Capitolul 1 NOIUNI DE BAZ I CONCEPTE PRINCIPALE UTILIZATE N MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

1.1 Caracteristici, orientri i concepte generale cu care opereaz managementul serviciilor publice Studierea metodic a unei discipline universitare complexe cum este Managementul Serviciilor Publice, presupune precizarea prealabil a unor noiuni i concepte cum ar fi: management, stat, instituie public, ntreprindere public, organizaie, administraie public etc. Dei pe parcursul acestui curs se vor relua detaliat explicaiile teoretice cu privire la managementul serviciilor publice, apreciem c este necesar prezentarea sintetic a acestora pentru nelegerea corect a unei activiti complexe i sensibile cum este managementul serviciilor publice. Problematica managementului serviciilor publice dobndete semnificaie deosebit ntr-un mediu social i politic extrem de dinamic n care aspectele finanrii, coninutului, calitii i eficienei acestui sector de activitate sunt puse permanent n discuie. n consecin, problema cu privire la cadrul managerial al serviciilor publice devine extrem de important i pentru a fi soluionat necesit luarea n considerare a unor premise generale ntre care amintim: managementul general, indiferent de modul n care este conceput, definit sau practicat se regsete i n administraia public, cu toate elementele, dimensiunile i funciile pe care le ndeplinete n oricare alt sfer sau domeniu de activitate; el se exercit i n Administraia Public ca i n celelalte sisteme ale vieii sociale, ntrun mediu social-politic aflat n continu micare precum i n schimbare i transformare din ce n ce mai accelerat; se exercit n condiiile creterii complexitii i incertitudinii vieii economico-sociale i a contradiciilor i dilemelor pe care acestea le genereaz n permanen; se exercit n condiiile impactului profund al progresului tehnic i al revoluiei informatice, att asupra echilibrului societii ct i a manierei n care noi percepem lumea care ne nconjoar;

 se exercit n condiiile unor confuzii n nelegerea i utilizarea termenilor creai pentru descrierea diferitelor aspecte ale cadrului managerial. Astfel, n sectorul public, pe lng termenul de management sunt permanent asociai termeni cum ar fi: lideritate, administraie, guvernare instituional, fr ca natura i coninutul lor s fie riguros determinate. De obicei, managementul serviciilor publice este corelat cu activitile consacrate stpnirii (metrizrii) complexitii acestora, lideritatea cu cele privind schimbarea, n timp ce guvernarea este conceput ca un rspuns la ntrebarea: Cine este eful aici? Din modul de definire a termenilor, deriv i funciile specifice ale acestora: managementul echivaleaz, n principal cu a coordona i a controla pentru a face efective i eficiente serviciile publice n raport cu obiectivele lor. El particip la schimbare, dar nu aceasta este principala sa vocaie; lideritatea este chemat s stpneasc schimbarea, s clarifice direciile, s asigure mijloacele necesare i s motiveze membrii organizaiei n favoarea schimbrii. Administrarea are menirea de a transpune n practic politicile adoptate i stabilite n cadrul sistemului. Din cele de mai sus rezult c: managementul controleaz, liderii orienteaz i entuziasmeaz, iar administraia servete. Tocmai de aceea, alegerea metodelor adecvate de conducere, a practicilor manageriale pe care liderii trebuie s le promoveze pentru realizarea obiectivelor administraiei (serviciilor) publice sunt de stringent actualitate. Cuvntul management deriv de la latinescul manus (mn) i reprezint ca expresie literar manevrare sau pilotare. Managerul este cel care se ocup cu pilotarea, cu conducerea. De la latinescul manus s-a format n francez mange de unde a fost mprumutat n englez, aprnd cuvintele derivate manager i management, ceea ce nseamn conductor i conducere. Deci, din punct de vedere etimologic, management nseamn a conduce n mod eficient. Management este un termen (expresie) englezesc (~asc) cu semantic deosebit de complex. Complexitatea semantic a termenului este determinat de sensurile sale multiple, ntre acestea amintim : 1. managementul se constituie ca o tiin, adic un ansamblu organizat i coerent de concepte, principii, metode i tehnici prin care se explic fenomenele i procesele n conducerea organizaiilor. 2. managementul reprezint de asemenea, o art, care reflect latura sa pragmatic i const n miestria managerului de a aplica la realitile practice concrete, n condiii de eficien, cunotinele tiinifice pe care le deine.

3. managementul reprezint o stare de spirit specific, reflectat de un anumit fel de a vedea, a dori, a cuta i accepta progresul. Termenul de management s-a impus n ultima jumtate a secolului XX graie lucrrii lui James Burnham The Managerial Revolution publicat n 1941. El impune n mod categoric noiunea de manager ca vector al inovaiei i progresului. Ideea nou, de mare valoare i actualitate pus n circulaie cu aceast ocazie, este aceea c orice societate, indiferent de regimul ideologic, politic sau juridic are nevoie de manageri dac vrea ca economia ei s prospere n ritm novator i creator. Dac facem apel la definiiile date de specialiti constatm c managementului i se dau multiple sensuri, dup cum urmeaz : William Newman, definete managementul ca direcionare, conducere i control ale eforturilor unei grupe de indivizi n vederea realizrii unui scop comun. Un bun conductor este acela care face ca grupa s ating scopurile sale cu un minim de cheltuieli de resurse. A. Macknesie apreciaz c managementul este procesul n care managerul opereaz cu trei elemente principale: idei, resurse materiale i umane realiznd obiectivul prin alii. Dup Jean Gerbier, managementul nseamn organizare, arta de a conduce, de a administra. H. Johannsen definete managementul ca fiind arta sau tiina de a direciona, dirija i administra munca altora pentru a atinge obiectivele stabilite, procesul de luare a deciziilor i de conducere. Pentru economist, managementul este un factor de producie care privete organizarea i coordonarea celorlali factori (pmnt, munc, capital), pentru obinerea maximului de eficien, procesul social care implic responsabilitatea pentru planificarea i reglementarea eficient a activitii unei organizaii. Desigur, au fost date i se vor mai da multe definiii managementului. Considerm c managementul, ca aciune practic, desemneaz un sistem de principii, cerine, reguli i metode de conducere precum i talentul de a le aplica. innd cont de cele prezentate mai sus putem afirma c managementul reprezint un complex de aciuni desfurate cu scopul de a asigura funcionarea normal, eficient a colectivitilor umane organizate (ntreprinderi, instituii publice, organizaii politice, uniti de nvmnt) n ansamblul lor ct i a fiecrei verigi structurale componente. El are ca scop atingerea obiectivului organizaiei n condiiile utilizrii judicioase a resurselor materiale, umane, financiare proprii i atrase. Conducerea dateaz, aa cum s-a artat, nc de la nceputul societii omeneti. La nceput, i mult mai trziu dup aceea, conducerea se realiza nemijlocit, ntre conductor i activitatea condus neexistnd, ca n zilele noastre, o reea de structuri organizatorice ierarhice sau calculatoarele electronice. Managementul este foarte sensibil la schimbrile care au loc n societate. Ele reflect dinamismul nregistrat de societatea contemporan i n acelai timp se adapteaz tot mai mult unor

particulariti determinate de sistem, tradiie, cultur naional etc. Astfel, dei managementul ca principii, concept, obiectiv etc. este unic, ca mod de realizare n practic se difereniaz, de la ar la ar sau chiar de la organizaie la organizaie n cadrul aceleai ri (subsistem). Azi, ntr-o instituie public sau ntreprindere, ntre conductori i activitile conduse se interpun o seam de norme, metode i tehnici elaborate tiinific. n funcie de condiiile concrete, conducerea se realizeaz n echip, se bazeaz pe o participare motivat a oamenilor la realizarea obiectivelor propuse i are caracter prospectiv. n drumul su spre cucerirea statutului tiinific, managementul serviciilor publice (conducerea) i-a definit un numr de concepte generale cu care opereaz.1 Conceptele de baz n conducerea tiinific a instituiilor publice (sistemelor) sunt prezentate n Figura 1.1:
SUBSISTEM AL SECTORULUI PUBLIC (minister, universitate, spital etc.)
Grupa 1 Grupa 2

1. Obiectiv 2. Resurse 3. Proces 4. Optimizare

Grupa 3

5. Autonomie 6. Adaptabilitate 10. Informaie 11. Model 12. Verificare 13. Decizie 14. Control 7. Organizare 8. Planificare 9. Incluziune

Figura 1.1 Concepte de baz cu care opereaz conducerea tiinific a instituiilor publice

Prima categorie de concepte arat cum se organizeaz un sistem. Obiectivul (scopul, finalitatea, misiunea) reprezint principiul organizator al oricrei structuri i rspunde la ntrebarea Ce vrem? Resursele, care rspund la ntrebrile Cu ce?, Cu cine?, se stabilesc ulterior precizrii obiectivului pe care-l pot modifica, dup cum procesul poate aduce schimbri att n obiectiv ct i n resurse, iar optimizarea le poate schimba pe toate trei. Procesul rspunde la ntrebarea Cum? i arat modalitatea de transformare a resurselor n vederea atingerii obiectivului stabilit. Optimizarea decurge din imperativul Ct mai bine.

Regulile tehnice ale optimizrii sunt cuprinse n cercetrile operaionale care constituie azi o ramur a matematicii de sine stttoare. A doua grup de concepte corespunde unor proprieti generale ale sistemelor, ne arat cum funcioneaz un sistem. Autonomia de funcionare se deduce din proprietatea sistemelor (structurilor) i subsistemelor biologice i sociale de a se autoregla. Dac un sistem nu ar avea un anumit grad de autonomie, nu ar putea fi condus, pentru c ar reclama un numr foarte mare de instruciuni detaliate. Adaptabilitatea este capacitatea unui sistem de a-i pstra stabilitatea (de a nu se strica) atunci cnd asupra sa acioneaz perturbaii exterioare. Organizarea ine de structura intern a sistemului, de coeziunea elementelor acestuia. Se consider c organizarea este bun cnd corespunde funciunii i mecanismului cu care lucreaz structurile (elementele) sistemelor (serviciilor publice). Planul reprezint instrumentul prin care se materializeaz mijloacele necesare pentru realizarea obiectivului propus. Planificarea, completat cu prognoza, previzioneaz termenele pentru realizarea obiectivelor. Incluziunea nseamn integrarea ntr-o structur mai larg (vezi integrarea Romniei n Uniunea European). Toate structurile sociale exist i funcioneaz ca sisteme deschise. A treia grup de concepte este legat de conducerea sistemului. Informaia (culegerea i prelucrarea datelor) se poate asigura cu ajutorul unor metode clasice (statistica, sondajul, ancheta) sau cu ajutorul unor instrumente moderne cum sunt calculatoarele electronice (baze de date). Datele strnse i organizate sunt constituite ntr-un model care reprezint o machet a realitii, pe care se lucreaz. Un model bun concord cu realitatea, proprietate ce este cunoscut sub denumirea de izomorfism. n procesul de analiz modelul este supus unor puternice influene economice, sociale, politice etc., pentru a vedea ce se poate ntmpla n anumite situaii, identificndu-se n acest fel mai multe variante. Verificarea (legtura cu viaa, practica) este operaia prin care se constat dac modelul este corect, dac el corespunde scopului propus. Decizia const n alegerea uneia din variantele descrise. Prin matematizarea teoriei deciziei s-a realizat un pas imens n modernizarea tiinelor economice i sociale. Controlul privete urmrirea ndeplinirii obiectivelor decizionale, implementarea acestora potrivit succesiunii fazelor din planul stabilit.

Malia, M.; Aurul cenuiu, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1971, p. 86-98.

n literatura de specialitate s-au conturat i alte puncte n ceea ce privete structura procesului de conducere. Dup unii autori, n procesul de conducere nu ne confruntm cu probleme, ci cu un numr nelimitat de situaii problematice. n componena situaiilor problematice intr tipuri de probleme care pot fi soluionate cu ajutorul unor metode standard de analiz. Soluionarea problemelor de conducere comport analiza situaiei problematice, identificarea problemelor ce o compun i ncadrarea lor n unul din cele trei tipuri posibile : - probleme de tip abatere - probleme de optimizare - probleme poteniale Schema unei astfel de analize se prezint n Figura 1.2:2

ANALIZA SITUAIEI PROBLEMATICE

Figura 1.2 Analiza situaiilor problematice

Prin analiza problemelor tip abatere se urmrete s se descopere cauza (cauzele) necunoscut (e) care produce abaterea de la mersul firesc preconizat (obiectivele propuse). Prin analiza problemelor de optimizare se urmrete s se identifice factorii care pot determina optimizarea unei activiti anterior proiectate i care se desfoar normal, dar care este susceptibil de ameliorare. n acest scop se formuleaz alternative de decizii, urmrind s fie aleas i pus n aplicare cea care prezint cele mai multe avantaje. Evident, orict de bine ar fi formulat sau aleas o decizie, ea pstreaz amprenta subiectivitii decidentului. Problemele poteniale apar de regul n urma aplicrii deciziilor, cnd, n afara efectelor scontate, pot apare i efecte nescontate avantajoase sau neavantajoase. Acestea din urm trebuie

Jinga, I., Conducerea nvmntului, E.D.P., Bucureti, 1993, p. 27-29.

anticipate i, dac este posibil, luate msuri de prevenire sau cel puin de atenuare a efectelor negative. Scopul analizei problemelor poteniale este de a stabili moduri de aciune adecvate pentru evitarea i atenuarea efectelor nedorite. Cel care analizeaz problemele de conducere (managerul) are dou obligaii majore: - s nu ignore importana analizei situaiei, n special n ceea ce privete identificarea precis a tipului problemelor care o compun; - s nu confunde problemele tip abatere cu cele de optimizare. Aceast din urm obligaie solicit maximum de atenie, ntruct, dac se abordeaz o abatere ca i cnd ar fi vorba de o optimizare, atunci analistul (managerul) este pus n situaia de decident (subiectiv) care nu i-ar permite s afle cauza obiectiv a abaterii. Un rol central n procesul de conducere l are decizia, adic acea aciune prin care se alege o cale optim pentru realizarea obiectivelor propuse. n timpul executrii conducerii (n procesul muncii) un manager se afl permanent ntr-una din urmtoarele situaii : analizeaz anumite neajunsuri sau abateri care apar n domeniul su de competen, prin abatere nelegndu-se diferena dintre rezultatul obinut i cel preconizat (planificat); elaboreaz decizii pentru obinerea rezultatelor scontate; analizeaz problemele poteniale neavantajoase ce ar putea apare n urma aplicrii unei decizii i care i-ar putea periclita planul de aciune stabilit pentru obinerea rezultatului dorit; controleaz realizarea planului de aciune. Scopul analizei este acela de a stabili cauzele care produc efecte nedorite i pericliteaz obinerea rezultatului dorit (planificat). n momentul n care apare o situaie problematic n sistemul condus, se impune luarea unei decizii, adic identificarea variantei optime de aciune pentru atingerea obiectivelor urmrite. Munca managerului este mult uurat de existena unor bnci de date i informaii n sistemele proprii sau n sisteme specializate, precum i de utilizarea calculatorului electronic care, dei nu-i poate nlocui gndirea, l ajut enorm n creterea productivitii acestei gndiri i eficienei actelor de conducere. Un rol important n eficientizarea muncii managerului l are dezvoltarea aptitudinilor manageriale. n plan managerial, o importan deosebit prezint: aptitudinea de a elabora, de a selecta informaiile utile, de a stabili i sublinia prioritile, de a comunica cu salariaii; raionamentul logic i analiza judicioas a fenomenelor manageriale;

 capacitatea de a gndi economic i social; aptitudinea de obiectivare, de cunoatere i recunoatere a propriei valori, apelnd dup caz la echip, prevenind astfel situaiile vulnerabile; aptitudinea de a stabili i comunica obiective, de a finaliza realizarea lor. Aptitudinile manageriale nu se pot forma n afara unui sistem de cunotine, priceperi i deprinderi i nici n afara unei motivaii (interes, atitudine pozitiv). O caracteristic important a muncii managerului se refer la obiectul muncii: managerul lucreaz cu oameni. De aceea este necesar o prioritate a muncii cu omul, prin asigurarea n interiorul organizaiei a unor relaii interpersonale normale, evitndu-se, prevenindu-se sau neutralizndu-se situaiile conflictuale. n condiiile particulare ale rii noastre, cnd se constat o anumit liberalizare a formelor de exprimare a personalului (cetenilor) i un anumit mod de nelegere (interpretare a democraiei), un manager din administraia public este eficient dac: depisteaz la timp cauzele unui conflict potenial; definete precis obiectivele fiecrui salariat din structurile sistemului pe care l conduce, le aduce la cunotin i le explic la nivelul lui de nelegere; folosete drept criterii de promovare competena profesional, capacitatea de rspundere la solicitri diverse, dorina de perfecionare, gradul de integrare n structura formal i informal a instituiei, atitudinea fa de munc i colectiv etc.; elaboreaz un sistem deschis bazat pe creativitatea individual sau de grup, utiliznd cu pricepere stimularea moral i material; nu este distant n relaiile cu subalternii; se concentreaz asupra problemelor cu adevrat importante. Prin ndeplinirea acestor condiii, managerul capt o anumit autoritate care l situeaz ntr-o poziie de respect fa de ceilali membri ai instituiei. Autoritatea este determinat de o serie de factori: pregtirea profesional de specialitate; exigena fa de sine i fa de alii; rapiditatea i flexibilitatea n gndire; fermitatea n aciune, umanismul, tactul, curajul de a-i asuma un risc etc. n acest fel, managerul contribuie decisiv la crearea unui climat de munc, de moralitate i coeziune n cadrul instituiei pe care o conduce. 1.2 Consideraii generale cu privire la stat De-a lungul timpului, noiunea de stat s-a conturat ca fiind o colectivitate uman relativ omogen datorit : unei istorii comune;

 unui teritoriu delimitat de frontiere recunoscute; unei puteri politice proprii, n baza creia acesta realizeaz anumite funcii: elaborarea legilor, constituirea unui sistem de guvernare propriu; constituirea unui sistem de recunoatere i corectare a abaterilor de la prevederile legilor; aprarea frontierelor; dezvoltarea relaiilor internaionale; alegerea reprezentanilor. Formarea statului a nsemnat, practic, desprinderea unei fore publice din cadrul colectivitii, organizat n instituii (armat, poliie, justiie) care avea drept scop susinerea clasei dominante i a ordinii sociale corespunztoare intereselor acesteia. n sens restrns, statul cuprinde ansamblul organizaiilor care susin exercitarea puterii lui. Aceast definire presupune identificarea unor categorii cum sunt: persoan fizic, organizaie, persoan juridic, organ al statului. Persoana fizic reprezint un individ, un membru al colectivitii (populaiei). Organizaia se poate defini drept o colectivitate uman care utilizeaz resurse n vederea realizrii unor activiti specifice i atingerii unor obiective proprii. Persoana juridic semnific o organizaie recunoscut legal. Organul statului este instituia specializat n vederea realizrii activitiilor specifice statului. Pentru nelegerea complet a semnificaiei noiunii de stat este necesar i clarificarea unor termeni ca administraie public i autoritate administrativ. Astfel, administraia public cuprinde ansamblul instituiilor care organizeaz elaborarea, executarea i prin care se realizeaz aplicarea legilor. Autoritatea administrativ este organul care emite acte administrative valabile. Statul, alturi de partidele politice i alte grupuri sociale formeaz un ansamblu complex, care are ca obiectiv realizarea intereselor generale ale societii. Statul reprezint unul din principalele instrumente pentru exercitare puterii politice. n cadrul acestuia se identific trei componente: a) puterea legislativ (generatoare de legi); b) puterea executiv (care aplic legile); c) puterea judectoreasc (care identific i rezolv abaterile de la legi). ntr-un stat de drept, cele trei puteri (legislativ, executiv i judectoreasc) sunt exercitate de persoane diferite, n cadrul unor organe diferite, asigurndu-se astfel principiul separaiei puterilor. Totodat, atribuiile, competenele i responsabilitile acestor trei categorii de organe sunt disjuncte i complementare, iar legile, scrise i publicate, respect principiile i reglementrile internaionale n vigoare. Raportat la poziia fa de societate, statul ndeplinete urmtoarele funcii interne i externe: reglementeaz aciunile membrilor societii; asigur aplicarea i respectarea reglementrilor adoptate;

 furnizeaz servicii n favoarea membrilor societii; reprezint naiunea n raport cu alte state, inclusiv n elaborarea i aplicarea legislaiei internaionale; faciliteaz schimburile internaionale reciproc avantajoase; apr suveranitatea i integritatea teritoriului naional. Exist o multitudine de aspecte din care deriv necesitatea statului de drept, dintre care: a) conflictul de interese dintre entitile sistemului (n special n legtur cu repartizarea i alocarea resurselor ntre acestea). Ca urmare, se impune existena unor reglementri bine formulate, precum i a unei autoriti de arbitrare i rezolvare a conflictelor; b) conflictul de interese locale pe termen scurt i cele generale pe termen mediu i lung; c) asocieri de ageni avnd ca obiectiv realizarea unui monopol asupra unui bun/unor bunuri de larg interes, ceea ce ar duce la crearea unei dependene a populaiei sau a altor ageni economici; d) necesitatea asigurrii unor activiti de natura unor interese generale cum sunt cele de aprare, educaie, sntate. Totodat, este necesar explicarea noiunii de stat de drept economic. Astfel, statul de drept democratic reprezint statul n care politica organelor puterii de stat are misiunea de a asigura continuitatea i dezvoltarea subsistemului sociomicroeconomic i a statului n ansamblu, avnd drept punct de plecare interesele pe termen mediu i lung ale populaiei, confirmate n mod valabil i periodic de ctre majoritatea cu drept de vot a acesteia. Sunt, aadar, realizate o multitudine de activiti ce mbrac forma serviciilor furnizate subsistemului sociomicroeconomic, cum ar fi: asigurarea proteciei mediului nconjurtor; asigurarea educrii populaiei; asigurarea proteciei sociale a populaiei; asigurarea reglementrilor necesare definirii i respectrii relaiilor corecte dintre persoane, dintre ageni/instituii/populaie; asigurarea unor servicii de baz, ca de exemplu: transportul public, telecomunicaiile, gospodria comunal; asigurarea proteciei mpotriva eventualelor aciuni nereglementare ale funcionarilor publici; asigurarea unor servicii tehnice necesare activitii microeconomice standardizate, promovarea i atestarea asigurrii calitii bunurilor; asigurarea stabilitii i dezvoltrii activitii economico-sociale prin acorduri internaionale;

asigurarea proteciei statului n cazul unor agresiuni externe; asigurarea consultrii periodice a populaiei cu privire la politica n domeniile prezentate. Din punct de vedere al modului de organizare a statului, precum i al gradului de centralizare, statele lumii se mpart n dou categorii: state unitare, n care toate activitile sunt reglementate de o autoritate unic; state federale, compuse dintr-un ansamblu de teritorii n care numai activitile eseniale (relaiile externe, aprarea, legislaia general, moneda) sunt reglementate de autoriti unice, numai o parte a puterilor fiind centralizate, restul fiind descentralizate pn la nivelul teritoriilor componente. Aceste diviziuni teritoriale mbrac diferite forme: uniti teritorial-administrative (formate din judee, comune Danemarca, sau din departamente, arondismente, cantoane, comune Frana), uniti teritoriale, provincii. Dup cum se remarc, statul este un sistem foarte complex. n primul rnd, n cadrul su activeaz o multitudine de organizaii: organe ale puterii de stat (OPS), ageni economici, instituii. Activitatea organelor puterii de stat (OPS) este finanat de buget (central sau local) i privete exercitarea puterii de stat. OPS pot fi considerate ntr-o dubl ipostaz: a) funcional, respectiv ca element de exercitare a puterii de stat, prin informaie i mijloace financiare; b) organizaional, ca orice alt organizaie. Finalitatea OPS const n furnizarea de servicii ctre populaie i celelalte organizaii, lund n considerare interesele generale pe termen mediu i lung. Agenii economici sunt acele organizaii al cror scop este economic, obinerea de profit, activitatea acestora fiind autofinanat. Proprietatea asupra acestora poate fi: de stat, particular i mixt. Instituiile au ca rezultat final n exclusivitate furnizarea de servicii, ele putnd fi: ale puterii de stat; ale unor colectiviti (de obicei profesionale); particulare (private). n al doilea rnd, statul este structurat n entiti stratificate (niveluri): natura (nivelul de baz, suportul tuturor activitilor); omul; colectiviti elementare (familia, gospodria, comunitatea local); localitatea (nivelul cel mai redus la care exist organe);

regiunea naional (partea relativ important a teritoriului naional, creia i corespunde o putere de stat teritorial; provincia (nivelul definit din consideraii istorice); ara (creia i corespund instituii de importan naional); regiunea internaional (creia i corespund organizaii interstatale regionale); mapamondul (creia i corespund organizaii interstatale i instituii internaionale la nivel mondial i ageni economici organizai pentru activitate la nivel mondial, prin acordul statelor). La nivel de ar, puterea de stat este organizat n mod ierarhic, pentru nivelurile superioare autoritile fiind delegate de ctre state. Analiznd aceste ierarhii, se pot defini dou subsisteme ale statului: subsistemul macrosocioeconomic i cel microsocioeconomic, primul cuprinznd organele de stat, iar al doilea agenii economici, instituii, populaia. Aceste dou subsisteme sunt interdependente, ele activnd ntr-un domeniu bine definit. Evoluia lor este subordonat satisfacerii intereselor de ordin general ale populaiei, organizaiilor componente, att pe termen mediu ct i pe termen lung, ntr-un cadru de restricii interne i externe. Subsistemul macrosocioeconomic, denumit i subsistemul puterii de stat, este alctuit din urmtoarele componente specializate: a) subsistemul puterii legislative, cu caracter politic, care are rolul formulrii politicii statului prin mecanismul electoral concretizat n legi i acte normative; b) subsistemul puterii executive, care aplic legile i asigur funcionarea corespunztoare a subsistemului macrosocioeconomic. c) subsistemul puterii judectoreti, care asigur respectarea legilor i actelor normative, cu caracter prin excelen apolitic; d) persoana simbolic ce reprezint statul (eful statului). ntr-un cadru internaional regional sau mondial, ntre aceste subsisteme au loc schimburi de fluxuri informaionale (sesizri, informri, propuneri), organizatorice i decizionale (legi, hotrri i alte reglementri, proiecte de legi, alegeri prin vot). Funcionarea subsistemului puterii de stat nu este realizat la ntmplare, ci n anumite condiii de eficacitate i eficien. Natura acestor condiii este foarte diferit. ntre acestea reinem : Condiii organizatorice: exercitarea atribuiilor legale de ctre OPS; controlul corectitudinii executrii atribuiilor OPS; existena unui statut legal al persoanelor publice i funcionarilor publici; ncurajarea multipartitismului;

asigurarea separrii puterilor n stat i creterea rolului administraiei publice locale. Condiii de natur economico-financiar: asigurarea veniturilor bugetare prevzute de lege; asigurarea utilizrii legale a cheltuielilor bugetare; minimizarea cheltuielilor de funcionare a OPS; pedepsirea infraciunilor i crimelor cu caracter economico-financiar referitoare la bugetul statului, al OPS, al proprietii publice i private, precum i la activitile ilicite din cadrul subsistemului microsocioeconomic. Condiii de natura informaional: a) asigurarea informaiei complete i unitare pentru subsistemul statului; b) asistarea informatic a aciunilor de control; c) asigurarea modelelor necesare analizei i simulrii efectelor probabile ale deciziilor posibile. Condiii de natur juridic: aplicarea automat a sanciunilor; asigurarea condiiilor de realizare a prevederilor legale; asigurarea accesului rapid la actele normative a OPS, agenilor economici, instituiilor i persoanelor interesate. La aceste condiii se adaug i integrarea sistemului n mediul internaional. n vederea asigurrii funcionrii subsistemului de stat, trebuie asigurate resursele financiare. n ansamblul resurselor financiare furnizate de ctre subsistemul microsocioeconomic regsim: 1. impozite directe; 2. impozite pe valoare adugat creat n activitatea comercial; 3. taxe vamale; 4. taxe pentru servicii prestate; 5. profituri/dividende de la agenii economici cu capital majoritar de stat; 6. rambursri; 7. alte ncasri interne. Resursele financiare provenite din mediul extern sunt reprezentate de: 1. mprumuturi externe; 2. asistena economic internaional; 3. rambursri; 4. alte ncasri externe.

Bugetul statului este supus totodat i unei diminuri corespunztoare a cheltuielilor efectuate att pentru sistemul microsocioeconomic ct i pentru mediul extern. Din prima categorie de cheltuieli fac parte: 1. proiecte sociale; 2. salariile persoanelor cu funcii de demnitate public i funcionarilor publici; 3. obiective de stat inclusiv pentru investiii; 4. subvenii i credite; 5. plata bunurilor achiziionate; 6. alte pli interne. n categoria cheltuielilor pentru mediul extern includem: 1. cheltuieli cu creditele acordate; 2. rambursri; 3. asistena economic internaional acordat; 4. alte pli externe. n formarea bugetului central al statului pot avea loc importante pierderi de resurse financiare a cror eliminare echivaleaz cu realizarea unor venituri. Principalele pierderi financiare provin din dou surse: 1. evaziuni fiscale prin: reducerea impozitelor i taxelor datorate statului prin nedeclarare, declarare incomplet sau incorect; contraband. 2. distorsionarea funcionrii subsistemului puterii statului prin: corupie: - achiziionarea de bunuri n schimbul unor servicii acordate decidenilor sau executanilor autorizai; - furnizarea de informaii confideniale n schimbul unor servicii n avantaj personal; - pretinderea (solicitarea) de servicii pentru realizarea unor activiti gratuite n cadrul atribuiilor OPS; - nclcarea reglementrilor valabile de ctre persoanele din OPAS n schimbul unor servicii n avantaj personal. falimentarea agenilor economici cu capital majoritar de stat, prin: - conduceri incompetente; - utilizarea resurselor pe baz de contracte ineficiente cu agenii economici cu capital particular de ctre personalul din cadrul agenilor economici cu capital majoritar de stat;

- utilizarea fondurilor sau altor resurse publice pentru susinerea unor ageni economici particulari n afara prevederilor legale. realizarea unei economii paralele prin dezorganizare: - creterea preurilor prin circulaia bunurilor succesiv prin mai muli ageni, crescnduse nejustificat ponderea profitului; - crearea de lipsuri artificiale de bunuri prin importuri de produse i stocarea acestora, n condiiile restrngerii produciei interne; - crearea unei reele de relaii inegale formnd monopoluri. centre multiple de decizie n cazul puterii executive, prin lipsa de unitate de concepie i de aciune corelaie slab retribuire-rezultate, prin lipsa stimulrii materiale a performanei. n prezentarea modelului statului de drept democratic, trebuie precizate componentele de baz fr de care nu se poate asigura funcionarea acestora: 1. Persoana simbolic suprem (eful statului) reprezint statul n relaia cu cetenii i cu alte state. Aceasta poate fi reprezentat de: a) monarh, care deine poziia sa prin succesiune ereditar. Dup gradul de concentrare al puterii deinute i numrul atribuiilor ce-i revin, monarhul poate fi: - constituional; - absolut. b) preedinte, care ocup aceast funcie pe baza calitilor i activitii personale. Similar, dup amploarea atribuiilor sale, acesta poate fi: - democratic; - tiranic. 2. Parlamentul este organul ales de cetenii cu drepturi politice care iniiaz, dezbate i adopt prin proceduri democratice legile statului, innd cont de opiunile strategice luate de majoritatea cetenilor, exprimate prin votul acordat la alegerile generale. Parlamentul poate fi unicameral sau bicameral. 3. Guvernul este organul care: a) determin i conduce politica naiunii; b) conduce administraia public; c) asigur puterea executiv. 4. Administraia Public Central reprezint ansamblul ministerelor i celorlalte organe subordonate nemijlocit guvernului.

5. Administraia Public Local este format din: a) organele teritoriale ale administraiei publice centrale; b) borganele alese la nivelul unitilor teritorial-administrative. 6. Autoritile judectoreti reprezint ansamblul organelor puterii judectoreti: a) organele de justiie supreme; b) ministerul public; c) curile de apel; d) tribunalele; e) judectoriile; f) notariatele. 7. Curtea de Conturi, organul de control al statului, este constituit din ansamblul: a) agenilor economici; b) instituiilor componente ale administraiei publice; c) instituiilor publice bugetare din subordinea administraiei publice; d) sindicatelor; e) organizaiilor patronale; f) altor instituii i organizaii fr scop lucrativ. 8. Populaia este format din: a) ceteni (cu sau fr drept de vot); b) alte persoane aflate pe teritoriul naional (temporar, cu drept de reziden sau ilegal). 9. Medii de informare: a) b) c) d) e) n presa; radioul; televiziunea; publicaiile (periodice sau neperiodice); alte suporturi neconvenionale. analiza organizrii i funcionrii statului, un capitol important este legat de situaia i

relaiile ceteanului n cadrul statului. Drepturile omului au fost tratate n declaraii i constituii, dintre care cele mai cunoscute sunt Declaraia drepturilor omului i ceteanului, votat de Adunarea Constituant a Franei la 26.08.1789 i Declaraia universal a drepturilor omului, votat de Adunarea General a ONU la 10.12.1948, care exprim o serie de drepturi privind libertatea individului, egalitatea n faa legilor, dreptul de proprietate, separarea puterilor n stat, suveranitatea naiunilor precum i o serie de drepturi socio-economice i moral-spirituale.

Constituia Romniei nscrie att drepturi ale cetenilor ct i ndatoriri fundamentale ale acestora, conturnd noiuni ca: libertate public, rol al ceteanului n stat, stat democratic. Libertatea public implic, n linii generale, posibilitatea de aciune liber n limitele normalului i, implicit, fr ca interesul individual s contravin celui general. Rolul ceteanului n stat exprim posibilitile reale de participare la pregtirea i luarea deciziilor la nivelul colectivitii sociale, locale i de ansamblu.

Dintre condiiile necesare pentru realizarea unor alegeri democratice fac parte: 1. pluripartitismul, exprimat prin: a) dreptul de existen al mai multor partide; b) dreptul de acces al partidelor la mediile de informare i la campania electoral. 2. informarea ceteanului care trebuie s fie liber, complet i direct; 3. votul universal i secret; 4. opoziia ce are dreptul la organizare i accesul la mediile de informare.

Consultarea electoral este un mecanism de baz al democraiei, putndu-se vorbi despre dou forme prin care acestea se realizeaz: a) alegeri ce reprezint o selecie ntre candidai i se pot realiza direct sau indirect; b) referendum ce const n rspunsuri la ntrebri binare, care admit deci doar dou opiuni. De regul, referendumul are loc pentru consultarea direct a electoratului n probleme strategice majore.

1.3 Funciile statului vis a vis de serviciile publice oferite 1.3.1 Funcia de furnizor de servicii colective necomerciale Una din cele mai importante funcii ale statului este aceea de a oferi servicii publice n general i servicii colective necomerciale, n special. Aceast funcie const n: a) furnizarea ctre colectivitate a unor servicii la un pre inferior costului lor de producie (servicii necomerciale), fie producndu-le el nsui, prin intermediul serviciilor publice, fie ncredinnd producia lor sectorului privat subvenionat;

b) finanarea acestei producii prin intermediul prelevrilor obligatorii asupra utilitilor i asupra ntreprinderilor. Serviciile colective furnizate de stat rspund unui triplu obiectiv: 1) satisfacerea (nlturarea) lacunelor pieei; 2) facilitarea accesului la factorii externi pozitivi care influeneaz serviciile (infrastructurile, cercetarea fundamental, protecia mediului nconjurtor, etc.); 3) accesibilitatea tuturor cetenilor la servicii, chiar i celor mai sraci: ele sunt oferite n mod gratuit sau la un pre inferior costului lor de producie (educaia, sntatea etc.). Oferta de servicii colective necomerciale poate fi grupat n dou mari categorii: Statul reprezint funcia de aprare a teritoriului naional i de garantare a securitii bunurilor i persoanelor pe care statul o are nc de la constituirea sa. Aceast funcie const n: - asigurarea securitii persoanelor i bunurilor n interiorul rii, cu ajutorul poliiei i justiiei; - aprarea teritoriului naional mpotriva oricrei agresiuni externe, cu ajutorul diplomaiei (Afaceri Externe) i Aprrii Naionale (armata). Celelalte servicii colective necomerciale sunt oferite de stat, inclusiv de autoritile sau colectivitile locale n dou moduri: a) Statul asigur el nsui producia de servicii. Este cazul ansamblului serviciilor publice de nvmnt, medicale (spitale publice), culturale (muzee, biblioteci, case de cultur, etc.), de cercetare, de echipare i de ntreinere a reelei rutiere, de iluminat public, etc. b) Statul nu asigur dect finanarea i deleag producia de bunuri i servicii sectorului privat. nvmntul i sntatea sunt dou domenii unde coexist instituiile publice i cele private; pentru acestea din urm (coli private, clinici, etc.), statul i poate asuma o parte din finanare (n special cheltuielile de funcionare). Statul i pstreaz prerogativa de a acredita aceste instituii i un drept de control asupra gestiunii lor, deoarece este vorba despre activiti subvenionate. 1.3.2 Funcia de redistribuire Funcia de redistribuire a aprut din necesitatea de a asigura fiecruia o ct mai bun protecie social posibil. n acest caz, statul a pus n funciune n mod treptat, un sistem de redistribuire. Iniial, s-a constituit un sistem de asigurri mutuale mpotriva principalelor riscuri ale vieii: boala, accidente de munc, etc. Solidaritatea s-a extins apoi la numeroase alte categorii: pensionari, omeri, alte persoane inactive fr resurse, familii care au mai muli copii n grij etc.

Funcia de redistribuire presupune dou momente principale: a) prelevarea de cotizaii sociale asupra veniturilor: cotizaiile sunt pltite de ctre cei care se asigur; b) redistribuirea acestor cotizaii sub form de prestaii sociale: pensii, cheltuieli medicale, alocaii familiale etc. percepute de ctre cei care se asigur. 1.3.3 Funcia de reglare economic Funcia de reglare economic const n aciunea statului asupra evoluiei economice, astfel nct s se amelioreze principalii indicatori ai acesteia (creterea produsului intern brut, locuri de munc, echilibru exterior i stabilitatea preurilor etc.). Reglarea poate fi: - pe termen lung, prin orientarea economiei prin intermediul politicii structurale: politica industrial, politica mediului ambiant, politica energetic, alegerea infrastructurilor etc.; - pe termen scurt i mediu, prin reglarea conjunctural sau politica conjunctural. Politica structural cuprinde ansamblul interveniilor statului, susceptibile de a modifica evoluia pe termen lung a economiei. Politica conjunctural const n intervenia statului n vederea atingerii unui ritm de cretere i a unui nivel de ocupare maxime, compatibile cu meninerea principalelor echilibre: stabilitatea preurilor i echilibrul comerului exterior. Politica conjunctural poate fi o politic de relansare sau o politic de stabilizare. O a doua politic de reglare, de inspiraie liberal, este politica ofertei, care combin aspectele conjuncturale cu cele structurale.

1.4 Mijloacele interveniei statului n economie Mijloacele interveniei statului n economie sunt: bugetul de stat, politica monetar, protecia social, planificarea i reglementarea economico-social. 1.4.1 Bugetul de stat n economia de pia, bugetul de stat este un instrument managerial cu statut de act juridic n care se nscriu veniturile i cheltuielile probabile ale statului pe timp de un an. Dat fiind faptul c este aprobat de puterea legislativ a fiecrei ri (parlament), el are caracter obligatoriu.

Principalele cheltuieli efectuate de la bugetul de stat se refer la: datoria public, funcionarea administraiei, intervenii economice de interes public (subvenii) i sociale (salariu minim), investiii civile (cumprare de echipamente), cheltuieli militare etc. Veniturile bugetului de stat provin din: - impozite directe, care sunt pltite trezoreriei publice direct de ctre contribuabili (impozitul pe veniturile persoanelor fizice, impozitul pe profitul societilor comerciale); - impozite indirecte, care sunt percepute cu ocazia efecturii unor cheltuieli (principalul exemplu este taxa pe valoare adugat, taxele vamale incluse n produsele din import). Bugetele de stat se fundamenteaz i elaboreaz cu respectarea urmtoarelor principii: periodicitate, universalitate, unitate, echilibru, specializarea bugetar i publicarea bugetului. 1. Periodicitatea Bugetul este votat pentru un an sub forma Legii Finanelor Publice. Aceast lege permite statului s colecteze diverse impozite i taxe i s angajeze cheltuieli. Elaborarea bugetului n fiecare an. are drept consecine faptul c, atunci cnd creditele nu sunt consumate pn la 31 decembrie ntr-un an, acestea nu sunt automat reportate pe aceeai destinaie n bugetul urmtor, ci din contr, sunt vrsate la bugetul general. n aceeai manier, anualitatea face imposibil angajarea unor cheltuieli pe o perioad de doi sau mai muli ani. n pofida acestor inconveniente, cerina elaborrii anuale are o justificare iar Parlamentul trebuie n fiecare an s aprobe bugetul. Suprimarea anualitii i nlocuirea ei cu o durat mai mare va lipsi de substan dreptul Parlamentului de a controla i decide asupra veniturilor i cheltuielilor publice. Anul bugetar poate s coincid sau nu cu anul calendaristic. n ri cum sunt Austria, Frana, Brazilia, Romnia etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic, pe cnd n alte ri ca, de exemplu, Marea Britanie, Canada, Japonia, anul bugetar ncepe la 31 aprilie i se sfrete la 31 martie anul urmtor, iar n SUA exerciiul bugetar este stabilit pentru perioada 1 octombrie 30 septembrie. 2. Universalitatea Acest principiu se opune destinrii premeditate a unui venit ctre o anume cheltuial. Fiecare form de venit (impozit, tax, etc.) alimenteaz bugetul general. Acest lucru pare normal n cazul impozitelor nu vedem motive pentru care resursele provenind din impozitul pe profit s fie destinate bugetului aprrii i nu celui al educaiei naionale. Chiar i atunci cnd resursele provin din vnzarea unui teren aparinnd unui anume minister, rezultatul vnzrii nu va fi alocat ministerului respectiv, ci va fi vrsat la bugetul public (non-compensarea). De aici rezult, n mod evident, o reticen de a vinde ceea ce pare a aparine ministerului. Principiul universalitii a fost proclamat n Frana n timpul revoluiei de la 1789 i a reprezentat un mare progres n comparaie cu situaia anterioar, cnd numeroase sume erau predestinate. Ori

aceast practic declaneaz abuzuri inadmisibile. Astfel, multe din mprumuturile lansate de stat erau garantate cu veniturile provenite de la un impozit sau altul, ajungndu-se la situaii n care, dac impozitul n cauz nu se colecta, creditul n cauz nu era rambursat. Gruparea tuturor veniturilor publice ntr-un singur document asigur egalitatea tuturor creditorilor statului. Totui, n ceea ce privete principiile periodicitii i universalitii, se admit n numr limitat i excepii pentru a remedia unele inconveniente, dup cum urmeaz: Excepii de la principiul anualitii. Acestea sunt destul de numeroase. Vom reine aici doar dou care intereseaz mai mult gestionarul unui serviciu public: reporturile i autorizaiile de programe. a) Reporturile Reportul este competena unui furnizor de servicii de a utiliza n anul urmtor sumele rmase din creditele neutilizate n cursul anului normal, aceast excepie fiind o condiie necesar unei bune gestiuni. n lipsa ei, serviciile publice ar fi interesate s consume cu rapiditate toate creditele restante la sfritul anului bugetar. Reporturile se pot dovedi uneori abuzive. De asemenea, libertatea reporturilor nu este total, existnd modaliti diferite de reportare n funcie de tipul cheltuielilor. Cnd este vorba de cheltuieli ordinare, creditele nu pot fi reportate dect dac cheltuielile sunt angajate. Dac este vorba de investiii de capital, reportul este mult mai uor, putnd fi efectuate fr restricii de la Ministerul Finanelor. b) Autorizaiile de programe O autorizaie de program poate fi coninut n Legea Finanelor sau ntr-o lege program. - Autorizaiile de program incluse n Legea Finanelor. Aceast autorizaie de program stabilete sumele maxime ale creditelor care pot fi angajate de un minister n cursul mai multor ani, cunoscute sub numele de operaii de investiii: trebuie ca ansamblul realizat s constituie un ntreg care s poate fi utilizat fr obligaia de a ncorpora alte cheltuieli de investiii suplimentare. - Autorizaiile de program incluse ntr-o lege program. Aceste autorizaii nu constituie dect un angajament moral, la fel ca nsi legea program. Excepiile de la principiile universalitii Principiul universalitii se poate descompune n non-compensare i non-predestinare a sumelor. Non-compensarea nu ncurajeaz serviciul public s-i menin propriului capital i chiar mai puin s-l fructifice. Mai prozaic, serviciile publice nu au interesul s-i valorifice rebuturile. Derogrile de la principiul universalitii sunt mai puin numeroase: se pot cita conturile speciale de trezorerie n care compensarea cheltuieli-sume totale este admis. Non-predestinarea veniturilor este admis mai mult dect non-compensarea, fr ndoial pentru c predestinarea permite o votare mai uoar n Parlament i n cadrul oricrui Consiliu local.

n cadrul bugetului de stat se pot evidenia conturile cu destinaie special, care sunt privite mai mult ca venituri dect ca resurse predestinate (de exemplu, fondul special pentru repararea i modernizarea drumurilor este finanat de proprietarii de autoturisme, iar Fondul forestier naional este finanat de fabricanii de hrtie). 3. Unitatea bugetar Acest principiu presupune ca toate veniturile i cheltuielilor publice s fie nscrise ntr-un singur document care se numete bugetul statului. Acest lucru d posibilitatea cunoaterii n orice moment a valorii resurselor statului i a destinaiei acestora, a surselor de provenien a veniturilor i direciilor de utilizare a cheltuielilor publice. n practica financiar acest principiu nu este respectat ntocmai. Pe lng bugetul ordinar al statului se elaboreaz i alte bugete cum sunt: Bugete autonome, ntocmite de unitile administrative locale i de ntreprinderile locale cu personalitate juridic i autonomie gestionar. Bugete extraordinare, n care se nscriu cheltuielile excepionale datorate unor situaii deosebite cum sunt: calamiti naturale, narmri, rzboaie sau crize economice. Bugete anexe, care se ntocmesc distinct fa de bugetul ordinar, dar se anexeaz la acesta i se voteaz distinct de ctre Parlament. Cuprind veniturile i cheltuielile unor instituii publice sau instituii publice care nu au personalitate juridic. Conturile speciale de trezorerie cuprind ncasri ce nu reprezint un venit propriu-zis pentru bugetul de stat i pli care nu au caracter nerambursabil, definitiv. 4. Echilibrul, specializarea bugetar i publicarea bugetului Prin echilibrul bugetar se nelege acoperirea integral a cheltuielilor din veniturile ordinare (curente) ale bugetului de stat. n rile dezvoltate, din punct de vedere economic bugetele se ntocmesc i se ncheie frecvent cu deficit, ntruct n aceste ri cheltuielile publice cresc rapid de la o perioad la alta. Deficitul bugetar este caracteristic nu numai rilor dezvoltate, ci i rilor n curs de dezvoltare. n aceste ri, deficitul bugetar este acoperit din: sporirea cotelor de impozite existente sau prin introducerea unor noi impozite, emisiune monetar, mprumuturi interne i externe. Specializarea bugetar const n aceea c veniturile bugetare trebuie s fie nscrise n buget i aprobate de ctre Parlament pe surse de provenien, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Publicitatea bugetului se refer la publicarea legii privind adoptarea bugetului de stat n Monitorul Oficial sau n culegeri de stat. Cifrele bugetului referitoare att la venituri ct i la cheltuieli sunt date publicitii n presa scris, la radio i la televiziune.

Bugetul de stat este format din: bugetul administraiei centrale, bugetele locale, bugetele asigurrilor sociale de stat. Bugetul administraiei centrale de stat se elaboreaz de Ministerul Finanelor i se aprob de ctre Parlament. Acesta cuprinde proiectele de buget ale instituiilor publice centrale (ministerele), propunerile de transferuri de fonduri bugetare pentru echilibrarea bugetelor locale i a bugetului asigurrilor sociale de stat. Bugetele Camerei Deputailor, Senatului, Preedeniei Romniei, guvernului i ale altor instituii care nu au organe ierarhice superioare se prevd n bugetul administraiei centrale de stat i se aprob de ctre Parlament odat cu acesta. La stabilirea cheltuielilor bugetului administraiei de stat se au n vedere urmtoarele: a. n domeniul social: utilizarea resurselor financiare ale statului pentru nvmnt, sntate, ocrotiri i asigurri sociale, cultur, art, sport, protecie ecologic. b. n domeniul economic: acordarea de subvenii, realizarea unor investiii i a altor aciuni economice de interes public, n limita alocaiilor bugetare stabilite prin bugetele anuale. c. Susinerea unor programe prioritare de cercetare tiinific fundamental. d. Asigurarea cerinelor de aprare ale rii i ale ordinii publice. e. Finanarea administraiei centrale de stat i a altor cheltuieli prevzute de lege. Sumele aprobate prin bugetele administraiei centrale de stat n limitele crora se pot efectua cheltuieli cu caracter public reprezint credite bugetare care nu pot fi depite. Bugetele administraiei locale sunt compuse din bugetele judeelor, municipiului Bucureti, oraelor i comunelor. Fiecare unitate administrativ-teritorial i elaboreaz proiectul de buget propriu prin organele financiare din structura administraiei publice locale n condiii de autonomie financiar. Proiectele bugetelor locale sunt supuse dezbaterii consiliilor locale ale unitilor administrative respective i se aprob de aceste consilii cu dou luni nainte de nceperea execuiei anului financiar curent. Bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz distinct de bugetul administraiei centrale de stat de ctre Ministerul Muncii i Proteciei Sociale i se aprob de Parlament odat cu acesta. Izvoarele de formare a fondurilor asigurrilor sociale sunt contribuiile ce se pltesc, n general, de ctre agenii economici, ca procente aplicate asupra fondului de salarii brut al acestora, ns i pe baza unor contribuii individuale pltite de asigurai. 1.4.2 Politica monetar Politica monetar a statului se concretizeaz prin intermediul ratei dobnzii. Autoritile monetare pot interveni n mod indirect asupra activitii economice prin modificarea ratei dobnzii,

aciune ce se repercuteaz asupra nivelului creditelor acordate utilitilor i ntreprinderilor i deci asupra nivelului de activitate economic. Principalele obiective ale politicii monetare sunt: lupta contra inflaiei; echilibrul extern; meninerea paritii monedei naionale; creterea economic; ocuparea locurilor de munc. 1.4.3 Politica social Sistemul de protecie social s-a instituit n mod progresiv n toate rile occidentale dezvoltate, ncepnd cu ultimele decenii ale secolului al XIX-lea. Prestaiile sociale sunt furnizate de ctre organismele specializate, de Securitatea Social, de ctre stat, de colectivitile locale, de diverse organisme de asisten (mutuale), etc. Principalele prestaii sociale sunt: - asigurrile medicale; - asigurrile de maternitate; - asigurrile de invaliditate; - asigurrile contra accidentelor de munc; - asigurrile de btrnee; - prestaiile familiale; - asigurrile de omaj; - venitul minim de inserii; - ajutorul social. Finanarea proteciei sociale se realizeaz din dou surse: a) partea salarial care este pltit de ctre salariat, fiind prelevat asupra salariului. Salariatul primete deci un salariu net: Salariul net = salariul brut - cotizaii sociale b) partea patronal care este pltit de ctre patron i reprezint obligaiile (sarcinile) sociale ale ntreprinderii. Efectul de redistribuire se concretizeaz n venitul disponibil al agentului economic, care se determin conform relaiei: Venit disponibil = venit primar + protecie social impozite cotizaii sociale

Transformarea venitului primar n venit disponibil presupune, deci, att intervenia statului (prin impozite) ct i a sistemului de protecie social (prin cotizaiile sociale i prestaiile sociale). n teoria i practica economico-social se disting dou tipuri de redistribuire: - redistribuirea vertical, care are ca obiectiv reducerea diferenei dintre venituri, prin prelevri asupra veniturilor obinute i prin redistribuiri n beneficiul veniturilor reduse; - redistribuirea orizontal, care are ca obiect acoperirea cheltuielilor legate de apariia maladiilor, producerea accidentelor, apariia omajului, btrneii sau a cheltuielilor familiale. Fiecare cetean are dreptul la aceast redistribuire, oricare ar fi venitul su. 1.4.4 Planificarea indicativ i reglementarea economico-social Statul dispune de ntreprinderi publice prin intermediul crora i realizeaz funcia de productor de bunuri i servicii. Pentru a-i atinge obiectivele proprii, statul dispune de organisme specializate care iau msurile necesare pentru realizarea lor. Decizia de utilizare a mijloacelor necesare realizrii obiectivului propriu se concretizeaz ntr-un plan. Aceast decizie constituie elementul principal de difereniere a unui plan de un simplu proiect. Planul trebuie, de asemenea, difereniat de prognoz. Planul orienteaz viitorul n sensul dorit de planificator, n timp ce prognoza este o cercetare atent a evoluiei probabile. Statul trebuie s formuleze orientrile generale, fr ca acestea s aib un caracter obligatoriu, s incite indirect actorii vieii economice la realizarea obiectivului propus, aciune cunoscut sub denumirea de planificare indicativ. Reglementarea activitilor economice deriv din faptul c statul este i un productor de reguli, care urmrete, prin crearea cadrului de desfurare a vieii economice i sociale, evoluia economiei de pia (de exemplu: prin stabilirea salariului minim, a duratei legale de lucru etc.)

1.5 Limitele rolului statului n economie i criza statului-providen n ultimele dou decenii, problema limitrii rolului statului n economie st n centrul dezbaterilor n rile occidentale dezvoltate. Critica liberal are n vedere n principal creterea cheltuielilor publice, a numrului de funcionari civili, ponderea excesiv a prelevrilor obligatorii i creterea intens a datoriei publice. Se vorbete de aceea despre criza statului-providen. Noiunea de stat-providen desemneaz, n sens strict, funcia de redistribuire exercitat de stat prin intermediul sistemului securitii sociale, care garanteaz oricrei persoane beneficierea de prestaii sociale n schimbul contribuiei obligatorii la cotizaii sociale. n sens larg, statul-providen

desemneaz ansamblul funciilor statului n domenii variate: protecie social, dar i producie de servicii colective (educaie, etc.), intervenii economice i reglarea conjuncturii. Dup o perioad de dezvoltare a statului-providen (pn n anii 80), se vorbete astzi despre criza lui, care mbrac trei aspecte: financiar, de eficien, i de legitimitate. a) Criza financiar a statului-providen se refer la: - creterea puternic a cheltuielilor pentru protecia social, ceea ce a necesitat o cretere repetat a nivelului prelevrilor obligatorii; - creterea mai redus a ncasrilor. Prestaiile vrsate (n special cheltuielile medicale, alocaiile de omaj i pensiile) au progresat mai rapid dect prelevrile, ceea ce a dus la un deficit al Sistemului Securitii Sociale. b) Criza de eficien a statului-providen se refer la costul ridicat al bunurilor i serviciilor noncomerciale pe care statul le produce el nsui. c) Criza de legitimitate a statului-providen generat de dificultile tot mai mari n respectarea principiilor de baz ale funcionrii lui: - principiul asigurrii mutuale contra riscurilor: riscul nu devine o realitate dect pentru civa dintre cei care se asigur; - principiul solidaritii fa de cei mai slabi: se consider c sracii, bolnavii, persoanele n vrst i omerii au dreptul la asisten. Liberalismul modern accept acest rol protector al statului, dar critic amploarea sa actual i dezvoltarea sa fr limite, pronunndu-se pentru un stat minimal. Motivaia criticii liberale se refer la: a) efectele perverse ale asistenei: protecia poate genera o mentalitate de asistai; cei care beneficiaz de ea ar putea atepta n mod pasiv bunstarea, fericirea i protecia fa de orice risc, fr s mai ncerce s se descurce prin ei nii; b) ngreunarea sarcinilor (obligaiilor) sociale penalizeaz oferta de locuri de munc: creterea cotizaiilor sociale i n special a sarcinilor patronale apas pe costurile salariale, deci acioneaz ca o frn pentru angajare (patronii sunt incitai s substituie munca prin capital, adic s nlocuiasc muncitorii cu utilaje); c) reducerea inegalitilor i teoria inegalitii echitabile (John Rawls): redistribuirea vertical (de la bogai ctre sraci) este legitim atta timp ct aceste ecarturi sunt mari. n prezent, n rile occidentale dezvoltate, o mare parte din populaie are sentimentul c aparine clasei medii (ptura de mijloc), ca urmare necesitatea reducerii inegalitilor este mai puin pregnant. Remediile liberale cu privire la serviciile publice vizeaz o gam larg de propuneri care au ca obiect comun tendina de a se transfera asupra asigurrilor voluntare i a economisirii individuale

o parte dintre cheltuielile statului-providen, astfel nct s se obin o mai mare responsabilizare a beneficiarilor de servicii publice. De exemplu, n domeniul sntii se poate: - reduce partea cheltuielilor de sntate acoperite de ctre Securitatea Social i crete partea asumat de ctre pacieni, precum i recurgerea la asigurri private complementare; - privatiza oferta de ngrijiri medicale (odat cu dezvoltarea clinicilor i a spitalelor private), astfel nct s se obin o reducere a costurilor sub efectul cutrii profitului i sub efectul concurenei. n domeniul pensiilor, capitalizarea ar veni s completeze sistemul de repartizare: persoanele active ar fi incitate s i ia un capital de btrnee nc din timpul activitii. n Statele Unite ale Americii nu exist un sistem generalizat de protecie social. Sistemul actual este mixt i combin: 1) un sistem de asigurri privat, pentru categoriile de venituri medii i ridicate; asigurrile sunt contractate pe lng companiile de asigurri, fie de ctre indivizii nii, dac sunt muncitori independeni sau liber profesioniti, fie prin intermediul ntreprinderilor lor. Majoritatea ntreprinderilor mici i mijlocii refuz s subscrie ns, n situaia n care companiile de asigurri le impun prime mai ridicate dect ntreprinderilor mari. Pe lng aceste cotizaii destinate asigurrilor, ntreprinderile mai colecteaz i cotizaiile de pensie de la salariaii lor, pe care le ncredineaz spre gestiune unor organisme specializate n acest sens. 2) un sistem public de protecie care garanteaz un minimum de acoperire a cheltuielilor de sntate pentru persoanele n vrst de peste 65 ani i pentru cei mai sraci. De asemenea, oferta american de ngrijiri medicale este mixt: alturi de spitalele publice, care primesc clientela cu venituri reduse, funcioneaz clinici i lanuri de spitale private, care practic plata actului medical. O parte din oferta de servicii medicale este realizat de ctre HMO (Health Maintenance Organizations), pe lng care clienii subscriu contracte de sntate: este vorba de o protecie social la carte deoarece sfera prestaiilor acordate depinde de suma forfetar vrsat de client. Tariful depinde, la rndul lui, de vrsta i de antecedentele familiale ale clientului. Limitele i pericolele propunerilor liberale Limitele sunt, n primul rnd, de ordin sociologic: nu este sigur c clienii statului-providen, chiar dac l consider ca avnd o eficien redus i ca fiind prea costisitor, ar fi dispui s renune la avantajele sale. n al doilea rnd, nu este sigur c modelul liberal ar fi, pe plan economic, mai eficace: sistemul american este cel mai costisitor din lume (consum 14% din Produsul Naional Brut, fa de 9,4% n Frana i 6,6% n Marea Britanie) i las totui un american din apte fr nici o

protecie social. Spitalele publice sunt debordate, iar costurile ngrijirii medicale n clinicile private sunt foarte mari. Pericolul principal const n agravarea inegalitilor, mergnd pn la crearea unei societi duale: de o parte se afl cei mai bogai, care au mijloacele s se asigure i s i pregteasc o pensie convenabil, iar de cealalt parte, sracii, omerii i invalizii care nu ar putea niciodat s cotizeze suficient pentru a realiza acest lucru. Critica liberal pornete de la dou premise: Statul nu trebuie s produc bunuri i servicii comerciale, deoarece economia de pia i ntreprinderile private ndeplinesc mai bine acest rol. ntreprinderea public nu este stimulat s i reduc costurile i s vnd la cel mai bun pre, deoarece ea nu este supus stimulentelor care acioneaz asupra ntreprinderii concureniale (profitul i respectiv falimentul). Gestiunea public a serviciilor colective (servicii necomerciale) este costisitoare. Poziia liberalilor este mai nuanat n ceea ce privete producia acestor servicii. Adam Smith considera c statul trebuie s creeze i s menin instituiile publice, edificiile i lucrrile publice care, dei foarte utile, nu permit obinerea unui profit suficient pentru a acoperi cheltuielile unui individ sau ale unui grup de ceteni, care, deci, nu ar putea s le ntreprind. Adam Smith arta astfel limitele pieei i justifica necesitatea ca statul s produc bunuri i servicii socialmente utile, dar care sunt nerentabile pentru o ntreprindere privat. Liberalii nu contest, deci, c statul ar avea un rol de jucat n oferta de bunuri publice: ansamblul agenilor economici beneficiaz de efectele lor externe, fie c este vorba despre educaie, cultur, cercetare sau protecia mediului. Ei denun ns monopolul de gestiune i funcionarea birocratic a acestor servicii, care le cresc costurile; ei caut un mod ca aceste servicii s fie produse de ctre pia i s fie supuse concurenei, ceea ce ar contribui la scderea costului lor pentru colectivitate. Remediile liberale vizeaz privatizrile i gestiunea comercial de pia a serviciilor colective. Privatizarea unei ntreprinderi publice nseamn vnzarea majoritii sau totalitii capitalului ei ctre acionarii privai. Guvernul Margaret Thatcher a privatizat, ncepnd din anul 1981, circa jumtate din sectorul public englez: British Aerospace, British Gas, British Airways, British Telecom, British Steel, etc. Guvernul Jaques Chirac a iniiat i el, din 1986, un program de privatizri: Compania General de Electricitate, Agence Hawas (presa), TF 1, diverse bnci i companii de asigurri. Obiectivele privatizrii ntreprinderilor publice sunt: 1. creterea productivitii: supuse concurenei, ntreprinderile i vor ameliora rentabilitatea, pentru a putea supravieui;

2. ameliorarea finanelor publice: sumele din privatizare pot fi utilizate de ctre stat pentru rambursarea datoriei publice; 3. dezvoltarea acionariatului popular. Gestiunea de pia a serviciilor colective presupune ncredinarea gestiunii acestora unor ntreprinderi private, pe baza unor contracte cu statul. Ca i pentru pieele de lucrri publice, statul ar supune o cerere de ofert concurenei i ar alege dintre ntreprinderi pe cea care ofer condiiile cele mai avantajoase. Statul rmne ns suveran n decizia de a produce serviciile colective i de asemenea el asigur finanarea acestora. De exemplu, comunele pot s ncredineze gestiunea cantinelor colare unor ntreprinderi private. Statul subvenioneaz, ns, preul meselor i le controleaz calitatea. De asemenea, statul poate concesiona unor ntreprinderi private construirea i gestionarea autostrzilor: sistemul de taxare face posibil rentabilizarea acestei activiti. Obiectivul actual pentru rile occidentale dezvoltate nu este, ns, rentoarcerea la statul minimal din secolul al XVIII-lea. Exemplul Statelor Unite ale Americii care, dup doisprezece ani de administraie Reagan, i amelioreaz sistemul de protecie social conform modelului european, este semnificativ. Ceea ce se ateapt de la stat este ca el s fie n acelai timp mai apropiat de nevoile reale ale societii, dar i mai econom i mai eficace n gestiunea sa. Mai degrab dect reducerea rolului statului se caut mbuntirea interveniilor statului.