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AGUSTN' GORDILLO

(DIRECTOR)

SERIE DE LEGISLACIN COMENTADA

PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Decreto Ley 19,549/1972
Y Normas Reglamentarias
Ley De Procedimientos Administrativos
De La Ciudad Autnoma De Buenos Aires
Comentados Y Concordados

LexisNexis
Abeledo-Perrot

- Gordillo, Agustn (dir.)


PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

LexisNexis - Depalma
2003
Pginas 584

NDICE
DECRETO-LEY 19549/1972 - PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
TTULO I
Procedimiento administrativo
Artculo 1.- mbito de aplicacin
I. MBITO DE APLICACIN
1. Administracin centralizada
2. rganos desconcentrados
3. Entes descentralizados autrquicamente
4. Empresas y sociedades del Estado
5. Personas pblicas No estatales
6. Entes binacionales
7. Organismos de seguridad y de defensa
8. Poder Legislativo y Poder Judicial
II. VOLUNTAD
1. Actos administrativos
2. Reglamentos administrativos
3. Contratos
1. Impulsin de oficio. Concepto. Fundamento
III. INFORMALISMO
1. Generalidades
1.1. Qu debe entenderse por informalismo
1.2. Cules son las formas excusables
1.3. Concordancia con otros artculos del decreto reglamentario y decreto 229/2000
2. El principio del informalismo en la jurisprudencia y en dictmenes de la Procuracin
del Tesoro de la Nacin
2.1. Concepto e interpretacin
2.2. Aplicaciones especiales del principio
IV. DAS Y HORAS HBILES
V. LOS PLAZOS
En cuanto a los plazos
1. Introduccin
2. Fundamentos de la denuncia de ilegitimidad
3. Rgimen aplicable y competencia para resolver la denuncia de ilegitimidad

4. Obligatoriedad para la Administracin


5. Requisitos de admisibilidad
6. Efectos de la desestimacin de la denuncia de ilegitimidad
Interrupcin de plazos por articulacin de recursos
1. Introduccin
2. Requisitos
3. Excepciones
4. Efectos de la caducidad del procedimiento
5. Suspensin de los plazos
VI. DEBIDO PROCESO ADJETIVO
Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:
1) Derecho a ser odo
2) Derecho a ofrecer y producir pruebas
3) Derecho a una decisin fundada
1. Concepto. Fundamento
2. La defensa en el procedimiento administrativo: el derecho a ser odo
3. El debido proceso y los procedimientos esenciales
4. La vista de las actuaciones
5. Derecho a una decisin fundada
6. Nulidades derivadas de su inobservancia. Posibilidad de "subsanacin". Remisin
Artculo 2.- Procedimientos especiales excluidos
TTULO II
Artculo 3.- Competencia del rgano
I. FUENTES
II. CARACTERES
a) Objetividad
b) Obligatoriedad
c) Improrrogabilidad e irrenunciabilidad
d) Es de orden pblico
III. COMPETENCIA REGLADA Y COMPETENCIA DISCRECIONAL
IV. CLASIFICACIN DE LA COMPETENCIA
a) Materia
b) Territorio
c) Tiempo
d) Grado
V. DISTRIBUCIN ORGANIZACIONAL DE LA COMPETENCIA:
DELEGACIN
a) Delegacin

b) Avocacin
c) Sustitucin
Artculo 4.- Cuestiones de competencia
Artculo 5.- Contiendas negativas y positivas
I. CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS
II. DECLINATORIA E INHIBITORIA
Artculo 6.- Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados:
I. EXCUSACIN Y RECUSACIN
II. EXCUSACIN CON O SIN CAUSA
III. RECUSACIN CON CAUSA
IV. CAUSALES DE RECUSACIN Y EXCUSACIN. OPORTUNIDAD
V. OTRAS CAUSALES DE RECUSACIN
TTULO III
Artculo 7.- Requisitos esenciales del acto administrativo
I. NOCIN DE ACTO ADMINISTRATIVO
II. CLASIFICACIN DE ACTOS: DILIGENCIAS PRELIMINARES, ACTOS
INTERLOCUTORIOS, DE MERO TRMITE, DEFINITIVOS O
EQUIPARABLES A DEFINITIVOS
III. ELEMENTOS O REQUISITOS DEL ACTO
IV. COMPETENCIA (ART. 7, INC. A)
1. Nocin, clasificacin
2. Competencia por razn del grado
3. Competencia por razn de la materia
4. Competencia en razn del territorio
5. Competencia en razn del tiempo
V. CAUSA (ART. 7, INC. B)
1. Generalidades
VI. OBJETO (ART. 7, INC. C)
1. Nocin
2. Facultades regladas y discrecionales
3. Posibles vicios en el objeto y consecuencias jurdicas
3.1. Violacin a las facultades regladas u objeto prohibido
3.2. Violacin a los lmites de las facultades discrecionales: irrazonabilidad,
desproporcionalidad, absurdidad
3.3. Inmoralidad. La tica pblica
3.4. El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible
3.5. Debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no
propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos
adquiridos

VII. PROCEDIMIENTOS (ART. 7, INC. D)


1. Generalidades
2. El dictamen jurdico
VIII. MOTIVACIN (ART. 7, INC. E)
1. Generalidades
IX. FINALIDAD (ART. 7, INC. F)
1. Generalidades
2. Desviacin de poder
3. Proporcionalidad de las medidas adoptadas
X. CONTRATOS CELEBRADOS POR LAS JURISDICCIONES Y ENTIDADES
COMPRENDIDAS EN EL SECTOR PBLICO NACIONAL
Artculo 8.- Forma
I. INTRODUCCIN
II. ASPECTOS DE LA FORMA
a) Manifestacin expresa
b) Forma escrita
c) Indicacin de lugar y fecha
d) Firma de la autoridad emisora
III. EXCEPCIONES A LOS RECAUDOS FORMALES
1. Acto verbal
2. Actos administrativos tcitos e implcitos
IV. CLASIFICACIN
V. VICIOS
1. Vicios en los recaudos formales extrnsecos
a) Manifestacin expresa y por escrito
b) Indicacin de lugar y fecha
c) Firma
Artculo 9.- Vas de hecho (texto segn ley 21686).
I. INTRODUCCIN
II. PRESUPUESTOS DE LAS VAS DE HECHO
1. Comportamiento material
2. Irregularidad del comportamiento administrativo
3. Lesin de derechos o garantas constitucionales
III. COMPORTAMIENTOS ASIMILABLES A VAS DE HECHO
IV. CONSECUENCIAS DE LAS VAS DE HECHO
Artculo 10.- Silencio o ambig edad de la Administracin
I. DISTINTOS REMEDIOS ANTE LA INACTIVIDAD DE LA
ADMINISTRACIN
II. LA OBLIGACIN DE RESOLVER
III. EL SILENCIO
IV. CRITERIO DE INTERPRETACIN

V. CLASES
VI. REQUISITOS
VII. CMPUTO DE LOS PLAZOS PARA INICIAR LA ACCIN EN SEDE
JUDICIAL
VIII. RESOLUCIONES TARDAS
Artculo 11.- Eficacia del acto. Notificacin y publicacin
I. PUBLICIDAD
II. NOTIFICACIN
1. Implicancias de la categorizacin de la notificacin del acto administrativo como
requisito de existencia o de eficacia del mismo
2. Potestad revocatoria de la Administracin ante el acto no notificado
3. Potestad revocatoria de la Administracin ante el acto notificado en forma defectuosa
4. Requisitos
a) Subjetivos
b) Objetivos
c) De la actividad
III. PUBLICACIN
1. Contenido de la publicacin
2. Publicacin e impugnacin de reglamentos
Artculo 12.- Presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria
I. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
II. LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD
1. Concepto. Alcance
2. Consecuencias de la presuncin de legitimidad
3. Implicancias prcticas de no reconocer la presuncin de legitimidad a los actos
irregulares
4. Algunas reflexiones en torno a la interpretacin de la presuncin de legitimidad del
acto administrativo
III. EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Algunas cuestiones terminolgicas
2. Distincin entre la ejecutoriedad del acto y el ejercicio de la coercin por parte de la
Administracin
3. Alcance de la ejecutoriedad de los actos administrativos. Criterio de interpretacin
4. Distintos supuestos de ejecutoriedad
IV. SUSPENSIN DE LOS EFECTOS DEL ACTO EN SEDE
ADMINISTRATIVA
1. Aclaraciones previas
2. Requisitos para la procedencia de la suspensin de los efectos del acto en sede
administrativa
3. Suspensin de los efectos del acto en sede judicial. Cumplimiento de los requisitos para
su procedencia. Medidas cautelares

4. Recursos otorgados por leyes especiales


V. LA CUESTIN DE LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS EN EL MBITO DE LA CIUDAD AUTNOMA DE
BUENOS AIRES
1. La suspensin de los efectos del acto administrativo. Requisitos para su admisin
Artculo 13.- Retroactividad del acto
I. NOCIONES PRELIMINARES
II. FUNDAMENTO DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
III. LA RETROACTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Concepto
2. Supuestos en los cuales se admite
3. Alcances de la retroactividad
Artculo 14.- Nulidad
I.
II.
1. Vicio grave
2. Elementos esenciales
3. Vicio manifiesto o no manifiesto
III.
1. La anulabilidad en caso de duda como regla
2. La nulidad como regla y la anulabilidad como excepcin
IV.
V. CARACTERSTICAS DIFERENCIALES DE LA NULIDAD EN DERECHO
ADMINISTRATIVO
VI. EFECTOS DE LA NULIDAD
VII. LOS CASOS DE LOS INCISOS A) Y B)
1. Inciso a)
1.1. Error
1.2. Dolo
1.3. Violencia o intimidacin
1.4. Simulacin
2. Inciso b)
2.1. Incompetencia
2.2. Causa
2.3. Violacin a la ley aplicable
2.4. Violacin de las formas esenciales
2.5. Violacin de la finalidad
Artculo 15.- (Texto segn ley 21686) Anulabilidad
Artculo 16.- Invalidez de clusulas accidentales o accesorias
Artculo 17.- Revocacin del acto nulo. (Texto segn ley 21686)

I. INTRODUCCIN. ACLARACIONES TERMINOLGICAS


II. ESTABILIDAD DEL ACTO NULO
III. LMITES A LA POTESTAD REVOCATORIA
1. Debe ser "irregular"
2. No debe estar "firme" y "consentido"
3. El acto que se pretende revocar no debe haber generado "derechos subjetivos que se
estn cumpliendo"
4. Audiencia previa
IV. APLICACIN DE LAS EXCEPCIONES A LA ESTABILIDAD DEL ACTO
REGULAR
V. RGANO COMPETENTE
VI. EFECTOS DE LA REVOCACIN
VII. SUSPENSIN DEL ACTO QUE NO PUEDE SER REVOCADO
VIII. PLAZO
IX. CONCORDANCIA LPA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Artculo 18.- (Texto segn ley 21686). Revocacin del acto regular
I. ACTO REGULAR
II. ESTABILIDAD DEL ACTO REGULAR
III. EXCEPCIONES A LA ESTABILIDAD DEL ACTO REGULAR
1. Excepciones normativas
1.1. Connivencia dolosa
1.2. Revocacin, modificacin o sustitucin que favorezca sin perjudicar a terceros
1.3. La revocacin de los actos precarios
IV. REVOCACIN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD
V. MODIFICACIN DE UNA LEY QUE AUTORIZA LA REVOCACIN
VI. QUANTUM INDEMNIZATORIO
VII. EFECTOS DE LA REVOCACIN
VIII. PLAZOS
IX. CONCORDANCIA LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Artculo 19.- Saneamiento
I. SANEAMIENTO. CONCEPTO. CARACTERES
II. EFECTOS
III. CASOS EN LOS QUE EL SANEAMIENTO NO PROCEDE
IV. SANEAMIENTO ADMINISTRATIVO Y JUDICIAL
V. RATIFICACIN. CONCEPTO. CARACTERES
VI. EFECTOS
VII. CONFIRMACIN. CONCEPTO. CARACTERES
VIII. COMPARACIN ENTRE SANEAMIENTO, CONFIRMACIN Y
RATIFICACIN
Artculo 20.- Conversin
I. CONCEPTO. CARACTERES

II. EFECTOS DE LA CONVERSIN


Artculo 21.- Caducidad
I. CONCEPTO
II. INCUMPLIMIENTO POR PARTE DEL PARTICULAR. CONSTITUCIN
EN MORA. CONCESIN DE UN PLAZO RAZONABLE
III. EFECTOS DE LA DECLARACIN DE CADUCIDAD
Artculo 22.- Revisin
I. CONCEPTO
II. TRMITE DE LA REVISIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
DENOMINACIN. LEGITIMACIN
III. PLAZOS PARA INTERPONER LA REVISIN
IV. CIRCUNSTANCIAS QUE PERMITEN LA INTERPOSICIN DEL
RECURSO DE REVISIN. LOS CASOS PREVISTOS TAXATIVAMENTE EN
LA NORMA
V. ANTE QUIN SE INTERPONE LA REVISIN Y QUIN ES EL RGANO
COMPETENTE PARA RESOLVER. SUSTANCIACIN Y RESOLUCIN
TTULO IV
Artculo 23.- Impugnacin judicial de actos administrativos
I. IMPUGNACIN JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. PODR SER
IMPUGNADO POR VA JUDICIAL UN ACTO DE ALCANCE PARTICULAR
1. Impugnacin judicial de actos de alcance individual: diferencias entre el DL
19549/1972 y la LPACABA
Artculo 24
I. EL ACTO DE ALCANCE GENERAL SER IMPUGNABLE POR VA
JUDICIAL:
Legitimacin:
1. La afectacin en forma inminente
2. Condiciones de admisibilidad
3. Condiciones de admisibilidad
4. Plazos para interponer la impugnacin
5. Alcances y efectos
II. IMPUGNACIN JUDICIAL DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL:
DIFERENCIAS ENTRE EL DL 19549/72 Y LA LPACABA
Artculo 25.- (Texto segn ley 21686). Plazos dentro de los cuales debe deducirse la
impugnacin (por va de accin o recurso)
I. PLAZO DE CADUCIDAD PARA ACCIONAR CONTRA EL ESTADO
II. ACCIN Y RECURSO
III. EL PLAZO PARA DEMANDAR AL ESTADO POR VA DE ACCIN.
APLICACIN. EXCEPCIONES
IV. CMPUTO DEL PLAZO
V. FALTA DE IMPUGNACIN. EFECTOS

VI. LA CUESTIN DE LOS DAOS Y PERJUICIOS


VII. PLAZO DE CADUCIDAD O PRESCRIPCIN. SE PUEDEN
INTERRUMPIR LOS PLAZOS DEL ART. 25?
VIII. OPORTUNIDAD PROCESAL PARA OPONER AL PROGRESO DE LA
ACCIN EL VENCIMIENTO DE LOS PLAZOS DEL ART. 25
Artculo 26
Artculo 27.- Impugnacin de actos por el Estado o sus entes autrquicos; plazos
Artculo 28.- (Texto segn ley 21686) Amparo por mora de la Administracin
I. EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIONAR Y OBTENER UNA
RESPUESTA EN UN TIEMPO RAZONABLE
II. PROCEDENCIA
1. Omisiones contra las cuales procede
2. La cuestin de "urgir un pago"
3. Legitimacin activa
4. Legitimacin pasiva: rgano contra el cual corresponde dirigir la accin
III. LAS VAS DE LOS ARTS. 10 Y 28 NO SON EXCLUYENTES
IV. COMPETENCIA
V. PROCEDIMIENTO
VI. ALCANCE DE LA SENTENCIA. EVALUACIN DE LA MORA. COSTAS
VII. APELABILIDAD DE LA SENTENCIA. CUMPLIMIENTO. ASTREINTES
VIII. EL AMPARO POR MORA EN EL MBITO DE LA CIUDAD AUTNOMA
DE BUENOS AIRES
1. Generalidades. Procedencia
2. Procedimiento aplicable. Costas
Artculo 29
Artculo 30.- (Texto segn ley 25344) Reclamo administrativo previo a la demanda
judicial
I. RECAPITULACIN
1. Origen
2. El decreto-ley 19549/1972. La reforma de 1977
3. La ley 25344: una reforma a contramano de la historia
4. Aplicabilidad de la reforma introducida por la ley 25344 a las causas en trmite
II. LA INCLUSIN DE LAS ENTIDADES AUTRQUICAS EN EL NUEVO
ART. 30
III. ANTE QUIN DEBE DIRIGIRSE EL RECLAMO
IV. FORMALIDADES
V. PLAZO PARA INTERPONER EL RECLAMO
VI. SUSPENSIN, INTERRUPCIN O REMISIN DE PLAZOS
VII. EL RECLAMO PREVIO EN EL MBITO DE LA CIUDAD AUTNOMA
DE BUENOS AIRES
1. La innecesariedad del reclamo administrativo previo como regla general

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2. El reclamo administrativo previo y la repeticin de impuestos pagados indebidamente


3. El reclamo administrativo previo y la accin meramente declarativa
Artculo 31.- (Texto segn ley 25344)
I. PLAZO PARA RESOLVER EL RECLAMO
II. PLAZO PARA DEMANDAR JUDICIALMENTE
1. Aplicacin de los plazos del art. 25
2. Cmputo. Inconstitucionalidad de su aplicacin frente a la configuracin del silencio
III. IRRECURRIBILIDAD DEL ACTO QUE RESUELVE EL RECLAMO
IV. EL CONTROL OFICIOSO DE LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE
LA ACCIN JUDICIAL. REMISIN
Artculo 32
I. EXIGIBILIDAD DEL RECLAMO. ALCANCES
1. Inexigibilidad del reclamo cuando se trata de impugnar actos administrativos de
alcance particular o general
2. Inexigibilidad del reclamo cuando se trata de impugnar actos de sustancia legislativa
3. Inexigibilidad en caso de silencio
4. Inexigibilidad en los hechos y vas de hecho
5. Inexigibilidad del reclamo y accin de amparo
II. OMISIONES
1. Inexigibilidad por texto expreso
1.1. Repeticin de ejecucin. Reconvencin. Juicio previo
1.2. Repeticin de gravmenes
2. Reclamacin de daos y perjuicios al Estado
3. Plena vigencia del principio de inexigibilidad del reclamo en los casos de comportar el
mismo un "ritualismo intil"
REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS - (Dec.
1759/1972, t. o. 1991)
TTULO I
Artculo 1.- rganos competentes
Artculo 2.- Facultades del superior
Artculo 3.- Iniciacin del trmite. Parte interesada
I. INICIACIN DEL TRMITE. PARTE INTERESADA
Artculo 4.- Impulsin de oficio y a pedido de parte interesada
Artculo 5.- Deberes y facultades del rgano competente
Artculo 6.- Facultades disciplinarias
TTULO II - DE LOS EXPEDIENTES
Artculo 7
I. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
II. LA IMPORTANCIA DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO A LOS
EFECTOS PROBATORIOS EN SEDE JUDICIAL. ALCANCE DE ESTOS
EFECTOS

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Artculo 8.- Compaginacin


Artculo 9.- Foliatura
Artculo 10.- Anexos
Artculo 11
Artculo 12.- Desgloses
Artculo 13
Artculo 14.- Oficios y colaboracin entre dependencias administrativas
TTULO III - ESCRITOS. DOMICILIO. DOCUMENTOS. REQUISITOS
Artculo 15.- Formalidades de los escritos
I. LOS REQUISITOS FORMALES DEL DECRETO 1759/1972
II. REQUISITOS GENERALES DE CUALQUIER ESCRITO
1. Presentacin escrita
2. El requisito del idioma nacional
3. Testaduras, enmiendas o palabras interlineadas
4. Firma
5. Otros requisitos comunes
III. PRESENTACIN DE LOS ESCRITOS. EL EMPLEO DE MEDIOS
TELEGRFICOS
Artculo 16.- Recaudos
I. REQUISITOS DE LOS ESCRITOS QUE ESPECFICAMENTE INICIAN UN
TRMITE
1. Identificacin del peticionante o recurrente
2. Relacin de los hechos
3. La peticin
4. Ofrecimiento de prueba
Artculo 17.- Firma; firma a ruego
Artculo 18.- Ratificacin de la firma y del contenido del escrito
Artculo 19.- Constitucin de domicilio especial
Artculo 20
Artculo 21
I. EL REQUISITO DE CONSTITUCIN DE DOMICILIO ESPECIAL
Artculo 22.- Domicilio real
Artculo 23.- Falta de constitucin del domicilio especial y de denuncia del domicilio real
Artculo 24.- Peticiones mltiples
Artculo 25.- Presentacin de escritos, fecha y cargo
I. OBLIGACIN DE LA ADMINISTRACIN DE RECIBIR LOS ESCRITOS
QUE PRESENTAN LOS PARTICULARES. CARGO
1. Expresiones injuriosas
2. Escritos improcedentes
II. MEDIOS, LUGAR Y FECHA DE PRESENTACIN DE LOS ESCRITOS
1. Escritos presentados en las oficinas administrativas

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2. Escritos remitidos por correo


3. Escribano pblico
4. Primeras horas del da siguiente
Artculo 26.- Provedo de los escritos
Artculo 27.- Documentos acompaados
Artculo 28.- Documentos de extraa jurisdiccin legalizados. Traduccin
Artculo 29.- Firma de los documentos por profesionales
Artculo 30.- Entrega de constancias sobre iniciacin de actuaciones y presentacin de
escritos o documentos
Artculo 31.- Actuacin por poder y representacin legal
I. APRECIACIONES PRELIMINARES
II. REPRESENTACIN VOLUNTARIA
III. REPRESENTACIN LEGAL
IV. REPRESENTACIN DE LAS PERSONAS JURDICAS
V. EL MENOR ADULTO
VI. REPRESENTACIN PRESUNTA. GESTIONES VERBALES
VII. MANDATO TCITO
VIII. GESTIN DE NEGOCIOS
IX. ACREDITACIN DE LA REPRESENTACIN. PRINCIPIO GENERAL
X. EXCEPCIONES. EL CASO DE LOS PADRES O CNYUGE DEL
REPRESENTADO
XI. QUINES PUEDEN SER REPRESENTANTES
Artculo 32.- Forma de acreditar la personera
I. ACREDITACIN DE LA PERSONERA INVOCADA EN EL
PROCEDIMIENTO
1. Poder notarial
2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o letrado
3. Otros supuestos de copia simple de poder
4. Carta-poder autenticada
5. Carta-poder simple
II. CERTIFICACIN
III. SOCIEDADES NO CONSTITUIDAS REGULARMENTE
IV. SOCIEDADES CONSTITUIDAS EN EL EXTRANJERO
Artculo 33
Artculo 34.- Cesacin de la representacin
I. DISTINTOS SUPUESTOS DE CESACIN
Revocacin
Renuncia
Muerte o inhabilidad del mandatario
Muerte o incapacidad del poderdante
II. EMPLAZAMIENTOS

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III. SEPARACIN DEL APODERADO


IV. CONCLUSIN DEL TRMITE
Artculo 35.- Alcances de la representacin
I. EFECTOS DE LA ADMISIN DE LA REPRESENTACIN
Artculo 36.- Unificacin de la personera
I. UNIFICACIN DE PERSONERA Y UNIFICACIN DE REPRESENTACIN
II. SITUACIONES ORIGINARIAS DE LA UNIFICACIN DE PERSONERA
III. PROCEDENCIA. CARCTER RESTRICTIVO DEL INSTITUTO
Artculo 37.- Revocacin de la personera unificada
I. LA REVOCACIN EN LA LEGISLACIN CIVIL
II. LA REVOCACIN DE PERSONERA UNIFICADA EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
III. ALGUNOS SUPUESTOS ESPECIALES
IV. CONCLUSIN
V. ACTUACIN DEL REPRESENTANTE COMN EN EL PROCEDIMIENTO
Artculo 38.- Vistas; actuaciones
I. VISTAS EN EL DERECHO PROCESAL Y EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
II. VISTA Y GARANTA DE DEFENSA
III. LEGITIMACIN
IV. TRMITE
1. Oportunidad
2. Forma
3. Trminos
3.1. Ausencia de trminos
3.2. Suspensin de los trminos
4. Modo de tomar la vista
4.1. El retiro del expediente en prstamo
4.2. El derecho a obtener copias del expediente
V. LIMITACIONES A LA VISTA. RESERVA
1. Admisibilidad de declarar reservadas partes del expediente
2. rgano competente
3. Indelegabilidad. Avocacin
4. Requisitos del acto. El pedido de la reserva
5. Reserva total o parcial
6. Reserva de expedientes administrativos y litigios judiciales
7. Pueden invocarse en la decisin las piezas reservadas?
VI. EFECTOS
1. Irregularidad en la vista como causal de nulidad
2. La vista y los plazos para recurrir
3. Vista y notificacin

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VII. CONCORDANCIA LPACABA


1. Ley 104 de Acceso a la Informacin
TTULO V - DE LAS NOTIFICACIONES
Artculo 39.- De las notificaciones. Actos que deben ser notificados
I. NOTIFICACIONES. CONCEPTO Y GENERALIDADES
II. ACTOS COMPRENDIDOS
III. LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Artculo 40.- Diligenciamiento
I. PLAZOS
II. DEBER DE BUENA FE DE LA ADMINISTRACIN
III. CONVALIDACIN DE NOTIFICACIONES INVLIDAS
1. El caso especfico de la notificacin apta para cerrar la va judicial
IV. LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Artculo 41.- Forma de las notificaciones
I. CARCTER DE LA ENUNCIACIN
II. NOTIFICACIN PERSONAL
III. NOTIFICACIN ESPONTNEA
IV. NOTIFICACIN POR CDULA
1. LPA Ciudad de Buenos Aires
V. NOTIFICACIN POR TELEGRAMA
VI. POR CARTA, OFICIO, ETC., CON AVISO DE RECEPCIN
VII. LA NOTIFICACIN EN ZONAS RURALES
VIII. NOTIFICACIN POR FAX Y POR E-MAIL
1. La Ley de Firma Digital
IX. FALTA DE CONSTANCIA DE LA NOTIFICACIN
X. LA INVITACIN A NOTIFICARSE
XI. REGLAMENTACIN DE LAS NOTIFICACIONES EN LA CIUDAD DE
BUENOS AIRES
Artculo 42.- Publicacin de edictos
I. NOTIFICACIN POR EDICTOS, RADIAL, TELEVISIVA
Artculo 43.- Contenido de las notificaciones
I. CONTENIDO DE LA NOTIFICACIN
Artculo 44.- Notificaciones invlidas
I. EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO. PRINCIPIO GENERAL
II. CONVALIDACIN DE NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS
III. PLAZOS
IV. LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Artculo 45.- Notificacin verbal
I. NOTIFICACIN VERBAL
TTULO VI - DE LA PRUEBA
Artculo 46

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I. NOCIN DE PRUEBA. SU IMPORTANCIA Y FINALIDAD


II. PRINCIPIOS DE OFICIALIDAD Y VERDAD MATERIAL. CARGA DE LA
PRUEBA. DERECHO DE DEFENSA
III. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
IV. LA CARGA DE LA PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL.
ARTS. 377 Y 36, INC. 2 DEL CPCCN. DOCTRINA DE LAS CARGAS
PROBATORIAS DINMICAS
V. GOBIERNO DE LA PRUEBA
VI. OBJETO DE LA PRUEBA
VII. MEDIOS DE PRUEBA
Artculo 47.- Notificacin de la providencia de prueba
I. APERTURA DE LA PRUEBA. CRITERIO DE ADMISIN
II. POCA DE LA APERTURA A PRUEBA
III. NOTIFICACIN Y RECEPCIN DE LA PRUEBA
Artculo 48.- Informes y dictmenes
I. PRUEBA DE INFORMES
II. INFORMES Y DICTMENES
III. OBLIGATORIEDAD DE LOS DICTMENES DE LA PROCURACIN DEL
TESORO DE LA NACIN PARA EL CUERPO DE ABOGADOS DEL ESTADO
IV. CONCEPTO Y CARACTERSTICAS DE LOS DICTMENES JURDICOS
Testigos
Artculo 49
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1. Carga procesal o deber
II. LUGAR EN QUE SE REALIZA LA DECLARACIN TESTIMONIAL
Artculo 50
I. POSIBILIDAD DE CONTROL EN LA PRODUCCIN DE LA PRUEBA
TESTIMONIAL
II. NOTIFICACIN DE LAS AUDIENCIAS
Artculo 51
I. DEBER O FACULTAD DE CITAR AL TESTIGO QUE NO RESIDE EN EL
LUGAR DEL ASIENTO DEL ORGANISMO COMPETENTE
Artculo 52
I. JURAMENTO DE DECIR VERDAD EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
II. PREGUNTAS Y REPREGUNTAS
Artculo 53
Artculo 54
I. CONCEPTO
II. PROPOSICIN Y DESIGNACIN DE PERITOS. ADMISIBILIDAD

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III. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS. 459, 464 Y 476 DEL CPCCN, CONFORME
ART. 57, REGLAMENTO
IV. COSTAS
V. CARGA DE LA PRUEBA
VI. LA PRODUCCIN PRIVADA DE LA PRUEBA
VII. ALGUNOS EJEMPLOS ATPICOS DE PRUEBAS PERICIALES
Artculo 55
I. PUNTOS DE PERICIA. NORMA SUPLETORIA: ART. 459 DEL CPCCN,
CONFORME ART. 57, REGLAMENTO
II. CONSULTOR TCNICO. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS. 459 Y 471 DEL
CPCCN, CONFORME ART. 57, REGLAMENTO
III. LA FIGURA DEL AMICUS CURIAE
Artculo 56
I. ACEPTACIN DEL CARGO
II. INFORMALISMO. BSQUEDA DE LA VERDAD MATERIAL
III. RECUSACIN. NORMA SUPLETORIA: ART. 466 DEL CPCCN,
CONFORME ART. 57, REGLAMENTO
Artculo 57
I. DILIGENCIAMIENTO DE LA PERICIA
II. ANTICIPO DE GASTOS
III. PRESENTACIN DEL DICTAMEN. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS. 472
Y 474 DEL CPCCN, CONFORME ART. 57, REGLAMENTO
IV. IMPUGNACIN
V. VALORACIN DE LA PRUEBA PERICIAL. FUERZA PROBATORIA.
NORMA SUPLETORIA: ART. 477 DEL CPCCN, CONFORME ART. 57,
REGLAMENTO
Artculo 58.- Documental
I. CONCEPTO. IMPORTANCIA DE LA PRUEBA. DOCUMENTOS
ADMINISTRATIVOS
II. DIFERENCIA ENTRE DOCUMENTO E INSTRUMENTO
III. INSTRUMENTOS PBLICOS Y PRIVADOS
IV. DOCUMENTACIN EN PODER DE LA PARTE CONTRARIA O DE
TERCEROS
V. OTRAS CLASES DE DOCUMENTOS
VI.
DOCUMENTOS
ADMISIBLES
EN
EL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
VII. RELACIN ENTRE PRUEBA TESTIMONIAL, PERICIAL Y
DOCUMENTAL
VIII. REMISIN
Artculo 59.- Confesin
I. CONCEPTO. INADMISIBILIDAD

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II. CONFESIN VOLUNTARIA. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS. 423, 424 Y


425 DEL CPCCN. EFECTO DE LA CONFESIN FICTA EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
III. ALGUNAS OBSERVACIONES DERIVADAS DE LA CONCORDANCIA CON
EL ARTCULO DE LA LPACABA
1.
2. Inadmisibilidad de la confesin voluntaria en el mbito de la ciudad de Buenos Aires
Artculo 60.- Alegatos
I. OBJETO DEL ALEGATO
II. TRMINO PARA ALEGAR
III. PRODUCCIN DE NUEVA PRUEBA
IV. INTRODUCCIN DE HECHOS NUEVOS
Artculo 61.- Resolucin
Artculo 62.- Apreciacin de la prueba
I. LA REGLA DE LA SANA CRTICA
II. VALORACIN DE LA PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL
III. CRITERIO A SEGUIRSE EN CASO DE DUDA
IV. ARBITRARIEDAD EN LA APRECIACIN DE LA PRUEBA
V. LEY DE LA CIUDAD, REMISIN GENRICA
TTULO VII - DE LA CONCLUSIN DE LOS PROCEDIMIENTOS
Artculo 63
Artculo 64
Artculo 65
Desistimiento
Artculo 66
Artculo 67
Artculo 68
Artculo 69
Artculo 70
I. OTRAS FORMAS DE TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO
TTULO VIII - QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIN E
INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS AJENOS AL TRMITE DE RECURSOS
Artculo 71
I. CONCEPTO
II. CONTRA QU PROCEDE?
III. QUIN PUEDE INTERPONERLA?
IV. PLAZO PARA LA INTERPOSICIN
V. QUIN SUSTANCIA Y RESUELVE?
VI. PLAZO DE RESOLUCIN
Artculo 72

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Artculo 73.- Recursos contra actos de alcance individual y contra actos de alcance
general
I. CONCEPTO
II. REQUISITOS
III. FUNDAMENTO DE LOS RECURSOS
IV. LA IMPUGNACIN INDIRECTA DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL
Artculo 74.- Sujetos
Artculo 75.- rgano competente
I. AUTORIDAD QUE RESUELVE EL RECURSO
II. PRINCIPIO GENERAL
III. ACTOS DE ALCANCE GENERAL
IV. SUPUESTO EN QUE YA SE HA APLICADO EL ACTO DE ALCANCE
GENERAL
Artculo 76.- Suspensin del plazo para recurrir
I. LA VISTA COMO INSTITUTO JURDICO (REMISIN)
II. LA SUSPENSIN DE TRMINOS EN VIRTUD DE LA VISTA
III. SUSPENSIN O INTERRUPCIN DE LOS PLAZOS?
IV. EXTENSIN DE LA PRRROGA
Artculo 77.- Formalidades
I. REQUISITOS FORMALES DEL RECURSO
II. REQUISITOS SUSTANCIALES DEL RECURSO
III. AMPLIACIN DE FUNDAMENTOS
IV. SUBSANACIN DE DEFICIENCIAS FORMALES
Apertura a prueba
Artculo 78
I. LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (REMISIN)
II. CUESTIONES QUE "NO" REQUIEREN DE PRUEBA
III. CUESTIONES QUE "S" REQUIEREN DE PRUEBA
IV. LA CUESTIN FUNDAMENTAL: PODR O DEBER?
Artculo 79
I. ALEGACIN SOBRE LA PRUEBA PRODUCIDA EN LA INSTANCIA DE
RESOLUCIN DEL RECURSO
II. OPORTUNIDAD PARA AMPLIAR LOS FUNDAMENTOS
III. PLAZO PARA ALEGAR
Artculo 80.- Medidas preparatorias, informes y dictmenes irrecurribles
I. MEDIDAS O ACTOS PREPARATORIOS
II. LOS INFORMES
III. LA PROPUESTA
IV. DICTAMEN: CONCEPTO
V. DICTAMEN: CLASIFICACIN

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VI. RELACIN DEL ACTO DEFINITIVO CON LOS ACTOS


PREPARATORIOS: LA CAUSA Y LA MOTIVACIN. EL DICTAMEN COMO
REQUISITO ESENCIAL (REMISIN)
VII. LOS ACTOS PREPARATORIOS NO SON RECURRIBLES
Despacho y decisin de los recursos
Artculo 81
I. DEBER DE LA ADMINISTRACIN DE RESOLVER UN RECURSO
Artculo 82
Artculo 83.- Derogacin de actos de alcance general
I. CONCEPTOS INTRODUCTORIOS
II. PRINCIPIO GENERAL
III. FORMAS DE EXTINCIN DE LOS REGLAMENTOS
IV. SUPUESTOS TRATADOS EN EL ART. 83
V. LA DEROGACIN COMO FORMA DE EXTINCIN DE UN ACTO DE
ALCANCE GENERAL
VI. LA SUSTITUCIN O REEMPLAZO DEL REGLAMENTO
VII. DEROGACIN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL MEDIANTE
IMPUGNACIN EN SEDE ADMINISTRATIVA
VIII. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS
IX. DERECHOS ADQUIRIDOS AL AMPARO DE NORMAS ANTERIORES
Recurso de reconsideracin
Artculo 84
I. CONCEPTO
II. PLAZO DE INTERPOSICIN
III. LEGITIMACIN
IV. PROCEDENCIA DE LA IMPUGNACIN
V. MOTIVOS DE LA IMPUGNACIN
VI. ANTE QUIN SE PRESENTA
VII. QUIN LO RESUELVE
VIII. CARCTER OPTATIVO U OBLIGATORIO
IX. RESOLUCIN DEL RECURSO
Artculo 85
Artculo 86
I. NO EXISTIENDO APERTURA A PRUEBA
II. EXISTIENDO APERTURA A PRUEBA
1) Si ha presentado el alegato
2) Si no ha presentado el alegato
Artculo 87
Artculo 88
I. RECHAZO EXPRESO
II. RECHAZO TCITO

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Recurso jerrquico
Artculo 89
I. CONCEPTO
II. PROCEDENCIA
III. MOTIVOS PARA RECURRIR
IV. LEGITIMACIN
Artculo 90
Artculo 91
Artculo 92
I. RGANO ANTE EL QUE SE LO TRAMITA Y SUSTANCIA
II. EL DICTAMEN JURDICO
III. LA INTERVENCIN DE LA PROCURACIN DEL TESORO DE LA
NACIN
IV. CASOS EN QUE SE REQUIERE EL DICTAMEN DE LA PROCURACIN
DEL TESORO DE LA NACIN
Artculo 93
Recurso de alzada
Artculo 94
I. CONCEPTO
II. PROCEDENCIA
III. OBLIGATORIEDAD
IV. LEGITIMACIN
V. PLAZO DE INTERPOSICIN
VI. ALCANCE DE LA REVISIN
Artculo 95
I. ELECCIN DE LA VA
II. EXCLUSIN DE LA VA
Artculo 96
I. QUIN ES COMPETENTE PARA RESOLVER EL RECURSO?
II. INEXISTENCIA DE JERARQUA
Artculo 97
I. ALCANCE DE LA DECISIN
Artculo 98
I. APLICACIN SUPLETORIA
Actos de naturaleza jurisdiccional; limitado contralor por el superior
Artculo 99
I. ACTIVIDAD JURISDICCIONAL
II. SUSPENSIN DE PLAZOS
Artculo 100
I. GENERALIDADES
Artculo 101.- Rectificacin de errores materiales

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I. CONCEPTO
II. PLAZO PARA INTERPONERLA
III. QUIN PUEDE PRESENTARLA?
IV. CONTRA QU PROCEDE?
V. ANTE QUIN SE PRESENTA Y QUIN RESUELVE?
VI. EFECTOS
VII. PLAZO PARA RESOLVER
Artculo 102.- Aclaratoria
I. CONCEPTO
II. PROCEDENCIA
III. SUSTANCIACIN
TTULO IX
Artculo 103
Artculo 104
I. CONCEPTO Y GENERALIDADES
II. PLAZOS
III. CONCORDANCIA LPACABA
Una contradiccin en la LPA
TTULO X - RECONSTRUCCIN DE EXPEDIENTES
Artculo 105
TTULO XI - NORMAS PROCESALES SUPLETORIAS
Artculo 106

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DECRETO-LEY 19549/1972
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
TTULO I - Procedimiento administrativo
Artculo 1.- mbito de aplicacin
Las normas del procedimiento que se aplicar ante la Administracin Pblica
nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con
excepcin de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarn a las
propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
Concordancia LPACABA: art. 1 .
Artculo 1.- mbito de aplicacin. Las disposiciones de esta ley se aplicarn a la
Administracin pblica centralizada, desconcentrada y descentralizada, y a los rganos
legislativo y judicial de la Ciudad de Buenos Aires, en ejercicio de funcin administrativa;
tambin a los entes pblicos no estatales en cuanto ejerzan potestades pblicas otorgadas
por leyes de la Ciudad de Buenos Aires.
a) Requisitos generales: impulsin e instruccin de oficio. Impulsin e instruccin de
oficio, sin perjuicio de la participacin de los interesados en las actuaciones.
b) Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites. Celeridad, economa, sencillez
y eficacia en los trmites quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el rgimen
disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este rgimen comprende la
potestad de aplicar multa de hasta diez mil pesos ($ 10.000) -cuando no estuviere previsto
un monto distinto en norma expresa- mediante resoluciones que, al quedar firmes,
tendrn fuerza ejecutiva. Este monto mximo ser reajustado anualmente por el Poder
Ejecutivo nacional, de acuerdo con la variacin del ndice de precios al consumidor
establecido por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos del Ministerio de Economa
de la Nacin.
c) Informalismo. Excusacin de la inobservancia por los interesados de exigencias
formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.

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d) Das y horas hbiles. Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas
hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de parte podrn habilitarse aquellos
que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas.
e) Los plazos. En cuanto a los plazos:
1) Sern obligatorios para los interesados y para la Administracin.
2) Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal en contrario o
habilitacin resuelta de oficio o a peticin de parte.
3) Se computarn a partir del da siguiente al de la notificacin. Si se tratare de plazos
relativos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el art. 2 del Cdigo
Civil.
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites,
notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y
contestacin de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez (10) das.
5) Antes del vencimiento de un plazo podr la Administracin, de oficio o a pedido del
interesado, disponer su ampliacin, por el tiempo razonable que fijare mediante
resolucin fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La
denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos (2) das de antelacin al
vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere solicitado.
6) Interposicin de recursos fuera de plazo. Una vez vencidos los plazos establecidos para
interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no
obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el rgano que
hubiera debido resolver el recurso, salvo que ste dispusiere lo contrario por motivos de
seguridad jurdica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda
que medi abandono voluntario del derecho.
7) Interrupcin de plazos por articulacin de recursos. Sin perjuicio de lo establecido en el
art. 12 , la interposicin de recursos administrativos interrumpir el curso de los plazos
aunque aqullos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales
insustanciales o fueren deducidos ante rgano incompetente por error excusable.
8) Prdida de derecho dejado de usar en plazo. La Administracin podr dar por decado
el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la

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prosecucin de los procedimientos segn su estado y sin retrotraer etapas siempre que
no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente.
9) Caducidad de los procedimientos. Transcurridos sesenta (60) das desde que un
trmite se paralice por causa imputable al administrado, el rgano competente le
notificar que, si transcurrieren otros treinta (30) das de inactividad, se declarar de
oficio la caducidad de los procedimientos, archivndose el expediente. Se exceptan de la
caducidad los trmites relativos a previsin social y los que la Administracin
considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar
comprometido el inters pblico. Operada la caducidad, el interesado podr, no obstante,
ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podr hacer valer las pruebas
ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente
producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la
prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto
declarativo de caducidad.
f) Debido proceso adjetivo. Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que
comprende la posibilidad:
1) Derecho a ser odo. De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la
emisin de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legtimos,
interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una
norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por
quienes no sean profesionales del Derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los
casos en que se planteen o debatan cuestiones jurdicas.
2) Derecho a ofrecer y producir pruebas. De ofrecer prueba y que ella se produzca, si
fuere pertinente, dentro del plazo que la Administracin fije en cada caso, atendiendo a la
complejidad del asunto y a la ndole de la que deba producirse, debiendo la
Administracin requerir y producir los informes y dictmenes necesarios para el
esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurdica objetiva; todo con el contralor de los
interesados y sus profesionales, quienes podrn presentar alegatos y descargos una vez
concluido el perodo probatorio.
3) Derecho a una decisin fundada. Que el acto decisorio haga expresa consideracin de
los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a
la solucin del caso.
Concordancia LPACABA: art. 22 .
Ttulo III. El procedimiento administrativo

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Captulo I. Principios generales


Artculo 22.- Principios del procedimiento administrativo. El procedimiento
administrativo ante los rganos y entes mencionados en el artculo 1 1 se ajustar a los
siguientes requisitos:
a) Impulsin e instruccin de oficio: sin perjuicio de la participacin de los interesados en
las actuaciones;
b) Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites, quedando facultada la
autoridad competente para regular el rgimen disciplinario que asegure el decoro y el
orden procesal. Este rgimen comprende la potestad de aplicar multas de hasta diez mil
pesos ($ 10.000) cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa
mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrn fuerza ejecutiva.
c) Informalismo: excusacin de la inobservancia por los interesados de exigencias
formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente;
d) Das y horas hbiles. Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas
hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de parte, podrn habilitarse aquellos
que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas, en resolucin
fundada;
e) Los plazos. En cuanto a los plazos:
1) Sern obligatorios para los interesados y para la Administracin; en este ltimo caso,
su incumplimiento, traer aparejada la sancin disciplinaria de los agentes implicados, sin
perjuicio de la responsabilidad personal y solidaria con el rgano administrativo por los
daos y perjuicios que ocasione su irregular ejecucin;
2) Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal en contrario o
habilitacin resuelta de oficio o a peticin de parte;
3) Se computarn a partir del da siguiente al de la notificacin. Si se tratare de plazos
relativos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el artculo 2 2 del
Cdigo Civil;
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites,
notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y
contestacin de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez (10) das;

26

5) Antes del vencimiento de un plazo podr la Administracin, de oficio o a pedido del


interesado, disponer su ampliacin, por el tiempo razonable que fijare, mediante
resolucin fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La
denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos (2) das de antelacin al
vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere solicitado;
6) Interposicin de recursos fuera de plazos. Una vez vencidos los plazos establecidos
para interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artculo 94 94;
7) Interrupcin de plazos por articulacin de recursos. Sin perjuicio de lo establecido en el
artculo 12 12, la interposicin de recursos administrativos interrumpir el curso de los
plazos, aunque aqullos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales
insustanciales o fueren deducidos ante rgano incompetente por error excusable;
8) Prdida de derecho dejado de usar en plazo. La Administracin podr dar por decado
el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la
prosecucin de los procedimientos segn su estado y sin retrotraer etapas siempre que
no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente;
9) Caducidad de los procedimientos. Transcurridos sesenta (60) das desde que un
trmite se paralice por causa imputable al administrado, el rgano competente le
notificar que, si transcurrieren otros treinta (30) das de inactividad, se declarar de
oficio la caducidad de los procedimientos, archivndose el expediente. Se exceptan de la
caducidad los trmites que la Administracin considerare que deben continuar por sus
particulares circunstancias o por estar comprometido el inters pblico. Operada la
caducidad, el interesado podr, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo
expediente, en el que podr hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones
practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de plazos
legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a
partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad;
f) Debido proceso adjetivo. Derechos de los interesados al debido proceso adjetivo, que
comprende la posibilidad:
1) Derecho de ser odo. De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la
emisin de actos que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legtimos;
interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una
norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por

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quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los
casos en los que se planteen o debatan cuestiones jurdicas;
2) Derecho a ofrecer y producir pruebas. De ofrecer prueba y que ella se produzca, si
fuere pertinente, dentro del plazo que la Administracin fije en cada caso, atendiendo a la
complejidad del asunto y a la ndole de la que deba producirse, debindose requerir y
producir los informes y dictmenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de
la verdad jurdica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales,
quienes podrn presentar alegatos y descargos una vez concluido el perodo probatorio;
3) Derecho a una decisin fundada. Que el acto decisorio haga expresa consideracin de
los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a
la solucin del caso.
I. MBITO DE APLICACIN
"Artculo 1.- Las normas del procedimiento que se aplicarn ante la Administracin
Pblica nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con
excepcin de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarn a las propias
de la presente ley y a los siguientes requisitos".
I. Antes de comenzar con el anlisis del mbito de aplicacin del decreto-ley nacional de
procedimientos administrativos (DL) estimamos que corresponde recordar que la norma
en cuestin, con las aclaraciones que infra formulamos, son de aplicacin a los
organismos nacionales cualquiera sea su localizacin en el territorio de la Nacin.
Las provincias, por aplicacin de nuestro rgimen federal y por tratarse de potestades no
delegadas al gobierno federal (cf. arts. 1 y 75 , inc. 12, CN) han dictado sus propias
reglamentaciones de procedimiento administrativo; algunas de ellas, incluso, tal el caso
de la provincia de Buenos Aires y de la de Santiago del Estero, lo hicieron con
anterioridad al ao 1972.
As tambin, conforme los ordenamientos constitucionales y legislativos de cada
provincia, es dable verificar la existencia de normas de procedimiento administrativo a
nivel municipal.
En lo que se refiere a la Ciudad de Buenos Aires, antes de que la misma adoptara su
nuevo status institucional derivado del art. 129 de la Constitucin Nacional, el
procedimiento administrativo estaba regulado por la ordenanza 33264 del 27 de
diciembre de 1976 y por la ley orgnica 19987 .

28

De conformidad con su nuevo rgimen, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires aprob su


ley de procedimientos administrativos por decreto 1510 de fecha 22 de octubre de 1997
(1) .
Sin perjuicio de dicha diversidad normativa, los principios que informan cada una de
dichas normas guardan mucha semejanza por haber seguido los lineamientos generales
que, a lo largo del tiempo, sentaron la doctrina nacional y los dictmenes de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin.
Efectuada la aclaracin precedente corresponde sealar que el art. 1 del decreto-ley de
procedimientos administrativos ha adoptado un criterio subjetivo a los fines de delimitar
su mbito de aplicacin; as es como el primer prrafo del art. 1 enuncia los rganos y
entes que quedan comprendidos. Desde un punto de vista metodolgico corresponde
examinar la cuestin tomando en consideracin la naturaleza jurdica de los sujetos
comprendidos:
- Administracin central.
- rganos desconcentrados.
- Entes "descentralizados autrquicamente", segn la terminologa normativa en boga,
no muy adecuada por cierto.
- Empresas y sociedades del Estado.
- Personas pblicas no estatales.
- Entidades binacionales.
- Organismos de seguridad y de defensa.
- Poder Legislativo.
- Poder Judicial.

1. Administracin centralizada
Quedan comprendidos en este enunciado todos los rganos del Poder Ejecutivo nacional
a los que se refiere la seccin segunda de la segunda parte de la Constitucin Nacional
(arts. 87 a 107 ) y los rganos que de ellos dependen.

29

2. rganos desconcentrados
Lgicamente, y por las razones expresadas en el numeral anterior, tambin quedan
comprendidos en el mbito de aplicacin los rganos desconcentrados. Cabe aclarar que
la expresin "descentralizada" utilizada en el primer prrafo del art. 1 se corresponde
con los rganos que otra parte de la doctrina denomina "desconcentrados" y que carecen
de personalidad jurdica propia. La terminologa "descentralizada", utilizada por el
redactor de la norma comprende nicamente a rganos de la Administracin que
carecen de personalidad jurdica propia. De ah que la norma comentada agregue, a
continuacin de la palabra "descentralizada", la expresin "inclusive entes autrquicos"
para hacer extensiva la aplicacin de la norma a estos ltimos.
3. Entes descentralizados autrquicamente
Estas personas pblicas estatales quedan comprendidas en el mbito de aplicacin del
decreto-ley cualquiera sea la actividad que desarrollen.
La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sostenido que la norma comentada no ha
establecido "expresamente excepcin alguna para actividades que pudieran
eventualmente considerarse sometidas al derecho privado" y que son llevadas a cabo por
los entes autrquicos (2) .
4. Empresas y sociedades del Estado
Con respecto a las "empresas del Estado, sociedades de economa mixta, sociedades
annimas con participacin mayoritaria estatal, sociedades en las que el Estado fuera
titular de todo o parte del patrimonio social", el decreto 9101/72 en su art. 2 dispona la
aplicacin de "lo que fuere pertinente del ttulo VIII del reglamento aprobado por
decreto 1759/72 " y la aplicacin supletoria de dicho reglamento y del decreto-ley de
procedimientos administrativos (3) . El decreto 3700/77 incluy como art. 98 bis el
siguiente texto: "El recurso de alzada podr interponerse contra los actos
administrativos definitivos o que impidan totalmente la tramitacin del reclamo o
pretensin del recurrente, emanados del rgano superior de una empresa del Estado, de
una sociedad mixta o de economa mixta, de una sociedad annima con participacin
estatal mayoritaria o de una sociedad del Estado". Este texto provoc polmica ya que la
Procuracin del Tesoro de la Nacin entendi, con una interpretacin literal, que slo
proceda ese recurso cuando el impugnado fuera un acto administrativo regido

30

ntegramente por el derecho pblico (4) . Por el contrario, quienes sostenan que estas
empresas se regan siempre por el derecho pblico, interpretaban esta norma como
aplicable a toda clase de actos por ellas dictados.
El art. 2 del decreto 9101/1972 fue derogado por el decreto 1883/1991, cuyo art. 4
dispone: "Los actos administrativos definitivos o asimilables que emanaren del rgano
superior de empresas o sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado nacional
sern recurribles mediante el recurso de alzada previsto en el art. 94 del Reglamento
aprobado por decreto 1759 de fecha 3 de abril de 1972. Este recurso no proceder contra
los actos inherentes a la actividad privada de la empresa o sociedad en cuestin". Surge
de ello el cambio de normativa en cuanto a los requisitos para la procedencia del recurso
de alzada contra actos de empresas y sociedades del Estado as como la derogacin de la
normativa que tornar aplicable, en forma supletoria, a las mismas el decreto-ley y su
decreto reglamentario (R).
As tambin, por el art. 2 del decreto 1883/1991, se derog el art. 98 bis del decreto
1759/1972 antes citado.
5. Personas pblicas No estatales
La doctrina y jurisprudencia mayoritarias entienden que los entes no estatales ejercen
funciones administrativas en determinadas ocasiones (5) . Los ejemplos son diversos,
v.gr. la concesin de matrculas por parte de los colegios profesionales, regmenes de
jubilaciones y pensiones, etc.
El problema se plantea en cuanto a si resulta aplicable en dichas circunstancias el
decreto-ley.
Con el dictado del decreto 9101/1972, qued en claro la aplicacin del decreto-ley toda
vez que su art. 2 estableca: "Los procedimientos en entes con personalidad jurdica
pblica no estatal se regirn asimismo por sus respectivos regmenes, y supletoriamente
por la ley 19549 y el reglamento aprobado por el decreto 1759/72 ". Hasta aqu no se
suscitaban dudas en cuanto a la aplicacin del decreto-ley (6) .
El art. 6 del decreto 1883/1991, vino a derogar dicho articulado. En consecuencia, en la
actualidad, existe un vaco normativo en cuanto a la aplicacin del decreto-ley a dichos
entes.
Sin embargo, ciertos entes pblicos no estatales han previsto especficamente en sus
reglamentos la remisin al decreto-ley. Tal es el caso del Colegio Pblico de Abogados,

31

cuya norma de creacin (ley 23187) en su art. 17 establece: "Sin perjuicio de las
remisiones especiales, la actuacin del Colegio que se refiere al ejercicio del cometido
administrativo que esta ley le habilita, se regir observando supletoriamente la ley 19549
de procedimientos administrativos" (7) .
Asimismo, jurisprudencialmente, se ha recepcionado dicho rgimen para ciertas
cuestiones (8) .
Creemos que el rgimen del decreto-ley es aplicable a las personas pblicas no estatales a
las cuales el Estado ha otorgado cometidos pblicos, slo en tanto ejerzan actividad
administrativa en pos de su cumplimiento (9) .
6. Entes binacionales
En cuanto a los entes binacionales, creemos que sera viable la aplicacin del decreto-ley.
Es importante sealar que en oportunidad de fallar en un caso relativo a la Entidad
Binacional Yaciret la Corte declar aplicable el art. 28 del decreto-ley 19549/1972 a la
actuacin de dicha entidad binacional a falta de previsin expresa al respecto. El ministro
Petracchi sostuvo que "el art. 1 de la ley 19549 es suficientemente amplio como para
incluir dentro de su mbito a la entidad demandada" (10) .
7. Organismos de seguridad y de defensa
Queda expresamente excluida la aplicacin del decreto-ley a los aspectos operativos
particulares de las fuerzas armadas y de seguridad (11) .
El art. 2 del decreto 722/1996 establece: "Sin perjuicio de la aplicacin supletoria de las
normas contenidas en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 y en el
Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por decreto 1759/1972 (t.o.
1991), continuarn en vigencia los procedimientos administrativos especiales que
regulen las siguientes materias:
[...]
"e) De las Fuerzas Armadas, de Seguridad, Policiales e Inteligencia.
[...]"

32

Queda reafirmada entonces, la vigencia supletoria del decreto-ley de procedimientos


administrativos y su reglamentacin.
Sin perjuicio de ello debe tenerse presente que las fuerzas mencionadas cumplen algunas
funciones de naturaleza asistencial tanto para con su personal o los familiares de stos
(vivienda, prestaciones sociales, etc.) en cuyos supuestos el DLPA sera de aplicacin
directa.
Tampoco debemos olvidar que slo queda excluido el procedimiento "ante" las fuerzas,
por lo que si el acto dictado es impugnado por ante una autoridad que no pertenece a
ellas (Ministerio del Interior o de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos), la aplicacin
del decreto-ley y su decreto reglamentario sera directa y no supletoria.

8. Poder Legislativo y Poder Judicial


El decreto-ley nacional de procedimientos administrativos y el RNPA, resultan de
aplicacin a la Administracin Pblica nacional tanto centralizada como descentralizada.
Sin embargo, no es slo el Poder Ejecutivo quien ejerce funciones de tipo
administrativas. La doctrina mayoritaria y la jurisprudencia han entendido que los dems
rganos del Estado, el Poder Judicial y el Poder Legislativo, ejercen funciones de tipo
administrativas en ciertos casos: contrataciones de suministros, alquiler de edificios,
nombramiento, y remocin de personal, etc.
Cabe asimilar, tambin, ciertas actividades desarrolladas por entidades pblicas no
estatales.
Como sealramos supra, en diferentes ocasiones el Poder Legislativo se encuentra
ejerciendo funciones tpicamente administrativas. Frente a ello, la jurisprudencia ha
dicho: "Si bien es cierto que el Congreso nacional est excluido en forma implcita del
mbito de aplicacin de la ley 19549 y su decreto reglamentario, no es desdeable el
argumento, segn el cual resulta inevitable cubrir el vaco derivado de la falta de normas
procedimentales en ese mbito, mediante la aplicacin analgica de aqullas dictadas para
el poder administrativo por excelencia, esto es, el Ejecutivo" (12) .
Nuestro ms alto Tribunal reconoci adems las funciones administrativas que ejerce el
mismo Poder Judicial. Sostuvo que "la doctrina de la divisin de los poderes o la
separacin de funciones no implica que cada uno de los rganos del poder pueda ejecutar
nicamente actividades materialmente administrativas, legislativas o judiciales. Es que

33

esas actividades son consecuencia del ejercicio mismo del poder, que nuestro sistema
legal le reconoce a los tres rganos en sus determinados mbitos de competencia... As,
cuando ella ejerce actividades materialmente administrativas en el marco de las
atribuciones que le confiere el art. 99 de la Constitucin Nacional, no deja por ello de ser
un tribunal de justicia, revestido de las garantas que la Constitucin y las leyes le
confieren, porque si bien desarrolla actos similares a los que ejecuta -por ejemplo- el
Poder Ejecutivo, lo realiza dentro del mbito de su funcin, que no es otra que la
Administracin de justicia" (13) . Entendemos que el decreto-ley tiene una aplicacin
supletoria en el mbito del Poder Judicial, en todas aquellas materias que no estn
expresamente reguladas por los reglamentos internos.

II. VOLUNTAD
As tambin, en lo que se refiere a las formas de manifestacin de la voluntad de la
Administracin comprendida en el alcance de la LPA corresponde examinar lo relativo a:
1) Actos.
2) Reglamentos.
3) Contratos.
1. Actos administrativos
Conceptualizando al acto administrativo como la declaracin unilateral realizada en
ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales en forma
directa, podemos sostener que ha sido sta la figura jurdica contemplada
primordialmente en la norma que comentamos, siendo su aplicacin directa y
establecindose en la misma todos los requisitos tanto para la emanacin del acto como
para su impugnacin por el particular (14) .
2. Reglamentos administrativos
El reglamento administrativo, definido por alcance general, se ha convertido,
ltimamente, en la fuente ms importante tanto para el otorgamiento de derechos a los
particulares como para fijar restricciones o limitaciones a su ejercicio. Las normas
relativas a su elaboracin, contenidas en los artculos 103 a 107 del texto original del

34

decreto 1759/1972 fueron derogadas por el decreto 1883/1991 . El ttulo IX del decreto
1759/1972 (t.o. 1991) contempla en los arts. 103 y 104 lo relativo a su eficacia.
Sin perjuicio de ello, resulta necesario hacer referencia a otras normas del decreto-ley y
su decreto reglamentario que seran de aplicacin a los mismos, razn por la cual se
remite a los comentarios de los arts. 7 , 11 , 14 a 18 , 24 , 25 del decreto-ley y arts. 73 y
74 del reglamento.
Los actos de alcance general gozan de lo que se dio en llamar inderogabilidad singular,
esto quiere decir que siempre debe prevalecer el reglamento anterior sobre el acto
individual posterior.
3. Contratos
Los contratos administrativos constituyen un rgimen complejo, teniendo en cuenta que
tanto en lo que hace a su formacin como a su ejecucin, confluyen una serie de actos que
pueden ser considerados desde dos perspectivas: los actos en s mismos y los actos en
relacin al contrato.
Esta situacin tiene vital importancia desde el punto de vista de la impugnacin judicial y
de la aplicacin del art. 25 del decreto-ley 19549/1972 respecto de los distintos actos
dictados tanto durante el procedimiento de seleccin como los dictados durante la
ejecucin del contrato.
Respecto de los actos dictados durante el procedimiento de seleccin, el decreto
722/1996 dispone en su art. 2 la aplicacin supletoria del decreto-ley 19549/1972
respecto del rgimen de contrataciones del sector pblico nacional, en cuanto ste
constituye un procedimiento especial, y como tal, sujeto en principio a su propia
normativa.
Respecto de los actos dictados durante la ejecucin del contrato, ver la evolucin
jurisprudencial ms representativa en el comentario al art. 25 , DL.
Requisitos generales: impulsin e instruccin de oficio
Impulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio de la participacin de los interesados en las
actuaciones
El principio de oficialidad constituye una derivacin del principio ms amplio de la
legalidad objetiva. Este ltimo impone a la Administracin el deber de velar por la

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defensa de la norma jurdica objetiva, con el fin de mantener el imperio de la legalidad y


justicia en el funcionamiento administrativo (15) . De esta forma, existe un especial
inters administrativo en la sustanciacin y conclusin de los procedimientos, a fin de
constatar la efectiva vigencia del orden legal en el ejercicio de las funciones pblicas.
1. Impulsin de oficio. Concepto. Fundamento
Una de las manifestaciones del principio de oficialidad consiste en la impulsin de oficio
del procedimiento (16) . As, si bien el procedimiento administrativo puede ser iniciado a
instancias de la Administracin, o bien tener origen en una peticin de los particulares,
corresponde a la autoridad administrativa la adopcin de los recaudos conducentes a su
impulsin, hasta el dictado del acto final y, asimismo, el desarrollo de la actividad
necesaria para obtener las pruebas pertinentes para su adecuada resolucin. En
consecuencia, la impulsin de oficio constituye, en todos los casos, un deber
procedimental a cargo de las autoridades administrativas (17) .
El principal fundamento de esta obligacin tiene su origen en la finalidad ltima del
Estado, consistente en la satisfaccin del bien comn. En efecto, si bien la actuacin de los
rganos y entes administrativos tiene por objeto proveer a la proteccin y satisfaccin de
los derechos e intereses particulares, su principal cometido consiste en dar cumplimiento,
en forma directa e inmediata, a objetivos de bienestar comn. En consecuencia, toda vez
que el procedimiento es el cauce de actuacin para la realizacin del inters general, la
Administracin tiene un especial inters en la correcta conclusin del trmite de las
actuaciones administrativas, en favor de la legalidad objetiva en su obrar, que no puede
verse paralizado por la inaccin del particular interesado.
De esta forma, al gravitar decisivamente en el procedimiento administrativo el inters
pblico, el administrador tiene el inexcusable deber de realizar de oficio los trmites
necesarios para el dictado de la decisin correspondiente, con o sin la concurrente
actividad de los particulares, aunque siempre respetando debidamente la garanta de
defensa. Aun en los procedimientos administrativos caracterizados por la existencia de
intereses contrapuestos entre los administrados (vgr. concursos, licitaciones, etc.), la
intervencin de los particulares permite a la Administracin contar con mayores
elementos de juicio para tomar la decisin que mejor responda a los intereses de la
colectividad.
No rige en el mbito administrativo el principio dispositivo propio de las causas
judiciales, donde las partes pueden detener o extinguir el proceso por el solo hecho de
desistir de su recurso o accin, o por no activar su trmite, puesto que la Administracin
se encuentra igualmente obligada a impulsar el procedimiento hasta su conclusin. El

36

procedimiento administrativo, en razn del deber administrativo de impulsin de oficio,


reviste en consecuencia naturaleza inquisitiva.
1.1. Excepciones a la impulsin de oficio
Ahora bien, sin perjuicio del principio general enunciado precedentemente, existen
algunos supuestos especiales donde, por la ndole del procedimiento, el impulso inicial del
trmite depende del particular (vgr. recursos administrativos, solicitudes de permisos,
etc.), sin perjuicio de que, luego de ese primer acto, readquiera vigencia la obligacin
genrica de impulsin a cargo de las autoridades administrativas.
Por su parte, si bien el artculo 4 del Reglamento de Procedimientos Administrativos decreto 1759/1972 (t.o. 1991)- establece idntico principio general -impulsin de oficio-,
a su vez establece una excepcin a ste, cuando se trata de trmites en los que solamente
media un inters privado del administrado, a menos que la resolucin a dictarse pudiese
llegar a afectar de algn modo el inters general.
En los trminos en que ha sido formulada, la excepcin carece de relevancia toda vez que,
por un lado, en todos aquellos trmites en que interviene un particular existe un inters
privado relacionado con la tramitacin, a la vez que, estando comprometido en toda
actuacin administrativa el principio de legalidad objetiva, resulta potencialmente
afectable el inters general. En especial, cuando en el marco del procedimiento se tutelan
intereses de incidencia colectiva. As las cosas, se torna difcil determinar casos concretos
en los cuales -adems de los sealados- por responder solamente el procedimiento a un
inters privado y sin que concurra en forma simultnea un inters pblico que justifique
la actuacin oficiosa de la Administracin, resulte de aplicacin la excepcin que consagra
la norma.
Asimismo, no obstante el principio general de impulsin de oficio, el inc. e), apartado 9,
del presente artculo instituye la caducidad del procedimiento administrativo (18) . La
mencionada disposicin prev la posibilidad de que el procedimiento pueda extinguirse
por inactividad del particular, en los plazos y condiciones all sealadas, quedando slo
excluidos los trmites de previsin social y aquellos que la Administracin considere que
deben continuar en atencin a las particulares circunstancias o por estar comprometido
el inters pblico. As, cuando el procedimiento caduca por inaccin del particular, nos
encontraramos ante otra excepcin al principio de impulsin de oficio.
No es posible dejar de hacer notar la visible contradiccin que evidencia, por un lado,
consagrar a la impulsin de oficio como un deber inexcusable a cargo de las autoridades
administrativas y, por el otro, establecer la caducidad de las actuaciones cuando el
particular no ha impulsado el procedimiento por un determinado plazo. Ello porque si la

37

Administracin est obligada a realizar de oficio todos los trmites necesarios para el
correcto desenvolvimiento del procedimiento, no resulta posible que, ante la inactividad
del particular -que no est alcanzado por igual deber-, la solucin legal sea el archivo del
expediente (19) . Si la continuidad del procedimiento no depende de la voluntad del
particular, muy difcilmente su paralizacin podr serle imputable.
Por ello, la caducidad de las actuaciones debe quedar circunscripta, a lo sumo, a aquellos
casos en que la actividad que el particular debe desarrollar para permitir la continuidad
del trmite sea, en razn de su naturaleza intuitu personae, de carcter insustituible. De
esta forma, cuando la Administracin, en cumplimiento de su deber de velar por la
legalidad objetiva, se encuentre posibilitada de suplir la actividad del administrado por
cualquier medio a su alcance, no resultar de aplicacin el instituto de la caducidad y, en
consecuencia, los funcionarios debern adoptar los recaudos necesarios para impulsar el
procedimiento y permitir su conclusin.
Resta sealar que, en caso de producirse la caducidad, la nica consecuencia desfavorable
para el interesado es el archivo de las actuaciones, pudiendo sin embargo reiniciar la
cuestin posteriormente.
1.2. Principio de la instruccin
Otra de las manifestaciones del principio de oficialidad est constituido por el principio de
instruccin, que determina que la obtencin de las pruebas, la certificacin o averiguacin
de los hechos relevantes para el procedimiento no corresponde exclusivamente a la parte,
sino que tambin debe ser efectuada de oficio. As las cosas, la Administracin es
directamente responsable por la reunin de los elementos de juicio necesarios para
adoptar la decisin que mejor se adecue al inters general.
Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites
Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites, quedando facultado el Poder
Ejecutivo para regular el rgimen disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal.
Este rgimen comprende la potestad de aplicar la multa de hasta diez mil pesos cuando
no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa mediante resoluciones que, al
quedar firmes, tendrn fuerza ejecutiva. Este monto mximo ser reajustado anualmente
por el Poder Ejecutivo nacional, de acuerdo con la variacin del ndice de precios al
consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos del Ministerio
de Economa de la Nacin.

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Se trata de un principio que caracteriza al procedimiento administrativo en su aspecto


formal. Por su parte, la eficiencia en el manejo de los fondos pblicos tambin es exigida
en el orden supranacional por la ley 24759 (B.O. 17/1/1997) que ratific la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin.
En cuanto a su contenido, este principio dispone que las autoridades administrativas
deben evitar costosos, lentos o complicados pasos administrativos que obstaculicen el
desarrollo del trmite del expediente (20) . Es decir, se trata de una directiva legal que
apela a la racionalidad en el empleo del tiempo, de los medios y en la configuracin de las
formas (21) . La eficacia del procedimiento estar dada, entonces, por su pertinencia para
alcanzar en forma oportuna los objetivos de bienestar general que el Estado persigue o,
al menos, para contribuir a su realizacin.
Sin embargo, la diligencia y celeridad en la tramitacin no pueden asimilarse al
apresuramiento o la simplificacin y, en ningn caso, pueden ser utilizados como excusa
para vulnerar otras garantas sustantivas del procedimiento -en especial, el debido
proceso adjetivo y el informalismo a favor del administrado- (22) . Si bien la burocracia
no puede erigirse como un obstculo para la gestin del bien comn, una mayor eficacia
del procedimiento no puede alcanzarse al margen de la juridicidad.
Por el contrario, todos estos principios deben ser interpretados en forma congruente y de
acuerdo con un criterio favorable al respeto de los derechos de los administrados, de
manera que, slo cuando se han satisfecho debidamente las garantas rectoras del
procedimiento -en especial, la defensa del administrado y la publicidad del
procedimiento- debern las autoridades administrativas adoptar las medidas necesarias
para que la tramitacin de las actuaciones resulte simple y rpida (23) .
Finalmente, entre las posibles manifestaciones del principio, cabe sealar las siguientes:
inclusin en un mismo expediente o actuacin de todos los asuntos referidos a un mismo
objeto, en la medida en que no sean incompatibles entre s; provisin en una nica
resolucin de todos los trmites que, por su naturaleza, admitan su impulsin simultnea
(24) ; concentracin en un mismo acto o audiencia de todas las diligencias o medidas de
prueba pertinentes (25) ; creacin de procedimientos sencillos de gestin, mediante
formularios impresos o medios mecnicos, que permitan el rpido despacho de los
asuntos, en caso de que deban resolver una serie numerosa de expedientes homogneos
(26) .

(1) Aprobada por decreto de necesidad y urgencia 1510-GCBA-97, del 22/10/1997 (BOCBA, 310/97),
ratificado por res. legislativa 41, del 7/4/1998 (BOCBA, 454/98).

39

(2) Conf. R.A.P. nro. 110, p. 89 y su precedente en Dictmenes, 160:426.


(3) In re "La Buenos Aires Compaa de Seguros S.A. v. Petroqumica Baha Blanca S.A", Fallos ,
311:750 , el procurador general de la Nacin expuso "en un dictamen que la Corte hizo propio" que
"vale aceptar que al referirse el art. 1 de la ley 19549 a la administracin descentralizada no
descarta la inclusin en este concepto de empresas de propiedad estatal, cuyas normas de creacin
disponen la aplicacin preferente del derecho privado" y agrega ms adelante, "con el decreto
9101/1972 , queda perfilado un rgimen jurdico mixto al que debe someterse la empresa
demandada. Por una parte, el conjunto de normas privadas que el Estado eligi instrumentalmente
para su gobierno al incluir el tipo societario en la ley 19550 . Adems, las reglas relativas a los
recursos administrativos contemplados en el Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, adecuadas a las peculiaridades de la organizacin empresarial. Y, supletoriamente,
las restantes normas de dicha reglamentacin y de la ley citada. De este conjunto de disposiciones
se desprende a mi juicio, un sistema complejo presidido por disposiciones del derecho privado en lo
que hace al objeto especfico de actuacin, atribuido a la empresa por su estatuto, y en lo relativo a
su organizacin de gobierno (presidencia, directorio, sindicatura, etc.), pero influido por normas de
derecho pblico, en especial procedimentales, derivadas de la estatalidad del ente y de su carcter
instrumental y vicarial, en todo aquello que no interfiera con el destino industrial o comercial de su
actividad". En este sentido, ver tambin CSJN, Fallos, 315:2050 , "Coifin, Fernando Victorio y
otros v. Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires SA./SEGBA s/ prescindibilidad reincorporacin", 31/10/1989.
(4) PTN, Dictmenes, 150:230.
(5) Ver C1 CCMorn, 10/5/1973, "Colegio de Mdicos de la Provincia de Buenos Aires, c. Botto,
Otto A." LL, 150-711, y Fallos, 312:235.
(6) La Corte adhirindose al dictamen de la Dra. Mara Graciela Reiriz, reconoci el carcter de ente
pblico no estatal del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados,
haciendo referencia al art. 22 del decreto 9101/1972: "La naturaleza de ente pblico no estatal,
aunque le impide ser encuadrado dentro de la Administracin Pblica descentralizada, no obsta a la
aplicacin supletoria de la ley de procedimientos administrativos respecto de los actos que dicta el
Instituto. En efecto, el decreto 9101/1972 "reglamento cuya constitucionalidad no ha sido debatida
en autos" dispone, en el segundo prrafo de su art. 2 , que los procedimientos en entes con
personalidad jurdica pblica no estatal se regirn por sus respectivos regmenes y,
supletoriamente, por la ley 19549 y su decreto reglamentario. De modo que, tanto por el precepto
enunciado como por el art. 7 in fine de la ley 19549, las normas aplicables a los contratos que
celebra el ente demandado sern las que establece su ley orgnica y las reglamentarias que el
propio Instituto adopte; recin en su defecto, se aplicar el rgimen general del acto y
procedimiento administrativos". CSJN, "Marcelo I. De Leon v. Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados", Fallos 311:1975.
(7) La Corte Suprema ha dicho que "el Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal funciona con
el carcter, derechos y obligaciones de las personas de derecho pblico, cumpliendo un cometido
administrativo para el que lo habilita su ley de creacin, actuar que se rige por esa norma y
supletoriamente por ley 19549 de procedimientos administrativos", "Colegio Pblico de Abogados
v. Benjamn Martnez Echenique", Fallos, 315:1830 .

40

(8) Ver CFed. Crdoba, Sala A, 28/9/1995, "Rodrguez de Morelli, Liliana v. Inst. Nac. de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados", LLC, 1996-472. "El Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados (P.A.M.I.) en ejercicio de potestades administrativas
funcionales, en su condicin de entidad pblica no estatal no impide que los actos que dicte sean de
carcter administrativo, sometidos al rgimen de derecho pblico que fija en la ley 19549 ".
(9) Cabe mencionar que con respecto al PAMI la Procuracin del Tesoro de la Nacin luego de afirmar
su carcter de ente pblico no estatal ha dicho que "en atencin al carcter que posee ese Instituto,
no le es aplicable la Ley de Procedimientos Administrativos, y por ende, la va recursiva prevista en
el Reglamento de Procedimientos Administrativos". En esta oportunidad la procuracin resolvi
que corresponda rechazar los recursos de reconsideracin y nulidad interpuestos por Clnica Mayo
UMBC y otros UTE contra una resolucin que dejaba sin efecto un concurso pblico convocado
para la contratacin de prestaciones mdico-asistenciales. PTN, Dictmenes, 235:295, 1/11/2000.
(10) CSJN, 21/5/1996, "VHA. Empr. Constr. y otros v. Entidad Binacional Yaciret s/amparo por
mora". Fallos, 319:826 . El ministro Petracchi agreg que "es aplicable la ley 19549 al trmite de
las licitaciones pblicas y concursos de precios que realice la Entidad Binacional Yaciret "en
especial el art. 28 " en tanto la situacin all prevista, de mora de la Administracin, no se encuentre
contemplada en el pliego antes mencionado, por ser esa ley de aplicacin supletoria en virtud de lo
dispuesto por el segundo prrafo del inc. a) de su art. 2 . Lo expuesto no impide la aplicacin de
normas de derecho privado, en lo que resulte pertinente, como ocurre con todas las entidades del
Estado, que se rigen por un sistema complejo de disposiciones de carcter mixto, en donde
prevalecen las de aquel derecho o las del pblico, segn las caractersticas de cada caso (Fallos,
311:750 )".
(11) La Procuracin del Tesoro de la Nacin excluy la aplicacin del decreto-ley 19549 en
oportunidad de dictaminar en relacin a la presentacin por parte del general Bussi de un recurso
de queja ante una decisin del Tribunal Superior de Honor del Ejrcito, expresando que "en
materia de honor militar en particular, slo resulta aplicable la normativa especialmente sancionada
al efecto, con exclusin de toda otra disposicin, en razn de la indudable vigencia de la ley 19549
y la especificidad del rgimen aprobado por el decreto 1287/1991 " PTN, Dictmenes, 230:99.
Sobre la especificidad de la materia ver Fallos, 302:1584 y 311:1191 .
Respecto de los aspectos no operativos a los cuales resultan de aplicacin las normas generales de
Procedimiento Administrativo en especial de los preceptos del art. 25 del decreto-ley sobre la
impugnacin de las sanciones impuestas a los agentes de los organismos militares, de defensa y
seguridad, ver el comentario al mencionado artculo.
(12) "Llanos, Carlos A. v. Gobierno Nacional-Congreso de la Nacin", LL, 1983-D-64l.
(13) "Rodrguez Varela, Florencio v. Corte Suprema de Justicia de la Nacin" , LL 1993-B-265. En el
mismo sentido ver voto del Dr. Gauna en "A.H.F. v. Gobierno Nacional (Ministerio de Justicia)",
LL 1984-B-60: "el Poder Judicial desempea dos funciones estatales distintas, la judicial que es
propia y la administrativa que es comn a los tres rganos que constituyen el poder de autoridad
del Estado. Ambas funciones no se confunden entre s, siendo por tanto productos jurdicos de la
actividad integral del rgano judicial, tanto sentencias como actos administrativos".
(14) Ampliar con el comentario al art. 7 del decreto-ley.

41

(15) PTN, Dictmenes, 167:369. La Corte Suprema ha sostenido que resulta inherente al ejercicio de la
actividad administrativa que sta sea desempeada conforme a la ley, pues constituye una de las
expresiones del poder pblico estatal, que tiene el deber de someterse a ella (CSJN, "Consejo de
Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos
s/accin de amparo", causa C.437.XXIII, sentencia del 23/6/1992).
(16) PTN, Dictmenes, 33:202; 77:305; 81:236; 160:24, 166:238; CNFCAdm., Sala I, "Crdoba Fiscales
SA", 25/10/1989.
(17) En sentido concordante, CNFed. Contencioso Administrativo, Sala I, "Alnavi S.A. v. Y.P.F. S.A. Residual- y otro s/ amparo por mora" , causa 23.555/95, sentencia del 5/11/1996; Sala IV,
"Campos, Danilo v. Estado Nacional, Ministerio de Defensa" , causa 12.580/94, sentencia del
7/5/1998.
(18) Ver el comentario a la mencionada norma.
(19) La Corte Suprema ha sealado que el administrado es un colaborador en la elaboracin de las
decisiones administrativas y que tal carcter deriva de las reglas del informalismo y la impulsin de
oficio (CSJN, "Durusse de Fernndez, Graciela v. Provincia de Santa Fe s/recurso contencioso
administrativo de plena jurisdiccin" , sentencia del 24/4/1986, JA 1987-I-589). En consecuencia,
reconocido ese carcter de colaborador, no puede exigrsele a su vez el deber de impulsar el
procedimiento.
(20) En el mbito de la Ciudad de Buenos Aires, la Sala II de la Cmara de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires ha dicho que "la eficacia de
la actividad administrativa depende en gran medida de la celeridad con que se ejerza. La celeridad,
economa, sencillez y eficacia de los trmites son principios fundamentales en el procedimiento
administrativo moderno, y as lo ha entendido expresamente el legislador consagrndolos en el
artculo 22 , inciso b), de la ley de procedimientos administrativos de la CABA" (CContencioso
Administrativo y Tributario, Sala II, "Luna, Carlos Ernesto v. GCBA s/amparo", sentencia del
17/7/2001).
(21) CNFed. Contencioso Administrativo, Sala IV, "Campos, Danilo v. Estado Nacional, Ministerio de
Defensa" , causa n 12.580/94, sentencia del 7/5/1998. PTN, Dictmenes, 194:234 y 203:34.
(22) La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sealado que un procedimiento administrativo slo
puede retrotraerse a etapas anteriores cuando ello no implica vulnerar el derecho de defensa del
particular o el principio de celeridad, economa y sencillez (PTN, Dictmenes, 198:213).
(23) La Procuracin del Tesoro de la Nacin dictamin que, por aplicacin del principio de celeridad,
no corresponda dejar sin efecto un llamado a licitacin ante la modificacin posterior de los pliegos
debido a errores, si qued debidamente demostrado que los proponentes, que consintieron la
modificacin, eran los nicos que estaban en condiciones de presentarse en el procedimiento. El
rgano asesor seal que de esa forma "se preservaran los principios de economa y celeridad
procesal, evitando dejar sin efecto un procedimiento ya que los errores cometidos no lesionan
intereses estatales, no afectan a terceros y adems han sido consentidos por las partes legitimadas"
(PTN, Dictmenes, 197:15).
(24) Dec. 1759/72 (t.o. 1991) art. 5 , inc. b).
(25) Dec. 1759/72 (t.o. 1991) art. 5 , inc. b).

42

(26) Dec. 1759/72 (t.o. 1991) art. 5 , inc. c).

III. INFORMALISMO
Excusacin de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y
que puedan ser cumplidas posteriormente.
1. Generalidades
1.1. Qu debe entenderse por informalismo
El principio del informalismo puede ser entendido de dos formas opuestas, razn por la
cual requiere precisin en su formulacin.
Por una parte, el procedimiento administrativo puede ser concebido como exento de
formas, en general, y resultar as "discrecional" la manera en que la Administracin
conducir el mismo; o por el contrario puede entenderse como un procedimiento reglado
que los rganos administrativos estn obligados a seguir, pero carente de formalidades
rgidas y por tanto excusables para los administrados, usuarios, consumidores, vecinos,
etc.
Esta ltima es la concepcin que ha primado en el derecho argentino, razn por la cual el
decreto-ley 19549/1972 -en el inciso bajo anlisis- establece que la posible inobservancia
de las formas es en relacin a "los interesados". As lo ha entendido tambin la
jurisprudencia.
Ello resulta acorde con las caractersticas que en la prctica se observan cuando se
examinan los escritos de los administrados que realizan presentaciones en sede
administrativa, en las que lo que bsicamente se rescata es que el particular est
solicitando algo; que considera que la actuacin de la Administracin ha resultado
incorrecta o ilegtima; que sencillamente no est de acuerdo o conforme con lo que se ha
resuelto o con la direccin que se imprime al procedimiento.
Si se tiene presente, adems, que en la va que se analiza no resulta obligatorio el
patrocinio letrado -a diferencia de lo que sucede en el proceso judicial- y que es frecuente
que el interesado (particular, usuario, consumidor, vecino, etc.) acte sin l, se entiende
claramente que la opcin de la norma es la ms apropiada y justa.

43

El acceso a la va judicial -que ser comentado en relacin a los arts. 23 a 25 del decretoley- presenta tantas dificultades en la forma en que lo interpreta la jurisprudencia en la
actualidad y son tan graves las consecuencias de perder la posibilidad de agotar la va
administrativa para el particular, que resulta de suma utilidad prestar atencin a la
aplicacin de estos principios generales.
As resulta recomendable, ante un conflicto, analizar siempre: frente a qu tipo de
actuacin administrativa se encuentra (por ejemplo, los simples actos, actuaciones
preliminares como informes, dictmenes, etc. aun notificados al particular no constituyen
actos administrativos recurribles); si el acto administrativo ha sido notificado en la forma
prevista en la ley (ya que su defecto causa la nulidad de sta y provoca la ampliacin del
plazo para recurrir en 60 das hbiles administrativos en la norma nacional y en la LPA
de la Ciudad de Buenos Aires ni siquiera comienza a correr plazo alguno); si el particular
ha realizado algn tipo de presentacin en la que haya expresado su disconformidad con
el acto, sin importar la forma, denominacin, o ante quin la realiz (por aplicacin del
principio del informalismo debe tenerse por recurrido el acto, siempre que tal
manifestacin se hubiere realizado dentro del plazo de mayor extensin que prevea la
norma aplicable). Otra posibilidad es que se hubiese solicitado vista en los trminos de los
arts. 38 y 76 de la reglamentacin, con lo que el plazo para recurrir se suspende en la
forma en que tales normas lo especifican.
1.2. Cules son las formas excusables
Segn se desprende de lo expresado en el punto anterior, la Administracin -para quien
rigen plenamente los principios de legalidad, debido proceso, impulsin e instruccin de
oficio y verdad material- debe observar la totalidad de las formas prescriptas por las
normas, ya que stas son puestas en garanta de los administrados. Ello se aplica a todo
tipo de entidades en ejercicio de funcin administrativa.
Para el particular, las formas esenciales seran: que exista una peticin clara; que su
solicitud sea encaminada en el curso de un procedimiento administrativo -por ende,
dando intervencin a un rgano o ente en ejercicio de funcin administrativa- y que en el
mismo se identifique al peticionante. En general, ello se har en forma escrita, pero
tambin puede hacerlo verbalmente, dejando debida constancia de su solicitud en las
actuaciones administrativas. Un ejemplo de ello lo proporciona el art. 38 del decreto
reglamentario que dispone que la vista puede ser solicitada oralmente (27) .
No se aplica a concesionarios, entes reguladores, prestadores de servicios pblicos, etc.,
no al menos en la forma en que se lo hace respecto del usuario o consumidor (28) .

44

1.3. Concordancia con otros artculos del decreto reglamentario y decreto 229/2000
En forma concordante con lo mencionado en el punto anterior, en el art. 5 , inc. c), del
decreto reglamentario, se dispone que el funcionario debe "sealar, antes de dar trmite a
cualquier peticin, los defectos de que adolezca, ordenando que se subsanen de oficio o
por el interesado dentro del plazo razonable que fije, disponiendo de la misma manera las
diligencias que fueren necesarias para evitar nulidades". Incluso, el decreto 229/2000
establece adicionalmente la obligacin administrativa de ayudar a los presentantes en sus
trmites y requisitos (art. 2 , inc. b), lo cual sera totalmente autocontradictorio con una
aplicacin rigurosa e inflexible de los recaudos sobre los cuales debi informarle (inc. a) y
asesorarlo (inc. b).
Por su parte, en el art. 77 , R, se dispone que las deficiencias formales en la presentacin
de recursos pueden ser suplidas ulteriormente.
En relacin a los plazos para recurrir, el art. que se comenta, en su inciso e) dispone que
"la interposicin de los recursos administrativos interrumpe el curso de los plazos,
aunque aqullos hubieren sido mal calificados o adolezcan de defectos formales
insustanciales" (29) .
2. El principio del informalismo en la jurisprudencia y en dictmenes de la Procuracin
del Tesoro de la Nacin
2.1. Concepto e interpretacin
La jurisprudencia ha realizado una concreta aplicacin del art. 1 , inc. c), del decreto-ley
19549/1972 que consagra el principio del informalismo, a cuyo tenor deber excusarse la
inobservancia por parte de los interesados de exigencias formales no esenciales y que
puedan ser cumplidas posteriormente (30) , principio que "se concibe siempre a favor del
administrado, para que ste pueda lograr, superando los inconvenientes formales que se
presenten, el dictado de un acto que decida las cuestiones planteadas ante la
Administracin" (31) .
Citando a la Procuracin del Tesoro, se ha sealado que "no es menester calificar
jurdicamente las peticiones, y que los recursos han de interpretarse no de acuerdo con la
letra de los escritos, sino conforme la intencin del recurrente, como modo de no frustrar
los remedios procesales que la ley le acuerda a los administrados" (32) as como que no

45

resulta necesario efectuar calificaciones como las de "pronto despacho" en "trminos


sacramentales" atento a que "no cabe duda de que se fue el sentido de su peticin" (33) .
En esta tesitura se ha aceptado que una notificacin hecha "en disconformidad" implica
una clara voluntad de obtener un nuevo pronunciamiento y es por lo tanto vlida
interposicin de recurso (34) .
El lmite a la amplia interpretacin formulada por la jurisprudencia estara en que la
peticin pueda ser comprendida por quien debe pronunciarse al respecto, as se ha
decidido que "es verdad que en el procedimiento administrativo reina el informalismo,
pero ste no puede llegar a tal extremo que las peticiones de los administrados se
formulen con tal laxitud y vaguedad que la Administracin no tenga elementos de juicio
suficientes para acceder o denegar lo solicitado" (35) .
2.2. Aplicaciones especiales del principio
2.2.1. En la denominacin del recurso
Conforme a los arts. 1 , inc. c), del decreto-ley 19549/72 y 81 de la reglamentacin (36)
por el principio del informalismo a favor del administrado, "no resulta relevante la falta
de calificacin jurdica de los recursos que se interpongan, bastando la clara
manifestacin de repeler una decisin del rgano inferior, con la expresin, aunque
sucinta, de los argumentos que sostienen la posicin" debiendo tramitarse los recursos
interpuestos dentro del plazo legal en la forma dispuesta por la norma sin importar su
calificacin tcnico-jurdica (37) y que "no obstante la errnea invocacin de la
recurrente... el Enargas debi admitir el recurso planteado por la actora" (38) .
2.2.2. En el rgano o dependencia en que el recurso se presenta
En relacin a la solicitud de vista se ha resuelto que "no obsta a la procedencia del
amparo por mora la circunstancia de que el pedido de vista de las actuaciones
administrativas haya sido presentado en una dependencia en la que no se encontraba, en
ese momento, el expediente en cuestin, pues de acuerdo con el principio establecido en
el art. 1 , inc. c), de la ley 19549, informalismo a favor del administrado, no es irrazonable
interpretar que la Administracin debera encauzar el pedido y resolverlo dentro del
plazo previsto al efecto. Cabe sealar tambin que en el art. 38 del decreto 1759/1972 no
se establece que el pedido de vista debe hacerse en la oficina en que se encuentre el
expediente, sino que la vista solicitada se conceder en la oficina" (39) .
2.2.3. En relacin a los plazos

46

Lo referente a la consideracin del carcter y forma de interpretar los plazos en el


procedimiento administrativo ser comentado en el inc. e) ap. 1) de este artculo.
Ante la falta de constancia de fecha de notificacin o de interposicin del recurso, debe
tenrselo por presentado en legal tiempo y forma (40) .
(27) PTN, Dictmenes, 228:69.
(28) CNFed CA, Sala III, en "Edesur S.A. v. ENRE", 2/4/1996, causa 14.968/95: "El principio del
informalismo en favor del administrado no puede ser invocado por la recurrente con la misma
intensidad que pudiera hacerlo en general otro interesado" [...] "No slo porque la empresa, en
cuanto prestadora de un servicio pblico para cuya ejecucin se le han negado ciertas
prerrogativas propias del poder pblico participa, en alguna medida, de las potestades relativas
a la Administracin, sino porque, adems, las falencias comportan incumplimientos de
obligaciones propias de la prestacin encomendada. Admitir, por ello, la vigencia irrestricta del
"informalismo" implicara, en el caso, liquidar parte del contenido normal del servicio pblico, a
gestionar al cual se ha obligado el recurrente". Idem, Sala V, en "Edesur S.A. v. ENRE",
16/8/1995 " Res. "ENRE N 18/95 ", causa 4.194/95, considerando IV.
(29) CSJN lo aplica en caso de error excusable, "Compaa Azucarera Concepcin v. Estado
Nacional", LL 1999-E-216, consid. 19. Los considerandos 20 a 23 condicionan tal aplicacin.
(30) CNFed. CA, Sala II, "Sei Ingeniera v. D.G.I.", 22/9/1998 y "Pintureras del Centro S.A. s/
apelacin", 6/5/1993.
(31) CNFed CA, Sala II, "Gualdoni, Jorge Luis v. E.N. (Min. de Educ. y Justicia) s/cobro de
australes" , 10/6/1993. Para una aplicacin del principio a la Administracin puede verse la
sentencia 24.318 del 21/8/1997 de la Sala I de la CNFed. CC en un caso de incorporacin
tarda de informacin por parte de sta, siempre que no afecte el debido proceso y el derecho de
defensa en juicio del administrado por no causarle "perjuicio alguno" y no significar "un
obstculo para que los interesados realizaran las presentaciones que estimaran pertinentes".
(32) CNFed CA, Sala II, "Pintureras del Centro S.A. s/ apelacin", 6/4/1993 y "Ramrez de
Machado, Nely Amalia v. A.N.A" , 17/9/1998. Dictmenes 39:113, 119. Dictmenes 73:86;
68:210 y 223.
(33) CNFed CA, Sala II, "Bruglia, Oscar Roberto v. A.N.A. s/ amparo por mora", 16/4/1985.
(34) Dictmenes del 5/9/1969, expte. 1186/67.
(35) CNFed CA, Sala IV, in re, "Construcciones Lumen de Carlos de Assam v. Estado Nacional
(Sec. de Agricultura y Ganadera), SENASA s/ nulidad de resolucin", sentencia del
23/5/1989.
(36) Art. 81 , DR, "Los recursos debern proveerse y resolverse cualquiera sea la denominacin que
el interesado les d ".
(37) CNFed CA, Sala IV, "La Cochera del Plata S.A. s/ recurso de apelacin (deneg. de dept.)
Administracin Nacional de Aduanas", 28/5/1991. Dictmenes, 67:95; 59:156; 62:112; 64:208;

47

66:225; 70:210; 73:86; 83:72; 213:291; 224:119; 235:524; 237:323. Cmara en lo Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, Sala II, "Benzi, Daniel Osvaldo v.
GCBA s/daos y perjuicios", resuelta el 2/11/2001, expte. N 658; "Comastri, Ral A. v.
GCBA", Sala II, resuelta el 12/10/2001 (Suplemento de Jurisprudencia de Derecho
Administrativo LL, 18/2/2002).
Sin perjuicio de ello, tampoco cabe efectuar una "interpretacin formalista del principio del
informalismo" e interpretar como recurso administrativo una nota por la que se solicit vista y
copia de la totalidad de las actuaciones y suspensin de plazos, habida cuenta de que en la
misma se manifestaba que se requeran copias de la "desde ya recurrida decisin" (Cmara en lo
Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, Sala II, "Gamboa,
Carlos Alfredo v. Secretara de Educacin "GCBA" s/amparo", resuelta el 12/10/2001, expte.
N 434, LL 10/4/2002).
(38) CNFed CA, Sala IV, "Distribuidora de Gas Pampeana S.A. v. Enargas" , 12/5/1996.
(39) CNFed CA, Sala IV, "Meza, Oscar R. v. Ministerio de Cultura y Educacin s/ amparo por
mora" , el 24/8/1992.
(40) Dictmenes, 66:225; 215:189.

IV. DAS Y HORAS HBILES


Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas hbiles administrativos,
pero de oficio o a peticin de parte podrn habilitarse aquellos que no lo fueren, por las
autoridades que deban dictarlos o producirlas.
La produccin de actuaciones fuera del horario hbil para el organismo productor de
stas, no podr afectar al interesado, pero si hubieran sido de conocimiento de ste y
pretendiera invocarlas en su favor, no habra inconvenientes para que lo hiciera; en
cambio, en el caso, por ejemplo, de una notificacin producida en da inhbil -conforme a
lo establecido en este inciso- debera tenerse por realizada en el primer da hbil siguiente
para el debido conteo del plazo correspondiente (41) .
(41) Ver al respecto el comentario al inciso e), apartado 3, de este artculo.

48

V. LOS PLAZOS
En cuanto a los plazos
1
Sern obligatorios para los interesados y para la Administracin;
La afirmacin recogida en este inciso debe al menos pensarse y ser tenida en cuenta en
trminos reales ya que si bien existen algunas posibles consecuencias para el funcionario
que no cumpla con un trmino, lo real es que se terminarn aplicando los artculos 10
(sobre silencio de la Administracin) o 28 (amparo por mora), en tanto que para el
particular no cumplir con ciertos plazos puede hacerle perder el derecho de fondo
respecto del que reclama.
Tambin hemos sostenido que debe tenerse en cuenta que la distincin entre
perentoriedad e improrrogabilidad no tiene demasiada aplicacin en el procedimiento
administrativo porque es distinta la situacin procesal: en el derecho procesal la
prorrogabilidad o improrrogabilidad de los plazos se refiere a la potestad del juez de
ampliarlos o no; la perentoriedad se refiere a que las partes pierden automticamente su
derecho no usado en trmino, por el solo transcurso de ste, y se trata de una sancin a
su inactividad procesal como litigantes (42) .
Sin embargo, la distincin es inaplicable en sentido estricto porque la Administracin
acta en el doble carcter de juez y parte. Al no ser ella en caso alguno dentro del
procedimiento general un "tercero desinteresado del proceso", ni menos un tercero
imparcial e independiente, no cabe hablar a su respecto de plazos "improrrogables" o
"prorrogables" en el sentido del derecho procesal. El decreto-ley 19549/1972 pareciera
prescindir de tal conceptuacin, al referirse en el art. 1 , inc. e), ap. 5, a su genrica
prorrogabilidad, que establece como atribucin de la Administracin y en el inc. 6, a un
nico supuesto de prdida de derecho por transcurso del trmino, tampoco muy
categrico. Surge ya de all la regla general de la prorrogabilidad y no perentoriedad de
los plazos o trminos administrativos, si quisiramos utilizar la terminologa procesal.
2.
Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal en contrario o
habilitacin resuelta de oficio o a peticin de parte;

49

Es de suma importancia la norma por cuanto de ella depende gran parte de la forma en
que se produce el transcurso de los plazos.
Para ello es necesario tomar en cuenta que los mismos transcurren por das hbiles; pero
con el agregado de que son hbiles administrativos. Por ello no se cuenta ningn da que
resulte inhbil en el organismo donde debe realizarse una determinada presentacin. Sea
por la razn que fuere. As, puede ocurrir que no se trate de un feriado nacional o de un
da no laborable para el resto de los organismos, pero puede ser da no hbil por
desinfeccin, trabajos informticos, etc. en el lugar de presentacin.
Son das hbiles administrativos y no das hbiles judiciales, por ende corren en forma
independiente a las "ferias judiciales".
3.
Se computarn a partir del da siguiente al de la notificacin. Si se tratare de plazos
relativos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el artculo 2 2 del
Cdigo Civil;
El inc. 3) es complementario del anterior pues indica que los plazos se cuentan no slo
por das hbiles administrativos sino que proporciona el punto de partida del cmputo
respectivo. El da de la notificacin no integra el plazo correspondiente; se comienza el
cmputo al da siguiente, siempre que ste sea hbil administrativo.
Respecto de cul es el criterio a seguir si la propia notificacin es realizada en da no hbil,
los mismos no son uniformes, ya que se ha sostenido que aunque sea inhbil el da de la
notificacin, de todos modos el plazo para impugnar comenzara a contarse el primer da
hbil siguiente (43) .
Diferencia los actos administrativos (individuales) que deben ser notificados, de los
reglamentos (productores de efectos generales), los que deben ser publicados. En este
ltimo caso el cmputo comienza a partir de los ocho das de la publicacin.
En el caso de que un acto productor de efectos individuales que debe ser notificado fuera
publicado, no por ello deben comenzarse a computarse los plazos para el particular que
pudiera sentirse afectado a los ocho das de la publicacin.
Debe destacarse que de todos modos el plazo contina siendo como lo estipula el inciso
anterior del presente artculo, por das hbiles administrativos.
4.

50

Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites,


notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y
contestacin de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez (10) das;
No procede la aplicacin analgica de estos plazos en perjuicio del particular, tal como
por ejemplo para el caso previsto en el art. 88 del reglamento nacional en relacin al
"pedido de parte" para la elevacin del recurso jerrquico en subsidio, una vez resuelta la
reconsideracin (44) .
5.
Antes del vencimiento de un plazo podr la Administracin de oficio o a pedido del
interesado, disponer su ampliacin, por el tiempo razonable que fijare mediante
resolucin fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La
denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos (2) das de antelacin al
vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere solicitado;
El artculo se refiere a la prorrogabilidad de los trminos de los particulares. Todos los
trminos del procedimiento administrativo establecidos por las normas vigentes para los
particulares son prorrogables, e incluso ha de considerarse limitada la facultad de negar
la prrroga solicitada por el particular (45) . La Administracin puede disponer la
prrroga tanto antes de operarse el vencimiento como tambin despus, es decir, con
efecto retroactivo (46) .
Cabe evaluar ahora la perentoriedad de los plazos en el procedimiento administrativo.
Daremos para esto al vocablo perentorio el alcance de plazo que una vez transcurrido
implica haber perdido irremisiblemente el derecho dejado de usar en trmino; de esta
forma, entendemos que no existe casi ningn plazo perentorio en el procedimiento
administrativo.
La mera existencia textual de un trmino no es un dato suficiente que permita establecer
su perentoriedad. Por ello no es ilegtima la decisin adoptada tardamente ni se pierde la
potestad administrativa por el mero transcurso del tiempo.
En cuanto al plazo para acudir a la instancia judicial, remitimos al comentario al art. 25 .
En lo que hace al plazo para interponer recursos administrativos, a estar a los textos
positivos, lamentablemente ste pareciera ser perentorio (47) pero prorrogable, segn
surge del ap. 5 del inc. e); con todo, es un trmino que se suspende de pleno derecho ante
el pedido de vista de las actuaciones (48) .

51

Incluso, si ha transcurrido el plazo con su prrroga por suspensin automtica o


dispuesta por la Administracin, todava puede el particular interponer la denuncia de
ilegitimidad que si bien no lleva la calificacin formal de recurso sustancialmente se le
identifica con l. La Administracin, tambin aqu, puede perfectamente dar curso a la
presentacin no obstante el transcurso del plazo, todo lo cual ser comentado en el inciso
siguiente.
Por ejemplo, en cuanto al derecho a presentar el alegato, que puede darse por decado
conforme al art. 60 in fine de la reglamentacin del decreto-ley 19549/1972 , cabe
advertir que ello no empece a que el particular argumente sobre la prueba en cualquier
momento, pues el art. 77 faculta, correctamente, a ampliar los fundamentos del recurso
en cualquier tiempo hasta el momento de dictarse la resolucin. El supuesto
"decaimiento" del derecho en el art. 60 del reglamento no es pues tal, ya que puede ser
ejercido en cualquier momento en virtud de la norma del art. 77 , que es la que se ajusta a
los principios del decreto-ley (informalismo, etc.) y por lo tanto la que debe prevalecer.
En todos los plazos administrativos es el propio rgimen especfico vigente de cada uno
de ellos el que establece su carcter no perentorio.
6.
Interposicin de recursos fuera de plazos. Una vez vencidos los plazos establecidos para
interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no
obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el rgano que
hubiera debido resolver el recurso, salvo que ste dispusiere lo contrario por motivos de
seguridad jurdica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda
que medi abandono voluntario del derecho;
1. Introduccin
Los plazos para la interposicin de los recursos administrativos para impugnar actos
administrativos, atento la norma, son perentorios. La primera parte del apartado bajo
anlisis establece que quien no ha incoado en tiempo el recurso pierde el derecho para
hacerlo.
No obstante fulminar en forma definitiva el derecho a impugnar, la norma a continuacin
armoniza la perentoriedad de los plazos con otros de los principios del derecho
administrativo, a saber: informalidad a favor del administrado, verdad material y la
impulsin de oficio.

52

Esta armonizacin es lograda a travs de la denuncia de ilegitimidad que establece la


misma norma. En palabras de la Procuracin del Tesoro de la Nacin: "El principio de
verdad material, que nutre al procedimiento administrativo, exige superar los meros
formalismos de ajustarse simplemente a lo peticionado por los particulares si con ello se
les niega el acceso a los derechos que por ley le corresponden aunque stos, por omisin
o ignorancia, no los invocarn en forma expresa o clara. La Administracin debe
esclarecer los hechos, circunstancias y condiciones, tratando por todos los medios
admisibles, de precisarlos en su real configuracin, para luego sobre ellos, poder fundar
una efectiva decisin" (49) .

2. Fundamentos de la denuncia de ilegitimidad


La denuncia de ilegitimidad encuentra su fundamento en el inters que tiene el Estado de
velar por el principio de legitimidad de sus propios actos (50) , correspondiendo a la
Administracin agotar de oficio los medios de prueba a su alcance para el correcto
esclarecimiento de la situacin que se le plantee, conforme los principios de legalidad y de
verdad material, que la obligan a admitir y tramitar como denuncia de ilegitimidad el
recurso interpuesto fuera de trmino (51) .

3. Rgimen aplicable y competencia para resolver la denuncia de ilegitimidad


De acuerdo con la Procuracin del Tesoro, la denuncia de ilegitimidad implica una
subsanacin implcita de la extemporaneidad (52) .
Le son aplicables entonces las mismas normas adjetivas que regulan el recurso
administrativo que suple por haber sido presentado extemporneamente (53) . Se sigue
de ello que ser competente para resolverla el mismo rgano que estaba obligado a
resolver el recurso de haber sido presentado en tiempo.
Coincidimos con el alto rgano asesor cuando seala que la "denuncia de ilegitimidad se
encuentra supeditada a la admisibilidad formal del recurso tardamente interpuesto,
resultando por ello improcedente su utilizacin cuando la va intentada por el particular
resultare formalmente inadmisible" (54) . En consecuencia, si era exigible el
cumplimiento de algn requisito para la procedencia de un recurso, como el previo pago
de una multa impugnada, tambin ser obligatorio satisfacerlo para la viabilidad de la
denuncia de ilegitimidad.

53

Por lo expuesto, al suplir la denuncia de ilegitimidad a un recurso administrativo incoado


extemporneamente comparten una serie de caractersticas. Por ello se sigue que la
denuncia de ilegitimidad: a) ser slo admisible para impugnar actos administrativos de
alcance individual, pero no contra actos de alcance general, por cuanto estos ltimos son
impugnados a travs del reclamo previsto en el art. 24 , inc. a), de la LPA (55) ; b) no ser
procedente contra hechos o actos que no puedan ser considerados actos administrativos
(56) ; y c) tampoco resultara viable contra el acto estable que reconociera un derecho
subjetivo a un tercero (57) .
4. Obligatoriedad para la Administracin
Coincidimos con la Procuracin del Tesoro de la Nacin en que la denuncia de
ilegitimidad no es potestativa sino obligatoria para la Administracin, ya que le
corresponde agotar de oficio los medios de prueba a su alcance para el correcto
esclarecimiento de la situacin que se plantea en consideracin al principio de verdad
material que rige el procedimiento administrativo (58) .
"La denuncia de ilegitimidad encuentra su fundamento en el inters que tiene el Estado
en velar por el principio de legitimidad de sus actos, correspondiendo a la Administracin
agotar de oficio los medios de prueba a su alcance para el correcto esclarecimiento de la
situacin que se plantee en consideracin al principio de la verdad material que rige el
procedimiento administrativo. Su examen y consideracin no es discrecional, sino que
comporta una verdadera obligacin, cual es la de considerar la posible ilegitimidad del
acto impugnado y revocarlo en caso de advertir errores o vicios, dado que en el
procedimiento administrativo imperan como principio el de la legalidad objetiva y el de la
verdad material por oposicin a la verdad formal" (59) .
5. Requisitos de admisibilidad
La norma contempla dos situaciones en las que la denuncia de ilegitimidad es
inadmisible: a) motivos de seguridad jurdica; y b) cuando se entienda que medi
abandono voluntario del derecho por estar excedidas razonables pautas temporales.
Los lmites que impuso el legislador para la admisibilidad de la denuncia de ilegitimidad,
seguridad jurdica y razonables pautas temporales son conceptos jurdicos
indeterminados que debern ser precisados atendiendo a los hechos de cada situacin.
Por caso, la Procuracin del Tesoro consider que afectaba la seguridad jurdica el
ejercicio del control de legalidad inoportuno o extemporneo (60) . Tambin el alto
rgano asesor ensaya un criterio para interpretar las razonables pautas temporales: "La

54

norma citada no establece un plazo concreto para que se entienda producido el abandono
voluntario del derecho; la razn de ello radica en el hecho de que no se puede establecer
una regla general e invariable sobre el particular, dependiendo la solucin a adoptar de
las circunstancias de cada caso. Es decir que el factor temporal no es el nico elemento a
considerar, sino que ste juega en relacin con los hechos de que se trate, de cuya
concomitancia pueda surgir eventualmente del mencionado abandono voluntario del
derecho; aspecto este ltimo que constituye lo esencial de la cuestin y que no deriva de
la simple omisin de deducir recurso en trmino, como claramente resulta de la norma
comentada" (61) .
Como se seal anteriormente, satisfechos estos requisitos, la Administracin estar en
la obligacin de tramitar como denuncia de ilegitimidad un recurso extemporneo.
6. Efectos de la desestimacin de la denuncia de ilegitimidad
El acto administrativo que desestima la denuncia de ilegitimidad es, en principio,
irrecurrible (62) . Sera de otro modo absurdo que la ley establezca por un lado la
perentoriedad de los plazos para recurrir, pero por otro deje abierta la posibilidad, a quien
no ha intervenido en tiempo, a que vuelva a tener habilitada la va administrativa al
permitirle impugnar el acto de rechazo de una denuncia de ilegitimidad improcedente.
"Un criterio contrario podra conducir a desvirtuar la finalidad del instituto de la
denuncia de ilegitimidad, posibilitando que eventualmente se convierta sta en un mero
trmite vaco de contenido. En este supuesto, la admisin del recurso contra el acto
definitivo posibilitara, indirectamente, la reapertura del procedimiento de la denuncia de
ilegitimidad posibilitando que eventualmente se convierta sta en un mero trmite vaco
de contenido" (63) .
Este carcter irrecurrible de la decisin que desestima la denuncia de ilegitimidad implica
que el interesado no podr plantearla nuevamente en instancia administrativa (64) .
Ahora bien, "la desestimacin de la denuncia de ilegitimidad no implica que el acto
definitivo dictado sea irrecurrible o irrevocable cuando ste, en s mismo, sea ilegtimo,
con fundamento en que la revocacin, aun de oficio, puede resultar ineludible teniendo en
cuenta lo dispuesto por el primer prrafo del art. 17 de la ley 19549" (65) .
En "Gorordo", la CSJN resuelve en forma terminante que la "decisin administrativa
que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporneo, tramitado en el caso como
denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial porque, al
haber dejado vencer el interesado el trmino para deducir los recursos administrativos,
ha quedado clausurada la va administrativa, requisito insoslayable para la habilitacin de

55

la instancia judicial (art. 23 , inc. a] ley 19549)" (66) . Esta decisin implica en principio
rechazar el criterio recin sealado de controlar la legitimidad del acto que desestima una
denuncia de ilegitimidad, cuando, como se ha visto, la misma Administracin es la que
est obligada a revocarlo.
Interrupcin de plazos por articulacin de recursos
7.
Sin perjuicio de lo establecido en el art. 12 12, la interposicin de recursos
administrativos interrumpir el curso de los plazos aunque aqullos hubieren sido mal
calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante rgano
incompetente por error excusable;
Debe distinguirse la suspensin de la interrupcin y remisin de los trminos. Existe
suspensin cuando el trmino cesa de operar pero puede continuar corriendo a partir del
cese de la suspensin. En esta hiptesis, ha corrido en parte antes de producirse la
suspensin, y contina luego produciendo efectos hasta terminar de correr en la parte
faltante (67) .
En la interrupcin del trmino, ste ha quedado en forma definitiva impedido de seguir
operando, por haberse ejercitado el derecho a que el trmino se refera.
En la remisin, el trmino se reinicia o vuelve a nacer a partir de determinado momento,
tenindose por no operado el transcurso que pudiera haber existido anteriormente de
todo o parte del plazo. Los trminos se suspenden por el pedido de vista por causales de
fuerza mayor o por voluntad de la Administracin (68) ; se interrumpen por la
interposicin de los recursos administrativos o por la simple manifestacin de voluntad
de obtener un nuevo pronunciamiento de la Administracin y por la notificacin que el
particular efecta, en disconformidad, de un acto administrativo. Los trminos se remiten
por haberse operado la caducidad de las actuaciones, o por haberse tramitado un reclamo
administrativo previo hasta su decisin, por haberse intentado errneamente acciones o
recursos improcedentes.
Tal como lo expresa la norma, la mera interposicin de un recurso interrumpe el curso
del plazo, aunque haya sido mal calificado o tenga defectos formales.
En lo que hace a los recursos presentados ante autoridad incompetente, las soluciones
han sido variadas. Se ha entendido en algunos casos que "su interposicin ante autoridad
incompetente, por un error excusable, tiene efectos suspensivos del trmino, que no

56

comienza a correr sino a partir de la fecha de la notificacin de la resolucin


desestimatoria que se dicte por el motivo apuntado" (69) .
Pero esta solucin es hbrida, ya que no supone estrictamente una suspensin del
trmino, por cuanto a partir de la resolucin denegatoria del recurso por incompetencia,
no corren slo los das restantes de los ya existentes al momento de presentar el primer
recurso, sino que se admite que corre un nuevo trmino. Tampoco constituye una
interrupcin del trmino, por la sealada razn de que es necesario reiterar el recurso
dentro del trmino de que se trate, contado a partir de la ltima decisin. Ello carece de
sentido ya que esta ltima decisin denegatoria se refiere a una cuestin procesal y no
renueva el problema de fondo ni afecta por lo tanto, en ese sentido, los derechos del
recurrente. Ms lgico es, en cambio, atribuir al recurso originario presentado ante
funcionario incompetente el carcter interruptivo del trmino, sin que sea necesario
replantearlo una vez establecida la incompetencia del rgano ante el cual fuera
presentado y debiendo ste enviar el recurso al organismo competente para que l se
aboque directamente al recurso (70) .
Pero nuevamente aqu la CSJN ha dado una interpretacin adversa a los derechos del
recurrente, bien que, en el caso, justificada por las propias manifestaciones de la parte (71)
. Sea como fuere, la llamada "doctrina" del fallo seguramente ser tomada en el sentido de
que un escrito presentado ante autoridad incompetente no interrumpe al menos el curso
de la prescripcin.
Como observacin general debe advertirse que no se trata de dar el carcter de recurso a
todo escrito presentado por el interesado, sino de interpretar con "benignidad" y en su
favor, la intencin que del escrito se desprende. El principio es que "los recursos
administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con la letra de los escritos, sino
conforme a la intencin del recurrente, inclusive cuando ste los haya calificado
errneamente, usando trminos tcnicos inexactos". Basta que, durante el plazo
reglamentario, haya expresado su voluntad de "obtener un nuevo pronunciamiento" (72)
.
Por ello, "si bien el rigorismo procesal no tiene razn de ser en el procedimiento
administrativo, esto es que pueden tener valor ciertas manifestaciones de voluntad
desprovistas de formulismos, sean legales o consagradas por las prcticas
administrativas, tambin es exacto que tales manifestaciones deben traducir una clara y
cierta voluntad de la interposicin del recurso, circunstancia que no se descubre a travs
de las expresiones de la nota de fs. [...]" (73) ; por tales razones no pueden interrumpir el
trmino meras "reservas" de derechos tales como: "Me reservo el derecho de ejercer las
acciones judiciales y administrativas pertinentes", siendo necesario entonces manifestar
la voluntad actual de recurrir, en el mismo acto.

57

El trmino tambin puede interrumpirse, a nuestro juicio, por la presentacin


directamente ante la justicia de un recurso o accin judicial contra el acto, ya que es all
manifiesta la voluntad del individuo de impugnar el acto; en tales casos parcenos posible
impugnar posteriormente en va administrativa el acto atacado sin xito ante la justicia.
Distintas hiptesis pueden presentarse en este aspecto: que se haya interpuesto una
accin de amparo; que se trate de casos en que la ley concede directamente un trmino
para accionar judicialmente contra un acto administrativo, por ejemplo en los llamados
"recursos de apelacin" contra actos administrativos ante una cmara de apelaciones; que
el individuo haya demandado directamente al Estado, por no ser necesario interponer el
previo reclamo administrativo, por ejemplo que se trate de un interdicto, juicio de
despojo, etc.
En estas diversas situaciones, el rechazo de la demanda o recurso por razones formales
(que el acto impugnado por la accin de amparo no tuviera ilegitimidad manifiesta como
para hacer procedente ese tipo de recurso; que el recurso se interpuso fuera de trmino;
que no era procedente por no haber derecho subjetivo del recurrente, aunque tuviera
inters legtimo; por no ser competente el tribunal, etc.), habilita nuevamente la instancia
administrativa, debiendo considerarse la fecha de la accin o recurso judicial como
interruptiva del trmino que a su vez pudiera haber existido para recurrir
administrativamente. Si el fracaso de la accin judicial se debe a otros motivos, de todos
modos el trmino administrativo ha de considerarse interrumpido por la clara voluntad
del particular de efectuar una impugnacin tendiente a su revisin, pero puede en cambio
ser discutible si puede reabrirse la discusin en sede administrativa. Por ltimo, si se han
dejado transcurrir 90 das y con ello se ha perdido la va judicial, parece improbable que
pueda reabrirse la discusin administrativa, aunque nada le impide intentar la denuncia
de ilegitimidad, en la que estar ya pidiendo gracia o splica.
8.
Prdida de derecho dejado de usar en plazo. La Administracin podr dar por decado el
derecho de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecucin de los
procedimientos segn su estado y sin retrotraer etapas siempre que no se tratare del
supuesto a que se refiere el apartado siguiente.
Se trata obviamente de una facultad de la Administracin que sta puede o no ejercer
como directora del procedimiento, en orden al principio de impulsin de oficio ya
comentado y atendiendo a la preclusin de etapas procesales.

58

9.
Caducidad de los procedimientos Transcurridos sesenta (60) das desde que un trmite se
paralice por causa imputable al administrado, el rgano competente le notificar que, si
transcurrieren otros treinta (30) das de inactividad, se declarar de oficio la caducidad de
los procedimientos, archivndose el expediente. Se exceptan de la caducidad los
trmites relativos a previsin social y los que la Administracin considerare que deben
continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el inters
pblico. Operada la caducidad, el interesado podr, no obstante, ejercer sus pretensiones
en un nuevo expediente, en el que podr hacer valer las pruebas ya producidas. Las
actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la
suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los
que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de
caducidad.
1. Introduccin
La caducidad es una de las formas anormales en la que puede finalizar el procedimiento
administrativo. Implica clausurar el trmite y archivar el expediente.
2. Requisitos
2.1. Paralizacin del procedimiento imputable al administrado
La situacin fctica que configura el presupuesto de hecho que la norma regula es la
paralizacin del trmite por causa imputable al administrado. Es decir que se requiere
una inactividad o una actividad intil para impulsar el expediente por parte del particular
interesado. Es necesario en este punto armonizar este requisito constituido por la
paralizacin del trmite por causa imputable al administrado con los principios de verdad
material y de la impulsin de oficio del procedimiento administrativo (74) . En palabras
de la Sala I de la Cmara Contencioso Administrativa: "El rgimen de caducidad del
procedimiento en el derecho administrativo se sustenta en el principio de oficialidad e
impulsin de oficio (conf. art. 1 , inc. a], ley 19549)" (75) .
En consecuencia, no ser cualquier paralizacin de las actuaciones la que podr
constituirse en causa para la caducidad, sino que ser slo aquella en la que la actividad
del interesado sea absolutamente imprescindible para la prosecucin del trmite. Resulta
entonces apropiado recurrir a un criterio restrictivo a la hora de analizar si la paralizacin
del trmite puede o no ser imputable al administrado. Dejamos salvada nuestra opinin
que son pocas, sino inexistentes, las circunstancias en las que se puede imputar al

59

administrado la paralizacin del expediente: la Administracin est obligada a suplir la


inactividad por el principio de verdad material.
En general se considera imputable cuando el particular deba aportar algn elemento a
las actuaciones, y ese aporte no puede ser suplido en forma alguna por la misma
Administracin.
Por el contrario, no podra considerarse causal de caducidad que el administrado no haya
impulsado la elevacin de las actuaciones, ya que en virtud del principio de impulsin de
oficio puede y debe impulsar la Administracin (76) .
Tampoco podra la Administracin vlidamente fundar la declaracin de caducidad del
procedimiento en el hecho de que estando dados los extremos que configuran el silencio
de la Administracin, el particular decide esperar el acto expreso al que la
Administracin est obligada, puesto que el silencio es una facultad en beneficio del
administrado y no una carga, de la que no pueden derivarse perjuicios para l (77) .
No se requiere que el administrado impulse el procedimiento en forma escrita: puede
hacerlo oralmente. La norma no exige la forma escrita para el impulso y debe
interpretarse aplicable el principio de informalismo a favor del administrado. "En
consecuencia, no hay en principio obstculo legal para reconocer efecto interruptivo del
plazo de caducidad a actos impulsorios cumplidos por el interesado en forma oral y
actuada. La caducidad de instancia es un modo anormal de terminacin del proceso y
cuyo fundamento reside en la presuncin de abandono del proceso, debe interpretarse
con carcter restrictivo, de ah que la aplicacin que de ella se realice debe adecuarse a
esas caractersticas sin llevar con excesivo ritualismo al criterio que la preside ms all de
su mbito propio" (78) .
2.2. Requerimiento previo al interesado
No basta que exista una paralizacin del procedimiento por una causal imputable al
administrado, sino que "adems debe formulrsele la intimacin prevista en el art. 1 , inc.
e), ap. 9, ley 19549 [...] aumentando las garantas del particular dndole un trato anlogo
al que recibe la Administracin cuando se quiere hacer actuar el instituto del silencio
administrativo" (79) .
2.3. Transcurso de los plazos legales
Ser necesario que transcurran los plazos impuestos por la norma, es decir, 60 das desde
la paralizacin del trmite, transcurridos los cuales, la Administracin debe intimar al
interesado para que produzca la actividad procedimental de impulso, por el trmino de

60

30 das. Vencido este ltimo plazo, la autoridad podr disponer la caducidad del
procedimiento.
Se entiende que los plazos sealados se contarn en das hbiles administrativos.
2.4. Necesidad de declaracin de la caducidad
La caducidad debe ser declarada por la Administracin, no se configura hasta tanto no se
dicte el "acto declarativo de caducidad" (declarativo en cuanto declaracin, puesto que el
acto tiene en este caso efectos constitutivos). Por consiguiente, si a pesar de haber
transcurrido los plazos legales para declarar la caducidad, el administrado impulsa las
actuaciones, el procedimiento no se extingue.
Una excepcin a este principio se encuentra dada por las disposiciones del art. 26 de la
ley 24447 (80) , que prescribe la caducidad del procedimiento administrativo
transcurridos los plazos, sin necesidad de declaracin. La caducidad se opera en este caso
ministerio legis para aquellos reclamos por crditos contra el Estado nacional o
cualquiera de los entes comprendidos en la ley 23982 de causa o ttulo anterior al 1 de
abril de 1991, pero se trata de una excepcin puntual al principio general dispuesto en el
ap. 9 del inc. e) del art. 1 de la LPA (81) . Al operarse en forma automtica, los rganos
no tienen la competencia para sanear la extincin acaecida, puesto que las "disposiciones
que prevn caducidades en la ley 24447 -a diferencia de lo que ocurre en algunos
aspectos en el Cdigo Civil y Procesal de la Nacin- no son soluciones disponibles para la
voluntad de las partes, de un modo tal que la produccin de actividad del rgano o
consentimiento de la actividad del administrado pueda evitar el efecto extintorio ya
acaecido" (82) .
Sin perjuicio de lo expuesto cabe destacar que "no se opera la caducidad automtica
prevista en el art. 26 de la ley 24447 cuando el administrado no tena ninguna
posibilidad de cumplir actividad til alguna. La actividad til cuya ausencia posibilita la
caducidad automtica prevista en el art. 26 de la ley 24447 es aquella que se dirige a
obtener un resultado posible dentro del procedimiento y adecuado a esa etapa" (83) .
En suma, salvo la excepcin sealada, el principio general dispuesto por la norma es que
la caducidad no opera de pleno derecho.
3. Excepciones
La norma prev dos excepciones para que se opere la caducidad de los procedimientos:
los trmites relativos a la previsin social y los que la Administracin considerare que

61

deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el inters
pblico.
Entendemos que la segunda excepcin dispuesta por la norma es superflua e innecesaria,
en tanto que si la Administracin considera que un procedimiento debe continuar por
cualquier motivo, directamente se abstendr de dictar el "acto declarativo de caducidad":
ya habamos sealado que la misma no se configura sino hasta su declaracin.
4. Efectos de la caducidad del procedimiento
La declaracin de caducidad produce la terminacin del procedimiento administrativo.
No obstante, el interesado podr hacer valer sus pretensiones iniciando otro
procedimiento con el mismo objeto. Es decir, la caducidad fulmina el procedimiento pero
no los derechos o intereses que le dieron origen. Incluso la misma norma permite la
utilizacin de la prueba producida en el procedimiento caducado.
5. Suspensin de los plazos
El lapso que transcurre desde el inicio de las actuaciones hasta que queda firme el acto
que declara la caducidad del procedimiento, es suspensivo de los plazos legales y
reglamentarios, y aun de la prescripcin.
Entendemos oportuno sealar que si el procedimiento tuvo origen en un recurso
administrativo, el plazo de la prescripcin ha sido interrumpido y no suspendido, en
virtud de lo normado por el inc. e), ap. 7.

(42) Del mismo modo pueden hacerse combinaciones de ambas soluciones, dependiendo de la
legislacin procesal: puede haber trminos perentorios (las partes pierden su derecho al transcurrir
el trmino) prorrogables (el trmino al vencer el cual pierden su derecho es tanto el fijado
directamente por la ley como el ampliatorio que en su caso puede disponer el juez) como
improrrogables (el juez no puede ampliar el trmino fijado por la ley); y puede haber trminos no
perentorios (las partes no pierden necesariamente su derecho al vencer el trmino) prorrogables (el
juez puede ampliar el plazo, sin perjuicio de que las partes no pierdan su derecho).
(43) CNFed CA, Sala IV, 10/4/1986, "Parodi, Fernando A", LL 1986-E-562. Cmara en lo
Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, Sala II, "Dacua, Jorge
Humberto y otro c/ CPCE v. recurso de apelacin c/ resoluciones del CPCE", resuelto el
21/6/2001.

62

(44) PTN, Dictmenes, 143:350, 352.


(45) Se advierte claramente que el decreto-ley se refiere a los trminos establecidos para los
particulares, no a aquellos estipulados para la Administracin.
(46) El comentario del inciso es sntesis de Gordillo, A., "Tratado de Derecho Administrativo", t. 4,
Buenos Aires, 4 ed., 2000, pg. VIII-10.
(47) CSJN, Fallos, 315:1604.
(48) Art. 76 del Reglamento.
(49) PTN, Dictmenes, 211:470.
(50) PTN, Dictmenes, 163:358, 192:24, 195:184, 211:470 y 227:22.
(51) De conformidad, Dictmenes, 211:470.
(52) PTN, Dictmenes, 211:470.
(53) PTN, Dictmenes, 229-212.
(54) PTN, Dictmenes, 231:347.
(55) De acuerdo, la Procuracin del Tesoro de la Nacin en Dictmenes, 237:13: "Toda vez quese
excluye la posibilidad de impugnar en forma directa los actos administrativos de alcance general
por medio del recurso administrativo, necesariamente ha de concluirse que tampoco resulta
formalmente admisible la denuncia de ilegitimidad, ya que la habilitacin de sta presupone la
existencia de un recurso administrativo extemporneo. El reclamo administrativo previsto en el
artculo 24 inciso a) de la Ley de Procedimientos Administrativos carece de plazo de interposicin,
razn por la cual fallara tambin el presupuesto temporal que posibilita la denuncia de
ilegitimidad".
(56) ste es el criterio que se adopta en Dictmenes, 198:65.
(57) PTN, Dictmenes, 189:72.
(58) PTN, Dictmenes, 195:184.
(59) PTN, Dictmenes, 211:470 y 233:557.
(60) PTN, Dictmenes, 180:74.
(61) PTN, Dictmenes, 176:155.
(62) En este sentido se expide la Procuracin del Tesoro en Dictmenes, 215:194.
(63) PTN, Dictmenes, 176:155.
(64) PTN, Dictmenes, 162:84, 215:194 y 229:212.
(65) PTN, Dictmenes, 212:169, 227:4, 227:15 y 227:31.

63

(66) CSJN, 4/2/1999, "Gorordo Allaria de Kralj, Hayde Mara v. Estado nacional (Ministerio de
Cultura y Educacin)" , LL, 1999-E-186.
(67) Los comentarios al inciso son sntesis del comentario in extenso de Gordillo, Agustn, Tratado de
Derecho Administrativo, t. 4, pgs. VIII-20 a 28.
(68) Ver comentario al art. 76 del decreto reglamentario.
(69) PTN, Dictmenes, 59:158.
(70) En este sentido se orienta la prctica, Dictmenes, 71:89; 72:18.
(71) CSJN, "Compaa Azucarera Concepcin S.A.", ao 1999, LL, 1999-E-216.
(72) PTN, Dictmenes, 68:222; 65:45; 76:82; etc. La bastardilla es nuestra.
(73) PTN, Dictmenes, 57:120; la bastardilla es nuestra.
(74) Para el anlisis de la caducidad en relacin al principio de impulsin e instruccin de oficio, ver el
comentario al art. 1 , inc a), DL.
(75) CNFed CA, Sala I, 6/2/1997, "Autolatina Argentina S.A. v. A.N.A. s/ Administracin Nacional
de Aduanas" .
(76) De conformidad CNFed CA, Sala I, 29/4/1999, "Gardebled Hnos. S.A. c/ Direccin Nacional de
Vialidad s/ contrato de obra pblica" .
(77) PTN, Dictmenes, 207:212.
(78) PTN, Dictmenes, 228:69.
(79) PTN, Dictmenes, 191:132.
(80) B.O. del 30/12/1994, "Art. 26.- Los procedimientos administrativos sustanciados con motivo de la
solicitud de reconocimientos de deudas de causa o ttulo anterior al 1 de abril de 1991 que no
fueren impulsados por los interesados durante un plazo de ms de sesenta (60) das hbiles
computados desde la ltima actuacin til, caducarn automticamente sin necesidad de intimacin
al interesado para su impulso, ni resolucin expresa de la autoridad administrativa competente. No
sern aplicables a estos trmites las disposiciones del art. 1 , inc. e), apart. 9, de la ley 19549".
(81) PTN, Dictmenes, 232:107 y 239:129, donde se dijo que "El reclamo formulado por una empresa
contra el decreto 66/1998 , por el cual se anul la cesin de los derechos y concesiones otorgadas a
la misma, resulta alcanzado por los artculos 25 y 26 de la ley 24447, toda vez que al no haberse
promovido la demanda la presunta deuda ha sido alcanzada por la caducidad dispuesta en la
mencionada ley, ello en razn de que si bien el interesado efectu actividad til al proponer una
solucin transaccional, luego al caducar las acciones de pleno derecho y al haber transcurrido con
holgura el plazo de (60) das hbiles previsto en el artculo 26 de la citada ley, no ejecut ninguna
actuacin til que impulsara el procedimiento... La actividad til cuya ausencia posibilita la
caducidad automtica prevista en la ley 24447, es aquella que se dirige a obtener un resultado
posible dentro del procedimiento y adems adecuado a esa etapa (conf. Dictmenes, 223:2). Los
actos con aptitud interruptiva de la caducidad prevista en los artculos 25 y 26 de la ley 24447

64

deben provenir del administrado y no son suplidos por la prosecucin del trmite del expediente
que ha realizado la Administracin (conf. Dictmenes, 226:141; 235:531)".
(82) PTN, Dictmenes, 230:243.
(83) PTN, Dictmenes, 223:2.

VI. DEBIDO PROCESO ADJETIVO


Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la
posibilidad:
1) Derecho a ser odo
De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisin de actos que se
refieren a sus derechos subjetivos o intereses legtimos, interponer recursos y hacerse
patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la
representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del
Derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se planteen o debatan
cuestiones jurdicas;
2) Derecho a ofrecer y producir pruebas
De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la
Administracin fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la ndole de
la que deba producirse, debiendo la Administracin requerir y producir los informes y
dictmenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurdica
objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrn
presentar alegatos y descargos una vez concluido el perodo probatorio;
3) Derecho a una decisin fundada
Que el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las
cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso (sustituido por
art. 1 de la ley 21686, B.O. 25/11/1977).

65

1. Concepto. Fundamento
El debido proceso adjetivo constituye un principio de raigambre constitucional aplicable
a toda la actividad del Estado que comprometa derechos, y deriva de la garanta de
defensa consagrada en los arts. 18 de la Constitucin Nacional (84) y 8 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos (85) . Si bien en tales disposiciones el
principio aparece como una garanta ligada al derecho penal, su latitud debe entenderse
extendida a cualquier cauce formal y procedimental de actuacin estatal. En tal sentido,
la regla del debido proceso expresa la idea ms general de la prevalencia del Estado de
Derecho, esto es, que el Estado republicano y democrtico se encuentra sometido y
subordinado al ordenamiento jurdico establecido (rule of law), el cual prescribe y regula
las formas de expresin de la voluntad pblica.
La proyeccin y aplicacin del debido proceso es mltiple, tanto como lo son las formas y
modalidades que adquiere en la actualidad el procedimiento administrativo. En general,
todo acto administrativo que comprometa derechos requiere el conocimiento previo de
los interesados. Ello supone el descargo y la prueba, la publicidad y la transparencia, la
vista y el acceso irrestricto a las actuaciones, la motivacin de los actos y el cumplimiento
de los procedimientos especiales requeridos por la ley para determinados actos y
decisiones. En cualquier caso, no resultan admisibles las interpretaciones que proponen
restringir o limitar indebidamente el alcance del debido proceso (86) . En ningn caso
ser legtimo prescindir de su observancia y cumplimiento (87) .
2. La defensa en el procedimiento administrativo: el derecho a ser odo
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin destac la relevancia del principio del debido
proceso adjetivo as como su carcter derivado de la garanta de defensa en la causa
"Rodrguez Varela" (88) . En este precedente, donde se analizaba la revisibilidad judicial
de una resolucin de la propia Corte -con otros integrantes- que haba declarado la
cesanta sin expresin de causa del actor en su cargo de secretario letrado, el Tribunal
seal que habiendo quedado privado el actor de obtener una decisin con sujecin a las
formas regulares y bsicas del debido proceso, la regla de su irrevisibilidad deba ceder a
favor del derecho de defensa, "cuyo respeto constituye una condicin indispensable para
que la decisin goce de inmutabilidad y el efecto de cosa juzgada".
Se ha sealado que la observancia del derecho a ser odo en forma previa a la adopcin de
una decisin administrativa sancionatoria o de efectos equiparables, no cede ni siquiera
cuando existe jurisprudencia del Alto Tribunal contraria a la pretensin del afectado,
puesto que esta circunstancia no constituye razn suficiente que justifique privarlo de

66

ejercer su derecho de defensa. Ello sin perjuicio de que al resolver en definitiva la cuestin
planteada se lo haga en el sentido en que se pronunci aquel tribunal (89) .
El efectivo goce del derecho a ser odo requiere de la existencia de un procedimiento
administrativo apto para su ejercicio en forma previa al dictado del acto administrativo.
Si el procedimiento ya se encontrara reglado en las normas adjetivas, la Administracin
debe observarlo y cumplirlo bajo pena de nulidad de lo actuado. Ello as, porque si no se
sustancia ningn trmite procedimental con anterioridad a la toma de la decisin,
difcilmente podr el administrado encontrar tutela para sus derechos en sede
administrativa. Se trata de un recaudo esencial, que debe practicarse aun de oficio (90) .
El derecho a ser odo no se agota en hacer viable la mera interposicin de un descargo. El
ofrecimiento y produccin de prueba constituyen un aspecto esencial del debido proceso
adjetivo, toda vez que permiten al administrado demostrar, en sede administrativa, la
procedencia de su pretensin con adecuado sustento fctico. Asimismo, favorece un
mejor conocimiento de los hechos en pos de la verdad jurdica objetiva. Del derecho a
probar se sigue la facultad y el deber de la Administracin de requerir y producir toda
diligencia necesaria para el adecuado conocimiento del marco fctico (91) ; as como el
reconocimiento del derecho de los interesados a controlar la produccin de la prueba
efectuada por la Administracin y a presentar los alegatos correspondientes.
El derecho a ser odo comprende la posibilidad de que el administrado exponga los
fundamentos de sus pretensiones y defensas en forma previa a la emisin del acto que
puede potencialmente afectar sus derechos (92) -control preventivo- y, lgicamente,
tambin luego de dictado aqul, a travs de la interposicin de los correspondientes
reclamos y recursos - control represivo- (93) .
Finalmente, tambin constituye un aspecto esencial de este derecho que toda decisin
administrativa, que pueda afectar potencialmente los derechos o intereses de un
particular, le sea debidamente notificada, a fin de que ste pueda ejercer adecuadamente
su derecho de defensa (94) . A su vez, dicha notificacin debe observar, como se desarrolla
ms adelante, las correspondientes formalidades legales, en especial, detallar los recursos
que pueden interponerse contra la decisin y su plazo de interposicin, o bien si la misma
agota la instancia administrativa -art. 40 , decreto 1759/1972- (95) .
3. El debido proceso y los procedimientos esenciales
As como el sumario administrativo con posibilidad de descargo, produccin de prueba y
necesidad de decisin fundada constituye el procedimiento esencial y anterior al dictado
del acto sancionatorio, existen otras clases de procedimiento cuya observancia es

67

sustancial al debido proceso. En forma genrica, debe decirse que el dictamen de los
servicios jurdicos permanentes de asesoramiento exigido por el art. 7 , inc. d), del
decreto-ley, cuando constituye un trmite esencial a todo acto que pueda afectar derechos
subjetivos o intereses legtimos, tanto como lo es la previa audiencia pblica cuando la
decisin puede afectar a un grupo o universo de sujetos (96) .
La Corte Suprema ha sostenido que la omisin del procedimiento de licitacin pblica,
cuando ella es requerida por una norma, causa la nulidad absoluta del contrato luego
celebrado con el particular (97) .
4. La vista de las actuaciones
Durante aos el procedimiento en la Administracin y el trmite de las actuaciones, por
oposicin al expediente judicial, encontraba cierto velo o reserva de los funcionarios que
no permitan el libre acceso del interesado, lo cual sigue ocurriendo con frecuencia en la
actualidad, slo que ahora los funcionarios estatales estn obligados, por imperativo legal,
a conferir a los interesados un adecuado y leal conocimiento de las actuaciones
administrativas, a efectos de que el interesado pueda defenderse con conocimiento cabal
de los hechos y de la posicin de la Administracin, o simplemente "conocer" lo que se
tramita. De esta forma, el acceso y conocimiento por parte de los interesados de las
actuaciones relevantes del procedimiento, as como de los registros y documentos
pertinentes, garantiza no slo la eficaz defensa de sus derechos, sino que confiere pblico
conocimiento a la actividad gubernamental.
Este aspecto del debido proceso se vincula directamente con los requisitos de publicidad
y transparencia en los procedimientos, exigidos tambin por el art. III , inc. 5, de la ley
24759 (98) que ratific la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, en lo
vinculado a la Administracin financiera y la contratacin administrativa en cuanto
supone compromiso de fondos pblicos.
Una de las formas en que se aplica el principio es a travs del otorgamiento amplio,
irrestricto y desprovisto de formalidades de la "vista" del expediente administrativo, tal
como ha sido consagrado en el art. 38 del decreto 1759/1972 (99) . La Sala III de la
Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal seal que el acceso a
las actuaciones constituye una directa derivacin del principio del debido proceso
adjetivo. As, la vista se erige, como se ver infra, en un presupuesto indispensable para el
ejercicio de esta garanta.
5. Derecho a una decisin fundada

68

La decisin administrativa que resuelve la pretensin del particular debe hacer expresa
consideracin de todas y cada una de las cuestiones propuestas, a la vez que tiene que
pronunciarse en relacin con los principales argumentos esgrimidos por el administrado
como sustento de su posicin. En tal sentido, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha
dictaminado que era nulo un acto administrativo que no contiene consideracin alguna
de las argumentaciones y pruebas producidas por el interesado (100) .
De esta forma, el acto no solamente debe encontrar adecuado sustento en pertinentes
antecedentes de hecho y de derecho, sino que, adems, debe hacer expresa mencin a
stos, de conformidad con el deber genrico de motivar los actos administrativos que
surgen del art. 7 , inc. e), del decreto-ley (101) . La motivacin de los actos
administrativos, como derivacin del debido proceso adjetivo, constituye una garanta
propia del sistema republicano que se sustenta, entre otros aspectos, en la publicidad de
los actos de gobierno y en su correspondiente control por parte de la ciudadana (102) .
La garanta del debido proceso adjetivo exige que los actos pblicos sean motivados en
los hechos y las circunstancias del caso y fundadas en el derecho vigente (103) .
Por su parte, para que la decisin posea adecuado sustento, sta debe dar respuesta a cada
una de las materias planteadas, sin perjuicio de que la decisin resolutoria encuentre
apoyo en fundamentos distintos a los planteados por el administrado.
6. Nulidades derivadas de su inobservancia. Posibilidad de "subsanacin".
Remisin
Sobre este punto, ver comentarios a los arts. 7 , inc. d), y 14 , inc. b), del DL.

(84) En igual sentido, CSJN, "Copa, Diego v. Anses s/medidas cautelares" , Fallos, 324:1403;
CNFed. CA, Sala I, "Dima, Juan Carlos v. Comisin Nacional de Energa Atmica s/empleo
pblico", causa 9.882/96, sentencia del 31/3/2000; Sala IV, "Villa Real S.A. v. D.G.I." , causa
38.792/95, sentencia del 16/11/2000, PTN, Dictmenes, 213:20, entre muchos otros.
(85) Ratificada por ley 23054 (B.O. 27/3/1984) y dotada de jerarqua constitucional por el art. 75 ,
inc. 22, de la Constitucin Nacional.
(86) PTN, Dictmenes, 213:20.
(87) En igual sentido, CNFed. CA, Sala I, "Banco Extrader S.A. y otros v. BCRA (resol. 587/95 )" ,
causa 12.799/96, sentencia del 20/6/2001, voto del Dr. Licht.

69

(88) CSJN, Fallos, 315:2991.


(89) CNFed. CA, Sala III, "Pesquera Puerto San Julin S.A.-T.F. 9662-A v. D.G.A.", causa
20.116/99, sentencia del 23/12/1999.
(90) En la causa "Copa", la Corte Suprema de Justicia de la Nacin confirm la declaracin de
nulidad de un acto administrativo por el que se haba dispuesto la formulacin de cargos por
diferencias de haberes indebidamente percibidas, sin que el administrado hubiera tenido
participacin alguna en dicho trmite. El Tribunal seal, en esa oportunidad, que "las
atribuciones con que cuentan los organismos administrativos para suspender, revocar,
modificar, o sustituir las resoluciones (...) existen a condicin de que dicha nulidad resulte de
hechos o actos fehacientemente probados y presupone que se haya dado a los interesados
participacin adecuada en losprocedimientos, permitindoles alegar y probar sobre los aspectos
cuestionados, en resguardo de la garanta de defensa en juicio, artculos 18 de la Constitucin
Nacional y 1 , inciso f) de la ley 19549, extremos que no pueden considerarse cumplidos en
este caso". CSJN, "Copa, Diego v. Anses s/medidas cautelares" , causa C.681.XXXIV.R.O.,
sentencia del 24/4/2001, Fallos, 324:1403; en igual sentido ver Fallos, 305:307 y 319:2783 .
(91) PTN, Dictmenes, 212:399.
(92) CNFed. CA, Sala IV, "Roman, Enrique v. E.N. (M de E.-Sec. de Agr. Gan. y Pesca) s/empleo
pblico", causa 52.547/95, sentencia del 7/10/1999.
(93) La Sala II de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revoc una
sancin de multa aplicada por la Comisin Nacional de Regulacin del Transporte a una
empresa transportista, al comprobar que el procedimiento sancionatorio haba vulnerado el
debido proceso adjetivo, al verificar que el descargo no haba sido agregado al expediente
administrativo y por ende no haba sido tenido en cuenta al resolver. El tribunal expres que
"no se consideraron los argumentos en la defensa antes del dictado ni tampoco al resolver la
reconsideracin", de manera que "la Comisin Nacional de Regulacin del Transporte no
respet el derecho del administrado al debido proceso adjetivo" y "si se ha violado el derecho de
defensa, al no otorgarse al particular una razonable oportunidad de ejercerlo, el acto est
afectado de nulidad absoluta". CNFed. CA, Sala II, "Turismo Parque SRL Resolucin 129/98 CNRT", sentencia del 21/6/2001). En sentido concordante, PTN, Dictmenes, 192:198. A su
vez, con relacin al derecho de los particulares a recurrir a posteriori del dictado del acto, la Sala
II de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires seal que privar al particular de la va recursiva en la instancia
administrativa, vulnera el principio del debido proceso adjetivo. CCAyT, CABA, Sala II, "G., C.
A. v. S.E. (GCBA)", sentencia del 12/10/2001, LL del 10/4/2002.
(94) CNFed. CA Federal, Sala I, "Compaa Financiera Central para la Amrica del Sud S.A. y otro
v. B.C.R.A.-Resol. 14/95 ", sentencia del 6/4/2000.
(95) Con relacin a este ltimo aspecto, es dable destacar que la Sala II de la Cmara Federal de la
Seguridad Social hizo lugar a una accin de amparo iniciada por seis discapacitados, con el
objeto de obtener el restablecimiento de las pensiones no contributivas que venan percibiendo,
y que les fueran suspendidas por la accionada "Comisin Nacional de Pensiones Asistenciales"
sin previo traslado ni notificacin. Para as decidir, consider que "las facultades de la entidad
interviniente de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa para el

70

goce de las pensiones no contributivas, no pueden ejercerse con prescindencia del debido
proceso adjetivo que salvaguarda el art. 1 inc. f) de la ley 19549. As, no slo carece de validez
el acto de suspensin llevado a cabo sin la previa participacin de los interesados sino que
deviene irrazonable la pretensin de la demandada de que se mantenga el mismo hasta tanto se
pueda conocer y evaluar las caractersticas de las tareas desarrolladas y si stas implicarn o no
la caducidad o el mantenimiento del beneficio. Por el contrario, una medida de tal magnitud
slo puede tomarse luego de haber brindado a los afectados la posibilidad de defensa y alegato,
y estando los hechos en que se funda "fehacientemente probados" ". CNFed. Seguridad Social,
Sala II, "Felman, Andrea Gabriela y otros v. Estado Nacional -Secretara de Desarrollo Social,
Com. Nac. de Pen. Asist. s/amparos y sumarsimos" , causa 34432/2000 S. 83367, sentencia
del 25/6/2001. En sentido concordante, PTN, Dictmenes, 211:334, 210:57. En lo que
respecta a la validez de las notificaciones, el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la
Sala I de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario seal que
las notificaciones que se practican sin informar al interesado los recursos que ste puede
presentar contra el acto notificado y suplazo, o bien si el acto agota la va, son nulos y, en
consecuencia, no producen efecto jurdico alguno. CCAyT, CABA, Sala I, "Vera, Miguel ngel
v. GCBA (Direccin General de Trnsito) s/amparo" (expte. 51), sentencia del 26/10/2001.
(96) As lo estableci la Sala I de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y
Tributario y luego el Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires de la Ciudad
de Buenos Aires en la causa "Spisso, Rodolfo R. v. GCBA "Legislatura" s/amparo", expte. 1,
sentencia del 8/5/2001 y 21/11/2001, respectivamente. Con relacin a la trascendencia e
inexcusabilidad del procedimiento previo de audiencia pblica, ver CSJN, in re "Asociacin de
Grandes Usuarios de Energa Elctrica de la Repblica Argentina (AGUEERA)", LL, 1997C-322, con nota "Las asociaciones de usuarios y la defensa de los derechos de incidencia
colectiva (Accin declarativa de inconstitucionalidad)"; CNFed. CA, Sala IV, "Unin de
Usuarios y Consumidores v. Secretara de Transporte y otros" , LL, 1999-E-211; de la misma
Sala, "Youssefian, Martn v. Secretara de Comunicaciones" , LL, 1998-D-712 y ED, 176-512.
(97) CSJN, "Ingeniera Omega S.A. v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" , causa I 71
XXXIV, sentencia del 5/12/2000.
(98) B.O. 17/1/1997.
(99) CNFed. CA, Sala III, "Consejo Profesional de Agrimensura de la Pcia. de Bs. As. v.
Universidad Tecnolgica Nacional s/amparo por mora" , causa 15.600/99, sentencia del
23/11/1999.
(100) PTN, Dictmenes, 138:440.
(101) La Sala II de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal consider
carente de motivacin y, en consecuencia, lesivo de la garanta de defensa, a un acto
administrativo dictado por el Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal que aplic una
sancin a un matriculado sin sealar o ponderar cules fueron las conductas concretas que
dieron lugar a la misma. Sostuvo que, en ese contexto, "no puede afirmarse que la decisin
ostente la mencionada calidad jurdica de una decisin fundada, que es, precisamente, uno de los
componentes esenciales del derecho de defensa y que asigna validez "como expresin, en
definitiva de la forma republicana de gobierno" a los actos de los poderes pblicos y de las

71

entidades no estatales que, como el Colegio Pblico de Abogados, ejercen potestades delegadas
por el Estado" (CNFed. CA, Sala II, "Perez Colman, Gustavo v. C.P.A.C.F.", sentencia del
27/10/1999, expte. 23007/98). En igual sentido, la Sala IV seal que "el acto administrativo
impugnado, cuando carece de una fundamentacin adecuada, vulnera principios elementales
del procedimiento administrativo, como son la exigencia de motivacin suficiente (art. 7 , inc. e,
de la ley 19549) y el derecho del administrado a obtener "en funcin del debido proceso
adjetivo" una resolucin fundada (art. 1 , inf. f, ap 3], ley cit.)" (CNFed. CA, Sala V, "Autolatina
Argentina S.A. v. Sec. de Comercio e Inversiones" Disp. DNCI. 2605/95 ", causa 15.931/96 C,
sentencia del 18/10/1996). En el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la Sala I de
la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario ha sealado que "la
exigencia legal de fundar el acto administrativo, a travs de la motivacin, tiene por objeto
garantizar los derechos de los particulares y, en especial, la garanta de defensa, al permitirles
conocer las razones que indujeron a la Administracin a dictar el acto", razn por la cual
consider que un acto administrativo que declaraba "no apta para el ejercicio de la docencia" a
una maestra dependiente de la Ciudad, al no detallar, ni siquiera en forma sucinta, cules eran
las razones de hecho o de derecho que sustentaban esa declaracin, resultaba nulo porque
impeda, a su vez, que la accionante pueda conocer y, en su caso, impugnar las causales que
justifican tal declaracin quedando, en consecuencia, enun estado de virtual indefensin
(CCAyT, CABA, Sala I, "Quiroga, Estela Julia v. GCBA s/amparo", expte. 3906, sentencia del
6/4/2002). Por su parte la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sealado, con respecto al
requisito de motivacin, que para que se respete el debido proceso adjetivo "dicha
fundamentacin supone la mencin y razonada valoracin a los fines de la decisin a adoptar,
de hechos concretos y debidamente probados a travs de un procedimiento regular" (PTN,
Dictmenes, 182:142).
(102) La Corte Suprema expres que la mencin expresa de las razones y antecedentes fcticos y
jurdicos determinantes de la emisin del acto administrativo tiene por objeto permitir al
administrado un efectivo conocimiento de su motivacin, a fin de garantizar el pleno ejercicio
del derecho de defensa (CSJN, "Goldenberg, Carlos Alberto v. Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires", causa G.360.XXXIV, sentencia del 7/12/1999, disidencia de los Dres. Molin
OConnor y Fayt).
(103) Se consider carente de motivacin y, en consecuencia, lesivo de la garanta de defensa, a un
acto administrativo dictado por el Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal que
aplic una sancin a un matriculado sin sealar o ponderar cules fueron las conductas
concretas que dieron lugar a la misma. Sostuvo que, en ese contexto, "no puede afirmarse que
la decisin ostente la mencionada calidad jurdica de una decisin fundada, que es,
precisamente, uno de los componentes esenciales del derecho de defensa y que asigna validez
"como expresin, en definitiva de la forma republicana de gobierno" a los actos de los poderes
pblicos y de las entidades no estatales que, como el Colegio Pblico de Abogados, ejercen
potestades delegadas por el Estado". CNFed. CA, Sala II, "Perez Colman, Gustavo v.
C.P.A.C.F.", sentencia del 27/10/1999, expte. 23007/98.

72

Artculo 2.- Procedimientos especiales excluidos


Dentro del plazo de ciento veinte das, computado a partir de la vigencia de las
normas procesales a que se refiere el art. 1 , el Poder Ejecutivo determinar
cules sern los procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarn
vigentes. Queda asimismo facultado para:
Paulatina adaptacin de los regmenes especiales al nuevo procedimiento
a) Sustituir las normas legales y reglamentarias de ndole estrictamente procesal
de los regmenes especiales que subsistan, con miras a la paulatina adaptacin de
stos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por l
implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o
apliquen los citados regmenes especiales. La presente ley ser de aplicacin
supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regmenes especiales
subsistan.
b) Dictar el procedimiento administrativo que regir respecto de los organismos
militares y de defensa y seguridad, a propuesta de stos, adoptando los principios
bsicos de la presente ley y su reglamentacin.
Actuaciones reservadas o secretas
c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como
reservadas o secretas las actuaciones, diligencias, informes o dictmenes que
deban tener ese carcter, aunque estn incluidos en actuaciones pblicas.

No existe concordancia con una norma de la LPACABA.


El art. 2 del decreto-ley deleg en el Poder Ejecutivo la facultad de determinar cules
seran los procedimientos especiales vigentes a la fecha de su sancin que continuaran
vigentes. As tambin, facult al Poder Ejecutivo nacional para adaptar los regmenes
especiales al nuevo procedimiento aprobado en el ao 1972, dictar el procedimiento
administrativo que regira respecto de los organismos militares y de defensa as como
para regular lo relativo a la reserva o secreto de las actuaciones. Esta ltima competencia
fue objeto de reglamentacin mediante el art. 38 del decreto.

73

El 22 de diciembre de 1972 se sancion el dec. 9101/1972 y, en virtud de su art. 1 , se


declar que continuaran vigentes treinta y un procedimientos especiales a los que,
supletoriamente, se les aplicaran las normas del decreto-ley y su decreto reglamentario.
En julio de 1996 se dicta el dec. 722/1996 derogndose el dec. 9101/1972 .
Posteriormente, con motivo de la creacin de la AFIP, el dec. 1155/1997 modifica el art.
2 del dec. 722/1996.
Cabe sealar, tal como surge de los considerandos del dec. 722/1996 , que desde el ao
1972 hasta el ao 1996 se registraban ms de trescientas normas -leyes y decretosrelativas a materias que contenan procedimientos administrativos especiales vigentes en
el orden nacional.
Por el art. 1 del dec. 722/1996 y, ms all de la discusin relativa a la posibilidad de que
el mencionado decreto hubiera podido derogar procedimientos especiales aprobados por
normas de carcter legislativo, se dispuso que en el mbito de la Administracin
centralizada y descentralizada sern de aplicacin, nicamente, el decreto-ley
19549/1972 y su decreto reglamentario. Sin perjuicio de ello se determina que
continuarn en vigencia algunos aspectos de tales procedimientos a los que nos
referiremos a continuacin:
a) que debe cumplirse con los requisitos previos a la interposicin del recurso
administrativo de que se trate;
Algunas normas prevn requisitos que deben cumplirse al impugnar determinadas
decisiones administrativas tal el caso de pago previo de una multa, interposicin con
expresin de agravios, etc. (104) .
24922 !!59] que: "...Si la resolucin que resuelve el recurso de reconsideracin fuera
confirmatoria a la sancin, notificado que fuera el infractor, y previo depsito del importe
correspondiente si se tratase de multas, se remitir el expediente dentro de los diez (10)
das hbiles a la ...". 3. La ley 20405, sancionada el 18 de mayo de 1973, dispone en sus
art. 2 que: "...El recurso deber interponerse con expresin de agravios y se conceder al
solo efecto devolutivo. Tratndose de multas de hasta $ (ley 18188 ) 100.000 no se
conceder recurso sin previo pago".
b) la suspensin de los efectos del acto administrativo recurrido;
Algunas normas tambin pueden regular lo atinente al efecto que tiene la interposicin
de un recurso administrativo apartndose de la norma genrica contenida en el art. 12
del decreto-ley (105) referido a la presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria del acto.
c) y la existencia de un recurso judicial directo.

74

El art. 1 del dec. 722/1996 tambin deja subsistente la normativa relativa a la existencia
de recursos judiciales directos; por ello, en tales casos debern articularse tales recursos
en los plazos, en forma y ante el Tribunal que establezca cada norma en particular (106) .
En lo que se refiere a los recursos judiciales directos cabe destacar lo sostenido la
jurisprudencia: "...no corresponde habilitar la instancia ni aun en la tesis ms favorable a
la actora, [...] pues la accin ordinaria no resulta procedente toda vez que existe un
recurso judicial especial establecido por los arts. 28 y concordantes del dec.-ley
15943/1946 que excluye la promocin de esta accin" (107) .
En idntico sentido la CSJN (108) expres que la consagracin de un recurso judicial
directo, es decir, un sistema especfico para el control judicial de ciertas decisiones
administrativas, descarta la facultad del afectado de elegir la va o el rgano judicial en
busca de la proteccin de sus derechos, apartndose del camino contemplado en tales
disposiciones legales.
El dec. 722/1996 establece en su art. 2 la aplicacin supletoria del decrero-ley y su
reglamento a los procedimientos administrativos especiales que continan vigentes y
que regulen las siguientes materias (109) :
Inciso a) Las correspondientes a la Administracin Federal de Ingresos Pblicos Direccin General de Aduanas y Direccin General Impositiva-.
El decreto 1156/1996 dispuso la fusin de la Administracin Nacional de Aduanas y la
Direccin General Impositiva, constituyendo la Administracin Federal de Ingresos
Pblicos, entidad autrquica que funciona en el mbito del Ministerio de Economa. El
decreto 618/1997 regula su organizacin y competencia y el decreto 646/1997
establece su estructura organizativa.
A su vez, el decreto 618/1997 dispuso que la Administracin Federal de Ingresos
Pblicos, al considerarse disueltas la Administracin nacional de Aduanas y la Direccin
General Impositiva, ejercer todas las funciones que les fueran asignadas a aqullas por
las leyes 11683 , 22091 , 22415 y por el decreto 507/1993 -ratificado por la ley 24447 -,
y sus respectivas modificaciones, as como por otras leyes y reglamentos (110) .
En lo que se refiere a la aplicacin supletoria del decreto-ley y su decreto reglamentario a
los procedimientos antes enunciados cabe recordar lo sostenido por la jurisprudencia al
sostener que "...las notificaciones practicadas en el mbito aduanero deben reunir los
requisitos establecidos en el art. 40 del Reglamento de la LNPA; como asimismo, que la
omisin de su cumplimiento produce los efectos en esa norma previstos" (111) .

75

Se sostuvo, asimismo, que el referido art. 40 integra o complementa dichas normas


especiales y que el espritu del mismo es que los requisitos establecidos sean cumplidos
no slo en las notificaciones que se practiquen en el mbito del procedimiento
administrativo en general, sino tambin en el de los procedimientos especiales.
Inciso b) Minera.
La materia minera se encuentra regida por el Cdigo de Minera, ley 1919 , texto
ordenado por decreto 456/1997 .
Inciso c) Rgimen de contrataciones del Sector Pblico nacional.
Enunciaremos a continuacin las normas de utilizacin ms frecuentes en las
contrataciones que celebra el Estado nacional; no podemos dejar de destacar, una vez
ms, que la normativa que emana del decreto-ley y su reglamentacin es de aplicacin
supletoria, sin perjuicio de que algunas disposiciones relativas a tales contrataciones
hagan remisin directa al decreto-ley.
Dec. 436/2000 : que aprueba la reglamentacin de los arts. 55 , 56 , 61 y 62 del Captulo
VI de la Ley de Contabilidad Pblica (decreto-ley 23354 ratificado por la ley 14467 )
vigente en funcin de lo establecido en el art. 137 inc. a) de la ley 25156 y deroga las
normas reglamentarias el art. 62 de la Ley de Contabilidad Pblica 23354, ratificado por
ley 14467 , vigente en funcin de lo establecido en el art. 137 inc. a) de la ley 25156, el
decreto 5720/1972 y el decreto 826/1988 (112) .
Decreto 909/2000 : Rgimen de Compre Nacional. Publicidad para las concesionarias de
obras y servicios pblicos, contratistas de obras y servicios pblicos y subcontratistas
directos de los concesionarios de obras y servicios pblicos, no incluidos en el decreto
436/2000 . Verificacin a cargo de la Sindicatura General de la Nacin e intervencin de
la Secretara de Industria y Comercio en calidad de autoridad de aplicacin del rgimen
del Compre Nacional.
Ley 25551 : Compre Trabajo Argentino: Rgimen de compras del Estado nacional y
concesionarios de servicios pblicos. Esta ley fue reglamentada por decreto 1600/2002
(B.O. 29/8/2002).
Decreto 1023/2001 : Rgimen de Contrataciones de la Administracin nacional.
Contrataciones Pblicas Electrnicas. Contrataciones de Bienes y Servicios. Obras
Pblicas. Modificacin del art. 7 ltimo prrafo de la ley 19549.

76

En materia de contrataciones de las Fuerzas Armadas, la ley 20124 contiene un rgimen


aplicable a stas y a los organismos que aun sin integrarlas dependen de ellas.
Por su parte, la Fuerza Area tiene un rgimen de contrataciones propio, aprobado por
decreto 265/1973 .
Inciso d) De las Fuerzas Armadas, de Seguridad, Policiales e Inteligencia.
Resulta claro que, en lo que respecta a los procedimientos relativos a las fuerzas armadas,
de seguridad, policiales y de inteligencia, la enumeracin efectuada por la norma resulta
reiterativa, en atencin a lo dispuesto por el art. 2 del decreto-ley.
En primer lugar debemos sealar que la solucin de toda controversia que se suscite en
el mbito de las fuerzas armadas, de seguridad, policiales o de inteligencia, deber
resolverse aplicando los regmenes especiales propios de cada una de ellas, y
supletoriamente el decreto-ley. Esto se debe a las caractersticas propias que tienen estos
cuerpos, que difieren en su totalidad de las que rigen la Administracin Pblica nacional.
Las Fuerzas Armadas -Ejrcito, Fuerza Area y Fuerza Naval-, se rigen por la ley 19101
(BO 19/7/1971), la cual sustituy la ley 14777 . Esta norma asimismo es reglamentada entre otros- por los siguientes decretos 950/1990 , 2193/1990 , 2282/1990 , 537/1991 ,
939/1991 , 1561/1991 , 2000/1991 , 5/1992 , 161/1992 , 231/1992 , 628/1992 ,
1044/1992 .
El derecho militar est compuesto por un conjunto de normas de tipo administrativo,
penal, disciplinario, que conforman el orden jurdico especial que rige la materia.
El derecho administrativo militar abarca todo lo referente a la organizacin de la
institucin militar: reclutamiento, Administracin, deberes administrativos, etc.
La ley 21965 , aprobada por el decreto 1866/1983 , establece la reglamentacin para el
personal de la Polica Federal. Asimismo, en lo que respecta a Gendarmera nacional,
cabe hacer mencin a la ley 19349 , la cual constituye la ley orgnica, cuya
reglamentacin fue aprobada por el dec. 712/1989 . La ley 18398 , reglamentada por el
decreto 6242/1971 , regula todo lo atinente a la Prefectura Naval.
Puede complementarse lo aqu expresado con lo expuesto al comentar el primer prrafo
del art. 1 del decreto-ley.
Inciso e) Regmenes de derecho de reunin y electoral.

77

El inc. e) del decreto 722/1996 establece la vigencia de los regmenes de derecho de


reunin y electoral. En lo que respecta al rgimen electoral, cabe hacer mencin al
Cdigo Electoral nacional, el cual fue aprobado por la ley 19945 (t.o. conforme dec.
2135/1983 ).
Inciso f) Procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de la potestad
correctiva interna de la Administracin Pblica nacional.
Con relacin a estos procedimientos, corresponde mencionar a la Ley Marco de
Regulacin de Empleo Pblico Nacional (ley 25164, BO, 8/10/1999). El art. 4 de dicha
ley derog la 22140 y sus modificatorias (Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin
Pblica). Sin embargo, dicha derogacin qued sujeta a la sancin de normas vinculadas
a la negociacin colectiva sectorial o al dictado de un nuevo ordenamiento que reemplace
a la mencionada ley. Por lo tanto, contina vigente la ley 22140 hasta tanto se sancionen
dichas normas. Asimismo, debemos sealar que el Reglamento de Investigaciones
Administrativas aprobado por el decreto 467/1999 (BO, 13/5/1999), es aplicable a los
sectores mencionados en los arts. 1 de la ley 22140, 3 de la ley 25164 y 1 del anexo I
del decreto 66/1999 .
Corresponde destacar que, con fecha 8/8/2002, se aprob por decreto 1421/2002 la
reglamentacin de la ley 25164 , habindose derogado en virtud del art. 2 del decreto
antes citado el decreto 1797/1980 y sus modificatorios y el decreto 2043/1980 en el
mbito de aplicacin de la ley 25164 .
Inciso g) Regmenes de audiencias pblicas.
Otra de las exclusiones de la norma general de procedimientos administrativos la
constituyen los regmenes de audiencia pblica.
Cabe recordar que el derecho a la participacin ciudadana, mediante este tipo de
procedimiento, encuentra sustento en los artculos 18 y 42 de la Constitucin Nacional.
Por otra parte, se encuentra expresamente previsto en los arts. 21 de la Declaracin
Universal de Derechos Humanos, 23 inc. 1, ap. a), de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y 20 de
la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, normas que tienen
jerarqua constitucional, conforme el art. 75 , inc. 22, prrafo 2 de la Constitucin
Nacional.
En el caso de algunos entes reguladores, sus propias normas de creacin les otorgan
competencia para dictar las normas de procedimiento con sujecin a las cuales se
realizarn las audiencias pblicas debindose asegurar en todos los casos el cumplimiento
de los principios del debido proceso (cf. en este sentido art. 81 de la ley 24065 para el

78

Ente Nacional Regulador de la Electricidad y el art. 73 de la ley 24076 para el Ente


Nacional Regulador del Gas). Las normas tambin prevn los casos en que resulta
obligatorio que los entes recurran a este tipo de procedimiento de consulta pblica.
El decreto 1398/1992 reglament el art. 56 , inc. j), de la ley 24065 poniendo a cargo del
ENRE la obligacin de instrumentar una mecnica de representacin orgnica de los
usuarios. Sobre esta base normativa se dict la resolucin ENRE 039/1994 por la cual se
aprob el Reglamento de Audiencias Pblicas.
El ENARGAS, por su parte, nunca aprob un procedimiento de audiencias pblicas,
pero ha aprobado lineamientos generales que se aplican a todas las audiencias que
convoca este ente.
En el mbito de las comunicaciones, el art. 8 de la res. 57/1996 de la Secretara de
Comunicaciones aprob el "Reglamento General de Audiencias Pblicas y Documentos
de Consulta para las Comunicaciones" el que, como anexo I, forma parte integrante de
dicha resolucin.
En casos especiales, tales como el tratamiento de la recomposicin tarifaria de urgencia
solicitada por empresas licenciatarias de servicios pblicos, durante la emergencia
decretada por la ley 25561 , la Comisin Nacional de Comunicaciones por res.
1021/2002 aprob las normas de funcionamiento de dicha audiencia pblica consultiva.
Ante idntica circunstancia el director ejecutivo del rgano de control de concesiones
viales dict la res. 271/2002 por la cual convoc a audiencia pblica consultiva para el
tratamiento de la recomposicin tarifaria solicitada por diversas empresas concesionarias
y aprob el reglamento que regulara su celebracin.
Las reglamentaciones de otros servicios pblicos tambin prevn la realizacin de
audiencias pblicas fijando normas generales para su celebracin; tal es el caso del
Cdigo Aeronutico aprobado por ley 17285 (cf. art. 102 de dicho Cdigo y decreto
1492 y 2186/1992 ) y del Autotransporte de Pasajeros (dec. 656/1994 ).
Inciso h) Procedimientos ante Tribunales Administrativos.
Sin perjuicio de la controversia que puede suscitar la terminologa utilizada por la norma,
cabe recordar que, conforme la jurisprudencia sentada por la Corte Suprema en
"Fernndez Arias" (113) , las decisiones de tales Tribunales quedan sujetas al control
judicial suficiente y adecuado (114) .

79

(104) Podemos citar como ejemplos: 1. La ley 22439, sancionada el 23 de marzo de 1981, legisla
sobre "Migraciones y Fomento de la Inmigracin" y establece en su art. 73 que: "El recurso
previsto en los arts. 54 , 64 y 78 , inciso c, deber interponerse acreditndose fehacientemente
el previo depsito de la multa o cumplimiento de la caucin impuesta". 2. La ley 24922
promulgada el 6 de enero de 1988 que legisla sobre "Rgimen Federal de Pesca", dispone en su
art. 59 [L NAC LY
(105) Ver comentario al art. 12 , DL.
(106) En este sentido se pueden citar los siguientes ejemplos: 1. El art. 39 del anexo a la Ley Marco
de Regulacin de Empleo Pblico Nacional (ley 25164 ) sancionada el 15 de septiembre de
1999, establece que: "... El recurso judicial directo slo podr fundarse en la ilegitimidad de la
sancin, con expresa indicacin de las normas pertinentes violadas o de los vicios que se
atribuyen al sumario instruido". Por su parte el art. 40 del precitado ordenamiento establece
que "El recurso judicial directo deber interponerse ante el Tribunal dentro de los noventa (90)
das de notificada la sancin, debiendo la autoridad administrativa enviar al Tribunal el
expediente con el legajo personal del recurrente...". 2. La ley 22439 ("Migraciones y Fomento
de la Inmigracin") dispone en su art. 54 que: "La resolucin que imponga la sancin prevista
en el art. 48 , ser apelable ante las respectivas cmaras federales. El recurso deber
interponerse con expresin de agravios dentro de los 10 das hbiles de notificarse la resolucin
administrativa". 3. La ley 22585, sancionada y promulgada el 13/5/1982 ("Lucha contra el
Paludismo"), prescribe en su art. 20 que: "Toda resolucin que aplique sanciones podr ser
recurrida por va de apelacin ante la justicia competente, segn sea el asiento de la autoridad
que dicte la resolucin, el que actuar como tribunal de nica instancia".
(107) CCAFed., Sala II, "Medina de Robledo, Blanca v. Ministerio del Interior", 23/6/1995, LL
1996-C-444.
(108) Fallos, 295:994 y 312-2:1974, entre otros.
(109) Cabe mencionar que, ms all de losprocedimientos especiales previstos expresamente por la
letra del dec. 722/1996 , existen otros procedimientos especiales vigentes. A ttulo de ejemplo
traemos a colacin lo dictaminado por el Procurador del Tesoro de la Nacin en relacin al
procedimiento especial previsto en la ley 20091 : "Teniendo en cuenta que el procedimiento
especial previsto en la ley 20091 fue establecido con posterioridad al dictado de la ley 19549 ,
ninguna duda cabe que la intencin del legislador fue crear un sistema recursivo especial,
distinto del general previsto por la ley 19549 ; no slo al prever una revisin por ante la
Superintendencia de Seguros de normas de alcance general, sino tambin al admitir; contra su
denegatoria un recurso ante el Poder Ejecutivo Nacional. Si bien el procedimiento de la ley
20091 no se encuentra expresamente mencionado entre las excepciones previstas por los
decretos n 722/1996 y n 1155/1997 que derogan procedimientos especiales, debe
entenderse que sus disposiciones continan vigentes (conf. Dictmenes, 151:331 y 213:291)",
PTN, Dictmenes, 235:383.
(110) Vemos as cmo la AFIP posee competencia en temas de naturaleza tributaria, aduanera y de
la seguridad social (art. 3 , dec. 618/1997). Cada uno de estos tres mbitos se rige por sus
propias normas procedimentales: Procedimiento Tributario: La ley 11683 regula la aplicacin,

80

percepcin y fiscalizacin de tributos estableciendo un procedimiento especial aplicable al


mbito tributario. Procedimiento Aduanero: El Cdigo Aduanero, ley 22415 , en la seccin
XIV regula los "procedimientos" en tres ttulos: "Disposiciones generales", "Procedimientos
especiales" y "Recursos".
A su vez, mediante el dictado de la ley 23311 nuestro pas aprueba el Acuerdo relativo a la
aplicacin del Artculo VII del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, como resultado
de los acuerdos multilaterales en las negociaciones de la Ronda de Tokio. La reglamentacin de
la ley comentada se concret por dec. 1026/1987 . Posteriormente, a travs de la ley 24425 , al
aprobarse el Acta Final se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay del GATT y el
Acuerdo de Marrakech, con una flexibilizacin en la aplicacin del Artculo VII del Acuerdo
General y la adopcin de otros acuerdos logrados en las negociaciones referidas. Procedimiento
de la Seguridad Social: Sin perjuicio de lo establecido por la ley 18820 , el dec. 507/1993 regula
en su captulo II los "procedimientos y sanciones aplicables a los recursos de la seguridad
social", haciendo aplicables a los procedimientos de la Seguridad Social determinados artculos
de la ley 11683 . El nmero de artculos aplicables del rgimen de dicha ley se ve ampliado por
el dec. 2102/1993 . Cabe mencionar que en noviembre de 2001 por medio del dec. 1394/2001
se instituye, sobre la base de los principios de simplificacin y unificacin en materia de
inscripcin laboral y de la seguridad social, y en el marco de lo reglado en el art. 32 de la ley
25250, el Sistema de Informacin y Recaudacin para la Seguridad Social.
(111) CNCAFed., Sala IV, en "Pindapoy S.A.I.C. s/ resol. apel. ANA" , 18/2/1994.
(112) En este rgimen se regulan los procedimientos de seleccin, modalidades de las
contrataciones, Pliegos de Bases y Condiciones, proveedores y contratos en particular:
concesin de uso de los bienes de dominio pblico y privado del Estado nacional y Locacin de
Inmuebles. Este decreto ha sido reglamentado por: a) Resolucin Ministerio de Economa
834/2000 : Aprobacin del Pliego nico de Bases y Condiciones Generales para la
contratacin de bienes y servicios del Estado Nacional. b) Resolucin Ministerio de Economa
515/2000 : Manual prctico para la adquisicin, enajenacin y contratacin de bienes y
servicios del Estado nacional. c) Resolucin Ministerio de Economa 518/2000 :
Reglamentacin del art. 137 del dec. 436/2000. Administracin y Centralizacin en base de
datos por parte de la Oficina Nacional de Contrataciones de informacin relativa a proveedores,
rescisiones contractuales, revocaciones de adjudicaciones, incumplimientos de pago de multas,
sanciones y rehabilitacin de proveedores.
(113) CSJN, "Elena Fernndez Arias y otros v. Jos Poggio, sucesin" , Fallos, 247:646.
(114) Podemos ejemplificar el alcance de la normativa analizada con los siguientes procedimientos:
a) Tribunal Administrativo de la Navegacin: ley 18870 , dec. 4781/1971 , dec. 6881/1971 , ley
19496 , ley 20395 . b) Consejo de Trabajo Domstico: dec.-ley 326/1956 , dec. 7979/1956 ; dec.
14785/1957 . c) Consejo Gremial de Enseanza Privada: ley 13047 , dec. 371/1964 . d)
Tribunal Fiscal de la Nacin, creado por la ley 15265 .

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TTULO II
Artculo 3.- Competencia del rgano
La competencia de los rganos administrativos ser la que resulte, segn los
casos, de la Constitucin Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en
su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligacin de la autoridad o del
rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegacin o
sustitucin estuvieren autorizadas; la avocacin ser procedente a menos que una
norma expresa disponga lo contrario.

Concordancia LPACABA: art. 2 .


Artculo 2.- Competencia del rgano. La competencia de los rganos administrativos
ser la que resulte, segn los casos, de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, de
las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una
obligacin de la autoridad o del rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que
la delegacin o sustitucin estuvieran expresamente autorizadas; la avocacin ser
procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario o cuando el rgano
inferior se halle investido de una especial competencia tcnica.
La competencia es el conjunto de funciones, actividades, poderes, potestades, atribuciones
y facultades que un agente-rgano puede legtimamente ejercer, es decir, la medida y
rbita de su actuacin legal y legtima.
Sea cual fuere la acepcin utilizada, la asignacin y distribucin de competencias
encuentra sustento en el inters pblico que subyace a una organizacin racional y
eficiente, ya que si la totalidad de las funciones que tiene a su cargo la Administracin
estuviera en cabeza de un nico rgano, resultara fcticamente imposible cumplir con los

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cometidos estatales. La complejizacin de la funcin administrativa ha forzado el


despliegue de las tcnicas organizacionales, entre ellas, el concepto de competencia.
Sin perjuicio de las distintas acepciones de la palabra "competencia", sta suele ser
omnicomprensiva de la conducta que se imputa legtimamente a un ente u rgano, y es
susceptible de limitacin por razn del territorio, de la materia, del tiempo y del grado.
No existe uniformidad de criterio en cuanto a si la competencia debe surgir nicamente
en forma expresa de la norma, o si bien puede inferirse implcitamente.
Creemos que el texto del decreto-ley es claro y preciso, en cuanto a que desecha en forma
expresa el postulado de la permisin implcita amplia, que coloca la competencia del
rgano administrativo en un pie de igualdad con la "capacidad civil de las personas", de
conformidad con el "axioma ontolgico de la libertad", segn el cual todo lo que no est
prohibido est permitido. Ha sido sostenido que esto podra ser peligroso en relacin con
las potestades estatales (115) . El principio no se aplica para los rganos pblicos en el
modo en que se lo hace para las personas fsicas (116) , pues de ser as se estara
otorgando a los rganos pblicos un margen de accin ms amplio que la capacidad del
representante en el derecho privado, el cual est facultado -dentro de su rbita de
especialidad- para hacer todo lo no prohibido contractualmente.
As es que "...a la luz de una clara hermenutica constitucional, el vetusto principio de que
en derecho administrativo la competencia es la excepcin y la incompetencia la regla, y
que, por tanto, toda competencia debe estar conferida por norma o por extensin a lo
razonablemente implcito en lo expreso, demuestra lozana y vigencia" (117) .
Sin embargo, tambin se ha dicho, en forma parcialmente encontrada, que: "El
reconocimiento de competencias implcitamente atribuidas a los rganos administrativos
cuenta con importantes precedentes jurisprudenciales (CSJN, Fallos, 171:349 ; 193:116;
234:56, entre otros) y ha sido consagrado por la doctrina de los autores [...], no
habindose aportado razones que aconsejen en el presente caso una interpretacin
restrictiva [...] admitir tal facultad de intervencin no menoscaba -en mi concepto- la
autonoma de los cuerpos intermedios, mientras exista, claro est, un adecuado examen
judicial de la razonabilidad de su ejercicio" (118) .
La competencia del rgano debe existir al tiempo de iniciarse el procedimiento, debiendo
ser evaluada ex ante de la resolucin de cualquier peticin, por parte del servicio de
asesoramiento jurdico permanente del rgano de que se trate (119) .
I. FUENTES

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El decreto-ley establece que la competencia debe surgir, en orden de prelacin


normativa, de la Constitucin Nacional, las leyes y los reglamentos. Se deja de lado as el
criterio, rgido y limitado, de que la competencia tiene origen exclusivamente legal.
Cualquiera sea la norma que otorgue competencia a un rgano determinado, su ejercicio
debe efectuarse dentro de los lmites que aqulla establezca (120) , conforme los fines
tenidos en cuenta de acuerdo con una atribucin expresa -positiva-, no pudiendo
soslayarse la razonabilidad en la que su otorgamiento debe encontrar sustento.
La competencia es uno de los requisitos de validez del acto administrativo (art. 7 ,
decreto-ley 19549), esencial como tal (121) .
As se ha dicho que: "En el orden jurdico administrativo la competencia constituye un
elemento esencial que confiere validez a la actuacin de los rganos estatales, ello a tal
punto que aqulla no se configura como un lmite externo a tal actuacin, sino como un
presupuesto de ella en virtud de la vinculacin positiva de la Administracin Pblica al
ordenamiento jurdico" (122) .
La competencia puede ser otorgada en forma alternativa a dos o ms rganos, de modo
que puedan tomar decisiones conjuntas coincidentes, o intervenir en forma acumulativa e
independiente (123) .
Existen dos criterios de distribucin de competencia: la especializacin y la jerarqua.
La especializacin (124) se relaciona con la creacin de un rgano o la atribucin
especfica de una competencia a ste, para que entienda en un determinado gnero de
cuestiones. Al respecto, ha sealado la jurisprudencia que: "...el principio de la
especialidad, que se afirma en la doctrina como propio de las personas morales, las cuales
nacen con una finalidad determinada, tiene carcter vinculante y determinante de su
actividad y que l es predicable tambin a las personas pblicas" (125) .
La jerarqua es una relacin jurdica administrativa entre rganos de un mismo ente
(126) , que, como consecuencia de la desconcentracin, los vincula por poderes de mando
y subordinacin, y cuya finalidad no es otra que asegurar la unidad de accin (127) .
Por ende, quedan excluidos de la relacin jerrquica respecto de la Administracin
central los entes descentralizados, sobre los cuales s pesa la relacin de contralor
administrativo de legitimidad, pero no de oportunidad, mrito y conveniencia de las
decisiones que estos entes tomen. Claro que hacia adentro del ente descentralizado (vgr.
universidad nacional) es posible la desconcentracin y la jerarqua.

84

II. CARACTERES
a) Objetividad
Tiene siempre por origen una norma positiva (128) . Asimismo, se concede al rgano,
pero no a la persona fsica que ejerce su titularidad (ver tambin arts. 7 inc. f] y 14
decreto-ley 19549)
b) Obligatoriedad
Siendo el ejercicio de la competencia una obligacin, debe ser ejercida por los rganos a
los cuales se les atribuye (129) .
c) Improrrogabilidad e irrenunciabilidad
Como principio general no puede suspenderse su ejercicio, desconocerse o transferirse.
La delegacin procede slo por disposicin expresa (el art. 2 del reglamento habilita por
va reglamentaria a los ministros, secretarios de la Presidencia de la Nacin y rganos
directivos de entidades descentralizadas a delegar facultades en los rganos inferiores).
d) Es de orden pblico
Es indisponible, esto es, los interesados particulares no pueden prorrogarla por acuerdo o
consentimiento del rgano. Ergo, la incompetencia debe declararse de oficio.

III. COMPETENCIA REGLADA Y COMPETENCIA DISCRECIONAL


En el caso de competencia discrecional el rgano se encuentra frente a un espectro
decisional relativamente amplio, en el que cualquiera sea su solucin dentro del marco
legal o reglamentario, ser igualmente justa y legtima (130) .
Por su parte, cuando se trata de facultades regladas no existe margen de interpretacin
frente a la decisin a tomar, porque se verifica una nica solucin justa y legtima: la que
ordena la norma cuando se produce el presupuesto.

85

Se ha dicho que "En el derecho argentino no existen actos de la Administracin que


escapen, en principio, al control judicial, pues toda conducta de aqulla resulta secundum
legem. Cuando tales actos son dictados en ejercicio de facultades regladas los lmites
resultan ms precisos, mientras que cuando emanan del ejercicio de facultades
discrecionales reciben limitaciones que no resultan manifiestas, sino que dependen de una
investigacin de hecho, acerca de su razonabilidad, proporcionalidad, equidad, etc." (131)
.
El ordenamiento reconoce facultades parcialmente regladas (lo expresamente reglado y
lo razonablemente implcito) o parcialmente discrecionales. A todo evento, es claro que
no existen potestades totalmente discrecionales (132) puesto que, en ese caso, se estara
legitimando el postulado de la libertad para los rganos pblicos, rigiendo como nico
lmite en su ejercicio los objetivos y fines que stos deben satisfacer que, en la mayor
parte de los casos, son amplsimos.
Aceptar esta posicin implicara, de alguna manera, legitimar la desaparicin de los
derechos subjetivos de los particulares, por cuanto, so pretexto del bien pblico como fin,
el Estado podra volver al modelo absolutista en el mejor de los casos, o su versin
totalitaria transpersonalista del siglo XX.
IV. CLASIFICACIN DE LA COMPETENCIA
La competencia puede estar determinada en razn de la materia, del territorio, del tiempo
y del grado:
a) Materia
Se vincula con la sustancia, contenido u objeto del acto, esto es, al gnero material de
funcin administrativa que se le atribuye al rgano (133) .
b) Territorio
Se refiere a la zona jurisdiccional: nacional, provincial y municipal; federal, estadual y
comunal, etc. La circunscripcin territorial -el mbito espacial- pone lmite a la
competencia, por lo que cualquier exceso dar lugar a una incompetencia absoluta.

c) Tiempo

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El ejercicio de la funcin puede estar conferido en forma permanente, transitoria o


accidental. Por regla general es permanente, pero en algunos casos el ordenamiento
jurdico concede a un rgano la facultad por un tiempo determinado (134) . En otros
supuestos, la competencia puede ser puramente accidental o fugaz, por situaciones
excepcionales (135) .
d) Grado
Se refiere a la distribucin funcional segn la organizacin vertical de la Administracin:
competencia centralizada, desconcentrada y descentralizada.
La competencia centralizada es aquella confiada al rgano central o superior
exclusivamente. La competencia desconcentrada -llamada tambin "descentralizacin
burocrtica"- se verifica cuando parte de la competencia se ha atribuido a rganos
inferiores, dentro de un mismo ente estatal (136) . La descentralizada -denominada
"descentralizacin autrquica"- tiene fundamento en la creacin de un nuevo ente,
separado de la Administracin central, con personalidad jurdica propia y especialidad
tcnica de funciones (137) .

V. DISTRIBUCIN
DELEGACIN

ORGANIZACIONAL

DE

LA

COMPETENCIA:

a) Delegacin
Es la transferencia del ejercicio de todo o parte de la competencia que a un rgano
administrativo le corresponde -por lo general a otro rgano de inferior jerarqua-, de
manera transitoria, reservndose el superior la facultad de avocacin (138) . La
competencia delegada habilita el ejercicio de la atribucin; no afecta la titularidad ni la
responsabilidad del rgano delegante pudiendo retomar la competencia delegada, en
cualquier momento. Ergo, la delegacin supone una modificacin en la dinmica
administrativa, mas no en su estructura formal.
El art. 3 del decreto-ley 19549 resuelve la discusin relativa a la necesidad de
autorizacin legal previa para practicar la delegacin, a resultas de lo cual, sta slo
procede cuando est expresamente autorizada, pudiendo surgir esa autorizacin de un
reglamento -conf. art. 2 del decreto 1759/1972-.
En tal sentido, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho que la delegacin es
procedente -siempre que fuere posible-, si media un acto expreso que as lo disponga,

87

porque dicho instituto es de naturaleza excepcional dentro de nuestro ordenamiento


jurdico; de ello se infiere que la norma que la autoriza debe ser de interpretacin
restrictiva (139) .
Con posterioridad al dictado de la ley formal o material que dispone la autorizacin para
que un rgano pueda delegar su competencia, es este ltimo quien decide cundo, cmo y
a quin delegar, dentro de los lmites fijados en la norma.
As, el rgano delegante posee ciertas facultades en relacin con el delegado, a saber:
i) retomar en cualquier momento la facultad delegada por ser propia; ejerce una relacin
de superioridad sobre el delegado, que va ms all de la atribucin de expedir
instrucciones;
ii) el delegado es responsable por el modo de ejercer la facultad delegada -sin perjuicio de
la responsabilidad in eligendo o in vigilando que le quepa al delegante- salvo que hubiere
actuado por instrucciones brindadas por el delegante;
iii) el delegante ejerce un control amplio sobre los actos que dicte el delegado, siendo
factible la avocacin, con los lmites que los arts. 17 y 18 que el decreto-ley establece
(140) ;
iv) no es admisible -en principio- la subdelegacin. Sin embargo, algunos fallos de la
Corte Suprema la han tolerado (141) .
b) Avocacin
Es el ejercicio por parte del superior jerrquico de competencia que corresponde al
inferior. Es la facultad por la cual el rgano superior asume una competencia para
conocer y decidir en un asunto que, en razn de la materia, corresponda al crculo de
potestades atribuidas al rgano inferior.
La avocacin procede siempre, a menos que una norma expresa o razonablemente
implcita (142) disponga lo contrario, como puede suceder en la atribucin de funciones
de especializacin tcnica, de mayor imparcialidad, u otros motivos de los que se infiera
que el legislador tuvo la intencin de que determinado rgano ejerza esa atribucin en
forma exclusiva (143) .
En la LPACABA. se dispone expresamente que la avocacin procede como regla general
a menos que resulte excluida por norma expresa o "cuando el rgano inferior se halle
investido de una especial competencia tcnica" (144) .

88

Poco frecuente en la prctica, no se utiliza generalmente por las propias facultades de


contralor que puede ejercer el superior en relacin con el inferior, pudiendo
eventualmente revocar, modificar o sustituir el acto producido por este ltimo.
No procede respecto de los actos de los entes descentralizados, ya que ello violentara su
razn de ser, es decir, la finalidad de la creacin de un ente especializado.
Tampoco procede en relacin a los entes o autoridades administrativas autnomas, como
el Defensor del Pueblo, el Ministerio Pblico, el Consejo de la Magistratura, los entes
reguladores independientes previstos en el art. 42 de la Constitucin Nacional.
El art. 2 del dec. 1759/1972 -modif. por decreto 1883/1991 - limita su procedencia
frente a la atribucin exclusiva al inferior de determinada competencia, cuando la misma
hubiere sido otorgada por una norma jurdica.
Se ha afirmado que como consecuencia del ejercicio de la avocacin por parte de un
rgano centralizado en el dictado de un acto administrativo que le compete a un ente
descentralizado, ms all del vicio propio de esa declaracin ilegtima, podra
configurarse el tipo delictual del art. 246 , inc. 3 del Cdigo Penal (145) .
c) Sustitucin
Implica el reemplazo de la persona del funcionario, pero no del rgano que tiene asignada
la competencia, no siendo entonces plausible de ser tomada como una excepcin del
principio de improrrogabilidad de la competencia, toda vez que se trata de una tcnica de
desapoderamiento unilateral, efectuada por un ente ajeno al titular de las competencias.
As, se la ha definido como la traslacin temporal de ejercicio de todas o parte de las
competencias de un ente pblico a otro, impuesta como consecuencia de su falta de
ejercicio, o bien en razn de otras circunstancias anormales.
El rgimen jurdico de la sustitucin es el mismo que el sealado para la delegacin.
Tiene su fundamento en las prerrogativas del poder jerrquico que corresponden al
superior.
Artculo 4.- Cuestiones de competencia
El Poder Ejecutivo resolver las cuestiones de competencia que se susciten entre
los ministros y las que se planteen entre autoridades, organismos o entes

89

autrquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes ministerios. Los


titulares de stos resolvern las que se planteen entre autoridades, organismos o
entes autrquicos que acten en la esfera de sus respectivos departamentos de
Estado.
Concordancia LPACABA: art. 4 .
Artculo 4.- Cuestiones de competencia. Las cuestiones de competencia que se susciten
entre rganos administrativos que tengan un superior comn, sern resueltas por ste; y
las que involucren a entidades descentralizadas que se desenvuelvan en la misma esfera
de gobierno sern resueltas por el rgano de la Administracin central comn a ellas. En
los restantes casos la competencia ser del Jefe de Gobierno.
Toda la Administracin Pblica debe ser entendida como un complejo organizacional de
recursos materiales y humanos que tiene como finalidad la satisfaccin del inters pblico
(146) .
En consecuencia, para poder llevar adelante sus funciones, se conforma con distintos
rganos y entes, a los que se les asignan distintas competencias. El problema de
conflictos de competencia entre sus rganos resulta connatural a la organizacin
moderna y requiere de normas que resuelvan y regulen los criterios y modos en que se
definen las contiendas que se susciten entre dos o ms rganos o entes, que se declaran
competentes para una misma cuestin y/o atribucin. As, las cuestiones de competencia
pueden darse por va de declinatoria o inhibitoria, por solicitud de los particulares o por
decisiones de uno o ms rganos administrativos.
Existen dos clases de esas interrelaciones jurdicas que acaecen en el amplio y complejo
campo jurdico de la Administracin, una de ellas denominada interadministrativa -o
externa-, que se verifica entre distintos entes administrativos, dos o ms, ya sea el Estado
en sentido lato, o cualquier persona jurdica pblica de carcter estatal. La otra
interrelacin, es llamada relacin interorgnica -o interna- y ocurre entre rganos que no
poseen personalidad jurdica propia.
La disposicin determina la forma en que habr de resolverse un problema de
competencia entre rganos sin personalidad jurdica, a los fines de asegurar la unidad de
accin y de gestin de la Administracin centralizada.
Presenta analoga, en parte, con el rgimen estatuido en cualquier cdigo procesal, con la
salvedad de que en el procedimiento administrativo tal regulacin tiene exclusivamente
por finalidad evitar "el conflicto de atribuciones" entre distintos rganos, que afecten la
continuidad de la actividad administrativa.

90

El conflicto puede verificarse: a) entre ministros de distintas reas; b) entre rganos


inferiores -de un mismo ministerio o no-. Resuelve la cuestin de competencia, segn el
caso, el Poder Ejecutivo o el ministro en cuya rbita exista la disputa.
En cuanto a las relaciones interadministrativas y sus conflictos, el decreto-ley 19983 (BO
5/12/1972) ha establecido un rgimen especial para reclamaciones entre rganos de la
Administracin centralizada o descentralizada, de carcter pecuniario. El procedimiento
que all se establece, con participacin del Poder Ejecutivo y del Procurador del Tesoro,
tiene por objeto evitar que un conflicto pecuniario entre distintos rganos de la
Administracin se dirima en instancia judicial, mxime si sus consecuencias afectaran,
cualquiera sea su solucin, el erario pblico (147) .
Por su parte, la ley de la Ciudad de Buenos Aires, regula las cuestiones de competencia
en el art. 4 , en igual sentido que el decreto-ley nacional, aunque con una tcnica
legislativa diferente. Establece como principio general que las cuestiones de competencia
que se susciten entre rganos administrativos que tengan un superior comn, sern
resueltas por ste; y de la misma forma las que involucren a entidades descentralizadas
que se desenvuelvan en la misma esfera de gobierno sern resueltas por el rgano de la
Administracin comn a ellas. Finalmente, en forma residual regula la competencia del
jefe de Gobierno en los restantes casos.
Artculo 5.- Contiendas negativas y positivas
Cuando un rgano, de oficio o a peticin de parte, se declare incompetente,
remitir las actuaciones al que reputare competente; si ste, a su vez, las rehusare,
deber someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos (2)
rganos se considerasen competentes, el ltimo que hubiere conocido en el caso
someter la cuestin, de oficio o a peticin de parte, a la autoridad que deba
resolverla.
La decisin final de las cuestiones de competencia se tomar, en ambos casos, sin
otra sustanciacin que el dictamen del servicio jurdico correspondiente y, si fuere
de absoluta necesidad, con el dictamen tcnico que el caso requiera. Los plazos
previstos en este artculo para la remisin de actuaciones sern de dos (2) das y
para producir dictmenes y dictar resoluciones sern de cinco (5) das.
Concordancia LPACABA: art. 5 .

91

Artculo 5.- Contiendas negativas y positivas. Cuando un rgano de oficio o a peticin de


parte, se declare incompetente remitir las actuaciones al que reputare competente; si
ste, a su vez las rehusare, deber someterlas a la autoridad habilitada para resolver el
conflicto. Si dos rganos se consideraran competentes, el ltimo que hubiere conocido en
el caso someter la cuestin, de oficio o a peticin de parte, a la autoridad que deba
resolverla.
La decisin final de las cuestiones de competencia se tomar, en ambos casos, sin otra
sustanciacin que el dictamen del servicio jurdico correspondiente y, si fuere de absoluta
necesidad, con el dictamen tcnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este
artculo para la remisin de actuaciones sern de dos das y para producir dictmenes y
dictar resoluciones sern de cinco das.
I. CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS
Estamos frente a este tipo de contiendas -conflictos- cuando un rgano, a peticin de
parte o de oficio, se declara incompetente para entender en una cuestin dada, o cuando
dos rganos se considerasen competentes para entender en una misma cuestin.
En uno y otro caso, el dictamen del servicio jurdico correspondiente es la nica
sustanciacin previa a la que est obligado el rgano habilitado para resolver dicha
contienda, salvo que se necesitara un dictamen tcnico.
La norma es explcita, en cuanto los plazos establecidos para la remisin de los actuados,
y para la produccin de dictmenes -dos y cinco das, respectivamente- (148) .
La oportunidad para plantear la cuestin de competencia por el interesado, debe ser
anterior al consentimiento de la actuacin del rgano que se recusa. Cuando el planteo se
efecta por va de declinatoria, se produce la suspensin de todas aquellas diligencias que
pudieran provocar un perjuicio grave e irreparable.
Pero puede suceder que con posterioridad al inicio de la tramitacin de una determinada
actuacin, el rgano descubra el vicio de incompetencia que posee para seguir
entendiendo en esa cuestin, debiendo, en ese caso, declararse incompetente de oficio y
remitir el expediente al rgano competente.
II. DECLINATORIA E INHIBITORIA

92

La declinatoria, tal como lo indica su referencia literal, significa que el particular


interesado se presenta ante el rgano que interviene en un caso concreto y le solicita que
se declare incompetente para seguir entendiendo.
La inhibitoria, en cambio, ocurre cuando el interesado acude ante el rgano
administrativo que considera competente, a efectos de que as lo declare y comunique
mediante oficio inhibitorio al rgano que intervenga en esa cuestin, para que cese en su
actuacin y remita los antecedentes del caso que obren en esa dependencia.
La declaracin de incompetencia -declinatoria- es un acto administrativo complejo,
conformado por dos declaraciones: una negativa, de certeza sobre la propia
incompetencia y una positiva -constitutiva- de la competencia ajena.
Se ha dicho, en relacin a la remisin establecida en la norma que: "Conforme a lo
previsto en el art. 5 de la ley 19549, ante la declaracin de incompetencia de un
organismo administrativo, ste deber remitir las actuaciones al que reputare
competente" (149) .
Artculo 6.- Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados:
Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las
oportunidades previstas en los arts. 17 y 18 del Cdigo Procesal Civil y
Comercial de la Nacin, debiendo dar intervencin al superior inmediato dentro
de los dos (2) das. La intervencin anterior del funcionario o empleado en el
expediente no se considerar causal de recusacin. Si el recusado admitiere la
causal y sta fuere procedente, aqul le designar reemplazante. Caso contrario,
resolver dentro de los cinco (5) das; si se estimare necesario producir prueba, ese
plazo podr extenderse otro tanto. La excusacin de los funcionarios y
empleados se regir por el art. 30 del Cdigo arriba citado y ser remitida de
inmediato al superior jerrquico, quien resolver sin sustanciacin dentro de los
cinco (5) das. Si aceptare la excusacin se nombrar reemplazante; si la
desestimare devolver las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo
en el trmite.
Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusacin o
excusacin y las que los resuelvan, sern irrecurribles.
Concordancia LPACABA: art. 6

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Artculo 6.- Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados. Los funcionarios y


empleados pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades previstas en el
Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires,
debiendo dar intervencin al superior inmediato dentro de los dos das. La intervencin
anterior del funcionario o empleado en el expediente no se considerar causal de
recusacin. Si el recusado admitiere la causal y sta fuera procedente, aqul le designar
reemplazante. Caso contrario, resolver dentro de los cinco das; si se estimare necesario
producir prueba, ese plazo podr extenderse otro tanto. La excusacin de los
funcionarios y empleados se regir por el Cdigo citado y ser remitida de inmediato al
superior jerrquico, quien resolver sin sustanciacin dentro de los cinco das. Si aceptare
la excusacin se nombrar reemplazante; si la desestimare devolver las actuaciones al
inferior para que prosiga interviniendo en el trmite.
Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusacin o excusacin y
las que los resuelvan, sern irrecurribles.
I. EXCUSACIN Y RECUSACIN
A travs de estos institutos, se persigue el apartamiento de funcionarios y empleados que,
al poseer un vnculo especial con determinados aspectos del trmite, ello pueda influir de
manera directa o indirecta en el resultado final de los mismos. As, tienen por objeto
asegurar la imparcialidad de los agentes pblicos frente al procedimiento administrativo.
El artculo remite al del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin -excluyendo a
los arts. 14 y 16 -, quizs por razones de economa normativa (150) .
La posibilidad de que los agentes sean recusados o se excusen de entender en distintos
trmites altera en alguna medida los principios generales de la competencia, atento la
idoneidad subjetiva e imparcialidad que debe tener el rgano administrativo frente a los
administrados -particulares interesados-.
La diferencia sustancial entre ambos institutos radica en que, pese a producir el mismo
resultado final -apartamiento de un agente en una determinada cuestin-, la recusacin
de un funcionario significa que ste no hizo ejercicio de su facultad de excusarse, por lo
que adems habra incurrido en mal desempeo de su cargo.
El instituto de la excusacin/recusacin es personal y no orgnico, por ende ste no es
viable respecto de todos los integrantes de un rea o sector de un organismo o ente, o de
toda la dependencia (151) .

94

II. EXCUSACIN CON O SIN CAUSA


La excusacin, es decir el apartamiento voluntario del agente para seguir entendiendo en
un trmite, puede ser con o sin causa. En el primer caso puede suceder por
incompatibilidad, y en el segundo por cuestiones de decoro, respeto o delicadeza.
As, el funcionario se inhibe de seguir entendiendo, debiendo remitir las actuaciones a su
superior jerrquico, quien decidir sin sustanciacin alguna sobre su procedencia, por
tratarse de una cuestin ajena a las partes interesadas.
Aunque la norma no lo dice, podr solicitarse el dictamen del servicio jurdico pese a no
ser obligatorio -por no estar establecido as, ni tampoco tratarse la resolucin a dictar de
un acto administrativo-, ya que su opinin puede ser tenida en cuenta como una medida
para mejor proveer.
III. RECUSACIN CON CAUSA
La recusacin de los funcionarios y/o agentes slo procede con causa, a diferencia de su
par judicial que puede ser tambin sin causa, principalmente porque el art. 6 no remite a
la norma que rige ese instituto en el proceso civil.
No obstante ello, en la prctica hubiera sido positiva su recepcin normativa como
garanta de la buena justicia, porque la ausencia de sustanciacin de la recusacin sin
expresin de causa, sumada a que puede utilizarse por nica vez, no generara dilacin
alguna de los trmites.
La recusacin con causa debe ser solicitada por escrito suscripto por el interesado, nico
legitimado para ello, a travs de la promocin de un incidente con invocacin de los
hechos y las situaciones jurdicas enumeradas taxativamente en el art. 17 del Cdigo de
rito mencionado (152) , a la vez de acompaarse la prueba que acredite los extremos
invocados -sea sta documental, informes, testigos-, pero quedando excepcionada la
prueba de confesin.
Su efecto inmediato es, por un lado, la suspensin del agente recusado de seguir
entendiendo en esas actuaciones, con excepcin de la elevacin de las mismas a su
superior jerrquico, con la elaboracin de un informe -a modo de descargo- en donde se
expedir sobre las causales que se hayan invocado, y que deber ser elevado en el plazo
de dos das a contar desde la interposicin de la recusacin.

95

Si el agente reconoce la causal, automticamente quedar separado del conocimiento


posterior de la causa. Dicho reconocimiento relevar automticamente de la produccin
de la prueba que hubiera propuesto el interesado.
En cambio, ante su negativa, el superior jerrquico deber formar incidente que
tramitar por cuerda separada, pudiendo abrir la causa a prueba por el plazo de cinco
das. Aunque pareciera no ser necesario el formar tal actuacin paralela, cuando el
incidente debe acompaarse al principal, salvo si la resolucin de la recusacin no tuviera
incidencia sobre el mismo, y la tramitacin conjunta implicara el entorpecimiento del
procedimiento.
Dentro del plazo de tres das posteriores, el superior deber expedirse admitiendo o
rechazando la recusacin planteada.
Si la rechaza, el agente cuestionado seguir entendiendo en el procedimiento del caso. Si
la admite, juntamente con la separacin del agente debe establecerse la remisin del
expediente por ante el rgano subrogante que corresponda.
Cabe preguntarse si en sede administrativa sera aplicable lo dispuesto en el art. 29 del
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, en cuanto a la fijacin de multas en los
supuestos de recusacin maliciosa comprobada. Entendemos que no, por no existir
remisin expresa a este artculo por parte del decreto-ley (153) .
En el mismo orden de ideas, en los casos en los cuales no exista superior jerrquico
cuando se recuse, por ejemplo, al presidente de la Nacin, estaramos segn parte de la
doctrina frente a supuesto de sustitucin, correspondiendo su reemplazo por el
vicepresidente en la primera situacin.
Si el recusado fuera el rgano superior de un ente descentralizado, debemos resaltar que
se encuentra circunscripto al control de tutela de la Administracin central, pero no
frente a una relacin jerrquica. Sin embargo, la Procuracin del Tesoro de la Nacin
consider que, respecto de los titulares de las entidades autrquicas tal superior es la
misma autoridad llamada a resolver los recursos de alzada contra sus decisiones
administrativas (154) .
Frente a la relacin existente entre los ministros y el jefe de Gabinete, no existe criterio
unvoco en doctrina, en cuanto a si se verifica una relacin jerrquica entre ambos. La
Procuracin del Tesoro de la Nacin ha mantenido el criterio aceptando la existencia de
esa relacin (155) , con oposicin fundada de algunos autores. En este sentido nos
remitimos a lo expuesto infra al tratar los artculos referidos sobre tramitacin y
resolucin del recurso jerrquico.

96

IV. CAUSALES DE RECUSACIN Y EXCUSACIN. OPORTUNIDAD


Las causales de recusacin y excusacin son las establecidas en el art. 17 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin adaptadas en su redaccin originaria al
procedimiento administrativo (156) :
- El parentesco por consanguinidad dentro del cuarto grado y segundo de afinidad con
alguna de las partes, sus mandatarios o letrados.
- Tener el funcionario o agente y/o consanguneos o afines de ambos, dentro del grado
citado anteriormente, inters en el procedimiento o con otro relacionado, o sociedad o
comunidad con alguno de los interesados, mandatarios o letrados, salvo que la sociedad
sea annima.
- Tener pleito pendiente con el recusante.
- Ser acreedor, deudor o fiador del recusante, con excepcin de los bancos oficiales.
- Ser o haber sido autor de denuncia o querella contra el recusante, o denunciado o
querellado por ste con anterioridad al trmite iniciado.
- Haber recibido beneficios de importancia de parte del interesado.
- Tener amistad que se manifieste por gran familiaridad o frecuencia en el trato.
- Tener enemistad, odio o resentimiento que se manifieste por hechos conocidos, pero no
por hechos posteriores.
Los incs. 6 y 7 (157) de esta disposicin procesal civil no tienen aplicacin directa en
sede administrativa, rigiendo nicamente como causa de recusacin o excusacin judicial.
Su adaptacin hermenutica lleva a concluir, sin embargo, que para el supuesto del inciso
6, son tambin causales de recusacin:
- Que el recusante hubiera denunciado con anterioridad al funcionario de que se trate
ante algn rgano de contralor de la Administracin Pblica (158) .
- Que el funcionario haya sido defensor, asesor de cualquier naturaleza, de alguna de las
partes, con o sin relacin de dependencia, pero con funciones de direccin.
Esta extensin de interpretacin encuentra fundamento en la ley 25188 que determina
que esas circunstancias -a la par de ser proveedor por s o por tercero de cualquier

97

organismo donde desempee sus funciones- constituyen causa de inhabilidad o


incompatibilidad con la funcin pblica.
En la ltima causal apuntada puede sealarse que la citada incompatibilidad se computa
desde el ao anterior a su designacin.
Las causales de recusacin-excusacin pueden ser preexistentes o sobrevinientes,
variando en uno y otro caso el momento en el cual debe ser interpuesta la recusacin por
el legitimado para ello.
En el supuesto de recusacin por causales preexistentes, el tiempo de su interposicin
ante el funcionario eventualmente recusado, debe ser el de la primera presentacin que
haga la parte interesada, porque de lo contrario se pierde el derecho de efectuarla en el
futuro (159) .
En ese sentido se ha entendido que "la interposicin del recurso de reconsideracin ante
el funcionario actuante implica consentir su intervencin" (160) .
A contrario sensu, si la causal es sobreviniente siguiendo el texto del art. 18 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin, la misma "podr hacerse valer dentro del quinto
da de haber llegado a conocimiento del recusante", siendo el tiempo lmite para su
planteamiento hasta "antes de quedar el expediente en estado de sentencia" -entindase
en estado de resolver-. Esta ltima limitacin temporal es inaplicable en el procedimiento
administrativo, ya que desde la incorporacin del dictamen jurdico pertinente, el
expediente queda listo para ser resuelto por el funcionario que corresponda.
Sin embargo, y segn una correcta tcnica interpretativa, habilitara la recusacin del
funcionario por una causal sobreviniente, hasta antes de la resolucin del asunto por el
recusado.
Ello porque con posterioridad al dictado de la resolucin, la recusacin podr ser
merituada no como tal, por haber operado su preclusin procedimental, pero s como
impugnacin de la validez del acto fundada en el vicio de desviacin de poder y ausencia
de imparcialidad.
V. OTRAS CAUSALES DE RECUSACIN
Si bien el art. 17 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin seala en forma
taxativa las causales de recusacin, es de afirmar que ellas no son las nicas existentes,
mxime cuando el Cdigo de rito no contempla los casos ajenos a la funcin judicial.

98

De ah que el principio de imparcialidad debe ser la gua para el funcionamiento y


aplicacin del instituto de la recusacin.
Pudiendo citar como otra causal de recusacin la del "prejuicio personal" (personal bias),
o "regla contra el prejuicio" (rule against bias). Nacida del criterio anglonorteamericano,
se encuentra subsumida dentro de la garanta de defensa, siendo su finalidad la de
garantizar la imparcialidad personal o material del rgano decisor.
Tambin es de mencionar al prejuzgamiento como causal de recusacin, en los casos en
que el procedimiento es contradictorio, ya sea entre dos o ms particulares a los fines de
obtener un privilegio (v.gr., impositivo), autorizacin, en una licitacin o concurso
pblico, o en un sumario administrativo, debido a que el funcionario debe guardar aqu
total y absoluta imparcialidad.
Es que en el debido proceso sustantivo, la imparcialidad es un requisito ineludible para la
actuacin del rgano competente. En su defecto, puede resultar tendencioso en su
decisin.
As, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho que: "La imparcialidad exigida a las
personas oficiales del proceso, cualquiera sea su cometido, se encuentra nsita en la
naturaleza de la investigacin, porque hace a la esencia misma de la funcin
jurisdiccional. De modo tal que, si se advirtiera en el sumariante una parcialidad
manifiesta o tan slo una forma en exceso subjetiva o poco ecunime de recibir las
probanzas pertinentes, debera a mi [nuestro] juicio ser separado del proceso
administrativo, aun cuando la causa de recusacin no estuviera taxativamente prevista en
la norma reglamentaria" (161) .
(115) PTN, Dictmenes, 234:645.
(116) En contrario se ha afirmado: "Si bien la competencia de un rgano debe surgir de una norma
expresa, no debe concluirse, simplistamente, que la ausencia de esa norma lo convierte, ipso facto,
en incompetente en trminos absolutos. Es necesario tener en cuenta otras circunstancias de hecho
y de derecho... No es, pues, infundado sostener que la competencia, en este caso, se desprende como
una consecuencia lgica de la ndole de la actividad del actor" (CNFed. CA, Sala II, in re "Marenco,
Oscar v. Gobierno nacional (Ministerio de Bienestar Social)", ED, 67-439).
(117) CNFed. CA, Sala IV, 13/6/1985, "Peso, Agustn v. Banco Central de la Repblica Argentina",
ED, 114-237.
(118) SCBA, in re "Sciammarella, Alfredo M. v. Poder Ejecutivo-Coadyuvante Colegio de Veterinarios
de la Provincia de Buenos Aires" , 3/11/1981, ED, 99-215.

99

(119) PTN, Dictmenes, 235:168; 217:292; 115:481; 210:225; CSJN, Fallos, 233:62 ; 246:183 ; 247:416 .
(120) La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho que el aspecto que define la aptitud para obrar
de un ente jurdico es la relacin del acto con los fines para los que fue creado (conf. Dictmenes,
154:196; 164:165).
(121) "La competencia es un requisito esencial del acto administrativo (art. 7 , ley 19549), el cual se
identifica como la medida de la potestad o el complejo de funciones atribuidas a un rgano
administrativo, en la cual debe incluirse la aptitud o el conjunto de atribuciones y facultades que
corresponden al ente, sea centralizado o descentralizado" (CNFed CA, Sala I, 23/11/1995,
"Herpazana S.R.L. v. Banco de la Nacin Argentina" , DJ, 1997-2-1075).
(122) CNFed. CA, Sala I, "Autopistas del Sol S.A. v. Enargas" , DJ, 1999-1-360; mismo tribunal en
"Y.P.F. v. Enargas"; DJ, 1996-2-58.
(123) Por ejemplo, la restauracin de un edificio declarado monumento histrico nacional que se
encuentre ubicado en una ciudad de alguna provincia, debiendo respetarse las normas urbansticas
del ejido urbano, adems de la normativa aplicable a la conservacin de ese inmueble, y en su caso,
tambin la provincial.
(124) PTN, Dictmenes, 241:129; 230:155; 231:36, 59:99.
(125) CFed.C.A, Sala IV, 13/6/1985, "Peso Agustn v. Banco Central de la Rca. Argentina", ED,
114:237.
(126) La jurisprudencia tiene dicho que: "La disposicin 442/99 de la Administracin Federal de
Ingresos Pblicos, que establece un rgimen de distribucin de la cuenta de jerarquizacin de
funcionarios de la Direccin Gral. Impositiva, no es ilegtima pues, como todos los actos
administrativos que disponen la calificacin del personal, supone el ejercicio de una atribucin
propia de la autoridad pertinente, cual es la que ostenta el administrador Federal de Ingresos
Pblicos para organizar, designar, promover, sancionar y disponer las bajas del personal (art. 6 ,
dec. 618/1997 "Adla, LVII-C 3045")." (CNFedC.A., Sala III, 28/3/2000, "Taihade, Miguel A. v.
A.F.I.P.", DJ, 2001-1-786).
(127) PTN, Dictmenes, 240:184: "La poltica legislativa en materia ministerial no se encuentra regida
por otros criterios jurdicos que no sean los de razonabilidad, esto es, aquellos que exigen que los
medios que se propongan resulten adecuados para satisfacer los fines que desean alcanzarse, esto es,
asegurar la unidad, la coherencia y la eficacia de la funcin de gobierno".
(128) La Constitucin Nacional, una ley o un reglamento.
(129) La Procuracin del Tesoro de la Nacin, Dictmenes, 238:327, ha dicho que "El artculo 3 de la
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos determina la obligatoriedad de ejercicio de la
competencia del rgano administrativo, la que tiene carcter irrenunciable en atencin al inters
pblico que motiva su establecimiento".
(130) PTN, dictamen 196/1999, "La facultad discrecional es la que se ejecuta sin sujecin a criterios o
normas trazadas de antemano porque precisamente la oportunidad o conveniencia de apreciar los
motivos se deja librada al Poder Administrador, por entenderse que si se le reglara esa actividad, la

100

accin administrativa podra resultar ineficaz, impropia o inconveniente. Ello as, siempre que su
accionar respete los lmites impuestos por la razonabilidad y buena fe" (Dictmenes, 231:249).
(131) CN.Fed.C.A., Sala I, 4/6/1998, in re "Barreiro Jos A. v. Consejo Nacional de Educacin
Tcnica" , voto del Dr. Licht, Rev. La ley del 24/08/98, Supl. Adm., p. 34.
(132) La Corte Suprema ha dicho que: "El ejercicio de facultades discrecionales por la administracin
no justifica conductas arbitrarias, ya que es la legitimidad "constituida por la legalidad y la
razonabilidad" con que se ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los
rganos del Estado y permite a los jueces verificar su cumplimiento, sin que ello implique la
violacin del principio de divisin de poderes que consagra la Constitucin Nacional." (voto de los
Dres. Nazareno, Molin O"Connor, Lpez y Vzquez, in re "Cedale, Eduardo A. y otros v. Estado
nacional" ; LL, 15/7/1999, Suplemento de Derecho Constitucional, p. 31; ED, 180-991).
(133) As, podr haber incompetencia en relacin a la materia, en diversos casos, a saber: i)
incompetencia por materia legislativa (ej. disposicin de fondos sin autorizacin presupuestaria); ii)
incompetencia por materia legislativa (ej. disposicin de fondos sin autorizacin presupuestaria); ii)
incompetencia por materia judicial (ej. un acto administrativo que pretenda decidir un litigio con
fuerza de verdad legal); iii) incompetencia por materia administrativa (ej. ejercicio de facultades
propias de otro rgano, pudiendo ser subsanable "relativa" o no "absoluta".
(134) En relacin al vicio de incompetencia temporal se ha dicho: "No corresponde la nulidad de un
acto administrativo por vicio de incompetencia, por haberse ejercido una facultad limitada
temporalmente luego de agotado el plazo durante el cual estuvo concedida, si tal plazo es a favor
del administrado, sin perjuicio de la responsabilidad del agente" (CFed. San Martn, Sala II,
10/11/1998, "Frigorfico Iguaz S.R.L. y otros v. Segba", DJ, 1999232).
(135) Como ejemplo es de citar la obligacin de un rgano pblico de detener a una persona en
flagrante comisin de un delito, cesando la facultad al momento de que las fuerzas de seguridad
tomen debida intervencin.
(136) PTN, Dictmenes, 241:184: "Legalmente nada impide que el actual administrador del Ente
Nacional de Obras Hdricas de Saneamiento (ENOHSA) pueda ratificar los actos dictados por otra
autoridad con incompetencia en razn del grado. En tal sentido, el artculo 19 de la ley 19549, que
prev el saneamiento del acto administrativo anulable a travs de la ratificacin, no contiene lmites
temporales para su aplicacin, ni impide que sea ejercido ante el cambio de nuevas autoridades, en
tanto se trate de actos administrativos anulables, ratificados por el rgano superior y siempre que la
avocacin, delegacin y sustitucin fueren procedentes. Ello es congruente con la teora del rgano
que determina que el vocablo rgano se identifica con las reparticiones pblicas que poseen una
determinada esfera de competencia".
(137) Para el anlisis de los vicios en la competencia y sus consecuencias jurdicas, ver los comentarios a
los arts. 7 inc. a) y 14 inc. b).
(138) CSJN, Fallos, 148:434.
(139) PTN, Dictmenes, 238:327.

101

(140) "El vicio derivado de la incompetencia en razn del grado encuentra, prima facie, respuesta en el
inc. b) del art. 14 de la ley de procedimiento administrativo que lo reputa nulo, de nulidad absoluta
e insanable, salvo que la delegacin o sustitucin estuviesen permitidas. Empero, el principio debe
ser relativizado, desde que el art. 19 de la ley 19549 prev, expresamente, la posibilidad de que el
acto administrativo anulable, o afectado de nulidad relativa, pueda ser saneado (retroactivamente a
su fecha de emisin), mediante su ratificacin por el rgano superior, siempre que la avocacin,
delegacin o sustitucin fueran procedentes". (CNFed CA, Sala I, 2/11/1992, "Mio, Elena N. v.
Estado nacional - Gendarmera Nacional" , DJ, 1993-2-72).
(141) CSJN, in re: "Vernica S.R.L." , 17/11/1988; "Cermica San Lorenzo" , 1/12/1988.
(142) PTN, Dictmenes, 234:645, "Ninguna persona jurdica estatal, y asimismo ningn rgano
estatal, son tales, mientras una norma jurdica no lo establezca, es decir, mientras no haya sido
organizado e instituido. Pero una vez que esto ocurre, la competencia en sentido estricto, de la
persona y del rgano cubre todo lo expresamente atribuido a ella, ms lo implcito en lo expreso".
(143) PTN, Dictmenes, 168:46.
(144) CCAyT, CABA, Sala II, "Ringer SA v. GCBA (DGR) s/ impugnacin de actos administrativos",
consid. 13.
(145) "Ser reprimido con prisin de un mes a un ao e inhabilitacin especial por doble tiempo" inc. 3)
el funcionario pblico que ejerciera funciones correspondientes a otro cargo".
(146) "El procedimiento administrativo no puede constituir una carrera de obstculos, pues la
administracin, lejos de defender su inters particular o el de los funcionarios, est tendiendo al
inters comunitario" (SCMendoza, Sala I Civ. y Com., "Sejanovich, Daniel v. Provincia de
Mendoza" ; DJ, 1991-2-766).
(147) PTN, Dictmenes, 200:180; 203:213; 210:78.
(148) El decreto 333/1985 (B.O. 20/3/1985), t.o. por decreto 1883/1991 , establece en su ttulo 6, los
requisitos que deben cumplimentar los informes y dictmenes, adems de los plazos, indicando el
punto 6.3.3 que en los supuestos en que no se hubiesen establecido plazos especiales debern
efectuarse en un plazo mximo de 5 das hbiles, disminuyendo a 3 das el plazo en casos de
urgencia. Ver punto 6.3.4.3.
(149) CNFed. C.A., Sala IV, "Neane S.A." , LL, 1995-A 286; DJ, 1995-1807.
(150) En la L.P.A.C.A.B.A. naturalmente la remisin se realiza en relacin al Cdigo Procesal local
(CCAyT, arts. 11 y 23 ).
(151) PTN, Dictmenes, 222:33.
(152) En la Ciudad de Buenos Aires, arts. 11 y ss., CCAyT.
(153) En la CABA la remisin es a la totalidad del CCAyT.
(154) PTN, dictamen del 22/6/1979, expte. 20/79 del registro de la Comisin Nacional de Valores.
(155) PTN, Dictmenes, 219:167; 221:133; 222:53.
(156) Las causales enumeradas en el art. 11 del CCAyT son equivalentes a las aqu descriptas.

102

(157) Art. 17 , inc. 6, CPCCN: "Ser o haber sido el juez denunciado por el recusante en los trminos de
la ley de enjuiciamiento de magistrados, siempre que la Corte Suprema hubiere dispuesto dar curso
a la denuncia". Art. 17 , inc. 7, CPCCN: "Haber sido el juez defensor de alguno de los litigantes o
emitido opinin o dictamen o dado recomendaciones acerca del pleito, antes o despus de
comenzado".
(158) Por ejemplo, ante la Fiscala de Investigaciones Administrativas, el defensor del Pueblo de la
Nacin, la Oficina Anticorrupcin.
(159) PTN, Dictmenes, 143:416; 126:225.
(160) PTN, Dictmenes, 143:418.
(161) PTN, Dictmenes, 93:264.

TTULO III
Artculo 7.- Requisitos esenciales del acto administrativo
Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
a) Competencia. Ser dictado por autoridad competente.
b) Causa. Deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y
en el derecho aplicable.
c) Objeto. El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible; debe decidir
todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas,
previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
d) Procedimientos. Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos
esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento
jurdico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considrase
tambin esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e
intereses legtimos.
e) Motivacin. Deber ser motivado, expresndose en forma concreta las
razones que inducen a emitir el acto, consignando, adems, los recaudos
indicados en el inc. b) del presente artculo.
f) Finalidad. Habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que
otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir
encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de los que justifican el

103

acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.
Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el
Sector Pblico nacional se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin
perjuicio de la aplicacin directa de las normas del presente ttulo, en cuanto fuere
pertinente.
Concordancia LPACABA: art. 7 .
Artculo 7.- Requisitos esenciales del acto administrativo. Son requisitos esenciales del
acto administrativo los siguientes:
a) Competencia. Ser dictado por autoridad competente;
b) Causa. Deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el
derecho aplicable;
c) Objeto. El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible; debe decidir todas las
peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del
interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos;
d) Procedimientos. Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y
sustanciales previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico. Sin
perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considrase tambin esencial el
dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico cuando el
acto pudiera afectar derechos subjetivos e intereses legtimos.
e) Motivacin. Deber ser motivado, expresndose en forma concreta las razones que
inducen a emitir el acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el inciso b) del
presente artculo;
f) Finalidad. Habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan
las facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros
fines, pblicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa u objeto. Las
medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.
Los contratos que celebren los rganos y entidades alcanzadas por esta ley se regirn por
sus propias normas especiales, sin perjuicio de la aplicacin directa del presente ttulo en
cuanto fuese pertinente.
I. NOCIN DE ACTO ADMINISTRATIVO
Para formular una nocin de acto administrativo, es preciso dar pautas o elementos para
explicar la actividad administrativa, ya que no existe definicin legal ni de funcin
administrativa ni de acto administrativo, a diferencia de lo que ocurre en derecho

104

privado. Por esta razn es preciso evitar la tentacin del abogado -particularmente del no
especialista- de aplicarle la sistematizacin y clasificacin del acto jurdico, ya que
describen realidades distintas.
Una pauta de fundamental importancia resulta de la consideracin de que la actividad
surja como producto del ejercicio de funcin administrativa (162) , siendo por ello que los
poderes Legislativo (163) y Judicial (164) , los entes pblicos no estatales (165) ,
concesionarios, etc. tambin pueden producir actos administrativos, sin perjuicio de
reconocer -como es natural- que lo normal es que la funcin administrativa aparezca en
el mbito de un rgano administrativo.
La segunda pauta est dada porque ese acto sea o no productor de efectos jurdicos
directos e inmediatos, vale decir que surjan del acto mismo sin necesidad de una nueva
actuacin del rgano. En el primer caso estaremos frente a un acto administrativo
propiamente dicho y en el segundo no. Los actos a los que nos referimos en segundo
trmino reciben diferentes denominaciones tales como simples actos de la
Administracin, medidas, actuaciones o diligencias preliminares, etc., pudiendo encontrar
entre ellos a los dictmenes, pericias, informes, invitaciones a actos protocolares,
felicitaciones, etc.
Existen algunos casos que requieren particular anlisis tales como los proyectos de actos
sometidos a refrendo o aprobacin de una autoridad superior, a los que la jurisprudencia
ha dado diferente tratamiento, considerndolos en unos casos acto administrativo y en
otros no (166) ; los actos sujetos a trmino o condicin, que son actos productores de
efectos jurdicos directos e inmediatos porque no requieren de una nueva actuacin, sino
que los efectos se producen por el propio acto, una vez transcurrido el plazo o cumplida la
condicin; en cuanto a los actos an no notificados, ms all de las discusiones
doctrinarias, lo concreto es que no producir efectos al particular hasta tanto le sea
legalmente notificado y que obviamente no est obligado a cumplirlo y no le corre plazo
alguno para impugnarlo.
Para completar las pautas a tener en cuenta, resulta de inters efectuar una breve
consideracin de las diferencias existentes entre la nocin de acto administrativo y los
hechos, contratos y reglamentos.
Los hechos son comportamientos o actuaciones materiales -que pueden o no tener
efectos jurdicos directos- pero no consisten en declaraciones -entendidas como
exteriorizaciones intelectivas- como en el caso de los actos (167) . Por ello, la voluntad
administrativa slo se expresa claramente a travs de actos, sin perjuicio de que, en
ciertos supuestos, puedan inferirse de algunos hechos cul ha sido la voluntad del rgano
productor. Los efectos de los actos inciden en forma precisa y directa sobre la esfera de

105

derechos y obligaciones del administrado, en tanto los hechos pueden generar efectos
jurdicos ms dbiles o responsabilidad administrativa si ocasionaron daos, no pudiendo
originar deberes para los administrados, deducindose de ello que como el hecho no se
notifica formalmente y carece de fecha cierta, no correr plazo alguno de los previstos
para la impugnacin de actos administrativos ni podr presumirse su legitimidad.
Por su parte el acto, de estar viciado generar su declaracin de nulidad o la modificacin
o sustitucin del mismo, en cambio, el hecho podr eventualmente generar
responsabilidad administrativa.
Las consecuencias jurdicas principales de la distincin estn dadas porque el rgimen
recursivo de las normas de procedimientos administrativos, acciones judiciales y recursos
"directos" ante las Cmaras de Apelaciones se dan -a excepcin del amparo- slo contra
actos, con la salvedad del funcionamiento de las instituciones del silencio y amparo por
mora que sern tratadas en los comentarios a los arts. 10 y 28 del decreto-ley.
Con referencia a los reglamentos, debe aclararse que no existe inconveniente alguno en
incluirlos dentro de una definicin amplia de acto administrativo que incluya a los actos
de efectos generales, aunque unilaterales en su concepcin. Sin embargo, poseen como
tales una serie de caractersticas que comparten slo los que cuentan con tal tipo de
efectos y que resultan diferentes a los que producen efectos individuales. Tales
particularidades sern analizadas en relacin a los artculos especficos de la normativa
bajo anlisis, y se refieren a notificacin y publicacin (168) ; jerarqua normativa del
reglamento sobre el acto de efectos particulares; estabilidad del acto regular (169) ;
motivacin (170) ; audiencia previa para resolver cuestiones no propuestas (171) ; el caso
de silencio de la Administracin (172) ; potestad amplia para emitir actos individuales y
restringida para emitir los reglamentos; el reglamento puede ser fuente de competencia
(173) ; impugnacin (174) ; entre otras.
Con relacin a los contratos, la diferenciacin se realizar en el ltimo prrafo de este
artculo, al cual expresamente remitimos.
Finalmente para terminar de desbrozar la nocin de acto administrativo, debemos
referirnos a la supuesta existencia de "actos de gobierno", "actos institucionales",
"cuestiones no justiciables", u otras similares (175) .
En la jurisprudencia argentina, sin perjuicio del uso en numerosos casos de tal
terminologa, analizando las circunstancias de hecho de cada uno y la decisin que el
tribunal adopta, puede verse claramente que el Poder Judicial realiza efectivamente el
control, ms all de que en el caso particular entienda que efectuado el test de
razonabilidad ste no da por resultado la invalidacin del acto (176) .

106

Por otra parte, es funcin primordial para el juez decidir las causas o controversias que se
susciten y requieran la aplicacin del orden supranacional, constitucional y legal, y toda
vez que stas sean sometidas a su conocimiento, es su obligacin resolverlas aplicando el
derecho. Su lmite est en no inmiscuirse en las cuestiones de oportunidad, mrito o
conveniencia, que involucren las decisiones tomadas por los otros poderes del Estado,
debiendo "siempre" decir el derecho, ejerciendo el control de legalidad y razonabilidad de
las actuaciones, sea que stas hubieren sido realizadas en virtud de facultades regladas o
discrecionales. sa es precisamente la funcin para la que ha sido investido.
As formulamos una nocin de acto administrativo que contempla los elementos antes
sealados, como una declaracin unilateral realizada en ejercicio de la funcin
administrativa que produce efectos jurdicos individuales en forma inmediata.
II. CLASIFICACIN DE ACTOS: DILIGENCIAS PRELIMINARES, ACTOS
INTERLOCUTORIOS, DE MERO TRMITE, DEFINITIVOS O
EQUIPARABLES A DEFINITIVOS
Como se dijo, la primera gran diferenciacin entre actos producidos por la
Administracin o por rganos o entidades en ejercicio de funcin administrativa, es la de
aquellos que no son productores de efectos jurdicos directos e inmediatos de los que s lo
son.
En el primer caso estamos frente a diligencias preliminares, tales como dictmenes,
informes, pericias, etc.
La gran diferencia de rgimen jurdico existente entre ellos es que cuando estamos frente
a un acto administrativo -por ende productor de efectos jurdicos directos e inmediatosste es impugnable por recurso administrativo y por accin judicial. En cambio, la
diligencia preliminar no lo es, ya que no afecta en forma directa al particular, lo cual no
significa que no produzca ningn tipo de efecto jurdico (p. ej. una inspeccin que d por
resultado un acto de clausura) y sin perjuicio de que en forma mediata s pudiera
producirlos (ejemplo un dictamen vinculante que la Administracin estuviera obligada a
seguir) (177) . Ello se encuentra expresamente reconocido por la reglamentacin del
decreto-ley 19549/1972 (178) .
Dentro de los actos administrativos -por ende productores de efectos jurdicos directos o
inmediatos- tambin resulta til efectuar una diferenciacin, atento a que el derecho
positivo vigente la contempla, entre los de mero trmite, interlocutorios, definitivos y
equiparables a definitivos. Ello por cuanto si bien recursos como el de reconsideracin

107

(art. 84 , DR) procede contra cualquiera de ellos, en cambio los interlocutorios o de mero
trmite no pueden ser impugnados mediante el recurso jerrquico (art. 89 , DR, a
contrario sensu) ni el recurso de alzada. Por otra parte, el art. 23 del decreto-ley
menciona para la impugnacin judicial slo a los actos definitivos (inc. a) o equiparables a
definitivos (inc. b).
Una primera prevencin para evitar errores es la de no caer en la tentacin de entender
al acto definitivo como aquel que ya no puede ser impugnado, porque perdera toda
utilidad, ya que slo la sentencia judicial es la que haciendo cosa juzgada no permite la
ulterior revisin del mismo.
Por el contrario, el acto definitivo es aquel que resuelve sobre el fondo de la cuestin
planteada (otorga o deniega la jubilacin solicitada, aplica una sancin por una
irregularidad administrativa).
El acto interlocutorio o de mero trmite se refiere a cuestiones del procedimiento (abrir
el trmite a prueba, citar a declarar a un testigo, solicitar la produccin de una pericia,
declarar la cuestin de puro derecho (179) o la caducidad del procedimiento). Cuando un
acto interlocutorio sea de tal entidad que impida continuar la tramitacin del
procedimiento (p. ej., decretar el archivo de las actuaciones) de modo tal que ya no podr
producirse el acto definitivo que resuelva el fondo de la cuestin, es entonces considerado
como equiparable a definitivo y por lo tanto se aplica el rgimen de los actos definitivos
(180) .
(162) Hemos definido funcin administrativa como toda la actividad que realizan los rganos
administrativos, y la actividad que realizan los rganos legislativo y jurisdiccionales, excluidos
respectivamente los hechos y actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.
(163) "Estos principios resultan a mi juicio aplicables a la solucin del caso en examen pues, aun
cuando el acto que motiva el agravio del apelante no emane del poder administrador, es obvio
que, en el caso, el rgano legislativo lo ha dictado en el ejercicio de una funcin tpicamente
administrativa como el propio tribunal a quo viene a reconocerlo en la primera parte de su
sentencia". Del dictamen del procurador fiscal cuyo fundamento fue adoptado por la CSJN en
autos "Persoglia, Sergio Damin v. Pcia. de Bs. As. (Hon. Senado) s/demanda contenciosoadministrativa", 10/3/1988, Fallos, 311:260 .
(164) CSJN, Fallos, 315:2990, "Rodrguez Varela, Florencio v. CSJN s/ordinario" del
23/12/1992, en el que se reconoce la existencia de funcin administrativa en el Poder Judicial y
que ella debe ser revisada, aunque en este caso por haberse violado el derecho de defensa de un
secretario letrado que fuera separado de su cargo, expresndose que ello es excepcional porque
resulta institucionalmente inconveniente que tribunales inferiores revisen los actos de la CSJN.

108

Tambin se reconoci de naturaleza administrativa la reglamentacin de la inscripcin como


sndicos de juicios de concursos preventivos y quiebras. Fallos, 312:1892, "Bonis, Pedro Luis y
otros".
(165) Sin perjuicio de las discrepancias existentes sobre la posibilidad de que personas no estatales
celebren contratos administrativos con sus clientes y proveedores o puedan dictar
reglamentaciones, hemos sostenido que si nos limitamos a los actos unilaterales e individuales,
parece indubitable que existen personas jurdicas pblicas no estatales facultadas a hacerlo. Hay
muchos ejemplos de entidades creadas por leyes que organizan las profesiones liberales dando a
los colegiados el control de la matrcula, el poder disciplinario sobre el ejercicio de la profesin,
regmenes de jubilaciones y pensiones, etc. La jurisprudencia reconoce que el CPACF dicta
actos administrativos CNFed. CA, Sala III (Mordeglia, Muoz, Argento; la publicacin indica
errneamente Sala II, "C., O. O.", LL, 1998-A-299; "Grittini y D., J. A.", LL, 1998-C-338. Las
obras sociales han sido calificadas por el legislador como entidades no estatales de derecho
pblico, cuyas relaciones con sus afiliados son de derecho pblico. Ley 23660, art. 2 , con
obligaciones imperativas para ellas y sus asociados: ley 22269, arts. 9 y 12 . CSJN, Fallos,
295:143 , "Caja de Subsidios Familiares para el Personal de la Industria"; 300:895 ("Caja de
Subsidios Familiares para Empleados de Comercio, C.A.S.F.E.C."); ver tambin Fallos,
315:1830 , C.P.A.C.F. y CNCiv., Sala A, "Pezzolesi" , LL, 1998-E-283.
(166) Ha dicho la CSJN en "Herpazana SRL", Fallos, 320-3:2808 , ao 1997, consids. 9 y 10, que
un acto ad referendum o sujeto a aprobacin de una autoridad superior carece de aptitud para
"generar por s mismo efectos jurdicos para ninguna de las partes [...] pues [...] su eficacia
estaba sometida a un hecho futuro e incierto" (doctrina de Fallos, 314:491 ). En igual sentido,
"Maruba S.C.A." (1997), CNFed. Civil y Com., Sala III, LL, 1998-A-151: "A lo sumo podra
haberse considerado como un acto preparatorio, supeditado a que la autoridad competente lo
refrendara". Comp. CNFed. CA, Sala I, "Herpazana SRL" (1995), ED, 168-414.
En un caso se ha considerado que no existe discrecionalidad alguna en el rgano que debe dictar el
refrendo, y que puede tratarse en suma de "un supuesto de actividad reglada en la que la
funcin del superior est limitada a una supervisin de legalidad que no incluye potestades
discrecionales", CSJN, "Fadlala de Ferreyra", Fallos, 306:126 , ao 1984, ED, 108-460, consid.
6, sobre todo si el acto carece de fundamentacin razonable; o a la inversa, efecta una
irrazonablemente genrica "fundamentacin o motivacin".
(167) Declaraciones que comprenden a la decisin (o pronunciamiento, o manifestacin de
voluntad) como a la certificacin (o atestacin o conocimiento) y al juicio (u opinin productora
de efectos jurdicos directos: no al dictamen). Tales declaraciones comprenden no slo las
expresadas a travs de la palabra "generalmente escrita" sino que puede surgir de otros
smbolos siempre que sean convencionales, vale decir que las dems personas conozcan de
antemano su significado, tal lo que ocurre con las seales de trnsitos sean lumnicas (ej.:
semforos), sonoras (campanillas ferroviarias o semforos para ciegos) o a travs de letras,
diseos, etc.
(168) Arts. 11 , DL, y 42 y 108 , R.
(169) Art. 18 .

109

(170) Art. 7 , inc. e) y 1 , inc. f), ap. 3), donde la exigencia de motivar es mayor para el acto
individual que para el particular por su propia generalidad.
(171) Art. 7 , inc. c), y 1 , inc.f), ap. 1) donde en caso de resolverse cuestiones no propuestas debe
darse previa intervencin al interesado; para el reglamento esta exigencia se cumple cuando es
requerida mediante audiencia pblica.
(172) Parece slo aplicable al acto individual.
(173) Art. 3 , R.
(174) Arts. 23 y 24 DL.
(175) Segn los diferentes casos pueden encontrarse entre tales supuestas categoras: actos
relativos a las relaciones internacionales (declaracin de guerra, concertacin de tratados
internacionales, mantenimiento o ruptura de relaciones diplomticas, etc.); a la seguridad
interior (declaracin de estado de sitio, intervencin federal a provincias, etc.) y a las relaciones
entre los tres poderes (indulto, designacin de magistrados, veto, apertura y clausura de
sesiones de las cmaras, envos de proyectos, etc.).
(176) La CSJN ha dicho que "...el control de los actos de la naturaleza del que origina las presentes
actuaciones es ajeno a la competencia judicial, salvo casos estrictamente excepcionales". As,
dicho control procedera: "a)Tratndose de la facultad de arrestar o trasladar personas de un
punto a otro de la Nacin, si mediara transgresin franca y ostensible de los lmites trazados
por la Ley Fundamental. Verbigracia, si el presidente de la Repblica aplicara una pena o si,
debidamente requerido al efecto, negara el derecho de opcin para salir del territorio argentino,
en circunstancias como las que motivaron los precedentes de Fallos: 170:426 y 197:483 ". "b)
Respecto de la generalidad de las medidas de ejecucin del estado de sitio, cuando ellas sean
clara y manifiestamente irrazonables, es decir, cuando impliquen medios que no guardan
relacin alguna con los fines del artculo 23 ". Fallos, 243:504 , 513 y ss.
En el caso Bussi, expresamente se reconoci la evolucin en este sentido de la jurisprudencia de la
CSJN, causa "Bussi, Antonio Domingo v. C.N. (H.C.D.N)" del 11/10/2001, LL, del
7/12/2001, pg. 3.
En el caso de los aeropuertos si bien el fallo de la mayora entendi que el reglamento de necesidad
y urgencia sobre el marco regulatorio y privatizacin del servicio aeroportuario no poda ser
cuestionado en sede judicial, lo hace en atencin a que los legisladores demandantes deban
efectuar el control en el mbito del Congreso de la Nacin y dejando a salvo juzgar sobre la
constitucionalidad de la referida norma en caso de ser reclamada por quien demuestre tener un
perjuicio directo, real y concreto (consid. 24, CSJN, "Rodrguez, Jorge en: Nieva, Alejandro y
otros v. Poder Ejecutivo Nacional" , del 17/12/1997, LL, 1997-F-884).
(177) Se ha considerado que un dictamen no es acto administrativo ni siquiera si el mismo es
notificado por una providencia interlocutoria: ST Entre Ros, Sala I Penal, ""Caraballo"", LL
Litoral, 2000-911. En cambio, si la autoridad competente le agrega "Conforme" y lo notifica
formalmente, p. ej. por carta documento, se lo ha considerado acto administrativo: CNFed. CA,
Sala II, "Bramco S.A. v. Banco Central", ao 2000, LL, SAd., 6/10/2000, p. 50.
(178) DR, art. 80 .

110

(179) PTN, Dictmenes, 98:184, es acto administrativo impugnable.


(180) PTN, Dictmenes, 196:116 (1991). Si tal acto resultara viciado, debe declararse su nulidad y
ordenar a la Administracin el trmite correspondiente: CNFed. CA, Sala I, 12/2/1998.
CNFed. CA, Sala IV, "Negocios y Participaciones S.A.", 16/3/1998: "Tambin constituye un acto
definitivo, o en todo caso es una infraccin al ordenamiento que habilita la accin judicial de
amparo, una decisin que no permite al interesado el acceso pleno a las actuaciones, fundndose
en el supuesto carcter reservado o secreto de parte de ellas". CNFed. CA, Sala I, "Insaurraldi",
27/2/1998. En el caso se trataba de los datos y evaluaciones relativos a su desempeo personal,
que la Administracinpretenda eran solamente para informar a la autoridad superior para
resolver: se decidi en cambio "que la confidencialidad y reserva debe ser interpretada como
tendiente a resguardar la intimidad del actor, mas no utilizada en su propio perjuicio" (consid.
7, tercer prrafo)".

III. ELEMENTOS O REQUISITOS DEL ACTO


El decreto-ley 19549/1972 ha optado por no enunciar elementos del acto administrativo
sino por establecer ciertos requisitos esenciales.
Siguiendo la doctrina del caso "Los Lagos" (181) y otros pronunciamientos preferimos
enunciar cuatro elementos: competencia, objeto y forma -denunciados como requisitos
esenciales por el decreto-ley en los arts. 7 , incs. a) y c), y 8 , pudiendo englobarse al
procedimiento del art. 7 , inc. d), en la forma-. El cuarto elemento sera la voluntad -que
podra englobar los de causa motivo y fin del art. 7 , incs. b), e) y f)- y los vicios de la
voluntad subjetiva como error, dolo, violencia o simulacin del art. 14 , tan slo para
abordar el estudio de los mismos con mejor disposicin didctica, destacando que ello no
altera la consideracin que el decreto-ley y la jurisprudencia hacen de algunos de ellos en
forma ms o menos autnoma.
IV. COMPETENCIA (ART. 7 , INC. A)
1. Nocin, clasificacin (182)
La competencia es el conjunto de facultades que un rgano puede legtimamente ejercer,
en razn de la materia, el territorio, el grado y el tiempo (183) .
Por su importancia como elemento del acto se recordarn tan slo los aspectos de mayor
relevancia. As, debe tenerse en cuenta que la competencia surge en forma expresa o
razonablemente implcita, y sin perjuicio de las expresiones que se utilizan para indicar

111

tal situacin (184) . El art. 3 del decreto-ley 19549/1972 se inclina por la regla de la
competencia expresa, pero no solamente de origen legal directo e inmediato, sino
tambin de origen derivado, emergente de reglamentos dictados en consecuencia de
leyes atributivas de competencia.
2. Competencia por razn del grado
La competencia en razn del grado se refiere a la posicin que ocupa un rgano dentro
de la ordenacin jerrquica de la Administracin y, puesto que la competencia es en
principio improrrogable, no puede el rgano inferior tomar la decisin que corresponde
al superior y viceversa (185) , salvo los casos de admisibilidad de la avocacin (186) y
delegacin (187) . Si a pesar de todo lo hace, el vicio es por regla subsanable, en razn de
existir jerarqua (188) entre los rganos. Si tal relacin jerrquica no existe, la nulidad es
insanable (189) .
El acto puede estar viciado de incompetencia en razn del grado en dos hiptesis
esenciales: a) cuando al rgano le ha sido conferida antijurdicamente una competencia
determinada; en este caso, aunque el rgano no se salga de la competencia que le ha sido
conferida, el acto puede no obstante estar viciado en razn de que dicha competencia es
ilegtima; b) cuando, siendo legtimo el otorgamiento de competencia al rgano, ste se
excede de ella incluso en el campo de lo implcito.
En el primer caso surge en materia de intervencin, descentralizacin y delegacin.
Qu vicio tendrn los actos dictados en el ejercicio de una competencia ilegtimamente
conferida? Con base en los antiguos principios en materia de funcionarios de hecho, si la
competencia descentralizada o delegada tena una apariencia de legitimidad, un color de
ttulo, los actos dictados en virtud de esa competencia eran en principio vlidos. El
problema debiera ser resuelto diversamente luego del art. 36 de la Constitucin de 1994,
que determina la invalidez en todos los casos all previstos. En el caso de la delegacin, si
ella existe pero no est publicada, es susceptible de saneamiento (190) la incompetencia
en razn del grado que deviene de la falta de delegacin. Si, en cambio, falta la apariencia
de legitimidad y el vicio es obvio y grosero (v.gr., una delegacin o descentralizacin de
facultades constitucionales propias del Poder Ejecutivo, tales como el indulto, la
declaracin de estado de sitio por conmocin interior en receso del Congreso, la
proposicin de magistrados al acuerdo del Senado, etc.), el acto debe ser considerado nulo
e incluso, en algunos casos, inexistente.
En el segundo caso en que la competencia ha sido legtimamente conferida (por
descentralizacin, desconcentracin o delegacin) pero el rgano se excede de ella,
corresponde distinguir dos hiptesis: a) aquella en que el rgano inferior ejerce

112

competencia propia del superior; b) aquella en que el rgano superior ejerce competencia
que corresponde al inferior.
Por lo dems, si el acto ha sido dictado por funcionario incompetente, pero ad
referendum de la autoridad competente, hay precedentes en el sentido de que estaramos
en la hiptesis de un mero acto preparatorio, de un proyecto sin efecto jurdico hasta
tanto la autoridad competente adopte alguna decisin al respecto (191) . En este caso el
rgano inferior no habra tenido voluntad de dictar el acto productor de efectos jurdicos
y por ello no podra hablarse de acto administrativo viciado; la voluntad del superior de
dictar el acto propuesto no importara pues convalidacin ni aprobacin retroactiva, sino
un acto nuevo de efectos constitutivos, es decir, para el futuro (192) .
Pero otros pronunciamientos consideran, muy a la inversa, que no existe
discrecionalidad alguna en el rgano que debe dictar el refrendo y que puede tratarse en
suma de "un supuesto de actividad reglada en la que la funcin del superior est limitada
a una supervisin de legalidad que no incluye potestades discrecionales" (193) .
Hay por fin fallos que destacan supuestos en los cuales la voluntad administrativa era
claramente producir efectos jurdicos inmediatos, p. ej. el traslado de un funcionario de
inferior nivel jerrquico. A pesar de tratarse, en el caso, de un acto ad referendum del
superior, se entendi que "en el sub lite no cabe duda de que la intencin del coordinador
era la de poner inmediatamente en ejecucin sus decisiones, pues comienza a ejecutarse
antes de la ratificacin. Bajo ningn aspecto entendi dictar un acto preparatorio, a
resultas de la posterior decisin del superior" (194) .
Tambin se ha sostenido que una adjudicacin ad referendum de la autoridad superior
obliga al oferente en el sentido de que no puede retirar su oferta pendiente el dictado del
acto de la autoridad superior. A nuestro juicio la solucin depende exclusivamente de si el
oferente se encuentra an obligado, por el pliego, a mantener su oferta al momento de
producirse el refrendo. La decisin que de este modo criticamos pretende extender, de
hecho, ese plazo.
3. Competencia por razn de la materia
En cuanto a la competencia en razn de la materia se refiere a las actividades o tareas que
legtimamente puede desempear el rgano, es decir, al objeto de los actos y a las
situaciones de hecho ante las que puede dictarlos.
Puede existir: incompetencia respecto de materias judiciales, lo que ocurre cuando la
Administracin adopta decisiones que slo pueden ser dictadas por la justicia, como la
decisin con fuerza de verdad legal de controversias entre partes (195) , casos en los

113

cuales el acto es nulo (196) ; aunque en varios supuestos la doctrina considera que puede
ser considerado inexistente. Por ejemplo, declarar caduca la venta de determinadas
tierras fiscales, dejando sin efecto las respectivas transmisiones de dominio y mandando
tomar razn de ello en el Registro de la Propiedad (197) .
Tambin puede encontrarse incompetencia respecto de materias legislativas, cuando los
rganos administrativos dictan resoluciones sobre cuestiones que slo pueden ser
resueltas por el Congreso. Ejemplos: disposicin de fondos sin autorizacin
presupuestaria (198) ; venta de inmueble del Estado sin ley que lo autorice; aumento de
tasas de la Inspeccin General de Justicia (199) , modificaciones al sistema jubilatorio
(200) , otorgamiento sin ley de una concesin de servicios pblicos, que por implicar una
restriccin a la libertad de trabajar y ejercer industria lcita debe ser objeto de una ley
formal (201) , conceder exenciones impositivas al margen de las previsiones legales (202)
, etc. Tambin los decretos que en su origen se hallan viciados de inconstitucionalidad
por haber sido dictados por el Poder Ejecutivo con exceso de sus facultades
reglamentarias, no son susceptibles de purga o subsanacin mediante la ratificacin
parlamentaria ulterior (203) , sin perjuicio de que la nueva ley tenga eficacia para el
futuro (204) . En todos los casos el acto es nulo (205) , de nulidad absoluta e insanable
como dice el inc. 3 del art. 99 de la Constitucin (206) y, tratndose de decretos del
Poder Ejecutivo, no parece que pueda darse normalmente la hiptesis de inexistencia, en
el derecho constitucional anterior a 1994, salvo aberracin. Sin embargo, en un muy
interesante caso el Tribunal Superior de Justicia de Neuqun resolvi correctamente que
si la incompetencia ya llega a invadir la Convencin Constituyente, "los actos [...] deben
considerarse inexistentes" (207) . Hace ya algo ms de una dcada que el supuesto ms
frecuente de incompetencia respecto de materias legislativas lo dan los decretos de
necesidad y urgencia, cuando avanzan sobre materias que les estn vedadas, lo cual es
desgraciadamente frecuente. Si bien en estos casos han tomado intervencin tanto
tribunales laborales (208) como civiles y comerciales, segn la materia concreta en
discusin, la CSJN ha entendido que si se cuestiona la competencia constitucional del
Poder Ejecutivo en relacin al Legislativo, debe intervenir la llamada justicia contencioso
administrativa (209) .
En algn caso en que el avance sobre la competencia legislativa ocurre en materia
procesal penal, ha sido la justicia penal la que ha intervenido y declarado, de oficio (210) ,
la inconstitucionalidad de la norma (211) .
Finalmente puede darse incompetencia respecto de materias administrativas de otros
rganos. Ejemplos: una decisin correspondiente al Ministerio de Defensa adoptada por
el Ministerio de Economa; orden de instruir una informacin sumarial dispuesta no por
la Subsecretara de Hacienda del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos, sino por la
Subsecretara de Coordinacin Administrativa y Tcnica del mismo Ministerio (212) . Si

114

el vicio no es muy grave, el acto ser tan slo anulable, pero tambin puede darse el caso
de un vicio muy grave o grosero; p.ej. si el secretario de Educacin da de baja a un agente
de una Universidad (213) , o el Decano remueve a un profesor titular designado por
concurso, lo que es competencia del Consejo Superior (214) . En estos supuestos hay
tambin incompetencia en razn del grado.

4. Competencia en razn del territorio


La competencia en razn del territorio comprende el mbito espacial en el cual es
legtimo el ejercicio de la funcin: excederlo determina la nulidad o inexistencia del acto.
La inexistencia es a veces la solucin obligada, cuanto se trata de invocar el acto en otra
jurisdiccin: la autoridad local competente ha necesariamente de ignorarlo.
A veces la incompetencia en razn de la materia, de la Nacin sobre las provincias o de
stas sobre los municipios, puede parecer incompetencia en razn del territorio. Tambin
el exceso territorial puede ir complicado con una pretensin de extender realmente el
mbito espacial, que puede as estar controvertido, sea en forma activa o pasiva (215) .
Ello complica mucho ms el anlisis.
En todo caso, si una municipalidad dicta actos (permisos, concesiones) para ser aplicados
en un lugar claramente ubicado fuera de su territorio, o si la polica de la Provincia labra
un acta por infracciones de trnsito en plena Ciudad de Buenos Aires, etc., es claro que
tales actos son inexistentes, por la mayor gravedad del vicio en este tipo de supuestos.
5. Competencia en razn del tiempo
La competencia en razn del tiempo, por ltimo, se refiere a los casos en que un rgano
tiene determinadas facultades concedidas slo durante un lapso determinado. Son as
nulos el veto extemporneo de una ley, el nombramiento que el Presidente haga por s
solo de oficiales superiores del Ejrcito y la Armada no estando en el campo de batalla
(art. 99 , inc. 13), la declaracin de estado de sitio por conmocin interior estando reunido
el Congreso (art. 75 , inc. 16), etc. Sin embargo, la prctica local ha sorteado el principio
usando al efecto la distincin que la mayor parte de los autores postula, entre existencia y
perfeccin, por una parte, y eficacia por la otra. Se admite entonces que si el acto ostenta
una fecha que segn el calendario corresponde al lapso durante el cual la competencia
exista, el acto es vlido aunque se lo modifique hasta dos y tres meses (216) despus. Con
todo, no debe pensarse que siempre que el orden jurdico establece un trmino dentro del
cual debe o puede producirse determinado acto, la consecuencia de dictarlo fuera de l sea

115

necesariamente la nulidad o inexistencia del acto. Hay actos procedimentales, p. ej., que
de realizarse fuera de trmino son igualmente vlidos, sin perjuicio de la responsabilidad
del agente; tal es el caso del envo de las actuaciones al superior a pedido de parte, cuando
el rgano rechaza la reconsideracin (217) . Deber distinguirse, en consecuencia, el tipo
de plazo y finalidad que l tiene en el caso concreto: si el plazo constituye un lmite al
ejercicio de potestades administrativas, su transgresin vicia el acto y a nuestro modo de
ver corresponde la sancin de nulidad. Si el plazo es en favor del administrado "en cuyo
caso se repite la situacin anterior", el acto es de todos modos vlido sin perjuicio de la
responsabilidad pertinente.
En lo que hace a la responsabilidad del agente, ella es no slo administrativa "sanciones
disciplinarias" sino tambin civil, en la medida en que la omisin de cumplir el plazo
ocasione un dao al particular: ste podr en consecuencia exigir la reparacin del
perjuicio ocasionado tanto al funcionario personalmente como al propio Estado.

(181) Fallos, 190:142, "Los Lagos S.A. Ganadera v. Gobierno Nacional" , 1841.
(182) El comentario a este inciso se realiza a travs de una sntesis del captulo VIII punto III de
Gordillo, Agustn, op. cit., t. 3, pgs. VIII-25 a 34 y la jurisprudencia y dictmenes de la PTN
que tambin se analizan.
(183) Para un desarrollo sobre los temas atinentes a la competencia de los rganos y entes
administrativos ver los comentarios al artculo 3 del decreto ley y sus concordantes de la
reglamentacin.
(184) CSJN en caso "Amengual, Francisco Antonio s/ apelacin v. Resolucin 2164/68 del
rectorado de la Universidad Nacional de Cuyo del 24/2/1971" , Fallos, 279:65, en el que un
profesor titular ante una emergencia (inundacin del servicio a su cargo) dispuso la
desocupacin para preservar bienes materiales de la ctedra y la suspensin de clases mientras
durara la emergencia, dando cuenta de ello en el da al decano. ste lo sancion con
apercibimiento y orden el reinicio de clases por no ser competente el profesor para tomar las
medidas como lo hizo. La CSJN entendi que debe existir un "ejercicio razonable de las
atribuciones que confiere la ley" y que si bien la competencia para suspender las clases era
implcita del decano, segn las normas estatutarias de la Universidad, tambin lo era del
profesor titular a quien corresponde "organizar e impartir la enseanza en condiciones que la
hagan viable", revocando la sentencia y declarando ilegtima la sancin.
(185) CSJN, Fallos, 301:953 , "Duperial SAIC", 1979; 302:535 , "Austral", 1980; CNFed. CA, Sala I,
""Mio"" , 1992, LL, 1993-B-101.

116

(186) Cuando ella es admisible, lo que no siempre ocurre. Ver CSJN, "Pea de Tuero", 1983, Fallos,
305:171 , 177, consids. 4 y 5 del voto de la minora. Minora y mayora tienen coincidencia en
la nulidad, aunque la mayora ubica el vicio como incompetencia en razn de la materia.
(187) El art. 13 de la ley 22520, t.o. por decreto 438/1992 , dispuso: "Facltase al Poder Ejecutivo
a delegar en los ministros y en los secretarios de la Presidencia de la Nacin facultades
relacionadas con las materias que les competen". Ante la falta de delegacin la regla general,
pero no absoluta, es que el acto es anulable y susceptible de saneamiento: PTN, Dictmenes,
198:115.
(188) CNFed. CA, ""Mio"" , LL, 1993-B-101, consid. 2.
(189) CSJN, "Pea de Tuero", Fallos, 305:171 . Es el caso de un ministro de Educacin
pretendiendo tomar una decisin de competencia de un rgano de una Universidad.
(190) CSJN, Fallos, 301:953 , consid. 5, "Duperial SAIC", 1979.
(191) CSJN, "Mallet v. Provincia de Mendoza", 1922, JA, 8-8; "Anselmo Gmez v. Provincia de
Buenos Aires", 1914, Fallos, 120:57; CNFed. CA, Sala I, "Herpazana SRL" , ED, 168-414;
CSJN, "Herpazana SRL", 1997, Fallos, 320-3:2808 , consids. 9 y 10: no puede "generar por s
mismo efectos jurdicos para ninguna de las partes [...] pues [...] su eficacia estaba sometida a
un hecho futuro e incierto (doctrina de Fallos: 314:491 )"; en igual sentido "Maruba SCA" ,
CNFed. Civ. y Com., LL, 1998-A-151: "A lo sumo podra haberse considerado como un acto
preparatorio, supeditado a que la autoridad competente lo refrende"; PTN, Dictmenes, 80:71.
(192) CNFed. CA, Sala I, "El Principado S.A." , causa 36.038/96, sentencia del 7/10/1998.
(193) CSJN, "Fadlala de Ferreyra", ao 1984, Fallos, 306:126 ; ED, 108-460, consid. 7. Creemos
que la solucin fue justa en el caso, pero que no constituye un principio rector que pueda
sostenerse.
(194) SCBA, "Snchez Saizar", JA, 1981-III-103, consid. 3 in fine.
(195) CSJN, Fallos, 247:646, ""Fernndez Arias"" (1960): se aplic la garanta de la defensa en
juicio por falta de un tribunal imparcial y no de la audiencia del interesado. La situacin se
repite cuando se trata de aplicacin de penas contra las cuales se concede un recurso judicial de
carcter no suspensivo, p. ej. CSJN, "Di Salvo" , LL, 1988-D-271; "Lapiduz", LL, 1998-C-371.
(196) CNFed. CA, Sala I, "Autopistas del Sol", LL, 1998-E-601, respecto de la llamada competencia
jurisdiccional del ENARGAS, que en la hiptesis se reput inexistente. En sentido similar, de
la misma Sala I, "Y.P.F. v. Enargas", LL, 1996-C-36.
(197) CSJN, Fallos, 190:142 , "Los Lagos"; "De Seze", 1958, 241:384 , etc.
(198) CSJN, Fallos, 7:19, "J. F. Lpez v. el Gobierno de la Provincia de Santa Fe", 1869; 82:390,
"Bosio", 1899; 129:184, "Cordeiro", 1919.
(199) CNFed. CA, Sala IV, "Rodelia S.A.", ao 1999, LL, 2000-A-142; Sala III, "Sacomed S.C.A" ,
ao 1997, LL, 1998-D-205.
(200) CNFed. CA, Sala V, "Boerio", ao 1999, LL, 2000-B-743.

117

(201) CSJN, "Pessina v. Provincia de Tucumn", 1927, JA, 24-9.


(202) CCAyT CABA, "Sanecar, SACIFIA v. GCBA s/cobro de pesos", Sala II, resuelta el
11/9/2002, expte. N 690.
(203) CSJN, Fallos, 322:1868 , "Franco", 1999; CNFedCA, Sala IV, "Langenaver", LL, 14/8/2000;
ED, 26/4/2000.
(204) Uno de los votos en CSJN, "Guida", LL, 4/8/2000, SConst., p. 9; DJ, 2000-2-1086.
(205) CSJN, "Chinici Hnos. v. Provincia de Crdoba", 1921, JA, 7-514; Fallos, 322:1318,
"Tantucci" , 1999; PTN, Dictmenes, 69:235.
(206) Lo recuerda la CNFed. CA, Sala IV, in re "Rodelia S.A.", ao 1999, LL, 2000-A-142.
(207) TSJ de Neuqun, "Boselli", acuerdo 620 del 21-III-2000, cons. VII, unnime. El PE haba
bajado los salarios de los integrantes del Tribunal de Cuentas, que en la Constitucin
provincial se equiparan a los magistrados judiciales.
(208) As la CNApel. Trabajo en el caso "Verrocchi", ao 1999, ha resuelto en igual sentido la
nulidad absoluta por la CSJN, LL, 2000-A-88. En ste y otros fallos no se han objetado la
competencia de estos tribunales, como s se lo hace en "Orgenes", LL, 26/7/2000.
(209) "Orgenes", LL, 26/7/2000, p. 10. Los tribunales de grado se pronuncian frecuentemente por
la nulidad absoluta e insanable, la CSJN por la validez.
(210) Tambin en otras cuestiones: TOral Criminal Federal n 3, "Miraldi", LL, 31/7/2000, SP, p.
22.
(211) En la especie, se trataba del decreto 102/1999 que atribuye facultades procesales penales a la
Oficina Anticorrupcin, en lo que se consider una alteracin del Cdigo Procesal Penal de la
Nacin y de la distribucin constitucional de atribuciones acusatorias a un ministerio pblico
independiente y no a funcionarios de la Administracin: "Administradores de Argentina
Televisora Color S.A.", Juzg. Fed. Crim. y Correc. N 3, LL, 26/7/2000, p. 15.
(212) PTN, Dictmenes, 198:115. Se consider que el acto era anulable y el vicio subsanable con
efecto retroactivo.
(213) CSJN, "Pea de Tuero" , Fallos, 305:171, ao 1983.
(214) CNFed. CA, Sala IV, "Fippo", causa 23.940, sentencia del 14/4/1994.
(215) Un caso problemtico es la competencia en aguas martimas que otros consideran nacionales
(el mbito de exclusin), o internacionales.
(216) O incluso aos, en un caso sorprendente: C1 CA, Crdoba, "Celotti", 1999, LLCrdoba,
2000-843.
(217) Dec. 1759/1972, art. 88 .

118

V. CAUSA (ART. 7 , INC. B)


1. Generalidades
Como se dijo en el punto III del comentario a la primera parte de este artculo referido a
los elementos, el requisito de la causa puede correctamente encuadrarse dentro del
elemento de la voluntad (218) y sus vicios se configuran por la existencia de
arbitrariedad. Este principio era aplicable al acto administrativo antes de que se dictara el
decreto-ley, por la ndole constitucional de la prohibicin de obrar arbitrariamente; el
decreto-ley lo consagra nuevamente, esta vez a nivel legislativo, pero incurre en el
disvalor, a nuestro juicio, de encuadrarlo dentro de la tradicional teora civilista de la
causa.
Algunos pronunciamientos han recogido tal teora tan slo parcialmente en el sentido de
que "Corresponde la aplicacin que de los arts. 4023 y 4030 del C.C. al mbito del
derecho administrativo se realice de manera que resulte posible armonizarla con los
principios y reglas que regulan esta ltima materia. Por ello, no puede aceptarse su
transpolacin literal, considerando que la causa a la que se refiere el art. 4030 del C.C.
que pueda entenderse como aquella contemplada en el inc. b) del art. 7 de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos" y que "Los diversos sentidos atribuidos en
el derecho privado a la palabra causa (causa fin, causa fuente, etc.) carecen de aplicacin
en el mbito del derecho administrativo, en el que se otorga a dicho vocablo un carcter
ms amplio y diverso, comprensivo de los antecedentes o circunstancias de hecho y de
derecho que, en cada caso, llevan a dictar el acto" (219) .
Dice en efecto el art. 7 , inc. b), que el acto "deber sustentarse en los hechos y
antecedentes que le sirvan de causa" (220) ; el art. 14 inc. a) sanciona con la nulidad
"absoluta e insanable" a los actos en que "se tengan como existentes hechos o
antecedentes inexistentes o falsos" (221) y en el inc. b) a los actos en que hubiere "falta de
causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado".

119

En suma, sea por el inc. a) o el b) del art. 14 , o por el mismo inc. b) del art. 7 (222) y
tanto si se elige la denominacin de falta de causa o falsa causa, o si se opta por llamarlo
dolo como el inc. a) del art. 14 ; o, por fin, si se elige una denominacin acorde con las
corrientes contemporneas del pensamiento jurdico, lo cierto es que la consagracin
normativa y jurisprudencial de la necesidad de que todo acto administrativo tenga
hechos que lo precedan y justifiquen razonablemente, est fuera de discusin. Si adolece
del sealado vicio, fundndose en hechos no acreditados en las actuaciones o
desconociendo hechos probados o de pblico conocimiento, es nulo (223) . Cabe destacar
que se comprenden tambin aqu los casos en que el administrador simplemente acta
sin que exista situacin objetiva que en modo alguno justifique la decisin adoptada; o
sea, cuando prescinde de que nada en la realidad sustenta razonablemente su decisin,
trtese de facultad reglada o discrecional. Quedan as englobados dentro del concepto de
arbitrariedad en lo que hace al desconocimiento de los hechos reales, las hiptesis que la
doctrina del derecho administrativo menciona como: a) ausencia de causa, b) ausencia de
motivos, c) falsa causa y similares.
Los actos resultan viciados si prescinden de los hechos del caso, o de efectuar su
motivacin o fundamentacin en los hechos del caso. Cuando el acto desconoce hechos
acreditados en el expediente, o se funda en hechos o pruebas inexistentes (224) , o carece
de todos modos de una situacin de hecho que los justifique (225) , o de la necesaria
explicitacin o fundamentacin de cules son esos hechos (226) , o invoca hechos que son
absurdos o irrelevantes, etc. (227) . La existencia de hechos que objetivamente justifiquen
el dictado de un acto es pues fundamental. Esos hechos deben adems estar probados en
el expediente y no suponerse o imaginarse arbitrariamente. Fundarse en ellos no debe
tampoco importar el desconocimiento de otros hechos u otras pruebas en sentido
contrario que tambin obren o puedan obrar en las actuaciones.
1) Ausencia de causa se da cuando no hay una situacin objetiva de hecho que sustente el
acto. Si el acto se funda en una asercin dogmtica carente de sustento, es
inconstitucional (228) .
La causa que d origen al acto administrativo debe ser cierta, efectiva, sincera y no
implicar una forma disimulada o encubierta de obviar los verdaderos hechos del caso
(229) .
Y ms an, como explica la doctrina espaola, puede darse el caso de que los hechos
lleven a una hiptesis de discrecionalidad cero, que lleva a la sustitucin del acto si la
Administracin no ha actuado en tal supuesto conforme a tales hechos. En ese sentido
tambin cabe recordar el excelente caso en que la Cmara Federal de Mar del Plata
encontr acertada dicha hiptesis y orden designar un profesor que haba ganado un

120

concurso, luego anulado por la Universidad (230) . Son casos en que los hechos, a criterio
del tribunal, imponen o determinan una nica solucin justa, que es entonces la que el
tribunal ordena a la Administracin, sustituyendo la voluntad administrativa (231) .
2) Ausencia de motivos (dfaut de motif legal), en cuanto hechos objetivos que
fundamentan racionalmente la decisin, que la provocan o justifican, que son su razn de
ser; en definitiva, se trata tambin de la ausencia de causa (232) .
Algunos tribunales sostienen el carcter esencial de la causa no obstante la morigeracin
efectuada por la CSJN respecto de la motivacin (233) .
3) Falsa causa, o sea cuando el agente administrativo expresa o implcitamente disfraza la
inexistencia de la causa (234) ; al igual que en el caso anterior, se trata de que prescinde
de los hechos, o de la inexistencia de hechos reales, para fundar aparentemente la decisin
en otros hechos falsos, o que carecen de relevancia para el caso. En estos supuestos es
posible que exista asimismo desviacin de poder, lo cual suma otra causal ms de
invalidez a la conducta de que se trata. Se produce as el fenmeno de repotenciacin de
los vicios.

(218) STJ, Rawson, Chubut, Sala Casacin en autos "Tolosa de Mares, Stella Maris v. Provincia
del Chubut y Consejo Provincial de Educacin s/demanda contencioso administrativa" , del
28/9/1992. "Se concatena as el vicio en la causa que afecta la voluntad administrativa, con el
denunciado vicio en la motivacin que afecta la forma del acto "expresin" declaracin o
exteriorizacin de la causa".
(219) CNFed. CA, Sala IV, "Gamba, Miguel Bautista v. E.N. (Presidencia de la Nacin) s/empleo
pblico" , del 16/11/2000.
(220) CNFed. CA, Sala IV, "Alcalde, Ral Vctor v. Instituto de Obra Social del Ejrcito s/proceso
de conocimiento" .
(221) Ver CCAyT CABA, Sala II, "Marangoni, Carlos Alberto v. GCBA s/accin meramente
declarativa", resuelta el 25/6/2002.
(222) CNFed. CA, Sala II, "Sindicatos de Obreros y Empleados de Aceros Zapla v. ANSSAL
s/proceso de conocimiento", del 8/11/2001; CNFed CA, Sala I, "Kohn Loncarica, Alfredo
Guillermo v. Poder Legislativo Nacional "Biblioteca del Congreso de la Nacin" s/empleo
pblico"", del 20/2/1998 ; CNFed. CA, Sala II, "Laurenncena, Jos Miguel v. Estado Nacional

121

s/empleo pblico", del 5/11/1996; CNFed. CA, Sala V, "Matsuo Muneo y otro c/PNA" Res.
DPSJ JSI" del 23/8/1995.
(223) En este sentido, Sala II de la CCAyT CABA, "Antonelli, Luis Leonardo v. GCBA
s/amparo", resuelta el 8/8/2001; "Naccarato, Roberto Anbal v. GCBA s/impugnacin de
actos administrativos", resuelta el 2/7/2002.
(224) "Lombardi", 1956; "Lischin" , 1957, JA, 1962-II, 273; Fallos, 235:654 ; "Torraba", 1957,
Fallos, 239:35 ; "Lischin", 239:445 ; "Storaschenco", 1956, 236:27 ; PTN, Dictmenes, 86:337
(un informe "lacnico" no da suficiente base de hecho para el dictado del acto; 93:41; 92:34;
102:226).
(225) En esta hiptesis hay un antecedente de la PTN, en que administrativamente se declar nulo
un acto (disminucin del sueldo de un empleado pblico antes de la vigencia del Estatuto)
dictado sin situacin de hecho alguna que lo justificara (p. ej., razones econmicas o
disciplinarias). Ver Dictmenes, 51:91.
Tambin que "carece de causa cuando analizando la razn que justific su emisin, los antecedentes
de hecho y de derecho invocados no se corresponden con la realidad objetiva" CNFed. CA, Sala
V, "Encotel v. Proteccin de Llaves S.A. y otro s/contrato administrativo" , del 2/5/1996.
(226) Lo cual equivale, en acertados pronunciamientos, a carencia "de causa "puesto que no constan
sus fundamentos"", "no se conocen las concretas razones por las cuales" se dicta el acto:
CNFed. CA, Sala I,""Castro"" , ao 1999, LL, 2000-B-305.
(227) CNFed. CA, Sala IV, "Negocios y Participaciones S.A.", 16/3/1998, consids. 6 y 7: En el caso
la Administracin confecciona un formulario que manda llenar con los datos que ella misma
requiere, pero despus decide archivar la peticin porque en el cuerpo del escrito con el cual se
acompaa el formulario no se repiten los datos del formulario. Un verdadero absurdo, del cual
slo la Administracin en el mundo del "realismo mgico" podra ser autora.
(228) CSJN, "Trueba, Pablo F. v. Direccin Gral. Impositiva" , DJ, 2000-2-723. La Administracin
haba resuelto que los trabajadores embarcados afectados a la pesca se deban encuadrar como
autnomos, al solo efecto de una mejor recaudacin fiscal. Fue anulado por el fundamento que
damos en el texto.
(229) En el caso "Sol, Roberto y otros v. Estado nacional - Poder Ejecutivo s/empleo pblico" ,
del 25/11/1997, se afectaba en realidad la garanta de estabilidad que alcanza a los fiscales
adjuntos de la Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas (voto del Dr. Gustavo A.
Bossert).
(230) CFed. Mar del Plata, "Cipriano", LL, 1999-A-395, LL, 1998-F-356.
(231) Aunque fundado en la inaplicabilidad retroactiva de normas generales a situaciones
particulares configuradas, pero an no reconocidas, al amparo de la norma anterior: CSJN,
Fallos, 296:723 , ""de Martn"", 1976; recordado, con igual solucin, en CNFed. CA, Sala III,
""Gaubeca"", LL, 1997-B-384.

122

(232) CNFed. CA, Sala II, en autos "Cooperativa de Trabajo Cooperando Ltda. v. Inst. Nac. de Acc.
Coop. s/apelacin" , del 3/2/1994 hace la diferenciacin entre motivo como causa y motivacin
y entiende que si bien ambos son matices de un mismo concepto, son diferentes; esencialmente
considera que la motivacin es un ingrediente del elemento forma del acto que tiende a poner
de manifiesto la juridicidad del acto emitido. Idem en "Gordillo, Jorge H. v. E.N. (Min. de Trab.
y Seg. Social) s/empleo pblico", del 8/6/1995.
Del mismo modo en autos "Nieva, Daro E. v. EN, Sub de Planif s/empleo pblico" diferencia
motivacin de causa al entender que puede ser motivacin suficiente aludir a "razones de
servicio" pero no obstante ser ilegtimo el acto por carecer de causa.
(233) CNFed. CA, Sala I, en voto de Coviello, en autos "Jugos del Sur S.A. v. Estado nacional
(MEyOSP) s/juicios de conocimiento" , del 5/3/1998.
(234) CNFedCA, Sala I, voto de Bujn, "Gelblum, Juana v/ EN (PLN) Hon. Senado s/empleo
pblico" , del 22/4/1999 y Sala II, "Miguel, Alfredo v/ E.N. s/ Retiro policial" , del
14/9/1993.

VI. OBJETO (ART. 7 , INC. C)


1. Nocin
El objeto es lo que el acto decide, certifica u opina.
2. Facultades regladas y discrecionales
Relacionamos al objeto del acto con el ejercicio de facultades regladas y discrecionales
por cuanto conduce a una mejor comprensin de las caractersticas del mismo y la
configuracin de los vicios.
Cuando la norma determina las circunstancias de hecho frente a las que la
Administracin deber dictar un objeto preciso, se dice que la actividad administrativa ha
sido realizada en virtud de facultades regladas. O sea, frente a tales circunstancias de
hecho deber necesariamente emitir un acto con un objeto idntico al que la norma
prev, de lo contrario se estara produciendo un grave vicio por violacin de la ley, objeto
prohibido o violacin a las facultades regladas.

123

La facultad puede ser reglada tanto a travs de una regulacin directa, como por ser ella
tcnica, indirecta o residual. Vale decir que resulta reglada, tanto cuando existe una
norma de derecho administrativo para determinada actividad (p. ej., norma de
procedimiento administrativo) dirigida expresamente a los funcionarios, como cuando la
regla es tcnica (p. ej., las reglas del arte de una profesin que determine que el mdico
del hospital pblico debe realizar una intervencin quirrgica de determinada manera y
no de otra, de modo tal que de lo contrario existira mala praxis). Tambin est dentro
del mbito de la facultad reglada cuando es indirecta por regular los derechos y su
proteccin, determinando por ende que los restantes individuos deben respetarlos,
incluyendo obviamente a los funcionarios (p. ej., el derecho a la vida, la libertad, la
propiedad, el medio ambiente, etc. a travs de normas del derecho civil, comercial,
laboral, de minera, etc.). Finalmente integra este mbito la regulacin residual que es
aquella que surge de las normas constitucionales y el derecho supranacional.
Luego de contemplado todo el amplio espectro de la regulacin de la actividad
administrativa, es recin cuando surge el mbito de lo no reglado o discrecional. Ello se
presenta cuando el rgano puede optar entre ms de una actividad posible, pudiendo
dictar as ms de un objeto en forma legtima (p. ej., frente a determinada situacin de
hecho poder elegir entre aprobar el proyecto o solicitar aclaraciones, formular
observaciones, etc.). Ahora bien, si el rgano en vez de optar por las posibilidades que la
norma establece escogiera otra completamente diferente, nuevamente caera en la
violacin a las facultades regladas (p. ej., una falta que, segn la ley, pueda merecer un
llamado de atencin o suspensin por determinado tiempo sea sancionada con la
exigencia de prestar tareas en horario superior al legalmente exigible).
Ahora bien, se ha dicho precedentemente, que la totalidad de la actividad administrativa
puede ser controlada por el Poder Judicial y en efecto, tanto la que resulta como producto
del ejercicio de facultades regladas como la que deriva de facultades discrecionales cuenta
con tutela en va judicial. Ello por cuanto, ningn acto puede resultar totalmente reglado
o totalmente discrecional, ya que siempre la Administracin cuenta con alguna -aunque
sea mnima- posibilidad de opcin y por otra parte porque existen aspectos del mismo
acto que siempre resultan reglados (por ej., el procedimiento, la competencia, la forma,
etc.).
Por ende, el juez podr controlar todo tipo de actos administrativos para verificar las
partes regladas del acto, lo que constituye un control de legitimidad. Pero no acaba all su
funcin por cuanto las facultades discrecionales tambin cuentan con lmites jurdicos
que hacen a ese mismo tipo de control (p. ej., arbitrariedad, buena fe, desviacin de poder,
etc.). De ese modo resulta claro que el Poder Judicial deber controlar la emisin de actos
administrativos, tanto cuando son producto del ejercicio de actividades regladas cuanto
en caso de resultar derivados de facultades discrecionales.

124

El lmite para el control judicial estar dado por la oportunidad, mrito o conveniencia
que la Administracin haya tenido en miras al dictar el acto, lo que no concierne al Poder
Judicial, ya que de lo contrario estara violando el principio republicano de la divisin de
poderes. Ello no quita, como ya se dijo, que para determinar si existe o no violacin a las
facultades regladas o a las partes regladas del acto o a los lmites de las facultades
discrecionales, deba siempre revisar la totalidad de la actividad administrativa.
3. Posibles vicios en el objeto y consecuencias jurdicas
3.1. Violacin a las facultades regladas u objeto prohibido
El vicio de violacin de la ley -lato sensu- en el objeto del acto es normalmente causal de
nulidad, por cuanto se trata de una transgresin usualmente clara y manifiesta al
ordenamiento jurdico. Tambin es ilegtimo en su objeto el acto que deniega derechos
adquiridos al amparo de un status jurdico determinado que se modifica con ulterioridad
al perfeccionamiento del derecho, pero antes de la emisin del acto administrativo que en
la especie lo deniega cuando debiera otorgarlo (235) . La ilegitimidad del objeto puede
resultar en primer lugar de la violacin de las normas y los principios de los tratados
internacionales de derechos humanos y del derecho internacional en general en cuanto
contiene preceptos de derecho, tanto en derecho pblico como privado, p. ej. en materia
de discriminacin (236) . El objeto del acto puede tambin resultar violatorio de la
Constitucin o de la ley; o puede constituir la violacin de un reglamento, de una circular
interna, de una disposicin contractual vigente, de un acto administrativo anterior que
gozaba de estabilidad, de derechos de terceros (237) , etc.
As el objeto puede estar viciado:
a) Por ser concretamente prohibido por las normas o los principios del derecho
administrativo (238) , civil, penal (239) , o por violar los principios generales del derecho,
sean ellos o no erga omnes, partes del ius gentium internacional, comunitarios o
supranacionales, constitucionales, legales, etc. En el caso de actividades delictivas de
agentes pblicos, ellas no se consideran ejercicio de la funcin administrativa ni actos de
servicio (240) , incluso cuando sus autores hubieren sido dispensados de pena por la
llamada obediencia debida (241) . Es que la denominada obediencia debida constituy
una dispensa de pena y una admisin de responsabilidad estatal, pero no el
reconocimiento de eficacia, como acto jurdico, a la orden cuyo ilegal incumplimiento se
dispensa de castigo. El principio jurdico sigue siendo que las rdenes aberrantes deben
ser desobedecidas y no son actos administrativos. De ello se deduce que los actos que se
hubieren dictado son inexistentes (242) .

125

Un claro supuesto de acto ilegal es tambin el acto de objeto discriminatorio (243) , que
modernamente recibe ms atencin del derecho. Son as nulos los actos de
discriminacin por el sexo (244) o el gnero (245) , por la altura (246) , por criterios
estticos (247) , por razn de nacionalidad (248) .
b) Por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un objeto
determinado por la ley para otros casos que aquel en que ha sido dictado (apartamiento
de las facultades regladas).
Los diferentes casos estn subsumidos en el decreto-ley 19549/1972 bajo una expresin
comn: violacin de la ley aplicable (art. 14 , inc. b).
La prohibicin del objeto la tomamos en el sentido de objeto ilcito, es decir,
jurdicamente inadmisible; la orden de cometer un delito es as el ejemplo ms claro de
acto nulo por ilicitud del objeto; pero tambin se comprenden aqu todos los casos en que
el objeto del acto resulta lesivo de los derechos individuales de los habitantes, v.gr. con
desconocimiento del derecho de defensa del particular.
El alcance de este puntual ejemplo es controvertible, pues si bien hay casos en que la
justicia ha declarado la nulidad de actos que cercenan en su objeto el derecho del
administrado, p. ej. restringiendo el acceso a las actuaciones (249) , u ordenando el
archivo de stas sin haber resuelto respecto de lo peticionado (250) , otras veces se admite
que la subsecuente intervencin judicial es saneadora del previo incumplimiento
administrativo al deber constitucional de respetar la garanta de la defensa del interesado
(251) . El derecho privado ha sido ms consecuente en declarar la lisa y llana nulidad de
una sancin expulsiva aplicada por una asociacin o federacin sin previa oportunidad de
defensa del agraviado (252) , sin perjuicio de que en derecho privado tambin encontrar,
a veces, ms claramente configurada una discriminacin en cuanto vicio del objeto del
acto (253) .
En cuanto a la fuerza de los precedentes y aplicacin de la doctrina de los actos propios,
es materia opinable si su violacin da lugar tambin a la invalidez del acto (254) , pero se
van afirmando los principios que tutelan la confianza legtima o buena fe del
administrado, sus razonables expectativas an frente a un cambio ulterior del
ordenamiento y tambin la proteccin contra la turpitudinem propriam allegare de la
Administracin.
El principio de que nadie puede ir contra sus propios actos viene del derecho romano a
travs de las Partidas. "Afecta este principio al derecho todo y por consiguiente se aplica
tambin al administrativo y a las consecuencias de los actos de ese orden". Ms an, se ha
dicho que la doctrina de los actos propios, que es una ms de las mltiples derivaciones

126

del principio de la buena fe, debe serle exigida con mayor nfasis a la Administracin
Pblica (255) .
Si el objeto resulta violatorio de facultades regladas ello puede ocurrir porque:
a) El objeto del acto puede estar autorizado, pero para circunstancias de hecho diversas; y
as una declaracin de estado de sitio hecha por el Poder Ejecutivo por conmocin
interna, estando reunido el Congreso, es nula; una declaracin de estado de sitio
dispuesta por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, cuando no hay ataque exterior,
es nula; la cesanta de un funcionario pblico, no dndose las causales previstas por la ley,
es nula; igualmente es nulo un decreto de necesidad y urgencia dictado cuando no ha
existido ninguna de las circunstancias fcticas que describe la norma constitucional (256)
; lo mismo si se prev un subsidio para astilleros nacionales y se lo otorga en cambio a
una empresa armadora (257) .
b) El objeto del acto puede en cambio ser diverso del requerido o autorizado por la ley;
ser nulo por lo tanto el acto que aplique una multa, o la obligacin de trabajar horas
extras, a un agente que ha sido negligente en sus tareas, pues no son sas las sanciones
previstas en la ley (258) ; o el profesor que castiga la indisciplina con una nota baja, pues
no es sa la sancin para castigar la indisciplina, etc. Ello ocurrir tambin en todos los
casos de violacin a los principios fundamentales del orden jurdico, como razonabilidad
y proporcionalidad, buena fe, seguridad jurdica y confianza debida, etc.
3.2. Violacin a los lmites de las facultades discrecionales: irrazonabilidad,
desproporcionalidad, absurdidad
La irrazonabilidad es un vicio del acto, con mltiples hiptesis, tambin en los vicios de la
voluntad del acto: La contradiccin del acto en cuanto resuelva cosas que son antitticas,
o disponga en la parte resolutiva lo contrario de lo que expresaba en los considerandos;
falta de proporcionalidad entre los medios que el acto adopta y los fines que persigue la
ley que dio al administrador las facultades que ste ejerce en el caso (259) , o entre los
hechos acreditados y la decisin que con base en ellos se adopta (260) , etc., tornan nulo el
acto.
En este sentido la jurisprudencia de la Corte Suprema tiene establecido "que las medidas
utilizadas por la autoridad pblica deben ser proporcionadamente adecuadas a los fines
perseguidos por el legislador (261) ". Tambin el Cdigo Civil, en su nuevo art. 954 ,
permite obtener la anulacin de los actos jurdicos en los cuales una de las partes tuviera
una ventaja patrimonial evidentemente desproporcionada, lo cual muestra la vigencia de

127

un principio general contrario a los actos carentes de proporcionalidad, en los cuales una
de las partes pudiere quedar sometida a la otra (262) .
La consagracin legal expresa en el derecho administrativo del principio enunciado la
encontramos en el art. 7 , inc. f), del decreto-ley 19549/1972, donde se expresa que "las
medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas" a la finalidad que
resulte de las normas respectivas que otorgan las facultades pertinentes al rgano de que
se trata. En esta disposicin la proporcionalidad se analiza relacionando el fin que tiene la
norma que otorga la atribucin al rgano, con las medidas adoptadas por ste; pero
tambin puede haber falta de proporcionalidad entre los hechos que determinan el acto
(su causa) y lo que ste dispone.
La desproporcionalidad en el acto administrativo es un vicio del objeto, sin perjuicio de
que pueda tambin aparecer como una forma de arbitrariedad y entonces como vicio de
la voluntad. En el caso que consideramos, no se trata necesariamente de un vicio de
desviacin de poder, pues el funcionario acta con la misma finalidad prevista por la ley,
slo que excedindose en los medios empleados. Sera por ejemplo el caso de que el
Poder Ejecutivo, para impedir la publicacin de un diario o revista durante el estado de
sitio, dispusiera no slo la clausura del peridico sino tambin la detencin de todos los
que han intervenido en su impresin o circulacin (obreros, choferes, repartidores,
canillitas, etc.) o que para preservar el orden en la Capital Federal, durante el estado de
sitio, ordenara la detencin de todos los habitantes de aqulla, etc. Un caso superlativo se
ha dado en materia contractual, en que se fij para el supuesto de revocacin o rescisin
sin causa, una indemnizacin cercana a los mil millones de dlares, "lo que resulta
exorbitante si se advierte que las gerenciadoras son intermediarias que no necesitan
realizar grandes inversiones para llevar a cabo su cometido" (263) .
La falta de proporcionalidad entre el objeto del acto y los fines previstos en la ley vicia el
acto (264) ; tambin lo vicia un exceso entre lo que el acto decide y los hechos que lo
motivan. Por ejemplo, la Administracin puede decretar la cesanta de un funcionario
pblico por falta de respeto a los superiores, pero es evidente que no saludar un da
intencionadamente a un superior es una falta de respeto que en modo alguno justificara
sancin mxima como la cesanta; una sancin as adoptada sera nula por
desproporcionada, sin perjuicio de que sean procedentes sanciones menores (265) y
corresponder sustituirla por una sancin menor, adecuada a los hechos que la
determinan.
Este principio puede aplicarse a una gran cantidad de supuestos y as por ejemplo, se ha
dicho que la fijacin de las tarifas por la prestacin de los servicios pblicos debe guardar
"una razonable equivalencia entre ambas prestaciones (servicio realizado y retribucin
debida), pues donde no hay proporcionalidad tampoco hay razonabilidad" (266) .

128

La absurdidad del objeto vicia el acto, al igual que la imposibilidad de hecho. Absurdidad
e imposibilidad de hecho se superponen en gran medida, aunque no totalmente, ya que
cabe concebir, en primer lugar, actos absurdos que no sean imposibles de hecho (267) . A
su vez, existen tambin actos imposibles de hecho que no sean absurdos, pero de todos
modos hay un gran nmero de casos en que ambas circunstancias pueden darse
conjuntamente. Tambin el acto puede ser absurdo y tener otros vicios adicionales, como
sera un plebiscito preguntando si se puede violar la Constitucin (268) . Si bien a
primera vista puede parecer, a tenor de los ejemplos que damos aqu, que la absurdidad es
una hiptesis excepcional como para que revista poco inters prctico, no es ello as: lo
que ocurre es que a veces la absurdidad, por repetida, parece revestir formas externas de
racionalidad y por ello no se la advierte en su total magnitud. El funcionario que
pretende que el administrado pueda impugnar el acto que lo afecta, sin darle vista de los
fundamentos y pruebas que han llevado a su emisin, est realizando un comportamiento
estrictamente absurdo: en efecto, creer que una persona se puede defender eficazmente de
lo que desconoce, es como pretender que una persona pueda pelear con los ojos
vendados. Sin embargo, si bien nadie dudar un instante de que sea absurdo e irracional
pretender que una persona se defienda con los ojos vendados frente a otra que los tiene
bien abiertos, muchos -sin tanta racionalidad- creen que puede ser admisible que una
persona se defienda de alegaciones e imputaciones cuyo fundamento y probanzas
desconoce.
Por lo tanto, debe tenerse presente que un acto absurdo no es necesariamente un acto
risible o ridculo (aunque pueda serlo) y que la absurdidad tambin puede estar presente
bajo las apariencias de la mayor seriedad y/o dogmatismo: ello no disminuye, sin duda, el
vicio que el acto tiene.
Por lo dems, la absurdidad o irrazonabilidad no est restringida al campo del derecho
pblico, ya que se encuentran ejemplos de ella tambin en el ejercicio de poder por
entidades puramente privadas (269) . Es un verdadero principio general del derecho.
Todo acto contrario a las reglas de la lgica o que resulta de razonamientos falsos (270) ,
es tambin irrazonable y por lo tanto nulo o incluso inexistente en casos de mucha
gravedad.
3.3. Inmoralidad. La tica pblica
La inmoralidad del objeto tambin vicia el acto. En esto es pacfica la doctrina y no parece
que su aceptacin dependa de una toma de posicin en el problema de si el derecho es o
no necesariamente moral, o en qu medida lo es.

129

En efecto, incluso los autores que postulan que puede haber una regla jurdica inmoral
pero vlida, aclaran de todos modos que una ley puede incorporar preceptos morales
como parte de las reglas de derecho, en cuyo caso el acto deber ser moral para ser
jurdico. Tal es lo que ocurre con el art. 953 del Cdigo Civil, aplicable al caso. Pensamos
que el sentido que cabe dar aqu a este posible vicio del acto es el de contravenir la
moralidad positiva, cuyas normas y reglas no son creadas por la tica, sino descubiertas y
explicadas por ella.
Cuando la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin establece en su art. III las
medidas y principios preventivos de dicha corrupcin, est consagrando, del mismo
modo que el Cdigo Civil, principios de tica pblica cuya violacin torna inmoral y por
ende nulo el acto.
Constituye una cuestin ms difcil la cuestin de la ley inmoral. El problema no es
solamente de derecho interno pues existen juicios universales acerca de ello, por ejemplo
en cuanto se consideran delitos de lesa humanidad la esclavitud, el genocidio, el
apartheid, la tortura, la piratera, etc., todo lo cual permea luego el resto del
ordenamiento interno. La corrupcin, en el prembulo de la CICC, aparece a nuestro
juicio como integrando ese nuevo orden pblico internacional, in statu nascendi.
De todos modos, el objeto que en s mismo sea inmoral (y no slo por transgresin a los
principios de la moral sexual), es con ello nulo. Un acto que exija adhesin a un partido, o
a una persona, o a un gobernante, como requisito para ser funcionario pblico, o
contratista del Estado, etc., es tambin nulo por inmoral. Un acto que tenga por objeto la
apologa del gobierno, el culto a la personalidad o la exaltacin de sus personeros (la
construccin de un monumento a una figura del gobierno; la denominacin de un lugar
pblico con el nombre del gobernante, etc.), es asimismo nulo (271) . Tambin lo ser
todo acto de sumisin o de humillacin, de pleitesa y en general todo acto que importe
un desconocimiento esencial de la dignidad de la persona humana. El acto inmoral, en
principio, es nulo y su vicio insanable (272) ; si la inmoralidad es grosera, el acto ser
inexistente. Pero la variedad de situaciones fcticas puede tambin dar lugar a la
anulabilidad o incluso a la validez segn la importancia del vicio.
La Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, al condenar tanto penal como
administrativamente diversos comportamientos corruptos o propensos a la corrupcin,
constituye tambin un catlogo de ejemplos de actos de objeto inmoral y desde luego
prohibido por corrupcin. En efecto, el captulo sobre las medidas preventivas de la
corrupcin, que la CICC describe, contempla, a contrario, supuestos de conductas que
son condenadas con el juicio supranacional de esta Convencin, e internacional de la
convencin de tal ndole, en curso de aprobacin. Dada la obligatoriedad de los tratados
por sobre el derecho interno y que su incumplimiento es de gravedad institucional,

130

extraa que no se la invoque ms frecuentemente en los fallos, a pesar del principio iura
novit curia y de lo que dice el prembulo de la CICC.
No ha de olvidarse, tampoco, que en materia de corrupcin nos encontramos
posiblemente ante un nuevo orden pblico internacional, in statu nascendi, con sus
conocidas implicancias jurisdiccionales extranjeras e internacionales.
3.4. El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible
El acto ser invlido si resulta incierto en cuanto a qu especie de acto es, o a en qu
tiempo o lugar (273) habr de producir sus efectos, o a qu personas o cosas afecta. Debe
tratarse de una imprecisin u oscuridad importante y que afecte una parte principal del
acto. Si lo impreciso es tan slo un aspecto secundario del acto, entonces ste no ser
obligatorio en ese aspecto, pero por lo dems resultar vlido (274) . Adems, la
oscuridad debe ser insanable o insuperable. En consecuencia, si con un poco de buena
voluntad, releyendo el acto, relacionndolo con sus fundamentos o sus antecedentes y
realizando en suma un razonable esfuerzo de interpretacin, es posible encontrar el
sentido del mismo a pesar de la redaccin defectuosa de que pudiera adolecer,
entendemos que el acto es igualmente vlido. Slo cuando ningn esfuerzo de
interpretacin razonable (275) permita superar la oscuridad o imprecisin del acto, podr
considerarse que el mismo es invlido y en tal caso el acto ser inexistente o nulo. Lo
concreto ser que si no se entiende no podr exigirse su cumplimiento. A su vez, si el
acto deja margen a dudas sin ser totalmente incomprensible, esa duda juega en favor del
administrado por el principio del error excusable.
En cuanto a la imposibilidad de hecho pueden distinguirse tres hiptesis, dos de las
cuales se refieren a la imposibilidad de hecho de tipo material y una tercera a una
eventual imposibilidad por falta de sustrato jurdico; as: a) por falta de sustrato personal:
el nombramiento en la funcin pblica de una persona fallecida; un acto estableciendo
una obligacin o sancin de tipo personal (inhabilitacin, suspensin, etc.), es imposible
de hecho si se dicta despus del fallecimiento de la persona obligada por el acto; una pena
personal puede tambin extinguirse si, dictada en vida de una persona, sta fallece
despus; b) por falta de sustrato material: cuando la cosa a que el acto se refiere no existe,
o ha desaparecido; o cuando la ejecucin de lo que el acto dispone es material o
tcnicamente imposible. Tambin cabe incluir aqu imposibilidades temporales, como la
de utilizar un determinado equipo electrnico cuando l no se halla disponible en el
mercado local (276) ; c) por falta de sustrato jurdico: este supuesto de imposibilidad
material por falta de sustrato normativo tiene tambin antecedentes en otras ramas del
derecho. As puede ocurrir en el derecho penal con la imposibilidad material derivada de
la supresin de un organismo judicial, o de la imposibilidad lgica derivada de una

131

incapacidad o incompetencia sobrevenida (277) . Son diversos los supuestos de


imposibilidad de hecho como vicio del acto administrativo por falta de sustrato jurdico.
Un acto administrativo ya extinguido anteriormente por cualquier causa eficiente (278)
no puede, lgica ni materialmente, volver a ser extinguido; tambin es inexistente el
nombramiento para un cargo que no existe; la aplicacin de una sancin disciplinaria,
traslado, etc., a quien ya no es funcionario pblico (279) ; los actos referidos a personas
jurdicas ya extinguidas, o a actos privados absolutamente nulos; la revocacin de la
aceptacin de la renuncia; revocacin de una baja (280) , etc.
Cuando hay clara y absoluta imposibilidad de hecho el acto es inexistente, no puede
cumplirse; el decreto-ley 19549/1972 no prev expresamente una solucin para el caso
(281) .
3.5. Debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no
propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos
adquiridos
Si el acto no resuelve puntos comprendidos en el expediente, oportunamente propuestos
por el recurrente o interesado y que eran conducentes a la solucin del caso, el acto
resultar viciado (282) . El administrado tiene as el derecho constitucional, por aplicacin
del criterio jurisprudencial respecto de las sentencias arbitrarias, a obtener una
"consideracin explcita" (283) de lo aducido y el acto administrativo que no cumpla con
este requisito de adecuada motivacin ser en nuestro concepto nulo de nulidad absoluta
e insanable. Esto ha sido consagrado en el decreto-ley 19549/1972, cuyo art. 1 , inc. f),
ap. 3), segn el cual los particulares tienen derecho a que "El acto decisorio haga expresa
consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto
fueren conducentes a la solucin del caso". No debiera ser transgredido por la
Administracin ni desvalorizado por la justicia.
Por aplicacin del art. 14 , inc. b), la transgresin a esta norma aplicable explcitamente,
da lugar a la nulidad del acto. Sin embargo, no faltan los fallos que lo consideran, lo
mismo que la indefensin previa, un vicio subsanable con la debida intervencin y debate
jurisdiccional. Ello, por supuesto, viola en primer lugar el texto expreso del decreto-ley
que establece la nulidad absoluta, ergo insanables, para este tipo de violaciones
fundamentales al ordenamiento.
Por ello, si bien no ser indispensable un anlisis de cada uno de los argumentos del
interesado, sino slo de los principales, ese anlisis debe ser explcito, razonado y
suficiente. A fortiori, la total ausencia de anlisis, en la motivacin del acto, de la

132

argumentacin del administrado, vicia de nulidad al acto en forma completa, pues all la
arbitrariedad es en este aspecto total.
(235) CNFed. CA, Sala IV, "Rizzo" , 19/6/1998, que recuerda a la CSJN, "Quinteros", 1982,
Fallos, 304:871 ; "De Martn", 1976, 296:723 ; LL, 1997-B-302, expte. S-1492/95.
(236) Ver ""Bella"", CNCiv., Sala D, LL, 1998-B-626: supra, cap. I, 12.6. Tambin se encuentra
vicio en el objeto por discriminacin o violacin al principio de igualdad en ""Naumann"" ,
CNFed. CA, Sala I, 31/10/1997; "Ros"" , Sala I, 2/3/1999, consid. 11 y 13; los efectos de la
nulidad por vicio en el objeto son generalmente retroactivos: "Escudero de Dacharry" , Sala I,
6/8/1996.
(237) PTN, Dictmenes, 158:169, 171; 172:220.
(238) En un caso se resolvi que era nulo el acto de designacin en un cargo objeto de concurso, si
conforme a las normas vigentes la persona no poda concursar. El acto era, segn se estim, de
objeto prohibido: CNFed. CA, Sala I, "Castro", ao 1999, LL, 2000-B-305.
(239) PTN, Dictmenes, 158:169, 171; 191:12.
(240) CSJN, "Videla" , 7/4/1987.
(241) CSJN, "Camps" , 22/6/1987.
(242) Comp. CNFed. CA, Sala III, "Mndez" , ao 1999, LL, 2000-A-137.
(243) P. ej., negar la inscripcin como alumno para un profesorado de matemticas a una persona
de baja estatura, aun con fundamento normativo. CSJN, "Arenzn", 1984, Fallos, 306:400 ,
406, consid. 5). Tambin se lo puede encuadrar como conclusin inatinente.
(244) CCAyT CABA, Sala I, del 12/12/2000 en autos "Fundacin Mujeres en Igualdad v.
G.C.B.A. s/amparo" , expte. 9421.
(245) El caso "Bella", CNCiv., Sala D, LL, 1998-B-626.
(246) El ya citado caso "Arenzn", CSJN, Fallos, 306:400 , ao 1984.
(247) Ha sido considerado arbitrariamente discriminatorio, excediendo lo opinable, otorgar un
subsidio mensual y vitalicio al teatro y la danza, excluyendo la msica: CNCiv., sala I, "Castro
v. MCBA", ao 1999, LL, 3/7/2000. Igual solucin cuando se otorg la pensin vitalicia de la
ley 20733 a algunos de los grandes premios nacionales y a otros no: "Romano, Luis Enrique v.
Estado nacional (Ministerio de Bienestar Social) s/nulidad de resolucin", CNFed. CA, Sala IV,
27/6/1985, causa 8976.
(248) CCAyT CABA, Sala II, "Najmas Little, Luis v. GCBA (Dir. Gral. de Educacin de Gestin
Privada) s/amparo (art. 14 CCABA)", del 21/3/2002 y CSJN, en autos "Repetto, Ins Mara",
Fallos, 311:2272 .
(249) CNFed. CA, Sala I, "Corni" , 12/2/1998.
(250) CNFed. CA, Sala I, "Insaurralde" , 27/2/1998.

133

(251) A menos que encuentre una conjuncin sinrgica de vicios: falta de defensa, de
fundamentacin, de dictamen jurdico previo, etc.: STCorrientes, "Bentez de Machado", 1997,
DJ, 1998-2-61. Algo parecido en CSJN, "Sol" , 1997, DJ, 1998-2-232 y "Cedale", 1998, Fallos,
321-2:1970 , ED, 180:998. Estos casos retoman la lnea de ""Doyarzbal"", 295:344 , ao 1976;
""Honecker"", 303:779 , ao 1981; ""Vilche"", 304:1891 , ao 1982; ""Orozco de Muoz"",
305:115 , ao 1983; ""Loza"", 305:628 , ao 1983; ""Palmucci"", 306:2009 , ao 1984;
""Quiroga", 307:207 , ao 1985.
(252) Se trataba de la Federacin Argentina de Box, ""Gonzlez Lorenzo"", ao 1960, LL, 99:738,
753.
(253) CNCom., Sala D, C., E.V., LL, 14/7/2000, LL, 26/7/2000, p. 8; "Bella", CNCiv., Sala D, LL,
1998-B-626.
(254) Sin embargo hay en esto un progreso: ver, p. ej., CNFed. CA, Sala I, "Rava, Marta I. v.
Estado nacional (Fiscala de Investigaciones Administrativas)", LL, 1996-C-459.
(255) CNTrab., Sala de Feria, "Asociacin Bancaria SEB v. Banco Central de la Repblica
Argentina", DT, 2000-B-1580.
(256) CSJN, "Verrocchi", Fallos, 322:1726 , 1999.
(257) PTN, Dictmenes, 164:249, 253.
(258) SCBA, "Acua", 1965, LL, 118:250: nulidad del acto por aplicacin de sancin no prevista en
la ley respectiva.
(259) A veces, en efecto, la falta de proporcionalidad es tambin un uso del poder o los recursos para
fines distintos a los establecidos por la ley, como en el caso "Torello", CNFed. CA, Sala II (por
error de la publicacin se consigna Sala I), LL, 2000-B-275: "manifiestamente contrarios a los
destinos a los cuales deben afectarse" p. 277.
(260) Cm. Fed. Rosario, Sala B, "Lapagessi", JA, 1984-III-440 .
(261) CSJN, Fallos, 248:800 , 815, ""Sindicato Argentino de Msicos"", 1960, y sus precedentes
171:348, 362,""Swift de La Plata S.A."" , 1934; ""Inchauspe Hnos"", (1991) 199:483 , para actos
dictados en virtud del estado de sitio, pero aplicable a todo tipo de actos administrativos.
(262) Como dijo la CNFed. CA, Sala II (sic), in re "Torello", LL, 2000-B-275, 278, "En esas
condiciones, la situacin planteada colocara jurdicamente al Instituto en una situacin de
sometimiento, al imponerle una obligacin indemnizatoria que lo forzara a mantener el
contrato".
(263) CNFed. CA, Sala II (sic), "Torello", LL, 2000-B-275, 278.
(264) En tal sentido, Dictmenes, 102:226.
(265) En sentido similar, Dictmenes, op. cit.,102:226.
(266) SC de Mendoza, "Andrs" , 1967, LL, 129:833, 836, 837.
(267) En un caso la UBA, "invocando razones presupuestarias, decide no realizar el mdico gasto
de una medalla de oro. Resulta realmente carente de toda seriedad dejar constancia en un

134

diploma oficial de la obtencin de una medalla que no se va a entregar": CNFed. CA, Sala IV,
"Rizzo" , 19/6/1998, consid. VIII, 2 prrafo. Otro caso es que se exijan formularios sin
justificacin racional alguna: "El Ateneo Pedro Garca S.A. v. Direccin General Impositiva",
ao 1997, CNFed. CA, Sala II, LL, 1998-B-554.
(268) TS Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Acordada Electoral n 3 , ao 1999, DJ, 1999-1-903.
(269) Un ejemplo en el caso "Bella", CNCiv., Sala D, LL, 1998-B-626. La actora le gan a todos los
hombres en tiro con Fusil Mauser y le queran dar, en lugar del premio por el cual haba
concursado, un premio... especial para damas. La defendi con xito la Asociacin por los
Derechos Civiles que preside Alejandro Carri.
(270) En este sentido "esta resolucin carece [...] de lgica en sus considerandos y aun hay
inconsecuencia entre ellos en s y respecto de parte dispositiva", SC de Mendoza, JA, 1968-I765, 768.
(271) Se ha dicho as que un acto "dedicado a la glorificacin de personas de un rgimen", adolece
de "total imposibilidad tico-poltica", su objeto es "jurdicamente imposible"; PTN,
Dictmenes, 85:103.
(272) CSJN, "Tiburcio Lpez y otro" , Fallos, 179:273, 1937.
(273) PTN, Dictmenes, 137:274, 276; en el caso la concesin o permiso de uso de objeto impreciso
haba sido otorgada verbalmente. Ambos elementos llevaron a considerar que el acto verbal era
irrelevante, esto es, inexistente. Sin embargo, creemos que lo determinante del criterio
adoptado no fue tanto la imprecisin del objeto, que en la especie pareca subsanable, sino el
carcter meramente verbal de una decisin que llevaba "en el caso" a la transmisin de la
propiedad.
(274) La nulidad parcial de un acto no perjudica sus otras disposiciones vlidas, siempre que sean
separables (CC, 1039 ). Comp. PTN, Dictmenes, 71:297. Igual regla en el art. 16 del decretoley 19549/1972: "la invalidez de una clusula accidental o accesoria de un acto administrativo
no importar la nulidad de ste, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto
emitido". Lo mismo es aplicable cuando, no tratndose de una clusula accidental o accesoria,
de todos modos se trata de una clusula separable.
(275) No, pues, "un verdadero esfuerzo dialctico": CS de Mendoza, JA, 1968-I-768.
(276) Juzg. Fed. n 1, Tucumn, "FA-MA y MS Producciones S.R.L. v. AFIP", LL, NOA, 20001089.
(277) "En el caso de autos hay una imposibilidad insalvable para que la justicia militar juzgue en el
presente caso, ya que hay una norma constitucional que lo prohbe expresamente y cuya
inobservancia acarreara la responsabilidad internacional del Estado argentino": CNFed. Crim.
y Corr., "Videla" , ao 1999, LL, 2000-A-285, 288.
(278) En el caso del acto extinguido cuya extincin es dejada sin efecto: hace la extincin del acto
extintivo renacer per se el acto originariamente extinguido" A veces se lo resuelve

135

expresamente; otras resulta as del contexto de la sentencia. Ver, p. ej., CSJN, "Hernndez",
ED, 108-586.
(279) Este caso se ha dado varias veces, considerndose en tales situaciones que el acto era nulo.
CSJN, Fallos, 251:368, 374, "Magallanes" , 1961; 254:88, "Paz" , 1962; Cmara Federal de la
Capital, JA, 1966-IV-40, "Pascali", 1966; CNFed. CA, "Pereyra", causa 310, 9/12/1980. Con
todo, hace ya tiempo se empez a usar una frmula en la cual se dispone "dejar constancia en el
legajo personal [...] del ex agente [...] que de acuerdo a las conclusiones arribadas en el
presente sumario, de haber permanecido en el cargo se habra hecho pasible de la medida
disciplinaria de cesanta"; contra ese acto no se admiti el recurso judicial directo: CNFed. CA,
Sala I, "Echegaray", 1975, LL, 1975-B-769.
(280) La Administracin derog la baja de un agente y orden la reincorporacin, olvidando que
"para reanudar el vnculo no basta la sola voluntad de la Administracin", pues "no procede
forzar un vnculo laboral compulsivo", como seal la 1 instancia en "Prez de Aonzo", 1996,
CNFed. CA, Sala I, LL, 1996-D-129, 130.
(281) SCBA,""Ibarra"", consid. 4, JA, 1994-III-100. Si bien los hechos de la causa no surgen
claramente del fallo, pareciera que se neg virtualidad jurdica y existencia al traslado y con ello
no se consider posible ponderar la impugnacin.
(282) Fallos, 233:213 ; 234:307 ; 239:320 ; 241:405 ; 247:111 y 560 , etc.
(283) Fallos, 241:405 , "Acosta", 1958.

VII. PROCEDIMIENTOS (ART. 7 , INC. D)


1. Generalidades
En el caso del presente inciso, la regularidad del acto se debe apreciar al momento de ser
emitido, razn por la cual, los procedimientos "esenciales y sustanciales" deben ser
completados antes de su emisin.
Otra cuestin que no debe perderse de vista es que no slo corresponde observar los
procedimientos previstos en la norma sino los implcitos en el ordenamiento jurdico.
Uno de tales procedimientos esenciales es el debido proceso: audiencia, vista,
ofrecimiento y produccin de prueba (284) (art. 1 , inc. f), en especial en el caso de
sumario previo a la aplicacin de una sancin (285) ; sin embargo esto slo se exige

136

cabalmente respecto de sanciones expulsivas pero no de sanciones "menores" (286) , y los


efectos de su omisin varan: anulable (287) ; nulo (288) .
Cuando el ordenamiento exige la realizacin de licitacin o audiencia pblica en forma
previa a la emisin del acto, su falta o vicio grave en dicho procedimiento torna al acto
nulo (289) . Lo propio ocurre con las designaciones previo concurso de oposicin y
antecedentes.
La existencia de varios vicios acarrear sin duda la nulidad del acto (290) . Tambin
procede cuando la indefensin es producida ante sanciones graves de entes pblicos no
estatales (ej., colegios profesionales) o personas del derecho privado (asociaciones
deportivas u otras).
Debera ser la solucin general, pues el art. 14 , inc. b), sanciona con nulidad el
incumplimiento de las formas esenciales (291) . Hemos sostenido enfticamente que hay
tambin una razn prctica: el nico modo en que un funcionario pblico que ha
desconocido esta garanta constitucional pueda aprender a respetarla y seguirla en el
futuro, es restituyendo las cosas a su estado anterior; obligando al mismo funcionario a
tramitar y resolver nuevamente la cuestin, esta vez con el debido respeto a los derechos
del individuo. Lamentablemente, no es entendido de este modo en forma tan extendida
por la jurisprudencia que ha decidido que basta con sanear en alguna etapa superior del
procedimiento administrativo, o aun en la instancia judicial, el grave vicio que afecta al
acto (292) .
2. El dictamen jurdico
En especial, la norma exige el cumplimiento de dictamen previo, el que resulta
obligatorio cuando "el acto pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legtimos". La
sancin por su omisin debe necesariamente ser la nulidad, sin embargo, rara vez es
declarado as por la jurisprudencia (293) , entendiendo, en general que si en alguna etapa
posterior al dictado del acto se ha subsanado la misma, ello resulta suficiente para
sanearlo (294) .

137

(284) Se ha anulado un acto por no considerar siquiera la prueba ofrecida, sin fundamento alguno.
CNFed. CA, Sala IV, "Uromar S.A." , DJ, 2000-3-257, ao 1999.
(285) Se ha anulado la clausura de un establecimiento comercial dictada sin efectuar la previa
intimacin que exiga la reglamentacin respectiva (CCAyT CABA, Sala II, "Varsavsky,
Nstor Daro v. GCBA s/amparo", expte. 58, resuelta el 21/8/2001).
(286) CNFed. CA, Sala V, "Bursztyn" , causa 54.276/92, sentencia del 23/11/1998.
(287) CSJN, Fallos, 212:546; 218:535 ; 222:117; 253:232; 258:299 ; PTN, Dictmenes, 73:30;
57:215. El defecto en la tramitacin del sumario puede no ocasionar la nulidad del acto, pero es
causa suficiente para que, previo nuevo sumario, se declare la cesanta del sumariante. El
defecto expulsivo y depuratorio es as doble: primero cae el sumariado inicial, luego cae su
sumariante: SC Buenos Aires, "P. de Q., M.S.L. v. Municipalidad de Morn" , ao 1999, LL,
2000-A-110.
(288) CSJN, "Ferrer Deheza" , 2/9/1976 (un plazo de 24 hs para formular descargo y ofrecer
prueba); Fallos, 198:78, "Provincia de Santiago del Estero v. Enrique Campagno" , 1944,
excelente fallo; 192:303; ""Vargas Galndez"" (1949), 213:449 ; ""Braun y Linder"" (1957),
239:54; ""Chaar"" (1972), 283:330 ; comparar ""Delgado"" (1949), 214:624 ; ""Buttini"" (1960),
247:161 ; CNFed. CA, Sala III, "Carbone", causa 21.647, sentencia del 17/11/1989; PTN,
Dictmenes, 71:137 bis.
(289) CSJN, Fallos, 179:249, "Empresa Constructora F.H. Schmidt S.A." , 1937; 144:255, "Di Leo",
1925; 137:383, "Bidondo", 1923; 95:33, "Villegas", 1902; aunque all era nulidad absoluta y
manifiesta, en el estricto sentido del Cdigo Civil, lo que luego se abandon en el caso "Los
Lagos"; los fallos "Youssefian" de la CNFed CA, Sala IV, para la cautelar ver LL, 1997-F-270 y
la sentencia definitiva de 1998.
CCAyT CABA, "Sanecar, SACIFIA v. GCBA s/cobro de pesos", Sala II, resuelta el 11/9/2002,
expte. n 690; "Tellado, Hctor v. GCBA s/cobro de pesos", Sala II, resuelta el 19/9/2002,
expte. 1362; "Proveedura Mdica S.R.L. v. GCBA s/cobro de pesos", Sala II, resuelta el
6/9/2002, expte. 1700.
(290) CNFed. CA, Sala IV, "Uromar S.A." , DJ, 2000-3-257, ao 1999; CNFed. CA, Sala IV,
"Ambros", 1994, LL, 1995-B-219, consid. VII.
(291) CCAyT CABA, Sala II, in re "Gamboa, Carlos Alfredo v. Sec. Educacin GCBA s/amparo",
del 12/10/2001, LL, 10/4/2002.
(292) En algunos casos se anula directamente el acto CNFed. CA, Sala I, "Corni" , 12/2/1998
(archivo de actuaciones sin resolver la peticin); CNFed. CA, Sala I, "Insaurralde" , 27/2/1998
(denegatoria de acceso a informacin confidencial). En otra ocasin, en que la denegacin se
produjo de hecho, se intent una medida cautelar autnoma en la que se obtuvo el envo al
juzgado de la documentacin ocultada y all la Cmara orden al juez dar vista a las partes en
sede judicial: Sala I, "Finmeccanica Spa Aerea Alenia Difesa v. Ministerio de Defensa" ,
6/11/1998, LL, 1999-B-517; CNFed. CA, Sala IV, "Carbone", 14/11/1989, causa 21.647
(resolver recurso sin dar vista de las actuaciones). En otros "muchos" casos, se da por suplido
ante el cumplimiento del requisito en instancias superiores o en sede judicial.

138

(293) Ha declarado la nulidad la CNFed. CA, Sala IV, "Uromar S.A." , DJ, 2000-3-257, consid.
VIII: "Ha de entenderse que la doctrina de la subsanabilidad judicial del acto administrativo ha
de tener un campo de aplicacin limitado a casos extraordinarios, pues de lo contrario llevara a
los jueces a tener como funcin normal suplir la voluntad de la Administracin, exorbitando
sus atribuciones, las que son de control ["]". En igual sentido la Sala I (Licht, Coviello; por
error de la publicacin se indica la Sala V), "Consorcio de Propietarios de la calle Csar Daz
1975, C.F. v. Resolucin 945/97 , ENRE (Reclamo n 30637/1995)"", 2000, ED, 29/9/2000,
""no puede considerarse un "dictamen" [...] donde informa solamente esto ["]. Y sas son
todas las razones" (consid. 9, 2 prr.). La Dra. Daniele en su voto en disidencia en autos "Vicla
S.A. v. DGR (Res. N 4412/DGR/2000 ) s/recurso de apelacin judicial c/decisiones de la
DGR", Cmara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires,
Sala II, resuelta el 22/8/2002, expte. RDC-36, sostuvo la insusceptibilidad de saneamiento
posterior del vicio de ausencia de dictamen jurdico, basada en el principio de legalidad objetiva
que debe regir a la actividad de la Administracin. Postul, asimismo que lo contrario
implicara admitir la creacin por va pretoriana de una forma de saneamiento de los actos
nulos.
(294) CSJN, ""Duperial SAIC"", ao 1979, Fallos, 301:953 , consid. 6, ps. 956-7, en que se
puntualiz que el interesado pidi y obtuvo el dictamen posterior. PTN, Dictmenes, 144:148;
193:110; 197:162, con invocacin de ""Duperial"", CNFed. CA, Sala II, RAP, 6-97 (Buenos
Aires, 1978).

VIII. MOTIVACIN (ART. 7 , INC. E)


1. Generalidades
El presente requisito establece el imperativo de que todo acto administrativo deba estar
adecuadamente motivado, explicndose cules han sido las razones que han llevado al
rgano a emitir el acto en la forma en que lo ha hecho. Las razones que se requieren son
tanto las que hacen a las circunstancias fcticas como al derecho aplicable. El artculo, as,
diferencia los hechos que sustentan al acto de la explicacin de los mismos que haga el
rgano emisor.
La fundamentacin o motivacin (295) , vale decir la explicacin de cules son los hechos
probados y cmo determinan, a juicio de quien resuelve, el contenido dispositivo que se le
da al acto en el mismo instrumento, es un recaudo inexcusable que el acto debe satisfacer.

139

En nada difiere este doble requisito del que se da para la validez de las sentencias
judiciales.
Lo propio ocurre con la fundamentacin normativa. Una cosa es que el acto pueda
sustentarse en el derecho vigente y otra que el funcionario que lo dicta haya expresado
adecuadamente por qu entiende que el objeto del acto se relaciona con la norma y por
ende su contenido resulta en definitiva ajustado a derecho (296) .
El solo hecho de que aparezca mencionada una norma jurdica, de ninguna forma
constituye una fundamentacin suficiente (297) , por cuanto debe explicarse -tal como se
dijo en el prrafo anterior- el encuadre de la situacin fctica en el derecho aplicable y la
relacin entre el objeto del acto y la norma. Tambin requiere la especificacin de la parte
pertinente de la norma, ya que la motivacin debe ser suficiente. De este modo no puede
admitirse como seria la motivacin de un acto que indique por ejemplo que se
fundamenta en la aplicacin del decreto-ley 19549/1972 sin aclarar a qu norma
concreta de dicho ordenamiento se refiere (298) .
Si se revoca una designacin con fundamento en que la persona no tiene ttulo
profesional, el acto es nulo si la ley no exiga tal ttulo. Habra all, sea arbitrariedad por
error manifiesto de derecho, sea irrazonabilidad por conclusin inatinente, sea vicio en la
motivacin (299) . Son arbitrarios los actos que prescinden de fundamentacin normativa
seria o cometen un inexcusable error de derecho (300) . "La necesidad legal de fundar el
acto administrativo no constituye una exigencia vaca de contenido, ya que el propsito
de la norma [...] radica en garantizar el derecho de los administrados haciendo que sea
factible conocer las razones que indujeron a emitir el acto (301) . Ello es as por cuanto
los principios republicanos imponen la obligacin a la Administracin de dar cuenta de
sus actos cumpliendo los recaudos exigidos para permitir que stos puedan ser
impugnados por quienes vean afectados sus derechos; y la necesidad de que los jueces
cuenten con los datos indispensables para ejercer la revisin de su legitimidad y
razonabilidad". La fundamentacin hace a los principios republicanos y al Estado de
Derecho; es precondicin de la defensa del interesado y de su control judicial (302) ; el
acto inmotivado es, para nosotros y en un Estado de Derecho, irremediablemente nulo.
Se ha relacionado con gran propiedad a este requisito con los principios de legalidad,
debido proceso y razonabilidad (303) .
De ello se deduce que la ilegitimidad del acto en relacin a este aspecto puede presentarse
de cuatro maneras diferentes: a) falta de sustento fctico, b) falta de sustento jurdico, c)
falta de explicitacin suficiente del sustento fctico, d) falta de explicitacin suficiente del
sustento jurdico.

140

La diferenciacin resulta beneficiosa a efectos de separar adecuadamente las


consecuencias de los vicios que acarrean, cuya gravedad e importancia vara segn el tipo
de transgresin de que se trate. As resulta que a) y c) revisten ms importancia que d).
La falta de motivacin en derecho es sin duda la de ms fcil remedio, tal vez la nica que
pueda resultar subsanable (304) .
Debe pensarse que si no se conocen cules son los hechos tenidos en cuenta por el
administrador para dictar el acto o cmo los ha considerado no puede realizarse a
posteriori el control de la legitimidad del mismo (305) , en tanto que si se conocen tales
hechos porque han sido debidamente explicados, s puede realizarse luego la subsuncin
en la norma.
Entendemos aplicable la jurisprudencia en materia de sentencias arbitrarias, si el vicio
consiste en falta de fundamentacin normativa seria, aunque no la comisin de un total e
inexcusable error de derecho. El simple error de derecho, por lo tanto, no constituye
necesariamente arbitrariedad (306) , sin perjuicio de que la inadecuacin del acto al
ordenamiento debe ser igualmente penalizada con la invalidez, pero no ya por defecto de
fundamentacin sino por falta de adecuacin objetiva al orden jurdico.
La jurisprudencia tambin registra numerosos casos en que ha admitido que en vez de
constar la motivacin en los "considerandos" del acto, pueda surgir de dictmenes
anteriores o de las actuaciones administrativas en general (307) , pero en tal caso se exige
que la relacin sea sucinta pero suficiente y que la mencin de las actuaciones de las que
surgira tal motivacin sea expresa en el acto (308) . Tambin debera ser notificado
lealmente al administrado.
Si bien en ciertos casos se ha entendido que cuando la ley establece como fundamento
"suficiente" la existencia de "razones de servicio" (309) , tal motivacin resultara vlida sin perjuicio de la existencia real o no de hechos que le sirvan de causa- en el supuesto de
actos producidos en ejercicio de facultades discrecionales, el requisito debe cumplirse con
mayor exigencia ya que "es mayor la necesidad de dar razn y cuenta de la ntima
correlacin entre motivo, contenido y finalidad " (310) .
A su vez la pobreza extrema, generalidad o superficialidad de la argumentacin jurdica,
el recurso a los juicios apodcticos, abstractos y totalmente tericos que la motivacin
eventualmente contenga, constituyen ya hiptesis de insanable nulidad.
Tambin constituye un vicio de arbitrariedad la existencia de actos ilgicamente
motivados. As un acto fundado en razonamientos falsos, es entonces un acto arbitrario y
con ello nulo.

141

Puede distinguirse entre las falacias no formales y las falacias formales. Las primeras son
razonamientos incorrectos con apariencia de correccin, pero que en realidad no lo son
(por ejemplo, sostener que el inters pblico debe privar sobre el particular o apelaciones
al inters general, al bien comn, como nico fundamento; la falacia de conclusin
inatinente (311) , implica obtener una conclusin que nada tiene que ver con el
argumento que se utiliza: argumentar que el particular debe cumplir con todas sus
obligaciones y que por lo tanto debe sancionrselo con una multa; en este ejemplo nadie
discutir la primera afirmacin, pero de ella no se sigue la segunda. Es un razonamiento
comn en algunos organismos (312) o negar la matriculacin en un curso de profesorado
de matemticas y astronoma por no tener la estatura requerida (313) : "la estatura del
actor [...] no guarda razonable relacin con el objetivo de estudiar el profesorado de
matemticas y astronoma") (314) .
Tambin constituyen este tipo de falacias los argumentos ad hominem (es tal si se dijera
que el recurso por el cual un funcionario pide que le paguen sueldos atrasados debe ser
desestimado, porque se sabe que el recurrente es un hombre que tiene malos
antecedentes en la funcin) o ad baculum (apelacin a la fuerza), ad populum (apelando al
asentimiento popular). En el mismo plano est el argumento por la ignorancia, ad
ignorantiam.
Falacias formales son las que se producen cuando se hace un razonamiento silogstico
invlido, independientemente de su contenido o de la verdad de las premisas de que
parte. Ello ocurre por ejemplo cuando el razonamiento llega en la conclusin ms all de
lo que dicen las premisas.

(295) Se ha definido a la motivacin "como un aspecto o ingrediente del elemento forma del acto
que tiende a poner de manifiesto la juridicidad del acto emitido, acreditando que, en el caso
concurren las circunstancias de hecho o de derecho que justifican su emisin", CNFed. CA, Sala
II, in re "Gordillo, Jorge H. v. E.N. (Min. de Trab y Seg. Soc.) s/empleo pblico", del
8/6/1995. Tambin se ha dicho que "La motivacin es la expresin concreta de las razones
fcticas y jurdicas en funcin de las cuales se ha emitido el acto", en la causa "Parodi, Juan C. v.
UBA - Resol. 3878/00" del 10/10/2001.
(296) CNEsp. CC, Sala I, in re, "Orobio de lvarez, Norma Ida v. M.C.B.A. s/reclamo a los agentes
municipales": "Es decir, que tal motivacin, como exteriorizacin de los extremos en que se

142

sustenta el acto, se refiere a tres aspectos: las razones que inducen a emitir el acto, los hechos y
antecedentes que le sirven de causa y el derecho aplicable".
(297) "Resulta inaceptable como suficiente motivacin del acto administrativo la mera
transcripcin de la norma legal en que pretende sustentrselo, toda vez que ello impide conocer
no slo si se ha cumplido con la finalidad legal, sino tambin si ha existido razonabilidad y
buena fe". CNFed. CA, Sala I, del voto del juez Bujn en autos "Marenco, Guillermo Julio v.
Estado nacional - Min. de Accin Social y SP s/empleo pblico" , del 16/4/1998.
(298) Sin embargo, tambin se ha dicho que "cuando una norma legal aplicable es suficientemente
comprensiva su mera referencia puede surtir efectos de motivacin, resultando as que la simple
cita de la disposicin legal valdra como tal", CNFed. CA, Sala II, del voto de la juez Herrera en
autos "Crespo de Basanta, Delia Luisa v. Instituto de Obra Social - MEOySP s/empleo
pblico" , del 4/11/1997.
(299) CNFed. CA, Sala IV, "Russo", ao 1987, LL, 1988-A-96.
(300) Fallos, 244:523 , "Jacobson v. Canaro", 1959.
(301) CNFed. CA, Sala IV, "Negocios y Participaciones S.A.", 16/3/1998, consid. 8, 2 y 3
prrafos (y Sala III, 7/4/1983, "Cas T.V. S.A. v. Comit Federal de Radiodifusin").
(302) Cm. Fed. Mendoza, Sala A, "Collado Cattani", LL, 1997-D-733, ao 1996.
(303) "El art. 1 , inc. f, ap. 3 de la ley 19549 reconoce y garantiza al administrado el derecho a una
decisin fundada" "...se trata de una exigencia que por imperio legal es establecida como
elemento condicin para la real vigencia del principio de legalidad en la actuacin de los
rganos administrativos" "...traduce una exigencia fundada en conferir una mayor proteccin a
los derechos individuales, por lo que su cumplimiento depende de que el administrado pueda
conocer de una manera efectiva y expresa los antecedentes y razones que justifican el dictado
del acto". CNFed. CA, Sala I, del voto del juez Coviello en autos ""Edelmann, Wilfredo v.
Gobierno nacional s/personal militar y civil de las FFAA y de Seg." , del 11/4/1997.
Asimismo que "Constituye un requisito referido a la razonabilidad" in re "Lenger, Sebastin
Javier v. Prefectura Naval Argentina" , del 18/2/1998.
(304) Tal vez por ello, existe jurisprudencia que como en el citado caso "Crespo de Basanta" se
entiende que "cuando la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva, su sola cita
puede bastar como motivacin si alcanza para apreciar con razonable suficiencia los motivos del
acto", en la causa "Distribuidora Gas del Sur S.A. v. ENARGAS, Resol. 16/94" , CNFed. CA,
Sala III, del 15/12/1994.
(305) Ya sea por el superior jerrquico o en la va judicial.
(306) "Prez Montenegro" (1957); "Zamboni" (1957) y otros, Fallos, 237:74 , 237:142.
(307) CNFed. CA, Sala II, en "Casullo, Alicia Beatriz v. UBA - Resol 36/98" del 2/3/2000;
CNFed. CA, Sala III, en las causas "Distribuidora Gas del Sur S.A. v. ENARGAS, Resol.
16/94" del 15/12/1994 y "Daysi Ing. S.A. y otro v. ENARGAS - Resol 62/95" del
28/3/1996.

143

(308) ""Distribuidora Gas del Sur S.A. v. ENARGAS, Resol. 16/94" , del 15/12/1994, "Daysi Ing.
S.A. y otro v. ENARGAS, Resol. 62/95" del 28/3/1996 y "Bunge Guerrico", del 3/5/1984.
(309) CNFed CA, Sala IV, "Nieva, Daro C. v. E.N. Sub de Planificacin s/empleo pblico" , del
9/12/1998.
(310) CNFed. CA, Sala I, del voto del juez Bujn en autos "Marenco, Guillermo Julio v. Estado
nacional - Min. de Accin Social y Sal. Pb. s/empleo pblico"" del 16/4/1998.
(311) CNCiv., Sala E, "Hernndez" , JA, 1984-III-596, 598-9, consid. 4. En este precedente se haba
invocado como excusa para no presentar planos en trmino, que no se haban girado al
organismo los fondos para la construccin de la obra. Es una forma menos evidente de
ilogicidad la contradiccin entre el objeto del acto y sus considerandos, que ya mencionamos al
referirnos al objeto. Lo mismo se aplica, desde luego, a la contradiccin en el objeto mismo.
(312) CNCiv., Sala E, "Hernndez" , JA, 1984-III-595, 598-9, 4.
(313) CSJN, Fallos, 306:400 , "Arenzn", 1984.
(314) Consid. 5, p. 406.

IX. FINALIDAD (ART. 7 , INC. F)


1. Generalidades
Conforme la Procuracin del Tesoro de la Nacin, la finalidad "constituye la razn que
justifica la emisin del acto. De modo que la finalidad, en relacin al objeto o contenido
del acto, acta teleolgicamente. sta, en cuanto elemento esencial del acto
administrativo, hllase nsita en la propia ndole de la actividad de la Administracin
Pblica, cuya accin siempre debe tener en cuenta el inters pblico" (315) y que es el
"resultado previsto legalmente como el correspondiente al tipo de acto que dicta y
tendiente a satisfacer directamente o inmediatamente, el inters pblico" (316) .

144

Por tanto es la finalidad de la norma la que debe respetarse (317) , por ello es vlido
entender que "Los principios de interpretacin aplicables a las leyes, tambin lo son para
el acto administrativo, pues la intencin del funcionario que dict el acto administrativo
configura su voluntad real, que en el derecho administrativo prevalece sobre la voluntad
declarada. Esta intencin debe surgir de una manera evidente e indudable de los
antecedentes de la causa administrativa y/o de los considerandos del acto" (318) .
La relacin de este requisito con el de la motivacin surge evidente por cuanto esta
ltima "no se limita a la exteriorizacin de la existencia de la causa sino tambin de la
finalidad. La inclusin de la finalidad sirve al propsito de mostrar el resultado final que
se espera lograr con el objeto del acto, con lo que permite controlar si existe desviacin
de poder" (319) . Del mismo modo se ha dicho que aun tratndose de competencias que
el ordenamiento confiere primariamente a la Administracin, su ejercicio se encuentra
subordinado a la satisfaccin del fin pblico al que se dirige la atribucin de potestad y
que "debe fatalmente ser invocado en una motivacin suficiente" (320) .
2. Desviacin de poder
Entendemos que existe desviacin de poder toda vez que el funcionario acta con una
finalidad distinta de la perseguida por la ley.
Es preciso recordar que la competencia -que le viene otorgada al administrador en forma
expresa o razonablemente implcita por la norma- lo constrie no slo a la facultad que la
norma le ha autorizado en su letra sino tambin al cumplimiento de la finalidad que la ha
inspirado. Quien no se conforma a ello, estar actuando antijurdicamente e incurriendo
en el vicio de desviacin de poder.
Entre los antecedentes del precepto legal, hemos recordado viejos pronunciamientos y
dictmenes de donde surge que pretendiendo el administrador cumplir objetivamente
con la ley, en realidad encubre otros fines (cesantas encubiertas) o se utiliza a la ley como
medio para consumar una arbitrariedad (321) .
Pueden darse casos de desviacin de poder por actuar el funcionario con una finalidad
personal (fin de venganza, partidismo, maldad, lucro, etc.), con la finalidad de beneficiar a
un tercero o grupo de terceros (322) o bien con la finalidad de beneficiar a la
Administracin o al bien comn.
Sin duda que una de las dificultades mayores de este tipo de vicio es la probatoria; sin
embargo, pueden buscarse los rastros que muchas veces deja el funcionario y acreditarse

145

por prueba documental, testimonial, indiciaria, actos insuficientemente motivados, la


existencia de mltiples vicios que potencian la desviacin de poder, etc.
3. Proporcionalidad de las medidas adoptadas
En esta disposicin la proporcionalidad se analiza relacionando el fin que tiene la norma
que otorga la atribucin al rgano, con las medidas adoptadas por ste; pero tambin
puede haber falta de proporcionalidad entre los hechos que determinan el acto (su causa)
y lo que ste dispone. La desproporcionalidad en el acto administrativo es un vicio del
objeto, sin perjuicio de que pueda tambin aparecer como una forma de arbitrariedad y
entonces como vicio de la voluntad (323) .

X. CONTRATOS CELEBRADOS POR LAS JURISDICCIONES


ENTIDADES COMPRENDIDAS EN EL SECTOR PBLICO NACIONAL

A diferencia de la redaccin dispuesta por el art. 36 del dec. 1023/2001, el texto original
del decreto-ley dispona que "los contratos que celebrare el Estado, los permisos y las
concesiones administrativas se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio
de la aplicacin analgica de las normas del presente ttulo, si ello fuera pertinente".
Sin duda la diferencia ms importante que plantea el nuevo texto es la aplicacin directa
y no analgica del ttulo III. A pesar de lo que ello podra hacer pensar, la norma
mantiene el principio de que los contratos, en primer lugar, se rigen por sus leyes
especiales, lo que contina sealando la conveniencia de mantenerlo excluido de la
nocin de acto administrativo (324) .
Son muchas las diferencias que pueden sealarse entre el acto individual que se genera en
ejercicio de la funcin administrativa y el contrato como acto bilateral que incluye en su
gestacin la voluntad de otro sujeto cuya capacidad para contratar, vicios, etc., es
necesario estudiar (325) .
Tambin la responsabilidad del Estado es considerada en forma diferencial cuando se
trata de una relacin contractual o extracontractual (entre la que se incluye la generada
por actos administrativos individuales) (326) .
Por ende, y tal como se dijo en el comentario a la primera parte del art. 7 , si bien no
existen, en principio, inconvenientes para comprender en una nocin amplia de acto

146

administrativo al contrato, este ltimo tiene un rgimen complejo, que a su vez vara
notablemente de un tipo de contrato a otro (suministro, obra pblica, concesin de
servicio pblico, etc.) que hace aconsejable tener muy presentes las diferencias existentes
con los actos individuales.
Completando lo expuesto, nos remitimos a los comentarios formulados al analizar el art.
1 del decreto-ley y el art. 2 del decreto 722/1996 (modificado por decreto 1155/1997 )
relativo a los procedimientos especiales de la contratacin pblica.

(315) PTN, Dictmenes, 209:248 del 30/5/1994.


(316) PTN, Dictmenes, 214:068 del 25/7/1995.
(317) CCAyT CABA, Sala II, "Sanecar SACIFIA v. GCBA s/cobro de pesos", resuelta el 11 de
septiembre de 2002, expte. n 690.
(318) PTN, Dictmenes, 209:248 del 30/5/1994.
(319) CNFed. CA, Sala II, en la causa "Parodi, Juan C. v. UBA - Resol. 3878/00", del 10/10/2001.
(320) CNFed. CA, Sala V, del voto del juez Grecco, en autos "Rodrguez Fuchs, Carlos Alberto v.
Mo. de Salud y A.S. - I.S.S.B. s/proceso de conocimiento" , del 17/4/2000.
(321) LL, 105-713 (1961), tambin publicado en la RAP, 2:96-7 (Buenos Aires, 1961) Fallos,
284:183 , 188, "Plaza de Imrito", 1972. En igual sentido ""Abancns"", Cm. Fed. Cap., Sala
CA, LL, 113-479 (1963); 278:49, ""Onaindia""; ""Turri"", 1 instancia firme: CNFed. CA, Sala
V, ED, 29/8/2000; PTN, Dictmenes, 51:91; 64:114.
(322) Puede combinarse tambin con la finalidad personal y ser as un inters particular y no
pblico SGJ Mendoza, "Guarnieri", JA, 1977-III-143 (consid. 7); PTN, Dictmenes, 214:068.
Muchas veces el acto tiene varios vicios y entre ellos desviacin de poder, como por ej. cuando el
decreto de necesidad y urgencia 260/1997 pretendi llevar alivio a un determinado sector
(transportistas urbanos), en perjuicio de las vctimas de accidentes que veran notablemente
retrasado su derecho a percibir la justa indemnizacin; CSJN, "Risola de Ocampo", LL,
15/8/2000; DJ, 2000-2-1230.
(323) "Las medidas utilizadas por la autoridad pblica deben ser proporcionalmente adecuadas a los
fines perseguidos por el legislador (Fallos, 248:800 ; 815 "Sindicato Argentino de Msicos" y
sus precedentes: 171:348; 362; 199:483 ; 530 y otros) jurisprudencia aplicable en todo tipo de
acto administrativo". CNFed. CA, Sala V, "Cresto, Juan Jos v. E.N. - Secretara de C. y C. - PN
Disp. 1/00 . Resol 666/00 y 56/01 s/amparo ley 16986 " del 19/9/2001.
(324) La CSJN ha variado su interpretacin en el tiempo y as por ejemplo en relacin a la
aplicacin de los artculos 23 , 24 y 25 a los contratos, sostuvo que los mismos resultaban

147

ajenos a sus prescripciones, resaltando las dificultades que aparejan la gestacin de actos
particulares de aplicacin en el marco de una relacin contractual, (ED, 18-377; "Mevopal S.A.
v. Banco Hipotecario Nacional" , del 26/11/1985). Esta interpretacin fue variada
resolvindose lo contrario en el caso "Gypobras S.A. v. Estado nacional s/contrato de obras
pblicas" , del 5/4/1995, LL, 1995-E-473.
(325) La CSJN en el caso "Metalmecnica" manifest que "el rgimen de promocin de la industria
automotriz "como se ha dicho" colocaba a sta como una actividad reglamentada, cuyo ejercicio
requera contar con la correspondiente autorizacin". "La voluntad del interesado deba, en
consecuencia, manifestarse para la incorporacin al rgimen, pero desde el momento en que
sta era aceptada, otra voluntad, la de la Administracin Pblica, en conjuncin con aqulla,
daba nacimiento al acto administrativo, que resultaba de ese modo bilateral en su formacin y
tambin en sus efectos. En su formacin, porque el pedido del interesado de acogerse al referido
rgimen era un presupuesto esencial de su existencia; y en sus efectos, porque originaba los
respectivos derechos y obligaciones emergentes de esa concurrencia de voluntades".
"Metalmecnica S.A.C.I. v. Gobierno de la Nacin s/nulidad de resolucin e indemnizacin"
del 23/12/1976, ED, 71:463. Como puede observarse, si bien el obiter dictum califica como
acto administrativo al contrato, luego procede a establecer las pautas diferenciales con los actos
unilaterales en su formacin y en sus efectos.
(326) Ver fallo "Ruiz Orrico" , CSJN, 1993, LL, 1994-B-352.

Artculo 8.- Forma


El acto administrativo se manifestar expresamente y por escrito; indicar el
lugar y fecha en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite;
slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una
forma distinta.
Concordancia: LPACABA, art. 8 .

I. INTRODUCCIN

148

La voluntad de la Administracin se expresa a travs de los actos administrativos, los


cuales, para producir los efectos jurdicos buscados, requieren que se exterioricen, que el
proceso intelectual que les dio origen al acto sea declarado en el mundo exterior. Y
justamente esta extrinsecacin se logra a travs del elemento forma, que vendra a ser el
modo mediante el cual se produce esa exteriorizacin de la voluntad administrativa.
La forma es entonces uno de los elementos esenciales del acto administrativo que hacen a
su validez y eficacia. Si bien est regulado en un artculo distinto al de los dems
requisitos, que se encuentran enunciados en los distintos incisos del art. 7 , no cabe duda
de que comparte el mismo carcter de stos. El mismo decreto-ley establece en el art. 14 ,
inc. b), que de violarse la forma esencial el acto ser nulo de nulidad absoluta e insanable.
La forma puede ser considerada con un criterio estricto, que implica el conjunto de
requisitos formales que debe reunir el acto administrativo al momento de su emisin, o
bien con un criterio amplio, que comprende adems todas las formalidades o recaudos
que deben ser observadas antes, durante y despus de la emisin del acto, entre las que se
destacan, a modo de ejemplo, el debido procedimiento administrativo, que incluye la
audiencia previa del interesado y el dictamen jurdico entre otros, la expresa
fundamentacin y la publicidad.
El art. 8 bajo anlisis se ocupa del aspecto restringido recin visto, es decir, los recaudos
de forma que deben observarse al emitir el acto, aunque esto de manera alguna implica
que el decreto-ley descarte el sentido amplio del trmino forma, ya que pensamos que a
este criterio se refiere el art. 14 , inc. b), al hablar de formas esenciales.
La motivacin es un requisito que se encuentra contemplado en forma autnoma en el
inc. e) del art. 7 , pero que sin embargo constituye un aspecto del elemento "forma"
contemplado en su sentido amplio (327) , al igual que los procedimientos contemplados
en el art. 7 , inc. d), y la publicidad del art. 11 (328) .

II. ASPECTOS DE LA FORMA


a) Manifestacin expresa
Hace a la seguridad jurdica pues la declaracin positiva o expresa otorga mayor certeza
y claridad a la comunicacin.

149

b) Forma escrita
En palabras de la Procuracin del Tesoro, "por va de principio y por razones de
necesaria certeza jurdica de los pronunciamientos de los rganos estatales, los actos
administrativos deben exteriorizarse por escrito" (329) .
La forma escrita funciona como garanta para los administrados y facilita la
documentacin de la actividad administrativa.
Un aspecto discutible acerca de la forma escrita radica en el registro fsico de la misma.
Obvio es decir que no existen problemas con el papel, que ha sido el soporte por
antonomasia de la escritura. La duda surge con la aplicacin de las nuevas tecnologas y
el surgimiento del soporte magntico o electrnico. Al respecto, la Ley de Firma Digital
(25.506 ) define al documento digital y establece que tambin satisface el requerimiento
de escritura (330) . No caben dudas de que un acto administrativo archivado en una base
de datos informtica rene las mismas virtudes que otro documentado en papel, a los
fines de certeza jurdica y prueba. Y que en muchos otros aspectos lo supera, puesto que
permite ser fcilmente duplicado y archivado en distintas bases y facilita la publicidad y
consulta si se habilita el acceso a la base on line, entre otras ventajas.
Sin perjuicio de lo observado entendemos que para que el soporte en papel pueda ser
reemplazado por otro, es necesario que una norma lo admita. En el mbito nacional, el
dec. 427/1998 (331) autoriza el empleo de la firma digital en la instrumentacin de los
actos internos del sector pblico nacional, que no produzcan efectos jurdicos individuales
en forma directa, por el plazo de dos aos, que fue luego prorrogado por la decisin
administrativa 102/2000 (332) por dos aos ms. En consecuencia, aquellos actos que
excedan el carcter interno de la Administracin y produzcan efectos jurdicos directos
debern continuar siendo registrados en papel siempre que la forma escrita sea requerida.
La citada Ley de Firma Digital establece en su art. 47 que el Estado nacional utilizar las
tecnologas y previsiones de la misma en su mbito interno y en relacin con los
administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada
uno de sus poderes, previendo en su art. 48 que dentro de las jurisdicciones y entidades
comprendidas en el art. 8 de la ley 24156, "promover el uso masivo de la firma digital
de tal forma que posibilite el trmite de los expedientes por vas simultneas, bsquedas
automticas de la informacin y seguimiento y control por parte del interesado,
propendiendo a la progresiva despapelizacin".
Debe tenerse en cuenta que "En un plazo mximo de 5 (cinco) aos contados a partir de
la entrada en vigencia de la presente ley (333) , se aplicar la tecnologa de firma digital a
la totalidad de las leyes, decretos, decisiones administrativas, resoluciones y sentencias

150

emanados de las jurisdicciones y entidades comprendidas en el art. 8 de la ley 24156"


(334) .
c) Indicacin de lugar y fecha
La indicacin de la fecha en que se dicta el acto administrativo facilita el control de la
competencia en razn del tiempo, sobre todo en aquellos supuestos de competencia
limitada temporalmente.
Se entienden esenciales slo cuando las circunstancias del caso as lo requieran. Se
considera que en general la ausencia de estos aspectos de la forma generan la
anulabilidad del acto y puede ser subsanada. En lo que se refiere a la fecha, en caso de
ausencia o error, puede atribursele al acto la fecha de la publicacin o notificacin.
Tambin se puede recurrir a otras constancias administrativas de las cuales surjan los
recaudos que se han omitido.
d) Firma de la autoridad emisora
El acto administrativo, adems de indicar la autoridad emisora debe contener la firma de
la misma. La ausencia de la rbrica implica la inexistencia del acto y no su nulidad. No
podra ser de otra forma puesto que se correra el peligro de considerar acto
administrativo a un mero papel escrito que puede haber sido hecho en cualquier lugar. El
sello aclaratorio puede ser obviado siempre que en alguna parte del acto conste la
autoridad que lo est emitiendo.
En lo que se refiere al modo de la firma, la PTN ha dicho que "Si bien es requisito
insoslayable para la validez de un acto administrativo emitido por escrito que est
fechado y firmado por el funcionario con competencia para dictarlo, no hay normas que
establezcan la forma o modalidades de la firma, lo cual es explicable dado su carcter
personalsimo. Todo lo que puede exigirse es pues que los signos o iniciales utilizados
identifiquen sin ninguna duda al funcionario que los estampa, de tal manera que el texto
suscripto con ellos pueda ser tenido como expresin autntica e innegable de su
voluntad" (335) .
III. EXCEPCIONES A LOS RECAUDOS FORMALES
La regla general es que el acto administrativo debe contener estos recaudos, pero el
mismo art. 8 en su parte final habilita por excepcin, y si las circunstancias del caso lo
permitieran, a utilizar una forma distinta.

151

Se descarta que si una ley especial exige una forma especfica, la mentada excepcin
pierde toda virtualidad y debe ser respetada la forma dispuesta.
La exteriorizacin del acto administrativo puede adquirir diversas formas: pueden ser
verbales (rdenes internas en la Administracin), sonoras (el silbato del agente policial
que ordena la detencin) o seales visuales (el ejemplo tpico es el semforo).

1. Acto verbal
El acto expresado verbalmente constituye una de las excepciones a que alude el art. 8 in
fine, siempre y cuando las circunstancias del caso lo permitan.
En general, esta forma se utiliza en el orden interno de la Administracin, donde
habitualmente no producen efectos jurdicos sobre los particulares (336) (una excepcin
puede estar dada por la orden verbal que afecte derechos de un empleado pblico en el
marco de su relacin de servicio). Sin embargo, tambin se admite en situaciones en que
razones de urgencia no permitan aguardar la expresin escrita del acto administrativo
(337) .
En un caso se ha considerado que la ocupacin de un inmueble por una particular
determinada por una autorizacin verbal, slo puede dar lugar a una situacin de hecho
precaria e insuficiente para atribuir la afectacin de uso, administracin o explotacin del
bien en cuestin (338) .
En suma, compartimos el criterio que sostiene que "si bien en determinados supuestos se
admite la validez de los actos administrativos verbales -en los casos en que es admisible
esta modalidad-, stos refieren a supuestos excepcionales y, en general, en asuntos sin
relevancia. Hemos sostenido que esta relativa latitud de las formas se aplica
principalmente en relacin a formas de poca trascendencia, no as a otras de mayor
importancia, por ejemplo: el hecho mismo de la forma escrita es a nuestro modo de ver
una formalidad muy importante en cuya ausencia -slo muy limitadamente- puede
admitirse la validez del acto. La admisibilidad de la forma verbal debe ser interpretada
restrictivamente, por las pocas garantas que ofrece de poder ser exactamente percibida y
de poder ser conocida en cualquier trmino" (339) .
2. Actos administrativos tcitos e implcitos
Como se ha visto, la Administracin debe expresarse por va de principio expresamente y
por escrito, sin que pueda serle reconocida la facultad de declarar indirectamente su

152

voluntad, a travs de actos administrativos tcitos o implcitos (340) . Sin embargo, debe
aclararse que la PTN ha dicho que "la forma escrita del acto administrativo se impone
ms por necesidad del contralor del acto que por la especial naturaleza del mismo" (341)
y que si bien "no cabe aceptar como principio general el acto administrativo tcito... la
doctrina moderna admite en forma restringida la manifestacin tcita de voluntad del
Estado" (342) .
Tambin ha afirmado el alto rgano asesor que "si bien es exacto que el acto
administrativo se caracteriza por ser una decisin de la Administracin Pblica, por
excepcin tal expresin de voluntad puede ser implcita, virtual o tcita, cuando ella
surge de una actividad material de la Administracin (contenido fsico) y la respectiva
interpretacin o conclusin sean indubitables o inequvocas (343) . De modo que
excepcionalmente, la voluntad administrativa puede resultar de la interpretacin racional
de su actividad material, por lo que, en tales casos, sta es idnea como medio de
exteriorizar dicha voluntad. El acto administrativo, pues, en casos excepcionales, puede
consistir en acciones materiales de la Administracin Pblica" (344) .
Sin embargo, debe aclararse que tal concepcin es sumamente peligrosa por cuanto ante
un comportamiento material, si bien eventualmente podra inferirse una "supuesta"
voluntad administrativa, al no estar ella declarada se desconoce a ciencia cierta cul ha
sido efectivamente y no puede obligarse al particular afectado a "adivinar" la voluntad
presunta. De all que no sea sano postular la existencia de actos tcitos o implcitos.
Si bien la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho en diversas oportunidades que la
orden de archivo de las actuaciones sin haberse resuelto en forma expresa la peticin
concretamente formulada puede importar un pronunciamiento tcito de la
Administracin (345) y que "si bien no fue una decisin administrativa formal y escrita...
entiendo que, tcitamente, la misma existe toda vez que la nota... trasunta en forma
manifiesta que dicho funcionario adopt, en el caso de autos, una decisin que causa
gravamen al recurrente" (346) lo cierto es que el importante rgano asesor tambin ha
afirmado que razones de necesaria certeza jurdica y de tipo formal imponen un criterio
restrictivo en cuanto a la admisin de actos tcitos (y por extensin, tambin los
implcitos) de manifestacin de la voluntad administrativa, cuando ella no resulta
indubitable (347) . Se requiere indefectiblemente que la manifestacin de voluntad
declarada indirectamente en forma tcita o implcita pueda conocerse con certidumbre.
En este sentido la Corte Suprema de Santa Fe ha manifestado que la admisin de actos
que se infieren de otra decisin requiere conductas positivas inequvocas que permitan
deducir la voluntad dirigida a ello, pero no puede deducirse de actos que no tengan esas
caractersticas, o de comportamientos simplemente omisivos (348) . As, el mismo
tribunal ha descartado la configuracin de un supuesto de acto administrativo implcito
en los casos de cesanta, por cuanto se contrapone abiertamente con las formalidades que

153

debe revestir un acto administrativo de ruptura de la relacin de empleo pblico, que


siempre tiene un carcter formal (349) .
De todos modos, si un particular hubiese impugnado una actuacin de este tipo, debe ser
interpretado de forma tal de no causarle perjuicio y no dejarlo en una situacin peor que
si no lo hubiera hecho; ello es as por cuanto surge de los pronunciamientos citados que
se "puede" recurrir el pretendido acto, pero no "debe" obligarse al particular a entender
que tal acto exista, generando la consiguiente "obligacin" de impugnarlo.
Con mayor razn, el silencio de la Administracin no puede ser considerado un acto
tcito puesto que ni siquiera existe ningn comportamiento material del que se deriven
consecuencias jurdicas. Si existe una ausencia de actividad se sigue que no puede haber
acto. Se trata entonces de un simple hecho jurdico, al que la ley le asigna un determinado
efecto jurdico, como se ver ms adelante.
IV. CLASIFICACIN
La nica clasificacin que introduce el decreto-ley en lo referente al elemento forma es la
contenida en el art. 14 , inc. b), al distinguir las formas esenciales. Si hay formas
esenciales, necesariamente deben existir las no esenciales.
Como ya habamos sealado, corresponde interpretar el trmino forma en el caso del
artculo sealado con un criterio amplio abarcativo de todas las formalidades que deben
cumplirse para que el acto administrativo tenga validez y eficacia. En este sentido sern
formas esenciales: el debido proceso contemplado en el art. 1 , inc. f) (350) , los
procedimientos esenciales del art. 7 , inc. d), la motivacin del art. 7 , inc. e), los
requisitos formales dispuestos por el art. 8 , cuando las circunstancias los exijan y la
publicidad del art. 11 .
V. VICIOS
De acuerdo con lo dispuesto por el art. 14 , inc. b), la violacin de las formas esenciales del
acto administrativo trae aparejada su nulidad absoluta e insanable. Segn la Corte
Suprema, "la inobservancia de requisitos de forma impuestos por principios vinculados al
orden pblico administrativo (garanta de los administrados), es causa de nulidad del acto
emitido con tal defecto (argumento de los arts. 7 y 14 de la ley 19549)" (351) .
1. Vicios en los recaudos formales extrnsecos

154

Veamos los distintos aspectos del elemento forma:

a) Manifestacin expresa y por escrito


Son pocas las normas que exigen formalidades determinadas, por ejemplo, el carcter
escrito del acto, lo que no impide que por la naturaleza del acto (v. gr., un acto que
reconoce un derecho o declara un deber de un administrado) en muchos casos su omisin
puede considerarse causal de nulidad (352) .
b) Indicacin de lugar y fecha
En general, ante la ausencia de estos aspectos de la forma se produce la anulabilidad del
acto, lo que admite que pueda ser subsanado. En lo que se refiere a la fecha, en caso de
ausencia o error, puede atribursele al acto la fecha de la publicacin o notificacin.
Tambin se puede recurrir a otras constancias administrativas de las cuales surjan los
recaudos que se han omitido. Si la constancia de estos aspectos es necesaria para
determinar la competencia, entonces son exigibles, por ejemplo: en el caso de la fecha,
para determinar la competencia de la autoridad emisora en razn del tiempo, en los casos
de competencias limitadas temporalmente; y en el caso del lugar, en materia de rganos
colegiados, en los cuales suelen existir normas exigiendo que las sesiones se celebren en
la sede del rgano o, en caso de necesidad, en lugar especialmente habilitado al efecto de
la sesin, para un mejor control social.
c) Firma
La ausencia de la rbrica implica la inexistencia del acto y no su nulidad: no hay vicio de
forma porque no existe acto alguno. El mismo efecto se produce si la firma es ilegible y el
acto no aclara en parte alguna de qu autoridad proviene, de modo tal que no puede
siquiera considerrselo individualizable o identificable.
El sello aclaratorio puede ser obviado siempre que en alguna parte del acto conste la
autoridad que lo est emitiendo. En lo que se refiere al modo de la firma, la Procuracin
del Tesoro de la Nacin ha dicho que "Si bien es requisito insoslayable para la validez de
un acto administrativo emitido por escrito que est fechado y firmado por el funcionario
con competencia para dictarlo, no hay normas que establezcan la forma o modalidades de
la firma, lo cual es explicable dado su carcter personalsimo. Todo lo que puede exigirse
es pues que los signos o iniciales utilizados identifiquen sin ninguna duda al funcionario

155

que los estampa, de tal manera que el texto suscripto con ellos pueda ser tenido como
expresin autntica e innegable de su voluntad" (353) .

(327) En este sentido se pronuncia la Procuracin del Tesoro de la Nacin (Dictmenes, 209:248),
manifestando que la "autoridad expresa la causa del acto mediante su motivacin, que es la
exposicin de los motivos que indujeron a la Administracin Pblica a la emisin del acto; es la
expresin o constancia de que el motivo existe o cuncurre en el caso concreto; no es otra cosa
que un aspecto o ingrediente del elemento forma del acto administrativo: no es, pues, un
elemento autnomo de dicho acto" (la bastardilla nos corresponde).
(328) Todos del D.L.
(329) PTN, Dictmenes, 137:274.
(330) B.O. del 14/11/2001, "Artculo 6 - Se entiende por documento digital a la representacin
digital de actos o hechos, con independencia del soporte utilizado para su fijacin,
almacenamiento o archivo. Un documento digital tambin satisface el requerimiento de
escritura".
(331) B.O. del 21/4/1998.
(332) B.O. del 25/1/2001.
(333) La ley 25506 fue publicada el 14/11/2001 en el Boletn Oficial, entrando en vigencia a los
ocho das de esta fecha.
(334) Art. 48 in fine.
(335) PTN, Dictmenes, 165:357.
(336) CNF CA, Sala III, 16/4/85, "Cambios Teletur S.A. v. Banco Central s/ordinario - Acto
administrativo".
(337) PTN, Dictmenes, 228:069: "En razn de lo dispuesto por el artculo 8 de la ley 19549 hay
supuestos de excepcin en que la orden verbal puede ser admisible, como por ejemplo, cuando
condiciones de celeridad y urgencia no permitan la adopcin de la forma escrita, que siempre
significa demora (conf. Dictmenes, 161:452)".
(338) PTN, Dictmenes, 137:274.
(339) CS de Santa Fe, 17/12/1999, "Baiocco, Omar Antonio v. Comuna o Comisin de Fomento
de Acebal s/recurso contencioso administrativo de plena jurisdiccin" (expte. CSJ 164-90); y
22/12/1999, "Fibraca Constructora SCA v. Municipalidad de Rosario s/recurso contencioso
administrativo de plena jurisdiccin" (expte. CSJ 36-90).

156

(340) CCAyT CABA, Sala II, "Benzi, Daniel Osvaldo v. GCBA s/daos y perjuicios", expte. 658,
resuelta el 2/11/2001; "Sanecar, SACIFIA v. GCBA s/cobro de pesos", resuelta el 11/9/2002,
expte. 690; "Luna, Hugo Daro v. GCBA s/amparo", resuelta el 16/5/2002.
(341) PTN, Dictmenes, 90:300.
(342) PTN, Dictmenes, 105:90.
(343) El destacado nos pertenece.
(344) PTN, Dictmenes, 125:81 y dictamen 129 del 27/5/92 (B.O. del 11/11/1992, 2 seccin,
pg. 25).
(345) PTN, Dictmenes, 96:397, 108:96 y 195:97, entre otros.
(346) PTN, Dictmenes, 90:300.
(347) PTN, Dictmenes, 198:230.
(348) SC, Santa Fe, 25/5/1997, "Cremona, Carlos Nstor v. Municipalidad y/o Comuna de Funes
s/recurso contencioso administrativo de plena jurisdiccin" (expte. 356-91).
(349) SC, Santa Fe, 9/5/1999, "Berotti, Mara Rosa v. Comuna de Sancti Spiritu s/recurso
contencioso administrativo de plena jurisdiccin" (expte. CSJ 622-86).
(350) De conformidad, la PTN en Dictmenes, 221:124, en donde se considera que no haber
corrido a la apelante la segunda vista, previa a la resolucin, durante la sustanciacin de un
sumario aduanero, lesiona el principio del debido proceso adjetivo consagrado por el art. 1 ,
inc. f), del DL 19549, a la vez que constituira una violacin de las formas esenciales del
procedimiento que fulmina el acto con la nulidad absoluta e insanable en los trminos del art.
14 , inc. b), de la citada ley.
(351) CSJN, "Sudamericana de Intercambio v. la Nacin Argentina (Ministerio de Economa)
s/daos y perjuicios". Fallos 306:1138 , 30/8/84. En oposicin, CNF CA, Sala II, 3/8/1989,
"Lnea 20 S.A. v. Estado nacional (Min. de Obras y Serv. Pblicos) s/nulidad de resolucin",
donde se afirma que "Los requisitos establecidos en el art. 7 de la ley 19549, como el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico (inc. d) o la motivacin (inc.
e), no aparecen entre los casos de nulidad absoluta e insanable que detalla el art. 14 y pasan, en
principio, a quedar comprendidos en la hiptesis de anulabilidad considerada por el art. 15
"siempre de la ley 19549"".
(352) PTN, Dictmenes, 96:230; 99:76; 102:149; 104:4.
(353) PTN, Dictmenes, 165:357.

157

Artculo 9.- Vas de hecho (texto segn ley 21686 ).


La Administracin se abstendr:
a) De comportamientos que importen vas de hecho administrativas lesivas de
un derecho o garanta constitucionales.
b) De poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso
administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin
de los efectos ejecutorios de aqul, o que, habindose resuelto, no hubiere sido
notificado.
Concordancia: LPACABA, art. 9 .
I. INTRODUCCIN
El postulado del principio de legalidad exige que toda la actividad de la Administracin
encuentre fundamento en una norma. Toda aquella actuacin que cuente con sustento
normativo ser considerada vlida mientras que, al contrario, la actividad que no tenga
antecedente en norma alguna ser irregular.
Las vas de hecho administrativas implican comportamientos de la administracin que
no tienen base en una norma y, por lo tanto, son ilegtimos.

II. PRESUPUESTOS DE LAS VAS DE HECHO

158

La actividad que el apartado a) veda a la Administracin son los comportamientos


materiales que no encuentran antecedentes en una norma y que lesionan derechos o
garantas constitucionales de los administrados. De la redaccin pueden extraerse los
presupuestos que configuran las vas de hecho administrativas.

1. Comportamiento material
El primero de los presupuestos para que se configuren las vas de hecho administrativas
es que deben tratarse de actuaciones materiales de la Administracin. Por ello se descarta
que un acto administrativo pueda constituir una va de hecho: podr ser un acto
irregular, y como tal, nulo de nulidad absoluta e insanable, o un supuesto de inexistencia
de acto administrativo, pero en ningn caso podr configurar una va de hecho.
2. Irregularidad del comportamiento administrativo
El segundo de los presupuestos se refiere a la irregularidad del proceder material de la
Administracin. Esta irregularidad puede estar determinada por distintas causas.
Alguna jurisprudencia ha dicho que la ilicitud de dicho obrar administrativo "puede
derivar de la discordancia indudable entre el acto administrativo particular dictado y su
ejecucin material (puesta en prctica), de las modalidades de su ejecucin, o de la
inexistencia de decisin administrativa" (354) . De all se derivan algunas circunstancias
que determinan la irregularidad del comportamiento administrativo: a) una discordancia
entre lo que la Administracin decide mediante un acto administrativo y lo que
efectivamente ejecuta (p. ej., cuando se decide aplicar una multa y el agente encargado de
la ejecucin clausura un local); b) la forma o modalidad en que se ejecuta un acto (p. ej., el
agente encargado de ejecutar una clausura decide llevarla adelante tapiando el local); o c)
cuando el comportamiento no reconoce como fundamento una decisin administrativa.
La irregularidad tambin puede configurarse por la omisin de la Administracin de
dictar el acto administrativo a que est obligada y que funde su comportamiento material
(355) .
Tambin implica vas de hecho aquella actividad que reconoce como antecedente una
norma invlida (356) , el hecho realizado al amparo de una instruccin verbal que
modifica un rgimen normativo dado, puesto que no es aqulla el medio apto para
modificarlo (357) y el comportamiento que desconoce los efectos de las sentencias
judiciales o dilata su cumplimiento (358) .

159

Ahora bien, la mera ausencia de un acto administrativo expreso no permite concluir que
nos encontramos ante un comportamiento irregular. Puede ocurrir que en el caso
estemos ante un acto administrativo tcito o implcito, o de un acto que, en palabras de la
Procuracin, rena la doble condicin de "acto decisorio" y de "acto de notificacin"
cuando ha sido directamente comunicada la decisin sin que se haya emitido acto formal
(359) .
En suma, la irregularidad entonces puede ser intrnseca al comportamiento cuestionado,
o provenir del acto administrativo viciado que funda ese proceder material de la
Administracin.
3. Lesin de derechos o garantas constitucionales
La norma requiere que para que se configuren las vas de hecho administrativas la
actividad material irregular debe incidir negativamente sobre los derechos o garantas
constitucionales de los administrados. La Administracin, entonces, "debe comportarse
de modo tal que su obrar material traiga aparejado la restriccin o el cercenamiento de
algn derecho o garanta constitucional, situacin que genera -como efecto primordial-,
la ilicitud de dicho obrar administrativo" (360) .
III. COMPORTAMIENTOS ASIMILABLES A VAS DE HECHO
La norma bajo anlisis, en su apartado b), tambin prohbe a la Administracin la
ejecucin de un acto administrativo que ha sido impugnado a travs de un recurso y se
encuentra pendiente de resolucin. Asimila pues este comportamiento material a las vas
de hecho administrativas.
Es de destacar, como se encarga de hacerlo el mismo apartado b) en estudio, que esto
ser as siempre que alguna norma expresamente establezca el efecto suspensivo de la
ejecucin del acto ante la interposicin de algn recurso (361) .
Se prohbe asimismo a la Administracin ejecutar un acto cuando a pesar de haberse
resuelto el recurso contra l interpuesto, no haya sido an notificada esta resolucin. Se
entiende, claro est, que en este caso tambin debe existir norma expresa que suspenda la
ejecucin de un acto impugnado.
Se trata a nuestro entender de una disposicin superflua, por cuanto una ejecucin
expresamente prohibida implica un comportamiento material irregular que constituye
por s una va de hecho administrativa.

160

IV. CONSECUENCIAS DE LAS VAS DE HECHO


La configuracin de las vas de hecho administrativas -segn alguna jurisprudenciadesplaza la competencia del fuero contencioso administrativo en favor de la jurisdiccin
ordinaria; pero es necesario destacar que en el mbito nacional no implica el
desplazamiento de la justicia federal, por lo que ser el fuero civil y comercial federal el
llamado a entender en las causas que se susciten con relacin a las mismas. Con idntico
criterio, la Sala V de la Cmara en lo Contencioso Administrativo Federal afirma que
"Uno de los efectos primordiales de la configuracin de una va de hecho administrativa
es la paralizacin de la jurisdiccin contencioso administrativa para entender en el
juzgamiento de todas las cuestiones que de ella se sigan [...], no pareciendo ocioso
puntualizar que, radicando la va de hecho en una salida de los poderes de la
Administracin Pblica, la regulacin de la responsabilidad viene primordialmente
disciplinada por el derecho comn, lo cual justifica el consiguiente desplazamiento
jurisdiccional, aunque la exoneracin de la competencia del juez contencioso
administrativo no provoque correlativamente la exoneracin de la jurisdiccin federal,
debiendo, por lo tanto, intervenir en el juzgamiento de las vas de hecho, el Tribunal del
orden federal que deba aplicar el rgimen general del derecho comn de la
responsabilidad, conforme al mbito territorial pertinente y excepcin hecha de la esfera
local [...]" (362) .

(354) CNFed. CA, Sala II, 12/12/1995, expte. 17.208/94, "Fernndez, Concepcin y otros v. Obra
Social para la Actividad Docente s/empleo pblico" .
(355) CNFed CA, Sala II, 13/3/1998, "Rossi Esteban v. A.N.Se.S. s/haberes previsionales" :
"Constituye una va de (omisin) en los trminos de inc. a) del art. 9 de la ley 19549, la
conducta "oclusiva" de la A.N.Se.S. consistente en no integrar debidamente las acreencias del
peticionante..."; CNFed SS, Sala 1, sentencia del 29/12/1997, "Gueller, Elsa Judith v. A.N.Se.S
s/procedimiento administrativo y judicial" : "El organismo incurre en vas de hecho vedadas a
la Administracin por el art. 9 , inc. a), de la ley 19549, cuando no emite acto administrativo que
respalde lo actuado sino, que, por el contrario, se pronuncia mediante una nota simple..." y
CNFed SS, Sala 1, sentencia del 17/11/1997, "Churrarin, Constancio v. A.N.Se.S.
s/prestaciones" : "Surgiendo de autos que el actor perciba el rubro reclamado y que el

161

organismo no dict acto administrativo alguno "resolucin fundada como exige la normativa
aplicable"... fundamentando su actuar slo en un dictamen de una de sus dependencias, debe
concluirse que su comportamiento importa vas de hecho, la que est expresamente vedada en
los trminos del art. 9 de la ley 19549".
(356) PTN, Dictmenes, 237:103.
(357) CNFed CA, Sala II, 8/10/1998, expte. 2440/92, "Adler Bernardo y otros v. Caja Nacional de
Ahorro y Seguro s/empleo pblico" .
(358) CNFed.SS, Sala 1, 6/5/1993, "Ciampichini, Alberico v. Caja Nacional de Previsin de la
Industria, Comercio y Actividades Civiles s/seguridad social".
(359) PTN, Dictmenes, 147:192.
(360) CNFed CA, Sala II, 12/12/1995, expte. 17.208/94, "Fernndez, Concepcin y otros v. Obra
Social para la Actividad Docente s/empleo pblico" .
(361) Ver comentario al art. 12 del decreto-ley.
(362) En este sentido, CNF CA, Sala V, 7/8/1996, "Gil Navarro, Luis Miguel v. Administracin
Nacional de Seguridad Social y otros s/amparo".

Artculo 10.- Silencio o ambigedad de la Administracin


El silencio o ambigedad de la Administracin frente a pretensiones que
requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa.
Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido positivo.

162

Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el


pronunciamiento, ste no podr exceder de sesenta das. Vencido el plazo que
corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros
treinta das sin producirse dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la
Administracin.
Concordancia: LPACABA, art. 10 .
I. DISTINTOS REMEDIOS
ADMINISTRACIN

ANTE

LA

INACTIVIDAD

DE

LA

El administrado que necesita agotar la va administrativa para que se le habilite la va


judicial, no puede esperar "eternamente" que la Administracin se expida. Ante esta
situacin dispone de diversas herramientas:
a) silencio (art. que se comenta);
b) amparo por mora (art. 28 );
c) queja (arts. 71 y 72 del Reglamento) (363) .

II. LA OBLIGACIN DE RESOLVER


La decisin expresa de todas las peticiones (recursos, reclamaciones, denuncias, simples
peticiones) de los administrados, constituye un principio fundamental del moderno
Estado de Derecho.
Tal deber fluye del art. 14 de la Constitucin Nacional, como la lgica contracara del
derecho de todos los habitantes a peticionar ante las autoridades, y del art. 18 pues
resulta parte integrante de la garanta de defensa en juicio (dado que impugnar un acto
no dictado es imposible, en tanto se desconoce su motivacin) (364) . A su vez, la
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre -que cuenta con
jerarqua constitucional- establece expresamente el derecho de toda persona a presentar
peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente y el de obtener una pronta
resolucin (art. XXIV ).
Por otra parte, su sustento legal radica en la obligacin que el art. 1 del decreto-ley
19549/1972 pone en cabeza de la Administracin, respecto de la impulsin e instruccin
de oficio de las actuaciones administrativas (inc. a), la aplicacin de los principios de

163

celeridad, economa, sencillez y eficacia (inc. b) y el respeto al derecho a una decisin


fundada (inc. f, 3) (365) .
En definitiva, el particular tiene derecho a la decisin expresa de su recurso o pretensin
(366) , cualquiera sea el contenido que tal determinacin en definitiva adopte (367) .
III. EL SILENCIO
La norma establece que la consecuencia de la inactividad de la Administracin es el
"silencio administrativo" que otorga carcter decisorio a su falta de pronunciamiento. Se
asigna al silencio el significado de una denegatoria tcita o permitir al particular dar por
tcitamente denegado su pedido. Reconoce al administrado la facultad de continuar la va
jerrquica mediante otros medios de impugnacin (arts. 87 , 90 y 91 del reglamento) o
acceder finalmente a la instancia judicial, no obstante carecer de una resolucin expresa a
su pretensin.
Advirtase que al no existir una decisin de la Administracin que pueda ubicarse
temporalmente en forma precisa, no corresponde computar plazo alguno para acudir a la
justicia, a excepcin del de prescripcin, atento lo dispuesto por el art. 26 (368) . Cabe
sealar que el transcurso de los trminos configurativos del silencio no libera a la
Administracin de su deber de decidir (369) . As, ante la inactividad, el interesado podr
instar una decisin expresa a travs del amparo por mora de conformidad con las
disposiciones del art. 28 del decreto-ley.
IV. CRITERIO DE INTERPRETACIN
El silencio constituye una ficcin legal, establecida en beneficio del particular (370) a
efectos de aventar la posibilidad de que la inaccin administrativa le impida continuar con
la impugnacin del acto en sede administrativa o judicial segn sea el caso.
Admitir el carcter de "acto administrativo" al supuesto de silencio negativo importara
una excesiva tolerancia hacia la Administracin en desmedro de los derechos del
particular y convalidar la existencia de un acto sin fundamentacin o motivacin, sin
dictamen previo, etc., todo lo cual importara tolerar una construccin que abdica de
pilares fundamentales del Estado de Derecho (371) . En idntico sentido, la mayora de la
doctrina y jurisprudencia entiende que el silencio no importa una manifestacin de
voluntad de la Administracin, sino la ausencia de toda actividad volitiva (372) .

164

As podramos concluir que la inactividad de la Administracin es un hecho jurdico cuya


consecuencia prevista legalmente es que el particular pueda dar por denegada su
pretensin y producir, de ese modo, el agotamiento de la va administrativa.
Es oportuno advertir sobre la importancia de este mecanismo, por cuanto su inexistencia
tornara el "privilegio" del previo agotamiento de la va administrativa en una suerte de
"derecho para no decidir", con la consiguiente vulneracin de la garanta de acceso a la
justicia (373) .
V. CLASES
Existen dos posibilidades de otorgar efectos jurdicos al silencio (374) , la mayora de las
normas de derecho pblico -como la presente- establecen el efecto negativo del mismo
(375) , sin perjuicio de ello, por excepcin cuando el orden jurdico expresamente lo
dispone, se ha conferido carcter afirmativo a la falta de decisin administrativa (376) .
VI. REQUISITOS
De conformidad con lo previsto en el artculo que se comenta, transcurridos sesenta das
hbiles, a menos que una norma expresa fije un plazo menor, el particular podr -sin
plazo- pedir pronto despacho ante la autoridad administrativa que debe resolver su
peticin.
El pronto despacho representa una suerte de intimacin al rgano competente para que
se expida sobre la pretensin del particular, bajo apercibimiento de interpretar,
facultativamente, si se omite dictar el acto, que ha sido denegado. Esta solicitud es un
requisito indispensable para que se configure el silencio administrativo, puesto que no
basta la simple mora de la Administracin en resolver la cuestin (377) .
Ahora bien, podra plantearse el interrogante sobre si cualquier presentacin del
particular puede considerarse un pedido de pronto despacho (por ejemplo, si se solicita la
prosecucin del trmite). En tal sentido pensamos que el criterio para interpretar la
situacin surge del principio del informalismo a favor del administrado, mxime cuando
el instituto del silencio ha sido ideado para beneficiar al particular (378) . En
consecuencia, si se interpuso un escrito que requiere la "prosecucin del trmite", lo
razonable resultar interpretarlo en el marco de las circunstancias del caso, sin recurrir a
un extremado rigor formal que importe remitir nuevamente la cuestin a la rbita de la
Administracin (379) .

165

De continuar la inactividad durante treinta das hbiles administrativos ms, a partir del
pedido de pronto despacho, el particular tiene la facultad de considerar el silencio como
acto denegatorio y continuar con otro remedio administrativo o judicial (380) . El
transcurso de los tiempos determinados por el precepto -antes y despus del pronto
despacho- es imprescindible; la ficcin legal que en la norma se implementa slo produce
sus efectos a partir del cumplimiento de los requisitos fijados (381) .
La situacin difiere para el caso de los recursos de reconsideracin y jerrquico, en los
que transcurrido el trmino previsto legalmente se configura el silencio, sin necesidad de
ninguna presentacin (382) . Lo mismo sucede en el supuesto en que el administrado
decida iniciar una accin de amparo por mora, que no requiere haber interpuesto la
solicitud del pronto despacho (383) .
Por otra parte, sostenemos que en razn de que el silencio es una ficcin legal otorgada a
favor del administrado, nada impide que si el particular aspira a obtener un
pronunciamiento expreso, tras haber requerido pronto despacho, inicie una accin de
amparo por mora (384) .
VII. CMPUTO DE LOS PLAZOS PARA INICIAR LA ACCIN EN SEDE
JUDICIAL
A los efectos de precisar cundo el particular puede interpretar que se ha configurado el
silencio, debemos computar como inicio del plazo de treinta das la fecha en que present
la solicitud de pronto despacho.
VIII. RESOLUCIONES TARDAS
Por cuanto es obligatorio para la Administracin resolver los planteos que le formulan
los particulares, es factible que ello suceda con posterioridad al plazo fijado legalmente. Se
trata de las resoluciones tardas, cuya problemtica trataremos sucintamente a
continuacin:
a) Decisin tarda frente al silencio positivo: Si bien la Administracin no podra
contradecir ni alterar con el acto administrativo la situacin jurdica que se constituy al
amparo de la legislacin que otorg el carcter positivo al silencio, postulamos que
deber analizarse en cada caso la compatibilidad de la garanta que importa para el
particular el otorgamiento de cierto derecho o la habilitacin para el ejercicio de una
actividad determinada por el mero transcurso del tiempo, con la tutela de los intereses

166

pblicos en cuestin. Efectuado el referido el anlisis se podr considerar la aplicacin de


las disposiciones de los arts. 17 y 18 (385) .
b) Decisin tarda frente al silencio negativo: El administrado tiene la facultad, si se le
hace lugar a la pretensin en el acto expreso, de desistir de la impugnacin
administrativa o judicial, y aceptar el acto expreso. Para el caso de que se rechazara el
reclamo del particular, tras la notificacin fehaciente del acto, se iniciar el cmputo del
plazo para su impugnacin.
(363) Cf. CNFed CA, Sala V, "Daz, Mario Vctor v. M.I. s/amparo por mora" , 26/3/2001,
CNACAF, Sala III, "Rodrguez, Jos Ceferino v. Ministerio del Interior s/amparo por mora" ,
1/10/1998 y la misma sala in re "Francisco Cacik e hijos S.A. v. D.N.V. s/ amparo por mora",
9/4/1985, "Bucciante de Garca de Fernndez, Norma v. E.N.", 10/10/1985, "S.I.P.E.D.Y.B.
v. Dir. Nac. de Vas Navegables s/amparo por mora", 6/10/1998. En idntico sentido, la
Procuracin ha sostenido que la posibilidad de atribuir al silencio de la Administracin el
carcter de denegatoria tcita, constituye un remedio adjetivo instituido esencialmente en
beneficio del administrado, de all que el administrado no pueda ser obligado a tenerlo por
configurado y a ocurrir a la va judicial, ya que le es optativo proceder de esa forma o insistir en
que se dicte el correspondiente acto en sede administrativa, tal como lo prev el reglamento
para el supuesto de la queja, Dictmenes, 0203:206.
(364) Ampliar en los comentarios a los arts. 7 y 9 , DL.
(365) La Corte Suprema de Justicia ha establecido que la Administracin no slo tiene que decidir
las cuestiones que se plantean sino que tambin debe hacerlo en trmino, y que frente al silencio
el particular tiene la opcin de esperar el dictado de la resolucin o bien acudir a la instancia
administrativa o judicial que corresponda, pues cuenta con un medio idneo para la proteccin
de sus derechos frente a una actitud pasiva que lo perjudica "arts. 23 y 26 del decreto ley de
procedimientos administrativos" (cf. lo resuelto in re "Villareal, Clara Baudilia v. ANSES s/
reajustes por movilidad" , 24/4/2001).
En la misma lnea, numerosos dictmenes de la Procuracin del Tesoro han advertido sobre la
obligacin del Estado de resolver, Dictmenes, 210:355, 207:212, 192:198, 162:326.
(366) CNFed CA, Sala II, "Maciel Miguel Santiago v. Jefe del Estado Mayor General del Ejrcito
s/ amparo por mora" , 20/6/1996.
(367) Derecho "reafirmado" expresamente por el art. 3 , inc. i) del decreto 229/2000.
(368) En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia ha dicho que la conclusin de considerar operado
el plazo de caducidad frente al silencio del Instituto Social de Chaco, ante el reclamo del pago de
la bonificacin del haber mensual, constituye una decisin de injustificado rigor formal y
comporta una inteligencia de las reglas aplicables contraria al principio in dubio pro actione,
rector en la materia. Asimismo expres que el criterio cuestionado premiaba la actitud
negligente de la Administracin y haca jugar en contra del particular la figura del silencio
instituida claramente en su favor (cf. Fallos, 318:1349 ).

167

(369) Dictmenes: 159:241, CNCiv, Sala F, in re "Penthause S.A. v. G.C.B.A. s/amparo",


8/3/1999, entre otros.
(370) CNFed CA, Sala II, "Fernndez Moran, Marcela v. Min. de Educacin y Justicia s/amparo
por mora" , 19/11/1992, CNFed CA, Sala IV, ""Alpargatas S.A.I.C. c/ E.N. (Min. de Econ. y
Obras y Ser. Publ.) s/amparo por mora" , 30/4/1992, Dictmenes: 207:212.
(371) En el mismo sentido podramos interpretar que el ms alto tribunal no ha otorgado al
silencio el carcter de acto administrativo ya que ha descalificado una sentencia que consider
que el reclamo del accionante haba sido rechazado implcitamente "cuando en realidad se haba
omitido toda alusin al mismo" y por ende consider que era una obligacin del particular su
impugnacin en sede administrativa. Interpret la Corte Suprema de Justicia de la Nacin que
tal decisorio constitua un exceso de rigor formal, e implicaba premiar la actitud omisiva de la
Administracin y desconocer, en perjuicio del particular, la va que ste razonablemente dentro
de aquella circunstancia estim apta para someter su pretensin en la instancia judicial que fue
la del silencio de la Administracin" (CSJN, "Lascano, Jorge Hctor v. Municipalidad de
Avellaneda" , 10/12/1998).
(372) CNFed CA, Sala I, "Banco de Previsin Social S.A. v. DGI", 11/5/2000, CNACAF, Sala II,
"Fundacin Hermandad Internacional de Escorpiones v. Estado nacional - Ministerio de
Trabajo y otra s/varios" , 18/10/1994.
(373) La Sala II de la CCAyT CABA ha decidido en un caso en el que el accionante denomin
"recurso de apelacin" a su presentacin, import la interposicin de un recurso jerrquico y
como tal debi ser elevado y resuelto debiendo en caso de omisin considerarse que se haba
configurado el silencio. En los fundamentos de tal decisorio explic que la regulacin legislativa
y reglamentaria referente al silencio administrativo tiende a evitar que ante tal actitud omisiva
los particulares sean privados de tutela judicial. "La inactividad del rgano no puede utilizarse
hasta aniquilar los derechos subjetivos e intereses legtimos de los administrados (confr. Fallos,
300:1292 y "Duresse" del 24/4/1986) imposibilitando el derecho de acceso a la justicia".
"Comastri, Ral A. v. G.C.B.A.", 12/10/2001, Suplemento de Derecho Administrativo LL,
18/2/2002.
Sobre el particular resulta interesante resear lo decidido por la Corte Suprema de Justicia in re
"Villareal, Clara Baudilia v. ANSES s/reajustes por movilidad" del 24/4/2001,
pronunciamiento en el cual se revoc una sentencia de la Cmara Federal de Seguridad Social
que confirm la declaracin de oficio que tena por no habilitada la instancia judicial, en razn
de que se requera un acto expreso, haciendo caso omiso del instituto del silencio.
En los considerandos del resolutorio, el ms alto Tribunal explic que el instituto del silencio naci
para evitar que la autoridad administrativa impida el acceso a la jurisdiccin con slo no
resolver las peticiones que se le plantearan; de modo que ante la inactividad de la
Administracin, el interesado cuenta con la facultad de recorrer la va judicial como si hubiese
resolucin expresa, aunque no exista.
(374) CNFed CA, Sala II, "Turismo Parque S.R.L.v. E.N. y Min. de Ob. y Serv. Pbl. s/proceso de
conocimiento" , causa 13.798/94, 18/6/1998.

168

(375) CNFed CA, Sala IV, "Navalles, Flora E. y otros v. E.N. " M de Defensa" s/personal militar
y civil de las FF.AA. y de Seg." , causa 599/95, 4/6/1996. En tal sentido la Corte Suprema de
Justicia tiene sentado que nada debe tomarse como concedido sino cuando es expresado en
trminos inequvocos o por una implicancia igualmente clara; el silencio debe ser interpretado
en sentido de negacin, salvo disposicin expresa que otorgue sentido afirmativo (cf. CSJN,
"Maruba SCA. Empresa de Navegacin Martima v. Estado nacional "Ministerio de Obras y
Servicios Pblicos" Secretara de la Marina Mercante s/incumplimiento de contrato" ,
30/6/1998; "Pronello Construcciones SACIFI y de Mandatos y Servicios v. Estado nacional
(Est. Mayor del Ejrcito) s/contrato administrativo" , 22/12/1998).
(376) Ejemplos de ello son el decreto 1842/1987 , primer intento de desmonopolizacin de
servicios pblicos "a partir del cual se brindaron los primeros servicios de telfonos celulares" y
el decreto 1470/1997 de vuelos no regulares (charters) de transporte areo.
Un caso que puede suscitar controversias es el de la ley de radicacin industrial de la provincia de
Buenos Aires "11.459" que ha previsto el otorgamiento del certificado de aptitud ambiental por
el vencimiento de los plazos establecidos y si mediare un pedido de pronto despacho sin
satisfacer, cualquiera sea el riesgo que importe para la salud de la poblacin y el medio ambiente
de la industria a instalarse (art. 8 ).
A su vez cabe sealar que la jurisprudencia sostiene que el silencio positivo debe ser interpretado
restrictivamente, toda vez que el silencio positivo es un "instrumento peligroso" debido a que,
luego de transcurridos los plazos legales, el particular estara habilitado para realizar
actividades sometidas a su control, sin que ste se efectivizara (cf. CNFed CA, Sala II,
"Worthing Arg. S.A.I.C. s/rec. de apelacin", 15/9/1992).
(377) La jurisprudencia ha sostenido que la disposicin referida al silencio exige la intervencin
activa del particular al obligarlo a requerir pronto despacho frente a la inactividad de la
Administracin en los plazos expresamente establecidos y como condicin para que se opere el
silencio (cf. CCAyT CABA, Sala II, 5/2/2002, "Gardella, Jorge Luis v. GCBA s/empleo
pblico").
(378) Para el caso del reclamo administrativo previo, ver comentario de los arts. 30 a 32 .
(379) CNFed CA, sala IV, 15/4/1998 "Santa Luca Cristal, S.A.C.I. y F. v. Administracin
Nacional de Aduanas s/Administracin Nacional de Aduanas" .
(380) "Benzi, Daniel Osvaldo v. GCBA s/daos y perjuicios", Sala II, CCAyT CABA, 2/11/2001.
(381) "Abraham, Alicia y otros v. GCBA s/empleo pblico", 11/10/2000, Sala II, CCAyT CABA.
(382) Dictmenes, 210:186; 152:203.
(383) CCAyT CABA, Sala II, "Torres, Daniel Eirin v. GCBA s/amparo" del 14/5/2001.
(384) CNFed CA, Sala II in re "Goldberg, Mara B. v. Universidad de Buenos Aires", 5/4/1977,
ED 74-221, CCAyT, CABA, Sala II, "Niz, Marta Elena v. GCBA s/amparo (art. 14 ,
CCABA)", 21/5/0202. No obstante ello hay jurisprudencia que propugna la solucin contraria,

169

esto es que consideran que la interposicin de una solicitud de pronto despacho imposibilita al
particular para iniciar una accin de amparo por mora.
(385) As por ejemplo la ley 11459 de la provincia de Buenos Aires "de radicacin industrial"
estableci que el certificado de aptitud ambiental cuando haya sido concedido por el mero
vencimiento de los trminos, podr ser revocado sin ms sustanciacin, si una inspeccin
arrojara los elementos suficientes para la adopcin de esa medida a juicio de la autoridad de
aplicacin. La ley funda tal potestad de la Administracin en su obligacin de controlar el
cumplimiento de sus prescripciones en todo el territorio de la provincia, tendientes a
resguardar el medio ambiente, la salud y seguridad de la poblacin de los efectos que puedan
generar la radicacin industrial (art. 23 ).

Artculo 11.- Eficacia del acto. Notificacin y publicacin


Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser
objeto de notificacin al interesado y el de alcance general, de publicacin. Los
administrados podrn antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si
no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
Concordancia: LPACABA, art. 11 .
Artculo 11.- Eficacia del acto. Notificacin y publicacin. Para que el acto administrativo
de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificacin al interesado. El
acto administrativo de alcance general producir efectos a partir de su publicacin oficial
y desde el da que en l se determine; si no designa tiempo, producir efectos desde el
siguiente al de su publicacin oficial. Exceptase de lo anteriormente dispuesto a los
reglamentos que se refieren a la estructura orgnica de la Administracin y las rdenes,
instrucciones o circulares internas, que entrarn en vigencia desde su conocimiento por
comunicacin interna, sin necesidad de aquella publicacin.
Los administrados podrn antes, no obstante, pedir el cumplimiento de los actos no
eficaces si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
I. PUBLICIDAD
Dado que el acto administrativo produce sus efectos jurdicos una vez que ha sido dado a
publicidad, sta resulta un presupuesto lgico del recurso (386) . La publicidad tiene
distintas reglas segn se trate de actos administrativos de alcance general o individual,
en el primer supuesto se denomina "publicacin" y en el segundo "notificacin".

170

II. NOTIFICACIN
La notificacin es la forma de publicidad de los actos administrativos de alcance
particular, que importa un conocimiento cierto del acto por el destinatario, a diferencia de
la publicacin que supone un conocimiento ficto por los afectados. En tal sentido, la
notificacin determina la fecha cierta en que el interesado tuvo conocimiento del asunto
para computar desde entonces el plazo para interponer los recursos que estime
oportunos.
En principio, la publicacin no suple la notificacin ni viceversa, vale decir publicacin y
notificacin no son intercambiables. No cabe admitir la publicacin como medio de
otorgar eficacia a un acto administrativo individual, pues no se trata de un modo personal
de publicidad (387) , eventualmente, s podra tener efecto respecto de terceros. Es
uniforme en la doctrina el criterio que la notificacin debe ser personal, lo que no se
cumple con la publicacin del acto en el Boletn Oficial, entre otros medios.
Ahora bien, si el acto particular puede causar gravamen a terceros indeterminados y
stos no han podido ser citados previamente a ejercer sus derechos como
contrainteresados, de modo previo a la emisin del acto, debe considerarse la necesidad
de una publicidad adicional. Es decir, si han fracasado las averiguaciones para determinar
el domicilio de los posibles afectados, cabe pensar en la necesidad de efectuar la
publicacin.
Tampoco puede admitirse la notificacin de un reglamento, pues ello implicara que el
acto comience a regir en distintas fechas en las que sea notificado, constituyndose una
lesin a la igualdad ante la ley.
1. Implicancias de la categorizacin de la notificacin del acto administrativo como
requisito de existencia o de eficacia del mismo
Es pertinente recordar las controversias que existen acerca de si es posible sostener que
el acto administrativo puede existir antes de la notificacin, aunque no resulte oponible
respecto de sus destinatarios.
Todos los actos administrativos requieren notificacin para que los efectos se produzcan
y nazca el acto al mundo jurdico. Es que, si comprendemos que el acto administrativo es
productor de efectos jurdicos, y stos no pueden materializarse sin publicidad
(notificacin o publicacin), no existe "acto administrativo" productor de efectos jurdicos
sin notificacin al interesado.

171

As, la Administracin debe notificar todo acto individual, a efectos de que sea oponible a
las partes, e incluso jurdicamente existente.
En idntico sentido, cabe sealar que al expresarse (arts. 39 del reglamento, 59 ,
LPACABA) que deben ser notificados todos los actos que en alguna medida afecten
derechos subjetivos o intereses legtimos, decimos que todos los actos productores de
efectos jurdicos requieren ser notificados para existir.
En contraposicin existe una opinin muy extendida de que la notificacin del acto
administrativo se encuentra vinculada a la eficacia y no a su existencia misma.
Ello implica que el acto administrativo puede resultar vlido antes de darse a conocer al
interesado y la notificacin no formara parte del acto sino que sera un paso ulterior
vinculado a su perfeccionamiento.
En esa inteligencia se ha sostenido que la notificacin tiene una vida jurdica diferente del
acto que notifica y no se la considera como un elemento vinculado a su existencia. A este
respecto se ha considerado que la notificacin tiene independencia jurdica, ya que su
validez se juzgar con criterios jurdicos distintos de los del acto administrativo que se da
a conocer.
La importancia eminentemente prctica de la discusin tiene distintas aristas. Por
ejemplo, si se faculta a la Administracin a emitir determinados actos con un lmite
temporal dado, la decisin adoptada en tiempo oportuno debe ser notificada dentro de
ese mismo plazo? Si se considera que la notificacin es un requisito para la existencia del
acto, la respuesta ser afirmativa y el acto notificado fuera del plazo habr sido dictado a
extramuros de la competencia temporal asignada. Si, por el contrario, se entiende la
notificacin como un paso posterior vinculado al perfeccionamiento del acto, el acto ser
vlido.
Tal debate se plante en la causa "Gordillo, Jorge Horacio v. Estado nacional s/empleo
pblico" (388) , el tribunal interpret que la notificacin del acto constituye un recaudo
de eficacia y no de validez, razn por cual consider irrelevante si se haba cumplido tal
diligencia en el plazo fijado por la ley, sino que lo que importaba era establecer si el
dictado del acto acaeci dentro del plazo.
A su vez, la mayora de la Sala I de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, en autos "Frvega S.A. s/ rec. de apelacin, TFN 5733" (389) ,
donde se debata a partir de qu momento deba computarse el plazo a los efectos de
determinar si haba prescripto una diferencia de derechos aduaneros, sostuvo que el acto

172

produce efectos desde su notificacin y consiguientemente se cuentan los plazos desde


aquel momento. En el citado resolutorio, el voto minoritario dej sentada una opinin
que coincide con la aqu expresada respecto de que la publicidad es forma esencial del
acto administrativo, porque su ausencia o defectuosa puesta en prctica no llevan a viciar
su eficacia sino que inciden sobre su validez. En caso de prosperar esta tesis, se dificulta la
costumbre administrativa de antedatar actos y notificarlos luego de que la competencia
para dictarlos ha desaparecido, contestar amparos por mora diciendo que ya se haba
resuelto antes, cuando en verdad el acto recin entonces se notifica, etc.
Cabe advertir que la jurisprudencia ha reiterado en diversos pronunciamientos que la
notificacin hace a la eficacia del acto administrativo y no a su validez (390) .
El resultado de que la notificacin es un requisito de eficacia del acto administrativo se
trasunta a los actos en virtud de los cuales nacen derechos subjetivos a favor de los
administrados. De este modo la jurisprudencia y los dictmenes de la Procuracin del
Tesoro de la Nacin han interpretado que la publicidad es un presupuesto de ineludible
cumplimiento para que el acto administrativo genere derechos, considerndose que el
acto que carece de notificacin es ineficaz y no otorga derecho alguno al interesado (391)
.
2. Potestad revocatoria de la Administracin ante el acto no notificado
Como consecuencia del criterio de que la notificacin es un requisito de eficacia del acto,
se sostiene mayoritariamente el mantenimiento de la potestad revocatoria de la
Administracin en los supuestos de ausencia de notificacin (392) .
3. Potestad revocatoria de la Administracin ante el acto notificado en forma
defectuosa
En este punto es pertinente sealar que de conformidad con el rgimen vigente en los
arts. 40 y 44 del reglamento de Procedimientos Administrativos, se estableci un
rgimen de convalidacin de las notificaciones irregulares por el mero transcurso del
tiempo consecuentemente, no podra la Administracin alegar que el acto administrativo
que genera un derecho al particular no ha surtido efectos y pretender aplicar su potestad
revocatoria. Vale decir, si se aplica una reglamentacin que subsana la nulidad de las
notificaciones -cuyo resultado es hacer generar efectos al acto administrativo-, la
Administracin no dispondra de fundamentos para invocar su potestad revocatoria,
salvo, claro est, que aplique las normas de los arts. 17 y 18 del decreto-ley (393) .

173

4. Requisitos
a) Subjetivos
Sujeto activo. Es el rgano competente para notificar el acto administrativo, si bien el
decreto-ley no contiene ninguna disposicin sobre el particular, una interpretacin
razonable indica que el rgano que dict el acto es quien debe ordenar su notificacin,
que ser diligenciada por quien tenga la funcin respectiva dentro de la estructura de la
Administracin.
Sujeto pasivo. El artculo se refiere a interesado en consecuencia no se trata slo de las
partes citadas en el expediente administrativo sino tambin de aquellos a quienes el acto
pudiera afectar en sus derechos subjetivos o intereses legtimos. De este modo, es
aconsejable que se notifique a todos los que podran resultar potencialmente afectados o
bien adicionar como medio de publicidad la insercin del acto en el Boletn Oficial.
b) Objetivos
La notificacin deber contener el acto ntegro, los recursos que sean procedentes, el
rgano ante quien interponerlos y el plazo para recurrir. Si el acto agota la va
administrativa, tambin deber indicar tal circunstancia.
c) De la actividad
La diligencia tiene que llevarse a cabo en el domicilio del afectado, dentro del plazo de
cinco das previsto por el art. 40 del reglamento. En lo referente a la forma deber
atenerse a lo previsto en el art. 41 . Remitimos para mayor detalle a los comentarios de
los artculos mencionados.
III. PUBLICACIN
Es la especie de publicidad de los reglamentos que implica divulgarlos en forma apta para
su conocimiento pblico, puede efectuarse mediante la insercin en un boletn oficial o su
colocacin en lugar visible y accesible a los interesados. La regla engloba casos tales
como la fijacin de carteles, murales, tablones de anuncios, etc. En el derecho argentino,
tanto las leyes como los decretos generales se publican en el Boletn Oficial.
1. Contenido de la publicacin

174

Es pertinente resaltar que la publicacin debe reproducir ntegramente el acto de que se


trate; son invlidas las publicaciones que contengan un extracto o una versin informal
del acto. En la prctica administrativa argentina generalmente se cumpla este principio
en materia de disposiciones reglamentarias, publicndose en el Boletn Oficial su texto
completo. Sin embargo, debe advertirse que ha surgido la costumbre de no incluir los
anexos, lo cual es particularmente grave cuando se trata de concesiones, licencias, etc.
(394) .
2. Publicacin e impugnacin de reglamentos
Por oposicin a la notificacin que supone un conocimiento cierto y personal del
afectado, la publicidad de los actos administrativos de alcance general importa un
conocimiento ficto. De ello resulta que pueda interpretarse que los trminos para la
interposicin de recursos administrativos corren solamente para los actos de tipo
particular, no para los de carcter general (reglamentos), que pueden ser impugnados sin
dicha limitacin temporal.
El fundamento radica en que no podra considerarse que se ha consentido por transcurso
del tiempo un acto que no afecta en forma directa inmediata a persona determinada, y
que no se agota en una sola aplicacin sino que puede serlo tambin en el futuro.
Asimismo, puede resultar que una persona que no se hallaba alcanzada por sus
disposiciones en el momento de su emisin, s pudiera encontrarse afectada
posteriormente al variar su situacin de hecho. En consecuencia, no puede negrsele la
posibilidad de su impugnacin.
En tal sentido, un fallo de la Sala II de la Cmara de Apelaciones Contencioso
Administrativa y Tributaria de la Ciudad de Buenos Aires ha sentado el criterio que debe
tenerse cuenta al momento de expedirse sobre el acceso a la tutela judicial de quien alega
la actual e inminente violacin de sus derechos, que el conocimiento mediante la
publicacin oficial de los actos de alcance general es una ficcin jurdica, necesaria para el
adecuado funcionamiento del sistema normativo. En consecuencia, "no podra
asignrsele el mismo tratamiento al cmputo de plazos de caducidad de la impugnacin
de un acto general -cuyo punto de partida radica en un conocimiento ficto-, que al
correspondiente a la de un acto particular que en la generalidad de los casos importa un
conocimiento cierto de su destinatario. (...) Dicho de otro modo, ha de estarse por el
derecho de acceso a la justicia de quien slo se presume que ha tomado conocimiento del
acto cuestionado y no ha manifestado ni una actitud convalidatoria del mismo, ni
negligente en la defensa de sus intereses, frente al valor seguridad jurdica de una
norma cuestionada como arbitraria o inconstitucional con entidad vulneratoria actual o
inminente" (395) .

175

Sin embargo, este principio no sera de aplicacin si existen normas expresas que
otorguen un trmino para impugnar el acto reglamentario, en tal hiptesis, vencido el
trmino pertinente, la impugnacin slo sera posible a travs de su aplicacin a un acto
particular (396) .
En punto a la excepcin de publicacin de los reglamentos que se refieren a la estructura
orgnica de la Administracin, prevista en la ley de procedimientos de la Ciudad, es
oportuno advertir que la disposicin va a contramano del principio republicano de
publicidad de los actos de gobierno, que est expresamente recogido en el art. 1 de su
Constitucin.

(386) Sobre el particular, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho que "el acto que no ha
sido notificado regularmente no produce efectos jurdicos; carece de ejecutividad y no est
sujeto a los trminos para recurrirlo, pudiendo ser revocado en cualquier momento"
(Dictmenes, 212:414).
(387) CNFed. CA, Sala II, 5/10/1999, "Flores, Rubn Dante v. Estado nacional - A.N.A. s/daos y
perjuicios" , causa 10.837/1997."Si bien el acto administrativo de alcance particular puede ser
objeto de publicacin, la eficacia "ejecutoriedad" del mismo slo se logra mediante su
notificacin y no es lcito que la Administracin supla la notificacin con la publicacin".
(388) CNFed CA, Sala II, "Gordillo, Jorge Horacio v. Estado nacional s/empleo pblico",
8/6/1995.
(389) CNFed CA, Sala I, 12/9/1995, "Frvega S.A. s /rec. de apelacin TFN 5733-A" , LL, 1996C-31.
(390) CNFed CA, Sala IV, "Banco Latinoamericano S.A. v. BCRA s/resol. n 228/92" del
11/9/1997; Sala II, "Banco Alas Coop. Ltdo. v. Banco Central de la Repblica Argentina
s/apelacin n 516/90" del 19/2/1998", 2-98; Sala I, "Banco del Buen Ayre S.A. v. B.C.R.A.",
27/12/1994 y "Frvega S.A. s/rec. de apelacin" , 12/9/1995.
(391) CNFed. CA, Sala III, "Vila, Alicia v. UBA s/nulidad de acto administrativo" , Dictmenes
161:103, 194:204, 182:128.
(392) Dictmenes, 182:128.
(393) Sin perjuicio de lo expuesto, con anterioridad a la instauracin del sistema de convalidacin
de los artculos 40 y 44 , la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sostenido el mantenimiento
de la potestad revocatoria de la Administracin, aun en aquellos casos en que la notificacin
adolezca de defectos (Dictmenes, 194:204).
(394) De conformidad con la posicin que sostenemos, ver el decreto 149-GCBA-2003 , del
25/2/2003, publicado en BOCBA 1639 del 26/2/2003.

176

(395) CCAyT CABA, Sala II,"Arnaldi Granados, Maximiliano Alberto y otros v. GCBA s/amparo
(art. 14 , CCABA), EXP 4603/0" del 8/8/2002.
(396) Ver al respecto el comentario a los arts. 24 y 25 , DL.

Artculo 12.- Presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria


El acto administrativo goza de presuncin de legitimidad; su fuerza ejecutoria
faculta a la Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios -a
menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervencin judicial- e
impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su
ejecucin y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la Administracin podr, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolucin fundada, suspender la ejecucin por razones de inters pblico, o para
evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una
nulidad absoluta.
Concordancia: LPACABA, art. 12 .
Artculo 12.- Presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria. El acto administrativo goza
de presuncin de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administracin a ponerlo
en prctica por sus propios medios, a menos que deba utilizarse la coaccin contra la
persona o bienes de los administrados, en cuyo caso ser exigible la intervencin judicial.
Slo podr la Administracin utilizar la fuerza contra la persona o bienes del
administrado, sin intervencin judicial, cuando deba protegerse el dominio pblico,
desalojarse o demolerse edificios que amenacen ruina, o tengan que incautarse bienes
muebles peligrosos para la seguridad, salubridad o moralidad de la poblacin, o
intervenirse en la higienizacin de inmuebles. Los recursos que interpongan los
administrados contra los actos administrativos no suspendern su ejecucin y efectos,
salvo norma expresa que disponga lo contrario. Sin embargo, la Administracin podr,

177

de oficio o a pedido de parte y mediante resolucin fundada, suspender la ejecucin por


razones de inters pblico, cuando la ejecucin del acto traiga aparejados mayores
perjuicios que su suspensin o cuando se alegare fundadamente una nulidad ostensible y
absoluta.
I. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El artculo que se comenta enuncia como caracteres del acto administrativo la presuncin
de legitimidad y la ejecutoriedad (397) . No obstante ello, de una interpretacin armnica
de los precedentes jurisprudenciales, surge que, por un lado, los caracteres del acto
administrativo deben vincularse, para su anlisis, con el sistema de nulidades (398) , en
razn de que difieren segn que el acto adolezca de una u otra clase de nulidad y, por
otro, que aun tratndose de un acto administrativo vlido, la ejecutoriedad no es propia
de todos ellos sino slo de algunos por imperio de esta norma y de la Constitucin
Nacional.
(397) La Corte Suprema de Justicia ha sealado que el decreto-ley 19549 contiene normas de fondo
junto a otras de estricto carcter procesal administrativo; entre las primeras se halla el art. 12 ,
que establece que el acto administrativo goza de presuncin de legitimidad y que su fuerza
ejecutoria faculta a la Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios (cf. "Senok,
Oikos y Fades s/resolucin I.G.J." , 10/12/1987).
(398) Ver el comentario de los arts. 14 , 15 , 17 y 18 .

II. LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD


1. Concepto. Alcance
En virtud de la presuncin de legitimidad que ostentan algunos actos administrativos se
presume que la actividad de la Administracin guarda conformidad con el ordenamiento
jurdico, presuncin que subsiste en tanto no se declare lo contrario por el rgano
competente (399) . La jurisprudencia es casi unnime en reconocer tal carcter a los actos
administrativos (400) e interpreta que sta cede ante la demostracin de los vicios que lo
privan de validez jurdica, o vale decir, "cuando la decisin adolece de vicios formales o

178

sustanciales o ha sido dictada sobre la base de presupuestos fcticos manifiestamente


irregulares, reconocidos o fehacientemente comprobados" (401) .
En este orden de ideas es importante sealar que el acto administrativo vlido y el acto
administrativo anulable, que tienen vicios intrascendentes, considerados como actos
regulares (402) , gozan de presuncin de legitimidad pero sta no se extiende a los actos
nulos o, menos an, inexistentes. Es ms, la Corte Suprema de Justicia ha sentado el
criterio de que "dicha presuncin de legitimidad no puede siquiera constituirse frente a
supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta" (403) .
Es que esta norma debe interpretarse armnicamente con lo dispuesto en los arts. 17 y
18 del decreto-ley. En tal sentido, podemos decir que si la Administracin en virtud de lo
previsto en el art. 17 tiene la obligacin de revocar el acto nulo, por razones de
ilegitimidad (obligacin que no es extensiva al acto anulable que puede sanear en lugar
de revocarlo), no sera lgico colegir que pueda presumirlo legtimo.
La presuncin de legitimidad funciona, en definitiva, como un sistema de tolerancia
respecto del acto anulable, que encuentra su fundamento en la posibilidad de que el acto
resulte saneado, con lo cual su cumplimiento previo derivado de su presuncin de
legitimidad queda cohonestado. Pero carecera de sentido exigir el cumplimiento de un
acto insaneablemente viciado que finalmente ser revocado por razones de ilegitimidad.
En virtud de lo expuesto, el acto nulo no puede quedar alcanzado por la presuncin de
legitimidad (404) , sencillamente porque sera contradictorio que de un acto que
ostensiblemente ha violado las normas deba presumirse su conformidad con el
ordenamiento jurdico. Tal aserto resulta irrazonable sin ms. Por lo mismo, resulta
lgico que la presuncin de legitimidad del acto administrativo alcance a los actos
anulables que carecen de un vicio manifiesto o evidente y son regulares hasta que exista
una declaracin judicial en contrario.
2. Consecuencias de la presuncin de legitimidad
Dicha presuncin es iuris tantum, no iure et de iure, es provisional, transitoria y no
definitiva, y como tal puede ser desvirtuada, ya que en un caso concreto, un acto
administrativo puede aparecer en contradiccin con el ordenamiento legal vigente,
supuesto en el que no puede recibir la convalidacin judicial (405) . Sin embargo, es el
interesado a quien incumbe, en funcin del desplazamiento de la carga impugnatoria,
promover la pertinente impugnacin si es que discrepa con la legalidad del acto (406) .
Se han extrado diversas consecuencias de esta presuncin:

179

a) La necesidad de alegar y probar su nulidad ante la autoridad administrativa o judicial


competente (407) .
Unas lneas de anlisis crtico merece la directriz jurisprudencial que deriva de la
presuncin de legitimidad, la necesidad de alegar y probar la ilegitimidad del acto, ya que
tal como est expresada esta premisa puede resultar inexacta. Por un lado, slo puede ser
necesaria la prueba cuando dependa de situaciones de hecho que el juzgador desconozca;
distinto es si para comprobar su ilegitimidad basta la mera contrastacin con el
ordenamiento jurdico (408) . Si acaso nos encontramos ante un acto nulo, con un vicio
manifiesto de puro derecho, requerir slo la alegacin argumental para demostrarlo.
b) El criterio de la apreciacin de cualquier tipo de vicio tendiente siempre a minimizarlo
o proponer su subsanacin aun iniciada la va judicial (409) . Dejamos sentada nuestra
objecin a este criterio que en definitiva fomenta la mala praxis administrativa.
c) El criterio de restriccin para el otorgamiento de medidas cautelares en las que se
solicite la suspensin de los efectos del acto administrativo (410) .
d) La estabilidad que adquieren por el mero transcurso del tiempo sin que medie
impugnacin.
En relacin con este punto, corresponde sealar que la jurisprudencia ha interpretado
que se deduce tambin del principio que estamos analizando que, si los actos
administrativos no se impugnan oportunamente quedarn firmes e irrevisables a pedido
del interesado, debido a la caducidad operada (411) y, en consecuencia, la reparacin del
dao que resulta accesoria de la accin de nulidad, no ser posible, pues de no mediar la
declaracin de ilegitimidad, no puede haber resarcimiento o pago de suma de dinero pues
falta la causa de tales obligaciones (412) .
Por otra parte, cabe sealar tambin que se ha interpretado que la presuncin de
legitimidad de actos administrativos tambin tiene su correlato de estabilidad a favor del
particular; lo que implica que un acto que no est afectado de un vicio grave y manifiesto
(acto regular), obliga a quien invoca su nulidad a alegarla y probarla e impide, en
ausencia de tal demostracin, acoger la excepcin de nulidad opuesta por la
Administracin respecto de un acto propio (413) .
3. Implicancias prcticas de no reconocer la presuncin de legitimidad a los actos
irregulares

180

Por otra parte, merece un acpite especial la consideracin de cules son los alcances de
admitir la presuncin de legitimidad reducida nicamente a los actos vlidos y anulables,
no extendindola al acto nulo, ya que se ha dicho que ello puede tener efectos negativos
sobre la eficiencia y la actividad administrativa, que de ese modo se vera afectada por la
desobediencia.
Sobre el particular, corresponde reiterar que tal como ha sostenido la Corte y la
jurisprudencia mayoritaria, la sola voluntad del interesado no es suficiente para privar al
acto administrativo de su presuncin de legitimidad (414) y eficacia. Sin embargo, lo que
en realidad se pretende concluir de este razonamiento es que de resultar acreditado en un
caso que un acto manifiestamente viciado no fue acatado por el particular, no puede por
ello ser sancionado de igual modo que si una persona desobedece un acto y no logra
acreditar que estaba seriamente viciado, supuesto en el que tendr que cargar con las
consecuencias (415) .
Por lo tanto, no se trata de incitar a la desobediencia de la Administracin, sino de aclarar
que si una persona no se sujeta al acto porque considera que es invlido y la
Administracin a su vez pretende sancionarla por el incumplimiento, deber valorar la
justicia tal circunstancia, y de coincidir con la existencia de un vicio grave frente al que no
puede siquiera constituirse la presuncin de legitimidad, eximir de castigo al particular.
As, no se afecta la actividad de la Administracin ni el cumplimiento de las decisiones
vlidas o que no tengan graves irregularidades, sino que se efecta un aporte a la
legalidad de la prctica administrativa.
4. Algunas reflexiones en torno a la interpretacin de la presuncin de legitimidad
del acto administrativo
La presuncin de legitimidad se basa sustancialmente en aquello de que el obrar de la
Administracin guarda conformidad con la legalidad. En ese sentido se ha afirmado: "El
acto administrativo, a diferencia de los actos jurdicos de las personas regidas por el
derecho civil, goza de presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria (art. 12 ); su
regularidad est sometida a la satisfaccin de requisitos distintos de los actos de
particulares (arts. 7 y 8 ). Debe estar precedido su dictado de un procedimiento donde
deben respetarse principios de derecho pblico (art. 1 , especialmente inc. f)" (416) .
Pues bien, mientras no se produzca un cambio en las prcticas de la Administracin no
debiera tenerse una amplia concepcin de la presuncin de legitimidad, en razn de que
en realidad, frecuentemente no respeta las garantas del procedimiento establecidas en
defensa de los particulares: audiencia previa, fcil acceso de las actuaciones, produccin de

181

la prueba solicitada, alegato, dictamen jurdico previo, todo ello antes de la emisin de un
acto que afecte los derechos o intereses de los administrados.

(399) CSJN, 20/8/1996, "Alcntara Daz Colodrero, Pedro v. Banco de la Nacin Argentina
s/juicio de conomiento" , CNFed. CA, Sala IV, 9/5/1997, "Reyes, Alfredo Jos v. Ministerio de
Justicia s/juicio de conocimiento" , causa 1196/92 (del voto del juez Uslenghi), la misma sala in
re "Biondi, Graciela Josefina v. Caja de Retiro Jub. y Pens. Fed. - Res. 324/95 " del 19/6/1996.
(400) CNFed. CA, Sala III, 10/5/1995, "Pulichino, Roberto Martn v. Estado nacional s/empleo
pblico" ; Sala V, 20/11/1996, "Craviotto, Gerardo A. y otros v. Estado nacional" ; Sala II,
14/12/2000, "Segura, Elsa Leonor / Inc. Med v. Estado nacional / M de Salud, resol. 69/00
s/ empleo pblico" (Causa 23.143/001); Sala II, 28/12/1995, "Gas Natural Ban S.A. v. Ente
Nacional Regulador del Gas, Resolucin 160/95 "" causa 50199/95; Sala IV, 9/5/1997,
"Reyes, Alfredo Jos v. Ministerio de Justicia s/juicio de conocimiento" , causa 1169/92; Sala
IV, 17/7/1998, "Mercedes Benz Arg. S.A.F.I.C.I.M./ Incidente v. AFIP DGI s/DGI"" , causa
279004/97; Sala III, 16/7/1992 "Video Cable Comunicacin S.A. v. Instituto Nacional de
Cinematografa s/varios"" ; Sala III, 23/3/2000, "Byk Argentina S.A. v. Estado nacional" ; Sala
I, 28/5/1998, "U.B.A / Incidente v. Estado Nacional s/proceso de conocimiento", Sala I,
17/3/1992, ""Instituto Estudios Superiores de Baha Blanca v. Ministerio de Educacin y
Justicia"" , Sala II, 22/4/1982, "Marisco, Oscar A. v. Estado nacional"; CNCiv. y Com. Fed,
Sala III, 28/10/1997, "Garca y Garca, Ovidio Antonio v. Televisora Federal Sociedad
Annima TELEFE s/cese de uso de marcas, daos y perjuicios" ; CSJN, 11/12/1980 "Barraco
Aguirre v. Universidad Nacional de Crdoba" , 10/12/1987, "Senok, Oikos y Fades
s/resolucin"" , 20/8/1996, "Alcntara Daz Colodrero, Pedro v. Banco de la Nacin
Argentina" .
(401) CSJN, "Banco Nacin v. Alou Hnos.", Fallos, 294:69 .
(402) CSJN, 7/10/1975, in re "Pustelnik, Carlos A. y otros s/resolucin del Intendente Municipal"
, consids. 6, 7 y 15.
(403) CSJN, Fallos, 293:133 , consid. 2.
(404) La CSJN sostiene desde "Pustelnik" que la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad
o irregularidad aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto
alguno, constituye un concepto general del orden jurdico (consid. 3). Es decir que el mximo
tribunal acertadamente entiende que, en cualquier disciplina, un acto manifiestamente viciado
no puede ser presumido legtimo; por ello aclara el tribunal que la presuncin de legitimidad de
los actos administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que
adolecen de una invalidez evidente y manifiesta (consid. 2).
Este tipo de acto con invalidez evidente, patente o manifiesta es considerado "irregular", en
consecuencia, no ostenta apariencia de validez o legitimidad. A su vez, cabe aclarar que regular
no es sinnimo de vlido, es decir que un acto invlido puede ser regular si su vicio no es

182

manifiesto, supuesto en el cual gozar de presuncin de legitimidad hasta que una autoridad
administrativa o judicial lo anule.
Reiteramos, la presuncin de legitimidad existe slo en tanto y en cuanto el acto no fue manifiesta
ni evidentemente invlido.
(405) CNCiv., Sala C, 19/9/1996, "Fundacin Creando Espacios v. Municipalidad de Buenos Aires
s/amparo" .
(406) CNFed CA, Sala V, 23/8/1995, "Matsuo Muneo y otro v. Prefectura Naval Arg.
s/resolucin" .
(407) La Corte ha sentado el criterio de que el principio de legitimidad que fluye de todo acto
administrativo obliga a alegar y probar lo contrario por quien sostiene su nulidad (cf. Fallos,
310:234 ). Reiteradamente las distintas salas de la cmara han afirmado que "la presuncin de
validez de los actos administrativos (art. 12 , ley 19549) de la que goza el que no est afectado
de un vicio grave y manifiesto (doc. Fallos, 293:133 , consids. 5 y 6; 294:69 , consid. 13), obliga
a alegar y probar lo contrario a quien sostiene su nulidad (Fallos, 291:499 ; 294:69 , consid. 13;
10/2/1987, "Hernndez", LL, 1987-D-696)...", Sala III, 5/4/1988, in re "Guarrochena Crespo,
Roberto v. UBA" , Sala IV, "Biondi, Graciela Josefina v. Caja de Retiro Jub. y Pens. Fed. Res".
324/95 del 19/6/1996, la misma sala in re "Reyes, Alfredo J. v. Ministerio de Justicia", (LL
Supl. Jur. Der. Adm., 17/7/1998).
(408) CNac. Civ., Sala L, 25/6/1996, "La potestad de autotutela que el ordenamiento confiere a la
Administracin Pblica, dotando a sus actos de la consiguiente presuncin de legitimidad y
fuerza ejecutoria, cede al tratarse de decretos de necesidad y urgencia, ya que, mediante ellos, el
Poder Ejecutivo se arroga el ejercicio de competencias propias del Congreso, lo que determina
que su validez sea potencialmente efmera, ya que su perdurabilidad se halla supeditada a la
posterior ratificacin legislativa". Del mismo modo, el Mximo Tribunal declar la nulidad del
contrato celebrado por el Gobierno de la Nacin (Ejrcito Argentino) si falt el llamado a
licitacin previa, siendo indiferente que haya tenido principio de ejecucin, porque al ser un
procedimiento de orden pblico no puede omitirse el cumplimiento de las normas que lo
reglamentan (cf. CSJN, "Nacin Argentina v. Alou Hermanos" , 19/2/1976). Se puede concluir
de estos precedentes, entre otros, que cuando el vicio del acto es manifiesto y grave, no hay
presuncin de legitimidad del acto y se ha declarado la nulidad con efectos ex tunc.
(409) Sobre el particular ver comentario a los arts. 14 y 15 .
(410) Ver el acpite correspondiente a suspensin de los efectos del acto administrativo.
(411) CSJN, "Alcntara Daz Colodrero, Pedro v. Banco de la Nacin" del 20/8/1996 y CSJN,
Fallos, 179:249 .
(412) CNFed. CA, Sala IV, 9/5/1997, "Reyes, Alfredo Jos v. Ministerio de Justicia s/juicio de
conocimiento".
(413) Cf. CNFed CA, Sala III, "Guarrochena Crespo, Roberto v. UBA" , 5/4/1988. En el mismo
sentido se ha dicho que "la presuncin de legitimidad de la resolucin ministerial "en cuanto
constituye un acto regular del que han nacido derechos subjetivos a favor de determinados
administrados" hace que no pueda ser revocada, modificada o sustituida en sede administrativa

183

una vez notificada, as como tampoco es factible que sean suspendidos sine die sus efectos" y
que esta presuncin no es predicable exclusivamente de los actos administrativos de gravamen
que reducen la esfera jurdica del destinatario, sino que tambin opera "satisfechos
determinados recaudos" en beneficio de los particulares (CNFed. CA, Sala I, "Vizcarra, Enrique
A. y otros v. Estado nacional - Ministerio de Defensa", 7/3/1995). Ver comentario a los arts.
17 y 18 .
(414) CSJN, Fallos, 271:29 , 276:391 .
(415) Cabe resear que la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que "si el actor no acredit que la
resolucin en anlisis no aparece ostensiblemente desprovista de fundamentos jurdicos, se
concluye que el acto administrativo bajo examen no careca de la correspondiente presuncin
de legitimidad y, por tanto, el Dr. Barraco Aguirre debi acatarlo y prestar los servicios
respectivos, sin perjuicio de los reclamos y recursos a que se creyera con derecho". De este
precedente puede deducirse que si el acto administrativo es regular y no tiene vicios ostensibles,
el particular debe cumplirlo e inversamente, tal como aqu se ha expuesto, puede interpretarse
que un acto irregular que carece de presuncin de legitimidad no obliga al particular, que si
decide incumplirlo carga con las consecuencias (cf. CSJN, "Rodolfo Barraco Aguirre v.
Universidad Nacional de Crdoba" , 11/12/1980).
(416) CNFed CA, Sala IV, "Gamba, Miguel Bautista v. EN - Presidencia de la Nacin" (voto del
Dr. Uslenghi).

III. EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO


1. Algunas cuestiones terminolgicas
La ejecutoriedad, como ya explicaremos, no es una caracterstica de todos los actos
administrativos, sino de algunos, consiguientemente no puede consignarse como uno de
los caracteres del acto administrativo.
Sin embargo, tradicionalmente, se ha clasificado la ejecutoriedad de los actos como propia
e impropia segn si la Administracin tena ella misma los medios de coercin o si deba
solicitarlos a la justicia. En suma, tal concepto de ejecutoriedad no significa que en todos
los casos procediese la ejecucin forzosa y que la Administracin pudiese realizarlos por
s. Destaquemos que de un modo curioso, esa terminologa se opone a lo que debe
suceder en un Estado de Derecho.
En efecto, el modo normal en un Estado de Derecho de lograr la ejecucin forzosa de un
acto administrativo que restringe la libertad de los individuos o la propiedad es acudir a

184

los tribunales para que controlen si el acto es regular (417) y posteriormente si lo


considera ajustado a derecho, ordene su ejecucin. La funcin del juez en tal situacin es
precisamente controlar la conformidad con el ordenamiento jurdico del acto cuya
ejecucin se pretende.
La regla es que las intervenciones sobre la libertad o la propiedad de los administrados
no las puede disponer ni menos actuar la Administracin sino que debe hacerlo la justicia.
Hay excepciones; es justamente por ello que en realidad debera invertirse la
terminologa, puesto que no puede llamarse impropia a la ejecutoriedad que es propia o
normal del derecho, cual es la situacin de acudir al juez para disponer de la coercin
sobre la libertad o propiedad de los administrados.
Preferimos referirnos as a la obligatoriedad o exigibilidad del acto y slo decir que es
ejecutorio cuando la Administracin en el ordenamiento jurdico tenga potestad para
lograr su cumplimiento por medio de coercin directa y no cuando debe recurrir a la
justicia.
2. Distincin entre la ejecutoriedad del acto y el ejercicio de la coercin por parte
de la Administracin
No debe confundirse el ejercicio de la fuerza para lograr el cumplimiento de los actos
administrativos con la facultad de disponer ejercicio de la fuerza, ya que si bien las
medidas de ejecucin en general son obra del Poder Ejecutivo, no puede tomar esas
medidas sin que un juez lo autorice.
3. Alcance de la ejecutoriedad de los actos administrativos. Criterio de
interpretacin
A pesar de la genrica redaccin de la norma y de lo que surge de mucha jurisprudencia
(418) entendemos que no puede derivarse una potestad genrica de la Administracin de
la ejecucin coactiva de sus actos. Tal como hemos afirmado, la ejecutoriedad no es un
carcter propio del acto administrativo, sino que puede existir circunstancialmente. Debe
tratarse de una competencia de la Administracin para ejecutar el acto por s misma, o
bien porque la naturaleza de aqul lo permite (dejar de pagar el sueldo al funcionario
separado del cargo; otorgar una vista o traslado; denegar un permiso para conducir) o en
los dems supuestos cuando el orden jurdico, en forma expresa o razonablemente
implcita, la invista de la facultad para hacerlo.

185

Se trata de una potestad excepcional, cuya existencia debe demostrarse en las situaciones
concretamente y no suponerse a priori como principio universalmente presente en la
actividad de la Administracin.
En sntesis, la posibilidad de la Administracin de ejecutar por s el acto debe tener su
origen en una competencia especfica otorgada por ley, para un tipo o categora de actos
y no puede interpretarse la ejecutoriedad de modo genrico, como resultara de la
literalidad de la norma. Tal aserto encuentra su fundamentacin en el principio de
legalidad al que se encuentra sujeta toda la actividad de la Administracin, as como en
las garantas constitucionales de inviolabilidad de la libertad personal y la propiedad.
4. Distintos supuestos de ejecutoriedad
La ejecutoriedad puede ser otorgada en el ordenamiento jurdico por distintos medios:
1. La coercin directa, cuando la Administracin puede forzar al administrado a cumplir
con el acto. Podemos citar, por ejemplo, el caso de un agente de polica que detiene a una
persona, o supuestos de actos emitidos verbalmente en una situacin de emergencia, as
la orden de circular, de retirarse de un lugar peligroso, etc. Cabe destacar que respecto de
los supuestos en que est en juego la garanta constitucional de la libertad, la limitacin
es mayor por cuanto estn de por medio principios tales como la dignidad de la persona,
que impiden que cualquier rgano de la Administracin ejerza violencia fsica sobre los
individuos, esa potestad que tienen las fuerzas de seguridad debe interpretarse para que
rija el principio de la libertad, como limitada a los casos en que est autorizada
expresamente.
Entre estos casos tambin se encuentran los de restricciones a la propiedad, por
servidumbre, que la Administracin puede ejecutar por s, pero tal como hemos referido
se trata de un supuesto de ejecucin directa que surge de normas que especficamente
regulan el caso y no de la mera interpretacin literal del artculo.
2. La ejecucin directa por la misma Administracin o por terceros, con cargo al obligado
para cumplir con el acto (construccin de un cerco, derribar un muro en la vereda que
contraviene las normas edilicias o retirar un macetero que impide el paso en la va
pblica).
3. Un acpite aparte merecen las sanciones que la Administracin puede eventualmente
aplicar ante el incumplimiento de un acto que ha dictado, a los efectos de lograr su
acatamiento. Sobre este asunto, recordamos que debe haber una tipificacin legal de la
sancin para ese caso concreto, y que no existe una autorizacin genrica prevista en el

186

ordenamiento jurdico que otorgue a la Administracin la potestad de aplicar sanciones a


los que no cumplan un acto administrativo, que a su juicio resulte ejecutorio. A su turno
deber acudir al juez para lograr la ejecucin de la sancin (419) . Continuando tal
razonamiento, si un acto implica un cercenamiento de la propiedad, salvo aquellos en que
expresamente la ley autorice en forma clara a la Administracin a ejecutar ella misma un
procedimiento, exige intervencin judicial: v.gr., una multa. Sin embargo, existen ciertas
excepciones en materia aduanera en que tiene facultades para decomisar y vender en
subasta pblica los bienes introducidos de contrabando en el pas.

(417) Podemos citar para ejemplificar el caso del procedimiento previsto en la ley 17901 , en
materia de rgimen de dominio pblico o bienes que se encuentren afectados a un servicio
pblico, en los que se establece la posibilidad de un desalojo inaudita parte, que de modo previo
exige el dictado de un acto administrativo, cuya ejecucin debe solicitarse ante la justicia. La
doctrina elaborada por el Alto Tribunal, en torno de esa ley enfatiza el presupuesto de que
aqulla se aplica a la concesin de uso de bienes del Estado que estuvieran directamente
afectados a un servicio pblico, y que en consecuencia, reviste el carcter de precario. Se justifica
as la existencia del rgimen de excepcin regulado y que, como tal, ha de ser de aplicacin
restrictiva (CSJN, Fallos, 305:932 , 301:1028 , entre otros). Vale decir que tampoco se ha
autorizado la ejecucin por la Administracin, aun cuando se trata de desalojar bienes que han
sido concedidos a ttulo precario, sino que se requiere acudir a la justicia para que ordene el
lanzamiento, tras evaluar si el acto administrativo es regular.
(418) As se ha interpretado que "El artculo 12 de la ley 19549 sienta con categora de principio
dos caracteres del acto administrativo: la presuncin de legitimidad y la ejecutoriedad. Esta
ltima faculta a la Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios, e impide que
los recursos que contra l se interpongan suspendan, en principio su ejecucin y sus efectos. Sin
embargo, la norma prev como excepcin, que debe recurrirse a la intervencin judicial, dado
que toda ejecucin coactiva del acto en ese sentido est reservada al contenido de la funcin
judicial, CNFed. CA, Sala IV, 25/6/1991, "Eaton I.C.S.A. v. B.C.R.A.".
(419) As los tribunales han entendido que: "los principios de presuncin de legitimidad y
ejecutoriedad del acto administrativo no son de aplicacin directa en los supuestos en que la
Administracin reprime la conducta de una persona imponiendo una sancin pecuniaria, dada
su naturaleza penal" (cf. CNFed CA, Sala IV, in re "Prcticos Ro de la Plata Caja de Crdito y
otros v. Banco Central de la Repblica Argentina" , 13/8/1999).

187

IV. SUSPENSIN DE
ADMINISTRATIVA

LOS

EFECTOS

DEL

ACTO

EN

SEDE

1. Aclaraciones previas
Una de las consecuencias de la ejecutoriedad del acto administrativo, a tenor de lo
dispuesto por el artculo que estamos analizando, es que en principio debe ejecutarse a
pesar de la interposicin de recursos contra l, sin perjuicio de que la Administracin se
encuentre facultada para suspenderlo.
Tal como explicamos precedentemente, la generalidad con que est redactada la norma,
ms el tratamiento que se ha dado al tema en la jurisprudencia mayoritaria, as como en
los dictmenes de la PTN, parecen imponer una interpretacin que creemos disvaliosa.
Se entiende as que los actos administrativos, como regla general, poseen ejecutoriedad,
salvo las excepciones autorizadas y, por ende, tambin como regla, la interposicin de
recursos no suspende sus efectos, razn por la cual el administrado estara obligado a
cumplirlo, salvo que sea la propia administracin quien decida suspender sus efectos.
Sin embargo, creemos que analizado el tipo de excepcin -afectacin a la libertad y a la
propiedad-, ellas son de tal latitud y generalidad (adems de venir impuesta su proteccin
por normas de rango superior) que invierten la regla, de tal modo que, en general, los
actos carecen de ejecutoriedad propia, salvo disposicin expresa o razonablemente
implcita de la norma dentro de los lmites que impone el principio de legalidad.
Surge as claramente que no todos los actos tienen ejecutoriedad y en consecuencia,
postulamos que la no suspensin de los efectos del acto por la interposicin de recursos
se aplique solamente a los casos en que el acto tenga ejecutoriedad.
Ello es as por cuanto si la Administracin carece de facultades para imponer la ejecucin
del acto por s misma, no necesita disponer la suspensin de los efectos de ningn acto, ya
que si el particular no lo cumple voluntariamente, necesariamente deber recurrir a la
justicia.
Por su parte, el juez no es un mero ejecutor de actos y an en el marco de una medida
cautelar, deber al menos evaluar la verosimilitud en el derecho y el peligro en la demora
(420) . No es tampoco, lamentablemente, la jurisprudencia mayoritaria.
De todos modos, aun en los casos en que por tener el acto ejecutoriedad, le es de
aplicacin la regla normativa de su no suspensin ipso jure por la interposicin del

188

recurso, siempre queda la posibilidad de que el propio rgano emisor o uno superior
decidan la suspensin del acto.
2. Requisitos para la procedencia de la suspensin de los efectos del acto en sede
administrativa
El decreto-ley autoriza a la Administracin a suspender el acto "de oficio o a pedido de
parte... por razones de inters pblico, o para evitar perjuicios graves al interesado o
cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta".
a) Entre las hiptesis de inters pblico que puede invocar el Estado es que exista la
probabilidad de que el recurrente tenga razn, o que la prueba ofrecida d resultado
positivo, de tal modo que sera contrario al inters pblico persistir en la ejecucin de un
acto que luego ser extinguido por la Administracin o la justicia, constituyendo futura
responsabilidad por la emisin y ejecucin de un acto ilegtimo.
Si bien la PTN tiene dicho que "la suspensin de la ejecucin de un acto administrativo
es un remedio excepcional que requiere de extrema prudencia en su consideracin y
aplicacin" (421) , en mltiples ocasiones ha auspiciado la suspensin de un acto
administrativo cuando los perjuicios que derivaran de su ejecucin pudieran ser mayores
que los beneficios (422) y ha dicho que si al apreciar la existencia de una infraccin, el
estudio del acto lleva al convencimiento de que es probable que deba declararse su
nulidad, resulta ms conveniente suspender los efectos de esa medida que ms adelante
habr de desaparecer (423) .
b) Tambin habilita la suspensin de los efectos del acto el hecho de que puedan causarse
perjuicios graves al interesado. Advertimos que no se exige la presencia de un perjuicio
irreparable sino tan slo grave. Cabe efectuar un anlisis crtico de la jurisprudencia que
exige un perjuicio irreparable para el otorgamiento de la tutela cautelar (424) . Es que, en
principio, el argumento de que eventualmente el damnificado puede intentar la
reparacin de los daos y perjuicios ocasionados por la ejecucin del acto pareciera
insatisfactorio, por cuanto la accin primero puede llevar varios aos lograr una
sentencia y luego, aun en la hiptesis de que se hubiese obtenido un pronunciamiento
favorable, frente a un Estado en emergencia, se impone un largo proceso de ejecucin de
sentencia.
c) Por nuestra parte, afirmamos que cuando el particular afectado por el acto alegare
fundadamente una nulidad absoluta la Administracin tiene el deber de suspender el acto
cuestionado. Si bien la redaccin de la norma es que la Administracin "podr" suspender
la ejecucin, no estimamos que se trate en el caso de una facultad discrecional, como

189

parece sugerirlo la literalidad, sino que es una facultad reglada, sujeta a la determinacin
en el caso concreto de si existe o no una nulidad absoluta.
En ese orden de ideas, hay que tener en cuenta que el art. 17 del decreto-ley
expresamente consagra el deber de revocacin del acto nulo aun en sede administrativa.
Ergo, si el agente tiene la obligacin de revocar el acto nulo, podemos afirmar que
tambin tiene la obligacin de suspenderlo. Cabe destacar que la norma hace referencia a
alegacin fundada de nulidad y no a nulidad manifiesta.
3. Suspensin de los efectos del acto en sede judicial. Cumplimiento de los
requisitos para su procedencia. Medidas cautelares
El efecto no suspensivo de los recursos -tanto administrativos como judiciales (425) contra actos administrativos puede ser modificado tanto por las posibilidades suspensivas
que el art. 12 asigna a la Administracin, como tambin por la posibilidad de interponer
medidas cautelares ante la justicia con el fin de que ordene suspender la ejecucin de un
acto administrativo (426) .
La tutela cautelar encuentra su fundamento constitucional en la garanta de la defensa en
juicio, art. 18 CN, art. 75 , inc. 22, CN y art. 25 (427) de la Convencin Americana de
Derechos Humanos. El derecho a una tutela judicial efectiva implica, entre otras cosas, el
derecho a una tutela cautelar.
Si se reconoce al acto administrativo presuncin de legitimidad, exigibilidad, e incluso
ejecutoriedad en algunos casos, esas potestades deben ir acompaadas de los medios para
que el individuo pueda cuestionar y discutir eficazmente la validez o el mrito del acto
que lo perjudica.
Las medidas cautelares tienden a impedir que la ejecucin del acto torne abstracto
cualquier intento de discusin ulterior, tanto en sede administrativa como judicial, y su
fundamento se halla en la exigencia de igualdad entre las partes (428) . La medida
cautelar durar mientras dure el procedimiento administrativo o el proceso judicial
durante el cual fue adoptada, y hasta tanto se dicte el acto administrativo o sentencia que
lo concluya. Cuando se trata de que se ha otorgado la suspensin de un acto y se
encuentra pendiente la resolucin administrativa sobre el fondo, es la propia
Administracin la que con su diligencia determinar la duracin de la cautela judicial
acordada.

190

La jurisprudencia nacional ha acogido principios ms amplios tales como la verosimilitud


prima facie del derecho invocado (429) y la apariencia de ilegitimidad del acto
cuestionado (430) .
As, se ha dicho que a los fines de atacar un acto del poder administrador solicitando su
suspensin, debe acreditarse que tal acto no se basa, prima facie, en el ordenamiento
jurdico establecido (431) y, tambin, que basta que la reparacin in natura sea imposible
o al menos, difcil, para que proceda la suspensin del acto recurrido (432) .
Por lo dems, la Cmara Federal de la Capital hace desde antao una interesante frmula
de equilibro entre estos requisitos y seala que, la mayor verosimilitud del derecho cabe
no ser tan exigente en la gravedad e inminencia del dao y viceversa, cuando existe el
riesgo de un dao de extrema gravedad e irreparabilidad el rigor acerca del fumus se
puede atenuar (433) .
Alguna jurisprudencia hace referencia a peligro en la demora grave e irreparable (434) , o
a situaciones de perjuicio irreparable (435) , o a que la medida solicitada no afecte el
inters pblico (436) , sobre todo en casos de percepcin de rentas (437) y aplicacin de
polticas econmicas del Estado (438) .
Asimismo se ha requerido como presupuesto para la procedencia de la demanda cautelar
en sede judicial, la previa formulacin de la peticin suspensiva del acto ante la autoridad
administrativa competente (439) .
Por ltimo, tambin se ha requerido que el objeto de la medida cautelar no coincida con
el objeto de la demanda.
No estamos de acuerdo con la proliferacin de requisitos y trabas al otorgamiento de las
medidas cautelares contra los actos administrativos lesivos de derechos.
Creemos que la medida cautelar autnoma (440) es un indudable progreso en materia de
tutela judicial efectiva frente a las prerrogativas de la Administracin. Se equilibra as de
alguna manera la potestad del Estado de ejecutar sus actos con las garantas de los
particulares, no obstante ello es probable que el conflicto se resuelva con reconocer el
efecto suspensivo del recurso administrativo contra el acto que causa gravamen al
administrado.
4. Recursos otorgados por leyes especiales

191

Las leyes especiales no tratan todas del mismo modo el asunto de los efectos de los
recursos o acciones judiciales que se interponen contra los actos administrativos.
Algunas de ellas prevn expresamente los efectos suspensivos del recurso judicial con el
que se impugna el acto administrativo, otras nada dicen al respecto (441) . Aunque
postulamos que deberan interpretarse que los recursos tienen efectos suspensivos,
sabemos como ya hemos sealado que el criterio mayoritario interpreta que debe primar
la ejecutoriedad del acto.
La Corte Suprema de Justicia, en la causa "Dumit, Carlos Jos v. Instituto Nacional de
Vitivinicultura s/demanda contencioso administrativa" (442) ha declarado la
inconstitucionalidad de la norma que prevea la ejecutoriedad de una sancin y que el
recurso se conceda al slo efecto devolutivo.
Asimismo se ha planteado la absurda pretensin de que las acciones o recursos judiciales
interpuestos contra las sanciones de clausura impuestas por la DGI no tengan efectos
suspensivos, lo que con toda lgica ha sido declarado inconstitucional (443) . En sentido
coincidente, se ha declarado inconstitucional el art. 42 de la ley 21526 que estableca que
las multas del Banco Central slo eran recurribles por revocatoria ante el Presidente de
la entidad y apelables al solo efecto devolutivo (444) . La CSJN ha rechazado los recursos
extraordinarios interpuestos contra fallos anlogos, que no hacen sino aplicar la correcta
doctrina de Dumit (445) . Podra interpretarse de estos precedentes que cuando se trata
de la ejecucin de un acto de derecho administrativo sancionador, la tendencia es otorgar
efectos suspensivos a los recursos que intentan su impugnacin, que encuentra su
fundamento en la garanta de defensa en juicio, pero lamentablemente, no puede
concluirse que sea una regla jurisprudencial general aplicable a todos los supuestos.

(420) Al respecto, ver CCyT CABA, Sala II, 12/7/2001, "GCBA v. Rodrguez, Mara Laura,
Expediente EXP-396", consid. 6, publicado en el Suplemento de Jurisprudencia de Derecho
Administrativo. LL, 7/12/2001, pg. 76.
(421) Dictmenes, 207:155; 236:328; 236:291; 240:180, entre otros. En relacin con este asunto, la
Procuracin del Tesoro de la Nacin ha opinado que de la norma en cuestin "se colige que la regla
es la legitimidad y consiguiente ejecutoriedad del acto administrativo, mientras que la excepcin es
la suspensin que slo procede en tres supuestos: a) cuando se encuentre involucrado el inters
pblico, b) para evitar perjuicios graves al interesado, c) cuando se alegare fundadamente una
nulidad absoluta...". Y ante un caso en que YPF solicit la suspensin de una resolucin en la que se
le impona que cese en sus conductas de abuso de posicin dominante, se le aplic una multa de $
109.644.000 por considerarse incursa en la conducta prevista por el art. 1 de la ley 22262 y se
ordenaba una investigacin sobre el accionar de la citada empresa petrolera, el organismo opin

192

que la Administracin se encontraba facultada para no otorgar la suspensin del acto por diversas
razones: a) que exista un pronunciamiento favorable a la validez del acto cuya suspensin se
solicita, b) el recurso de queja interpuesto por ante la CSJN no ha sido admitido, y carece de efectos
suspensivos, c) existe inters pblico en que YPF no realice conductas antijurdicas, d) a pesar de la
invocacin de una nulidad absoluta por YPF, ha sido desestimada. Finalmente, sopes que uno de
los fines primordiales del Estado es perseguir el cobro de sus ingresos para solventar la prestacin
de los servicios que se encuentran a su cargo.
(422) Dictmenes, 118:238; 137:145; 164:17, entre otros.
(423) PTN, Dictmenes 234:66. Por ejemplo, en PTN, Dictmenes 236:73, ante un caso de manifiesta
nulidad del actuar administrativo, expres: Corresponde suspender en su totalidad los efectos de las
resoluciones por las cuales se crearon nuevos Registros Seccionales de la Propiedad del Automotor
y se designaron titulares de esos organismos; pues de las actas de evaluacin surge que, en la gran
mayora de los casos, el examen practicado a los interesados consisti nicamente en un
cuestionario sobre el Rgimen Jurdico Automotor y sobre la normativa del digesto de normas
tcnico-registrales; por lo tanto corresponde se disponga la suspensin de los efectos de las
resoluciones ministeriales, toda vez que tal medida legal encuentra sustento legal en lo dispuesto
por el art. 12 de la ley 19549, cuyo prrafo segundo establece que la Administracin podr "de
oficio o a pedido de parte, y mediante resolucin fundada" suspender la ejecucin de un acto
administrativo por razones de inters pblico, o para evitar perjuicios graves al interesado, o
cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
(424) Sobre el particular cabe resear un saludable precedente de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin en el que revoca un fallo de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires y manifiesta
que la sentencia del a quo, al desestimar la prohibicin de innovar con apoyo en una mera remisin
al texto legal que requiera la demostracin de un perjuicio irreparable para otorgarla, incurri en
un excesivo ritualismo, pues dada la naturaleza del derecho que se pretende preservar con aquella
medida (se trataba de la seguridad pblica, puesto que la ordenanza que se impugnaba ordenaba la
remocin del cerramiento de un barrio, cuya construccin haba sido permitida anteriormente por
ordenanza municipal), no es razonable que se tenga por acreditado el extremo que la ley exige slo
en el caso de que el peticionario padezca efectivamente el dao que desea conjurar (cf. ""Club
Universitario de Buenos Aires v. Municipalidad de Malvinas Argentinas"" , 28/5/1998).
(425) En tal sentido ciertos pronunciamientos judiciales han sostenido que "Cuando la medida cautelar
se intenta frente a la Administracin Pblica o en una entidad descentralizada es necesario que se
acredite, prima facie, y sin que esto suponga un prejuzgamiento de la solucin de fondo, la
arbitrariedad del acto recurrido, dado el rigor con que debe apreciarse la concurrencia de los
supuestos que la torna admisible. Y esto es as, porque sus actos gozan de presuncin de
legitimidad y fuerza ejecutoria, razn por la cual, en principio, ni los recursos administrativos, ni las
acciones judiciales mediante las cuales se discute su validez suspenden su ejecucin" (cf. CNFed CA,
Sala IV, 17/7/1998, "Mercedes Benz Arg. SAFICIM Inc. v. AFIP DGI s/DGI" ). En sentido
similar la Sala III, in re "Video Cable Comunicacin S.A. v. Instituto Nacional de Cinematografa",
16/7/2002.
(426) En virtud de la potestad de autotutela que el ordenamiento confiere a la Administracin Pblica
sus actos gozan de presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria, lo que trae aparejado, en principio,
que los recursos judiciales mediante los cuales se instrumenta la discusin de su validez no

193

suspenden la ejecucin de tales actos. No obstante ello, es dable admitir que en determinados casos
y cumplidos ciertos requisitos, la prerrogativa de autotutela encuentre un adecuado equilibrio en la
suspensin cautelar de dichos actos administrativos. CNFed CA, Sala V, 16/4/1997, "Montes de
Oca, Leopoldo L.v. Estado nacional" ; CNFed. CA, Sala V, 20/11/1996, "Craviotto, Gerardo A. y
otros v. Estado nacional" ; CNFed CA, 10/5/1995, Sala III, "Pulichino, Roberto Martn v. Estado
nacional s/empleo pblico" .
A su vez el Mximo Tribunal tambin dicta medidas cautelares, en la inteligencia de que el fallo de la
instancia anterior resulta equiparable a sentencia definitiva, por cuanto el derecho de defensa en
juicio comprometido exige una consideracin inmediata, en tanto constituye sta la nica
oportunidad para su adecuada tutela. As es que ha establecido que corresponda hacer lugar al
planteo de la peticionante que esgrimi la existencia del dao irreparable que le ocasionara la
ejecucin del acto administrativo impugnado en razn de carecer de recursos para solventar el
pago y en apoyo de su posicin invoc la correspondencia que mediaba entre el elevado monto de
la suma requerida y su situacin financiera, acreditada mediante diversas pruebas (cf. Fallos,
319:634). En sentido coincidente CSJN, in re "Aguas Argentinas S.A. v. Buenos Aires, Provincia
s/accin declarativa - incidente de medida cautelar" , 31/10/2002.
(427) El art. 25 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos prescribe en su art. 25 : "Toda
persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los
jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, aun cuando tal violacin sea
cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones oficiales...".
(428) CSJN, Fallos, 247:62; 251:336 .
(429) Resulta suficiente para estimar favorablemente una pretensin cautelar, que se compruebe la
verosimilitud del derecho invocado de modo tal que, segn un clculo de probabilidades sea posible
anticipar que en el proceso principal se declarar la certeza del derecho. La ley no exige una prueba
plena y concluyente para comprobar la verosimilitud del derecho invocado para la procedencia de
una pretensin cautelar, siendo suficiente un mero acreditamiento comnmente efectuado
mediante un proceso informativo. Juzg. Civ. y Com. n 1, Rosario, 10/4/2000, "Ente
Administrador Puerto de Rosario v. Puerto Rosario SA", LL, 2000-C-766.
(430) C. Fed. Mar del Plata, 26/12/2000, "Sindicato Empleados de Comercio v. Estado nacional", JA
2002-II-sntesis : La presuncin de legitimidad del acto administrativo cede cuando efectuada una
valoracin prima facie del derecho invocado por el afectado, la misma es favorable a la pretensin
del peticionante debindose para ello apreciar la presunta irrazonabilidad con un criterio de
probabilidad acerca de su existencia, sin que ello implique prejuzgar sobre la solucin de fondo; y C.
Nac. Cont. Adm. Fed., Sala 1, 6/4/1999, "Corts, Ricardo J. v. Direccin Nacional de Registro y
Fiscalizacin de Recursos de Salud", JA 1999-III-21 : Corresponde la suspensin cautelar de la
resolucin que anul de oficio y en forma directa la autorizacin a un mdico para utilizar el ttulo o
certificado de especialista y anunciarse como tal, si la misma fue dictada sin audiencia previa al
interesado, lo que torna verosmil la afectacin de su derecho al debido proceso adjetivo; CNCiv,
Sala B, 10/05/1988, ""Pierdoninici, Dino v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires"" .
(431) CNFed. CA, Sala II, 29/11/1983, "lvarez, Eduardo D. v. Estado nacional"", JA 1984-IV-293 .

194

(432) CNFed. CA, Sala I, 12/9/1995, "Monges, Anala M. v. Res. 2314/95 , UBA", JA 1996-II-357 .
Se ha dicho que corresponde decretar la medida cautelar de no innovar contra el acto
administrativo a travs del cual se decret la demolicin de lo construido en un espacio de
propiedad comn, si los actores han intentado una accin por nulidad de tal acto, la que en caso de
ser acogida y de ejecutarse ste, causara sin duda mayores perjuicios que los que se pretenden
evitar con la mencionada medida. CNCiv., Sala E, 5/3/1996, "Landvar de Matienzo, Mari M. y
otro v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" .
(433) CNFed. CA, Sala II, 17/3/1997, in re "Pinzn, Jorge E. v. Corte Suprema de Justicia de la
Nacin" , Supl. Dcho. Administrativo LL, 20/2/1998, p. 61, con cita de CNFed CA, Sala I, "El
Expreso Ciudad de Posadas v. Estado nacional - Ministerio de Obras y Servicios Pblicos"",
21/5/1991, LL, 1993-B-424; Sala II, in re "Pesquera del Atlntico S.A. v. B.C.R.A.", del
14/10/1983.
(434) Conf. CNFed. CA, Sala III, 11/10/1983, "Baiter SA v. Estado nacional - Ministerio de Obras y
Servicios Pblicos", ED, 107-420.
(435) CS, 28/11/1985, "Enrique Arizu e Hijos SA v. Provincia de Mendoza", Fallos, 307:2267 .
(436) CNFed. CA, Sala IV, 30/6/1998, "Mercedes Benz Argentina SA "incidente" v. Fiscal nacional
(DGI) s/DGI" ; CS, 8/10/1991,"Astilleros Alianza SA de Construcciones Navales, Industrial,
Comercial y Financiera v. Estado nacional (PEN) s/daos y perjuicios "incidente"", Fallos,
314:1202 .
(437) CS, 16/7/1996, "Frigorfico Litoral Argentino SA v. DGI"; Fallos 319:1317, JA 1998-I-sntesis
y CNFed. CA, Sala I, 1/6/1999, "Caimari SA v. AFIP", LL, 2000-E-883.
(438) Conf. "Video Cable Comunicacin SA v. Instituto Nacional de Cinematografa s/varios", CS,
27/4/1993, Fallos, 316:766 .
(439) CNFed. CA, Sala I, "Legumberry, Griselda L. y otro v. Estado nacional - M de Relaciones
Exteriores s/proceso de conocimiento" , 3/5/1995.
(440) Se ha establecido que "No resulta en modo alguno irrazonable admitir la procedencia de medidas
cautelares autnomas, sin haber solicitado previamente la suspensin en sede administrativa,
mientras concluye el procedimiento administrativo impugnatorio pertinente, con base en que la
finalidad perseguida con la exigencia del agotamiento de la instancia administrativa "producir una
etapa conciliatoria anterior al pleito" dar a la administracin la posibilidad de revisar el caso, no se
ve entorpecida por la promocin de una medida como la sub examine, sino que sta tiene lugar
como medio de proteccin de los derechos de los particulares durante el tiempo en que la
Administracin hace uso de la prerrogativa mencionada" (cf. CNFed. CA, Sala IV, "Cooperativa
Provisin Servicios Pblicos v. EN - M Economa - Secretara de Energa s/medida cautelar
autnoma" , 27/9/2001).
(441) Las leyes 23187 (art. 47 ) y 24240 (art. 45 ) establecen recursos judiciales contra las sanciones all
regladas con efectos suspensivos. En cambio nada dicen respecto de los efectos, las leyes 21844 (art.
8 ), 25164 (art. 39 ), 24600 (art. 40 ).
(442) "Dumit", Fallos, 284:150 .

195

(443) CFed. San Martn, Sala I, 21/5/1998 in re "Zampolini, Francisco"", LL, 1998-E-519.
(444) CNFed. CA, Sala IV, 13/8/1999, "Prcticos Ro de la Plata Caja de Crdito y otros v. Banco
Central de la Repblica Argentina" . El tribunal dej sentado que con relacin a las multas
impuestas por la Administracin que tienen naturaleza penal, no son de aplicacin directa los
principios de presuncin de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo. Con remisin al
marco de normas y principios supranacionales receptados en la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos y la Declaracin Universal de Derechos Humanos, interpret de modo
armnico con el art. 18 de la Constitucin Nacional que no resulta constitucionalmente admisible
que el BCRA ejecute las multas impuestas antes que la sancin sea revisada por un tribunal judicial,
por cuanto ello resultara violatorio de las garantas de presuncin de inocencia y acceso efectivo a
la justicia.
(445) CSJN, "Lapiduz, Enrique v. D.G.I." , del 28/4/1998, LL, 1998-C-371. En este pronunciamiento,
el Mximo Tribunal declar improcedente el recurso extraordinario planteado por el Fisco
nacional y confirm la sentencia de la sala A de la Cmara Federal de Apelaciones de Rosario que
orden que el ente fiscal se abstuviera de clausurar el local comercial de la actora hasta tanto fuese
debatida y resuelta, con sentencia judicial firme, la procedencia de dicha sancin que fue aplicada
por la DGI. Asimismo, qued confirmada la declaracin de inconstitucionalidad de los arts. 10 y 11
de la ley 24765, en tanto disponen la ejecucin sin otra sustanciacin de la sancin aplicada por la
autoridad administrativa y el otorgamiento al solo efecto devolutivo del recurso de apelacin
interpuesto ante el rgano judicial correspondiente. Es que ciertamente resulta una flagrante
violacin al derecho de defensa en juicio la posibilidad de que se ejecute una sancin sin ningn tipo
de revisin judicial previa. En igual sentido: CNPenal Econmico, Sala A, "Cargill S.A." , LL, 1997D-641.

V. LA CUESTIN DE LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS


ADMINISTRATIVOS EN EL MBITO DE LA CIUDAD AUTNOMA DE
BUENOS AIRES
En la Ciudad de Buenos Aires, la Ley de Procedimientos Administrativos (decreto
1510/1997, ratificado por resolucin de la Legislatura 41/1998 ) en su art. 12 , contiene
previsiones un tanto diferentes en materia de ejecutoriedad del acto administrativo. Por
un lado, contempla expresamente la necesaria intervencin judicial cuando deba
utilizarse la coaccin contra la persona o bienes de los administrados. Recordemos que en

196

el mbito federal esta exigencia surge de realizar una interpretacin sistemtica de la


excepcin a la que se refiere la norma en cuanto establece "a menos que la ley o la
naturaleza del acto exigieren la intervencin judicial".
Adems se contemplan detalladamente los casos en los que la Administracin est
facultada a utilizar la fuerza contra la persona o los bienes del administrado sin
intervencin judicial. Tales casos excepcionales se dan en los siguientes supuestos: a)
cuando deba protegerse el dominio pblico; b) cuando deba desalojarse o demolerse
edificios que amenacen ruina; c) cuando deban incautarse bienes muebles peligrosos para
la seguridad, salubridad o moralidad de la poblacin; d) cuando deba intervenirse en la
higienizacin de inmuebles. Fuera de estos supuestos, el principio es la intervencin del
juez para la ejecucin del acto administrativo que se traduzca en la utilizacin de la
coaccin contra la persona o los bienes de los particulares. As, por ejemplo, la exigencia
de revisin judicial de modo previo a la ejecucin del acto acarrea la imposibilidad de la
Administracin de ejecutar las multas que revisten naturaleza penal hasta el momento en
que recaiga sentencia definitiva en el expediente en que se cuestiona su procedencia (446)
.
Por otra parte, la redaccin de la norma descarta la postura interpretativa que postula
que la carencia de efectos suspensivos de los recursos administrativos interpuestos contra
un acto administrativo, es una consecuencia necesaria de su carcter ejecutorio. En efecto,
si bien la norma parece enunciar la condicin de ejecutorios de todos los actos
administrativos, a rengln seguido deja en claro que ello es excepcional, fijando
claramente los supuestos en los que la Administracin puede ejecutar los actos
administrativos por sus propios medios, utilizando la fuerza contra la persona o los
bienes de los administrados (447) . Y a diferencia de la norma federal, luego de un punto
seguido, establece como regla que los recursos que interpongan los administrados no
suspenden la ejecucin y efectos de los actos administrativos. Al no contemplarlo en la
misma oracin y sin el uso de una conjuncin, como ocurre en la norma federal, no puede
sostenerse que la falta de aptitud de los recursos administrativos de por s, para
suspender la ejecucin y efectos de un acto administrativo, se derive necesariamente de
su supuesto carcter general de ejecutorio (448) .
A continuacin, al igual que el art. 12 del decreto-ley 19549/1972, la norma de la
Ciudad establece la posibilidad de que la Administracin disponga la suspensin de la
ejecucin de un acto administrativo, enumerando las razones que pueden fundar dicha
suspensin. Aqu se pueden apreciar dos diferencias con el decreto-ley federal: la
Administracin puede suspender la ejecucin de un acto administrativo "cuando la
ejecucin del acto traiga aparejados mayores perjuicios que su suspensin"; y "cuando se
alegare fundadamente una nulidad ostensible y absoluta". En el primer caso, la norma
federal se refiere a evitar perjuicios graves al interesado y en el segundo, nada dice acerca

197

del carcter ostensible o manifiesto de la nulidad absoluta, cuya alegacin abre la


posibilidad de suspensin en sede administrativa del acto tachado de nulo.
La pauta referida a los mayores perjuicios que trae aparejados la ejecucin del acto,
tambin aparece recogida en el Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la
Ciudad de Buenos Aires, en su art. 189 inc. 2 in fine, como caso de procedencia del
dictado de una medida cautelar suspensiva de un acto administrativo (449) .
1. La suspensin de los efectos del acto administrativo. Requisitos para su
admisin
En primer lugar, corresponde dejar sentado que a diferencia de lo que ocurre en el
mbito nacional, el Cdigo Contencioso Administrativo de la Ciudad de Buenos Aires
legisla en el ttulo de las medidas cautelares un captulo referido especficamente a la
suspensin de los efectos del acto administrativo (450) .
El art. 189 establece que como requisitos para que proceda la suspensin de los efectos
del acto que la ejecucin o cumplimiento causare o pudiere causar graves daos al
administrado, en tanto de ello no resulte grave perjuicio para el inters pblico; o bien,
que el acto o contrato, ostentare una ilegalidad manifiesta y su ejecucin o cumplimiento
traiga por consecuencia mayores perjuicios que su suspensin. A la vez que establece la
facultad de la autoridad administrativa de solicitar el levantamiento de la suspensin, en
cualquier estado del trmite, si invoca un grave dao al inters pblico, cuestin que es
resuelta por el juez, previo traslado a la contraparte.
La interpretacin jurisprudencial respecto de la naturaleza de esta medida es que se trata
una medida cautelar a la que resultan aplicables los requisitos "tradicionales" para su
procedencia, es decir: la verosimilitud del derecho y el peligro de un dao en la demora
(451) , como tambin los recaudos del art. 189 . Adems se ha valorado de igual modo
que en la Cmara Federal de la Capital Federal que tales requisitos se relacionan de tal
modo que, a mayor verosimilitud del derecho, corresponde no ser tan riguroso en la
apreciacin del peligro del dao y -viceversa- cuando existe el riesgo de un dao extremo
e irreparable la exigencia respecto del fumus se puede atemperar (452) .
CCABA)", 21/11/2000.
A la hora de examinar el fumus boni iuris se ha considerado que el dictado de una medida
precautoria no exige un examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido,
extremo que slo puede ser alcanzado al tiempo de la sentencia. En este sentido, se ha
afirmado que "el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposicin a la finalidad

198

del instituto cautelar, que no es otra cosa que atender a aquello que no exceda del marco
de lo hipottico, dentro del cual agota su virtualidad" (453) .
Sin duda, la valoracin del dao que irroga a los particulares la ejecucin de los actos ha
sido una pauta determinante para la concesin o no de la tutela cautelar, juntamente con
la ponderacin de los perjuicios que conlleva su incumplimiento al Estado. De este modo,
se han otorgado cuando se trata de evitar la consumacin de un dao, sin generar una
afectacin de envergadura al inters pblico que habra guiado el proceder de la
Administracin (454) .
Ciertamente, la jurisprudencia tambin ha merituado al momento de evaluar la
procedencia del instituto cautelar, la ilegalidad manifiesta que ostenta el acto que se
impugna, as en distintos casos en lo que se solicitaba la suspensin de los efectos del acto
que ordenaba revalos inmobiliarios que eran prima facie ilegtimos, y as lo haba
declarado reiteradamente la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (455) .
En punto a la valoracin del peligro en la demora, a diferencia de lo que sucede con la
jurisprudencia nacional, se ha valorado el tiempo real que transcurre hasta el dictado de
pronunciamiento de fondo; de tal modo que aun cuando se trata de una solicitud de
medida precautoria, en el marco la accin de amparo -que a priori, debe ser expedita y
rpida-, ello no constituy un obstculo para su concesin cuando las circunstancias as lo
imponan (456) .
Ahora bien, es pertinente resear que ante el problema que se suscit cuando en el marco
de una accin impugnatoria se solicit la suspensin de los efectos de un acto cuya
ejecucin era simultneamente peticionada por la Administracin en otro proceso, se
resolvi el conflicto en contra de su otorgamiento, en razn de que por medio de las
medidas cautelares no puede interferirse el cumplimiento de otros pronunciamientos
judiciales, ni suspenderse el trmite de procesos distintos sustanciados ante otro tribunal
(457) .
Finalmente, en lo que se refiere a la consideracin de los distintos asuntos formales
relativos al planteo de los peticionantes, los tribunales han comprendido que todo lo
referente a las medidas cautelares no debe ser interpretado con criterio restrictivo, ya que
es necesario tutelar las pretensiones articuladas, a fin de que no resulten inocuos los
pronunciamientos judiciales que den trmino al litigio (458) y as han enderezado
defectos rituales (459) .

199

(446) As lo ha sostenido la Sala II, CCAyT in re ""GCBA contra Scania Plan SA de Ahorro para
fines determinados s/Ej. Fisc. - Ingresos Brutos"". Expte. EJF 302173, del 29/3/2003.
(447) ste es el sentido en el que utilizamos el trmino ejecutorio y que es el que utiliza la
jurisprudencia local. Al respecto, ver CContenciosoadministrativo y Trib., Ciudad Autnoma
de Buenos Aires, Sala II, 12/7/2001, "GCBA v. Rodrguez, Mara Laura, Expediente EXP396", consid. 6, publicado en el Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo, LL,
7/12/2001, pg. 76.
(448) Ha dicho la jurisprudencia del fuero contencioso administrativo y tributario local: "Cabe
afirmar que siendo al menos cuestionable al pretensin de extraer de la ejecutoriedad del acto
administrativo la fundamentacin genrica de una regla absoluta en materia de efectos no
suspensivos de los recursos; seguro es que no puede extenderse la mencionada regla a actos
que carecen de esta ejecutoriedad. La invocada ejecutoriedad del acto administrativo para
sostener que por principio los actos deben ejecutarse pese a ser recurridos dan por demostrado
lo que debe precisamente demostrarse: que el acto administrativo es ejecutorio sin distinciones.
No todo acto administrativo es ejecutorio. El inicio de este proceso es la clara demostracin de
que la actora coincide en que el acto objeto de debate carece de ejecutoriedad, ya que admite que
medidas como la que comporta la ejecucin del decreto objeto de autos requiere
indispensablemente de la venia judicial" (ver fallo citado en la nota anterior). En ese caso se
trataba de un pedido de allanamiento de un inmueble realizado por el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires ante el juez competente para poder ejecutar un decreto del jefe de Gobierno que
dispona la demolicin de las obras realizadas en el inmueble en cuestin en contravencin al
ordenamiento jurdico.
(449) Dicha norma, que resulta anloga a la previsin contemplada en el art. 12 de la Ley de
Procedimientos Administrativos de la Ciudad, fue aplicada en el fallo citado en las notas
anteriores, por cuanto el tribunal entendi que mandar que se lleve adelante la ejecucin
destruyendo las obras en supuesta infraccin poda producir un perjuicio irreparable, lo cual
significaba que la ejecucin del acto administrativo en cuestin acarreaba mayores perjuicios
que su suspensin.
(450) Art. 189 del Cdigo Contencioso Administrativo de la Ciudad de Buenos Aires: "Suspensin.
Las partes pueden solicitar la suspensin de la ejecucin o del cumplimiento de un hecho, acto o
contrato administrativo en los siguientes supuestos:
""1. Si dicha ejecucin o cumplimiento causare o pudiere causar graves daos al/la
administrado/a, el tribunal, a pedido de aqul/lla, puede ordenar a la autoridad administrativa
correspondiente, la suspensin del cumplimiento del hecho, acto o contrato, en tanto de ello no
resulte grave perjuicio para el inters pblico.
""2. Si el hecho, acto o contrato, ostentare una ilegalidad manifiesta, o su ejecucin o cumplimiento
tuviera como consecuencia mayores perjuicios que su suspensin.

200

"La autoridad administrativa correspondiente, puede solicitar el levantamiento de la suspensin, en


cualquier estado del trmite, invocando fundadamente que ella provoca un grave dao al
inters pblico. El tribunal, previo traslado a la contraparte por cinco (5) das, resuelve el
levantamiento o mantenimiento de la medida. En la resolucin se declara a cargo de la
autoridad administrativa peticionante la responsabilidad por los perjuicios que irrogue la
ejecucin en el supuesto de que se hiciere lugar a la demanda o recurso".
(452) CCAyT, Sala II, "Banque Nationale de Paris v. GCBA s/amparo (art. 14
(451) La procedencia de las medidas cautelares, justificadas en principio en la necesidad de
mantener la igualdad de las partes y evitar que se convierta en ilusoria la sentencia que ponga
fin al pleito, quedan subordinadas a la verificacin de dos extremos insoslayables, a saber: la
verosimilitud en el derecho y el peligro de un dao irreparable en la demora (cf. CCAyT
CABA, Sala II, "Empresa de Transportes Los Andes SAC v. GCBA s/impugnacin de actos
administrativos", 17/9/2002, la misma Sala in re "Banque Nationale de Paris v. GCBA
s/amparo (art. 14 CCABA)", 21/11/2000, in re "Selecto S.A. v. GCBA sobre accin
meramente declarativa (art. 277 CCAyT)", 5/9/2001. En cambio uno de los magistrados de la
sala opin que no corresponde la aplicacin de aquellos requisitos ante la existencia de una
norma especfica como el art. 189 del CCAyT (disidencia del Dr. Centanaro in re "Alvear
Palace Hotel S.A. v. GCBA s/impugnacin de actos administrativos"", del 28/6/2001).
(453) Cf. CCAyT CABA, Sala II, in re "Dardanelli, Carolina Mara v. GCBA s/otros procesos
incidentales", expte. 5375/1, 17/9/2002, la misma Sala en "Leloir de Lanus, Amelia v. GCBA
s/accin meramente declarativa (art. 277 CAyT) - Incidente", del 20/3/2001 y en "Sauret,
Guillermo Jos v. GCBA s/impugnacin de actos administrativos", del 12/11/2002, entre
otros.
(454) Verbigracia en los conocidos casos de "los sin techo" (personas que se encontraban alojadas
en distintos hoteles cuyo alquiler era solventado por el GCBA) que, ante el cambio de los
planes asistenciales que efectu el gobierno se encontraban ante el riesgo de quedarse sin
albergue, se decretaron medidas cautelares en las que se le orden al Estado se abstenga de
excluir a los actores de los planes en los que se encontraban incluidos hasta que se demuestre
que los fines de creacin de dichos planes se haban cumplido. Los jueces merituaron
especialmente la exigencia del art. 189 , inc. 2, que requiere que el juez valore los perjuicios que
pudiese ocasionar la ejecucin de un acto (cf. CCAyT CABA, Sala II, in re "Fernndez, Silvia
Graciela y otros v. GCBA s/amparo (art. 14 , CCABA) incidente apelacin med. cautelar",
7/9/2001; "Mora, Liliana del Carmen v. GCBA s/amparo (art. 14 , CABA) - incidente de
apelacin", 17/9/2001, "Arancibe, Gladys y otros v. GCBA s/amparo (art. 14 , CCABA)",
17/9/2001).
(455) "Leloir de Lans, Amelia v. GCBA sobre accin meramente declarativa (art. 277 CCAyT) Incidente", 20/3/2001, la misma Sala, in re "Valenciana Argentina Jos Eisenberg y CIA
SAIC v. GCBA s/accin meramente declarativa (art. 277 , CCAyT)", 23/3/2001.
(456) En tal sentido la CCAyT CABA, Sala II, ha revocado la sentencia de primera instancia en la
cual la jueza deniega la tutela cautelar basndose en que se dictaba en el marco de un amparo y
entonces no encontraba que se configurase el peligro en la demora. En esa oportunidad se
manifest que: "No obstante, una vez ms, cabe reiterar que dicha afirmacin se estructura

201

sobre las consideraciones tericas respecto del trmite del amparo y que se desentienden del
plano fctico que abraza la situacin del hecho concreta", "Najmas Little, Luis v. GCBA (Dir.
Gral. de Educacin de Gestin Privada) s/amparo (art. 14 CCABA)", 12/12/2000).
(457) Cf. CCAyT CABA, Sala II, 13/7/2001 "Austral Lneas Areas - Cielos del Sur S.A. v. GCBA
s/ impugnacin actos administrativos".
(458) CCAyT CABA, Sala II, "Cohen, Sofa Graciela v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
s/amparo" 7/12/2000; la misma Sala en "Parada Liniers SA v. GCBA s/otros procesos
incidentales"", 22/11/2002.
(459) CCAyT CABA, sala II, "Empresa de Transportes Los Andes SAC v. GCBA sobre
impugnacin actos administrativos", 17/9/2002.

Artculo 13.- Retroactividad del acto


El acto administrativo podr tener efectos retroactivos -siempre que no se
lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitucin de otro revocado
o cuando favoreciere al administrado.
Concordancia: LPACABA, art. 13 .
I. NOCIONES PRELIMINARES
Es un principio general del derecho la irretroactividad del acto, ello encuentra su
justificacin en la tutela de la estabilidad y seguridad de las relaciones jurdicas nacidas o
extinguidas de manera legtima y la proteccin de la garanta constitucional de la
propiedad. Asimismo, tal precepto ha sido receptado en el art. 3 del Cdigo Civil que
establece que las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden pblico, salvo
disposicin en contrario (460) y resulta de aplicacin en todas las ramas del derecho y -en
el mbito del derecho administrativo- especialmente, respecto del acto de alcance general
(461) .
De conformidad con el criterio, las leyes rigen para el futuro (ex nunc) y excepcionalmente- pueden regir para el pasado (ex tunc). En tal caso, esa excepcionalidad
debe resultar de una declaracin o de alguna otra forma inequvoca, es decir que debe
encontrarse expresamente contemplada, toda vez que la regla es la irretroactividad (462)
.

202

Al respecto, la Procuracin del Tesoro de la Nacin en un dictamen reciente ha


interpretado que: "De acuerdo con el principio, de derecho privado y pblico, contenido
en el artculo 3 del Cdigo Civil, las leyes rigen ex nunc, para el futuro y
excepcionalmente pueden regir para el pasado, es decir, pueden tener efecto retroactivo
ex tunc. La intencin del legislador de dar efecto retroactivo a una ley debe resultar de
una declaracin expresa o de otra forma inequvoca, la regla es la irretroactividad" (463) .
II. FUNDAMENTO DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
El principio de la irretroactividad del acto administrativo constituye una consecuencia de
la garanta genrica de no afectacin de los derechos constitucionales que se han
incorporado al patrimonio del administrado (464) , es decir que su fundamento radica en
la necesidad de garantizar la estabilidad y seguridad de las relaciones jurdicas que -en lo
que respecta a este mbito del derecho- atae al equilibrio de las relaciones entre el
administrado y la Administracin.
En ese orden de ideas, la ley es clara al admitir la retroactividad del acto en ciertos
supuestos, siempre y cuando, no se lesionen derechos adquiridos. De esta manera,
estaramos en presencia de supuestos de retroactividad constitucionalmente admisibles.

III. LA RETROACTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO


1. Concepto
La retroactividad se produce cuando los efectos jurdicos de un acto administrativo, que
se han generado antes de la vigencia del nuevo acto, aparecen reglados por ste.
Los casos en que ello sucede son los siguientes:
a) Cuando el nuevo acto vuelve sobre la constitucin o extincin de una relacin jurdica
administrativa ya constituida o extinguida con anterioridad;
b) Cuando el acto se refiere a los efectos de una relacin jurdica producidos antes de la
eficacia del nuevo acto;
c) Cuando el nuevo acto tiene efectos que no tena el acto administrativo originario; y

203

d) Cuando el nuevo acto reconoce efectos anteriores a un acto sujeto a aprobacin.


2. Supuestos en los cuales se admite
Tal como lo dispone expresamente la norma, existen dos supuestos en los cuales excepcionalmente- se admite la retroactividad del acto:
a) Cuando el mismo se dictare en sustitucin de otro acto revocado, o
b) Cuando favoreciere al administrado.
En el primer caso, se distinguen los siguientes supuestos:
1. La revocacin por razones de ilegitimidad con fundamento en que la misma tiene
siempre efectos retroactivos dado la finalidad (social) de inters pblico que persigue la
Administracin, salvo supuestos de excepcin. En cambio, si se tratara del supuesto de
revocacin por oportunidad, mrito o conveniencia, fundado en la variacin del derecho
objetivo, nicamente podra tener efectos para el futuro (465) .
2. El saneamiento del acto administrativo -que slo procede respecto de los actos
anulables- tiene como fundamento la necesidad de otorgar validez a efectos ya
producidos de un acto invlido, pues de lo contrario no habra saneamiento, sino
prcticamente un nuevo acto administrativo. El mismo decreto-ley establece que los
efectos del acto de saneamiento se retrotraen al momento del dictado del acto ratificado o
confirmado (466) .
3. La aprobacin del acto administrativo. El acto sometido a aprobacin es vlido
jurdicamente y su ejecucin se encuentra sometida a tal requisito.
4. La extincin del acto administrativo que dispuso la revocacin de un acto que gozaba
de estabilidad ya que la propia naturaleza del acto lo exige para su vigencia, en cuanto a
que no se concibe sin el reconocimiento retroactivo de los efectos del acto ilegtimamente
revocado.
En el segundo caso, se distinguen:
1. Cuando una ley de orden pblico prescriba la retroactividad de determinados actos
administrativos siempre que no se afecten derechos patrimoniales ya incorporados a la
esfera jurdica del administrado.

204

2. En los supuestos en que la retroactividad haya sido pactada contractualmente siempre


que no configure una clusula abusiva e irrazonable.
Es importante tener en cuenta que en estos casos se opera al favor del administrado ya
que, al ampliarse la esfera de los derechos de ste, carece de sentido la garanta que
procura tutelar la regla general de la irretroactividad del acto administrativo (467) .
3. Alcances de la retroactividad
Es pertinente sealar que de una interpretacin armnica de la normas del decreto-ley,
no podra entenderse que en el supuesto (a) (468) , se haga referencia a un acto de alcance
general, ya que sera inadmisible sentar por principio la retroactividad de un nuevo
reglamento que sustituya otro revocado, en contra del sealado principio de
irretroactividad de las normas generales. Resulta, en cambio, ms razonable colegir que
se refiere a un acto administrativo de alcance individual.
En cuanto al supuesto (b), la misma expresin de la norma -"cuando favoreciere al
administrado"- pareciera indicar tambin que se trata de un acto referido a persona
determinada, por tanto un acto administrativo particular.
De lo expuesto, puede deducirse que como regla al menos, el art. 13 , pues, se refiere
solamente a los actos particulares, con exclusin de los actos reglamentarios. Una
solucin contraria implicara una contradiccin con lo sentado por los arts. 11 del
decreto-ley y 103 del reglamento de procedimientos (469) .
Artculo 14.- Nulidad
El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes
casos:
a) Cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por error
esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes
inexistentes o falsos; violencia fsica o moral ejercida sobre el agente; o por
simulacin absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del
territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este ltimo supuesto, que la delegacin
o sustitucin estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los
hechos o el derecho invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspir su dictado.

205

Concordancia: LPACABA, art. 14 .


Art. 14 - Nulidad. El acto administrativo es nulo de nulidad absoluta e insanable, en los
siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por error esencial,
violencia fsica o moral ejercida sobre el agente;
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio,
del tiempo o del grado, salvo, en este ltimo supuesto, que la delegacin o sustitucin
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; por violacin de la ley aplicable; de las formas esenciales o de la finalidad que
inspir su dictado.
Este artculo que impone sancin de nulidad en determinados casos que enumera, califica
a la misma como absoluta e insanable. Tal solucin al problema de las nulidades
administrativas parece clara y sencilla, pues segn su texto, si se estuviera frente a uno de
los casos mencionados en los incisos a) o b), slo restara pronunciarse por la nulidad
absoluta e insanable del acto administrativo.
Sin embargo, ello no es as por un sinnmero de razones que la jurisprudencia ha ido
desbrozando a travs del tiempo. Lo propio ha ocurrido con los dictmenes de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin.

(460) Art. 3 del Cdigo Civil (segn ley 17711, art. 1 , inc 1): "A partir de su entrada en vigencia,
las leyes se aplicarn aun a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas existentes.
No tienen efecto retroactivo, sean o no de orden pblico, salvo disposicin en contrario. La
retroactividad establecida por la ley en ningn caso podr afectar derechos amparados por
garantas constitucionales (...)." Este artculo resulta aplicable, ya que segn el criterio de
nuestro ms alto tribunal la validez de los actos administrativos ha de enjuiciarse segn las
normas de la materia iuspublicista sin que a ello se oponga el recurso de las reglas que han sido
receptadas en el Cdigo Civil, pero que constituyen principios generales del derecho (cf. lo que
puede interpretarse del caso "Pustelnik, Carlos A. y otros s/resolucin del intendente
municipal", 7/10/1975, Fallos, 293:133 ). En sntesis, podemos decir que el derecho
administrativo toma los principios del derecho comn, los adapta e integra con sus principios y
normas. Ver PTN, dictamen del 3/9/1980 - expte. 10.205/79 s/recurso de apelacin
c/resolucin ANA 521/79 , Secretara de Estado de Hacienda.

206

(461) De acuerdo con lo establecido por el art. 11 de la LNPA y el art. 103 del RNPA "Para que
los actos administrativos de carcter general produzcan efectos habrn de publicarse y entrarn
en vigor despus de los ocho das, computados desde el siguiente al de su publicacin oficial, si
en ellos no se dispone otra cosa" (dictamen 208/02, 11/7/2002 - expte. 18.496/97, Ministerio
de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, t. 242, p. 48). La norma apunta al
problema de la irretroactividad de los referidos actos, a los que les alcanza el principio general
de nuestro ordenamiento jurdico en cuanto a la vigencia de la ley con relacin al tiempo
(dictamen del 13/2/2002 - expte. 4075/00, Subsecretara de la Gestin Pblica, Jefatura de
Gabinete de Ministros, t. 236, p. 315).
(462) Dictamen 83/02, 16/4/2002 - expte. 1-2015-1026054/99, ex Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, t. 241, p. 79.
(463) Dictamen 208/02, 11/7/2002 - expte. 18.496/97, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto, t. 242, p. 48); dictamen del 13/2/2002 - expte. 4075/00.
Subsecretara de la Gestin Pblica. Jefatura de Gabinete de Ministros, t. 236, p. 315.
(464) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha rechazado la retroactividad de leyes que afecten
derechos adquiridos de orden patrimonial (cfr. Fallos, 133:294; 178:22; 184:621 ; 202:5 ; etc. en
cuanto a que ha sostenido que no se pueden alterar las situaciones jurdicasconcretas e
individuales que hubiesen generado derechos adquiridos en cabeza de los agentes bajo la
vigencia de legislaciones anteriores, vase el caso concretas e individuales que hubiesen
generado derechos adquiridos en cabeza de los agentes bajo la vigencia de legislaciones
anteriores, vase el caso "De Martn, Alfredo v. Gobierno nacional", ED, t. 77. Asimismo, se ha
entendido que: ""Ni el legislador ni el juez pueden en virtud de una ley nueva o de su
interpretacin, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislacin
anterior" (dictamen 231/02, 30/7/2002 - ex Ministerio de Economa y Obras y Servicios
Pblicos, t. 242, p. 137).
(465) Ver comentario al art. 18 .
(466) Ver comentario a los arts. 15 y 19 .
(467) CNCiv. y Com. Fed., Sala I, 25/6/1999, "Hoffman La Roche v. Instituto Nacional de la
Propiedad Industrial", JA 2000-II-349 . CN CA Fed., Sala IV, 23/11/1989, "Ramos, Oscar N.
v. Empresa Nacional de Telecomunicaciones", JA 1990-III-213 . CN CA Fed., Sala IV,
14/9/1995, ""Nidera Argentina S.A. v. Estado nacional / Banco Central de la Repblica
Argentina s/varios" .
(468) Cuando se admite la retroactividad del acto administrativo que se dicta en sustitucin de otro.
(469) En este sentido, reiteradamente la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha establecido, en
materia de interpretacin de decisiones administrativas de alcance general, que produce sus
efectos luego de la publicacin, por no haberse dispuesto otra cosa en su texto, de conformidad
con el arts. 2 y 3 del Cdigo Civil. La primera de esas normas prescribe que: "las leyes no son
obligatorias sino despus de su publicacin, y desde el da que determinen. Si no designan
tiempo, sern obligatorias despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial". La
segunda, en su parte pertinente, establece que a partir de su vigencia, las leyes se aplicarn an
a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas existentes. No tienen efecto

207

retroactivo, sean o no de orden pblico, salvo disposicin en contrario" Cf. Dictmenes,


236:315, 242:048, 241:079.

I.
Uno de los primeros problemas que enfrenta el intrprete es que, no siempre, el supuesto
que menciona el artculo lleva como consecuencia la nulidad absoluta, sino que en todos
los casos el anlisis del vicio existente debe hacerse teniendo en cuenta diversas
cuestiones, tales como la gravedad del mismo, el grado de afectacin de los elementos
esenciales, si el acto lleg o no a conformarse, etc.
Por otra parte, de la lectura conjunta de los arts. 14 y 15 se desprende una importante
diferencia en su concepcin, pues este ltimo se refiere a la anulabilidad como otra
categora de consecuencias que puede afectar a los actos administrativos viciados pero sin
calificarla (relativa, saneable, etc.) ni enunciar los casos en los que la misma resultara
procedente. Por el contrario, se utiliza una frmula genrica como la existencia de una
"irregularidad, omisin o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus
elementos esenciales" (470) .
Una dificultad adicional es que la ley a su vez, no establece cules son los elementos
esenciales sino que en su art. 7 , tal como se lo ha expresado al comentarlo, se refiere a
requisitos esenciales.
Otro punto que expresamente se encarga la jurisprudencia de dilucidar es el de las
similitudes o diferencias entre las nulidades civiles y las administrativas (471) y en qu
medida las normas del derecho privado resultan aplicables a estas ltimas.
II.
As, se han enunciado diferentes criterios para diferenciar la nulidad de la anulabilidad de
los actos administrativos:
1. Vicio grave
Uno de los criterios ms seguidos por la jurisprudencia y por los dictmenes de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sido el considerar que la existencia de un vicio
grave en alguno de los elementos del acto administrativo lo torna nulo, de nulidad

208

absoluta en tanto un vicio de menor entidad provocara la anulabilidad (o nulidad


relativa) (472) . En algunos casos, negando expresamente que sea necesario realizar una
investigacin de hecho para comprobar la irregularidad (473) , en otros sumndolo a
otros criterios tales como la importancia del inters de que se trate (474) .
2. Elementos esenciales
Tambin se sostuvo que la validez del acto administrativo depende del cumplimiento de
los elementos esenciales: competencia, causa, objeto, procedimiento, motivacin,
finalidad, voluntad y forma (475) o que "las nulidades en el derecho administrativo, como
en el civil, se consideran respecto de los distintos elementos que concurren a la formacin
del acto considerado, esto es, a la competencia del funcionario que lo otorg, al objeto o
finalidad del mismo y a las formas de que debe hallarse revestido. La falta de aptitud del
Poder Ejecutivo, derivada de carecer de facultades para poner en movimiento su
actividad en un sentido determinado o la prohibicin de realizar ciertos actos que, por
motivos especiales, chocaran con la organizacin y contenido de las ramas del gobierno
o con las garantas individuales; o la omisin de aquellos requisitos de carcter formal
prescriptos por las leyes y los reglamentos, constituiran otras tantas causas esenciales de
invalidez en la apreciacin y examen de un acto administrativo. Puede agregarse
anticipando la solucin, que en todos esos supuestos la nulidad del acto sera completa y
total, es decir, absoluta..." (476) .
Este criterio de la CSJN, como surge del punto anterior debe ser interpretado a la luz de
lo que surge del fallo "Pustelnik" (477) .
Se ha expresado tambin que la ausencia de uno de los requisitos esenciales vicia el acto
de nulidad absoluta e insanable (478) o que el acto administrativo no lleg a conformarse
al no haber intervenido en su formacin uno de los funcionarios competentes para ello
(479) .
3. Vicio manifiesto o no manifiesto
En el caso "Los Lagos" (480) si bien es cierto que priva la nocin de que la nulidad del
acto administrativo al gozar de presuncin de validez (o legitimidad) (481) debe ser
resuelta a pedido de parte y la diferencia de la nulidad absoluta del derecho privado en
cuanto sta resulta manifiesta y por ende declarable de oficio por los jueces, tambin lo es
que en el mismo la CSJN resolvi declarar nulo el acto cuestionado por resultar "patente
la nulidad del decreto dictado".
Posteriormente, el Alto Tribunal resolvi en el caso "Pustelnik" (482) que ...la invalidez
manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad aparece patente en los mismos

209

sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un concepto general del
orden jurdico, que slo requiere una declaracin judicial o administrativa a su respecto, a
diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo". Del mismo modo
expres que "...una de las categoras de la invalidez de los actos administrativos es la
concerniente al acto irregular, en el cual luce manifiestamente un grave error de derecho
que supera lo meramente opinable en materia de interpretacin de la ley. Dicho acto
irregular no ostenta apariencia de validez o legitimidad en virtud de su ttulo y ha de ser
calificado como acto invlido por la gravedad y evidencia del vicio que contiene (Fallos,
164:140; 179:249; 185:177; 250:491 ; 253:15 y otros)" (consid. 5).
La PTN tambin ha sostenido el criterio, como lo hace la Corte en "Pustelnik", en
general vinculado a la gravedad del vicio (483) .
III.
Una tendencia jurisprudencial no del todo definida es la de procurar entre los arts. 14 y
15 del decreto-ley la regla que establezca un principio y la excepcin al mismo.
1. La anulabilidad en caso de duda como regla
En algn caso, se ha expresado que los requisitos establecidos en el art. 7 del decreto-ley
19549/1972, como el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurdico (inc. d) o la motivacin (inc. e), no aparecen entre los casos de
nulidad absoluta e insanable que detalla el art. 14 pasando entonces, en principio, a
quedar comprendidos en la hiptesis de anulabilidad considerada por el art. 15 del
mencionado ordenamiento (484) , sin embargo existen pronunciamientos en contrario
(485) .
Si bien es cierto que reafirmando muy fuertemente el criterio de que es la gravedad del
vicio el que debe utilizarse para definir la nulidad o anulabilidad del acto, la PTN ha
manifestado al respecto que la nulidad absoluta "...slo se configura cuando ha mediado
una grave violacin del derecho aplicable, y que en caso de duda sobre la entidad del vicio
debe optarse -con fundamento en la preservacin de los valores jurdicos-, por afirmar la
existencia del vicio menor (ver. Dictmenes 146:364, entre otros) " (486) .
En algn caso tambin se ha afirmado, sin ms, como regla la anulabilidad "siendo
excepcionales los casos de invalidez absoluta" y que "deben ser declaradas con criterio
restrictivo teniendo en cuenta que debe tratarse de una cuestin de trascendencia general
por afectar el orden pblico" (487) .

210

2. La nulidad como regla y la anulabilidad como excepcin


En algunos casos se decidi que el acto administrativo era nulo, por cuanto la
irregularidad que padeca si bien no llegaba a impedir la existencia de alguno de los
elementos esenciales, la total prescindencia del procedimiento indicado por la ley,
impona el principio general de la nulidad del acto establecido en el art. 14 del decretoley.
En efecto, luego de enumerar los supuestos de nulidad absoluta se expres que "...la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos, en materia de invalidez de las decisiones de
la Administracin, ha erigido como regla la nulidad y no la anulabilidad, reservada para
las muy concretas hiptesis aludidas en el art. 15 de la ley. Cierto es que no es ste el
criterio usual en el derecho comparado y que las legislaciones que han codificado la teora
general del acto administrativo han dispuesto la regla inversa, tasando rigurosamente los
supuestos fcticos remitidos a la nulidad. Pero no es -y para corroborarlo alcanza con la
sola diccin literal de la norma- el de la ley 19549 y slo una indebida extrapolacin de
conclusiones modeladas en algn derecho extranjero, al comps de los datos positivos de
ese ordenamiento, puede llevar a la conclusin que el recurrente sustenta" (488) .
IV.
Algunas de las cuestiones de las que se ha ocupado la jurisprudencia tienen como comn
denominador la problemtica de la aplicacin a las nulidades administrativas de las
normas del derecho privado y en especial si resultan o no coincidentes las categoras
existentes en ambos ordenamientos.
As se han utilizado en diferentes pronunciamientos y dictmenes de la PTN distintas
denominaciones para los efectos que causan los vicios en los actos administrativos. En
algunos casos para los efectos de mayor gravedad se utilizan indistintamente o en forma
conjunta: nulidad; nulidad absoluta; nulidad insanable; etc.
Para el grupo de consecuencias de menor gravedad a veces se ha utilizado anulabilidad;
nulidad relativa; etc.
Surge de ello que no resultan totalmente coincidentes las clasificaciones del derecho
privado en actos nulos y anulables, por un lado, y nulidad o anulabilidad relativa y
absoluta, por el otro.
En el mencionado caso "Los Lagos" (489) la CSJN expres que "las reglas de los arts.
1037 y sigts. del Cdigo Civil acerca de las nulidades de los actos jurdicos si bien no han
sido establecidas para aplicarlas al derecho administrativo sino al derecho privado, nada

211

obsta para que representando aqullas una construccin jurdica basada en la justicia su
aplicacin se extienda al derecho administrativo cuyas normas y soluciones tambin
deben tender a realizar aqulla con las discriminaciones impuestas por la naturaleza
propia de lo que constituye la sustancia de esta ltima disciplina".
Tambin menciona el Mximo Tribunal como categora posible de invalidez a los actos
administrativos inexistentes.
Con mayor precisin an, en el caso "Pustelnik" (490) expres que "la invalidez de los
actos de derecho pblico ha de enjuiciarse segn las normas de la materia iuspublicista
sin que a ello se oponga el recurso a las reglas del Cdigo Civil en cuanto stas guarden
congruencia con la naturaleza, fines y garantas propias de aquellos actos, en modo que
las categoras relativas a la invalidez, oriundas de la citada fuente del derecho privado,
puedan concebirse como principios generales del derecho".
Ello resulta congruente con lo decidido por diferentes tribunales en cuanto a que la
aplicacin del derecho privado a cuestiones de derecho administrativo no puede
realizarse en forma directa ni subsidiaria sino tan slo en forma analgica, o en tanto
recojan principios generales del derecho (491) .
En sentido concordante se ha expresado que en tanto no "se establezca orgnicamente el
rgimen de las nulidades de los actos administrativos" pueden aplicarse las actuales
normas o principios contenidos en el Cdigo Civil, siempre que se realicen "las
discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia del
derecho administrativo" (492) .
As se ha entendido por ejemplo que no puede asimilarse la nulidad absoluta de un acto
administrativo con aquella a cuyo conocimiento se llega a travs de una investigacin de
hechos y que el acto nulo, es el que adolece en alguno de sus elementos de un vicio grave,
concluyendo que "como puede advertirse, no es dable traspolar las nociones propias del
derecho privado en torno de las nulidades absolutas a estos supuestos. La distincin, en
derecho administrativo, entre nulidad absoluta y nulidad relativa radica en la entidad del
vicio que se aloja en el acto de que se trate -grave, en un caso leve en el otro-, y no en la
necesidad de realizar una investigacin de hecho" (493) .
Otra de las importantes diferencias es que en el derecho privado es sabido que nadie
puede alegar su propia torpeza en tanto que la Administracin pblica s puede hacerlo,
demandando la nulidad de sus propios actos cuando existan vicios que afecten su validez
(494) . Sin perjuicio de ello debe hacerse notar que en algunos casos, sea por aplicacin
del principio de la buena fe, la seguridad jurdica o la de los propios actos, alguna
jurisprudencia ha comenzado a introducir algunos matices en el claro principio (495) .

212

V. CARACTERSTICAS DIFERENCIALES DE LA NULIDAD EN DERECHO


ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos gravemente viciados que tienen como consecuencia la nulidad
presentan a diferencia del derecho privado, principalmente las siguientes caractersticas:
a) es independiente del hecho que pueda ser pedida por los particulares (496) ;
b) se discute si procede (497) o no (498) ser declarada de oficio por los jueces;
c) se diferencian actos irregulares (nulos e inexistentes) de los regulares (vlidos o
anulables) vinculando dicha clasificacin con los caracteres del acto administrativo
(499) ;
d) la nulidad absoluta depende de la gravedad del vicio y no de que no deba realizarse a
su respecto una investigacin de hecho (500) .

(470) CNFed. CA, Sala II, 3/8/1989, "Lnea 20 S.A. v. Estado nacional (Min. de Obras y Servicios
Pblicos) s/nulidad de resolucin": "Toda vez que el rgimen de los artculos 15 y 14 y
concordantes de la ley 19549 no determina en forma inequvoca los casos de anulabilidad (nulidad
relativa), tal cometido queda en manos del intrprete quien puede, con base en las caractersticas
propias de cada hiptesis, precisar no slo el vicio que afecta el acto administrativo sino su mayor o
menor magnitud y en orden a ello, los efectos y el posible saneamiento de la invalidez verificada".
(471) Por ejemplo, si en derecho administrativo se puede dar por reproducida la doble clasificacin del
derecho civil sobre actos nulos y anulables, por un lado, y nulidad relativa y absoluta por el otro, as
como su compatibilidad con las categoras de actos administrativos regulares o irregulares. Ver
adems los comentarios a los arts. 17 y 18 .
(472) CSJN "Pustelnik", Fallos, 293:133 ): "Que una de las categoras de la invalidez de los actos
administrativos es la concerniente al acto irregular, en el cual luce manifiestamente un grave error

213

de derecho que supera lo meramente opinable en materia de interpretacin de la ley. Dicho acto
irregular no ostenta apariencia de validez o legitimidad en virtud de su ttulo y ha de ser calificado
como acto invlido por la gravedad y evidencia del vicio que contiene (Fallos, 164:140; 179:249;
185:177; 250:491 ; 253:15 , entre otros)". PTN, Dictmenes, 198:042 del 31/7/1991 y 198:115 del
5/9/1991; PTN, Dictmenes, 234:156, del 26/7/2000, "La Procuracin del Tesoro ha
interpretado las normas contenidas en los artculos 14 y 19 de la ley 19549. Ha sostenido sobre el
particular que la nulidad absoluta slo se configura cuando ha mediado una grave violacin del
derecho aplicable, y que en caso de duda sobre la entidad del vicio debe optarse "con fundamento en
el principio de la conservacin de los valores jurdicos", por afirmar la existencia del vicio menor (v.
Dictmenes 146:364, entre otros) (Dictmenes 198:115). Y ha enfatizado que aun cuando una
interpretacin puramente literal pudiera conducir a otra conclusin, que corresponda optar por la
gravedad o importancia del vicio como criterio distintivo entre actos nulos y anulables" (La
bastardilla nos pertenece).
CNFed. CA, Sala IV, del 8/4/1999, "Villalonga Furlong S.A. v. Encotel s/ contrato administrativo" ,
causa 51619; Sala II, del 29/8/1995 "Ramrez, Nlida Venancia v. E.N. (Mo. de Salud y Accin
Social) s/empleo pblico" , del voto de la Juez Herrera, consid. 3, CSJN, 17/9/1996 "Bentez,
Eduardo Alcides v. Municipalidad de Concepcin del Uruguay", JA, 1997-III-45 , del voto en
disidencia de los Dres. Lpez y Vzquez (consid. 8); CNFed. CA, Sala II, 3/8/1989 "Lnea 20 S.A.
v. Estado nacional (Min. de Obras y Servicios Pblicos) s/ nulidad de resolucin"; CNFed. CA,
Sala II, 13/6/1996; "Ballatore, Juan Alberto v. E.N. (Mo. de Justicia) s/empleo pblico", causa
15026/93.
(473) CNFed. CA, Sala IV, del 8/4/1999 "Villalonga Furlong S.A. v. Encotel s/contrato
administrativo" , causa 51619.
(474) CNFed. CA, Sala I, del 9/12/1999, "Bentez, Manuel.C. v. Estado nacional s/empleo pblico" ,
causa 17510 del voto del Dr. Licht; dem, "Empresa de Transportes Especiales S.A. (T.F. 14.932-I)
v. D.G.I.", del 25/2/2000.
(475) CNFed. CA, Sala II, 26/5/1998, "G.A.P. S.A.C.I.F. e I. v. Estado nacional - Poder Judicial de la
Nacin s/contrato de obra pblica"" , causa 19504/97 del voto de la Juez Garzn de Conte Grand.
(476) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 , 151.
(477) CSJN, "Pustelnik", 293:133 .
(478) PTN, Dictmenes, 233:344 vta.
(479) CNFed. CA, Sala II, 8/3/2001, "Calot, Silvina Alejandra v. M de Trabajo y Seg. SCL, Resol.
999/91 y 1005/91 " . En el caso el pase a disponibilidad de una empleada pblica se haba dispuesto
con la firma del ministro del rea pero sin la del secretario de la Funcin Pblica quien segn una
resolucin del presidente del Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa deba
suscribir el acto administrativo. As el Tribunal consider que la resolucin cuestionada "fue
suscripta slo por el ministro de Trabajo, sin observar la norma del instructivo mencionado".
(480) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 .
(481) Ver comentario al art. 12 , DL.

214

(482) CSJN, "Pustelnik", Fallos, 293:133 .


(483) PTN, Dictmenes, 235:453.
(484) CNFed. CA, Sala II, 3/8/1989, "Lnea 20 S.A. v. Estado nacional (Min. de Obras y Serv.
Pblicos) s/nulidad de resolucin".
(485) Ver los comentarios a los incs. d) y e) del art. 7 precedentes.
(486) PTN, Dictmenes, 198:115 del 5/9/1991; 146:364; 234:156 del 26/7/2000.
(487) CNFed. CA, Sala II, del 29/8/1995 "Ramrez, Nlida Venancia y otros v. Estado nacional (M de
Salud y Accin Social) s/empleo pblico" , causa 12.031/95 del voto de la mayora: jueces Garzn
de Conte Grand y Damarco.
(488) CNFed. CA, Sala V, l 5/3/2001, "AADI CAPIF Asociacin Civil Recaudadora y otros v. PEN,
Sec. de Prensa y Difusin - Resol. SMC 104/96 s/proceso de conocimiento, del voto del juez
Grecco al que adhiri el juez Gallegos Fedriani ; el juez Otero adhiri a la resolucin y a los
consids. I, II y III con excepcin del prrafo transcripto y del consid. IV que se resume en el texto.
(489) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 ; idem en "Sosa de Basso, Mara Anglica y otra v. Provincia
de Buenos Aires y otra", Fallos, 310:1578 .
(490) CSJN, "Pustelnik", Fallos 293:133 .
(491) CSJN, 24/4/1979, "S.C.A. Meridiano v. Administracin General de Puertos" , Fallos, 301:300.
(492) CNFed. CA, Sala II, 29/8/1995 "Ramrez, Nlida Venancia y otros v. Estado nacional (M de
Salud y Accin Social) s/empleo pblico" , causa 12.031/95, del voto de la mayora: jueces Garzn
de Conte Grand y Damarco.
(493) CNFed. CA, Sala IV, 8/4/1999, "Villalonga Furlong S.A. v. Encotel s/contrato administrativo" ,
causa 51619.
(494) CNFed. CA, Sala V, del 5/2/1998, "Estado nacional v. Romero, Gregorio" ; Sala V, 18/11/1996,
"Rioboo, Delia Beatriz v. Ministerio del Interior - PEN" , causa 28145/96.
(495) CNFed. CA, Sala I, "Rava, Marta I. v. Estado nacional (Fiscala de Investigaciones
Administrativas)" , LL, 1996-C-459.
(496) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 .
(497) CSJN, 27/9/2001, "Mill de Pereyra, Rita Aurora; Otero, Ral Ramn y Pisarello, ngel Celso v.
Estado de la Provincia de Corrientes s/demanda contenciosa administrativa" , del voto de los
jueces Fayt y Belluscio.
(498) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 ; CSJN, 24/4/1979, "S.C.A. Meridiano v. Administracin
General de Puertos", Fallos, 301:292 .
(499) CSJN, "Pustelnik", Fallos, 293:133 . Ver adems los comentarios a los arts. 12 , 17 y 18 .
(500) CNFed. CA, Sala IV, del 8/4/1999 "Villalonga Furlong S.A. v. Encotel s/contrato
administrativo" , causa 51619; CSJN, "Pustelnik" (Fallos, 293:133 ) del voto de la juez Herrera,
consid. 3, CSJN, 17/9/1996, "Bentez, Eduardo Alcides v. Municipalidad de Concepcin del

215

Uruguay", JA, 1997-III-45 , del voto en disidencia de los Dres. Lpez y Vzquez (consid. 8); CSJN,
"Servi Vinciguerra, A.C. v. BCRA", Fallos, 321:277 ; CNFed. CA, Sala II, 3/8/1989, "Lnea 20 S.A.
v. Estado nacional (Min. de Obras y Servicios Pblicos) s/nulidad de resolucin"", CNFed. CA,
Sala II, 13/6/1996, "Ballatore, Juan Alberto v. E.N. (Mo. de Justicia) s/empleo pblico" , causa
15026/93; Sala II, 29/8/1995, "Ramrez, Nlida Venancia v. E.N. (Mo. de Salud y Accin Social)
s/empleo pblico" . PTN, Dictmenes, 198:42 del 31/7/1991 y 198:115 del 5/9/1991; PTN,
Dictmenes, 234:156, del 26/7/2000, 146:364; 198:115 entre otros.

VI. EFECTOS DE LA NULIDAD


a) es absoluta (501) ;
b) priva de efectos al acto (502) ;
c) es insanable; obliga a declarar o solicitar judicialmente -segn corresponda- (503) su
revocacin (504) ;
d) tiene efectos retroactivos (505) ;
e) para alguna jurisprudencia (506) es imprescriptible; lo propio surge de algunos
dictmenes de la PTN (507) . Sin embargo mayoritariamente se ha declarado la
validez de la aplicacin del plazo de caducidad para interponer la accin que se
establece en el art. 25 , DL -a cuyo comentario se remite- sin diferenciar los efectos de
la nulidad y la anulabilidad ni tenerse en cuenta que ante el acto nulo de nulidad
absoluta debera privar la imprescriptibilidad (508) ;
f) alguna jurisprudencia afirma que los actos anulados constituyen actos ilcitos y
acarrean sus consecuencias, entre ellas el resarcimiento del dao moral (509) .

216

(501) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 .


(502) CNFed. CA, Sala IV, 27/4/1993, "Galndez, Elida Victoria v. Estado nacional (Min. de
Salud) s/ nulidad de resolucin" .
(503) Ver comentarios a los arts. 17 y 18.
(504) CNFed. CA, Sala IV, 27/8/1998, "Nopitsch, Juan Enrico v. U.B.A." , causa 14295/95; Sala V,
5/2/1998, "Gendarmera Nacional (Estado nacional) v. Romero, Gregorio s/retiro militar y
fuerzas de seguridad", causa 4105/92; PTN, Dictmenes, 233:329; 230:194; 235:412.
(505) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 ; CNFed. CA, Sala I, 12/3/1998, "Kohn Loncarica,
Alfredo Guillermo v. Poder Legislativo Nacional - Biblioteca del Congreso de la Nacin
s/empleo pblico" , causa 7440/91; Sala I, 6/8/1996, "Escudero de Dacharry, Mara Cristina
v. Caja de Ret. Jub. y Pen. de la Pol. Fed. - Somer, Hilda s/retiro militar y fuerzas de seguridad"
; causa 14622/93; PTN, Dictmenes, 230:194; Sala V, 5/2/1998, "Gendarmera Nacional
(Estado nacional) v. Romero, Gregorio s/retiro militar y fuerzas de seguridad" , causa
4105/92, si bien en el voto del juez Gallegos Fedriani "al que adhieren los jueces Otero y
Grecco" se realiza esta afirmacin, en el caso concreto entienden existe una de las dos
excepciones que pueden darse: a) cuando el administrado o la Administracin Pblica hubieren
ejecutado el acto sin conocer la existencia del vicio y b) el vicio o defecto no le fuera imputable
total o parcialmente a quien se perjudica con la nulidad. En efecto se trataba de un haber de
retiro que fue mal liquidado y abonado durante aos, sin que ello le fuera imputable al
demandado; imponer all efectos retroactivos importaba que el administrado debiera devolver
los importes de su jubilacin percibidos ante el error administrativo; CNFed. CA, Sala III,
5/2/1997, "Fernndez, Ral Evencio y otros v. BCRA s/proceso de conocimiento" , causa
381/92: en este caso se expres que en el mbito del derecho administrativo la retroactividad
no se presume conforme a lo establecido por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re
"Mensaghi, Daro y otro v. B.C.R.A.", Fallos 318:69, del 14/2/1995 y cita de Fallos, 307:1964 .
(506) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 ; CNFed. Civ. y Com. Sala III, 3/7/1997, "Maruba SCA
v. Estado Nacional - Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos s/medidas
cautelares" , causa 13498/94. En este ltimo caso, la imprescriptibilidad fue declarada a favor
del Estado.
En contra CNCiv, Sala E , 5/9/1996, "Landivar de Matienzo, Mara M. y otro v. Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires" oponiendo el concepto de imprescriptibilidad a la posibilidad de
existencia de plazos de caducidad para el ejercicio de la accin.
(507) PTN, Dictmenes 168:452; 189:72.
(508) CNFed. CA, Sala IV, "Muoz, Jos" , del 16/4/1998; Sala III, "Padilla", del 13/4/1989;
"lvarez Lancellotti", LL, 1998-D-449; "Ronanduano de Maeso", LL, 1988-B-442; Sala V,

217

"Chanampa" (1997), LL, 1997-E-500; CFed. Resistencia, "Pereyra de Ferreyra", LL, 1997-A100.
En contra CNFed. CA, Sala V, "Nbile", LL, 1997-C-831.
(509) CNFed. CA, Sala IV, del 20/10/1999, "Ausina, Jorge Daniel v. O.S.N. s/empleo pblico" ;
Sala IV, 3/9/1997 "Antinori, Osvaldo R." , causa 2258/97, del voto del juez Galli; Sala IV,
25/3/1997, "Cedale, Eduardo A. y otros v. Estado nacional" .

VII. LOS CASOS DE LOS INCISOS A) Y B)


Tal como ha quedado expuesto precedentemente, el criterio ms extendido en la
jurisprudencia y en los dictmenes de la PTN para determinar la nulidad del acto
administrativo es el de la gravedad del vicio. Sin perjuicio de lo cual, cuando coincide tal
criterio con la mencin del mismo en alguno de los incisos del artculo que se comenta, la
jurisprudencia suele acudir con mayor frecuencia a su encuadre en los mismos.
1. Inciso a)
Cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por error esencial; dolo, en
cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia
fsica o moral ejercida sobre el agente; o por simulacin absoluta (510) .
1.1. Error
1.1.1. El error como causal de nulidad
El decreto-ley 19549/72 menciona al error en el art. 14 , inc. a), diciendo que es causal de
nulidad cuando fuere esencial y hubiere significado en el caso de que "la voluntad de la
Administracin resultare excluida" (511) .
Debe versar entonces sobre un aspecto importante del acto y ser de tal magnitud como
para permitir afirmar que la Administracin no tuvo verdadera intencin de dictar tal
acto. Si la Administracin lo hubiere conocido no habra dictado el acto, o lo habra hecho
con un contenido esencialmente diverso (512) .

218

Ejemplos de este tipo de actos viciados por error esencial seran entonces: un indulto que
se refiere a una persona distinta de la que el Poder Ejecutivo tuvo voluntad de indultar;
una declaracin de estado de sitio que por error material en la confeccin del decreto se
refiere a un lugar distinto del contemplado; el veto de una ley distinta de la que se tuvo
en cuenta, por un error en la mencin del nmero; el nombramiento en la funcin pblica
de una persona distinta de la que se deseaba nombrar, por homonimia, etc.
Tambin resulta viciado por error esencial la parte pertinente de una lista de ascensos o
designaciones en la que, previo a su firma, se intercalaron nombres y apellidos no
incluidos en la propuesta original, que el firmante no tena intencin ni conocimiento de
cambiar (513) . All se consider que el acto era nulo de nulidad absoluta y la extincin de
sus efectos, retroactiva. Sin embargo, los efectos prcticos fueron materialmente ex nunc,
porque se lo consider funcionario de hecho por el tiempo de desempeo del cargo y por
ende no se formularon cargos por los haberes percibidos (514) , ni qued tampoco
afectada la validez de sus actos.
1.1.2. Errores de menor gravedad
Si el error no reviste tales caractersticas, el acto puede ser anulable, o vlido. Se trata de
circunstancias a apreciar en cada caso (515) . As, por ejemplo, en un caso se inscribe a
una sociedad como entidad de seguro en la creencia errnea, provocada por el dolo de la
empresa, de que tena el capital mnimo requerido. All se consider que el error no haba
recado sobre la naturaleza ni el objeto del acto, no siendo pues excluyente de la voluntad.
El acto fue considerado anulable y prescripto en el plazo de dos aos del art. 4030 del
Cdigo Civil; en virtud de ello se estim que el vicio se encontraba saneado a la fecha de
la decisin. Adems, la sociedad ya tena un capital superior al mnimo (516) .
1.1.3. Acerca del llamado error de derecho
La jurisprudencia suele encuadrar ciertos vicios como error de derecho, sin embargo, ello
debe ser entendido cuidadosamente a efectos de no perder de vista su gravedad y por
ende las posibles consecuencias del mismo tornando al acto nulo, anulable o bien
inexistente.
As la CSJN da a los casos en que el administrador dict actos en contravencin a
normas jurdicas o en situaciones para las cuales las normas jurdicas lo desautorizaban,
como "error de derecho" y "error de hecho"; pero resulta ms claro considerar que el
error en cuanto vicio de la voluntad slo existe cuando el administrador dicta un acto
distinto del que tena voluntad de dictar: quera hacer una cosa y firm otra (517) .
Cabe admitir que un error en los fundamentos pueda ser considerado como vicio de error
en la voluntad, cuando el administrador cree que est obligado a hacer algo y por eso

219

dicta el acto (518) . Aqu la voluntad estara viciada en cuanto el funcionario no resolvi
por libre decisin, sino por obedecer a lo que crea era su obligacin. No hizo lo que
quera, sino lo que entendi que deba. Si hay error, se tratara de un caso de anulabilidad
o nulidad dependiendo del caso concreto.
1.1.4. El error no invalidante
Se ha dicho, en materia de revalo inmobiliario, que la autoridad administrativa no puede
invocar en contra del contribuyente el error que se hubiere cometido al practicarse la
tasacin de un inmueble. No puede admitirse la introduccin del error en la tasacin
fiscal una vez exigido y satisfecho el tributo. Razones de seguridad jurdica as lo
determinan (519) .
1.2. Dolo
Cuando se dan los vicios de dolo, violencia o simulacin, el acto es anulable y as lo ha
dicho la CSJN en "Carman de Cantn" (520) , pero pueden hacerse algunas distinciones
segn el tipo de vicio y su gravedad en cada caso.
El principio milenario de la buena fe importa la ilicitud de las conductas engaosas,
maliciosas, sorpresivas, contradictorias. El dolo es un supuesto ms, contra el que el
derecho romano ya sostena que no caba la indulgencia. El decreto-ley 19549/1972
considera uno de los casos de dolo, en cuanto se "tengan como existentes hechos o
antecedentes inexistentes o falsos" y lo sanciona con la nulidad. Parece una solucin
correcta, ya que el dolo es la anttesis del principio de la buena fe y as como se tutela sta
debe castigarse aqul.
No creemos que corresponda restringir el dolo al solo supuesto mencionado por el
decreto-ley, ni tampoco postular la regla de que todos los casos de vicio de dolo acarrean
la nulidad: cabe distinguir distintos supuestos.
En relacin al posible dolo del Poder Ejecutivo, en algn caso hasta se ha considerado
que ello por hiptesis es imposible (521) .
En caso de existir connivencia dolosa del funcionario y el administrado, el acto es nulo, y
no anulable, pues la trascendencia del dolo es mucho mayor. Para ello no hace falta que el
dolo sea producto del soborno o cohecho, basta que exista el deliberado propsito comn
de violar los preceptos y medidas preventivas de la ley o de la Convencin
Interamericana Contra la Corrupcin.
Puede haber, en cambio, actos dolosos que por el principio de insignificancia no reciban
reproche penal ni administrativo: no se trata entonces de fulminar todo y cualquier acto

220

doloso con la nulidad, sino preferentemente aquellos que resultan verdaderamente


trascendentes para la sociedad, los usuarios, etc. La excesiva y generalizada punicin
puede resultar contraproducente.
1.3. Violencia o intimidacin
Podra darse por ejemplo cuando el administrador fuerza un asentimiento expreso o
implcito al acto, en los casos en que tal asentimiento es condicin de la validez del
mismo. All el vicio de la voluntad no est especficamente en el acto administrativo sino
en el acto del particular, pero dado que ste es condicin de validez del primero -en el
caso que analizamos- resulta tambin viciado el acto administrativo. No existen
decisiones consolidadas sobre la nulidad o anulabilidad en tal caso.
La violencia sobre el agente cometida por el propio administrado a quien el acto va
dirigido, o por terceros, hace que el acto sea nulo, aunque para algunos es anulable.
La violencia o intimidacin vicia la voluntad tanto si se ejerce sobre la persona o sobre los
bienes, sea del mismo individuo o de su cnyuge, ascendientes o descendientes. En todos
los casos debe atenderse a la edad, sexo y condicin de las personas, a fin de evaluar el
temor que la amenaza haya podido producir en ellas.
Tambin es importante apreciar el clima general en el cual el acto particular de
intimidacin se produce. A mayor grado de seguridad general de los hombres y los
bienes, mayor exigencia corresponde aplicar al juzgamiento de determinada amenaza
sobre una persona, para poder resolver sobre la nulidad del acto. Inversamente, en un
clima general de inseguridad, temor o incertidumbre, pueden realmente viciar la
voluntad actos de intimidacin que normalmente no produciran tal efecto. Al considerar
un acto particular de violencia o intimidacin dentro de un contexto poltico general, se
torna tambin menos ntido el problema de la prescripcin de la accin o, en su caso, de la
caducidad. Pensamos que la prescripcin o la caducidad no pueden comenzar a
computarse sino a partir del momento en que la intimidacin o violencia han cesado.
Ahora bien, puede ocurrir que cese el acto particular de intimidacin pero subsista el
clima general de inseguridad. En este caso entendemos que debe adoptarse un criterio
amplio y aceptar la accin o el recurso cualquiera sea el tiempo transcurrido desde el acto
concreto de intimidacin o violencia; sujeto, por cierto, a que se acredite que
efectivamente ha existido dicha intimidacin.
En los casos en que la intimidacin es de pblico y notorio conocimiento, como lo ha sido
el temor a perder vida y propiedades en un pasado reciente, se han dictado leyes
dispensando de la prescripcin operada, en virtud de transacciones internacionales ante
la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (caso Birt) (522) .

221

1.4. Simulacin
La simulacin absoluta produce la nulidad del acto, segn el art. 14 , inc. a) del decretoley. Ahora bien, si por simulacin absoluta ha de entenderse lo mismo que el art. 956 del
Cdigo Civil, se supondra no tanto que nos encontramos con algunos elementos
simulados (la fecha o el lugar, para tomar los ms tpicos), sino que estamos ante la
celebracin de un acto jurdico que casi nada tiene de real.
En otro extremo puede ocurrir que la simulacin no tenga por objeto ni resultado
vulnerar el ordenamiento jurdico ni por ende lesionar derechos de terceros, en cuyo caso
puede llegar a ser intrascendente. Una de las frecuentes simulaciones en este sentido, en
la Administracin Pblica, es antedatar actos por simple demora burocrtica en
suscribirlos en tiempo conveniente u oportuno: si con ello no se perjudican derechos de
terceros ni se vulneran otras reglas jurdicas que la simple inexactitud material, quizs el
defecto pueda ser objeto de dispensa. Pero debe tenerse mucho cuidado, pues se est
desconociendo una norma expresa.
La simulacin de la fecha es tambin importante si va unida a una limitacin temporal
para el ejercicio de una competencia. En ese caso la simulacin importa tambin
incompetencia ratione temporis y el vicio se agrava. En ese ejemplo es un vicio muy
frecuente en la prctica administrativa, aunque difcil de probar; por ello es que nos
parece irreal interpretar que lo que importa es que el acto haya sido supuestamente
firmado en la fecha en que debi haberlo sido, aunque haya sido notificado despus, por
ejemplo, despus de haber perdido vigencia la norma que facultaba al rgano a emitirlo.
En tales casos es claro que el acto no se firm oportunamente y que la tarda notificacin
no es sino una forma de ocultar la igualmente tarda, pero simuladamente oportuna,
suscripcin del acto. Ayudan a esa jurisprudencia las doctrinas que insisten en distinguir
entre validez (existencia: el acto firmado pero no notificado) y eficacia del acto (a partir de
su notificacin), como si pudiera existir norma jurdica alguna que fuera vlida pero no
eficaz. La norma que no produce efectos jurdicos porque no ha nacido al mundo externo
no es una norma jurdica. Esa doctrina ayuda a la simulacin como prctica
administrativa, lo que ciertamente no parece congruente con los principios que debiera
tener la Administracin de un Estado de Derecho.
La simulacin se parece al dolo en que es conducta artera o maliciosa; a diferencia del
error, no es producto de la negligencia o del descuido, sino de la perversidad o de la mal
entendida viveza. Se emparent as con la desviacin de poder, la mala fe, la inmoralidad
administrativa. Por estos motivos creemos que debe tenerse a su respecto un criterio
amplio en cuanto a la admisin de medios probatorios, incluso los indiciarios.

222

2. Inciso b)
Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este ltimo supuesto, que la delegacin o sustitucin
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que
inspir su dictado.
2.1. Incompetencia
Para el anlisis de la nulidad por vicios en la competencia se remite a los comentarios al
art. 7 , inc. a), DL, debiendo destacarse que el vicio en la competencia por razn del grado
tiene en el decreto-ley un tratamiento diferente, tal como surge del texto mismo del art.
14 , inc. b), y del art. 19 , inc. a), en cuanto permite su ratificacin por la autoridad
competente (523) .
En los restantes casos de incompetencia se impone la solucin del decreto-ley, vale decir
la nulidad absoluta del acto.
2.2. Causa
En el caso de vicio grave en la causa, la jurisprudencia diferencia que realmente sean
falsos los hechos (524) o el derecho invocado o que los mismos no hubieran existido, de
aquellos supuestos en los que existiendo hubieran sido inadecuadamente expuestos en el
acto, lo que redunda ms en un vicio en la motivacin (525) que en la causa.
En el primero de los supuestos se pronuncia por la nulidad absoluta (526) .
Para ampliar, remitimos a los comentarios al art. 7 , inc. b), DL.
2.3. Violacin a la ley aplicable
ste es uno de los vicios que ms fuertemente afecta al objeto del acto administrativo,
razn por la cual genera habitualmente -frente a la gravedad del mismo- su nulidad (527)
. Ampliamos lo expuesto en el anlisis al art. 7 , inc. c), DL.
2.4. Violacin de las formas esenciales
La violacin a las formas esenciales -tal como fuera expuesto al comentar el art. 8 , DL, al
que se remite- presenta algunas cuestiones interpretativas de difcil resolucin por cuanto
no aparecen mencionadas normativamente cules son tales formas esenciales, de modo

223

que es preciso estar atento a lo que surge de los diferentes pronunciamientos y a la


diversa terminologa que se emplea, ya que segn los casos, a veces, se encuadra en este
supuesto a los vicios graves en el procedimiento (528) , violacin al debido proceso (529) ,
la falta de consagracin escrita del acto o la carencia de firma y otros de diversa
consideracin.
2.5. Violacin de la finalidad
Para su consideracin se remite al comentario al art. 7 , inc. f).

(510) CNFed. Civ y Com, Sala III, 3/7/1997, "Maruba SCA v. Estado nacional, M de Economa
Obras y Servicios Pblicos s/medidas cautelares" , causa 13498/94.
(511) CNFed. CA, Sala V, 18/11/1996, "Rioboo, Delia Beatriz v. Ministerio del Interior - PEN" ,
causa 28145/96; Sala V, 16/3/1998, "Hanke de Fernndez, Gladys Leonor v. Ministerio del
Interior - Art. 3 , ley 24043" , causa 26349/97; Sala I, 3/11/2000, "Mendaz, Marta Nubia v.
Estado nacional / M del Interior / Art. 3 , ley 24043" , causa 455/00.
(512) PTN, Dictmenes, 160:224, 227; CNFed. CA, Sala II, 13/6/1996, "Ballatore, Juan Alberto v.
E.N. - M de Justicia s/empleo pblico" , causa 15026/93.
(513) PTN, Dictmenes, 141:68, 71.
(514) PTN, Dictmenes, 141:68, 73 y citas de 94:216; 105:272; 115:387; 116:343.
(515) PTN, Dictmenes, 198:42: "...esta Procuracin del Tesoro ha tenido oportunidad de sealar
que: "...la Corte Suprema de Justicia hace una distincin entre errores justificables y no
justificables, segn sea la claridad del texto legal. Cuando el texto legal es confuso y con
posibles interpretaciones encontradas, el error de autos es justificable y el acto no es nulo..."
(Dictmenes, 76:359)".
(516) PTN, Dictmenes, 113:120, 121; 124:7.
(517) PTN, Dictmenes, 141:68. En algunos casos se declar que el vicio era de error y el acto
resultaba slo anulable. PTN, Dictmenes, 113:120. A su vez, en 155:565 se consider como
error en tanto que vicio de la voluntad, al error en el clculo de costos financieros, por no tener
en cuenta el elemento "tiempo de pago" y se propici la nulidad.
(518) PTN, Dictmenes, 113:120, lo encuadr como error subsanable para evitar la mayor sancin
que devendra de reputarlo viciado por arbitrariedad, lo que excluira su saneamiento por el
transcurso del tiempo, que fue lo que all resolvi.

224

(519) CSJN, "Guerrero de Louge, Susana Ernestina Teresa y otros v. Municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires", del 12/11/1998, ED, 182-542 y "Bernasconi, SAIAGFCIeI v.
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires"" , del 12/11/1998, ED 182:539; CCAyT de la
CABA, Sala II, del 14/2/2002, "Pretoria SAF v. GCBA s/accin meramente declarativa"; del
21/2/2002 "Murphy, Martn Daniel v. GCBA, s/accin meramente declarativa"; del
21/2/2002, "Pruden, Margarita Judith Lucrecia v. GCBA s/accin meramente declarativa",
del 29/8/2002, "Weisenberger, Silvia Marta v. GCBA s/accin meramente declarativa" (art.
277 CCAyT).
(520) CSJN, Fallos, 175:368, "Carman de Cantn" , 1936.
(521) Nuestra jurisprudencia es extremadamente reticente para considerar el dolo del funcionario,
al punto que ha llegado a negar en principio que pueda existir dolo en un acto del Poder
Ejecutivo (CSJN, "Rodrguez Guichou", 1943, Fallos, 195:339 ).
(522) El fallo local de aplicacin es CSJN, "Birt", LL, 1995-D-294.
(523) CSJN, 25/10/1979, "S.A. Duperial I.C. v. Nacin Argentina", Fallos, 301:953 . PTN,
Dictmenes, 234:156; 238:327.
(524) PTN, Dictmenes, 230:194.
(525) CNFed. CA, Sala I, 10/2/2000, "Garca Pacheco, Alicia Isidora v. C.P.A.C.F." causa,
19245/97, en el caso, en el voto en disidencia del juez Licht, consid. 4, se sostuvo que el acto
era nulo de nulidad absoluta. Ver para vicios en la motivacin los comentarios al art. 7 , inc. e),
DL.
(526) CNFed. Civ. y Com., Sala 1, 13/6/2000, "Royal Canadian Mint. v. Instituto de la Propiedad
Industrial s/denegatoria de patente" , causa 4148/99; PTN, Dictmenes, 233:329; 233:340;
235:412.
(527) CNFed. CA, "Urundel del Valle S.A. v. Estado nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/varios"
, causa 5188/94; PTN, Dictmenes, 233:329.
(528) CNFed. CA, Sala I, 12/5/2000, "Gramajo, Ral Ambrosio v. ISSB - Resol. 114/96", causa
23265/97; PTN, Dictmenes, 233:329. Ampliar en comentario al art. 7 , inc. d).
(529) CNFed. CA, Sala I, 9/12/1999, "Benitez, Manuel C. v. Estado nacional (P.E.N. y otro)
s/empleo pblico" , causa 17510/92, Sala I, del 12/5/2000, "Gramajo, Ral Ambrosio v. ISSB
" Resol. 114/96 ", causa 23265/97; Sala V, 5/3/2001, "AADI CAPIF Asociacin Civil
Recaudadora y otros v. PEN - Sec de Prensa y Difusin - Resol. SMC 104/96 s/proceso de
conocimiento" .

Artculo 15.- (Texto segn ley 21686 ) Anulabilidad

225

Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisin o vicio que no llegare a


impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto ser anulable
en sede judicial.
Concordancia: LPACABA, art. 15 .
Tal como se expresara en los puntos 1 a 6 en el comentario al artculo anterior a los que
se remite, no resulta de una interpretacin literal ni tan sencilla la determinacin de en
qu casos un acto administrativo viciado resultar anulable.
As ha expresado la jurisprudencia que toda vez que el rgimen de los arts. 15 y 14 y
concordantes del decreto-ley 19549/1972 no determina en forma inequvoca los casos de
anulabilidad (nulidad relativa), tal cometido queda en manos del intrprete quien puede,
con base a las caractersticas propias de cada hiptesis, precisar no slo el vicio que afecta
al acto administrativo sino su mayor o menor magnitud y en orden a ello, los efectos y el
posible saneamiento de la invalidez verificada (530) .
El caso particular del vicio de incompetencia por razn del grado en el supuesto de que la
delegacin o la avocacin estuvieren permitidas es un caso especial, ya que si bien est
claramente fuera del supuesto de acto nulo (de nulidad absoluta), no siempre se lo califica
concretamente como acto anulable o se lo incluye dentro del artculo 15 .
Son caractersticas de la anulabilidad del acto administrativo:
a) que en general debe ser declarada en sede judicial a pedido de parte;
b) se diferencian actos irregulares (nulos e inexistentes) de los regulares (vlidos o
anulables) vinculando dicha clasificacin con los caracteres del acto administrativo (531) ;
c) si bien depende de la gravedad menor del vicio, generalmente requiere una
investigacin de hecho.
Los efectos de la anulabilidad, en general son los siguientes:
a) permite su saneamiento (532) ;
b) sus efectos son para el futuro (desde su declaracin en sede administrativa o
judicial) (533) ;
c) la accin para solicitarla prescribe a los dos aos.
Artculo 16.- Invalidez de clusulas accidentales o accesorias

226

La invalidez de una clusula accidental o accesoria de un acto administrativo


no importar la nulidad de ste, siempre que fuere separable y no afectare la
esencia del acto emitido.

Concordancia: LPACABA, art. 16 .


Con relacin a la norma en anlisis, la primera observacin que puede realizarse respecto
de la afectacin de clusulas accidentales de un acto administrativo, es que existe
nuevamente imprecisin terminolgica en cuanto a la consecuencia que tal vicio pudiera
causar. Ello por cuanto se refiere a la invalidez -en forma genrica- de la clusula y luego
a la posible nulidad o validez del acto.
Por ende, cabe preguntarse si slo se aplica a casos de nulidad o tambin a los de
anulabilidad.
En principio, al estar incluida luego de lo establecido en los art. 14 (nulidad) y 15
(anulabilidad) y dado el criterio rector sentado jurisprudencialmente en cuanto a que es la
gravedad del vicio la que finalmente determinar la consecuencia ms grave o la de
menor entidad, lleva a pensar que tal criterio se mantendr en la determinacin del grado
de invalidez de la clusula en s, para luego interpretar cul ser su repercusin sobre la
validez del acto al que afecta (534) .
Vale decir que la gravedad del vicio determinar en cada caso que la clusula accidental
pueda resultar nula o bien anulable, con las consecuencias que ello implica y que fueran
descriptas en los comentarios a los dos artculos precedentes.
Por su parte, una vez determinado cul es el grado de invalidez de la clusula, si ella fuera
separable y a su vez no afectara la esencia del acto administrativo en que se inserta, ser
entonces que puede pronunciarse por la validez del acto.
Ahora, puede inferirse del artculo bajo anlisis, que si la clusula no fuere separable o su
invalidez afectara la esencia del acto, ello de por s y a contrario sensu causara la nulidad
de ste? Pensamos que no, ya que ello depender en cada caso de la gravedad con que el
vicio que la afecta se proyecte a la totalidad del acto.
Entendemos adems que ste es un caso especial en que podran funcionar los modos de
saneamiento del acto administrativo (535) .

227

(530) CNFed. CA, Sala II, del 3/8/1989, "Lnea 20 S.A. v. Estado nacional (Min. de Obras y
Servicios Pblicos) s/ nulidad de resolucin".
(531) CSJN, "Pustelnik", Fallos, 293:133 . Ver adems los comentarios a los arts. 12 , 17 y 18 .
(532) PTN, Dictmenes, 238:553; 238:327. "La ratificacin y la confirmacin son los dos remedios
previstos por la Ley de Procedimientos Administrativos para sanear el acto anulable, y por
ende, otorgarle validez para la cual es indispensable que el acto administrativo que se pretenda
sanear sea anulable". PTN, Dictmenes, 233:336; 234:156.
(533) Surge entre muchos otros de la doctrina del citado caso "Pustelnik" y de los fallos CNFed.
CA, Sala I, del 12/3/1998, "Kohn Loncarica, Alfredo Guillermo v. Poder Legislativo Nacional.
Biblioteca del Congreso de la Nacin s/empleo pblico" , causa 7440/91; Sala I, del 6/8/1996,
"Escudero de Dacharry, Mara Cristina v. Caja de Ret. Jub.y Pen. de la Pol. Fed. - Somer, Hilda
s/retiro militar y fuerzas de seguridad" , causa 14622/93.
En cambio en otros se ha expresado "...en el derecho administrativo todo tipo de nulidad (sea
absoluta o relativa) opera, en principio, una vez declarada, efectos retroactivos, es decir, ex tunc,
tanto en relacin a los destinatarios originarios del acto como respecto de las transmisiones
sucesivas, y ya sea si la estructura del acto resulta unilateral o bilateral en su formacin. Tal es
el principio. Sin embargo, excepcionalmente la invalidez carecer de efectos retroactivos en los
siguientes supuestos: a) cuando el administrado o la Administracin Pblica hubieren ejecutado
el acto sin conocer la existencia del vicio y b) el vicio o defecto no le fuera imputable total o
parcialmente a quien se perjudica con la nulidad". En efecto se trataba de un haber de retiro que
fue mal liquidado y abonado durante aos, sin que ello le fuera imputable al demandado;
imponer all efectos retroactivos importaba que el administrado debiera devolver los importes
de su jubilacin percibidos ante el error administrativo; CNFed. CA, Sala V, del 5/2/1998,
"Gendarmera Nacional (Estado nacional) v. Romero, Gregorio s/retiro militar y fuerzas de
seguridad" , causa 4105/92 (voto del juez Gallegos Fedriani al que adhieren los jueces Otero y
Grecco).
CNFed. CA, Sala III, del 5/2/1997, "Fernndez, Ral Evencio y otros v. BCRA s/proceso de
conocimiento" , causa 381/92, en este caso se expres que en el mbito del derecho
administrativo la retroactividad no se presume conforme a lo establecido por la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin in re "Mensaghi, Daro y otro v. B.C.R.A.", Fallos, 318:69, del
14/2/1995 y cita de Fallos, 307:1964 .
(534) CNFed. Civ. y Com., Sala I, del 23/4/1998, "Lunmar Naviera S.A.C. v. YPF SE s/cobro de
pesos" , causa 2868/97. Se trata de un complejo caso, resuelto por mayora de votos (jueces De
las Carreras y Prez Delgado y la disidencia del juez Farrell) donde la actora haba adquirido a
la demandada un buque (el Mar Sereno) en condiciones que no permitan su navegabilidad
(operacin en la que aparentemente YPF haba entendido que el buque ya no podra navegar
en aguas argentinas). Sin embargo, la actora realiz reparaciones que permitieron su
recuperacin, presentndose luego a una licitacin llamada por YPF para realizar fletes con el
Mar Sereno y otros buques. La demandada habra contratado con la actora imponiendo como
condicin que el Mar Sereno no fuera utilizado, lo que si bien fue respetado por Lunmar
Naviera ejecutando el contrato en estas condiciones, gener luego el reclamo de indemnizacin

228

por daos y perjuicios al haber tenido que vender el buque por no poder utilizarlo, dada la
condicin de monoplica de YPF. Es en este contexto que en los votos de la mayora se
expresa que ""...cabe preguntarse si al obtener la licitacin pudo objetarla por la forma en que
fuera propuesta por Y.P.F. mediante la prohibicin de utilizar el buque en la orden de compra
n.... La respuesta es obvia. Pudo hacerlo, y no lo hizo. Por ende, debe atenerse, en principio, a
las consecuencias de su omisin. Pero me animo a decir algo ms. Aun cuando la hubiera
cuestionado, no hubiera mejorado su posicin. En efecto, la impugnacin de esta clusula
accidental del contrato "aunque todava no lo haba en tanto no se encontraba suscripto por
ambas partes" debe analizarse sobre la base de lo prescripto en cuanto a la legalidad del
"objeto" del acto administrativo (cfr. art. 16 de la ley 19549, que remite al requisito del art. 7 ,
inc. c] de la misma)...", del voto del juez De las Carreras, consid. 7, y que "en la mejor de las
hiptesis para la actora, la adjudicacin exteriorizada mediante la emisin de la orden de
compra... propona aspectos separables que exigan un comportamiento acorde con esta
particularidad. Por un lado, es obvio que la asignacin de un cupo de fletes la beneficiaba y, por
lo tanto, nada poda reprochar en ese sentido. Pero, por otro, la exclusin del "Mar Sereno"
apunt a un aspecto accesorio, susceptible de un cuestionamiento concreto que pusiera en tela
de juicio esa parte del contrato perjudicial para sus intereses (arts. 16 , de la ley 19549, y 1039
del Cd. Civil)"", de la ampliacin de fundamentos del juez Prez Delgado.
(535) Ver los comentarios a los arts. 19 y 20 .

Artculo 17.- Revocacin del acto nulo. (Texto segn ley 21686 )
El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y
debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede

229

administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere


generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, slo se podr impedir su
subsistencia y la de los efectos an pendientes, mediante declaracin judicial de
nulidad.
Concordancia LPACABA: art. 17 .
Artculo 17.- Revocacin del acto nulo. El acto administrativo afectado de nulidad
absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de
ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y
consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, slo se
podr impedir su subsistencia y la de los efectos an pendientes, mediante declaracin
judicial de nulidad, salvo que el interesado hubiera conocido el vicio del acto al momento
de su dictado, en cuyo caso esta limitacin ser inaplicable.

I. INTRODUCCIN. ACLARACIONES TERMINOLGICAS


Los arts. 17 y 18 del decreto-ley regulan los supuestos en los cuales la Administracin
Pblica puede o debe extinguir los efectos de un acto administrativo.
Es frecuente encontrar una gran diversidad e imprecisin en la terminologa utilizada
para referirse a la modificacin y extincin del acto administrativo: los autores se refieren
a un mismo tipo de modificacin o extincin con denominaciones diversas y total o
parcialmente superpuestas, lo que crea dificultades al lector.
Creemos preferible evitar este tipo de enfoque, que slo puede agregar confusin,
cualquiera sea la terminologa adoptada, y enunciar en cambio los actos que se extinguen
y las razones por las cuales son extinguidos, como as tambin los efectos de la extincin,
y finalmente el rgano que lo dispone.
Por ello consideramos que el anlisis de la extincin del acto no debe hacerse a partir de
los llamados "medios" de extincin (revocacin, anulacin, etc.) sino a partir de los actos
extinguidos, para luego clasificarlos de la manera que resulte ms conveniente, ex post y
no en forma apriorstica.
As hemos preferido, como se ver, distinguir la revocacin por razones de ilegitimidad
(y dentro de ella de los actos nulos -ex tunc- o anulables -ex nunc-) o por razones de
oportunidad, ambas en sede administrativa; y la anulacin en sede judicial, tanto de actos

230

nulos -ex tunc- como anulables -ex nunc-. Es la terminologa de la ley que parece hoy
prevalecer.
Los actos nulos pueden ser extinguidos tanto por la propia Administracin (si no han
comenzado a producir efectos, art. 17 in fine) como por la justicia. La "revocacin", lo
mismo que la "anulacin", constituye un medio especfico de extincin del acto
administrativo. A travs de ambos, el acto en cuestin "desaparece" del mundo jurdico,
con cese definitivo de sus efectos, por causas -tanto de ilegitimidad o de inoportunidadque pueden ser concomitantes o sobrevinientes a su emisin.
Distinguiremos luego, al igual que el artculo 18 del decreto-ley, segn que la revocacin
(dispuesta por la Administracin) se funde en razones de legitimidad o de oportunidad: la
anulacin, desde luego, slo procede por motivos de legitimidad en nuestro sistema (pero
ello comprende tanto las facultades regladas como discrecionales, control de
razonabilidad, desviacin de poder, etc.).
II. ESTABILIDAD DEL ACTO NULO
La estabilidad de los derechos es una de las principales garantas del orden jurdico, a tal
punto que podemos sentar un criterio general en este sentido, que slo podr ser objeto
de excepcin en casos concretos y ante norma expresa. De modo concordante, nuestra
Corte Suprema nacional ha recordado que "el orden pblico se interesa en que los
derechos adquiridos bajo el amparo de resoluciones definitivas queden inconmovibles" ya
que "de otro modo no habr rgimen administrativo ni judicial posible" (536) .
Tal solucin jurisprudencial -cuya base es constitucional y proviene de la seguridad
jurdica a favor de los derechos de los individuos frente al poder pblico- fue seguida por
los arts. 17 y 18 del decreto-ley 19549 y por el decreto 1510/1997 del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires. Cualquier clase de derecho subjetivo nacido al amparo de un
acto nulo queda amparado tambin por la regla de la estabilidad.
Tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin como la doctrina
mayoritaria y la Procuracin del Tesoro de la Nacin coinciden con el criterio contenido
en la primera parte del artculo: el acto administrativo afectado de nulidad absoluta
"debe" ser revocado por la administracin, de oficio o a peticin de parte: "Como se
desprende del art. 17 de la ley 19549, la Administracin se encuentra obligada, por un
imperativo legal, a revocar en sede administrativa por razones de ilegitimidad todo acto
irregular afectado de nulidad absoluta. No obstante lo cual, el ejercicio de esta obligacinpotestad revocatoria de la Administracin reconoce como lmite el hecho de que el acto

231

se encuentre firme y consentido y que hayan generado derechos subjetivos que se estn
cumpliendo" (537) ; "mediando en el caso la nulidad del acto administrativo en los
trminos del art. 14 , inc. b, de la ley 19549 que lo torna irregular, corresponde su
revocacin por la misma Administracin, de oficio o a peticin de parte, en resguardo de
la legalidad objetiva (conf. Dict. 92:170, 170:155)" (538) ; "La revocacin del acto
administrativo que adolece de algn vicio es una obligacin de la Administracin, en
virtud de los principios de verdad objetiva y de verdad material que deben imperar en el
procedimiento administrativo (conf. Dict. 207:517; 215:189)" (539) ; y "La estabilidad de
los actos administrativos no impide su revocacin por obra del propio rgano que los
expidi en casos de evidente ilegitimidad de aquellos (conf. Fallos, 225:231; 250:491 ;
265:349 )" (540) .
El deber impuesto a la Administracin de revocar actos irregulares ha sido puesto de
manifiesto por la Procuracin del Tesoro de la Nacin: "el acto administrativo afectado
de nulidad absoluta debe ser revocado, pues la potestad que emerge del art. 17 de la ley
19549 no es excepcional, sino la expresin de un principio que constrie a la
Administracin, frente a actos irregulares, a disponer la revocacin (conf. Dict. 183:275;
221:124)" (541) .
Cabe en esta instancia poner de resalto que para nosotros la potestad revocatoria de la
Administracin ejercida de oficio debera limitarse a los denominados actos "de
gravamen". Si el acto nulo es favorable o ampliatorio de derechos, entonces solamente
podra ser declarada su nulidad, si existiese, en sede judicial.
Lamentablemente, la doctrina y la jurisprudencia no han receptado esta distincin, y han
optado por apelar a las excepciones a la facultad revocatoria de oficio de la
Administracin -de las que nos ocupamos seguidamente- para justificar el ejercicio de
oficio de la potestad revocatoria anteponindola a los derechos nacidos al amparo de los
actos pretendidos nulos.
Con todo, es necesario precisar que el deber-potestad de la administracin para revocar
los actos administrativos de los cuales hubiesen nacido derechos para los administrados
debe ser interpretado con carcter restrictivo so riesgo de invertir el principio de la
irrevocabilidad de oficio en sede administrativa olvidando que la estabilidad "ser en
beneficio de los administrados y no de la Administracin" (542) .
En definitiva, y como principio, entendemos que la norma procura que cuando existan
situaciones jurdicas cuyos efectos se estn cumpliendo, stas gocen de estabilidad
protegiendo los derechos subjetivos de los particulares.

232

A pesar de la postura que propiciamos la jurisprudencia se ha inclinado por considerar


que el art. 17 debe interpretarse en favor de la potestad revocatoria de la Administracin
(543) y, consecuentemente, con carcter restrictivo las limitaciones impuestas al rgano
administrativo por la segunda parte de la norma (544) . No puede soslayarse, en efecto,
que la aplicacin de los supuestos de excepcin, en la prctica, comportar dejar
subsistente en el mundo jurdico un acto que se encuentra viciado de nulidad absoluta
hasta tanto se produzca la declaracin judicial de nulidad. De modo concordante, la
Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sostenido que: "el principio de legalidad del
obrar administrativo lleva como consecuencia la necesidad de interpretar en forma
restringida la limitacin a la facultad de revocar el acto irregular, contenida en la segunda
parte del art. 17 de la ley de procedimientos administrativos (conf. Dict. 156:273)" (545) .
Que sucede cuando un acto nulo, adems de generar "derechos subjetivos que se estn
cumpliendo" tambin genera deberes; o sea, suscita derechos y obligaciones recprocos
entre la Administracin y los particulares? En este supuesto, la posibilidad o no de
revocarlos y los efectos ex nunc y ex tunc dependern de cada caso en particular (deberes
del particular-derechos de la Administracin; derechos del particular-deberes de la
administracin), por lo que podr haber -en su caso- una revocacin parcial del acto,
acomodada a la situacin de que se trate. Entendemos que la estabilidad funciona en
favor del administrado, en la parte en que se le reconoce o crea un derecho; y que si en un
mismo acto, por ejemplo, por un lado se reconoce un derecho y, por el otro, se impone
una sancin o crea un deber, este segundo aspecto no puede tener estabilidad aunque s el
primero.
III. LMITES A LA POTESTAD REVOCATORIA
La segunda parte del artculo 17 impone lmites a la potestad revocatoria de la
Administracin. Para que tenga lugar -dice el decreto-ley- el acto administrativo:
1. Debe ser "irregular"
Es decir afectado de nulidad absoluta.
2. No debe estar "firme" y "consentido"
Un acto est "firme" cuando, notificado, se venci el plazo legal para impugnarlo en sede
administrativa o judicial; y "consentido" cuando antes de vencer ese trmino se lo cumple
o se expresa su aceptacin.
Hemos criticado la reforma introducida por la ley 21686 al incorporar el requisito de que
el acto, para ser irrevocable, debe estar firme y consentido. La reforma es asistemtica

233

pues si no se exige para la estabilidad de los actos regulares segn el art. 18 que el acto
est firme y consentido, no tiene coherencia introducir ese recaudo para la estabilidad de
los actos irregulares segn el art. 17 .
Por ello entendemos que an impugnado el acto por el particular y, por lo tanto, no firme
y consentido en su totalidad, cabe entender que en la parte en que el particular ha
aceptado o consentido lo resuelto en l, se aplica la regla de la irrevocabilidad aun si el
acto es nulo y que puede proseguirse la discusin administrativa del acto sobre la parte
de l en que el particular exprese disconformidad (546) .
Sin embargo la jurisprudencia ha considerado que: "La falta de firmeza de un acto nulo es decir, con recursos pendientes o con posibilidad de ser recurrido- torna procedente y
necesaria (aunque se haya notificado la medida y aun cuando de ella se hayan generado
derechos subjetivos que se estn cumpliendo) su revocatoria por aplicacin del art. 17 de
la ley 19549, modificado por su similar nro. 21686 , cuyo segundo prrafo hace expresa
referencia a la firmeza del acto (conf. Dictmenes, 166:238; 167:25)" (547) .
En el mismo sentido la PTN tiene dicho que: "El acto administrativo nulo de nulidad
absoluta e insanable, es revocable en sede administrativa, de no encontrarse firme y
consentido. La falta de firmeza de un acto nulo torna procedente y necesaria su
revocatoria por aplicacin del art. 17 de la ley 19549, aunque se haya notificado la
medida y aun cuando de ella hubieran derivado derechos subjetivos que se estn
cumpliendo. Si el acto administrativo es irregular, est firme y consentido y ha generado
derechos subjetivos que se estn cumpliendo, la Administracin, que no debe dejar
subsistente el acto -a causa de su irregularidad- debe pedir su anulacin judicialmente. Si
no se dan simultneamente esos requisitos, la Administracin puede ejercer su potestad
revocatoria" (Dictmenes, 206:141).
3. El acto que se pretende revocar no debe haber generado "derechos subjetivos que se
estn cumpliendo"
La limitacin a la potestad revocatoria de los actos irregulares impuesta por la norma
plantea la necesidad de indagar cada caso concreto, para precisar si est configurado el
presupuesto normativo. A modo ejemplificativo citamos diversos casos en los que la
Procuracin del Tesoro de la Nacin se expidi sobre el particular:
a) "... en el caso no rige la limitacin prevista en el art. 17 de la Ley de Procedimientos
Administrativos por cuanto el acto viciado no haba alcanzado a generar derechos
subjetivos en vas de cumplimiento, toda vez que en situaciones como la de autos dichos

234

derechos slo pueden reputarse en ejercicio efectivo a partir del inicio de las emisiones
regulares, circunstancia que en la especie an no se haba producido" (548) .
b) "... el nico obstculo a la potestad revocatoria de la Administracin es, en los trminos
de la segunda parte del art. 17 de la Ley de Procedimientos Administrativos, que al
momento de la revocacin el derecho generado por el acto se est cumpliendo o, dicho en
otras palabras, que el acto haya sido ejecutado o haya comenzado a ejecutarse" (conf.
Dict., 155:565; 184:36; 220:44; Fallos, 303:545; 304:898 ; 310:380 ). "Resulta procedente
la revocacin en sede administrativa y por razones de ilegitimidad de la resolucin nro.
146/96 - Entel (e.l.), pues no ha sido ejecutada ni ha comenzado a ejecutarse, toda vez
que el nico modo de ejecutar los derechos es mediante el pago de la suma reconocida -a
travs de la entrega de los bonos de consolidacin, que su art. 3 dispone-, extremo que
no se ha llevado a cabo"; "siendo la resolucin de ENTel (e.l.) nro. 146/96, por la cual se
dispuso poner a disposicin de la UTE la rendicin de cuentas y liquidacin final del
contrato de concesin de la publicacin de las guas telefnicas para la Ciudad de Buenos
Aires, un acto administrativo irregular, corresponde su revocacin en sede
administrativa, por ser ello un deber de la Administracin conforme el imperativo legal
del art. 17 de la ley 19549; aun cuando se trata de una resolucin notificada, firme y
consentida por el contratista sta no gener ningn derecho subjetivo que se est
cumpliendo" (549) .
c) "El nico obstculo a la potestad revocatoria de la Administracin consiste, conforme
los trminos de la segunda parte del art. 17 de la Ley de Procedimientos
Administrativos, en que al momento de la revocacin, el derecho subjetivo generado por
el acto se est cumpliendo o dicho en otras palabras, el acto haya sido ejecutado o haya
comenzado a ejecutarse" (550) .
d) "La decisin acerca de quin es el funcionario competente para llevar adelante el
proceso de transformacin del Instituto de Obra Social para el Ministerio de Economa y
Obras y Servicios Pblicos es una cuestin absolutamente indiferente para los
presentantes, no existiendo ninguna razn jurdica que lleve a admitir que la asignacin
de dicha atribucin a uno u otro ministerio pueda afectar de alguna manera sus intereses.
Por ello no se advierte que se hayan generado derechos subjetivos que se estn
cumpliendo, circunstancia que imposibilitara la revocacin del acto en sede
administrativa" (551) .
e) "La resolucin SSS 44/96 , en tanto acepta la solicitud de acogimiento al retiro del
interesado a partir de la fecha de su dictado, colisiona con el plazo lmite previsto en la
resolucin MT y SS 926/1991 -31 de diciembre de 1991- y, por ende, resulta violatoria
de la ley aplicable, en los trminos del art. 14 inc. "b" de la Ley de Procedimientos
Administrativos. Dado que la citada resolucin SSS 44/96 no ha tenido principio de

235

ejecucin, pues no ha comenzado a pagarse la indemnizacin respectiva a tenor de lo


dispuesto por el art. 17 de la ley 19549, procede su revocacin en sede administrativa y
su sustitucin por un nuevo acto en el que se seale que la antigedad debe computarse
al 31 de diciembre de 1991" (552) .
Cabe preguntar, dado que la ley habla de "derechos subjetivos", qu sucede cuando el
acto reconoce un inters legtimo o un inters simple. La doctrina tradicional es conteste
en sostener que el acto que reconoce un inters legtimo o un inters simple no tiene
estabilidad, aunque tal aserto -se advierte- parece haber perdido nitidez a partir de la
reforma constitucional del ao 1994, en la medida en que los derechos de incidencia
colectiva han sido superpuestos con los derechos subjetivos. Por tal motivo, algunos
autores sostienen que correspondera extender la estabilidad tambin a los actos que
confieren derechos de incidencia colectiva, por ejemplo, los referidos al medio ambiente,
no discriminacin, etc.
Debe quedar claro, por tanto, que el acto que crea o declara deberes o cargas u
obligaciones de los administrados frente a la Administracin, tampoco se encuentra
alcanzado en ese aspecto por el rgimen de la estabilidad, ya que sta se refiere
nicamente a los derechos (553) .
4. Audiencia previa
Una sana prctica administrativa impondra que con carcter previo a la revocacin de
oficio el rgano administrativo interviniente corra una vista al administrado para que
ste pueda ejercer previamente su defensa (554) .
IV. APLICACIN DE LAS EXCEPCIONES A LA ESTABILIDAD DEL ACTO
REGULAR
Una interpretacin armnica de los preceptos contenidos en los arts. 17 y 18 -cuyo
contenido veremos ms adelante- debe conducir a sostener que las excepciones a la regla
de la estabilidad del acto regular en sede administrativa, previstas en el art. 18 , son
igualmente aplicables al supuesto contemplado en la primera parte del art. 17 de la
misma ley. De lo contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozara de mayor estabilidad
que el regular, lo cual no constituye una solucin razonable ni valiosa; una inteligencia
literal y aislada de las normas enunciadas llevara a la equivocada conclusin de que
habra ms rigor para revocar un acto nulo que uno regular, cuya situacin es
considerada por la ley como menos grave. As lo han entendido tanto la jurisprudencia
como la Procuracin del Tesoro de la Nacin (555) .

236

En consecuencia, las limitaciones a la potestad revocatoria de la Administracin cederan


en los casos en que el administrado hubiere conocido el vicio, cuando la revocacin,
modificacin o sustitucin lo favorece sin causar perjuicio a terceros y cuando el derecho
se hubiere otorgado expresa y vlidamente a ttulo precario.
De ello nos ocupamos al analizar el art. 18 .
V. RGANO COMPETENTE
Podr revocar el acto el mismo rgano que lo dict, aun cuando se encuentre pendiente
un recurso por ante el superior (556) . No obstante, cuando el acto requiera la aprobacin
u homologacin por el superior la resolucin revocatoria deber ser aprobada por este
ltimo (557) .
Sin embargo entendemos que la revocacin de oficio no podra ser ejercida por el rgano
superior cuando no se dan los presupuestos que habilitan la "avocacin" del rgano en
los trminos del art. 2 del decreto 1759/1972.
VI. EFECTOS DE LA REVOCACIN
Conforme surge de la doctrina de la Procuracin del Tesoro de la Nacin: "cuando la
revocacin se produce por razones de ilegitimidad sus efectos se producen ex tunc, con
relacin al pasado, o sea desde la fecha de emanacin del acto viciado. Ello es as porque
este tipo de revocacin tiene efectos declarativos" (558) . En igual sentido, el mismo
rgano dictamin: "la revocacin de un acto administrativo por razones de ilegitimidad,
en el supuesto de tratarse de un acto nulo de nulidad abasoluta e insanable, produce
efectos ex tunc, es decir que stos se retrotraen, en principio y dado el carcter del vicio, a
la fecha del dictado del acto irregular; ello hace procedente el reconocimiento de la
antigedad solicitada, sin que ello importe reconocimiento de haberes por ese mismo
perodo" (559) .
VII. SUSPENSIN DEL ACTO QUE NO PUEDE SER REVOCADO
Se debe analizar y compatibilizar jurdicamente a la norma del art. 17 con la del art. 12
para saber si es posible en sede administrativa suspender los efectos del acto que no
puede ser revocado. La doctrina se encuentra dividida al respecto. Entendemos que si se
permite a la Administracin suspender los efectos del acto que no puede revocar, ello
implicara lograr en la prctica lo que la norma precisamente quiso evitar: que los

237

derechos emergentes queden a merced de una norma administrativa ulterior. Por tanto,
siguiendo a este criterio, la Administracin no podr ni revocar ni suspender el acto
cuestionado, lo cual no impide que la Administracin, al perseguir la declaracin de
nulidad, solicite judicialmente en forma cautelar su suspensin.
Para la suspensin de los efectos del acto que debe ser revocado, ver el comentario al art.
12 , decreto-ley.
VIII. PLAZO
A pesar de que la jurisprudencia insiste en aplicar a los particulares los plazos de
caducidad del art. 25 del decreto-ley aun para solicitar la revocacin de los actos nulos,
para la Administracin sigue siendo imprescriptible (560) .
IX. CONCORDANCIA LPA CIUDAD DE BUENOS AIRES
La norma portea innova respecto de la nacional al precisar que el acto irregular podr
revocarse o sustituirse en sede administrativa incluso cuando se encuentre firme y
consentido y hubiese generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo cuando el
interesado hubiera conocido el vicio al momento de su dictado.
Estimamos que constituye una disposicin adecuada, toda vez que si la Administracin
dispone de esta facultad en ese supuesto en el caso de los actos regulares, ms an debera
poder ejercerla al tratarse de actos irregulares respecto de los cuales tiene el mandato
legal de revocarlos o sustituirlos.
Respecto de la interpretacin y extensin de la expresin conocimiento del vicio
remitimos a lo expresado en el comentario del art. 18 .
Artculo 18.- (Texto segn ley 21686 ). Revocacin del acto regular
El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a
favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en
sede administrativa una vez notificado.
Sin embargo, podr ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede
administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocacin,
modificacin o sustitucin del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si

238

el derecho se hubiere otorgado expresa y vlidamente a ttulo precario. Tambin


podr ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mrito
o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
Concordancia: LPACABA, art. 18 .
Artculo 18.- Revocacin del acto regular. El acto administrativo regular del que
hubieran nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado,
modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podr
ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa si el interesado hubiere
conocido el vicio en el caso del acto anulable, si la revocacin, modificacin o sustitucin
del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado
expresa y vlidamente a ttulo precario. Tambin podr ser revocado, modificado o
sustituido por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados. Dicha indemnizacin slo comprender el
valor objetivo del bien y los daos que sean una causa directa e inmediata de la
revocacin, excluyendo el pago del lucro cesante.
I. ACTO REGULAR
El artculo que nos ocupa regula la potestad revocatoria de la Administracin frente al
acto regular. Aunque la norma no define qu debe entenderse como tal, su texto autoriza
a inferir que, siguiendo la posicin sustentada por la doctrina y la jurisprudencia
mayoritaria, el legislador comprendi en la nocin de "regular" tanto a los llamados
"actos perfectos" como a aquellos que contienen errores de hecho o que incurren en error
leve de derecho.
Con criterio general, puede sealarse que los actos administrativos anulables, o
relativamente nulos, que padecen por lo tanto de un vicio no demasiado grave, no son
revocables y estn alcanzados por el principio de la estabilidad que consagra el art. 18 .
Esta norma habla de acto regular, oponindolo al acto irregular, del cual trata el art. 17 ,
aclarando que all se refiere al acto nulo. El acto regular es entonces a los efectos de la
estabilidad tanto el acto vlido como el anulable.
II. ESTABILIDAD DEL ACTO REGULAR
El decreto-ley exige como nica condicin de la estabilidad del acto regular del que
hubieran nacido derechos subjetivos para el administrado que el mismo hubiera sido
notificado al interesado.

239

No puede exigirse como condicin de la estabilidad, en consecuencia, que el acto haya


sido ejecutado, ni que est firme en el sentido de haber transcurrido los trminos para
impugnarlo, ni menos an que sea un acto definitivo de la Administracin, emanado del
Poder Ejecutivo, pues el acto de cualquier funcionario inferior que haya tenido
competencia para dictarlo tambin encuadra en la regla de la estabilidad. Tampoco puede
exigirse que haya sido consentido. Entendemos que el decreto-ley recepta la solucin
propugnada por nosotros antes de su sancin eliminndose as las dudas antiguas acerca
de si el acto deba causar estado y qu significado corresponda atribuirle a esta expresin.
A diferencia de lo que sucede con los actos irregulares (art. 17 ) no es necesario entonces
que el acto est "firme y consentido", extremo exigible para que adquiera estabilidad un
acto irregular (forzando de tal modo a la Administracin a tener que acudir a la va
judicial para extinguirlo).
No es ocioso por ltimo recordar en este punto que el acto que crea o declara deberes o
cargas u obligaciones de los administrados frente a la Administracin, tampoco se
encuentra alcanzado en ese aspecto por el rgimen de la estabilidad, pues sta se refiere
especficamente a los derechos (561) .
En cuanto a la extensin de la estabilidad a los actos que reconocen intereses nos
remitimos a lo expresado en el comentario al art. 17 , punto III.3.
El problema se puede llegar a suscitar si se considera que la Administracin puede -sin
cometer grave arbitrariedad- revocar un acto anulable por considerarlo nulo, y aunque
haya habido un error de apreciacin del grado de invalidez del acto originario, considerar
vlido al acto revocatorio por tener este ltimo presuncin de legitimidad. Aunque
nuestra Corte Suprema nacional sostuvo, en el caso "Cceres Cowan" que la revocacin
de un acto que reconoci un determinado derecho no constitua en la situacin debatida,
a su juicio, "un caso de ilegalidad manifiesta que autorice la revisin del pronunciamiento
por va del recurso de amparo" (562) , la aplicacin sin cortapisas de esta doctrina pone en
peligro la naturaleza misma de la estabilidad. Creemos que lo correcto sera que el
rgano jurisdiccional valore acabada y adecuadamente la validez intrnseca del primer
acto (563) . Es decir, analizar detalladamente si es vlido o nulo el acto cuya estabilidad se
pretende violada, en lugar de limitarse a aceptar al otro (revocatorio), por aplicacin de su
presuncin de legitimidad.
III. EXCEPCIONES A LA ESTABILIDAD DEL ACTO REGULAR

240

1. Excepciones normativas
El art. 18 , segunda parte, establece varias excepciones a la regla de la estabilidad del acto
administrativo regular. Como ya hemos dicho, las excepciones, si bien se encuentran en
un artculo que trata de la estabilidad del acto regular, son aplicables con todo y con
mayor razn an al acto nulo, en los casos en que ste tiene estabilidad (art. 17 , segunda
parte).
1.1. Connivencia dolosa
La primera excepcin que trae el art. 18 al principio de la estabilidad se da cuando el
interesado "hubiere tenido conocimiento" del vicio del acto. Se trata, desde luego, del
caso en que el vicio haya afectado la validez del acto, transformndolo en anulable, ya que
si el vicio es intrascendente y no afecta la validez del acto, entonces la excepcin
comentada no es de aplicacin.
Ahora bien, aunque el artculo habla de que el interesado haya tenido conocimiento del
vicio, pensamos que no puede interpretrselo literalmente; muchas veces el particular
tiene conocimiento del vicio del acto, pero no tiene responsabilidad directa o indirecta por
su comisin. Entran en esta categora todas las situaciones en las cuales el funcionario
actuante es un funcionario de facto, con un nombramiento irregular o invlido, pero que
ejerce pacficamente su funcin. En estos casos, la doctrina ya tradicional del gobierno de
facto convalida el ejercicio de la funcin en lo que a los particulares respecta.
A nuestro entender no basta el mero conocimiento que el particular tenga del vicio del
acto para que ste carezca de estabilidad; se requiere especficamente connivencia dolosa
entre el funcionario y el particular, con relacin a la emisin del acto de cuya revocacin
se trata.
La PTN ha considerado que esta causal de excepcin se configura en los casos en que el
acto padeca de errores manifiestos de hecho o de derecho que van ms all de lo
opinable, presentando vicios graves y patentes, manifiestos e indiscutibles que ofenden al
inters colectivo primario, por lo que el interesado no poda desconocer la invalidez del
acto que surga de la confrontacin del acto con el orden jurdico (564) , operando como
una sancin a la mala fe del particular (565) .
Tambin se ha considerado insoslayable el conocimiento del vicio en el caso en que el
mismo surga de las actuaciones documentales agregadas al legajo del agente (566) ; o en
el caso de los beneficiarios de un reencasillamiento dispuesto per se por un Ministerio
cuando haca falta el dictado de una resolucin conjunta (567) .

241

Pero no basta con el mero conocimiento que el particular tuviera del vicio, sino que debe
demostrarse una conducta carente de buena fe (568) .
En cualquier caso entendemos que la interpretacin de esta excepcin debe ser
sumamente cuidadosa so riesgo de convertir en revocable cualquier acto alegando
conocimiento del vicio por el interesado y desnaturalizando en consecuencia la excepcin
normativa.
1.2. Revocacin, modificacin o sustitucin que favorezca sin perjudicar a
terceros
La ley contempla que se puedan revocar, modificar o sustituir actos regulares cuando ello
favorece al interesado. Ello es en tanto la estabilidad del acto -como tenemos dicho- se
confiere "a favor del interesado, y no del interesado y de la Administracin".
La misma disposicin agrega una condicin limitativa a esta posibilidad de revocar el
acto a favor del interesado y es que esa revocacin a su favor no perjudique derechos de
terceros.
La norma que aqu se da bajo la afirmacin de que la revocacin no puede perjudicar
derechos de terceros, es la misma que emerge del principio de irrevocabilidad del acto
nulo que ha generado "derechos subjetivos que se estn cumpliendo" (art. 17 in fine), ya
que en ambos casos se trata de la misma hiptesis: proteccin del derecho adquirido y, en
particular, de los actos ejecutados o comenzados a ejecutar.
1.3. La revocacin de los actos precarios
Es posible encontrar casos en que ciertos actos son dictados confiriendo un derecho que,
expresa o implcitamente se otorga a ttulo precario. El caso ms frecuente de
precariedad es el de los permisos de ocupacin del dominio pblico, que se otorgan por lo
general bajo la expresa condicin de que pueden ser revocados en cualquier momento,
sin derecho a indemnizacin por la revocacin misma (569) ; los permisos precarios para
la prestacin de algunos servicios pblicos; los casos de autorizacin "de ejercer
industrias peligrosas".
Por lo dems, aun cuando la revocacin sea procedente porque el acto fue dictado
expresa y vlidamente a ttulo precario, o porque la precariedad surge implcitamente de
la naturaleza del derecho conferido, la revocacin no puede ser intempestiva ni arbitraria.
Deben evitarse sorpresas y sbitos cambios de criterio. Ha de darse al afectado
oportunidad de readecuar su comportamiento si de ello se trata. En consecuencia, debe

242

otorgarse un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocacin (pues ha de


procurarse ocasionar el menor dao posible) y ste debe ser razonablemente fundado.
Si en cambio, la revocacin se funda a) en un mero cambio de opinin de la autoridad
administrativa, esto es, en una distinta valoracin de las mismas circunstancias que
dieron origen al acto, o b) en circunstancias existentes al momento de dictarse el acto
originario, que no eran conocidas por culpa de la Administracin y sin que mediara
ocultamiento por parte del interesado, o c) en una distinta valoracin del inters pblico
afectado, pensamos que la revocacin procede pero que debe indemnizarse el dao
ocasionado, incluso tratndose de derechos precarios, pues la precariedad es frente a
actos razonables, no frente a la arbitrariedad de la Administracin. Y va de suyo, como
qued dicho, que si el acto goza de estabilidad no puede ser revocado ni siquiera
mediante indemnizacin, salvo una ley que expresamente disponga lo contrario,
calificando de utilidad o inters pblico el derecho reconocido y declarndolo sujeto a
revocacin o expropiacin.
IV. REVOCACIN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD
Si se trata de actos otorgados vlidamente a ttulo precario, la revocacin es procedente
en los trminos que venimos de comentar supra punto 1.3., La revocacin de los actos
precarios.
Si, en cambio, el acto no era expresa y vlidamente precario, la situacin es ms compleja.
La revocacin por razones de oportunidad, en cuanto pretende eliminar el derecho de
propiedad del particular emergente de un acto administrativo que le reconoce u otorga
derechos, no puede constitucionalmente hacerse en sede administrativa, sin ley especial
que califique de utilidad pblica el derecho de cuya expropiacin se trata. La analoga con
la expropiacin demuestra, a nuestro modo de ver, que una previsin como la que en tal
sentido contiene el art. 18 del decreto-ley 19549/1972 es inconstitucional. De aceptarse
el sentido literal de la norma que confiere la supuesta potestad revocatoria, resultara que
todos los actos administrativos seran siempre precarios, lo cual es la consagracin de la
inseguridad jurdica en su mxima manifestacin.
No consideramos admisible constitucionalmente, en consecuencia, la potestad
revocatoria indicada sin ley expresa que la autorice en forma razonable en los casos
concretos, previa indemnizacin del dao patrimonial que irrogue.
De la interpretacin global del orden jurdico, surge que a pesar de la afirmacin
contraria del art. 18 , la Administracin carece de facultades para revocar actos estatales

243

que confieren derechos, con la mera invocacin de razones de mrito, ni siquiera


indemnizando.
Nuestra opcin pareciera as, en este aspecto, diferir bastante de la de otros autores
argentinos que admiten la potestad revocatoria por inoportunidad. Tambin la
jurisprudencia de la CSJN ha aceptado que la potestad revocatoria no requiere
autorizacin legal expresa (570) .
Ms an, y como problema aparte, la doctrina nacional y la prctica sostienen la misma
solucin que autoriza la revocacin sin indemnizacin, cuando el acto inicial as lo
contempl. Un caso tpico de esta problemtica lo podemos encontrar en la revocacin
del llamado a licitacin pblica.
Por ltimo debe tenerse en cuenta, adems, que -tambin a criterio de la Procuracin del
Tesoro de la Nacin- para que la Administracin pueda revocar un acto "por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia", el inters pblico comprometido debe ser de igual
naturaleza que el del acto objeto de revocacin (571) .
V. MODIFICACIN DE UNA LEY QUE AUTORIZA LA REVOCACIN
La jurisprudencia ha admitido que una ley de orden pblico puede producir "una
modificacin del status creado al amparo del acto administrativo, aunque podra surgir la
obligacin de indemnizar al particular afectado por la revocacin" (572) . Para que
proceda la revocacin, entonces, no basta una mera reglamentacin administrativa
ulterior, ni tampoco cualquier ley; debe tratarse especficamente de una ley de orden
pblico y sta debe por lo dems ser constitucional.
No cabra admitir una alteracin del principio constitucional sino por una ley formal,
expresa y clara, que debera interpretarse restrictivamente y aplicable nicamente a los
casos concretos y puntuales que refiera, o a lo sumo, a una categora definida y limitada
de casos.
Lo que s es claro es que se tratar de una inoportunidad "sobreviniente al acto", ya que
un acto inicialmente carente de mrito, oportunidad o conveniencia sera invlido por
falsa causa y, consecuentemente, nulo; y caera bajo la prescripcin del art. 17 , por lo que
cabra revocarlo por ilegitimidad.
VI. QUANTUM INDEMNIZATORIO

244

Por tratarse, justamente, de la revocacin de un acto vlido es que se genera la obligacin


de la indemnizacin, que segn la Procuracin del Tesoro de la Nacin ser restringida,
en la medida en que comprender nicamente al dao emergente (573) . Es as que dicho
organismo por ejemplo ha dictaminado: "a pesar de lo genrico de la disposicin
contenida en el art. 18 18 de la Ley de Procedimientos Administrativos, la indemnizacin
a que ella se refiere no es ilimitada, sino restringida, y comprende nicamente el dao
emergente, no as el lucro cesante. Tal exclusin obedece a que la revocacin de un acto
regular por razones de oportunidad, mrito o conveniencia resulta sustancialmente una
expropiacin (574) .
El criterio conforme el cual el quantum indemnizatorio debe restringirse al dao
emergente con exclusin del lucro cesante ha sido receptado por el derecho positivo
vigente en la materia (575) .
En cuanto a la jurisprudencia, la misma ha resultado variable habindose en algunos
casos otorgado una indemnizacin amplia (576) y en otros restringida (577) .
VII. EFECTOS DE LA REVOCACIN
En cuanto a los efectos de la anulacin o revocacin, en caso de que se lleve a cabo,
produce por regla general efectos slo para el futuro (ex nunc).
VIII. PLAZOS
La prescripcin aplicable al acto anulable es de dos aos, por asimilacin a los actos
dictados con error (art. 4030 del CC) (578) .
IX. CONCORDANCIA LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
El legislador ha diseado en el art. 18 de la LPA portea un sistema similar al nacional
con dos diferencias en su texto.
En primer trmino se precisa que el supuesto de posibilidad de revocacin, modificacin
o sustitucin del acto en sede administrativa por conocimiento del vicio se refiere al caso
del acto anulable.
En segundo lugar, el texto del artculo recoge expresamente en su ltima oracin la
posicin que en su momento construyera la Procuracin del Tesoro de la Nacin

245

respecto de la extensin limitada de la indemnizacin por razones de oportunidad, mrito


y conveniencia (ver punto VI, Quantum indemnizatorio").

(536) CSJN. "Carman de Cantn", 1936, Fallos, 175:368 , consid. 3.


(537) PTN, Dictmenes, 221:133.
(538) PTN, Dictmenes, 211:494.
(539) PTN, Dictmenes, 233:329. En igual sentido, Dictmenes: 233:340; 235:326; 236:91, 306 y
573; 237:512; 238:451 y 535.
(540) PTN, Dictmenes: 207:517. En otro caso, el mismo rgano sostuvo que, "la disposicin
78/93 por la cual se reconocieron gastos improductivos a la contratista, no rene los
requisitos esenciales del acto administrativo contemplados en el art. 7 , incs. b y d de la ley
19549; es decir, la causa y el dictamen jurdico previo de los rganos de asesoramiento
permanente. En consecuencia, la nulidad que afecta a la disposicin cuestionada es absoluta,
por lo que corresponde revocarla por razones de ilegitimidad (conf. Dictmenes: 211:494)",
Dictmenes, 220:44.
(541) PTN, Dictmenes, 236:91. En igual sentido, Dictmenes, 233:329; 236:306 y 315; 238:535 y
239:150.
(542) PTN, Dictmenes, 101:117.
(543) CNCont. Adm. Fed., Sala III, 25/8/1987, "Biondi", ED, 123-641.
(544) CSJN, 23/4/1991, "S.A. Furlotti Setien S.A.", Fallos, 314:322 ; LL, 1991-E-238.
(545) PTN, Dictmenes, 220:44. En el mismo sentido, Dictmenes, 200:133; 233:329 y 340;
234:588; 236:306 y 238:451.
(546) La jurisprudencia y la doctrina de la PTN han sostenido, sin embargo, sin distinguir como lo
proponemos, que: ""El acto administrativo nulo de nulidad absoluta e insanable, es revocable
en sede administrativa, de no encontrarse firme y consentido. La falta de firmeza de un acto
nulo torna procedente y necesaria su revocatoria por aplicacin del artculo 17 de la ley 19549,
aunque se haya notificado la medida y aun cuando de ella hubieran derivado derechos
subjetivos que se estn cumpliendo. Si el acto administrativo es irregular, est firme y
consentido y ha generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, la Administracin, que
no debe dejar subsistente el acto "a causa de su irregularidad" debe pedir su anulacin
judicialmente. Si no se dan simultneamente esos requisitos, la Administracin puede ejercer
su potestad revocatoria".
(547) CSJN, Fallos, 310:1870, "Olivera, Juan Alberto" , 22/9/1987, ED, 130-406.
(548) Expte. nro. 1080-00-0/99, "Comit Federal de Radiodifusin", 13/9/2001, PTN,
Dictmenes, 238:451. En igual sentido, Dictmenes, 238:585.

246

(549) Dict. 14/98 del 13/2/1998 en expte. 10.711/96 del Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos, PTN, Dictmenes, 224:96.
(550) PTN, Dictmenes, 220:44.
(551) PTN, Dictmenes, 221:133.
(552) PTN, Dictmenes, 222:228.
(553) CSJN, Fallos, 264:314 , "Cometarsa SAIC", 1966.
(554) CN Cont. Adm. Fed., Sala I, 6/4/1999, "Corts", LL, 11/8/1999.
(555) CSJN, Fallos, 321:169, in re "Almagro, Gabriela y otra v. Universidad Nacional de Crdoba"
. En igual sentido dictamin la PTN, Dictmenes, 236:91; 238:451 y 535; 236:91; y 239:150
(14), PTN, Dictmenes, 210:205.
(556) PTN, Dictmenes, 234:91.
(557) PTN, Dictmenes, 9:92.
(558) PTN, Dictmenes, 207:517.
(559) PTN, Dictmenes, 223:88.
(560) "Maruba SCA" , LL, 1998-A-15. PTN, Dictmenes, 172:91. Ver, adems, el comentario al
art. 14 , DL.
(561) CSJN, Fallos, 264:314, "Cometarsa SAIC" , 1966.
(562) CSJN. Fallos, 250:491 y 501.
(563) Con posterioridad al fallo citado se dictaron otros que admitieron la procedencia del amparo
contra actos que dejan sin efecto otros anteriores, dotados de estabilidad. CNCiv., Sala "E",
LL, 121-119, "Fernndez Moores", 1965.
(564) PTN, Dictmenes, 237:512; 236:573. Asimismo se ha considerado que el administrado tena
conocimiento del vicio de error en los hechos por haberse efectuado incorrectamente el
cmputo de la permanencia en la categora del interesado, no siendo posible para el
administrado alegar desconocimiento del vicio, por cuanto al momento de dictarse la
resolucin del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto que
dispuso el ascenso de un funcionario, ste tena o deba tener pleno conocimiento de los
requisitos legales para ascender (PTN, Dictmenes, 235:412).
(565) PTN, Dictmenes, 234:588; 236:306.
(566) PTN, Dictmenes, 238:535.
(567) PTN, Dictmenes, 236:306.
(568) PTN, Dictmenes, 361:90. En el mismo sentido PTN, Dictmenes, 234:465: "la revocacin
en sede administrativa de la resolucin COMFER N 920/99 resulta procedente pues la
adjudicataria no poda desconocer que su propuesta no concordaba con las previsiones legales
y del Pliego de Bases y Condiciones de aplicacin. Resulta por ese motivo aplicable la

247

disposicin contenida en el art. 18 de la ley 19549 que autoriza a revocar el acto en sede
administrativa "aun cuando se hubieren generado derechos subjetivos" si el interesado hubiere
conocido el vicio".
(569) CSJN, "Dondero", 1932, Fallos, 165:406 .
(570) CSJN, "Pustelnik", Fallos, 293:133 , 1975.
(571) PTN, Dictmenes, 343:92. (En igual sentido, 199:412).
(572) CSJN, Fallos, 175:368, "Carman de Cantn" , 1936, consid. 5.
(573) PTN, Dictmenes, 110:92. (En igual sentido, 201:90).
(574) PTN, Dictmenes, 233:256.
(575) Ley 13064 (arts. 30 y 38 ); decreto 436/00, art. 96 ; decreto 1023/01 (art. 12 , inc. a), ley
25344 (art. 26 ).
(576) CSJN, Fallos, 306:1409 . Debemos aclarar que en el caso se trataba de material contractual.
Por otra parte debe advertirse que la solucin es anterior a la sancin de la ley 25344 .
(577) CSJN, Fallos, 312:659, ""Motor Once"" .
(578) Ampliar en comentario al art. 15 , DL.

Artculo 19.- Saneamiento


El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:
a) Ratificacin. Ratificacin por el rgano superior, cuando el acto hubiere sido
emitido con incompetencia en razn de grado y siempre que la avocacin,
delegacin o sustitucin fueren procedentes;
b) Confirmacin. Confirmacin por el rgano que dict el acto subsanando el
vicio que lo afecte.
Los efectos del saneamiento se retrotraern a la fecha de emisin del acto objeto
de ratificacin o confirmacin.
Concordancia: LPACABA, art. 19 .
I. SANEAMIENTO. CONCEPTO. CARACTERES

248

Si el vicio del acto administrativo no es muy grave y por ello es posible mantener su
vigencia, ya sea suprimiendo o corrigiendo el vicio que lo afecta, estamos saneando el
acto (conf. art. 19 , LNPA). Aun as, algunos autores han sostenido que el trmino
apropiado sera "perfeccionamiento", "confirmacin", "convalidacin", "ratificacin". Sin
embargo, el decreto-ley 19549/1972 adopta en su art. 19 la tesitura de que el gnero es
saneamiento y sus especies la ratificacin y confirmacin. En este sentido, la PTN ha
afirmado que "la ratificacin y la confirmacin son los dos remedios previstos por la Ley
de Procedimientos Administrativos para sanear el acto anulable, y por ende, otorgarle
validez para lo cual es indispensable que el acto administrativo que se pretenda sanear
sea anulable; esto es, un acto en el que, en su dictado, se hubiese incurrido en alguna
irregularidad u omisin, o que contenga algn vicio, que no impidan la existencia de
alguno de sus elementos esenciales (art. 15 , ley 19549). Tal es el caso del vicio de
incompetencia en razn del grado (siempre y cuando la delegacin y la avocacin
resultaren procedentes), al que la ley 19549 no incluye entre aquellos que provocan la
nulidad absoluta (conf. Dictmenes, 237:519 y 238:327)" (579) .
La PTN ha admitido el saneamiento de actos administrativos que carecan de dictamen
jurdico previo (580) . La CSJN tambin (581) . Sin embargo, an existen
pronunciamientos que por el contrario declaran la nulidad (absoluta) del acto, impidiendo
su saneamiento (582) .
II. EFECTOS
En los casos en que el saneamiento es viable, sus efectos son retroactivos. De ah que
exista gran coincidencia entre el saneamiento y los actos anulables, donde como sus
vicios no son tan graves, son susceptibles de ser subsanados. Con similar criterio la PTN
ha dicho que "En los casos en que el saneamiento es posible, sus efectos son a su vez
retroactivos. Ello hace que exista gran coincidencia entre el saneamiento y los actos
anulables: de stos se dice que su vicio no es muy grave y que son susceptibles de ser
subsanados; que tienen si no validez por subsanacin especfica normal, validez por
habilitacin y que en consecuencia, la autoridad competente puede, llegado el caso, ya sea
declarar el vicio y extinguir el acto con efectos constitutivos, o subsanar el vicio con
efecto retroactivo, si ello es posible y deseable (conf. Dictmenes, 198:115)" (583) .
III. CASOS EN LOS QUE EL SANEAMIENTO NO PROCEDE

249

El saneamiento no siempre es procedente. Esto puede ocurrir cuando la importancia del


vicio no hace recomendable su fcil correccin, o cuando la naturaleza del vicio hace que
no pueda solucionarse tardamente.
Por caso entendemos que esto ocurre si no se dio oportunidad previa de defensa y prueba
al interesado. Corresponde en este caso otorgar la oportunidad de defensa y dictar un
nuevo acto con fundamentos que consideren debidamente las argumentaciones y prueba
del interesado. Sin embargo, debe alertarse que lamentablemente no siempre ello es as
(584) .
Cuando el saneamiento no es posible, puede optarse por otras alternativas, como ser
convertir el acto anterior en uno distinto vlido. Aqu la conversin tendr efectos para el
futuro, no sanea el vicio pero tampoco extingue en forma total el acto (585) .

IV. SANEAMIENTO ADMINISTRATIVO Y JUDICIAL


Dependiendo de la ndole del vicio, pueden a veces sanearlo no slo el rgano que dict el
acto, sino tambin sus superiores o incluso la justicia. Si se sostiene, p. ej., que la
indefensin es siempre un vicio leve (lo cual no es nuestro criterio, de cualquier manera,
para un Estado de Derecho), entonces puede pensarse que ese vicio queda saneado en el
acto originario si el superior da luego la debida audiencia y oportunidad de prueba al
interesado. Incluso, que el vicio queda saneado por la ulterior defensa del particular en el
mbito judicial, lo cual producira el caso aparentemente extrao de un rgano judicial
que en lugar de sancionar la ilegitimidad producida por el rgano administrativo, se
dedicara a hacer los pasos que ste ha omitido, para as eliminar el vicio por l cometido
(586) . A pesar de lo anmalo del concepto hay pronunciamientos en tal sentido. Con
todo, en lo que respecta a la necesidad de audiencia pblica se ha sealado que no
corresponde la intervencin saneadora del Poder Judicial ante la indefensin de los
particulares en sede administrativa (587) .
V. RATIFICACIN. CONCEPTO. CARACTERES
La ratificacin es el acto por el cual la autoridad competente reconoce como propios actos
jurdicos realizados por otra autoridad incompetente. Slo se admite en actos anulables
(588) .
Como habamos anotado es una especie del gnero saneamiento (589) .

250

Si un decreto invadiera atribuciones legislativas en un punto que no es muy grave o clara


la invasin, podra el legislador ratificarlo; si un ente autrquico dictara un acto que
podra entenderse de competencia del Poder Ejecutivo (v.gr., realizar una obra que en
verdad debiera haber sido decidida por aqul), el Poder Ejecutivo puede ratificar dicho
acto (590) ; si un inferior jerrquico dicta un acto de competencia del superior, fuera de
los casos de delegacin, tambin podra el superior ratificar el acto del inferior.
Entonces, la ratificacin puede aplicarse tanto en los casos de incompetencia en razn del
grado (591) como en los otros supuestos siempre que el acto sea anulable. Sin perjuicio
de ello, la doctrina de la PTN (592) y la jurisprudencia (593) opinan que si el vicio que
afecta al acto es el de incompetencia en razn de la materia, no es susceptible de ser
saneado mediante su ratificacin por el rgano superior.
La PTN afirma que el saneamiento del acto administrativo anulable a travs de la
ratificacin, no contiene lmites temporales para su aplicacin, en tanto se trate de actos
administrativos anulables, ratificados por el rgano superior y siempre que la avocacin,
delegacin y sustitucin fueren procedentes, y por lo tanto pueden ser ratificados actos
dictados en una gestin anterior (594) .
La ratificacin es similar a la aprobacin porque ambos son posteriores a la emisin del
acto, pero se diferencia en que el acto sujeto a aprobacin es slo un proyecto de acto y,
en cambio, la ratificacin se produce sobre un acto administrativo.
Finalmente, la forma del acto ratificatorio debe ser concordante con la del acto ratificado.
Por ello no parece admisible la ratificacin tcita de actos administrativos viciados de
incompetencia.
VI. EFECTOS
Al operar sobre actos anulables, los efectos que se producen son retroactivos.
VII. CONFIRMACIN. CONCEPTO. CARACTERES
El decreto-ley 19549/1972 establece que la confirmacin procede como forma de
saneamiento del acto administrativo, siempre que el rgano autor del acto viciado
proceda a subsanar el vicio, es decir, subsume a la confirmacin dentro del saneamiento.
Debe tratarse de un acto anulable y no nulo, y ser un vicio que por su naturaleza sea
susceptible de ser corregido, que est al alcance del rgano emisor poder corregir.

251

VIII. COMPARACIN ENTRE SANEAMIENTO, CONFIRMACIN Y


RATIFICACIN
El saneamiento es la correccin de un defecto del acto, la confirmacin implica la
renuncia a oponer un vicio que de todos modos sigue existiendo, y la ratificacin es la
aceptacin por una autoridad de un acto dictado por otra parte en su nombre.
La ratificacin proviene siempre de otro rgano, en cambio, el saneamiento puede
provenir de otro rgano o del mismo autor del acto.
La ratificacin no purga el vicio del acto, sino que proporciona un elemento que sustituye
el requisito omitido o el vicio incurrido. El saneamiento suprime el vicio.
La ratificacin solamente la puede efectuar la autoridad que tena competencia para dictar
el acto, mientras que el saneamiento puede ser realizado por diferentes rganos de la
Administracin (595) .
(579) PTN, Dictmenes, 238:553.
(580) PTN, Dictmenes, 242:397: "No procede la nulidad de un acto por falta de dictamen previo si
aquella omisin es subsanada posteriormente. Los dictmenes posteriores purgan el vicio de la
omisin del dictamen previo. Todo ello, obviamente, si la cuestin resuelta estuviera arreglada
a derecho y, por lo tanto, la omisin formal resulta salvable" (la bastardilla nos corresponde).
Este criterio ya haba sido utilizado en numerosos antecedentes, por caso: 242:322, 242:253,
242:241, 241:402, 239:566, 239:179, 236:369, 236:322 y 236:325. Todos los casos enunciados
trataban la contratacin de abogados sin el dictamen previo de la Procuracin del Tesoro, tal
como lo exigen los procedimientos establecidos en las leyes 12954 y 24946 . El mismo criterio
se utiliz para casos de aprobacin de convenios (PTN, Dictmenes, 238:341), aplicacin de
sanciones en el marco de un contrato de suministros (PTN, Dictmenes, 191:140) y cuestiones
de empleo pblico, emergencia publica y estabilidad del agente (PTN, Dictmenes, 197:162).
Tambin la Procuracin adopta esta solucin cuando rganos tcnicos actan sin dictamen
pero acorde al derecho positivo (PTN, Dictmenes, 193:110). En algunos de los casos
apuntados, se recomienda expresamente: "A los efectos de evitar cualquier tipo de
cuestionamiento a la personera de los profesionales contratados en oportunidad de representar
en juicio a la Administracin Federal de Ingresos Pblicos ante la omisin del dictamen previo
de la Procuracin del Tesoro, sera conveniente el dictado de un acto administrativo de
designacin confirmatorio del anterior, en el que se deje expresa constancia de la emisin del
presente dictamen" (la bastardilla nos pertenece), PTN, Dictmenes, 236:369, 236:322 y
236:325.
(581) CSJN, Fallos, 301:955.
(582) Ver comentario a los arts. 7 , inc. d), y 14 , inc. b), DL.

252

(583) PTN, Dictmenes, 234:156.


(584) Ver comentario a los arts. 1 , inc. f); 7 , inc. d); y 14 , inc. b), DL.
(585) Desarrollamos el punto infra, art. 20 , Conversin.
(586) Lo advierte con claridad la CNFed. CA, Sala IV, "Uromar S.A.", DJ, 2000-3, 257, consid.
VIII: "Ha de entenderse que la doctrina de la subsanabilidad judicial del acto administrativo ha
de tener un campo de aplicacin limitado a casos extraordinarios, pues de lo contrario llevara a
los jueces a tener como funcin normal suplir la voluntad de la Administracin, exorbitando
sus atribuciones, las que son de control ["]".
(587) CNFed. CA, Sala IV, "Youssefian", LL, 1997-F-270.
(588) En este sentido, la PTN, advierte que no es procedente la ratificacin de un acto nulo en
Dictmenes, 232:292: "Los actos administrativos por los cuales se crearon cargos dentro del
mbito del ex Ministerio de Bienestar Social son irregulares y resultan nulos de nulidad
absoluta e insanables en los trminos del artculo 14 de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos y consecuentemente, la ratificacin que se propicia en un proyecto de decreto
no resulta jurdicamente viable, atento lo dispuesto en el artculo 19 de la referida ley que slo
admite el saneamiento por ratificacin o confirmacin de los actos administrativos anulables
(conf. Dictmenes, 221:133)".
(589) Ver supra, ""Saneamiento"".
(590) As PTN, Dictmenes, 104:23.
(591) PTN, Dictmenes, 150:345: "Slo cuando ha mediado una grave violacin del derecho
aplicable se configura la nulidad absoluta del acto. La incompetencia por razn de grado da
lugar a una nulidad que, en principio, slo ser relativa, en tanto ser absoluta cuando la
avocacin, delegacin o sustitucin fueran improcedentes y cuando se trata de un acto anulable
el mismo puede ser saneado mediante ratificacin del rgano superior" y CSJN, Fallos, 302:535
, "Austral Lneas Areas SA v. Nacin Argentina", del 1/1/1980, "si se alega la nulidad de una
resolucin del director nacional de Transporte Areo Comercial, por falta de competencia en
razn del grado, la misma sera relativa, susceptible por ello de saneamiento (art. 19 , inc. a] de
la ley 19549)".
(592) PTN, Dictmenes, 236:91 y 174:14, donde afirma: "El vicio que adolece la resolucin
impugnada no consistira en una mera incompetencia en razn del grado, supuesto en el cual,
en principio, el acto sera susceptible de ratificacin por el superior, puesto que no se funda
simplemente en la posicin que ocupa el rgano en la escala jerrquica respectiva, sino que
existe incompetencia en razn de la materia, que se refiere a las actividades o tareas que
legtimamente puede desempear el rgano, es decir, al objeto de los actos y las situaciones de
hecho ante las que puede dictarlos (v.gr. dependencia directa del agente respecto del rgano
sancionador)".
(593) CSJN, Fallos, 305:171 .
(594) PTN, Dictmenes, 241:184: "Legalmente nada impide que el actual administrador del Ente
Nacional de Obras Hdricas de Saneamiento (ENOHSA) pueda ratificar los actos dictados por
otra autoridad con incompetencia en razn del grado. En tal sentido, el artculo 19 de la ley

253

19549, que prev el saneamiento del acto administrativo anulable a travs de la ratificacin, no
contiene lmites temporales para su aplicacin, ni impide que sea ejercido ante el cambio de
nuevas autoridades, en tanto se trate de actos administrativos anulables, ratificados por el
rgano superior y siempre que la avocacin, delegacin y sustitucin fueren procedentes. Ello
es congruente con la teora del rgano que determina que el vocablo rgano se identifica con
las reparticiones pblicas que poseen una determinada esfera de competencia".
(595) La PTN ha desarrollado la distincin entre estos conceptos en Dictmenes, 237:519: "La
ratificacin y la confirmacin son los dos remedios previstos por la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos para sanear el acto anulable y, por ende, otorgarle plena
validez. Por consiguiente, la ratificacin y la confirmacin son las dos especies del gnero
saneamiento, las que se diferencian por la autoridad que dicta el acto de saneamiento. En efecto,
en tanto que mediante la ratificacin slo puede hacerlo el superior jerrquico de quien dict el
acto anulable, en la confirmacin puede hacerlo el mismo rgano emisor.
""Para la procedencia del saneamiento "y, por ende, de la ratificacin y de la confirmacin", es
condicin indispensable que el acto administrativo que se pretenda sanear sea anulable; esto es,
un acto en el que, en su dictado, se hubiese incurrido en alguna irregularidad u omisin, o que
contenga algn vicio, que no impidan la existencia de alguno de sus elementos esenciales (art.
15 , ley 19549). Tal es el caso del vicio de incompetencia en razn del grado (siempre y cuando
la delegacin y la avocacin resultaren procedentes), al que la ley 19549 no incluye entre
aquellos que provocan la nulidad absoluta.
""La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos supedita la viabilidad de la ratificacin a que
la avocacin, delegacin o sustitucin fuesen procedentes (art. 19 , inc. a); la ratificacin es un
medio de saneamiento slo posible respecto del vicio de incompetencia en razn del grado.
""Ello, claro est, siempre dentro de los supuestos legalmente previstos, ya que si la avocacin no
fuere procedente, el acto pertenecera a la competencia exclusiva del inferior (caso que puede
presentarse en aquellos supuestos en que la competencia estuviere atribuida en funcin de una
idoneidad especial), mientras que si la delegacin no fuere admisible, la competencia
correspondera exclusivamente al superior".

Artculo 20.- Conversin


Si los elementos vlidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro
que fuere vlido, podr efectuarse su conversin en ste consintindolo el

254

administrado. La conversin tendr efectos a partir del momento en que se


perfeccione el nuevo acto.
Concordancia: LPACABA, art. 20 .
Artculo 20.- Si los elementos vlidos de un acto administrativo nulo permitieren
integrar otro que fuere vlido, podr efectuarse su conversin en ste consintindolo el
interesado. La conversin tendr efectos a partir del momento en que se perfeccione el
nuevo acto.
I. CONCEPTO. CARACTERES
La conversin de un acto se produce cuando se extingue la parte invlida y se agrega una
parte o calificacin nueva vlida. Se presenta como una transformacin o sustitucin
parcial del acto que en su forma original resultaban invlidos, y se los incorpora a un acto
distinto, en cuyo contexto adquiere validez. El fundamento de la conversin es el
principio de la economa procesal.
Algunos autores sostienen que es una "reutilizacin" del acto invlido, y que se requiere
para ello que se lo declare nulo o anulable, y no anularlo o extinguirlo.
La jurisprudencia ha entendido que un acto nulo de nulidad absoluta es insanable y su
nico destino, una vez impugnado, es desaparecer del mundo jurdico mediante
revocacin, "por razones de ilegitimidad", si ello es posible (art. 17 , DL) o por
declaracin judicial, siempre que no retenga algn elemento vlido que permita su
conversin con el consentimiento del interesado (art. 20 , DL) (596) .
La conversin tiene como objeto modificar un acto para evitar que se lo declare nulo o
anulable, y no anularlo o extinguirlo.
Finalmente, la conversin procede cuando mediante ella se procura eliminar un vicio del
acto originario a travs de su transformacin en un acto distinto, pero que conserva
elementos del acto anterior. Si el acto inicial no est viciado, la conversin no procede
(597) .
II. EFECTOS DE LA CONVERSIN
Los efectos de la conversin son para el futuro en la parte que implica la creacin parcial
de un nuevo acto; en la parte en que implica revocacin parcial del anterior, sus efectos

255

sern retroactivos o no segn la gravedad del vicio. Si el vicio es muy grave y el acto
nulo, entonces la conversin produce efectos vlidos para el futuro, y extintivos en forma
retroactiva para el pasado. Si el acto es anulable, la conversin en realidad no purga el
vicio, pero al eliminarlo para el futuro de todos modos impide ya su declaracin y el acto
produce efectos plenos desde su dictado original hasta la conversin y, lgicamente,
tambin despus por efectos de sta. Sin embargo, el art. 20 no distingue entre estos
supuestos y le asigna efecto constitutivo en todos los casos.
En este sentido, ha entendido la jurisprudencia que el decreto que modifica uno anterior eventualmente nulo de nulidad absoluta- no tiene efectos retroactivos, es decir, no sanea
la nulidad, sino que puede tener la virtualidad de efectuar la conversin del primer acto
administrativo con los alcances del art. 20 de la ley 19549 (598) .
(596) CNFed. CA, Sala IV, "Nopitsch, Juan Enrico v. UBA" , sentencia del 27/8/1998.
(597) En Dictmenes, 164:17, la PTN manifest: "Al demandarse judicialmente la nulidad del acto
administrativo irregular, cabra la posibilidad de admitir "si procede" la conversin de los actos
nulos por los cuales los ttulos fueron expedidos, en actos vlidos que habiliten otros ttulos
cuyo otorgamiento resulte reglamentaria o legalmente procedente".
(598) CSJN, Fallos, 304:861 , "Croppi de Meyer, Leticia Benigna v. Provincia de Santa Fe" del
1/1/1982.

Artculo 21.- Caducidad


La Administracin podr declarar unilateralmente la caducidad de un acto
administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el
mismo, pero deber mediar previa constitucin en mora y concesin de un plazo
suplementario razonable al efecto.
Concordancia: LPACABA, art. 21 .
Articulo 21.- La Administracin podr declarar unilateralmente la caducidad de un acto
administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones o prestaciones
estipuladas, previa constitucin en mora y concesin de un plazo suplementario
razonable al efecto.

256

I. CONCEPTO
Caducidad es la extincin de un acto dispuesta por la Administracin en virtud del
incumplimiento grave y culpable, por parte del particular, a las obligaciones que el acto le
creaba. Es pues una sancin, una pena administrativa (599) .
Los casos ms frecuentes son siempre de revocacin y caducidad de concesiones de
servicios pblicos, lo que ha llevado a algunos autores a considerar limitado este instituto
a los contratos de concesin de servicios pblicos. Sin embargo, claramente el artculo 21
aplica la caducidad a los actos administrativos en forma genrica.
La caducidad supone que el acto que se extingue fundamentalmente conceda un
derecho, creando al mismo tiempo ciertos deberes: es el incumplimiento de los segundos
lo que lleva a la extincin del primero, y con ello del acto todo.
El Superior Tribunal de Justicia de Santiago del Estero la distingue de la revocacin: "La
caducidad y la revocacin constituyen medios extintivos de la concesin, pero los
supuestos en que proceden una y otro difieren fundamentalmente; la caducidad est
determinada por incumplimiento del contrato imputable al co-contratante, en cambio la
revocacin reconoce como causa determinante de la extincin del acto, la ilegitimidad de
ste o el inters pblico" (600) .
II. INCUMPLIMIENTO POR PARTE DEL PARTICULAR. CONSTITUCIN
EN MORA. CONCESIN DE UN PLAZO RAZONABLE
La caducidad es una sancin mxima por el incumplimiento (601) . Su procedencia es
limitada fuertemente: debe tratarse de incumplimiento a obligaciones esenciales del
particular, no de obligaciones menores. Debe tratarse de incumplimientos graves,
reiterados y probados: el incumplimiento debe ser culpable, y antes de aplicarse la
sancin debe hacerse una "previa constitucin en mora" al particular (602) y otorgrsele
"concesin de un plazo razonable al efecto".
En palabras de la PTN, "El derecho a una decisin fundada, amparada en la ley 19549
encuentra entre otras formas de exteriorizacin, la prevista en el art. 21 de la ley
mencionada, en cuanto dicho precepto exige para declarar la caducidad del acto
administrativo que el mismo se funde en un emplazamiento previo del interesado y en el
incumplimiento de parte de ste" (603) .
No procede en el caso la mora automtica. Ello es as, toda vez que el art. 21 prescribe la
necesidad de conceder un plazo razonable al particular para que cumpla debidamente sus

257

obligaciones. El mismo debe notificarse al particular, razn por la cual necesariamente la


Administracin debe ponerlo en mora (604) . sta es la regla que sienta el DL
19549/1972 , lo que no impide que alguna norma especfica establezca lo contrario. De
hecho, algunas leyes prescriben la mora automtica en los casos de caducidad que
regulan. As el Tribunal Fiscal de la Nacin dispuso que el procedimiento legal previsto
en el art. 21 del DL no resulta de aplicacin para declarar la caducidad de unos planes de
facilidades de pago, si los regmenes establecidos al efecto prevean sus propias causales
de caducidad, operando sta de pleno derecho en caso de incumplimiento (605) . Aunque
es menester destacar que en estos casos se ha considerado que debe aplicarse una
interpretacin restrictiva ya que "La habilitacin que otorga la ley [.] en el sentido de
posibilitar una caducidad automtica, no permite extender linealmente este mecanismo,
derogatorio de la norma general del art. 21 de la LNPA, para regir en forma retroactiva
mxime cuando la retroactividad no la dispone la ley en forma expresa y el principio
general es que las leyes rigen para el futuro (art. 3 , CC)" (606) .
Como plazo razonable debe entenderse aquel que permita al particular un tiempo posible
de realizacin de la obligacin incumplida. Debe tenerse presente que el accionar de la
Administracin busca el fin pblico, razn por la cual el plazo concedido al administrado
no debe ser irrisorio ni de difcil cumplimiento.
Si la Administracin constituye en mora al particular y le otorga un plazo razonable para
el cumplimiento de la obligacin, y una vez vencido ste el administrado cumple con lo
requerido, no cabra la declaracin de caducidad. Ello es as, toda vez que la declaracin
de caducidad es una facultad de la Administracin, la cual puede ejercerla o no. Una vez
vencido el plazo razonable a favor del administrado la declaracin de caducidad no es
automtica, sino que depende del ejercicio de la facultad de la Administracin.
III. EFECTOS DE LA DECLARACIN DE CADUCIDAD
Los efectos de la declaracin de caducidad son ex nunc, es decir, para el futuro y a partir
de la fecha de notificado el acto de caducidad al particular. Se hace efectiva una vez que el
acto quede firme (607) .
Siendo la caducidad un medio de extincin del acto administrativo, su efecto esencial
consiste en impedir que el administrado siga ejerciendo los derechos concedidos por el
acto que fue declarado caduco. La Corte Suprema ha considerado en materia de
concesin de servicios pblicos que "la caducidad [...] no puede tener ms consecuencia
que la de privar al concesionario del derecho de hacer aquello mismo que el acto de
concesin le otorgaba como privilegio, esto es, la facultad de ejercer su actividad futura

258

en esa parte de la Administracin Pblica que dentro de ciertos lmites le haba sido
delegada" (608) .

(599) "La caducidad de un acto administrativo se produce cuando habiendo impuesto dicho acto
determinadas condiciones que debe cumplir el administrado al que va dirigido, ste no cumple
en tiempo til", es la definicin que brinda el Superior Tribunal de Justicia de Santiago del
Estero en "Habra Fernndez, Carmen Margarita v. Gobierno de la Provincia s/recurso de
amparo", sentencia 100277 del 7/2/2000.
(600) Superior Tribunal de Justicia de Santiago del Estero, "Cooperativa de Provisin de Servicio
para Transporte Argentina Ltda. v. Municipalidad de la Capital s/recurso de amparo" ,
sentencia 100202 del 4/6/1998.
(601) "A su vez la caducidad opera tambin como forma de extincin por voluntad de la
Administracin, pero como forma de sancin, cuando el administrado incumple las condiciones
bajo las cuales el permiso se otorg", segn nos ilustra la Sala Civil del Superior Tribunal de
Justicia de Chubut, en "Faras, Orlando v. Provincia del Chubut s/demanda
contenciosoadministrativa" , sentencia del 29/3/1999.
(602) CNFed. CA, Sala I, "Lapea, Francisco v. Lotera Nacional SE (res. 263/99 ) s/ amparo ley
16986 ", causa: 28.936/99, de fecha 22/2/2000, donde se manifest: "Corresponde hacer lugar
al amparo interpuesto contra la resolucin de la Lotera Nacional (Sociedad del Estado) por la
que se dispuso la revocacin del contrato de agencia oficial, ya que el art. 21 de la ley 19549
establece que la Administracin podr declarar unilateralmente la caducidad de un acto
administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero
deber mediar previa constitucin en mora y concesin de un plazo suplementario razonable al
efecto".
(603) PTN, Dictmenes, 200:14.
(604) As lo decidi la CSJN en Fallos, 308:108 , "Borgo, Hermes Francisco v. Junta Nacional de
Granos", donde advierte que la entidad del incumplimiento del administrado carece de
relevancia jurdica y no permite la omisin de la exigencia de la constitucin en mora.
(605) Trib. Fiscal Nac., Sala B, 21/9/2000, "Montequn de Morn, Lea A.", JA, 2001-III-347 .
(606) CNFed. CA, Sala 3, "Bunge y Born Comercial S.A. v. E.N. -A.N.A.- s/A.N.A." , sentencia
28.197/95 del 17/12/1998, consid. 2 del voto del Dr. Mordeglia.
(607) Al respecto la PTN ha dicho: "Los actos administrativos "sean de caducidad de una licencia o
la orden impartida para el desmantelamiento de una radioemisora", en cuanto han sido
notificados y consentidos por los destinatarios, renen los requisitos que hacen a su validez",
Dictmenes, 150:492.

259

(608) CSJN, Fallos, 141:190, in re "Sociedad Annima Canal y Puerto del Oeste v. Gobierno
nacional s/cobro del importe de obras, tierras y mejoras".

Artculo 22.- Revisin


Podr disponerse en sede administrativa la revisin de un acto firme:
a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, hyase pedido o no
su aclaracin.
b) Cuando despus de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos
cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza
mayor o por obra de tercero.
c) Cuando hubiere sido dictado basndose en documentos cuya declaracin de
falsedad se desconoca o se hubiere declarado despus de emanado el acto.
d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o
cualquier otra maquinacin fraudulenta o grave irregularidad comprobada.
El pedido deber interponerse dentro de los diez (10) das de notificado el acto
en el caso del inc. a). En los dems supuestos podr promoverse la revisin
dentro de los treinta (30) das de recobrarse o hallarse los documentos o cesar la
fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos
indicados en los incs. c) y d).
Concordancia: LPACABA, art. 118 .
Artculo 118.- Recurso de revisin. Podr disponerse en sede administrativa la revisin
de un acto definitivo y firme:
a) Cuando despus de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya
existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por
obra de tercero;
b) Cuando hubiere sido dictado basndose en documentos cuya declaracin de falsedad se
desconoca o se hubiere declarado despus de emanado el acto;

260

c) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra
maquinacin fraudulenta o grave irregularidad comprobada.
El pedido deber interponerse dentro de los treinta (30) das de recobrarse o hallarse los
documentos o cesar la fuerza mayor u obra de un tercero; o de comprobarse en legal
forma los hechos indicados en los incisos b) y c) y ser resuelto dentro del plazo de
treinta (30) das.
I. CONCEPTO
La revisin del acto administrativo es un remedio procedimental excepcional. Procede
contra actos firmes cuando se ha llegado a l por medios ilcitos o irregulares, sin culpa o
negligencia del particular, prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba al
expediente.
En igual sentido, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha entendido que "el recurso de
revisin constituye un medio excepcional de impugnacin de los actos administrativos
que cierran la va administrativa que procede slo en los casos taxativamente
establecidos" (609) .
No dice el articulado que se trate de un recurso, ni quin lo resuelve, o en qu plazo, etc.
La doctrina argentina ha interpretado esta norma en el sentido de que ella instituye un
recurso de revisin, como medio autnomo y diverso de los dems existentes. Sin
embargo, esta concepcin no ha sido consagrada expresamente en nuestro decreto-ley, el
cual ni siquiera emplea la terminologa de recurso, sino que habla de que podr
disponerse y pedirse respectivamente la revisin del acto en los supuestos que enuncia.
La revisin del acto administrativo es un remedio excepcional y por ende de los
considerados no obligatorios para el agotamiento de la va administrativa. No posee la
amplitud de los otros recursos administrativos por cuanto significa el reexamen de un
acto firme y consentido y, por tanto, tiene el carcter limitado y excepcional, pues afecta
principios de seguridad y estabilidad que presentan todas las actividades firmes y
consentidas del Estado (610) . La PTN ha afirmado expresamente que "Aunque en
principio estuviera cerrada la va administrativa ello no importa, sin embargo, la
inalterabilidad absoluta en sede administrativa de los actos dictados en sta, ya que
aparte de los casos en que procede su revocacin de oficio, se ha admitido, en
determinados supuestos y como excepcin a aquel principio general, la procedencia del
recurso de revisin" (611) .

261

La doctrina espaola entiende como acto firme aquel que el particular interesado no
puede discutir ms ante la propia Administracin, sea porque agota la va administrativa
y, por tanto, contra el mismo no cabe recurso administrativo alguno, o bien porque, pese
a no agotarla y ser por ello susceptible de recurso ordinario, el mismo no se interpuso en
plazo. A diferencia de nuestro ordenamiento, ellos no han receptado el instituto de la
denuncia de legitimidad, por lo cual acto firme en nuestro ordenamiento abarca slo el
primero de los supuestos mencionados.
Si bien es ciertamente importante -a los fines del recurso de revisin- la firmeza de los
actos administrativos, no lo es menos la necesidad de que bajo la invocacin de esta
firmeza no se convalide, a sabiendas, la existencia de actos administrativos injustos,
irregulares o ilegales. Y si bien la seguridad jurdica exige la incolumnidad del acto, el
recurso se justifica para el mantenimiento de la juridicidad de la actividad administrativa,
y es, precisamente, en pro de la existencia de la legitimidad de la accin administrativa
que se acepta la posibilidad de revisin por medio de un recurso administrativo de
carcter extraordinario (612) .
II. TRMITE DE LA REVISIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
DENOMINACIN. LEGITIMACIN
Pensamos ms adecuado interpretar que el decreto-ley no hace sino legislar sobre
supuestos de revisin del acto, ya que interpretar que estamos aqu ante otro recurso
ms, diferente del resto, no hace sino contribuir a exacerbar la asistematicidad del
rgimen, con evidente perjuicio metodolgico.
Por ello entendemos que debera denominarse recurso de reconsideracin (y en su caso
jerrquico) por motivos de revisin. Otros autores lo denominan directamente recurso de
revisin.
Por los mismos fundamentos creemos que debera tramitar por la va del recurso de
reconsideracin y jerrquico en subsidio, que son los recursos ordinarios y principales de
la actual reglamentacin. Con esta interpretacin se subsana una aparente omisin y
consiguiente crtica que ha sealado la doctrina, en el sentido de no estar expresamente
contemplado, p. ej., el trmino de denegacin u otros aspectos de procedimiento.
Para la legitimacin, el interesado deber alegar derecho subjetivo o inters legtimo.
III. PLAZOS PARA INTERPONER LA REVISIN

262

El plazo para interponer la revisin es diferente de acuerdo con el supuesto ante el cual
nos encontremos.
En el caso de impugnacin del acto por contradicciones en su parte dispositiva,
contemplado en el inc. a), el trmino es de diez das contados desde la notificacin del
acto.
En los dems supuestos previstos en los otros incisos, el plazo es de treinta das que
sern contados, ya sea desde que se recobraron o hallaron los documentos o ces la
fuerza mayor u obra de terceros, o de comprobarse en legal forma los hechos de cohecho,
prevaricato, violencia o cualquier otra maquinacin fraudulenta, o cuando se tom
conocimiento de la declaracin de falsedad de los documentos en los cuales se bas la
resolucin recurrida o ha quedado firme la sentencia judicial que la declara (segn que la
declaracin se produzca antes o despus de dictado el acto).
IV. CIRCUNSTANCIAS QUE PERMITEN LA INTERPOSICIN DEL
RECURSO DE REVISIN. LOS CASOS PREVISTOS TAXATIVAMENTE EN
LA NORMA
El recurso administrativo de revisin constituye una va excepcional procedente
exclusivamente en una serie de supuestos tasados, debiendo ser objeto de una
interpretacin estricta para evitar que se convierta en una va ordinaria de impugnacin
de los actos administrativos.
El inc. a) plantea la duda acerca de si realmente es un motivo de revisin. Ello es as, toda
vez que el art. 102 del Reglamento autoriza el remedio de la aclaratoria cuando exista
contradiccin en su parte dispositiva circunstancia que se exige en el primer inciso del
artculo comentado, por lo que estaramos ante un supuesto de motivo de aclaratoria y no
de revisin. Adems de la circunstancia sealada, ntese que para que sea posible recurrir
un acto por este recurso, el acto debe ser firme, pero la norma establece que para que
pueda ser recurrido el recurso debe interponerse dentro de los diez das de notificado el
acto, es decir, cuando el acto todava no ha quedado firme (613) . Justamente, en la
LPACABA se ha eliminado este supuesto.
Diferente es el caso que presenta el inc. b). Se refiere a documentos que por su
importancia pueden modificar sustancialmente la resolucin definitiva dictada, es decir,
aquellos cuyo conocimiento previo hubiera comportado una resolucin distinta de la
adoptada. Se trata de documentos que afectaran la causa del acto en cuestin. Los
documentos aportados adquieren importancia desde la perspectiva del recurso de
revisin cuando sirven directamente para demostrar que el acto recurrido habra sido

263

distinto si tales documentos hubiesen obrado en el expediente (hubiesen sido conocidos


por la Administracin autora del acto), ya que habra modificado la situacin conocida en
aquel momento. Si el administrado al aportarlos logra demostrar lo antes sealado, la
firmeza del acto cede. La PTN ha sostenido al respecto que "Cuando el art. 22 22 de la
ley 19549 autoriza a revisar en sede administrativa un acto firme en los casos en que,
despus de dictado, se recobren o descubrieren documentos decisivos (art. cit., inc. b), se
refiere a documentos cuya existencia se ignoraba o que no pudieron presentarse como
prueba por fuerza mayor o por obra de terceros en la oportunidad de la emisin del acto
y no a aquellos que existentes y disponibles entonces, se extraviaren luego" (614) .
El inc. c) se refiere al acto administrativo dictado con fundamento en documentos que
haban sido declarados falsos -y esta declaracin era desconocida- o que lo fueron luego
de ser dictado el acto objeto del recurso de revisin. Es imprescindible que la declaracin
de falsedad se haya producido mediante sentencia judicial firme, y que en la resolucin
administrativa dictada hayan influido "esencialmente" tales documentos o testimonios
falsos. Si la solucin hubiera sido la misma, aun cuando no hubiera mediado la referida
falsedad, faltara este ltimo requisito.
Finalmente, el inc. d) establece el caso en que el acto hubiere sido dictado mediando
cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinacin fraudulenta o grave
irregularidad comprobada. Estas figuras generan resoluciones nulas por viciarlas de dolo
o fraude. El vicio est presente en la voluntad.
De no configurarse las causales previstas en el art. 22 , por el principio de informalismo a
favor del administrado, la Administracin se encuentra obligada a verificar si es
procedente otra va impugnatoria, y en su caso, admitirla y tramitarla (615) .
V. ANTE QUIN SE INTERPONE LA REVISIN Y QUIN ES EL RGANO
COMPETENTE PARA RESOLVER. SUSTANCIACIN Y RESOLUCIN
Si bien el comentado artculo no establece ante quin debe interponerse el recurso de
revisin y quin debe resolverlo, creemos que la revisin se interpone y sustancia ante el
rgano que emiti el acto impugnado. El plazo para resolverlo es el de los recursos de
reconsideracin o, en su caso, jerrquico.
El rgano competente para resolver el recurso de revisin es la misma autoridad que
emiti el acto administrativo impugnado y, en su caso, el rgano competente para
resolver el recurso jerrquico.

264

Si el acto firme objeto del recurso de revisin es revocado, producir todos sus efectos,
salvo los derechos adquiridos por terceros de buena fe.
De acuerdo con lo dispuesto por el art. 100 del Reglamento, la presentacin de este
recurso (al igual que la reconsideracin) suspende el curso de los plazos establecido en el
art. 25 del DL.
La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires ha entendido que la resolucin
desestimatoria del recurso de revisin es impugnable por la va contenciosoadministrativa pero slo cuando a travs de ella se hubieran podido infringir las
especficas normas que el ordenamiento jurdico recoge para su fundamentacin, por lo
cual resulta inviable cualquier intento de suscitar con este pretexto un nuevo examen de
la totalidad de los problemas por el acto originario (616) .

(609) PTN, Dictmenes, 111:259; 115:366, 118:112, 192:42.


(610) SCBA, B 50023 S, in re "Oligiatti, Ernesto v. Banco de la Provincia de Buenos Aires
s/demanda contenciosoadministrativa" , del 6/9/1988.
(611) PTN, Dictmenes, 205:113.
(612) CSJ, Provincia de Santa Fe, S N 61:84-94, in re "Schnidrig, Horacio Humberto Rene v.
Provincia de Santa Fe s/recurso contenciosoadministrativo de plena jurisdiccin" , del
29/5/1986.
(613) En PTN, Dictmenes, 169:144, se ha afirmado que "Resulta improcedente el recurso
planteado como de revisin si la impugnacin que se formula no lo es contra un acto
administrativo firme dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra
maquinacin fraudulenta o grave irregularidad comprobada y desestimable; lo es tambin a la
luz del inciso a) del artculo 22 de la ley 19549 al haber sido interpuesto fuera de trmino;
finalmente tampoco resulta procedente analizar el recurso como denuncia de ilegitimidad por
inexistencia de contradiccin en la parte dispositiva del acto cuestionado".
(614) PTN, Dictmenes, 195:122.
(615) PTN, Dictmenes, 211:470: "El recurso de revisin contra el acto que deneg el recurso
jerrquico, resulta formalmente inadmisible, pues no se encuentran configuradas las graves
irregularidades comprobadas previstas en el inc. d), in fine, del artculo 22 de la Ley de
Procedimientos Administrativos.

265

""Por aplicacin del principio de informalismo en favor del administrado y de la teora de la


calificacin jurdica por la cual los actos tienen la denominacin que corresponde a su
naturaleza y no la que les atribuyen las partes, correspondera, en principio, admitir la
presentacin de un recurso de revisin como de reconsideracin, en los trminos del art. 100
del Reglamento de Procedimientos Administrativos".
(616) SCBA, B 54447 S, in re "Straub Benett, Carlos v. Caja de Seguridad Social para Profesionales
de Ciencias Econmicas de la Provincia de Buenos Aires s/demanda
contenciosoadministrativa" , del 17/9/1996.

TTULO IV
Artculo 23.- Impugnacin judicial de actos administrativos
Podr ser impugnado por va judicial un acto de alcance particular:
a) Cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las
instancias administrativas;
b) Cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestin, impida totalmente la
tramitacin del reclamo interpuesto;
c) Cuando se diere el caso de silencio o de ambigedad a que se alude en el art. 10 ;
d) Cuando la Administracin violare lo dispuesto en el art. 9 .
Concordancia LPACABA: no existe.
Concordancia CCAyT - CABA: art. 3 .
Artculo 3, CCAyT.- De las condiciones de ejercicio. Es condicin de ejercicio de la
accin contencioso-administrativa: 1. Cuando se trate de actos administrativos de alcance

266

particular definitivos o equiparables, dictados de oficio o a peticin de parte, es necesario


el agotamiento de la instancia administrativa por medio de las vas recursivas
pertinentes; 2. Cuando se trata de actos administrativos de alcance general, es necesario
el agotamiento de la instancia administrativa por medio de reclamo, siendo de aplicacin
lo dispuesto por el art. 8 8 de este Cdigo; 3. Cuando se trate de actos administrativos de
alcance general a los que se haya dado aplicacin mediante actos administrativos
definitivos o equiparables, es necesario el agotamiento de la instancia administrativa por
medio de las vas recursivas pertinentes; 4. La impugnacin de reglamentos o actos
administrativos de alcance general por va de actos de aplicacin particular, no habilita la
revisin de actos de aplicacin anterior no impugnados administrativa o judicialmente.
I. IMPUGNACIN JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. PODR
SER IMPUGNADO POR VA JUDICIAL UN ACTO DE ALCANCE
PARTICULAR
El presente ttulo IV regula diversas cuestiones vinculadas a la impugnacin en sede
judicial de los actos administrativos.
La ausencia de un Cdigo que regule en el mbito federal las cuestiones vinculadas al
derecho procesal administrativo hace que la materia est principalmente regulada por el
decreto-ley. Con todo, la metodologa utilizada por la norma va quedando cada vez ms
rezagada. El acto administrativo no es ms el eje del proceso en tanto el sistema se centra
en las pretensiones procesales del individuo y no en el acto impugnado. La competencia
contencioso-administrativa aparece pues vinculada a la invocacin de un derecho
subjetivo o de un inters legtimo regido por el derecho administrativo y no a la
naturaleza administrativa del acto impugnado. En tal sentido la jurisprudencia
predominante delimita la materia contencioso-administrativa como aquella donde ha
existido una actuacin del Estado regida por el derecho administrativo (617) .
No son pues las formas del acto, las normas de procedimiento, el carcter particular o
general de aqul o la competencia ejercida lo que determina la competencia sino las
reglas de fondo que rigen el caso (618) .
Cuando el artculo menciona a "acto de alcance particular" lo hace para referirse a toda
declaracin unilateral realizada en ejercicio de la funcin administrativa que produce
efectos jurdicos individuales en forma inmediata (619) .
Por lo tanto, no son susceptibles de ser impugnados en sede judicial, salvo previsin legal
expresa, la actividad de asesoramiento, informes, actos sujetos a aprobacin de autoridad
superior, actos provenientes de rganos consultivos y, en general, medidas meramente

267

preparatorias del acto administrativo en tanto no sean stas productoras de efectos


jurdicos directos e inmediatos.
En el mismo sentido, el art. 80 del Reglamento prev a su vez que tales actos
preparatorios no son tampoco recurribles en sede administrativa (620) . Puede ocurrir
que, en algunos casos, el ordenamiento jurdico prevea la existencia de vas recursivas en
sede administrativa contra actos preparatorios no productores de efectos jurdicos en
forma directa (p. ej., dentro del procedimiento licitatorio contra el acto de
preadjudicacin). Tales supuestos slo constituyen una expansin de los derechos de los
administrados tendiente a afianzar el dictado de actos administrativos legtimos. La
jurisprudencia ha establecido, en el marco de concursos docentes, que "El acto de
designacin efectuado por el Ministro de Educacin es el que se asimila a aquel acto
firme y generador de derechos subjetivos que limita las facultades revocatorias de la
Administracin, no revistiendo tal carcter los actos que ha realizado en el camino hacia
ese acto definitivo, como son los que configuran el proceso de seleccin instrumentado a
travs del sistema de concurso de oposicin y antecedentes. En concreto, la actividad que
forma parte del proceso de seleccin que implica un concurso de esta ndole, no es
definitivamente vinculante ni genera de por s derechos subjetivos para los candidatos, ya
que luego mediarn otras circunstancias que se tendrn en cuenta al adoptarse la
decisin final (621) . Ello es as, pues tales cuestiones resultaran abstractas en sede
judicial en tanto no habra, hasta el dictado del acto definitivo productor de los efectos
jurdicos, posibilidad de plantear controversia concreta alguna. No existiran para el
particular derechos u obligaciones nacidos, modificados o extinguidos como
consecuencia directa e inmediata del dictado de tales actos preparatorios y no
productores de efectos jurdicos en forma inmediata.
En consecuencia, an en aquellos supuestos en que se trate de dictmenes vinculantes,
los efectos jurdicos derivan en forma directa e inmediata del acto que luego dicte el
rgano administrativo competente. Y por tanto no estn comprendidos dentro de la
nocin de "actos particulares" a que se refiere el artculo.
As, la jurisprudencia ha sealado que "Los dictmenes son meros actos preparatorios de
la voluntad administrativa sin efecto decisorio y sin la aptitud de obligar por s mismos al
rgano, con competencia para resolver" (622) . Por su parte, tambin han sido calificados
de preparatorios los actos administrativos ad-referendum, indicando que tales son los
dictados por un funcionario incompetente para que sea aprobado por la autoridad
competente, por lo que tal acto, en rigor, constituye un mero acto preparatorio, un
proyecto sin efecto jurdico alguno hasta tanto la autoridad competente adopte alguna
decisin a su respecto" (623) .

268

Estn sometidos al rgimen regulado por esta norma los dictados en ejercicio de
funciones administrativas tanto por el Poder Judicial como por el Poder Legislativo (624)
, incluyendo a las actuaciones u omisiones "del Estado nacional" (art. 1) y a "las
controversias que se originen en el ejercicio de funciones administrativas por parte del
Poder Legislativo o del Judicial, o de los rganos que acten en los mbitos de aqullos o
del Ministerio Pblico" (art. 2, inc. h) (625) .
La impugnacin en sede judicial debe fundarse en la ilegitimidad del acto toda vez que el
acceso a la justicia slo es posible en tanto se alegue la existencia de un vicio del que se
derive la ilegitimidad (incluyendo en el concepto la arbitrariedad del acto en cuestin).
No procede pues para cuestionar su inoportunidad, falta de mrito o inconveniencia (626)
(salvo que el gravsimo demrito, falta de oportunidad o de conveniencia implique
arbitrariedad) (627) .
En el caso de actos dictados en ejercicio de potestades regladas, dadas ciertas condiciones
de hecho verificadas por la Administracin, existe una norma que taxativamente prev la
conducta a seguir. El rgano administrativo slo tiene que aplicar la norma,
prescindiendo de su propia apreciacin sobre la oportunidad, mrito o conveniencia de tal
decisin.
En cambio, en los actos emitidos en ejercicio de las facultades discrecionales, la autoridad
administrativa tiene un margen asignado por la norma en virtud del cual puede apreciar
por s de qu modo y a travs de qu acto se realiza mejor el inters pblico, y en
consecuencia, resolver al efecto.
Por lo tanto, la norma alcanza tanto a los actos dictados en ejercicio de facultades
regladas como discrecionales. Sin embargo, la jurisprudencia predominante ha sealado
que en cuanto a la apreciacin de los hechos, tratndose de una materia de complejidad
tcnica, resuelta en sus aspectos fcticos mediante un adecuado asesoramiento
profesional, rige la regla relativa a que slo cabra apartarse de las manifestaciones de
voluntad estatal sobre tales extremos mediando arbitrariedad (628) . De diversos fallos
dictados sobre el particular parecera derivarse un principio comn: salvo irrazonabilidad
manifiesta (629) , las apreciaciones de los hechos tcnicamente complejos efectuadas en
sede administrativa, no son judicialmente revisibles. La CSJN a su vez entendi que
resultaba necesario armonizar el control judicial suficiente de la actividad administrativa
con circunstancias tales como el carcter de los rganos actuantes y la complejidad
tcnica de la materia en discusin, por lo que tratndose de un pronunciamiento sobre
hechos tcnicos no caba apartarse de la decisin administrativa porque no mediaban
razones de grave entidad (630) .

269

Se ha sostenido que tratndose de cuestiones resueltas por rganos con competencia


especial derivada de la complejidad de la materia (631) la Administracin actuara como
"perito" (632) ; o como se desprende del fallo dictado por la CSJN en la causa "Lpez de
Reyes", que la divisin de poderes impedira a la justicia revisar tales apreciaciones
tcnicas.
Existe en este sentido una cierta resistencia o autolimitacin del Poder Judicial en
intervenir en estos casos por entender que se estara reemplazando las polticas y valores
sostenidos por la Administracin por los criterios de los jueces sobre los mismos aspectos
(633) , en particular cuando se trata de cuestiones de alta complejidad tcnica.
Suele reiterarse as que existira una suerte de principio general: la irrevisibilidad judicial,
y una excepcin: la existencia de arbitrariedad manifiesta (634) .
Es cierto, sin embargo, que en aquellos casos en los que los principios tcnicos o
cientficos permiten ms de una solucin posible, el control judicial no sustituir la
libertad conferida al rgano administrativo para apreciar o valorar los hechos (635) . Si la
previsin normativa efecta una remisin a consideraciones tcnicas o cientficas sern
stas las que se aplicarn; y si de ellas se desprende la posibilidad de ms de una solucin
posible el contralor jurisdiccional respetar el criterio de la Administracin.
De lo expuesto, resulta que la revisin judicial en los supuestos en cuestin no es
excepcional, aun cuando el rgano tenga asignada una competencia especial en razn de
la complejidad de la materia (636) .
El anlisis y revisin judicial de las cuestiones de hecho y el modo en que se ejerce la
facultad discrecional invocada en la apreciacin de la oportunidad, mrito o conveniencia
no encuentran restriccin alguna. Las cuestiones tcnicas son, pues, ampliamente
revisables y susceptibles de un tambin amplio control de legalidad.
El juez revisar en estos actos su razonabilidad, proporcionalidad, sustento fctico y
jurdico, as como los aspectos reglados que toda actividad administrativa conlleva.
Siempre se controlar, al menos, que la Administracin no haya transgredido los lmites
jurdicos que toda actividad administrativa tiene, incluso la ejercida en uso de facultades
discrecionales: si los hechos existen, si fundan en forma suficiente y adecuada el acto, si la
facultad de apreciarlos ha sido legtima y razonablemente ejercida, si no se ha actuado
con una finalidad impropia o no prevista por la ley o en forma desproporcionada, si se ha
fundado adecuadamente el objeto del acto, si la potestad fue utilizada con buena fe, si la
conducta administrativa no entra en contradiccin con su anterior conducta o si no ha
mediado una falta al deber de coherencia del comportamiento, si el procedimiento

270

seguido para adoptar la decisin era el contemplado por la norma, etc. Pero se abstendr
de reemplazar, a travs de la revisin, la actividad administrativa que no le es propia
(637) .
Ello es as, pues la revisin judicial de los actos dictados en ejercicio de facultades
discrecionales no est ceida slo a verificar la legalidad del obrar estatal sino que debe
incluir tambin el control de su razonabilidad, lo que no implica una limitacin para
hacerlo slo en los casos de arbitrariedad manifiesta.
El juez verificar la competencia, la forma, el procedimiento, la finalidad, la existencia de
los hechos, su adecuada calificacin conforme el marco normativo previsto para el caso, el
cumplimiento de las garantas y principios constitucionales (que pueden estar violados
aun por la norma que otorga el ejercicio de la facultad discrecional) y resolver en
consecuencia.
Hemos sostenido, incluso, la posibilidad de una mxima revisin all donde la ley no
restrinja de modo expreso el control judicial. Es lo que ocurre, por ejemplo, en el caso de
las decisiones emanadas del Tribunal Fiscal (638) donde el juez (en el caso, la
CNFed.CA) tiene facultades para reconsiderar la evaluacin de los hechos y producir, si
lo estima necesario, nuevas pruebas.
La CSJN, a su vez, ha admitido la facultad judicial de revisar los actos dictados en
ejercicio de facultades discrecionales reconociendo "que la esfera de discrecionalidad
susceptible de perdurar en los entes administrativos no implica en absoluto que stos
tengan un mbito de actuacin desvinculado del orden jurdico o que aqulla no resulte
fiscalizable... [toda vez]... que aun aquellos actos en los que se admite un ncleo de
libertad, no puede desconocerse una periferia de derecho toda vez que la discrecionalidad
otorgada a los entes administrativos no implica el conferirles el poder para girar los
pulgares para abajo o para arriba en tanto ello llevara a consagrar -como bien se ha
sealado- una verdadera patente de corso a favor de los despachos administrativos
(639) .
En cuanto a la revisin judicial de los llamados "actos polticos", cabe recalcar que la
actividad administrativa est inexorablemente ligada al principio de legalidad en virtud
del cual no existe acto alguno cuya vinculacin al derecho no pueda ser objeto de revisin
judicial a fin de constatar su conformidad con el ordenamiento jurdico.
Consiguientemente, y cualquiera sea su rgimen jurdico y las facultades en ejercicio de
las cuales se dicten los as llamados actos polticos (para otros "actos de gobierno"), todos
ellos se encuentran sujetos a revisin judicial, la que alcanzar por cierto la constatacin
de la existencia de tal facultad y la verificacin de su constitucionalidad. En definitiva,

271

comprobar el juez si se ha ejercido la potestad constitucional o legalmente conferida en


las condiciones que el ordenamiento jurdico prev.
El acto administrativo cuya impugnacin judicial se solicite debe haber sido dictado por
la ms alta autoridad administrativa con competencia en la materia y a su respecto no
proceder, para el afectado, ningn recurso obligatorio.
El agotamiento de la va administrativa constituye un requisito esencial para habilitar el
control judicial, que le permite a la Administracin pronunciarse antes de la intervencin
judicial. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en la causa "Serra" (640) , entendi
que este recaudo deriva del principio de divisin de poderes. As, ha dicho que "...la
demandabilidad del Estado exige que sea en condiciones tales que, por un lado, el
ejercicio de sus funciones no sea afectado por las demandas de los particulares pero, por
otro, que las garantas de los habitantes no sean tampoco menoscabadas por privilegios
que se tornen rritos a la luz del texto constitucional" (consid. 8). Para ello resulta
necesario "...que el acto administrativo agote en primer trmino la va impugnatoria en
aquella sede, a travs de su estructura orgnica jerrquica, de manera que -de no ser
consentido antes por el administrado- su justiciabilidad est dada una vez que sea emitido
por el rgano final segn la distribucin de competencias establecida por el
ordenamiento jurdico..." (consid. 12).
Tambin ha sostenido el Alto Tribunal que este requisito tiene por objeto sustraer a la
Administracin Pblica de la instancia judicial en una medida compatible con la
integridad de sus derechos, evitando as juicios innecesarios (641) .
Los fundamentos expuestos para sostener la necesidad de agotar la va administrativa
han sido diversos. Para algunos, acta como una suerte de instancia de conciliacin
previa en la que el Estado tiene la oportunidad de reconsiderar el asunto y evitar un
error. Para otros, es un privilegio de la Administracin, fundado en el objetivo de evitar
un litigio.
La Corte Suprema de Justicia resalt la importancia del agotamiento de la instancia
como requisito de admisibilidad de la demanda administrativa en el orden federal, al
recordar que en lo que respecta al proceso contencioso administrativo, el actor, adems
de las condiciones de admisibilidad establecidas en el Cdigo Procesal Civil y Comercial
de la Nacin, debe cumplir con aquellos requisitos especficos de este tipo de procesos
previstos en el presente ttulo (642) .
Abona esta idea la doctrina de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, que desde antiguo
ha sostenido que la consagracin de un sistema especfico para el control judicial de
ciertas decisiones administrativas, descarta la facultad del afectado de elegir la va o el

272

rgano judicial en bsqueda de la proteccin de sus derechos, apartndose del camino


contemplado en el decreto-ley y su reglamentacin (643) .
La instancia administrativa no es ni puede considerarse como una primera etapa del
proceso judicial posterior, ni tampoco es el control jurisdiccional una acotada o
restringida posibilidad revisora ni an en los casos en que la ley ha establecido recursos
especiales contra el decisorio administrativo a ser interpuesto directamente ante un
tribunal de alzada. Ello implicara limitar el debido derecho de defensa y los principios "in
dubio pro actione" y "amplitud de debate y de prueba" que son sus derivaciones
necesarias, contemplados por el art. 18 de la Constitucin Nacional as como por
diversos instrumentos internacionales de jerarqua constitucional incorporados por la
Convencin Reformadora de 1994, tales como la Declaracin Universal de Derechos
Humanos (art. 10 ), el Pacto de San Jos de Costa Rica (art. 8 , inc. 1) y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos (art. 14 ).
Por la misma razn la pretensin judicial tampoco debe sostenerse necesariamente en las
mismas razones alegadas en sede administrativa aun cuando debe tratarse de la misma
pretensin. En definitiva, de lo que se trata es de que el acto haya sido revisado por la
mxima autoridad administrativa competente en la materia objeto de la impugnacin, a
travs de los recursos que el procedimiento administrativo regula.
Las reformas al Reglamento introducidas por el decreto 1883/1991 , confirieron mayor
simplicidad al rgimen impugnatorio en sede administrativa en tanto quedan vigentes
tres recursos de tipo ordinario -reconsideracin, jerrquico y alzada- y slo el jerrquico
como obligatorio.
"... a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieran agotado a su respecto las
instancias administrativas..."
Algunas dudas se plantean respecto de la utilizacin del trmino "definitivo" para
categorizar a los actos administrativos susceptibles de impugnacin judicial.
Si son actos administrativos aquellos productores de efectos jurdicos directos e
inmediatos, poco parecera influir para habilitar la revisin judicial la naturaleza de tales
efectos.
No creemos que la norma asimile estos actos a aquellos que agotan la va administrativa,
en tanto dicho recaudo aparece en el texto legal como diferente al de "definitivo".
Parecera que el recaudo que exige que se trate de actos "definitivos" se refiere a aquellos
que resuelven sobre el fondo de la cuestin planteada.

273

En el sistema del decreto-ley, el agotamiento se obtiene, en caso de que el acto particular


definitivo o asimilable que causa lesin no emane del rgano jerrquicamente superior
competente en la materia y contra cuya decisin no procediera recurso obligatorio
alguno, a travs de la interposicin (y decisin expresa o tcita por va del silencio) del
recurso jerrquico contemplado por los arts. 89 y ss. del Reglamento, dirigido a obtener
en dicha sede, la revisin del acto a travs del cual el interesado ve agraviados sus
derechos. El recurso jerrquico se transforma as en el remedio procesal obligatorio para
agotar la va, aun cuando pueda facultativamente interponerse algn otro recurso, como
el de reconsideracin contemplado en el art. 84 del Reglamento.
El recurso jerrquico debe ser resuelto, como se ver ms adelante, por el funcionario de
jerarqua superior en la organizacin administrativa con competencia asignada para
decidir sobre el objeto del acto impugnado, quien podr limitarse a desestimarlo o a
ratificar o confirmar el acto si correspondiere conforme a las causas que a tal efecto
contempla el art. 19 , o bien a hacer lugar al recurso, revocando, modificando o
sustituyendo el acto, dejando a resguardo los derechos de terceros.
Al respecto la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho que el recurso jerrquico es
aquel que se entabla ante una autoridad cuya competencia est jerrquicamente ordenada
respecto de la de la autoridad emanante, cuyo fundamento racional es "...la existencia de
una relacin jerrquica, que trasunta una supremaca del rgano superior respecto del
inferior", y ha concluido por tanto que "...la medida que ponga fin al recurso [...] debe
provenir de aquel rgano administrativo con competencia atribuida para su resolucin
que, a su vez, sea el superior jerrquico [del] que desestim la revocatoria" (644) .
Ser competente para resolver un recurso jerrquico aquel rgano que tenga jerarqua
sobre el rgano emisor del acto recurrido, entendida sta como una supremaca
caracterizada por la facultad de modificar, anular, sustituir y dirigir al inferior,
imponindole su voluntad (645) .
Por su parte, el art. 4 del decreto 1883/1991 ha previsto que los actos administrativos
definitivos o asimilables emanados del rgano superior de empresas o sociedades de
propiedad total o mayoritaria del Estado nacional, sern recurribles por recurso de
alzada -art. 94 , Reglamento- con excepcin de los actos inherentes a la actividad privada
de la empresa (646) .
El recurso jerrquico planteado contra los actos definitivos dictados por cualquier rgano
perteneciente a la Administracin centralizada, debe ser resuelto por la mxima
autoridad competente en la organizacin jerrquica central para hacerlo: el ministro o
secretario de la Presidencia de la Nacin en cuya jurisdiccin acte el rgano inferior

274

emisor del acto, o el Poder Ejecutivo nacional o el jefe de Gabinete de Ministros si el acto
impugnado eman de un ministro o secretario de la Presidencia (art. 90 , RLNPA). La
figura del jefe de Gabinete de Ministros introducida por la Constitucin Nacional
reformada en 1994, todava no ha asentado su relacin con el presidente y con los
ministros; de all las posiciones divergentes en torno a su relacin jerrquica con stos
(647) .
Para agotar la va administrativa respecto de actos particulares definitivos o asimilables
que causen un gravamen tenemos en consecuencia:
a) Si el acto fue dictado por un rgano de jerarqua inferior a un ministro (o secretario de
la Presidencia de la Nacin), ser necesario interponer recurso jerrquico ante este ltimo
rgano y que se dicte resolucin al respecto y/o que el particular lo considere, en caso de
silencio, tcitamente denegado. El acto del ministro o secretario que resuelve el recurso
jerrquico es el que stricto sensu, agota la va administrativa, por lo que no es necesario
interponer en contra de aqul recurso o reclamo alguno, sin perjuicio de que el interesado
opte por interponer el recurso de reconsideracin contemplado en el art. 100 del
Reglamento.
b) Respecto de actos emanados de los ministros, corresponde tambin interponer el
recurso jerrquico, que ser resuelto por el presidente o por el jefe de Gabinete de
Ministros, segn el criterio que predomine de acuerdo con lo mencionado infra.
c) Similarmente ocurre respecto de los actos dictados por los secretarios de la Presidencia
de la Nacin.
d) El agotamiento de la va administrativa respecto de actos emanados originariamente
del jefe de Gabinete de Ministros, se produce por recurso jerrquico ante el presidente o
por reconsideracin ante aquel rgano, segn el criterio que se prefiera en torno de la
funcin del instituto constitucional que tiene asignado el ejercicio de la administracin
general del pas (art. 100 , CN) (648) .
e) En cuanto de los actos dictados originariamente por Poder Ejecutivo nacional, cierta
doctrina entiende que no es necesario plantear recurso alguno contra ellos pues, en este
caso, al derivar los actos de la mxima autoridad jerrquica en la estructura
administrativa, stos tienen el efecto de agotar por s solos la instancia.
f) La va administrativa se considera agotada, en el mbito de la Administracin
descentralizada, con el dictado del acto por la mxima autoridad del ente. No obstante, el
interesado puede optar por plantear en forma previa a la demanda judicial el recurso de

275

alzada, que debe ser resuelto por el ministro o secretario de la Presidencia de la Nacin
en cuya jurisdiccin acta dicho ente (conf. art. 96 , Reglamento)
En el mbito de la Administracin descentralizada, agota pues la instancia la decisin que
sobre la cuestin adopte el mximo rgano jerrquico del ente, por lo que contra
decisiones emanadas de aqul, el particular no se encuentra obligado a plantear recurso
administrativo alguno ms all de que est facultado para incoar en forma previa a la
demanda judicial, el recurso de alzada contemplado en el art. 94 , Reglamento. En
cambio, si el acto no emana de la mxima autoridad del ente descentralizado sino de
alguna autoridad inferior de ste, es necesario para agotar la va administrativa
interponer el recurso jerrquico, que debe ser resuelto por el rgano superior del ente
autrquico en la forma y modo previstos por los arts. 90 y ss. del mencionado
Reglamento para la Administracin centralizada.
g) Finalmente y como se ver ms adelante, los actos definitivos o asimilables dictados
por las mximas autoridades de entes reguladores de servicios pblicos privatizados, no
necesitan recurrirse para agotar la va administrativa, porque ellos poseen la virtualidad
de agotarla por s mismos, en tanto se trata de entes descentralizados. Ello sin perjuicio
de que a opcin del interesado proceda el recurso de alzada, al igual que frente a cualquier
acto definitivo emanado del rgano superior de un ente descentralizado.
En definitiva y como vemos, para que un acto administrativo definitivo de alcance
particular que causa agravio sea susceptible de revisin judicial, resulta obligatorio desde
el punto de vista procesal agotar la va administrativa, lo que supone que el mximo
rgano jerrquicamente competente de la Administracin Pblica haya intervenido en su
dictado o bien que haya participado en su revisin posterior, a la que accede al tomar
conocimiento del recurso jerrquico (649) .
Los actos dictados por el Poder Ejecutivo nacional que no resuelven recursos agotan en
s mismos la va administrativa? O es necesario agotarla mediante la interposicin del
recurso de reconsideracin o revocatoria?
La jurisprudencia ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el punto, especialmente
en el mbito de la provincia de Buenos Aires. La Suprema Corte provincial sent
doctrina en sentido favorable a la exigencia de impugnacin administrativa del tipo de
acto al que nos estamos refiriendo, puntualmente a travs del recurso de revocatoria
previsto por el artculo 89 del decreto-ley 7647/1970 (650) . Los restantes actos dictados
por el Poder Ejecutivo a instancia del particular, como aquellos que resuelven un recurso
jerrquico, o los dictados con audiencia de aqul, no requeran para dicha jurisprudencia,
la interposicin obligatoria del recurso de revocatoria.

276

Sin embargo, a travs del fallo dictado en la causa "Lesieux" (651) , el mencionado
tribunal provincial sostuvo que para respetar el principio de congruencia entre aquello
que fue propuesto a decisin administrativa y lo que se expone al tribunal al plantear el
recurso de revocatoria, la autoridad administrativa debi haber tenido la oportunidad de
revisar la decisin administrativa ya que la audiencia previa deba concretarse sobre los
mismos temas y materias que luego seran sometidas a juzgamiento.
Sostuvo asimismo con posterioridad y por mayora que "...no se encuentra
cumplimentada la exigencia precisada por la doctrina del tribunal en lo que respecta a la
obligatoriedad de la interposicin del recurso de revocatoria contra el acto administrativo
que se quiere enjuiciar [...], requisito exceptuado nicamente en los casos de actos
desestimatorios de recursos resueltos por la va jerrquica [...] o por autoridad
administrativa competente en un procedimiento impugnatorio..." (652) .
Por su parte, la Corte Suprema de la Nacin, reconociendo los cambios jurisprudenciales
operados en la doctrina de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, resolvi
que si al tiempo de la demanda este ltimo tribunal no exiga la interposicin del recurso
de revocatoria -que era para entonces facultativo y con posterioridad se transform en
ineludible para la habilitacin de la instancia judicial-, la solucin que corresponda dar al
caso deba estar revestida de especial prudencia, pues se encontraba en juego la prdida
del derecho material de los litigantes por la imposibilidad absoluta de volverlo a plantear
ante la justicia (653) .
La sancin del Cdigo Contencioso Administrativo de la Provincia, ley 12008, puso fin a
este debate pues segn se estipula expresamente en su art. 14 , inc. a), no es obligatorio
interponer recurso de reconsideracin contra los actos administrativos dictados por
autoridad competente para resolver la cuestin de fondo. La norma no distingue entre
actos dictados de oficio o dictados con previa audiencia del interesado por lo que en
cualquier caso el planteo del recurso de revocatoria es optativo y no constituye ms un
presupuesto procesal para habilitar la instancia judicial en la provincia de Buenos Aires.
Creemos que es sta la solucin adecuada y la que corresponde tambin aplicar en el
mbito federal, a falta de norma expresa en contrario. En sntesis, a nuestro modo de ver,
el recurso de reconsideracin contra el acto de la mxima autoridad competente en la
materia es siempre optativo, sea que el acto fuera dictado de oficio o con audiencia previa
del interesado o como consecuencia de un recurso jerrquico.
En conclusin, y a nuestro criterio, el recurso de reconsideracin interpuesto a fin de que
el mismo funcionario que hubiere dictado el acto -aun de oficio- se expida nuevamente
sobre l, resulta innecesario a los efectos de agotar la va administrativa.

277

Sin perjuicio de ello, corresponde alertar que ante la tendencia jurisprudencial a extremar
los requisitos del agotamiento de la va administrativa, en caso de estar dentro del plazo
legal para hacerlo, resultara prudente interponer el mencionado recurso, ya que una vez
transcurrido el plazo para resolverlo, sin necesidad de pronto despacho puede iniciarse la
demanda judicial correspondiente.
La facultad del particular afectado de interponer recursos no obligatorios no enerva la
conclusin antes expuesta, pues si ha mediado ya decisin sobre la pretensin del
interesado por el funcionario superior en la jerarqua administrativa con competencia
para resolver, la va se encuentra agotada a los fines de interponer luego la impugnacin
judicial.
Atento que la falta de agotamiento de la va administrativa no habilita la instancia
judicial, entendemos que no cabe deducir en sede administrativa, por va reconvencional,
la nulidad de un acto si no se ha agotado previamente la va o no se ha deducido su
impugnacin dentro del plazo del art. 25 (654) .
"b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestin, impida totalmente la
tramitacin del reclamo interpuesto;"
El principio general es que los actos de trmite son finalmente revisables, pero no en
forma separada del definitivo. Ser necesario en principio -con las salvedades ms
adelante expuestas- esperar para impugnar la legalidad de los actos dictados durante el
trmite procedimental, la resolucin definitiva que en ste se dicte.
La ley prev, sin embargo, la posibilidad de impugnar judicialmente a aquellos actos
interlocutorios o de mero trmite (a los cuales el Reglamento les da el mismo
tratamiento), cuyos vicios no sean reparables al momento de dictarse el acto definitivo o
cuando la revisin, realizada juntamente con la decisin definitiva, resulte tarda o
imposible atento las consecuencias que de ellos se derivaran.
Contienen, no obstante su carcter instrumental, una declaracin concluyente con
respecto a la situacin jurdica del destinatario.
No son pues impugnables en virtud del aludido principio general los informes,
dictmenes, las medidas denegatorias de pruebas, intimaciones, respuestas a consultas
formuladas a un organismo que no impliquen en s mismas decisiones, etc., si no impiden
la tramitacin, dado que todos stos son actos preparatorios de la voluntad
administrativa.

278

En cada caso pues deber estarse al tipo de consecuencias que al destinatario del acto le
ocasiona el acto y su provisionalidad o reparabilidad posterior. Un criterio posible de
adoptar para el anlisis particularizado de cada uno de estos actos es situarse en la
perspectiva del interesado y las consecuencias jurdicas que aqullos generan para el
particular afectado. No sern las formas o apariencias de los actos las que determinarn
su categora sino los efectos que stos produzcan.
Alguna duda suele plantearse respecto del cumplimiento del agotamiento de la instancia,
en el caso de los actos que impiden la tramitacin del reclamo interpuesto pero que no
revisten el carcter de definitivos (art. 23 , inc. b], LNPA).
Una interpretacin razonable de las previsiones contenidas en el decreto-ley permite
afirmar que el requisito del agotamiento de la va administrativa rige slo para los actos
definitivos de alcance particular (art. 23 , inc. a]). Para aquellos que no decidan sobre el
fondo de la cuestin, se ha omitido tal exigencia precisamente para permitir que el
planteo est zanjado, aun en va judicial si fuere el caso, llegado el momento de dictarse el
acto definitivo.
Si la norma no exige expresamente el agotamiento de la va frente a este tipo de actos, no
es dable introducir innecesariamente este recaudo all donde el legislador no lo ha
contemplado.
Asimismo, un acto interlocutorio respecto de un afectado o interesado puede resultar
definitivo respecto de otro y dar respecto de ste por concluida una cuestin. En tal
sentido, el fondo de la cuestin puede no ser resuelto a travs de una decisin expresa
definitiva sino como consecuencia de un acto de trmite. Son, entre otros, supuestos de
actos interlocutorios o de trmite equiparables a definitivos, sin pretender con ello agotar
su enumeracin, las rdenes de archivo, las declaraciones de caducidad de las actuaciones,
la denegatoria del carcter de parte, la negativa a conceder vista en un expediente, las
medidas dilatorias, la imposicin de una condicin para el dictado de un acto que depende
del libre arbitrio de la propia autoridad emisora.
En ocasin de acudirse a la instancia judicial, una vez dictado el acto definitivo, podrn
impugnarse tambin el o los actos de trmite ilegtimos (que no hubieran impedido la
tramitacin) de cuyo dictado se derive un vicio en aqul si no se lo hubiera hecho al
momento de su dictado (por ejemplo, una eventual denegatoria de una prueba en sede
administrativa o el rechazo a un pedido de vista solicitado por el interesado).
No ser necesario haber impugnado en sede administrativa el acto interlocutorio para
poder efectuar el planteo en oportunidad de someterse a revisin judicial el acto
definitivo. Ello no slo porque la interposicin de la queja por defectos de tramitacin en

279

caso de actos que no decidan sobre el fondo de la cuestin es facultativa (art. 71 ,


Reglamento) sino tambin porque la ley slo exige el agotamiento de la instancia
administrativa para el acto definitivo (art. 23 , inc. a]), recaudo que no contempla para
aquellos actos que no deciden sobre el fondo de la cuestin (art. 23 , inc. b]).
No podr pues alegarse que de la omisin en impugnar estos actos interlocutorios se
derive un consentimiento tcito respecto del vicio que lo pueda afectar aun cuando ste
sea de tal entidad que origine la nulidad del acto definitivo que se dicte con posterioridad.
Si el propio decreto-ley no admite la impugnacin judicial autnoma de tales actos
interlocutorios, mal puede requerirse haber planteado la cuestin en sede administrativa,
condicin no prevista por otra parte en ninguna norma de derecho positivo. Y ello aun
cuando la nulidad posterior del acto definitivo derive de un vicio en el procedimiento
como consecuencia de la ilegitimidad de un acto interlocutorio o de mero trmite que
afecte el decisorio final. El acto definitivo se encuentra coligado con los actos
interlocutorios dictados durante el trmite previo a su dictado. Cualquier interpretacin
restrictiva que impusiera exigencias no previstas en forma expresa violentara este
esencial principio del derecho.
Cabe consignar tambin que desde nuestro punto de vista no resultara posible subsanar
luego en sede judicial el eventual vicio que el acto interlocutorio conlleve en tanto la
ilegitimidad de ste incidir en el definitivo de acuerdo con la entidad del vicio que haya
originado tal ilegitimidad. Y tales nulidades no sern susceptibles de saneamiento en
sede judicial. Tales vicios nulificarn el acto definitivo aun cuando la cuestin no haya
sido planteada ni por va de queja ni a travs de recurso administrativo alguno al
momento del dictado del acto interlocutorio o en oportunidad de producirse la omisin.
Son aplicables respecto de tales actos los principios vinculados al sistema de las nulidades
de los actos administrativos en general. As si el vicio o error fuera intrascendente y no se
deriva de ello una lesin grave en los derechos de las partes (art. 15 , decreto-ley) el acto
definitivo que se dicte en su consecuencia no ser nulo por tal causal.
En caso de que el interesado hubiere interpuesto el recurso jerrquico una vez vencido el
plazo normativamente previsto para hacerlo, su peticin deber ser considerada como
una denuncia de ilegitimidad, salvo que se dieren algunas de las dos excepciones
contempladas por el art. 1 , inc. e), apartado 6, de la presente: que se dispusiere lo
contrario por existir motivos de seguridad jurdica o que estuvieren excedidas razonables
pautas temporales que permitan entender que medi abandono voluntario del derecho
(655) .

280

Atento la inexistencia de plazo fijado legal o reglamentariamente para que la


Administracin se expida sobre la admisin o el rechazo de la denuncia de ilegitimidad,
cierta jurisprudencia ha sostenido que se aplica la disposicin del artculo 10 que abre la
intervencin judicial una vez transcurrido el trmino de treinta das frente al pedido de
pronto despacho no resuelto (656) .
Qu sucede con el acto que rechaza una denuncia de ilegitimidad? La tramitacin y
decisin de una denuncia de ilegitimidad presupone la preexistencia de recursos no
deducidos en forma o tiempo propios. Dictado el acto que decide la denuncia por la
autoridad competente para resolver el recurso jerrquico extemporneamente
presentado, tal decisorio agota la va administrativa. Si se tratare de una denuncia de
ilegitimidad tramitada por la tarda presentacin de un recurso que no fuera el jerrquico,
creemos que el acto que se dicte al respecto ser tambin susceptible de ser recurrido
jerrquicamente.
La denuncia de ilegitimidad por s, no es -de acuerdo al menos con lo establecido por la
jurisprudencia, en una discusin doctrinaria que estimamos no debera cerrarse- apta
para habilitar la instancia contencioso-administrativa, puesto que el camino de los
recursos qued cerrado, segn dicha mayoritaria jurisprudencia, cuando el interesado
dej vencer los plazos recursivos. Aceptar el criterio diverso importara, segn quienes
as han resuelto el tema, quitar toda relevancia jurdica a los plazos fijados para
interponer los recursos administrativos (art. 1 , inc. 6, del decreto-ley 19549 (657) ),
abrindose as un perodo indeterminado para la impugnacin judicial de los actos de la
Administracin (658) .
En tal caso, la decisin de la Administracin que desestima un recurso extemporneo
tramitado como denuncia de ilegitimidad no es hbil, para agotar la instancia
contenciosoadministrativa a los efectos de la habilitacin judicial, ya que el camino de los
recursos qued cerrado cuando el interesado dej vencer el lapso respectivo. En este
sentido, un prestigioso sector de la doctrina y en forma mayoritaria la interpretacin
jurisprudencial sobre el tema, entienden que en estos casos el acto que resolviera la
denuncia de ilegitimidad no reabre los plazos procesales para impugnar el acto
administrativo no recurrido en tiempo y forma. La Corte Suprema de Justicia de la
Nacin ha sostenido que la decisin administrativa que desestima, en cuanto al fondo, un
recurso extemporneo tramitado como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser
impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el trmino para
deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada la va recursiva y, por ende,
la posibilidad de agotar la va administrativa, requisito insoslayable para la habilitacin de
la instancia judicial (659) .

281

ste lamentablemente ha sido tambin el criterio del art. 94 de la LPACABA al


disponer que "La decisin que resuelva la denuncia de ilegitimidad ser irrecurrible y no
habilitar la instancia judicial".
Nuestra opinin en sentido contrario no es acompaada por la mayora de la doctrina ni
por la jurisprudencia a travs de la cual se resolvieran cuestiones vinculadas al tema.
"c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigedad a que se alude en el artculo 10
10;"
En el caso de que la autoridad administrativa hubiere incumplido su obligacin de
resolver y el particular hubiera optado por interpretar tal silencio como denegatorio de
su pretensin, la norma nada dice respecto de si tambin en tal supuesto es necesario
cumplir luego con la exigencia del agotamiento de la va administrativa respecto de dicha
tcita denegatoria.
El art. 23 de la presente slo se refiere a la "denegacin tcita" de cualquier pretensin
prevista en el art. 10 , pero que no incluye a la denegatoria por silencio que pudiera
producirse en los recursos administrativos al vencer los plazos estipulados para
resolverlos en forma expresa (660) . En estos casos tales denegatorias no clausuran el
procedimiento administrativo sino que dan lugar a la tramitacin del recurso jerrquico
subsidiario, por lo que nicamente una vez vencido el plazo para resolver este recurso
puede equipararse la "denegacin tcita" al "silencio" previsto en la norma comentada.
"d) cuando la Administracin violare lo dispuesto en el artculo 9 9".
En el art. 9 se contemplan las vas de hecho como actividad material desarrollada por la
Administracin que cercena o restringe derechos y garantas individuales sin
fundamento normativo que lo sustente. Cuando se incurre en vas de hecho, el
comportamiento administrativo se transforma en ilcito y, por lo tanto, se entiende que
frente a este tipo de actos, la ley exima al particular de agotar la va administrativa para
acceder a la instancia judicial.
No ser necesario entonces interponer recurso o reclamo alguno, pues en estos casos la
va judicial se encuentra expedita.
1. Impugnacin judicial de actos de alcance individual: diferencias entre el DL
19549/1972 y la LPACABA

282

1. A diferencia de la legislacin a nivel nacional, las previsiones sobre impugnacin


judicial no se encuentran contempladas en el mbito local en la Ley de Procedimientos
Administrativos sino en el Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Los arts. 23 a 27 , DL, encuentran regulacin similar en el Cdigo Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires dentro del ttulo I
que se refiere a los Principios generales y en particular en el art. 3 del mismo cuerpo
legal en cuanto hace referencia a las condiciones de ejercicio de la accin
contenciosoadministrativa.
La jurisprudencia del fuero tiene dicho que "el agotamiento de la va administrativa slo
resulta exigible respecto de aquellas acciones que tienen por objeto la impugnacin de
actos administrativos y no para los restantes supuestos de demandas contra la Ciudad"
(661) .
2. El art. 23 , inc. a), nacional hace referencia al acto de alcance particular para el cual se
haya agotado a su respecto la va administrativa. Por su parte, el art. 3 , inc. 1, de la
legislacin local hace referencia a los actos administrativos de alcance particular
definitivos o equiparables dictados de oficio o a peticin de parte. En estos supuestos es
necesario el agotamiento de la instancia administrativa por medio de las vas recursivas
pertinentes. Con este agregado, el Cdigo local nos remite al ttulo IV de la LPACABA
(Recursos administrativos), en especial, a los recursos de reconsideracin y jerrquico
(arts. 103 y 108 , respectivamente).
En cuanto a los supuestos de los incs. b), c) y d) del art. 23 de la legislacin nacional, no
encuentra previsin expresa en el Cdigo local.
Con respecto a la impugnacin de los actos emanados de entes autrquicos el art. 112 de
la LPACABA establece que "Salvo norma expresa en contrario los recursos deducidos
en el mbito de los entes autrquicos se regirn por las normas generales que aqu se
establecen". Por lo tanto, en ausencia de regulacin especfica, resultan aplicables las
previsiones de los arts. 103 , 107 , 108 y concs. de la LPACABA. De conformidad con lo
all dispuesto, la impugnacin del acto administrativo cuestionado debe realizarse por
medio de la deduccin del recurso jerrquico.
Estas disposiciones deben armonizarse con lo dispuesto por el art. 3 , inc. 1, CCAyT,
conforme al cual, en caso de impugnarse un acto administrativo de alcance particular, es
condicin del ejercicio de la accin contenciosoadministrativa el agotamiento de la
instancia administrativa por medio de las vas recursivas pertinentes (662) .

283

(617) Cm. Fed. Cont. Adm., Salas I, II, III y IV, in re "Comelli Duarte de Amuchstegui", "Obra Social
del MOSP", "Carnero" y "Requeira" del 28/7/1981, 24/4/1986, 7/8/1984 y 27/12/1985,
respectivamente.
(618) En este sentido, la Sala III de la CNACAF ha sealado que "Existiendo normas que
expresamente prevn la impugnacin judicial de los actos administrativos, no es factible que por va
interpretativa los requisitos de admisibilidad se limiten a los establecidos en el CPCC que no fue
dictado para gobernar las pretensiones de derecho pblico y que slo rige en los procesos
administrativos en la medida en que resulte compatible con los principios propios de esta ltima
materia" (ver causa "Celia S.A. v. Direccin Nacional de Vialidad", del 7/3/1985).
(619) Al respecto, la PTN ha conceptualizado al acto administrativo como "la expresin final de la
voluntad de la Administracin, formndose paulatinamente a travs de los distintos pasos en los
que intervienen diversos rganos que producen informes y dictmenes que se vuelcan en las
actuaciones. La nota tpicamente definitoria del acto administrativo es la produccin directa e
inmediata de efectos jurdicos". PTN, Dictmenes, 231:249.
(620) Se ha afirmado, en este sentido "si bien en el marco de una accin de amparo" que el planteo
impugnatorio ante la mera existencia de opiniones o proyectos, contrarios al inters del
demandante, en el procedimiento preparatorio de la voluntad legislativa, resultaba conjetural para
fundar las pretensiones de la accin. CNACAF, Sala IV, "Eventel S.A. v. Congreso de la Nacin (ex
feria julio 11/95) s/amparo ley 16986 " , del 12/9/1995.
(621) CNACAF, Sala II, "Mndez, Mara Ramona v. C.O.N.E.T. s/empleo pblico" , del 21/11/1995.
(622) CNACAF, Sala III, "Aga Arg. S.A.C.I.F.I.M.R.", del 8/6/1995, y "Saguier, Marcelo H. v. E.N.
"Min. del Interior" s/empleo pblico" , del 6/3/1996.
(623) CNACAF, Sala I, "El Principado S.A. v. E.N. "M de Defensa" s/contrato administrativo" , del
7/10/1998.
(624) Ver as CNACAF, Sala I, 5/8/1993, "Huarte, Horacio H. v. Estado nacional, Cmara de
Diputados" , LL, 1994-E-705; CNACAF, Sala III, del 5/11/1991, "Narvaiz, Pedro v. Corte
Suprema de Justicia de la Nacin", LL, 1992-B-558. "La acordada 57/1992 reviste el carcter de
acto administrativo de alcance general dictado en ejercicio de facultades que el Poder Legislativo
estim conveniente dejar libradas al prudente arbitrio del Superior Tribunal. Tal reglamentacin
es revisable, como cualquier reglamento administrativo, cuando se discute su aplicacin a un caso
particular o produce efectos jurdicos directos (CNFed. CA, Sala III, 13/6/1995, "Azcona
Tolentino y otras v. Estado nacional "Corte Suprema de Justicia"" , LL, 1996-D-134. "La revisin
judicial de la actividad administrativa cualquiera sea el rgano del Estado que la desarrolle,
Ejecutivo, Legislativo o Judicial, se erige en un principio bsico y esencial de todo Estado de
Derecho"" (SCBuenos Aires, 2/12/1997, "Ambrosio, Esther M. v. Poder Judicial de la Provincia

284

de Buenos Aires" , LLBA, 1998-167). "Si en la demanda se impugnan actos de naturaleza


administrativa del Poder Judicial, agotada la va administrativa, conforme surge del acuerdo
326/93 , el cual resulta suficiente para vulnerar un derecho subjetivo emanado de la relacin laboral
del empleado pblico con el Poder Judicial, tal decisin es revisable en sede judicial y la causa
integra la competencia de la Cmara contenciosoadministrativa" (TSCrdoba, Sala
contenciosoadministrativa, 13/5/1997, ""lvarez, Norma B. v. Provincia de Crdoba", LLC, 1997652).
(625) As, como principio, o marco de accin, la jurisprudencia ha sealado que "no existe campo
alguno de la actividad administrativa cuya revisin judicial est excluida o limitada por alguna
razn intrnseca a aqul, claro est que con los distintos alcances segn se trate de actividad
administrativa reglada o discrecional. Como fundamento de ello basta con remitir a las normas
contenidas en los arts. 18 , 23 , 108 (94), 109 (95), 116 (100) y 117 (101) de la Constitucin
Nacional (CNACAF, Sala I, "Marenco, Guillermo Julio v. Estado nacional - Min. de Accin Social
y Salud Pblica s/empleo pblico" "voto del juez Bujn, consid. IV.4" , del 16/4/1998).
(626) As lo ha expresado la Corte: "Si bien en un estado de derecho no es posible convalidar la
existencia de una potestad administrativa ilimitada que conlleve al dictado de actos que resulten
arbitrarios para los administrados, ello tampoco puede autorizar una revisin generalizada de
aquellos que conduzca a desnaturalizar el ejercicio de facultades discrecionales que han sido dadas
para la concrecin del bien pblico (del voto del Dr. Vzquez)"" (CSJN, 15/7/1997, ""Cassinelli,
Isabel v. Municipalidad de Buenos Aires" , LL, 1998-D-602).
(627) Ver art. 73 del decreto reglamentario. As se ha dicho que "La revisin judicial de los actos
dictados por el Poder Ejecutivo y sus rganos y entes subordinados slo procede cuando exista
alguna violacin normativa que ubique tales actos fuera de lo establecido en el ordenamiento
jurdico, lo que traduce un tpico control de legalidad que excluye el referente a la oportunidad,
mrito o conveniencia de los actos, salvo que estos ltimos ingresen en la hiptesis de arbitrariedad
o irrazonabilidad manifiesta"" (CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala I, 5/9/1995, ""Edenor
S.A. v. Estado nacional "Secretara de Energa"" , LL, 1996-C-446). Y "Es controlable por el Poder
Judicial lo atinente a la efectiva existencia de los hechos o situaciones de hecho invocadas para
emitir el acto. No se trata de revisar la oportunidad, conveniencia o mrito del acto, sino la
verdadera y efectiva existencia de sus presuntos antecedentes, es decir, aquello que constituye su
causa o motivo. El Poder Judicial, a pedido de parte, hllase facultado para examinar si los hechos o
antecedentes invocados por la Administracin para emitir el acto discrecional han o no existido en
realidad, si se trata o no de una afirmacin falsa o verdadera acerca de esa situacin de hecho que
sirvi de base para la emisin del acto administrativo discrecional"" (SC Mendoza, 10/6/1997,
"Consorcio Surballe - Sadofschi v. Provincia de Mendoza" , LL, 1997-F-728 "VJ, 1997-4-222").
(628) Conf. CNACAF, Sala II, 17/4/1997, "Centro Motor Gas SRL v. Res. del 15/5/1996, Enargs".
En el mismo sentido: CSJN, Fallos, 302:262, 301:1103 . Ver CNFed. CA, Sala I, 20/12/1994, "Gas
Natural Ban S.A. v. Enargs". LL, 1996-D-853 (38.834-S).
(629) Para "razones graves o manifiestas", ver CSJN, "Caro, Renee y otros v. Ministerio de
Educacin"" , 11/7/1996, LL, 1996-E-99; CNCont., Sala II, "Loiacono, Antonio Rubn v.
Enargs"" , del 30/3/1995.
(630) Ver causa "Ojeda" (Fallos, 301:1103 ) y "Lpez de Reyes" (Fallos, 244:548 ). Por otra parte, se ha
dicho que "El deber genrico de motivar los actos administrativos configura una garanta propia

285

del rgimen republicano de gobierno que impide que la Administracin desconozca o soslaya los
dictmenes emanados de los organismos de asesoramiento tcnico o cualquier otra actuacin que
conste en el expediente administrativo, bajo pena de viciar irremediablemente su decisin, excepto
cuando ese apartamiento se encuentre debidamente justificado (ST Santiago del Estero,
16/4/1997, "Arabia de Briz, Liliana y otros v. Consejo Gral. de Educacin de Santiago del Estero
y/u otros" , NOA, 1998-2-64).
(631) Tribunal Administrativo de la Navegacin en "Ojeda".
(632) As lo sostuvo en la causa "Ojeda" el procurador general.
(633) Y as se ha dicho que "La apreciacin de las juntas de calificaciones de las Fuerzas Armadas, de
Seguridad y Policiales comporta el ejercicio de una actividad discrecional insusceptible, en principio,
de justificar el contralor judicial. Ello as, pues el estado militar presupone el sometimiento a las
normas de fondo y forma que estructuran la institucin castrense, ubicndola en una situacin
especial dentro de la Administracin Pblica, de la que difiere tanto por su composicin como por
las normas que la gobiernan (CNFed. CA, Sala I, 11/4/1997, "Edelmann, Wilfredo v. Ministerio
de Defensa" , LL, 1997-F-713).
(634) Conf. CNACAF, Sala II, 17/4/1997, "Centro Motor Gas SRL v. Res. del 15/5/1996 Enargs".
En el mismo sentido, CSJN, Fallos, 302:262, 301:1103 . Ver CNFed. CA, Sala I, 20/12/1994, "Gas
Natural Ban S.A. v. Enargs", LL, 1996-D-853 (38.834-S).
(635) Ver CNFed. CA, Sala V, "Coaci v. Gas del Estado S.E. s/contrato de obra pblica" , del
26/2/1996.
(636) Pese al alcance restringido que parecera darle al control la CSJN cuando se trata de materia de
complejidad tcnica. Ver as "Lpez de Reyes", Fallos, 244:548 . En la causa "Ojeda", Fallos,
301:1103 , el dictamen del procurador general llega casi a asimilar la actuacin de la
Administracin con la de un perito.
(637) "Excede la competencia de los jueces revisar aquello que la Administracin puede hacer en
ejercicio de sus facultades administrativas, pues deben decidir controversias conforme a derecho
pero no sustituir a aqulla en el ejercicio de su competencia", (CNFed. CA, Sala IV, 5/2/1998,
"Impresora Internacional de Valores S.A.I.C. v. Ministerio del Interior", DJ 1999-1-873).
(638) Ver ley 11683 , t.o. 1978.
(639) In re "Consejo de Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de la Asamblea por los Derechos
Humanos", Fallos, 315:1361 , del 23/6/1992: "Superada en la actualidad la antigua identificacin
entre discrecionalidad y falta de norma determinante o laguna legal, por considerarse que la
libertad frente a la norma colisionara con el principio de legalidad, se admite que la estimacin
subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos slo puede resultar consecuencia de
haber sido llamada expresamente por la ley que ha configurado una potestad y la ha atribuido a la
Administracin con ese carcter, presentndose as en toda ocasin como libertad de apreciacin
legal, jams extralegal o autnoma". "El control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administracin, encuentra su mbito de actuacin en los
elementos reglados de la decisin, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la
forma, la causa y la finalidad del acto. La revisin judicial de aquellos aspectos normativamente
reglados se traduce as en un tpico control de legitimidad, imperativo para los rganos judiciales en

286

sistemas judicialistas como el argentino, ajeno a los motivos de oportunidad, mrito o conveniencia
tenidos en mira a fin de dictar el acto" (CSJN, 23/6/1992, ""Consejo de Presidencia de la
Delegacin Baha Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos" , LL, 1992-E101).
(640) CSJN, 26/10/1993, "Serra, Fernando H. y otro v. Municipalidad de Buenos Aires" , LL, 1995-A431. En el mismo sentido, CSJN, 4/2/1999, "Gorordo Allaria de Kralj, Hayde M. v. Ministerio de
Cultura y Educacin", Fallos, 322:74 .
(641) Fallos, 200:196 ; 233:106 y 230:509 .
(642) En autos "Gorordo Allaria de Kralj, Hayde M. v. Ministerio de Cultura y Educacin", Fallos,
322:74 .
(643) PTN, Dictmenes, 228:138.
(644) PTN, Dictmenes, 210:225.
(645) PTN, dictamen nro. 90/1997.
(646) CNACAF, Sala III, "Clot, Pedro Lorenzo, Luzuriaga, Jorge y otros v. SEGBA S.A., EDENOR
S.A., EDESUR S.A." , del 3/10/1995.
(647) La relacin entre el jefe de Gabinete y los ministros y la existencia de jerarqua entre ellos es un
punto que no est resuelto legalmente y se encuentra sometida a la interpretacin constitucional.
Ver al respecto, PTN, Dictmenes, 222:53, en RAP, nro. 232, p. 75; y dictamen del jefe de asesores
del Ministerio de Justicia en RAP, nro. 232, p. 33.
(648) Cabe hacer un comentario aparte respecto de las modificaciones que la introduccin de la figura
constitucional del jefe de Gabinete de Ministros provoc en el sistema de resolucin de los recursos
administrativos, pues hasta su institucionalizacin, todos los recursos jerrquicos interpuestos
contra actos de ministros o secretarios de la Presidencia de la Nacin, eran resueltos por el
presidente en funcin del precepto del art. 90 del Reglamento de Procedimientos Administrativos
precitado. Dado que con posterioridad a la incorporacin del jefe de Gabinete de Ministros no fue
dictada una norma de rango legal que echara suficiente luz sobre la cuestin, aqulla ha sido
resuelta en el mbito administrativo a partir de una interpretacin de las normas constitucionales
que regulan el instituto "Jefe de Gabinete de Ministros" y de lo establecido por los decretos nros.
909 del 30/6/1995 y 977 del 6/7/1995.
El art. 8 del decreto 909/1995 dispone que "Todas las normas que, hasta el presente, atribuyen
funciones al Poder Ejecutivo nacional en aquellas materias que, por el art. 100 de la Constitucin
Nacional, son competencia del jefe de Gabinete de Ministros, se entendern referidas a este ltimo".
Por su parte, el art. 13 del decreto 977/1995 dispone que "Queda reservado al Poder Ejecutivo
nacional la resolucin de las cuestiones atinentes al rgimen econmico financiero y administracin
de recursos humanos de las Secretaras y organismos de la jurisdiccin Presidencia de la Nacin".
Establecida la figura del jefe de Gabinete de Ministros, no result fcil distinguir si la resolucin de los
recursos jerrquicos constituye o no una materia de competencia de la nueva figura constitucional.
La Procuracin del Tesoro de la Nacin en el dictamen nro. 90/1997, entendi que la aplicacin del
artculo 90 , Reglamento, se mantiene inclume an con la presencia del jefe de Gabinete de
Ministros, pues consider que no existe entre este ltimo y los restantes ministros relacin de

287

supremaca que autorice al primero a modificar, anular o sustituir por medio del recurso jerrquico
"o por cualquier otra va" decisiones adoptadas por los dems ministros en el ejercicio de sus
propias competencias. En razn de lo expuesto, concluy que el presidente de la Nacin conserva la
facultad resolutoria en la materia, en todos los casos.
Sin embargo, la praxis administrativa se encamin en un sentido diferente. Del juego armnico de las
normas constitucionales y de los decretos 909/1995 y 977/1995 premencionados, se interpret
que todos aquellos recursos jerrquicos planteados contra actos dictados por ministros, cuya
materia fuera de corte netamente administrativa "no as tratndose de recursos que impugnaban
actos de aplicacin de otros de naturaleza reglamentaria" deban ser resueltos por el jefe de
Gabinete de Ministros, por imperio de lo dispuesto en el art. 100 , inc. 1, de la Constitucin
Nacional y 8 del decreto 909/1995. Slo aquellos que se incoaran contra actos emanados de
secretarios o autoridades superiores de entes que actan en el mbito de la Presidencia de la
Nacin, a travs de los cuales se debatieran cuestiones vinculadas al rgimen econmico financiero
y de recursos humanos de las jurisdicciones involucradas, deban ser resueltos por el presidente de
la Nacin.
Esta interpretacin surgi de entender que con la reforma constitucional el presidente conserv la
titularidad de la Administracin, pero su ejercicio, fue delegado al jefe de Gabinete. Por lo tanto, si
con anterioridad a la reforma, competa al Presidente de la Nacin en virtud de lo dispuesto en el
art. 90 , Reglamento, la resolucin de los recursos jerrquicos contra actos originarios de los
ministros, con posterioridad a la reforma constitucional tal atribucin resulta competencia del jefe
de Gabinete de Ministros. A eso se suma la creencia "avalada por la doctrina predominante" de la
existencia de relacin de supremaca entre el jefe de Gabinete y los restantes ministros.
En definitiva, de la prctica implementada se infiere la tendencia a restringir la facultad del PEN para
resolver recursos jerrquicos a los casos que encuadran en las previsiones del art. 13 del decreto
977/1995 y a aquellos en los que en virtud de lo dispuesto por una expresa norma legal, la facultad
de resolucin del PEN no pudiera entenderse modificada por la incorporacin del jefe de Gabinete
de Ministros. Todos los dems supuestos quedaron comprendidos en la rbita de esta ltima
autoridad.
(649) En tal sentido, en autos "Cuarto Creciente", la Sala IV de la CNACAF (12/6/1986), ha dicho
que la va administrativa se agota cuando se ha llegado al funcionario superior con competencia
para decidir respecto del acto impugnado, aunque su decisin sea todava pasible del recurso de
reconsideracin.
(650) Caso "Bretal", B 47900, A.S. 1979-22-414.
(651) SCPBA, "Lesieux, Mara Teresa v. Instituto de Previsin Social", B 50359.
(652) SCPBA, "Sacoar S.A. v. Pcia. de Buenos Aires s/demanda contencioso administrativa" , B 5573.
(653) CSJN, 10/10/1996, "Isaac Jorge y otras v. Pcia. de Buenos Aires - Obras Sanitarias" , LL, 1997E-531.
(654) En igual sentido, CNFed. CA, Sala IV, 10/9/1987, "Instituto de Obra Social del Ejrcito v.
Boetti, Azucena del Carmen", LL, 1988-A-396.
(655) Se ha sealado que "El recurso previsto ante el Tribunal Fiscal contra sanciones aplicadas por la
D.G.I. est sujeto a requisitos de forma y tiempo cuyo incumplimiento impiden que el organismo

288

jurisdiccional pueda considerar la posibilidad de que un recurso deducido extemporneamente


pueda ser considerado como una denuncia de ilegitimidad", CNACAF, Sala IV, del 31/10/2000,
"Cooperativa de Trabajo Proagro Ltda. (T.F. 16.639-I) v. D.G.I." ; CNACAF, Sala V, "M.S. Auto
Sport S.A. (Vctor Sandler) "T.F. 7253-A" v. A.N.A.", del 13/9/1995.
(656) CNCivil, Sala C, 15/9/1989, "Lazzari, Roberto v. Municipalidad de Buenos Aires" , LL, 1990-B268. Ver G.1530.XXXII, "Gorordo Allaria de Kralj, Hayde Mara v. Estado nacional (Ministerio
de Cultura y Educacin), CSJN - recurso de hecho" , 4/2/1999.
(657) Fallos, 301:797 .
(658) CNACAF, Sala IV del fuero, in re "Freschi, Estela Irma v. Secretara de la Funcin Pblica
s/empleo pblico" , del 18/2/1997, y Sala III, "Wolcken", del 8/9/1988, "Perugini, Jorge Hctor
v. Estado nacional "Min. del Int., Pol. Fed. Argentina" s/retiro militar y Fuerzas de Seguridad" ,
del 19/3/1998, voto del juez Coviello, consid. III.
(659) CSJN, 4/2/1999, "Gorordo Allaria de Kralj, Hayde M. v. Ministerio de Cultura y Educacin",
Fallos, 322:74 .
(660) CNACAF, Sala II, "B.E.P.A. S.R.L. v. E.N. (Min. de Relac. Ext.) s/ordinario", del 3/11/1992.
(661) CCAyT, CABA, Sala I, "Latinconsult SA, Prole Sudamericana SA, Harinas SA (UTE) y otros v.
GCBA", expte. 239.
(662) Conf. Sala I, autos "Gonzlez de Iribarren, Silvia Cristina v. GCBA y otros s/cobro de pesos", del
8/7/2002, expte. 1001.

Artculo 24
El acto de alcance general ser impugnable por va judicial:
a) Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e
inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad
que lo dict y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos
previstos en el art. 10 .
b) Cuando la autoridad de ejecucin del acto de alcance general le haya dado
aplicacin mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin
xito las instancias administrativas.
Concordancia LPACABA: no existe.
Concordancia CCAyT - CABA: art. 3 , incs. 2 y 3.
Artculo 3, CCAyT: "Es condicin de ejercicio de la accin contencioso-administrativa:
[...]2. Cuando se trata de actos administrativos de alcance general, es necesario el

289

agotamiento de la instancia administrativa por medio del reclamo, siendo de aplicacin lo


dispuesto por el art. 8 8 de este Cdigo; 3. Cuando se trate de actos administrativos de
alcance general a los que se haya dado aplicacin mediante actos administrativos
definitivos o equiparables, es necesario el agotamiento de la instancia administrativa por
medio de las vas recursivas pertinentes; [...]".
I. EL ACTO DE ALCANCE GENERAL SER IMPUGNABLE POR VA
JUDICIAL:
El decreto-ley, partiendo de la genrica denominacin de "actos administrativos" (ttulo
IV), los clasifica en actos "de alcance particular" y "de alcance general", y les otorga un
tratamiento diverso en lo que respecta a su respectiva impugnacin por va judicial.
Cabe precisar que, en principio, los actos administrativos lato sensu, entendidos como
actos unilaterales de la Administracin, pueden producir efectos jurdicos generales (es
decir, alcanzando una serie no determinada de casos) o de ndole particular (abarcan uno
o varios casos, estando cada uno de ellos individualmente especificado y determinado).
Desde este punto de vista, los "actos generales" se encuentran dirigidos a un nmero
determinado o indeterminado de personas y pueden ser de efectos generales (663) ,
dirigidos generalmente a un nmero indeterminado de personas, o de efectos concretos
(no normativos), dirigidos a un nmero determinado o determinable de personas. Todo
ello se contrapone a lo previsto respecto de los actos individuales, que se encuentran
dirigidos a un sujeto de derecho y tienen siempre efectos particulares.
Ahora bien, caracterizado un "acto general", ya sea por sus efectos o destinatarios, se
efecta una nueva distincin entre "acto de alcance general" y "reglamento". En el
primero su cumplimiento agota el acto, en tanto que el reglamento tiene vocacin de
permanencia en el ordenamiento jurdico, de modo que cada vez que se verifique su
presupuesto, su efecto normativo se cumple. El hecho de que el "acto general no
normativo" agote o consuma el acto, implica que en dicho caso, el supuesto de hecho
regulado no se repetir, ya que el acto est indisolublemente ligado a ste. De
caractersticas concretas e individualizado perfectamente, el referido supuesto agota la
situacin fctica prevista con el dictado del acto (por ejemplo, la convocatoria a una
licitacin pblica, un llamado a concurso, etc.).
Todo ello sin perjuicio de sealar que las lneas y circunstancias que definen y marcan
estas categoras pueden a veces no ser tan claras (664) .

290

Los principios jurdicos aplicables a los actos de contenido o alcance general (actos "no
normativos"), son los mismos que para los reglamentos (actos de alcance general
normativos), tanto si es para una serie de situaciones de hecho indeterminadas y
repetibles como si es para una situacin nica e individualizada, pero para un nmero
indeterminado de personas.
En tanto el decreto-ley se refiere a "actos de alcance general" parecera innecesario
distinguir aqu si tales actos tienen o no carcter normativo.
La impugnacin ser entonces posible, cualquiera sea la materia u objeto del acto, o la
denominacin que a ste le diera la autoridad que lo haya dictado.
Quedan comprendidas en el sistema impugnatorio del artculo comentado, tanto
circulares como instrucciones, actos generales normativos o no, dependiendo las
legitimaciones para hacerlo de cada caso en particular de que se trate y, como se ver ms
adelante, de quines en definitiva resulten lesionados por dichos actos.
De conformidad al rgimen general en materia de impugnacin judicial de actos
administrativos, sta debe fundarse en la ilegitimidad o arbitrariedad del acto de la que
puede derivarse su invalidez, a diferencia del requerimiento de revisin efectuado en va
administrativa, en la que puede hacrselo adems por razones de oportunidad.
Los reglamentos pueden ser impugnados en forma directa o a travs del posterior acto
de aplicacin (conf. art. 73 , primera parte, Reglamento).
No existe reparo alguno que impida o restrinja la impugnacin judicial directa del acto de
alcance general aun cuando no medie acto posterior de ejecucin o aplicacin. sta es por
otra parte la novedosa y valiosa solucin impuesta por el art. 24 , inc. a). La
jurisprudencia ha receptado este principio en varias ocasiones (665) .
Ser susceptible de impugnacin directa un reglamento, en tanto pueda lesionarse en
forma ilegtima, a travs de l, derechos de un interesado (666) . En tales casos se
producir la anulacin erga omnes del acto general ilegal. Si la lesin derivare slo de
alguna o algunas de sus previsiones no ser menester hacer caer inexcusablemente todo
el acto general, en tanto ste fuera divisible. De conformidad a lo previsto por el art. 16
del decreto-ley, "la invalidez de una clusula accidental o accesoria de un acto
administrativo no importar la nulidad de ste, siempre que fuere separable y no afectare
la esencia del acto emitido".

291

De acuerdo a las circunstancias del caso, no ser necesario para la impugnacin judicial
directa del acto general la circunstancia previa de que se lo haya aplicado a travs de un
posterior acto singular.
En diversas circunstancias, el perjuicio se produce con independencia de si se dictan o no,
con posterioridad, actos concretos de aplicacin del acto general y es posible, de esa
manera, adelantar la impugnacin judicial del reglamento ilegtimo, aun cuando resulte
quizs ms dificultosa en estos casos la verificacin de los recaudos exigidos para hacerlo
(v.gr., el derecho subjetivo o posicin jurdica del particular afectado en forma cierta e
inminente).
Pinsese as, por ejemplo, si a travs de un reglamento se exigiere ilegtimamente como
condicin para ejercer una determinada actividad o prestar cierto servicio, el
cumplimiento de determinados requisitos, quienes no lo cumplan vern afectados sus
derechos sin necesidad de actos individuales posteriores que apliquen tal normativa.
La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha afirmado que "...en nuestro ordenamiento, la
impugnacin de los actos administrativos de alcance general puede llevarse a cabo, tanto
en sede administrativa como en sede judicial, por medio de la impugnacin indirecta del
art. 83 del reglamento de procedimientos administrativos, que posibilita su derogacin...
mediante recursos en los casos en que ste fuere procedente..., o por el art. 24 , inc. a), de
la Ley de Procedimientos Administrativos, denominada reclamo impropio,
respectivamente" (667) .

Legitimacin:
En cuanto a la legitimacin requerida para efectuar la impugnacin judicial directa, la
cuestin requiere de algunas precisiones. Segn la norma, debe tratarse de "un
interesado" a quien tal acto de alcance general afecte o pueda afectar "en forma cierta e
inminente en sus derechos subjetivos".
El derecho preexistente debe ser as afectado -desconocido o violado- en forma actual o
potencial y de modo cierto e inminente.
En otras palabras, si el acto general pudiere afectar potencialmente un derecho subjetivo,
debe existir una relacin directa e inmediata ("cierta", en trminos del decreto-ley) entre
la lesin y el acto general a impugnar.

292

El carcter de interesado viene dado, de acuerdo con los trminos utilizados por la
norma, por todo aquel que a travs del acto vea afectados sus derechos subjetivos.
En el caso de la impugnacin judicial de un acto de alcance general, el conflicto que
suscita la literal exigencia del art. 24 , inc. a), que requiere que se vea afectado un
"derecho subjetivo", puede llevar a innumerables paradojas (668) . Por ejemplo, quien
como particular peticiona para obtener finalmente el otorgamiento de una posicin
jurdica subjetiva no tiene todava "derecho subjetivo" conferido. Sin embargo, no puede
negrsele la potestad de impugnar el acto general al amparo del cual solicita se le
confiera u otorgue tal derecho. Resulta suficiente que exista perjuicio personal a tutelar.
La expansin de la nocin de "derecho subjetivo" y la inclusin de supuestos en que
habitualmente no se reconoca las situaciones afectadas dentro de tal categora, permite
hoy concluir que el rgimen de legitimaciones no difiere de las previstas en cualquier otro
supuesto de impugnacin judicial de actos administrativos.
1. La afectacin en forma inminente
La norma exige tambin que el acto de alcance general afecte "en forma... inminente" al
interesado.
Es ste un supuesto adicional al del perjuicio directo, actual e inmediato. La realidad, sin
embargo, nos ofrece un sinnmero de situaciones en donde la pretendida inminencia
presuntamente requerida por la norma como condicin para poder articular la
impugnacin judicial del acto se torna, adems de discutible, incierta y/o de difcil
delimitacin.
Es lo que sucede, por ejemplo, con actos que pueden afectar en algn momento futuro al
interesado. Tal supuesto no se encuentra excluido de la hiptesis prevista por la norma.
La existencia de un derecho afectado en forma "inminente" depender de las
circunstancias propias de cada caso y no de la proximidad temporal entre el dictado del
acto y el dao.
La norma requiere que la afectacin o lesin sea "cierta e inminente" lo que poco significa
si no se evala la cuestin a la luz de los hechos concretos del caso y los derechos
afectados.
Es por todo ello que se sostiene que debe admitirse, en definitiva, la impugnacin
individual del reglamento, no debindose requerir en forma estricta el previo
cumplimiento de un acto de aplicacin, ya que lo que debe tomarse principalmente en

293

cuenta es el temor de que ese acto incida en un futuro cercano, afectando en forma
potencial una situacin jurdica del particular.
2. Condiciones de admisibilidad
El artculo exige como condicin previa de admisibilidad de la revisin jurisdiccional
directa del acto de alcance general que se haya interpuesto al menos ".reclamo ante la
autoridad que lo dict y el resultado fuere adverso.".
En los casos de impugnaciones directas, puede ciertamente intentarse el agotamiento de
la va administrativa a travs de la interposicin de los recursos previstos en el
Reglamento. La resolucin que en dicho recurso dicte el rgano que hubiere dictado la
norma general impugnada, ser la que agotar la va.
Para el supuesto de que el acto general hubiera sido dictado por una autoridad distinta de
la mxima jerrquicamente competente en la materia para resolver el recurso,
entendemos que el interesado est facultado -aun cuando no obligado- a interponer el
recurso jerrquico pertinente ante la autoridad superior.
El decreto-ley no menciona la obligatoriedad de interponer recursos administrativos sino
un mero reclamo. Por ello entendemos que bastar con la simple presentacin de ste,
sin las formalidades propias de los recursos administrativos, ante la autoridad que dict el
acto o ante el superior jerrquico, quien por va de avocacin ser competente para
resolver el reclamo.
El art. 83 , Reglamento, ratifica a nuestro criterio tal interpretacin, al prever la
existencia de ciertos supuestos en que el recurso puede no ser procedente, pues al
mencionar la posibilidad de derogacin total o parcial, contempla la posibilidad de que
sta se efecte "...a peticin de parte y aun mediante recurso en los casos en que ste fuere
procedente...".
Cul puede ser entonces, el supuesto en que el "recurso" no sea procedente? Cuando
justamente se trate de la impugnacin judicial de actos de alcance general, en que slo
bastar el simple reclamo ante la autoridad administrativa autora del acto general, sin
que sea necesario agotar la va administrativa a travs de los mecanismos previstos para
los actos administrativos individuales en el sistema recursivo especfico.
En lo atinente al agotamiento de la va frente a los actos de alcance general no es
necesario interponer contra el acto reglamentario recurso jerrquico (669) .

294

El artculo 24 prev slo la presentacin de un reclamo ante la autoridad que lo dict -el
denominado reclamo "innominado" o "impropio"- que no es, conforme el texto de la ley,
el recurso jerrquico previsto para el agotamiento de la va respecto del acto particular.
Frente a estos actos el particular tiene la opcin de impugnar directamente el acto de
alcance general, por medio del reclamo impropio contemplado en el art. 24 , inc. a), que
no tiene plazo de interposicin y que una vez resuelto por la autoridad que dict el acto
reglamentario o por su superior jerrquico, produce el agotamiento de la va
administrativa y deja habilitada la instancia judicial, o bien decidirse a impugnar por
medio de la va recursiva, los actos concretos de aplicacin de la norma de alcance
general. De elegir esta ltima alternativa, la resolucin del recurso jerrquico por la
autoridad competente es la que producir la habilitacin de la instancia judicial.
La Procuracin del Tesoro de la Nacin se ha encargado de distinguir claramente las
diversas vas de impugnacin de los actos de alcance general y ha establecido que los
recursos administrativos previstos en el ttulo VIII del reglamento del decreto-ley no son
medios idneos para impugnar en forma directa esta clase de actos, en el entendimiento
de que admitir la procedencia de recursos administrativos directos contra actos
reglamentarios obligara a exigir el agotamiento de la va administrativa a su respecto,
imponiendo ms formalidades y trmites que los previstos expresamente en la ley para el
acceso a la jurisdiccin, en perjuicio de los administrados (670) .
De esta manera, el reclamo impropio se constituye en el nico recaudo para acceder a la
instancia judicial, sin necesidad de atacar posteriormente por la va recursiva los actos
concretos de aplicacin o el acto que resolvi el reclamo en forma contraria a la
pretensin del interesado.
Pueden ser tambin impugnados los actos de alcance general a travs de los actos
individuales de aplicacin.
El sistema no difiere del vinculado a los actos administrativos particulares, ms all de la
mencin del art. 24 , inc. b), que requiere con relacin a este respecto que "se hubieren
agotado sin xito las instancias administrativas" o del art. 25 , inc. c), que exige que se
haya dictado un acto expreso "que agote la va administrativa". Es necesario, como
siempre, la existencia de un acto que agote la va teniendo en cuenta lo previsto por el art.
75 , Reglamento, que asigna competencia para resolver el recurso administrativo que se
dedujere al organismo que hubiere dictado la norma general.
El plazo para deducir la impugnacin judicial se computa, como en todo acto
administrativo particular, desde la notificacin del acto que agote la instancia
administrativa (conf. art. 25 , inc. c]) (671) .

295

La norma contempla, as, el supuesto en que, a travs de un posterior acto concreto de


aplicacin de un acto de alcance general, se afecta el derecho subjetivo del interesado.
La cuestin no ofrece caractersticas distintas de las analizadas respecto de la
impugnacin judicial de actos administrativos individuales.
Existe alguna diferencia cuando se trata de la impugnacin indirecta de un acto de
alcance general, habindose consentido ste previamente?
Cmo se compatibilizan los sistemas de impugnacin directa e indirecta, cuando el
interesado ha consentido actos singulares de aplicacin, sin atacar el reglamento que le
sirviera de base y antecedente? Conserva el derecho a impugnar el acto general en
forma directa? Puede tambin hacerlo en forma indirecta, a travs de un subsiguiente
acto de aplicacin?
Entendemos que en cualquiera de los casos no existe obstculo ni impedimento alguno
para hacerlo, sea en forma directa o indirecta, a travs de los posteriores actos singulares
de aplicacin.
En este sentido, en primer lugar, debemos admitir que la publicacin del acto no tiene,
quirase o no y ms all de ficciones o presupuestos legales, la misma fuerza que la
notificacin personal al interesado. Reglamentos, circulares, instrucciones y en general
actos de alcance general no llegan frecuentemente a conocimiento de los interesados de
modo fehaciente, y esta realidad parece haber sido recogida por la normativa vigente al
prever, para el comienzo del cmputo del plazo impugnatorio, el de la notificacin de la
denegatoria del reclamo al interesado (art. 25 , inc. b]).
Por otra parte, en tanto los actos de alcance general integran el ordenamiento jurdico
sin que queden agotados con su cumplimiento, la legitimidad en el ejercicio de la
potestad normativa por la Administracin no puede quedar subordinada al mero
consentimiento por los interesados.
Ello equivaldra a dejar sentado que (partiendo por ejemplo de la supuesta existencia de
un acto de alcance general potencialmente anulable y no impugnado por el particular),
fenecidos los plazos para interponer la accin judicial correspondiente, el acto anulable
convalidado por falta de reaccin adecuada del particular pasara a ser consentido,
quedando definitivamente protegido. Es por ello que la interpretacin enunciada ut supra
impide un cercenamiento de los derechos del particular, quien, con posterioridad, podr
impugnar, como ya se ha dicho, los actos particulares de aplicacin de la norma que ha
quedado "consentida" por el exiguo plazo impugnatorio previsto en la norma.

296

En otro orden de ideas, en el supuesto de que no se hubiera impugnado un acto de


aplicacin de un acto de alcance general que se reputara nulo, nada impedira impugnar
en el futuro sucesivos actos de aplicacin del mismo acto de alcance general.
La circunstancia de que no se haya impugnado el acto general al momento de dictado del
primer acto de aplicacin del mismo, no traduce conformidad del afectado con aqul.
3. Condiciones de admisibilidad
En lo que respecta a la impugnacin indirecta, a la previsin del art. 24 , inc. b), que prev
que deben haberse "agotado sin xito las instancias administrativas", se le agrega la del
art. 25 , inc. c), que indica que el cmputo del plazo para accionar contra el Estado debe
efectuarse "desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia
administrativa".
Se introduce as la necesidad de agotar la va administrativa, circunstancia que no est
prevista en el art. 24 , inc. b), ni en el art. 75 del RLNPA, quien otorga competencia para
resolver el recurso a la autoridad que dict el acto general, quien muchas veces no ser la
que jerrquicamente tenga competencia para resolver en definitiva.
A fin de dar coherencia al sistema, entendemos que debe interpretarse que la instancia
administrativa se agota, en estos casos, con la resolucin dictada por la autoridad que
hubiera dictado el acto general, aun cuando en el sistema general de recursos contra
actos administrativos no fuese sta la mxima competente para resolver la impugnacin.
Cabe preguntarse, en qu plazo debe resolverse tal reclamo para que quede habilitada la
va judicial? La ley no lo dice en forma expresa y slo exige que el resultado del reclamo
"fuere adverso" o que la autoridad competente no se expidiere, en cuyo caso remite a la
solucin prevista en el art. 10 de la misma ley para el caso de silencio administrativo.
4. Plazos para interponer la impugnacin
Tratndose de la impugnacin directa de un acto general, no existe, en principio, plazo
alguno para la interposicin del reclamo en sede administrativa. La ley no lo fija y no
constituye un recurso por lo que no le son aplicables sus reglas ni trminos procesales.
En caso de silencio, rigen los principios previstos por el art. 10 y los mecanismos all
contemplados para provocar la denegatoria tcita.

297

Para poder impugnar judicialmente el acto de alcance general, la ley prev que el plazo
para hacerlo ser de noventa das, contados a partir de la notificacin al interesado de la
denegatoria de su reclamo (art. 25 , inc. b) (672) .
Reiteramos, conforme lo sealramos en prrafo anterior, que la norma no fija plazo
alguno para la interposicin de tal reclamo.
Parecera, pues, que el aludido plazo comienza a correr en forma independiente de la
fecha del dictado del acto, computndoselo slo a partir de la denegatoria del reclamo, el
que, como ya vimos, puede interponerse en cualquier momento, sin plazo alguno.
5. Alcances y efectos
Cabe decir que coincidimos con la conclusin elaborada por la casi generalidad de la
doctrina frente al silencio normativo en esta cuestin: se produce la anulacin general
erga omnes del reglamento ilegal, sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo del
reglamento derogado y la indemnizacin de los daos que pudieren haberse generado
(art. 83 , RLNPA) (673) .
La postura a travs de la cual se sostiene que, al igual que en la declaracin de
inconstitucionalidad de las leyes, la nica consecuencia puede ser su no aplicacin en el
caso concreto o en la cuestin en que se plantea puntualmente la controversia, fue
articulada con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 (674) , y resulta
incompatible con la expansin de la legitimacin activa reconocida cada vez con mayor
fuerza por nuestra jurisprudencia en la defensa de los derechos de incidencia colectiva.
Aqulla es casi consecuencia de sta.
Parecera entonces, no slo injusto sino poco prctico para la justicia y para los
justiciables obligar, por ejemplo, a cada usuario afectado, a cada funcionario lesionado en
sus derechos, etc. a impugnar individualmente el acto general ilegtimo de que se trate.
II. IMPUGNACIN JUDICIAL DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL:
DIFERENCIAS ENTRE EL DL 19549/72 Y LA LPACABA
1. El art. 24 , inc. a), de la LNPA hace referencia a los actos de alcance general, siendo los
mismos impugnables cuando se haya interpuesto reclamo y el resultado del mismo fuere
adverso o se diere alguno de los supuestos del art. 10 de la misma normativa (silencio o
ambigedad de la Administracin). Este artculo encuentra su similar en el Cdigo local
en el art. 3 , inc. 2, el cual dispone que para este tipo de actos es necesario el agotamiento
de la instancia administrativa por medio de reclamo siendo de aplicacin lo dispuesto por

298

el art. 8 , CCAyT (silencio de la Administracin, previsin similar a la del art. 10


nacional). Una diferencia importante respecto de ambas disposiciones es que en la
legislacin local se elimina la referencia a que el acto afecte o pueda afectar en forma
cierta e inminente en sus derechos subjetivos. De esta manera, la disposicin local reviste
carcter ms genrico que su similar nacional.
La jurisprudencia de ambas salas del fuero local es pacfica en el sentido de exigir el
agotamiento de la instancia administrativa por medio del reclamo cuando se impugnan
actos administrativos de alcance general ya que de conformidad con lo dispuesto por el
art. 3 , inc. 2, CCAyT, ello es condicin para el ejercicio de la accin
contenciosoadministrativa (675) .
Asimismo, se destaca que "esta norma establece como presupuesto legal habilitante para
efectuar la impugnacin judicial directa del acto de alcance general la interposicin del
reclamo que la doctrina denomin impropio, para distinguirlo del reclamo
administrativo previo de la ley 3952 y de los arts. 30 a 32 del decreto-ley 19549/1972"
(676) .
2. Respecto del art. 24 , inc. b), que hace referencia a los actos de alcance general a los que
la autoridad de ejecucin haya dado aplicacin mediante actos definitivos y respecto de
los cuales se hubieren agotado sin xito las instancias administrativas, encuentra su
similar en el art. 3 , inc. 3, del CCAyT. La diferencia radica en que este ltimo prev
expresamente la impugnacin de actos definitivos o equiparables, disponiendo que para
los mismos es necesario el agotamiento de la instancia administrativa por medio de las
vas recursivas pertinentes. Con la frase destacada en ltimo lugar, se hace nuevamente
remisin a las disposiciones de la Ley de Procedimientos Administrativos local en igual
sentido que el mencionado para el inc. 1 del mismo artculo.
3. El art. 3 , inc. 4, del Cdigo de rito local contiene una disposicin original que no
encuentra su similar en forma expresa en la legislacin nacional, sino por interpretacin
jurisprudencial. Este artculo dispone que la impugnacin prevista para los supuestos del
inc. 3 del mismo artculo (o sea impugnacin de reglamentos o actos administrativos de
alcance general por va de actos de aplicacin) no habilita la revisin de actos de
aplicacin anterior no impugnados administrativa o judicialmente.

(663) Con contenido normativo, o sea que se integran al ordenamiento jurdico en cuanto crean,
declaran, modifican o extinguen situaciones jurdicas generales por su intermedio.

299

(664) Es as que un mismo supuesto puede actuar en forma dual, y compartir la esencia de un acto,
en parte y, por otra, poseer un carcter normativo.
(665) As se ha dicho que "El art. 24 , inc. a), de la ley 19549, permite la impugnacin judicial de
actos de carcter general aun cuando no hubiere habido aplicacin de su contenido normativo a
un caso particular, en la medida en que la afectacin sea real o potencial de un derecho subjetivo
de uno de los administrados comprendidos en l, se exhiba cierta e inminente, y haya habido
instancia administrativa desoda" (CNTrab., Sala V, 5/11/1979, "Walders Ltda. S.A. v. Estado
nacional Ministerio de Trabajo - D. N. de Delegaciones Regionales", BCNTrab.,
9803411); en el mismo sentido "Colegio de Escribanos v. Gobierno nacional Inspeccin
Gral. de Justicia" (CNFed. Contencioso administrativo, Sala II, 5/6/1984), LL, 1987A-655
(37.504S); ED, 112587 y "Azcona Tolentino y otras v. Estado nacional (Corte Suprema de
Justicia)" (CNFed CA, Sala III, 13/6/1995), LL, 1996-D-134. Respecto de la posibilidad de la
impugnacin administrativa de actos de alcance general la jurisprudencia tambin se ha
pronunciado afirmativamente: "Los actos administrativos de alcance general son impugnables
de modo directo en sede administrativa" (SC Mendoza, en pleno, 10/5/1991, "Recurso de
revocatoria v. Acordada 11883 " , LL, 1991C-280; DJ, 19912278).
(666) Se ha dicho que "Un acto administrativo de carcter general afecta un derecho subjetivo del
particular si se da a un individuo la posibilidad exclusiva de invocar una consecuencia
determinada ante la violacin por parte de la Administracin de un lmite legal establecido a su
actividad" (CNCiv., Sala H, 10/12/1996, "Leiva, Alicia I. v. Municipalidad de Buenos Aires",
LL, 1997C-444).
(667) PTN, Dictmenes, 235:143 (13/10/2000).
(668) La jurisprudencia anterior a la reforma constitucional de 1994 estableca como condicin de
legitimacin, la titularidad de un derecho subjetivo que resultara o pudiera resultar afectado en
forma actual o inminente por el acto general cuestionado, no siendo para ello suficiente el
cercenamiento de un inters legtimo. En ese sentido, ver la ya citada causa "Walders Ltda.
S.A." y tambin CNFed. CA, sala II, 5/6/1984, "Colegio de Escribanos v. Gobierno nacional
Inspeccin Gral. de Justicia", LL, 1987A-655 (37.504S), ED, 112587, as como CNFed.,
Sala II Contencioso-administrativa, 1/11/1979, "La Anunciada S.A. v. Instituto Nac. de
Vitivinicultura", LL, 1980A-484.
(669) La impugnacin directa del acto general es una va facultativa para el interesado, quien puede
optar por no utilizarla y atacar la aplicacin de tal acto en cualquiera de las oportunidades en
que sta se produzca (conf. CNACAF, Sala III, 15/5/1986, "Banco Comercial del Norte S.A. v.
Banco Central", LL, 1986-E-307).
(670) PTN, Dictmenes, 210:137.
(671) La notificacin del acto a la que aqu se alude, no puede ser suplida por la publicacin en el
Boletn Oficial si se trata de un acto de alcance general que contuviera a su vez un acto de
alcance particular. En este sentido ver CFed. CA, Sala IV, 4/9/1987, "Kestelboin, Mario J. v.
Gobierno nacional", LL, 1988A-296 (voto en disidencia del doctor Hutchinson).
(672) En rigor, debe comenzarse a computar el plazo a partir del da siguiente al de la notificacin.
(673) CSJN, 26/12/1997. Ver "Monges, Anala".

300

(674) As tambin, la jurisprudencia anterior a dicha reforma constitucional planteaba la postura


restrictiva en cuanto al alcance de la eventual invalidacin. En ese sentido, se ha dicho que: "El
conocimiento judicial de la legitimidad de un acto administrativo de carcter general y su
eventual revocacin, no debe conducir necesariamente a una invalidacin de carcter y efectos
generales para todos los casos; sino que, a semejanza de lo que ocurre con el control de
constitucionalidad de las leyes, la invalidez y desplazamiento puede limitarse al caso y al
administrado que la cuestione al considerar que le impone, en forma concreta, una conducta no
debida segn la ley formal"" (CNTrab., Sala V, 5/11/1979, "Welders Ltda., S.A. v. Gobierno
nacional Ministerio de Trabajo, D. N. de Delegaciones Regionales", BCNTrab., 9803411).
(675) CCAyT, CABA, Sala I, "Ramrez, Nicols Lorenzo v. GCBA s/empleo pblico", 9/4/2001,
expte. 135; "Bocai, Mnica Elena y otros v. GCBA - Secretara de Educacin del GCBA
s/empleo pblico, no cesanta ni exoneracin", del 21/8/2002, expte. 1031; "Garca Pereda,
Nlida Rosa v. GCBA - Secretara de Educacin del GCBA s/empleo pblico, no cesanta ni
exoneracin", 21/8/2001, expte. 909; Sala II, "Gardella, Jorge Luis v. GCBA s/empleo
pblico, no cesanta ni exoneracin", del 5/2/2002).
(676) CCAyT, CABA, Sala II, autos "Gardella, Jorge Luis v. GCBA s/empleo pblico", ya citado).

Artculo 25.- (Texto segn ley 21686 ). Plazos dentro de los cuales debe deducirse
la impugnacin (por va de accin o recurso)
La accin contra el Estado o sus entes autrquicos deber deducirse dentro del
plazo perentorio de noventa (90) das hbiles judiciales, computados de la
siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificacin al interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado
reclamo resuelto negativamente por resolucin expresa, desde que se notifique al
interesado la denegatoria;

301

c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a travs de actos


individuales de aplicacin, desde que se notifique al interesado el acto expreso que
agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vas de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos
fueren conocidos por el afectado.
Cuando en virtud de norma expresa la impugnacin del acto administrativo
deba hacerse por va de recurso, el plazo para deducirlo ser de treinta (30) das
desde la notificacin de la resolucin definitiva que agote las instancias
administrativas.
Concordancia LPACABA: no existe.
Concordancia CCAyT - CABA: art. 7 , 1 prr.
I. PLAZO DE CADUCIDAD PARA ACCIONAR CONTRA EL ESTADO
Uno de los recaudos previstos por el decreto-ley para impugnar judicialmente la
actividad administrativa, es que la demanda sea deducida dentro de los brevsimos plazos
fijados a tal efecto por el art. 25 , conforme a la reforma introducida por el decreto-ley
21686/1977 (677) .
Al vencimiento de stos, para muchos, el particular pierde -en principio- el derecho a
demandar al Estado (678) .
La falta de promocin de la demanda impugnatoria dentro del trmino establecido por el
decreto-ley, otorgara en consecuencia al acto administrativo el carcter de firme y
consentido, sustituyendo la norma precitada los plazos de prescripcin de los derechos de
fondo lesionados, por estos otros, muchos ms breves.
Segn lo expresara nuestra CSJN "los actos administrativos no impugnados
judicialmente en tales plazos devienen firmes e irrevisibles a pedido del interesado" (679)
.
Se ha entendido muchas veces que la fijacin de tales plazos obedece, en importantsima
medida, a razones de conveniencia: que la marcha de la Administracin no se vea
demorada como consecuencia de mantener sin limitaciones el derecho del particular a
solicitar la revisin del acto en cuestin y dar as certidumbre a terceros involucrados, en
el caso de que existan otros particulares afectados por el acto administrativo impugnado.
Se los justifica tambin sealando que son una derivacin de la presuncin de legitimidad
propia de los actos administrativos, que resulta necesario asegurar su estabilidad y dotar

302

de agilidad a la accin administrativa no obstaculizndola por intereses privados frente a


los fines pblicos comprometidos y la seguridad jurdica en juego (680) .
stos y otros argumentos han expresado la doctrina y jurisprudencia mayoritarias que,
debemos advertir al lector, aplican a rajatabla estos plazos sobre cuya dudosa
constitucionalidad no cabe sino seguir interrogndose en virtud de la plena vigencia de la
garanta de la tutela judicial efectiva.
Mxime si, como tambin se pretende en forma mayoritaria, se examinan con carcter
restrictivo las excepciones a la revocabilidad del acto administrativo nulo (como
expresamos en el comentario al art. 17 ) y se sostiene su imprescriptibilidad con apoyo en
el art. 27 del decreto-ley.
II. ACCIN Y RECURSO
El plazo previsto en la primera parte del art. 25 del decreto-ley, convive con otro plazo:
el previsto en el ltimo prrafo de dicha norma. La misma dispone que en los casos en
que por norma expresa la impugnacin del acto deba hacerse "por va de recurso" (681)
rige el plazo genrico de treinta das -salvo que las leyes especiales fijaran uno distintoque se computar desde la notificacin de la resolucin definitiva que agote las instancias
administrativas.
Entendemos que las leyes especiales que contra determinados actos administrativos
estatuye un "recurso de apelacin" directo por ante las Cmaras de determinado fuero,
constituye una restriccin ms al acceso al control judicial de la actividad administrativa.
Es importante aclarar que ninguna de estas leyes hace una clara caracterizacin del
recurso, por lo que el problema es usualmente tratar de interpretar el sentido que a ellas
debe darse. La interpretacin constitucional es obvia: dado que la Administracin no
ejerce -a nuestro criterio- jurisdiccin, mal puede haber recurso contra un acto suyo ante
la justicia: es siempre accin, con el amplio debate de hechos y de derecho que ello
supone.
La naturaleza de "accin" y no de "recurso procesal" que tienen las vas que varias leyes
declaran expeditas para llevar decisiones administrativas ante el Poder Judicial, ha sido
tambin declarada por la jurisprudencia (682) . La Corte Suprema ha dicho tambin que
aunque la ley usara el trmino "recurso", se trataba en realidad de una "accin
contenciosa" (683) .

303

Si de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema admitimos que el interesado


tiene derecho a tener "una instancia judicial al menos" (684) , es obvio que no podemos
reconocerle carcter de primera instancia a la actuacin administrativa y el limitado
carcter de apelacin procesal a la discusin que se realice en la instancia judicial; pues,
como tambin lo ha dicho la Corte, la instancia judicial en cuestin debe ser "adecuada y
suficiente", requisito que a nuestro juicio no satisface una mera apelacin en sentido
procesal. Por ello es que debe reconocrsele a tales supuestas "apelaciones" el carcter
amplio que le ha otorgado el precedente mencionado (685) , quedando claro que el
recurso extraordinario no es una instancia judicial suficiente y adecuada (686) .
En la prctica es de destacar que hay salas que tienen como norma abrir a prueba el
recurso (687) lo cual es encomiable y supera algunas de las observaciones
constitucionales al instituto (688) . Tambin cabe sealar que hay salas que dan traslado
al recurso que les es "elevado" por los rganos administrativos, para destacar su carcter
de parte demandada y no de instancia previa apelada; del mismo modo, tambin
condenan en costas a la Administracin cuando pierde el recurso directo.
Salvo entonces los procedimientos especiales que dan recursos llamados directos -antes
denominados de apelacin- ante la Cmara Federal u otras Cmaras contra actos
administrativos, la impugnacin de los actos administrativos en sede judicial se efecta a
travs de los medios procesales comunes (juicio ordinario de conocimiento). El art. 25
establece como plazo para ello el trmino de 90 das hbiles judiciales computados a
partir de la notificacin al interesado del acto que agote la va administrativa (o, en
verdad, como se aclara luego, a partir del da siguiente de practicada dicha notificacin).
En cuanto a la competencia, el criterio de que la competencia procesal administrativa
procede cuando la Administracin es parte no tiene ya andamiento (689) , tampoco el
doble requisito de que la Administracin sea parte y se aplique el derecho administrativo.
Ello es as pues la aparicin de los concesionarios y licenciatarios de servicios pblicos
importa un supuesto de materia procesal administrativa, sin la presencia de la
Administracin Pblica para todo lo que hace a la defensa del usuario y el consumidor
frente al prestador del servicio. El criterio rector es entonces la aplicacin del derecho
administrativo.
El tribunal que conoce de tales acciones se llama "de lo contenciosoadministrativo", pero
esta denominacin carece de otras proyecciones jurdicas ms all de definir la
competencia procesal administrativa, ya que tales jueces integran el Poder Judicial con
las mismas condiciones y atribuciones que los dems jueces y estn organizados de igual
forma.

304

III. EL PLAZO PARA DEMANDAR AL ESTADO POR VA DE ACCIN.


APLICACIN. EXCEPCIONES
A partir del plenario "Petracca" (690) , la CNACAF sent como doctrina legal que el
acto administrativo consentido no poda ser impugnado judicialmente.
Como consecuencia de ello comenz a intensificarse la distincin entre la va
impugnatoria -sujeta a los plazos de caducidad analizados- que se endereza a la
declaracin de ilegitimidad de un acto administrativo, de aquella que persigue la
reclamacin del reconocimiento de un derecho, basada en el art. 30 de la norma, en cuyo
caso tal plazo de caducidad no resultaba aplicable (691) . Esta distincin resultaba loable
y haba tomado cuerpo y cierto consenso en la doctrina y jurisprudencia al menos hasta
la reforma introducida al art. 31 del decreto-ley por la ley 25344 , que dispone la
aplicacin de los plazos del art. 25 en relacin a los actos que resuelven reclamos
administrativos en los trminos del art. 30 . Sobre el particular remitimos a nuestro
comentario al art. 31 .
La jurisprudencia, entonces, con pie en esta distincin entre la va impugnatoria y la
reclamatoria, se expidi -siempre con anterioridad a la reforma de la ley 25344 - a favor
de la inaplicabilidad del art. 25 en distintos supuestos.
A su turno, la CSJN sostuvo la inaplicabilidad de dicho plazo cuando se trata de la
denegatoria de un pedido de reconocimiento de actualizaciones, intereses o
indemnizacin, en el curso de un contrato administrativo. La Corte Suprema de Justicia
de la Nacin, con remisin al dictamen de la procuradora fiscal seal, en el caso
"Pensavalle" (692) , que toda vez que "la demanda (reclamo de crditos derivados de un
contrato de obra pblica) no comprende la impugnacin de un acto de alcance particular
[...] no est sujeta a los recaudos establecidos en el art. 23 del decreto-ley 19549/1972,
ni debe formularse dentro del plazo perentorio del art. 25 ", y que para habilitar la
instancia era suficiente efectuar nuevamente un reclamo administrativo, dirigido a la
autoridad ministerial competente, ya que el crdito no se haba an extinguido por la
prescripcin.
En el mismo sentido se expidi el Alto Tribunal en el caso "Mackentor" (693) . La actora
haba promovido demanda contra Obras Sanitarias de la Nacin para que le resarcieran
los daos y perjuicios derivados de la rescisin contractual por razones de oportunidad,
mrito y conveniencia de un contrato de obra pblica. La Sala III de la CNFed. CA
sostuvo que el acto rescisorio no haba sido impugnado en tiempo y forma y por lo tanto
interpret que era aplicable la doctrina sentada en el plenario "Petracca Hijos S.A. y otros
v. Estado nacional. Ente Autrquico Mundial 78" del 24 de abril de 1986. La Corte
Suprema revoc dicho fallo en tanto sostuvo que "la actora se ampara en la presunta

305

responsabilidad del Estado por su accionar legtimo, pues no pretende impugnar los
actos -o al menos as lo manifiesta- de Obras Sanitarias de la Nacin, sino que persigue la
reparacin de los daos y perjuicios causados por la actividad del ente estatal [...]. En
este sentido, cabe distinguir la va impugnatoria -que presupone el agotamiento de las
instancias administrativas reglamentadas en los arts. 23 y ss. de la ley 19549-, cuyo
resultado sera necesariamente la declaracin de ilegitimidad del acto administrativo, de
la reclamacin del reconocimiento de un derecho -aun originado en una relacin jurdica
preexistente- basada en lo dispuesto por los arts. 30 y concordantes de ese mismo cuerpo
legal, inclusive en los casos en que hubiese mediado reclamacin administrativa previa,
los que no estaran sujetos al plazo del art. 25 ".
Por su parte, si bien la CNFed. CA, mediante el plenario "Astarida" (694) haba
establecido en su oportunidad la doctrina segn la cual la impugnacin de las sanciones
de agentes de organismos militares, policiales y de seguridad se encontraba sujeta al
plazo de caducidad, el propio plenario diferenci entre las referencias al carcter
meramente subsidiario de las normas del decreto-ley contenidas en el ttulo I y el plazo
especfico previsto en el art. 25 para la presentacin de la demanda ante la justicia,
indicando que tales referencias no podan ser extendidas al proceso
contenciosoadministrativo contemplado en el ttulo IV (695) . El plenario "Astarida" fue
dejado sin efecto por el dictado in re "Marroquin Urquiola" del 14/9/2000 atento la
doctrina sentada por la CSJN en la causa "Tajes" del 31/3/1999 que consider
inaplicables al personal militar y de seguridad las disposiciones del decreto-ley (696) .
Tambin sostuvo la jurisprudencia la improcedencia del plazo indicado respecto de la
impugnacin de un haber previsional o su cuanta, en la medida en que los beneficios de
la seguridad social son irrenunciables y en el supuesto de jubilaciones, retiros y
pensiones, resultan imprescriptibles, sin perjuicio de lo que corresponda decidir respecto
de haberes devengados (697) .
IV. CMPUTO DEL PLAZO
Aun cuando el decreto-ley menciona que estos plazos corren, en el caso de la
impugnacin de los actos de alcance particular, "desde su notificacin al interesado" (art.
25 , inc. a]) tal precepto debe compatibilizarse con la exigencia de agotar la va
administrativa, introducida por el art. 23 , inc. a), del mismo decreto-ley. Por ello el
cmputo del plazo del art. 25 deber realizarse a partir de la notificacin del acto expreso
que agot la va administrativa.
Debe en esta instancia recordarse que frente a la notificacin de un acto administrativo
que no agota la instancia administrativa corresponde la interposicin del recurso

306

jerrquico dentro del trmino de 15 das -sin perjuicio de lo previsto por el art. 40 del
decreto 1759/1972 al que remitimos, so riesgo de considerarse consentido el acto e
insusceptible de revisin judicial la actividad administrativa desplegada, en interpretacin
que si bien no compartimos por considerarla inconstitucional, es la actualmente vigente
en la doctrina y jurisprudencia dominantes.
En caso de que se impugne en forma directa un acto de contenido general el plazo para
hacerlo comienza a computarse a partir de la notificacin al interesado del acto a travs
del cual se haya denegado el reclamo que resulta necesario interponer contra aqul.
Si se impugnare un acto individual de aplicacin del acto de alcance general, rige el
principio general segn el cual los plazos corren a partir del da siguiente al de la
notificacin del acto que agote la va administrativa.
Finalmente, se prev tambin que, en el caso de la impugnacin de las vas de hecho o
hechos administrativos, el plazo para impugnar corre desde que stos fueran conocidos
por el administrado (698) .
Cuando la Administracin no se expidiere en forma expresa y en consecuencia mediare
su silencio no comienza a correr, en principio, plazo alguno. Decimos "en principio" en
virtud de las dudas que genera la nueva redaccin del art. 31 a partir de la reforma de la
ley 25344 en relacin a los actos administrativos que resuelven reclamos
administrativos, para lo cual remitimos a lo dicho en el comentario a ese artculo.
Ello toda vez que considerar al silencio como denegatorio de la pretensin constituye un
derecho pero no una obligacin del particular afectado. Tal como lo analizamos al
comentar el art. 10 , la configuracin del silencio negativo no se configura en forma
automtica sino que es optativo para el administrado interpretarlo en tal sentido (para
algunos hasta el vencimiento del plazo de prescripcin del derecho de fondo, para
nosotros y conforme lo previsto por el art. 1 , apart. e], inc. 7, tal plazo se encuentra
interrumpido).
El plazo se computa siempre desde el da siguiente al de la notificacin del acto a
impugnar (art. 24 , Cd. Civil, y art. 156 , CPCCN). Si la notificacin se hubiere efectuado
un da inhbil, el plazo comenzara a correr a partir del primer da hbil siguiente.
Se cuentan por das hbiles administrativos o judiciales? En materia de recursos
administrativos el art 1, inc. e), apart. 2 del decreto-ley prev que se computan por das
hbiles administrativos.

307

El decreto-ley 21686 -a travs del cual se reform parcialmente el decreto-ley


19549/1972 - aclar expresamente que el plazo de 90 das previsto en el art. 25 se
computa por hbiles judiciales aun cuando omiti efectuar aclaracin alguna respecto del
de 30 das tambin previsto en el mismo artculo.
Obviamente, debe aplicarse igual criterio en tanto la instancia judicial es una va
autnoma de revisin. El mal denominado "recurso" tramita ante el Poder Judicial,
independiente del Ejecutivo y, por lo tanto, aun cuando se prevea un plazo mucho ms
reducido, sigue siendo un trmino procesal que se computa conforme las reglas propias
del mbito jurisdiccional.
El cmputo de estos plazos comprende das hbiles judiciales, debiendo descontarse los
das correspondientes a la feria judicial, feriados y aquellos declarados inhbiles, cumplido
lo cual se opera la caducidad del derecho de impugnar (699) .
En lo que respecta a la jurisprudencia, se ha sealado que cualquiera fuere el vicio del
acto que se alegue, el acto deber ser impugnado dentro del plazo del art. 25 (700) ,
postura que ha sido mantenida uniformemente por la jurisprudencia, pese a las
discrepancias doctrinales sobre el particular (701) .
Asimismo, la jurisprudencia ha sealado que los denominados reglamentos de necesidad
y urgencia no estn sujetos a los requisitos de habilitacin de la instancia judicial
previstos -para los actos administrativos de alcance general- en los arts. 24 y 25 . As se
sostuvo que dado el modo en que han sido regulados aquellos decretos -de excepcin- en
la norma introducida por la Convencin Constituyente de 1994 (art. 99 , inc. 3) y, en
particular, el ineludible sometimiento de la medida a consideracin excluyen la exigencia
de un tratamiento de la cuestin en sede administrativa como paso previo a su
impugnacin judicial y, consiguientemente, la sujecin del ejercicio de la accin al plazo
de caducidad fijado en el art. 25 del decreto-ley (702) .
Tambin se ha sealado que declarada la inconstitucionalidad de una norma, la accin
para demandar su nulidad es imprescriptible y mal puede ser neutralizada por un
denominado plazo de caducidad al cual se le pretende adjudicar una eficacia aniquilatoria
del derecho material en juego, indicndose que tal conclusin en absoluto comportaba
erigir una accin "a perpetuidad", pues, relativamente a las consecuencias patrimoniales,
siempre sera de aplicacin el plazo de prescripcin pertinente (703) .
V. FALTA DE IMPUGNACIN. EFECTOS

308

Vencido el plazo de 30 o 90 das se encuentra el interesado definitivamente privado del


derecho a impugnar el acto nulo? En otros trminos: prescriben en dicho plazo los actos
nulos, de nulidad absoluta e insanable?
Diversos argumentos nos permiten dar respuesta negativa a tal interrogante. El primero
est contemplado expresamente en el decreto-ley. El art. 27 diferencia por un lado los
"plazos para accionar" o impugnar los actos nulos de aquellos otros que corresponden
"en materia de prescripcin". De modo tal que para el decreto-ley los trminos
impugnatorios procesales (se los llame perentorios, de caducidad o de prescripcin) no se
vinculan con los que se computan para la prescripcin del acto nulo.
Ello permite afirmar que el legislador mantuvo en el art. 27 el mismo criterio que
sostuvo en los arts. 25 y 26 , pues no haba razn para modificar tal principio.
De modo que estimamos que el vencimiento de los plazos de 30 o 90 das ocasionar slo
en principio la prdida para el particular de la posibilidad de iniciar una accin judicial
impugnatoria a menos que se haya producido la suspensin o interrupcin de tal plazo o
pudiere impugnarse por otras vas y/o a travs de otros mecanismos. Pero la nulidad
seguir siendo imprescriptible.
Lamentablemente no es sta la tesis dominante jurisprudencial ni doctrinariamente, que
insiste en aplicar a rajatabla los plazos de caducidad que comentamos y aun verificar los
mismos de oficio (704) y previo a dar traslado de la demanda a la Administracin a pesar
de que nada impedira, a nuestro modo de ver, que la accin judicial se llevara a cabo
cuando no media oposicin expresa de la Administracin.
Desde otro punto de vista, el afectado tiene la posibilidad de interponer una denuncia de
ilegitimidad y la Administracin debe tratarla salvo que se encuentren excedidas
razonables pautas temporales. El remedio del recurso tardo tramitado como denuncia de
ilegitimidad es precisamente un mecanismo apto para hacer caer el acto nulo aun vencido
el plazo impugnatorio. Ms an: tramitada tal denuncia, parte de la doctrina, entre la que
nos contamos, entiende que no existe impedimento alguno para impugnar el nuevo acto
que se dicte resolviendo dicho tardo recurso. No es sta, de todos modos, la posicin que
sobre el tema sostiene la doctrina mayoritaria ni aquella en la que se enrola la
jurisprudencia actual vinculada al tema que ha decretado la irrevisibilidad del acto que
rechaza la denuncia de ilegitimidad (705) .
Ello a pesar de que el origen de la denuncia de ilegitimidad se sita en la doctrina de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin que introdujo este mecanismo como un medio para
otorgar flexibilidad al sistema de la perentoriedad de los plazos recursivos.

309

La interpretacin de la doctrina y la jurisprudencia en este tema se torna discriminatoria


en perjuicio del administrado y por ende susceptible de reproche constitucional, a ms
que recordemos que el art. 17 permite a la Administracin como principio -en tanto las
excepciones a la potestad revocatoria tambin se han interpretado restrictivamente como
sealamos en el comentario a los arts. 17 y 18 -, sin limitacin temporal alguna, decretar
la nulidad por s y ante s.
Finalmente existe en el Cdigo Procesal Civil y Comercial una previsin expresa que al
respecto admite la prrroga de tales plazos por acuerdo de partes y consiguientemente la
posibilidad de suspenderlos o interrumpirlos (art. 155 , CPCCN).
VI. LA CUESTIN DE LOS DAOS Y PERJUICIOS
En caso de que hubieren vencido los plazos para impugnar judicialmente un acto
administrativo, pueden no obstante reclamarse daos y perjuicios ocasionados por ste
aun cuando ya no se lo pueda atacar?
Un importante precedente lo sent en su oportunidad la CSJN a travs del fallo dictado
en la causa "Mackentor" (706) -que hemos comentado ms arriba- donde el reclamo se
vinculaba con la responsabilidad del Estado derivada de su accionar legtimo.
El actor no impugnaba la actividad administrativa, que era aceptada, y slo reclamaba
por los efectos que el acto produca. No se cuestionaba pues la legitimidad de acto alguno
sino el cumplimiento de uno de sus efectos.
En estos casos consider el mximo tribunal que la accin no se encontraba sujeta a los
plazos del art. 25 . Tambin la CNFed. CA, recordando la jurisprudencia sentada por la
CSJN en la mencionada causa "Mackentor", sostuvo que "cabe distinguir la va
impugnatoria que presupone el agotamiento de las instancias administrativas
reglamentadas en los arts. 23 y siguientes de la ley 19549, cuyo resultado sera
necesariamente la declaracin de ilegitimidad del acto administrativo de la reclamacin
del reconocimiento de un derecho basado en lo dispuesto por los arts. 30 y concordantes
del mismo cuerpo legal, inclusive en los casos en que hubiese mediado reclamacin
administrativa previa, los que no estaran sujetos al plazo del art. 25 de la citada ley"
(707) .
Debemos, sin embargo, tener en cuenta que dicha jurisprudencia es anterior a la reforma
del art. 31 al cual nuevamente nos vemos obligados a remitir al lector.

310

Una situacin particular se presenta cuando el reclamo de daos y perjuicios deriva


directa e inmediatamente de la nulidad de un acto administrativo.
Por un lado, la CSJN dijo que, en tales supuestos "...los actos administrativos no
impugnados judicialmente en el plazo que establece el art. 25 de la ley 19549 devienen
firmes e irrevisables a pedido del interesado debido a la caducidad operada... razn por la
cual en tal caso no es admisible la accin por cobro de pesos o el reclamo de los daos y
perjuicios basados en el accionar ilcito de la Administracin" (consid. 5). El mismo fallo
consigna que es sta "...una consecuencia lgica de la naturaleza accesoria -en el mbito
del derecho administrativo- de pretensiones como las antes indicadas respecto de la
accin de nulidad, en virtud de la presuncin de legitimidad que ostentan los actos
administrativos...". Por lo que, "...al no mediar declaracin de ilegitimidad no puede haber
resarcimiento o pago de sumas de dinero alguno pues falta la causa de tales
obligaciones..." (708) .
La CNFed. CA, a su vez, a travs del voto de la mayora de sus integrantes emitido en el
plenario dictado en la causa "Petracca" (709) , estableci como doctrina legal que "No es
admisible la accin por cobro de pesos o indemnizacin de daos sin impugnar, dentro
del plazo del art. 25 de la ley 19549, la legitimidad del acto administrativo que ha
desestimado la misma pretensin o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado".
La cuestin aqu desarrollada se presenta cuando no se ha cuestionado judicialmente en
tiempo oportuno una resolucin administrativa que se pretende nula pero se acciona por
los daos y perjuicios que dicho acto hubiera ocasionado.
Cierto sector de nuestra doctrina entiende en tal caso que no puede hacrselo a travs de
una accin de daos que de tal modo se transformara en un recurso indirecto contra un
pronunciamiento firme no impugnado.
Se sostiene as que si no se ha objetado la decisin irregular de la que se deriva el dao no
podra contradictoriamente reclamarse un dao que se derivara de un acto cuya validez
no fue objetada.
Se afirm en "Petracca" que no resultaba de aplicacin en el mbito del derecho
administrativo cierta doctrina proveniente del derecho privado segn la cual en algunos
supuestos el interesado tiene la posibilidad de solicitar la reparacin del dao sufrido
como consecuencia de un acto jurdico invlido sin solicitar su anulacin.
La doctrina legal entonces sentada ha sido objeto de algunos justificados reparos.

311

Creemos por nuestra parte, como acertadamente se ha sealado en forma coincidente


con el voto minoritario emitido en el mismo plenario "Petracca", que en ciertos casos la
accin resarcitoria "puede ejercitarse como sucednea de la de nulidad, cuando sta no es
procedente o cuando resulta imposible obtener las consecuencias propias de la nulidad...".
Si se cuestiona el acto invlido slo persiguiendo la reparacin de los daos y perjuicios
derivados de los efectos de tal acto, no es necesaria la declaracin de nulidad. "...Esto
ltimo con fundamento en la responsabilidad que nace de los actos ilcitos en los
supuestos contenidos en los arts. 1056 y sigs. del Cdigo Civil".
La jurisprudencia en general, sin embargo, ha adoptado la solucin que surge del voto de
la mayora en "Petracca", aun en aquellos fueros en que aqulla no resultaba de aplicacin
obligatoria (710) . En ese sentido el argumento que subyace es que la omisin del
afectado en impugnar el acto nulo impide que la Administracin lo revoque a pedido del
interesado.
Se sostuvo as que si resulta necesario atacar un acto administrativo y declarar su
ilegitimidad para el posterior reclamo de daos y perjuicios rige el plazo del art. 25 pues
de lo contrario se desconocera su vigencia efectiva (711) .
Un supuesto particular es aquel en el que el dao deriva de la irregular revocacin en
sede administrativa de un acto que goza de estabilidad. Alguna vez se ha entendido que
en este caso no se pierde el derecho a la indemnizacin en tanto no resulta menester
impugnar el acto revocatorio irregular sino slo reclamar los daos causados por la
privacin de derechos adquiridos al amparo de un acto anterior legtimo.
VII. PLAZO DE CADUCIDAD O PRESCRIPCIN. SE PUEDEN
INTERRUMPIR LOS PLAZOS DEL ART. 25 ?
La previsin contenida en el art. 25 ha generado una discusin doctrinaria acerca de si
tal plazo, as establecido, es un plazo de prescripcin o de caducidad (712) , a lo que los
tribunales han sealado que una vez que se encuentra expedita la va judicial, debe
interponerse la accin dentro del plazo perentorio de 90 das, caso contrario el
administrado no podr hacer valer su derecho por esta va. Dicho trmino -sostuvo la
Sala II de la CNFed. CA- lleva implcito la exclusin de otro mayor, puesto que se trata
de un plazo de caducidad propio del rgimen de revisin contenciosoadministrativo (713)
.
Los efectos de la interposicin de la accin respecto del plazo de los 90 das, ha sido
objeto de discusin, sobre la base de sostener que estos plazos podran ser objeto de

312

interrupcin o suspensin, para lo cual debera volver a analizarse el alcance especfico de


la naturaleza perentoria que el propio texto de la norma prev (714) .
La jurisprudencia -asimilando la discusin doctrinaria al respecto- sostuvo que, estando
interesado el orden pblico en la rpida definicin de la cuestin, las situaciones
individuales no pueden influir sobre el transcurso de los plazos de caducidad. A diferencia
de la prescripcin, no se funda en la presuncin de abandono voluntario del derecho, por
lo cual tampoco resulta relevante la conducta del particular que demuestra su falta de
consentimiento del acto (715) .
En este sentido, debe tenerse presente la circunstancia de que la propia norma prev, al
regular los defectos formales de los recursos, la interrupcin de los plazos (716) . Similar
resulta el caso en que, concretamente, el RLNPA admite la suspensin de los plazos de
caducidad ante el pedido de vista de las actuaciones administrativas, suspensin que
opera durante el tiempo que se conceda al efecto (717) .
VIII. OPORTUNIDAD PROCESAL PARA OPONER AL PROGRESO DE LA
ACCIN EL VENCIMIENTO DE LOS PLAZOS DEL ART. 25
El planteo referido a la posibilidad de los tribunales de oponer de oficio el vencimiento del
plazo de caducidad ha sido resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el
caso "Gorordo" (718) , en donde el Alto Tribunal -concordantemente con lo resuelto en
el plenario de la CNFed. CA, "Romero" (719) - modific la posicin adoptada en
"Construcciones Tadda" (720) y en "Cohen" (721) . En esta ocasin, la Corte resalt la
facultad del juez de primera instancia de examinar de oficio, antes de correr traslado de la
demanda de, a) el cumplimiento de los presupuestos procesales previstos por el derecho
para que el rgano judicial pueda examinar la pretensin en cuanto al fondo y, b) el no
vencimiento del plazo de la accin establecido en el art. 25 , sumado a c) la circunstancia
de no tratarse de la impugnacin de una resolucin desestimatoria de una denuncia de
ilegitimidad.
El cambio jurisprudencial se pretende sellar ahora con la reforma al art. 31 , ltimo
prrafo, introducida por la ley 25344 .
En relacin al momento para introducir la defensa de caducidad y sus consecuentes
efectos en la tramitacin de la causa, la jurisprudencia ha advertido que si bien al no
regularse en el estricto marco de los arts. 346 y 347 del CPCCN como excepcin de
previo y especial pronunciamiento (722) , no existe obstculo procesal que impida que la
caducidad de la accin contenciosoadministrativa pueda ser opuesta como excepcin o
defensa de fondo. Mas, por otra parte, seal que la habilitacin de la instancia es un

313

punto que nicamente se puede tratar antes de la apertura a prueba, por cuanto, de lo
contrario, se llegara a tramitar ntegramente el proceso para que en la sentencia
definitiva disponga, eventualmente, que la instancia no se encuentra habilitada, lo cual
comporta un autntico dispendio jurisdiccional (723) .
Claro est que ahora tenemos el art. 31 , ltima parte, del decreto-ley, por lo que el
planteo estatal de la falta de un presupuesto procesal obliga al juez a resolverlo aun
cuando la etapa previa donde se resuelve el incidente de la habilitacin de instancia ya
hubiera transcurrido.
Artculo 26
La demanda podr iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera
carcter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el art. 10 y sin
perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin.
Concordancia CCAyT-CABA: art. 7 , 2 prr.
La norma es una lgica consecuencia de lo expresado en el rgimen general del silencio
de la Administracin previsto por el art. 10 . De tal manera, ante la situacin en que la
Administracin no se expida en un asunto de su competencia, y -mediante el descripto
instituto del silencio- el acto "adquiera carcter definitivo", el acceso a la justicia quedar
condicionado solamente por los plazos de prescripcin. As fue considerado en la
jurisprudencia, donde se ha previsto que en los casos en que se configura el silencio
administrativo, resulta de aplicacin el plazo de prescripcin del art. 26 del decreto-ley
19549/1972 y no el de caducidad del art. 25 (724) . Este principio, sin duda colisiona con
la reforma del art. 31 tal y como lo exponemos en el comentario al mismo.
Ante la circunstancia de la inactividad de la Administracin -y los mecanismos que
produce la aplicacin del silencio-, el particular podr impugnar el acto denegatorio tcito
en los trminos del art. 23 , inc. c), y 24 , inc. a); siendo tambin posible la interposicin
del amparo por mora (art. 28 ), a efectos de obtener -si correspondiere- la intimacin a la
expedicin por parte del rgano administrativo, o bien la interposicin de una queja ante
el superior jerrquico (de conformidad a lo establecido en el art. 71 ).
La ley de presupuesto 24447 del ao 1995 -aunque en forma excepcional y en un
contexto de emergencia derivado de la sancin de la ley 23982 - estableci la caducidad y
prescripcin de las acciones y derechos de los crditos de causa o ttulo anterior al
1/4/1991. La norma obligaba a demandar judicialmente antes del 30/6/1995 o dentro

314

de los 90 das hbiles judiciales contados desde que se hubiere producido la denegatoria
tcita, segn lo que fuera posterior. La norma prevea en su art. 27 la inaplicabilidad para
estos supuestos del art. 26 del decreto-ley.
A su vez, en el decreto 852/1995 (reglamentario de la ley 24447 ) dispuso que la
interposicin de los recursos administrativos previstos en los arts. 94 y 100 del
Reglamento aprobado por el decreto 1759/1972 (t.o. 1991) y art. 4 del decreto
1883/1991 no interrumpa ni suspenda los plazos de prescripcin y de caducidad (art. 1
) (725) ; que lo prescripto en los arts. 25 y 26 de la ley 24447 no era de aplicacin a las
peticiones de pago relativas a obligaciones reconocidas y firmes en sede judicial o
administrativa (art. 2 ); y que, a efectos de lo dispuesto en el art. 10 del decreto-ley
19549/1972, se considerara solicitud de pronto despacho cualquier peticin que tendiera
a denunciar la mora administrativa para que comenzara el plazo tendiente a la
habilitacin de la negativa tcita (art. 3 ).
A los fines de analizar la constitucionalidad de la ley 24447 debera tenerse en cuenta
cierta jurisprudencia que sostiene que la ley de presupuesto no es el lugar jurdicamente
vlido para contener medidas que fueran ajenas a las estrictamente presupuestarias,
conforme surge expresamente de la prohibicin contenida en el art. 20 de la ley 24156,
de administracin financiera (726) .
Artculo 27.- Impugnacin de actos por el Estado o sus entes autrquicos; plazos
No habr plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes
autrquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripcin.
Concordancia CCAyT-CABA: No existe concordancia con norma alguna de la
Ciudad de Buenos Aires.
El art. 27 precepta que en caso de que el Estado o sus entes autrquicos (o
descentralizados) sean los demandantes, "no habr plazo para accionar" o, mejor dicho,
no habr otro plazo para accionar que el de prescripcin. Consecuentemente, el decretoley contempla una clara diferencia entre el Estado y el particular evidenciando, de
manera especfica, una de las prerrogativas de la Administracin.
La aplicacin de esta norma sin cortapisas en los casos de las denominadas "acciones de
lesividad" (art. 17 , in fine) resulta claramente discriminatoria en perjuicio del
administrado, en contraposicin a los exiguos plazos de los arts. 25 y 31 del decreto-ley.

315

(677) B.O., 25/11/1977.


(678) Doctrina de Fallos, 179:249 . Ver adems, entre otros, CSJN, "Alcntara Daz Colodrero, Pedro
v. Banco de la Nacin Argentina" . LL, 1997-A-71. Esta doctrina ha sido recientemente aplicada en
la causa "Politis, Menelao Spiridon v. Instituto de Vivienda de la Fuerza Area s/empleo pblico",
CNFed. CA, Sala III, 11/8/1999.
(679) Doctrina de Fallos, 179:249 . Ver adems, entre otros, CSJN, "Alcntara Daz Colodrero, Pedro
v. Banco de la Nacin Argentina" , 20/8/1996, LL, 1997-A-71.
(680) Ver as, entre otros, "Alcntara Daz Colodrero" , ya citado, "Serra" (LL, 1995-A-401),
"Gypobras" , CSJN, 5/4/1995, LL, 1995-E-473; CSJN, "Ramrez, Alfredo v. Gobierno nacional",
Sala III, CNCAF, 8/7/1980, Boletn Cmara Nacional en lo CA Federal, julio 1980-73-196. La
CSJN consider as que la institucin de breves plazos de caducidad se justifican en la necesidad de
dar seguridad a los actos administrativos. En el primero de los fallos mencionados se afirm incluso
para rechazar la posibilidad de demandar los daos y perjuicios derivados de un acto cuya
ilegitimidad no ha sido declarada que "ello importara un atentado contra la seguridad jurdica".
(681) Vanse, al respecto, las leyes 24065 y 24076 , entre otras. Una muestra de su alcance y aplicacin
es la causa CNACAF, Sala I, ""Edenor S.A. - Res. 1183/99"" , del 14/11/2000, en la que se recept
la perentoriedad del plazo de caducidad previsto en la ley correspondiente.
(682) CNT, Sala II, LL, 99-287/8, "Plotnicoff Uliansky", 1959.
(683) Fallos, 183:389 .
(684) Fallos, 247:646 , "Fernndez Arias", 1960.
(685) Fallos, 247:646 , "Fernndez Airas", 1960.
(686) Fallos, 247:646 , "Fernndez Airas", 1960 y "Giroldi", CSJN, 7/4/1995, RAP 215, pg. 153.
(687) CNFed. Cont. Adm., Sala V, "Banco Regional del Norte v. BCRA", LL, 1997-D-667.
(688) Resta la discriminacin que supone el no contar con una segunda instancia ordinaria.
(689) Al menos en el mbito federal. Por el contrario, el CCAyT de la CABA ha determinado en su art.
2 que es causa contenciosoadministrativa toda aquella en que una autoridad administrativa
legitimada para estar en juicio sea parte.
(690) CNACAF en pleno, del 24/4/1986, LL, 1986-D-10.
(691) As fue previsto ante la hiptesis de la solicitud de un reconocimiento del derecho a la percepcin
de una diferencia salarial resultante de la aplicacin de un decreto, sin cuestionarse la validez de ste
(cfr. causas C.286.XXIII, "Conafer", CSJN, Fallos, 314:802 , del 13/8/1991; S.164.XXII,
"Schneider de Guelperin", CSJN, Fallos, 314:1147 , del 24/9/1991; A.103.XXIV "Adn", CSJN,
Fallos, 315:2346 , del 6/10/1992; S.182.XXIV, "Serra", CSJN, LL, 1995-A-401, Fallos, 316:2454 ,
del 26/10/1993 y "Nobile, Jorge Jacinto v. A.N.S.S.A.L. s/empleo pblico" , CNACAF, Sala I, del
20/2/1997.

316

(692) Fallos, 312:2150, del 9/11/1989.


(693) Fallos, 312:1017 , del 27/6/1989.
(694) CNFed. CA, en pleno, "Astarida, Carlos Alberto" , del 6/11/1986.
(695) As, la Sala III de la CNFed. CA, receptando estos conceptos, sostuvo, en el caso "Ucha, Jos
Ricardo" , del 6/10/1992 que cuando no se cuestionan aspectos concernientes al derecho a percibir
haber de retiro o su cuanta "cuestiones stas excluidas del alcance del plazo de caducidad fijado por
el art. 25 del decreto-ley 19549/1972 (CSJN, 10/3/1988, "Bagnat" )", sino que se pretende la
anulacin del dictamen de la Junta de Calificaciones de la Polica Federal que declar al actor inepto
para el servicio, corresponde la aplicacin del art. 25 del decreto-ley 19549/1972, de conformidad a
lo resuelto por dicha Sala el 12/11/1985, in re "Contreras" (LL, 1/6/1989, y en el plenario del
"Astarida").
(696) Fallos, 322:555 , especialmente consid. 9.
(697) Conf. CNFed. CA, Sala III, in re "Molina de Berilatti, Esther v. E.N. - M. de Defensa", del
21/6/1990; "Salinas, ngel D. v. E.N. (E.M.G.E.)" e "Iglesias, Julio A. v. E.M.G.E." , del
22/8/1996 y 3/10/1996, respectivamente, y CNACAF, Sala I, "Maldonado, Horacio A. v. E.N. M. de Defensa, E.M.G.E. s/personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg." , del 28/8/1997.
(698) Vase, al respecto, CNFed. CA, Sala I, "Domnguez, Vicente Ramn v. E.N. (Cdo. en Jefe del
Ejrcito) s/personal militar y civil" , del 15/10/1996.
(699) Ello, en los trminos expuestos por la CNFed. CA, Sala II, en la causa "Iate S.A. v. E.N.- Fuerza
Area - M. de Defensa s/contrato de obra pblica" , del 18/6/1996.
(700) Doctrina sentada por la CNFed. CA, Sala III, en la causa "Gimnez Vega" , del 1/9/1981.
(701) Ver CNFed. CA, Sala III, "Salinas ngel Daro" , del 22/8/1996 y CNACAF, Sala I, "Urien,
Julio Csar", del 30/5/1993, "Campos, Ramn Agustn v. E.N. - E.M.G.E.", del 30/6/1998 y
"Prol, Antonio" , del 23/9/1998.
(702) CNFed. CA, Sala IV, "Fernndez, Horacio Ezequiel v. PEN -MEOySP- Dec. 290/1995 ,
s/empleo pblico", del 9/2/2000.
(703) Conf. CNFed. CA, Sala V, "Majchrzak, Jorge E. v. E.N. (P.E.N.) s/empleo pblico" , del
20/9/1996. Ver en igual sentido, Sala V del fuero, in re "Prez" , del 20/9/1996; "Snchez", del
30/9/1996.
(704) CSJN, in re "Gorordo", LL, 1997-D-714. Igual doctrina surge del voto de la mayora de la
CNFed. CA emitido en el plenario "Romero".
(705) CSJN, in re "Gorordo".
(706) Fallos, 312:1017 . Y adems, CNFed. CA, Sala I, 18/11/1997, "Espeche, Mercedes S. v. Estado
Nacional - Ministerio de Defensa - Direccin de Bienestar s/daos y perjuicios". "Aun cuando la
actora no manifieste expresamente que demanda la declaracin de ilegitimidad del actor que la
separ del cargo en el ao 1994, tratndose de una ex empleada que fue declarada cesante de
conformidad con lo establecido en el art. 33 , inc. 1, aps. m) y n) del decreto 2355/1973,
reglamentario del Estatuto del Personal Civil de las Fuerzas Armadas, ley 20239 , no puede
prosperar la accin por daos y perjuicios ya que no impugn dentro del plazo de 90 das

317

establecido en el art. 25 de la ley 19549 (aplicable a dicho personal...) la sancin que la separ del
cargo, que es "de conformidad con el escrito de demanda", la causa de la obligacin de reparar los
daos y perjuicios que reclama en esta accin" (consid. 6). Esta doctrina ha sido acogida
nuevamente en forma reciente por la Sala III de la CNFed. CA en la causa "Politis, Menelao
Spiridon v. Instituto de Vivienda de la Fuerza Area s/empleo pblico" en la cual se indica "Los
actos administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que establece el art. 25 de la ley
19549, devienen firmes e irrevisables a pedido del interesado debido a la caducidad operada, razn
por la cual, en tal caso, no es admisible la accin por cobro de pesos o el reclamo de daos basados
en el accionar ilcito de la Administracin. Dicha conclusin es una consecuencia lgica de la
naturaleza accesoria "en el mbito del derecho administrativo" de pretensiones como las antes
indicadas respecto de la accin de nulidad, en virtud de la presuncin de legitimidad que ostentan
los actos administrativos, por cuyo mrito se presume que toda la actividad de la Administracin
guarda conformidad con el ordenamiento jurdico, presuncin que subsiste en tanto no se declare lo
contrario por el rgano competente; y que, al no mediar declaracin de ilegitimidad no puede haber
resarcimiento o pago de suma de dinero alguna pues falta la causa de tales obligaciones (conf.
CSJN, "Alcntara Daz Colodrero, Pedro" , del 20/8/1996; en igual sentido "Nava", del
20/8/1996; Sala I, "Espeche" (aqu precedentemente citado), del 18/11/1997; Sala IV, "Benedicto"
, del 24/3/1998)" (consid. IV).
(707) "Sacoar S.A. v. Direccin Nac. de Vialidad", del 7/4/1999, en Suplemento de Jurisprudencia de
Derecho Administrativo del 17/9/1999.
(708) CNFed. CA, Sala V, in re "Alcntara Daz Colodrero, Pedro v. Banco Nacin" , del 20/8/1996,
LL, 1997-A-71.
(709) LL, 1986-D-10.
(710) CSJN, "Alcntara Daz de Colodrero, Pedro" , del 20/8/1996; en igual sentido, "Nava", del
20/8/1996; CNFed. CA, Sala I, "Espeche" , del 18/11/1997; Sala IV, "Benedicto" , del 24/3/1998 ;
Sala III, "Politis, Menelao Spiridon", del 11/8/1999, citadas precedentemente.
(711) CNFed. CA, Sala III, 1/9/1981, causa "Gimnez Vega, Clara v. Comit Federal de
Radiodifusin" , ED, 97-285. "El art. 25 de la ley 19549, no resulta inconstitucional en tanto y en
cuanto establece un perodo razonable para plantear la impugnacin judicial, atendiendo a la
especfica necesidad de salvaguardar la ejecutoriedad de los actos administrativos y sin perjuicio de
los plazos de prescripcin de los derechos, que por otra va se puede intentar hacer valer".
(712) Discusin fomentada incluso por lo preceptuado en el art. 27 de la presente, en el que se hace
referencia a un expreso plazo de prescripcin.
(713) CNFed. CA, Sala II, "Musso, Araceli", del 20/8/1981, JA, 1982-II-118 , y "Faggionatto, Ildrs
Efran v. E.N. (Congreso Nac.)" , del 17/3/1992. Ver, en el mismo sentido, Sala II, 28/2/1995,
"Cervera, Hctor Jos y otro v. A.N.A. (resolucin 1203/93 )" .
(714) As, la jurisprudencia, en el caso CNACAF, Sala III, "Saguier, Marcelo H." , del 9/8/1994 seal
que tratndose de un plazo de caducidad "art. 25 del decreto-ley 19549/1972", salvo disposicin
legal en contrario, no resultaba, en principio, susceptible de ser interrumpido ni suspendido. Sin
embargo, al planteo de la accin de amparo considerado oportuno poda asignrsele virtualidad de
interrumpir el cmputo del plazo de que se trata. Ver tambin, Sala III, "Ramrez" del 8/7/1980 y,
ms recientemente, "Verdes, Antonio v. E.N. - M. del Interior - PFA", del 26/10/1999.

318

(715) CNFed. CA, Sala I, "Pini, Leonardo Alfredo v. P.E.N. - M. de Defensa (FF.AA.) s/daos y
perjuicios", del 24/2/2000.
(716) Ver art. 1 , inc. e), ap. 7.
(717) Confr. RLNPA, art. 76 .
(718) CSJN, 4/2/1999, G.1530.XXXII, "Gorordo Allaria de Kralj, Hayde Mara v. Estado nacional
(Ministerio de Cultura y Educacin) recurso de hecho", Fallos, 322:73 .
(719) CNFed. CA, en pleno, "Romero, Gerardo v. E.M.G.E", del 15/4/99, JA 1999-III-122 .
(720) Fallos, 315:2217 .
(721) Fallos, 313:228 .
(722) Contrariamente a lo que ocurre en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires que regula
en forma expresa y como de previo y especial pronunciamiento la excepcin de inadmisibilidad de
la accin contenciosoadministrativa en el art. 282 , inc. 1), del CCAyT.
(723) Ver CNFed. CA, Sala I, "Todone, Federico Jorge v. E.N. "E.M.G.E." s/personal militar y civil de
las FF.AA. y de Seg." , del 26/9/1996 y, del mismo Tribunal "Unysis Sudamericana", del
30/9/1994.
(724) CNFed. CA, Sala I, "Mundo, Antonio v. E.N. - M. de Cultura y Educacin y otro s/empleo
pblico" , del 25/2/2000. Ver, tambin, CSJN, in re "Ledesma", del 22/4/1980.
(725) Al respecto, se ha sealado que dentro de la inteligencia que corresponde asignar al dispositivo
previsto en la ley 24447, el art. 26 slo se refera a la caducidad del procedimiento, en los mismos
trminos de lo dispuesto en el art. 1 , inc. e), ap. 9 del decreto ley 19549/1972 y no a la caducidad o
prescripcin de la accin, contemplada en el art. 25 de aqulla, y 25 , inc. a), y 31 . En ese contexto,
la caducidad del procedimiento en relacin al trmite del expediente del reconocimiento de la deuda
consolidada se produjo a los sesenta das hbiles posteriores a la entrada en vigencia de la ley, y no
antes, esto es, a contar desde la ltima actuacin til, puesto que, de no entenderse as, se estara
atribuyendo a la ley 24447 un efecto retroactivo del que carece (del voto del Dr. Coviello, en la
causa CNACAF, Sala I, "Buxadera Ackerman S.A. [BASA] v. M. de Defensa - Dir. Gral. de
Fabricaciones Militares s/contrato administrativo" del 28/12/1999).
(726) Vase, CNACAF, Sala I, "Osses, Miguel ngel y otros v. E.N." , del 11/10/1996, voto del Dr.
Coviello, "Fernndez Prini, Roberto J. v. PEN" , del 26/11/1996, "Abbott Laboratorios Argentina
S.A. v. E.N. - MSyAS" , del 2/10/2001, y Sala V, in re "Frigorfico Cristal S.A. v. MSyAS" , del
18/6/1998.

319

Artculo 28.- (Texto segn ley 21686 ) Amparo por mora de la Administracin
El que fuere parte en un expediente administrativo, podr solicitar judicialmente
se libre orden de pronto despacho. Dicha orden ser procedente cuando la
autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de
no existir stos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable
sin emitir el dictamen o la resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el
interesado. Presentado el petitorio, el juez se expedir sobre su procedencia,
teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente
requerir a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije,
informe sobre las causas de la demora aducida. La decisin del juez ser
inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere
evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si
correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las
actuaciones en el plazo prudencial que se establezca segn la naturaleza y
complejidad del dictamen o trmites pendientes.
Concordancia CCAyT-CABA: No existe concordancia con norma alguna de la
Ciudad de Buenos Aires. Ver nuestro comentario al presente artculo, punto VIII.
I. EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIONAR Y OBTENER UNA
RESPUESTA EN UN TIEMPO RAZONABLE
Hemos tenido oportunidad de sealar al amparo por mora como uno de los instrumentos
tendientes a contrarrestar el arma ms fuerte que tiene la Administracin contra el
administrado en el procedimiento administrativo: la demora y la inercia.
Este instrumento refuerza su respaldo constitucional a partir de la reforma de 1994 como
modo efectivo de garantizar el "derecho de peticin" en los trminos del art. XXIV de la
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (727) cuya jerarqua
constitucional surge del art. 75 , inc. 22, de nuestra Constitucin, y los arts. 14 y 18 de la
misma en cuanto consagran el derecho de "peticionar a las autoridades". Aun con

320

anterioridad a esta consagracin constitucional expresa, la jurisprudencia haba advertido


que el derecho a peticionar no se agota en el hecho de que el ciudadano pueda pedir sino
que exige una respuesta (728) . A partir de 1994 se ratifica esta definicin que ya es
reflejada por la jurisprudencia (729) .
El instituto del "amparo por mora" se erige entonces como uno de los modos de hacer
efectivo este derecho permitiendo a los interesados acudir a la va judicial para que se
emplace a la Administracin a los fines de que se expida en forma expresa con respecto a
su solicitud (730) como alternativa al silencio como denegacin tcita (731) . Otro de los
medios previstos por la reglamentacin tendientes a hacer efectivo este derecho, pero ya
de ndole administrativa, es el de la reclamacin en queja (art. 71 del Reglamento) (732) .
II. PROCEDENCIA
1. Omisiones contra las cuales procede
La norma es clara en punto a que este remedio procede tanto en relacin a la mora de la
Administracin en emitir dictmenes como en dictar actos administrativos de mero
trmite o definitivos (733) .
Ello en tanto el objeto de la presente accin no es el libramiento de una orden judicial
para que la Administracin se expida de manera determinada, sino nicamente para que
lo haga en forma expresa sin indicar el sentido del pronunciamiento de trmite o de
fondo en que deba hacerlo (734) .
Para evaluar la procedencia de esta accin es necesario entonces constatar nicamente la
existencia de una peticin y de la expiracin del plazo previsto -o uno razonable en caso
de no existir plazo expreso- sin que la Administracin hubiera dado curso al trmite o
resolucin requerida (735) . El informalismo que rige el procedimiento administrativo,
hace que esta accin sea procedente aunque el escrito presentado en sede administrativa
adolezca de defectos formales, bastando que el mismo contenga en forma clara la
pretensin (736) . Esto significa asimismo que la mora de la Administracin no puede
justificarse en la improcedencia de la peticin del administrado, aun la deducida ante
rgano incompetente (737) , ni en la necesidad de proceder a la verificacin de
documentacin o escasez de personal (738) , ni en la prdida del expediente (739) , ni en
el hecho de haberse "reencauzado" el procedimiento mediante la emisin de un acto
preparatorio (740) . Tampoco "justifica" la mora, el hecho que el administrado hubiera
consentido la paralizacin del expediente administrativo, en tanto ello no purga la
conducta irregular de la Administracin, siendo una facultad del administrado decidir en
qu momento exigir que la misma se expida (741) . Siguiendo este orden de ideas el

321

organismo demandado debe ser aquel ante quien se dirigi la peticin (742) . Se ha
considerado, sin embargo, que el amparo por mora resulta improcedente cuando la
peticin de que se trata fue correctamente provista aunque no resolvi el requerimiento
por razones consideradas imputables al administrado (743) . Tampoco, como referiremos
luego, podra la Administracin justificar su demora alegando la existencia de silencio
administrativo.
2. La cuestin de "urgir un pago"
A pesar de la amplitud de la norma, en jurisprudencia que no compartimos, se ha
limitado la procedencia del amparo por mora en diversos casos en donde se ha
considerado que la peticin del administrado se encontraba destinada a "urgir un pago"
(744) .
La cuestin adquiere relevancia actual, particularmente en relacin a los trmites
administrativos generados con motivo del pago de crditos consolidados reconocidos
administrativamente (leyes 23982 y 25344 ). Entendemos que algunos fallos recientes
aprehenden correctamente el problema (745) aceptando la procedencia de esta accin en
el marco de tales procedimientos.
3. Legitimacin activa
En principio est legitimado para ensayar la presente accin quien es "parte" en el
procedimiento administrativo en los trminos del art. 3 del decreto 1759/1972. Desde ya
cualquier restriccin que en otro tiempo pudiere haberse ensayado pretendindose
limitar la procedencia de este remedio nicamente a quien alegare un "derecho subjetivo"
-por considerarse este remedio propio del mbito judicial y por lo tanto excluyente de la
tutela del "inters legtimo" contemplado en el mbito del procedimiento administrativose encuentra hoy da sobradamente superado a la luz de lo previsto por el actual art. 43
de la Constitucin de 1994.
De cualquier forma, a estarse al fundamento constitucional al que nos hemos referido, la
circunstancia de depender la procedencia de la presente accin de la constatacin de una
situacin objetiva de demora, y el alcance limitado de la orden judicial de pronto
despacho que se limitar a indicar el plazo dentro del cual deber expedirse la autoridad
en cuestin sin indicar el sentido en que corresponde pronunciarse, entendemos que se
encuentra legitimado para interponer la misma todo aquel que hubiera formulado ante
una autoridad administrativa una peticin sobre la cual no hubiera obtenido una
resolucin expresa dentro del plazo previsto o uno razonable de existir tal previsin,
independientemente de la calificacin del inters en juego (746) .

322

4. Legitimacin pasiva: rgano contra el cual corresponde dirigir la accin


El amparo por mora procede contra cualquiera de los poderes del Estado, inclusive en su
mxima jerarqua, con la aclaracin de que en el caso de los poderes Judicial y Legislativo
procede solamente cuando actan en ejercicio de funcin administrativa. De la misma
manera resultar viable contra los actos de autoridades independientes, como la
Auditora General de la Nacin o el Defensor del Pueblo de la Nacin. La jurisprudencia
se ha pronunciado tambin a favor de su procedencia frente a la demora del Colegio
Pblico de Abogados en expedirse sobre la habilitacin en la matrcula requerida por un
letrado (747) .
Ahora bien, tratndose de una pretensin dirigida contra la Administracin centralizada,
entendemos que la personalidad jurdica queda subsumida dentro de la personalidad
atribuida al Estado nacional argentino por el art. 33 , inc. 1, del Cdigo Civil (748) .
Siguiendo este criterio debera bastar la notificacin al Estado nacional para que la accin
resulte procedente, siendo la determinacin del rgano al cual en definitiva corresponda
intervenir una cuestin de distribucin interna de competencias administrativas. La
cuestin atinente a que no corresponde al juez del amparo por mora expedirse sobre la
procedencia sustancial de la peticin debera refrendar este criterio. Sin embargo, cierta
jurisprudencia parece perfilar el criterio contrario disponiendo que, en el amparo por
mora, la accin slo procede contra el rgano institucin y no contra la persona jurdica
de la cual el rgano es parte sin personalidad jurdica propia (749) .

III. LAS VAS DE LOS ARTS. 10 Y 28 NO SON EXCLUYENTES


No obstante operar en el mbito judicial, el amparo por mora es "funcional" al
procedimiento administrativo, y constituye una herramienta que de ninguna manera
debe ser confundida con el silencio administrativo -alternativa a favor del particular y no
de la Administracin- (750) , ideada para impedir que la mora de la Administracin se
convierta en una negacin al acceso jurisdiccional para el administrado.
Deben distinguirse entonces claramente la "opcin" del administrado de procurar a
travs del mecanismo previsto en el art. 10 la configuracin del silencio como negativa
de la Administracin, lo cual constituye una garanta a favor del mismo, de su derecho a
obtener un pronunciamiento expreso de la Administracin frente a sus peticiones en el
marco de un procedimiento administrativo y como correlato frente a su derecho a
peticionar. Ambas vas no son incompatibles ni excluyentes y, en consecuencia, no es
necesario, previo a acudir a la accin prevista en el art. 28 , solicitar pronto despacho
administrativo (751) , y tampoco torna improcedente esta accin el hecho de haberse

323

solicitado el mismo previamente, encontrndose configurado el silencio administrativo


(752) . As, entendemos que ha quedado superada cierta jurisprudencia de la Cmara
Civil que propiciaba la doctrina de la "exclusin" de las vas de los arts. 10 y 28 (753) .
En el mismo sentido, consideramos que el remedio del art. 71 del decreto 1759/1972 no
impide recurrir luego por la va de la norma que comentamos (754) .
Por ltimo, la Administracin no puede ampararse en el silencio pretendiendo que
resolvi el asunto de esa forma (755) .
IV. COMPETENCIA
Si bien cierta jurisprudencia ha propiciado que resulta competente el Tribunal al que
correspondera conocer en relacin a la peticin o trmite que se ha omitido proveer
(756) , entendemos que el amparo por mora de la Administracin es de la competencia
llamada contenciosoadministrativa, puesto que la evaluacin de si existe o no demora
irrazonable de la Administracin, cae inevitablemente en el campo del derecho
administrativo (757) . Se ha sostenido asimismo que al no establecer el art. 28 del
decreto-ley 19549 cul es el juez competente para impartir la orden judicial de pronto
despacho, para definir la competencia contenciosoadministrativa debe analizarse la
subsuncin del caso al derecho administrativo (758) . Por ltimo es dable sealar que se
ha aceptado la procedencia de esta accin en el mbito del Tribunal Fiscal de la Nacin
(759) .
V. PROCEDIMIENTO
A pesar de que la norma que comentamos provee un procedimiento que entendemos
sobradamente preciso, la prctica judicial indica que es comn que los magistrados de
primera instancia dispongan en su primera providencia la aplicacin en forma supletoria
del decreto-ley 16986 . La cuestin no es menor y se encuentra ntimamente vinculada a
otras dos que siguen suscitando controversia: el rgimen de costas y el de la apelabilidad
de las resoluciones que se dictan durante el proceso.
No compartimos -con parte de la jurisprudencia- la aplicacin supletoria de dicha
normativa (760) que por otra parte ha quedado superada a la luz de la reforma
constitucional de 1994. Entendemos entonces que el procedimiento debe atenerse a las
previsiones del propio art. 28 del decreto-ley 19549 y supletoriamente regirse por las
normas del CPCCN (conf. asimismo art. 106 , decreto 1759/1972) (761) .

324

Iniciada la accin corresponde al juez expedirse inaudita parte sobre la viabilidad formal
de la misma. Si la acepta ordenar requerir el informe previsto en la norma dentro del
plazo que tambin fijar al efecto, habiendo la jurisprudencia considerado que tal
requerimiento resulta imperativo en caso de decretarse la admisibilidad formal de la
accin (762) . La norma prev asimismo la inapelabilidad de esta decisin (763) .
Contestado el requerimiento, o vencido el plazo para hacerlo, el juez dictar sentencia sin
ms trmite.
VI. ALCANCE DE LA SENTENCIA. EVALUACIN DE LA MORA. COSTAS
Como ya se adelantara, el alcance de la sentencia a dictarse se limitar nicamente a fijar
un plazo para el dictado del dictamen o resolucin de que se trate, sin indicar el sentido
en que deber resolverse (764) . Verificada la morosidad el juez fija el plazo para que la
Administracin se expida (765) , siendo la fijacin de dicho plazo discrecional para el
Tribunal (766) atendiendo a la naturaleza y complejidad de los trmites pendientes.
En cuanto al momento en que debe evaluarse la mora, la jurisprudencia ha entendido que
debe ser el de sentenciar (767) .
No compartimos este criterio. La prctica indica que las ms de las veces la
Administracin intenta evitar la sentencia condenatoria emitiendo el acto o dictamen
dentro del plazo otorgado por el juez para evacuar el informe sobre la demora. De esta
manera, y con base en el criterio jurisprudencial indicado -en punto al momento en que
corresponde evaluar la mora-, generalmente al sentenciar el juez considera que la
cuestin ha devenido "abstracta".
Idntica solucin se ha adoptado cuando el acto haba sido dictado con anterioridad al
inicio de la accin pero el mismo no haba sido notificado al administrado quien toma
conocimiento de su existencia en el marco o con posterioridad a iniciada la misma (768) ,
o cuando si bien la Administracin al contestar su informe alega que la accin es
improcedente, pues por ejemplo sostiene que se trata de urgir un pago, acompaa la
resolucin que resuelve el reclamo (769) , situaciones en las que de ninguna manera
podra concluirse en el "rechazo" de la accin.
Si la cuestin ha o no devenido abstracta no revestira mayor importancia, si no fuera
porque inveterada y reiteradamente parte de la jurisprudencia insiste, en estos casos, en
imponer las costas en el orden causado, sea por aplicacin supletoria del art. 14 del
decreto-ley 16986 -que consideramos inaplicable en la especie (770) - o por considerar
que no ha existido parte "vencida" en los trminos del art. 68 del CPCCN. Incluso

325

aquellas salas que se han pronunciado a favor de la aplicacin supletoria del CPCCN,
cuando en primera instancia se dispuso la aplicacin supletoria del decreto-ley 16986 y la
sentencia declar abstracta la cuestin, confirman la imposicin de las costas en el orden
causado dispuestas por el a quo con fundamento el art. 14 del decreto-ley 16986 por
considerar que tal aplicacin supletoria fue consentida por las partes y no puede ser
revisada por aplicacin del principio de preclusin procesal (771) . No compartimos esta
apreciacin teniendo en cuenta que la aplicacin supletoria del decreto-ley 16986 que
pudiera disponerse en primera instancia y como primera providencia difcilmente podr
ser "cuestionada" por el administrado a quien seguramente se le opondrn las
previsiones del art. 15 del propio decreto-ley 16986.
La aplicacin de las costas en el orden causado cuando la Administracin ha dado motivo
para la interposicin del amparo por mora -por no haber resuelto dentro del tiempo legal
o razonable la peticin- entra en contradiccin con la jurisprudencia que acertadamente
apunta que es un derecho bsico del individuo el que se resuelvan fundadamente sus
peticiones. Por ms que las costas en el amparo por mora sean insignificantes como
injustamente lo son, debe condenarse en costas a la Administracin que no resolvi y
notific el acto antes de la iniciacin del amparo por mora. Cierta jurisprudencia ha
comenzado a receptar este criterio aplicando las costas a la Administracin no slo
cuando se hace lugar a la accin sino cuando la sentencia declara "abstracta" la cuestin,
rechazndose la tesis de la inexistencia de parte vencida, pues cuando la Administracin
expide o notifica el dictamen o decisin dentro del plazo para contestar el informe
previsto, no cabe duda de que la accin tuvo "xito" en tanto se constituye en causa
directa del actuar administrativo (772) .
Finalmente, el criterio de exonerar a la Administracin de las costas cuando la misma se
expide dentro del plazo otorgado para contestar el informe, conspira contra la eficacia y
la legalidad del actuar administrativo. Ello en tanto las ms de las veces a fin de evitar la
imposicin de las costas se emiten -dentro del trmino sealado- actos acabadamente
nulos, lo cual debera impedir al juez considerar "abstracta la cuestin".
VII. APELABILIDAD DE LA SENTENCIA. CUMPLIMIENTO. ASTREINTES
La sentencia de primera instancia que resuelve sobre la existencia o no de mora de la
Administracin es apelable (773) tanto por el administrado como por la Administracin solucin que se impone como razonable sin que ello importe entrar a discurrir sobre la
bilateralidad o unilateralidad del proceso de amparo por mora-.
En cuanto al plazo dentro del cual corresponde interponer el recurso y en tanto
entendemos corresponde la aplicacin supletoria del CPCCN, correspondera estarse al

326

plazo de cinco das previsto por el art. 244 de dicho Cdigo. As lo ha considerado la
jurisprudencia cuando el juez de grado no haba establecido al iniciar el proceso la
aplicacin supletoria del decreto-ley 16986 (774) .
En cuanto al recurso de inaplicabilidad de ley, la procedencia del mismo ha sido
rechazada en relacin a la sentencia que resuelve un amparo por mora por considerarse
que la misma responde a cuestiones de hecho ajenas al mbito de dicho recurso (775) .
En cuanto al cumplimiento de la sentencia condenatoria, entendemos que la "obligacin
de resolver" es obligacin de resolver conforme a las normas de procedimiento: previo
dictamen legal del servicio de asesoramiento permanente, y previo informe en su caso;
con una adecuada motivacin. El juez no debera tener por cumplida la sentencia si el
acto que se emite no rene tales recaudos de validez, independientemente de la validez
del objeto del acto, que en general no se considera materia del amparo por mora -como
ya explicramos-.
Por ltimo, e independientemente de lo antedicho, entendemos que no debe dudarse
acerca de la potestad del Poder Judicial de disponer medidas tendientes a obtener el
efectivo cumplimiento de la sentencia dictada en el amparo por mora mediante la
imposicin de astreintes en caso de incumplimiento de la condena por parte de la
Administracin (776) a lo que entendemos no obsta la previsin del art. 29 del decretoley 19549, habindose considerado -en jurisprudencia que no compartimos- que las
mismas cesan con el dictado del acto aun cuando no se haya notificado la resolucin (777)
.
VIII. EL AMPARO POR MORA EN EL MBITO DE LA CIUDAD
AUTNOMA DE BUENOS AIRES
1. Generalidades. Procedencia
A diferencia de lo que sucede en el mbito nacional, en la Ciudad de Buenos Aires no
existe norma alguna que regule el amparo por mora. Ni la Ley de Procedimientos
Administrativos (dec. 1507/1997 ), ni el Cdigo Contencioso Administrativo y
Tributario de la Ciudad (ley 189 ) regulan en sus disposiciones el instituto de amparo por
mora, a pesar de lo cual, los Tribunales en lo Contencioso Administrativo y Tributario
han admitido su procedencia con fundamento constitucional sobre la base de lo
prescripto en el art. 14 de la Constitucin local que instituye la accin de amparo "contra
todo acto u omisin de autoridades pblicas" y del art. XXIV de la Declaracin de los

327

Derechos del Hombre, lo que autoriza a interpretar que esa accin procede cuando la
Administracin omite su deber de pronunciamiento expreso (778) .
Por otro lado, cabe recordar que el citado deber de pronunciamiento expreso viene
impuesto por los arts. 2 , 26 , inciso a), y el art. 100 de la LPACABA; el primero de estos
artculos prescribe que el ejercicio de la competencia constituye una obligacin del
rgano competente. El art. 26 de mencin en su inciso a) establece como deber del
rgano administrativo competente el de decidir los expedientes cuando se encuentren en
estado de resolver. A su vez el antedicho art. 100 precepta que "los recursos deben
proveerse y resolverse...".
Por lo dems, es claro que la Administracin Pblica de la Ciudad de Buenos Aires (779)
recibe reclamos de sus habitantes ante los cuales debe pronunciarse en trmino. Al
respecto, los arts. 10 de la LPACABA y 8 del Cdigo Contencioso Administrativo y
Tributario -que regulan los supuestos de silencio o ambigedad de la Administracindisponen que, frente a las pretensiones que requieren un pronunciamiento concreto, si las
normas especiales no prevn un plazo determinado para resolver, ste no puede exceder
de sesenta das. En este sentido, se ha dicho que "constituye una obligacin legal de la
autoridad expedirse segn lo normado en los arts. 2 , 25 y 26 , inc. a), de la LPACABA,
en los plazos previstos legalmente y/o en tiempo razonable, segn las circunstancias y
complejidad del caso" (780) . Por aquellas razones se ha esclarecido que frente a la
demora de la Administracin en pronunciarse sobre la pretensin del particular, ste
puede elegir entre dos soluciones: a) considerar que se ha resuelto tcitamente en su
contra (salvo que exista disposicin expresa que otorgue al silencio sentido positivo) o b)
solicitar en sede judicial una decisin expresa y concreta sobre el objeto del
procedimiento (781) .
No cabe duda pues de que existe el deber de pronunciamiento expreso de los rganos y
funcionarios competentes de la Administracin Pblica de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, como tampoco existe duda de "que el administrado tiene el correlativo
derecho al pronunciamiento expreso" que tiene su raz en la garanta constitucional de la
inviolabilidad de la defensa y del debido proceso adjetivo consagrado en el art. 13 , inc. 3,
de la CCBA.
En este sentido se ha decidido que los actos preparatorios de la voluntad administrativa
no resuelven la peticin del accionante, dado que subsiste la necesidad de conocer el
resultado de la gestin administrativa, mantenindose en tal caso la mora de la
Administracin (782) , que slo cesa con el dictado del acto pertinente. Por otra parte, el
archivo de las actuaciones sin haberse resuelto el reclamo planteado por el ciudadano, no
puede considerarse una respuesta vlida de la Administracin Pblica. En efecto, la
autoridad competente debe resolver las peticiones, reclamaciones, denuncias de los

328

administrados y dicha obligacin no puede darse por cumplida a travs de actos tcitos o
implcitos. La obligacin de resolver del Estado integra la garanta del debido proceso
adjetivo, tal como se encuentra reconocido en el art. 22 , inc. f), apartado 3), de la
LPACABA (783) .
En algunos casos ante la reticencia de la Administracin para expedirse mediante el
correspondiente dictado del acto administrativo, los tribunales han ordenado a la
autoridad pblica que resuelva el reclamo o expediente administrativo en un plazo
determinado, bajo apercibimiento de aplicar sanciones conminatorias por cada da de
retardo (784) .
2. Procedimiento aplicable. Costas
En cuanto al procedimiento a aplicar, los Tribunales Contencioso Administrativos de la
Ciudad de Buenos Aries optaron por aplicar las previsiones del decreto-ley 16986 , pero
exclusivamente en lo referente a los aspectos procesales o de trmite, adaptando las
normas que regulan el amparo a las particularidades del instituto del amparo por mora,
excluyendo, entonces, por ejemplo, la aplicacin del art. 14 de aquel decreto-ley en lo
relativo a la imposicin de las costas (785) .
Ambas salas de la Cmara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad,
en reiterados pronunciamientos, han rechazado expresamente la aplicacin del art. 14 de
la "ley" de amparo. Sobre el particular se ha sealado que si bien dicha preceptiva es
aplicable en materia de procedimiento ante la ausencia de otra norma que regule de
modo expreso el instituto del amparo por mora, en lo relativo a las costas, en tanto se
trata de una cuestin sustantiva, cual es la afectacin del patrimonio de quien tuvo que
iniciar una accin a los fines de lograr el restablecimiento de su derecho a obtener una
respuesta expresa de las autoridades, corresponde aplicar el principio general prescripto
en el art. 62 del Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario, que consagra que las
costas deben ser impuestas a quien con su incumplimiento ha dado origen al litigio (786)
.
Por ello, aun en aquellos casos en que la cuestin deviniera abstracta por haber cumplido
la Administracin con la orden judicial de pronunciarse durante el proceso, las costas
habrn de serle impuestas siempre que de las constancias de la causa surja que se
encontraba en mora en la oportunidad de interponerse la demanda, por aplicacin del
principio objetivo de la derrota en juicio (art. 62 , CCAyT) (787) .
De este modo, la imposicin de costas constituye un resarcimiento por los gastos
efectuados por quien se vio obligado a desarrollar una actividad para sustentar su postura
u obtener el reconocimiento de su derecho, toda vez que la exclusiva negligencia de la

329

Administracin habra sido la que provoc el inicio, la tramitacin de la accin y el


devengamiento de los gastos correspondientes, que no se podrn imponer al demandante
so pretexto de posiciones doctrinarias (788) . Atento a ello, si la Administracin al ejercer
su derecho de defensa al momento de presentar el informe pertinente demuestra la
ausencia de mora y se allana a la pretensin dando cumplimiento a su deber dentro del
plazo correspondiente, podr eximirse de costas, pues habr quedado demostrado que no
dio causa a la promocin de la accin (arg. art. 64 , CCAyT) (789) .
Artculo 29
La desobediencia a la orden de pronto despacho tornar aplicable lo dispuesto por el art.
17 del decreto ley 1285/1958.
Concordancia CCAyT-CABA: No existe concordancia con norma alguna de la Ciudad
de Buenos Aires. Ver nuestro comentario al art. 28 28, punto VIII.
Esta sancin "especfica" -en virtud de la cual se dispone que toda falta en que incurran
ante los tribunales nacionales funcionarios y empleados dependientes de otros poderes u
organismos del Estado nacional o provincial, actuando en su calidad de tales, ser puesta
en conocimiento de la autoridad superior correspondiente a los mismos a los efectos de la
sancin disciplinaria que proceda- entendemos que en nada obstar a la aplicacin de
"astreintes" en caso de incumplimiento de la sentencia. De la misma manera
corresponder tambin remitir las actuaciones a sede penal si la Administracin luego de
resolver se alza contra la sentencia suspendiendo los efectos del acto dictado por orden
judicial.

(727) "Derecho de peticin: Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier
autoridad competente, ya sea por motivo de inters general, ya de inters particular, y el de obtener
pronta resolucin".
(728) CNFed. CA, Sala IV, 29/7/1988, "Chavas S.A.", LL, 1988-E-87. En el mismo sentido, PTN,
Dictmenes, 210:355: "Es un principio aceptado que ante cualquier peticin o presentacin de un
particular, resulta obligatorio para la Administracin expedirse sobre tal peticin o recurso "en
sentido amplio", tal como lo prescriben los arts. 1 , incs. a) y f), de la Ley de Procedimientos
Administrativos, y 4 de su Reglamento.
(729) CNFed. CA, Sala IV, 7/3/2002, "Igarreta S.A. v. M. de Salud s/amparo por mora" : "El "derecho
de peticin" no se agota con el hecho de que el ciudadano pueda pedir, sino que exige una respuesta.
Frente al derecho de peticin se encuentra la obligacin de responder. Ha de recordarse que en el
artculo XXIV de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre "cuya
jerarqua constitucional le fue acordada en el art. 75 , inc. 22, del nuevo texto de la Carta Magna" al

330

reiterarse el reconocimiento del derecho a peticionar a las autoridades, se impone a stas el deber de
una pronta resolucin. En sntesis, del derecho constitucional de "peticionar a las autoridades" (arts.
14 , 18 y 75 , inc. 22, CN) surge que la Administracin tiene la obligacin de expedirse
expresamente respecto de las peticiones formuladas por los particulares y, consecuentemente, que a
stos les asiste el derecho a que aqulla resuelva su peticin, ya sea rechazando o reconociendo su
pretensin".
(730) CNFed. CA, Sala IV, 24/7/1992, "Meza, Oscar R. v. Min. de Cultura y Educacin s/ amparo por
mora" : "Por la va del amparo por mora se posibilita que quien es parte en el procedimiento
administrativo acuda a la va judicial para que se emplace a la Administracin a los fines de que se
expida en forma expresa con respecto a su solicitud".
(731) CNFed. CA, Sala IV, 30/4/1992, "G. M. y J. de P. C.", "Alpargatas S.A.I.C. v. E.N. (Min. de Econ.
y Obras y Serv. Publ.) s/amparo por mora" : "El administrado tiene derecho a una resolucin
expresa de la Administracin por ser la alternativa del silencio como denegacin tcita, prevista en
el art. 10 de la ley 19549, una opcin otorgada al particular (CSJN, 26/12/1978, "Galian" y Fallos,
293:460; C. Fed. Mendoza, 4/11/1975, "Lucero", LL, 1976-B-56)".
(732) CNFed. CA, Sala III, 6/10/1998, "S.I.P.E.D.Y.B. (Sindicato del Personal de Dragado y B. v. Dir.
Nac. de Vas Navegables s/ amparo por mora" : "Frente a la tardanza de la Administracin en
expedirse respecto de las pretensiones del administrado, ste puede optar entre urgir en sede
administrativa (conf. art. 71 decreto 1759/72) o por va judicial una decisin expresa sobre su
derecho (art. 28 , ley 19549) o tener por configurado el silencio habilitante de la instancia judicial
(conf. art. 10 , dem) esta Sala, in re "Correyero", del 12/3/1987, y sus citas)" (consid. V).
(733) CNCiv., Sala F, 8/3/1999, "Penthause S.A. v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires", LL, 1999E-903 (41.880-S) - DJ-2000-1-671: "El amparo por mora se aplica a cualquier peticin formulada
en sede administrativa cuya resolucin sufra dilacin excesiva, sin que a ello obste la naturaleza del
pedido. Ello es as, desde que a travs de esta va, no se est requiriendo a la Administracin un
pronunciamiento favorable al interesado, sino que tiende nicamente a proteger el derecho del
administrado de obtener una resolucin concreta y fundada emitida por la Administracin, con
prescindencia del resultado de dicho pronunciamiento".
(734) CNFed. CA, Sala III, 25/11/1986, "Nez, Graciela Elsa v. Ferrocarriles Argentinos s/amparo
por mora" y "Albornoz, Enrique v. E.F.A. s/amparo por mora"; CNCAF, Sala I, 19/12/1996,
causa 15.247/96, "De la Fuente, Miguel . v. Jefe Estado Mayor General del Ejrcito s/amparo
por mora" .
(735) CNCiv., Sala J, 25/10/1995, "Kremer, Sara v. Municipalidad de Buenos Aires" , LL, 1997-D-827.
(736) CNFed. CA, Sala II, LL, 1997-A-81, "Rodrguez Fuchs", CNFed. CA, Sala IV, 24/8/1992,
"Meza, Oscar Ramn v. Min. de Cultura y Educacin s/amparo por mora".
(737) CNFed. CA, Sala I, 7/9/2000, "Pietroboni, Armando E. v. COMFER s/ amparo por mora" .
(738) CNFed. CA, Sala IV, 29/7/1988, "Chavas S.A.", LL, 1988-E-87.
(739) CNFed. CA, Sala I, 26/2/1998, "Genoud de Camus, Ana Mara v. E.N. - M. del Interior,
s/amparo por mora" .
(740) CNFed. CA, Sala II, 22/8/2000, "Alpargatas Calzados S.A. (T.F. 13541-A) v. DGA" .

331

(741) CNFed. CA, Sala V, 10/2/1999, causa 24.639/98, "Orazi, Norberto Luis v. COMFER s/amparo
por mora" .
(742) CNFed. CA, Sala I, "Marconi, Bruno J. v. Ministerio de Salud y Accin Social - PEN, s/amparo
por mora" . "En la medida en que la solicitud cabeza del expediente administrativo, no obstante ser
el PEN el competente para otorgar la licencia (art. 39 , ley 22285), se present ante el COMFER, el
que constituye una persona jurdica distinta, y no habiendo an sido elevadas las actuaciones al
Poder Ejecutivo nacional, no puede considerarse que ste se encuentre en mora, debiendo en tal
caso la actora haber dirigido la accin contra el COMFER a fin de que dicho organismo elevara las
actuaciones" (CNFed. CA, Sala I, 9/11/1999, "Universidad Blas Pascal v. PEN, s/amparo por
mora" ).
(743) CNFed. CA, Sala IV, causa "Chaves, Luis Ernesto v. Estado nacional (Jefe EMGE) s/amparo por
mora"": ""Se consider improcedente la accin pues la demandada acredit haber provedo el
pedido de vista, aunque intimando al accionante a denunciar domicilio real y constituir domicilio
legal. La Cmara consider bien proveda la peticin frente a la omisin del administrado"".
(744) El origen de la exclusin de este "tipo" de peticiones del mbito del amparo por mora parece tener
origen en un pronunciamiento de la CNFed. CA, Sala III, 7/11/1986, in re: "Ortiz, Marta Rosa v.
Estado nacional "Gendarmera Nacional" causa 21.686". Se trataba en la especie de la demora en
proveer un emplazamiento a la Gendarmera Nacional para comenzar el pago de una pensin
acordada. Sin embargo, la cuestin fue luego utilizada con los ms dismiles alcances. Por ejemplo
se ha considerado que se trataba de "urgir un pago" la peticin tendiente a la liquidacin de
diversas sumas adeudadas y la no emisin de las resoluciones que imponan la ley 23982, art. 1 , inc.
b), decretos 2140/91 y 211/91, art. 8 . (CNFed. CA, Sala III, 5/9/1996, "Dolomita S.A. v. Estado
nacional - M. de Defensa s/amparo por mora" . Aunque debe hacerse notar que en el caso la
Cmara consider que del anlisis de las actuaciones administrativas no se adverta la existencia de
"mora"). En el mismo sentido se rechaz una accin de amparo por mora que haba ordenado al
Ministerio de Economa a expedirse en un reclamo incoado por requerimiento de pago, aunque la
Cmara aclar que ello no impeda al actor recurrir a la va prevista por el art. 1639/1993 (CNFed.
CA, Sala V, 4/10/1995, "El Comercio Ca. de Seg. Aprima Fija S.A. v. E.N. Seccin Unidad de
Consolidacin de Deuda Pblica s/amparo por mora" ).
(745) "La accin deducida no se encuentra destinada a obtener un pago, o lo que es lo mismo la entrega
de los bonos de consolidacin de que se trata, sino que su objeto consiste en obtener que la DGI
proceda a dar cumplimiento a un trmite cual es la remisin a la Secretara de Hacienda del
Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos de los formularios de Requerimiento de
Entrega en los trminos en que lo dispone el art. 3 de la resolucin de ese Ministerio nro.
1140/1992, sin que a tal conclusin obste el hecho de que se trate de un paso previo y necesario
para arribar a aquel pago, en tanto lo que se requiere no es que se libre orden de pronto despacho a
efectos de que se proceda a tal pago..." (CNFed. CA, Sala I, 10/4/2001, "Promeco S.A. v. AFIP DGI s/amparo por mora"). En el mismo sentido CNFed. CA, Sala III, 23/12/1999, "Giro
Construcciones S.R.L. v. E.N. - FF.AA. s/amparo por mora". Sin embargo se ha admitido la accin
de amparo por mora cuando se trata de peticiones destinadas a la liquidacin y pago de diferencias
salariales reconocidas en sede administrativa (CNFed. CA, Sala IV, 16/11/1993, "Gramajo, Rosa
v. E.N. - Min. de Cultura y Educacin" ).

332

(746) CNCiv., Sala H, 27/5/1997, "Cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, que invoque un
derecho subjetivo o un inters legtimo as como tambin aquellos a quienes el acto a dictarse
pudiere afectar en sus derechos subjetivos o intereses legtimos, y que se hubieran presentado en el
expediente administrativo, pueden ocurrir ante la justicia mediante el amparo por mora, debiendo
acreditar la mera situacin objetiva de la mora administrativa, es decir que la Administracin dej
vencer los plazos "fijados o razonables", sin emitir el dictamen o la resolucin "de mero trmite o de
fondo" que requiriera el interesado". CNFed. CA, Sala III, 10/3/1999, "Empresa Sans v. Comisin
Nac. de Regulacin de Transporte", LL, 2000-D-868: "Resulta procedente la accin de amparo por
mora prevista en el art. 28 de la Ley de Procedimientos Administrativos si la Comisin Nacional
de Regulacin de Transporte incumpli su obligacin de resolver oportunamente las denuncias
contra tres empresas de transporte de pasajeros planteadas por la actora, no siendo causales
idneas de eximicin de responsabilidad las sucesivas modificaciones, traslados y transformaciones
de ese organismo ni la inexistencia de perjuicio alguno para el accionante". En contra: CNFed. CA,
Sala I, 7/9/2000, "Yanov, Eduardo Ral v. Instituto Nacional de Accin Cooperativa y Mutual
s/amparo por mora" : "... El actor como ciudadano puede presentar denuncias para hacer conocer
una irregularidad o la violacin que ha cometido la Administracin pero no tiene ni accin ni
recursos, actos que presuponen un derecho jurdicamente protegido que hacer valer"; CNFed. CA,
Sala III, 10/9/1992, "Italconstruct S.I.R.P.S.A. v. B.C.R.A. s/amparo por mora" niega
legitimacin activa para promover la accin de amparo por mora a quienes peticionan movidos por
un inters simple.
(747) CNFed. CA, Sala III, 14/4/2000, "L., R.E. v. Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal",
LL, 2000-F-640.
(748) CNFed. CA, Sala V, 13/12/1995, "Flores, Orlando del Valle y otros v. E.N. - PEN, s/amparo por
mora" .
(749) CNFed. CA, Sala I, 29/4/1997, "Niers de Pereyra, Ana M. v. Ministerio de Defensa", LL, 1998A-295; CNFed. CA, Sala V, 4/4/1997, "Fernndez Vital, Hiplito v. EMGE", LL, 1997-F-288,
contrariamente a lo sostenido en "Flores" (ver cita precedente) en donde consider vlida la
defensa ensayada por el EN en la accin de amparo por mora aun cuando no era el rgano
institucin contra quien se haba dirigido la misma rechazando de esta manera la falta de
legitimacin pasiva invocada por la accionante.
(750) CNFed. CA, Sala IV, 1/3/2001, "El Santiagueo SRL v. EN - Secretara de Transporte, resol.
267/99 s/amparo por mora" : "El silencio es una garanta a favor del administrado que slo debe
considerarse configurada cuando el interesado "tras cumplir con los requisitos previstos en el art.
10 , L.N.P.A." decide tener por denegada su peticin e iniciar la pertinente accin judicial".
(751) CNFed. CA, Sala IV, 16/11/1993, "Gramajo, Rosa v. E.N. (Min. de Cultura y Educacin)" : "...a
efectos de la interposicin de una accin de amparo por mora, no constituye requisito la previa
interposicin de un pedido de pronto despacho en sede administrativa".
(752) CNFed. CA, Sala IV, 1/3/2001, "El Santiagueo SRL c/E.N. - Sec. de Transporte, resol. 267/99
s/amparo por mora".
(753) La jurisprudencia reflejaba un dismil tratamiento de la cuestin por parte de las Salas de la
Cmara Civil.
(754) CNFed. CA, Sala III, 1/11/1994, "Jauregui, Pedro F. v. Estado nacional", LL, 1995-C-136.

333

(755) CNFed. CA, Sala II, 20/12/1994, "Bustos, Antonio M. v. Estado nacional - Jefe del Estado
Mayor Gral. del Ejrcito", LL, 1995-D-312; CNFed. CA, Sala II, 19/11/1992, "Fernndez Moran,
Marcela v. Ministerio de Educacin y Justicia s/amparo por mora" .
(756) CNFed. CA, Sala II, 17/7/1997, "Ma Ju v. Registro Nacional de las Personas s/amparo por
mora" ; Sala II, 2/2/1992, "Creantex S.A. v. D.G.I. s/amparo por mora" .
(757) CNFed. CA, Sala II, "Fernndez", DJ, 1997-2-938.
(758) En el mismo sentido, CNFed. CA, Sala III, 6/7/1993, "Pustilnik, Hctor R. v. Banco Central" LL,
1994-C-567, J. Agrup., caso 9735.
(759) CNFed. CA, Sala I, 21/8/2001, "Magneti Marelli Argentina v. DGA", DJ 2002-1-131 (en el caso
se trat de la demora del Fisco en resolver un pedido de repeticin ante la DGA, lo que motiv la
interposicin de un amparo por mora ante el Tribunal Fiscal). En el mismo sentido, CNFed. CA,
Sala II, 22/8/2000, "Alpargatas Calzados S.A. v. D.G.A." , LL, 2001-B-495 (se consider
procedente el amparo por mora interpuesto con la finalidad de que el Tribunal Fiscal de la Nacin
ordene a la D.G.A. sustanciar y resolver recursos ante ella promovidos).
(760) CNFed. CA, 20/10/1988, "De Abreu de Beronio, Marta N. v. Estado nacional - Ministerio de
Educacin y Justicia", LL, 1989-E-287: "Es procedente la aplicacin de la ley anloga slo donde
existe una laguna legal, no siendo concebible que una ley que restringe un derecho o establece una
excepcin sea llamada, so pretexto de laguna legal, para restringir un derecho distinto "o el mismo
en diferentes circunstancias", o extender la excepcin en otros supuestos, pues la amplitud del
derecho de que se trate o las hiptesis no contempladas por la ley de excepcin, tienen respaldo
normativo en la ley que reconoce a aqullos o en la regla general en que se subsumen stas".
(761) En el mismo sentido: CNFed. CA, Sala IV, 1/3/2001, causa 8932/00, "El Santiagueo SRL v.
E.N. - Secretara de Transporte - res. 267/99 s/amparo por mora" ; Sala V, 3/3/2000, causa
32.445/99, "Varini, Carlos Norberto v. CNRT - Actuacin 3083/99 s/amparo por mora". En
contra: CNFed. CA, Sala I, 19/12/1996, causa 14.167/96, "Marconi, Bruno Jorge v. M. de Salud y
Accin Social - PEN s/amparo por mora" ; Sala II, 19/10/1993, causa 19.991/93, "Reschini, Jos
Luis v. ME y OSP s/queja" .
(762) CNCiv., Sala L, 20/9/1996, "A.F.S. de Agustn Francisco Scordamaglia v. Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires" , LL, 1998-C-936.
(763) CNFed. CA, Sala IV, 27/2/1992, "Becerra de Gonzlez, Gustavo A. v. P. J. de la Nacin (Secr. de
Superintendencia Adm. CSJN) y otro s/amparo por mora" .
(764) CNFed. CA, Sala III, 23/11/1999, causa 15.600/99, "Consejo Profesional de Agrimensura de la
Pcia. de Bs. As. v. Universidad Tecnolgica Nacional s/ amparo por mora" .
(765) CNFed. CA, Sala V, 19/7/1995, causa 24.639/98, "Orazi, Norberto Luis v. COMFER s/amparo
por mora" .
(766) CNFed. CA, Sala III, 30/5/2000, "Podest, Mario J. v. E.N. "MSyAS" s/amparo por mora",
causa 31.507/99; CNFed. CA, Sala V, "Wolcken, Rodolfo C. v. Estado nacional", LL, 1998-E-539.
(767) CNFed. CA, Sala III, 23/5/1995, causa 48.075/94, "Verloy S.A. v. Direccin Nacional de
Migraciones s/amparo por mora" , CNCAF, Sala II, 12/7/1990, "Geotcnica Cientec S.A. v.
ENTel", LL, 1990-E-87.

334

(768) CNFed. CA, Sala II, 26/10/1999, "Ale, Guillermo (TF 11832-A) v. DGA", CNFed. CA, Sala III,
22/2/1996, "Bonfiglio, Miguel A. v. Jefe de la Polica Federal", LL, 1997-B-405.
(769) CNFed. CA, Sala III, 26/6/2001, Expte. 14373/00, ""Schmidt, Mara Catalina de Itat v. EN - M.
de Cultura y Educacin s/amparo por mora".
(770) CNFed. CA, Sala I, 20/10/1988, "De Abreu de Beronio, Marta N. v. Estado nacional -Ministerio
de Educacin y Justicia", LL, 1989-E-287: "No se cumple en el supuesto de mora de la
Administracin, la tlesis de la excepcin incluida en el art. 14 de la ley 16986, pues en dicho caso
la dispensa de las costas est dirigida a estimular la voluntaria satisfaccin, por la demandada, de la
pretensin sustantiva deducida por el amparista, siendo distinta la situacin del particular que, por
causa de la renuencia de la Administracin, debe recurrir a los estrados de justicia para obtener una
orden de pronto despacho "de ndole netamente procedimental" a fin de que la autoridad
administrativa se expida, ya sea en forma favorable o contraria a su reclamo. Por ello, es justo que
la parte que, con su conducta negligente ha obligado al actor a demandar, cargue con las costas del
proceso".
(771) CNFed. CA, Sala V, 6/7/1995, causa 4060/95, "Bonino, Carlos A. A. v. E.N. - M. de Defensa,
EMGA s/amparo por mora" ; Sala IV, 6/5/1993, causa 17.620/92, "Carlos Caruso y Ca. S.A.C.I.
y otros v. O.S.N. s/amparo por mora" .
(772) CNFed. CA, Sala V, 3/3/2000, causa 32.445/99, "Varini, Carlos Norberto v. CNRT - Actuacin
3083/99 s/amparo por mora"".
(773) CNFed. CA en pleno, "Transportadores de Caudales Zubdesa S.A. v. Empresa Ferrocarriles
Argentinos", 5/2/1985, LL, 1985-C-511, DJ 985-48-587, JA, 1985-II-341 . En el mismo sentido,
CNCiv. en pleno, "Guaycochea, Juan C. v. MCBA" , 20/6/1997, LL, 1997-D-382, DJ 1997-21035, ED 173-355.
(774) CNACF, Sala IV, 4/7/1997, "Fernndez Moreno Manrique "RQU" v. E.N. (M. de RR.EE. y
Culto) s/queja" , expte. 9085/97; Sala II, 30/3/1993, "Matteri, Celina v. E.N. s/queja".
(775) CNACF, Sala III, "Bustos", LL, 1995-D-311.
(776) CNCiv., Sala C, 23/2/1995, "Arbol, Alicia N." , LL, 1995-E-576, J. Agrup., caso 10.694.
(777) CNCiv., Sala B, 22/5/1996, "Gutirrez, Delia M. v. MCBA", LL, 1996-C-793.
(778) "Si bien ni la Ley de Procedimientos Administrativos ni el Cdigo Contencioso Administrativo y
Tributario de la Ciudad regulan en sus disposiciones el instituto del amparo por mora,... el mismo
fluye de la garanta constitucional de "ejercer accin expedita, rpida y gratuita de amparo" contra
"todo acto u omisin de autoridades pblicas que... en forma actual o inminente lesione, restrinja,
altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta derechos y garantas..." consagrados en
el art. 14 de la Constitucin local, y del art. XXIV de la Declaracin de los Derechos del
Hombre...". Cont. Adm. y Tributaria de la Ciudad de Bs. As., Sala II, 29/12/2000, ""Saslavsky,
Martha Leonor v. GCBA s/amparo (art. 14 , CCABA)", in re, "Luna, Carlos Ernesto v. GCBA
s/amparo (art. 14 , CCABA)", 17/7/2001.
(779) Ya sea la Administracin Pblica centralizada, desconcentrada o descentralizada; o bien los
rganos Legislativo y Judicial de la Ciudad de Buenos Aires en ejercicio de funcin administrativa;

335

o bien los entes pblicos no estatales en cuanto ejerzan potestades pblicas otorgadas por leyes de
la Ciudad de Buenos Aires (art. 1 de la LPACABA).
(780) "Torres, Daniel Eirin v. GCBA s/ amparo" del 14/5/2001; "Rey, Juan Carlos y Montovia,
Guillermo Federico v. GCBA s/amparo", del 3/5/2002; "Niz, Marta Elena v. GCBA s/amparo
(art. 14 , CCABA)" del 21/5/2002, fallados por la Sala II de la CCAyT de la CABA.
(781) Fallo citado en nota anterior.
(782) CCAyT CABA, Sala II,19/12/2001, in re "Pascuale Bertone v. GCBA s/amparo".
(783) CCAyT CABA, 16/5/2002, "Luna, Hugo Daro v. GCBA s/amparo por mora".
(784) CCAyT CABA, Sala II, 19/12/2001, in re "Pascuale Bertone v. GCBA s/amparo".
(785) CCAyT CABA, Sala II, 16/11/2001, "Diyon S.A. v. GCBA s/amparo (art. 14 , CCABA)",
21/11/2000, in re "Gonzlez, Eva Teresa v. Secretara de Educacin s/amparo (art. 14 ,
CCABA)".
(786) CCAyT CABA, Sala II, 17/7/2001, "Luna, Carlos Ernesto v. GCBA s/amparo (art. 14 ,
CCABA)", 12/9/2001, in re "Magnoni, Mirta Estela y otro v. GCBA (Procuracin del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires) s/amparo (art. 14 , CCABA)".
(787) CCAyT CABA, Sala I, "Negro, Antonio Miguel v. GCBA s/amparo", 30/8/2001, in re "Pampin,
Gustavo Leonardo v. GCBA s/amparo (art. 14 , CCABA)", expte. 897/01.
(788) CCAyT CABA, Sala I, 29/12/2000, "Caado, Mara Alicia v. GCBA (Direccin General de
Rentas y Empadronamiento Inmobiliario) s/amparo (art. 14 , CCABA)".
(789) CCAyT CABA, Sala I, 28/2/2001, "Argen X S. A. v. GCBA s/amparo (art. 14 , CCABA)".

Artculo 30.- (Texto segn ley 25344 ) Reclamo administrativo previo a la


demanda judicial

336

El Estado nacional o sus entidades autrquicas no podrn ser demandados


judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o
Secretara de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autrquica, salvo
cuando se trate de los supuestos de los arts. 23 y 24 .
El reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarn en la
eventual demanda judicial y ser resuelto por las autoridades citadas.
Texto anterior a la reforma de la ley 25344 : El Estado nacional no podr ser
demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo, dirigido al
Ministerio o Comando en Jefe que corresponda, salvo cuando se trate de la
impugnacin judicial de actos administrativos de alcance particular o general.
El reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarn en la
eventual demanda judicial y ser resuelto por el Poder Ejecutivo, o por las
autoridades citadas si mediare delegacin de esta facultad.
Recurrido un acto en todas las instancias administrativas correspondientes, las
cuestiones planteadas y resueltas expresamente en esa va por la ltima instancia,
no podrn reiterarse por va de reclamo; pero s podrn reiterarse las no planteadas
y resueltas y las planteadas y no resueltas.
Concordancia CCAyT-CABA: No existe concordancia con norma alguna de la
Ciudad de Buenos Aires. Ver nuestro comentario al presente artculo infra punto
VII.

I. RECAPITULACIN
1. Origen
Antes de 1900 era necesario para poder demandar a la Nacin obtener la "venia
legislativa", esto es, una ley del Congreso autorizando la accin judicial contra el Estado.
En ese ao se dict la ley 3952 que suprimi tal requisito sustituyndolo por la exigencia
de un previo reclamo administrativo de aqullos por lo que se quera demandar. Esta ley
fue interpretada en forma restrictiva, entendindose poco despus que ella no era
aplicable cuando el Estado actuaba como "poder pblico"; por lo que fue necesario dictar
otra ley, la 11634 , para aclarar definitivamente que toda vez que se demandara al Estado,
por cualquier causa que fuera, no hara falta la venia legislativa sino nicamente "la previa
reclamacin administrativa". A su turno una copiosa jurisprudencia, y algunas normas
expresas, fueron progresivamente limitando a travs del tiempo la exigibilidad de la
reclamacin administrativa previa como requisito para la interposicin de una demanda
judicial.

337

2. El decreto-ley 19549/1972 . La reforma de 1977


Este cuerpo normativo recoge y ampla la experiencia de aplicacin de las leyes 3952 y
11634 , consagrando como excepciones expresas al reclamo los casos que la
jurisprudencia haba ido elaborando y que decretos o leyes particulares tambin haban
colaborado a instituir. Oportunamente entendimos que al ampliar y desarrollar las
aparentes "excepciones" del rgimen anterior se lleg a un punto en que la regla result
invertida: como principio caba interpretar que no era necesario formular el reclamo
antes de interponer la demanda judicial.
3. La ley 25344 : una reforma a contramano de la historia
El art. 12 de la ley 25344 introduce sendas reformas en los arts. 30 , 31 y 32 del
decreto-ley 19549/1972, como consecuencia de las cuales: a) se eliminan gran parte de
las excepciones consagradas en el art. 32 ; b) se dispone la aplicacin del plazo de
caducidad del art. 25 para demandar judicialmente frente a la denegatoria del reclamo; c)
se incluye en forma expresa la necesidad de articular dicho reclamo previo a demandar a
las "entidades autrquicas"; d) impone a los jueces la obligacin de constatar los recaudos
mencionados en los arts. 23 , 24 y 30 previo a dar curso a las demandas mencionadas en
los mismos, comprobando de oficio y en forma previa el cumplimiento de los recaudos
establecidos en dichos artculos y los plazos de los arts. 25 y 31 .
Lamentablemente, las reformas introducidas importan un retroceso a contramano de la
historia que, esperamos, la doctrina y la jurisprudencia se encargarn de desandar. Se
reinstalan as viejos debates que haban sido largamente superados por la doctrina y
jurisprudencia en la materia.
En efecto, la exigencia del reclamo previo cuyo objeto ha sido identificado con el de
"sustraer a los entes estatales de la instancia judicial, en una medida compatible con la
integridad de los derechos, evitando juicios innecesarios" (790) se ha visto desvirtuado
por la prctica administrativa, lo que nos ha llevado a preguntarnos si no se trata de un
intil dispendio de tiempo para el particular que se encuentra decidido a demandar
sealando que, en otros pases, se han fijado trminos ms cortos o directamente se lo ha
suprimido.
Asimismo, a partir de la reforma constitucional de 1994 cualquier aplicacin prctica del
reclamo administrativo previo como condicin de admisibilidad del acceso a la
jurisdiccin debe hacerse a la luz de la garanta de la tutela judicial efectiva consagrada
por los tratados internacionales incorporados al art. 75 , inc. 22, de nuestra Constitucin.
Es a partir de dicha regla que corresponde analizar entonces el nuevo texto de los arts.

338

30 a 32 del decreto-ley, sin olvidar tampoco la experiencia previa habida a partir de la


ley 3952 , que el decreto-ley recept y que la nueva reforma pretende ignorar.
4. Aplicabilidad de la reforma introducida por la ley 25344 a las causas en trmite
Sobre el particular ya se ha expedido la jurisprudencia en el sentido: "Que los requisitos
que condicionan la admisibilidad de la pretensin son presupuestos procesales (Fallos,
322:73 ) regidos por normas de ese carcter (conf. esta Cmara, en pleno, in re "Romero,
Gerardo v. Estado nacional [EMGE] s/personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.",
15/4/1999) y los preceptos de naturaleza procesal resultan de aplicacin inmediata a los
procesos en trmite siempre que su recepcin en juicio no afecte la validez de actos ya
cumplidos de conformidad con leyes anteriores (Fallos, 321:532 ) situacin que no se
verifica en estos autos" (791) .
II. LA INCLUSIN DE LAS ENTIDADES AUTRQUICAS EN EL NUEVO
ART. 30
El nuevo texto del art. 30 segn la ley 25344 dispone que el Estado nacional "o sus
entidades autrquicas" no podrn ser llevadas a juicio sin previo reclamo administrativo.
Tambin se ha eliminado el art. 32 , inc. f), que expresamente exclua la necesidad de
formular reclamo previo cuando se trataba de demandar a un "ente autrquico, o una
empresa del Estado, una sociedad mixta o de economa mixta, o una sociedad annima
con participacin estatal mayoritaria, o las sociedades del Estado, o a un ente
descentralizado con facultades para estar en juicio".
La excepcin, ahora desaparecida como tal, era fruto de la recepcin normativa de vieja
jurisprudencia de la CSJN que entendi que la ley 3952 no era aplicable a las entidades
autrquicas y empresas del Estado, no slo en cuanto a la exigibilidad de la previa
reclamacin administrativa (792) sino tambin en cuanto a las dems disposiciones de la
ley, en particular, el art. 7 que califica de "meramente declarativas" las sentencias
judiciales que fueran condenatorias contra la Nacin (793) .
La aplicacin de este requisito previo a las entidades autrquicas resulta objetable con
slo recordar vieja jurisprudencia de la CSJN que pregonaba que: "Las normas que rigen
los procedimientos en causas contra la Nacin no deben, sin ms, extenderse a los juicios
con las reparticiones autrquicas. Tal principio, sin embargo, no desconoce la pertinencia
de la aplicacin de los preceptos que estrictamente requiera el resguardo de las
atribuciones constitucionales de los otros poderes y la efectividad del cumplimiento de
sus funciones" (794) .

339

Por otra parte cabe recordar que la redaccin originaria del inc. f) slo contemplaba a "los
entes descentralizados con facultades para estar en juicio" lo que motiv la reforma
introducida por el decreto-ley 21686 a los fines de zanjar toda discusin, consagrando
como regla absoluta y sin excepciones de ninguna ndole que no haca falta el reclamo
administrativo previo para demandar a ningn ente descentralizado, cualquiera fuese su
forma jurdica.
Esperemos que la nueva redaccin del art. 30 al referir a las "entidades autrquicas" no
reavive innecesariamente la polmica. De cualquier forma, atento el carcter restrictivo
con que corresponde apreciar la exigibilidad del reclamo administrativo previo, la
referencia nicamente a las entidades autrquicas" a pesar de haberse eliminado la
excepcin del art. 32 , inc. f), indica que la obligatoriedad del reclamo previo no alcanza,
por principio, a otras formas de descentralizacin administrativa.
III. ANTE QUIN DEBE DIRIGIRSE EL RECLAMO
La claridad de la norma exime de mayores comentarios. La eliminacin de la referencia
anterior al "comando en jefe" importa que los reclamos vinculados a las fuerzas armadas
debern tramitarse por ante el Ministerio de Defensa.
IV. FORMALIDADES
La norma no requiere formalidades para la reclamacin administrativa previa, ms all
de que el reclamo verse sobre los mismos hechos y derechos que se invocarn en la
eventual demanda judicial. Este requisito debe ser interpretado como una aplicacin
razonable del principio de congruencia tradicionalmente receptado en la jurisprudencia
de la CSJN (795) , pero su aplicacin prctica deber ser analizada a la luz del principio
del informalismo, el principio de impulsin e instruccin de oficio, y la bsqueda de la
verdad jurdica objetiva que rigen el procedimiento administrativo. En este sentido
entendemos que, no siendo por otra parte obligatorio el patrocinio letrado, la norma debe
interpretarse en el sentido de que exista identidad en la pretensin principal articulada,
no pudiendo condicionar los hechos o el derecho eventualmente invocados en el reclamo
administrativo los fundamentos de la demanda judicial de modo tal que, este
requerimiento, dificulte o impida de algn modo el acceso a la jurisdiccin y la garanta
de la tutela judicial efectiva.
V. PLAZO PARA INTERPONER EL RECLAMO

340

No existe plazo para la interposicin del reclamo administrativo previo a la demanda


judicial (796) , salvo el de la prescripcin de la accin, la cual, como principio general,
comienza a correr desde que el crdito existe y puede ser exigido (797) .
VI. SUSPENSIN, INTERRUPCIN O REMISIN DE PLAZOS
Mientras tramita el reclamo administrativo y en tanto no se produzca y declare en legal
forma la caducidad de las actuaciones o se resuelva expresamente el reclamo, los dems
trminos no continan corriendo, en particular los de la prescripcin de la accin (conf.
art. 1 , inc. e], apartado 9 del decreto-ley que dispone que "Las actuaciones practicadas
con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de plazos legales y
reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin los que se reiniciarn a partir de la
fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad"). La Procuracin del Tesoro
de la Nacin ha optado por enfatizar el vocablo "reinician" del apartado 9 y ha concluido
por lo tanto en que al producirse la caducidad de las actuaciones, los plazos vuelven a
iniciarse ntegramente, no computndose por ello el tiempo transcurrido antes de la
interrupcin, que se tendr de tal manera como no ocurrido (798) . En el mismo sentido
ha entendido que tanto el reclamo administrativo previo como la mera solicitud
importan la eficacia interruptiva de la prescripcin (799) . Estimamos que sta es la
solucin correcta.
En cuanto a la jurisprudencia, la misma se ha referido tanto al efecto suspensivo (800)
como interruptivo (801) de la interposicin del reclamo o ha optado por utilizar trminos
equvocos como el de "interferencia" (802) , aunque pareciera encaminarse tras la
solucin que propiciamos (803) . En cualquier caso rige el principio de interpretacin
restrictiva de la prescripcin, correspondiendo en caso de duda optar por la solucin que
mantenga vivo el derecho (804) .
En cuanto al reconocimiento expreso o tcito (805) del derecho reclamado as como la
resolucin expresa del reclamo administrativo previo (806) la jurisprudencia se ha
expedido en el sentido de que los mismos interrumpen el curso de la prescripcin en los
trminos y por aplicacin del art. 3989 del Cdigo Civil.
Finalmente, la defensa de prescripcin slo puede ser tenida en cuenta por el
sentenciante si se plantea en forma expresa y en el momento procesal oportuno (al
contestar demanda o en la primera presentacin en juicio) (807) debiendo rechazarse la
misma cuando se la introduce en otra instancia del proceso (808) .

341

VII. EL RECLAMO PREVIO EN EL MBITO DE LA CIUDAD AUTNOMA


DE BUENOS AIRES
1. La innecesariedad del reclamo administrativo previo como regla general
En el mbito de la Ciudad de Buenos Aires, la ausencia de norma alguna que establezca
de modo general y expreso la necesidad de acudir al reclamo administrativo previo como
condicin de ejercicio de las acciones de carcter reclamatorio, dio lugar a una serie de
criterios encontrados en cuanto a la exigibilidad de aquel requisito.
La postura mayoritariamente sostenida proclam el carcter optativo del reclamo
administrativo previo basndose para ello en que en ninguna de las normas en que se
trata de habilitacin de la instancia judicial figura como presupuesto el agotamiento de la
va administrativa a travs de la figura del reclamo. Este argumento -que sin duda
constituye el principal de esta tesis- se ve reforzado por las siguientes consideraciones:
1) El reclamo administrativo previo se encontraba previsto en forma ms amplia y clara
en el proyecto original del Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario, y el
legislador, al sancionar este ltimo, se apart de tal solucin.
2) Los derechos y principios consagrados en la Constitucin de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires avalan el carcter optativo del reclamo administrativo previo (809) .
3) El reclamo administrativo previo no era exigido por la normativa aplicable en el
mbito local con anterioridad a la vigencia del Cdigo Contencioso Administrativo y
Tributario. As, mientras la ley 19987 haca referencia nicamente a la necesidad de
agotar la instancia slo cuando se impugnaban actos administrativos, la ley 20261 que declaraba aplicable en el mbito de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires la Ley de Procedimientos Administrativos nacional - exclua expresamente la
aplicacin de los arts. 30 , 31 y 32 de dicha norma.
En la vereda opuesta se encuentran quienes sostienen el carcter obligatorio del reclamo
administrativo previo argumentando que la mentada ausencia de un precepto explcito
no obsta al reconocimiento de tal exigibilidad, la cual derivara de las siguientes normas:
a) Art. 4 del CCAyT: Que tan slo establece el carcter optativo del reclamo tratndose
de acciones que pretenden hacer efectiva la responsabilidad extracontractual de la
Administracin derivada de hechos ilcitos. Ello llevara a concluir -segn los
sostenedores de esta postura- que en los dems casos el reclamo resulta ineludible.
b) Art. 6 del CCAyT: Que al exigir que las demandas deben referirse a los mismos
hechos planteados en sede administrativa, ello implicara la necesidad de acudir
siempre ante la autoridad administrativa con carcter previo a accionar judicialmente.

342

c) Art. 5 del CCAyT: En la medida en que el legislador ha previsto expresamente un


supuesto en que el agotamiento de la instancia administrativa es innecesario, de ello
se derivara que la exigibilidad de tal agotamiento es la regla general.
d) Art. 7 del CCAyT: Que no hace distinciones en cuanto a la necesidad de interponer la
accin judicial dentro del plazo de noventa (90) das de notificada la resolucin que
agota la instancia administrativa.
Claro est que fuera del mentado debate quedaron aquellos casos en que el carcter
potestativo del reclamo resulta incontestable (v.gr. cuando se intenta hacer efectiva la
responsabilidad extracontractual de la Administracin derivada de un hecho ilcito (810)
), como as tambin aquellos supuestos en que una norma exige expresamente la
necesidad de acudir previamente a sede administrativa (v.gr. tratndose de demandas de
repeticin de impuestos (811) ).
En lo que hace a la jurisprudencia de la Cmara Contenciosoadministrativa y Tributaria
de la Ciudad de Buenos Aires, ella se ha inclinado decididamente a favor del carcter no
obligatorio del reclamo administrativo previo tratndose de demandas que persiguen un
dar, hacer o no hacer de la Administracin.
Al respecto se ha sostenido que "cuando se desea obtener la revocacin, anulacin, o
modificacin de un acto administrativo de alcance particular debe acudirse a la va
recursiva; si por el contrario se pretende obtener de la Administracin un
pronunciamiento en ausencia de un acto administrativo, el particular puede plantear
directamente su pretensin en sede judicial -sujeto a los plazos de prescripcin- ya que de
acuerdo con el sistema del CCAyT la va del reclamo administrativo previo no aparece (a
diferencia de la ley 19549, arts. 30 y ss.) como obligatorio" (812) . Tambin se ha dicho
que "... de acuerdo con lo normado en el CCAyT el agotamiento de la va administrativa
se encuentra previsto nicamente para los supuestos en que la accin tenga por objeto la
impugnacin de la validez de un acto administrativo, ya sea de alcance general o
particular" (813) .
En tal entendimiento y con relacin a la posibilidad de inferir la pretendida exigibilidad
del reclamo de otras normas locales que no lo requieren expresamente, seal el tribunal
que "nadie que no sea legislador puede crear impedimentos o limitaciones al derecho de
la tutela judicial, cuyo ejercicio slo por ley puede regularse. No puede ser trabado por
creaciones judiciales no apoyadas en normas legales. Siendo ello as no corresponde a este
tribunal crear recaudos o procedimientos que impidan o limiten el derecho al debido
proceso garantizado por nuestro ordenamiento constitucional".

343

En lo que hace a la doctrina que sostiene la necesidad de agotar la instancia


administrativa con fundamento en que el art. 6 del CCAyT -norma sta que dispone que
la accin debe versar en lo sustancial sobre hechos planteados en sede administrativasostuvo la Cmara que dicho argumento "... resulta inaceptable, toda vez que ello es,
precisamente, una consecuencia de la necesidad de agotar la instancia administrativa
cuando se impugnan judicialmente actos administrativos. Dado que la ley pretende dar la
posibilidad a la Administracin de revisar sus propios actos antes de la impugnacin
judicial, es de toda lgica que, una vez deducida esta ltima, la misma deba versar en lo
sustancial sobre los hechos planteados en sede administrativa, pues de lo contrario se
estara permitiendo el planteo judicial de circunstancias que la Administracin no tuvo
oportunidad de revisar en forma previa" (814) . En otras palabras, el art. 6 del CCAyT,
resulta aplicable nicamente en aquellos supuestos en que el previo agotamiento de la
instancia administrativa resulta exigible, lo cual no sucede -por regla general- en las
demandas reclamatorias contra la autoridad administrativa local.
Otra cuestin abordada por la Cmara ha sido la relativa a la supuesta necesidad de
acudir a la va recursiva frente al acto administrativo que deniega el reclamo
administrativo formulado voluntariamente por el particular. Para ello acudi a la
doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia en los autos "Serra" (815) ,
concluyendo que el dictado de la mencionada resolucin no puede tener "...la virtualidad
de alterar la situacin de la accionante, sometindola a la necesidad de acudir a la va
impugnatoria y tornando ms gravoso el camino a recorrer para acceder a la
jurisdiccin" (816) .

2. El reclamo administrativo previo y la repeticin de impuestos pagados


indebidamente
Si bien -como venimos sealando- en el mbito local la innecesariedad del reclamo
administrativo es la regla general, sta cede tratndose de acciones judiciales de
repeticin de impuestos. El supuesto ha sido expresamente contemplado por el Cdigo
Fiscal de la Ciudad de Buenos Aires conforme al cual "...los contribuyentes y
responsables podrn interponer ante la Direccin General reclamo de repeticin o
compensacin de los tributos, cuando consideren que el pago ha sido indebido y sin
causa. No se har lugar a la repeticin o compensacin solicitada, sin la previa
verificacin de inexistencia de deuda con respecto al tributo de que se trata. En caso de
detectarse deuda se procede en primer lugar a la compensacin con el crdito reclamado,
reintegrando o intimando el pago de las diferencias resultantes" (817) .

344

Aun cuando la utilizacin del trmino "podrn" condujo a sostener el carcter facultativo
del reclamo administrativo previo tambin en estos supuestos, ambas salas de la Cmara
Contenciosoadministrativa y Tributaria local han sentado el criterio opuesto al entender
que el citado trmino "...no importa consagrar la facultad del contribuyente para elegir
va u rgano jurisdiccional o administrativo en busca de proteccin de sus derechos, en
apartamiento de las previsiones de tales dispositivos, sino autorizarlo a reclamar
previamente a la Administracin como requisito previo a la demanda judicial" (818) .
3. El reclamo administrativo previo y la accin meramente declarativa
Una consideracin aparte merece lo atinente a la accin meramente declarativa, a travs
de la cual no se persigue la impugnacin de acto administrativo alguno ni un concreto
obrar de la Administracin consistente en un dar, hacer o no hacer, sino una declaracin
judicial tendiente a hacer cesar un estado de incertidumbre perjudicial sin la cual el actor
sufrira un dao, de modo tal que la declaracin se presenta como el nico medio idneo
para evitarlo.
El punto ha sido abordado por la jurisprudencia de la Cmara Contenciosoadministrativa
y Tributaria de la Ciudad de Buenos Aires la cual sostuvo que "...ha de tenerse presente
que el objeto de la accin no se vincula con la impugnacin de un acto o hecho
administrativo, sino que radica en obtener de la jurisdiccin un pronunciamiento hbil
para despejar un estado de incertidumbre, finalidad que por su naturaleza hace
innecesario el agotamiento de la va administrativa. Adems, el ordenamiento jurdico
positivo vigente al tiempo de la interposicin de la demanda (ley 19987 y ordenanza
33264 ) no impona acudir previamente a la Administracin a esos efectos, como
tampoco lo hace el Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario sancionado
mediante ley 189 ...". Por aquellas razones concluy que "...en esta clase de acciones el
acceso a la jurisdiccin debe considerarse inmediatamente expedito" (819) .
Consecuente con el criterio mencionado la Cmara local sostuvo que la naturaleza de la
pretensin no condiciona su interposicin a la observancia de plazo de caducidad alguno.
Ello as pues, tal como surge del art. 7 del CCAyT, el plazo de noventa das all
establecido debe aplicarse -cuando resulta aplicable- desde el da siguiente al de la
notificacin de la decisin que agota la instancia administrativa (820) .
Artculo 31.- (Texto segn ley 25344 )
El pronunciamiento acerca del reclamo deber efectuarse dentro de los noventa
(90) das de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerir pronto
despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) das, podr aqul iniciar

345

la demanda, la que deber ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los
efectos previstos en el art. 25 , sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia
de prescripcin. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo
interviniente, por razones de complejidad o emergencia pblica, podr ampliar
fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un
mximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) das respectivamente.
La denegatoria expresa del reclamo no podr ser recurrida en sede
administrativa.
Los jueces no podrn dar curso a las demandas mencionadas en los arts. 23 , 24
y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos
establecidos en esos artculos y los plazos previstos en el art. 25 y en el presente.
Texto anterior a la reforma de la ley 25344 : El pronunciamiento acerca del
reclamo deber efectuarse dentro de los noventa das de formulado. Vencido ese
plazo, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta
y cinco das podr iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo
que fuere pertinente en materia de prescripcin.
Concordancia CCAyT-CABA: No existe concordancia con norma alguna de la Ciudad
de Buenos Aires. Sin embargo, el ltimo prrafo de este artculo que recepta la
jurisprudencia de la Corte Suprema sentada en el caso "Gorordo " y establece la
obligacin del tribunal interviniente de verificar de oficio si la instancia judicial se
encuentra habilitada, resulta concordante con los arts. 272 272 a 275 275 del Cdigo
Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires que regulan el
procedimiento a seguir por el juez para pronunciarse sobre la habilitacin de la instancia
judicial en forma previa y obligatoria al traslado de la demanda.
I. PLAZO PARA RESOLVER EL RECLAMO
La norma -aun con la reforma de la ley 25344 - mantiene los plazos originalmente
previstos para que la Administracin se expida sobre el reclamo as como para resolver el
pronto despacho. Resulta cuestionable la facultad otorgada al PEN para ampliar los
mismos fundada en las razones expuestas por la norma, que lejos de aparecer como una
solucin al reiterado incumplimiento de los mismos por parte de la Administracin
puede configurar una dilacin innecesaria para habilitar al administrado el acceso a la
jurisdiccin. Por otra parte la posibilidad de que esta ampliacin pueda decretarse aun
vencidos los plazos es irrazonable. Si el plazo para resolver -que es obligatorio para la
Administracin en los trminos del art. 1 inc. e) del decreto-ley- est vencido, hablar de
la posibilidad de "ampliar" el mismo resulta, al menos, contradictorio. Si existen razones
de "emergencia" o "complejidad" tales que impidan resolver dentro de los plazos

346

previstos, las mismas pueden sin duda detectarse antes del vencimiento de los trminos
originales. Nada justifica entonces la inclusin de esta facultad del PEN para "ampliar"
plazos vencidos. Por otra parte, no pareciera que la Administracin pueda encontrarse
impedida para resolver el reclamo an vencidos los plazos previstos por la norma, sin
perjuicio del derecho del administrado de considerar denegado el mismo acudiendo al
instituto del silencio. En cualquier caso, la Administracin no podra "ampliar" el plazo
para resolver si el administrado opt por considerar denegada su peticin y, por ejemplo,
ha iniciado acciones judiciales o interpuesto una accin de amparo por mora, en cuyo caso
resultara improcedente cualquier planteo que el Estado pudiere articular alegando la
inadmisibilidad de la accin o la purga de la mora, alegndose la existencia de una
"prrroga" de plazo vencido.
II. PLAZO PARA DEMANDAR JUDICIALMENTE
Oportunamente sostuvimos con parte de la doctrina, que la aplicacin "absoluta" de los
plazos del art. 25 del decreto-ley 19549 constituye un notorio debilitamiento de las
posibilidades de defensa de los particulares. Intentando dar coherencia al sistema del
decreto-ley 19549 interpretbamos entonces que, vencido el plazo de caducidad del art.
25 se perda el derecho de demandar al Estado sin reclamo administrativo previo,
debiendo en dichos supuestos el particular acudir forzosamente a la reclamacin
administrativa siempre y cuando no hubiere ocurrido antes la prescripcin de la accin
(821) . Esta interpretacin no encontr acogida en la jurisprudencia mayoritaria que
rechaz la posibilidad de replantear las cuestiones ventiladas en la va impugnatoria
mediante la deduccin de un reclamo previo.
Entendamos asimismo que el plazo de caducidad del art. 25 no resultaba extensible por
analoga a los supuestos del art. 30 y sigs. ante la falta de texto expreso.
1. Aplicacin de los plazos del art. 25
Antes de la reforma introducida por la ley 25344 , la jurisprudencia distingua entonces
los "...actos susceptibles de impugnacin judicial, investidos de aptitud para modificar el
status jurdico del administrado, y que presuponen el agotamiento de las instancias
administrativas en los trminos de los arts. 23 y sigs., ley 19549, de aquellos otros actos
administrativos carentes de tal aptitud, provocados por el interesado mediante el reclamo
administrativo previo previsto en el art. 30 de la misma ley -cuya procedencia no
depende, como en el caso, de la declaracin de invalidez de acto administrativo alguno-,
los que no constituyen la expresin de la voluntad del Estado, sino que definen tan slo
la actitud de la Administracin, requerida por el pretensor de un derecho subjetivo,

347

originado en una relacin preexistente" (822) . Respecto de estos ltimos resultaba


inaplicable el trmino de caducidad de art. 25 (823) .
sta era la jurisprudencia mayoritaria al momento de la sancin de la ley 25344 que
modifica este criterio disponiendo que el plazo de caducidad del art. 25 resulta aplicable a
los supuestos de los arts. 30 y sigs. del decreto-ley. La solucin es eminentemente
cuestionable pues, tal y como tena dicho la jurisprudencia, la decisin que la
Administracin emite frente al reclamo no constituye una expresin de la voluntad del
Estado, sino que define tan slo la actitud de la Administracin requerida por el
pretensor de un derecho subjetivo, originado en una relacin preexistente, por lo que el
derecho que el particular intenta hacer valer permanece inmune al desconocimiento de
que hubiera sido objeto en sede administrativa. En consecuencia, la aplicacin del plazo
de caducidad del art. 25 en estos supuestos no encuentra justificacin alguna y resulta de
dudosa constitucionalidad.
2. Cmputo. Inconstitucionalidad de su aplicacin frente a la configuracin del
silencio
Sin perjuicio de lo expuesto precedentemente y aun cuando se aceptara la aplicacin del
art. 25 a los supuestos de los arts. 30 y sigs. entendemos que la nica hiptesis en que
resultara aplicable el trmino de caducidad para la iniciacin de la demanda judicial
frente a la resolucin del reclamo previo es cuando la Administracin se expide sobre el
mismo en forma expresa y dentro de los plazos previstos por la norma. El plazo del art.
25 comenzara entonces a correr a partir de la notificacin al administrado de dicha
decisin, la cual deber ser efectuada de acuerdo con lo previsto, y con los alcances de lo
dispuesto por los arts. 40 y concs. del decreto reglamentario de aplicacin en la especie.
Por el contrario, entendemos que el plazo del art. 25 no podra considerarse aplicable
frente al supuesto de configuracin del silencio administrativo, so pena de
inconstitucionalidad.
En primer trmino porque es un principio sentado que "Si ante una peticin expresa de
un administrado el Estado omite pronunciarse, tal actitud no puede redundar en
perjuicio de aqul, ni aun cuando ste a su vez guarde silencio, ya que en tal caso el
tiempo de la prescripcin deja de correr hasta que la Administracin resuelva" (824) .
"De all que el administrado no pueda ser obligado a tenerlo por configurado y a ocurrir
a la va judicial, ya que le es optativo proceder de esa forma o insistir en que se dicte el
correspondiente acto en sede administrativa" (825) .
La jurisprudencia de la CSJN ha declarado inconstitucional la aplicacin de trminos de
caducidad a partir de la configuracin del silencio administrativo sosteniendo que: "...la

348

conclusin de considerar operado el plazo de caducidad frente al silencio del Instituto de


Previsin, constituye una decisin de injustificado rigor formal y comporta una
inteligencia de las reglas aplicables contraria al principio in dubio pro actione, rector en la
materia y destacado reiteradamente por esta Corte (C.180.XXIV. "Colegio Bioqumico
del Chaco v. Instituto de Previsin Social de la Provincia del Chaco s/demanda
contenciosoadministrativa" , consid. 8, del 4/11/1993)". "Por lo tanto, la mecnica
aplicacin del plazo previsto en el citado art. 11 de la ley 848 efectuada por el tribunal
local premia la actitud negligente de la Administracin y hace jugar en contra del
particular la figura del silencio administrativo instituida, claramente, en su favor" (826) .
Compartimos el criterio de la CSJN que resulta consistente con el instituto del silencio principio establecido en garanta del particular- en los trminos en que tambin lo tiene
entendido el Alto Tribunal y que recientemente ha ratificado: "La denegacin por
silencio es una herramienta que utiliza el ordenamiento para que el particular pueda
accionar judicialmente ante el incumplimiento de la Administracin, pero en modo
alguno transforma ese silencio en una manifestacin de voluntad, simplemente porque
aqulla nada hace ni dice, sino que, sencillamente, no acta, es decir, deja transcurrir el
plazo sin resolver" (827) . Por ello, una interpretacin del nuevo art. 31 en el sentido de
hacer correr los plazos del art. 25 a partir de la configuracin del silencio administrativo
entendemos que resultara inconstitucional a la luz de la jurisprudencia de la propia
CSJN (828) .
En segundo trmino, tal interpretacin resultara discriminatoria en relacin a lo
previsto respecto de la denominada "va impugnatoria" por aplicacin del art. 26 del
decreto-ley que expresamente dispone que la demanda podr interponerse en cualquier
tiempo cuando el acto impugnado adquiera carcter definitivo por haber transcurrido los
plazos previstos por el art. 10 . As entendemos que el principio contenido en el art. 26
debera resultar aplicable al supuesto de los arts. 30 y sigs. resultando cuestionable la
eliminacin de la alocucin "en cualquier momento" eliminada por la reforma.
Por ltimo, el cmputo del plazo del art. 25 a partir de la denegatoria tcita resulta
incompatible con la facultad otorgada al PEN para ampliar los plazos para resolver an
vencidos stos, y con la referencia que el artculo hace a los plazos de prescripcin, pues
no se advierte en qu casos tales plazos podran resultar inferiores a los del art. 25 .
En cualquier caso, la salida prctica al problema podra ser no requerir pronto despacho
del reclamo hasta tanto no se encuentre la decisin tomada de iniciar la accin judicial,
evitando que de esta manera se "gatillen" los plazos de caducidad.
Cabe finalmente preguntarse qu sucedera si el administrado, frente a la configuracin
del silencio, optara por obtener un pronunciamiento expreso y dedujera una accin de

349

amparo por mora. Si consideramos que el plazo del art. 25 no corre sino en caso de
existir una resolucin expresa del recurso, el cmputo de plazo del art. 25 para iniciar la
accin de fondo debera comenzar a computarse a partir de la notificacin del acto que se
dictare como consecuencia del pronto despacho judicial que expresamente resuelva el
reclamo.
Si se admitiera el cmputo del plazo del art. 25 a partir de la configuracin del silencio
administrativo, no pareciera que la accin de amparo por mora pudiera suspender o
interrumpir el trmino de caducidad, lo cual seala otra consecuencia disvaliosa de tal
interpretacin pues tambin se privara al administrado de "optar" en cualquier
momento por hacer valer su derecho a obtener una resolucin fundada. As, si el
administrado quiere asegurarse el dictado de un acto expreso que resuelva su reclamo,
nuevamente la solucin prctica sera interponer la accin de amparo por mora sin
previamente requerir el pronto despacho administrativo.
III. IRRECURRIBILIDAD DEL ACTO QUE RESUELVE EL RECLAMO
Evidentemente, con la inclusin de este precepto se profundiza la distincin entre la va
impugnatoria y la reclamatoria receptada en la jurisprudencia. Con la deduccin del
reclamo previo y su resolucin se ha cumplido el objeto sealado para el mismo y al que
referimos en el comentario al art. 30 , por lo que la irrecurribilidad del acto que resuelve
el reclamo se justifica en razones de economa de la actividad administrativa.
En otro orden de ideas, la innecesariedad de agotar la va impugnatoria respecto del acto
que resuelve el reclamo administrativo previo ya haba sido decretada
jurisprudencialmente (829) .
IV. EL CONTROL OFICIOSO DE LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD
DE LA ACCIN JUDICIAL. REMISIN
El ltimo prrafo del art. 31 consagra el control de oficio por parte de los magistrados
del cumplimiento de los presupuestos procesales de admisibilidad de la accin judicial habilitacin de la instancia y plazos de caducidad- al que nos hemos referido en el
comentario al art. 25 . De esta manera se plasma en el texto normativo el cambio
jurisprudencial impuesto por la CSJN a partir de "Gorordo" (830) y el plenario
"Romero" (831) de la Cmara en lo Contencioso Administrativo.
Esta consagracin jurisprudencial y normativa amn de ser criticable por su ubicacin pues a pesar de insertarse en el art. 31 tambin refiere a la verificacin de las condiciones

350

de admisibilidad de la accin judicial en los casos de los arts. 23 y 24 - importa un


retroceso en la concepcin de la vieja jurisprudencia de la CSJN que entenda que la
exigencia de la reclamacin administrativa previa constitua una facultad que por no
afectar el orden pblico puede ser renunciada cuando se advierte la ineficacia cierta del
procedimiento (832) , situacin que se presenta, por ejemplo, cuando la accionada rechaza
la pretensin de fondo del actor sin oponer excepcin o defensa de falta de agotamiento
de la va administrativa (833) .

Artculo 32
El reclamo administrativo previo a que se refieren los artculos anteriores no
ser necesario si mediare una norma expresa que as lo establezca y cuando:
a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin o de
repetir un gravamen pagado indebidamente;
b) Se reclamare daos y perjuicios contra el Estado por responsabilidad
extracontractual.
Texto anterior a la reforma de la ley 25344 : El reclamo administrativo previo
a que se refieren los artculos anteriores no ser necesario si mediare una norma
expresa que as lo establezca y cuando:
a) Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los
plazos del art. 31 31.
b) Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo el administrado se
hubiere presentado expresando su pretensin en sentido contrario.
c) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin o de
repetir un gravamen pagado indebidamente.
d) Se reclamaren daos y perjuicios contra el Estado o se intentare una accin de
desalojo contra l o una accin que no tramite por va ordinaria.
e) Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta
del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo intil.
f) Se demandare a un ente autrquico, o a una empresa del Estado, una sociedad
mixta o de economa mixta, o a una sociedad annima con participacin
estatal mayoritaria, o a las sociedades del Estado, o a un ente
descentralizado con facultades para estar en juicio.

351

Concordancia CCAyT-CABA: art. 4: .Cuando se pretenda hacer efectiva la


responsabilidad extracontractual de la autoridad administrativa derivada de un hecho
ilcito, el/la afectado/a tiene opcin para efectuar un reclamo administrativo previo, o
acudir directamente ante la justicia contenciosa administrativa de la Ciudad de Buenos
Aires." Sobre el particular remitimos a nuestro comentario al art. 30 , punto VII.
I. EXIGIBILIDAD DEL RECLAMO. ALCANCES
Como ya hemos dicho al comentar el art. 30 , el decreto-ley 19549/1972 -antes de la
reforma de la ley 25344 - recogi las excepciones de la jurisprudencia a la ley 3952 . Por
ello es de esperar que la derogacin ahora propiciada por la ley 25344 no signifique nada,
pues el fundamento de las excepciones era constitucional.
1. Inexigibilidad del reclamo cuando se trata de impugnar actos administrativos
de alcance particular o general
El nuevo texto al remitir en forma expresa a los arts. 23 y 24 del decreto-ley ratifica la
inexigibilidad del reclamo administrativo previo cuando se trate de impugnar "actos
administrativos de alcance particular o general". O sea que si se impugna un acto en
ningn caso es necesario el reclamo previo. En el caso de los reglamentos, para la
peticin que el particular quiera formular contra el mismo aunque no le hubiere sido
aplicado mediante un acto concreto, no rigen las disposiciones y plazos relativos al
reclamo administrativo (arts. 30 y sigs.), sino que se aplica el procedimiento de la
denegacin tcita contemplado en el art. 10 , conforme lo aclara la parte final del inc. a)
del art. 24 .
En este sentido, la derogacin de los incs. a) y b) del art. 32 no modifica la cuestin, pues
como habamos dicho ya con anterioridad, por ser supuestos particulares de impugnacin
de actos administrativos, resultaba superfluo su inclusin dentro de las excepciones del
art. 32 .
En cuanto a la hiptesis del ex inc. b), la misma tambin podra considerarse subsumida
en la regla de la innecesariedad del reclamo previo cuando el mismo comportare un
ritualismo intil. Principio que, como expresamos infra, permanece plenamente vigente a
pesar de la derogacin del inc. e) del art. 32 .
2. Inexigibilidad del reclamo cuando se trata de impugnar actos de sustancia
legislativa
La PTN tiene dicho que resulta improcedente impugnar en sede administrativa por va
de recursos y reclamos normas de decretos de necesidad y urgencia en razn de la
sustancia legislativa que ellas revisten (834) . En el mismo sentido se ha expedido la

352

jurisprudencia (835) que ha considerado que el reclamo previo resulta innecesario si se


est pidiendo la inconstitucionalidad de la norma contra la que se demanda pues mal
podra resolver sobre la misma la Administracin.
3. Inexigibilidad en caso de silencio
El silencio o la ambigedad de la Administracin frente a pretensiones que requieran de
ella un pronunciamiento concreto luego de requerrsele pronto despacho (art. 10 ), deja
abierta la va judicial sin otro requisito ms (art. 23 , inc. c) y sin otro plazo que el de la
prescripcin (art. 26 ).
Por otra parte tiene dicho la CSJN que "... al mediar denegacin tcita del pedido de
interesado por no pronunciarse el rgano en tiempo oportuno, resulta injustificada la
exigencia de un nuevo reclamo ante el mismo rgano, cuando ningn argumento haba
sido dado en contra de sus pretensiones que mereciera ser rebatido [...] En la especie,
ante el pedido formulado por el administrado de que anulara el decreto en cuestin,
emanado de la mxima autoridad provincial, sta tuvo la posibilidad de revisar el caso, y
de realizar el control aludido. Al no hacerlo y, por ende, no incorporar nuevos
argumentos en contra del interesado, exigirle a este ltimo que reitere su planteo
conduce a transformar el recaudo del agotamiento de la va administrativa en un
innecesario ritualismo (Fallos, 215:37 ; 233:106 ; 252:326 ; 299:421 )" (836) .

4. Inexigibilidad en los hechos y vas de hecho


El art. 25 del decreto-ley fija un plazo de noventa das para iniciar la accin judicial en el
caso de "hechos administrativos" y "vas de hecho" los cuales debern computarse desde
que ellos fueren conocidos por el afectado. En consecuencia, no se hace necesario
interponer reclamo administrativo previo pues es directamente procedente la demanda
judicial.
5. Inexigibilidad del reclamo y accin de amparo
Ya la jurisprudencia de la CSJN antes de la sancin del decreto-ley 19549/1972 y del
propio decreto-ley 16986 , haba sostenido que la exigencia de reclamacin
administrativa previa de la ley 3952 resultaba innecesaria cuando se trataba "del amparo
de derechos fundamentales protegidos por la Constitucin Nacional" (837) o "de la
demanda ordinaria de amparo de derechos protegidos por los arts. 14 y 17 de la
Constitucin Nacional" (838) .

353

A partir de la reforma constitucional de 1994 la jurisprudencia ha interpretado que a la


luz del nuevo texto del art. 43 no puede sostenerse ya como requisito de procedencia de
la accin de amparo la inexistencia de va administrativa idnea para la tutela del derecho
(839) .
En consecuencia, no resulta exigible el reclamo previo -y en general del requisito de
agotamiento de la va administrativa- cuando se trata de la tutela de derechos a travs de
la accin de amparo.
En este sentido, la eliminacin parcial del inc. d) del art. 32 en cuanto exima del reclamo
previo cuando se intentare una accin de desalojo contra el Estado o de una accin que
no tramitara por va ordinaria no parece preanunciar cambios sustanciales. Ello en tanto:
a) ningn efecto causa -como vimos- respecto de la accin de amparo; b) en cuanto a las
demandas de desalojo pareciera que el hecho mismo de no proceder el Estado a la
desocupacin del inmueble podra tornar inexigible el reclamo por aplicacin del
principio del ritualismo intil; c) finalmente las dems acciones no ordinarias -acciones
posesorias, interdictos, juicio expropiatorio, etc.- tambin podran quedar excluidas de la
exigencia por aplicacin de otros supuestos de inexigibilidad.
II. OMISIONES
Queda por considerar las omisiones de la Administracin cuando no hay pedido o
reclamo del particular (pues en estos casos se abre la va del silencio o del acto
administrativo expreso, casos en los que no hace falta el reclamo previo), ni acto expreso
consignando la voluntad administrativa de realizar dicha omisin (corresponde entonces
utilizar los recursos y no el reclamo previo), ni tampoco hechos o vas de hecho que
subsuman la omisin (v. gr. ocupacin tempornea de un bien omitiendo indemnizar,
omisin en devolver un vehculo retenido por alegado mal estacionamiento; omisin en
la prestacin regular de un servicio pblico; en cuyo caso procede directamente la
demanda judicial conforme lo indica el art. 25 inc. d] del decreto-ley).
Por lo dems, al seguir considerando que la exigibilidad del reclamo previo sigue siendo
la excepcin a la regla de su innecesariedad, la interpretacin de las "excepciones" del art.
32 , entendemos, debe considerarse en forma amplia.
1. Inexigibilidad por texto expreso
El propio art. 32 dispone que no se requerir reclamo administrativo previo cuando
medie una norma expresa que as lo establezca y cuando:

354

1.1. Repeticin de ejecucin. Reconvencin. Juicio previo


El primer caso mencionado, repeticin de lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin,
surge amplio de la disposicin, y no ha de entenderse necesariamente ejecucin fiscal en
juicio de apremio: sea la ejecucin judicial o administrativa, en los casos en que la ley la
autoriza, la repeticin de lo pagado no requiere el reclamo previo. Por supuesto, no
interesa cul es el contenido de lo pagado al Estado ni el ttulo jurdico por el cual ste lo
ejecut.
Por extensin, pensamos que son tambin aplicables las dems reglas construidas al
respecto por la jurisprudencia y as entonces puede reconvenirse en una demanda
iniciada por la Nacin contra el particular, sin reclamo administrativo previo (840) ; lo
mismo, si el nuevo juicio es promovido como consecuencia de otro anterior seguido por
la Nacin contra el actor del juicio actual (841) .
1.2. Repeticin de gravmenes
Dado que la norma no formula distincin alguna, entendemos que cualquiera sea el tipo
de gravamen cuya repeticin se reclama, no procede el reclamo (impuestos stricto sensu,
tasas, derechos patentes, contribuciones de mejoras, aportes previsionales o sociales y sus
accesorios).
La excepcin haba sido acogida como tal por la jurisprudencia aun antes del dictado del
decreto-ley 19549/1972 (842) .
2. Reclamacin de daos y perjuicios al Estado
La excepcin tiene origen en el dictado del decreto 28211/1944 -actualmente vigentecuyo art. 1 impide admitir por va de gestin administrativa la responsabilidad del
Estado en las reclamaciones por daos y perjuicios que se promuevan con motivo de
hechos o accidentes en que sean parte sus empleados o agentes, acaecidos en
circunstancias en que stos realizan las funciones o tareas encomendadas; debindose
dejar librada a la eventual contienda judicial, tanto lo relativo a la responsabilidad por las
consecuencias de los hechos o accidentes como lo que se refiera al monto de la
compensacin a que hubiera lugar.
La razn se explica en la carencia de la Administracin de una organizacin adecuada
para la justipreciacin de la prueba que supone evaluar los daos y perjuicios producidos
extracontractualmente. Asimismo se ha expedido la Procuracin del Tesoro
manifestando que el decreto 28211/1944 "... teleolgicamente se explica porque,
ordinariamente, en todo reclamo administrativo indemnizatorio dirigido contra el

355

Estado, resulta dudosa la pretendida responsabilidad de ste. En definitiva, se ha


procurado evitar que el Estado aparezca actuando como juez y parte a la vez con no poco
riesgo para el particular afectado y, por ello mismo, con escasa utilidad prctica" (843) .
La PTN sostena con criterio amplio que la excepcin al principio de la reclamacin
administrativa aquiliana comprende a todos los casos en que se reclama el resarcimiento
por daos y perjuicios (844) .
El art. 32 , inc. d), en su anterior redaccin avanz ms all del decreto 28211/1944 y
dispuso que todo reclamo por daos y perjuicios, sin distincin alguna, contractual o
extracontractual, quedaba exceptuado del reclamo administrativo previo. La nueva
redaccin del art. 32 mantiene la "excepcin" nicamente en el caso de responsabilidad
extracontractual.
En consecuencia, sera necesario interponer reclamo previo cuando se requieran daos y
perjuicios de naturaleza contractual. Siempre y cuando, claro est, la cuestin no quede
subsumida en ninguno de los supuestos de inexigibilidad que ya comentamos o resultase
un ritualismo intil conforme lo expresamos seguidamente.
3. Plena vigencia del principio de inexigibilidad del reclamo en los casos de comportar el
mismo un "ritualismo intil"
A pesar de la modificacin operada por la nueva ley, sigue vigente la regla del art. 32 ,
inc. e), que admite prescindir del reclamo previo cuando pueda presumirse la ineficacia
cierta de ste, en virtud de mediar una clara conducta administrativa en sentido contrario
a la pretensin que se intente formular. Esta cuestin se haba presentado en la
jurisprudencia nacional a propsito de la ley 3952 de demandas contra la Nacin que
exiga el reclamo administrativo previo sin contemplar excepciones (845) . La justicia
consider que ello era irrazonable e inconstitucional en una serie de supuestos, entre ellos
cuando la conducta de la Administracin hiciere prever una negativa haciendo entonces
del trmite un formalismo intil.
Durante la vigencia del art. 32 , inc. e), del decreto-ley -ahora derogado- la jurisprudencia
ratific la innecesariedad de deducir reclamo administrativo previo en este supuesto (846)
considerando configurado el mismo no slo en los casos en que poda constatarse la
"ineficacia cierta" del reclamo, sino incluso cuando no apareca como "probable" que el
mismo pudiera enervar la "eficacia fctica" de los actos impugnados judicialmente en
forma directa (847) .

356

La reforma propiciada por la ley 25344 no puede entonces derogar un principio jurdico
que subsiste como tal y cuya vigencia ha sido expresamente ratificada por la
jurisprudencia (848) .
"En este sentido no puede dejar de recordarse que el exceso de rigor formal -que sin
dudas se configurara si no se reconociera al administrado la posibilidad de prescindir del
reclamo en aquellos supuestos excepcionales en los que, como en el sub lite, se ha
comprobado de modo manifiesto la oposicin de la Administracin- resulta incompatible
con las reglas del debido proceso y el adecuado servicio de justicia (conf. CSJN, doctr. de
Fallos, 311:700 y 2177 , 317:1579, entre otros), mxime atendiendo al derecho a la tutela
judicial efectiva consagrado en diversos tratados de jerarqua constitucional (conf. art.
XVIII de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. 8 de la
Declaracin Universal de Derechos Humanos, y art. 8 del Pacto de San Jos de Costa
Rica, arts. 8 y 25 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos). [...] A este
respecto es adecuado traer a colacin que la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos de la Organizacin de los Estados Americanos ha sostenido que el derecho a la
tutela judicial efectiva "impide que el acceso a la justicia se convierta en un desagradable
juego de confusiones en detrimento de los particulares. Las garantas de la tutela judicial
efectiva y debido proceso imponen una interpretacin ms justa y beneficiosa en el
anlisis de los requisitos de admisin a la justicia, a tal punto que por el principio pro
actione, hay que extremar las posibilidades de interpretacin en el sentido ms favorable
al acceso a la jurisdiccin" (conf. informe n105/99, caso 10.194, 29/9/1999)" (849) .
El quid de la cuestin est en apreciar cundo el reclamo administrativo previo puede
cumplir una funcin til como modo de permitir a la Administracin pronunciarse en
tiempo para tornar a su vez innecesario el juicio, y cundo en cambio puede constituir un
ritualismo intil, de resultados estriles, que solamente entorpece el accionar de unos y
otros.

(790) CSJN, "Guerrero, Luis Ramn v. Municipalidad de Crdoba"; Fallos, 312:1206 , CSJN "Kroch,
Juan Mario Israel v. Nacin", Fallos, 260:72-74 .
(791) CNFed. CA, Sala I, 29/5/2001, "Cortez, Gloria E. y otros v. Direccin General de Fabricaciones
Militares", JA, 2001-IV-189 .
(792) CSJN, Fallos, 108:304: "Que por ms inters que tenga la Nacin en los asuntos de sus
ferrocarriles, no llegan stos a convertirse en el Fisco, como no llega el Banco de la Nacin ni el
Hipotecario, que tienen sus representantes propios y no requieren para llevarlos a juicio el
procedimiento administrativo y previo que exige el art. 1 de la ley 3952".

357

(793) Respecto de este ltimo problema, la Corte Suprema ha declarado la inaplicabilidad del art. 7 a
las entidades autrquicas cuando stas no llenan "funciones especficamente estatales": "No es
aplicable el art. 7 de la ley 3952 cuando la demandada es una reparticin autrquica "Direccin
Nacional de Industrias del Estado" que no cumple, como principio, funciones estatales especficas
(CSJN, 8/9/1967, "Gay Rivera, Liliana Rosa Antonia v. Direccin Nacional de Industrias del
Estado - DINIE", Fallos, 268:519 .
(794) CSJN, Fallos, 253:312 , "Figueroa, Andrs Alejandro v. Universidad Nacional de Buenos Aires",
1962.
(795) "Las leyes 3952 y 11634 no requieren para la reclamacin administrativa forma determinada
alguna y la jurisprudencia de la Corte Suprema slo ha impuesto la condicin de que l haya
versado sobre los mismos derechos objeto de la accin judicial" (CSJN, 1949, "Provincia de Buenos
Aires v. Nacin"" Fallos, 214:569 . En el mismo sentido: CSJN, 1970, "Castao, Benito Victoriano
v. Nacin", Fallos, 276:46 ).
(796) PTN, Dictmenes, 169:217; 201:148.
(797) CNACAF, Sala II, 4/6/1992, "Bellomo, Vctor Rodolfo v. E.N. (Min. de Def.) s/juicios de
conoc." .
(798) PTN, Dictmenes, 132:184.
(799) PTN, Dictmenes, 207:212.
(800) CNFed. CA, Sala II, 4/3/1993, "Chacofi S.A.C.I.F.e I. v. D.N.V. s/ordinario" : "Corresponde
rechazar la prescripcin opuesta cuando el plazo estuvo suspendido desde el reclamo y durante el
trmite de las actuaciones administrativas en virtud de lo dispuesto por los arts. 3986 , C.C. y 1 ,
inc. 2), ap. 9) de la ley 19549". La misma sala se refiere al efecto "interruptivo" del reclamo en un
fallo posterior que citamos en la nota que sigue.
(801) CNFed. CA, Sala II, 27/12/1994, "Gil, Daniel A. y otros v. O.S.P.L.A.D. s/empleo pblico" :
"Aunque la ley no le atribuya expresamente el efecto interruptivo debe tener ese efecto, porque la
reclamacin es expresin inequvoca del propsito de demandar luego en va contenciosa, si la ley
dispone que previo a toda demanda debe reclamarse ante la Administracin Pblica. El
cumplimiento de un requisito legal para luego demandar en va contenciosa, tiene necesariamente
el efecto de la demanda misma (comentario al fallo de la CSJN, 26/4/1957, LL, 87-725). CNACAF,
Sala III, 30/8/1994, "Ortiz, William Oswald v. E.N. (Fza. Area Arg.) s/haber de retiro" : "El
reclamo administrativo interfiere el curso de la prescripcin (ver esta Sala, "Sejas", del 25/7/1985;
"Pilkausas de Sioka", del 30/4/1987; "Lugea", del 18/8/1992 y "Chvez" , del 3/12/1992),
CNACAF, Sala V, 11/12/1995: "Ferrari, Vicente Benito A. v. Gendarmera Nac. s/Retiro Militar
y Fuerzas de Seg." , causa: 2.925/93: "Si bien sobre los efectos interruptivos de la prescripcin
producido por el reclamo administrativo se han pronunciado prestigiosos autores del derecho
administrativo (conf. Cassagne, Juan C., Derecho Administrativo, Tomo II, 4 ed., edit. AbeledoPerrot, Bs. As., 1993, pgs. 321 y 322; Gordillo, Agustn A., Tratado de Derecho Administrativo,
Tomo 4.2, edit. Macchi, Bs. As., 3 ed., Cap. XII, pgs. 41 y 42; Halperin, David Andrs y Cattani,
Horacio R., Procedimiento Administrativo, Revista de la Administracin Pblica, 6-13; Halperin,
David, en Es aplicable el art. 3.986 del C.C. al procedimiento administrativo", E.D., 118-400;
Tawil, Guido S. Administracin y Justicia, edic. del autor, Bs. As., 1993, T. II, pg. 162), mientras
que por su carcter suspensivo lo ha hecho otro grupo no menos prestigioso (conf. Mairal, Hctor

358

A., Control Judicial de la Adm. Pblica, edit. Depalma, Bs. As., 1984, T. I, pg. 363; Hutchinson,
Toms, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, ed. Astrea, Bs. As., 1992, pgs. 43 y
183), lo cierto es que en el caso sub examine desde la fecha interruptiva tomada en consideracin
por el Sr. Juez (que es la del reclamo administrativo) el trmite en sede de la Gendarmera continu
hasta la decisin (10/12/1992), habiendo promovido la accin el actor (con fecha 10/3/93), por lo
que resulta claro y de toda justicia que el trmino de prescripcin no se puede computar desde la
presentacin de la demanda sino desde el reclamo administrativo, como lo ha decidido el Sr. Juez de
la anterior instancia".
(802) CNFed. CA, Sala III, 30/8/1994, "Ortiz, William Oswald v. E.N. (Fza. Area Arg.) s/haber de
retiro" : "El reclamo administrativo interfiere el curso de la prescripcin (ver esta Sala, "Sejas", del
25/7/1985; "Pilkausas de Sioka", del 30/4/1987; "Lugea", del 18/8/1992 y "Chvez", del
3/1/1992)".
(803) CNFed. CA, Sala II, 27/10/1998: "Lpez, Csar Guido v. E.N. "Est. Mayor Gral. del Ejrcito"
s/ret.mil. y fuerzas de seg." , causa: 4265/92, "Aunque la ley no le atribuya el efecto interruptivo al
reclamo administrativo previo, debe tener ese efecto, porque la reclamacin es expresin inequvoca
del propsito de demandar luego en la va contenciosa, si la ley dispone que previo a toda demanda
debe reclamarse ante la Administracin Pblica. El cumplimiento de un requisito legal para luego
demandar en va contenciosa, tiene necesariamente el efecto de demanda misma (comentario al
fallo de la CSJN, 26/4/1957, LL, 87-725; este Tribunal, in re "Gil, Daniel A.", del 27/12/1994
(Del voto de la Dra. Herrera, consid. VIII)" .
(804) CNFed. CA, Sala II, 11/5/1993, "Arbio de Moncalvillo, Mara Ins v. E.N. s/cobro de australes"
.
(805) CNFed. CA, Sala IV, 16/11/2000, causa 29411/98, "Gamba, Miguel Bautista v. E.N.
(Presidencia de la Nacin) s/empleo pblico" , 16/11/2000, "La resolucin por la cual se resuelve
un reclamo administrativo previo por el pago de diferencia de haberes slo implica un
reconocimiento de la deuda y, como tal, produce la interrupcin del plazo originario de prescripcin
de las diferencias de haberes iniciado desde que aqullas fueron exigibles (cfr. art. 3989 del C.C.)".
(806) CNFed. CA, Sala I, 20/2/1997, "Instituto Forestal Nacional v. Eyherabide, Lidia E. s/ejecucin
fiscal" , causa 12.662/94: "El reconocimiento tcito interruptivo de la prescripcin resulta de todo
hecho o acto que importe la admisin de la existencia del derecho invocado y se manifieste con la
certidumbre exigida por el art. 917 del C.C. (Fallos, 312:2152) (consid. 6)".
(807) CNFed. CA, Sala III, 8/9/1992, "Ladevix, Daniel v. La Nacin (E.M.G.A.) s/reg. haber militar" .
(808) CNFed. CA, Sala IV, 19/8/1993, "Diaz, Teresa Casiraghi de v. E.N. (E.M.G.A.) s/ord." .
(809) Ver art. 10 (que dispone que los derechos y garantas no pueden ser negados ni limitados por la
omisin o insuficiencia de la reglamentacin, y que esta ltima no puede cercenarlos); art. 12 , inc.
6 (que asegura el acceso de todos los habitantes de la Ciudad a los tribunales judiciales); etc.
(810) Al respecto establece el art. 4 del CCAyT que "... Cuando se pretenda hacer efectiva la
responsabilidad extracontractual de la autoridad administrativa derivada de un hecho ilcito, el/la
afectado/a tiene opcin para efectuar un reclamo administrativo previo, o acudir directamente ante
la justicia contenciosa administrativa de la Ciudad de Buenos Aires".

359

(811) Ver punto 2, infra.


(812) Cm. Cont.-Adm. y Trib., Sala II, 8/8/2001, in re "Consorcio de Propietarios Edificio 86 (ex 78)
Nudo 2, Barrio Soldati v. Comisin Municipal de la Vivienda". Se trataba de una ejecucin de
expensas contra la Comisin Municipal de la Vivienda.
(813) Cm. Cont.-Adm. y Trib., Sala I, 10/9/2001, in re "Latinconsult S.A., Proel Sudamericana S.A.,
Arinsa S.A. (UTE) v. GCBA" en donde la demanda estaba dirigida a obtener el cumplimiento por
parte de la Administracin de obligaciones contractuales; 10/4/2002, in re "Ligotti, Luis y otros v.
GCBA s/empleo pblico (no cesanta ni exoneracin)" donde los accionantes perseguan el cobro
de diferencias salariales supuestamente adeudadas en virtud del Convenio de Transferencia de
Servicios Educativos; 30/4/2002, in re "Rutenberg, Emilio Abel v. GCBA - Secretara de
Educacin s/empleo pblico (no cesanta ni exoneracin)" en donde se persegua el cobro de
haberes adeudados como consecuencia del contrato de empleo pblico celebrado entre el actor y el
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, adems de una indemnizacin por dao moral.
(814) Cm. Cont.-Adm. y Trib., Sala I, in re "Latinconsult S.A...", cit.
(815) Cabe recordar que en aquella oportunidad el Mximo Tribunal dijo que "...el derecho a accionar
judicialmente para obtener el reconocimiento del crdito que invoca la actora naci de la relacin
instaurada entre las partes, que se plasm en el contrato que celebraron y no del acto
administrativo que rechaz su peticin, en la medida en que ste en nada afecta a los trminos de la
relacin jurdica originalmente establecidas entre los contratantes..." (CSJN, 26/10/1993, in re
"Serra, Fernando H. v. Municipalidad de Buenos Aires" LL, 1995-A-397).
(816) Cm. Cont.-Adm. y Trib., Sala I, in re "Latinconsult S.A..."cit.; in re "Rutenberg..." cit.
(817) Art. 47 de la ley 150.
(818) Cm. Cont.-Adm. y Trib., Sala II, 14/3/2001, in re "Yaryura, Tobas Felipe Nicols v. GCBA
s/repeticin (art. 457 CCAyT)" ; dem 14/3/2001, in re "Macho Laura S. c/GCBA s/repeticin";
Sala I, 20/03/2001, .in re "Droguera del Sud SA v. GCBA s/repeticin".
(819) Cm. Cont.-Adm. y Trib., Sala I, 29/3/2001, in re "Luna, Jorge A. v. GCBA s/accin meramente
declarativa""; 17/4/2001, "Sastre y Estrugamou, Toms Emilio v. GCBA s/accin meramente
declarativa"; 19/7/2001, "Sac S.A. Cinematogrfica v. GCBA s/accin meramente declarativa";
7/6/2002, "Aiello, Juan Ricardo v. GCBA s/accin meramente declarativa"; dem, Sala II,
6/2/2001, in re "Boiry, Liliana v. GCBA s/accin meramente declarativa".
(820) Cm. Cont.-Adm. y Trib., Sala I, 26/2/2001, in re "Anjues S.A. v. GCBA s/accin meramente
declarativa""; 5/10/2001, "Valenciana, Argentina Jos y otros v. GCBA s/accin meramente
declarativa".
(821) La PTN al analizar la procedencia del reclamo administrativo previo como alternativa optativa
para el administrado frente al sistema recursivo tambin haba admitido "frente a la falta de claridad
de la norma, las distintas posturas de la doctrina y por ser una cuestin opinable" que corresponda
optar por una solucin amplia, admitindose en definitiva la va de impugnacin elegida por el
administrado (Dictmenes, 157:50).

360

(822) CNFed. CA, Sala I, 28/2/2002, "Cooperativa de Crdito San Jorge Ltda. v. Estado nacional" ,
SJA, 7/8/2002. En el mismo sentido, CNCAF, Sala II, 3/10/1997, "Conar Constructora
Argentina S.R.L. v. Direccin Nacional de Vialidad s/contrato de obra pblica" , causa 29146/95; y
CSJN, Fallos, 312:1017 ; 315:2346 .
(823) CSJN, 27/6/1989, "Mackentor S.A. v. OSN" ; CNFed. CA, Sala V, 24/3/1997, "Pesaresi,
Guillermo M. y otra v. Ministerio de Justicia", LL, 1997-E-560; CNFed. CA, Sala I, 22/5/1997,
"Almeida, Ascensin H. v. Ministerio de Educacin" , LL, 1997-D-695; CNFed. CA, Sala V,
10/11/1997, "Pirrera, Jos R. v. E.N. "Armada Arg." s/contrato administrativo" , causa 16482/96.
(824) PTN, Dictmenes, 222:100.
(825) PTN, Dictmenes, 203:206.
(826) CSJN, 18/7/1995, "Biain, Abel Rubn y Olivero, Antonio Jess v. Instituto de Previsin Social
de la Provincia del Chaco s/demanda contenciosoadministrativa" , Fallos, 318:1349 . En el mismo
sentido, CNCAF, Sala III, 9/11/1999, "Claiman, Hctor Enrique y otro v. Ministerio de Salud y
Accin Social de la Nacin s/proceso de conocimiento" , causa 17.153/96: "Al contrario de la va
impugnatoria, la falta de pronunciamiento frente al reclamo del art. 30 de la L.N.P.A., es decir la
mora de la Administracin, no puede obligar al interesado a interponer pronto despacho y luego la
accin judicial dentro de otro plazo que no sea el de prescripcin que ya est corriendo en su contra;
los plazos indicados por el art. 31 slo resultan plazos mnimos, antes de los cuales no podr
intentarse el pronto despacho y la accin respectivamente (confr., CSJN, in re "Galin", Fallos,
300:1292 ; v. tambin Agustn Gordillo Tratado de Derecho Administrativo, T. 4.2., XII-38, 3ra.
ed.; y Toms Hutchinson Ley Nacional de Procedimiento Administrativo , T. I, pg. 541, 1ra.
reimpr. corregida)".
(827) CSJN, 3/4/2001, "Electroingeniera S.A. v. Direccin de Energa de Catamarca" .
(828) CSJN, 26/12/1978, Fallos, 300-2:1292, "Edgar Galin v. Provincia de Corrientes" , en el cual la
Corte Suprema declar inconstitucional el art. 44 del Cdigo Contencioso-Administrativo de
Corrientes que obligaba a urgir el procedimiento administrativo dentro de un plazo determinado a
partir del silencio administrativo.
(829) CSJN, 24/9/1991, "Schneider de Guelperin, Lina v. Municipalidad de Buenos Aires", Fallos,
314:1147 ; CSJN, 6/10/1992, "Adn, Vctor Horacio v. Municipalidad de Buenos Aires", Fallos,
315:2346 .
(830) CSJN, 4/2/1999, G.1530.XXXII, "Gorordo Allaria de Kralj, Hayde Mara v. Estado nacional
(Ministerio de Cultura y Educacin) - recurso de hecho" , Fallos, 322:73 . Es de destacarse que si
bien la CSJN en "Gorordo" en ajustada mayora expresamente manifiesta que modifica su anterior
jurisprudencia sostenida en los casos "Cohen" (Fallos, 313:228) y "Construcciones Taddia S.A."
(Fallos, 315:2217) , donde se haba pronunciado contra la posibilidad de revisar de oficio o a
instancia de los fiscales el cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de la accin procesal
administrativa con anterioridad a la traba de la litis, en un pronunciamiento inmediatamente
posterior remite nuevamente a su anterior jurisprudencia. CSJN, 31/3/1999, in re T.359.XXXI,
"Tajes, Ral Eduardo v. Estado nacional (EMGE) s/retiro militar y fuerzas de seguridad" .
(831) CNFed. CA en pleno, 15/4/1999, "Romero, Gerardo v. E.M.G.E" , JA 1999-III-122.

361

(832) CSJN, 8/8/1989, "Guerrero, Luis Ramn v. Municipalidad de Crdoba" .


(833) CSJN, 22/3/1990, "Pozzi, ngel Luis v. Municipalidad de Crdoba", Fallos, 313:326 . En el caso
la Corte consider que la resolucin objeto de recurso desbarataba una situacin procesal ya
consolidada al amparo de la preclusin en desmedro del debido proceso del recurrente.
(834) Conf. Dictmenes, 211:171; 231:332 y N 066/00.
(835) CNFed. CA, Sala II, "Calzar v. E.N. - M. de Economa y Obras Pblicas s/varios" , LL, 1996-A633.
(836) CSJN, 10/5/1988, Fallos, 311:689, "Empresa La Estrella S.R.L. v. Provincia del Chaco
s/demanda contenciosoadministrativa" .
(837) CSJN, 1955, Fallos, 233:106, "Perezlindo, Zenn Evaristo y otra v. Nacin" .
(838) CSJN, 1946, Fallos, 204:183, "Compaa Platense de Electricidad Siemens Schuckert S.A. v.
Nacin" .
(839) CNFed. CA, Sala I, 22/5/1996, "Aydin S.A. v. Secretara de Medios de Comunicacin de la
Presidencia de la Nacin" , LL, 1997-D-694; CNFed. CA, Sala II, 26/8/1997, causa 7154/97,
"Nieva, Alejandro y otro v. PEN - Decreto 357/97 s/amparo ley 16986 " ; CNFed. CA, Sala II,
17/9/1998, causa 14.878/98, "Saluzzi, Delia Susana v. Dinamarc - M. de Justicia s/amparo ley
16986 " .
(840) CSJN, Fallos, 2:36.
(841) CSJN, Fallos, 184:59 ; 210:1242 ; 233:106 .
(842) CSJN, 1950, "San Pablo, Ca. de Fabricacin de Azcar S.A. v. Nacin", Fallos, 218:500 .
(843) PTN, Dictmenes, 172:16, 2/1/1985.
(844) PTN, Dictmenes, 172:16, 2/1/1985.
(845) CSJN, 1962, Fallos, 252:326, "Mario, Edward Arturo v. Nacin" .
(846) CSJN, 13/10/1988, "Sacoar S.A.v. Pcia. de Buenos Aires" , LL, 1989-A-478.
(847) CNFed. CA, Sala II, 18/7/1995, "Calzar S.A.v. E.N. - M. de Economa y Obras Pblicas
s/varios" , LL, 1996-A-633.
(848) CNFed. CA, Sala I, 29/5/2001, "Cortez, Gloria E. y otros v. Direccin General de Fabricaciones
Militares" , JA 2001-IV-189; CNFed. CA, Sala II, 24/10/2001, "Castillo, Carlos Abraham y otros
v. Direccin General de Fabricaciones Militares s/empleo pblico"; CNCiv., Sala H, 16/8/2001,
"Gilardone, Leonor y otro v. GCBA s/accin declarativa".
(849) CNFed. CA, Sala IV, 30/10/2001, causa 6893/01, "Bejarano, Nicanor N. y otros v. Direccin
General de Fabricaciones Militares s/empleo pblico" .

362

REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS - (Dec.


1759/1972 , t. o. 1991)
TTULO I
Artculo 1.- rganos competentes
Los expedientes administrativos tramitarn y sern resueltos con intervencin
del rgano al que una ley o un decreto hubieren atribuido competencia; en su
defecto actuar el organismo que determine el reglamento interno del Ministerio
o cuerpo directivo del ente descentralizado, segn corresponda. Cuando se trate
de expedientes administrativos que no obstante referirse a un (1) solo asunto u
objeto hayan de intervenir con facultades decisorias dos (2) o ms rganos se
instruir un solo expediente, el que tramitar por ante el organismo por el cual

363

hubiera ingresado, salvo que fuera incompetente, debindose dictar una


resolucin nica.
Concordancia: LPACABA, art. 23 .
La norma da lugar a apreciaciones complementarias a las vertidas en relacin al art. 3
del decreto-ley 19549/1972 y evoca el tratamiento doctrinario que se ha dado a la
organizacin administrativa.
El cumplimiento de los fines y propsitos de la actividad administrativa, resultara
imposible sin una adecuada organizacin burocrtica y sistematizacin de los
procedimientos, mxime teniendo en cuenta la creciente complejizacin de la realidad
que debe abordar el Estado y sus rganos, circunstancia sta ya sealada en el caso
"Fernndez Arias" (850) . En tal sentido, la ciencia de la Administracin y la prctica
ejecutiva ha desarrollado desde antiguo la tcnica de la distribucin organizacional y
competencial sobre la base de la jerarqua, la delegacin y la avocacin.
La divisin o el reparto que implica la competencia en la organizacin administrativa
puede surgir de la Constitucin Nacional, de la ley o de un reglamento, y determina el
rgano apto para resolver en el trmite de actuaciones administrativas, sea en razn de la
materia, el tiempo, el territorio y el grado. La Constitucin establece las reglas bsicas de
distribucin de competencias en torno de los tres niveles mximos de jerarqua en la
Administracin: el Poder Ejecutivo o presidente, el jefe de Gabinete de Ministros y los
ministros del Poder Ejecutivo (851) . No menciona la Constitucin a las secretaras de
Presidencia con rango ministerial ni a las secretaras y subsecretaras desconcentradas en
rbita de los ministerios; ni a los entes de la Administracin Pblica descentralizada salvo el art. 42 en cuanto se refiere a los organismos de control de los servicios pblicos-.
Todos ellos son rganos de inferior jerarqua pero de gran relevancia por la significacin
cuantitativa y cualitativa de su actividad, y por la gravitacin que ejercen en el
desenvolvimiento cotidiano del procedimiento administrativo en las reas que son de su
competencia.
Para el supuesto de que la competencia en el asunto u objeto sea compartida entre varios
rganos, la reglamentacin se encarga de establecer que la resolucin a dictar deber ser
nica, es decir que los rganos decisores debern expedirse mediante una resolucin
conjunta, disposicin que es correlato de la eficacia y economa que el art. 1 del decretoley establece en el procedimiento administrativo.
La actividad administrativa de los entes estatales es de tal diversidad y naturaleza que
resulta en verdad complejo definir y caracterizar a la propia funcin administrativa. La
Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sealado que: "De la clasificacin de las

364

funciones en los trminos intervenir, entender, participar y coordinar, cuya finalidad


consiste en evitar superposiciones en la gestin de los negocios pblicos, se sigue que las
Leyes de Ministerios han considerado desaconsejable asignar a dos reas administrativas
distintas la misma responsabilidad primaria, es decir, que entiendan en una misma
cuestin. La facultad de participar -responsabilidad terciaria- se diferencia de la
competencia para intervenir no slo en que el ministerio que participa no interpone su
autoridad sino, adems, en que la participacin tiene lugar en una cuestin determinada"
(852) .
Artculo 2.- Facultades del superior
Los ministros, secretarios de Presidencia de la Nacin y rganos directivos de
entes descentralizados podrn dirigir o impulsar la accin de sus inferiores
jerrquicos mediante rdenes, instrucciones, circulares y reglamentos internos, a
fin de asegurar la celeridad, economa, sencillez y eficacia de los trmites,
delegarles facultades; intervenirlos; y avocarse al conocimiento y decisin de un
asunto a menos que una norma hubiere atribuido competencia exclusiva al
inferior.
Todo ello sin perjuicio de entender eventualmente en la causa si se interpusieren
los recursos que fueren pertinentes.
Concordancia: LPACABA, art. 3 .
Artculo 3.- Los ministros, y dems funcionarios del Poder Ejecutivo y los titulares de
los rganos directivos de entes descentralizados podrn dirigir o impulsar la accin de
sus inferiores jerrquicos mediante rdenes, instrucciones, circulares y reglamentos
internos, a fin de asegurar la celeridad, economa, sencillez y eficacia de los trmites,
delegarles facultades; intervenirlos; y avocarse al conocimiento y decisin de un asunto a
menos que una norma hubiere atribuido competencia exclusiva al inferior, todo ello sin
perjuicio de entender eventualmente en la causa si se interpusieren los recursos que
fueren pertinentes.
La Administracin Pblica, desde sus orgenes post-revolucionarios en Francia, se
caracteriza por su organizacin piramidal en estamentos entre los que rige un orden
jerrquico que asegura la unidad de accin y la ejecutividad.
El poder jerrquico atribuye al rgano superior la facultad de ordenar al rgano inferior
algn comportamiento, y ste tiene el deber de acatarlo, siempre que el curso de accin
expresado a travs de una orden, instruccin, circular o reglamento, sea legtimo y

365

razonable. Ello, porque nadie puede ser constreido a hacer lo legalmente prohibido, o
aquello que resulte ser manifiesta o groseramente irrazonable.
El poder jerrquico de coordinacin y ordenacin, en el marco del procedimiento
administrativo, encuentra su objeto en asegurar la celeridad, economa, sencillez y
eficacia de todo el trmite.
El conjunto de rganos armnicamente subordinados y coordinados por intermedio del
orden jerrquico (853) , genera distintas facultades, a saber: direccin - resolucin de
conflictos interorgnicos de competencia suscitados en la rbita de sus atribuciones (arts.
4 y 5 , decreto-ley 19549/1972) y designacin de los funcionarios titulares de los
rganos inferiores, contralor e impulsin de la actividad de los rganos inferiores, y la
posibilidad de delegarles competencia con los lmites establecidos en el art. 3 del
decreto-ley; as como de avocarse al ejercicio de una competencia delegada.
Las manifestaciones de la actividad administrativa de direccin jerrquica -rdenes,
circulares e instrucciones- son representacin de aquel poder, pero no fuente de
competencia. Resultan sin embargo frecuentes las alteraciones al ordenamiento que se
introducen bajo la figura de las "circulares" las que suelen cumplir la funcin de
verdaderos reglamentos, aunque no revistan dicho carcter. En especial, el Banco
Central ejerce su actividad reglamentaria y reguladora en materia financiera, monetaria y
cambiaria, a travs de dichos instrumentos.
La norma persigue tambin la eficiencia de los trmites, que no se asimila solamente con
la celeridad sino tambin con la adecuada respuesta tcnica que deriva de la intervencin
del rgano competente por la materia.

(850) Fallos, 247:646 (1960).


(851) La relacin entre el jefe de Gabinete y los ministros y la existencia de jerarqua entre ellos es
un punto que no est resuelto legalmente y se encuentra sometida a la interpretacin
constitucional. Ver al respecto, PTN, Dictmenes, 222:53 en R.A.P., n 232, p. 75; y dictamen
del jefe de asesores del Ministerio de Justicia en R.A.P., n 232, p. 33.
(852) PTN, Dictmenes, 240:184.
(853) PTN, Dictmenes, 240:184.

366

Artculo 3.- Iniciacin del trmite. Parte interesada


El trmite administrativo podr iniciarse de oficio o a peticin de cualquier
persona fsica o jurdica, pblica o privada, que invoque un derecho subjetivo o un
inters legtimo; stas sern consideradas parte interesada en el procedimiento
administrativo. Tambin tendrn ese carcter aquellos a quienes el acto a dictarse
pudiera afectar en sus derechos subjetivos o intereses legtimos y que se hubieren
presentado en las actuaciones a pedido del interesado originario, espontneamente,
o por citacin del organismo interviniente cuando ste advierta su existencia
durante la sustanciacin del expediente.
Los menores adultos tendrn plena capacidad para intervenir directamente en
procedimientos administrativos como parte interesada en la defensa de sus propios
derechos subjetivos o intereses legtimos.
Concordancia: LPACABA, art. 24 .
I. INICIACIN DEL TRMITE. PARTE INTERESADA
El trmite administrativo podr iniciarse de oficio o a peticin de cualquier persona fsica
o jurdica, pblica o privada, que invoque un derecho subjetivo o un inters legtimo;
stas sern consideradas parte interesada en el procedimiento administrativo. Tambin
tendrn ese carcter aquellos a quienes el acto a dictarse pudiera afectar en sus derechos
subjetivos o intereses legtimos y que se hubieren presentado en las actuaciones a pedido
del interesado originario, espontneamente, o por citacin del organismo interviniente
cuando ste advierta su existencia durante la sustanciacin del expediente.
Los menores adultos tendrn plena capacidad para intervenir directamente en
procedimientos administrativos como parte interesada en la defensa de sus propios
derechos subjetivos o intereses legtimos.
Si bien es cierto que la norma no indica en qu casos el procedimiento debe iniciarse de
oficio, no es menos verdadero que la buena prctica administrativa exige que el principio
de la verdad material se materialice mediante la iniciacin de los procedimientos en todos
los casos cuando exista indicio de irregularidad o simple denuncia.
En tales casos, el procedimiento se considerar iniciado de oficio habida cuenta de la falta
de legitimacin de la que en principio adolece el denunciante.

367

Cualquier persona, fsica o jurdica, que invoque un derecho subjetivo o un inters


legtimo se encuentra en condiciones de iniciar el procedimiento administrativo. La
norma reconoce a quien invoque estas situaciones jurdicas el carcter de parte
interesada.
Debe diferenciarse la aptitud legal para ser parte en el procedimiento administrativo de la
admisibilidad de su pretensin de fondo; de all se desprende que no es necesario probar
la existencia de inters legtimo o derecho subjetivo para encontrarse habilitado para
iniciar el procedimiento y ser considerado parte interesada, sino que basta con la simple
invocacin del mismo.
La norma no establece distincin alguna en cuanto a quienes pueden ser parte en el
procedimiento administrativo. As, puede revestir este carcter cualquier sujeto de
derecho que invoque una situacin jurdica como las descriptas.
Aun los entes estatales con capacidad jurdica pueden ser parte en el procedimiento, sin
perjuicio de la limitacin establecida en estos casos en orden a la interposicin de
recursos.
Tambin son parte interesada en el procedimiento administrativo los terceros que se
hubieren presentado en las actuaciones con posterioridad, sea voluntariamente, a pedido
del interesado originario, o bien como consecuencia de una citacin de la Administracin.
En tal sentido, cabe aclarar las diferencias existentes entre la idea de tercero propia del
proceso civil respecto de la que impera en el mbito del procedimiento administrativo.
En primer trmino, porque el tercero deja de serlo en el expediente administrativo en el
momento en que se presenta, siempre que se encuentre en alguna situacin jurdica que
denote la afectacin de un inters.
Adquiere desde ese momento el carcter de parte interesada, superando las restricciones
propias del proceso judicial respecto del mbito de actuacin del tercero.
En el procedimiento administrativo tercero es aquel que o bien no es titular de un
derecho subjetivo, ni de un inters legtimo, y respecto de quien no se configura una
lesin a sus derechos de incidencia colectiva, o bien siendo titular de alguna de estas
situaciones jurdicas an no ha intervenido en el procedimiento.
La intervencin del tercero no retrotrae, en principio, la tramitacin del procedimiento, a
menos que la Administracin as lo disponga. Sin embargo, si el tercero fuere
contrainteresado del peticionante originario y la Administracin omiti citarlo, puede

368

impugnar los actos que la Administracin haya dictado en su ausencia, retrotrayendo el


procedimiento al momento anterior a la configuracin de la nulidad.
En el procedimiento, le corresponden los mismos derechos que al interesado original, en
orden a los principios de igualdad y contradiccin que rigen el procedimiento
administrativo.
En cuanto a la legitimacin, si bien la norma mantiene la clsica distincin entre derecho
subjetivo e inters legtimo, la realidad normativa y jurisprudencial marca un camino
superador de tales distinciones.
En efecto, la inclusin primero en la ley 24240 y despus en el texto constitucional de la
legitimacin procesal para la defensa de los derechos de incidencia colectiva, as como la
del Defensor del Pueblo, indican que necesariamente debe considerarse superada la
visin clsica en el mbito del procedimiento administrativo.
De tal manera, deben considerarse parte en el procedimiento administrativo las
asociaciones que propendan a la proteccin del ambiente, de la competencia, del usuario y
consumidor y que acten contra cualquier forma de discriminacin, aun cuando no se
encuentren alcanzadas por las situaciones jurdicas mencionadas en la norma. Idntica
posicin debe ser reconocida al Defensor del Pueblo.
Respecto de la capacidad administrativa, la misma es mayor que la civil: respecto de los
menores adultos no se exige autorizacin paterna alguna para actuar
administrativamente.
Esta norma proyecta sus efectos tanto en lo que hace a la actuacin del menor dentro de
la Administracin, como en tanto su contraparte en un procedimiento administrativo, lo
que significa que no existen restricciones de ninguna ndole para que el menor adulto se
desempee tanto como funcionario o empleado pblico, como para que inicie un
procedimiento administrativo en su carcter de particular.
Su intervencin puede ser directa, sin necesidad de representacin ni patrocinio.
Cuando el sujeto de derecho carece de capacidad jurdica, debe actuar por medio de un
representante.

369

Artculo 4.- Impulsin de oficio y a pedido de parte interesada


Todas las actuaciones administrativas sern impulsadas de oficio por el rgano
competente, lo cual no obstar a que el interesado inste el procedimiento. Se
exceptan de este principio aquellos trmites en los que medie slo el inters privado
del administrado, a menos que, pese a ese carcter, la resolucin a dictarse pudiere
llegar a afectar de algn modo el inters general.
Concordancia: LPACABA, art. 25 .
Como correlato del principio de la impulsin e instruccin de oficio del procedimiento ya
comentado en el art. 1 del decreto-ley, el reglamento especifica qu funcionario debe
adoptar todas las medidas necesarias para la adecuada impulsin del procedimiento, a fin
de llegar en ltima instancia a la verdad material, o al mantenimiento o restablecimiento
de la legalidad objetiva en juego. En cuanto a los lmites o excepciones al principio, cabe
remitirse tambin a dicho artculo.
En los casos en los cuales la iniciacin del procedimiento depende del particular, es
evidente que el impulso inicial parte de ste, pero, luego del inicio del trmite, debe
retomarse el principio general, continuando con su impulsin de oficio.
As tambin, es til recordar el instituto de la caducidad que adquiere vigencia cuando la
paralizacin se debiere a una causa imputable al administrado.
Cabe agregar que, si bien el procedimiento administrativo puede ser iniciado de oficio o a
peticin de parte, su impulsin le corresponde prcticamente en todos los casos a la
Administracin (854) .
(854) As se ha dicho que: "La circunstancia de que la Administracin haya dado curso al
reclamo efectuado por el actor en sede administrativa no implica una declaracin de
admisibilidad acerca de su legitimacin, en tanto aqulla se encuentra obligada a
impulsar el trmite frente a una simple denuncia de ilegitimidad, por aplicacin de los
principios de oficialidad, legalidad y verdad real que regulan la materia" (ST Corrientes,
12/3/1997, "Torrent, Juan v. Provincia de Corrientes", LL, Litoral, 1998-790).

370

Artculo 5.- Deberes y facultades del rgano competente


El rgano competente dirigir el procedimiento procurando:
a) Tramitar los expedientes segn su orden y decidirlos a medida que vayan
quedando en estado de resolver. La alteracin del orden de tramitacin y
decisin slo podr disponerse mediante resolucin fundada;
b) Proveer en una sola resolucin todos los trmites que, por su naturaleza,
admitan su impulsin simultnea y concentrar en un mismo acto o audiencia
todas las diligencias y medidas de prueba pertinentes;
c) Establecer un procedimiento sumario de gestin mediante formularios
impresos u otros mtodos que permitan el rpido despacho de los asuntos, en
caso que deban resolver una serie numerosa de expedientes homogneos.
Incluso podrn utilizar, cuando sean idnticos los motivos y fundamentos de
las resoluciones, cualquier medio mecnico de produccin en serie de los
mismos, siempre que no se lesionen las garantas jurdicas de los interesados;
d) Sealar, antes de dar trmite a cualquier peticin, los defectos de que
adolezca, ordenando que se subsanen de oficio o por el interesado dentro del
plazo razonable que fije, disponiendo de la misma manera las diligencias
que fueren necesarias para evitar nulidades;
e) Disponer en cualquier momento la comparecencia de las partes interesadas, sus
representantes legales o apoderados para requerir las explicaciones que se
estimen necesarias y an para reducir las discrepancias que pudieren existir
sobre las cuestiones de hecho o derecho, labrndose acta. En la citacin se
har constar concretamente el objeto de la comparecencia.
Concordancia: LPACABA, art. 26 .
Artculo 26.- Deberes y facultades del rgano competente. El rgano competente dirigir
el procedimiento procurando:
a) Tramitar los expedientes segn su orden y decidirlos a medida que vayan quedando
en estado de resolver. La alteracin del orden de tramitacin y decisin slo podr
disponerse mediante resolucin fundada;
b) Proveer en una sola resolucin todos los trmites que, por su naturaleza, admitan su
impulsin simultnea y concentrar en un mismo acto o audiencia todas las diligencias y
medidas de prueba pertinentes;
c) Establecer un procedimiento sumario de gestin mediante formularios impresos u
otros mtodos que permitan el rpido despacho de los asuntos, en caso que deban

371

resolver una serie numerosa de expedientes homogneos. Incluso podrn utilizarse,


cuando sean idnticos los motivos y fundamentos de las resoluciones, cualquier medio
mecnico de produccin en serie siempre que no se lesionen las garantas jurdicas de los
interesados;
d) Sealar, antes de dar trmite a cualquier peticin, los defectos de que adolezca,
ordenando que se subsanen de oficio o por el interesado dentro del plazo razonable que
fije, disponiendo de la misma manera las diligencias que fueren necesarias para evitar
nulidades;
e) Disponer en cualquier momento la comparecencia personal de las partes interesadas,
sus representantes legales o apoderados para requerir las explicaciones que se estimen
necesarias y aun para reducir las discrepancias que pudieren existir sobre las cuestiones
de hecho o de derecho, labrndose acta.
En la citacin se har constar concretamente el objeto de la comparecencia.
La tramitacin de los expedientes, es decir la consecucin del procedimiento
administrativo con base en el principio de oficialidad, otorga al rgano facultades
instructorias y disciplinarias, a la par que distintos deberes.
La oficialidad del procedimiento se desagrega en diversos deberes elementales que
establece el artculo en orden a asegurar decisiones conforme a los hechos, a la legalidad
y respetando el debido proceso. En tal sentido, se establece la prioridad de tratamiento
segn el orden temporal de los expedientes, salvo razones de oportunidad, mrito,
conveniencia o urgencia que ameriten la alteracin de dicho orden, y siempre que tal
decisin se adopte en forma debidamente fundada (855) .
Por otra parte, cabe recordar que el decreto 333/1985 , impone a la Administracin el
cumplimiento de estrictos plazos para resolver.
Contra lo normado, la praxis administrativa muestra como frecuentes el "cajoneo"
(interrupcin de un trmite para no decidir o postergar su tratamiento), la injustificada
alteracin en el orden de los expedientes, irregularidades que han sido tradicionalmente
de difcil control, pero cuyas posibilidades se reducen cuanto mejor sea el empleo de
medios informticos de registro con libertad de acceso para el administrado.
La concentracin en una sola resolucin de todos los trmites que posean vinculacin
objetiva, evita las dilaciones innecesarias en medidas o remisiones, generando no slo
celeridad sino tambin economa procesal, tal cual se aplica este principio en el proceso
judicial cuando se permite la acumulacin de causas.

372

La adopcin de formularios preimpresos en forma mecnica (856) y creacin de


procedimientos sumarios -acotados y sencillos- son datos de la realidad que no haban
sido recogidos por el decreto en su redaccin original, pero que en la prctica
administrativa han sido utilizados desde hace muchos aos, como correlato precisamente
de la economa y sencillez y de la oficialidad en el procedimiento. Estos instrumentos
permiten facilitar la gestin de los trmites de iguales antecedentes. El punto 6.6. del
anexo del ya mencionado decreto 333/1985 autoriza la impresin de formularios que no
sean de color negro, siempre que sea necesario para la aplicacin de nuevas tcnicas o
elementos de impresin, la utilizacin de nuevos equipos o porque su diseo simplifique o
mejore los procedimientos, debiendo guardar relacin su costo con la utilidad de los
mismos.
La facultad de correccin o subsanacin de los defectos de que adolezcan los trmites,
sean stos imputables a las distintas instancias administrativas actuantes como a la parte
interesada, responde no slo al principio de saneamiento, sino tambin del debido
proceso y al informalismo (857) como garantas sustanciales del procedimiento. El
saneamiento de los errores de tramitacin por parte del superior evita futuras nulidades
en el dictado de un acto que contar con presupuestos falsos. De ah que el funcionario no
slo se encuentra facultado para disponer las diligencias que sean necesarias para
subsanar esos defectos, sino que est obligado a efectuarlas, bajo pena de incurrir en mal
desempeo en su cargo.
La posibilidad de solicitar la comparecencia de las partes, sus representantes o
apoderados con la finalidad de aclarar cuestiones, tratar de dirimir diferencias o reducir
discrepancias de hecho o de derecho, se compadece con la oficialidad y con el principio de
verdad material objetiva. La prctica administrativa usual indica que no es frecuente la
iniciativa probatoria de la Administracin ni el formalismo en la recoleccin de elementos
de prueba. Slo en el caso de convocatorias a audiencias pblicas se ha comenzado a
notar un contraste con la tradicional inactividad de los funcionarios, en resguardo de
eventuales objeciones legales al procedimiento en cuestiones que afecten a grupos de
inters o comprometan el erario pblico.
El texto actual de la presente norma responde a la modificacin introducida por el
decreto 1883/1991 , que elimin la palabra "personal" a continuacin de
"comparecencia" confirmndose as el carcter no forzoso de la citacin, aunque hubiera
quizs correspondido reemplazarlo por la frmula de "invitacin a las partes", ya que de
ello se trata.
Artculo 6.- Facultades disciplinarias

373

Para mantener el orden y decoro en las actuaciones, dicho rgano podr:


a) Testar toda frase injuriosa o redactada en trminos ofensivos o indecorosos;
b) Excluir de las audiencias a quienes las perturben;
c) Llamar la atencin o apercibir a los responsables;
d) Aplicar las multas autorizadas por el art. 2 , inc. b), in fine, de la ley de
procedimientos administrativos, as como tambin las dems sanciones,
incluso pecuniarias, previstas en otras normas vigentes. Las multas firmes
sern ejecutadas por los respectivos representantes judiciales del Estado,
siguiendo el procedimiento de los artculos 604 y 605 del Cdigo Procesal
Civil y Comercial de la Nacin.
e) Separar a los apoderados por inconducta o por entorpecer manifiestamente el
trmite, intimando al mandante para que intervenga directamente o por
nuevo apoderado, bajo apercibimiento de suspender los procedimientos o
continuarlos sin su intervencin, segn correspondiere. Las faltas cometidas
por los agentes de la Administracin se regirn por sus leyes especiales.

Concordancia: LPACABA, art. 27 .


Artculo 27.- Facultades disciplinarias. Para mantener el orden y decoro en las
actuaciones. dicho rgano podr:
a) Testar toda frase injuriosa o redactada en trminos ofensivos o indecorosos;
b) Excluir de las audiencias a quienes las perturben;
c) Llamar la atencin o apercibir a los responsables;
d) Aplicar las multas previstas en el artculo 22 22. inciso b), in fine, as como tambin las
dems sanciones, incluso pecuniarias, previstas en otras normas vigentes. Las multas
firmes sern ejecutadas por los respectivos representantes judiciales, siguiendo el
procedimiento del proceso de apremio previsto por el Cdigo Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires;
e) Separar a los apoderados por inconducta o por entorpecer manifiestamente el trmite,
intimando al mandante para que intervenga directamente o por nuevo apoderado, bajo
apercibimiento de suspender los procedimientos o continuarlos sin su intervencin,
segn correspondiere. Las faltas cometidas por los agentes de la Administracin se
regirn por sus leyes especiales.

374

Con anterioridad al ao 1972, la regulacin expresa de la potestad disciplinaria del


administrador haba sido omitida en la legislacin por ser considerada innecesaria y
peligrosa.
Parte de la doctrina consideraba que esta potestad disciplinaria era la consecuencia lgica
de las atribuciones de la Administracin para dirigir el procedimiento, a la vez de
constituir la faz activa de la concesin de un poder, implcita en esa facultad, a los fines de
lograr su efectividad.
Lo cierto es que el texto reconoce el ejercicio de estas facultades en el marco del
procedimiento administrativo nacional a los fines de proteger la celeridad, economa y
eficacia de los trmites, en virtud de la delegacin que el art. 1 del decreto-ley efectu al
Poder Ejecutivo nacional "para regular el rgimen disciplinario que asegure el decoro y
el orden procesal", autorizndolo, en su caso, a imponer multas hasta un monto mximo
determinado en la ley que deber ser actualizado.
La norma es aplicable a todos los sujetos de derecho y rganos intervinientes en el
procedimiento, se trate de particulares, funcionarios pblicos y rganos estatales, con
excepcin del inc. e), slo aplicable a los apoderados, y no a los agentes pblicos, toda vez
que respecto de estos ltimos la norma se remite a su rgimen disciplinario funcional,
siempre que acten en calidad de tales y no como interesados, es decir, como un
particular ms.
Esa aplicacin a todos los intervinientes en el trmite de que se trate, traduce una mejor
celeridad, economa, sencillez y eficacia, a la vez que asegura el orden procesal, que podr
verse afectado no slo por el comportamiento de los interesados particulares, sino
tambin por los funcionarios, cuando con su actitud entorpecen, dificultan o demoran el
ejercicio de la garanta constitucional de defensa.
Esta previsin normativa torna innecesario recurrir a las leyes 25164 y 25188 , para
fundar una sancin que, en ltima instancia, se sustenta en que todos los agentes se
encuentran sometidos, en general, a las normas disciplinarias del Estado, y en particular,
a las normas disciplinarias del procedimiento.
El principio de legalidad objetiva no puede ser soslayado so pretexto del ejercicio de la
funcin pblica, como as tampoco se puede requerir a los particulares normas de trato
que el funcionario no est obligado a cumplir, por no aplicrseles las mismas sanciones
que a stos.

375

La eficacia del obrar administrativo depende en gran medida de la conducta de los


funcionarios, responsables directos de la correcta tramitacin de cada procedimiento en
particular.
El objetivo de esta facultad es el mantenimiento "del orden y del decoro de las
actuaciones", permitiendo al rgano competente la aplicacin de sanciones, facultad que
no podra prima facie ser delegada (858) , debido a la gravedad que supone esta decisin.
El ejercicio de la potestad sancionatoria exige razonabilidad (859) , por lo que debe existir
un orden lgico y cronolgico en la aplicacin de las sanciones disciplinarias, de carcter
progresivo y de interpretacin restrictiva.
El testado de frases injuriosas, ofensivas o indecorosas, requiere decisin expresa, con
previa audiencia del interesado (860) , porque excede a la propia actividad material de
obliteracin o destruccin parcial de las presentaciones de los interesados, sino que es la
alteracin de un instrumento que forma originariamente parte del expediente
administrativo, sin perjuicio de que luego sea eliminado. A consecuencia del testado, las
palabras o frases injuriosas quedan material y jurdicamente inexistentes, sin que pueda
leerse la terminologa objeto de la medida.
La exclusin de las audiencias de quienes las perturben, es para algunos autores una de
las medidas disciplinarias de mayor gravedad, no pudiendo alcanzar a los interesados ni a
los letrados patrocinantes.
Esta facultad es operativa en las audiencias de testigos u otras diligencias probatorias, en
las que se requiera la intervencin y control necesarios de las partes, y en las que stos
puedan efectuar manifestaciones que atenten contra el buen orden.
Pero ello no significa que el hecho de preguntar, repreguntar o formular observaciones al
funcionario que no sean de su agrado, sea suficiente motivo para excluirlo del acto,
mxime si existiendo contraparte sta tiene tambin el derecho de intervenir en la misma
medida.
Si el grado de inconducta se torna intolerable y se hiciera imprescindible excluir a la
parte o el letrado, el acto debe necesariamente suspenderse en razn del principio de
contradiccin, como garanta del debido proceso, so pena de que el procedimiento resulte
nulo.
Corresponde distinguir el llamado de atencin y el apercibimiento, ya que el primero
constituye una advertencia a los fines de evitar una incorreccin futura, y el segundo
consiste en una sancin de estricto alcance procedimental -una amonestacin directa-,

376

conforme antigua jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (861) . En


ese sentido, cabe agregar que la norma no utiliza estos trminos como sinnimos, a la vez
que estas medidas no responden a sanciones disciplinarias propiamente dichas, de
manera que no son recurribles directamente ante el superior. As tambin, no debe
entenderse que cuando el apercibimiento o llamado de atencin est dirigido al
funcionario se trata de una falta de servicio tpica del rgimen disciplinario especial, sino
simplemente, ante una sancin de estricto alcance procedimental.
La aplicacin de multas es procedente por motivos de orden y decoro, como correccin
disciplinaria con carcter preventivo no reparatorio (862) , que debe ser ejecutada
razonablemente, con prudencia.
El acto que imponga las multas debe cumplir con los recaudos del art. 7 del decreto-ley
19549/1972. Una vez firmes, son ejecutorias, por lo que podrn ser perseguidas por la
va de apremio, mediante ejecucin fiscal, conforme lo estipulado en los arts. 604 y 605
del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin.
El ltimo de los incisos del presente artculo hace referencia a la posibilidad de separar a
los apoderados de los interesados, previa intimacin a stos para que prescindan de ellos,
bajo apercibimiento de suspender los procedimientos o continuarlos sin su participacin.
Esta previsin, que no existe en muchos ordenamientos provinciales, ha sido calificada
como intil, superflua, conflictiva, y limitativa del derecho de defensa, por tener como
consecuencia directa el cambio del firmante de los escritos, y omitir que ante su
improcedencia, las peticiones pueden ser rechazadas, y si no son sobreabundantes,
repetitivas o numerosas corresponde su agregacin y resolucin segn lo pertinente. A la
par de que en la prctica suele suceder que se reemplace al firmante de un escrito que
probablemente no sea quien lo redact. Esta norma peca de autoritaria al inmiscuirse en
una relacin de derecho privado, como lo es el mandato entre la parte y su apoderado,
pudiendo ser calificada de inconstitucional por violar el debido proceso legal.
Resta sealar, pese a lo rrito de la norma en s, que sta dispone que una vez producida la
separacin, el interesado debe ser intimado en su domicilio real, para que tome la
intervencin que le corresponde, bajo apercibimiento de suspender o continuar el
procedimiento sin su intervencin.
Nada ms inaplicable, autoritario y claro ejemplo de un derecho administrativo propio de
un rgimen autocrtico, como esta previsin, la que a la luz de la prctica ha cado en
desuetudo.

377

(855) El numeral 6.3.3. del anexo del decreto 333/1985 , establece que: "La confeccin de informes,
contestacin de vistas y todo otro diligenciamiento de documentacin de trmite normal [...]
sern realizados por orden de llegada, en el tiempo que requiera su estudio, dentro de un plazo
de cinco (5) das hbiles [...] como mximo, debiendo utilizarse ajustado a la complejidad y
volumen del problema. Cuando por excepcin tal plazo sea excedido, la autoridad del
organismo interviniente dejar expresa constancia de las causas que motivaron dicha demora""
(t.o. dec. 1883/1991 ).
(856) A modo de ejemplo cabe tener presente el decreto 586/1981 .
(857) As se ha dicho que: "Dado que en el procedimiento administrativo reina el informalismo, el
cumplimiento de las formalidades deben valorarse con mayor laxitud que en el proceso judicial.
Sin embargo, las peticiones de los administrados no pueden formularse con tal vaguedad y
laxitud que la Administracin no tenga elementos de juicio suficientes para acceder o denegar
lo solicitado" (CNFed. CA, sala IV, "Negocios y Participaciones S.A. v. Direccin General
Impositiva", DJ, 1999-2-1042).
(858) La PTN, Dictmenes, 96:299, tiene como tesis tradicional que al resolver el fondo del recurso
la autoridad competente ha de decidir lo pertinente en cuanto a sanciones disciplinarias,
evitando el desdoblamiento del trmite en actos intermedios.
(859) La Sala III de la CNFed. CA, se ha referido a ella diciendo que: "La apreciacin de la gravedad
de la falta y la graduacin de las sanciones, dado el carcter preferentemente tcnico de las
conductas juzgadas [...] pertenece al mbito de las facultades discrecionales de la
Administracin, en cuyo ejercicio los jueces no deben sustituirla, sino slo revisarlas en caso de
arbitrariedad manifiesta" (in re "Alles, Gernimo v. Prefectura Naval Argentina" ; LL
27/11/1998, p. 60).
(860) As se ha dicho que: "La garanta de defensa constituye un principio cuyo mbito de
aplicacin trasciende el marco del procedimiento judicial. Por tanto, el requisito de audiencia
previa en el procedimiento administrativo resulta de observancia general como lo es el
principio que lesirve de sustento, de modo que quien impone una sancin omitiendo dicho
recaudo imprime al acto as dictado de un vicio grave que, en principio, lo invalida" (CNFed.
CA, Sala III, 20/3/1998, in re "Frade, Hctor v. Metrogas S.A." , LL 27/11/1998, SAd., p. 41).
(861) Fallos, 242:179 ; LL, 96-501; in re "Carrizo".
(862) CSJN, Fallos, 202:476 ; 202:513 .

TTULO II - DE LOS EXPEDIENTES

378

Artculo 7
La identificacin con que se inicie un expediente ser conservada a travs de las
actuaciones sucesivas cualesquiera fueren los organismos que intervengan en su
trmite. Todas las unidades tienen la obligacin de suministrar informacin de
un expediente en base a su identificacin inicial.
En la cartula deber consignarse el rgano con responsabilidad primaria
encargado del trmite, y el plazo para su resolucin.
Concordancia: LPACABA, art. 28 .
I. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
El decreto 333/1985 , que aprob las "Normas para la redaccin y diligenciamiento de la
documentacin administrativa", define al expediente como el "conjunto de documentos o
actuaciones administrativas, originados a solicitud de parte interesada o de oficio y
ordenados cronolgicamente, en el que se acumulan informaciones, dictmenes y todo
otro dato o antecedente relacionado con la cuestin tratada, a efectos de lograr los
elementos de juicio necesarios para arribar a conclusiones que darn sustento a la
resolucin definitiva" (punto 1.1.14.).
En principio, cualquier cuestin que deba ser tratada por la Administracin, debe
tramitar por escrito, ya sea que se trate de presentaciones de los particulares como del
actuar administrativo. Estas actuaciones escritas, por referirse a un mismo asunto, deben
conformar un mismo cuerpo, y ser incorporadas en orden correlativo segn su ingreso o
emisin segn se trate de documentacin agregada por las partes o producida por la
Administracin.
A los efectos de conservar unidas las actuaciones referidas a una misma cuestin, y por
ende, facilitar su legtima y eficiente resolucin, se establece en la norma comentada que
la identificacin con que se inicie un expediente debe ser conservada a travs de las
actuaciones sucesivas cualesquiera fueren los organismos que intervengan en su trmite.
II. LA IMPORTANCIA DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO A LOS
EFECTOS PROBATORIOS EN SEDE JUDICIAL. ALCANCE DE ESTOS
EFECTOS

379

Se ha debatido en la jurisprudencia y en la doctrina, si el expediente administrativo est


comprendido en el art. 979 del Cdigo Civil y puede considerarse por tanto instrumento
pblico (863) .
El tratamiento de la cuestin suele verse oscurecido por la confusin acerca del carcter
en que obrara el funcionario pblico que dicta el acto y simultneamente lo autentica. El
instrumento pblico es un acto instrumental, destinado a constatar cierto acto jurdico.
Su valor probatorio alcanza as a la existencia del acto jurdico, no a la de sinceridad de
los comparecientes (864) . Nada cambia cuando en lugar de tratarse de un acto jurdico se
trata de un acto administrativo. En este caso, su documentacin a travs de un
instrumento pblico hace a un aspecto probatorio: es la prueba fehaciente de que el acto
fue realmente dictado, que lo fue efectivamente en la fecha y lugar que indica, que la firma
es verdadera y ha sido puesta por la persona de que se trata. Si ste es el nico efecto de la
autenticacin por instrumento pblico de un acto administrativo, su autenticacin por
documento administrativo, no podr tener ms efectos que aqullos. En suma, la
autenticacin de un acto nada tiene que ver con su contenido, ni le da plena fe (865) , ni
efectos frente a terceros -pues al tratarse de una declaracin unilateral de voluntad, stos
no participan en la emisin del acto-, ni va ejecutiva (866) .
Resuelta sta, podemos referirnos ahora a la cuestin ms elemental relacionada con el
carcter de instrumento pblico o no de las actuaciones administrativas.
La jurisprudencia ha dudado, en distintas oportunidades, de la extensin que deba tener
la inclusin de las actuaciones administrativas dentro del art. 979 y ha dicho, p. ej., que
su enumeracin es limitativa y que un documento administrativo tendr carcter de
instrumento pblico slo cuando una ley expresamente y para el caso particular lo
determine (867) .
En ocasiones, ms que un desarrollo terico, sta es una manera en la cual la
jurisprudencia se desembaraza de pretensiones que no logran tener fuerza de conviccin
suficiente para desvirtuar la del expediente administrativo. Resulta cmodo entonces
asignar a ste conceptualmente el carcter de instrumento pblico para soslayar, en
definitiva, la fundamentacin razonable y suficiente sobre el mrito de la prueba
producida. Salvo esos casos en que se advierte ms que un razonamiento legal una forma
de simplificacin de la sentencia, cabe sealar que no es razonable ni lgico pretender que
aunque el Cdigo Civil no los instituya como instrumentos pblicos, igualmente cabe
asignarles tal carcter porque tienen tal naturaleza.
No existiendo esa norma en nuestro caso, no siendo aplicable el art. 979 del Cdigo Civil
a las actuaciones administrativas, la nica conclusin lgica y jurdica es que el juez las
aprecia de acuerdo con las reglas de la sana crtica (868) , siendo por ello insostenible la

380

aplicacin de una "prueba legal" sin ley que la establezca en forma sensata. En ausencia
de ley parece infundado pretender que los instrumentos emanados del Estado
igualmente tengan un valor tan absoluto como el que otorga el Cdigo Civil a las
escrituras e instrumentos similares (869) .
A su vez, si se analiza detenidamente el art. 979 , se encuentra mucho ms fundamento a
la tesis negativa que a la afirmativa respecto del carcter de instrumentos pblicos de las
actuaciones administrativas. En efecto, la norma dispone que "son instrumentos pblicos
respecto de los actos jurdicos [...] 2) Cualquier otro instrumento que extendieran los
escribanos o funcionarios pblicos en la forma que las leyes hubieren determinado", lo
que da a entender que son estas ltimas, las leyes que especialmente se dictan al efecto,
las que podrn servir de fundamento para otorgarle carcter de instrumento pblico a
uno extendido por funcionario administrativo.
Adems, comparando este inciso segundo con el primero se advierte rpidamente que en
ambos se est haciendo referencia simultnea e indistinta a los "escribanos o funcionarios
pblicos", diferencindose en que el primer inciso trata de las "escrituras pblicas [...] y
las copias" y el segundo inciso de "cualquier otro instrumento". Dice as el inc. 1): "Las
escrituras pblicas hechas por escribanos pblicos en sus libros de protocolo, o por otros
funcionarios con las mismas atribuciones y las copias de esos libros sacadas en la forma
que prescribe la ley". De all se desprende el error de querer interpretar al primer inciso
como refirindose exclusivamente a los escribanos pblicos y el segundo a los
funcionarios pblicos, que apareceran as supuestamente facultados para emitir
instrumentos pblicos.
Por el contrario, ambos incisos se refieren tanto a escribanos como a funcionarios
facultados por las leyes, unos u otros o ambos, para dar fe de los actos jurdicos; el primer
inciso se aplica a las escrituras pblicas y sus copias y el segundo a otro tipo de
instrumentos pblicos que las leyes contemplen.
Prestando atencin, adems, a que el inc. 1 habla de "otros funcionarios con las mismas
atribuciones" -de los escribanos- y el inc. 2 de los escribanos "o funcionarios pblicos en
la forma que las leyes hubieren determinado", se concluye con toda claridad que el
Cdigo Civil est tratando en primer lugar, en ambos incisos, de los escribanos pblicos
y que slo contempla en segundo lugar, en sustitucin de los escribanos, a otros
funcionarios que las leyes determinen al efecto (870) .
En ausencia de tales leyes que den razonable y expresamente a ciertos funcionarios las
facultades propias en primer lugar de los escribanos, mal pueden fundarse en el Cdigo
Civil esas supuestas atribuciones.

381

La solucin indicada se refuerza atendiendo a que los dems incisos del art. 979
contemplan en forma especial varios casos de instrumentos pblicos emanados del
gobierno, a los que expresamente se da el carcter de instrumentos pblicos. El que el
Cdigo Civil se haya ocupado en estos incisos de reconocer carcter de instrumento
pblico a una serie de documentos administrativos concretos, es la mejor prueba posible
de que el sentido del inc. 2 no es darle a todos los documentos administrativos tal
carcter ya que de haber sido as, resultara una injustificable repeticin lo expresado a
continuacin en el mismo artculo.

Artculo 8.- Compaginacin


Los expedientes sern compaginados en cuerpos numerados que no excedan de
doscientas (200) fojas, salvo los casos en que tal lmite obligara a dividir escritos
o documentos que constituyan un solo texto.
Concordancia: LPACABA, art. 29 .
Artculo 29.- Compaginacin y foliatura. Los expedientes sern compaginados en
cuerpos numerados que no excedan de doscientos (200) folios, salvo los casos en que tal
lmite obligara a dividir escritos o documentos que constituyen un solo texto.
Todas las actuaciones debern foliarse por orden correlativo de incorporacin, incluso
cuando se integren con ms de un (1) cuerpo de expediente. Las copias de notas, informes
o disposiciones que se agreguen junto con su original, no se foliarn debindose dejar
constancia de su agregacin.
La compaginacin de los expedientes constituye una de las manifestaciones del principio
que rige el accionar de la Administracin relativo a la impulsin e instruccin de oficio.
La norma est dirigida para ser aplicada por funcionarios de inferior jerarqua en las
escalas jerrquicas, principalmente ubicados en la mesa de entradas, salidas y archivo de
la reparticin administrativa.
El reglamento ha seguido, en lo que respecta al nmero de fojas en que deben ser
compaginados los expedientes, los lineamientos establecidos por el decreto 759/1966,
que contena una norma de similar redaccin a la comentada (v. art. I , inc. 10).
Por otro lado, los expedientes administrativos son unidos con broches, a diferencia de las
actuaciones judiciales que son unidas por una costura.

382

Artculo 9.- Foliatura


Todas las actuaciones debern foliarse por orden correlativo de incorporacin,
incluso cuando se integren, con ms de un (1) cuerpo de expediente. Las copias de
notas, informes o disposiciones que se agreguen junto con su original, no se
foliarn debindose dejar constancia de su agregacin.
Concordancia LPACABA: art. 29 .
Artculo 29.- Compaginacin y foliatura. Los expedientes sern compaginados en
cuerpos numerados que no excedan de doscientos (200) folios, salvo los casos en que tal
lmite obligara a dividir escritos o documentos que constituyen un solo texto.
Todas las actuaciones debern foliarse por orden correlativo de incorporacin, incluso
cuando se integren con ms de un (1) cuerpo de expediente. Las copias de notas, informes
o disposiciones que se agreguen junto con su original, no se foliarn debindose dejar
constancia de su agregacin.
Las actuaciones deben foliarse por orden correlativo de incorporacin. La reforma
introducida por el decreto 1883/1991 modific la anterior redaccin de este artculo,
disponiendo que no corresponde la foliatura de notas, informes o disposiciones que se
agreguen junto con su original.
El art. IV.11.3. del reglamento nacional de mesa de entradas establece en este sentido
que "Por ningn motivo podr ser alterada la foliatura de las actuaciones, las que se
conservarn hasta la finalizacin del trmite y perodo de archivo. Los errores debern
ser salvados en la foja errneamente numerada".

Artculo 10.- Anexos


Cuando los expedientes vayan acompaados de antecedentes que por su volumen
no puedan ser incorporados se confeccionarn anexos, los que sern numerados y
foliados en forma independiente.
Concordancia: LPACABA, art. 30 .

383

Cuando son abultados los antecedentes que acompaan a los expedientes, es necesario
formar anexos, los que se numerarn y foliarn en forma independiente.
A ese respecto, el decreto 333/1985 (publ. 20/3/1985) de "Normas para la elaboracin,
redaccin y diligenciamiento de los proyectos de actos y documentos administrativos"
establece en el numeral 3.2.16. que los "Anexos: Debern ordenarse en forma correlativa
con nmeros romanos".
Por lo tanto, si resultare necesario formar anexos por la voluminosidad de los
documentos administrativos, stos se numerarn en forma correlativa con nmeros
romanos y foliarn en forma independiente.
Como en la prctica administrativa estos anexos tramitan por cuerda floja, sujetos al
expediente principal por medio de un hilo o banda elstica, pueden perderse, deteriorarse,
etc.; tambin pueden quedar en algn escritorio y errneamente pueden soltarse del
principal y seguir otro curso. Para evitar tales inconvenientes resulta oportuno dejar
constancia de su existencia en la cartula del expediente principal. En similar sentido
cada anexo puede identificar el expediente principal con el que tramita.
En atencin a la desprolijidad, desorden y mala conservacin de estas piezas
documentales (que aparecen semirrotas en una buena cantidad de casos, sucias e
ilegibles) es importante tomar los recaudos de guardar siempre fotocopia de todo,
estando listo para reemplazar el anexo cuando no se lo encuentre o aparezca deteriorado
de tal manera que no sirva para los efectos para que fue dispuesto. Como ya lo hemos
dicho en otras oportunidades, olvidarse de este recaudo es exponerse a empezar todo de
nuevo.
La desprolijidad antes descripta, en ocasiones, se traslada a la justicia en materia procesal
administrativa. Pero hay algo que la Administracin hace mejor que la justicia y es
agregar los anexos despus del escrito, no antes de l como se hace en tribunales.

Artculo 11

384

Los expedientes que se incorporen a otros no continuarn la foliatura de stos,


debindose dejar nicamente constancia del expediente agregado con la cantidad
de fojas del mismo.
Concordancia: LPACABA, art. 31
Artculo 31.- Incorporacin a otros expedientes. Los expedientes que se incorporen a
otros no continuarn la foliatura de stos, debindose dejar nicamente constancia del
expediente agregado con cantidad de fojas.
El texto es conforme la modificacin introducida por el decreto 1883/1991 . El texto
anterior estableca que Los expedientes que se incorporen a otros continuarn la
foliatura de stos. Los que se soliciten al solo efecto informativo debern acumularse sin
incorporar.
Por lo tanto cuando se disponga la agregacin de un expediente a otro, se debe dejar
constancia del expediente agregado, con la cantidad de fojas del mismo, manteniendo
cada uno su foliatura original.
El expediente as agregado ser considerado una sola foja conforme lo dispone el
reglamento de mesa de entradas aprobado por decreto 759/1966 cuyo art. V. 12 . prrafo
tercero dice: "Los expedientes y dems documentos de una o ms fojas que se agreguen a
otro conservarn su foliacin original, pero sern considerados como una sola foja a
efectos de integrar el expediente principal".
Artculo 12.- Desgloses
Los desgloses podrn solicitarse verbalmente y se harn bajo constancia.
Concordancia: LPACABA, art. 32 .
Artculo 32.- Desgloses. Los desgloses podrn solicitarse verbalmente y sern bajo
constancia.
Cuando se inicie un expediente o trmite con fojas desglosadas, stas sern precedidas de
una nota con la mencin de las actuaciones de las que proceden, de la cantidad de fojas
con que se inicia el nuevo y las razones que hayan habido para hacerlo.

385

Hay as una coincidencia con las previsiones del CPCCN, cuyo art. 117 establece que:
"Podr solicitarse..., desglose de poderes o documentos,... mediante simple anotacin en
el expediente, firmada por el solicitante".
Por tanto en el expediente administrativo, el desglose tambin se puede solicitar
verbalmente. Tambin se puede solicitar por escrito, pero en ambos supuestos se debe
dejar constancias de los documentos desglosados, cuidando de no modificar la foliatura.
En algunos reglamentos de mesa de entradas ya est previsto un formulario especial que
debe suscribir el funcionario autorizante, y el que se agrega en el lugar de las piezas
desglosadas.

Artculo 13
Cuando se inicie un expediente o trmite con fojas desglosadas, stas sern
precedidas de una nota con la mencin de las actuaciones de las que proceden, de
la cantidad de fojas con que se inicia el nuevo y las razones que hayan habido
para hacerlo.
Concordancia: LPACABA, art. 32 .
Artculo 32.- Desgloses. Los desgloses podrn solicitarse verbalmente y sern bajo
constancia.
Cuando se inicie un expediente o trmite con fojas desglosadas, stas sern precedidas de
una nota con la mencin de las actuaciones de las que proceden, de la cantidad de fojas
con que se inicia el nuevo y las razones que hayan habido para hacerlo.
En la prctica administrativa, los requisitos previstos en la norma se reemplazan por el
agregado de fotocopias de la documentacin necesaria para iniciar un expediente. Sera
deseable que esas fotocopias fueran certificadas por los agentes pblicos pero en algunos
casos son incorporadas como copias simples y de esa manera se manda a "caratular" el
expediente a la mesa de entradas iniciando el trmite respectivo, sin mencionar las
razones que haya habido para hacerlo.

386

Artculo 14.- Oficios y colaboracin entre dependencias administrativas


Si para sustanciar las actuaciones se necesitaren datos o informes de terceros o de
otros rganos administrativos, se los deber solicitar directamente o mediante
oficio, de lo que se dejar constancia en el expediente. A tales efectos, las
dependencias de la Administracin, cualquiera sea su situacin jerrquica,
quedan obligadas a prestar su colaboracin permanente y recproca.
Concordancia: LPACABA, art. 34 .
La nueva redaccin dispone que la colaboracin "deber" -en lugar de "podr" como
rezaba el anterior texto- solicitarse "directamente" o "mediante oficio".
Tambin se ha eliminado con la reforma del decreto 1883/1991 la ltima parte del
mismo que rezaba: "El expediente slo podr remitirse a otros organismos
administrativos, siempre que les corresponda dictaminar o lo requiera
indispensablemente el procedimiento".
De esta manera se ratifica que la remisin del expediente de un organismo a otro es
"excepcional".
(863) "En los supuestos en que acciona o demanda la Administracin, la prueba
documental es de vital importancia en virtud de que su actividad se expresa,
predominantemente, de forma documental o documentada. La documentacin es casi
una condicin del comportamiento de los rganos pblicos. Pero tanto en la doctrina
como en la jurisprudencia existen posiciones encontradas en relacin a la naturaleza y
eficacia probatoria de los expedientes administrativos. As, mientras cierta corriente
civilista le atribuye naturaleza de instrumento pblico a las actuaciones administrativas
(Salas, Llambas, Spota, entre otros), quienes se enrolan en la postura administrativa han
sostenido que los documentos que dan cuenta de la actividad administrativa, elaborados
por agentes en ejercicio de sus funciones, no son instrumentos pblicos y que tampoco
son instrumentos privados, por no ser privadas sus actuaciones (Fiorini): son
"documentos oficiales", o administrativos conforme la terminologa propuesta por
algunos autores o en otros ordenamientos. En esta lnea, constituyen pruebas escritas
que se presumen documentos autnticos mientras no se pruebe lo contrario. Hacen slo
fe de su otorgamiento, de la fecha y eventuales declaraciones de funcionarios, pero no
hace falta la tacha de falsedad para desvirtuarlos y pueden ser destruidos por otra clase de
acreditaciones: tal una pericial.". Corte Suprema de Justicia Santa Fe, 18/8/1999,
""Cooperativa de provisin de agua potable de Alcorta Ltda. (C.A.P.A.L.) v. Provincia de
Santa Fe s/recurso de inconstitucionalidad. Cobro de australes. Ordinario (expte. CSJ n
13-95)".

387

(864) CNCiv., Sala I, "Maffa", JA, 2000-I-11 ; LL, 19-VII-2000.


(865) CSJN, "Cabrera", Fallos, 305:1987, ao 1983, consid. 6. La Corte sostuvo que estando "la
afirmacin respectiva privada de respaldo en pruebas obrantes en la causa", "no pasaba de ser
una mera declaracin insuficiente para acordar legitimidad al acto administrativo".
(866) CSJN, Fallos, 127:133, "Estrella", 1918; "Fisco nacional", 1917, Fallos, 129:212; Cmara
Nacional Especial, ""Gobierno nacional"", ao 1957, LL, 91-410; Cmara Federal de
Apelaciones de Paran, ""Kranse"" (1958), JA, 1958-IV-285; Cmara Federal de la Capital, JA,
28-1000; "Gurruchaga de Pessagno" (1975), JA, 29-123, en los que no slo se neg que un
decreto del Poder Ejecutivo fuera suficiente ttulo ejecutivo, sino adems que fuera
instrumento pblico. Tambin se ha negado carcter de instrumento pblico a las actuaciones
administrativas: Cmara Federal de la Capital, "Renaud" (1966), JA, 1967-I-205. Existen
casos, en cambio, en los que se autoriza la va ejecutiva: "Daz Navarro", 1974, JA, 26-470, nota
2.
(867) JA, 1955-I-119.
(868) Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, art. 386 . En este sentido tiene dicho cierta
jurisprudencia: "Aun cuando se adjudique a las actuaciones administrativas el carcter de
instrumento pblico, en cuanto a la verdad sustancial, exactitud o acierto intrnseco de sus
constancias, no cabe marginar la valoracin a la luz de la sana crtica, que es inexcusable en la
apreciacin de cualquier material de juicio". C. Apel. Civ. y Com. Sgo. del Estero, 2/6/1998,
"Sterling, Omar Alberto v. Municipalidad de la Capital s/cobro de pesos - daos y perjuicios" .
(869) "Determinadas actuaciones administrativas tienen un valor probatorio susceptible de ser
desvirtuado por probanzas en contrario. Se invierte as para estos meros documentos pblicos
(tales como las constancias de los libros de las Empresas del Estado) el principio de la carga de
la prueba, ya que no bastar con su desconocimiento particular sino que habr de desvirtuarse
procesalmente su valor probatorio mediante otras pruebas. La estructura civilista (artculo 993
y ccs. del Cdigo Civil) debe adaptarse a los principios de derecho pblico ya que los actos
administrativos gozan de presuncin de legitimidad hasta que no se pruebe lo contrario,
independientemente de su carcter de instrumentos pblicos. As, por ejemplo, el acta de
inspeccin de la polica bromatolgica podra ser desvirtuada por un anlisis qumico u
rganolptico". Corte Sup. de Justicia Santa Fe, 18/8/99, "Cooperativa de provisin de agua
potable de Alcorta Ltda. (C.A.P.A.L.) v. Provincia de Santa Fe s/recurso de
inconstitucionalidad. Cobro de australes. Ordinario (expte. CSJ N 13-95)".
(870) PTN, Dictmenes, 152:87: "1) Los certificados de estudios y los ttulos o diplomas expedidos
por las universidades privadas reconocidas, tienen el carcter de instrumentos pblicos. 2) Lo
esencial para tipificar un documento como instrumento pblico es la intervencin de un oficial
pblico, que puede o no ser funcionario pblico. 3) No debe confundirse la figura de oficial
pblico con la del funcionario pblico. Mientras que el primero, con total independencia del

388

origen pblico o privado de su designacin, se encuentra legalmente habilitado para intervenir


en el otorgamiento de determinados actos, el segundo pertenece al cuadro de la
Administracin Pblica dentro de la cual desempea sus funciones en relacin de
subordinacin jerrquica. Acta como oficial pblico aquella persona que, en virtud de una
autorizacin legal, se encuentra habilitada para otorgar determinados actos que, por el mismo
hecho de su intervencin, hacen plena fe entre las partes y respecto de terceros acerca de la
existencia material de los hechos que l mismo ha cumplido o que han pasado en su presencia
(confr. art. 993 , Cd. Civil). 4) El art. 11 de la ley 7604 dispone que las materias o trabajos
aprobados en establecimientos universitarios privados o universidades nacionales, gozarn de
validez a los efectos correspondientes en todas las universidades del pas. A tal efecto, el art. 20
del decreto 8472/1969 "que reglament la ley citada" establece que cada universidad deber
designar un funcionario responsable, el que acreditar la veracidad y autenticidad del
contenido de los certificados donde consten las calificaciones y pruebas rendidas por el
interesado en dicho establecimiento. De las disposiciones citadas se desprende con toda
claridad que el "funcionario" mencionado en el art. 20 del decreto 8472/1969 acta como
oficial pblico en tanto acredita la veracidad y autenticidad de los certificados que expide el
establecimiento. Si sa es la conclusin a la que debe llegarse con relacin a los certificados de
estudios o materias aprobadas, es forzoso sostener los mismos principios con respecto a los
ttulos y diplomas universitarios".

TTULO III - ESCRITOS. DOMICILIO. DOCUMENTOS. REQUISITOS


Artculo 15.- Formalidades de los escritos
Los escritos sern redactados a mquina o manuscritos en tinta en forma legible,
en idioma nacional, salvndose toda testadura, enmienda o palabras
interlineadas. Llevarn en la parte superior una suma o resumen del petitorio.
Sern suscriptos por los interesados, sus representantes legales o apoderados. En
el encabezamiento de todo escrito, sin ms excepcin que el que iniciare una
gestin, debe indicarse la identificacin del expediente a que corresponda, y en su
caso, contendr la indicacin precisa de la representacin que se ejerza. Podr
emplearse el medio telegrfico para contestar traslado o vistas e interponer
recursos.

389

Sin embargo los interesados, o sus apoderados, podrn efectuar peticiones


mediante simple anotacin en el expediente, con su firma, sin necesidad de
cumplir con los recaudos establecidos en los prrafos anteriores.
Concordancia: LPACABA, art. 35 .
I. LOS REQUISITOS FORMALES DEL DECRETO 1759/1972
Dentro de los requisitos formales exigidos por los arts. 15 y sigs. del decreto 1759/1972
podemos distinguir: a) los que deben reunir todos los escritos presentados ante la
Administracin (art. 15 ); b) los que deben reunir los escritos a travs de los cuales se
promueva la iniciacin de una gestin ante la Administracin (art. 16 ); c) los especficos
de los recursos administrativos (art. 77 ).
Esta enunciacin no funciona en la prctica con un criterio estricto en lo formal. No
obstante es deseable que as sea a fines de garantizar la efectiva vigencia del principio del
informalismo que rige en el procedimiento administrativo a favor del administrado.
En suma, rige el principio del informalismo, conforme al cual corresponde excusar "la
inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser
cumplidas posteriormente" (871) .
Esos escritos pueden presentarse en la mesa de entradas, en la oficina donde se encuentra
el expediente, enviados por correo, etc. En tal sentido tambin se admite el empleo del
medio telegrfico para interponer recursos, as como tambin para contestar vistas o
traslados.
Todo ello sin perjuicio de la previsin expresa contenida en la norma respecto de la
posibilidad de efectuar peticiones mediante simples anotaciones en el expediente.
II. REQUISITOS GENERALES DE CUALQUIER ESCRITO
1. Presentacin escrita
Respecto de este requisito no hay en el procedimiento administrativo normas que exijan,
como en la justicia, el empleo de tinta de determinado color, ni papel de determinado tipo;
ni cabe exigir, en ausencia de norma expresa, formalismo alguno en tal sentido.
Cualquier tipo de papel es admisible para la presentacin escrita, incluso cualquier color

390

de papel; tambin es admisible el empleo de papel con membrete. Si en la presentacin se


empleara un pedazo roto de papel, o uno demasiado pequeo (una hoja de agenda de
bolsillo) o de un papel de tipo de empaquetar o el tipo comn de diario; o papel
acartonado, papel de calcar, celofn, etc., sera en principio improcedente y slo podr
llegar a ser aceptado en caso de que las condiciones personales del recurrente y de la
interposicin del recurso puedan ofrecer alguna justificacin plausible para tal hecho.
Caso contrario, careceran de seriedad y seran inadmisibles. Como regla general, pues es
libre la eleccin de los medios fsicos de interposicin escrita, siempre que se respete, a
nuestro criterio, un requisito fundamental: el medio elegido debe reunir condiciones
elementales de seriedad. Ello debe apreciarse de acuerdo con las condiciones personales
del recurrente o peticionante, segn que ellas (posibilidades materiales e intelectuales)
hagan o no razonable, en su caso, el medio empleado o la existencia de circunstancias
excepcionales que lo justifiquen (urgencia, estado de necesidad, guerra, catstrofe, etc.).
2. El requisito del idioma nacional
El escrito debe ser redactado en idioma nacional (872) y puede presentarse tanto a
mquina como manuscrito "en tinta en forma legible". El color de la cinta de mquina o
de la tinta, puede ser cualquiera; en cuanto a la escritura a mano, si bien la norma se
refiere como giro de lenguaje al empleo de "tinta", pensamos que ello es una formalidad
totalmente prescindible: entendemos que ha de interpretarse, por el principio del
informalismo, que puede emplearse tambin cualquier medio ms o menos normal de
escritura: lapicera, bolgrafo, marcador fino, etc. El empleo de otros materiales de
escritura (lpiz, carbonilla, etc.) hara ya perder seriedad al escrito y entendemos que
salvo casos excepcionales en que las circunstancias lo justifiquen (urgencia, estado de
necesidad, guerra, catstrofe, etc.) sera improcedente. Cabe aqu reproducir las
consideraciones hechas respecto del papel, en el sentido de admitir mayor flexibilidad a
menor cultura o educacin del recurrente.
3. Testaduras, enmiendas o palabras interlineadas
En materia de raspadura, enmienda, interlneas, testaciones, etc., debe adoptarse un
criterio razonable, conforme a las prcticas cotidianas; las meras correcciones de errores
de mquina, por ejemplo, no requieren ser salvadas; tampoco las correcciones efectuadas
utilizando materiales que implican tapar con pintura blanca el texto original y escribir
encima un texto nuevo, a menos que se trate de una parte sustancial en grado sumo del
escrito. El mismo criterio ha de aplicarse para las interlneas, nicas en verdad que
pueden requerir salvedad, sobre todo cuando son efectuadas en distintas mquinas y
modifican de manera importante el texto de lo escrito originalmente. El funcionario que
recibe el escrito puede, si lo desea y las circunstancias del caso lo justifican, requerir al

391

presentante que salve las correcciones al pie del escrito: es en tal sentido que cabe
interpretar las disposiciones del presente artculo.
4. Firma
La firma es un acto esencialmente personal; sin ella no habra una verdadera
manifestacin de la voluntad del interesado. En los escritos presentados por carta o
personalmente la firma va consignada en el propio papel presentado y no requiere
autenticacin a menos que se trate de un poder.
Cuando el escrito consta de ms de una pgina, es suficiente con firmar la ltima, no
exigindose unin especial entre las diferentes fojas ni tampoco identificacin especial: al
igual que en el proceso, la foliacin que acto seguido procede a realizar la Administracin
es suficiente garanta para ella de que el escrito presentado es efectivamente se.
La posibilidad de la presentacin efectuada mediante una fotocopia del escrito original,
hallndose firmado nicamente el "otros" fue aceptada por la Procuracin del Tesoro de
la Nacin por aplicacin del principio del informalismo a favor del administrado, pese a la
exigencia que impona el art. 6 del decreto 7520/1944, de que tales presentaciones
fueran suscriptas por el recurrente. Se entendi que interpretar literalmente la aludida
exigencia, en el caso, implicara "requerir el cumplimiento de un rito que sera caprichoso
en virtud del exceso de formalismo" (873) .
Finalmente, entendemos que una omisin involuntaria de firmar el escrito no debera
determinar necesariamente la improcedencia del recurso en el procedimiento
administrativo, si la personalidad del recurrente se desprende de otras actuaciones, pues
suele ser olvido frecuente derivado de mecanismos inconscientes. Tambin es interesante
el derecho costarricense, donde encontramos que la posibilidad de requerir la ratificacin
de la firma se refiere tan slo a los escritos que no fueron presentados personalmente; el
inc. 2 del art. 286, Ley General de la Administracin Pblica de Costa Rica, expresa: "Se
tendrn por autnticas las presentaciones hechas personalmente". El inc. 1 del mismo
artculo dice: "La peticin ser vlida sin autenticaciones aunque no la presente la parte,
salvo la facultad de la Administracin de exigir la verificacin de la autenticidad por los
medios que estime pertinentes". En el derecho uruguayo -art. 154-, la aclaracin de la
firma no es necesaria si del escrito surge quien lo suscribe (tpicamente, del exordio); y de
no ser as la aclaracin puede realizarse por cualquier medio idneo al efecto.
En los casos de los telegramas o cablegramas, la firma queda acreditada en el formulario
presentado ante la oficina de correos respectiva o ante la agencia de telecomunicaciones.
En los casos de telegramas encargados por telfono, dado que la empresa telefnica al
admitir el telefonograma efecta el control de que el mismo sea interpuesto desde la lnea

392

telefnica registrada al nombre del emisor, permite constatar la identidad de la persona, y


con ello suplir el requisito de la firma. Lo mismo es aplicable al tlex y al e-mail, cuando
Administracin y administrado hayan establecido ese vnculo.
5. Otros requisitos comunes
Adems de los sealados son requisitos generales de cualquier escrito que se presente
ante la Administracin: a) Llevar en su parte superior un resumen de lo que se peticiona;
b) Indicar en el encabezamiento el nmero de expediente a que corresponda, salvo que se
inicie un expediente; c) Efectuar, en caso de actuarse en representacin, una indicacin
precisa de la misma y acreditarla.
III. PRESENTACIN DE LOS ESCRITOS. EL EMPLEO DE MEDIOS
TELEGRFICOS
Estos escritos pueden presentarse en la mesa de entradas, en la oficina donde se
encuentra el expediente, enviados por correo, etc. En tal sentido tambin se admite el
empleo del medio telegrfico para interponer recursos, as como tambin para contestar
vistas o traslados.
El telegrama ha sido admitido en la prctica administrativa (874) . Parece razonable
hacer igual extensin a la carta documento, fax, cablegrama, tlex y formas similares que
el tiempo pueda originar, siempre que haya certeza en cuanto a la identificacin del
recurrente (875) . El crecimiento y constante transformacin de la Internet en aspectos
que requieren tanta certeza como la compra a distancia utilizando tarjeta de crdito, la
aparicin de certificados o firmas electrnicas, el desarrollo adquirido por el correo
electrnico -e-mail- como medio de comunicacin, todo ello permite prever el empleo
creciente de estas vas para la presentacin de recursos y la realizacin de trmites.
Artculo 16.- Recaudos
Todo escrito por el cual se promueva la iniciacin de una gestin ante la
Administracin pblica nacional deber contener los siguientes recaudos:
a) Nombres, apellido, indicacin de identidad y domicilio real y constituido del
interesado;
b) Relacin de los hechos y si lo considera pertinente, la norma en que el
interesado funde su derecho;
c) La peticin concretada en trminos dados y precisos;

393

d) Ofrecimiento de toda la prueba de que el interesado ha de valerse,


acompaando la documentacin que obre en su poder y, en su defecto, su
mencin con la individualizacin posible, expresando lo que de ella resulte y
designando el archivo, oficina pblica o lugar donde se encuentren los
originales;
e) Firma del interesado o de su representante legal o apoderado.
Concordancia: LPACABA, art. 36 .
Artculo 36.- Recaudos. Todo escrito por el cual se promueva la iniciacin de una gestin
deber contener los siguientes recaudos:
a) Nombres, apellido, indicacin de identidad y domicilio real constituido del interesado;
b) Relacin de los hechos, y si lo considera pertinente, la norma en que el interesado
funde su derecho;
c) La peticin concretada en trminos claros y precisos;
d) Ofrecimiento de toda la prueba de que el interesado ha de valerse, acompaando la
documentacin que obre en su poder y, en su defecto, su mencin con la individualizacin
posible, expresando lo que de ella resulte y designando el archivo, oficina pblica o lugar
donde se encuentren los originales;
e) Firma del interesado o su representante legal o apoderado.
I. REQUISITOS DE LOS ESCRITOS QUE ESPECFICAMENTE INICIAN UN
TRMITE
El artculo prev los requisitos que deben reunir los escritos por los cuales se promueve
la iniciacin de una gestin ante la Administracin Pblica, los que resultan aplicables a
los recursos (art. 77 ). A los requisitos generales de cualquier escrito previstos en el art.
15 , se suman entonces los expresados en los incs. a), b), c) y d) del art. 16 .
1. Identificacin del peticionante o recurrente
En lo que hace a los requisitos de nombre y domicilio (876) , su exigencia es lgica a los
efectos de identificar debidamente al peticionante o recurrente, siendo sta su nica
finalidad, por lo que si existen defectos formales en su enunciacin, ellos afectarn a la
peticin o recurso slo en la medida en que impidan dicha identificacin.
En ese sentido se ha considerado en distintos casos, expresa o implcitamente, que la
ausencia de la mencin del nmero de documento de identidad, o la falta de alguno de los
domicilios requeridos (el real o el legal) no afectaban la validez formal del recurso. La

394

solucin es lgica, si se atiende a la nfima o ninguna importancia de esos requisitos (877)


.
2. Relacin de los hechos
Es importante destacar que la norma no exige como requisito formal la sustentacin en
derecho (art. 16 , inc. b], in fine), lo cual resulta consistente con la regla del patrocinio
letrado no obligatorio. Resulta aqu aplicable lo que exponemos en el comentario al art.
77 .
3. La peticin
En cuanto a los requisitos sustanciales, de acuerdo con una reiterada doctrina y prctica
administrativa, ellos se reducen a que exista una clara manifestacin de voluntad del
interesado de obtener un nuevo pronunciamiento de la Administracin o una expresin
concreta de lo que se solicita; no habiendo impugnacin de acto: "la peticin concreta en
trminos claros y precisos" (878) .
La manifestacin de voluntad puede ser expresa o razonablemente implcita.
4. Ofrecimiento de prueba
Debe ofrecerse la prueba de que el administrado intenta valerse. En cuanto a la prueba
documental, tambin corresponde acompaar la que se encuentre en poder del
presentante, o en su caso proveer los datos para su individualizacin y localizacin. Como
en todos los casos, este requisito debe ser evaluado a la luz del principio del informalismo.
Artculo 17.- Firma; firma a ruego
Cuando un escrito fuera suscripto a ruego por no poder o no saber hacerlo el
interesado, la autoridad administrativa lo har constar, as como el nombre del
firmante y tambin que fue autorizado en su presencia o se ratific ante l la
autorizacin, exigindole la acreditacin de identidad personal de los que
intervinieren.
Si no hubiere quien pueda firmar a ruego del interesado, el funcionario
proceder a dar lectura y certificar que ste conoce el texto del escrito y ha
estampado la impresin digital en su presencia.
Concordancia: LPACABA, art. 37 .

395

Si el interesado no sabe o no puede firmar, se admite la firma a ruego y dems variantes y


modalidades del caso.
Artculo 18.- Ratificacin de la firma y del contenido del escrito
En caso de duda sobre la autenticidad de una firma, podr la autoridad
administrativa llamar al interesado para que en su presencia y previa
justificacin de su identidad, ratifique la firma o el contenido del escrito.
Si el citado negare la firma o el escrito, se rehusare a contestar o no compareciere,
se tendr el escrito como no presentado.
Concordancia: LPACABA, art. 38 .
La norma prev la posibilidad de que la Administracin llame al interesado a ratificar su
firma o el contenido del escrito en cuestin, bajo apercibimiento de tener por no
presentado el escrito.
Si el interesado niega la firma o el escrito, la Administracin debe tener el escrito por no
presentado. Es la misma solucin a que ha arribado la jurisprudencia en el marco del
proceso judicial cuando se cuestiona la autenticidad y validez de las firmas (879) .
Artculo 19.- Constitucin de domicilio especial
Toda persona que comparezca ante autoridad administrativa, por derecho propio
o en representacin de terceros, deber constituir un domicilio especial dentro del
radio urbano de asiento del organismo en el cual tramite el expediente. Si por
cualquier circunstancia cambiare la tramitacin del expediente en jurisdiccin
distinta a la del inicio, el interesado deber constituir un nuevo domicilio especial.
Se lo har en forma clara y precisa indicando calle y nmero, o piso, nmero o letra
del escritorio o departamento; no podr constituirse domicilio en las oficinas
pblicas, pero si en el real de la parte interesada, siempre que este ltimo est situado
en el radio urbano del asiento de la autoridad administrativa.
Concordancia: LPACABA, art. 39 .
Artculo 39.- Constitucin de domicilio especial. Toda persona que comparezca ante la
autoridad administrativa, por derecho propio o en representacin de terceros, deber
constituir un domicilio especial dentro de la Ciudad de Buenos Aires. Si por cualquier

396

circunstancia cambiare la tramitacin del expediente en jurisdiccin distinta a la del


inicio, deber constituir un nuevo domicilio especial. Se lo har en forma clara y precisa
indicando calle y nmero, o piso, nmero o letra del escritorio o departamento; no podr
constituirse domicilio en las oficinas pblicas, pero s en el real de la parte interesada,
siempre que este ultimo est situado en el radio urbano del asiento de la autoridad
administrativa.
Artculo 20
Si no se constituyere domicilio, no se lo hiciere de acuerdo a lo dispuesto por el
artculo anterior, o si el que se constituyere no existiera o desapareciera el local o
edificio elegido o la numeracin indicada, se intimar a la parte interesada en su
domicilio real para que se constituya domicilio en debida forma, bajo
apercibimiento de continuar el trmite sin intervencin suya o de un apoderado o
representante legal, o disponer la caducidad del procedimiento con arreglo a lo
establecido en el art. 1 , inc. e), apart. 9 de la ley de procedimientos
administrativos, segn corresponda.
Concordancia: LPACABA, art. 40 .
Artculo 40 .- Intimacin. Si no constituyere domicilio, no se lo hiciere de acuerdo a lo
dispuesto por el artculo anterior, o si el que constituyere no existiera o desapareciera el
local o edificio elegido o la numeracin indicada, se intimar a la parte interesada en su
domicilio real para que constituya domicilio en debida forma, bajo apercibimiento de
continuar el trmite sin intervencin suya o de un apoderado o representante legal, o
disponer la caducidad del procedimiento con arreglo a lo establecido en el art. 22 22, inc.
e), apart. 9 de la presente ley, segn corresponda.
Artculo 21
El domicilio constituido producir todos sus efectos sin necesidad de resolucin y
se reputar subsistente mientras no se designe otro.
Concordancia: LPACABA, art. 41 .
Artculo 41.- Efectos del domicilio constituido. El domicilio constituido producir todos
sus efectos sin necesidad de resolucin y se reputar subsistente mientras no se designe
otro y all sern vlidas todas las notificaciones que se cursen.

397

I. EL REQUISITO DE CONSTITUCIN DE DOMICILIO ESPECIAL


El requerimiento normativo de constituir domicilio en el radio urbano de la autoridad
slo tiene razn de ser en el mbito judicial y no debera haber sido trasladado desde all
al procedimiento administrativo. Nada perjudica a la Administracin hacer las
comunicaciones postales al interesado en su domicilio real si no constituy el legal en el
radio urbano exigido. En la prctica, la Administracin nacional efecta las notificaciones
en cualquier domicilio que el interesado le indique, sea ste real o legal, dentro o fuera del
radio urbano, etc.
Existiendo un sistema real de notificaciones por correo y no por cdula, este
comportamiento es el ms ajustado a los principios del procedimiento administrativo.
La exigencia del domicilio legal en el radio urbano slo tiene sentido cuando se trata de
notificaciones por cdula: existiendo en cambio servicio de correos y siendo admisible la
notificacin postal, es obvio que cualquier domicilio es exactamente igual a los dems a
estos efectos.
La nica excepcin que podra concebirse a este criterio sera en aquellos supuestos
excepcionales en que se trata de una comunidad a la cual no llega el servicio de correo.
Pero incluso en tales casos un sano principio de igualdad ante la ley e instruccin de
oficio, justifica que se practique la notificacin por cdula por intermedio de la polica
local. La notificacin por "correo electrnico" ya implementada con carcter voluntario
en algn organismo pblico, en ciertos procedimientos de audiencias pblicas, etc.,
plantea la necesidad de la constitucin de un domicilio electrnico en una "casilla de
correo" virtual (ver comentario al art. 41 ).
Artculo 22.- Domicilio real
El domicilio real de la parte interesada debe ser denunciado en la primera
presentacin que haga aqulla personalmente o por apoderado o representante
legal.
En caso contrario -como as tambin en el supuesto de no denunciarse su
cambio- y habindose constituido domicilio especial se intimar que se subsane el
defecto, bajo apercibimiento de notificar en este ltimo todas las resoluciones, aun
las que deban efectuarse en el real.
Concordancia: LPACABA, art. 42 .

398

Artculo 23.- Falta de constitucin del domicilio especial y de denuncia del


domicilio real
Si en las oportunidades debidas no se constituyere domicilio especial ni se
denunciare el real, se intimar que se subsane el defecto en los trminos y bajo el
apercibimiento previsto en el art. 1 , inc. e), apart. 9, de la ley de procedimientos
administrativos.
Concordancia: LPACABA, art. 43 .
Artculo 43.- Falta de constitucin del domicilio especial y de denuncia del domicilio real.
Si en las oportunidades debidas no se constituyere domicilio especial ni se denunciare el
real, se intimar se subsane el defecto en los trminos y bajo el apercibimiento previsto en
el art. 22 22, inc. e), apart. 9.
Entendemos que si el domicilio del recurrente no ha sido especificado, pero la
Administracin lo tiene en sus registros, puede suplir esa deficiencia haciendo las
averiguaciones pertinentes.
As ocurre en el caso de los agentes pblicos que recurran con motivo de su funcin; de
los contratistas y proveedores del Estado, que figuran en registros especiales, por
cualquier cuestin referente a sus contrataciones con el Estado; de los usuarios de ciertos
servicios pblicos, que estn ya registrados y fichados por las respectivas
administraciones (gas, electricidad, telfono, etc.), por todo lo referente a tales servicios,
etc. En ltima instancia, el padrn electoral provee el domicilio de los ciudadanos, lo que
cubre una parte apreciable de los administrados. Tambin puede ocurrirse al Registro
Nacional de las Personas y la Polica Federal Argentina, cuyos registros son bien
amplios.
En cuanto a la sancin que la norma prev frente a la falta de constitucin de domicilio
especial y denuncia del real, debe recordarse que en materia de caducidad de instancia en
sede administrativa, la Administracin tiene la facultad pero no el deber de decretarla
ante la inactividad del particular que paralice por su culpa el procedimiento, sin que ello
implique prdida alguna de sus derechos y pruebas en las actuaciones producidas.
Artculo 24.- Peticiones mltiples

399

Podr acumularse en un solo escrito ms de una peticin siempre que se tratare


de asuntos conexos que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. Si a juicio
de la autoridad administrativa no existiere la conexin implcita o
explcitamente alegada por el interesado o la acumulacin trajere
entorpecimiento a la tramitacin de los asuntos se lo emplazar para que
presente peticiones por separado bajo apercibimiento de proceder de oficio a
sustanciarlas individualmente si fueren separables, o en su defecto disponer la
caducidad del procedimiento con arreglo a lo establecido en el art. 1 , inc. e),
apart. 9 de la ley de procedimientos administrativos.
Concordancia: LPACABA, art. 44 .
Artculo 44.- Peticiones mltiples. Podr acumularse en un solo escrito ms de una
peticin siempre que se trate de asuntos conexos que se puedan tramitar y resolver
conjuntamente. Si a juicio de la autoridad administrativa no existiere la conexin
implcita o explcitamente alegada por el interesado o la acumulacin trajere
entorpecimiento a la tramitacin de los asuntos, se lo emplazar para que presente
peticiones por separado, bajo apercibimiento de proceder de oficio a sustanciarlas
individualmente si fueran separables, o en su defecto disponer la caducidad del
procedimiento con arreglo a lo establecido en el art. 22 22, inc. e), apart. 9 de la presente
ley.
La cuestin de la acumulacin objetiva de las pretensiones resulta acorde al principio de
celeridad, economa, sencillez y eficacia del procedimiento (art. 1 , inc. b] del decreto-ley
19549/1972).

Artculo 25.- Presentacin de escritos, fecha y cargo


Todo escrito inicial o en que se deduzca un recurso deber presentarse en mesa de
entradas o receptora del organismo competente o podr remitirse por correo.
Los escritos posteriores podrn presentarse o remitirse igualmente a la oficina
donde se encuentre el expediente.
La autoridad administrativa deber dejar constancia en cada escrito de la fecha
en que fuere presentado, poniendo al efecto el cargo pertinente o sello fechador.

400

Los escritos recibidos por correo se considerarn presentados a la fecha de


imposicin en la oficina de correos, a cuyo efecto se agregar el sobre sin destruir
el sello fechador; o bien en la que conste en el mismo escrito y que surja del sello
fechador impreso por el agente postal habilitado a quien se hubiere exhibido el
escrito en sobre abierto en el momento de ser despachado por expreso o
certificado.
A pedido del interesado el referido agente postal deber sellarle una copia para
su constancia.
En caso de duda deber estarse a la fecha enunciada en el escrito y en su defecto,
se considerar que la presentacin se hizo en trmino.
Cuando se empleare el medio telegrfico para contestar traslados o vistas o
interponer recursos, se entender presentado en la fecha de su imposicin en la
oficina postal.
El escrito no presentado dentro del horario administrativo del da en que
venciere el plazo, slo podr ser entregado vlidamente, en la oficina que
corresponda, el da hbil inmediato y dentro de las dos (2) primeras horas del
horario de atencin de dicha oficina.
Concordancia: LPACABA, art. 45 .
I. OBLIGACIN DE LA ADMINISTRACIN DE RECIBIR LOS ESCRITOS
QUE PRESENTAN LOS PARTICULARES. CARGO
El principio del informalismo y del debido proceso adjetivo -que comprende el derecho a
ser odo, ofrecer y producir pruebas y obtener una decisin fundada-, imponen a la
Administracin la obligacin de recibir las peticiones de los administrados y sellar copia
de la misma como constancia de recepcin. Por otra parte, la obligatoriedad de los plazos
y las consecuencias que la falta de presentacin de, por ejemplo, los recursos
administrativos traen aparejadas en los trminos del decreto-ley 19549 y su
reglamentacin, hacen que el rechazo de los escritos, en cuanto a la inadmisibilidad fsica
o material de su presentacin, resulte totalmente inaceptable en el trmite
administrativo.
Es obligacin de los funcionarios recibir los escritos, poner el cargo pertinente o sello
fechador en el original y en la copia del presentante cuando ste lo requiera, y darles
trmite. Slo el funcionario competente para decidir sobre el fondo del asunto puede
pronunciarse sobre la impropiedad formal del recurso o presentacin de que se trate,
mandando testar partes de ste, o en caso extremo devolverlo al interesado. Corresponde

401

pues recibirlos, tramitarlos y resolverlos segn su contenido. Debe recordarse que la


jurisprudencia ha admitido incluso la procedencia de la accin de amparo por mora
prevista en el art. 28 del decreto-ley 19549/1972 en relacin a presentaciones que
adolecan de vicios formales o sustanciales (880) .
1. Expresiones injuriosas
Lo dicho es aplicable incluso aunque los escritos tengan expresiones lesivas a la dignidad
de los funcionarios, pues en tales casos, ya se ha resuelto, no corresponde sino que la
autoridad competente para decidir sobre el fondo mande testar las expresiones
pertinentes (881) . En efecto, el art. 6 inc. a) del decreto 1759/1972, en concordancia con
el art. 5 , establece que corresponde al rgano competente testar toda frase injuriosa o
redactada en trminos ofensivos o indecorosos. Puesto que est determinado en forma
expresa que corresponde a la autoridad competente -y no a los agentes de la mesa de
entradas-, testar toda frase indecorosa y ofensiva, va de suyo que no puede en cambio
devolverse ni rechazarse un escrito por esa causal. Estamos en suma en presencia de una
facultad reglada de la Administracin, al haberse predeterminado cul es la conducta que
puede seguir la autoridad competente en caso de encontrarse con un escrito que
contenga tales frases.

2. Escritos improcedentes
La decisin de si una presentacin es o no manifiestamente improcedente es siempre una
decisin sobre la procedencia formal del recurso o reclamo, y debe por tanto ser efectuada
por la misma autoridad competente para hacerlo sobre el fondo (882) . No podra
ciertamente destruir el expediente, ni mandar devolver el escrito; tampoco puede
entonces rechazar fsicamente su interposicin. Cabe agregar una razn prctica. De
nada sirve intentar rechazar la presentacin material de un escrito por la mesa de
entradas, si el escrito segn vimos tambin puede ser remitido por carta, por telegrama,
etc. Por fin, un rechazo de tal ndole es una grave irregularidad de parte del agente que
as procede, contra la cual es procedente la queja y los dems medios informales de
defensa que el administrado tiene a su disposicin sin perjuicio de otras sanciones que
pudieren corresponder al considerarse la negativa un incumplimiento de sus funciones.

II. MEDIOS, LUGAR Y FECHA DE PRESENTACIN DE LOS ESCRITOS

402

El artculo establece las formas de presentacin de los escritos. Sin perjuicio de ello
entendemos que tambin ser admisible la presentacin ante escribano pblico, as como
por aquellos medios surgidos del avance tecnolgico y que son admitidos por la
normativa, como hemos referido supra en el comentario al art. 15 (ver punto III).
Cabe recordar que los trminos administrativos se deben contar a partir del primer da
hbil siguiente a la notificacin del acto, incluso aunque el da de la notificacin sea
inhbil. Para determinar si ha sido presentado en trmino, es necesario distinguir la
forma en que ha sido presentado.
1. Escritos presentados en las oficinas administrativas
Si se trata de un escrito presentado directamente en las oficinas administrativas, habr
que tener en cuenta en primer lugar el sello fechador; en ausencia u obliteracin de ste, y
no habiendo otra prueba indiciaria, deber estarse a la fecha enunciada en el recurso (883)
y si ste no la tuviera, considerarlo como presentado en trmino, por el ya mencionado
principio de que en la duda procesal debe estarse a favor del administrado.
2. Escritos remitidos por correo
Tratndose de un escrito enviado por cualquier medio postal (carta, carta documento,
telegrama), debe tomarse la fecha de emisin y no la de recepcin; tal fecha es, en su caso,
la de entrega al correo. Se considera en trmino la presentacin hecha hasta la
medianoche del ltimo da. No habindose agregado el sobre al expediente, o no
pudindose leer en l la fecha del sello de correos, debe procederse igual que en el caso
anterior: tomar en cuenta la fecha de la carta y en su defecto considerar que el recurso
est presentado en trmino. La presentacin vlida de escritos al correo la admiti
primero la prctica y luego la reglamentacin. El art. 25 ha permitido mejorar este
sistema, al establecer la obligacin de los agentes postales de sellar el escrito que les sea
exhibido en sobre abierto para ser despachado por expreso o certificado, y una copia para
constancia del interesado; sin perjuicio de ello, las oficinas administrativas a las cuales
llegan escritos por correo tienen tambin la obligacin de guardar el sobre en el cual ha
llegado el escrito, y agregarlo a las actuaciones juntamente con su contenido.
3. Escribano pblico
Desde luego, tambin es admisible la presentacin ante escribano pblico, en cuyo caso
se tomar como fecha aquella en que se haya labrado el acta notarial, encargndose el
escribano de su ulterior entrega a la Administracin.

403

4. Primeras horas del da siguiente


Por ltimo, ha de sealarse que la legislacin admite la presentacin del escrito ante la
oficina pertinente, dentro de las dos primeras horas de atencin al pblico del primer da
hbil siguiente a aquel en que venci el trmino. Este caso, que implica para los letrados
la consagracin legal de un muy loable criterio, debe ser distinguido de otro. Se trata de
la presentacin que hace el escribano pblico ante la oficina pblica respectiva, en las dos
primeras horas de atencin al pblico del primer da siguiente hbil. En ese supuesto y en
el mismo acto el notario certifica que lo recibi el ltimo da hbil anterior, dentro del
plazo que venca a la medianoche de ese da. En el caso que ahora analizamos, en cambio,
el escrito lo presenta el interesado o su representante sin certificacin de escribano
pblico y como un escrito corriente.
Sin perjuicio de que el artculo que comentamos a partir de la reforma del decreto
1883/1991 contempla en forma expresa la validez de los escritos presentados dentro del
"plazo de gracia", cabe sealar que anteriormente ello haba sido establecido as por la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin (884) .
En funcin de la remisin supletoria que el reglamento nacional de procedimiento realiza
a las normas del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, ella entendi aplicable
el art. 124 de este cuerpo legal que admite la presentacin vlida del escrito en las dos
primeras horas del da siguiente al del vencimiento del plazo. Si bien este criterio no es
todava uniforme en las provincias con igual previsin, algunas ya lo admiten
expresamente.
Artculo 26.- Provedo de los escritos
El provedo de mero trmite deber efectuarse dentro de los tres (3) das de la
recepcin de todo escrito o despacho telegrfico.
Concordancia: LPACABA, art. 46 .
En la terminologa del decreto, se asigna la denominacin de actos o medidas
preparatorias a aquellas que no producen efecto jurdico directo alguno y no son, en
consecuencia, impugnables por recursos: informes, dictmenes, etc. (art. 80 ). En cambio,
los actos productores de efectos jurdicos directos, aunque relativos al procedimiento que
se tramita, reciben el nombre de actos interlocutorios o de mero trmite.
Resulta as que debemos distinguir, en esta estipulacin, el acto preparatorio en cuanto
acto no productor de efecto jurdico directo, del acto "interlocutorio o de mero trmite"
que, a pesar de su denominacin, sera un acto productor de efectos jurdicos directos,

404

aunque no en cuanto al fondo de la cuestin debatida, sino en cuanto al trmite. Las


expresiones acto preparatorio y acto de mero trmite no son en consecuencia, en estas
normas, equivalentes, a pesar de su similitud lingstica.
Igualmente pueden distinguirse los actos "interlocutorios o de mero trmite" de los actos
"definitivos" o equiparables a ellos (los que impiden totalmente la tramitacin del
reclamo o pretensin del administrado). La diferencia entre unos y otros reside en que los
recursos administrativos utilizables contra ellos de acuerdo con el decreto 1759/1972
son distintos en el caso del acto administrativo que decide el fondo de la cuestin o
paraliza el procedimiento, y en el caso del acto que decide una cuestin de trmite. A su
vez, ambos se distinguen de los actos o medidas preparatorias en que estas ltimas no
son recurribles.
Cabe sealar que en caso de incumplimiento por parte de la Administracin del plazo
indicado por la norma, resultara de aplicacin el artculo 71 , que regula el instituto de la
queja o el art. 28 del decreto-ley, referido al amparo por mora.
Debemos hacer notar que el plazo previsto en este artculo no necesariamente debe
computarse desde la fecha de presentacin de los escritos, ya que los mismos pueden no
coincidir (p. ej. escritos presentados por va telegrfica).

Artculo 27.- Documentos acompaados


Los documentos que se acompaen a los escritos y aquellos cuya agregacin se
solicite a ttulo de prueba podrn presentarse en su original, en testimonios
expedidos por autoridad competente o en copia que certificar la autoridad
administrativa previo cotejo con el original, el que se devolver al interesado.
Podr solicitarse la reserva de cualquier documento, libro o comprobante que se
presente, en cuyo caso se proceder a su guarda bajo constancia.
Concordancia: LPACABA, art. 47 .
Denomnase documento a todo escrito en el que constan datos fidedignos o susceptibles
de ser empleados como tales para probar algo. Entendemos que la norma debe
interpretarse en sentido amplio y no se restringe a los documentos escritos sino que
incluye en general a todo documento o instrumento (fotografas, planos, etc.), aun cuando

405

su existencia o autenticidad deba acreditarse mediante la realizacin de otras diligencias


(videos, pelculas, grabaciones, etc.).

Artculo 28.- Documentos de extraa jurisdiccin legalizados. Traduccin


Los documentos expedidos por autoridad extranjera debern presentarse
debidamente legalizados si as lo exigiere la autoridad administrativa. Los
redactados en idioma extranjero debern acompaarse con su correspondiente
traduccin hecha por traductor matriculado.
Concordancia: LPACABA, art. 48 .
Los documentos extendidos por autoridades pblicas extranjeras deben estar legalizados
por las autoridades nacionales, a cuyo efecto son aplicables las normas del decreto-ley
14983/1957 .
A partir de la reforma introducida por el decreto 1629/2001 que sustituy el art. 229
del reglamento consular (aprobado por decreto 8714/1963) la certificacin de los agentes
consulares de la Nacin encargados de realizar las legalizaciones previstas en el
mencionado reglamento consular con su firma, sello aclaratorio y dems recaudos
previstos por las disposiciones administrativas del Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto, resulta suficiente sin necesidad de su posterior
legalizacin ante otra autoridad argentina.
El requisito de la traduccin hecha por traductor matriculado de los documentos
presentados en idioma extranjero resulta concordante con lo dispuesto por el art. 123
del CPCCN. La CSJN se ha pronunciado en contra de la validez probatoria de los
documentos redactados en idioma extranjero (885) . El principio del informalismo y la
impulsin de oficio obligar, en el caso del procedimiento administrativo, a intimar al
administrado a subsanar la deficiencia en caso de omisin.

Artculo 29.- Firma de los documentos por profesionales

406

Los documentos y planos que se presenten, excepto los croquis, debern estar
firmados por profesionales inscriptos en matrcula nacional, provincial o
municipal, indistintamente.
Concordancia: LPACABA, art. 49 .
La firma del profesional pertinente con incumbencia en la materia hace a la eficacia
probatoria del documento en cuestin.

Artculo 30.- Entrega de constancias sobre iniciacin de actuaciones y


presentacin de escritos o documentos
De toda actuacin que se inicie en mesa de entradas o receptora se dar una
constancia con la identificacin del expediente que origine.
Los interesados que hagan entrega de un documento o escrito podrn, adems,
pedir verbalmente que se les certifique una copia de los mismos. La autoridad
administrativa lo har as, estableciendo que el interesado ha hecho entrega en la
oficina de un documento o escrito bajo manifestacin de ser original de la copia
suscripta.
Concordancia: LPACABA, art. 50 .
Va de suyo que el derecho a peticionar y la obligacin de la Administracin de recibir las
presentaciones de los administrados independientemente de su procedencia formal o
sustancial cuyo anlisis corresponde al funcionario competente para expedirse sobre la
cuestin de fondo, conlleva el derecho del peticionante a obtener copia sellada de las
presentaciones que realiza as como constancia e identificacin del expediente que se
origine, lo que permitir en lo sucesivo al administrado referir al mismo en sus
posteriores presentaciones.
Artculo 31.- Actuacin por poder y representacin legal
La persona que se presente en las actuaciones administrativas por un derecho o
inters que no sea propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de representacin
legal, deber acompaar los documentos que acrediten la calidad invocada. Sin
embargo, los padres que comparezcan en representacin de sus hijos y el cnyuge

407

que lo haga en nombre del otro, no tendrn obligacin de presentar las partidas
correspondientes, salvo que fundadamente le fueran requeridas.
Concordancia: LPACABA, art. 51 .
Artculo 51.- Actuacin por poder y representacin legal. La persona que se
presente en las actuaciones administrativas por un derecho o inters que no sea
propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de representacin legal, deber
acompaar los documentos que acrediten la calidad invocada.
I. APRECIACIONES PRELIMINARES
El ttulo IV del reglamento, en sus arts. 31 a 37 , versa sobre las diferentes cuestiones que
suscita la temtica relativa a la representacin de las partes interesadas (886) en la
tramitacin de los procedimientos administrativos.
El principio general, partiendo de la esencia bilateral del procedimiento (887) , es que la
persona fsica o jurdica que interviene con el carcter de parte en el mismo se encuentra
revestida de la capacidad necesaria para actuar en el procedimiento administrativo (888) .
Para que el sujeto interesado pueda actuar debe tener necesariamente la capacidad para
hacerlo, tanto de hecho como de derecho, de acuerdo con las normas vigentes en el
derecho civil.
Pero sucede que quienes se encuentran legitimados en el carcter de parte, a los efectos
de intervenir en la tramitacin de un procedimiento, pueden no desear o carecer de la
capacidad para intervenir personalmente en aqul. Segn sea el caso, deber hablarse en
tales supuestos de una representacin voluntaria o facultativa, en el primer caso, y de una
representacin legal o necesaria, en el segundo.
Esto significa que la aptitud y prerrogativa de comparecer en sede administrativa con el
fin de defender derechos susceptibles de eventual afectacin o bien, con el objeto de
formular las peticiones que se crean convenientes, abre en principio la opcin para el
interesado de actuar per se o bien de hacerse representar a tales fines ante la autoridad
pblica de que se trate.
El administrado, entonces, tiene el derecho a una representacin procesal administrativa,
derecho ste que aqul podr o no usar, ya que no se acepta la existencia de una
representacin obligatoria que sea impuesta al interesado capaz de actuar por s mismo.
El interesado decidir si acta personalmente en el procedimiento o si recurre a la
gestin de un representante.

408

La redaccin del art. 31 obliga a distinguir entre representantes y apoderados. En esta


clasificacin, el trmino "representante" se refiere a los supuestos de representacin legal
o necesaria del interesado, quedando el vocablo "apoderado" para designar los casos en
que el interesado decide voluntariamente hacerse representar en el procedimiento a
travs de aqul, en virtud de la celebracin de un contrato de mandato entre ambos, con
el consiguiente otorgamiento de poder de parte del mandante hacia el mandatario, a fin
de que ste pueda efectivizar y realizar las instrucciones impartidas por su mandante.
Si bien en ambos casos se acta en nombre de un inters ajeno, el origen de esa
representacin radica en el primer caso en la ley y en el segundo en la voluntad del
representado, siendo esta representacin de naturaleza convencional.
II. REPRESENTACIN VOLUNTARIA
Al ejercerse efectivamente la opcin por el derecho de postulacin (derecho por el cual un
tercero acta en el procedimiento en nombre y en lugar de la parte) se configura el
supuesto de la representacin voluntaria, la cual se halla jurdicamente regulada por las
disposiciones correspondientes al mandato (art. 1869 (889) y sigs. del Cdigo Civil). Se
presupone, en este caso, que la parte otorgante del mandato en cuestin posee plena
capacidad civil para ser parte del procedimiento e intervenir personalmente en el mismo.
Podr, a su vez, ser representante cualquier sujeto que posea capacidad y acredite el
carcter de tal, en virtud de la amplitud de trato que debe regir por aplicacin del
principio del informalismo.
Cdigo Civil establece que "El mandato, como contrato, tiene lugar cuando una parte da
a otra el poder, que sta acepta, para representarla, al efecto de ejecutar en su nombre y
de su cuenta un acto jurdico, o una serie de actos de esta naturaleza".
La representacin voluntaria puede ejercerse (o no) respecto de la totalidad de las
situaciones o relaciones jurdicas que sean objeto de una actuacin en sede administrativa.
No hay ningn acto, incluyendo aquellos que pudieran considerarse de naturaleza
"personalsima", que no puedan celebrarse mediante representacin (890) .
III. REPRESENTACIN LEGAL
En consonancia con el supuesto general que presupone la capacidad de la parte, y la
posibilidad voluntaria de hacerse representar, se encuentra previsto como excepcin de
que exista ausencia de capacidad de la parte, en cuyo caso podremos estar ante la falta de

409

aptitud para ser titular de determinada relacin jurdica (incapacidad de derecho) o ante
la carencia de la aptitud para ejercer por s mismo los derechos que se tienen (incapacidad
de hecho).
Respecto de este ltimo supuesto, a fin de remediar dicha situacin, el derecho provee
como remedio la representacin legal, por medio de la cual se designa a una persona para
que sustituya al incapaz en el ejercicio de sus derechos y realice los actos para los cuales el
titular de la prerrogativa de que se trate est impedido por previsin expresa de la ley
(891) . Esta representacin busca suplir la incapacidad e igualar al sujeto en cuestin con
los dems que gocen de capacidad al efecto.
De esta forma, el representante acta por su sola iniciativa y sin el concurso de la
voluntad del incapaz. El carcter de su representacin, como vimos, es legal (porque
proviene de la ley, conforme a los arts. 56 y 58 del Cdigo Civil) y necesaria (porque no
puede prescindirse de ella). Esta representacin, a su vez, es prevista por la norma para
los incapaces determinados en el art. 54 del Cdigo Civil, a saber: a) las personas por
nacer; b) los menores impberes; c) los dementes y d) los sordomudos que nos saben
darse a entender por escrito.
El art. 57 del Cdigo Civil instituye la representacin necesaria para cada categora de
incapaces enunciada ut supra, por lo cual designa como representante necesario:
a) De las personas por nacer, a sus padres y, a falta o incapacidad de stos, los curadores
que se les nombre.
b) De los menores no emancipados, sus padres o tutores.
c) De los dementes o sordomudos, los curadores que se les nombre.
IV. REPRESENTACIN DE LAS PERSONAS JURDICAS
En lo que concierne a las personas de existencia ideal (personas jurdicas), en virtud del
principio de la especialidad (892) , las personas jurdicas, a travs de sus pertinentes
representantes legales (893) , pueden, para los fines que establezca su institucin, adquirir
y ejercer los derechos reconocidos por el orden jurdico, contraer obligaciones y, por
supuesto, comparecer y ejercer sus derechos a travs de las peticiones que se crean
convenientes ante la autoridad administrativa pertinente, iniciando y/o participando en
los procedimientos administrativos que correspondan.
En ese mismo sentido, para que dicha actuacin administrativa sea plenamente vlida y
produzca todos los efectos legales previstos por la norma en forma plena y efectiva, los

410

mismos debern ser realizados por los representantes previstos en la norma legal
pertinente, siempre que no excedan los lmites de su ministerio, actuando dentro de la
rbita de su capacidad (894) .
Va de suyo que, sin perjuicio de la representacin que la ley le otorga a la persona jurdica
para que sta pueda expresarse y hacer valer sus derechos y peticiones en el mbito de la
Administracin, a su vez, nada obsta a que dicho representante a su vez se haga
representar en forma optativa y voluntaria a los fines de tramitar un determinado
procedimiento administrativo.
V. EL MENOR ADULTO
En ocasin de analizar el art. 3 del reglamento, hemos visto que, partiendo de la regla
sentada por el art. 55 del Cdigo Civil (895) en materia de capacidad civil y, teniendo en
cuenta la mayor amplitud de la capacidad administrativa y el criterio que trasluce el
citado art. 3 en cuanto a la posibilidad de ser parte en el procedimiento administrativo, el
menor adulto tambin asume dicho carcter en el mismo, para poder de esa forma
intervenir directamente en la defensa de sus intereses.
De lo dicho se deduce que: a) al reconocerle el reglamento no slo el carcter de parte
sino la potestad de la intervencin directa en los procedimientos, el mismo no slo no
necesita de un representante necesario, sino que puede ejercer su derecho de postulacin
(presentacin y actuacin) en la instancia administrativa por s mismo; b) para el
supuesto de creerlo conveniente, podr no obstante, como cualquier persona fsica con
plena capacidad al efecto, hacerse representar, pudiendo ejercer dicha representacin bien
sus padres o bien un tercero que hubiese designado el menor a tal efecto.
VI. REPRESENTACIN PRESUNTA. GESTIONES VERBALES
La amplia gama y versatilidad de cuestiones de escasa trascendencia que pueden
suscitarse ante diferentes reparticiones pblicas, hace que por lo general se desarrollen
ante las mismas mltiples gestiones relacionadas con aqullas.
De ese modo diversas solicitudes, trmites, reclamos se celebran diariamente ante
reparticiones administrativas, entes reguladores de servicios pblicos domiciliarios, etc.
Dicha circunstancia, unida a la escasa disponibilidad de tiempo en funcin de la carga
laboral, ha motivado el progreso de la prctica administrativa, admitindose la
representacin de otros familiares (hermanos, menores adultos en lugar de sus padres y
viceversa, etc.) con el solo requisito de la coincidencia de los apellidos en el documento de

411

identidad y la credibilidad liminar de la relacin, ya fuere por el parentesco invocado o en


virtud de una explicacin razonable de otro vnculo familiar, con ms la exhibicin del
documento de identidad del representado.
Por las razones invocadas, es procedente no slo reafirmar dicha prctica sino tambin
presumir la representacin de cualquier persona para las gestiones de mero trmite, o
por lo menos de cualquier miembro de la familia o dependiente del interesado.
La Procuracin del Tesoro (896) , si bien lo hace en referencia a otras cuestiones, admite
la validez de los actos impulsorios del procedimiento que sean cumplidos por el
interesado en "forma oral y actuada", o sea de manera no escrita y sin dejarse constancia
en el expediente de la gestin realizada (p.ej., presentaciones personales, llamadas
telefnicas, etc.), ya que la actividad realizada en forma verbal no es extraa al rgimen
de procedimientos establecido en el decreto-ley (art. 8 y concs. de la ley), y en virtud del
principio del "informalismo a favor del administrado" que consagra el art. 1 , inc. c) del
decreto-ley. Por ello, dichos actos devienen en "actuaciones tiles" que resultan ser vas
de avance en el trmite procedimental de la gestin de que se trate (solicitud, reclamo,
etc.).
VII. MANDATO TCITO
El mandato instrumenta una relacin jurdica que pertenece al mbito civil, no
administrativo, motivo por el cual le es aplicable la legislacin comn. Por ende, resulta
admisible en la materia el mandato verbal (897) y el mandato tcito (898) .
A su vez, las reglas del mandato (y por ende la instrumentacin del mismo) le son
aplicables (art. 1870 del Cdigo Civil) a "las representaciones por personas dependientes,
como los hijos de familia en relacin a sus padres, el sirviente en relacin a su patrn, el
aprendiz en relacin a su maestro,... [incluso] cuando no supusieren necesariamente un
contrato entre el representante y el representado
En estos supuestos, al igual que lo visto en el punto VI, no se requiere documentacin
alguna. Por lo tanto, conforme con lo detallado, aplicando la legislacin civil, salvo los
casos que requieren por disposicin legal (899) un poder especial, tratndose de trmites
comunes o gestiones de mero trmite, es perfectamente admisible la presentacin de una
persona ante la Administracin, ya fuere bajo el rgimen del mandato tcito, o bajo la
regla de la gestin hecha por personas dependientes. Como vimos antes (VI), la prctica
y las necesidades actuales han llevado a la aceptacin de este tipo de presentaciones en el
procedimiento, sin la consiguiente justificacin de personera, pero posibilitando de esa
forma, la agilizacin y el avance del trmite administrativo en cuestin (900) .

412

Debe, no obstante, tenerse en cuenta que la posibilidad de plasmar efectivamente esta


representacin para las cuestiones sealadas (901) puede quedar frustrada por la
interpretacin o por las exigencias que alguna reparticin pblica le imprima a la gestin.
Por ello, deber estarse al criterio de interpretacin que se aplique en el caso concreto por
la autoridad pblica interviniente.
VIII. GESTIN DE NEGOCIOS
Ni el ordenamiento administrativo sustancial ni su reglamentacin han reconocido de
manera expresa la figura del gestor, regulada en el art. 48 del Cdigo Procesal Civil y
Comercial de la Nacin (902) , y que resulta la aplicacin del instituto civil de la gestin
de negocios ajenos sin mandato. S en cambio es motivo de previsin expresa en algunos
ordenamientos provinciales (903) .
En virtud de lo establecido por el art. 106 , Reglamento, en cuanto a la aplicacin
supletoria del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, entendemos que debe
admitirse dicha figura y su actuacin en la prctica administrativa, de configurarse en el
caso (904) .
En caso de que el gestor no acreditase su personera dentro del trmino legal fijado la
nulidad de lo actuado por aqul no es absoluta, pudiendo entonces el individuo en cuyo
inters se ha hecho la gestin, confirmarla incluso despus de vencido el plazo legal, con
efecto retroactivo.
Con un excesivo rigor formal, a nuestro juicio, se ha considerado necesario que sea el
propio mandante quien ratifique la gestin, no siendo suficiente la presentacin del
mismo gestor acompaando poder otorgado por el interesado directo (905) .
IX. ACREDITACIN DE LA REPRESENTACIN. PRINCIPIO GENERAL
De modo similar al establecido en el art. 46 , CPCCN (906) , el presente artculo
prescribe como regla general la carga para quien invoca la representacin, de justificar y
probar acabadamente el carcter de representante que invoca en la actuacin
administrativa de que se trate (907) . Dicha carga abarca tanto los supuestos de
representacin voluntaria como legal, y es de carcter imperativo (908) .
Sin perjuicio de que el art. 32 establece de qu modo deber acreditarse el carcter
invocado en el procedimiento, para intervenir en nombre de un derecho o inters que no

413

es propio, el artculo bajo comentario determina una suerte de rgimen de la


representacin, al distinguir tres supuestos en cuanto al cumplimiento del principio
general en materia de acreditacin de la representacin.
a) Quien invoque una representacin voluntaria, deber cumplir con la carga genrica
acompaando (de acuerdo con lo previsto en el art. 32 , Reglamento), el documento
escrito (instrumento pblico o privado) a travs del cual se haya otorgado el
mandato correspondiente (909) .
b) Quien invoque una representacin necesaria o legal, nacida de un acto judicial (tutores,
curadores, etc.), debern presentar la documentacin que acredite dicho carcter
(910) (testimonio de su designacin y del discernimiento apud acta) (911) .
c) Finalmente, los que invoquen una representacin necesaria o legal que debe admitirse
en razn del parentesco (padres respecto de sus hijos y cnyuges entre s), son objeto
de un rgimen especial que constituye una excepcin a la regla general, el cual
analizaremos seguidamente.
X. EXCEPCIONES. EL CASO DE LOS PADRES O CNYUGE DEL
REPRESENTADO
Respecto del ltimo supuesto tratado en el punto anterior, el art. 31 , in fine, instituye un
tratamiento diferente en cuanto a la carga probatoria del vnculo que constituye el
parentesco entre representante y representado. En virtud de ello, tanto los padres que
comparezcan en nombre de los hijos como un cnyuge que lo haga en nombre del otro,
se hallan eximidos en principio de acompaar o exhibir las partidas de nacimiento o de
casamiento que corroboren el parentesco o estado civil invocado, salvo que la autoridad,
en virtud de razn fundada, la requiera al presentante.
El sentido de la disposicin reglamentaria puede basarse en la necesaria fe pblica que
conlleva la mera invocacin del carcter de cnyuge o padre del representado, por lo que
el requerimiento de prueba documental en tal sentido debe ser debida y razonablemente
fundado como para justificar la exigencia de dicha actividad probatoria (912) .
Este distingo a favor de los padres y cnyuges en sede administrativa se corresponda
con la norma de similar tenor que contena la anterior redaccin del art. 46 , CPCCN.
Recientemente, dicho artculo se ha modificado por ley 25624 (913) , manteniendo la
nueva redaccin la falta de obligacin de presentar las partidas correspondientes,
solamente en favor de los "padres que comparezcan en representacin de sus hijos",
quedando excluidos del alcance de dicha disposicin, en sede judicial al menos, los
cnyuges que se presenten en nombre del otro.

414

XI. QUINES PUEDEN SER REPRESENTANTES


La actuacin de los letrados en el procedimiento administrativo es una cuestin que
presenta dos aspectos para el anlisis. Por una parte, cabe preguntarse si el ejercicio de la
representacin debe recaer obligatoriamente en profesionales del derecho y, por la otra, si
es obligatorio intervenir (sea en forma personal o a travs de representacin) en sede
administrativa con patrocinio letrado. Esta ltima cuestin ha sido objeto de tratamiento
en oportunidad de comentarse el art. 1 , inc. f), apartado 1) decreto-ley, adonde
remitimos.
Con respecto a la primera cuestin, puede decirse en principio que, mientras en el
proceso judicial slo pueden ser representantes quienes tengan el ttulo de procurador o
abogado, y cumplan con las obligaciones legales y reglamentarias correspondientes al
ejercicio profesional (estar inscriptos en la matrcula respectiva, abonar el bono
respectivo, etc.), en el procedimiento administrativo, a diferencia de aqul, cualquier
sujeto de derecho con capacidad para ser parte puede ser representante (ver supra, II).
Puede ser representante en el mbito de la Administracin, entonces, cualquier persona
fsica o jurdica, profesional o no, salvo algunos regmenes de procedimiento que por
excepcin regulan el instituto procesal de la representacin con criterio restrictivo,
atento la especial naturaleza (materia impositiva, aduanera, etc.) de las cuestiones
tramitadas en dichos procedimientos (914) .
As, el criterio general es que el representante puede tratarse de un pariente, un gestor
administrativo o de negocios, y por lo tanto, como hemos visto, de cualquier persona que
tenga capacidad para ser parte (915) .
sta es la solucin adoptada por la mayora de los ordenamientos provinciales. Empero,
el principio explicado supra ha sufrido confusin en lo que se refiere al decreto-ley, art. 1
, inc. f), apartado primero. El texto en cuestin seala, luego de reconocer el derecho de la
parte de "hacerse patrocinar y representar profesionalmente", que "cuando una norma
expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no
sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que
se planteen o debatan cuestiones jurdicas".
A contrario sensu, esta expresin poco feliz podra interpretarse en el sentido de que la
norma en cuestin permite la representacin por quienes no sean abogados o
procuradores slo en el caso de que una norma, legal o reglamentaria (916) , lo
autorizara.

415

Creemos que dicha interpretacin no se condice con el espritu y la letra de la norma, ya


que hemos visto que la misma permite un amplio rgimen de representacin, por lo que
no sera una interpretacin razonable de la norma la prohibicin de la representacin por
un no profesional del derecho en toda cuestin que signifique debatir los derechos o
intereses de las partes.
Es que el contexto del referido art. 1 , inc. f), decreto-ley es el de reconocer y garantizarle
tutela al administrado mediante un debido proceso adjetivo. Mal entonces podra
establecer la misma norma restricciones a la opcin por una representacin no letrada,
cuya imposicin al administrado sera arbitraria e inconstitucional.
En conclusin, en el procedimiento:
- El administrado puede o no hacerse representar, actuando por s mismo en el ltimo
caso.
- Si el administrado acta per se, puede hacerlo con o sin patrocinio letrado.
- Si el mismo acta a travs de un representante, ste puede a su vez actuar con o sin
patrocinio letrado (917) .
Artculo 32.- Forma de acreditar la personera
Los representantes o apoderados acreditarn su personera desde la primera
gestin que hagan a nombre de sus mandantes con el instrumento pblico
correspondiente o copia del mismo suscripta por el letrado, o con carta-poder con
firma autenticada por autoridad policial o judicial, o por escribano pblico.
En el caso de encontrarse agregado a otro expediente que tramite ante la misma
reparticin bastar la pertinente certificacin.
Cuando se invoque un poder general o especial para varios actos o un contrato
de sociedad civil o comercial otorgado en instrumento pblico o inscripto en el
Registro Pblico de Comercio, se lo acreditar con la agregacin de una copia
ntegra firmada por el letrado patrocinante o por el apoderado. De oficio o a
peticin de parte interesada podr intimarse la presentacin del testimonio
original. Cuando se tratare de sociedades irregulares o de hecho, la presentacin
debern firmarla todos los socios a nombre individual, indicando cul de ellos
continuar vinculado a su trmite.
Concordancia: LPACABA, art. 52 .

416

I. ACREDITACIN
PROCEDIMIENTO

DE

LA

PERSONERA

INVOCADA

EN

EL

Correlativamente con la carga impuesta a los representantes en el artculo anterior,


conforme lo hemos analizado supra en el punto IX, el presente artculo reglamenta cmo
cumplir con dicha obligacin, estableciendo los parmetros temporales para cumplirla (se
deber acreditar la personera "desde la primera gestin" que se haga por cuenta y orden
de otro), y a travs de los mecanismos especificados en la norma en anlisis (918) , a
saber:
1. Poder notarial
Se refiere al poder especial otorgado por escritura pblica, acompandose en la
actuacin copia autntica de sta. Como formalidad slo se exige en algunas licitaciones
pblicas, sin perjuicio de que el representante interviniente pueda optar en cualquier caso
por esta forma de cumplir con la acreditacin solicitada por la norma.
2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o letrado
Si se est frente al supuesto de un poder general o de un poder especial que se haya
otorgado para varios actos, ste puede acreditarse con la agregacin de una copia ntegra
firmada por el letrado patrocinante o por el apoderado. El mismo art. 32 agrega que de
oficio o a peticin de parte interesada podr intimarse la presentacin del testimonio
original.
Tambin el artculo que comentamos hace extensiva esta modalidad de acreditamiento
de la personera para el caso de que se trate de "un contrato de sociedad civil o comercial
otorgado en instrumento pblico o inscripto en el Registro Pblico de Comercio".
Esta norma, tomada del procedimiento judicial, simplifica en el orden nacional el sistema
anterior, en el cual se exiga en el proceso ordinario la declaracin jurada del letrado
patrocinante sobre su fidelidad y vigencia. Si bien la norma actual tambin suprime la
responsabilidad que se le asignaba al letrado por cualquier falsedad o inexactitud de la
copia, nos parece que la responsabilidad del representante existe siempre. En la medida
en que es l mismo quien invoca la existencia de un poder del cual acompaa copia, es
lgico que, prima facie, sea l y no otro el que responda ante la Administracin por la
fidelidad de la transcripcin del poder antedicho (919) .

417

En otro orden de ideas, cabe sealar que la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha
entendido que el poder, ya sea general o especial, que habilite para actuar en nombre de
otro y representarlo en sede judicial, no es apto para actuar a nombre del interesado ante
la Administracin (920) . Nos parece un criterio rigorista en exceso, ya que si el
apoderado se halla facultado para realizar una amplia gama de actos procesales ante los
estrados judiciales, parecera exagerado negarle la facultad de actuar, peticionar o
recurrir en sede administrativa, a favor de su representado.
En la prctica administrativa suele admitirse, con criterio correcto, el poder general
judicial como instrumento que permite acreditar la personera invocada ante la
Administracin.
3. Otros supuestos de copia simple de poder
Si se tratare de una copia simple de un poder general vigente, pero quien diera fe de su
vigencia y fidelidad no fuera apoderado ni figurase como letrado patrocinante (por no
haber patrocinante), si bien la cuestin es dudosa, se ha admitido su procedencia si la
personera del recurrente "se halla indirectamente acreditada en actuaciones similares"
(921) , o sea que, si hay prueba indiciaria que corrobore dicha personera, o que expresa o
implcitamente se lo haya tenido por parte en otro expediente agregado o paralelo a las
actuaciones de que se trate, puede ser suficiente la copia simple respaldada por la firma de
letrado que no sea apoderado ni patrocinante en el trmite o recurso.
Si bien esta solucin es previa a la sancin de la reglamentacin, entendemos que puede
mantenerse, atento el amplio criterio sustentado por aqu-lla en este tema.
4. Carta-poder autenticada
Se puede acreditar asimismo la representacin por carta-poder cuya firma se encuentre
autenticada por autoridad policial (comisara, destacamento, delegacin policial, etc. (922)
), escribano pblico o juez de paz. Cabe agregar tambin la posibilidad de acreditar la
autenticidad de la firma mediante la certificacin de entidad bancaria, lo cual es realizado
por los bancos oficiales y privados respecto de sus clientes de cuenta corriente, cajas de
ahorro u otras operaciones bancarias. Es un mtodo sencillo y econmico, que confiere
efectiva seguridad a la Administracin de la autenticidad de la firma.
5. Carta-poder simple
Es aquella carta-poder que no tiene una autenticacin externa de firmas (923) . Ser
admisible esta forma de acreditacin cada vez que la autenticidad de la misma sea
plausible y no haya razones especiales para dudar de ella. Un mecanismo de contralor

418

puede ser el cotejo o comparacin de firmas por los propios empleados de la reparticin
pblica, con la firma que figura en sus registros, y la exhibicin de un documento de
identidad del mandante por el mandatario. ste, a su vez, deber exhibir pero no
entregar dicho documento de identidad, para su posterior devolucin al mandante.
II. CERTIFICACIN
El segundo prrafo del art. 32 contempla el caso especfico en el cual el instrumento
acreditante de la personera invocada corra agregado a otro expediente en trmite ante el
mismo organismo. En dicho supuesto, deber acreditarse el aludido carcter de
representante mediante la certificacin respectiva de dicha circunstancia.
III. SOCIEDADES NO CONSTITUIDAS REGULARMENTE
Si bien el art. 32 , in fine, hace alusin a "las sociedades irregulares o de hecho" como
supuesto especial en el que debe regularse especficamente el mecanismo de acreditacin
de su representacin, debi en realidad referirse a las "sociedades no constituidas
regularmente", de acuerdo con lo estipulado en el art. 21 de la ley 19550 (t.o. 1984) (924)
.
Respecto de su representacin, el art. 32 estipula la necesidad de exigir la firma a nombre
individual a todos los socios, debindose sealar el o los socios que continuar en
adelante con el trmite en cuestin.
IV. SOCIEDADES CONSTITUIDAS EN EL EXTRANJERO
Resulta de inters considerar el supuesto en que se invoque la representacin de una
sociedad no constituida en la Repblica Argentina, sino en el extranjero.
Como lo estipula el art. 118 de la Ley de Sociedades, la sociedad constituida en el
extranjero "se rige en cuanto a su existencia y formas por las leyes del lugar de
constitucin", por lo cual, en principio, el poder que se otorgue en el pas del domicilio
social de la sociedad en cuestin deber acompaarse debidamente certificado por la
reparticin pblica competente de dicho pas y el Consulado General de la Repblica
Argentina que deba intervenir.
Asimismo, atento el rgimen jurdico establecido en los artculos 12 , 13 y 950 del
Cdigo Civil (925) , los instrumentos idneos para acreditar la representacin que se

419

pretenda invocar debern ser otorgados en un todo de acuerdo con las formalidades del
pas de origen, formalidades stas que, una vez acreditadas en debida forma, a travs de la
probanza de la norma extranjera que las estipula, resultarn incuestionables.
Obviamente, tanto el texto del instrumento que formalice el mandato, como el de la
norma extranjera que se intenta acreditar, debern estar traducidos y legalizados en
debida forma.
La Corte Suprema de Justicia ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la cuestin,
considerando suficiente el cumplimiento de los requisitos antedichos para que el mandato
otorgado en dichas condiciones sea vlido como tal (926) .
Artculo 33
El mandato tambin podr otorgarse por acta ante la autoridad
administrativa, la que contendr una simple relacin de la identidad y domicilio
del compareciente, designacin de la persona del mandatario, mencin de la
facultad de percibir sumas de dinero u otra especial que se le confiriere.
Cuando se faculte a percibir sumas mayores al equivalente a diez (10) salarios
mnimos se requerir poder otorgado ante escribano pblico.
Concordancia: LPACABA, art. 53 .
Artculo 53.- El mandato tambin podr otorgarse por acta ante la autoridad
administrativa, la que contendr una simple relacin de identidad y domicilio del
compareciente, designacin de la persona del mandatario, mencin de la facultad de
percibir sumas de dinero u otra especial que se le confiriere. Cuando se facultare a
percibir sumas mayores al equivalente de pesos cinco mil ($ 5.000) se requerir poder
otorgado ante escribano pblico.
1. La reglamentacin, mediante el presente artculo, admite el mandato (poder apud acta)
en acta levantada en la mesa de entradas de la reparticin actuante, previa acreditacin de
la identidad (927) . Es una modalidad poco frecuente, atento la reticencia de los
empleados y jefes de mesas de entradas a enfrentar este tipo de labor, y por ello se admite
con mayor frecuencia la carta-poder que hemos analizado anteriormente (928) .
2. El segundo prrafo de la norma contiene una disposicin imperativa, relativa a la
exigencia de que el representante se encuentre afectado, no para su actuacin ante la
Administracin en inters y representacin de otro, pero s para poder percibir en su

420

nombre sumas mayores al equivalente a diez (10) salarios mnimos en las actuaciones
administrativas que correspondieren, de poder otorgado ante escribano pblico.
Se ha querido revestir as de ciertas garantas la formalidad del mandato, en defensa del
representado, cuando la manda contenga la autorizacin para percibir sumas de dinero
mas all del lmite fijado por la reglamentacin (929) .
Artculo 34.- Cesacin de la representacin
Cesar la representacin en las actuaciones:
a) Por revocacin del poder. La intervencin del interesado en el procedimiento
no importar revocacin si al tomarla no lo declara expresamente;
b) Por renuncia, despus de vencido el trmino del emplazamiento al poderdante
o de la comparecencia del mismo en el expediente;
c) Por muerte o inhabilidad del mandatario.
En los casos previstos por los tres (3) incisos precedentes, se emplazar al
mandante para que comparezca por s o por nuevo apoderado, bajo
apercibimiento de continuar el trmite sin su intervencin o disponer la
caducidad del expediente, segn corresponda;
d) Por muerte o incapacidad del poderdante.
Estos hechos suspenden el procedimiento hasta que los herederos o representantes
legales del causante se apersonen al expediente, salvo que se tratare de trmites
que deban impulsarse de oficio. El apoderado, entre tanto, slo podr formular
las peticiones de mero trmite que fueren indispensables y que no admitieren
demoras para evitar perjuicios a los derechos del causante.
Concordancia: LPACABA, art. 54 .
I. DISTINTOS SUPUESTOS DE CESACIN
El presente artculo se ocupa de las diversas causales de cesacin de la representacin,
conforme al rgimen establecido para la cesacin del mandato en la legislacin civil (arts.
1960 y sigs.). Analizaremos a continuacin las hiptesis previstas en el mismo.
Revocacin
El principio general es que, inicialmente, el mandante puede siempre revocar el mandato
por voluntad unilateral y segn su libre arbitrio (art. 1970 , Cdigo Civil). En el mbito

421

del procedimiento administrativo debe ser realizada en forma expresa, por lo que no
puede dicha revocacin ser inferida de hechos o escritos del mandante que no tengan el
fin u objeto especfico de revocar el mandato.
En ese sentido, una simple presentacin administrativa realizada con ese objeto por la
parte, bastar para dejar sin efecto la representacin convencional.
La segunda parte del inciso a) contempla la posibilidad de que la parte acte
personalmente en la actuacin administrativa sin revocar el mandato, ya sea que lo aclare
expresamente o no. En dicho caso, como hemos visto, no mediando una expresa
voluntad de dejar sin efecto la representacin instituida hasta ese momento, dicha
intervencin no importar la revocacin del mandato.
Esta solucin se condice con lo dispuesto en el art. 53 , inc. 1, in fine, del CPCCN, que
estipula que "...La sola presentacin del mandante no revoca el poder", lo que implica que
el poder se revoca slo de manera expresa. Correlativamente el carcter informal del
procedimiento administrativo permite as la actuacin promiscua del representante y del
interesado (930) .
Qu sucede cuando existe contradiccin o incongruencia entre las afirmaciones y
peticiones del representante y las del representado? No ayuda mucho recordar los
alcances de la representacin previstos en el art. 35 , Reglamento (931) , ya que pueden
aparecer escritos contradictorios sucesivamente o simultneamente, incluso.
En dichos supuestos, deber entonces darse prioridad a lo que manifieste y peticione la
parte, aclarando que si nos encontramos ante casos de representacin legal, lgicamente
esta regla no ser aplicable al supuesto, ya que el interesado no puede actuar
directamente ni sus afirmaciones o eventuales peticiones primar sobre las que exprese o
realice su representante legal.
Renuncia
Aqu el acto unilateral que provoca la cesacin del mandato emana del mandatario, a
travs de su renuncia. En tal sentido, y siempre en beneficio del poderdante, debe
proveerse a ste una garanta de continuidad de las actuaciones, sin perjuicio de quien
otorg en su oportunidad el mandato de referencia, motivo por el cual, la renuncia del
mandatario no puede ser intempestiva, bajo apercibimiento de responder por los
perjuicios que se causen.
Debido a ello, slo puede abandonar su gestin el apoderado luego de que la autoridad
pblica interviniente: a) haya emplazado al mandante por un cierto trmino a fin de que

422

se presente y comparezca por s o por nuevo apoderado y b) que el trmino concedido


haya vencido.
Durante el transcurso del plazo, entonces, el apoderado renunciante deber continuar
desempeando su ministerio, siendo pasible de los daos y perjuicios que eventualmente
causare al representado el incumplimiento de dicho cometido.
El mismo corre desde la notificacin al representado de la renuncia efectuada en el
procedimiento por el mandatario, sin perjuicio de que la renuncia produzca sus efectos
propios desde su presentacin en el procedimiento, ya que no requiere de previa
aceptacin.
Muerte o inhabilidad del mandatario
Aqu cesa el mandato de pleno derecho, estando a cargo de los herederos del mandatario
la denuncia de dicha circunstancia (932) , quedando entonces el rgano administrativo
interviniente habilitado para emplazar al representado para que, en el plazo que fije al
efecto, comparezca la parte por s o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de lo
dispuesto en el quinto prrafo del art. 35 (933) .
Muerte o incapacidad del poderdante
La presente circunstancia hace cesar la representacin, conforme las normas del derecho
sustancial (934) . No obstante ello, la reglamentacin establece un procedimiento que
evita la indefensin y evita la paralizacin de la causa.
II. EMPLAZAMIENTOS
La norma prev dos supuestos de emplazamientos administrativos, aplicables a distintas
causas de cesacin de la representacin en actuaciones administrativas, con el objetivo
comn de proteger a la parte desprovista de representacin, y propender a la continuidad
de las actuaciones.
Para los supuestos contemplados supra en I., 1., 2. y 3., se proceder a emplazar al
mandante, dndole la posibilidad de optar por la comparecencia personal o por elegir una
nueva representacin a los efectos de la tramitacin de dicha actuacin administrativa.
Dicho emplazamiento contendr el apercibimiento -para el caso de no comparecer el
mandante en el expediente- de continuar el trmite sin su intervencin, o bien disponer el
archivo de las actuaciones, de acuerdo con la naturaleza del trmite incoado en su
oportunidad.

423

Para el supuesto contemplado en I.4., se operar la suspensin del procedimiento, hasta


la presentacin de las personas debidamente acreditadas (935) , sin perjuicio de la
obligacin del mandatario de realizar los trmites indispensables y que no admitan
demoras en su realizacin, a fin de evitar perjuicios a los intereses que le fueron confiados
en su oportunidad por el mandante ahora muerto o inhabilitado.
III. SEPARACIN DEL APODERADO
Como hemos visto en el comentario al art. 6 de la reglamentacin, se encuentra prevista
dicha circunstancia con carcter de sancin, por lo que nos remitimos a lo dicho all
oportunamente.
IV. CONCLUSIN DEL TRMITE
Cabe aclarar que de acuerdo con lo previsto en el art. 54 , inc. 4 del CPCCN y en el art.
106 , Reglamento, en el caso de poder especial, cesa dicha representacin "por haber
concluido la causa para la cual se le otorg el poder", o sea por la conclusin del trmite
para el que se otorg el referido poder o mandato especial. Si bien no est contemplado
expresamente en el texto de la reglamentacin, surge de la aplicacin supletoria de otras
normas adjetivas.
Artculo 35.- Alcances de la representacin
Desde el momento en que el poder se presente a la autoridad administrativa y sta
admita la personera, el representante asume todas las responsabilidades que las
leyes le imponen y sus actos obligan al mandante como si personalmente los hubiere
practicado. Est obligado a continuar la gestin mientras no haya cesado
legalmente en su mandato -con la limitacin prevista en el inc. d) del artculo
anterior- y con l se entendern los emplazamientos, citaciones y notificaciones,
incluso las de los actos de carcter definitivo, salvo decisin o norma expresa que
disponga se notifique al mismo poderdante o que tengan por objeto su
comparecencia personal.
Concordancia: LPACABA, art. 55 .
I. EFECTOS DE LA ADMISIN DE LA REPRESENTACIN

424

Los efectos de la admisin de la personera en calidad de representante en nada varan de


los previstos por la legislacin civil para el mandato. Por ello, luego de la presentacin del
poder respectivo por el mandatario, la Administracin por acto expreso emanado de la
misma admite dicha personera. A partir de ese momento, el apoderado asume todas las
responsabilidades que le impone el orden jurdico, obligando por sus actos al mandante
como si personalmente los hubiere realizado (conf. art. 1946 del Cdigo Civil).
Por ello, es responsable de los resultados de su actuacin, y del dolo, culpa o negligencia
en que eventualmente incurra en el cumplimiento del mandato que se le hubiere
conferido. Si en virtud de su actuacin perime el procedimiento, prescribe el derecho o
deja de recurrir una decisin dictada por la autoridad, ser en dichos supuestos
responsable de los daos y perjuicios causados.
Las diversas instancias del procedimiento hacen que el apoderado deba comportarse con
el mximo grado de diligencia, atento el grado de responsabilidad que le cabe, toda vez
que el no recurrir en trmino la decisin de la autoridad administrativa trae como
consecuencia la firmeza del acto dictado y la imposibilidad de impugnarlo judicialmente
con posterioridad (arts. 23 y 25 del decreto-ley).
A partir de la admisin de su calidad de representante, asume el mismo la obligacin de
continuar en el ejercicio de su mandato hasta que ste no haya cesado en las condiciones
prescriptas en la reglamentacin (art. 34 ), debiendo tener en cuenta la limitacin que
impone la misma en el caso de la muerte o incapacidad el poderdante (art. 34 , inc. d]).
Artculo 36.- Unificacin de la personera
Cuando varias personas se presentaren formulando un petitorio del que no surjan
intereses encontrados, la autoridad administrativa podr exigir la
unificacin de la representacin, dando para ello un plazo de cinco (5) das, bajo
apercibimiento de designar un apoderado comn entre los peticionantes. La
unificacin de representacin tambin podr pedirse por las partes en cualquier
estado del trmite. Con el representante comn se entendern los emplazamientos,
citaciones y notificaciones, incluso las de la resolucin definitiva, salvo decisin o
norma expresa que disponga se notifique directamente a las partes interesadas o las
que tengan por objeto su comparecencia personal.
Concordancia: LPACABA, art. 56 .

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I.
UNIFICACIN
REPRESENTACIN

DE

PERSONERA

UNIFICACIN

DE

Son conceptos distintos que no deben confundirse. La unificacin de personera ocurre


cuando varias personas que actan en el mismo procedimiento conforman un
litisconsorcio, lo que supone la inexistencia de "intereses encontrados" u opuestos. En ese
caso, los mismos actan mediante un representante comn.
La unificacin de representacin, en cambio, comprende aquellos supuestos en que un
mandante ha constituido al mismo tiempo varios mandatarios, cuestin admitida por el
art. 1899 del Cdigo Civil.
II. SITUACIONES ORIGINARIAS DE LA UNIFICACIN DE PERSONERA
Pueden darse al respecto las siguientes situaciones:
a) Que la autoridad administrativa sea quien exija la unificacin, habiendo constatado en
la actuacin la existencia de varias personas formulando peticiones con intereses
comunes. En ese caso, se otorga un plazo de cinco das (936) para que se proceda a dicha
unificacin, bajo apercibimiento de que, transcurrido dicho plazo y no habindose
operado la misma, se designar un apoderado comn entre los peticionantes o entre sus
apoderados respectivos.
En esta ltima circunstancia, debindose hacer efectivo el apercibimiento ante la falta de
acuerdo, deber resolverse la unificacin de personera con audiencia de todos aquellos a
quienes comprender dicha unificacin, a fin de llegar a un acuerdo. De no ser posible
esto ltimo, lo designar la autoridad administrativa.
b) Que sean los particulares intervinientes per se quienes decidan hacer la unificacin,
tanto en su primera presentacin ante la Administracin, o posteriormente, durante el
trmite de las actuaciones.
c) Que sean los particulares quienes soliciten a la Administracin dicha unificacin, a fin
de que sta resuelva sobre el particular. Entendemos que la peticin puede provenir de
uno o de algunos de los referidos particulares, ya que si fuera la totalidad la que lo
solicitase, estaramos ante el supuesto visto en b). Tambin puede suceder que habiendo
acuerdo parcial o total en cuanto a la unificacin de la personera, no haya en cambio
acuerdo en la designacin del apoderado comn, lo cual motivara la peticin a la
Administracin.

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III. PROCEDENCIA. CARCTER RESTRICTIVO DEL INSTITUTO


El criterio que debe tenerse en cuenta para otorgar o no la unificacin en cuestin, es que
no se lesione el inters de ninguno de los litisconsortes (937) .
De tener los mismos intereses comunes en el procedimiento, y ser evidentes en el caso
los beneficios de preservar los principios procesales de celeridad y economa, reduciendo
el nmero de traslados, evitando notificaciones, simplificando la actividad probatoria, ser
entonces conveniente decidir implementar en el expediente de que se trate la unificacin
de la personera.
Empero, deber merituarse cuidadosamente para su concesin, la posibilidad de que la
unificacin que se va a imponer en el procedimiento no sea fuente de desavenencia y,
sobre todo, que no afecte la eficacia de la defensa y el ejercicio pleno de los derechos que
le corresponden a cada uno de los litisconsortes.
Por ello, la unificacin de la personera es excepcional, de aplicacin restrictiva y deber
implementarse como ltimo recurso, cuando no exista otra salida para que el
procedimiento pueda continuar su trmite normal. Deber ser, pues, altamente
inconveniente la representacin de cada parte por separado en la actuacin involucrada
(938) .
No obstante lo expuesto, ello en modo alguno equivale a afirmar que la Administracin
carece de facultades para exigir la representacin comn a varios peticionantes, si lo cree
conveniente en el caso. La Corte ha reconocido tanto la constitucionalidad de la
unificacin de la personera (939) , as como la facultad del rgano administrativo para
exigirla, en caso de creerlo conveniente (940) .

Artculo 37.- Revocacin de la personera unificada


Una vez hecho el nombramiento del mandatario comn, podr revocarse por
acuerdo unnime de los interesados o por la Administracin, a peticin de uno de
ellos, si existiere motivo que lo justifique.
Concordancia: LPACABA, art. 57 .

427

I. LA REVOCACIN EN LA LEGISLACIN CIVIL


Como ya lo sealramos en ocasin del anlisis del art. 34 , inc. a), de la reglamentacin,
el principio general en materia de revocacin del mandato se halla contenido en el art.
1970 del Cdigo Civil y establece que "El mandante puede revocar el mandato siempre
que quiera, y obligar al mandatario a la devolucin del instrumento donde conste el
mandato".
Contra dicho principio se alzaba la disposicin contenida en el anterior texto del art.
1977 , el cual estableca la irrevocabilidad del mandato cuando "un socio fuese
administrador de la sociedad, por el contrato social, no habiendo justa causa para privarlo
de la Administracin".
La reforma al Cdigo Civil operada a travs de la ley 17711 modific dicho artculo, el
cual actualmente establece para el supuesto de mandato irrevocable que "mediando justa
causa podr revocarse".
II. LA REVOCACIN DE PERSONERA
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

UNIFICADA

EN

EL

El texto del art. 37 toma entonces ambos criterios, partiendo siempre de la base de que
ha sido la propia Administracin (conf. al art. 36 , Reglamento), la que ha exigido la
unificacin de la personera.
Para el caso entonces de que, habindose nombrado mandatario comn en la actuacin,
exista acuerdo unnime de los interesados cuya personera se unific, regir el criterio
general expresado en el art. 1970 del Cdigo Civil, pudiendo revocarse en tal supuesto el
nombramiento del mandatario comn.
Siendo el pedido en tal sentido unnime (refrendado por todos los representados por el
mandatario comn), la Administracin no puede negarse, debiendo designar otro
apoderado comn, siguiendo las reglas analizadas, y no dejar sin efecto la unificacin.
Por el contrario, mediando peticin de alguno (941) de los representados, si existiere
"motivo que lo justifique" (la justa causa a que alude el art. 1977 del Cdigo Civil), la
Administracin examinar y decidir la cuestin, pudiendo (o no) disponer la revocacin
del nombramiento del mandatario comn.

428

Algunas normas provinciales (942) establecen que cualquiera de las partes podr por s
sola y en cualquier estado del trmite revocar el mandato unificado, "cesando para l la
representacin comn". Este principio evita entrar en el anlisis de las "causales" de
revocacin del mandato comn, valorar su justificacin o conveniencia, tramitar la
solicitud, dictaminarla, resolverla, notificarla, etc.
De este modo se cumple con el principio de la economa procesal, dejando la cuestin a la
libre determinacin de la voluntad de las partes, con un ms efectivo respeto a la garanta
de defensa de cada individuo.
III. ALGUNOS SUPUESTOS ESPECIALES
Qu sucede cuando la unificacin ha sido decidida por los propios interesados en la
actuacin administrativa? Como ha sido resuelta la unificacin de la personera en mero
inters de ellos, no es necesaria la unanimidad para la revocacin de la representacin
comn (943) .
Qu ocurre, en cambio, si la peticin de unificacin fue efectuada por los interesados en
el curso del procedimiento, y decidida con posterioridad por la Administracin?
En caso de haberse pronunciado por la afirmativa, el rgano administrativo interviniente
consider conveniente la unificacin en aras del inters general del procedimiento y no
en virtud del mero inters particular de los peticionantes de la instrumentacin de la
representacin comn, motivo por el cual la situacin es similar a la vista en primer
trmino, cuando la unificacin de la personera resulta de la exigencia de la
Administracin y existe acuerdo unnime en solicitar la revocacin.
IV. CONCLUSIN
Al margen de los casos vistos en el punto II, la revocacin de la personera unificada
puede producirse:
a) Por acuerdo unnime de los interesados, y consiguiente peticin a la Administracin
en tal sentido.
b) Por pedido de uno o varios interesados, debiendo existir en el caso un motivo
justificado, cuestin sta que deber ser apreciada y decidida por la Administracin.
c) Por desaparicin de los presupuestos que dieron origen a la unificacin de la
personera (944) .

429

V. ACTUACIN
PROCEDIMIENTO

DEL

REPRESENTANTE

COMN

EN

EL

Establecida la unificacin y designado el representante comn, ste actuar con los


mismos alcances establecidos en el art. 35 de la reglamentacin para el representante en
general, sin que sea necesario un nuevo poder que lo instituya a tal efecto.

(871) Art. 1 , inc. c), del decreto-ley 19549/1972.


(872) CNFed. CA, Sala IV, 26/2/1998, "Alecy S.A. /TF. 8513-A v. Administracin Nacional de
Aduanas" , causa n 17.730/1997.
(873) PTN, Dictmenes, 121:116.
(874) PTN, Dictmenes, 68:257.
(875) As, por ejemplo, la resolucin general CNV 301/1997 , la resolucin de la Secretara de Energa
Elctrica 91/1997 , la resolucin de la Secretara de Comunicaciones 2944/1997 han
implementado la utilizacin de facsmiles como medio para notificar actos administrativos o para
que el administrado curse informacin y documentos tales como recursos, impugnaciones, etc. El
art. 10, inc. W), del Reglamento de Concursos del Consejo de la Magistratura expresa que el
concursante debe consignar "nmero de fax o direccin de correo electrnico que constituye a los
efectos del concurso en los que acepta expresamente la validez de las notificaciones" (B.O.,
10/2/2000, p. 6). En otros casos se exige soporte magntico ms un formulario, como dispone la
resolucin 788/2000 de la AFIP, con la obligacin de usar el software ("aplicacin") de la
reparticin, que se transfiere de [HREF:www.afip.gov.ar], "utilizndose la propia conexin a
Internet o, en su caso, las que posean los locutorios, telecentros y cabinas pblicas de telefona" (3.1.
art. 3) .
(876) Respecto del domicilio cabe considerar lo dispuesto en los arts. 19 a 22 y concordantes del
Reglamento.
(877) "Ha de aceptarse que el cumplimiento de las formalidades deban valorarse con una laxitud mayor
de la exigida en el proceso judicial, de modo que las presentaciones realizadas por el particular sean
valoradas con un criterio amplio para considerar cumplidos los requisitos exigidos en la ley y las
reglamentaciones administrativas. En el caso, pretender que la identificacin de los firmantes
dentro del cuerpo de los formularios no es suficiente para el cumplimiento de la exigencia por no
habrsela practicado en una nota separada constituye un exceso por parte de la Administracin que
tiende injustificadamente, y por meras razones formales, al desconocimiento del derecho que
invocan los peticionarios. No debe perderse de vista que los formularios en cuestin contenan un
sector especial para tal declaracin y en l cumplida la exigencia" (CNFed. CA, Sala IV, "Negocios

430

y Participaciones S.A. v. Direccin General Impositiva", ED, 179-776). "Es un error pretender
exigirle a los administrados el escrupuloso y literal acatamiento del procedimiento ritual
establecido a semejanza de un proceso judicial, porque de hacerlo as otra vez se frustrara la
posibilidad de recurrir por la va contenciosa, cuando hasta es una obligacin de la Administracin
interpretar las articulaciones conforme a la intencin manifiesta de los intereses y corregir ex officio
"o instar a hacerlo" las equivocaciones formales evidentes, sin que sea menester tampoco que
aqullos califiquen jurdicamente las peticiones formuladas en sede administrativa" (STJ de Entre
Ros, Sala Civil y Comercial, "Sierro, Pedro y Almada, Abel v. Municipalidad de Basavilbaso", JA
1997-II, Sntesis , p. 163).
(878) CNFed. CA, Sala II, "Rodrguez Fuchs, Carlos A. v. Instituto de Servicios Sociales Bancarios" .
LL, 1997-81.
(879) "Debe aclararse que el escrito presentado con firma falsa no constituye un acto voluntario
susceptible de producir efectos procesales ya que, por tratarse la firma de algo personalsimo, no
puede ser reemplazada por grafismos de terceros; circunstancia que lleva a concluir que tal
actuacin no tiene existencia jurdica" (CNCom., Sala A, "Baranluk , Ana v. Armaleo Santos
s/incidente de nulidad" , ED, 178-349). En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin: "Frente a la invocacin de la falsedad de las firmas asentadas en numerosos escritos de la
parte actora" corresponde tener presente en primer lugar, tal como lo tiene decidido esta Corte, que
los escritos judiciales deben contener la firma de su presentante (arts. 1012 , Cdigo Civil, y 46 , del
Reglamento para la Justicia Nacional al que remite el art. 118 del Cdigo Procesal Civil y
Comercial de la Nacin), por lo que carece de valor la puesta por un tercero, a menos que se haya
recurrido al especfico procedimiento previsto en el art. 119 de ese texto ritual, a consecuencia de lo
cual, las actuaciones que no satisfacen dichos recaudos y las providencias que motivaron, son actos
privados de toda eficacia jurdica y ajenos, como tales, a cualquier posibilidad de convalidacin
posterior". (CSJN, 19/5/1997, "Vallodro, Pedro Fernando v. INSP, Caja Nacional de Previsin de
la Industria, Comercio y Actividades Civiles", dem "Moreira Eduardo v. INSP Caja Nacional de
Previsin de la Industria, Comercio y Actividades Civiles" ; recurso de hecho deducido por la
demandada en la causa "Duart, Vctor v. Banco Central de la Repblica Argentina" ).
(880) Nos remitimos al comentario del art. 28 del decreto-ley.
(881) PTN, Dictmenes, 96:299, 310vta., in fine. Ver adems, comentario al art. 6 sobre facultades
disciplinarias.
(882) "El derecho a peticionar que es el ms absoluto que puede concebirse, porque supone en el que
peticiona la conviccin de que la autoridad a que se dirige tiene plena facultad para acordar o negar
lo solicitado. No dictar la decisin que al particular interesa, significa enervar el presupuesto
inexcusable del proceso contenciosoadministrativo, tcnicamente caracterizado como un proceso al
acto... El debido proceso adjetivo, en los trminos de la ley 19549 , implica el derecho a ser odo, el
derecho a ofrecer y producir prueba, y una decisin fundada. Si bien la ANSeS tena competencia
para dictar la resolucin en cuestin y para delegar la misma en los jefes de las mesas de entrada" lo
cierto es que la devolucin del escrito implic una resolucin denegatoria, tal el sentido que debe
darse al instrumento glosado a fs. 8, toda vez que el organismo no dio curso al reclamo del
peticionario" (CFSeguridad Social, Sala I, 23/4/1998, "Gutta, Enrique J. v. Administracin
Nacional de la Seguridad Social"", DT 1998-B-1950).
(883) PTN, Dictmenes, 160:177.

431

(884) CSJN, 1978, "Fundacin Universidad de Belgrano", Fallos, 300:1070 , LL, 1979-B-105.
(885) CSJN, 17/3/1998, "Sergi Vinciguerra, Antonio v. Banco Central de la Repblica Argentina B.C.R.A. s/cobro de australes", Fallos, 321:277 .
(886) Hemos visto ya "al referirnos al art. 3 de la reglamentacin" que la posibilidad de adquirir la
calidad de parte interesada a los efectos del procedimiento se halla determinada con amplitud, en
virtud de los criterios establecidos en dicho artculo.
(887) Dicha bilateralidad radica en el hecho de que el proceso de formacin de la voluntad
administrativa conlleva necesariamente la existencia de administrados que eventualmente puedan
ser afectados por dicha manifestacin de voluntad, lo que genera la posibilidad de que los mismos
puedan intervenir o no en el procedimiento, en su carcter de destinatarios de la voluntad
administrativa.
(888) El derecho reputa a la capacidad como principio general, por lo que, por ejemplo, los arts. 52 y 53
del Cdigo Civil, sientan dicho principio, motivo por el cual, se estudia y se encuentran
contemplados en detalle en la norma aquellos supuestos de excepcin, o sea, aquellas situaciones
configurativas de incapacidad.
(889) El art. 1869 del
(890) Fuera de la hiptesis en que el interesado tiene la obligacin de presentarse a deponer en caso de
ser interrogado durante el curso del procedimiento, no hay razn alguna valedera, como dijimos,
para impedirle actuar por medio de representantes, mxime teniendo en cuenta la naturaleza del
procedimiento en nuestro orden jurdico, eminentemente escrito.
(891) De hecho, la norma no slo establece los supuestos de incapacidad (v.gr., art. 54 del Cdigo
Civil), sino que estipula quines pueden ser sus representantes (art. 57 del mismo Cdigo). Ello sin
perjuicio de establecer, en salvaguarda del inters del incapaz, que puede, no obstante, "adquirir
derechos o contraer obligaciones por medio de los representantes necesarios que le da la ley" (art.
56 del Cdigo Civil).
(892) En virtud de dicho principio jurdico, partiendo de un principio general de capacidad libre y
amplio para las personas de existencia ideal, del juego de los arts. 31 , segunda parte, y 35 , del
Cdigo Civil, se establece que dichos sujetos de derechos pueden adquirir los derechos y ejercer los
actos que no les sean prohibidos, y en tanto y en cuanto los mismos se puedan ejercer en orden a
los fines que han instituido a la persona jurdica de que se trate.
(893) A ttulo meramente enunciativo, sin pretender agotar todos los supuestos posibles, sealaremos
respecto de las personas jurdicas privadas, que el rgimen de su representacin depende,
naturalmente, del tipo de entidad de que se trate.
As, las Asociaciones son representadas por el organismo ejecutivo (llmese Comisin Directiva,
Directorio, etc.) de la entidad, quien inviste dicho carcter, generalmente depositado en quien
preside dicho organismo, todo ello conforme al Estatuto de la misma. Esto tambin es aplicable al
caso de las fundaciones, en donde dicha funcin representativa estar en cabeza de quien presida el
Consejo de Administracin o el Comit Ejecutivo, en caso de haberse creado este ltimo, todo ello
de acuerdo con lo previsto en el Estatuto de la entidad.

432

Las sociedades civiles pueden ser representadas por el administrador que se hubiere designado, sea o
no socio, o, en su defecto, le corresponde a todos y cada uno de los socios (arts. 1676 y 1677 del
Cdigo Civil).
En lo relativo a las sociedades comerciales, la representacin de la misma es ejercida: a) Las sociedades
no constituidas regularmente (arts. 21 y sigs. de la Ley de Sociedades Comerciales, t.o. 1984),
cualquiera de los socios representa a la sociedad (art. 24 ), sin perjuicio de la estipulacin prevista en
el art. 32 , in fine, RLPA; b) Las sociedades colectivas, sern representadas por el administrador
designado, sea ste socio o no; en defecto de ello, ser representada por cualquiera de los socios
indistintamente (arts. 127 , 128 y 129 , LS); c) Las sociedades en comandita, simple o por acciones,
estn representadas por los socios comanditados o por administrador designado (art. 136 , LS); d)
En las sociedades de responsabilidad limitada, la representacin es ejercida por uno o ms gerentes,
socios o no, designados por tiempo determinado o indeterminado en el contrato constitutivo o con
posterioridad (art. 157 , LS); e) En el caso de las sociedades annimas, la representacin de la
sociedad corresponde al presidente del Directorio, pudiendo el Estatuto autorizar la actuacin de
uno o ms directores en esa funcin (art. 268 , LS); f) En el caso de las sociedades constituidas en el
extranjero (arts. 118 y sigs., LS), se rigen en cuanto a su existencia y formas por las leyes del lugar
de constitucin, debindose estar en lo pertinente a su representante a lo dispuesto en tal sentido en
su Estatuto. Como el propio art. 118 de la Ley de Sociedades prev que se halla habilitada para
realizar en el pas actos aislados y estar en juicio, entendemos que perfectamente puede intervenir
en trmites y procedimientos administrativos.
(894) Conforme lo establecido por el art. 36 del Cdigo Civil.
(895) El mismo estipula que: "Los menores adultos slo tienen capacidad para los actos que las leyes les
autorizan otorgar".
(896) Dictamen 11/99, 2/2/1999, expte. n 37.898/95, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto (Dictmenes, 228:69).
(897) Artculo 1873 : "...El [mandato] expreso puede darse por instrumento pblico o privado, por
cartas, y tambin verbalmente".
(898) Artculo 1873 : "El mandato puede ser expreso o tcito...". Artculo 1874 : "El mandato tcito
resulta no slo de los hechos positivos del mandante, sino tambin de su inaccin o silencio...".
(899) En virtud del art. 1881 del Cdigo Civil.
(900) En casos en que est en juego la defensa del usuario (por ej., la posibilidad de reclamar ante un
ente regulador de servicios pblicos y luego, de continuar y poder realizar "actividades tiles" en
relacin con el mismo a travs de la invocacin del mandato verbal o tcito, como vimos) ello
resulta fundamental toda vez que morigera la situacin de virtual "indefensin" que le provocara al
usuario tener que instar o realizar un seguimiento del trmite slo en forma "personal", con la
carga horaria que ello supone para el usuario y que puede frustrar el ejercicio de su derecho, atento
la compleja realidad actual que impide disponer de una amplia disponibilidad de tiempo como para
atender estos trmites administrativos.
(901) O sea, la admisin de una gestin de trmite de manera informal en nombre de un tercero,
conforme a los extremos ya invocados, explicitados en el art. 1870 del Cdigo Civil.

433

(902) El mismo expresa que: "Cuando deban realizarse actos procesales urgentes y existan hechos o
circunstancias que impidan la actuacin de la parte que ha de cumplirlos, podr ser admitida la
comparecencia en juicio de quien no tuviere representacin conferida. Si dentro de los cuarenta das
hbiles, contados desde la primera presentacin del gestor, no fueren acompaados los
instrumentos que acrediten la personalidad o la parte no ratificase la gestin, ser nulo todo lo
actuado por el gestor y ste deber satisfacer el importe de las costas, sin perjuicio de su
responsabilidad por el dao que hubiere producido [...]".
(903) Mendoza admite que "mediando urgencia y bajo la responsabilidad del representante, podr
autorizarse a que intervengan a quienes invocan una representacin, la que debern acreditar en el
plazo de diez das de hecha la presentacin, bajo apercibimiento de desglose del expediente y su
devolucin". Tucumn, en su art. 12 tiene una norma similar, agregando que "la urgencia deber
resultar de la misma peticin o de las constancias del expediente".
(904) Tambin ha sido admitida la gestin bajo la modalidad comentada en el procedimiento
impositivo, aun en ausencia de norma especfica que lo consagre normativamente. Es que admitida
su procedencia en la norma y mbito de los procedimientos administrativos en general, con ms
razn cabe su reconocimiento en lo relativo a un procedimiento en particular, como lo es el
impositivo.
(905) CNFed. CA, Sala I, 5/2/1998, "Platamar S.A. - TF 8710-A v. A.N.A." (causa 19.656/97), LL,
1999-E-228.
(906) El mismo establece que "La persona que se presente en juicio por un derecho que no sea propio,
aunque le competa ejercerlo en virtud de una representacin legal, deber acompaar con su
primer escrito los documentos que acrediten el carcter que inviste [...]".
Si bien el art. 31 , RLNPA, no establece el momento en que debe cumplirse dicha carga procesal (slo
se refiere a la circunstancia de acompaar los documentos que certifiquen acerca de la personera
invocada), dicha circunstancia es establecida en el art. 32 (all se refiere a que debern hacerlo
"desde la primera gestin que hagan a nombre de sus mandantes").
(907) As, se ha dicho que "conviene recordar lo dispuesto por la Ley de Procedimientos
Administrativos en materia de representacin procesal al establecer "en concordancia con lo
establecido por el Cdigo Procesal, supletoriamente aplicable (conf. art. 106 de la ley 19549)", que
la persona que se presente en las actuaciones administrativas por un derecho que no sea el propio
"aunque le competa ejercerlo en virtud de una representacin legal" debe acompaar los
documentos que acrediten la calidad invocada (art. 31 )" (CNACAF, Sala II, 11/4/1995, ""Jos
Buck S.A. v. Instituto Nacional de Semillas [INASE] Resol. 1017"" ).
(908) Tambin se ha dicho que "En el art. 31 del decreto 1759/72 (t.o. por decreto 1883/91 ) se prev
que "la persona que se presente en las actuaciones administrativas por un derecho o inters que no
sea propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de representacin legal, deber acompaar los
documentos que acrediten la calidad invocada..." "" (CNACAF, Sala IV, 13/8/1996, ""Fiorello,
Luca v. Secretara de Industria y Comercio s/amparo"" ).
(909) Recurdese lo dicho ut supra respecto del mandato verbal y el mandato tcito (arts. 1873 y 1874
del Cdigo Civil), para los supuestos y con los alcances que hemos aclarado en el punto VII.
(910) Conf. art. 777 del Cdigo Procesal.

434

(911) En este caso, debe aplicarse el principio establecido en el art. 32 , Reglamento, por lo que, en el
caso en que se acte con patrocinio letrado bastar la presentacin de la copia de dicha
documentacin suscripta por el profesional.
(912) En la causa "Crdoba" (CNFed. CA, Sala III, 24/6/1984, causa n 11.408) se ha dicho que la
disposicin del art. 31 (texto conf. decreto 1759/1972) "exime al marido de acompaar la partida
de matrimonio para actuar en representacin de su mujer, pero no lo exime de presentar el poder,
ni de que ste exista", discerniendo de ese modo entre la acreditacin del parentesco que habilita la
representacin por parte del cnyuge, y el mandato y poder expreso que ste le otorgue
expresamente a aqul, para poder actuar en su nombre y representacin.
(913) Sancionada el 17 de julio de 2002, promulgada el 6 de agosto del mismo ao y publicada en el
B.O. del 7/8/2002.
(914) En el caso de la actuacin ante el Tribunal Fiscal, los artculos 160 y 161 de la ley 11683 (t.o. por
decreto 821/1998 ) establecen que "En la instancia ante el Tribunal Fiscal de la Nacin los
interesados podrn actuar personalmente, por medio de sus representantes legales, o por
mandatario especial" (art. 160 ), y "La representacin y patrocinio ante el Tribunal Fiscal de la
Nacin se ejercer por las personas autorizadas para actuar en causas judiciales" (art. 161 ),
pudiendo ser tambin desempeadas dichas funciones por doctores en ciencias econmicas o
contadores pblicos. Por su parte, el Cdigo Aduanero establece en su art. 1030 que "En los
procedimientos a que se refiere este Captulo [impugnacin, repeticin e infracciones], slo podrn
presentarse, por un derecho o un inters que no fuere propio, las personas que ejercieren una
representacin legal y aquellas que se encontraren inscriptas en la matrcula de procuradores o de
abogados para actuar ante la justicia federal".
(915) Por ende, tal como prevalece en el derecho comparado, no se justifica en el procedimiento
administrativo crear un monopolio a favor de la profesin de abogado para la intervencin ante la
Administracin Pblica, a travs de un patrocinio letrado obligatorio, ni limitar o prohibir la
actuacin de gestores legos. No puede tampoco exigir la actuacin personal en el expediente, ya
que ello cercena la facultad de la parte de hacerse representar por otro en el trmite de la actuacin.
Si alguna regulacin cabe, de formularse de modo razonable, es la especificacin de qu tipo de
representante es admisible, o la exigibilidad de representacin letrada necesaria o patrocinio letrado
obligatorio, pero siempre como excepcin, atento la naturaleza objeto de debate a travs de un
determinado procedimiento en particular (ver ejemplos en nota anterior).
(916) No necesariamente el carcter reglamentario de la norma indica un determinado nivel jerrquico
(Poder Ejecutivo), sino que podra emanar de la reparticin administrativa ante la cual se trata de
admitir y hacer valer la representacin invocada.
(917) Puede suceder que el representante sea a la vez patrocinante letrado, reunindose las dos
calidades en una misma persona.
(918) Respecto de las modalidades para acreditar la personera, la jurisprudencia ha sealado al respecto
que "...La forma de acreditar la personera, segn reza el art. 32 de la norma es ...con el instrumento
pblico correspondiente, o con copia del mismo suscripta por el letrado, o con carta poder con firma
autenticada por autoridad policial o judicial, o por escribano pblico..." (CNACAF, Sala IV,
13/8/1996, "Fiorello, Luca v. Secretara de Industria y Comercio s/amparo") .

435

(919) Debe recordarse que la Administracin, ante el supuesto al que nos referimos, podra considerar
maliciosa y perturbadora del procedimiento a la conducta del representante, pudiendo recurrir al
mecanismo sancionatorio previsto en el art. 6 , inc. e), de la reglamentacin y en el art. 1 , inc. b),
del decreto-ley.
(920) PTN, Dictmenes, 226:156; 210:57; 199:130.
(921) PTN, Dictmenes, 84:83.
(922) PTN, Dictmenes, 78:116.
(923) Es admitida por el art. 1873 del Cdigo Civil, ya que acepta tanto el mandato expreso "por
instrumento pblico o privado, por cartas...".
(924) El mismo establece que "Las sociedades de hecho con un objeto comercial y las sociedades de los
tipos autorizados que no se constituyan regularmente, quedan sujetas a las disposiciones de esta
Seccin".
(925) Debe tenerse en cuenta que "las formas y solemnidades de los contratos y de todo instrumento
pblico son regidas por las leyes del pas donde se hubieren otorgado" (art. 12 ), debiendo a tal
efecto la parte interesada invocar no slo la aplicacin de las leyes extranjeras correspondientes,
sino probar la existencia de las mismas (conf. art. 13 ).
(926) CSJN, 29/9/1987, "Ingeniero Oscar A. Diez y Alsthom Atlantique S.A. v. D.E.B.A. s/demanda
contenciosoadministrativa", Fallos, 310:1924 .
(927) La jurisprudencia tambin ha receptado esta modalidad. En la causa "Fiorello, Luca v. Secretara
de Industria y Comercio s/amparo" (CNACAF, Sala IV, 13/8/1996), se estableci al respecto que
tambin poda acreditarse la personera segn el art. 33 "por acta ante la autoridad administrativa,
la que contendr una simple relacin de la identidad y domicilio del compareciente, designacin de
la persona del mandatario...".
(928) Ver art. 32 de la reglamentacin, puntos 1.4. y 1.5.
(929) En la anterior redaccin del artculo 33 , conforme al decreto 1759/1972, la exigencia de contar
con poder otorgado ante escribano pblico era para los casos en que se autorizare al representante
a percibir "sumas mayores de mil pesos". La nueva modalidad impuesta por el decreto 1883/1991
ha buscado, seguramente en reparo de la inflacin, un parmetro desvinculado de la desvalorizacin
de nuestro signo monetario.
(930) En sentido contrario, el art. 1972 del Cdigo Civil establece que: "Interviniendo el mandante
directamente en el negocio encomendado al mandatario, y ponindose en relacin con los terceros,
queda revocado el mandato, si l expresamente no manifestase que su intencin no es revocar el
mandato". Estimamos que corresponde la aplicacin supletoria del art. 53 , inc. 1, CPCCN, por los
motivos ya explicitados.
(931) O sea que los actos del representante "obligan al mandante como si personalmente los hubiere
practicado".
(932) En el caso de que se produjera la inhabilidad del mandatario, quien est obligado a realizar la
denuncia pertinente es el representante legal del inhabilitado.

436

(933) En este supuesto, a diferencia de la renuncia del mandatario, ste no puede continuar con la
tramitacin del expediente y el cumplimiento del mandato durante el transcurso del plazo del
emplazamiento realizado por la Administracin. Por ello, en caso de muerte o incapacidad del
mandatario, el procedimiento debe suspenderse durante el transcurso del plazo del emplazamiento
realizado a la parte por la autoridad pblica interviniente en las actuaciones de que se trate.
(934) Conf. arts. 1963 , incs. 3 y 4, 1984 y concs. del Cdigo Civil.
(935) PTN, Dictmenes, 51:91.
(936) El texto anterior (conf. decreto 1759/1972 ) otorgaba un plazo de diez (10) das.
(937) Nos referimos aqu a los supuestos en que la Administracin es quien resuelve, de oficio o a
pedido de parte, la constitucin de la unificacin de la personera en el procedimiento.
(938) Al respecto, se ha dicho que "El art. 54 , CPCCN debe ser interpretado con criterio restrictivo, en
razn del derecho constitucional de defensa en juicio (conf. CCiv., Sala B, 29/4/1980, ED, 88-609)
debiendo recurrirse a la unificacin cuando quede evidenciada la inconveniencia de la
representacin separada (d., Sala A, 27/2/1970, LL, 140-794)" (CNACAF, Sala II, "D.H. y G. de
C. G.", 10/7/1992).
(939) CSJN, Fallos, 91:217. El instituto de la unificacin de personera estaba legislado en el art. 13 de
la ley 14237.
(940) CSJN, Fallos, 91:101; 94:20; 184:191; 185:242 ; 196:167 , entre otros; si bien hacen referencia al
proceso judicial, son plenamente aplicables al procedimiento administrativo.
(941) Entendemos que pueden ser ms de uno los representados que peticionen la revocacin del
mandato comn, siempre que no asciendan a la totalidad de los mandantes, ya que entonces nos
encontraramos en el primer supuesto y no sera necesario una actividad resolutiva por parte de la
Administracin.
(942) Provincias de Crdoba (art. 21 ) y Buenos Aires (art. 20 ), Leyes de Procedimiento
Administrativo.
(943) Se aplicara en dicho caso el art. 1974 del Cdigo Civil ("Cuando el mandato fue constituido por
dos o ms mandantes para un negocio comn, cada uno de ellos sin dependencia de los otros, puede
revocarlo").
(944) Ver art. 54 , primer prrafo, y 55 , in fine, del CPCCN, aplicables supletoriamente en virtud del
art. 106 , Reglamento.

Artculo 38.- Vistas; actuaciones

437

La parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante, podrn tomar vista del


expediente durante todo su trmite, con excepcin de aquellas actuaciones,
diligencias, informes o dictmenes que, a pedido del rgano competente y previo
asesoramiento del servicio jurdico correspondiente, fueren declarados reservados o
secretos mediante decisin fundada del respectivo subsecretario del ministerio o del
titular del ente descentralizado de que se trate.
El pedido de vista podr hacerse verbalmente y se conceder, sin necesidad de
resolucin expresa al efecto, en la oficina en que se encuentre el expediente, aunque
no sea la mesa de entradas o receptora.
Si el peticionante solicitare la fijacin de un plazo para la vista, aqul se dispondr
por escrito rigiendo a su respecto lo establecido por el art. 1 , inc. e), aparts. 4 y 5, de
la Ley de Procedimientos Administrativos.
El da de vista se considera que abarca, sin lmites, el horario de funcionamiento de
la oficina en la cual se encuentra el expediente.
A pedido del interesado, y a su cargo, se facilitarn fotocopias de las piezas que
solicitare.
Concordancia: LPACABA, art. 58 .
Artculo 58.- Vistas; actuaciones. La parte interesada, su apoderado o letrado
patrocinante, podrn tomar vista del expediente durante todo su trmite, con excepcin
de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictmenes que, a pedido del rgano
competente y previo asesoramiento del servicio jurdico correspondiente, fueren
declarados reservados o secretos mediante decisin fundada del respectivo subsecretario
del ministerio o del titular del ente descentralizado de que se trate.
El pedido de vista podr hacerse verbalmente y se conceder, sin necesidad de resolucin
expresa al efecto, en la oficina en que se encuentre el expediente, aunque no sea la mesa
de entradas o receptora. En caso de impedimento de la vista requerida, se extender
constancia, por escrito, de la negativa firmada por autoridad competente, siendo tal
incumplimiento causa de medida disciplinaria del agente responsable.
Si el peticionante solicitare la fijacin de un plazo para la vista, aqul se dispondr por
escrito rigiendo a su respecto lo establecido por el art. 22 22, inc. e), aparts. 4 y 5, de la
presente ley.

438

El da de vista se considera que abarca, sin lmites, el horario de funcionamiento de la


oficina en la cual se encuentra el expediente.
A pedido del interesado, y a su cargo, se facilitarn fotocopias de las piezas que solicitare.
El presente trmite de vista es aplicable a las partes en funcin procesal y no obsta al
derecho a la informacin de toda persona, conforme lo establece la ley (conforme texto
art. 11 de la ley 104, BOCBA 600).
Ver tambin comentarios al art. 1 del decreto-ley y art. 76 del Reglamento.
I. VISTAS EN EL DERECHO PROCESAL Y EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
En el derecho procesal el conocimiento de las actuaciones judiciales y el acceso irrestricto
de las partes y letrados a ellas es elemental, como as tambin la entrega de copias para
traslado de los escritos presentados, e incluso -salvo excepciones en derecho de familia y
derecho penal- el acceso indiscriminado de cualquier profesional a las actuaciones. Desde
este punto de vista, no existe en el derecho procesal institucin alguna parecida a la
"vista" administrativa de las actuaciones, precisamente porque el acceso es irrestricto, y
ese trmino est equiparado al "traslado", es decir el acto de comunicacin mediante el
cual el rgano judicial dispone que las partes tomen conocimiento de lo peticionado por
la contraria, los peritos o lo dictaminado por asesores y fiscales.
En cambio, la "vista" en el procedimiento administrativo refiere a la posibilidad de acceso
al expediente por parte del particular, su apoderado o letrado patrocinante (945) .
Constituye un " derecho subjetivo pblico" que el administrado puede ejercer en cada
caso y que, en principio, no puede ser retaceado por el administrador (946) . De lo que se
trata es de cmo se realiza el acceso de la parte al expediente, independientemente de si
tiene o no que contestar en algn plazo algo. Por cierto, cuando se otorga o dispone un
traslado, ste subsume el necesario acceso de la parte al expediente. En ese caso el
traslado o vista en sentido procesal incluye tambin la cuestin de la vista en materia
administrativa o acceso al expediente, obtencin de fotocopias, etc.
Incluso podra afirmarse que, de tomarse al pie de la letra lo establecido en las normas
vigentes (arts. 38 y 76 del Reglamento y 1 , inc. f], aparts. 1 a 3 del decreto-ley
19549/1972), en tanto el acceso al expediente est consagrado como irrestricto salvo
disposicin expresa en contrario (al igual que en el proceso judicial), no existe en derecho
administrativo, hoy en da, una institucin especfica que pueda denominarse la "vista".
Ms bien debera hablarse de los casos en que es forzoso dar traslado o notificar

439

determinada actuacin administrativa, dando por supuesto que estas especiales


notificaciones en nada inciden ni varan la regla general.
II. VISTA Y GARANTA DE DEFENSA
Toda persona tiene derecho a defenderse con amplitud en sede administrativa (947) y
este derecho comprende como primer elemento insustituible su conocimiento de las
actuaciones que la afectan, es decir, la vista de las actuaciones. Ha dicho la Procuracin
del Tesoro de la Nacin que "forma parte de la garanta constitucional de la defensa en
sede administrativa, el tener acceso a las actuaciones en las cuales se ha dictado el acto
que afecta los derechos del recurrente" (948) y que es "una obligacin constitucional de la
Administracin el otorgar vista de las actuaciones que afectan a un administrado" (949) .
Es importante recordar que "lo que la garanta constitucional tutela no es la mera
formalidad de la citacin", sino la "leal informacin del mismo", a fin de que pueda tener
"una efectiva participacin til" en el expediente (950) .
Esta efectiva participacin til y este "leal conocimiento" pueden variar de acuerdo con
las circunstancias y ello constituye una situacin de hecho a apreciar en cada caso.
III. LEGITIMACIN
El art. 38 del Reglamento pone en cabeza de la parte, su apoderado o su letrado
patrocinante el derecho a acceder al expediente. En esta lnea habr de darse al concepto
"parte" el amplio alcance que deriva de la reforma constitucional de 1994 (ver
comentario al art. 3 del Reglamento).
Si bien la norma comentada otorga en forma indiscutible el derecho de "vista" al abogado
que haya firmado junto con la parte o el apoderado algn escrito presentado al
expediente, lo cual confiere celeridad e informalidad al desarrollo del procedimiento, se
ha discutido si tal derecho resulta extensivo al letrado que no acredite actuar en cuestin
encomendada o propia.
De este modo, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sostenido que, en forma
concordante con lo dispuesto por el art. 38 del reglamento, del texto del art. 8 de la ley
23187 surge que la facultad de solicitar informacin a las entidades pblicas se encuentra
sujeta al cumplimiento de requisitos expresamente establecidos, esto es: a) que los
abogados se hallen en ejercicio de su profesin; b) que la informacin requerida y
antecedentes buscados sean concernientes a cuestiones encomendadas (951) .

440

En sentido contrario, la jurisprudencia ha sostenido que la resolucin ministerial por la


cual no se permiti a los letrados ver el expediente administrativo por no haber invocado
inters legtimo o derecho subjetivo lesionado, ya sea por derecho propio o en
representacin de un tercero, desconoce los derechos del abogado previstos en el art. 8
de la ley 23187 (952) .
En rigor, consideramos que el verdadero principio debiera ser permitir el acceso de todo
letrado a cualquier actuacin, dejando constancia de su toma de razn en caso de no ser
apoderado o patrocinante de la parte, para deslindar eventuales responsabilidades en que
pueda incurrir. Cuando el abogado es patrocinante o apoderado del recurrente no hace
falta constancia alguna de haber tomado vista.
IV. TRMITE
1. Oportunidad
El propio artculo establece que el derecho podr ejercerse "durante todo su trmite",
ergo desde su inicio hasta su finalizacin, sin que pueda negarse el acceso al expediente
por encontrarse "a estudio" de algn agente o reparticin para emitir una resolucin o
dictamen.
2. Forma
El art. 38 es categrico en excluir todo trmite formal, pues seala que "el pedido de vista
podr hacerse verbalmente y se conceder, sin necesidad de resolucin expresa al efecto,
en la oficina en que se encuentre el expediente, aunque no sea la mesa de entradas". La
vista debe solicitarse y darse en el acto, sin constancia escrita alguna. Cualquier empleado
administrativo de la reparticin en que se encuentren las actuaciones debe conceder
informalmente el acceso al expediente as ordenado por la disposicin vigente.
Si el pedido de vista se presenta en una oficina distinta de aquella donde est el
expediente, la Administracin debe -en virtud del principio del informalismo a favor del
administrado- encauzar el pedido y resolverlo dentro del plazo previsto al efecto (953) .
Ello por cuanto, el art. 38 no establece que el pedido de vista deba hacerse en la oficina en
que se encuentra el expediente, sino que la vista solicitada se conceder en ese lugar.
La norma no da margen de discrecionalidad al funcionario: no se trata de que ste deba
resolver si concede o no vista; la disposicin es concluyente en que la vista "se conceder,

441

sin necesidad de resolucin expresa al efecto". La vista est otorgada de pleno derecho
por la norma, es automtica. Consideramos que con esto la regla ha quedado igualada,
mutatis mutandis, al derecho procesal. Pero la cuestin, lamentablemente, no funciona
siempre en la prctica del procedimiento administrativo como las normas lo indican.
Algunas dependencias administrativas requieren, de modo contrario a la norma, que el
pedido de vista se formule por escrito lo que puede conducir a una demora de varias
semanas en el acceso al expediente que debi ser inmediato.
Slo si el particular requiere la fijacin de un plazo para tomar vista, la Administracin
deber concederlo mediante resolucin expresa. Adems, debe tenerse presente que
cuando en el expediente se ha resuelto una vez, expresa o tcitamente, otorgar vista de
las actuaciones, ello debe considerarse como resolucin definitiva en el sentido de que el
procedimiento no es secreto o reservado. Queda por lo tanto abierta al particular o
interesado la posibilidad de consultar el expediente en el futuro, tantas veces como le sea
conveniente u oportuno, sin necesidad de resoluciones que le otorguen la vista, ni de
nuevas solicitudes por escrito.
Resulta recomendable, atento las importantes consecuencias que acarrea, efectuar por
escrito la solicitud de vista en los trminos del art. 76 , esto es, a los efectos de interponer
un recurso administrativo.
3. Trminos
3.1. Ausencia de trminos
En primer lugar, consideramos que resulta poco conveniente desde el punto de vista de
la eficiencia administrativa paralizar todo el expediente a fin de realizar un simple trmite
de vista y que el interesado debe obtener acceso informal a las actuaciones en todo
momento y en cualquier oficina en que se encuentren. Entendemos que resulta errado
dar vista al interesado mediante un procedimiento ritualista y formal, en total
contradiccin con el principio del informalismo del procedimiento. Carece de sentido,
entonces, otorgar "trminos" para la vista y paralizar durante ese tiempo el trmite, sino
que debe darse vista sin trmino y sin suspender el trmite de las actuaciones, en el mejor
inters de la Administracin y del administrado.
Sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, la norma prev que el administrado puede
solicitar que se le fije un plazo para tomar la vista, en cuyo caso la Administracin lo
fijar segn las circunstancias del caso.

442

3.2. Suspensin de los trminos


Ver comentario al art. 76 del Reglamento.
4. Modo de tomar la vista
Tomar "vista" es la leal, completa, fidedigna informacin del interesado de las
actuaciones que lo afectan. Comprende consultar el expediente con las propias manos y
los propios ojos; copiar todas sus partes, sea por medios manuales o mecnicos: fotocopias
de cualquier tipo (954) , fotografa, microfilmacin, grabacin en cinta magnetofnica,
videofilmacin, escaneado, etc. Si en el expediente hay agregados objetos determinados
como prueba, podr tambin obtenerse facsmiles o copias de ellos, siempre que no altere
su estado.
4.1. El retiro del expediente en prstamo
En particular, en la Administracin nacional los letrados no pueden llevarse bajo su
responsabilidad los expedientes, como es de prctica en el proceso judicial. Pero esto se
morigera grandemente con la facilidad actual de obtener fotocopias completas del
expediente, sin cargo.
4.2. El derecho a obtener copias del expediente
Es obvio que el conocimiento cierto y efectivo de las actuaciones se materializa recin con
la obtencin de copias del expediente, sea mediante su retiro en prstamo o no. La lectura
de pie de un expediente administrativo, grabando, tomando notas o incluso escaneando,
es demasiado primitiva. Existiendo ya en todas partes mltiples fotocopiadoras de fcil y
econmico acceso; si la Administracin no entrega en prstamo el expediente debe al
menos proveer copias. Es en verdad abusivo pretender que el particular deba copiar a
mano o a mquina, o incluso grabar, fotografiar, etc., aquello de lo que tiene derecho a
tomar conocimiento o noticia adecuada. En este sentido, el decreto 1883/1991 sustituy
el texto del art. 38 del Reglamento nacional, y actualmente permite a los interesados
obtener fotocopias a su cargo de las piezas que solicita.
V. LIMITACIONES A LA VISTA. RESERVA

443

Las situaciones varan mucho; pero conviene tener siempre presente que en todos los
casos se tratar de una excepcin que debe en consecuencia interpretarse
restrictivamente (955) y que en la duda debe anularse la declaracin de "reservado"
hecha para todo o parte del expediente.
Como principio general, debe tenerse en cuenta que en un rgimen republicano, en
virtud del criterio de la publicidad de los actos (956) y procedimientos estatales, es
inadmisible concebir alguno intrnsecamente, "por su naturaleza", secreto y que a lo
sumo puede considerarse que las circunstancias que lo rodean pueden en algunos casos
aconsejar su falta de publicidad.
1. Admisibilidad de declarar reservadas partes del expediente
Si bien el principio genrico constitucional y legal es la publicidad, el art. 38 del
Reglamento confiere a la Administracin facultades para declarar que algunas partes de
las actuaciones sean de carcter reservado y que cuando ello sea as decidido, el particular
no podr tomar vista de las piezas que fueren del caso. Se trata de una facultad
excepcional por lo que toda decisin que declara reservada una actuacin debe aclarar
expresa y especficamente cules piezas del expediente son las que se declaran reservadas
y fundando en cada caso la determinacin adoptada, en forma correcta y razonada;
adems, esa decisin debe emanar de rgano competente, pues como es lgico no
cualquier empleado o jefe de mesa de entradas tiene atribuciones para hacerlo. Se trata de
una facultad reglada de la Administracin.
2. rgano competente
La regla terica que parece ms aceptable es aquella que indica que sea la misma
autoridad competente para resolver el fondo de los recursos ms importantes la que
pueda pronunciarse en algo tan grave como decretar reservadas determinadas partes de
las actuaciones. No obstante ello, el reglamento nacional de procedimiento
administrativo, por su parte, se ha inclinado por conferir competencia en esto al
"respectivo subsecretario del ministerio" o en su caso al "titular del ente descentralizado
de que se trate".
Estimamos que en el caso de los entes descentralizados debe considerarse con mucho
ms rigor la admisibilidad del ejercicio de esta facultad y anular retroactivamente todos
los actos que supongan su ejercicio ilegal o abusivo. Lo dicho para el caso de
determinaciones adoptadas por directorios de entes descentralizados debe enfatizarse en
mayor grado aun cuando la direccin del ente es unipersonal.

444

La competencia del directorio del ente descentralizado debe interpretarse


restrictivamente, slo en tanto y en cuanto los actuados se desenvuelvan en el seno del
mismo ente y por ello mal puede tener efecto alguno cuando el expediente tramita en una
instancia jerrquica superior, que tiene tambin competencia especfica para declarar la
reserva de parte de los actuados si as lo estima pertinente. En ausencia de una nueva y
expresa calificacin de reserva de parte de las actuaciones por el subsecretario, el
expediente debe considerarse en su integridad, nuevamente, bajo el principio general de
la publicidad.
3. Indelegabilidad. Avocacin
Consideramos que la expresa atribucin de competencia que resulta de las normas
comentadas excluye la posibilidad de que pueda delegarse a funcionarios de menor
jerarqua la adopcin de decisiones sobre el carcter de reservado de una o varias partes
determinadas de un expediente. La garanta de la publicidad del procedimiento y de la
defensa del particular exige que se trate de una decisin adoptada a un nivel jerrquico
equivalente por lo menos al de los principales recursos administrativos. Por esta misma
razn, y por no existir norma que lo prohba, estimamos que no resultara objetable la
avocacin por parte de un secretario o ministro.
4. Requisitos del acto. El pedido de la reserva
La norma exige del acto de reserva los requisitos mnimos de validez del acto
administrativo, y en tal sentido reitera en forma expresa que se requiere "decisin
fundada" (957) y "previo asesoramiento del servicio jurdico correspondiente". Dado que
ambos requisitos ya estn exigidos por el art. 7 del decreto-ley, debe interpretarse su
reiteracin en este lugar como un especial nfasis puesto por la norma, en el rigor con el
cual cabe considerar la validez del acto y su ms estricto cumplimiento de todos y cada
uno de los requisitos sealados por el art. 7 .
Sin embargo, la disposicin citada agrega un elemento adicional a los contemplados por
dicha norma y es que la reserva slo podr disponerse "a pedido del rgano competente"
y no, en consecuencia, directamente de oficio. Es ste claramente un "procedimiento
esencial" exigido expresamente por el orden jurdico, tal como lo contempla el inc. d) del
art. 7 y, por lo tanto, su omisin determina la nulidad del acto. El sentido de la
disposicin es que no se decreten "reservas" por sugerencias y propuestas de autores
"desconocidos" dentro de la Administracin: se quiere que un funcionario determinado se

445

responsabilice de proponer que la reserva sea decretada y desde luego fundamente la


propuesta.
A su vez, no cualquier agente pblico puede requerir la reserva, sino que debe serlo el
"competente", o sea el funcionario competente para la direccin del procedimiento: en el
orden nacional, debe tratarse de por lo menos un director nacional; en un ente
descentralizado, ha de ser el secretario general o gerente general de la institucin quien
formule la propuesta al directorio.
5. Reserva total o parcial
Nunca una cuestin podr ser tan secreta como para que todo el expediente necesite
mantenerse oculto a las partes. Son slo piezas, fojas o documentos determinados los que
podrn encontrarse en tal situacin: as lo establece el art. 38 al disponer concretamente
que son "actuaciones" especficas, "diligencias, informes o dictmenes" individualizados,
los que podrn ser declarados reservados o secretos. Consideramos por ello que si la
Administracin dispone la reserva de todo un expediente o asunto, genricamente, dicha
calificacin es nula e ineficaz (958) .
6. Reserva de expedientes administrativos y litigios judiciales
Una cuestin que se plantea con cierta frecuencia pone a prueba la autoridad
constitucional del Poder Judicial sobre la Administracin. Se trata de la facultad de "traer
a la vista todo expediente que tenga relacin con el pleito". A veces la Administracin,
requerida judicialmente a enviar un expediente, se niega a hacerlo invocando que es
reservado. La apreciacin de esta circunstancia corresponder siempre al magistrado y
nunca al funcionario administrativo. El juez decidir sobre su admisibilidad, y en este
aspecto podr tenerse en cuenta, como elemento favorable a la actitud de la
Administracin, el que ella ofrezca satisfacer de otro modo el requerimiento judicial. Si
no se da esta circunstancia y la negativa a enviar las actuaciones no cuenta con
razonables fundamentos, cabe al Poder Judicial, en ejercicio de sus atribuciones legales
para la direccin del proceso, adoptar las medidas que fueren necesarias para dar
cumplimiento a sus decisiones: secuestro de las actuaciones, allanamiento, medidas
autosatisfactivas, cautelares autnomas, etc.
7. Pueden invocarse en la decisin las piezas reservadas?

446

Como quedara expuesto, la Administracin podr en ciertos casos declarar reservadas o


secretas partes de las actuaciones, pero bajo la condicin inevitable de no poder utilizar
dichas piezas del expediente como fundamento directo o indirecto de sus decisiones. Ello
con fundamento en el principio de la razonabilidad de los actos administrativos, que
comprende el que stos no se funden en hechos o pruebas inexistentes y nada puede ser
considerado como prueba si no es introducido como tal. Por lo tanto, no puede la
Administracin invocar como fundamento de su decisin "pruebas" que no pone en
conocimiento de las partes afectadas y cuya existencia, en definitiva y por lo tanto, no le
consta a los administrados ni a la justicia.
Una decisin fundada en piezas "reservadas", pues, es una decisin fundada en hechos o
pruebas inexistentes jurdicamente y, por ende, debe reputarse arbitraria si no aparece
sustentada fcticamente de otro modo. Admitir una solucin contraria, a ms de violar la
garanta constitucional de razonabilidad, dejara abierta una fcil va a la Administracin
que con la mera invocacin de supuestas pruebas que slo ella "conoce" pero que no
divulga, podra a su arbitrio tener por "fundadas" todas y cuantas decisiones quisiera, sin
posible revisin administrativa o judicial (959) . Semejante conclusin, repugnante a todo
sentido de justicia, es totalmente inadmisible y remite a supuestos verdaderamente
aberrantes como los que relata la historia reciente, ajena y propia.
VI. EFECTOS
El primer efecto que provoca la vista del expediente es permitir al administrado tomar
contacto con las actuaciones de modo tal de poder ejercer el derecho a ser odo y ofrecer
y producir prueba conforme lo prescribe el art. 1 , inc. f) del decreto-ley.
1. Irregularidad en la vista como causal de nulidad
Por el contrario, la negativa (960) o limitacin injustificada de la vista puede constituir
causal de nulidad del acto administrativo que luego se dicte (961) .
Es difcil determinar a priori el alcance que ha de tener la negativa, omisin o
irregularidad en el otorgamiento de las vistas sobre la validez de las actuaciones de que
se trate y de los actos dictados en ellas. Por de pronto, una total omisin de vista, en el
sentido de no haber permitido al interesado tener acceso a las actuaciones, es sin duda
causal de nulidad (962) insanable y as corresponder declararlo.
Distinto es, en cambio, el caso en que ha habido algn tipo de conocimiento y de
participacin del interesado en el procedimiento, pues entonces se tratar de establecer si

447

ha habido realmente una "efectiva participacin til", en el sentido de la Corte Suprema, o


tan slo una "formalidad de citacin y vista".
2. La vista y los plazos para recurrir
La vista produce tambin un efecto especial en el modo del cmputo de los plazos para
interponer un recurso administrativo cuando se la ejerce con ese fin (ver comentario al
art. 76 del Reglamento).
3. Vista y notificacin
El hecho de que el administrado solicite y tome vista de las actuaciones, dejando
constancia de ello, no exime a la Administracin de la notificacin en forma de las
resoluciones que se hubiesen dictado en el expediente. Esto es, con indicacin de los
recursos, plazos, etc. a menos que el propio acto informe de ello (ver comentario al art. 41
del Reglamento).
VII. CONCORDANCIA LPACABA
El mecanismo de vista previsto en el art. 58 de la LPA de la Ciudad de Buenos Aires es
similar al nacional, con dos novedades.
En primer lugar establece que "en caso de impedimento de la vista requerida, se
extender constancia, por escrito, de la negativa firmada por autoridad competente,
siendo tal incumplimiento causa de medida disciplinaria del agente responsable". La
redaccin empleada no permite discernir acabadamente si el "incumplimiento" al que
refiere consiste en la denegacin de la vista o en la denegacin de dejar constancia por
escrito de ello. El empleo del vocablo "tal" parece indicar que se trata de la negativa a
otorgar vista.
El art. 11 de la ley 104 (963) agreg un ltimo prrafo al art. 58 de la LPA portea que
reza que "el presente trmite de vista es aplicable a las partes en funcin procesal y no
obsta al derecho a la informacin de toda persona, conforme lo establece la ley". Esta
disposicin no hace ms que confirmar la necesidad de otorgar a la vista un trmite
informal y expedito, toda vez que de no ser as, y habida cuenta de que la ley 104
garantiza a "toda persona" el derecho a "recibir informacin completa, veraz, adecuada y
oportuna, de cualquier rgano perteneciente a la Administracin central, descentralizada,
de entes autrquicos, empresas y sociedades del Estado" (964) se caera en el absurdo de

448

que quienes no son parte en el procedimiento administrativo tienen un ms fcil acceso a


las actuaciones que quienes s lo son.
1. Ley 104 de Acceso a la Informacin
La ley establece el derecho de toda persona (965) a solicitar y a recibir en forma gratuita
(966) informacin completa de cualquier rgano perteneciente a la Administracin
central y descentralizada, incluyendo todas aquellas formas de organizacin empresarial
donde el Estado de la Ciudad tenga participacin en el capital o en la formacin de las
decisiones societarias, del Poder Legislativo y del Judicial, en cuanto a su actividad
administrativa (art. 1 ) (967) .
Se considera como informacin cualquier tipo de documentacin que sirva de base a un
acto administrativo, as como las actas de reuniones oficiales, sin que el rgano requerido
tenga obligacin de crear o producir informacin con la que no cuente al momento de
efectuarse el pedido (art. 2 ).
Se excluye de la norma la informacin que afecte la intimidad de las personas (bases de
datos, declaraciones juradas), la relativa a terceros obtenida en carcter confidencial o
protegida por el secreto bancario, aquella cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a
adoptar en una actuacin judicial o se encuentre protegida por secreto profesional, la
contenida en notas internas con recomendaciones producidas como parte del proceso
previo a la toma de una decisin de autoridad pblica que no formen parte de los
expedientes y aquellas que versen sobre materias exceptuadas por leyes especficas (art.
3 ).
Las solicitudes deben ser satisfechas en un plazo no mayor de diez (10) das hbiles
prorrogables excepcionalmente por otros diez (10) en casos en que resulte dificultoso
reunir la informacin (art. 7 ). La Administracin no podr negarse a dar curso al pedido
alegando que ello ocasionara el colapso de la gestin administrativa de la dependencia
respectiva, pues no debe crear estadsticas o recopilar datos que no posee. Simplemente
debe permitir al actor acceder a los datos que solicita, para lo cual basta que muestre sus
registros, de donde el actor podr consultar la informacin que le interesa (968) .
Transcurridos estos plazos si la demanda no se satisfizo o se lo hizo en forma ambigua o
parcial, queda habilitada la accin de amparo ante el contencioso local (art. 8 ). En el
trmite de esta accin deber respetarse la bilateralidad dispuesta en el art. 8 del
decreto-ley 16986 (969) .

449

La denegatoria de la informacin debe ser dispuesta por un funcionario de jerarqua


equivalente o superior a director general, en forma fundada explicitando la norma que
ampara la negativa (art. 9 ), y la obstruccin arbitraria de la solicitud constituye falta
grave.

(945) La CSJN ha sostenido que las disposiciones del decreto-ley 19549 y su decreto reglamentario "y
por ende el art. 38 " se aplican tambin a las empresas de propiedad estatal cuyas normas de
creacin disponen la aplicacin preferente del derecho privado, Fallos, 311-1:751, "La Buenos Aires
Ca. de Seg. S.A. v. Petroqumica Baha Blanca S.A." , ED, 129-266. Tambin se ha resuelto que
corresponde otorgar vista de las actuaciones labradas en la Defensora del Pueblo de la Nacin a
una empresa prestataria de servicios pblicos en funcin del principio de publicidad de los actos de
gobierno (CNFed. CA, Sala IV, 15/11/1995, "Edesur S.A. v. Defensor del Pueblo de la Nacin").
(946) CNFed. Civ. y Com., Sala II, 10/2/1995, "Agrometal International Corporation v. Ministerio de
Defensa y TAMSE s/ejecutivo" , causa 90321.
(947) CNFed. CA, Sala III, 20/3/1998, "Frade, Hctor S. v. Metrogas S.A." , LL, 1998-F-355.
(948) PTN, Dictmenes, 101:195, 198:11.
(949) PTN, Dictmenes, 101:117.
(950) CSJN, Fallos, 215:357, ""Luis Csar Rojo"" .
(951) PTN, expediente 147.819/87, "Ministerio de Trabajo y Seguridad Social", 2/5/1988.
(952) CNFed. CA, Sala II, in re "Sibura, Jaime y otro v. Estado nacional (Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social) s/ilegalidad de resolucin" , del 26/11/1992, ED, 152-264.
(953) CNFed. CA, Sala IV, 24/9/1992, "Meza, Oscar R. v. Estado nacional - Ministerio de Cultura y
Educacin" , LL, 1993-B-238.
(954) CNFed. Civ. y Com., Sala 2, 10/2/1995, "Agrometal International Corporation v. Ministerio de
Defensa y TAMSE s/ejecutivo" , causa 90321.
(955) PTN, expediente 434.528/89, "INTA v. Exptes. Nros. 2104/89 y 2245/89", 12/1/1990.
(956) CNFed. CA, Sala IV, 19/6/1998, "Bentez, Gustavo v. Direccin Nacional de Gendarmera
s/amparo ley 16986 " , causa 5742/98.
(957) "Para poder declarar actuaciones reservadas, confidenciales o secretas, la resolucin debe
contener una motivacin suficiente, dado que el uso abusivo de esa facultad viola indudablemente la
garanta del debido proceso", PTN, Dictmenes, 114:77 y 166, y expte. n 434.528/1989, "INTA v.
Exptes. 2104/89 y 2245/89", 12/1/1990.
(958) Sin perjuicio de lo expuesto la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha avalado (Dictmenes,
227:226, 234:426) la reserva total de expedientes por aplicacin del art. 32 , inc. b), del decreto
2140/1991 "reglamentario de la ley 23982 ", que establece que "Los trmites transaccionales sern
declarados reservados de conformidad con el art. 38 del Reglamento de Procedimientos
Administrativos".

450

(959) Nuestra Corte Suprema ha rechazado categricamente ese tipo de "prueba" en el caso
"Argello", Fallos, 268:393 del ao 1967.
(960) La CSJN ha sostenido que "la negativa a otorgar vista de las actuaciones... constituye un acto
ilegtimo, que vulnera derechos de raigambre constitucional", Fallos, 311-1:751, "La Buenos Aires
Ca. de Seg. S.A. v. Petroqumica Baha Blanca S.A." , ED, 129-266. Tambin se ha resuelto que el
B.C.R.A. no puede negar vista de las actuaciones que realizase a quien result sujeto pasivo de un
dbito en su cuenta corriente, so pretexto de que ellas se encuentran reservadas, pues de ese modo
se estara vulnerando su derecho al debido proceso legal al no poder tener conocimiento de las
razones que llevaron a la demandada a efectuar el mentado dbito (CNFed. CA, Sala IV,
27/8/1998, "The Bank of New York S.A. v. Banco Central de la Repblica Argentina/Resol.
26/98 s/amparo ley 16986 ", causa 387/98).
(961) En caso de negativa, la parte deber solicitar al funcionario que deje constancia en el expediente y
en caso de denegatoria, presentar un escrito denunciando esta circunstancia. De este modo podr
deducir una queja en los trminos del art. 71 del Reglamento, sin perjuicio de los ulteriores
eventuales planteos de nulidad de las decisiones adoptadas.
(962) PTN, Dictmenes, 198:11.
(963) Ley de Acceso a la Informacin, BOCBA n 600, del 29/12/1998.
(964) Art. 1 , ley 104 de la Ciudad de Buenos Aires.
(965) Frente a la reticencia administrativa en otorgar legitimacin la Sala I de la Cmara de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario ha resuelto que "la finalidad perseguida
por el legislador es claramente reconocer la legitimacin a cualquier habitante para promover la
accin de amparo ante el fuero contenciosoadministrativo y tributario frente a la negativa a brindar
la informacin de acceso pblico que hubiera sido requerida" ("Baltroc, Beatriz Margarita v. GCBA
s/amparo", expte. n 4324, del 4/9/2002).
(966) Siempre que no se requiera la reproduccin de la informacin, en cuyo caso ser a cargo del
solicitante (art. 5 , ley 104).
(967) Al hacer lugar a la accin entablada por el asesor tutelar por la cual solicitaba informacin
respecto de las instalaciones y prestaciones del Hospital Braulio Moyano, la Sala II de la Cmara de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad sostuvo que "el
reconocimiento de los problemas que aquejan a las diversas reas y prestaciones del Gobierno de la
Ciudad es un recaudo necesario a la hora de procurar posibles soluciones. La institucionalizacin
del derecho a la informacin as como la institucionalizacin de la crtica son condiciones sine qua
non de la sociedad democrtica" ("Asesora Tutelar Justicia Contencioso Administrativa y
Tributaria v. GCBA s/hbeas data [art. 16 , CCABA]" , expte. n 4514, del 30/4/2002).
(968) Cm. de Apel. en lo Cont. Adm. y Trib. de la Ciudad de Buenos Aires, Sala II, "Barcala, Roberto
Luis v. P.F.A. s/habeas data (art. 16 , CCABA)", expte. n 4957, del 26/9/2002.
(969) Cm. de Apel. en lo Cont. Adm. y Trib. de la Ciudad de Buenos Aires, Sala II, "Oliveira, Alicia
(Defensora del Pueblo) v. GCBA s/amparo (art. 14 , CCABA)", expte. n 5648, del 19/9/2002.

451

TTULO V - DE LAS NOTIFICACIONES


Artculo 39.- De las notificaciones. Actos que deben ser notificados
Debern ser notificados a la parte interesada:
a) Los actos administrativos de alcance individual que tengan carcter definitivo y los que, sin
serlo, obsten a la prosecucin de los trmites;
b) Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos subjetivos o
intereses legtimos;
c) los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados;
d) Los que se dicten con motivo o en ocasin de la prueba y los que dispongan de oficio la
agregacin de actuaciones;
e) Todos los dems que la autoridad as dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e importancia.
Concordancia: LPACABA, art. 59 .
Artculos 59. - De las notificaciones: actos que deben ser notificados. Debern ser
notificados a la parte interesada:
a) Los actos administrativos de alcance individual que tengan carcter definitivo y los
que, sin serlo, obsten a la prosecucin de los trmites;

452

b) Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos


subjetivos o intereses legtimos;
c) Los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas y traslados;
d) Los que se dicten con motivo o en ocasin de la prueba y los que dispongan de oficio la
agregacin de actuaciones;
e) Todos los dems que la autoridad as dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza o
importancia.
I. NOTIFICACIONES. CONCEPTO Y GENERALIDADES
Ver comentario al art. 11 .
II. ACTOS COMPRENDIDOS
Estimamos que, no obstante el artculo enuncia los "actos que deben ser notificados", la
Administracin tiene la obligacin de poner en conocimiento fehaciente del particular
todos los actos que estn destinados a producir efectos respecto de una persona fsica o
jurdica. Resulta, por otra parte, el criterio que impone el inc. b), in fine al establecer el
deber de notificar los actos que "en alguna medida afecten derechos subjetivos o intereses
legtimos".
III. LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
De similar redaccin (a excepcin del inc. e], en el que se prescribe "Todos los dems que
la autoridad as dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza o importancia" en lugar de
"naturaleza e importancia"), slo resta sealar como error metodolgico su inclusin en
el captulo V del Ttulo III, "Vistas", cuando su contenido corresponde claramente al
siguiente: "Notificaciones".
Artculo 40.- Diligenciamiento
Sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 47 , in fine, las notificaciones se
diligenciarn dentro de los cinco (5) das computados a partir del da siguiente
al del acto objeto de notificacin e indicarn los recursos que se puedan
interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los
mismos, o en su caso si el acto agota las instancias administrativas.

453

La omisin o el error en que se pudiere incurrir al efectuar tal indicacin, no


perjudicar al interesado ni permitir darle por decado su derecho. No obstante
la falta de indicacin de los recursos, a partir del da siguiente de la notificacin
se iniciar el plazo perentorio de sesenta (60) das para deducir el recurso
administrativo que resulte admisible. Si se omitiera la indicacin de que el acto
administrativo agot las instancias administrativas, el plazo para deducir la
demanda indicada en el art. 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos
comenzar a correr transcurrido el plazo precedentemente indicado.
En los procedimientos especiales en que se prevean recursos judiciales directos, si
en el instrumento de notificacin respectiva se omite indicarlos, a partir del da
siguiente al de la notificacin, se iniciar el plazo de sesenta (60) das hbiles
judiciales para deducir el recurso previsto en la norma especial.
Si las notificaciones fueran invlidas regir lo dispuesto en el art. 44 , segundo
prrafo.
Concordancia: LPACABA, art. 60 .
Artculo 60.- Diligenciamiento. Sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 67 67, in fine, las
notificaciones se diligenciarn dentro de los cinco (5) das computados a partir del da
siguiente al del acto objeto de notificacin e indicarn los recursos que se puedan
interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos o, en
su caso, si agota las instancias administrativas.
La omisin o el error en que se pudiere incurrir al efectuar tal indicacin, no perjudicar
al interesado ni permitir darle por decado el derecho. La falta de indicacin de los
recursos pertinentes, o de la mencin de si el acto administrativo agota o no las instancias
administrativas traer aparejada la nulidad de la notificacin.
I. PLAZOS
La primera parte del primer prrafo establece el momento en que deben realizarse las
notificaciones, esto es dentro de los cinco das posteriores al del acto en cuestin. En
principio, deben efectuarse en das hbiles, pero de oficio o a peticin de parte pueden
habilitarse das inhbiles por resolucin fundada (art. 1 , inc. d], DLPA y art. 22 ,
LPACABA).
El plazo para recurrir se cuenta, segn la doctrina y jurisprudencia mayoritaria, desde el
siguiente da hbil al de la notificacin realizada a su vez en da hbil. En consecuencia, si
la Administracin notifica en da inhbil, se toma como da de notificacin el siguiente
hbil y como nacimiento del plazo el subsiguiente igualmente hbil (970) . El

454

fundamento fctico es que no se presume la concurrencia en el domicilio constituido o la


permanencia en el real en da inhbil, por lo que la notificacin as practicada produce
efectos recin al siguiente da hbil. Sin perjuicio de lo expuesto, atento a lo cambiante de
la jurisprudencia en materia de plazos, no resulta aconsejable, de ser posible, utilizar este
cmputo. La regla emprica es contar un plazo de la peor manera posible e intentar
atenerse a l.
II. DEBER DE BUENA FE DE LA ADMINISTRACIN
Habida cuenta de que el particular que se desenvuelve en el marco del procedimiento
administrativo puede hacerlo sin asistencia letrada y del principio de legalidad que rige el
accionar de la Administracin, sta tiene respecto de aqul un deber de buena fe que se
materializa en este artculo en la obligacin de hacerle saber clara y lealmente: a) los
recursos que puede interponer contra el acto notificado, b) el plazo dentro del cual deben
articularse y c) si el acto agota las instancias administrativas.
La obligacin de informar si el acto agota la va administrativa, trae consigo -merced al
referido deber de buena fe- el deber de informar acerca de la va judicial y de la posibilidad
de su prdida si no interpone el recurso administrativo en trmino. De no procederse de
este modo, se vera seriamente menguada la operatividad y la tlesis del instituto, que
reside en asegurar que el particular no se vea privado de instancias defensivas por
ignorancia o falta de asesoramiento tcnico (971) .
Corresponde tambin aclarar que los plazos se cuentan durante enero y julio, a pesar de
la feria judicial.
Por otra parte, la indicacin de tales circunstancias debe hacerse "de un modo claro y en
lugar visible, prescindiendo de utilizar un cuerpo de letra liliputiense y de colocar tal
leyenda en la contracara o en un extremo de la actuacin, de modo que desaliente o
dificulte su lectura" (972) .
La omisin de cumplir estos requisitos produce la suspensin del trmino para la
impugnacin del acto hasta tanto se cumplan, o se otorgue un plazo ms amplio para su
impugnacin.
Las disposiciones comentadas resultan aplicables a los procedimientos administrativos
especiales (973) .
III. CONVALIDACIN DE NOTIFICACIONES INVLIDAS

455

El segundo prrafo del artculo comienza sentando la lgica consecuencia del deber de
buena fe de la Administracin en punto a que "la omisin o el error en que pudiere
incurrir al efectuar tal indicacin, no perjudicar al interesado ni permitir darle por
decado su derecho". Se trata del principio rector que debe primar en la interpretacin de
toda la normativa relativa a las notificaciones (974) .
Sin perjuicio de ello, la reforma introducida por el decreto 1883/1991 dispuso que la
falta de indicacin de los recursos no invalida la notificacin sino que inicia un plazo
perentorio de sesenta das para deducir el recurso administrativo que resulte admisible, y
estipula adems que la omisin sobre el agotamiento de las instancias administrativas
har que el plazo del art. 25 del decreto-ley 19549/1972 comience a computarse recin
transcurridos esos sesenta das.
Consideramos que tal disposicin adolece de una palmaria inconstitucionalidad, por las
siguientes razones:
a) Vulnera el debido proceso. Pues profundiza la desigualdad procedimental entre el
particular que tiene un breve plazo, transcurrido el cual no puede ya impugnar el acto en
sede administrativa y pierde incluso la posibilidad de la instancia judicial, y la
Administracin que carece de lmite temporal.
b) Es autocontradictoria. En primer trmino indica lo correcto conforme a la doctrina de
los actos propios, esto es que la omisin o el error de la notificacin al indicar las
circunstancias requeridas no perjudicar al interesado ni permitir darle por decado su
derecho. No obstante, perjudica al administrado al decir que, pese a incumplirse la
obligacin administrativa, comenzar a correr un plazo perentorio de sesenta das para
recurrir y que en caso de agotar la va y no decirlo, el plazo del art. 25 correr a partir del
vencimiento del primer plazo.
Ya afirmamos oportunamente que se trata de una forma maliciosa y alambicada de
contar un segundo plazo a partir de una fecha ficta, que la propia CSJN en otros tiempos
declar inconstitucional.
Afirma el mismo autor que para resultar oponible y producir efectos, el acto debe
tambin poner en conocimiento del administrado los "principios" que surgen de los casos
"Gorordo " (975) y "Romero " (976) , que fueron incorporados al art. 31 del decreto-ley
19549 por ley 25344 . Esto es, que si no impugna el acto en trmino en sede
administrativa pierde la judicial (977) .

456

Otros autores han sustentado el acierto de la reforma comentada en el principio de la


buena fe y la seguridad jurdica, que se vera afectada por la posibilidad de impugnacin
sin plazo de un acto administrativo ante una notificacin defectuosa.
Discrepamos con tales anlisis, por cuanto resulta precisamente la Administracin quien
incumple su deber de buena fe y es la causante de la inseguridad jurdica al no notificar
conforme a derecho. Si no puede o no sabe hacerlo, o le sale mal, no puede racionalmente
trasladar al particular responsabilidad o consecuencia disvaliosa alguna.
c) Es producto de un exceso reglamentario. En primer trmino pues consagra (junto al
art. 44 ) mediante un decreto del PEN una suerte de rgimen de convalidacin de las
nulidades en la notificacin no previsto en el texto del decreto-ley, y que afecta derechos
de los particulares. Dada la implicancia de las nulidades en la notificacin del acto
administrativo o la resolucin del recurso incoado a los efectos de su impugnacin
judicial, no podra disearse por va reglamentaria un sistema que cercena el derecho de
acceso a la jurisdiccin, tutelado por la Constitucin Nacional y diversos tratados
internacionales.
1. El caso especfico de la notificacin apta para cerrar la va judicial
Se ha entendido que la notificacin de un acto administrativo que agota la va
administrativa, para resultar generadora de efectos jurdicos, debe contener no slo tal
indicacin con el agregado de que se halla expedita la va judicial, sino tambin que para
ello existe un plazo perentorio de 90 das hbiles judiciales (978) . Asimismo, y ya que el
particular no se encuentra obligado a acudir al asesoramiento o patrocinio letrado,
debiera informarse cmo se computa dicho plazo y qu significa perentorio.
IV. LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Muy diferente es la solucin que prev la ley portea, toda vez que expresamente
dispone que el incumplimiento de los recaudos previstos por el artculo "traer aparejada
la nulidad de la notificacin", sin establecer plazos extra ni sistemas de convalidacin de
las notificaciones defectuosas. Dada la situacin y los valores en juego, es la solucin
correcta pues fulmina con la nulidad a la notificacin que por sus deficiencias (producto
del error, ignorancia o malicia de la Administracin) genera un estado de indefensin en
el particular (979) .
Artculo 41.- Forma de las notificaciones

457

Las notificaciones podrn realizarse por cualquier medio que d certeza de la fecha de recepcin del
instrumento en que se recibi la notificacin y, en su caso, el contenido del sobre cerrado si ste se
empleare.
Podrn realizarse:
a) Por acceso directo de la parte interesada, su apoderado o representante legal al expediente,
dejndose constancia expresa y previa justificacin de identidad del notificado; se certificar
copia ntegra del acto, si fuere reclamada;
b) Por presentacin espontnea de la parte interesada, su apoderado o representante legal, de la que
resulten estar en conocimiento fehaciente del acto respectivo;
c) Por cdula, que se diligenciar en forma similar a la dispuesta por los arts. 140 y 141 del
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin;
d) Por telegrama con aviso de entrega;
e) Por oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepcin; en este caso el oficio y los
documentos anexos debern exhibirse en sobre abierto al agente postal habilitado, antes del
despacho, quien los sellar juntamente con las copias que se agregarn al expediente;
f) Por carta documento;
g) Por los medios que indique la autoridad postal, a travs de sus permisionarios, conforme a las
reglamentaciones que ella emite.
Concordancia: LPACABA, art. 61 .
I. CARCTER DE LA ENUNCIACIN
Si bien en la versin original del decreto se trataba de una enunciacin taxativa, la
redaccin actual al establecer como principio que "cualquier medio de notificacin es
vlido, siempre que otorgue certeza de la fecha de recepcin del instrumento o en su caso
del contenido del sobre cerrado", e incorporar el inc. g), le ha restado tal carcter. La
Administracin podr utilizar otros medios distintos, siempre que aseguren la constancia
fehaciente de la realizacin del acto con todos los requisitos establecidos por los arts. 40 y
43 (980) (60 y 63, LPACABA) (981) .
II. NOTIFICACIN PERSONAL
Tiene lugar cuando el interesado (o su representante legal o apoderado) toma vista del
expediente y se lo notifica en forma expresa de un determinado acto que en l obra.

458

La interpretacin armnica de este inciso con las disposiciones generales para las
notificaciones (aplicables a todos los modos indicados en la norma) previstas en el primer
prrafo del art. 40 (art. 60 , LPACABA) y en el art. 43 (art. 63 , LPACABA), respecto de
la indicacin de plazos, recursos, etc. y la transcripcin ntegra de fundamentos y parte
dispositiva, conducen a concluir que ser obligatorio para que la notificacin practicada
de este modo sea vlida, el labrado de un acta que deje constancia de haberse informado
de los recursos, plazos, etc., a menos que el propio acto informe de ello (982) .
Siguiendo el mismo razonamiento, la entrega de copias del acto debe reputarse
obligatoria y de oficio, no solamente a pedido de parte (983) . Slo as puede tenerse por
satisfecho el requisito del art. 43 , pues no cabe presumir que el particular pueda retener
en su memoria o transcribir manualmente los fundamentos y parte resolutiva de un acto
que puede ser extenso y complejo, so pena de agravar la situacin de desigualdad
existente frente a la Administracin y afectar las posibilidades de la defensa.
Como ya dijimos, debera establecerse la obligacin de entregar de oficio, sin necesidad
de requerimiento de parte, copia de todas las actuaciones (ms la informacin sobre
recursos, plazos, etc.) y no solamente del acto que se notifica. Consideramos que sera una
buena prctica poltica, de imagen, de colaboracin al ciudadano, transparencia, buen
gobierno, relaciones pblicas (984) .
III. NOTIFICACIN ESPONTNEA
Si el interesado se presenta y manifiesta en forma expresa estar en conocimiento
fehaciente del acto, esto tambin vale como notificacin (985) . Pero debe tratarse de una
manifestacin expresa e inequvoca, la que ha de interpretarse de buena fe y dentro del
principio pro actione.
Ese conocimiento debe entonces incluir cules son los recursos existentes, sus plazos y
efectos en sede administrativa y judicial. No deben existir dudas acerca de la voluntad
informada del particular de darse por notificado y conocer los plenos efectos de ello en
cuanto a plazos, efecto sobre el acceso a la justicia, etc.
Este medio de notificacin debe interpretarse restrictivamente, no podr tomarse
cualquier manifestacin del interesado como notificacin espontnea y completa
(recursos, plazos, efectos administrativos y judiciales, formales y sustanciales), si esa
voluntad no surge clara e indubitablemente de su presentacin. No se trata, pues, de una
suerte de notificacin implcita, ni hay, como se ha dicho, notificacin ficta de cules son
los recursos existentes.

459

No cabe la notificacin espontnea de un reglamento. El reglamento no publicado no


puede ser invocado por los particulares que tengan conocimiento de l, por cuanto ello
violara la igualdad ante la ley. Ello sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 11 in fine del
decreto-ley 19549.
IV. NOTIFICACIN POR CDULA
En este caso, en el orden nacional se prev su diligenciamiento en forma similar a la
establecida en el Cdigo Procesal Civil y Comercial nacional. Debe recordarse el
necesario cumplimiento de la entrega de copia completa del acto (o su transcripcin
ntegra (986) ) y la informacin expresa acerca de los medios de impugnacin disponibles
(en sede judicial o administrativa), los plazos para interponerlos y los efectos que se
derivan de no hacerlo.
Debe tambin tenerse presente que si una persona constituye domicilio en determinado
piso y departamento de un edificio, es ese piso y departamento el lugar en que deben
practicarse las notificaciones y no en la portera del edificio, que se transforma de este
modo en una especie de estrado del juzgado (987) . sta es la prctica de la Oficina de
Notificaciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. En cambio, algunas oficinas
de tribunales menores ya han comenzado impropiamente a pretender dejar cdulas de
notificacin en la portera del edificio, lo cual reputamos insuficiente notificacin si el
particular no constituy domicilio precisamente en la portera del edificio.
Esta consideracin respecto del domicilio resulta aplicable tambin a los medios de
notificacin detallados en los incs. d), e) y, en menor medida, f).
1. LPA Ciudad de Buenos Aires
El art. 61 , inc. c) remite a los arts. 140 y 141 del CPCCN, se trata claramente de un
error formal, debe reputarse como un reenvo al Cdigo Contencioso Administrativo y
Tributario de la Ciudad (arts. 120 y 121 de similar contenido), como ocurre en los arts.
6, 27, 66 y 122. Ello sin perjuicio de que a la fecha de sancin de la LPA de la Ciudad an
no se haba aprobado la ley 189 (CCAyT).
V. NOTIFICACIN POR TELEGRAMA
Siempre que el telegrama reproduzca el texto ntegro del acto e informe de lo dems
antes expuesto (arts. 40 y 43 ) (988) , no hay obstculo a su notificacin telegrfica, sea

460

por telegrama colacionado (989) , copiado o certificado con aviso de entrega. Atento a lo
categrico del art. 43 en cuanto al contenido de la diligencia, resulta indudable la
obligacin de transcribir ntegramente los fundamentos y la parte dispositiva cuando se
recurra a este medio. Mxime cuando la actual redaccin del artculo 43 ha excluido al
telegrama de la excepcin contenida en su primer prrafo, a diferencia de lo que ocurra
con el texto original.
VI. POR CARTA, OFICIO, ETC., CON AVISO DE RECEPCIN
En este supuesto el reglamento nacional y la ley de la Ciudad de Buenos Aires exigen
que la carta le sea exhibida al agente de correos, el cual sellar el original y las copias,
antes de cerrar el sobre (990) . Esta constancia, junto con el aviso de recepcin remitido
de vuelta por el correo, acreditan la notificacin. No puede, de este modo, postularse un
principio categrico de prueba de notificacin por el solo envo de la pieza postal o
telegrfica. Ciertamente sigue siendo aplicable la regla general que exige transcripcin
ntegra del acto y descripcin de los recursos existentes, sus plazos y efectos anmalos
actuales de su no interposicin (prdida de la va judicial).
En el caso de las cartas y los telegramas algunos fallos han dicho, en relaciones de
derecho privado entre particulares, que para tener por no hecha la notificacin es el
presunto notificado quien debe demostrar que no recibi la carta, o que el portero la
retuvo y no se la entreg, etc. Ello es irrazonable, primero por pretender la prueba de un
hecho negativo, por ende imposible; segundo porque es pblico y notorio que no siempre
la correspondencia postal o telegrfica llega a su destinatario y adems constituye la
tpica prueba imposible: probar que algo no ocurri.
En el caso del derecho administrativo, parece indudable que es la Administracin quien
debe acreditar el hecho positivo de que s notific y notific bien, informando de lo
pertinente al debido proceso legal (991) . No se puede postular un principio
supuestamente categrico de que la notificacin est probada por el slo envo de la pieza
postal o telegrfica (992) y (993) . En todo caso, las normas nacional y portea postulan
el aviso de entrega para el telegrama (inc. d), lo que resulta equivalente a la carta
documento (inc. f) (994) y al oficio impuesto como certificado expreso con aviso de
recepcin (inc. e). En efecto, ha de tenerse siempre en claro que el fin legal de la
notificacin es llevar el acto y sus circunstancias (recursos, plazos) a conocimiento cierto
y no presunto del destinatario.
VII. LA NOTIFICACIN EN ZONAS RURALES

461

Existen localidades adonde no llega servicio de correos ni telgrafos y, en consecuencia,


las cartas, telegramas, etc., son devueltos al remitente. En estos casos el derecho
uruguayo (art. 59 de la Ley de Procedimiento Administrativo) autoriza la notificacin
practicada por intermedio de la polica, solucin que nos parece acertada y que estimamos
puede utilizarse como una variante de notificacin completa en el domicilio del
destinatario del acto, preferible a la publicacin en el Boletn Oficial. Por lo dems, si el
domicilio de la persona es conocido, slo que el correo no llega a l, bien se advierte que
la publicacin por edictos no tendra suficiente validez. Crdoba tiene igual disposicin
(art. 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo 5350, t.o. por ley 6658 ), que por
analoga del derecho provincial y uruguayo resultara extensible a las dems provincias y
a la nacin misma.
VIII. NOTIFICACIN POR FAX Y POR E-MAIL
Resultan admisibles, conforme la clusula del inc. g) del art. 41 (art. 61 LPACABA),
siempre y cuando respeten la regla general que exige especificar los recursos, plazos y
sus efectos.
Algunos casos aislados dan cuenta de su uso en el mbito de la Administracin Nacional.
As la resolucin general 251/1994 de la Comisin Nacional de Valores habilit la
utilizacin del facsmil para la presentacin de escritos por parte de los administrados y
como medio de notificacin de sus actos al domicilio especial telefnico constituido al
efecto, previa aceptacin voluntaria del interesado.
Por otra parte, el decreto PEN 427/1998 autoriz por el plazo de dos aos el empleo de
la firma digital en la instrumentacin de los actos internos del sector pblico nacional que
no produzcan efectos jurdicos individuales en forma directa.
La reglamentacin de la audiencia pblica celebrada en la Facultad de Derecho de la
Universidad de Buenos Aires el 3 de diciembre de 2001, con el objeto de someter a
consideracin de los legitimados la decisin de encomendar a especialistas el diseo de un
instrumento de evaluacin docente en el marco de la Carrera de Especializacin en
Derecho Administrativo y Administracin Pblica, estableci al correo electrnico como
medio de notificacin a los alumnos y docentes (art. 2, I.1.2) (995) .
No obstante, los problemas que an se presentan en cuanto a la recepcin fehaciente
(respecto de la fecha y hora y la identidad del destinatario) de un fax o e-mail y la
integridad de su contenido, aconsejan que, hasta tanto se subsanen tales inconvenientes,
su eventual implementacin como medio de notificacin de los actos administrativos se

462

subordine a una opcin voluntaria del interesado y se limite a aquellos trmites donde el
incumplimiento de cargas o plazos no derive en perjuicios relevantes.
Otra posibilidad radica en su uso combinado con otros medios, por ejemplo primero
notificar por fax o correo electrnico y luego por correo o cdula con papel normal (hard
copy). O la confirmacin por otros medios no electrnicos de la recepcin de la
notificacin por fax o e-mail.
Resulta difcil con el conocimiento tecnolgico actual aventurar si estos mecanismos
habrn o no de generalizarse, pero nos inclinamos a pensar que lo harn en cuanto
puedan otorgar mrgenes de razonable certeza, atento la creciente difusin de Internet y
el uso cada vez mayor del correo electrnico en las relaciones comerciales y entre
particulares.
1. La Ley de Firma Digital
Un gran paso en este sentido se ha dado con la sancin de la ley 25506 (996) de Firma
Digital; sta reconoce el empleo de la firma electrnica y de la firma digital y su eficacia
jurdica en las condiciones que establece. En su art. 3 prev que cuando la ley requiera
una firma manuscrita, tal exigencia quedar tambin satisfecha por una firma digital.
Asimismo se otorga valor probatorio a los documentos electrnicos firmados
digitalmente, conforme los procedimientos que la reglamentacin establezca (art. 11 ) y
la certificacin digital de la firma (arts. 13 a 25 ).
Por ltimo, el art. 47 prev que el Estado nacional utilizar las tecnologas y previsiones
de la presente ley en su mbito interno y en relacin con los administrados de acuerdo
con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada uno de sus poderes. En
tanto, el art. 48 dispone que en el plazo mximo de cinco aos contados a partir de la
entrada en vigencia de la ley se aplicar la tecnologa de firma digital a la totalidad de las
leyes, decretos, decisiones administrativas, resoluciones y sentencias emanados de las
jurisdicciones y entidades comprendidas en el art. 8 de la ley 24156 (997) .
IX. FALTA DE CONSTANCIA DE LA NOTIFICACIN
En todos los casos comentados, si no resulta de las actuaciones constancia cierta de la
fecha de recepcin del acto o de que se ha efectuado la notificacin, debe estarse a la fecha
de notificacin indicada por el recurrente o debe interpretarse que el recurso de que se
trata est interpuesto en trmino (998) . Si la notificacin no incluy la necesaria
informacin sobre los recursos existentes, plazos para interponerlos y su cmputo,

463

efectos de su interposicin, etc., consideramos que debe tenerse por no hecha a los fines
de su impugnacin administrativa y judicial (999) . Es la manera de darle vigencia
efectiva al fin que la norma procura tutelar.
X. LA INVITACIN A NOTIFICARSE
En ocasiones, la Administracin enva una pieza postal al interesado (o diligencia una
cdula) mediante la cual le dice que concurra a la sede de la reparticin en cuestin "a los
efectos que se le comunicarn", o a los "efectos de notificarse de la resolucin recada en
las actuaciones".
Huelga afirmar que este procedimiento no est contemplado en nuestra legislacin y, por
lo tanto, no es apto para producir efecto jurdico alguno. El particular no tiene la
obligacin jurdica de concurrir a notificarse y, por otra parte, en caso de hacerlo tiene la
opcin de negarse a recibir el documento que se le exhiba y consecuentemente negarse
tambin a firmar la proyectada notificacin. La Administracin, obviamente, no puede
usar de la fuerza fsica para imponerle coactivamente el documento de que se trata, toda
vez que dispone para ello de otros medios autorizados por el orden jurdico.
Consecuentemente, resulta del caso agregar que no cabr endilgarle responsabilidad
alguna al particular por el eventual vencimiento del plazo previsto en el primer prrafo
del art. 40 , y que las consecuencias que la demora en materializar una notificacin vlida
pudieran acarrear no debern causarle perjuicio ni menoscabo en sus derechos.
Diferente es la situacin de un funcionario, que s est obligado a notificarse en la
reparticin en que se desempea, de aquellos actos de sus superiores relativos a la
relacin de empleo pblico que lo une con el Estado. Pero ello no releva a la
Administracin de su deber primario de informar al interesado de sus derechos: recursos,
plazos, prdida de la va judicial.
XI. REGLAMENTACIN DE LAS NOTIFICACIONES EN LA CIUDAD DE
BUENOS AIRES
El decreto 1889/2001 del Poder Ejecutivo del gobierno porteo (1000) reglament
diversos aspectos instrumentales de las notificaciones administrativas.
As, las notificaciones previstas en los incs. a), b), d), e), f) y g) del art. 61 de la LPA,
debern ser diligenciadas por la reparticin que las disponga (art. 1 ). Tambin se
estableci que las cdulas de notificacin dentro de los lmites de la ciudad (art. 61, inc.

464

c]) sern diligenciadas a travs de la direccin general de mesa general de entradas,


salidas y archivo, dependiente de la Subsecretara Legal y Tcnica del GCBA (art. 2 ),
mediante los formularios de "cdulas de notificacin" y "cdulas de notificacin por
citacin" que integran los anexos del decreto (art. 3 ).
No cabe menos que sealar aqu lo desacertado de la reglamentacin portea en
cristalizar la prctica de la invitacin a notificarse referida en el apartado anterior. En
efecto, el art. 3 del decreto aprueba un formulario de "cdula de notificacin por
citacin", que lleva ese ttulo y mediante el cual "se hace saber que deber concurrir... con
el objeto de...". Por ltimo al pie del formulario, categricamente se afirma con
maysculas "QUEDA USTED DEBIDAMENTE NOTIFICADO".
Creemos que en este punto la Administracin ha actuado lindando la mala fe, al
pretender instaurar indirectamente por decreto una forma de notificacin no prevista en
la LPA y utilizar una terminologa que induce a la confusin del particular.
Por otra parte, se mantiene la vigencia de los sistemas propios de diligenciamiento de
cdulas con que pudieran contar otras dependencias gubernamentales, en tanto las
cdulas contengan la informacin y los datos dispuestos en los formularios que integran
el anexo del decreto (art. 4 ) (1001) .
Finalmente, se dispuso que toda entrega de documentacin y/o solicitud de vista de las
actuaciones se efectuar en la oficina en la que se encuentre el expediente (art. 5 ) y que
la direccin general de mesa general de entradas, salidas y archivo en ningn caso
recibir actuaciones ni documentacin para ser entregada a los particulares interesados
(art. 6 ).
Artculo 42.- Publicacin de edictos
El emplazamiento, la citacin y las notificaciones a personas inciertas o cuyo
domicilio se ignore se har por edictos publicados en el Boletn Oficial durante
tres (3) das seguidos y se tendrn por efectuadas a los cinco (5) das, computados
desde el siguiente al de la ltima publicacin.
Tambin podr realizarse por radiodifusin a travs de los canales y radios
estatales en das hbiles. En cada emisin se indicar cul es el ltimo da del
pertinente aviso a los efectos indicados en la ultima parte del prrafo anterior.
Concordancia: LPACABA, art. 62 .

465

Artculo 62.- Publicacin de edictos. El emplazamiento, la citacin y las notificaciones a


personas inciertas o cuyo domicilio se ignore se har por edictos publicados en el Boletn
Oficial durante tres (3) das seguidos y se tendr por efectuadas a los cinco (5) das,
computados desde el siguiente al de la ltima publicacin.
Tambin podr realizarse por radiodifusin a travs de los canales y radios estatales en
das hbiles. En cada emisin se indicar cul es el ltimo da del pertinente aviso a los
efectos indicados en la ultima parte del prrafo anterior.
I. NOTIFICACIN POR EDICTOS, RADIAL, TELEVISIVA
Es admisible cuando se trata de personas inciertas o cuyo domicilio se ignore, pero
siempre que no resulte que la Administracin tiene o puede tener conocimiento del
domicilio por cualquiera de sus diferentes registros.
Es decir, no basta con alegar la ignorancia del domicilio, la Administracin debe acreditar
haber efectuado las averiguaciones necesarias y razonables para permitir la identificacin
y localizacin de los interesados y sus domicilios, y su notificacin directa.
Este tipo de notificacin permite ejecutar el acto, pero no resulta apta para frenar su
impugnabilidad ya que no cumple con los dems requisitos de la notificacin vlida. Lo
contrario implicara consagrar una peligrosa afectacin del derecho de defensa, en la cual
un particular puede perder la posibilidad de recurrir en sede administrativa (y la ulterior
instancia judicial) merced al conocimiento ficto de un acto.
Por otra parte, cabe preguntarse cul pueda ser el sustento fctico -que no advertimosque justifique dar a publicidad radial o televisiva un acto particular que afecta a persona
de domicilio desconocido. Normas de este tipo han incurrido en un error de percepcin:
la radiodifusin o televisin tienen sentido en casos de emergencia o para situaciones
generales de carcter urgente que requieren publicacin. Resulta difcil justificar una
notificacin radial a persona incierta o de domicilio realmente desconocido y no
averiguable por los mltiples registros de la Administracin.

Artculo 43.- Contenido de las notificaciones

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En las notificaciones se transcribirn ntegramente los fundamentos y la parte


dispositiva del acto objeto de notificacin, salvo cuando se utilicen los edictos o la
radiodifusin en que slo se transcribir la parte dispositiva del acto.
En las cdulas y oficios se podr reemplazar la transcripcin agregando una
copia ntegra y autenticada de la resolucin, dejndose constancia en el cuerpo de
la cdula u oficio.
Concordancia: LPACABA, art. 63 .
Artculo 63.- Contenido de las notificaciones. En las notificaciones se transcribirn
ntegramente los fundamentos y la parte dispositiva del acto objeto de notificacin, salvo
cuando se utilicen los edictos, telegramas o la radiodifusin en que slo se lo har con la
parte dispositiva del acto.
En las cdulas y oficios se podr reemplazar la transcripcin agregando una copia ntegra
y autenticada de la resolucin, dejndose constancia en el cuerpo de la cdula u oficio.
I. CONTENIDO DE LA NOTIFICACIN
Adems de que sea efectuada por alguno de los medios autorizados al efecto, para que la
notificacin sea vlida, se requiere que transcriba o reproduzca tanto la parte resolutiva
como los fundamentos del acto (1002) . En casos excepcionales como los edictos o la
radiodifusin se permite omitir los fundamentos.
Resulta de la mayor importancia el conocimiento total del acto y sus fundamentos, pues
una adecuada motivacin es requisito indispensable para poder juzgar su validez. De la
precisin con que se conozcan los fundamentos y el articulado del acto puede depender la
interpretacin que quepa darle y ella puede ser determinante del acatamiento o no del
acto.
Por esta razn, es nula la notificacin hecha con omisin de la transcripcin o
reproduccin fiel y completa (fundamentos completos y parte resolutiva) de la decisin
adoptada, con el consiguiente resultado de tenerla por no hecha y por presentado en
trmino el recurso que la impugne.
As como no puede considerarse suficiente publicacin de una ley o reglamento un
extracto o "sustancia" de ellos, as tampoco puede admitirse similar notificacin del acto
administrativo. Un acto as "notificado" no goza de aptitud para generar efectos jurdicos
por falta de publicidad vlida, por lo que carece de ejecutoriedad y de existencia misma
como acto administrativo.

467

Artculo 44.- Notificaciones invlidas


Toda notificacin que se hiciere en contravencin con las normas precedentes
carecer de validez.
Sin embargo, si del expediente resultare que la parte interesada recibi el
instrumento de notificacin, a partir del da siguiente se iniciar el plazo
perentorio de sesenta (60) das para deducir el recurso administrativo que resulte
admisible para el cmputo del plazo previsto en el art. 25 de la Ley de
Procedimientos Administrativos para deducir la pertinente demanda, segn el
caso. Este plazo no se adicionar al indicado en el art. 40 , tercer prrafo. Esta
norma se aplicar a los procedimientos especiales.
Concordancia: LPACABA, art. 64 .
Artculo 64.- Notificaciones invlidas. Toda notificacin que se hiciere en contravencin
de las normas precedentes carecer de validez.
I. EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO. PRINCIPIO GENERAL
El artculo establece como principio general la invalidez de las notificaciones efectuadas
en contravencin a los requisitos que previamente detalla. Como quedara expuesto, ello
obedece a la intencin de resguardar al particular que puede carecer de asistencia letrada,
y evitar que se produzca a su respecto una situacin de indefensin.
Cabe advertir, sin embargo, que la jurisprudencia ha sentado el principio de que no hay
nulidad por la nulidad misma, esto es sin la existencia de un perjuicio concreto (1003) .
II. CONVALIDACIN DE NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS
No obstante ello, en su segundo prrafo dispone un rgimen de convalidacin de las
notificaciones defectuosas similar al establecido en el segundo prrafo del art. 40 . ste
operar en el supuesto de que del expediente resultare que la parte interesada recibi el
instrumento de notificacin".
Obsrvese que, a diferencia del rgimen vigente hasta la sancin del decreto 1883/1991
(1004) , no se requiere siquiera un conocimiento cabal del acto, sino la mera recepcin del

468

instrumento. De este modo, la notificacin podra no contener anexos fundamentales, la


motivacin o incluso la parte resolutoria del acto e igualmente resultar convalidada.
Estimamos que esto contradice la idea misma de "notificacin", que conlleva el
"conocimiento cierto" del acto en cuestin, y debe ser interpretado en forma restrictiva
(1005) .
III. PLAZOS
Cabe efectuar en este punto consideraciones similares a las ya expresadas en relacin al
art. 40 , por lo que all nos remitimos.
IV. LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
El legislador porteo no introdujo forma alguna de convalidacin de notificaciones
defectuosas, y sancion con la invalidez a todas aquellas que contraren sus previsiones.
El sistema es incluso ms "garantista" que el original del reglamento nacional que
dispona que si del expediente resultare que la parte interesada tuvo conocimiento del
acto que la motiv, la notificacin surtira efectos desde entonces.
Este verdadero rigorismo formal a favor del administrado se encuentra justificado en la
dimensin de los derechos en juego, que incluyen el acceso a la revisin judicial, tutelado
por las constituciones local y nacional y diversos tratados internacionales.
Justamente, tal valoracin es la que ha inclinado a la Sala II de la Cmara Contenciosa de
la Ciudad a declarar de oficio la nulidad de la notificacin administrativa (1006) .
Artculo 45.- Notificacin verbal
Cuando vlidamente el acto no est documentado por escrito, se admitir la
notificacin verbal.
Concordancia: LPACABA, art. 65 .
I. NOTIFICACIN VERBAL
Slo se admite en los excepcionales casos en que el acto puede no documentarse por
escrito, sin que ello sea bice al cumplimiento de la condicin general de informar clara y

469

precisamente al destinatario de cuanto hace a su derecho. As como en la detencin


policial del derecho estadounidense se le deben leer sus derechos al detenido, desde el
fallo "Miranda ", as tambin debera proceder la Administracin si emite y notifica actos
verbales.
Si bien la norma slo hace referencia a la notificacin verbal de actos no escritos,
pensamos que cabe admitir tambin la notificacin por signos o seales, cuando el acto se
manifieste de este modo.
Se aplicara tambin aqu lo dicho en referencia a la notificacin por edictos, en cuanto a la
diferenciacin entre ejecutividad e impugnabilidad.

(970) CNFed. CA, Sala IV, 10/4/1986, "Parodi, Fernando A", LL, 1986-E-562. Cm. de Apel. Cont.
Adm. Trib. de la ciudad de Buenos Aires, Sala II, "Dacua, Jorge Humberto y otro v. CPCE
s/recurso de apelacin c/resoluciones del CPCE", del 21/6/2001.
(971) En este sentido, el art. 3 , inc. b), del decreto 229/2000 reconoce el derecho ""a ser asesorado
sobre los trmites y requisitos que debe cumplir en sus actuaciones ante la Administracin".
(972) Cm. de Apel. Cont. Adm. Trib. de la ciudad de Buenos Aires, Sala II, 25/6/2002 "Marangoni,
Carlos Alberto y otros v. GCBA", expte. n 3142.
(973) A nivel federal, CNFed. CA, Sala IV, 18/2/1994, "Pindapoy SAIC s/sumario" ; Sala IV,
15/8/1995, "Saporito, Carlos v. A.N.A." . En el mbito de la Ciudad de Buenos Aires, Cm. de
Apel. Cont. Adm. Trib. de la ciudad de Buenos Aires, Sala II, 26/12/2001, "Giussepino S.R.L. v.
GCBA", expte. n 828.
(974) La notificacin efectuada en sede administrativa que omite el cumplimiento de lo dispuesto en
esta disposicin en orden a la indicacin de los recursos de que poda ser objeto el acto, inclusive los
recursos directos previstos en los procedimientos especiales, y el plazo dentro del cual podan
articularse no puede jugar en detrimento de los derechos de los administrados (CNFed. CA, Sala II,
14/3/1996, "Frigolomas SAGI y C y otro v. EN s/varios" ).
(975) LL, 1999-E-185.
(976) LL, 1999-E-140.
(977) Hasta ahora la jurisprudencia no ha recogido este criterio.
(978) En este sentido, ver fallo de la CNCiv., Sala K, in re "Gmez Langenhein" , LL, 2000-D-131.
(979) As, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad consider que si no es posible determinar la
fecha en que se notific la resolucin impugnada, ni la validez de la notificacin cuestionada
expresamente por el actor, no existe en el caso una pauta vlida y especficamente determinada

470

desde donde pueda comenzar a computarse plazo de caducidad alguno ("Vera, Miguel ngel v.
GCBA s/recurso de queja" , 4/5/2001, expte. n 843/01).
(980) La PTN ha sostenido que no es vlida la notificacin telefnica (Dictmenes, 203:58).
(981) En este sentido la Sala II de la CCAyT CABA sostuvo que "no puede suplirse la notificacin por
el conocimiento que pudieran haber tenido las interesadas y que para el caso deque una resolucin
no hubiese sido fehacientemente comunicada y conocida por el afectado, la duda debe favorecer al
administrado" ( "Productores de Frutas y Hortalizas SAIC v. GCBA s/accin meramente
declarativa", 23/4/2002). En similar sentido, Dictmenes, 86:404.
(982) En este sentido, CCAyT CABA, Sala II, 21/2/2002, "Mndez, Mara Eugenia v. GCBA
s/empleo pblico", expte. n 2314/01; y Sala I, 26/10/2001, "Vera, Miguel ngel v. GCBA" ,
expte. 51/2000, disidencia del Dr. Carlos F. Balbn.
Ha de tenerse presente lo resuelto a nivel nacional en relacin a que en el caso de notificaciones
practicadas mediante el procedimiento previsto en el art. 41, inc. a), "no corresponde la
transcripcin total del acto (slo se prev que "...se certificar copia ntegra del acto, si fuere
reclamada", lo cual no acaeci en el sub lite); dicha transcripcin slo resulta exigible en la
notificacin por cdula" (CNFed. CA, Sala IV, 16/4/1998, autos "Muoz, Jos N. v. Estado
nacional" , LL, 1999-A-156).
(983) Se ha considerado nula la notificacin en la que no consta la certificacin y entrega de copia
ntegra del acto, no obstante haber sido reclamada (CNFed. CA, Sala II, 16/09/1997, "Manghessi,
Miguel A. v. P.F.A." , LL, 1998-B-552).
(984) El art. 3 , inc. a), del decreto 229/2000, reafirma el derecho a "obtener informacin clara, veraz y
completa sobre las actuaciones desarrolladas por la Administracin Pblica Nacional". La
disposicin se reitera en el art. 4 , incs. e) y g) y art. 5 , incs. a) y c), en relacin a los servicios
pblicos en concesin.
(985) CNFed. CA, Sala II, "Schapiro Electrocivil S.R.L. v. A.G.P. s/cobro de australes" , 22/4/1993.
(986) As se ha declarado nula la cdula que slo transcribe la parte dispositiva del acto (CNFed. CA,
Sala II, 16/9/1997, "Manghessi, Miguel A. v. P.F.A." , LL, 1998-B-552).
(987) En este sentido, la Sala II de la CCAyT CABA, el 25/6/2002 en autos "Marangoni, Carlos
Alberto y otros v. GCBA s/accin meramente declarativa" consider que al no identificarse en la
constancia de recepcin los datos de la unidad funcional de los actores "no resulta posible establecer
si la diligencia... corresponde al departamento de los actores, a alguna otra unidad funcional o si se
trat de una suerte de "notificacin colectiva" para todos los propietarios del edificio, practicada en
algn lugar indeterminado del mismo".
(988) La notificacin por telegrama debe indicar los recursos de que puede ser objeto el acto
administrativo (Dictmenes, 200:026).
(989) Dictmenes, 207:81.
(990) La Sala IV de la CNFed. CA sostuvo el 28/12/1993 in re "Gypobras S.A. v. Estado nacional
s/contrato de obra pblica" ante la ausencia del sello del correo en la copia de la segunda pgina de
la resolucin notificada, que "En el caso, aun de admitirse "por va de hiptesis" que se hubiera
omitido entregar a la actora la segunda hoja de la resolucin ministerial que declar rescindido por

471

su culpa el contrato de locacin de obra, ello no invalidara la notificacin practicada por oficio por
la Administracin, pues ella contena la motivacin del acto y todas las referencias necesarias para
individualizar el asunto de que se trataba (ms an, en la segunda pgina supuestamente omitida se
reiteraban las referencias que permitan individualizar el asunto y se disponan remisiones y
diligencias formales que no incidan en el tema resuelto)" (ED, 157-294).
(991) En este sentido la Sala II de la CCAyT CABA, el 25/6/2002 en autos "Marangoni, Carlos
Alberto y otros v. GCBA s/accin meramente declarativa" sostuvo que "atento las peculiaridades
especficas de la notificacin administrativa y la entidad de los derechos en juego, ser la
Administracin quien daba acreditar, no slo el hecho de haber notificado, sino el de haberlo hecho
de conformidad con los estrictos requisitos que la legislacin vigente le impone. Sentado tal criterio,
resulta inadmisible acceder a la pretensin de la demandada respecto de que "es carga de la actora
demostrar que no ha recibido la notificacin", pues comportara exigir al administrado la prueba de
un hecho negativo, lo que constituye una prueba imposible o "diablica". En resumen, si la
Administracin alega que notific en debida forma el acto impugnado, deber arrimar al expediente
los elementos de conviccin que acrediten tal circunstancia".
(992) No es vlida la carta certificada con aviso de recibo, dado que slo acredita la recepcin de la
misiva pero no su contenido, por lo que se impide saber a ciencia cierta si la receptora ha sido
fechacientemente notificada y en caso afirmativo de cul acto (CFed. Mar del Plata, "Samaja Toro,
Juan Alfonso v. Universidad Nacional de Mar del Plata s/recurso de apelacin").
(993) No obstante el carcter del domicilio constituido, si no hay constancias en el expediente
administrativo de que el ejecutado hubiese tomado conocimiento de la resolucin, puesto que las
cartas certificadas con aviso de retorno fueron devueltas al remitente sin haber sido entregadas al
domicilio, no puede tener por vlida la notificacin (CNFed. CA, Sala III, 11/7/1996, "Instituto
Forestal Nacional v. Gvirtz s/ejecucin fiscal" ).
(994) La Cmara Federal de la Seguridad Social, Sala 1, tiene resuelto que la carta documento con aviso
de retorno regularmente utilizada por los organismos de seguridad social para notificar sus
decisiones, aparece como un modo idneo para cumplir con la finalidad propuesta ("Zodaco S.A.
c/DNRP s/procedimiento administrativo y judicial", sentencia del 3/2/1997).
(995) Resolucin 15/2001 de la directora de la Carrera de Especializacin en Derecho Administrativo
y Administracin Pblica del Departamento de Posgrado de la Facultad de Derecho de la U.B.A.,
publicada ntegramente en el Boletn Oficial del 6 de noviembre de 2001.
(996) Sancionada el 14/11/2001 y promulgada de hecho el 11/12/2001.
(997) En este sentido, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia del Chubut por acuerdo 3249 del
13/8/2001, otorg validez jurdica nicamente con efectos entre los organismos que integran el
Poder Judicial de la provincia a todos los documentos de carcter administrativo que se emiten y
reciben por medio de cuentas institucionales de correo electrnico firmadas digitalmente. Ms
recientemente, por resolucin administrativa 508/02 -SJ del 28/6/2002, autoriz la realizacin de
una experiencia piloto de notificacin por cdula en direccin de correo electrnico constituida al
efecto, mediante cdula emitida a travs de correo electrnico y firmada digitalmente. Ambas
normas pueden consultarse en [HREF:www.juschubut.gov.ar.].
(998) En sentido coincidente, Dictmenes, 209:50, 214:134, 217:262.

472

(999) Debe tenerse presente que la jurisprudencia ha resuelto que no debe sancionarse la nulidad por la
nulidad misma, esto es, si no se prueba un perjuicio concreto (CNFed. CA, Sala IV, 28-12-1993,
"Gypobras S.A. v. Estado nacional s/contrato de obra pblica" , ED, 157-294; CNFed. CA, Sala II,
7/10/1999, "Cooperativa de Vivienda Crdito y Consumo Nuestro Hogar v. resol. 325/99[INACYM], expte. n 69053/98" , causa: 17.540/99).
(1000) Publicado en el BOCBA 1372 del 27/11/2001, y vigente desde el 2/1/2002 (art. 8 ).
(1001) Va de suyo que ello no implica autorizar el establecimiento de mtodos de notificacin que se
aparten de los cnones de la Ley de Procedimientos Administrativos , como es el caso de la
disposicin 1 de la Direccin General de Poltica y Evaluacin Ambiental (BOCBA 1340,
14/12/2001), que instaur en su art. 2 una suerte de sistema de notificacin ministerio legis para
las actuaciones que trmiten ante s. Tal metodologa, obviamente, resulta nula de nulidad absoluta
y ninguna "notificacin" realizada en tales trminos puede producir legalmente efecto perjudicial
alguno a los administrados.
(1002) Dictmenes, 201:144. La Sala IV de la CNFed. CA sostuvo al resolver en autos "Argelles, O.
(TF 12874-I) v. D.G.I." , el 11/10/2001 que "...es obligacin ineludible de la Administracin
notificar las resoluciones que adopte contra los administrados y los fundamentos en que se basa,
pues de lo contrario se violara el derecho a la defensa en juicio consagrada en nuestra Constitucin
Nacional".
(1003) CNFed. CA, Sala IV, 28/12/1993, "Gypobras S.A. v. Estado nacional s/contrato de obra
pblica" , ED, 157-294.
(1004) Que dispona que "si del expediente resultare que la parte interesada ha tenido conocimiento del
acto que la motiv, la notificacin surtir efectos desde entonces".
(1005) En este sentido, si bien en relacin al rgimen anterior al decreto 1883/1991 , la Procuracin del
Tesoro de la Nacin sostuvo que si las actuaciones carecen de las formalidades mnimas necesarias
para dar por sentado que el recurrente tom conocimiento del acto impugnado en una fecha cierta,
no puede sostenerse que el recurso deducido es extemporneo (Dictmenes, 189:72).
(1006) Al respecto sostuvo en autos "Solares de Conesa S.A. v. GCBA s/impugnacin de actos
asministrativos", 20/2/2002 y "Mndez, Mara Eugenia v. GCBA s/empleo pblico", 21/2/2002,
que "es menester afirmar que las cuestiones que afecten a las formas de las notificaciones son de
orden pblico y deben ser objeto que por ello de un pronunciamiento preferente por los rganos de
la jurisdiccin, incluso como en el caso, de oficio de modo que si se aprecia la existencia de una
infraccin formal con entidad para afectar gravemente el derecho de defensa en juicio de un
ciudadano, haciendo uso del principio iura novit curia debe declararse sin ms la nulidad de la
notificacin". En el segundo de los casos mencionados, se agreg que "tampoco puede verse en ello
menoscabo del derecho de defensa de las partes ya que ha sido el propio legislador el que impuso al
tribunal el deber de verificar ab initio "previa vista fiscal" los requisitos de habilitacin de la
instancia (art. 273 CCAyT)..." Por el contrario, la Sala I de la CCAyT CABA consider al resolver
en autos "Echezarreta, Susana Margarita v. GCBA s/impugnacin de actos administrativos", el
12/7/2002, que el hecho de que la validez de la notificacin no haya sido impugnada por la parte
interesada, impide juzgar sobre su validez o nulidad.

473

TTULO VI - DE LA PRUEBA
Artculo 46
La Administracin de oficio o a pedido de parte, podr disponer la produccin
de prueba respecto de los hechos invocados y que fueren conducentes para la
decisin, fijando el plazo para su produccin y su ampliacin, si correspondiere.
Se admitirn todos los medios de prueba, salvo los que fueren manifiestamente
improcedentes, superfluos o meramente dilatorios.
Concordancia: LPACABA, art. 66 .
Artculo 66.- De la prueba. La Administracin de oficio o a pedido de parte, podr
disponer la produccin de prueba respecto de los hechos invocados y que fueren
conducentes para la decisin, fijando el plazo para su produccin y su ampliacin, si
correspondiere. Se admitirn todos los medios de prueba, salvo los que fueren
manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios. Sern de aplicacin
supletoria las normas contenidas al respecto en el Cdigo Contencioso Administrativo y
Tributario de la Ciudad de Buenos Aires.
I. NOCIN DE PRUEBA. SU IMPORTANCIA Y FINALIDAD
El procedimiento administrativo tiene la particularidad -que lo distingue, en principio,
del procedimiento civil y comercial- de que al rgano administrativo se le ha impuesto la
obligacin de la bsqueda de la verdad material (1007) . La impulsin de oficio
consagrada por la ley, unida al derecho del particular a obtener una decisin fundada,
determina que la Administracin tenga la obligacin de procurar averiguar los hechos,
ms all de los elementos de juicio que pudieran aportar los interesados, pues la decisin
administrativa -en definitiva- no debera quedar supeditada a la posibilidad del particular
de aportar las pruebas del caso (1008) .
Dentro de este contexto, la prueba constituye la actividad procesal destinada a producir
en el rgano administrativo el conocimiento y certeza sobre los hechos que darn
sustento fctico al acto administrativo, permitindole cumplir con los principios de
legalidad, razonabilidad y respeto del debido proceso, que constituyen los principios

474

vertebrales del sistema jurdico nacional. El indispensable contacto con la realidad que
supone el cumplimiento de esos principios, slo se obtiene a travs de la prueba (1009) .
Dicho de otra manera, la decisin debe ser el resultado de prueba documentada en el
expediente administrativo que proporcione una base racional o lgica para la decisin y
que sta sea efectivamente un producto del razonamiento a partir de aqulla (1010) .
II. PRINCIPIOS DE OFICIALIDAD Y VERDAD MATERIAL. CARGA DE LA
PRUEBA. DERECHO DE DEFENSA
Dicha obligacin, impuesta por el decreto-ley 19549/1972 (1011) cuando consagra el
principio de oficialidad, implica la instruccin e impulsin de oficio del procedimiento
(1012) . La carga de obtener las pruebas, averiguar los hechos o efectuar certificaciones
no corresponde slo al particular que los invoca sino tambin a la propia Administracin,
que por imperativo legal est obligada a actuar de oficio (1013) . Es necesario advertir,
empero, que este principio no se concreta siempre en la prctica.
Con buen criterio se ha advertido que "...la Administracin no puede apartarse del
principio de la verdad material, que es el que debe predominar, y a diferencia de lo que
acontece en el procedimiento judicial donde el juez circunscribe su funcin jurisdiccional
a las afirmaciones y pruebas aportadas por las partes, en el procedimiento administrativo,
el rgano debe resolver ajustndose a los hechos, prescindiendo de que hayan sido o no
alegados y probados por el particular" (1014) y que "No es conveniente que la
Administracin se aparte del principio de la verdad material, con exclusin de cualquier
otra consideracin. En el procedimiento administrativo deben imperar, como principios
fundamentales, el de la legalidad y el de la verdad material sobre la verdad formal (conf.
Dictmenes, 114:180; 190:207)" (1015) .
Corresponde a la Administracin, entonces, esclarecer los hechos, circunstancias y
condiciones del caso concreto, tratando por todos los medios admisibles de precisarlos en
su real configuracin, para luego sobre ellos, poder fundar su efectiva decisin (1016) .
Siguiendo este principio, las legislaciones provinciales sealan que: "corresponde a los
rganos que intervienen en el procedimiento administrativo, realizar las diligencias
tendientes a la averiguacin de los hechos conducentes a la decisin" (1017) . Ms an, el
principio de verdad material exige superar los meros formalismos de ajustarse
simplemente a lo peticionado por los particulares, si con ello se les niega el acceso a los
derechos que por ley les corresponde, aunque stos, por omisin o ignorancia, no los
invocaran en forma expresa o clara (1018) . El rgano interviniente debe actuar con un
criterio de amplitud para esclarecer la verdad material con respecto a los recursos y
reclamaciones, para facilitar el control de la legalidad de la Administracin Pblica. "En
este orden de ideas la Administracin por ejemplo tiene derecho a obtener pruebas sobre

475

hechos que se consideran necesarios para decidir, sin que tal actividad se encuentre
exclusivamente en manos de los particulares, de modo que bien puede para mejor
proveer disponer de oficio tales pruebas" (1019) .
Sin embargo, es necesario recordar que, en abierta contradiccin con lo que venimos
sosteniendo, la Procuracin del Tesoro de la Nacin tambin ha dictaminado en sentido
contrario (1020) .
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha reconocido base constitucional a la
necesidad de acordar primaca a la verdad jurdica y si el instructor no hubiera ponderado
las diligencias probatorias legtimamente ingresadas incurrira en una renuncia
consciente a la verdad material, lo cual es incompatible con el servicio de Justicia (1021) .
La obligacin transcripta es el antecedente necesario que justifica la existencia del
principio de presuncin de legitimidad del acto administrativo, por lo que este ltimo se
encuentra sujeto al cumplimiento de la carga descripta ms arriba. Si bien el particular
tiene el derecho subjetivo de probar los hechos que fundamenten sus pretensiones, ello
no empece a que tambin lo tenga que la Administracin cumpla con el debido proceso,
lo que incluye el tema bajo tratamiento (1022) . Ms an, no debe perderse de vista que el
principio constitucional de la defensa en juicio en el procedimiento administrativo debe
aplicarse siempre con un criterio amplio, no restrictivo (1023) ; y que para asegurar el
debido proceso y la inviolabilidad de la defensa en juicio, el imputado debe contar con la
oportunidad adecuada de audiencia y prueba (1024) .
III. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
El ejercicio efectivo de los derechos por parte de la Administracin y los administrados
puede tener lugar en dos mbitos diferentes: el administrativo y el judicial. En rigor, cada
mbito corresponde a un estadio o etapa diferente en el marco de una controversia
determinada suscitada entre ambos. La primera, que tiene lugar en la sede
administrativa, consta en el propio expediente administrativo y ste, a su vez, ser
fundamental para el pleito. Muchas veces, incluso, constituye "la prueba central" o la
nica prueba que existe para resolver (1025) . Ahora bien, los expedientes
administrativos pueden ser de distinta naturaleza: cabe distinguir a los sumarios de tipo
disciplinario -los que por su carcter instructorio e inquisitivo suelen ser un poco
limitativos para la defensa del inculpado- de los expedientes "generales" que no
presentan ese problema.
Va de suyo que tanto la Administracin cuanto los particulares deben tener especial
cuidado con lo que agregan al expediente. Muchas veces, en efecto, la Administracin no

476

es cuidadosa en distinguir el valor probatorio de lo que incorpora al expediente. Por


ejemplo, en esa etapa administrativa parecera valer ms un informe que un testimonio y
es ms "vlido" lo que es de conocimiento directo de quien informa. Si en un informe se
dice que alguien cont o relat algo, es posible que la Administracin lo incorpore a la
actuacin sin advertir que ello es tan insuficiente como prueba, como lo sera un
testimonio en igual circunstancia. Lo odo decir, el hear-say del derecho norteamericano,
es inadmisible como prueba testimonial o informativa. Es "mero odo decir". Lo propio
cabe decir cuando se incorpora en un registro una mera afirmacin dogmtica. Para que
un informe merezca credibilidad respecto de los hechos a los cuales se refiere, tiene que
ser una manifestacin de lo que el funcionario ha visto con sus propios ojos o sentidos.
En cuanto al particular, muchas veces se ver constreido a producir privadamente la
prueba cuyo diligenciamiento solicita a la Administracin como consecuencia de la
inactividad de esta ltima, incorporndola al expediente en forma documental. De tal
modo, al menos, habr introducido en la actuacin administrativa su versin de los
hechos y quedar en el expediente para la hora del juicio.
Otra cuestin a considerar es si el expediente administrativo -no los actos jurdicos que lo
integran- puede o no ser considerado instrumento pblico dentro de la enumeracin que
de ellos hace el Cdigo Civil. Aunque as lo ha sostenido la Corte Suprema (1026) , no
debe escapar a nuestra perspectiva que los documentos administrativos constituyen
pruebas escritas y, como tales, habrn de presumirse documentos autnticos mientras no
se pruebe lo contrario, sin que se exija para ello la tacha de falsedad. Ello significar
solamente que da fe de las fechas que enuncia como ciertas, que los lugares que cita como
lugares de produccin de los actos son ciertos, que las firmas que consigna son
autnticas, pero nada ms. La supuesta calidad de instrumento pblico, aun en caso de
existir, no podr jams significar que tiene valor de verdad como instrumento pblico el
contenido de lo que afirma sobre los hechos, sobre la realidad; y como consecuencia de
ello no se puede dispensar de prueba a la Administracin para que sustente la legitimidad
de su acto. El expediente administrativo, entonces, slo puede hacer fe de sus propias
formas extrnsecas, no de los hechos no pasados en su presencia en el acto (1027) .
IV. LA CARGA DE LA PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL.
ARTS. 377 Y 36 , INC. 2 DEL CPCCN. DOCTRINA DE LAS CARGAS
PROBATORIAS DINMICAS
El procedimiento administrativo rechaza la rigidez y el hermetismo del proceso civil en
materia de pruebas. La Administracin no puede limitar los hechos sobre los que el
particular puede ofrecer y producir prueba ya que ignora sobre qu hechos habr de
fundar el recurrente su alegato. Debe regir, en la esfera administrativa, el principio de la
"flexibilidad probatoria". Por lo general, la prueba es producida por los rganos

477

inferiores que tramitan el recurso, quienes deben aceptar la producida privadamente por
los particulares (v.gr., testimonios escritos), incorporndola al expediente en forma
documental sin perjuicio de requerir -de ser necesario- la concurrencia de los testigos
para que ratifiquen sus dichos. Tradicionalmente, en el mbito jurisdiccional las reglas
atinentes a la carga de la prueba aparecen dirigidas a los litigantes (art. 377 , CPCCN),
quienes deben asumir el compromiso de demostrar por los medios que la ley pone a su
alcance que est configurado en el caso concreto el presupuesto de hecho de la norma o
normas que invocan como fundamento de su pretensin, defensa o excepcin.
A diferencia del mbito administrativo, donde el rgano de decisin debe -de ser
necesario- producir prueba de oficio para determinar la verdad material del caso con
prescindencia de que haya sido solicitada por el particular administrado, en el proceso
contenciosoadministrativo la produccin de la prueba quedara sujeta por imperativo de
la norma procesal a la invocacin de las partes. Por lo general, en el mbito jurisdiccional
los avances en la determinacin de los hechos surgen del trabajo probatorio de los
abogados y de las constancias del expediente administrativo, pero ello no obsta a que el
juzgador pueda -y deba- dictar medidas para mejor proveer cuando entienda que no
puede, a conciencia, dictar un pronunciamiento conforme a derecho porque los elementos
probatorios de que dispone son insuficientes o porque tiene un deficiente conocimiento
de los hechos. As, reciente jurisprudencia ha ido flexibilizando la rigidez del art. 377 ,
CPCCN, introduciendo la doctrina de la "prueba dinmica", con sujecin a la cual quien
est en mejor condicin de probar debe contribuir a establecer la verdad objetiva ms all
de lo dispuesto por el art. 377 377, CPCCN (1028) . Esta doctrina agrega un argumento
jurdico de peso a la consagracin legal de los principios analizados; la realidad nos
permite observar que en muchos casos (1029) el nico que puede producir la prueba que
permita al administrado defender sus derechos es la propia Administracin, que debera
proveerlo de los elementos de juicio.
El concepto "carga dinmica de la prueba" o "prueba compartida" consiste en hacer
recaer en ambas partes la obligacin de aportar pruebas al juzgador, privilegiando la
verdad objetiva sobre la formal para brindar la efectiva concrecin de la justicia. Se trata
de un concepto particularmente til cuando los extremos son de muy difcil
comprobacin (1030) . La facultad de los jueces de disponer, en cualquier estado del
proceso, las medidas necesarias para esclarecer los hechos debatidos no podra ser
renunciada, en circunstancias en que su eficacia para la determinacin de la verdad sea
indudable, pues de lo contrario, la sentencia no sera aplicacin de la ley a los hechos del
caso, sino precisamente la frustracin ritual de la aplicacin del derecho (1031) . Por
aplicacin del art. 36 , inc. 2, el magistrado puede "ordenar las diligencias necesarias para
esclarecer la verdad de los hechos controvertidos, respetando el derecho de defensa de las
partes". En el mismo sentido, se pronunci en un caso sometido a su decisin la Sala IV
de la Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal (1032) .

478

Mencin especial merece la doctrina sentada en reiteradas oportunidades por la


Procuracin del Tesoro de la Nacin, al expedirse en torno a conflictos suscitados dentro
de la misma Administracin (conflictos inter-administrativos) por la que se sustuvo que
"la prueba constituye la actividad procesal de producir el convencimiento o certeza sobre
los hechos controvertidos y supone un imperativo del propio inters del litigante, quien a
su vez, corre el riesgo de obtener una decisin desfavorable en el caso de adoptar una
actitud omisiva (conf. Fallos, 318:2555 )" (1033) y que "la prueba es un elemento vital del
proceso, quien no cumple con la carga de la prueba corre el riesgo de no obtener el
resultado que pretende" (1034) . Ello porque su aplicacin respecto de los particulares
supondra apartarse de los principios de oficialidad y bsqueda de la verdad material
reseados precedentemente. Dicha doctrina debera ser utilizada slo para los casos en
los que la parte imposibilite con su negligencia la produccin de la prueba (v.gr., solicit
un peritaje y no acompa la documentacin necesaria para producirlo; pidi que
declarara un testigo y, dispuesta la medida, no aport la informacin necesaria para
proceder a su citacin, pese a haber sido intimado para ello en ambos supuestos).
Al concepto de "carga dinmica de la prueba" cabe sumar tambin el de "comunidad de la
prueba", con sujecin al cual el resultado de la prueba producida se incorpora
definitivamente al proceso (principio de adquisicin) y tiene por eso un carcter comn
para todos los intervinientes, con prescindencia de quien lo propici (1035) .
V. GOBIERNO DE LA PRUEBA
Abierto el perodo de prueba -medida de procedimiento que, salvo excepcin fundada,
debe disponer obligatoriamente- la Administracin tendr, como regla, el gobierno de la
prueba y deber aceptar la ofrecida por el particular, a menos que sea claramente
irrazonable (1036) . La razn de esta regla es que la valoracin de la prueba no puede
hacerse racionalmente antes de su produccin. Su importancia en el procedimiento, en
todo caso, surgir despus de producida, cuando el rgano de decisin evale la totalidad
de los elementos de juicio incorporados en el expediente.
Por lo expuesto, no parece feliz la inclusin del ltimo prrafo del art. 46 , Reglamento,
que autoriza a la Administracin a declarar inadmisibles "medios de prueba...
manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios". Este pasaje de la
norma deja en manos del rgano de decisin una herramienta peligrosa que,
potencialmente, puede llegar a perturbar en grado sumo la justicia del acto definitivo que
se dicte en el expediente, al dejar de lado el rgano administrativo -por incurrir en un
inapropiado prejuzgamiento- prueba que podra ser conducente al caso concreto,
valorando los hechos de un modo diferente a los efectivamente producidos. Se podr

479

decir que la decisin denegatoria en materia de prueba podr ser recurrida por el
afectado, o que ste podr incluso impugnarla judicialmente, pero no se puede desconocer
el innecesario dispendio administrativo y jurisdiccional que esta situacin provocar, al
revocarse o nulificarse con posterioridad el acto, situacin que comportar -en definitivael reconocimiento de un proceder indebido por parte de la Administracin, con
menoscabo de los principios rectores que deberan haber gobernado su actuacin. Por lo
expuesto y para evitar nulidades, en caso de duda lo prudente ser estar a favor de la
produccin de la prueba, aun cuando sta pueda parecer "improcedente" o "superflua".
VI. OBJETO DE LA PRUEBA
Conforme se desprende del artculo en anlisis, la Administracin podr, de oficio o a
pedido de parte, disponer la produccin de prueba respecto de los hechos invocados y que
fueren conducentes para la decisin. Consecuentemente, todo hecho o circunstancia
puede ser materia de prueba, pero no sucede lo mismo con relacin al derecho, ya que no
deben ser probadas las normas internas de la Administracin por presumirse conocidas.
Distinto es el caso para el derecho extranjero, pues ste s deber ser probado por la parte
que lo invoca, a travs del Ministerio de Justicia de la Nacin (1037) .
Cabe observar que hay hechos que no necesitan ser probados: se trata de los hechos que
son "evidentes"; es decir, aquellos que aparecen exteriorizados de un modo manifiesto,
certero y tan perceptible que nadie puede, racionalmente, dudar de su existencia (v.gr.
determinacin de una fecha, conocimiento de los das del calendario, etc.). En cambio, los
hechos "de pblico y notorio" (v.gr., apertura de una calle, celebracin de un acto pblico,
etc.) debern ser probados en el expediente cuando la otra parte los desconozca. A modo
de ejemplo, una fecha patria constituye un hecho "evidente" mientras que el acto
conmemorativo ser un hecho "pblico y notorio").
VII. MEDIOS DE PRUEBA
No hay limitaciones jurdicas respecto de las pruebas que pueden producirse (1038) por
lo que cabe admitir, en principio, cualquier clase de prueba aceptada por la legislacin
procesal vigente en materia civil y laboral (1039) . El principio jurdico rector, pues, debe
ser el de la mayor amplitud (1040) , debiendo admitirse -en principio- cualquier clase de
prueba aceptada por la legislacin procesal civil y laboral; resulta materialmente
imposible precisar taxativamente qu pruebas deben requerirse para acreditar, en los
innumerables casos que puedan plantearse, los extremos que prueben.

480

El tipo de prueba ms adecuado para acreditar los hechos de que se trate depender en
buena medida del tipo de situacin que se deba probar. En el caso de obras o trabajos
pblicos, por ejemplo, las pruebas fundamentales sern los peritajes o informes,
dictmenes o documentos; en los sumarios contra funcionarios pblicos, como as
tambin en los trmites de jubilaciones, pensiones, subsidios, etc., las pruebas
testimoniales, sin perjuicio de otras. El tipo de prueba a elegir depender, en
consecuencia, de las circunstancias del caso y de los elementos probatorios disponibles.
Naturalmente "nada puede ser considerado como prueba si no es introducido como tal"
(1041) .
Sobre dicha base, para que algo se considere "probado" en contra del interesado, ser
indispensable que esa "prueba" conste en el expediente, sin que resulte admisible -como
lo declar la Corte Suprema de los Estados Unidos- la invocacin de "antecedentes",
"ficheros", etc. (1042) . En el mismo sentido, nuestra Corte Suprema de Justicia de la
Nacin ha considerado insuficiente como elementos probatorios las "constancias"
obrantes en los organismos de seguridad a travs de simples anotaciones en fichas
llevadas al efecto (1043) .
La Administracin est obligada a dejar constancia de su propia actuacin en el
procedimiento administrativo, en virtud del principio de oficialidad de la instruccin. Tal
obligacin le corresponde al rgano administrativo encargado de llevar adelante las
actuaciones, pero si omite hacerlo, tal circunstancia no podr ser oponible al
administrado. As lo ha considerado la Procuracin del Tesoro de la Nacin cuando ha
dicho que "...no es posible aceptar que recaigan sobre los administrados las
desprolijidades y patologas del trmite administrativo" (1044) .
En un caso en el que no se dej constancia en el expediente de la solicitud verbal de vista
interruptiva del plazo de caducidad, el organismo citado sostuvo que "un medio de
prueba especficamente idneo para la acreditacin de hechos dentro de un
procedimiento administrativo es el expreso reconocimiento de su existencia por parte de
la Administracin, ante quien la actividad fue cumplida", sobre la base de que en el
expediente qued expresamente reconocida la circunstancia descripta precedentemente
(1045) .
Cabe diferenciar entre qu medios de prueba son admisibles y cules deben admitirse en
el procedimiento concreto. Como principio todos los medios de prueba son "admisibles"
pero resulta evidente que no toda prueba considerada "admisible" resultar "conducente"
al caso concreto que deba resolverse. La calidad de conducente o no de una prueba
propuesta no hace a su admisibilidad como medio de prueba. Dicho criterio -se destacaha sido seguido por el art. 45 de la ley 24240 de defensa del consumidor y del usuario
(1046) .

481

Aunque el tipo de prueba admisible es completamente amplio, no sucede lo mismo con el


modo de obtencin de la prueba: por un principio de orden pblico no pueden admitirse
pruebas cuya obtencin est reida con la moral, las buenas costumbres y la libertad
personal (1047) . Es aplicable en la especie la norma contenida en el art. 378 del CPCCN,
que admite la produccin de las pruebas previstas en la ley o las que el juez disponga
siempre que no afecten la moral, la libertad personal de los litigantes o de terceros, pues
ello sera ilegal por violar los principios generales del derecho. Como consecuencia de lo
expuesto, son inadmisibles las grabaciones telefnicas clandestinas, las fotografas,
pelculas, etc., tomadas de la misma manera, en violacin a la privacidad de la persona y
salvo que se trate de hechos ocurridos pblicamente; los anlisis de sangre realizados en
contra de la voluntad del individuo y sin ley o circunstancias muy especiales que los
autorice; el sometimiento coercitivo a pruebas, aparatos o drogas que verifican la
veracidad de lo que la persona expresa, etc.
No constituye bice a lo expuesto que se pueda considerar a la prueba ilegalmente
obtenida como una "prueba" susceptible de reflejar la verdad material de los hechos, en la
medida en que, por las mismas razones antes expuestas, aceptar tal conclusin
comportara alentar la ilegtima obtencin de pruebas por tal tipo de medios.
Consecuentemente, el principio de la verdad material debe ceder ante un principio
superior y de orden pblico, que hace al resguardo de la libertad personal y de la moral
pblica.
Cabe tambin inquirir si la Administracin puede invocar una "prueba reservada o
secreta" para emitir el acto. Aunque la Administracin tiene la facultad de declarar
secretas o reservadas determinadas piezas de un expediente, es evidente que no podr en
tal caso utilizar dichas piezas como prueba ni como fundamento de sus decisiones ya que
la admisin de "pruebas secretas" comportara, por un lado, una verdadera contradiccin;
y por el otro, un cercenamiento del derecho de defensa del particular interesado. La
invocacin de tal tipo de elementos, entonces, deber asimilarse a los casos en los que la
Administracin invoca pruebas inexistentes, tratndose de un caso de arbitrariedad del
acto administrativo, que lo torna nulo.
Esta regla del proceso penal es aplicable en el derecho administrativo: un informante
annimo es tambin inadmisible como inductor de otras pruebas, que caen igualmente
bajo el principio del "fruto del rbol prohibido": sumarios a agentes pblicos o
particulares, deportaciones, etc.
Es admisible en el procedimiento la prueba indiciaria o de presunciones? No cabe duda
de que s. Debe admitirse dado que el fundamento de su mrito probatorio radica en su
aptitud para que el juzgador deduzca lgicamente, a travs de ella, el hecho desconocido

482

que motiva la investigacin. Por otra parte, un hecho se convierte en indicio cuando de su
anlisis individual o de su comparacin con otros hechos, puede deducirse, mediante una
regla de experiencia o de principios cientficos o tcnicos, la existencia o inexistencia de
un hecho desconocido (1048) . Tambin se ha dicho que un slo elemento circunstancial
no cumplimenta los requisitos que debe contener un indicio para ser considerado tal
(1049) .
Un caso interesante aparece configurado en un conflicto que se suscit entre las ex
empresas Entel y Gas del Estado en ocasin del dao producido a las caeras de vidrio
que la primera utilizaba para la cobertura de sus cables subterrneos. La investigacin
practicada pudo determinar que a la poca del dao la antigua Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires haba otorgado a Gas del Estado varios permisos de apertura en
la va pblica y que como consecuencia de ello esta ltima haba efectuado, precisamente,
trabajos en la va pblica, en lugares muy prximos a las caeras afectadas,
comprobndose -adems- que los elementos de percusin utilizados por Gas del Estado
haban resultado idneos para ocasionar los daos que efectivamente se verificaron
(1050) .
Con relacin a las fotocopias simples cabe descartar su aptitud probatoria con
fundamento en el art. 27 , Reglamento, sin perjuicio de que pueda ser considerada como
un indicio (1051) , que junto con otros medios probatorios pueda llevar a la conviccin
sobre los hechos del caso.
No puede soslayarse, entre los medios de prueba, la importancia de las audiencias
pblicas como mecanismo de control de los consumidores y usuarios en la fijacin o
modificacin de los regmenes tarifarios, prrrogas de las concesiones o licencias,
prrrogas de la exclusividad, renegociacin de los contratos que afecten el plazo y las
condiciones, etc.
Conforme lo resuelto por la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, la audiencia pblica, en efecto, se encuentra entre los derechos
reconocidos por el art. 42 de la Constitucin Nacional y debe ser ejercido en forma
...previa a la decisin administrativa, cuando se trata de actos de grave trascendencia
social" (1052) .
Con motivo de la creacin de los programas denominados "Audiencias pblicas para la
transparencia en la gestin y elaboracin participada de normas", la Procuracin del
Tesoro de la Nacin sostuvo que "...la creacin de mecanismos de participacin de
particulares en la elaboracin de proyectos de normas administrativas... se haya
vinculada a la garanta de defensa de los particulares frente a la Administracin, la que se
compone, entre otras cosas, de la publicidad del procedimiento y del derecho a ser odo

483

que consagra la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (art. 1 , inc. f])"; que
"... [la] garanta de defensa de los administrados puede ser satisfecha -entre otras
formas- con la vista de las actuaciones por las partes interesadas, con la publicacin de los
actos y decisiones de gobierno y con la participacin de los particulares en el trmite
previo al dictado de los actos de la Administracin que los pudieran afectar"; que "la
participacin del particular debe ser anterior al dictado del acto, pues slo de esta forma
tendr eficacia, al igual que el derecho a ser odo que consagra la ley 19549 , el que debe
ejercerse con anterioridad a la emisin de los actos que se refieran a los derechos
subjetivos o intereses legtimos de las partes para que se cumpla su cometido"; que
"...respecto de la publicidad de los actos y del procedimiento, cabe advertir que se halla
establecida en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC) aprobada por
ley 24759 (B.O., 17/1/1997) e incorporada a nuestro derecho interno. All se establece
que, entre las medidas preventivas tendientes a promover y fortalecer el desarrollo de
mecanismos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin, se encuentran:
a) la implementacin de sistemas que aseguren, entre otras cuestiones, la publicidad de
los contratos que celebre el Estado parte...; b) la implementacin de mecanismos para
estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales
en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin (V. art. III , incs. 5 y 11)" y que "...la
propia Constitucin Nacional reconoce una serie de derechos de los usuarios y
consumidores de bienes y servicios, asegurando el acceso de los ciudadanos al control y
participacin de los aspectos regulatorios de los servicios pblicos (art. 42 )" (1053) .
En lo que a este instituto respecta, las reglas a seguir en materia de prueba deben
sujetarse a un criterio amplio, bajo los principios genricos de instruccin e informalismo,
observando la garanta constitucional del debido proceso en sentido sustantivo, o
garanta de razonabilidad. La audiencia de prueba debe quedar razonablemente
registrada conforme al principio de publicidad, en todo o en lo sustancial (v.gr., versin
taquigrfica, grabacin o videograbacin).

Artculo 47.- Notificacin de la providencia de prueba


La providencia que ordene la produccin de prueba se notificar a las partes
interesadas indicando qu pruebas son admitidas y la fecha de las audiencias que
se hubieren fijado.

484

La notificacin se diligenciar con una anticipacin de cinco (5) das, por lo


menos, a la fecha de la audiencia.
Concordancia: LPACABA, art. 67 .
I. APERTURA DE LA PRUEBA. CRITERIO DE ADMISIN
Como ya dijimos, la Administracin est obligada, en principio, a efectuar la apertura a
prueba; tal circunstancia se da tanto en los casos en que el particular no est en
contraposicin de derecho con ella como en los que efectivamente la confronta ya que "es
un principio bsico del procedimiento administrativo la obligacin de la Administracin
de producir las pruebas solicitadas por el recurrente, trtese de informes, certificados, etc.,
incluso cuando se trata de la prueba de descargo que el mismo ofrezca en contra de las
pretensiones de la Administracin" (1054) .
Por el mismo motivo, "la facultad acordada a la Administracin para rechazar la
produccin de prueba inconducente implica la necesidad del dictado de una resolucin
fundada, que no puede ser suplida de modo alguno por el rechazo in limine, pues tal
decisin importara la violacin del derecho del peticionario a ser odo por la autoridad
que debe resolver su caso" (1055) . De igual modo, en los casos en que no corresponda la
apertura a prueba por ser la propuesta claramente inadmisible, su rechazo deber ser
comunicado por la Administracin al interesado, para que pueda recurrir la decisin
denegatoria (1056) .
La oportuna apertura, ofrecimiento, produccin y consideracin de la prueba evita
recargar las etapas posteriores del procedimiento con cuestiones de hecho dudosas o
controvertidas que generalmente dificultan los dictmenes y decisiones posteriores. Slo
como excepcin puede plantearse una cuestin probatoria en una segunda o tercera
instancia administrativa cuando el rgano inferior deneg arbitrariamente la produccin
de las pruebas ofrecidas por el particular, o cuando se produjeron hechos nuevos o se han
descubierto pruebas desconocidas al momento de recibirse la oportuna produccin de
ellas.
Para el administrado, la facultad probatoria constituye un derecho subjetivo, que deber
recibir un tratamiento acorde en las resoluciones en que se trate. Este derecho
complementa los derechos materiales consagrados por la ley y el derecho de defensa (art.
18 , CN) (1057) . Sin el derecho de probar no se cumplira la exigencia constitucional de
audiencia del interesado.

485

Podr pensarse que el derecho de probar es un aspecto del derecho material que pretende
hacer valer el interesado o simple ejercicio de tal derecho, pero no es as pues hasta el
peticionante temerario -cuya pretensin carece de respaldo en derecho o en los hechostiene tambin el derecho a probar los hechos relacionados con el caso. Se trata de un
derecho subjetivo procesal o procedimental. Sujeto pasivo de ese derecho es el rgano
administrativo, quien debe decretar y practicar las pruebas solicitadas con las
formalidades previstas por el ordenamiento jurdico, siempre que no exista razn para
considerarlas inadmisibles, arbitrio que -como dijimos- debe ejercer con suma prudencia
la Administracin.
El derecho de probar no tiene por objeto convencer al juez o al rgano administrativo
acerca de la verdad del hecho afirmado; no es un derecho a que aqullos se convenzan
ante ciertos medios de prueba, sino que acepten y practiquen las pruebas peticionadas y
las tengan en cuenta al momento en que dicten la decisin (1058) .
Sin embargo, cabe advertir que la doctrina judicial ha relativizado la entidad de la falta de
produccin de prueba como vicio del procedimiento (1059) pues se ha considerado que
las deficiencias en el trmite administrativo originadas en la falta de notificacin al
administrado quedan subsanadas y, por tanto, no conculcan su derecho de defensa, si
tuvo oportunidad de ofrecer y producir pruebas as como de ejercer su defensa en sede
judicial (1060) .

II. POCA DE LA APERTURA A PRUEBA


Como principio, el expediente debe abrirse a prueba en la primera oportunidad en que
surjan hechos controvertidos, antes de que el rgano administrativo competente dicte
una decisin que est motivada en esa situacin de hecho. Como consecuencia de los
principios que gobiernan al procedimiento administrativo (v.gr., derecho del
administrado a ser odo, derecho al debido derecho adjetivo, informalismo, verdad
material y flexibilidad probatoria) cuando el particular pide la apertura a prueba, la
Administracin debe disponerlo (art. 1 , decreto-ley 19549/1972), salvo que tenga como
ciertos los hechos invocados, en cuyo caso la prueba se tornara innecesaria. En su
defecto, debera rechazar el pedido por resolucin fundada. La facultad acordada a la
Administracin para rechazar la produccin de prueba inconducente implica la necesidad
del dictado de una resolucin fundada, no pudiendo ser suplida en modo alguno por el
rechazo in limine pues tal decisin importara la violacin del derecho del peticionario a
ser odo por la autoridad que debe resolver su caso (1061) .

486

III. NOTIFICACIN Y RECEPCIN DE LA PRUEBA


La posible afectacin al derecho de defensa determina que la providencia de apertura a
prueba deba ser notificada en las formas previstas por el art. 41 de este Reglamento.
Si bien la norma no establece el momento en que debe ser ordenada la apertura a prueba
-por otro lado no podra hacerlo en el contexto de un procedimiento informal como el
que nos ocupa- va de suyo que esta etapa debe desarrollarse en forma previa a la toma de
decisin administrativa, inclusive la produccin de los dictmenes jurdicos, pues es
funcin de esta etapa la fijacin de los hechos en virtud de los cuales se aplicar el
derecho.
Un caso particular lo plantean las controversias que sustancian los entes reguladores en
ejercicio de sus facultades "jurisdiccionales", tales como el ENRE y el Enargas (1062) .
En estos supuestos, si bien continan imperando los principios del procedimiento
administrativo, parecera que el acto de apertura a prueba debera ordenarse
inmediatamente despus de haber quedado trabada la controversia entre las partes.

Artculo 48.- Informes y dictmenes


Sin perjuicio de los informes y dictmenes cuyo requerimiento fuere obligatorio,
segn normas expresas que as lo establecen, podrn recabarse, mediante
resolucin fundada, cuantos otros se estimen necesarios al establecimiento de la
verdad jurdica objetiva. En la tramitacin de los informes y dictmenes se
estar a lo prescripto en el artculo 14 .
El plazo mximo para evacuar los informes tcnicos y dictmenes ser de veinte
(20) das, pudiendo ampliarse, si existieren motivos atendibles y a pedido de
quien deba producirlos, por el tiempo razonable que fuere necesario.
Los informes administrativos no tcnicos debern evacuarse en el plazo mximo
de diez (10) das. Si los terceros no contestaren los informes que les hubieren sido
requeridos dentro del plazo fijado o de la ampliacin acordada o se negaren a
responder, se prescindir de esta prueba.
Los plazos establecidos en los prrafos anteriores slo se tendrn en cuenta si el
expediente administrativo fue abierto a prueba.

487

Concordancia: LPACABA, art. 68 .


Artculo 68.- Informes y dictmenes. Sin perjuicio de los informes y dictmenes cuyo
requerimiento fuere obligatorio, segn normas que as lo establecen, podrn recabarse,
mediante resolucin fundada, cuantos otros se estimen necesarios al establecimiento de la
verdad jurdica objetiva. En la tramitacin de los informes y dictmenes se estar a lo
prescripto en el artculo 34 34.
El plazo mximo para evacuar los informes tcnicos y dictmenes ser de veinte (20)
das, pudiendo ampliarse, si existieren motivos atendibles y a pedido de quien deba
producirlos, por el tiempo razonable que fuere necesario.
Los informes administrativos no tcnicos debern evacuarse en el plazo mximo de diez
(10) das. Si los terceros no contestaren los informes que les hubieren sido requeridos
dentro del plazo fijado o de la ampliacin acordada o se negaren a responder, se
prescindir de esta prueba.
Los plazos establecidos en los prrafos anteriores slo se tendrn en cuenta si el
expediente administrativo fue abierto a prueba.
Nos encontramos, en el presente artculo, ante uno de los medios de prueba que ms se
presenta en la etapa probatoria de la actuacin administrativa: la prueba de informes, la
cual debe diferenciarse de los dictmenes, a pesar de que errneamente se encuentran
receptados conjuntamente en un mismo artculo.
I. PRUEBA DE INFORMES
Este medio probatorio se refiere a la prueba que se constituye como consecuencia de los
datos que resulten de la documentacin, archivos, registros, etc., de la entidad de
naturaleza pblica o privada a la que se le requiere la informacin, elementos sobre los
cuales la mencionada entidad ya debe tener conocimiento y poseer constancia
documental o registral; esto es, en otras palabras: elementos que deben existir con
antelacin a la requisitoria impetrada en el marco del procedimiento, en su etapa
probatoria (1063) .
De lo expresado resulta que no se configuran en prueba, en los trminos del artculo en
anlisis, aquellos informes que sean el resultado de averiguaciones sobre hechos o
documentos que no le constaban previamente al ente u rgano a quien se le dirige la
solicitud.

488

En el supuesto de que se trate de documentos que el rgano, a quien se le requiere la


elaboracin del informe, debe procurarse, es decir que no se hallan en su poder,
estaremos ante un caso de prueba testimonial o pericial, pero no de informes, dado que de
lo que se trata es de constituir en las actuaciones administrativas en curso informacin
extrada de stos que como tales preexisten al proceso.
Cabe destacar que encuadraran en este artculo, y consecuentemente podran solicitarse
y/u ofrecerse como prueba de informes, aquellos que sean el resultado de datos,
documentos o registros que fueran producidos previamente a su solicitud, en el marco de
un procedimiento de participacin ciudadana, sea el caso de una audiencia pblica, o en el
devenir de un proceso de documento de consulta (1064) y (1065) .
La prueba de informes debe tramitarse y contestarse, conforme a los plazos dispuestos en
el artculo bajo anlisis, el cual dispone tiempos de resolucin distintos, sea el caso de
informes de carcter tcnico, o sean stos de ndole no tcnica.
Debe destacarse que este medio de prueba es facultativo y no posee carcter vinculante,
salvo norma expresa que disponga lo contrario.
Sin perjuicio de ello, debe considerarse que la CSJN ha expresado que ".los informes
fundados en los libros y archivos oficiales gozan de un valor probatorio que no puede ser
soslayado." (1066) .
En cuanto a la obligatoriedad de contestar los informes que fueran solicitados como
medio de prueba, la misma slo alcanza a la Administracin (1067) , y no as a las
entidades privadas (1068) . Dicho carcter que recae sobre los organismos pblicos,
resulta tal, ms si se considera que la apertura a prueba en el procedimiento
administrativo, constituye en s misma una etapa en la cual se configura una actividad
procesal encargada de producir el convencimiento o certeza sobre los hechos
controvertidos en una actuacin administrativa, la que conlleva un imperativo como fin,
que hace no slo en el caso, al propio inters del administrado, sino tambin al de la
Administracin, el cual es alcanzar la verdad objetiva.
Cabe destacar, sobre el tema, que dicho fin tambin determina que la Administracin, sin
perjuicio de la obligatoriedad que posee de producir los informes que le fueran requeridos
cuando stos le sean solicitados por el administrado, debe actuar de oficio en caso de no
suceder tal solicitud, en pos de garantizar el mentado fin (1069) .
Sin perjuicio de ello, debe tenerse presente que la obligacin de la Administracin cesa
cuando los datos, documentos y registros, sobre los cuales se requiera el informe, posean
la calificacin de "confidencial" o "secreto", dispuesta por una ley, decreto o resolucin

489

ministerial que as lo establezca, sobre la base de razones consideradas estrictamente en


materia de defensa, seguridad nacional, poltica exterior, asuntos internos, etc. Dicha
excepcin, conlleva obviamente a su vez la imposibilidad jurdica, por parte de la
Administracin de invocar como sustento del acto, informes sobre los que recaiga dicha
calificacin.
Por ltimo, con relacin a los informes de ndole tcnica, es doctrina sostenida de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin que los mismos "merecen plena fe, siempre que
resulten suficientemente serios, precisos y razonables, no adolezcan de arbitrariedad
aparente y no aparezcan elementos de juicio que destruyan su valor" (1070) .
II. INFORMES Y DICTMENES
Como ya lo sealramos en prrafos anteriores, la inclusin de los "dictmenes" en el
presente artculo acarrea comnmente un error conceptual, dado el defecto normativo en
que ha incurrido la autoridad al tratarlo juntamente con la prueba de informes.
As pues, los dictmenes slo sern considerados como prueba si han sido elaborados con
antelacin al momento de la requisitoria y, en ese caso, este tipo de medio probatorio se
configura en la denominada prueba documental, y no de informes ni tampoco de
dictmenes.
Si por el contrario de lo que se trata es de solicitar que se emita un nuevo dictamen, no
vigente al momento de requerirlo, entonces lo que en verdad se pide es una opinin o un
parecer determinado sobre una materia en particular del rgano competente, pero no
una prueba de informes.
Respecto de ello, se concluye que en ningn caso puede un dictamen ser jurdicamente
un modo probatorio autnomo: o es una pieza documental y como tal prueba
documental, o es una opinin que se emite ex post y como tal un acto procedimental,
pero que no se configura en medio probatorio alguno.
III. OBLIGATORIEDAD DE LOS DICTMENES DE LA PROCURACIN
DEL TESORO DE LA NACIN PARA EL CUERPO DE ABOGADOS DEL
ESTADO
Cabe advertir que los pronunciamientos de la Procuracin del Tesoro de la Nacin son
obligatorios y vinculantes para las delegaciones del Cuerpo de Abogados del Estado, no
revistiendo ese carcter con relacin a las autoridades con competencia para resolver, las

490

que pueden -fundadamente y bajo su responsabilidad- apartarse del criterio emitido por
el citado organismo asesor, en ejercicio de sus atribuciones y segn entiendan que deban
hacerlo (1071) .
En este sentido tambin se ha sostenido que las opiniones de la Procuracin del Tesoro
de la Nacin, no tienen sino la fuerza persuasiva de sus argumentaciones y no interfieren
en absoluto en la decisin que sobre el problema adopte en definitiva el organismo
consultante valorando de otro modo los hechos y las normas en cuestin (1072) .
IV. CONCEPTO Y CARACTERSTICAS DE LOS DICTMENES JURDICOS
Tiene dicho la Procuracin del Tesoro de la Nacin que el dictamen jurdico no puede
ser un mero informe de los antecedentes del caso sino que debe dejar traslucir el anlisis
exhaustivo y profundo de una situacin jurdica determinada, efectuado a la luz de las
normas vigentes, para as poder recomendar conductas acordes con la justicia e inters
legtimo de quien formula la consulta (1073) .
Testigos
Artculo 49
Los testigos sern examinados en la sede del organismo competente por el agente
a quien se designe al efecto.
Concordancia: LPACABA, art. 69 .
I. CONSIDERACIONES GENERALES
La prueba testimonial supone una declaracin oral proveniente de terceros, ajenos al
procedimiento, es decir, sujetos que no asumen ni revisten la calidad de parte principal o
accesoria del procedimiento. Su objeto pueden ser hechos conocidos por el testigo por sus
sentidos o que ha deducido de sus percepciones, y los por l realizados, dejando de lado la
cuestin de mayor o menor eficacia. Tambin podra darse el supuesto de testigos que
declararan, no en virtud de su conocimiento directo o indirecto del caso sino sobre
cuestiones tcnicas trascendentes para la solucin del problema.
Respecto de las cuestiones no reglamentadas especficamente en el decreto
reglamentario, corresponde aplicar el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, de
conformidad con lo previsto en el art. 53 del mismo decreto.

491

El deber de testimoniar se descompone en el de comparecer, el de declarar, y el de decir


verdad.
1. Carga procesal o deber
Se ha sostenido que el deber de declarar en el procedimiento administrativo no se trata
de un deber jurdico, sino de una carga procesal, dado que, si bien no es un acto en inters
propio, no existe conducta ilcita en el caso de incumplimiento, ni eso da origen a sancin
alguna, caractersticas stas que diferencian la carga procesal del deber jurdico.
Difiere el caso cuando el citado a declarar es un empleado pblico. Cuando ste es
llamado en calidad de testigo para declarar en la instruccin de un sumario, la ley de
empleo pblico (1074) establece en su art. 23 , inc. i), que esta concurrencia por parte del
agente es un deber. Adems la citada ley encuadra dentro de las causales de cesanta, y
tomando en cuenta la magnitud y gravedad de la falta, el incumplimiento del deber
previsto en el art. 23 (1075) .
II. LUGAR EN QUE SE REALIZA LA DECLARACIN TESTIMONIAL
El testigo tiene la carga de comparecer ante la sede del organismo competente y su
declaracin ser tomada por el agente a quien se designe al efecto. Sin embargo, el art. 53
remite al art. 436 , primer prrafo, del CPCCN, que establece que si alguno de los
testigos se halla imposibilitado de comparecer o existiera alguna otra razn atendible
para hacerlo, podr ser examinado en su casa ante la presencia del secretario del
Tribunal, presentes o no las partes. La prctica administrativa ha demostrado la
negacin por parte de la Administracin a producir la prueba de testigos, de lo que se
puede inferir que menos posibilidad cabe a que llegue a acceder a la aplicacin del citado
artculo del CPCCN.
Si el testigo no pudiera concurrir a la sede de la Administracin a efectuar su declaracin,
debera poder realizar su testimonio ante escribano pblico y luego acompaarlo en la
sede de la Administracin. El notario da fe de la identidad de la persona, de que declara
ante l y que la firma le pertenece y, al igual que la Administracin, no puede dar plena fe
de que la declaracin sea verdadera. Claro est que, en esta circunstancia, la prueba
debera ser ofrecida, no ya como prueba testimonial, sino como prueba documental. Sin
embargo, la jurisprudencia ha entendido que la declaracin prestada antes o fuera del
proceso no puede reputarse as prueba testimonial, aunque pueda ser considerada como
indiciaria, as cuando los testigos declararon ante un escribano pblico (1076) supuestos

492

en los cuales, en el mejor de los casos, se producira una suerte de conversin de la prueba
testimonial en indiciaria.
Cabe tambin preguntarse cul es el valor de la prueba testimonial producida fuera del
mbito de la Administracin, sin que medie la especfica necesidad de esa modalidad.
Entendemos que tambin corresponde su agregacin a las actuaciones como prueba
documental y su funcionamiento como un indicio. Sin embargo, dada la facultad de los
terceros y de la propia Administracin de hacer comparecer al testigo para que reitere su
declaracin, en caso de que sta facultad no sea ejercida, la prueba recobra pleno valor,
pudiendo por ende descalificarse, slo si obra prueba en sentido contrario. Si bien puede
citarse al testigo meramente a ratificar sus dichos, dado el caso en que se le repregunte y
fuera remiso -excepcin hecha del derecho del art. 18 de la Constitucin Nacional de no
declarar contra s mismo- o que se lo cite y no comparezca, el testimonio debera quedar
invalidado.

Artculo 50
Se fijar da y hora para la audiencia de los testigos y una supletoria para el
caso de que no concurran a la primera; ambas audiencias sern notificadas
conjuntamente por la autoridad, pero el proponente tendr a su cargo asegurar
la asistencia de los testigos. La incomparecencia de stos a ambas audiencias
har perder al proponente el testimonio de que se trate, pero la ausencia de la
parte interesada no obstar al interrogatorio de los testigos presentes.
Concordancia: LPACABA, art. 70 .
I. POSIBILIDAD DE CONTROL EN LA PRODUCCIN DE LA PRUEBA
TESTIMONIAL
La autoridad administrativa fija la fecha y hora establecida para la primera audiencia y la
supletoria, las cuales sern notificadas en forma conjunta al testigo. Sin embargo,
establece la obligacin por parte del proponente de asegurar la asistencia de ellos. En
caso de inasistencia (tanto en la primera audiencia como en la supletoria), la parte que
propuso los testigos, pierde el derecho de volver a citarlos. Pero si la ausencia es por
parte del interesado, procede la interrogacin de los testigos. En el mismo sentido, si se

493

ha obviado la presentacin del interrogatorio, la Administracin igual podr interrogar


libremente a los testigos.
As como sostenemos que la parte y/o su abogado tienen el derecho de estar presentes
en la produccin de la prueba, lo mismo cabe mantener en cuanto a la presencia de los
denominados terceros interesados (1077) . Dems est decir que los terceros dejan de
serlo una vez que se presentan en las actuaciones administrativas, adquiriendo el carcter
de parte interesada una vez que son admitidos. Ejemplos de la necesidad de esta
prevencin de modo de evitar futuras nulidades y/o demoras en el procedimiento,
pueden observarse en las controversias de las leyes 24076 (arts. 65 a 70 ) y 24065 (arts.
71 a
76 ).
II. NOTIFICACIN DE LAS AUDIENCIAS
La jurisprudencia ha entendido que corresponde declarar nula la resolucin que, si bien
orden la notificacin a la parte de la designacin de la primera audiencia, poniendo a su
cargo la comparecencia de los testigos, no design audiencia supletoria para el caso de
inasistencia de la primera (art. 50 , dec. 1750/1972), lo que importa una violacin al
derecho de defensa (art. 18 , CN), transgrediendo la esfera administrativa -derivacin de
dicho precepto constitucional- restando un requisito esencial del acto administrativo (art.
7 , inc. d], ley 19549) (1078) .
Artculo 51
Si el testigo no residiere en el lugar de asiento del organismo competente y la
parte interesada no tomare a su cargo la comparecencia, se lo podr interrogar
en alguna oficina pblica ubicada en el lugar de residencia propuesto por el
agente a quien se delegue la tarea.
Concordancia: LPACABA, art. 71 .
I. DEBER O FACULTAD DE CITAR AL TESTIGO QUE NO RESIDE EN EL
LUGAR DEL ASIENTO DEL ORGANISMO COMPETENTE
En principio, la carga de la comparecencia de los testigos est a cargo de aquel que los
proponga. Sin embargo, este artculo establece una excepcin a tal principio. Si el testigo

494

no reside en el lugar de asiento del organismo competente y la parte interesada no asume


su comparecencia -de lo que se infiere que deja de ser un deber para convertirse en una
facultad-, puede ser interrogado en alguna oficina pblica perteneciente al lugar de
residencia del testigo.
Este artculo no se compadece con el principio administrativo de buscar la verdad
objetiva en el procedimiento administrativo. Ello as por cuanto, al convertirse el deber
en una facultad, la decisin administrativa queda supeditada a la voluntad del particular
de no aportar las pruebas -quiz esenciales- del caso.
Artculo 52
Los testigos sern libremente interrogados sobre los hechos por la autoridad, sin
perjuicio de los interrogatorios de las partes interesadas, los que pueden ser
presentados hasta el momento mismo de la audiencia.
Se labrar acta en que consten las preguntas y sus respuestas.
Concordancia: LPACABA, art. 72 .
I. JURAMENTO DE DECIR VERDAD EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
El art. 53 , al remitir a la aplicacin del art. 440, CPCCN , establece que el testigo deber
presentar juramento o promesa de decir verdad y sern informados de las supuestas
consecuencias penales a que puedan dar lugar las declaraciones falsas. Sin embargo, es
necesario aclarar que la conducta que realiza el testigo jams podra ser tipificada como
delito, dado que ste no est previsto en ley alguna (nos referimos a la declaracin falsa
realizada ante la autoridad administrativa).
Por otra parte, la jurisprudencia ha entendido que el vicio relativo a la falta de juramento
de los testigos en el sumario administrativo antes de producir sus declaraciones queda
subsanado si mediante actas se deja constancia, respecto de cada testigo, del juramento
omitido y de la expresa ratificacin de todo lo expuesto en la audiencia en que declararon
sin cumplir el indicado requisito, cuyas respectivas actas se les exhiben, de modo que
cuanto dijeron aparece amparado, a sus efectos, por el juramento de decir verdad (1079) .
II. PREGUNTAS Y REPREGUNTAS

495

Las preguntas a realizarse por la Administracin, y/o a propuesta de parte, debern


referirse a un solo hecho y no podrn efectuarse en trminos afirmativos, ni ser
abstractas ni oscuras.
El testigo puede rehusarse a declarar alegando que se encuentra amparado por las
previsiones contenidas en el art. 444 , CPCCN, pero esto no signi fica que pueda no
asistir a la audiencia.
Para el caso en que la declaracin testimonial se halla realizado de oficio, la posibilidad de
repreguntar deber efectuarse luego de presentada la testimonial por escrito, ello a fin de
preservar el derecho de defensa y preservar el contradictorio y control de la prueba.
Artculo 53
Sern de aplicacin supletoria las normas contenidas en los arts. 419 , primera
parte, 426 , 427 , 428 , 429 , 436 , primera parte, 440 , 441 , 443 , 444 , 445 ,
448 , 450 , 451 , 452 , 457 , 458 y 491 del Cdigo Procesal Civil y Comercial
de la Nacin.
Concordancia: LPACABA, art. 66 .
Artculo 66.- De la prueba. Ya citado en art. 46 , RLNPA.
La jurisprudencia ha entendido que la aplicacin supletoria de los artculos del CPCCN
indicados en el artculo objeto de comentario, lleva necesariamente a que en el caso de los
testigos y sus deposiciones en el procedimiento administrativo rijan los principios
sentados tanto jurisprudencial como doctrinariamente en el proceso judicial (1080) .

Artculo 54
Los administrados podrn proponer la designacin de peritos a su costa.
La Administracin se abstendr de designar peritos por su parte, debiendo
limitarse a recabar informes de sus agentes y oficinas tcnicas y de terceros, salvo

496

que resultare necesario designarlos para la debida sustanciacin del


procedimiento.
Concordancia: LPACABA, art. 73 .
I. CONCEPTO
En el marco de un procedimiento administrativo, se entiende por pericia la actividad
desarrollada en virtud de un encargo de la Administracin a un tercero distinto de las
partes del procedimiento, especialmente calificado por sus conocimientos tcnicos,
artsticos o cientficos, mediante la cual pretende ilustrar y formar la conviccin del
rgano decisor acerca de los hechos que hacen al derecho del administrado y al inters
pblico (1081) .
La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha entendido que: "El dictamen pericial debe
suministrar los antecedentes y explicaciones que justifiquen conviccin sobre la materia
en que se expiden para asesorar al rgano decisor a quien corresponde valorar el acierto
de las conclusiones periciales; deben exponerse las diligencias practicadas, indicando el
razonamiento que fundamenta la opinin tcnica" (1082) .
El perito es un asesor que brinda el aporte de su cultura especializada, cuyas opiniones no
obligan al juzgador, quien deber apreciarlos de conformidad con las reglas de la sana
crtica (1083) .
II. PROPOSICIN Y DESIGNACIN DE PERITOS. ADMISIBILIDAD
Ms all de los informes tcnicos que produce la Administracin, el administrado puede
solicitar la realizacin de la pericia. Si bien la primera debe abstenerse de designar peritos
de su parte, podr hacerlo -en caso de considerarlo necesario- a fin de cumplir con la
bsqueda de la verdad material.
En cuanto a la limitacin que establece el artculo con respecto a que slo en caso de ser
necesario la Administracin podr designar peritos, entendemos que su finalidad es la de
evitar un dispendio excesivo de recursos econmicos, sin antes agotar los propios.
III. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS. 459 , 464
CONFORME ART. 57 , REGLAMENTO

Y 476

DEL CPCCN,

497

Al ofrecer la prueba pericial se indicar la especializacin que ha de tener el perito (art.


459 , CPCCN); si la profesin estuviese reglamentada, el perito deber tener ttulo
habilitante en la ciencia, arte, industria o actividad tcnica especializada a que pertenezcan
las cuestiones acerca de las cuales deba expedirse (1084) . En caso contrario, o cuando no
hubiere en el lugar del proceso perito con ttulo habilitante, podr ser nombrada
cualquier persona con conocimientos en la materia (art. 464 , CPCCN) (1085) .
El perito puede ser tanto una persona fsica como una entidad colectiva o colegiada,
posibilidad esta ltima que contempla el art. 476 , CPCCN (de aplicacin supletoria
segn art. 57 , Reglamento) que establece que, a peticin de parte o de oficio, el juez
podr requerir opinin a universidades, academias, corporaciones, institutos y entidades
pblicas o privadas de carcter cientfico o tcnico, cuando el dictamen pericial requiriere
operaciones o conocimientos de alta especializacin (1086) .
Cabe mencionar el valor que se le asigna a los informes tcnicos (solicitados por la
Administracin) o pericias (solicitadas por el administrado o por la Administracin) que
realizan entes tales como la UBA, el Conicet, la Coneau, el INTI, etc.

IV. COSTAS
Con respecto a las costas, las mismas sern soportadas por el particular cuando la prueba
pericial fuera solicitada por su parte, mientras que no est obligado a hacerlo cuando el
perito fuere propuesto por la Administracin.
En el caso en que el perito fuera designado por ambas partes, las costas sern soportadas
por partes iguales.
Por otro lado, entendemos que no corresponde que la regulacin y pago de las costas sea
hecha en el procedimiento administrativo en trmite sino privadamente y, slo en caso de
desacuerdo, judicialmente, cuando el deudor sea el administrado o, en otro procedimiento
administrativo, cuando el deudor sea la Administracin.
V. CARGA DE LA PRUEBA
Cuando la norma expresamente faculta al administrado a proponer la designacin de
peritos, no est haciendo ms que permitir su participacin en un procedimiento que
corresponde, por regla general, impulsar a la Administracin.

498

VI. LA PRODUCCIN PRIVADA DE LA PRUEBA


El reglamento prev un procedimiento de designacin de peritos, cuestionario que se les
someter, aceptacin del cargo, reemplazante, plazo para presentar el informe, etc., pero
dado el informalismo del procedimiento, ha de interpretarse que esas normas son de
aplicacin preferente cuando el perito es comn a la Administracin y al administrado, o
cuando hay pericias formales de ambas partes por separado. De lo contrario, el principio
del decreto-ley -de jerarqua normativa superior- debe primar en cuanto al informalismo
y por ello no existen inconvenientes de orden legal para que el perito efecte
directamente la diligencia probatoria y reproduzca su informe en el expediente, sin otro
trmite y sin necesidad de expresa y previa designacin al efecto (1087) .
Frente a la circunstancia comn de que la Administracin suele ser renuente a ordenar
esta prueba, resulta aconsejable su produccin privada y posterior aporte como prueba
documental, ofreciendo a la Administracin la posibilidad de que convoque al perito para
que discuta sus apreciaciones, de modo de poder ejercer, si lo considera pertinente, el
derecho de control de la prueba.
Ahora bien, sea que la pericia se produzca formal o informalmente, es claro que su
procedencia sigue las reglas procesales comunes, como as tambin lo atinente a la
idoneidad del perito, causales de recusacin, que pueden formularse ex ante si el
procedimiento se ha hecho formal, o ex post si se lo ha llevado informalmente.
A su vez, corresponde a la Administracin cuestionar la pericia en tiempo y forma si lo
cree necesario, y pedir la nueva realizacin de la prueba, ahora conforme al
procedimiento ms formal previsto en la reglamentacin. Si no se hiciera esta
observacin debera la Administracin por principio atenerse a los resultados de la
pericia de parte; su propia inaccin probatoria, en tal caso, la obliga a aceptar la prueba
aportada por el interesado, no refutada probatoriamente por la Administracin. Si
hubiere razones fundadas para dudar de su fuerza de conviccin, cabe entonces convocar
nuevamente al perito para realizar la pericia con mayores formalidades. Lo que no puede
hacer la Administracin, a nuestro juicio, es prestar odos sordos a la pericia, sea cual
fuere la forma de su introduccin en el procedimiento.
VII. ALGUNOS EJEMPLOS ATPICOS DE PRUEBAS PERICIALES
La produccin de prueba pericial psicolgica puede resultar de gran ayuda en la
apreciacin del testimonio prestado por menores de 12 aos o por personas con
deficiencias mentales. Puede asimismo ser de inters la participacin de un perito

499

antroplogo, cuando el procedimiento se vincula a personas pertenecientes a culturas


indgenas o forneas; perito arquitecto, ingeniero, urbanista, etc., cuando se cuestiona la
legitimidad tcnica de la conducta administrativa; perito calgrafo, si se trata de establecer
la autenticidad de una firma o un cuerpo de escritura; perito enlogo para determinar la
calidad de un vino; peritos en escultura, msica, pintura, cinematografa, baquianos,
prcticos en navegacin, guas, y as sucesivamente, segn las ramas del conocimiento
cientfico, del arte, la destreza o experiencia. Tambin son admisibles las inspecciones
oculares, gustativas, auditivas, tctiles y olfativas.
En el caso de las pruebas a realizarse sobre la persona fsica, tales como la extraccin de
muestras de sangre para analizar su grado alcohlico, si no existe ley que faculte
expresamente a la Administracin, no puede sta ordenar la pericia en contra de la
voluntad del administrado. En el derecho argentino no existe una obligacin legalmente
establecida de soportar la inspeccin fsica, razn por la cual siempre ser necesario el
consentimiento de la persona afectada a la pericia (1088) .

Artculo 55
En el acto de solicitarse la designacin de un perito, el proponente precisar el
cuestionario sobre el que deber expedirse.
Concordancia: LPACABA, art. 74 .
Artculo 74.- En el acto de solicitarse la designacin de un perito, el proponente precisar
el cuestionario sobre el que deber expedirse. La Administracin, luego de considerar la
pertinencia de su produccin, podr aceptar o rechazar, en todo o en parte, la prueba
pericial ofrecida y el cuestionario propuesto.
I. PUNTOS DE PERICIA. NORMA SUPLETORIA: ART. 459 DEL CPCCN,
CONFORME ART. 57 , REGLAMENTO
Resulta de aplicacin supletoria segn lo dispuesto por el art. 57 , Reglamento, el art. 459
del CPCCN, texto segn ley 25488 , vigente desde 22/5/2002, que establece que al
ofrecer la prueba pericial se propondrn los puntos de pericia. La otra parte, al contestar
la vista podr proponer otros puntos que a su juicio deban constituir tambin objeto de la

500

prueba, y observar la procedencia de los mencionados por quien la ofreci, otorgndose


traslado en tales casos.
Quien propone la prueba pericial debe explicitar los puntos sobre los cuales deber
expedirse el perito. stos podrn ser ampliados u observados por la Administracin o
por terceros intervinientes en el proceso.
Con respecto a la forma que debe revestir el pliego con las cuestiones propuestas, se ha
declarado que no pueden darse reglas inflexibles, quedando librado a la naturaleza de la
accin y a su complejidad determinar, en cada caso, si debe contener bases o cuestiones
detalladas o si basta en enunciado simple, para que la contraparte sepa lo que se pregunta
al perito y ste pueda contestar.
As como las pruebas secretas, reservadas o confidenciales son inadmisibles -por ejemplo,
un informante annimo- las pericias sobre elementos que tengan esta caracterstica
tambin lo son.
Creemos que las pericias contables sobre constancias administrativas no revisten el
carcter de "secretas". Por otra parte, en el supuesto de realizarse pericias contables sobre
un particular, no podra alegarse la imposibilidad de realizar pericia sobre constancias
administrativas ya que de esta manera se estara vulnerando el principio de igualdad de
oportunidades en la produccin de la prueba.
II. CONSULTOR TCNICO. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS. 459 Y 471
DEL CPCCN, CONFORME ART. 57 , REGLAMENTO
Si la parte ejerciera la facultad de designar consultor tcnico, deber indicar su nombre,
profesin y domicilio (art. 459 , CPCCN).
El consultor tcnico presenta una figura estrictamente anloga a la del abogado y opera
en el diligenciamiento de la prueba pericial, a manera de este ltimo, por lo cual debe
comprendrselo en el amplio concepto de defensor de los intereses de la parte que lo
propuso. Es el reemplazante del justiciable que lo ha designado para hacer por l las
observaciones pertinentes, controlando tcnicamente el desarrollo de las diligencias
personales e inclusive pudiendo presentar dicho consultor su propio informe dentro del
plazo fijado para el perito (art. 472 , CPCCN) (1089) .
El art. 471 del CPCCN, de aplicacin supletoria segn lo dispuesto por el art. 57 ,
Reglamento, establece que los consultores tcnicos, las partes y sus letrados podrn

501

presenciar las operaciones tcnicas que se realicen en oportunidad de producirse la pericia


y formular las observaciones que consideraren pertinentes.
Al respecto la CNFed. CA ha entendido que: "El consultor tcnico constituye una figura
diferente del perito y anloga a la del abogado, pues es un defensor de los intereses de la
parte que lo propone, a quien sirve con su ciencia y tcnica en cuestiones no jurdicas,
pero de su particular incumbencia. Por ello, el juez al ponderar en la sentencia el
dictamen pericial, debe considerar, de conformidad con lo dispuesto en el art. 477 del
Cd. Procesal, las observaciones hechas por los consultores tcnicos pero no equiparar el
trabajo de los peritos y el de los consultores, no otorgarle a stos la importancia que les
corresponde a aqullos" (1090) .
A mayor abundamiento, la misma Sala ha manifestado que: "Las observaciones hechas
por el consultor tcnico no son equiparables, a los fines probatorios o regulatorios, con la
tarea efectuada por los peritos designados de oficio" (1091) .

III. LA FIGURA DEL AMICUS CURIAE


Ms all de los peritos y consultores tcnicos que vienen a asistir a las partes y al decisor
en asuntos tcnicos, existe una figura oriunda del derecho anglosajn que es utilizada
para realizar aportes al caso en cuestiones jurdicas.
Con excepcin del art. 7 de la ley 24488 sobre inmunidad de jurisdiccin de Estados
extranjeros, que instituye la figura del "amigo del tribunal" a travs de la cual el
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto podr expresar su
opinin en el caso de demandas contra estados extranjeros, el amicus curiae no tiene
regulacin normativa en nuestro pas.
Sin embargo, la figura ha sido acogida jurisprudencialmente, as, inter alia, la Cmara
Nacional Criminal y Correccional Federal en pleno admiti como amicus curiae a
organizaciones no gubernamentales (1092) ; la Cmara Nacional en lo Penal Econmico,
Sala A, tom en consideracin la presentacin escrita hecha en nombre de la Direccin
General Impositiva a modo de amicus curiae (1093) ; la Cmara Nacional Electoral hizo
lo propio respecto de un dictamen de la Comisin Jurdica de la Asamblea Permanente
de los Derechos Humanos (1094) ; y, en otra oportunidad, recept en calidad de amicus
curiae al procurador penitenciario (1095) .

502

El amicus curiae es una figura originaria del common law, sin embargo pases con
tradicin civilista la utilizan (1096) . No es parte; se presenta para brindar informacin al
decisor sobre algn punto de derecho controvertido o sobre el cual quiera llamar la
atencin.
En el derecho estadounidense, el amicus curiae es una persona que, si bien no es parte en
el juicio, est facultada para proporcionar al tribunal informacin sobre los hechos o el
derecho que sea til para resolver el caso (1097) .
Con respecto a nuestro pas, creemos que la figura del amicus curiae an no ha alcanzado
una difusin acorde con su utilidad; sin embargo, observamos prometedores avances. En
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la ley 402 de Procedimiento ante el Tribunal
Superior de Justicia recepta expresamente esta figura.
Artculo 56
Dentro del plazo de cinco (5) das de notificado el nombramiento, el perito
aceptar el cargo en el expediente o su proponente agregar una constancia
autenticada por el oficial pblico o autoridad competente de la aceptacin del
mismo. Vencido dicho plazo y no habindose ofrecido reemplazante, se perder el
derecho a esta prueba; igualmente se perder si ofrecido y designado un
reemplazante, ste no aceptare la designacin o el proponente tampoco agregare
la constancia aludida dentro del plazo establecido.
Concordancia: LPACABA, art. 75 .
Artculo 75.- Dentro del plazo de cinco (5) das de notificado el nombramiento, el perito
aceptar el cargo en el expediente o su proponente agregar una constancia autenticada
por el oficial pblico o autoridad competente de la aceptacin de aqul. Vencido dicho
plazo y no habindose ofrecido reemplazante, se perder el derecho a esta prueba;
igualmente se perder si ofrecido y designado reemplazante, ste no aceptare la
designacin o el proponente tampoco agregare la constancia aludida dentro del plazo
establecido.
I. ACEPTACIN DEL CARGO
Es importante tener en cuenta que la condicin procesal de "perito" se adquiere no slo
en virtud de la designacin oficial sino que es imprescindible la ulterior aceptacin del
cargo por parte de aqul teniendo en cuenta que tal acto reviste carcter de facultativo.

503

Vencido el plazo de cinco das que dispone el artculo bajo anlisis se produce la
caducidad del nombramiento. De no ofrecerse reemplazante, se pierde el derecho a esta
prueba.
II. INFORMALISMO. BSQUEDA DE LA VERDAD MATERIAL
No obstante la rigidez del artculo, que tiene por objeto evitar la dilacin del
procedimiento, cabe recordar que, por un lado, el administrado puede recurrir a la
produccin privada de la pericia (1098) y, por el otro, dado que la Administracin tiene el
deber de buscar la verdad material, de todos modos deber hacer producir la pericia de
ser necesaria para el esclarecimiento de cuestiones atinentes al procedimiento.
Por lo tanto, al ser la bsqueda de la verdad material el deber de la Administracin y
siendo el informalismo uno de los principios que rige este tipo de procedimientos, no
puede dejar de tenerse en cuenta la prueba pericial que resultare fundamental para
resolver una cuestin por el simple hecho de que el perito designado no acepte el cargo
en el plazo establecido.
Debe tenerse presente la importancia de la produccin privada de la prueba pericial. Si el
perito no acepta el cargo pero presenta el dictamen, debera entenderse que ha aceptado
el cargo de manera implcita o en su defecto, debera incorporrsela al menos como
prueba documental ofreciendo su ratificacin por prueba testimonial o pericial: de ese
modo, si no se produce la prueba testimonial o pericial, no puede desconocerse la
documental sin incurrir en arbitrariedad de sentencia y palmaria indefensin.
III. RECUSACIN. NORMA SUPLETORIA: ART. 466
CONFORME ART. 57 , REGLAMENTO

DEL CPCCN,

Con respecto a la recusacin, entendemos que sta cabe cuando la Administracin


designa perito y el administrado encuentra causas que justifiquen este extremo.
El art. 466 del CPCCN, de aplicacin supletoria segn art. 57 , Reglamento, dispone que
son causas de recusacin del perito las previstas respecto de los jueces; tambin, la falta
de ttulo o incompetencia en la materia de que se trate, en el supuesto del art. 464 ,
prrafo segundo (1099) .
Artculo 57

504

Corresponder al proponente instar la diligencia y adelantar los gastos


razonables que requiera el perito segn la naturaleza de la pericia; la falta de
presentacin del informe en tiempo importar el desistimiento de esta prueba.
Sern de aplicacin supletoria las normas contenidas en los artculos 459 , 464 ,
466 , 471 , 472 , 474 , 476 y 477 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la
Nacin.
Concordancia: LPACABA, art. 76 .
Artculo 76.- Corresponder al proponente instar la diligencia y adelantar los gastos
razonables que requiere el perito segn la naturaleza de la pericia; la falta de presentacin
del informe en tiempo importar el desistimiento de esta prueba.
I. DILIGENCIAMIENTO DE LA PERICIA
Durante la produccin de la pericia corresponde la intervencin tanto del administrado
como de la Administracin, independientemente de quien la haya propuesto (1100) ,
"[e]l peritaje hecho sin la intervencin del eventual contradictor no puede valer como
tal, sin que sea preciso que la parte cuya citacin se omiti desarrolle una impugnacin de
las conclusiones periciales dentro del plazo fijado para pedir la nulidad, por ser evidente
que se vio impedida de controlar por s o mediante consultor tcnico que acompaase al
perito" (1101) .
Adems, no obstante el cargo no sea delegable, no lo es menos que los expertos pueden
requerir la actuacin de especialistas y colaboradores para la realizacin de operaciones
preparatorias o complementarias, tendientes a contar con mayores elementos de juicio
para expedirse (1102) .
El artculo bajo anlisis adjudica la carga del diligenciamiento de la prueba pericial al
proponente, disponiendo que la falta de presentacin del informe en tiempo importara el
desistimiento de la pericia.
El plazo para que el perito se expida lo fija la Administracin, sta puede prorrogarlo.
Creemos que corresponde interpretar este artculo a la luz del deber de bsqueda de la
verdad material que recae sobre la Administracin y que hace que sta deba poner todos
los medios a su alcance para obtener las pruebas conducentes a la resolucin del planteo

505

que se tratare (1103) , y no hacer pesar la responsabilidad de la produccin de la pericia


sobre el administrado so pena de tener por desistida la prueba.
II. ANTICIPO DE GASTOS
Cuando la pericia importe gastos de cierta entidad, corresponde anticiprselos al perito.
Tal sera el caso de anlisis qumicos, alquiler de instrumental de precisin o de
maquinaria pesada, traslado a lugares distantes, etc (1104) .
Su fundamento legal se encuentra en el art. 463 del Cdigo Procesal, cuya ratio legis
radica en una clara razn de justicia, consistente en eximir a los expertos de erogaciones
inmediatas cuyo reintegro recin se verifica en oportunidad del pago de las costas fijadas
en la sentencia definitiva, circunstancia que, sobre todo en los casos en que las diligencias
sean muy onerosas, mova a la prdida de todo inters de parte de aqullos (1105) .
Supone una pericia cuya realizacin exija gastos de alguna importancia como el de
trasladarse a algn lugar distante, o el de requerir, por ejemplo, trabajos onerosos a
terceros (1106) . En ningn caso puede admitirse la viciosa prctica consistente en
conceder a los peritos por esta va un "sobre-honorario" o pago anticipado de su
retribucin (1107) .
III. PRESENTACIN DEL DICTAMEN. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS.
472 Y 474 DEL CPCCN, CONFORME ART. 57 , REGLAMENTO
El art. 472 del CPCCN establece que "El perito presentar su dictamen por escrito, con
copias para las partes (1108) . Contendr la explicacin detallada de las operaciones
tcnicas realizadas y de los principios cientficos en que se funde.
"Los consultores tcnicos de las partes dentro del plazo fijado al perito podrn presentar
por separado sus respectivos informes, cumpliendo los mismos requisitos".
El art. 474 agrega: "Cuando el objeto de la diligencia pericial fuese de tal naturaleza que
permita al perito dictaminar inmediatamente, podr dar su informe por escrito o en
audiencia; en el mismo acto los consultores tcnicos podrn formular las observaciones
pertinentes".
De los artculos transcriptos surge la forma en que debe presentarse el dictamen pericial
y/o el informe del consultor tcnico.

506

El dictamen deber contener la explicacin detallada de las operaciones tcnicas


realizadas y los principios cientficos en que el perito funde su opinin, que debern ser
los propios de su ciencia, arte o industria.
Si actuaren varios peritos, presentarn un dictamen conjunto, pudindose asentar las
disidencias (1109) .
No constituye pericia el dictamen presentado separadamente por cada uno de los
expertos nombrados que no practicaron unidos la diligencia encomendada, obrando sin
la necesaria deliberacin que exige la colegialidad de su funcin (1110) .
Sin embargo, se ha resuelto que si los expertos han practicado el trabajo encomendado
en forma conjunta, el hecho de que al momento de presentarse el dictamen faltase la
firma de uno de ellos no es causa de nulidad, porque se trata de una mera formalidad,
cubierta por la ratificacin (1111) .
Es decir que la circunstancia de que los peritos presentaran sus dictmenes por separado,
no configura por s sola causal de nulidad de la prueba, y nicamente autoriza para que,
en oportunidad de agregarse aqullos, la parte interesada requiera que se subsane el
defecto, a cuyo fin corresponde intimar a los peritos para que presenten un escrito nico
(1112) .
IV. IMPUGNACIN
Antes de que se dicte resolucin, debe existir la posibilidad de controlar la prueba y de
realizar las impugnaciones (1113) que se consideren pertinentes respecto de las pruebas
producidas defectuosamente (1114) . Caso contrario, debern aceptarse los resultados de
la pericia (1115) .
No slo el administrado puede y debe impugnar aquellos aspectos de la pericia que desea
descalificar; la Administracin se encuentra en igual posicin (1116) . Lo propio ocurre
con eventuales terceros que hayan adquirido ese carcter en el procedimiento
administrativo.
V. VALORACIN DE LA PRUEBA PERICIAL. FUERZA PROBATORIA.
NORMA SUPLETORIA: ART. 477 DEL CPCCN, CONFORME ART. 57 ,
REGLAMENTO

507

El decisor deber valorar la prueba pericial teniendo en cuenta la competencia del perito,
los principios cientficos o tcnicos en que se funda, la concordancia de su aplicacin con
las reglas de la sana crtica, las observaciones formuladas por los consultores tcnicos o
los letrados, conforme a los arts. 473 y 474 y los dems elementos de conviccin que la
causa ofrezca (art. 477 , CPCCN)" (1117) .
La Administracin no puede desechar una pericia sin fundamentar su decisin
presentando elementos de igual valor que la desvirten (1118) , "[s]i bien los dictmenes
tcnicos no vinculan al juez, para poder apartarse de sus conclusiones, ste debe tener
razones fundadas, pues es evidente que la propia conviccin del magistrado importa
necesariamente la apreciacin crtica de su campo del saber, ajeno al hombre de derecho,
que deber valorarse conjuntamente con otros elementos de juicio que permitan concluir
fehacientemente en la existencia de error o de inadecuado uso de los conocimientos
propios de la profesin de perito" (1119) .
En este sentido, "[c]uando la pericia aparezca fundada en principios tcnicos inobjetables
y no exista otra prueba de igual tenor que la desvirte, la sana crtica (1120) aconseja,
frente a la imposibilidad de oponerle argumentos cientficos de mayor peso, aceptar sus
conclusiones" (1121) .
Si el dictamen va ms all de los lmites establecidos por puntos de pericia o se expide
sobre particulares que nada tienen que ver con su ciencia, arte o industria, el decisor
deber desechar estas extralimitaciones sin que por ello pierda valor el resto de la pericia
(1122) .
El decisor podr ordenar que el perito d las explicaciones que se consideren
convenientes, en audiencia o por escrito. Si el acto se cumpliere en audiencia y los
consultores tcnicos estuvieren presentes, podrn observar lo que fuere pertinente (art.
473 , CPCCN). No debemos olvidar que la finalidad de la prueba es que quien decida
tenga inmediatez con los hechos, y elementos para su interpretacin.
Artculo 58.- Documental
En materia de prueba documental se estar a lo dispuesto por los artculos 16 y
27 a 30 de la presente reglamentacin.
Concordancia: LPACABA, art. 77 .
Artculo 77.- Documental. En materia de prueba documental se estar a lo dispuesto por
los artculos 36 36 y 47 47 a 50 50 de la presente ley.

508

I. CONCEPTO. IMPORTANCIA DE LA PRUEBA. DOCUMENTOS


ADMINISTRATIVOS
En sentido lato, se puede decir que documento es toda representacin material destinada
e idnea para reproducir una cierta manifestacin del pensamiento.
En primer lugar, es importante resaltar la importancia de este tipo de prueba en cuanto a
que -entre otras cosas- la forma en que se expresa la Administracin es a travs de
documentacin (1123) .
Las constancias de los libros y registros oficiales tienen, en principio, valor de prueba en
juicio e igual eficacia debe reconocerse a las actuaciones cumplidas por empresas estatales
-incluso la de los sumarios o expedientes administrativos- en virtud de la presuncin de
validez y regularidad que emana de los actos de los funcionarios pblicos (1124) .
Por lo tanto, para apartarse de sus constancias no es suficiente un desconocimiento
genrico de su contenido, sino que es necesario que se especifiquen sus fallas,
suministrando elementos corroborantes en contrario (1125) , salvo que dichas
constancias adolezcan de arbitrariedad e irrazonabilidad manifiestas.
Se ha sealado que: "Si bien los documentos que dan cuenta de la actividad
administrativa, expedidos o elaborados por agentes en ejercicio de sus funciones, no son
instrumentos pblicos, tampoco se encuadran dentro del concepto de privados por no
revestir este carcter sus actuaciones. Hacen fe de su otorgamiento, fecha y declaraciones
del funcionario que suscribe, pero para desvirtuarlo no es menester la tacha de falsedad,
ya que pueden ser destruidos con cualquier clase de prueba" (1126) .
Es importante destacar que: "Las actuaciones administrativas no son instrumentos
pblicos sino que pueden ser considerados como documentos administrativos cuya
irregularidad puede ser probada sin necesidad de redargucirlo de falsedad" (1127) .
II. DIFERENCIA ENTRE DOCUMENTO E INSTRUMENTO
La legislacin sustancial utiliza los trminos documento e instrumento como
equivalentes a documento escrito. Sin embargo, es importante dejar en claro que no
corresponde tal identificacin en cuanto a que su relacin es de gnero a especie: el
instrumento es un tipo de documento que consiste en escritos -ya sean pblicos o
privados, autnticos o sin autenticidad-.

509

III. INSTRUMENTOS PBLICOS Y PRIVADOS


Los instrumentos pblicos hacen plena fe mientras no se arguya de falsedad la existencia
material de los hechos que el funcionario pblico ha enunciado como cumplidos por l
mismo, o pasados en su presencia; en otras palabras, gozan de presuncin de
autenticidad.
Al respecto, se ha entendido que: "Para que un instrumento emanado de un funcionario
sea instrumento pblico es menester que ste acte dentro de su competencia y en la
forma en que la ley determina" (1128) .
En cambio, los privados son aquellos que carecen de todo valor probatorio -mientras la
firma no haya sido reconocida por el firmante o declarada debidamente reconocida por el
juez- en cuanto a que pueden ser creados de mala fe y/o susceptibles de ser adulterados
posteriormente. Es por ello importante que sea verificada su legitimidad o autenticidad y
que no existan pruebas que los contradigan (1129) .
IV. DOCUMENTACIN EN PODER DE LA PARTE CONTRARIA O DE
TERCEROS
Generalmente, la prueba documental es acompaada por el interesado en valerse de ella;
es decir que, al momento de la apertura a prueba, ya se encontrar agregada al
expediente. Sin embargo, puede suceder que la misma se encuentre en poder de la
Administracin, de la contraparte en el caso de controversias administrativas o de un
tercero ajeno al procedimiento.
En los dos primeros casos, es una carga de esa parte acompaar la documentacin ya que
el silencio o la negativa del intimado slo lo expone al riesgo de que se engendre una
presuncin desfavorable a su postura procesal (presuncin en contra); en el segundo caso,
se trata de un verdadero deber procesal cuyo incumplimiento puede acarrear la adopcin
de medidas compulsivas y, eventualmente, la aplicacin de sanciones.
V. OTRAS CLASES DE DOCUMENTOS
La prueba documental no se circunscribe nicamente a los instrumentos (pblicos y
privados) -que son la forma de representacin del pensamiento mediante la escritura-

510

sino que incluye tambin las dems cosas que sirven para representar hechos (planos,
cuadros, pelculas cinematogrficas, discos y cintas grabadas, etc.).
En consecuencia, si bien cuando hacemos referencia a la prueba documental se alude a los
documentos escritos, sus reglas resultan de aplicacin a todos los dems objetos
representativos.
Al respecto podemos mencionar los siguientes:
Cintas grabadas: Son admisibles como medio de prueba -equiparables a documentos-, ya
sean telefnicas o personales, con algunas limitaciones (1130) .
Fotografas, videos y DVDs: La primera tiene una fuerza de conviccin bastante
importante. El abogado debe firmarlas y fecharlas al dorso, declarando bajo juramento como auxiliar de la justicia- que han sido tomadas en ese momento y lugar. Pueden
tomarse ms recaudos an y hacerlo mediante un acta notarial por un escribano pblico,
por fotgrafo profesional y con testigos, de la misma manera que para una grabacin
telefnica, "cmara oculta", etc. Estos requisitos se hacen cada vez ms necesarios a
medida que el desarrollo tecnolgico permite modificar una fotografa con la
computadora (1131) . En cuanto al video y DVDs, conviene que se acompaen con una
desgrabacin para facilitar su lectura y rodearlos igualmente de otros recaudos
probatorios.
Correspondencia particular: Las cartas o misivas revisten el carcter de documentos
privados y consecuentemente reglados por los principios sustanciales y pautas procesales
inherentes a ellos. La firma del remitente, por lo tanto, es requisito ineludible. En cuanto
al doble ejemplar, esta formalidad no tiene aplicacin a las cartas en virtud de las
caractersticas de este tipo de documentos.
Fax, tlex, e-mail: En tanto las partes mantengan tales documentos en reserva, es decir
privadamente, este tipo de correspondencia equivale a un medio de prueba solamente
entre las partes; pero si una de ellas decide hacerla pblica entonces pasa a ser de dominio
pblico por lo que terceras personas pueden invocarla porque ya ha dejado de ser privada
por accin de una de las partes.
Disquetes, discos rgidos o CD-ROMs: Este tipo de documentacin tambin es admisible
como prueba aunque es fcil recomendar a alguien su desgrabacin y aporte como
documento

511

VI. DOCUMENTOS
ADMINISTRATIVO

ADMISIBLES

EN

EL

PROCEDIMIENTO

En materia de cules documentos habrn de ser admisibles, la regla debe formularse con
la mxima amplitud y es por ello que pueden presentarse documentos pblicos o
privados, firmados o no firmados y, entre los firmados, autgrafos o hetergrafos (ya sea
en original como as tambin fotocopias, duplicados, copias fehacientes, legalizadas o
simples (1132) ).
VII. RELACIN
DOCUMENTAL

ENTRE

PRUEBA

TESTIMONIAL,

PERICIAL

Frente a la renuencia administrativa a llamar testigos o designar peritos, es pertinente


utilizar una variante de lo que en el derecho norteamericano se denomina affidavits, que
son declaraciones que prepara una persona en forma unilateral y privada y se incorporan
como prueba documental.
Nada impide pedirle a un testigo que escriba su declaracin en una carta expresando
aquello que l conoce: esa prueba documental puede reforzarse con su ofrecimiento como
testigo para que la Administracin lo llame para que ratifique su firma y contenido,
repreguntarle, etc.: la carga de la prueba ha pasado en ese punto a ella.
Lo mismo sucede con las pericias que pueden producirse privadamente e incorporarse al
expediente administrativo o judicial ofreciendo simultneamente al perito como testigo,
para ratificar sus dichos, ser repreguntado, etc. o incluso volver a hacer la prueba pericial
con control y participacin de la Administracin.
VIII. REMISIN
En lo que respecta a los arts. 16 y 27 a 30 , Reglamento, a los cuales la norma hace
referencia; nos remitimos al anlisis efectuado en oportunidad de comentar dichos
artculos.
Artculo 59.- Confesin
Sin perjuicio de lo que establecieran las normas relativas a la potestad correctiva
o disciplinaria de la Administracin, no sern citados a prestar confesin la
parte interesada ni los agentes pblicos, pero estos ltimos podrn ser ofrecidos

512

por el administrado como testigos, informantes o peritos. La confesin


voluntaria tendr, sin embargo, los alcances que resultan de los artculos 423 ,
424 y 425 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin.
Concordancia: LPACABA, art. 78 .
Artculo 78.- Confesin. Sin perjuicio de lo que establecieran las normas relativas a la
potestad correctiva o disciplinaria de la Administracin, no sern citados a prestar
confesin la parte interesada ni los agentes pblicos, pero estos ltimos podrn ser
ofrecidos por el administrado como testigos, informantes o peritos.
I. CONCEPTO. INADMISIBILIDAD
La confesin puede definirse como un medio de prueba que consiste en la declaracin que
realiza una de las partes respecto de la verdad de hechos personales que la perjudican o
que, simplemente, favorecen a la contraparte.
En virtud de lo establecido por el art. 59 , Reglamento, no se admite en sede
administrativa la prueba confesional o de posiciones respecto de los agentes pblicos y/o
los particulares; sin embargo, ello no obsta a que la confesin voluntaria produzca
efectos.
El motivo por el cual no se admite -en sede administrativa- la prueba confesional por
parte de la Administracin radica en el hecho de que no se puede comprometer el inters
pblico y el patrimonio del Estado con la declaracin de sus propios agentes (1133) .
Al respecto, la CNFed. CA ha entendido que: "La improcedencia o ineficacia de los
funcionarios pblicos para obligar a la Administracin de la cual ellos dependen, no se
funda ni mucho menos, en el principio de la subordinacin del derecho del particular ante
el inters pblico, sino en que la facultad de imponer un interrogatorio a los agentes de la
Administracin Pblica para comprometer el inters pblico y el patrimonio del Estado
con la sola declaracin de ellos, destruira la base constitucional de la competencia de los
rganos administrativos y se explica, pues, por la naturaleza misma de las cosas (del voto
del Dr. Hutchinson)" (1134) .
Por otro lado, es evidente que al no ser parte la Administracin en el procedimiento
administrativo, carece de sentido que los agentes pblicos presten declaracin
confesional; a lo sumo, podrn ser ofrecidos por el administrado como testigos,
informantes o peritos, tal como lo dispone la normativa en cuestin.

513

Dado el carcter formal de la actividad realizada por la Administracin y la consecuente


forma escrita de los actos dictados en su devenir, se hace posible la comprobacin de los
hechos por medios de prueba distintos de la declaracin verbal de los funcionarios
pblicos.
Al respecto la CNFed. CA ha entendido que: "El particular puede confesarse autor de un
hecho, en cambio la Administracin acta por medio de sus rganos y los agentes, como
parte de stos, expresan la voluntad de aqulla dentro de los lmites de sus atribuciones.
Los actos que, en su consecuencia, dicten, son escritos y en consecuencia, pueden
probarse sin necesidad de declaraciones verbales [...] [l]a actividad jurdica de la
Administracin se prueba con la documentacin que ella agrega y no con las
declaraciones que efecten sus funcionarios (de la disidencia del Dr. Hutchinson)" (1135)
.
De lo expuesto surgen los motivos por los cuales no se admite la prueba de confesin por
parte de la Administracin; sin embargo, no se puede decir lo mismo acerca del motivo
en virtud del cual tampoco es aceptada la prueba confesional por parte de los particulares
en este tipo de procedimiento.
Ello en cuanto a que -en el caso del particular- no se presentan las caractersticas que
hemos sealado ut supra en virtud de las cuales resulta inadmisible la confesin de la
Administracin en el procedimiento administrativo siendo de destacar
fundamentalmente que el particular es parte en el procedimiento.
II. CONFESIN VOLUNTARIA. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS. 423 , 424
Y 425 DEL CPCCN. EFECTO DE LA CONFESIN FICTA EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Sin perjuicio de lo expuesto, las partes pueden -de manera voluntaria- absolver
posiciones. En caso de que ello suceda, tal declaracin producir efectos. Se aplican
supletoriamente los arts. 423 , 424 y 425 , CPCCN.
La norma no es clara respecto de si esto se refiere tanto a la confesin voluntaria de los
funcionarios como de los particulares, o slo a la de estos ltimos.
En el primer caso, si se tratare de los funcionarios competentes (1136) para obligar a la
Administracin, siempre y cuando versara sobre hechos conocidos por el funcionario, la
confesin sera vlida y obligatoria para la Administracin (1137) .

514

Si en cambio se pretendiera interpretar la norma en el sentido de que ella quiso excluir la


confesin administrativa pero, en cambio, admitir la del particular, cabran fundadas
dudas sobre su constitucionalidad en el procedimiento administrativo, por atentar contra
una razonable equiparacin de las partes.
Es importante recordar que, en el procedimiento administrativo, el principio clsico es
que nadie est obligado a declarar contra s mismo y, correlativamente, al imputado no se
le puede exigir juramento de decir verdad de cuanto le fuere preguntado; asimismo, la no
concurrencia, silencio o negativa a declarar, no hace presuncin alguna en contra del
agente en el sumario respectivo. Esto significa que la negativa del sumariado a declarar o
a presentarse, no puede interpretarse como una confesin ficta. La confesin, en el
procedimiento administrativo, o es expresa y terminante o no es confesin. La forma
debe ser escrita, firmada ante la autoridad sumarial competente y con voluntad de
obligarse.
En congruencia con lo expuesto, se ha dicho que: "La supuesta confesin ficta de la
Administracin, de ningn modo puede tener el alcance que otorga el art. 417 del
Cdigo de rito, debiendo entenderse como un informe personal del agente que puede
ser importante al establecer la verdad de los hechos -fundamentalmente cuando sea el
mismo funcionario a que stos se refieran- pero que, de ninguna manera, puede
entenderse como una confesin de los hechos" (1138) .
III. ALGUNAS OBSERVACIONES DERIVADAS DE LA CONCORDANCIA
CON EL ARTCULO DE LA LPACABA
1.
El artculo que se comenta establece, al igual que el precepto nacional, como principio, la
inadmisibilidad de la prueba confesional de las partes y agentes pblicos, en el
procedimiento administrativo.
Sin embargo, se prev la intervencin de los funcionarios y agentes, en carcter de
testigos, informantes o peritos. Para este supuesto, si bien la norma no lo establece
expresamente, corresponde, a tenor de lo dispuesto por el art. 122 de la LPACABA, la
aplicacin supletoria de las normas del Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario
local, en los captulos pertinentes (III, IV y V).
2. Inadmisibilidad de la confesin voluntaria en el mbito de la ciudad de Buenos Aires

515

En la Ley de Procedimiento Administrativo de la Ciudad de Buenos Aires no se ha


legislado la confesin voluntaria, a diferencia de lo prescripto en el mbito nacional. De
modo concordante, tampoco se la ha receptado en las normas del Cdigo Contencioso
Administrativo y Tributario. En este asunto, resulta clara la voluntad del legislador local
en el sentido de no admtirla. Este aserto se ve corroborado por la circunstancia de que el
ordenamiento procedimental local ha tomado como base el nacional y se ha excluido
justamente la oracin que acepta como excepcin la procedencia de la confesin
voluntaria.
Artculo 60.- Alegatos
Sustanciadas las actuaciones, se dar vista de oficio y por diez (10) das a la
parte interesada para que, si lo creyere conveniente, presente un escrito acerca de
lo actuado, y en su caso, para que alegue tambin sobre la prueba que se hubiere
producido. La parte interesada, su apoderado o su letrado patrocinante podrn
retirar las actuaciones bajo su responsabilidad dejndose constancia en la oficina
correspondiente.
El rgano competente podr disponer la produccin de nueva prueba:
a) de oficio, para mejor proveer;
b) a pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho
nuevo.
Dicha medida se notificar a la parte interesada y con el resultado de la prueba
que se produzca, se dar otra vista por cinco (5) das a los mismos efectos
precedentemente indicados.
Si no se presentaren los escritos -en uno y otro caso- o no se devolviera el
expediente en trmino, si hubiere sido retirado se dar por decado el derecho.
Concordancia: LPACABA, art. 79 .
I. OBJETO DEL ALEGATO
Como acto final del derecho de defensa del administrado, se encuentra el derecho o
facultad de presentar un escrito en el que analice lo actuado y alegue sobre el mrito de la
prueba producida. Si bien se trata de dos actividades procesales diferentes, la ley las une
en un solo acto o alegato.

516

Es un derecho sustancial que no debera ser enervado bajo ninguna circunstancia.


Entendemos que la omisin de otorgar la vista correspondiente a los fines de alegar,
implica una violacin al derecho de defensa (1139) .
Su importancia radica en ser el ltimo estadio del procedimiento en donde el particular
puede ejercer su derecho a ser odo, luego de haber tomado conocimiento del resultado
de la actividad probatoria, antes del dictado del acto administrativo. Amn de ello, es el
medio idneo para que el administrado valore la prueba desde su perspectiva, pudiendo
as informar a la Administracin las contradicciones y falencias que se pudieran advertir
en la prueba acumulada, as como hacer explcitas las posibles presunciones que puedan
resultar de la misma.
Una de las cuestiones trascendentales en torno a este tema, se encuentra en la posibilidad
de introducir otras defensas no planteadas con anterioridad.
En tal sentido la PTN ha expresado reiteradamente que "no es procedente que en
oportunidad de presentar el alegato se introduzcan cuestiones o defensas [...] que no
fueron propuestas en la etapa procesal oportuna por cuanto el alegato es el escrito en el
cual las partes manifiestan sobre el mrito de la prueba producida y no es el estadio
donde se pueden introducir nuevas cuestiones, pues constituye el momento en que debe
revalorizarse el proceso en funcin de lo ya pedido y de la prueba aportada para
demostrar los hechos" (1140) .
Sin embargo, en ocasiones de resolver conflictos interadministrativos, la PTN ha tratado
las cuestiones introducidas en los alegatos, sin perjuicio de hacer mencin a la
extemporaneidad de dichas defensas (1141) .
Entendemos que se trata de una cuestin que deber ser analizada caso a caso,
descartando aquellos planteos que aparezcan como meras dilaciones procesales. Sin
embargo, en aquellos casos en que el administrado introduzca cuestiones realmente
pertinentes y novedosas, nada debiera impedir su consideracin. Ello por una mera
aplicacin del informalismo a favor del administrado conjugado con el derecho de
peticionar. Debe sumarse que aun en una instancia posterior, encontrndose los actos
administrativos firmes, el decreto-ley permite su revisin (1142) . Y en el mismo sentido,
que el propio artculo prev la introduccin de hechos nuevos -y con ello la modificacin
inclusive de la base fctica de su defensa- por la sola manifestacin del administrado.
Tambin resulta conveniente recordar que el art. 473 del Cdigo Procesal Civil y
Comercial autoriza a impugnar total o parcialmente un dictamen pericial en la
oportunidad de presentar el alegato, en el caso de los procesos ordinarios (1143) . A

517

partir de ello, cabe preguntarse si se podra afirmar que procedera la impugnacin de


una pericia en el momento de alegar, en el procedimiento administrativo.
Creemos que la respuesta a esa pregunta es positiva. En primer trmino por el principio
del informalismo a favor del administrado ya citado.
En segundo lugar, por la aplicacin supletoria del Cdigo Procesal Civil y Comercial,
conforme lo estable el art. 106 , Reglamento, y por el principio de verdad material que
rige en este procedimiento.
En definitiva, la forma de resolver las cuestiones introducidas en los alegatos debe
valorarse a la luz de los principios que rigen este procedimiento. La Administracin tiene
como deber la bsqueda de la verdad objetiva. Con lo cual, resultara inoficioso para ella,
la denegacin del tratamiento de defensas que podran llegar a ser convenientes, por la
sola mencin de la extemporaneidad o de las observaciones que puedan demostrar que la
base fctica de su decisin sea falsa.
II. TRMINO PARA ALEGAR
Deben distinguirse dos posibles situaciones. En caso de que exista un solo interesado en
el procedimiento, deber aplicarse el plazo de diez das, con autorizacin para retirar el
expediente. En caso de que exista ms de una parte interesada, por la remisin al Cdigo
Procesal Civil y Comercial, deber aplicarse el procedimiento que prev dicha norma
para el caso de procesos ordinarios, nico posible para garantizar de manera igualitaria el
acceso a las actuaciones, inclusive el de prdida del derecho de alegar.
III. PRODUCCIN DE NUEVA PRUEBA
Esta facultad de la Administracin se trata, en ambos supuestos, de una consecuencia
necesaria del deber de la Administracin de buscar la verdad material.
Cuando el administrado toma conocimiento, con posterioridad a su ofrecimiento de
prueba de un hecho ocurrido luego de ese momento o con anterioridad pero que
desconoca, podr solicitar a la Administracin en esta oportunidad que ordene producir
nueva prueba para acreditarlo. La procedencia de su produccin debera ser analizada en
los mismos trminos del art. 46 , a cuya lectura remitimos.
IV. INTRODUCCIN DE HECHOS NUEVOS

518

Atento la falta de precisiones respecto de la cuestin de los hechos nuevos, entendemos


corresponde remitirse al Cdigo Procesal Civil y Comercial.
Artculo 61.- Resolucin
De inmediato y sin ms trmite que el asesoramiento jurdico, si ste
correspondiere conforme a lo dispuesto por el artculo 7 , inciso d), in fine, de la
Ley de Procedimientos Administrativos, se dictar el acto administrativo que
resuelva las actuaciones.
Concordancia: LPACABA, art. 80 .
Una vez presentado el alegato o transcurrido el plazo respectivo sin ejercer tal derecho,
los actuados se encuentran en condiciones de ser resueltos por la autoridad competente.
En caso de tratarse de un supuesto previsto en el art. 7 , inc. d) del decreto ley deber
producirse el correspondiente dictamen jurdico (ver comentario al artculo mencionado).
Artculo 62.- Apreciacin de la prueba
En la apreciacin de la prueba se aplicar lo dispuesto por el art. 386 del
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin.
Concordancia: LPACABA, art. 66 .
Artculo 66.- De la prueba. La Administracin de oficio o a pedido de parte. podr
disponer la produccin de prueba respecto de los hechos invocados y que fueren
conducentes para la decisin, fijando el plazo para su produccin y su ampliacin, si
correspondiente. Se admitirn todos los medios de prueba, salvo los que fueren
manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios. Sern de aplicacin
supletoria las normas contenidas al respecto en el Cdigo Contencioso Administrativo y
Tributario de la Ciudad de Buenos Aires.
I. LA REGLA DE LA SANA CRTICA
La Administracin no est sometida a reglas prefijadas para apreciar el valor de la
prueba, pero ello no significa que su apreciacin pueda ser totalmente discrecional ni
menos an irrevisible. Atento la remisin que efecta el reglamento esta actividad deber

519

ajustarse a la regla de la "sana crtica" (1144) . Los superiores jerrquicos y los jueces
estn plenamente habilitados para controlar la apreciacin efectuada acerca de los hechos,
como elemento de la legitimidad del acto, y revocarlo o anularlo si reputan errnea a
aqulla. La apreciacin de qu es lo que realmente ha ocurrido, o cul es una situacin de
hecho determinada, no depende de consideraciones de oportunidad o mrito, sino que
debe ser estrictamente ajustada a la realidad fctica (1145) : en otras palabras, la
apreciacin de la prueba constituye tambin un aspecto de la legitimidad del acto y como
tal debe ser controlada. Por lo dems, la apreciacin administrativa de los hechos debe a
todo evento ser razonable, sin que se pueda desconocer arbitrariamente la prueba
aportada al expediente.
II. VALORACIN DE LA PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA Y
JUDICIAL
Resulta razonable y lgica la remisin a los criterios judiciales de valoracin de la prueba,
pues la Administracin no debe perder de vista un hecho fundamental: que la apreciacin
que ella haga de la prueba estar sujeta a la pertinente revisin judicial cuando el
individuo cuestione la medida que lo afecta, con lo que en definitiva sern estos criterios los del derecho procesal- los que habrn de tener gravitacin fundamental en la decisin.
Es a la luz de este enfoque que puede advertirse, entonces, que no slo existe una
estrecha relacin entre la apreciacin de la prueba en sede judicial y en sede
administrativa sino que, hoy en da, puede hablarse de una necesaria identidad entre
ambas (1146) . Ello es as incluso en aquellos casos en que se ha podido decir que existe
independencia decisoria, como en el caso del procedimiento penal y administrativo, en
que los hechos de los funcionarios pblicos pueden constituir al mismo tiempo delitos de
derecho criminal y faltas de tipo administrativo. En estos casos "la conducta reprochable
del agente resulta susceptible de una valoracin distinta segn sea el enfoque
disciplinario o delictual del caso. As, puede un hecho no constituir delito y configurar en
cambio clara prueba de incapacidad o negligencia administrativa, en cuyo supuesto se
justificara la sancin aplicada dentro de ese mbito, con prescindencia de la absolucin
judicial" (1147) . Pues bien, incluso en esta hiptesis la apreciacin de los hechos en sede
administrativa y -en el caso- penal, va unida y si "el hecho atribuido [...] es nico, [...] la
existencia o inexistencia del mismo determinara la culpabilidad o inocencia del
sumariado en ambos ordenamientos, ya que el cargo es el mismo" (1148) .
El Tribunal juzgar de acuerdo con sus propios patrones y criterios de apreciacin de la
prueba. Esta indiscutible potestad revisora de los hechos que le compete a la justicia, ha
sido aceptada y reafirmada por la Corte Suprema (1149) . En suma, la prueba ha de
valorarse en sede administrativa conforme a las mismas reglas y principios que en sede
judicial.

520

III. CRITERIO A SEGUIRSE EN CASO DE DUDA


Es muy importante recordar que en la duda debe estarse a favor del administrado. Esto,
que es un principio elemental de derecho, no siempre es tenido presente por los
funcionarios de las jerarquas inferiores o por algunos asesores tcnicos, y en los casos
sometidos a su decisin, el criterio de apreciacin habr de ser controlado en el aspecto
indicado. En este sentido, la presuncin de legitimidad del acto no puede ser suficiente
para formar la conviccin del juez en caso de falta de elementos instructorios, y no puede
en modo alguno sentarse un principio de "en la duda a favor del Estado", sino a todo
evento y parejamente al proceso penal, cuya similitud en cuanto proceso inquisitivo es
evidente, in dubio pro libertate.
IV. ARBITRARIEDAD EN LA APRECIACIN DE LA PRUEBA
En lo que hace a la apreciacin de la prueba, no debe olvidarse que "Las resoluciones [...]
fundadas en una prueba inexistente, [...] torna arbitraria la medida dispuesta en ellas"
(1150) . Ha dicho la Corte Suprema que "no cabe al rgano administrativo, en casos
como los aqu juzgados, sin violar principios atinentes a la garanta de la defensa en
juicio, prescindir de esa prueba con la mera afirmacin dogmtica de que los testimonios
son insuficientes o inadecuados" (1151) , y que "los jueces intervinientes poseen, adems,
la potestad de revocar o anular la decisin administrativa sobre los hechos
controvertidos, si ella fuera suficientemente irrazonable, o se apoyara tan slo en la
voluntad arbitraria o en el capricho de los funcionarios" (1152) .
V. LEY DE LA CIUDAD, REMISIN GENRICA
El legislador porteo ha efectuado al comienzo del respectivo captulo de prueba (VII)
una remisin supletoria general al Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de
la Ciudad, en lugar de la mencin de artculos especficos del CPCCN que efecta el
rgimen nacional en diversas disposiciones.

(1007) Cabe remitir a lo expuesto al analizar los arts. 1 y 7 del decreto-ley 19549/1972.

521

(1008) "El debido proceso adjetivo, contemplado en la Ley Nacional de Procedimientos


Administrativos , comprende la posibilidad de que la Administracin requiera y produzca los
informes y dictmenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurdica
objetiva" (PTN, Dictmenes, 212:399).
(1009) La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sostenido que "las resoluciones fundadas en una
prueba inexistente... torna arbitraria la medida dispuesta en ellas", Dictmenes, 81:228 y 230.
(1010) Con acierto se ha sealado que ""la prueba es el corazn del problema del juicio""
(Carnelutti, La prueba civil, pg. 88).
(1011) Art. 1 , inc. a), decreto-ley.
(1012) El contralor de legitimidad de los actos administrativos debe primordialmente realizarse en
forma plena e ntegra por la misma Administracin, la que est obligada a investigar de oficio y
con todos los medios a su alcance la verdad material (PTN, Dictmenes, 11:129).
(1013) Es por ello que cuando hay cuestiones planteadas por las partes que se encuentran
controvertidas y respecto de las cuales ellas no han ofrecido prueba, la Administracin debe
producirla de oficio, en virtud de la oficialidad y el principio de la verdad jurdica objetiva "art.
1 , incs. d) y f), ap. 2, decreto-ley y arts. 46 y 48 del Reglamento" (PTN, Dictmenes, 163:137).
(1014) Dictmenes, 172:94 y 212:399, entre otros.
(1015) Dictmenes, 228:6.
(1016) Dictmenes, 203:47; 204:61; 207:212; 114:180; 194:160; 195:184 y 212:399.
(1017) Leyes de procedimientos administrativos: Corrientes, art. 273 ; Mendoza, art. 163 ; Salta,
art. 163.
(1018) Dictmenes, 203:47; 204:6; 207:212; 210:305; 210:309; 211:470.
(1019) Dictmenes, 94:172/3.
(1020) Dictmenes, 233:12. Sostuvo all que: "La orfandad probatoria que se evidencia en las
actuaciones es claramente imputable a la accionada, ya que no slo no ofreci otros medios de
prueba sino que, a pesar de las prrrogas concedidas y de las intimaciones practicadas, no
cumpli con su carga de exhibir al perito documentacin alguna que le permitiera contestar los
puntos de pericia. Le cabe a este procedimiento algunos de los principios que inspiran el
derecho procesal, entre ellos, el que enuncia que quien alega ciertos hechos en defensa de su
derecho debe probarlos. Sobre este principio, receptado en el art. 377 del Cdigo Procesal Civil
y Comercial de la Nacin, se ha dicho que por ser la prueba un elemento vital del proceso, quien
no cumple con la carga de la prueba corre el riesgo de no obtener el resultado que pretende"
(Dictmenes, 225:99). Nuestro ms Alto Tribunal ha expresado, por su parte, que "La prueba
constituye la actividad procesal encargada de producir el convencimiento o certeza sobre los
hechos controvertidos y supone un imperativo del propio inters del litigante, quien a su vez,
corre el riesgo de obtener una decisin desfavorable en el caso de adoptar una actitud omisiva"
(CSJN, 19/12/1995, RED 30, p. 1044, n 1)".
(1021) Fallos, 238:550 ; 302:1611 . De modo concordante se expidi la PTN en Dictmenes,
203:47; 204:61 y 236:596.

522

(1022) El decreto-ley y su reglamentacin se refieren a este derecho del particular en las siguientes
disposiciones: A) en el art. 1 , inc. f), ap. 2; art. 7 , incs. b) y d); art. 22 , decreto-ley; B) arts. 16 ,
inc. d) y 46 y ss., Reglamento. Tambin, los arts. 4 (instruccin de oficio); 5 , inc. b)
(unificacin en la produccin de la prueba); 14 (diligenciamiento de oficios); 27 y 28
(documentos acompaados); 39 , inc. d) (notificacin de las pruebas); 77, 78 y 79 (prueba en los
recursos).
(1023) Dictmenes, 89:275; 163:222 y 213:20.
(1024) Dictmenes, 132:262 y 231:315.
(1025) La prueba documental es de trascendental importancia dentro del proceso contencioso
administrativo, por ser la forma documental la que predomina en la esfera administrativa. En la
Administracin se desenvuelve una actividad que genera una documentacin propia, ya que
ella es casi siempre formal, escrita o actuada. Dicha documentacin est nsita en la actividad
administrativa" (CNFed. CA, Sala IV, 29/10/1985, in re "Valado, Roberto J. v. ENTel s/daos
y perjuicios").
(1026) Segn doctrina de la CSJN, las actuaciones de expedientes administrativos tienen el valor de
instrumentos pblicos y hacen plena fe en los hechos a que se refieren, mientras no sean
arg idas de falsedad (Fallos: 63:378; 77:430; 131:70; 136:24 y 92; 138:348; 139:373 y 224:488 ).
(1027) La existencia del procedimiento administrativo que no puede exhibirse en la actividad
jurdica privada marca la diferencia para conceptuar la presencia de documentos
administrativos sin necesidad de que sean instrumentos pblicos ni privados. Son pruebas
escritas, se presumen documentos autnticos mientras no se pruebe lo contrario. Hace fe de su
otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones que haga el funcionario que los suscribe. Pero
no hace falta la tacha de arbitrariedad para desvirtuarlos "como en el instrumento pblico";
pueden ser destruidos con cualquier clase de probatoria" (del voto del Dr. Hutchinson)
(CNFed. CA, Sala IV, 15/4/1986, "Garca, M. A. v. Encotel", ED, 119-212); "Los documentos
administrativos son pruebas escritas, se presumen documentos autnticos mientras no se
pruebe lo contrario; hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones que haga el
funcionario que los suscriba; pero no hace falta la tacha de falsedad para desvirtuarlos como en
el instrumento pblico; pueden ser destruidos con cualquier clase de prueba" (CNFed. CA, Sala
IV, 29/10/1985, in re "Valado, Roberto J. v. ENTel s/daos y perjuicios"); "Las actuaciones
administrativas hacen plena fe en tanto no han sido arg idas de falsedad" (Fallos, 259:398 ;
260:189; 263:435 ; 281:173 ; CNFed. CA, Sala III, 26/6/1986, in re "Rodrguez" y
22/10/1987, in re "D.G.F.M.", LL, 1988-A-440, n 10; 15/12/1987, in re "Coviara" , LL,
29/4/1988, fallo 86.449).
(1028) Fallos, 321:277 , voto del Dr. Vzquez, in re "Sergi Vinciguerra" .
(1029) En particular en aquellos de naturaleza tcnica muy compleja y cuyos hechos son ajenos al
administrado, tales como las modificaciones contractuales y tarifarias de los contratos de
concesin de servicios pblicos.
(1030) Fallos, 322:3101, in re "Denemberg, Roberto v. Provincia de Buenos Aires"" (disidencia de
los Dres. Molin O"Connor y Vzquez). En la causa "Chacofi SACIFI v. Direccin Nacional de
Vialidad" (Fallos, 311-1:1576) la Corte sostuvo: "las reglas atinentes a la carga de la prueba
(art. 377 , CPCCN) estn dirigidas al juez, quien deber tenerlas en cuenta al sentenciar en los

523

supuestos de insuficiencia probatoria y a los litigantes, que deben conocer su distribucin antes
de que se haya constituido el proceso y en funcin de la ndole del asunto a someter a la
decisin del rgano jurisdiccional: condiciones del contrato, su propia conducta anterior,
normativa aplicable, entre otros aspectos que se invoquen como fundamento de su pretensin".
(1031) Fallos, 320:403, in re "Troncoso, J. C. y otros v. Agua y Energa Elctrica Soc. del Estado" .
(1032) "Las reglas de la carga de la prueba deben interpretarse flexiblemente de forma que puedan
aquilatarse adecuadamente situaciones y circunstancias singulares "en el caso, una empresa
procesadora de soportes para el juego del Loto debe acreditar su actuar diligente en un sorteo
en el cual result beneficiada una tarjeta que no ingres en el sistema" en miras de servir mejor
a la justicia del caso" (CNFed. CA, Sala IV, 30/3/2000, "Laurida, Toms O. v. Lotera
Nacional"", DJ, 2000-3-1036).
(1033) Dictmenes, 230:208; 233:12; 233:27, 82 y 590; 235:33 y 422; 237:462.
(1034) Dictmenes, 225:99 y 237:358.
(1035) Dictmenes, 235:243.
(1036) La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dictaminado que "en la duda (sobre la recepcin
de la prueba)... principios jurdicos obvios imponen inclinarse por la recepcin" (Dictmenes,
63:298).
(1037) El decreto-ley 21447/1976 aprob el "Convenio sobre informacin en materia jurdica
respecto del derecho vigente y su aplicacin", celebrado en Brasilia en 1972 y posteriormente el
decreto 525/1977 design al Ministerio de Justicia "para ejercer las funciones de rganos de
recepcin y transmisin prevista en el art. 20" del convenio citado. Este procedimiento
probatorio ya fue sugerido por la Procuracin del Tesoro de la Nacin (Dictmenes, 142:130).
(1038) Reglamento nacional, art. 46 ; Leyes de Procedimientos Administrativos: Ciudad de Buenos
Aires, art. 66 ; Corrientes, art. 273 ; Salta, art. 163; Mendoza, art. 163 ; PTN, Dictmenes,
68:11.
(1039) Dictmenes, 90:286. El decreto-ley de procedimiento administrativo de Misiones establece
que "en la tramitacin de las pruebas se aplicarn las disposiciones del Cdigo Procesal en lo
Civil y Comercial de la Provincia", con ciertas salvedades (art. 96 ). Igual remisin se efecta en
la norma neuquina, art. 165 , con cuatro excepciones. Distinta solucin ofrece Corrientes, art.
274, el cual remite al Cdigo en lo Contencioso Administrativo.
(1040) Dictmenes, 90:286.
(1041) Corte Suprema de EE.UU., "United States v. Abilene Southern Railway Co.", U.S. 274
(1924), en Gellhorn, Federal Administrative Proceedings, Baltimore, 1950, p. 86.
(1042) Id. nota anterior.
(1043) Fallos, 268:393 .
(1044) ""La obligacin de dejar constancia de lo actuado durante el procedimiento administrativo
est comprendida en el "principio de oficialidad" de la instruccin (art. 1 , inc. a], ley 19549);
por lo tanto, le corresponde al rgano administrativo encargado de llevar adelante las
actuaciones. En consecuencia, la omisin en dar cumplimiento a dicho recaudo no poda ser

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opuesta al administrado, en razn de que no es posible aceptar que recaigan sobre los
administrados las desprolijidades y patologas del trmite administrativo" (Dictmenes, 228:69.
Ver tambin Dictmenes, 203:223; 205:134 y 139 y 213:20).
(1045) Dictmenes, 228:69.
(1046) El art. 45 de la ley 24240 prescribe, en efecto, que: "las pruebas se admitirn solamente en el
caso de existir hechos controvertidos y siempre que no resulten manifiestamente
inconducentes". Se ha sostenido, a modo de ejemplo, que es inconducente el ofrecimiento de
prueba formulado por quien fue dado de baja del servicio, tendiente a demostrar sus aptitudes
personales, sobre la base de que tales aptitudes resultaban ajenas a las razones de servicio
tenidas en cuenta para disponer su prescindibilidad (Dictmenes, 132:262). El mismo rgano,
asimismo, sostuvo que "resulta inconducente una prueba de informes sobre hechos diferentes a
los que se ventilan en el expediente" (Dictmenes, 148:59) y que: "...cuando las medidas de
prueba ofrecidas por el recurrente son inconducentes para la solucin del caso suscitado en
autos, la circunstancia de que no se hayan producido no implica la violacin del derecho de
defensa consagrado por la Constitucin Nacional" (Dictmenes, 120:148).
(1047) La doctrina de la exclusin de las pruebas ilegalmente obtenidas data de 1914, "Weeks v.
United States", 232, U.S, 383; se consolid en "Mapp v. Ohio", 367 U.S. 643 (1961) y deriv
despus en la doctrina de los frutos del rbol prohibido en "Miranda v. Arizona", 384 U.S. 436
(1966) que nuestra Corte Suprema sigui en "Francomano" (Fallos, 310:2384) .
(1048) Dictmenes, 233:136.
(1049) Dictmenes, 141:333.
(1050) Dictmenes, 100:180.
(1051) Dictmenes, 178:214; 202:111 y 204:241.
(1052) CNFed. CA, Sala IV, 7/11/1997,. in re ""Youssefian"".
(1053) Dictmenes, 234:199.
(1054) Dictmenes, 94:264.
(1055) CNFed. CA, Sala IV, 30/12/1999, "Uromar S.A. v. Direccin Nacional de Aduanas" , DJ,
2000-3-257.
(1056) En el procedimiento administrativo rige el derecho al "debido proceso adjetivo", sustentado
en la garanta establecida en el art. 18 de la Constitucin Nacional, el cual comprende el
derecho a ser odo, el de ofrecer y producir prueba y el de obtener una decisin fundada
(CNFed. CA, Sala IV, 18/2/1999, "Castao, Juan C. v. Polica Federal"" , LL, 1999-C-523).
(1057) En este sentido, se ha entendido que: "Es deber del rgano administrativo extremar los
medios a su alcance para posibilitar la prueba del derecho que se invoca, ya que no es parte
contraria en un proceso judicial sino que su funcin es la de ayudar objetivamente al
esclarecimiento de los hechos", CNFed. Seguridad Social, Sala II, 27/7/1991, "Reynoso,
Dionisia P. v. Caja Nacional de Previsin para el Personal de la Industria, Comercio y
Actividades Civiles", JA, 1993-IV, sntesis . En oportunidad de referirse al procedimiento
administrativo, la Cmara Federal de Rosario ha dicho que "Siempre es preferible recepcionar
la prueba que se propone, ya que su ltima razn slo el proponente puede apreciar.

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Excepcionalmente, y cuando la ley lo autoriza de modo particular, debe negarse la prueba",


Cm. Fed. de Rosario, Sala B, 3/7/1981, "Nasini, Hctor L. v. Banco de la Nacin Argentina",
JA, 1983-III, sntesis . A su vez, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin tiene dicho que "Los
organismos previsionales tienen la obligacin de producir las pruebas ofrecidas a fin de
esclarecer la verdad objetiva", (CSJN, 7/5/1996, "Gasser, Elsa Rosa v. Caja Nacional de
Previsin de la Industria, Comercio y Actividades Civiles", Fallos, 319:775 . Disidencia de los
Dres. Eduardo Molin O"Connor, Enrique Santiago Petracchi y Antonio Boggiano). En
contra: CNFed. CA, Sala IV, 19/11/1999, "Hsien Yuzh S.A. v. Direccin General de Aduanas"
: "La denegacin de medidas de prueba inconducentes para la decisin del pleito es privativa de
los jueces de la causa y no ocasiona agravio a la garanta de la defensa en juicio (Fallos, 240:381
); doctrina que resulta aplicable al procedimiento administrativo". Y, en igual sentido, CNFed.
CA, Sala IV, 30/12/1999, "Uromar SA", JA, 2000-IV-668 Ver tambin comentario al art. 46 ,
Reglamento.
(1058) "Mientras no se cumplan los trmites correspondientes a la prueba ofrecida por el
recurrente, no cabe resolver ni emitir opinin concluyente sobre la cuestin de fondo planteada;
por tal motivo corresponde remitir las actuaciones a la Secretara pertinente, a efectos de que en
dicho mbito se provea y tramite la prueba ofrecida (arts. 97 y 92 del Reglamento de
Procedimientos Administrativos, decreto 1759/1972 t.o. 1991)" (Dictmenes, 228:161).
(1059) Art. 7 , inc. d), decreto-ley.
(1060) CNFed. CA, Sala III, 24/6/1993, "Hisi, Gustavo v. Estado nacional", LL, 1994-D-461.
(1061) CNFed. CA, Sala IV, 30/12/1999, in re "Uromar S.A. v. Direccin Nacional de Aduanas" ,
DJ, 2000-3-257.
(1062) Art. 66 , ley 24076 y art. 72 , ley 24065.
(1063) Al respecto debe tenerse presente lo dispuesto en el art. 396 del CPCCN, el cual establece
que: "...Los informes que se soliciten a las oficinas pblicas, escribanos con registro y entidades
privadas debern versar sobre hechos concretos, claramente individualizados, controvertidos
en el proceso. Procedern nicamente respecto de actos o hechos que resulten de la
documentacin, archivo o registros contables del informante...".
(1064) En otras palabras, nos referimos a los datos que surjan de la documentacin producida en el
marco de un proceso de intervencin ciudadana, sobre los cuales pueden requerirse los
informes pertinentes a la sede en que dicho proceso de consulta se ha desarrollado.
(1065) Ver al respecto PTN, Dictmenes, 234:325.
(1066) CSJN, in re ""Diprom SACIFI v. Prov. de Santa Cruz"" , Fallos, 318:2.
(1067) Ver art. 14 , Reglamento.
(1068) En el caso de que las entidades privadas no contestaren la requisitoria en el plazo que al
efecto les fuere fijado, o sus ampliaciones, no corresponder insistir en la produccin de la
prueba: el procedimiento contina a pesar de la no-recepcin del informe, lo que no excluye la
posibilidad, en caso de acomparselo al expediente fuera de plazo, de considerarlo a efecto de
la decisin por parte de la autoridad.

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(1069) Sobre la cuestin, cabe recordar lo dispuesto en el decreto 229/2000, art. 3 , inc. g), que
consagra el derecho a acceder a los registros y archivos pblicos, y el art. 4 , inc. e): "derecho a
la informacin: los usuarios y beneficiarios de servicios comprendidos en el presente programa
deben contar con la posibilidad de tener un efectivo acceso a la informacin en las condiciones
que establece la normativa vigente".
(1070) Dictmenes, 146:180; 207:343; 214:134; 228:6; 237:524; 239:547; 241:515. Por otra parte
cabe destacar que, sin perjuicio de que el anlisis que deba efectuarse en una actuacin
administrativa en particular sea calificado como meramente tcnico ello, por s, no excluye de
plano la intervencin que cabe al rea jurdica.
(1071) PTN, Dictmenes, 195:114; 200:133; 234:565; 240:173; 242:326.
(1072) PTN, Dictmenes, 234:565.
(1073) PTN, Dictmenes, 203:148; 211:246; 226:189; 231:138; 243:101, 104, 107, 110, 113.
(1074) Ley 25164 , derogatoria de la ley 22140.
(1075) Ver art. 32 , inc. e), ley 25164.
(1076) CNTrab., Sala VIII, 14/6/1991, ED, 144-581.
(1077) Art. 3 , decreto-ley 1759/1972.
(1078) Cm. Fed. de la Seguridad Social, Sala II, 26/11/1992, in re "Izco, Isabel v. Caja Nacional de
Previsin de la Industria, Comercio y Actividades Civiles".
(1079) CNFed. CA, Sala II, 28/7/1978, LL, 1979-A-562.
(1080) CNFed. CA, Sala IV, 31/10/2000, in re "Direccin Nacional de Migraciones v. Torales
Zorrilla, Esteban s/proceso de conocimiento" .
(1081) "Una pericia es una actividad procesal desarrollada, en virtud de encargo judicial, por
personas distintas de las partes en el proceso, especialmente calificadas por sus conocimientos
tcnicos, artsticos y cientficos, mediante la cual se suministra al juez argumentos o razones
para la formacin de su convencimiento respecto de ciertos hechos cuya percepcin o cuyo
entendimiento escapa a las aptitudes del comn de la gente" ("S.A. Juan Istilart v. Banco
Central de la Repblica Argentina s/juicio de conocimiento" , del 16/2/1995 y su cita;
"Domnguez, Luis Ral v. Estado nacional s/retiro militar" , del 23/4/1993, citados in re
CNFed. CA, Sala IV, 14/11/1995, "Mirella Taller Electromecnica v. SEGBA s/contrato
administrativo" ).
(1082) PTN, Dictmenes, 208:206, del 28/2/1994, citando lo entendido por la CNac. Trab., Sala
VIII, 11/4/1983, Revista del Trabajo, 1983-B-1019; y en el mismo sentido, CNac. Trab.,
22/8/1983, Revista del Trabajo, 1984-A-93.
(1083) Conf. CNFed. CA, Sala I, 28/2/1986, ED, 122-169.
(1084) El dictamen del martillero no puede reemplazar la pericia realizada por un ingeniero o
arquitecto, en lo que se refiere a la tasacin de inmuebles (Cm. Nac. Civil, Sala C, 22/4/1969,
ED, 27-818). Es nula la pericia realizada por quien carece de ttulo habilitante para expedirse
sobre el punto sometido a su dictamen, si la profesin correspondiente se encuentra
reglamentada (Cm. Nac. Civil, Sala A, 25/2/1964, LL, 116-786, 10853-S), como ocurre con la

527

tasacin de un inmueble efectuada por quienes no son ingenieros ni arquitectos (Cm. Nac.
Civil, Sala A, 17/6/1982, LL, 1983-C-602, 36411-S).
(1085) Pero no puede cuestionarse el dictamen pericial fundado en que el perito designado
judicialmente no era tcnico en la materia a dictaminarse, si el impugnante no slo consinti su
designacin, sino que por su parte le someti puntos de pericia sobre materias en que pretende
no era especialista (Cm. Nac. Com., Sala B, 3/6/1964, JA, 1964-VI-190).
(1086) Con respecto al Cuerpo Mdico Forense se ha dicho: "Slo por motivos valederos cabe
apartarse de las conclusiones del Cuerpo Mdico Forense, dado que su informe no es slo el de
un perito, pues se trata de un asesoramiento tcnico de auxiliares de la Justicia, cuya
imparcialidad y correccin estn garantizadas por normas especficas y similares a las que
amparan la actuacin de los funcionarios judiciales" (CNFed. CA, Sala IV, 11/5/1995, "Luna,
David A. v. Estado nacional - Estado Mayor del Ejrcito" , LL, 1995-D-43; DJ, 1995-2-645).
"Ante la diversidad de opiniones de los expertos, es adecuado inclinarse por la del Cuerpo
Mdico Forense teniendo en cuenta que sus conclusiones se sustentan en estudios objetivos y
provienen de un cuerpo colegiado cuya imparcialidad est garantizada por normas especficas y
otras similares a las que amparan la actuacin de los funcionarios judiciales" (CN Fed. CA, Sala
III, 15/12/1991, "Varela, Eladio v. Estado nacional - Estado Mayor General del Ejrcito" ,
LL,1992-D-299; DJ, 992-2-834); "La opinin del perito mdico designado de oficio posee un
especial valor probatorio pues, adems de tratarse de un tercero designado de oficio ajeno a las
partes, su dictamen se basa en el examen del damnificado y entre otros elementos objetivos de
diagnstico, as como sus conocimientos y experiencia profesionales. Ello as, para apartarse de
sus conclusiones es necesario que el impugnante demuestre convincentemente que aquella
opinin se halla reida con los principios lgicos, mximas de experiencia o que el fundamento
cientfico est equivocado, hecho "este ltimo" que deber probarse por medios cientficos
aptos" (CNFed. CA, Sala III, 2/5/1997, "A., R. R. v. Estado Mayor General del Ejrcito", LL.,
1999-A-475).
(1087) En algunos procedimientos la produccin privada de la prueba est expresamente
contemplada, como ocurre con el procedimiento impositivo: el art. 174 de la ley 11683, t. o.
1998, dispone que "Las diligencias de pruebas se tramitarn directa y privadamente entre las
partes o sus representantes, y su resultado se incorporar directamente al proceso".
(1088) Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, t. IV, 4 ed., FDA, Buenos Aires,
2000, ps. VI-36/37.
(1089) CNCom., Sala C, 10/2/1984, LL, 1984-B-225.
(1090) CNFed. CA, Sala IV, 25/11/1997, "Mozo S.A., Vicente H. v. Direccin de Remonta y
Veterinaria del Ejrcito Argentino", ED, 178-369.
(1091) CNFed. CA, Sala IV, 11/8/1992, "Barrondo, Encarnacin v. Caja de Crditos
Independencia Coop. Ltda. y otro", JA, 1994-III, sntesis .
(1092) ED, 164-212, f. 46.651. Por su parte, la Sala 10 de la C. Nac. del Trabajo fall en sentido de
desestimar el pedido del CELS de ser incorporado en autos como "amigo del tribunal",
aduciendo: "En rigor, una presentacin como la articulada por el CELS podra resultar
admisible en un procedimiento pblico inquisitivo (v.gr., un proceso penal) pero no [...] en un
contencioso de carcter civil. A todo ello cabe aadir que aun cuando pudiera admitirse la figura

528

del "amigo del tribunal", ello slo podra efectuarse en el marco del proceso principal y no,
como se pretende, en el pedido de medida cautelar" ( C. Nac. Trab., Sala 10, 14/9/2001,
"Central de Trabajadores Argentinos y otros v. Estado nacional", JA, 2001-IV-719 ).
(1093) C. Nac. Penal Econmico, Sala A, 10/3/1995, "Mil Metales S.A., inc. de nulidad", JA, 1995IV-575 . Tambin se tom en consideracin la presentacin hecha por el amicus curiae, CSJN,
21/12/2000, in re "Felicetti, Roberto y otros", JA, 2001-I-505 .
(1094) C. Nac. Electoral, 28/12/2001, ""Alianza Frente por un Nuevo Pas"" , SJA del 5/6/2002.
(1095) El caso lleg a la Corte: CSJN, 9/4/2002, "Mignone, Emilio F.", SJA del 3/7/2002.
(1096) Amici Curiae, "Awas Tingni Mayagna (Sumo) Indigenous Community v. The Republic of
Nicaragua", presented by The International Human Rights Law Group (IHRLG) and The
Center for International Environmental Law (CIEL) before the Honorable Inter-American
Court on Human Rights. El IHRLG y el CIEL citan al professor W. Michael Reisman of Yale
Law School refirindose al valor de los amici curiae en el mbito de la Corte Internacional de
Justicia: "In common law countries, the amicus curiae brief has been an institution which has
provided useful information to courts, permitted private parties who were not litigating to
inform the court of their views and the probable effects the outcome might have on them and,
overall, has served as a means for integrating and buttressing the authority and conflictresolving capacities of domestic tribunals".
(1097) Conf. Gifis, Steve, Law Dictionary, 3 ed., ps. 21/22.
(1098) En realidad ello es lo que suele hacerse debido al principio del informalismo o
antiformalismo que rige el procedimiento administrativo.
(1099) La Sala C de la CNCiv. ha dicho que la resolucin que admite o deniega la recusacin
deducida contra un perito es irrecurrible, sin perjuicio de que al tramitar en la alzada la
apelacin de la sentencia se invoquen los reparos que le merece a la parte la designacin del
experto, cuestionando as su idoneidad (""Ocamica, Jorge A. c. Lobesur S.A.", 22/8/1995, LL,
1996-B-721).
(1100) No procede la agregacin de la pericia que ha sido llevada a cabo sin el contralor de la
contraparte, fuera del plazo probatorio y sin haberse observado las debidas formas legales, CN
Civ., Sala A, 25/4/1974, LL, 1975-A-760, 32031-S.
(1101) CNFed. CA, Sala III, 7/12/1987, "P.B.P.S.A.-Coimbra S.R.L. v. Administracin General de
Puertos", LL, 1988-B-243; DJ, 988-2-188. Ver tambin comentario al art. 55 , II.
(1102) CN Civ., Sala A, 31/7/73, JA, 1973-20-475; CNFed. CA, Sala II, Civil y Comercial,
10/4/1979, LL, 1979-C-4. En sentido concordante se ha subrayado que una cosa es que el
perito, con el control de la parte, efecte exmenes, radiografas y anlisis y otra que
simplemente adhiera a la opinin de un especialista no nombrado judicialmente, tampoco
propuesto y menos vigilado en el contradictorio. Si bien una vieja jurisprudencia permite al
perito recurrir al asesoramiento o ilustracin de dictmenes complementarios, la pericia
producida debe ser descartada cuando se sustituye la labor de aqul por una certificacin de
otro especialista sin desarrollo cientfico apropiado (CNCiv., Sala C, 17/5/1977, LL, 1978-D817, 34838-S).

529

(1103) Ver comentario al art. 56 , punto II.


(1104) A diferencia del "anticipo de gastos", la "cuenta de gastos" es un informe detallado de los
realmente efectuados por el perito, que se presenta "despus" de haber cumplido con su tarea, o
juntamente con la peritacin, a fin de justificar el uso dado al anticipo que se le hiciera para ello
o para que "en su caso" se le reintegre lo desembolsado, Cm. Nac. Fed., Sala II, Civ. y Com.,
10/4/1979, LL, 1979-C-4; Cm. Nac. Esp. Civ. y Com., Sala III, 5/6/1981, BCNEC y C, 1981699, n 10475.
(1105) CNCiv., Sala F, 27/8/1974, ED, 57-418 o LL, 156-860, 31937-S; CNFed., Sala II, Civ. y
Com., 10/4/1979, LL, 1979-C-4; Cm Nac. Esp. Civ. y Com., Sala III, 5/6/1981, BCNEC y C,
1981-699, n 10475.
(1106) CN Civ., Sala C, 5/11/1975, LL, 1976-A-208.
(1107) CN Civ., Sala C, 5/11/1975, LL, 1976-A-208; dem, Sala F, 27/8/1974, ED, 57-418 o LL,
156-860, 31937-S.
(1108) No es causal de nulidad de la pericia la falta de presentacin de copias. Debe intimarse al
perito para que subsane la omisin (art. 34 , inc. 5), CNCiv., Sala B, 1/10/1971, LL, 146-641,
28503-S.
(1109) El juez no puede desechar una pericia practicada por una pluralidad de peritos, de comn
acuerdo entre las partes, simplemente porque existe una conclusin distinta en los dictmenes.
En tal caso, hay que valorar las discordancias en atencin a las reglas de la sana crtica, y sobre
esa base sentar los fundamentos de la valoracin, CNCiv., Sala B, 7/3/1988, LL, 1988-D-183.
(1110) Cm. 1 Apel. Baha Blanca, DJBA, 79:61; JA, 1966-I-409; LL, 122-912, 13402-S.
(1111) Cm. 1, Sala II, La Plata, causa 129.353, reg. int. 631/67.
(1112) Cm. Apel. Civ. y Com. Junn, DJ, 1988-1-124.
(1113) El art. 473 del CPCCN dispone que la eficacia probatoria del dictamen puede ser
cuestionada por los letrados hasta la oportunidad de alegar.
(1114) Se ha dicho que "Tratndose de impugnaciones planteadas por la actora a los puntos de la
pericia propuestos por el demandado, corresponde, como principio, propender a un criterio
amplio, respecto de la produccin de ese medio probatorio, toda vez que el anlisis de la prueba
pericial est sujeto a la libre apreciacin del tribunal de acuerdo con las reglas de la sana crtica.
De esta forma, si los puntos de la pericial propuestos no resultan, prima facie, improcedentes o
superfluos, no corresponde hacer lugar a aquellas impugnaciones" ( CNFed. CA, Sala V,
3/3/1999, "Gas Natural Ban S.A. v. Ente Nacional Regulador del Gas", LL, 1999-D-381).
(1115) La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha tomado en cuenta, entre otras cosas, el hecho de
que la Administracin no haba cuestionado el dictamen pericial que le era desfavorable, para
decidir que no vea razn para apartarse de las conclusiones de aqul (PTN, Dictmenes,
128:440, 13/3/1974, expte. n 20.748/72).
(1116) Adems, la Administracin puede disponer la realizacin de nueva pericia. El art. 473 ,
CPCCN, dispone que cuando el juez lo estimare necesario podr disponer que se practique otra
pericia o se perfeccione o ample la anterior, por el mismo perito u otro de su eleccin.

530

(1117) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha entendido que: "Los dictmenes periciales
estn sujetos a la valoracin por parte de los jueces con arreglo a las pautas del art. 477 del
CPCCN" (CSJN, 20/12/1994, ""Klia S.A. v. Administracin Nacional de Aduanas"", Fallos,
317-3:1716 ).
(1118) Sobre la necesidad de valoracin de la prueba y de rechazo fundado, CNFed. CA, Sala IV,
30/12/1999, "Uromar SA", JA, 2000-IV-668 .
(1119) CNFed. CA, Sala II, 7/11/1994, "Folino, Rodolfo y otro v. Empresa Ferrocarriles
Argentinos", DJ, 1995-2-537.
(1120) Con respecto a la sana crtica, la CNFed. CA ha expresado: "Los peritajes no obligan al
juzgador, quien debe apreciarlos de conformidad con las reglas de la sana crtica" (CNFed. CA,
Sala I, 28/2/1986, "F., J. N. v. Estado nacional, Comando en Jefe del Ejrcito", ED, 122-169).
En el mismo sentido: "Las pericias mdicas producidas en juicio o fuera de l deben ser
apreciadas por las reglas de la sana crtica" (CNFed. CA, Sala III, 3/2/1981, "Alcaraz, Antonio
B. v. Gobierno nacional", ED, 18-830, punto 30).
(1121) CNFed. CA, Sala IV, 24/4/1997, "Ares, Luis B. v. PAMI", JA, 2000-I, sntesis .
(1122) Aunque el perito en su dictamen efectuara algunas apreciaciones "muy pocas por cierto",
que exceden en realidad su cometido para invadir lo que sera propio de la funcin judicial, no
por esa sola circunstancia ha de restrsele valor probatorio en los aspectos a los cuales se
circunscribe su opinin tcnica, mxime cuando las consideraciones en que se asienta son
claras, precisas y concordantes (CNCiv., Sala C, 5/8/1971, LL, 1978-146-657, 28643-S).
(1123) "La prueba documental es de trascendental importancia dentro del proceso contencioso
administrativo, por ser la forma documental la que predomina en la esfera administrativa. En la
Administracin se desenvuelve una actividad que genera una documentacin propia, ya que
ella es casi siempre formal, escrita o actuada. Dicha actividad est nsita en la actividad de la
Administracin. De all que no se refiera siempre a los actos administrativos ni a los distintos
pasos previos que debern cumplirse para su expedicin, sino tambin a todas las gestiones que
cumple la Administracin en el ejercicio de su actividad (del voto del Dr. Hutchinson)"
(CNFed. CA, Sala IV, 15/4/1986, "Garca, M. A. v. Encotel", ED, 119-212). En igual sentido
se ha dicho: "La prueba documental es de trascendental importancia dentro del proceso
contencioso administrativo, por ser la forma documental la que predomina en la esfera
administrativa. En la Administracin se desenvuelve una actividad que genera una
documentacin propia, ya que ella es casi siempre formal, escrita o actuada. Dichos documentos
que dan cuenta de la actividad administrativa, que son expedidos o elaborados por agentes en
ejercicio de sus funciones no son instrumentos pblicos, pero tampoco son instrumentos
privados, por no ser privadas sus actuaciones. Toda la actividad administrativa se realiza a
travs de formas que en el derecho privado se presentan como esencia de la prueba para la
existencia de un acto jurdico, mientras que en el derecho administrativo se convierte como
forma para realizar la voluntad jurdica de la Administracin" (CNFed. CA, Sala IV,
26/11/1987, "Bergaglio, Ren y otros v. Nuevo Banco Santurce S.A. y otro", LL, 1988-B-264;
DJ, 988-2-448; JA, 1988-II-108 ).
(1124) Respecto del valor probatorio del expediente administrativo, ver comentario a los arts. 47 y
48 de este Reglamento.

531

(1125) Al respecto se ha expresado que: "Las actuaciones administrativas tienen fuerza probatoria
si no son desvirtuadas por prueba en contrario" (CNFed. CA, Sala III, 10/5/1988, LL, 1988-E284).
(1126) CNFed. CA, Sala IV, 23/4/1987, LL, 1988-A-58. En el mismo sentido se ha resuelto que:
"La existencia del procedimiento administrativo que no puede exhibirse en la actividad jurdica
privada marca la diferencia para conceptuar la presencia de documentos administrativos sin
necesidad de que sean instrumentos pblicos ni privados. Por ello las constancias que se
acompaen en esas condiciones, son pruebas escritas, se presumen documentos autnticos
mientras no se pruebe lo contrario. Hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las
declaraciones que haga el funcionario" (CNFed. CA, Sala IV, 26/11/1987, "Bergaglio, Ren y
otros v. Nuevo Banco Santurce S.A. y otro", LL, 1988-B-264; DJ, 988-2-448; JA, 1988-II-108 );
ver tambin CNFed. CA, Sala IV, 15/4/1986, "Garca, M. A. v. Encotel", ED, 119-212).
(1127) CNFed. CA, Sala IV, 26/5/1987, "Abello, Clarence E. v. Estado nacional - Ministerio del
Interior", ED, 127-108.
(1128) CNCiv., Sala B, 29/2/1912, ED, 41:674.
(1129) En tal sentido, se ha dicho que: "Las firmas de las partes es condicin esencial para la
existencia de todo acto bajo forma privada y los instrumentos de tal carcter deben concurrir
sin limitaciones o excesos que graviten desvirtuando la validez instrumental" (CNCiv, sala E,
31/3/1975, ED, 62-386). Y ms an que: "La certidumbre de la fecha que contiene un
instrumento privado puede ser destruida con simple prueba en contrario" (CNCiv., Sala E,
9/10/1969, ED, 29-411).
(1130) "Las cintas grabadas pueden recibir tratamiento procesal de documento [...] en su caso
puestas a examen y dictamen de un perito en la materia de que se trata" (CNCom., Sala D,
18/5/1989, LL, 1989-D-329).
(1131) Con respecto a la fotografa la Corte ha dicho que: "No son instrumentos pblicos ni
privados, pues no son escritos y carecen de firma (arts. 973 , 979 , 988 y 1021 del Cdigo Civil)
sino que son simples pruebas materiales, documentales en un sentido amplio, brindadas por la
tcnica fotogrfica de cuyas ilustraciones es dable extraer presunciones y enriquecer la
conviccin del juez con reproducciones de personas fsicas, lugares o cosas" (CNCiv., Sala C,
29/9/1989, LL, 1990-B-99).
(1132) En el caso especfico de los libros de comercio, la introduccin de la prueba ciertamente no
se hace acompaando los libros, sino tan slo copias autenticadas, si se trata de simples
transcripciones de asientos. Es de prctica, en estas situaciones, acompaar una pericia privada
sobre lo que dicen o explican los libros y tambin ofrecer a la Administracin realizar
inspecciones o pericias. En caso de tratarse de documentos nacionales o extranjeros, deben ir
traducidos, salvo que se trate de folletos ilustrativos.
(1133) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin resolvi que no era posible citar al gobernador de
una provincia a absolver posiciones en razn de que ste no puede con sus manifestaciones
personales en un juicio obligar a aqulla (JA, 20-556).
(1134) CNFed. CA, Sala IV, 15/4/1986, "Garca, M. A. v. Encotel", ED, 119-212.

532

(1135) Agrega que "La supuesta confesin ficta en autos no es tal, desde el momento que no puede
existir prueba confesional de la Administracin, pues ella realiza una actividad de carcter
formal (de la disidencia del Dr. Hutchinson)" (CNFed. CA, Sala IV, 6/7/1984, "Beunza,
Edgardo L. v. Gobierno nacional", LL, 1984-D-629).
(1136) La PTN ha dicho que: "quien no tiene capacidad jurdica para obligarse tampoco la tiene
para absolver posiciones y que, como se ha dicho, las personas jurdicas debern responderlas
por intermedio de sus representantes legales, siempre y cuando sean repreguntados sobre
hechos propios y de su conocimiento personal" (PTN, Dictmenes, 31/3/1964, 88:361,
"Ministerio de Educacin y Justicia") (expte. n 110.993/63).
(1137) Sin embargo, en virtud de los motivos manifestados precedentemente, hemos concluido que
carecera de sentido la declaracin confesional por parte de la Administracin dado que puede
probar los hechos a travs de otros medios de prueba.
(1138) CNFed. CA, Sala IV, 15/4/1986, "Garca, M. A. v. Encotel", ED, 119-212. En igual sentido,
se ha dicho que: "La confesin ficta ocurrida en un juicio en que es parte la Nacin, en ningn
modo puede tener el alcance que otorga el art. 417 , CPCCN, debiendo entenderse como un
"informe personal del agente" que puede ser para establecer la verdad de los hechos "cuando
sea el funcionario a que se refieran los mismos" pero que, de ninguna manera puede entenderse
como una confesin de los hechos (de la disidencia del Dr. Hutchinson)" (CNFed. CA, Sala IV,
6/7/1984, "Beunza, Edgardo L. v. Gobierno nacional", LL, 1984-D-629).
(1139) "Cuando un administrado resulta afectado en sus derechos por la actuacin de rganos de la
Administracin Pblica "sea en ejercicio de funciones materialmente administrativas,
legislativas o jurisdiccionales" es exigencia constitucional que pueda ocurrir ante un juez
reclamando la tutela de esos derechos, es decir, que exista la posibilidad de una revisin judicial
suficiente de aquel obrar, cuyo alcance no depende de reglas generales u omnicomprensivas,
sino que debe ser ms o menos extenso y profundo segn las modalidades de cada situacin. Lo
decisivo es que la revisin suficiente por los jueces naturales respete el principio de
inviolabilidad de la defensa en juicio de la persona y de los derechos (art. 18 de la CN) en un
procedimiento adecuado, esto es con audiencia y prueba"" (CNFed. CA, Sala IV, 26/8/1992,
"Poluyan, Igor v. Estado nacional - Fuerza Area Argentina" , LL, 1993-C-185).
(1140) PTN, Dictmenes, 227:157, del 25/11/1998, expte. n 8227/97.
(1141) Dictamen 85 del 15/7/1999. En el presente dictamen la PTN se expidi respecto de las
defensas planteadas en el alegato por la Direccin Nacional de Vialidad.
(1142) Ver comentario al art. 22 sobre recurso de revisin.
(1143) Debe sealarse que con el dictado de la ley 25488 , qued suprimido el proceso sumario, con
lo cual slo procede la presentacin del alegato en los procesos ordinarios (art. 482 , CPCCN).
(1144) CNFed. CA, Sala I, "Len, Carlos Anbal v. C.P.A.C.F." , 9/12/1999.
(1145) CNFed. CA, Sala I, "Len, Carlos Anbal v. C.P.A.C.F." , 9/12/1999.
(1146) En relacin a la aplicacin supletoria de las normas del CPCCN a la prueba testimonial en el
procedimiento administrativo la Sala IV de la CNFed. CA ha afirmado que tambin se aplican a
aqul "los principios sentados tanto jurisprudencial como doctrinariamente en materia del

533

proceso judicial" ("Direccin Nacional de Migraciones v. Torales Zorrilla, Esteban s/proceso


de conocimiento" , 31/10/2000).
(1147) PTN, Dictmenes, 97:310, 92:215.
(1148) PTN, Dictmenes, 97:310.
(1149) Ver casos "Grichener", CSJN, Fallos, 262:67 y "Molinelli", CSJN, Fallos, 267:77 .
(1150) PTN, Dictmenes, 81:228, 230.
(1151) CSJN, Fallos, 248:625 , "Aldamiz".
(1152) CSJN, Fallos, 244:548 , "Reyes".

TTULO VII - DE LA CONCLUSIN DE LOS PROCEDIMIENTOS


Los modos de terminacin del p
rocedimiento administrativo pueden clasificarse siguiendo diversos criterios. Somos de la
opinin de que la pauta de clasificacin de las formas de terminacin pasan por la
normalidad o anormalidad de la conclusin de sus trmites; en este sentido, el
procedimiento termina en forma "normal" cuando se dicta un acto expreso que pone fin a
la cuestin planteada. Toda otra forma de terminacin debiera ser considerada
"irregular" o "anormal".
En este segundo grupo cabe incluir al silencio administrativo, la caducidad de los
procedimientos, el desistimiento y la renuncia.

534

Artculo 63
Los trmites administrativos concluyen por resolucin expresa o tcita, por
caducidad o por desistimiento del procedimiento o del derecho.
Concordancia: LPACABA, art. 81 .
La conclusin del procedimiento administrativo, conforme surge del artculo en
comentario, puede ocurrir por una decisin expresa o tcita, por caducidad o por
desistimiento del procedimiento o del derecho.
En principio debemos sealar que la resolucin en forma expresa se configura cuando se
dicta el acto administrativo que pone fin al procedimiento. El mismo debe contener todos
los requisitos a que hace referencia el art. 7 del decreto-ley 19549/1972, y en tal sentido
debe resolver todas y cada una de las cuestiones que hayan sido planteadas.
Asimismo, el procedimiento puede finalizar en forma tcita. Ello sucede cuando se
produce el silencio administrativo.
La ley menciona asimismo a la caducidad y al desistimiento como otras formas de
conclusin del procedimiento.
Resolucin y caducidad
Artculo 64
La resolucin expresa se ajustar a lo dispuesto segn los casos, por los arts. 1 ,
inc. f), aparts. 3, 7 y 8 de la Ley de Procedimientos Administrativos y art. 82
de la presente reglamentacin.
Concordancia: LPACABA, art. 82 .
Artculo 82.- La resolucin expresa se ajustar a lo dispuesto segn los ca-sos, por los
arts. 22 22, inc. f), aparts. 3, 7, 8 y 101 101 de la presente ley.
El artculo menciona las caractersticas que debe tener la resolucin expresa.
A tal fin entiende que "el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales
argumentos y de las cuestiones propuestas" (art. 1 , inc. f], apart. 3), y asimismo, debe
cumplir con los requisitos propios de cualquier acto administrativo (art. 7 ) y con la

535

forma que establece el art. 8 del decreto-ley 19549/1972. Nos remitimos para cada una
de estas cuestiones al comentario de cada uno de los artculos mencionados.
Debemos sealar que la resolucin expresa es la nica que satisface ntegramente los
requisitos que hacen a la garanta del debido proceso.
Artculo 65
La resolucin tcita y la caducidad de los procedimientos resultarn de las
circunstancias a que se alude en los arts. 10 y 1 (inc. e], apart. 9) de la Ley de
Procedimientos Administrativos respectivamente.
Concordancia: LPACABA, art. 83 .
Artculo 83.- La resolucin tcita y la caducidad de los procedimientos resultarn de las
circunstancias a que se alude en los arts. 10 10 y 22 22, inc. e), apart. 9, de la presente ley,
respectivamente.
Aqu el decreto reglamentario menciona como forma de resolucin tcita del
procedimiento al silencio. Nos remitimos para estudiar el tema al art. 10 del decreto-ley
19549/1972.
La caducidad es una de las formas llamadas "anormales" de terminacin del
procedimiento administrativo e implica bsicamente la clausura del trmite y el archivo
del expediente.
Es una sancin a la no impulsin del procedimiento y se encuentra regulada en el art. 1 ,
inc. e), apart. 9 del decreto-ley 19549/72.
Sobre los requisitos de su procedencia, excepciones y efectos de la caducidad, nos
remitimos al comentario efectuado al citado artculo.
Desistimiento
Artculo 66
Todo desistimiento deber ser formulado fehacientemente por la parte
interesada, su representante legal o apoderado.

536

Concordancia: LPACABA, art. 84 .


Artculo 67
El desistimiento del procedimiento importar la clausura de las actuaciones en el
estado en que se hallaren, pero no impedir que ulteriormente vuelva a
plantearse igual pretensin, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
caducidad o prescripcin. Si el desistimiento se refiriera a los trmites de un
recurso, el acto impugnado se tendr por firme.
Concordancia: LPACABA, art. 85 .
Artculo 68
El desistimiento del derecho en que se fund una pretensin impedir promover
otra por el mismo objeto y causa.
Concordancia: LPACABA, art. 86 .
Artculo 69
Si fueren varias las partes interesadas, el desistimiento de slo alguna o algunas
de ellas al procedimiento o al derecho no incidir sobre las restantes, respecto de
quienes seguir sustancindose el trmite respectivo en forma regular.
Concordancia: LPACABA, art. 87 .
Artculo 70
Si la cuestin planteada pudiere llegar a afectar de algn modo el inters
administrativo o general, el desistimiento del procedimiento o del derecho no
implicar la clausura de los trmites, lo que as se declarar por resolucin
fundada, prosiguiendo las actuaciones hasta que recaiga la decisin pertinente.
sta podr beneficiar incluso a quienes hubieren desistido.
Concordancia: LPACABA, art. 88 .

537

Los arts. 66 a 70 del decreto 1759/1972 regulan, dentro del Ttulo VII, "De la
conclusin de los procedimientos", lo pertinente al desistimiento.
Respecto de este modo de terminacin del procedimiento, caben destacar algunas ideas
centrales:
Primero, como bien dice el texto, el desistimiento del procedimiento importa la clausura
de las actuaciones en el estado en que se hallaren. Este hecho no impide que se vuelva a
plantear igual pretensin ms tarde, atendiendo a lo que corresponda en materia de
caducidad y prescripcin; pero si el desistimiento se refiere a los trmites de un recurso, el
acto impugnado se tendr por firme.
En este sentido, la PTN, en Dictmenes, 195:97 del 15/11/1990, expres, en el marco de
un caso en el que el actor haba deducido recurso jerrquico ante el Poder Ejecutivo y
luego solicitado la clausura en el estado en que se encontraban los trmites, que ello
importaba el supuesto del art. 67 , segundo prrafo, del decreto 1759/1972 (t.o. 1991), al
ser clara la norma mencionada "como tambin es clara la situacin fctica, es decir, la
existencia del desistimiento, y que ste se refiere a los trmites de un recurso".
Es obvio que el desistimiento del derecho en que se fund la pretensin impide promover
otra pretensin por el mismo objeto y causa.
Ante la falta de previsin del decreto-ley 19549/1972 y de su decreto reglamentario
acerca de establecer a partir de qu momento se produce el desistimiento del proceso, la
PTN, en Dictmenes, 176:194; 195:97; sostuvo que el desistimiento del administrado no
basta por s solo, es decir, no produce efectos por s, sino que es necesario el dictado de un
acto administrativo expreso que tenga al recurrente por desistido "por cuanto la
Administracin puede estar obligada a proseguir las actuaciones pese al desistimiento del
particular, por las razones contempladas en el art. 70 del reglamento citado".
O sea que, siempre el desistimiento del administrado requiere un acto administrativo
expreso que lo tenga por desistido, sino ste no surtir efectos por s mismo.
Tambin, la PTN, en Dictmenes, 123:324, expres que corresponda "requerir del
interesado la ratificacin de su desistimiento y cumplido tal recaudo dar por concluido el
procedimiento con respecto a lo que ha sido materia de debate hasta el presente".
Para finalizar, cabe mencionar que existe una obligacin por parte del administrador de
resolver los recursos o reclamos aunque stos sean desistidos por el particular. Dicho
desistimiento no puede excusar la responsabilidad del funcionario que omite investigar y

538

decidir un reclamo o recurso con visos de veracidad y que ataque una irregularidad
administrativa de mediana importancia. ste es el principio que surge del art. 70 ,
Reglamento. De esta manera y al tratarse de un principio tan amplio, la Administracin
debe resolver los recursos o reclamos, pues siempre, en toda impugnacin, est presente
el inters pblico de establecer la legitimidad del acto impugnado.
Respecto del archivo de las actuaciones, no debiera llevarse a cabo sin haber resuelto
expresamente la cuestin planteada, aunque la PTN ha dicho que la orden de archivo de
las actuaciones sin haberse resuelto en forma expresa la peticin concretamente
efectuada puede importar un pronunciamiento tcito de la Administracin (Dictmenes,
90:300; 96:397; 105:90; 108:96, entre otros). El acto que ordena el archivo, por revestir el
carcter de asimilable a definitivo, debe ser notificado al particular y abre el camino a los
recursos establecidos en el presente decreto.
I. OTRAS FORMAS DE TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO
En el derecho comparado y, en forma incipiente en el mbito local, se estn abriendo
camino otras formas de terminacin del procedimiento que, hasta el presente, se
utilizaban con exclusividad en el mbito privado.
En este sentido, la ley espaola prev la conclusin del procedimiento no slo por los
modos tradicionales a los que hicimos mencin supra sino por lo que se denomina
"terminacin convencional" en virtud de la cual las Administraciones pblicas pueden
celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de derecho pblico o
privado pudiendo tales actos tener la consideracin de finalizadores del procedimiento
(art. 88 de la ley 30/1992).
El art. 107.2 de la ley espaola antes citada tambin prev la posibilidad de sustituir el
recurso ordinario por otros procedimientos de impugnacin o reclamacin incluidos los
de conciliacin, mediacin y arbitraje.
En nuestro pas, el decreto 66/1999 que homologa el Convenio Colectivo de Trabajo
General, celebrado entre el Estado empleador y los sectores gremiales, prev en su
Captulo II un sistema para la solucin de los conflictos que surjan entre las partes fijando
los siguientes procedimientos:
a) La autocomposicin del conflicto en el seno de la Comisin Permanente de Aplicacin
y Relaciones Laborales.
b) La mediacin.

539

c) El arbitraje.
No podemos dejar de mencionar la labor desarrollada por el Tribunal Arbitral de Obras
Pblicas (decretos 2875/1975 y 1496/1991 ) con facultad para ejercer la funcin arbitral
de las leyes de obras pblicas, consultora y concesin de obra pblica.

TTULO VIII - QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIN E


INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS AJENOS AL TRMITE DE RECURSOS
Artculo 71
Podr ocurrirse en queja ante el inmediato superior jerrquico contra los defectos
de tramitacin e incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que se
incurriere durante el procedimiento y siempre que tales plazos no se refieran a los
fijados para la resolucin de recursos.
La queja se resolver dentro de los cinco (5) das, sin otra sustanciacin que el
informe circunstanciado que se requerir si fuere necesario. En ningn caso se

540

suspender la tramitacin del procedimiento en que se haya producido y la


resolucin ser irrecurrible.
Concordancia: LPACABA, art. 89 .
I. CONCEPTO
La queja es una va o camino para lograr la modificacin de una conducta administrativa,
tiene algo de denuncia pero est guiada por un inters personal (1153) . Es un remedio
procedimental determinado por la ley, por el que la parte interesada en un procedimiento
administrativo puede interponerla para que la Administracin corrija los defectos o
deficiencias de tramitacin en que incurri o bien que cumpla con los plazos
determinados por el ordenamiento jurdico.
II. CONTRA QU PROCEDE?
Como lo mencionramos en el concepto y tal como surge del texto normativo, podemos
decir que la queja procede tanto contra defectos de tramitacin como contra el
incumplimiento de los plazos, con la excepcin planteada a este supuesto que es que tales
plazos no se refieran a los fijados para la resolucin de recursos.
a) Defectos de tramitacin. Entendemos por defectos de tramitacin a los actos, hechos u
omisiones que constituyan deficiencias, anormalidades, anomalas, etc., en un
procedimiento administrativo. A modo simplemente ejemplificativo podemos mencionar
la foliatura indebida, giro incorrecto de las actuaciones, obstruccin al derecho a
presentar escritos o controlar la prueba, negativa a dejar constancia de la presentacin de
escritos, tramitaciones innecesarias o dilatorias, requerimientos por parte de la
Administracin de requisitos no solicitados por el ordenamiento jurdico, etc (1154) .
b) Incumplimiento de los plazos. El otro supuesto contemplado por la norma contra el
que podra interponerse la queja, es el incumplimiento de los plazos legales y
reglamentarios por parte de la Administracin durante un procedimiento administrativo.
Este supuesto presenta una excepcin: no procede contra los plazos fijados para la
resolucin de recursos.
Puede acontecer que no exista un plazo predeterminado expresamente por la norma para
una actividad o tramitacin especfica de la Administracin. En este supuesto el plazo
ser de diez (10) das hbiles administrativos tal como lo determina el art. 1 , inc. 4, del
decreto-ley.

541

La excepcin planteada en el propio artculo responde a que el legislador consider que


para dicho supuesto la norma ya daba una respuesta en su art. 10 (1155) .
III. QUIN PUEDE INTERPONERLA?
Podr articular la queja todo sujeto legitimado y en condicin de ser parte en un
procedimiento administrativo as como todo tercero interesado en la rectificacin por
parte de la Administracin de su conducta lesiva (1156) .
IV. PLAZO PARA LA INTERPOSICIN
No surge del artculo la existencia de plazos para la interposicin de la queja. Debemos
entender entonces que no existe tal plazo. El nico lmite temporal que encontramos es
el no retrotraer las etapas procedimentales, aunque parte de la doctrina considera que el
plazo es de diez (10) das por ser el determinado por el art. 4 , inc. 1.
V. QUIN SUSTANCIA Y RESUELVE?
La queja debe presentarse ante el superior jerrquico de aquel rgano contra el que se la
interpone, el que la sustanciar y resolver. La sustanciacin en principio se encuentra
limitada a la presentacin del informe circunstanciado que se requerir al inferior de ser
necesario. Esto obedece a que la irregularidad en que ha incurrido el rgano
correspondiente debe surgir del propio expediente, lo que no impide que en caso de ser
necesario por el principio de defensa pueda ser abierto a prueba.
El acto administrativo que resuelve la queja es irrecurrible conforme lo determina el
artculo en su ltima parte.
VI. PLAZO DE RESOLUCIN
El plazo para resolver la queja es un plazo extremadamente reducido ya que tal como lo
expresa el segundo prrafo del artculo el plazo es de cinco (5) das.

Artculo 72

542

El incumplimiento injustificado de los trmites y plazos previstos por la Ley de


Procedimientos Administrativos y por este reglamento, genera responsabilidad
imputable a los agentes a cargo directo del procedimiento o diligencia y a los
superiores jerrquicos obligados a su direccin, fiscalizacin o cumplimiento; en
cuyo caso y cuando se estime la queja del artculo anterior o cuando sta no sea
resuelta en trmino, el superior jerrquico respectivo deber iniciar las
actuaciones tendientes a aplicar la sancin al responsable.
Concordancia: LPACABA, art. 90 .
Artculo 90.- El incumplimiento injustificado de los trmites y plazos previstos por esta
ley, genera responsabilidad imputable a los agentes a cargo directo del procedimiento o
diligencia y a los superiores jerrquicos obligados a su direccin, fiscalizacin o
cumplimiento; en cuyo caso y cuando se estime la queja del artculo anterior o cuando
sta no sea resuelta en trmino, el superior jerrquico respectivo deber iniciar las
actuaciones tendientes a aplicar la sancin al responsable.
Como lo menciona el propio artculo, el incumplimiento o simplemente el irregular
cumplimiento de las obligaciones por parte del agente pblico determina su
responsabilidad.
Es decir que ante el mero cumplimiento irregular o incumplimiento de los plazos o
trmites que impone el ordenamiento jurdico, el agente pblico es responsable,
independientemente de que su actividad o inactividad le haya producido un perjuicio al
particular o al rgano en el que se desempea, y de que haya existido culpa o dolo por
parte del agente.
Esta responsabilidad no slo es administrativa sino tambin civil y penal. El art. 1112
del Cdigo Civil establece que "Los hechos y las omisiones de los funcionarios pblicos
en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las
obligaciones legales que les estn impuestas, son comprendidos en las disposiciones de
este ttulo".
La Ley de tica Pblica 25188 regula sobre las reparaciones civiles en sede penal, al
reformar los arts. 23 y 29 del Cdigo Penal, permitiendo obtener reparaciones tanto por
parte del Estado (1157) , como de las vctimas o terceros (1158) .
(1153) PTN, Dictmenes, 209:164.
(1154) PTN, Dictmenes, 192:24.

543

(1155) La exposicin de motivos del decreto-ley 19549 nos dice en relacin al tema que "en este
orden de ideas circunscribimos la queja a los supuestos de defectos en la tramitacin e
incumplimientos de plazos procesales, ajenos a los fijados para los recursos en s mismos ya que
la violacin de estos ltimos tiene un remedio especfico en cada caso".
(1156) Ver arts. 3 y 74 , Reglamento.
(1157) Art. 26 ." Sustityese el art. 23 del Cdigo Penal por el siguiente: "Art. 23 ." La condena
importa la prdida a favor del Estado nacional, de las provincias o de los municipios, salvo los
derechos de restitucin o indemnizacin del damnificado y de terceros, de las cosas que han
servido para cometer el hecho y de las cosas o ganancias que son el producto o el provecho del
delito.
"Si las cosas son peligrosas para la seguridad comn, el comiso puede ordenarse aunque afecte a
terceros, salvo el derecho de stos, si fueren de buena fe, a ser indemnizados.
"Cuando el autor o los partcipes han actuado como mandatarios de alguien o como rganos,
miembros o administradores de una persona de existencia ideal, y el producto o el provecho del
delito ha beneficiado al mandante o a la persona de existencia ideal, el comiso se pronunciar
contra stos.
"Cuando con el producto o el provecho del delito se hubiese beneficiado un tercero a ttulo gratuito,
el comiso se pronunciar contra ste.
"Si el bien decomisado tuviere valor de uso o cultural para algn establecimiento oficial o de bien
pblico, la autoridad nacional, provincial o municipal respectiva podr disponer su entrega a
esas entidades. Si as no fuere y tuviera valor comercial, aqulla dispondr su enajenacin. Si no
tuviera valor lcito alguno, se lo destruir".
(1158) Art. 27 , inc. 2: Sustityese el art. 29 del Cdigo Penal por el siguiente: "Art. 29 .- La
sentencia condenatoria podr ordenar: [...] 2. La indemnizacin del dao material y moral
causado a la vctima, a su familia o a un tercero, fijndose el monto prudencialmente por el juez
en defecto de plena prueba. 3. El pago de las costas".

Artculo 73.- Recursos contra actos de alcance individual y contra actos de


alcance general
Los actos administrativos de alcance individual, as como tambin los de alcance
general, a los que la autoridad hubiera dado o comenzado a dar aplicacin,

544

podrn ser impugnados por medio de recursos administrativos en los casos y con
el alcance que se prev en el presente ttulo, ello sin perjuicio de lo normado en el
art. 24 , inc. a), de la Ley de Procedimientos Administrativos, siendo el acto que
resuelve tal reclamo irrecurrible.
Los recursos podrn fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad,
como a la oportunidad, mrito o conveniencia del acto impugnado o al inters
pblico.

Concordancia: LPACABA, art. 91 .


Artculo 91.- Recursos contra actos de alcance individual y contra actos de alcance
general. Los actos administrativos de alcance individual, as como los de alcance general,
a los que la autoridad hubiere dado o comenzado a dar aplicacin, podrn ser
impugnados por medio de recursos administrativos en los casos y con el alcance que se
prev en el presente ttulo. El acto administrativo de alcance general al que no se le d
aplicacin por medio de un acto de alcance particular, ser impugnable por va de
reclamo. Los recursos podrn fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad,
como a la oportunidad, mrito o conveniencia del acto impugnado o al inters pblico.

I. CONCEPTO
La norma nos habla de recursos administrativos como medio de impugnacin de actos
administrativos a los que la autoridad hubiera dado o comenzado a dar aplicacin. Qu
es un recurso?
Conceptualmente podemos darle un alcance amplio y un alcance restringido al vocablo
recurso.
En un sentido amplio podemos decir que un recurso es un remedio o un medio de
proteccin de toda persona fsica o jurdica para impugnar los actos y hechos
administrativos que lo afectan y defender los derechos frente a la Administracin.
En un sentido restringido podemos decir que un recurso es el medio de impugnacin de
actos administrativos (1159) , entendiendo stos tanto desde el punto de vista formal
como desde el punto de vista material. Deben tenerse presente las distinciones existentes
entre el recurso en un sentido restringido con otras figuras del derecho administrativo
como la reclamacin y la denuncia.

545

Mientras que los recursos proceden para atacar slo actos administrativos, las
reclamaciones y las denuncias proceden tanto contra actos, hechos y omisiones
administrativas. Asimismo, mientras que con la denuncia se defienden derechos
subjetivos, inters legtimo, simple e incluso de incidencia colectiva del artculo 43 de la
Constitucin Nacional con los recursos y reclamaciones pueden defenderse los derechos
subjetivos o intereses legtimos (1160) .
Por ltimo, debemos tener presente que no existe por parte de la Administracin
obligacin para tramitar y resolver las denuncias y que las reclamaciones no tienen plazo
para deducirlas, con excepcin del plazo de prescripcin.

(1159) Es el concepto que aplicaremos cada vez que mencionemos el trmino recurso a lo largo del
anlisis del articulado.
(1160) Lentamente la doctrina va reconociendo una ampliacin de la base de legitimacin por la
que no slo alcanzara a aquellos que tienen un derecho subjetivo o un inters legtimo
lesionado sino tambin derechos de incidencia colectiva que se encuentran violentados por la
Administracin, pero esto no se encuentra plasmado en el actuar diario de la Administracin
Pblica ni en los dictmenes de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, los que son de
cumplimiento obligatorio para los servicios jurdicos permanentes de los distintos rganos.

II. REQUISITOS
Si bien debe cumplir con todos los requisitos de cualquier escrito administrativo (1161) ,
podemos observar que en la prctica diaria cuatro son los requisitos indispensables:
1) Que el recurso est por escrito;
2) Que se indique claramente quin es el que recurre;
3) Que se constituya domicilio dentro del radio de la Administracin;
4) Que sea presentado en trmino.
(1161) Por una cuestin de brevedad nos remitimos a lo enunciado en el Ttulo III, arts. 15 a 29 .

III. FUNDAMENTO DE LOS RECURSOS

546

Los recursos pueden fundarse en razones de ilegitimidad o de oportunidad mrito y


conveniencia.
IV. LA IMPUGNACIN INDIRECTA DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL
Acontece habitualmente que la aplicacin de un acto de alcance general -reglamentos-, a
travs del acto administrativo individual, produce lesiones a los derechos o intereses de
los administrados. En estos casos, al estar impugnndose el acto administrativo de
aplicacin, lo que estamos haciendo es impugnar indirectamente el acto de alcance
general.
Es decir que cuando los vicios que invalidan el acto administrativo de aplicacin de un
reglamento se encuentran en este ltimo estamos ante una impugnacin indirecta del
reglamento (1162) .
Tiene dicho la Procuracin del Tesoro de la Nacin que "Corresponde rechazar la
procedencia de los recursos administrativos previstos en el ttulo VIII del reglamento,
incoados [...] como medios idneos para impugnar en forma directa actos
administrativos de alcance general [...], debiendo darse a tales impugnaciones el
tratamiento de reclamos impropios susceptibles de ser resueltos por la misma autoridad
que dict el acto o por su superior jerrquico, en decisin irrecurrible que deja habilitada
la instancia judicial". Una razonable hermenutica de los principios de la ley 19549 y su
reglamento lleva a sostener que se estableci un sistema para la impugnacin de actos
administrativos de alcance particular (aun cuando se tratara de actos de ejecucin o
aplicacin de actos generales) consistente en el otorgamiento de recursos administrativos
que exigen su agotamiento para habilitar la ocurrencia ante el Poder Judicial; y se
contempl un rgimen diferente para la impugnacin directa de los actos de alcance
general, a travs de un reclamo impropio y su denegatoria.
La lectura del art. 73 , Reglamento, obliga a colegir que nicamente los actos de alcance
general a los que la autoridad hubiera dado o comenzado a dar aplicacin -obviamente a
travs de actos individuales- pueden ser objeto de los recursos administrativos (1163) .
Esto no quita la posibilidad de que el acto administrativo de aplicacin tambin pueda ser
impugnado por contener irregularidades propias.
(1162) "Corresponde rechazar la procedencia de los recursos administrativos previstos en el
captulo VIII del reglamento de la ley 19549 , como medios idneos para impugnar en forma
directa actos administrativos de carcter general, debiendo darse a tales impugnaciones el

547

tratamiento de reclamos impropios susceptibles de ser resueltos por la misma autoridad que
dict el acto o su superior jerrquico...", PTN, Dictmenes, 233:400.
(1163) PTN, Dictmenes, 210:137.

Artculo 74.- Sujetos


Los recursos administrativos podrn ser deducidos por quienes aleguen un
derecho subjetivo o un inters legtimo.
Los organismos administrativos subordinados por relacin jerrquica no
podrn recurrir los actos del superior; los agentes de la Administracin podrn
hacerlo en defensa de un derecho propio.
Los entes autrquicos no podrn recurrir actos administrativos de otros de igual
carcter ni de la Administracin central, sin perjuicio de procurar al respecto un
pronunciamiento del ministerio en cuya esfera comn acten o del Poder
Ejecutivo nacional, segn el caso.
Concordancia: LPACABA, art. 92 .
Artculo 92.- Sujetos. Los recursos administrativos podrn ser deducidos por quienes
aleguen un derecho subjetivo o un inters legtimo.
Los organismos administrativos subordinados por relacin jerrquica no podrn recurrir
los actos del superior, los agentes de la Administracin podrn hacerlo en defensa de un
derecho propio. Los entes autrquicos no podrn recurrir actos administrativos de otros
de igual carcter ni de la Administracin central, sin perjuicio de procurar al respecto un
pronunciamiento del ministro o subsecretario en cuya esfera comn acten o del jefe de
Gobierno, segn los casos.
El artculo en comentario determina quines pueden impugnar a travs de la va
recursiva los actos administrativos, lo cual necesariamente remite a lo expuesto en
materia de legitimacin, dado que quien puede impugnar tambin puede ser parte en el
procedimiento administrativo.

548

Sin embargo, el mbito de legitimacin para la interposicin de recursos es algo ms


limitado que el propio del procedimiento administrativo no recursivo.
En efecto, si bien en ambos casos se establece la necesidad de contar con un inters
personal y directo, hemos visto que la legitimacin en el procedimiento administrativo se
ve ampliada por la aplicabilidad refleja de las reglas procesales que rigen en la materia
desde la sancin de la ley 24240 y la reforma constitucional de 1994.
En lo que hace especficamente a los recursos, en tanto stos son medios especficos de
impugnacin de la actividad administrativa, se requiere de la existencia de un agravio
concreto emanado directamente del acto objeto de impugnacin, lo cual dista de ser el
nico objeto de la participacin del particular en la formacin de la voluntad
administrativa.
Es decir, mientras que en el procedimiento administrativo mltiples y variadas son las
razones que habilitan la participacin del particular, en el mbito de los recursos
administrativos dicha actividad tiende a hacer valer un derecho o inters directamente
lesionados por el acto objeto de impugnacin, de manera que pareciera que el mbito de
la legitimacin recursiva es algo ms acotado que el que permite que un particular pueda
ser considerado parte en el procedimiento administrativo no recursivo.
El segundo prrafo del artculo en anlisis establece que no podrn recurrir los actos del
superior aquellos organismos administrativos subordinados jerrquicamente, lo que hace
al principio de unidad de accin administrativa.
La norma extiende esta accin a los entes autrquicos, seguramente teniendo en miras el
principio indicado anteriormente.
Corresponde detenerse brevemente en este ltimo punto.
Los entes autrquicos, ms all del debate doctrinario acerca de la competencia
legislativa o administrativa para su constitucin, comportan la creacin de una persona
jurdica independiente de la Administracin.
A grandes rasgos, y teniendo presente que el punto excede notoriamente al objeto de
este trabajo, se puede sostener que su creacin obedece a necesidades operativas que
parten del reconocimiento de la complejidad de la problemtica objeto de la competencia
que se les asigna.
Es decir, se los crea a fin de satisfacer necesidades pblicas cuya complejidad o
especificidad impiden su tratamiento por parte de la Administracin central.

549

Su personalidad y patrimonio propio, as como su posibilidad de autoadministrarse,


permiten colocarlos fuera de la rbita de la Administracin centralizada a fin de atender
ms eficazmente las finalidades previstas por su norma de creacin.
En este contexto, puede ocurrir que ciertos actos, sean de la Administracin centralizada
o descentralizada, afecten un derecho o inters propio del ente autrquico.
Es dable sealar que no siempre esta afectacin es de carcter patrimonial, por lo que no
puede subsumirse la defensa de estos derechos exclusivamente en las previsiones de la
ley 19983 .
Sin embargo, la norma en comentario excluye a los entes autrquicos del universo de
sujetos habilitados para la impugnacin de los actos administrativos por va recursiva.
Esta solucin es susceptible de crtica puesto que parece privilegiar una concepcin
autoritaria y centralizante del principio de unidad de accin estatal.
La unidad de accin administrativa importa la uniformidad de los criterios de gobierno y
Administracin, pero ello no excluye la posibilidad de rectificacin de los actos en tanto
se advierta su nulidad. Lo que es extensivo a la relacin de la Administracin con los
particulares, puede tambin serlo respecto de los entes autrquicos.
Ms an, si los concesionarios de servicios pblicos pueden impugnar los actos
administrativos, no se observa la razn por la cual no pueden hacerlo los entes
autrquicos.
La norma prev la posibilidad de que estos entes procuren un pronunciamiento del
Ministerio en cuya esfera acten o eventualmente del Poder Ejecutivo, pronunciamiento
que por cierto no conlleva en s el carcter de una decisin que recae en un procedimiento
administrativo recursivo.
Por otra parte, este pronunciamiento no habilita la va judicial, la cual, de acuerdo con la
normativa en anlisis se encuentra vedada a los entes autrquicos como va impugnatoria
de la actividad administrativa.
En el contexto del actual sistema de organizacin estatal, que privilegia la
descentralizacin y que ya ha dado muestras de incorporar institutos inspirados en el
principio de fractura del poder, resulta claramente un anacronismo la subsistencia de
normas como la que comentamos.

550

Artculo 75.- rgano competente


Sern competentes para resolver los recursos administrativos contra actos de
alcance individual, los organismos que se indican al regularse en particular cada
uno de aqullos. Si se tratare de actos dictados en cumplimiento de otros de
alcance general, ser competente el organismo que dict la norma general sin
perjuicio de la presentacin del recurso ante la autoridad de aplicacin, quien se
lo deber remitir en el trmino de cinco (5) das.
Concordancia: LPACABA, art. 93 .
I. AUTORIDAD QUE RESUELVE EL RECURSO
En principio, interponindose un recurso administrativo, es la propia Administracin
ante quien debe efectuarse dicha accin y quien resolver la cuestin planteada a travs
de aqul. Por ende, quien resuelve es, en principio, un funcionario administrativo, aunque
esto admite excepciones.
En el caso de las actividades administrativas de la Justicia, los recursos presentados en el
marco de un procedimiento administrativo dentro del Poder Judicial son resueltos
dentro de su mbito. En el supuesto del Congreso, quien decide es un legislador (el
secretario o el presidente de cada Cmara).
Del mismo modo, en el caso de los rganos "extrapoderes" surgidos luego de la reforma
de la Constitucin Nacional producida en 1994, contra los actos emanados de los mismos
no procede otro recurso administrativo que el previsto como instancia interna dentro de
ellos. Concretamente, nos estamos refiriendo al Consejo de la Magistratura, el Defensor
del Pueblo de la Nacin, la Auditora General de la Nacin y el Ministerio Pblico.
No debemos olvidarnos del supuesto que representa la interposicin de un recurso
contra un acto emanado de un rgano de una persona no estatal (colegios profesionales,
obras sociales, etc.), en el cual quien resolver la cuestin no ser un agente pblico.
II. PRINCIPIO GENERAL

551

En principio, la resolucin de un recurso corresponde:


1) al mismo rgano que dict el acto recurrido (recurso de reconsideracin o de revisin);
2) a un superior jerrquico (recurso jerrquico o de alzada);
3) ante organismos administrativos especializados en esta nica tarea (recurso ante el
Tribunal Fiscal, por ejemplo).
III. ACTOS DE ALCANCE GENERAL
En el supuesto de impugnarse un reglamento (en concreto a travs de su aplicacin
singular a un caso dado), el recurso debe interponerse ante la autoridad de aplicacin del
acto en concreto, pero el rgano que resolver en definitiva el recurso es el autor del acto
de alcance general impugnado en su validez.
Ello tiene sentido a la luz de que un rgano inferior de aplicacin de un reglamento
dictado por autoridad superior, no resolvera en general determinar (en caso de que as
fuere efectivamente) la ilegalidad del reglamento impugnado emanado de un superior
jerrquico, ni podra tampoco hacerlo (por el principio de la inderogabilidad singular de
un reglamento).
Por ello, la autoridad que dict el acto de alcance general, al resolver el recurso, deber
considerar que es legtimo el acto y rechazar el recurso, o bien, dejar sin efecto el
reglamento y derogarlo. No puede quedar vigente un acto violatorio del orden jurdico
general, ms all de su inaplicabilidad al caso especfico en que se plante concretamente
su ilegitimidad.
IV. SUPUESTO EN QUE YA SE HA APLICADO EL ACTO DE ALCANCE
GENERAL
Si el acto de alcance general cuya derogacin se ha efectuado por ilegtimo se ha aplicado
en la prctica por medio de un acto administrativo, pueden darse dos situaciones:
a) que el acto particular haya sido tambin recurrido, en cuyo caso se resolver en el
marco de dicho procedimiento administrativo la inaplicabilidad del mismo a la situacin
sub examine;
b) que el acto particular no haya sido recurrido en el caso, quedando firme por no haber
sido impugnado en trmino. En dicho supuesto, previa derogacin del reglamento, el

552

particular afectado podr presentarse a la Administracin para que se derogue el aludido


acto particular (v.gr. arts. 17 , LPA , y 83 , RNPA).
En este ltimo caso, el principio general es que los efectos se deben retrotraer a la fecha
de emisin del acto general y aquellos ya cumplidos debern ser reparados en caso de
haber producido perjuicio al particular afectado. Pero la Administracin, a travs del
rgano que entienda en la resolucin del caso, deber discernir y sopesar cmo juega en
la solucin de la cuestin la inaccin del particular que llev a la no impugnacin del acto
singular a su debido tiempo.
Lo dicho en el ltimo prrafo se aplica igualmente al caso en que los efectos del acto
singular ya se hayan agotado.
Artculo 76.- Suspensin del plazo para recurrir
Si a los efectos de articular un recurso administrativo, la parte interesada
necesitare tomar vista de las actuaciones, quedar suspendido el plazo para
recurrir durante el tiempo que se le conceda al efecto, en base a lo dispuesto por el
art. 1 , inc. e), aparts. 4 y 5, de la Ley de Procedimientos Administrativos. La
mera presentacin de un pedido de vista, suspende el curso de los plazos, sin
perjuicio de la suspensin que cause el otorgamiento de la vista.
En igual forma a lo estipulado en el prrafo anterior se suspendern los plazos
previstos en el art. 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos.
Concordancia: LPACABA, art. 95 .
Artculo 95.- Suspensin de plazo para recurrir. Si a los efectos de articular un recurso
administrativo, la parte intaresada necesitare tomar vista de las actuaciones, quedar
suspendido el plazo para recurrir durante el tiempo que se le conceda al efecto. La mera
presentacion del pedido suspende el curso de los plazos, sin perjuicio de la que cause el
otorgamiento de la vista.
En igual forma, se suspendern los plazos previstos para deducir la demanda.
I. LA VISTA COMO INSTITUTO JURDICO (REMISIN)
Respecto de todo lo concerniente a la vista en s misma, remitimos a lo dicho en ocasin
de analizar el art. 38 , RNLPA.

553

II. LA SUSPENSIN DE TRMINOS EN VIRTUD DE LA VISTA


El art. 76 del Reglamento contempla una hiptesis que supone, no muy erradamente,
que el particular pueda en verdad haber estado ajeno al trmite de las actuaciones que lo
afectan o pueden afectar. Se establece que cuando el particular presenta un escrito
pidiendo vista, esta "mera presentacin" suspende de pleno derecho el curso de los plazos
que estuvieren corriendo, incluidos los plazos para recurrir. Esta suspensin tiene efecto
desde el mismo da en que el particular solicita la vista, de pleno derecho; se aplica
tambin al plazo para iniciar la accin judicial.
A su vez, cuando el otorgamiento de la vista es a los efectos de articular un recurso
administrativo, corresponde que lo sea por un perodo determinado durante el cual el
plazo para recurrir quedar tambin suspendido. Esta norma contempla dos
suspensiones: una, la que se produce por el solo hecho de pedir la vista y otra, que corre
por todo el tiempo que se ha concedido la vista. Uno y otro efecto suspensivo corren
yuxtapuestos, o sea que la suspensin opera ininterrumpidamente desde que se la pide
hasta que expira el trmino otorgado para tomar la vista a los efectos de interponer el
recurso.
III. SUSPENSIN O INTERRUPCIN DE LOS PLAZOS?
Estimamos que por aplicacin del principio del art. 1 , inc. e), apart. 9, (los trminos se
"reinician" al cesar la suspensin con motivo de la caducidad de las actuaciones (1164) ),
el trmino para recurrir no contina corriendo contando el tiempo ya transcurrido antes
del pedido de vista, sino que empieza a correr de nuevo, ntegramente, a partir del
momento en que concluye el trmino concedido para la vista conforme a estas
disposiciones: es la forma ms armnica de interpretar esta norma (1165) .
Sin perjuicio de lo expuesto ha de tenerse presente que existe tambin un importante
sector de la doctrina y jurisprudencia que sostiene que los plazos se reanudan luego de
expirado el otorgado para tomar vista (1166) .
Desde luego, tambin es procedente manifestar la formal voluntad de obtener un nuevo
pronunciamiento al pedir la vista y en consecuencia tener ya interpuesto el recurso,
dejando para luego de obtenida la vista el aportar la fundamentacin pertinente. Ello
permitir obviar toda discusin y asimismo toda preocupacin por plazos que pueden ser
demasiado breves.

554

IV. EXTENSIN DE LA PRRROGA


En cuanto al tiempo durante el cual la Administracin debe conceder el plazo, el art. 38
del Reglamento remite al art. 1 , inc. e), aparts. 4 y 5: el plazo ser en consecuencia de
diez das hbiles y el interesado puede tambin pedir ampliacin del trmino antes de su
vencimiento. La norma establece que en caso de denegatoria sta debe serle notificada
por lo menos con dos das de antelacin al vencimiento del plazo cuya prrroga se
hubiere solicitado, lo cual hace que el particular a su vez deba pedir la prrroga al menos
tres das antes de dicho vencimiento. La falta de respuesta en el trmino indicado en el
apart. 5 del inc. e) del art. 1 prorroga a nuestro juicio automticamente el plazo de que
se trate. Si la notificacin de la denegatoria llegara posteriormente al plazo fijado en esa
disposicin, deber entonces entenderse que de todos modos el particular tiene a partir
de la notificacin los dos das mnimos que dicho inciso le garantiza de pleno derecho.
Por lo dems, sea cual fuere el trmino, es claro que existiendo l no puede pretenderse
que el interesado tome vista en una sola oportunidad, o en un solo da; por el contrario,
puede hacerlo en una o varias sesiones, dentro del trmino fijado y sin perjuicio de su
derecho a seguir conociendo de las actuaciones en su ulterior desarrollo, como ya lo
hemos destacado. Sin embargo, el trmino es renunciable y el particular puede
manifestar, si as lo desea, que da por finalizada la suspensin de los plazos
anticipadamente.
Artculo 77.- Formalidades
La presentacin de los recursos administrativos deber ajustarse a las
formalidades y recaudos previstos en los arts. 15 y ss., en lo que fuere pertinente,
indicndose adems, de manera concreta, la conducta o acto que el recurrente
estimare como legtima para sus derechos o intereses. Podr ampliarse la
fundamentacin de los recursos deducidos en trmino, en cualquier momento
antes de la resolucin. Advertida alguna deficiencia formal, el recurrente ser
intimado a subsanarla dentro del trmino perentorio que se le fije, bajo
apercibimiento de desestimarse el recurso.
Concordancia: LPACABA, art. 96 .
Artculo 96.- Formalidades. La presentacin de los recursos administrativos deber
ajustarse a las formalidades y los recaudos previstos en los artculos 35 35 y siguientes,
en lo que fuere pertinente, indicndose adems, de manera concreta, la conducta o acto
que el recurrente estimare como legtima para sus derechos o intereses. Podr ampliarse

555

la fundamentacin de los recursos deducidos en trmino, en cualquier momento antes de


la resolucin. Advertida alguna deficiencia formal, el recurrente ser intimado a
subsanarla dentro del trmino perentorio que se le fije, bajo apercibimiento de
desestimarse el recurso.
El artculo habla de los requisitos exigibles ante la presentacin de un recurso por parte
del administrativo, con una visin totalizadora, es decir que busca abarcar todos los
aspectos atinentes a la temtica en cuestin, a saber: requisitos formales y sustanciales del
recurso, subsanacin de los primeros, y la ampliacin de la fundamentacin del recurso.
Veremos a continuacin cada uno de ellos.
Conviene recordar que las expresiones "formalidades" y "recaudo" no son indistintas.
Las formalidades aluden a los requisitos externos, que hacen a la presentacin y a la
expresin de las diversas manifestaciones en el "escrito administrativo". Los recaudos
apuntan ms bien al contenido del escrito, a lo que manifiesta en el caso el administrado
afectado por una resolucin de la Administracin, la cual intenta recurrir a travs del
recurso.

I. REQUISITOS FORMALES DEL RECURSO


Son los exigidos por los arts. 15 y siguientes de la RNLPA. Dentro de stos podemos
distinguir:
a) Los requisitos generales que debe reunir cualquier escrito que se desee presentar ante
la Administracin, que son contemplados especficamente en el art. 15 de la
reglamentacin (1167) .
b) Los requisitos que deben reunir los escritos que promueven el inicio de una gestin
ante la Administracin, previstos en el art. 16 , Reglamento (1168) , aplicables tambin a
los recursos administrativos.
c) Los requisitos propios del recurso, lo que se contempla de manera especfica en el
artculo bajo comentario, a travs de la estipulacin de que el recurso debe indicar,
adems de cumplir con lo sealado en los anteriores puntos a) y b), la conducta o acto que
el recurrente estimare como legtima para sus derechos o intereses, apuntando a la puesta
en evidencia de la supuesta contradiccin existente entre el acto recurrido y el
ordenamiento jurdico vigente o, en su caso, la voluntad del particular peticionante de
obtener un nuevo pronunciamiento de la Administracin.

556

En realidad, en relacin con este punto, el mentado requisito no reviste el carcter de


esencial o ineludible para considerar vlido el recurso interpuesto; basta una notificacin
en disconformidad del acto recurrido para que se advierta cul es la conducta o acto
contra la cual se dirige el recurso del administrado, para considerar ste vlido a la luz de
lo prescripto por el presente artculo.
II. REQUISITOS SUSTANCIALES DEL RECURSO
Aqu debemos ver la cuestin de la clara manifestacin de voluntad del recurrente y la
fundamentacin de su recurso.
a) En lo concerniente a la primera cuestin, se refiere tanto a la voluntad manifiesta de
requerirle a la Administracin el dictado de un nuevo pronunciamiento, si es que se
impugna un acto emanado de aqulla, como a la indicacin de la peticin concreta que se
persigue en trminos claros y precisos si no media una impugnacin como la descripta.
b) Respecto del segundo punto, no se exige que el recurso est fundamentado
jurdicamente, siempre que sea claro lo peticionado. Deber pues el recurso tener, al
menos, una descripcin o una relacin de los hechos y todo aquello que haga a la
conformacin de una clara y concreta formulacin de la peticin que efecta el interesado
en la cuestin.
III. AMPLIACIN DE FUNDAMENTOS
Este principio no es absoluto, ya que su aplicacin prctica vara si se ha producido
prueba. En este caso, la ltima oportunidad para ampliar la fundamentacin se tiene en el
alegato.
Si no hubiese en efecto prueba, en el supuesto de un recurso jerrquico en subsidio slo se
puede mejorar o ampliar la fundamentacin del recurso dentro de los cinco das de
recibidas las actuaciones por el superior.
IV. SUBSANACIN DE DEFICIENCIAS FORMALES
Si el no cumplimiento de alguno de los requisitos hasta aqu enumerados acarreara el
rechazo del recurso sin ms trmite, ello sera severo en extremo e irrazonable para la
situacin. Por tal motivo, como parte del principio bsico del saneamiento instructorio

557

del recurso, como carga procesal de la Administracin, se prev para la omisin de


cumplimiento de alguno de los requisitos formales o sustanciales la intimacin a su
correccin bajo apercibimiento de desestimarse el recurso, dentro del trmino perentorio
que fije la Administracin.
Tambin si el escrito es oscuro o proclive a la confusin acerca de lo realmente
peticionado, debe pedrsele al administrado una aclaracin de su voluntad, de estimarse
necesario, siendo todo ello en beneficio del peticionante y buscando el cabal
cumplimiento de las garantas que conforman el derecho de defensa del recurrente.
Apertura a prueba
Artculo 78
El organismo interviniente, de oficio o a peticin de parte interesada, podr
disponer la produccin de prueba cuando estimare que los elementos reunidos en
las actuaciones no son suficientes para resolver el recurso.
Concordancia: LPACABA, art. 97 .
I. LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (REMISIN)
En lo que respecta al rgimen de la prueba (obligacin de la Administracin de
producirla, la valoracin de la misma, medios de prueba admitidos, etc.) remitimos a lo
sealado a lo largo del Captulo VI de la reglamentacin.
II. CUESTIONES QUE "NO" REQUIEREN DE PRUEBA
Planteado un recurso en sede administrativa, la primera posibilidad que se nos presenta
es que la impugnacin planteada por el particular no verse sobre cuestiones de hecho,
sino que gire alrededor de, fundamentalmente, cuestiones doctrinarias, o de alcance e
interpretacin de normas. All, desde el punto de vista probatorio, no se advierten
dificultades. El administrador, estudiada la cuestin, de acuerdo con su valoracin y
juicio, resolver la cuestin segn su parecer, motivando ello posteriormente, segn su
decisin satisfaga o no al recurrente, la continuacin del planteo impugnatorio por las
vas correspondientes.

558

III. CUESTIONES QUE "S" REQUIEREN DE PRUEBA


La cuestin vara si, por distintos motivos, aparece en el marco del procedimiento la
supuesta necesidad de recurrir a medidas de prueba para resolver la cuestin planteada.
Desde ya, puede darse ms de una posibilidad al respecto:
a) Puede suceder que el propio particular plantee por s, al interponer recurso, la apertura
a prueba del recurso, ofreciendo incluso diversas medidas probatorias al respecto.
b) Por el contrario, aun no habiendo solicitado el particular el desarrollo de actividad
probatoria alguna, puede la Administracin considerar que de las constancias reunidas
hasta el momento en el procedimiento, no existen suficientes elementos para resolver el
recurso, dado que es necesario percibir y estudiar aspectos fcticos del problema que no
han sido desarrollados y/o que no se hallan acreditados en el expediente, no
encontrndose reunidos -a juicio del administrador- todos los elementos de juicios
necesarios para admitir o rechazar la impugnacin interpuesta.
IV. LA CUESTIN FUNDAMENTAL: PODR O DEBER?
El uso en el texto del artculo comentado del vocablo "podr" y del trmino "cuando
estimare" indicaran en forma clara y contundente que existe para la Administracin una
discrecionalidad a favor de sta, a fin de decidir si debe o no producirse prueba en el caso
concreto a decidir, lo que equivale a considerar si los elementos existentes en las
actuaciones son suficientes o no para avocarse a la resolucin del recurso.
Obviamente, como toda decisin discrecional de la Administracin, debe adecuarse a los
criterios de razonabilidad admitidos para el accionar de la Administracin, a fin de no
incurrir en arbitrariedades que lesionen los derechos del administrado.
La cuestin que resta es determinar si en todos los casos existe este margen discrecional
para la Administracin al resolver un recurso administrativo o si en algunos supuestos
"debe" disponer la produccin de la prueba, existiendo una obligacin en tal sentido para
el funcionario pblico.
El interrogante no se presenta tanto en los supuestos en que el recurrente ha planteado
la cuestin sin introducir aspectos probatorios en el caso, en donde quedara la apertura a
prueba del recurso como facultad discrecional para el funcionario, sino en aquellos casos

559

en que el particular s ha ejercido su derecho a ofrecer y producir prueba (ver punto


anterior, inc. a]).
En funcin: a) del principio de razonabilidad en su faz adjetiva, que garantiza un debido
proceso y que consagra un derecho subjetivo a favor del administrado, para que pueda
desarrollar todos los medios que posibiliten que sea odo y ejercer su derecho de defensa
(v.gr. art. 18 , CN y art. 1 , apart. 2, decreto-ley); y b) el principio de verdad material, por
el cual el rgano administrativo debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos
hayan sido alegados y probados por el particular o no (1169) , puede decirse que, salvo
situaciones en que la peticin del particular sea manifiestamente improcedente, existe una
obligacin por parte de la Administracin en proveer la prueba ofrecida y valorarla en la
resolucin del recurso.
Lo expuesto parecera prevalecer entonces sobre la estimacin que pueda hacer de la
cuestin el funcionario pblico interviniente.
Artculo 79
Producida la prueba se dar vista por cinco (5) das a la parte interesada, a los
mismos fines y bajo las formas del art. 60 . Si no se presentare alegato, se dar por
decado este derecho.
Por lo dems, sern de aplicacin, en cuanto fueren compatibles, las disposiciones de
los arts. 46 a 62 .
Concordancia: LPACABA, art. 98 .
Artculo 98.- Producida la prueba se dar vista por cinco (5) das a la parte interesada, a
los mismos fines y bajo las formas del art. 79 79. Si no presentare alegato, se dar por
decado este derecho, por lo dems, sern de aplicacin, en cuanto fueren compatibles, las
disposiciones de los arts. 66 66 a 80 80.
I. ALEGACIN SOBRE LA PRUEBA PRODUCIDA EN LA INSTANCIA DE
RESOLUCIN DEL RECURSO
Como natural consecuencia del derecho del administrado a producir prueba, el mismo
tiene tambin derecho a participar en el proceso de valoracin de ella a travs de su
alegacin respecto del mrito e importancia de la misma, a los efectos de resolver. Debe
entonces el particular, partiendo de la admisin y efectiva produccin de la prueba

560

ofrecida, poder ejercer su derecho a sealar, en el contexto en que nos encontramos


(instancias procedimentales previas a la resolucin de un recurso administrativo), qu
eficacia probatoria y qu importancia tiene la prueba de que se trate en dicho contexto.
Respecto del alegato, remitimos en todo lo aplicable a lo oportunamente manifestado al
referirnos al art. 60 , Reglamento. Sin perjuicio de ello, sealaremos que conforme las
prescripciones del presente artculo, partiendo del supuesto de que se ha producido
prueba en forma previa a resolver la peticin de impugnacin formulada por el particular,
el plazo a la parte interesada para efectuar la alegacin pertinente ser de cinco (5) das,
por lo que, ya sea luego de producido o de vencido, se le dar por decado el derecho para
hacerlo. A partir de all, se abre la instancia de resolucin del recurso administrativo
presentado en la actuacin (1170) .
Recordamos que la accin del particular, al ejercer su derecho a alegar, debe dirigirse
primordialmente a mostrar cules son las pruebas que, ordenndose en una lnea de
razonamiento a la luz de los hechos probados e identificados en el expediente, convenzan
y logren persuadir al tercero (quien en definitiva "decide" y "resuelve" el conflicto
planteado) de que el sustento fctico de la actuacin en trmite es conducente, apropiado
y proporcionado en derecho al objetivo propuesto (esto es, lo solicitado en su
oportunidad al interponer el recurso administrativo).
II. OPORTUNIDAD PARA AMPLIAR LOS FUNDAMENTOS
A diferencia de lo establecido en el artculo 77 , Reglamento (ver comentario al mismo),
la posibilidad de ampliar fundamentos por ltima vez ocurre al realizar en la actuacin el
alegato sobre la prueba producida a los efectos de resolver el recurso.
Aqu el particular, al hacer el alegato, tiene a la vista toda la prueba producida (1171) , por
lo que, adems de alegar sobre la prueba, puede ampliar los fundamentos del recurso en
virtud de esa visin global de la actividad probatoria ya aludida.
Luego de ello, ya la autoridad administrativa debe abocarse en el plazo adecuado a
valorar la prueba, apreciar los argumentos vertidos por el particular y, en definitiva,
resolver la cuestin sometida a su discernimiento.
III. PLAZO PARA ALEGAR
Por lo general, existe en el procedimiento una sola parte (particular interesado), pero
para el caso de que exista ms de una parte interesada (1172) , el trmino para alegar ser

561

comn (art. 106 , Reglamento, y por aplicacin el art. 482 , CPCCN), venciendo el plazo
el mismo da para todas las partes.
(1164) PTN, Dictmenes, 132:184.
(1165) PTN, Dictmenes, 159:533.
(1166) En esta lnea se ha sostenido que "el pedido de vista de las actuaciones administrativas
produce la suspensin de los plazos para recurrir", que "la primera fuente de interpretacin de
la ley es su letra, y cuando la ley emplea varios trminos sucesivos es la regla ms segura de
interpretacin la de que... no son superfluos, sino que han sido empleados con algn propsito"
y que "en derecho no hay discusin respecto del concepto y los efectos de la suspensin y de la
interrupcin de los plazos, cualquiera fuera la finalidad que posea determinada rama del
derecho. En la suspensin una vez desaparecida la causa que la provoc se reanuda el plazo
cuyo cmputo se haba detenido, en tanto que en la interrupcin, el plazo ya corrido fenece y se
reinicia su cuenta una vez desaparecido el hecho que la provocaba" (CNFed. CA, Sala IV,
1/4/1997, "Autolatina Argentina S.A. [T.F.N. 7644-A] v. A.N.A."; en igual sentido, Sala I,
30/9/1998, "Guidi, Omar Nstor Daro v. I.S.S.B. "Res.236/96 " s/proceso de conocimiento"
).
(1167) Ellos son: estar escritos a mquina o manuscritos en tinta en forma legible; estar redactados
en idioma nacional; llevar en su parte superior un resumen de lo que se peticiona; indicar en el
encabezamiento el nmero de expediente a que corresponda, salvo el caso de iniciar un
expediente; en el caso de actuar por representacin, indicar expresamente la misma y
acreditarla, de corresponder, y la firma del interesado, su representante legal o apoderado.
(1168) Cabe consignar aqu: la indicacin del nombre, apellido, documento de identidad, domicilio
real y domicilio constituido del administrado; relacin de los hechos (no se exige desde lo
formal la sustentacin en derecho); el ofrecimiento y acompaamiento de prueba.
(1169) Si la decisin a que se arribara en la resolucin del recurso no se ajustara a los hechos
verdaderos de la cuestin, el acto administrativo pertinente estara viciado de nulidad.
(1170) Recurdese que el art. 61 , Reglamento, establece "de inmediato y sin ms trmite" el
asesoramiento jurdico; en caso de que ste correspondiese conforme lo dispuesto por el art. 7 ,
inc. d), in fine, decreto-ley, se dictar el acto administrativo que resuelva las actuaciones, lo que
equivale a resolver el recurso impetrado.
(1171) No slo la producida luego de interpuesto el recurso, sino inclusive la producida en el
expediente en forma previa al dictado del acto administrativo recurrido.
(1172) Cabe suponer que, existiendo ms de una parte interesada en el procedimiento, en este caso
se han interpuesto en el mismo ms de un recurso en el mismo sentido o en uno similar,
respecto del acto administrativo recurrido.

562

Artculo 80.- Medidas preparatorias, informes y dictmenes irrecurribles


Las medidas preparatorias de decisiones administrativas, inclusive informes y
dictmenes, aunque sean de requerimiento obligatorio y efecto vinculante para la
Administracin, no son recurribles.
Concordancia: LPACABA, art. 99 .
El artculo bajo comentario plantea varias cuestiones. Por una parte, introduce
diversos institutos (medidas preparatorias, informes, dictmenes) que requieren
de una mayor precisin y anlisis. Asimismo, establece en su parte final la
imposibilidad de recurrir los mismos.
I. MEDIDAS O ACTOS PREPARATORIOS
La voluntad y decisin de la Administracin se expresa, luego de realizarse todo el
procedimiento pertinente, en un acto administrativo, pero ste es el resultado de una
formacin de carcter paulatino que se ha ido gestando a travs de la realizacin de todos
los trmites pertinentes. Diversos rganos realizan actividades a lo largo del
procedimiento, produciendo medidas preparatorias del acto administrativo que se dictar
en definitiva. Entre dichas medidas o actos de preparacin de la decisin final de la
Administracin, encontramos a los informes, la propuesta y el dictamen.
Se han considerado actos preparatorios a las conformidades expresadas por rganos
inferiores al competente para resolver en actuaciones administrativas (1173) , as como
tambin la liquidacin que origina el pago, ya que no puede tenerse a sta como acto
administrativo (1174) sino como simples operaciones aritmticas, revistiendo el carcter
de acto preparatorio interno de la Administracin.
Si bien los actos preparatorios son actos del "trmite administrativo", no son
considerados actos de "mero trmite" (1175) , dado que stos pueden ser recurridos y los
primeros, como veremos ms adelante, no (1176) .
Entendidos como declaraciones unilaterales internas o interorgnicas, los actos
preparatorios se dan entre rganos sin personalidad jurdica propia, pertenecientes a un
mismo ente o persona pblica. Estn exentos de eficacia jurdica directa e inmediata,
porque producen efectos jurdicos individuales en forma indirecta.

563

Por ello se dice que estos actos slo producen efectos jurdicos mediatos o indirectos para
los particulares, ya que slo los pueden afectar a travs de los actos dictados en su
consecuencia.
II. LOS INFORMES
Entran en consideracin aqu varios supuestos:
a) El particular, en ejercicio de su derecho a producir prueba, ofrece pedidos de informes,
pudiendo acompaarle informes emanados de distintos organismos o personas jurdicas
a fin de agilizar el trmite, ya que no sera lgico que la Administracin los reitere para
corroborarlos.
b) La Administracin ordena de oficio la produccin de informes, ya porque tiene la carga
de requerirlos ya porque lo considera necesario, para el esclarecimiento de los hechos
controvertidos por el administrado (1177) .
Los informes deben ser tramitados y contestados, conforme los plazos previstos en la
reglamentacin, aplicando subsidiariamente las normas de los cdigos de procedimiento
civil, aunque la obligacin de contestarlos se encuentra reservada a los organismos
administrativos (1178) .
Debe distinguirse entre la prueba de informes propiamente dicha (la que se da cuando se
requiere a un organismo que proporcione noticias acerca de una prueba preconstituida, o
sea de elementos probatorios que ya existen y que ya son conocidos por el informante) y
la prueba de informaciones (cuando se solicita que se realicen averiguaciones de
elementos de prueba o de hechos que no estn en conocimiento del informante, por lo
que debe rechazarse esta modalidad probatoria, ya que es el propio instructor de la
actuacin quien debe obtener las pruebas necesarias).
Por lo tanto, los informes producidos como prueba dentro del marco del procedimiento
se refieren a documentacin, registros, archivos, etc., del informante, de los que ya ste
tiene conocimiento y constancia documental.
III. LA PROPUESTA
Es la decisin emanada de un rgano que indica o sugiere (no decide, por supuesto) a
otro, que emita un acto determinado (ej. designacin de personal). En general, la
propuesta condiciona la voluntad del rgano encargado de la decisin ya que no puede
introducirle modificaciones, pero s rechazarla, con lo cual obliga al rgano proponente a
realizar una nueva proposicin.

564

Asimismo, la propuesta puede surgir tanto de rganos de igual jerarqua institucional


(1179) o de un rgano de inferior a otro de superior jerarqua, siendo una actividad de
impulsin por parte de unos rganos respecto de la actividad de otros.
IV. DICTAMEN: CONCEPTO
El dictamen es una medida preparatoria y es la forma jurdica ms comn de
manifestacin en el procedimiento de la actividad consultiva. Contienen por ello
opiniones (juicios que importan una apreciacin axiolgica, valorativa) (1180) sobre el
supuesto objeto de consulta.
Puede versar sobre aspectos jurdicos y sobre cuestiones tcnicas (1181) , y tiene siempre
el fin de facilitar elementos de opinin o juicio, para la posterior formacin de la voluntad
administrativa. Por ello son actos "preparatorios de la voluntad administrativa", ya que
forman parte de los actos previos a la emisin de la voluntad y se integran como una
etapa de carcter consultivo dentro del procedimiento.
En ese sentido, se ha dicho que "Los dictmenes constituyen meros actos preparativos de
la voluntad administrativa sin efecto decisorio y sin la aptitud de obligar por s mismos al
rgano con competencia para resolver" (1182) . Tambin se ha establecido que los
dictmenes son preparatorios de la voluntad administrativa y por ello irrecurribles. No
constituyen por ello actos administrativos y, en ningn caso, sus conclusiones obligan a
la Administracin. Por ello, al no ser obligatorio, no se requiere el consentimiento por
parte de los interesados y de all que no exista un plazo para observarlos (1183) .
Resulta conveniente recordar que los dictmenes no son prueba, ya que si se solicita una
opinin o un consejo, o sea la produccin de una opinin legal a travs de un dictamen,
ste al momento de ser requerido no existe, sino que debe producirse. En cambio, si lo
que se solicita son dictmenes ya producidos con anterioridad, preexistentes a la solicitud
de los mismos, sern por ende, al ser agregados a las actuaciones, prueba documental
para el procedimiento.
En lo que se refiere especficamente al dictamen jurdico, la Procuracin del Tesoro ha
sealado que ste "no puede constituir una relacin de antecedentes, ni una coleccin de
afirmaciones dogmticas, sino el anlisis exhaustivo y profundo de una situacin jurdica
determinada, efectuada a la luz de las normas vigentes y de los principios generales que
las informan, a efectos de recomendar conductas acordes con la justicia y el inters
legtimo de quien formula la consulta" (1184) .

565

En lo que especficamente se refiere a los dictmenes de la Procuracin del Tesoro, se ha


expresado que ellos no examinan aspectos que se refieran a la oportunidad, mrito o
conveniencia del acto o cuestin sometida a consulta, ni a su equidad o inequidad, ya que
ello implicara sustituir a la autoridad competente en la cuestin respecto de su funcin o
cometido especfico, lo que resulta inadmisible (1185) .
V. DICTAMEN: CLASIFICACIN
Los dictmenes se clasifican tradicionalmente en tres grupos: facultativos, obligatorios y
vinculantes.
Los facultativos (tambin llamados voluntarios o potestativos), son aquellos que la
norma no prev y queda por tanto en la discrecionalidad de la autoridad solicitarlos o no.
No hay obligacin de requerirlos pero voluntariamente se pueden solicitar y aceptar o no
sus conclusiones.
Los obligatorios son aquellos dictmenes que los rganos decisorios deben requerir de
los rganos consultivos porque as est previsto en la norma (1186) , aunque no estn
obligados a conformarse a ello.
En estos casos, la obligatoriedad slo se refiere a la solicitud del dictamen como requisito
para preparar la voluntad administrativa, no abarcando dicha caracterstica el tener que
aceptar las conclusiones del dictamen, que por supuesto, pueden no ser tenidas en cuenta
en la decisin final.
Recordemos que la requisitoria y la consideracin del dictamen son elementos necesarios
cuando se pueda afectar derechos subjetivos e intereses legtimos, y que su omisin
constituye un vicio en la emisin del acto, causal de nulidad (arts. 7 , inc. d], y 14,
decreto-ley).
Los vinculantes son aquellos dictmenes que la ley no slo le impone la obligacin de
requerirlos al organismo activo, sino que deben conformar su voluntad a la del
organismo consultivo, de acuerdo con sus conclusiones, que pasan a ser norma
obligatoria. La norma debe disponerlo as expresamente, y de manera que el dictamen
requerido sea de tal naturaleza que apartarse de l vicie de nulidad el acto administrativo
dictado en su consecuencia (1187) .
Cabe recordar que, en nuestro derecho, el dictamen de la Procuracin del Tesoro no es
vinculante para el Poder Ejecutivo, por lo que, en consecuencia, ste puede apartarse de
lo dictaminado.

566

VI. RELACIN DEL ACTO DEFINITIVO CON LOS ACTOS


PREPARATORIOS: LA CAUSA Y LA MOTIVACIN. EL DICTAMEN
COMO REQUISITO ESENCIAL (REMISIN)
Existiendo actos preparatorios en el camino hacia la formacin de la voluntad que
emitir el acto administrativo definitivo, debe necesariamente entonces hablarse de la
relacin entre ambos tipos de actos, en todo aquello que hace a la validez del acto
definitivo, preexistiendo actos preparatorios del mismo.
Ello se refleja fundamentalmente en dos aspectos:
a) Si el acto administrativo se halla integrado con informes o dictmenes preexistentes,
debe considerarse que aqul se halla adecuadamente causado y motivado si remite o
referencia a stos. Por el contrario, si no los trae a colacin como antecedentes
integrantes de la causa y de la motivacin del acto, podra hablarse de vicios en el acto
definitivo. Remitimos a lo dicho en oportunidad de hablar del art. 7 , incs. b) y e),
decreto-ley.
b) Como ya se ha dicho en el punto anterior, la omisin del dictamen siendo requisito
esencial del acto administrativo, puede ser causal de nulidad. Debe ser requerido cuando
afecte derechos subjetivos o intereses legtimos del administrado (1188) . Respecto de
este punto, ver lo sealado en oportunidad de comentar el art. 7 , inc. d), decreto-ley.
VII. LOS ACTOS PREPARATORIOS NO SON RECURRIBLES
Como los actos preparatorios no son actos administrativos, por no producir un efecto
jurdico directo, ya que slo lo pueden tener a travs del acto administrativo posterior, no
pueden recurrirse; obviamente s ser recurrible por el interesado el acto administrativo
posterior (1189) .
Por ello los dictmenes no son impugnables por recursos administrativos ni judiciales,
aunque adolezcan de algn vicio.
Nada obsta, en cambio, a que se impugne el acto definitivo si se omiti el dictamen,
trmite previo o consulta sustancial (por ej., dictamen de la junta de disciplina para la
aplicacin de las sanciones disciplinarias de carcter expulsivo -cesanta y exoneracin-) o
el informe que el Poder Ejecutivo debe pedir al tribunal correspondiente antes de
expedirse sobre el indulto (art. 99 , inc. 5, CN) (1190) .

567

(1173) CNFed. CA, Sala III, 17/6/1986, causa "Pastor" .


(1174) CSJN, Fallos, 312:1188 .
(1175) Ver art. 26 , RNLPA.
(1176) Por no producir "efectos jurdicos directos" y no conformar la voluntad definitiva del
funcionario decidente, aunque eventualmente adolecieran de vicios, tampoco son impugnables
en dicho caso.
(1177) Debe recordarse que el art. 14 , Reglamento, prescribe que las dependencias de la
Administracin, quedan obligadas al efecto a prestar su colaboracin permanente y recproca, a
fin de proveer datos o informes que les fueren solicitados directamente o por oficio, dejndose
debida constancia en el expediente.
(1178) Ver art. 48 , Reglamento.
(1179) El art. 99 , inc. 4, CN prev, respecto del nombramiento de los jueces de los tribunales
inferiores, que dicho nombramiento se har con base en una propuesta vinculante en terna del
Consejo de la Magistratura, en consonancia con lo dispuesto por el art. 114 , incs. 1 y 2.
(1180) Se diferencia el dictamen del informe en que ste es un relato o exposicin de los hechos que
no contiene elementos de juicio.
(1181) Puede, por ejemplo, referirse a una comprobacin tcnica, sobre bases fcticas (p.ej.,
dictamen de una junta mdica).
(1182) CNFed. CA, Sala III, 8/6/1995, in re "Aga Argentina SACIFIMR v. Comisin Nac. de
Energa Atmica s/contrato administrativo" . Tambin ver fallo "Saguier, Marcelo H. v. E.N.
"Min.del Interior" s/empleo pblico" , 26/3/1996, de la misma Sala.
En el mismo sentido, dicho tribunal se expidi en las causas "Pilkauskas de Soka" del 30/4/1987,
"Montenegro" del 31/8/1987 y "Empresa Tehuelche S.A." del 31/5/1988.
(1183) CNCiv., Sala I, 5/10/1995, "Serra, Fernando y otro v. Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires s/ordinario" .
(1184) PTN, Dictmenes, 224:215 (conf. Dictmenes, 142:202; 205:70).
(1185) PTN, Dictmenes, 136:338; 165:200 y 203; 169:463. En igual sentido, dictmenes 108/96,
del 8/7/1996 (expte. n 127.429-0/92), y 14/97, del 30/1/1997 (expte. n 001-004293/96).
(1186) Ver art. 123 , LPA de Buenos Aires; art. 49 , LPA de Crdoba; art. 110 [L MZA LY 3909
!!11O], LPA de Mendoza; art. 48 , LPA de Catamarca; art. 234 , LPA de Corrientes; art. 106 ,
LPA de La Rioja; art. 106, LPA de Salta.
(1187) Un ejemplo de este tipo de dictmenes es la resolucin general 49/1997 , emanada de la
Administracin Federal de Ingresos Pblicos, por la cual se crea un rgimen optativo de
consultas en materia tcnico-legal que surtir efectos vinculantes para la citada Administracin

568

y para los contribuyentes y responsables de los impuestos y recurso de la Seguridad Social a su


cargo.
(1188) Esto quiere decir que lo decidido desestime, deniegue, rechace o no haga lugar a lo
requerido por el administrado. Por el contrario, si el acto en definitiva reconociera, otorgara,
accediera o declarara derechos o intereses que favorecieran al administrado, el recaudo del
dictamen previo no es trmite esencial sino accidental (CSJN, 30/9/1976, ""Cermica San
Lorenzo ICSA v. Gobierno Nacional"" , ED, 70-376).
(1189) Ver PTN, Dictmentes, 71:151; 64:100.
(1190) Ver PTN, Dictmenes, 196:187.

Despacho y decisin de los recursos


Artculo 81
Los recursos debern proveerse y resolverse cualquiera sea la denominacin
que el interesado les d, cuando resulte indudable la impugnacin del acto
administrativo.
Concordancia: LPACABA, art. 100 .
Artculo l00.- Despacho y decisin de los recursos. Los recursos debern proveerse y
resolverse cualquiera sea la denominacin que el interesado les confiera cuando resulte
indudable la impugnacin del acto administrativo.
I. DEBER DE LA ADMINISTRACIN DE RESOLVER UN RECURSO

569

En el moderno Estado de Derecho deben decidirse en forma expresa todas (1191) las
peticiones formuladas por los administrados, incluyendo -entre otros supuestos- los
recursos impetrados por el interesado, siendo ello parte de la garanta de defensa, tal
como lo reconoce en ese sentido la Ley de Procedimientos Administrativos (1192) .
Por lo tanto, el particular tiene un claro derecho a la decisin del recurso o pretensin
interpuesto, independientemente del contenido que dicha decisin deba tener. En caso de
incumplimiento, el particular puede interponer judicialmente un amparo por mora de la
Administracin. Al darse traslado de la demanda, generalmente la Administracin
contesta el amparo adjuntando copia antedatada de la decisin (1193) .
Tambin puede el particular, ante una situacin de continuado silencio, luego de intimar
a resolver, considerar denegado el recurso, con la consiguiente facultad de ejercitar los
recursos ulteriores en el caso.
Artculo 82
Al resolver un recurso el rgano competente podr limitarse a desestimarlo, o a
ratificar o confirmar el acto de alcance particular impugnado, si ello correspondiere
conforme al art. 19 de la Ley de Procedimientos Administrativos; o bien a
aceptarlo, revocando, modificando o sustituyendo el acto, sin perjuicio de los
derechos de terceros.
Concordancia: LPACABA, art. 101 .
Artculo 83.- Derogacin de actos de alcance general
Los actos administrativos de alcance general podrn ser derogados, total o
parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a peticin de parte y aun
mediante recurso en los casos en que ste fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de
los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnizacin
de los daos efectivamente sufridos por los administrados.
Concordancia: LPACABA, art. 102 .
I. CONCEPTOS INTRODUCTORIOS

570

En este artculo se establecen todas las posibilidades mediante las cuales puede alterarse a travs de diversos supuestos- la pretensin de permanencia con la que son dictados los
actos administrativos comprendidos en la disposicin bajo comentario.
Precisamente, respecto de la terminologa usada ("acto de alcance general") cabe realizar
algunas consideraciones. El decreto-ley establece una denominacin genrica de "acto
administrativo" en su ttulo IV, diferenciando posteriormente entre actos de "alcance
particular", por un lado, y actos de "alcance general" (v.gr., arts. 23 y 24 ). Pareciera
deducirse de lo dicho que se asimila conceptualmente -en principio- a los reglamentos
con los actos administrativos de alcance general (entendidos estos ltimos como actos
unilaterales de la Administracin que producen efectos jurdicos generales, alcanzando
una serie no determinada de casos).
Aqu se abre una doble posibilidad: el estudio de los actos administrativos segn sus
destinatarios o segn sus efectos.
Desde el aspecto de los destinatarios del acto, puede diferenciarse entre los actos
generales y los individuales.
Los primeros se encuentran dirigidos a un nmero determinado o indeterminado de
personas y pueden ser: a) de efectos generales (con contenido normativo, integrando o
innovando el orden jurdico), alcanzando por lo general un nmero indeterminado de
personas, o b) de efectos concretos (no normativos), dirigidos a un nmero determinado
o determinable de personas.
Los segundos tienen como destinatario a un sujeto de derecho en particular y producen
efectos particulares siempre.
A su vez, desde el punto de vista de los efectos del acto, ste puede producirlos generales
o particulares.
Los primeros pueden producirse en actos con o sin contenido normativo, dirigidos a un
nmero indeterminado o determinado de personas, teniendo contenido normativo
cuando crean, declaran, modifican o extinguen situaciones jurdicas generales por su
intermedio.
Los segundos seran siempre de contenido no normativo.
Si caracterizamos segn lo descripto a un acto como general (por sus efectos o por sus
destinatarios, segn se trate) cabra realizar una nueva distincin entre "acto de alcance
general" y " reglamento".

571

El primero tiene un carcter consultivo, agotando el acto. Aqu el supuesto de hecho


regulado por el acto no se repetir, estando el acto en s mismo indisolublemente ligado
al supuesto fctico que regula, agotndose con l. Tiene caractersticas concretas y se
individualiza perfectamente (convocatoria a un concurso, licitacin, etc.).
El segundo, " reglamento" o "acto de alcance general normativo", no slo no agota en s
el acto, sino que tiene en s mismo una vocacin de integracin para con el orden jurdico
vigente, innovndolo.
Por ello, diferenciados en su esencia los actos administrativos generales "reglamentarios"
y "no reglamentarios", cabe sealar que para el derecho administrativo argentino no es
necesario distinguir dichos actos, si no que, ms bien, puede colegirse que, cuando exista
en el caso agotamiento o consuncin del acto, siempre estaremos ante un acto
administrativo. Si por el contrario, el precepto se mantiene y extiende su valor y vigencia
para sucesivos cumplimientos, estaremos ante un reglamento. Cabe pues considerar
incluidos dentro del concepto de reglamento a todos los actos de contenido general
dictados en ejercicio de la actividad administrativa.
II. PRINCIPIO GENERAL
Refirindonos especficamente, entonces, a los actos generales con contenido normativo
(esto es, los reglamentos), podemos decir que ellos son dictados, en principio, con
pretensin de permanencia, hasta que su eficacia se extinga conforme a las diversas
formas que establece el orden jurdico.
III. FORMAS DE EXTINCIN DE LOS REGLAMENTOS
Algunas estn previstas expresamente en la ley y la reglamentacin y otras deben
inferirse, de acuerdo con la naturaleza de los actos y los principios jurdicos.
Entre las primeras encontramos:
a) La derogacin y la sustitucin o reemplazo, todo ello en sede administrativa.
b) La nulidad, en sede judicial (art. 24 , decreto-ley).
Entre las segundas podemos distinguir:
a) El transcurso del tiempo de vigencia de la norma.
b) La reforma o modificacin de la norma.

572

c) La derogacin por va legislativa, a travs de la derogacin de un reglamento por la


sancin y promulgacin de una ley.
Tambin debe preverse, finalmente, la no aplicacin de un reglamento a un caso
particular, lo que configurara la suspensin de su eficacia jurdica limitada a un caso
concreto.
IV. SUPUESTOS TRATADOS EN EL ART. 83
Bsicamente, el artculo bajo comentario versa sobre la posibilidad de derogacin (total o
parcial) de los actos de alcance general, abarcando no slo la derogacin de oficio
dispuesta por la Administracin, sino a la peticionada por la parte.
Cundo ocurre este ltimo supuesto?
a) Al impugnarse directamente un acto de alcance general, no existiendo un acto
particular de aplicacin. En dichos casos, el particular interpone un reclamo (art. 24 ,
decreto-ley).
b) Al impugnarse un acto particular de aplicacin de un acto de alcance general, lo que
implica la impugnacin indirecta de este ltimo (art. 24 , decreto-ley). Debe realizarse
mediante recurso administrativo (conf. art. 73 , Reglamento).
c) Por simple peticin de parte para que la Administracin derogue el acto de alcance
general.
V. LA DEROGACIN COMO FORMA DE EXTINCIN DE UN ACTO DE
ALCANCE GENERAL
Como manifestacin de la funcin administrativa o legislativa, segn el caso, la
derogacin busca dejar sin vigor el acto de alcance general, por lo que resulta asimilable a
la revocacin del acto administrativo.
Como instituto jurdico, la derogacin de actos de alcance general es tratada tanto en la
LPA como en su reglamentacin, segn que la misma sea:
1) total o parcial;
2) expresa o tcita;
3) de oficio o a pedido de parte (por reclamo, por recurso o mediante simple peticin);
4) por razones concernientes a la legitimidad del acto de alcance general;
5) por razones vinculadas a la oportunidad, mrito, conveniencia o al inters pblico.

573

En principio, el rgano con competencia para derogar un acto es el mismo que lo ha


dictado, debindose observar idnticas formas con que fue expedido el reglamento a
derogar (1194) .
Tambin cabe la derogacin de un reglamento por una ley del Congreso, o mediante el
expreso rechazo de un reglamento de necesidad y urgencia.
Analizaremos brevemente los supuestos arriba detallados.
1) La derogacin de un reglamento es total cuando se dejan sin efecto todas las
disposiciones de su texto. Es parcial, en cambio, cuando se dejan sin efecto slo algunas
de las disposiciones contenidas en el Reglamento.
2) La derogacin ser expresa cuando el rgano con facultad reglamentaria extingue, en
forma total o parcial, los efectos del acto, indicando en forma precisa y clara la derogacin
dispuesta en el acto sustituyente. Dicha derogacin podr ser tanto por razones de
legalidad u oportunidad, mrito o conveniencia.
3) La derogacin ser tcita cuando la nueva norma reglamentaria resulta incompatible
con la existente. Ser total en aquellos supuestos en que la autoridad reglamentaria dicta
un nuevo reglamento sobre la misma materia sobre la que versaba el precedente.
4) Suele tambin suceder que la eficacia normativa de un reglamento resulte extinta
luego de la promulgacin de una ley, por ser aqul incompatible con la nueva norma
legislativa sancionada.
Un ejemplo de ello puede darse en el caso de los reglamentos de ejecucin, que hallan su
fundamento en aquella norma que les da sustento, por lo que una vez derogada sta,
dichos reglamentos resultan inaplicables. Lo mismo cabe decir de las leyes
modificatorias, excepto en el caso de que las disposiciones reglamentarias no se opongan
al nuevo texto legal (1195) .
Lo dicho resulta tambin aplicable a los reglamentos autnomos, cuando stos versan
sobre materias comunes a la potestad legislativa y a la potestad reglamentaria. En dichos
casos, la emisin de una ley incompatible con un reglamento anterior, le har perder
eficacia a este ltimo, en virtud del principio de supremaca de la ley, sustentado en el
artculo 31 de la Constitucin Nacional (1196) .

574

Lo mismo ocurre, cuando, como se dijo, el Congreso rechace un decreto de necesidad y


urgencia.
5) Cuando se produce una transferencia de la potestad reglamentaria de un rgano a
otro, ello no produce la ineficacia de los reglamentos dictados por el primer rgano,
cuando tena competencia para emitirlos (1197) .
6) Ya se ha hecho mencin de que la derogacin puede provenir de la propia iniciativa de
la Administracin, o como resultado del ejercicio del derecho a peticionar, por parte de
un particular afectado en un derecho subjetivo o inters legtimo (conf. art. 3 ,
Reglamento).
Dicha derogacin puede tambin ser resultado de la impugnacin en sede administrativa
de la norma reglamentaria de que se trate, mediante recurso, reclamo o simple pedido de
parte (arts. 73 y 83 , Reglamento).
7) El motivo que puede dar lugar a la derogacin del reglamento puede fundamentarse
en la ilegalidad del mismo (si est en pugna o contraposicin a la Constitucin Nacional)
o en razones de oportunidad, mrito o conveniencia (atendiendo a los principios de la
buena administracin) (1198) .
VI. LA SUSTITUCIN O REEMPLAZO DEL REGLAMENTO
En la ley y en su reglamentacin se habla tanto de "sustitucin", refirindose al acto
administrativo, como de "reemplazo", haciendo referencia al acto de alcance general. En
ambos casos, se apunta, en lo que a reglamentos se refiere, a la derogacin total del
preexistente y su sustitucin por otro.
Puede derogarse un reglamento sin sustituirlo con nuevas disposiciones? La mayora
sostiene que s, solamente en los casos en que el reglamento ha sido expedido por una
obligacin impuesta en virtud de ley a la Administracin.
VII. DEROGACIN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL MEDIANTE
IMPUGNACIN EN SEDE ADMINISTRATIVA
El reclamo del particular ante la Administracin en el sentido de que se derogue el acto
reglamentario puede ser realizado de manera directa o indirecta.

575

1) Ser directa, cuando se impugnen todas o algunas de las disposiciones del acto, sin
esperar a que se haya aplicado o ejecutado a travs de un acto concreto y singular (ver
arts. 24 , inc. a] y 25 , inc. b], decreto-ley y arts. 73 y 83 , Reglamento). La diferencia
entre la impugnacin judicial y la realizada en sede administrativa radica en que, en el
primer caso, solamente puede hacerlo quien haya resultado afectado o pueda resultar
afectado en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos.
Por el contrario, ante la Administracin puede impugnar quien exhiba un derecho
subjetivo y un inters legtimo lesionado.
2) Ser indirecta, cuando se ataque el reglamento por medio de la impugnacin de los
actos individuales de aplicacin del mismo. Aqu se espera la aparicin del acto particular,
para impugnar el acto general que sirva de soporte o fundamento jurdico a aqullos.
VIII. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS
Se trata de una antigua regla admitida por la doctrina y la jurisprudencia, por la cual se
ha dejado establecido que los actos de alcance particular no pueden vulnerar lo
establecido en una disposicin de carcter general, aunque el rgano que la dicte tenga
grado igual o superior al que dict la primera (1199) .
Esto significa que la autoridad que ha dictado el acto de alcance general puede derogarlo,
pero no puede -mediante un acto singular- exceptuar para un caso concreto la aplicacin
de aqul (1200) . El principio alcanza no slo a la autoridad que dict primigeniamente el
acto reglamentario, sino a cualquier otra, aun de mayor jerarqua.
Esto encuentra su razn de ser en el principio de legalidad de la Administracin, por el
cual la misma est sometida a todo el ordenamiento jurdico, incluyendo a sus propios
reglamentos. Por ello, de producirse una dispensa mediante la derogacin singular de un
reglamento sera una violacin al orden jurdico mismo regulatorio de la competencia y
actividad de la Administracin.
Cabe aclarar que en los casos en que, por un recurso o reclamo interpuesto contra un
reglamento, se decide en el caso particular en sentido contrario a aqul, estamos frente a
un supuesto de inderogabilidad singular, pero aqu la Administracin est dispensada del
principio bajo comentario, ya que la propia ley admite las vas impugnatorias
mencionadas, las que pueden terminar con la estimacin de la pretensin (art. 82 ,
Reglamento).

576

En dicho caso, si se ha hecho mrito del reclamo o recurso, debe derogarse el


reglamento, por lo que, en realidad no hay una derogacin singular sino con efecto erga
omnes.
IX. DERECHOS ADQUIRIDOS AL AMPARO DE NORMAS ANTERIORES
El artculo comentado, in fine, hace alusin a la cuestin, incluyendo tanto a los actos de
alcance general normativos como no normativos.
El sentido de lo expresado en la Reglamentacin se refiere a derechos conculcados con la
derogacin que hayan sido adquiridos al amparo de normas anteriores, del propio
reglamento derogado o de otra norma anloga o de jerarqua superior.
Sobre la cuestin nos remitimos a lo analizado en ocasin de comentar los arts. 13 , 17 ,
18 y concordantes del texto legal.

(1191) Art. 7 , inc. c), decreto-ley.


(1192) Art. 1 , inc. f), apart. 3, decreto-ley.
(1193) CNFed. CA, Sala III, 22/2/1996, causa "Bonfiglio", LL, 1997-B-405.
(1194) Una excepcin sera la derogacin, por parte del Poder Ejecutivo, de reglamentos externos
o internos, rdenes, instrucciones y circulares emanados de ministros o de rganos directivos
de entes descentralizados, dictados conforme a la potestad conferida por el art. 2 del
Reglamento.
(1195) Cabe recordar, en materia de control del abastecimiento, la derogacin de la ley 12591 por la
ley 12830 , lo cual "en el entendimiento de la Corte Suprema" no implic necesariamente la
caducidad de las disposiciones reglamentarias dictadas durante el imperio de la primera de las
leyes citadas (conf. Fallos, 216:290 , entre otros).
La Corte as lo entendi dado que, como lo expres en la causa "Conci, Monasterolo y Ca. SRL":
"...aun cuando un decreto puede ser derogado por una norma posterior, ello no ocurre
necesariamente si aqulla conserva sustancialmente el rgimen de la ley bajo cuyo imperio la
reglamentacin fue expedida...", ya que tanto la ley 12591 como la ley 12830 autorizaban al
Poder Ejecutivo a tomar las medidas necesarias para el efectivo contralor y cumplimiento de
las obligaciones impuestas por ellas (CSJN, "Conci, Monasterolo y Cia. SRL v. Comisin
Provincial de Control de Abastecimiento", 1952, Fallos, 223:156 ).
(1196) Lo dicho tambin es aplicable a los casos en que la materia en cuestin sea propia del
Ejecutivo y a pesar de ello, sea legislada por el Congreso.

577

(1197) Suele citarse como ejemplo la reorganizacin de su servicio centralizado, que se convierte a
posteriori en un rgano descentralizado. Sus directivos pueden emitir los reglamentos que
crean convenientes dentro de su nueva competencia, sin que por ello se modifiquen o revoquen
los que se dictaron con anterioridad por el primitivo servicio centralizado. Empero, la
jurisprudencia ha dicho que "pese a la delegacin dispuesta a favor de ministro del ramo para
regular determinada materia, ste no puede, por disposiciones de rango inferior, derogar
disposiciones del Poder Ejecutivo" (CNFed. CA, Sala IV, 12/2/1985, in re "Macassino", causa
10.446).
(1198) Ver PTN, Dictmenes, 117:697. Se sienta all el principio de que los reglamentos pueden ser
modificados o derogados en cualquier poca.
(1199) Se ha establecido que "Para la aplicacin del principio de "inderogabilidad singular del
reglamento" "segn el cual la decisin individual de un rgano no puede contravenir el
reglamento previamente dictado por el mismo rgano" es necesario en todos los casos que el
acto reglamentario haya sido vlidamente dictado" (SCBA, 8/3/1991, B 51978, "Dewey de
Guevara, Rebeca L. v. Municipalidad de San Vicente s/demanda contenciosoadministrativa" ).
(1200) El principio de inderogabilidad singular del reglamento veda la posibilidad de que un acto
administrativo de alcance particular colisione con un reglamento general (PTN, Dictmenes,
77:205; 87:145, 130:69, 154:473; 221:161; 228:152 y 239:196, entre otros).

Recurso de reconsideracin
Artculo 84
Podr interponerse recurso de reconsideracin contra todo acto administrativo
definitivo o que impida totalmente la tramitacin del reclamo o pretensin del
administrado y contra los interlocutorios o de mero trmite que lesionen un
derecho subjetivo o un inters legtimo. Deber interponerse dentro de los diez
(10) das de notificado el acto ante el mismo rgano que lo dict, el cual ser
competente para resolver lo que corresponda conforme a lo dispuesto por el art.
82 .
Concordancia: LPACABA, art. 103 .

578

Artculo 103.- Recurso de reconsideracin. Podr interponerse recurso de


reconsideracin contra todo acto administrativo definitivo o que impida totalmente la
tramitacin del reclamo o pretensin del administrado y contra los interlocutorios o de
mero trmite que lesionen un derecho subjetivo o un inters legtimo. Deber
interponerse dentro de los diez (l0) das de notificado el acto ante el mismo rgano que lo
dict, el cual ser competente para resolver lo que corresponda conforme a lo dispuesto
por el art. 101 101.
I. CONCEPTO
El recurso de reconsideracin es el remedio procedimental tendiente a que el mismo
rgano del que eman un acto administrativo, por contrario imperio lo revoque,
sustituya o modifique.
Cabra preguntarnos si este recurso tiene su razn de ser.
Si un rgano se encuentra con todos los elementos necesarios para dictar un acto
administrativo, ha sopesado la situacin, ha evaluado los elementos probatorios, ha
escuchado oportunamente al administrado y ha resuelto contrariamente a los intereses
de ste, es til que dicho rgano en un plazo breve vuelva a decidir sobre l?
Entendemos que no, que debe dudarse seriamente de la eficacia de este recurso dado que,
en la prctica, es difcil que prospere.
No le vemos sentido al hecho de que el mismo rgano que poco tiempo atrs dict un
acto contrario a nuestros intereses vuelva a tratarlo ya que difcilmente modifique su
resolutorio si lo que buscamos es una revocacin.
Si lo que pretendemos es la reforma o sustitucin del acto, un cambio en la graduacin de
una sancin, una distinta calificacin de una conducta, etc., entonces s cabra la
justificacin de solicitarlo a quien lo dict ya que a travs de la fundamentacin del
recurso podra advertir un mero error de apreciacin en lo decidido.
II. PLAZO DE INTERPOSICIN
El plazo para interponerlo es de diez das hbiles administrativos, y los mismos deben
contarse a partir del da subsiguiente de la notificacin.

579

En cuanto al plazo de gracia, el art. 25 , ltimo prrafo, determina su validez y nos


remitimos a lo ya expuesto.
III. LEGITIMACIN
Todo aquel que alegue un derecho subjetivo o inters legtimo se encuentra legitimado
para la presentacin del recurso, no as quien alega un inters simple (1201) .
IV. PROCEDENCIA DE LA IMPUGNACIN
Procede contra todo acto administrativo definitivo o equiparable a definitivo que impida
la tramitacin as como contra los actos interlocutorios o de mero trmite.
Acto administrativo definitivo es aquel que resuelve directa o indirectamente la cuestin
de fondo planteada, importando una decisin que cierra el procedimiento (1202) .
Acto administrativo equiparable a definitivo es aquel que sin resolver expresamente el
fondo de la cuestin debatida, directa o indirectamente impide totalmente la tramitacin
de la pretensin del administrado (1203) .
Actos interlocutorios o de mero trmite son los que producen efectos jurdicos directos,
pero sobre el trmite, y no sobre el fondo del asunto; se refieren solamente a cuestiones
de procedimiento (1204) .
En otras palabras, el recurso de reconsideracin procede contra cualquier tipo de acto,
incluso contra decretos del Poder Ejecutivo o decisiones del Jefe de Gabinete.
El recurso de reconsideracin no procede contra el silencio administrativo al que nos
referimos en el art. 10 , toda vez que no existe norma que determine la reconsideracin
de una denegacin tcita.
Tampoco es procedente la reconsideracin de aquel acto que ha denegado la
reconsideracin (1205) .
Otro caso de improcedencia involucra a los actos o medidas preparatorias como ser los
informes, dictmenes, etc., es decir actos o medidas que no producen efectos jurdicos
directos.

580

Los hechos administrativos, es decir las conductas administrativas que no exteriorizan a


travs de una declaracin de conocimiento, juicio o voluntad administrativa, no son
impugnables por va de recurso.

V. MOTIVOS DE LA IMPUGNACIN
Conforme lo determina el art. 73 pueden fundarse en cuestiones vinculadas a la
legitimidad, como a la oportunidad, mrito o conveniencia del acto impugnado, o al
inters pblico.

VI. ANTE QUIN SE PRESENTA


Ante el mismo rgano que dict el acto, siendo ste competente para resolverlo.
VII. QUIN LO RESUELVE
Lo resuelve el mismo rgano que dict el acto. Para el supuesto de que el acto haya sido
dictado por delegacin, ver art. 85 .
VIII. CARCTER OPTATIVO U OBLIGATORIO
En nuestro derecho tiene un carcter netamente optativo, pues no es requisito previo
necesario al recurso jerrquico, es por eso que su interposicin o no por parte del
administrado queda a su arbitrio.
IX. RESOLUCIN DEL RECURSO
El trmino para resolver el recurso es de treinta das hbiles administrativos,
remitindonos a lo tratado en el art. 86 .
Artculo 85

581

Si el acto hubiere sido dictado por delegacin, el recurso de reconsideracin ser


resuelto por el rgano delegado sin perjuicio del derecho de avocacin del
delegante. Si la delegacin hubiere cesado al tiempo de deducirse el recurso, ste
ser resuelto por el delegante.
Concordancia: LPACABA, art. 104 .
Como ya dijimos supra, el recurso de reconsideracin debe resolverlo el mismo rgano
del que eman el acto recurrido, mas si el rgano del que eman el acto actu en ejercicio
de una potestad delegada, el superior podr avocarse y resolver el recurso.
Ahora bien, si la delegacin ces al momento de deducirse el recurso, o ces luego de que
fuera interpuesto el recurso pero antes de que fuera resuelto, quien debe resolverlo es el
delegante, independientemente de quien emiti el acto original impugnado.
Artculo 86
El rgano competente resolver el recurso de reconsideracin dentro de los
treinta (30) das, computados desde su interposicin o, en su caso, de la
presentacin del alegato -o del vencimiento del plazo para hacerlo- si se hubiere
recibido la prueba.
Concordancia: LPACABA, art. 105 .
Como ya dijimos, el plazo para resolverlo es de treinta das hbiles administrativos. La
cuestin es a partir de cundo se cuentan los plazos.
I. NO EXISTIENDO APERTURA A PRUEBA
En este caso en donde la cuestin es de puro derecho o bien no hay necesidad de la
apertura a prueba por encontrarse todos los elementos en el expediente administrativo,
el plazo comienza a correr a partir de las cero horas (0 h.) del da siguiente al de la
interposicin del recurso.
II. EXISTIENDO APERTURA A PRUEBA
En este caso debemos considerar dos situaciones diferentes conforme se haya presentado
o no el alegato por parte del recurrente, no debemos olvidar que el Reglamento en su art.

582

60 determina que una vez producida la prueba se debe dar traslado al recurrente por el
trmino de 10 das para que alegue.
ste podr o no hacer uso de este derecho que le es concedido reglamentariamente:
1) Si ha presentado el alegato
En este caso los plazos comienzan a contarse a partir de las 0 hora del da siguiente al de
la presentacin del alegato, sea que ste haya sido presentado en los trminos del art. 60
o que haya sido presentado despus de la prueba que se produjo en el expediente con
motivo de haber sido considerado hecho nuevo.
2) Si no ha presentado el alegato
Si el recurrente no hizo uso de su derecho de alegar en el plazo de 30 das hbiles
administrativos debe empezar a contarse a partir del da siguiente al da en que vencera
el trmino para alegar.
Artculo 87
Si el recurso de reconsideracin no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el
interesado podr reputarlo denegado tcitamente sin necesidad de requerir
pronto despacho.
Concordancia: LPACABA, art. 106 .
Si en el plazo de treinta das hbiles administrativos el recurso no fue resuelto por parte
del rgano administrativo correspondiente, el recurrente puede considerarlo denegado.
De lo expuesto, surge que el particular no se encuentra obligado a considerarlo
rechazado tcitamente sino que sta es una facultad que l tiene, esto no obsta a que la
Administracin se encuentra obligada a expedirse y debe cumplir con su obligacin
(1206) .
Igualmente, en caso de que el recurrente opte por considerar el recurso tcitamente
denegado, no es necesario que interponga un pronto despacho.
Atento a ser una facultad del recurrente, es l quien debe solicitar la elevacin del
expediente al superior para su tratamiento. No existe plazo alguno para solicitar la
elevacin de las actuaciones.

583

Artculo 88
El recurso de reconsideracin contra actos definitivos o asimilables a ellos, lleva
implcito el recurso jerrquico en subsidio. Cuando expresa o tcitamente hubiere
sido rechazada la reconsideracin, las actuaciones debern ser elevadas en el
termino de cinco (5) das de oficio o a peticin de parte segn que hubiere recado
o no resolucin denegatoria expresa. Dentro de los cinco (5) das de recibidas por
el superior podr el interesado mejorar o ampliar los fundamentos del recurso.
Concordancia: LPACABA, art. 107 .
Vemos aqu cmo el legislador determin que en aquellos casos en que se solicita la
reconsideracin contra un acto administrativo definitivo o asimilable a l, este recurso
conlleva implcito el recurso jerrquico en subsidio (1207) .
I. RECHAZO EXPRESO
En el supuesto de que el recurso de reconsideracin interpuesto sea rechazado
expresamente, es decir a travs de la emisin de un acto por parte de la Administracin,
el rgano competente que resolvi el recurso de reconsideracin debe elevar de
inmediato y sin necesidad de peticin por parte del recurrente, el expediente, a su
superior jerrquico a fin de que resuelva.
II. RECHAZO TCITO
Cuando el rgano que debe manifestarse no lo haga en el plazo estipulado en el art. 86 ,
la disposicin reglamentaria determina que debe ser considerado denegado en forma
tcita.
En este caso, el rgano que no se expidi expresamente deber, a peticin de parte, elevar
las actuaciones en un plazo de cinco das hbiles administrativos al superior jerrquico
para que resuelva. Esto es as toda vez que el recurrente podr -obsrvese la
potencialidad del verbo- reputarlo denegado tcitamente sin tener necesidad de
interponer un pedido de pronto despacho.

584

Esta opcin es atribuida al recurrente ya que la Administracin tiene la obligacin de


expedirse haciendo lugar o rechazando el recurso y no puede omitir este deber por su
inactividad y el solo transcurso del tiempo.
Por ltimo, vemos la posibilidad del recurrente de ampliar o mejorar los fundamentos
vertidos en su escrito de reconsideracin.
Tal como se encuentra redactado el artculo parecera que la ampliacin o el
mejoramiento fueran dos situaciones diferentes, pero en la prctica diaria ambos
trminos son asimilables. El recurrente tiene la posibilidad de fundar con mayor
precisin lo ya expuesto.
El plazo para fundar con mayor precisin su peticin es de cinco das hbiles
administrativos a partir del momento en que fehacientemente tom conocimiento de que
el expediente se encuentra en el rgano superior.

(1201) Ver art. 74 .


(1202) Conf., PTN, Dictmenes, 125:205; 210:205.
(1203) Conf., PTN, Dictmenes, 192:24; 224:119. Corresponde hacer lugar al recurso de
reconsideracin interpuesto por el Sindicato de Empleados y Obreros del Jockey Club de
Rosario contra los dictmenes que dispusieron el archivo de las actuaciones...
(1204) Conf., PTN, Dictmenes, 192:24; 224:119.
(1205) PTN, Dictmenes, 67:7; 72:30.
(1206) "Que el particular pueda considerar tcitamente denegado el recurso no exime a la
Administracin de su obligacin de resolver; ergo aqul puede iniciar un amparo por mora para
que el juez ordene a sta resolverlo", CNFed. CA, Sala III, "Cacik e hijos S.A.", RAP, 107-128.
(1207) Nos remitimos a lo que sealaremos ms adelante en el comentario al art. 90 .

585

Recurso jerrquico
Artculo 89
El recurso jerrquico proceder contra todo acto administrativo definitivo o que
impida totalmente la tramitacin del reclamo o pretensin del administrado. No
ser necesario haber deducido previamente recurso de consideracin; si se lo
hubiere hecho no ser indispensable fundar nuevamente el jerrquico, sin
perjuicio de lo expresado en la ltima parte del artculo anterior.
Concordancia: LPACABA, art. 108 .
I. CONCEPTO
El recurso jerrquico es el remedio procedimental que otorga el decreto-ley a los fines de
que todo recurrente se dirija a los niveles superiores, entendiendo por tales al presidente,
los ministros y secretarios de la Presidencia de la Nacin.
De la misma manera, en el caso de actuar en el mbito de la Administracin
descentralizada, es la forma de acceder a la mxima autoridad (presidente, gerente,
superintendente, etc.) del ente que es persona de derecho, a los fines de que revise la
decisin dictada por un inferior jerrquico.
Cabra analizar si el jefe de Gabinete es competente para revisar por va jerrquica una
decisin emanada del ministro. En este sentido la Procuracin del Tesoro de la Nacin se
ha expedido en reiteradas oportunidades (1208) manifestando que "Resulta inviable la
posibilidad de que el jefe de Gabinete de Ministros se encuentre habilitado para sustituir
al Poder Ejecutivo o a los ministros en la resolucin de los recursos".
No requiere la presentacin previa del recurso de reconsideracin y como ya fuera
mencionado anteriormente la presentacin de un recurso de reconsideracin lleva
implcito el recurso jerrquico.
Si el recurrente presenta el recurso jerrquico para acudir directamente al ministro o
secretario de Presidencia correspondiente, no podr posteriormente presentar el recurso
de reconsideracin.

586

II. PROCEDENCIA
Procede contra todo acto administrativo definitivo o que impida totalmente la
tramitacin del reclamo. No procede contra actos preparatorios, es decir, contra aquel
acto "que no produce efectos inmediatos y definitivos, razn por la cual no decide directa
o indirectamente el fondo del asunto peticionado, no ocasiona indefensin, ni impide la
prosecucin del procedimiento para llegar a la decisin final" (1209) .
Por lo que no procede la impugnacin jerrquica de un dictamen jurdico del servicio
permanente por ser un acto preparatorio destinado a asesorar a la autoridad poltica que
debe resolver la cuestin planteada (1210) .
La preadjudicacin, en una licitacin pblica, es en principio un simple acto de la
Administracin o acto preparatorio, es decir una decisin, declaracin o manifestacin
realizada en ejercicio de la funcin administrativa, que no produce efectos jurdicos
directos respecto de un sujeto de derecho (1211) .
Aun cuando los actos preparatorios fueran en s mismos actos administrativos
completos, no pueden ser objeto de recurso salvo en cuanto impidan la prosecucin del
procedimiento licitatorio o produzcan la indefensin del administrado, razn por la que
no son impugnables por medio del recurso jerrquico, ya que por su propio carcter no
contienen ni expresan la voluntad de la Administracin, sino que meramente concurren
a formarla.
Aun cuando por va de mera hiptesis asumiramos que la preadjudicacin pudiera tener
el carcter de acto interlocutorio, tampoco podra sostenerse que constituya un acto
susceptible de impedir totalmente la tramitacin del reclamo o pretensin del
administrado, nico supuesto en el cual un acto administrativo interlocutorio o de mero
trmite puede constituir objeto de la interposicin del recurso jerrquico (1212) .
En los casos en que los actos emanen de una entidad interestadual o de personas pblicas
estatales correspondientes a distintas esferas de competencia constitucional, tiene dicho
la Procuracin del Tesoro de la Nacin que "es patente y obvio que no existe
subordinacin ni supremaca de una entidad respecto de otra y por lo tanto no se da la
posibilidad de control jerrquico del Poder Ejecutivo nacional" (1213) .
En el supuesto del acto emanado de un ministro o de un secretario de la Presidencia que
resuelve un recurso jerrquico, el mismo no puede ser recurrido a su vez por ante el
Poder Ejecutivo nacional.

587

III. MOTIVOS PARA RECURRIR


Puede recurrirse tanto por razones de legitimidad como de oportunidad, mrito o
conveniencia. Las primeras comprenden el control de los lmites a las facultades
discrecionales tales como la razonabilidad, desviacin de poder, buena fe, etc.
IV. LEGITIMACIN
Las personas que se encuentran legitimadas para interponerlo son aquellas que ven
lesionado un derecho subjetivo o un inters legtimo.
Es decir, tanto aquel administrado que ve lesionada una situacin jurdica que se
encuentra protegida en forma exclusiva y excluyente como aquel que se encuentra frente
a una situacin jurdica protegida en forma concurrente para un nmero determinado de
personas.
En este ltimo caso podrn presentarse el nmero determinado de personas tanto en
forma individual como en forma conjunta. Pero hay que tener presente que lo que se
resuelva para uno se resolver para los otros.
En los casos en que el recurrente disponga solamente de un inters simple, la
Administracin considera que no se encuentra legitimado. En cuanto a los derechos de
incidencia colectiva, no existe bice de orden legal siendo la Administracin desde el
punto de vista fctico renuente a aceptar la legitimacin. No obstante lentamente se
observa que la Administracin ha comenzado a aceptar dicha situacin.
Artculo 90
El recurso jerrquico deber interponerse ante la autoridad que dict el acto
impugnado dentro de los quince (15) das de notificado y ser elevado dentro del
trmino de cinco (5) das y de oficio al Ministerio o Secretara de la Presidencia
en cuya jurisdiccin acte el rgano emisor del acto.
Los ministros y secretarios de la Presidencia de la Nacin resolvern
definitivamente el recurso; cuando el acto impugnado emanare de un ministro o
secretario de la Presidencia de la Nacin, el recurso ser resuelto por el Poder
Ejecutivo nacional, agotndose en ambos casos la instancia administrativa.
Concordancia: LPACABA, art. 109 .

588

Artculo 109.- El recurso jerrquico deber interponerse ante la autoridad que dict el
acto impugnado dentro de los quince (15) das de notificado y ser elevado dentro del
trmino de cinco (5) das y de oficio al Ministerio o funcionario competente del Jefe de
Gobierno en cuya jurisdiccin acte el rgano emisor del acto.
Los ministros o subsecretarios del Jefe de Gobierno resolvern definitivamente el
recurso; cuando el acto impugnado emanare de un ministro o subsecretario del Jefe de
Gobierno, el recurso ser resuelto por el rgano ejecutivo, agotndose en ambos casos la
instancia administrativa.
La autoridad ante quien debe presentarse el recurso es el mismo rgano que dict el acto
que se impugna, aunque no debera considerarse mal interpuesto si se presenta en la
mesa de entradas de quien va a resolverlo.
El recurso debe estar dirigido al ministro o secretario de la Presidencia, o Poder
Ejecutivo nacional que es quien en definitiva va a resolverlo.
El plazo para interponerlo es de quince das hbiles administrativos contados a partir del
da siguiente en que fue notificado el acto administrativo al interesado, en el caso del
recurso jerrquico directo. En el supuesto de tratamiento en subsidio del mismo, el plazo
para ampliar fundamentos ser de cinco das ya que ste es el plazo con que cuenta el
rgano para elevarlo a su superior jerrquico.
El plazo de quince das para presentar el recurso se remite (suspende) por el pedido de
vista de las actuaciones (1214) .
En el caso del recurso jerrquico interpuesto en forma directa, una vez receptado por
parte de la mesa de entradas correspondiente, sta tendr cinco das para girarlo al
superior.
Estos das son hbiles administrativos y la mesa de entradas correspondiente debe
realizarlo de oficio sin necesidad de la solicitud del recurrente de que sean elevados los
mismos al superior.
No obstante ello, en el supuesto de la presentacin de un recurso de reconsideracin que
no se resuelva expresamente por el rgano, el recurrente podr considerarlo denegado
en forma tcita por lo que para su tratamiento por el superior jerrquico, deber solicitar
que las actuaciones sean elevadas por considerar el administrado que se ha rechazado
tcitamente el recurso y es a partir de ese momento en que el rgano cuenta con cinco
das para elevarlo al superior.

589

Las actuaciones debern ser elevadas en los plazos y formas antes expuestos al ministro
o secretario de la Presidencia, siendo el Ministerio o la Secretara de Presidencia quien
resuelve y agota la va administrativa dejando expedita la va judicial.
Artculo 91
El plazo para resolver el recurso jerrquico ser de treinta (30) das, a contar
desde la recepcin de las actuaciones por la autoridad competente, o en su caso, de
la presentacin del alegato -o vencimiento del plazo para hacerlo- si se hubiere
recibido prueba.
No ser necesario pedir pronto despacho para que se produzca la denegatoria
por silencio.
Concordancia: LPACABA, art. 110 .
El trmino con que cuenta el rgano para resolver el recurso es de treinta das hbiles
administrativos, los que debern contarse conforme las distintas situaciones planteadas:
a) Si no se ha producido prueba, sea porque sta fuera aportada con anterioridad o porque
la situacin no requiere de ella, el plazo debe contarse desde el momento de la recepcin
de las actuaciones por parte del rgano superior.
b) Si se ha producido prueba, el plazo comienza a computarse a partir de la fecha de
presentacin del alegato.
c) En el supuesto en que se ha presentado prueba y el recurrente no ha presentado
alegato, a partir del vencimiento del plazo que tena para presentarlo.
En el supuesto en que vencido el plazo con el que contaba el rgano para resolver ste no
lo hiciera expresamente, el recurrente podr considerar que tcitamente se ha expedido
la Administracin en sentido negativo a su pretensin, por lo que sin necesidad de
plantear pronto despacho, slo por el vencimiento del plazo, tendr abierta la va judicial.
Independientemente de la forma, la importancia que encontramos en una u otra forma de
resolucin del recurso, es que en el caso de la denegacin tcita no empiezan a correr los
plazos para las vas subsiguientes, sea sta la va judicial o, en el caso, la alzada (1215) .
Mientras que en el supuesto de la resolucin expresa comenzarn a contarse los plazos a
partir del da siguiente de la notificacin del acto administrativo que resuelve el fondo de
la cuestin.

590

Artculo 92
Cualquiera fuera la autoridad competente para resolver el recurso jerrquico, el
mismo tramitar y se sustanciar ntegramente en sede del Ministerio o
Secretara de la Presidencia de la Nacin en cuya jurisdiccin acte el rgano
emisor del acto; en aqullos se recibir la prueba estimada pertinente y se
recabar obligatoriamente el dictamen del servicio jurdico permanente.
Si el recurso se hubiere interpuesto contra la resolucin del ministro o secretario
de la Presidencia de la Nacin, cuando corresponda establecer jurisprudencia
administrativa uniforme, cuando la ndole del inters econmico comprometido
requiera su atencin, o cuando el Poder Ejecutivo nacional lo estime conveniente
para resolver el recurso, se requerir la intervencin de la Procuracin del
Tesoro de la Nacin.
Concordancia: LPACABA, art. 111 .
Artculo 111.- Cualquiera fuera la autoridad competente para resolver el recurso
jerrquico, el mismo tramitar y se sustanciar ntegramente en sede del Ministerio o
Secretara del rgano ejecutivo en cuya jurisdiccin acte el rgano emisor del acto.
Previo a la decisin del recurso, se requerir el dictamen pertinente de la Procuracin
General.
I. RGANO ANTE EL QUE SE LO TRAMITA Y SUSTANCIA
Si bien el primer prrafo del artculo estipula que el recurso debe tramitarse y
sustanciarse ntegramente en sede del Ministerio o Secretara de la Presidencia de la
Nacin en cuya jurisdiccin acte el rgano emisor del acto, en la prctica la tramitacin
se lleva a cabo en la Secretara o Subsecretara, incluso cuando el acto impugnado
proviene de estos mismos rganos.
En el supuesto de que el acto que se est recurriendo provenga del ministro o del
secretario de la Presidencia de la Nacin, siendo el presidente quien lo debe resolver,
igualmente tramitar ante el Ministerio o Secretara de la Presidencia aun cuando el acto
haya emanado de dichas autoridades.

591

A partir de 1994, con la reforma constitucional se incorpor en la Administracin la


figura del jefe de Gabinete. Correspondera preguntarse al respecto quin debe resolver
los recursos jerrquicos contra actos emanados de un ministro? Y contra actos
emanados en forma originaria de un secretario de la Presidencia? En este sentido, la
Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sostenido que la autoridad competente para
resolver los recursos jerrquicos interpuestos implcitamente contra actos de la
Secretara General de la Presidencia es el presidente de la Nacin (1216) .
En el mismo sentido de lo antes apuntado se ha expedido la Procuracin del Tesoro de la
Nacin: resulta inviable la posibilidad de que el jefe de Gabinete de Ministros se
encuentre habilitado para sustituir al Poder Ejecutivo o a los ministros en la resolucin
de los recursos (1217) por lo que cualquier medida para resolver un recurso de esta
entidad debe estar contemplada en un decreto del Poder Ejecutivo nacional (1218) .
Es decir que, en otras palabras, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha resuelto la
situacin del jefe de Gabinete negando la existencia de jerarqua de ste respecto del
resto de los ministros.
Como mencionamos anteriormente, al sustanciarse en sede del Ministerio o Secretara de
la Presidencia, es all donde deber producirse la prueba necesaria. A dichos efectos nos
remitimos, por cuestiones de brevedad, a lo enunciado en los arts. 46 y siguientes y al art.
60 en lo que hace al alegato.

II. EL DICTAMEN JURDICO


En forma previa a la decisin del recurso jerrquico por parte de la autoridad
competente, es obligatorio requerir el dictamen jurdico correspondiente a la direccin
general de asuntos jurdicos del ministerio (1219) .
Esto no obsta a que, de considerarlo necesario, sea por la complejidad del caso, sea para
mantener la transparencia en aquellos casos de alto compromiso social, etc., pueda
recabarse ms de una opinin jurdica diferente tanto de personas pblicas como
privadas.
La norma dispositiva no prohbe la existencia de ms de un dictamen jurdico, pero no
debemos olvidar que s es obligatorio que la direccin general de asuntos jurdicos o
legales se haya expedido al efecto.

592

III. LA INTERVENCIN DE LA PROCURACIN DEL TESORO DE LA


NACIN
El segundo prrafo del artculo establece la intervencin de la Procuracin del Tesoro de
la Nacin en determinados supuestos.
No podemos dejar de mencionar que la intervencin de la Procuracin del Tesoro de la
Nacin se circunscribe al anlisis de legalidad de las actuaciones. Es el rgano asesor
legal del pas (aunque en juicio a veces se transforme en el defensor del gobierno,
lamentablemente) y su independencia tcnica se ve reflejada en la ley 24667 . La
Procuracin del Tesoro de la Nacin no se expide sobre aspectos tcnicos, financieros o
econmicos ni sobre la equidad o inequidad de frmulas contractuales o respecto de
razones de oportunidad, mrito o conveniencia (1220) .
El organismo tampoco se expide respecto de conflictos que se encuentran sometidos a la
decisin de un rgano judicial ni tampoco lo hace en forma automtica. Su intervencin
debe ser solicitada en forma expresa por el presidente de la Nacin, los ministros,
secretarios y subsecretarios de Estado.
En el supuesto de que un recurso jerrquico se encuentre en subsidio de uno de
reconsideracin que se halle en trmite por ante un ministro, es improcedente solicitar a
la Procuracin del Tesoro de la Nacin que emita opinin, lo que resulta lgico, ya que
de ser denegado ste por el ministro, el recurso debe ser resuelto por el presidente de la
Nacin previa consulta al organismo (1221) .
Para que proceda la emisin de dictamen del procurador del Tesoro de la Nacin se
requieren determinados requisitos:
a) Que previo a la solicitud de dictamen a la Procuracin del Tesoro de la Nacin la
direccin general de asuntos jurdicos dentro del Ministerio o Secretara de Estado haya
emitido dictamen jurdico (1222) .
Este dictamen emitido por la direccin general de asuntos jurdicos dentro del Ministerio
o Secretara de Estado no debe ser una simple suma de antecedentes o un conjunto de
afirmaciones dogmticas, sino que debe ser un anlisis exhaustivo y profundo de una
situacin determinada efectuado a la luz de las normas jurdicas vigentes y de los
principios generales que las informan a efectos de recomendar conductas acordes con la
justicia y el inters de quien formula la consulta (1223) .
b) Debe tratarse de un caso concreto y acompaar a los efectos de la consulta las
actuaciones originales (1224) .

593

c) Los funcionarios y organismos que soliciten el dictamen deben ser exclusivamente los
enunciados en la norma.
d) Los particulares no pueden requerir su intervencin en forma directa (1225) .

IV. CASOS EN QUE SE REQUIERE EL DICTAMEN DE LA PROCURACIN


DEL TESORO DE LA NACIN
Los casos en los que se requiere el dictamen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin
son:
a) Recurso interpuesto contra resolucin del ministro o secretario de la Presidencia de la
Nacin.
En este caso se solicita a los fines de obtener mayor imparcialidad en el pronunciamiento.
b) Establecimiento de jurisprudencia administrativa uniforme.
c) Cuestiones jurdicas complejas. Como mencionamos anteriormente hay oportunidades
en las que solicitan dictmenes jurdicos a rganos de asesoramiento jurdico distintos y
si stos son contradictorios es necesario que la Procuracin del Tesoro de la Nacin, que
es la mxima autoridad administrativa consultiva, sea quien dirima la controversia de
posiciones jurdicas.
d) Por la ndole del inters econmico comprometido.
e) Por considerarlo conveniente el Poder Ejecutivo nacional.
Artculo 93
Salvo norma expresa en contrario los recursos deducidos en el mbito de los entes
autrquicos se regirn por las normas generales que para los mismos se
establecen en esta reglamentacin.
Concordancia: LPACABA, art. 112 .
Artculo 112.- Salvo norma expresa en contrario los recursos deducidos en el mbito de
los entes autrquicos se regirn por las normas generales que aqu se establecen.
Hasta ahora hemos visto el funcionamiento del recurso jerrquico en la Administracin
central. Este artculo estipula que todo lo antes enunciado es de aplicacin cuando el
recurso es planteado para que sea resuelto por la mxima autoridad de los entes
autrquicos, comprendiendo dentro de ellos a toda la Administracin descentralizada.

594

(1208) PTN, Dictmenes, 222:53; 233:173; 233:175, entre otros..


(1209) PTN, Dictmenes, 163:64; 163:64; 218:291.
(1210) PTN, Dictmenes, 218:291.
(1211) PTN, Dictmenes, 202:151.
(1212) PTN, Dictmenes, 202:151.
(1213) PTN, Dictmenes, 221:94; 206:207, in fine.
(1214) PTN, Dictmenes, 159:233.
(1215) CSJN, Fallos, 300:1292 .
(1216) PTN, Dictmenes, 217:92.
(1217) PTN, Dictmenes, 222:53; 233:173; 233:432.
(1218) PTN, Dictmenes, 233:239.
(1219) Ver art. 7 , inc. d).
(1220) PTN, Dictmenes, 163:3; 170:69; 200:60; 206:218; 210:11; 213:105.
(1221) PTN, Dictmenes, 129:135; 130:95; 23:278.
(1222) PTN, Dictmenes, 205:106; 205:134.
(1223) PTN, Dictmenes, 201:61; 203:148; 206:172.
(1224) PTN, Dictmenes, 71:199; 79:141; 84:34.
(1225) PTN, Dictmenes, 214:125; 221:161; 223:174.

Recurso de alzada
Artculo 94
Contra los actos administrativos definitivos o que impiden totalmente la
tramitacin del reclamo o pretensin del recurrente -emanados del rgano
superior de un ente autrquico, incluidas las universidades nacionalesproceder, a opcin del interesado, el recurso administrativo de alzada o la
accin judicial pertinente.
Concordancia: LPACABA, art. 113 .
Artculo 113.- Contra los actos administrativos definitivos o que impiden totalmente la
tramitacin del reclamo o pretensin del recurrente -emanados del rgano superior de

595

un ente autrquico-, proceder, a opcin del interesado, el recurso administrativo de


alzada o la accin judicial pertinente.
I. CONCEPTO
La alzada es un medio jurdico (1226) y (1227) para impugnar un acto emanado del
rgano superior de una entidad descentralizada ante el ministro o secretario en cuya
jurisdiccin se encuentre funcionando dicha entidad. Primeramente la decisin del
recurso corresponda al Poder Ejecutivo, la tendencia es seguir bajando el nivel de
decisin.
El recurso administrativo de alzada es el otrora denominado recurso jerrquico
impropio, el cual se interpona ante el Poder Ejecutivo. Es el recurso que poseen quienes
se encuentran en el marco de una entidad descentralizada y requieran un
pronunciamiento contra una decisin proveniente de dicha entidad. Asimilable al
jerrquico, cambia su denominacin por estar la decisin atacable fuera de la gradacin
jerrquica que vincula a los rganos de la Administracin central (1228) y (1229) .
II. PROCEDENCIA
Contra quines procede? En primer lugar, la norma habla de acto administrativo en
sentido estricto, unilateral e individual o particular y definitivo o asimilable a tal, en tanto
impida al interesado continuar con su tramitacin.
Los actos excluidos del recurso seran los no productores de efectos jurdicos directos,
tales como dictmenes, actos o medidas preparatorias, proyectos, informes, etc., todos
aquellos que no alteren la esfera jurdica del particular en forma inmediata y directa.
Lo mismo en cuanto a los actos interlocutorios, es decir, los actos administrativos que s
producen efectos jurdicos directos, pero referidos a cuestiones de procedimiento, siempre
que no se asimilen a definitivos, por impedir la tramitacin.
En cuanto a los entes cuyos actos pueden ser recurridos o excluidos de la alzada, se debe
analizar cada caso segn tipo de ente. As, en primer lugar procedera la alzada contra los
actos de las entidades descentralizadas de la Administracin nacional, "entes autrquicos
stricto sensu".

596

Las empresas o sociedades de propiedad total o mayoritariamente del Estado lo


contemplan, excepto contra los actos inherentes a la actividad privada de la empresa o
sociedad (1230) , (1231) y (1232) .
En la Ciudad de Buenos Aires, la reglamentacin del recurso de alzada se asimil a la ley
nacional, manteniendo los mismos inconvenientes. En cambio el ente nico regulador no
admite la procedencia de este recurso, abriendo directamente la va judicial.
El resto de entes reguladores, segn lo que se indique en sus marcos regulatorios,
manteniendo siempre la alzada su condicin de recurso opcional.
En cuanto a las universidades nacionales, pese a estar mencionadas en este artculo, se
puede decir que a partir de la reforma constitucional, y al consagrarse la autonoma
universitaria, el recurso de alzada poca cabida tendra (1233) y (1234) .
Sobre los entes tributarios, procede la alzada, excepto en materia especficamente
tributaria, ambig edad que traer aparejados problemas al que no est atento a los
plazos judiciales.
Diferente es el caso de las provincias y municipios: contra sus actos no procede la alzada,
ni aun si de decisiones efectuadas por interventores se tratara.
En los entes que adopten una forma interjurisdiccional, en algunos casos como lo es el
ETOSS, procede la alzada a resolver por el Poder Ejecutivo -prctica que se vio
desvirtuada (1235) y (1236) -, en otros se estar al ente en cuestin.
En general la opinin se inclina por la tesis restrictiva de la alzada, y teniendo en cuenta
que es una va optativa, convendr al interesado en caso de duda ir por la judicial.
La alzada, como expresamos, procede contra los decisorios de los rganos superiores de
los entes descentralizados. Con el decreto 51192/1934 , que expresara: "Declrase que el
recurso jerrquico creado por decreto en Acuerdo de Ministros de fecha 7 de abril de
1933, comprende a las reparticiones autrquicas", se incorpora una especie de tutela que
va a cumplir las funciones del recurso jerrquico, esta vez sobre las entidades
descentralizadas.
En razn de la materia, en principio, puede impugnarse cualquier aspecto jurdico del
acto recurrido, siempre que provenga del rgano superior del ente descentralizado
(1237) . Esta cuestin tiene ya sus recortes, como se vio, segn el tipo de ente, y sus
alcances, como se ver.

597

III. OBLIGATORIEDAD
Es un recurso opcional, es decir que el interesado puede optar por impugnar el acto por
esta va administrativa, o ir directamente a la justicia. No es requisito para agotar la va
administrativa, sta ya se encuentra expedita. Le corresponde al interesado evaluar la
conveniencia de utilizar esta va impugnando en sede administrativa, o elegir
directamente la va judicial. En caso de elegir la va administrativa debe tenerse presente
los tiempos para acceder a la justicia.
IV. LEGITIMACIN (1238)
Puede interponer su recurso quien se vea lesionado en su derecho subjetivo, esto es una
situacin tutelada en forma exclusiva y excluyente por el orden jurdico.
Tambin quien posea un inters legitimo, es decir, aquel que tenga una situacin jurdica
tutelada en forma concurrente, como parte de un crculo definido y delimitado de
personas.
Se puede decir que cabe la legitimacin en esta sede administrativa de los derechos de
incidencia colectiva.
Respecto del inters simple, hasta el presente no se admite, reservndose para las meras
peticiones o denuncias.
V. PLAZO DE INTERPOSICIN
Teniendo en cuenta que la alzada sera una especie de jerrquico de las entidades
descentralizadas, el cmputo de los plazos se asimila a ste (1239) . Es de 15 das, sin
tener en cuenta que pudo interponerse previamente el de reconsideracin que lleva a la
alzada en subsidio. Es importante destacar en este punto, y teniendo en cuenta que se
trata de un recurso optativo, la exig idad de los trminos y la importancia de estar alerta
de que elegida la va administrativa, o desistida ella, los plazos del art. 25 del decreto-ley
19549 para la va judicial, se siguen contando (1240) . Claro que no tiene los problemas
de tiempo del resto de recursos ya que la alzada, como dijimos, es una va opcional.
VI. ALCANCE DE LA REVISIN

598

Mientras que en el mbito de la Administracin centralizada, va recurso jerrquico, el


recurso acarrea un control amplio de la decisin impugnada, por la va de alzada,
teniendo en cuenta que se trata de entidades autrquicas, con independencia funcional, no
se habla de control, sino de revisin de la decisin impugnada y esta revisin slo
comprende la legitimidad (1241) .
Esta exclusin de la revisin a las razones de oportunidad, mrito y conveniencia (1242)
se ver cuestionada en entes que no fueran creados por ley del Congreso. Temtica que
se vincula con la mayor o menor independencia del ente de la Administracin central,
segn la norma de creacin y la cuestionabilidad de la alzada.
Artculo 95
La eleccin de la va judicial har perder la administrativa; pero la
interposicin del recurso de alzada no impedir desistirlo en cualquier estado a
fin de promover la accin judicial, ni obstar a que se articule sta una vez
resuelto el recurso administrativo.
Concordancia: LPACABA, art. 114 .
I. ELECCIN DE LA VA
En este punto se refiere a la posibilidad que tiene el interesado en cuanto puede optar
entre la va judicial y la administrativa.
Ahora bien, elegida la va judicial se perder la administrativa, no obstante considerarse
en pie la va de la denuncia de ilegitimidad. Lo que no sucede a la inversa (1243) .
Elegida la va administrativa, y aun desistindola una vez iniciada, se puede interponer la
judicial, siempre que los plazos lo permitan. En esto habr que estar atento a los plazos
del art. 25 del decreto-ley o a los plazos que la normativa de ciertos entes dispone (1244)
como recurso directo a la justicia (en general, 30 das).
La eleccin de que puede hacer uso el particular denota que estamos en presencia de un
recurso que no tiene connotaciones de requisito, lo que significa que la resolucin del
rgano superior del ente de que se trate agota la instancia.
Esto se da en funcin de la garanta de defensa de la cual no puede ser privado el
particular. Y la nica defensa constitucional posible la garantiza el acceso a, al menos, una

599

instancia judicial, con un juez independiente y la posibilidad de una defensa amplia y


suficiente.
II. EXCLUSIN DE LA VA
En cuanto a este tema, se reitera que elegida la garanta constitucional de defensa en
juicio, es decir la va judicial, ya no se puede intentar la administrativa.
A la inversa, una vez elegida la va administrativa, esta exclusin no existira ya que se
puede intentar la judicial durante o agotada sta, siempre con la guardia puesta en los
plazos judiciales para que no se venzan.
El hecho de tratarse de una eleccin de parte del interesado, se relaciona con que este
recurso no condiciona el ingreso a la justicia -que sera el mbito real a los efectos de un
control de legalidad y garanta para el administrado- como es, en su caso, el recurso de
reconsideracin o jerrquico. Es decir que la alzada no sera un recurso con caracteres de
requisito a los fines de la defensa que quisiera instrumentar el particular y de nuevo
traera el cuestionamiento de la alzada como instancia tutelar hacia los entes
descentralizados.
Artculo 96
El ministro o secretario de la Presidencia de la Nacin en cuya jurisdiccin
acte el ente autrquico, ser competente para resolver en definitiva el recurso de
alzada.
Concordancia: LPACABA, art. 115 .
Artculo 115.- El ministro o subsecretario del Poder Ejecutivo en cuya jurisdiccin acte
el ente autrquico ser competente para resolver el recurso de alzada.
I. QUIN ES COMPETENTE PARA RESOLVER EL RECURSO?
Las entidades autrquicas se encuentran funcionando dentro de la esfera de un
determinado Ministerio o Secretara, como lo indican las normas que le dan creacin.
Esto sugiere en principio que tales ministros o secretarios deberan resolver el recurso
presentado (1245) .

600

II. INEXISTENCIA DE JERARQUA


No obstante el mbito donde se desenvuelven las entidades, se entiende que es una de las
anomalas que sufre este recurso ya que, por un lado, el particular se vera favorecido con
la instancia judicial, y por el lado de la organizacin administrativa, el ente que fue creado
con independencia funcional, se vera retaceado en ella, al estar su decisin sujeta a una
autoridad poltica que no es su jerrquico y que controla su accionar.
En este sentido, el Ente nico Regulador de la Ciudad ha declarado no procedente el
recurso de alzada. No as la Ciudad en su procedimiento administrativo, que mantuvo la
analoga con la nacional.
Aun procediendo la alzada, se entiende que se encuentra limitada slo a cuestiones de
legitimidad, estando cuestionada la facultad de reformar o sustituir el acto impugnado.
En el caso de los entes reguladores, la Procuracin del Tesoro interpreta la alzada en
sentido muy restrictivo, protegiendo la especificidad de los mismos (1246) .
En igual sentido numerosas leyes prevn un recurso judicial directo contra la decisin
del ente autrquico, dejando la alzada como optativa o, en otras excluyndola (1247) . As
el ENRE y el Enargas.
Es el caso de las universidades nacionales, el Banco Central de la Repblica Argentina,
entes como la Comisin Nacional de Valores, Tribunal Nacional de Defensa de la
Competencia, etc., entes que se van creando independientes del control del Poder
Ejecutivo. Ellos son las autoridades administrativas independientes surgidas con la
reforma constitucional de 1994, v.gr., Defensor del Pueblo.
Asimismo en el derecho comparado se observa el descrdito de este recurso que boicotea
la competencia de los entes, entendiendo que slo procede la revisin judicial directa.
Artculo 97
El recurso de alzada podr deducirse en base a los fundamentos previstos por el
art. 73 , in fine. Si el ente descentralizado autrquicamente fuere de los creados
por el Congreso en ejercicio de sus facultades constitucionales, el recurso de
alzada slo ser procedente por razones vinculadas a la legitimidad del acto,
salvo que la ley autorice el control amplio. En caso de aceptarse el recurso, la
resolucin se limitar a revocar el acto impugnado, pudiendo sin embargo

601

modificarlo o sustituirlo con carcter excepcional si fundadas razones de inters


pblico lo justificaren.
Concordancia LPACABA: No existe concordancia con norma alguna de la Ciudad de
Buenos Aires.
I. ALCANCE DE LA DECISIN
En principio y teniendo en cuenta que en la alzada no se juegan potestades de control por
un superior, sino que la tutela es lo que se encuentra en accin, la decisin que se lleve a
cabo sobre lo resuelto por un ente autrquico se limitar a razones de legitimidad,
confirmando o revocando el acto (1248) y (1249) .
Se entiende que va un recurso de alzada no debiera la Administracin central
involucrarse en otras razones que no sean de legitimidad (1250) , se vera de este modo
vulnerada la autonoma del ente, mas all de la calidad de la norma que le dio creacin.
Artculo 98
Sern de aplicacin supletoria las normas contenidas en los arts. 90 , primera
parte, 91 y 92 .
Concordancia: LPACABA, art. 117 .
Artculo 117.- Sern de aplicacin supletoria las normas contenidas en los arts. 109 109,
primera parte, 110 110 y 111 111.
I. APLICACIN SUPLETORIA
Se refiere a que todo lo que no est determinado en forma especfica, se regir por lo
prescripto en el caso a los efectos de interposicin del recurso jerrquico (1251) . La
analoga con ste ya fue expresada, inclusive desde que comparta su denominacin como
impropio en pocas atrs.
Actos de naturaleza jurisdiccional; limitado contralor por el superior

602

Artculo 99
Tratndose de actos producidos en ejercicio de una actividad jurisdiccional,
contra los cuales estn previstos recursos o acciones ante la justicia o ante rganos
administrativos especiales con facultades tambin jurisdiccionales, el deber del
superior de controlar la juridicidad de tales actos se limitar a los supuestos de
mediar manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violacin de derecho. No
obstante, deber abstenerse de intervenir y en su caso, de resolver, cuando el
administrado hubiere consentido el acto o promovido -por deduccin de aquellos
recursos o acciones- la intervencin de la justicia o de los rganos
administrativos especiales, salvo que razones de notorio inters pblico
justificaren el rpido esclarecimiento de la juridicidad.
En caso de interponerse recursos administrativos contra actos de este tipo, se
entender que su presentacin suspende el curso de los plazos establecidos en el
art. 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos.
Concordancia LPACABA: No existe concordancia con norma alguna de la Ciudad de
Buenos Aires.
I. ACTIVIDAD JURISDICCIONAL
En este punto es preciso dejar en claro que las entidades administrativas no producen
actos jurisdiccionales, al menos con caractersticas de control suficiente y adecuado
(1252) .
Este control slo lo garantiza el acceso a la instancia judicial (1253) . Este artculo
introduce un tema conflictivo, que se podra dirimir en una cuestin ling stica. Qu
son facultades jurisdiccionales?; y se puede hablar en la alzada de "superior", a los
efectos de control? Son expresiones que muestran la poca claridad de lo preceptuado.
Y en tal caso para quienes una resolucin de un ente pueda denominarse de esta manera,
siempre tiene el interesado el acceso a la instancia judicial, nico productor de efectos
jurisdiccionales, por su calidad de imparcial e independiente. Se puede opinar que de
alguna manera el artculo vuelve sobre el tema de la legitimidad, cuestin que no puede
ignorarse independientemente de las caractersticas del acto decisor.
II. SUSPENSIN DE PLAZOS

603

En este punto la cuestin es un poco ms arriesgada, ya que optando por la va


administrativa, ms all de que lo diga este artculo, no est claro qu actitud frente a los
plazos va a tomar el rgano judicial. Habr el interesado que pensar su opcin sin
descuidarse en los plazos judiciales (1254) .

Artculo 100
Las decisiones definitivas o con fuerza de tales que el Poder Ejecutivo nacional,
los ministros o los secretarios de la Presidencia de la Nacin dictaren en recursos
administrativos y que agoten las instancias de esos recursos slo sern susceptibles
de la reconsideracin prevista en el art. 84 de esta reglamentacin y de la
revisin prevista en el art. 22 de la Ley de Procedimientos Administrativos. La
presentacin de stos recursos suspende el curso de los plazos establecidos en el art.
25 de la Ley de Procedimientos Administrativos.
Concordancia: LPACABA, art. 119 .
Artculo 119.- Recursos contra decisiones definitivas. Las decisiones definitivas o con
fuerza de tales que el rgano ejecutivo, o los ministros dictaren en recursos
administrativos y que agoten las instancias de esos recursos slo sern susceptibles de la
reconsideracin prevista en el art. 103 103 y de la revisin prevista en el art. 118 118 de
la presente ley. La presentacin de estos recursos suspende el curso de los plazos para
interponer la demanda judicial.
I. GENERALIDADES
El artculo se refiere a la interposicin de recurso contra decisiones definitivas dictadas
como resolucin de un recurso administrativo que agota la va administrativa.
Desde nuestro punto de vista, lo que encontramos aqu es una especie del recurso de
reconsideracin que procede exclusivamente en determinado supuesto: la resolucin de
un recurso administrativo que caus estado por parte del presidente, sus ministros o los
secretarios de la Presidencia de la Nacin.
Este recurso es opcional, dado que el acto que se estara revisando es el que agot la va
administrativa dejando expedita la va judicial.

604

En cuanto a la suspensin de los plazos previstos en el art. 25 del decreto-ley 19549, nos
remitimos a lo ya expuesto en el comentario en lo referente a los plazos para impugnar
judicialmente la actividad administrativa.

(1226) "El recurso administrativo interpuesto por diversas empresas cinematogrficas contra la
Res. del INCAA 116/1998 y contra los actos administrativos en virtud de los cuales se impuso
la exhibicin de propaganda en el reverso de los boletos oficiales cinematogrficos" debe ser
entendido como alzada, en razn de ser el INCAA una entidad autrquica y habida cuenta del
principio del informalismo a favor del administrado y que ste se ha propuesto cuestionar una
decisin "emanada de su rgano superior" "", dictamen 103/1999, 30/8/1999, expte.
n6349/98. INCAA (Dictmenes, 230:104).
(1227) "La interposicin de recursos permite a la Administracin poner en juego los poderes de
convalidacin y subsanar los defectos iniciales una vez advertida su existencia. Si aun
subsistiera sombra de indefensin, el propio recurso ante la justicia, ofrece ...nuevas
oportunidades" (CNFed. CA, Sala II, 11/7/2000, "Metrogas S.A. v. Res. Enargas 374/96 " ).
(1228) No obstante, la Procuracin ha entendido cierta sujecin: Entidades autrquicas.
Caractersticas: "El concepto de autarqua no encierra la nocin de independencia absoluta del
ente frente al poder administrador central ...El vnculo de subordinacin se mantiene por
cuanto las entidades autrquicas integran la Administracin Pblica"", Mrio. de Economa,
3/10/2001, expte. n 10-000549/01 (Dictmenes, 239:26).
(1229) Control. "El contralor administrativo sobre las entidades autrquicas es aquel que realiza un
rgano de la Administracin activa (Central) respecto del comportamiento positivo o negativo
de una entidad autrquica o de un agente suyo, con el fin de establecer si se conforma o no con
las normas y principios que lo regulan", Mrio. de Economa, 3/10/2001, expte. n 10000549/01 (Dictmenes, 239:26).
(1230) "Las Sociedades del Estado pueden dictar tanto actos administrativos, como actos del
derecho privado, slo los primeros pueden ser impugnados mediante el recurso de alzada";
dictamen 000180, 25/8/1992.
(1231) "... que habilita un recurso de alzada contra los actos administrativos definitivos o
asimilables que emanaren del rgano superior de empresas o sociedades de propiedad total o
mayoritaria del Estado nacional cuando dichos actos no resulten inherentes a la actividad
privada de la empresa o sociedad en cuestin...".
(1232) "El art. 4 del decreto 1883/1991, dispone que los actos... emanados del rgano superior de
empresas... sern recurribles va alzada,... con excepcin de los actos inherentes a la actividad
privada" (CNFed. CA, Sala III, 3/10/1995, "Clot, Pedro Lorenzo, Luzuriaga, Jorge y otros v.
Segba S.A. Edenor SA, Edesur SA" .
(1233) La tesis contraria la mantuvo la Procuracin en antiguos dictmenes, anteriores a la reforma
constitucional, "... Las Universidades nacionales, son entidades autrquicas, pues en nuestra

605

organizacin institucional la autonoma slo se refiere a las provincias por estricta aplicacin
constitucional", dictamen R00202, 30/12/1993.
(1234) "Universidad de Buenos Aires v. Estado nacional s/inconstitucionalidad del decreto
18/6/91" (decreto 1111/89 , 18/6/1991, Fallos, 34:570. La disidencia plantea la
inconstitucionalidad del recurso para las universidades.
(1235) "La autoridad competente para resolver los recursos de alzada contra las resoluciones
adoptadas por el ETOSS es el PEN, atribucin que no deviene ni de la relacin interorgnica
ni de la aplicacin de la legislacin nacional, sino del acuerdo de las partes integrantes del Ente
que se lo atribuyeron expresamente...", dictamen 231/99, 23/12/1999, expte. n 157/99.
ETOSS (Dictmenes, 231:371).
(1236) "Corresponde que el PEN rechace el recurso de alzada interpuesto por Aguas Argentinas
S.A. contra la Res. 127/98 emitida por el ETOSS, ..."; expte. n 12.201/97, 13/9/2001. ETOSS
(Dictmenes, 238:457).
(1237) "El recurso deducido contra la disp. 551/99 del director del Servicio Nacional de
Rehabilitacin y Promocin de la Persona con Discapacidad, en virtud de la cual la agente fue
removida de la funcin de directora de Promocin de la Persona con Discapacidad, debe ser
calificado y resuelto como alzada, por encontrarnos ante un organismo descentralizado",
dictamen 163/99 (Dictmenes, 231:119).
(1238) "Los entes autrquicos no pueden recurrir los actos administrativos de otras entidades de
igual carcter o de la Administracin central, dado que tales remedios procesales estn
reservados a los particulares, pero s se les reconoce la facultad para procurar al respecto un
pronunciamiento del Ministerio en cuya esfera comn acten, o del P.E. segn el caso...", expte.
n 744-0011237-6-52/92. Prov. 28/99, 2/71999 (Dictmenes, 230:1).
(1239) "La fecha de interposicin del recurso marca el momento en que comienza la peticin de
tutela al superior, quedando con ello fijada definitivamente la competencia del rgano...",
dictamen 83/96, 22/5/1996 (conf. dictamen, 68/96), Presidencia de la Nacin. Sec. Legal y
Tcnica (Dictmenes, 217:169).
(1240) El pedido de vista de las actuaciones administrativas suspende el curso de los plazos al solo
efecto de la interposicin de los recursos administrativos... pero ello no es aplicable
analgicamente al plazo para demandar judicialmente del art. 25 , ley 19549 (CNFed. CA, Sala
III, 4/2/1988).
(1241) "No procede la revisin va alzada de los actos administrativos dictados en ejercicio de
competencias que han sido encomendadas en funcin de una idoneidad tcnica... salvo que se
configure arbitrariedad..."", 27/4/2000 (Dictmenes, 233:162).
(1242) "...El juicio sobre los contenidos contratados conforman una cuestin de oportunidad,
mrito o conveniencia, ajena a los lmites propios del recurso de alzada...", dictamen 000103,
30/8/1999.
(1243) La interposicin... del recurso de alzada... no reviste carcter imperativo para acceder a la
accin contenciosoadministrativa..." (C. Fed. Resistencia, 1997, "Pereyra de Ferreira, Ana O. v.
Universidad Nac. del Nordeste").

606

(1244) El Instituto de Servicios Sociales Bancarios tiene previsto el recurso judicial directo y
excluye la aplicacin del rgimen recursivo general. As el dictamen 000026 del 16 de marzo de
1999: ""...La consagracin de un sistema especfico para el control judicial de ciertas decisiones
administrativas descarta la facultad del afectado de elegir la va o el rgano judicial en bsqueda
de la proteccin de sus derechos".
(1245) No obstante, el P.E. sigue siendo el nico competente a los efectos de resolver recursos, as
lo expresa la Procuracin en el caso del ETOSS, dictamen 000231 del 23/12/1999 y dictamen
000126, del 7/10/1997, sobre el mismo ente regulador, en un recurso presentado por la
empresa concesionaria.
(1246) "No procede la revisin por va de alzada de los actos administrativos dictados en ejercicio
de competencias que han sido encomendadas exclusivamente en funcin de una idoneidad
tcnica, cuyo objeto sea tcnico y en la medida que la impugnacin concierna a aspectos
tcnicos...", Ministerio de Economa, 27/4/2000, expte. n 253-30266 (Dictmenes, 233:162).
Y del 27/4/2000, citado (Dictmenes, 233:162).
(1247) Establece la va judicial directa, excluyendo la alzada, en dictamen 000124, del 23/9/1998:
"El procedimiento establecido en la ley 17811 excluye el recurso de alzada previsto en el
reglamento de procedimientos administrativos, a las decisiones adoptadas por la Comisin
Nacional de Valores...".
(1248) La Procuracin en dictamen 000103 del 30/8/1999, concluye expresando: "el juicio sobre
los contenidos contratados conforman una cuestin de oportunidad, mrito o conveniencia,
ajena a los lmites propios del recurso de alzada...". En ocasin del recurso interpuesto por el
Instituto Nacional de Cine y Artes contra la Res. INCAA 1116/98 que le impona la exhibicin
de propaganda.
(1249) Otros de los lmites a la decisin va alzada, lo constituyen los actos privados de las
sociedades o empresas con capital estatal ("Clot, Pedro Lorenzo; Luzuriaga, Jorge y otros v.
Segba S.A. Edenor S.A. Edesur S.A." , ya citado).
(1250) Dictamen I00008 del 1/3/1999. Plantea la no procedencia de la va de alzada de actos
administrativos dictados por entes reguladores, en ejercicio de competencias exclusivas en
funcin de su idoneidad y Dictmenes, 233:1622, del 27/4/2000, citado.
(1251) Ver arts. 89 a 93 .
(1252) Interpretacin restrictiva de la "jurisdiccin" de Enargas (CNFed. CA, Sala I,
20/21996,"Y.P.F. v. Enargas", como lo dej sentado "Fernndez Arias").
(1253) El recurso administrativo constituye un modo de revisin de los actos... y no se equipara a
los recursos judiciales contra sentencias de tribunales jurisdiccionales (CNFed. CA, Sala IV,
16/11/2000, "Gamba, Miguel Bautista v. PEN s/empleo pblico" ).
(1254) El recurso de alzada no interrumpe los plazos para la instancia judicial (CFApel. Resistencia,
1997, "Pereyra de Ferreira", LL, 1997-A-99).

607

Artculo 101.- Rectificacin de errores materiales


En cualquier momento podrn rectificarse los errores materiales o de hecho y los
aritmticos, siempre que la enmienda no altere lo sustancial del acto o decisin.
Concordancia: LPACABA, art. 120 .
Artculo 120.- Rectificacin de errores materiales. En cualquier momento podrn
rectificarse los errores meramente materiales o de hecho y los aritmticos, siempre que la
enmienda no altere lo sustancial del acto o decisin.
I. CONCEPTO
La rectificacin de errores materiales podramos decir que es una especie del recurso de
reconsideracin ya que la rectificacin de un error material en un acto resolutorio de un
recurso no es ms que reconsiderar lo que el rgano decisor ha materialmente resuelto
en la decisin que ha sido notificada al interesado.
Una parte de la doctrina considera que la rectificacin es un recurso en s mismo,
posicin con la que no concordamos y consideramos que es una desprolijidad normativa.
II. PLAZO PARA INTERPONERLA
No existe limitacin alguna desde el punto de vista temporal y puede aun ser presentada
habindose producido la prescripcin de la accin.
III. QUIN PUEDE PRESENTARLA?
La legitimacin la tiene todo aquel que considera que tiene un derecho subjetivo afectado,
o un inters legtimo lesionado y aun tambin todo aquel que ve lesionado un derecho de
incidencia colectiva tutelado por la Constitucin Nacional.
IV. CONTRA QU PROCEDE?

608

Tal como surge del texto normativo, slo procede contra errores materiales (v.gr.
errores numricos, cuestiones aritmticas, error en la transcripcin de un nombre o
apellido, etc.) que se encuentran plasmados en la letra del acto administrativo.
V. ANTE QUIN SE PRESENTA Y QUIN RESUELVE?
Se presenta ante el mismo rgano que dict el acto que adolece de un error material que
es a su vez quien debe rectificar el error en que ha incurrido. Si bien esto debe ser as nos
encontramos con la posibilidad de que en caso de renuencia a reparar el error por parte
del rgano, el superior jerrquico podr avocarse a la rectificacin de errores materiales
correspondientes.
VI. EFECTOS
El efecto que produce la rectificacin de errores materiales es retroactivo, es decir,
debemos considerar que el acto surgi desde su nacimiento sin errores.
VII. PLAZO PARA RESOLVER
No existe un plazo especfico para resolverlo por lo que debe considerarse que el mismo
es de cinco (5) das hbiles administrativos. En caso de no resolverlo el rgano en dicho
plazo entendemos que correspondera solicitar judicialmente amparo por mora.
No debemos olvidar que la peticin de errores materiales no interrumpe los plazos para
la interposicin del recurso de reconsideracin, jerrquico o eventualmente alzada.

Artculo 102.- Aclaratoria


Dentro de los cinco (5) das computados desde la notificacin del acto definitivo
podr pedirse aclaratoria cuando exista contradiccin en su parte dispositiva, o
entre su motivacin y la parte dispositiva o para suplir cualquier omisin sobre

609

alguna o algunas de las peticiones o cuestiones planteadas. La aclaratoria deber


resolverse dentro del plazo de cinco (5) das.
Concordancia: LPACABA, art. 121 .
Artculo 121.- Aclaratoria. Dentro de los cinco (5) das computados desde la notificacin
del acto definitivo podr pedirse aclaratoria cuando exista contradiccin en su parte
dispositiva, entre su motivacin y la parte dispositiva o para suplir cualquier omisin
sobre alguna o algunas de las peticiones o cuestiones planteadas. La aclaratoria deber
resolverse dentro del plazo de diez (10) das.

I. CONCEPTO
La aclaratoria no es en s misma un recurso sino un remedio procedimental que tiene el
administrado. No es un recurso ya que no se pretende a travs del mismo que la
Administracin revoque, modifique o sustituya un acto administrativo, sino que, lo que
se pretende es que la Administracin aclare alguna posible contradiccin en su parte
dispositiva, entre la motivacin y la parte dispositiva o cualquier omisin sobre alguna de
las peticiones que fueran realizadas por el administrado.
No obstante lo expuesto, la Procuracin del Tesoro de la Nacin lo denomina en forma
indistinta "recurso de aclaratoria" (1255) o "aclaratoria" (1256) .
II. PROCEDENCIA
La procedencia de la aclaratoria acontece contra actos definitivos o asimilables a
definitivos emanados de cualquier autoridad administrativa de la Administracin
centralizada o descentralizada y se da en tres supuestos distintos:
a) Cuando existe contradiccin en la parte dispositiva.
b) Cuando existe contradiccin entre la motivacin del acto y la parte dispositiva.
c) Cuando existe una omisin sobre alguna peticin del administrado o sobre cuestiones
planteadas.
Obviamente, nos estamos refiriendo a los casos en que cualquiera de los supuestos se da
con una magnitud tal que no torna al acto nulo de nulidad absoluta, porque la
contradiccin, el error, la oscuridad, la omisin o la imprecisin es subsanable a travs del

610

dictado de otro acto administrativo. En el supuesto en que la contradiccin, el error, la


oscuridad, la omisin o la imprecisin sea de tal entidad que lo torne nulo de nulidad
absoluta, corresponder interponer el recurso correspondiente tendiente a que el acto
administrativo se extinga.
En el caso del tercer supuesto mencionado, no se debe dejar de tener en cuenta lo
determinado en al art. 7 , inc. c), al que nos remitimos por cuestiones de brevedad, por lo
que entendemos que en este supuesto el administrado puede optar por plantear el
recurso correspondiente por incumplimiento de lo normado en el artculo mencionado o
bien solicitar la aclaratoria correspondiente. En este supuesto debe tenerse siempre
presente y en claro que la aclaratoria no interrumpe los plazos por lo que en el supuesto
de solicitar una aclaratoria deben considerarse los plazos para interponer el recurso
correspondiente.
III. SUSTANCIACIN
La aclaratoria se debe presentar ante el mismo rgano del que eman el acto y que, a su
vez, es el mismo que debe responderla. El plazo para solicitarla es de cinco das hbiles
administrativos desde que fue notificado y el rgano emisor debe resolverla en el trmino
de diez das hbiles administrativos.
Como mencionamos anteriormente, la aclaratoria no suspende los plazos y sus efectos
son retroactivos por lo que una vez subsanada la contradiccin, el error, la oscuridad, la
omisin o la imprecisin se considera que el acto administrativo ha nacido
correctamente, es decir que tal como lo sostiene la Procuracin del Tesoro de la Nacin,
"el acto aclaratorio tiene efectos retroactivos y forma una unidad con el acto aclarado"
(1257) .
(1255) PTN, Dictmenes, 208:46.
(1256) PTN, Dictmenes, 208:247.
(1257) PTN, Dictmenes, 212:169.

TTULO IX

611

Artculo 103
Los actos administrativos de alcance general producirn efectos a partir de su
publicacin oficial y desde el da en que ello se determine; si no designan tiempo,
producirn efectos despus de los ocho (8) das, computados desde el siguiente al
de su publicacin oficial.
Artculo 104
Exceptanse de lo dispuesto en el artculo anterior los reglamentos que se refieren
a la estructura orgnica de la Administracin y las rdenes, instrucciones o
circulares internas, que entrarn en vigencia sin necesidad de aquella
publicacin.
Concordancia: LPACABA, art. 11 .
Artculo 11.- Eficacia del acto: Notificacin y publicacin. Para que el acto administrativo
de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificacin al interesado. El
acto administrativo de alcance general producir efectos a partir de su publicacin oficial
y desde el da que en l se determine; si no designa tiempo, producir efectos desde el
siguiente al de su publicacin oficial. Exceptase de lo anteriormente dispuesto a los
reglamentos que se refieren a la estructura orgnica de la Administracin y las rdenes,
instrucciones o circulares internas, que entrarn en vigencia desde su conocimiento por
comunicacin interna, sin necesidad de aquella publicacin.
Los administrados podrn antes, no obstante, pedir el cumplimiento de los actos no
eficaces si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
I. CONCEPTO Y GENERALIDADES
Ver comentario al art. 11 .
II. PLAZOS
El art. 103 puntualiza el momento a partir del cual producir sus efectos el acto
administrativo de alcance general. Siguiendo el criterio establecido por el Cdigo Civil
(art. 2 ) para la vigencia de las leyes fij que, si no determinasen tiempo, los reglamentos

612

producirn efectos despus de los ocho (8) das computados desde el siguiente al de su
publicacin oficial.
Ha de tenerse presente que, conforme lo aclarara la Procuracin del Tesoro de la Nacin
(1258) , "publicacin oficial" no implica necesariamente "publicacin en el Boletn Oficial"
de la Nacin, por lo que puede efectuarse en un boletn propio de la reparticin actuante.
En cada caso se deber valorar la verdadera publicidad, seriedad y posibilidad real de que
los particulares lo consulten, para tener por suficientemente publicado el reglamento.
Consideramos que la excepcin de publicacin de los reglamentos que se refieren a la
estructura orgnica de la Administracin va a contramano del principio republicano de
publicidad de los actos de gobierno, que en el mbito de la Ciudad est expresamente
recogido en el art. 1 de su Constitucin.
III. CONCORDANCIA LPACABA
Una contradiccin en la LPA
En el mbito de la Ciudad de Buenos Aires se ha dispuesto que el acto administrativo de
alcance general producir efectos -ante la ausencia de determinacin expresa- desde el da
siguiente al de su publicacin oficial (art. 11 , LPA).
Cabe advertir que tal norma pareciera encontrarse en contradiccin con el art. 22 , inc. e),
apart. 3 de la misma LPA, que prescribe que los "plazos relativos a actos que deban ser
publicados" se regirn por "lo dispuesto por el art. 2 del Cdigo Civil".
En punto a plantear una solucin a tal discordancia, estimamos conveniente inclinarse
por la aplicacin de lo reglado en el Cdigo Civil ante el supuesto de que el reglamento
no prevea expresamente la fecha en la que entrar en vigor. Es que, dado que se trata de
una publicidad que importa un conocimiento ficto, es razonable otorgar un trmino de
relativa extensin para reputarlo conocido. El sentido de tal mecanismo de publicidad es
que exista un acto de difusin de manera previa a que la norma comience a ser
obligatoria. Si bien no garantiza el conocimiento efectivo del acto reglamentario por
quien debe cumplirlo, facilita su efectivo conocimiento, concepto en el cual se fundamenta
su obligatoriedad. En consecuencia, contrara tal objetivo la adopcin de un plazo tan
exiguo para que comience a generar efectos el acto administrativo de alcance general.
A mayor abundamiento, la solucin que se propugna procura evitar confusiones en los
particulares y letrados, toda vez que tiende a unificar los plazos que, salvo disposicin en

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contrario, rigen en toda la repblica para las leyes y para los actos administrativos de
carcter general en el marco de la normativa federal.
Sin perjuicio de lo expuesto, no debe olvidarse que la experiencia aconseja contar siempre
los plazos del peor modo posible.
(1258) PTN, Dictmenes, 145:23.

TTULO X - RECONSTRUCCIN DE EXPEDIENTES


Artculo 105
Comprobada la prdida o extravo de un expediente, se ordenar dentro de los
dos (2) das su reconstruccin incorporndose las copias de los escritos y
documentacin que aporte el interesado, de los informes y dictmenes producidos,
hacindose constar los trmites registrados. Si se hubiere dictado resolucin, se
agregar copia autenticada de la misma, prosiguiendo las actuaciones segn su
estado.

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Concordancia: LPACABA, art. 33 .


Artculo 33.- Reconstruccin de expedientes. Comprobada la prdida o extravo de un
expediente, se ordenar dentro de los dos (2) das su reconstruccin incorporndose las
copias de los escritos y documentacin que aporte el interesado, de los informes y
dictmenes producidos, hacindose constar los trmites registrados. Si se hubiere dictado
resolucin, se agregar copia autenticada del acto en cuestin, prosiguiendo las
actuaciones segn su estado. A tal fin, toda vez que se emita una decisin interlocutoria o
definitiva, se deber conservar copia autenticada en los registros del organismo.
Se contempla la obligacin de cada organismo de conservar copia autenticada de cada
decisin interlocutoria o definitiva, cosa que no ocurre a nivel nacional.
La reconstruccin del expediente procede frente a su extravo o prdida. La prdida o
extravo del expediente es usual en la Administracin, por lo que resulta absolutamente
indispensable pedir (1259) y guardar siempre fotocopia de todo, estando listo para
reemplazar el expediente cuando no lo encuentren y guardar todava siempre ms copias
hasta el final. Olvidarse de este recaudo es exponerse a empezar todo de nuevo. Lo ideal,
por supuesto, es que las fotocopias se encuentren certificadas por escribano pblico, o al
menos selladas por la Administracin (1260) , aunque esto resulta algo a lo que la
Administracin no opone sino su desagrado. Pero a veces es mejor incurrir en ese
desagrado, pues no faltarn autoridades posteriores que se animen a negar autenticidad a
las fotocopias simples, ni abogados que por imperativo procesal las nieguen en juicio y
pongan as en peligro el sustento documental de los derechos del particular.
No obstante ello, resulta interesante hacer referencia a un precedente que, si bien se
refera a un expediente judicial, su doctrina podra aplicarse a los expedientes
administrativos. En dicho precedente se ha sealado que "finalizado el pleito en todas sus
instancias mediante sentencia firme, no es necesaria la reconstruccin del expediente,
bastando a tal fin testimoniar la sentencia de primera y segunda instancia y procediendo
sin demora a su cumplimiento si correspondiere" (1261) .
Siguiendo dicha interpretacin, en caso de un acto administrativo firme, slo pendiente
de ejecucin, podra prescindirse de la reconstruccin del expediente en caso de prdida o
extravo.
(1259) Derecho que reconoce el inc. d) del art. 3 del decreto 229/2000: "a conocer el estado de
tramitacin de las actuaciones administrativas en las que tenga la condicin de interesado y a
obtener copias de los documentos contenidos en ellas".

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(1260) El art. 3 , inc. f), del decreto 229/2000 reafirma el "derecho de obtener copia sellada de los
documentos que presente y a no presentar aquellos no exigibles".
(1261) CNCiv., Sala A, 6/7/1993, "Leiva, Alonso v. Saiz, Jorge", JA, 1995-III, Sntesis .

TTULO XI - NORMAS PROCESALES SUPLETORIAS


Artculo 106
El Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin ser aplicable
supletoriamente para resolver cuestiones no previstas expresamente y en tanto no
fuere incompatible con el rgimen establecido por la Ley de Procedimientos
Administrativos y por este reglamento.
Concordancia: LPACABA, art. 122 .
Artculo 122.- El Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de
Buenos Aires es aplicable supletoriamente para resolver cuestiones no previstas
expresamente y en tanto no fuere incompatible con el rgimen establecido por esta ley.
La norma prev una remisin supletoria genrica al CPCCN (1262) , ms all de los
diversos reenvos especficos que se observan a lo largo del articulado del reglamento. Se
refiere a las "cuestiones no previstas" y no a los casos de simples dificultades de
interpretacin.
Esta norma (1263) posibilit zanjar diversas cuestiones discutidas en el procedimiento.
Por ejemplo, la Corte Suprema, en funcin de la remisin supletoria al CPCCN entendi
aplicable al procedimiento administrativo el art. 124 de este cuerpo legal que admite la
presentacin vlida del escrito en las dos primeras horas del da siguiente al del
vencimiento del plazo (1264) , cuando an el art. 25 del Reglamento no lo prevea (1265)
.
La remisin al Cdigo adjetivo civil y comercial obedece a la ausencia de un Cdigo
Procesal en lo Contencioso Administrativo nacional, lo que no ocurre en el mbito de la

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Ciudad de Buenos Aires, donde la remisin es naturalmente al Cdigo Contencioso


Administrativo y Tributario (ley 189 ).
(1262) CNFed. CA, Sala II, 11/4/1995, "Jos Buck S.A. v. Instituto Nacional de Semillas (INASE)
Resol. 1017" .
(1263) Prevista en el art. 111 del Reglamento con anterioridad a la reforma efectuada por decreto
1883/1991 .
(1264) CSJN, Fallos, 300-2:1070 , "Fundacin Universidad de Belgrano".
(1265) Esto es, con anterioridad al dictado del decreto 1883/1991 .

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