Polticas Pblicas: discutindo modelos e alguns problemas de implementao

Sergio de Azevedo2
As polticas pblicas podem ter diversos objetivos e diferentes caractersticas e formatos institucionais. O objetivo deste artigo discutir exatamente essas diferenas, tendo como enfoque as polticas locais. Vamos tratar dos seguintes pontos: (I) tipos de polticas pblicas: redistributiva, distributiva e regulatria; (II) alguns problemas relativos implementao das polticas pblicas; e (III) associativismo e tipos de participao em polticas pblicas.

I - Tipos de polticas pblicas: redistributiva, distributiva e regulatria

Para abordar os diferentes tipos de polticas pblicas, temos inicialmente de definir o que entendemos por poltica pblica. Vamos, para isso, partir de um conceito mais geral, segundo o qual poltica pblica tudo o que um governo faz e deixa de fazer, com todos os impactos de suas aes e de suas omisses. Com base nesse conceito, podemos dizer que as polticas pblicas tm duas caractersticas gerais. Primeiro, a busca do consenso em torno do que se pretende fazer e deixar de fazer. Assim, quanto maior for o consenso, melhores as condies de aprovao e implementao das polticas propostas. Segundo, a definio de normas e o processamento de conflitos. Ou seja, as polticas pblicas podem definir normas tanto para a ao como para a resoluo dos eventuais conflitos entre os diversos indivduos e agentes sociais. Para discutir os diferentes tipos e modelos de polticas pblicas, so quatro as perguntas bsicas: qual o objetivo? Quem financia? Quem vai implementar? Quais sero os beneficiados? De acordo com as respostas possveis, as polticas pblicas podem ser divididas em trs tipos: (I) polticas pblicas redistributivas; (II) polticas pblicas distributivas; (III) polticas pblicas regulatrias.

1. Texto originalmente publicado em Santos Junior, Orlando Alves dos...[et al.]. (organizadores). Polticas Pblicas e Gesto Local: programa interdisciplinar de capacitao de conselheiros municipais. Rio de Janeiro: FASE, 2003. 2. Cientista Poltico, Doutor em Sociologia e Professor da Universidade Estadual do Norte Fluminense.

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Vejamos cada uma delas, segundo suas principais caractersticas:

1. Polticas Pblicas Redistributivas O objetivo das polticas pblicas redistributivas redistribuir renda na forma de recursos e/ou de financiamento de equipamentos e servios pblicos. No que se refere ao financiamento, so os estratos sociais de alta renda os responsveis por essa modalidade de poltica, sendo os estratos de baixa renda os beneficirios, conforme pode ser observado no Esquema 1:
Esquema 1: o financiamento das polticas pblicas redistributivas clssicas

Quem financia: estratos sociais de alta renda

Quem se beneficia: estratos sociais de baixa renda

Como exemplos de polticas redistributivas clssicas, podemos citar a iseno ou a diminuio do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) para camadas sociais mais pobres da cidade, e o aumento desse imposto para os setores de maior nvel de renda que vivem em manses ou apartamentos de luxo. Com os recursos da cobrana do IPTU, o municpio passa a financiar as polticas urbanas e sociais com o imposto pago pelos estratos de mdia e alta renda, promovendo uma redistribuio de renda por meio da maior tributao dos mais ricos e da reduo dos encargos dos mais pobres, sem diminuir a arrecadao geral. Esse tipo de poltica popularmente chamada de Poltica Robin Hood (lembrando a lenda do heri que rouba dos ricos para dar aos pobres). Garantidas por programas governamentais e/ou por projetos de lei, as polticas redistributivas so percebidas pelos beneficirios como direitos sociais e atingem, segundo critrios definidos, grandes grupos sociais. Uma dificuldade na implantao de polticas redistributivas provm do fato de os setores sociais penalizados pelo financiamento de tais polticas tenderem a se organizar com mais fora do que a numerosa parcela social que vai ser beneficiada. Uma
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alternativa para evitar possveis oposies a implantao de polticas redistributivas mais brandas, em que a redistribuio de renda para os estratos mais pobres no aparece na forma de recursos monetrios ou financeiros, mas como servios e equipamentos fornecidos pelo poder pblico. Nesses casos, o financiamento pode ser garantido atravs dos recursos oramentrios, compostos majoritariamente pela contribuio dos estratos de mdia e alta renda. Um exemplo desse tipo de poltica a realocao de recursos oramentrios para os setores mais pobres da populao por meio de programas sociais, tais como programas habitacionais, de regularizao fundiria, de educao infantil, programa do mdico de famlia, de renda mnima, entre outros. Nos programas de renda mnima, a redistribuio de renda realizada atravs do acesso direto a recursos monetrios (a renda mnima), vinculado, ou no, a programas educacionais (programa bolsa-escola). Esse tipo de poltica redistributiva mais branda (mediante a realocao de verbas oramentrias) tem a vantagem de apresentar menor resistncia dos estratos de mdia e alta renda da sociedade, uma vez que os recursos desses programas so provenientes do oramento pblico j existente (Esquema 2).
Esquema 2: o financiamento das polticas pblicas redistributivas brandas

Quem se beneficia: os estratos sociais de baixa renda

Quem financia: a sociedade, atravs do oramento geral.

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2. Polticas Distributivas As polticas pblicas distributivas tm objetivos pontuais ou setoriais ligados oferta de equipamentos e servios pblicos. Quanto ao financiamento, a sociedade como um todo, atravs do oramento pblico, quem financia sua implementao, enquanto os beneficirios so pequenos grupos ou indivduos de diferentes estratos sociais, conforme pode ser observado no Esquema 3:
Esquema 3: o financiamento das polticas pblicas distributivas

Quem financia: a sociedade, atravs do oramento geral.

Quem se beneficia: pequenos grupos ou indivduos de diferentes estratos sociais

As polticas pblicas distributivas atendem a demandas pontuais de grupos sociais especficos. Como exemplo, podemos citar tanto a pavimentao e a iluminao de ruas quanto a oferta de equipamentos para deficientes fsicos (como cadeiras de rodas). Nesse sentido, esse tipo de poltica no universal, pois no garantido por lei. Por outro lado, as polticas distributivas so de fcil implantao, porque raramente h opositores ao atendimento dessas demandas fragmentadas, pontuais e muitas vezes individuais. As polticas distributivas so o tipo de poltica majoritrio no Brasil. Em muitos casos, ele acaba tendo conotao clientelista. Grande parte das polticas desenvolvidas pelo Poder Legislativo tem carter distributivo. Em geral, por duas razes principais: a primeira que a populao pobre apresenta demandas pontuais e individuais em razo das carncias sociais existentes. A segunda que a implantao dessas polticas reproduz o poder dos parlamentares, que as trocam por votos nas eleies. Mas preciso ter ateno: nem toda poltica distributiva clientelista. Por exemplo,
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polticas de emergncia e solidariedade s vtimas de enchentes e terremotos so distributivas, mas no so clientelistas. Em geral, porm, em um contexto de grandes desigualdades sociais, esse tipo de poltica pode ser usado como moeda de troca nas eleies. No entanto, preciso sublinhar que as polticas distributivas podem ser implantadas sem clientelismo. A forma de processar as demandas especficas pode ser regulada e controlada socialmente. Exemplos so a LOAS - Lei Orgnica de Assistncia Social e a implantao dos Conselhos Municipais de Assistncia Social, que permitem o atendimento dessas demandas com base em critrios mais justos. 3. Polticas Regulatrias As polticas pblicas regulatrias visam regular determinado setor, ou seja, criar normas para o funcionamento dos servios e a implementao de equipamentos urbanos. Assim, a poltica regulatria se refere legislao e um instrumento que permite regular (normatizar) a aplicao de polticas redistributivas e distributivas, como por exemplo a Lei de Uso do Solo e o Plano Diretor. As polticas redistributivas tm efeitos de longo prazo e, em geral, no trazem benefcios imediatos, j que precisam ser implementadas. Por isso, at mesmo entre o grupo dos potencialmente beneficiados, h que enfrentar entraves adicionais para uma mobilizao em sua defesa. As polticas regulatrias embora definidas globalmente para um setor se caracterizam por atingirem as pessoas enquanto indivduos ou pequenos grupos, e no como membros de uma classe ou de um grande grupo social. Em outras palavras, as polticas regulatrias cortam transversalmente a sociedade, afetando de maneira diferenciada pessoas pertencentes a um mesmo segmento social, o que dificulta a formao de alianas duradouras e bem definidas para defenderem essas polticas. Embora distribuam benefcios difusos para a maioria da populao-alvo, as polticas regulatrias acabam por redundar em perdas e limitaes para indivduos ou pequenos grupos. Isso incentiva a reao pontual dos que se sentem prejudicados. Quando esses pequenos grupos possuem grande "poder de fogo" quase sempre representado pela disponibilidade de recursos econmicos e/ou pela capacidade de articulao poltica , podem ameaar a viabilidade da poltica em questo. Em geral, os cidados s percebem a existncia das polticas regulatrias quando se sentem prejudicados. A dificuldade de conhecimento e entendimento das polticas regulatrias no est apenas ligada sua linguagem (na forma de lei), mas tambm ao fato de os cidados no conseguirem articular essas polticas com o seu cotidiano concreto. Tendo em vista as caractersticas de cada modelo, assinalamos a importncia de
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combinar a implementao de polticas regulatrias, redistributivas e distributivas, para enfrentar o quadro de desigualdades que marca as cidades brasileiras.

II - Alguns problemas relativos implementao das polticas pblicas

Nesta seo, vamos assinalar alguns problemas relativos implementao das polticas pblicas que devem ser considerados no planejamento e no monitoramento das mesmas.

Interfaces entre as polticas setoriais A interface diz respeito inter-relao entre as diversas polticas. Entre as dificuldades de tratar as interfaces, destacam-se a crescente especializao do poder pblico e a tendncia de maximizao do desempenho de cada um dos rgos do poder pblico. Assim, cada responsvel (secretrio ou dirigente municipal) procura ter um bom desempenho a despeito dos demais, sobretudo quando no so do mesmo partido poltico. importante criar mecanismos (institucionais, polticos e de controle, entre outros), de modo a aumentar a cooperao e a coordenao entre as vrias polticas setoriais. Muitas vezes a melhora de um setor (por exemplo, a sade da populao de uma vila) pode depender mais de investimento em outra poltica setorial com grande interface (por exemplo, saneamento bsico) do que simplesmente do aumento dos gastos tradicionais (por exemplo, distribuio de mais remdios contra vermes). Efeitos no esperados So tantas as variveis que podem interferir na implementao de uma determinada poltica pblica, que impossvel prever todos os seus impactos. No entanto, eles sempre existem e podem ser de dois tipos: positivos e/ou perversos. No h formas de evitar totalmente os efeitos perversos, mas podem-se diminuir os riscos, tentando prever o comportamento provvel dos atores que vo ser influenciados pelas polticas propostas e realizando previamente os ajustes necessrios Alm disso, polticas muito padronizadas apresentam maior risco de gerar efeitos perversos, porque dificilmente prevem as situaes diferenciadas existentes nas cidades (lembre-se que h fortes diferenas tanto entre municpios como tambm dentro de uma mesma cidade). No-poltica No realizar determinada ao no representa uma neutralidade, como pode parecer, mas um posicionamento. Assim, a no-atuao tambm pode provocar impactos negativos sobre a realidade, e isso deve ser levado em considerao no planejamento (o que no vai ser feito e quais as consequncias previstas) e no monitoramento (o que no
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foi feito e quais foram as consequncias). O exemplo clssico o municpio com muitas fontes poluentes que no possui nenhuma poltica, nem rgo pblico que responda pelo controle do meio ambiente.

Redundncia A redundncia clssica e negativa ocorre quando dois ou mais rgos pblicos atuam no mesmo programa, havendo sobreposio de aes, aumento dos gastos com funcionrios e equipamentos, sem acarretar maior benefcio para o cidado comum. Entretanto deve ser lembrado que h determinados setores e aes pblicas que exigem maior confiabilidade e que, nesses casos, positivo ocorrer algum grau de redundncia. Por exemplo, o fato de haver uma escola de primeiro grau estadual em um bairro popular altamente povoado no deve eximir o governo municipal de atuar nessa rea. Outro exemplo clssico a busca de fontes mltiplas de financiamento para setores considerados de primeira necessidade, como sade, construo de casas populares, programas de assistncia social, entre outros. Nesses casos, mesmo se uma fonte falha (por exemplo, a verba do governo federal), o programa no pra completamente, pois continua a contar com os recursos provenientes de outras fontes (por exemplo, agncias internacionais, governo estadual e governo municipal). Opes trgicas Diante da escassez de recursos, qualquer governo se depara com a necessidade de fazer opes, escolher prioridades. Muitas vezes elas se revelam verdadeiras opes trgicas, como, por exemplo, a escolha de investir em uma (ou algumas) favela(s), em uma (ou algumas) rea(s) pobre(s), quando as carncias e necessidades so muitas. No entanto, possvel optar de forma mais participativa ou centralizada, aumentando ou diminuindo a legitimidade dessas decises. Tragdia dos Comuns A maximizao dos interesses individuais pode gerar situaes de perda para todos (tragdias coletivas). Um exemplo: se a maioria dos moradores da cidade de So Paulo decidir comprar um segundo carro como forma de no serem penalizados pelo rodzio de placas, o trnsito tender a mdio e longo prazo a se tornar pior para todos. Assim, a implementao de determinadas polticas deve ser acompanhada tanto de campanhas pblicas de persuaso como de penalidades progressivas aos infratores, para garantir a adeso dos cidados aos objetivos planejados. Ateno: em face de um determinado problema no existe apenas uma soluo em termos de polticas pblicas. H uma gama variada de alternativas muito boas, muito ruins e razoveis. preciso avaliar com profundidade os efeitos de cada uma das escolhas.
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III - Associativismo e tipos de participao em polticas pblicas

Cada tipo de associativismo tem uma lgica prpria de interagir com polticas pblicas. Assim, abordaremos a seguir os principais tipos de associativismo e de participao.

1. Tipos de Associativismo
Associativismo Restrito ou Societal O tipo de associativismo denominado restrito ou societal tem por caracterstica no necessitar de contato com o poder pblico para atingir seus objetivos, restritos a aes societrias. Como exemplo, citam-se, entre outros, os clubes de esportes, os Rotary Clubes e os grupos bblicos. Associativismo Reivindicativo (Organizaes Reivindicativas) O associativismo reivindicativo, como o nome indica, tem por caracterstica reivindicar. formado por organizaes que demandam bens materiais, reivindicando bens coletivos ou bens pblicos. Nesse caso, o que une as pessoas em torno dessas organizaes a busca de um bem concreto. Assim, esse formato associativo tem relao com as carncias sociais e as debilidades do poder pblico em atend-las. Associativismo Social Clssico (Movimentos Sociais) O associativismo social clssico caracterizado pela associao em torno de valores. composto por organizaes que demandam bens no-materiais, ou seja, que se organizam e lutam por valores, com o objetivo de mudar (ou conservar) determinada dimenso social. Podemos exemplificar esse tipo de associativismo com os movimentos feminista, ambientalista, pacifista e anti-racista, entre outros. Ateno: um movimento de um tipo pode se transformar em outro tipo por diversos motivos. preciso lembrar sempre que so muitos os motivos capazes de unir as pessoas. Assim, para pensar a participao em polticas pblicas, importante pensar esses diferentes tipos de associaes. 2. Tipos de participao

Existem dois grandes tipos de participao: (I) a participao restrita ou instrumental e (II) a participao ampliada ou neocorporativa. Participao Restrita ou Instrumental Caracteriza-se por ter relao com um projeto especfico e ser mais focalizada
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espacialmente (em um bairro ou regio). Ela geralmente se estrutura em torno de polticas distributivas. As associaes de tipo reivindicativo tendem a priorizar a participao restrita. Participao Ampliada ou Neocorporativa Refere-se definio de diretrizes gerais para as polticas pblicas setoriais, tais como a poltica de sade, a poltica de educao, os programas municipais, o plano diretor e a elaborao do oramento municipal. Essa modalidade de participao tem muito a ver com as polticas regulatrias e, em geral, a forma de participao dos Conselhos. Os movimentos sociais clssicos tendem a priorizar a participao ampliada. Ateno: as organizaes de tipo reivindicativo de abrangncia municipal tambm tm grande interesse na participao ampliada. O avano da participao ampliada (e dos Conselhos) consiste em permitir que os vrios interesses reunidos possam ser discutidos. Esse processo gera maiores possibilidades de negociao, de criao de consensos e de polticas mais democrticas (pois levam em conta os interesses de diversos grupos sociais). Por fim, importante sublinhar que a mobilizao e a participao da populao so um desafio que depende de vrios fatores, entre os quais a cultura cvica. Os Conselhos Municipais so muito importantes na elaborao e na deliberao de diretrizes e polticas que controlam e impem limites aos governos. Eles constituem uma importante forma de controle social.

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