III CONGRESSO BRASILEIRO EM EFICIÊNCIA ENERGÉTICA

CONTRIBUIÇÃO DOS MECANISMOS REGULATÓRIOS DAS MUDANÇAS CLIMÁTICAS

GLOBAIS NAS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NOS PAÍSES EM
DESENVOLVIMENTO

Viviane Romeiro
Mestranda em Planejamento de Sistemas Energéticos - Unicamp
Especializanda em Eficiência Energética – Universidad Complutense de Madrid
viviromeiro@fem.unicamp.br

Dr. André Felipe Simões

Professor Visitante em Planejamento de Sistemas Energéticos - Unicamp
Professor Adjunto em Gestão Ambiental - Universidade de São Paulo
afsimoes@fem.unicamp.br

Dr. Gilberto M. Jannuzzi

Professor Associado em Planejamento de Sistemas Energéticos - Unicamp
Diretor Executivo – International Energy Initiative
jannuzzi@fem.unicamp.br

Resumo
No contexto de mitigação das Mudanças Climáticas Globais-MCG, a eficiência
energética têm sido cada vez mais representativa como medida política passível de ser
utilizada para reduzir o nível de dióxido de carbono na atmosfera reduzindo a
quantidade de combustíveis fósseis queimados bem como a quantidade de dióxido de
carbono liberado. Nesse sentido, o presente trabalho concentra-se na compreensão do
cenário regulatório das mudanças climáticas que pode contribuir para aprimorar
políticas públicas em eficiência energética nos países em desenvolvimento.
Considerando que muitas políticas e programas de eficiência energética possuem
alguns elementos em comum quanto ao desenvolvimento, reaplicação e transferência
eficaz de políticas públicas, argumenta-se que um cenário adequado para o período
Pós-Quioto poderia contribuir para a obtenção de medidas políticas eficazes que
aportam redução do consumo energético e padrões de eficiência energética.
Copyright © 2009 CBEE/ABEE
Palavras-chave: Mudanças Climáticas Globais; Eficiência Energética; Pós Quioto;
Mecanismos regulatórios.
Abstract
In the context of mitigating the global climate change, energy efficiency has been
consider more representative as a politic tool to reduce the level of carbon dioxide in the
atmosphere by reducing the amount of combustible fossil fuels combusted and therefore
the amount of carbon dioxide released. In this way, this paper is focused on the
understanding of policy framework climate change that can contribute to enhance
energy efficiency public politics in developing countries. As many policies and energy
efficiency programs have in common some elements necessary for successful public
politics development, replication and transfer, it considers that a successful post Kyoto
framework should enable these elements, that taken together, they could contribute to
accomplish an effective policy package that comprise energy reduction targets and
energy efficiency standards.

Keywords: Climate Global Change; Energy efficiency; Post Kyoto; Regulation

mechanisms
1 -INTRODUÇÃO

No contexto de mitigação das Mudanças Climáticas Globais-MCG, a eficiência

energética, amplamente reconhecida como uma das fontes mais baratas de energia,
têm sido cada vez mais representativa como medida política passível de ser utilizada
para reduzir o nível de dióxido de carbono na atmosfera reduzindo a quantidade de
combustíveis fósseis queimados bem como a quantidade de dióxido de carbono
liberado (CGEE, 2008).

O Quarto Relatório de Avaliação do IPCC (2007) explicita que o aprimoramento da

eficiência energética é um dos elementos-chave para combater as mudanças
climáticas, ao apontar o expressivo potencial de redução das emissões por setor que
pode obtido até 2030.

De acordo com World Energy Outlook (2008) da International Energy Agency –IEA ,
além de contribuir para a segurança energética, pode ser considerada como uma das
formas mais acessíveis e eficazes em termos de custo/oportunidade para reduzir o
crescimento da demanda de energia e conseqüentemente as emissões de Gases de
Efeito Estufa - GEE em curto prazo.

Para o desenvolvimento da eficiência energética no país, além dos objetivos de

caráter sócio-ambiental, mostrou-se essencial que o papel da política e regulação se
concentre na elaboração de mecanismos que visem reduzir as áreas de incerteza e
risco dos agentes sócio-econômicos potencialmente interessados. Dessa forma, a
abordagem de intervenção política e regulatória adotou elementos de estratégia de
transformação do mercado objetivando avanços no campo da eficiência em função da
questão das externalidades ambientais associadas à produção e consumo dos
energéticos.

Desde a década de 70, inúmeras políticas e programas em eficiência energética têm

sido gradualmente implementados em vários países. Uma reflexão analítica a partir de
barreiras regulatórias, políticas, institucionais, informacionais e de mercado se mostrou
fundamental para o aumento efetivo dos programas em eficiência.
 Considerando que muitas políticas e programas de eficiência energética possuem
alguns elementos em comum quanto ao desenvolvimento, reaplicação e transferência
eficaz de políticas públicas, argumenta-se que um cenário adequado para o período
Pós-Quioto deveria incluir estes elementos, que juntos, poderiam contribuir para a
obtenção de medidas políticas eficazes que aportam redução do consumo energético e
padrões de eficiência energética.

Nesse sentido, o presente trabalho questiona alguns entraves regulatórios na

execução de medidas em eficiência energética no contexto dos objetivos de mitigação
das mudanças climáticas. Qual o escopo de aplicação e quais os incentivos regulatórios
adequados para implementar de forma apropriada e progressiva políticas de eficiência
energética? Como utilizar um conjunto coerente de incentivos regulatórios para induzir
aos objetivos de agregar os diversos agentes?

Para o desenvolvimento desse trabalho, foi realizada uma análise conceitual através
de pesquisa bibliográfica e documental, intentando-se uma reflexão jurídica através de
consultas na legislação nacional vigente, textos legais internacionais e na consulta de
livros e demais documentos elaborados por especialistas do tema.

2 - POLÍTICA E REGULAÇÃO EM EFICIÊNCIA ENERGÉTICA

Sabe-se que os avanços no domínio da política e da regulação de eficiência

energética têm se tornado cada vez mais complexos com as mudanças do contexto
sócio-econômico mundial, representadas pelos processos de reestruturação industrial e
reorganização institucional das atividades energéticas (CGEE, 2008). Essa evolução
produziu uma mudança de abordagem na ação regulatória sobre as atividades de
eficiência energética com resultados importantes nos meios de articulação dos agentes
e nos mecanismos de incitação e estímulo.

Nesse sentido, a regulação incentivada têm se orientado a estimular o engajamento

das concessionárias de energia e demais agentes interessados nas oportunidades de
ganhos de eficiência energética. O custo das ações empreendidas pelas agências de
política pública devem tender a ser divididos por usuários beneficiados pelos resultados
alcançados, ou seja, a regra regulatória deve incentivar um mecanismo que possibilite a
recuperação do investimento num prazo delimitado.
 No contexto de um novo paradigma sócio-produtivo, a experiência internacional
agregada à realidade brasileira na execução de políticas de eficiência energética e na
criação de atividades e mercados energo-eficientes têm mostrado que o grau de
sucesso aplicado à essa área corresponde diretamente à existência de mecanismos
regulatórios compatíveis e adequados à natureza das atividades e ao objetivo da
política. (INEE, 2001).

A relevância da atividade regulatória para ensejar sucesso em uma ação política no

âmbito das atividades de eficiência energética demonstra-se decisiva por diversos
fatores. Pode-se dizer que a política e regulação dessas atividades necessitam reduzir
a intervenção das orientações setorializadas do passado, as quais numa perspectiva de
racionalidade sistêmica, limitam de certa forma o alcance dessas ações.

As decisões que orientam essas ações constituem parte de uma estratégia política
de governo, de agentes e estruturas públicas e privadas, como resposta a um conjunto
de interesses, aspirações e expectativas de uma parte cada vez mais crescente da
sociedade. A relação entre a natureza inovadora das atividades de eficiência energética
e a tomada de decisão tem representado um grande desafio aos formuladores e
reguladores de política, ou seja, a existência objetiva de oportunidades de custo
benefício porém com razoável dificuldade na viabilização pelos agentes econômicos e
sociais.

A experiência demonstra que esse paradigma se configura pela predominância de

vários problemas na tomada de decisão dos agentes em relação ao uso de tecnologias
energo-eficientes, que gradualmente implicam práticas de novos procedimentos para
geração e uso de energia de maneira eficiente (INEE, 2001).

Nesse sentido, considerar os atributos de natureza inovadora da eficiência

energética é essencial para abordar as ações políticas e regulatórias com eficácia, de
forma a orientar e induzir seu elevado potencial nos sistemas sócio-produtivos
modernos, e ampliando assim, o impacto sistêmico de suas externalidades positivas.

As condições objetivas de implementação de programas de política e de ações

regulatórias, a compreensão de que a lógica do mercado detêm limitado poder
convocatório de mobilização para objetivos produtivos sistêmicos, bem como a
compreensão de que a eficiência energética representa um importante objetivo de
longo prazo são aspectos relevantes que devem ser institucionalmente construídos e
socialmente demandados como resultado de um valor culturalmente compreendido pela
sociedade.

Essas mudanças de agenda estratégica das políticas de eficiência energética têm se

refletido em novos conceitos em sua atividade regulatória, com suas especificidades
próprias com suas trajetórias históricas e culturas institucionais.

A experiência regulatória das atividades de eficiência energética tem apresentado,

nos últimos anos, a prática das três orientações regulatórias de forma combinada, na
tentativa de superar abordagens convencionais limitadas acerca da dinâmica dessas
atividades, já que no passado conduziram ao uso excessivo de mecanismos de
estímulos convencionais de política (HADDAD e AGUIAR, 1999).

Os avanços analisados em matéria de política e regulação energética são

razoavelmente ponderáveis. As diretrizes ou incentivos utilizados pela ação política e
reguladora incorporam os mecanismos persuasivos que tendem a dissuadir condutas
indesejáveis e a firmar compromissos, entre os agentes regulados, às metas definidas
pelas políticas de eficiência energética.

No entanto, é necessário reiterar os desafios a serem superados em razão da

relação complexa de barreiras e oportunidades no âmbito das atividades de Pesquisa e
Desenvolvimento nos programas e projetos de eficiência energética, que exacerbam os
riscos econômicos e as incertezas regulatórias.

3 – MECANISMOS REGULATÓRIOS NO CONTEXTO DAS MUDANÇAS

CLIMÁTICAS GLOBAIS

No que tange às estratégias internacionais e comunitárias às Mudanças Climáticas

Globais- MCG, há uma série de questões que necessitam de regulamentação e
mudanças de paradigmas para acelerar o crescimento econômico aliado ao
desenvolvimento sustentável como meio factível de gerar cooperação entre as nações.
 A falta de definição e incerteza em torno da valoração dos danos causados pela
mudança climática pressupõe uma abordagem econômica baseada na comparação dos
custos marginais das medidas estabelecidas para uma solução economicamente ótima.
Essa abordagem precisa ser tratada de forma preventiva devendo ser aplicadas
medidas cabíveis, embora muitas vezes não justificáveis em termos analíticos de custo
benefício.

Questiona-se se os atuais instrumentos jurídico-econômicos seriam suficientes para

mitigar os GEE efetivamente, como relata o texto “Economics Incentives in a new
Climate Agreement” elaborado pelo Harvard Project on International Climate Agreement
(2008).

Cientes destas questões que transitam entre as transformações radicais das

matrizes energéticas e fontes de energias socialmente e ambientalmente
insustentáveis, o Energy Revolution (2007), relatório complementar e alternativo ao
Intergovernamental Panel on Climate Change - IPCC, salientando que a humanidade
necessita superar dois obstáculos para a real concretização destes paradigmas
inovadores, quais sejam: o primeiro, político/regulatório - ideológico e o segundo, o
econômico.

Nesse sentido, diversos mecanismos financeiros e incentivos têm sido desenvolvidos

na tentativa de minimizar entraves e estimular oportunidades de implementação de
projetos de mitigação de GEE. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo- MDL, por
exemplo, foi designado especificamente para subsidiar projetos de mitigação desses
gases poluentes em países em desenvolvimento.

No entanto, a imposição de um custo ao causador do dano, no entanto, não significa

necessariamente que o dano será eliminado. Por isso, as manifestações deste princípio
nas políticas públicas são propriamente determinantes no sentido de orientação, ou
seja, aquele que submete a natureza em risco ou dano não deve cobrir todos os custos
oriundos de sua atividade, mas cobrir os custos das medidas ambientais dos objetivos
públicos de qualidade ambiental (HADDAD, 2002).
 Outros instrumentos financeiros como taxas, subsídios e programas para estimular e
aumentar a capitalização de projetos correlatos têm sido estimulados por vários
governos e nações partícipes da Convenção Quadro das Nações Unidas para Mudança
do Clima – CQNUMC e do Protocolo de Quioto.

Embora algum progresso para minimizar o problema climático possa ser identificado,
tais mecanismos não se apresentam suficientes para catalizar investimentos
significativos em projetos de eficiência energética. A estrutura regulatória do MDL e
suas exigências, dentre elas o cumprimento dos requisitos de adicionalidade e
monitoramento, por exemplo, dificulta a consecução de projetos nesta área.

De acordo com Hinostroza et. al. (2007), projetos em eficiência energética e

transporte, por exemplo, representam modalidades mais promissoras para a redução
de gases poluentes, especialmente nos países menos desenvolvidos. No entanto, esta
opção tem sido pouco explorada como escopo de projetos MDL, não somente em razão
da ausência de políticas regulatórias eficazes, como em razão da escala pequena dos
micro-projetos e do potencial limitado das receitas oriundas dos créditos de carbono, ou
comercialização das Certificadas Reduzidas de Emissões - CER´s (muitas vezes não
cobrem o custo de desenvolver o projeto).

Tais projetos são frequentemente pequenos e dispersos, criando custos de transação

mais altos que investimentos tradicionais. É comum que investidores e financiadores
não detenham o entendimento adequado do potencial de retorno financeiro de tais
investimentos. Ademais, o risco associado aos projetos aumenta a medida em que não
há um treinamento e manejo adequado das tecnologias e ferramentas.

Seguramente, o MDL é um mecanismo regulatório que têm movimentado o setor

energético, mas jamais uma solução de mercado para o problema. O paradigma
energético se faz presente nas sociedades contemporâneas, ainda incipientes que
anseiam por mudanças baseados em um mundo de energias limpas. Como a produção
e o uso da energia representam um dos maiores desafios para a qualidade de vida com
alternativas de um futuro energético mais limpo, necessário à interação de políticas
públicas, tecnológicas e econômicas para viabilizar este panorama.
 4 - CONCLUSÃO

Vários programas e políticas demonstram o aprimoramento da eficiência energética

por razões de competitividade econômica bem como para mitigação dos gases de
efeito estufa – GEE, embora os esforços internacionais vigentes e os mecanismos
financeiros não estejam correspondendo aos resultados esperados para alavancar
investimentos nesta área.

Uma vez analisadas algumas das principais barreiras, as políticas e programas

deveriam elucidar, numa cultura que privilegia maior produção ao invés de eficiência, a
importância da eficientização do uso de energia como contribuição fundamental no
alcance de uma razoável competitividade sustentável em mercados globais.

O estabelecimento de medidas audaciosas em eficiência e redução da emissão de

GEE, ambas legalmente operacionalizadas por programas governamentais ou adotadas
por empresas de alta gestão, pode estimular incentivos para adoção de tecnologias,
práticas e medidas em eficiência, e fortifica o estabelecimento gradual de metas em
níveis setoriais e nacionais que podem ser incorporadas por empresas privadas como
parte de programas governamentais ou não governamentais.

Uma maior prática de gerenciamento, tecnologias e medidas em eficiência

energética podem ser realizadas com o aumento do desenvolvimento e disseminação
de suas informações e ferramentas, de maneira a aumentar o número de recursos
humanos qualificados em assessorar e implementar medidas, tecnologias e projetos de
investimentos climáticos em eficiência do uso de energia. Em razão da urgência do
desafio climático, torna-se fundamental identificar e reaplicar, quando possível, as
principais medidas das políticas e programas sucedidos.

O acesso a capital para projetos em eficiência energética ainda é fraco mesmo com
a evolução de mercados como o MDL e outros mecanismos financeiros desenvolvidos
especificamente para apoiar o desenvolvimento e custo efetivo da mitigação das
mudanças climáticas globais.
 O Plano de Ação de Bali (2007) proporciona uma estrutura fundamental para o
período Pós Quioto, ao estimular uma visão compartilhada para ação de cooperação
em longo prazo, de maneira a aprimorar ações nacionais e internacionais em mitigação
das mudanças climáticas, em adaptação e em investimentos em tecnologias de
cooperação.

Nesse contexto, o novo quadro regulatório internacional para o período Pós-2012

pode ser decisivo para assegurar que este regime climático facilite a integração entre
eficiência energética e o sistema global de energia de baixa emissão de carbono.
 5 – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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