Kzszolgltatsok kialaktsa s szervezse a kistrsgek szintjn

schultz gbor

Szzadvg mhelytanulmnyok

12.

TrTneTi bevezeT, fogalmak TiszTzsa

A kistrsgi rendszer az orszg egsz terlett lefed, rgihatrokat (megyehatrokat) t nem lp struktra. Teleplsi nkormnyzatok olyan egyttese, melyek kztt tbbirny, vals kapcsolatok funkcionlnak s fldrajzilag is sszefggenek. A kistrsg meghatrozott trsgi, teleplskzi szerepet lt el, trsgi tervezst vgez, kzpontja vros, kivteles esetben nagykzsg. A centrumszerepet betlt vros mellett a kistrsgben tallhat tbbi vros is n. trskzponti szereppel brhat. A kistrsg viszonylag stabil hatrokkal, lehatrolssal rendelkezik, ezek megvltoztatsra csak felttlenl indokolt esetben kerlhet sor. A lehatrolst jogszablyi keretek biztostjk. Az llamigazgatsi krzetek a kistrsgen bell alakthatk ki, mgpedig gy hogy a kistrsgen bell tbb llamigazgatsi krzet is kialaktsra kerlhet. Az Alkotmny nem tartalmazza a kistrsg kategrijt sem az orszg terleti tagozdsra, sem a helyi nkormnyzati rendszer alapvet szablyaira vonatkozan. Ebbl kvetkezen az egyes alkotmnyos rendelkezsek kztt nem tallkozunk a kistrsg fogalmval, sem mint terletszerkezeti-fldrajzi, sem mint kzigazgatsi egysggel. A helyi nkormnyzatokrl szl trvny (tv.) a kistrsg fogalmt szintn mellzi. A trvnyben sz van a trsgi szereprl, mgpedig a nagykzsg vross nyilvntsval sszefggsben, tovbb tallkozunk a krzeti kifejezssel is a megyei nkormnyzat feladat s hatskrrl szl szakaszokban, az emltett szhasznlat azonban semmifle sszefggsben nincs az ltalunk kistrsgnek nevezett terleti egysggel s a kistrsgi feladatelltssal. A helyi nkormnyzatok trsulsairl s egyttmkdsrl szl trvny (Ttv.) a szablyozs cljai kztt emlti a helyi nkormnyzatok egyttmkdsnek bvtst, a trsgi kapcsolatok elmlytst. A kistrsg kifejezs, illetleg a kistrsg defincija a trvnyben azonban nem kapott helyet. A terletfejlesztsrl s a terletrendezsrl szl trvny (Tftv.) eredeti 1996. vi vltozata meghatrozta ugyan az ltala elkpzelt kistrsg-fogalmat, ads maradt azonban a kistrsgnek a terletfejleszts szervezetrendszerben elfoglalt helynek s szerepnek, mkdtetsnek s szervezetnek definilsval, illetleg szablyozsval. A trvny 1999-es mdostsa kapcsn a kistrsg terletfejlesztsben betlttt szerepe ntt, a terletfejlesztsi kistrsg kialakulsa is ennek a mdostsnak ksznhet. A terletfejlesztsi trvny 2003. vi mdo-

Szzadvg mhelytanulmnyok
2

12.

stsa, valamint a tbbcl kistrsgi trsulsokrl szl trvny szintn 2003-as megalkotsa, egyrszt tovbb erstette a kistrsgek terletfejlesztsi funkcijt, msrszt, azon tlmutatva kialaktotta a terletfejlesztsi-kzszolgltatsi kistrsg kategrijt, amely, a kzigazgatsi kistrsg elszobjnak tekinthet. A jelenlegi helyzet teht egy folyamat eredmnyeknt jtt ltre. A kistrsg ma leginkbb terletfejlesztsi, s integrlt kzfel-adatelltsi egysgnek tekinthet. rtnk alatta, pldul: az nkormnyzatok ltal ltrehozott kzigazgatsi illetkessgi terletet (hatsgi igazgatsi trsuls tekintetben); krzeti, a krzetkzponti jegyz illetkessgi terleteknt kifejezd igazgatsi kistrsget (okmnykzpont, gymgyi, ptsgyi, szocilis gyekben); regionlis vagy megyei dekoncentrlt szervek kirendeltsgeinek illetkessgi terlett, egyes llami (pl. brsg, gyszsg) mkdsi terlett; oktatsi, egszsggyi elltsi krzetet (kzpiskolk, rendelintzetek, krhzak esetn) a trtnelmi jrs terlett; a terletfejlesztsi nkormnyzati trsulsok mkdsi terlett; a terletfejleszts legkisebb terleti egysgt, a hazai NUTS IV. szintet. A hazai kzigazgats szablyozsnak trtnete folyamn a kistrsg, a kistrsgi igazgats tbbszr, tbb szempontbl kerlt mr el: A XIX. szzadban, a kiegyezs utni trvnykezs eredmnyekppen jtt ltre az llamigazgatsi jrs. Ez a II. vilghborig lnyegben zavartalanul funkcionlt. 1950-ig a rgi kzigazgats szervezeti-szerkezeti felptettsge tbb tekintetben maradt rintetlen. tfog talaktst, nagy vltozst az 1949-ben elfogadott Alkotmny, majd ezt kveten az els tancstrvny hozott. Az akkori szablyozst kveten a jrs a tancsrendszer szerves rszv vlt. A tancs s szerveinek mkdse egyrszt igazodott a teleplsek rendszerhez, msrszt az llam terleti tagozdshoz. A sztaprzott teleplsi kzigazgatsrl azonban mr az 50-es vek vgn nyilvnvalv vlt, hogy irnytsa nehzkes, mkdtetse pedig gazdasgtalan. A szksges teleplsintegrci kidolgozott koncepcii, rszben teleplsegyestseket, rszben kzs tancsok ltrehozst vettettk elre. Az 1970-es vekben kidolgozott teleplsfejlesztsi koncepci mr a krzetkzponti teleplsek fejlesztst preferlta. 1971-ben, a jrsi tancsokat

Szzadvg mhelytanulmnyok
3

12.

megszntettk, helyket az elssorban kzigazgatsi feladatokat ellt jrsi hivatalok foglaltk el. A jrsi hivatalok 1984. janur 1-tl ugyancsak megszntek. Ezzel egytt megsznt a jrs is, mint kzigazgatsi kategria. Ezutn a vroskrnyki igazgats vltotta fel a megsznt jrsi igazgatst. Ebben a rendszerben a fajslyosabb s specilis szakrtelmet ignyl gyek intzse nem a kzsgi tancsok egysges szakigazgatsi szervnl, hanem a vrosi tancsok szakigazgatsi szervnl trtnt, un. vroskrnyki referensi rendszerben, ahol egy telepls adott igazgatsi gyt egy gyintz intzte. Ez a szisztma mr a ktszint kzigazgats ltrehozst vettette elre. A vroskrnyki igazgats a rendszervltozsig mkdtt. A kistrsg fogalmnak, funkcijnak a kzigazgatsban elfoglalt helynek tisztzsra irnyul trekvsekkel mr a rendszervltozst kvet vekben megjelentek. Az, hogy az utbbi 10-12 vben a kistrsgek a figyelem kzppontjba kerltek, legalbb kett tnyezre vezethet vissza. Egyrszt az 1990-ben az jonnan megalakult nkormnyzatok hosszabb ideig sajt bels problmikkal voltak elfoglalva. Az nkormnyzati autonmibl szrmaz ltvnyos fejlds azonban egy egyre nyilvnvalbb vl problmt, a teleplsi nllsgot a legmesszebbmenkig tmogat jogalkots a terleti igazgats dezintegrcijt eredmnyezte. A rendszervltozs ta eltelt idszakban ezrt folyamatosan bvltek az nkormnyzati egyttmkdsek klnbz formi, megszaporodott a legklnbzbb cllal ltrejtt trsulsok szma. Ezt a folyamatot felerstette a terletfejleszts intzmnyrendszernek kialaktsa s a trsulsi trvny megszletse. Teht, egyre ersebben hatott a rendszer sztaprzottsgbl add egyttmkdsi knyszer. A kistrsgben val gondolkods eltrbe kerlsnek msik f oka az orszg unis csatlakozsnak szndkval fggtt ssze. Ez egyttal megerstette a rgik ltrehozsnak szndkt is. A rgik ltrejttt lehetv tev decentralizci elssorban politikai, llamszervezsi krds, melynek jelentsgt nkormnyzati szempontbl az adja, hogy az nkormnyzati s a terletfejlesztsi funkcik kzs szervezetrendszerben kerltnek megoldsra.

Szzadvg mhelytanulmnyok
4

12.

A csatlakozsi folyamat kiemelt jelentsget adott a kistrsgi egyttmkdsnek, az intzmnyrendszer korszerstsnek, a forrsok kzssgi kvetelmnyekkel is szinkronban ll hasznostsnak.1

kisTrsgek kialakTsa, magyarorszg kisTrsgi szerkezeTe, egyes szerkezeTi s TarTalmi mdosTsok

Az Eurpai Uni alapelveibl fakadan nagy nllsgot biztost tagorszgai szmra sok egyb ms terlet mellett a terleti kzigazgats, valamint a teleplsek egyttmkdse tern is. A teleplsi sszefogsokat, ill. az egyttmkdsek ktelez, vagy szabadon vlasztott formit a nemzetllamok hagyomnyai, az adott teleplsszerkezet, a fejlettsgi szint, s nem utolssorban a kzssgi clokhoz, programokhoz val kapcsoldsok formi, az ezekbl fakad clszersgek hatrozzk meg. A tmogatsi jogosultsgok meghatrozsa azonban szksgess tette az egysges statisztikai rendszer, a NUTS rendszer alkalmazst.2 A NUTS IV az un. kistrsgek szintje. Az EU rgebbi tizent tagorszgban NUTS IV-et Grgorszgon, rorszgon s Portuglin kvl csak Luxembourgban, Grgorszgban s Nagy-Britanniban alaktottak ki. A NUTS IV statisztikai-tervezsi egysgeknl (kistrsgi programok (projektek)) a helyi szint feladatokat kell megoldani. Magyarorszgon a kistrsgi rendszer fbb fejldsi irnyait, szerkezeti talaktsait az albbiak szerint tudjuk felvzolni: 1994-es szablyozs: A Kzponti Statisztikai Hivatal 1991 s 1993 kztt jrszt az egykori jrsokhoz hasonl, de nem kzigazgatsi alapon rendezd 138 n. statisztikai kistrsget alaktott ki. Ezek gyakorlatilag a statisztikai adatszolgltats egysgeknt mkdtek. Mivel ekkor mr megkezddtt a terletfejlesztsi trvny koncepcijnak kidolgozsa, s a terletfejlesztsi tmogatsok egyes fajti olyan terletbeosztst ignyeltek, amelyek teljes egszben s ismtls nlkl fedtk le az orszg terlett, s amelyek alap-

1 2

Kern Tams, Schultz Gbor A kzigazgatsi kistrsg vitaanyag

Szzadvg mhelytanulmnyok
5

12.

jn meg lehetett hatrozni a kedvezmnyezett trsgeket, kzenfekv volt a rendszer terletfejlesztsi felhasznlsa. Ez alapjn a statisztikai kistrsgi rendszer vlt az Eurpai Uni terlet beosztsi rendszere szerinti NUTS 4 szintt. 1996-tl fellvizsgltk a kistrsgi rendszert, s 1998. janur 1-tl 150 KSH krzetet hoztak ltre. Mg, ugyancsak 1996-ban ltrehozott terletfejlesztsi trvny3, a ltrehozott megyei fejlesztsi tancsokban a kistrsgeket kpviseleti joggal ruhzta fel. Ezzel a lpssel kapcsoldtak a kistrsgek a terletfejleszts rendszerhez, mely megalapozta azok egyre nagyobb szerept a terletfejlesztsen bell s vgs soron a terletfejlesztsi kistrsgek ltrejttt mozdtotta elre. A kistrsgek terlett, trsgi besorolst korbban a 9002/1998. (s.k.) KSH Elnki kzlemny tartalmazta. A ltrejtt terletfejlesztsi trsulsok s a KSH krzetek sok esetben terletileg nem egyeztek meg egymssal. Mg a kistrsgek szma s terlete meghatrozott volt, addig a trsulsok mkdsi terlete, egyttmkdsk ideje, tagjaik ki-, s belpse tetszlegesen vltozhatott. Mindezek kvetkeztben a trsulsok sszettele instabil volt s mkdsi terletk csak elvtve felelt meg a kistrsg terletnek, illetve tbb trsuls terlete is tfedte egymst. gy ezek a trsulsok nem voltak kpesek a kistrsgben az ltalnos terletfejlesztsi feladatok elltsra. Ezen okok miatt 2003-ban, s 2004-ben egy reform folyamat indult el kistrsgi szinten. Az intzkedsek szksgess tettk a statisztikai krzetek rendszernek fellvizsglatt. gy ez a folyamat olyan kistrsgi rendszer ltrehozst segtette el, amely: megfelel a statisztika s terletfejleszts kvetelmnyeinek; hosszabb tvon egybe eshet kistrsgi szint llamigazgatsi hatskrk gyakorlshoz szksges illetkessgi terletvel; nkormnyzati kzszolgltatsok elltsi terletnek is megfelelhet; illeszkedik az Eurpai Uni NUTS rendszernek szablyozshoz; hinytalanul s ismtlsmentesen lefedi az orszg terlett; olyan teleplseket tartalmaz, amelyek sszetartozsa a gazdasgi, intzmnyi, kzlekedsi, igazgatsi kapcsolatok elemzse alapjn igazolt;

1996. vi XXI tv.

Szzadvg mhelytanulmnyok
6

12.

 kialaktsa sorn valamennyi rintett nkormnyzat, kzigazgatsi s terletfejlesztsi szervezet kpviselheti magt. A kistrsgek terletfejlesztsben s kzigazgats-talaktsban betlttt szerepnek ezt a nvekedst jl pldzza, hogy a 244/2003 (XII.18.) korm. rendelet szerint a teleplsek 168 kistrsgbe kerletek besorolsra, azaz a mellett, hogy szmuk nvekedett, a besorolsuk is kormnyszintre emelkedett. a 2007. vi CVII. tv. vgl 174 kistrsget hozott ltre s mra minden kistrsgben ltrejtt a teleplsi nkormnyzatok tbbcl kistrsgi trsulsa

TerleTfejleszTs regionalizci s kisTrsgi TrsgfejleszTs (19962007)

A
kistrsgi rendszert rint strAtgiA s koncepcik

A helyi kzigazgatsi szinten az nkormnyzatok mkdsi feltteleinek, hatkonysgaiknak javtsban fogalmazdtak meg stratgiai elkpzelsek. A nem jl lehatrolt hatskr-teleptsekbl fakad htrnyok s az egyes nkormnyzatok gazdasgi adottsgainak erteljes klnbsgeibl add minsgi klnbsgek a feladatellts tern javtsra szorultak. A megoldst a kormny abban ltta, hogy az nkormnyzatok gazdasgi s tmogatsi rendszert fellvizsgljk, lehetv tve a klnbsgek cskkentst, az nllsg megrzst. Ugyanakkor a kzigazgatsi szolgltatsok javtsa rdekben jogilag lehatrolt s szablyozott mikro-rgik, kistrsgek kialaktst vettk tervbe. Ezek mintegy keretet adtak az nkormnyzatok egyttmkdseinek s az akkori elkpzelsek szerint szntereit kpezhettk a mikroregionlis terletfejlesztsi dntshozatalnak. Tovbb igazodsi pontknt szolglhattak a kzponti alrendeltsg terleti llamigazgatsi szervek illetkessgi krzeteinek kialaktshoz. Mint ahogy a fentiekben is lttuk, a terletfejleszts s a kzigazgats eszkz- s intzmnyrendszere, valamint szakpolitikja egymsra klcsnsen hat terlet. A kzigazgats regionlis talaktsa, a regionalizls haznkban hossz ideig a terletfejleszts intzmnyrendszern, annak talaktsn keresztl valsult meg. Az Eurpai Uni fejlesztspolitikai prioritsainak megfelelen mr 1997-ben ltrehoztk a ht hazai fejlesztsi rgit. A nagyfok llami dekoncentrci hatsra

Szzadvg mhelytanulmnyok
7

12.

jelents llamigazgatsi feladatok is rgis szintre kerltek s az nkormnyzati rgik ltrehozsa hossz ideig csupn a politikai elit megegyezsnek fggvnye volt. A regionalizci folyamatnak erltetsvel az elmlt vtizedben a megyerendszer funkcionlis kirestsre kerlt. Mivel az ellenzk obstrukcija miatt ktharmados trvnyi mdostsokkal a regionlis kzigazgatsi talakts nem valsulhatott meg, a vezets ms metdussal igyekezett a megyt mkdsben httrbe szortani. Anyagi forrsokkal s forrseloszt jogosultsgokkal, valamint gyakorlatilag a megyei jogostvnyok szthzsval a kt preferlt terlet, a rgik s kistrsgek szintje kerlt megerstsre. A vgrehajts kerett terletfejlesztsi intzkedsek adtk, hiszen ezek zmt az elmlt vek sorn teljesen alrendeltk a fenti cl elrsnek. 2003-ras, illetve 2004-re azonban teljesen nyilvnvalv vlt, hogy a kzigazgats szleskr megreformlsa s az eredeti elkpzelsekhez igazodva 2006-ra a regionlis nkormnyzatok ltrehozsa nem valsulhat meg. Ezek legkevesebb hrom ktharmados trvnyt, kztk az Alkotmnyt s az tv-t rintennek s a kormnyzatnak nem sikerlt olyan reformkoncepcit kialaktania, amelyben az ellenzk tmogat szavazataira is szmthatna. A kzigazgatsi terleti reform ksse vagy esetleges elmaradsa arra sztnzte a dntshozkat, hogy a rendszert megfordtva als szinten hozzanak ltre olyan intzmnyt, illetve szervezetrendszert, amely egy ksbbi terleti reform alapja lehet. A tervezet szerint a kzigazgats megreformlsa, a terletfejlesztsi rendszer hatkonysgnak nvelse specilis beavatkozssal is elvgezhet. A terletfejlesztsrl szl trvny szleskr tdolgozsval a terletfejleszts irnytsval szembeni eljrsok jelents rsze akkor is teljesthet, ha a kzigazgats tfog reformja ksik vagy elmarad. Az MTA Regionlis Kutatsok Kzpontja a Miniszterelnki Hivatal megbzsbl el is ksztett egy szablyozsi koncepcit, amelynek egyes elemei a trvny mdostst clz tervezetekben is megjelentek. Ez az rtkels mintegy szablyozsi koncepcionlis alapja lett a trvny mdostsnak, jllehet, a vltoztatsok csak nmileg alapultak ezen: A terletfejlesztsrl szl trvny (1996. vi XXI. trvny, s annak 1999-es mdostsa) hibjnak azt tartottk, hogy elssorban a terletfejlesztsi politika szervezeteivel, azok feladataival foglalkozott, s kevsb a mkdsi mdszerekkel, eljrsokkal, illetve a szervezetek eszkzrendszereivel. A mkdsi zavarok

Szzadvg mhelytanulmnyok
8

12.

jelents rszt ppen annak tulajdontottk, hogy az intzmnyek eszkztelenek voltak.

A M iniszterelnki H ivAtAl

szAkMAi koncepcii

A helyzetrtkelst kveten a MEH terletpolitikai politikai llamtitkrsga vezetsvel 2003-tl elksztettk a terletfejlesztsrl s a terletrendezsrl szl 1996. vi. XXI. trvny mdostsnak trvnyhozsi, jogszablyi feltteleit. A trvnyjavaslat a fent kifejtett clmeghatrozshoz szervesen illeszkeden kt krdskrre helyezte a hangslyt. Az egyik a regionlis szintnek, a rgik terletfejlesztsi rtelemben trtn megerstse volt. Ez mindenekeltt abban lttt volna testet, hogy a regionlis fejlesztsi tancsok addigi sszetteln vltoztatott volna radiklisan. A javaslat msik, igen jelents jdonsga a korbbiakhoz kpest az volt, hogy a kistrsget szervezetten s intzmnyesen kapcsolta volna be a terletfejlesztsi intzmnyrendszerbe, olyan mdon, hogy valamennyi statisztikai kistrsgben kistrsgi tancsok alakulnnak a trvny elrsai szerint. Az ltalnos feladatokat elltni kpes, a partnersg elvnek is megfelel kistrsgi terletfejlesztsi tancs altmaszthatn a fejlesztsekben egyttmkd nkormnyzati trsulsokat, integrlhatn a kistrsg szakmai kapacitsait, s teret adhatna a nagyvrosi vonzskrzetek sajtossgainak rvnyeslshez. A trvnyjavaslat bizottsgi vitja sorn azonban kiderlt, hogy a MEH ltal elterjesztett formjban a liberlis koalcispartner nem tmogatja a javaslatot. Az SZDSZ nem tartotta szerencssnek a terletfejlesztsi trvny mdostst kiragadni egy tfog kzigazgatsi reformfolyamatbl. Valjban azonban arrl volt sz, hogy a liberlis prt nem szvesen adta fel ers minisztriumi deleglt pozciit a regionlis fejlesztsi tancsokban. Az Orszggyls ltal vgl 2004-ben elfogadott vltozat (2004. vi LXXV. tv.) nem vltoztatott jelentsen a Regionlis Fejlesztsi Tancsok sszetteln. A trvnnyel szinte egy idben elfogadott a teleplsi nkormnyzatok tbbcl kistrsgi trsulsrl szl2004./CVII. tv.arrl rendelkezett, (ill. 1996. vi XXI. tv. 10/G. (1) bekezdse szerint) hogy amely kistrsgekben tbbcl kistrsgi trsuls jn ltre, s annak a kistrsg valamennyi nkormnyzata tagja, ott a fejlesztsi feladatokat a trsuls tveszi a kistrsgi fejlesztsi tancstl. Ezzel gyakorlatilag a terletfejlesztsi trvny mdostsa vesztett jelentsgbl, a tbbcl kistrsgi trsulsokrl szl trvny megalkotsa

Szzadvg mhelytanulmnyok
9

12.

tomptotta slyt. A kistrsgek jelents krben 2004-tl folyamatosan alakultak a tbbcl kistrsgi trsulsok. A kormny sztnz tmogatsainak hatsra szmuk vrl-vre ntt, mg 2006-ra a tbbcl kistrsgi trsulsok rendszere orszgos lefedettsgv vlt. A MEH eredeti elkpzelse szerint ktelezen kellett volna ltrehoznia a kistrsg nkormnyzatainak, n. Komplex trsulst, de a teleplsi nkormnyzatok tbbcl kistrsgi trsulsrl szl 2004. vi CVII trvny megalkotsval ez az elkpzels is gyakorlatilag megbukott.

A B elgyMinisztriuM

strAtgiAi MunkjA

Lttuk, prhuzamosan a MEH munkjval a Belgyminisztrium is foglalkozott a decentralizci s a regionalizmus krdsvel. Ez igen jelents bels konfliktust okozott a kormny szervei (MEH -Belgyminisztrium) kztt, amelynek vgs soron az lett az eredmnye, hogy a BM ltal elksztett tbbcl trvny a fent vzoltak alapjn kirestette a MEH elksztsben ltrehozott mdostott terletfejlesztsi trvnyt. A tbbcl kistrsgi trsuls, gy a kormny elkpzelseihez igazodva jval tlmutatott a terletfejlesztsi jogostvnyokon s hatskrkn. A trsuls, az elkpzelsek szerint kzigazgatsi egysgknt alapjt kpezhette volna egy jvbeli, tfog kzigazgatsi reformnak. Ez indokolta a tbbcl kistrsgi trsulsok szles kr ltrehozsnak sztnzst, azok megerstst, kzpontbl trtn anyagi tmogatst. A BM szempontjbl kiemelten fontos kistrsgi rendszer tovbbfejlesztsnek lehetsgeivel elssorban az IDEA munkacsoport foglalkozott. Az llspont szerint a kistrsgi reform szoros kapcsolatban ll az nkormnyzati rendszer tfog megjtsval s e folyamat kzppontjban a rgik j szerepnek vizsglata mellett a kistrsg komplex szerepnek fejlesztse s talaktsa ll. A szakrtk szerint a teleplsi szerkezet elaprzottsga, egyttmkdsi kzsgnek fogyatkos volta mind kevsb tette alkalmass az nkormnyzati-szolgltatsi, szervezsi s igazgatsi feladatok minsgi elltst. Ezrt elkerlhetetlenn vlt a kzponti igazgats ltal tmogatott, rszben piaci s egyre jobban a trsg adottsgait is figyelembe vev rendszer, azaz a kistrsgek kialaktsa. A kistrsg az egyes terletfejlesztsi szndkok s clok legkisebb kzs tbbszrse. A terletfejleszts makro-folyamatai felttelezik s ignylik a kistrsgi clok rvnyestst is.

Szzadvg mhelytanulmnyok
10

12.

A szakmai koncepci kidolgozsnl elsdleges szempontt vlt, hogy a trbelileg is sszetartoz kzsgek (vonzskrzetek, kistrsgek) kialaktsnl rvnyesljenek a rendszeres, mindennapos munkaer-vonzsi, kzlekedsi, elltsi, tervezsi humnszolgltatsi s egyb kapcsolatok. Az intzmnyestett kistrsgi rendszer lnyege, hogy a lakossg mindennapi lethelyzethez, kivltkpp a legszksgesebb kzszolgltatsok ignybevtelhez kapcsoldjon. A munkacsoport a regionlis intzmnyrendszer reformjval kapcsolatosan megllaptotta, hogy a magyar kzigazgats rendszernek szksge van ers terleti nkormnyzati szintre. Emellett clszer szmba venni azon mkdsbeli s szervezeti korszerstsi lehetsgeket, amelyek keretben mind az llamigazgats, mind az nkormnyzati igazgats tern javaslatot kell kidolgozni a kzponti, a terleti s helyi kzigazgats intzmnyi s eszkzrendszerbeli kereteinek megteremtsre. Az nkormnyzati kzszolgltatsi funkcik hatkony elltst a munkacsoport korbbi vlemnye szerint a kistrsg nkormnyzatainak tbbcl trsulsa adhatja. Az ilyen komplex trsulsok keretben azokat a feladatokat clszer elltni, amelyeket a rgikzpont-vrosra vagy vrosokra alapozva az egsz mikro-rgira kiterjeden indokolt biztostani. Az nkormnyzati feladat- s hatskrk fellvizsglatval szmos olyan hatskr a krzetkzpontba telepthet, amelyhez helyi szinten a specilis szaktuds nem biztosthat, vagy amelyeket a trsul nkormnyzatok nknt ruhztk t a trsulsra. Az elmleti koncepcik kidolgozsa utn elkezddhetett a komplex kistrsgi rendszer kialaktsa. 2003-tl a Kormnyprogram alapjn kidolgozsra kerlt a Kzigazgatsi Szolgltatsok Korszerstsi Programja, amelynek kiemelked fontossg eleme a kistrsgi szint kialaktsa volt. A kormny 2003. szeptemberben elfogadta a kzigazgatsi rendszer korszerstsvel kapcsolatos feladatokrl szl 2198/2003. (IX.1.) szm hatrozatt, amelyben tbbek kztt az nkormnyzatok kzs feladatelltsnak sztnzst szolgl finanszrozs kialaktst rja el. Ennek els lpseknt 2004. vben 75 tbbcl kistrsgi trsuls s tovbbi 69 kizrlag terletfejlesztsi clra ltrejtt trsuls rszeslt kzel 7,7 millird forintos sztnz tmogatsban. Az Orszggyls 2004. november 2-n elfogadta (a 2004. mjus 10-i lsnapon elfogadott vltozat 1. (1), (3), s (4) bekezdst az Alkotmnybrsg szeptember 7-i hatrozatban alkotmnyellenesnek minstette) a teleplsi nkormnyzatok tbbcl kistrsgi trsulsrl szl 2004. vi CVII. Trvnyt. E trvny elfoga-

Szzadvg mhelytanulmnyok
11

12.

dsval lehetv vlt a tbbcl kistrsgi trsulsok kzponti kltsgvetsbl trtn kzvetlen tmogatsa. Ennek megfelelen kszlt a Magyar Kztrsasg 2005. vi kltsgvetsrl szl CXXXV. trvnyben szerepl, Tbbcl kistrsgi trsulsok normatv mkdsi tmogatsa elirnyzat felhasznlst szablyoz a kormny-elterjeszts trgyt kpz kormnyrendelet tervezete. Azta a kormnyzat folyamatosan bvl keretsszegekkel tmogatja a kistrsgi egyttmkdseket, a tbbcl kistrsgi trsulsokat.

a Tbbcl kisTrsgi Trsulsok rendszernek mkdse, fejleszTsi forrsok

Az elmlt vek mind kzigazgatsi, mind terletfejlesztsi szempontbl kiemelt sikere a tbbcl kistrsgi trsulsok rendszernek kialaktsa s az nkormnyzatok e trsulsokba trtn integrlsa volt. Ezek a komplex feladatelltsra szervezdtt trsulsok mint ahogy feljebb bemutattuk annyiban klnbznek a korbbi fejlesztsi kistrsgektl, hogy a trsult nkormnyzatok a terletfejlesztsi feladatokon kvl egyb kzfeladat-elltst is kistrsgi szintre emelnek s ezrt a kzponti kltsgvetsbl tbbletforrsokra, normatv tmogatsra jogosultak. Mivel az orszgos lefedettsget garantl trsulsi rendszert a kormnyzat nem tudta ktelez rvnnyel kialaktani4, 2004 ta kzponti tmogatsokon keresztl igyekezett azt elrni, hogy a teleplsek minl nagyobb szmban csatlakozzanak a tbbcl kistrsgi trsulsokhoz. A kidolgozott stratgia jnak bizonyult, hiszen 2007 tavaszra az integrcira alkalmas 166 kistrsg mindegyikben ltrejttek a tbbcl trsulsok, gy, hogy az egyes trsulsoknak minden kistrsgi telepls tagja lett.5 Ezzel a kormnyzat hosszabb tvon elrte, hogy egysgesen szablyozhat s tmogathat rendszert alaktson ki helyi szinten, realizlva ezzel eredeti elkpzelst. Hossz tv kiemelt cl volt, hogy a kzigazgatsi rendszer talaktsnak alappillreknt kialaktott kistrsgi rendszert kz-

Ez is minstett tbbsget ignyelt volna. A ktharmados trvnyi mdostsokat az ellenzk ez esetben sem tmogatta 5 A jelenlegi szablyozs szerint 168 kistrsg van, de ebbl Budapest s Debrecen nll kistrsget alkot. rtelemszeren e kt kistrsgben nem volt szksg teleplsintegrcira.

Szzadvg mhelytanulmnyok
12

12.

pontilag stabilizljk, majd tovbbi kzponti fejlesztspolitikai tmogatsokon keresztl erstsk, fejlesszk. A folyamatos tmogatsnvekedsnek ksznheten a 2007-es kltsgvetsbl tbb mint 19 millird forintot rendeltek a tbbcl trsulsok tbbletfinanszrozsra. A normatv tmogatsokon tl, a 2007 s 2013 kztti fejlesztsi ciklusban mintegy 120 millird forint ll majd a kistrsgek rendelkezsre komplex programfejlesztsek vgrehajtsra. Mikzben a kistrsgi tmogatsok s sztnz forrsok vrl-vre nvekednek, jelentsen cskken a teleplsek kzponti tmogatsa. A teleplsek, elssorban a kisteleplsek teljes eladsodst jl szemllteti, hogy 2006-ban az nkormnyzatok negyven szzalka vlt nhibjn kvl mkdskptelenn, s gy az nkormnyzatok egy jelents arnya 29 millird forint kzponti forrsra, n. NHIKI tmogatsra szorult. ltalnos tendencia s tovbb szemllteti a teleplsek sanyar gazdasgi helyzett , hogy a kisebb nkormnyzatok a fejlesztsi forrsok nagy rszt mkdsre knytelenek tcsoportostani. A teleplsek nehz pnzgyi helyzetkben a kistrsgi egyttmkdsre, a tbblettmogatsokra vannak utalva, s ez tkletesen beleillik a kabinet teleplsintegrl stratgijba. Azutn hogy financilis politikval, hrom v alatt teljessggel sikerlt az nkormnyzatokat a kistrsgi szint egyttmkdsre brni, a kormnyzat a rendszer mkdsnek javtsban, az egysgestsben ltja tovbbi feladatt. Ez egyrszt rintette magt a kistrsgi lehatrolst s besorolst, msrszt a tkletesebb finanszrozs miatt az gazati szablyozst is. Az talaktsra elssorban azrt volt szksg, mert a kistrsgek, mind gazdasgi szempontok, mind terlet- s lakossgszm alapjn rendkvl klnbz adottsgokkal rendelkeznek s az egysgesebb szablyozs elmozdtsa korrekcira szorult. Ennek rdekben kormnyrendelet, illetve orszggylsi hatrozat formjban megvltoztatsra kerlt a htrnyos helyzet kistrsgi besorolsa. Tovbb, 2007. sztl korrigltk a kistrsgek illetkessgi terlett is: az optimalizls eredmnyeknt a 168 helyett a jelenlegi 174 kistrsgi trsuls kerlt kialaktsra.

Szzadvg mhelytanulmnyok
13

12.

a Tbbcl kisTrsgi Trsulsok gyakorlaTi mkdse. a kisTrsgi feladaTellTs

A kistrsg feladatelltsa, a kistrsg funkciihoz6 szorosan igazodva hrom csoportba oszthat: terletfejlesztsi feladatok; llamigazgatsi feladatok; kzszolgltatsi feladatok.

kzszolgltAtsi

felAdAtok

A kistrsgi nkormnyzati-kzszolgltatsi funkci elltsnak optimlis kerete a kistrsgeket alkot teleplsi nkormnyzatok tbbcl kistrsgi trsulsa. Az orszggyls ltal elfogadott tbbcl trvny az nkormnyzatok szabad trsulsnak elvt juttatva teszi lehetv, hogy az nkormnyzati feladat-s hatskrbe tartoz gycsoportok kzs elltsra irnyul megllapodst hozzanak ltre. A teleplsi nkormnyzatok kpviseltestleteit megilleti a vlaszts lehetsge is abban, hogy meghatrozzk az egyttmkds ltaluk eredmnyessg s mkds szempontjbl optimlisnak tartott formjt. Ugyanakkor az integrlt kzszolgltatsi feladatellts legfontosabb clkitzsnek val megfelels nyilvnvalan keretet s rendszert ad a feladattelepts kiterjesztsnek. Ez a magasztos cl pedig nem ms, mint hogy a kistrsg lakossga azonos sznvonal szolgltatsokhoz jusson, s ezltal letminsge jelentsen javuljon. Ennek elmozdtsa rdekben a teleplsi nkormnyzatok tbbcl kistrsgi trsulsrl szl trvny az nkormnyzati kzszolgltatsok sznvonalnak kiegyenltett emelse rdekben megjelli azokat a feladatokat, amelyek a kzszolgltatsok biztostshoz kapcsold trsgi egyttmkds keretben ajnlottak.7 Ezek a kvetkezk: oktats s nevels szocilis ellts

nkormnyzati-kzigazgatsi funkci, terletfejlesztsi funkci, llamigazgatsi feladat-s hatskrk elltsa 7 2004. vi CVII. trvny (Ktt.) 2.

Szzadvg mhelytanulmnyok
14

12.

egszsggyi ellts csald-, gyermek- s ifjsgvdelem kzmveldsi, kzgyjtemnyi tevkenysg helyi kzlekeds, helyi kztfenntarts ingatlan- s vagyongazdlkods ivvzellts, vzgazdlkods, vzkrelhrts, valamint bel-s csapadkvz elvezetse kommunlis szolgltatsok s energiaellts krnyezet-s termszetvdelem, valamint hulladkkezels szennyvztisztts s elvezets terletrendezs eslyegyenlsgi program megvalstsa foglalkoztats gazdasg- s turizmusfejleszts, valamint idegenforgalom llat- s nvnyegszsggy bels ellenrzs terletfejleszts. Mint mr emltettk a feladatellts legfbb mozgatja a racionalits. Az adott kistrsgnek nem kell olyan feladatot felvllalnia, amelyet adottsgai alapjn nem kpes elltni. A Ktt. csupn a terletfejleszts vonatkozsban rja el, hogy annak feladatelltsban a trsuls mindegyik teleplsi nkormnyzata rszt vegyen. Ebbl kvetkezik, hogy az sem indokolt, hogy a kistrsg minden egyes teleplse vllalja a szolgltats kzs elltst, hiszen a trsul nkormnyzatok klnbz trsadalmi, gazdasgi helyzetben vannak, klnbz adottsgokkal rendelkeznek. Ezrt a feladatvgzsben klns szerepe van az gynevezett mikro-trsgi egyttmkdseknek. Ezekben, a kistrsgen bell ms-ms (ltalban szomszdos) teleplsek kthetnek egymssal egyttmkdsi megllapodst klnbz kzszolgltatsi feladatelltsra. A finanszrozsi szempontbl kiemelt terletek a vllalt feladatok kivlasztsban f irnymutatknt hatnak. gy, amennyiben a tbbcl kistrsgi trsuls legalbb: az oktats s nevels, az egszsggyi ellts, a szocilis ellts, a terletfejleszts

Szzadvg mhelytanulmnyok
15

12.

feladatkrbe tartoz egyes feladat- s hatskrk elltsrl gondoskodik, a trvny szmra kltsgvetsi tmogatst biztost.8 A vllalt feladatok megvalstsnak szakmai minimum kvetelmnyeit az gazati trvnyek hatrozzk meg. A feladat elltsa mdjnak meghatrozsa a trsuls hatskrbe tartozik, azaz azt a szkhely telepls nkormnyzata vagy a trsuls ms tagja biztostja sajt intzkedse tjn.9 A kln fejezetben taglalt terletfejlesztsi feladatellts mellett a fent emltett hrom kiemelt s forrsokkal tmogatott feladat elltsa kpezi a kistrsgi egyttmkds f irnyt. Az egyttmkdsben s a feladatmegosztsban a hangsly arra helyezdik, hogy: milyen mdon javthat a kzszolgltats minsgi sznvonala, annak hatkonysga, hatsossga s eredmnyessge; miknt cskkenthetek az egyes teleplsek kztt a meglv szolgltatsbeli klnbsgek; hogyan segthet a trsadalmi erforrsok fejlesztse, a trsg unis versenykpessge; miknt javthatja a kistrsgi sszefogs az unis s hazai forrsok maximlis kihasznlsnak feltteleit.10

o ktAts

s nevels

A kzoktatsrl szl 1993. vi LXXIX. tv. 20 1. bekezdsnek a) s b) pontjban meghatrozott intzmnyek (vodk s ltalnos iskolk) kzs fenntartsa s a trvny 34. - ban meghatrozott pedaggiai szakszolglatok kzl legalbb kt feladat kzs elltsa kiemelt jelentsggel br a tbbcl kistrsgi trsuls szmra. Klnsen tmogatott terlete e krnek az alapfok kzoktatsi intzmnyek korszerstse, fejlesztse, egyb trgyi felttelek biztostsa (pl. iskolabusz beszerzse, lelmiszer ellts kvetelmnyeinek biztostsa stb.), valamint a pedaggiai szakszolglati feladatok kzl tbbek kztt a gygytestnevels, logopdiai ellts, vagy a nevelsi tancsads. Ez utbbiak elltst ajnlott az

8 9 10

V.: Beknyi, Barabs, Dek, Pintrn, Vass Winkler Uo.

Szzadvg mhelytanulmnyok
16

12.

nkormnyzatok kztti megllapodssal vgezni, tovbb ajnlhat mdszer a feladatelltst kistrsgen belli utaz szakemberekkel megoldani.11 A kooperci formi rendkvl vltozatosak lehetnek, ezek megvlasztsa a kistrsg s az rintett helyi nkormnyzatok hatskrbe tartozik. Az egyttmkdsek tpusai: kzoktatsi intzmnyfenntart trsuls; komplex kzoktatsi feladatok elltsra vllalkoz trsuls. A kisteleplsek szmra tbb terleten pozitv elmozdulst hozhat egyes feladatkrk kistrsgi szinten trtn megszervezse. A teljessg ignye nlkl kiemeltnk kt formt: kistrsgi szinten knnyebben s sznvonalasabban biztosthat a pedaggusok helyettestsi rendszere; trsulsi formban folyamatosan biztosthat olyan szakember a teleplsek szmra, aki jl ismeri a kzoktats szakmai s igazgatsi feladatait. Olyan alternatv oktatsi terletek, mint pldul az egsz leten t tart tanuls is hatkonyabban szervezhetek meg a kistrsg szintjn, hiszen azok szoros egyttmkdsben dolgoznak a jelen esetben rintett szakterlettel a munkagyi kzpontokkal.

s zocilis

ellts

A teleplsi nkormnyzatok tbbcl kistrsgi trsulsrl szl trvny csupn a feladatkr meghatrozst tartalmazza, ezrt a tmogatsi rendszer nyjthat irnymutatst arra, hogy a feladatcsoporton bell mi kerljn kistrsgi trsulsban elltsra. A szocilis elltsok kiegszlnek a gyermekjlti elltsokkal, ezrt indokolt a tbbcl trsulsra ruhzni a szocilis trvny ltal szablyozott intzmnyek kzl az idskorak polst nyjt otthona, valamint szocilis intzmnyek vagy egyes gyermekjlti intzmnyek kzs fenntartst. Ennek keretben clszer a tbbcl kistrsgi trsulsban megszervezni s biztostani egyes szocilis alapelltsi formkat, vagy gondozsi kzpontot, vagy egyes gyermekjlti alapelltsok kzs fenntartst s szervezst.12 Kistrsgi szinten ellthat

11 12

Beknyi Uo.

Szzadvg mhelytanulmnyok
17

12.

 szocilis alapszolgltatsok: csaldsegts tkezets hzi segtsgnyjts szocilis informcis szolgltats kzssgi ellts (pl. gygyuls, rehabilitci elsegtse) tmogat szolgltats utcai szocilis munka nappali ellts gyermekvdelmi feladatok: gyermekjlti szolglat gyermekek napkzbeni elltsa hzi gyermekfelgyelet gyermekek tmeneti gondozsa.

e gszsggyi

szolgltAtsok

Hasonlan a szocilis ellts rendszerhez a Ktt. a feladatkr meghatrozsn kvl nem tartalmaz egyb orientl rendelkezseket. Az egszsggyrl szl trvny hatrozza meg az egszsggyi ellts nkormnyzati feladatait. A teleplsek egszsggyi alapelltsi ktelezettsge a kvetkez: hziorvosi s hzi gyermekorvosi ellts fogorvosi alapellts vdni szolglat az alapelltshoz kapcsold gyeleti ellts iskola-egszsggyi ellts. Kistrsgi feladat az alapellts biztostsa azokban a teleplsekben, amelyekben a felttelek helyileg nem biztosthatak. Kistrsgi szerepvllals indokolt a hziorvosok helyettestsre vonatkozan, valamint eredmnyes lehet a trsulsi szinten trtn jrbeteg-szakellts megszervezse is.

Szzadvg mhelytanulmnyok
18

12.

j Tendencik (mikro-Trsg)
Az adminisztrci s a szakma sikerknt knyvelheti el, hogy 2007 folyamn az integrcira alkalmas kistrsgek mindegyikben ltrejttek a tbbcl trsulsok, gy, hogy az egyes trsulsoknak minden kistrsgi telepls tagja lett. Az Orszggyls 2007. szeptember 10-n fogadta el a 2004. vi CVII. trvny (Tkt.) mdostst, amely az j lehatrols szerint 174 kistrsget hozott ltre Magyarorszgon. Jelenleg 173 kistrsgben mkdik tbbcl kistrsgi trsuls (Budapest tovbbra is nllan alkot kistrsget). Ezzel a kabinet hosszabb tvon elrte, hogy egysgesen szablyozhat s tmogathat rendszert alaktson ki, anlkl, hogy az eredeti elkpzelseknek megfelelen jogszablyban ktelezn az egyes teleplseket a trsulsokba trtn belpsre s a ktelez feladatellts megszervezsre. Ennek ellenre a rendszer ebbli tovbbfejlesztsrl mg nem mondtak le. A kormnyzati llsfoglals alapjn a rendszer gy mkdtethet hatkonyan, ha a teleplsek kztti sszer egyttmkdsek tovbbi intzmnyes erstst kapnnak. Ez lefordtva nem jelent mst, mint a ktelez trsulsi feladatelltst. Ettl azt vrjk, hogy egyes, a trvnyben meghatrozott ktelez kzszolgltatsi feladatok elltsa a jelenleginl jval sznvonalasabban trtnik majd meg. Az truhzott feladatoknak termszetesen a tbbcl kistrsgi trsuls funkcijhoz kell igazodnia, teht csak olyan feladatok kerlnnek a ktelezen elltand csokorba, amelyek biztostsa a kistrsg egszre, vagy nagyobb rszre indokolt lenne. Ha tovbbra sem sikerl ktelez feladat-elltsi rendszerrel megszervezni a kistrsgek hlzatt, gy a jelenlegi sztnz rendszer tovbbfejlesztse prognosztizlhat. A kzponti tmogatsok, sztnzk vrl-vre emelkedtek. 2008-ban csupn, a kistrsgeknek sznt normatv, kttt felhasznls tmogats mrtke elrte 28,1 millird forintot. Tovbb az eurpai unis, valamint a hazai fejlesztsi cl tmogatsok esetben egyre jellemzbb, hogy a plyzatok elbrlsa sorn elnyt lveznek a trsulsok fejlesztsi elkpzelsei. A kormnyzat teht az sztnz tmogatsokon tl mg pozitvan diszkriminlja a tbbcl nkormnyzati egyttmkdseket. Ahogy emltettk, a tbbcl kistrsgi trsulsok rendszernek ltrehozsval plt volna alulrl fel az tfog kzigazgatsi reform. Krds, hogy a reform lelassulsa hogyan hat a kistrsgi terletpolitika tovbbfejlesztsre.

Szzadvg mhelytanulmnyok
19

12.

Fejlesztspolitikai, de mg inkbb kzfeladat-elltsi szempontbl ugyanis a kialaktott kistrsgi szisztma nem biztos, hogy a legmegfelelbb zemmrettel rendelkezik. Egyrszt a rendszer tl heterogn13, ezrt a kormnyzati clokkal s trekvsekkel ppen ellenttesen nehezen szablyozhat egysgesen. Msrszt az nkormnyzati rdekeket sokkal jobban reprezentlja s az egyttmkdst is megknnyti, ha csupn nhny telepls szervezdik egy-egy kzfeladat hatkonyabb megszervezsre. A sokszor 30-40 teleplst magba foglal kistrsg nehezen kpes hatkonyan elvgezni kzszolgltatsi feladatokat. Az utbbi idben megfigyelhet, hogy a kistrsgi egyttmkdseknl alacsonyabb szinten csupn nhny telepls szervezdik egybe egy-egy kzfeladat elltsra. Ezek az gynevezett mikro-trsgi egyttmkdsek jelenthetik a kiutat a valdi, partnersgre pl s effektv teleplsi koopercihoz s tnyleges nkormnyzati integrcihoz. A mikrotrsgi egyttmkdsek sokkal inkbb figyelembe tudjk venni a relis ignyeket, a helyi gazdasgi s trsadalmi viszonyokat s cselekvsi lehetsgeket, mint a fellrl kialaktott kistrsgi struktra. A kistrsgek ma kialaktott rendszert csupn az nkormnyzatok sanyar financilis helyzete, illetve az abbl fakad rutaltsg s knyszer tartja egyben. Krds azonban, hogy az egyes anomlik elrik-e azt a szintet, amikor a kistrsgi szisztma talaktsa elkerlhetetlenn vlik, s ha igen, mikor?

A teleplsszerkezet vltozatossga folyamn vannak olyan kistrsgek, amelyekbe csupn nhny telepls tartozik, de a Dl-Dunntlon nem ritka a 30-50 teleplsbl ll kistrsg sem.

13

Szzadvg mhelytanulmnyok
20

12.