HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TẠI

ANH VÀ MỸ
Ngô Huy Đức (2004)
Viện Chính trị học

Trong những năm gần đây, đảng và nhà nước ta chủ trương phát triển
dân chủ ở cơ sở, tiến tới đưa nền dân chủ ở nước ta lên cấp độ mới. Vấn đề
này gắn bó chặt chẽ với các vấn đề về hệ thống chính trị và chính quyền địa
phương, đồng thời cũng thể hiện một cách tiếp cận hiện đại tới các quá
trình biến đổi xã hội. Việc xem xét kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa
phương của một số nước phát triển từ cách tiếp cận hệ thống như vậy có
những ý nghĩa tham khảo quan trọng và là mục đích nghiên cứu chính của
bài này.
Bài viết chia thành ba phần chính, phần đầu giới thiệu cách tiếp cận
chung làm khuôn khổ cho các phân tích của các phần sau. Phần 2 mô tả
khái quát chính quyền địa phương (CQĐP) tại hai nước Anh và Mỹ. Các
phân tích trong phần này sẽ được sử dụng cho những nhận xét so sánh bước
đầu trong phần 3.
1. Khái niệm về hệ thống chính trị trong chính trị học phương Tây
Phần này điểm qua một số quan niệm về hệ thống chính trị trong các
tài liệu nghiên cứu về chính trị học. Tại nước ta, thuật ngữ "hệ thống chính
trị" (HTCT) được chính thức sử dụng rộng rãi trong độ 10 năm trở lại đây
dù nội hàm của thuật ngữ cũng còn có chỗ chưa thống nhất. Ở nước ta có
hai cách hiểu chính: cách thứ nhất HTCT với nghĩa là hệ thống chuyên
chính vô sản, và cách thứ hai rộng hơn và cũng thường được dùng hơn là
bao gồm các thiết chế chính trị như Đảng, nhà nước, và các đoàn thể quần
chúng hợp pháp (xem Bình N.D, và các tác giả khác, 1999).
Tại phương Tây, HTCT cũng có thể được hiểu và dùng theo 3 cách
chính: i) Với nghĩa hẹp, HTCT hàm ý các thiết chế của chính phủ. Cách
này được dùng phổ biến trong các nghiên cứu đặt trọng tâm vào các vấn đề
về luật pháp, như thi hành, cưỡng chế v.v. và nhấn mạnh vào cấu trúc nhà
nước như luật định . Nghĩa này thường được dùng trong các nghiên cứu về
nhà nước, luật, hiến pháp; ii) Với nghĩa rộng hơn, HTCT còn bao gồm
thêm cả các đảng phái chính trị, các nhóm vận động, các tổ chức xã hội
chính trị hợp pháp khác. Cách hiểu này nhấn mạnh vào các hành vi chính
trị thực tế nói chung chứ không chỉ riêng các hành vi như được luật định
(hoặc cần như luật định). Nghĩa này của HTCT thường được dùng trong
các nghiên cứu về chính sách; iii) Cách hiểu thứ ba lại rộng hơn nữa khi
HTCT còn bao gồm thêm các quá trình tương tác, hệ tư tưởng, văn hoá
chính trị v.v. Cách hiểu này nhấn mạnh vào các quá trình tương tác và
tiềm ẩn của mọi yếu tố, hay tổ chức (kể cả bất hợp pháp) và thường được
dùng trong các nghiên cứu về biến đổi chính trị.
Dù với nghĩa nào, bản thân thuật ngữ "Hệ thống chính trị" rõ ràng
nhấn mạnh tính "hệ thống" và tính "chính trị". Tính hệ thống để chỉ sự liên
1
kết và tương tác giữa các yếu tố cấu thành hệ thống nhằm xử lý các yêu cầu
chính trị (của bản thân quốc gia đó cũng như của các nước khác) – tức là
đầu vào-, và đưa ra các mục tiêu, nguyên tắc, đường lối, quyết sách chính
trị – tức đầu ra, sản phẩm của "hệ thống". Sự nhấn mạnh tính chính trị có
hàm ý là HTCT cũng chỉ là 1 tiểu hệ thống bên cạnh các tiểu hệ thống xã
hội khác như hệ thống kinh tế, tôn giáo, khoa học, giáo dục v.v., dù rằng
tiểu hệ thống này có một vị trí đặc biệt ảnh hưởng quan trọng của các tiểu
hệ thống khác, cũng như bị ảnh hưởng bởi các tiểu hệ thống đó.
Trong 3 cách hiểu như trên, các nhà nghiên cứu Chính trị học phương
Tây thường tập trung vào cách dùng thứ hai, tức là nhấn mạnh vào nghiên
cứu chính sách và các tương tác thực tế trong hoạt động chính trị. Điều
này phản ánh tinh thấn nghiên cứu thực chứng và quan điểm ứng dụng của
nhiều nhà nghiên cứu chính trị phương Tây. Đây cũng là cách dùng được
sử dụng chủ yếu trong bài này. Tuy nhiên cũng cần nhận xét rằng ở các
nước phương Tây, khái niệm "hệ thống chính trị cấp cơ sở" ít được dùng
mà người ta hay dùng nhà nước (hay chính quyền dịa phương) vì trong cấu
trúc hệ thống chính trị quốc gia, sự phân cấp hành chính (từ trung ương đến
địa phương hay cơ sở) là rõ ràng và do luật định. Trong khi đó, sự phân
cấp tương tự như vậy của các tổ chức chính trị khác như đảng phái, đoàn
thể v.v. lại không rõ ràng hoặc thậm chí không có.
Để tham khảo thêm cách nhìn này có thể lấy cách nhìn của đa số các
sách báo chính trị học phương tây (Xem Almond, 1999) về HTCT như sau:
Hình 1 khái quát về hệ thống này, trong đó sự xử lý các yêu cầu của
xã hội (tức "đầu vào") để đạt được các kết quả ( hay "đầu ra") được nhấn
mạnh. Tính "hệ thống" của hệ thống chính trị chính được hiểu xoay quanh
sự xử lý đó.
Sự phân thành 3 nhóm các chức năng của HTCT có thể còn phải bàn
cãi nhiều, tuy nhiên ý đồ của việc phân loại như vậy cũng có những cơ sở
nhất định. Các chức năng hệ thống bao gồm các chức năng để phát triển,
duy trì chế độ chính trị, đảm bảo sự an toàn của cả HTCT nói chung. Các
chức năng này cũng có thể bao gồm các khía cạnh về hệ tư tưởng.
Các chức năng về tiến trình chính sách là các chức năng được nhấn
mạnh vì tầm quan trọng của nó trong việc xử lý của hệ thống. Các chức
năng này bao gồm các giai đoạn của một chu trình chính sách. việc phân
loại các chức năng này ra các nhóm nhỏ về cơ bản là dựa trên chu trình đó.
Các chức năng quản lý xã hội chính là việc "sử dụng" các đầu ra của
chính sách ra sao, trong đó bao gồm cả các công việc thiết lập các qui định,
pháp luật (điều tiết hành vi), thu và phân bổ sử dụng các khoản thu như
thuế, và các nguồn lực khác.v.v.
Từ góc độ chính trị học, chúng tôi cho rằng một cách phân loại có ích
khác có thể xuất phát từ tính chất của quyền lực chính trị. Theo đó, mọi
HTCT đều phải thực hiện ít nhất 5 chức năng cơ bản sau:
1) Tìm kiếm sự đồng thuận về mục tiêu chung của hệ thống,
2) Xác định cách thức đạt mục tiêu chung đó (cơ chế ra và thực thi
quyết định chính trị hay qui trình chính sách theo nghĩa rộng),
2
 3) Lựa chọn các lãnh đạo chính trị của cả hệ thống,
4) Xác lập cơ chế tự bảo vệ, và
5) Xác định cơ chế giao tiếp và phản hồi chính trị.
Theo cách tiếp cận hệ thống, tất cả các chức năng và hoạt động này
đều phải được xem xét trong tác động của môi trường trong nước và quốc
tế. Qui mô dân số, vị trí dịa chiến lược, các yếu tố lịch sử văn hoá v.v. đôi
khi đã thể hiện những tác động rất rõ lên các yếu tố của HTCT như chúng
ta đã thấy trong nhiều trường hợp.
Hình 1: HTCT và các chức năng của nó

Các chức năng hệ thống: vận động, giao tiếp, huy động, xã hội hoá

Các chức năng quản

Các chức năng về tiến trình chính sách:
lý xã hội:
1. Tìm hiểu các vấn đề
1. Điều tiết hành vi
2. Tổng hợp các lợi ích.
2. Sử dụng các
3. Hoạch định chính sách
nguồn lực (thuế,..)
4. Thực thi và điều chỉnh chính sách
3. Cung cấp dịch vụ

Quan niệm về hệ thống chính trị như trên là tương đối điển hình trong
chính trị học phương Tây và cũng có thể là một xuất phát điểm thích hợp
cho các nghiên cứu mang tính phân tích của chúng ta ở mức độ khái quát.
Phân cấp:
Nếu lấy HTCT quốc gia làm trung tâm có thể thấy có hai cấp khác của
HTCT thường được nhắc tới. Đó là HTCT siêu quốc gia (HTCTSQG -
supranational political systems) và HTCT dưới quốc gia (HTCTDQG-
subnational political systems).
HTCTSQG là kết quả của sự phụ thuộc lẫn nhau và nhu cầu giải
quyết các mâu thuẫn nảy sinh trong quá trình phụ thuộc lẫn nhau đó.
HTCTQG được thành lập hay xuất hiện khi các quốc gia có nhu cầu cùng
giải quyết các vấn đề chung, có chung những mục tiêu nhất định như về
môi trường, kinh tế, lao động v.v. Trong lịch sử HTCTSQG đã từng có
những hình thức như các đế chế (bao gồm cả các thuộc địa), các liên minh
(như Hội Quốc liên thành lập 1919, tiền thân của Liên hợp Quốc và có thể
liệt cả EU hiện nay dù EU được tổ chức chặt chẽ hơn và có nhiều ràng
buộc có hiệu lực hơn), các cộng đồng (như Cộng đồng Anh, hay Cộng đồng
Các Quốc gia Độc lập SNG ), v.v. Các hình thức HTCTSQG như vậy
thường có tính tương đối lỏng lẻo và ngắn hạn xét cả về mặt quyền lực
được phân cũng như cơ chế để đảm bảo hiệu lực của quyền lực đó (cưỡng
3
chế) so với HTCT quốc gia. Sự lỏng lẻo và ngắn hạn đó tất nhiên có nguồn
gốc một phần quan trọng từ sự khác biệt về văn hoá, chính trị, xã hội và cả
trình độ phát triển kinh tế của các quốc gia thành viên.
HTCTDQG bao gồm các HTCT địa phương và thường có các hình
thức gắn chặt với sự phát triển xã hội của một quốc gia đồng thời cũng
được qui định chính thức trong các văn bản pháp luật liên quan đến việc
phân quyền trung ương-địa phương. Mỗi nước khác nhau sẽ có các cấp
hành chính khác nhau tuy nhiên cũng có thể thấy tổng quát HTCT ở các
vùng đô thị thường có những khác biệt tương đối rõ so với hệ HTCT ở các
vùng nông thôn, ngay cả ở các nước công nghiệp phát triển có tỷ lệ đô thị
hoá cao. Về mặt tổng quát, từ góc độ này người ta có thể chia ra hai loại
quốc gia: quốc gia liên bang (như Mỹ, Đức, Nga) hay quốc gia đơn nhất
(như Anh, Trung quốc, Pháp).
Sự phân loại HTCT theo cấp hành chính như trên tất nhiên cũng chỉ là
một cách phân loại. Các cách phân loại khác như dân chủ - độc quyền, hay
quân chủ-cộng hoà v.v. cũng là các cách phân loại phổ biến tuy không thích
hợp với mục đích nghiên cứu của bài này.
HTCT địa phương được đề cập đến trong các phần sau của bài này có
thể được phân tích từ ba yếu tố chính : i) Thể chế hay hình thức của chính
quyền địa phương. Đây là yếu tố được đề cập nhiều nhất vì mức độ quan
trọng của nó trong đời sống của cộng đồng dân cư; ii) Chức năng. Yếu tố
này bao gồm các chức năng và quyền hạn mà chính quyền cấp cơ sở được
uỷ nhiệm thi hành, trong đó quá trình ngân sách là trung tâm điểm và là cơ
sở của nghiên cứu về yếu tố này; và iii) Các quá trình chính trị. Yếu tố này
đề cập đến sự tham gia chính trị của nhân dân, cũng như của các nhóm, tổ
chức chính trị cấp cơ sở, mà hình thức căn bản chính là bầu cử hoặc các
cuộc thăm dò ý kiến. Tuy nhiên, do không có điều kiện khảo sát, một số
cấu phần quan trọng của các yếu tố trên cũng sẽ không được đề cập đến (vị
dụ như tổ chức đảng cơ sở, hệ thống tổ chức công đoàn và các nhóm chính
trị xã hội khác v.v).
Việc nghiên cứu HTCT địa phương nhằm giải đáp các vấn đề căn bản
về quan hệ giữa trung ương và địa phương. Câu hỏi chủ yếu ở đây là mức
độ tập trung quyền lực (hay phân quyền) như thế nào là tối ưu. Sự tối ưu ở
đây không đơn thuần với ý nghĩa kinh tế (mặc dù điều đó là quan trọng) khi
mà sự phân quyền hợp lý sẽ tăng hiệu quả và chất lượng hoạt động của bộ
máy nhà nước, đặc biệt là của việc cung cấp các dịch vụ xã hội cơ bản ở
địa phương cho phù hợp với đặc điểm tính chất của từng địa phương. Sự
tối ưu còn liên quan đến vấn đề phát triển nền dân chủ. Liệu nền dân chủ
địa phương có thực sự là quan trọng không? Có cần phải nâng cao vai trò
của các hội đồng, uỷ ban nhân dân ở địa phương không? Trong những
năm 1970-80, việc phát triển chính quyền địa phương, nâng cao vai trò của
chúng đã được xem như là việc tạo thêm các cơ hội cho nhân dân tham gia
các hoạt động chính trị, nâng cao ý thức chính trị và tinh thần công dân, từ
đó củng cố tinh thần cộng đồng, vốn là sự yếu kém của xã hội tư bản
phương Tây. Tất nhiên, đấy chính là các nội dung quan trọng nhất của việc
4
đẩy mạnh dân chủ. Thậm chí, một số nhà nghiên cứu còn đi xa hơn, coi
HTCT địa phương như là một thành tố cần thiết cho sự đa nguyên, có thể
đại diện cho nhân dân đóng vai trò đối trọng với chính quyền trung ương
trong những trường hợp nhất định.
Ngoài ra các khía cạnh khác cũng có thể có ích như cơ chế nào để
chính quyền trung ương kiểm soát được chính quyền địa phương, ràng
buộc chính quyền địa phương theo các chính sách của trung ương. Những
vấn đề như vậy thực ra cũng là những vấn đề mà chúng ta đang quan tâm
hiện nay. Cùng với phát triển kinh tế, việc hoàn thiện hệ thống pháp lý,
tầm quan trọng tương đối của các vấn đề cũng sẽ thay đổi. Việc nghiên cứu
kinh nghiệm các nước phương Tây, từ góc độ này, có thể sẽ cung cấp
những kinh nghiệm có ích cho chúng ta trong hiện nay cũng như về lâu dài.
Bài này lựa chọn một số nước để xem xét chi tiết. Nước Anh được
chọn vì truyền thống lâu đời và lịch sử phát triển chính trị phong phú của
nó, cũng như sự ảnh hưởng rộng lớn của nó với sự hình thành của nhiều
nước trên thế giới, bao gồm cả các nước đang phát triển cũng như phát
triển. Ngay từ thế kỷ 18, nước Anh được coi như mô hình của nhiều ý
tưởng về thể chế chính trị như chủ nghĩa hợp hiến (constitutionalism) trong
các tác phẩm của Mông tét xki ơ (Montesquieu), nhà nước đại diện trong
nghiên cứu của Toóc Cơ vin (de Tocqueville), hay cơ chế đối trọng quyền
lực trong tư duy về nhà nước của hiến pháp Mỹ. Mác và Ăng-ghen cũng
đã từng nghiên cứu nền chính trị Anh để từ đó phác thảo ra các ý tưởng về
nền chính trị tương lai của xã hội cộng sản chủ nghĩa.
Nước Mỹ được đưa vào xem xét vì sự phát triển các hình thức điều
hành của chính quyền địa phương trong thập kỷ gần đây đã gây ra sự chú ý
rộng rãi của nhiều nước, kể cả nước ta (chúng ta đã dịch tác phẩm: "Đổi
mới hoạt động của chính phủ" của Âuxbớt và Gheb-lơ). Hệ thống tản
quyền như ở các nước này cũng là hệ thống khá phổ biến ở nhiều nước
khác trên thế giới, kể cả các nước đang phát triển.
2. Hệ thống chính trị địa phương tại Anh và Mỹ
Trong khuôn khổ bài này, cũng như do mục đích nghiên cứu, phần này
sẽ không đi quá sâu vào các chi tiết mà tập trung vào mô tả các nét chính
làm cơ sở ban đầu cho những khái quát chung sẽ được đưa ra ở phần 3.
Nói chung, tài liệu về chính quyền địa phương ngay tại các nước
phương Tây cũng không phải nhiều (cả về số liệu lẫn số bản in, và mức phổ
biến rộng rãi của chúng). Điều này có lẽ cũng là dễ hiểu bởi các nghiên
cứu về chính quyền địa phương mang tính đặc thù cao, và vì vậy số lượng
độc giả cũng tương đối ít hơn. Đối với chúng ta, khía cạnh chúng ta quan
tâm rõ ràng không phải bản thân cấu chúc tổ chức hay phương thức bầu cử,
hoạt động của chính quyền địa phương các nước này, mà chính là các lý
luận và thực tiễn kinh nghiệm nằm sau các mô hình tổ chức nhà nước đó.
Đây cũng là các vấn đề được chúng tôi quan tâm hơn cả dù có thể chưa đạt
được những kết quả nghiên cứu như mong muốn.

5
2.1 Anh

Khái quát chung:

Vương quốc Anh (the United Kingdom of Great Britain) là quốc gia
đơn nhất mặc dù bao gồm 4 vùng lãnh thổ (Anh, Scotland, Wales, và Bắc
Ailen). Điều này cũng có nghĩa quyền lực tối cao thuộc về Nghị viện
Vương quốc Anh. Do sự tương đối giống nhau giữa các phần lãnh thổ, bài
này chỉ lấy Anh (England) làm đối tượng để khảo sát. (Xem thêm Đức,
1998 về HTCT Vương quốc Anh)
Các chính quyền địa phương ở Anh tiêu khoảng 1/4 tổng số chi tiêu
công cộng của nhà nước nhằm cung cấp các dịch vụ công cộng cũng như
để đảm bảo các chức năng quản lý nhà nước khác. Nét nổi bật của nền
chính trị địa phương trong những năm gần đây là người dân Anh hiện nay
ngày càng ít quan tâm đến chính quyền địa phương. Trong các cuộc bầu cử
địa phương chỉ có chưa tới 40% số cử tri đi bầu. Nhiều người dân cũng
không nắm rõ các chức năng và các dịch vụ công cộng của chính quyền địa
phương là gì. Các nhà nghiên cứu nhận xét rằng trong 20 năm trở lại đây,
chính quyền địa phương tại Anh đã thay đổi nhiều và ngày càng yếu đi xét
trên cả hai phương diện quyền lực cũng như trách nhiệm.
Hai vấn đề chính liên quan đến chính quyền địa phương ở Anh là nền
dân chủ địa phương, và sự phân quyền giữa nhà nước trung ương và địa
phương.
Khuôn khổ pháp lý:
Hiện tại, hệ thống chính quyền địa phương của Anh được qui định tại
Đạo luật về Chính phủ Địa phương, công bố năm 1972 và có hiệu lực từ
1974 (Local Government Act). Tuy nhiên, các chức năng và quyền hạn của
chính quyền địa phương còn được qui định tại nhiều đạo luật bổ sung khác
như Đạo luật về Kế hoạch và Đất đai của Chính phủ địa phương, Đạo luật
về tài chính của chính phủ địa phương , Đạo luật về thuế bất động sản, v.v.
Trách nhiệm, chức năng, quyền hạn của chính phủ địa phương cũng là lĩnh
vực đấu tranh chính trị giữa các đảng cầm quyền và vì vậy phụ thuộc rất
nhiều vào việc đảng nào chiếm đa số tại hạ viện. Thay đổi lớn nhất trong
lĩnh vực này là từ sau năm 1979 dưới chính phủ Thát chơ (Đảng Bảo thủ).
Bảng 1 tổng hợp một số thay đổi chính về khuôn khổ luật pháp qui định
hoạt động của chính quyền địa phương
1. Các thay đổi chính về khuôn khổ pháp lý của CQĐP
Năm Tên đạo luật Nội dung thay đổi
1980 Đạo luật về Kế hoạch và Đất Quyền được cắt các chuyển khoản đối với các
đai của Chính phủ địa chính phủ địa phương đã chi tiêu quá định
phương mức.
1982 Đạo luật về tài chính của Xoá bỏ các mức thuế bất động sản bổ xung
chính phủ địa phương của chính phủ địa phương
1984 Đạo luật về thuế bất động Qui định mức trần của thuế bất động sản
sản
1985 Đạo luật về Chính phủ Địa Xoá bỏ Hội đồng khu vực Luân đôn và 6 hội

6
 phương đồng các khu vực thành phố tương tự khác
1986 Đạo luật về Chính phủ Địa Cấm các chính phủ địa phương công bố
phương khuynh hướng đảng phái chính trị của mình
1987 Đạo luật về thuế bất động Qui định các chuyển khoản cố định theo chi
sản bổ xung tiêu
1988 Đạo luật về Chính phủ Địa Các hội đồng địa phương phải phải đưa ra đấu
phương thầu các dịch vụ công cộng, đẩy mạnh đấu thầu
cạnh tranh các dịch vụ này
1991 Đạo luật về tài chính của Bỏ thuế cá nhân (poll tax), thay bằng thuế hội
chính phủ địa phương đồng (council tax)
Nguồn: tổng hợp từ Kavanagh, 1996; BE, 1999.
Bảng 1 cho thấy phần nào cuộc tranh luận rộng rãi về vai trò chính
quyền địa phương tại Anh.
Cấu trúc tổ chức
Chính quyền địa phương ở Anh bao gồm 3 cấp: 1) tỉnh (county); 2)
quận, huyện (district, borough); và 3) xã (parish). Hệ thống tổ chức hiện
nay được định hình tương đối nhất quán ngay từ giữa thế kỷ 19. Tuy rằng
cũng có một số thay đổi quan trọng mà điển hình là năm 1986, chính quyền
Thatcher đã giải tán chính quyền cấp thành phố, chuyển giao quyền lực cho
chính quyền cấp quận.
Như vậy hiện nay nếu xét theo cấp hành chính thì Anh có 39 tỉnh với
tổng cộng 296 huyện và gần 10000 xã. Tại khu vực đô thị có 66 quận,
trong đó riêng Khu vực Luân đôn (London metropolitan area) chiếm 32
quận. Riêng Nội thành Luân đôn (City of London) có quy chế riêng. Tại
khu vực Luân đôn chỉ có cấp quận (32), trong khi đó 34 các quận khác còn
bao gồm cả cấp xã.
Tại mỗi cấp này đều có hội đồng dân cử được bầu 4 năm 1 lần theo
phương pháp bầu trọn gói (en bloc) vào ngày thứ năm đầu tiên của tháng 5.
Tất cả các công dân từ 18 tuổi có quyền bầu cử, tuy nhiên các ứng cử viên
vào hội đồng địa phương phải đáp ứng điều kiện trên 21 tuổi, sinh sống tại
địa phương từ 12 tháng trở lên, và được ít nhất 10 cử tri giới thiêụ. Các uỷ
viên hội đồng không được nhận lương, tuy có nhận các trợ cấp cho các hoạt
động của mình (như họp, công tác.v.v). Hoạt động xã hội không lưong
cũng là một truyền thống quan trọng của Anh, đặc biệt là ở cấp địa phương
cơ sở. Thông thường hội đồng địa phương sẽ thành lập các bộ phận chức
năng quản lý nhà nước và thuê các các viên chức chuyên nghiệp. Các bộ
phận này do các uỷ viên hội đồng điều hành. Như vậy, khác với các nghị sĩ
cấp trung ương, các uỷ viên hội đồng đồng thời cũng tham gia hành pháp
và thông thường có mối quan hệ công tác gắn bó với các viên chức trong
các bộ phận quản lý nhà nước.
Người đứng đầu các hội đồng địa phương, cũng như tại nghị viện, là
thủ lĩnh của đảng chiếm đa số. So với mô hình thị trưởng ở Mỹ, họ có thể
không có được sự uỷ nhiệm trực tiếp (qua bầu cử) của dân chúng và vì vậy
cũng không phải là nhân vật nổi bật. Mặt khác, sự lãnh đạo của họ mang
tính tập thể cao hơn.
7
Chức năng của CQĐP
Chức năng của CQĐP bị ảnh hưởng bởi hai yếu tố quan trọng là quan
điểm chính trị, và các yếu tố kinh tế, xã hội và công nghệ kỹ thuật. Việc
xác định chức năng của CQĐP phải giải quyết được 2 mâu thuẫn: i) về mặt
hiệu quả quản lý và cung cấp dịch vụ công cộng: trong khi phải đảm bảo sự
thống nhất và nhất quán trong toàn quốc, sự quản lý và cung cấp dịch vụ rõ
ràng cũng phải đáp ứng được các nhu cầu của địa phương và thích ứng với
các điều kiện đặc thù của địa phương đó. Đây có thể gọi là mâu thuẫn giữa
sự tuân thủ (với trung ương) và sự mềm dẻo (bất tuân thủ với trung ương).
Sự phân quyền cho các cấp như vậy chính là để giải quyết mâu thuẫn này.
và vì khó xác định ranh giới của sự phân quyền tối ưu mà sự phân cấp này
phụ thuộc vào quan điểm chính trị. Với sự phát triển của kinh tế, điều kiện
cơ sở hạ tầng, các công nghệ kỹ thuật hiện đại, nội dung của sự phân quyền
tất nhiên sẽ phải thay đổi theo, một phần quan trọng vì các địa phương
ngày càng giống nhau về mọi mặt.
ii) Về mặt tham gia chính trị của dân chúng: đó chính là mâu thuẫn
vốn có của nền dân chủ dại diện (giữa dân chủ và đại diện). Như vậy, sự
phân quyền, và cùng với nó là ý nghĩa của sự tham gia chính trị của dân
chúng, phải đảm bảo được vai trò cầu nối của CQĐP giữa người dân và
chính quyền trung ương.
Bảng 2 tóm tắt các chức năng của các cấp CQĐP nhằm minh hoạ các
điểm phân tích ở trên.
2. Chức năng của chính quyền địa phương tại Anh
Cấp chính quyền Chức năng chính
Tỉnh Giáo dục, Phòng cháy, Tỉnh lộ, Thư viện, Công an, Giải trí, nghệ
thuật, bảo tàng, Kế hoạch hoá, Chuẩn mực kinh doanh, Dịch vụ
chôn rác thải, Công việc cho thanh niên; các dịch vụ xã hội.
Huyện Thu các loại thuế và phí công cộng; Y tế môi trường; Kế hoạch
hoá; Thu thập rác; Các loại đường xá không thuộc trách nhiệm
tỉnh và quốc gia; bảo tàng, nghệ thuật và giải trí; các tiện ích công
cộng.
Cơ sở Bến ô tô buýt; Đường đi bộ và điểm đỗ xe; các tiện ích công cộng.
Nguồn: Kavanagh, 1996

Tài chính
Mặc dù chi tiêu của chính quyền địa phương là nhỏ, nhưng do số
lượng của chúng, sự chi tiêu này luôn là trung tâm điểm của nhiều điều
chỉnh từ phía trung ương như trên chúng ta đã đề cập.
CQĐP ở Anh chiếm khoảng 25% tổng số chi tiêu công cộng và bao
gồm khoảng 10% lực lượng lao động (khoảng 3 triệu viên chức), cung cấp
giáo dục tiểu học và trung học cho hơn 90% trẻ em, quản lý khoảng 1/4
quỹ nhà cửa của toàn quốc.
Hai nguồn thu chính của CQĐP là 1) các chuyển khoản (hay ở ta gọi
là trợ cấp ngân sách, dù mục đích có hơi khác) từ ngân sách trung ương; và
2) thu thuế, phí, lệ phí và các loại tô khác. Trong đó nguồn thu từ trung
ương luôn đóng vai trò quan trọng, đã có thời chiếm tới 65% ngân sách địa
8
phương. Hiện nay, nguồn này chỉ chiếm khoảng 40% do các cải cách như
ở Bảng 1 trình bày. Hiện nay, ngay cả mức thuế và lệ phí của nguồn thu
thứ 2 cũng bị kiểm soát chặt chẽ bởi chính quyền trung ương
Các kết luận chung
CQĐP ở Anh hiện được kiểm soát chặt chẽ bởi chính quyền trung
ương. Nghị viện Anh có thể bãi bỏ hoặc phân thêm quyền cho CQĐP. Cả
hai chính đảng chính ở Anh nói chung đều nhất trí về khuynh hướng kiểm
soát này (mô hình top down) để đảm bảo sự nhất quán trong các chuẩn mực
về cung cấp dịch vụ xã hội (đặc biệt là trong giáo dục và nhà ở). Hơn nữa,
do các phát triển kinh tế xã hội, sự tương đồng giữa các địa phương (về các
đặc điểm đời sống xã hội) ngày càng lớn sẽ càng củng cố khuynh hướng
này.
2.2 Mỹ

Khái quát chung

Đặc điểm quan trọng của HTCT Mỹ đó chính là chủ nghĩa liên bang
(Xem thêm đề tài nghiên cứu Chính trị học So sánh, Viện KHCT, 1999) mà
bản chất của nó chính là việc phân quyền và chức năng rạch ròi giữa nhà
nước liên bang và nhà nước tiểu bang. Mặc dù hiến pháp Mỹ đã tạo ra nhà
nước liên bang mạnh, các nhà nước tiểu bang vẫn đóng vai trò quan trọng
hơn nhiều trong phần lớn các chính sách căn bản liên quan trực tiếp đến
cuộc sống của dân chúng. Do sự độc lập tương đối lớn của các tiểu bang,
nước Mỹ cũng nổi tiếng về sự đa dạng, khác biệt trong luật pháp của các
tiểu bang. Có thể nói đó là một tồn tại thách thức với khái niệm quốc gia-
dân tộc như cách hiểu truyền thống ở châu Âu. Mặc dù, khuynh hướng
tiến tới sự thống nhất quốc gia hơn nữa, hiện nay sự khác biệt giữa các
bang còn tương đối lớn. Điều này cũng đúng với vấn đề CQĐP.
Khuôn khổ pháp lý
Tại Mỹ, thuật ngữ chính quyền địa phương được hiểu là cấp chính
quyền dưới tiểu bang. CQĐP Mỹ chiếm một vị trí đặc biệt trong hệ thống
chính trị Mỹ chủ yếu do các đặc điểm phát triển lịch sử. Về thời gian, nhà
nước liên bang xuất hiện cuối cùng và do sự đồng ý của các chính quyền
tiểu bang và địa phương. Ngay trong hiến pháp Mỹ cũng không có qui chế
về CQĐP. Mặc dù vậy, các chính phủ các bang thường sửa đổi hiến pháp
của tiểu bang mình để các thành phố lớn có những quyền tự trị trong các
lĩnh vực nhất định. Như vậy, CQĐP ở Mỹ do các tiểu bang tự quyết định.
Mặc dù vậy, CQĐP ở Mỹ đóng vai trò rất quan trọng vì hệ thống hành
chính này đảm đương các nhiệm vụ thiết yếu trong việc quản lý và cung
cấp các dịch vụ xã hội. Hơn thế nữa, và đây cũng là quan điểm của nhiều
người Mỹ, nó thể hiện hiệu quả cao hơn so với bộ máy hành chính tập
trung toàn quốc trong nhiều lĩnh vực. Khảo sát thực tế của chúng tôi vào
năm 1999 cũng cho thấy, người dân bình thường Mỹ quan tâm chủ yếu đến
hoạt động của chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp cơ sở (thị trấn, làng
9
xã).
Điều này cũng giải thích được phần nào ở Mỹ có một số lượng lớn các
chính quyền ở Mỹ như tổng hợp tại Bảng 3. Việc phân loại CQĐP theo
cấp độ ở Mỹ không có những hàm ý như ở những nước có hệ thống thứ bậc
chặt chẽ như ở nước ta hay những nước có mô hình tổ chức theo kiểu Pháp
(từ thời Napoleon)
3. Số lượng chính quyền ở Mỹ
Loại chính quyền Số lượng
Liên bang (federal state) 1
Tiểu bang (state) 50
Tỉnh (county) 3041
Thành phố (city) 19076
Thị trấn và làng (townships and villages) 16734
Đặc khu trường học (shool districts) 14851
Các Đặc khu khác (Other special districts) 28588
Nguồn: Lowi, 1992, USIA.
Hiện nay số lượng chính quyền các cấp dưới tiểu bang trở xuống lên
tới gần 80000 đơn vị.
Cấu trúc tổ chức
CQĐP ở Mỹ như bảng 3 cho thấy sự đa dạng và tính độc lập tương đối
cao do luật pháp của bang qui định. 3 dạng chính của CQDP là : i)chính
quyền thành phố, ii) tỉnh (cấp ngay dưới tiểu bang - county), và iii) các thị
trấn và làng. Thực ra, nếu hiểu theo cấp chính quyền như ở ta thì rất khó vì
ngay cả các thị trấn và làng cũng độc lập tương đối cao với tỉnh, trong khi
đó một số các thị trấn và làng khác thuộc quyền quản lý của chính quyền
tỉnh. Tuy vậy, xét từ cấp độ hành chính, cũng có thể chia thành 4 cấp độ:
liên bang, tiểu bang, tỉnh và thành phố, thị trấn và làng.
Với mức độ đô thị hoá cao, chính quyền thành phố có thể được coi là
hình thức chính quyền địa phương quan trọng nhất. Chính quyền thành
phố có 3 hình thức chính:
1) Thị trưởng - hội đồng (mayor-council): đây là hình thức có từ lâu
đời ở Mỹ và chiếm đại đa số cho đến đầu thế kỷ 20. Cấu trúc của chúng
cũng tương tự như chính quyền liên bang và tiểu bang. Thị trưởng được
bầu trực tiếp và đứng đầu hành pháp, trong khi đó hội đồng cũng được bầu
như là cơ quan lập pháp. Trong khi thị trưởng có quyền bổ nhiệm các viên
chức thuộc về các cơ quan hành pháp (các phòng, ban, sở), hội đồng chủ
yếu làm công việc lập pháp: thông qua các qui định, pháp lệnh, ngân sách,
thuế suất của địa phương.
2) Uỷ ban (commission): hình thức này kết hợp cả hành pháp lẫn lập
pháp vào một nhóm người, tức là uỷ ban, được bầu trực tiếp. Mỗi uỷ viên
cũng đồng thời chịu trách nhiệm một đơn vị hành pháp (sở, hay ban,
phòng). Người đứng đầu uỷ ban tuy thường được gọi là thị trưởng nhưng
không có thực quyền lớn hơn so với các uỷ viên khác và vì vậy khác hẳn
các thị trưởng trong mô hình thị trưởng-hội đồng.
3) Thuê giám đốc (city manager): với hình thức này, người dân bầu ra
10
hội đồng thành phố. Hội đồng này sẽ chỉ hoạt động lập pháp và hoạch
định chính sách. Việc quản lý và thi hành chính sách được giao cho một
nhà quản lý chuyên nghiệp, tương tự như mô hình của các công ty. Thông
thường nhà quản lý này không có nhiệm kỳ (vì là được thuê) và chủ yếu
phải thể hiện khả năng điều hành quản lý của mình nếu vẫn muốn tiếp tục
được thuê. Mô hình này đang phát triển mạnh trong những năm gần đây
với phong trào đổi mới hoạt động của chính phủ theo hướng doanh nghiệp.
Khảo sát thực tế cho thấy rất nhiều thị trấn và thành phố được điều hành
như là một doanh nghiệp và cũng có địa vị pháp luật tương tự như một
doanh nghiệp (Ví dụ các thành phố đã doanh nghiệp hoá - incorporated
cities - cũng có thể bị phá sản do thu không đủ chi trong nhiều năm)
Ba hình thức trên đây cũng là ba hình thức cơ bản của các CQĐP tại
Mỹ, tất nhiên ở các bang khác nhau, các địa phương khác nhau cũng có
những sự thay đổi nhỏ cho phù hợp. Trong 3 hình thức tổ chức CQĐP trên
hình thức đầu tiên hiện vẫn là hình thức phổ biến nhất. Nhiều thành phố
lớn nhỏ của nhiều bang tại Mỹ tổ chức theo hình thức này như New York,
Chicago, Boston, Philadelphia. Ngay trong hình thức này cũng đã có sự đa
dạng. Tuỳ thuộc vào sự phân chia quyền lực giữa thị trường và hội đồng
thành phố có thể thấy hai dạng nhỏ của mô hình thị trưởng-hội đồng là
dạng quyền lực thị trưởng yếu và dạng quyền lực thị trưởng mạnh.
Mặc dù mới xuất hiện gần đây, hình thức thứ ba (Thuê giám đốc) đang
có triển vọng và phát triển nhanh chóng tại Mỹ. Triết lý chính của hình
thức tổ chức này là nhấn mạnh vào tính chuyên nghiệp trong quản lý (hiểu
quả ngành hành pháp) nhưng đồng thời cũng đảm bảo thoả mãn các yêu
cầu của người dân mà hội đồng thành phố là đại diện. Trong hình thức này,
nhà quản lý (được hội đồng thuê) có những quyền điều hành độc lập khá
lớn được xác định rõ trong luật pháp qui định của địa phương đó. Cùng với
sự tham gia vào quá trình chính sách của địa phương, những hội đồng dân
cử trong mô hình này có khi chỉ gồm 3 người, chủ yếu theo dõi việc thực
hiện chính sách mà bản thân chính sách này cũng đã tương đối ổn định qua
nhiều năm. Theo khảo sát thực tế của chúng tôi, đây là mô hình được đánh
giá cao tại Mỹ về tính hiệu quả trong điều hành nhà nước ở địa phương.
Ngoài ra, sự đan xen của các hình thức cũng như các mức độ phân quyền
khác nhau của 3 hình thức trên cũng đã tạo ra rất nhiều các kiểu tổ chức
CQĐP khác. Sự đa dạng này do đó là rất lớn.
Chức năng
Việc khái quát hoá các chức năng của chính quyền địa phương ở Mỹ
tương đối khó khăn do sự đa dạng như trên đã nói. Các trình bày trên cũng
chỉ ra phần nào các nguyên tắc chính trong việc phân quyền giữa các cấp
liên bang - tiểu bang - địa phương: i) đảm bảo tính nhất quán trong các
chính sách quan trọng quốc gia, ii) sự độc lập tương đối cao của địa
phương, iii) tính hiệu quả trong việc quản lý nhà nước và cung cấp các dịch
vụ xã hội.
Vì là cấp dưới nên các chức năng trong bảng 4 cân phải hiểu là đã
11
ngầm định phải nhất quán với sự phân quyền của cấp liên bang và tiểu
bang. Theo nghĩa này, chức năng tổng quát nhất của CQĐP là:
i) Địa phương hoá các qui định pháp luật của liên bang và đặc biệt là
tiểu bang (vì tiểu bang là cấp làm luật trong phần lớn các lĩnh vực của đời
sống xã hội (trừ quốc phòng, ngoại giao, bản quyền, tiền tệ, và đất đai
thuộc sở hữu liên bang là các lĩnh vực thuộc về nhà nước liên bang).
4. Chức năng của chính quyền địa phương tại Mỹ
Cấp chính quyền Chức năng chính
Thành phố, tỉnh Hầu hết mọi chức năng: từ giáo dục, công an, y tế, giao thông,
và nhà ở. Mức độ độc lập rất lớn.
Thị trấn và xã Thu các loại thuế và phí công cộng; cung cấp các dịch vụ mang
tính địa phương cao: như rác nước thải, làm vỉa hè, đường địa
phương, công an và phòng cháy, quản lý hệ thống trường học
địa phương.
Nguồn: tổng hợp từ Lowi, 1992, USIA; BE.
ii) Thu các loại thuế được quyền giữ làm cơ sở cho việc cung cấp các
dịch vụ địa phương. Xét từ khía cạnh cuộc sống sinh hoạt bình thường,
Những thành phố lớn như New York và Chi ca gô có dân số, kinh tế và các
hoạt động gần như một quốc gia (trừ các lĩnh vực như trên đã đề cập)
Tài chính
Mỹ cũng như một số nước theo mô hình nhà nước liên bang luôn sử
dụng các cung cấp tài chính từ ngân sách trung ương như là một công cụ
quan trọng để đảm bảo các chính quyền cấp dưới thi hành các chính sách
của cấp trên. Các trợ cấp từ ngân sách trung ương có thể chiếm tới 1/4
ngân sách của cấp tiểu bang và CQĐP. Tất nhiên là số tiền này luôn được
ràng buộc với các điều kiện và các mục tiêu chính sách nhất định.
Ngoài ra, nguồn thu chủ yếu của CQĐP là từ thu thuế (đặc biệt là
thuế bất động sản, thuế doanh thu, và các loại phí khác do sử dụng dịch vụ
công cộng). Khác với trường hợp tại Anh như trên đề cập, các chính quyền
địa phương ở Mỹ có quyền độc lập trong việc xác định các mức thuế và cả
nội dung của việc chi tiêu ngân sách địa phương. Với hình thức tổ chức
thứ 3 (thuê giám đốc), quyền độc lập như vậy càng được làm rõ vì tính tự
hạch toán ngầm định trong cơ chế tổ chức.
Các kết luận chung
Các CQĐP tại Mỹ có tính độc lập cao và được tổ chức rất đa dạng.
điều này xuất phát từ cả các nguyên nhân lịch sử lẫn các quan niệm về vai
trò nhà nước của người dân Mỹ. Tính độc lập như vậy cũng có thẻ gây ra
nhiều khó khăn cho việc đạt được các chính sách quốc gia thống nhất. Tuy
nhiên, chính trị và CQĐP nói chung không có các vấn đề gây tranh cãi
nhiều. Và điều này thể hiện qua việc có ít các nghiên cứu về CQĐP ở Mỹ
(xem Petéron, 1998)
3. Một vài nhận xét so sánh
Trong bài này, tuy không có điều kiện phân tích sâu và toàn diện về
12
CQĐP ở nhiều nước nhưng có thể thấy, Anh và Mỹ là hai ví dụ tương đối
khác nhau về cách tổ chức chính quyền địa phương, mặc dù cả hai đều có
thể xếp chung vào cùng nhóm các nước có chính quyền địa phương theo
hình thức tản quyền (Decentralised system). Sự khác nhau về tính độc lập
và vị trí của chính quyền địa phương tại Anh và Mỹ có nguyên nhân quan
trọng từ tính chất nhà nước (đơn nhất - liên bang). Một ví dụ nổi bật là
CQĐP ở Anh ngày càng chịu sự kiểm soát từ trung ương hơn. Các chính
sách, chương trình phát triển, và thậm chí cả sự bổ nhiệm các viên chức
hành pháp ở CQĐP ở Anh phải được thông qua bởi chính quyền trung
ương. Hơn nữa các chính sách về thuế và chi tiêu cũng bị kiểm soát chặt
chẽ hơn rất nhiều.
Cả hai mô hình trên đều tương phản với cách thức tổ chức CQĐP theo
kiểu Pháp (mà nước ta tương đối giống), khi các cấp chính quyền luôn
được hiểu là thực thi các chính sách và qui định của chính quyền cấp trên.
Ngoài ra, tại các cấp chính quyền này còn có hệ thống ngành dọc (đại diện
của các bộ trung ương ) nhằm theo dõi và thực thi các chính sách nhất quán
trong cả quốc gia.
Vấn đề về tính độc lập và cách tổ chức CQĐP cũng đang được quốc
hội nước ta đang bàn luận. Đặc biệt, qui chế cho các thành phố lớn (như
TP Hồ Chí Minh) và cấp chính quyền huyện, quận là hai vấn đề dang được
chú ý. Từ các trình bày ở trên, các mô hình của Mỹ có thể cho các gợi mở
về nâng cao hiệu quả về cung cấp dịch vụ công cộng của nhà nước, trong
khi đó mô hình của Anh cũng cho các gợi ý về đảm bảo tình thống nhất
của chính sách quốc gia. Các áp dụng võ đoán vào Việt nam tất nhiên là
khó mang lại hiệu quả vì các điều kiện đặc thù của nước ta. Tuy nhiên, với
tư cách là các công nghệ về thiết kế xã hội , đây là các mô hình cần nghiên
cứu và có thể kế thừa những điểm mạnh của chúng như Trung quốc gần
đây đã bắt đầu có những thử nghiệm mang tính đột phá.
Dưới ánh sáng của định hướng phát triển dân chủ cơ sở (và sẽ phát
triển lên các cấp ngày càng cao), các mô hình này còn cho các gợi ý về việc
phát triển sự tham gia tích cực của nhân dân vào các công việc nhà nước,
qua đó cũng ngày càng có nhận thức đầy đủ hơn không chỉ về sự nới rộng
quyền mà đồng thời cả trách nhiệm nặng nề hơn trong việc mở rộng dân
chủ. Nói cách khác, đây cũng là sự luyện tập dần để khiến nền dân chủ khi
được mở rộng không trở thành sự vô chính phủ và là môi trường cho ích kỷ
cá nhân phát triển như tình hình ở một số nước trên thế giới.
Tài liệu trích dẫn
Bình, Nguyễn Đức, và các tác giả khác, 1999. Hệ thống chính trị,
NXB Chính trị quốc gia, Hà nội.
Encyclopedia Britanica, 2004.
Đức, Ngô Huy, 1998. Hệ thống chính trị tại một số nước chính tại
Tây Âu, Kỷ yếu, Viện KHCT, HVCTQGHCM.
Kavanagh, D. 1996. British Politics: Continuities and Change, OUP.
Oxford.
13
 Almond, G. và Powell, G.B., 1999. Comparative Politics Today,
Harper Collins, New York.
Almond, G. và các tác giả, 2003. Comparative Politics Today, Harper
Collins, New York
Âuxbot và Gheblơ, 1997. Đổi mới hoạt động của chính phủ,
NXBCTQG, Hà nội.
Lowi, T.J., and Ginsberg, B., 1992. American government, Norton,
NewYork.
USIA, 2000. An outline of American government, Washington DC.
Peterson, P., 1998. City Limits, UCP, Chicago.

14