PIC

Controlul financiar Public Intern

CPI este un concept i o strategie dezvoltat de Comisia European pentru a sprijini rile candidate n procesul de reformare a sistemelor lor de control public intern. Aplicarea acestui concept a adus beneficii majore prin introducerea sau prin crearea posibilitii de a introduce standarde mult mai nalte n domeniul controlului cheltuirii banului public permind totodat creterea eficienei acestei activiti, comparativ cu activitatea structurilor tradiionale de control existente n aceste ri nainte de nceperea procesului de aderare. Dezvoltarea lui a nceput la civa ani dup cderea Zidului Berlinului atunci cnd a devenit clar c Europa va fi din nou unit. rile membre ale U.E. au avut i au n continuare un real interes n a aduce corupia i proasta administrare a fondurilor publice, din rile foste comuniste, sub control. Introducerea de reforme necesare pentru combaterea corupiei n sectorul public cere parcurgerea mai multor pai concrei de ctre guverne cum ar fi : realizarea reformelor structurale i instituionale care sunt indispensabile n acest proces. O condiie esenial pentru a repurta succese n lupta anti-corupie este aceea ca instituiile de control i audit s fie protejate i s continue s funcioneze chiar i n cazul unor schimbri majore ale coaliiilor politice la putere ori n eventualitatea n care sunt schimbate persoane cheie n aceste instituii. Aceast carte se adreseaz tuturor celor care au un interes profesional n cunoaterea originii i viitorului strategiilor n domeniul CPI. CPI a devenit o parte a negocierilor pentru aderarea rilor din Estul i Centrul Europei. Rezultatul acestui proces este c toate noile State Membre au adoptat la momentul aderrii lor, cele mai noi standarde i tendine existente pe plan internaional n domeniul managementului n sectorul public, controlului i auditului. De atunci procesul de creare a structurilor de CPI s-a deplasat n rile din zona de vest a Balcanilor. Dar este posibil ca s nu se opreasc aici. Alte guverne - cum ar fi de exemplu cele care ncearc s-i modernizeze i sistemele de control public intern i care beneficiaz de Programele europene de vecintate (cooperare transfrontalier) sunt de prere c experiena noilor State Membre i a rilor candidate n domeniul CPI poate fi benefic i pentru ele. Conceptul de CPI poate constitui un exemplu i pentru alte rile care nici mcar nu aspir s se alture Uniunii Europene. Aceast carte ofer unor largi categorii de persoane interesate instrumentele necesare dezvoltrii unor instituii eficiente de control i audit i care s desfoare o activitate transparent, cum ar fi : politicieni, oficiali guvernamentali, manageri, controlori, auditori interni i externi, contabili i inspectori financiari, formatori, partenerii din contractele de nfrire instituional, universitari, studeni, etc. Cititorul trebuie totui prevenit c aceast carte nu cuprinde informaii despre buget i pregtirea lui, despre contabilitate sau despre raportrile financiare.

Prezentarea traducerii electronice a crii despre Controlului financiar Public Intern

Sunt foarte onorat i n acelai timp bucuros s v prezint aici traducerea n Rus/Romn/SrboCroat a crii mele despre Controlul financiar Public Intern care a aprut n limba englez, n ianuarie 2007. Mulumesc deasemenea Centrului de Excelen n Finane Publice din Lublijana i programului PEMPAL a Bncii Mondiale pentru c au avut iniiativa realizrii acestor traduceri i pentru c au furnizat fondurile necesare. Coninutul acestei cri este acum uor accesibil i poate fi descrcat de pe Internet de la urmatoarele adrese: adresa PEMPAL (www.pempal.org), a Centrului de Excelen n Finane Publice (www.cef-see.org) i a CfPI (www.pifc.eu). Scopul acestor traduceri este s permit unui mare numr de cititori s ia cunotin de procesul de reform a managementului i controlului fondurilor publice realizat de statele care au aderat la Uniunea European n 2004 i 2007, ct i de rile care, n prezent, sunt candidate sau pre-candidate la aderarea la Uniunea European din Vestul Balcanilor. n acest scop am notat cu satisfacie c PEMPAL, SIGMA, OECD, ct i Centrul de Excelen n Finane Publice au construit o reea regional de contact, n timp ce Comisia European face eforturi de reactivare a reelelor de contact pre-existente dintre Statele Membre n vederea relurii dialogului asupra direciilor viitoare de dezvoltare ale controlului intern asupra veniturilor i cheltuielilor statului. Aceste traduceri nu sunt numai n beneficiul controlorilor financiari i a auditorilor din rile din Vestul Balcanilor, ci i a celor care activeaz n rile care beneficiaz de programele incluse n Iniiativa European de Vecintate cum ar fi: Moldova, Ucraina i rile de la Marea Caspic. Traducerea n limba rus poate fi util pentru administraiile publice din rile din Asia Central. Cu toate acestea, rmne de vzut ct de uor va fi de implementat conceptul de guvernan public prezentat n aceast carte, n aceste ri. Acesta este n special cazul i cnd este vorba de introducerea conceptelor foarte noi privind responsabilitatea managerial i auditul public intern. Sper din toat inima c aceast carte electronic s furnizeze cititorului interesat informaii optime i relevante att despre teorii i proceduri, dar i despre aplicarea n practic a acestora n cadrul reformelor implicate de introducerea conceptului de CfPI. i, mai presus de toate, cartea este despre experienele ratate care au aprut pe parcurs, deoarece acestea au existat deasemenea. Nu putem urca pe un munte dac nu trecem i prin vi i, de multe ori, un dezastru financiar este necesar s se petreac nainte de realizarea acestor reforme. Deasemenea pentru aceste situaii cartea poate fi un ghid util. Din cauz c nu sunt capabil s verific personal calitatea traducerilor realizate nu pot s-mi asum responsabilitatea privind corectitudinea acestora pna la ultimul detaliu, att n ceea privete coninutul, ct i eventualele omisiuni i din aceast cauz trebuie s m bazez pe calitatea traductorilor selectai de Centrul de Excelen n Finane Publice. Sunt ns sigur c au facut o treab foarte bun. Adresez mulumiri speciale Mirei Doboviek din Lublijana, care a fost promotoarea acestei iniiative, Ioanei Munteanu din Bucureti care s-a oferit s realizeze traducerea n limba romn, n mod benevol i lui Edo Milavec din Postojna, care a avut o esenial contribuie n complicata sarcin de realizare tehnic a acestei cri electronice. 4 mai 2010 Robert de Koning Belgia, Asse

CPI
de a crea noi structuri de control public intern

Controlul financiar public intern

O iniiativ a Comisiei Europene

n rile candidate i n tere ri

Robert de Koning - January 2007 Traducere de Ioana Munteanu - Ianuarie 2009

Copyright Robert de Koning 2007 Production and marketing: Drs Robert P.J. de Koning Sint Katharina Lombeek Belgium Information and orders: www.pifc.eu First published by Robert de Koning in January 2007 Printed in Slovenia, in January 2007 ISBN: 978-90-9021218-0
ISBN 978-90-9021218-0

9 789090

212180

All rights reserved. Except for the quotation of short passages for the purposes of criticism and review and for the parts of the book that are already in the public domain, no part of this publication may be reproduced , stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without the prior permission of the publisher. This book is sold subject to the condition that it shall not, by way of trade or otherwise, be lent, re-sold, hired out, or otherwise circulated without the publishers prior consent in any form of binding or cover other than that in which it is published and without a similar condition including this condition being imposed on the subsequent purchaser. The author has no responsibility for the persistence or accuracy of URLs for external or third-party internet web sites referred to in this publication and does not guarantee that any content on such websites is, or will remain, accurate or appropriate.

Prefa
mi face o deosebit plcere s v prezint cartea pe care o inei n minile dumneavoastr; ea constituie nu numai o surs de informaii utile, ci ofer i soluii concrete pentru mbuntirea Controlului financiar Public Intern (CPI). Aceast publicaie descrie istoria i evoluia, n cadrul administraiilor naionale, a conceptului de control intern, aa cum a fost el dezvoltat de Comisia European n vederea pregtirii rilor candidate pentru a devenii noi State Membre n EUR-12. n calitate de fost ministru de finane n Lituania, am fost activ implicat n procesul de transformare a mediului de control intern pentru al face compatibil cu cerinele CPI. Din aceast perspectiv, cred c aceast carte conine informaii extrem de utile, n special pentru acele administraii care sunt n acest moment n faza de re-proiectare a sistemelor de control intern sau pentru cele care vor trece prin acest proces n viitor. n calitate de membru al serviciilor Comisiei, domnul de Koning a fost i este n continuare cel mai implicat n promovarea CPI. Iau not cu satisfacie de iniiativa domnului de Koning de a mprtii experiena sa cu un public larg. Dr Dalia GRYBAUSKAIT Comisar pentru Programare Financiar i Buget

PIC

Despre autor
Domnul Robert de Koning lucreaz n cadrul Comisiei Europene, DG Buget i este seful echipei care se ocup de conceptele CPI. Deine o diplom de Master n tiine Economice acordat de Universitatea din Tilburg, Olanda. A lucrat la Ministerul Finanelor din Olanda, la Banca Asiatic de Dezvoltare ca director executiv alternativ i la Misiunea Permanent a Olandei la UE n Bruxelles ca ataat cu probleme financiare. A nceput s lucreze la Comisia European n 1988 n cadrul DG Control Financiar. Implicat iniial n activitatea de control financiar ale fondurilor PHARE, TACIS i al Fondurilor Europene de Dezvoltare, a condus ulterior activitatea de dezvoltare a conceptelor CPI, n rile candidate la aderare, nc de la apariia acestora n 1994. Ideile exprimate n aceast publicaie aparin autorului i nu corespund n mod obligatoriu cu cele ale Comisiei Europene. Autorul i asum de asemenea responsabilitatea pentru omisiunile sau erorile din aceast publicaie.

Cuprins

Cuprins
Prefa........................................................................................................................5 Despre autor...............................................................................................................6 Mulumiri. ................................................................................................................10 Introducere...............................................................................................................11 Coninutul capitolelor..............................................................................................17 Lista de abrevieri . ....................................................................................................19 1. Zece pai uori care duc la crearea CPI. ..........................................................23 2. Controlul intern n sectorul public. .....................................................................35 Sisteme de control intern n Europa . .......................................................................35 Analiza situaiei globale de la nceputul anilor nouzeci...........................................35 Dou coli de gndire privind controlul intern.........................................................39 Implicarea Comisiei Europene. ................................................................................40 Controlul financiar adecvat. ...................................................................................42 Definirea controlului intern n cadrul negocierilor pentru Capitolul CF...................47 3. Cele trei elemente ale CPI.................................................................................50 Sisteme de management i control financiar. .............................................................53 Valoarea pentru bani i Contabilitatea....................................................................54 Rspunderea managerial.......................................................................................55 Pistele de audit......................................................................................................57 Auto-evaluarea. ......................................................................................................58 Analiza riscului i managementul riscului n sectorul public.....................................62 Auditul intern...........................................................................................................64 Inspecia i auditul intern.......................................................................................68 Unitile de audit intern/Departamentele................................................................70 Unitatea Central de Armonizare..............................................................................73 Trebuie s existe una sau dou UCA ?.....................................................................76 Comitete de Audit i Consilii de Audit....................................................................77 4. Reforma controlului financiar n UE...................................................................80 Reforma n cadrul Comisiei Europene......................................................................80 Bugetul i managementul bazat pe activitii (ABM)...............................................84 Calea ctre un cadru integrat de control intern.........................................................86 Auditul unic al fondurilor UE. ..................................................................................87 Implementarea descentralizat a fondurilor UE........................................................89 CPI i sistemul de controlul intern a fondurilor UE................................................92 Reforme recente n vechi State Membre.................................................................94 5. Negocierile pentru aderare1..............................................................................103 Pregtirea pentru negocierile pentru aderare. ...........................................................103 Acordurile europene de asociere..............................................................................104

PIC

Chestionarul Comisiei din 1996.............................................................................105 Evaluri substaniale...............................................................................................106 Agenda 2000 pentru o Europa mai puternic i mai extins....................................108 Strategia DG Control financiar privind continuarea activitii................................110 Structura i natura Capitolului de negociere pentru Control Financiar...................112 Procesul politic i criteriile Capitolului control financiar.........................................113 Auditul public extern..............................................................................................116 Abaterile.................................................................................................................118 6. Instrumentele care stau la dispoziia DG Buget.................................................120 Acordurile de cooperare administrativ (ACA)........................................................120 ntlniri bilaterale i multilaterale de analiz...........................................................122 Misiuni de monitorizare la faa locului. ...................................................................122 Rapoartele periodice i cele de progres i tabelele de monitorizare...........................123 Seminarii de formare profesional pentru funcionarii publici. ................................123 Site-ul Internet Fcc.................................................................................................125 Aranjamente privind misiuni comune de audit.......................................................126 7. Reele de cooperare i asisten tehnic ............................................................129 Grupul de contact pentru Organizaiile Europene de Control Financiar.................129 Seminariile organizate pentru UCA........................................................................134 SIGMA..................................................................................................................138 Asisten tehnic i nelegerile de nfrire instituional........................................139 Cteva reflecii privind asistena tehnic . .............................................................139 nfrirea instituional........................................................................................143 Curtea European de Conturi i SAI. ......................................................................145 Banca Mondial......................................................................................................148 Cheltuiala public i rspunderea financiar (PEFA)...............................................150 Managementul cheltuielilor publice instruirea comun asistat (PEM-PAL)........153 8. Evaluarea implementrii CPI..........................................................................154 Trei importante evaluri externe. .............................................................................157 1. Evaluarea Consiliului i a Comisiei...................................................................157 2. Parlamentul European (CBC). ..........................................................................159 Alte modaliti de evaluare a noilor sisteme de control intern. .................................162 9. Viitorul rol al CPI...........................................................................................165 Cele mai noi dezvoltri n domeniul CPI n rile candidate.................................165 rile din Vestul Balcanilor.....................................................................................167 Politica European de Vecintate (ENP).................................................................170 Este momentul s respiram adnc i s privim n urm...........................................173 10. Concluzii...........................................................................................................174

Cuprins

Anexa nr.1 - Lista constructorilor CPI..................................................................191 Anexa nr.2 - Indicatorii de percepere a corupiei....................................................197 Anexa nr.3 - Lista de control pentru un proiect de Document de politic n domeniul CPI (Policy Paper)......................................................................199 Anexa nr.4 - Un exemplu de cadru legal pentru CPI.............................................202 Anexa nr.5 - Exemplu de Lege privind Managementul i Controlul Financiar n Sectorul Public..............................................................................................204 Anexa nr.6 - Exemplu de lege privind auditul intern n sectorul public..................212 Anexa nr.7 - Exemplu de Lege privind inspecia n sectorul public.........................225 Anexa nr.8 - Declaraia de la Lima a INTOSAI.......................................................236 Anexa 9 - Standardele internaionale de control. .....................................................245 Anexa 9A - Standardele internaionale de audit......................................................248 Anexa 10 - Model de declaraie a managerului. .......................................................258 Anexa 11 - Standardele de control intern utilizate de Comisia European..............259 Anexa 12 - Glosar de definiii pentru CPI. ............................................................267 Anexa nr.13 - Paralel ntre conceptele CPI, conceptele utilizate de Comisia European i cele utilizate n gestiunea fondurilor UE. ...................280 Anexa nr.14 - Controlul public intern n Frana.....................................................286 Anexa nr.15 - Model pentru ACA. ...........................................................................294 Anexa nr.16 - Serviciul de Coordonare a Luptei contra Fraudei..............................295 Anexa nr.17 - Clauza de protecie i nclcarea ei....................................................298 Anexa nr.18 - Concluziile celor trei seminarii pentru UCA.....................................301 Anexa nr.19 - Model pentru Raportul anual al UCA. ..............................................304 Anexa nr.20 - Cadrul de performan managerial.................................................310 Anexa nr.21 - Model de Cart a auditului intern. ....................................................318 Anexa nr.22 - Model de Cod de Etic al auditorului intern.....................................323 Anexa nr.23 - Capitolul 33 privind prevederile financiare i bugetare.....................326 Anexa nr.24 - Curriculum i syllabuses pentru formarea profesional a auditorilor interni...........................................................................................329 Bibliografie.............................................................................................................335

10

PIC

Mulumiri
Aceast carte este dedicat Directorilor Generali care au avut viziunea de a crea bazele i de a permite dezvoltarea acestei iniiative unice care constituie subiectul acestei cri: Dl. De Moor ( Director General DG Control Financiar, 1987-1994 ), Dl. Pratley (Director General DG Control Financiar 1994-1996), Dna. Ventura (Director General DG Control Financiar 1996-2000), Dl Mingasson (Director General DG Buget 20001 - 2003) i Dl. Romero care este Director General al DG Buget din 2003. Autorul i exprim gratitudinea i mulumirile fa de toi cei care au contribuit sau care au fcut comentarii privind dezvoltarea treptat a CPI n decursul anilor i fa de cei care i-a au adus contribuia sau au implementat efectiv acest important element al reformei administraiei publice. n Anexa 1 cititorul va gsi lista Constructorilor CPI, a acelora care i-au dedicat - fiecare n felul su - o important parte a vieii lor profesionale promovrii i dezvoltrii CPI. Urmtoarele persoane (listate n ordine alfabetic) merit o meniune deosebit deoarece au mprtit cu mine multe ore de colegialitate, prietenie i discuii nc din primele zile ale apariiei conceptului CPI: Juergen Andermann, Mike Berrisford, Camil Bojin, Francois-Roger Cazala, Alain-Gerard Cohen, Larkis Demetriou, Dana Dyckova, Noel Hepworth, Angieszka Kazimierczak, Ulrika Klingenstierna, Monika Kos, Jiri Kuchyna, Ewa Krzyzewsky-Kuran, Jan Pieter Lingen, Ljerka Linzbauer, Nicholas Martyn, Darius Matusevicius, Jurij Milatovici, Dace Nulle, Gjon Ndreja, Vedat Ozdan, Pierre Pace, Mihai Sprncean, Josef Svoboda, Nicholas Treen, Tzvetan Tzvetkov, Joop Vrolijk, Edit Weidlich i Maria Zacharczuk-Kakietek. Fac o meniune special pentru acei colegi i prieteni care au sprijinit i chiar au ncurajat scrierea acestei cri: Pinar Acar, Robert Gielisse, Brian Gray, Ulrika Klingenstierna, Krisztina Kovacs, Paulina Stanoeva i ultimul dar nu cel de pe urm Nicholas Treen. Autorul le este recunosctor n mod special pentru critica lor constructiv privind coninutul acestei cri. n final multe mulumiri lui Lindsey Westley i lui Alexander Brown pentru c m-au dirijat n labirintul pe care l reprezint scrierea unei cri ntr-o limb strin.

1 Anul in care CPI a fost transferat de la DG Control Financiar la DG Buget

Introducere

11

Introducere

Reconstrucia sistemelor de control public intern

Conceptul de CPI a fost dezvoltat de Comisia European n a doua jumtate a anilor 1990 i a fost utilizat de atunci i pn n prezent pentru a ndruma i susine rile solicitante2 care ncearc s-si dezvolte sisteme moderne de control public intern. Autorul a ales sigla CPI n locul simplei abrevieri CPI pentru a sublinia unicitatea conceptului, n multe discuii externe conceptul de CPI a fost utilizat n mod eronat ca descriind orice tip de sisteme control public. CPI este un concept i o sigl curioas, el reprezint produsul perioadei timpurii a negocierilor pentru aderare. Cum i de ce a ajuns s fie utilizat va fi explicat n aceast carte. Conceptul a fost inventat de autorul acestei cri i utilizat pentru prima oar ntr-un articol al su publicat n Forumul privind Managementul Public al SIGMA, n noiembrie 1999. Articolul explic n ce fel DG Control Financiar3 a Comisiei Europene dezvolt o strategie n vederea clarificrii confuziei care domnea, n general, atunci cnd se lua n discuie modelul care ar putea fi adoptat de o ar sau alta n timpul procesului de negocieri pentru aderare. Primele cereri de asisten au venit chiar de la rile candidate. Acestea aveau sarcina de neinvidiat de a absorbi, nelege i de a alege ntre o mare varietate de concepte naionale i interpretri prezentate de consultani externi i de organizaii internaionale. La nceput Comisia European i-a concentrat atenia, n mod logic, asupra crerii n rile candidate de sisteme adecvate de control i audit special destinate managementului i controlului fondurilor comunitare. Totui, n timpul procesul de negociere a Capitolului Control Financiar, denumit n continuare Capitolul CF (pentru a evita utilizarea altor denumiri cum ar fi Capitolul 3.9., 18, 28 sau 324 sub care a fost cunoscut) s-a mers mai departe dect acest concept ngust. Astfel, s-a subliniat c mediul de control dintr-o ar candidat nu va fi bine definit dac exist dou sisteme paralele: unul bazat pe cerinele acquis-ului comunitar n privina controlului fondurilor comunitare, n timp ce cel de al doilea se baza pe practici de control vechi de mai bine de 70 de ani, specifice unei economii centralizate. Cerinele UE privind managementul i controlul fondurilor comunitare au con-

2 Termenul de ara solicitant definete statutul unei ri care a depus o cerere de aderare la Uniunea European, n timp ce o ar candidat a primit acest statut de candidat la aderare. n practic ns aceti termeni ca i alii cum ar fi: ri n curs de aderare sau aspirante au fost utilizai ntr-un mod mai puin restrictiv fiind considerai interanjabili. Pentru motive de coeren autorul a ales s utilizeze termenul de ar candidat n aceasta carte, atunci cnd nu se menioneaz altfel. 3 Altfel numit DG XX iar mai trziu DG Audit. Dup separarea DG Serviciilor de Audit Intern de DG Audit aceasta din urm a fost din nou denumit DG Control Financiar din 2000 pn n 2003; activitile legate de CPI au fost transferate la DG Buget n 2000 la solicitarea expres a ComSAIrului pentru Buget i Control Financiar. 4 n anul 2005 cnd au nceput negocierile cu Croaia i Turcia, capitolul era denumit Capitolul 32.

12

PIC

stituit ntotdeauna subiect de negociere n cadrul capitolelor privind agricultura i fondurile structurale. n precedentele negocieri pentru aderare nainte de lrgirea UE din 2004 nu a fost negociat un capitol specific de control financiar, iar problemele legate de sistemele de control intern naionale nu au fost (iar n ce privete Statele Membre nu sunt nici acum) n responsabilitatea Comisiei, n conformitate cu prevederile Tratatului. ri cum ar fi Austria i Suedia, de exemplu, au fost considerate ca avnd deja sisteme de control intern n tradiia celei mai bune practici europene. CPI trebuie considerat ca fcnd parte din larga arie conceptual a finanelor publice, care cuprinde pregtirea bugetului naional, aprobarea i execuia bugetar, trezoreria, managementul datoriei publice i fiscalitatea, contabilitatea consolidat, raportrile financiare, achiziiile publice, controlul intern, etc. CPI acord conceptelor de control intern n sectorul public un rol preponderent n cadrul procesului general de reform a finanelor publice. Controlul intern are dreptul de a fi considerat ca un set cuprinztor de reguli care au ca scop introducerea eficienei i transparenei n sectorul public. Din acesta cauz merit s fie dezvoltat ca un grup distinct de activiti cu calitile sale proprii i nu ca o anex a funciilor bugetare sau contabile sau a luptei contra fraudei, chiar dac activitatea de control intern este n strnsa legtur cu aceste activiti. Astfel CPI este n primul rnd o activitate bazat pe standarde internaionale bine definite i care are principal scop s fac mai transparent i mai responsabil managementul finanelor publice. Activitatea de CPI este un subiect important pentru auditul extern realizat de instituiile naionale supreme de audit (Curile de Conturi). Din aceast cauz este important ca dezvoltarea i evaluarea activitilor de CPI s fie realizat sub supravegherea atent i cu consilierea acestor instituii, dar i ca activitatea s se bazeze pe un plan general pe termen lung care s ofere garania c att CPI, ct i auditul extern vor lucra sincronizat i respectndu-si fiecare responsabilitile i nivelul de independen care le sunt proprii. Aceast carte nu se ocup de aspectele mai ample ale managementului financiar, care include i raportrile financiare ale contribuabililor. Desigur, sistemul de CPI trebuie s asigure utilizarea standardelor contabile corespunztoare n special cele stabilite de Federaia Internaional a Experilor Contabili (IFAC), denumite Standardele Internaionale pentru Contabilitatea Public (IPSAS). Aceste standarde acoper att contabilitatea de cas ct i cea de angajament i sunt astfel relevante pentru toate rile. Astfel aceast carte i propune s ofere cititorului un ghid pentru construcia, sau reconstrucia i actualizarea sistemelor de control intern n sectorul public, cuprinznd i dificultile cu care se pot confrunta ct i cile prin care se pot evita situaiile tensionate care pot aprea n derularea procesului. Cititorului i se va prezenta istoria i originile CPI astfel nct acesta s poat nelege care au fost motivele pentru care politica Comisiei Europene n domeniu a evaluat de la nonintervenie fa de Statele Membre (EUR-15) la instruire a rilor candidate n

Introducere

13

procesul de punere la punct a sistemelor de control intern. rile candidate au fost foarte dornice n a primi o ndrumare competent dup ce se rtciser de crarea de firmituri n pdurea de modele, cel mai adesea neadecvate, pe care le-au primit de la consultanii care, n esena,pledau pentru sistemele care funcionau n rile lor de origine. Acest proces de instruire a dat roade. Toate cele 12 ri din EUR-12 au luat msuri privind includerea standardelor internaionale de control i audit n politicile lor naionale i n coninutul actelor normative; au adoptat legislaia cadru i de implementare pe baza de recomandri care fac parte dintr-o politic bine definit i n toate aceste ri au fost create instituii centrale care promoveaz i implementeaz principiile rspunderii manageriale, ca i o funcie independent de audit intern n sectorul public. Procese ncete i dureroase de dezvoltare administrativ - care n mod normal ar fi trebuit s dureze cincisprezece sau douzeci de ani - au fost realizate ntr-o perioad medie de 6-8 ani. A fost o realizare extraordinar pentru toate persoanele implicate i pare nc i mai impresionant dac o privim n raport cu situaia de nainte de nceperea procesului de negociere. Dar acest proces a antrenat i costuri cauznd n acelai timp o discontinuitate n raport cu structurile administrative de control pre-existente, iar procesul de adaptare a multor instituii i a personalului implicat a fost destul de dificil. Din acest motiv vom putea vorbi de un real succes n domeniul reformei controlului public intern numai dac schimbrile legislative i de politic n domeniu sunt aplicate ntr-un mod adecvat i vor fi dezvoltate i rafinate n viitor. Aceasta este o sarcin care revine unui mare numr de funcionari publici care trebuie s absoarb o important cantitate de cunotine privind standardele de control i audit, i, de aceea, este nevoie s fie motivai i sprijinii de ctre o conducere nelegtoare i convins. ntregul proces a fost i nc mai este o adevrat provocare pentru toi cei care sunt implicai. Pentru rile din EUR-12, ct i pentru cele care sunt nc ri candidate, acest proces a constituit i o modificare de ordin cultural n atitudinile i uzanele administrative. Este important s subliniem aici principiul privind necesitatea ca schimbrile de putere la nivel politic s nu antreneze modificri n ceea ce privete structurile de audit intern, ct i n ce acea ce privete statutul personalului implicat n activitatea de audit intern. Guvernele care preiau puterea ar putea s fie interesate s-i strecoare proprii suporteri la nivelul managementului acestor activiti i pot s provoace astfel, chiar distrugerea structurilor nou create, structuri care se bazeaz pe ncredere, integritate i profesionalism, mai ales cum sunt cele pe care se bazeaz sistemele de audit public intern. Este exact motivul pentru care este de dorit s se acorde o ct mai mare independen pentru funcia de auditor intern ct i pentru Auditorul General Intern care conduce Unitatea Central de Armonizare.

14

PIC

Din mai 2004, data aderrii celor zece ri candidate n EUR-10, pn n prezent a fost ctigat o substanial experien n implementarea CPI. Motorul este n funciune i este acionat de Unitile Centrale de Armonizare nfiinate la propunerea Comisiei. Acestea sunt mecanismele care trebuie s promoveze noile standarde privind controlul public intern i trebuie s sprijine structurile de CPI n realizarea rolului lor de a consolida i coordona efortul public de a mbuntii economicitatea, eficiena i efectivitatea n finanele publice. Ipoteza c politicile i strategiile Comisiei au fost o reuit nu poate fi verificat dect n viitor, dar s nu uitm c CPI a fost proiectat n absena unei politici cuprinztoare care s acopere i perioada de dup mai 2004. Astfel c pentru toate cele zece noi State Membre, mai 2004 a reprezentat numai nceputul unui lung proces de implementare i consolidare. Cunotinele acumulate din acest proiect vor fi utilizate n viitor n discuiile cu rile, care sunt nc ri candidate, i cu cele din vestul Balcanilor de la care se ateapt s depun n viitor cereri de aderare. rile care beneficiaz de Politica European privind rile Vecine (ENP) pot s beneficieze i ele de experiena existent n materie ct i de consilierea oferit de Comisie (DG Buget). Aceast carte a fost scris pentru a rspunde nevoilor funcionarilor publici care lucreaz n aceste ri i care au nevoie s primeasc o formare profesional cum ar fi : managerii, contabilii, controlorii i auditorii, att interni ct i externi; dar i pentru a fi utilizat ca referin de toi cei care au un interes profesional n dezvoltarea controlului intern n sectorul public sau, chiar i ca un catalizator n discuiile privind controlul public intern. e CPI f n zilele noastre este foarte greu s participi la o conferin care are ca subiect auditul intern i s nu i se reaminteasc spectaculoasele eecuri ale managementului companiilor din ultimii ani. Aceste fantome sunt nc cele care dau tonul discuiilor din cadrul acestor conferine. Prezentrile sunt orientate ctre noi tipuri de iniiative, ctre redefinirea principiilor unui bun management, ct i ctre gsirea cilor de a implementa structuri manageriale apte s trateze cu acest element, de o mare importan att pentru managementul public ct i pentru cel privat respectiv : riscul. Cazurile ENRON, WORLDCOM, BARUNGS, PARMALAT, i AHOLD nu vor fi uitate prea uor de generaiile prezente de auditori. Toate crile i lucrrile de specialitate au tras concluzia c principalele motive care au dus la aceste dezastre financiare au fost : incompetena i lcomia structurilor manageriale, deficiene n stabilirea i definirea rolurilor i responsabilitilor, neglijarea opiniilor exprimate de auditul intern, ct i un audit extern pervertit caracterizat prin conflicte de interese, etc.. Impactul acestor ratri a fost dezastruos att pentru salariai, ct i pentru cei care posedau aciuni ale companiilor respective, dar ntr-o viziune mai larg i

Introducere

15

pentru ncrederea pe care n general publicul o avea n ceea ce privete motivaiile i aciunile structurilor manageriale ntr-o companie. Contabilitatea standard dar, mai ales contabilitatea de angajament, s-a dovedit c poate fi manipulat i acesta este motivul pentru care auditorii interni trebuie s posede cunotine vaste n acest domeniu foarte complex. Singurul element pozitiv care a rezultat din aceste evenimente regretabile a fost dezvoltarea unui mare interes n a gsi metode de mbuntire calitativ a controlului intern i a auditului intern, fapt evideniat de organizarea unui mare numr de conferine i seminarii care au acest subiect. Un numr important de noi iniiative au fost adoptate ca urmare a dezastrelor nregistrate de controlul intern n managementul din sectorul privat, dintre care cele mai cunoscute sunt Cadrul Integrat de Management al Riscului COSO (COSO 2) i Legea Sarabanes Oxley adoptat n USA n 2002. O mare ntrebare rmne, aceea privind ce ar trebui s nvee sectorul public din aceste evenimente i evoluii i cum ar trebui adoptate i adaptate diferite instrumente, dezvoltate la nceput n special pentru sectorul privat, pentru a realiza o cretere a caliti n managementul public. Conceptul de baz aici este modul n care este definit rspunderea managerial. n sectorul public (i acesta este cazul n mod cert n cazul fostelor ri comuniste) managerii cum ar fi minitrii i conductorii instituiilor publice responsabili de cheltuirea fondurilor publice au o inclinaie foarte redus spre a cheltui resurse pentru a se asigura c managementul financiar este corect, transparent i exemplar. Managerii sunt lideri politici; interesul lor este concentrat pe obinerea de bune rezultate financiare pe termen scurt i sunt mai puin interesai de modul n care departamentele pe care le au n subordine funcioneaz i de gradul n care procedurile pe care le utilizeaz sunt adecvate. Cu toate acestea, dac luam n considerare c resursele publice sunt limitate i c cerinele publicului privind transparena i responsabilizarea sunt importante, managerii publici ar trebui s fie din ce n ce mai interesai n a determina dac rezultatele politicilor lor (deci i succesul acestora) pot fi mbuntite prin aplicarea principiilor eficacitii, efectivitii i economicitii. Din aceast perspectiv sectorul public nu poate diferi foarte mult de sectorul privat, chiar dac performana respectiv este msurat n moduri diferite. Este deci necesar o noua abordare a managementului n sectorul public care ar trebui s aib n centru ateniei pe att beneficiarul serviciilor publice, ct i performana economic, iar aceste dou aspecte trebuie s gseasc prioritar n atenia auditorului intern. Conform opiniei d-lui Jules Muis fost director general al Serviciilor de Audit Intern ale Comisiei, exprimat n cadrul conferinei internaionale Cunoatei colegii organizat de Ministerul de Finane al Olandei n Amsterdam la 13-14 mai 2004, principiul rspunderii manageriale este prima i cea mai important cheie conceput pentru a deschide sistemul cu dubla nchiztoare a unui management financiar sntos. A mers chiar mai departe i a spus c a doua cheie o constituie

16

PIC

auditul intern care are rolul de a sprijini structurile manageriale n activitatea de analizare i de delimitare a zonelor de control intern insuficient dezvoltate. Dac managerii sunt perfect la curent cu starea n care se gsesc structurile de control i i ncurajeaz personalul din subordine s respecte regulile oferindu-le propriul lor exemplu n acest sens (conducere prin exemplu/tonul dat de conducere), cu greu am mai putea spune c organizaia are nc nevoie de un auditor intern. Pentru a face ns activitatea de audit intern s devin redundant ar trebui ca s existe un sofisticat i bine-definit set de reguli i responsabiliti, care s fie bine nelese i bine aplicate de toi cei care sunt responsabili de fiecare aspect al sistemului de control intern. Realizarea acestui obiectiv continu s aprind imaginaia a multe administraii naionale ! n orice caz responsabilitatea managerial ca i auditul intern sunt concepte relativ noi, nu numai pentru rile candidate dar i pentru alte ri printre care se afl i unele State Membre. Pentru muli ani de acum ncolo aceste concepte vor rmne foarte importante pentru cei care au interesul de a ntrii funcia de control intern n sectorul public.

Introducere

17

Coninutul capitolelor
Capitolul 1. Zece pai uori care duc la crearea CPI Reflecii despre fenomenul corupiei n sectorul public, cauze, caracteristici, costuri i ci de lupt contra ei: conceptul de CPI i rolul su n calitate de soluie practic n reformarea acelor structuri din cadrul administraiilor naionale care sunt responsabile cu dezvoltarea managementului, controlului i a auditului intern; cei zece pai simpli care duc la implementare. Capitolul 2. Controlul intern n sectorul public Marea varietate a sistemelor de control intern care exist n Statele Membre; analiza Comisiei privind sistemele de control intern existente n rile candidate; lipsa unui concept unitar n ceea ce privete att controlul intern, ct i auditul intern i extern; dezvoltarea unei strategii n sprijinul rilor candidate n concordan cu ghidurile dezvoltate de SIGMA, de IIA prin modelul COSO i de INTOSAI. Capitolul 3. Cele trei elemente ale CPI Necesitatea unui puternic angajament politic i de durat din partea guvernelor pentru a susine proiectul crerii CPI; piste de audit; auto-evaluri; analize de risc i managementul riscului; cele trei elemente ale CPI i relaiile tradiionale ntre auditul modern i activitatea de inspecie; organizarea i funcionarea unitilor de audit intern, Unitile Centrale de Armonizare; comitetele de audit i comisiile naionale de audit. Capitolul 4. Reforma controlului financiar n cadrul Comisiei Europene Dezvoltrile din domeniul controlului public intern exterioare sferei negocierilor pentru aderare: Managementul eficient i sntos (SEM) 2000 i Cartea Alb 2000 privind reforma Comisiei Europene; restructurarea sistemului de control intern n interiorul Comisiei; discuii recente privind proiectul Comisiei de creare a unui cadru integrat de control intern; evoluiile din domeniul controlului intern ntr-un numr de State Membre a grupului EUR-15. Capitolul 5. Negocierile pentru aderare Cum s-au desfurat; rolul DG Buget n procesul de negociere, Acordurile Europene de Asociere, Agenda 2000 i parteneriatul pentru aderare; scopul i structura capitolului de negociere privind Controlul Financiar; cooperarea cu rile candidate; conceptualizarea elementelor de CPI, elaborarea documentului de politic n domeniul CPI; elaborarea i aprobarea legislaiei-cadru i a instruciunilor de aplicare a legislaiei n domeniul CPI, nfiinarea structurilor de CPI; formarea profesional necesar managerilor, auditorilor i controlorilor.

18 Capitolul 6. Instrumentele care stau la dispoziia DG Buget

PIC

Aranjamentele de cooperare administrativ (ACA) ncheiate cu rile candidate, reuniuni bilaterale i multilaterale de analiz organizate n scopul de a informa rile candidate asupra obligaiilor i oportunitilor rezultate din introducerea sistemelor adecvate de control intern; vizite la faa locului i misiuni de monitorizare organizate la Ministerele de Finane i la Instituiile Supreme de Audit (Curile de Conturi naionale); seminare de formare profesional organizate pentru funcionari publici; contribuii la ntocmirea Rapoartelor Comisiei i la formularea Opiniilor Consiliului; reuniuni ale Unitilor Centrale de Armonizare; acorduri privind realizarea de misiuni de audit comune i Website-ul privind controlul financiar. Capitolul 7. Reele de cooperare i asisten tehnic Reeaua constituit de Grupul de Contact pentru Organizaiile Europene de Control Financiar; Unitile Centrale de Armonizare, Ministerele de Finane, Curile de Conturi, asistena tehnic i partenerii din contractele de nfrire instituional din Statele Membre; direciile generale implicate (ELARG, RELEX, AIDCO, ECFIN, OLAF); seminariile organizate pentru Unitile Centrale de Armonizare; Parlamentul European (COCOBU); Curtea European de Conturi; SIGMA i OCDE, Banca Mondial, PEFA i alte instituii cum ar fi INTOSAI, IIA, ECIIA i filialele naionale ale IIA, PEM-PAL. Capitolul 8. Evaluarea implementrii CPI Evaluarea realizrilor; ncercarea de a gsi o terminologie i un vocabular comun; bariere de vrst i de cultur; evaluri externe realizate de Comisie i de ctre Consiliu; Parlamentul European i Curtea European de Conturi; algoritmul CPI. Capitolul 9. Viitorul rol al CPI O privire rapid asupra celor mai noi evoluii din domeniul CPI n rile candidate; construirea sistemelor de control public intern n rile din vestul Balcanilor i n cele cuprinse n programele din cadrul Politicii Europene privind Vecinii; aplicarea conceptelor CPI i utilizarea experienei altor ri; momentul de a lua o pauz pentru a analiza evoluiile de pn n prezent. Capitolul 10. Concluzii

Lista de abrevieri

19

Lista de abrevieri
ACA Acorduri de Cooperare Administrativ ADETEF Assistence au Developpement des Echanges en Tehnologies Economiques et Financiares Asisten pentru dezvoltarea schimburilor n domeniul tehnologiilor economice i financiare AE AI AFCOS APC BSS CARDS CBS CEF CPI CGAP Auditul extern Auditul intern Anti-Fraud Co-ordination Service Serviciul de coordonare a luptei anti-fraud Audit progres Committee in the EU Comitetul de analiz a progreselor n audit n UE Budgetary Supervising Service Serviciul de supraveghere bugetar (Slovenia) Community Assistance for Reconstruction, Development and StabilSAItion Comitetul de asisten pentru reconstrucie, dezvoltare i stabilitate Committee of Budgetary Control Comitetul de control bugetar (Parlamentul European) Centre for Excellence in Finance Centrul pentru excelen n finane (Slovenia) Controlul financiar public intern Certified Government Auditing Professional Auditor guvernamental autorizat

CGEFCO Contact Group for European Financial Control OrganSAItions Grupul de contact pentru organizaiile europene de control financiar CI CIA CIAP CIC CIPFA CIRCA Controlul intern Certified Internal Auditor - Auditor intern certificat Comite interministerielle daudit des programmes Comitetul interministerial de auditare a programelor (Frana) Consultative Inter-ministerial Committee Comitetul Consultativ Interministerial (Ungaria) Chartered Institute of Public Finance and Accountancy Institutul de certificare n finane publice i contabilitate Communication Information Resource Centre Administrator Centrul de administrare a comunicrii i a surselor de informare

COCOBU Commission du Controle Budgetar Comisia de Control bugetar (Parlamentul European) COSO CPI Committee of Sponsoring Organisations of the Tradeway Commission Comitetul organizaiilor care au sponsorizat Comisia Tradeway Corruption Perception Indicator Indicatorul de percepie a corupie (Transparency International)

20
CAPI CM CR DFID DG-FC DG IA DIS EAA EAGGF EAR ECA ECIIA Comitetul pentru audit public intern (Romania) Controlul managerial

PIC

Co-ordination regulation - (Reglementarea Consiliului nr.1266/1999) UK Department for International Development Departamentul pentru dezvoltare internaional (Marea Britanie) DG XX/DG Control Financiar/DG Audit DG pentru Relatii Externe (n prezent DG ELARG sau DG AIDCO) Descentralised Implementation System sistemul de implementare descentralizat European Association Agreements - Acordurile europene de asociere European Agriculture Guidance and Guarantee Fund Fondurile europene pentru ndrumare i garantare n agricultur European Agency for reconstruction Agenia european pentru reconstrucie (UE) European Court of Audit - Curtea european de conturi European Confederation of Institutes of Internal Auditing Confederaia european a institutelor de audit intern Extended decentralised Implementation System Sistemul de implementare complet descentralizat European Neighbourhood Policy - Politica european privind vecinii ECIIA Position Paper on Internal Auditing Documentul de poziie privind auditul intern al ECIIA rile care au devenit noii membrii ai UE n 2004 rile care au devenit noii membrii ai UE n 2004 plus Bulgaria i Romania rile care erau membre ale UE nainte de 2004

ECOFIN Council for Economy and Finance - Consiliul pentru economie i finane EDIS ENP EPPIA EUR-10 EUR-12 EUR-15

FCChaper Accesion Negociation Chapter on Financial Control Capitolul de negociere n vederea aderrii privind controlul financiar Fcc Website FR GCO GOGO IAASB Adresa de internet a grupului de contact privind controlului financiar Fiancial regulation - Reglementarea financiar (Consiliul european) Government Control Office - Oficiul guvernamental de control (Ungaria) Government Governance Managementul guvernamental Internaional Auditing and Assurence Standard Board Comitetul executiv responsabil pentru standardele internaionale de audit i de asigurare contra riscului Internal Audit Board - Comitetul executiv pentru audit intern Internaional Bank for Reconstruction and Development Banca internaional pentru reconstrucie i dezvoltare

IAB IBRD

Lista de abrevieri
Internaional Control Standard Committee of the INTOSAI Comitetul INTOSAI pentru standarde de controlul intern IFAC International Federation of Accountant Federaia internaional a contabililor IGICS INTOSAI Guidelines for Internal Control Standards Ghidul INTOSAI privind standardele de control intern IIA Institutul for Internal Audit - Institutul InterNaional de audit INCOSAI International Congress of Supreme Audit Institutions Congresul international al instituiilor supreme de audit INTOSAI International OrganSAItion of Supreme Audit Institutions Organizaia internaional a instituiilor supreme de audit InWEnt Internationale Weiterbildung und Entwicklung GmBH Institutul International pentru Dezvolatare i Perfectionare IPA Instrument for Pre-accession Assistance Instrument pentru asistena privind preaderarea IPSAS International Public Sector Accounting Standards Standarde internaionale de contabilitate public ISPA Instrument for Structural policies for Pre-accesion Instrument pentru politicile structurale de preaderare ISPPIA International Standards for the professional Practice of Internal Auditing Standarde internaionale pentru practicarea profesiei de auditor intern (IIA) MS Membre States - Statele Membre NAO National Audit Office or National Authorising Officer Oficiul Naional de audit (Marea Britanie sau alte ri) sau Ofierul naional de autorizare NPAA National Programme for the Adoption of the Acquis Programul Naional de adoptare a acquis-ului OECD Organisation for Economic and Co-operation and Development Organizaia economic pentru cooperare i dezvoltare OLAF Organisation de la Lutte contre la Fraude Organizaia de lupta contra fraudei PEFA Public Expediture and Financial Accountability Cheltuielile publice i responsabilitatea financiar PER Public Expenditure review - Revizuirea cheltuielilor publice PFM Public Financial management - Managementul finanelor publice PHARE Pologne, Hongrie: Assistance a la Reconstruction des Economies Asistena pentru reconstrucia economic a Poloniei i Ungariei PMF Public management Forum of SIGMAForumul SIGMA privind managementul public PMU/PIU Project Monitoring/Implementation Unit Unitatea de monitorizare/implementare a proiectelor ICS

21

22
PRG

PIC

Permanent Representatives Group Grupul reprezentanilor permaneni (CE) RR Regular Report - Raportul periodic (CE) SAA Stabilisation and Association Agreement - Acordul de stabilitate i asociere SAI Supreme Audit Institution - Instituia suprem de audit SAP Stabilisation and Association Process - Procesul de asociere i stabilizare SAPARD Special Accession programe for Agricultural and Rural Development Programul special de aderare privind agricultura i dezvoltarea rural SIGMA Support for Impruvment in Governance and Management in CeeC Suport pentru mbuntirea managementului i guvernanei n CEEC SOX Sarbanes Oxley Act Legea Sarbanes Oxley votata in 2002 de Congresul SUA TAIEX Tehnical Assistance and Information Exchange Schimburile de informaii i asistena tehnic (CE) TOR Traditional Own resources - Resursele proprii tradiionale ToR Terms of Reference - Termenii de referin UCA Unitatea Central de Armonizare USAID United States Agency for Internaional development Agenia pentru dezvoltare internaional a Statelor Unite ale Americii WGE Working Group on Elargement Grupul de lucru privind lrgirea UE (Consiliul UE)

1. - Zece pai uori care duc la crearea CPI

23

1.

Zece pai uori care duc la crearea CPI

Reflecii asupra fenomenul corupiei n sectorul public, cauze, caracteristici, costuri i ci de lupt contra lui: conceptul de CPI i rolul su n calitate de soluie practic n reformarea acelor structuri din cadrul administraiilor naionale care sunt responsabile cu dezvoltarea managementului, controlului i a auditului intern; cei zece pai simpli care duc la implementare.

Corupia n sectorul public este un fenomen cunoscut pe plan mondial, la care administraiile lipsite de putere i rile aflate n perioada de tranziie sunt n mod special vulnerabile. Cea mai recent literatur academic, ct i discuiile despre politicile publice acorda o mare atenie problemelor manageriale i instituionale implicate (Rose-Ackermann: 1999). Un nivel radical al corupiei limiteaz investiiile i creterea economic i duce la un management lipsit de rezultate; corupia creeaz ineficien i inechitate. De cele mai multe ori corupia este un simptom al unei slbiciuni instituionale, politice i economice. Multe din cauzele corupiei sunt complexe i adnc nrdcinate n politicile, tradiiile birocratice, dezvoltarea contiinei politice i istoria social a rii respective. Funcionari publici slab remunerai, luarea i darea de mit i circulaia banilor negrii sunt printre cele mai des menionate rdcini ale corupiei. Corupia va aprea acolo unde exist un monopol asupra ofertei de bunuri i servicii i acolo unde exist persoane sau instituii care nu pot fi inute rspunztoare, dar care decid ntr-un mod absolut asupra a cine, ce i ct primete fiecare. Din aceast cauz reducerea potenialului de corupie implic eliminarea birocraiei monopoliste i arbitrare, promovarea transparenei i creterea responsabilitii att la nivelul standardelor, dar i a practicii. Acest lucru nseamn c o mai bun calitate a serviciilor publice i a managementului public a devenit una din cele mai importante metode de aprare mpotriva corupiei. Auditorul intern trebuie s studieze cu atenie organizarea structurilor guvernamentale pentru a fi capabil s puncteze riscurile care sunt inerente ntr-o situaie n care se adun prea mult putere n minile unei singure persoane sau a unei mici grupri i s se asigure ca politica desfurat de conducerea organizaiei publice respective este adecvat. Soluiile propuse de doamna Rose-Akermann sunt cuprinztoare i comprehensibile. Astfel trebuie adoptate i implementate legi anti-corupie adecvate, dar acest proces trebuie s se desfoare ntr-un cadrul mai larg al unei reforme structurale ale instituiilor publice care s includ serviciul public i reforma administraiei publice. Aceast reform trebuie s se bazeze pe o evaluare detaliat a activitii depuse i pe evidenierea i prioritizarea cauzelor care determin apariia corupiei. Reforma sectorului public este esenial i trebuie s primeasc un larg sprijin din partea comunitii internaionale. n realitate, solicitarea care apare n mod logic de

24

PIC

a avea un personal numeros, bine pregtit profesional care s dezvolte o activitate de control intern n conformitate cu standardele internaionale se lovete de politica guvernului de a reduce salariile i numrul funcionarilor publici. Aceste politici sunt de cele mai multe ori sugerate de Banca Mondial sau de Fondul Monetar Internaional, instituii internaionale care propun astfel ce msuri n sectorul public. Cum ar trebui soluionat acest aparent conflict? Dac n loc de reduceri de personal sau salariale, politicile guvernamentale de a reduce cheltuielile publice ar include elemente care s atrag n mod eficient personal profesionist, bine pregtit i motivat acesta ar putea mai apoi s ajute guvernul s realizeze economii considerabile prin introducerea de proceduri eficiente i eficace care s respecte principiul transparentei n cheltuirea banului public. Scopul acestei politici ar trebui s fie realizarea un sector public mai puin numeros dar mai eficient. Indiscutabil reducerea personalului, n special a celor care lucreaz pentru dezvoltarea unui control public intern n conformitate cu standardele internaionale conduce la creterea riscului de a avea n continuare un management public i practici de control de slab calitate. Corupia poate fi combtut pe termen lung prin realizarea de pai progresivi. Cu toate acestea, deoarece corupia este un fenomen cu rdcini adnci paii progresivi ar putea s nu fie suficieni. Ceea ce este necesar este o revoluie care s fie declanat de la vrf. n sectorul public, Ministerul finanelor este instituia responsabil de introducerea de standarde adecvate de control a utilizrii resurselor publice. Poziia sa n cadrul Guvernului trebuie s fie suficient de puternic n raport cu celelalte ministere i n acelai timp trebuie s asigure implementarea bugetului naional de la momentul fundamentrii lui i apoi n decursul execuiei sale implementnd un management financiar adecvat. Descoperirea unor mari scandaluri de corupie poate s fie folosit n mod pozitiv ca pretext pentru luarea de msuri drastice care s asigure o mai bun performan n viitor. Rezultatul acestor scandaluri poate fi i contientizarea opiniei publice despre nevoia de a efectua restructurarea sectorului public. Un alt eveniment cu efecte pozitive asupra sectorului public a fost masiva pregtire necesitat de procesul de negociere care au dus la integrarea grupului EUR-10 n 2004. Negocierile pentru aderare au fcut s fie posibil s se realizeze o fundamental revizuire a sistemelor administrative publice i chiar a determinat o schimbare real n multe dintre aceste sisteme. nc de nceputul discuiilor privind aderarea rilor din EUR-10 de la nceputul anilor 1990, vechile State Membre din EUR-15 au fost interesate de msurile luate de rile candidate de a reduce nivelul corupiei n sectorul public. Transparency International (o organizaie non-guvernamental care militeaz pentru realizarea unei coaliii contra corupiei) este foarte cunoscut pentru raportul su anual asupra indicatorului de percepere a corupiei (CPI) n cadrul sectorului public n numeroase ri din lume (vezi Anexa nr.2 - pag. 197). Cu toate c indicatorii bazai pe percepie nu pot s fie considerai ca fiind complet obiectivi i trebuie interpretai n context global, ei explic totui de ce rile din grupul EUR-15 erau nerbdtoare s aduc corupia din rile candidate sub un mai bun control, asigurandu-se astfel

1. - Zece pai uori care duc la crearea CPI

25

ca tarile candidate vor derula fondurile provenind din bugetul UE in conditii de management si control financiar adecvate. Indicatorii CPI sunt calculai pentru fiecare ar pe o scar de la 1 la 10. Cu ct acest numr este mai mare cu att corupia este mai mic, deci ntr-o ar pentru care valoarea indicatorului este 1 corupia nu este perceput de loc sau foarte puin. Datorit caracterului subiectiv a acestui indicator pentru fiecare ar este mai obiectiv s se compare diferite grupuri de ri ntre ele (Soccoja 2005). n 2005 valoarea indicatorului CPI pentru EUR-15 a fost de n medie de 7.8, iar pentru rile din grupului EUR-10 a fost un slab 4.2. Aceste valori comparate cu 7.6 pentru EUR-15 i 3.7 pentru EUR-10 n 1998 demonstreaz o tendin de mbuntire a situaiei n ambele grupe de ri n perioada analizat. O ipotez interesant este aceea c dac n criteriile utilizate de Transparency Internaional s-ar introduce i concepte de control intern (CPI) n sectorul public, cifrele ar fi putut fi mai mari. n mod evident ipoteza nu poate fi verificat dect pe termen lung, ca n cazul introducerii oricrui nou sistem care trebuie s-i demonstreze valabilitatea peste timp. Exist multe alte organizaii internaionale care fac eforturi pentru asanarea sistemelor naionale publice de control intern din diverse ri, pentru ca acestea s-i reconstruiasc sistemele de management i control intern pe baze mai sntoase i pentru a le aduce la nivelul cerut de standardele internaionale i de cea mai valoroas practic n materie introdus de UE. Printre aceste organizaii putem aminti INTOSAI, IIA, Comisia European, SIGMA, CIPFA i iniiativa PEFA a Bncii Mondiale. Toate acestea vor fi descrise mai departe n aceast carte. Banca Mondial a produs un al doilea raport privind Anti-corupia n Tranziie (Gray, Hillman, Ryterman: 2004) n aprilie 2004. Acest raport ajuns la concluzia c introducerea unor noi politici i restructurarea instituiilor poate s duc la reducerea corupiei pe termen mediu. Raportul a mai artat c multe ri n tranziie (mai ales cele din Europa de Est) au ntreprins msuri pentru modificarea politicilor i reformarea instituiilor n ultimii ani ceea ce a condus la schimbri semnificative n regulile jocului. O alt concluzie a raportului este c realizarea acestor schimbri i faptul c unele forme de corupie sunt n declin, pare s dovedeasc n mod definitiv importana crucial a introducerii unui proces de reform activ, credibil i bine coordonat. Lupta contra corupiei nseamn trezirea contiinelor, schimbarea obiceiurilor i structurilor administrative, ntocmirea unei noi legislaii care va urmri i penaliza perpetrarea fraudei i iregularitilor i va conduce n final la realizarea de raportri financiare de calitate care s fie mai transparente pentru toi cei interesai. Conceptul CPI, dezvoltat de Comisia European, opereaz n domeniul creterii nivelului de contientizare i de protecie activa prin ntreprinderea unui numr important de aciuni n domeniul conceptual, juridic i organizaional. Se poate

26

PIC

Zece pai uori

1. Cumprai aceast carte i citii-o sau cerei personalului din

subordinea dumneavoastr s o citeasc;

2. Selectai personal capabil i motivat care deine cunotine n

domeniul evoluiilor din domeniul controlului public intern; persoane care au att bune capaciti manageriale, ct i caliti de comunicator, negociator i de concepere, ntocmire i implementare a msurilor pe termen lung; Armonizare care s analizeze punctele slabe i disfuncionalitile care exist n sistemul de control intern (analiza decalajelor CPI) i s ntocmeasc o strategie detaliat pe care s o introduc i s o implementeze (documentul de politic n domeniul CPI); care au o experien ndelungat i verificat n dezvoltarea activitilor de control i audit intern n sectorul public, rmnnd ns singurul decident n ceea ce privete reforma; lare cu documentul de politic) i cu indicatori de performan;

3. nfiinai cu ajutorul acestui personal calificat o Unitate Central de

4. Obinei asistena tehnic i parteneri de nfrire instituional 5. Dezvoltai un plan de aciune realist cu termene limit (n core-

6. ncepei elaborarea legislaiei i a normelor ei de aplicare din

domeniul CPI i punei-le n relaie cu reglementrile legale privind execuia bugetar, procedurile contabile i lupta contra fraudei; organizaiile de control intern importante (Unitile Centrale de Armonizare, departamentele financiare descentralizate, unitile descentralizate de audit intern, facilitile care se ocupa de pregtirea profesional); departamentelor financiare i auditori interni nc de la nceputul procesului de reform; ten la reform i ndeprtai toate obstacolele;

7. ntrii

8. ncepei pregtirea profesional pentru manageri, responsabili ai

9. Facei dovad de rbdare, luai msuri contra centrelor de rezis10. Furnizai un suport puternic i continuu procesului de dezvoltare
a CPI i asigurai-v c suntei un exemplu pentru personalul cu funcii de rspundere din toate structurile publice afectate de reform.

1. - Zece pai uori care duc la crearea CPI

27

concluziona c un Guvern care a neles necesitatea de a atinge un grad mai mare de transparen i de responsabilitate trebuie s nceap prin a analizarea sistemelor sale de control intern i compararea lor cu standardele cele mai recente i relevante ale INTOSAI, IIA, ca i cu cele ale IFAC i CIPFA; diferenele rezultate din aceast analiz pot conduce la noi idei, o noua legislaie i la noi msuri privind organizarea activitilor. Un Minister al Finanelor care este contient de nevoia de a mbuntiri controlul intern al bugetului care poate avea att resurse naionale ct i externe, poate s parcurg cei zece pai uori pentru a introduce CPI n sectorul public aa cum sunt prezentai n pagina urmtoare. Sigur c aceti pai nu sunt cu toi uori. n realitate, experiena a artat c paii de la 2 la zece sunt greu de implementat; totui realizarea acestora garanteaz obinerea de beneficii n sectorului public pe termen lung. Mai mult dect att, putem spune c paii sunt logici, rezonabili i realiti iar noile State Membre au demonstrat c pot fi realizai.

Realizarea analizei decalajelor n domeniul CPI

Comisia European a stabilit un set de pai logici care conduc ctre nchiderea cu succes a negocierilor pentru aderare sau care duc la ndeplinirea obiectivelor nscrise n planul de aciune care face parte integrant din Planul Naional de Aderare. Aceti pai ncep cu analiza decalajelor care exist n domeniul CPI, analiza care trebuie s se realizeze ct mai obiectiv i pe baza de cunotine aprofundate att a sistemului de control intern existent, ct i a standardelor internaionale. Aceast analiz trebuie de altfel s fie un studiu la care s participe att personal din cadrul Ministerul finanelor ct i experi strini. Analiza diferenelor trebuie s furnizeze o evaluare onest a situaiei prezente a sistemului de control intern din ara respectiv, realiznd o descriere critic i o analiz obiectiv a punctelor sale slabe n comparaie cu standardele internaionale cele mai recente privind rspunderea managerial, funcionalitatea independent a compartimentelor de audit intern, incluznd i standardele aplicabile n contabilitatea public. Rezultatele i concluziile acestei analize trebuie s stea la baza ntocmirii proiectului de document de politic n domeniul CPI de ctre Ministerul finanelor. Pe baza acestui proiect se vor purta discuii cu toi partenerii importani (ntre care amintim: toate corpurile de control i de inspecie, reprezentani ai principalilor ordonatori de credite ai bugetului de stat, Ministerul Integrrii Europene i Instituia Suprem de Audit). Acest proiect de document trebuie s explice i s defineasc noile concepte i trebuie s sublinieze msurile care trebuie ntreprinse de ctre autoritile publice pentru a se conforma la cerinele cuprinse n capitolul de negociere i n Planul Naional de Aderare.

28

PIC

Pentru a sprijini aceast faz de conceptualizare DG Control Financiar a dezvoltat, n cooperare cu DG ELARG, un Glosar de definiii privind controlul intern i auditul, n noiembrie 1998. Acest Glosar (vezi Anexa nr. 12 - pag. 267) se bazeaz pe un mare numr de definiii deja existente n glosarele INTOSAI i IIA, nu este nevoie pn la urm s reinventezi roata. Multe din aceste definiii au fost ns adaptate pentru c s-a luat n considerare caracterul specific al sectorului public, la momentul 1998 glosarul INTOSAI era n principal destinat auditului extern, iar cel al IIA sectorului privat.

ntocmirea documentului de politic n domeniul CPI

Urmtorul pas, realizat tot sub egida Ministerului finanelor, este de a transforma comentariile i discuiile pe marginea proiectului ntr-un document de politic n domeniul CPI care s se refere la ntregul mediu de control din sectorul public acoperind nu numai controlul intern, dar i auditul extern, controlul parlamentar, managementul i controlul fondurilor europene, protejarea intereselor financiare ale UE, ct i lupta contra fraudei i iregularitilor. Mai mult dect att, documentul trebuie s conin i evalurile i recomandrile rezultate din analiza decalajelor din domeniul CPI. Elaborarea unui document de politic n domeniul CPI nu trebuie s fie o aciune pripit realizat numai ca s facem plcere Comisiei Europene. Experiena cu fostele i prezentele ri candidate ne arat c acest proces poate dura i pn la doi ani. Un motiv este i acela c documentul trebuie s fie adoptat de autoritile competente. O autoritate central, de regul Ministerul finanelor, trebuie s-i asume responsabilitatea ntregului proces de elaborare i trebuie s iniieze discuii de fond cu persoanele cu putere de decizie n cadrul Guvernului pentru a se asigura c toate prile interesate neleg i sunt de acord schimbrile care trebuie fcute i susin implementarea lor. n timpuri mai recente n ri din vestul Balcanilor a existat i tendina ca experii strini s elaboreze n totalitate documentul de politic care mai apoi au fost adoptate de Guvern ntr-o singur vineri dup-amiaz. De altfel se poate comenta mult pe marginea unei astfel de rapiditi i care n mod cert nu este cel mai bun mod de a obine implicare i sprijin din partea autoritilor. Documentul de politic trebuie s conin concluzii i recomandri privind strategia aplicabil n viitor i s stabileasc un plan de aciune complet cu termene limit pentru realizarea obiectivelor, acest plan de aciune trebuie s fie o parte integrant a documentului de politic. n fond recomandrile din document reprezint motivele pentru care sunt necesare modificri legislative sau chiar noi legi. Documentul trebuie semnat de Ministerul finanelor i trebuie trimis apoi la Guvern pentru aprobare. Dup aprobare, el trebuie fcut cunoscut managerilor de la toate nivelurile ierarhice din sectorul public pentru ca acetia s fie informai despre schimbrile care vor fi introduse.

1. - Zece pai uori care duc la crearea CPI

29

Documentul de politic trebuie s formuleze o viziune cuprinztoare la nivel naional privind calitatea viitoare a sistemului de controlului public intern, ct i a performanei viitoare n domeniul auditului extern i trebuie s-i propun s creeze un consens la nivel general n privina direciilor viitoare de dezvoltare a CPI. Acest document va conine calea de dezvoltare a acestei activiti pentru muli ani de acum nainte. DG Buget a dezvoltat o list de control pentru a evalua calitatea coninutului acestor documente, pe baza creia a fost elaborat o form-cadru care se gsete n Anexa nr.3. Este important ca documentul s stabileasc responsabiliti precise privind implementarea i monitorizarea progreselor n dezvoltarea CPI pe termen scurt i lung i s fie elaborat ntr-o form concis, clar care s pun n eviden subiectele cele mai importante. Este necesar de asemenea s cuprind noile principii privind: rspunderea managerial i modul ei de reflectare n sistemul de management i control financiar al organizaiei, necesitatea funcionrii ntr-un mod independent al auditului intern i al armonizrii activitilor la nivel central (aceste concepte vor fi detaliate n Capitolul 3), ct i estimri privind resursele necesare pentru realizarea obiectivelor i de asemenea, unde i cnd vor fi alocate. n prezent toate rile din EUR-12 ct i rile candidate au adoptat documente de politic n domeniul CPI; toate pot fi gsite pe FccWebsite (vezi pag. 125) i pe paginile de Web naionale. Este adevrat c unele ri din EUR-12 au nregistrat ntrzieri substaniale n dezvoltarea unui document de politic adecvat din multe motive. Printre ele putem cita lipsa de tradiie n dezvoltarea de documente de strategie i politic n orice domeniu, ct i rezistena pe care au artat-o structuri deja existente care se temeau de poziia care le era rezervat n viitor. n prezent a devenit o practic standard ca nu numai n timpul procesului de negociere, dar i ntr-o perioad mult mai timpurie s se solicite, de ctre Comisia European, dezvoltarea unei politici n domeniul controlului intern. Dezvoltarea CPI este un proces dinamic i care are multe implicai politice majore, reactualizri periodice i/ sau redefinirea unor elemente de politic trebuie realizate dac elementele existente nu mai rspund la noile dezvoltri ale prezentului sau ale viitorului.

Elaborarea legislaii i a normelor de aplicare

Pe baza recomandrilor i a concluziilor documentului de politic trebuie trecut la procesul de elaborare a legislaiei primare i secundare. Chiar dac tradiia legislativ a rii respective trebuie respectat nu este permis ca aceast s constituie un obstacol n a introduce definiii clare i neambigue a noilor concepte ct i responsabiliti bine definite. Experiena arat c experii guvernamentali n legislaie au mai degrab tendina de a conserva tradiiile legale naionale dect s se acomodeze cu noile standarde legale de domenii cum ar fii controlul i auditul intern. Discuii aprinse au avut loc nu de puine ori.

30

PIC

Sunt mai multe opiuni posibile n ceea ce privete forma pe care s o aib legile n domeniu. Pentru a evita deliberri lungi i dificile att la nivelul Guvernului, dar i mai apoi n Parlament, se sugereaz ca s se nceap cu elaborarea legislaiei cadru care s conin principiile de baz pentru dezvoltarea sistemului CPI. O lege cadru a CPI poate fi adoptat separat i poate fi tratat ca un act de politic prin el nsui, dar poate s fie i o parte a unei legi mai cuprinztoare cum ar fi Legea finanelor publice sau Legea organic a bugetului (pentru o schia a unei legi separate vezi Anexa nr.4 - pag. 202). rile care au adoptat o lege-cadru au fost apoi obligate s adopte legislaie secundar i de implementare care s explice mai n detaliu principiile enunate n legea cadru. Pe de alta parte au fost i ri care au preferat s adopte nc de la nceput o legislaie primar mai detaliat pornind de la principiul ca este permis numai ceea ce este autorizat de un text de lege. Experiena a artat c deficienele acestei abordri apar n situaia n care este nevoie s se revizuiasc rapid prevederi care nu sunt clare. Schimbarea legilor prin Parlament este ns un proces care necesit un timp mai ndelungat dect modificarea realizat prin decizii ale Guvernului sau ale Ministrului finanelor. Cu toate acestea, experiene mai recente n legiferarea din domeniul CPI arat o tendin de a ncepe direct cu legi ale auditului i controlului intern. Este important de amintit c elementele de tehnicitate nu ar trebui incluse n legi pentru c le-ar reduce flexibilitatea, caracteristica lor cea mai important. De aici rezult nevoia de a reactualiza n permanen manualele de aplicare, introducerea de elemente tehnice prea detaliate n legi este considerat o greeal. Procesul de implementare a legislaiei poate s conduc la necesitatea ca Ministerul finanelor s emit viitoare norme i instruciuni de aplicare. Aceste instruciuni pot s cuprind i modele de manuale privind auditul intern sau managementul financiar i controlul, ct i modele pentru pista de audit sau pentru o Cart a auditului intern (vezi Anexa nr.21 - pag. 318) i Codul de etic pentru auditori (vezi Anexa nr.22 - pag. 323). Experiena arat c realizarea un set complet de norme legale i reglementare care s fie n concordan cu cerinele capitolului CF, poate dura ntre 2 i 4 ani. Exemple de legi privind managementul financiar i controlul (vezi Anexa nr.5 - pag. 204), privind auditul intern (vezi Anexa nr.6 - pag. 212) i privind inspecia (vezi Anexa nr.7 - pag. 225) sunt anexate la aceast carte pentru a putea fi folosite ca referine. Exemplele sunt structurate lund n considerare cele mai noi i mai relevante studii n domeniu i au rezultat dintr-o strns cooperare ntre SIGMA, DG Buget i noile State Membre. Cerina de a avea o baz legislativ i normativ care s fie n concordan cu cele mai noi standarde n domeniu, nc de la nceputul implementrii CPI a fost pus n discuie (Cohen ; 2005) s-a spus c stadiul n care se afl legislaia aplicabil CPI nu ar fi luat n considerare natura empiric i n acelai timp foarte schimbtoare a sistemelor publice aflate n proces de reconstrucie, astfel c rezultatul a fost de multe ori nite texte dubioase care cuprind erori uneori ireversibile. Cu toate acestea este dificil de argumentat n favoarea idei de a lipsi o ar de posibilitatea de a utiliza

1. - Zece pai uori care duc la crearea CPI

31

cele mai noi standarde de control i audit. rile candidate ele nsele erau doritoare s cunoasc i s utilizeze cele mai noi standarde n domeniu chiar dac aceasta a nsemnat o anumit form de terapie de oc i a adus modificri dureroase n structurile existente. Pe de alt parte nu mai era nevoie s se ntreprind noi cercetri n domeniul standardelor de audit intern cnd acestea erau dezvoltate deja. n final, n contextul negocierilor pentru aderare ar fi fost foarte dificil s satisfaci cerinele Europei (Consiliul, Parlamentul) dac implementarea elementelor negociate s-ar fi ntins pe o perioad lung de timp, fapt care ar fi ntrziat inclusiv data aderrii acestor ri.

UCA, departamentele financiare i unitile de audit intern

Dup adoptarea instrumentelor legale, este necesar ca Guvernul s decid implementarea organizaional a structurilor de CPI n ministere i n alte instituii publice. UCA sunt considerate ca motoare ale propagrii principiilor CPI, n special n legtur cu introducerea rspunderii manageriale i cu caracterul funcional independent al auditului intern. UCA trebuie s devin un centru de excelen acionnd ca o continu surs de informaii i de educare a parilor interesate manageri, controlori, auditori sau inspectori sau chiar a publicului interesat. n consecin UCA are responsabiliti care privesc i mbuntirea actului de guvernare, pentru acest motiv, eful UCA trebuie s fie o persoan care s nu fie influenabil politic. O schimbare de guvern poate antrena schimbri n personalul cu funcii de rspundere din cadrul UCA n favoarea unor funcionari publici mai apropiai de noul guvern care vor avea mai apoi o atitudine mai puin critic i mult mai prietenoas fa de acesta (procesul de patronaj). Aceast abordare poate afecta personalul de rspundere din structurile de audit intern i chiar din cele de audit extern. Aceast practic este greit pentru ca obiectivele cheie ale auditului intern i extern sunt exact acelea de a evita manipulrile n interesul Guvernului, aceste manipulri putnd fi considerate cu uurin ca o form de corupie. Rolul i funciile UCA vor fi explicate n capitolul 3. Organigramele nr.1 i 2 vor arat poziia a una sau dou UCA n cadrul structurilor instituionale din sectorul public (vezi pag. 180 i 181). Guvernul va avea nevoie s se asigure c departamentele financiare existente (serviciile financiare) din ministere se ocup nu numai de pregtirea i de execuia bugetului i de contabilizarea operaiunilor, dar au i funcii de control financiar ex-ante i ex-post sprijinind astfel pe decident n toate deciziile sale cu caracter financiar. Departamentele financiare vor trebui s funcioneze n conformitate cu responsabilitile lor specifice descrise n manualele de control intern, astfel vor trebui s dezvolte piste de audit i s realizeze auto-evaluri a activitii lor. Capitolul CF s-a ocupat n principal de ordonatorii principali ai bugetului cum ar fi ministerele, neinteresndu-se de modul cum trebuie dezvoltat controlul intern la nivelul structurilor judeene i locale. Este evident c, n principiu, standardele de control

32

PIC

intern de la nivel central trebuie s se reflecte i la nivelul local (Baltici i Yilmaz: 2006). Opinia autorului este c descentralizarea a avut efecte adverse asupra structurilor locale din cauz c acestea nu erau pregtite cu instrumentele necesare pentru a putea monitoriza performana managerial i verifica responsabilitatea. Situaia ideal este aceea n care se dezvolt instrumente de control i audit intern nainte de a se descentraliza decizia financiar la nivel local. Guvernul sau UCA trebuie s fundamenteze decizia de a crea uniti de audit intern la nivel local lund n considerare efectivitatea i eficacitatea. Dac, de exemplu, tranzaciile financiare sunt prea puin numeroase pentru a justifica crearea unei uniti de audit intern la un cost acceptabil, auditul intern poate fi organizat n mod diferit. O soluie posibil este de a face combinaii ad-hoc sau permanente ale altor uniti de audit intern care se gsesc n zon sau se poate face apel la un departament din cadrul Ministerului finanelor care ar putea s fie un sub-directorat specializat din cadrul UCA pentru audit intern sau din cadrul unitii de audit intern a Ministerului finanelor.

Facilitai pentru pregtirea profesional

Dac lum n considerare cerinele de eligibilitate pentru a obine calificri cum ar fi cea de Auditor Intern Certificat (CIA) i Auditor Profesionist Certificat pentru Guvern (CGAP) aa cum au fost ele stabilite de IIA (www.theiia.org) este clar c obinerea unei astfel de desemnri cere un mare efort. Calificarea de auditor intern certificat oferit de IIA este o certificare acceptat la nivel internaional i standardul cere ca fiecare dintre deintorii acestui titlu s-i demonstreze competenele i profesionalismul n domeniul auditului intern. Titlul a fost dezvoltat pentru sectorul privat. Titlul de CGAP oferit de IIA este o certificare special oferit i pentru auditorilor interni care profeseaz n sectorul public. Examenele care sunt organizate pentru a testa cunotinele candidailor acoper: auditul intern n sectorul public, contabilitatea de baz, managementul financiar al granturilor,aplicarea principiului confidenialitii, legislaie i multe altele. Programa de pregtire accentueaz rolul auditorului n ridicarea gradului de responsabilitate a managerului, ct i mbuntirea calitii serviciilor guvernamentale. CGPA-ul nu este ns singura certificare posibil n acest domeniu i poate prezenta cteva dezavantaje n raport cu instituiile din sectorul public din Europa care sunt diferite de cele din America de Nord. O excelent alternativ este certificarea oferit de Institutul de Certificare n Domeniul Finanelor Publice i Contabilitate (CIPFA) (www. cipfa.org.uk). O calificarea orientat ctre sectorul public care a fost introdus i n Slovenia, fiind vorba de o cooperare ntre CIPFA i Centrul pentru Excelen n Finane (CEF) (www.cerf-see.org) i care se ateapt s fie extins i n alte state noi membre. Gsirea de buni formatori pentru auditul intern este o problem esenial, iar utilizarea auditorilor din sectorul privat poate s nu fie o soluie adecvat pentru sectorul public datorit contextului diferit de activitate al auditorilor interni din sectorul public. Pentru aceast calificare CIPFA furnizeaz formatori iniiali i materiale pentru formare profesional.

1. - Zece pai uori care duc la crearea CPI

33

n legtur cu titlul de CGAP, pentru a deveni candidat CGAP una din cerine este de a avea un titlu universitar (trei ani de studii) sau un echivalent sau un minim de doi ani de studii postliceale ntr-o instituie acreditat plus cinci ani de activitate profesional n sectorul public. Candidatul trebuie s aib un profil moral ridicat i bune rezultate profesionale i s prezinte referine semnate de un CGAP, el trebuie s aib de asemenea experien de auditor de cel puin doi ani, activitate verificat de un CGAP. El trebuie s adere prin semntur la Codul de etic stabilit de IIA i, dup obinerea certificrii, va trebui s fac cel puin 40 de ore de formare profesional n doi ani. Examenul pentru obinerea titlului de CGAP cuprinde domenii ca : modele de risc standard de control (5-10%), practic de audit public (35-45%), metodologie i instrumente de audit (20-25%) i mediul de audit n sectorul public (25-35%). Din noiembrie 2004 examenele pentru obinerea titlului de CGAP trebuie s ia n considerare ghidul INTOSAI pentru auditul n sectorul public; cei care urmeaz aceste cursuri trebuie s cunoasc acest ghid. Seciunea IIA pentru Europa dezvolt n prezent un examen similar pentru obinerea titlului de CGAP adaptat la mediul european care include principiile CPI. n conformitate cu curriculum-ul CIPFA studenii vor trebui s urmeze nou module (cursuri): fundamentele auditului intern, management i control, contabilitatea sectorului public i raportrile financiare, audit intern avansat, valorificarea funciilor auditului intern, auditarea performanei manageriale, legi locale i taxe, audit extern i construcia instituiilor pentru formare profesional pe plan local. Pentru o privire rapid asupra cursurilor vezi Anexa nr.24 - pag. 329. Cursanii trebuie s fie de acord i s semneze Codul internaional de etic a profesiei de contabil. ntrebarea care se pune este dac aceste criterii greu de ndeplinit trebuie s fie cerute nc de la prima generaie de auditori interni din rile candidate. Poate c ar fi necesar, dar este nerealist s credem ca acest lucru este posibil nc din stadiile cele mai timpurii ale introducerii auditului intern n sectorul public. n cele mai multe ri candidate nu existau ramuri naionale ale instituiilor de audit privat, dar acum ele apar peste tot. Totui, cele mai multe din rile candidate nu au nc o resurs real de auditori publici certificai din care s poat alege. Cerinele CPI sunt ca rile candidate s creeze i s dezvolte faciliti de formare profesional care s poat fi meninute pentru a putea sprijini formarea de auditori interni profesioniti (dar i manageri i responsabili financiari) asigurnd continuitatea procesului i dup plecarea experilor strini sau a partenerilor de nfrire instituional. Acest lucru poate fi realizat n multe feluri: formare profesional organizat n cadrul Ministrului finanelor sau n cadrul mai larg al colii de Administraie Public. Este recomandat cu insisten ca formele de pregtire profesional s fie flexibile i din acest motiv atractive pentru cei mai bine pregtii auditori. O alt recomandare este cooperarea strns cu instituiile private i academice care se ocup de certificarea auditorilor. Profesia de auditor intern este nou n toate rile candidate i salariile oferite sunt n general sczute. De asemenea activitatea legat de controlul n sectorul public este puin stimat din cauza existenei unui sistem tradiional, a unei sc-

34

PIC

zute motivaii din partea managerilor i a necunoaterii standardelor internaionale din cauza barierelor lingvistice. Aceasta nseamn c, cel puin pentru o anumit perioad de timp, resursele umane interne se rezum numai la controlorii financiari i inspectorii care pot fi interesai de aceast nou meserie, pe care o pot exercita dac sunt formai profesional n mod adecvat. Pe de alt parte numai prin obinerea unei calificri recunoscute la nivel internaional se poate ajunge la o recunoatere a acestei meserii pe plan naional i la mbuntirea statutului auditorilor interni. Guvernul poate totui s nu-i propun s aib de la prima generaie de auditori interni certificri CIA sau CGAP. Pe de alt parte ns, titlul de auditor public intern nu trebuie acordat numai pe baza unui curs rapid de dou sptmni, care este considerat ca suficient n unele cazuri. Formarea profesional a auditorilor interni ar trebui s se bazeze pe o combinaie de experien practic i teorie; altfel spus, pe cunoaterea teoretic a instrumentelor de audit i pe experiena de la locul de munc. Multe soluii au fost dezvoltate de rile membre ale EUR-12 cu sprijinul asistenei tehnice i a partenerilor din programele de nfrire instituional. Urmtoarea strategie de instruire a fost dezvoltat n Croaia i constituie un bun exemplu Astfel, schema de certificare a auditorilor publici interni este o parte fundamental a strategiei guvernamentale care are ca scop dezvoltarea unei activiti efective de audit intern n sectorul public i auditori interni competeni, productivi i de ncredere. Instruirea sprijin o dezvoltare a carierei i o dezvoltare personal printr-o program structurat, integrat i accesibil. Acest proces este ndrumat de UCA din Ministerul finanelor cu o asistent iniial din partea echipei CARDS 2000 pentru proiectul CPI. Instruirea cuprinde dou nivele: o certificare dup parcurgerea a trei module cuprinznd : cele mai bune practici n auditul public intern, audit aplicat, comunicare i relaii interpersonale i o diplom dup parcurgerea a nc patru module care sunt : managementul guvernamental, managementul riscului i controlul, contabilitate i finane i utilizarea IT n procesul de auditare. Ambele stagii (certificat i diplom) trebuie s fie parcurse n 18 luni. Toi cei care au fost numii de ctre conducerea superioar din ministere sau din ageniile guvernamentale ca auditori interni nominalizai sunt eligibili pentru acest program. Cererile sunt studiate i aprobate innd cont de condiiile de eligibilitate i selecia se continu cu interviuri care au scopul de a demonstra credibilitatea i transparena procesului de formare profesional. Soluia descris mai sus are calitatea c produce auditori interni bine instruii n relativ scurt timp. Totui, aceasta nu exclude pe termen lung, dezvoltarea unei certificri pentru profesia de audit guvernamental, care s se bazeze pe cele mai bune practici europene i care poate duce la crearea unei structuri profesionale de auditori publici unificat i foarte vizibil, fr de care ar fi dificil pentru orice guvern s susin c este decis s-i manifeste responsabilitatea fa de public.

2. - Controlul intern n sectorul public

35

2.

Controlul intern n sectorul public

Marea varietate a sistemelor de control intern care exist n Statele Membre; analiza Comisiei privind sistemele de control intern existente n rile candidate; lipsa unui concept unitar n ceea ce privete att controlul intern, ct i auditul intern i extern; dezvoltarea unei strategii n sprijinul rilor candidate n concordan cu ghidurile dezvoltate de SIGMA i de IIA prin modelul COSO i INTOSAI.

Sisteme de control intern n Europa

Analiza situaiei globale de la nceputul anilor nouzeci
Prima analiz a sistemelor de control intern n Europa a fost probabil realizat de SIGMA care a nceput s schieze (SIGMA 1996) diferitele abordri ale structurii sistemelor de control a managementului (CM) n rile membre ale OCDE i a demonstrat multe slbiciuni i greeli legate de acest concept. Documentul definete controlul managerial ca fiind : organizarea, politicile i procedurile utilizate pentru a se obine asigurarea c prin programele guvernamentale se obin rezultatele scontate, c resursele sunt utilizate ... n concordan cu inteniile i obiectivele prestabilite.....c programele sunt protejate mpotriva pierderilor, risipei, fraudei i c informaiile destinate celor care iau decizii sunt corecte i disponibile la momentul oportun. Chiar i cel mai perfecionat sistem de CM are limitele lui, parial din cauz c ele permit managerului s controleze funcionarea instituiei, dar nu permit controlarea activiti managerului1. Numeroase modele europene au fost investigate n acest document (Suedia, Olanda, Germania, Danemarca i Marea Britanie) i s-a demonstrat c erau aplicate cele mai recente standarde ale INTOSAI, fie n mod explicit, fie implicit, dar n forme foarte diferite care depindeau de caracteristicile naionale. Nu era nici un model specific de CM care se aplice la toate rile i nici o cale unic de evoluie a sistemelor n viitor. Este de ateptat ca acest lucru s fie valabil i pentru rile candidate aa cum a fost pentru rile analizate. Ct de adevrat era aceast afirmaie, dar ct de diferit vor evolua lucrurile n procesul de negociere !!
1 (Dar cine va controla gardienii?): acest fenomen a fost deja menionat de ctre moralistul Decimus Junius Juvenal (60-140E.n.) in Roma, care a criticat conducerea mpratului Domitian punndu-si ntrebarea:sed quis custodiet ipsos custodes?

36

PIC

Documentul SIGMA a definit mai multe categorii de ri n funcie de urmtoarele criterii:

1. Definirea i rolul auditului intern; 2. Extinderea centralizrii sau descentralizrii n control i management; 3. Gradul n care sistemele de control sunt incluse n legislaia primar, instruciuni

i proceduri administrative;

4. Gradul n care formele de CM sunt o parte integrant a managementului

organizaiei i a structurii care i asum actul de decizie sau sunt realizate de uniti independente situate n afara puterii de decizie a managerului;

Aceste diferene sunt mai relevante dac analizm modelele de management i control ale Franei i Suediei existente la mijlocului anilor nouzeci. Diferenele sunt n special n ce privete gradul de descentralizare i rolul auditului intern.

Frana2
nainte de schimbrile majore privind introducerea funciei de audit intern n cadrul Trezoreriei (1996-2001), sistemul de control intern n Frana era caracterizat printr-un grad nalt de centralizare i printr-o mare complexitate intern determinat de o tradiie istoric. Decizia managerial era supus aprobrii a ceea ce numim n general controlor financiar delegat ex-ante, care erau de fapt angajai ai Trezoreriei din Ministerul Bugetului din cadrul Ministerului economiei, finanelor i comerului. Decizia managerial era supus apoi i aprobrii contabilului care era i el delegat, adic independent din punct de vedere funcional fa de ordonatorul de credite. Inspectoratul General al Finanelor era corpul de inspecie al Ministerului Economiei, Finanelor i Industriei. Contabilii erau supui autoritii administrative a Ministrului Bugetului i erau rspunztori legal fa de Curtea de Conturi. Curtea de Conturi realiza un audit extern al conturilor guvernamentale. nc din 1811 sistemul controlului financiar ex-ante const n aprobarea sau respingerea proiectului de decizie financiar legat de : contractarea, angajarea i plata din fonduri publice. Aceste controale se exercit numai asupra aspectelor legate de legalitate i regularitate. n sistemul francez se manifest o lips total de rspundere managerial, din cauza existenei unei instituii centrale (Ministerul finanelor) care rspunde de control, iar controlul este bazat pe regularitate i legalitate i nu are ca obiectiv performana managerial n activitatea public. Acest sistem a fost schimbat prin introducerea noi legii a bugetului din 2001 (implementat ncepnd cu ianuarie 2006). Aceast lege introduce managementul prin performan n toate instituiile publice. O dat cu introducerea bugetelor pe
2 Caracterizare bazata pe discutiile cu Domnul Francois GUILLARME, consilier SIGMA, i cu altii

2. - Controlul intern n sectorul public

37

programe, bazate pe performan, ordonatorii de credite sunt rspunztori fa de Parlament pentru deciziile lor manageriale, pentru cheltuielile realizate, pentru managementul resurselor umane i pentru nivelul lor de performan pe care o obin n raport cu resursele care le-au fost alocate (eficiena). Aceste subiecte sunt incluse ntr-un raport anual de performan care este ataat la raportul privind execuia bugetului. (rspundere managerial). n continuare legea orienteaz tradiionalul control financiar ex-ante n funcie de nivelul de risc i de capacitatea de finanare a bugetului; astfel el se aplic numai pentru tranzacii care depesc o anumit valoare limit (care a oscilat ntre 90.000 i 150.000 EUR). Legea a introdus i un nou sistem de contabilitate public care integreaz actualul sistem de contabilitate de cas pentru buget, cu contabilitatea de angajament care se utilizeaz pentru contabilitatea general i cu contabilitatea de management care se utilizeaz pentru analiza cost-beneficiu a programelor. Contabilul public este responsabil cu introducerea noilor standarde i proceduri de contabilitate la ordonatorii principali de credite i va garanta calitatea raportrilor financiare pe care le realizeaz anual Statul i sunt apoi prezentate Curii de Conturi pentru certificare. n final legea creeaz un organism de audit, evaluare i control care funcioneaz la nivel central i care se concentreaz asupra performanei n administrare i pe calitatea conturilor publice. n capitolul 4 i n Anexa nr.14 va fi fcut o descriere mai detaliat a reformelor franceze i a consecinelor sale.

Suedia
Ca urmare a aderrii la UE n 1995, Suedia a devenit un fel de model pentru dezvoltarea auditului intern n cadrul Comisiei. n conformitate cu Constituia Suediei, administraia public i controlul intern sunt realizate de agenii guvernamentale independente. Controlul intern este integrat n actul de management i este o parte a delegrii de autoritate i a rspunderii manageriale. Acest nalt grad de descentralizare este asociat cu o mare transparen; orice persoan din Suedia are acces la dosarele oficiale inclusiv la rapoartele de control intern i audit. Auditul intern (introdus n 1995) este aspectul monitorizat al controlului intern i urmeaz modelul COSO (vezi Anexa nr.9 i 9A - pag. 245). Auditorii interni funcioneaz n subordinea Comitetului de Conducere a fiecrei agenii guvernamentale. Sistemul suedez nu cuprinde nici o form de supervizare la nivel central, nici pentru controlul intern i nici pentru auditul intern. Totui Autoritatea Naional Suedez pentru Management Financiar (ESV) care realizeaz analize, d sfaturi i transmite informaii n sistem, funcioneaz aproape ca o UCA ntr-un sistem de CPI. Auditorii interni din sistemul public suedez simt totui o anumit izolare i ar fi favorabili ideii de a crea o reea care s promoveze activitatea lor n

38

PIC

faa opiniei publice. ESV-ul a decis de curnd crearea unei uniti sau a unui departament care s se ocupe cu coordonarea activiti de audit intern n sectorul public. Pe de alt parte auditul extern nu era organizat ntr-un mod independent pn n 2003 n sensul recomandrilor INTOSAI prin Declaraia de la Lima (vezi Anexa nr.8 - pag. 236). Oficiul Naional de Audit din Suedia se afla pn n 2003 sub responsabilitatea Ministerului finanelor. Aceast inconsisten a fost rezolvat n 2003 cnd Oficiul de Audit a fost transformat ntr-o instituie suprem de audit care raporteaz direct Parlamentului. Un alt studiu al SIGMA a fost prezentat n 1997 (Pratley 1997: 145). SIGMA credea c prezentarea n paralel a sistemelor bugetare i de control financiar n cteva State Membre (Austria, Danemarca, Finlanda, Frana, Portugalia, Suedia i Marea Britanie) poate fi instructiv pentru rile candidate din Centrul i Estul Europei. Acest exerciiu putea s indice i soluii pentru viitoare analize n contextul programelor Comisiei n desfurare n acel moment, privind reforma managementului financiar. Concluzia care a fost tras ca urmare a acestui studiu comparat a fost c pentru ri care au aderat recent, aderarea n sine a fost un element important n procesul care i-a condus la reforme fundamentale ale sistemelor naionale de control intern. Procesele de reform ale UE i cele la nivel naional s-au susinut unele pe altele. O alt concluzie, rezultat din contactele cu administraiile din Statele Membre, este ct de important ar fi pentru rile candidate s-i dezvolte nu numai contacte formale cu Comisia European i cu Statele Membre dar i, n paralel, s dezvolte contacte informale cu nali funcionari i cu personal tehnic, ct i cu personaliti politice din Statele Membre. n acest studiu al SIGMA, DG Control Financiar a confirmat bazndu-se pe analiza rspunsurilor obinute la chestionarul din 1996 - c nu exist un concept comun n rile candidate privind controlul intern, auditul intern i auditul extern. Este interesant de notat c i DG Control Financiar a cunoscut dificulti, participnd la acest studiu, n a da o definiie corect a auditul intern, explicnd c se auto-auditeaz prin controlul ex-ante a cheltuielilor pe baza de eantion, dar i prin auditul intern al sistemelor de control i management3. Cuvntul audit, care definete o activitate de regul ex-post era utilizat i pentru o funcie de control ex-ante, care este n prezent inclus conceptual n aria de rspundere a managerului i nu n cea a auditorului. Avnd n vedere toate acestea auditorul nu trebuie s fie tentat s realizeze i alte activiti care mai apoi s fie auditate, ceea ce ar crea un conflict de interese.
3 Funcia de audit intern a fost adugat la sarcinile DG XX la nceputul anilor 90. Acest fapt a condus la criza ctre sfritul anilor 90 cnd a devenit clar c auditul intern i controlul ex-ante sunt activiti care nu se pot realiza mpreun n cadrul aceleai structuri. n 2000 in cadrul reformei Comisie s-a decis separarea organizaional ntre control i audit.

2. - Controlul intern n sectorul public

39

Studiul SIGMA continu menionnd : Obiectivele n desfurare trebuie s fie ncurajarea rilor candidate de a dezvolta un control intern efectiv n cadrul ministerelor, la toate nivelele pentru a asigura rspunderea managerial privind derularea fondurilor publice i a programelor. Auditul intern trebuie s fie dezvoltat pentru a se asigura c sistemele de control intern sunt instalate i funcioneaz n mod efectiv. Cerina de baz att pentru auditul intern ct i pentru cel extern este c acestea s fie independente. UE poate contribui la acest proces, nu numai prin furnizarea de asisten tehnic, dar i prin oferirea de modele clare pentru instituiile publice. n 2003 o noua tentativ a fost realizat de ctre grupul de experi CPI ale Instituiilor Supreme de Audit din rile candidate care au analizat sistemele de control intern din Statele Membre. Cteva ri din grupul EUR-15 sunt n prezent n plin proces de reformare a controlului intern sau sunt angajate n discuii preliminare privind prepararea unor astfel de reforme. Cteva exemple sunt prezentate n capitolul 4.

Dou coli de gndire privind controlul intern

Controlul public intern n Statele Membre reflect realiti foarte diferite, legate de istoria structurilor administrative i de evoluia lor, de importana poziiei pe care o ocup Ministerul finanelor n cadrul Guvernului, de existena unei Trezorerii publice, de structurile de control deja existente i de faptul dac anumite activiti financiare sunt centralizate sau nu. (Simmony: 2002). n mijlocul anilor 1990 era o obinuin (care exist nc) de a delimita dou coli de gndire privind controlul intern care co-existau n Statele Membre. Prima i cea mai tradiional era cea caracterizat de o funcie de control delegat, centralizat care este n special preocupat de aspectele ex-ante ale controlului. Structuri pre-desemnate sau reele de controlori financiari aflate sub ndrumarea unui organism central cum ar fi Ministerul finanelor prin directoratul Bugetului sau Inspectoratul General al Finanelor, pot constitui astfel de structuri de control. Managerii se vor baza pe aceste servicii de control centralizate care aprob deciziile financiare; conceptul de rspundere managerial nefiind deloc dezvoltat. Auditul intern descentralizat nu are nici un rol, auditul financiar era realizat de ctre controlori ex-post, iar sistemul de audit intern independent nu exist. Acest model este denumit: modelul Latin (sau Napoleonean), modelul Mediteranean sau modelul de control ex-ante efectuat de o ter parte. Acesta este (n unele cazuri, acesta a fost) modelul de control aplicat n Belgia, Frana, Italia, Grecia, Portugalia sau Spania i a fost utilizat i de Comisie pn n anul 2000. Modelul Latin pierde teren i nu mai este considerat n prezent ca fiind conform cu standardele internaionale. Un numr de State Membre care aveau acest sistem sunt n curs sau discut posibilitatea de a reforma sistemul prin dezvoltarea rspunderii manageriale i a auditului intern, separnd auditul intern de inspecie i aducnd controlul ex-ante n aria de rspundere managerial.

40

PIC

Aceast reform a fost facilitat de trei dezvoltri separate. n primul rnd a fost exemplul celor mai bune practici care au fost aduse din sectorul privat. n al doilea rnd, au fost solicitrile UE de stabilire a unor reguli specifice privind controlul intern i auditul aplicabile n managementul fondurilor UE implementate de autoritile naionale. n al treilea rnd a fost un schimb intens de idei (multilateral sau bilateral) ntre partenerii din proiectele de nfrire instituional (funcionari publici) i consultanii din sectorul privat care veneau din Statele Membre pe de o parte, i partenerii lor din rile candidate pe de alt parte. Aceste dezvoltri vor fi prezentate ulterior. A doua coal a dezvoltat forme variate de management guvernamental (sisteme prin care fiecare organizaie guvernamental este direct condus i controlat) n ultimele decade ceea ce nseamn c managerul este inut responsabil pentru dezvoltarea i mbuntirea sistemelor de control. Pentru a ajuta managerul n asumarea acestor responsabiliti el trebuie s beneficieze de ajutorul unui auditor intern. Auditorul intern va estima dac sistemul de management i control financiar sunt n concordan cu cele mai nalte standarde, dac raporteaz ctre autoritatea corespunztoare i va face propuneri de mbuntite. Aceast abordare, bazat pe rspundere managerial complet i pe o funcie independent de audit, este cunoscut sub numele de modelul nord-european sau modelul rspunderii manageriale. Acesta a fost modelul ales de Comisie dup Reforma din 2000.

Implicarea Comisiei Europene

Chiar dac Comisia are responsabilitatea n ceea ce privete definirea standardelor de control i audit care stau la baza evalurii sistemelor de control interne implicate n implementarea fondurilor EU, ea nu are o baz legal pentru a interveni n zona sistemelor naionale de control pentru fonduri naionale. Comisia nu poate din acest motiv s prescrie soluii n cazul n care se constat slbiciuni n sistemul de control intern al unui Stat Membru. Deoarece aceast arie de activitate nu este n responsabilitatea Comisiei aceast nu are dreptul s-i asume nici mcar un rol de consiliere fr acordul unanim al Statelor Membre. Asta nu nseamn ns c Statele Membre i Comisia nu mprtesc un interes comun pentru a avea un management financiar adecvat al fondurilor naionale. De fapt Articolul zece al Tratatului UE n seciunea privind Cooperarea loial menioneaz c : Statele Membre vor lua toate msurile generale sau specifice, pentru a asigura ndeplinirea obligaiilor impuse de Tratat sau care rezult din aciunile ntreprinse de o instituie a Comuniti. Ei vor trebui s faciliteze ndeplinirea sarcinilor Comuniti, iar Articolul 274 privind execuia bugetului prevede : Comisia va executa bugetul n concordan cu prevederile reglementrii care aplic Articolul 279, sub rspundere proprie i n limitele mandatului acordat, aplicnd principiile unui bune gestiuni financiare. Statele Membre vor coopera cu Comisia

2. - Controlul intern n sectorul public

41

pentru a asigura c mandatul este utilizat n concordan cu principiile unei bune gestiuni financiare.(..) Articolul 280 din versiunea consolidat a Tratatului de nfiinare a Comuniti Europene (publicat n Jurnalul Oficial C325 din 24 decembrie 2002) prevede: 1. Comunitatea i Statele Membre vor combate frauda i orice alte activiti ilegale care afecteaz interesele financiare ale Comuniti prin msuri care vor fi luate n concordan cu acest articol care va aciona ca o barier i va asigura o protecie efectiv n Statele Membre. 2. Statele Membre vor lua msuri pentru a combate frauda care ar afecta interesele financiare ale Comuniti, similare celor pe care le iau pentru a combate frauda care afecteaz propriile lor interese financiare... 3. Fr a aduce prejudiciu altor prevederi ale Tratatului, Statele Membre i vor coordona aciunile n scopul de a proteja interesele financiare ale Comuniti contra fraudei. n acest scop ele vor organiza mpreun cu Comisia o cooperare apropiat i periodic ntre autoritile competente. 4. Consiliul, acionnd n concordan cu procedura care este prevzut la Articolul 251, dup consultarea Curii de Conturi, va adopta msurile necesare n ceea ce privete prevenirea i lupta contra fraudei care afecteaz interesele financiare ale Comuniti cu condiia ca Statele Membre s asigure o protecie efectiv i echivalent. Aceste msuri nu se vor aplica n domeniul procedurilor penale sau a administrrii naionale a justiiei. 5. Comisia, n cooperare cu Statele Membre vor nainta Parlamentului European i Consiliului un raport privind msurile luate pentru aplicarea acestui articol. Atunci cnd protejarea intereselor naionale i ale Comuniti sunt comparate n paragraful 2, aceasta de refer la protecia contra fraudei i nu la sistemele de control public intern. Cu toate acestea, msurile contra fraudei i corupia nu trebuie s fie privite exclusiv ca nite pedepse date dup eveniment, aa cum am artat n primul capitol. Dac privim lucrurile n perspectiv atunci aceste msuri trebuie s cuprind ntr-adevr un proces preventiv; aceasta nu va contraveni celor susinute n primul paragraf i trebuie s fie privit ca o prim linie de aprare contra apariiei corupiei, fraudei i iregularitilor. Transparena este prim condiie pentru reducerea posibilitii de apariie a fraudei. Cteva State Membre (cum ar fi Marea Britanie susinut de alte ri n timpul reuniunii de la Malta a Grupului de Contact a Organizaiilor Europene de Control Financiar) au ncercat s schieze o paralel direct susinnd c art.280 se aplic i sistemelor naionale de control (s fie capabili de a ndeplini efectiv cerinele UE i s implementeze msurile financiare de ajutor dup aderare) dar nu a fost susinut de alte State Membre.

42

PIC

Ezitri combinate cu teama c Comisia va interveni n domenii care sunt tradiional n aria de putere a statului naional au fost exprimate n special de Statele Membre care aplica modelul Latin. Paragraful 2 al art.280 este motivul pentru care Capitolul CF conine un sub-capitol specific privind protecia intereselor financiare ale UE. Dar art.280 nu prevede o substituire direct a fondurilor UE cu fondurile bugetare propriu-zise. n adevr, n numeroase State Membre coexist dou sisteme paralele, unul pentru fondurile naionale i altul pentru fondurile UE. Comisia nu poate impune un sistem specific de control i management financiar ntr-un Stat Membru aplicabil pentru bugetul naional. Diferite reglementri privind managementul i controlul fondurilor UE prevd c acestea trebuie aplicate n conformitate cu principiul subsidiaritii i fr a aduce prejudicii sistemelor instituionale juridice i financiare din Statele Membre (Reglementarea CE 1260/99 art.8.3:152). Este evident c negocierile pentru aderare se refer la schimbri care trebuie s fie realizate de statele candidate i nu de Statele Membre, mai mult dect att, Reglementarea 1260/99, privind controlul aplicabil fondurilor UE, nu se aplic i fondurilor naionale cu excepia cazurilor n care se utilizeaz co-finanarea. Astfel Comisia nu poate nici s impun un model pentru sistemul naional de control public intern, nici s sugereze Statelor Membre s accepte s ia n discuie astfel de modele, dac acestea nu sunt direct aplicabile pentru fondurile europene.

Controlul financiar adecvat

Cnd programele PHARE au nceput s se deruleze, la nceputul anilor 1990, Comisia era direct rspunztoare pentru implementarea i controlul programelor i proiectelor direct de la sediul central de la Bruxelles. n scurt timp ns implementarea direct a devenit din ce n ce mai dificil de realizat din punct de vedere al coordonrii de la distan. La mijlocul anilor 90 au nceput s se manifeste opinii favorabile descentralizrii (sau trecerii) rezultate din transferul responsabilitii implementrii i a controlului de la sediul central al Comisiei Europene la noile nfiinate Delegaii ale CE aflate n statele beneficiare. n anii 1998/1999 sistemul de Implementare Descentralizat (DIS) a fost dezvoltat pentru programele PHARE (utilizat mai trziu i pentru fondurile de pre-aderare ISPA i SAPARD). Implementarea i controlul acestor programe a fost atribuite diferitelor Uniti de Implementare i Monitorizare a Proiectelor create (cu sprijinul i n cooperare cu Delegaiile CE), n cadrul unitilor naionale de implementare a fondurilor PHARE. n februarie 1999 Comisia a adoptat criteriile pentru acordarea descentralizrii extinse; sistemul care a rezultat de aici a fost numit EDIS (Sistemul Extins de Implementare Descentralizat). Viitoarea descentralizare era n conformitate cu planul privind transferul complet al activiti de control a fondurilor UE ctre

2. - Controlul intern n sectorul public

43

autoritile naionale n momentul aderrii. Descentralizarea extins implic completa descentralizare a implementrii i a controlului fondurilor UE ctre instituiile naionale, care opereaz n mod adecvat i sunt pregtite pentru a-i prelua responsabilitile care le revin. Prevederea de baz a sistemului const n transferul responsabilitii pentru controlul ex-ante n ceea ce privete achiziiile i contractarea, de la Delegaia CE ctre ofierul naional cu autorizarea (NAO). rile candidate trebuie s se doteze cu structuri administrative stabile i cu resurse umane suficiente i formate n mod corespunztor. Memorandum-ul de nelegere ncheiat ntre Comisie i fiecare dintre rile candidate privind nfiinarea Fondului Naional cuprinde prevederi privind Controlul financiar adecvat i Autoritatea Naional de Control Financiar (art. 3/2 i 8/1). Multe ntrebri au fost puse n legtur cu sensul exact al acestor termeni. n opinia Comisiei un control financiar este adecvat atunci cnd poate fi demonstrat existena unui sistem de control intern i extern care acioneaz n legtur cu activitile ageniei de implementare, sistem care include o funcie corespunztoare i independent de audit, o contabilitate efectiv i un sistem de raportare financiar. n situaia ideal corpul extern de control (intern totui guvernului) ar fi situat n cadrul Ministerului Finanelor. Acest organism trebuie s acioneze independent de orice autoritate de programare sau implementare i este direct responsabil ctre ministru finanelor sau ctre Guvern. Acestui organism i revine i sarcina de a armoniza controlul i auditul intern n scopul evitrii utilizrii de standarde diferite n cadrul sectorului public. rile candidate sunt ncurajate s urmeze acest model atunci cnd i creeaz noi instituii n cadrul procesului reformei administraiei publice. Aceste organizaii ar putea s se ocupe nu numai de fondurile UE aflate sub responsabilitatea Fondului Naional, dar i de veniturile i cheltuielile bugetului de stat. Cititorul poate nota i legtura dintre controlul financiar adecvat i sisteme contabile i de raportare financiar.

Emergena conceptului de CPI

Conceptul de control financiar adecvat a fost la nceput dezvoltat ntr-un articol n cadrul Forumului organizat de SIGMA privind managementul public (de Koning:1999). Abrevierea CPI a fost aici utilizat pentru prima oar pentru a pune n legtur mai multe elemente n acelai timp. n prezent, s-ar putea folosi i sintagma mai simpl Control public intern, dar termenul de CPI este adnc nrdcinat n contiina celor care au fost implicai direct n dezvoltarea sistemelor de control public intern din rile care fac parte din EUR-12, dar i din actualele ri candidate. Se poate considera c termenul a ctigat un statut de brand, deci ar fi dificil s ncercm s-l modificm. ntr-adevr, conceptul de CPI acoper aspecte specifice, care nu sunt ntlnite n alte sisteme naionale de control intern i de aceea ar fi dificil s fie altfel denumit. Denumirea CPI va fi deci utilizat nc pentru bun perioad de timp.

44 Articolul definete sistemul CPI, dup cum urmeaz:

PIC

Public semnific toate activitile din sectorul public n opoziie cu controlul i auditului din sectorul privat; Intern acoperind controlul centralizat i descentralizat exercitat de agenii guvernamentale n opoziie cu controlul extern care este exercitat de organisme din afara Guvernului, de exemplu: Curtea de Conturi, alte nalte instituii de control sau Parlamentul; Financiar definete caracterul (care poate fi administrativ, managerial sau bugetar) al activiti care trebuie verificat i Control nelegnd activitile de supraveghere n totalitate a activitilor de management financiar, acordnd Guvernului posibilitatea s-i controleze finanele (pentru aceasta, cuprinznd toate instrumentele de control cum ar fi controlul ex-ante i auditul) i la sfrit, dar nu n ultimul rnd, sistem cuprinznd instituii, personal, instruire, proceduri, metodologii, raportare, responsabilitii, sanciuni i pedepse. Este posibil n acest sens s realizam urmtoarele distincii n terminologia diferitelor aspecte ale controlului financiar: Controlul financiar public intern se refer la sistemul de control intern din interiorul executivului care are ca scop protejarea intereselor financiare ale Guvernului n general, n timp ce controlul extern se refer la activitile de control extern realizate de instituii externe executivului (cum ar fi Curtea de Conturi i Parlamentul care exercita o funcie de control n aplicarea principului democraiei) a cror sarcini sunt s verifice i evalueze modul de funcionare a sistemului de controlul financiar al Guvernului. Controlul ex-ante exercitat de o ter parte este procedur prin care o instituie independent de control financiar (centralizat sau descentralizat) verific i aprob deciziile manageriale care au repercusiuni financiare nainte ca aceste decizii s fie implementate. Aceast procedur prevede posibilitatea refuzului operaiunii de ctre controlor, dar care, cu toate acestea poate fi realizat n anumite condiii (n francez procedura este denumit passer-outre). Este important s se verifice dac anumite funcii ale sistemului de aprobare ex-ante nu sunt automat ndeplinite n cadrul Trezoreriei din Ministerul finanelor (cum ar fi verificarea disponibilitii creditelor bugetare nainte de semnarea unui contract, sau a fondurilor contractate nainte de a fi cheltuite). Auditul intern cuprinde ntreaga sfer de activitate privind verificarea ex-post de ctre o structur intern (localizat n cadrul organizaiei care trebuie auditar, dar independent de funcia de management al acestei organizaii) asupra modului n care sistemul de management i control funcioneaz n conformitate cu clasificaia bugetar, cu obiectivele, regulile i standardele, n general cu principiile unui management financiar adecvat. Aceste audituri interne includ i teste de conformitate i realitate, audituri de sistem, audituri

2. - Controlul intern n sectorul public de performan, audituri ale sistemelor informatice, i alte tipuri de verificri ex-post pe care structura intern independent le realizeaz n scopul de a se asigura de conformitatea actelor manageriale cu regulile i regulamentele legale. Un aspect important este instituirea unui mecanism feed-back adecvat privind introducerea constatrilor i recomandrilor auditului intern n regulile i regulamentele aplicabile.

45

Acest text (care se bazeaz pe definiia controlului financiar i pune accentul pe importana vizei de control ex-ante) este foarte influenat de experiena DG Control Financiar de la mijlocul anilor 90. Definiiile controlului intern i a auditului intern trebuie s fie ns lrgite: controlul intern acoper mai mult dect controlul financiar. Auditul intern este mai mult dect o verificare ex-post i este destul de diferit de inspecia managerial i de controlul financiar ex-post. Sunt multe texte normative care circul n domeniul controlului i auditului intern, dar standardele internaionale dezvoltate de INTOSAI i de ctre IIA au devenit n prezent normele de referin n definirea controlului intern. Termenul de standarde i definiii acceptate la nivel internaional i practic cea mai valoroas din UE este fraza standard utilizat n contextul negocierilor la capitolul CF i se refer la aceste standarde i definiii. Cele mai noi texte n acest domeniu sunt cele care sunt cuprinse n Ghidul INTOSAI pentru control intern n sectorul public, noiembrie 2004 i Documentul de poziie al ECIIA din aprilie 2005. Definiia controlului intern care aparine IIA a fost pus n relaie n 2004 cu noiunea de management al riscului n ntreprindere(COSO modelele I i II). Rolul auditului intern n aceste documente este prezentat n Anexele 9 i 9A. Aceste standarde trebuie consultate i nelese de rile candidate care ar dori s-i analizeze i s-i nnoiasc sistemele de control intern. nainte de a intra n mai multe detalii despre standarde i definiii ar putea fi interesant de prezentat care este originea istoric a termenului audit. n 1285 regele Eduard al II-lea al Angliei a decis ca funcionarii care vor fi gsii cu nereguli n conturi vor fi trimii la nchisoare pe baza mrturiei auditorilor (Littleton: 1966). O alt meniune a termenului de auditor poate fi ntlnit n 1300 cnd s-a prevzut c nregistrrile contabile ale ambelanilor de la Primria Londrei trebuie s fie auditate de un comitet format din : ase oameni de ncredere alei n prezena ntregii comuniti . Practica de a asculta citirea conturilor este destul de veche i a fost folosit pentru mult timp. La nceputul secolului XIV au fost formulate urmtoarele sfaturi pentru auditorii conturilor feudale ntr-o carte de management al proprietilor funciare scris de ctre Walter of Henley (Lamond: 1890): Auditorii trebuie s fie prudeni i cu credin....i conturile trebuie pregtite de a fi prezentate pentru fiecare domeniu n parte, pentru a cunoate pentru fiecare pierderile i profiturile, angajarea de servitori, poliiti, profesori i alii.....

46

PIC

n 1494 FraPaciolo, un clugr franciscan i profesor de matematic (care a fost denumit printele contabilitii) a fost primul care a publicat principiul dubleinregistrri aa cum era practicat n Nordul Italiei n acele zile. Lucrarea sa de algebr numit Summa cuprinde o parte intitulat De Computis et Scripturiis. La capitolul 32 al acestei pari se menioneaz c registrele se nchid i noi registre se deschid. Jurnalul de intrri era citit cu voce tare de ctre un asistent i comparat de ctre proprietar (asculttorul) cu intrrile nregistrate n registru. La sfritul exerciiului de strigare i comparare (ascultare) se vor evidenia nregistrrile care nu figureaz n amndou registrele. Auditorii primriei din Aberdeen utilizau nc din 1580 termenii : ascultat, vzut, considerat, calculat i ngduit de ctre auditor, ceea ce constituie o anticipare a certificatului de audit din prezent. n acelai secol auditorul conturilor senioriale prezenta un raport oral despre starea conturilor n fa seniorului i a diferiilor si oficiali. n 1882 n revista britanic The Accountant se face referire la o veche enciclopedie care cuprinde urmtoarea meniune : a audita nseamn a asculta orice se poate spune despre subiectul dezbtut n vederea realizrii unei judecai, activitate aplicat n general la examinarea conturilor de ctre o persoan denumit auditor, dar care sunt, poate, n aceste situaii mai mult inspectori (sic !). Cei care sunt interesai n istoria uneia din cele mai vechi meserii din lume pot s studieze lucrrile privind cele mai bune practici din timpul Caldeenilor i Mesopotamienilor (Gupta: 1991), Chinezilor i Indienilor (Sihag: 2004), Grecilor i Romanilor (Stone: 1969). Auditul s-a dezvoltat substanial de atunci, dar se poate remarca din cele de mai sus ca unele caracteristici importante ale auditului (intern) sunt ascultarea, ncrederea reciproc, raportarea i recomandrile realizate ntr-un mod independent. n mod cert ncrederea reciproc poate exista numai dac auditul este realizat ntr-un mod profesionist i transparent. n timpul unui audit teama de pedeaps nu este premiza cea mai bun pentru discuii sincere i pentru o ncredere reciproc. Auditul intern este bazat pe ncrederea dintre cei doi parteneri i nu pe team. Nu putem s verificm dect ceea ce s-a ntmplat n trecut deci prin definiie auditul este o activitate ex-post. Auditorul ascult ceea ce managerul are de spus (de fapt este vorba de conturile sale) despre structurile i regulile pe care le aplic sistemul su de control i management i apoi verific dac acestea funcioneaz n conformitate cu regulile expuse i dac sistemul n totalitatea sa acioneaz n conformitate cu principiile de economicitate, eficien i efectivitate. Astfel termenul de audit ex-post statueaz evidena, iar auditul ex-ante este imposibil prin definiie. Cu toate acestea termenul de audit ex-ante este utilizat ( de exemplu DG Elargement i DG Regio l utilizeaz n cadrul stadiului de patru al analizei EDIS fiind respectiv: auditul de verificare nainte de acordarea statutului EDIS unei ri beneficiare). Acesta este un audit care ncearc s evalueze funcionarea sistemul

2. - Controlul intern n sectorul public

47

de management i control nainte ca orice tranzacie s aib loc, de fapt este o simulare realizat n scopul de a verifica dac sistemul este transparent, coerent i logic i furnizeaz informaii care vor fi utile dac sistemul va ncepe s funcioneze. Frana are un sistem similar de clasificare: audituri iniiale sunt realizate de un organism central din interiorul Inspeciei Generale a Finanelor (CIAP) care are sarcina de a evalua dac formularea obiectivelor legate de programele ministeriale propuse Ministerului Bugetului este adecvat. n aceste audituri este analizat criteriul calitativ legat de coerena programelor, obiectivelor i indicatorilor, sistemelor de informare, planurilor de aciune, etc. Tranzaciile nu fac obiectul acestui audit deoarece nici o tranzacie nu a fost nc realizat prin acest sistem. Prima parte a Declaraiei de la Lima (vezi Anexa nr.8 - pag. 236) are grij s nu menioneze auditul ex-ante, dar cu toate acestea se refer la pre-audituri pe care le definete ca o activitate de revizuire nainte ca orice activitate financiar sau administrativ s se realizeze i care este indispensabil pentru un management adecvat al resurselor publice puse la dispoziia Statului. Pre-auditul realizat de SAI are avantajul de a fi capabil s prevad pagubele nainte de apariia lor, dar poate avea dezavantajul de a cere un volum important de munc i o disipare a responsabilitilor care exist n conformitate cu legea.

Definirea controlului intern n cadrul negocierilor pentru Capitolul CF

n contextul negocierilor pentru aderare Comisia a definit controlul intern n anul 2000 dup cum urmeaz: Un sistem de control intern cuprinde politicile, procesele, sarcinile, comportamentele i alte aspecte ale activitii unei instituii publice, care luate mpreun:
1. i faciliteaz acesteia operarea n condiii de eficien i eficacitate acordndu-i posi-

bilitatea de a reaciona n mod corespunztor la riscurile semnificative operaionale, funcionale, financiare, de conformitate i altele, n scopul de a realiza obiectivele asumate. Include protecia activelor de o utilizare neglijent sau de pierderi i fraud i se asigur c pasivele sunt identificate i gestionate corespunztor; 2. Contribuie la asigurarea caliti raportrilor interne i externe. Aceasta presupune inerea unor evidene adecvate i operarea n condiiile n care s genereze la momentul potrivit un flux de informaii relevante i corecte destinate att instituiei ct i exteriorului; 3. Contribuie la asigurarea conformiti cu legea i reglementrile n vigoare i de asemenea cu politicile interne ale organizaiei i cu respectarea principiilor de conducere a activitilor; 4. Efectueaz controlul pe baza unei analize de risc i a principiilor managementului riscul.

48

PIC

Sistemul de control intern al unei organizaii va reflecta mediul de control care cuprinde structurile sale organizaionale. Acest sistem va include:
1. Activiti de control (ex-ante, ex-post, inspecii, revizia, monitorizarea,etc.); 2. Informarea i procesul de comunicare 3. Procesul de monitorizare a continuitii activitilor sistemului de control intern n

condiii de efectivitate.

Elemente externe ale mediului de control pot fi considerate ca fiind Instituiile Supreme de Audit i Comisia de Buget a Parlamentului. Auditul intern trebuie s fie definit ca activitatea care furnizeaz o asigurare obiectiv i o activitate de consultan care funcioneaz n mod independent fa de managementul dintr-o organizaie i este ghidat n activitatea sa de aplicarea principiului plus-valorii n scopul de a mbuntii calitatea operaiilor organizaiei i de a asigura atingerea obiectivelor sale. Auditul intern asist organizaia n realizarea obiectivelor sale furnizndu-i o abordare sistematic i disciplinat n scopul de a evalua i mbuntii efectivitatea managementului riscului n cadrul organizaiei, controlului i procesului managerial. Astfel, n contextul negocierilor pentru aderare, sarcina Comisiei a fost s verifice dac mediul de control al unei ri cuprinde:
1. O cultur, un cod i alte sisteme care s sprijine obiectivele generale, managementul 2. 3. 4. 5.

6.

riscului i sistemul de control intern; Demonstrarea necesitii existenei unui angajament privind promovarea competenei, integritii i instaurrii unui climat de ncredere; O definiie clar a autoriti i responsabilitii prin care s asigure ca deciziile care sunt luate i aciunile ntreprinse sunt de un nivel corespunztor; Comunicare la toate nivelurile ierarhice aa cum este de ateptat i pentru a se asigura acestora libertatea de aciune; O strategie clar pentru a putea face fa la riscurile semnificative cunoscute, asociat cu o politic a managementului riscului, bazat pe cunotine adecvate, de calitate profesional i instrumente adecvate i acordarea ateniei necesare pentru ajustarea proceselor i a activitilor de control n condiiile apariiei unor riscuri noi sau modificate sau a apariiei unor deficiene operaionale O funcie independent de audit intern.

CPI ia toate aceste aspecte n considerare. El combin controlul intern i auditul intern ntr-un concept unic aa cum este prevzut n modelul COSO adugnd i unele elemente noi; o organizaie central care este responsabil cu armonizarea i coordonarea standardelor, att pentru activitatea de control intern, ct i de audit intern i emite reguli pentru ntregul sistem public i semi-public. Introducerea de noi principii fr a avea o activitate de coordonare la nivel central poate avea ca efect apariia a diferite interpretri n cadrul administraiei naionale, facilitnd apariia

2. - Controlul intern n sectorul public

49

confuziei despre cum este mai bine de implementat aceste principii i se deschide calea pentru apariia de diferite moduri de aplicare ale acestora n cadrul serviciilor publice. ntr-un nou Stat Membru de exemplu, competenta crerii structurilor i numirii de auditori interni a fost acordat fiecrui minister n parte, fapt care a avut ca rezultat apariia de diverse funcii, responsabiliti, statute i niveluri de salarizare care difer de la o structura de audit public intern la alta. Noiunea de CPI poate fi definit dup cum urmeaz:

CPI = CI + UCA, acolo unde CI cuprinde MCF + AI

Inspecia coordonat de ctre management nu este exclus din aceast ecuaie, dar este considerat ca fcnd parte integranta din sistemul de management i controlului financiar (MCF), (vezi capitolul 3 - pag. 50) i este numit de multe ori ca fiind control financiar ex-post. Inspecia centralizat organizat la nivelul Guvernului pe de alta parte care are ca sarcin investigarea cazurilor de fraud i iregulariti i nu utilizeaz standarde proprii activitii de control intern, cum ar fi cele utilizate n controlul financiar ex-ante sau a controlului n desfurare. Aceast structur realizeaz o legtur cu activitatea de lupta contra fraudei unul din elementele cuprinse n procesul de negociere la capitolul CF. Cnd persoanele nsrcinate cu activitatea de MCF i AI descoper n cursul activitii lor cazuri de fraud i iregulariti nu se vor ocupa n mod direct de investigarea acestor cazuri, ci le vor aduce la cunotina autoritilor competente, care vor utiliza structurile centrale de inspecie pentru a realiza investigaiile tehnice necesare (vezi i Anexa nr.16 privind serviciul Antifraud i Serviciul de coordonare AFCOS - pag. 295). Aceast definire a conceptului CPI a fost i continu s fie utilizat de ctre DG Buget n procesul de negociere pentru aderare n cadrul capitolului FC. El a devenit un instrument de msur pentru a evalua progresele nregistrate de rile candidate n domeniul controlului intern public.

50

PIC

3.

Cele trei elemente ale CPI

Necesitatea unui puternic angajament politic i de durat din partea guvernelor pentru a susine proiectul crerii CPI; piste de audit; auto-evaluri; analize de risc i managementul riscului; cele trei elemente ale CPI i relaiile tradiionale ntre auditul modern i activitatea de inspecie; organizarea i funcionarea unitilor de audit intern, Unitile Centrale de Armonizare; comitetele de audit i comisiile naionale de audit.

n rile care nu utilizeaz principiul rspunderii manageriale aa cum a fost descris anterior, guvernele vor descoperii atunci cnd vor analiza diferenele fa de conceptul CPI, c sistemul lor de control este bazat n principal pe activitatea de inspecie, care analizeaz plngeri naintate de tere pri, operaiuni realizate ad-hoc i care penalizeaz numai greelile i erorile grave incluznd frauda. Dac comparm acest sistem cu un sistem mai modern de control public intern, un numr important de elemente care ne ajut s determinm dac controlul intern asupra fondurilor publice este conform cu criteriile de economicitate, eficien i efectivitate, vor demonstra existena unor lipsuri. Asigurarea rezonabil, performana i transparena sunt termenii cheie care trebuie utilizai, mai ales n aplicarea principiului democratic prin care un Guvern este inut responsabil fa de electoratul care l-a ales n privina modul n care ncaseaz veniturile i cheltuiete resursele alocate n folosul acestuia. Managerii centrelor de ncasare a veniturilor i de cheltuire a resurselor trebuie s fie inui rspunztori pentru realizarea obiectivelor lor definite prin bugete sau prin alte legi n domeniu, nu numai n privina politicilor de ncasare i de cheltuire a fondurilor publice, dar i n termeni de management financiar. Primul nivel de control trebuie s fie situat la nivelul centrelor de cheltuire (alocare a resurselor). Acest lucru nseamn c fiecare manager din sectorul public este responsabil pentru nfiinarea i meninerea unui departament de management i control financiar adecvat care s realizeze sarcini cum ar fi : pregtirea i controlul tranzaciilor, contabilizarea, monitorizarea, raportarea, analizarea i arhivarea. Pe scurt, managerul trebuie s organizeze un directorat financiar sau un departament care realizeaz aceste sarcini sub responsabilitatea managerului. Auditorul intern este ataat nivelului ierarhic superior, dar este independent n planificarea i realizarea activitilor sale i n formularea recomandrilor pe care le adreseaz conducerii. Munca auditorului este guvernat de un set de reguli etice i profesionale care sunt emise de corpul su profesional i nu de ctre conductorul instituiei publice. Auditorul nu trebuie niciodat s se implice direct n activitate i s realizeze sarcini manageriale pentru care nu-i poate asuma nici o rspundere.

3. - Cele trei elemente ale CPI

51

Auditorul evalueaz i face recomandri; conductorul decide ns n ce mod va urma sfaturile i recomandrile auditorului i rmne astfel singurul rspunztor pentru faptele sale. Auditorul nu va corecta sau pedepsi cazurile de greeli umane sau de sistem pe care le ntlnete, aceast sarcin este lsat conductorului. n cazul n care descoper fraude sau iregulariti, auditorul le va raporta imediat conducerii, care va contacta/informa departamentul anti-fraud sau autoritile judiciare. Este interesant de notat c aceasta nu pare s fie o definiie universal valabil a auditului public intern. Documentul de poziie al ECIIA este redactat din punctul de vedere al sectorului privat; n timp ce ghidul INTOSAI tinde s priveasc auditul intern ca un posibil instrument al propriei sale activiti de audit extern. Aceste subiecte vor fi dezbtute mai departe n cadrul Anexei nr.9 - pag. 245. Un sisteme control intern bazat pe cele dou elemente (MCF i AI) trebuie s furnizeze un rspuns pentru modernizarea managementului bugetar oriunde n sectorul public. Aplicarea n practic a principiului rspunderii manageriale i existena unei funcie de audit intern independent vor putea s duc n final (aceasta dup implementarea cu succes a sistemului) la dovedirea existenei unui management financiar adecvat i transparent fa de contribuabil. Cu toate acestea, calea spre modernizare este plin de dificulti aa cum a demonstrat experiena acumulat cu primul val de ri candidate care au implementat conceptul CPI. Prima problem care a aprut a fost cea a timpului necesar pentru crearea unui document unitar de politic n domeniul controlului financiar i asimilarea sa de ctre Guvern i care s-a realizat n patru faze (secvena CLOF). Aceste faze includ: Conceptualizarea C: respectiv faza de discutare i de creare a unei platforme de sprijin la nivelul Guvernului privind aplicarea noilor concepte necesare pentru dezvoltarea viitoarelor strategii de implementare a CPI, Legislaia L: elaborarea i adoptarea cadrului legislativ i reglementar, Organizarea O: dezvoltarea structurilor organizaionale de implementare a conceptului CPI i Formarea profesional F: organizat pentru un numr suficient de mare de manageri, controlori financiari i auditori interni. n medie acest proces, de la momentul discuiilor timpurii pn la implementarea complet poate s dureze pn la 5 sau 6 ani, n previziunea cea mai optimist. Fazele CLOF ar trebui n teorie s fie consecutive. O lege ar trebui emis atunci cnd subiectele aflate n dezbatere sunt bine interese; organizarea CPI ar trebui s urmeze dup emiterea legilor corespunztoare; formarea profesional trebuie s fie n concordan cu nevoile definite de UCA. Totui, n practic nu sunt motive serioase pentru ca unele faze ale CLOF s nu se suprapun. Formarea profesional de exemplu poate ncepe dintr-un stadiu foarte timpuriu al procesului fiind organizat n vederea formrii corpului auditorului interni sau ca s pregteasc managementul n vederea introducerii conceptului de rspundere managerial. Realizarea unei anumite faze a CLOF depinde de caracteristici specifice ale sistemului curent de control intern existent la acel moment. Este important

52

PIC

s inem cont de aceste faze n elaborarea Documentului de poziie i a planului de aciune care i este ataat. O a dou ncercare important este, ca de altfel pentru toate reformele din sectorul public, cum s fie nfrunt rezistena/opoziia la schimbare opus din diferite motive. Opoziia este de multe ori evideniat prin refuzul de a realiza schimbrile cerute i prin lipsa de angajament n proces, care poate provoca ntrzieri n procesul de implementare a proiectului CPI. Experiena a artat c este nevoie s se realizeze cel puin trei importante pre-condiii nainte ca Guvernul s angajeze n procesul de schimbare: n primul rnd, este nevoie nc de la nceput de luarea unui angajament politic neechivoc de ctre Ministerul Finanelor (susinut de ctre Guvern) privind susinerea exerciiului de reformare impus de introducerea sistemului CPI. Guvernele care vor succede trebuie s continue s subscrie la angajamentul iniial. O abordare discontinu a procesului poate duce la apariia riscul de inconsistene care pot duce n final la ratarea proiectului din cauza nenelegerilor i a lipsei de ncredere a ambelor pri respectiv a personalului implicat i a publicului n susinerea noului sistem, existnd posibilitatea apariiei de pierderi de fonduri i de energie; n al doilea rnd trebuie implicate n dezbaterile privind dezvoltarea sistemului de control intern principalele pri interesate, inclusiv cei care s-ar putea s opun rezisten la schimbrile preconizate considernd c acestea ar putea s le pun n pericol interesele. Excluderea parilor interesate din discuii poate duce la apariia de nenelegeri i la refuzul de a subscrie la subiectul propus i de a se angaja n procesul care duce la apariia unui nou sistem de control public intern; n al treilea rnd este nevoie de un puternic i avizat departament de relaii publice n cadrul Ministerului finanelor care s aib sarcina de a explica unei largi asistene profesionale, dar i publicului, avantajele CPI (instituionale i cele privind managementul) i prin ce este acesta superior sistemului actual. Se recomand de altfel ca trei decizii practice importante s fie luate nainte de a se ntreprinde orice aciune serioas n procesul de creare a CPI: n primul rnd crearea unui directorat n cadrul Ministerului finanelor cu rolul de for motric, n al doilea rnd numirea conductorului acestui directorat care s aib experien n renovarea sistemelor de management financiar i n problemele specifice auditului intern. Acest conductor trebuie s fie independent, s nu aib alte rspunderi manageriale (altele dect cele rezultate din conducerea directoratului propriu) i s nu se afle sub presiune politic i n al treilea rnd, n afara cazului n care exist personal cu o experien relevant n activitatea modern de audit intern (ceea ce nu poate fi cazul ntr-o faz timpurie de dezvoltare a sistemului),

3. - Cele trei elemente ale CPI

53

UCA trebuie sprijinit la nceputul activitii sale de consultani externi, cu o ampl experien n domeniul contorului public intern i n special n dezvoltarea funciei de rspundere managerial i de audit intern n sectorul public. Structura de baz care este descris mai sus ar trebui s fie suficient pentru crearea premizelor necesare pentru dezvoltarea CPI. Dac se rateaz n aceast ncercare rezultatul ar putea fi creterea riscului de a nregistra ntrzieri, frustrri i dezamgiri. Un bun rezultat este n interesul Guvernului, a Ministerului finanelor i a sectorului public n general. Un management financiar adecvat al fondurilor publice ar trebui s fie un obiectiv major pentru orice Guvern, chiar dac aspir sau nu s devin un membru al Uniunii Europene. Bazndu-se pe formula CPI = CI + UCA, n care CI are nelesul de MCF + AI, Guvernul trebuie s se concentreze pe dezvoltarea urmtoarelor trei elemente:
1. Un sistem de management i control financiar (MCF); 2. Un audit intern independent din punct de vedere funcional (AI) 3. O organizaie central responsabil cu armonizarea i coordonarea nfiinrii,

implementrii i dezvoltrii MCF i AI numit Unitatea Central de Armonizare (UCA).

Urmtoarele sub-capitole vor detalia aceste trei elemente i n plus relaiile acestora cu inspecia i nfiinarea unui Comitet de Audit Intern.

Sisteme de management i control financiar

MCF este un termen definit n cadrului conceptului de CPI, dar care n mod fundamental coincide cu noiunea i scopul Managementului Finanelor Publice (MFP: vezi Anexa nr.20 - pag. 310) care cuprinde pregtirea bugetului, execuia bugetar , contabilitatea public, rambursrile, sistemul electronic de pli, managementul de cas al Trezoreriei, politicile privind datoria public, controlul intern, etc. Cu toate acestea, ca parte component a CPI, accentul se pune pe acele aspecte ale managementului i controlului care sunt legate de operaiunile de ncasare a veniturilor, de efectuare a cheltuielilor i cele legate de active i pasive. De exemplu ntregul proces de bugetizare ct i sistemul de contabilitate sunt n afara scopului MCF. Nu trebuie ns s se considere ca aceste subiecte nu prezint un interes n sine, din contr, doar c aceste activiti nu fac parte din Capitolul CF. Bugetizarea i contabilizarea sunt activiti de obicei dezvoltate de direcia Trezorerie i/sau Buget din Ministerul finanelor. rile candidate primesc ajutor financiar din partea Comisiei Europene pentru a dezvolta aceste domenii, dar nu n cadrul dezvoltrii conceptului CPI. SIGMA, de exemplu, se ocup de subiecte legate de bugetizare i contabilizare ca parte a conceptului de Management al Finanelor Publice. De fapt, la momentul n care s-a decis coninutul capitolelor de

54

PIC

negociere cu rile candidate s-a crezut c aceste probleme vor fi negociate n cadrul capitolului pentru Buget i Prevederi Financiare (Capitolul 29 sau acum 33), dar a fost mult mai trziu, n 2005, cnd s-a decis s se includ numai problematica cea mai dificil din acest domeniu: respectiv resursele proprii (vezi Anexa nr.23 - pag. 326). O parte din acquis-ul privind Managementul Finanelor Publice este de asemenea acoperit de EUROSTAT (regulile privind contabilitatea finanelor publice ESA95). n final DG ECFIN poate face referire la problemele bugetare n analiza anual pe care o realizeaz n Raportul de progres privind primul criteriu economic de la Copenhaga, respectiv existena unei economii de pia (unul din subcriterii fiind stabilitatea macroeconomic). Acesta ar fi cazul dac managementul finanelor publice dintr-o ar candidat ar fi ntr-o stare att de dificil nct ar putea pune n pericol stabilitatea macroeconomic i execuia bugetului. Menionm c pn n prezent nu au fost nregistrate situaii de aceast natur.

Valoarea pentru bani i Contabilitatea

Auditul, intern sau extern poate atinge cel mai nalt grad de performan numai n cazul existenei unui sistem contabil performant. Un bun sistem contabil ar trebui s fie capabil s furnizeze conducerii informaii fiabile privind costurile i indicatorii de performan. Aceasta nseamn c managementul trebuie s fie capabil i pregtit profesional s treac de la administraie public la managementul activ al activitilor publice. Nu este suficient pentru administraia public s fie satisfcut cu status quo-ul sistemului administrativ (cum ar fi conceptul de slujba pe via care exist n ara X n cazul inspectorilor specializai n impozite directe, n condiiile n care ar fi nevoie de mai muli inspectori pentru TVA). De fapt managementul trebuie s se asigure c este informat - prin intermediul unui sistem contabil performant despre nevoia de a redireciona resursele redundante spre zone care au nevoie de dezvoltare i expansiune i s acioneze n acest sens. Acest proces este numit valoare pentru bani; acest concept nu este echivalent cu cheltuirea resurselor n conformitate cu prevederile bugetare ci este o provocare pentru management s-i stabileasc obiective care s combat lipsa de voin i/sau inabilitatea de a schimba practici administrative inadecvate i costisitoare. valoare pentru bani printr-un bun management nu poate fi obinut fr dificulti. Un exemplu extrem ar fi decizia luat ntr-o ar Y de a desfiina toate serviciile de inspecie din ministere aplicnd principiul: mai bine s nu avem inspectori dect s avem inspectori corupi. n cele mai multe ri candidate, dar i n unele tere ri contabilitatea pare s aib un obiectiv destul de limitat (asigurarea informaiilor utilizate de controlul bugetar), dar ar trebui s fie utilizat ntr-un scop mult mai larg: respectiv s faciliteze reformele n domeniul managementului economic i financiar i s furnizeze informaii care s susin politici orientate spre dezvoltarea unui sistem care s ofere un serviciu public mai dinamic pentru beneficiari. Aceste obiective nu sunt nc bine interese n rile care fac parte din EUR-12 i n rile

3. - Cele trei elemente ale CPI

55

candidate, deci exist un risc constant de apariie de nenelegerii care pot avea consecine serioase.

Rspunderea managerial
Rspunderea managerial este un concept din domeniul politicii guvernamentale care subliniaz nevoia ca oficialii din sectorul public s rspund n mod periodic la ntrebri care privesc activitatea lor i s fie considerai responsabili (rspunztori) pentru exercitarea autoriti care le-a fost conferit. Termenul de rspundere managerial este deseori utilizat n contextul asigurrii unei guvernri corporatiste adecvate de exemplu activitatea de conducere i control a activitilor organizaiei. La acelai principiu se refer i conceptului de management guvernamental care este utilizat n legtur cu diferitele nivele de execuie a bugetului (nivel central/ regional/local) Conceptul de rspundere managerial este utilizat nu numai pentru a face managerul rspunztor de deciziile sale financiare, dar i pentru a se obine asigurarea c aceste decizii sunt adecvate i implementate n interesul publicului. Managerii trebuie monitorizai n concordan cu reguli bine cunoscute i cu norme de calitate capabile s prevad risipa, frauda i iregularitile. Un element important este delimitarea clar a limitelor responsabilitii care trebuie fcut n mod transparent, trebuie codificate i meninute n mod consecvent. Orice manager al oricrei organizaii ar trebui s fie rspunztor pentru instituirea, meninerea i mbuntirea sistemelor de control i management financiar n cadrul instituiei sale. n mod normal aceast sarcin este delegat ctre Directoratul Financiar sau ctre Departamentul Financiar care exist n organizaie (de exemplu ofierii financiari responsabili cu pregtirea documentele privind deciziile financiare, cum ar fi angajarea cheltuielilor cuprinse n liniile bugetare, ordinele de plat, controlul ex-ante, contabilitatea i controlul ex-post). Toate aceste sarcini sunt sub rspunderea managerial. Rspunderea managerial acoper astfel toata aria Managementului Fondurilor Publice, dar n contextul CPI, atenia este ndreptat n special ctre sistemul MCF. Sistemul MCF trebuie s funcioneze n conformitate cu principiul separrii sau segregrii sarcinilor (principiul celor patru ochi). Munca fiecrui oficial (ofierul cu autorizarea, controlorul financiar i contabilul/respectiv trezorierul pltitor) trebuie s fie vizat de un al doilea oficial. Toate tranzaciile din circuitul financiar (chiar dac se refer la venituri, angajamente, proceduri de licitaie public, contracte, pli recuperarea plailor nedatorate i/sau managementul activelor i pasivelor) trebuie s constituie obiectul ateniei acestor oficiali. Nivelul de risc ataat fiecrei tranzacii trebuie s fie un factor decisiv n determinarea nevoii de a introduce verificarea prin sondaj.

56

PIC

nainte de reforma administrativ din 2000 controlorul financiar centralizat al CE era independent fa de ofierul cu autorizarea, astfel c controlorul financiar putea s refuze aprobarea unei decizii financiare dac considera c aceast decizie nu era valabil din punct de vedere al legalitii i regularitii. Dosarul era returnat ctre departamentul financiar pentru corectare i era apoi prezentat din nou controlorului financiar pentru aprobare. n cazul n care ofierul cu autorizarea dorea s rmn la decizia sa iniial, el trebuia s prezinte n scris motivele pentru care dorea s treac peste decizia controlorului financiar (passer-outre n francez). Acesta procedur era destul de complicat i ndelungat i implica factori de decizie din cadrul Comisiei. Ofierul cu autorizarea trebuia s-i asume rspunderea personal pentru decizia sa, dup care controlorul financiar i acorda viza i documentul era trimis ctre contabilul/pltitor. Reforma din anul 2000 a abolit aceast practic. Unele ri nc au nc un control financiar ex-ante (sau preventiv) centralizat n funciune. Totui, n principiu, n aplicarea conceptului rspunderii manageriale n cadrul sistemului MCF, controlorul financiar ex-ante ar trebui s fac parte din Departamentul financiar (cu toate acestea este o funcie destul de independent) i s raporteze direct managerului. Decizia dac se acord controlorului financiar ex-ante descentralizat un statut special (semi-independent fa de manager i semiataat departamentului financiar) i dac se permite managerului s beneficieze de procedura de a se putea trece peste decizia controlorului n caz de refuz, depinde foarte mult de felul n care funcioneaz sistemul de control intern i de felul n care autoritile de control estim c sistemul de control intern poate face fata fr extraasigurarea pe care controlul financiar ex-ante centralizat o aduce, asigurndu-se ns i transparena sistemului. Managerul i departamentul financiar din orice minister trebuie s dezvolte un sistem MCF adecvat cu ajutorul sfaturilor furnizate de organizaia central aflat n Ministerul finanelor. Aceasta poate fi UCA specializat n armonizarea i coordonarea sistemului MCF. Astfel departamentele financiare pot beneficia de un suport general (scheme i proceduri) pentru ntocmirea manualelor privind sistemele de MCF n care sunt descrise n detaliu toate procedurile de control financiar i management. Departamentul financiar va pregti piste de audit care explic pas cu pas fluxul financiar i de informaii de sus n jos i n sens invers. Aceste piste de audit sunt de mare valoare pentru promovarea transparenei i realizarea auto-evalurii, ct i pentru auditorul intern. Conceptul pistelor de audit a fost adus n capitolul CF pentru c este un instrument important, att pentru manager, ct i pentru auditorul intern sprijinindu-i n procesul de nelegere a modului de organizare a controlului i managementului financiar n cadrul organizaiei. Pistele de audit subliniaz structurile existente n sistemul de control intern i identific ariile de risc care necesit o atenie deosebit pentru a asigura sntatea sistemului existent. Managementul este responsabil pentru ntocmirea pistelor de audit iar o copie trebuie prezentat auditorului intern.

3. - Cele trei elemente ale CPI

57

Pistele de audit
O abordare specific a pistelor de audit a fost realizat n rile membre pentru fondurile structurale. Aceste piste transform informaiile de baz n dou fluxuri fundamentale monetare i documentare - descompuse n opt procese de baz pentru a identifica procedurile importante, acestea furniznd o schema cu ajutorul creia putem naviga ntre diferite nivele ale sistemului naional de management i control. Pista este concretizat prin: i) Identificarea nivelelor principale ale informaiei cerute de conducere pentru a identifica forma i coninutul informaiei valabile; ii) nregistrarea i evaluarea cererilor manageriale i a procedurilor; iii) Existena unei informaii minimale necesar asigurrii conformitii cu cerinele manageriale n cazul fondurilor structurale iv) Cerinele reglementrilor CE aplicabile. O diferen poate fi fcut ntre prezentarea : i) a factorilor generali i a informaiilor, identificnd organizaiile cheie implicate i ii) descrierea organizaiilor specifice la nivel guvernamental. Urmtoarele opt procese pot fi difereniate: 1. Supunerea spre aprobare; 2. Selectarea; 3. Aprobarea programelor i proiectelor; 4. Plile din conturi analitice i procesarea datelor; 5. Management (sau managementul/controlul); 6. Controlul i/sau auditul; 7. Raportarea i 8. Evaluarea (n sensul propriu sau/i al validrii). Pista de audit ca instrument pentru fondurile structurale a fost dezvoltat de DG Audit nainte de 1998. n cadrul negocierilor pentru aderare s-a decis s se utilizeze aceleai tehnici pentru dezvoltarea pistelor de audit pentru fondurile pre-structurale (PHARE, ISPA i SAPARD). Totui, instrumentul dezvoltat de DG Audit s-a dovedit s fie prea sofisticat i complex, fiind construit pentru organizaii n care sistemele de management i control financiar sunt pe deplin dezvoltate aa cum este cazul n Statele Membre. Un sistem mai simplu a fost realizat pentru rile candidate i primul seminar organizat n scopul de a ajuta la dezvoltarea pistelor de sudit pentru fondurile pre-structurale a avut loc n Polonia 1999. n timpul negocierilor de aderare DG Buget a insistat ca UCA s furnizeze managerilor modele despre cum trebuie dezvoltate pistele de audit specifice care

58

PIC

pot apoi s fie oferite auditorului intern ale organizaiei respective. Auditorul intern va avea i propria sa pista de audit care va descrie pas-cu-pas modul n care i va organiza auditul i modul n care a ajuns la concluziile sale. Pistele de audit constituie scheletul structurii de control intern (Simmony, 2002:162). Auditorii interni pot de asemenea s ajute departamentul financiar n schiarea pistelor de audit. Organizaiile care au dezvoltat piste de audit pentru managementul i controlul fondurilor UE pot n acest caz s furnizeze experiena lor ctre UCA i alte organizaii publice care primesc fonduri. Cele mai multe UCA au dezvoltat unele modele de piste de audit, dar din cauza faptului c exist att de multe structuri naionale diferite, este clar c procesul de ntocmire a pistelor de audit specifice sectorului public poate fi realizat numai pe termen lung. Controlul financiar const nu numai n verificarea legalitii i regularitii deciziilor financiare. Departamentele financiare ar trebui s aplice i principiile economicitii, eficienei i efectivitii n cadrul activitilor lor. Cu toate acestea, evaluarea final a modului n care sunt realizai cei trei E, de ctre organizaie, trebuie lsata auditorului intern. Departamentele financiare ar trebui s organizeze exerciii de auto-evaluare periodice (un model este prezentat mai jos) pentru a stabili dac personalul din sfera managementului i controlului consider c regulile n vigoare i calitatea muncii lor sunt adecvate sau ar trebui mbuntite.

Auto-evaluarea
Auto-evaluarea este o parte esenial a schimbrilor care au loc n cultura controlului intern din sectorul public. Utilizarea acestui instrument implic necesitatea ca managerii i personalului cu atribuii de management financiar s evalueze propriile lor activiti i proceduri i s determine efectivitatea acestora n raport cu obiectivele de control intern adoptate. Acesta este un exerciiu sofisticat pentru organizaiile care au nceput abia s neleag noile concepte de responsabilitate managerial i de management i control transparent. Cu toate acestea este un progres cert faptul c personalul superior de conducere s fie avizat de utilitatea unui astfel de exerciiu n special acolo unde (din punctul de vedere al UCA) exist o lips de motivaie i de angajament din partea managerilor n a utiliza integral noile reguli de control intern. Acest instrument este extrem de folositor n procesul de nelegere de ctre management a scopului controlului intern modern. Aceast metod este bazat pe definiiile din modelul COSO i a fost pentru prima dat introdus n cadrul CPI de ctre Comisie n timpul unei pre-

3. - Cele trei elemente ale CPI zentri n cadrul reuniunii Grupului de contact de la Berlin (Documentul de lucru 14A/00, FccWebsite). Documentul Comisiei Cartea Alb despre reforma din anul 2000 cere fiecrui directorat general s revizuiasc gradul de conformitate a controlului intern, s produc un plan de aciune care s identifice ariile care au nevoie de mbuntiri i s includ n raportul su anual de activitate un raport privind activitatea de control. Prezentarea a fost bazat pe experiena dobndit de ctre Comisie care i descria propria procedur de auto-evaluare. UCA responsabil pentru dezvoltarea i armonizarea sistemului MCF ar trebui s elaboreze o metodologie cadru pentru auto-evaluare care s fie mai departe adaptat de ctre directoratele departamentelor financiare din ministere pentru a putea fi aplicat n propriile lor organizaii. UCA ar putea s furnizeze teste-pilot cu scopul de a ctiga o experien util i altor organizaii, dar un important principiu este acela c directoratele rmn proprietarii propriilor lor exerciii pentru c auto-evaluarea nu este un audit iar succesul exerciiului depinde de deschiderea spre critic i auto-critic. Modelul trebuie dezvoltat dup cum urmeaz: schiarea unui chestionar (rspunsurile trebuie s fie anonime pentru a asigura deplina participare i onestitatea), consolidarea i analiza rezultatelor, organizarea unei discuii cu personalul de conducere pentru prezentarea rezultatelor, schiarea concluziilor i a unui raport ca baz pentru un plan de aciune pentru zonele identificate ca avnd nevoie de a fi mbuntite. Chestionarul trebuie s abordeze toate procesele financiare care sunt interdependente: autorizrile privind cheltuielile i plile, planificarea, execuia bugetar, contabilitatea, managementul financiar, sistemul informatic, resursele umane, activele i pasivele de capital, managementul de cas al contului Trezoreriei i veniturile. Chestionarul trebuie s cuprind diferitele elemente menionate n modelul COSO:

59

1. Mediul de control (integritate/etica, resurse umane, filozofia managementului,

structura organizaional i responsabilitatea);

2. Evaluarea riscului (obiective cum ar fi analiza de coninut al riscului, m-

surarea performanei i prioritizarea resurselor, implementare i identificarea riscului;

3. Informaia (corectitudine, rapiditate) i comunicarea ei (intern i extern); 4. Activitatea de control (separarea sarcinilor, supervizare, proceduri manuale,

nregistrarea excepiilor i o list a procedurilor financiare (pista de audit) evalurii, rennoirea metodologiilor i raportarea deficienelor).

5. Monitorizarea (rolul auditului, frecvena cu care se realizeaz exerciiul auto-

n analiza rspunsurilor la acest chestionar, conducerea poate utiliza Cadrul de evaluare pentru controlul intern i Diagrama, instrumente care i ele pot fi

60

PIC

gsite pe FccWebsite. Rezultatul acestor analize trebuie s fie consolidat ntrun mod stratificat de exemplu: unul raportat la conducere i altul n legtur cu personalul, n acelai timp este important s fie raportate numai rezultatele complete, rspunsurile individuale neputnd fi urmrite. Analizele trebuie s fie concentrate ctre deviaiile de la normele medii stabilite. Rezultatele preliminare pot s constituie subiectul unor ntlniri de lucru n timpul crora pot fi analizate cauzele principale a deviaiilor majore i pot fi adoptate, de ctre conducere, planuri de aciune care s includ aciunile prioritare i termene limit pentru realizarea mbuntirilor. Concluziile trase pe urma seminalilor organizate pentru UCA au artat c auto-analiza realizat de ctre conducere i departamentele financiare nu a fost folosit pe scar larg n rile din EUR-12. Este sigur c aceasta este o zon n care este nevoie de un sprijin pe msur pentru a facilita introducerea unei noi culturi a controlului i a unui nou mediu de control n care s fie mai bine dezvoltat conceptul de rspundere managerial. Acest mesaj este special destinat rilor din cadrul EUR-12 care i planific cereri de asisten viitoare dup expirarea perioadei n care vor beneficia de faciliti de tranziie n definiia clasic a Controlul Financiar acesta acoper activitatea de control financiar ex-ante (aprobarea ex-ante a oricrei decizii financiare), controlul financiar n desfurare (monitorizarea realizrii proiectelor) i controlul financiar ex-post. Controlul financiar ex-post este conceput ca un control care acoper sarcini care sunt n mod normal realizate de controlori sau inspectori i care se efectueaz asupra evenimentelor care au determinat tranzacii financiare (de exemplu dac un transfer de fonduri, de bunuri sau de servicii sa realizat n conformitate cu regulile prestabilite) i de asemenea, investigaii privind reclamaii provenind de la tere pri. Aceast definiie prevede de asemenea c toate formele de control financiar, inclusiv inspeciile fac parte din sistemul MCF i din acest motiv se afla sub rspunderea managerial. Inspecia centralizat, cum ar fi departamentul de Inspecie General din Ministerul finanelor este considerat ca aparinnd sferei rspunderii manageriale (la nivelul Ministerului finanelor) n acelai timp se realizeaz i controlul/ investigarea tranzaciilor individuale dar nu se evideniaz slbiciunile sistemului. Dac s-ar analiza slbiciunile sistemelor atunci s-ar putea ridica o problem de incompatibilitate a funciilor. Totui, aceste diferitele concepte utilizate pentru definirea controlul financiar, ex-ante, n desfurare, ex-post i a inspeciei pot crea confuzii, i este un merit deosebit al SIGMA care a conceput o abordare mai general a controlului intern dect cea realizat prin modelul COSO, pentru c face referire i la procese, actori, asigurare rezonabil i realizarea obiectivelor. Aceasta face din controlul intern un proces dinamic i integrator. Pentru o nelegere mai complet a acestei abordri

3. - Cele trei elemente ale CPI

61

holistice, cititorul poate consulta informaiile cuprinse n caietul SIGMA ediia nr.14 din august 2006 (http://www.oecd.org). SIGMA definete astfel trei tipuri de control : Controlul preventiv: realizat pentru a preveni apariia iregularitilor, a ntreruperii proceselor, a autorizrilor incorecte, a plilor eronate sau a greelilor n utilizarea activelor. Aceste controale nu pot garanta faptul c deficiena nu va mai aprea dar pot reduce ansele apariiei ei. Exemplele includ i divizarea sarcinilor i controlul autorizrilor. Controlul detectivistic: realizat pentru detectarea i corectarea erorilor, ineficienelor sau a iregularitilor. Acest control chiar dac nu poate furniza o asigurare absolut deoarece opereaz dup ce evenimentul s-a petrecut sau un rezultat a fost obinut, ar trebui s duc la reducerea riscului de apariie a consecinelor nedorite, ct i s permit remedierea aciunilor de realizat. Controalele detectivistice sunt mai efective atunci cnd fac parte dintr-un ciclu feed-back n care rezultatele sale sunt monitorizate i utilizate pentru a mbuntii propriile proceduri de gestiune ct i controlul preventiv. Exemple de acest control pot include confirmri ex-post ale plilor, verificarea (inventarierea) stocurilor i reconcilierea bancar. Controlul directiv: realizat pentru a cauza sau ncuraja aciuni i evenimente necesare pentru realizarea obiectivelor. Un exemplu este definirea clar a politicilor, stabilirea sarcinilor, formarea profesional adecvat i ncadrarea cu personal. SIGMA este de acord c n practic aceste categorii nu pot fi clar delimitate, i c un singur tip de control poate acoperii dou sau mai multe funcii. Supervizarea, de exemplu, acoper toate cele trei tipuri. Atunci cnd sunt evideniate slbiciuni ale controlului i eecuri sunt de asemenea necesare aciuni corective i procese bine organizate i conduse. O abordare holistic, cere totui un grad ridicat de sofisticare a ariei n care este utilizat i att timp ct acest grad nu a fost atins drumul spre schimbare a practicilor va fi lung i va fi nevoie s se realizeze paii treptai. Aa cum s-a spus mai devreme, Comisia a abolit sistemul de control financiar ex-ante (centralizat i independent) n cadrul propriului lui sistem control intern. Cu toate acestea, exist argumente pentru a nu aplica imediat aceast soluie de descentralizare din cauza unei slabe performane a controlului public n general (de exemplu la nivelul instituiilor publice care nu beneficiaz de sisteme de control intern sofisticate). n acest caz ar fi de dorit ca funcia de control ex-ante s fie introdus sau pstrat aa cum este ea descris mai sus pentru o perioad de timp i apoi nevoia de acest control s fie reconsiderat atunci cnd conceptul de rspundere managerial este introdus complet i este pe deplin operaional. ntr-adevr controlul ex-ante trebuie s fie luat n serios atunci cnd nu este arhaic n aceiai msur n care auditul intern este modern (Simmony 2002:158).

62

PIC

Un alt aspect important a controlului intern este utilizarea analizei de risc i a managementului riscului. Un management efectiv al riscului trebuie s acopere att planificarea strategic pe termen lung realizat de instituiile publice, ct i riscurile financiare mai limitate pe termen scurt: n realitate auditorul intern trebuie s fie capabil s evalueze dac realizarea obiectivelor majore i a intelor de performan au fost ameninate de riscuri reale. Personalul care se ocup de control intern i management trebuie s fie instruit n vederea utilizrii acestor instrumente. Departamentele financiare trebuie s dezvolte metodologii de identificare a ariilor de risc i s se concentreze pe atenuarea riscurilor, n cooperare cu UCA i cu auditorul intern. Structuri din cadrul departamentului financiar trebuie s raporteze conducerii n mod regulat (cel puin o data pe an) despre starea i calitatea sistemului MCF din punct de vedere al implementrii i a asigurrii calitii. Aceste rapoarte ar trebui s fie comparate cu opiniile i analizele realizate de auditorii interni i externi.

Analiza riscului i managementul riscului n sectorul public1

Dac lum n considerare conceptul de producere de plus-valoare pentru contribuabili i ceteni n general, nu ar trebui s fie mari diferene ntre managementul riscului n sectorul privat (responsabil pentru producerea de plus valoare pentru acionari) i managementul riscului n sectorul public. Modificnd un citat dintrun material de referin n domeniu (COSO 2004) putem defini provocarea la care trebuie s fac fa managementul din sectorul public ca fiind modul de a determina ct de incert este voina de a accepta securizarea ncrederii i aprecierii contribuabililor/cetenilor pentru un management financiar sntos n cadrul Guvernului. Managementul riscului n sectorul public d posibilitatea administraiei de a face fa n mod efectiv incertitudinilor, riscurilor asociate i oportunitilor. n sectorul public managementul riscului traduce nevoia de a concentra activitatea de control i audit mai ales ctre operaiunile riscante, implicnd un nalt nivel de input-uri financiare i umane, i mai puin pentru operaiile pentru care un anumit nivel de risc poate fi considerat ca fiind acceptabil, pentru c poate fi considerat ca fiind atipic sau minim din punctul de vedere al fondurilor implicate. Cu alte cuvinte, cnd se introduc noiunile de economicitate, efectivitate i eficacitate n procesul de luare al deciziilor financiare de ctre management, sistemul de control intern el nsui trebuie s devin economic, eficient i eficace. Managementul riscului opereaz ca un exerciiu de rspuns la problemele ridicate i ca un forum de discuii la toate nivelurile organizaiilor; el ajut la informarea i pregtirea managerilor i personalului i poate dac este utilizat n mod adecvat s creasc ansele de succes n realizarea obiectivelor unei organizaii (Documentul 06/01, Tallinn, Octombrie 2001, vezi FccWebsite pag. 125).
1 Pentru un management coherent al riscului n cadrul serviciilor Comisiei (SEC(2005) 1327 din 20 octombrie 2005) vezi: http://ec.europa.eu/buget/library/documents/implement_control/intg_int_control/ sec_2005_1327_en.pdf

3. - Cele trei elemente ale CPI

63

Actul de management al instituiilor publice implic realizarea obiectivelor lor. n sectorul public obiectivul este, n general furnizarea unui serviciu sau a unui rezultat benefic pentru interesul public. Organizaia este confruntat cu tot felul de riscuri, care pot afecta realizarea obiectivelor lor. Provocarea pentru management este modul de a determina cum se identific aceste riscuri, evaluarea probabilitii de a aprea, impactul lor potenial i expunerea i s decid care trebuie s fie aciunile de urmat pentru a aduce aceste riscuri la un nivel acceptabil. Managementul riscului este un proces cuprinztor de identificare, evaluare, tratare i monitorizare a riscurilor i de implementare a activitilor de control necesare pentru a putea menine expunerea la un nivel acceptabil. Cea mai bun practic n domeniu sugereaz s aceste desfurri trebuie s fie o parte integrant din procesul de management i nu numai o activitate care este adugat ntr-un stadiu ulterior. n acest fel sunt create condiiile pentru management de a putea evalua, prioritiza i decide nainte de a realiza activitatea respectiv. Sistemul de control intern creat de ctre management trebuie s-i ofere acestuia asigurarea ca este protejat de riscurile inacceptabile care l-ar putea mpiedica n realizarea obiectivelor organizaiei. Instrumente i calitatea sunt necesare pentru a permite managerilor s obin o asigurare rezonabil privind realizarea obiectivelor lor cu costuri optime. Procesele trebuie dezvoltate n vederea identificrii riscurilor i apoi pentru a concepe i a implementa un sistem pentru a controla pe cele mai semnificative. Modelele standard de management al riscului trebuie s fie adaptate pentru a realiza cerine specifice fiecrei organizaii, cum ar fi circumstanele i riscurile cu care sunt confruntai i care sunt diferite i particulare fiecrei organizaii. Cu toate acestea, un factor universal de succes pentru implementarea sistemului de management al riscului n cadrul organizaiei este interesul pe care managementul l arat pentru exerciiu. De aceea este cel mai important ca managerul s nscrie managementul riscului pe agenda sa de lucru pentru a fi astfel capabil s-i dezvolte propriul su sistem de evaluare a riscului. ntrebarea care se pune este dac o abordare bazat pe risc din partea auditului intern aa cum este realizat n rile dezvoltate este pertinent (Hepworth 2006:3). Conceptul de evaluare a riscului i de management al riscului au fost printre ultimele dezvoltate de ctre CPI i este nc un punct de mare interes pentru UCA. Conceptul de risc este utilizat cu succes ntr-un sistem modern n care conducerea nelege i particip n acest proces i n care exist capacitai tehnice pentru a identifica, evalua i compara riscurile. Abordarea aceasta presupune de asemenea c sistemul de control intern funcioneaz n mod corespunztor i este evaluat n mod sistematic de ctre auditorul intern, iar recomandrile auditorului sunt urmate n mod constant de ctre management. Lund n considerare c toate aceste elemente sunt pari ale modelului CPI este de neles c o evaluare adecvat a riscului i

64

PIC

managementul acestuia sunt cele mai recente concepte care sunt dezvoltate n ncercarea de a progresa ctre un control intern public modern. Rapoartele despre starea sistemului MCF trebuie s fie utilizate de ctre manager pentru ntocmirea declaraiei anuale privind asigurarea rezonabil care trebuie s evidenieze faptul c resursele organizaiei au fost utilizate pentru scopurile prestabilite, procedurile de control au furnizat garaniile necesare, raportrile contabile au reflectat realitatea, principiile unei gestiuni financiare adecvate au fost urmate, etc. n acest mod managerul i poate asuma responsabilitatea n ceea ce privete exercitarea autoritii cu care a fost investit. Capitolul de negociere pentru aderare privind controlul financiar nu s-a ocupat, n mod special, de acest aspect, dar rile candidate au fost sftuite insistent s ia n considerare posibilitatea lurii de msuri n vederea furnizrii unei asigurri rezonabile n conformitate cu standardele internaionale i cu cea mai bun practic n domeniu (vezi Anexa nr.10 pentru un model privind Declaraia managerului - pag. 258). Atunci cnd departamentul financiar este confruntat cu suspiciuni de fraude sau cu iregulariti, conducerea acestuia trebuia s aduc acest lucru la cunotina managerului n scris, transmind o copie a documentului ctre auditorul intern. Managerul trebuie la rndul su s informeze autoritile judiciare sau de investigare competente. Reguli interne precise privind calea de urmat n cazul n care aceste evenimente survin, armonizate de ctre UCA, trebuie s fie cuprinse n manualele de MCF. Funcionarii publici (manageri, ofieri financiari sau auditori interni) au diferite responsabiliti i pot astfel s fie implicai n proceduri juridice sau anchete formale ca urmare a poziiei ierarhice pe care o ocup. Costurile legale ale acestor proceduri pot fi suportate de ctre departamente sau de ctre agenii dac acest lucru este n interesul acestor instituii i dac actul n discuie a fost comis n timpul su n scopul serviciului. Un bun exemplu privind reprezentarea legal n cadrul serviciului public l constituie Codul privind managementul n funcia public al Marii Britanii, capitolul 12.22. Guvernul poate chiar s-i asume responsabilitatea pentru sume de plat stabilite n sarcina unui funcionar public, n legtura cu activitate sa profesional, n afara de cazul n care aceste sume de plat sunt datorate pentru o greeala sau un act de rea credin din partea funcionarului public.

Auditul intern
Pentru a putea s fac fa noilor responsabiliti din domeniul MCF, managerul trebuie s fie sprijinit de ctre auditorul intern. Auditorul intern evalueaz modul de funcionare al sistemului MCF i n cazul n care l consider inadecvat poate propune msuri care trebuie luate pentru mbuntirea lui. Definiia auditului
2 http://ww.civilservice.gov.uk/management/code/

3. - Cele trei elemente ale CPI

65

intern dat n capitolul 2 este suficient de clar: auditorul intern nu este un extra nivel de control; din contr, el furnizeaz un serviciu de consultan managerului din interiorul organizaiei. Auditul intern devine n acest fel un instrument la dispoziia managerului. Managerul este responsabil pentru crearea departamentului de audit intern n concordan cu legislaia n vigoare. Auditorul este responsabil de crearea unei relaii de ncredere cu conducerea i trebuie s-i ofere acesteia servicii de consiliere n domeniul managementului financiar sntos dnd dovada de un grad nalt de integritate i profesionalism. Managementul trebuie s manifeste o ncredere total n activitatea de audit intern i n special n caracterul su independent. Acest obiectiv nu poate fi atins pe deplin dect dac auditorul intern i UCA pentru audit intern se asociaz mpreun ntr-o activitate bine orientat care se adreseaz managementului i ofierilor financiari. Deoarece se poate ntmpla ca auditorul intern i conducerea s aib opinii divergente despre anumite fapte din trecut, ct i dac anumite fapte sunt eseniale sau nu, UCA pentru audit intern trebuie s stabileasc liniile generale de comunicare i procedurile (proceduri contradictorii) pentru a discuta constatrile auditului cu cel auditat, pentru a raporta ctre conducere i pentru a urmri aplicarea recomandrilor. Se consider ca o practic bun n materie s se sugereze managerului s elaboreze un plan de aciune n vederea implementrii recomandrilor, i s numeasc un director adjunct responsabil cu ntocmirea periodic a unui raport privind implementarea recomandrilor adresat auditului intern. n acest caz auditorul intern va decide, n concordan cu propria sa analiz de risc i cu principiile de politic de management al riscului, cnd i cum va reevalua sistemul, dup ce au fost aplicate msurile de mbuntire. n cazul n care recomandrile fcute n scris de ctre auditul intern nu sunt luate n considerare de ctre manager i nu sunt implementate, auditorul intern, dup ce va discuta cu managementul, poate s se considere liber s contacteze UCA pentru audit intern sau al Consiliului pentru audit intern (vezi sfritul acestui capitol) i s prezinte cazul pentru discuie. Aceast procedur este elementar, trebuie s fie bine neleas i definit i s fie realizat fr nici o fric de repercusiuni. Independena funcional sau operaional n raport cu activitatea obinuit a organizaiei nseamn c auditorul intern nu trebuie s fie implicat n nici o activitate de management sau de control financiar . Aceasta va da auditorului intern posibilitatea de a-i dezvolta o viziune obiectiv asupra sistemului de management i control n organizaie, i de a-si crea i menine o opinie imparial i efectiv profesionist privind operaiunile organizaiei auditare. Auditorul nu poate n acest sens, s efectueze nici o sarcin care face parte din sarcinile pentru care conducerea i asuma rspunderea. De exemplu, auditorul nu trebuie s realizeze sarcini care aparin MCF, nu face inspecii i nici investigaii. n concluzie, auditorul nu trebuie s realizeze sarcini pe care mai trziu ar putea s ajung s le evalueze deoarece acest

66

PIC

fapt va crea un conflict de interese3 . Auditorul intern poate s fie independent din punct de vedere funcional fa de conducere, dar din punct de vedere administrativ nu este independent; el raporteaz ctre conducerea superioar i aceasta l deosebete de auditorul extern (din cadrul Instituiei Superioare de Audit) care raporteaz Parlamentului sau publicului. n final conducerea superioar decide scopul i natura valorii adugate create din activitatea auditorului intern. Aceasta ar fi n situaia n care recomandrile auditului sunt implementate. Cu alte cuvinte auditorul este un funcionar public (care poate fi numit, transferat sau demis de ctre conductorul instituiei); auditorul intern, din punct de vedere al activitii sale nu trebuie s primeasc ordine din partea conducerii, dar trebuie s respecte regulile stabilite prin Carta auditului intern i Codul de etic. Independena funcional nseamn de asemenea s fie liber de orice interferen n privina determinrii scopului auditului intern, performanei muncii de audit i a comunicrii rezultatelor. Este de la sine neles c descoperirile i recomandrile auditului trebuie s fie de o calitate profesional deosebit, astfel managerului i va fi foarte greu s opun rezisten la propunerile de mbuntire a sistemului de management financiar i de control. Astfel calitatea muncii auditorului i a rapoartelor sale merge mn n mn cu cerinele privind independena. n realizarea sarcinilor sale, auditorul trebuie s urmeze regulile care se gsesc n Carta auditorului intern (care este o nelegere ntre manager i auditor) i s acioneze n conformitate cu prevederile Codului de etic (care este o promisiune fcut de auditorul intern c i va desfura activitatea n conformitate cu cerinele specifice profesiei de auditor). Aceste documente trebuie s fie n conformitate cu prevederile legislaiei n domeniul auditului intern sau a manualelor care sunt anexate sau sunt promulgate ca reglementri de ctre UCA pentru audit intern. Este foarte important c aceste documente s fie folosite n mod efectiv, de exemplu Carta pentru audit intern trebuie s fie semnat de conducere i de ctre auditorul intern, iar Codul de etic trebuie s fie semnat de fiecare auditor n parte dup certificare; copii ale celor dou documente trebuie trimise ctre UCA pentru AI. Nu ar fi de nici un folos dac cele dou documente vor rmne pur i simplu ataate la reglementari i lsate acolo fr a fi folosite. Aspectul independenei funcionale i statutul auditorului trebuie s fie definite n legislaie n mod explicit astfel nct s fie cuprinse toate aspectele privind libertatea
3 Un conflict de interese (sau un conflict al sarcinilor) poate fi descris ca o situaie n care o persoan cu o poziie de ncredere, cum ar fi un funcionar public sau un politician pune n concuren interese profesionale i personale. Chiar dac nu exist probe privind activiti ilegale, un conflict de interese poate crea aparena unei activiti improprii i care s creeze nencredere n abilitatea persoanei de a aciona n concordan cu poziia sa. Un conflict de interese nu este o prob a comiterii unui act neconform, dar poate deveni un act infracional dac un individ ncearc s deturneze rezultatele unei decizii n interes propriu; a avea dou roluri nu este ilegal dar aceste diferite roluri pot s constituie un motiv pentru a aciona impropriu. Dac auditorul intern este n situaia unui conflict de interese el trebuie s declare public existena acestui conflict.

3. - Cele trei elemente ale CPI

67

de a ntocmi planul de audit, performana auditului (cuprinznd auditul financiar clasic, auditul de sistem, auditul performanei, auditul informatic, etc.) n limitele integritii profesionale. Guvernul trebuie s decid dac auditorii publici interni pot fi numii, transferai sau demii direct de ctre manager (ministru) n mod independent sau dup consultarea cu UCA pentru AI. O alt soluie ar fi ca Guvernul s creeze un grup de auditori certificai i profesioniti dintre care managerii poat s aleag i s numeasc auditori interni n cadrul organizaiilor pe care le conduc n sectorul public, pentru o anumit perioad de timp (cu o rotaie de exemplu de cinci ani). n acest mod conducerea va avea decizia final n numirea auditorului intern i auditul intern rmne ca o parte n cadrul rspunderii manageriale. Raportarea ctre conducere i asistena oferit managerului face din auditul intern o parte a procesului de guvernan a organizaiei. Cnd lum n considerare relaiile dintre auditorul intern i conducere ct i independena sa funcional este clar c auditorul intern trebuie s raporteze la nivelul de conducere cel mai nalt despre starea sistemului MCF. El trebuie s raporteze direct ministrului sau conductorului instituiei publice i trebuie s joace rolul unui consilier n cadrul reuniunilor conducerii atunci cnd agenda acesteia conine probleme legate de implementare a programelor, de control sau de alte probleme financiare. Totui, n caz de divergene, de exemplu atunci cnd un manager nu acord atenie, refuz sau interzice dezvluirea opiniilor auditorului i a recomandrilor sale de exemplu, pentru c managerul decide c o anumit situaie trebuie s rmn neschimbat, chiar dac opinia profesional a auditorului este diferit auditorul trebuie s discute despre concluziile sale cu organizaia central de audit relevant de exemplu cu UCA pentru AI din Ministerul finanelor sau cu Consiliu de Audit Intern dac acesta exist. n acest context se poate recomanda deschiderea i meninerea de ctre UCA pentru AI a unui registru la nivel naional n care s recenzeze recomandri realizate de auditul intern. Un astfel de registru trebuie s conin numai recomandri materiale i substaniale fcute de auditori, prezentate n ordinea importanei. Auditorul intern este liber s aleag ce fel de audit dorete s realizeze cu scopul de a furniza opiniile care i-au fost cerute. Exist multe instrumente i tehnologii de audit care merg de la clasicul audit financiar i auditul de conformitate pn la modernul audit de sistem, auditul performanei sau auditul informaional; pentru realizarea tuturor acestor tipuri de audit, auditorul trebuie s fie special instruit i trebuie s aib cunotine solide. Este un pericol, totui, n tendina actual de a ncepe cu auditul performanei ct mai repede posibil. Auditul performanei este un mod foarte sofisticat de a audita i trebuie s fie realizat numai atunci cnd auditorul are cunotine depline despre auditul de conformitate i auditul de sistem. Chiar i n rile care fac parte din EUR-15, auditul performanei nu este un subiect facil. Un avertisment serios a fost de altfel emis pentru rile din EUR-15 s nu dezvolte alte tipuri de audit nainte ca practica auditului de baz nu a fost suficient nrdcinat : este mai bine s fii capabil s mergi, nainte de a ncepe s fugi!

68

PIC

Auditorul va stabili un plan strategic de audit multi-anual care i va da posibilitatea s acopere, pe ct posibil, ct mai multe activiti ale organizaiei, lund n considerare obiectivele sale i evaluarea riscului. El este de asemenea liber s stabileasc planuri anuale de audit i s realizeze audituri ad-hoc n cazul n care percepe existena unor situaii urgente cu risc ridicat. Auditorul va discuta cu conducerea superioar sau cu comitetul/consiliul de audit intern, acolo unde acestea exist, planul su de audit, avnd posibilitatea de a lua n considerare orice sugestie pentru realizarea unor activiti specifice de audit, sugestii venite din partea conducerii, dar pe care le poate i refuza dac are suficient de multe argumente bine fundamentate. Managerul trebuie doar s avizeze planurile de audit, dar nu s le refuze sau s mpiedice realizarea activitii de audit intern. n legislaia naional de multe ori termenul aprob este folosit n locul celui de avizeaz. Motivul pentru care acest termen este utilizat poate fi pur i simplu semantic, dar esenial este faptul c managerul trebuie s nu aib posibilitatea s resping planul de audit al auditorului. O respingere n fapt trebuie adus la cunotina UCA pentru AI. Principala preocupare este ca managerul s neleag c alegerea activitilor auditate s-a realizat din motive strict profesionale i s avizeze planul anual pentru a transmite organizaiei semnalul c susine activitatea auditorului i l autorizeaz s-i desfoare activitatea.

Inspecia i auditul intern Aa cum se spune n vecina noastr China, nu conteaz dac pisica este
neagr sau gri atta timp ct prinde oareci. A exclamat fr s vrea un inspector rus n timpul reuniunii PEM-PAL despre avantajele/dezavantajele instituirii unei funcii moderne de audit. n timpul ntlnirii de la Tallinn al Grupului de Contact din 2001 a fost difuzat un document de discuie (Documentul Conferinei 05/01) privind Conceptul de CPI versus Inspecia Financiar n administraia public. Acest document a fost prezentat pentru ca o mare majoritate a rilor candidate se bazau n mod exclusiv pe o funcie tradiional de inspecie financiar. Acestea erau incriminate pentru c utilizau termenii de auditor intern i inspector ca i cum aceti termeni ar fi fost similari. n adevr, ntr-un numr de ri candidate denumirea departamentelor de inspecie a fost schimbat peste noapte n cea de departamente de audit intern, fapt cu consecine negative pentru dezvoltarea pe termen lung a profesiei de auditor intern n sectorul public. Experi din rile membre ale EUR-15 care nu au introdus nc auditul intern i care au furnizat totui consiliere pentru rile candidate aveau uneori dificultatea n diferenierea acestor funcii, din cauza lipsei de experien n utilizarea conceptului de audit intern. Faptul c inspectorii pot fi numii auditori

3. - Cele trei elemente ale CPI

69

interni cu nici o alt schimbare n funciile lor, fr s primeasc sarcini specifice sau o formare profesional specific, nu a fcut altceva dect s mreasc confuzia general privind modul n care cele dou profesiuni sunt legate. Documentul de discuie care a fost prezentat la Tallinn a fost realizat de DG Buget n scopul de a clarifica aceste concepte i de a defini n mod concret responsabilitile celor dou profesiuni. n perioada de nceput a negocierilor pentru aderare diferenele care exist ntre rolul tradiional al inspectorului i noul rol al auditorului intern a trebuit s fie explicat definind pentru ambele: ceea ce trebuie s fac, dar i ceea ce nu trebuie s fac. Documentul de la Tallinn statueaz c auditorul intern nu poate i nu trebuie s-i asume rspunderea managerial. Auditorul ...
1. Nu se asigur de conformitatea cu legile i reglementrile; 2. Nu este responsabil de managementul financiar (indiferent dac acesta este bun 3. Nu este responsabil pentru existena unui mediu de control i a unui manage-

sau de slab calitate);

ment eficient i efectiv; 4. Nu poate s dea asigurri c nu vor exista fraude sau iregulariti.

Inspecia poate s fie intern sau extern unei organizaii publice cum ar fi un minister. Dac inspectorul este ataat managementului i efectueaz investigaii n contul acestuia, atunci poate fi considerat intern; n general el va efectua un control financiar ex-post sau o investigaie administrativ bazat pe reclamaia unei tere pri sau ca urmare a unui program de investigaii propriu de exemplu controlul asupra modului n care este utilizat un bun primit (cum ar fi tractorul care nu poate fi vndut dect dup o anumit perioad de timp de la momentul cnd a fost achiziionat, dac finanarea s-a realizat din fonduri UE). Astfel rolul inspeciei este o parte a rspunderii manageriale. Investigaiile (reclamaii ale terilor sau suspiciuni/indicaii venind din partea conducerii, a controlorilor, a auditorilor sau chiar a publicului) privind fraudele i iregularitile pot s fie realizate i de ctre un corp independent centralizat aa cum este Inspecia General a Finanelor care este n subordinea Ministerului finanelor sau Primului Ministru. Deoarece n acest scenariu inspecia este fie o parte din rspunderea managerial fie un organ central de investigare, ea nu trebuie s fie n nici un caz implicat n evaluarea independent a sistemului de control i management financiar. Aceasta este sarcina auditorului intern. Amestecarea responsabilitilor ntre inspecia (centralizat) i auditul intern poate cauza un efect de nencredere din partea managerului n privina independenei auditului intern. Scopul documentului de la Tallinn era de altfel nu de a cere abolirea inspeciei (financiare) sau anularea motivului ei de a exista (aa cum s-au temut unii participani) ci tocmai de a explica cele dou funciuni i relaia dintre ele. n adevr, documentul pune n discuie

70

PIC

faptul c tendina care exist n rile candidate de a se concentra pe dezvoltarea viitoare a inspeciei financiare ar putea s mpiedice o dezvoltare adecvat a unui management i control financiar adecvat i a unui audit intern. O alt ntrebare a fost, n ce msur rile candidate trebuie s fie ncurajate sau descurajate s permit coexistena celor dou concepte n perioada de familiarizare cu conceptele CI/ AUDIT INTERN, nainte de a realiza schimbrile necesare n definirea activitii de lor de control intern ex-post. Documentul de poziie al ECIIA privind auditul intern n Europa menioneaz c n cazurile n care exist o suspiciune de fraud, departamentul de audit intern poate prelua activitatea de investigare n situaia n care exist n cadrul departamentului specialiti dotai cu calitatea de investigator i care cunosc procedurile de prelevare a dovezilor. Cu toate acestea Documentul de poziie al ECIIA este destinat sectorului privat i trebuie s ne punem ntrebarea dac aceast extindere a activitii de audit trebuie aplicat i n sectorul public, care dispune deja de departamente de inspecie, att centralizate ct i descentralizate. n Malta, Actul 2002 privind auditul intern i investigaiile prevede c cele dou activiti de audit i de investigare s fie efectuate n cadrul aceluiai directorat, respectiv Directoratul pentru Audit intern i Investigaii, dar cele dou funcii sunt separate i distincte. Din cauza dimensiunilor relativ reduse ale acestei ri, Malta nu a dorit s creeze dou corpuri administrative distincte. Slovenia are un corp la nivel central denumit: Serviciul de supraveghere bugetar (BSS) n care funcioneaz dou corpuri distincte cel de audit i cel de inspecie care au ns funciuni diferite. Directorul BSS n calitate de consilier n FRIM (fosta Republic Iugoslav a Macedoniei care este numit n prezent de ctre UE Republica Macedonia: altfel numit Macedonia) n domeniul CPI, a susinut de curnd c totui cele dou funcii ar trebui separate din punct de vedere conceptual nc de la nceput. Chiar i Bulgaria, care a aprat vreme ndelungat ideea c cele dou funcii de audit intern i de inspecie trebuie combinate, a decis o difereniere riguroas a celor dou funcii. La nceputul anilor 2006 Bulgaria a adoptat trei legi noi (privind rspunderea managerial, a unui audit independent i a unui departament de inspecie financiar) care au fcut ca preponderena inspeciei n cadrul Ageniei CPI s devin redundant i care creeaz un departament de inspecie reformat. Acest set de noi legi este rezultatul unui proces de negociere lung i dureros n care au fost implicai muli actori; rezultatul poate fi ns considerat ca fiind, n etapa actual, la cel mai avansat nivel al dezvoltrii sistemului CPI.

Unitile de audit intern/Departamentele

n primii ani ai procesului de negociere, aplicarea conceptului de CPI avea ca scop crearea i dezvoltarea auditului intern numai la nivelul guvernului de exemplu n ministere i n alte instituii care aveau calitatea de ordonatori principali de credite. Nu s-a considerat necesar dezvoltarea acestei activiti pentru ordonatorii secundari

3. - Cele trei elemente ale CPI

71

i teriari ai bugetului de stat cel puin pentru nceput. Atunci cnd fondurile europene sunt implicate, reglementri UE detaliate cuprind prevederi privind controlul i auditul pn la nivelul beneficiarilor finali. Cu toate acestea pentru c n aproape toate rile candidate nu exista anterior o funcie de audit intern, ideea iniial era s se dezvolte aceast funcie numai la vrf pentru ca apoi, n mod gradual, s se dezvolte i la ealoane inferioare din punct de vedere administrativ. Multe administraii locale pot s funcioneze fr un departament de audit intern i ar putea s se gseasc i alte soluii inovatoare pentru a face din implementarea bugetelor lor un subiect care s beneficieze de activitii de audit intern. O unitate de audit intern trebuie s fie o structur stabil, creat n cadrul instituiei publice i care este responsabil pentru derularea activitii de audit la nivelul instituiei care le-a creat. (Ar putea i s desfoare o activitate de audit mpreun cu alte uniti de audit intern atunci cnd la realizarea unei operaiuni financiare particip mai multe instituii publice). Numrul auditorilor care trebuie s funcioneze n cadrul unitii a fost un subiect care a fost dezbtut mult vreme. Pentru a rspunde criteriului de efectivitate o unitate de audit trebuie s aib cel puin doi sau mai muli auditori n funcie de mrimea i natura activitii financiare a instituiei, fapt care permite echipei, s se nlocuiasc unii pe alii n caz de boal sau de indisponibilitate. Unitatea trebuie s aib un director i un ef ct i personal intern, numrul acestora trebuie s fie determinat lund n considerare economicitatea, eficacitatea i efectivitatea, ct i analiza riscului. n unele ri totui au fost adoptate legi care prevd necesitatea de a crea uniti de audit intern pentru ordonatorii principali, secundari i teriari ai bugetului de stat ct i pentru ordonatorii bugetelor locale. n Romania de exemplu Legea auditului nr.672/2002 prevede pentru peste 3000 de instituii publice necesitatea de a crea peste noapte putem spune departamente de audit intern. Aceasta a fost probabil cea mai important cretere numeric a corpului auditorilor interni nregistrat vreodat! Cu toate acestea, crearea tuturor acestor departamente nu a nsemnat c au fost numii i auditori interni n toate acestea. Un studiu realizat de UCA pentru AI din Romania a relevat faptul c n 2004 cele mai multe din aceste posturi nu erau ocupate: 75% din cele 2300 instituii publice la nivel local nu aveau departamente de audit intern iar 8% fceau apel la surse externe ptru desfurarea activitii de audit. Numai 7% din cele 2050 instituii publice locale cu un buget de pn la 400.000 Euro, aveau create aceste departamente i numai 31% din cele 1000 de instituii publice cu bugete mai mari dect 400.000 Euro aveau nfiinate structuri de audit. S-a descoperit de asemenea c multe din aceste departamente au numai unul sau doi auditori, ceea ce nu poate fi considerat numrul ideal de persoane pentru a desfura o activitate de audit intern n mod adecvat. Pericolul izolrii (privit att din punct de vedere fizic, ct i al dezvoltrii profesiei de auditor intern) nu este complet imaginar.

72

PIC

Romania nu este singura ar care se afl n aceast situaie. Multe alte ri candidate au acordat inspectorilor i controlorilor lor financiari titlul de auditori interni peste noapte fr nici o instruire suplimentar i fr instrumentele care trebuie s nsoeasc crearea unei funcii de audit intern. Presai de cererile determinate de procesul de negociere pentru aderare s-a considerat c un numr oarecare de sptmni de formare profesional susinut de experi strini este suficient pentru a ncepe. Deficiena acestei decizii este clar i au fost cutate soluii pentru rezolvarea situaiei. n Romania de exemplu mai multe soluii posibile au fost propuse. Una ar fi aceea de a crea structuri de audit intern n cadrul Direciei Generale de Audit Intern din Ministerul finanelor n scopul de a realiza audituri de conformitate n instituii publice de mic dimensiune. O alt ar fi crearea de parteneriate sau de asociaii publice de audit care urmeaz o cale de dezvoltare similar cu cea existent n Marea Britanie pentru autoritile locale. Aceste structuri pun mpreun resursele de care dispun i i ofer serviciile pentru instituii publice mici, care au un buget limitat alocat pentru auditul intern. n acest fel dificultile n recrutarea i restructurarea personalului sunt limitate, n timp ce auditorii pot s lucreze n grupuri profesionale adecvate i pot asigura o dezvoltare a profesiei de auditor. Slbiciunile profesionale individuale sunt mult mai puin periculoase iar ntregul exerciiu devine mult mai efectiv n raport cu costurile lui. Asociaiile de audit pot de asemenea s promoveze o bun circulaie a informaiei privind cele mai bune practici n materie, ct i specializarea n anumite tipuri de audit. Formula de asociaie de audit poate permite creterea numrului de audituri pe auditor i s descreasc costurile realizrii unui audit, poate de asemenea s creasc calitatea auditurilor i consistena lor, utilizarea a unui personal mai redus poate i s ofere perspectiva unui salariu mai bun i a unei calificri mai bune (Gerry Cox i alii n timpul Conferinei de Audit Intern organizat la Sinaia, Romania n 2005). Unitatea de audit intern trebuie s raporteze direct nivelului cel mai nalt de management al instituiei, dnd astfel acces direct auditorului chiar la ministru, i eliberndu-l astfel de opiniile i influenele celorlalte nivele administrative. Dac ministrul nu este responsabil de managementul direct al ministerului atunci contactul trebuie realizat la nivelul ministrului adjunct, al secretarului de stat, al secretarului general sau al directorului general. Totui, nivelul de raportare nu trebuie s coboare sub acest nivel. Nevoia de a raporta direct este evident deoarece auditorul prezint concluziile evalurii sale ctre nivelul ierarhic cel mai nalt pentru a obine astfel un rspuns pozitiv privind necesitatea implementrii recomandrilor sale. Succesul poate s fie garantat dac ordinul privind implementarea a fost dat de la cel mai nalt nivel al managementului. Este evident n acest caz c eful unitii de audit trebuie s aib suficient de multe cunotine privind profesia de auditor, ct i bune capaciti de management. Aceste cereri trebuie s fie stabilite de ctre legislaia primar. De cele mai multe ori, totui, nu va fi uor n stadiul de nceput

3. - Cele trei elemente ale CPI

73

al dezvoltrii activitii de audit intern ca astfel de persoane s fie gsite. Acesta este un impediment care trebuie cunoscut i rezolvat prin msuri intermediare cu caracter temporar. Toi auditorii interni din cadrul unitii de audit trebuie s urmeze stagii de formare profesional i s adere la Carta auditului intern i la Codul de etic.

Unitatea Central de Armonizare

Unitatea Central de Armonizare este structura orizontal care unete cei doi piloni, respectiv MCF i auditul intern i este o parte integrant a conceptului CPI (de Koning 2005). UCA este o structur organizat la nivel central care este responsabil pentru dezvoltarea i promovarea metodologiilor de control i audit intern pe baza standardelor recunoscute la nivel internaional i a celei mai bune practici n materie. UCA coordoneaz implementarea i dezvoltarea viitoare a principiului responsabilitii manageriale la toate nivelele administrative ale guvernului. De obicei aceast sarcin este conferit Ministerului finanelor. Ministerele de finane din rile candidate au ns tendina de a fi numai contabilii instituiilor publice i au mai puin un rol n elaborarea politicilor. n cadrul reformei administrative din sectorul finanelor publice s-a observat c ministerele de finane sunt de obicei mai slabe dect cele din rile care fac parte din EUR-15. n anul 2000 de exemplu, n Polonia, Guvernul a decis s cear Ministerului de Interne s elaboreze legea auditului intern i nu a dat aceast sarcin Ministerului finanelor aa cum era de ateptat. Acest fapt a avut consecine negative, care au mers aproape pn la redeschiderea capitolului de negociere privind Controlul Financiar n 2002. Comisia European a avut o atitudine hotrtoare care a dus la schimbarea deciziei iniiale i a determinat ndreptarea ei ctre Ministerul finanelor. Situaii similare s-au petrecut i ntr-un numr de ri din Vestul Balcanilor n care, n timpul regimului comunist poziia Ministerului finanelor era redus la o funcie de birou de redistribuire. Cu toate acestea, recent, nelegerea nevoii de a stabili sisteme moderne de control intern a crescut n mod considerabil i provocrile sunt acceptate de cele mai multe dac nu de toate ministerele de finane. Prima aciune a UCA este de a atrage atenia tuturor participanilor (de exemplu structurilor manageriale, de control, de audit) asupra noilor concepte care trebuie introduse i dezvoltarea unei reele necesare pentru a asigura un schimb de informaii adecvat pentru toi participanii. n acelai timp trebuie s defineasc i s explice tuturor participanilor avantajele i provocrile care sunt inerente introducerii CPI. Crearea acestei reele ct i realizarea politicilor n domeniu trebuie s se bazeze pe crearea unei platforme unitare privind nelegerea i implicarea n proces. Aceasta este o pre-cerin pentru succesul acestei iniiative. Bazndu-se pe o analiz a deficienelor detaliat privind sistemul curent de control intern i slbiciunile/calitile sale n comparaie cu noile standarde internaionale,

74

PIC

UCA trebuie s-i ia responsabilitatea ntocmirii documentului de poziie n domeniul CPI (Policy Paper). n contextul negocierilor pentru aderare aceast analiz a deficienelor a fost deseori realizat cu ajutor din afar, acordat de exemplu prin asisten tehnic furnizat de firme private sau de partenerii din programele de nfrire instituional din Statele Membre, inclusiv cu ajutorul analizei comparative realizate de SIGMA. Analiza deficienelor sau auto-evaluarea pot s fie un exerciiu complicat care s necesite o monitorizare atent i participani antrenai pentru care valorile tradiionale administrative pot s fie un suport. Rezultatul acestei analize trebuie adus la cunotina nivelului de conducere cel mai nalt pentru discuii i acceptarea recomandrilor care ar trebui urmate i care se ateapt s determine aciuni la nivelul Guvernului. ntocmirea, discutarea i aprobarea legislaiei primare i secundare sunt urmtoare aciuni care trebuie realizate. UCA trebuie, pe baza acestor legi, s ntocmeasc reglementri i manuale pentru Management i Control Financiar i pentru Audit Intern, s schieze modelele de Cart pentru auditul intern i de Cod de etic, ct i s emit directive privind managementul riscului i alte metodologii i modele pentru pistele de audit, pentru rapoartele de audit, etc. Dup adoptare, toate acestea vor fi utilizate, n circumstane specifice, de ctre departamentele respective din interiorul ministerelor i a altor instituii publice. Dup realizarea acestor sarcini preferabil n aceast ordine rolul UCA se va schimba n mod gradual de la dezvoltarea sistemului de CPI la cel de monitorizare al acestuia. Sarcina UCA va fi s realizeze teste de conformitate i asigurare a caliti pentru a se asigura c recomandrile sale au fost bine nelese i urmate i s afle dac au aprut situaii critice n implementarea politicilor adoptate. Aceste evaluri/analize mpreun cu analizele realizate prin raportul anual de audit a fiecrei instituii publice care se ocup de ncasarea sau de cheltuirea fondurilor publice vor ajuta UCA s-i ndeplineasc rolul su de raportare a progreselor nregistrate n domeniul CPI din sectorul public ctre ministrul finanelor. UCA trebuie s stabileasc o bun reea orizontal i vertical de comunicare ntre manageri, controlori financiari i auditori interni. Aceast reea va ajuta la creterea calitii i la impactului rapoartelor. Reeaua n sine poate s fie constituit din schimburi de informaii organizate periodic ntre membrii acestei profesii prin intermediul unei adrese Internet i/sau a unei reviste cu apariii periodice toate avnd scopul de a rspndi informaiile cele mai recente i discuiile pe subiecte comune. Paragraful precedent explic de ce UCA are rolul de motor de propagare a principiilor CPI. Acest fapt implic a nva de la alii, a mprtii i a consolida experiene privind implementarea legislaiei i a standardelor adoptate. Multe instituii guvernamentale au nevoie s fie informate n mod regulat privind noutile care apar n dezvoltarea CPI. Acestea vor dori de asemenea s fie instruite pe tema noilor dezvoltri. n acest sens vor adresa ctre UCA ntrebrile lor, UCA va deveni n acest mod un centru de excelen. Din aceast cauz

3. - Cele trei elemente ale CPI

75

i ca o consecin UCA face fa la responsabiliti sporite privind mbuntirea actului de guvernare. Unul din obiectivele de baz ale UCA este ridicarea caliti personalului responsabil de controlul financiar i de audit intern care sunt de altfel responsabili de implementarea cu succes a sistemului de CPI. n acest sens putem spune c UCA este coordonator sau supervizor a nfiinrii de faciliti de instruire pentru cei care lucreaz n aceste domenii. Coordonarea i cooperarea strns cu Instituia Suprem de Audit, cu organizaiile profesionale private (cum ar fi ramura local a IIA) i cu cercurile academice vor facilita aceast sarcin. Aceste faciliti privind formarea profesional trebuie s aib un caracter stabil, de exemplu ele trebuie s fie capabile s sprijine i s sporeasc activitatea n domeniul organizrii discuiilor cu caracter profesional i dup plecarea consultanilor strini. nfiinarea de UCA n rile candidate nu a fost o aciune realizat cu uurin. n cele mai multe ri ele au fost create n cadrul departamentelor specializate din Ministerul finanelor i au trebuit s fac fa provocrii constituite de necesitatea de a deveni rspunztoare i de a fi recunoscute de celelalte ministere i agenii guvernamentale ca fiind un lider n domeniu. n unele ri lipsa unui puternic angajament din partea structurilor ierarhice i existenta unei puternice rezistene din partea structurilor tradiionale de control-inspecie s-au dovedit a fi impedimente puternice n calea unei dezvoltri normale a UCA. n multe cazuri aceast situaie a condus la o risip de efort i a unui timp preios n dezvoltarea sistemului CPI. Aceasta este o lecie care trebuie cunoscut i neleas. De exemplu o UCA trebuie s fie condus nc de la nfiinare de o persoan motivat i care a dovedit caliti deosebite de manager i posed cunotine aprofundate a sistemului modern de control i audit i care are un acces facil la literatura de specialitate disponibil. El trebuie numit n aa fel nct s fie asigurat continuitatea proiectului. Aceasta nseamn de exemplu c schimbrile politice n Guvern sau schimbrile n management nu trebuie s afecteze persoana care se afla n aceast poziie. Dup terminarea stadiilor iniiale de dezvoltare i implementare a CPI, Guvernul poate s cread c nu mai are nevoie de serviciile UCA. Acest lucru ar fi ns o eroare. Este evident c orice structur instituional trebuie s constituie dup un timp de funcionare subiectul unei analize privind necesitatea existenei ei, dar exist ntotdeauna noi manageri, controlori financiar i auditori interni care trebuie s fie instruii. Exist de asemenea n permanen opinii divergente despre principiile responsabilitii i transparenei din motive pe care nu mai este nevoie s le amintim aici. n acelai timp pentru c vizibilitatea este un subiect important n acest caz, conductorul UCA trebuie s beneficieze de aceleai drepturi privind accesul i raportarea ca i auditorul intern al unei alte instituii. Ceea ce este un auditor intern pentru conductorul instituiei publice n care i desfoar activitatea, este conductorul UCA pentru Ministrul finanelor. Directorul UCA trebuie vzut ca fiind Auditorul General Intern pentru sectorul public. n aceast calitate directorul UCA poate s rezolve conflictele de interese dintre auditorii interni i propria lor ierarhie din

76

PIC

cadrul sectorului public privind probleme legate de integritatea profesional. Acesta ar trebui chiar s fie capabil s emit opinii (sau chiar aprobri) privind numirea, transferul sau demiterea auditorilor interni.

Trebuie s existe una sau dou UCA ?

(vezi organigrama 1 i 2 de la pagina 180 i 181) ntrebarea dac trebuie s existe una sau dou UCA din care una s se ocupe de subiecte legate de sistemul de management i control financiar i cealalt de sistemul de audit intern a fost pus de multe ori. Din exterior s-ar putea rspunde ca ar fi de preferat s existe o singur UCA care s se ocupe de cele dou aspecte prin intermediul a dou subuniti separate. Acest mod de organizare ar prezenta avantajul c armonizarea celor dou elemente componente ale CPI s-ar face n cadrul aceleiai organizaii. nc de la nceput implementarea CPI este caracterizat de existena unui numr limitat de persoane care s dein cunotine n domeniu. Acesta este de asemenea un argument destul de credibil pentru crearea unei singure UCA. Pe de alt parte, stabilirea a dou UCA diferite ar putea s fie o soluie mai bun, astfel am avea una organizat n cadrul structurilor existente de management bugetar sau de Trezorerie (ct mai aproape de structurile de management i control bugetar) i o alta care s se ocupe numai de auditul intern. Aceast organizare ar prezenta avantajul c dezvoltarea celor dou subsisteme ar constitui subiectul unei responsabiliti divizate, ceea ce ar duce la evitarea apariiei n viitor a unor conflicte de interese. Acest subiect trebuie lmurit la momentul n care este elaborat Documentul de politic n domeniul CPI (Policy Paper) sau eventual cu ocazia unei revizuiri ulterioare a acestuia. n mai 2006 erau nfiinate UCA-uri n toate rile membre ale EUR-12 i n rile candidate, mai mult sau mai puin n concordan cu funciile generale enunate mai sus, diferenele provenind din diferite condiii i caracteristici naionale. nfiinarea de reele interne adecvate trebuie s constituie cea mai important prioritate pentru c acest fapt determin realizarea unei performane optime pentru UCA, dar pe de alt parte i crearea unei reele externe este important. Aceast reea rezult din cooperarea cu Instituia Suprem de Audit, cu organizaiile profesionale private de audit i cu cele care se ocup de contabilitate ct i cu structurile academice relevante att la nivel intern ct i internaional. UCA sunt structuri care au fost nfiinate recent, de aceea ar constitui un mare avantaj dac nva una de la alta n ceea ce privete subiectele de interes comun privind introducerea i implementarea CPI. Acest fapt a fost recunoscut i de Comisie nainte de aderarea n mai 2004 a rilor care constituie EUR-10. Comisia a organizat prin intermediul DG Buget n perioada Iunie 2003 Martie 2006 trei seminarii pentru UCA adunnd astfel mpreun reprezentani ai tuturor UCA existente n rile membre EUR-12 i din rile candidate. Mai multe despre aceste seminarii i despre importana lor poate fi gsit n capitolul 7.

3. - Cele trei elemente ale CPI

77

Comitete de Audit i Consilii de Audit

Comitetul de audit poate funciona n multe forme i poate avea o varietate de funcii att n sectorul public ct i n cel privat. n sectorul privat comitetul de audit se dezvolt ca o structur intermediar n relaia dintre companie i acionari. Comitetul se ocup cu supervizarea riscului intern n sistemele de control i management, fluxul informaiei financiare, urmrirea aplicrii recomandrilor prezentate de auditorii interni i externi i de ctre contabili, ct i de definirea rolului departamentului de audit intern. Rolul comitetului de audit este de a furniza un plus de asigurare privind faptul c concluziile i recomandrile auditului intern vor fi luate n considerare. n sectorul public funciile comitetului sau a consiliu de audit sunt de a se constitui ntr-o platform de discuii privind problemele de management, control i audit. Verificarea calitii managementului financiar n sectorul public este garantat prin puterile de control i de audit ale Parlamentului i a SAI. Succesul activitii comitetelor i comisiilor de audit n sectorul public este asigurat de angajamentul care este luat la nivelul conductorilor instituiilor publice descentralizate de a aplica principiile de management financiar i de a utiliza n mod adecvat funciile de control i audit pentru a-i mbunti calitatea sistemului de management. Oficiul Naional de Audit al Marii Britanii a realizat un chestionar/list de verificare pentru evaluarea funcionarii comitetelor/comisiilor de audit n comparaie cu cea mai buna practic n materie (NAO 2006). Dac citim ntrebarea 3 privind rolul i responsabilitile comitetelor/comisiilor putem concluziona c rolul unei astfel de structuri trebuie s includ analiza i evaluarea riscului administrativ i a sistemului de control intern, a independenei i efectivitii auditului intern, a meninerii unor nregistrri contabile corecte i a unor raportri financiare de calitate, a elaborrii unei politici mpotriva fraudei, a implementrii sistemului CPI, a respectrii legilor i regulamentelor i a obinerii asigurrilor n legtur cu respectarea obiectivelor unui management corporativ. Comisiile/comitetele de audit trebuie de altfel s fie privite ca organisme care lucreaz cu structurile de conducere din ministere i cu auditul intern care funcioneaz n acestea avnd ca obiectiv s se asigure c standardele utilizate n activitatea de control intern al organizaiei sunt de cel mai nalt nivel. De altfel, principalul obiectiv al comitetelor/comisiilor ar putea fi acela de a rezolva cel mai dificil obstacol care st n calea dezvoltrii sistemului de CPI, respectiv lipsa de angajament i de motivare din partea conducerii privind susinerea unui implementrii acestui sistem ntr-un mod eficient. Rolul sus-menionat implic faptul c comitetele/ comisiile ar trebui s gzduiasc activiti care de cele mai multe ori sunt deja n responsabilitatea UCA pentru audit intern i pentru management i control financiar n conformitate cu cerinele sistemului CPI. Acesta este principalul motiv pentru care nfiinarea de comisii/comitete de audit nu a fost impus n procesul de

78

PIC

negociere n cadrul Capitolului CF. Poate c acest lucru a fost totui o omisiune. Un consiliu de audit poate pune mpreun reprezentani ai structurilor de conducere cu auditori externi de un nalt nivel profesional din sectorul privat ct i cu experi din mediul universitar (elemente utile pentru a-i exprima o opinie despre practicile bizantine n administraie) ceea ce pentru structurile superioare de conducere ar trebui s constituie o incitare spre o analiz complex a sistemului de control intern, o recunoatere a valorii adugate aduse de acesta pentru organizaie i creterea gradului de contientizare a tuturor structurilor manageriale privind activitile privind controlul public intern. Acest lucru ar trebui realizat mai ales acolo unde UCA nu are un suficient suport politic din partea structurilor politice de vrf. Comitetele de audit au fost nfiinate n rile din grupul EUR-12 destul de recent. n Cipru un Consiliu de Audit Intern independent a fost nfiinat n 2002, avnd rolul de a fi un sprijin pentru independena Departamentului de Audit Intern. n Malta un organism similar a fost nfiinat n 2003, Consiliul pentru Audit Intern i Investigaii este direct subordonat Primului ministru. Acesta supravegheaz activitatea Directoratului pentru Audit Intern i Investigaii i apr independena funcional a acestei structuri. Ambele structuri conin ca membru cel puin un expert (n probleme de audit public i privat) din afara sistemului public. Ungaria a nfiinat n 2004 Comitetul Inter-ministerial Consultativ pentru CPI. Acest comitet ofer ministrului finanelor consiliere n probleme legate de politicile n domeniul CPI. Att n Letonia ct i n Lituania s-au nfiinat consilii de audit (Consiliul pentru Audit Intern i respectiv Comisia Permanent Inter-departamental) care consiliaz ministrul finanelor n problemele legate de dezvoltarea auditului public intern. Romania, Bulgaria i Turcia au nfiinat i ele consilii de audit intern. n Romania acesta este Comitetul pentru Audit Public Intern (CPIA) nfiinat n 2003, n Bulgaria este Consiliul pentru CPI (creat n 2002) i n Turcia Consiliul pentru Coordonarea Auditului Intern (nfiinat prin lege n 2003). n Romania, CPIA are rol consultativ, spre deosebire de Bulgaria unde Consiliul pentru CPI poate lua decizii privind reforma CPI, iar n Turcia este integrat n structurile Ministerului finanelor respectiv ale Direciei generale de buget i control financiar. Astfel n 2006 dintre cele paisprezece ri analizate, opt deineau un fel sau altul de comisii/comitete, dintre care n ase erau inclui reprezentani ai sectorului privat i din mediul universitar. Toate aceste structuri funcioneaz separat de UCA. Aceasta are capaciti tehnice i responsabilitatea pentru dezvoltarea auditului intern, n timp ce consiliile de audit sunt structuri de un nivel mai nalt care au rolul de a acorda consultan Guvernului i UCA n probleme legate de dezvoltarea viitoare a auditului public intern. Astfel, consiliile de audit, dac au o compoziie adecvat i echilibrat, ar trebui s fie capabile s aduc plus valoare n toate zonele i activitile care fac parte din mediul de control. Acesta ar putea fi cazul mai ales acolo unde UCA nu are acces la cele

3. - Cele trei elemente ale CPI

79

mai nalte structuri de management i de decizie n scopul de a promova avantajele dezvoltrii sistemului CPI. Urmtorul tabel cuprinde o reviziune a diferitelor sarcini ale UCA i ale consiliilor de audit. El arat c exist multe activiti comune celor dou structuri, ceea ce ar trebui s nu fie o problem pentru c rolul consiliilor este pur consultativ sau mediator. Dac aceste sarcini se extind ns, pot s apr conflicte de interese ceea ce nendoielnic trebuie s fie evitat. Viitorul va trebui s ne arate dac coexistena dintre aceste structuri este viabil i se va dezvolta.
Sarcini UCA Realizarea de Toat gama de activiti legate de politici n domeniu implementarea sistemului CPI Comitete/Comisii Elaboreaz politici n domeniul CPI Emite opinii privind politicile UCA Emite opinii despre strategiile de audit intern i despre planul anual de audit intern Elaboreaz proiectele de lege i de legislaie secundar, de norme de aplicare i de manuale Interaciunile Le dezvolt pentru toi cei interesai Relaii publice n afar i n interior Monitorizarea CPI Efectuarea de teste de conformitate i de respectare a normelor emise de UCA Raportarea Analizeaz anual rapoartele auditului intern Rolul de mediere Emite opinii privind numirea i demiterea personalului din structurile de audit intern. Rezolv conflictele de interese care apar ntre structurile de audit intern i management Legislaie Calitatea asigurat pentru auditul intern Apar independena auditului Emite opinii privind mbuntirea legislaiei existente i propune amendamente Emite opinii privind cooperarea dintre auditul intern i cel extern

Emite opinii privind strategiile din planurile anuale de audit Estimeaz nevoile de rotaie a cadrelor i a politicilor de personal Rezolv conflictele de interese care apar ntre structurile de audit intern i management

Evalueaz activitatea conducerii UCA Coordonarea i supervizarea instruiri Emite opinii despre auto-analiza auditorilor Ministerului finanelor (numete Ridicarea profesionalismului experi) auditorilor intern Instruire profesional comun pentru auditorii interni Evalueaz activitatea conducerii UCA Ia n considerare sarcinile auditului intern privind fondurile UE i prevenirea fraudelor i iregularitilor

Controlul fondurilor UE

Toat gama de activiti

80

PIC

4.

Reforma controlului financiar n UE

Dezvoltrile din domeniul controlului public intern exterioare sferei negocierilor pentru aderare SEM 2000 i Cartea Alb 2000 privind reforma Comisiei Europene; restructurarea sistemului de control intern n interiorul Comisiei; discuii recente privind proiectul Comisiei de creare a unui cadru integrat de control intern; evoluiile din domeniul controlului intern ntr-un numr de State Membre a grupului EUR-15.

Reforma n cadrul Comisiei Europene

A nelege de ce i cum Comisia European a cheltuit un efort att de mare n reformarea propriei administraii poate s serveasc de asemenea ca o ilustrare a scopului acestei cri. n 1995 Comisia lanseaz o iniiativ pe termen lung avnd ca scop mbuntirea managementului resurselor umane i materiale. SEM 2000 este un program destinat modernizrii administraiei i politicilor de personal n cadrul Comisiei. Un management eficient i sntos trebuia s devin o parte integrant a culturii sale administrative ncepnd cu anul 2000. Programul avea ca scop s demonstreze adevratul cost al lurii deciziilor politice, s mbunteasc managementului resurselor umane i financiare, s nnoiasc metodele i tehnicile de control i s gseasc metode mai eficiente pentru prevenirea fraudelor. Primele dou faze ale SEM 2000 aveau ca scop mbuntirea managementului financiar n cadrul Comisiei, dar a treia faz a fost n legtur cu crearea unui parteneriat cu Statele Membre avnd ca scop ntrirea managementului financiar i a controlului din simplul motiv c 80% din bugetul Comisiei este cheltuit n i de ctre Statele Membre. n martie 1999 Comisia a demisionat n totalitate ca urmare a unui raport prezentat de un Comitet Independent de Experi pentru investigarea fraudelor, corupiei i nepotismului. Raportul a subliniat nevoia de a face ca procedurile interne ale instituiei s fie mai democratice i a cerut mbuntirea practicilor n domeniul controlului financiar, a numirii personalului de conducere, a transparenei i a eficienei. La ntlnirea de la Berlin din 24-25 martie 1999 Consiliul European a cerut viitoarei Comisii urmtoarele : ...s pun n practic, n cel mai scurt timp, reformele necesare, n special cele privind mbuntirea organizrii sale, managementului i controlului financiar. n acest scop urmtoarea Comisie ar trebui s dea prioritate lansrii programelor pe termen lung care au ca scop modernizarea i reforma. n spe-

4. - Reforma controlului financiar n UE cial, toate msurile trebuie s fie luate pentru asigura c oricare din fondurile comunitare, programele i proiectele care sunt gestionate de ctre Comisie i serviciile sale s fie structurate n aa fel nct s se asigure integritatea lor i aplicarea cele mai nalte standarde n gestiunea lor eficien.

81

n special criticile erau ndreptate ctre fluxul de baz al sistemului de control. Sistemul existent de control financiar centralizat ex-ante numit i procedur de viz ex-ante s-a dovedit ca fiind inadecvat din punctul de vedere al unei evaluri exhaustive a valorii adugate i a corectitudinii tranzaciilor financiare. Ca un rezultat, sistemul acord decidenilor un fals sentiment de securitate (bazat pe o aprobare iniial a deciziilor lor) conducnd la o cultur a de-responsabilizrii managerului. n acelai timp sistemul a fost considerat stnjenitor i complex din punct de vedere procedural, ceea ce a dus la o scdere a eficienei execuiei bugetare. Mai mult dect att, Reglementarea financiar a Comisiei acord att responsabilitatea vizei ex-ante ct i a evalurii ex-post a sistemului Controlorului Financiar al Comisiei, ceea ce face s creasc riscul apariiei de conflicte de interese n cadrul DG Control Financiar. Noua Comisiei a reacionat prin prezentarea n anul 2000 a documentului numit Cartea alb a reformei Comisiei (Comisia 2000). Acest document are ca scop principal crearea unei culturi administrative care s ncurajeze gestionarii s-i asume rspunderea pentru activitile pe care le au sub control i s le dea acestor puterea de a controla activitile pentru care sunt responsabili. mbuntirea i modernizarea managementului financiar sunt elemente eseniale pentru ca s se realizeze o contribuie practic i direct la ridicarea performanei operaionale ale instituiei. Pentru ca aceste lucruri s se ntmple, Cartea Alb sugera c procedurile ar trebuie s fie mai suple i mai rapide, mai transparente i mai descentralizate. Toi participanii la acest proces trebuie s aib responsabiliti i sarcini clar atribuite i delimitate, iar regulile de organizare i structurile trebuie s fie mai adecvate. Cartea alb definete patru puncte principale :
1. Alocarea resurselor s fie n conformitate cu prioritile (cu alte cuvinte un

management bazat pe activitate (vezi pag. 86);

2. Revizuirea managementului financiar, a sistemelor de control i audit; 3. Ofierii de autorizare (gestionarii) trebuie s-i asume responsabilitatea

pentru calitatea, corectitudinea i eficacitatea aciunilor lor;

4. Interesele financiare ale Comisiei trebuie protejate.

82 Astfel documentul propune urmtoarele modificri:

PIC

Managementul financiar i sistemul de control

1. S fac Directorii Generali direct rspunztori pentru instituirea unui control intern adecvat n departamente lor i s fac gestionarii direct rspunztori pentru deciziile financiare pe care le iau. Responsabilitatea lor va fi asumat n declaraia pe care fiecare Director General o face n Raportul Anual de Activitate. Viza centralizat de control ex-ante este abolit. 2. Fiecare Director General trebuie s constituie o Unitate Financiar care s furnizeze ndrumri i consultan pentru unitile operaionale. Fiecare DG trebuie s defineasc un proces financiar corect care s fie urmat n departamentul de care rspunde, care s fac parte dintr-un cadrul comun care s respecte un minimum de standarde, incluznd principiile separrii sarcinilor prin care se asigur c fiecare operaiune financiar este privit din punct de vede operaional i financiar de cel puin dou persoane. 3. Crearea unui Departament Financiar Central pentru a furniza consiliere adresat departamentelor operaionale ale Comisiei. Acest departament trebuie s se afle sub responsabilitatea Comisarului pentru Buget i va avea ca sarcin definirea regulilor i a procedurilor n domeniul financiar ct i a standardelor minime pentru activitatea de control intern organizat n cadrul direciilor generale, ct i acordarea de consultan pentru aplicarea lor.

Sistemul de audit intern

1. Trebuie creat un Directorat General pentru Audit Intern sub autoritatea Vicepreedintelui pentru reform a Comisiei pentru a evalua n contul gestionarilor din cadrul Comisiei: (1) riscul care apare n activitatea de control (2) monitorizarea conformitii, (3) pentru a formula o opinie independent despre calitatea sistemului de control i management i (4) pentru a formula recomandri pentru mbuntirea eficienei i efectivitii operaiilor i pentru a se asigura c resursele Comisiei sunt utilizate cu respectarea principiului cost-efectivitate (securitate pentru bani i valoare pentru bani). 2. Fiecare DG trebuie s-i dezvolte o funcie de audit intern (acesta funcie poate fi ndeplinit de o persoan care s fac parte din Serviciul de Audit Intern sau s fie creat o structur independent n acest scop), care raporteaz direct directorului general, avnd ca sarcin revizuirea sistemului de control intern a direciei generale, dar i a modului de gestiune a fondurilor, ct i a modul n care fondurile Comisiei sunt pltite beneficiarilor externi.

4. - Reforma controlului financiar n UE

83

3. n final un Comitet de Progres n Audit a fost nfiinat. Sarcina lui este de a monitoriza (1) procesul de control din cadrul Comisiei prin intermediul rapoartelor de audit realizate de ctre Serviciul de Audit Intern i de Curtea de Conturi, (2) implementarea recomandrilor auditului, incluznd acelea ale Curii de Conturi care au fost acceptate de ctre Comisie, i (3) calitatea activitii de audit. Comitetul trebuie s fie condus de Comisarul responsabil pentru Buget (n prezent este condus de Comisarul responsabil de Auditul Intern sub preedinia Barroso) i trebuia s cuprind pe Vice-preedintele pentru Reform, doi ali Comisari i doi membrii externi. Acetia din urm trebuiau s posede cunotine relevante i experien n guvernana corporatist i n activitatea de control. Toate aceste noi departamente ct i Comitetul de Progres n Audit au fost nfiinate la 1 mai 2000. n octombrie 2000 Comisia European a aprobat Carta pentru acest Comitet, care este o structur consultativ fr putere operaional. Cartea Alb concluzioneaz c principiile cheie ale independenei, responsabilitii, eficienei i transparenei erau aplicate n practica curent; viitoarele schimbri vor fi gndite i aplicate de ctre gestionari. Procesul de ncurajare a unei culturi a controlului n interiorul Comisiei a fost de asemenea sprijinit prin adoptarea unui set de 24 de standarde de control intern bazate pe COSO (vezi Anexa 11 - pag. 259), care schieaz cadrul pentru mediul de control i sistemul de control intern. Elementele cheie ale reformei sunt rapoartele anuale de activitate i declaraiile Directorilor Generali privind asumarea responsabilitii, care includ auto-evaluarea privind introducerea standardelor de control intern. Standardul 24 privind revizuirea anual a sistemului de control intern stipuleaz c fiecare Direcie General va realiza o analiz anual a aranjamentelor proprii de control intern care sunt un element de baz pentru declaraia anual de asumare a responsabilitii a Directorului General. O schi a acestei declaraii este prezentat n Anexa 10. Aceste elemente au sensul de a acorda o asigurare rezonabil (dar nu absolut) privind faptul c procedurile de control sunt instalate n scopul de acorda garaniile necesare privind legitatea, regularitatea i utilizarea resurselor n concordan cu obiectivele stabilite. n trei organigrame (vezi pag. 182/184) se prezint modul n care sistemul de control i audit a fost reformat n cadrul Comisiei. Organigrama nr.3 - pag. 182 prezint modul n care este organizat n prezent n cadrul Comisiei sistemul de control dup adoptarea Crii Albe. Organigrama nr.4 - pag. 183 arat modul de funcionare a sistemului de control i management financiar i Organigrama nr.5 - pag. 184 arat modul de funcionare auditului intern. Organigrama nr.3 - pag. 182 se refer, ntre altele, la execuia bugetar i la managementul financiar prezentat pe activiti. O explicaie este furnizat mai jos:

84

PIC

Bugetul i managementul bazat pe activitii (ABM)

Aa cum este explicat n Capitolul 2.6.1. din Cartea Alb privind reforma Comisiei, una din cele patru aciuni este aceea de a aloca resurse care s corespund cu prioritile politice i manageriale. Acesta este bugetul i managementul bazat pe activiti. ntreprinderile (inclusiv instituiile publice) trebuie s aplice acest principiu dac doresc cu adevrat s aplice principiile responsabilitii i transparenei i s evidenieze rezultatele obinute. ABM este o parte dintr-un larg proces decizional care ncepe cu stabilirea unor prioriti politice cu ajutorul planificri i a performanei manageriale i ia n considerare obiectivele i resursele disponibile ale organizaiei prin evidenierea realizrilor ateptate prin aplicarea prevederilor din programe. Tradus pentru sectorul public, Guvernul adopt Ciclul anual de planificare i programare strategic (SPP), care definete prioritile sale politice, care sunt traduse n obiective operaionale i resurse alocate. Ciclul ncepe cu dezbaterea care este provocat de discutarea cu Parlamentul a Strategiei politice anuale ceea ce conduce la Programul de lucru, care detaliaz iniiativele cheie i alocarea resurselor. Implementarea este monitorizat (este o rspundere a managerului) i auditar, rezultnd din Raportul anual de activitate. Bugetul i managementul bazat pe activitatea este inclus n ciclul SPP, pentru c conduce atenia managerul ctre activitile organizaiei i mai puin ctre buget i structurile administrative. ABM determin nevoia de a dezvolta obiective operaionale sau rezultate. Acestea sunt determinate prin Planul Anual de management (AMP) care stabilete obiectivele strategice, obiectivele operaionale, responsabilitile i termenele limit, resursele bugetare i umane. AMP trebuie s furnizeze indicatorii de performan, i acetia trebuie s constituie punctele de referin pentru compararea rezultatelor din Raportul anual de activitate. Acest raport conine de asemenea Declaraia de management prin care managerul (ministrul) i asum responsabilitatea pentru corectitudinea declaraiilor din Raport. La rndul su aceast Declaraie a managementului este utilizat de ctre Instituia Suprem de Audit atunci cnd emite Declaraia de Asigurare. Este evident ca acest proces va beneficia de funcionarea corect a sistemului de control intern inclusiv de evaluarea sistemului realizat de auditor n mod independent. Departamentele financiare ale gestionarului (controlori, inspectori i contabili) sunt principala surs de informaii pentru manager atunci cnd realizeaz monitorizarea programului prin obiective, n timp ce auditorul intern trebuie s emit informaii relevante privind calitatea activitilor departamentelor financiare i a sistemului de control utilizat.

4. - Reforma controlului financiar n UE

85

Aa cum s-a menionat anterior, SEM 2000 i Comitetul Independent de Experi au susinut c ntrirea gestiunii i controlului fondurilor UE trebuie s fie realizat de i prin Statele Membre. De altfel Comisia European are responsabilitatea ultim a controlului gestiunii corecte i eficiene a acestor fonduri, ea trebuie s se bazeze pe acetia i s controleze msurile luate de Statele Membre pentru implementarea unei mari varieti de programe ale UE. n 2005 Curtea European de Conturi a refuzat pentru a zecea oar consecutiv s acorde Comisiei declaraia pozitiv de asigurare (DAS sau declaraia de asigurare) pentru plile realizate din bugetul Comunitar, cu excepia cheltuielilor administrative. n comunicatul su din iunie 2005 (COM(2005) 252 final) Comisia sugereaz luarea unui numr de msuri pentru obinerea unei declaraii pozitive DAS pentru ntregul buget comunitar. Principala problem citat n rapoartele Curii se refer la fondurile care sunt gestionate mpreun cu Statele Membre. Obinerea unui DAS pozitiv este unul din obiectivele strategice ale Comisiei (COM(2005) 12 din 26 ianuarie 2005). Comisia cut cooperarea cu toate Statele Membre pentru a asigura o implementare corect a bugetului comunitar i prin aceasta s asigure o protecie efectiv a intereselor financiare ale Comisiei. Comisia a cerut fiecrui Stat Membru s furnizeze informaii privind sistemul naional de certificare (sau declaraia de asigurare) pentru conturile utilizate pentru cheltuielile domestice. Aceast cerere trebuie s fie interpretat n lumina principiului proteciei echivalente stabilit prin art.280 din Tratat. n 30 aprilie 2004 Curtea a emis o opinie (ECA 2004) nr. 2/2004 n doc.2004/C 107/01) privind modelul unic de audit care conine o propunere pentru crearea unui cadru general integrat pentru controlul intern (IICF). Curtea a luat cunotin de progrese semnificative privind mbuntirea sistemului de control intern prin implementarea reformelor din Cartea Alba 2000. Totui, s-a notat de asemenea absena unei viziuni globale sau coordonate a multiplelor sisteme de control din cadrul Comisiei. Comisia ar trebui s stabileasc o strategie clar i cuprinztoare care se conduc la realizarea obiectivelor generale i specifice pe care sistemul de control trebuie s le ndeplineasc. Aceast strategie trebuie s furnizeze o baz, permind auditului extern s sublinieze calitatea controlului intern. Curtea a notat de asemenea cu nu exist nici o definiie general acceptat pentru auditul unic. Conceptul pare s fie relativ restrictiv n ce privete scopul n acele ri care a fost aplicat, cum ar fi SUA i Olanda1. Cu toate acestea opinia Curii face o apropiere ntre acest concept i o perspectiv mai larg a ntregului proces de control intern i a auditului extern extins pentru bugetul UE i propune dezvoltarea cadrului controlului intern al Comunitii prin dezvoltarea de sisteme de control intern noi sau modernizate.
1 Vezi Anexa I din Opinia 2/2004

86

PIC

Curtea de Conturi poate s furnizeze numai o Declaraie de Asigurare pozitiv dac are o rezonabil asigurare c tranzaciile pn la nivelul beneficiarilor individuali de exemplu plile efectuate de Statele Membre pentru beneficiarii finali cum ar fi fermierii, studenii, o ntreprindere sau o instituie public sunt legale i reglementare. Pentru aceasta sistemul de supraveghere i control trebuie s furnizeze o asigurare rezonabil c riscul de eroare la acest nivel este gestionat n mod corect, i trebuie s includ un nivel acceptabil de verificri la faa locului la nivelul beneficiarilor de fonduri. Deoarece mai mult de 80% din buget este implementat ntr-un mod care este cunoscut sub numele de gestiune comun cu Statele Membre, Curtea recomand dezvoltarea unui sistem control intern coerent i comprehensiv care s acopere ntregul buget comunitar, bazat pe concepte comune i standarde aplicabile att de ctre Comisie, ct i de Statele Membre. n cadrul procesului de descrcare de gestiune din anul 2003, Consiliul, Parlamentul i Comisia au czut de acord privind prioritizarea i susinerea politic pentru crearea unui cadru cuprinztor pentru audit i control. Unul din obiectivele strategice ale Comisiei2 pentru perioada 2005-2006 este s obin o Declaraie de Asigurare pozitiv. Comisia a nceput s identifice un numr de aciuni pentru a atinge acest obiectiv i n prezent analizeaz diferenele care exist ntre cadrul curent de control i principiile generale definite de Curte n cadrul Opiniei sale din 2004. Comisia ncearc s mbunteasc controlul intern la toate nivelurile, att centralizat ct i descentralizat. Statelor Membre li s-a cerut n cadrul raportului anual prevzut la art.208.5 din tratatul de la Amsterdam s coopereze cu Comisia prin furnizarea de informaii nu numai despre sistemul lor de control pentru fondurile UE, dar i pentru cel care funcioneaz pentru cheltuielile din bugetul naional.

Calea ctre un cadru integrat de control intern

n iunie 2005 Comisia a transmis un comunicat ctre Parlamentul European3, Consiliu i Curtea de Conturi privind o cale de urmat pentru obinerea DAS. Acest comunicat a declanat o discuie dinamic care se refer la reformarea Comisiei i la asigurarea pozitiv deja acordat n mod regulat de ctre Curtea de Conturi pentru managementul financiar al Comisiei asupra conturilor de angajament, pentru venituri, pentru Fondul European de Dezvoltare i pentru cheltuielile administrative. Scopul su este de a ncuraja instituiile din Statele Membre s lucreze mai mult mpreun pentru a realiza un cadru general de control intern de la nceput i pn la sfrit. Aceasta ar putea furniza Curii Europene de Conturi un grad suficient de
2 COM(2005) 12 din 26 ianuarie 2005 3 EU Press documentul IP/05/732 (http://europa.eu/rapid)

4. - Reforma controlului financiar n UE

87

asigurare rezonabil pentru a o face s acorde o declaraie pozitiv privind regularitatea i corectitudinea operaiunilor supuse controlului. Curtea a subliniat nevoia de a balansa costurile implicate de activitatea de control cu beneficiile exprimate att n termeni monetari, ct i politici, iar acest sistem ar putea fi construit n jurul unei structuri organizate n mod logic n care controalele sunt efectuate, nregistrate i raportate urmnd standardele comune. Aceasta se va realiza numai atunci cnd toi participanii la acest lan (de la contribuabili prin controlul intern i auditul extern ctre beneficiari) ar putea s fie capabili s demonstreze c li se poate acorda ncredere. Existena unui sistem control intern eficient i efectiv va facilita Curii ndeplinirea rolului su de auditor extern. Cu ct Curtea poate s se bazeze pe calitatea sistemului de control intern, cu att mai eficient i poate utiliza propriile resurse i mbuntii realizarea sarcinilor proprii. Mai important, totui este faptul c cu ct Curtea se poate baza mai mult pe calitatea sistemului de control intern, cu att va fi mai mare contientizarea faptului c Guvernele i Comisia au realizri pozitive n aria responsabilitii i transparenei i n lupta contra fraudei. n ianuarie 20064 Comisia a trimis o comunicare Consiliului, Parlamentul European i Curii Europene de Conturi privind modul de ndeplinire a Planului de Aciune pentru obinerea DAS. Pentru perioada 2006-2007 urmtoarele aciuni concrete au fost propuse : 1) simplificarea i definirea principiilor comune de control; 2) utilizarea declaraiilor managerilor i a asigurrii oferite de auditorii interni; 3) dezvoltarea viitoare a conceptului auditului unic: punerea n comun a rezultatelor i stabilirea prioritilor analizei cost-beneficiu a activitii de control i audit, i 4) definirea i rezolvarea decalajelor care exist ntre situaia prezent i modelul de urmat.

Auditul unic al fondurilor UE

Reforma Comisiei n zona controlului i a auditului intern a ajuns n punctul n care poate s elaboreze o abordare unic a structurilor de audit din Uniunea European. Conceptul se concentreaz asupra minimizrii duplicrii activitii de audit i maximizrii nivelului de control realizat cu un nivel predeterminat de resurse. n conceptul auditului unic, punerea n comun a rezultatelor auditurilor efectuate este cheia pentru mbuntirea rezultatelor eforturilor desfurate n activitatea de control i audit (Planul de aciune al Comisiei pentru realizarea unui cadru integrat de control n COM(2006 9 final din 17 ianuarie 2006)). Punerea n comun de informaii de audit bine definite i bine documentate poate permite a avea ncredere n controalele efectuate la toate nivelele, iar o evaluare cost-beneficiu
4 EU Press documentul IP/06/47 (http://europa.eu/rapid)

88

PIC

la fiecare nivel poate demonstra c controalele puse n practic au optimizat riscul rezidual de eroare n tranzaciile supuse analizei. La ntlnirea cu preedinii Curilor de Conturi din ri din Europa Central i de Est organizat la Limassol n noiembrie 2001, domnul Engwirda, membru al Curii Europene de Conturi a subliniat faptul c ncrederea n activitatea de control i audit intern este un element esenial pentru munca auditorului extern. El a prezentat trei condiii care trebuie ndeplinite pentru a avea o bun cooperare ntre Curtea European de Conturi i Instituiile Supreme de Audit naionale: Competenele legale ale SAI trebuie s fie similare cu cele ale CEC (nsemnnd printre altele c SAI trebuie s aib competene n auditarea gestiunii i controlului fondurilor UE); utilizarea unor standarde comune n activitatea de audit este o precondiie (aceasta nsemnnd c SAI trebuie s adere la standardele i metodologiile INTOSAI i EUROSAI) i standardele comune de audit trebuie transcrise ntr-o metodologie de audit comun i cuprinztoare (descris n manualele de audit) pentru a face ca rezultatele s fie comparabile. Aceste criterii au fost deja aplicate n mod implicit n timpul negocierilor pentru aderare, dar acum erau exprimate n mod explicit ca i criterii pentru nchiderea provizorie a Capitolului CF. n 2002, Comisia prin DG de Servicii de audit intern a organizat o a doua conferin la Bruxelles numit VERSTEHEN pentru a discuta conceptul de audit unic. S-a purtat o discuie ampl asupra precondiiilor pentru aplicarea lui, ct i asupra barierelor care se pot ridica n calea introduceri auditului unic, printre altele aceea ca Instanele Supreme de Audit au pus n discuie nevoia i raionalitatea implicrii lor n procesul de obinere a unei asigurri rezonabile pentru fondurile UE n afar de descrcarea de gestiune pe care o acord pentru fondurile naionale. Participanii la conferina au formulat urmtoarele caracteristici pentru definirea conceptului auditului unic: o utilizare eficient i efectiv a resurselor utilizate n activitatea de audit, reducerea dublrii muncii de audit i introducerea unui proces de simplificare; cerine uniforme n materie de audit care s duc la o cretere a caliti activitii sistemului de management i control financiar; creterea transparenei i responsabilitii, ct i o mai bun identificare a problemelor din sistem. Auditul unic poate permite Comisiei s se apropie de realizarea obiectivului de obinere a declaraiei de asigurare pozitiv pentru fondurile UE, obiectivul final pentru msurarea performanei Comisiei. n aprilie 2002 Parlamentul European a utilizat auditul unic pentru procedura de descrcare de gestiune n cadrul general de implementare a bugetului general a UE pentru anul financiar 2000. S-a cerut Comisiei s pregteasc un raport privind fezabilitatea introducerii procedurii de audit unic aplicabil pentru bugetul UE n care fiecare nivel de audit se bazeaz pe constatrile realizate de nivelul anterior, cu scopul de a reduce sarcina din partea celui auditat i pentru a ridica calitatea

4. - Reforma controlului financiar n UE

89

activitii de audit, fr a reduce gradul de independen a structurilor de audit implicate. S-a cerut de asemenea o opinie din partea Curii, opinie care a fost acordat.

Concluzii
Sistemul de control intern nu este o schem ireversibil care s fie spat n stnc. Din contr, sistemul de control intern este subiectul unor continue schimbri de mediu i va avea nevoie s fie revizuit n permanen; acest lucru este aplicabil atunci cnd administraiile rilor respective au declanat de timpuriu schimbri n mediul de control. Concepte cum ar fi consiliile de audit, analiza/managementul riscului, piste e audit, rapoarte de activitate anuale, declaraii de asumare a responsabilitii i autoevaluarea au intrat n contiina acelor care sunt responsabili pentru dezvoltarea controlului intern n rile membre ale grupului EUR-12 i n rile candidate, dar aceste concepte sunt nc departe de a fi rspndite n cultura de control, care favorizeaz instrumentele deja testate i ncercate. Aceasta a fost de altfel concluzia seminarului organizat pentru UCA n anul 2003. Acest capitol descrie eforturile pe termen lung ale Comisiei pentru a realiza un sistem control i audit mai eficient i mai efectiv i pe care s l plaseze n mod corespunztor n cadrul ntregului lan de control i audit ntre Curtea European de Conturi i Statele Membre n dorina de a continua munca asidu pentru a mbuntirii sistemul de control public intern. Creterea complexitii managementului la nivelul Guvernului cere n mod constant regndirea i ntrirea modurilor de a obine o asigurare rezonabil c obiectivele sunt realizate.

Implementarea descentralizat a fondurilor UE

n 1989 cnd a nceput implementarea fondurilor PHARE, aceasta se realiza de la sediul central de la Bruxelles. Odat cu dezvoltarea programului distana dintre sediul central i aciunile la fa locului a devenit din ce n ce mai mare i a cauzat ntrzieri notabile. Ca un rezultat, sistemul de implementare a trebuit descentralizat la nivelul Delegaiilor Comisiei Europene din rile beneficiare; regulile de aplicare au fost descrise n manualul DIS n 1998. n iunie 1999 Consiliul a adoptat Reglementarea privind Coordonarea (CR)5 care acorda baza legal pentru ca Comisia s renune la aprobarea ex-ante a proiectelor selecionate, a licitaiilor i a contractrii n favoarea rilor candidate i s-a deschis calea ctre implementarea descentralizat lrgit (DG Control Financiar a creat denumire de EDIS, cu toate acestea termenul DIS integral este de asemenea utilizat). Nu numai fondurile PHARE, dar i programele/proiectele ISPA vor fi
5 Reglementarea Consiliului (CE) Nr.1266/1999 din 21 iunie 1999 privind coordonarea ajutoarelor in tarile candidate in cadrul strtegiei de pre-derare i amendarea Reglementarii (CEE) Nr.3906/89, OJ L161, vol.42 din 26 iunie 1999.

90

PIC

subiectul unor reguli de implementare asemntoare aa cum este prevzut n Regulamentul Consiliului 1267/99 (Art.9 i Anexa III). Articolul 12.3 stipuleaz urmtoarele: Comisia va adopta regulile care guverneaz inspecia i evaluarea privind procesul de implementare i Secia 4 care prevede c trebuie s existe criterii minime i condiii necesare introducerii EDIS. n ianuarie 2001 serviciile Comisiei au elaborat Documentul de lucru privind pregtirea pentru programelor PHARE i ISPA pentru EDIS care a fost trimis ctre toate rile candidate. S-au elaborat liniile generale pentru sprijinirea rilor candidate pentru a le pregti pentru obinerea statutului EDIS. Sistemele naionale de control i evaluare trebuie s ating criteriile minime i condiiile privind Fondul Naional, ageniile de implementare i procedurile de achiziie. Documentul de lucru conine n anexe i liste de verificare pentru a sprijini autoritile naionale implicate s obin asigurarea c sistemele puse n funciune asigur minimum de criterii i condiii. Anexa nr.4 este Glosarul de definiii ale UE pentru control i audit pregtit de DG Buget cu ajutorul altor DG-uri. O versiune actualizat a acestuia este inclus n Anexa nr.12 a acestei cri. Documentul de lucru statueaz c Comisia va aplica principiile generale ale CPI aa cum sunt ele prezentate n anexa Reglementrii de Coordonare 1266/99, aa cum s-a prevzut n Raportul anual periodic privind Capitolul CF pentru rile candidate. n iunie 2001 Comisia a emis documentul Calea de urmat pentru EDIS aplicabil pentru programele ISPA i PHARE. Acest document este complementar cu Documentul de lucru i descrie stadiile procedurale care trebuie urmate n vederea obinerii din partea Comisiei a modului de gestiune EDIS. Aceste stadii sunt n numr de patru. Primul stadiu este o analiz a diferenelor prin care se determin dac condiiile pentru obinerea EDIS sunt ndeplinite i care sunt aciunile specifice, schimbrile i mbuntirile necesare. Un al doilea stadiu este umplerea golurilor, respectiv s se realizeze schimbrile i mbuntirile necesare care pun n aplicare recomandrile analizei diferenelor. Al treilea stadiu cuprinde schiarea unui Raport de evaluarea a concordanei de ctre un auditor extern independent n contul autoritilor naionale. Acesta trebuie s acorde o asigurare pozitiv privind faptul c primele stadii au fost realizate. Stadiul patru i final pregtete toate elementele necesare pentru a determina Comisia s decid dac acord sau nu statutul EDIS n conformitate cu Art.12.2 din Reglementarea de Coordonare. Elemente importante ale acestei decizii vor fi: analizarea Raportului de evaluare a concordanei, auditurile de verificare a concordanei cu condiiile cheie pentru EDIS i verificarea ndeplinirii cerinelor Capitolului CF de negociere. Toate aceste activiti sunt realizate de serviciile Comisiei. n februarie 2005, DG ELARG/REGIO a organizat un seminar pentru a discuta elementele care au rezultat din analiza stadiului patru prin auditurile de verificare i leciile generale care pot fi trase din aceste rezultate. Constatrile formulate ilustreaz dificultile practice care au fost ntlnite de administraiile naionale n ceea

4. - Reforma controlului financiar n UE

91

ce privete transferul de responsabilitate implicat de aplicarea EDIS. Este evident c UCA din rile candidate, ca promotoare a unei bune gestiuni i a unui control financiar i audit intern adecvat n cadrul bugetului naional, au interese legate de introducerea optim a sistemului EDIS. Sistemele de management i control financiar ct se cele de audit aa cum sunt ele definite n cadrul procesului de negociere pentru capitolul CF trebuie aplicate att pentru fondurile bugetare, ct i pentru fondurile UE. Deoarece fiecare minister i agenie guvernamental trebuie s ndeplineasc condiiile legate de responsabilitate managerial i de funcionarea unui audit intern independent, toate ageniile care implementeaz proiecte/programe UE trebuie ipso facto s introduc i ele aceste sisteme. Aceasta trebuie s fie o sarcin important pentru UCA, dar auditurile de verificare organizate de Comisie au relevat un numr important slbiciuni n sisteme : Separarea sarcinilor n cadrul ageniilor de implementare (iniierea i verificarea fiecrei tranzacii) este deseori privit ca o sarcin suplimentar administrativ i nu ca un instrument care asigur regularitatea efecturii unei operaiuni. Sistemul de control intern nu-i bazeaz activitatea pe analize de risc obiective i nu implic managementul. Pentru activitatea de audit intern s-a observat o lips de personal i c raportarea nu se realizeaz ctre nivelul ierarhic corespunztor. Rolul activitii de control ex-ante nu este de multe ori clar definit i uniti relevante de control ex-ante pot s nu fie operaionale. Pistele de audit i procedurile de raportare au deficiene la fel ca i manualele de procedur privind sistemul de management i control financiar n special n ceea ce privete organizarea licitaiilor, contractarea, plile i monitorizarea. Exist o lips de supervizare adecvat pentru rapoartele derivate care trebuie produse de ctre ministere. Ministerele pot s nu neleag uneori care este propriul lor rol i care este rolul fiecrui actor n cadrul procesului, n special pentru procesele care nu se petrec n mod zilnic; scopul i delimitarea fiecrei sub-delegri nu este totdeauna bine clarificat. Nu exist nici definiii clare ale iregularitii. Raportarea sistematic este o problem: nu au fost definite drepturi clare pentru personal i nu exist nici o definiie clar a funciilor departamentelor de control financiar, cu reguli precise privind precauiunile, iar msurile corective n cazuri de fraud i iregularitatea lipsesc. Att UCA ct i managementul ageniilor de implementare sunt responsabile n egal msur pentru remedierea acestor deficiene. Este de bnuit c lipsurile nregistrate n zona fondurilor UE s fie valabile i pentru managementul fondurilor naionale.

92

PIC

CPI i sistemul de controlul intern a fondurilor UE

Instituiile naionale de control din noile State Membre s-au plns deseori att n timpul procesului de negociere ct i dup aceea c, n ciuda faptului c se insist asupra acelorai standarde i metodologii pentru fondurile naionale i pentru fondurile UE, Comisia nu demonstrat aceeai diligent pentru a explica modul de gestiune i control a fondurilor UE n raport cu cele naionale. Cert, exist o diferen n modul de instalare a sistemului de control pentru PHARE, SAPARD, (EAGGF), ISPA (fondurile structurale) i CPI. Care sunt ns exact aceste diferene i cum s-ar putea explica ele? Rspunsul la aceste ntrebri este relevant, ncepnd cu ianuarie 2007 Comisia va utiliza un nou instrument pentru promovarea modernizrii, reformei i integrrii acquis-ului comunitar. Instrumentul de asisten pentru preaderare (IPA) va nlocui instrumentele anterioare cum ar fi: PHARE, CARDS, ISPA i SAPARD i astfel va fi utilizat un singur set de reguli i proceduri care au o mai mare flexibilitate i dovedesc un impact mai puternic i aduc o mai mare plus valoare n alocarea fondurilor UE (Reglementarea Consiliului (CE) 1085/2006). rile din Vestul Balcanilor i Turcia vor fi beneficiarii a aproximativ 11,5 miliarde EURO n viitorii 7 ani. Comisia va dezvolta un cadru financiar multi-anual, care va defini niveluri indicative pentru alocrile de fonduri IPA pentru fiecare ar i pentru fiecare component important. Dac comparm CPI (vezi anexa 13 - pag. 280) cu Reglementarea financiar a Comisiei (RF) i cu sistemul PHARE, SAPARD i ISPA, CPI i RF reprezint un sistem de autoritate unic de gestiune, celelalte se refer la un sistem gestiune partajat, n cadrul cruia Comisia i autoritile naionale coopereaz. Importana acestui fapt este evident pentru rile candidate i viitor candidate care vor implementa nu numai structurile pentru derularea fondurile IPA, dar n acelai timp vor implementa i structurile pentru aplicarea sistemul CPI. n articolul 164 din Reglementarea Financiar CE6 se prevede c autoritile beneficiare din tere ri pot s primeasc din partea Comisiei dreptul de a gestiona anumite aciuni (legate de fondurile comunitare), dar mai nainte Comisia trebuie s stabileasc dac ara respectiv este capabil s aplice n totalitate sau n parte un anumit numr de criterii. De exemplu criteriul b) cere existena unui sistem efectiv pentru controlul intern i gestiunea fondurilor i criteriul d) existena unei instituii independente pentru auditul extern. Criteriul d) se refer n mod clar la existena unei Instituii Supreme de Audit sau a unei organizaii similare. Este aproape de neconceput ca o asemenea instituie poate exista numai pentru fondurile UE i nu i pentru veniturile i cheltuielile sectorului public. n mod similar, pentru criteriul b) pare un nonsens s interpretm aceast sugestie ca i cum ar fi de dorit s nu existe un sistem efectiv de control intern pentru toate veniturile i cheltuielile sec6 Reglementarea consiliului (EC, Euratom) Nr.1605/2002 din 25 iunie 2002

4. - Reforma controlului financiar n UE

93

torului public. Este lipsit de relevan faptul c, n discuiile cu aceste ri, atenia se focalizeaz pe dezvoltarea unui sistem efectiv de control intern numai pentru fondurile comunitare i exist tendina de a neglija sau a ntrzia crearea unui sistem modern de control intern pentru bugetul naional. n adevr n timpul negocierilor pentru aderare Comisia a insistat ca sistemul naional de control intern s fie adus la acelai nivel de calitate ca i cel pentru fondurile comunitare. Punctele de referin pot fi grupate n trei categorii de ntrebri dup cum urmeaz:
1. Cine este autoritatea de gestiune competent (att la nivelul programrii ct i

a implementrii) i exist responsabilitate managerial la nivelul implementrii? Cine este responsabil pentru acreditarea sistemelor de control i gestiune? rii? Controlul financiar (ex-ante sau ex-post) este o parte din responsabilitatea managerial?

2. Sunt verificate de ctre management toate tranzaciile la nivelul implement-

3. Cine este responsabil pentru auditul intern i cui raporteaz auditorul intern?

Exist o independen funcional adecvat? Ce face obiectul auditului intern? Cine este responsabil pentru armonizarea activitii de audit intern i ce instituie are responsabilitatea auditului extern?

Similariti
Rspunsurile la primul set de ntrebri (1-3) arat diferene minore: responsabilitatea managerial i alte responsabiliti sunt bine definite n ntregul sistem. Orice diferen minor va fi ndeprtat prin noul proiect privind implementarea IPA. Subiectele privind independena funcional a auditului intern (7), prezena armonizrii (9) i auditul extern (10) nu prezint diferene de baz.

Diferene
Totui rspunsurile la al doilea grup de ntrebri, cele privind certificarea tranzaciilor (4) prezint dou diferene majore: prima este c n aplicarea regulilor ISPA nu este managementul, ci un organism de investigare (un departament de audit intern) care efectueaz verificri individuale (verific 5-15% din tranzacii). A doua diferen este tratarea controlului ex-post (4b) care este o activitate obligatoriu integrat n rspunderea managerial n cazul CPI (care nu poate ns s fie o parte a auditului intern) i pentru SAPARD, dar nu este obligatoriu integrat nici n cazul fondurilor PHARE i nici ISPA, i nici n cazul fondurilor IPA aa cum sunt ele reglementate pn n prezent. Controlul ex-post nu este obligatoriu nici pentru Comisie cu toate c este exercitat destul de frecvent. La ntrebarea 5 (cine realizeaz auditul intern ?) legtura direct dintre unitile de audit intern prevzute n CPI i organismele naionale special nfiinate pentru auditarea fondurilor UE devine clar. Dac conform reglementrilor pentru PHARE

94

PIC

se vor accepta ca o condiie minim unitile de audit intern din cadrul sistemului CPI, reglementrile privind fondurile SAPARD i ISPA menioneaz necesitatea existenei a trei sau chiar a patru structuri diferite de audit, dac includem aici i auditul extern. Din punct de vedere a raportrii (6) unitile AI din CPI raporteaz ctre cel mai nalt nivel al autoritii de gestiune la nivelul implementrii. Totui, organismul de investigare prevzut n ISPA transmite rapoartele sale ctre nivelul politic i ctre Comisie, dar nu i ctre Autoritatea de Management de la nivelul implementrii pentru ISPA (Ofierul Naional cu Autorizarea). n proiectul de cadru pentru implementarea IPA se ncearc s rezolve acest conflict prin recurgerea la Autoritatea de Audit care raporteaz i ctre NAO i ctre Comisie. n final n proiectul Reglementrii pentru IPA, ct i n alte cazuri, auditul intern este n primul un audit de sistem i nu o verificare bazat pe teste individuale alte tranzaciilor. Numai n cazul ISPA organismul de investigare efectueaz att audituri de sistem ct i teste individuale pentru 5-15% din tranzacii.

Concluzii
Conceptul privind Autoritatea de Audit este inclus n proiectul de Reglementare privind implementarea noului instrument de preaderare n scopul de a restrnge diferenele care exist ntre diferitele instrumente de preaderare i a crea un cadru global pentru sistemul de control i audit, care este foarte apropiat de conceptele CPI i de cele ale controlului intern n cadrul Comisiei. Concluzia principal este c totui Comisia cut s gseasc n zona gestiunii partajate sau mprite cu Statele Membre cel mai ridicat nivel de asigurare privind faptul c fondurile UE au fost utilizate pentru obiectivele stabilite i ntr-un mod economic, eficient i efectiv. O nou armonizare a componentelor IPA poate avea loc n viitor atunci cnd calitatea unitilor de AI din CPI va deveni corespunztoare cu standardele internaionale, n aa fel nct Comisia s poat avea ncredere n ele.

Reforme recente n vechi State Membre

n ultimul timp un important efort de reform a fost efectuat n sistemul de control public intern din cteva vechi State Membre. Idea de a realiza o revizuire complet a sistemelor de control intern n toate rile membre ale grupului EUR-15 aa cum s-a realizat n timpul procesului de negociere pentru aderare a rilor din EUR-12 a fost sugerat mai mult dect o dat, dar acest proces necesit resurse importante i o cooperare strns cu autoritile responsabile, lucru care nu s-a realizat, pn acum. Domnul Cohen denumete conceptul de CPI ca fiind fora motrice cea mai avansat din punct de vedere tehnic i cea mai coerent din punct de vedere filozofic

4. - Reforma controlului financiar n UE

95

care va duce la transformarea, n ntregul sector public, a funcionarilor publici n gestionari responsabili i a controlorilor n consultani competeni (Cohen:2005). El a declarat c chiar dac Comisia a dezvoltat conceptul de CPI pentru noile State Membre i pentru rile candidate care vor urma, conceptul de CPI trebuie luat n considerare i de vechile State Membre, care au nevoie s-i modernizeze i reformeze propriile politici financiare i administrative pentru implementarea unui buget orientat spre calitate i rezultate. Multe din rile EUR-12 susin aceast idee. Realizarea unei analize detaliate a obiectivelor sistemelor de control intern care funcioneaz n vechile State Membre n comparaie cu modelul COSO II, de exemplu, va duce i la o mai profunda contientizare a tuturor celor implicai privind necesitatea dezvoltrii unui management financiar sntos. Este o important tendin n sectorul public de a trece de la auditul de conformitate la auditul de performan (vezi pag 64) i de a introduce activitatea de audit intern n general, care s devin un ajutor pentru ca managementul s devin interesat de rezultate i responsabil. n continuare vom arunca o privire mai detaliat spre ceea ce se ntmpl n Frana, Austria, Belgia i Olanda. Alegerea acestor ri este bazat pe o dezvoltare specific pe care au realizat-o n domeniul controlului i auditului intern. Frana a fost aleas nu numai din cauza rolului semnificativ pe care l ocup ca partener de contrate de nfrire instituional i de consultant privat n ri candidate i n alte ri, dar i pentru reforma sa important privind implementarea bugetului naional.

FRANA
Situaia auditului intern n sectorul public din Frana este complicat. n timpul perioadei de tranziie din 1998 pn n 2001 guvernul Franei a sprijinit introducerea standardelor de control intern i a standardelor de audit intern bazate pe standardele recunoscute la nivel Internaional (IIA) ca instrumente care s fie utilizate de ctre Trezorerie. n 2001 Misiunea pentru Audit, Evaluare i Control (MAEC) a fost creat n Direcia General de Contabilitate Public (DGCP) din Ministerul Economiei, Finanelor i Industriei. MAEC este structura de audit intern din cadrul Trezoreriei care este responsabil pentru elaborarea politicilor i sistemelor necesare n activitatea de control i audit; ea realizeaz auditul intern n cadrul departamentului Trezoreriei (numit i reeaua Trezoreriei) i la nivel central n cadrul DGCP. Graie unui principiu francez important, cel al separrii managerului de contabilul public, departamentul Trezoreriei auditeaz contabilitatea celorlalte ministere, dar nu are dreptul de a le audita i activitile operaionale. Ministerele pot angaja auditori interni care sunt sub responsabilitatea lor este n interesul lor s fac aceasta dar acest lucru nu este obligatoriu nefiind prevzut n lege. Minitrii i ceilali manageri au astfel trei opiuni: fie s cear Trezoreriei s realizeze auditarea intern a activitilor lor operaionale, fie s cear ajutorul unor companii private de audit sau s-i angajeze proprii auditori interni. Contabilii i controlorii financiari

96

PIC

realizeaz numai verificri privind regularitatea i legalitatea i inspectorii generali din ministere realizeaz numai inspecii tehnice. Introducerea gradual a reformei bugetului de stat ncepnd cu 2001 a constituit un efort admirabil ndreptat spre creterea rspunderii ministeriale i spre mbuntirea rezultatelor i spre crearea unui control orientat spre performan n sectorul public din Frana. Implementarea acestei reforme a nceput n ianuarie 2006 i poate c este prea devreme s evalum dac aceast reform a fost integral un succes. Reforma finanelor publice naionale este n principal o reform a procesului de execuie bugetar i de contabilitate cu un puternic impact asupra controlului public intern. Introducerea controlului intern i a auditului intern aa cum este definit de standardele internaionale (COSO), reprezint o convergen a opiniilor sau aa cum ar spune francezii un rapprochement des idees. Unul din elementele relevante pentru activitatea de audit este crearea unei suprastructuri de audit - CIAP, un comitet interministerial care controleaz calitatea programelor ministeriale i auditeaz performana anual a rapoartelor ministeriale. Anexa 14 prezint pe larg reforma din Frana privind controlul i auditul intern. Comparnd cu principiul descentralizrii auditului intern ataat la structurile manageriale nu va fi probabil posibil s vorbim de o rspundere managerial complet deoarece managerul este nc subiect al auditurilor Trezoreriei (MAEC) n ceea ce privete contabilitatea instituiei sale. Totui, un audit intern descentralizat care s raporteze din punct de vedere administrativ direct ctre manager rmne o alternativ pentru manager i de fapt acesta este i ncurajat spre aceast soluie. Scopul urmrit de reforma francez este de a obine cea mai bun performan n cadrul sectorului public i rezultate bugetare optime, chiar dac urmeaz pentru aceasta o cale care nu este totdeauna uor de neles pentru cei din afar. Cu toate acestea noul sistem francez de bugetizare, contabilitate, control i audit este o paradigm excepional i remarcabil a dezvoltrilor celor mai recente n sistemele de control intern n vechile State Membre.

BELGIA7
n noiembrie 2000, Belgia a decis s-i modernizeze cadrul de reglementare n cadrul departamentelor publice federale. Reforma principiilor acoper sfera managementului guvernamental bazat pe sistemele de control intern create n concordan cu modelul COSO i pe o funcie de audit intern aa cum este definit de IIA. Managementul va fi responsabilizat n ceea ce privete rezultatul aciunilor sale care s se poat compara cu obiectivele care au fost decise nainte ca aceste aciuni s fie implementate. Obiectivele trebuie s fie bazate pe economicitate, efectivitate i eficien.
7 Analiza bazat pe materialul primit de la domnul REYDERS din cadrul Inspeciei Finanelor din Belgia

4. - Reforma controlului financiar n UE

97

Reforma mai include amendamente aduse regulilor aplicabile n controlul administrativ i bugetar. Msurile luate n legtur cu activitatea de control intern sunt direcionate ctre obinerea unei asigurri rezonabile privind realizarea obiectivelor n relaie cu informaii financiare i de management reale i pe care s se poat pune baz i care s fie n concordan cu legile i reglementrile n vigoare. Funcia de control ex-ante va fi transformat parial ntr-o funcie de control ex-post bazat pe eantionare, realizat pe baza unei proceduri de analiz a riscului i pe principiile managementului riscului. Au fost de asemenea adoptate decizii privind modernizarea sistemului contabil care s devin compatibil cu standardele internaionale. Sistemul de comptabilitate federal se va baza pe nregistrarea tranzaciilor i va conferi o mai bun vizibilitate pentru componentele privind cheltuielile i veniturile n sectorul public. Acest proiect de modernizare a fost cel mai bine dezvoltat pn n prezent n cadrul structurilor publice care sunt responsabile de asigurrile sociale. ncepnd cu 2002 relaiile dintre aceste instituii i guvernul federal au fost definite cu ajutorul unor nelegeri semnate cu guvernul federal, nelegeri care acord mai mult responsabilitate instituiilor, dar n acelai timp le face rspunztoare pentru calitatea aciunilor lor. Aceste nelegeri conin obiectivele, ale cror progrese sunt raportate la fiecare ase luni folosindu-se indicatori specifici. Pentru perioada 2006 2008 au fost negociate noi nelegeri, bazate pe experiena ctigat, i care cuprind n prezent prevederi privind introducerea unei funciunii de audit intern i a unei comptabiliti analitice. Alte iniiative au fost luate n cadrul sectorului public federal. De exemplu, noii manageri vor fi angajai pe baza unor contrate de munc cu termen limitat; se ateapt ca aceti manageri s respecte planuri manageriale i operaionale anuale specifice. Managementul resurselor umane trebuie modernizat trecndu-se de la promovarea bazat pe vechime la o dezvoltare a carierei n funcia public bazate pe merit i competen. Pentru a susine dezvoltarea acestor msuri i a altora aflate n relaie, a fost implementat un proces de restructurare care s poat permite crearea i consolidarea unui sistem coerent strategic i operaional de planificare managerial. Controlul intern este de acum nainte puternic implementat n cadrul administraiei federale. Alte iniiative importante au fost de asemenea luate n domeniul controlului i a auditului intern. Ministerul Federal al Finanelor a nfiinat departamente de audit intern n cadrul administraiei fiscale i a Trezoreriei. Ministerul Aprrii a dezvoltat de asemenea msuri specifice referitoare la activitatea de control intern, iar Ministerul Federal al Transporturilor a implementat modelul COSO. Realizarea deplin a acestui program de reforme va dura ns ctva timp. Ministerul Bugetului

98

PIC

este organismul de coordonare care are sarcina de a implementa noul sistem de control intern, departamentele de control intern i comitetele de audit.

AUSTRIA8
n Austria, Curtea de Conturi a raportat n mai 2003 c auditul intern numit i revizia intern n secolul public va beneficia de o reform substanial. Revizia intern poate deine excelente informaii despre instituia n cadrul creia funcioneaz i poate avea o relaie special bazat pe ncredere cu ministrul sau cu conductorul acestei instituii, dar prin ntrirea auditului intern i acordnd acestei activiti un statut superior acesta va deveni un instrument important n realizarea obiectivelor activitii de control n cadrul guvernului federal. Curtea a fcut un numr importat de recomandri care sunt foarte apropiate de cerinele formulate n cadrul negocierilor cu rile candidate a Capitolului de CF cum ar fi :
1. Dezvoltarea unui plan strategic privind redefinirea funciilor auditului intern; 2. Reglementarea statutului, organizrii i funcionarii auditului intern pe baza

unei noi legislaii cu un caracter mai larg i standardizarea reglementrilor deja existente n domeniu; ponsabilitatea managementului instituiei respective i s devin un instrument de informare i evaluare obiectiv pentru acesta, evitnd apariia conflictelor de interese i promovnd un contact direct cu conductorii organizaiei; educaie i formare profesional;

3. Auditul intern trebuie s poat raporta direct ctre nivelul ierarhic care are res-

4. Promovarea unui in-put adecvat privind personalul i crearea de faciliti de 5. Reorientarea sarcinilor auditului intern; ctre componenta ex-post i ctre eva-

luarea independent de management a activitii i mai puin ctre participarea auditului la reforma privind planificarea organizaional i administrativ i chiar implicarea n luarea deciziilor de ctre manager; cadrul sectorului public.

6. nfiinarea unei instituii centrale nsrcinat cu armonizarea auditului intern n

n noiembrie 2003 Ministerul Federal de Finane a nfiinat o nou unitate de audit intern a crei activitate este bazat pe standardele IIA i care raporteaz direct ctre ministru. Principalele sale sarcini sunt managementul riscului, controlul procesului de guvernare. Personalul Unitii de Audit Intern a urmat cursuri de formare profesional pentru a putea rspunde la noile standarde. n septembrie 2005 Ministerul Finanelor a informat celelalte ministere despre noul concept privind auditul intern, dar este prea devreme pentru iniierea unui proces de schimbare. Pn n
8 Descriere bazat pe discuiile cu Domnul SCHUH din Ministerul Finanelor din Viena.

4. - Reforma controlului financiar n UE

99

prezent nu exista intenia de a nfiina o UCA dup modelul CPI; totui n cadrul Ministerului Finanelor exist o unitate specializat care urmrete modul n care corpurile de control intern funcioneaz mpreun. De asemenea, n septembrie 2005, Consiliul de Minitrii a decis c toi auditorii interni trebuie s participe la un program de Master n administrarea afacerilor creat special pentru acetia n cadrul Universitii de Economie i de Administrare a Afacerilor din Viena, program care a demarat n februarie 2006.

OLANDA
n 2001 Olanda a adoptat legea Conturilor Statului care prevede c minitrii sunt responsabili pentru managementul financiar verificabil al instituiei pe care o conduc, cu respectarea prevederilor bugetare care i sunt aplicabile. Controluri operaionale (incluznd controlul financiar ex-ante) sunt incluse n procesul de implementare a bugetului. Fiecare minister are un departament de audit intern responsabil cu evaluarea gradului de respectare a principiilor unei gestiuni financiare corecte i a gradului n care conturile anuale sunt corecte, iar tranzaciile financiare au fost realizate n condiii de legitimitate. Rezultatele misiunilor de audit sunt transmise ministrului, dar i Ministerului Finanelor i Curii de Conturi. Toate departamentele de audit intern realizeaz o activitate similar care a fost iniial armonizat de ctre Ministerul Finanelor, n special de ctre Direcia pentru Politici de Audit aplicabile n cadrul Guvernului. Directorul acestei direci este i preedintele Consiliului Directorilor Departamentelor de Audit Intern, care se reunete o dat pe lun pentru a discuta subiecte privind politicile de audit. Acest Consiliu a emis un manual de audit intern care descrie scopul n care sunt emise opiniile auditorilor i statueaz asupra materialitii (semnificaiei) criteriilor care sunt utilizate, aceste criterii au fost confirmate de ctre Guvernul Olandei, iar manualul a obinut i acordul Curii de Conturi. Conductorii departamentelor de audit intern trebuie s aib gradul de director sau de director adjunct. Directorul departamentului de audit intern are ca sarcin de a certifica raportul anual al departamentului pe care l conduce. Directorul are statut de funcionar al statului i nu este ataat printr-un contract direct i nici prin alt relaie de munc de ministerul n care i desfoar activitatea. Departamentului de audit intern nu i este permis s fie implicat n nici o activitate de gestiune sau de control. Sarcinile i poziia departamentului de audit intern n cadrul organigramelor sunt stabilite prin decizie a Ministrului finanelor. Cooperarea dintre Curtea de Conturi (Algemene rekenkamer) i departamentele de audit intern se realizeaz prin intermediul a dou linii de comunicaie, prima dintre ele este cu Departamentul Central de Audit i se refer la politicile aplicabile n domeniul auditului intern (politica care trebuie implementat de departamentele de audit) astfel nct aceste departamente s sprijine obiectivele stabilite de Curtea de

100

PIC

Conturi privind auditarea managementului financiar i modului de raportare anual la nivel de departament. Aceast politic de audit se bazeaz pe manualul de audit aprobat de Guvern. O a doua linie de comunicaie este stabilit cu departamentele de audit din ministere, cele a cror activitate de audit este revizuit de Curtea de Conturi, concluziile acestor revizii stau la baza elaborrii de politici n domeniu i a recomandrilor realizate de Curtea de Conturi. Trstura comun dintre rile prezentate i chiar dintre aproape toate rile din UE, este nevoia de a mbuntii calitatea managementului secolului public. Aceast mbuntire nu se refer numai la eficiena i efectivitate, dar i la garantarea faptului c serviciile publice trebuie s fie conforme cu nevoile i interesele publicului i nu numai cu interesele celui care furnizeaz servicii publice. Astfel, abordarea tradiional i paternalist a serviciului public a fost radical schimbat n multe ri. valoare pentru bani a devenit principalul dac nu singurul criteriu n conveniile care se semneaz privind furnizarea serviciilor publice. valoare pentru bani nu nseamn numai c aceste servicii trebuie efectuate ntr-un mod eficient, dar trebuie de asemenea s respecte att nevoile beneficiarilor acestor servicii, ct i standardele n aa fel nct beneficiarul s obin ceea ce ateapt. Acest fapt a avut implicaii importante privind modul n care sunt organizate i gestionate serviciile publice. Preocuparea tradiional a fost aceea privind administrarea serviciilor publice. Furnizarea acestor servicii nu era privit ca un proces dinamic, iar furnizorul acestor servicii era acela care fixa standardele, statutul i coninutul acestora. n practic a existat tentaia ca conceptul de valoare pentru bani s fie definit, fie ca o simpl msur asiguratorie privind faptul c fondurile sunt utilizate n conformitate cu alocarea bugetar, sau n cel mai bun caz c serviciile sunt realizate n cel mai economic mod posibil. n consecin sistemul de control intern era utilizat pentru a se asigura c regulile erau respectate i c erau procurate bunurile i serviciile cele mai ieftine, cu respectarea condiiilor de calitate prestabilite. Totui este dificil n aceste condiii de a tii dac serviciul oferit este dorit sau nu de ctre beneficiar sau dac acesta ndeplinete cerinele de calitate ale acestuia; chiar dac cerinele privind eficiena i economicitatea erau respectate. n cele din urm n mai multe, dac nu n toate Statele Membre ale EUR-15 aceast abordare tradiional a fost modificat i odat cu ea i definiia conceptului valoare pentru bani. Consecina a fost aceea c serviciile trebuie s fie gestionate i nu administrate, iar aceast schimbare are un efect profund asupra informaiilor de care managerii au nevoie i asupra controlului intern i prin urmare i asupra aranjamentelor privind auditul intern. Totui, aplicarea conceptului valoare pentru bani este dificil. Acest proces necesit schimbri i schimbrile destabilizeaz interesele existente. Managerii au o responsabilitate privind aplicarea acestui concept. Rolul auditorilor interni i externi este acela c ntre altele s se asigure c managementul ia n considerare conceptul valoare pentru bani n stabilirea aranjamentelor necesare pentru

4. - Reforma controlului financiar n UE

101

livrarea serviciilor publice. Auditorul nu trebuie s aib ca scop s se substituie managerului, iar activitatea de audit de performan trebuie s fie realizat cu scopul de a testa performanele manageriale ale gestionarului n aplicarea conceptului. Managerii au nevoie de informaii detaliate despre costurile serviciilor furnizate, ei au nevoie de informaii privind performana, care este out-put-ul (rezultatul) acestei activiti. Rezultatele pot fi astfel interpretate att din punct de vedere calitativ ct i cantitativ, iar structurile de CPI joac un rol important n aceste circumstane asigurnd gestionarul c sistemul su informaional este robust i fiabil i c au fost adoptate msurile potrivite pentru asigurarea performanei sistemului. Rolul auditului intern este aici acela de a evalua dac aceste sisteme sunt capabile s furnizeze informaia solicitat. Aceste schimbri n privina serviciilor furnizate au condus n unele din aceste ri la reforme ale sistemelor comptabile n sensul trecerii de la contabilitatea de cas la comptabilitatea de angajament. Realizarea acestor reforme determin cheltuieli importante i implic riscuri; un sistem de contabilitate de angajament trebuie s furnizeze gestionarului informaii de calitate, deoarece scopul su principal este de a furniza informaii de o calitate superioar pentru orice utilizatori ai raportrilor financiare, deci implicit toi aceti utilizatori trebuie s aib capacitatea de a nelege i de a se baza pe aceste informaii, lucru valabil inclusiv pentru manageri. n acest caz managerii trebuie s neleag utilitatea acestor informaii. Dac serviciile publice sunt nc livrate n mod tradiional, n sensul c sunt nc administrate, n acest caz scopul managementului este limitat n mod sever i n acelai timp beneficiile rezultate din utilizarea unei comptabiliti de angajament vor fi greu de obinut. Schimbarea realizat prin introducerea contabilitii de angajament a avut efecte profunde pentru sistemele de control i audit intern. Contabilizarea tranzaciilor nu mai este preocuparea esenial. Dac bugetul rmne bazat pe contabilitatea de cas atunci cum mai este asigurat concordana cu o contabilitatea bazat pe angajamente ? Dac, pentru a rezolva aceast problem, sunt utilizate n paralel dou sisteme contabile cum se asigura atunci instituia public c cele dou sisteme sunt compatibile? Care standarde contabile vor fi utilizate n dezvoltarea sistemului bazat pe angajamente i care politici de dezvoltare a contabilitii vor fi susinute? Cum va fi prevenit manipularea acestor standarde i politici atunci cnd sunt nregistrate rezultate nefavorabile? Ct de extins este implicarea auditorului intern i are acesta pregtirea necesar pentru a nelege att principiile aplicate n contabilitatea de angajament ct i n politica de susinere, fiind astfel capabil de a avea o opinie competent privind calitatea activitii contabile? (Hepworth: 2003). Acestea sunt cteva din subiectele enunate de vechile State Membre pentru a putea rspunde la provocrile ridicate de mediul economic i politic, ca i la presiunea care exist n a ine cheltuielile publice la un nivel ct mai sczut pentru ca taxele i impozitele s rmn la un nivel acceptabil. rile care s-au alturat recent Uniunii Europene sau care nc doresc s o fac trebuie s se grbeasc s realizeze reformele

102

PIC

care sunt n curs n cadrul rilor din EUR-15. Acetia au nevoie s recunoasc semnificaia conceptului valoare pentru bani ct i toate dificultile care exist n realizarea acestuia, cum ar fi acela al contientizrii faptului c management nseamn mult mai mult dect administraie public i c acesta este un fapt care are multiple implicaii n sistemul informaional, pentru contabilitate, ct i pentru evaluarea performanei, i este inclus n procesul de construcie a unui sistem CPI. O interpretare inadecvat a acestor concepte, ct i a leciilor pe care aceste ri le pot furniza celor care nu au nceput nc procesul de reform poate duce la o cretere a riscului cu care se confrunt rile aflate n tranziie.

Concluzii
Exemplele care au fost comentate mai sus arat c n toate rile respective sistemul de control intern a fost reformat (cu o diferen n ceea ce privete viteza) pentru a-l aduce la un grad mai nalt de conformitate cu principiile rspunderii ministeriale i a unui audit intern independent din punct de vedere funcional i n care organizaii centrale sunt nfiinate pentru a realiza coordonarea acestui proces. Modul tradiional de conducere este transformat n managementul serviciilor oferite n concordan cu cererile beneficiarilor. Aceste schimbri au un impact important asupra conceptului valoare pentru bani, a contabilitii costurilor i a modului de raportare a informaiilor. Aplicarea lor cere regndirea standardelor contabile, ct i a sarcinilor specifice ale controlului i ale auditului intern i extern. Aceste schimbri nu se realizeaz fr riscuri; imitarea exemplelor, pe care le ofer majoritatea rilor din EUR-15 menionate mai sus, n acest domeniu, cere o analiz foarte aprofundat care s i ajute s delimiteze i s neleag subiectele subnelese, ct i pericolele.

5. - Negocierile pentru aderare

103

5.

Negocierile pentru aderare1

Cum s-au desfurat; rolul DG Buget n procesul de negociere, Acordurile Europene de Asociere, Agenda 2000 i parteneriatele pentru aderare; scopul i structura capitolului de negociere privind Controlul Financiar; cooperarea cu rile candidate; conceptualizarea elementelor de CPI, elaborarea documentului de politic n domeniul CPI; elaborarea i aprobarea legislaiei cadrul i de aplicare a CPI, nfiinarea straturilor de CPI; formarea profesional necesar managerilor, auditorilor i controlorilor.

Pregtirea pentru negocierile pentru aderare

n iunie 1993 Consiliul European de la Copenhaga regsindu-se confruntat cu perspectiva unei masive extinderi a Uniunii Europene ctre Est a adoptat urmtoarele criterii necesare de ndeplinit pentru a deveni membru al Uniunii Europene: Criterii de aderare care se aplic rilor candidate:
 Dac au definitivat crearea instituiilor care garanteaz democraia, supremaia

legii, drepturile omului, respectul i protecia minoritilor (criteriul politic),

 Dac au asigurat existena unei economii de pia funcionale, ct i capacitatea

de a face fa la presiunile competitivitii i a forelor pieei din cadrul Uniunii (criteriul economic) UE, inclusiv aderarea la scopurile politice, economice i monetare ale uniunii (alte obligaii).

 Dac au posibilitatea s-i asume obligaiile ridicate de statutul de Stat Membru

Aceste criterii sunt destul de largi i merg dincolo de ceea ce este cunoscut ca fiind acquis-ul comunitar care poate fi definit ca totalitatea legilor i regulilor aplicabile tuturor Statelor Membre. Aceste criterii trebuie s fie acceptate i aplicate de ctre rile candidate nainte de aderare. Acquis-ul include, de exemplu, o evaluare a capacitii administrative i juridice interpretate mai trziu ca incluznd printre altele i sistemul CPI. n decembrie 1995, Consiliul European de la Madrid a cerut Comisiei s-i exprime opinia asupra unui numr de cereri naionale individuale prezentate n vederea accesului la Uniunea European i pentru nceperea pregtirii documentelor privind extinderea. Opinia Comisiei a aprut n Agenda 2000 comunicat al Comisiei din iulie 1997. Acest comunicat a devenit baza pentru decizia din decembrie 1997 a Consiliului European care prevede nceperea procesului de negociere cu Cipru, Cehia, Estonia, Ungaria, Polonia i Slovenia n martie 1998.

104

PIC

Acordurile europene de asociere

Subiectele legate de controlul financiar nu au fost menionate n mod explicit n Agenda 2000; ele au fost abordate pentru prima oar n cadrul Acordurilor europene de asociere (AEA). ntr-o perioad de patru ani (1994 1998) au fost ncheiate zece acorduri individuale cu zece ri candidate. Aceste acorduri cuprind prevederi privind comerul, dialogul politic, etc., ct i un numr de zone de cooperare care includ auditul i controlul financiar: Art.88 din Titlul IV: Cooperarea economic menioneaz urmtoarele: Prile vor coopera n scopul de a dezvolta un control financiar eficient i un sistem audit n cadrul administraiei (naionale) n conformitate cu standardele Comunitii privind metodele i procedurile. Cooperarea se va concentra asupra: schimbului de informaii relevante privind sistemul de audit; uniformizarea documentaiei i a instruirii profesionale a auditorilor i operaiuni de consultan. n acest scop, Comunitatea va oferi asisten tehnic necesar. n capitolul de generaliti din Agenda 2000 se face de altfel numai o referire indirect la subiectul Control financiar. n capitolul trei intitulat Alte obligaii raportul menioneaz importana modernizrii administraiei publice din rile candidate astfel nct acestea s fie capabile s implementeze i s aplice acquis-ul. S-a menionat c acest proces va determina necesitatea apariiei noilor structuri administrative, ct i a administratorilor cu o solid pregtire profesional i bine remunerai. Opinii individuale ataate la document menioneaz faptul c AEA constituie baza legal pentru relaiile dintre ara respectiv i Uniunea European. Cadrul instituional furniza un mecanism pentru implementarea, managementul i monitorizarea tuturor domeniilor de cooperare. Documentul Agenda 2000 ia n considerare urmtoarele:  Criteriile stabilite la Copenhaga  Rspunsurile oferite de rile candidate la chestionarul Comisiei  ntlnirile bilaterale i multilaterale de analiz (screening) organizate cu fiecare ar candidat n perioada 1996/1997 i  Progresele realizate n aplicarea AEA Consiliul de la Madrid a evocat i nevoia de a crea condiiile necesare pentru o integrare gradual i armonioas a rilor candidate n cadrul Uniunii Europene, n special n ceea ce privete dezvoltarea unei economii de pia, realizarea modificrilor care sunt necesare n cadrul structurilor administrative i crearea unui mediu economic i monetar stabil.

5. - Negocierile pentru aderare

105

Chestionarul Comisiei din 1996

Comisia nu a inclus un capitol special destinat Controlului financiar n nici un alt proces de negociere anterior. Elemente specifice privind controlul aplicabil fondurilor UE a fost negociat n cadrul capitolelor deschise cu direciile generale responsabile cu respectivele fonduri. Dar pentru c un numr relevant de ri ex-comuniste se bazau pe sisteme tradiionale de control financiar, schimbrile obligatorii de adus acestor sisteme au evideniat necesitatea de a acorda subiectului control financiar atenia de care are nevoie. Astfel Direcia General Control Financiar a fost desemnat ca responsabil pentru realizarea negocierilor pentru acest capitol, chiar dac nainte nu a fost implicat n nici un fel n negocierile pentru aderare. Cu toate acestea, ncepnd cu 1992, DG Control Financiar a nceput s-i formeze o reea de contacte la nivel naional cu organizaiile de control i cu Unitile de Implementare a Proiectelor din rile candidate n cadrul aciunii de control i management a fondurilor PHARE. Crearea acestei reele de contact se va dovedi ca fiind extrem de util n dezvoltarea viitoare a sistemului de CPI n noile ri candidate. n aprilie 1996, Comisia a alctuit o lung list de ntrebri destinat fiecrei ri candidate care se refer la un numr de subiecte (capitole) care vor face obiectul negocierilor ulterioare. Unul din subiectele acestui chestionar se refer la controlul financiar. Denumirea acordat acestui capitol a urmat regula de a nominaliza capitolele n funcie de denumirea direciilor generale responsabile de procesul de negociere, dar n cazul capitolului de Control financiar aceasta nu a fost cea mai bun soluie. n primul rnd pentru c direcia general i-a schimbat de mai multe ori denumirea i n al doilea rnd pentru c termenul de control financiar este folosit mai mult pentru a defini controlul ex-ante, aa cum s-a explicat anterior. n prezent titlul de Control financiar este depit i poate provoca confuzii deoarece capitolul cuprinde i auditul extern, lupta contra fraudei, ct i protejarea mpotriva falsificrii monedei Euro. DG Control Financiar a nceput s-i formuleze prima serie de ntrebri, baznduse pe experiena ctigat n relaia cu rile candidate. ntrebrile pentru capitolul Control financiar au fost mprite n doua categorii : prima se refer la subiecte generale privind controlul, iar a doua la subiecte specifice privind controlul legat de resursele proprii tradiionale, fondurile structurale i fondurile de garantare pentru agricultur. Aceast mprire reflect existena mai multor departamente n cadrul direciei generale, care mpreun sunt responsabile de analiza chestionarelor completate. ntrebrile generale cereau informaii despre reformele care erau n curs n cadrul administraiilor rilor respective. n final, erau formulate ntrebri privind definiiile legale, capacitatea i efectivitatea autoritilor naionale de control i dezvoltrile viitoare i mbuntirile care vor urma. n iulie 1996 sute de pagini coninnd rspunsurile furnizate la numeroasele ntrebri coninute de chestionar

106

PIC

pentru fiecare capitol au sosit la direcia general Control financiar, care a nceput analizarea rspunsurilor specifice pentru capitolul CF. Principala constatare a fost c nici una din rile candidate nu are o abordare orizontal a conceptului de control intern la nivel guvernamental. Deja din august 1996 Direcia general IA (unu A), responsabil cu coordonarea Opiniei Comisiei privind exerciiul de extindere, a cerut DG Control financiar o evaluare a progreselor nregistrate de programele finanate din fondurile PHARE destinate dezvoltrii mecanismelor de control intern n rile candidate. DG Control financiar a sugerat necesitatea crerii unei platforme comune care s permit Comisiei i rilor candidate s discute nevoile pe care le au i s dezvolte contacte adecvate pentru a putea examina mpreun cerinele ridicate de procesul de extindere. n noiembrie 1996, Unitatea de Studii Avansate a CE a propus ntrirea Strategiei de Preaderare; respectiv s se orienteze fondurile PHARE ctre construcia instituional i s se dezvolte cooperarea dintre rile candidate i Statele Membre la nivelul administraiilor lor respective. Aceast propunere va fi incorporat mai apoi n conveniile de nfrire instituional, numite ncepnd cu 2004 contracte de nfrire instituional, dintre rile candidate i administraiile Statelor Membre. S-a cerut Comisiei s promoveze acest tip de cooperare, iar DG Control financiar a luat n serios aceast provocare. Relaiile deja existente cu structurile naionale de control din rile candidate au fost ntrite. Idea crerii unui Grup de Contact pentru Organizaiile Europene de Control Financiar s-a nscut (vezi capitolul 7 - pag. 129).

Evaluri substaniale
n octombrie 1996 DG Control financiar a realizat o evaluare substanial a celor zece ri candidate n vederea pregtirii Opiniei Comisiei. n introducerea la aceast evaluare DG Control financiar a notat dou probleme importante: 1. Structurile administrative din cele mai multe ri candidate, sunt destul de puin dezvoltate n comparaie cu o administraie modern dotat cu un personal super calificat i nu vor fi capabile s furnizeze necesarul operaional zilnic de in-put suficient pentru a respecta obiectivele politice coninute n programele de preaderare. Funcia de control intern activ implicit n interiorul unui sistem administrativ descentralizat, diversificat i modern este n general absent n majoritatea rilor candidate. Principalele slbiciuni detectate la nivelul structurilor administrative din rile candidate trebuie s fie nelese i analizate n raport cu lipsa de structuri funcionale independente i cu existenta de corpuri de control motenite din timpul regimului comunist. Administraia public era puin implicat n problemele economiei reale i n luarea deciziilor politice. Programele PHARE au ncercat s ajute la soluionarea acestor slbiciuni prin nfiinarea Unitilor de Implementare i Monitorizare

5. - Negocierile pentru aderare

107

pentru fondurile UE, implantate sau ataate la structurile administrative existente. S-a sperat c aceste uniti s contribuie la declanarea i susinerea procesului de construcie instituional. Totui aceast politic nu a cunoscut succesul scontat. Acest lucru a fost parial din cauza unor experi strini i a unor firme de consultan care au convins administraiile-gazd c prezena lor este o condiie sine qua non pentru ca fondurile s continue s le fie alocate, ct i pentru realizarea cu succes a programelor i c orice ncercare de a ndeprta respectivii experi sau firme va duce la ncetarea complet a activitilor legate de programele PHARE. Un alt factor important a fost acela c personalul cu o calificare superioar care i desfura activitatea n cadrul UMP/UIP- urilor a prsit funciile publice pentru a ocupa locuri de munc n sectorul privat mult mai bine remunerate. Pentru a remedia aceast situaie, Comisia a nceput utilizarea propriului sistem de salarizare prin intermediul fondurilor PHARE pentru a asigura stabilitatea personalului. Aceast decizie a dus este cazul Poloniei de exemplu la crearea unei clase de funcionari publici privilegiai a crei unic baz de susinere erau fondurile furnizate de Comisie. Alte ri nu au introdus sisteme de salarizare deosebite, dar au suferit n permanen de o lips a personalului, care a fost uneori rezolvat prin utilizarea experilor strini extrem de costisitori. n final aceast situaie a determinat aplicarea unei susineri mai puternice a procesului de reform, incluznd programe largi de formare profesional i programe de informare privind cele mai moderne politici n domeniul serviciilor publice. 2. Structurile de control extern i intern nu au atins ns un nivel de maturitate i eficien care s le fac compatibile cu standardele europene utilizate att de Statele Membre ct i de Comisie. Analiza a artat mai departe c metodele i conceptele utilizate n activitatea de control din rile candidate erau departe de a fi standardizate. Conceptul de control a priori, numit i viz de control ex-ante era destul de puin cunoscut, iar rolul controlorului financiar ex-post era adeseori translatat ctre cel al inspectorului de la nivel central sau ctre auditorul extern care provenea de la Instituia Suprem de Audit. O concluzie important a fost aceea c multe din corpurile de control nfiinate dup cderea zidului Berlinului nu aveau o real independen fa de management. Evaluarea subliniaz ns importana faptului c managerul avea suficiente faciliti de control la dispoziie. Evaluarea a clarificat calea spre dezvoltarea sistemelor de CPI n urmtorii ani prin urmtorul enun: n calitate de Stat Membru exist obligaia de a aplica acelai grad de corectitudine n cheltuirea fondurilor comunitare ca i cel pe care l arat n mod normal n procesul de cheltuire a propriilor lor fonduri bugetare (un principiu general care este coninut i de Reglementarea privind fondurile structurale) aceast cerin va include mutatis mutandis controlul financiar al acestor

108

PIC

resurse. Acest concept este clar o condiie pentru un acord general privind principiul unei gestiuni financiare corecte a fondurilor publice. Numai sistemele naionale de gestiune i control care se dovedesc de ncredere vor primi permisiunea de a utiliza n mod descentralizat fondurile care provin de la contribuabilii europeni. n acest sens este necesar s neleag necesitatea de a rennoi n permanen facilitile de control i instituiile din rile candidate pentru a le menine la un nivel acceptabil, pentru toat perioada procesului de preaderare. n final, s-a sugerat c nelegerii privind cooperarea s fie ncheiate ntre autoritatea de control financiar aparinnd Comisiei cu autoritatea corespunztoare de control din fiecare ar candidat. Aceste nelegeri erau identice cu cele deja ncheiate ntre DG Control financiar i autoritile de control pentru fondurile structurale din Statele Membre. Cooperarea va face ca instituiile naionale de control s devin mai familiare cu procedurile de management i control utilizate pentru fondurile comunitare. Structuri locale adiionale de audit ar putea s nlocuiasc auditurile UIP-urilor realizate de firme private de audit - i plile din fondurile PHARE cu propriile lor audituri interni.

Agenda 2000 pentru o Europa mai puternic i mai extins

Opinii privind extinderea parteneriatul pentru aderare
n iulie 1997 Comisia a adoptat un raport coninnd opinia sa despre fiecare cerere de aderare n parte1. Raportul propunea o ntrire a strategiei de aderare care s conin dou obiective principale. Primul obiectiv era acela ca diferitele forme de sprijin furnizate de Uniunea European s fie puse mpreun formnd un cadru unic sub forma parteneriatului pentru aderare, care s se bazeze pe un program bine definit care s pregteasc rile candidate pentru a deveni State Membre i s fie completat prin angajamentele rilor candidate privind prioritile lor specifice i un calendar care s cuprind termeni precii. Reglementarea 622/19982 stabilete c Consiliul trebuie s decid asupra principiilor, prioritilor, a obiectivelor intermediare i a condiiilor coninute n fiecare Parteneriat pentru Aderare naintat pentru fiecare ar candidat, ct i a eventualelor ajustri semnificative aplicabile acestuia. Scopul Parteneriatului pentru aderare a fost s stabileasc un cadru unitar pentru subiectele prioritare care au fost identificate n Rapoartele Curente ale Comisiei privind progresele realizate de rile candidate n vederea aderrii la Uniunea
1 Agenda 2000 pentru o Europ mai puternic i mai extins, Com(97) 2000 (final) din 15 iulie 1997 2 Reglementarea Consiliului (CE) nr.622/98 din 16 martie privind asistena acordat rilor candidate n cadrul strategiei de pre-aderare i n special privind stabilirea unui parteneriat pentru aderare, OJ L85 vol.41 din 20 martie 1998

5. - Negocierile pentru aderare

109

European, pentru resursele financiare care pot fi utilizate pentru a ajuta rile respective de a implementa aceste aciuni prioritare ct i pentru condiiile aplicabile pentru obinerea acestui sprijin. Parteneriatul pentru aderare furnizeaz bazele pentru un numr de instrumente de politic care ar trebui utilizate pentru a ajuta rile candidate n pregtirea lor pentru a deveni membri ale UE. Aceasta include, ntre altele, Programului Naional revizuit de Adoptare a Acquis-ului, Evaluarea Comun privind Prioritile de Politic Economic pe Termen Mediu, Pactul contra Crimei Organizate, ct i Planul Naional de Dezvoltare i alte planuri sectoriale necesare pentru a putea accede la fondurile structurale dup aderare i pentru implementarea programelor ISPA i SAPARD nainte de aderare. Fiecare din aceste instrumente este diferit i a fost pregtit pentru a fi implementat n conformitate cu proceduri specifice. Acestea nu sunt o parte integrant a Parteneriatului, dar prioritile pe care le conin sunt compatibile cu acesta. Comisia va alctui rapoarte n mod periodic privind progresele nregistrate, pe care le va adresa ctre Consiliul European, subliniind gradului de extindere a eforturilor care trebuie nc s fie realizate n sectoare specifice de ctre rile candidate care se pregtesc pentru aderare. Rezultatele ateptate n domeniul aciunilor de ntreprins trebuie segmentate n stadii intermediare, acestea sunt ordonate n privina termenilor n funcie de prioritile stabilite n colaborare cu rile interesate. Realizrile determin gradul de asisten acordat i progresul negocierilor pe de o parte cu unele dintre aceste ri i deschiderea de noi negocieri (capitole) cu altele. Primul raport a fost naintat la sfritul anului 1998 i a continuat s fie prezentat n fiecare an pn la data aderrii. Odat ce condiiile necesare pentru a ncepe negocierile pentru aderare sunt ndeplinite, Comisia va nainta Consiliul propunerea ca negocierile pentru aderare s fie lansate. Pregtirea pentru Parteneriatele pentru Aderare a nceput n al doua parte a anului 1997. Opinia Comisiei privind capitolele individuale, numite criterii pentru aderare conine un Capitol 3.9 (numrul 3 din 3.9 se refer la Alte obligaii din criteriile de la Copenhaga) privind Chestiunile Financiare. n prezent, cu reculul necesar putem spune ca aceste opinii erau destul de vagi. Termeni cum ar fi controlul intern i extern i sistem eficient pentru cheltuielile publice nu erau specificate n mod adecvat i puteau conduce la confuzii cu mult uurin. Primul termen se refer n mod special la sistemul de control naional, n acelai timp al doilea termen trebuie vzut ca fcnd parte numai din cadrul politicilor comunitare. Cu toate acestea, structura general a primului capitol de Control financiar fusese stabilit. Primul Parteneriat pentru aderare (ncepnd cu anul 1998) nu era foarte specific n ceea ce privete subiectele legate de Controlul financiar. Recomandrile i ariile prioritare erau mprtiate sub diferite titluri ntr-un mod destul de fragmentar, reflectnd lipsa de coeren din domeniu. Totui, ncepnd cu 2002, noile Parteneriate de Aderare includ capitole mult mai cuprinztoare n domeniul controlului financiar. Vom prezenta un exemplu din una din rile candidate care

110

PIC

arat dificultile ntlnite de DG Control financiar pentru a ajunge la o abordare armonizat a subiectelor legate de CPI.

Controlul financiar
 Un cadru legislativ complet privind controlul financiar public intern;  Implementarea noului concept privind rspunderea managerial;  nfiinarea unui departament de audit intern care s beneficieze de o indepen-

den funcional adecvat ataat la cel mai nalt nivel al managementului al unei instituii publice;

 nfiinarea unei uniti centrale n cadrul Ministerului Finanelor care s se

ocupe de coordonarea i armonizarea metodologiilor aplicabile n activitatea de management audit intern i control financiar n cadrul sectorului public i realizarea acestui obiectiv.

 ntrirea luptei mpotriva fraudei i adoptarea cadrului legislativ adecvat pentru

Strategia DG Control financiar privind continuarea activitii

Deoarece nu exist nici o politic predeterminat n vederea acordrii suportului necesar pentru rile candidate i nici o experien anterioar din alte exerciii de extindere, DG Control financiar a trebuit mai nti s elaboreze o strategie. Bazndu-se pe Evaluarea Substanial i pe activitatea sa anterioar n rile n care i-au desfurat activitatea n cadrul programelor PHARE (misiuni i seminarii), s-a stabilit c direcia principal era clar: nnoirea sistemelor de control de mod veche pentru a le aduce la nivelul standardelor internaional acceptate de control i de audit. Cu toate acestea va dura civa ani pn cnd DG Control financiar va putea declara c a dezvoltat o politic comprehensiv pentru a sprijini rile candidate n dezvoltarea sistemelor adecvate de control intern. Cel mai important motiv pentru acesta a fost acela c nici Comisia nu a putut s se pronune n favoarea celui mai bun din sistemele de control care funcioneaz n Statele Membre i n, acelai timp, Comisia era la rndul ei n plin proces de reform. Contient de consecinele input-urilor pe care le-a general pentru Evaluarea Substanial a Comisiei, DG Control financiar a nceput s reflecteze la o strategie care s fac fa la provocrile pe care le aduce procesul de extindere n zona Controlului financiar. n ianuarie 1998 DG Control financiar a evideniat necesitatea stabilirii unei politici pro-active destinate sesizrii unei oportuniti unice: transformarea unor relaii dintre Comisie i organismele de control naionale care erau pn acum foarte puin dezvoltate ntr-o reea perfect funcional, care s dezvolte o abordare coerent a tuturor subiectelor legate de capitolul de control

5. - Negocierile pentru aderare

111

financiar. n martie 1998 un plan de aciune a fost aprobat de directorul general care coninea urmtoarele puncte:
1. Dezvoltarea i semnarea Acordurilor de Cooperare Administrativ (ACA) (vezi

2.

3. 4. 5.

capitolul 6 - pag. 120) cu corpurile naionale de control; urmrirea realizrilor angajamentelor; nfiinarea unei structuri executive pentru Grupul de Contact i organizarea unei ntlniri cu organizaiile de control n timpul seminarului de la Londra din luna iunie a aceluiai an; organizarea primei ntlniri a aa numitului Grup de Contact la Tallinn n 1999; Organizarea de seminarii de instruire profesional n rile candidate; Schiarea de sinopsisuri pentru fiecare ar candidat care s analizeze progresele realizate; Strngerea i consolidarea informaiilor (recenzarea punctelor de contact din domeniul controlului intern); misiuni la faa locului organizate de DG Control Financiar conduse la un nivel ct mai nalt care s ntlneasc responsabili din rile candidate cu care s se realizeze un dialog privind modul de dezvoltare al structurilor de control i s se analizeze programele de asisten n desfurare privind controlul financiar n rile candidate realizate de tere pari.

La nceputul perioadei de aplicare a Planului de aciune a devenit evident nevoia de a pregti un document adecvat privind dezvoltarea i modul de organizare a organizaiilor de control financiar. DG Control financiar a nceput pregtirea unor prezentri sistematice i a unor explicaii metodologice privind principiile i regulile care guverneaz controlul financiar i rspunznd astfel la cerinele iniiale ale rilor candidate. n mai 1998 au fost pregtite zece sinopsisuri pentru a putea fi distribuite n timpul Seminarului de la Londra privind Metodele de control intern i de audit aplicabile fondurilor structurale. Sinopsisurile cuprindeau informaii detaliate n legtur cu Capitolul de control financiar i descriau paii de urmat n viitor. Pe baza informaiilor obinute din diferite surse aa cum ar fi noile puncte de contact stabilite, etc. aceste sinopsisuri urmau s fie reanalizate n fiecare an i s fie incluse n baza de date nou creat pe Internet (FccWebsite - pag. 125). n acelai timp DG Control financiar a anunat nceperea organizrii de seminarii n rile candidate care beneficiau de programe PHARE destinate dezvoltrii structurilor naionale de control. n perioada care a mai rmas pn la sfritul anului 1998, DG Control financiar a analizat diferite Programe Naionale de Adoptate a Acquis-ului (PNAA). Informaiile colectate din aceste surse ct i din altele (Delegaiile CE i SIGMA); demonstrau ns absena unui limbaj comun i a nelegerii elementelor care constituie conceptele de baz privind controlul intern i instituiile implicate, ct i o lips total a unei viziuni globalizatoare i coordonate.

112

PIC

Consultani provenii din rile membre ale EUR-15 nu au reuit uneori s furnizeze asistena pe care rile candidate o ateptau n ceea ce privete oferirea de soluii pentru organizarea unui control intern optimal. Unii dintre ei au oferit tot attea modele gata fcute (care reflectau n mod evident modelele lor naionale de organizare a controlului intern) cte state erau membre n EUR-15. Confuziile au nceput atunci cnd rile candidate au ncepu s caute cea mai bun ofert printre modelele oferite analiznd modelele oferite de Statele Membre, dar chiar i din afara UE spernd s gseasc rspunsurile corecte. Frustrarea a crescut iar Comisia s-a regsit confruntat cu un numr din ce n ce mai mare de cereri de asisten. Venise deci timpul de a adopta o abordare coordonat ca replic la creterea cererilor pentru suport financiar provenit din fondurile PHARE, destinat programelor de asisten tehnic . Primul Raport periodic privind progresele n procesul de negociere a confirmat absena unei abordri comune n domeniul Controlului financiar, att la nivel naional ct i n general. Conceptele utilizate, ct i textele redactate erau de multe ori contradictorii i cel puin confuze. S-a cerut cu insisten DG Control financiar s nceap s furnizeze asisten pentru o noua clientel: corpurile de control din rile candidate, care erau de obicei structuri din cadrul Ministerului finanelor i care cutau o direcie clar de urmat i o voce cu suficient autoritate care s-i ndrume prin multitudinea de soluii oferite.

Structura i natura Capitolului de negociere pentru Control Financiar

Capitolul Control Financiar a utilizat un co de diferite noiuni i elemente variate legate de control care au fost diferite n decursul anilor, aa cum se poate vedea n tabelul urmtor:
Tabelul 2. Evoluia coninutului Capitolului Control financiar
Capitolul 18 Sisteme de control extern Msuri contra fraudei Sistemul resurselor proprii Capitolul 28 Control financiar public intern Audit extern Protecia intereselor financiare ale UE Capitolul 32 Control financiar public intern Audit extern Protecia intereselor financiare ale UE Protecia monedei EURO contra falsificrii (aspectele ne-penale) Sistemul EDIS

Stabilirea unui sistem adecvat de control intern aplicabil fondurilor UE

Controlul fondurilor de preaderare i a fondurilor structurale

5. - Negocierile pentru aderare

113

Pn n anul 2000 DG Control Financiar a coordonat diferite sub-capitole n cadrul direciei, dar dup transferarea structurii relevante n cadrul DG Buget, aceast sarcin a devenit din ce n ce mai dificil. Sub-capitolul original 4): Controlul resurselor proprii a fost transferat la Capitolul 29 (n prezent 33): Chestiuni bugetare care urma s devin rspunderea unui alt serviciu din DG Buget. n martie 2002, DG Buget a informat DG ELARG i alte DG-uri relevante c unitatea din Serviciul Financiar Central (DG Buget D.6) care are rspunderea pentru asigurarea asistenei pentru rile candidate n domeniul controlului financiar, se va ocupa numai de subiecte privind CPI i auditul extern, n timp ce celelalte DG-uri vor avea responsabilitatea primar pentru celelalte sub-capitole; DG ELARG pentru PHARE, DG REGIO pentru ISPA, DG Agricultura pentru SAPARD i DG OLAF pentru Protecia intereselor financiare ale UE (vezi anexa 16 privind Serviciul de Coordonare Anti-fraud - pag. 295).

Procesul politic i criteriile Capitolului control financiar

DG ELARG (fosta DG IA) este responsabil pentru negocierile oficiale i pentru ntocmirea rapoartelor ctre Consiliul European n cadrul grupului de lucru a UE pentru extindere. Comunicarea dintre Consiliu i Comisie este reprezentata n mod formal prin Documentul de Poziie Comun al UE. DG Buget furnizeaz input-uri i informaie tehnic n timpul ntlnirilor acestui grup. n Decembrie 2001 grupul de lucru a discutat cerea venit din partea Prezideniei UE de a evalua progresele realizate de unele ri candidate pentru ca s-ar putea lua decizia de nchidere provizorie a Capitolului Control Financiar cu aceste ri. Nefiind convins de relevana informaiilor care i-au parvenit din aceste ri dac aceste ri sunt gata sau nu s nchid capitolul, preedintele grupului de lucru a invitat Comisia s iniieze o evaluare comun (Peer Review) privind elementele de baz ale CPI pentru un numr de ri candidate. Bulgaria i Romania au fost menionate, dar i Polonia, Ungaria, Cehia, Lituania i Slovenia au fost ri care au beneficiat de aceast evaluare. Peer Review este o evaluare independent, n detaliu a sistemului de control intern realizat pentru fiecare ar n parte care are ca scop formularea de recomandri solide privind mbuntirile care trebuie aduse sistemului n viitor i au fost realizate de ctre SIGMA i de parteneri din cadrul administraiilor naionale. SIGMA are o experien unic n acest domeniu i acesta revizuire a fost de mare ajutor pentru rile candidate aflate pe calea implementrii sistemelor de CPI. Grupul de lucru a cerut de asemenea Comisiei s-i furnizeze criteriile utilizate pentru deschiderea i nchiderea negocierilor de aderare pentru Capitolul Control Financiar. Deoarece pentru acest capitol nu a existat i nu exist nici n prezent un important acquis scris, furnizarea de criterii obiective i care pot fi msurate nu este uoar. n documentele de lucru se fac numai referiri la cea mai bun practic

114

PIC

din UE. Proba final care poate evalua gradul de satisfacere a cerinelor pe care UE le poate impune este efortul rilor candidate de a nfiina o gestiune financiar sntoas i un sistem de control, att pentru fondurile naionale ct i pentru fondurile UE i apoi de a le utiliza efectiv. Primul grup de ri care au nchis provizoriu acest capitol este format din : Polonia, Ungaria, Slovenia i Cehia; realizrile lor n cadrul Capitolului Control Financiar nu erau ns n stadiul de a putea fi msurate n raport cu criterii bine definite. Din perspectiva prezentului aceast nchidere timpurie s-a dovedit a fi o greeal, iar consecina a fost ca toate aceste ri au avut mari dificulti n implementarea corect a CPI. Comisia a elaborat o list de criterii care au fost deja utilizate pentru o anumit perioad de timp pentru a se asigura c toate rile candidate vor face obiectul unor analize similare. Lista acestor criterii a fost prezentat grupului de lucru care le-a acceptat fr dezbateri. Criteriile pentru deschiderea Capitolului CF sunt urmtoarele:
 Progrese suficiente n elaborarea legislaiei primare i secundare bazate pe o stra-

tegie coerent aplicabil pentru totalitatea veniturilor i cheltuielilor statului;

 Garanii adecvate privind independena funcional a auditului intern;  Progrese suficiente privind crearea unei funcii de control financiar ex-ante, a

unui departament de audit intern n cadrul instituiilor publice i a unei Uniti Centrale de Armonizare pentru metodologiile de control i audit (situat n cadrul Ministerului Finanelor);

 Personal suficient instruit care s-i desfoare activitatea n aceste instituii;

Criteriile pentru nchiderea provizorie Capitolului CF sunt urmtoarele :

 Adoptarea de ctre Parlament a legislaiei primare n domeniul CPI;  Adoptarea de ctre Guvern a legislaiei secundare n domeniul CPI;  Un nivel satisfctor de funcionare a mecanismelor de control financiar ex-

ante, a departamentelor de audit intern i a Unitii Centrale de Armonizare;

 Un program de instruire profesional n curs (de exemplu, finanat din fonduri

PHARE, realizat n cadrul unui program de instruire profesional, sau din alte surse).

Consiliul poate decide nchiderea Capitolului CF n orice moment pn la data aderrii, dac criteriile majore ar fi fost realizate i nici un angajament important nu ar fi fost lsat deoparte. Cu toate acestea raportul Consiliului poate s conin recomandri privind continuarea monitorizrii, privind realizarea unor obiective minore, ceea ce nseamn c misiunile de monitorizare pot fi continuate pn la data aderrii. Capitolul CF a fost nchis pentru cele zece ri din grupul EUR-10 n decembrie 2002.

5. - Negocierile pentru aderare

115

Criteriile pentru deschiderea i nchiderea provizorie a Capitolului CF au fost revizuite i prezentate noilor ri candidate. n 2006 criteriile luau n considerare ntre altele comentariile realizate de Curtea European de Conturi privind modul n care Comisia a condus procesul de negociere pn n mai 2004. Noile criterii acoper n prezent i auditul extern. Pentru perioada post 2006 acestea sunt urmtoarele:

Pentru deschidere:
CPI
 ara a dezvoltat o strategie coerent privind controlul financiar public intern,

bazat pe standarde i cea mai bun practic din UE, i o analiz a diferenelor existente la nivelul sistemelor i instituiilor. n special, un document de politic n domeniu care s conin principiile manageriale privind responsabilitatea asupra sistemului propriu de management i control financiar (MCF), a funciei de audit intern independent i obiectiv i a unei Uniti Centrale de Armonizare pentru MCF, ct i pentru audit intern. Acest document trebuie adoptat de ctre Guvern i trebuie s includ un plan de aciune cu termene realiste; ie s fie o lege organic; mentul de poziie.

 Principiile rspunderii manageriale sunt cuprinse n Legea bugetului care trebu Dezvoltarea legislaiei privind CPI care se bazeaz pe recomandrile din docu-

Auditul extern
 ara are o Instituie Suprem de Audit (SAI) cu o baz solid descris n

Constituie i cu lege specific de funcionare;

 SAI a dezvoltat o strategie coerent pentru propria sa funcionare, bazat pe o

analiz a diferenelor privind activitile prezente de audit i elementele rezultate din Declaraia de la Lima i din standardele INTOSAI, reflectate n documentul de politic deja adoptat, care trebuie s includ un plan de aciune cu termene realiste de realizare.

Pentru nchiderea provizorie

CPI
 Adoptarea i implementarea complet a legislaiei primare i secundare;  Adoptarea reglementrilor, incluznd manualele de control i audit, Carta audi-

torului, Codul de etic a auditorului i modele de piste de audit;

 Stabilirea i implementarea efectiv a aranjamentelor privind responsabilitatea

managerial; existena unui sistem efectiv i eficient de MCF i funcionarea unui audit intern independent i descentralizat;

116

PIC

 Resurse adecvate i aranjamente privind crearea unei Uniti Centrale de

Armonizare pentru sistemul de MCF i pentru auditul intern, care s fie nfiinat n cadrul Ministerului Finanelor; i pentru personalul implicat n sistemele de MCF i pentru auditorii interni.

 Stabilirea unor aranjamente privind formarea profesional pentru toi managerii

Auditul extern
 ndeplinirea mandatului SAI, inclusiv existena unui mecanism formal privind

raportarea constatrilor cuprinse n raportul de audit al SAI ctre Parlament;

 Adoptarea i completa implementare a cadrului legislativ i constituional n

concordan cu prevederile documentului de poziie n ceea ce privete auditul extern; provenien (inclusiv fondurile provenind de la UE);

 Competene legale privind auditarea tuturor fondurilor publice indiferent de  Standarde de audit care s fie conforme cu standardele i ghidurile INTOSAI i

cu ghidurile UE privind adoptarea standardelor INTOSAI; audit cuprinse ntr-un manual de audit.

 Standardele de audit au fost transferate ntr-un set detaliat de metodologii de

Opinia Consiliului privind statutul negocierilor pentru Capitolul CF este discutat cu ara candidat n cadrul Comitetului pentru Asociere i la ntlnirile la nivel nalt ntre reprezentani ai Ministerului pentru Integrare European i Comisia European. Detaliile tehnice vor fi discutate n cadrul unui Sub-comitet care se va reuni o dat sau de dou ori pe an i care se ocup cu un numr important de subiecte printre care se afl i Capitolul CF. Cu toate acestea cele mai multe din negocierile tehnice sunt conduse direct ntre DG Buget i structurile responsabile din Ministerul Finanelor. Reuniunile Sub-comitetului au fost de multe ori utilizate pentru a prezenta rapoarte de progres ntocmite ca urmare a vizitelor la fa locului/ misiunilor de monitorizare realizate cu puin nainte de aceste reuniuni. Numai uneori subiecte privind direct Capitolul CF au fost discutate n timpul Comitetului de Asociere propriu zis.

Auditul public extern

Auditul public extern se refer de obicei la auditul realizat de Instituia naional Suprem de Audit, astfel de audit este realizat n afara managementului guvernamental. Sfera sa de aciune este ntins, dar n general acest audit este concentrat asupra auditului financiar (certificarea conturilor) i evaluarea sistemelor de control intern ale instituiile publice i n general a sistemelor de control intern ale Guvernului privite ca un sistem global. Auditul extern este uneori definit ca un

5. - Negocierile pentru aderare

117

audit realizat de un organizaie privat de audit exterioar care acioneaz n contul instituiilor guvernamentale. n cadrul acestei cri un audit este considerat audit intern dac Guvernul rmne responsabil pentru angajarea unui astfel de audit i pentru aplicarea recomandrilor care rezult din el. Acest tip de audit poate fi realizat de instituiile publice prin departamente proprii ceea ce este de altfel de preferat. Astfel chiar dac o instituie public (de exemplu: un muzeu) este audiat de ctre o unitate de audit care provine din Ministerul Finanelor sau dintr-o grup de auditori care reunete auditori din Ministerul culturii, finanelor sau economiei, acest audit va fi considerat ca fiind intern, dac lum n considerare faptul c raportul de audit este adresat managementului instituiei. Deoarece Comisia i nu Curtea European de Conturi este responsabil pentru negocierile de aderare, deliberrile despre direcia n care trebuie dezvoltat auditul public extern sunt ghidate de ctre Comisie. Cu toate acestea, se pune baz pe documentele privind dezvoltarea acestei activiti la nivel naional elaborate anual de SIGMA. Un astfel de document evalueaz slbiciunile existente i raporteaz msurile luate ntre timp. n timpul negocierilor pentru aderare ale rilor membre ale grupului EUR-12, cererile specifice pentru capitolul CF s-au limitat la nevoia de a dezvolta activitatea SAI n conformitate cu prevederile Declaraiei de la Lima (vezi anexa nr.8 - pag. 236); n principal n calitate sa de structur independent de audit extern care raporteaz direct Parlamentului. SAI are nevoie printre altele s fie independent din punct de vedere financiar bugetul su trebuie s fie aprobat de Parlament i nu de ctre Guvern (totui gestiunea sa financiar trebuie s plece de la aceleai principii de pruden bugetar normal aplicabile oricrei instituii publice). Scopul activitii SAI trebuie s includ toate fondurile publice bugetare i non-bugetare, ct i fondurile externe cum ar fi cele care sunt utilizate pentru finanarea proiectelor-programelor UE. n final SAI trebuie s dezvolte auditurile de sistem i de performan n completarea sarcinilor lor tradiionale privind conformitatea i auditarea conturilor. Activitatea de control financiar ex-ante trebuie abolit deoarece poate conduce la conflicte de interese. Curtea European de Conturi are o influen important asupra modului de dezvoltare a SAI. Ea organizeaz grupuri de lucru cu SAI (vezi pag. 145) i acioneaz n strns cooperare cu acestea n ceea ce privete auditul extern al fondurilor UE. Este considerat ca fiind o bun practic de a asocia activitatea de cooperare ntre SAI i CEC cu negocierile de aderare pentru Capitolul CF. Acesta este motivul pentru care criteriul privind auditul extern a fost inclus n prezent n mod explicit n cadrul negocierilor Capitolului CF.

118

PIC

Abaterile
Ce s-ar putea ntmpla dac un nou Stat Membru decide oricare i-ar fi motivele s renune la angajamentele iniiale pe care i le-a luat n privina reconstruii sistemului de control financiar public intern? Aceste angajamente au fost luate de ctre Guvern n cadrul negocierilor pentru aderare i n mod obinuit mari sume de bani care provin de la contribuabilii europeni ar trebui s revin acestei ri ca sprijin n procesul de reconstrucie a administraiei sale n vederea constituirii unui sistem de control intern adecvat i conform cu standardele internaionale. Posibilitatea ca noi guverne s decid s devieze n mod substanial de la activitatea trecut de introducere a modelului CPI dup data aderrii nu este total nul. Guverne nou alese pot decide pentru motive diverse reintroducerea corpurilor de control dotate cu puteri sporite i abandonarea instituiilor create prin introducerea sistemul CPI. Unul din aceste motive poate fi acela c Guvernul cut cu disperare fonduri, sau c nu este la curent cu avantajele introducerii modelului CPI sau c implementarea modelului CPI contravine opiniilor sale politice. Poate fi de asemenea i dorina noilor Guverne de a numi noii si aliai n posturi importante din control i audit. i simplu fapt c n prezent Comisia promoveaz ideea nfiinrii unei autoriti de audit pentru noul instrument IPA pentru fondurile UE i c este aproape silenioas on ceea ce privete nevoia de a continua eforturile pentru ntrirea sistemului CPI pentru fondurile naionale pare s induc ideea, pentru unele State Membre, de a desfiina sistemul de control intern pentru fondurile naionale i de a aboli UCA pentru audit intern. Tratatul european (vezi Anexa nr.17 - pag. 298) prevede proceduri legale care pot fi utilizate n cazul n care se observ astfel de abateri care constituie de fapt abateri de la lege. n conformitate cu prevederile art.226 care stabilete regulile generale, Comisia poate s enune o opinie rezonabil dac consider c Statul Membru nu a fost capabil s-i ndeplineasc obligaiile asumate n conformitate cu Tratatul, obligaii care acoper legislaia primar i secundar a UE (inclusiv Tratatul de aderare), i c Statul Membru refuz s-i modifice aceste practici. Dac Statul Membru nu accept opinia formulat, Comisia poate aduce subiectul n faa Curii de Justiie. Evident c aceasta nu este poate fi ce mai bun metod de a convinge Statul Membru s-i schimbe deciziile. Discuiile i tratativele vor rmne cea mai bun soluie, dar acest lucru presupune existena unei anumite platforme pentru continuarea dialogului dup aderare! Art.27 prevede i posibilitatea ca un alt Stat Membru s ia iniiativa de a aduce cauza n fa Curii de Justiie. O excepie la aceast regul general se aplic numai noilor State Membre aa cum este prevzut n art.38 din Tratatul de aderare din 2003 care prevede urmtoarele: ...dac un nou Stat Membru eueaz n ncercarea implementrii angajamentelor luate n contextul negocierilor pentru aderare, eec care determin

5. - Negocierile pentru aderare apariia de disfuncionaliti pentru piaa intern european, inclusiv n ceea ce privete orice angajament luat n domeniul politicilor sectoriale, care privesc activitile economice cu efecte n afara granielor statului respectiv, sau care prezint un iminent risc de apariie a acestora, Comisia poate, pn la sfritul unei perioade de trei ani de la intrarea n vigoare a acestui Act, ca urmare a cererilor rezonabile formulate de un alt stat sau ca urmare a unei iniiative proprii s ia msurile care se impun.

119

La prima vedere pare dificil pentru Comisie s ia msuri bazate pe acest articol deoarece CPI nu este legat de piaa intern sau de activitile economice cu efecte n afara frontierelor, dar art.39 prevede o soluie: Dac sunt serioase deficiene sau exist riscul iminent de a nregistra deficiene n ...procesul de implementare...sau al oricrui alt angajament,...Comisia poate, pn la sfritul unei perioade de trei ani de la data intrrii n vigoare a acestui Act, ca urmare a unei cererii rezonabile prezentate de un alt Stat Membru sau ca urmare a unei iniiative proprii i dup consultarea celorlalte State Membre s ia msuri eficiente i specifice condiiilor i modalitilor prin care aceste msuri sunt puse n aplicare. Acest articol cuprinde msuri urgente i se refer la o perioada de trei ani. Concluzia este c n acest mod Comisia poate lua msuri de prevenire a situaiei n care un Stat Membru ar slabi sistemul de CPI i prin aceasta sistemul de gestiune i control al fondurilor UE. Rmne ns de vzut dac aceste articole legale sunt suficiente pentru ca Comisia s aib un impact asupra oricrei decizii guvernamentale de a se abate n mod substanial de la ceea ce a fost stabilit iniial n timpul procesului de negociere pentru aderare. Cu toate acestea, nu ar trebui s se ajung att de departe. Guvernele ar trebui s neleag c angajarea ntr-o astfel de curs poate, pe termen lung, s fie contra propriilor lor interese. ncrederea legitim care trebuie dovedit de un nou Stat Membru trebuie s fie bazat pe nelegerea i dorina sa proprie de a introduce sistemul CPI enunat n mod explicit n timpul procesului de negociere i n timpul contactelor dintre statul respectiv i partenerii din proiectele de nfrire instituional/consultanii, finanai de ctre Comisie. Sistemul de control intern trebuie s fie puternic i s fie capabil s reziste la presiunile politice graie a numeroase elemente de siguran cuprinse n cadrul sistemului. CPI este cuprins ntr-o lege, iar scopul su este de a culege beneficii pentru contribuabili i pentru Guvern din funcionarea unor sisteme control intern transparente i corecte. Schimbri n sistemul CPI pot s apr numai dup ce s-au efectuat schimbri legislative, asupra crora SAI i Parlamentul trebuie s se exprime opiniile. Ar fi aproape de neconceput ca ambele instituii s fie de acord cu aceste iniiative ceea ce ar fi contrariu cu interesele lor generale privind transparena i responsabilitatea.

120

PIC

6.

Instrumentele care stau la dispoziia DG Buget

Aranjamentele de cooperare administrativ (ACA) ncheiate cu rile candidate; reuniuni bilaterale i multilaterale de analiz organizate n scopul de a informa rile candidate asupra obligaiilor i oportunitilor rezultate din introducerea sistemelor adecvate de control intern; vizite la faa locului i misiuni de monitorizare organizate la Ministerele de Finane i la Instituiile Supreme de Audit (Curile de Conturi naionale); seminare de formare profesional organizate pentru funcionari publici; contribuii la ntocmirea Rapoartelor Comisiei i la formularea Opiniilor Consiliului; reuniuni ale Unitilor Centrale de Armonizare; acorduri privind realizarea de misiuni de audit comune i Website-ul privind controlul financiar.

Datorit calitii sale de controlor financiar ex-ante i ex-post (si ncepnd cu 1990 de auditor intern al Comisiei), DG Control Financiar a dezvoltat deja activiti n rile candidate care beneficiau de fonduri PHARE. Bazndu-se pe aceast experien au fost dezvoltate noi instrumente pentru ntrirea cooperri cu rile respective.

Acordurile de cooperare administrativ (ACA)

Urmnd exemplu Protocoalelor (acorduri de cooperare semnate dintre DG Control Financiar i instituiile nsrcinate cu gestiunea i controlul fondurilor UE din Statele Membre), DG Control Financiar a ncheiat Acorduri de cooperare administrativ n domeniul CPI cu instituii similare din rile candidate. (Pentru prezentarea unui model de astfel de acord vezi Anexa nr.15 - pag. 294.) Prile semnatare din rile candidate sunt instituii publice pe care Guvernul le-a desemnat ca s acioneze n coordonare cu Comisia de obicei este vorba de Ministerul Finanelor. n ACA este specificat departamentul din minister care va fi responsabil de activitatea de cooperare. Urmnd sfaturile date de care Departamentul Juridic al Comisiei, formatul unui ACA nu este acela a unui acord, care este subiect de drept internaional, ci este mai mult o declaraie de intenie privind dorina de cooperare. Dup ce acest text a fost agreat de cele dou pri se trece la un schimb de scrisori ntre acetia. DG Buget i-a exprimat interesul de a ncheia ACA cu toate rile din Vestul Balcanilor i cu rile interesate care fac parte din Iniiativa european privind rile vecine (ENP), deoarece acordurile iniiale s-au dovedit de o mare utilitate pentru ntrirea cooperrii dintre autoritile naionale i Comisie i au ajutat rile candidate n procesul de reform.

6. - Instrumentele care stau la dispoziia DG Buget

121

Primul ACA a fost ncheiat cu preedintele Oficiului de Control Guvernamental (OCG) din Ungaria, la Bruxelles, n decembrie 1997. Pn n anul 2000 au fost ncheiate astfel de acorduri cu toate celelalte 12 ri candidate. Cnd DG Buget a luat responsabilitatea promovrii CPI de la DG Control Financiar n 2000, noi ACA au fost ncheiate cu toate rile candidate inclusiv cu Turcia. Mai recent un ACA a fost ncheiat cu Croaia n septembrie 2004 i cu Macedonia n iulie 2006.
Tabelul 3. Lista ACA ncheiate ntre DG Control Financiar i rile candidate, care au fot rennoite de ctre DG Buget
Tara Ungaria Cehia Slovenia Polonia Estonia Cipru Lituania Slovacia Letonia Bulgaria Malta Romania Turcia Croaia Macedonia Instituia Oficiul de Control al Guvernului Ministerul finanelor Ministerul finanelor Ministrul finanelor Ministerul finanelor Ministerul finanelor Ministrul finanelor Ministerul finanelor Ministerul finanelor PIFCA Ministerul finanelor Oficiul Primului Ministru Ministerul finanelor Ministerul finanelor Ministrul finanelor Ministerul finanelor Data ncheierii acordului 3/12/1997 1/6/1998 21/9/1998 30/9/1998 11/12/1998 15/3/1999 25/3/1999 22/4/1999 21/5/1999 12/10/1999 16/11/1999 16/3/2000 16/9/2001 13/9/2004 31/7/2006

n cazul acordului semnat cu Ungaria activiti importante au fost misiunile de audit ad-hoc organizate pentru fondurile PHARE. Acordul a coninut i cteva reguli de baz privind selectarea programelor i proiectelor care erau gestionate de Unitile de management de proiect i care au constituit obiectul acestor audituri; programele anuale de audit; organizarea i rezultatele misiunilor de audit i schimbul general de informaii privind auditul intern i controlul financiar n cadrul strategiei de preaderare. Totui dup reforma Comisiei din anul 2000, cele mai multe din aceste responsabiliti au fost transferate ctre DG Regional i DG ELARG. Ca urmare noile ACA au fost revizuite. n prezent un ACA acoper cooperarea n domeniul CPI la nivel naional, n particular prin ntrirea legislaiei CPI i susinerea reformei instituionale. Acordul cuprinde cooperarea dintre pri privind organizarea misiunilor la fa locului i a misiunilor de monitorizare ale Comisiei n rile candidate i a discuiilor pe tema proiectelor privind legislaia i reglementrile din domeniul CPI. Ministerul finanelor este responsabil pentru elaborarea legislatiei in doemniul CPI i, n aplicarea prevederilor ACA, proiectele legilor din doemniul CPI pot fi supuse comentariilor Comisiei nainte ca aceste proiecte s fie trimise spre aprobare la Parlament.

122

PIC

Aceast schimb de idei cu Comisia este important pentru c astfel se evita eventualitatea de a introduce n textele legale devieri de la principiile generale ale CPI. n perioada dintre aprobarea documentului de poziie din domeniul CPI i adoptarea final de ctre Parlament a legislaiei CPI pot aprea momente dificile i situaii complexe de toate felurile; n acest caz ajutorul furnizat de Comisie poate fi foarte important pentru sprijinirea Guvernului n procesul de reform. Este de altfel de o mare importan ca autoritile din rile candidate s furnizeze Comisiei traduceri oficiale la timp ale proiectelor lor de strategii, legislaie i metodologii menionnd n clar numerele i datele versiunilor i autoritile emitente.

ntlniri bilaterale i multilaterale de analiz

Urmnd prevederile cuprinse n Opinia privind extinderea emis de Consiliu n 1998, toate rile candidate au fost invitate s viziteze sediul central al Comisiei de la Bruxelles pentru a participa la exerciii de analiz (screening) multilateral pentru capitolul Control financiar, pentru putea discuta modul n care se pot atenua diferenele care exista ntre sistemul de control intern existent i standardele internaionale. Aceste ntlniri au condus la alte reuniuni mai detaliate la nivel bilateral, care au nceput n mai 1999. DG Control Financiar s-a ntlnit cu mai mult de 400 de reprezentani ai structurilor naionale de control din 12 ri candidate. Principalele concluzii ale acestor ntlniri au fost c alte contacte bilaterale (cum ar fi misiunile la faa locului) vor fi necesare pentru a explica, mai n detaliu, viziunea Comisiei despre controlul financiar public intern. DG Control Financiar a consolidat toate informaiile pe care le avea despre o ar din sinopsis-urile individuale i a rspuns provocrii de a ncepe urgent construirea unei strategii unitare pentru a rspunde la multiplele rspunsuri ateptate de rile candidate. Sinopsis-urile au fost premergtoare Raporturilor periodice.

Misiuni de monitorizare la faa locului

Misiunile de la faa locului au ca scop s prezinte rolul i responsabilitile DG Control Financiar n cadrul negocierilor pentru Capitolul CF i permit un schimb iniial de opinii asupra strii controlului i auditului n rile n cauz. Aceste misiuni erau conduse de ctre directorul general, iar la ntlniri participau ministrul finanelor, preedintele SAI, departamentele de control financiar precum i membrii ai ministerelor responsabile pentru implementarea fondurilor europene. Aceste ntlniri au fost foarte folositore pentru a explica conceptul de gestiune financiar sntoas i pentru a se confirma suportul ministrului pentru realizarea reformelor administrative necesare. Aceste misiuni sunt denumite la faa locului atunci cnd au loc naintea nchiderii provizorii a capitolului control financiar i de monitorizare dup nchiderea provizorie a capitolului. Misiunile de motorizare (sau de evaluare) fixeaz progresele fcute de ctre rile candidate n realizarea angajamentelor care

6. - Instrumentele care stau la dispoziia DG Buget

123

au fost nregistrate n Documentul Comun de Poziie, n Rapoartele periodice i n Tabelele de monitorizare. ntre anii 1998 i 2000 ntre 70 i 80 de misiuni au fost organizate n rile candidate cu o medie de 5-6 pe ar, pn la nchiderea provizorie a capitolului CF, de asemenea i vizitele autoritarilor din rile candidate la sediul Comisiei au fost frecvente.

Rapoartele periodice i cele de progres i tabelele de monitorizare

n fiecare an pe toat durat procesului de negociere, Comisia a editat Rapoarte periodice pentru fiecare ar candidat, rapoarte care se refer la fiecare capitol de negociere n parte. Un raport prezint o privire de ansamblu asupra gradului n care fiecare ar ndeplinete cerinele acquisul. Progresele fcute pe calea atingerii fiecrui criteriu sunt stabilite pe baza unei liste de obiective ceea ce asigura transparena evalurii. Rapoartele sunt elaborate n iunie i sunt supuse unor consultri interdepartamentale, care sunt neoficiale, dar sunt intensive, i n cadrul crora un rol important l joac opiniile Delegaiilor CE, Programul Naional de Adoptare a Acquis-ului, documentele SIGMA i DG Buget. Textul final al raportului este stabilit n urma unei consultri formale ntre DG ELARG i DG Buget n luna septembrie i pune n eviden angajamentele anterioare i nivelul lor de implementare. Atunci cnd o ar candidat se apropie de stadiul n care Capitolul CF poate fi nchis provizoriu, DG ELARG actualizeaz tabelele de monitorizare utiliznd informaiile primite de la DG Buget. Aceste tabele cuprind o analiz complet a angajamentelor rmase de realizat i/sau a cerinelor rezultate din procesul de negociere. ase luni naintea datei aderrii Comisia prezint Consiliului un raport complet de monitorizare a rii candidate. Acest raport reprezint o ultim opinie a Comisiei naintea aderrii i analizeaz att progresele realizate, ct i angajamentele care rmn de realizat.

Seminarii de formare profesional pentru funcionarii publici

Pn n 1998 DG Control Financiar organiz seminarii de instruire profesional pentru oficialii din cadrul Unitarilor de Implementare/Monitorizare a fondurilor PHARE responsabili pentru gestiunea i controlul fondurilor europene din fiecare ara candidat. Dup aceast dat i pn n 2002 DG Control Financiar a organizat seminarii de formare profesional pentru toate structurile naionale de control financiar. Primul seminar de acest fel a fost organizat n 1998 la Bruxelles pentru reprezentativi din Ungaria, Cehia i Slovenia. Printre vorbitorii la aceste seminarii s-au numrat reprezentani ai Parlamentului European (COCOBU), al Curii Europene de Conturi i civa reprezentani ai Statelor Membre. O multitudine de subiecte au fost discutate, care fceau referin la instrumentele de control financiar i audit intern utilizate de Comisie, pistele de audit ale fondurilor PHARE, controlul aplicat fondurilor de coeziune i ISPA, Fondurile regionale, Resursele proprii tradiionale i la Vama. Pista de audit pentru Fondurile de garantare agricole a

124

PIC

fost utilizat ca un exemplu pentru un sistem naional de control. Mai trziu, s-a acordat mai mult atenie conceptului de CPI, metodologiei de audit, evalurii riscului, sistemelor de gestiune DIS i EDIS i controlului fondurilor structurale UE, ct i controlului parlamentar. Seminariile de formare profesional erau la nceput organizate pentru a prezenta audienei sistemele de control i audit care funcioneaz la nivelul Comisiei i a altor instituii europene, dar i pentru a permite reprezentanilor rilor candidate s intre n contact cu colegi al lor din aceste instituii, dar i din Statele Membre. n mod evident aceste seminarii nu puteau nlocui munca de zi cu zi care trebuia realizat de rile candidate pentru a putea realiza apropierea de cerinele UE. Acest sprijin continuu a fost ncredinat asistenei tehnice furnizate de consultanii din sectorul privat i mai trziu experilor SIGMA i partenerilor din proiectele de nfrire instituional din Statele Membre. Patru seminarii au fost organizate la Bruxelles pentru Polonia i rile Baltice (aprilie 1999), pentru Bulgaria, Romania i Slovacia (martie 2000), pentru Cipru i Malta (martie 2001) i pentru Turcia la Ankara (martie 2002). n 2003 organizarea seminariilor a fost transferat n responsabilitatea TAIEX. TAIEX este o unitate a DG ELARG care se numete Unitatea de Asisten Tehnic i Instrumentul de Schimb de Informaii din domeniul Construciei Instituionale. ncepnd cu 1996, TAIEX a furnizat asisten tehnic pe termen scurt la nivel central n domeniul explicrii, aplicrii i respectrii legislaiei comunitare. Serviciile prestate de aceast unitate sunt complementare cu diferite alte programe de asisten oferite de Comisia European pentru rile din grupul EUR-12, noile ri candidate i cele din Vestul Balcanilor. ncepnd din 2006, TAIEX este accesibil i pentru rile din ENP i pentru Rusia. TAIEX are un rol dublu, este pe de o parte un catalizator care canalizeze resursele pentru asisten tehnic ct i un facilitator; acionnd ca un broker pentru livrarea n mod rapid a expertizei corespunztoare care se potrivete cel mai bine problemelor ridicate. Sarcinile sale principale sunt:
1. Acordarea de asisten tehnic i consiliere privind transpunerea acquisa-

ului comunitar n legislaia naional a rilor beneficiare i ulterior utilizarea ei efectiv de ctre administraia rilor respective, implementarea i aplicarea lor n legislaie (brokeraj a informaiilor prin gsirea i punerea la dispoziie a informaiilor privind acquis-a ului comunitar); 2. Formarea profesional i asistena acordat de funcionari din Statele Membre pentru rile candidate; 3. Acordarea de asisten tehnic oficialilor din administraiile Bulgariei, Romniei, Croaiei i Turciei, a rilor din Vestul Balcanilor, comunitii turce din Cipru i rilor din ENP; 4. Punerea la punct a unei baze de date pentru facilitarea i monitorizarea progreselor realizate, ct i identificarea nevoilor viitoare de asisten.

6. - Instrumentele care stau la dispoziia DG Buget

125

Serviciile oferite sunt: organizarea de vizite a experilor, vizite de studii, seminarii i grupuri de lucru, baze de date, informaii i traduceri; TAIEX aduce un suport necesar pentru serviciile Comisiei inclusiv pentru DG Buget prin organizarea de seminarii pentru funcionarii publici care lucreaz n administraia statului i n administraia local n domeniul CPI. n anul 2000, n cooperare cu DG Buget, TAIEX a organizat cteva seminarii privind Resursele Proprii ale Comunitii n rile candidate. n anul 2003 a avut loc la Bruxelles o ntlnire cu responsabili naionali privind controlul financiar din Romania, Bulgaria i Turcia, iar n octombrie 2004 cu oficiali din Ministerul Finanelor din Croaia.

Site-ul Internet Fcc

Adresa de Internet este: https://forum.europa.eu.int/Public/irc/buget/Home/main. Pentru a accesa aceast adres este nevoie de un identificat i de o parol care se poate obine prin trimiterea unui email la adresa budg-fccweb@ec.europa.eu. Acronimul FccWebsite are semnificaia Website de contact pentru controlul financiar. DG Control Financiar a nceput dezvoltarea lui n anul 1996. El constituie o platform pentru schimburile de informaii privind subiectele legate de CPI i este susinut de CIRCA - Administratorul Central privind Comunicarea Resurselor Informaionale - care este localizat n Luxemburg. DG Buget a motenit acest site. Cel mai important serviciu este vasta baz de date care exist n legtur cu politica n domeniul CPI i textele legale. Peste ani, baza de date a fost alimentat cu documente privind politicile n domeniu, cu legislaie primar i secundar, ct i cu reglementri privind CPI din toate rile candidate i care pot fi consultate de oricine are un interes specific n acest domeniu (oficiali sau particulari) n ceea ce privete nelegerea i/sau dezvoltarea CPI. n principal, baza de date este divizat n dou categorii: una este orizontal i conine informaii de interes general cum ar fi seminariile de formare profesional, reuniuni ale grupului de contact, grupuri de lucru pentru UCA, i cealalt este vertical i furnizeaz documentaie privind CPI pentru Statele Membre i pentru rile candidate, incluznd progresele realizate n rile din Vestul Balcanilor i n rile din ENP. Multe din documentele menionate n aceast carte sunt accesibile n acest site.

Aranjamente privind misiuni comune de audit1

Atunci cnd este vorba de control intern cei mai muli au n minte procesul de cheltuire a fondurilor publice. Cu toate acestea pentru CPI controlul intern este n relaie att cu veniturile, ct i cu cheltuielile statului. Regulile de control intern aplicabil veniturilor (i pentru active i pasive!) trebuie s se conformeze la aceleai
1 Subcapitol relizat ca urmare a discuiilor cu domnul Westley, DG Buget.B.3.

126

PIC

standarde i s fie de aceeai calitate, ca i acelea pentru cheltuial. n timpul primelor discuii din cadrul Grupului de lucru privind extinderea din cadrul Consiliului European, delegaia Austriei a atras atenia asupra unui sistem numit Aranjamente privind misiuni comune de audit n domeniul resurselor proprii tradiionale. Aceast iniiativ separat se refer numai la un singur aspect al sistemelor de control ale Statelor Membre, care este responsabilitatea unei alte uniti din cadrul DG Buget, dar care intersecteaz ns sfera CPI. Acest subiect este prezentat aici numai ca un exemplu. Aceste aranjamente sunt bazate pe iniiative voluntare care nu fac parte din acquis. Astfel, este nevoie ca noile State Membre s doreasc s ia parte la ele, iar graie sistemului CPI pot s fac aceasta. Resursele proprii tradiionale (TOR) sunt taxele vamale i alte taxe conexe colectate de Statele Membre (n 2004 erau ntr-o valoare total de 12.3 miliarde EURO sau 13% din totalul veniturilor Uniunii Europene care sunt de cca.95 miliarde EURO). n fiecare lun Statele Membre transfer 75% din valoarea acestor taxe ctre bugetul UE.; suma rmas o pstreaz ca o compensare pentru costurile de colectare. Comisia realizeaz inspecii n Statele Membre (n conformitate cu prevederile Reglementrii 1150/2000) care verific dac un volum corect de TOR a fost pus la dispoziia Comisiei pe de o parte, iar pe de alt parte verific dac statul respectiv posed infrastructura necesar pentru colectare i dac contabilizeaz aceast colectare n conformitate cu prevederile legislaiei comunitare aplicabile. Aranjamentele privind misiunile comune de audit s-au dezvoltat fiind susinute de efii auditului intern din structurile vamale din Olanda, Danemarca, Portugalia i Marea Britanie. Acetia folosesc sau experimenteaz utilizarea tehnicilor de audit de sistem. Ei consider c inspeciile Comisiei nu in cont de cadrul specific de control intern, care funcioneaz n organizaia care este inspectat i din aceast cauz exist riscul ca s nu se ia n considerare riscul legat de activitatea de colectare a TOR. Ei au prezentat Comisiei un prototip al unui instrument de audit bazat pe analiza lor comun privind sistemul de colectare al TOR n statele lor i au identificat punctele cheie ale acestor sisteme de control intern. Instrumentul a devenit cunoscut sub numele de modul de audit (este o combinaie ntre analiza identificrii i evalurii obiectivelor sistemului, un chestionar privind controlul intern i un test al programului). Acest instrument a scos n eviden nevoia pentru un plan de audit cu caracter strategic, pentru a stabili riscurile cheie i controalele necesare i pentru a include calitatea i caracterul cuprinztor a controlului intern realizat n Statele Membre n orice evaluare realizat pentru motive de garantare a caliti. Utilizat de auditori experimentai acest instrument poate deveni o prezentare structurat efectiv utilizabil pentru stabilirea gradului de ndeplinire a obiectivelor i a efectivitii controlului intern.

6. - Instrumentele care stau la dispoziia DG Buget

127

Comisia a luat cunotin despre avantajele acestei tehnici privind utilizarea modulelor de audit i a nceput s adapteze metodele sale de inspecie, ncepnd s utilizeze tehnici bazate pe analiza sistemelor pentru a evalua controlul intern i s integreze n rezultatul rapoartelor pistele de audit care au fost utilizate. La nceput efii auditului intern au cerut ca auditori interni din Statele Membre s aib calitatea de a realiza misiuni pe teme multinaionale n scopul de a nlocui inspeciile Comisiei, cu evaluri realizate de acetia. Aceast abordare a ridicat ns probleme de confidenialitate, dar Comisia a concluzionat c se poate considera satisfcut dac Statul Membru posed o structur de audit intern pentru serviciile vamale care s-i desfoare activitatea n mod corect i suficient de cuprinztor, n acest caz, la cererea Statului Membru, Comisia se poate baza pe concluziile i analizele realizate de sistemul naional de audit pentru a obine garania de care are nevoie privind funcionarea sistemului de colectare a TOR. O important condiie iniial pentru utilizarea acestei proceduri a fost aceea ca departamentul naional de audit s fie independent de management. n acest punct legtura cu CPI devine clar pentru ca independena auditului intern este un punct esenial i pentru sistemul CPI. Pn n prezent s-au ncheiat trei astfel de aranjamente ntre DG Buget i administraiile din Olanda, Danemarca i Austria. n aplicarea prevederilor acestor nelegeri Comisia i rile respective se pun de acord n privina unui limbaj comun n domeniul TOR pe care departamentele de audit din rile respective l vor utiliza n misiunile lor de-a lungul ntregului an. Punctul de pornire pentru acoperirea i coninutul auditului este modulul de audit (exist n prezent ase module care acoper n mod frecvent ariile examinate) dar coninutul modulului este formulat de fiecare autoritate de audit dup strategia de audit i evaluarea riscului realizat de fiecare Statul Membru. Comisia primete o copie a raportului transmis managementului, plus un sumar al zonelor testate i evaluate ca fiind corespunztoare acolo unde raportarea excepiilor este norma. n aceste circumstane departamentul de audit intern responsabil cu evaluarea caliti sistemului de control intern i modific activitatea ntr-o oarecare msur pentru ca n acest caz va trebui s acorde garanii unui departament de inspecie extern. Unii ar putea argumenta c o astfel de funciune este o deviaie de la definiia prezentat anterior care face o separare ferm ntre audit i inspecie, dar pe de alt parte alii pot recunoate apariia unei simbioze ntre responsabilitile a dou instituii diferite pentru c au o activitate care trebuie realizat n comun: respectiv obinerea garaniei c sistemul de colectare a TOR a Statului Membru funcioneaz n condiii bune i astfel se realizeaz o cretere a ncrederii asupra faptului c Statul Membru va plti ceea ce datoreaz bugetului comunitar, n mod corect i la termenul stabilit. Comisia evalueaz raportul auditului intern i evalueaz activitatea desfurat n Statul Membru. Comisia poart discuii despre metodologia realizat, rezultatele obinute i examineaz anumite documente de lucru n cadrul unor reuniuni cu

128

PIC

structurile naionale de audit intern. Comisia va ntocmi rapoarte privind evaluarea constatrilor i va adopta, n unele cazuri, constatrile realizate n cadrul misiunii de audit, atunci cnd sunt relevante. Rspunsul Statului Membru la aceste constatri este ateptat de ctre Comisie ntr-un interval de timp rezonabil, dar implementarea lor este mai rapid i mai uoar pentru c procesul a fost deja antamat de ctre Statul Membru la apariia raportului iniial al auditului intern. Orice ajustare a plilor rezultate din TOR este realizat, ca i cnd ar fi fost descoperite nereguli ca urmare a unei inspecii a Comisiei. nc de la prima utilizare a nelegerilor privind auditurile realizate n comun n anul 2000 n Olanda, Comisia i Statul Membru au gsit avantaje deosebite n aplicarea acestei strategii de inspecie. Comisia obine o mai bun asigurare privind corectitudinea procedurilor utilizate de Statul Membru, prin intermediul unor proceduri specifice de revizuire a unor categorii specifice de tranzacii. n ceea ce privete Statul Membru respectiv, el nsui a fost capabil s-i revizuiasc propriul sistem de evaluare a controlului intern, ct i capacitatea de a furniza asigurri asupra funcionrii sale corecte unei organizaii exterioare, prin furnizarea de constatri adresate att entitii exterioare, ct i propriului su management intern. Exist i posibilitatea de a aprea costuri suplimentare celor obinuite deoarece alte audituri suplimentare pot s se dovedeasc a fi necesare. Deoarece toate rile membre ale grupului EUR-12 au nfiinat departamente de audit intern independente, calea ctre realizarea de aciuni comune de audit intern mpreun cu Comisia a fost deschis. Primul Stat Membru care a propus s se alture la aceast iniiativ a fost Ungaria. n noiembrie 2005 prima nelegere bilateral a fost semnat la Budapesta, furniznd un alt imbold pozitiv privind negocierile pentru CPI.

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

129

7.

Reele de cooperare i asisten tehnic

Reeaua constituit de Grupul de Contact pentru Organizaiile Europene de Control Financiar; Unitile Centrale de Armonizare, Ministerele de Finane, Curile de Conturi, asistena tehnic i partenerii din contractele de nfrire instituional din Statele Membre; direciile generale implicate (ELARG, RELEX, AIDCO, ECFIN, OLAF); seminariile organizate pentru Unitile Centrale de Armonizare; Parlamentul European (COCOBU); Curtea European de Conturi; SIGMA i OCDE, Banca Mondial, PEFA i alte instituii cum ar fi INTOSAI, IIA, ECIIA i filialele naionale ale IIA, PEM-PAL.

Grupul de contact pentru Organizaiile Europene de Control Financiar

n februarie 1998, DG Control Financiar a nfiinat un secretariat care avea ca sarcin organizarea unor serii de ntlniri anuale ale Statelor Membre i ale rilor candidate care vor putea s duc la realizarea unei interconexiuni ntre participani i Comisie n domeniul controlului public intern. Alte organizaii, incluznd Curtea European de Conturi i SIGMA, care manifest un interes n acest domeniu au fost de asemenea invitate. Grupul a fost denumit Grupul de contact pentru organizaiile europene de control financiar (pe scurt Grupul de contact). n opinia participanilor Grupul de contact a constituit un excelent i un foarte dorit forum de discuie privind progresele rilor candidate n implementarea sistemului de CPI. Vom ncepe prin a prezenta cteva repere din istoria Grupului de contact. n 3 decembrie 1997, Preedintele Oficiului de Control Guvernamental al Ungariei domnul RUBICSEK, a informat DG Control Financiar intenia sa de a nfiina Asociaia European a Organizaiilor de Control (urmnd exemplul INTOSAI i EUROSAI), combinnd reprezentani din State Membre ale UE cu cei din fostele ri comuniste. Aceast asociaie ar fi trebuit s devin corespondentul (punctul de contact) al DG Control Financiar i s se auto-finaneze, statutul juridic ar fi fost o asociaie non-profit cu scop nelucrativ, iar rolul su era de a deveni un forum permanent pentru organizaiile de control ale Guvernelor, n care s se schimbe informaii privind experiena proprie i metodologiile de control utilizate. Pentru organizarea primei reuniuni a acestei Asociaii s-a sugerat atribuirea din cadrul fondurilor PHARE a unei contribuii financiare de 144.000 ECU. Cu toate acestea Comisia a decis nfiinarea unei reele de organizaii naionale de auditori interni n afara structurilor UE s-ar suprapune n mod considerabil cu ceea

130

PIC

ce s-a planificat n cadrul seminarului din iunie 1998 organizat la Londra pentru Statele Membre i rile candidate. Acest seminar a fost organizat de DG Control Financiar n cadrul aranjamentelor bilaterale ncheiate cu aceste ri. n acest caz nu a fost alocat nici o contribuie financiar din partea PHARE. DG Control Financiar a propus n schimb nfiinarea unui grup de contact pentru crearea unei reele a organizaiilor de control intern din cadrul rilor candidate. Motivul care a stat la baza formulrii acestei propuneri a fost urmtorul: Obiectivul este de a crea un forum pentru dezvoltarea i schimbul de idei i de metodologii n domeniul controlului financiar public, aplicabile nu numai fondurilor Uniunii Europene, dar i pentru integralitatea cheltuielilor din fondurile publice . Deoarece exist un important fond de cunotine, att la nivelul rilor care deruleaz fonduri PHARE ct i n Statele Membre, este esenial s se creeze i s se dezvolte aceast expertiz prin crearea unei reele flexibile. Ideea crerii unei Asociaii care s posede un cadru legal propriu, reguli i proceduri, ct i cheltuielile necesitate de nfiinarea i ntreinerea unui sediu central ar duce la un consum de timp important care ar distrage participanii de la scopul principal care este dezvoltarea de metodologii comune i punerea n comun a celor mai valoroase informaii privind sistemele de control i audit intern i tradiiile existente. n iulie 1998 D Control Financiar i secretariatul Grupului de contact au trimis o scrisoare Statelor Membre i rilor candidate anunnd nfiinarea acestui grup de contact. Invitaii au fost trimise Statelor Membre, rilor candidate, Curii Europene de Conturi i SIGMA. Grupul de contact a fost nfiinat prin schimb de scrisori ntre DG Control Financiar i aceia care s-au nscris n mod voluntar ca membrii. Tere ri puteau s fie i ele invitate, iar prezidenia reuniunilor trebuia asigurat prin rotaie de ctre reprezentani ai Statelor Membre sau a rilor candidate avnd pe reprezentanii DG Control Financiar ca co-preedini. DG Control Financiar va asigura asistena financiar i secretariatul care va organiza ntlnirile Grupului de contact i meninerea contactelor cu Curtea European de Conturi i cu serviciile Comisiei. Obiectivele Grupului de contact sunt urmtoarele:
 mprtirea experienei n domeniul controlului guvernamental a finanelor

publice;

 Schimbul i punerea n comun a informaiilor privind metodologiile de control;  ncurajarea efecturii de cercetri i de studii n domeniu de ctre membrii;  Evidenierea conceptelor importante utilizate de ctre membrii i

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

131

 Sprijinirea rilor beneficiare de fonduri PHARE n consolidarea i adaptarea

structurilor lor de control i audit pentru a putea derula fondurile PHARE i mai trziu fondurile pentru agricultura i cele structurale.

Planul anual de lucru consta n actualizarea sinopsisurilor pentru fiecare ar candidat n parte (pregtite de DG Control Financiar); furnizarea de asisten pentru ntocmirea pistelor de audit i a manualelor de audit i explorarea rolului tehnologiei informaiei n activitatea de audit i de control. Pn n anul 2000, anul n care reuniunea a avut loc la Berlin, aceste ntlniri erau organizate n acelai timp cu reuniuni ale organizaiilor de control din Statele Membre care se ocupau cu controlul fondurilor structurale. Dar ca rezultat al reformei Comisiei din 2000 responsabilitatea conducerii negocierilor pentru Capitolul Control Financiar a fost transferat de la DG Control Financiar ctre DG Buget, iar responsabilitatea pentru coordonarea controlului pentru fondurile structurale a fost transferat la DG REGIO, astfel cele dou reuniuni au fost desprite. Grupul de contact a nceput, odat cu ntlnirea de la Tallinn din octombrie 2001 organizat de DG Buget, o viaa independent. Doamna Schreyer Comisar pentru Afaceri Bugetare i Control Financiar a artat un mare interes pentru organizarea acestor ntlniri i a participat n mod activ la aproape toate ntlnirile Grupului de contact. Ea a susinut cu ardoare dezvoltarea i actualizarea sistemelor de control i audit intern n rile candidate avnd la baz un sistem sntos de control i gestiune a fondurilor UE. Dar n cadrul dezbaterilor care au avut loc privind continuarea sau nu a activitii Grupului de contact dup data aderrii rilor din grupul EUR-10, respectiv 1 mai 2004, Comisarul European a confirmat faptul c n absena unei baze legale care s confere Comisiei capacitatea s-i exprime opinii privind sistemele naionale de control din Statele Membre, Comisia va opri finanarea care susinea funcionarea Grupului de contact. Ultima ntlnire a Grupului de contact a avut loc la Viena n octombrie 2003, n timpul acesteia Comisia a ncercat s combine discuiile despre CPI cu cele privind controlul TOR. Aceast agend nu a fost ns una de succes cum a fost cazul de obicei pentru c membrii Grupului au fost de prere c discuiile lor despre dezvoltarea sistemelor naionale de control intern au fost deturnate sau reduse din cauza impunerii discuiilor pe tema inspeciilor privind veniturile UE.

Evaluarea ntlnirilor Grupului de contact

ntlnirile anuale ale Grupului de contact au fost concentrate n mod special pe progresul nregistrat n rile candidate privind implementarea sistemului CPI n cadrul procesului de negocieri pentru aderare. Reuniunile au furnizat oportunitatea de a pune n comun opinii i experiene privind realizarea criteriilor CPI. rile candidate au putut s discute cu Statele Membre despre experiena lor n dezvoltarea noilor concepte privind controlul public intern i despre dificultile nfiinrii de

132

PIC

noi structuri n care s se aplice aceste noi concepte. Reuniunile Grupului au constituit o platform de discuii ntre parteneri din rile candidate i Statele Membre privind limitele sistemului tradiional de inspecii i modul n care trebuie nlocuit prin sistemul de control public intern bazat pe standarde i metode recunoscute la nivel mondial. ncepnd cu anul 2000, Grupul a suferit o nenelegere la nivelul componenei delegaiilor de participani. Astfel, Statele Membre ale grupului EUR-15 trimiteau n principal reprezentani ai structurilor de control implicate n activitatea de control a fondurilor UE i nu reprezentani ai structurilor responsabile cu elaborarea politicilor n domeniul controlului intern naional. Pe de alt parte rile candidate trimiteau reprezentani ai UCA responsabili cu elaborarea politicilor generale de control. Rezultatul a fost c discuiile erau purtate n principal ntre reprezentanii UCA i Comisie cu participarea material numai a unor State Membre (Marea Britanie, Olanda, Frana i Germania). Urmrind coninutul agendei ntlnirilor se poate constata abordarea unor subiecte de interes comun: modul de evaluare a progreselor n domeniul CPI n rile candidate i progresul nregistrat de acestea n domeniul controlului i gestiunii fondurilor UE. Alte teme specifice includeau explicarea conceptului de a avea o funcie de audit intern independent, diferena dintre inspecie i audit intern; construcia instituional, tendine n domeniul controlului i gestiunii n administraia public, evaluarea riscului, managementul riscului, auto-evaluarea controlului intern, rolul i localizarea instituiilor de tip OLAF n cadrul structurilor instituionale ale rilor candidate, etc. Toate rile candidate i cele mai multe din Statele Membre au exprimat evaluri pozitive privind rolul de coordonator asumat de Comisie n cadrul Grupului, ct i activitatea sa n organizarea ntlnirilor Grupului. O mare majoritate a membrilor Grupului de contact au fost n favoare continurii activitii acestuia; ei au cerut Comisiei s ia n considerare propunerea privind extinderea i consolidarea activitii Grupului n vederea continurii cu succes a cooperrii deja ncepute. Ei i-au exprimat opinia privind necesitatea meninerii rolului de for conductoare a Comisiei pentru a asigura faptul c reeaua va continua s funcioneze i dup aderare pentru a facilita schimbul i punerea n comun a experienei privind cele mai bune practici n materie, politici comune curente, obiective i metodologii. Aceast opinie a fost mprtit i de reprezentanii Curii Europene de Conturi i de SIGMA. Decizia Comisarului European de a ncheia activitatea Grupului de contact a oprit discuiile privind sistemul de control public intern purtate la nivelul grupului extins al celor 27 State Membre. n fapt, iniiativa de a construi o asociaie permanent a Instituiilor Europene de Control Intern (aa cum a propus Ungaria n 1997) a fost returnat n minile Statelor Membre.

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

133

Eforturi de a renate o platform permanent de discuii

Au fost nregistrate de atunci mai multe eforturi de a renate Grupul de contact. n cadrul proiectului SEM 2000, n 1996, Comisia a nfiinat un grup de persoane reprezentative (PRG) din cadrul Ministerului Finanelor din Statele Membre care aveau sarcina de a furniza consultana i de a mbunti cooperarea dintre Comisie i Statele Membre n domeniul managementului financiar. Peste 80% din cheltuielile din fondurile UE sunt gestionate i controlate de ctre Statele Membre. Grupul PRG raporta ctre ECOFIN i Consiliul European ncepnd cu 1996, i urma s se reuneasc de dou, trei ori pe an pentru a urmri realizarea recomandrilor. Reforme (att de substana ct i de procedura) trebuiau realizate n scopul de a crea o interconectare a Statelor Membre privind chestiunile bugetare, ct i un numr de msuri care erau n legtur cu domeniul regulilor aplicabile n controlul fondurilor structurale. Experiena membrilor PRG urma s fie utilizat mai ales n schiarea reformelor incluse n Agenda 2000. Grupul urma s ntocmeasc rapoarte privind implementarea Acordurilor de Cooperare Administrativ ncheiate cu rile candidate i s organizeze forumuri de discuii privind reformarea reglementrilor financiare ale UE. n iulie 2000, DG Buget a sugerat includerea subiectului Controlul financiar n rile candidate n cadrul agendei pentru ntlnirea programat pentru decembrie 2000. Cu toate acestea i grupul PRG a ncetat s se mai reuneasc. n documentul supus discuiilor la reuniunea Grupului de contact din 22 octombrie 2003, DG Buget a sugerat urmtoarele:
1. Redirecionarea activitii concrete a grupului prin nfiinarea unei funcii de

susinere n cadrul Comisiei care va pune n comun cunotinele acumulate i va susine noile politici n domeniu; 2. nfiinarea i meninerea unei baze de date cuprinznd legislaia primar i secundar a Statelor Membre din domeniul controlului public intern; 3. Furnizarea de expertiz i de susinere pentru noile State Membre, prin convenii de nfrire instituional finanate din fondurile UE n perioada de tranziie (vezi pagina urmtoare) i 4. Meninerea activitilor curente privind CPI pentru cele trei state candidate Romania, Bulgaria i Turcia i pentru alte ri potenial candidate, urmrind susinerea UCA prin organizarea unor ntlniri anuale n care s se mprteasc experiene comune, s se determine cele mai bune practici n domeniu, s elimine locurile nguste i s permit feedback-ul privind evaluarea msurilor i mbuntirea performanei UCA (iniial pentru o perioad de trei ani). Deoarece Comisia nu mai poate s consilieze Statele Membre privind modul de organizare a sistemului de control i audit intern, orice discuie privind CPI ntre Comisie i Statele Membre se face pe baze voluntare i de la caz la caz. Este ns permis pentru orice Stat Membru s sugereze ca Consiliului Europei s recomande Comisiei ca o platform comun s fie recreat n scopul discutrii subiectelor de

134

PIC

control intern de ctre parteneri din diferite ri. n acelai spirit ar fi de dorit ca Statele Membre s informeze Comisia despre orice schimbare viitoare n dezvoltarea sistemului lor de control public intern. n mai 2004, Ministerul Finanelor din Olanda ct i ramura olandez a IIA a organizat o conferin internaional intitulat ntlnete-i colegii, animat de participani importani din domeniul auditului intern public i privat i care a pus n discuie experiene i dezvoltri din activitatea de audit. Ministrul Finanelor din Olanda n discursul su de deschidere a evideniat nevoia de a crea un forum de contact pentru audit public intern. S-a exprimat sperana c aceast iniiativ s fie un semnal pentru celelalte State Membre i pentru Comisie i s-a spus ca Olanda va ridica aceast problem Consiliului n timpul prezideniei olandeze a UE n a doua parte a anului 2004. Aceast propunere a fost bine primit de ctre reprezentanii Curii Europene de Conturi i a fost pus n circulaie un proiect de termeni de referin pentru crearea unui forum de contact cu directorii departamentelor centrale de audit intern din Statele Membre. Obiectivele, ct i propunerile financiare i instituionale au fost incluse n proiect. Cu toate acestea, aceast propunere nu a fost prezentat Consiliului i nici alte iniiative nu au mai urmat. Urmtorul mare eveniment european care va avea ca gazd Olanda va fi organizarea Conferinei mondiale a IIA la Amsterdam n perioada 8-11 iulie 2007 care va reuni att auditori interni din sectorul public ct i din sectorul privat. n acest context iniiativa PEMPAL a Bncii Mondiale de a gzdui o ntlnire a instituiilor de audit intern din Europa i Asia Central merit de asemenea s fie menionat (vezi pag. 153).

Seminariile organizate pentru UCA

Dup mai 2004 DG Buget a luat iniiativa nlocuirii ntlnirilor la nivel nalt din cadrul ntlnirilor Grupului de contact prin seminarii informale destinate UCA nou nfiinate n cadrul EUR-10, ct i pentru cele care au fost nfiinate n rile candidate. UCA erau la nceputul activitii n noile State Membre i i cutau locul n cadrul structurilor de CPI implementate. Aceste structuri au fcut fa la provocri considerabile (i nc fac fa). Facilitatea de tranziie (TF) (Actul de aderare din 2003 art.34) prevede susinere n viitor pentru acest domeniu. TF acord asisten noilor State Membre n eforturile lor de a ntri capacitatea lor administrativ i de a implementa legislai comunitar. Ea este un instrument financiar desemnat pentru a acoperi nevoile n perioada de dup aderare i pn la sfritul anului 2006. Pot fi schiate programe naionale care s cuprind nevoile rezultate din consolidarea procesului administrativ i din structurarea instituional, folosind ca ghid nevoile identificate n Rapoartele complete de monitorizare. Controlul financiar este una din zonele acoperite de TF. DG Buget a organizat trei seminarii (vezi Anexa nr.18 pentru concluziile principale ale acestor seminarii - pag. 301). Primul a avut loc la Leuven (Belgia) n iunie 2003, al

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

135

doilea la Balatonoszod (Ungaria) n decembrie 2004 i al treilea la Bled (Slovacia) n martie 2006. Scopul acestor seminarii a fost de a consolida realizrile UCA i de a pune n comun informaii i situaii dificile care au aprut n fiecare ar n parte n procesul de implementare a CPI. Concluzia general a seminarului de la Leuven a reflectat preocuprile comune exprimate de majoritatea reprezentanilor UCA. Acestea pot fi grupate n cinci capitole principale separate: Primul a fost gradul sczut de nelegere de ctre management a principiilor fundamentale ale CPI i gradul nesatisfctor de susinere a activitii UCA. Al doilea a fost acordarea unei prioriti absolute pentru creterea calitativ a auditului intern un eec n realizarea acestui obiectiv poate determina o deteriorare a roluri i a statutului independent-funcional al auditorilor interni. Al treilea a fost vizibilitatea UCA (locul de organizare i impactul asupra ministerelor i a ageniilor guvernamentale) care trebuie ntrit, la fel ca i rolul ei de punct nodal n transmiterea de informaii ntre auditori. Al patrulea a fost nevoia mbuntirii coordonrii cu Instituiile Supreme de Audit (Curile de Conturi naionale) n vederea stabilirii unei viziuni comune asupra metodologiilor i regulilor aplicabile n activitatea de audit. Al cincilea privea responsabilitatea n determinarea criteriilor privind formarea profesional a auditorilor interni i a controlorilor financiari. Al doilea seminar organizat la Balatonoszod a confirmat c n ciuda progreselor nregistrate n domeniu, managementul trebuie nc s fie sensibilizat la avantajele pe care controlul intern i a auditul intern pot s i le aduc. Pentru a mbunti aceast situaie s-a propus ca fiecare UCA s devin un furnizor de informaii i de formare profesional capabil s rspund la comenzile specifice ale beneficiarilor. Pn la acea dat UCA s-a concentrat asupra dezvoltrii auditului intern, dar n prezent acestea au neles necesitatea de a acorda o mai mare atenie segmentului de control i management financiar i conceptului de rspundere managerial n vederea realizrii unei mai mari apropieri de standardele internaionale aplicabile sistemului de control intern. n final, s-a concluzionat c fr o revizuire periodic a documentului de politic n domeniul CPI acesta nu mai poate s ocupe rolul important pe care ar trebui s-l dein n procesul de restructurare a sistemului de control public intern, att la nivel naional ct i la nivel internaional. Ctigarea respectului pentru sistemul CPI poate fi obinut din partea managementului numai dac acesta poate genera furnizarea de servicii de MCF i de audit intern de calitate superioar pe de o parte i, pe de alt parte, dac se poate obine o evaluare pozitiv a modului de funcionare a sistemului att din partea UCA ct i din partea SAI. n momentul n care programele TF nu vor mai putea fi utilizate, Comisia nu va mai putea s mai realizeze, cel puin nu ntr-un viitor previzibil, nici o evaluare a calitii sistemului CPI; aceast evaluare va fi furnizat n mod prioritar de ctre SAI (acest lucru nu nseamn c SAI va fi singura surs care va

136

PIC

efectua evaluri, n capitolul 8 se vor prezenta alte moduri de a realiza evaluri). De altfel, cooperarea apropiat cu seciile naionale ale IIA va putea duce la creterea ncrederii n abordarea realizat de auditul intern la nivel naional i s contribuie la creterea nivelului de profesionalism al activitii. Un rezultat important i tangibil al celui de al doilea seminar UCA fost prezentarea de ctre DG Buget a unui model pentru raportarea anual a UCA (vezi Anexa nr.19 - pag. 304). Este de ateptat ca acest model s fie utilizat de UCA pentru raportarea anual privind funcionarea sistemului CPI ncepnd cu anul 2004. n adevr, multe noi State Membre au nceput s foloseasc acest model. Modelul de raport are ca scop de a prezenta o informaie concis i relevant despre progresele realizate n cursul anului n ridicarea calitii sistemului de CPI. Raportul trebuie s permit realizarea de comparaii n timp i ntre ri i are ca obiect principal creterea calitii sistemului. Al treilea seminar de la Bled s-a concentrat pe problemele pe care reprezentanii UCA le-au expus n cadrul precedentelor dou seminarii. Au fost invitai reprezentanii ai INTOSAI pentru a explica n detaliu modul n care a progresat implementarea Ghidului INTOSAI privind standardele de control intern aplicabile n sectorul public dezvoltate de Comitetul INTOSAI pentru standardele de control intern (aprobate la cel de al 18-lea Congres al INTOSAI din noiembrie 2004 organizat la Budapesta). DG Buget a emis un chestionar pentru UCA n august 2005 n cooperare cu INTOSAI cerndu-le s evalueze implementarea standardelor n sistemele de MCF. Rezultatele acestui chestionar au fost interesante. Chiar dac majoritatea UCA au confirmat faptul c au fost implicate n mod activ n procesul evaluare a activitii de control intern n calitate de centralizatori ai informaiei i furnizori de facilitai (ghidnd i oferind consultana managementului i urmrind aplicarea recomandrilor furnizate de auditul intern) ei au observat n acelai timp c este nevoie s se dezvolte activitatea de supraveghere i de monitorizare din partea managementului, ct i cea de management a sistemului informaional. Majoritatea UCA consider c departamentele financiare din cadrul instituiilor publice au o activitate conform cu standardele internaionale din punct vedere a structurii organizaionale, competenei, separrii activitilor, procedurilor etice, ct i a modului de planificare activitilor. Cu toate acestea notarea general a calitii i efectivitii activitii n cadrul sistemelor de MCF a fost cu o not destul de slab respectiv 6 din 10. Comentariile au fost n legtur cu lipsa angajamentului politic i a interesului din partea managementului n privina utilizrii efective a sistemului de MCF ca un instrument al managementului, la care se adug insuficienta pregtire profesional n domeniul analizei i managementului riscului, a auto-evalurii, a dezvoltrii de piste de audit, a supervizrii, a monitorizrii i a raportrii.

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

137

Din acest motiv activitatea n cadrul seminarului de la Bled s-a concentrat asupra evalurii riscului, a supervizrii manageriale i a relaiilor dintre UCA i SAI. Pentru prima dat DG Buget a invitat reprezentani ai SAI naionale la seminar n scopul de a discuta oportunitile de cooperare cu UCA. Iniiativa organizrii acestui tip de seminarii a fost foarte apreciat de beneficiarii sistemelor de CPI pentru c au adunat mpreun un mare numr de reprezentani ai instituiilor de audit i control intern din Europa pe o baz periodic. Cu toate acestea, pe termen lung aceste seminarii nu vor putea s furnizeze aceleai avantaje pentru beneficiari ca un forum pentru controlul public intern, ele fiind organizate numai pentru noile State Membre. Nici un reprezentant al grupul rilor din EUR15 nu a fost invitat la aceste seminarii. Mai mult dect att, aceste seminarii nu vor mai putea s fie organizate, din acest motiv la Bled reprezentanii UCA i-au exprimat ngrijorarea cu voce tare privind acest fapt. n opinia acestora deoarece UCA i-a reorientat activitatea de la realizarea proiectelor de legi privind CPI la implementarea acestora, este necesar ca pe viitor sarcinile i rolul su viitor s fie redefinit. Acetia au decis, de altfel, ca ncepnd cu anul 2006 s exploreze posibilitatea de a renfiina un forum deschis tuturor Statelor Membre i rilor candidate, n care s aib loc discuii periodice privind activitatea de audit i control intern. n timpul redactrii acestei cri s-a organizat o ntlnire a reprezentanilor UCA la Budapesta n decembrie 2006. Mai mult dect att, noile dezvoltri aprute la nivelul Comisiei privind controlul intern integrat (vezi pag. 86), pot s conduc i ele la necesitatea de a aduce mpreun reprezentani ai structurilor de audit i control intern din toate Statele Membre. Iniiativa SAI-urilor de a nfiina o reea care s includ i SAI-urile din rile candidate i din cele care aspira la aceast calitate mpreun cu Curtea European de Conturi i SIGMA poate constitui un exemplu pentru UCA din aceste ri de a gsi o platform periodic de discuii. n final, n raportul su privind descrcarea de gestiune realizat pentru bugetul UE pe anul 2004, Parlamentul European a invitat Comisia de a recrea o reea a organizaiilor europene de control financiar pentru a discuta sistemul general de control intern din UE i cooperarea dintre Statele Membre, n acelai timp, plednd pentru alocarea de resurse specifice din bugetul european pentru acest scop.

Cooperarea cu experii
Comisia nu ar fi putut s-i ndeplineasc obiectivele legate de negocierea Capitolului CF fr sprijinul SIGMA, Curii Europene de Conturi i numeroaselor firme de consultan ct i a partenerilor de nfrire instituional din cadrul administraiilor Statelor Membre. Avnd n vedere c DG Buget ghideaz i evalueaz nc de la nceput dezvoltarea sistemelor naionale de control intern la un nivel foarte teoretic, detaliile de zi cu zi i activitatea specific a fost lsat pe seama experilor pe termen

138

PIC

scurt i lung. naintea apariiei contractelor de nfrire instituional n 1998, asistena tehnic a fost furnizat care ctre rile candidate n special prin dou canale: SIGMA i un mare numr de consultani din cadrul firmelor de consultan din Statele Membre. ncepnd cu 1998 funcionarii publici din Statele Membre au nlocuit consultanii n cadrul programelor de nfrire instituional.

SIGMA
Rolul SIGMA n cadrul reformei administraiei publice n special n domeniul controlului public intern ncepnd cu 1996 a fost deja subliniat n capitolul 2. SIGMA este o structur n cadrul OECD i este n principal finanat de Comisia European. SIGMA a acordat asisten privind reforma i modernizarea instituiilor publice, ct i pentru implementarea programelor UE. SIGMA realizeaz de asemenea evaluri ale privind progresele nregistrate n procesul de reform din rile foste, prezente i viitoare candidate. Este posibil ca rolul SIGMA s fie extins la nivel geografic pn la rile care beneficiaz de fonduri din programele din cadrul ENP. n martie 1999 Comisia a discutat cu reprezentanii SIGMA despre calea cea mai bun de cooperare n domeniul negocierilor din cadrul capitolului CF. S-a luat decizia ca SIGMA s furnizeze Documentele de baz pentru a sprijini Comisia n activitatea sa de a face recomandri Consiliului. SIGMA era foarte bine plasat pentru a acoperi aceste zone n care Comisia nu posed resurse pentru a realiza analize aprofundate. Aceste documente sunt cerine minime din punct de vedere instituional pentru zone cheie cum ar fi CPI i auditul extern. Au fost identificate cinci criterii de baz pentru CPI: existena unei baze legale cuprinztoare i coerente care s defineasc principiile, sistemele i funcionarea sistemului de MCF, a unor sisteme de control managerial relevante i proceduri, a unui mecanism de audit intern care s funcioneze n mod independent cu scopuri i rezultate relevante, i a unui sistem de prevenire i de aciune n lupta contra fraudei i a iregularitilor i a recuperrii sumelor pierdute din cauza fraudei, iregularitilor i a neglijentei. Primele documente au fost realizate pentru controlul intern n vara anului 1999 i au continuat s fie realizate pn n anul 2004 pentru rile din grupul EUR-10 (exerciiul este nc n curs pentru rile care sunt n prezent candidate). Rapoartele furnizeaz Comisiei instrumente de referin pentru evaluarea progreselor n rile candidate, aceste evaluri fiind incluse n Rapoartele periodice. SIGMA a nceput s alctuiasc documente de baz pentru auditul extern i pentru alte rii interesate. Cooperarea cu SIGMA s-a dovedit ca fiind o investiie foarte rentabil care a adus beneficii att rilor candidate ct i Comisiei. Cunotinele pe care SIGMA le-a obinut n contextul pregtirii documentelor de baz a determinat Comisia s considere c SIGMA este cea mai bine plasat n a realiza aciunile de Revizuire Comun

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

139

Asistat (Peer Assistence Reviews - PAR) mpreun cu structurile naionale responsabile. PAR este un exerciiu de auto-evaluare, realizat de organizaiile de control reprezentative ale rii mpreun cu parteneri din cadrul SIGMA care erau de cele mai multe ori foti funcionari publici din Statele Membre. Conceptul de PAR este bazat pe experiena pe care SIGMA acumulat-o n exerciii similare cu Curile de Conturi din rile candidate. Rolul Comisiei este de a evalua riscul implementrii CPI n fiecare ar n parte i s sugereze o programare n timp a PAR prin care s prioritizeze rile care vor beneficia cel mai mult de aceast activitate. Iniiativa de a beneficia de aceast revizuire trebuie s vin de la Guvern sau de la Ministerul Finanelor care va adresa n scris o propunere de nelegere ctre SIGMA prin care va defini scopul i subiectul acestei revizuiri. mpreun experii din ara respectiv i cu cei ai SIGMA vor forma perechi i vor discuta toate problemele de pe baze egale, iar rezultatele acestei revizuiri vor fi formulate n comun. Un avantaj cheie a acestei formule este c permite Ministerului Finanelor s-i demonstreze ncrederea i angajamentul n a dezvolta sistemul de control public intern n concordan cu standardele internaionale i s demonstreze progresele pe care le-au nregistrat n acest sens. Revizuirea trebuie s ntreasc nelegerea de ctre Guvern a principiilor CPI, s ajute la rezolvarea problemelor tehnice i organizatorice aprute, s mobilizeze susinerea i s ghideze procesul prin pai bine organizai i optim planificai. Scopul general al PAR este de a ajuta statul respectiv de a-i ndeplini angajamentele luate n domeniul CPI nainte i dup aderare. Specialitii desemnai vor finaliza n comun Raportul PAR dup discuii detaliate privind proiectul de concluzii. SIGMA face apoi prezentri detaliate privind rezultatele convenite ministrului i altor oficiali ai Guvernului, Comisiei i Delegaiilor UE i dac este necesar ctre Parlamentul rii respective. Cooperarea dintre DG Buget i SIGMA s-a dezvoltat pe baza unei nelegeri privind o misiune comun: cum ar fi de exemplu sprijinirea rii candidate de a nelege nevoia de a-i reforma sistemul de control intern i de a face paii necesari pentru a pregti aceste ri de a ndeplini cerinele formulate de Comisie. SIGMA i DG Buget au devenit implicate adnc n reelele i activitile de formare profesional a unora i a altora.

Asisten tehnic i nelegerile de nfrire instituional

Cteva reflecii privind asistena tehnic
Cea mai mare parte din asistena tehnic oferit pentru CPI i pentru auditul extern a fost furnizat fie de ctre consultani (fie individuali, fie prin firme private de consultan) sau de parteneri din contractele de nfrire instituional (n diferite combinaii naionale) cu afectri pe termen scurt sau lung. Dei nevoia de o

140

PIC

asisten tehnic de calitate este dincolo de orice ndoial, este important totui ca valoarea ei s fie evaluat n detaliu. O interesant i pertinent auto-evaluare a valorii asistenei tehnice n rile postcomuniste a fost realizat prin recentul document Carnagie Lecii care nu au servit nimnui (Channel:2005). Documentul recunoate c presupunerile eronate despre rolul legilor, guvernelor i culturii n procesul de dezvoltare este una din principalele cauze a eecului n procesul de asimilare a cunotinelor. El consider de asemenea c structurile de stimulare (respectiv beneficiile pe care le-au obinut consultanii) din industria asistenei tehnice nu au ncurajat nici ele nvarea. Documentul menioneaz trei probleme comune i persistente care au aprut atunci cnd beneficiarii au trecut de la redactarea legislaiei la implementarea acesteia. Aceste probleme sunt: 1. Lipsa asumrii (transplantarea pripit dintr-un sistem strin n cultura legal local): Procesul general legislativ a reformei nu a permis utilizatorilor s participe la adaptarea proiectelor de lege la condiiile locale. Acest lucru poate s rezulte din adoptarea prea rapid a produsului muncii unui mic grup de lucru elitist sau din dorina de a pune conceptele ntr-o lege n mod prematur numai din dorina de a satisface exigentele unor autoriti interne sau externe. Aceste aspecte pot provoca un sentiment de excludere din proces a utilizatorilor pentru ca acetia nu au fost consultai i nu s-au utilizat cunotinele pe care le dein; n plus au fost obligai mai apoi s le aprobe ceea ce i vor determina pe acetia s reziste la schimbri fundamentale. Cteva ri beneficiare nu au dezvoltat mecanismele adecvate de transparen politic i de responsabilitate, i atunci o participare larg, care este esenial pentru succesului proiectului, a fost stopat. S-a observat de asemenea o rezisten intern la procesul de crete a puterii statului, iar n cazul CPI a Ministerului finanelor. 2. Resursele insuficiente: care s permit o absorbie suficient de cunotine numai prin intermediul discuiilor i o susinere real a participanilor la procesul de reform: Dificultatea de a stabili un echilibru ntre plile acordate asistenei tehnice pentru redactarea legilor i resursele financiare destinate elaborrii unui program cuprinztor destinat educrii publicului i reformelor instituionale. Dac procedura legal dintr-un proces de reform important calculat de la data declanrii lui i pn la aprobarea legilor dureaz ntr-o democraie de la cinci la zece ani; reforma legislativ n rile post-comuniste ar fi trebuit s se deruleze mult mai rapid. n adevr, n cazul CPI, unele legi au fost adoptate uneori cu viteze de necrezut fr prea mult consideraie pentru consecine.

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

141

3. Segmentarea excesiv: diagnosticrile limitate i rspunsurile la problemele specifice aprute n aplicarea unor legi au lipsit rile beneficiare de o abordare sistemic i au dus la eec n ncercarea de a furniza o abordare integrat i efectiv. Lucrarea trage concluzii care sunt utile i atunci cnd vom analiza performanele realizate n cadrul programelor de nfrire instituional care privesc n special sistemul CPI. Se pare c redactarea proiectelor i procesul de selecie a favorizat n special repetiia i nu inovaia, iar avantajele (salarii, etc.) au ncurajat stocarea informaiilor i nu diseminarea lor. Consultani motivai ar fi trebuit s participe la un proces continuu de formare profesional i o pia competitiv ar fi trebuit s incite consultanii s fie primii n aplicarea noutilor n scopul de a asigura un serviciu mai bun beneficiarilor. Aceste cerine, nu par totui s se aplice n prezent industriei AT sau contractelor de nfrire instituional. Documentele publicate i rapoartele privind nvmintele care trebuie trase sunt citite de un numr prea redus de persoane. Analize critice i active pe aceast tem ar trebui s fie cuprinse ntr-un sistem larg accesibil, dar de cele mai multe ori nu sunt. Stimulentele menionate mai sus sugereaz c acceptarea greelilor din trecut nu este bun pentru obinerea urmtorului contract. Analizarea i comentarea unei propuneri n cadrul unei licitaii cost bani. mbuntirea unui propuneri de contract poate fi duntoare pentru contractor i prin aceasta i provoac o reducere a gradului de competitivitate. Majoritatea informaiilor care sunt disponibile n literatura de specialitate nu merit efortul de a fi citite i pe de alt parte cele mai bune documente nu sunt accesibile pentru diferite motive mai ales cele cuprinse n documente sensibile din motive politice. Raportarea aspectelor nereuite n cadrul unui proiect poate reduce fluxul finanrilor i contractorul tie cum s prezinte greelile i eecurile ca pe nite succese. Documentul menioneaz ca: exist o neintenionat dar natural conspiraie perceput ca fiind inerent n a spune cu reinere adevrul, respectiv n a prezenta slbiciunile ca fiind elemente de for i eecurile ca fiind succese pentru a evita sanciunile. n una din rile din vestul Balcanilor de exemplu un proiect de AT a nregistrat un continuu eec n a determina Guvernul beneficiar s acorde atenie proiectului. Dect s conving beneficiarii s-i asume responsabilitatea - sau dac nu reuesc s realizeze acest obiectiv s stopeze proiectul pn la urma s-a recurs la soluii fragmentate, care risc s pun n pericol ntregul proiect i s duc la o risip de bani i de eforturi pentru a doua oar. n final, documentul conclude c cererea i oferta nu sunt suficient conectate. De 1altfel, documentul urmrete realiti culese mai ales de pe piaa reformelor legale, dar care se aplic destul de mult pentru piaa reformei sistemului de control public intern unde exist de asemenea monopoluri. Ambele piee sunt influenate n special de furnizori. Statele donatoare i firmele de AT sunt n competiie pentru a furniza asisten bazat pe propriile lor nevoi de a influena beneficiarii pentru un numr de motive cum ar fi: interesul pentru mbuntirea condiiilor socio-economice,

142

PIC

interesul propriu de a mbuntii condiiile de pe piaa local, sau preocupri de politic extern privind reluarea cooperrii cu anumite ri. rile beneficiare nu pot de obicei s-i aleag partenerii pe o piaa competitiv, ci de cele mai multe ori li se ofer asisten gratuit sau subsidiar n condiii de necompetitivitate i obligativitate (dac nu accept o anumit propunere se pierde finanarea pentru un alt proiect). Cine poate spune nu unui donator sau unui contractor mai ales n cazul n care acesta pare s fie singurul disponibil? Deoarece obine gratuit ajutorul, beneficiarul nu este cel care determin succesul sau eecul unui proiect ci donatorul este cel care face aceasta. Din aceast cauz, lecia nvat de ctre contractori este de a face n principal pe placul donatorilor pentru a-i asigura contractele viitoare, ceea ce nu determin ajustri semnificative privind performana. Exist i un alt fenomen care poate fi prezentat aici. Chiar dac n trecut firmele de AT erau totdeauna selecionate pentru experiena pe care o au n domeniul respectiv, n prezent exist tendina de a alege mai mult brokeri dect firme de experi. Aceti brokeri aduc mpreun experii i contractele. Ei menin un grup de experi care sunt de multe ori aceeai cu cei care sunt oferiti de ali brokeri pe pia. Brokerul are o oarecare experien n a redacta propuneri pentru licitaii, dar nu tie nimic sau aproape nimic despre subiectul n sine. El nu tie mai multe nici despre experii si dect este scris n CV-ul lor i este cunoscut de toat lumea c CV-urile sunt adaptate la cererile specifice ale ageniilor finanatoare pentru ca acestea s considere c persoana respectiv este mai mult sau mai puin potrivit pentru sarcina respectiv. Ctigarea locului respectiv este lucrul cel mai important urmat apoi de componena final a echipei de experi care va fi utilizat. Problema pe care o ridic aceast abordare apare atunci cnd echipa este format din experi care vin din diferite medii naionale (n special n cazul experilor care privind din medii francofone sau anglofone n cazul proiectelor din domeniul CPI) i apar tensiuni din motive tehnice sau personale. Aceast problem este rezolvat prin obinuina ageniilor donatoare de a deveni ct mai specifice n solicitrile lor contractuale. Rezult de aici ca un rol din ce n ce mai important revine contractorului (autoritile responsabile din rile beneficiare) care ar trebui s crear furnizorului de AT (firma sau broker) soluii pentru realizarea unui obiectiv n particular care trebuie realizat ntr-o anumit ar cu ajutorul celui mai bun grup de experi, ntr-o anumita perioad de timp i cu un anumit cost. Aceasta ar trebui s duc la o separare a celor care tiu de cei care nu tiu. n cazul rilor din vestul Balcanilor, asistena va fi oferit mai ales prin intermediul contractelor de AT furnizat de companii private, incluznd agenii non-europene, cum ar fi USAID, dar n acelai timp nfrirea instituional cu Statele Membre ctig teren. n cele mai multe cazuri consilierii care acioneaz n rile din vestul Balcanilor au destul de multe cunotine cuprinztoare despre conceptul CPI. Cu toate acestea, este destul de greu ca autoritile naionale s fie convinse s ia conducerea procesului de schimbare a mediului lor de control intern i s devin

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

143

proprietari ai acestei schimbri. De prea multe au fost dezvoltate strategii de reform de ctre consilieri fr o participare activ a beneficiarilor. Exist riscul ca aceste strategii s fie adoptate de ministrul finanelor sau de ctre Guvern fr ca acestea s aib o viziune clar asupra consecinelor privind mediul managerial i de control i privind reorganizarea instituiilor i formarea profesional. Acest proces este deosebit de complicat i necesit o atenie deosebit pentru a nelege pe deplin implicaiile sale.

nfrirea instituional
Aceasta este o form de asisten tehnic, n care oficiali ai guvernelor din ara donatoare i din cea beneficiar coopereaz n realizarea reformei administraiei publice. nfrirea instituional a fost lansat de Comisie n 1998 ca un instrument major n asistarea rilor candidate n ntrirea capacitii lor administrative. Aceast form de cooperare duce la un transfer de cunotine i de experien de la Statul Membru ctre ara candidat, pentru o perioad de un an sau mai mult, n scopul sprijinirii acesteia n procesul de dobndire a capacitii instituionale de adopta i implementa acquis-ul comunitar. Pentru o scurt perioad de timp ara candidat beneficiaz de lumina rezultat din acest proces. Cu cuvintele Comisarului European Verheugen (nfrirea instituional n aciune, Octombrie 2001), Acesta este unicul procedeu de a comasa beneficiile expertizei Statului Membru i de o transmite rii candidate asigurnd astfel c o experien unic este mprtit de ambele pri. Aceasta nseamn c nu numai rile beneficiare obin beneficii din acest proces. n adevr, civa funcionari publici provenind din acelai Stat Membru au declarat c experiena lor timpurie n domeniul CPI i-a ajutat s deschid i s stimuleze discuiile privind controlul public intern n cadrul propriilor lor administraii. Contractele sunt ncheiate direct ntre ara candidat beneficiar i Statul Membru furnizor care a ctigat licitaia organizat. Comisia finaneaz proiectele relevante. Curtea European de Conturi a fcut urmtorul comentariu n cadrul unui raport sectorial 1 : partenerii din aceste contracte nu au fost totdeauna la curent cu cerinele precise legate de implementarea sistemului de CPI i unii din acetia au ncercat numai s promoveze propriul lor sistem de control naional. Acest fenomen foarte rspndit la nceputul acestei activiti a cauzat confuzii considerabile n rile candidate care cutau cel mai bun amestec de standarde i metodologii aplicabile controlului public intern. Piaa pentru contractele de nfrire din domeniul controlului public intern i a auditului extern este concentrat n minile a ctorva actori (State Membre).
1 Curtea European de Conturi, Raport special nr.6/2003, privind proiectele de nfrire instituional ca principal instrument de sprijin a procesului de constructive instituional n rile candidate, zece aprilie 2003, OJ C 167, 17.7.2003.

144

PIC

Statisticile2 arat c ntre 1998 i 2005 un total de peste 37 milioane EURO a fost cheltuit n aceste dou domenii. Aceast sum reprezint aproximativ 6,8% din suma total cheltuit pentru acest tip de asisten respectiv 471 milioane EURO pentru toate domeniile care acoper reforma administrativ n aceeai perioad. Din cele 37 mil., cca. 25 mil. au fost alocate pentru CPI, iar 12 mil. pentru activitatea legat de auditul extern. n medie valoarea unui contract n ambele cazuri a fost de aproximativ 1 mil. EURO. Aproape 72% din contractele de nfrire instituional din domeniul CPI au revenit aceluiai Stat Membru Frana, n timp ce 67% din cele privind auditul extern au fost furnizate de Marea Britanie. Aceste cifre trebuie interpretate ntr-un context mai larg care s cuprind ntregul proces de asisten de acest tip care a avut ca scop sprijinirea unui spectru larg de aciuni din cadrul reformei administrative, incluznd multe alte sectoare. Scopul acestui capitol este ns de a evalua impactul i efectivitatea acestui exerciiu n domeniul controlului public intern. O foarte mare concentrare geografic nu va aduce n mod obligatoriu cele mai mari beneficii. Cteva deficiene identificate de ctre documentul Carnagie citat mai sus pentru contractele de AT se pot aplica i proiectelor de nfrire instituional. Din acest motiv rile candidate sunt sftuite s caute i ali parteneri (utiliznd pentru aceasta propria lor reea sau reeaua pe care le-o pune la dispoziie Comisia) respectiv State Membre care au funcionari publici cu o considerabil experien n dezvoltarea i implementarea controlului public intern. Un numr de State Membre sunt familiare cu profesia de auditor public intern i au nfiinat sisteme transparente de control intern. Din cauza gradului sczut de competiie pe piaa din domeniul att al controlului intern ct i a auditului extern, a cuta ali parteneri nu este totdeauna un exerciiu prea simplu, dar este important pentru ambele pari s evite poteniale deziluzii care pot s duneze eforturilor de a instaura structuri administrative de calitate pentru implementarea sistemului CPI. rile candidate i rile tere sunt consiliate s caute n Europa posibili parteneri i s nu se bazeze numai pe ofertele care le sunt imediat disponibile. n acest sens rile candidate i Statele Membre trebuie s fie mai active n procesul de asociere a partenerilor de nfrire instituional cei mai potrivii pentru a asigura obinerea rezultatelor cele mai satisfctoare. DG Buget a oferit consiliere att pentru DG ELARG ct i Ministerelor de finane din rile candidate privind modul de alctuire a termenilor de referin pentru contractele de nfrire instituional. O dat ce partenerii din Statul Membru au ctigat un contract i sunt n drum spre ara candidat pentru a-i ocupa posturile, DG Buget le va acorda o consultan individual privind rolul fiecrui partener n promovarea conceptelor CPI. n ciuda tendinelor monopoliste care existau
2 Oficiul European de Cooperare: lexicon privind nfrirea instituional PHARE-CARDS-Faciliti pentru Tranziie-TACIS-MEDA:Versiunea 3 din 2006

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

145

pe ambele piee, impresia general este c contractele de nfrire instituional au adus beneficii substaniale atunci cnd partenerii alei aveau o experien ampl n domeniul n care au fost alei s l dezvolte.

IIA
Contactele dintre DG Buget i Institutul pentru Audit Intern, Confederaia European a Institutelor de Audit Intern, ct i cu sucursalele naionale ale IIA au fost intense n ceea ce privete formarea profesional i certificarea auditorilor interni. Reprezentani ai celor dou instituii au fost invitai s participe la reuniuni ale Grupului de contact i la seminariile organizate pentru UCA. DG Buget a folosit standardele IIA i ECIIA ca baz pentru dezvoltarea CPI (anexa 9 i 9A). n plus a sprijinit crearea de ramuri naionale ale IIA n toate rile care au dezvoltat sistemul CPI ct i participarea membrilor acestor ramuri naionale la procesul de promovare i de dezvoltare a funciei de audit public intern. ntrirea relaiilor dintre toi participanii importani (ECIIA, ramurile naionale ale IIA, UCA, SIGMA, SAI, INTOSAI, DG Buget, etc. - n ceea ce privete organizarea ntlnirilor internaionale, a seminariilor i chiar a programelor de certificare) va aduce plus valoare statutului auditorilor publici interni. ECIIA, de exemplu, a luat n considerare posibilitatea includerii n chestionarele utilizate pentru examenele de certificare pentru auditorii publici (CGAP) a unor ntrebri privind CPI pentru a testa candidaii care provin din Europa.

Curtea European de Conturi i SAI

n 1993 Curtea European de Conturi i Instituiile Supreme de Audit din rile central i est europene s-au reunit i au decis s stabileasc o relaie strns cu scopul de a schimba opinii i practici n domeniul auditului extern. SIGMA fost de asemenea asociat n acest proces. Un numr de grupuri de lucru au fost create n scopul de a discuta i elabora rapoarte pentru subiecte de interes general care vor fi discutate n cadrul ntlnirilor anuale ale SAI. Un astfel de grup a fost grupul de lucru pentru manualele de audit. n decembrie 2002 a fost creat un grup pentru controlul intern numit Grupul de experi pentru CPI. Acest grup a prezentat un raport de activitate n cadrul reuniunii de la Riga din 31 martie 2004. Grupul de experi a formulat urmtoarele recomandri pentru buna funcionare a sistemului de CPI:
 Responsabiliti clare pentru manageri;  Crearea unei funcii de audit intern efective;  Personal competent i programe de instruire adecvate;  O baz legal clar care s defineasc sistemul CPI;

146
 O atitudine pozitiv a managementului fa de CPI;  Un sistem adecvat i efectiv de raportare;  Un sistem IT destinat managementului securitar i de ncredere;

PIC

 Practici contabile corecte i care aplic standardele contabile internaionale;  Un control a resurselor care s aplice principiul cost-efectiv i care s utilizeze

evaluarea/managementul riscului

 Aplicarea analizei cost-beneficiu pentru sistemul CPI.

Aceste recomandri acoper multe din motivele de ngrijorare care au fost exprimate de reprezentani audit intern UCA n timpul seminarului de la Leuven din 2003. Nevoia de a convinge i ncuraja managerul s neleag i s aprecieze rolul i funciile auditului intern este un obiectiv deosebit de important i de aici se nate nevoia de a defini n mod adecvat i consecvent auditul i controlul intern. Alte recomandri urmreau stabilirea de bune relaii de munc ntre unitile de audit intern (i ntre unitile de audit intern i UCA) i concentrarea pe practicile de formare profesional (prin organizarea de audituri pilot n zonele mai sensibile). Recomandrile Grupului de experi au fost formulate la timp i sunt relevante. La timp pentru ca monitorizarea extern i evaluarea progreselor n aplicarea CPI care erau nainte n sfera de responsabilitate a Comisiei n cadrul procesului de negociere a devenit n prezent responsabilitatea SAI i relevante deoarece aceste recomandri constituie baza prin care SAI trebuie s evalueze i s ghideze Guvernele n efortul lor continuu de a promova o gestiune i un control adecvat. Atunci cnd viziteaz rile candidate, DG Buget se ntlnete de multe ori cu reprezentani ai Instituiilor Supreme de Audit. Aceste ntlniri se realizeaz n scopul de a informa SAI despre progresele realizate de Guvern n cadrul negocierilor din cadrul capitolului CF aa cum sunt ele percepute de ctre Comisie i pentru a obine informaii privind msurile luate de SAI n vederea respectrii propriilor lor angajamente. n viitor SAI trebuie implicat n calitate de evaluator extern a ntregului sistem de control public intern. O recomandare util n acest sens a fost formulat cu ocazia reuniunii de la Praga a preedinilor SAI i a Curii Europene de Conturi din 26 octombrie 1999: Recomandarea 11 privind funcionarea SAI n contextul integrrii europene: Instituia Suprem de Audit se va concentra pe dezvoltarea unui sistem de control (de gestiune) intern efectiv i de mare calitate n entitile pe care le auditeaz. Acest lucru nseamn c SAI trebuie s fie angajat n eforturile pe care le ntreprinde Guvernul pentru a dezvolta i implementa sistemul de CPI n sectorul public i prin aceasta s devin evaluatorul extern a sistemului de control intern. Evaluarea lor trebuie s acopere ntregul proces ncepnd cu conceptualizarea realizat prin

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

147

elaborarea Documentului de poziie n domeniul CPI, urmat de procesul legislativ, trecnd prin implementarea sa i n final funcionarea efectiv a noului sistem de audit i control intern, incluznd funcionarea UCA. Dac Guvernul decide din motive politice s devieze de la angajamentele pe care le-a luat iniial n procesul de creare a sistemului CPI, SAI poate, n calitate de evaluator i de comentator a schimbrilor legislative s consilieze Guvernul privind oportunitatea de a aciona sau nu ntr-o anumit direcie. Aceast poziie determin o mare responsabilitate din partea SAI (vezi i subcapitolul Abateri pe la - pag. 118). n timpul negocierilor pentru aderare, cu toate acestea, SAI s-a concentrat asupra dezvoltrii i reformrii sale n conformitate cu prevederile Declaraiei de la Lima (vezi Anexa 8 - pag. 236). Numai mai trziu, atunci cnd a nceput s funcioneze n conformitate cu standardele internaionale pentru auditului public extern, SAI a trebuit s se implice mai mult n dezvoltrile din domeniul CPI. SAI poate culege ample informaii privind modul de funcionare a sistemului CPI i poate s realizeze evaluri i recomandri pentru buna funcionare a acestuia n mod periodic. Exemplul Olandei este o bun reprezentare a acestui tip de cooperare (vezi - pag. 99). Relaiile dintre SAI i UCA pot fi stabilite pe baza de nelegeri scrise. Pn n iunie 2006 numai Polonia i Bulgaria a stabilit astfel de relaii ntre UCA i SAI. Cu toate c relaiile dintre UCA i SAI sunt stabilite prin legile privind CPI i prin legile privind SAI, un numr de alte ri din grupul EUR-12 au luat n considerare posibilitatea de a stabili astfel de nelegeri. Cteva dificulti trebuie s fie depite pentru a stabili o relaie puternic ntre auditul public intern i extern dintr-o anumit ar. n primul rnd cele doua funciuni trebuie s fie nfiinate i trebuie s lucreze efectiv; ei au nevoie s depeasc vechile rivaliti i s evite duplicarea muncii; apoi SAI trebuie s interpreteze Recomandarea 11 nu ca o liter moart, ci ca un instrument pentru evaluarea strii generale a funciei de control public intern. Sunt multe beneficii care rezult dintr-o bun cooperare. n primul rnd aceasta va determina ntrirea unei culturi comune privind auditul n sectorul public i va aduce un plus la schimburile profesionale de idei i de experien; n al doilea rnd, economicitatea, efectivitatea i eficiena ntregii activiti de audit va creste; pot fi prevenite fenomenele de dublare a activitii care se poate dovedi ineficiena, chiar i cererea pentru personal specific pentru aceste domenii poate s se reduc. Cooperarea trebuie s se concentreze pe activiti comune de formare profesional i pe scheme de formare profesionala i ar trebui s ofere perspective de carier mai largi, ct i o mobilitate mai mare pentru fora de munc care acioneaz n aceste domenii. n 2004, SAI-urile din Cipru, Malta, Turcia i din rile din Centrul i Estul Europei, Curtea European de Conturi i SIGMA s-au ntlnit la Riga i au formulat recomandarea ca promovarea activitilor de audit s fie continuat att n rile candidate din prezent, ct i n cele care vor atinge acest statut n viitor. Ca rezultat s-a creat o reea de cooperare ntre SAI-urile din Albania, Croaia, Bulgaria,

148

PIC

Romania i Turcia i Curtea European de Conturi. Alte SAI-uri se pot mai trziu asocia la proiect. n vederea identificrii problematicii i nevoilor comune un chestionar este disponibil pentru toate SAI care fac parte din reea. Rspunsurile la chestionar au artat c problemele de interes comun sunt: gsirea celor mai potrivite forme de colaborare, tipurile preferate de reuniuni i frecvena cu care trebuie organizate i continuarea activitii Grupului de lucru privind activitile comune de audit. O interesant iniiativ a fost dezvoltat n cadrul reelei europene de SAIuri de ctre experii din grupul de nfrire instituional. Acest grup are sarcina de a pregti Ghidul practic pentru proiectele de nfrire instituional, concentrndu-se pe buna practic identificat de SAI-uri care au beneficiat de acest tip de proiecte. Aceast iniiativ poate fi un bun exemplu pentru aciuni similare ale Unitilor Centrale de Armonizare care va primi fonduri pentru dezvoltarea CPI.

Banca Mondial
Primul contact cu Banca mondial a avut loc n anul 2001 n Turcia cu ocazia discuiilor avute cu Ministerul finanelor din Ankara privind ntocmirea documentului de politic n domeniul CPI i a legii privind Controlul i managementul public financiar. Au urmat apoi alte contacte la Kiev n 2004, n cursul crora DG Buget explica autoritilor ucrainene din ministerul finanelor elementele eseniale ale CPI ca o posibil alternativ pentru reforma administrativ a guvernului ucrainean. Banca Mondial a realizat o evaluare a rii respective din punctul de vedere al sustenabilitii financiare n cadrul unui program de sprijin bugetar pentru ambele ri. Ambele Guverne au ales, cu un sprijin explicit din partea Bncii Mondiale s adopte principiile CPI pentru dezvoltri viitoare. Banca Mondial a pregtit o Evaluare a Responsabilitii Financiare (CFAAs) a rii respective o evaluare profund a cadrului n care acioneaz Guvernul respectiv, a sistemul su financiar i a practicilor din domeniu. CFAA identific prioritile de aciune care duc, de obicei, la obinerea unei finanri din partea Bncii Mondiale pentru creterea capacitii instituionale. Riscul financiar al managementului rii respective este evaluat pe o scal de la 1 la 4 (slab, moderat, semnificativ i de risc major). Informaiile obinute sunt utilizate i pentru a realiza obiectivele fiduciare3 ale Bncii n scopul de a identifica riscurile care pot s aib un impact negativ asupra mprumuturilor pe care le acord. Banca poate chiar decide s ofere un ajutor direct pentru bugetul statului pentru care riscul fiduciar este evaluat ca fiind semnificativ sau ridicat dac se demonstreaz c Guvernul este angajat pe calea realizrii reformelor i are un bun dosar privind fostele operaiuni financiare. n documentul privind Analiza Cheltuielilor Publice (PER) Banca Mondial face o evaluare a po3 Fiduciary este o persoan sau o instituie care gestioneaz bani sau proprietai n contul unei alte entiti i care trebuie s aplice standardele impuse de lege cum ar fi reprezentarea personal, executorul unei valori imobiliare sau a unui fond, etc.

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

149

liticii privind cheltuielile publice i a practicilor din domeniu incluznd subiecte legate de managementul finanelor publice (PFM) aa cum sunt prezentate mai jos. Scopul PER este de obicei de a evalua prioritile privind cheltuielile publice i legtura dintre resurse i rezultate; ea mai analizeaz sectorul public i aranjamentele instituionale privind bugetul. Aceste documente s-au dovedit a fi utile pentru DG Buget mai nti n Turcia, apoi n Ucraina i mai trziu n alte ri din Vestul Balcanilor i ri din grupul ENP. Banca Mondial nu a elaborat o abordare integrat i armonizat privind dezvoltarea controlului public intern. Ea nu are o doctrin specific sau un model cuprinztor n acest domeniu. Influenat de experiene anterioare i de naionalitatea experilor, soluiile oferite pot diferi de la un grup la altul. De exemplu n unele ri din grupul ENP s-a sugerat ca auditul intern s fie dezvoltat n cadrul unor puternice departamente de inspecie sau ca pri ale funciilor Trezoreriei. n alte locuri o funcie de audit independent din punct de vedere funcional a fost preferat aa cum a fost n cazul noilor State Membre ale UE. n alte cazuri acordarea de trane de mprumut pentru sprijinirea bugetului au fost condiionate de elaborarea unei legi privind auditul intern, ceea ce este un element pozitiv, dar care este incert la nivelul beneficiilor pe care le poate aduce, dac nu exist o politic cuprinztoare n domeniul CPI. Situaia a fost deseori comparat cu ceea ce s-a confruntat Comisia n primele zile ale nceputului negocierilor n a doua jumtate a anilor 1990 cnd nu exista o abordare armonizat n domeniul controlului public intern. Ar fi foarte util dac Banca Mondial ar face primii pai n dezvoltarea unei doctrine n domeniul controlului public intern bazat pe cele mai bune standardele internaionale; contactele avute cu Banca Mondial au indicat c exist un oarecare interes pentru viitoarea exploatare a modelului CPI. Cel puin n Vestul Balcanilor i n rile din grupul ENP din nordul Africii i din estul Europei, acolo unde interesele Bncii Mondiale privind programele de Management public intern se ntlnesc cu acquis-ul comunitar privind CPI, un important beneficiu se poate obine dintr-o abordare comun ca rspuns la nevoile specifice ale acestor ri. Contacte ntre DG Buget i Banca Mondial au fost iniiate pentru a evita posibilitatea ca cele dou organizaii s ofere soluii contradictorii i pentru a se asigura c se ofer rilor beneficiare o abordare armonizat. Cu toate acestea Banca Mondial nu este singura care diagnosticheaz sau evalueaz performanele sistemului de control intern n rile care beneficiaz de un important volum de finanare extern sau care au nevoie de o reform administrativ. Sunt multe alte organizaii internaionale (incluznd FMI) i agenii naionale de ajutorare care fac acelai lucru bazndu-se pe o justificat ngrijorare privind utilizarea judicioas a ajutorului financiar pe care l-au acordat. O dezvoltare important este iniiativa PEFA.

150

PIC

Cheltuiala public i rspunderea financiar (PEFA)

PEFA este o iniiativ comun ntre Banca Mondial, FMI, Comisia European i mai multe agenii de ajutorare din rile donatoare. Scopul PEFA este de a susine o abordare armonizat i integrat pentru asana i n ultima instan pentru a reforma sectorul cheltuielilor publice i a responsabilitii financiare. PEFA este preocupat de faptul c guvernele beneficiare i donatorii realizeaz fiecare o evaluare nainte de a angaja fondurile necesare pentru implementarea proiectelor i programelor n concordan cu propriile lor criterii, pentru a preveni suprapunerea i/sau risipa de fonduri. Astfel s-a dezvoltat un parteneriat privind ntrirea susinerii reformei n managementul finanelor publice n scopul de a ncuraja Guvernele de a aplica aceast reform, de a armoniza evaluarea managementului finanelor publice i de a coordona programele donatorilor destinate realizrii programelor de reform. Ca parte a acestei abordri PEFA a dezvoltat un instrument pentru msurarea performanei care a fost adoptat n iunie 2005. Acest instrument este denumit Cadrul pentru msurarea performanei managementului n finanele publice (sau pe scurt Cadrul) i care acoper sistemul fiscal, managementul datoriei publice, elaborarea bugetului, execuia bugetului, controlul intern, achiziiile publice, contabilitatea i raportrile financiare, auditul intern, transparena i auditul extern (PEFA 2005). Scopul acestui Cadru este de a furniza o informaie complet comun care se fie utilizat n dialogul ntre Guvernul beneficiar i donatori privind msurile de reform i pentru monitorizarea impactului pe care l are performana managementului finanelor publice asupra msurilor convenite. Cadrul sta la baza alctuirii unui raport privind performana managementului finanelor publice i un set standard de indicatori de nalt nivel care d posibilitatea ca performana sistemului de management financiar n sectorul public din ara respectiv s fie evaluat n mod permanent sau monitorizat de ctre contribuabilii interni sau internaionali ntr-o maniera contient i obiectiv. n limbaj PEFA setul standard trebuie s se bucure de o recunoatere internaional astfel nct s faciliteze armonizarea i s aib un sistem de msurare clar definit care s asigure consistena rezultatelor n timp i pentru diferite ri. Cadrul caut s evalueze procesele, sistemele i instituiile responsabile de managementul finanelor publice utiliznd un set de ase dimensiuni eseniale:
1. 2. 3. 4. 5. 6.

Credibilitatea bugetar; Transparena i claritatea; Politicile care stau la baza alctuirii bugetului Predictibilitatea i controlul execuiei bugetare Contabilitatea, nregistrrile i raportrile Vizibilitatea extern i auditul.

Aceste ase dimensiuni au fost definite cu ajutorul a 28 de indicatori standard (vezi Anexa nr.20 - pag. 310) dintre care indicatorii 20 i 21 sunt n legtur cu efectivitatea

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

151

controlului intern i a auditului intern n timp ce indicatorii 26 i 28 sunt n relaie cu auditul extern. Astfel, n comparaie cu Cadrul, CPI acoper numai civa indicatori. Cu toate acestea, acolo unde Cadrul furnizeaz o evaluare de nalt nivel pentru performan (dar nu merge mai n profunzime pentru a releva problemele subnelese n multe zone ale managementului finanelor publice) CPI sugereaz recomandri incluse ntr-o viziune global pentru rezolvarea deficientelor care au fost identificate. O examinare mai atent relev faptul c indicatorii 20 i 21 nu arat existena sau nu a unei armonizri centralizate a sistemului de control i de audit intern. Aceasta este, aa cum s-a artat anterior o condiie esenial pentru a realiza consistena acestor sisteme n cadrul ordonatorilor principali i secundari al bugetului de stat. n plus, Cadrul nu face o distincie ntre auditul intern (o funcie de evaluare) i sistemele de monitorizare care sunt considerate ca fiind n responsabilitatea managerului. Mai mult dect att, indicatorul 21 permite auditorilor interni s fie preluai n cadrul departamentelor centrale de inspecie ale Guvernului, ceea nu pare s fie compatibil cu standardele internaionale. Indicatorul PEFA se concentreaz n evaluarea acoperii activitii de ctre auditul intern, natura, frecvena, raportarea i aciunile care au fost luate ca urmare a constatrilor auditorilor. El nu se preocup de modul n care este organizat auditul intern i de modul n care se realizeaz impactul constatrilor. Dei acest fapt nu contravine modelului COSO standard al IIA i cu toate c indicatorul furnizeaz o evaluare detaliat a unor caracteristici ale sistemului, el nu menioneaz direct pericolul de a combina inspecia cu evaluarea independent realizat prin funcia de audit intern. Curtea European de Conturi a subliniat ntr-un raport special (2/2005, n Anexa nr.2) faptul c respectivul Cadru nu poate conduce la recomandri i n orice diagnostic care se va realiza se va face apel la investigaii mai profunde pentru a descoperi cauzele problemelor ntlnite. PEFA recunoate c valul reformelor din administraia public din rile beneficiare este de multe ori condus de donator. Rezultatele diagnosticului realizat sunt prezentate Guvernelor, care pot apoi s decid singure prioritilor lor i aciunile politice i momentul declasrii reformelor n concordan cu propriile lor prioriti. PEFA nu a dezvoltat nc o platform pentru discutarea prioritilor la un nivel tehnic mai detaliat cu Guvernele. Cadrul este rezultatul unei ngrijorri legitime a rilor i a instituiilor donatoare privind calitatea sistemului de execuie bugetar i de responsabilitate financiar i modul de evita dublarea activitii i suprapunerea diagnosticrilor n rile dezvoltate (pentru UE n particular rile din zona Asiei, Caraibelor i Pacificului ct i pentru TACIS). Cu toate acestea cadrul poate fi aplicat foarte bine n alte tipuri de ri, de fapt n toate rile, inclusiv n statele membre ale UE. Dup un an Cadrul a fost folosit n mai mult de 25 de ri, din care 40% erau ri din zona sub-saharian, iar restul de ri erau mprtiate peste tot n lume. Cadrul este utilizat cu acordul ri respective. n medie, de la momentul licitaiei pn la redactarea raportului

152

PIC

final trec n medie ntre 6 i 9 luni dar se poate ajunge 15 luni dac aceast evaluare se realizeaz sau nu n cadrul unei evaluri mai largi realizat de Banca Mondial. Costul unui diagnostic tipic este variabil, n funcie de diferii factori (de exemplu, dac este nevoie s se fac aceast analiz att la nivel naional ct i local); cel mai simplu diagnostic va implica activitatea a 2-4 membrii ai echipei pentru o perioad de 3-4 luni pe persoan. Chiar dac Banca Mondial i FMI realizeaz de obicei aceste analize utiliznd propriul lor personal, Comisia i donatorii bilaterali se bazeaz pe consultanii angajai prin contract. Cadrul este destinat s msoare progresele peste timp. De multe ori este efectuat pe baze anuale, dar este evident c orice mbuntire rezultat din aplicarea recomandrilor diagnosticului va necesita o perioad mai mare de timp pentru implementare i este greu de crezut c indicatorii se vor mbuntii dup numai unu sau doi ani. Sistemul CPI i Cadrul PEFA au mprit aceleai zone geografice (mai ales n rile care fac parte din ENP i rile din vestul Balcanilor) pn n iunie 2005. Dar aceste analize vin din direcii diferite. PEFA provine dintr-o viziune global a donatorilor pentru un management financiar corect n rile beneficiare i i armonizeaz agenda n funcie de ajutoare, n timp ce CPI provine din ajutorul acordat rilor candidate n efortul lor de a face parte din UE. Dac privim din punct de vedere al complementaritii, ambele instrumente pot fi utilizate pentru a realiza obiective comune. Acolo unde Cadrul acoper toate aspectele managementului finanelor publice CPI adncete diagnosticul utiliznd indicatori n aria controlului public intern i a auditului intern i furnizeaz drumul de urmat pentru realizarea reformei. Aa cum s-a artat anterior, Banca Mondial i DG Buget au discutat despre modul de a pune mpreun recomandrile relevante din cadrul evalurilor CFAA cu dezvoltrile i implementarea CPI. Analiza privind diferenele prevzut n aplicarea sistemului CPI care este recomandat n stadiul conceptual al dezvoltrii sistemului CPI, poate fi considerat ca un sub-set de analize n cadrul unui diagnostic Cadru. Rezultatele vor fi acelea care vor arata ct de multe beneficii ale unei activiti pot s constituie un suport pentru cealalt dac cele dou activiti sunt realizate mpreun. n cazul unui diagnostic Cadru care a fost deja realizat (cum este cazul Moldovei, Serbiei sau Ucrainei) este evident ca n dezvoltarea CPI se poate utiliza aceste rezultate ca o parte a analizei diferenelor specifice fa de sistemului CPI. Dac analiza diferenelor a fost deja realizat, diagnosticul Cadru poate s se bazeze pe rezultatele acestei analize. Acest exerciiu se poate realiza i n comun pentru a ajunge la aceleai rezultate. Implementarea stadiilor urmtoare (legislaia CPI, reorganizarea i formarea profesional) vor constitui n mod gradual n decursul anilor indicatori relevani din Cadru i vor arat mbuntiri ai nivelului de performan.

7. Reele de cooperare i asisten tehnic

153

Managementul cheltuielilor publice instruirea comun asistat (PEM-PAL)

Banca Mondial co-sponsorizat de DFID, OECD, InWEnt i alii a demarat n anul 2006 o iniiativ foarte ludabil i binevenit prin crearea unei reele a profesionitilor care lucreaz n domeniul cheltuielilor publice din structuri guvernamentale din diferite ri din Europa i Asia Central4 . Iniiativa este denumit PEM-PAL i are ca scop de a aduce mpreun oficiali de nivel nalt din cadrul Trezoreriei i a departamentelor de audit intern. Oficialii guvernamentali vor fi capabili s compare propriul lor sistem PEM cu alte sisteme sau cu standardele internaionale. n decembrie 2006 PEM-PAL a organizat un seminar pentru auditorii interni din cadrul Ministerelor de finane din 19 ri (din Europa de Est i din Asia Central) la Lubliana n cadrul Centrului de excelen pentru finanele publice. Obiectivul acestui seminar a fost mprtirea experienelor n implementarea proiectelor de dezvoltare sau de mbuntire a auditului intern i facilitarea interaciunilor dintre auditorii interni cu scopul de a crea o comuniune de practici care s stea la baza unei cooperri de lung durat. Pentru scopul acestui seminar, PEM-PAL a dezvoltat un cadru larg destinat analizei i evalurii gradului de dezvoltare a auditului intern n rile n tranziie. Rezultatele de larg interes i recomandrile formulate pot fi gsite pe site-ul Centrului de Excelen din Lubliana (www.cef-see.org).

4 www.worldbank.org/pempal

154

PIC

8.

Evaluarea implementrii CPI

Evaluarea realizrilor; ncercarea de a gsi o terminologie i un vocabular comun; bariere de vrst i de cultur; evaluri externe realizate de Comisie i de ctre Consiliu; Parlamentul European i Curtea European de Conturi; algoritmul CPI.

Iniiativa CPI a avut i are un impact remarcabil asupra sistemului de control public intern din noile State Membre. rile din grupul EUR-12 i-au reconstruit sistemele administrative urmnd modelul CPI. CPI a devenit o norm dac nu chiar norma pentru Guvernele care doresc s urmeze exemplul noilor State Membre. Noile ri candidate sunt la curent c sunt subiectul acelorai cerine pentru aderare dac nu, la unele i mai dure. Acest capitol se va concentra pe realizrile lor, ct i pe sustenabilitatea acestora. Se va explica apoi de ce este nevoie ca progresele s fie atent monitorizate i mai mult dect att de ce trebuie consolidate. Evaluarea se poate realiza n multe feluri i, dac respectm buna tradiie a auditului, trebuie s fie att de obiectiv, pe ct este posibil. CPI a fcut obiectul unui important numr de evaluri interne i externe i va trebui cu siguran ca nc s mai fie i n viitor. Dar nainte de a prezenta aceste evaluri ar fi poate potrivit s prezentm cteva consideraii privind ocul pe care l-a reprezentat iniiativa CPI pentru beneficiari i n special pentru administraiile publice ale rilor din grupul EUR-12 care au fost supuse ocului unei reforme administrative. Unul dintre cele mai timpurii i mai persistente probleme avute cu rile candidate a fost terminologia, aceasta constituie de altfel o preocupare continu. n economiile planificate din fostul bloc sovietic conceptul de rspundere managerial i cel de audit intern nu existau. Audit, inspecie, investigaie erau termeni care erau exprimai ntr-un singur cuvnt: control, dar acest fapt nu este specific numai rilor fost socialiste. Pe parcursul seminariilor internaionale care aveau ca tem controlul public intern era o practic des ntlnit ca termenii : auditare, control i inspecie s fie utilizai n mod nediscriminatoriu ca i cum ar fi sinonime ale aceleai activiti. Sau dac ne gndim numai la termenii de contabil i auditor intern; ct de des sunt utilizai ca nume ale aceleai funcii ? Atunci cnd termenul audit a trebuit inclus n textele legale, s-a nregistrat o rezisten sporit din partea autorilor. n conformitate cu opiniile unora dintre ei, termenul de auditor intern nu poate fi utilizat n legislaia privind auditul intern pentru c n alte legi a fost definit ca fiind un termen care aparine sectorului privat. Ori, acelai termen, poate avea mai multe nelesuri, n funcie de modul n care este definit prin fia postului, respectiv de control, audit sau inspecie n cadrul administraiei. Suprapunerea funciilor face dificil obinerea unei imagini clare despre rolul i responsabilitile personalului implicat n controlul public intern.

8. Evaluarea implementrii CPI

155

Un termen mai vechi utilizat pentru a denumi controlorul de stat este n multe limbi europene, cu excepia, n mod curios, a limbii engleze, cuvntul revizor1. Acest termen evoca situaii prin care managerul este concediat sau chiar pedepsit ntr-un mod foarte sever nici nu poate fi vorba, dac se ntmpl s fii managerul ca cineva s aib ncredere n tine! Poziia managerului poate s nu depind de meritele sale sau de onestitatea lui, ci mai mult de favoritismul din partea revizorului sau din partea puternicii organizaii pe care o reprezint. De aceea este regretabil ca multe din rile candidate au ales s pstreze acest termen n noua lor legislaie denumind auditorul intern ca fiind revizor deoarece acest termen nu definete caracteristicile reale ale acestei funcii, auditorul intern modern avnd n principal un rol de consiliere i nu unul punitiv. Au fost de asemenea tradui termeni ca gestiune financiar sntoas, evaluarea riscului i managementul riscului. Standardele internaionale din domeniul controlului intern nu sunt suficient cunoscute i a trebuit s fie discutate i explicate nainte de a putea fi traduse n limbile respective. De fapt a trebuit dezvoltat un nou vocabular: Glosarul pentru CPI (Anexa 12) a fost dezvoltat pe baza standardelor INTOSAI i IIA i a luat n considerare elementele specifice sectorului public. Glosarul este un instrument n sprijinul rilor candidate pentru a le ajuta s absoarb noua terminologie i noile definiii. Atunci cnd Comisia a cerut rilor candidate s ntocmeasc documentul de politica n domeniul controlului public intern Policy Paper s-a observat c nu exist o anumita structura instituional care s fie capabila s-l ntocmeasc: n multe cazuri nu exista nici o tradiie n a elabora documente de politici sau de strategii n domeniu, iar n primele zile ale reformei o nelegere comun a termenilor utilizai la nivel internaional i a definiiilor lipsea cu desvrire. n economiile planificate, ministerul finanelor era n general lipsit de putere i nu era mai mult dect ghieul care ncasa i elibera fonduri avnd un rol complet limitat, dac nu total absent n dezvoltarea politicilor de management financiar. De exemplu, la nceputul dezvoltrii sistemului CPI n Polonia, Guvernul a decis ca Ministerul de Interne i nu Ministerul finanelor s elaboreze proiectul de lege privind auditul intern. Numai dup ce acesta a euat n ncercarea sa de a elabora o legislaie valabil sarcina a fost atribuit Ministerului finanelor. Ministerele finanelor din rile candidate trebuie nc s se bat pentru ca s cucereasc o noua poziie aceea de pzitor al bugetului naional. Aceast nou sarcin i responsabilitate nu a fost acceptat cu uurin de celelalte administraii. Au existat de asemenea i bariere culturale i de vrst: o gndire cuprinztoare i sistemic despre cerinele activitii de control ntr-o economie de pia erau inexistente i trebuiau s fie dezvoltate. Funciile controlului intern erau privite ca
1 Gogol a scris o comedie numit Revizorul, despre un controlor de stat care incearc s fac lumin n afacerile necurate ale administraiei locale, dar care sucomb ,aa cum este de multe ori cazul, la tentaia lurii de mita i care sfrete prin fugi cu fiica unui responsabil local.

156

PIC

activiti de o mai mic importan n cadrul administraiei i erau lsate pentru angajaii care lucrau timp parial ( de exemplu femei care aveau i alte funcii) sau personalului aflat n pragul pensionrii. A fost dificil s fie mobilizate aceste categorii de personal, i mai mult dect att a fost dificil s fie convini s sprijine noul sistem care odat implementat putea avea un impact negativ asupra propriilor lor poziii. Analiza diferenelor (Gap assessments) poate fi realizat numai dac participanii la acest exerciiu au o bun nelegere att a vechiului sistem ct i a noilor standarde/ cerine i practici ale unei administraii moderne. Din aceast cauz, identificarea elementelor care lipsesc din cadrul sistemului naional de control intern fa de bunele exemple venite din afara a durat destul de mult timp. Un alt obstacol important a fost procesul de elaborare a noii legislaii Chiar dac UCA a neles conceptele moderne privind auditul i controlul intern, asta nu nseamn ca legiuitorul tradiionalist vor fi gata s accepte noua viziune i noile definiii. Din aceast cauz de multe ori rezulta un limbaj succint i imprecis; forma fiind preferat coninutului. Cu toate acestea era mai bine s ai astfel de legi dect s nu ai deloc legislaie n domeniu. n adevr, n multe dintre noile State Membre un val de amendamente poate fi astzi observat cu scopul de a redefinii legile iniiale. Primul oc a trecut i exist acum suficiente cunotine despre standardele internaionale pentru a fi capabili s ndrepte imperfeciunile care existau n legislaia iniial privind controlul intern. n anumite ri candidate s-a nregistrat o anumit rezisten nu numai din partea managementului de mijloc (care era adeptul ideii de a pune dezvoltarea CPI pe o linie secundar dup nchiderea provizorie a capitolului de negociere), dar i din partea departamentelor de inspecie, care se temeau ca vor fi lsate deoparte n noile structuri i c i vor pierde funciile. ntr-o anumit ar ntreaga activitate de dezvoltare a CPI a fost boicotat n mod continuu astfel c a fost necesar c s fie angajat personal care s adune cioburile; ntr-o alt ar s-a crezut c dup nchiderea provizorie a capitolului nu mai este nevoie s se ntreprind nici o nou aciune, iar noile angajamente nu au fost implementate o lung perioad de timp; ntr-o alt ar directorul UCA a fost tras pe linie secundar pentru c superiorul su s poat s-i aduc napoi vechea reea i s preia controlul asupra deciziilor care favorizau departamentele tradiionale de inspecie nerespectnd noua legislaie i avnd consecine asupra negocierilor pentru aderare. Cu toate acestea, trebuie s admitem i faptul c nu a fost uor ca n primii ani s se gseasc personal din cadrul administraiilor naionale care s aib cunotine adecvate privind controlul intern, care s aib suficient influent i rezisten pentru a introduce noile standarde de audit i control intern, i s ghideze un mic de grup de persoane care s posede ntr-un grad dorina de afirmare, motivare i independen. Foarte frecvent responsabilitatea dezvoltrii controlului i auditului a fost conferit personalului care avea o oarecare experien n controlul fondurilor UE i rezultatul a fost c sistemul CPI a fost interpretat ca fiind un fenomen particular aplicat

8. Evaluarea implementrii CPI

157

numai fondurilor UE. n anumite ri a durat destul de mult pn cnd aceste departamente s fie grupate n cadrul unei UCA care s poat determina extinderea sistemului n afara fondurilor UE. Unitile financiare centrale i de contractare care gestioneaz i controleaz fondurile UE au oferit pe de alt parte pentru UCA i celorlali gestionari de fonduri publice un bun exemplu privind o gestiune financiar sntoas. Multe din aceste probleme au fost specifice nceputului i s-au dovedit ca fiind surmontabile. Din perspectiva prezentului putem spune c era de ateptat ca ele s apar i c au fost chiar necesare pentru o mai bun nelegere a procesului de schimbare. Mulumit muncii acelor funcionari publici care au fost suficieni de motivai pentru a juca un rol important n reconstrucia administraiilor lor, rezultatul a fost un succes; realizrile de astzi trebuie s fie creditate n contul lor.

Trei importante evaluri externe

Au existat trei evaluri externe ale rezultatelor iniiativei CPI: evaluarea Consiliului din 2002 bazat pe Raportul Complet de Monitorizare prezentat de Comisie, procedurile de descrcare de gestiune pentru anul 2003 din partea Parlamentului European i revizuirea din 2004 realizat de Curtea European de Conturi.

1. Evaluarea Consiliului i a Comisiei

n 13 decembrie 2002 Consiliul European de la Copenhaga a ncheiat n mod formal negocierile cu zece ri candidate i a adoptat Raportul Complet de Monitorizare realizat de Comisia European privind stadiul lor de pregtire pentru aderarea la UE. Acest document prezint situaia a 31 capitole de negociere pentru fiecare din cele zece ri candidate. Enormul volum de informaii coninut explic de ce rezumatul constatrilor conine numai cteva cuvinte despre controlul financiar. Chiar dac laconic urmtorul mesaj a fost transmis: Cu privire la controlul financiar, auditul extern este bine dezvoltat i jumtate din rile candidate pot fi considerate ca fiind deja n posesia unui control financiar care funcioneaz n mod optim...Se ateapt ca viitoare eforturi s fie realizate de Cehia, Cipru, Ungaria i Polonia pentru a optimiza funcionarea CPI. n Letonia funcionarea auditului extern trebuie ntrit. Cu toate acestea n acelai text, fr a face o referin specific, Consiliul noteaz c : pentru multe zone ale acquis-ului structurile administrative trebuie s fie funcionale, dar cele mai multe ri trebuie s-i ntreasc resursele umane, facilitile de instruire profesional (inclusiv cursuri de limbi strine) i bugetele alocate. Rezultate mai bune pot fi realizate dac prioritile vor fi bine

158

PIC

delimitate i orientate ctre zonele care sunt critice pentru buna funcionare n cadrul UE. n ianuarie 2003 n raportul despre rezultatul negocierilor pentru aderare cu Cipru, Cehia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovenia, Slovacia i Ungaria comentariul despre capitolul CF este nc i mai scurt, respectiv: Toate rile vor lua n considerare i vor implementa acquis-ul pentru acest capitol pn la data aderrii. Pentru a nelege ce este n spatele acestor afirmaii succinte vom prezenta mai jos o scurt analiz a progreselor noilor State Membre n implementarea CPI. Conceptul CPI i legislaia Toate rile din grupul EUR-12 cu excepia Ciprului, Maltei i Letoniei au adoptat un document cuprinztor de politic n domeniul CPI (Policy Paper) la nivel guvernamental. Guvernul Cehiei a aprobat acest document n noiembrie 2005. Sistemul de audit intern care funcioneaz n Cipru i Malta se bazeaz pe structuri de audit care sunt motenite din trecut n timp ce n Letonia i bazeaz sistemul de control intern pe mai multe documente de politic n domeniu. n privina legislaiei, toate rile EUR-12 cu excepia Ciprului i Letoniei au un cadru legal pentru CPI. Cipru, Ungaria, Lituania, Malta, Letonia i Slovenia au adoptat legi separate pentru auditul intern nainte de mai 2004. Legislaia secundar i/sau reglementrile privind CPI au fost elaborate i aprobate n toate rile. Experiena arat c att politicile ct i legislaia sunt n continuare dezvoltare i mbuntite acolo unde sunt justificate de o revizuire substanial sau numai de o acordare mai fin. Auditul intern Astzi toate rile din EUR-12 au introdus n legislaia lor conceptul funcionrii unor structuri independente de audit intern care sunt ataate direct ordonatorilor bugetului de stat. Malta i Cipru au optat, nc de la nceput, pentru o structur central datorit faptului c administraiile acestor ri sunt de dimensiuni reduse. Reglementrile privind auditul intern, manualele, inclusiv modelele pentru Carta auditorului i Codul de etic, au fost elaborate n toate rile. Cu toate acestea, extinderea cu care auditul intern este utilizat pentru activiti care sunt cuprinse n aria de rspundere a managerului nu este nc considerabil. Noiunea de funcionare independent va avea nc nevoie de timp pentru a se putea dezvolta pe deplin. Vechile obinuite dispar cu greutate. S-a demonstrat astfel ca alinierea activitii de audit intern la standardele internaionale este i ea o activitate pe termen lung.

8. Evaluarea implementrii CPI

159

Managementul financiar i controlul

Informaiile disponibile nu indic acelai grad de succes n nfiinarea unor sisteme de MCF adecvate n noile State Membre. Rapoartele anuale ale UCA, analizele realizate n cadrul celor trei seminarii organizate pentru UCA i rezultatele auditurilor de verificare ntreprinse de Comisie n cadrul procesului de acreditare pentru EDIS menioneaz toate, importante lipsuri reziduale n dezvoltarea sistemului MCF. Este nc multa munc de fcut mpreun cu Instituia Suprem de Audit pentru a ntri pe viitor sistemele de management i control financiar. Unitile Centrale de Armonizare Toate rile au nfiinat aceste structuri. Majoritatea acestor UCA acoper ambele domenii de interes att MCF ct i auditul intern; pe de alt parte unele ri au optat pentru crearea a dou UCA care acoper fiecare cte unul din cele dou domenii n parte. Un numr de ri din EUR-12 au nfiinat Consilii de audit intern sau Comitete de CPI pentru a discuta dezvoltarea general auditului public intern i pentru a consilia UCA. Formare profesional sustenabil pentru MCF i AI Toate rile au dezvoltat faciliti sustenabile de formare profesional pentru MCF i AI. Aceasta este o condiie pentru nchiderea cu succes capitolului de negociere CF. La nceput cele mai multe ri se bazau pe consultanii din contractele de asistena tehnic, care au plecat ns la sfritul contractului lor. Plecarea experilor strini putea cauza o ntrerupere a programului de formare profesional i au fost necesare s se pun n practica msuri pentru asigurarea continuitii programului pentru manageri, ofieri financiari i auditori interni. Un bun indicator privind angajamentul pe termen lung a guvernelor privind dezvoltarea CPI l reprezint continuitatea activitii de formare profesional. Un alt indicator este dezvoltarea cooperrii dintre sectorul public i seciunile locale ale IIA n vederea realizrii unui program de certificare de nalt calitate.

2. Parlamentul European (CBC)

n timpul negocierilor pentru aderare Preedintele Comisiei de Control Bugetar al Parlamentului European (CBC) a luat parte la seminariile de formare profesional n scopul de a demonstra interesul pe care l prezint Parlamentul European pentru activitatea Comisiei n cadrul capitolului CF. Seminariile au fost organizate de ctre DG Control Financiar pentru funcionarii publici din rile candidate care aveau rspunderea introducerii CPI. Seminariile explicau funcionarea instituiilor de control i de audit din Uniunea European. n noiembrie 2001, CBC a luat parte la ntlnirea anual a Curii Europene de Conturi cu SAI din rile candidate i a exprimat un interes major pentru raporturile care s-au stabilit ntre SAI i Comisiile

160

PIC

Buget Finane ale Parlamentelor naionale. SIGMA a pregtit un document (SIGMA 2002) n acest sens prezentnd dou seturi de bune practici recunoscute n domeniu. Primul set privete sporirea efectivitii i extinderii activitii SAI i asigurarea c SAI coopereaz pe deplin cu Comisiile parlamentare respective. Buna practic const n elaborarea i adoptarea politicilor de audit i a standardelor, ct i a standardelor de etic; prezentarea de rapoarte scrise ntr-o maniera clar i concis, echitabil i factual i selectivitate n decizia privind care din rapoartele de audit trebuie prezentate Parlamentului. Au fost fcute consideraii optime despre un numr de elemente de discuie cum ar fi: stabilirea prioritilor auditului, nfiinarea unei uniti separate care s aib sarcina relaiei cu Parlamentul, o supraveghere activ i metodic a implementrii recomandrilor auditorilor i informarea Parlamentului la apariia oricrui semn de inerie din partea Guvernului. Al doilea set este destinat Parlamentelor i are ca scop asigurarea via legislaia naional a faptului c SAI este independent att fa de Guvern, ct i fa de Parlament, c preedintele SAI este numit n aa fel nct s-i asigure ncrederea i suportul Parlamentului, ca o Comisie parlamentar are drept de acces la operaiile financiare ale SAI, care trebuie s fie separat de Guvern i care informeaz SAI n ceea ce privete interesele specifice ale Parlamentului, dar va lsa la nivelul SAI decizia final privind prioritile programului de audit. Toate rapoartele SAI trebuie s fie realizate la timp i s fie fcute publice. Parlamentul trebuie s stabileasc reguli pentru funcionarea comisiilor parlamentare i s le asigure suportul de personal adecvat. Comisiile parlamentare trebuie s discute rapoartele SAI n mod prompt, iar discuia trebuie s fie deschis pentru public i pentru presa, pentru a asigura respectarea principiului transparenei n administrarea i controlului fondurilor publice de ctre Guvern. Este clar c relaia dintre SAI i Parlament trebuie s fie simbiotic n vederea asigurrii unei guvernane efective a Guvernului. Raportul a rspuns la o iniiativ a CBC de a organiza o discuie ca parte a procedurilor de descrcare de gestiune pentru bugetul UE din 2001 n 29 aprilie 2003 (SP(2003)1624 din 30 aprilie 2003). La aceast discuie au luat parte Comisarul European pentru Buget, reprezentani ai Curii Europene de Conturi, ai SAI (Malta i Polonia), ct i ai SIGMA. Comisia a explicat c a trebuit s mearg mai departe dect furnizarea unei viziuni privind controlul i auditul fondurilor de pre-aderare. Comisia a reuit s determine crearea unui sistem cuprinztor de control intern la nivel naional, bazat pe principiile responsabilitii manageriale i a unei funcii de audit intern care s funcioneze independent, n acest fel crendu-se un mediu propice pentru trecerea de la inspecie la responsabilitatea managerial i la un sistem de audit intern puternic. Comisia a jucat un rol important n acest transfer i n schimbarea de cultur care a fost concomitent; din implicarea ei a rezultat o nou legislaie combinat

8. Evaluarea implementrii CPI

161

cu noi structuri de audit i control n rile candidate. Att Curtea European de Conturi ct i CBC i-au exprimat aprecierea pentru faptul c schema de dezvoltare a controlului intern promovat de Comisie n rile candidate este aplicabil pentru integralitatea fondurilor publice i nu numai pentru fondurile UE. Curtea Europeana de Conturi n 2004 Curtea European de Conturi a analizat modul n care Comisia a condus negocierile n cadrul Capitolului CF n perioada 2000-2004. Raportul a fost trimis Comisiei dar nu a fost publicat. n timpul celui de al doilea seminar UCA de la Balatonoszod, reprezentantul Curii a discutat (n nume propriu) despre cteva elemente ale acestei analize (Lingen 2004). Din cauza c n anul 1998 Comisia nu dezvoltase nc o strategie clar despre ce trebuie realizat n mod concret n cadrul capitolului de negociere CF ea s-a gsit confruntat cu trei mari probleme:  Comisia nu putea utiliza experiene anterioare din precedente procese de negociere pentru c pn atunci controlul financiar nu juca nici un rol n procesul de negociere. Statele Membre care au accedat anterior nu au fost niciodat subiectul unei analize privind sistemul lor naional de control financiar;  Nu a existat o descriere clar a acquis-ului n termenii unei legislaii europene relevante i nici criterii explicite care s fie aplicate diferitelor abordri din domeniul controlului financiar;  Odat cu demiterea Comisiei SANTER n 1999, Comisia ea nsi i-a pierdut din credibilitate privind propriul sistem de control intern care a fcut subiectul unei propuneri de reform propus prin documentul Cartea Alb 2000 i a unei complete reorganizri ca o consecin a acestuia. n ceea ce privete primul element al capitolului CF, sistemul CPI, CEC a apreciat c noul concept a fost dezvoltat cu succes de ctre Comisie bazndu-se pe standarde internaional-apreciate de audit i de control, ct i pe cele mai bune practici din Statele Membre. Comisia nu a utilizat n trecut niciodat un model unic pentru sistemul CPI pentru ca nu a dorit s creeze o discriminare ntre diferitele modele de CPI existente n statele membre. innd cont de dezvoltrile care au urmat i de faptul ca nsi Comisia a avut nevoie de un proces de nvare, n perioada 1998-2000 aceasta nu a acordat o ndrumare clar pentru rile candidate. Numai ncepnd cu anul 2001 rile candidate au nceput s neleag n

162

PIC

mod progresiv setul complet de cerine care trebuie ndeplinite n cadrul capitolului CF. n ciuda incertitudinilor din perioada 1998-2000 Capitolul de negociere CF era deja nchis n mod provizoriu cu Ungaria, Polonia i Slovenia n prima jumtate a anului 2000 dup o faza de negociere de numai cteva luni. nchiderea capitolului a fost prematur pentru aceste ri pentru c cerinele specifice acestui capitol nu erau nici clare, nici complet definite. Mai mult dect att nchiderea provizorie nu a dat nici un semnal politic rilor respective pentru a-i mbuntii sistemul de control financiar n viitor. Lentoarea cu care cteva ri candidate au acionat dup nchiderea provizorie a capitolului a confirmat acest fapt. Curtea a sftuit Comisia de altfel ca nchiderea capitolului s nu se mai fac pe baza de promisiuni i angajamente, ci numai pe baza capabilitii reale de a implementa i de a pune n practic toate criteriile i condiiile stabilite.

Alte modaliti de evaluare a noilor sisteme de control intern

Este important ca facilitile administrative nou create n noile State Membre s rmn obiectul unor analize periodice astfel nct noile progrese s poat fi msurate i subliniate. Acest lucru poate fi realizat ntr-o varietate de metode. UCA poate realiza evaluri interne prin intermediul rapoartelor anuale i a evalurilor. Aceste rapoarte trebuie s se bazeze pe o experiena acumulat n acest domeniu (teste de conformitate) i pe rapoartele produse de organizaiile de MCF i AI. Crearea unui Registru naional pentru auditul intern care s cuprind constatrile i recomandrile fcute n timpul misiunilor de audit intern ar putea constitui un instrument util ca i Registru central pentru Carta Auditorului Intern. Carta utilizat ar trebui comparat cu modelul produs de UCA i ar trebui luat n considerare n timpul oricrui proces de mediere de ctre UCA a unui eventual conflict ntre management i auditul intern. Evaluarea nivelelor de calitate n activitatea de MCF i de AI poate fi realizat i prin exerciii de auto-evaluare pentru fiecare ordonator de credite sau pentru fiecare unitate care ncaseaz venituri. Acest exerciiu poate fi iniial pregtit i organizat de UCA prin intermediul studiilor pilot i apoi realizat direct de structurile de MCF i AI ele nsele. n cadrul ntlnirii Grupului de contact de la Tallinn n octombrie 2001 s-a discutat acest subiect i aceste tehnici. Un model puin sofisticat aplicabil organizaiilor naionale este prezentat pe FccWebsite. Nu ar fi util ca aceast metod s fie explicat n detaliu aici, dar materialul este accesibil pe site i este clduros recomandat UCA i organizaiilor de MCF i AI. Alte referine se pot

8. Evaluarea implementrii CPI

163

gsi n capitolul 3, n seciunea auto-evaluarea de ctre management i de ctre departamentului financiar2. O alta metod de evaluare a calitii muncii realizat de instituiile din sistemul CPI este certificarea n conformitate cu standardele ISO. Aceasta poate fi un obiectiv prea ambiios pentru sistemele nou dezvoltate n EUR-12, dar este sigur c se va lua n considerare n viitor. n 17 octombrie 2005 Organizaia Internaional a Standardelor a publicat o nou ediie (vezi http://www.iso.org/iso/en) a standardelor din ISO 9000:2005 care definete vocabularul i fundamentele sistemului de Calitate a Managementului (QMS), incluznd auditorii, echipa de audit, planul de audit i scopul auditului. ISO 9000:2005 poate s fie util pentru toi utilizatorii standardelor din familia 9000 n particular pentru persoane care evalueaz QMSul, sau l auditeaz pentru conformitate utiliznd ISO 9001:2000 cum ar fii auditorii interni, auditorii externi i organismele de certificare, i cei care furnizeaz consultan sau instruire profesional n domeniul QMS. n plus, evaluarea independent a eficienei i eficacitii care este realizat de Instituia Suprem de Audit pentru ntregul sistem de structuri administrative ale CPI i pentru elementele sale operaionale este de deplin relevanta. Nevoia de a avea o bun relaie ntre SAI, UCA i structurile individuale de audit a fost deja menionat. SAI poate furniza o asigurare pentru UCA ct i pentru Guvern sau Parlament privind faptul ca sistemului de control intern, care funcioneaz n cadrul administraiei rii respective este adecvat i urmeaz calea prevzut. n final, o alt interesant iniiativ/studiu merit s fie menionat. Studiul a fost realizat n cadrul Centrului de Cercetri Financiare i Monetare (Dinga 2006) care este o parte din Institutul Naional de Cercetri Economice din Bucureti. Studiul ncearc s msoare i s evalueze cu ajutorul unui algoritm diferena instituional dintre progresul n introducerea CPI n Romania i acquis-ul comunitar relevant . Procedura poate fi utilizat n orice ar . Obiectivul studiului este de a permite decidenilor s realizeze aciuni corective dac diferena nu se micoreaz sau dac pare c devine din ce n ce mai mare. Pentru a msura diferenele care exist ntre sistemul analizat i standardele europene studiul ia n considerare trei criterii (statutul, tendina i capacitatea) care conduc spre trei grupuri de clase (poziia, procesul i resursele). Marcatorii poziiei sunt n legtur cu economicitatea, eficacitatea i efectivitatea, iar marcatorii procesul sunt i mai interesant: acestea sunt direcia, viteza, ireversibilitatea i auto-evaluarea procesului CPI. De exemplu marcatorul ireversibilitii are rolul de a cuantifica aspectul calitativ pe care reforma instituional n general o poate avea n asigurarea absorbiei i implementrii acquis-ului comunitar relevant. El mai poate arata riscul schimbrii pe care trebui s-l asume ara respectiv (Guvernul sau Ministerul
2 MERCHAN Francisco, Risk management in Comisia European, vezi FccWebsite

164

PIC

finanelor) dac abandoneaz procesul, dac este indiferent fa de acest proces sau dac susine pe deplin acest proces. Acest marcator al procesului poate msura de exemplu dac schimbrile decise de Guvern prin introducerea Legii funcionarului public pot s influeneze ntr-un fel sau n altul statutul auditorului intern sau dac desfiinarea UCA poate fi un element pozitiv sau negativ din punctul de vedere al sustenabilitii profesiunii de auditor intern. Asemenea pai au nceput s fie ntreprini i de ctre administraia din Polonia. Marcatorii resurselor sunt legai de ntocmirea legislaiei relevante, de aspectele instituionale i de componenta cultural. Valoarea acestui studiu trebuie nc testat. Primele msurtori rmn nc de realizat i rmne de vzut dac va fi posibil ca rezultatele s fie puse mpreun sub forma unei informaii utile pentru decideni, dar se pare ca ar avea potenialul necesar pentru a menine proiectul CPI n curs. Ar fi un mare merit pentru cei care vor continua s realizeze evaluri periodice n domeniul CPI pentru fiecare ar n parte, mai ales dup aderare, atunci cnd fora conductoare a Comisiei Europene va deveni mai puin evident i vizibil i poate chiar disprea sau chiar mai ru, atunci cnd funcionarea SAI nu este nc suficient de matur pentru a prelua locul Comisiei n monitorizarea dezvoltrii viitoare a auditului i controlului intern.

9. Viitorul rol al CPI

165

9.

Viitorul rol al CPI

O privire rapid asupra celor mai noi evoluii din domeniul CPI n rile candidate; construirea sistemelor de control public intern n rile din vestul Balcanilor i din Politica European privind Vecinii; aplicarea conceptelor CPI i realizarea de beneficii din experiena altor ri; este momentul de a lua o pauz pentru a analiza evoluiile de pn n prezent.

Cele mai noi dezvoltri n domeniul CPI n rile candidate

Dup valul de aderare din mai 2004, au rmas trei ri candidate (Romania, Bulgaria i Turcia) din care Romania i Bulgaria au aderat n ianuarie 2007. Ambele ri au fcut progrese considerabile n privina legislaiei CPI i n sfera implementrii sale. Romania a introdus responsabilitatea managerial ncepnd cu 2006, n timp ce un sistem de audit intern independent fusese deja introdus. Bulgaria a optat iniial pentru un sistem centralizat de audit intern, construit n cadrul fostului Oficiu al Controlului de Stat. Rezultatul a fost o agenie CPI care combina inspecia cu auditul intern i cu audit delegat pentru ordonatorii principali de credite. Cu toate acestea, nu a fost posibil dezvoltarea unei funcii de audit intern independent sub umbrela inspeciei. Bulgaria a optat atunci pentru o strict separare ntre MCF, audit intern i sistemul de inspecie pentru care n 2006 a adoptat trei legi separate, una pentru fiecare componenta a sistemului, subliniind principiul separrii dintre audit intern i inspecie, i a unui audit intern descentralizat care s ntreasc rspunderea managerial. Att Romania ct i Bulgaria vor beneficia timp de trei ani de programul Faciliti pentru Tranziie cu scopul de a susine ntrirea administraiilor lor publice. Turcia a devenit ar candidat ncepnd cu anul 2000, pe de alt parte negocierile oficiale au nceput numai n noiembrie 2005. DG Buget a avut contacte cu Turcia ncepnd cu anul 1999 care au avut ca rezultat adoptarea Documentului de politic n domeniul CPI i a proiectului de lege privind managementul i controlul n domeniul finanelor publice. Conceptul responsabilitii manageriale i cel al unui audit independent au fost acceptate, dar implementarea a fost pn n prezent parial i nceat. La nceputul anului 2006 Ministerul finanelor a elaborat legislaia secundar pentru implementarea legii privind managementul i controlul n domeniul finanelor publice i a nfiinat structurile de control i audit rezultate. n iunie 2006 Capitolul de negociere CF a fost analizat ca o precondiie a deschiderii negocierilor pentru acest capitol. n prezent Documentul de politic ct i legile cadru i reglementrile de aplicare sunt n proces de analiz.

166

PIC

n iunie 2004, Consiliul European de la Copenhaga a decis ca Croaia trebuie s fie considerat ca fiind o ar candidat i astfel negocierile s-au deschis n noiembrie 2005. n iunie 2005 Guvernul Croaiei a adoptat Documentul de politic n domeniul CPI alturi de un plan de msuri cu termene fixe privind implementarea msurilor i a adoptat legea CPI n decembrie 2006. n iunie 2006 Capitolul CF a fost oficial analizat iar n noiembrie Consiliul a stabilit c Croaia este gata de a deschide negocierile pentru acest capitol. n 2004 guvernul Macedoniei a solicitat acordarea statutului de ar candidat. Un chestionar foarte cuprinztor a fost transmis Guvernului, iar rspunsurile au fost deja analizate. n noiembrie 2005 Comisia a publicat un raport analitic privind Opinia despre cererea Macedoniei. Consiliul European a decis n februarie 2006 ca Macedonia va primi statutul de ar candidat, dar negocierile vor fi suspendate pentru o perioad nedeterminat. Odat cu aderarea rilor din EUR-10 din mai 2004 multe lucruri s-au schimbat pentru procesul CPI. Cu toate c noile State Membre consider ca i vechile State Membre ar trebui s implementeze sistemul CPI, atenia att a Comisiei, ct i a unei armate de consilieri i de parteneri de nfrire instituional s-a orientat ctre rile din Vestul Balcanilor i ctre rile din vecintatea noii Uniuni Europene aflate n sudul i sud-estul Mediteranei, n Caucaz i n estul Europei (Ucraina i Moldova). n aceste noi zone geografice exist dou tendine principale care merit s fie menionate. n primul rnd suportul UE acordat pentru rile din Vestul Balcanilor n domeniul controlului public intern este acelai ca cel acordat n primele zile ale negocierilor de aderare pentru rile din EUR-10 de exemplu s-a sugerat rilor candidate c sistemul de control public intern s fie realizat din perspectiva furnizorului i nu a beneficiarului. O curs pentru obinerea de contracte importante a nceput din nou, n locul unei abordri n pai succesivi care s asigure ndeplinirea nevoilor pe termen lung a rii respective pentru a o pregti ct mai bine pentru negocierile de aderare. n al doilea rnd, ntr-un numr de state din Vestul Balcanilor, ochii i urechile autoritilor competente erau deja deschise datorit experienei acumulate n rile vecine n care se petreceau deja schimbri structurale n domeniul CPI i a auditului extern. Chiar i consultanii externi i partenerii din contractele de nfrire instituional (chiar dac mai monopoliti dect nainte) au devenit mai la curent cu tematica CPI; ei sunt n prezent bine informai despre cerinele capitolului de negociere CF. Cu toate acestea Termenii lor de Referin prevd deseori c Documentele de politic n domeniul CPI i legislaia principal pentru CPI s fie elaborat n termene forte scurte ceea ce creste pericolul ratrii procesului aa cum s-a explicat n seciunea Lecii care nu au fost reinute (vezi cap.7 - pag. 129).

9. Viitorul rol al CPI

167

Pe de alt parte, nu este nevoie de a reinventa roata. Dac, din punct de vedere al criteriilor pentru aderare, conceptul CPI s-a dovedit a fi util i a fost susinut de ctre importante organizaii internaionale, se poate dovedi benefic de a utiliza modelele oferite de experiena ctigat n rile care au trecut prin acest proces, ct i de cunotinele acumulate de ctre consultanii strini participani la proces. Un lucru important este ns s se stabileasc un echilibru pragmatic ntre procedeul de copiere rapida a experienelor altor ri i acela de a asigura o contientizare pe termen lung, i o absorbie intelectual i instituional a principiilor i a terminologiei pentru a putea declana o schimbare fundamental n conceptele privind activitatea de control existenta, de att de mult timp.

rile din Vestul Balcanilor

Promovarea pcii i stabilitii n zona vestic a Balcanilor este o prioritate cheie pentru relaiile UE cu aceast zon. Reuniunea comun dintre UE i rile din Vestul Balcanilor de la Thessalonic, din 21 iunie 2003 a stabilit urmtoarele: UE a reiterat suportul univoc pentru perspectiva european pentru rile din Vestul Balcanilor. Viitorul Balcanilor este n cadrul Uniunii Europene. Procesul de extindere este n curs i semnarea Tratatului de la Athena din aprilie 2003 a inspirat i a ncurajat rile din Vestul Balcanilor de a urma aceeai cale de succes. Noua provocare la care trebuie s rspund aceste ri l constituie pregtirea integrrii n cadrul structurilor europene i apoi aderarea la Uniunea European prin adoptarea standardelor europene. Viteza cu care acest proces se va derula este o decizie pe care o va lua fiecare ar din zon. n 2000 ajutorul financiar pentru aceast regiune a fost integrat ntr-un nou program numit CARDS1. Principalul obiectiv al programului este de a sprijini participarea rilor din vestul Balcanilor2 la procesul de Stabilitate i de Asociere (SAP), care este un proces indispensabil pentru politica Uniunii Europene n aceast zona. SAP care a fost conceput pe pentru ajuta fiecare ar s progreseze fiecare n felul sau ctre marea integrare european. Unul din principalele obiective ale programului este dezvoltarea legislativ i instituional, inclusiv armonizarea cu normele Uniunii Europene i cu abordrile acesteia. Un element cheie din SAP, care este destinat acelor ri care progreseaz n procesul de reform politic i economic i de ntrire a capacitaii instituionale, este o relaie contractual formal cu UE care are forma Acordului pentru Stabilitate i Asociere (SAA).
1 Asistena Comunitar pentru Reconstrucie, Dezvoltare i Stabilitate, adoptat prin Reglementarea Consilului (EC) nr.2666/2000 din 5 decembrie 2000, OJ L306, vol.43 din 7 decembrie 2000. 2 Albania, Bosnia i Hertegovina, Guvernul provizoriu din Kosovo, Serbia, Muntenegru i Macedonia

168 Transparency International

PIC

Pentru rile din Vestul Balcanilor luat ca un grup Indicatorul de Percepie a Corupiei n sectorul public este un indicator ilustrativ. Valoarea lui este de 2,28 n comparaie cu media grupului EUR-25 care este de 6,20 i cu media pentru grupul ENP care este de 3,07 pentru anul 2005. (vezi Anexa nr.2 - pag. 197). Responsabilitatea i lupta contra corupiei pot fi elemente majore pentru a determina creterea investiiilor strine n rile respective i prin aceasta a locurilor de munc disponibile. Rata omajului n rile din Vestul Balcanilor este foarte ridicat. Astfel, devine foarte important s se lupte contra corupiei prin creterea responsabilitii i transparentei n viaa public. Documentul privind Strategia Regional pentru perioada 2002-2006 i Documentul de Strategie a rilor din CARDS cuprind elemente cum ar fi: reforma bugetar, controlul financiar, auditul intern i extern ca zone prioritare pentru procesul de reconstrucie instituional. SIGMA i consultanii strini au fost solicitai pentru a acorda asisten n aceste domenii. n prezent este acordat asisten tehnic de ctre firme de experi strini, dar n 2006, contracte de nfrire instituional vor fi introduse. Este interesant de notat c n cele mai multe din rile din Vestul Balcanilor specialiti din cadrul Ministerului finanelor au acumulat bune cunotine n domeniul negocierilor pentru Capitolul CF i a sistemului CPI din rile vecine. Muli dintre ei particip la seminarii privind CPI organizate de ctre Centrul de Excelen pentru Finane (CEF) din cadrul Ministerului finanelor din Slovenia mpreun cu SIGMA i cele mai multe informaii reinute din aceste seminarii au fost prezentate nivelelor politice responsabile. n orice caz, schimbul de idei despre standardele moderne de control public intern a fost realizat cel mai frecvent cu rile care au fost receptive la principiile CPI. Agenia European pentru Reconstrucie (EAR) a nceput finanarea cu programe UE nc nainte de 2002. Unul din programele sectoriale se refer la reforma administrativ i n particular la controlul public intern. Cu toate acestea, n loc s ofere programe complete privind controlul public intern, activitile ntreprinse i contractele licitate se refereau la cazuri individuale a fiecrei ri (care aveau la baz analize i recomandri ale Bncii Mondiale) n loc s se utilizeze experiena ctigat de rile grupului EUR-12 i de rile candidate. Prima serie de proiecte EAR a avut astfel un succes limitat, tocmai din cauza lipsei unei abordri integrate a conceptului de CPI. La jumtatea anului 2004 DG Buget a nceput o serie de misiuni la faa locului n aceste ri. EAR i cea mai mare parte din experii strini sunt astfel n prezent informai despre cerinele Comisiei n domeniul CPI. Procesul de licitare i de contractare a celei de a doua generaii de contracte de asisten tehnic privind dezvoltarea CPI va fi monitorizat de DG Buget n strns colaborare cu DG ELARG i supravegherea activitii echipelor de experi strini va deveni o practic standard aa cum s-a petrecut i n cazul rilor din grupul EUR-12. n prezent

9. Viitorul rol al CPI

169

Albania i Kosovo sunt n plin proces de ntocmite a documentelor de politic n domeniul CPI i de ajustare a bazei lor legislative pentru CPI. Iniiative similare se dezvolt n Serbia, Muntenegru i Bosnia-Heregovina. Ca un rezultat al acestor intervenii situaia CPI n rile din Vestul Balcanilor s-a mbuntit simitor. Croaia, Macedonia, Albania i Kosovo au ntocmit deja Documentele de politic n domeniul CPI i legislaia n domeniul auditului intern; Muntenegru, Bosnia i Heregovina i Serbia au nfiinat departamente de audit intern i au luat n considerare posibilitatea dezvoltrii de strategii cuprinztoare pentru CPI. Exist bune sperane c unele din aceste ri (dac nu chiar toate) s dezvolte i s implementeze sisteme CPI, chiar nainte de deschiderea capitolului de negociere CF sau chiar nainte de a prezenta cererea de a deveni ar membr a Uniunii Europene. In mod clar natura interveniei DG Buget se va modifica i va trece de la iniiere i supraveghere la monitorizare n scopul de a se asigura de realizrile n procesul de ndeplinire a cerinelor specifice n procesul de negociere a Capitolului CF i de faptul ca SAI este pregtit s supravegheze viitoarele dezvoltri din domeniul controlului public intern. Aceasta nseamn c conceptul CPI este n general bine acceptat ca model de urmat de ctre viitoarele ri candidate, de ctre rile donatoare, de ctre consultanii strini i specialitii care fac parte din contractele de nfrire instituional. Acest fapt demonstreaz c sistemul CPI poate s-i gseasc calea de dezvoltare chiar i fr intervenii directe a DG Buget. rile din Vestul Balcanilor vor ncepe eventual negocierile pentru aderare fiind supuse acelorai criterii privind CPI i auditul extern ca i rile din grupul EUR12, dac nu a unora nc i mai dure. Acest fapt se datoreaz poziiei pe curba nvrii att a Comisiei ct i a rilor candidate ct i criticilor Curii Europene de Conturi. Cea mai important concluzie este aceea c rile din Vestul Balcanilor pot i vor beneficia de experiena ctigat de rile din grupul EUR-12 n procesul de implementare a CPI n ultimii 6-8 ani. n iulie 2006 Consiliul a aprobat Instrumentul de Asisten pentru Preaderare (IPA) cu obiectivul de a sprijini beneficiarii (Albania, Croaia, Macedonia, Kosovo, Muntenegru, Serbia i Turcia) n a face fa schimbrilor impuse de integrarea european, n implementarea reformelor necesare pentru ndeplinirea cerinelor UE, pentru a progresa n cadrul Procesului de Stabilitate i de Asociere i pentru a ndeplini criteriile Copenhaga n vederea integrrii lor viitoare n UE. Documentul de Planificare Multianual Indicativ (MIPD) este documentul strategic pentru IPA i este ntocmit pentru o perioad de trei ani, fiind revizuibil n fiecare an. Acesta este apoi urmat de Cadrul Financiar Indicativ Multianual (MIFF) care realizeaz alocarea fondurilor pe beneficiar i pe component a programului. Scopul acestui program MIPD cu beneficiari multipli este de a furniza un cadru strategic pentru sumele alocate n cadrul programului IPA pentru rile candidate i potenial candidate.

170

PIC

Bugetul IPA pentru perioada 2007-2009 este de 4.119,5 mil. EURO. Partea cea mai important a asistenei IPA se va furniza pe baza programelor naionale. Cu toate acestea 10% din fondurile disponibile vor fi alocate prin intermediul Programelor Multi-beneficiari, n scopul de a ajuta beneficiarii n efortul lor de a accede la UE. n perioada 2007-2009 suma va fi de cca.401,4 mil. EURO. Una din ariile de intervenie pentru MIPD a fost identificat ca fiind reforma administraiei publice. n aceast reform sunt cuprinse i dezvoltarea controlului public intern i a auditului extern.

Politica European de Vecintate (ENP)

n timp ce rile din Vestul Balcanilor sunt pe calea de a deveni membre ale UE i deci sunt subiectului negocierilor pentru aderare, rile acoperite de iniiativa ENP nu sunt. Cu toate acestea ele pot beneficia de suport financiar din partea UE, furnizat n condiiile n care aceste ri sunt de acord s participe mpreun cu UE la programe destinate creterii transparenei i a responsabilitii prin dezvoltarea i nnoirea sistemelor lor de control intern i aducerea acestora la nivelul standardelor internaionale. n martie 2003 Comisia a prezentat comunicarea privind Europa lrgita vecinii: un nou cadrul pentru relaiile cu rile din estul i sudul UE care sublimeaz principiile de baz privind iniiativa ENP. n octombrie 2003, Consiliul Europei a acceptat aceast iniiativ i a cerut Comisiei s o continue n viitor. Concluziile Consiliului din 16 iunie 2003 au listat urmtoarele ri: Ucraina, Moldova, Belarusia, Algeria, Egipt, Israel, Iordania, Libanul, Libia, Marocul, Autoritatea Palestiniana, Siria i Tunisia. n 14 iunie 2004 concluziile Consiliului privind programul ENP a oferit oportunitatea de a participa la el i pentru Georgia, Armenia i Azerbaigean, concluzionnd printre altele: Obiectivele iniiativei ENP sunt de a pune n comun beneficiile extinderii UE din 2004 cu rile vecine n termeni de stabilitate, securitate i bunstare ntr-un fel care este deosebit de cel aplicat rilor membre ale UE. Iniiativa este conceput pentru a evita apariia unor noi bariere ntre Uniune i vecinii si i pentru a le oferi ansa de a participa la diverse activiti ale UE de cooperare pe plan politic, economic, cultural i de securitate. ENP ofer relaii privilegiate cu vecinii, care se bazeaz pe angajamentul comun de a recunoate valorile comune n ceea ce privete aplicarea principiilor: supremaiei legii, a unei bune guvernri, a respectrii drepturilor omului, a promovrii unor relaii de bun vecintate, a principiilor unei economii de pia i a unei dezvoltri durabile. ncepnd cu octombrie 2003 Comisia a avut discuii cu partenerii din estul Europei i din sudul Mediteranei care au Acorduri de Asociere sau de Parteneriat n vigoare.

9. Viitorul rol al CPI

171

Iniiativa ENP este adresat vecinilor UE i n particular, acelora care au devenit vecini direci dup noul val de extindere. n Europa aceasta se aplic Ucrainei, Bielorusei i Moldovei, n zona mediteranean ENP se aplic toate rilor care particip la Parteneriatul Euro-mediteranean (denumit i Procesul Barcelona) i nu fac parte din UE cu excepia Turciei care i urmeaz negocierile de aderare la UE. Un plan de aciune convenit n comun va cuprinde un set de prioriti care au ca scop aducerea acestor ri ct mai aproape de UE. Planul de aciune se va realiza n mod difereniat, n funcie de stadiul actual al relaiilor cu fiecare ar n parte, de nevoile sale, de capacitatea sa, ct i de interesele comune i va defini calea de urmat pentru urmtorii 3-5 ani. Aceste planuri vor fi naintate de Comisie i vor fi aprobate de respectivele Consilii de Cooperare sau de Asociere. Transparency International Pentru rile ENP luate ca un grup Indicatorul privind Percepia Corupiei n sectorul public este relevant. Nivelul su este de 3,07 comparativ cu 6,36 pentru grupul rilor EUR-25 i 2,87 pentru grupul rilor din Vestul Balcanilor n 20053. Elemente majore n acest context rmn responsabilitatea i lupta contra corupiei pentru crestarea volumului investiiilor strine n zon i pentru crearea de noi locuri de munc. n medie rata omajului n rile din zona ENP poate fi estimat la 30%. Planul de aciune include introducerea CPI i a auditul extern ca subiecte de interes n cadrul reformei din cadrul administraiei publice. Din acest motiv Capitolul 7 n proiectul Planului de Aciune cuprinde urmtorul text: Controlul financiar i alte subiecte n relaie cu acesta 7. Gestiunea sntoas i controlul finanelor publice Controlul Financiar Public Intern - Dezvoltarea unei strategii i a unui document de politic n domeniul controlului financiar public intern (responsabilitatea managerial i auditul intern). - Crearea unui cadru legal pentru control financiar public intern. - Armonizarea gradual cu standardele recunoscute pe plan internaional (IFAC, IIA, INTOSAI), ct i cu cele mai bune practici din UE pentru control i audit n domeniul veniturilor i cheltuielilor publice, ct i a activelor i pasivelor. Auditul extern - Asigurarea nfiinrii i a funcionrii adecvate a unei Instituii Supreme de Audit n conformitate cu standardele recunoscute la nivel internaional i a celei mai bune practici din UE (standardele INTOSAI Organizaia Internaional a Instituiilor Naionale de Audit)
3 Vezi Anexa 2

172

PIC

Textul standard este negociabil cu rile partenere i de altfel este de presupus c va fi amendat n concordan cu interesele rilor partenere i ale Comisiei. La aceasta dat nu este nc posibil evaluarea consecinelor acestor negocieri. Angajamentul rilor partenere n aplicarea modelului CPI este voluntar i n consecin situaia lor este diferit de cea a rilor (foste) candidate care au implementat sistemul CPI. Cu toate acestea este foarte important ca Guvernele i n special Ministerele finanelor s dezvolte proiecte i programe care s respecte organizarea structural a CPI i s se abin de la aplicarea altor proiecte pariale sau marginale care nu vor avea ca rezultat o actualizare a ntregului sistem de control public intern. Proiectele de audit pilot pentru ordonatorii principali de credite care nu sunt axate pe dezvoltarea rspunderii manageriale sau chiar i mai ru care nu sunt dirijate de Ministerul finanelor vor conduce n mod sigur la o situaie frustrant pentru toi cei implicai precum i la o irosire a fondurilor publice. Astfel de proiecte pot face mai mult ru dect bine i de aceea argumentele pro i contra trebuie analizate cu grija naintea demarrii unor proiecte de acest tip. Beneficiarii iniiativei ENP pot fi mprii n dou grupe distincte: rile din sudul i sud-estul Mediteranei (de la Maroc la Liban/Siria) i rile care au aparinut fostei Uniuni Sovietice (Ucraina, Moldova i rile din Caucaz). Majoritatea rilor din primul grup folosesc modelul de inspiraie francez dinaintea reformelor LOLF. Cu toate c exist semnale c o parte din aceste ri neleg beneficiile rennoirii sistemelor naionale de control intern exist o puternic ezitare din partea lor n a face aceste schimbri n afara cadrului instituional deja existent. Lund n considerare nivelul mediu al coruptei n aceste ri probabilitatea privind o schimbare substanial n sistemul de control intern naional pe termen scurt i mediu nu este foarte mare. Cu toate acestea, dac n cadrul acestor ri ar exista un grup de interese care s susin introducerea unui management sntos i a controlului acesta ar trebui s primeasc un suport puternic. Cu acordul Guvernelor respective un prim pas n direcia cea bun ar fi aplicarea diagnosticului PEFA pentru a monitoriza ritmul progresului pe termen lung i aplicarea msurilor pentru susinerea ideii unei administraii mai responsabile. Pe de alta parte rile, din a doua categorie i-au afirmat deja aspiraia de a avea legturi strnse cu UE i urmresc cu interes dezvoltrile care au loc n rile vecine n ceea ce privete implementarea CPI i a auditul extern. Poziia pe care o adopta este similar cu cea a noilor State Membre naintea aderrii i exprim un interes specific pentru conceptul de CPI. n fapt, n Moldova, Ucraina i n cele trei ri caucaziene exist demersuri fcute n direcia cooperrii cu Banca Mondial i cu Comisia n vederea demarrii reformei administraiei publice, inclusiv a controlului intern.

9. Viitorul rol al CPI

173

Este momentul s respiram adnc i s privim n urm

rile din Vestul Balcanilor i alte ri care consider necesar nnoirea sistemului lor de control intern i ridicarea lui la nivelul standardelor internaionale i ale UE trebuie s realizeze ca acest demers cere un angajament pe termen lung. De aceea este important s se aleag un orizont de timp realist pentru parcurgerea tuturor etapelor. CPI nu poate fi implementat nici peste noapte, nici ntr-un an sau doi. Este de asemenea adevrat ca multe greeli pot fi evitate prin nelegerea procesului pe care celelalte ri l-au parcurs deja i a modului n care aceste ri au fcut fa problemelor i capcanelor. Experiena a demonstrat de asemenea c este necesar o lung perioad de timp pentru nelegerea i integrarea consecinelor aplicrii principiului responsabilitii manageriale i a auditului intern independent. Aceast nelegere poate fi atins n urma unor discuii intensive generalizate i orientate spre rezultate ntre toi cei participa la managementul i controlul public. Discuiile ar trebui dirijate de ctre o organizaie cu rol central n dezvoltarea i introducerea CPI. Rspunsul la ntrebarea dac conceptul CPI mai ales n ceea ce privete nfiinarea auditului intern bazat pe risc este adecvat rilor n dezvoltare depinde de rspunsul pe care administraiile acestor ri le dau la urmtoarele ntrebri:
 Exist un angajament real din partea celui mai nalt nivel politic pentru realiza Exist un partener local pentru reform?  Exist capacitatea managerial?

rea progresului?

De egal importan este i necesitatea de a avea un sistem bugetar robust i eficient. Succesul operaiunii poate fi realizat numai dac rspunsul la aceste ntrebri este unul pozitiv i numai dac este bine interes faptul c o reform eficient poate fi realizat numai printr-o planificare pe termen lung. Cu toate acestea, ultimele evenimente din ri ca Macedonia, Bosnia i Heregovina, Azerbaigean, Moldova i chiar Tadjikistan (unde sunt nregistrate eforturi pentru introducerea CPI) arat c adoptarea conceptului CPI poate deveni un succes suficient de convingtor pentru a determina Guvernele s se angajeze pe calea proceselor necesare de schimbare. Dac aceste angajamente pot fi respectate pe termen lung este o alt problem i este n acelai timp o surs de nelinite. Dac unele din noile State Membre iau deja n considerare posibilitatea dezmembrrii structurilor CPI pentru motive economice sau politice, atunci n mod cert ar fi mai uor pentru rile care nu trebuie s respecte condiii de aderare s implementeze diferite modele care in cont de tradiii sau de politica local i care s-ar putea s nu fie conforme cu modelul CPI. Numai viitorul poate s ne arata dac modelul relativ sofisticat al CPI poate fi aplicat cu succes n ri care continua s aib un sistem centralizat de control sau un sistem de inspecie i n care transparen rmne doar un concept.

174

PIC

10.

Concluzii

Conceptul CPI s-a dezvoltat n mod gradual n reacie cu alte dezvoltri interrelaionale. Deoarece sistemele de control intern din statele membre ale grupului EUR-15 nu sunt armonizate, rile candidate se gseau n situaia de a nu putea alege care din sistemele existente puteau fi considerate ca fiind cea mai buna practic n materie. n acest caz au solicitat Comisiei s le indice care este cea mai bun practic i s le fac recomandri. Evaluarea Substanial care a fost realizat din analizarea rspunsurilor oferite de rile candidate la Marele chestionar din 1996 a oferit indicaii care au constituit ingredientele necesare pentru crearea sistemului CPI. Mai mult dect att, evenimente internaionale (ENRON i motivele care au terminat Comisia s-i reformeze propria administraie i modul de finanare n 2000) au crescut interesul publicului ntr-un management financiar sntos att n sectorul public, ct i n cel privat i au creat o acut contientizare a consecinelor corupiei, fraudei i a contabilitii creative. CPI s-a dezvoltat n cadrul unei strategii de a gsi rspuns la puternica preocupare a statelor membre privind corupia n fostele state socialiste. Validitatea acestor preocupri a fost confirmat de Transparency International. Statele Membre i instituiile europene au insistat mpreun pentru ca acest subiect al corupiei s fie expus n cadrul negocierilor pentru aderare i au cerut ca transparena i responsabilitatea s fie dezvoltate. CPI poate s bazeze (si chiar se bazeaz) pe principiile democraiei i a supremaiei legii. Comisia, n acelai timp a avut de fcut o dificil alegere. Precedentele negocieri pentru aderare nu au inclus un capitol pentru controlul financiar. Comisia nu a putut s se bazeze pe nici un precedent n materie. Promovarea unui model pentru CPI ca cea mai bun practic n materie poate nsemn n mod implicit c alte modele europene nu au fost considerate ca cea mai bun practic, ceea ce este o afirmaie foarte greu de susinut. Cu toate acestea Comisia a decis, nc dintr-un stadiu de nceput al negocierilor i n interesul rilor candidate, s utilizeze practica internaional n materie cea mai bun i cea modern i care s-a dovedit efectiv i pentru sectorul public i pentru cel privat ca exemplu de urmat pentru rile candidate. Aceast abordare permite utilizarea celor mai noi standarde de control i audit recomandate de instituii cum ar fi INTOSAI (Organizaia Internaional a Instituiilor Supreme de Audit) i de IIA (Institutul International de Audit), n special n ceea ce privete rspunderea managerial i funcionarea descentralizat a auditului intern. n timpul negocierilor pentru aderare aceast alegere nu a fost contestat de nici un Stat Membru, ci a fost susinut n mod activ de majoritatea lor. Multe state, inclusiv Comisia, aplicau aceste practici i tehnici pentru a-si mbuntii propriul lor sistem. Dac nu ar fi existat marele val de aderare din 2004, conceptul de CPI probabil c nu ar fi existat. Cel mai probabil, prezicerea c rile candidate (vezi - pag. 35) nu vor beneficia de nici

10. Concluzii

175

un model specific i armonizat de control intern (aa cum este cazul vechilor State Membre), ar fi devenit realitate, dac nu ar fi fost introducerea CPI. Unul din cele mai dificile subiecte n introducerea funciilor i responsabilitilor controlului public intern este vocabularul utilizat. Terminologia CPI nu este poate aa de bogat n cuvinte i expresii aa cum este pescuitul sau cooperarea nuclear, dar multe interpretri naionale a unor concepte cum ar fi: rspunderea managerial, audit, controlul financiar ex-ante i ex-post, contabilitate, independena, inspecie, etc. au artat c nu este uor de a gsi o terminologie comun. Elementul esenial este de multe ori nu s explici ceea ce nseamn, ci mai ales ceea ce nu nseamn. Cu alte cuvinte, definirea rolului i responsabilitilor fiecrui actor a fost una din nevoile primordiale pentru a asigura o cooperare eficient fr conflicte de interes i dublarea activitii. n domeniul controlului public intern exist pe plan internaional o persistent confuzie n ceea ce privete conceptele (inspectori care realizeaz audituri; contabili i controlori care sunt i auditori, etc.). Rezultatul este c exist relaii obscure i ncurcate ntre diferitele corpuri de control i c acestea trebuie descurcate. Responsabiliti manageriale operaionale (controlul financiar ex-ante) au fost retrase de sub rspunderea instituiilor supreme de audit, auditul intern a fost dezvoltat n afara structurilor de inspecie i control, managementul operaional a trebuit s fie separat de managementul evaluativ, controlul financiar ex-post i auditul intern au trebuit s fie difereniate; i auditul de sistem a trebuit s devin activitatea cheie a auditorilor interni. Aceste dezvoltri au afectat tradiii stabilite de mult timp i schimbarea lor presupune schimbri de cultur n procedurile administrative i n nelegerea lor. n acest context gsirea de noi roluri pentru aceia care se tem c i vor pierde locul odat cu introducerea reformei este foarte important, de exemplu inspectorii pot fi orientai n activitile anti-fraud sau pot fi convertii n inspectori de calitate. CPI i reforma administrativ a Comisiei din anul 2000 s-au dezvoltat mai mult sau mai puin n acelai timp, deci nu este surprinztor c aceste fenomene s-au inter- influenat. Pentru cele dou ca i pentru democraie este valabil acelai principiu: sunt procese dinamice care caut n mod continuu cea mai bun faz realizabil ntr-un mediu care se modific ntr-un mod foarte rapid. Reformele UE continu prin dezvoltarea modelul auditului/controlului unic i aplicarea cadrului integrat de control intern, care are ca obiectiv obinerea unui declaraii pozitive de asigurare din partea Curii Europene de Conturi privind conturile Comisiei. CPI are nc nevoie de dezvoltri viitoare i aceasta depinde de rile care aplica acest model. Utilizarea conceptului se rspndete din punct de vedere geografic, odat cu fiecare ar care ndeplinete condiiile de aplicare a conceptului i care trece prin toate fazele identificate. Dac conceptul CPI este despre standarde i proceduri armonizate i despre a face ca activitatea de control public intern aplicabil fondurilor UE i fondurilor naionale s respecte cele mai moderne standarde internaionale nu este

176

PIC

de mirare c rile candidate au fcut plngeri privind inconsistenta terminologiei i a organizrii managementului i a mecanismelor de control aplicabile fondurilor PAC i Fondurilor Structurale. Capitolul 4 conine comentarii despre acest subiect i trage concluzia c armonizarea conceptelor i a cilor de organizare ar fi logic i benefic i ca aceast tematic este n mare parte reflectat n noul Instrument de Ajutor pentru Preaderare. Scopul CPI este de a aduce cele mai noi dezvoltri din domeniul auditului i controlului intern din sectorul privat n sectorul public, lund n considerare n acelai timp i caracterul specific a sectorului public. Reformele au fost implementate n rile candidate, dar cu un pre. Cu toate acestea negocierile pentru aderare au ajutat rile candidate s n decizii i s adopte standardele internaionale mai repede dect s-a crezut n mod iniial c se va ntmpla n absena acestor negocieri. Chiar dac n anumite ri anumite decizii au fost luate poate n grab sau fr o nelegere profund a obiectivelor i a nevoilor implicate; n prezent rile au neles care sunt necesitile pentru ingredientele de baz pentru implementarea standardelor internaionale i le-au inclus n baza legal, astfel ca pe viitor toate aceste elemente pot fi dezvoltate. Nu se poate ns afirma c nu exista pericole. Deciziile pot fi modificate de ctre Guvernele nou alese a cror oficiali pot avea un interes diferit n ceea ce privete natura conceptelor de transparen i responsabilitate i poate doresc posturi importante n managementul financiar i din auditul intern pentru prietenii lor. Vechile obiceiuri au tendina de a muri greu. Deci este important de aceea ca documentele de politic n domeniu CPI s furnizeze un cadru strategic care s fie revizuit n mod periodic i mbuntit, care s fie accesibil i acceptat de ctre autoritile superioare de control. Instituiile Supreme de Audit trebuie s se angajeze cu hotrre n iniiativele legislative i n alte iniiative care s fie orientate n direcia continurii procesului implementrii CPI. Acesta este un motiv de ngrijorare i de continua vigilen.

O privire spre viitor

CPI nu ar fi putut niciodat s devin un standard de succes pentru reforma controlului public intern dac nu ar fi existat un parteneriat puternic ntre rile candidate, SIGMA, TAIEX, asistena tehnic i partenerii de nfrire instituional, Instituiile Superioare de Audit, Curtea European de Conturi i Comisia European. Este nendoielnic c aceasta este rezultatul existenei att a unor relaii oficiale, ct i a unor relaii informale ntre toi partenerii. Cea mai important reea ca instrument de implementare a controlului public intern a fost fr nici o ndoial Grupul de Contact a Organizaiilor Europene de Control Financiar. Deoarece din punct de vedere a Comisiei decizia de a stopa organizarea i finanarea acestor ntlniri este explicabil, rmne n sarcina noilor State Membre (cat i a vechilor State Membre) de a gsi o baza comuna pentru a discuta problemele lor n implementarea noului sistem CPI n mod periodic.

10. Concluzii

177

Acest fapt i-a lsat pe acetia fr o tribun care s-i ajute s se arate mai fermi contra influenelor care vin, de exemplu, din partea unui management politic nou, dar impregnat de trecut. Pentru o anumit perioad Grupul de Contact a acoperit nevoia de a avea un grup pentru a discuta problemele speciale care apar n introducerea standardelor cele mai moderne n activitatea de control i audit intern din sectorul public. Existena organizaiilor profesionale cum ar fi IFAC i IIA nu pot ns compensa pierderea acestei reele. Nici organizaia INTOSAI nu o poate suplini pentru c a fost organizat n special pentru structurile de audit extern. Este regretabil c nu mai exist nici o organizaie interguvernamental n Europa unde s se poat discuta i mprtii experiene comune privind armonizarea standardelor de control public intern. Frustrarea pe care o resimt noile State Membre care au adoptat sistemul CPI i acum se regsesc confruntate cu nevoia de a continua consolidarea schimbrilor care le-au realizat n perioada negocierilor pentru a le asigura continuitatea, dar fr a avea un forum unde s se poat ntlni, este de neles. Chiar i printre Vechile State Membre care nu au trecut niciodat printr-un astfel de proces de reform sunt unele care simt nevoia unui astfel de loc comun de discuie. Aranjamentele privind Perioada de Tranziie (2004 2006), n timpul crora noile State Membre vor primi un sprijin pentru ntrirea noilor lor structuri administrative permit DG Buget s ia iniiativa organizrii de seminarii pentru Unitile Centrale de Armonizare din rile din grupul EUR-12 pentru a discuta despre progresele lor (sau despre lipsurile lor) i despre problemele lor. Aceste seminarii au fost foarte apreciate de participani, dar cu ocazia ultimului seminar organizat la Bled (Slovenia) acetia i-au exprimat nc o dat regretul (aa cum au fcut-o i la Viena) c Comisia nu mai poate organiza astfel de ntlniri pentru noile State Membre. Una din delegaii a explicat c rapoartele seminariilor au fost documente de mare importan n a explica reprezentanilor unui nou Guvern care este rolul UCA, ceea ce a dus la o schimbare n atitudinea acestuia, dar este nevoie de a gsi un nou loc comun de discuie care ar putea beneficia de prezena Comisiei, de autoritatea i de expertiza acesteia. Comisia consider ns c nu poate ntreprinde nici o aciune privind creare unei astfel de platforme de discuie deoarece aceasta ar echivala cu remiterea n discuie a sistemelor naionale de control intern a Statelor Membre. Acest lucru nu este ns n intenia unanim a rilor din EUR-27 sau cel puin nu a fost exprimat direct ctre, de exemplu ECOFIN, care ar putea s cear Comisiei s organizeze discuii pe acest subiect. Cea mai bun opiune este de a crea o noua platform interguvernamental pentru a discuta subiecte privind controlul public intern care trebuie s fie o iniiativ a noilor State Membre adresat rilor din grupul EUR-15 care au aceleai interese ca i ei. Aceast structur ar putea s preia iniiativa organizrii unei forme de cooperare intre rile implicate i ar putea s fie asemntoare cu propunerea din 1996 a Guvernului Ungariei de a organiza Asociaia European a

178

PIC

Organizaiilor de Control. O asociaie a statelor membre poate invita s participe la reuniuni reprezentani ai altor State Membre sau a rilor candidate ct i delegai din partea Comisiei sau a altor organizaii interesate pentru a discuta i a pune n comun experiena lor i buna practica n materie, pentru a sublinia realizrile obinute peste timp i pentru a compara/discuta progresele obinute, formulnd sugestii privind ndeprtarea obstacolelor din calea progresului. Parlamentul European a fcut referire la funcionarea unei reele pentru organizaiile de control financiar n descrcarea de gestiune pentru 2004 privind bugetul general. El a invitat Comisia sa nfiineze o reea de organizaii i structuri de control financiar (incluznd o reuniune anual n prezenta Comitetului Parlamentar pentru Buget) care s discute i s prezinte experiene cu privire la sistemele generale de control intern (inclusiv auditul intern) n cadrul UE i subiecte privind rspunderea managerial sau despre cum s fac mai efectiv cooperarea dintre Statele Membre i Uniunea European i a invitat comitetul su competent s furnizeze resurse specifice din bugetul european pentru susinerea unei astfel de reele. n vederea ndeplinirii acestei iniiative este foarte necesar i bine venit dac toi beneficiarii ei ar lua n considerare posibilitatea renaterii reelei organizaiilor de control financiar. Consultanii i partenerii de nfrire instituional sunt elemente indispensabile n dezvoltarea CPI n rile candidate. Fr acetia nu ar fi fost posibil s se treac prin diferitele stadii ale procesului de implementare a CPI. Consultanii, partenerii de nfrire instituional i n special organizaii ca SIGMA au furnizat o activitate de mare valoare n acest domeniu. Cu toate acestea fenomenele negative cum ar fi monopolul ctigat n acest sector nu trebuie s fie trecut cu vederea i nici nu trebuie uitate tendinele negative i nici leciile nvate din experiena trecut. Aceast carte sper s contribuie la evitarea acestor pericole. UCA trebuie s-i adune forele i s stabileasc regulile pentru licitarea asistentei tehnice lund n considerare experiena pe care o are n acest domeniu. n aceti ani au aprut multe evaluri privind progresele realizate de statele membre n implementarea sistemului CPI. Exist un numr de iniiative privind dezvoltarea i rafinarea evalurilor tehnice. UCA trebuie s dezvolte i s promoveze exerciiile de auto-evaluare de ctre departamentele implicate n control i audit i trebuie s raporteze anual asupra statutului CPI care Guvern, subliniind progresele. Instituia Suprem de Audit trebuie s furnizeze o opinie privind dezvoltarea general i direcia ctre care se ndreapt CPI, dar exist riscul ca ele s nu fie nc suficient de puternice ca s realizeze aceasta. Ar putea fi foarte folositor dac s-ar putea organiza o evaluare general privind modul de implementare a CPI n toate noile State Membre ntr-o perioad de, s zicem patru ani dup aderare, iar aceast evaluare ar putea s fie realizat de un grup de lucru care s fie nfiinat printr-un acord de nelegere ntre UCA sau Organizaiile de Control Financiar. Aceast activitate va fi cu att mai binevenit atunci cnd exist semnale c CPI nu poate s se dezvolte n mod optim (n special n rile n care capitolul de nego-

10. Concluzii

179

ciere s-a nchis n mod prematur). Guverne noi alese pot s (sau prefer s) ignore angajamentele luate cu ocazia negocierii capitolului CF i pot arata o tendin de reveni napoi renunnd la eforturile pentru a realiza un puternic sistem de control intern. Aceasta ar fi un eveniment nefericit pentru contribuabilii care au dreptul de a avea un Guvern transparent i responsabil, ct i pentru contribuabilii europeni, pentru c s-a cheltuit mult efort i multe fonduri pentru restructurarea sectorului de control public intern n aceste ri . n concluzie, conceptul CPI a fost dezvoltat n timpul procesului de negociere cu rile din grupul EUR-12 i apoi s-a continuat procesul de definitivare. n rile din grupul EUR-15 putem observa semnale privind apariia unei convergente n a gndi modul de a mbuntii vechile sisteme de control intern. Conceptul CPI a fost adoptat i de noile ri candidate din Vestul Balcanilor. Mulumit succesului acestei formule i a scopului su de a ntrii poziia Ministerului finanelor care este implicat n implementarea adecvat a bugetului, n modernizarea managementului i a controlului intern, conceptul a fost deja urmat de multe Guverne care particip la ENP (conceptul este acum testat pn i n Asia Centrala!). Succesul CPI n aceste ri nu este determinat de o viitoare aderare, ci este bazat pe consistena inerent a sistemului i pe dezvoltrile sale din viitor. CPI a devenit un concept viu cu un scop practic; nu este vorba de o dogm, dar care continu s se dezvolte ca un instrument prin incorporarea celei mai recente i mai relevante practici n materie. CPI poate s promoveze transparena i responsabilitatea n acele ri care sunt gata pentru a realiza schimbri fundamentale n administraia lor. n fapt formula propus de Comisie a fost acceptat ca un concept util i de referin de ctre organizaiile internaionale cum ar fi SIGMA, INTOSAI i Banca Mondial i utilizeaz ndrumarea i standardele organizaiilor profesionale internaionale cum ar fi IIA, INTOSAI i ECIIA i a iniiativei PEFA, ceea ce poate fi considerat ca indicativ pentru utilitatea acestui concept. CPI a avut un mare impact n arena internaional a controlului public intern i va continua s pstreze acest impact n viitorul previzibil.

180
Schema nr.1

PIC

Organigrama unei structuri de CfPI in care exista numai o Unitate Centrala de Armonizare

Minsterul Finantelor
Ministrul sau Secretarul General
UCA pentru CfPI Unitatea de Audit Intren

Sectiunea de Audit Intern

DG Tresorerie/ DG Buget

DG Operational

Sectiunea de MCF

Directorat / Serviciu Financial

Ministrul sau Secretarul General sau Directorul

Unitatea de Audit Intern

Director Directia Financiara

DG Operational

Ministere sau agentii guvernamentale

Scheme & Imagini

Schema nr.2 Organigrama in care sunt incluse doua Unitati Centrale de Armonizare

181

Minsterul Finantelor
Ministru sau Secretar General

UCA pentru Audit Intern

Unitatea de Audit Intern

DG Trezorerie/ DG Buget

DG Operationala

UCA pentru MCF

Directia Financiara

Ministrul sau Secretar General sau Director

Unitatea de Audit Intern

Directia Financiara

DG Oparationala

Ministere sau agentii guvernamentale

Auditul t Activitatea manageriala de baza

Directoratele Generale DG Buget
Director General Alocarea resurselor Bugetizarea Evaluarea Unitatea de evaluare

Comitetul de Audit

Comisia Europeana

OLAF Inspectie/ investigatii

182

Serviciul de Audit Intern

Secretariatul General
Planificare strategica si programare

Unitatea de Audit Intern

Implementarea actiunilor Operatiuni financiare Control intern Control la faa locului

Contabilitatea Departamente functionale

DG Control Financiar

Compartimentul financiar

Control financiar
Viza de control ex-ante

Centrul de servicii financiare

*Abolit in 2003

Controlorul financiar deconcentrat

CCAM

PIC

Schema nr. 3 Structurile de Control, Management si Audit in cadrul Comisiei Europene

Management financiar si control

Comisia Europeana
Delegarea autorizarii platilor

Schema nr.4

DG Buget

Contabilitatea

Director General
Sub-delegatie de autorizare a platilo*

Consoliderea conturilor si elaborarea raportarilor financiare Operatiuni de trezorerie, plati, tranzactii bancare Sistemele contabile Verific caracterul eliberator al platii** Unitatea Financiara

Scheme & Imagini

Servicul Financiar Unitatea Financiara

Alte sarcini care sunt mparite ntre departamente n funcie de tipul circuitului financiar adoptat: Operatiuni financiare Control intern Control la faa locului Defineste regulile interne si procedurile Furnizeaza instruire si elaboreaza manulale Servcii de secretariat Produce conturile anuale ale DG

Reteaua de unitati financiare

RUF

Departamentele functionale
Proiecteaza si planifica implementarea si monotorizerea actiunilor Lanseaza cererile de oferta, evalueaza si selecteaza Monitorizeaza dscentralizarea actiunilor

Defineste rolurile si procedurile Furnizeaza instruire si norme metodologice Lucrari de secretariat Unitate de canotact CCAM** Sisteme informatice

Schimbul de informatii Grupuri de lucru pentru subiecte specifice

DG Control Financiar**

Viza de control ex-ante

Controlorul Financiar

Controlul financiar ex-ante al tranzactiilor financiare

Controlorul financiar deconcentrat***

Sistemul de management si control financiar al Comisiei Europene

(*) tipul de circuit financiar adoptat care determina ctre cine a fost realizat subdelegarea (de cele mai multe ori ctre departamentele operaionale

183

(**) aranjamentul care a functionat n perioada de tranziie pn la adoptarea noului Regulament Financiar, care propune abolirea controlului ex-ante centralizat

(***) implementat acolo unde a fost posibil

Comisia Europeana
Comitetul de Audit Intern (**)
Asigura independent Servciului de Audit Intern Propune analize periodice independente ale Raporteaza despre starea sistemului de control Monitorizeaza implementarea de catre DG-uri
a recomnadarilor prezentate de servciile de audit intern si de catre Curtea Europeana de Conturi activitatii servciilor de auit intern

Schema nr.5

Vice Presedinte responsabil cu reforma Comisar european

Furnizeaza toate informatiile necesare

Face observatii privind planurile de munca Monitorizeaza calitatea activitatii de audit Propune misiuni de audit in situatii specifice

Solicita asistenta sau audituri specifice din partea servciului de audit intern Auditeaza sistemele de control intern pentru a evalua efecictivitatea acestora Supune trimestrial rapoarte privind activitatea Structurii de audit intern Evalueaza performanta activitatii Structurii de audit intern si se bazeaza atunci cand este posibil pe activitati notabile ale structurii Furnizeaza indrumari generale pentru activitatea structurii si coordoneaza activitatea de instruire profesionala

184

Servciul de Audit Intern

Director General

Promoveaza un management efficient si efectiv al resurselor in cadrl Comisiei

Structura de audit intern

Furnizeaza asigurare DG provind efectivitatatea sistemului de control intern al DG

Furnizeaza asigurare Comisiei

Prezentarea sistemului de audit al Comisiei Europene

Nu are responsabilitati executive

Are un acces nerestrictionat la toate informatiile necesare

Este independent de toate celelalte structuri

(seful serviciului de audit intern + conducatorii structurilor de audit intern)

Audit net

Revizuieste periodic sistemele, programele si performantele si furnizeaza servcii de consultanta Este independent de orice alta activitate a DG si nu are responsabilitati executive Are un acces nerestrictionat la toate informatiile necesare in cadrul DG

Discutii pe subiecte de audit de interes comun Coordonarea metodologica dintre activitatea servicului si a structurii de audit intern

PIC

(*) Dup adoptarea n regim de urgen a propunerii de modificare a art.24 din Regulamentul Financiar n vederea separarii funciei de audit intern de cea de control financiar

(**) Membrii Comitetului sunt:: comisarul pentru Buget, VP responsabilul cu reforma, doi ali comisari, un membru extern

Scheme & Imagini

185

Imaginea nr.1. Participani la seminarul UCA1 organizat la Leuven (Belgia), iunie 2003

186

PIC

Imaginea nr.2. Participani la seminarul UCA1 organizat la Leuven (Belgia), iunie 2003

Scheme & Imagini

187

Imaginea nr.3 Participani la Seminarul UCA2 organizat la Balatonszd, noiembrie 2004

188
Imaginea nr.4 Seminarul UCA3 organizat la Bled, Slovenia, martie 2006

PIC

Scheme & Imagini

189

Imaginea nr.5 Progrese nregistrate n activitatea Curii de Conturi din Cambodgia

Un articol publicat la data de 6 decembrie 2002 n ziarul Phnom Penh Post este dedicat celebrrii primei aniversri de la crearea Curii de Conturi din Cambodgia. Acest eveniment este prezentat ca un pas nainte n aplicarea unui management transparent i eficient a fondurilor publice, proces care pn atunci era destul de opac pentru opinia publica. n afar de numirea pe criterii politice a conducerii, o alt masur care este menionat este i adoptarea regulamentului privind nsemnele i uniformele oficiale : - pantaloni albi sau albatrii i hain alb cu decoraiuni aurii. Curtea de Conturi este gata de lucru, dar ramne ntrebarea: activitatea acesteia este n conformitate cu principile de la Lima?

Imaginea nr.6 Emblema viitoare a CfPI ( praga, Republica Cehia)

190
Imaginea nr. 7 n ateptarea reformelor?

PIC

Imaginea nr.8 CfPI: controlul cheltuielilor nu controlul gramatical

Anexa nr.1

191

Anexa nr.1 Lista constructorilor CPI

Fiecare dintre aceste persoane menionate mai jos au contribuit ntr-un fel sau altul la dezvoltarea i implementarea CPI n afara sau din interiorul Comisiei. Autorul i cere scuze pentru eventualele erori sau omisiuni.
Nume Albania D Gjon Bulgaria D Ljubomir D Atanas Dna Ginka D Nicolai Dna Tatiana Dna Mariana D Toma Dna Dobrinka D Georgi Dna Nadeja Dna Svilena Dna Mariyana D Tzvetan D Milen D Nahit Comisia European D Juergen D Jean-Pierre D Martin D Michel D Bernd D Edwin D David D Lucien D Rainer Dna Maria Dna Karin D Peter D Robert D Domenico D Ernico Dna Anca Organizaia NDREJA DATSOV DOBREV DRAGANOVA GEORGIEV HOUBENOVA HRISTCHEVA JEKOV MIHAYLOVA NIKOLOV SANDALOVA SIMEONOVA TOUHTCHIEVA TZVETKOV VELCHEV ZIVA ANDERMANN BACHE BECK BERRISFORD BIERVERT CROONEN DALY DE MOOR EDNACHERMANN FIRICI FOGG GALLAGHER GIELISSE GIGLIOTTI GRILLO PASQUARELLI GRIU Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Agenia CPPI Ministerul Finanelor Agenia CPPI Misiune Oficiul Controlului de Stat Ministerul Finanelor NAO NAO Agenia CPPI Oficiul Controlului de Stat Agenia CPPI Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor

DG Buget DG Buget DG Finane DG Extindere DG Extindere DG IAS DG RELEX DG Control Financiar Cabinet DG Buget DG RELEX DG Extindere DG Buget DG Extindere DG Extindere DG RELEX

192
D Dna Dna D D D D Dna Dna Dna D Dna D Dna D D D D Dna D D D D Dna D D D D D D D D D D D D Dna D Dna D D Dna Nume Borko Hilde Noora Joannes Raymond Antonio Peder Lubomira Marianne Una Martin Ulrika Jose Caroline Jerome Andre Peter Nicholas Michela Patrick Dirk Jean Paul James Simona Carlo John Umut Ioannis John Alan David Luis Philip Jose Luc Danny Michele Duncan Paulina Philippe Alain Marie HANDZISKI HARDEMAN HAYRINNEN HEEREN HILL IZQUIERDO JAKOBSSON KACALJAKOVA KAREPOVA KELLY KERN KLINGENSTIERNA LEANDRO LEFFLER-ROTH LEGRAND LYS MAHER MARTYN MATUELLA McCLAY MEGANCK MINGASSON MORAN NANESCU NATALIE OROURKE OZDEMIR PANTALIS PEARSON PRATLEY RINGROSE ROMERO REQUENA ROSE SANCHEZ-ALEGRE SCHAERLAEKENS SCHEERLINCK SCHREYER SPARKES STANOEVA TAVERNE VAN HAMME VAN RUYMBEKE Organizaia DG RELEX DG Extindere DG Extindere DG REGIO DG Buget DG RELEX DG Buget DG Buget DG Extindere DG RELAX DG RELAX DG Finane DG Economie Finane DG Extindere DG Extindere DG RELEX DG Extindere DG Regionala DG Extindere DG Extindere DG Extindere DG Buget DG Buget DG RELEX DG Extindere DG Extindere DG RELEX DG AIDCO DG Control Financiar DG Control Financiar DG Extindere DG Buget DG Extindere DG Extindere DG OLAF DG Buget ComSAIr DG Extindere DG Extindere DG Buget DG Extindere DG Buget

PIC

Anexa nr.1
Nume D Jean Pierre VANDERSTEEN Dna SAIbella VENTURA D Rurger WISSELS Dna Sylvie ZAITRA D Huseyin ZENGIN Dna Ritva HAIKINNEN Croaia Dna Ljerka LINZBAUER Dna Lidija PERNAR D Micetic TOMISLAV Cipru D Andrea ANTONIADIS D Lakis DEMETRIOU D Lazarou LAZAROS D Andreas ZACHARIADES Republica Ceh D Zdenek CHALUS Dna Milada FRITZOVA D Jiri KUCHYNA D Karel MARIK Dna Vera MARTINU D Petr MIKESTIK D Vaclav PERICH D Josef SVOBODA Estonia D Andres KAROTAMN D Apo OJA D Mart OPMANN D Mati PALJASMA D Raivo SULG D Guino VIIK Uniunea European Curtea de Conturi D Dieter BOECKEM D Chris KOK D Maarten ENGWIRDA D Jan Pieter LINGEN Finlanda D Tuomas POYSTI Frana D Jean-Marc CASSAM CHENAI D Herve CHAZEAU D Frederic CHETCUTI Organizaia DG Buget DG Finane DG Extindere EAR DG RELEX Delegaia Europeana Ministerul Finanelor SAI Ministerul Finanelor Trezorerie IAS Trezorerie Trezorerie Expert Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor SAI Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor ECA ECA ECA ECA Ministerul Finanelor Partener Twining Partener Twining Consultant

193

194
Nume D Alain Gerard Dna Des Dna Gisele Dna Gisele D Pierre D Tayeb-Alexandre D Albert Dna Martine Germania Dna Karin D Hans D Walter Ungaria D Deszo D Peter D Andras Dna Krisztina D Jozsef Dna Edit D Geija D Arpad Irlanda D Gareth D Sean D Sean Kosovo D Fehmi Letonia Dna Dace Dna Inguna D Roberts Dna Inguna Lituania D Aleksandras Dna Dalia D Darius D Sigitas D Andrius D Edmundas Macedonia Dna Ljubika D Trajko COHEN FERGUSON GROUX NADALIN PELAN SHIEH SOUCHON THOUET HOCHHAUS SCHLIEF SCHMIDT-BENS IHASZ JANZA TOTH KOVACS THUMA WEIDLICH HALASZ KOVACS EVANS OSULLIVAN OCEALLAIGH MEHMETI NULLE SUDRABA ZILE ZVANE GRODZENSKIS GRYBAUSKITE MATUSEVICIUS MITKUS STULPINAS ZILEVICIUS GERASIMOVA SPASOVSKI Organizaia Consultant Consultant Partener Twining Partener Twining Partener Twining Partener Twining Partener Twining Consultant Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor RTA GCO GCO GCO Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor SAO SAO Consultant Consultant Consultant Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Guvern Ministerul Finanelor

PIC

Anexa nr.1
Nume Malta D Alfred D Joseph D Pierre Moldova D Oleg Olanda D Ron Dna Suzanne Dna Suzan D Harry D Pieter D Sander OECD Dna Francoise D Bob D Francois Roger D Kjell D Niels D Bo D Johannes D Nick D Rudy D Joop Polonia Dna Agnieszka D Konrad Dna Monika Dna Ewa D Augustyn Dna Maria Romnia D Camil D Vasile D Alexandru D Emil Dna Niculina Dna Ioana D Viorel D Mihai D Dragos D Dan Organizaia FIORINI LOWELL GALEA PACE HIRBU BRINKS BROM VAN DER HEIJDEN VAN LANKVELD VAN NES WINCKEL GUILLARME BONWITT CAZALA LARSSON OLOFSSON SANDBERG STENBAEK MADSEN TREEN VOET VROLIJK KAZMIERCZAK KNEDLER KOS KRZYZEWSKY-KURAN KUBIK ZACHARCZUK-KAKIETEK BOJIN CABULEA DIMA DINGA MATEI MUNTEANU SERBANESCU SPRANCEANA BUDALAC SAGUNA Cabinet Office NAO IAID Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor SIGMA SIGMA SIGMA SIGMA SIGMA SIGMA SIGMA SIGMA SIGMA SIGMA Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor SAI Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor RCO RCO

195

196
Nume Slovenia Dna DenSAI Dna Dana D Jiri Dna Dagmar D Viliam Dna Maria D Boleslav Dna Anna D Viliam Slovenia D Miran D Jurij Suedia Dna Ulrika Turcia Dna Pinar D Ibrahim D Abdulkadir D Huseyin D Hassan D Cevad D Abdullah D Ahmet D Vedat Marea Britanie D Bill D Chris D Gareth Dna Sharon D Noel D Phil D Julian Banca Mondial D Peter D Jim D Ranjan D John Organizaia AMBROVA DYCKOVA EICHLER HUPKOVA KACERIAK KOMPISOVA NJEJEZCHLEB STAVINOVA VASKOVIC GOSTICA MILATOVIC BARKLUND-LARSSON ACAR BERBEROGLU GOKTAS GOSTERICI GUL GURER KAYA KESIK OZDAN FRASER BUTLER EVANS HANSEN COOPER HEPWORTH TARLING WATTS DEAN PARKS GANGULI HEGARTY Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor TCA Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Ministerul Finanelor Consultant Trezorerie Consultant Consultant Consultant Consultant Consultant Personal Personal Personal Personal

PIC

Anexa nr.2

197

Anexa nr.2 Indicatorii de percepere a corupiei1

n conformitate cu rapoartele anuale ale ageniei Transparency International pentru anul 2005 i 2006 situaia se prezint astfel : (cu ct este mai ridicat valoarea indicatorului cu att este mai sczut corupia n sectorul public).
Eur 15 Finlanda Danemarca Suedia Olanda Marea Britanie Luxemburg Austria Germania Irlanda Belgia Franta Spania Portugalia Italia Grecia Media european n.a. = nu exist date 1998 9,6 10,0 9,5 9,0 8,7 8,7 7,5 7,9 8,2 5,4 6,7 6,1 6,5 4,6 4,9 7,55 2005 9,6 9,5 9,2 8,6 8,6 8,5 8,7 8,2 7,4 7,4 7,5 7,0 6,5 5,5 4,3 7,77 Eur 10 Malta Slovenia Estonia Cipru Ungaria Lituania Cehia Slovacia Letonia Polonia 1998 n.a. 6,0 5,7 n.a 5,0 3,8 4,8 3,9 2,7 4,6 2005 6,6 6,1 6,4 5,7 5,0 4,8 4,3 4,3 4,2 3,4

Media rilor candidate

3,65

4,23

1 Indicatorul de percepere a corupiei calculat de Transparency International n 2005 se gsete pe situl http:// transarency.org . Datele sunt bazate pe diferite surse de msurare a percepiei publicului asupra faptelor de corupie (frecvena i/sau nivelul corupiei) n sectorul public i privat.

198

PIC

rile candidate Romania Bulgaria Turcia Croaia

2005 3,0 4,0 3,5 3,4

CARDS Albania B i H Macedonia Kosovo Muntenegru Serbia

2005 2,5 3,1 2,7 n.a 2,7 2,7

ENP Armenia Azerbaigian Egipt Georgia Iordania Libanul Moldova Maroc Palestina Siria Tunisia Ucraina Media

2005 3,1 1,9 3,2 2,0 5,3 3,1 2,3 3,2 2,5 3,4 5,0 2,2 3,1

Media

3,5

Media

2,3

Anexa nr.3

199

Anexa nr.3
I. Formatul

Lista de control pentru un proiect de Document de politic n domeniul CPI (Policy Paper1)

1. Cuprinsul sugerat: Sumarul, Introducere, Coninutul, Recomandrile i Angajamentele i Planul de Aciune; 2. Menionarea cerinelor CE n cadrul Capitolului de negociere CF; 3. Descrierea succint a mediului naional de control i a celor mai importante structuri implicate; 4. Furnizarea unei analize privind diferenele fa de standardele internaionale; 5. Formularea de recomandri privind politicile, legislaia, reorganizarea structurilor i procesul de instruire profesional; 6. Prezentarea unui Plan de aciune cu termene ferme de realizare; 7. Pregtirea obinerii unei aprobri explicite a documentului din partea Ministrului finanelor sau de ctre Guvern.

II. Coninutul
Sumarul Aceast parte are rolul de a prezenta scopul i originea acestui document i de a furniza cititorului concluziile operaionale i recomandrile cele mai relevante. Aceast parte trebuie s se adreseze managerilor de la toate nivelele, profesionitilor din auditul intern, ct i Parlamentului sau chiar publicului larg. Introducerea 1. Descrierea persoanelor responsabile pentru ntocmirea i coordonarea acestui document; 2. Descrierea clar a scopurilor pentru care a fost alctuit acest document; 3. Reamintirea recomandrilor Comisiei Europene i a altor structuri cnd acestea sunt aplicabile (SIGMA, Banca Mondial) n legtur cu CPI i cu auditul extern; 4. Definirea beneficiarilor naionali a acestor discuii; 5. Explicarea analizei diferenelor i prezentarea celor care au realizat-o; 6. Prezentarea concluziilor analizei diferenelor; 7. Descrierea resurselor care vor fi necesare pentru implementarea i derularea recomandrilor i a noului sistem; 8. Menionarea acelora care vor fi responsabili pentru implementarea recomandrilor cuprinse n acest document la termenele stabilite. Mediul naional de control 1. Furnizarea unei viziuni de ansamblu/a unei analize privind toate structurile de control extern care sunt n relaie cu controlul public intern: Controlul parlamentar; Instituia Suprem de Audit i care este relaia sa att cu Parlamentul, ct i cu Guvernul (independena financiar); capitol redactat de preferat direct de SAI i Alte structuri centrale de control 2. Descrierea organizaiilor specifice care funcioneaz n domeniul controlului public intern:
1 DG Buget utilizeaz o list de control mai cuprinztoare

200

PIC

A. Managementul i controlul financiar (MCF) 1. Cum funcioneaz sistemul de management i control financiar? 2. Exist noiunea de responsabilitate managerial i care este cuprinderea acestui concept privind aciunile care se refer la implementarea bugetului i dac acest proces se realizeaz n condiii de efectivitate, economicitate i eficien ? 3. Descrierea organizrii i funcionrii departamentelor financiare din centrele de ncasare i de cheltuire a fondurilor publice; conducerea departamentelor, controlorul financiar ex-ante, controlul financiar permanent, controlul financiar ex-post i/sau inspecia descentralizat, rolul contabilului Trezoreriei i natura raportrilor financiare. 4. Controlul financiar acoper toate etapele procesului bugetar: repartizarea creditelor, angajarea cheltuielii, organizarea licitaiei i procedurile de contractare, ncasarea veniturilor, plile, managementul activelor i pasivelor, recuperarea sumelor pltite n mod nejustificat? B. Auditul intern 1. Exist o funcie de audit intern? Cum este auditul intern organizat la nivel central, regional i local? 2. Ce fel de audit este realizat de ctre departamentele de audit intern: audituri clasice financiare, audituri de sistem, audituri de performan, audituri IT sau alte tipuri de audituri? 3. Descrierea obiectivelor auditului intern, explicarea modului de funcionare a conceptului de independen funcionala, furnizarea informaiei privind statutul i coninutul Cartei Auditului Intern i a Codului de Etic (pot fi prezentate n anex); 4. Furnizarea de informaii privind instrumentele utilizate de auditul intern, planul de audit i procedurile de raportare; 5. Auditorul intern primete o instruire profesional sau o certificare privat sau public? Este procesul de certificare nsoit de cel al semnrii Codului de Etic ntocmit cu respectarea standardelor internaionale? Sunt auditorii interni evaluai periodic n ceea ce privete conformitatea activitii lor cu standardele de calitate? 6. Exist manuale de audit armonizate? C. UCA 1. A fost nfiinat o organizaie central care s fie responsabil de armonizarea sistemelor de management i control intern n totalitatea sectorului public n aplicarea principiului responsabilitii manageriale? 2. A fost nfiinat o organizaie central care s fie responsabil de armonizarea activitii de audit intern, independent din punct de vedere funcional n totalitatea sectorului public? 3. Este statutul acestor structuri organizat n aa fel nct s fie capabile s raporteze la cel mai nalt nivel al managementului i au ele destul putere pentru a se putea adresa direct minitrilor i altor conductori ai instituiilor publice n vederea implementrii metodologiilor relevante? 4. UCA i asuma responsabilitile pentru determinarea nevoilor de instruire profesional n zona acoperit de CPI? 5. Este statutul conductorului UCA acela de funcionar public i nu de angajat pe baz de contract limitat n timp, iar numirea i demiterea lui nu sunt influenate de schimbrile politice?

Anexa nr.3

201

D. Auditul Extern 1. A furnizat SAI informaii privind capitolul de audit extern, pentru a explica cele mai noi dezvoltri n domeniul auditului public extern i strategiile relevante i despre cum se poziioneaz SAI n raport cu ultimele dezvoltri ale politicii n domeniul CPI? 2. Se bucur SAI de independen funcional i financiar? 3. Este SAI membr a INTOSAI i a aderat la recomandrile acestei organizaii? 4. Se furnizeaz instruire profesional pentru auditorii si care poate s fie utilizat i de UCA? Controlul Parlamentar 1. Prezint Ministerul finanelor rapoarte ctre Parlament privind statutul auditului i controlului intern n sectorul public ? 2. Este Parlamentul responsabil pentru numirea Preedintelui SAI i pentru aprobarea bugetului SAI ? 3. Exist proceduri i Comitetele necesare pentru a dezbate constatrile i recomandrile SAI? Alte organizaii de control i corpuri de inspecie 1. Exist alte structuri de control public sau de inspecie care pot avea un impact asupra ntregii structuri CPI? 2. Sunt obiectivele i sarcinile Inspeciei generale la nivel central i descentralizat i/sau a departamentelor de Inspecie tehnic din ministere, bine definite? Analiza diferenelor Este o analiz care va sublinia slbiciunile din mediul de control care exist n prezent n comparaie cu standardele internaionale de control i audit (IIA i INTOSAI) i cu cea mai bun practic din UE. Aceast analiz trebuie s se refere att la CPI, ct i la auditul extern pe teme cum ar fi: schimbri n cadrul legal existent; schimbri ale cadrului instituional; calificarea personalul care ocup funciile de conducere n sistemul CPI; nevoile privind formarea profesional. Concluziile 1. Conine acest document o parte separat destinat concluziilor? 2. Partea destinat concluziilor conine o descriere a principalelor aciuni care trebuie ntreprinse? 3. Concluziile conin o descriere a organizrii, persoanelor responsabile i a modului de monitorizare a realizrii principalelor aciuni care trebuie ntreprinse? 4. Concluziile formulate conin i nevoile privind alocarea resurselor? 5. Exist posibilitatea ca UE s susin aceste nevoi? 6. Documentul de politic n domeniul CPI va fi transmis de ctre ministrul finanelor spre aprobare Guvernului (Consiliului de Minitrii)? 7. Dup aprobarea de ctre Guvern acest document va fi transmis beneficiarilor printrun program de distribuire? Planul de aciune 1. Exist un plan de aciune pe termen scurt/mediu/lung ataat la acest document i care cuprinde programul de implementare a concluziilor? 2. Sunt elementele cuprinse n planul de aciune n legtur cu recomandrile identificate? 3. Este indicat persoana care este responsabil pentru implementarea aciunilor cuprinse n acest plan? 4. Exist termene fixate pentru realizarea aciunilor i sunt aceste termene realiste?

202

PIC

Anexa nr.4 Un exemplu de cadru legal pentru CPI

Acest exemplu arat cum prevederi privind sistemul CPI pot fi incluse ntr-o lege organic a finanelor publice sau ntr-o lege bugetar anual. Sunt menionate numai principiile, iar elaborarea detaliat este sugerat a fi inclus n legi separate
Capitolul de Control Public Intern i de Inspecie Financiar
Articolul 1 - Controlul Public Intern Controlul Public Intern se refer la ntregul sistem de control managerial, financiar i alte controale incluznd structurile organizaionale, metodele, procedurile ct i auditul intern, nfiinat de management n cadrul obiectivelor sale de guvernan. Obiectivele primare ale controlului intern sunt s asigure: Integritatea i exactitatea informaiilor, Conformitatea cu politicile, planurile, procedurile, legile i regulamentele, Aprarea activelor i pasivelor. Sistemul de control intern va funciona n conformitate cu principiile legalitii, regularitii, transparenei, economiei, eficienei i efectivitii. Fiecare organizaie i va construi propriul su sistem de control intern, cu scopul de a rspunde nevoilor i a mediului specific organizaiei, lund n considerare ndrumrile furnizate de UCA care se bazeaz pe standardele internaionale i pe cea mai bun practic n materie a rilor care fac parte din UE. Articolul 2 Sistemul de management i control financiar 1. Managementul financiar i controlul sunt componente ale rspunderii manageriale i cuprind planificarea bugetar, implementarea i controlul planurilor financiare, contabilitatea i raportarea privind ndeplinirea obiectivelor stabilite i pentru a asigura protejarea activelor i pasivelor de risip, fraud i utilizare abuziv. MCF se va baza pe separarea sarcinilor i se va implementa pentru toate angajamentele bugetare, plile, veniturile, procedurile de licitaie, contractarea i recuperarea sumelor pltite i nedatorate. MCF este obiectul auditului intern i extern. 2. Sistemul de management i de control financiar va fi armonizat pentru ntregul sistem public de ctre o organizaie central sub conducerea directoratului general pentru buget din cadrul Ministerului finanelor; 3. Ministerul finanelor va elabora legi separate privind funcionarea sistemului de management i control financiar. Articolul 3 Auditul public intern 1. Auditul intern este o activitate independent, care are scopul de a oferi o asigurare rezonabil i consultan i care este organizat cu scopul de a crea plus valoare i de a mbuntii operaiunile ordonatorului de credite bugetare. Auditul ajut ordonatorul

Anexa nr.4

203

de credite s-i ndeplineasc obiectivele sale prin realizarea unui abordri sistematice i disciplinate realizate cu scopul de a evalua i a mbuntii efectivitatea managementului riscului, controlului i a procesului de guvernan. 2. Auditul intern va fi realizat de auditori interni descentralizai ataai de cel mai nalt nivel al conducerii instituiei publice. Auditul intern va realiza aciuni de audit n conformitate cu Carta auditului intern semnat n comun de management i de auditorul intern i lund n considerare faptul c Codul de Etic pentru auditori interni trebuie s fie semnat de auditori dup obinerea certificrii, ca urmare a terminrii programului de pregtire profesional aa cum a fost el definit de UCA pentru auditul intern. 3. n desfurarea activitii sale auditorul intern trebuie s fie independent din punct de vedere funcional de management i trebuie s nu desfoare nici o activitate operativ i nici nu trebuie s evalueze performana unei proceduri la crearea creia a participat anterior. Independena trebuie s fie n legtur, n special, cu ntocmirea planul i a strategiei anuale de audit, cu alegerea metodei de auditare, cu raportarea i cu formularea recomandrilor. Auditorul intern va evalua implementarea de ctre management a recomandrilor sale. n realizarea misiunilor de audit auditorul intern trebuie s aib un acces nelimitat la toate informaiile referitoare la o aciune, la documente i la persoane cu care este n legtur. 4. Auditorul intern trebuie s obin titlul de auditor public intern prin absolvirea cu succes a cursurilor de instruire profesional organizate de UCA pentru auditul intern. 5. Ministerul finanelor va reglementa legal activitatea sistemului de audit intern prin elaborarea unei legi speciale privind auditul public intern. Articolul 4. Inspecia Financiar [Ar fi foarte util s se insereze un articol despre natura activitii inspeciei financiare n calitate de organizaie responsabil cu lupta contra fraudei i care realizeaz investigaii n contul Guvernului, sau a autoritilor judiciare n cazuri de suspiciune de fraud. n acest articol va trebui explicat caracterul complementar al activitilor de inspecie i de audit intern n scopul de a evita o suprapunere de responsabiliti ntre cele dou funcii. n acest caz ar fi necesar i s se indice care structur este responsabil cu inspecia financiar, prin aplicarea cror criterii, ct i faptul c Ministerul finanelor va elabora o lege special privind inspecia financiar.] Articolul 5. Raportarea Ministerul finanelor va prezenta rapoarte anuale ctre Guvern i ctre Curtea de Conturi privind implementarea i statutul controlului intern, ct i privind constatrile realizate de serviciile de audit intern.

204

PIC

Anexa nr.5 Exemplu de Lege privind Managementul i Controlul Financiar n Sectorul Public
Legea privind managementul i controlul financiar

Capitolul unu
PREVEDERI GENERALE
Articolul 1 Aceast lege reglementeaz scopul i implementarea managementului i controlului financiar, ct i principiile i cerinele sistemului de management i control financiar n cadrul instituiilor publice. Articolul 2 (1) Prevederile acestei legi se vor aplica n totalitatea sectorului public. (2) n scopul aplicrii acestei legi instituii publice sunt: 1. Instituii care gestioneaz fonduri de la bugetului de stat; 2. Instituii i structuri care gestioneaz fonduri extra-bugetare; 3. Instituii care gestioneaz fonduri provenind din bugetele locale; 4. Instituii care gestioneaz bugete speciale i autonome; 5. Instituii sau structuri care gestioneaz fonduri garantate de ctre (urmeaz numele rii respective), inclusiv resursele care provin din Fondurile i Programele Uniunii Europene; 6. Societi comerciale nfiinate sub art.61 din Codul Comercial i ntreprinderi de stat nfiinate sub art.62, par.3 din Codul Comercial 7. Alte structuri i instituii care gestioneaz fonduri publice n condiiile legii. Articolul 3 (1) Conductorii instituiilor publice prevzute la art.2 sunt responsabili pentru implementarea managementului i controlului financiar la toate structurile i pentru toate programele, operaiunile i procesele gestionate de acestea, n aplicarea principiilor legalitii, transparenei i a unui management financiar sntos. (2) Conductorii de la fiecare nivel al instituiei publice prevzute la art.2 sunt responsabil fa de structura ierarhic superioar pentru activitatea de management i control financiar din structurile i n unitile pe care le gestioneaz. Articolul 4 (1) Managerii instituiilor publice prevzute la art.2 sunt responsabili pentru stabilirea obiectivelor organizaiei, identificarea riscurilor legate de realizarea obiectivelor i pentru introducerea unui sistem de management i control adecvat i efectiv n concordan cu prevederile acestei legi, cu standardele internaionale de control intern i cu cea mai bun practic din Uniunea European. (2) Conductorii structurilor i unitilor, care ndeplinesc funcia de agenii de plat, de management sau de organisme intermediare pentru fondurile Uniunii Europene sunt responsabili pentru asigurarea funcionrii adecvate i efective a sistemului de management i control financiar, n conformitate cu prevederile acestei legi i a reglementrilor UE aplicabile.

Anexa nr.5

205

Articolul 5 (1) Managementul i controlul financiar public este un proces complex, integrat n operaiunile instituiei publice i exercitat de ctre conductorii ei i de ctre angajai. (2) Managementul i controlul financiar public este exercitat prin intermediul unui sistem de politici, proceduri i activiti, ntocmite de ctre conductorul instituiei publice prevzute la art.2, n scopul de a furniza o asigurare rezonabil privind faptul c obiectivele instituiei vor fi ndeplinite: 1. n conformitate cu prevederile legale, cu reglementrile interne i cu contractele; 2. Cu respectarea integritii i realitii reportrilor financiare i operative; 3. Asigurnd efectivitatea i eficacitatea operaiunilor; 4. Asigurnd protejarea activelor i a informaiilor.

Capitolul doi
RSPUNDEREA MANGERIAL
Articolul 6 (1) Conductorii instituiilor publice prevzute la art.2 sunt rspunztori pentru ndeplinirea obiectivelor organizaiei privind gestionarea fondurilor publice cu respectarea principiilor legalitii, economicitii, efectivitii i eficacitii. (2) n implementarea programelor i proiectelor care implic mai mult de o instituie public i/sau structur, conductorii instituiilor implicate vor semna o nelegere n scopul de a stabili care este rspunderea managerial a fiecruia dintre ei. Articolul 7 (1) Conductorii instituiilor publice prevzute la art.2 sunt responsabili pentru: 1. Stabilirea obiectivelor organizaiei pe care o conduc, elaborarea i implementarea planurilor strategice, a planurilor de aciune i a programelor pentru ndeplinirea obiectivelor stabilite; 2. Identificarea, evaluarea i gestiunea riscurilor care pot pune n pericol realizarea obiectivelor organizaiei; 3. Planificarea, managementul i contabilizarea fondurilor publice n scopul realizrii obiectivelor organizaiei; 4. Respectarea principiilor legalitii, a unei gestiuni sntoase i a transparenei operaiunilor cu fonduri publice; 5. Managementul efectiv al personalului i meninerea nivelului lor de competen 6. Pstrarea i protejarea activelor i a informaiilor mpotriva pierderilor, furturilor, accesului neautorizat i a utilizrii abuzive 7. Stabilirea unor structuri organizaionale adecvate care i desfoar activitatea n mod efectiv i responsabil; 8. Separarea responsabilitilor privind luarea deciziilor, controlul i implementarea; 9. Contabilizarea integral, corect, precis i prompt a tuturor tranzaciilor; 10. Asigurarea funcionrii unui audit intern n concordan cu prevederile legale n vigoare; 11. Monitorizarea i reactualizarea sistemului de management i de control financiar i luarea de msuri privind mbuntirea sistemului de rspuns la recomandrile auditului intern i la alte evaluri; 12. Documentarea tuturor tranzaciilor i aciunilor i asigurarea trasabilitii proceselor din cadrul organizaiei; 13. Introducerea procedurilor anti-corupie;

206

PIC

14. Asigura garantarea statutului contabilitii i a raportrilor n cadrul sistemului de management i control financiar; 15. Introducerea regulilor de funcionare a sistemului de management i control financiar intern prin elaborarea de regulamente administrative sau a unor metodologii specifice; 16. Stabilirea condiiilor pentru un management legitim i convenabil i a unui comportament adecvat i etic al personalului n cadrul organizaiei. (2) Conductorii instituiilor, ordonatori de credite ai bugetului de stat sau a bugetului local, ct i a celor extra-bugetare, ct i a ageniilor de plat a fondurilor i a programelor UE sunt responsabili pentru aplicarea tuturor metodologiilor aplicabile la paragraful 1, emise de Ministerul finanelor ct i pentru aplicarea acelor instruciuni emise de conducerea instituiei. (3) Conductorii instituiilor publice care sunt ordonatori de credite secundari sau teriari sunt rspunztori fa de conductorii instituiilor publice care sunt ordonatori principali pentru implementarea metodologiilor aplicabile paragrafului 1 i 2. Articolul 8 (1) Conductorii instituiilor publice care sunt ordonatori principali de credite ai bugetului de stat sau ai bugetelor locale, cei care gestioneaz fonduri extra-bugetare sau fonduri i programe finanate de UE raporteaz Ministerului finanelor privind funcionarea, adecvarea, eficiena i efectivitatea sistemului de management i control financiar care funcioneaz n cadrul organizaiei. (2) Forma, coninutul, termenele i procedurile de raportare n aplicarea paragrafului 1 sunt stabilite prin ordin al ministrului finanelor. Articolul 9 (1) Pentru ndeplinirea sarcinilor lor aa cum sunt ele definite prin aceast lege, conductorii instituiilor publice au dreptul de a delega ctre subordonaii si sarcini, specificnd cerinele privind modul de realizare i de raportare a acestor sarcini. (2) Delegarea drepturilor i sarcinilor nu poate s-i prejudicieze drepturile i nici nu descarc de responsabilitate conductorul instituiei privind ndeplinirea sarcinilor respective sau pentru alegerea subalternului ctre care s-au delegat drepturi i obligaii.

Capitolul trei COMPONENTELE MANAGEMENTULUI i A CONTROLULUI FINANCIAR

Articolul 10(1) Conductorii instituiilor publice la care se refer art.2 implementeaz managementul i controlul financiar prin urmtoarele componente aflate n relaie : 1. 2. 3. 4. 5. Mediul de control Managementul riscului Controalele Informarea i comunicarea Monitorizarea

(2) Conductorii instituiilor publice definite la art.2 asigura nfiinarea, dezvoltarea i funcionarea componentelor sistemului de management i control financiar n concordan cu specificitile Instituii lor respective i cu metodologiile elaborate de Ministerul finanelor.

Anexa nr.5

207

Articolul 11 (1) Conductorii instituiilor publice definite la art.2 sunt responsabile pentru nfiinarea, statutul i mbuntirea mediului de control. (2) Mediul de control cuprinde: 1. Integritatea personal i profesional a managementului i a personalului de conducere; 2. Filozofia managementului i a stilului de munc; 3. Structura organizaional care asigur separarea sarcinilor i a responsabilitilor, ierarhia i reguli clare, drepturile, obligaiile i nivelurile de raportare; 4. Politicile i practicile managementului resurselor umane; 5. Competena personalului. Articolul 12 (1) Conductorii instituiilor publice definite la art.2 sunt responsabili pentru managementul riscului. (2) Managementul riscului acoper identificarea, evaluarea i controlul asupra evenimentelor poteniale sau a situaiilor care pot avea un efect advers n realizarea obiectivelor organizaiei, iar scopul sau este de a furniza o asigurare rezonabil ca obiectivele vor fi realizate. (3) Pentru implementarea activitilor descrise la paragraful 1 i 2 conductorii instituiei adopt o Strategie care trebuie reactualizat la fiecare trei ani sau atunci cnd mediul de control sufer modificri semnificative. Controalele care au ca scop minimizarea riscului se analizeaz i se reactualizeaz cel puin o dat pe an. (4) Pentru minimizarea riscului apariiei fraudei i a iregularitilor, conductorii instituiilor publice definite la art.2 nregistreaz i raporteaz autoritilor competente msurile luate pentru prevenirea fraudelor i iregularitilor. Articolul 13 (1) Conductorii instituiilor publice definite la art.2 introduc controale, inclusiv proceduri i politici scrise, care au scopul de a furniza o asigurare rezonabil c riscurile au fost reduse la limitele admisibile, definite astfel n procesul de management al riscului. (2) Controalele trebuie s fie adecvate, iar costurile cauzate de introducerea lor nu trebuie s fie mai mari dect beneficiile pe care le determin. (3) Conductorii Instituii lor stabilesc i implementeaz controale care trebuie s includ cel puin urmtoarele: 1. Procedurile de autorizare i de aprobare; 2. Separarea sarcinilor ntr-un mod care s nu permit unui oficial s aib n acelai timp responsabilitatea privind autorizarea, execuia, contabilizarea i controlul aceleiai operaiuni; 3. Dubla semntur principiu care semnific faptul c nici o obligaie financiar i nici o plat nu poate s fie realizat fr a avea semntura conductorului instituiei i cea a sefului contabil sau a unei alte persoane, responsabile pentru nregistrrile contabile; 4. Reguli pentru avea acces la active i la informaii; 5. Controlul ex-ante privind legalitatea, care poate fi exercitat prin numirea pentru aceasta a unui controlor financiar sau a unei alte persoane numite de conductorul instituiei publice aa cum este ea definit la art.2; 6. Procedurile pentru o contabilizare corect, precis, i prompt a tranzaciilor;

208

PIC

7. Raportarea i revizuirea activitilor evaluarea eficienei i efectivitii tranzaciilor; 8. Procedurile de monitorizare; 9. Procedurile utilizate pentru gestiunea resurselor umane; 10. Regulile privind documentarea tuturor tranzaciilor i a aciunilor care sunt n relaie cu activitatea organizaiei. Articolul 14 Conductorii instituiilor publice definite la art.2 dezvolt i desfoar un sistem de informare i comunicare sigur, care permite: 1. Identificarea, colectarea i difuzarea ntr-o form optim i la timp a unor informaii sigure care dau posibilitatea oricrui cadru de conducere s-i asume responsabilitile; 2. Comunicaii efective, att orizontale ct i verticale, la toate nivelurile ierarhice ale organizaiei; 3. Construirea unui sistem de informaii coerent destinat managementului organizaiei realizat n vederea aducerii la cunotina personalului a ghidurilor i instruciunilor privind rolul i responsabilitile lor legate de managementul i controlul financiar; 4. Aplicarea documentaiei i a sistemului de micare a documentelor care s conin reguli privind elaborarea, executarea, micarea, utilizarea i arhivarea documentelor; 5. Documentarea ntregului proces operaional i al tranzaciilor n vederea asigurrii trasabilitii i monitorizrii prin intermediul pistelor de audit; 6. Dezvoltarea unui sistem de raportare efectiv, prompt i de ncredere care s includ: nivelele i termenele limit pentru raportare; tipurile de rapoarte prezentate managerilor; forma rapoartelor privind detectarea erorilor, iregularitilor, fraudelor, a abuzurilor sau a deturnrii fondurilor. Articolul 15 (1) Conductorii instituiilor publice definite la art.2 dezvolt un sistem de monitorizare a managementului i controlului financiar n vederea evalurii funcionrii sale adecvate i garantrii reactualizrii sistemului la fiecare schimbare a condiiilor existente. (2) Monitorizarea activitilor organizaiei se realizeaz prin monitorizare curent, autoevaluarea i auditurile interne.

Capitolul patru
COORDONAREA i ARMONIZAREA MANAGEMENTULUI i CONTROLULUI FINANCIAR
Articolul 16 (1) Ministerul finanelor este responsabil pentru coordonarea i armonizarea managementului i controlului financiar n instituiile publice definite la art.2. (2) Ministrul finanelor va fi sprijinit n realizarea obligaiilor care i revin prin aplicarea acestei legi de Direcia de Control Intern din cadrul Ministerului finanelor care i exercit funcia de Unitate Central de Armonizare (UCA) pentru Managementul i Controlul Financiar i care este direct sub autoritatea ministrului finanelor. (3) Unitatea Central de Armonizare pentru Management i Control Financiar este compus din personal care ndeplinete cerinele pentru posturile respective i care au cel puin doi ani de experien n domeniul controlului intern, i/sau a auditului intern su extern.

Anexa nr.5

209

Articolul 17 (1) Ministrul finanelor este responsabil pentru dezvoltarea, diseminarea i reactualizarea strategiilor i a ghidurilor metodologice privind managementul i controlul financiar public n conformitate cu standardele acceptate la nivel internaional privind controlul intern, reglementrile n vigoare i buna practic din rile UE. (2) Ministrul finanelor emite ghiduri, instruciuni, standarde, manuale i metodologii necesare pentru implementarea acestei legi (3) Ministrul finanelor coordoneaz i susine programul de formare profesional n domeniul managementului i controlului financiar i a rspunderii manageriale n instituiile publice definite la art.2. Articolul 18 (1) Ministrul finanelor asigur monitorizarea sistematic a aplicrii prevederilor acestei legi, ct i a implementrii documentelor emise prin aplicarea prevederilor art.17, paragraful 2, n instituiile publice care au calitatea de ordonatori de credite pentru bugetul de stat sau pentru bugetele locale, ct i n ageniile de plat pentru resursele extrabugetare i cele pentru programele i fondurile finanate de UE. (2) Ca urmare a unei notificri scrise a ministrului finanelor, conductorii instituiilor publice de la paragraful 1 asigur accesul la orice document, nregistrare sau la alte informaii necesare pentru monitorizarea managementului i controlului financiar pentru personalul din cadrul Direciei de control intern. Articolul 19 (1) Ministrul finanelor nfiineaz un Comitet consultativ pentru management i control financiar, care cuprinde persoane care au o calificare relevant i experiena n domeniul managementului i controlului financiar, a rspunderii manageriale, a auditului intern i extern. Acest Comitet este condus de ministrul finanelor. (2) Ministrul finanelor primete asistena n domeniul managementului i controlului financiar din partea Comitetului consultativ. (3) Comitetul consultativ se reunete cel puin de dou ori pe an. Reuniunile sale sunt convocate de ctre ministrul finanelor. (4) Activitile Comitetului sunt sprijinite de ctre Direcia de control intern din Ministrul finanelor. (5) Conductorii instituiilor publice definite la art.2 pot nfiina Comitete consultative pentru management i control financiar n cadrul Instituiilor lor. Articolul 20 (1) Ministerul finanelor pregtete un raport anual privind statutul managementului i controlului financiar public care reunete informaiile obinute n aplicarea prevederilor art.8. (2) Ministrul finanelor pregtete i supune Guvernului, pn cel mult la data (data) Raportul Anual Consolidat privind controlul intern n cadrul sectorului public, care reunete rapoartele anuale privind managementul i controlul financiar i auditul intern n sectorul public. Dup aprobarea de ctre Guvern, Raportul este prezentat Parlamentului i Curii de Conturi. (3) Curtea de Conturi (Instituia Superioar de Audit) prezint, nu mai trziu de data de (data) Parlamentului rapoarte privind statutul managementului i controlului financiar i a auditului intern n instituiile respective.

210

PIC

PREVEDERI SUPLIMENTARE
1. Definiii 1. Fonduri publice sunt toate acele fonduri care sunt colectate, primite, pstrate i cheltuite de ctre instituiile publice inclusiv veniturile bugetare, creditele, cheltuielile i subveniile. 2. Sisteme de management i control financiar adecvate sunt prezente acolo unde managementul elaboreaz planuri i organizeaz procesele ntr-un asemenea mod nct acestea s ofere o asigurare rezonabil ca riscurile organizaiei sunt gestionate n mod eficient i c aceste obiective i sarcini ale organizaiei vor fii ndeplinite n mod eficient i economic. 3. Rspunderea managerial este obligaia managerilor instituiilor publice definite la art.2 de a observa i de a aplica principiile unei gestiuni financiare sntoase i a legalitii n administrarea fondurilor publice i a altor activiti legate de aceasta. 4. Managementul financiar sntos este acel mod de gestiune a fondurilor publice care este n conformitate cu principiile economicitii, efectivitii i eficacitii. 5. Elemente de management i control financiar sunt introduse n conformitate cu cadrul integrat de control intern COSO (Comitetul de Sponsorizare a Comisiei Treadway); 6. Asigurare rezonabil este nivelul satisfctor de ncredere asupra unui anumite aciuni, n sensul ca se va realiza n anumite condiii privind costul, beneficiile i riscurile; 7. Auditul intern este o asigurare independent i obiectiv i o activitate de consultan care ofer plus valoare i mbuntete operaiunile organizaiei; 8. Riscul este probabilitatea ca anumite evenimente, care ar avea un impact n realizarea obiectivelor organizaiei pot aprea. Riscul este msurat prin efectele sale i gradul de probabilitate care l are de a aprea; 9. Sistemul de management al informaiei include procesarea automat sau manual a datelor, planurilor de procedur, controalelor, hardware, software i personalului dedicat operaiunilor i susinerii funciilor sistemului. 10. Frauda care afecteaz interesele financiare al UE este (fie c este realizat intenionat, fie prin omisiune): a. n ceea ce privete cheltuielile reprezint utilizarea sau prezentarea de rapoarte sau documente false, incorecte sau incomplete, care au ca efect deturnarea de fonduri sau reinerea eronat de fonduri din bugetul UE sau din bugetul gestionat n numele UE, ascunderea informaiilor cu violarea unor obligaii specifice, cu acelai efect; utilizarea acestor fonduri pentru alte destinaii dect cele stabilite prin lege. b. n ceea ce privete veniturile reprezint utilizarea sau prezentarea de rapoarte sau documente false, incorecte sau incomplete, care au ca efect diminuarea ilegal a resurselor bugetului general a UE sau a bugetelor gestionate n numele UE; nedivulgarea informaiilor prin violarea unor obligaii specifice; deturnarea unui beneficiu obinut pe cale legal, cu acelai efect. 11. Iregulariti care afecteaz interesele financiare ale UE nseamn orice nclcare a prevederilor legilor Comunitare care rezult dintr-un act sau din omiterea unui act de ctre un operator economic, care are sau ar putea avea ca efect prejudicierea

Anexa nr.5

211

bugetului general al UE sau a bugetelor gestionate n numele UE, fie prin reducerea sau pierderea veniturilor, care sunt cuprinse n resursele proprii, colectate direct sau n numele UE sau prin introducerea un element de cheltuiala nejustificat. 12. Conductorii sunt persoane care sunt n fruntea instituiilor publice definite la art.2 care exerseaz funcii manageriale i care se bucur de responsabilitate managerial. 2. Ordinul i procedurile privind exercitarea controlului ex-ante sunt componente ale procedurilor de control intern i este aprobat de ctre conductorul instituiei publice definite la art.2 n conformitate cu instruciunile Ministerului Finanelor.

212

PIC

Anexa nr.6
Exemplu de lege privind auditul intern n sectorul public
Capitolul unu PREVEDERI GENERALE
Art.1 Aceast lege reglementeaz natura, principiile i scopul auditului public intern n instituiile publice, statutul i funcionarea structurilor i a persoanelor care l implementeaz, ct i activitile specifice care au legtur cu auditarea fondurilor i programelor UE. Art.2 Conductorul instituiei publice este responsabil pentru implementarea i funcionarea unui sistem de management i control financiar adecvat i n acest scop este sprijinit de auditul intern. Art.3 (1) Auditul intern este o activitate independent i obiectiva care furnizeaz asigurare i servicii de consultan efectuata pentru a aduga plusvaloare i pentru a mbuntii activitile instituiei publice. (2) Auditul intern va asista instituia n realizarea scopurilor sale prin aplicarea unui abordri sistematice i disciplinate destinate evalurii i mbuntirii efectivitii managementului riscului, controlului i proceselor manageriale. Art.4 Activitatea de audit intern se exercita n concordanta cu standardele internaionale pentru auditul intern i cu codul de etic pentru auditorii interni i n concordan cu urmtoarele principii: 1. Independen i obiectivitate; 2. Competen i profesionalism; 3. Integritate i confidenialitate;

Capitolul SCOPUL AUDITULUI INTERN i ORGANIZAREA SA

Art.5 Auditul intern aa cum este definit prin acesta lege este organizat in: 1. 2. 3. 4.

doi

Instituiile publice care au calitatea de ordonatori al bugetului de stat; Instituiile publice/structurile care gestioneaz fonduri extra-bugetare; Instituiile publice care au calitatea de ordonatori ai bugetelor locale; Instituiile publice care gestioneaz bugete publice separate/autonome (de ex. Bugetul Asigurrilor Sociale); 5. Instituiile publice/structurile care gestioneaz fonduri garantate de stat, inclusiv fondurile i programele UE; 6. Societile comerciale i regiile autonome aflate n proprietatea statului; 7. Agenii economici/structurile care gestioneaz fonduri publice care le-au fost acordate n aplicarea prevederilor unei legi; Art.6 (1) Conductorul organizaiei este responsabil pentru implementarea i garantarea funcionrii adecvate a auditului intern n conformitate cu prevederile acestei legi.

Anexa nr.6

213

(2) Scopul auditului intern include toate structurile, programele, activitile i procedurile din organizaie. Art.7 (1) Auditul intern este exercitat de : 1. Unitatea de Audit Intern, care este format din conductorul unitii i auditori interni i care raporteaz direct conductorului organizaiei respective; 2. Auditori interni din cadrul Unitii de Audit Intern dintr-o alt organizaie care acioneaz pe baza unui acord ntre conductorii acestor organizaii; 3. Auditori listai n Registrul Auditorilor Interni prevzut la art.50. (2) Auditul intern de la paragraful 1, pct.2 i 3 se exercit n conformitate cu prevederile acestei legi i a metodologiilor emise de Ministerul finanelor. Art.8 (1) Uniti de audit intern se nfiineaz obligatoriu pentru: 1. Administraia prezidenial, Parlament, Curtea de Conturi, Curtea Suprem de Justiie, ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, al bugetului asigurrilor sociale i ai bugetelor speciale; 2. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale alii dect cei de la pct.1, a cror buget anual depete suma de.... (exprimat n moned naional); 3. Ordonatorii secundari de credite ai bugetului de stat, ai bugetului asigurrilor sociale i ai bugetelor speciale, ct i a fondurilor extra-bugetare; (2) Prin ordin al ministrului finanelor se poate organiza o unitate de audit intern n orice instituie public n conformitate cu analiza riscului. Art.9 (1) Unitatea de audit intern realizeaz auditarea tuturor structurilor, programelor, activitilor i proceselor, inclusiv acelea din care rezult cheltuirea fondurilor UE, ct i a operaiunilor finanate din aceste fonduri indiferent de valoarea acestora. (2) Unitatea de audit intern a organizaiei, responsabil pentru gestionarea unor programe/proiecte interdepartamentale, va coordona activitatea unitilor de audit intern ale organizaiilor care particip la aceste programe/proiecte. (3) Unitatea de audit intern nfiinat pe lng un ordonator principal de credite a bugetului de stat nu auditeaz activitatea unui ordonator secundar sau teriar, dac acesta are nfiinat o unitate de audit intern independent. (4) Unitile de audit intern nfiinate pe lng un ordonator principal de credite monitorizeaz i coordoneaz activitatea unitilor de audit intern, care sunt nfiinate pe lng ordonatorii secundari de credite. Art.10 (1) Conductorii instituiilor publice prevzute la art.8 aplica urmtoarele prevederi privind numrul minim de personal n cadrul unitii de audit intern: 1. n instituiile publice care au gestionat n anul anterior un buget de cel puin (nivelul minim n moneda naional) incluznd gestiunea fondurilor/programelor UE, cel puin doi auditori interni inclusiv conductorul unitii; 2. n instituiile publice care au gestionat n anul anterior un buget de cel puin (nivelul minim n moneda naional) incluznd gestiunea fondurilor/programelor UE, cel puin patru auditori interni inclusiv conductorul unitii;

214

PIC

3. n instituiile publice care au gestionat n anul anterior un buget de cel puin (nivelul minim n moneda naional) incluznd gestiunea fondurilor/programelor UE, cel puin ase auditori interni inclusiv conductorul unitii; 4. n instituiile publice care au gestionat n anul anterior un buget de cel puin (nivelul minim n moneda naional) incluznd gestiunea fondurilor/programelor UE, cel puin zece auditori interni inclusiv conductorul unitii; (2) Pentru determinarea numrului minim de personal pentru Unitile de Audit Intern, bugetele ordonatorilor principali de credite vor fi calculate fr a include bugetele ordonatorilor secundari i teriari, care au o unitate de audit intern independent. (3) Numrul minim de auditori interni din cadrul Unitii de Audit Intern prevzute la alin.(1) nu vor include auditorii instructori. Art.11 (1) Societile comerciale i regiile autonome care sunt n proprietatea statului i care au o cifr de afaceri superioar sumei de (nivelul minim n moneda naional) nfiineaz o Unitate de Audit Intern. (2) Numrul de persoane din cadrul Unitii prevzute la alin.(1) se stabilete prin decizie a managerului instituiei publice care le coordoneaz activitatea i nu poate fi mai mic de dou persoane, inclusiv conductorul Unitii. (3) n alte cazuri dect cele prevzute la alin.(1), societile comerciale care sunt n proprietatea statului pot nfiina Uniti de Audit Intern n aplicarea unei decizii a managementului instituiilor publice care le coordoneaz. Art.12 (1) Conductorul instituiei publice asigur independena auditului intern n stabilirea planului de audit intern, n desfurarea activitii i n raportare i nu poate cere conductorului Unitii de Audit Intern i auditorilor s efectueze alte activiti dect cea de audit intern. (2) n vederea asigurrii independenei funcionale i organizaionale a auditului intern, conductorul Unitii de Audit Intern raporteaz direct conductorului instituiei publice n care funcioneaz. Art.13 Conductorul i ali oficiali din cadrul instituiei publice colaboreaz cu auditorii interni n efectuarea activitii lor i nu au dreptul de a se referi la secretul comercial sau oficial al acelei organizaii sau a altora, ca motiv pentru nedezvluirea sau interzicerea accesului la anumite informaii. Art.14 (1) Conductorul instituiei publice poate nfiina Comitete consultative de audit care au scopul de sprijini activitatea de audit intern din organizaie. (2) Statutul, componena i funcionarea Comitetului consultativ de audit sunt definite n conformitate cu prevederile instruciunilor emise de Ministerul finanelor i n concordan cu standardele internaionale de audit intern. (3) Pe baza analizei de risc Ministerul finanelor poate solicita conductorilor instituiilor publice nfiinarea de Comitete consultative de audit.

Anexa nr.6

215

Capitolul NATURA AUDITULUI INTERN

Art.15 Auditul intern sprijin organizaia n ndeplinirea obiectivelor sale prin:

trei

1. Identificarea i evaluarea riscului organizaiei; 2. Evaluarea sistemului de management i control intern din punctul de vedere al efectivitii i a gradului de adecvare, n legtura cu: a. Identificarea riscului, evaluarea riscului i managementul riscului de ctre conductorul organizaiei; b. Conformitatea activitii lor cu legislaia primar i secundar, reglementrile interne i contractele; c. Calitatea i complexitatea informaiilor operaionale i financiare; d. Eficiena, efectivitatea i economicitatea operaiilor; e. Aprarea activelor i a informaiilor; f. Realizarea sarcinilor i ndeplinirea obiectivelor. 3. Formularea recomandrilor pentru mbuntirea activitii organizaiei. Art.16 Auditul intern se implementeaz prin realizarea angajamentelor de audit specifice privind furnizarea serviciilor de asigurare asupra calitativi controlului intern i de consultan. Art.17 (1) Un angajament de audit pentru servicii de asigurare asupra calitii controlului intern trebuie s se constituie din prevederi privind evaluarea obiectiv a realitii de ctre auditorul intern cu scopul de a furniza o opinie independent sau o analiza n legtur cu un proces, un sistem sau a unui oricare alt subiect care este inclus n activitate de auditare. (2) Obiectivele i scopul fiecrui angajament de audit pentru servicii de asigurare asupra calitii controlului intern trebuie s fie definit de ctre conductorul unitii de audit intern. Un angajament de audit trebuie s urmeze urmtoarele etape: planificarea, efectuarea verificrilor, raportarea i urmrirea activitilor privind monitorizarea implementrii recomandrilor fcute. (3) Un angajament de audit pentru servicii de asigurare asupra calitii controlului intern trebuie efectuat prin auditul de sistem, auditul de conformitate, auditul de performan, auditul financiar, auditul IT i realizat cu diligenta necesara. Art.18 (1) Un angajament de audit pentru servicii de consultan trebuie s consiste n furnizarea de : sfaturi, opinii, instruire profesional i alte servicii desemnate pentru a mbuntii procesul de management al riscului i de control, fr ca auditorul intern s-i asume vre-o responsabilitate managerial pentru aceasta. Angajamentele de audit pentru servicii de consultan trebuie s fie iniiate de manager. (2) Obiectivele i scopurile fiecrui angajament de audit pentru servicii de consultan trebuie s fie agreate de ctre manager.

216

PIC

Capitolul patru DREPTURILE i RESPONSABILITATILE CONDUCATORULUI UNITII DE AUDIT INTERN i A AUDITORILOR INTERNI Seciunea I
Drepturile conductorului unitii de audit intern Art.19 (1) Conductorul Unitii de Audit Intern i auditorii interni trebuie s aib dreptul unui acces nerestrictiv la manager i la toate structurile de conducere ale organizaiei i la toate activitile ei n legtur cu care se realizeaz activitatea de audit. (2) Conductorul Unitii de Audit Intern i auditorii interni trebuie s aib dreptul de a accede la toate informaiile, inclusiv la cele clasificate, n concordan cu nivelul fiecruia de acces, i la toate nregistrrile inclusiv cele electronice, accesibile n organizaie i necesare pentru realizarea activitii de audit. (3) Conductorul unitii de audit i auditorii interni au dreptul de a cere de la conductorul instituiei publice orice dat, document, opinie i orice alta informaie necesar n legtur cu auditul. (4) Conductorul Unitii de Audit Intern poate obine susinerea necesar din partea managementului i a ntregului personal din toate structurile organizaiei n care este realizat auditul. Art.20 (1) Auditorii interni au dreptul, cu aprobarea conductorului auditului intern i a managementului instituiei publice, de a realiza verificri i a structurilor din afara organizaiei, acolo unde este necesar, n scopul realizrii angajamentului de audit. (2) Verificrile la care se refer alin.(1) sunt realizate dup o notificare prealabil i n coordonare cu managementul structurilor unde aceste verificri sunt realizate. Art.21 n completarea drepturilor la care face referin art.19, conductorul Unitii de Audit Intern are urmtoarele drepturi: 1. S raporteze ctre manager a tuturor problemelor legate de realizarea auditului; 2. S propun managerului angajarea unui expert n situaia n care sunt necesare cunotine sau abiliti speciale n vederea realizrii auditului; 3. De a avea acces la preedintele i la toi membrii Comitetului de audit intern prevzut la art.14 i de a participa la reuniunile acestuia, dac un astfel de comitet exist n instituie. 4. De a determina obiectivele angajamentului de audit de scopul acestuia, frecvena, tehnicile de audit i resursele, cerute de implementarea fiecrui angajament de audit.

Seciunea II
Responsabilitatea conductorului Unitii de Audit Intern i a auditorilor interni Art.22 Conductorul Unitii de Audit Intern i auditorii interni trebuie s-i desfoare activitatea n conformitate cu standardele internaionale privind auditul intern, cu prevederile

Anexa nr.6

217

Codului de etic a auditorilor interni, a Cartei auditorilor interni i a metodologiilor pentru audit intern n sectorul public aprobate de Ministrul finanelor. Art.23 Conductorul Unitii de Audit Intern i auditorii interni au obligaia de a nu dezvlui i de a nu furniza nici o informaie n posesia creia au intrat n cursul sau cu ocazia realizrii auditului, cu excepia cazurilor prevzute de lege. Art.24 Conductorul Unitii de Audit Intern este responsabil pentru ntreaga activitate a unitii inclusiv pentru: 1. Pregtirea i naintarea ctre manager i ctre Comitetul de audit definit la art.14, dac acest comitet a fost nfiinat, a proiectului Cartei auditului intern, a planului strategic i a planului anual pentru activitatea de audit intern; 2. Organizarea, coordonarea i distribuirea sarcinilor printre auditorii interni pentru implementarea lor n concordan cu cunotinele i cu competenele lor; 3. Aprobarea planului specific de angajamente de audit; 4. Monitorizarea implementrii planului anual de audit intern i implementarea metodologiei de audit intern n sectorul public n cadrul unitii pe care o conduce; 5. Pregtirea i prezentarea ctre manager a planului de formare profesional i de instruire a auditorilor interni i realizarea tuturor eforturilor necesare pentru a furniza auditorilor interni cunotine suficiente, competente, experiena i calificri profesionale; 6. Dezvoltarea metodologiilor specifice de care este nevoie n cadrul activitilor Unitii de Audit Intern; 7. Organizarea evalurii oricrui nou sistem de management i control financiar; ct i a tuturor schimbrilor din structurile i funciile organizaiei. Art.25 Conductorul Unitii de Audit Intern este responsabil fa de manager i de comitetul de audit, dac asemenea comitet a fost nfiinat, aa cum este el definit la art.14, pentru: 1. Prezentarea raportului anual de activitate n domeniul auditului intern i a unei evaluri privind efectivitatea i conformitatea sistemului de management i control intern; 2. Raportarea rezultatelor angajamentelor de audit i a tuturor celorlalte subiecte semnificative care le-au fost aduse la cunotina, realizarea recomandrilor i aciunile ntreprinse pentru mbuntirea activitii organizaiei; 3. Raportarea periodic a progreselor realizate n implementarea planului anual de activitate n domeniul auditului intern; 4. Raportarea privind resursele mobilizate pentru activitatea de audit intern; 5. Raportarea tuturor cazurilor n care activitatea conductorului Unitii de Audit Intern i a auditorilor interni a ntmpinat dificulti; 6. Coordonarea interaciunii cu auditul extern i pregtirea informaiilor pentru Ministerul finanelor. Art.26 (1) Conductorul Unitii de Audit Intern dezvolt i implementeaz un program de asigurare a calitii auditului care include i evalurile interne i externe.

218

PIC

(2) Evaluarea intern include revizuirea progreselor n activitatea Unitii de Audit Intern i revizuiri periodice prin auto-evaluare i prin revizuirea n comun cu alte structuri de audit care sunt familiare cu practicile de audit intern i cu standardele internaionale de audit intern. (3) Evalurile externe trebuie realizate cel puin odat la cinci ani de ctre structuri externe organizaiei, care au cunotine privind practicile de audit intern i standardele internaionale de audit intern. Art.27 (1) Conductorul Unitii de Audit Intern trebuie s posede cunotine necesare pentru a fi capabil de a recunoate indiciile privind existenta fraudei i/sau a oricror condiii care pot facilita apariia fraudei. (2) Atunci cnd indiciile privind frauda au fost identificate de ctre auditorii interni acestea informeaz imediat conductorul Unitii de Audit Intern, care la rndul su va notifica imediat managerul organizaiei i i va face acestuia propunerea de a anuna autoritile competente i/sau orice alt aciune care mai trebuie ntreprins. (3) n cazul n care managerul eueaz n luarea msurilor dup primire informrii la care se face referire la alin.(2) conductorul Unitii de Audit Intern va notifica comitetul de audit, dac un astfel de comitet a fost nfiinat, aa cum este el definit la art.14. Art.28 Auditorii interni nu pot s realizeze angajamente de audit pentru furnizarea de asigurri privind regularitate i calitate, pentru activitile pentru care au acordat consultan sau n realizarea crora au fost angajai n urma cu mai puin de un an. Respectivii auditori trebuie s anune conductorul Unitii de Audit Intern despre existena unor astfel de circumstane. (2) Conductorul Unitii de Audit Intern nu trebuie s presteze alte activiti n cadrul organizaiei dect cele de audit intern.

Capitolul cinci
CERINTELE PENTRU CONDUCTORUL UNITII DE AUDIT INTERN i PENTRU AUDITORII INTERNI Art. 29 (1) Auditorii interni sunt numii de care managerul instituiei publice printr-un contract de munc n conformitate cu legislaia muncii n vigoare i cu statutul funcionarului public. (2) Persoanele care candideaz pentru ocuparea unui post de auditor intern trebui s respecte urmtoarele condiii: 1. S posede capacitatea legal de a ocupa o funcie public (cetenie); 2. S nu fi suferit nici o condamnare penal, s nu aib cazier, s nu fi fost deposedat de drepturile sale printr-o decizie a justiiei; 3. S fie absolvent a unei instituii de nvmnt superior i s aib titlul de master n drept sau n economie; 4. S fi treac cu succes examinarea specific pentru auditorii interni din sectorul public la care face referin art.53 a acestei legi sau s posede o certificare de auditor recunoscut la nivel internaional;

Anexa nr.6

219

Art. 30 (1) Persoanele care nu respect condiiile de la art.29, alin.(2), pct.4 pot s fie numite n poziia de auditor junior pentru o perioad de doi ani. (2) n perioada prevzut la alin.(1) un auditor junior trebuie s ndeplineasc condiiile menionate la art.29, alin.(2), pct.4 dup care poate fi numit auditor intern. Art.31 (1) Conductorul Unitii de Audit Intern este numit printr-un contract de munc cu respectarea prevederilor legislaiei muncii i a statutului funcionarului public i trebuie s respecte condiiile prevzute la art.29, alin.2, pct. 1 4 ct i urmtoarele condiii suplimentare: 1. S fie absolventul unei instituii de nvmnt superior i s aib un titlul de master n tiine economice sau juridice; 2. S aib cel puin trei ani de experien n domeniul auditului i controlului intern. (2) Numirea i demiterea conductorului Unitii de Audit Intern din cadrul unei instituii publice care are calitatea de ordonator de credite ai bugetului de stat sau al bugetelor locale, ct cele care gestioneaz fonduri extra-bugetare sau programe i funduri UE se face cu aprobarea ministrului finanelor. (3) Urmtoarele persoane nu pot s ocupe funcia de conductor al Unitii de Audit Intern: 1. O persoan care a ocupat o funcie de conducere prin semnarea unui contract de munc n condiiile legii, pn cu doi ani n urm. 2. O persoan care a fost angajat n cadrul aceleiai instituii n cursul anului anterior, prin contract de munc n condiiile legii, cu excepia funciilor de auditor intern, sau membru al structurilor de inspecie ale organizaiei; 3. O persoana a crei soie sau rud colateral pn la gradul patru pe linie direct sau prin cstorie au ocupat o funcie de conducere n ultimii doi ani. (4) Circumstanele definite la alin.(3) trebuie comunicate n scris de ctre cel care solicit ocuparea funcie de conductor al Unitii de Audit Intern ctre manager nainte de semnarea actului de angajare.

Capitolul ase
PLANIFICAREA ACTIVITII DE AUDIT INTERN, DESFURAREA i RAPORTAREA Art.32 Planificarea activitii de audit intern se realizeaz pe baza analizei de risc i const n realizarea unui plan strategic de trei ani, pe baza planului strategic se elaboreaz planul anual de activitate. Art.33 (1) Planul strategic este elaborat de conductorul Unitii de Audit Intern ca urmare a discuiilor pe care acesta le poart cu managerul sau cu o alt persoan cu poziie de conducere, i va fi elaborat n conformitate cu obiectivele pe termen lung ale organizaiei stabilind obiectivele de dezvoltare strategic a activitii de audit intern. (2) Planul strategic este aprobat de manager i de comitetul de audit intern la care se refer art.14, dac un astfel de comitet a fost nfiinat.

220

PIC

Art.34 (1) Planul anual conine angajamente specifice de audit care sunt dezvoltate de conductorul Unitii de Audit Intern n conformitate cu discuiile avute cu managerul i cu alte persoane n poziie de conducere. (2) n situaia angajamentelor de audit planificate, care se refer la programe/proiecte interdepartamentale, planul anual trebuie coordonat cu cel al Unitilor de Audit Intern ale organizaiilor care particip la aceste programe/proiecte. (3) Planul anual de audit al Unitii de Audit Intern dintr-o instituie public, care are calitatea de ordonator secundar de credite, se va coordona cu planul anual al Unitii de Audit Intern din organizaia care are calitatea de ordonator principal de credite. (4) Planul anual de audit este aprobat de ctre manager i de comitetul de audit la care face referin art.14, dac acest comitet a fost nfiinat. Art.35 Orice modificare a planului strategic sau al celui anual se realizeaz pe baza analizei de risc, la propunerea conductorului Unitii de Audit Intern i este aprobat de manager i de comitetul de audit la care se refer art.14, dac un astfel de comitet a fost nfiinat. Art.36 Pentru fiecare angajament de audit, se dezvolt un plan de audit care cuprinde scopul, obiectivele, durata i alocarea resurselor pentru implementarea acestui angajament, abordarea i tehnicile utilizate, tipul i volumul verificrilor. Art.37 Un angajament de audit este realizat prin identificarea, analizarea, evaluarea i documentarea suficient pentru a putea emite o opinie i pentru a stabili obiectivele asupra unei activiti, structuri sau operaiuni. Art.38 (1) Rezultatul unui angajament de audit este raportat i discutat cu managerul i cu conductorul structurii care a fost audiat. (2) Pentru fiecare angajament de audit realizat se pregtete un raport de audit care conine cuprinsul, obiectivele i scopul angajamentului, constatrile, concluziile, i recomandrile, ct i comentariile managerului sau ale managerului structurii sau a activitii care a fost audiat. Art.39 (1) Managerul trebuie s prevad ndeplinirea recomandrilor dezvoltate ntr-un plan de aciune, pe care managerul l prezint conductorului Unitii de Audit Intern. (2) Monitorizarea sau urmrirea implementrii recomandrilor este inclus n planul anual de audit la care se face referin la art.34 i este reflectat n evaluarea gradului de conformitate, efectivitate i promptitudine a msurilor ntreprinse. Art.40 (1) Conductorul Unitii de Audit Intern ntocmete raportul anual privind activitatea de audit care cuprinde: 1. Angajamentele de audit realizate, orice restricie care privete scopul angajamentului care a aprut n timpul realizrii angajamentului de audit i alte motive care au provocat eecuri n realizarea planului; 2. Principalele concluzii privind funcionarea sistemului de management i control financiar din cadrul organizaiei i recomandrile fcute n vederea mbuntirii activitii organizaiei;

Anexa nr.6

221

3. Aciunile ntreprinse pentru implementarea recomandrilor i orice recomandare care nu a fost realizat; 4. Toate cazurile de violare a legii sau a regulamentelor i toate indicaiile privind apariia fraudei; 5. Propuneri pentru dezvoltarea auditului intern. (2) Raportul anual este prezentat managerului i comitetului de audit la care se refer art.14, dac un astfel de comitet a fost nfiinat. (3) Managerii instituiilor publice care au calitatea de ordonatori secundari de credite care au nfiinat uniti de audit intern, transmit raportul anual la care se face referire la alin (1) care instituiile publice care au calitatea de ordonator principal de credite pn la 31 ianuarie a anului urmtor ntocmirii acestuia. (4) Conductorul Unitii de Audit Intern din instituia public care are calitatea de ordonator principal de credite pregtete un raport anual care va include rapoartele anuale primite de la Unitile de Audit Intern de pe lng ordonatorii secundari de credite i l va trimite, prin managerul instituiei, ctre ministrul finanelor pn la data de 28 februarie a anului urmtor.

Capitolul apte
ACTIVITATI DE AUDIT SPECIFICE n LEGATUR CU FONDURILE i PROGRAMELE UE Art.41 Activitile din acest Capitol cuprind; 1. Verificarea operaiunilor, selectate pe baza metodei eantioanelor reprezentative dintre operaiunile eligibile din cadrul Fondurilor Structurale i a Fondurilor de Coeziune, ct i realizarea acestor verificri pentru fondurile de pre-aderare la UE. 2. Emiterea unui certificat sau a unei declaraii de ncheiere a unui proiect sau a unui program finanat din fonduri sau programe UE. Art.42 Un astfel de certificat sau de declaraie, dup caz, se bazeaz pe evaluarea sistemelor de management i control financiar, rezultatul verificrilor anterioare i, dac este necesar, prin verificri suplimentare. Art.43 Activitile la care se refer art.41 se realizeaz n concordan cu standardele internaional recunoscute privind auditul, acordurile internaionale care au prevederi privind fondurile UE i respectivele reglementri UE, care se refer la managementul i controlul fondurilor care provin din bugetul UE, fonduri de tip Structural, de Coeziune i de pre-aderare. Art.44 (1) Ministerul Finanelor decide asupra autoritii/persoanei care realizeaz activitile prevzute la art.41. (2) Ministrul Finanelor emite o reglementare privind implementarea, coordonarea, armonizarea, procedurile i metodele de realizare ale activitii prevzute la art.41.

222

PIC

Art.45 (1) Auditorii care realizeaz activitile la care se refer acest Capitol trebuie s ndeplineasc prevederile de la art.29, alin.(2), pct.1 4 i s aib cel puin 2 ani de experien n domeniul auditului intern i extern. (2) Conductorii unitilor de audit intern trebuie s ndeplineasc prevederile de la art.29, alin (2), pct.1 4 s posede un titlu de master i s aib cel puin doi ani de experien n domeniul auditului fondurilor UE. Art.46 Auditorii care realizeaz activitile prevzute n acest Capitol au drepturile prevzute la art.19, i pot, atunci cnd este necesar, s realizeze verificri n structuri sau pri exterioare organizaiei auditate, dac exist aceast nevoie determinat de implementare a activitilor la care se refer art.41.

Capitolul opt
COORDONAREA i ARMONIZAREA AUDITULUI INTERN Art.47 (1) Ministerul finanelor este responsabil pentru coordonarea i armonizarea activitii de audit intern n organizaiile la care se face referire la art.5. (2) Ministrul finanelor, n realizarea sarcinilor care i revin prin aplicarea prevederilor acestei legi, va fi sprijinit de Direcia de Control Intern din cadrul Ministrului Finanelor care va juca rolul de Unitate Central de Armonizare pentru audit intern i care este direct subordonat ministrului finanelor. (3) Persoanele care ndeplinesc cerinele prevzute la art.31, alin.(1), sunt numite de Unitatea Central de Armonizare pentru audit intern. Art.48 (1) Ministrul finanelor este responsabil pentru dezvoltarea i reactualizarea strategilor i pentru uniformizarea metodologiilor pentru auditul intern din sectorul public ct i pentru auditarea fondurilor i programelor UE. (2) Pentru implementarea acestei legi ministrul finanelor emite ghiduri, manuale, metode, instruciuni, proceduri i ghiduri pentru elaborarea Cartei auditorului intern, n concordan cu standardele internaionale privind auditul intern. Art.49 (1) Ministrul finanelor monitorizeaz aplicarea metodologiilor la care se refer art.48, implementarea standardelor internaionale pentru audit intern i a Codului etic al auditorilor interni n cadrul unitilor de audit intern din cadrul instituiilor publice care au calitatea de ordonatori de credite pentru bugetul de stat i bugetele locale, pentru fondurile extra-bugetare ct i pentru cele care gestioneaz fonduri i programe UE. (2) Dup notificarea n scris a ministrului finanelor, managerii organizaiilor la care se face referire la alin.(1) acord Unitii Centrale de Armonizare acces la toate documentele, nregistrrile i alte informaii necesare monitorizrii. Art.50 Ministrul finanelor ia msurile necesare pentru crearea i ntreinerea unei baze de date comune pentru toate unitile de audit intern i un registru al auditorilor certificai i a auditorilor care au trecut cu succes certificarea de auditori publici pentru sectorul public la care face referire art.53, ct i registrul care cuprinde Carta auditorilor interni ncheiat cu fiecare manager al instituiilor publice, n parte.

Anexa nr.6

223

Art.51 Ministrul finanelor coordoneaz i furnizeaz sprijin pentru formarea profesional a conductorilor Unitilor de Audit Intern i pentru auditorii interni din cadrul sectorului public i va organiza ntlniri, reuniuni i discuii pe teme de interes general privind strategia, modurilor de aplicare a metodologiilor i modul de executare a misiunilor de audit n cadrul sectorului public. Art.52 Ministrul finanelor redacteaz un raport anual privind starea auditului intern n sectorul public ca o parte distinct din raportul anual consolidat privind statutul controlului intern, n conformitate cu cerinele prevzute la art.20, alin.(2) din Legea privind managementul i controlul financiar. Art.53 Ministrul finanelor emite instruciuni care conin termenii de referin privind conducerea i organizarea examinrilor pentru obinerea certificatului de auditor intern n sectorul public, care reflect un nivel minim de experien i ndemnare n realizarea activitii de audit intern. Art.54 Ministrul finanelor coopereaz cu instituiile i structurile existente care opereaz n domeniul auditului intern i extern din ara i din strintate i faciliteaz schimbul de informaii privind auditul intern.

PREVEDERI SUPLIMENTARE
*1 n aplicarea acestei legi se utilizeaz urmtoarele definiii i termeni: 1. Sistemul de management i control financiar este un sistem de politici, proceduri i activiti stabilite de ctre managementul organizaiei n conformitate cu art.2 i care are ca scop furnizarea unei asigurri rezonabile privind faptul c obiectivele organizaiei se ndeplinesc n urmtoarele condiii: 2. n conformitate cu legislaia, actele interne i contractele; a. Cu ajutorul informaiilor financiare operative care sunt cuprinztoare i exacte; b. Prin operaiuni care sunt realizate n condiii de efectivitate i eficien; c. Cu protejarea activelor i pasivelor. 3. Risc se refer la probabilitatea apariiei unui eveniment care va afecta ndeplinirea scopurilor organizaiei. Riscul este msurat n termeni de impact i de probabilitate a apariiei evenimentului. 4. Managementul riscului se refer la procesul de identificare, evaluare i control al riscului cu scopul de a furniza o asigurare rezonabil c obiectivele organizaiei se vor realiza. 5. Control se refer la aciunile managementului care au ca scop reducerea sau evitarea apariiei riscurilor care au un impact negativ asupra ndeplinirii obiectivelor organizaiei. 6. Independena se refer la lipsa condiiilor care ar putea mpiedic obiectivitatea auditorilor interni. Crearea structurilor de audit intern trebuie s se realizeze n aa fel nct s nu permit nici o interferen n munca auditorilor interni, fie ca este vorba de determinarea scopului, planificarea, executarea, calitatea activitii i raportarea. 7. Obiectivitatea se refer la o atitudinea liber de orice interferen care nu este bazat pe judecata altora.

224

PIC

8. Angajament de audit se refer la o numire, sarcin sau revizie specific care include asigurarea calitii sau activitatea de consultana. Un angajament poate include o varietate de sarcini, procese i activiti. 9. Competena se refer faptul c auditorii interni poseda suficiente cunotine, ndemnri, i alte caliti necesare att pentru realizarea responsabilitilor lor individuale, cat i pentru auditului intern ca proces complet, s posede i s procure cunotinele relevante necesare pentru ndeplinirea responsabilitilor lor. 10. Contiina profesional datorat se refer la exercitarea de ctre auditorul intern a activitii cu competen i pruden. 11. Integritate nseamn ca auditorii interni nu trebuie s participe la nici o activitate ilegal sau s comit activiti care ii discrediteaz n faa profesiei sau a instituiei n care activeaz. 12. Confidenialitate se refer la respectarea valorii i a proprietii asupra informaiilor pe care auditorul intern le primete n cursul activitii sale i care nu trebuie s fie dezvluite fr autorizaie, cu excepia cazurilor n care are de ndeplinit obligaii legale sau profesionale. 13. Autoriti de management i control se refer la managementul din sectorul public, incluznd toate structurile de conducere din unitile subordonate, cat i conductorii structurilor care efectueaz activiti de control ex-post asupra activitilor organizaiei. 14. Indicaii privind frauda sunt aciuni sau inaciuni din care se poate concluziona n mod justificat ca exista o deliberata sau o incorecta prezentare a unui material sau act financiar. 15. Codul de Etic se refer la Codul de Etic a Institutului Internaional de Audit . Acest document include principiile care se aplic profesiunii sau practicii de auditor intern i cuprinde regulile care descriu comportamentul care trebuie s-l adopte un auditor intern. Codul de Etic se aplic att fiecrui auditor n parte, ct i structurilor care practic auditul intern n cadrul organizaiei. 16. Carta auditului intern este un act semnat ntre conductorul Unitii de Audit Intern i managerul respectivei organizaii prin care se stabilesc scopurile, autoritatea i responsabilitile auditului intern. Carta are ca scop: 17. Indicarea poziiei auditului intern n cadrul structurii organizaiei; a. Reglementarea accesului auditorilor interni la documente, personalul implicat, i la activele organizaiei pentru a realiza angajamentele de audit; b. Definirea scopului auditului intern. 18. Standardele internaionale de audit intern se refer la Standardele Internaionale pentru profesiunea sau practica auditului intern emise de Institutul International de Audit. 19. Standardele de audit recunoscute pe plan internaional se refer la standardele emise de Federaia Internaional a Contabililor. 20. Certificatul de auditor recunoscut pe plan internaional se refer la urmtoarele certificate : CIA, CGAP, CPA, CFSA, CSAI, ACCA.

Anexa nr.7

225

Anexa nr.7
Exemplu de Lege privind inspecia n sectorul public
Capitolul unu PREVEDERI GENERALE
Articolul 1 Acesta lege definete obiectivele, sarcinile, principiile i scopul activitii de inspeciei n sectorul public, ct i statutul i funciunile Ageniei de Inspecie Financiar Publica, numit n continuare AIF. Articolul 2 (1).Scopul principal al AIF este protecia intereselor financiare publice prin susinerea activitilor persoanelor i organizaiilor, specificate la art.4, pentru ca acestea s-i desfoare activitatea n concordan cu principiile legalitii i transparenei. (2).Pentru realizarea obiectivelor de la alin.(1) autoritile AIF au urmtoarele sarcini principale: 1. Efectuarea de inspecii financiare pentru asigurarea respectrii actelor normative privind execuia bugetului, activitile economico-financiare i contabile a organizaiilor i a persoanelor prevzute la art.4. 2. Detectarea cazurilor de violare a actelor normative care reglementeaz execuia bugetar, activitile economico-financiare i contabile, ct i descoperirea indiciilor privind existena unei fraude. 3. Detectarea prejudiciilor aduse proprietii persoanelor i organizaiilor prevzute la art.4, alin.(1); 4. Implementarea msurilor administrative sau penale mpotriva vinovailor n condiiile n care exist o hotrre a justiiei. Articolul 3 AIF respecta n activitatea sa principiile legalitii, obiectivitii, confidenialitii i a regularitii. Articolul 4 (1). Inspecia financiar se desfoar n : 1. Instituiile publice inclusiv autoritile judiciare; 2. Societile comerciale i regiile autonome proprietate de stat; 3. Societile comerciale n care capitalul este majoritar de stat; 4. Societile comerciale care au emis obligaiuni garantate de ctre stat sau de autoritile locale;

226

PIC

5. Entitile legale fr scop lucrativ i asociaiile non-profit n care statul sau autoritile locale particip direct sau indirect; 6. Persoanele finanate de la bugetul de stat sau local, din fonduri extra-bugetare sau ca urmare a nelegerilor internaionale, ct i persoanele care sunt finanate de societile comerciale cu capital de stat (2). Cu excepia cazurilor de la alin.(1), pct.3 n societile comerciale care au capital de stat, oricare ar fi procentajul acestui capital, inspecia financiar poate fi realizat la cererea autoritii publice care deine aceast participaie public. Articolul 5 (1). Inspecia financiara se desfoar: 1. Dup primirea de cereri, plngeri sau semnale din partea autoritilor statului sau a persoanelor civile sau juridice privind apariia de nereguli n activitatea bugetar, economico-financiar i contabil a organizaiilor sau a persoanelor prevzute la art.4. 2. Pentru verificarea implementrii i utilizrii procedurilor privind achiziiile publice pe baza informaiilor primite de la: Registrul Achiziiilor Publice, Agenia de Achiziii Publice i Curtea de Conturi; 3. Pentru verificarea modului de repartizare i utilizare a subveniilor acordate de la bugetul de stat prin legea bugetar pentru anul respectiv i prin Hotrri ale Guvernului. 4. La cererea Guvernului sau a Ministrului finanelor; 5. Prin decizie a Procuraturii Statului n conformitate cu prevederile legii. (2). Inspecia financiar aplicabil la alin.(1), pct.1-3 de declaneaz dup efectuarea unei analize privind efectivitatea i interesul public. Termenii care definesc performana i criteriile aplicabile sunt definite n reglementrile privind implementarea acestei legi. (3). n cazul n care sunt primite informaii provenind de la Curtea de Conturi, inspecia financiar se va declana fr o analiza anterioara prevzut la alin.(2).

Capitolul doi AGENTIA DE INSPECIE FINANCIAR

Seciunea 1 Structura i funciile Ageniei de Inspecie Financiar Articolul 6 (1). AIF este o agenie ataat Ministerului Finanelor i este o instituie public finanat de la bugetul de stat. (2). Structura, numrul personalul i organizarea activitilor n cadrul Ageniei este definit prin Regulamentul de funcionare aprobat prin Hotrre a Guvernului.

Anexa nr.7 Articolul 7 Autoritile din cadrul AIF sunt directorul, directorul adjunct i inspectorii financiari. Articolul 8 (1). AIF are urmtoarele funciuni: 1. Organizeaz, conduce i supervizeaz calitatea activitilor de inspecie; 2. Exercit controlul privind legalitatea i regularitatea achiziiilor publice;

227

3. Analizeaz motivele i condiiile n care s-au nregistrat violri ale disciplinei financiare i propune autoritilor competente msuri corective; 4. Furnizeaz ndrumri metodologice i elaboreaz manuale privind desfurarea activitii de inspecie, n aplicare acestei legi. 5. Organizeaz cursuri de instruire profesional pentru noii angajai i de meninere sau de cretere a calificrii pentru ctigarea unor noi cunotine i tehnici pentru personalul cu vechime; 6. Cooperarea i schimbul de informaii cu alte autoriti publice; 7. Cooperarea cu autoritile i organizaiile de control din alte state sau cu organizaiile internaionale. (2). AIF prezint ctre Guvern prin intermediul ministrului finanelor un raport anual privind rezultatele activitilor sale. Raportul este prezentat pentru informarea Comisiilor parlamentare competente n probleme de finane publice. (3). Autoritile Procuraturii Statului i a Ministerului de Interne coopereaz cu autoritile din AIF n timpul inspeciei. (4). AIF i Curtea de Conturi coopereaz n scopul de a proteja interesele publice . Articolul 9 (1). AIF este reprezentat i condus de un director numit de ministrul finanelor cu aprobarea Primului Ministru pentru o perioad de patru ani fr nici o restricie privind posibilitatea de a fi reales. (2). Pentru a ocupa postul de director sunt necesare ndeplinirea simultan a urmtoarelor condiii: 1. S se bucure de capacitatea legal; 2. S respecte condiiile privind cetenia; 3. S posede cel puin titlul de master n economie sau n tiine juridice 4. S aib o experien de munc de cel puin 10 ani i cel puin doi ani de experien n funcii de conducere; 5. S nu aib cazier judiciar i s fi fost condamnat pentru un delict chiar dac a fost ulterior reabilitat;

228 6. S posede calitile morale i profesionale necesare.

PIC

(3). Directorul poate fi demis de ministrul finanelor cu aprobarea Primului Ministru nainte de expirarea termenului de patru ani dac: 1. A formulat n scris o cerere de demisie; 2. Este n incapacitate de a-si ndeplini mandatul pentru o perioad de cel puin ase luni. 3. A fost condamnat la nchisoare pentru comiterea unui delict penal; 4. S-au nregistrat violri severe i neglijente sistematice privind ndeplinirea sarcinilor sale (4). Directorul adjunct este numit i demis de director cu aprobarea ministrului finanelor. (5). Directorul va numi i va demite alte autoriti i oficiali care ndeplinesc prevederile de la art.11. Seciunea II Atribuiile Ageniei pentru Inspecie Financiar Articolul 10 (1). Directorul AIF : 1. Conduce i supervizeaz activitile AIF; 2. Aprob metodologia privind activitatea de inspecie; 3. Decide prin ordin i innd cont de motivele invocate declanarea unei inspecii sau a unei verificri; 4. Furnizeaz ndrumare metodologic i elaboreaz manuale privind modul de desfurare a activitii de inspecie n aplicarea acestei legi; 5. Reprezint AIF i organizeaz relaiile sale internaionale; 6. ncheie nelegeri de cooperare cu autoritile publice n legtur cu implementarea activitilor AIF; 7. ndeplinete alte funcii care i sunt acordate prin lege sau prin hotrre de Guvern; (2). Directorul i oficialii autorizai de acesta pot s numeasc experi din afara AIF, pe cheltuiala Ageniei n condiiile stabilite prin regulamentul de aplicare a acestei legi (3). La cererea scris a Directorului Ageniei sau a oficialilor autorizai de acesta, bncile comerciale au obligaia de a furniza informaii privind numrul de conturi existente sau nchise, ct i soldurile conturilor n activitate pe care le deine o organizaie sau o persoan care face obiectul unei inspecii financiare (n conformitate cu prevederile specifice ale legii bancare ) ct i privind tranzaciile realizate n aceste conturi. (4). Directorul i oficialii autorizai de acesta pot s furnizeze informaii care au fost obinute n timpul inspeciilor realizate, numai dup finalizarea inspeciilor respective.

Anexa nr.7

229

(5). Directorul poate autoriza ali oficiali de a efectua sarcinile sale prevzute la alin.(1). Autorizarea nu implic descrcarea de rspundere a acestuia pentru ntreaga activitate a Ageniei. Articolul 11 (1). AIF poate angaja numai persoane care au cetenia romn, care au promovat concursul organizat pentru angajare, care nu au cazier judiciar i nu au fost condamnai pentru delicte penale i nici nu au fost deposedai de drepturi printr-o hotrre de justiie. (2). Inspectorii financiari i desfoar activitatea n cadrul unor relaii oficiale i trebuie s ndeplineasc urmtoarele cerine: (3). S dein un titlu de Master n tiine economice sau un titlu universitar n tiine juridice; (4). S dein experiena profesional cerut prin organigrama specific a AIF. Articolul 12 AIF trebuie s obin pentru oficialii si i pentru inspectori polie de asigurare specifice care sunt specificate n regulamentul de aplicare al acestei legi, de tipul asigurrilor de viaa i a asigurrilor contra accidentelor, pe cheltuiala AIF. Articolul 13 n realizarea sarcinilor sale autoritile AIF au urmtoarele drepturi: 1. Un acces nengrdit la totalitatea informaiilor inclusiv cele clasificate, n concordan cu nivelul lor de acces, n aplicarea principiului necesitii de a tii ct i asupra tuturor documentelor, inclusiv n format electronic, care sunt deinute de organizaia sau persoana care face obiectul inspeciei financiare; 2. Un acces nerestrictiv la toate activele organizaiei, ct i la toi oficialii organizaiei i la persoanele care fac obiectul verificrii; 3. De a verifica activele i pasivele, sistemul contabil n integralitatea lui i toate documentele electronice incluse; 4. De a cere de la oficialii organizaiei i de la persoanele care fac obiectul verificrilor copii legalizate, informaii i referine i alte documente relevante pentru realizarea inspeciilor financiare cu termene specifice; 5. De a cere de la oficialii organizaiilor i de la alte persoane care fac obiectul verificrilor declaraii privind toate conturile bancare pe care le dein n ar i strintate prevznd termene limit pentru furnizarea informaiilor; 6. De a cere de la oficialii organizaiilor i de la personalul care fac obiectul verificrilor explicaii scrise n legtur cu activitile inspectate prevznd termene limita pentru furnizarea informaiilor; 7. De a cere i de a primi rapoarte ale auditorilor interni, rapoarte ale Curii de Conturi i a altor autoriti de control care sunt deinute n interiorul organizaiei sau la persoanele care fac obiectul verificrilor, prevznd termene limit pentru furnizarea informaiilor;

230

PIC

8. De a cere copii ale documentelor, informaiilor i a referinelor de la persoanele juridice din afara organizaiei sau a persoanei care face obiectul verificrilor n legtura cu realizarea inspeciilor financiare; 9. Realizarea de verificri ncruciate la persoanele juridice din afara organizaiei i a persoanei care face obiectul verificrilor n legtur cu realizarea inspeciilor financiare; 10. De a-si procura cu permisiunea unei autoriti judiciare sau a unei autoriti din cadrul procedurii pre-judiciare investigaii i alte materiale relevante privind activitile de inspecie financiar; 11. De a-si procura materiale utilizate n cadrul procedurilor judiciare, ale proceselor, ca i sentine ale Curii care au o semnificaie n cadrul inspeciei respective; 12. Prevenirea accesului personalelor rspunztoare la casele de bani, depozite i la alte spaii de depozitare a obiectelor de valoare prin sigilarea lor n prezena reprezentanilor organizaiei care este obiectul verificrilor; Articolul 14 (1). n realizarea sarcinilor lor oficiale autoritile AIF au urmtoarele obligaii: 1. De a se identifica i printr-un document oficial de autoidentificare i un ordin privind realizarea inspeciei financiare; 2. De a raporta obiectivele i mai precis rezultatele stabilite pentru activitatea de inspecie financiar realizat, iregularitile i pagubele descoperite, cauzele care au dus la apariia acestora bazate pe fapte i circumstane verificate de oficialii ei nsui. 3. S nu dezvluie nici o fapt sau circumstan obinut n cursul sau pe durata realizrii sarcinilor lor cu excepia cazurilor prevzute de lege. (2). Inspectorii financiari i experii strini angajai de ctre Director sau de ctre oficialii autorizai de acesta sunt obligai s se revoce n cazul n care n ultimii trei ani: 1. 2. 3. 4. Au lucrat n cadrul organizaiei sau pentru persoana care trebuie verificat; Au participat la activitile de management sau de supervizare citate la pct.1; Au interese personale legate de activitile pe care le verific; Soia/soul acestora, o rud direct cu nici o limitare i o rud colateral de pn la gradul patru de rudenie au fost angajai ca oficiali sau n cadrul structurilor de management sau de supervizare sau sunt persoane care fac obiectul verificrii.

(3). Circumstanele descrise la alin.(2) trebuie imediat raportate n scris Directorului sau persoanei autorizate de acesta de ctre inspectorul financiar respectiv sau de expertul extern. (4). Directorul sau persoana autorizat de ctre acesta evalueaz justificrile care sunt legate de alin.(2), pct.3. Articolul 15 (1). Fiecare persoan din cadrul organizaiei sau persoana care este supus verificrilor are urmtoarele obligaii: 1. S coopereze sau s nu mpiedice inspectorul financiar n procesul executrii sarcinilor sale;

Anexa nr.7

231

2. S furnizeze un acces nengrdit inspectorilor financiari la ntreaga documentaie i la toate bunurile care aparin organizaiei; 3. S respecte termenele stabilite de ctre inspectorul financiar pentru furnizarea de documente, copii ale documentelor, informaiilor, referinelor i declaraiilor pentru toate conturile bancare i pentru explicaiile scrise, ct i pentru rapoartele prevzute la art.13, pct.7; 4. S furnizeze, la termenele specifice acordate de ctre inspectorii financiari, date reale, referine i declaraii, documente i copii legalizate ale documentelor; 5. Fiecare persoan de la alin.(1) nu poate avea dreptul s refuze accesul la informaii pentru inspectorii financiari invocnd secretul comercial, bancar, ct i faptul c informaiile sunt clasificate ca secrete de stat sau ca secrete profesionale, cu respectarea prevederii legislaii n vigoare n domeniul protejrii informaiilor clasificate; 6. Persoanele de la art.13, pct.8 sunt obligat s furnizeze la anumite termene specifice, copii legalizate ale documentelor, date sau informaii ctre autoritile AIF n cazul n care acestea sunt solicitate. Seciunea III Activitatea de inspecie financiara Articolul 16 (1). Inspeciile financiare sunt realizate de inspectorii financiari care sunt angajai ale AIF baza unui ordin emis de Director sau de oficialii autorizai de acesta. (2). Ordinul prevzut la alin.(1) nu poate fi revocat. Articolul 17 (1). Inspectorii financiari vor ntocmi un raport privind rezultatele aciunii lor i coninutul constatrilor pentru toate subiectele verificate. Constatrile descrise n raport vor fi nsoite de dovezile respective. (2). Raportul este prezentat managerului organizaiei sau persoanei care este supus investigaiei pentru a obine de la acesta o declaraie scris care trebuie naintat inspectorului financiar n 7 zile de la data prezentrii raportului. (3). n aplicarea prevederilor de la alin.(2) copii ale respectivelor constatri din raport i a dovezilor care le susin vor fi de asemenea prezentate persoanei a crui activitate a fcut obiectul unei inspecii financiare i pentru care s-au constatat nereguli. (4). Inspectorii financiari care au realizat inspecii financiare furnizeaz n scris concluziile justificate n 7 zile lucrtoare de la primirea declaraiilor prevzute la alin.(2) i (3). Acest termen ncepe dup expirarea termenului de la alin.(2). Concluziile justificate sunt prezentate managerului organizaiei sau persoanei care a fcut obiectul verificrilor. (5). Raportul, concluziile sale i declaraiile prevzute la alin (2) i (3) sunt prezentate autoritilor care au emis ordinul prevzut la art.16, alin.(1).

232 Seciunea IV Msurile consecutive inspeciei financiare Articolul 18

PIC

(1). n aplicarea rezultatelor unei inspecii realizate, Directorul sau oficialii autorizai de acesta pot ntreprinde urmtoarele msuri: 1. S furnizeze instruciuni scrise managerului organizatei sau persoanei care a fcut obiectul verificrilor pentru a ntrerupe comiterea iregularitilor i/sau pentru a ndeprta consecinele negative ale activitilor acestora; 2. S fac propuneri autoritilor competente privind stoparea activitilor care duc la comiterea de iregulariti sau care cauzeaz pagube organizaiilor sau persoanelor supuse verificrilor; 3. S propun autoritarilor competente s ia msuri pentru oprirea oricrei activiti ilegale ale managerilor organizaiei sau persoanei care face obiectul verificrilor. 4. S propun autoritilor competente s ia msuri disciplinare sau pecuniare n conformitate cu legea; 5. S propun ministrului finanelor s ntrerup ajutoarele financiare care provin de la bugetul de stat sau s blocheze conturile instituiei publice pn la eliminarea iregularitilor. (2). Managerii organizaiilor sau persoanele care fac obiectul unei verificri n cazul alin.(1), pct.1 sunt obligai ca n termen de dou luni de la primirea instruciunilor scrise, s notifice n scris Directorul AIF privind aciunile ntreprinse. Articolul 19 Atunci cnd exista date care dovedesc comiterea unei infraciuni, o copie a raportului evocat la art.17, mpreun cu dovezile ataate la acest raport i declaraiile obinute n conformitate cu prevederile art.17, alin.(2) i (3) vor fi transmise Ministerului Public (organelor Procuraturii). Articolul 20 (1). n cazul unor inspecii financiare organizate n organizaiile prevzute al art.4, alin.(1), pct.1, informaiile obinute vor fi transmise ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat i a bugetelor locale atunci cnd s-au constatat iregulariti. (2). n cazul n care se organizeaz inspecii financiare n municipaliti i n organizaiile finanate de la bugetul local, informaiile vor fi transmise i Consiliului municipal, n cazul n care s-au constatat iregulariti. (3). n cazul n care s-a stabilit existena unor iregulariti, informaiile rezultate din inspeciile financiare privind persoanele menionate la art.4, alin.(1), pct.2 i 3 sunt furnizate autoritilor care exercit dreptul de proprietate n numele statului sau a municipalitilor n raport cu persoana care a fcut obiectul verificrilor. (4). Informaiile privind rezultatele inspeciilor financiare privind societile comerciale prevzute la art.4, alin.(1), pct.4, atunci cnd sunt stabilite existena iregularitilor sunt transmise entitii juridice care are calitatea legal de acionar majoritar din partea Statului.

Anexa nr.7

233

(5). Atunci cnd inspecia financiar este organizat ntr-o societate comercial aflat n procedura de faliment sau de lichidare i stabilete existena unor iregulariti, informaia este transmis autoritii care exerseaz dreptul de proprietate n numele statului sau a municipalitii. (6). Pentru entitile finanate de la bugetul de stat, bugetul local, din fonduri extra-bugetare sau prin intermediul nelegerilor internaionale, ct i pentru persoanele finanate de societi comerciale aflate n proprietatea statului, atunci cnd se stabilete existena iregularitilor, informaia este transmis autoritii finanatoare. Capitolul trei Angajarea responsabilitii Articolul 21 (1). Pentru orice prejudiciu cauzat organizaiei sau persoanei prevzute la art.4, alin.(1), pct.1-3 stabilit pe parcursul unei inspecii financiare n conformitate cu prevederile prezentei legi, care sunt consecine directe sau indirecte ale comportamentului fptuitorului, responsabilitatea acestuia va fi angajat n urmtoarele condiii: 1. Paguba au fost cauzat n mod deliberat; 2. Paguba este rezultatul unui furt, sau 3. Paguba a fost cauzat n alt mod dect n timpul sau n legtur cu executarea sarcinilor oficiale. (2). n cazul n care mai multe persoane au cauzat pagubele, acetia sunt responsabili mpreun. (3). Persoanele care au primit orice valoare, fr o cauz legal sau ca o donaie sau ca un rezultat a unei aciuni a fptuitorului, sunt obligai s o returneze i vor fi inui rspunztori mpreun cu fptuitorul iregularitii. (4). Orice persoan care a ordonat sau a permis efectuarea de plti ilegale este considerat integral responsabil mpreun cu persoana prevzut la alin.(3). Articolul 22 (1). Atunci cnd sunt ndeplinite precondiiile pentru stabilirea unei complete responsabiliti asupra pagubei, inspectorii financiari vor ntocmi o not de lips din gestiune. (2). Constatarea faptic a pagubei pentru care s-a elaborat o not de lips din gestiune trebuie susinut cu ajutorul probelor. (3). Persoana nvinuit de producerea unei lipse din gestiune va furniza n scris obieciunile sale pn la un termen stabilit de inspectorii financiari, care nu poate fi mai devreme de 14 zile dup ntocmirea notei de lips. (4). Ca rspuns la o obieciune formulat, inspectorii financiari depun n scris o concluzie motivat n termen de 14 zile dup primirea obieciunii prevzut la pct.2. (5). Dac dup efectuarea unor verificri suplimentare se stabilete ca obieciunile prezentate sunt justificate i produc schimbri semnificative n stabilirea lipsei din gestiune, procedura

234

PIC

iniial va fi stopat, n conformitate cu prevederile din instruciunile de aplicare a acestei legi. Articolul 23 Urmtoarele persoane pot fi considerate responsabile n aplicarea prevederilor acestei legi: 1. Cei care primesc, colecteaz, stocheaz, cheltuiesc sau contabilizeaz activele; 2. Cei care supervizeaz activitatea celor de la pct.1; 3. Cei care exercit controlul asupra bugetului i a activitilor economico-financiare i contabile n cadrul organizaiei sau pentru persoana care face obiectul verificrilor; 4. Cei care gestioneaz i dispun de active; 5. Cei care sunt definii la art.21, alin.(4). Nivelul pagubelor este determinat n funcie de preul de pia sau de valoarea contabil, care dintre ele este mai mare, la data la care s-a nregistrat paguba i dac aceste data nu poate fi identificat, la data la care a fost descoperita pagub. Articolul 24 O pagub cauzat n moneda strin este recuperat n aceeai moned sau n moneda local utiliznd pentru conversie la cel mai mare curs al bncii centrale de la data producerii, descoperirii sau recuperrii. Articolul 25 Persoana responsabil pentru producerea pagubei datoreaz dobnda pentru paguba cauzata, la un nivel stabilit prin lege, de la data la care a fost produs paguba, sau dac aceast dat nu poate fi determinat, de la data cnd a fost descoperit pn la data recuperrii pagubei. Articolul 26 (1). Angajarea rspunderii, inclusiv pentru plata dobnzilor expir, odat cu termenul de prescripie de 5 ani de la data cnd paguba a fost produs, i dac aceast dat nu poate fi determinat, de la data cnd fost descoperit pagub. (2). Cu excepia cazurilor pentru care se aplica prevederile legii contractelor economice, perioada de prescripie de la alin.(1) este ntrerupt i prin emiterea unei note de lipsa din gestiune. (3). n cazul n care nu exist nici o suspendare sau discontinuitate n perioada de prescripie, angajarea responsabilitii n aplicarea acestei legi expir dup trecerea unei perioade de 10 ani dup data producerea pagubei. (4). Nota de lipsa din gestiune emisa este examinata de Curtea de Conturi n termenii prevzui de Codul de Procedur Civil. (5). Organizaia i persoanele de la art.4, alin.(1), pct.1-3 nu pot s anuleze valoarea pagubei inclus n nota de lips din gestiune i nici a dobnzilor.

Anexa nr.7

235

Capitolul patru Prevederi penale i administrative

(....)
PREVEDERI ADIIONALE
#1. n aplicarea prevederilor acestei legi se utilizeaz urmtoarele definiii: 1. Organizaii bugetare sunt acele autoriti ale statului sau ale municipalitilor, unitile lor descentralizate i oricare alte persoane juridice, care sunt finanate pe baza unui buget public, au conturi bugetare, conturi extra-bugetare i fonduri care provin de la bugetul de stat sau de la bugetele locale sau din bugetul asigurrilor sociale, instituiile de nvmnt de orice grad sau alte persoane sau uniti structurale, a cror conturi i operaii fac parte din programe fiscale consolidate, inclusiv unitile care gestioneaz fonduri i programe UE. 2. Participare majoritar este participarea statului sau a autoritarilor locale la capitalul unei societi comerciale la un nivel de cel puin 34% sau o participare care le da posibilitatea s participe la luarea deciziilor privind creterea sau reducerea capitalului; transformarea sau lichidarea companiei, amendamente sau adugiri la statutul asociaiei, etc. 3. Garantat de stat sau de autoritile locale sunt toate obligaiile entitilor legale n favoarea statului sau a colectivitilor locale, sau care au fost garantate cu fonduri care provin din bugetul de stat sau din bugetele locale, inclusiv cu fonduri care provin de la alte entiti legale la care statul particip cu o cot majoritar. 4. Legalitate - este principiul n concordan cu care oficialii AIF, n exercitarea atribuiilor lor specifice, sunt inui s respecte prevederile Constituiei, ale legislaiei primare i secundare, a acordurilor internaionale, care au fost ratificate i promulgate i care sunt intrate n vigoare. 5. Confidenialitate interzicerea pentru autoritile AIF de a dezvlui i a furniza orice informaie unei tere pri, informaie obinut n cursul exercitrii sarcinilor lor oficiale cu excepia cazurilor prevzute expres de lege. 6. Obiectivitate este principiul care implic stabilirea imparial, integral i exact a faptelor i circumstanelor, care au fost subiectul activitii de inspecie financiar. 7. Principiul Ex-officio este principiul utilizat pentru stabilirea, la iniiativa inspectorilor financiari, a tuturor faptelor i circumstanelor legate de activitile economicofinanciare ale organizaiei, sau ale persoanei supuse verificrii. 8. Paguba n conformitate cu Capitolul 3 este orice reducere a unei proprieti, fr a ine cont de beneficiul nerealizat. 9. Finanate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale ct i din programele UE sunt entiti legale care au primit cu titlu gratuit cu un scop general sau predeterminat fonduri de la bugetul de stat, bugetele locale sau din programele UE. 10. Indicaii de fraud sunt aciuni sau inaciuni din care poate fi trasa concluzia, n condiii rezonabile, c s-a fcut o prezentare intenionat incomplet sau fals a unor fapte financiare sau materiale.

236

PIC

Anexa nr.8 Declaraia de la Lima a INTOSAI

Declaraia de la Lima privind Metodologia i Principiile de Audit
Introducere Atunci cnd declaraia de la Lima privind Metodologia i Principiile de Audit a fost adoptat prin aclamaii acum mai mult de doua decenii n Octombrie 1977 la a IX Congres INTOSAI de la Lima (Peru) multe sperane s-au nscut, privind faptul c va fi aplicat n ntreaga lume. Experiena realizat cu Declaraia de la Lima n tot acest timp a ntrecut chiar i cele mai optimiste sperane i a dovedit ct de decisiv a influenat dezvoltarea auditului guvernamental n contextul specific al fiecrei ri n parte. Declaraia de la Lima este de o mare importan pentru toate Instituiile Superioare de Audit grupate n INTOSAI, indiferent de regiunea unde se afl, de gradul de dezvoltare a activitii, de modul n care sunt integrate n sistemul guvernamental sau de modul lor de organizare. Succesul declaraiei este mai presus de orice datorat faptului c aceasta conine o lista cuprinztoare de scopuri i teme legate de auditul guvernamental, care rmne n acelai tip remarcabil de semnificativ i concis, uor de utilizat i exprimat ntr-un limbaj clar care asigur concentrarea pe elementele principale. Obiectivul principal al Declaraiei de la Lima este de a reclama o activitate independent de audit guvernamental. O Instituie Suprem de Audit care nu poate s asigure respectarea acestei condiii nu poate respecta standardul. Nu este surprinztor ca subiectul independenei Instituiei Supreme de Audit continu s fie un subiect discutat n cadrul comunitii INTOSAI. Cu toate acestea, cerinele Declaraiei de la Lima nu sunt respectate de o SAI care tocmai i-a ctigat independena; aceast independen trebuie s fie ancorat n legislaie. Pentru ca o instituie s funcioneze corespunztor trebuie s existe securitate legal i aceasta este baza care o furnizeaz o democraie bazat pe supremaia legii. Supremaia legii i democraia sunt de altfel premize eseniale pentru o reala independen a auditului guvernamental i sunt fundamentele pe care se bazeaz Declaraia de la Lima. Perceptele coninute n Declaraie sunt valori eseniale i atemporale care i-au meninut actualitatea de la momentul la care au fost adoptate i pn n prezent. Faptul c s-a decis republicarea acestei Declaraii la mai mult de 20 de ani de la adoptare demonstreaz calitatea i spiritul lucid al autorilor.. Prezentm mulumirile noastre Jurnalului Internaional al Auditului Guvernamental pentru eforturile lor pentru publicarea noii ediii a Declaraiei de la Lima, realiznd marea importan a acestui document fundamental care reprezint chiar Magna Carta auditului guvernamental. tim acum c Declaraia de la Lima va continua s fie cunoscut i n viitor. Acionnd n conformitate cu naltele sale idealuri rmne o sarcin de realizat pentru noi toi. Viena, toamna anului 1998 Dr.Franz Fiedler Secretar General al INTOSAI

Anexa nr.8

237

Declaraia de la Lima privind Metodologia i Principiile de Audit

Preambul Al IX-lea Congres al Organizaiei Internaionale a Instituiilor Supreme de Audit (INTOSAI) care s-a inut la Lima, : Avnd n vedere c utilizarea eficient i ordonat a fondurilor publice constituie o precondiie esenial pentru o manipulare corect a fondurilor publice i o efectivitate a deciziilor autoritilor responsabile; Avnd n vedere c pentru atingerea acestor obiective este indispensabil crearea unei Instituii Supreme de Audit n fiecare ar a crei independen fie garantat de lege; Avnd n vedere ca aceste instituii au devenit mai mult dect necesare pentru c statul i-a extins activitile, att n sectorul social, ct i n cel economic opernd astfel i n afara limitelor cadrului financiar tradiional; Avnd n vedere ca obiectivele specifice ale auditului, n special utilizarea corect i efectiv a fondurilor publice, dezvoltarea unei gestiuni financiare corecte, executarea corect a activitilor administrative, comunicarea i informarea autoritilor publice prin publicarea de rapoarte obiective sunt necesare pentru stabilitatea i dezvoltarea statelor n conformitate cu obiectivele stabilit de Naiunile Unite; Avnd n vedere c la precedentul Congres INTOSAI plenul a adoptat rezoluii a cror distribuie a fost aprobat de toate rile; DECIDE: Publicarea i distribuirea documentului intitulat Declaraia de la Lima privind Metodologii i Principii de Audit.

I. Generaliti
Seciunea 1. Scopul auditului Utilizarea conceptul i realizarea activitii de audit este un fapt inerent n administraia finanelor publice pentru a defini gradul de ncredere a managerului i a publicului n gestiunea fondurilor publice. Auditul nu este un scop n sine, ci este o parte independent a sistemului reglementar care are ca scop evidenierea diferenelor fa de standardele acceptate i violrile principiilor eficienei, eficacitii, legalitii i economicitii n cadrul activitii de gestiune, suficient de devreme pentru a face posibil luarea de msuri corective pentru fiecare caz, pentru a determina pe gestionarii s accepte responsabilitatea, s obin compensaii sau s realizeze paii necesari pentru prevenirea apariia punctelor slabe din sistem sau mcar pentru a face apariia acestor mai dificil. Seciunea 2. Pre-audit i post-audit 1. Pre-auditul este o activitate care se desfoar nainte ca evenimentul s se petreac i este o revizuire a activitilor administrative i financiare, post-auditul este un audit dup desfurarea activitii respective;

238

PIC

2. Pre-auditul efectiv este indispensabil pentru o gestiune corect a fondurilor publice ncredinate de ctre stat. Aceast activitate poate fi desfurat de ctre Instituia Suprem de Audit sau de ctre alte instituii de audit. 3. Pre-auditul realizat de SAI are avantajul de a fi capabil s previn pagubele nainte de apariia acestora, dar are dezavantajul crerii unui volum excesiv de munc i de a estompa responsabilitile funcionarilor publici. Post-auditul exercitat de SAI permite sublinierea responsabilitii prilor n cauz, poate permite obinerea recuperrii prejudiciului constatat i poate mpiedic repetarea infraciunilor comise. 4. Situaia legislativ i condiiile specifice fiecrei ri determin dac o ar sau alta decide s acorde responsabilitatea pre-auditului ctre SAI. Post-auditul este o sarcin indispensabil pentru toate Instituiile Supreme de Audit chiar dac acestea efectueaz sau nu pre-auditul. Seciunea 3. Auditul intern i extern 1. Fiecare organism sau instituie publica posed unitatea sa de audit intern astfel ca structurile de audit extern nu fac parte din organizaia auditat. Instituiile Superioare de Audit sunt servicii de audit extern. 2. Unitatea de audit intern este plasat n mod obligatoriu sub responsabilitatea conducerii organizaiei n care a fost creat. Cu toate acestea ea trebuie s se bucure de un grad ct mai nalt de independen funcional i organizaional n cadrul structurii n care este integrat. 3. n calitate de auditor extern, SAI are ca sarcin examinarea eficacitii auditului intern. Dac serviciul de audit intern este considerat eficace atunci trebuie s se continue eforturile, fr a aduce atingere drepturilor SAI de a efectua un audit extern cuprinztor i de a se realiza cea mai optim divizare sau repartizare a sarcinilor ntre SAI i auditul intern. Seciunea 4. Auditul de legalitate, regularitate i de performan 1. Sarcina tradiional a SAI este de a audita legalitatea i regularitatea managementului financiar i a contabilitii. 2. n plus fa de acest gen de audit, a crei importan rmne intact, existena altor tipuri de audit care sunt de egal importan i vizeaz msurarea performantei, eficacitii, economicitii, eficienei i eficacitii gestiunii fondurilor publice este salutara. Auditarea performanei se realizeaz nu numai asupra operaiunilor financiare specifice, ci n mod egal i asupra ansamblului activitilor din sectorul public, inclusiv n ceea ce privete sistemele de organizare i administrare. 3. Obiectivele auditului extern al SAI privind evaluarea conformitii cu legile i regulamentele, regularitii, eficienei, eficacitii, economicitii i performanei actului de gestiune public au n mod fundamental aceeai importan. n acelai timp aparine fiecrei SAI obligaia de a-si stabili propriile prioriti.

Anexa nr.8

239

II. Independena
Seciunea 5. Independenta instituiilor superioare de audit 1. Instituiile superioare de audit nu pot s-i ndeplineasc sarcinile ntr-un mod obiectiv i eficace dect dac sunt independente de entitatea controlat i dac se pot sustrage de la influenele exterioare. 2. Cu toate ca instituiile publice nu pot fi absolut independente de stat pentru c sunt o parte integrant a acestuia, SAI trebuie s poat s beneficieze de o independen funcional i organizaional necesara pentru ndeplinirea sarcinilor sale. 3. nfiinarea SAI-urilor i nivelul de independen care le este necesar trebuie s fie precizate n Constituie; modalitile practice pot s fie detaliate n texte de lege. Este foarte important s existe un tribunal suprem care s asigure o protecie juridic contra tuturor nclcrilor principiului independenei i puterii care au fost conferite SAI. Seciunea 6. Independena membrilor i cadrelor SAI 1. Independena SAI este n mod indisolubil legat de cea a membrilor si. Membrii si sunt persoanele care pot s ia decizii n numele SAI i care sunt rspunztori de deciziile lor n faa terilor, respectiv membrii unui organism colectiv avnd dreptul de a decide sau conductorul unei SAI atunci cnd direcia acestei instituii este acordat unei singure persoane. 2. Independena membrilor trebuie s fie garantat de Constituie. n special procedurile de revocare trebuie s fie incluse n Constituie i nu trebuie s compromit independena membrilor si. Metoda de numire i de revocare a membrilor si depinde de structura constituional n cauz. 3. n ceea ce privete cariera lor profesional, auditorii din cadrul SAI trebuie s fie liberi de orice presiune care ar putea s fie exercitat de ctre structurile controlate i nu trebuie s fie ntr-o poziie subaltern fa de acestea. Seciunea 7. Independena financiar a Instituiilor Supreme de Audit 1. SAI trebuie s fie dotate cu mijloace financiare care s le permit s-i ndeplineasc misiunea lor. 2. Dup caz, SAI trebuie s fie n msura s cear direct organismului public responsabil cu gestionarea bugetului de stat, resursele financiare de care are nevoie. 3. SAI trebuie s aib capacitatea de a utiliza aa cum doresc fondurile care le sunt atribuite printr-o linie bugetara separat.

III. Legturile cu Parlamentul, Guvernul i administraia

Seciunea 8. Legturile cu Parlamentul Independena SAI prevzut n Constituie i n legile ordinare garanteaz de asemenea i un drept foarte larg de iniiativ i de autonomie chiar dac instituiile sunt mandatate de Parlament i dac ele efectueaz audituri la cererea sa. Legturile care trebuie s existe ntre

240

PIC

SAI i Parlament trebuie s fie specificate n Constituie i trebuie s fie determinate n funcie de condiiile specifice i nevoile rii respective. Seciunea 9. Legturile cu Guvernul i cu administraia SAI auditeaz activitile Guvernului i a celorlalte autoriti administrative i alte organisme subordonate. Acest lucru nu nseamn ns c Guvernul trebuie s se subordoneze SAI. n special, Guvernul asum responsabilitatea unic i integral pentru toate actele i pentru toate omisiunile sale i nu poate s se exonereze de rspundere prin referire la auditul i expertizele efectuate de SAI cu excepia cazului n care aceste expertize au forma unor decizii judectoreti executorii i valide n punct de vedere juridic.

IV. Puterile Instituiilor Superioare de Audit

Seciunea 10. Puterea de investigare 1. SAI trebuie s aib acces la toate registrele i la toate documentele care sunt n legtura cu gestiune financiara i trebuie sa poat cere organismului auditat, pe cale orala sau n scris toate informaiile pe care le considera necesare. 2. SAI trebuie s aib posibilitatea de a decide, pentru fiecare misiune de audit n parte, dac este mai util s efectueze activitile de audit la sediul organizaiei care este controlat sau la sediul SAI. 3. Termenele aplicabile pentru comunicarea ctre SAI a informaiilor, documentelor i a altor nregistrri inclusiv raportrile financiare trebuie s fie precizate de un text de lege sau precizate de SAI (n ceea ce privete cazurile specifice). Seciunea 11. Constatrile rezultate din auditarea realizat de Instituia Supreme de Audit 1. Structurile auditate trebuie s-i fac cunoscute comentariile asupra constatrilor SAI, ntr-un termen care este de obicei prevzut n lege sau precizat de ctre SAI i trebuie s indice msurile luate ca rspuns la constatrile acestui control. 2. n cazul n care constatrile SAI nu sunt formulate sub forma unor decizii executorii i valide de drept, SAI trebuie s aib dreptul de a comunica cu instanele nsrcinate cu luarea msurilor care se impun contra prilor n cauz, care au acceptat responsabilitatea. Seciunea 12. Activitatea n calitate de experi i dreptul de a consulta 1. Personalul SAI ar putea, dup caz, s pun la dispoziia Parlamentului i a administraiei cunotinele lor specializate sub forma expertizelor inclusiv luri de poziie asupra proiectelor de lege sau a altor reglementari cu caracter financiar. Autoritile administrative sunt singurele responsabile de acceptarea sau de respingerea opiniilor exprimate de SAI, ntre altele acest complement de informaie nu trebuie s fac posibil existenta constatrilor viitoare a SAI i nu trebuie s aduc atingere eficacitii activitii de audit. 2. Regulamentele care vizeaz stabilirea procedeelor contabile cele mai potrivite nu trebuie emise dect dup obinerea acordului n partea SAI.

Anexa nr.8

241

V. Metode de control, personalul, schimburile internaionale de informaii

Seciunea 13. Metode i procedee de audit 1. SAI efectueaz auditurile n conformitate cu programul care a fost stabilit de ea nsi. Dreptul anumitor autoriti publice de a solicita forme de auditare specifice rmne n vigoare. 2. Datorit faptului ca un audit poate n rare cazuri s se extind asupra tuturor structurilor i activitilor unei organizaii, SAI trebuie, de regul, s utilizeze metoda eantionrii. Aplicarea acestei metode trebuie s se fac dup un model prestabilit i trebuie s conin un numr suficient de elemente care s permit evaluarea calitii gestiunii financiare i conformitatea cu legea. 3. Metodele de audit trebuie s in cont de cele mai noi principii i concepii care au legtur cu gestiunea financiar. 4. Este recomandat SAI s pun la dispoziia auditorilor, ghiduri i metodologii specifice. Seciunea 14. Personalul de audit 1. Membrii i auditorii din cadrul SAI trebuie s posede competena i probitatea cerut pentru realizarea integral a sarcinilor care le-au fost distribuite. 2. n procesul de recrutare de auditori n cadrul SAI trebuie, n primul rnd, s fie selectai candidaii care posed cunotine i capacitai deasupra mediei i o experien profesional satisfctoare. 3. Trebuie acordat o atenie particular perfecionrii teoretice i practice a tuturor membrilor i auditorilor din SAI prin intermediul programelor interne, universitare interne i internaionale; aceast perfecionare profesional trebuie sprijinit prin toate mijloacele posibile, att pe plan financiar, ct i pe plan organizatoric. Perfecionarea profesional trebuie s cuprind cadrul tradiional de cunotine juridice, economice i contabile i trebuie s cuprind i cunotine despre alte tehnici de gestiune ale instituiei, inclusiv cele informatice. 4. n scopul de a se dota cu un personal de audit de mare calitate, salarizarea trebuie s fie proporional cu exigentele speciale pe care le comport acest gen de ocupaie. 5. Atunci cnd lipsesc anumite competentele speciale ale auditorilor, SAI poate face apel la serviciile unor experi din afara ei, n limita nevoilor sale. Seciunea 15. Schimbul internaional de informaii 1. Schimbul internaional de informaii i de experiena n cadrul INTOSAI constituie un mijloc eficace de sprijin pentru SAI n realizarea sarcinilor lor. 2. Acest schimb a fost favorizat pn n prezent de ctre congrese, seminarii de formare profesionala organizate mpreuna cu ONU i cu alte instituii, grupuri de lucru regionale ct i prin publicarea unei reviste de specialitate.

242

PIC

3. Este de dorit ca aceste activiti i eforturi s se intensifice i s se lrgeasc. Este de prima importan s se elaboreze o terminologie uniform pentru auditul n sectorul public pe baza dreptului comparat.

VI. Raportarea
Seciunea 16. Rapoartele destinate Parlamentului i publicului 1. Constituia trebuie s autorizeze i s oblige SAI s prezinte n fiecare an i ntr-un mod autonom, un raport privind rezultatele activitii sale ctre Parlament sau ctre orice alt organism al statului responsabil; acest raport trebuie publicat. Aceast msur permite o larg difuzare a informaiei, un examen critic aprofundat al coninutului raportului i favorizeaz materializarea constatrilor SAI. 2. SAI trebuie s poat, ntre dou rapoarte s prezinte i alte documente pe care le emite n cazul problemelor grave i importante. 3. n general, raportul anual ine cont de toate activitile SAI; n cazuri speciale atunci cnd anumite informaii sunt protejate prin lege SAI trebuie s fac o alegere, ntre interesul de a proteja aceste informaii i interesul ca publicul s fie informat. Seciunea 17. Redactarea rapoartelor 1. Rapoartele trebuie s prezinte ntr-un mod obiectiv i clar, faptele i evaluarea care este realizat i s se limiteze la esenial. Expresiile utilizate trebuie s fie precise i uor de neles. 2. SAI trebuie s acorde toat atenia necesar punctelor de vedere ale organizaiilor controlate asupra constatrilor auditului.

VII. Competenele de audit ale Instituiei Superioare de Audit

Seciunea 18. Sursa constituional a competentelor de audit; auditarea gestiunii finanelor publice 1. Competentele de audit ale SAI sunt nscrise n Constituie, cel puin n ceea ce privete subiectele fundamentale; modalitile puin s fie detaliate n texte de lege. 2. Formularea concret a competenelor de auditare a gestiunii finanelor publice se face n funcie de condiiile i necesitii fiecrei ri n parte. 3. Toate operaiunile legate de gestiunea finanelor publice trebuie s fie supuse auditrii de ctre SAI, atunci cnd ele figureaz ntr-o form sau alta n bugetul de stat sau atunci cnd nu figureaz. Elementele de gestiune financiar care nu apar n bugetul de stat, nu sunt din acest motiv scutite de auditarea de ctre SAI. 4. SAI trebuie s profite de auditurile pe care le realizeaz pentru a ncuraja crearea unei clasificrii bugetare ct mai clare i a unui sistem contabil pe ct de i amplu pe att de clar. Seciunea 19. Auditarea administraiilor naionale i a altor instituii n strintate Ca regula general, administraiile naionale i celelalte instituii stabilite n strintate trebuie n aceeai msur s fac obiectul auditurilor efectuate de SAI. n cazul auditrii acestor instituii trebuie s se in cont de limitele impuse de dreptul internaional atunci

Anexa nr.8

243

cnd auditurile sunt organizate la sediul din strintate ale acestor instituii; cu toate acestea n cazuri justificate aceste restricii trebuie s fie diminuate innd cont de evoluia dinamic a dreptului internaional. Seciunea 20. Auditarea impozitelor 1. SAI trebuie s poat audita modul de percepere a taxelor i a impozitelor ntr-un mod ct se poate de detaliat i cuprinztor i pentru aceasta trebuie s aib acces la dosarele fiscale individuale. 2. Auditarea taxelor i impozitelor este n primul rnd un audit de conformitate la legi i reglementri; cu toate acestea SAI trebuie s examineze eficacitatea, i modul de organizare a ncasrii taxelor i impozitelor, gradul de realitate a previziunilor privind nivelul veniturilor de realizat i dup caz s propun mbuntiri de ordin legislativ. Seciunea 21. Organizarea licitaiilor i lucrrile publice 1. Sumele importante pe care autoritile publice le aloc pentru achiziiile i lucrrile publice justific o auditare cuprinztoare a utilizrii fondurilor publice alocate. 2. Achiziiile publice sunt procedeul cel mai indicat pentru obinerea ofertei cele mai avantajoase din punctul de vedere al raportului calitate - pre. De fiecare dat cnd nu se organizeaz cereri de oferte SAI trebuie s cerceteze cauzele acestui fapt. 3. Atunci cnd SAI efectueaz un audit care are ca obiect lucrrile publice ea trebuie s fac eforturi pentru a determina ntocmirea de norme cuprinztoare, care se reglementeze activitatea de administrare a lucrrilor publice. 4. Auditarea lucrrilor publice trebuie nu numai s urmreasc regularitatea plilor, dar n acelai timp, trebuie s verifice eficacitatea gestiunii i calitatea lucrrilor de construcie. Seciunea 22 Auditarea sistemelor informatice 1. Importanta sumelor consacrate pentru sistemul informatic necesita alocarea de sume importante i n acelai timp un audit detaliat. Auditul trebuie axat pe analiza sistemelor i trebuie s se ocupe n special de urmtoarele aspecte: planificarea nevoilor, utilizarea economica a materialului informatic, utilizarea personalului suficient de calificat care s fac parte, de preferina, din efectivul organizaiei, ct i prevenirea abuzurilor i utilizarea informaiei produse. Seciunea 23 Societatea comercial care beneficiaz de participarea statului 1. Creterea activitilor economice a statului se traduce adesea prin crearea de ntreprinderi sub regimul dreptului privat. Aceste ntreprinderi trebuie s fac obiectul unui audit din partea instituiilor superioare de audit intern ale finanelor publice, dac participarea statului n aceste ntreprinderi este majoritar sau dac are o influen predominant. 2. Este considerat de dorit faptul ca auditul s fie efectuat a posteriori, innd seama de aspectele economice, de eficienta i de eficacitate. 3. Rapoartele asupra acestor ntreprinderi, destinate Parlamentului sau publicului, trebuie s in seama de restriciile privind asigurarea proteciei secretelor de producie.

244 Seciunea 24 Auditul societilor subvenionate

PIC

1. Instituiile Supreme de Audit ale finanelor publice trebuie s fie autorizate s controleze utilizarea subveniilor provenind din fondurile publice. 2. n cazul n care subvenia reprezint o sum important prin ea nsi sau n comparaie cu veniturile sau fondurile puse la dispoziia instituiilor subvenionate, auditul poate s fie extins pentru a include ansamblul gestiunii financiare a instituiei subvenionate 3. Utilizarea subveniilor n alte scopuri dect cele prevzute iniial poate antrena rambursarea sumelor acordate. Seciunea 25 Auditul organismelor internaionale i supra-naionale 1. Organismele internaionale i supra-naionale a cror cheltuieli sunt acoperite prin intermediul sumelor vrsate de statele membre trebuie supuse unui audit extern i independent. 2. Cu toate c acest audit trebuie s in cont de resursele utilizate i de sarcinile ncredinate acestor organisme, el trebuie stabilit n conformitate cu principiile care guverneaz activitatea de auditare a finanelor publice al statelor membre. 3. Pentru a asigura independena acestui audit, membrii misiunii de audit extern trebuie alei nainte de toate printre membrii instituiilor superioare de audit intern al finanelor publice.

Anexa nr.9

245

Anexa nr.9 Standardele internaionale de control

Modelul COSO i interpretarea lui pentru sectorul public
Modelul COSO (att n versiunea I ct i versiunea II) este un document-cadru care a fost conceput pentru a da posibilitatea managementului s poat s fac fa la riscuri prezente i viitoare i s rspund n aa fel nct probabilitate apariiei riscurilor s fie redus. Modelul COSO a fost dezvoltat pentru sectorul privat i standardul pe care l descrie a fost recunoscut de ntreaga lume i acceptat de ctre manageri i de structurile de control/audit. Versiunea I a modelului COSO conine cinci componente care sunt n strns relaie: mediul de control, evaluarea riscului, activitile de control, informarea i comunicarea i monitorizarea. n aceast anex ne vom concentra asupra aspectului cinci monitorizarea i nu vom detalia celelalte patru elemente care fac parte din rspunderea managerial. Versiunea II a modelului COSO este un amendament al versiunii I (fr a schimba ns mesajul de baz). Amendamentul a fost realizat n pragul anului 2000 n contextul n care au fost nregistrate falimente importante n domeniul managementului corporativ i a contabilitii i esena acestui amendament a fost ca: au fost dezvoltate alte trei componente ale modelului, respectiv: identificarea evenimentelor, evaluarea riscului i rspunsul la risc, care aparin de asemenea sferei de rspundere manageriala. Cele mai importante dou documente n acest moment sunt n ordine cronologic : Ghidul INTOSAI pentru standarde n controlul intern pentru sectorul public publicat n noiembrie 2004 i Documentul de poziie al ECIIA privind auditul intern n Europa din februarie 2005. Este foarte interesant de notat c singurele standarde i ghiduri existente care descriu cum ar trebui sectorul public s-i organizeze sistemul de control intern n general vin din dou surse: IIA care i trage rdcinile din sectorul privat i care se extinde n sectorul public i INTOSAI a cror membri sunt responsabili pentru auditul extern din sectorul public. INTOSAI utilizeaz n mod esenial acelai model COSO pentru ghidurile pe care le elaboreaz.

Ghidul INTOSAI pentru Standardele de control intern

La nceputul anului1992 Ghidurile INTOSAI care cuprindeau standardele de control intern (numite mai departe ghidurile) au fost concepute ca un document viu care reflect ideea ca aceste standarde trebuie s fie promovate pentru construirea, implementarea i evaluarea controlului intern. Aceast versiune implic un efort continuu pentru a menine aceste ghiduri n actualitate. A 17-cea reuniune a INTOSAI (Seul 2001) a recunoscut nevoia puternic de a actualiza Ghidul emis n 1992 i a decis ca modelul COSO este un cadru integrat pe care se poate baza. Eforturile care au urmat au avut ca rezultat recomandri care au fost adugate i care se refer la probleme de etic i furnizeaz mai multe informaii despre principiile generale aplicabile activitilor de control legate de procesarea informaiilor. Ghidurile revizuite n 2004 iau n considerare aceste recomandri i ar trebui s faciliteze nelegerea noilor concepte aplicabile activitii de control intern. n viitor se vor dezvolta i alte concepte care vor suferi un impact din partea noilor concepte dezvoltate cum ar fi cele din Cadrul de management al riscului n cadrul ntreprinderii (COSO 2004). Aceste dez-

246

PIC

voltri sunt rezultatul eforturilor comune ale membrilor Comitetului pentru standardizare n domeniul controlului intern al INTOSAI. Ghidul sugereaz c aceast monitorizare este realizat fie prin intermediul unei activiti de rutin, fie prin evaluarea specific, fie prin amndou. Evaluarea de rutin sau cea continu sunt activiti cuprinse n rspunderea manageriala, aceste evaluri specifice pot s fie realizate pe baza urmtoarelor aciuni/entiti: auto-evaluarea, evaluarea realizata de SAI, evaluarea realizata de auditori externi i interni (n aceast ordine! ). Nu este clar care ar fi diferena dintre SAI i auditorii externi. Auditul este definit ca o sarcin specific care se ocup de evaluarea efectivitii sistemului de control intern i ofer asigurri privind faptul c, n ceea ce privete controlul intern, se ajunge la rezultatele dorite pe baza unor metode predefinite i a unor proceduri. Orice deficien trebuie s fie raportat nivelului de conducere potrivit. Cuvntul asigur este ntr-o oarecare msura enigmatic, pentru c poate fi interpretat ca i cnd ar conine elemente care sunt responsabile de buna funcionare a sistemului de control intern. Acest lucru este clar c nu trebuie s fie cazul pentru c auditul intern nu poate s-i asume rspunderea pentru decizii manageriale. Auditorul face recomandri adresate managerului, dar este alegerea managerului dac ine sau nu cont de aceste recomandri. Acest fapt este recunoscut n Capitolul 3 al Ghidului privind rolul i responsabilitile auditorului intern care prevede ntre altele faptul c auditorul intern poate fi o resurs educaional i de consiliere valabil pentru controlul intern, dar n acelai timp auditorul nu poate fi un substitut pentru un sistem puternic de control intern. Esena cerinelor pentru activitatea auditorului intern sunt urmtoarele: s fie independenta fa de management, s efectueze ntr-un mod corect, onest i imparial, i s fie cunoscuta la nivelul cel mai nalt al autoritii din cadrul organizaiei, prin prezentarea de rapoarte. Pentru ndrumarea profesional, Ghidul se refer la Cadrul de Practic Profesional al IIA care include: definiia, Codul de Etic, standardele i practicile de consiliere. n completare, INTOSAI a dezvoltat propriul su Cod de Etic, care trebuie s fie respectat de auditorii externi i care poate fi folosit i de auditorii interni. n final, Ghidul statueaz c personalul care lucreaz n domeniul auditului intern poate contribui la eficientizarea auditului extern prin furnizarea de asisten direct auditorului extern.

Documentul de poziie al ECIIA privind auditul extern

Documentul de poziie furnizeaz cele mai detaliate standarde pentru auditul intern n sectorul privat. Auditul intern este privit ca o profesie separat, pe o baz global, aceste activiti trebuie s fie independente de activitile care trebuie auditate. El trebuie de asemenea s fie liber de orice interferen n determinarea scopului activitii sale, realizarea sarcinilor i n comunicarea rezultatelor. Pentru a garanta o independen care sa poat fi susinut, seful unitii de audit trebuie s raporteze n punct de vedere funcional ctre acei responsabili de administrare i de conducere care au nivelul ierarhic potrivit din cadrul organizaiei. Documentul de poziie sugereaz Consiliilor de Administraie crearea de comitete de audit intern sau a altui corp ca structur responsabil de conducere. Comitetul de audit trebuie s apere principiul independenei prin revizuirea periodic i prin aprobarea Cartei auditului i mandatelor; el este de asemenea consultat n cazul angajrilor i demiterii personalu-

Anexa nr.9

247

lui. Prezentarea periodic de rapoarte ctre managementul executiv i ctre Consiliul de Administraie privind efectivitatea controlului intern, furnizarea recomandrilor privind mbuntirea controlului intern i diseminarea informaiei privind cele mai noi tehnici de detectare a fraudei pot, mpreun, s marcheze o contribuie important la prevenirea fraudei. n cazul n care exist o suspiciune de fraud auditorul intern poate investiga n situaia n care acesta deine suficiente informaii i cunotine privind procedurile specifice de investigare, de analiza i de conservare a probelor. n concluzie putem spune c cele mai importante standarde privind auditul i ne sugereaz urmtorul set de criterii pentru identificarea auditului intern:  este o profesiune distinct?  este independent din punct de vedere funcional fa de management?  este liber de interferene n ceea ce privete scopul activitii, realizarea sarcinilor i raportarea?  raporteaz ctre management i ctre consiliul de administraie care este rspunztor pentru management?  este seful unitii de audit angajat/demis numai dup consultarea comitetului de audit?  realizeaz investigaii numai dac are suficiente cunotine i abilitai i nu exist alte structuri care ar realiza mai bine aceast activitate dect el?  auditorii interni urmeaz n activitatea lor ghiul profesional cuprins n Cadrul de Practica Profesional (PPF) al IIA incluznd definiiile, Codul de Etic standardele i practicile recomandate? Chestiunea care se pune n prezent este de a adapta acest set de criterii pentru sectorul public. Guvernul trebuie privit ca o singur entitate care gestioneaz un singur buget. Ministerul finanelor are responsabilitatea de a impune disciplina bugetar i trebuie s stabileasc un set de standarde, att pentru controlul, ct i pentru auditul intern pentru toate nivelele de execuie bugetar i de control pentru a respecta principiile transparentei i integritii informaiei. Ministerul finanelor poate nfiina Unitatea Central de Armonizare pentru auditul intern i/sau Comitetul de Audit cu sarcini similare n dezvoltarea i coordonarea metodologic a profesiunii de auditor intern care trebuie s se dezvolte ca o activitate independent i s dezvolte calitatea auditului. Ministerul finanelor trebuie s determine dac numai auditorii interni trebuie s fie protejai de orice interferen (n afara de numirea auditorilor - nfiinarea structurilor), dar de asemenea dac ierarhia UCA trebuie s fie liber de orice interferen a factorului politic. Acest element este important pentru a determina modul n care este evaluata activitatea UCA de cei care depind de aceast structur pentru instruirea lor profesional (conducnd prin exemple/modele furnizate de conducere). UCA trebuie s furnizeze consultan n ceea ce privete angajarea/demiterea auditorilor interni sau s aib un alt rol n acest proces. Din momentul n care structurile de inspecie pentru investigarea fraudei exist i sunt funcionale, nu este nevoie ca auditul intern s realizeze investigaii, facilitnd astfel separarea conceptual ntre audit i inspecie. Un set de criterii de audit a fost mai departe elaborat n procesul de dezvoltare a sistemelor de CPI. Expresia standard este Stindarde de audit i de control i cea mai bun practic din UE. Atunci cnd vorbim de cea mai bun practic a UE, ne referim la acele politici naionale aplicabile n domeniul controlului i auditului intern n care au fost translatare i implementate criteriile descrise mai sus.

248

PIC

Anexa 9A Standardele internaionale de audit

Standarde internaionale pentru practica profesional a auditului intern au fost publicate pe adresa http://www.theiia.org/doc/id=1499 efective ncepnd cu ianuarie 20071. Standardele definesc caracteristicile organizaiei sau a structurilor speciale care activeaz n domeniul auditului intern i furnizeaz criterii de calitate care pot constitui elemente de comparare n raport cu care aceste activiti pot fii evaluate.

Norme de calificare (1000-1340)

1000- Scop, puteri i responsabiliti Scopul, puterile i responsabilitile auditului intern trebuie s fie definite n mod oficial n cadrul unei Carte, trebuie s fie coerente cu Normele de Audit i trebuie s fie aprobate de ctre Consiliu. 1000.A1 Natura misiunilor de asigurare asupra calitii sistemului de control, realizate n cadru organizaiei, trebuie definit n cadrul Cartei de Audit. Dac este prevzut a se efectua misiuni de asigurare n afara cadrului organizaiei, natura lor trebuie s fie de asemenea definit n Cart. 1000. C1 Natura misiunilor de consiliere trebuie s fie definita n Carta de Audit. 1100 Independen i obiectivitate Auditul intern trebuie s fie independent i auditorii trebuie s i desfoare activitatea cu obiectivitate. 1110 Independena n cadrul organizaiei Directorul unitii de audit intern trebuie s se situeze la un nivel ierarhic care s permit auditorilor interni s i exercite responsabilitile. 1110.A1 Auditul intern nu trebuie s fie supus nici unei ingerine n momentul definirii cmpului sau de intervenie, a desfurrii activitilor i a comunicrii rezultatelor. 1120 Obiectivitate individual Auditorii interni trebuie s aib o atitudine imparial i lipsit de prejudeci, i s evite conflictele de interes. 1130 Atingeri aduse independenei i obiectivitii Dac obiectivitatea sau independena auditorilor interni a fost compromis sau este n pericol de a fi compromis, prile n cauz trebuie s fie informate ntr-o manier precis. Forma pe care o ia aceast comunicare va depinde de natura atingerii aduse independenei. 1130.A1 - Auditorii interni trebuie s evite auditarea operaiunilor de care au fost responsabili n trecut. Obiectivitatea unui auditor intern este presupus a fie atins atunci
1 Nota traducatorului: in luna martie 2008 IIA a demarat un proce de consultare a membrilor sai in vederea modificarii acestor Standarde. Informatii suplimentare pot fi obtinute pe adresa INTERNET a IIA, mentionata in textul acestei anexe.

Anexa nr.9

249

cnd efectueaz o misiune de asigurare pentru o activitate pentru care a fost responsabil un cursul anului precedent. 1130.A2 Misiunile de asigurare a calitii privind activitile de care conductorul unitii de audit intern este responsabil trebuie supervizate de ctre o persoan care nu aparine structurilor de audit intern. 1130.C1 - Auditorii interni pot s fie pui n situaia de a efectua misiuni de consiliere n legtura cu operaiuni pentru care au fost responsabili n trecut. 1130.C2 Dac obiectivitatea sau independena auditorilor interni sunt susceptibile de a fi compromise n cadrul misiunilor de consiliere care le sunt propuse, ei trebuie s informeze clientul care le-a comandat, nainte de a le accepta. 1200 Competena i contiina profesional Angajamentul de audit trebuie s fie realizat cu competen i contiin profesional. 1210 Competena Auditorii interni trebuie s dein cunotinele i competenele necesare n exerciiul responsabilitilor lor individuale. Unitatea de audit intern trebuie s dein sau s acumuleze n mod colectiv cunotinele i competenele necesare n exerciiul responsabilitilor. 1210. A1 Responsabilul unitii de audit intern trebuie s obin sfaturi i asisten din partea persoanelor calificate dac auditorii interni nu posed cunotinele i competenele necesare pentru a se achita n parte sau n totalitate de misiunea sa. 1210. A2 Auditorul intern trebuie s posede cunotine suficiente pentru a detecta o fraud, totui el nu trebuie s posede expertiza unei persoane a crei principal responsabilitate este detectarea i investigarea fraudelor. 1210. A3 - Auditorii interni trebuie s posede o bun cunoatere a principalelor riscuri i a controalelor legate de tehnologia informaiei i a tehnicilor de audit informatizat susceptibile de a fi puse n aplicare n cadrul activitilor care ii sunt ncredinate. Totui, auditorii nu trebuie n mod necesar s posede expertiza unui auditor a crui principal responsabilitate este auditarea sistemului informatic. 1210.C1 - Responsabilul de audit intern trebuie s refuze o misiune de sftuire sau s obin prerea i suportul unei persoane calificate, dac echipa de audit intern nu posed cunotinele i competenele necesare pentru duce la bun sfrit, n parte sau n totalitate misiunea. 1220 Contiina profesional Auditorii interni trebuie s efectueze munca lor cu diligent i cu savoir-faire-ul la care ne putem atepta de la un auditor intern care acioneaz n cunotin de cauz i responsabil. Realizarea activitii de audit intern cu profesionalism nu nseamn infailibilitate. 1220.A1 Auditorul intern trebuie s poarte atenia necesar activitii sale profesionale lund n consideraie urmtoarele elemente : msurarea efortului necesar pentru atingerea obiectivelor misiunii complexitatea relativ, materialitatea sau caracterul semnificativ al domeniilor crora le sunt aplicate procedeele proprii misiunilor de asigurare a calitii

250

PIC

pertinena i eficacitatea proceselor de management al riscului, de control i de guvernare a ntreprinderii probabilitile semnificative de eroare, de iregularitate i de neconformitate costul punerii n aplicare a controalelor n raport cu avantajele pe care acestea le pot aduce. 1220.A2 Pentru a-i ndeplini obligaiile cu contiin profesional, auditorul intern trebuie s ia n considerare folosirea uneltelor informatice i a altor tehnologii informatizate de analizare a datelor. 1220.A3 Auditorul intern trebuie s fie vigilent la riscurile semnificative care ar putea afecta obiectivele, operaiile sau resursele. Totui, procedurile de audit chiar atunci cnd sunt aplicate cu contiina profesional necesar, nu pot garanta c toate riscurile semnificative vor fi detectate. 1220.C1 Auditorul intern trebuie s participe la misiunea de consiliere cu ntreaga sa contiin profesional, lund n consideraie urmtoarele elemente : nevoile i ateptrile clienilor, inclusiv n ceea ce privete natura, calendarul i modul de comunicare a rezultatelor misiunii. complexitatea misiunii i mrimea efortului necesar pentru atingerea obiectivelor. costul misiunii n raport cu avantajele pe care aceasta le poate aduce 1230 Formarea profesional continu Auditorii interni trebuie s i amelioreze cunotinele, savoir-faire et competenele necesare printr-o formare profesional continu. 1300 Programul de asigurare i ameliorare a calitii Responsabilul unitii de audit intern trebuie s elaboreze i s actualizeze un program de asigurare i ameliorare a calitii care s cuprind toate aspectele activitii de audit intern i s permit un control continuu al eficacitii sale. Fiecare parte a programului trebuie s fie conceput ca avnd un dublu scop : de a ajuta auditul intern n misiunea sa de a aduce valoare adugat operaiunilor organizaiei, i de a garanta ca auditul intern se desfoar n conformitate cu Normele i Codul de Deontologie. 1310 Evaluarea programului de calitate Activitatea de audit intern necesit adoptarea unui proces care s permit supravegherea i evaluarea eficacitii globale a programului de calitate. Acest proces trebuie s cuprind evaluri interne i externe. 1311 Evaluri interne Evalurile interne trebuie s cuprind: controale continue asupra funcionarii auditului intern, si controale periodice, efectuate prin intermediul auto-evalurilor sau de ctre alte persoane din organizaie care cunosc practicile de audit intern i normele. 1312- Evalurile externe Evalurile externe trebuie realizate cel puin odat la cinci ani de ctre un evaluator sau o echipa specializat i independent din exteriorul organizaiei. Responsabilul unitii de audit intern trebuie s discute cu Consiliul cu privire la necesitatea eventual de a mri frecvena evalurilor externe, ct i cu privire la calitile i independena evaluatorului sau

Anexa nr.9

251

a echipei de evaluare extern; orice conflict de interese potenial trebuie examinat. Aceste discuii trebuie s fie purtate i asupra pertinenii experienei evaluatorului sau a echipei de evaluare n cadrul sectorului de activitate al organizaiei. 1320 Rapoarte relative la programul de calitate Responsabilul unitii de audit intern trebuie s comunice Consiliului rezultatele evalurii externe. 1330 Utilizarea meniunii Realizat n conformitate cu Normele Auditorii interni sunt ncurajai s indice n rapoartele lor c activitile sunt realizate n conformitate cu Normele asupra practicii profesionale de audit intern. Totui, ei nu pot utiliza acesta meniune dect dac evalurile programului de ameliorare a calitii activitii demonstreaz c auditul intern funcioneaz conform cu Normele metodologice. 1340 Indicaia de non-conformitate Audit intern trebuie executat respectnd n totalitate Normele et auditorii trebuie s se conformeze Codului de Deontologie; exista nsa situaii n care aceast conformitate nu poate fi realizat. Dac non-conformitatea are o inciden asupra cmpului de intervenie sau asupra funcionarii auditului intern, Direcia general i Consiliul trebuie informate.

Norme de funcionare
2000 Gestiunea auditului intern Responsabilul unitii de audit intern trebuie s gereze aceast activitate n aa fel nct s garanteze ca ea aduce plusvaloare activitii organizaiei. 2010 Planificarea Responsabilul unitii de audit intern trebuie s stabileasc o planificare bazat pe evaluarea riscului cu scopul de a defini prioritile coerente cu obiectivele organizaiei. 2010A1 - Programul misiunilor de audit trebuie s se bazeze pe evaluarea riscului realizat cel puin o dat pe an i innd cont de punctul de vedere al Direciei Generale i a Consiliului. 2010C1 Atunci cnd ii este propus o misiune de consiliere, responsabilul unitii de audit intern, nainte de a o accepta, trebuie s ia n considerare n ce msur aceast misiune este susceptibil de a crea plusvaloare, de a ameliora managementul riscului i funcionarea organizaiei. Misiunile de consiliere care au fost acceptate trebuie integrate n planul de audit. 2020 Comunicare i aprobare Responsabilul unitii de audit intern trebuie s comunice Direciei Generale i Consiliului programul su i nevoile sale, n vederea examinrii i aprobrii, ct i orice schimbare important susceptibil de a interveni n cursul unui exerciiu bugetar. Responsabilul unitii de audit intern trebuie n acelai timp s semnaleze impactul oricrei limitri a resurselor. 2030 Gestiunea resurselor Responsabilul unitii de audit intern trebuie s tin cont de faptul c resursele afectate acestei activiti trebuie fie adecvate, suficiente i utilizate ntr-un mod eficace pentru realizarea programului aprobat.

252

PIC

2040 Reguli i proceduri Responsabilul unitii de audit intern trebuie s stabileasc regulile i procedurile utilizate n cadrul activitii de audit intern. 2050 Coordonarea Responsabilul unitii de audit intern trebuie s pun n comun informaiile i s coordoneze activitile cu ali prestatori interni i externi de servicii de asigurare a calitii i de consiliere, n aa manier nct s asigure o acoperire adecvat a lucrrilor i pentru a evita, n msura posibilului, dublarea activitilor. 2060 Raportarea ctre Consiliu i ctre Direcia General Responsabilul unitii de audit intern trebuie s raporteze periodic ctre Consiliu i ctre Direcia General despre misiunile, atribuiile i responsabilitile auditului intern, ct i despre rezultatele obinute n raport cu programul prevzut. Aceste rapoarte trebuie n acelai timp s se refere la riscurile importante, la control i la managementul ntreprinderii, ct i la alte subiecte de care Consiliul i Direcia General au nevoie i au cerut s fie examinate. 2100 Natura activitii Auditul intern trebuie s evalueze procesele de management a riscurilor, de control i de gestiune a ntreprinderii i s contribuie la ameliorarea lor pe baza unei abordri sistematice i metodice. 2110 Managementul riscului Auditul intern trebuie s ajute organizaia n identificarea i n evaluarea riscurilor semnificative i s contribuie la ameliorarea sistemelor de management a riscului i de control. 2110.A1 Auditul intern trebuie s supravegheze i s evalueze eficacitatea sistemului de management a riscurilor a organizaiei. 2110.A2 Auditul intern trebuie s evalueze riscurile aferente conducerii organizaiei, operaiunilor i sistemului informaional al organizaiei n ceea ce privete: fiabilitatea i integritatea informaiilor financiare i operaionale; eficacitatea i eficiena operaiunilor, protejarea patrimoniului; respectarea legilor, reglementrilor i contractelor. 2110.C1 n cursul misiunilor de consiliere, auditorii interni iau n considerare ansamblul riscurilor determinate, inclusiv acelea care nu fac parte din misiunea lor, n msura n care aceste riscuri sunt semnificative. 2110.C2 Auditorii interni trebuie s integreze n procesul de identificare i de evaluare a riscurilor semnificative ale organizaiei riscurile care le-au determinat pe parcursul misiunii lor de consiliere. 2120 - Controlul Auditul intern trebuie s ajute organizaia s menin un dispozitiv de control adecvat evalund eficacitatea i eficiena acestuia, ncurajnd ameliorarea sa continu. 2120.A1 - Pe baza rezultatelor evalurii riscurilor, auditul intern trebuie s evalueze pertinena i eficacitatea dispozitivului de control care influeneaz conducerea organizaiei,

Anexa nr.9

253

operaiunile i sistemul informaional al organizaiei. Aceast evaluare trebuie s cuprind urmtoarele elemente: fiabilitatea i integritatea informaiilor financiare i operaionale; eficacitatea i eficiena operaiunilor; protejarea patrimoniului; respectarea legilor, regulamentelor i contractelor. 2120.A2 Auditorii interni trebuie s determine n ce msur obiectivele i scopurile operaiunilor i proiectelor au fost definite i dac aceste scopuri i obiective sunt conforme cu cele ale organizaiei. 2120.A3 Auditorii interni trebuie s treac n revist operaiunile i proiectele n scopul de a determina n ce msura rezultatele sunt n concordan cu scopurile i obiectivele stabilite i dac aceste operaiuni i proiecte sunt puse n practic sau realizate aa cum a fost prevzut. 2120.A4 Sunt necesare criterii adecvate pentru evaluarea dispozitivului de control. Auditorii interni trebuie s determine n ce msur managementul a definit criteriile adecvate pentru a aprecia dac obiectivele i scopurile au fost atinse. Dac criteriile sunt adecvate, auditorii interni trebuie s le utilizeze n evalurile lor. Dac sunt inadecvate, auditorii interni trebuie s lucreze mpreun cu managementul pentru a elabora criterii de evaluare pertinente. 2120.C2 Auditorii interni trebuie s in cont n procesul de evaluare a riscurilor semnificative ale organizaiei de informaiile despre sistemul de control despre care au luat cunotin n timpul misiunilor lor de consiliere. 2130 - Conducerea organizaiei Auditul intern trebuie s evalueze procesul de conducere a ntreprinderii i s formuleze recomandrile adecvate n vederea ameliorrii sale. n acest sens el determin dac procesul rspunde la urmtoarele obiective: promovarea regulilor de etic n snul organizaiei; asigurarea unui management performant i responsabil al organizaiei; asigurarea unei bune comunicri cu serviciile respective din cadrul organizaiei privind riscurile i controalele; furnizarea unei informrii adecvate Consiliului, auditorilor interni i externi, cat i asigurarea unei coordonri eficace a activitilor lor; 2130. A1 Auditul intern trebuie s evalueze conceperea, punerea n practic i eficacitatea obiectivelor, a programelor i a activitilor organizaiei legate de etic. 2130 C1 Obiectivele misiunii de consiliere trebuie s fie coerente cu valorile i obiectivele generale ale organizaiei. 2200 Planificarea misiunii Auditorii interni trebuie s conceap i s formuleze un plan pentru fiecare misiune de audit. Acest plan precizeaz cmpul de investigare, obiectivele, datele i durata misiunii, ct i resursele alocate.

254

PIC

2201 Consideraii privind planificarea n timpul planificrii misiunii, auditorii interni trebuie s ia n considerare urmtoarele: obiectivele activitii auditate i modul n care aceste obiective sunt stpnite; riscurile semnificative legate de activitate, obiectivele sale, resursele puse n practic i sarcinile operaionale, ct i mijloacele prin care impactul potenial al riscului este meninut la un nivel acceptabil; pertinena i eficacitatea sistemului de management a riscurilor i de control al activitii, n raport cu modelul cadru de control adecvat; oportunitile de a ameliora de o manier semnificativ sistemele de management a riscului i de control al activitii. 2201.A1 Atunci cnd planific o misiune de audit pentru structuri exterioare organizaiei, auditorii interni trebuie s elaboreze mpreun auditorii interni ai structurii respective un acord scris asupra obiectivelor i a cmpului misiunii, responsabilitile i ateptrile respective i precizarea restriciilor care se observ n materie de difuzare a rezultatelor misiunii i a accesului la dosare. 2201.C1 Auditorii interni trebuie s decid mpreun cu clientul care a dat ordinul, asupra obiectivelor i a cmpului misiunii, responsabilitilor fiecruia i n general asupra elementelor care privesc ateptrile clientului. Pentru misiunile importante acest acord trebuie formalizat. 2210 Obiectivele misiunii Obiectivele trebuie precizate pentru fiecare misiune n parte. 2210.A1 Auditorul intern trebuie s procedeze la o evaluare permanent a riscurilor legate de activitatea supus auditrii. Obiectivele misiunii trebuie s fie determinate n funcie de rezultatele acestei evaluri. 2210.A2 Detaliind obiectivele misiunii auditorul intern trebuie s tin cont de probabilitatea de existen a erorilor, iregularitilor, a cazurilor de non-conformitate i a altor riscuri importante 2210.C1 Obiectivele misiunii de consiliere trebuie s urmreasc procesul de management a riscurilor, controlul aa cum a fost convenit cu conducerea ntreprinderii. 2220 Scopul angajamentului de audit Scopul angajamentului de audit trebuie s fie suficient de larg pentru a rspunde la obiectivele misiunii. 2220.A1 Scopul angajamentului trebuie s cuprind sistemele, documentele, personalul i bunurile respective, inclusiv cele care se afla sub controlul terilor. 2220.A2 Dac n cursul unei misiuni de asigurare a calitii apar importante oportuniti n ceea ce privete prestarea unei activitate de consiliere, n acest caz se consider convenabil s se redacteze un acord specific preciznd obiectivele i cmpul misiunii de consiliere, a responsabilitii i a rezultatelor ateptate. Rezultatele misiunilor de consiliere trebuie s fie comunicate n conformitate cu normele aplicabile acestor misiuni.

Anexa nr.9

255

2220.C1 Cnd efectueaz o misiune de consiliere, auditorii interni trebuie s se asigure asupra scopului angajamentului, respectiv a faptului dac acesta le permite s rspund la obiectivele ateptate. Dac n cursul misiunii, auditorii emit rezerve asupra acestui parametru, ei trebuie s discute cu clientul care a dat ordinul, n scopul de a decide dac este cazul de a continua misiunea. 2230 Resursele afectate angajamentului de audit Auditorii interni trebuie s determine resursele potrivite pentru atingerea obiectivelor misiunii. Componena echipei trebuie s se bazeze pe o evaluare a naturii i a complexitii fiecrei misiuni, pe constrngerile temporare i pe resursele disponibile. 2240 Programul de activitate a unui angajament Auditorii interni trebuie s elaboreze un program de activitate care s permit atingerea obiectivelor angajamentului. Acest program de activitate trebuie s fie formalizat. 2240.A1 Programul de activitate trebuie s defineasc procedurile de aplicat pentru a gsi, analiza, evalua i documenta informaiile n timpul unei misiuni. Programul de activitate trebuie aprobat nainte de punerea sa n aplicare. Eventualele ajustri trebuie aprobate ct mai repede. 2240.C1 Programul de activitate a unei misiuni de consiliere poate varia, n ceea ce privete forma i coninutul n funcie de natura misiunii. 2300 Realizarea misiunii Auditorii interni trebuie s identifice, analizeze, evalueze i documenteze informaiile necesare pentru atingerea obiectivelor misiunii. 2310 Identificarea informaiilor Auditorii interni trebuie s identifice informaiile necesare, fiabile, pertinente i utile pentru atingerea obiectivelor misiunii. 2320 Analiza i evaluarea Auditorii interni trebuie s fundamenteze concluziile i rezultatele misiunii lor pe analizeze i evalurile potrivite. 2330 nregistrarea informaiilor Auditorii interni trebuie s-i nregistreze informaiile pertinente pentru a susine concluziile i rezultatele misiunilor. 2330.A1 Responsabilul unitii de audit intern trebuie s controleze accesul la dosare misiunii. El trebuie, dac este necesar, s obin acordul Direciei Generale i/sau avizul unui jurist nainte de a comunica aceste dosare n exteriorul organizaiei. 2330.A2 Responsabilul unitii de audit intern trebuie s stabileasc regulile n domeniul conservrii dosarelor misiunii. Acestea trebuie s fie coerente cu orientrile definite de organizaie i cu toate exigentele reglementare sau altele. 2330.C1 Responsabilul unitii de audit intern trebuie s defineasc procedurile privind protecia i conservarea dosarelor misiunii de consiliere, ct i difuzarea lor n interiorul i n exteriorul organizaiei. Aceste reguli trebuie s fie coerente cu orientrile definite de ctre organizaie i cu toate exigentele reglementare sau altele.

256

PIC

2340 Supervizarea misiunii Misiunile trebuie s fac obiectul unei supervizri adecvate n scopul de a garanta faptul c obiectivele sunt atinse, calitatea asigurat pe baza unei instruiri profesionale adecvate. 2400 Comunicarea rezultatelor Auditorii interni trebuie s comunice rezultatele misiunii lor. 2410 Coninutul comunicrii Comunicarea trebuie s cuprind obiectivele i cmpul de aciune al misiunii, ct i concluziile, recomandrile i planurile de aciune. 2410.A1 Comunicarea final a rezultatelor misiunii trebuie, atunci cnd este cazul, s cuprind opinia general a auditorului intern i/sau concluziile sale. 2410.A2 Auditorii interni sunt ncurajai s fac cunoscut, la momentul comunicrii, starea satisfctoare de performan privind rezultatele misiunii. 2410.A3 n momentul n care rezultatele misiunii sunt comunicate destinatarilor care nu fac parte din organizaie, documentele comunicate trebuie s precizeze restriciile care exista n domeniul difuzrii i exploatrii rezultatelor. 2410.C1 Raportarea privind progresul i rezultatele unei misiuni de consiliere variaz n ceea ce privete forma i coninutul n funcie de natura misiunii i a nevoilor clientului care a dat ordinul. 2420 Calitatea comunicrii Comunicarea trebuie s fie exact, obiectiv, clar, concis, constructiv, complet i emis n timp util. 2421 Erori i omisiuni Dac comunicarea final conine o eroare sau o omisiune important, responsabilul de audit intern trebuie s furnizeze informaiile corectate tuturor destinatarilor versiunii iniiale. 2430 Indicatorii de non-conformitate cu Normele Dac o anumit misiune nu a fost efectuat n conformitate cu Normele, comunicarea rezultatelor trebuie s indice: Norma sau Normele care nu au fost respectate n ntregime. Motivul sau motivele pentru care a aprut non-conformitatea, i Incidena non-conformitii asupra misiunii. 2440 Difuzarea rezultatelor Responsabilul unitii de audit intern trebuie s difuzeze rezultatele misiunii ctre destinatarii lor respectivi. 2440.A1 - Responsabilul unitii de audit intern are sarcina de a comunica rezultatele definitive destinatarilor i trebuie s se asigure ca aceste rezultate vor primi atenia necesara. 2440.A2 n cazul n care nu exist o indicaie contrar n lege, n reglementri, sau n statute, responsabilul unitarii de audit intern trebuie s ndeplineasc sarcinile urmtoare nainte de a difuza rezultatele pentru destinatarii care nu fac parte din organizaie: S evalueze riscurile poteniale pentru organizaie;

Anexa nr.9 S consulte Direcia General i /sau, dup caz, un consilier juridic; S organizeze difuzarea impunnd restricii privind utilizarea rezultatelor.

257

2440.C1 Responsabilul unitarii de audit intern are sarcina de a comunica rezultatele definitive ale misiunii clientului sau, sau celui care a comandat executarea miunii de audit. 2440.C2 n cursul misiunilor de consiliere, se poate ntmpla ca s fie identificate probleme legate de procesul de management a riscurilor, de control i de management a organizaiei. De fiecare dat cnd aceste probleme sunt semnificative pentru organizaie ele trebuie comunicate Direciei Generale i/sau Consiliului. 2500 Procesul de monitorizare Responsabilul unitarii de audit intern trebuie s pun n practic i s in la zi un sistem care s permit monitorizarea implementrii rezultatelor comunicate conducerii. 2500.A1 Responsabilul unitarii de audit intern trebuie s pun n practic un proces de monitorizare care s-i permit s supravegheze i s garanteze faptul c msurile au fost efectiv puse n practic de ctre conducere sau c Direcia General a acceptat riscul de a nu ntreprinde nici o aciune. 2500.C1 Auditul intern trebuie s supravegheze aplicarea msurilor luate ca urmare a prezentrii rezultatelor unei misiuni de consiliere n conformitate cu acordul care a fost realizat anterior cu clientul care a dat ordinul. 2600 Acceptarea riscurilor de ctre Direcia General Atunci cnd responsabilul unitarii de audit intern estimeaz ca Direcia General a acceptat un nivel de risc rezidual care ar putea s se dovedeasc inacceptabil pentru organizaie, el trebuie s examineze problema mpreun cu managementul organizaiei. Dac nu poate s determine luarea unei decizii privind riscul rezidual, responsabilul mpreun cu oficialii Direciei Generale trebuie s prezinte problema Consiliului pentru a putea obine o decizie din partea acestuia.

258

PIC

Anexa nr.10 Model de declaraie a managerului

Un model de declaraie a ordonatorului de credite prin delegaie privind raportul
de anual de activitate pentru anul.......

Subsemnatul, Director General al Sef Serviciu, n calitate de ordonator de credite prin delegare Declar ca informaiile coninute n acest raport ofer o viziune realist i corect1 Declar c am un grad rezonabil de siguran c resursele alocate activitilor descrise n acest raport au fost utilizate n scopurile care au fost decise iniial i n concordan cu principiile gestiunii financiare corecte, i c procedurile de control puse n practic au furnizat garaniile necesare privind legalitatea i regularitatea tranzaciilor menionate. Gradul rezonabil de siguran este bazat pe propriul meu mod de a judeca i pe informaiile pe care le am la dispoziie, ca un rezultat al auto-evalurii, a controalelor ex-post, a funcionarii structurilor de audit intern, a observaiilor realizate de Departamentul de Audit Intern i Control Financiar i a leciilor nvate din anteriorul Raport al Curii de Conturi. Confirm prin aceasta c nu sunt la curent cu nici o activitate neraportat care ar putea s lezeze interesele instituiei. Cu toate acestea urmtoarele rezerve trebuie formulate: (se completeaz dac este cazul) (Ordonatorul de credite prin delegaie poate prin intermediul rezervelor pe care le formuleaz s noteze anumite riscuri cu care a fost confruntat n exercitarea funciunilor sale, sau raportul primit despre orice funcionare deficient: n acest caz trebuie s se indice msurile care au fost luate sau planificate pentru remedierea deficienei de ctre ordonatorul de credite).

Locul..................., data........................ Semntur

1 Viziune corect i realist n acest context nseamn o imagine demn de ncredere, complet i corect asupra situaiei tranzaciilor n curs.

Anexa nr.11

259

Anexa nr.11 Standardele de control intern utilizate de Comisia European

Rolurile tipice i responsabilitile n ceea ce privesc standardele de control intern aa cum sunt ele aplicate de Comisia European1
Acest tabel stabilete responsabilitile generale n ceea ce privesc standardele de control intern. Nivelele manageriale sunt: director general, director, ef de unitate, etc. Personalul se refer la ceilali angajai instituiei de audit intern care lucreaz n diferite departamente (financiar, de contractare, operaional, administrativ, etc.).
Standarde de control 1.Etica i integritatea Fiecare DG va asigura faptul c personalul su este pe deplin la curent cu regulile care guverneaz activitatea sa i cu prevenirea i raportarea fraudelor i iregularitilor Modul de aplicare de ctre management i personal Managementul: Comunic principalele reguli i documentele importante personalului Crete gradul de cunoatere prin organizarea de reuniuni de informare Este la curent i ader la regulile aplicabile Personalul: Este la curent i respect regulile aplicabile 2.Misiunea, rolurile i sarcinile Fiecare DG trebuie s comunice n scris ctre ntregul su personal orice actualizare a: Declaraiilor privind misiunile departamentelor (uniti, direcii i direcii generale) Rolul lor n cadrul departamentului (fia postului) Sarcinile care le-au fost repartizate (obiectivele individuale) i rezultatele ateptate 3.Competentele personalului Fiecare DG va asigura pe o baz permanent concordana ntre competenele personalului i sarcinile sale Managementul: Comunic misiunile, rolurile i sarcinile Personalul: Sunt la curent cu misiunile proprii i desfoar activitatea n conformitate cu fia postului i cu obiectivele individuale

Managementul: Definete cunotinele i capacitile cerute de fiecare post n parte Conduce interviurile la angajare Revizuiete n permanen nevoile de formare profesional prin discuii individuale privind Schema de Instruire, cel puin cu ocazia dialogurilor ocazionate de schimbrile de carier (schimbarea funciilor, a poziiei, atribuirea de noi sarcini) Monitorizeaz completarea Schemei de Instruire

1 Comisia Europeana, DG Buget, Standarde de control intern penru serviciile Comisiei, 11.12.2000 http:// ec.europa.eu/budget/library

260
Standarde de control Modul de aplicare de ctre management i personal

PIC

Se asigur - dac este relevant c personalul particip

i la cursuri de formare profesional neprevzute sau condiionale (vezi cadrele strategice de formare profesional ale Comisiei i ale DG-urilor) Se asigur c nevoile specifice de formare profesional (instruire care se organizeaz pe plan local) sunt notificate la timp ctre conducerea superioar Ghideaz personalul n alegerea cursurilor potrivite de instruire profesional i atingerea obiectivelor stabilite (n medie 8,5 zile de instruire n 2004 i 10 zile n 2005). Sunt la curent cu implicaiile cererilor de instruire aprobate i se asigur c alegerile sunt relevante (de exemplu timpul alocat pentru cursurile de limbi strine) ncurajeaz dezvoltarea personalului prin protejarea timpului de nvare: o dat ce se nscriu cei interesai trebuie s urmeze cursul respectiv; cnd este posibil, s asigure acoperirea absenelor datorate participrii la instruire. ncurajeaz aplicarea noilor cunotine la locul de munc Organizeaz zile speciale de instruire la locul de munc (obiectivul este de 1,5 zile n 2004) Particip la gestionarea formrii profesionale Invit pe candidaii la un post s furnizeze o copie a fiei lor de instruire Furnizeaz informaii privind formarea profesional ctre managerul specializat (COFO) Unitatea Resurse Umane: nregistreaz convorbirile cu candidaii poteniali Identific imediat planul de formare profesional pentru noii angajai Revizuiete nevoile de instruire cu managementul i cu personalul Dezvolt capacitatea intern de instruire pentru cursurile de instruire care nu sunt furnizate de reeaua intern a Comisiei Definete politica n domeniul instruirii i a mobilitii personalului Personalul: i gestioneaz cariera: posed un plan de carier care s acopere o perioad de cinci ani. Alege instruirea necesar pentru a rspunde la nevoi prezente i viitoare Reavizeaz nevoile de formare mpreun cu managerul superior ierarhic, cel puin n puncte cruciale din cariera sa ( un nou post, noi sarcini) ntiineaz managerul superior ierarhic asupra oricrei nevoi de formare specifice a DG Realizeaz anual o schem de formare respectnd un minim de 8,5 zile de formare pe persoan n 2004 i 10 zile n 2005

Anexa nr.11
Standarde de control Modul de aplicare de ctre management i personal
Se nscrie la cursurile prevzute n schema i se asigur

261

de respectarea termenelor limit ( inclusiv acele cursuri desemnate ca obligatorii pentru postul sau funciunile sale ( vezi programul cadrul de formare al Comisiei Europene i al Direciei Generale) Odat nscris, se asigura c particip la toate cursurile de formare Aplic noile cunotine la locul de munc Va ataata cererilor de angajare la intern. fisa de formare profesionala Profit de toatele celelalte oportuniti de formare ( conferine, prezentri video i audio, dezbateri, materiale scrise etc.) 4. Performantele personalului Fiecare Direcie General trebuie s treac n revist performanele ntregului su personal cel puin odat pe an. Fiecare membru al personalului trebuie s aib ocazia de a discuta despre performanele sale individuale cu ofierul su superior cel puin odat pe an. n cazul depistrii unor probleme specifice de performan, ele trebuie aduse la cunotina managerului n cel mai scurt timp posibil. 5. Funciile sensibile Fiecare Direcie General trebuie s alctuiasc o lista a funciilor sensibile din departamentul su i s defineasc politica de rotaie a personalului cea mai potrivit Managerul Discut i se pune de acord cu personalul n ceea ce privete evaluarea performanelor (performanele trebuie msurate n comparaie cu obiectivele individuale) Trece n revist i discut performanele cu fiecare membru al personalului odat pe an Personalul Discut i se pune de acord cu managerul n cea ce privete msurarea performanelor (performanele trebuie msurate n comparaie cu obiectivele individuale) Discut performanele cu managerul cel puin odat pe an

Managerul Trebuie s alctuiasc o list a funciilor sensibile innd cont de controalele comune Trebuie s defineasc politica potrivit de rotaie a personalului Personalul S neleag conceptul de posturi sensibile i s fie la curent cu politica de rotaie a personalului Managementul: Definete responsabilitile i limitele autoritii n funcie de decizia care trebuie luat i de riscul implicat Asigur c delegarea s-a fcut cu respectarea cerinelor legale Personalul: Acioneaz n limitele stabilite prin delegare (verific dac sunt ndeplinite cerinele formale) Informeaz managerul despre orice subiect legat de responsabilitatea care le-a fost delegat i de limitele autoritii (prea nalt sau prea jos)

6. Delegarea Limitele responsabilitii i ale autoritii trebuie definite n mod clar, atribuite i comunicate n scris. Delegarea trebuie s fie fcut innd cont de importana deciziilor care trebuie luate i de riscurile implicate

262
Standarde de control Modul de aplicare de ctre management i personal

PIC

7. Stabilirea obiectivelor: Pct.9 (Planul anual de management) Fiecare DG comunic personalului din subordine obiectivele generale i rezultatele ateptate stabilite de ctre Comisie prin activiti din domeniul politicului. Fiecare DG va traduce obiectivele generale n obiective specifice i rezultate ateptate pentru fiecare activitate i sunt comunicate personalului. Obiectivele specifice trebuie s fie verificabile i s includ criterii msurabile semnificative i practice

8. Programarea multianual (Standardele sunt aplicabile numai pentru activitile care fac parte din bugetul multianual). n momentul adoptrii deciziei sau a stabilirii bazei legale de activitate i n programarea financiar multianual, DG stabilete calea de urmat pentru msurile care se vor stabili pentru realizarea programrii.

Managementul: Stabilete calea de urmat pentru realizarea programrii Adopt programarea multianual Personalul: Trebuie s fie la curent cu calea de urmat i programarea multianual (i n anumite cazuri particip la stabilirea caii de urmat)

9. Planul anual de management Managementul: Fiecare DG pregtete un plan Stabilete obiectivele output/imput anuale i indicaanual de management care torii i desemneaz resursele necesare pentru realizarea incorporeaz obiectivele potrivite, obiectivelor indicatorii i resursele (financiare i Procesul care implic att conducerea superioar ct i umane) necesare pentru realizarea personalul de baz, prin care obiectivele i indicatorii din acestora. planul de management trebuie s fie discutate i validate. Odat adoptat planul de management trebuie s fie comunicat ntregului personal Personalul: n cadrul procesului (conducere superioar ct i salariai) personalul are un rol activ n stabilirea obiectivelor S fie la curent cu obiectivele i s neleag cum obiectivele unitii i cele individuale sunt n concordan cu obiectivele generale ale DG

Anexa nr.11
Standarde de control 10. Monitorizarea obiectivelor i a indicatorilor Principalii indicatorii de performan sunt: economicitatea, efectivitatea, i eficiena i trebuie s fie stabilii i monitorizai pentru fiecare arie de politica i de aciune. Managementul trebuie s primeasc n mod periodic rapoarte privind fiecare activitate, n care se compar resursele cu obiectivele stabilite. Managementul va aciona pentru ca eecurile s nu influeneze realizarea obiectivelor 11. Analiza i managementul riscului Modul de aplicare de ctre management i personal

263

Managementul: Stabilirea indicatorilor de performan dorii Revizuirea i ntreprinderea de aciuni pe baza rapoartelor periodice i a celor de performan Personalul: Susine managementul n identificarea indicatorilor de performan dorii (n funcie de modelul de management) Particip la monitorizarea performanei (n funcie de modelul de management) Sunt la curent cu indicatorii de performan i cu evoluia performanei pentru activitile legate de responsabilitile unitilor i/ sau individuale Managementul: Realizarea unei evaluri de nalt nivel a riscului pentru activitile de baz i stabilirea unui plan de management al riscului (s fie realizat o dat pe an sau de fiecare dat cnd o important schimbare apare n activitile sau n mediul de control Realizarea procesului de evaluare a riscului (detaliat) mpreun cu personalul competent Realizarea managementul riscului prin luarea de msuri asupra riscurilor identificate n activitatea curenta de ctre management i personal
n funcie de modelul de management al riscului perso-

Fiecare DG analizeaz n mod sistematic riscurile n legtur cu propriile lor activiti cel puin o dat pe an, dezvolt un plan de aciune pentru a rspunde la riscurile identificate prin care numete personalul responsabil pentru realizarea acestor planuri Personalul:

nalul este mai mult sau mai puin implicat n exerciiul strategic de management al riscului Vine n ajutorul managerului prin evaluarea detaliata a riscului n procesele cheie (procese financiare sau operaionale) Este la curent cu riscurile cheie asociate la rutina zilnica. Raporteaz orice risc identificat ctre manager. l sprijin pe acesta n ncercarea sa de reducere a riscurilor identificate 12.Managementul adecvat al informaiei Managementul i restul personalului trebuie s primeasc n mod regulat informaii care trebuie s fie de ncredere i uor accesibile, asupra execuiei bugetare, utilizrii resurselor i progreselor n planul de management Managementul: Trebuie s stabileasc sisteme adecvate pentru colectarea i analizarea informaiilor relevante pentru management S realizeze treceri n revist curente a managementului informaiei. S realizeze aciuni privind problemele identificate Personalul: S realizeze curente treceri n revist a managementului informaiei legate de sarcinile care le-au fost atribuite n mod individual. S realizeze aciuni/s informeze managementul privind problemele identificate

264
Standarde de control 13. nregistrarea corespondenei i sistemul de clasare Fiecare DG trebuie s nregistreze n mod sistematic corespondena de intrare i de ieire pentru a realiza o monitorizare eficient a termenelor limit i s menin un sistem de clasare complet i actualizat care s fie accesibil personalului 14.Raportarea neglijentelor Trebuie s fie stabilite i comunicate proceduri corecte, n completarea raportrii ctre superiorul direct, de ctre personalul care este nsrcinat cu raportarea suspiciunii privind apariia neglijentelor. Persoanele care se supun obligaiilor descrise mai sus nu trebuie s sufere vreun tratament inechitabil sau discriminatoriu ca urmare a comunicrii a unor astfel de informaii 15.Documentarea procedurilor Procedurile utilizate de DG pentru procesele cele mai importante trebuie s fie complet documentate, s fie actualizate i disponibile personalului interesat i trebuie s fie conforme cu reglementrile financiare i cu toate deciziile n materie ale Comisiei. Modul de aplicare de ctre management i personal

PIC

Managementul: Trebuie s se asigure c exist sisteme care suport n mod adecvat nregistrarea corespondenei i clasarea documentelor Trebuie s se asigure c personalul i managementul cunosc cerinele sistemul de nregistrare a corespondenei i de clasare Personalul: Trebuie s cunoasc i s adere la cerinele sistemul de nregistrare a corespondentei i de clasare Managementul: Trebuie s se asigure c exist proceduri cu privire la raportarea suspiciunii de apariie a neglijentelor Trebuie s se asigure c personalul este informat n mod regulat i nelege aceste politici i proceduri Personalul: Trebuie s fie informat i s adere la politicile i procedurile de raportare a suspiciunii privind apariia neglijentelor

Managementul: Are responsabilitatea global de a se asigura c principalele procese sunt documentate n mod corespunztor i actualizate S se asigure c personalul are suficient timp i resurse pentru a documenta procedurile. S ofere formare/consiliere/ metode pentru documentarea procedurilor Trebuie s se asigure c procedurile documentate i actualizate pentru procesele principale sunt uor accesibile (via un Site Internet) Personalul: Trebuie s pregteasc documentarea procedurilor, s se asigure c toate actualizrile sunt documentate i comunicate managerului S fie informat i s respecte procedurile existente

16.Separarea funciilor Aspectele operaionale i financiare ale fiecrei tranzacii trebuie s fie verificate de ctre dou persoane care sunt independente funcional una fa de alta (una nu este subordonat celeilalte). Funciile de iniiere i verificare a fiecrei tranzacii vor separate

Managementul: S se asigure ca regulile privind separarea funciilor sunt aplicate S informeze personalul asupra regulilor aplicabile i a motivaiei acestora Personalul: S cunoasc i s adere la regulile aplicabile

Anexa nr.11
Standarde de control 17.Supervizarea Fiecare DG trebuie s stabileasc o funcie de supervizare adecvat care s cuprind, dup caz: controlul ex-post aplicat pe un eantion reprezentativ de tranzacii, pentru a se obine asigurarea c procedurile puse n practic de manager sunt integral respectate Modul de aplicare de ctre management i personal

265

Managementul: nfiinarea unei structuri de supervizare, ghiduri i liste de verificare (pe activitatea i pe nregistrri) Efectuarea activitilor specifice de supervizare Sa fie capabil s demonstreze ca activitile de supervizare au fost derulate efectiv (activitile de supervizare trebuie documentate) ca rezultatele au fost analizate i ca orice element identificat a fost prezentat ctre nivelul managerial corespunztor Personalul: Supervizarea este o activitate care tine n principal de responsabilitatea manageriala, dar personalul poate fi de asemenea responsabil pentru activitatea de supraveghere

18.nregistrarea excepiilor Fiecare DG trebuie s stabileasc aranjamente adecvate pentru a se asigura c toate nclcrile controlului i toate deviaiile de la politicile i procedurile stabilite pentru cazurile excepionale sunt documentate, justificate i aprobate la un nivel corespunztor nainte ca aciunea s fie ntreprins 19. Continuitatea operaiilor Fiecare DG va stabili aranjamente adecvate pentru a asigura continuitatea operaiunilor la fiecare moment (de exemplu substituia n cazul absenei unui oficial, migrarea n cazul unui nou sistem de informaii, schimbarea procedurilor, mobilitatea personalului, pensionarea, etc.)

Managementul: S se asigure c exist sisteme i proceduri adecvate pentru nregistrarea excepiilor S informeze personalul despre politicile i procedurile aplicate S analizeze periodic rapoartele privind excepiile pentru a identifica elementele recurente Personalul: S fie informat i s respecte politicile i procedurile aplicabile privind acceptarea i nregistrarea excepiilor. S neleag raionalitatea acestor politici Managementul: Stabilirea unor aranjamente potrivite pentru a asigura continuitatea operaiilor n orice moment (de exemplu scenarii de dezastru, tergerea fiierelor) Testarea periodic a funcionrii adecvate n practic a aranjamentelor (n special n ceea ce privete recuperarea planurilor sistemului, etc.) S se asigure c personalul este la curent cu politicile i procedurile Personalul: S fie la curent i s accepte politicile aplicabile i procedurile Managementul: Definete proceduri de raportare i corecteaz slbiciunile sistemului de controlului intern S asigura asupra faptului c personalul este la curent cu procedurile aplicabile. ncurajarea personalului de a raporta slbiciunile controlului intern Personalul: S fie informat i s respecte procedurile aplicabile

20. nregistrarea i corectarea slbiciunilor controlului intern O procedur clar definit va fi stabilit pentru raportarea i corectarea slbiciunilor sistemului de control intern i pentru orice procedur de actualizare a acestuia

266
Standarde de control 21. Rapoartele de audit Fiecare DG va revizui anual recomandrile fcute i aciunile ntreprinse ca rspuns la rapoartele de audit ale Departamentului de Audit Intern, a structurilor proprii de audit i a Curii de Conturi, va defini un plan de aciune adecvat i va remedia slbiciunile i va monitoriza implementarea acestor planuri Modul de aplicare de ctre management i personal

PIC

Managementul: Revizuiete cel puin odat pe an recomandrile fcute de auditori i definete planul de aciuni necesare, corespunztoare problemelor relevate (de exemplu: stabilirea unui sumar al recomandrilor auditorilor i al planului de aciune corespondent n funcie de gradul de risc) S informeze personalul asupra recomandrilor auditorilor i a planurilor de aciune Personalul: Trebuie s fie avertizat asupra recomandrilor auditorilor i a planului de aciune care privesc arii legate de domeniul lor de aciune Sprijinirea managementului n identificarea i stabilirea unor planuri de aciune realiste i adecvate Managementul: Se asigura c DG are suficient personal competent pentru auditul intern care acioneaz pe baza unui plan de lucru bazat pe evaluarea riscului Informeaz personalul asupra rolului i funciilor auditului intern Sprijin activitatea de audit intern Personalul: nelege rolul i funciile auditului intern Sprijin activitatea de audit intern

22. Capacitile de audit intern Fiecare DG nfiineaz sau are acces la capaciti de audit intern competente i care au personal adecvat i care posed un plan de activitate anual bazat pe evaluarea riscului

23. Evalurile Fiecare DG nfiineaz sau are acces la o funcie de evaluare care are suficient personal responsabil pentru realizarea activitilor de evaluare ex-ante i ex-post a activitilor sale. Aceasta va pregti un plan de evaluare care stabilete termenele pentru evalurile stabilite i fa de care progresul este evaluat n mod periodic El se va asigura de asemenea de implementarea sistematica a concluziilor rapoartelor de evaluare 24.Revizuirea anuala a controlului intern Fiecare DG organizeaz o revizuire anual a aranjamentelor sale de control intern care are rolul de element de baz pentru declaraia DG privind controlul intern din raportul anual de activitate

Managementul: S se asigure c DG are suficient personal competent pentru funcia de evaluare ex-ante i ex-post a activitii sale Informeaz personalul asupra activitii de evaluare Sprijin activitatea de evaluare Personalul: nelege rolul i funciile evalurii Sprijin activitatea de evaluare

Managementul: Realizeaz o revizuire anual a aranjamentelor sale de control intern (de exemplu trecerea n revist a rapoartelor de audit, trecerea n revist a rezultatelor supervizrii activitii, controale ex-ante i ex-post etc.) Personalul: Sprijin managementul n evalurile pe care le face pentru aranjamentele de control intern (furnizeaz informaii, etc.)

Anexa nr.12

267

Anexa nr.12 Glosar de definiii pentru CPI

Glosar de definiii stabilit n cadrul sistemului CPI Versiunea Octombrie 20061.
Termenii Sistemul de control al contabilitii Definiiile O serie de aciuni care fac parte din sistemul de control intern, care se refera la obiectivele contabile ale entitii. Aceasta include concordana cu politicile i procedurile aplicabile n domeniul contabilitii i al finanelor, protejarea resurselor entitii i pregtirea unor raportri financiare corecte ABM este o parte a procesului cuprinztor de luare a deciziilor strategice care ncepe cu stabilirea prioritilor politice prin intermediul planificrii i a indicatorilor de performana - lund n calcul obiectivele i resursele disponibile ale organizaiei n scopul de a msura gradul de realizare a programelor O serie de aciuni, care sunt pri ale sistemului de control intern, i se aplic la procedurile administrative necesare pentru a realiza decizia managerial; realizeaz gradul cel mai nalt de eficien economic i administrativ i asigur implementarea politicilor administrative care sunt n relaie cu procesele financiare sau nu. Informaiile care susin opiniile, concluziile i rapoartele auditorului Ele trebuie s fie: Competente: informaii care sunt cantitativ suficiente i semnificative pentru ndeplinirea obiectivelor auditului; i sunt calitativ impariale n aa fel nct s inspire ncredere Relevante: informaii care sunt pertinente pentru realizarea obiectivelor auditului Rezonabile: informaii care sunt economice n ceea ce privete resursele consumate pentru a le obine, n raport cu rezultatele pe care auditorul ncearc s le obin Mandatul de auditare Obiectivul auditului Responsabilitile auditorului, puterile, sarcinile conferite oricrui structuri de audit prin prevederi ale Constituiei sau ale altor legi (legislaia primar i secundar) O declaraie cuprinztoare asupra a ceea ce auditorul dorete s realizeze i/ sau ntrebrile la care auditorul trebuie s rspund. Aceasta poate include subiecte financiare, de regularitate, de sistem sau de performan Teste, instruciuni i detalii incluse n programele de audit care trebuie realizate n mod sistematic i rezonabil i care sunt coninute n manualele de audit Cadrul sau tipul de audit i obiectivele acestuia

Managementul bazat pe activitate (ABM)

Sistemul de control administrativ

Probele auditului

Proceduri de audit

Scopul auditului

1 Glosarul este n mod substanial inspirat din cel pe care DG Buget l utiliza ncepnd cu anul 1999

268
Termenii Pista de audit Definiiile

PIC

Reglementarea Consiliului 2064/97, anexa nr.1 conine o descriere detaliat a cerinei privind existena unei piste de audit suficiente care se aplic Fondurilor Structurale gestionate de Statele Membre n contul Comisiei. Pe scurt, se cere conservarea nregistrrilor pentru a avea o documentare i o justificare integral la toate nivelurile a vieii unei tranzacii mpreun cu capacitatea de a o urmri n toate etapele realizrii sale pn la detaliile individuale de la fiecare stadiu al raportrii. Sintagma pista de audit din Rapoartele periodice i din Parteneriatul pentru Aderare trebuie s fie neleas n lumina definiiei de mai sus. O pist de audit trebuie s fie dezvoltat de ctre Directoratul financiar, sub responsabilitatea managerului, pe baza unui suport primit din partea UCA pentru auditul intern i din partea auditorului intern.

Entitate auditar Standard de audit

Organizaia, programele, activitile sau funciile care fac obiectul auditrii Standardele de audit prevd un minimum de ndrumri pentru auditori care l ajut s determine paii i procedurile de audit care trebuie aplicate pentru a ndeplini obiectivele auditului. Acestea sunt criterii sau puncte eseniale pentru obinerea unor rezultate de calitate ca urmare a auditrii. O unitate direct subordonat Ministrului finanelor responsabil cu crearea politicilor din domeniul controlului intern pentru ntregul sector public, responsabil de asemenea cu redefinirea, actualizarea i meninerea calitii sistemului de control intern, pentru armonizarea i coordonarea definiiilor, standardelor i metodologiilor pentru crearea unei reele care s uneasc toi actorii (manageri, oficieri financiari, auditori interni), pentru stabilirea i coordonarea unei facilitai pentru instruirea profesional, inclusiv stabilirea criteriilor pentru certificarea auditorilor publici interni i pentru alte aciuni pentru mbuntirea sistemului de control intern. UCA poate acoperi ambele domenii respectiv sistemul de management i control financiar i cel de audit intern ntr-un singur directorat n care cele dou domenii s se dezvolte n mod independent (dou sub-directorate). Cu toate acestea o ar poate decide nfiinarea a dou UCA separate, una responsabil pentru auditul intern care raporteaz direct ministrului i cealalt pentru sistemul de management i control financiar care este n subordinea trezoreriei sau a Departamentului Buget.

Unitatea centrala de armonizare

Carta (Carta de audit Numit i declaraia privind misiunea auditului intern, Carta privind intern) activitatea de audit intern este un document formal care definete obiectivele, scopurile i responsabilitile auditului intern. Scopul sau este de a se asigura c auditul intern este realizat n condiii de ncredere, credibilitate i siguran. Carta trebuie s: Asigure independena funcional, inclusiv specificarea poziiei activitii de audit intern n cadrul organizaiei; Permit un acces nerestrictiv, personal i fizic relevant pentru realizarea angajamentelor Defineasc scopul activitilor de audit intern Defineasc raportarea ctre auditat, i dup caz, ctre instanele judiciare Defineasc relaiile cu Instituia Suprem de Audit

Anexa nr.12
Termenii Teste de conformitate Conflict de interese Definiiile

269

Teste care trebuie realizate n activitatea de control i de audit pe baza de eantioane care permit extrapolarea, generalizarea concluziilor: vezi testele de regularitate Suntem n prezena unui conflict de interese atunci cnd exercitarea cinstit i imparial a activitii de ctre un participant la implementarea bugetului sau de un auditor intern este compromisa din motive care implic familia, viaa emoional, politica sau afinitile naionale, interesele economice sau orice alte interese care sunt mprtite cu beneficiarul Elementul principal al grijii sau a ndemnrii cu care se ateapt ca un auditor instruit s-i realizeze complexa sarcin de audit, inclusiv atenia pentru planificarea, adunarea i evaluarea dovezilor, i formarea opiniilor, concluziilor i formularea recomandrilor. Minimizarea costurilor resurselor utilizate pentru a realiza rezultatele sau veniturilor planificate anterior ale unei activiti (inclusiv lund n considerare calitatea respectivelor rezultate sau venituri) Extinderea cu care obiectivele unei activitatea sunt realizate de exemplu, relaia dintre impactul planificat i impactul actual asupra unei activitii. Maximizarea rezultatelor sau a veniturilor unei activiti n raport cu resursele date Etica n sectorul public acoper patru domenii principale: stabilirea rolurilor departamentelor publice i valoarea acestora, ca i responsabilitile i nivelurile de autoritate i responsabilitate; msurile pentru prevenirea conflictelor de interese i modul de a le rezolva; stabilirea regulilor (standardelor) privind comportamentul funcionarilor publici; stabilirea regulilor privind modul de abordare a cazurilor de fraud i iregulariti. Managementul care este responsabil pentru sistemul de management i control financiar este de ateptat s utilizeze instrumente pentru creterea gradului de cunoatere a valorile etice n activitatea de management i control. Pentru auditorii interni n special, etica implic cele patru principii, respectiv: integritate, obiectivitate, confidenialitate i competena

Grija datorat

Economicitate

Efectivitate Eficienta Etica

Evaluarea

Revizuiri periodice utilizate pentru a examina performana general a unui program sau proiect. Scopul su poate fi variat, de exemplu: stabilirea, obinerea sau calcularea rezultatelor programelor sau proiectelor i evaluarea economicitii, eficacitii i efectivitii, dar de obicei acoper un volum mult mai mare de subiecte inclusiv lurile n posesie sau de asemenea pentru gradul de realizare a rezultatelor ateptate. Evaluarea poate fi realizat nainte, n timpul i dup ce programul sau proiectul a fost realizat (de obicei numita ex-ante, pe parcurs sau ex-post). Are caracteristici comune cu auditul de performan.

270
Termenii Controlul financiar ex-ante Definiiile

PIC

Controlul financiar ex-ante este o parte a sistemului de management i control financiar i este realizat de obicei de ctre ofierul financiar care are sarcini speciale; este un set de activiti de control realizate asupra proiectelor de decizii financiare ( achiziii, angajamente, proceduri de licitaie, contracte, plile respective i recuperarea sumelor pltite i nedatorate) care conduc, fie la aprobarea, fie la refuzarea proiectului de decizie financiar. n cazul n care proiectul de decizie este aprobat el devine decizie final i este trimis ctre contabil/trezorierul pltitor. n cazul unui refuz proiectul de decizie este returnat Departamentului Financiar pentru corectare. Controlul financiar ex-ante mai este numit i control preventiv. Diferena este c n cazul controlului preventiv la primul refuz al controlorului financiar, dac managerul se decide s nu in cont, documentele nu mai sunt retransmise controlorului, ci sunt trimise direct contabilului; n timp ce n cazul controlului ex-ante controlorul trebuie s pun n orice caz viza nainte ca contabilul s efectueze ordinul.

Ex-post

Cnd se refer la audit ex-post este vorba de obicei de un audit realizat dup angajarea legal a operaiunii. Evaluare ex-post nseamn de obicei ca tranzacia a fost pe deplin realizat Orice audit realizat de un auditor care este independent de structura managerial auditar. n finanele publice, nseamn auditul extern al sistemului i politicilor de control public intern al Guvernului. Acest audit este realizat de Instituia Superioar de Audit, iar scopul su este de a se asigura n mod obiectiv c sistemul de control intern este conform cu obiectivele stabilite. Auditul financiar acoper examinarea i raportarea pe baza situaiilor financiare i examinarea nregistrrilor contabile pe care raportrile financiare se bazeaz Persoana care are responsabilitatea controlului financiar Controlul financiar trebuie privit ca un sub-concept n cadrul conceptului de control intern, aa cum este el definit prin modelul COSO. n practic organizrii controlului intern CPI detecteaz dou nivele importante de control sau momente: controlul ex-ante pentru a obine asigurarea c deciziile care se vor aplica sunt conforme cu principiile legalitii i regularitii i controlul ex-post care verifica dac aceste tranzacii s-au realizat n mod corect. n CPI ne referim la controlul financiar ex-ante i verificarea ex-post (de exemplu monitorizarea implementrii programelor, inspeciile)

Auditul extern

Auditul financiar

Controlor financiar Control financiar

Sistem de management i control financiar

n cadrul conceptului de CPI termenul este definit ca fiind un set de responsabiliti ale managerului (sau responsabilul cu ndeplinirea sarcinilor ordonatorului de credite) de a stabili i implementa un set de reguli cu scopul de a utiliza fondurile publice ntr-un mod reglementar, legal, eficient, eficace i economic. Sistemul de MCF se refer la planificarea, execuia bugetara, contabilizarea, raportarea, controlul ex-ante i ex-post. Sistemul de MCF este subiect al auditului intern i extern.

Anexa nr.12
Termenii Sistem financiar Definiiile

271

Proceduri pentru pregtirea, nregistrarea i raportarea informaiilor credibile privind tranzaciile financiare

Constatrile, conclu- Constatrile sunt dovezi specifice pe care auditorul le adun pentru a ziile i recomandrile realiza obiectivele auditului; concluziile sunt trase de auditor de pe urma auditului acestor constatri; recomandrile sunt cile de aciune sugerate de ctre auditor privind obiectivele auditului Frauda Frauda este, n cel mai larg sens, o diminuare realizat pentru uzul personal i/sau a corporaiei, ns are i un alt sens mai specific din punct de vedere legal, cu detalii care variaz n funcie de jurisdicii. n sens pur legal o fraud este orice crim sau delict civil comis n scopul ctigului care se realizeaz utiliznd o diminuare a activelor unei victime (persoana fizic sau juridic) ca principal metod. Frauda n UE este definit ca orice act intenional (ca i n cazurile de crim organizat) sau o omisiune legat de utilizarea sau de prezentarea unor documente sau declaraii false, incorecte sau incomplete sau netransmiterea informaiilor sau din aplicarea greit a legilor pentru obinerea unui beneficiu. Independena funcional Statutul special al auditorilor interni (aflai n structuri descentralizate i centralizate) care le confer capacitatea de a-i menine o judecat profesional liber de orice influent vis-a-vis de managerul organizaiei n ceea ce privete activitatea de audit. Aplicarea acestui concept necesit meninerea unei balane ntre aceia care sunt responsabili privind managementul organizaiei i aceia care auditeaz organizaia. Independena funcional trebuie s fie sprijinit de legislaia n vigoare. Un alt mod de a asigura independena funcional este crearea unei organizaii centrale care s numeasc auditori interni delegai n cadrul organizaiilor care sunt auditate sau care s permit auditorilor interni, (n cazul apariiei unui conflict de interese) s raporteze constatrile lor n mod liber ctre autoritatea central de audit. Este de asemenea posibil s vorbim despre independena controlorului financiar ex-ante, dei aceast persoan este subiectul rspunderii manageriale. Acesta poate refuza autorizarea unui proiect de decizie, dar refuzul sau poate fi anulat prin aplicarea unor proceduri specifice Fundamental Un eveniment devine fundamental atunci cnd impactul su asupra situaiilor financiare este att de important nct acestea devin false n ntregul lor. Vezi de asemenea slbiciuni semnificative ale controlului.

272
Termenii Independena Definiiile

PIC

Pentru auditorii externi independena nseamn libertatea de care se bucur Curtea de Conturi sau alte organizaii similare de a-i desfura activitatea de audit n concordan cu mandatul pe care l au fr nici o ingerin din afar i nici o interferent de nici un fel. Din punctul de vedere al auditului intern independena nseamn c structura de audit intern trebuie organizat sub autoritatea direct a managementului de vrf. Cu toate acestea, structura de audit intern trebuie s fie liber s efectueze auditarea oricrei activiti pentru care consider ca exista un risc obiectiv de apariie a erorilor materiale, chiar i cnd managementul are alte opinii.(vezi de asemenea independena funcional)

Auditul intern

Definiia Institutului Internaional de Audit este: Auditul intern este o activitate independent i obiectiv care furnizeaz consultana i ofer asigurri privind calitatea sistemului, responsabililor unei organizaii crend prin aceasta o valoare adugat i mbuntind operaiunile organizaiei. Auditul intern ajut organizaia s-si realizeze obiectivele printr-o abordare sistematic i disciplinat care ajuta la evaluarea i mbuntirea efectivitii managementului riscului, controlului i procesului de guvernare. Asigurarea obiectiv trebuie neleas ca o opinie profesional a auditorului privind calitatea contabilitii sau a sistemului de control i management intern n perioada de timp n care auditorul i desfoar activitatea de auditare. Mai concret, din punct de vedere funcional managerul unei organizaii primete asigurarea de la surse interne (inclusiv surse interne subcontractate) ca activitatea de control intern i realizeaz obiectivele. Auditul intern poate s realizeze ntre altele audituri financiare, audituri de sistem, audituri de performan, audituri ale sistemului informaional, etc. El are multe din caracteristicile auditului extern diferena principal fiind c raporteaz ctre propriul management i, din aceast cauz, nu poate avea acelai nivel de independen ca auditul extern. CIPFA definete auditul intern ca o funcie care acord n primul rnd asigurarea necesar organizaiei, fiind o opinie independent i obiectiv privind gradul n care mediul de control sprijin i promoveaz realizarea obiectivelor organizaiei. Auditul examineaz, evalueaz i raporteaz gradul n care controlul intern contribuie n mod adecvat la o utilizare corect, economic, eficient i efectiv a resurselor.

Anexa nr.12
Termenii Audit intern centralizat Audit intern descentralizat Definiiile

273

n cadrul conceptului de CPI se realizeaz o distincie ntre auditul intern centralizat i descentralizat dup cum urmeaz: Auditul intern centralizat este realizat de ctre un corp central (de exemplu de ctre o structura din cadrul Ministerului finanelor sau de ctre o alta structura (cum ar fi Consiliul pentru Audit Intern din Malta) din cadrul sistemului. n principiu aceast form de organizare a auditului public nu susine conceptul de rspundere manageriala. Auditul intern descentralizat este auditul intern realizat de uniti de audit intern specializate care sunt localizate n interiorul ministerelor, ageniilor guvernamentale i a instituiilor publice n general i care raporteaz ctre nivelul de conducere cel mai nalt (cum ar fi ministrul sau secretarul general)

Auditor intern

Auditorul intern este un oficial care are ca activitate realizarea diferitelor tipuri de audit intern. Acesta beneficiaz de un statut special (este de preferat ca acest statut s fie menionat n cadrul unei legi privind auditul intern sau a unei legi privind CPI n cadrul rii respective sau n coninutul Cartei Auditului, care i confer un grad adecvat de independen funcional) Auditorul intern raporteaz ctre nivelul de conducere cel mai nalt. O excepie este ntlnit n special n rile mici care au nfiinat fie un Departament central pentru audit intern n cadrul Ministerului finanelor sau un Consiliu privind auditul intern care este ataat Primului ministru sau Guvernului. Aceast opiune este considerat ca nefiind n strict conformitate cu principiile CPI.

Controlor intern

ntregul sistem care cuprinde controlul managerial, financiar i alte tipuri de control incluznd structurile organizatorice, metodele, procedurile i auditul intern i care este nfiinat de ctre management n scopul de a asigura asistarea conducerii pentru c aceasta s-i desfoare activitatea ntr-un mod regulamentar, economic, eficient i efectiv. n cadrul definiiei COSO controlul intern este legat de urmtoarele noiuni: mediul de control, evaluarea riscului, informarea i comunicarea, activitile de control i monitorizarea controlului.

Obiectivele controlu- Obiectivele principale ale controlului intern sunt s asigure: lui intern Integritatea i realitatea informaiei, Conformitatea cu politicile, planurile, procedurile, legile i reglementrile, Luarea msurilor privind protejarea activelor i pasivelor, Utilizarea resurselor n mod eficient, economic i eficace. Fiecare organizaie trebuie s-si construiasc propriul sistem de control intern care s fie conform cu nevoile i cu mediul propriu al organizaiei. Organizaia INTOSAI este o organizaie internaional, independent care are ca scop Internaional a promovarea schimburilor de idei i de experien n domeniul controlului Instituiilor Supreme intern ntre Instituiile Supreme de Audit din ntreaga lume . de Audit (INTOSAI)

274
Termenii Iregulariti Definiiile

PIC

Iregularitatea este orice nclcare a prevederilor unui act normativ din domeniul financiar sau contabil sau a unei prevederi privind managementul financiar sau a rezultatului unei verificri a unei operaiuni rezultat dintro aciune sau o omisiune realizat de un oficial sau de ctre un funcionar public. Iregularitile cuprind neglijentele, erorile umane, greelile, etc. De obicei iregularitile se mpart n dou categorii: cele care sunt grave din punct de vedere material i cele care nu sunt grave. Altfel spus o greeal de 5 Euro este o iregularitate, dar consecinele acestei greeli nu trebuie s fie tratate ca i cnd am fi n prezenta unei grave nclcri ale legii sau a unei fraude. Depinde de puterile discreionare ale executivului sau ale puterii judectoreti s decid dac iregularitile din care nu rezult pagube materiale, trebuie s dea natere sau nu la urmrire penal. Examineaz suficiena i gradul de adecvare a sistemelor de protejare i de securitate a programelor informatice cu scopul de a garanta confidenialitatea, integritatea i accesibilitatea privind obinerea informaiei i a sistemului informatic n sine. Centralizarea bazelor de date colectate i procesarea informaiilor pentru ca acestea s fie furnizate la timp i n mod corect managerilor de la toate nivelurile de luare a deciziei, planificare, programare, implementare i control. Reprezint obligaia de a fi rspunztor; obligaia de a fi rspunztor de exemplu faa de un Guvern, Parlament, opinia publica, etc. privind modul de ndeplinire a unei anumite sarcini. n contextul CPI conceptul de rspundere acoper subiecte cum ar fi separarea funciilor (ofierul cu autorizarea, contabilul i controlorul financiar ex-ante); dezvoltarea sistemelor de MCF i a manualelor utilizate (sarcini, responsabiliti, atribuii, raportarea i managementul riscului), toate tranzaciile financiare (angajarea cheltuielilor, contractarea, plile, recuperarea sumelor pltite n plus), legturile cu structurile centrale de armonizare i evaluare, ct i raportarea prin sistemul de MCF. Ordonatorul este definit ca cel mai nalt nivel decident ntr-o organizaie care are responsabilitatea privind nivelul operaional. Acesta poate fi ministrul, directorul general, sau ali oficiali care acioneaz pe baza unei delegri de responsabilitate, responsabili pentru implementarea programelor/proiectelor care sunt legate de ncasarea i cheltuirea fondurilor publice. Ordonatorul este responsabil de organizarea sistemului de MCF i a funciei de audit intern n cadrul organizaiei. Ordonatorul i contabilul trebuie s pun n practic sistemul de duble semnturi pentru a putea contribui la creterea gradului de transparen a actului de management financiar

Auditarea sistemelor IT

Sistemul de management al informaiei

Responsabilitatea managerial

Directorul executiv (ordonatorul)

Anexa nr.12
Termenii Materialitate i semnificaie (material) Definiiile

275

n termeni generali, o chestiune poate fi considerat ca fiind semnificativ dac cunoaterea ei poate influena utilizatorul unei raportri financiare sau a unui raport de audit. Materialitatea este de multe ori luat n considerare n termeni privind valoarea dar i n ceea ce privete natura inerent sau caracteristicile chestiunii respective sau a grupului de chestiuni care o poate face s devin material de exemplu n cazul n care legea sau alte prevederi normative cer ca aceste probleme s fie tratate separat n funcie de valoarea implicat. n completarea materialitii, prin evaluare i prin natur, o chestiune poate fi considerat material din cauza contextului n care a aprut. O prob poate avea un rol important n decizia auditorului privind selectarea subiectelor i a domeniilor care vor fi auditate ct i privind natura, momentul i extinderea testelor de audit i a procedurilor Vezi Carta (Carta de Audit n tern)

Declaraie privind misiunea Monitorizarea implementrii recomandrilor ale auditului intern

Managerul este responsabil de aplicarea recomandrilor auditului n conformitate cu regulile generale stabilite de UCA pentru audit intern i de ctre auditorul intern el nsui. Auditorul intern stabilete i menine un sistem de monitorizare a aplicrii recomandrilor auditorilor interni de ctre management. Sistemul poate include evaluri periodice calitative interne sau externe Auditorul intern trebuie s dezvolte de asemenea i s menin un program de asigurare i mbuntire a calitii care s acopere toate aspectele activitii de audit intern i s monitorizeze n continuu efectivitatea sa.

Opinia

Concluziile scrise ale auditorului ca un rezultat a descoperirilor de orice fel a auditului Este o lege special care stabilete graficul i procedurile prin care un buget trebuie pregtit, aprobat, executat, contabilizat i modul n care conturile bugetare sunt aprobate dup execuia bugetului. Obiectele legii organice a bugetului sunt: Crearea bazei legale care reglementeaz procesul bugetar Ajustarea procedurilor bugetare la condiiile legale, culturale i politice ale rii Creterea transparenei privind informaia bugetar Definirea clar a mpririi responsabilitilor

Legea organic a bugetului (legea finanelor publice)

Rezultatele

Efectele programelor sau a proiectelor care sunt msurate la cel mai nalt nivel de semnificaie n comparaie cu obiectivele programelor i proiectelor (cum ar fi crearea de locuri de munc, de exemplu). n practic exist ntotdeauna cteva elemente externe ne-controlabile, care influeneaz modul n care rezultatele sunt sau nu cele ateptate

276
Termenii Passer outre Definiiile

PIC

Passer outre este o expresie care este folosit pentru a denumi procedura prin care opinia unui controlor financiar ex-ante (care are forma unui refuz privind proiectul unei operaiuni financiare) poate fi neluat n seam de ctre ordonatorul responsabil cu implementarea bugetului (cum ar fi Consiliul de Minitrii, dar i ordonatorul principal de credite). O astfel de decizie trebuie s se bazeze pe o cerere scris care s justifice n mod raional decizia ordonatorului, care rmne integral responsabil. Controlorul financiar va aproba aceast decizie.

Auditul performantei Auditul de performana este o examinare obiectiv i sistematic a programelor, activitilor, funciunilor, procedurilor i sistemelor manageriale ale instituiilor publice n scopul de a furniza o evaluare asupra entitii, privind capacitatea ei de a realiza obiectivele predeterminate n condiii de eficien, economicitate i eficacitate n utilizarea resurselor. n practic pot aprea dificulti n diferenierea auditului de performan de auditul de evaluare i de auditul de sistem. Uneori auditul de se mrginete la examinarea rezultatelor, dar aceast analiz limiteaz n mod considerabil valoarea auditului. De asemenea evaluarea poate crea informaii, n special privind rezultatele, n timp ce auditul de performan se va limita de obicei la revizuirea datelor existente (i dac este necesar poate identifica datele care lipsesc). Auditul de performan este de obicei utilizat pentru testarea performanei n raport cu anumite standarde cunoscute. Planificarea Definirea obiectivelor, stabilirea politicilor, i determinarea naturii, scopului, extinderii i momentului n care se realizeaz procedurile i testele necesare privind realizarea obiectivelor, bazate pe evaluarea riscului Integritatea complet i dovedit Obligaia persoanelor sau entitilor, inclusiv a ntreprinderilor i companiilor publice, care beneficiaz de resurse publice, de a rspunde pentru responsabilitile fiscale, manageriale i de programare care au fost conferite mangelului i raportarea ctre cei care le-au conferit aceste responsabiliti CPI este un sistem cuprinztor i integrat care este implementat de ctre Guvern sau de alte autoriti care acioneaz prin delegare de autoritate din partea Guvernului, care are ca scop asigurarea unui management financiar i a unui control n cadrul instituiilor publice (inclusiv n cele care gestioneaz fonduri provenind din finanri externe) care s fie conform cu legislaia n vigoare, cu prevederile bugetare i cu principiile unui management corect, transparent i care s respecte principiile eficienei, efectivitii i economicitii. CPI cuprinde toate msurile de control aplicabile ncasrii veniturilor, execuiei bugetare, gestiunii activelor i pasivelor. El reprezint sensul cel mai cuprinztor asociat noiunii de control intern i include funcionarea unei structuri descentralizate de audit intern.

Cinstea Responsabilitatea publica

Controlul Financiar Public Intern (CPI)

Anexa nr.12
Termenii Asigurare rezonabil Definiiile

277

Controlul intern, orict de bine ar fi organizat i efectuat nu poate furniza managerului dect o asigurare rezonabil privind realizarea obiectivelor entitii. Probabilitatea realizrii este afectat de inerenta limitare pe care o prezint orice sistem de control. Aceste limite pot include luarea de decizii imperfecte n raport cu stabilirea sau efectuarea controalelor, nevoia de lua n considerare costurile ct i beneficiile, suprastructurarea managerial, anularea rezultatelor aciunilor de control din cauza nelegerilor secrete, a simplelor erori i a greelilor. n mod adiional, controlul poate fi anulat prin nelegerile secrete care pot aprea ntre doua sau mai multe persoane. n final managementul poate el nsui s depeasc, s ncalce elemente ale sistemului de control intern. Asigurarea rezonabil este furnizat atunci cnd sunt efectuate analize cost-beneficiu n scopul de a aduce deviaiile la un nivel tolerabil. Aceasta implic, de exemplu, c erorile materiale i actele improprii sau ilegale trebuie s fie prevenite sau detectate i corectate ntr-o perioad dat de timp de ctre angajai n cadrul unei activiti normale, prin care i realizeaz sarcinile obinuite. Managementul va lua n considerare analiza cost-beneficiu n momentul n care va proiecta sistemul de control intern. Pierderile poteniale determinate de aciunea riscurilor trebuie comparate cu costul pe care l are implementarea unei activiti de control

Audit de regularitate

Evaluarea responsabilitii financiare a entitilor responsabile, implicnd examinarea i evaluarea nregistrrilor contabile i exprimarea unei opinii privind raportrile financiare; descrcarea de gestiune a administraiei guvernamentale este un proces complex care cuprinde auditarea sistemelor financiare i a tranzaciilor, incluznd evaluarea respectrii statutelor i reglementarilor; auditarea funciilor de control i audit intern; auditarea probitii i a conformitii deciziilor administrative luate n cadrul instituiei auditate i raportarea oricrui subiect care poate s apra n timpul procesului de auditare. Opinia scris a auditorului, ct i alte informaii privind ntregul pachet de documente financiare, ca un rezultat al descoperirilor realizate de auditor n procesul de auditare. Cadrul pe care un auditor l respect n procesul de raportare a rezultatelor auditului, incluznd ndrumarea care poate s permit realizarea calitii, att n coninutul, ct i n forma raportului auditorului. Un eveniment care poate s rezulte din apariia unui element exterior negativ sau nedorit. Acesta este caracterizat de probabilitatea sau eventualitatea ca acest eveniment s se petreac i rezultatul impactului sau consecinelor acestuia. Din aceti doi factori combinai rezult nivelul de expunere la risc.

Raportul

Standarde de raportare

Riscul

278
Termenii Managementul riscului Definiiile

PIC

Managementul riscului trebuie s fie o activitate realizat att de management, ct i de auditorul intern n mod independent. Auditorul evalueaz modul n care managerul realizeaz activitatea de management al riscului. Managementul riscului (MR) este procesul de msurare sau de evaluare a riscurilor i dezvoltarea strategiilor de reducere a impactului su. Strategiile includ transferarea riscului ctre alte activiti, reducerea efectului negativ al acestuia i acceptarea unora sau tuturor consecinelor unui risc n particular. Managementul tradiional al riscului este bazat pe reducerea efectelor negative ale unor evenimente naturale sau legate de activitatea uman (de exemplu, dezastre naturale, incendii, accidente, aciuni n justiie, etc.). Managementul riscurilor financiare, pe de alt parte, este orientat ctre riscurile care pot fi reduse prin mbuntirea sistemului de control intern. Managementul riscului semnific procesul global de identificare, evaluare i monitorizare a riscurilor i implementarea controalelor necesare n vederea reducerii expunerii la riscuri i meninerea acestora la un nivel acceptabil. Cea mai bun practic n domeniu sugereaz c ar trebui s fie inclus n procesul de management i s nu fie considerat ca fiind o aciune care se realizeaz ntr-un stadiu ulterior. MR acioneaz ca exerciiu de reacie la un anumit eveniment i ca un forum n care se pun n comun idei care provin din toate nivelurile organizaiei; el are o funcie de informare i de instruire att pentru management, ct i pentru personal i creste ansele de a realiza cu succes obiectivele propuse. Procesul are nevoie s fie dezvoltat pentru a identifica aceste riscuri i pentru a concepe i implementa un sistem pentru a controla riscurile cele mai importante. Un factor de succes pentru implementarea sistemului de management al riscului n cadrul organizaiei este interesul general al administraiei pentru acest exerciiu. Managementul riscului care este realizat de ctre auditor ajuta la identificarea proiectelor de audit oferind cea mai ridicata valoare adugata pentru organizaie. n acest caz evaluarea riscului este identificarea tuturor sistemelor de management i control financiar i a riscurilor lor asociate n concordanta cu un numr de factori de risc (IIA).

Constatrile materia- Semnificaia este nivelul de importan sau de mrimea care este asociat le i semnificative unui subiect, eveniment, informaie sau problema de ctre auditorul intern. Rezultate semnificative ale auditului sunt acele condiii care conform opiniei conductorului UCA pot avea un efect negativ asupra organizaiei. Constatri semnificative ale auditului (ct i slbiciunile citate de alte surse) pot include condiiile care au dus la apariia iregularitilor, actelor ilegale, fraudelor, erorilor, ineficienei, pierderilor, ineficacitii, conflictului de interese i a slbiciunilor controlate.

Anexa nr.12
Termenii Supervizarea Definiiile

279

Este o activitate desfurat de conductorul UCA i este o activitate esenial n auditare pentru c asigur o conducere corespunztoare i un control asupra tuturor stadiilor activitii, asigurndu-se o legtur ntre activitile, procedurile i testele care sunt realizate n scopul de a ndeplini obiectivele propuse.

Instituia Suprem de Audit (ISA)

O structur public a statului care oricum ar fi denumit, organizat sau constituit exercit n aplicarea prevederilor legale, cea mai nalt funcie de auditare din cadrul statului. ISA trebuie s fie constituit n aplicarea prevederilor Constituiei, iar nominalizarea responsabililor este fcut de ctre Parlament n faa cruia raporteaz n mod independent.

Auditul de sistem

Auditul de sistem se refer la o evaluare profund a sistemelor de control intern (n particular a sistemelor de management i control) avnd ca obiectiv evaluarea modului n care sistemele de control i management funcioneaz efectiv i contribuie la atingerea obiectivelor organizaiei auditate. Aceast activitate are ca scop i evaluarea acurateei i a gradului de cuprindere a raportrilor financiare, legitatea i regularitatea tranzaciilor, ct i eficacitatea, eficiena i economicitatea operaiunilor, auditul de sistem nu se deosebete fundamental de auditul de performana. dar el trebuie n principal s se bazeze pe evaluarea sistemului de control i de management, i n acest scop este necesar ca Direcia Financiar s alctuiasc pista de audit pe baza manualelor de audit intern pentru ca acestea s poat fi testate de auditorul intern.

Elemente de analiza

Modelul CfPI1

Comisia2 Europeana

PHARE

SAPARD (EAGGF)

ISPA (fondurile structurale

Instrumentul de Preaderare (IPA) Proiect3 Guvernul, minitrii numesc Coordonatorul naional al IPA (NIPAC) i Ofierul National pentru Autorizare NAO

1. Cine este Autoritatea de management competenta ? Guvernul, minitrii numesc Coordonatorul Naional al Ajutoarelor i Ofierul Naional pentru Autorizare NAC i NAO Coordonatorul Naional al Ajutoarelor (NAC) NAO i Ofierul de Autorizare pentru Programe (PAO) prin sub-delegare sau CFCU4 NAO i Agenia SAPARD prin sub-delegare (sau Agenia de Plata pentru EAGGF Autoritatea de Management Competenta (CMA) Coordonator Naional al ISPA (NIC) Coordonatorul National al IPA (NIPAC) Guvernul, minitrii numesc Autoritatea de Management Competenta (CMA) Guvernul, minitrii numesc Coordonatorul Naional al ISPA (NIC) i Ofierul naional pentru Autorizare NAO

Anexa nr.13

280

1a. La nivel politic

Guvernul i ministerele care desemneaz Direciile Generale

Comisia stabilete Direciile generale

1b. Autoritatea de management - program

Direciile Generale

Direciile Generale

Paralel ntre conceptele CPI, conceptele utilizate de Comisia European i cele utilizate n gestiunea fondurilor UE

1c. Autoritatea de management competenta la nivelul implementrii

Directorii Generali

Directorii Generali i ofierii de autorizare sub-delegai

NAO este responsabil pentru managementul financiar al fondurilor IPA Structura Operativa este autoritatea de management pentru implementare

NAO este responsabil de managementul financiar n timp de Ofierul Sectorial de Autorizare SAO conductorul Agentei de Implemetare a Proiectelor este Autoritate de management n implementare

PIC

Elemente de analiza

Modelul CfPI1

Comisia2 Europeana

PHARE

SAPARD (EAGGF)

ISPA (fondurile structurale

Instrumentul de Preaderare (IPA) Proiect3 NAO acrediteaz pe baza unei opinii favorabile exprimate de un auditor extern , i apoi se solicita aprobarea de ctre Comisie

3. Cine acrediteaz5 sistemul de management i control6? NAO acrediteaz Agenia de Plata SAPARD dup o evaluare8 realizata de un auditor extern (de ex.SAI) NAO acrediteaz Agenia de Plata SAPARD dup o evaluare realizata de un auditor extern (de ex.SAI) Tarile beneficiare asigura nfiinarea de sisteme de control i management

Organizarea sistemul de MCF n ministere i agenii este sub rspundere manageriala

Serviciile responsabile de MCF7 sunt sub responsabilitatea DG

4. Sunt toate verificrile tranzaciilor realizate la nivelul implementrii ? Da Da Controalele exante sunt realizate de ctre Autoritatea de Management/ageniile de implementare Verificrile ex-post (realizate pe un eantion de 15% din tranzacii sunt realizate de auditul intern independent cum ar fi Unitatea de Audit Intern Da

Anexa nr.13

Da

Da

4a. Este controlul financiar ex-ante9 inclus n aria de rspundere manageriala? Da Da Da Da

Da

Da

281

Elemente de analiza Nu este obligatoriu Da n mod obligatoriu Reglementarea CE impune funcia de monitorizare n tara beneficiara ct i verificri ex-post pe eantioane n mod obligatoriu Reglementarea CE impune o funcie de monitorizare n tara beneficiara. Se prevede i realizarea de controale expost (audituri de sistem i verificri pe eantioane) de ctre autoritatea de audit.

Modelul CfPI1

Comisia2 Europeana

PHARE

SAPARD (EAGGF)

ISPA (fondurile structurale

Instrumentul de Preaderare (IPA) Proiect3

282

4b. Este controlul Da financiar ex-post10 o parte a rspunderii manageriale?

De obicei, dar nu este obligatoriu

5. Cine realizeaz Auditul Intern 1. Auditorii interni din Agenia de Plata numii de director 2. Organismul de certificare11 (CB)12 numit de autoritatea competenta 3. CfPI - UAI Reglementarea ISPA prevede existenta de structuri naionale independente de audit 1. Organismul de descrcare de gestiune (numit de nivelul politic) 2. CfPI - UAI 1. Autoritatea de audit numita de ctre tara beneficiara. Art.23 (1) prevede o autoritate unica de audit care realizeaz auditul de sistem i verificri ale tranzaciilor bazate pe eantionare. 2. Auditul Intern art.22(j) referire generica 3. CfPI- UAI

Uniti de Audit Intern descentralizate (UAI) nfiinate de ordonatorii de credite cu consultarea UCA

DG Audit Intern 1. CfPI - UAI DG-IAS) creata de ctre Comisie Unitile de Audit Intern create n fiecare DG

PIC

Elemente de analiza

Modelul CfPI1

Comisia2 Europeana

PHARE

SAPARD (EAGGF)

ISPA (fondurile structurale

Instrumentul de Preaderare (IPA) Proiect3 1. Att ctre NAO ct i ctre Comisie art.23(b) 2. n dezbatere 3. Ctre cel mai nalt nivel ministerial

6. Cine raporteaz i cui ? 1. Ctre directorul Ageniei de Plata 2. Ctre NAO 3. Ctre cel mai nalt nivel ministerial 2. Ctre cel mai nalt nivel ministerial 1. Organismul de descrcare de gestiune raporteaz ctre Ministrul Adjunct pentru aprobarea raportului i apoi l nainteaz Comisiei

AI ctre cel mai nalt nivel de management (si n anumite circumstane ctre UCA

DG IAS ctre 1. Ctre cel Comisie UAI mai nalt nivel ctre cel mai ministerial nalt nivel al managementului i ctre Comitetul de Audit

Anexa nr.13

7. Putem vorbi despre independena funcionala a auditului intern 1. n principiu da 2. Organismul de Certificare este independent de NAO 3. da 1. Organismul de descrcare de gestiune este independent de NAO 2. da 1. Autoritatea de audit este independena de sistemele de management i control. Autoritatea de Audit poate fi o UAI sau auditori externi din sectorul privat att timp ct sunt independeni de straturile IPA 2. In dezbatere 3. da

Da, UAI nu are responsabilitatea manageriale i operaionale

1. da Da, Serviciile de Audit Intern i Unitile de Audit Intern nu au responsabiliti manageriale i operaionale

283

Elemente de analiza

Modelul CfPI1

Comisia2 Europeana

PHARE

SAPARD (EAGGF)

ISPA (fondurile structurale

Instrumentul de Preaderare (IPA) Proiect3 In dezbatere

8. Ce activitatea sunt desfurate de auditorul intern ? Audit financiar, audit de sistem, audit de performana i audit al IT, dar nu efectueaz teste ale tranzacii Organismul de descrcare de gestiune realizeaz testarea a 5-15% din tranzacii14 ,cat i audituri de sistem care ofer asigurri privind calitatea sistemelor de MCF ctre nivelul politic Organismul de certificare (realizeaz audituri de sistem i verifica secvenial conformitatea tranzaciilor13 realizate

284

Audit financiar, audit de sistem, audit de performana i audit al IT, dar nu efectueaz teste ale tranzaciilor

Aceleai auditri ca i cele prevzute n sistemul CfPI dar pot fi realizate i teste ale tranzaciilor realizate

9. Cine este responsabil pentru armonizarea procedurilor? 1. UCA pentru CfPI 2.UCA pentru audit intern i UCA pentru sistemul de MCF 2. UCA pentru audit intern i UCA pentru sistemul de MCF 1.UCA pentru CfPI 1. UCA pentru CfPI 2. CA pentru audit intern i UCA pentru sistemul de MCF 1. UCA pentru CfPI 2. UCA pentru audit intern i UCA pentru sistemul de MCF

1.UCA pentru CfPI

2.UCA pentru audit intern i UCA pentru sistemul de MCF

DG-IAS pentru auditul intern i Direcia Centrala de Servicii Financiare din cadrul DG Buget pentru sistemul de MCF

10. Cine realizeaz auditul extern ? SAI, servicii ale Comisiei i CEC SAI, servicii ale Comisiei i CEC SAI, servicii ale Comisiei i CEC

Instituia Curtea Europeana SAI, servicii ale Suprema de Audit de Conturi Comisiei i CEC

PIC

Anexa nr.13

285

Note de final
1. Pentru bugetul national al tarilor candidate 2. Numai pentru bugetul UE 3. Regulamentul CE no.1085/2006, art.3.3 (n proiect) 4. Central Financial and Contracting Unit 5. Acreditarea este actul de nominalizare a unei instituii pentru o responsabilitate dat 6. Verificarea tranzaciilor individuale (legalitate i regularitate) 7. Servicii de management i control financiar 8. Evaluare n sensul furnizrii unei opinii asupra faptului c instituia funcioneaz cu un grad sczut de risc 9. Controlul financiar ex-ante este definit ca fiind controlul care poate duce la blocarea unei decizii financiare a managerului autrizat 10. Controlul financiar ex-post este orice control ex-post a oricrei activiti legate de realizarea unui contract 11. Certificarea este definita ca posibilitatea garantarii 100% a calitatii sistemelor. Nu este insa cazul aici , termenul trebuie inteles ca oferind o asigurare rezonabila asupra calitatii sistemelor 12. Poate fi un audit extern public sau privat 13. Activitatea aceasta nu intr din punctul de vedere al conceptului CfPI n sfera auditului intern. 14. Sunt testate tranzacii alese n mod aleator nu este o testare real care ine cont de valorea tranzactiilor.

286

PIC

Anexa nr.14 Controlul public intern n Frana1

1. Reforma sistemului francez de control i audit intern din perioada 1998-2006
Frana are o ndelungat tradiie istorica de separare a funciei de ordonator de cea de contabil public. Managementul este responsabil pentru acordarea autorizaiilor de plat i contabilul public este cel care verific dac aceast autorizare este corect i se ncadreaz n alocaia bugetar respectiv. Sistemul de control public intern din Frana este bazat att pe deconcentrare, ct i pe descentralizare i este caracterizat printr-un grad nalt de complexitate. O descriere a acestui sistem trebuie s ia n considerare att tradiiile adnc nrdcinate, ct i reforma fundamental care a nceput s fie aplicat din 2001. Aceast anex se ocup n principal de aspectele privind controlul i auditul din sistemul public francez att nainte, ct i dup reforma din 2001. nc din anul 1811 sistemul tradiional de control financiar ex-ante consta (pn n anul 2001) n acordarea unei aprobri sau a unui refuz asupra proiectului unei decizii manageriale privind alocarea, angajarea, plata, etc. Acest control este numai un control de legalitate i de regularitate, acordnd managerului o asigurare privind faptul c managementul su financiar funcioneaz n bune condiii. Sistemului francez i lipsesc aspectele de rspundere managerial i se bazeaz n principal pe structuri centrale de control. Controlul este orientat ctre aspectele privind legalitatea i conformitatea i mai puin ctre evaluarea performanei activitii din ntregul sistem public. Auditul intern nu era realizat pn n anul 2001 cnd a fost introdus prin Legea privind managementul public prin nfiinarea Misiunii de Audit, Evaluare i Control (MAEC). n sistemul francez de administraie public Inspecia General a Finanelor (IGF) este o instituie central deosebit de influent care acioneaz n calitate de serviciu de inspecie al ministrului economiei, finanelor i industriei (MEFI). Ministerele sunt i ele dotate cu servicii de inspecie (IG). Aceste IG nu raporteaz ctre IGF, cu toate acestea ele pot s fac obiectul unor inspecii din partea IGF n perspectiva luptei contra fraudei. IGF nu are dect 70 de inspectori i faptul c trebuie s acopere cteva sute de structuri i instituii arat c face fa cu greutate la aceast sarcin extins. Inspeciile IGF sunt de obicei realizate n comun cu IG-urile implicate. n afara sarcinii sale principale de detectare a fraudei i a iregularitilor majore, IGF are i o funcie de consiliere pentru structurile publice din ministere. IGF poate se supravegheze anumite activiti din celelalte ministere, sau poate participa la misiuni de audit interministeriale, ea poate de asemenea s realizeze misiuni de audit pentru Guvern (Comitetul Interministerial pentru Auditarea Programelor i Modernizarea Auditului; acesta raporteaz ctre MEFI. Pn n 2006 deciziile ordonatorilor erau supuse controlului financiar ex-ante. La nivelul ordonatorilor principali de credite, controlorii ex-ante sunt numii de ctre DG Buget. Fiecare din cele 15 ministere au controlorul lor financiar ex-ante. Exist numai un contabil
1 Autorul nu poate s garanteze n proportie de 100% ca a neles modul de funcionare a sistemului francez de control i de audit, ct i msura n care ceea ce este prezentat n aceast anex este cu adevarat aplicat n intregul sistem de control i audit din Franta.

Anexa nr.14

287

public pentru toate ministerele. La nivelul ordonatorilor secundari de credite i a bugetelor locale, Trezoreria are att funcia de control ex-ante ct i de contabil public. Ea se afl sub autoritatea att a Direciei generale de contabilitate public ct i a Direciei pentru buget. Ca un rezultat al implementrii noii legi privind managementul public, structurile instituionale nu au fost schimbate, dar n prezent au fost create Trezorerii centrale pentru fiecare minister, iar funcia de controlor financiar i de contabil a fost regrupat la nivelul unui singur birou (Controlorul bugetar i contabilul ministerial) care furnizeaz ministerului servicii mai eficiente. La nivel local exist Trezoreriile (n fiecare departament) n care Trezorierul general are i funcia de contabil public i de controlor financiar. Pentru aceasta, att la nivel central, ct i la nivel local, exist n continuare aceast dualitate ntre funcia de contabil public care raporteaz ctre DGCP i cea de controlor financiar care raporteaz ctre DG Buget. Cu toate acestea sarcinile acestor structuri au fost modificate. Deciziile manageriale sunt n continuare aprobate (numai verificate) de ctre contabilul public care este ataat ministerului respectiv i a crui activitate poate fi inspectat de ctre IGF. Pn n 1998 cnd standardele IIA au nceput s fie introduse n mod gradual n cadrul sistemului Trezoreriei nu exista nici o activitate de audit intern. IG pot de asemenea realiza audituri de conformitate i de regularitate. Auditul extern este realizat de ctre Curtea de Conturi. Direcia General a Contabilitii Publice (DGCP) este plasat sub autoritatea Ministrului Bugetului care este sub autoritatea Ministrului Economiei, Finanelor i Industriei i a dezvoltat ncepnd cu anul 1998 metodologii de control intern i de audit intern pentru ntregul sistem al Trezoreriei publice. Trezoreria este un sistem deconcentrat de control i audit care nu este ns o parte rspunderii manageriale a celorlalte ministere. Auditorii trezoreriei vor audita sistemul Trezoreriei care funcioneaz la ordonatorii de credite, dar nu vor audita aspectele de management operaional ale acestora.. Ministrul poate opta pentru una n cele patru alegeri posibile: poate cere auditorului intern al Trezoreriei s realizeze i audituri operaionale n contul sau, poate cere IG s realizeze aceste audituri, poate s numeasc proprii si auditori, sau poate face apel la sectorul privat. Aceast ultim opiune nu este preferat din cauza specificitilor sistemului de control public intern, iar documentul privind reforma din 2001 nu prevede nici o armonizare la nivelul activitii de auditor public intern, i nici nu sugereaz minitrilor c ar trebui s-i numeasc proprii auditori interni. n conformitate cu prevederile noii legi DGCP emite instruciuni pentru o sub-structur numit Misiunea pentru Audit, Evaluare i Control (MAEC), care este independent de DGCP. MAEC este responsabil pentru dezvoltarea activitii de audit, evaluare i control n cadrul reelei Trezoreriei. MAEC are i o activitate de secretariat pentru Comitetul naional de Audit (CNA) (care a fost nfiinat n septembrie 2004), care acioneaz n calitate de Consiliu de Audit pentru DGCP. CNA este responsabil pentru dezvoltarea cadrului i metodologiei pentru controlul intern al contabilitii publice i pentru certificarea conturilor statului. O structur similar exist la nivel local prin Comitetul Regional de Audit (CRA) care are uniti teritoriale de formare profesional; aceste structuri pot fi definite ca antene locale ale MAEC, care sunt ataate la nivelul cel mai nalt de management al Trezoreriei Publice la nivel departamental.

288

PIC

Unitile MAEC pot fi comparate cu UCA pentru auditul intern, acolo unde MAEC nu este n relaie numai cu sistemul Trezoreriei Publice; aceste structuri nu au competene asupra funciei de audit intern care poate exista la ordonatorii de credite pentru activitile operaionale, sau pentru activitile de audit ale IG-urilor. MAEC este responsabil pentru urmtoarele activiti:  Coordoneaz activitatea de audit intern la nivel central i local, furnizeaz formare profesional iniial i continu, dezvolta standardele misiunii de audit n conformitate cu standardele internaionale.  Configureaz i furnizeaz instrumentele necesare auditului intern (tehnici de audit asistate de calculator, controleaz calitatea auditului).  Implementeaz unui program naional de audit care implic totalitatea auditori proprii ai Trezoreriei Publice. Trezorierul Public General sau Pltitorul General era contabilul public al tuturor structurilor statului la nivel central. La nivel regional CRA pune mpreun trezorierii generali ai regiunii i ai departamentelor i dezvolt programe de audit pentru aceste nivele administrative; astfel el devine un intermediar pentru politicile naionale de control intern; CRA supervizeaz auditorii regionali i realizeaz controlului calitii auditului. Reeaua Trezoreriei Publice are patru nivele de organizare: central (DGCP cu 7 sub directorate), regional (22 trezorerii), departamental (104 trezorerii) i local (3000 de trezorerii). n plus, menionam c putem delimita cinci Trezorerii Generale specifice: una pentru reeaua extern, una pentru datoria public, una pentru subveniile publice, una pentru ordonatorii principali (care va disprea prin aplicarea noii legislaii) i una pentru contabilitatea central (realizeaz managementul contului unic al statului). n final, reeaua Trezoreriei Publice are trei categorii de personal: ageni de recuperare (categoria C), controlorii (care nu trebuie confundai cu controlorii financiari de categorie B) i inspectorii tehnici (categoria A). Aceti inspectori tehnici sunt fie contabili, fie adjunci fie activeaz n alt mod n cadrul departamentelor centrale ale administraiei. Aceti inspectori nu au n mod obligatoriu o activitate de inspecie. Pentru a atinge categoria A+ personalul trebuie s promoveze un examen intern specific i s urmeze o formare profesional specific pentru audit, devenind astfel administratori interni sau auditori. Aa cum a fost amintit mai sus Trezoreria General a fost nlocuit prin structura denumit Controlorul Ministerial pentru Contabilitate i Buget ncepnd cu ianuarie 2006. Auditorii Trezoreriei Publice sunt responsabili numai pentru auditarea funciei de contabilitate public. n acelai timp ei nu au competene privind auditurile operaionale ale programelor ordonatorilor principali de credite, audituri care ns ar trebui s fie realizate (vezi cele patru opiuni ale ministrului prezentate mai sus). Acolo unde funcia contabil este asociat cu performana implementrii programelor, auditorii Trezoreriei Publice pot fi asociai n misiuni de audit de program. Mai mult dect att, prin realizarea funciei contabile n orice administraie publica, unitile de audit

Anexa nr.14

289

intern ale Trezoreriei Publice sunt n legtur cu cadrul de desfurare a controlul financiar intern ale ordonatorului de credite.

2. Alte aspecte ale Cadrului legal privind managementul public din 2001
Dup o lung perioad de discuii/adaptri necesare pentru a surmonta efectele negative ale unor proceduri rigide de control n sectorul public, Frana a adoptat n 2001 o nou lege organic privind managementul public (Legea Organic privind Legea Finanelor LOLF) ca o parte component a unei extinse reforme a sistemului bugetar. Punerea n aplicare a acestei legi se realizeaz gradual. La 1 ianuarie 2006 legea a intrat n vigoare cu toate prevederile sale. Punctul central al reformei este bugetizarea orientat ctre rezultate n ministerele coordonatoare, ct i realizarea de strategii n ceea ce privete atingerea rezultatelor, mbuntirea transparenei financiare i crearea unui sistem contabil mai eficient. n dezvoltri paralele, o serie de experimente au fost realizate cu scopul de a realiza o nou prezentare a bugetului i de a sublinia partea bugetar din cadrul reformei finanelor publice a statului, sub responsabilitatea Direciei de Reform a Bugetului i a Direciei Buget din Ministerul Finanelor. Legea organic introduce i reforma contabilitii care are dou obiective principale, aflat sub responsabilitatea Direciei pentru Reforma a Bugetului i a Direciei Generale pentru Contabilitate Public:  Introducerea cadrului contabil cu trei dimensiuni: contabilitatea de cas, contabilitatea de angajament i contabilitatea orientat ctre cost-eficien, pentru a putea furniza o imagine corect asupra activelor i pasivelor statului si  Pregtirea certificrii conturilor statului de ctre Curtea de Conturi n scopul de a facilita evaluarea calitii i funcionrii funciei contabile a statului. Noua prezentare a bugetului este organizat n capitole (numite n francez misiuni), programe i aciuni. Parlamentul dezbate i voteaz bugetul la nivel de capitole care sunt implementate de responsabilii de capitole, respectiv ministerele. Fiecare capitol va avea propriile sale obiective, indicatori i sarcini, astfel ca performana s fie posibil de msurat. Managerul este responsabil de bugetul care i este alocat i de implementarea programelor i ncepnd de acum devine responsabil pentru stabilirea unui sistem de control intern pentru programele de la toate nivelurile i trebuie s fie capabili s se bazeze pe capacitatea structurii proprii de audit intern de a evalua sistemul de control intern. nainte de crearea MAEC, auditul intern nu era dect o verificare de conformitate care era realizat de IG-uri. Modelul COSO prevede existena unei structuri proprii de audit intern, care trebuie s funcioneze n mod independent de manager i astfel activitatea de audit intern este cel mai bine s fie realizat de auditori interni care sunt direct ataai celui mai nalt nivel de management, Cu toate acestea noua lege nu prevede obligativitatea crerii de ctre manager a unei astfel de funcii. Minitrii ar trebui s urmeze tendina general privind realizarea de audituri de performan ca un instrument necesar pentru evaluarea performanei n execuia bugetului. Pentru ordonatorii principali de credite care nu au nfiinat structuri proprii de audit intern acetia pot s solicite IG-urilor s realizeze misiuni de audit.

290

PIC

(Se pare c exist trei alternative: 1. Transformarea structurilor de IG n structuri moderne de audit intern ceea ce va avea ca efect faptul c sarcina specific a inspeciei respectiv lupta contra fraudei va fi preluat de ctre structuri exterioare; 2. Combinarea unei funcii de inspecie cu cea de audit n cadrul aceleiai structuri soluie care nu ar fi n conformitate cu standardele internaionale sau 3. nfiinarea de noi structuri de audit intern pe lng ordonatorii principali de credite i ruperea legturilor dintre inspecie i audit.)

3. Responsabilitatea managerial n cadrul reformei franceze din 2001

Una din principalele obiective ale reformei finanelor publice a fost acordarea unei responsabiliti crescute pentru ordonatorii principali de credite care sunt rspunztori pentru implementarea noilor programe bugetare. Acest obiectiv poate fi realizat numai acordnd managerului mai mult liberate n alocarea resurselor bugetare i umane n aa fel nct se fie realizate obiectivele de performan stabilite. n implementarea programelor bugetare managerul financiar va avea capacitatea de a alege ntre cel mai bun mix de mijloace, care ii sunt puse la dispoziie pentru realizarea programelor, respectnd limitele stabilite de ctre Parlament n mod anual. Sunt cteva limite n ceea ce privete responsabilitatea managerului n acest scop. O limit este aceea c fondurile alocate pentru resursele umane pot fi realocate ctre alte tipuri de cheltuieli, dar nu i n sens invers - ceea ce este numit o alocare asimetric (fongicibilitate asimetric). O alta limit este aceea c separarea organic dintre ordonator i contabil (Trezoreria Public) rmne n vigoare pentru a asigura gradul necesar de securitate pentru fondurile publice i acurateea funciei contabile (principiul dublei semnturi). Un aspect important al reformei bugetului este acela c controlul financiar ex-ante tradiional a fost abolit n ianuarie 2006, reflectnd o decizie similar luat de Comisia European n 2000. Pentru a evita o suprapunere n control i rigidizarea execuiei bugetare (prin existena att a controlorului financiar ct i a contabilului), o nou relaie ntre MEFI i ordonatorii principali a fost creat, dup cum urmeaz:  ncepnd cu ianuarie 2006 va exista numai un singur reprezentant al MEFI pe lng ordonatorul principal de credite acesta fiind controlorul ministerial bugetar i contabil. Acest controlor este nsrcinat cu controlul bugetar ministerial i cu departamentul contabil.  Noul control bugetar va garanta aplicarea limitei de atribuire asimetrica prevzut de legea organic i va evalua sustenabilitatea cheltuielilor bugetare (de fapt, va verifica dac impactul financiar al deciziilor financiare este cel prevzut). Controlul bugetar nu este un control de conformitate n raport cu prevederile legale.  IG vor introduce tehnici de evaluare a riscului i de management al riscului, i va fi un partener n cadrul aciunii de punere n comun a celor mai bune practici de management i control financiar. Acest obiectiv poate fi realizat prin realizarea de misiuni comune de audit conduse n comun de ctre auditori din cadrul Trezoreriei Publice i de membrii ai IG care activeaz n ministrul respectiv, avnd ca obiectiv pregtirea certificrii conturilor prin creterea calitii informaiei contabile furnizate de ctre managerii financiari i de ctre departamentele contabile. nainte de 1998 funcia de control financiar ex-ante era o funcie orientat 100% ctre controlul ordinelor de plata fr nici o preocupare pentru managementul riscului. Acest fapt

Anexa nr.14

291

a fost modificat prin introducerea unor limite n josul crora nu mai este nevoie de control ex-ante. ntreaga funcie va fi replasat pe baza unei abordri bazate pe analiza riscului n cadru funciei contabile i prin-un parteneriat de controlare implic reorganizarea funciei contabile i mbuntirea procedurilor de facturare n departamentele financiare. O evaluare a riscului trebuie s contribuie la realizarea unei asigurri rezonabile n ceea ce privete cheltuiala public. La sfritul anului fiscal DGCP este responsabil pentru ntocmirea raportrilor financiare privind conturile statului i pentru prezentarea lor Curii de Conturi.

4. CIAP: o structur de inspecie care realizeaz auditarea ex-ante i ex-post a programelor i a rezultatelor lor la nivelul statului
Noua lege a bugetului prevede crearea unei noi super-structuri de audit denumit Comitetul Interministerial de Audit a Programelor (CIAP). CIAP este compus din 15 structuri de inspecie general: ct e una pentru cele 14 ministere i una pentru Administraia Prezidenial, numite de Ministerul Economiei, Finanelor i Industriei i din Inspecia General a Finanelor. n concordan cu o circulara distribuit tuturor ministerelor la 4 iulie 2003 CIAP va controla calitatea programelor ministeriale, aa cum sunt ele propuse anual ctre Ministerul Bugetului i va audita rapoartele de performan anual, aa cum sunt ele alctuite de ministere n scopul de a garanta realitatea rezultatelor i realizarea obiectivelor propuse. Obiectul auditurilor este evaluarea gradului de realism n formularea obiectivelor privind programele ministeriale, ct i n definirea indicatorilor de performan. Pentru realizarea acestor sarcini CIAP a definit dou tipuri distincte de audit: auditurile iniiale care sunt n legtur cu proiectele de program, ct i audituri de rezultat care se realizeaz n legtur cu raportarea rezultatelor. n auditurile iniiale criteriile de calitate analizate sunt legate de coerena programelor, a obiectivelor i a indicatorilor, a sistemului informaional, a planurilor de aciune i de sistemul de control intern. n auditarea rezultatelor criteriile de calitate sunt folosite pentru evaluarea realitii rezultatelor, ct i a gradului de obiectivitate i a gradul de suficien a comentariilor privind diferena care se poate observa dintre obiective i rezultate. Toate departamentele care sunt implicate n pregtirea programelor i n realizarea raportrilor trebuie s primeasc un ghid de audit pentru a fi capabile de a realiza activitatea de auto-control. Fiecare echipa de auditori este mandatat de ctre CIAP pentru o activitate inter-ministerial i va fi format din cel puin un inspector general i din un membru al structurii de inspecie al ministerului respectiv. CIAP este responsabil pentru formularea recomandrilor care au la baz concluziile rapoartelor de audit, ct i pentru observaiile auditorilor. Raportul i recomandrile vor fi transmise ministrului interesat, ct i ministrului finanelor. CIAP realizeaz selecia criteriilor pentru programele de audit i informeaz structura auditar, ct i Curtea de Conturi despre aceasta. Auditarea programelor a nceput s se realizeze n 2004, iar auditarea rezultatelor a nceput n 2006. Aceste audituri au o form diferit de auditurile care sunt realizate de auditorii interni n fiecare minister n parte.

292

PIC

5. Controlul utilizat n cazul Fondurilor Structurale i a Fondurilor privind Politica Agricol Comun (PAC) ale UE
Reglementrile UE privind fondurile PAC i Fondurile Structurale (FS) solicita statelor membre beneficiare s nfiineze modaliti specifice de management i de control/audit ale acestor fonduri. ncepnd cu 1990 PAC necesit crearea a dou organizaii, o autoritate competent de management i o agenie de plat care s fie auditate de o structura independent de audit, auditarea trebuie s acopere activitile financiare i operaionale. Ministerul Agriculturii din Frana este responsabil pentru acreditarea ageniei de plat, autoriznd astfel activitatea de plat a acesteia din fonduri comunitare. Certificarea anual a conturilor ageniei de plat este realizat n Frana de o autoritate extern de certificare CCCOP a crui personal i preedinte sunt furnizate de ctre Curtea de Conturi. n acest mod Curtea de Conturi i pstreaz dreptul de a realiza auditarea extern a oricrei organizaii, pentru care este responsabila n faa Parlamentului. IGF nu este implicat n nici un fel n procedura de certificare. ncepnd cu anul 1995 reglementrile privind Fondurile Structurale au dezvoltat o abordare diferit, astfel nu este solicitat nici un tip de acreditare pentru agenia de plat. n loc de aceasta, reglementarea prevede o certificare a conturilor i n faz de descrcare de responsabilitate prevede necesitatea producerii unei declaraii privind calitatea finalizrii programelor. Declaraia trebuie s acopere att autoritatea de management, ct i cea de plat, ntrind astfel necesitatea crerii unor structuri independente de audit n ambele autoriti. Cu toate acestea, n acest caz independent nu se considera ca avnd sensul de extern. Dac, pentru fondurile structurale s-ar fi adoptat sistemul folosit pentru PAC aceasta ar fi nsemnat c contabilul public, care verifica autoritatea competent de management i raporteaz ctre DGCP i ctre Direcia General Buget ar trebui s fac obiectul certificrii conturilor de ctre Curtea de Conturi (prin intermediul unui organism de tip CCCOP) sau de ctre un auditor intern independent. n loc de acesta s-a decis crearea unui nou organism (compus din cteva corpuri de inspecie general care au ntre altele ca obiect de activitate lupta contra fraudei i a iregularitilor) numit CICC (Comitetul interministerial pentru Coordonarea Fondurilor Structurale) care are calitatea de auditor intern pentru fonduri structurale. CICC este responsabil pentru realizarea auditurilor de sistem, ct i a rapoartelor ctre Primul Ministru. Astfel, dac pentru structurile PAC structura de audit este sub autoritatea Curii de Conturi, pentru cele privind fondurile structurale, controlul este efectuat de IGF. nfiinarea funciei de auditor intern independent pentru fondurile structurale ar fi creat o anumit competiie cu IGF. CICC i-a creat legturi cu ICLAF, care este n Frana structura similar a DG OLAF n cadrul Comisiei (care este responsabil pentru investigarea cazurilor de fraud i de iregulariti n utilizarea fondurilor UE). CICC este astfel sub influena integral a IGF i nu sub cea a Curii de Conturi. Legtura dintre responsabilitile privind auditul intern, ct i ceea privind realizarea investigaiilor contra fraudei, activitatea care coexist n cadrul CICC, pot fi percepute ntr-un mod destul de neconfortabil n lumina conceptului CPI mai ales n ceea ce privete faptul c auditorul intern independent nu trebuie s realizeze activitatea de management i de evaluare (realizarea de investigaii intra n aceast activitate). Existena a dou sisteme diferite de control pentru fondurile PAC i pentru fondurile structurale n Frana pare s fie o consecina a diferenelor care exist ntre prevederile privind controlul fondurilor PAC i a fondurilor structurale n UE.

Anexa nr.14

293

6. Concluzii
Introducerea gradual a prevederilor noii legi a bugetului n Frana a constituit un efort enorm i minunat, avnd ca obiectiv creterea rspunderii ministeriale i mbuntirea rezultatelor i a performanelor activitii de control n sectorul public din Frana i este o prob important care demonstreaz apropierea de idei care exist la nivel internaional n ceea ce privete dezvoltarea controlului public intern. O important caracteristic a reformei trebuie s fie subliniat; reforma n ceea ce privete controlul i auditul din Frana nu a nceput cu dezvoltarea unui cadru legal; schimbrile erau gndite n cadrul unor misiuni de reflecie n legtur cu capacitatea de a rspunde ct mai bine la ateptrile Guvernului privind un management financiar adecvat. Misiuni, metode i proceduri s-au schimbat n ultimii zece ani, dar cadrul i prezentarea instituional, ct i imaginea instituiilor a rmas aceeai. Aceasta a putut s se realizeze cu succes n Frana, dar nu tim dac o abordare similar ar putea fi de dorit pentru un nou stat membru sau pentru o tar candidat, n care nu se poate realiza mare lucru fr o baza legal extins i n care dezvoltarea principiilor democraiei i transparenei este un obiectiv important. Multe din noile elemente trebuie nc testate deoarece implementarea complet a nceput numai n ianuarie 2006. Reforma finanelor publice din Frana nu a avut ca scop crearea unei funcii descentralizate de audit intern, care s fie ataate managementului, ci crearea unei funciuni centralizate i deconcentrate de audit intern n cadrul Trezoreriei Publice. Aceast opiune este diferit de cea prevzut de CPI n sensul n care auditul intern nu este realizat de ctre un auditor descentralizat care este funcional independent de administraie i care raporteaz la nivelul cel mai nalt de management cruia i este ataat. n cazul unor serioase nenelegeri cu managementul, auditul intern poate s se ndrepte ctre UCA, care nu realizeaz audituri prin ea nsi, dar care armonizeaz standardele i practica general a funciei de audit intern i care apra statutul profesional al auditorului intern. Pe de alt parte n cadrul modelului CPI exista un singur tip de auditori interni, n Frana putem spune ca exista o mulime de varieti care provin n structuri diferite (Trezoreria Public, IG, auditori interni, audit intern al programelor i auditori interni privai). nc de la nfiinare MAEC a dezvoltat profesia de auditor intern n cadrul reelei Trezoreriei Publice prin intermediul unui important program de dezvoltare metodologic ct i a certificrii organizrii ei (ISO) i a standardelor profesionale de audit (IFACI, CIA i CGAP). Crearea unei profesiuni unice de auditor public intern care s fie ataat direct managementului ar fi putut crea o ntrecere cu departamentele de inspecie ? Ministerul Economiei, Finanelor i Industriei a optat pentru un sistem hibrid care cuprinde auditori ai Trezoreriei i departamente de inspecie general pentru a obine ca rezultat un management de performan i pentru a creste rspunderea managerial. Experiena viitoare n implementarea reformei finanelor publice ne va arata dac aceasta reprezint cea mai bun soluie pentru mediul de control din Frana. Noul sistem de control intern din Frana i n special particularitatea c activitatea de control, audit i inspecie sunt att de apropiate i interacioneaz strns nu este uor de explicat pentru specialitii din afar, mai ales pentru cei care provin din rile candidate care au ales s introduc i s dezvolte o nou profesie independent de auditor intern care este complet diferita, dar nu n discordanta cu profesia de inspector, cu care are mai ales din motive istorice unele caracteristici similare.

294

PIC

Anexa nr.15 Model pentru ACA

Acord Administrativ de Cooperare (ACA) ncheiat ntre Direcia General de Buget din cadrul Comisiei Europene i Ministerul Finanelor din ara (numele rii) (data) ncheiat ntre Ministrul Finanelor,...si Directorul General , DG BUGET,......
1. Direcia General Buget a Comisiei Europene (numit mai departe DG

BUGET) i Ministrul Finanelor a (numele trii) (numit mai departe Ministerul) vor coopera n domeniile descrise mai jos, fr ca aceasta s afecteze poziia legal a fiecruia dintre acetia. Controlul financiar Public Intern (CPI) la nivel naional, n special prin dezvoltarea legislaiei i a construciei instituionale n domeniul CPI. n acest scop Ministerul va accepta s coopereze n cazul misiunilor de evaluare i monitorizare ale DG BUGET n instituiile i departamentele din (numele rii) care au competene n domeniul CPI. Ministerul va garanta ca toate informaiile relevante vor fi furnizate n timpul acestor misiuni, sau ntr-o perioad de timp rezonabil dup efectuarea acestora misiuni. mar ct i secundar se vor constitui subiecte de discuie ntre DG BUGET i Ministerul, care va veghea ca observaiile formulate de ctre DG BUGET s fie luate n considerare nainte de finalizarea legislaiei sus-menionate. Sub-comitetele relevante, pe agenda crora figureaz subiecte care sunt legate de CPI. agendei de lucru i participanii atunci cnd organizeaz seminarii de formare profesional.

2. DG BUGET va sprijini Ministerul n eforturile acestuia de a implementa

3. Proiectele de planuri de strategie i de legislaie privind CPI att la nivel pri-

4. Ministerul va trimite delegaii care vor participa la Comitetele de Asociere i la

5. DG BUGET va lua n considerare sugestiile Ministerului privind alctuirea

6. DG BUGET i Ministerul vor realiza n mod regulat schimburi de informaii

profesionale pe subiecte privind CPI, n special n aspecte privind legislaia, metodologia i construcia instituional. al DG BUGET i Ministrul de Finane al (numele rii).

7. Acest Acord se va ncheia printr-un schimb de scrisori ntre Directorul General

Anexa nr.16

295

Anexa nr.16

Serviciul de Coordonare a Luptei contra Fraudei

Serviciul de Coordonare a Luptei contra Fraudei (AFCOS)

1. Unul din subiectele principale ale Planului de Aciune al Comisiei pentru 2001-2003 n vederea protejrii intereselor financiare ale Comunitii i de lupta contra fraudei (Com(2001) 254 final) este implicarea mai adnc a rilor candidate n procesul de prevenire a fraudei i a luptei pentru represiunea ei. ncepnd cu anul 2000 Comisia a ncurajat fiecare ar candidat n crearea unui structuri operaionale independente numite Serviciul de Coordonare a Luptei contra Fraudei. Aceste servicii trebuie s fie responsabile pentru coordonarea tuturor aspectelor legislative, administrative i operaionale privind protecia intereselor financiare ale Comunitii. Crearea unei structuri AFCOS nu este n sens strict o obligaie n aplicarea legislaiei comunitare ci este mai mult o obligaie privind construcia instituional. Prin iniierea unor astfel de servicii rile membre i demonstreaz capabilitatea de a furniza o protecie efectiv i echivalent intereselor financiare ale Comunitii i de a coopera efectiv n acest scop cu DG OLAF i cu statele membre, aa cum este prevzut la art.280 din Tratatul de Aderare. Comitetul de Control Bugetar al Parlamentului European a menionat n raportul su din 29 noiembrie 2001 nevoia de a adopta o astfel de strategie, i a subliniat c instalarea unei protecii efective a intereselor financiare ale Comunitii n rile candidate este una din marile ncercri pentru viitorii ani. 2. AFCOS are urmtoarele funcii speciale: a. Funcia de natur legislativ i prospectiv  Preluarea conducerii n activitatea de formulare, diseminare, coordonare i implementare a unei strategii naionale cuprinztoare de lupt contra fraudei;  Identificarea unor slbiciuni posibile ale sistemului naional de management ale fondurilor comunitare, inclusiv ale fondurilor de pre-aderare (ISPA, PHARE, SAPARD);  Iniierea legislaiei i a reglementrilor administrative necesare pentru a asigura protecia efectiv a intereselor financiare ale Comunitii, inclusiv definirea relaiilor cu alte instituii i structuri implicate n protejarea intereselor financiare ale Comunitii i crearea de structuri i mecanisme comune de coordonare;  Diseminarea informaiei privind obligaiile i procedurile de urmat n legtur cu protecia intereselor financiare ale Comunitii, ctre autoritile responsabile de managementul fondurilor UE i de colectarea resurselor bugetului comunitar; b. Funciunii operaionale, incluznd schimbul de informaii  Facilitarea i asigurarea cooperrii ntre administraiile naionale, autoritile de investigaie i Procuratura, ct i ntre aceste autoriti i DG OLAF, n cazul n care se suspecteaz existena unor cazuri de fraude sau iregulariti care afecteaz interesele financiare ale Comunitii;

296

PIC

 Asigurarea i monitorizarea schimbului i furnizrii unor informaii relevante la toate nivelurile n cadrul administraiei naionale, ct i pentru DG OLAF privind situaiile n care se suspecteaz existena unor cazuri de fraud i iregulariti care afecteaz fondurile Comunitii (si dup aderare n ceea ce privete resursele Comunitii), incluznd raportarea privind realizarea obligaiilor asumate prin aplicarea legislaiei comunitare i a reglementrilor privind instrumentele de preaderare. Aceasta presupune crearea unei legturi informatice interdepartamentale, ct i a unui mecanism de schimb de informaii care s funcioneze foarte bine cu DG OLAF, gestionat la nivel central de ctre AFCOS. Acest mecanism include de asemenea monitorizarea utilizrii i operarea, de ctre toate autoritile naionale interesate a sistemului de informaii anti-fraud a UE numit AFIS. c. Funcii legate de formarea profesional  Definirea necesitailor de formare profesional pentru diferite instituii i structuri implicate n protecia intereselor financiare ale Comunitii;  Dezvoltarea, n strns colaborare cu DG OLAF, a unui program general de formare profesional i de module de formare despre anumite aspecte specifice privind protecia intereselor financiare ale Comunitii (legislaie, administraie i operaiuni specifice), inclusiv schimburi temporare de programe cu DG OLAF i cu administraiile statelor membre;  Acordarea de suport pentru activitile de formare profesional;  Furnizarea de asisten i de consiliere ctre celelalte instituii sau structuri implicate n protejarea intereselor financiare ale Comunitii i facilitarea legturii acestora cu Comisia European (OLAF) n acest sens; 3. Statutul AFCOS i cadrul instituional trebuie s conin urmtoarele caracteristici: a. Caracterul muli-disciplinar: Serviciul trebuie s fie constituit din experi care provin din diferite structuri administrative naionale i din cadrul forelor de ordine, responsabile sau implicate n investigarea unor posibile fraude sau iregulariti implicnd fonduri UE, sau n supervizarea unor astfel de investigaii. Urmtoarele tipuri de autoriti pot s nsoeasc agenii AFCOS:  Autoriti administrative de control (nainte de aderare autoritile responsabile cu controlul fondurilor PHARE, SAPARD, ISPA; dup aderare, toate autoritile responsabile de controlul fondurilor comunitare, att a resurselor ct i a cheltuielilor)  Autoritile de control ale Trezoreriei i auditori de stat1  Experi n TVA i n probleme fiscale  Vamei i autoriti de frontier  Autoriti de investigaie ale Vamei (Supravegherea Vamal)
1 De notat ca n acest caz specific auditorii de stat pot fi invitai s participle la investigaii privind iregularitai i fraude

Anexa nr.16

297

 Structuri poliieneti sau alte autoriti de ordine care au o activitate legat de fondurile UE  Structuri ale Procuraturii Statului n cazul n care nu este posibil s se nfiineze un grup inter-disciplinar nc de la nceput, AFCOS trebuie s fie capabil s primeasc, atunci cnd este necesar, informaiile relevante din partea autoritilor competente astfel nct s-i poat ndeplini obiectivele legate de evaluarea adecvat a cazurilor n care se suspecteaz existena fraudei sau a iregularitilor. b. Independena operaional: Chiar dac din punct de vedere administrativ structura de investigaie (sau structurile) a AFCOS poate fi nfiinate ca o structur distinct ntr-o instituie existent, trebuie s existe i un mandat legal care s-i garanteze independena n operaiunile sale. AFCOS care are un mandat care i asigur att cooperarea cu serviciile relevante din rile candidate, ct i cooperarea cu DG OLAF n cazuri legate de bugetul UE, trebuie s fie autorizat:  S primeasc o acoperire legal sau administrativ care s-i permit s analizeze informaii legate de cazuri n care se suspecteaz existena de fraude sau de iregulariti, pentru cazul n care conduce sau iniiaz o investigaie;  S permit unei autoriti externe s iniieze o investigaie, dac este necesar;  S primeasc informaii despre rezultatele unei astfel de investigaii;  S asigure un schimb efectiv de informaii cu DG OLAF. c. Capacitatea de a proteja cooperarea inter-instituional Este esenial ca AFCOS s poat s se bazeze pe sprijinul celorlalte instituii sau structuri externe acestuia care sunt direct sau indirect implicate n protecia intereselor financiare ale Comunitii i s coordoneze activitile lor. Mai mult dect att, legislaia rilor candidate i cadrul lor administrativ trebuie s faciliteze aceast cooperare ct mai mult posibil. Dac este necesar, AFCOS i celelalte instituii implicate n protecia intereselor financiare ale Comunitii pot s ncheie un acord cadru.

298

PIC

Anexa nr.17 Clauza de protecie i nclcarea ei

VERSIUNEA CONSOLIDAT A TRATATULUI DE INFIINARE A COMUNITII EUROPENE
EN 24.12.2002 Jurnalul Oficial ale Comunitilor Europene C325/33 Articolul 10 Statele Membre vor lua msurile necesare, att n particular, ct i n general, pentru a asigura ndeplinirea obligaiilor care rezult din aplicarea prevederilor Tratatului sau care rezult din aciunile ntreprinse de ctre instituiile Comunitii. Acestea vor facilita ndeplinirea sarcinilor Comunitii. Acestea se vor abine de la luare oricrei msuri care ar putea s pun n pericol atingerea obiectivelor Tratatului. Articolul 226 Dac Comisia consider ca un Stat Membru a euat n ndeplinirea obligaiilor rezultate din aplicarea prevederilor Tratatului, aceasta trebuie s formuleze un aviz motivat privind acesta problem, dup ce a acordat statului respectiv posibilitatea de a-i prezenta observaiile. Dac statul respectiv nu se conformeaz n termenul acordat de Comisie la opinia pe care a formulat-o, aceasta din urma poate aduce cauza n faa Curii de Justiie. Articolul 227 Un Stat Membru care consider ca un alt Stat Membru a euat n ndeplinirea obligaiilor rezultate din aplicarea prevederilor Tratatului poate aduce cauza n faa Curii de Justiie. nainte ca un Stat Membru s realizeze o aciune contra unui alt Stat Membru pentru o presupus situaie de nclcare a obligaiilor asumate prin Tratat, el va aduce cauza n faa Comisiei. Comisia trebuie s formuleze un aviz motivat dup ce fiecare din statele respective au avut oportunitatea de a-i prezenta cauza, ct i observaiile lor ctre cealalt parte att n form scris ct i oral. Dac Comisia nu a furnizat nc avizul sau n trei luni de la data la care cauza a fost prezentat, absena unei astfel unui astfel de aviz nu va determina neprezentarea ei n faa Curii de Justiie. Articolul 228 1. Dac Curtea de Justiie descoper ca un Stat Membru nu a ndeplinit o obligaie care i revenea din aplicarea prevederilor Tratatului, i se va cere statului s ia msurile necesare pentru a respecta sentina formulat de Curtea de Justiie.

Anexa nr.17

299

2. Dac Comisia consider ca statul membru respectiv nu a luat msurile pe care ar fi trebuit s le ia, aceasta va formula o aviz motivat n care specific care din obligaiile respective stabilite de Curtea de Justiie nu au fost ndeplinite de ctre Statul Membru, dup ce a acordat statului respectiv posibilitatea de a prezenta propriile observaii. Dac Statul Membru eueaz n luarea msurilor necesare pentru a respecta decizia Curii de Justiie n termenul stabilit de ctre Comisie, aceasta poate aduce cauza n faa Curii de Justiie. n acelai timp Comisia trebuie s specifice valoarea penalitii pe care consider ca statul membru respectiv ar trebui s o plteasc. Dac Curtea de Justiie afla ca Statul Membru respectiv nu i-a respectat decizia pe care a emis-o ea poate impune Statului Membru plata unei sume sau a unei penaliti. Procedura trebuie s se realizeze fr a aduce prejudicii articolului 227.

Tratatul de aderare 2003 16 aprilie 2003

AA2003/ACT/ en 49 Articolul 38 Dac un nou Stat Membru eueaz sau exist un risc iminent c va eua n implementarea obligaiilor pe care i le-a asumat n contextul negocierilor pentru aderare, cauznd astfel un prejudiciu major n funcionarea pieei interne, inclusiv orice angajament luat n cadrul politicilor sectoriale, care privete o activitate economic care are efecte i n afara frontierelor statului respectiv, Comisia poate lua msurile necesare, pan la sfritul perioadei de trei ani dup data intrrii n vigoare a acestui document, fie la cererea motivat a unui Stat Membru, fie din propria sa iniiativ. Msurile vor fi proporionale i se va acorda prioritate msurilor care au cea mai mic influen asupra funcionrii pieii interne, i dup caz, aplicrii mecanismului sectorial de protecie existent. Astfel de msuri de protejare nu vor fi invocate dac pot provoca discriminri arbitrare sau restricii ascunse n comerul dintre Statele Membre. Clauza de protecie poate fi invocat nc nainte de aderare pe baza unor rapoarte de monitorizare i ea intra n vigoare la data aderrii. Msurile vor fi meninute nu mai mult dect pentru perioada strict necesar, si, n orice caz, vor fi abandonate atunci cnd angajamente asumate vor fi puse n practic. Ele pot ns s fie aplicate i dup ncheierea perioadei specificate n primul paragraf atta timp ct angajamente asumate nu au fost respectate. Ca rspuns la progresele realizate de noile state membre n aplicarea angajamentelor lor Comisia va lua msurile pe care le considera adecvate. Comisia va informa Consiliul la timp nainte de revocarea msurilor de protejare, i va lua cu multa atenie n considerare orice observaie a Consiliului n acest sens. Articolul 39 Dac exist serioase deficiente sau orice risc ca aceste deficiente s apar n timpul transpunerii, a implementrii sau n aplicarea deciziilor cadru sau a oricrui alt angajament important, a unui instrument de cooperare sau a deciziilor privind recunoaterea mutual

300

PIC

n ceea ce privete legea penal n aplicarea Titlului VI al Tratatului, a directivelor i a reglementarilor privind recunoaterea reciproc n ceea ce privete legea civil, n aplicarea Titlului IV al Tratatului, ntr-un nou Stat Membru, Comisia poate, nainte de terminarea perioadei de trei ani de la intrarea n vigoare a acestui document, la cererea motivat a unui Stat Membru sau la iniiativa sa proprie, dup consultarea Statelor Membre, s ia msurile cele mai potrivite i s specifice condiiile i modalitile n care aceste msuri au efect. Aceste msuri pot lua forma unei suspendri temporare a aplicrii unor prevederi importante i a unor decizii n relaiile dintre un nou Stat Membru i orice alt Stat Membru sau State Membre, fr a aduce prejudicii la continuarea unei strnse cooperri n domeniul juridic. Clauza de protecie poate fi invocat chiar i nainte de aderare pe baza unor rapoarte de monitorizare i poate intra n vigoare la data aderrii. Msurile vor fi meninute numai att timp ct este necesar, i, n orice caz, vor fi oprite dac deficientele au fost remediate. Ele pot fi ns aplicate i n afara perioadei prevzute la primul paragraf atta timp ct deficienele persista. Ca rspuns la progresele realizate de noul Stat Membru n rezolvarea deficienelor identificate, Comisia poate adopta msurile necesare dup consultarea Statelor Membre. Comisia va informa Consiliul la timp nainte de revocarea msurilor de protecie i va lua cu mult atenie n considerare orice observaie a Consiliului n acest sens.

Anexa nr.18

301

Anexa nr.18 Concluziile celor trei seminarii pentru UCA

I. Leuven, Iunie 2003
1. Contientizarea managementului asupra raionalitii principiilor CPI (responsabilitatea managerial i funcionarea unui audit independent) i chiar un suport pro-activ (promovare) este o precondiie pentru succesul activitii UCA, dar n multe cazuri acesta este absent sau nu este prea dezvoltat. Contientizarea managementului se poate consolida prin organizarea de cursuri de formare profesional, de exemplu: fie cursuri sectoriale, fie cu o acoperire orizontal n toate rile candidate. 2. Calitatea auditului intern este o prioritate major, n absena ei rolul i statutul auditorilor interni care funcioneaz n mod independent se va deteriora cu repeziciune. Cea mai bun practic din rile UE i standardele internaionale de audit intern trebuie s fie canalizate prin intermediul UCA ctre fiecare instituie public care este implicat fie n ncasarea, fie n cheltuirea fondurilor publice. UCA trebuie s i se acorde un rol de consultare n procesul de numire i de demitere a responsabilului unei structuri de audit. UCA trebuie s evalueze dac instruciunile sale sunt aplicate n mod corect (prin utilizarea de teste de conformitate) i s evalueze dac rapoartele de audit sunt alctuite cu respectarea criteriilor pre-stabilite. Evaluarea riscului i auto-evaluarea, att pentru personalul care activeaz n domeniul auditului intern ct i a controlului i managementului financiar sunt subiecte importante care trebuie dezvoltate. 3. Rolul de filier a UCA care trebuie s integreze autoritile de audit i control intern pentru ntregul sector public este foarte important i este nevoie s fie ntrit (ct mai multe reuniuni pentru a discuta punctele dificile i impedimentele pentru o bun dezvoltare a schemelor de control i audit); Rolul UCA de centru de excelen i experien trebuie s fie i el dezvoltat i adncit. UCA trebuie s aib un statut i o autoritate (vizibilitate ridicat) n cadrul Ministerului Finanelor pentru a putea ndruma celelalte ministere i agenii publice un domeniul controlului i auditului. Un sistem de salarizare mbuntit i scheme de compensare trebuie s reflecte creterea responsabilitilor controlorilor i auditorilor; 4. Coordonarea cu Curtea de Conturi trebuie s se mbunteasc n mod deosebit. Este o mare nevoie de o abordare comun n ceea ce privete regulile generale de audit, modul de consiliere a managerilor privind modalitatea de a nfiina sistemul de control i management financiar i formarea profesional a auditorilor interni. ncheierea de acorduri de cooperare administrativ dintre UCA i Curtea de Conturi sunt o sugestie utila facilitndu-se n acest mod organizarea de ntlniri frecvente pentru a se discuta experiena ctigat i a se formula sugestii pentru mbuntirea activitii. 5. UCA cunoate cele mai bune criterii pentru formarea profesional a controlorilor i auditorilor i acetia trebuie s ia n considerare calitatea i sustenabilitatea procesului de formare profesional. UCA trebuie s dein un rol cheie n definirea nevoilor de instruire i n organizarea acestora. n principal aceast instruire trebuie s fie orientat ctre practica de control i ctre calitile auditorului.

302

PIC

6. Seminarul a fost primul organizat n acest mod, astfel UCA au fost aduse mpreun pentru a discuta probleme comune i standarde. Viitoarele ntlniri vor fii benefice, mai ales dac sunt organizate periodic ceea ce l-ar putea transforma ntr-un forum permanent de discuii aa cum a fost Grupul de Contact a Organizaiilor Europene de Control Financiar sau alte foruri, deoarece multe UCA vor avea n continuare nevoie de ajutor din partea celorlalte structuri similare din alte tari, ntr-un domeniu care este nc destul de puin cunoscut i acetia vor dori s-i fac auzit glasul pe plan internaional n probleme privind controlul i auditul. Deoarece UCA i schimb n prezent prioritile trecnd de la alctuirea bazei legale ctre implementarea efectiv a sistemului CPI prin crearea unei filiere care s-i conecteze la restul sectorului public, este necesar s i se defineasc noile sarcini i roluri.

II. Balatonoszod, Decembrie 2004

1. n ciuda unor progrese nregistrate contientizarea managementului n ceea e privete rolul i responsabilitile activitii de audit i control intern i nevoia de a armoniza aceste activiti n mod adecvat, mai este nc nevoie s fie mbuntite. n acest scop trebuie dezvoltate programele de instruire profesional sau de informare primar, de scurta durat; 2. Pn n prezent, atenia UCA s-a ndreptat ctre dezvoltarea auditului intern. n perioada viitoare trebuie s se acorde mai multa atenie ctre o dezvoltare adecvata a rspunderii manageriale, n acest scop nelegerea standardelor internaionale privind sistemele de control i management financiar este foarte important. Dezvoltrile i actualizrile viitoare ale Documentului de Poziie CPI Policy Paper va juca un rol important. 3. Interesul managementului superior n legtur cu funcionarea sistemului CPI nu trebuie s scad dup momentul aderrii. n acest scop calitatea sistemului naional de control i audit trebuie s fie evaluat n primul rnd de ctre UCA i apoi (n vederea informrii Parlamentului i a publicului) de ctre Curtea de Conturi. Deoarece dup momentul aderrii Comisia European nu mai are dreptul de a evalua n mod oficial calitatea sistemului CPI a statelor membre (cu excepia programelor de Facilitare a Tranziiei), aceste evaluri trebuie n prezent s fie realizate din ce n ce mai mult de ctre Curtea de Conturi. Astfel aceasta devine o situaie n care toata lumea ctig . 4. O cooperare strns cu ramurile interne ale IIA este necesar pentru a mbuntii abordarea auditului intern la nivel naional i a creste calitatea i profesionalismul auditului public intern. 5. Un important rezultat tangibil al celui de al doilea seminar este un nou model comun pentru raportul anual de activate a UCA. Comisia a anticipat c UCA va utiliza acest model pentru ntocmirea raportului su anual de activitate ncepnd cu raportul pentru anul 2004. Acest model pentru raportarea anual poate constitui o surs de inspiraie pentru UCA pentru a o ajuta s ridice calitatea rapoartelor de audit. Este important s se ajung la un grad nalt de standardizare n ceea ce privete terminologia n domeniul auditului i controlului intern. 6. DG Buget continua s aib un interes larg i pro-activ n dezvoltarea viitoare a sistemului CPI n Statele Membre, rile candidate i n rile din Vestul Balcanilor. DG Buget susine de asemenea iniiativele CPI n cadrul politicii europene faa de vecini. DG Buget

Anexa nr.18

303

se angajeaz s sprijine creterea calitii la nivel tehnic n activitatea din domeniul auditului i controlului intern atunci cnd consider aceasta ca fiind necesar i potrivit.

III. Bled, Martie 2006

1. Introducerea activitii de analiza a riscului i de management al riscului nu va avea rezultate dac managementul nu este interesat n definirea i implementarea unei strategii de management al riscului. Alte condiii pentru succes sunt: introducerea analizei riscului i a managementului riscului n baza legislativ; explicitarea obiectivelor implementrii; preluarea de ctre management a responsabilitii pentru planificarea strategic i pentru definirea riscurilor; dezvoltarea unui set de instrumente, cum ar fi: organizarea de reuniuni, edine de instruire, chestionarele, dezvoltarea pistelor de audit, listelor de verificare, implementrile pilot, alctuirea de manuale i de metodologii; verificarea conformitii de ctre management i realizarea de comentarii din partea UCA i Curtea de Conturi privind progresele nregistrate n acest domeniu. Acestea sunt importante sarcini pentru UCA. 2. Este nevoie s se ntreasc contientizarea i responsabilizarea managementului pentru a asigura o nelegere comun a naturii supervizrii manageriale. Sunt sugerare reuniuni de instruire i informare, instrumente metodologice cum ar fi standardele, metodologii care s cuprind i exemple, manuale i publicaii ale tuturor documentelor importante i luarea n considerare a posibilitii de a utiliza fondurile UE pentru a finana programele de instruire profesional. ntocmirea aranjamentelor privind supravegherea managerial necesit o planificare operaional strategic i utilizarea declaraiilor managementului. O sarcin specific pentru UCA ar putea fi dezvoltarea unui model standard pentru asemenea declaraii i elaborarea unor instrumente de auto-evaluare destinate managementului. 3. nelegerea comun a terminologiei privind managementul i controlul financiar ca atare, ct i pentru funcia de audit intern att de ctre UCA ct i de ctre Curtea de Conturi poate nsemna c nivelul optim de cooperare ntre cele dou structuri poate i trebuie atins. Exista o puternic cerere pentru exemple de cooperare i buna practic n domeniu. Probabil cele mai bune anse pentru o bun cooperare sunt n domeniu metodologiei, standardelor i definiiilor, programelor comune de instruire profesional i n planificarea i coordonarea activitilor de audit. 4. Ultima generaie de rapoarte anuale ale UCA privind progresul n domeniul CPI arat c n modelul din 2004 ntocmit de ctre DG Buget a fost bine primit i a crescut accesibilitatea i transparena n raportarea ctre Guvern, management i public. Viitoare eforturi n sublinierea diferenelor vor fi un important pas nainte. 5. ntr-un anumit numr de cazuri natura independenei funcionale a auditului intern nu este bine neleas de ctre management contientizarea acestei situaii este o sarcin specific a UCA. 6. Carta auditului intern i Codul de Etic trebuie s fie aplicate n mod uniform n sectorul public o alta sarcin specific pentru UCA pentru audit intern.

304

PIC

Anexa nr.19 Model pentru Raportul anual al UCA

MODEL PENTRU RAPORTUL ANUAL AL UCA PRIVIND CPI
Acest model a fost elaborat de ctre DG Buget n 2004 dup o analiz a primului raport anual al UCA privind statutul CPI n rile lor. Acest model este numai un ghid pentru structura i coninutul acestui raport, astfel nct acesta s poat asigura cel mai nalt grad de accesibilitate pentru toi cei interesai i s permit sublinierea progreselor realizate. Modelul de raport poate include urmtoarele elemente:

1. Rezumatul documentului (maximum 2 pagini) poate conine1:

 O evaluare global care urmrete subiectele menionate n capitolul de Principalele constatri (scopul acestei evaluri trebuie s urmreasc coninutul acestui raport prezentat n Introducere);  Trei sau patru concluzii importante rezultate din constatri (acelea care blocheaz n mod esenial progresul CPI i cele care sunt cele mai urgente pentru perioada urmtoare raportrii, pentru ca progresul s fie facilitat n anul urmtor; Cu referire la sistemul de control i management financiar Cu referire la performana auditului intern Cu referire la activitatea UCA privind armonizarea i coordonarea  Recomandri care au avut un impact operaional i au fost incluse n evaluarea de mai jos i n concluzii;  Indicaii clare despre cine este responsabil pentru implementarea recomandrilor i n ce orizont de timp i cine va fi responsabil pentru monitorizarea implementrii.

2. Introducerea (maximum o pagin) poate conine:

 Obiectivele acestui raport (tratate i n precedentele rapoarte anuale) obiectul raportului n general, perioada acoperit, data versiunii finale a raportului, cine este organizaia responsabil, cine este persoana responsabil pentru acest raport, pentru cine este important acest raport i ce canale de distribuie au fost utilizate.  Baza legal a acestui raport (legea naional i instruciunile ei de aplicare)  Baza material a raportului (Documentul de Poziie n domeniul CPI Policy Paper auditurile comune efectuate mpreun cu SIGMA, etc., ct i rapoartele de audit ale UCA, rapoartele de audit intern, rapoartele sistemului de control i management financiar)  Cuprinderea acestui raport : acest raport acoper toate aspectele sistemului CPI sau numai o parte din acesta (sistemul CMF sau de audit intern)? UCA a realizat i ea o auto-evaluare ?
1 Trebuie s fie pe ct posibil scurt i operaional i s se refere la principalele concluzii de la titltul 4

Anexa nr.19

305

3. CONSTATARILE pot conine:

3.1 Evaluarea funcionarii unitilor de audit intern2  Sunt toate sectoarele de venituri i cheltuieli publice (active i pasive) suficient de acoperite prin activitatea de audit intern ?  Statutul i personalul unitilor de audit intern (descentralizate3) Statutul unitilor de audit intern i a auditorilor n cadrul ierarhiei instituiei Accesul direct i raportarea ctre cel mai nalt nivel de management a UAI Contientizarea general a managementului privind valoarea adugat prin activitatea de audit intern Managementul i conformitatea activitii UAI privind Carta Auditului Intern i Codului de Etic pentru auditori (evaluarea modelelor utilizate de UCA pentru aceste documente i utilizarea acestora) Experiena n general i calificarea personalului din activitatea de audit intern Sistemul de instruire a auditorilor interni Personalul din UCA (posturile vacante) Gradul de adecvare a personalului din UCA Nivelul de calificare i experiena auditorilor interni Succesul n activitatea de pstrare a auditorilor interni (sugestii privind modul de a evita principalele impedimente n anexa ) Gradul de adecvare a salariului sau a nivelului de remunerare a auditorilor interni; Sugestii pentru un plan de mbuntire Cursuri de limbi strine (este considerat ca fiind necesar ca auditorii interni s aib cunotine de limba englez, ceea ce le poate da posibilitatea acestora de a acea acces la o multitudine de texte privind cele mai noi standarde internaionale privind controlul i auditul intern ?) Politica de rotaie a cadrelor  Raportarea cazurilor de conflicte de interese de ctre UAI ctre UCA privind nclcarea principiului independenei funcionale  Exerciiile de auto-evaluare ale UAI realizate fie independent, fie cu ajutorul (pilotarea) UCA; concluzii care stau la baza aciunilor viitoare  Exist probleme care au fost raportate privind situaii de non-acces de ctre UAI la documente sau sedii ale auditatului ? 3.2. Evaluarea performanei i raportarea de ctre UAI din cadrul instituiilor publice care ncaseaz sau cheltuiesc fonduri publice la nivel central, regional sau local  Performana Evidentele statistice: n general, evidentele statistice trebuie s fie utilizate separat cu concluzii clare i importante n text i cu date statistice extinse puse n anex.
2 Este necesar s fie definit ce trebuie s fie scris aici i ce n cadrul Capitolului 3.5. pentru a evita o suprapunere. Poate fi util de asemenea s se acorde scoruri pentru diferitele evaluri 3 Sau centralizate n cazul Maltei sau a Cyprului de exemplu

306

PIC

Statisticile sunt utile dac pot fi prezentate i n evoluia lor n timp. Ar avea i mai mult sens dac s-ar analiza dac statisticile privind performanele CMF, auditul intern i UCA sunt cele mai utile, fr a coplei prea mult cititorul cu date irelevante i n acest fel reducnd capacitatea de atragere a ateniei a cititorului pentru coninutul raportului. Sublinierea progreselor ar trebui s devin posibil. Exerciiul de auto-evaluare organizat de ctre UAI privind indicatorii de performan (vezi i cap.3.1.4.) Planul strategic multi-anual de audit ntr-un centru de ncasare/cheltuial a fondurilor publice a crui activitate este considerata satisfctoare Calitatea planurilor anuale de audit Relaia dintre solicitrile managementului i aciunile planificate de ctre UAI n conformitate cu analiza de risc Conflictul dintre manager i UAI n stabilirea planului anual de audit Evaluarea calitativ a raportului dintre misiunile de audit planificate i auditurile ad-hoc realizate UAI utilizeaz obiectivele metodologiei de evaluare a riscului pentru a stabili zonele cele mai expuse la risc stabilind astfel programul misiunilor de audit. Factori importani cunoscui i necunoscui care mpiedic desfurarea activitii de audit intern. Proporia de audituri clasice financiare, audituri de sistem i audituri de performan din activitatea UAI (prezentat n procentaj n anex)

 Raportarea Rapoartele prezentate de ctre UAI vor respecta forma stabilit de ctre UCA Calitatea general a activitii de audit realizat de ctre UAI. Se vor formula sugestii pentru mbuntirea calitii Frecvena de raportare a UAI ctre UCA despre conflictele de interese cu managementul su i despre non-implementarea recomandrilor auditului intern de ctre management Numrul de cazuri cunoscute n care UAI a informat autoritile legale despre posibilitatea apariiei unor cazuri de fraud, corupie i/ sau iregulariti (detaliile sunt prezentate n anex) 3.3. Evaluarea constatrilor i a recomandrilor realizate de UAI care funcioneaz n cadrul centrelor de ncasare i de cheltuire a veniturilor publice Constatrile auditului Procedura i experiena privind comentarea constatrilor auditurilor cu auditatul pe baza notelor realizate de fiecare UAI n parte Recomandrile auditului  Recomandrile UAI clasificate n funcie de importana  Calitatea general a recomandrilor auditului  Gradul de relevan a procedurilor de implementare a recomandrilor  Termenele stabilite pentru implementarea recomandrilor

Anexa nr.19

307

 Exista o baz de date pentru nregistrarea recomandrilor i aceasta funcioneaz cu adevrat ?  Analiza implementrii sau nu a recomandrilor (categorii: nu a nceput nc, nu este nc finalizat, refuzate de ctre management). 3.4. Evaluarea operaiunilor sistemului de CMF n cadrul unitilor de ncasare i de cheltuire a fondurilor publice  Generale Existena unei politici integrate i cuprinztoare privind rspunderea managerial cu responsabiliti pentru stabilirea i meninerea unui sistem de control i management financiar (CMF); Nivelul aptitudinilor profesionale i experiena profesional a controlorilor financiari; Calitatea sistemului de control ex-ante i de control n derularea operaiunii; Gradul de nelegere a managementului privind rolul controlorului financiar ex-ante; Funcionarea unui control financiar ex-post n relaie cu sarcinile i funcionarea auditului intern. Sugestii privind evitarea suprapunerii i a apariiei problemelor (analize n detaliu prezentate n anex); Calitatea manualelor de CMF i utilizarea acestora ca un instrument pentru auditorii interni pentru evaluarea caliti sistemului de control intern (analize n detaliu prezentate n anexa); Capacitatea sistemului CMF de a dezvolta piste de audit efective; Stabilitatea personalului care lucreaz n sistemul de CMF. Sugestii privind evitarea oricror probleme care apar n acest domeniu (analize n detaliu prezentate n anex) (subcapitol care trebuie coordonat cu seciunea 3.5. pentru a se evita o suprapunere);  Performana sistemului CMF Gradul de cuprindere i de efectivitate a controlului asupra activelor i pasivelor i politica de reclamare a sumelor pltite i nedatorate Gradul de nelegere de ctre personalul care activeaz n domeniul CMF a standardelor i a procedurilor: delegarea de sarcini Gradul de cunoatere a procedurilor de control intern de ctre management i efectivitatea utilizrii procedurilor stabilite Procedura dublei semnturi Metodologia evalurii riscului utilizata de ctre sistemul CMF pentru a remedia/ reduce factorii critici i zona de risc Aplicarea recomandrilor auditului intern  Planificarea, raportarea i arhivarea: Procedurile stabilite i implementarea planurilor anuale, dac exista, de ctre conducerea sistemului CMF, incluznd principalele obiective ale sistemului CMF. Evaluarea experienei ctigate n acest domeniu Calitatea rapoartelor anuale privind performana activitii sistemului CMF i rezultatele sale

308

PIC

4. Operaiunile UCA pentru audit intern:

 Activiti realizate privind auditul intern: tendine generale nregistrate de ctre UAI, concluzii i recomandri  Procesul de asigurare a calitii privind auditul intern: tendinele generale nregistrate de ctre UAI, concluzii i recomandri  Recrutarea i stabilitatea auditorilor interni: Probleme (analiza motivelor care explic fenomenele de sub/supra ocupare a posturilor i de stabilitate) Detaliile vor fi prezentate n anex  Concluzii i recomandri Activitile de formare profesional a auditorilor interni Modul de funcionare a programelor comune i individuale de formare profesional a personalului UAI Lipsurile nregistrate n experiena i calificarea personalului UAI Formare profesional i dezvoltare - % de zile care ar trebui alocate instruirii profesionale pentru personalul UAI versus situaia prezent Profesionalismul numrul de membrii ai IIA, ct i % din totalul numrului de auditori interni, numrul de auditori calificai fa de numrul total de auditori; Concluzii i recomandri

5. Operaiunile UCA pentru CMF

 Activitile ntreprinse privind CMF: tendina general nregistrat, concluzii i recomandri  Procesul de asigurare a calitii Tendina general nregistrat n raportarea controlului financiar Tendina general nregistrat n raportarea iregularitilor, fraudelor, etc. Concluzii i recomandri  Recrutarea i stabilitatea personalului care funcioneaz n activitatea de control financiar Problemele (analiza motivelor pentru o stabilitate redus/mrit) Detaliile vor fi prezentate n anex Concluzii i recomandri  Activitile de formare profesionala a personalului Formarea profesional i dezvoltarea - % de zile alocate formarii profesionale a personalului care activeaz n domeniul controlului financiar fa de ceea ce este prevzut Stabilitatea personalului care activeaz n domeniul CMF. Sugestii privind depirea oricror probleme n acest domeniu (Analiza se gsete n anex) (trebuie s se asigure s nu se repete coninutul seciunii 3.4.) Concluzii i recomandri

6. Evaluarea independena sau auto-evaluarea activitii UCA

 Circumstanele  Constatrile  Concluziile i recomandrile

Anexa nr.19

309

7. Subiecte diverse
 Planificarea activitii UCA (prezentarea i validitatea planului de munc anual i multi-anual)  Activitatea permanent n ceea ce privete mbuntirea legislaiei primare i secundare n domeniul CPI n lumina constatrilor auditului intern i experienei ctigate;  Efectivitatea rolului UCA n ceea ce privete responsabilitatea pentru organizarea reelei care trebuie s lege auditorii interni (ntlniri periodice, site-uri Internet, publicaii, etc.)  Efectivitatea rolului UCA n ceea ce privete responsabilitatea pentru organizarea reelei care trebuie s lege controlorii financiari (ntlniri periodice, site-uri Internet, publicaii, etc.)  Evaluarea realizat de ctre UCA privind gradul de independen funcional a auditorilor interni (atenie s nu se repete coninutul seciunii 3.1.)  Prevederi i concluzii privind exerciiul de auto-evaluare sau organizarea acestor exerciii pentru unitile de audit intern i/sau managementul sistemului CMF (scurt prezentare a circumstanelor i a metodelor utilizate i rezultatele obinute vor fi prezentate n anex)  Cooperarea cu auditul extern al Curii de Conturi (modelul de acord), i cu Curtea European de Conturi i Comisia European  Realizarea de modele pentru manualele de CMF i de audit intern (Carta, modele de piste de audit, Codul de etic, etc.)  O reflecie asupra eficientei instalrii i funcionrii UAI (aceast parte trebuie coordonat cu coninutul seciunii 3.1. pentru a evita suprapunerile)  Rolul Comitetului de audit intern sau a instituiilor similare, aciunile i contribuiile aduse de activitatea acestui Comitet n domeniul CPI; Sugestii pentru mbuntirea scopului aciunii i funcionarii acestui Comitet.

8. Concluzii
Aceast seciune trebuie s conin o evaluare general asupra obiectivelor CPI realizate pn n prezent, ct i menionarea celor mai importante dificulti aprute i formularea de soluii pentru problemele care pot aprea n viitor. Concluziile trebuie s fie scurte i operaionale, acoperind principalele deficiente prezentate n document i trebuie s se evite prezentarea a prea multor detalii. Sugestiile trebuie s fie realizate n mod explicit privind ceea ce trebuie modificat la nivelul legislaiei CPI sau concentrndu-se asupra unor zone specifice de interes pentru perioada viitoare.

9. Semntur i data
Raportul anual trebuie s fie semnat de persoana care este n mod explicit responsabil pentru prezentarea raportului (de exemplu ministrul).

310

PIC

Anexa nr.20 Cadrul de performan managerial

Indicatorii de performan privind controlul intern i auditul extern n domeniul cheltuielilor publice i a responsabilitii financiare (PEFA)
PI-20. Efectivitatea controlului intern pentru cheltuielilor non-salariale
Un sistem de control intern efectiv este acela care (a) este adaptat (adic este bazat pe evaluarea riscurilor i pe msurile de control necesare pentru a gestiona riscul), (b) ncorporeaz un set complet de controale cuprinztoare i efective (care s verifice conformitatea cu regulile aplicabile privind achiziiile publice i alte procese de cheltuial prevederea i detectarea greelilor i fraudei, protejarea informaiilor i a activelor, calitatea i eficacitatea contabilitii i a raportrii), (c) este n general cunoscut i bine aplicat i n concordan cu standardele internaionale i (d) nu este utilizat numai n cazuri de extrem urgen. Probarea efectivitii sistemului de control intern trebuie s se realizeze de ctre controlorii financiari ai Guvernului, auditorii interni i externi sau ali ageni care raporteaz managementului. Un tip de informaie utilizabil n acest sens este eroarea sau rata de refuz n procedura financiar de rutin. Ali indicatori din acest domeniu acoper managementul datoriei publice, managementul salariilor i managementul avansurilor. Aceti indicatori, de altfel, acoper numai controlul angajamentelor i plile de bunuri i servicii, salariile pentru angajaii temporari i alocarea discreionar a personalului. Efectivitatea controlului angajamentelor de plat este prezentat ca o dimensiune separat a acestui indicator datorit importantei acestui control pentru a se obine asigurarea c plata obligaiilor Guvernului rmne n limita prevederilor bugetare anuale, evitndu-se astfel apariia de arierate (raf. Indicatorul PI-4). Dimensiunile ctre trebuie evaluate (metoda scorurilor M1): (i) Efectivitatea msurilor de control aplicate angajamentelor de plat (ii) Cuprinderea, relevana i nelegerea altor reguli/proceduri de control intern

(iii) Gradul de conformitate cu regulile n procesarea i nregistrarea tranzaciilor Scorul minim cerut (metoda scorurilor M1): A (i) O serie complet de msuri de control al angajamentelor de plat este n funciune i limiteaz efectiv angajamentele de plata la resursele disponibile i la prevederile bugetare (iniiale i revizuite) corespunztoare. (ii) Alte reguli i proceduri de control intern sunt integrate ntr-o serie complet de msuri de control eficace la nivel global pe plan economic i sunt bine integrate ntr-un ansamblu.

(iii) Gradul de respectare a regulilor este foarte ridicat i situaiile de abuz n utilizarea de proceduri simplificate i de urgenta sunt puin numeroase.

Anexa nr.20

311

B (i) Msurile de control a angajamentelor de plat exist i limiteaz efectiv angajamentele de plata la resursele disponibile i la prevederile bugetare (iniiale i revizuite) corespunztoare, cu zone de excepie limitate i minore ca valoare. (ii) Alte reguli i proceduri de control intern sunt integrate ntr-o serie complet de msuri de control eficace la nivel global pe plan economic i sunt bine integrate ntr-un ansamblu, dar care pot prea excesive (dubla aprobare de exemplu, i antreneaz o ineficacitate la nivelul utilizrii personalului i ntrzieri inutile

(iii) Gradul de respectare a regulilor este destul de fidel, iar procedurile simplificate/de urgen sunt utilizate fr o justificare adecvat numai ocazional. C (i) Msurile de control a angajamentelor de plata exista i sunt parial efective dar nu se aplica pentru toate tipurile de cheltuial sau pot fi ocazional violate. (ii) Alte reguli i proceduri de control intern alctuiesc un set de reguli de baz pentru procesarea i nregistrarea tranzaciilor, care sunt ns nelese numai de cei care sunt direct implicai n aplicarea lor. Anumite reguli i proceduri pot prea excesive, iar pe de alt parte anumite controale pot s fie deficitare n zone de importan minor.

(iii) Regulile sunt respectate n cea mai mare parte a tranzaciilor, dar utilizarea procedurilor simplificate/de urgen n situaii nejustificate este un eveniment destul de frecvent. D (i) Sistemul de control al angajamentelor de plat are multe deficiene sau este violat n mod frecvent. (ii) n alte domenii importante regulile/procedurile de control clare i cuprinztoare sunt deficitare.

(iii) Principalele reguli nu sunt conforme cu rutina iar practica nclcrii acestor reguli, ct i simplificarea procedurilor sau aplicarea procedurilor de urgenta este frecventa i complet nejustificat.

PI-21. Efectivitatea auditului intern

Se consider ca fiind necesar existena unui continuu flux informaional adecvat destinat managementului privind performana sistemului de control intern, utilizndu-se funcia de audit intern (sau o funcie echivalent de monitorizare a sistemului). O astfel de funcie trebuie s fie conforma cu standardele internaionale cum ar fi ISPPA11, n ceea ce privete (a) existena unei structuri specifice care s funcioneze n condiiile unei independente profesionale, (b) un mandat destul de cuprinztor cu acces la informaiile relevante i posibilitatea de a raporta ctre managementul superior, (c) utilizarea de metode profesionale de audit, inclusiv tehnici de evaluare a riscului. Funcia trebuie s fie orientat spre raportarea unor subiecte semnificative legate de funcionarea sistemului cu privire la : realitatea i integritatea informaiilor financiare i operaionale; efectivitatea i eficiena operaiunilor; protejarea activelor; i conformitatea cu legile, reglementrile i contractele. Funcia de audit intern este orientat n unele ri numai ctre pre-auditarea tranzaciilor, care este considerat aici ca o parte a sistemului de control intern i din acest motiv este evaluat ca o parte a indicatorului PI-20.

312

PIC

Existena specific a unei funcii efective de audit intern (sau o monitorizare a sistemului) va include de asemenea concentrarea pe zonele de risc major, evideniate n rapoartele auditului intern sau ale Curii de Conturi i aciunile ntreprinse de management pe baza constatrilor auditului intern. Aceste reactivitate din partea managementului este foarte important, deoarece o lips de aciune din partea acestuia ca urmare a constatrilor auditorilor interni duce la punerea la ndoial a raionalitii existentei funciei de audit. Funcia de audit intern poate fi ndeplinit de o organizaie cu un mandat care poate acoperi diferite instituii publice (cum ar fi Inspectoratul General al Guvernului sau Inspecia General a Finanelor) sau de ctre uniti individuale de audit intern care funcioneaz n mod separat n diferite instituii publice. Efectivitatea combinat a unor astfel de structuri de audit sunt baza acestui indicator. Dimensiuni care sunt evaluate (metoda scorurilor M1): (i) Gradul de acoperire i calitatea funciei de audit intern. (ii) Frecventa i distribuia rapoartelor.

(iii) Existena unui rspuns din partea managementului la constatrile auditului intern Scorul minim cerut (metoda scorurilor M1): A (i) Auditul intern este operaional pentru toi ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat i n general activitatea sa este conform cu standardele internaionale. Este orientat ctre auditul de sistem (cel puin 50% din activitate). (ii) Rapoartele sunt prezentate la timp i sunt distribuite ctre unitatea auditar, Ministerul de Finane i ctre Curtea de Conturi.

(iii) Aciunile ntreprinse de management ca urmare a constatrilor auditului intern sunt prompte i cuprinztoare la nivelul ordonatorilor principali de credite. B (i) Auditul intern este operaional pentru majoritatea ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat ( n raport cu valoarea veniturilor/cheltuielilor), i n general este conform cu standardele internaionale. Este orientat ctre auditul de sistem (cel puin 50% din activitate). (ii) Rapoartele sunt prezentate la timp n cele mai multe cazuri i sunt distribuite ctre unitatea auditar, Ministerul Finanelor i Curtea de Conturi.

(iii) Aciunile ntreprinse de manageri ca urmare a constatrilor auditului intern sunt n cele mai multe cazuri (dar nu n toate) prompte i cuprinztoare. C (i) Auditul intern este operaional pentru cei mai importani ordonatori principali de credite ai bugetului de stat i unele audituri sunt audituri de sistem (cel puin 20% din activitate), dar nu sunt n toate cazurile conforme cu standardele internaionale. (ii) Rapoartele sunt prezentate la timp n majoritatea cazurilor ctre auditat, dar nu sunt distribuite Ministerului Finanelor i Curii de Conturi.

(iii) Un anumit numr de aciuni sunt ntreprinse de ctre management pentru subiecte de interes major, dar de multe ori cu ntrziere.

Anexa nr.20 D (i) Se realizeaz foarte puine sau nu se realizeaz audituri de sistem. (ii) Rapoartele sunt inexistente sau sunt prezentate ntr-un mod foarte neregulat.

313

(iii) Recomandrile auditului intern sunt de obicei ignorate de ctre management (cu foarte puine excepii)

PI-26. Scopul, natura i consecinele auditului extern

Existena unui audit extern de calitate excepional este o cerin esenial pentru aplicarea principiului transparenei n utilizarea fondurilor publice. Elementele importante pentru a avea un audit extern de calitate sunt scopul/acoperirea auditului, aplicarea standardelor internaionale de audit, inclusiv independena instituiilor de audit extern (ref.INTOSAI i IFAC/IAASB), focalizate pe aspecte semnificative ale sistemului managementului financiar public i rapoartelor sale, i realizarea unui mare numr de tipuri de audit cum ar fi cele privind realitatea evidentelor contabile, regularitatea tranzaciilor i funcionarea sistemelor de control intern i de achiziii publice. Includerea unor aspecte utilizate n auditul de performan (cum ar fi eficacitatea n contracte majore de suprastructura) care s ridice calitatea funciei de audit. Coninutul mandatului de audit trebuie s includ i fondurile extra-bugetare i regiile autonome aflate n proprietate public. Dac activitatea acestor regii nu face obiectul auditului extern efectuat de Curtea de Conturi se pot utiliza alte organizaii profesionale. Coninutul mandatului indic entitile i sursele de fonduri publice care sunt auditate ntr-un an. Acolo unde capacitatea Curii de Conturi este limitat, programul de audit poate fi elaborat de ctre aceasta n conformitate cu obligaiile sale legale privind auditarea, el poate fi multianual pentru a asigura c instituiile publice cu risc ridicat sunt auditate anual n timp ce celelalte entiti pot s fie auditate mai puin frecvent. n acelai timp procesul exact va depinde ntr-o anumita msura de sistemul de guvernare, n general este de ateptat ca executivul (instituiile publice auditate/ministerul finanelor) s acioneze ca urmare a constatrilor auditului prin corectarea erorilor i a slbiciunilor sistemului identificate de ctre auditori. Evidena unei aciuni efective ca urmare a constatrilor auditului include emiterea de ctre executiv sau de ctre entitatea auditar a unui rspuns scris la constatrile auditorilor indicnd cum s-a acionat sau cum se va aciona ca rspuns la aceste constatri. Raportul de audit din anul urmtor poate evidenia implementarea msurilor prezentnd modul n care entitatea auditar a rspuns la ntrebrile ridicate la momentul efecturii auditului i a implementat recomandrile. Dimensiunile care trebuie s fie evaluate (metoda scorurilor M1): (i) Scopul i natura auditului realizat (inclusiv gradul de respectare a standardelor internaionale). (ii) Termenul de prezentare a rapoartelor de audit ctre management

(iii) Evidena implementrii recomandrilor auditului.

314 Scorul minim cerut (metoda scorurilor M1):

PIC

A (i) Toate instituiile publice care au calitatea de ordonator principal de credite al bugetului de stat sunt auditate anual, auditul cuprinde veniturile, cheltuielile, activele i pasivele. Sunt realizate toata gama de audituri financiare i cteva elemente ale auditului de performan, respectndu-se n general standardele internaionale, auditul concentrndu-se asupra aspectelor semnificative i a analizei de sistem. (ii) Rapoartele de audit sunt prezentate Parlamentului dup patru luni de la sfritul perioadei iar n cazul rapoartelor financiare de la primirea lor de ctre instituia de audit extern.

(iii) Exist evidene clare privind msurile ntreprinse i termenul de aplicare a recomandrilor. B (i) Instituiile publice centrale auditate anual reprezint cel puin 75% din totalul cheltuielii publice, cel puin n ceea ce privete veniturile i cheltuielile. Sunt realizate toata gama de audituri financiare i n general sunt respectate standardele internaionale, auditul concentrndu-se asupra aspectelor semnificative i a analizei de sistem (ii) Rapoartele de audit sunt prezentate Parlamentului 8 luni de la sfritul perioadei, iar n cazul rapoartelor financiare de la primirea lor de ctre instituia de audit extern

(iii) Un rspuns formal este produs la timp, dar exista foarte puine probe ca recomandrile sunt aplicate C (i) Instituiile publice centrale auditate anual reprezint cel puin 50% din totalul cheltuielilor publice. Auditul consta n principal n testri la nivelul tranzaciilor, dar rapoartele identifica elemente semnificative. Standardele de audit sunt respectate numai ntr-o msura limitata. (ii) Rapoartele de audit sunt prezentate Parlamentului 12 luni de la sfritul perioadei, iar n cazul rapoartelor financiare de la primirea lor de ctre auditori).

(iii) Un rspuns formal este prezentat, dar cu ntrziere i nu foarte cuprinztor, exist puine probe ca au fost aplicate recomandrile auditorilor. D (i) Instituiile publice centrale care sunt auditate anual reprezint mai puin de 50% din totalul cheltuielilor publice sau auditurile realizate au o arie de cuprindere mai mare dar nu cuprind elemente semnificative. (ii) Rapoartele de audit sunt prezentate Parlamentului la mai mult de 12 luni de la sfritul perioadei (pentru auditul rapoartelor financiare de la primirea lor de ctre auditori).

(iii) Exist puine probe privind implementarea recomandrilor.

PI-27 Procesul parlamentar de aprobare a bugetului de stat

Parlamentul rmne autoritatea care acord Guvernului autorizarea de a cheltui fondurile publice prin intermediul legii bugetare anuale. Dac Parlamentul nu examineaz i nu dez-

Anexa nr.20

315

bate n mod riguros legea bugetar, aceast putere nu poate s fie exercitat n mod efectiv i va micora rspunderea Guvernului fa de electorat. Evaluarea procesului legislativ i a dezbaterii legii bugetare anuale se poate realiza prin luarea n considerare a mai multor factori incluznd scopul scrutinului, procedurile interne de vot i de dezbatere, ct i timpul alocat acestui proces. Gradul de relevan a documentaiei bugetare care este pus la dispoziia Parlamentului este acoperit de scorul PI-6. Rectificarea bugetar anual constituie o activitate distinct n cadrul procesului bugetar anual. Pentru a nu modifica n mod semnificativ bugetul iniial, autorizarea de a face amendamente, care poate fi dat Guvernului trebuie s fie definit n mod clar, cuprinznd inclusiv limitele i msura n care cheltuiala bugetar poate fi utilizata i realocat, ct i limita de timp pentru Guvern de prezentare a amendamentelor pentru ca acestea s fie aprobate de ctre legislativ, retroactiv. Aceste reguli trebuie s fie aplicate. Dimensiunea care este evaluat (metoda scorurilor M1): (i) Scopul scrutinului bugetar (ii) Gradul n care procedura legislativ este bine stabilit i respectat

(iii) Gradul de adecvare a timpului utilizat de Parlament pentru a rspunde la propunerea bugetar inclusiv pentru detaliile estimrilor i acolo unde este aplicabil, pentru propunerile privind agregatele macro-fiscale la nceputul procesului bugetar (timp alocat n practic pentru toate stadiile combinate) (iv) Reguli aplicabile pentru amendamentele anuale bugetare realizate fr aprobarea anterioar a Parlamentului. Scorul minim cerut (metoda scorurilor: M1): A (i) Procesul legislativ acoper politicile fiscale, cadrul fiscal pe termen mediu i prioritile pe termen mediu, ct i detaliile privind cheltuielile i veniturile (ii) Procedurile legislative privind aprobarea bugetului sunt stabilite n detaliu i sunt respectate. Acestea includ aranjamente interne organizaionale, cum ar fi crearea comitetelor specializate i procedurile de negociere

(iii) Parlamentul are la dispoziie cel puin dou luni pentru a analiza propunerile bugetare (iv) Exist reguli clare privind procedura de amendare a legii bugetare anuale de ctre executiv fixnd limite stricte privind natura i amploarea amendamentelor iar regulile sunt respectate cu strictee. B (i) Procesul legislativ acoper politicile fiscale i agregatele pentru anul urmtor, ct i detaliile privind estimrile cheltuielilor i veniturilor. (ii) Procedurile legislative simple privind aprobarea bugetului sunt stabilite i sunt respectate.

(iii) Parlamentul are la dispoziie cel puin o lun pentru a analiza propunerile bugetare

316

PIC

(iv) Exist reguli clare privind procedura de amendare a legii bugetare anuale de ctre executiv, dar se permite Guvernului realizarea de realocri administrative de amploare. C (i) Procesul legislativ acoper detaliile privind cheltuielile i veniturile, dar numai n stadiul n care propunerile detaliate au fost finalizate. (ii) Exista anumite procedurile legislative simple privind aprobarea bugetului, dar nu sunt complete i sunt numai parial respectate.

(iii) Parlamentul are la dispoziie mai puin de o lun pentru a analiza propunerile bugetare (iv) Exist reguli clare privind procedura de amendare a legii bugetare anuale, dar nu sunt totdeauna respectate sau se permite Guvernului realocri administrative extensive, ct i aplicarea lor la totalitatea cheltuielilor. D (i) Procesul legislativ este inexistent sau extrem de limitat sau nu exist un Parlament funcional. (ii) Procedurile legislative simple privind aprobarea bugetului, nu exist sau nu sunt respectate.

(iii) Parlamentul nu are la dispoziie suficient timp pentru o minim dezbatere (mult mai puin dect o lun) (iv) Exist reguli privind procedura de amendare a legii bugetare anuale, dar sunt fie foarte rudimentare i neclare, fie nu sunt respectate.

PI-28. Dezbaterile parlamentare i rapoartele auditului extern

Parlamentul are un rol cheie n aprobarea execuiei bugetare de ctre Guvern. O modalitate uzuala n care se realizeaz acest proces este prin intermediul comitetelor sau Comisiilor parlamentare, care examineaz rapoartele auditului extern i pun ntrebri executivului n legtur cu constatrile cuprinse n raport. Activitatea Comisiilor este dependent de existena unor resurse financiare i tehnice adecvate i de termene suficiente de timp pentru dezbaterea constatrilor din rapoartele auditului. Comisiile pot s recomande aciuni sau chiar sanciuni pentru a fi implementate de ctre executiv, n completare cu adoptarea recomandrilor adresate de ctre auditorii externi. Acest indicator se refer n principal la ordonatorii principali de credite, inclusiv la regiile autonome i la societile comerciale aflate n proprietatea statului, dac (a) regiile sau societile au obligaia legal de a prezenta rapoartele de audit Parlamentului sau (b) ministerele care le tuteleaz sau la care sunt subordonate trebuie s rspund n faa Parlamentului sau s ntreprind aciunile propuse n rapoartele auditului extern. Timpul acordat dezbaterilor parlamentare poate fi afectat ns de prezentarea unui numr prea mare de rapoarte, din cauza c auditorii externi au nregistrat restante. n asemenea situaii Comisiile parlamentare pot decide s acorde prioritate rapoartelor de audit care se refer la perioada auditar cea mai recent i la entitile auditate care au nregistrat deficiene grave n trecut.

Anexa nr.20 Dimensiunea care este evaluata (metoda scorurilor M1):

317

(i) Respectarea termenului stabilit pentru examinarea rapoartelor de audit de ctre Parlament (pentru rapoartele din ultimii trei ani). (ii) Existena audierilor parlamentare n legtur cu constrile din rapoarte (ii) Definirea de ctre legislativ a recomandrilor i implementarea lor de ctre executiv

Scorul minim cerut: (metodologia scorurilor M1): A (i) Examinarea rapoartelor de audit este n general realizat n trei luni de la primirea acestora. (ii) Se organizeaz periodic audieri detaliate privind constatrile cu principalii responsabili din cadrul ordonatorilor principali de credite care au fcut obiectul auditrii, n cazul n care concluziile acestora sunt negative sau care conin rezerve.

(iii) Legislativul emite de obicei recomandri privind aciunile care trebuie ntreprinse de ctre executiv i exist probe ca de cele mai multe ori aceste recomandri sunt implementare. B (i) Examinarea rapoartelor de audit este n general realizat n ase luni de la primirea acestora. (ii) Se vor organiza periodic audieri detaliate privind constatrile principale, dar numai cu anumii responsabili din cadrul ordonatorilor principali de credite care au fcut obiectul auditrii, n cazul n care concluziile acestora sunt negative sau conin rezerve.

(iii) Legislativul emite recomandri privind aciunile care trebuie ntreprinse de ctre executiv, dar n conformitate cu probele care exist, numai unele sunt implementate. C (i) Examinarea rapoartelor de audit este n general realizat n dousprezece luni de la primirea acestora. (ii) Se organizeaz uneori audieri detaliate privind principalele constatri, dar numai cu anumii responsabili din cadrul ordonatorilor principali de credite sau cu reprezentani ai Ministerului Finanelor.

(iii) Legislativul emite recomandri privind aciunile care trebuie ntreprinse de ctre executiv, dar acestea sunt numai foarte rar implementate. D (i) Examinarea rapoartelor de audit de ctre legislativ nu are loc sau are loc dup mai mult de 12 luni de la depunerea rapoartelor (ii) Legislativul nu organizeaz audieri detaliate privind constatrile din raport. (iii) Legislativul nu emite recomandri pentru implementarea constatrilor din raport.

318

PIC

Anexa nr.21 Model de Cart a auditului intern

I. Declaraia misiunii de audit intern Acest document care este cunoscut ca fiind Carta auditului intern sau declaraia misiunii de audit intern trebuie s fie aprobat de ctre Guvern (fie ca o anex la legislaia din domeniu sau ca o parte a instruciunilor de aplicare a acestora). Aceast declaraie stabilete cadrul n care fiecare auditor intern va funciona pentru a produce o valoare adugata operaiunilor din sectorul public. Aceast Cart trebuie s fie semnat att de manager, ct i de auditorul intern. II. Scopul Auditul intern este o asigurare obiectiv i independent i o activitate de consultan care este organizat n cadrul sectorului public i care i propune s determine dac politicile aplicate sunt acceptabile i dac procedurile aprobate sunt respectate, dac cerinele legale i standardele stabilite sunt aplicate, dac resursele sunt utilizate n mod eficient i economic, dac misiunile planificate sunt realizate efectiv i dac sunt respectate obiectivele instituiilor publice. III. Obiectivele Principalul obiectiv al auditului intern este de a furniza o asigurare suplimentar Guvernului i ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat, c implementarea managementului i a mecanismelor de control este adecvat din punct de vedere economic i este n conformitate cu standardele recunoscute i cu legislaia naional. Auditul intern furnizeaz conductorilor centrelor de ncasare i de cheltuire analize, recomandri, sfaturi i informaii privind activitile auditate. IV. Independena Auditul intern este independent de activitile auditate pentru a le putea judeca n mod obiectiv, acest lucru este esenial pentru desfurarea propriei sale activiti i pentru consilierea imparial pe care trebuie s o acorde Guvernului Nici un auditor intern nu va avea autoritate sau responsabilitate pentru nici una din aciunile auditate. Implicarea auditului intern n dezvoltarea i implementarea politicilor departamentale, sistemelor i procedurilor trebuie s fie numai n calitate de consilier i n legtur cu recomandrile trecute sau viitoare realizate de ctre Unitatea de Audit Intern. V. Autoritatea 1. Autoritatea Unitii de Audit Intern deriv din baza legal (legea CPI/legea auditului intern). 2. Unitatea de Audit Intern este autorizat s efectueze n mod regulat audituri financiare i de conformitate, audituri de sistem i audituri ale sistemului informatic, ct i audituri de economicitate, eficiena i efectivitate i s elaboreze un program complet i detaliat de audit intern n cadrul Guvernului.

Anexa nr.21

319

3. Unitatea de audit intern raporteaz direct conductorului instituiei publice care este responsabil pentru ncasarea sau cheltuirea fondurilor publice prin intermediul conductorului UAI i transmite rapoartele sale auditorului (eventual i Unitii Centrale de Armonizare). 4. n vederea ndeplinirii responsabilitilor lor, conductorul UAI i persoanele care fac parte din unitate sunt autorizai s aib un acces nerestricionat, liber i nengrdit la toate documentele, informaiile privind personalul i la activele Guvernului. Conductorul instituiilor publice va coopera n ceea ce privete furnizarea informaiilor i /sau explicaiilor ctre conductorul i personalul Unitii de Audit Intern att ct este necesar pentru realizarea de audituri eficiene i performante. VI. Rolul i scopul 1. Rolul auditului intern este de a identifica i a nelege riscul potenial n cadrul activitilor Guvernului i de a examina i evalua eficiena i efectivitatea sistemului de control intern implementat n scopul de a se reduce acest risc. 2. Scopul auditului intern este nerestrictiv i include aderarea la politicile formulate la nivel central, directivele i procedurile (inclusiv cele care eman din orice angajament internaional la care a aderat statul respectiv i / sau din faptul de a fi membru al unei structuri internaionale), i promovarea economicitii, eficienei i efectivitii instituiilor publice care sunt responsabile de ncasarea sau de cheltuirea fondurilor publice, n interesul promovrii principiului transparenei i a responsabilitii n serviciile publice. 3. Unitatea de audit intern are un acces nerestrictiv la toate activitile ntreprinse n cadrul Guvernului n scopul de a revizui, preveni i raporta despre: a) Compatibilitatea i efectivitatea sistemului de control financiar, operaional i de management i modul sau de funcionare n legtur cu riscul implicat; b) Gradul de conformitate cu i efectul financiar a, politicilor, standardelor, planurilor i procedurilor stabilite de ctre Guvern, sau de ministerul care are competenta n domeniu i de conductorul entitii publice; c) Gradul de conformitate cu legile i reglementrile n vigoare n ara respectiv i cu cele care rezult din angajamentele internaionale, incluznd cerinele de raportare ctre instituiile responsabile att naionale ct i internaionale; d) Gradul de extindere cu care resursele sunt achiziionate n mod economic, utilizate eficient, contabilizate corect i protejate de pierderi de tot felul care rezult din risipa, extravagana, administrare ineficient, o valoare redus n comparaie cu fondurile alocate, frauda sau alte cauze; e) Acurateea, corectitudinea, integritatea i conformitatea informaiilor financiare i a altor informaii i modul n care aceste informaii sunt identificate, msurate, clasificate i raportate; f ) Integritatea proceselor i sistemelor, incluziv cele care sunt n dezvoltare, de a oferi asigurarea c toate controalele ofer o protecie adecvat contra erorilor, fraudelor

320

PIC

i pierderilor de toate felurile i c procesul este conform cu obiectivele i scopurile iniiale ale instituiilor publice; g) Modul n care instituiile publice din cadrul Guvernului i din alte uniti auditate i ndeplinesc funciile pentru a asigura funcionarea unui serviciu public n condiii de eficien, economicitate i efectivitate, ct i de transparena i care poate fi meninut n funciune; h) Aciunile ntreprinse de conductorii instituiilor publice pentru a remedia slbiciunile identificate de ctre auditorii interni i prin aceasta asigurnd aplicarea bunei practici i dezvoltarea comunicrii. VII. Responsabilitile 1. Auditorul intern i va desfura activitatea n conformitate cu standardele profesionale de activitate n domeniul auditului public intern (aici n sensul de manual de audit intern) i cu standardele profesionale aa cum sunt ele cuprinse n cadrul Codului de Etic pentru auditorii publici interni. 2. Conductorul Unitii de Audit Intern este responsabil de: a) Realizarea tuturor auditurilor planificate n conformitate cu scopul auditului intern aa cum este el definit n aceast Cart; b) Conducerea n mod efectiv i dezvoltarea activitii de audit intern n cadrul instituiilor publice responsabile pentru ncasarea sau cheltuirea fondurilor publice, furnizarea ndrumrilor profesionale, tehnice i operaionale care sunt n conformitate cu standardele, metodologiilor i practica de audit intern; c) Asigurarea unui funcionri eficiente a Unitii de Audit Intern ca o structur independent n cadrul instituiei publice, care nu are responsabiliti directe i nici un fel de responsabilitate pentru realizarea activitilor auditate; d) Dezvoltarea unui plan strategic bazat pe obiectivele i pe scopul auditului intern i pe o analiz obiectiv a riscurilor la care este expus instituia public i transmiterea acestui plan pentru avizare ctre conductorul instituiei publice; e) Dezvoltarea unui plan anual operaional care susine planul strategic. Acest plan ia n considerare politicile i directivele Unitii Centrale de Armonizare, n relaie i cu conductorul instituiilor publice i cu evaluarea riscului la care este expus instituia public respectiv, care este realizat de ctre Unitatea de Audit Intern ntr-o anumit perioad de timp. Planul anual de audit va delimita ariile de risc care trebuie s fie apoi revizuite, definirea sarcinilor care trebuie realizate, datele limit i alocarea resurselor; f ) Implementarea planului care este supus spre aprobare conductorului instituiei publice i ndeplinirea unor alte angajamente asumate ad-hoc, care pot fi luate n scopul ndeplinirii rolului su i sunt conforme cu scopul auditului intern al instituiei publice; g) Informarea conductorului instituiei publice i a Unitii Centrale de Armonizare despre resursele necesare pentru aplicarea planurilor de audit aprobate;

Anexa nr.21

321

h) Meninerea personalului UAI la un nivel suficient de cunotine, capaciti i aptitudini profesionale pentru a-i putea ndeplini sarcinile de auditor intern; i) Furnizarea unui serviciu de audit intern continuu i la timp pentru conductorul instituiei publice respectnd o complet confidenialitate asupra activitii sale att ct este posibil. VIII. Raportarea 1. Unitatea de audit intern va prezenta rapoarte scrise despre rezultatul activitii lor ctre conductorul instituiei publice. 2. Un proiect de raport va fi realizat dup cel mult o lun de la realizarea efectiv a fiecrei misiuni de audit i va fi prezentat conductorului instituiei publice care este responsabil pentru sectorul auditat. Raportul va cuprinde constatrile i recomandrile care rezult din acestea i exprim o evaluare a gradului de compatibilitate i de ncredere pe care o prezint sistemul de control intern care a fost auditat. Proiectul de raport va fi discutat cu instituia auditar i realitatea aciunilor auditate va fi acceptat nainte de emiterea raportului final. 3. n cazuri de fraud sau de iregulariti financiare, se va prezenta raportul i ctre autoritile juridice relevante, n termen de dou zile de la definirea concluziilor investigaiei; 4. Auditul intern va raporta ctre conducerea instituiei publice n timpul anului, cel puin odat pe trimestru, privind modul de realizare a sarcinilor asumate prin planul de audit, n raport cu termenele asumate i va explica orice variaie nregistrat n raport cu planul iniial. 5. Unitatea de audit intern va emite un raport anual asupra activitilor sale din timpul anului ctre conductorul instituiei publice. O copie a acestui raport va fi prezentat Unitii Centrale de Armonizare nu mai trziu dect la 1 aprilie a anului urmtor. Acest raport va conine cel puin urmtoarele elemente: a) Un sumar operativ al fiecrui audit intern b) O analiz a slbiciunilor comune i semnificative evideniate c) O comparare a activitii de audit realizate cu auditurile planificate d) Detaliile oricrui audit major sau a constatrilor rezultate din investigaii din care rezult necesitatea unei aciuni urgente, dar care nu a fost ntreprins la timp, inclusiv acelea identificate n anul precedent. IX. Relaiile cu Curtea de Conturi Relaiile dintre Unitile de Audit Intern i Curtea de Conturi va fi n concordan cu urmtorii parametrii: 1. Punctele de comunicare dintre Curtea de Conturi i Unitatea de Audit Intern vor fi n mod obligatoriu Preedintele Curii de Conturi i conductorul Unitii de Audit Intern;

322

PIC

2. Conductorul Unitii de Audit Intern va discuta despre planurile de audit cu Preedintele Curii de Conturi, numai n cazul n care este vorba despre misiuni de audit foarte cuprinztoare, scopul discuiilor fiind evitarea dublajului activitilor n vederea eficientizrii eforturilor i resurselor alocate; 3. Documentele de lucru ale Unitii de Audit Intern, datorit faptului c exist posibilitatea existentei unei restricii i a unei sensibiliti privind coninutul lor, vor putea fi puse la dispoziia Curii de Conturi dac exist cerine specifice n acest domeniu din partea Curii de Conturi; 4. Conductorul instituiei publice este proprietarul rapoartelor de audit care i sunt adresate de ctre unitatea de audit intern, n acest caz Curtea de Conturi trebuie s se adreseze direct acestuia pentru a avea acces la aceste rapoarte. 5. Att Curtea de Conturi, ct i conductorul unitii de audit intern i iau angajamentul de a se informa reciproc ntr-un spirit de ncredere i aplicnd principiul independenei fiecruia, n cazul n care descoper n timpul unei misiuni de audit existena unui suspiciuni importante privind o frauda sau o iregularitate. 6. Att curtea de Conturi ct i conductorul unitii de audit intern vor lua msuri pentru a se informa reciproc i pentru a participa n comun la aciuni de instruire profesional care rezult din aplicarea responsabilitilor lor, inclusiv a celor care rezult din iniiativele UE care sunt luate n vederea controlului i proteciei intereselor financiare ale UE. X. Amendamente i declaraii de misiune Declaraia de misiune este subiectul unei monitorizri continue i a unei mbuntiri periodice (cel puin o dat pe an). Aceasta va fi amendat de ctre UCA pentru audit intern dac consider c aceast declaraie nu este un suport adecvat pentru continuitatea efectiv a funciei de audit intern. Realiznd aceasta , UCA pentru audit intern va lua n considerare orice recomandare care i este naintat de ctre conductorul unitii de audit intern.

Data:

Semntura conductorului instituiei publice,

Semntura auditorului intern,

(O copie a Cartei de audit semnate trebuie s fie trimis la UCA)

Anexa nr.22

323

Anexa nr.22 Model de Cod de Etic al auditorului intern

Codul de etic numit mai departe Codul trebuie s fie semnat de fiecare auditor public intern (de obicei dup obinerea certificrii de auditor) i este o declaraie cuprinztoare privind valorile i principiile care trebuie s ghideze activitatea de zi cu zi a auditorilor interni. Codul conine cerine privind etica profesional care se aplic n general pentru funcionarii publici, ct i cerinele specifice privind profesiunea de auditor. Comportamentul auditorilor trebuie s fie fr repro n orice moment i n orice circumstane. Orice deficien privind conduita profesional i orice comportament inadecvat n viaa lor privata plaseaz integritatea guvernului, a funciei de auditor public intern i a auditorilor ntr-o lumin nefavorabil, care poate provoca ndoieli privind competena i ncrederea pe care o putem acorda funciei de audit intern. Adoptarea i aplicarea Codului se realizeaz n scopul de a promova ncrederea n auditori i n activitate acestora. Codul se aplic att individual ct i colectiv la nivelul entitilor care furnizeaz servicii de audit intern. Auditorii interni trebuie s respecte i s aplice urmtoarele principii:

INTEGRITATEA
Integritatea auditorilor este condiia obligatorie de a le acorda ncrederea i acest fapt constituie baza pentru a putea considera judecata acestora ca fiind ireproabil. Reguli de comportament: Auditorul intern:  i vor desfura activitatea cu onestitate, diligenta i responsabilitate;  Va respecta legile i le va face cunoscute n conformitate cu prevederile legii i cu cerinele profesiunii;  Nu va lua parte la activiti ilegale i nu se va angaja s participe la activiti prin care s aduc prejudicii profesiei de auditor intern;  Va respecta i va contribui la ndeplinirea obiectivelor Guvernului dac acestea sunt legitime i conforme cu principiile eticii;  Va lua decizii avnd n vedere n principal interesul public.

INDEPENDEN, OBIECTIVITATE i IMPARIALITATE

Auditorii interni trebuie s manifeste un grad nalt de obiectivitate profesional n colectarea, evaluarea i comunicarea informaiilor privind activitile i procedurilor care sunt examinate. Auditorii interni trebuie s fie independeni fa de entitate auditar i fa de alte grupuri de interes exterioare. Auditorii interni trebuie s realizeze o evaluare echilibrat a tuturor circumstanelor importante i s nu fie influenai n mod incorect de propriile interese sau de alte judeci formale.

324 Reguli de comportament Auditorii interni:

PIC

 Vor fi independeni i obiectivi n judecarea subiectelor i activitilor cu care sunt confruntai;  Vor proteja independena lor fa de orice influen politic;  Se vor proteja de orice interes extern sau personal sau presiune (de exemplu n evaluarea prejudiciului pe care auditorii l stabilesc n sarcina unor indivizi, a unor entiti, a proiectelor sau a programelor, situaia auditorilor fa de fostele lor locuri recente de munc n entitile auditate, probleme personale sau financiare care pot cauza conflicte de interese, sau de loialitate)  Va utiliza informaiile i opiniile entitii auditate i cele primite de la tere pri, dar propriile concluzii ale auditorului intern nu vor fi afectate de astfel de informaii i opinii;  Va elabora rapoarte de audit corecte i obiective (de exemplu concluziile acestora se vor baza exclusiv pe probele obinute i utilizate n concordan cu standardele de audit);  Nu vor participa la nici o activitate sau nu vor avea nici o relaie care s impieteze asupra evalurii obiective pe care trebuie s o elaboreze. Aceast interdicie include acele activiti sau relaii care pot s fie n conflict cu interesele Guvernului;  Nu vor accepta nimic care s impieteze sau s se presupun ca ar putea impieta asupra judecii lor profesionale;  Vor dezvlui orice fapt material cunoscut de acetia i care dac nu ar fi dezvluit ar putea denatura rezultatele activitii reflectate n raport.

CONFIDENIALITATEA
Auditorii interni trebuie s respecte valoarea informaiilor obinute i s le pstreze caracterul confidenial i, n acest sens, nu trebuie s le fac cunoscute fr a avea aprobarea autoritilor competente, n afara cazului n care auditorii interni au obligaia legal sau profesional s o fac. Reguli de comportament Auditorii interni :  Vor face proba de pruden n protejarea informaiilor primite n decursul activitii lor;  Nu vor utiliza informaiile primite n scopuri personale pentru obinerea de avantaje personale sau n orice mod care s fie contrariu prevederilor legale sau s fie n detrimentul obiectivelor etice i legitime ale Guvernului.

COMPETENA
Auditorii interni trebuie s aplice cunotinele, aptitudinile i experiena profesional necesar n desfurarea activitii lor de furnizare a serviciilor de audit intern. Reguli de comportament Auditorii interni:  Vor desfura numai acele activiti pentru care au cunotinele necesare, experiena i aptitudinile cerute;

Anexa nr.22

325

 Vor furniza servicii de audit intern n concordan cu Carta Auditului Intern i cu orice standarde aplicabile profesiunii de auditor intern aa cum au fost ele dezvoltate de Ministerul Finanelor;  Vor mbuntirii n mod continuu efectivitatea, profitabilitatea i calitatea serviciilor pe care le furnizeaz.

COMPORTAMENTUL i RELATIILE
Auditorii interni trebuie s se comporte n aa fel nct s promoveze cooperarea i bunele relaii ntre auditori n cadrul profesiunii. Reguli de comportament Auditorii interni:  Vor susine interesele profesiunii i a membrilor ei, ct i cooperarea auditorilor unii cu alii;  Vor interaciona cu ceilali auditori ntr-un mod corect i echilibrat.

CONFLICTUL DE INTERESE
Dac auditorul intern furnizeaz servicii de consiliere sau alte servicii dect cele de auditare pentru o entitate auditar, trebuie s aib grij ca aceste servicii s nu conduc la apariia unor conflicte de interese. Reguli de comportament Auditorii interni:  Se vor asigur ca aceste sfaturi i servicii nu aduc atingere responsabilitii manageriale sau autoritii acesteia, care trebuie s rmn neatinse n procesul de auditare a entitii respective;  i vor proteja independena i vor evita pe ct posibil orice conflict de interese prin refuzarea de cadouri sau de gratuiti, care ar putea influena sau ar putea fi percepute ca putnd influena propria lor independen i integritate;  Vor evita orice relaie cu managerii i personalul entitii auditate i cu tere pri care le pot influena, compromite sau discredita abilitatea auditorilor de a aciona sau de a se presupune ca acioneaz independent;  Nu i vor utiliza poziia oficial n scopuri personale i vor evita orice relaie care implic riscuri de corupie sau care pot s trezeasc suspiciuni despre obiectivitatea i independena acestora. Data: Semntura auditorului intern (o copie semnat a Codului va fi transmis ctre UCA pentru audit intern)

326

PIC

Anexa nr.23
Capitolul 331 privind prevederile financiare i bugetare
Capitolul 33 cuprinde regulile privind resursele financiare necesare pentru participarea la bugetul UE (resursele proprii). Aceste resurse proprii rezult n principal din contribuia statelor membre care se bazeaz pe: 1) resursele proprii tradiionale care provin din taxele vamale i agricole i pe drepturile asupra produciei de zahar, 2) resurse bazate pe taxa pe valoarea adugat TVA i 3) o resurs bazat pe produsul naional brut (PNB). Acquis-ul comunitar const n legislaia comunitar care este direct aplicabil statelor membre i care nu este nevoie s fie transcris n legislaia naional. Cu toate acestea trebuie ntreprini toi paii necesari pentru ca aplicarea integral i corect a regulilor privind resursele proprii s fie asigurat. Aceasta include:  Crearea unei capaciti administrative corespunztoare i a unei infrastructuri instituionale pentru a asigura coordonarea adecvat i a asigura calcularea, colectarea, plat i controlul corect a resurselor proprii i raportarea implementrii reglementrilor UE 1150/00 i 1553/89. Aceasta este capacitatea de a respecta condiiile administrative n privina resurselor proprii. DG BUGET va asigura asisten tehnic necesar pentru crearea capacitii instituionale.  Punerea n funciune a instrumentelor efective pentru combaterea fraudei n ceea ce privete taxele vamale i TVA-ul astfel nct interesele financiare ale UE s fie protejate.  Acordarea unui interes particular pentru legturile care exist ntre acest Capitol de negociere i Capitolele care au un efect indirect asupra aplicrii sistemului resurselor proprii. Aplicarea corect a regulilor privind resursele proprii este dependent n mare msur de progresul nregistrat de alte Capitole de negociere, n special cele care se refer la impozitare (Capitolul 16), statistic (Capitolul 18), uniunea vamal (Capitolul 29) i controlul financiar (Capitolul 32). Responsabilitile DG Buget sunt astfel duble:  Monitorizarea progreselor nregistrate n aplicarea acquis-ului privind Capitolele impozite, statistic i uniunea vamal i evaluarea efectelor posibile pe care acordarea unor derogri de la acquis pot s o aib asupra bugetului Uniunii;  ntrirea capacitii rilor candidate de a ndeplini condiiile administrative n domeniul resurselor proprii ale Comunitii Europene aa cum sunt ele prevzute n Reglementrile Consiliului nr.1150/2000 i 1553/1989, pn la data aderrii (capacitatea tehnic i administrativ n privina managementului operaional al resurselor proprii). Cu privire la managementul operaional al sistemului resurselor proprii n sine ceea ce este cel mai important este mobilizarea resurselor umane i administrative necesare privind capacitatea de a urmri instruciunile i operaiile CE n vederea asigurrii plilor ctre bugetul UE. Pentru aceasta Statele Membre trebuie s garanteze crearea unei capaciti
1 Negocierile pentru aderare la UE

Anexa nr.23

327

administrative adecvate care s coordoneze i s se asigure ca stabilirea nivelului sumelor datorate, colectarea, ncasarea i controlul resurselor proprii se asigura ntr-un mod corect, ca i raportarea ctre UE a implementrii regulilor privind resursele proprii. Implementarea acquis-ului n acest domeniu implic existena unei capaciti administrative capabile s stabileasc n mod corect i s verse n mod regulat contribuia trii respective ctre bugetul comunitar, pentru fiecare tip de resurse proprii. Pentru acest motiv DG BUGET furnizeaz rilor candidate un cadru structural de referin pentru a le ghida n preparativele sale administrative prin programe de asisten tehnic i de monitorizare. Planificarea programelor de asisten tehnic i de monitorizare Principalele etape n acordarea de asisten ctre rile candidate sunt: pentru a le sprijini n pregtirea procesului lor de reforma administrativa i pentru a da posibilitatea ca preparative s fie monitorizate pn la data aderrii. Acordarea asistenei tehnice i monitorizarea trebuie s permit DG BUGET s aib o opinie corect despre progresele n pregtirea administrativ a tarii candidate, opinie care servete ca baz de informaii pentru ara respectiv n procesul de elaborare a Rapoartelor Periodice adoptate pe baza anual.

328
Aciuni ntreprinse n ordine cronologic Comentarii

PIC

ntocmirea de liste de verificare privind condiiile Listele de verificate sunt utilizate n cadrul proadministrative i progresele nregistrate n apli- cesului de monitorizare a aplicrii acquis-ului n carea acquis-ului n domeniul resurselor proprii domeniu Seminar de informare de dou zile privind Experi n audit intern ai DG BUGET vor prefinanarea UE zenta toate tipurile de resurse proprii. Seminarul va fi organizat n capitala rii candidate Distribuirea de chestionare n vederea nceperii Chestionarele sunt o versiune modificat a listei procesului de evaluare capacitii administrative de verificare citat mai sus Prezentarea exerciiului de simulare pentru TVA Se va ntocmi o declaraie de TVA pentru un an. Un manual de 50 de pagini va fi distribuit n calitate de instrument metodologic Seminar de lucru de dou zile care se va desfura Seminarul de lucru este organizat n capitala concomitent n multe sesiuni: rii candidate
zi i jumtate de seminar despre resursele pro- Seminarul de lucru are o funcie dual: furnizea-

prii tradiionale (TOR)

zi de seminar despre resursele din TVA jumtate de zi de seminar pentru chestionarul

z asisten tehnic i evalueaz att progresele realizate, ct i aciunile viitoare planificate pentru construirea capacitaii administrative.

de mai sus

Dou zile de seminar pentru simulri (simu-

lare privind plile preconizate din resursele proprii, prezentarea diferitelor concepte care se aplica pentru calcularea contribuiilor bugetare, reducerile acordate Marii Britanii, etc.) Activitatea tehnic este realizat sub auspiciile EUROSTAT, DG BUGET are responsabilitatea financiar. EUROSTAT are propriul su plan de aciune.

Realizarea unui proiect privind mbuntirea calitii/corectitudinii i a gradului de cuprindere a contabilitii naionale i a modului de calcul al PNB n conformitate cu standardele ESA95

Exerciiu de simulare privind contabilizarea Exerciiul de simulare este cerut nainte de vizita TOR n cursul unui trimestru de monitorizare, iar posibile deficiene sunt discutate n timpul vizitei Vizita de monitorizare pentru TOR (contabili, Un tip de audit de sistem, bazat pe o abordare specializai n TOR, certific progresele nregis- structural (chestionar + lista de verificare) trate n zonele sensibile identificate anterior Fiecare vizit dureaz o sptmn incluznd vizita la un punct vamal local Analiza exerciiului de simulare pentru TVA Vizitele trebuie s dureze o sptmn continu prin vizite de control Sesiune de informare privind aplicaia informa- Sistemul de comunicare IT pentru frauda i tic care se folosete pentru TOR iregulariti n domeniul TOR Seminar de o zi Seminar privind plata i raportarea obligaiilor Un seminar de o zi i jumtate privind resursele proprii

Anexa nr.24

329

Anexa nr.24 Curriculum i syllabuses pentru formarea profesional a auditorilor interni

I. Fundamentele auditului intern
 Principalele obiective sunt furnizarea de cunotine i aptitudini profesionale pentru:  Efectuarea tuturor tipurilor de audituri  Participarea la planificarea i managementul funciei de audit  Pregtirea rapoartelor privind misiunile de audit Obiectivele detaliate de instruire sunt :
IAF1 IAF2 Descrierea rolului i mandatului att a auditului intern ct i extern Explicarea conceptului de control, inclusiv controalele ex-ante i ex-post, descrierea modului n care controlul poate fi realizat n cadrul sectorului public i se exemplifica cu controale care pot fi aplicate n sisteme i n circumstane particulare Utilizarea i aplicarea tehnicilor de audit, inclusiv revizuirea analitic, CAAT i alte tehnici apropiate i conservarea documentaiei privind funcia de audit Descrierea procesului de planificare i de evaluare a riscului n procesul de auditare Discutarea aplicrii auditului de sistem i a auditrii sistemului financiar i contabil Realizarea auditurilor de conformitate cu legea Discutarea rolului auditului pentru determinarea justei valori i diferenierea sa de auditul operaional Descrierea rolului auditorilor n privina combaterii fraudei Raportarea constatrilor auditorilor ctre manager Realizarea de audituri a programelor finanate de ctre donatori externi printre care se afl i cele finanate prin fonduri UE

IAF3 IAF4 IAF5 IAF6 IAF7 IAF8 IAF9 IAF10

330

PIC

II. Guvernan i control

Principalele obiective de studiu sunt s furnizeze cunotine i aptitudini pentru:  Descrierea procesului de guvernan corporatist i sistemul, structura, reeaua, politicile i procedurile prin care este realizat, att n organizaia din care provine studentul, ct i pe plan internaional;  Descrierea cadrului de control financiar public intern n cadrul instituiilor publice i contribuia sa la o bun guvernan, i relaie sa cu funcia de audit intern;  Descrierea modului n care se realizeaz managementul riscului pentru a realiza o bun guvernan  Descrierea cadrului legal i quasi-legal, ct i a cadrul general n care i desfoar activitatea instituiile publice;  Compararea critic a cadrului existent cu cea mai bun practic internaional;  Descrierea procesului de planificare macroeconomic i relaia acesteia cu formularea i implementarea politicilor, cu planificarea financiar i cu bugetizare;  Evaluarea critic a procesului de pregtire a bugetului, inclusiv formularea rezultatelor ateptate i a performanelor bugetare i procesul de control bugetar n cadrul organizaiei;  Punerea n relaie a rezultatelor i a performanelor bugetare cu resursele tradiionale bazate pe indicatori financiari. Obiectivele de nvare mai detaliate sunt:
GC1 GC2 GC3 GC4 Discutarea conceptelor de responsabilitate, integritate, etic, transparen, i interes public i cum aceste principii sunt n relaie cu conceptul bunei guvernane Descrierea cadrului de aciune a guvernanei i relaia sa cu contabilitatea i auditarea, inclusiv ciclul responsabilitii Definirea caracteristicilor managementului n sectorul public i a mediului n care opereaz instituiile publice, n contextul propriilor organizaii i a rii n general Descrierea activitii Guvernului, inclusiv definirea politicilor realizate, aplicarea politicilor, planificarea, bugetizarea i controlul bugetar i modul n care riscurile sunt identificate i gestionate Descrierea principalelor prevederi ale Constituiei i a cadrului legal general n ar, incluznd reglementrile aplicate n activitatea Trezoreriei Statului Descrierea elementelor importante ale legii i explicarea aplicrii lor n domeniul contabilitii publice i a auditrii Descrierea naturii controlului intern i rolul celorlali actori n procesul de control intern Prezentarea de informaii generale privind auditul intern i extern i despre rolul comitetelor de audit

GC5 GC6 GC7 GC8

Anexa nr.24

331

III. Contabilitatea sectorului public i raportarea financiar

Principalele obiective de studiu sunt de a furniza cunotine i aptitudini privind:  Descrierea rolului contabilitii n cadrul instituiilor publice, inclusiv rolul ei n ceea ce privete combaterea corupiei, lupta contra fraudei i alte obiective politice majore;  Descrierea rolului Planului de conturi (CoA) n legtur cu sistemul naional de conturi, incluznd, acolo unde este cazul sistemul European de Conturi Naionale i Regionale (1995 ESA) i sistemul Naional de Conturi (1993 SNA); ct i Statisticile Financiare ale Guvernului (GFS); i descrierea structurii CoA care este utilizat n instituia cruia i aparine auditorul;  Descrierea n detaliu a rolului standardelor de contabilitate n contabilitatea sectorului public i a modului n care aceste standarde sunt aplicate n rile respective. Obiectivele detaliate de studiu sunt:
PSA1 PSA2 PSA3 PSA4 PSA5 PSA6 PSA7 PSA8 Descrierea rolului contabilitii, inclusiv contabilizarea fondurilor i raportarea financiar n instituiile publice Statutul conceptelor contabile de baz care susin producerea de informaii contabile Descrierea tratrii contabile a activelor i a amortizrii i distincia dintre capital i ncasrile i cheltuielile curente Descrierea modului de utilizare a jurnalelor de cas, a utilizrii conturilor provizorii i corectarea erorilor ct i rolul conturilor de control Descrierea formei i scopului raportrilor financiare primare Explicarea rolului planului de conturi (CoA) n cadrul sistemului contabil i structura unui plan de conturi ilustrativ Descrierea sistemului naional de conturi (SNA) i a statisticilor financiare generale (GFS) i relaia lor cu contabilitatea financiar Descrierea rolului standardelor de contabilitate

332

PIC

IV. Audit intern avansat

Principalele obiective de studiu sunt s furnizeze cunotine i aptitudini pentru:  Conducerea i gestionarea unei echipe de auditori interni;  Planificarea repartizrii misiunilor de audit intern pe auditori;  Revizuirea i controlul activitii unei echipe de auditori interni;  Evaluarea critic a rolului i utilizrii standardelor de audit i a celei mai bune practici la nivel internaional, interpretarea i aplicarea cerinelor detaliate a acestor standarde;  Stabilirea i meninerea unor relaii de munc efective cu funcia de audit extern;  Garantarea acordat managementului i donatorilor privind utilizarea corect a fondurilor acordate;  Gestionarea, meninerea i dezvoltarea efectiv a relaiilor de munc cu departamentele auditate;  Conducerea i gestionarea auditurilor specializate, sensibile i dificile cum ar fi auditarea cheltuielilor de capital i a contractrii; auditarea sistemelor IT i auditul judiciar legat de posibile cazuri de fraud i corupie;  Contribuia la operaii, la gestionarea i la dezvoltarea funciei de audit intern ntr-un context de guvernare corporativ;  Identificarea i evaluarea riscurilor i evaluarea gradului n care acestea au fost gestionate n mod corect;  Realizarea auditurilor de performan. Obiectivele detaliate de studiu sunt:
AIA1 AIA2 AIA3 AIA4 AIA5 AIA6 AIA7 AIA8 AIA9 AIA10 Descrierea rolului auditului intern, relaiile sale cu managementul i contribuia sa la realizarea efectiv a controlului financiar public intern Descrierea rolului standardelor auditului intern, inclusiv standardele de calitate i aplicarea acestor standarde n activitatea de audit intern n cadrul sectorului public Descrierea abordrii corecte a auditrii managementului, planificrii i conformitii, inclusiv abordarea riscurilor n planurile de audit Realizarea auditurilor granturilor, a fondurilor donatorilor i a fondurilor de dezvoltare Descrierea importanei managementului efectiv a relaiilor cu clienii i explicarea modului n care acesta este realizat n contextul auditului intern n sectorul public Descrierea rolului auditului intern i a auditului extern i a managementul relaiilor de munca efective dintre acestea doua Discutarea utilizrii criteriilor de performan i a justei valori pentru bani n activitatea de audit intern n sectorul public Descrierea modului n care trebuie abordate execuia i managementul fraudei sau a altor investigaii sensibile Discutarea rolului auditului intern cu privire la guvernana corporativ Discutarea abordrii auditului n mediul IT

Anexa nr.24

333

V. Gestionarea funciei de audit intern

Principalele obiective de studiu sunt s furnizeze cunotine i aptitudini pentru:  Funcionarea auditorilor interni ca membrii efectivi ai echipelor, unitilor i departamentelor;  Gestionarea echipelor i a membrilor pentru ca acetia s realizeze obiectivele echipei;  Interaciunea i comunicarea efectiv cu colegii, utiliznd tehnici corecte pentru a influena i gestiona conflictele;  Participarea efectiv la procesul de recrutare de personal;  Stabilirea obiectivelor i evaluarea performanei;  Asigurarea calitii serviciilor de audit intern;  Realizarea planurilor de munca i de dezvoltare. Obiectivele detaliate de studiu sunt:
MIA1 MIA2 MIA3 MIA4 Descrierea rolului managementului serviciilor publice, incluznd relaiile ntre reprezentanii alei i cei numii Descrierea subiectelor particulare care se apar n managementul echipelor de profesioniti Descrierea care se face grupurilor efective din cadrul organizaiei i discutarea rolului diferenelor individuale i a personalitii n gestionarea resurselor umane Discutarea rolului managementului programelor i proiectelor i descrierea abordrii tipice a managementului programelor i proiectelor n sectorul public, incluznd managementul de proiect i cadrului de abordare logic a programrii Descrierea principalelor scoli de gndire cu privire la motivaie i explicarea modului n care aceste idei pot fi aplicate la locul de munc Descrierea rolului de manager public i comentarea opiniilor curente asupra a ceea ce face ca conducerea n sectorul public s fie efectiv Descrierea rolului delegrii n realizarea aciunilor i explicarea modului efectiv de delegare Alegerea unui mod de gndire care influeneaz i descriere modului de gestionare a conflictelor n contextul realizrii recomandrilor auditorilor Descrierea abordrii curente a managementului calitii i a modului de msurare i monitorizare a calitii serviciului de audit intern Discutarea factorilor care trebuie luai n calcul cnd se nregistreaz modificri n managementul din organizaiile publice i s se dea exemple de aplicare a acestor factori n activitatea practic Descrierea unei abordri moderne n stabilirea obiectivelor, a evalurii performantei i a dezvoltrii personalului, inclusiv instruirea profesional Listarea proceselor care includ recrutarea, realocarea i formarea profesional a personalului

MIA5 MIA6 MIA7 MIA8 MIA9 MIA10

MIA11 MIA12

334

PIC

VI. Auditarea performanei manageriale

Principalele obiective de studiu sunt s furnizeze cunotine i aptitudini pentru:  Descriere modului n care sistemul este utilizat pentru a produce, analiza i interpreta informaii privind costurile;  Evaluarea critic a managerilor prin utilizarea informaiei privind costurile;  Descrierea structuri i operaiilor sistemului de contabilitate, de raportri financiare i de evaluare a performanei;  Descrierea modului n care managerii pregtesc bugetul n condiii de restricii, de condiii impuse de politicile locale i de practic;  Evaluarea critic a sistemului pentru producerea rapoartelor de control bugetar, i modul n care aceste rapoarte sunt comunicate, analizate i interpretate de ctre manageri i de alte pri interesate;  Evaluarea critic a operaiunilor sistemului privind managementul capitalului;  Evaluarea critic a operaiunilor sistemului de management al Trezoreriei Publice;  Evaluarea critica a operaiunilor sistemului de management al activelor; Obiectivele detaliate de studiu sunt:
AMP1 AMP2 AMP3 AMP4 AMP5 AMP6 Explicarea rolului managementului contabil i relaia acestuia cu managementul financiar Explicarea rolului informaiei privind costurile n procesul de management Descrierea abordrii convenionale n clasificarea costurilor i aplicarea acesteia n contextul sectorului public Descrierea rolului analizei costurilor n contabilitatea managerial i analiza comportamentului costurilor n situaii specifice Deosebirea dintre costurile directe i indirecte i aplicarea acestor deosebiri n practic Descrierea trsturilor caracteristice a absorbiei costurilor, a costurilor marginale, a costurilor standard i a activitii bazate pe costuri i ilustrarea utilizrii lor cu referire la exemplele practice Descrierea principalelor elemente care trebuie luate n considerare atunci cnd se proiecteaz i se dezvolt sistemul contabil i explicarea utilizrii programelor informatice de contabilitate, ct i a managementul sistemului informatic n procesul de contabilizare n sectorul public Descrierea rolului i obiectivelor bugetizrii i relaia sa cu planificarea macroeconomic i cadrul de cheltuial pe termen mediu Explicarea diferitelor forme de bugete, inclusiv bugete bazate pe resurse i pe rezultate i bugetele bazate pe performan i evaluarea critica n utilizarea acestora n cadrul instituiilor publice Descrierea i eluarea critic a procesului bugetar n instituiile publice Descrierea diferenelor dintre contabilitatea de cas i contabilitatea de angajament Descrierea managementului resurselor financiare, utilizarea planificrii fluxurilor financiare i rolul managementului Trezoreriei n instituiile publice Discutarea rolului managementului activelor n instituiile publice Descrierea principalilor pai n proiectarea i dezvoltarea sistemelor de bugetizare, contabilizare, management al informaiei i control

AMP7

AMP8 AMP9

AMP10 AMP11 AMP12 AMP13 AMP14

Bibliografie

335

Bibliografie
BALTACI, Mustafa si YILMAZ, Serdar, 2006, Keeping an Eye on Subnational Guvernments Observatii privind administratia centrala la nivel local: World Bank Institute Working paper, Washington D.C. SUA. CHANNEL, Wade, 2005, Lessons not learned: Problems with Western Aid for Law Reform in Post communist Countries, Lectii care nu au fost retinute: Problemele ridicate de ajutorul tarilor vestice destinate sprjinirii reformei juridice in tarile fost-comuniste: Carnegie Paper no.57, http://www.carnegieendowment.org Washington, SUA. COHEN, Alain-Gerard, 2005, Controle Interne et Audit Publics, Controlul Intern si Auditul PublicL.G.D.J. Paris, Franta. De KONING, Robert, 1999, PIfC in the context of European Union Enlargement, CPI in contextul procesului de extindere a Uniunii Europene, SIGMA Public Management Forum vol.6 (Nov/Dec 1999), Paris, Franta. De KONING, Robert, 2005, CHU: Its role and function in Report on Internal Control Systems in Applicant Countries, UCA: Rolul si functiile sale - in Raportul asupra Sistemului de Control Intern in tarile candidate, pag.4-7, SIGMA Newsletter Update Issue no.9: Audit si Control (Iunie 2005), Paris, Franta. ECA, 2006, Curtea Europeana de Conturi: Special Report concerning twinning as the main instrument to support institution-building in applicant countries, Raportul special privind contractele de infratire institutionala ca principal instrument pentru sprijinirea constructiei institutionale in tarile candidate, Iunie 2006 in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene 2006/C 167/02 (Iulie 2006). EFCO Contact Grup 2000, Internal Control Self-assessment, Auto-evaluarea Controlului Intern, Documentul Conferintei nr.14A/00 la a 3-a Conferinta a Grupului de Contact pentru Organizatiile Europene de Control Financiar, octombrie 2000, Berlin, Germania. EFCO Contact Grup 2001, Discution paper on Risk Management, Document de discutie privind managementul riscului Documentul Conferintial Inspection ei nr.06/01 la a 4-a Conferinta a Grupului de Contact pentru Organizatiile Europene de Control Financiar, octombrie 2001, Talin, Estonia. EFCO Contact Grup 2001, PIfC versus Financial Inspection in Public Administration, CPI versus inspectia financiara in sectorul public, Documentul Conferintei nr.05/01 la a 4-a Conferinta a Grupului de Contact pentru Organizatiile Europene de Control Financiar, octombrie 2000, Talin, Estonia. GRAY, Cheryl; HELLMAN, Joel and RYTERMAN, Randi, 2004, Anticorruption in Transition 2: Corruption in enterprise - State Interaction in Europe and Central Asia Lupta anti-coruptie in perioada de tranzitie 2: Coruptia in intreprinderi interactiunea cu statul in Europa si Asia Centrala, Banca Mondiala, Washington D.C., SUA. GUPTA, Parveen, 1991, Chaldaean and Mesopotamian, Chinese and Indian, Greek and Roman Civiliations Civilizatiile caldeana, mesopotamiana, chineza si greaca, in revista Internal Auditor, iunie 1991, Florida SUA.

336

PIC

HEPWORTH, Noel, 2003 Preconditions for Successful Implementation of Accrual Accounting in Central Guvernement Preconditii pentru implementarea cu success a contabilitatii de angajament in contabilitatea publica, in revista Public Money Management, Ianuarie 2003, CIPFA, Marea Britanie. HEPWORTH, Noel, 2003, Modern risk based approach in the public sector - Internal audit Auditul intern o abordare moderna a riscului in sectrul public, www.cipfa.uk. LAMOND, Elizabeth, 1890, Walter of Henleys Husbandry Gospodaria lui Walter Henley, Longmans, Green&Co. 1890, Londra, Marea Britanie. LINGEN, Jan-Pieter, 2004, Commissions Management of the Preparation for Accesion in the Area of Financial Control: An outsiders View Managementul Comisiei in pregatirea aderarii in domeniul controlului financiar: viziunea unui observator din afara, document de lucru la a 2-a reuniune a UCA, decembrie 2004, Balatonoszod, Ungaria. LITTLETON, A.C. 1933/1966, Accounting Evolution pana la 1900 Evolutia contabilitatii pana la 1900, Russell&Russell, New York, SUA. MERCHAN, Francisco, 2002, Risk Management at the European Commission Managementul riscului in cadrul Comisiei Europene, 2002, Bruxelles, Belgia http:// forum.europa.eu.int/Members/irc/budg. MoF, 2000, Ministerul de Finante al Olandei, Directia de Politica a Auditului in cadrul Guvernului, Government Governance Guvernanta Guvernului, document din noiembrie 2000, Haga, Olanda. MoF, 2004, Ministerul de Finante al Olandei, Directia Bugetului de Stat, Final Report of the Project Quality Plan audit function in State service Raportul final asupra proiectului privind planul de calitate a functiei de audit in sectorul public, document din noiembrie 2004, pag.19, Haga, Olanda. MUIS, Jules discursul rostit in cadrul Conferintei Internationale Intalneste-ti colegii, organizata in 13-14 mai 2004 de catre Ministerul de Finante al Olandei, document distribuit in timpul conferintei. NAO, 2006, Oficiul National de Audit, Comitetul de Audit al NAO : Self-assesement Checklist Lista de verificare pentru procesul de auto-evaluare, mai 2006, Londra, Marea Britanie, http://www.nao.org.uk/guidance/checklist. PEFA, 2005, Banca Mondiala, Secretariatul PEFA Public Fianancial Management Performance Measurement Framework Cadrul de evaluare a performantei manageriale in finantele publice iunie 2005, http://pefa.org, Washington SUA. PRATLEY, Alan, 1997 Financial Control and Audit in the European Union Controlul financiar si auditul in Uniunea Europeana, SIGMA Paper nr.19, pp.145, 1996, Paris, France (http://oecd.org/dateoecd). ROSE-ACKERMAN, Susan, 1999, Corruption and Government, Coruptie si guvernanta, 1999, Universitatea din Yale, SUA. SIGMA, 2002, Co-operation of SAIs with Parlamentary Audit Committees: Executive Summary Cooperarea Institutiilor Supreme de Audit cu Comitetele parlamentare de audit:

Bibliografie

337

Sumar detaliat, SIGMA Paper, nr.33 din 9 decembrie 2002, Paris, Franta http://www.oecd. org/dataoecd. SIHAG, S., Balbir, 2004, Kautilya on the scope and methodology of accounting, organizational design and the role of ethics in India Studiu asupra scopului si metodologiei contabile in cadrul structurii organizationale si rolul etniilor in India, in revista Accounting Historians Journal, decembrie 2004, Ohio, SUA. SIMMONY, Marc, 2002, Le Controle Financier Public dans le cadre de lUnion Europeenne de son elargissement Controlul financiar public in cadrul Uniunii Europene la momentul extinderii sale, Revue Francaise de Finances Publiques, nr.77, Paris, Franta. SOCCOJA, Pierre-Christian, 2005, Un palmares de la corruption?Un palmares al coruptiei?, le Monde din 5 noiembrie 2005, Paris, Franta. STONE, Willard, 1969, Antecedents of the Accounting Profession Antecedente ale profesiei de contabil, in Accounting Review, vol.44, nr.2, aprilie 1969, New York, SUA http://links. jstor.org/journals. Transparency International, 2006, Transparency International Corruption Perception Index 2005, Indicatorul de perceptie al coruptiei al organizatiei Transparency International pentru 2005, http://transparency.org.

Picture credits: All pictures in the book were taken by the author. Romanian translation by: Ioana Munteanu Cover design, Layouts & DTP by: Edo Milavec, MV d.o.o., Postojna, Slovenia