MẤY VẤN ĐỀ VỀ NHẬN DIỆN THAM NHŨNG Ở CÁC

NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

Ngô Huy Đức (9/2006)

Viện Chính trị học

Trong bài này, tôi xin phép chỉ nhấn mạnh vào 3 điểm: 1 - quan niệm
tham nhũng từ tiếp cận chính trị học; 2 - từ đó đưa ra lập luận về các nan giải
nội tại (có tính khách quan và phổ quát) của việc nhận diện tham nhũng; và 3
– trên cơ sở của các lập luận đó chỉ ra một vài các dâu hiệu gây ra (hoặc tạo
thuận lợi cho) tham nhũng.
Về tổng quát, tôi quan niệm việc chống tham nhũng ở nhiều nước trên
thế giới sở dĩ thiếu hiệu quả là vì người ta không muốn chống nhiều hơn là
không biết cách chống. Do đó, mặc dù các nghiên cứu, sáng kiến về các biện
pháp chống tham nhũng tuy có nhiều, nhưng một khi các vấn đề quan trọng
nhất về thiết kế hệ thống chưa được nhìn nhận và giải quyết, chúng sẽ vẫn
không có tác dụng. Đương nhiên, ngay cả khi thực tâm muốn chống, vẫn
không chống được và không loại trừ hết được tòan bộ tham nhũng néu không
có các biện pháp thích hợp và thậm chí cần cả sự hợp tác tòan cầu, xuyên
quốc gia.

1. Khái niệm tham nhũng từ góc độ quyền lực

Tham nhũng là việc sử dụng quyền lực công một cách phi pháp nhằm
trục lợi cá nhân.
Tẩt nhiên định nghĩa này cũng sẽ bị tranh cãi, nhưng 3 điểm mấu chốt
trong nghiên cứu chính trị học đã được định nghĩa này nhấn mạnh là :
i – Liên quan đến sử dụng quyền lực công: tức không phải là quyền lực
tự thân người đó có mà do được một tập thể (có thể là 1 nhóm hoặc tòan bộ
đất nước, hay nhiều nước) ủy nhiệm. Nếu không phải là người được ủy quyền

1
của một tập thể (xã hội hoặc một nhóm, tổ chức .v.v.), một cá nhân sẽ không
thể tham nhũng.
ii – Tính phi pháp : nhiều định nghĩa qui cả các hành động hợp pháp vào
tham nhũng. Về mặt nguyên tắc, pháp luật sẽ biến đổi để phản ánh những
trường hợp “tham nhũng hợp pháp” này. Thực ra vấn đề “tham nhũng hợp
pháp” là vấn đề lớn cả trong lý thuyết chính trị học (ví dụ như: rent-seeking,
xem ) lẫn trong triết học chính trị (sự chuyên chế của đám đông như Mills,
Madison ... đã đề cập)
iii – Trục lợi cá nhân: đây là phần khó thuyết phục nhất vì mang tính
cảm tính, đạo lý. Không ai phản đổi người tự lo cho mình, nhưng việc đưa
tiêu chí này vào tham nhũng là cần thiết để có thể thấy rõ sự liên quan giữa
bản chất của tham nhũng với các cách thức nhận diện, phòng ngừa. Theo
nghĩa nào đó, cũng như trong mục 2, vấn đề “sử dụng quyền lực công phi
pháp” nhưng hợp đạo lý, có lợi cho cộng đồng cũng có thể xảy ra. Pháp luật
sẽ phải thay đổi để biến chúng thành hợp pháp, (như cho phép xe cấp cưu
vượt đèn đỏ)
Về cơ bản định nghĩa này cũng phản ánh quan niệm của Ngân Hàng Thế
giới (“the abuse of public office for private gain”
Hình thức tham nhũng như vậy có nhiều, bao gồm cả hối lộ, tham ô, che
giấu thông tin, v.v.
Mức độ tham nhũng tuy nhiên khác nhau vì tùy thuộc vào hệ quả mà nó
gây ra, tùy thuộc vào phạm vi mức độ quyền lực mà kẻ tham nhũng được ủy
nhiệm v.v.
Dù còn có thể liệt kê thêm nhièu biến tướng, hình thức khác, khái niệm
tham nhũng như trên thể hiện quan niệm của tác giả về 3 ngọn nguồn quan
trọng của tham nhũng:
1. Quyền lực gián đọan: về tổng quát, quyền lực công mà một cá nhân
nắm giữ là quyền lực được ủy quyền từ cấp cao hơn - từ tập thể, để thực hiện
các mục đích của tập thể đó. Tuy nhiên, quyền lực của tập thể tuy cao hơn,

2
nhưng lại mang tính gián đoạn – vì ủy nhiệm cho cá nhân trong khoảng thời
gian nhất định (1 giờ, 5 ngày hày 5 năm), từ đó, xuất hiện khả năng quyền lực
được ủy nhiệm bị sử dụng không đúng với mục đích của tập thể hay người ủy
nhiệm.
2. Tính ích kỷ : người được ủy nhiệm cũng có các lợi ích cá nhân, có thẻ
không trùng hợp với lợi ích tập thể, và do vậy, sử dụng quyền lực được ủy
nhiệm theo cách có lợi cho mình và có hại cho tập thể
3. Tính không hòan hảo của mọi bộ luật: luật pháp có thể coi như là sự
ràng buộc hành vi của người được ủy nhiệm quyền để không chệch quá xa
mục đích của người ủy nhiệm. Tuy nhiên, bản thân sự hữu hạn của luật đã là
minh chứng cho giới hạn của nó vì các trường hợp, hành vi trong cuộc sống là
vô hạn.
Ngay từ đây, chúng ta có thể thấy phần nào sự kém thuyết phục khoa học
của những quan điểm như : “Tham nhũng là do cơ chế kinh tế thị trường”,
“phát triển nhanh thì phải chấp nhận tham nhũng”, “tham nhũng chỉ ở các
nước nghèo”, “Tham nhũng là tập quán văn hóa” ...

2. Các nan giải chính trong nhận diện tham nhũng

Cần thấy ngay việc nhận diện chính là sự xác định những dấu hiệu về sự
hiện diện cùng lúc của cả 3 tính chất chính như phần 1 đã nêu.
1. Thiếu quyết tâm chính trị: Cho đến nay, với các kinh nghiệm và lý
luận hiện có, việc nhận diện và chống tham nhũng không thành công ở nhiều
nước, đặc biệt là các nước đang phát triển, được nhiều tác giả cho là thiếu
quyết tâm hơn là thiếu các công cụ hữu hiệu. Do vậy nan giải đầu tiên chính
là mức độ cam kết chống tham nhũng của chính quyền. Điều này, về mặt lý
luận, là dễ hiểu vì do tham nhũng liên quan đến người nắm quyền lực công,
do đó sự cam kết về chống tham nhũng cũng chính là sự cam kết về sự tự
kiểm soát , cũng chính là sự tự hạn chế phạm vi quyền lực. Đòi hỏi sự tự
kiểm soát là một đòi hỏi về đạo đức, chứ không phải là một đòi hỏi về kỹ

3
thuật. Theo nghĩa này, không thể lấy sự tự kiểm soát thay cho sự kiểm soát vì
sự khác biệt về tính chất . Chúng là các bổ sung cho nhau. Điều này cũng
đơn giản như nếu ta không phải là kẻ cắp ta sẽ không chống đối việc người ta
khóa cửa kỹ. Phân tích nan giải này cũng là một cách để nhận diện tham
nhũng, vì việc cản trở các sự giám sát chính đáng là một trong các dấu hiệu
của tham nhũng. (Khái niệm giám sát chính đáng sẽ bàn sau, tạm thời có thể
coi giám sát chính đáng là giám sát chỉ gây ra “thiệt hại” không đáng kể về
hiệu quả công tác, và ít hơn so với thiệt hại mà tham nhũng có thể gây ra nếu
không có sự giám sát đó)
2. Thiếu sức ép chính trị: Do đòi hỏi về tự kiểm soát là không tự nhiên vì
ngược với lợi ích cá nhân của người cầm quyền, vì vậy chống tham nhũng cần
phải có cơ chế cưỡng ép từ bên ngoài dối với người cầm quyền. Do vậy, nan
giải thứ hai là sự tiếp nối tự nhiên khi xem xét mở rộng nan giải thứ nhất: đó
là thiếu sức ép chính trị. Với tư cách là người được ủy nhiệm nắm giữ quyền
lực tập thể, cá nhân người cầm quyền không những cần mà phải chống tham
nhũng. Tức có trách nhiệm và chịu trách nhiệm về việc chống tham nhũng.
Việc thiếu sức ép chính trị có thể xuất phát từ nhiều nguồn như đã được đề
cập trong vô số các phân tích về tham nhũng (Xem thêm Arvis, 2004;
Bhargava, 2005; Stapenhurst, 2002)
- Từ cơ chế lựa chọn người đại diện; (hệ thống bầu cử, phân quyền, ủy
quyền v.v.)
- Từ hệ thống pháp luật, qui định sự kiểm soát/cân bằng quyền lực: tính
khoa học (trong hệ thống lương, các kẽ hở trong qui định pháp lý, sự chống
tréo chức năng ngay từ trong các qui định v.v.) và đặc biệt là tính minh bạch
thông tin.
- Từ kiểm soát của công luận, nhân dân và qui định về hoạt dộng của
các phương tiện thông tin đại chúng, vốn là lực lượng quan trọng trong việc
cung cấp các thông tin khách quan, độc lập cho xã hội trong việc nhận diện
tham nhũng

4
 3. Thiếu các tổ chức và chiến lược thích hợp:
Ngay cả khi có sức ép và quyết tâm chính trị, việc nhận diện và đấu
tranh với tham nhũng cũng cần có cách thức tổ chức và các chiến lược đúng
đắn. Đây là các vấn đề thuộc về khoa học và tổng kết thực tiến. Chúng ta
tạm gọi là các khía cạnh kỹ thuật của nhận diện tham nhũng để thấy sự khác
biệt tương đối so với các nan giải 1 và 2, vốn có thể coi là các nan giải về mặt
chính trị - tức động chạm đến các khái cạnh về động cơ lợi ích của các chủ thể
chống tham nhũng.
4. Thiếu sự mềm dẻo, năng động thích nghi kịp thời: với sự “năng
động”, biến tướng của các hình thức tham nhũng, vốn luôn thay đổi. Tham
nhũng, cũng như mọi hành vi khác của con người, có đặc tính biến đổi, thích
nghi với điều kiện mới. Nếu tổ chức, chiến lược là cứng nhắc, chỉ dựa trên
các kinh nghiệm quá khứ, không có các tổng kết, sáng kiến kịp thời thì cũng
không thể nhận diện đầy đủ được các biến tướng mới của tham nhũng.

3. Các dấu hiệu cần chú trọng trong cơ chế nhận diện
tham nhũng
Phần này sẽ xem xét nhận diện tham nhũng từ góc độ tổng quát của tòan
bộ HTCT hơn là các dấu hiệu cụ thể. Nói cách khác, các dấu hiệu tham
nhũng của từng cá nhân, từng trường hợp không phải là trọng tâm chính, mặc
dù xét cho đến cùng, việc chỉ ra tham nhũng đòi hỏi phải chứng tỏ được đã có
những con người cụ thể phạm tội tham nhũng, và việc chống tham nhũng
cũng đòi hỏi việc nghiên cứu các tình huống, trường hợp cụ thể. Tuy nhiên,
trong với mục tiêu và khuôn khổ nghiên cứu của đề tài, việc chỉ ra các dấu
hiệu tổng quát của tham nhũng có ý nghĩa chính sách cao hơn vì hai lý do:
1 - Các dấu hiệu đó cũng chính là các gợi ý về nguyên nhân sâu xa của
tham nhũng
2 - Các dấu hiệu đó thông thường cũng chỉ ra rằng xác suất của tham
nhũng là cao (ngay cả khi không hoặc chưa chỉ ra được các tham nhũng cụ

5
thể). Tương tự như dấu hiệu của việc sụt cân nhanh chóng sẽ chứng tỏ một
người là bị bệnh, dù chưa chỉ ra ngay được đó là bệnh gì, việc chỉ ra các dấu
hiệu, các điều bất hợp lý trong hệ thống là cần thiết cho việc nâng cao hiệu
quả của vịec chống tham nhũng, và cho cả việc nghiên cứu các tình huống cụ
thể của từng lĩnh vực.
Với cách nhìn nhận như ở phần 1, có thể thấy các dấu hiệu về khả năng
tham nhũng có thể bao gồm các nhóm chính như sau:
1. Hệ thống ủy quyền thiếu minh bạch, không cho phép tập thể lựa chọn
được những người xứng đáng, và quan trọng nhất là không cho phép tập thể
truất quyền nhanh chóng với những người tham nhũng. Đây là một trong các
đòi hỏi của hệ thống chính trị vì điều này có lý do từ tính không đối xứng của
thông tin, và từ đó, của chi phí cho việc chứng tỏ một người phạm tội và
người không phạm tội. Cụ thể hơn, để chứng minh phẩm chất “đức tài” cần
thời gian (thậm chí là cả đời một người) và bằng chứng nhiều hơn so với việc
để chứng minh “bất đức, bất tài”, vì cái sau đôi khi chỉ cần một hay vài
trường hợp tiêu biểu. Đây cũng chính là cơ sở cho các quan niệm phổ biến về
“nếu chưa chứng minh được một người là có tội thì người đó được coi là vô
tội”. Về mặt hệ thống ủy quyền, điều này có ngụ ý rằng quá trình ủy quyền
cần rất kỹ lưỡng và từ từ, tương phản với quá trình bãi miễn cần dễ dàng hơn
và nhanh chóng hơn. Một người không ăn cắp của công trong 10 năm vẫn có
thể không đủ để kết luận đó là người tốt (dù đủ để coi người đó là tốt – tứcđây
là cơ sở, nhưng người đã ăn cắp của công trong 1 phút đã đủ để kết luận đó là
người xấu, hoặc ít nhất cũng không xứng đáng để được tiếp tục đại diện cho
tập thể.
Điều phân tích này không mới, tuy nhiên đây lại là dấu hiệu quan trọng
về khả năng xảy ra tham nhũng trong một hệ thống ủy quyền tập thể. Xem
xét hệ thống ủy quyền và bãi miễn ở các nước phát triển, đặc biệt là các nước
có chỉ số tham nhũng thấp, đều có thể thấy điểm này thể hiện dưới các hình
thức khác nhau (dù tính hiệu quả cũng còn khác nhau, và cần nhấn mạnh đây

6
chỉ là 1 trong các yếu tố, dù có lẽ là yếu tố quan trọng nhất). Có thể liệt ra
đây một vài kinh nghiệm chính (Các vấn đề này có thể xem các nghiên cứu về
hệ thống bầu cử và hệ thống kiểm soát quyền lực). Cần phải nói thêm, hệ
thống tuyển dụng các công chức cũng có thể coi là hệ thống ủy quyền, do vậy
các yêu cầu căn bản cho việc tuyển dụng cũng tương tự như yêu cầu cho việc
bầu cử: tính minh bạch, cạnh tranh bình đẳng, độc lập của ủy ban tuỷen chọn
v.v. là các yêu cầu khá hiển nhiên.
2. Các qui định pháp lý chưa chặt chẽ: trong các khâu quan trọng của
việc ủy quyền như chống gian lận trong bầu cử, về công khai minh bạch nhân
thân ứng cử viên (tài sản, quá trình hoạt động chính trị, hoạt động xã hội).
Các qui định này khác nhau ở nhiều nước khác nhau trong đó qui định liên
quan đến tài chính và chiến dịch tranh cử là quan trọng nhất. Các đóng góp
tài chính cá nhân trực tiếp cho ứng cử viên thường bị điều tiết hoặc bị loại bỏ
hòan tòan (chỉ dùng tiền ngân sách). Ngay cả thời gian, phương tiện tranh cử
cũng được qui định chặt chẽ. Quá trình hoạt động chính trị, trong đó các hồ
sơ của các lần bỏ phiếu, cũng được công khai để người dân được biết về quan
điểm chính trị của ứng cử viên, về tính tự nguyện phục vụ lợi ích của tập thể
v.v. là những điều đáng ghi nhận. Ở đây thê hiện một lý lẽ quan trọng của các
nghiên cứu chính trị: người được ủy nhiệm (công chức) chỉ được làm những
điều mà tập thể (mà cụ thể là các qui định pháp lý) cho phép, còn người dân
được làm những điều mà tập thể (pháp luật) không cấm. Do vậy, sự bỏ phiếu
của người dân là bỏ phiếu kín, trong khi dại diện của họ, khi bỏ phiếu cho các
quyết định ở cơ quan đại diện (nghị viện) trong nhiều trường hợp lại phải bỏ
phiếu mở để người dân có thể kiểm soát được đó có thực sự là đại diện cho
mình hay không.
3. Các thủ tục về bãi miễn/trừng phạt còn bất hợp lý, quá phức tạp hay
không khả thi trong thực tế: Ở cấp cao nhất của hành pháp (vì đây là nơi nắm
giữ quyền lực liên tục nên cần được coi trọng nhất), cần có các qui định rõ
ràng, nhất quán với hệ thống ủy quyền ví dụ như bỏ phiếu bất tín nhiệm (ở hệ

7
thống đại nghị) hay đàn hạch (ở hệ thống tổng thống). Ở các cấp thấp hơn
cũng như vậy, ngoài việc các qui định pháp lý cũng cần được công bố rõ ràng
để có thể khả thi, nhanh chóng và chính xác, một trong các yếu tố quan trọng
là gắn quyền lực với trách nhiệm cá nhân của người lãnh đạo. Điều này có
thể gọi là tính khả qui trách nhiệm trong hệ thống ủy quyền, vì xét cho cùng,
nếu không qui được trách nhiệm, quyền lực sẽ không còn là quyền lực trên
thực tế ì đánh mất chức năng điều chỉnh hành vi thông qua việc thưởng-phạt
chính xác. Ngay cả khi đã xác định được có tội tham nhũng, nếu mức trừng
phát là quá thấp thì vẫn không có tác dụng, đặc biệt là trong diều kiện xác
suất của việc phát hiện tham nhũng vốn đã thấp, chi phí lại cao.
4. Hệ thống tư pháp không có tiếng nói độc lập trong việc xét xử và phát
hiện tham nhũng. Thực ra, tính không độc lập của hệ thống tư pháp có ảnh
hưởng đến tòan bộ hệ thống chính trị, mà hệ quả đối với tham nhũng chỉ là
một khía cạnh. Tuy nhiên, nhiều nước phương Tây thường còn lập ra các ủy
ban độc lập chống tham nhũng với các quyền hạn đặc biệt và giảm thiểu các
ức ép chính trị. Điều này sở dĩ cần có là vì bản thân những vụ tham nhũng
lớn lại thường xuất phát từ những vị trí có quyền lực rộng rãi, đặc biệt trong
lực lượng cảnh sát. Một số nước luôn nhấn mạnh việc chống tham nhũng,
một khi đã nhận được cam kết chính trị thực sự từ cấp cao nhất, phải đi từ
khâu làm trong sạch lực lượng cảnh sát điều tra, vốn là lực lượng chủ đạo
trong việc phòng chống, điều tra, phát hiện tham nhũng.
5. Hệ thống kiểm tra, kiểm soát thiếu chặt chẽ và được thiết kế không
hợp lý. Đỉem đặc biệt cần để ý là do việc phát hiện tham nhũng là một việc
rất tốn kém nên các nước phương Tây đã nghiên cứu để ra nhiều biện pháp để
giảm thiểu chi phí này như hệ thống ombudsman (thanh tra nhân dân/khiếu
kiện hành chính), hội bảo vệ người tiêu dùng, các nhóm , đòan thể để có thể
thực hiện được các qui định pháp lý về công khai thông tin, cho phép nhân
dân tham gia vào việc giám sát. Lý lẽ chủ yếu trong các sáng kiến này là:
những người nào bị ảnh hưởng trực tiếp của các quyết định/chính sách của

8
người cầm quyền sẽ sẵn sàng bỏ chi phí (thời gian, tiền bạc, nhân lực v.v.) để
giấm sát, chính vì vậy việc giấm sát sẽ bớt được gánh nặng chi phí cho ngân
sách và lại tăng thêm hiệu quả. Tuy nhiên, các giám sát nhân dân thường cần
có tổ chức vì cá nhân thường không dủ sức gánh chịu các chi phí này, trong
khi cả nhóm lại cùng được hưởng lợi từ chi phí cá nhân đó (vấn đề “kẻ ăn
theo” – free rider problem- đã được phân tích trong Chính trị học)
6. Hệ thống lương bất hợp lý, không tương xứng với công việc của công
chức hay thậm chí không đủ để các công chức sống. Yếu tố này đã được
phân tích nhiều đặc biệt ở các nước đang phát triển.

4. Kết luận
Các dấu hiệu này như đã nói cũng đông thời là các gợi ý về các nguyên
nhân gây ra tham nhũng, liên quan đến 3 nguyên tắc để đấu tranh chống tham
nhũng mà báo chí thường hay tổng kết ngắn gọn là “không muốn – không thể
- không dám” tham nhũng. Và cũng đã có rất nhiều tài liệu phân tíchcụ thể và
rất thỏa đáng về tham nhũng và phòng chống tham nhũng. Bài này không đi
sâu vào các chi tiết cụ thể này mà chỉ nhấn mạnh vài điểm chính là:
i - Phải nhìn nhận tham nhũng từ các tính chất nội tại của quan hệ quyền
lực công (tính liên tục và gián đọan, tính trực tiếp và gián tiếp), và từ đó, thấy
rõ sự gắn kết hết sức mật thiết với tòan bộ thiét kế hệ thống chính trị. Các nỗ
lực chống tham nhũng se thất bại nếu không nhìn nhận một cách tông thể như
vậy. Đây là điều thường được nói tới như “tắm từ cổ”.
ii - Phải nhìn nhận tầm quan trọng tương đối của từng nhóm yếu tố: ví
dụ như nhóm yếu tố về hệ thống ủy quyền là quan trọng nhất vì nó sẽ trực tiếp
gắn với quyết tâm chính trị. Nếu không có điều này, thì các biện pháp khác sẽ
thất bại. Nói cách khác, các dấu hiệu về khả năng tham nhũng quan trọng nhất
đôi khi lại khó quan sát nhất vì nó nằm trong tầng sâu của hệ thống ủy quyền.
Rông hơn đó cũng là khía cạnh chính trị và khía cạnh kỹ thuật: các sáng kiến,
giải pháp cụ thể (có tính kỹ thuật) sẽ vô nghĩa hoặc không có tác dụng lâu dài

9
nếu không giải quyết dược các vấn đề về khía cạnh chính trị . Rất dễ sa vào
các giải pháp kỹ thuật khi bàn về chống tham nhũng mà bỏ qua các yếu tố
then chốt về mặt chính trị như: ví dụ như các nghiên cứu đã cho thấy nếu ủy
ban chống tham nhũng mà không độc lập, hay lực lượng cảnh sát không trong
sách thì các giải pháp kỹ thuật cũng không có hiệu quả.

5. Tài liệu trích dẫn

1.Stapenhurst R. và S.J. Kpundeh, Kiềm chế tham nhũng: hướng tới một
mô hình xây dựng sự trong sạch quốc gia, Nxb CTQG, Hà Nội 2002.
2.Ngân hàng Thế giới, 2002, Quản trị và Phát triển. Báo cáo phát triển
Thế giới 2002
3.Các nhà tài trợ Việt Nam, 2004. Quản lý và Điều hành Báo cáo phát
triển Việt nam 2005. Báo cáo cho Hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ
Việt Nam 1-2/12/2004.
4.Bhargava, V và E. Bolongaita, 2005. Đương dầu với tham nhũng ở
châu Á, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
5.Arvis, J. và R. E. Berenbeim, 2004. Chống tham nhũng ở Đông Á, Nxb
Chính trị quốc gia, Hà Nội.
6.E. Aryeetey và nhiều tác giả (đồng chủ biên), 2003. Asia and Africa
in the global economy, The United Nations University, New York.

10