Bài đọc: Tài liệu làm việc Báo cáo Phát triển Việt Nam 2008, “Bảo trợ

xã hội” – Báo cáo chung của các

nhà tài trợ tại Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, Hà nội, ngày 6-7 tháng 12 năm 2007
(Chương. 1, 2, 3 & 12)

PHẦN I: CÁC NGUỒN RỦI RO GÂY TỔN THƯƠNG

1. CẬP NHẬT VỀ TÌNH TRẠNG NGHÈO

Số liệu điều tra hộ gia đình năm 2006 khẳng định xu hướng giảm nghèo đang tiếp tục diễn ra ở Việt
Nam, với tỷ lệ hộ gia đình sống dưới ngưỡng nghèo chỉ còn 16%, so với 28,9% năm 2002, và 58,1% năm
1993. Các ước tính khác, sử dụng những phương pháp tính toán khác nhau, cũng cho thấy một bức tranh
rất đáng phấn khởi. Tuy nhiên, tiến độ đạt được là không đồng đều. Tỷ lệ nghèo ở các nhóm dân tộc ít
người vẫn cao hơn nhiều so với mức nghèo của các nhóm Kinh và Hoa. Hầu hết những người nghèo đều
sống ở các vùng nông thôn, song đáng mừng là tỷ lệ nghèo ở nông thôn đang tiếp tục giảm xuống, tuy với
mức giảm chậm hơn những năm trước đây. Ngược lại, mức nghèo ở thành thị lại có vẻ như giữ nguyên,
thậm chí lần đầu tiên trong lịch sử lại còn có xu hướng tăng lên. Sự kết hợp của những xu hướng giảm
nghèo khác nhau này ở nông thôn và thành thị có lẽ là nguyên nhân dẫn đến việc tỷ lệ nghèo ở các vùng
miền và các tỉnh đang xích lại gần với nhau hơn. Vùng núi phía Tây Bắc, vùng Tây Nguyên và vùng
duyên hải Bắc Trung bộ vẫn còn nghèo hơn nhiều so với các vùng khác trên cả nước. Nhưng ngay cả ở
những vùng này, một số tỉnh và nhóm người vẫn cho thấy tỷ lệ nghèo của họ giảm đi rõ rệt. Để hiểu rõ tại
sao mức nghèo vẫn còn cao ở những vùng cụ thể, cần phải có tính sâu thêm về hoàn cảnh của từng địa
phương, như có thể thấy qua những kinh nghiệm hết sức đa dạng ở các cộng đồng nghèo khác nhau. Đối
với nghèo thành thị tỷ lệ nghèo có thể đã bị thổi cao lên do những thiên lệch về thống kê, ví dụ như việc
lấy mẫu những người dân di cư trong những cuộc điều tra gần đây, hay việc phân loại các xã vùng ven đô
thành các phường nội thành. Tuy nhiên, những thiên lệch này không giải thích được cho tất cả mọi hiện
tượng. Có vẻ như việc giá cả hàng hoá và dịch vụ tăng nhanh, có lẽ là do giá đất tăng cao, đang đẩy các
hộ gia đình khó khăn trở lại tình trạng nghèo. Về vấn đề bất bình đẳng, các chỉ số tiêu chuẩn cho thấy
rằng sự bất bình đẳng vẫn còn ở mức thấp đối với một nền kinh tế tăng trưởng nhanh chóng như Việt
Nam, và có thể còn giảm nhẹ. Tuy nhiên, các cuộc điều tra chi tiêu hộ gia đình có thể chưa phù hợp để
phản ánh đầy đủ sự giàu lên của những người giàu nhất ở Việt Nam.
Những xu hướng chính

Tỷ lệ nghèo tiếp tục giảm xuống ở Việt Nam. Một cách để đánh giá tốc độ giảm nghèo là dựa trên 5
cuộc điều tra về chi tiêu hộ gia đình cho Tổng cục Thống kê (TCTK) thực hiện vào các năm 1993, 1998,
2002, 2004 và 2006. Một phương pháp quốc tế để xây dựng các chỉ số nhất quán giữa các năm là so sánh
mức chi tiêu hộ gia đình trên đầu người với ngưỡng nghèo. Ngưỡng nghèo được định nghĩa là chi phí cho
một số hàng tiêu dùng thực phẩm và phi thực phẩm cần thiết cho một cuộc sống khoẻ mạnh. Trong
trường hợp của Việt Nam, ngưỡng nghèo thông dụng là chi phí cho một số hàng hoá cung cấp 2.100 đơn
vị calo cho một người trong một ngày. Dựa vào thước đo này, có vẻ như mức nghèo dã giảm đáng kể từ
năm 1993 đến năm 2006, cả ở khu vực nông thôn và thành thị, và đối với cả người Kinh lẫn các đồng bào
dân tộc ít. người (Bảng 1.1). Theo những ước tính này, trong hơn 13 năm, Việt Nam đã giảm nghèo cho
42 % dân số, tương đương với 35 triệu người. Năm 2006, 16% người dân vẫn sống dưỡi ngưỡng nghèo.
 Bảng 1.1: Tỷ lệ nghèo và khoảng cách nghèo

1993 1998 2002 2004 2006

Tỷ lệ nghèo Thành 58.1 37.4 28.9 19.5 16.0
thị Nông thôn 25.1 9.2 6.6 3.6 3.9
Kinh và Hoa 66.4 45.5 35.6 25.0 20.4
Dân tộc ít người 53.9 31.1 23.1 13.5 10.3
86.4 75.2 69.3 60.7 52.3

Nghèo lương thực 24.9 15.0 10.9 7.4 6.7

Thành thị Nông 7.9 2.5 1.9 0.8 1.2
thôn Kinh và 29.1 18.6 13.6 9.7 8.7
Hoa 20.8 10.6 6.5 3.5 3.2
Dân tộc ít người 52.0 41.8 41.5 34.2 29.2

Khoảng cách nghèo 18.5 9.5 6.9 4.7 3.8

Thành thị Nông 6.4 1.7 1.3 0.7 0.7

thôn Kinh và 21.5 11.8 8.7 6.1 4.9

16.0 7.1 4.7 2.6 2.0
Hoa
34.7 24.2 22.8 19.2 15.4
Dân tộc ít người

Nguồn: Theo số liệu sơ bộ của TCTK. Các ước tính cho năm 2006 là không chính thức

Các vùng nông thôn vẫn là nơi có nhiều người nghèo sinh sống ở Việt Nam, nhưng chính sự sụt giảm
mạnh mẽ trong tỷ lệ nghèo nông thôn đã khiến cho tỷ lệ nghèo của cả nước giảm đi rõ rệt. Từ năm 2004
đến năm 2006, tỷ lệ nghèo nông thôn giảm đi 2,3 điểm phần trăm mỗi năm, so với 3,5 điểm từ năm 1993
đến năm 2004. Mặc dù tốc độ giảm có chậm lại, xu hướng giảm nghèo nhìn chung vẫn rất mạnh mẽ.
Ngược lại, tỷ lệ nghèo ở các khu vực thành thị lại có vẻ như chững lại, thậm chí còn tăng nhẹ. Trong
trường hợp này, nếu căn cứ trên khoảng tin cậy thống kê, khó có thể suy ra một xu hướng rõ rệt nào từ
những số liệu hiện nay. Và trong một chừng mực nào đó, tỷ lệ nghèo có xu hướng sẽ chững lại khi càng
gần đến điểm ). Tuy nhiên, việc tốc độ giảm nghèo chậm lại ở các vùng nông thôn và chững lại ở các
vùng nông thôn và chững lại ở các khu vực thành thị cần được phân tích sâu hơn.
Các chỉ số thường được sử dụng khác là nghèo lương thực và chỉ số khoảng cách nghèo. Một hộ gia
đình được coi là nghèo lương thực khi chi tiêu của hộ đó thấp đến nỗi dù họ có chi tất cả tiền cho việc
mua lương thực thì cũng không đủ để có 2.100 đơn vị calo một ngày. Rõ ràng là ngay cả hộ gia đình
nghèo nhất thì vẫn phải chi cho những khoản phi lương thực có thể còn bị đói, ít nhất là trong một vài giai
đoạn nào đó trong năm. Chỉ số nghèo là "mức chênh lệch" trung bình giữa chỉ tiêu của những người
nghèo và mức chi tiêu tại ngưỡng nghèo. Thước đo này được sử dụng để mô tả mức độ nghèo là nông hay
sâu (mức nghèo nông có nghĩa là hầu hết những người nghèo đều ở gần ngưỡng nghèo). Mặc dù đang
giảm xuống nhanh chóng, song nghèo lương thực đang ảnh hưởng tới gần 9% hộ gia đình nông thôn và
29% các hộ gia đình dân tộc ít người. Một điều đáng mừng là những người nghèo ở tất cả các nhóm dân
cư đều đang tiến dần đến ngưỡng nghèo, với chỉ số khoảng cách nghèo đang giảm dần từ 6,9 điểm phần
trăm năm 2002 xuống còn 3,8% năm 2006. Ngay cả đối với các nhóm dân tộc ít người thì khoảng cách
nghèo năm 2006 cũng tương đương với người Kinh và Hoa năm 1993.
Các thước đo khác

Cũng như đối với tất cả các vấn đề liên quan đến thước đo, điều quan trọng là phương pháp đo như thế
nào. Trong trường hợp của Việt Nam, có ít nhất hai cách để đo mức nghèo đã được chú ý đặc biệt. Một
phương pháp cân nhắc việc đặt ngưỡng nghèo đơn giản như vậy là để tạo điều kiện so sánh với các nước
khác. Tuy nhiên, giá cả giữa các nước cũng khác nhau rất nhiều, do đó sức mua của 1 đô la cũng cần phải
được điều chỉnh. Điều này thường được thực hiện qua một hệ số điều chỉnh được gọi là hệ số sức mua
ngang giá (PPP), để cố gắng tìm ra mức tương đương sức mua của 1 đồng đô la ở Mỹ. Cho đến năm 2006,
hệ số PPP của Việt Nam ở vào khoảng 3.36, có nghĩa là chỉ cần 30 xu ở Việt Nam có thể mua được một
lượng hàng hoá tương tự như 1 đô la ở Mỹ.
Nếu sử dụng thước đo một đôla một ngày, thì tỷ lệ nghèo ở Việt Nam đã giảm xuống với tốc độ nhanh
tương tự như trường hợp sử dụng thước đo 2.100 đơn vị calo (Hình 1.1). Đến thời điểm năm 2006, chỉ có
4,9% dân số của Việt Nam sống dưới ngưỡng nghèo này. Điều này có nghĩa là chỉ số 4,9 dân số là nghèo
hơn so với một người nào đó có thu nhập 1 đô la một ngày ở bên Mỹ. Ngoài việc thước đo này cho phép
chúng ta so sánh được mức nghèo ở các nước khác nhau, ta vẫn còn phải bàn xem liệu thông tin này có
hữu dụng đối với các nhà hoạch định chính sách ở Việt Nam hay không. Điều quan trọng hơn là các hệ số
PPP rất khó ước tính, cũng chỉ tiêu hộ gia đình vậy. Bởi vì những hệ số này tỉnh thoảng lại được điều
chỉnh, nên việc có những tăng giảm đột biến về tỷ lệ nghèo vẫn có khả năng xảy ra.
Hình 1.1: Tỷ lệ nghèo giảm liên tục nhưng với mức độ khác nhau

Các số liệu nghèo thường được báo cáo cho Việt Nam là do Bộ LĐTBXH đưa ra, sử dụng một phương
pháp tính toán khác. Nguyên tắc cơ bản vẫn là so sánh một chỉ số nào đó về mức sốang của hộ gia đình
với một chuẩn tối thiểu được chấp nhận. Nhưng cả mức sống hộ gia đình lẫn ngưỡng nghèo đều được đo
theo những cách khác nhau với phương pháp luận quốc tế.
 Khung 1.1: Từ trên xuống từ dưỡi lên và ở giữa

Những ngưỡng nghèo đầu tiên được TCTK ước tính dựa vào một thước đo rất tốn công sức về chi tiêu
của hộ gia đình. Phải mất 2 ngày thì một người tham gia trả lời bảng câu hỏi mới có thể điền hết htông tin
và bảng hỏi cho cuộc điều tra mức sống, và phải đòi hỏi rất nhiều hoạt động đào tạo, theo dõi và điều tra
để đảm bảo rằng số liệu có được là đáng tin cậy. Không có gì ngạc nhiên là những mẫu điều tra cho
những cuộc khảo sát này thường chỉ rất nhỏ. Điều tra mức sống dân cư đầu tiên ở Việt Nam (ĐTMSDC),
với kinh phí của Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP) và hỗ trợ kỹ thuật của NHTG, đã tiến
hành điều tra trên 4.800 hộ gia đình là mẫu đại diện cho cả nước. Với 6.000 hộ gia đình trả lời điều tra,
mẫu của cuộc điều tra năm 1998 cũng chỉ lớn hơn chút đỉnh. Năm 2002, cỡ mẫu đã được mở rộng đáng
kể trong cuộc điều tra mức sống hộ gia đình (ĐTMSHGĐ), với 30.000 hộ được điều tra. Với 9.189 hộ, cỡ
mẫu điều tra năm 2004 và 2006 cũng có quy mô khá lớn. Tuy nhiên, cỡ mẫu vẫn còn quá nhỏ để đưa ra
con số ước tính chính xác cho các tỉnh (do sai số khá lớn) và cũng quá nhỏ để xác định số người nghèo ở
các cấp hành chính thấp hơn. Dựa trên số liệu từ các cuộc điều tra hộ gia đình và các cuộc điều tra dân số,
các phương pháp thống kê như lâpn bản đồ nghèo đã cho phép ước tính tỷ lệ nghèo tại cấp huyện và có lẽ
cả cấp xã nữa. Nhưng ở một nước có tốc độ tăng trưởng nhanh chóng và làn sóng di cư ồ ạt từ nông thôn
ra thành thị như Việt Nam, các cuộc điều tra dân số sẽ nhanh chóng trở lên lạc hậu, và các bản đồ nghèo
cũng vậy.
Ngược lại, phương pháp tiếp cận của Bộ LĐTBXH lại tiếp cận đến tất cả các hộ nghèo và cận nghèo ở
Việt Nam. Mỗi năm, danh sách các hộ nghèo đều được cập nhật ở mỗi thôn. Điều này đòi hỏi phải thảo
luận xem những hộ gia đình nào đã ra khỏi diện nghèo và hộ gia đình nào bị tái nghèo. Một đánh giá cẩn
trọng về phân loại các hộ gia đình ở địa phương đã được thực hiện ở 41 thôn trên cả nước, dựa vào các
bài tập xếp hạng giàu có, sử dụng phương pháp luận như sau. Xếp hạng giàu có là ở một phương pháp có
sự tham gia chuẩn, được rút ra từ môn nhân chủng học ứng dụng. Các hộ gia đình ở những thôn này cũng
tham gia các điều tra định lượng, với tinh thần những kỹ thuật do TCTK sử dụng để đo mức chi tiêu của
hộ gia đình. nói theo ngôn ngữ của thống kê, những kỹ thuật này được gọi là phép kiểm định bằng công
cụ và phép kiểm định bằng công cụ thay thế, và một vài phương pháp khác. Có vẻ như cách phân loại của
Bộ LĐTBXH đã vượt trội hơn các phương pháp thống kê, cả trong nội bộ thôn và giữa các thôn. Tuy
nhiên, tỷ lệ nghèo đói tính toán được dựa trên cách phân loại của Bộ LĐTBXH không có tác dụng xếp
hạng các thôn. Rõ ràng là việc tổng hợp số liệu ở cấp cao hơn (huyện hoặc tỉnh), sẽ chỉ dẫn đến những
con số về tỷ lệ nghèo không đáng tin cậy mà thôi.
Với thước đo của TCTK mang tính đáng tin cậy hơn tại câp cao hơn, và thước đo của Bộ LĐTBXH lại
đáng tin cậy hơn ở cấp xã, câu hỏi chính đặt ra là làm thế nào để dung hoà được giữa hai phương pháp
này. Một trong những bước rõ nhất là sử dụng chung một ngưỡng nghèo cho cả 2 trường hợp. Việc điều
chỉnh nghưỡng nghèo của Bộ LĐTBXH năm 2005 là một bước quan trọng theo hướng này, bởi vì
ngưỡng mới gần với chuẩn 2100 đơn vị calo hơn nhiều. Tuy nhiên, dung hoà các con số nghèo ở cấp dưới
lên, thu được bằng cách tổng hựop các tỷ lệ nghèo, sẽ không phải là một công việc dễ dàng. Bộ LĐTBXH
hiện nay đang nghiên cứu xem làm thế nào các thủ tục xác định đối tượng có thể sử dụng tốt nhất những
ưu điểm của các ước tính có phương pháp luận tốt của TCTK và những ước tính chi tiết của địa phương.
Tuy nhiên, trong một thời gian nữa, sẽ vẫn có những thông tin trái ngược nhau về tỷ lệ nghèo tại cấp
huyện và cấp xã.
Nguồn: Dựa trên thông tin từ TCTK, Bộ LĐTBXH, Nguyễn Nguyệt Nga và Martin Rama (2007).

Ngưỡng nghèo của Bộ LĐTBXH ban đầu được gắn với một số lượng gạo nhất định. Vào năm 1993,
một người được coi là nghèo nếu anh ta không có đủ tiền mua 20kg gạo một tháng ở thành thị, và 15kg
gạo một tháng ở nông thôn. Những con số này sau đó được tăng lên thành 25kg và 20kg được đưa ra cho
những vùng miền núi. Năm 2001, những con số này bắt đầu được tính thành tiền, với mức 150.000 đồng
một người cho thành thị, 100.000 đồng cho nông thôn, và 80.000 đồng cho miền núi. Năm 2006, con số
này được cập nhập đáng kể, với ngưỡng nghèo được đặt ở mức 260.000 đồng cho thành thị và 200.000
đồng cho tất cả các vùng nông thôn.
Để xác định xem hộ gia đình nào ở dưới ngưỡng nghèo, các cán bộ địa phương của Bộ LĐTBXH đã sử
dụng kết hợp kỹ thuật điều tra với thảo luận ở thôn. Họ cũng dựa vào những hiểu biết cá nhân về gia đình
ở thôn mà họ phụ trách. Kết quả là một danh sách các hộ này sau đó sẽ được coi là đối tượng hưởng lợi
trong các chương trình của Chính phủ về giảm nghèo. Quá trình lập danh sách này là khác nhau ở khoảng
10.000 xã ở Việt Nam, phần nào ảnh hưởng đến khả năng so sánh giữa các tỷ lệ nghèo được ước tính.
Phân tích cho thấy hầu hết các hộ gia đình trong danh sách đều thực sự nghèo, nhưng ít nhất là cho đến
khi ngưỡng nghèo được nâng lên vào năm 2006, các danh sách này vẫn bỏ sót nhiều hộ nghèo khác.
Sự tồn tại song song hai bộ số liệu của TCTK và Bộ LĐTBXH về tình trạng nghèo đã dẫn đến sự lẫn
lộn trong quá khứ, với việc một số nhà phân tích thích dùng thước đo này hơn thước đo kia. Song cả 2
phương pháp trên đều có những ưu và nhược điểm, khiến 2 thước đo này mang tính bổ sung cho nhau
trong một chừng mực nào đó (Khung 1.1)
Nghèo và vị trí địa lý
Khoảng cách giữa các vùng vẫn còn lớn, vùng núi vẫn nghèo hơn nhiều so với vùng đồng bằng, và đặc
biệt là so với vùng Đông Nam Bộ (Bảng 1.2). Tuy nhiên, cũng có sự khác biệt đáng kể về tốc độ giảm
nghèo. Vùng nghèo nhất là vùng núi Tây Bắc đã giảm tỷ lệ nghèo được 19 điểm phần trăm trong 4 năm
qua, và vùng Tây Nguyên giảm với tốc độ đáng kinh ngạc là 23 điểm phần trăm. Ngược lại, 2 vùng ít
nghèo nhất, vùng đồng bằng sông Hồng và Đông Nam Bộ lại có tốc độ giảm nghèo chậm lại đáng kể.
Mức chậm này tương đối lớn, vì nó theo sau một giai đoạn giảm nghèo mạnh mẽ và vững chắc ở hai vùng
này.
Bảng 1.2: Tỷ lệ nghèo giữa các vùng

1993 1998 2002 2004 2006

Miền núi phía Bắc 81.5 64.2 43.9 35.4 30.2

Đông Bắc 38.4 29.4 25.0

Tây Bắc 68.0 58.6 49.0

Đồng bằng sông Hồng 62.7 29.3 22.4 12.1 8.8

Duyên hải Bắc Trung Bộ 74.5 48.1 43.9 31.9 29.1

Duyên hải Nam Trung Bộ 47.2 34.5 25.2 19.0 12.6

Tây Nguyên 70.0 52.4 51.8 33.1 28.6

Đông Nam Bộ 37.0 12.2 10.6 5.4 5.8

Đồng bằng sông Cửu Long 47.1 36.9 23.4 15.9 10.3

Việt Nam 58.1 37.4 28.9 19.5 16.0

Nguồn: Theo số liệu sơ bộ của TCTK. Các ước tính cho năm 2006 là không chính thức
 Hình 1.2: Mức chênh lệch về nghèo giữa các vùng giảm mạnh

Hình 1.3: Bản đồ nghèo cấp tỉnh

Sự kết hợp giữa tốc độ giảm nghèo nhanh ở những vùng nghèo hơn của đất nước và giảm nghèo chậm
hơn ở các tỉnh giàu hơn đã giúp thu hẹp khoảng cách giữa các vùng. Một dấu hiệu đáng mừng cho thấy tỷ
lệ nghèo đã giảm nhanh chóng ở những vùng mà tỷ lệ ban đầu cao nhất (Hình 1.2). Số liệu thống kê cho
thấy, từ năm 1993 đến năm 2002, một vùng có tỷ lệ nghèo cao hơn mức trung bình là 1% có tốc độ giảm
nghèo theo năm nhanh hơn mức trung bình là 0.037 điểm phần trăm. Trong giai đoạn 2002 - 2004, tốc độ
giảm nhanh hơn mức trung bình là 0.082 điểm phần trăm. Và sự gắn kết trong mối quan hệ thống kê này
cũng trở lên chặt chẽ hơn theo thời gian.
 Bức tranh nghèo giữa các tỉnh cũng tương tự như giữa các vùng. Vẫn còn những khoảng cách lớn giữa
tỉnh giàu nhất và tỉnh nghèo nhất (Hình 1.3). Nhưng ngay cả ở những vùng cao nguyên nghèo nhất, một
số tỉnh cũng đang giảm nghèo tốt hơn và bắt đầu theo kịp các tỉnh giàu hơn ở vùng đồng bằng.
Các nguyên nhân chính
Không nên phấn khởi trước tốc độ cải thiện đời sống nhanh chóng và quên đi một thực tế rằng vẫn có
tới 13.5 triệu người đang sống trong cảnh nghèo khổ tại Việt Nam, trong đó có từ 5 tới 6 triệu người
nghèo lương thực. Một trong những thách thức trong trung hạn là xác định những nơi và hiểu tại tại sao
họ lại không nhận được lợi ích từ tăng trưởng kinh tế như các nhóm dân cư khác để đem đến cho họ sự hỗ
trợ cần thiết và hiệu quả nhất. Những cuộc điều tra quy mô nhỏ từ các vùng miền trên cả nước cho thấy
hoàn cảnh và nguyên nhân của nghèo đói ở các vùng nông thôn là hết sức đa dạng (Khung 1.2).
Khung 1.2: Những địa phương nghèo nhất ở các vùng nông thôn

Ở tỉnh Ninh Thuận, một nghiên cứu trong chương trình theo dõi nghèo có sự tham gia của các cộng
đồng nghèo cho thấy rất ít sự thay đổi tích cực trong đời sống của người nghèo. Khi được hỏi về chất
lượng cuộc sống trong 12 tháng trước đó, phần đông các hộ gia đình nghèo đều trả lời rằng chẳng có gì
thay đổi (51%) hoặc thậm trí còn tệ hơn (33%). Đồng thời, một số hộ gia đình không nghèo nói rằng chất
lượng đời sống của họ có thay đổi lại cao gấp đôi số hộ gia đình nghèo. Cả gia đình nghèo lý giải nguyên
nhân tiếp tục nghèo hay đời sống khó khăn hơn là do thời tiết.
Kong chro là một trong những huyện nghèo nhất của tỉnh Gia Lai. Nhóm nghiên cứu đến thăm một
trong số 13 xã của huyện đã rất ấn tượng về phạm vi tiếp cận của các dịch vụ của Chính phủ đến xã này.
Một con đường trải nhựa dẫn đến trung tâm xã, thẻ khám bệnh được phát miễn phí, nhà cửa được xây
dựng, đất được cấp, và các hệ thống cấp nước được xây dựng. Tuy nhiên, điều kiện sống ở đây vẫn rất
khó khăn cho người dân tộc Êđê. Một gia đình 8 người mà các nhà nghiên cứu đến thăm chỉ sống nhờ vào
2 hécta đất dùng để trồng ngô và sắn. Ngoài ra nuôi lợn và một vài con gà, gia đình sống hoàn toàn dựa
vào thu nhập từ nông nghiệp. Mặc dù có đường giao thông tốt, gia đình này vẫn không kết nối được với
sự tăng trưởng kinh tế mà nông dân ở các vùng miền khác được hưởng để đa dạng hoá các nguồn thu
nhập của họ.
Những địa phương nghèo nhất không chỉ tập trung ở khu vực miền núi. Vùng đồng bằng sông Hồng
cũng đã giảm tỷ lệ nghèo đáng kể trong 10 năm qua. Nhưng ngay cả ở đây, người dân vẫn có thể không
được hưởng lợi từ quá trình tăng trưởng. Một xã miền biển ở tỉnh Thái Bình có một số hộ đã giàu lên
nhanh chóng từ việc đầu tư vào các trang trại nuôi tôm. Nhưng các hộ gia đình khác cũng trong xã hội đó
lại có quá ít đất đến nỗi họ phải sống dựa vào việc thu lượm ốc và tép sống ở các bãi lầy khi thuỷ triều rút
xuống. Trong những giờ phút ngắn ngủi khi nước xuống, cả gia đình (kể cả những em nhỏ còn đang ở độ
tuổi đi học) đều ra để đào bùn bắc ốc và tép, sau đó đem ra chợ bán để có thêm vài đồng thu nhập ít ỏi.
Cứ mỗi lần thuỷ triều rút xuống là cả gia đình lại ra bắt tép, bất kể đó là thời gian nào trong ngày.
Nguồn: ActionAid Việt Nam & Viện kinh tế (2004) và Hoàng Xuân Thanh (2007)
 Bảng 1.3: Những nguyên nhân gì dẫn đến thay đổi trong tỷ lệ nghèo thành thị
2004 2006
Tất cả các hộ Các hộ chủ Dựa trên hệ số Tất cả các hộ Dựa trên hệ Dựa trên kết Các hộ chủ
gia đình chốt giảm phát gia đình số giảm phát quả phân chốt
vùng năm vùng năm loại xã hội
2006 2004 năm 2004

Việt Nam 19.5 20.2 16.2 16.0 17.0 16.2 16.1

Thành thị 3.6 5.0 4.0 3.9 3.6 4.0 5.7

Nông
thôn 25.0 25.0 20.7 20.4 21.9 20.5 19.6

Nguồn: Theo số liệu sơ bộ của TCTK. Các ước tính cho năm 2006 là không chính thức

Mặc dù một điều rõ ràng là tình trạng nghèo nói chung có bản chất gắn với nông thôn, các con số năm
2006 lại cho thấy chỉ riêng rằng trưởng kinh tế là không đủ để giải quyết tình trạng nghèo ở khu vực
thành thị. Những thành phố lớn của Việt Nam đã tăng trưởng mạnh được nhiều năm nay, nhưng tỷ lệ
nghèo thành thị dường như vẫn không giảm, thậm chí còn tăng lên. Cần phải lưu ý rằng mẫu của các điều
tra hộ gia đình được lấy theo nguyên tắc là dưới 100 hộ thành thị trong mẫu đó là hộ nghèo. Trong những
hoàn cảnh đó, sự thay đổi tỷ lệ nghèo ở mức ít hơn 1% được coi là không có ý nghĩa về mặt thống kê.
Tuy nhiên, việc tăng tỷ lệ nghèo sẽ làm này sinh câu hỏi ở một nước có tỷ lệ nghèo đo được đã giảm
xuống liên tục và nhanh chóng trong suốt 13 năm qua. Việc hiểu tại sao lại có hiện tượng này là vô cùng
quan trọng để điều chỉnh những chính sách BTXH trong thời kỳ đô thị hoá nhanh chóng như hiện nay.
Phải thừa nhận rằng, việc tốc độ giảm nghèo ở thành thị chững lại có thể chỉ là một hiện tượng do thiên
lệch trong thống kê mà thôi. TCTK đã luôn có nỗ lực để phản ánh những người dân di cư từ nông thôn ra
thành thị trong mẫu điều tra hộ gia đình. Nhóm này nghèo hơn so với những người dân đã ở thành thị từ
lâu. Nếu như tỷ lệ những người dân di cư này đã tăng lên trong mẫu điều tra năm 2006, thì tỷ lệ nghèo
thành thị có thể đã tăng về mặt cơ học, chứ không có nghĩa rằng những người dân đã sống từ lâu ở thành
thị bị nghèo đi.
Một ảnh hưởng tương tự về mặt thành phần mẫu điều tra có thể là do chuyển đổi đất đai. Do đô thị hoá
diễn ra nhanh chóng, nên những xã trước đây ở nông thôn vùng ven đô giờ đây đã được chuyển thành
phường nội thành. Những phường này về lý thuyết có thể khá hơn hầu hết các xã ở nông thôn, nhưng lại
nghèo hơn những phường bạn trong nội thành. Nếu những yếu tố khác là không đổi thì việc chuyển đổi
xã thành phường như thế này cũng có thể làm tỷ lệ nghèo thành thị giảm xuống.
Tuy nhiên cũng có thể có những nguyên nhân khác lý giải tại sao tốc độ giảm nghèo lại chững lại ở các
vùng đô thị. Giá cả ngày càng tăng cao ở thành phố là một lý giải hợp lý. Sự bùng nổ giá bất động sản
làm tăng chi phí bán lẻ và các dịch vụ khác ở thành phố. Do đó, ngay cả những mặt hàng ngũ cốc đơn
giản cũng có giá cao hơn nhiều so với ở vùng nông thôn, và khoảng cách này đang ngày càng gioãng rộng.
Giá cả leo thang ở khu vực thành thị có thể dẫn đến mức sống thấp hơn cho những người mà thu nhập của
họ không tăng theo một cách tương ứng. Giá tăng có thể khiến cho những người cận nghèo bị tái nghèo.
Các hệ số giảm phát vùng được sử dụng để tính tỷ lệ nghèo có thể được sử dụng để đánh giá xem liệu
giá cả đắt đỏ hơn có ảnh hưởng đến sức mua của những hộ gia đình thành thị hay không. Các hệ số giảm
phát vùng có vai trò giống như hệ số PPP khi so sánh tỷ lệ nghèo giữa các nước khác nhau. Những hệ số
này cho phép chuyển chi tiêu tính theo số danh nghĩa thành những " Số lượng" hàng hoá và dịch vụ được
mua. Các hệ số giảm phát giá vùng năm 2006 cho thấy rằng giá cả ở các vùng đô thị tăng nhanh hơn so
với vùng nông thôn. Xu hướng này có thể còn nhanh hơn nữa nếu hệ số giảm phát vùng điều chỉnh theo
dân số chứ không phải theo tiêu dùng như hiện nay. Nếu dùng dân số để gia quyền thì tỷ lệ nghèo ở đô thị
có thể cao hơn.
Khi tất cả các nguyên nhân có thể được kế hợp với nhau, dường như khó có khả năng tỷ lệ nghèo ở
vùng đô thị đang giảm xuống (bảng 1.3). Những thiên lệch từ việc lấy mẫu tốt hơn về những người di cư
có thể được khắc phục bằng cách chỉ nhìn vào những hộ gia đình đô thị đã được điều tra cả hai năm 2004
và 2006. Tình trạng nghèo trong nhóm "chủ chốt" này tỏ ra có tăng lên (tỷ lệ nghèo đã tăng từ 5,0% lên
5,7%). Những thiên lệch từ chuyển đổi đất đai cũng có thể đuợc khắc phục bằng cách chỉ tập trung vào
những phường đã được coi là phường nội thành từ năm 2002. Sự điều chỉnh này không gây ra khác biệt
đáng kể nào đối với tỷ lệ nghèo thành thị trong năm 2006 (tăng từ 3,9% dựa trên kết quả phân loại năm
2006 đến 4,0% dựa trên kết quả của năm 2004). Cuối cùng, giá cả cũng có tác động, vì chỉ số giá năm so
với chỉ số giá năm 2004 (từ 3,6% đến 3,9%). Phải thừa nhận rằng tất cả những thay đổi trên là nhỏ và khó
có ảnh hưởng gì lớn. Nhưng đây là lần đầu tiên trong 13 năm, chúng cho thấy có sự chững lại trong tốc độ
giảm nghèo ở khu vực thành thị, nếu không nói là tình hình có xấu đi.
Bất đình đẳng tăng lên
Việt Nam đã đặt được thành tựu to lớn về tăng trưởng và giảm nghèo trong khi sự bất bình đẳng chỉ lên
tăng lên rất ít.
Các số liệu về chi tiêu hộ gia đình cho phép chúng ta xây dựng được một số chuẩn về vấn đề này. Ví dụ
như có thể chia dân số thành 5 nhóm quy mô như nhau dựa trên mức sống và ước tính tủ lệ chi tiêu của
mỗi "nhóm ngũ vị phân" (bảng 1.4). Những ước tính này cho thấy rằng nhóm 20% dân số nghèo nhất chỉ
chiếm có 7,2% tổng chi tiêu của cả nước, so với 43,3% của nhóm 1/5 giàu nhất. Điều này ngụ ý rằng một
người trung bình ở nhóm 1/5 giàu nhất chi tiêu nhiều gấp 6 lần một người trung bình ở nhóm 1/5 nghèo
nhất.
Bảng 1.4: Tỷ lệ chi tiêu của các nhóm ngũ vị phân trong dân số
1993 1998 2002 2004 2006
Nghèo nhất 8.4 8.2 7.8 7.1 7.2
Gần nghèo nhất 12.3 11.9 11.2 11.2 11.5
Trung bình 16.0 15.5 14.6 15.2 15.8
Gần giàu nhất 21.5 21.2 20.6 21.8 22.3
Giàu nhất 41.2 43.3 45.9 44.7 43.3
Tổng 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Giàu nhất/nghèo nhất 5.0 5.3 5.9 6.3 6.0
Hệ số Gini cho chi tiêu 0.34 0.35 0.37 0.37 0.36
Nguồn: Theo số liệu sơ bộ của TCTK. Các ước tính cho năm 2006 là không chính thức
 Khung 1.3: Điều gì đang diễn ra với những người thuộc nhóm giàu nhất?

Trọng tâm chính của các cuộc điều tra về mức sống ở các nước đang phát triển thường là mức độ
nghèo. Do đó, các công cụ như ĐTMSHGĐ có thể là một cơ sở tốt để phân tích mức độ sống của các hộ
gia đình ở xung quanh ngưỡng nghèo. Nhưng những công cụ đó lại chẳng có mấy tác dụng khi phản ánh
thông tin từ những người nghèo nhất, vì họ thường không được đưa vào trong mẫu điều tra. Những người
rất giàu sẽ chẳng muốn bỏ ra những 2 ngày để trả lời bảng câu hỏi. Bản thân các bảng câu hỏi đã được
thiết kế dựa trên dựa trên cách thức chi tiêu của một công dân bình thường chứ không phải là người rất
giàu. Những câu hỏi về các khoản tiêu dùng giá trị lớn thường được bỏ qua, bởi vì chúng không thích hợp
với đại bộ phận những người được hỏi. Trong khi không đưa những người rất giàu vào mẫu điều tra
không có liên quan gì đến tỷ lệ nghèo, nhưng điều đó có thể có ảnh hưởng đến mức bất bình đẳng. Một
nghiên cứu ở Trung Quốc cho thấy việc bỏ 1% dân số giàu nhất ra khỏi mẫu điều tra đã làm giảm chỉ số
Gini từ 0,50 xuống còn 0,44.
Năm 2006, nhóm 10% dân số giàu có nhất chiếm 28% tổng chi tiêu. Mức chi tiêu này thấp hơn so với
các nước bên cạnh. Ví dụ, ở Trung Quốc, nhóm 10% giàu nhất chiếm 35% tổng thu nhập. ở Ma - Lai -
Xia, con số này là 38% còn ở Thái Lan và Phi-lip-pin là 34%.
Không ai có thể biết chắc chắn là bao nhiêu chi tiêu đã bị loại bỏ khỏi cuộc điều tra mức sống. Một đầu
mối là nhìn vào tỷ lệ không trả lời bảng, hỏi của cuộc điều tra, nhưng rất tiếc số liệu này lại không có cho
cuộc điều tra năm 2006. Một cách tiếp cậnh khác là tính toán tổng mức tiêu dùng dựa trên cuộc điều tra
mức sống, và so sánh kết quả tính được với tiêu dùng tư nhân được ước tính bởi tài khoản quốc gia. Điều
này cho thấy điều tra mức sống năm 2006 có thể đã tính toán mức chi tiêu thấp đi khoảng 18,8%. Mức chi
tiêu bị tính thấp đi này cao hơn mức của năm 2004 (16,2%) và năm 1998 (15,9%).
Cõ lẽ, điểm không chắc chắn nhất chính là việc định giá nhà đất. ĐTMSHGĐ đã yêu cầu các hộ gia
đình cho biết giá trị thị trường của nơi mà họ đang sinh sống. Con số trung bình thu được ở các thành phố
lớn cho thấy các câu trả lời là đáng tin cậy. Tuy nhiên, để tính toán chi tiêu thì cần phải chuyển giá trị nhà
ở sang giá thuê quy đổi. Phép chuyển đổi này được dựa trên thông tin về các hộ gia đình hiện đang thuê
chỗ ở. Song, các hộ gia đình loại này không nhiều trong mẫu điều tra của ĐTMSHGĐ, cho nên tỷ lệ thuê
giá trị tài sản có thể được tính không hết. Nhiều hộ gia đình ở thành thị đã thu được lợi nhuận rất lớn trên
giá trị nhà đất của họ. Việc không đưa lợi nhuận đó vào số tiền thuê quy đổi có thể dẫn đến việc tính thiếu
lượng tiêu dùng của các nhóm dân cư giàu nhất, từ đó dẫn đến việc đánh giá không hết quy mô của sự bất
bình đẳng.

Một chỉ tiêu chuẩn nữa là hệ số Gini. Được đo theo thang điểm từ 0 đến 1, hệ số này càng lớn thì bất
bình đẳng càng lớn. Trong nền kinh tế tập trung bất bình đẳng càng lớn. Trong nền kinh tế tập trung quan
liêu trước cải cách ở Việt Nam, hệ số Gini theo lý thuyết là rất thấp, vì hầu hết tất cả mọi người đều
nghèo. Cơ chế chị trường thường dẫn đến sự khác biệt về thu nhập, khuyến khích sự nỗ lực làm việc và
tích luỹ tư bản, và sự khác biệt có thể tăng lên trong những thời kỳ tăng trưởng kinh tế nhanh chóng.
Vì tốc độ chuyển đổi kinh tế và tăng trưởng đáng nể, nên hệ số Gini của Việt Nam có thể dự đoán là sẽ
tăng lên đáng kể. Tuy nhiên, hệ số này chỉ tăng lên đôi chút từ năm 1993 đến năm 2004, và thậm chí còn
giảm đôi chút giai đoạn 2004-2006. Độ ổn định của hệ số Gini được tạo lên bởi sự cải thiện mức sống tốt
của ba nhóm ngũ vụ phân giữa của dân số, và điều này ngược lại đã làm nổi lên một tầng lớp trung lưu
ngày càng quan trọng. Ba nhóm ngũ vị phân ở giữa chiếm 50% tổng chi tiêu trong năm 2006, một tỷ lệ
khá cao so với tiêu chuẩn phát triển của Việt Nam. Tuy nhiên, sự phát triển của nhóm giữa lại không đi
liền với khoảng cách đang tăng lên giữa nhóm ngũ vị phân đầu và cuối.
Tuy nhiên, các chỉ số chuẩn về bất bình đẳng cũng có thể chưa nói lên toàn bộ câu chuyện. Có nhiều
bằng chứng cho thấy mức độ giàu có đang tăng lên nhanh chóng trong nhóm những người giàu nhất Việt
Nam. Mức tiêu thị xe hơi đang tăng thêm 80% mỗi năm. Gần như hàng trăm chiếc xe như vậy được nhập
khẩu bằng máy bay có thể giao hàng ngay cho những khách hàng không muốn chờ đợi lâu nếu như giao
hàng theo phương thức thông thường, có nghĩa là các khách hàng đó phải chịu một khoản chi phí vận
chuyển rất lớn, cộng với mức thuế nhập khẩu và các loại thuế khác vốn đã rất cao. Báo chí Việt Nam giờ
đây cũng thường đăng những câu chuyện về thị trường dành cho điện thoại xịn, ô tô sành điệu và thuyền
buồm đời mới. Năm 2007 chứng kiến việc mua hai chiếc Rolls Royce, mỗi chiếc giá trên 1 triệu đô la, và
một chiếc thuyền buồm sang trọng với chi phí trên 2 triệu đô la. Và có những nhà đầu tư, tư nhân sở hữu
cổ phiếu với trị giá trên 100 triệu đô la. Còn phải bàn cãi nhiều xem liệu những chỉ số chuẩn về bất bình
đẳng có thể phản ánh hết được những phát triển loại này hay không (Khung 1.3).

2. CÁC NHÓM DÂN TỘC ÍT NGƯỜI

Các nhóm dân tộc ít người chiếm tỷ lệ ngày càng tăng trong số người nghèo trong các nhóm này đã liên
tục giảm, đặc biệt là với những nhóm sống ở các thung lũng, vùng đất thấp và trồng lúa nước. Các nhóm
khác ít dân hơn thì điều kiện sống vẫn chưa được cải thiện mấy. Tỷ lệ nghèo ở các nhóm dân tộc ít người
nói chung vẫn cao hơn nhiều so với người Kinh và người Hoa. Mức độ nghèo cũng trầm trọng hơn, thiếu
đói vẫn là một vấn đề nan giải với một số dân tộc. Đây là một thực tế, mặc dù đã có những tiến bộ đáng
kể trong việc tạo điều kiện tiếp cận tốt hơn cho các cộng đồng dân tộc ít người và cung cấp những cho họ
những dịch vụ xã hội cơ bản. Trên thực tế, điều kiện địa lý không còn là lý do duy nhất để giải thích cho
tình trạng nghèo đói của đồng bào dân tộc. Kể cả ở những vùng sâu vùng xa, các hộ gia đình người Kinh
và người Hoa cũng tương đối khá giả. Khác biệt về nguồn lực cũng không giải thích được toàn bộ câu
chuyện. Đồng bào dân tộc ít người thường có nhiều đất canh tác hàng năm so với các nhóm đa số, mặc dù
chất lượng đất có kém hơn. Thành tích giáo dục, y tế và tín dụng có nhiều tiến bộ đáng kể. Các nhóm dân
tộc ít người có thiệt thòi hơn về đất canh tác hàng năm, tiếp cận với đất rừng hay trình độ học vấn. Nhưng
một trong những lý do chính giải thích cho sự tụt hậu của họ có lẽ là sự thất bại của các chính sách và
chương trình của Nhà nước do không tính hết được nhu cầu riêng và khác biệt về hành vi của họ. Ví dụ,
các mô hình nghiên cứu nông nghiệp và khuyến nông phù hợp với vùng đất thấp có thể ít phù hợp với tập
quán du canh trên đất dốc. Đồng bào dân tộc ít người ít dịch chuyển về địa lý hơn, do vậy tác động của
đầu tư vào đường sá đi lại cũng khác. Mặc dù vậy, vẫn có thể kỳ vọng vào việc giảm nhanh hơn tỷ lệ
nghèo trong các nhóm dân tộc ít người trong những năm tới, do một lý do cơ hội học đơn giản là chi tiêu
trên đầu người của nhiều hộ gia đình đã tiến đến gần chuẩn nghèo và có thể vượt lên trên chuẩn này trong
thời gian ngắn.
Khấm khá hơn, nhưng...
Việt Nam đạt được thành tựu đáng kể về giảm nghèo song tiến bộ trong các nhóm dân tộc ít người lại
chậm hơn. Với khoảng 14% tổng dân số, dân tộc ít người hiện nay đang chiếm 44% tỷ lệ nghèo là 59% tỷ
lệ đói. Trong vòng 13 năm qua, tỷ lệ nghèo của các nhóm dân tộc ít người giảm trung bình 2,6 điểm phần
trăm một năm, so với 3,4 điểm đối với nhóm người Kinh và người Hoa. Năm 2006, 52% đồng bào dân
tộc ít người vẫn còn thuộc diện nghèo, so với chỉ có 10% người Kinh và người Hoa. Người dân tộc ít
người cũng nghèo sâu hơn so với người Kinh và người Hoa. Chỉ số khoảng cách nghèo tức khoảng cách
trung bình giữa chi tiêu của một hộ gia đình người nghèo và chuẩn nghèo trong các nhóm dân tộc ít người
vẫn luôn duy trì ở mức cao hơn.
Tuy nhiên, trong những năm tới tỷ lệ nghèo trong các nhóm dân tộc ít người có thể sẽ giảm nhanh hơn.
Sự phân bố chi tiêu trên đầu người của hộ gia đình Việt Nam có thể coi là có hai dạng phân bổ riêng biệt,
một đối với nhóm người Kinh và người Hoa, và một cho các nhóm đồng bào dân tộc (Hình 2.1). Sự phân
bổ chi tiêu trong các hộ đồng bào dân tộc trong năm 2006 là tương đương với sự phân bổ được quan sát
thấy trong các bộ người Kinh và người Hoa năm 1993, thời điểm trước giai đoạn giảm nghèo nhanh.
 Hình 2.1: Chi tiêu hộ gia đình: Hai làn sóng khác nhau

Nguồn: Bob Bauch, Phạm T. Hùngvà Barry Reilly (2007)

Cho đến nay, tăng trưởng ở Việt Nam tỏ ra hiệu quả trong việc đưa những người ở sát dưới chuẩn
nghèo lên trên chuẩn nghèo. Có thể những năm tăng trưởng cao tới đây sẽ cho ta thấy đồng bào dân tộc ít
người vượt lên trên ngưỡng nghèo nhanh hơn trước. Nhưng nếu sự tăng tốc trong giảm nghèo như vậy có
xảy ra thì cũng không thể nghiễm nhiên coi là nhờ thành công trong hoạch định chính sách hay các
chương trình của Chính phủ. Ở chừng mực nào đó, nó phản ánh một quá trình tương đối cơ học, trong đó
một sự tăng nhẹ trong chi tiêu trên đầu người của hộ gia đình sẽ đẩy người dân trên chuẩn nghèo, tuy rằng
về thực chất, đây là một chuẩn có nhiều cách xác định khác.
Hầu hết các phân tích trước đây về vấn đề nghèo của người dân tộc ít người đều đưa ra một so sánh khá
thô về tình trạng của hai nhóm dân cư, nhóm người Kinh và người Hoa, và nhóm các dân tộc ít người.
Tuy nhiên, dân tộc ít người là một nhóm khá không đồng nhất. Không có số liệu mang tính đại diện cho
tất cả các nhóm dân tộc ít người, do mỗi dân tộc đều có dân nhỏ. Tuy nhiên phân biệt giữa các dân tộc sẽ
cho ta một bức tranh có "độ phân giải" cao hơn, cho phép đánh giá những điểm khác biệt giữa họ một
cách tinh tế hơn (Hình 2.2).
Các dân tộc ít người sống ở vùng thấp (Khơ me và Chăm) đều có tốc độ giảm nghèo rất nhanh. Các dân
tộc có tập quán trồng lùa nước sống ở vùng thung lũng ở miền núi phía Bắc như Tày, Thái, Mường và
Nùng cũng có tốc độ giảm nghèo nhanh trong 13 năm gần đây. Song các dân tộc khác ở miền núi phía
Bắc, Tây Nguyên, Bắc và Nam Trung Bộ vẫn còn rất nghèo. Thực tế về sự thiếu tiến bộ trong giảm nghèo
của các nhóm này bị che khuất bởi tốc độ giảm nghèo nhanh chóng của các nhóm dân tộc khác đông dân
cư hơn. Ví dụ, tỷ lệ nghèo ở Tây Nguyên giảm tới 23 điểm phần trăm trong khoảng giữa các năm 2002 và
2006. Tuy nhiên, khi xem xét kỹ hơn, có thể thấy hầu như không có chuyển biến nào về mức sống của các
nhóm dân tộc ít người ở vùng này.
Một số dân tộc này thực sự nghèo đến mức thiếu đói. Năm 2006, tỷ lệ đồng bào dân tộc sống dưới
ngưỡng nghèo lương thực cao hơn so với tỷ lệ của người Kinh và người Hoa năm 1993. Nạn đói có vẻ
đặc biệt trầm trọng ở một số vùng. Ví dụ, hơn 40% người dân tộc ít người ở vùng ven biển Nam Trung
Bộ, 52% ở Tây Nguyên và Đông Bắc Bộ, bị thiếu đói. Trong khi đó, ở tất cả các vùng, chỉ có không tới
10% người Kinh và Hoa sống dưới ngưỡng nghèo cao hơn được quy định sau này.
Những câu chuyện từ một nghiên cứu đang thực hiện đã minh họa cho những vấn đề mà đồng bào dân
tộc hiện vẫn đang phải đối mặt. Ở 4 làng nghèo của tỉnh Ninh Thuận, tình hình thiếu gạo hay ngô ăn hàng
ngày không còn trầm trọng như 4-5 năm trước đây. Dân làng đồng ý là những hộ khá giả hơn không còn
phải chịu cảnh thiếu lương thực, và "giai đoạn đói giáp hạt" đối với các hộ nghèo đã giảm 8 đến 10 tháng
một năm vào thời điểm năm 2003 xuống còn 6 tháng vào thời điểm 2007. Nhưng họ cũng cho biết rằng
phần lớn các gia đình người dân tộc Raglai đều rơi vào cảnh đói giáp hạt giữa hai vụ thu hoạch, đặc biệt
là từ tháng Tư đến tháng Bảy. Trong thời gian này, tình trạng thiếu ăn và thiếu tiền buộc mọi người phải
vào rừng đào củ ăn. Vào những thời điểm khác trong năm, các hộ nghèo có thể có đủ gạo hay ngô để ăn,
song chỉ được ăn cá hay thịt 1-2 lần một tháng.
Không chỉ do xa xôi cách trở
Những xu hướng nghèo đói theo vùng và theo dân tộc cho thấy tất cả các vùng của cả nước đều có khả
năng phát triển thịnh vượng. Người Kinh và người Hoa có tốc độ giảm nghèo rất nhanh cho dù họ sống ở
vùng nào chăng nữa. Nghèo trong đồng bào dân tộc vẫn ở mức cao cả ở miền núi phía Bắc lẫn Tây
Nguyên, nhưng tỷ lệ nghèo ở người Kinh và người Hoa ở cả hai vùng này đều giảm 4,6 và 2,8 điểm phần
trăm một năm cho mỗi nhóm (Hình 2.3). Các phân tích tìm hiểu sự khác biệt về mức độ phúc lợi giữa các
nhóm thiểu số và tình hình chung khẳng định rằng khác biệt về mức sống đơn thuần chỉ là vấn đề địa lý.
Các tác động đặc thù cho từng huyện dường như không đáng kể trong việc giải thích sự khác biệt về chi
tiêu trên đầu người.
Hình 2.2: Tỷ lệ nghèo khác nhau giữa các nhóm dân tộc
 Hình 2.3: Cũng là vùng sâu, vùng xa, song câu chuyện khác nhau

Việc tiếp cận cơ sở hạ tầng và dịch vụ đều được cải thiện trên cả nước, đối với cả nhóm người Kinh,
người Hoa và các dân tộc ít người. Đến năm 2006, 80% đồng bào dân tộc ít người sống cách đường quốc
lộ trong phạm vi bán kính 2km, trong khi tỷ lệ năm 1998 là 59%. Với tỷ lệ tương ứng là 91 và 76%, con
số này cao hơn nhiều trong trường hợp nhóm người Kinh và Hoa. Song sự thay đổi theo thời gian ở cả hai
nhóm là tương đương như nhau. Thời gian đi lại cũng giảm xuống đáng kể. Ví dụ, năm 2006 thời gian
trung bình đi đến trường tiểu học gần nhất là 18 phút (khoảng cách là 2,7km) đối với đồng bào dân tộc, so
với thời gian 10 phút (1,6km) đối với người Kinh và người Hoa. Sự khác biệt lớn hơn một chút đối với
trường hợp đi đến trường trung học cơ sở gần nhất, và lớn hơn hẳn trong trường hợp đi đến trường trung
học phổ thông gần nhất. Nhưng ngay cả trong trường hợp này, khoảng cách trung bình đối với người dân
tộc đã giảm từ 12,8km xuống 9,8km trong vòng 2 năm, từ 2004 đến 2006, trong khi đó khoảng cách chỉ
giảm 0,3km đối với nhóm người Kinh và người Hoa.
Nhìn chung, có thể nói những nỗ lực cải thiện cơ sở hạ tầng ở địa phương đã mang lại thành công. Sự
tiếp cận nhờ đó cũng được cải thiện. (Bảng 2.1).
Đất và tình hình sử dụng đất
Sinh kế của đồng bào dân tộc ít người phụ thuộc chủ yếu vào nông nghiệp. Trên 90% hộ gia đình trong
nhóm này có đất canh tác hàng năm. Ở những vùng chủ yếu là đồng bào dân tộc sinh sống, tỷ lệ này còn
cao hơn (Bảng 2.2). Những hộ gia đình người dân tộc có đất canh tác hàng năm thường có nhiều đất hơn
các hộ người Kinh và người Hoa, nhưng điều này không nhất thiết có nghĩa là họ có lợi thế. Nhiều đất
canh tác hàng năm của đồng bào dân tộc ở trên địa bàn đất dốc và mỗi năm chỉ có thể trồng một vụ. Đất
canh tác của người Kinh thường có chất lượng tốt hơn và được tưới tiêu đầy đủ hơn.
 Bảng 2.1: Các chương trình của nhà nước đến được với nhiều người dân
Thời gian đi Thời gian Trong vòng 2 km Khả năng Khả năng
lại để đến đi lại để có đường giao tiếp cận tiếp cận
trường trung đến chợ nguồn nguồn
thông có thể đi lại
học cơ sở (phút) nước sạch nước sạch
(phút) trong mọi thời tiết (% dân số) (% dân số)
(% dân số)

2004
Người Kinh và Hoa 14 9 84 82 36
Dân tộc ít người 28 36 66 37 4
Việt Nam 17 13 82 76 32

2006
Người Kinh và Hoa 12 9 91 87 43
Dân tộc ít người 25 32 80 55 7
Việt Nam 15 13 90 82 38

Nguồn: Theo số liệu của TCTK. Số liệu năm 2006 chỉ là sơ bộ

Bảng 2.2: Diện tích đất sử dụng theo dân tộc

Đông Bắc Tây Bắc Tây Nguyên

Kinh và Dân tộc ít Kinh và Hoa Dân tộc ít Kinh và Dân tộc ít
Hoa người người Hoa người

Đất canh Có đất (%) 88 98 75 99 48 90

tác hàng
năm Diện tích (m2) 2457 4995 5436 11855 7745 11399

Đất trồng Có đất (%) 33 25 30 20 66 38

cây lưu
niên Diện tích (m2) 2471 3617 3561 3582 12193 10782

Có đất (%) 17 50 - 22 2 4
Đất rừng Diện tích (m2) 13487 17645 - 22199 - -
Nguồn: Theo số liệu của TCTK. Diện tích được tính cho các khẩu có ít nhất một thửa đất; “–” có nghĩa là sỗ mẫu
quá nhỏ không cho được ước tính tin cậy

Đất trồng cây lưu niên có vai trò quan trọng cho phép các gia đình nông thôn đa dạng hóa nguồn thu
nhập của mình. Người Kinh có nhiều đất loại này hơn, đặc biệt là ở Tây Nguyên, nơi cây cà phê và các
loại cây hàng hóa khác là nguồn phát triển nông thôn. Mặc dù đồng bào dân tộc thường sống gần với đất
rừng, song khả năng tiếp cận đất rừng của họ lại rất khác nhau giữa các vùng. Phân nửa số đồng bào dân
tộc ít người vùng Tây Bắc cho biết họ được "sử dụng" đất rừng. Song tỷ lệ này ở Tây Nguyên chỉ là 4%,
mặc dù đây là vùng có diện tích đất rừng lớn nhất cả nước.
Cách thức tổ chức hoạt động nghiên cứu nông nghiệp và khuyến nông có thể là nguyên nhân khiến cho
đồng bào dân tộc ít người không thu được nhiều kết quả như mong đợi từ đất đai của họ. Các chính sách
khuyến khích trồng lúa nước ở vùng đồng bằng có thể ít có tác động đối với tình trạng nghèo của đồng
bào dân tộc. Ngược lại, nông nghiệp vùng cao ít được chú ý, mà đây lại là nông nghiệp vùng cao ít được
chú ý, mà đây lại là phần cốt yếu đời sống của đồng bào dân tộc. Giảm thời gian để đất hoang cũng là một
thách thức đối với các hệ thống canh tác vùng cao, một vấn đề chưa được các nghiên cứu nông nghiệp
của nhà nước đề cập đầy đủ, Tương tự, khuyến nông không hỗ trợ đủ cho người dân khi chuyển đổi từ tự
cung cấp sang trồng cây hàng hóa trên đất đai của mình. Nói chung, hệ thống khuyến nông không được
định hướng nhằm giải quyết các thách thức kỹ thuật của nông nghiệp vùng cao, và cán bộ khuyến nông
thường không trao đổi được bằng ngôn ngữ của đồng bào dan tộc thiểu số.
Dịch vụ xã hội
Thời gian 13 năm vừa qua đã chứng kiến những bước cải thiện về thành tích giáo dục nói chung. Mặc
dù đồng bào dân tộc vẫn chưa theo kịp được người Kinh và người Hoa, song cũng không có dấu hiệu nào
cho thấy khoảng cách bị gioãng ra (Hình 2.4). Ví dụ, tỷ lệ người lớn chưa học hết tiểu học trong nhóm
người kinh và người Hoa giảm 30 đểm phần trăm, và trong nhóm dân tộc ít người giảm 28 điểm phần
trăm. Trong cùng thời kỳ này, tỷ lệ người lớn học hết trung học cơ sở trong nhóm dân tộc ít người tăng
nhanh hơn một chút so với nhóm người Kinh và người Hoa. Và mặc dù dường như tôc độ cải thiện có vẻ
chậm hơn trong 2 năm gần đây trong cả 2 nhóm, cần có một phân tích kỹ hơn để xác định xem liệu đây có
phải là một xu hướng thực sự không, hay chỉ do nguyên nhân số liệu thiếu chính xác.
Hình 2.4: Thành tích giáo dục, theo dân tộc
 Bảng 2.3: Tiếp cận dịch vụ y tế, theo dân tộc
Dân tộc ít người Người Kinh và Hoa

Có
Có BHYT và thẻ khám Có BHYT Có BHYT và thẻ khám
BHYT
chữa bệnh miễn phí (%) (%) chữa bệnh miễn phí (%)
(%)

Vùng 1998 2004 2006 1998 2004 2006

Đồng bằng sông Hồng 8 37 72 33 37 49
Đông Bắc 8 42 73 36 42 61
Tây Bắc 3 70 83 44 55 75
Bắc Trung Bộ 11 66 86 32 38 55
Nam Trung Bộ 3 82 97 36 38 56
Tây Nguyên 1 70 95 27 36 51
Đông Nam Bộ 41 41 51 32 36 47
Đồng bằng sông Cửu Long 3 43 55 21 26 40
Việt Nam 8 55 78 30 35 49
Nguồn: Theo số liệu sơ bộ của TCTK. Các ước tính cho năm 2006 là không chính thức

Công tác phát thẻ BXYT hoặc thẻ khám chữa bệnh cho đồng bào dân tộc ít người cũng đạt được thành
công đáng kể (Bảng 2.3). Số liệu năm 1998 không phân biệt rõ giữa kẻ khám chữa bệnh và BHYT, nên
khi so sánh với những năm sau đó đã làm phóng đại thành tích tăng cường tiếp cận với dịch vụ y tế. Ngay
cả trong trường hợp đó cũng thấy rõ rằng đã có những nỗ lực nghiêm túc nhằm đến được với các nhóm dễ
bị tổn thương. Năm 2006, gần 80% số hộ gia đình người dân tộc có thẻ BHYT hoặc thẻ khám chữa bệnh.
Tỷ lệ cao như vậy cho thấy sự cải thiện nhanh chóng chỉ trong vòng 2 năm gần đây, và sự thay đổi mạnh
mẽ trong vòng 8 năm trở lại đây.
Tỷ lệ các hộ gia đình người dân tộc ít người được tiếp cận với nguồn tín dụng cũng tăng nhẹ. Năm 2006
có khoảng 1/4 số hộ gia đình người Kinh và người Hoa và 1/3 số hộ người dân tộc ít người hay vốn từ
khu vực tài chính chính thức (Bảng 2.4). Khu vực tài chính chính thức cũng ngày càng trở lên quan trọng
đối với các hộ người dân tộc, hiện đang chiếm 58% số khoản vay và 70% tổng dư nợ. Ngân hàng chính
sách xã hội (NHCSXH) trở thành nguồn tín dụng chính cho đồng bào dân tộc, trong khi Ngân hàng nông
nghiệp và phát triển nông thôn (NHNN&PTNT) với hạn mức vay lớn hơn là nguồn cho vay chính đối với
các hộ người Kinh và Hoa. Gần 1/3 nguồn vốn cho các hộ đồng bào dân tộc vay là từ NHCSXH, so với
5% đối với các hộ người Kinh và Hoa.
 Bảng 2.4: Tiếp cận tín dụng, theo dân tộc

Tỷ lệ phần trăm các hộ vay Tỷ lệ phần trăm các hộ vay vốn từ các
vốn từ các nguồn khác nhau nguồn khác nhau

2006 2004 2006

Kinh và Dân tộc ít Kinh Dân tộc ít Kinh và Dân tộc ít
Nguồn vay Hoa và Hoa
người người Hoa người

Chính thức 25 36 61 68 70 69
NHCSXH 7 18 3 16 5 30
17 18 42 51 47 38
NHNN&PTNT
2 0 17 1 18 0
Ngân hàng khác

Không chính thức 21 23 39 31 30 31

Quỹ hỗ trợ việc làm 1 1 1 0 1
Tổ chức tín dụng 2 1 4 2 4 6
Tổ chức đoàn thể 3 3 1 3 2 4
Người cho vay lãi 4 5 6 5 4 5
Bạn bè, người thân 12 13 25 19 19 13
1 2 2 3 1 2
Nguồn khác

Tổng 41 54 100 100 100 100

Nguồn: Theo số liệu sơ bộ của TCTK. Các ước tính cho năm 2006 là không chính thức. Tổng số không phải là tổng
lượng vay từ nguồn chính thức và không chính thức vì hộ gia đình có thể vay trên một nguồn

Việc tăng cường tiếp cận với nguồn tín dụng chính thức của đồng bào dân tộc có thể coi là một bằng
chứng cho sự thành công của NHCSXH trong việc mở rộng phạm vi phục vụ. Trên thực tế, một phần
nhiệm vụ của NHCSXH là trực tiếp cho các hộ nghèo vay, đặc biệt là dân tộc ít người. Số liệu điều tra hộ
gia đình cho thấy điều này đang diễn ra trên thực tế, và NHCSXH ngày càng đến được với nhiều hộ gia
đình dân tộc ít người hơn, và trở thành nguồn cho vay ngày càng quan trọng hơn đối với nhóm đối tượng
này. Nhưng cũng có khả năng là NHCSXH đã lấn át hoạt động cho vay của NHNN&PTNT. Hai Ngân
hàng này có những sản phẩm tài chính khác nhau, khoản vay của NHNN&PTNT lớn hơn, đôi khi đòi
phải có thể chấp, mà người ta cho rằng có ích hơn cho mục đích đầu tư. Những khảo sát gần đây cho thấy
sự không hài lòng với các điều kiện cho vay của NHCSXH, đặc biệt là khoản vay nhỏ và sự ràng buộc
khoản vay với một số hoạt động nhất định. Các xu hướng hiện nay cho thấy có khả năng là NHCSXH sẽ
chuyển thành ngân hàng cho đồng bào dân tộc, những đối tượng có thể sẽ gặp khó khăn khi chuyển sang
thị trường tín dụng chủ đạo và khai thác các khoản vay từ NHNN&PTNT.
Khía cạnh văn hóa
Nhờ có những số liệu điều tra hộ gia đình tốt, việc lấy dẫn chứng từ tài liệu về tài sản cũng như mức độ
tiếp cận dịch vụ xã hội của đồng bào dân tộc ít người là khá đơn giản. Số liệu dạng này đôi khi được sử
dụng để "giải thích" khoảng cách chi tiêu trên đầu người của hộ gia đình giữa nhóm người Kinh và Hoa
và nhóm đồng bào dân tộc ít người. Kinh và Hoa và nhóm đồng bào dân tộc ít người. Kết quả là phân
tách được khoảng cách giữa sự khác biệt về tài sản (ví dụ như có bao nhiêu đất) và khác biệt về thu nhập
từ tài sản đó (năng suất đất). Tuy nghiên, những sự phân tách này có thể gây nhầm lẫn, vì thường không
tính đến vai trò của các đặc điểm cộng đồng, yếu tố khó nắm bắt hơn nhiều qua những cuộc khảo sát như
vậy.
Ví dụ, xem xét những khác biệt về địa lý và cơ sở hạ tầng là việc dễ làm, song có lẽ xem xét khả năng
di chuyển thực tế thì sẽ phù hợp hơn. Một nghiên cứu mới đây kết hợp giữa các kỹ thuật định tính và định
lượng cho thấy người Kinh sống ở vùng có nhiều đồng bào dân tộc thường di chuyển nhiều hơn người
dân tộc. Gần như tất cả như tất cả những người Kinh được phỏng vấn đều đã đến trung tâm xã và trên
90% đã từng đến thị xã, trong khi tỷ lệ tương ứng ở đồng bào dân tộc ít người chỉ là 85% và trên 50%.
Đáng chú ý nhất là sự khác biệt về các chuyến đi ngoại tỉnh. Hai phần ba số người Kinh đã đi ra ngoài
phạm vi tỉnh mình sinh sống, song tỷ lệ này ở đồng bào dân tộc chỉ có 18%. Việc di chuyển nhiều hơn có
lẽ đã tạo cho người Kinh lợi thế không dễ gì được nhận ra trong các cuộc khảo sát hộ gia đình, ví dụ như
tiếp cận nhiều hơn với thông tin, quan hệ xã hội rộng rãi hơn, tiếp xúc va chạm với thị trường nhiều hơn
và có cơ hội học hỏi từ người khác.
Không hiểu được những khía cạnh thiên về văn hóa nhiều hơn này trong sự khác biệt giữa đồng bào dân
tộc ít người và người Kinh và Hoa có thể dễ dàng gây ra sự kỳ thị, dẫn đến những chính sách không phù
hợp và làm hỏng các nỗ lực phát triển. Các nghiên cứu nhân chủng học đã khai thác những điểm khác biệt
về hành vi và cho thấy, một số đáp ứng của đồng bào dân tộc ít người đối với chính sách và chương trình,
mặc dù bất ngờ đối với các quan chức đã quen phục vụ ở các vùng dân tộc đa số, lại hoàn toàn hợp lý
trong bối cảnh riêng của họ. Trong một số trường hợp này khác, những chính sách và chương trình này
được nhận thấy là đã hổng ngay từ khái niệm, dựa trên những định kiến do thiếu thông tin đầy đủ.
Các chương trình của Chính phủ nhằm giảm nghèo ở đồng bào dân tộc ít người thường được xây dựng
trên cơ sở giá định rằng các hoạt động có hiệu quả đối với nhóm đa số người Kinh và Hoa cũng sẽ có hiệu
quả đối với đồng bào dân tộc ít người. Khi các hoạt động này không thành công, thì sự thiếu hiểu biết có
thể dẫn đến kết luận là các đối tượng được hưởng lợi là những người lạc hậu, không có động cơ, hoặc
lười biếng.
Ví dụ, việc phát thẻ BHYT nói chung đã cải thiện tình hình tiếp cận y tế cho người nghèo. Nếu như có
nhóm dân tộc ít người nào ít sử dụng thẻ này, thì người ta rất dễ đi đến kết luận là họ không coi trọng y
học hiện đại như người Kinh và người Hoa. Tuy nhiên, một nghiên cứu về những khác biệt dân tộc trong
hành vi chăm sóc sức khỏe ở tỉnh Sơn La cho thấy những lý do về kinh tế có thể còn quan trọng hơn là
quan niệm. Khi tính đến quãng đường đến với cơ sở y tế gần nhất có áp dụng BHYT, thời gian phải nghỉ
việc, chi phí bỏ ra và khả năng được điều trị đầy đủ, thì quyết định không dùng thẻ có vẻ như còn có lý
hơn. Trông cậy vào y học hiện đại là hành vi phổ biến hơn khi có trạm y tế xã ở gần, bác sĩ và bệnh nhân
nói cùng một ngôn ngữ và thẻ BHXH được in ra với những thông tin chính xác.
Một số can thiệp khác cũng có thể bị chệch hướng do những giả định về hành vi mà không có bằng cớ
chứng minh. Trong nhiều thập kỷ, các chương trình với kinh phí lớn đã cố gắng định cư cho các nhóm
được coi là du cư do họ sống phụ thuộc vào tập quán du canh. Tuy nhiên, một nghiên cứu gần đây cho
thấy chỉ có một bộ phận rất nhỏ đồng bào dân tộc ít người là có tập quán du cư, còn phần lớn người dân
sống bằng nghề làm nương ở vùng cao là sống ổn định. Tương tự như vậy, một đánh giá về các chương
trình định canh định cư đã kết luận rằng các chương trình này ít có tác động đến sinh kế của người dân.
Cũng không nên chỉ nhìn nhận các dân tộc ít người như một chỉnh thể đồng nhất, và phải nhận thấy
những thách thức đối với các nhà hoạch định chính sách do những đa dạng về văn hóa và hoàn cảnh của
53 nhóm dân tộc khác nhau mang lại. Các cuộc điều tra hộ gia đình mang tính đại diện trên toàn quốc
không thể nắm bắt tốt được nét đa dạng này, chỉ vì các nhóm dân tộc ít người sẽ chỉ chiếm con số đại diện
rất nhỏ trong mẫu điều tra, nếu như có được tham gia. Những nghiên cứu tìm hiểu về tình hình của một số
nhóm dân tộc nhỏ ở một số vùng cho thấy: những khác biệt giữa các nhóm dân tộc với nhau (về tài sản,
hoàn cảnh, và rộng hơn là về đáp ứng của họ với các chính sách của nhà nước) thậm chí còn đậm nét hơn
là khác biệt giữa họ với nhóm đa số người kinh và người Hoa.
 3. CHUYỂN DỊCH VÀ SỐC

Tăng trưởng kinh tế nhanh chóng đã cải thiện rất nhiều mức sống của một bộ phận lớn dân chúng. Song
tăng trưởng kinh tế cũng đã mang theo mình những thay đổi và dịch chuyển, một số đang diễn ra và một
số mới phôi thai, một số có tính chất cục bộ, số khác mang tính toàn cầu, và chúng ảnh hưởng đến tính
chất rủi ro mà người dân phải đối mặt và các phương án chính sách hỗ trợ cho những người dễ bị tổn
thương. Tỷ lệ sinh thấp và những bước cải thiện trong lĩnh vực chăm sóc sức khoẻ đang nhanh chóng làm
tăng tuổi thọ trung bình. Dự báo đến năm 2040, trên 20% dân số sẽ ở độ tuổi trên 60. Cho đến thời điểm
đó, thay đổi xã hội và tình trạng di cư từ nông thôn ra thành thị có thể sẽ ảnh hưởng đến cách thức tổ chức
cuộc sống theo kiểu đa thế hệ mà hiện nay đang là chỗ nương tựa cho người cao tuổi. Việt Nam cũng là
một trong những quốc gia bị thiên tai nhiều nhất, như lụt, bão. Với mật độ dân số tập trung rất cao dọc
theo bờ biển và ở các vùng đồng bằng lớn, các thảm hoạ thiên nhiên gây hậu quả rất nặng nề cả về sinh
mạng lẫn thiệt hại về đời sống. Sự thay đổi khí hậu sẽ làm cho những cú sốc này càng càng nặng nề hơn.
Tuy nhiên, bảo hiểm cho những thiệt hại do thiên tai gây ra sẽ mang lại những thách thức lớn trong việc
thực hiện. Tỷ lệ mắc bệnh và tử vong cũng có những thay đổi căn bản. Các bệnh truyền nhiễm quen thuộc
đã giảm, trong khi các bệnh không lây truyền và tai nạn (bao gồm chết do tai nạn giao thông) chiếm một
phần đáng kể trong tất cả các trường hợp tử vong. Những biến đổi dịch tễ học này đòi hỏi ngành y tế cũng
phải có những thay đổi căn bản, chuyển từ các vận động tiêm chủng và các hình thức dự phòng khác ở
cấp cơ sở sang bảo hiểm cho cá nhân và hộ gia đình, bất kể ở địa bàn nào. Đối phó với những căn bệnh
mới nổi lên như HIV hay cúm gia cầm cũng đòi hỏi phải có những can thiệp có tính chất đổi mới, xuyên
suốt một vài lĩnh vực chính sách. Cần phải có những chính sách đặc biệt dành cho người khuyết tật, nhóm
đối tượng cõ lẽ lớn hơn và dễ bị tổn thương hơn so với nhận thức từ trước tới nay. Cuối cùng nhưng
không kém phần quan trọng, cùng một cơ chế thị trường đã giúp tăng trưởng kinh tế nhanh và cải thiện
mức sống mạnh mẽ cũng có thể là một nguyên nhân gây tổn thương, do biến động giá cả trên thị trường
quốc tế và các biện pháp chống bán phá giá mà các đối tác thương mại đem ra áp dụng dẫn tới những cú
sốc lớn hơn cho thu nhập của hội gia đình.
Dân số già đi và di cư
Việt Nam có một dân số trẻ. Vào đầu thiên niên kỷ, trên một nửa số dân Việt Nam ở đó tuổi dưới 25.
Song tỷ lệ sinh đã giảm, từ 2.33 năm 1998 xuống 2.11 năm 2004, một phần do những chiến dịch tuyên
truyền về kế hoạch hoá gia đình mạnh mẽ được thực hiện trong hai thập kỷ qua. Trong lúc đó, mức sống
và chăm sóc sức khoẻ được cải thiện đã giúp làm tăng tuổi thọ trung bình. Năm 1999, một em bé sinh ra
có hy vọng sống đến năm 68.3 tuổi. Đến năm 2005, tuổi thọ trung bình tính từ lúc sinh đã tăng lên đến
71.3.
Với tỷ lệ giảm và tuổi thọ tăng, dân số Việt Nam sẽ nhanh chóng già đi (Hình 3.1). Ước tính đến năm
2020, sẽ chỉ có 40% dân số ở độ tuổi dưới 25 và 10% sẽ ở dộ tuổi trên 60. Xa hơn nữa, đến năm 2040 sẽ
chỉ có 32% dân số dưới 25 tuổi, trong khi tỷ lệ dân số trên 60 tuổi sẽ tăng gấp đôi. Tỷ lệ này ở nữ giới
(22%) sẽ cao hơn nam giới (19%), một vấn đề đáng lưu tâm khi bàn luận về vấn đề độ tuổi ghỉ hưu.
 Hình 3.1. Dân số già đi nhanh chóng
Sự thay đổi về nhân khẩu học này có một số ý nghĩa đối với
công tác hoạch định chính sách. Rõ ràng sẽ số lượng người cao
tuổi sẽ lớn hơn nhiều. Số 20% người trên 60 tuổi vào năm 2040
hiện nay đang ở tuổi hoạt động kinh tế tích cực. Đa phần trong
số đó không nghèo, và những người nghèo khả năng cũng sẽ
thoát khỏi diện nghèo trong vòng 5 hay 10 năm tới. Do vậy có
một cơ hội quan trọng để đưa ra những cơ chế cho phép những
người trẻ tuổi hiện nay tiết kiệm cho tuổi già khi họ không còn
làm việc được nữa.
Điều này đặc biệt quan trọng vì cấu trúc gia đình đang bắt đầu
thay đổi, các gia đình đa thế hệ truyền thống không còn phổ
biến như trước nữa. Thay đổi này đã đang xảy ra ở vùng thành
thị, nơi các giá trị đang thay đổi cùng với sự thịnh vượng gia
tăng và sự tiếp xúc với thế giới bên ngoài ngày càng mạnh mẽ.
Và xu hướng này cũng rất có khả năng xảy ra ở nông thôn, vì từ
di cư từ vùng này qua vùng khác đã trở thành một đáp ứng chủ
đạo khi có cơ hội kinh tế ở những vùng khác của đất nước.
Cung cách chăm sóc truyền thống trong một gia đình truyền
thống đa thế hệ có thể sẽ không còn là sự bảo vệ như hiện nay,
khi những người trẻ tuổi hôm nay đến tuổi nghỉ hưu.
Di cư từ vùng này sang vùng khác trong nước là một biến đổi
nhân khẩu học lớn khác trong thời gian sắp tới. Sự tăng trưởng
bùng nổ trong khu vực phi nông nghiệp được duy trì bởi một số
đông người dân đang dứt ra khỏi nông nghiệp. Tuy nhiên, lượng
hoá được xu hướng này là một việc khó, và có nhiều lý do đề
nghi ngờ rằng những số liệu thống kê hiện nay đã đánh giá
không đầy đủ thực tế này. Thực tế, những người di cư từ nông
thôn ra thành thị không được đưa vào các điều tra một cách có
hệ thống - những cuộc điều tra thường được sử dụng nhiều nhất
để đánh giá nghèo đói và tính dễ bị tổn thương (Khung 3.1).
 Khung 3.1: Tình hình di cư trong nước không đựơc đánh giá đầy đủ

Chưa rõ việc không tính đến những người nhập cư có ảnh hưởng thế nào đến những tính toán về nghèo
đói ở khu vực thành thị, song rõ ràng là người dân nhập cư có thể bị tổn thương dưới rất nhiều hình thức
mà khó có thể phân tích được với những số liệu hiện có. Tiếp cận với các dịch vụ phải có đăng ký hộ
khẩu (như trong trường hợp giáo dục) hoặc phải có mặt ở một nơi cư trú nhất định (như trong trường hợp
chăm sóc y tế) là một ví dụ tiêu biểu nhất.
Thời tiết và khí hậu

Khí hậu và địa hình làm cho Việt Nam trở thành một trong những nước dễ bị thiên tai nhất. Bão lụt là
những thảm họa thiên nhiên thường gặp và nặng nề nhất. Các cơn bão trực tiếp đổ bộ vào vùng bờ biển
dài. Lũ lụt rất lớn và kéo dài trong suốt mùa mưa ở các vùng đồng bằng lớn. Phần lớn trong số 2.360 sông
của Việt Nam đều ngắn và dốc, do vậy những đợt mưa lớn ở vùng lưu vực thường gây ra lũ lụt mạnh
trong thời gian ngắn. Một phần lớn diện tích cả nước, đặc biệt là Tây Nguyên và Trung Bộ thường có
lượng mưa rất cao. Một yếu tố còn bất ổn định hơn là sự khác nhau đáng kể về lượng mưa, đặc biệt dọc
theo đường bờ biển dài và ở vùng miền núi phía Bắc (Hình 3.2).
Với khoảng 70% dân số sống ở vùng thấp, các đồng bằng châu thổ hay dọc theo đường bờ biển dài
3.200km, những thiên tai này thường gây thiệt hại rất nặng nề. Hàng năm có khoảng 700 người chết vì
bão, lụt và sạt lở đất do mưa lớn. Bên cạnh những thiệt hại về người, kinh tế và môi trường cũng bị thiệt
hại nặng nề. Từ năm 1991 đến 2000, thiên tai đã làm mất đi 2,3 triệu tấn lương thực, 6 triệu ngôi nhà bị
phá hủy, 9.000 tàu thuyền bị đắm. Tổng thiệt hại tài sản lên tới 3 tỷ đô-la.
Sự xâm lấn của hoạt động kinh tế và phát triển tại những khu vực ven biển có điều kiện thuận lợi, như
đồng bằng cửa sông, đầm phá dọc ven biển, kênh dẫn nước hay các vùng đệm tự nhiên, càng làm cho
người dân rơi vào tình trạng dễ bị tổn thương hơn.
Những kết quả ban đầu của một nghiên cứu đang tiến hành cho thấy các gia đình sống trong các vùng
dễ bị thiên tai rất tích cực đa dạng hoá nguồn thu nhập của mình để làm giảm rủi ro. Kết hợp số liệu về
lượng mưa hàng ngày từ 172 trạm khí tượng thuỷ văn trong giai đoạn 2001-2006 với số liệu điều tra hộ
gia đình ở các khu vực xung quanh cho thấy người nông dân sống trong những vùng có điều kiện thời tiết
thay đổi bất thường có nhiều hình thức đa dạng hơn trong công việc. Tuy nhiên họ không tự bảo hiểm cho
mình bằng cách tích trữ vật nuôi hay tài sản, cũng không tham gia vào các mạng lưới xã hội. Nghiên cứu
còn cho thấy người nông dân ở những vùng hay bị thiên tai thường có ít lựa chọn đã dạng hoá hoạt động
hơn, có lẽ vì họ không được tiếp cận nhiều với đất đai hay tín dụng.
Hình 3.2. Những vùng dễ bị thiên tai
 Tình trạng dễ bị tổn thương trước thiên tai có lẽ còn bị sự thay đổi thời tiết làm cho ngày càng tồi tệ hơn.
Hiện nay trên thế giới, người ta đều đồng tình rằng sự ấm lên của trái đất gắn với hoạt động của con
người. Ngoài ra cũng có ý kiến đồng tình rằng người nghèo dễ bị tổn thương trước những tác động của nó,
vì họ sống ở những vùng dễ bị ảnh hưởng nhất và sống phụ thuộc vào nguồn lực thiên nhiên nhiều hơn.
Tuy nhiên phạm vi và tính chất của các ảnh hưởng này còn chưa được biết chắc. Xây dựng mô hình là
phương pháp tiên tiến hơn dựa vào hoạt động của mực nước biển nhiều hơn là điều kiện khí hậu, và đặc
biệt là thay đổi của lượng nước mưa trên cả nước. Những nghiên cứu mô phỏng khí hậu theo nhiều kịch
bản khác nhau cho thấy nhiệt độ trung bình hàng năm của Việt Nam có thể tăng thêm từ 1,5 đến 2oC từ
nay đến năm 2100, trong khi mực nước biển có thể dâng cao từ 18 đến 59cm.
Các kịch bản khác nhau đã được xây dựng để lên mô hình về các tác động tiềm năng của thay đổi khí
hậu. Tuy cần được xem xét thận trọng, các kịch bản này cũng đưa ra những cảnh báo quan trọng. Một
nghiên cứu đã xem xét 84 quốc gia có đường bờ biển và cho thấy Việt Nam là 1 trong 5 nước bị tổn
thương nhiều nhất khi mực nước biển trên toàn thế giới dâng cao, và là nước dễ bị tổn thương nhất ở khu
vực Đông Á (Hình 3.3). Điều này là do một bộ phận lớn dân cư, cơ sở hạ tầng và sản xuất kinh tế, bao
gồm nền kinh tế nông nghiệp được tưới tiêu của Việt Nam nằm ở những vùng thấp và đồng bằng ven biển.
Dữ liệu số bề mặt đã được sử dụng để nâng cao độ phân giải của các kịch bản này. Mức nước biển dâng
cao 1 mét sẽ ảnh hưởng đến 39 trong số 64 tỉnh thành nằm trong 6 trên tổng số 8 vùng kinh tế của Việt
Nam. Khoảng 20% số xã sẽ ngập hoàn toàn hoặc một phần, trong đó vùng đồng bằng sông Cửu Long sẽ
là vùng bị ảnh hưởng nghiêm trọng nhất. Theo một ước tính, nước biển dâng cao 1 mét sẽ ảnh hưởng
khoảng 5% diện tích đất, 11% dân số và 7% sản lượng nông nghiệp của Việt Nam. Tuy nhiên, không nên
hiểu các con số này theo nghĩa đen. Cụ thể, cần có nghiên cứu chi tiết hơn nữa trước khi rút ra những hàm
ý về chính sách. Ví dụ, các kịch bản loại này chưa xem xét đến sự đóng góp của hệ thống đê biển hiện
nay trong việc ngăn lũ.
 Hình 3.4. Diễn biến của nguyên nhân tử vong

Các giả thiết có thể còn tranh luận, song có vẻ như nếu không có những chiến lược đối phó hiệu quả thì
thay đổi khí hậu sẽ làm tăng khả năng bị tổn thương của những nhóm người nghèo nhất ở Việt Nam.
Trong bối cảnh thiên tai như hiện nay, sẽ cần phải xây dựng các chính sách đối phó cho phù hợp, từ giảm
nhẹ đến bảo hiểm.
Cung cấp chương trình bảo hiểm đối phó với thiên tai sẽ vấp phải nhưng thách thức khi đưa ra thực hiện.
Chia sẻ rủi ro sẽ rất khó khăn khi sốc ảnh hưởng tới những nhóm dân cư lớn, như xảy ra trong trường hợp
bão lụt. Đánh giá mức độ thiệt hại một cách khách quan cũng sẽ rất khó. Và việc có bảo hiểm cũng có thể
làm giảm động cơ đối với những nỗ lực phòng chống của các hộ gia đình và cộng đồng. Hệ quả là thị
trường có thể sẽ không đáp ứng đủ, và sẽ cần phải khai thác khả năng bổ sung giữa chính sách của nhà
nước với việc cung cấp dịch vụ bảo hiểm của khu vực tư nhân.
Sức khỏe và khuyết tật

Việt Nam đang ở trong giai đoạn có nhiều thay đổi về dịch tễ học, các bệnh không lây truyền hiện nay
đang là nguyên nhân chính gây bệnh và tử vong, ở mức độ cao. Các bệnh truyền nhiễm thường gặp trước
đây có thể vẫn là vấn để ở những vùng cao, nghèo hơn, song ở hầu hết các vùng, tỷ lệ các bệnh này đã
giảm mạnh trong vòng 30 năm qua (Hình 3.4). Trong khi đó, tỷ lệ bệnh ung thư, tai biến tim mạch, đái
tháo đường và bệnh thần kinh lại tăng lên và là mối đe dọa lớn nhất đối với sức khoẻ và tuổi thọ của
người dân. Các bệnh không lây truyền đã chiếm tới 62% các ca tử vong, và tỷ lệ này có xu hướng tăng lên
trong trung hạn, song song với mức thu nhập trên đầu người được nâng cao và những thay đổi về lối sống.
Tai nạn, thương tật và ngộ độc hiện nay cũng chiếm một tỷ lệ đáng kể trong số những nguyên nhân gây
tử vong. Tai nạn giao thông là nguyên nhân gây ra gần một nửa các ca chết vì tai nạn, và chỉ trong năm
2006 đã có 14.800 người chết vì lý do này. Cứ 100.000 người thì có 19 người chết vì tai nạn giao thông,
một tỷ lệ cao hơn so với trung bình của Đông Á, tồi tệ hơn bất kỳ quốc gia Châu Âu chuyển đổi nào, và
gấp 4 đến 5 lần so với những nước có thành tích tốt nhất. Xác suất bị thương tật hay tử vong trong trường
hợp tai nạn giao thông ước tính vào khoảng 20 - 25%
Trong khi những bệnh lây nhiễm truyền thống giảm đi thì những bệnh truyền nhiễm mới đang mang lại
những mối đe doạ mới cho ngành y tế công cộng. Bệnh SARS, HIV/AIDS và cúm gia cầm là những ví dụ
tiêu biểu nhất, đặc biệt do nguy cơ lây lan rất cao và nhanh chóng (Khung 3.1). Song sự trở lại của những
bệnh trước đây đã được kiểm soát như bệnh viêm não Nhật Bản, sốt xuất huyết và lao phổi cũng là một
thách thức lớn đối với các cơ quan chức năng.
Người nhiễm HIV đang tiếp tục phải chịu sự kỳ thị đáng kể. Khi tình trạng mắc bệnh của họ bị phát
hiện, nhiều người bị mất việc làm, thường dưới lý do là sức khoẻ của họ không đáp ứng được yêu cầu
công việc. Điều này làm cho thu nhập gia đình của họ sụt giảm mạnh, đặc biệt nếu họ là lao động chính
trong gia đình. Phụ nữ bị nhiễm HIV thường bị kỳ thị mạnh hơn nam giới do một giả định thường gặp là
HIV lây nhiễm qua những con đường không lành mạnh, và kỳ vọng của xã hội là phụ nữ phải là người đề
cao sự trong sạch đạo đức của gia đình và xã hội, trong khi đàn ông thì có thể buông thả. Sự kỳ thị cũng
thường thấy trong những hoàn cảnh khác, từ việc từ chối phục vụ trong nhà hàng, cửa hiệu đến cô lập trẻ
em ở trường học.
Cho dù là vi bệnh truyền nhiễm, không truyền nhiễm hay tai nạn thì tác động của các cú sốc sức khoẻ
đến mức sống của gia đình đều có thể rất lớn. Một nghiên cứu so sánh tình trạng của cùng hộ gia đình vào
hai thời điểm 1998 và 1993, phụ thuộc vào yếu tố họ có bị cú sốc sức khoẻ đáng kể nào hay không cho
thấy những tác động này có thể nặng nề đến mức nào (Bảng 3.1). Kết quả cho thấy tác động đối với các
hộ gia đình ở thành thị là mạnh hơn so với ở vùng nông thôn. Nghiên cứu cũng cho thấy tác động của
việc điều trị tại bệnh viện đối với chi phí y tế của gia đình. Ở vùng nông thôn những cơn bệnh nặng có thể
gây ảnh hưởng đến độ làm giảm mức tiêu dùng lương thực của gia đình đi 10%.
Bảng 3.1: Hậu quả kinh tế của những cú sốc sức khỏe
Nông thôn
Thành thị
Thay đổi tính bằng phần trăm
Tiêu thụ Thu Chi phí Tiêu thụ
cho cả hộ gia đình Thu Chi phí
lương nhập cho y lương
cho y tế
nhập thực tế thực

Chết (tuổi làm việc) -30.6 n.s. -18.5 -12.5 n.s. -8.3

Nằm viện (Đang làm việc) n.s. 339.3 n.s. n.s. 292.0 n.s.

Nằm viện (Không làm việc) n.s. 256.8 n.s. n.s. 322.1 n.s.

Bệnh nặng (Khẩu) n.s. n.s.

n.s. n.s. n.s. -10.8

Nguồn: Theo Adam Wagstaff (2007a). Con số được tính toán dựa trên số liệu của ĐTMSHGĐ 1993 và 1998. Chỉ
tính trường hợp chết nếu xảy ra vào 2 năm trước cuộc điều tra năm 1998; nằm viện, nếu kéo dài ít nhất 7 ngày trong
các năm trước; bệnh nặng, nếu trọng lượng cơ thể giảm một đơn vị lệch chuẩn trở lên giữa hai cuộc điều tra. Các
ước tính này áp dụng cho thay đổi cấp hộ gia đình, các yếu tố khác không đổi; n.s là khôn có ý nghĩa về mặt thống
kê.
Khung 3.2: Các căn bệnh mới: Ai có nguy cơ bị lây nhiễm:

Cho đến tận giữa những năm 1990, tỷ lệ nhiễm HIV ở Việt Nam vẫn còn thấp. Tỷ lệ này ở mức dưới 1%,
kể cả ở trong những nhóm dễ bị tổn thương nhất như gái mại dâm, quân đội, người mua dâm và bệnh
nhân lao phổi. Những người tiêm chích ma túy là trường hợp ngoại lệ, với tỷ lệ nhiễm được báo cáo là
20% trong số mẫu lựa chọn các đối tượng này ngay từ năm 1994. Phải thừa nhận rằng chất lượng của các
số liệu này là vấn đề gây nhiều quản ngại. Việc lấy mẫu các đối tượng tiêm chích ma tuý và gái mại dâm
chủ yếu giới hạn trong số những người đã bị bắt giữ, với tỷ lệ nhiễm có thể cao hơn. Tuy nhiên, tiêm
chích ma túy là nguyên nhân chủ yếu của bệnh dịch HIV ở Việt Nam, chiếm đến khoảng 60% các ca lây
nhiễm được ghi nhận và cũng giám tiếp góp phần làm tăng tỷ lệ nhiễm lên cao hơn, thông qua con đường
liên hệ giữa tiêm chích ma túy, gái mại dâm và khách làm chơi.
Đến năm 2004, tỷ lệ nhiễm HIV còn thấp trong số phụ nữ có thai (0,27%) và tân binh (0,39). Tỷ lệ này ở
mức trung bình trong số khách mua dâm (2,56%), bệnh nhân lao phổi (3,5%) và bản thân gái bán dâm
(6,5%). Tỷ lệ nhiễm của đối tượng tiêm chích ma túy là cao nhất, lên đến 32,2%. Tỷ lệ nhiễm trong gái
mại dâm tăng theo sau sự gia tăng lây nhiễm HIV trong đó số người tiêm chích ma túy. Điều này cho thấy
tiêm chích ma túy đã làm lây bệnh dịch sang gái mại dâm, một nhận định được hậu thuẫn thông qua giám
sát hành vi.
Có quá ít số liệu mang tính đại diện, có chất lượng cao để đưa ra những dự báo đáng tin cậy về HIV ở
một đất nước rộng lớn và đa dạng như Việt Nam, song có một điều rõ ràng là HIV là một mối nguy lớn
đối với sức khoẻ và sự phát triển. Kể cả nếu như HIV chỉ đơn giản giới hạn trong các nhóm dễ bị tổn
thương và bạn tình trực tiếp của họ, thì tỷ lệ nhiễm ở người lớn cũng vượt trên 1% tổng số người trưởng
thành. Có nghĩa là trên 300.000 người. Ngoài ra, do tập trung một cách không cân xứng vào các nhóm
ngoài lề, HIV có thể làm ảnh hưởng đến sự hoà nhập và đoàn kết xã hội. Là một căn bệnh kéo dài, HIV
còn mang lại những thách thức đặc biệt đối với dịch vụ y tế và là kéo theo những chi phí nặng nề cho các
gia đình có người nhiễm HIV.
Cúm gia cầm cũng là một bệnh mới, nhưng khác với HIV chậm hơn và mang tính kinh niên, tác động của
cúm gia cầm là gây ra cơn sốc ngắn, đột ngột. Bệnh này do nhiễm loại virut H5N1 có tính chất gây bệnh
cao, có tác động tàn phá đối với gia cầm, phá vỡ ngành sản xuất và buốn bán gia cầm. Đợt bùng phát dịch
cúm gia cầm ở Hồng Kông năm 1997 không chỉ làm cho gia cầm chết hàng loạt mà còn làm cho 18
người bị nhiễm bệnh, trong đó có 6 người thiệt mạng. Kể từ đó, các đợt dịch liên tiếp được thông báo ở
nhiều nước Châu Á, Âu và Châu Phi. Virut H5N1 đã gây ra hơn 300 ca nhiễm cúm có kết quả xét nghiệm
dương tính đã lây nhiễm chéo từ gia cầm sang người và gây bệnh cho hàng trăm ca đã được xét nghiệm
dương tính, trong đó 185 ca tử vong. Virut cúm gia cầm hiện được coi là nguồn lớn nhất có thể gây ra
dịch cúm ở người và khiến cho cả ngành nông nghiệp, cơ quan quản lý y tế công, cũng như các nhà
nghiên cứu lo ngại. Kể từ khi ca nhiễm cúm gia cầm đầu tiên được phát hiện ở Việt Nam năm 2003, cộng
đồng quốc tế đã giúp huy động nguồn lực trên quy mô lớn để kiềm chế sự lây lan của virut trong đàn gia
cầm, cảnh báo các cơ quan chính quyền và người dân chuẩn bị sẵn sàng ứng phó với một đại dịch cúm gia
cầm có thể xảy ra trên toàn cầu.
Mặc dù được cộng đồng quốc tế hết sức quan tâm, song cho đến nay vẫn còn nhiều điều chưa biết về loại
virut này. Các đường lây truyền cúm vẫn chưa được xác định. Tuy nhiên, việc tiếp xúc với gia cầm được
xác định là một yếu tố nguy cơ, khiến những người chăn nuôi gia cầm có thẻ dễ bị tổn thương.

Tác dộng ở mức độ này đòi hỏi phải có những can thiệp chính sách nhằm giảm nhẹ ảnh hưởng của các
cú sốc sức khoẻ và khi những cú sốc như vậy xảy ra thì làm giảm tác động của chúng đối với mức sống
của hộ gia đình. Tuy nhiên, những biến đổi về dịch tễ học ở Việt Nam có nhiều ý nghĩa đối với tính chất
của các chính sách cần có. Khi tỷ lệ bệnh và tỷ lệ chết liên quan tới các bệnh truyền nhiễm, thì các dịch
tiêm chủng và dự phòng tập trung vào các địa bàn là những can thiệp hiệu quả nhất. Với các bệnh không
lây truyền trở thành nguyên nhân quan trọng hơn gây mắc bệnh và tử vong, thì điều trị bệnh đóng vai trò
chủ đạo, và cần phải chuyển trọng tâm sang việc cung cấp bảo hiểm cho cá nhân và gia đình, cho dù họ
sống ở địa bàn nào.
Những căn bệnh truyền nhiễm mới nổi lên cũng đòi hỏi phải có chính sách can thiệp, với sự phối hợp
chặt chẽ hơn giữa dịch vụ y tế và các lĩnh vực khác, từ dịch vụ khuyến nông (trong trường hợp cúm gia
cầm) đến chính sách xã hội (trong trường hợp HIV) hay cơ sở hạ tầng và giáo dục (trong trường hợp tai
nạn giao thông). Sự phối hợp hành động của cộng đồng cũng rất quan trọng để đến được với các nhóm có
ít khả năng tiếp cận thôn tin hay yêu cầu dịch vụ mà họ cần.
Người khuyết tật là một nhóm đối tượng khác cần phải có các chính sách đặc biệt. ĐTMSHFĐ 2006 có
một mô-đun cho phép ước tính quy mô của nhóm đối tượng này ở Việt Nam. Bảng câu hỏi điều tra về các
chức năng nhìn, nghe, đi, nhớ, tự chăm sóc bản thân và giao tiếp. Một cách đơn giản để trình bày kết quả
là phân biệt giữa "khuyết tật mức độ bất kỳ" và "khuyết tật nặng". Khoảng 15,3% dân số rơi vào nhóm
thứ nhất, và 3,7% rơi vào nhóm thứ hai. Nhưng con số này cho thấy tỷ lệ khuyết tật cao hơn nhiều so với
các số liệu trước đây.
Một điều tra kỹ hơn cho thấy có mối liên hệ chặt chẽ giữa khuyết tật và tuổi, trong đó tỷ lệ khuyết tật
tăng khi lứa tuổi càng cao, rõ rệt hơn nhiều so với các nước khác. Tỷ lệ khuyết tật của phụ nữ cao hơn so
với nam giới, có thể phản ánh tuổi trung bình của nhóm này cao hơn. Không thấy có xu hướng nào rõ rệt
về liên hệ giữa khuyết tật với mức độ thu nhập, cũng không ghi được xu hướng theo vùng. Tuy nhiên, có
mối liên hệ rõ rệt giữa khuyết tật nặng và nghèo đói.
Một điều tra nhỏ về người khuyết tật ở Hưng Yên, Quảng Ngãi và Thành phố Hồ Chí Minh (TPHCM)
đã phản ánh rất rõ những khó khăn mà người khuyết tật phải đối mặt. Thành tích giáo dục của nhóm này
thấp hơn rất nhiều so với dân số nói chung, với trên 1/3 số mẫu điều tra là người không biết chữ. Trình độ
văn hoá thấp có thể là hệ quả của tình trạng khuyết tật và ảnh hưởng của nó đối với năng lực học tập.
Nhưng nó cũng phản ánh những khó khăn mà những người khuyết tật phải đối mặt trong việc tiếp cận
giáo dục. Cho đến thời điểm điều tra, chỉ có một nửa số mẫu là đang có việc làm, chủ yếu là những công
việc bấp bệnh không ổn định như buôn bán nhỏ hay những dịch vụ đơn giản như nấu ăn hay rửa xe máy.
Biến động của thị trường.
Việc áp dụng cơ chế thị trường đã cải thiện một cách ngoạn mục mức sống của người dân Việt Nam,
song nó cũng mang lại không ít thay đổi đột ngột. Sự chuyển đổi đất nông nghiệp sang cho các mục đích
sử dụng phi nông nghiệp, từ công việc đồng áng sang làm công ăn lương và dòng người từ nông thôn ra
thành phố đều là dấu hiệu của một nền kinh tế đầy năng động với nhiều cơ hội. Nhưng những thay đổi
này cũng là những nguồn tiềm tầng gây tổn thương cho người dân, từ mất đất đến không có việc làm và
mất đi các quan hệ xã hội.
Một số nhóm dân cư đặc biệt dễ bị tổn thương bởi họ vốn đã rất nghèo hoặc chỉ trên ngưỡng nghèo một
chút và không có tài sản để đối phó với các cú sốc (Bảng 3.2). Trong số đó có những người nông dân,
những người làm ăn cá thể hoặc làm việc cho tập thể và những người không có bất kỳ hoạt động kinh tế
nào. Những người làm việc trong khu vực nhà nước hoặc các công ty có vốn đầu tư nước ngoài bị tổn
thương ít nhất xét theo những tiêu chí này.
Những thay đổi gần đây trong vấn đề sử dụng đất cũng ảnh hưởng lớn đến tính dễ bị tổn thương. Ví dụ,
việc lệ thuộc ngày càng tăng vào ngành nuôi trồng thuỷ sản ở vùng ven biển đã mang lại thu nhập lớn cho
những người có đủ vốn đầu tư và có quan hệ tốt với cán bộ địa phương. Nhưng xu hưởng này có thể làm
tăng rủi ro cho những nhóm dân không được tiếp cận bởi các diện tích nôi trồng thuỷ sản đã thay thế hoặc
làm thái hoá những tài sản vốn là hàng hoá công cộng (như các rừng đước và vùng nước ngập ven biển
dành cho đánh bắt cá) trước đây dã giúp người dân đa dạng hoá sinh kế, đặc biệt vào những lúc khó khăn.
 Bảng 3.2. Ai dễ bị tổn thương hơn?

% hộ gia đình
Nghèo Dưới mức 10% Có tài sản giá Đáp ứng bất kì
trên ngưỡng trị dưới 15 triệu 1 trong 3 tiêu
nghèo đồng chí này
Nghề nghiệp của chủ hộ
Không có việc làm 12.5 3.8 2.6 14.2
Làm việc cho:
Chính phủ 1.5 1.6 0.7 6.1

DNNN 4.7 1.1 1.3 3.4

Công ty có vốn đầu tư nước ngoài 2.5 0.0 0.0 0.4

Khu vực tư nhân 4.2 2.9 2.9 2.4

DN hộ gia đình và tập thể 20.4 6.8 7.2 13.3

Làm nghề tự do phi nông nghiệp 6.8 2.2 1.7 22.6

Tổng 16.0 4.4 3.7 100

Nguồn: Theo số liệu sơ bộ của TCTK. Các ước tính cho năm 2006 là không chính thức

Hội nhập toàn cầu đã mở ra những cánh cửa mới cho sản xuất trong nước, cho phép giảm bớt chi phí
sản xuất và nâng cao năng suất. Song việc mở cửa ra với thị trường quốc tế còn có thể dẫn đến biến động
lớn về giá cả, như đã xảy ra đối với nông dân trồng cà phê hồi đầu những năm 2000. Khi nền kinh tế trở
nên đa dạng hoá, và các cơ chế tinh vi hơn được hình thành để làm rào chắn rủi ro, một số mối nguy này
sẽ bắt đầu bớt đi. Tuy nhiên, về trung hạn kể cả những bước đi tích cực như gia nhập WTO cũng có thể là
con dao hai lưỡi. Ví dụ như việc ngừng trợ giá phân bón có thể làm ảnh hưởng đến người nông dân.
Trong quá trình hội nhập quốc tế, một nguồn rủi ro có khả năng dẫn đến bị tổn thương là quy chế NME
áp dụng cho Việt Nam vào thời điểm gia nhập WTO. Quy chế này khiến các đối tác thương mại của Việt
Nam có thể dễ dàng áp đặt các biện pháp chống phá giá, dẫn đến những tác động nghiêm trọng đối với
đời sống của một số nhóm dân cư có liên quan (Khung 3.3).
Tầm quan trọng của những biến động thị trường như một nguồn rủi ro gây tổn thương đã được chỉ ra
trong một nghiên cứu gần đây về các hộ gia đình nghèo ở 24 xã vùng nông thôn trên 8 tỉnh. Khi được hỏi
về những rủi ro kinh tế mà họ phải đối mặt, 87% số người trả lời cho biết đã bị sốc ít nhất một lần trong
vòng 3 năm trở lại. Trung bình, hạn hán và suy thoái môi trường thường được nhắc đến như những nguồn
gây tổn thương phổ biến nhất. Đối với người nông dân, mất mùa được coi là rủi ro lớn nhất, sau đó là
không có việc làm và những lên xuống thất thường của giá cả những mặt hàng nông sản chính.
Biện pháp phổ biến nhất mà phần lớn các gia đình đều áp dụng để đương đầu với ảnh hưởng của những
cú sốc này là giảm chi tiêu. Hai phần ba trong số đó còn đi vay, chủ yếu từ các chủ cho vay tư nhân và họ
hàng, bạn bè hay hàng xóm. Một phần ba nhờ vào các chương trình cứu trợ của Chính phủ. Khoảng 12%
số người trả lời cho biết đã phải cho con nghỉ học và gần 10% phải cho thành viên trong gia đình đi ra
thành phố kiếm việc làm thuê.
 Khung 3.3. Chống phá giá và người nuôi cá da trơn ở đồng bằng sông Cửu Long

Tháng 6 năm 2002, những người nuôi cá da trơn của Mỹ đã khởi kiện Việt Nam, cho rằng cá da trơn (cá
tra và cá basa) xuất khẩu dạng phi lê đông lạnh của Việt Nam đã được bán với giá thấp hơn giá thành sản
xuất. Vài tháng sau, vào tháng 1 năm 2003, Bộ Thương mại Mỹ đã ra phán quyết có lợi cho nguyên đơn.
Do Việt Nam không được công nhận là nền kinh tế thị trường, nên người ta lập luận là giá cả trong nước
đã bị bóp méo và không thể dùng làm cơ sở để đánh giá xem liệu quá trình sản xuất của một nước "thay
thế" với hoàn cảnh được coi là tương tự. Đối với trường hợp cá da trơn của Việt Nam, Bộ Thương mại
Mỹ đã chọn Băng-la-đét làm quốc gia thay thế để so sánh. Việc so sánh giá cả của Việt Nam với giá
thành của Băng-la-đét dẫn đến kết quả áp đặt mức thuế từ 37 đến 64% đối với mặt hàng cá da trơn đông
lạnh nhập khẩu từ Việt Nam. Tháng 7/2003, Uỷ ban Thương mại Quốc tế Mỹ đã phê chuẩn phán quyết
trên. Ngay sau đó, xuất khẩu cá da trơn của Việt Nam sang Mỹ sụt giảm mạnh.
Có thể đánh giá tác động của biện pháp chống bán phá giá này đối với đời sống của người nuôi cá tra và
cá ba sa dựa trên số liệu điều tra hộ gia đình của ĐTMSHFĐ 2002 và 2004, với khoảng thời gian điều tra
là vài ngày trước và sau khi mức thuế đối với cá tra và cá basa bị áp đặt. Một nét chính của ĐTMSHGĐ
là hàng ngàn hộ gia đình đã được điều tra trong năm 2002 và được phỏng vấn lại năm 2004. Nhiều hộ
trong số này là những hộ nuôi trồng thuỷ sản ở vùng đồng bằng sông Cửu Long, khu vực chính sách sản
xuất cá tra và cá basa ở Việt Nam. So với sự thay đổi về mức sống của những nông dân này với những
người nuôi trồng thuỷ sản ở những vùng khác, nơi không nuôi cá tra và cá basa, sẽ cho ước tính về hậu
quả của biện pháp chống bán phá giá.
Kết quả cho thấy là cú sốc này đã tác động đến thu nhập (do giá thấp và số lượng ít), chi tiêu theo đầu
người, và việc sử dụng đầu vào hiện nay (và cả trong nông nghiệp nói chung). Thu nhập trung bình của
một nông dân nuôi cá tra tiêu biểu giảm từ 3 đến 10%, trong khi đó chi tiêu trên đầu người giảm từ 11 đến
17%. Cung lao động tăng, một phần là để bù đắp lại sự sụt giảm về thu nhập từ cá. Tuy nhiên, những
phản ứng dài hạn như chi tiêu cho giáo dục và y tế, đến trường học thì không bị ảnh hưởng. Như vậy, có
thể hiểu rằng người nông dân nuôi cá coi cú sốc này chỉ là tạm thời.
Nguồn: Guido Porto (2007).

PHẦN III CHẶNG ĐƯỜNG PHÍA TRƯỚC

12. MỘT PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN TỔNG HỢP

Do tỷ lệ nghèo đói tiếp tục giảm xuống, xuất hiện các hình thức dễ bị thương tổn mới. Số lượng người
gia tăng lên nhanh chóng, di cư nông thôn - thành thị ồ ạt, sự gia tăng nhanh chóng của những loại bệnh
không truyền nhiễm, những biến động xuất phát từ thị trường thế giới, thiên tai và sự biến đổi khí hậu
mang tới cho Việt Nam những thách thức chưa từng có. Nhưng giải quyết những thách thức này không
thể chỉ đơn giản là bắt chước những hình mẫu BTXH của các nước công nghiệp hóa. Nghèo đói vẫn còn
là một vấn đề. Nghèo đói vẫn còn phổ biến đối với những nhóm dân tộc thiểu số; và có thể thay đổi hình
thức ở những khu vực thành thị. Các chính sách chỉ để đối phó với những rủi ro sẽ không đủ để giải
quyết được vấn đề, vì một số nhóm dân cư vẫn phải đối mặt với nhiều khó khăn ngay cả trong thời kỳ
thuận lợi. Thay vào đó, cần thiết phải hoạch định BTXH là một sự kết hợp giữa chính sách và chương
trình trên 3 lĩnh vực: cơ hội để phát triển mạnh lên, hỗ trợ những người bị tụt hậu và bảo đảm đương đầu
được với những cú sốc. Phần lớn những vấn đề này đã được Vịêt Nam quan tâm trên 3 lĩnh vực. Do Việt
Nam gia nhập nhóm các nước có thu nhập trung bình, bước vào một giai đoạn cải cách kinh tế và xã hội
căn bản, cần phải làm nhiều hơn nữa để bảo đảm sự tăng trưởng mang tính xã hội. Chìa khoá để thành
công có thể là sự kết hợp tốt hơn nữa những chính sách và chương trình trên cả ba lĩnh vực này. Trong
khi cần có những khuyến nghị chính sách cụ thể cho từng lĩnh vực, những khuyến nghị này cũng có thể
gộp vào dưới hình thức 4 ưu tiên chính: mở rộng phạm vi, tăng cường cơ chế khuyến khích, cải thiện
thông tin và quản lý nguồn lực.

Chương trình cải cách

Việt Nam đang bắt đầu một quá trình chuyển đổi kinh tế và xã hội chưa từng có. Hình ảnh một công
dân trung bình, tiêu biểu là một thanh niên 26 tuổi khoẻ mạnh, sống ở nông thôn, trong một gia đình đa
thế hệ có cả ông bà, và làm nghề nông hoặc làm các việc không chính thức, từ lao động, từ lao động
không cố định đến giúp công việc kinh doanh trong gia đình. Do những đặc điểm nhân khẩu học đang
thay đổi nhanh chóng, chỉ trong một vài thập kỷ nữa dân số Việt Nam sẽ già hơn nhiều. Và do tình trạng
di cư từ nông thôn ra thành thị, dân số cũng di chuyển. Trong một vài thập niên nữa, người dân bình
thường này có thể sẽ có những mối lo về sức khoẻ, khả năng lớn là sẽ chuyển ra thành phố sống, có thể là
thành viên của một gia đình hạt nhân không có các cháu nội ngoại, sẽ tham gia vào nền kinh tế chính thức
dưới tư cách là một người sử dụng lao động hoặc một nhà doanh nghiệp, và chẳng còn bao lâu nữa sẽ về
hưu.
Vậy những sắp xếp thể chế của Việt Nam sẽ giúp cho quá trình chuyển đổi này như thế nào? Chúng sẽ
có đóng góp gì để làm cho những hành trình riêng của hàng triệu công dân trở thành những câu chuyện
thành công, thịnh vượng chứ không phải nhọc nhằn và bất ổn? Cần có việc làm cho những người rời khỏi
ruộng đồng và làm việc trong khu vực không chính thức. Cần phải phát triển địa phương để nâng cao mức
sống cho những người ở lại, không rời quê hương. Dịch vụ xã hội phải đến được với những người cần và
có thể phải cần đến khi xa quê nhà. Dịch vụ y tế phải có chất lượng tốt và giá cả hợp lý. Phải có những
công cụ cho người dân tiết kiệm, chuẩn bị cho tuổi già. Phải có các cơ chế bảo trợ để đương đầu với rất
nhiều rủi ro trong cuộc sống, từ thiên tai cho đến những hành động chống bán phá giá của các đối tác
thương mại, hay những cú sốc về sức khoẻ.
Các chương trình mục tiêu chỉ hướng tới những đối tượng dễ bị tổn thương nhất sẽ là không đủ. Các
chương tình mục tiêu cũng chưa bao giờ là bộ phận thiết yếu nhất trong chiến lược của Chính phủ. Chúng
được xây dựng để giúp cho những hộ gia đình khó khăn đương đầu với chi phí của dịch vụ xã hội và tiếp
cận tín dụng. Chúng cũng giúp cho những xã khó khăn nhất hội nhập được với nền kinh tế thị trường.
Song chúng chưa bao giờ chiếm phần lớn trong chiếc bánh ngân sách và chỉ đến được với một bộ phận
người nghèo. Chỗ dựa của chiến lược Chính phủ chủ yếu là tăng trưởng kinh tế, phân phối lại đất đai và
dịch vụ y tế và giáo dục tương đối tốt. Và khi nói đến các chính sách xã hội, tham vọng của Chính phủ là
xây dựng được nhưng chương trình mục tiêu có thể trở nên quan trọng trong việc giúp cho người nghèo
và người dễ bị tổn thương tham gia vào các chương trình xã hội chủ đạo. Chỉ có trợ cấp xã hội thì sẽ
không làm nổi điều đó.
Tuy nhiên, chương trình chính sách của một quốc gia ở trình độ phát triển như Việt Nam cũng không
thể bắt chước những hệ thống BTXH của các nước công nghiệp. Nghèo vẫn là một vấn đề cản trở. Nghèo
tiếp tục giảm nhanh ở vùng nông thôn, song lần đầu tiên dường như nó đã bị chậm lại, thậm chí còn tăng
lên ở vùng đô thị. Chi phí sinh hoạt cao ở những trung tâm kinh tế đang phát triển mạnh có lẽ đã bắt đầu
ảnh hưởng bất lợi cho những người chỉ nằm trên ngưỡng nghèo một chút. Ở nông thôn, hoàn cảnh của các
nhóm dân tộc ít người cần được đặc biệt chú ý. Nhiều người trong nhóm này sẽ vượt lên trên ngưỡng
nghèo trong những năm tới, làm cho tỷ lệ nghèo nói chung tiếp tục giảm. Nhưng trong tương lại gần họ
vẫn chỉ nằm ở trên ngưỡng nghèo một chút. Trong khi đó, nhiều đồng bào dân tộc ít người sẽ vẫn tiếp tục
nghèo. Một chương trình chính sách chỉ tập trung vào giải quyết rủi ro và sốc sẽ không thể đến được với
những đối tượng này, vì thậm chí ngay cả trong những thời kỳ thuận lợi nhất họ cũng vẫn rất vất vả, khó
khăn.
Các nhà hoạch định chính sách, các nhà nghiên cứu và công chúng đang chia sẻ một tầm nhìn chung về
những vấn đề cần phải làm. Đó là tầm nhìn về sự tăng trưởng chia sẻ và hoà nhập, trên tinh thần xã hội
chủ nghĩa của Việt Nam. Dựa trên những thành công của công cuộc đổi mới, tầm nhìn ấy dựa trên những
cơ chế thị trường ở chừng mực nào có thể, để đảm bảo phân bổ nguồn lực có hiệu quả cho giai đoạn trước
mắt, duy trì tinh thần đổi mới và tăng trưởng cho lâu dài. Nó cũng đòi hỏi phải huy động các nguồn lực
của Chính phủ để tài trợ cho sự tham gia của người nghèo và các nhóm dễ bị tổn thương khác. Nó cũng
đòi hỏi phải có sự điều tiết thị trường và quản lý chính sách, đẻ đảm bảo mọi người đều được tiếp cận với
dịch vụ và đáp ứng tiêu chuẩn chất lượng.
Song những chi tiết cụ thể vẫn còn chưa rõ nét, thường dẫn đến tâm trạng bực bội khi thực hiện các
chương trình và chính sách xã hội trong công việc hàng ngày. Có thể mô tả chương trình cải cách thành 4
ưu tiên chính sách: mở rộng diện tham gia, tăng cường cơ chế khuyến khích, cải thiện thông tin và quản
lý nguồn lực.
Mở rộng diện tham gia.
Mắc dù tầm nhìn đối với chương trình BTXH là một chương trình tăng trưởng chia sẻ và hoà nhập,
song Việt Nam còn xa mới có được những chương trình xã hội được gọi là toàn dân tham gia. Trong
trường hợp BTXH, chỉ tiêu ban đầu là thực hiện bảo hiểm toàn dân vào năm 2010. Cho đến nay, gần một
nửa dân số đã tham gia bảo hiểm, đây rõ ràng là một thành tích đối với một đất nước ở trình độ phát triển
như Việt Nam. Song những thành tích tiếp theo sẽ càng ngày càng khó. Diện tham gia bảo hiểm hưu trí
còn hạn chế hơn, làm nảy sinh khả năng là phần phải chi trả sẽ rất lớn khi những người trẻ tuổi hiện nay
đến tuổi nghỉ hưu, nếu phải huy động nguồn lực từ ngân sách để chi trả cho những đối tượng nghỉ hưu
không đóng góp. Các chương trình mục tiêu cũng không đến được với tất cả những đối tượng đích; thậm
chí còn rất xa.
Thực hiện tầm nhìn này đòi hỏi phải có những bước đi mạnh dạn hơn. Việc trợ cấp hoàn toàn cho người
nghèo tham gia vào các chương trình chủ đạo như đã áp dụng trong trường hợp bảo hiểm y tế mở ra một
hướng đi hứa hẹn. Nhưng có thể cần phải có nhiều nguồn ngân sách hơn vì phí BHYT tăng lên cho phù
hợp với các chi phí chăm sóc y tế thực tế. Trợ cấp một phần cho nhóm người cận nghèo, được thực hiện
bắt đầu từ năm 2008, cũng sẽ góp phần mở rộng diện tham gia. Đối với những người dân không được
hưởng trợ cấp này, cần phải ngăn ngừa vấn đề lựa chọn mang tính tiêu cực. Thật là hấp dẫn khi tính đến
việc mở rộng diện tham gia chỉ bằng cách đơn giản là hạ thấp các tiêu chí đăng ký tham gia vào chương
trình. Tuy nhiên, các cơ chế như bảo hiểm theo nhóm hoặc theo hộ gia đình sẽ là cần thiết nếu muốn
chương trình BHYT tiếp tục bền vững về mặt tài chính.
Có thể làm theo cách tương tự đối với bảo hiểm hưu trí, trong đó Chính phủ có thể đóng một mức phí
tối thiểu vào quỹ bảo hiểm hưu trí và một số chế độ cơ bản khác cho cơ quan BHXH thay cho mỗi một
nhân khẩu của hộ nghèo. Cách tiếp cận này cần có một yếu tố bổ sung cần thiết là hỗ trợ một phần cho
người cận nghèo tham gia. Nếu không có hợp phần này, động cơ giảm nghèo của các hộ gia đình có thể
suy giảm và sự tham gia của những hộ đã thoát nghèo cũng giảm.
Một câu hỏi quan trọng đặt ra là liệu một chiến lược bao cấp cho một bộ phận lớn dân chúng có nguồn
trang trải hay không. Câu trả lời là có thể. Ban đầu, một phần của việc trợ cấp có thể đơn giản, là chuyển
kinh phí hiện nay của Chính phủ cho bên cung cấp (ví dụ như các bệnh viện nhà nước) sang cho người
mua dịch vụ (cơ quan BHXH, hay quỹ dành riêng cho các bệnh mãn tính và các bệnh hiểm nghèo). Đối
với trường hợp lương hưu, tiết kiệm không phải là phương án trợ cấp: đây là trách nhiệm dự phòng, vì
sớm muộn cũng sẽ phải làm gì đó để hỗ trợ cho người già không có thu nhập. Phần chi thực sự mang tính
bổ sung có thể được giữ đến chừng nào còn có các chính sách hỗ trợ giảm nghèo nhanh.
Điều này đã thể hiện rõ trong một nghiên cứu gần đây đánh giá chi phí của 3 chương trình có thể bổ
sung cho nhau để mở rộng diện tham gia trong trợ cấp hưu trí. Lựa chọn đầu tiên là trả đầy đủ số tiền
đóng góp tối thiểu trong chương trình hưu trí tự nguyện cho một người trưởng thành trong một hộ gia
đình nghèo. Lựa chọn thứ hai là trợ cấp một phần cho một người trưởng thành trong một hộ gia đình cận
nghèo tham gia vào chương trình hưu trí tự nguyện. Dựa trên kết quả nghiên cứu trước đây về việc sẵn
sàng đóng góp vào quỹ hưu trí, khoản tiền trợ cấp được đặt ra là tỷ lệ 40% mức đóng góp tối thiểu. Lựa
chọn cuối cùng là giúp đỡ đồng đều cho cả 2 nhóm đạt được mức đóng góp tổi thiểu vào thời điểm nghỉ
hưu nếu phần đóp góp của họ vẫn chưa đủ. Trong lựa chọn thứ ba này, khoản trợ cấp tương đương với
khoảng thiếu hụt giữa tiền hưu trí và số tiền trả một cục mà họ có thể được hưởng và bằng khoảng một
nửa số tiền lương tối thiểu.
Tính đến qui mô của hộ gia đình, nghiên cứu ước tính chi phí của việc tài trợ cho sự tham gia của 1,9
triệu người nghèo và 2 triệu người cận nghèo hiện nay, và trợ cấp một phần lương hưu trí cho 1 triệu
người nghèo và 2 triệu người cận nghèo hiện nay, và trợ cấp một phần lương hưu trí. Ước tính được dựa
trên cơ sở giả định phần đóp góp tối thiểu và các mức lương hưu tăng bằng mức thu nhập bình quân theo
đầu người. Kết quả cho thấy là những lựa chọn này là có thể chi trả được (Hình 12.1). Phân tích này cần
được hoàn thiện hơn nữa trước khi đưa ra kết luận. Nhưng phần kết luận là có cơ sở vì 2 lý do. Lý do thứ
nhất là các chương trình hưu trí tự nguyện đưa ra mức đóng góp tối thiểu ở mức khá thấp, dẫn đến kết quả
là tiền lương hưu cũng thấp. Lý do thứ hai là sự sụt giảm chắc chắn trong tỷ lệ nghèo đói, sẽ có thể làm
giảm nhu cầu trợ cấp trong tương lai.
Để hướng tiếp cận trợ cấp có thể thực hiện được, cần phải cân nhắc 2 chính sách bổ trợ.
Hình 12.1. Chi phí hỗ trợ tham gia chương trình lương hưu

Một là sử dụng những chương trình mục tiêu một cách hệ thống như một phương tiện cho người nghèo
và cận nghèo để tham gia vào các chương trình chủ đạo. Đây là tinh thần của Quyết định 139, nhưng cũng
có một loạt các chương trình hiện nay dưới hình thức những lợi ích và các khoản hỗ trợ thực tế được xác
định tốt hơn và thu hẹp hơn, bao gồm cả phí BHYT, đóng BHXH; và có lẽ hỗ trợ bổ sung sẽ có ích trong
khía cạnh này.
Một chính sách bổ sung khác nữa để cân nhắc đề cập đến việc phân bổ nguồn lực ở các cấp địa phương.
Ở một nước có chính sách phân quyền như Việt Nam, việc thực hiện các chính sách quốc gia là rất khác
nhau phụ thộc vào năng lực và nguồn lực của chính quyền địa phương. Ở khía cạnh này, việc xây dựng
một chính sách thuế bất động sản để mang lại thu nhập cho chính quyền địa phương sẽ giải quyết được
vấn đề. Sự thay đổi này cũng sẽ làm giảm sự lệ thuộc của chính quyền địa phương vào những nguồn phí
đang bị giảm đi. Một điều cũng rất quan trọng nữa là phải đảm bảo sao cho các tiêu chuẩn phân bổ ngân
sách được sử dụng để tái phân phối các nguồn lực tới cấp tỉnh và cấp thấp hơn nữa, có tính đến các chi
phí mở rộng phạm vi tham gia của các chương trình BTXH.
Để cho chương trình BHYT bắt buộc và các chương trình trợ cấp hưu trí khả năng mở rộng diện tham
gia xoay quanh việc chính thức hóa từng bước của nền kinh tế. Ở khía cạnh này, ưu tiên chính là tránh
làm cản trở việc tạo công ăn việc làm bằng tỷ lệ đóng góp cao quá mức. Chi phí lao động đã có xu hướng
tăng nhanh do kết quả của việc tăng nhanh mức lương tối thiểu để thực hiện các cam kết WTO. Luật
BHXH qua việc dự kiến trước mức tăng phần đóng góp vào chương trình trợ cấp hưu trí và có thể là cả
bảo hiểm thất nghiệp, có thể làm tăng thêm gánh nặng này. Trên tinh thần BHXH thông qua một tỷ lệ
đóng góp cao hơn không phỉa là một bước chuyển đổi thích hợp.
Khung 12.2: Giới hạn của Chương trình BHYT xã hội bắt buộc

Cũng giống như Việt Nam, những nước thuộc khối Xô - viết cũ có hệ thống y tế dựa trên doanh thu từ
thuế khi họ bắt đầu chuyển sang nền kinh tế thị trường. Ở nhiều nước, nguồn thu ngân sách của Chính
phủ đã giảm mạnh và nhiều nước phải áp dụng BHYT xã hội bắt buộc như một cách để tăng thu ngân
sách cho ngành y tế. BHYT xã hội cũng được coi là cơ hội để chấm dứt việc thanh toán cho các cơ sở y tế
thông qua ngân sách, thay vào đó là thanh toán theo khối lượng dịch vụ đã thực hiện, đôi khi thông qua
một quy trình đấu thầu cạnh tranh. Cuối cùng khoảng một nửa số quốc gia thuộc khối Xô viết cũ đã áp
dụng BHYT xã hội bắt buộc. Một số nước lựa chọn mô hình hỗn hợp, thành lập một cơ quan BHYT xã
hội bắt buộc và tiến hành cải cách công tác thanh toán cho cơ sở cung cấp dịch vụ, đồng thời cung cấp
dịch vụ, đồng thời cấp kinh phí cho cơ quan này từ nguồn thuế thu nhập hoặc thu ngân sách chung.
Một nghiên cứu gần đây cho thấy những nước không áp dụng BHYT xã hội đã rơi vào tình trạng chi
tiêu cho y tế của Chính phủ gia tăng, cộng với một số yếu tố đồng thời khác, và hoạt động của bệnh viện
cũng tăng lên ở chừng mực nhất định. Tuy nhiên, những thay đổi này không làm giảm đáng kể tỷ lệ mắc
bệnh hay tỷ lệ tử vong, mặc dù mức chi tiêu cho y tế cao. Một số nước trong số này hiện nay đang bận
rộn áp dụng các cơ chế khuyến khích mạnh hơn trong hệ thống của mình để đảm bảo mức chi tiêu cao
của họ sẽ mang lại những kết quả tốt hơn.
Tất cả những nước đã áp dụng BHYT xã hội đều duy trì cam kết mở rộng diện bao phủ ra toàn dân,
bằng cách sử dụng nguồn doanh thu từ thuế để cấp ngân sách cho việc "đóng phí" của những người nằm
ngoài khu vực chính thức. Trên thực tế, kết quả thu được ở một số quốc gia tốt hơn so với nước khác.
Những nước phân cấp về tài khoá như Nga gặp phải nhiều khó khăn hơn. Thực tế không phải là những
đối tượng được bao cấp đóng phí bị từ chối phục vụ hay phải nhận dịch vụ có chất lượng kém hơn, mà
doanh thu của toàn thể hệ thống y tế nói chung đang bị thiếu hụt.
Kinh nghiệm gần đây của Trung Quốc cũng có thể phù hợp với Việt Nam. Năm 2003, Chính phủ bắt
đầu triển khai chương trình BHYT tự nguyện ở vùng nông thôn sau khi hệ thống y tế hợp tác trên phạm vi
xã trước đây hầu như sụp đổ hoàn toàn. Chương trình mới được bao cấp rất nhiều cho tất cả các đối
tượng, Chính phủ chi trả khoảng 65% tổng chi phí cho chương trình. Ở những tỉnh nghèo nhất phí tham
gia bảo hiểm hoàn toàn do Chính phủ đài thọ.
Một phần do mức trợ cấp rất hào phóng nên tỷ lệ tham gia rất cao. Chương trình tăng được mức độ sử
dụng, song dường như chỉ có tác động khiêm tốn đến rủi ro do những khoảng chỉ tiêu thực tế mà người sử
dụng phải trả quá cao gây ra. Điều này một phần phản ánh việc sử dụng dịch vụ tăng cao, đây là một kết
quả tốt. Song tác động của bảo hiểm đối với các khoản chi tiêu thực tế trong một lần khám chữa bệnh thì
không đáng kể.
Do ngân sách chương trình tương đối nhỏ so với toàn bộ chi tiêu y tế của Trung Quốc, nên mức độ
đồng bảo hiểm cao, danh sách những trường hợp không thuộc diện chi trả lớn, mức khấu trừ cao và trần
thanh toán tương đối thấp. Tất cả những điều này giải thích vì sao chi tiêu thực tế lại nhiều. Nhưng ngay
cả ở vùng thành thị, người có BHYT cũng phải chịu dịch vụ đắt đỏ hơn vì họ được điều trị ở tuyến cao
hơn trong hệ thống y tế. Không rõ ràng về tình trạng "cung giục cầu" rất phổ biến. Một phần nó bắt nguồn
từ việc chú trọng vào nguyên tắc trả phí dịch vụ và các cơ sở y tế hầu như tự chủ hoàn toàn.
Trung Quốc hiện nay đang cố gắng khơi sâu thêm sự tham gia vào chương trình. Nhưng những nguồn
lực bổ sung sẽ đến từ các nguồn trợ cấp dồi dào hơn của Chính phủ, chứ không phải từ phần đóng phí cao
hơn của các hộ gia đình. Trung Quốc cũng cố gắng tiến hành cải cách cơ chế thanh toán cho nhà cung cấp
và các biện pháp khác cho phép đơn vị bảo hiểm được tạo áp lực ép chi phí xuống và đẩy chất lượng lên.
Tăng cường cơ chế khuyến khích
Việc trông cậy nhiều hơn vào các cơ chế thị trường, một trong những nền tảng của Đổi mới, đương
nhiên có thể đem lại hiệu suất to lớn. Việc cải thiện chất lượng dịch vục của các bệnh viện hoạt động theo
cơ chế tự chủ là một trường hợp tiêu biểu. Tuy nhiên, trong những khu vực có đặc điểm là thị trường
không hoàn hảo, những kết quả không mong đợi là điều thường gặp. Bệnh viện có thể phục vụ tốt những
người có khả năng chi trả, song cũng có thể bỏ bê việc phục vụ miễn phí cho người nghèo. Do vậy, nâng
cao giám sát các cơ sở cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế là một ưu tiên quan trọng.
Các cơ chế mà Chính phủ áp dụng để quản lý những khu vực này có thể là một nguồn gây ra những bất
cập. BHYT có giá trị trong công việc chuyển đổi hỗ trợ chăm sóc y tế từ phía cung (ví dụ như bệnh viện)
sang phía cầu (ví dụ như người mua bảo hiểm hay BHXH Việt Nam). Bằng cách làm này, có khả năng
thúc đẩy cạnh tranh giữa nhưng cơ sở cung cấp dịch vụ y tế và nâng cao hiệu quả chung của ngành y tế.
Tuy nhiên, chỉ áp dụng BHYT là không đủ để kiềm chế sự leo thang của các chi phí hay đảm bảo một
chất lượng dịch vụ tốt hơn (Khung 12.1). Các danh mục thanh toán mà cơ quan BHXH sử dụng để thanh
toán cho các cơ sở chăm sóc y tế có thể khuyến khích việc chẩn đoán và điều trị quá mức, quá nhu cầu,
làm cho chi phí chăm sóc sức khỏe leo thang một cách phi lý. Đây chắc chắn là một khía cạnh mà chính
quyền cần phải đặc biệt chú ý.
Công thức tính chế độ của các chương trình hưu trí cũng ảnh hưởng đến động cơ tiết kiệm và tham gia
vào hệ thống này. Lương hưu còn xa mới tới được mức mà một hệ thống công bằng theo các nguyên tắc
thống kê bảo hiểm có thể mang lại. Với cùng một mức đóng góp như nhau song công chức nhà nước và
phụ nữ được hưởng nhiều hơn so với người làm công ở khu vực tư nhân và nam giới. Sau 20 năm đóng
bảo hiểm, người ta không còn nhiều động cơ tiếp tục đóng phí và người tham gia đóng bảo hiểm thường
có xu hướng khai thấp hơn mức thu nhập của mình. Trên thực tế, điều này có thể đạt được bằng cách
chuyển dần sang hệ thống tài khoản "khái niệm" giống như hệ thống kế toán, cho phép gửi tiết kiệm với
mức lãi suất nhất định và được thanh toán khi về hưu.
Việc tiến gần hơn đến chuẩn thống kê bảo hiểm cũng sẽ cho phép linh hoạt hơn khi quyết định tuổi nghỉ
hưu. Hiện nay, tuổi nghỉ hưu bắt buộc cũng là khung thời gian làm việc của người cao tuổi ở Việt Nam.
Nhiều người mong muốn tiếp tục đóng góp trong thời gian dài hơn để sau này được hưởng mức lương
hưu cao hơn. Quy định tuổi nghỉ hưu thấp có thể khiến cho nhiều người trong độ tuổi làm việc không
hứng thú với việc tham gia chương trình hưu trí tự nguyện. Theo quy định hiện nay, nam tuổi từ 40 trở
lên và nữ từ 35 trở lên đều có thể tham gia chương trình. Họ biết rõ rằng họ sẽ chỉ được hưởng một
khoảng trợ cấp một lần chứ không phải lương hưu. Và đó là một khoản thu nhập dành cho tuổi già mà ai
cũng thấy quý.
Sự xuất hiện của các quỹ lương hưu tư nhân đòi hỏi phải chú ý tới khả năng trao đổi chi trả giữa các
chương trình. Trong khi Việt Nam ngày càng phát triển hơn, nhiều người sẽ có ý muốn chuyển tiền lương
hưu do cơ quan bảo hiểm nhà nước quản lý sang một chương trình hưu trí tư nhân. Hai hệ thống này càng
bổ sung cho nhau nhiều hơn thì động cơ thúc đẩy việc kết hợp chúng càng mạnh hơn. Cuối cùng, đối với
một số bộ phận dân cư thì chương trình hưu trí tự nguyện sẽ phải cạnh tranh với các nhà cung cấp dịch vụ
hưu trí tư nhân. Đây có thể là một sự phát triển lành mạnh và ảnh hưởng của nó sẽ được cộng hưởng nếu
các khoản lương hưu tiết kiệm có thể dễ dàng chuyển từ chương trình này sang chương trình kia. Một
điều quan trọng tương tự là phải điều tiết và giám sát chặt chẽ các chương trình hưu trí tư nhân nhằm
giảm thiểu các rủi ro mất khả năng thanh toán do phá sản hoặc gian lận.
Một số vấn đề phức tạp nhất đối với cơ chế khuyến khích có thể sẽ xuất hiện ở khu vực nông thôn. Duy
trì bảo hiểm lũ lụt và các công cụ dựa vào thị trường khác mới nổi lên để đối phó với thiên tai là việc
không dễ dàng. Nếu không có một thể chế phù hợp, cộng với các bản đồ địa chính, mô hình thảm họa và
các thông tin có thể xác minh, các nhà bảo hiểm đơn giản là sẽ không quan tâm. Ở những lĩnh vực khác,
như khuyến nông, để tìm được những cơ chế khuyến khích đúng đắn có thể cần phải hiểu sâu hơn về
những khác biệt văn hoá giữa các nhóm đồng bào dân tộc ít người và nhóm dân cư chiếm đa số. Việc
cung cấp dịch vụ khuyến nông hiện nay dựa trên những mô hình có hiệu quả tốt ở vùng thấp, nhưng có lẽ
ít phù hợp với phương thức du canh trên đất dốc của đồng bào miền núi.
Hình 12.2. Cách tiếp cận tản mạn trong quản lý thông tin.

Cải thiện thông tin

Tầm nhìn về một cách tiếp cận hoà nhập trong lĩnh vực BTXH mâu thuẫn với tính trạng manh mún hiện
nay của các hệ thống thông tin (Hình 12.2). Các chương trình mục tiêu quốc gia sử dụng cách phân loại
hộ gia đình theodiện nghèo mà các cán bộ của Bộ LĐTBXH thực hiện. Các khoản phân bổ hỗ trợ cho các
nhóm dễ bị tổn thương được sử dụng các hệ thống thông tin riêng, tuy vẫn do Bộ LĐTBXH quản lý. Các
chương trình BHYT và hưu trí sử dụng các hệ thống thông tin riêng, theo khẩu chứ không theo hộ. Tất cả
các chương trình này phụ thuộc vào nơi cư trú của cá nhân hay hộ gia đình, hoặc nơi mà họ được giả định
là đang sinh sống, qua hệ thống đăng ký hộ khẩu thường trú. Hệ thống này thường hạn chế tiếp cận dịch
vụ và chế độ ở các địa phương khác. Những hệ thống như vậy tỏ ra không đáp ứng được yêu cầu của một
quốc gia có một bộ phận lớn dân cư sẽ di chuyển từ nông thôn ra thành thị trong những năm tới.
Sự tản mạn, manh mún của các hệ thống thông tin lên đến mức các bộ chịu trách nhiệm hoạch định
chính sách không thể giám sát được hành vi của đối tượng mà họ phải phục vụ. Chẳng hạn, Bộ LĐTBXH
nắm ít thông tin về những ngành nghề tiểu biểu và thay đổi về thu nhập của những người đóng góp vào
quỹ lương hưu. Còn Bộ Y tế thì gặp khó khăn trong việc xác định các dịch vụ y tế mà các đối tượng bảo
hiểm khác nhau sử dụng trong chương trình BHYT.
Thông tin chi tiết về sử dụng các cơ sở và dịch vụ y tế rõ ràng là rất quan trọng đối với việc chi trả hợp
lý cho bên cung cấp dịch vụ. Ở cấp thấp hơn, thông tin này là cần thiết để giám sát hoạt động cung cấp
dịch vụ, đánh giá các xu hướng cầu về y tế, giám sát chi phí và thiết kế các chính sách phù hợp cho ngành
y tế. Tuy nhiên, hiện nay, thông tin này không được trao đổi giữa bên cung cấp dịch vụ với các nhà hoạch
định chính sách hoặc cơ quan BHYT.
Trong trường hợp của Bộ Y tế, một ban thông tin y tế cấp trung ương sẽ là đầu mối để thu thập và phân
tích số liệu thống kê y tế. Ở cấp tỉnh, có 1 hoặc 2 người chịu trách nhiệm về số liệu y tế. Còn ở cấp huyện,
các phòng y tế chịu trách nhiệm xử lý các biểu mẫu thu thập được từ cấp xã. Tuy nhiên, có rất nhiều loại
biểu mẫu và mỗi chương trình mục tiêu quốc gia về y tế lại có hệ thống thông tin riêng của mình.
Kết quả là việc tổng hợp các giấy tờ này không đem lại nhiều số liệu có thể sử dụng được.
BHXH Việt Nam cũng có một hệ thống thông tin y tế, lưu giữ hồ sơ bệnh nhân nội trú và số lượng
khám ngoại trú của các đối tượng bảo hiểm. Các bộ phận thanh tra tại các bệnh viện chịu trách nhiệm
nhập số liệu. Không may là một lượng số liệu rất lớn do các bệnh viện tỉnh và huyện tổng hợp lại không
được xử lý tiếp.
Đã có những nỗ lực đưa vào áp dụng công nghệ thông tin hiện đại trong một số phần việc của hệ thống
BTXH. Một số ngân hàng thương mại nhận trả lương hưu qua thẻ rút tiền từ máy rút tiền tự động. Lạng
Sơn đã sử dụng thẻ từ cho các đối tượng tham gia chương trình BHYT. Tự thân mỗi sáng kiến này đều có
những triển vọng sáng sủa. Tuy nhiên, các hệ thống mới không được kết nối với hệ thống quản lý thông
tin chung, làm hạn chế bớt hiệu quả của chương trình. Tiếp theo, việc áp dụng các tiêu chuẩn chung trong
những nỗ lực riêng lẻ này có thể khiến cho vấn đề vốn đã rất khó khăn này trở nên phức tạp hơn.
Khuyến nghị chính trong lĩnh vực này là đưa vào sử dụng một mã số BHXH duy nhất cho mỗi người từ
khi sinh, bất kể các chương trình bảo hiểm có mức độ tham gia đến đâu. Tình trạng nghèo của gia đình cá
nhân người có số bảo hiểm có thể được cập nhật hàng năm. Mã số BHXH có thể dùng để ghi lại những
thông tin về việc làm, thu nhập và hồ sơ sử dụng dịch vụ chăm sóc y tế, cùng những thông tin khác. Với
các hệ thống quản lý thông tin đầy đủ, những hồ sơ cá nhân này có thể giúp thiết kế các cơ chế thanh toán
tốt hơn cho nhà cung cấp dịch vụ y tế, và cuối cùng là giúp cho việc sử dụng tài khoản cá nhân đối với
bảo hiểm hưu trí. Một mã số BHXH duy nhất cũng có thể hạn chế tình trạng từ chối phục vụ thường gặp
hiện nay.
Không như thẻ đăng ký hiện hành, một mã số BHXH duy nhất sẽ cho phép chuyển đổi dễ dàng chế độ
bảo hiểm trên khắp cả nước. Xét từ góc độ này, việc sử dụng mã số bảo hiểm có thể rất hữu ích trong
trường hợp di chuyển lao động, giúp người lao động di cư tiếp cận các dịch vụ xã hội ở bất cứ nơi nào. Sử
dụng một mã số BHXH duy nhất có thể giúp hạn chế tình trạng từ chối dịch vụ vốn phổ biến hiện nay.
Cuối cùng, sử dụng một mã số BHXH duy nhất sẽ khiến hệ thống đăng ký hộ khẩu không còn cần thiết
nữa, bởi biện pháp hành chính này tuy hữu ích trong giai đoạn hiện tại, song sẽ không còn thích hợp đối
với một đất nước năng động và phát triển hơn.
Quản lý nguồn lực.
Thực hiện chương trình BHXH còn đòi hỏi quản lý tài chính tốt. Các chương trình mục tiêu quốc gia
cấp phát kinh phí cho hàng nghìn xã và hàng triệu hộ gia đình. Mở rộng diện tham gia vào các chương
trình xã hội sẽ đòi hỏi phải có một hình thức trợ cấp cho người nghèo và có lẽ cả người cận nghèo, trong
đó kinh phí ngân sách sẽ chi trả cho phần đóng góp của một bộ phận lớn dân chúng, hoặc hỗ trợ cho các
địa phương làm việc này. Việc xây dựng chương trình BHYT sẽ chuyển một phần kinh phí cho chăm sóc
sức khoẻ từ các cơ sở y tế nhà nước sang cho các cơ sở mua sỉ dịch vụ. Chương trình lương hưu sẽ tích
lũy số dư lớn trong vài thập kỷ. Điều này là do dân số hiện nay đang còn trẻ và thị trường lao động đang
chính thức hoá, do vậy tỉ lệ phụ thuộc sẽ duy trì ở mức thấp.
Quản lý tài chính minh bạch sẽ là yếu tố cực kỳ quan trọng trong tất cả những lĩnh vực này. Sẽ cần phải
đảm bảo rằng các xã là đối tượng của các chương trình được nhận nguồn lực mà họ có đủ điều kiện
hưởng và quản lý nguồn lực này một cách đúng đắn. Sẽ cần phải giám sát để đảm bảo những người được
xếp vào diện nghèo được trợ cấp đóng BHXH toàn phần hay một phần bằng kinh phí của nhà nước.
Quyết định mua dịch vụ của cơ quan BHXH sẽ liên quan đến hàng trăm ngàn cơ sở cung cấp dịch vụ, từ
các bệnh viện nhà nước đến các phòng khám tư nhân, tổ chức phi chính phủ hoặc các bác sĩ được cấp
phép hành nghề. Sẽ cần phải giám sát chặt chẽ để tránh lạm quyền hay thiên vị như trong nhiều quyết
định mua sắm công khác.
Khung 12.2. Quản lý Quỹ dự trữ Hưu trí Nhà nước

Quỹ dự trữ hưu trí ở nhiều quốc gia được quản lý kém. Thường các quỹ này bị buộc phải đầu tư vào trái
phiếu Chính phủ và cho vay mua nhà với lãi suất thấp. Ở những nước có tính trạng lạm phát cao, lãi đầu
tư thực tế là âm. Kể cả ở những nước ổn định, lãi thu được cho các quỹ lương hưu cũng thường ở dưới
mức lãi của thị trường. Để giải quyết những vấn đề này, trong những năm gần đây một số nước công
nghiệp đã thay đổi lại cơ cấu điều hành quản lý đầu tư đối với các quỹ dự trữ hưu trí. Ca-na-đa, Ai-len,
Niu Di-lân và Na-uy là những ví dụ điển hình.
Ba trong số các quốc gia trên đã thành lập các cơ quan nhà nước riêng biệt với ban giám đốc riêng. Ban
giám đốc chịu trách nhiệm hoạch định chính sách đầu tư quỹ, vạch ra kế hoạch phân bổ tài sản chiến lược
và giám sát công tác quản lý. Họ đưa ra áp dụng những hướng dẫn về điều hành công ty và xung đột lợi
ích, thành lập các Uỷ ban Kiểm toán để đảm bảo hệ thống kiểm soát nội bộ hoạt động có hiệu quả. Họ bổ
nhiệm các đơn vị kiểm toán viên và coi giữ quỹ toàn cầu, áp dụng các quy tắc định giá và phân tán tài sản
thích hợp. Họ cũng sử dụng nhiều cố vấn bên ngoài về nhiều chủ đề khác nhau, từ cố vấn về chiến lược
phân bổ tài sản đến lựa chọn đơn vị quản lý tài sản bên ngoài, và áp dụng các hệ thống thông tin.
Trách nhiệm giải trình trước công chúng về hoạt động của quỹ được củng cố bởi các đánh giá độc lập
thường xuyên về kết quả hoạt động và các đợt kiểm tra đặc biệt có thể do bộ trưởng tài chính triệu tập.
Tất cả các quỹ phải nộp báo cáo cho Chính phủ và cung cấp bằng chứng cho các uỷ ban của quốc hội.
Tất cả 4 quỹ của 4 nước đều đặc biệt nhấn mạnh đến vấn đề giám sát và kiểm soát rủi ro (thị trường) tài
chính và rủi ro trong hoạt động. Các quỹ cũng tách mảng ra quyết định đầu tư ra khỏi các hoạt động hậu
cần, bao gồm lưu giữ hồ sơ, sổ sách, thanh toán và đánh giá kết quả hoạt động. Các quy trình kiểm soát
chi tiết được xây dựng. Các hệ thống tinh vi cũng được thiết lập nhằm đánh giá kết quả hoạt động của các
đơn vị quản lý tài sản bên ngoài.
Ở 3 trong số các nước nói trên, các quỹ đều bắt đầu bằng việc nhấn mạnh vào quản lý thụ động thông
qua các đơn vị quản lý tài sản bên ngoài. Tuy nhiên, khái niệm này được mở rộng tương đối nhanh để
chuyển sang quản lý chủ động, sử dụng việc lập chỉ số chú dẫn tuỳ biến để hạn chế việc quá phụ thuộc
vào các công ty có chỉ số chú dẫn vượt trội và cho phép đầu tư vào các công ty nhỏ. Năng lực quản lý nội
bộ cũng được nâng cao, trước hết làm quản lý thụ động và dần dần tiến tới quản lý chủ động. Cách tiệp
cận này về sau được tiếp tục mở rộng sang đầu tư vào cổ phần tư nhân, các dự án bất động sản và xây
dựng cơ sở hạ tầng cũng như các thị trường tài chính mới nổi.
Tất cả 4 quỹ lương hưu đều đạt kết quả khả quan, với lợi nhuận đầu tư vượt chuẩn. Tuy nhiên, lợi
nhuận từ đầu tư cổ phần bị ảnh hưởng bất lợi bởi các bong bóng trên thị trường chứng khoán. Quỹ hoạt
động tốt nhất là của Niu Di-lân, một phần là nhờ quỹ này đã tránh đầu tư vào các thị trường vốn chưa ổn
định.
Nguồn: Dimitrri Vittas và cộng sự (2007).

Một lĩnh vực khác cần đặt biệt quan tâm là việc quản lý nguồn dự trữ cho chương trình lương hữu.
Những nguồn dự trữ này đã vượt trên 3 tỷ đô la. Tuy nhiên, chúng đang được đặt vào các tài sản có tính
thanh khoản cao và trái phiếu vốn có mức sinh lợi thấp. Cần phải có quyết định chiến lược về việc được
phép đầu tư vào cái gì và ra các quyết định tái phân bổ danh mục đầu tư như thế nào. Cũng có thể xem xét
các cơ chế minh bạch để báo cáo cho Quốc hội về tính hình tài chính của các chương trình BTXH, bao
gồm việc quản lý quỹ, có thể là trên cơ sở hàng năm (Khung 12.2).