Đại học luật

Bàn về phương thức thông qua các quyết định trong nội bộ ASEAN(Trần Thị Thuỳ Dương)

ĐĂNG TRÊN TẠP CHÍ KHPL SỐ 3/2001

BÀN VỀ PHƯƠNG THỨC THÔNG QUA CÁC QUYẾT ĐỊNH TRONG NỘI BỘ ASEAN

TRẦN THỊ THÙY DƯƠNG

ThS. GV khoa Luật Quốc tế, ĐH Luật TP.HCM

Phương thức thông qua quyết định trong một tổ chức quốc tế chính là một trong những chỉ số quan
trọng cho thấy quốc gia có quyền lực nhiều hay ít, lớn hay nhỏ trong việc chi phối các hoạt động của
tổ chức quốc tế mà nó là thành viên. Mặt khác, phương thức đó cũng có thể được coi là một chỉ số
dùng để đo lường mức độ liên kết trong tổ chức là cao hay thấp.

Có thể nói mức độ liên kết của khối Liên minh châu Âu được nâng lên một tầm mới khi các quốc gia
thành viên của tổ chức này chấp nhận “hy sinh” một phần quyền lực của mình trong việc chi phối hoạt
động của tổ chức, bằng việc thống nhất loại bỏ nguyên tắc nhất trí khi biểu quyết các quyết định tại
Hội đồng Bộ trưởng của Liên minh kể từ ngày 1/1/1996, mỗi khi Hội đồng này xem xét các vấn đề liên
quan đến chính sách cấp visa cho những người thuộc nước thứ ba muốn vào một nước trong Liên minh
(Điều 100C khoản 3 Hiệp ước Maastricht).

Thực tế cho thấy, thủ tục thông qua một quyết định tại các tổ chức quốc tế khác nhau thì khác nhau,
thậm chí trong một tổ chức quốc tế, thủ tục này tại các cơ quan khác nhau cũng không giống nhau.
Lịch sử đã chứng kiến nhiều cách thức, thủ tục thông qua quyết định khác nhau.

Được nhắc đến như phương thức tôn trọng ý chí của tất cả mọi quốc gia, đó là thông qua quyết định
bằng cách nhất trí (unanimié). Phương thức này được áp dụng trước kia tại Đại hội đồng của Hội quốc
liên, và ngày nay vẫn còn được áp dụng ở một số cơ quan hoặc tổ chức quốc tế như Tổ chức hợp tác
và phát triển kinh tế, Tổ chức hiệp ước Bắc Đại Tây dương cũng như Liên đoàn các quốc gia Ả Rập và
một số Hội đồng của Cộng đồng châu Âu khi giải quyết các vấn đề quan trọng.

Tiếp đến, consensus, phương thức thông qua quyết định mà không cần biểu quyết, cũng được áp dụng
khá rộng rãi. Chúng ta có thể kể ra nhiều tổ chức và cơ quan của tổ chức quốc tế áp dụng phương
pháp này (Hội đồng bảo an, Đại hội đồng của Liên hợp quốc và rất nhiều các tổ chức chuyên môn của
Liên hợp quốc…).

Phương thức biểu quyết theo đa số cũng rất phổ biến. Từ các cơ quan của các tổ chức mang tầm cỡ
toàn cầu như Đại hội đồng của Liên hợp quốc, đến một số các tổ chức chuyên môn của Liên hợp quốc
như Quỹ tiền tệ quốc tế, rồi đến các cơ quan của một số tổ chức khu vực như Hội đồng Bộ trưởng của
Cộng đồng châu Âu… đều có áp dụng phương thức này. Tuy nhiên, không phải việc biểu quyết theo đa
số ở tổ chức, cơ quan nào cũng giống nhau: tùy từng trường hợp, quyết định có thể được thông qua
khi có ý kiến chấp thuận của quá bán, của 2/3, của 3/4 hoặc của 85% số thành viên tham gia biểu
quyết.

Ở Đông Nam Á, các thành viên sáng lập ra tổ chức ASEAN áp dụng một phương thức thông qua quyết
định mới, mang bản sắc ASEAN, đó là phương thức musjawarah. Phương thức này còn được mệnh
danh là consensus theo kiểu ASEAN. Musjawarah được áp dụng ở hầu hết tất cả các cơ quan của
ASEAN và do đó có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của Hiệp hội.

Vậy musjawarah có nghĩa là gì? Đâu là những lợi thế và bất lợi của việc áp dụng phương thức này và
tại sao các thành viên của ASEAN lại dùng musjawarah làm phương thức thông qua các quyết định của
Hiệp hội?
I/ Khái niệm Musjawarah

Vậy musjawarah có nghĩa là gì?

Xét về mặt lịch sử, từ xa xưa, việc áp dụng phương thức này thuộc về tập quán của các nhóm người
dân tộc Thái sống trên các núi phía Bắc bán đảo Đông Dương và nhất là của những dân tộc sống ở
một số vùng của Indonesia. Trong những cộng đồng này tồn tại một truyền thống lâu đời, theo đó các
quyết định liên quan đến quyền lợi của cả làng xóm phải được mọi người nhất trí thông qua. Quá trình
thông qua quyết định được thực hiện theo hai bước:

- Bước thứ nhất gọi là musjawarah, theo tiếng Ả Rập có nghĩa là tham vấn. Trong giai đoạn này, người
ta tiến hành thảo luận càng nhiều càng tốt, đồng thời tham vấn nhiều lần những người có ảnh hưởng
lớn trong làng, nhằm chuẩn bị một quyết định;

- Bước thứ hai gọi là mu’afakat, theo tiếng Ả Rập có nghĩa là sự phối hợp, kết hợp. Mu’afakat ở đây
dùng để chỉ quyết định do các thành viên cùng nhất trí đưa ra.

Tập quán này được coi như một di sản chung của các quốc gia Đông Nam Á, một truyền thống được
chia sẻ bởi nhiều tiểu hệ thống chính trị cổ đại và ngày nay được áp dụng rộng rãi trên tầm cỡ khu
vực.

Theo ông JORGENSEN – DAHL, musjawarah có nghĩa là phương thức thông qua quyết định, trong đó
“một người chỉ huy không thể hành động một cách chuyên chế võ đoán hoặc áp đặt ý chí cho người
khác, mà anh ta phải gợi ý một cách nhẹ nhàng với tập thề phương hướng giải quyết, đồng thời luôn
chú ý tham vấn tất cả những thành viên khác, hỏi han ý kiến và cảm tưởng của họ, xem xét những ý
kiến và cảm tưởng này rồi đưa ra những kết luận tổng hợp được ý kiến của tất cả mọi người”1 .

Quá trình musjawarah được thực hiện nhằm hướng tới mục đích cuối cùng là đạt được mu’akafat. Trên
thực tế, khi áp dụng vào ASEAN, musjawarah có hai chức năng: nó không chỉ có nghĩa là giai đoạn
tiến hành thương lượng giữa các thành viên, mà còn được hiểu là việc thông qua quyết định của Hiệp
hội.

Việc áp dụng musjawarah được tiến hành theo cách thức sau: đối với các kế hoạch của Hiệp hội cần
được xem xét thông qua, các thành viên sẽ tìm cách đạt được sự nhất trí của tất cả mọi người tham
gia nhưng không cần biểu quyết. Đây là một quá trình bao gồm nghiên cứu vấn đề, bàn soạn, đưa ra
các ý kiến, xem xét kỹ lưỡng các yêu cầu khác nhau, sau đó lại tóm tắt, trình bày, nhìn nhận lại vấn
đề… cho tới khi nào mọi người cùng tìm thấy một điểm chung và khi ấy, vấn đề đã được tự giải quyết.

Như vậy, musjawarah thường được tiến hành rất lâu. Người ta chỉ có thể thông qua được một quyết
định sau rất nhiều cuộc thương lượng và mặc cả. Những cuộc thương lượng mặc cả này sẽ giúp cho
khoảng cách giữa ý kiến của đa số và thiểu số dần dần thu hẹp lại, bằng cách mỗi bên nhân nhượng
bớt, điều chỉnh bớt những đòi hỏi của mình hoặc bằng cách kết hợp tất cả các ý kiến vào một kết luận.

Trong trường hợp xấu nhất, khi một quốc gia không tán đồng, người ta không đưa ra kết luận nào và
sự bất đồng giữa các bên sẽ không được thông báo rộng rãi trước công luận. Cách giải quyết này được
lựa chọn dựa trên quan điểm theo đó không một đa số nào có quyền lấn lướt thiểu số và mỗi người
đều có quyền giữ vững ý kiến của mình.

Để có thể hiểu musjawarah một cách tường tận hơn, chúng ta có thể thực hiện một phép so sánh giữa
phương thức này và hai phương thức tương tự: đó là thông qua quyết định bằng cách nhất trí
(unanime) và thông qua quyết định bằng cách áp dụng consensus.

1. So sánh musjawarah và phương thức thông qua quyết định bằng cách nhất trí
Trong phương thức thông qua quyết định bằng cách nhất trí, để một quyết định được thông qua, đòi
hỏi phải có sự đồng ý của tất cả các bên tham gia và sự đồng ý này phải được biểu lộ một cách công
khai thông qua biểu quyết tán thành.

Musjawarah giống với phương thức này ở chỗ khi áp dụng nó, quyết định chỉ được thông qua khi có sự
đồng ý của tất cả các thành viên. Nói một cách khác, quyết định sẽ không được thông qua nếu có ý
kiến phản đối của một trong các bên.

Thực tế cũng cho thấy trong hơn 30 năm tồn tại của ASEAN, có rất nhiều kế hoạch của Hiệp hội đã bị
hủy bỏ, chỉ vì không có sự ủng hộ của một trong các nước thành viên.

Điểm khác nhau giữa hai phương thức là ở chỗ nếu trong trường hợp thông qua quyết định bằng cách
nhất trí, việc thông qua quyết định đòi hỏi biểu quyết tán thành của tất cả các bên, hoặc ít nhất là tất
cả các bên có mặt, thì đối với musjawarah, người ta có thể thông qua quyết định mà không cần có sự
biểu quyết.

2. So sánh giữa musjawarah và consensus

Consensus, với ý nghĩa là một thủ tục thông qua quyết định2 , được coi là “hoạt động nhằm soạn ra
một văn bản thông qua thương lượng và thông qua văn bản đó mà không cần biểu quyết”. Trong Hội
nghị Helsinki, người ta thỏa thuận rằng, consensus được coi là đạt được khi “không có sự phản đối từ
đại biểu nào, sự phản đối này nếu có được coi như trở ngại đối với việc thông qua quyết định”3 . Để
đạt được consensus, người ta phải tiến hành thảo luận, thương lượng giữa các thành viên, đồng thời
sử dụng hàng loạt những kỹ thuật nhằm đạt được sự dung hòa giữa các bên trong quá trình soạn
thảo. Theo Từ điển chính trị Dalloz, “Trong luật quốc tế, consensus là một thủ tục thông qua các văn
bản luật, được áp dụng thường xuyên trong hoạt động của các tổ chức quốc tế. Consensus cho phép
người ta có được một thỏa thuận mà không cần thông qua biểu quyết nếu không có phản đối, đồng
thời việc những người không đưa ra ý kiến (abstention) sẽ không được kể đến. Yếu tố cuối cùng vừa
nêu này là lợi điểm quan trọng của thủ tục consensus, vì việc không đưa ra ý kiến làm suy yếu hiệu
lực của văn bản luật, ngay cả khi văn bản đó được nhất trí thông qua. Tuy nhiên, consensus cũng có
một yếu điểm là nó không phải là bằng chứng của một thỏa thuận thật sự có hiệu quả giữa các bên,
mà chỉ là bằng chứng của việc không có ý kiến phản đối chính thức. Cái giá phải trả là văn bản được
thông qua thường mang tính chung chung”. (tạm dịch)

Giữa musjawarah và consensus có hai điểm chung. Thứ nhất, trong cả hai thủ tục đều thiếu vắng
động tác biểu quyết: ở hầu hết mọi cơ quan, mọi cấp của ASEAN, khi áp dụng các văn bản, người ta
đều không biểu quyết. Thứ hai, trong cả hai thủ tục, các bên đều cố gắng tìm ra một hướng giải quyết
nhằm dung hòa được lợi ích của các bên, có như vậy mọi thành viên tham gia mới đều đồng ý. Hệ quả
là các quyết định đưa ra thường là một thỏa thuận về nguyên tắc, không mang tính cụ thể.

Tuy nhiên, đây không phải là hai thủ tục giống nhau. Một trong những đặc tính quan trọng của
consensus, đó là văn bản được thông qua khi có sự “im lặng” từ các bên. Sự im lặng này được hiểu
như không có chống đối. Tuy nhiên, im lặng không nhất thiết là đồng ý, vì thế đôi khi consensus che
dấu sự không thỏa mãn của một số bên, và quyết định được thông qua chưa chắc đã là kết quả của sự
đồng ý của tất cả mọi thành viên. Nói một cách khác, quyết định được thông qua nhờ áp dụng
consensus là “ý kiến tập thể nhưng không phải là ý kiến nhất trí hoàn toàn của mọi người”.

Đối với musjawarah thì lại khác hẳn. Khi áp dụng phương thức này, nếu sự nhất trí của tất cả mọi
thành viên chưa đạt được, người ta thường giải quyết hoặc bằng cách hoãn kế hoạch, hoặc đưa ra một
thỏa thuận mà mọi người đều đồng ý nhưng ít tham vọng hơn. Như vậy, khác với consensus, để một
quyết định được thông qua khi áp dụng musjawarah, cần phải có sự đồng ý của tất cả các bên, chứ
không phải việc không có bên nào phản đối.

Tóm lại, musjawarah là một phương thức tập hợp được những yếu tố cơ bản nhất của phương thức
thông qua quyết định theo đa số và consensus: đó là sự nhất trí của tất cả các bên và việc không biểu
quyết.
II/ Đôi điều bình luận về musjawarah

Nếu như phương thức musjawarah, như chúng ta đã nói ở trên, bắt nguồn từ tập quán ở một số làng
mạc, thì việc ứng dụng nó trong khuôn khổ của ASEAN đã có nhiều điểm khác biệt. Trước hết, những
quyết định mà ngày xưa được đưa ra ở làng xóm liên quan tới những lợi ích mà tầm quan trọng không
thể so sánh với những lợi ích tầm cỡ quốc gia, khu vực và thậm chí quốc tế mà Hiệp hội phải dung
hòa. Hơn nữa, nếu như trước kia ở làng xóm luôn có một người đứng đầu để lãnh đạo, điều khiển quá
trình đưa ra các quyết định, thì yếu tố người lãnh đạo này không tồn tại trong khuôn khổ ASEAN:
trong Hiệp hội, một trong những nguyên tắc quan trọng nhất là nguyên tắc bình đẳng giữa các quốc
gia thành viên.

Cũng như hai phương thức tương tự là phương thức thông qua quyết định bằng cách nhất trí và
consensus, musjawarah mang trong nó một số những ưu điểm và nhược điểm. Đồng thời phương thức
này cũng khiến không ít tác giả đặt câu hỏi về tư cách pháp lý của ASEAN.

1. Ưu điểm của musjawarah

Phương thức musjawarah có ít nhất ba ưu điểm:

Thứ nhất, đứng về khía cạnh luật quốc tế, về quyền lực của quốc gia, có thể nói việc đòi hỏi sự đồng ý
của tất cả các thành viên cho phép quốc gia bảo vệ được quyền quyết định và điều khiển tối cao của
mình đối với mọi hoạt động của Hiệp hội. Đồng thời, nguyên tắc bình đẳng giữa các quốc gia được
nhắc đến trong Tuyên bố Bangkok, bản khai sinh ra Hiệp hội, sẽ được triệt để tuân thủ. Phương thức
này sẽ bảo vệ lợi ích của ngay cả một nước thành viên nhỏ nhất trong mối tương quan với lợi ích của
tất cả các thành viên còn lại của Hiệp hội.

Thứ hai, xét về mặt chính trị, việc không thông qua giai đoạn bỏ phiếu sẽ cho phép các quốc gia tránh
được gánh nặng về chính trị mỗi khi phải đưa ra câu trả lời công khai. Hơn nữa, nó còn giúp quốc gia
khỏi bị “mất mặt” trước những thành viên khác và thậm chí, góp phần tô vẽ cho hình ảnh chung của
Hiệp hội, bởi vì các thành viên đều tin rằng một kết quả biểu quyết không phải là 100% thuận sẽ làm
xấu đi hình ảnh của Hiệp hội và ảnh hưởng tới bầu không khí hợp tác chung. Ngoài ra, việc ý kiến của
một quốc gia bị đa số phủ quyết cũng có thể gây nên những căng thẳng về tình hình chính trị của
quốc gia đó, điều mà không một nhà lãnh đạo nào muốn, nhất là trong giai đoạn khó khăn hiện nay.
Tóm lại, musjawarah góp phần giữ gìn sự ổn định chính trị của mỗi quốc gia và thông qua đó, giữ gìn
sự ổn định của khu vực.

Thứ ba, xét về chiến lược, mục tiêu quan trọng nhất của ASEAN trong những năm đầu tồn tại là xây
dựng lòng tin giữa các thành viên. Đây là mục tiêu có tính thực dụng và rất được ưu tiên, vì lịch sử cho
thấy trong khu vực Đông Nam Á, với những đặc điểm như từ trước tới nay, một tổ chức quá chặt chẽ
khó có khả năng tồn tại lâu dài. Sử dụng phương thức musjawarah sẽ giúp giải quyết được công việc
mà mọi thành viên đều cảm thấy thoải mái, thỏa mãn, và điều này phù hợp với hoàn cảnh khu vực.

Tuy nhiên, phương thức musjawarah cũng là đề tài chỉ trích của rất nhiều nhà quan sát.

2. Nhược điểm của musjawarah

Việc áp dụng phương thức musjawarah chứa đựng ít nhất hai nhược điểm:

Thứ nhất, về mặt thời gian, thủ tục thông qua quyết định của ASEAN sẽ rất nặng nề và chậm chạp,
bởi vì nó luôn đòi hỏi những cuộc thảo luận và tham vấn lâu dài giữa các bên trước khi đi đến một
thỏa thuận. Vô hình chung, chính những đối tác chậm chạp nhất sẽ là những người có tiếng nói cuối
cùng và quyết định trong quá trình thông qua các kế hoạch. Vì vậy, nếu như áp dụng musjawarah là
rất có lợi khi vấn đề cần được giải quyết chỉ diễn ra từ từ, thì điều này sẽ bất lợi trong trường hợp cần
đưa ra các quyết định khẩn cấp. Hậu quả của thủ tục thông qua quyết định chậm chạp đã rõ ràng, khi
ta được chứng kiến một ASEAN tỏ ra rất kém hiệu quả khi phải đối đầu với hai cuộc khủng hoảng lớn
bắt đầu năm 1997: cuộc khủng hoảng về sinh thái mở đầu bằng nạn cháy rừng phát xuất từ Indonesia
và cuộc khủng hoảng tài chính bùng lên từ Thái Lan, sau đó lan rộng, ảnh hưởng ra nhiều quốc gia
trong khu vực.

Thứ hai, về mặt hiệu quả, quyết định được đưa ra sau khi áp dụng musjawarah, muốn dung hòa được
lợi ích của các bên, thường có đặc điểm là rất chung chung, thiếu chi tiết. Mỗi kế hoạch đều là sản
phẩm của một quá trình trong đó các bên thỏa thuận trên cơ sở sự đồng ý của đối tác ít muốn hợp tác
nhất, thường không tránh khỏi thiếu triệt để. Thực tế cho thấy rất nhiều vấn đề tầm cỡ khu vực không
được giải quyết tận gốc, như nạn rửa tiền, buôn lậu thuốc phiện, trốn thuế, tham ô, buôn vũ khí, ô
nhiễm môi trường… Hơn nữa, việc một quốc gia không đồng ý có thể làm tê liệt cả một kế hoạch lớn
của toàn bộ khu vực. Mỗi thành viên ai cũng có quyền veto trong quá trình thông qua quyết định, và
do đó, kết quả là rất nhiều kế hoạch của Hiệp hội đã sớm bị quên lãng.

Tất cả những nhược điểm này sẽ ngày càng trở nên trầm trọng nếu chúng ta tính đến số lượng và mức
độ phức tạp của các kế hoạch của ASEAN, tình hình khó khăn trong khu vực cũng như số lượng và sự
đa dạng của các thành viên trong Hiệp hội. Với năm thành viên ban đầu, với lý tưởng và hoàn cảnh
kinh tế không khác biệt quá lớn, việc thông qua quyết định bằng musjawarah có thể thực hiện không
mấy khó khăn. Nhưng thông qua quyết định bằng musjawarah sẽ gây ra nhiều trở ngại với mười thành
viên với sự khác biệt khá lớn về kinh tế, chính trị và nhiều mặt khác.

3. Musjawarah và tư cách pháp lý của ASEAN

Một trong những đặc điểm cơ bản của tổ chức quốc tế, đó là nó có những quyền và nghĩa vụ khác với
quyền và nghĩa vụ của các nước thành viên. Thông qua các quyền và nghĩa vụ của mình, tổ chức quốc
tế có thể thể hiện ý chí độc lập tương đối của mình trong quan hệ quốc tế4 . Nói một cách khác, một
trong những đặc điểm pháp lý cơ bản cấu thành một tổ chức quốc tế, đó là nó phải có ý chí riêng, độc
lập với ý chí của các nước thành viên. Dựa trên quan điểm này, người ta có thể đặt câu hỏi: liệu
ASEAN, vốn không thể đưa ra một quyết định nào trái ngược với ý kiến của bất cứ thành viên của nó,
có đáng được coi là một tổ chức quốc tế hay không?

Theo giáo sư M. VIRALLY, một trong những đặc điểm pháp lý cơ bản của tổ chức quốc tế là tính độc
lập của tổ chức đó. Điều này phụ thuộc vào tính chất của thủ tục thông qua các quyết định và thủ tục
này giúp cho tổ chức quốc tế có thể đưa ra những quyết định không trùng hợp với một tổng số các
quyết định của các thành viên đơn lẻ. Điều này có thể đạt được thông qua những cách sau: a) thành
lập những cơ quan có thẩm quyền quyết định độc lập với các quốc gia, ít nhất là ở một mức độ tương
đối; b) xây dựng cách thức tham gia của các quốc gia vào quá trình thông qua quyết định, bằng việc
lập ra cơ quan có thẩm quyền quyết định có thành phần giới hạn, không bao gồm tất cả các thành
viên của tổ chức hoặc bằng việc áp dụng phương pháp biểu quyết theo đa số5 .

Như vậy nếu chúng ta dựa vào khái niệm tổ chức quốc tế được giải thích một cách chặt chẽ và chỉ
công nhận là tổ chức quốc tế những thể chế trong đó quyết định được thông qua bằng biểu quyết theo
đa số, thì rõ ràng ASEAN không thể được coi là một tổ chức quốc tế đúng nghĩa.

Tuy nhiên, nếu chúng ta không quá thiên về cách thức thông qua quyết định, nếu ta chỉ dựa vào
nguyên tắc theo đó các thể chế được công nhận là tổ chức quốc tế nếu nó có ý chí độc lập với ý chí
của các quốc gia thành viên, thì kết luận trên đây có lẽ cần được xem xét lại. Bởi, nếu như phương
thức biểu quyết theo đa số, vốn được áp dụng rất rộng rãi, là một bằng chứng rõ ràng của ý chí độc
lập của tổ chức quốc tế đối với quốc gia, thì việc chỉ thông qua quyết định khi có sự chấp thuận của tất
cả các thành viên không phải là một sự loại trừ ý chí này. Ngay cả khi ý chí của tổ chức quốc tế và ý
chí của các quốc gia thành viên hoàn toàn trùng hợp nhau, thì người ta cũng không thể nghi ngờ ý chí
riêng, độc lập của tổ chức đó, nếu ý chí đó được ghi nhận trong một văn bản và việc ban hành văn
bản đó có thể được quy kết cho tổ chức.

Thế mà, chúng ta lại có thể tìm thấy một số văn bản mà việc ban hành có thể được quy kết cho
ASEAN, ví dụ như Tuyên bố của ASEAN về biển Đông. Ngoài ra, tất cả các tuyên bố và các văn bản hội
nghị của các cơ quan của ASEAN đều được Tổng thư ký của ASEAN phát hành và coi như các văn kiện
chính thức của Hiệp hội.
Cuối cùng, cũng cần nhắc lại rằng, nguyên tắc chỉ thông qua quyết định khi có sự đồng ý của tất cả
các thành viên được áp dụng không riêng gì ở ASEAN, mà còn ở rất nhiều tổ chức quốc tế khác, mà tư
cách pháp lý của chúng không hề bị nghi ngờ.

4. Vì sao musjawarah?

Vì sao lại áp dụng phương thức musjawarah chứ không phải phương thức biểu quyết đa số để thông
qua các quyết định? Có nhiều cách trả lời khác nhau, và một trong những cách trả lời đó bắt nguồn từ
hoàn cảnh của từng quốc gia và hoàn cảnh khu vực Đông Nam Á.

Nhìn từ góc độ quốc gia, chúng ta tìm ra lý giải cho câu hỏi trên trong quan niệm của các nước về chủ
quyền. Nhìn từ góc độ khu vực, chúng ta sẽ có được câu trả lời khi xem xét những khó khăn trong việc
dung hòa các điểm khác biệt của các quốc gia thành viên.

a. Quan niệm về chủ quyền quốc gia ở Đông Nam Á

Chủ quyền từ lâu đã gắn liền với quốc gia. Người ta khó có thể hình dung nổi một quốc gia mà lại
không có chủ quyền.

Tuy nhiên, quan niệm về chủ quyền của các quốc gia trên thế giới rất khác nhau. Nếu như ở châu Âu
ngày nay, trong công cuộc xây dựng khối liên minh của mình, các quốc gia đã sẵn sàng chấp nhận “hy
sinh một phần chủ quyền quốc gia vì lợi ích của tổ chức chung”, thì điều này khó có thể tưởng tượng
nổi ở Đông Nam Á. Nếu như khi trở thành thành viên của Liên minh châu Âu, Đức ban hành hẳn một
“điều luật châu Âu” trong hiến pháp, cam kết chấp nhận “chuyển giao các quyền thuộc chủ quyền
quốc gia”6 , và Pháp “chấp nhận chuyển giao các quyền lực cần thiết”7 liên quan đến các lĩnh vực
thuộc chủ quyền quốc gia (chính sách tiền tệ, biên giới, visa), thì Singapore trong Hiến pháp của mình
đã soạn hẳn một Điều 6 với tên gọi Không từ bỏ chủ quyền nằm trong phần ba mang tên Bảo vệ chủ
quyền để tuyên bố nước này phủ nhận “mọi sự từ bỏ hay chuyển nhượng toàn bộ hay từng phần chủ
quyền của Cộng hòa Singapore với tư cách một dân tộc độc lập”8 , và Campuchia tuyên bố vô hiệu
mọi điều ước không phù hợp với độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ của nước này9 .

Vì sao các quốc gia Đông Nam Á lại coi trọng sự toàn vẹn chủ quyền đến như vậy?

Có một điểm chung trong lịch sử của các nước Đông Nam Á: trừ Thái Lan, còn lại tất cả đều là các
nước mới giành độc lập. Với họ, quá khứ thuộc địa là không thể nào quên và chủ quyền mới giành
được vô cùng quý giá. Mặt khác, công cuộc xây dựng đất nước chỉ mới bắt đầu, nhưng đã bị đe dọa
bởi những biến động chính trị, những cuộc đảo chính, những cuộc nổi dậy đòi ly khai và những khó
khăn do nền kinh tế chậm phát triển. Do đó, vì muốn tập trung hơn vào việc giải quyết các vấn đề nội
bộ vốn khá phức tạp và tế nhị, các quốc gia sẽ mong muốn có một môi trường khu vực ổn định. Một
trong những yếu tố quan trọng của môi trường đó là sự đảm bảo rằng các nước láng giềng không áp
đặt các quyết định đối với mình.

Với hoàn cảnh nội bộ phức tạp, đa số các quốc gia non trẻ, vốn còn thiếu tự tin, sẽ cảm thấy chưa đến
lúc hy sinh quyền lực của mình để phục vụ cho lợi ích xa vời của tổ chức khu vực. Chấp nhận áp dụng
phương thức biểu quyết theo đa số tức là chấp nhận hạn chế một phần quyền lực của quốc gia: quốc
gia sẽ không còn nắm trong tay quyền phủ quyết, đồng thời phải chấp hành ý kiến của đa số, ngay cả
khi ý kiến này đi ngược lại lợi ích của mình. Điều này khiến cho các nước Đông Nam Á lựa chọn
phương thức musjawarah.

b. Sự khác biệt giữa các quốc gia trong khu vực

Sự giống nhau giữa các thành viên không phải là điều kiện sine qua non của thành công của tổ chức
quốc tế. Tuy nhiên, đây là yếu tố có ảnh hưởng rất mạnh mẽ đến mức độ liên kết cũng như cách thức
xây dựng, phát triển của tổ chức đó.
Không phải ngẫu nhiên mà người ta đặt ra các điều kiện để kết nạp thành viên mới của tổ chức quốc
tế. Nếu bỏ qua một bên các lý do về chính trị, có lẽ lý do quan trọng nhất của hiện tượng này là vì các
điều kiện kết nạp được coi như một cái sàng nhằm chọn lọc những thành viên có nhiều điểm chung
nhất để quá trình hợp tác diễn ra dễ dàng hơn. Ngược lại, nếu giữa các thành viên có ít điểm tương
đồng, việc hợp tác sẽ là rất khó. Thế mà, giữa các quốc gia ASEAN, điểm chung không phải là không
có, nhưng điểm khác biệt thì lại nhiều hơn. Người ta có thể kể ra hàng loạt khác biệt về điều kiện tự
nhiên, về tôn giáo, về hệ thống chính trị, về chính sách đối ngoại, về ngôn ngữ… và đặc biệt là về
trình độ phát triển kinh tế giữa các nước thành viên của Hiệp hội.

Thêm vào đó, vì lý do lịch sử, các quốc gia này hầu như trước kia đều là thuộc địa của những cường
quốc khác nhau. Đương nhiên, các đế quốc không hề mong muốn, nếu không muốn nói là luôn cố
gắng cản ngăn sự phát triển của chủ nghĩa khu vực ở các thuộc địa. Do đó, các nước trong khu vực,
tuy gần về địa lý nhưng lại rất thiếu hiểu biết về nhau.

Khi các thành viên của tổ chức còn đang cố gắng tìm những điểm chung, khi họ còn chưa hiểu biết
nhiều về nhau, thậm chí nghi kỵ lẫn nhau, thì việc phó thác lợi ích của một thành viên cho các thành
viên khác là điều khó có thể chấp nhận. Vì thế biểu quyết theo đa số khi thông qua các kế hoạch
chung là không khả thi và musjawarah đã được chọn lựa.

Kết luận

Tóm lại, phương thức thông qua các quyết định của ASEAN, với tên gọi xuất phát từ tiếng Ả rập –
musjawarah, là một phương thức đặc biệt mang đậm màu sắc ASEAN. Việc áp dụng phương thức này
xuất phát từ sự “dị ứng” của các nước Đông Nam Á đối với việc xây dựng một tổ chức quá mạnh mẽ
bởi quyền lực của tổ chức đó, nếu quá lớn, sẽ vượt ra khỏi tầm kiểm soát của quốc gia và thậm chí,
đôi khi tổ chức sẽ có thể áp đặt những quyết định đi ngược lại quyền lợi của quốc gia.

Với phương thức musjawarah, quyền lực của quốc gia không bị đe dọa, quốc gia không sợ bị mất mặt,
quốc gia không phải chịu những căng thẳng trong nội bộ phát xuất từ các chính sách khu vực ra đời
ngoài ý muốn. Chính vì thế mà một số tác giả cho rằng ASEAN được thành lập trước hết nhằm củng cố
quyền lực của các quốc gia, chứ không phải hạn chế chúng. Ưu tiên của ASEAN trong hoàn cảnh hiện
tại, trước hết là làm tăng sức mạnh và bảo vệ lợi ích của các thành viên.

Việc áp dụng musjawarah có nhiều điểm lợi, nhưng cũng không ít điểm bất lợi. Những sáng lập viên
của ASEAN biết rất rõ những điểm bất lợi của phương thức này, nhưng đồng thời cũng thấu hiểu đặc
trưng của hoàn cảnh trong khu vực cũng như của mỗi nước thành viên.

Vì sao không áp dụng việc thông qua các quyết định bằng phương thức biểu quyết theo đa số, theo
gương của Liên minh châu Âu, nhằm đẩy mạnh hơn quá trình khu vực hóa? Vì Đông Nam Á không phải
là châu Âu, và vì chúng ta muốn xây dựng một Hiệp hội chứ không phải là một Liên minh. Và, “Thà
tiến dần lên theo nhịp độ riêng của chúng ta còn hơn chạy theo những giấc mơ không thể thực
hiện”10 , nhà chính trị nổi tiếng Lý Quang Diệu đã có lần nói như vậy khi đề cập tới việc xây dựng
ASEAN. Ta hoàn toàn có thể dùng tuyên bố này của ông để trả lời cho câu hỏi trên.

Ở ASEAN, chủ nghĩa khu vực phải hài hòa với chủ nghĩa dân tộc, thậm chí phải hỗ trợ, phải phục vụ
cho chủ nghĩa dân tộc. Do đó, trong hoàn cảnh hiện nay, các nước ASEAN lựa chọn phương thức
musjawarah.·

1 Xem J. THIRAWAT, Nghiên cứu ASEAN trên khía cạnh luật pháp và cơ cấu, Luận án tiến sĩ, trường
Paris II, 1986, tr. 110.

2 Thuật ngữ “consensus” trong một số ngôn ngữ còn được sử dụng để chỉ những quyết định được
thông qua nhờ việc áp dụng thủ tục consensus.
3 M. BEDJAOUI, “Một quan điểm của thế giới thứ ba về tổ chức quốc tế” trong Khái niệm tổ chức quốc
tế, ABI – SAAB chủ biên, Paris, UNESCO, tr.258.

4 Nhiều tác giả, Giáo trình Luật quốc tế, Trường ĐH Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội,
1998, tr.253.

5 M. VIRALLY, “Định nghĩa và phân loại tổ chức quốc tế: tiếp cận từ góc độ pháp lý”, trong Khái niệm
tổ chức quốc tế, ABI-SAAB chủ biên, Paris, UNESCO, 1980, tr. 51.

6 Điều 23 khoản 1 Hiến pháp Đức ngày 23/5/1949.

7 Điều 88 –1 Hiến pháp Pháp ngày 4/10/1958.

8 Hiến pháp Singapore 16/9/1963.

9 Điều 55 Hiến pháp Singapore ngày 27/9/1973.

10 A. S. de SACY, Đông Nam Á, công cuộc thống nhất trước thử thách, Paris, Vuibert, 1999, tr. 190.