Note OFCE 23 - Juillet - 2012 - Du Social Mais Pas de Sortie de Crise

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les notes
N 23/ 26 juillet 2012
valuation du projet conomique du quinquennat 2012-2017

Sous la direction de ric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau
SOMMAIRE
I. Du social mais pas de sortie de crise

ric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau
1. Quel scnario de croissance l'horizon 2017 ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 2. Finances publiques 2012-2017 : austrit confirme . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
II. valuation des principales mesures

1. Synthse des diffrentes valuations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 2. Emploi Quels effets du contrat de gnration sur l'emploi et les finances publiques ? . 31
Guillaume Allgre, Marion Cochard et Mathieu Plane
Les emplois d'avenir : quel impact sur lemploi et les finances publiques ? . . . . . 39
ric Heyer et Mathieu Plane
La suppression de la dfiscalisation des heures supplmentaires va-t-elle crer des emplois ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

ric Heyer
3. Fiscalit Les projets fiscaux du gouvernement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Henri Sterdyniak
Quotient familial et Allocation de rentre scolaire : petits transferts entre familles. 71

Guillaume Allgre
Taxer les stocks de ptrole : mauvaise nouvelle pour le consommateur ? . . . . . . 75

Cline Antonin et Evens Salies
4. Protection sociale Le report de l'ge de la retraite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Grard Cornilleau et Henri Sterdyniak
Vers un service public de la petite enfance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Hlne Privier
5. Pouvoir dachat / Logement / pargne Quelles consquences conomiques du coup de pouce au Smic ?. . . . . . . . . . . 93
Encadrement des loyers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sabine Le Bayon, Pierre Madec et Christine Rifflart ( paratre) Livret A : la scurit a un prix . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Herv Plraux
note n 23/ 26 juillet 2012
I. Du social mais pas de sortie de crise

Franois Hollande a t lu Prsident de la Rpublique Franaise un moment o la France et lEurope traversent une crise sans prcdent. Le chmage a augment de plus de 2 points depuis le dbut de la crise en France mtropolitaine et approche aujourdhui (9,6 % de la population active, au sens du BIT au premier trimestre 2012) les niveaux record de 1997 (10,5 %). Le produit intrieur brut par habitant a baiss depuis 2008 en pouvoir dachat de 3 %. Si la tendance de croissance des cinq annes prcdant la crise stait prolonge au mme rythme de 2008 jusquau dbut 2012, le PIB par habitant serait aujourdhui suprieur de 8 % ce quil est. La balance des transactions courantes sest dgrade dans la crise dun point et demi de PIB (25,7 milliards deuro dont 10 milliards au titre de la facture ptrolire) dgradant la position nette extrieure de la France de 7,8 points de PIB. La dette publique a augment de 577 milliards (soit prs de 30 points de PIB) et atteint au dbut de lanne 2012 presque 90 % du PIB. Lindustrie a pay un lourd tribu la crise (presque 300 000 emplois perdus) et tout se passe comme si les destructions demploi et les fermetures de sites industriels taient irrversibles. Pourtant, ce bilan trs sombre, mettre au compte de la crise amorce en 2008, nest pas stopp. La crise des dettes souveraines menace la zone euro dune rcession prolonge en 2012 et en 2013, sous le coup des politiques daustrit menes dans la panique de voir les financements des dettes publiques se tarir. Et un scnario pire encore, celui de la dsagrgation de la zone euro, se profile, qui transformerait ces menaces de rcession en risque de dpression majeure. Les premires dcisions du quinquennat sinscrivent dans ce contexte fortement dgrad et trs incertain. Pour part, elles sont lcho de propositions faites pendant la campagne et qui sont ainsi le socle de lengagement politique scell par llection prsidentielle. Leur lgitimit dmocratique est forte et elles symbolisent le changement de majorit et donc dorientation de la politique conomique. La question est alors de savoir comment mettre en uvre la rponse des attentes fortes dans un contexte conomique dgrad. Les projets sont divers et nombreux et nous prsentons ici des valuations de ceux qui nous ont paru les plus importants et les mieux dfinis ce jour. Nous analysons ainsi le choix de politiques publiques considres comme prioritaires par le nouveau gouvernement, quelles soient destination des jeunes (contrats de gnration, emplois davenir), de certains seniors (refonte de la rforme des retraites), des classes moyennes et populaires (allocation de rentre scolaire, coup de pouce au SMIC, livret A, encadrement des loyers, refiscalisation des heures supplmentaires), ou quelles visent relancer certaines dpenses publiques juges indispensables (emplois publics dans lducation, la justice et la police dans la section finances publiques , service public de la petite enfance).
Nous valuons la fois le cot pour les finances publiques mais aussi limpact sur lactivit conomique, lemploi ou sur la distribution des revenus. Ces valuations sont de nature diffrente suivant les lments qui sont disponibles. Certains dispositifs ont t mis en uvre par dcret, dautre sont en cours de discussion par les assembles, mais les projets de loi permettent une analyse quantifie. Dautres sont ltat de projet ; les principaux arbitrages nont pas t rendus, et notre valuation tente den explorer les points principaux. Notre apprciation de la stratgie conomique pour le quinquennat ne sarrte pas l pour autant. Il amorce aujourdhui les prmisses de la stratgie de sortie de crise. Les engagements de rduction de dficit et les premires mesures prises dans ce sens dans le collectif budgtaire de juillet 2012, comme celle annonces dans le dbat dorientation budgtaire de juin 2012, indiquent une stratgie dont la premire tape est daboutir la rduction, quoiquil en cote, du dficit public 3 % du PIB la fin de lanne 2013. Par sa vertu budgtaire, cest donc une stratgie de sortie de la crise, sense assainir la situation des comptes publics et ainsi rassurer les marchs financiers comme les autres agents conomiques, et mettre en place les conditions dune reprise future vigoureuse. Cette stratgie sappuie sur une rduction des dpenses publiques et une hausse de la fiscalit (voir la partie finances publiques , projets fiscaux du gouvernement et taxation des groupes ptroliers). Cette stratgie de sortie de crise est pour le moins risque car elle ne prend pas toute la mesure de la crise qui menace lEurope aujourdhui. Elle pourrait se justifier si nous tions dores et dj sur une trajectoire de sortie de crise et sil sagissait den amnager les priorits. Mais lEurope reste dans une situation de trs forte incertitude, vivant dans lattente dun dfaut massif de tel ou tel tat membre de la zone euro, craignant la faillite de telle ou telle institution financire, subissant les consquences dune spirale daustrit alimente par la hausse des taux souverains. Or dans une telle situation, tout concourt renforcer le pige de la trappe liquidit1 et conduit des multiplicateurs budgtaires levs. Ds lors, la rduction ex ante du dficit par la hausse des impts ou la rduction des dpenses pse lourdement sur lactivit, ce qui limite, voire annule, la rduction effective des dficits. La dynamique daugmentation de la dette publique ne peut tre inverse et la rduction de lactivit accrot le risque de la socialisation de dettes prives insoutenables. La hausse des taux souverains est alimente par lincapacit tenir les objectifs de dficits et par la hausse de la dette publique et contribue accrotre les dficits publics, obligeant une austrit plus forte encore. Une rponse cette dynamique qui est en train de provoquer la dsagrgation de leuro serait sous une forme ou une autre la mutualisation des dettes publiques en Europe. Cette mutualisation impliquerait un contrle plus ou moins complet des budgets publics des pays membres par une instance fdrale la lgitimit dmocratique forte. Cette rponse serait donc celle de plus dEurope et permettrait alors de dfinir une austrit bien tempre , pour la France comme pour ses principaux partenaires commerciaux, qui ferait de la sortie du chmage de masse involontaire et de la trappe liquidit les pralables un ajustement des finances publiques. Cette
1. Trappe liquidit dans le sens o les anticipations dinflation deviennent ngatives et que le taux dintrt nominal pour stimuler lconomie devrait tre ngatif. La contrainte dun taux positif ou nul implique donc une inefficacit de la politique montaire et le risque de senfoncer dans la rcession, qui justifie les anticipations de dflation. Voir nos exercices de prvisions antrieurs (pour une discussion et des rfrences).
Un peu de social mais pas de sortie de crise
rponse permettrait de maintenir la soutenabilit des finances publiques sans impliquer les dcennies perdues qui sont en train de se prparer. Dans une premire partie, nous analysons le contexte macroconomique dans lequel sinscrit le projet du quinquennat de Franois Hollande et de la XIVe lgislature. Cette analyse dtaille les consquences probables pour les cinq annes de la stratgie actuelle conduite en Europe. La valeur du multiplicateur budgtaire en est un paramtre critique et nous montrons que la stratgie actuelle ne vaut que si les multiplicateurs sont faibles (i.e. de lordre de 0,5). Or un faisceau dlments empiriques nous indique que dans la situation exceptionnelle o nous nous trouvons les multiplicateurs budgtaires et fiscaux peuvent tre suprieurs 0,5 (entre 1 et 1,5, voir infra). Nous dtaillons dans une deuxime partie les mesures prises dans la Loi de finances rectificative de juillet 2012 (pour lanne 2012), les lments exposs dans le dbat dorientation budgtaire en prparation de la Loi de finance pour lanne 2013 et pour la priode 2012-2017. Pour arriver rduire le dficit public 3 %, il apparat quil faudrait une recette fiscale ou une conomie de dpense supplmentaire de plus de 10 milliards deuros, ex ante. Nous prsentons ensuite lvaluation de onze mesures. Guillaume Allgre, Marion Cochard et Mathieu Plane ont ainsi estim que la mise en uvre du contrat de gnration pourrait crer entre 50 000 et 100 000 emplois au prix dun fort effet daubaine. Eric Heyer et Mathieu Plane rappellent qu court terme, les contrats aids du type emplois avenir peuvent contribuer faire baisser le chmage. Eric Heyer montre que la re-fiscalisation des heures supplmentaires permet de rduire le dficit public de 4 milliards sans pour autant dgrader le march du travail. Guillaume Allgre discute des consquences de la hausse de lAllocation de rentre scolaire et montre quelle profite essentiellement aux cinq premiers dciles de niveau de vie. Henri Sterdyniak analyse les possibilits de rforme fiscale. Il ne sagit pas dune valuation des projets du gouvernement en matire de rforme fiscale mais dun panorama complet sur les marges dvolution et les incohrences du systme actuel. Henri Sterdyniak et Grard Cornilleau valuent llargissement des possibilits de dpart la retraite 60 ans et analysent les voies dune possible rforme de plus grande ampleur du systme de retraite. Hlne Privier value ce que pourrait tre un service public de la petite enfance dont le cot terme de presque 5 milliards deuros pourrait tre couvert en partie par un surcrot dactivit gnrant plus de 4 milliards deuro. Eric Heyer et Mathieu Plane analysent les consquences du coup de pouce au SMIC et concluent que compte tenu de la faible diffusion des hausses de SMIC au reste de la distribution des salaires, limpact sur le cot du travail est limit par de plus fortes rduction des charges sur les bas salaires. Si leffet sur lemploi est faible, sur les finances publiques il provoquerait une dgradation de 240 millions deuro. Sabine Le Bayon, Pierre Madec et Christine Rifflart valuent lencadrement de lvolution des loyers. Herv Plraux discute la question de la rmunration du livret A et du doublement de son plafond. Cline Antonin et Evens Salies valuent la nouvelle taxation des groupes ptroliers qui pourrait apporter 550 millions deuros de recettes fiscales en 2012 avec le risque que cette taxe soit in fine paye par le consommateur final.
1. Quel scnario de croissance lhorizon 2017 ?

laborer un scnario macroconomique pour les cinq annes qui viennent est un exercice complexe et un peu vain. Lanticipation du futur ne peut que dcevoir et les prvisions ne peuvent que se rvler fausses. Il est cependant ncessaire dexplorer des scnarios afin dexpliciter les contraintes ou les marges de manuvre dont on dispose et comprendre la cohrence des politiques menes en projetant leur impact sur lconomie. Cet exercice devra tre rvis au fur et mesure que le temps scoule, mais il explicite lide que lon se fait de ce qui est possible et de ce qui ne lest pas. Les circonstances prsentes rendent cet exercice encore plus prilleux, tant des enchanements catastrophiques sont susceptibles de se produire, mais paradoxalement elles le rendent encore plus ncessaire, la fois parce que les contraintes budgtaires sont grandes mais aussi parce quon ne peut pas supposer que les politiques budgtaires qui vont tre mises en uvre nauront pas dimpact sur ce qui va se passer. Lincertitude quant la trajectoire future peut tre irrductible sans que pour autant on ne dispose dvaluations relativement robustes de limpact potentiel des politiques conomiques. Une dynamique de sortie de crise sous-jacente Le constat de dpart est celui dun cart de production persistant aprs lpisode de contraction de 2008-2009. Tous les pays dvelopps sont dans une situation similaire, o la rduction de lactivit a induit une hausse du chmage, manifestement involontaire, un sous-emploi des capacits de production, une hausse des dficits publics (par le jeu des stabilisateurs automatiques et des plans de relance). Le graphique 1 illustre la situation de lconomie franaise. partir de lanne 2010, dans lensemble des pays dvelopps, parce que lactivit semblait reprendre de la vigueur, mais aussi parce que les dficits publics avaient atteints des niveaux proccupants, les politiques budgtaires sont devenues progressivement plus restrictives. La crise des dettes souveraines en Europe, amorce avec la Grce en 2009, mais dont la contagion sest dclenche au cours de lt 2011, a conduit certains pays europens (notamment lItalie et lEspagne) durcir leur politique budgtaire. La logique de notre scnario pour les annes 2012-2017 est donc celle dune dynamique spontane de croissance, aide partiellement par une politique montaire accommodante. Cette dynamique spontane de croissance, qui fait rfrence un modle gravitationnel de lanalyse de la conjoncture, est alors empche, entre autres, par les politiques budgtaires restrictives. Le lien entre les politiques budgtaires et limpact sur lactivit est le multiplicateur budgtaire, concept central dans lanalyse macroconomique, largement raffin depuis Keynes (voir encadr). Les conomies dveloppes et plus particulirement celles de lUnion europenne tant fortement intgres, il est ncessaire de tenir compte, pour tablir le scnario France, la fois de la trajectoire spontane de la France, mais aussi de celle des pays partenaires (plus de croissance en Allemagne impliquera plus de croissance en France) et donc des politiques budgtaires menes dans les autres pays (une restriction violente en Espagne aura un effet sur lactivit espagnole et donc sur lactivit franaise). Dautres chocs peuvent venir perturber ce scnario. Ainsi, le taux de change entre leuro et les autres monnaies, le prix du ptrole sont autant de facteurs qui peuvent jouer positivement ou ngativement sur le scnario 2012-2017. Nous navons concernant ces lments aucune hypothse particulire. La raison principale est que les politiques budgtaires
que lont peut anticiper aujourdhui sont tellement importantes quon peut imaginer quelles vont dominer les volutions venir. La construction de ce scnario repose sur des hypothses critiques dont en particulier lestimation de la trajectoire de rfrence. La trajectoire de rfrence pourrait tre la trajectoire tendancielle de lconomie franaise de 2003 2007, la crise laissant un cart de production de lordre de 8 % (graphique 1). Dans ce cas, la dynamique spontane de fermeture de lconomie franaise (dont la vitesse est suppose ne pas dpasser 1,5 point de fermeture par an ce que corrobore lobservation dpisodes passs 1996, 2003 par exemple) pourrait stablir pour plusieurs annes avant que cet cart de production ne se referme. Cette trajectoire de rfrence implique galement que le dficit public apparu aprs la crise soit principalement conjoncturel (pour 4 points). Une alternative cette hypothse est retenue par exemple par lOCDE. Elle est illustre sur le graphique 1 et suppose que lcart de production en 2011 est non pas de 8 % mais de 2,5 %. Dans ce cas, le dficit public structurel en 2011 est de lordre de 4 %, ce qui ncessite un ajustement des finances publiques. Cette hypothse, parfois qualifie de new normal , implique que les conomies dveloppes taient en sur-activit jusquen 2007 (3 % pour la France) et que la crise a en partie dgonfl cette sur-activit. Il faut noter que lOCDE par exemple en 2007 ou en 2008 produisait une valuation tout fait diffrente, estimant que les pays dvelopps taient sur leur trajectoire potentielle. Aucun lment ne signalait alors une quelconque sur-activit. Cest seulement rtrospectivement que lOCDE peut justifier son analyse.
Graphique 1. Trajectoires possibles de lconomie franaise
35 000 34 000 33 000 32 000 31 000 2,5 % 30 000 29 000 28 000 27 000 26 000 25 000 1998 2003 2008 2013 Pib par habitant France Trajectoire potentielle de l'conomie franaise, estimation de l'OCDE, juin 2012 Trajectoire tendancielle de l'conomie franaise, extrapolation de 2003 2007 8,1 % croissance de PIB/h de 1,1 % par an (1,5% en PIB) croissance de PIB/h de 1,4% par an (1,8% en PIB)
3,4 %
Source : Calculs des auteurs.
Paradoxalement, ces deux hypothses assez opposes influent assez peu sur le scnario 2012-2017. La raison en est que les politiques budgtaires sont tellement restrictives quelles compensent cette dynamique spontane de retour la trajectoire de rfrence. En consquence, la seconde hypothse critique est celle de la valeur des multiplicateurs. Ainsi, lengagement de lensemble des pays de la zone euro dun retour lhorizon 2017 ou peu prs lquilibre de leurs finances publiques.
Quelle valeur du multiplicateur budgtaire ? Depuis la Grande Dpression, le dbat sur la valeur du multiplicateur budgtaire a fait rage. La question est de savoir si une hausse du dficit public est mme de stimuler lconomie, au moins temporairement. Une analyse rcente, dont les rsultats sont rsums dans lencadr, analyse la valeur du multiplicateur budgtaire pour un ensemble de modles macroconomiques de la zone euro, la suite dune hausse temporaire de 1 point de PIB de la dpense publique. Celui-ci apparat compris entre 0,2 et 1,2 au moment du choc. Son maximum est gnralement atteint lors de la premire priode, et il dcrot ensuite rapidement vers 0 lhorizon de 5 ans. Le travail empirique historique men au FMI (Leigh et Pescatori, 2011 ; Leigh, Pescatori et Guajardo, 2011) aboutit, par une mthode diffrente, une conclusion proche, tablissant la valeur du multiplicateur lorsque la politique montaire nen compense pas les effets restrictifs autour de 1. Plus rcemment, de nombreux auteurs se sont interrogs sur la valeur du multiplicateur en fonction de la situation de lconomie (Creel, Plane et Heyer, 2011 ; Parker, 2011 ; Delong et Summers, 2012 ; Cline, 2012). Largument est que lanalyse keynsienne initiale vaut tout particulirement lorsque de plus en plus dagents sont sous leffet dune contrainte budgtaire instantane (et non plus intertemporelle), argument qui rpond en fait la critique ricardienne de Barro du multiplicateur. Les valeurs envisageables (la question empirique est non triviale du fait dobservations limites dtats gnraliss de dtresse dans les conomies dveloppes) du multiplicateur sont alors franchement suprieures 1 et peuvent mme selon certains atteindre 2 ou 3.
Encadr. Les multiplicateurs budgtaires dans les modles macroconomiques de la zone euro2
Le multiplicateur budgtaire mesure la variation de la production la suite dune impulsion budgtaire. Il varie selon le type dimpulsion (hausse des dpenses, baisse des impts, ) mais aussi selon les modles macroconomiques. titre dillustration, le tableau ci-dessous reporte la valeur du multiplicateur budgtaire pour un ensemble de modles macroconomiques de la zone euro, la suite dune hausse temporaire de 1 point de PIB de la dpense publique discrtionnaire.
Valeur du multiplicateur budgtaire dans les modles macroconomiques de la zone euro
Impact dune impulsion budgtaire temporaire de 1 point sur Modle zone euro AWM , BCE, Dieppe et al. (2005) Modle zone euro, Smets et Wouters (2003) Modle zone euro, Banque centrale de Sude, Adolfson et al. (2007) Modle zone euro QUEST III , DG-ECFIN EU, Ratto et al. (2009) Modle zone euro, Christoffel, Kuester et Linzert (2009) Modle zone euro, Gelain (2010) Modle pays du G7, Taylor (1993) Modle zone euro et USA NAWM , Coenen, McAdam et Straub (2008) 0,17 0,87 1,23 0,92 le PIB 0,73 0,85 0,97 lcart de production 0,73 0,19 0,38 0,69 0,08 0,30 1,22 0,92
Note : la suite une impulsion budgtaire temporaire de 1 point de PIB, le PIB augmente 0,73 point lors de la premire priode dans le modle AWM . Toutes les simulations ont t faites en supposant une rgle de Taylor identique entre les modles pour la fonction de raction de la banque centrale. Source : Macroeconomic Model Data Base, Wieland et al. (2011)
2. Cet encadr a t rdig par Bruno Ducoudr.
La valeur du multiplicateur est ainsi comprise entre 0,17 et 1,23 au moment du choc. Son maximum est gnralement atteint lors de la premire priode, et il dcrot ensuite rapidement vers 0 lhorizon de 5 ans (graphique).
volution du PIB la suite dune impulsion budgtaire temporaire
1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 -0,2 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
Source : Macroeconomic Model Data Base, Wieland et al. (2011).
BCE Banque centrale de Sude Gelain (2010) Coenen et alii (2008) Smets et Wouters (2003) Christoffel et alii (2009) Modle pays du G7
Rfrence
Wieland, Volker, Tobias Cwik, Gernot J. Mller, Sebastian Schmidt and Maik Wolters, 2011, A New Comparative Approach to Macroeconomic Modeling and Policy Analysis, Working Paper, Goethe University of Frankfurt, mai.
La stratgie franaise et europenne dun retour rapide et synchronis des finances publiques quilibres serait raisonnable dans le cas dun multiplicateur budgtaire faible. Ainsi, dans le cas dun multiplicateur 0,5, cette stratgie permettrait au gouvernement franais de respecter ses engagements dun retour lquilibre des finances publiques en 2017 sans pour autant briser la reprise de lactivit et donc permettre au chmage de se rsorber. Comme lillustrent les graphiques 1 4, la croissance annuelle du PIB serait proche des 2 % sur lensemble de la priode, permettant une baisse significative et concomitante du taux de chmage (-1,6 point) et de la dette publique (-8,3 point de PIB). Cependant une valeur du multiplicateur de 0,5 est peu probable dans le contexte conomique actuel. La bonne grille danalyse thorique est celle dune grande conomie peu ouverte et non pas celle dune petite conomie ouverte. Ainsi, le dbat thorique sur la valeur du multiplicateur et le rle des anticipations des agents doit seffacer devant le constat empirique : les multiplicateurs sont positifs et suprieurs 1. Dans ces conditions, la gnralisation et la poursuite de cette stratgie portera un srieux coup de frein la croissance conomique : comme lillustrent les graphiques 2 5, avec un multiplicateur gal 1, cette stratgie ne permettra ni un retour lquilibre des finances publiques lhorizon 2017, ni une amlioration sur le front du chmage. Si la valeur du multiplicateur slevait 1,5, alors la politique budgtaire ne permettrait pas denrayer la progression de la dette publique qui atteindrait 95 points de PIB en 2017 alors que le taux de chmage progresserait jusqu 12 % de la population active.
Graphique 2. Scnario de croissance de lconomie franaise selon la valeur du multiplicateur budgtaire (k)
En %
3 k = 0,5 2 k =1,0 1 k =1,5
0 2009 -1 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
-2
-3
-4
Source : OFCE, emod.fr.
Graphique 3. Scnario dvolution du taux de chmage en France selon la valeur du multiplicateur budgtaire (k)
En % de la population active
13
k =1,5 12
11 k =1,0 10
9 k =0,5
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
10
Graphique 4. Scnario dvolution du solde public en France selon la valeur du multiplicateur budgtaire (k)
En point de PIB
1 0 2009 -1 -2 -3 k =1,5 -4 -5 -6 -7 -8 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 k =0,5
k =1,0
Graphique 5. Scnario dvolution de la dette publique en France selon la valeur du multiplicateur budgtaire (k)
En point de PIB
100
95
k = 1.5
90
k = 1.0 85
k = 0.5 80
75 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
11
Quelle incidence sur lconomie franaise dun respect des engagements budgtaires de lensemble des pays de la zone euro Dans notre scnario central, intgrant un multiplicateur budgtaire gal 1, et tenant compte des Projets de ois de finance connus et vots, aucun grand pays europen ne respecterait ses engagements de rduction de dficit. Or, contrairement aux annes antrieures, le respect de ces engagements apparat probable : dans un contexte financier incertain, tre le seul tat ne pas respecter sa promesse de consolidation budgtaire serait sanctionn immdiatement par un renchrissement de ses conditions financires sur le remboursement de sa dette. Nous proposons alors de comparer au scnario central, un scnario dans lequel les pays de la zone euro mettent en place des politiques daustrit leur permettant datteindre lquilibre de leurs finances publiques en 2017. Afin de respecter cet engagement, limpulsion budgtaire en zone euro devrait tre plus restrictive au cours de la priode : ce supplment de rigueur slverait plus d1,0 point de PIB sur lensemble de la priode. Pour lconomie franaise, le supplment de rigueur, quil soit au niveau national ou provenant des pays partenaires de la zone euro, induirait une moindre croissance : lhorizon 2017, cette stratgie amputerait lactivit conomique dans lhexagone de 1,0 %. Cela engendrerait une hausse supplmentaire du taux de chmage qui dpasserait la barre des 11 % ds 2014 (tableau 2). En ce qui concerne lemploi, cette stratgie amplifierait les destructions demplois industriels et limiterait les crations demplois dans le secteur des services marchands (tableau 1). Au total, cette stratgie coterait plus de 160 000 emplois en 5 ans pour un gain de 1,5 point de PIB de dette publique. Tableau 1. Situation de lemploi en France lhorizon 2017 si tous les pays de la zone euro respectent leur engagement de dficit nul en 2017
En milliers
2013 Emploi salari marchand Industrie Industrie hors construction Construction Services Emploi salari marchand Industrie Industrie hors construction Construction Services Emploi salari marchand Industrie Industrie hors construction Construction Services -174 -114 -110 -5 -60 -232 -131 -121 -10 -100 -57 -17 -12 -5 -41
2014 -8 -66 -76 10 58 -61 -81 -87 5 20 -53 -16 -11 -5 -38
2015 43 -50 -65 15 94 17 -58 -71 12 75 -26 -8 -5 -2 -19
2016 41 -51 -66 15 92 36 -53 -67 14 89 -5 -1 -1 0 -3
2017 54 -47 -63 16 101 34 -53 -67 14 87 -20 -6 -4 -2 -14
2013-2017 -44 -329 -380 51 285 -206 -377 -413 36 171 -162 -48 -33 -15 -114
Scnario central
Scnario alternatif
cart
12
Tableau 2. Situation de lconomie franaise lhorizon 2017 si tous les pays de la zone euro respectent leur engagement de dficit nul en 2017
2013 PIB (en %) cart compte central (en %) Solde des APU (pts de PIB) France cart compte central (en %) Dette des APU (pts de PIB) cart compte central (en %) Taux de chmage (en %) cart compte central (en %) Allemagne Italie Espagne Pays-Bas Solde des APU (en pts de PIB) Belgique Portugal Irlande Grce Finlande Autriche Zone euro Allemagne France Italie Espagne Pays-Bas Impulsion budgtaire (en pts de PIB) Belgique Portugal Irlande Grce Finlande Autriche Zone euro cart compte central (en pt de PIB)
Source : OFCE, emod,fr.
2014 1,2 -0,7 -2,6 0,3 91,6 0,3 11,1 0,4 -1,3 -1,8 -2,9 -2,9 -2,5 -3,7 -5,4 -6,3 -0,9 -2,8 -2,2 -0,5 -1,0 -0,4 -2,5 -1,5 -0,9 -1,4 -2,0 -2,1 -0,2 -1,5 -1,0 -0,5
2015 1,7 -0,8 -1,8 0,5 90,6 0,0 11,1 0,6 -0,8 -1,1 -1,5 -1,7 -1,7 -2,5 -3,7 -4,3 -0,7 -1,6 -1,4 -0,5 -0,8 -0,4 -1,5 -1,5 -0,9 -1,2 -2,0 -2,0 0,1 -1,5 -0,8 -0,9
2016 1,8 -0,9 -0,9 0,7 88,6 -0,7 11,1 0,7 -0,3 -0,5 -0,3 -0,7 -0,9 -1,2 -1,9 -2,2 -0,4 -0,8 -0,6 -0,5 -0,7 -0,1 -1,0 -0,7 -0,9 -1,0 -1,8 -2,0 -0,2 -0,5 -0,6 -1,1
2017 1,8 -1,0 0,0 0,9 85,8 -1,5 10,9 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,7 0,0 0,0 -0,2 -0,9 -1,0 -1,8 -2,0 -0,2 -0,5 -0,3 -1,1
0,1 -0,4 -3,4 0,0 91,3 0,3 10,7 0,2 -1,6 -2,3 -4,8 -3,8 -3,0 -4,7 -7,0 -6,1 -1,1 -3,7 -2,9 -0,5 -1,8 -2,0 -2,8 -2,0 -1,0 -1,6 -2,0 -2,5 -0,4 -2,0 -1,5 -0,3
Quelle serait une politique europenne plus vertueuse ?

Dans un contexte conomique engendrant un multiplicateur budgtaire lev, les objectifs fixs par les tats membres sont draisonnables et, dans lhypothse vraisemblable dun multiplicateur suprieur 0,5, ne seraient pas tenus. En fait, pour tenir les objectifs, il est ncessaire que le multiplicateur soit faible, cest--dire que les conomies soient sorties de la situation de crise. En sous-estimant la difficult atteindre des cibles inaccessibles, les pays de la zone euro se sont enferms dans une spirale o la nervosit des marchs financiers est le moteur dune austrit toujours plus grande.
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Supposons que la cible ne soit plus lquilibre des finances publiques mais de contenir le dficit structurel en dessous de 0,5 point de PIB. La nouvelle stratgie europenne conduirait ainsi larrt de la politique daustrit partir du moment o le dficit public structurel tombe en dessous de 0,5 point de PIB, conformment la rgle dor. Dans ce scnario, lAllemagne, lItalie et la Finlande arrtent leur politique daustrit ds 2013. La France et le Portugal doivent la poursuivre jusquen 2014. La Grce doit la maintenir jusquen 2015. Les autres doivent la poursuivre jusquen 2017. Sous ces conditions, limpulsion budgtaire en zone euro resterait ngative chaque anne au cours de la priode mais plus faible de 1,6 point de PIB sur lensemble de la priode. Le dficit public de la zone euro continuerait diminuer de prs de 0,3 point de PIB en moyenne annuelle sur la priode, pour stablir 1,5 point de PIB en 2017 (tableau 3). Par rapport aux plans actuels, parce que leffort est plus mesur, le fardeau de lajustement pserait de faon plus juste sur les contribuables de chaque pays, vitant lcueil des coupes-sombres dans les budgets publics. Pour lconomie franaise, le supplment dactivit conomique induit par cette stratgie serait significatif : lhorizon 2017, il slverait 1,4 %. Cela permettrait au chmage de baisser partir de 2015 pour stablir 9,0 % en 2017 (contre 10,1 % dans le scnario central). Certes en 2017, contrairement aux engagements, lquilibre des finances publiques ne serait pas atteint dans ce scnario : le dficit stablirait 1,7 point de PIB en 2017 contre 0,8 dans le scnario central. En revanche, sous leffet dune croissance plus dynamique et sous lhypothse dun maintien des taux dintrt un niveau faible, la dette publique en point de PIB ne serait pas plus leve dans ce scnario que dans le compte central (tableau 3). En ce qui concerne lemploi, le scnario alternatif nviterait pas les destructions demplois industriels mais en limiterait considrablement lampleur. Le changement de stratgie permettrait de sauvegarder 70 000 emplois industriels lhorizon 2017 et de crer 169 000 emplois supplmentaires dans le secteur des services marchands (tableau 4). Au total, cette stratgie permettrait de sauvegarder-crer prs de 230 000 emplois en cinq ans et de faire baisser de chmage de 205 000 personnes pour un cot nul sur la dette publique.
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Tableau 3. Situation de lconomie franaise lhorizon 2017 si les plans daustrit dans les pays de la zone euro sarrte partir de 0,5 % de dficit structurel des APU
2013 PIB (en %) cart compte central (en %) Solde des APU (pts de PIB) France cart compte central (en %) Dette des APU (pts de PIB) cart compte central (en %) Taux de chmage (en %) cart compte central (en %) Allemagne Italie Espagne Pays-Bas Solde des APU (en pts de PIB) Belgique Portugal Irlande Grce Finlande Autriche Zone euro Allemagne France Italie Espagne Pays-Bas Impulsion budgtaire (en pts de PIB) Belgique Portugal Irlande Grce Finlande Autriche Zone euro cart compte central (en pt de PIB)
Source : OFCE, emod,fr.
2014 1,5 0,6 -2,7 0,2 90,4 -0,9 10,3 -0,4 -1,2 -1,6 -4,3 -3,2 -2,3 -3,1 -7,1 -6,0 -0,8 -3,6 -2,4 0,0 -0,5 0,0 -0,4 -0,5 -0,9 -0,2 -1,8 -2,0 0,0 -0,6 -0,3 0,5
2015 2,2 0,9 -2,3 -0,1 89,5 -1,1 9,9 -0,6 -1,2 -1,4 -3,8 -2,7 -1,8 -2,7 -5,7 -4,8 -0,7 -3,1 -2,1 0,0 0,0 0,0 -0,4 -0,4 -0,6 0,0 -1,6 -0,5 0,0 -0,6 -0,1 0,8
2016 2,1 1,2 -2,0 -0,4 88,4 -0,9 9,5 -0,9 -1,1 -1,2 -3,4 -2,2 -1,5 -2,4 -4,6 -3,8 -0,5 -2,7 -1,8 0,0 0,0 0,0 -0,4 -0,3 0,0 0,0 -0,7 0,0 0,0 -0,5 -0,1 1,2
2017 2,0 1,4 -1,7 -0,8 87,0 -0,2 9,0 -1,1 -1,0 -1,0 -3,0 -1,8 -1,1 -2,1 -3,8 -2,9 -0,4 -2,1 -1,5 0,0 0,0 0,0 -0,4 -0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,5 -0,1 1,5
1,0 0,6 -3,2 0,3 90,3 -0,8 10,2 -0,3 -1,1 -1,8 -5,0 -3,7 -2,7 -3,4 -8,5 -5,8 -0,9 -3,8 -2,6 0,0 -1,6 0,0 -1,7 -1,8 -0,8 -1,6 -0,3 -2,5 -0,3 -0,8 -0,9 0,1
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Tableau 4. Situation de lemploi en France lhorizon 2017 si les plans daustrit dans les pays de la zone euro sarrte partir de 0,5 % de dficit structurel des APU
En milliers 2013 Emploi salari marchand Industrie Industrie hors construction Construction Services Emploi salari marchand Industrie Industrie hors construction Construction Services Emploi salari marchand Industrie Industrie hors construction Construction Services -174 -114 -110 -5 -60 -82 -87 -91 4 5 92 27 19 8 65 2014 -8 -66 -76 10 58 -10 -66 -76 10 56 -2 -1 0 0 -2 2015 43 -50 -65 15 94 106 -32 -52 20 138 63 18 13 6 44 2016 41 -51 -66 15 92 91 -36 -56 19 128 50 15 10 5 35 2017 54 -47 -63 16 101 78 -40 -58 18 118 24 7 5 2 17 2013-2017 -44 -329 -380 51 285 183 -262 -333 71 445 227 67 46 20 160
Scnario central
Scnario alternatif
cart
Rfrences
Coenen, G., Christopher J. Erceg, Freedman, C., Furceri, D., Kumhof, M., Lalonde, R., Laxton, D., et al., 2012, Effects of fiscal stimulus in structural models. American Economic Journal: Macroeconomics, 4(1), 22-68. International monetary fund (IMF). Creel, J., Heyer, ., & Plane, M., 2011, Petit prcis de politique budgtaire par tous les temps Les multiplicateurs budgtaires au cours du cycle. Revue de lOFCE, n 116, janvier. Delong, J. B., & Summers, L. H, 2012, Fiscal Policy in a Depressed Economy, Brookings papers, 1-52. Leigh, D, Pescatori, A., & Guajardo, J., 2011, A New Action-based Dataset of Fiscal Consolidation. IMF Working Paper. Leigh, Daniel, & Pescatori, A., 2011, Expansionary Austerity New International Evidence. IMF Working Paper, (11/158). Parker, J., 2011, On measuring the effects of fiscal policy in recessions. NBER working paper, 17240 (June).
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2. Finances publiques 2012-2017 : austrit confirme

Plus de 100 milliards dconomies prvues sur le mandat 2012-2017 Lobjectif de retour vers lquilibre des finances publiques sur la priode 2012-2017 conduit une rduction majeure du dficit public structurel. Sur lensemble du mandat, les conomies attendues, selon le programme pluriannuel issu du dbat dorientation budgtaire 2012, devraient reprsenter 5,2 points de PIB (soit 105 milliards deuros). Cependant, le dficit public ne devrait baisser que de 4,4 points de PIB, soit 89 milliards deuros. Cela sexplique par la dtrioration de loutput gap de 1,4 point de PIB au cours du mandat qui creuse le dficit public conjoncturel. Avec une croissance annuelle moyenne du PIB de 1,3 % de 2012 2017, infrieure son rythme potentiel (1,5 %), le manque gagner en termes de recettes fiscales et de dpenses publiques conomiser reprsente 0,7 point de PIB (14 milliards deuros) en 2017 (tableau 5). Dans notre cadrage budgtaire3, le solde public ne repasse sous la barre des 3 % du PIB quen 2014 et celui-ci reste encore dficitaire en 2017 (-0,9 % du PIB), en raison dune dynamique de croissance moins favorable que celle contenue dans le programme pluriannuel du dbat dorientation budgtaire (1,3 % en moyenne sur la priode 2012-17 contre 1,6 % pour le gouvernement). En effet, dans le programme pluriannuel du dbat dorientation budgtaire, le solde public de la France atteint 3 % du PIB en 2013 et retrouve lquilibre en 2017. Tableau 5. Dcomposition des ajustements budgtaires au cours du mandat (2012-2017)
En pts de PIB Variation du solde public Effet conjoncturel Effet structurel (y compris charges dintrts) dont : - taux de PO - dpenses publiques
Sources : Dbat dorientation budgtaire 2012, calculs OFCE.
En Mds deuros 89 -14 105 52 53
4,4 -0,7 5,2 2,6 2,6
Lamlioration attendue du solde public structurel est historique. Aprs stre redress de 1,7 point de PIB en 2011, celui-ci devrait donc saccrotre de 5,2 points de PIB de 2012 2017, soit une amlioration de prs de 7 points de PIB en sept ans. titre de comparaison, les politiques daustrit de 1995 1997 avaient permis de rduire le dficit structurel de 2,3 points de PIB (graphique 6). Selon nos calculs, le solde structurel serait positif partir de 2015. Dans le cadre dune rgle dor budgtaire, les impulsions budgtaires devraient cesser dtre ngatives partir de 20144, ce qui veut dire que lagenda actuel de rduction des dficits publics va au-del des recommandations du pacte budgtaire.
3. Nous avons retenu le scnario avec un multiplicateur budgtaire gal 1. 4. Pour voir limpact dune telle mesure, voir la partie plus haut sur Quelle serait une politique conomique europenne plus vertueuse ?
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En revanche, les impulsions budgtaires ngatives successives de 2012 2017 vont peser durablement sur la croissance, empchant de vritable rduction des dficits conjoncturels sur la priode de projection.
Graphique 6. Dcomposition du solde public entre composantes conjoncturelle et structurelle *
2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 Solde structurel -6 -7 -8 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 Solde conjoncturel Solde public
* Pour mesurer la composante conjoncturelle, malgr les rserves que nous pouvons mettre, nous avons retenu loutput gap de lOCDE de 1995 2011. Au-del, celui-ci volue comme lcart entre la croissance du PIB prvue et le taux de croissance potentiel de lconomie (1,5 % par an sur la priode 2012-2017). Sources : OCDE, calculs OFCE.
rpartis de faon quilibre entre hausse de prlvements obligatoires et compression de la dpense publique Leffort budgtaire sur lensemble de priode 2012-2017 serait rparti de faon quilibr entre hausse des prlvements obligatoires (PO) (2,6 points de PIB, soit 52 milliards deuros) et rduction structurelle du poids des dpenses publiques (2,6 points de PIB, soit 53 milliards deuros) (tableau 5). Du ct des recettes publiques, les mesures prises par la prcdente majorit reprsentent une hausse des taux de PO de prs de 20 milliards deuros5 (1 point de PIB) sur la priode 2012-2017. Dans le cadre de la Loi de finances rectificative 2012, le nouveau gouvernement a fait voter pour 13,3 milliards deuros (0,6 point de PIB) de prlvements supplmentaires en 2013 (7,2 en 2012 et 6,1 en 2013) qui devraient atteindre 15,4 milliards deuros en rgime de croisire. Si lon ajoute les hausses de taux de cotisations retraites prvues pour financer la rvision de la rforme des retraites (voir Cornilleau et Sterdyniak Un report de lge lgal ), ce montant atteint 14,5 milliards en 2013 (0,7 point de PIB) et 18,1 milliards en rgime de croisire (0,9 point de PIB). Il reste donc environ 14 milliards deuros de PO (0,7 point de PIB) supplmentaires dgager par la nouvelle majorit sur lensemble du mandat.
5. Pour plus de dtails, voir Plane (2012) Finances publiques : vers une nouvelle hausse de la fiscalit ? in Rforme fiscale , Revue de lOFCE/Dbats et Politiques, n 122, avril 2012.
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Du ct des dpenses publiques, les objectifs se sont durcis par rapport au programme du candidat Franois Hollande dans lequel celui prvoyait une augmentation de 1,1 %, en volume, en moyenne par an. Selon le programme pluriannuel du dbat dorientation budgtaire 2012, la croissance moyenne, en volume, de la dpense publique sur la priode 2012-2017 serait de 0,7 %, permettant une conomie structurelle de 0,4 point de PIB par an. titre de comparaison, elle a cr de 1,4 %, en volume, en moyenne sur le mandat prcdent (2007-2012). Depuis deux ans (2011prvision 2012), la dpense publique crot 0,7 % en volume par an. Pour atteindre son objectif de rduction de la part des dpenses publiques dans le PIB, le gouvernement table notamment sur une stabilisation en valeur des dpenses de ltat hors charge de la dette et pensions, avec une stabilisation des effectifs de ltat et de la masse salariale, ainsi quune progression contenue de lONDAM (2,7 % contre 4 % dvolution tendancielle). Sagissant des effectifs de ltat, les crations demplois seront rserves lenseignement, la scurit (police et gendarmerie) et la justice, avec la cration de 65 000 postes en cinq ans. Rappelons que ces trois ministres concentrent plus de 60 % des effectifs de la fonction publique. Des efforts importants sur lensemble des autres ministres seront donc ncessaires afin de respecter cet objectif de stabilit globale des effectifs. Sagissant des dpenses de fonctionnement, le gouvernement prvoit une baisse de ces dernires de 15 % entre 2012 et 2015 et un effort de mme ampleur aux dpenses dintervention pilotables. Au total ces mesures devraient permettre dconomiser structurellement 8,8 milliards deuros en moyenne chaque anne, soit 44 milliards sur la priode 2013-2017 et 53 milliards si lon inclut lanne 2012. avec 60 % de leffort portant sur la priode 2012-2013 Plus de 60 % de lajustement budgtaire structurel attendu sur le mandat porte sur la priode 2012-2013 (tableau 6). Cela reprsente des conomies de lordre de 3,2 points de PIB en deux ans, soit 64 milliards deuros. Sur ces 64 milliards deuros, 46 milliards doivent provenir des hausses de PO. La prcdente majorit a pris des mesures qui augmenteront les PO de 19,5 milliards deuros en 2013. Dans le cadre de la Loi de finances rectificative 2012, la nouvelle majorit a pris des mesures de hausse des PO pour 2013 hauteur de 13,4 milliards (14,5 si lon inclut la hausse des cotisations retraites). Parmi ces mesures, 9 milliards reprsentent un retour sur les rformes fiscales du gouvernement prcdent (tableau 7), avec notamment la remise en cause de lexonration et la dfiscalisation des heures supplmentaires avec un gain de 3 milliards en 2013 (4 milliards en rgime de croisire) (voir dans cette note : ric Heyer, La suppression des heures supplmentaires va-t-elle crer des emplois ?), le retour sur la rforme de lISF (2,3 milliards) et des droits de successions (1,2 milliards), la suppression de la TVA avec le maintien de la hausse de la CSG sur les revenus du capital (2,6 milliards). cela sajoute, la taxation des banques, du systme financier (taxe systmique) et des groupes ptroliers (voir dans cette note : C. Antonin et E. Salies Taxer les stocks de ptrole : mauvaise nouvelle pour le consommateur ? ) pour une valeur de 1,4 milliard en 2012 et 1,1 en 2013. Enfin, la rduction des niches fiscales et sociales et la hausse de la fiscalit sur les grandes entreprises et les stocks options rapporteraient 3,3 milliards deuros en 2013 (4,1 en rgime de croisire).
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Tableau 6. Dtail annuel de la dcomposition du solde public selon les principaux agrgats
En points de PIB
2012 Solde public Variation du solde public (E=A+B+C+D) Variation des taux de PO (A=A1+A2) dont : - mesures nouvelles sur les PO (A1) - lasticit spontane des recettes fiscales au PIB (A2) Gains dus lcart entre la progression des dpenses publiques et le PIB potentiel* (B=B1+B2) dont : - dpenses publiques primaires (B1) - charges dintrts sur la dette publique (B2) Variation solde conjoncturel (C) Impact des recettes non fiscales sur le PIB (D) Variation solde structurel** (E=A+B1) Effort structurel*** (F=A1+B1) PIB (en %, en volume) -4,4 0,8 1,1 1,2 -0,1 0,5 0,5 -0,1 -0.7 -0,1 1,6 1,7 0,1
2013 -3,5 1,0 1,2 1,2 0,0 0,3 0,4 -0,1 -0,5 0,0 1,6 1,6 0,5
2014 -2,9 0,6 0,1 0,1 0,0 0,5 0,5 0,0 0,0 0,0 0,6 0,6 1,5
2015 -2,2 0,7 0,1 0,1 0,0 0,4 0,4 0,0 0,2 0,0 0,5 0,5 1,8
2016 -1,6 0,7 0,1 0,1 0,0 0,5 0,4 0,1 0,2 0,0 0,5 0,5 1,8
2017 -0,9 0,7 0,0 0,0 0,0 0,5 0,4 0,1 0,2 0,0 0,4 0,4 1,9
* Nous avons retenu un taux de croissance du PIB potentiel de 1,5 % de 2012 2017 ** Calcul hors effet des charges dintrt ***Leffort structurel retrace les seuls effets de matrise des dpenses c'est--dire les dpenses publiques hors charges dintrt et les mesures de prlvements obligatoires dcides par les pouvoirs publics. Sources : Dbat dorientation budgtaire 2012, calculs OFCE
Pour atteindre son objectif de taux de PO pour 2013, le gouvernement va devoir donc alourdir la pression fiscale de 12 milliards deuros. Sur ce montant, 1,3 milliard devrait provenir de la hausse des taux de marginaux de lIR 45 % et 75 % et du plafonnement du quotient familial (voir dans cette note : H. Sterdyniak, les projets fiscaux du gouvernement et G. Allgre Quotient familial et allocation de rentre scolaire : petits transferts entre familles ). Sur les 10,7 milliards deuros restant, le gouvernement sera face plusieurs options non exhaustives : soit poursuivre dans la logique du gouvernement prcdent en continuant rduire certaines niches fiscales et sociales, les marges de manuvres tant encore importantes (28 milliards selon H. Sterdyniak, dont 4,6 uniquement avec les avantages PEA, assurances, dividendes, Participations/Intressement et investissements immobiliers et 2,6 avec la prime des fonctionnaires) ainsi que remettre le taux de TVA normal dans les htels-cafs-restaurant (3,8 milliards) ; soit faire payer la CSG sur les loyers implicites et les plus-values des rsidences principales (10,7 milliards selon H. Sterdyniak) ; soit proposer une hausse gnrale de 1 point du taux de CSG.
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Tableau 7. Mesures de PO dcides par le nouveau gouvernement

En Mds deuros
2012 Retour sur les rformes fiscales du gouvernement prcdent Remise en cause de l'exonration et dfiscalisation des heures supplmentaires Contribution exceptionnelle sur la fortune* Retour sur les allgements des droits de succession Suppression TVA sociale (CSG revenus du capital) Baisse taux de TVA sur le livre Taxation des banques, du systme financier et des groupes ptroliers Taxation des oprations financires Taxe systmique (contribution du systme bancaire)* Contribution exceptionnelle du secteur ptrolier Rduction des niches fiscales et sociales Limitation des niches sociales sur l'pargne salariale Assujettissement aux prlvements sociaux des revenus immobiliers des non rsidents Suppression de l'avantage fiscal pour la provision pour investissement Hausse de la fiscalit sur les grandes entreprises et sur le capital Limitation de l'optimisation fiscale Anticipation du versement de la majoration exceptionnelle de 5 % d'IS pour les entreprises de plus de 250 millions de CA Taxation accrue sur les stocks options Rforme des retraites Hausse du taux de cotisation retraite employeur et salari Total 4,2 1 2,3 0,1 0,8 0 1,4 0,2 0,6 0,6 0,7 0,6 0,1 0 1,1 0,2 0,8 0,1 0 0 7,2
2013 9 3 2,3 1,2 2,6 -0,1 1,1 0,5 0,6 0 2,8 2,4 0.3 0.1 0.5 1 -0,8 0,3 1,1 1,1 14,5
Rgime de croisire 10,2 4 2,3 1,4 2,6 -0,1 1,1 0,5 0,6 0 2,8 2,4 0,3 0,1 1,3 1 0 0,3 2,7 2,7 18,1
* Par convention, limpact 2013 est considr comme nul compte tenu de la rforme annonce de lISF et de la taxe systmique Sources : Loi de finances rectificatives 2012, calculs OFCE.
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II. valuation des principales mesures

1. Synthse des diffrentes valuations

Nous prsentons ici une synthse des diffrentes valuations qui reprennent le cur de la mesure et les effets attendus. Elles sont rparties en quatre grandes catgories (Emploi, Fiscalit, Protection sociale, Pouvoir dachat-Logement-Epargne) sachant, bien sr, que certaines dentre-elles sont cheval sur plusieurs thmes.
Emploi Contrat de gnration : que peut-on attendre de la mise en uvre du contrat de gnration sur les crations d?emploi ?
Guillaume Allgre, Marion Cochard et Mathieu Plane Mme si les rgles de mise en uvre restent dfinir, la signature dun contrat de gnration doit dboucher sur la cration dun CDI dun jeune de moins de 30 ans et le non-licenciement durant cinq ans dun senior d'au moins 55 ans dj prsent dans l'entreprise et charg d'pauler le jeune. La contrepartie ce contrat serait pour lentreprise une exonration totale pendant cinq ans des charges patronales sur le jeune embauch et des cotisations dassurance chmage sur le senior. Le gouvernement tablerait sur la cration de 500 000 contrats de gnration au cours du mandat. Si cette mesure vise abaisser le cot du travail, engendrant un effet positif sur lemploi, ce type de contrat reste largement expos aux effets daubaine et de substitution en raison du fort taux de rotation de la main-duvre, du profil dgressif des allgements de charge Fillon existants qui sont leur maximum au niveau du SMIC et des lasticits de lemploi au cot du travail diffrentes selon le niveau de salaire. Selon nos simulations, la signature de 500 000 contrats de gnration permettrait de crer entre 48 000 et 99 000 emplois dans le secteur marchand selon que les embauches des jeunes en CDI se situent 1 ou 1,4 SMIC et le cot ex post pour les finances publiques serait compris entre 0,06 point et 0,22 point de PIB. Le financement de cette mesure par une rduction dallgements de charges de 1,6 1,5 SMIC pour 2,3 milliards deuros ex ante (0,11 point de PIB) rduirait le nombre demplois crs de 21 000 et conduirait rduire le dficit public ex post de 0,09 point de PIB.
Les emplois davenir : quel impact sur lemploi et les finances publiques ?
ric Heyer et Mathieu Plane Le projet de loi visant crer 150 000 emplois d'avenir pour les jeunes au chmage sera soumis au Parlement en octobre 2012. Ces emplois temps plein, prvus pour une dure maximale de 5 ans, rmunrs au minimum au SMIC seront financs 75 %
par l'tat, le reste tant la charge des collectivits locales, associations, fondations ou entreprises. Nous faisons lhypothse que les crations de ces emplois davenir seront rparties pour 2/3 dans le secteur non-marchand et 1/3 dans le secteur marchand. Selon les dclarations du Ministre du Travail et de lemploi, les 2/3 de ces emplois davenir seraient mis en place ds 2013. Pour valuer limpact de cette mesure au cours du mandat, nous sommes partis de lhypothse que 25 000 emplois davenir temps plein et dune dure de 5 ans seraient crs chaque trimestre partir du dbut de lanne 2013 et ce jusqu la mi-2014. Selon le profil retenu de monte en charge des emplois davenir, les crations nettes demplois attendre sont de 71 600 en 2013 et 35 700 en 2014, puis 0 de 2015 2017. Limpact sur le solde public ex post serait de 0,04 point de PIB en 2013 et 0,06 en 2014, soit un effet cumul sur les finances publiques de 0,1 point de PIB terme.
La suppression de la dfiscalisation des heures supplmentaires va-t-elle crer des emplois ?

ric Heyer Le nouveau gouvernement a dcid de revenir sur la mesure de dfiscalisation des heures supplmentaires et son exonration de cotisations sociales qui sappliquait depuis le 1er octobre 2007 lensemble des salaris des secteurs public et priv en France. compter du 1er septembre 2012, lexonration de charges pour les salaris sera supprime, quelle que soit la taille de lentreprise. Lexonration de charges patronales, quant elle, ne sera maintenue que dans les PME de moins de 20 salaris. Enfin, les heures supplmentaires effectues partir du 1er aot 2012 seront soumises limpt sur le revenu. Sur la priode 2011-2014, si la baisse des heures supplmentaires prvue se ralise, cette rforme permettra la cration ou la sauvegarde de 17 900 emplois. Ce rsultat est la consquence de deux effets de sens inverse : le premier est ngatif et est li la baisse du pouvoir dachat des salaris bnficiant des heures supplmentaires (-29 000 emplois) ; le second est positif et rsulte de la rduction du recours aux heures supplmentaires dans les entreprises de plus de 20 salaris (46 900 emplois). Sur la mme priode, la suppression de la dfiscalisation permettra dconomiser 2,6 milliards deuros dexonration de charges sociales et permettra dengranger un surplus de 1,3 milliard deuros dimpts sur le revenu. Par ailleurs, les crations demplois supplmentaires entraneront un supplment de recettes fiscales et une conomie de dpenses sociales de 1,3 milliard deuros. Au total, une fois le bouclage macroconomique ralis, cette rforme permettra de rduire le dficit des APU de 5,2 milliards, soit 0,26 point de PIB en 2014.
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valuation des principales mesures
Fiscalit Les projets fiscaux du gouvernement

Henri Sterdyniak La grande rforme fiscale est un des thmes importants du programme de Franois Hollande. Lobjectif affich est daller vers une fiscalit plus juste, pesant davantage sur les grandes entreprises, le systme financier et les mnages aiss, moins sur les PME et les classes moyennes, en revenant notamment sur les rductions dimpts effectues depuis 10 ans, en particulier travers la loi TEPA. En mme temps, il sagit daugmenter le taux de prlvements obligatoires pour rduire le dficit public, en limitant la pression sur les dpenses publiques (Franois Hollande reprend les objectifs du prcdent gouvernement en matire de rduction du dficit). Augmenter les impts sur les plus riches, les banques, les grandes entreprises devraient permettre de limiter limpact de cette rduction du dficit public sur la demande. Cependant, si le gouvernement Fillon a effectivement rduit les prlvements obligatoires de 2007 2010, il les a fortement augments en 2011 et 2012, en particulier sur les revenus du capital. Il va tre difficile daller au-del. Dailleurs, le Rapport prparatoire au dbat dorientation des finances publiques de juillet 2012 ne prvoit quune hausse de 44,8 % 46,5 % (soit 1,7 point de PIB, environ 35 milliards deuros), sachant que 0,65 point figurent dj dans la Loi de finances rectificative 2012. Le gouvernement doit marcher sur une crte troite entre la proccupation de justice sociale, de prservation de la demande, celle de comptitivit des entreprises et de sant financire des banques et le risque dvasion des plus riches. Peut-on dgager des marges de manuvre supplmentaires ? Lobjet de lanalyse porte sur les prlvements sur les mnages (en distinguant les mnages aiss), les entreprises, la fiscalit sociale ; les impts indirects. A chaque fois, une distinction est faite entre les mesures dj dcides ou envisages par lactuel gouvernement et les mesures envisageables.
Rforme du quotient familial et de lallocation de rentre scolaire : petits transferts entre familles
Guillaume Allgre Une des premires mesures prises par le nouveau gouvernement a t daugmenter de 25 % lallocation de rentre scolaire (ARS) ds la rentre 2012. Cette mesure figurait dans les 60 engagements du candidat Hollande avec labaissement du plafonnement de lavantage li au quotient familial (QF). Ces deux instruments de la politique familiale (ARS, QF) ont des logiques et des effets trs diffrents. Alors que lARS concerne les mnages modestes du fait dune mise sous conditions de ressources, le plafond du quotient familial naffecte que les mnages les plus aiss. Le financement de laugmentation de lARS par une baisse du plafonnement du QF doit permettre de maintenir les ressources de la politique familiale. Cette rforme implique un transfert denviron 400 millions deuros des familles dont le niveau de vie se situe dans le dcile le plus lev vers les familles les plus modestes, celles dont le niveau de vie se situe dans les quatre premiers dciles de niveau de vie. En termes de redistribution verticale, la rforme est assez bien cible, mme si les montants en jeu sont relativement faibles.
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Taxer les stocks de ptrole : mauvaise nouvelle pour le consommateur ?

Cline Antonin et Evens Salies Aprs une premire proposition avorte de blocage des prix la pompe, devenue caduque en raison de la baisse de 24 % des cours du Brent entre mars et juin 2012, la Loi de finances rectificative 2012 met contribution la chane ptrolire franaise pour participer la rsorption du dficit. Une taxe ad valorem exceptionnelle va tre applique sur la valeur des stocks des distributeurs, raffineurs, grandes surfaces et rseaux indpendants (entreprises de stockage dans les ports, etc.), mais naffectera pas les stocks dtenus par lEtat. Une taxe de 4 % sur ce stock dgagerait donc 547 millions deuros de recettes pour lEtat, une valeur voisine de celle avance par le gouvernement. Alors que limpact de la taxe en termes de rentres fiscales est quantifiable, les rpercussions en matire de distorsion de concurrence et daugmentation des prix des carburants sont moins videntes. Dune part, elle avantagera les raffineurs trangers (accroissement de limportation de produits raffins) par rapport aux raffineurs franais, et les entreprises intgres (qui, linstar de Total, pourront absorber la taxe grce aux activits en amont) par rapport aux raffineries uniquement positionnes sur le segment raffinage qui devront supporter la taxe, ou la rpercuter sur le secteur de la distribution. Dautre part, si la taxe est rpercute par les raffineurs sur les distributeurs, elle pourrait conduire une rduction de leur marge, et/ou tre supporte par le consommateur final. Pour le sans-plomb, avec un prix du carburant de 1,50 euro par litre, cela se traduirait par une hausse du prix de 1,5 centimes environ. En outre, cette taxe pourrait rduire la demande de produits ptroliers, et donc minorer les recettes lies la taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TICPE) qui a pour assiette les volumes. Ce manque gagner pourrait atteindre jusqu 65 millions deuros.
Protection sociale Un report de lge de la retraite

Grard Cornilleau et Henri Sterdyniak Une des premires dcisions du gouvernement issu des lections de 2012 aura t, conformment aux promesses de la campagne lectorale prsidentielle, dlargir les possibilits de dpart la retraite 60 ans. La rforme de juillet 2012 a assoupli les conditions des dparts anticips pour carrires longues en permettant le dpart 60 ans pour ceux qui ont une carrire cotise gale, cet ge, la dure requise pour obtenir le taux plein du rgime gnral. La mesure bnficie aux personnes ayant commenc travailler entre 17 et 20 ans, qui peuvent partir la retraite deux ans plus tt. Par contre, les personnes ayant commenc travailler aprs 20 ans (ou celles qui auront subi de longues interruptions de carrire) ne bnficient pas de la rforme. La mesure corrige un dfaut de la rforme de 2010 qui imposait de trs longues dures de carrire des travailleurs ayant commenc trs jeune, donc qui avaient du mal se maintenir en emploi et dont lesprance de vie est souvent rduite par des conditions de travail difficiles. Daprs le ministre des Affaires sociales et de la sant, le nombre de bnficiaires potentiels tous rgimes serait de 110 000 en 2013 et 100 000 par an en rgime de croisire sur un flux de dpart la retraite de lordre de 700 000.
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Ceci correspondrait un stock de retraits supplmentaires de lordre de 140 000 (soit 1 %). Le cot du nouveau dispositif pour les rgimes de base reprsenterait, en termes de prestations, 1,3 milliards deuros en 2017 au rgime gnral, soit 2,8 milliards pour lensemble des rgimes (dont 800 millions pour les rgimes complmentaires AGIRCARRCO). En sens inverse, si la mesure permet dviter 70 000 chmeurs, elle peut fournir des conomies de lordre de 800 millions deuros lUnedic. Le cot de la mesure serait financ par la hausse des cotisations lassurance retraite de 0,5 point (+0,2 partir de novembre 2012, +0,3 au 1er janvier 2014, 0,4 au 1er janvier 2015 et 0,5 au 1er janvier 2016 ; la hausse des cotisations est rpartie parts gales entre cotisations salaris et employeurs). Daprs les comptes de la Scurit sociale, 1 point de cotisations plafonnes lassurance retraite devrait rapporter 4,45 milliards en 2012. En 2017, la hausse programme de 0,5 point des cotisations devrait donc rapporter 2,7 milliards au rgime gnral. La mesure est donc financirement quilibre ; seule se pose une question de transfert entre lUnedic et les rgimes complmentaires. La correction apporte par la rforme 2012 est donc significative, mais partielle. La France est toujours engage dans un processus dallongement des dures dactivit et de report de lge effectif de sortie dactivit.
Vers un service public de la petite enfance

Hlne Perivier La pnurie de places daccueil des jeunes enfants est de lordre de 400 000. Elle pse sur lgalit femmes-hommes et sur lgalit daccs dans le systme scolaire pour les enfants. Les efforts budgtaires raliss ces dernires annes pour dvelopper laccueil collectif des jeunes enfants nont pas permis de compenser la baisse du nombre denfants de 2 ans scolariss. Laccueil individuel sest quant lui fortement dvelopp, via le rseau des assistants maternels. Le programme prsidentiel de Franois Hollande propose linstauration dun service public de la petite enfance, impliquant la cration demplois de qualit et stables. Construire un vritable service public de la petite enfance exige de repenser le lien entre lcole prlmentaire et laccueil des plus jeunes enfants. Un objectif raisonnable pourrait tre de retrouver le niveau de scolarisation des enfants de moins de 3 ans que la France connaissait en 2000 : 35,5 % (contre 11 % en 2011), soit 198 000 enfants de moins de 3 ans scolariss de plus. En complment 202 000 places supplmentaires daccueil collectif seraient ouvertes. Selon nos estimations, la cration de 400 000 places daccueil pour les enfants de moins de 3 ans lcole prlementaire et en accueil collectif type crche, permettrait de crer environ 60 000 emplois dans le secteur de la petite enfance et le secteur de lducation. Le cot ex post pour les finances publiques serait de 9,45 milliards en investissement et de 4,75 milliards par an en fonctionnement. Leffet sur loffre de travail des mres de jeunes enfants peut tre estim 60 000 emplois. Le surcrot de PIB engendr par cette augmentation de la population active permettrait en plein emploi de financer la moiti des cots de fonctionnement de ces places daccueil collectif.
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Pouvoir dachat / Logement / Epargne Quelles consquences conomiques du coup de pouce au Smic ?
ric Heyer et Mathieu Plane Le 26 juin, le gouvernement Ayrault a annonc une hausse du SMIC de 2 %. Cette augmentation discrtionnaire, qui a pris effet au 1er juillet 2012, nest pas un coup de pouce permanent de 2 % car il intgre en partie un -valoir sur la prochaine hausse lgale prvue le 1er janvier 2013. Avec une revalorisation automatique prvue 1,4 % en janvier 2013, le coup de pouce permanent serait donc de 0,6 %. Ce coup de pouce permanent de 0,6 % dtruirait finalement trs peu demplois (1 400 postes) mais augmenterait lgrement le dficit public de 0,012 point de PIB. Le financement de cette mesure entranerait des pertes demplois supplmentaires : selon le mode de financement retenu, les pertes demplois seraient finalement comprises entre 1 900 et 2 800 postes. Plus prcisment, cette hausse de 0,6 % du SMIC conduirait dtruire 4 700 emplois au niveau du SMIC mais en crer 2 000 pour les salaires du 2e dcile, 900 pour ceux du 3e dcile et environ 500 au-del.
Lencadrement des loyers en zone tendue : une mesure ncessaire mais non suffisante
Sabine Le Bayon, Pierre Madec et Christine Rifflart Le dcret portant sur lencadrement des loyers lors dun renouvellement de bail ou dune relocation dans les zones o le parc locatif priv semble le plus tendu, a pour but de faire baisser des loyers de march. En effet, c'est l'augmentation des loyers au moment de la relocation qui contribue le plus la hausse globale des loyers. Le dcret vise principalement encadrer les hausses la relocation qui ne rsultent pas de la ralisation de travaux, hausses qui ont concern prs de 50 % des relocations dans l'agglomration parisienne en 2010 (60 % Paris). Mais il concernera aussi les relocations avec peu de travaux. Seule la fixation des loyers dans le neuf, la premire location ou aprs de gros travaux (plus d'un an de loyer), restera libre. Outre la difficult de mise en application de ce dcret (absence dobservatoires des loyers fiables dans les zones concernes et de cadre juridique permettant aux locataires de faire valoir leurs nouveaux droits), l'impact de cette mesure ne sera positif pour les locataires que dans la mesure o l'offre locative ne se rduira pas (maintien des investisseurs actuels sur le march, poursuite des nouveaux investissements), et que les bailleurs ne chercheront pas compenser lencadrement des loyers futurs par un loyer plus lev lors la premire mise en location du bien. De mme, la dsincitation faire des travaux dentretien pourrait conduire une dgradation dune partie du parc. Selon nos simulations et en comparant nos rsultats avec les loyers observs sur lagglomration parisienne sur la priode 2006-2010, ce dcret aurait eu pour consquence non seulement de ralentir assez fortement lvolution des loyers de relocation ds la premire anne dapplication du dcret (+1,3 % dans l'agglomration parisienne, contre +6,4 % observ), mais aussi de stabiliser, voire de baisser ces derniers au moment de la relocation suivante, soit 3 ans aprs dans notre exemple (0 % Paris, -
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0,6 % dans l'agglomration parisienne en 2010). A long terme, le dcret permettrait donc de rduire l'cart entre les loyers des locataires en place depuis longtemps et ceux des nouveaux locataires (cart qui se situe en 2010 30 % dans l'agglomration parisienne et 38 % Paris). Mais il ne rsoudra pas le problme du taux d'effort trs lev des mnages les plus modestes, qui reflte l'insuffisance de l'offre, notamment dans les zones urbaines o le foncier disponible est rare et cher, la hausse des loyers ne faisant que rpercuter celle des prix de limmobilier.
Livret A : la scurit a un prix

Hrv Plraux Dans un environnement conomique particulirement instable depuis 5 ans, les mnages franais ont augment leur pargne et lont massivement oriente vers les produits rglements. Lencours dtenu par les mnages dans le livret A a bondi de plus de 70 % entre novembre 2007 et avril 2012, soit un rythme moyen de 12 % lan sur la priode, contre 1,5 % lan entre mars 1993 et novembre 2007. Il sagit bien dune volution hors norme sur les vingt dernires annes. Elle a t renforce par la gnralisation, au 1er janvier 2009, de la distribution du Livret A toutes les banques, institue par la Loi de modernisation de lconomie du 4 aot 2008. Ces nouvelles dispositions ont eu un effet instantan sur la collecte, avec une hausse historique de lencours de 10 % en janvier 2009. La stabilit du taux de rmunration du Livret A en fvrier 2012, qui aurait d tre revaloris au vu du regain dinflation li lnergie, na dailleurs semble-t-il pas interrompu les flux alimentant le Livret A, avec une hausse annuelle de lencours la mi2012 toujours suprieure 10 %. Compte tenu du regain dinflation la fin 2011, le Gouverneur de la Banque de France aurait d en effet proposer au gouvernement une revalorisation du taux du Livret A 2,75 % au premier fvrier 2012 en application stricte de la rgle. Le manque gagner pour les pargnants franais slve dores et dj 610 millions deuros entre fvrier et mai 2012, et pourrait avoisiner 1 milliard sur la priode des six mois durant laquelle les taux auront t sous-valus. En contrepartie, les bnficiaires de laffectation des fonds issus du Livret A sous forme de prts au logement social ou la politique de la ville ont pu profiter de meilleurs conditions demprunt.
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2. Emploi
Quels effets du contrat de gnration sur lemploi et les finances publiques ?

Mesure phare du programme prsidentiel de Franois Hollande pour lutter contre le chmage des jeunes et des seniors, le contrat de gnration, qui devrait tre mis en place en 2013, vise lier le destin des gnrations au problme de lemploi. Mme si les rgles de mise en uvre restent dfinir, la signature dun contrat de gnration doit dboucher sur la cration dun CDI dun jeune de moins de 30 ans et le non-licenciement durant cinq ans dun senior d'au moins 55 ans dj prsent dans l'entreprise et charg d'pauler le jeune. La contrepartie ce contrat serait pour lentreprise une exonration totale pendant 5 ans des charges patronales sur lemploi du jeune et des cotisations chmage sur lemploi du senior. Le gouvernement table sur la cration de 500 000 contrats de gnration au cours du mandat. Si cette mesure abaisse le cot du travail, engendrant un effet positif sur lemploi, ce type de contrat reste largement expos aux effets daubaine et de substitution en raison du fort taux de rotation de la main-duvre, du profil dgressif des allgements de charge Fillon existants qui sont maximums au niveau du SMIC et des lasticits de lemploi au cot du travail diffrentes selon le niveau de salaire. Aprs avoir dress un rapide bilan de la situation des jeunes et des seniors sur le march du travail ainsi quun panorama des jeunes potentiellement concerns par la mesure, nous valuons, partir du modle macro-conomtrique de lOFCE e-mod.fr, les effets attendre sur lemploi et les finances publiques de la mise en place de ce type de contrat.
Situation des jeunes et des seniors sur le march du travail

Les jeunes, dont lemploi est sensible la conjoncture, sont particulirement touchs par la crise conomique. Le taux de chmage des 15-29 ans dans la population active slve ainsi 17,8 % dbut 2012 (soit une hausse de 4,2 points depuis dbut 2008), contre 9,3 % pour lensemble des actifs (et une hausse de 2,2 points sur la mme priode). Parmi les jeunes de 15 29 ans 9,3 % sont au chmage, soit 3 points de plus que pour lensemble de la population dge actif, malgr le grand nombre dtudiants dans cette classe dge. La part des jeunes ni en emploi, ni en formation slve 14,9 %, en augmentation dun point et demi depuis 2005 et de plus de deux points chez les hommes. Les jeunes sont galement plus souvent en contrat dure dtermine : en 2010, 6 % des 15-24 ans en emploi sont intrimaires, 15 % en apprentissage et 28 % en CDD alors que les emplois prcaires reprsentent moins de 10 % des emplois des autres classes dge. Seule la moiti des jeunes salaris sont en CDI. Les proportions sont similaires concernant les jeunes sortis de formation initiale depuis un quatre ans, la part demplois dure dtermine diminuant ensuite avec lexprience (Dares, 2011).
Malgr la crise, lactivit des seniors (55-64 ans) a fortement augment, slevant de 6,7 points entre 2007 et 2010 sous leffet des nouvelles rgles concernant les dparts en retraite, et mme de 7,9 points, si lon corrige des effets de structure dmographique. Lobjectif structurel daugmentation du taux dactivit de la population en ge de travailler (15-64 ans) afin dassurer le financement du rgime de retraite a mis fin aux politiques de retrait dactivit, largement mobilises lors des prcdentes crises pour endiguer la monte du chmage. Cela sest traduit en pratique par une disparition progressive des dispositifs de cessation anticipe dactivit ( pr-retraites ), alors que ces dispositifs taient traditionnellement largement utiliss durant les phases de forte monte du chmage, consquence directe dune conomie en bas de cycle. Le contrat de gnration tente ainsi de concilier deux objectifs a priori contradictoires en priode de dgradation de la situation du march du travail : dune part diminuer le chmage et augmenter lemploi en CDI des jeunes et dautre part renforcer la tendance structurelle laugmentation de lactivit et de lemploi des seniors.
Panorama des jeunes de moins de 30 ans dans lemploi

Mme si les rgles de mise en uvre du dispositif restent dfinir, on sait que le contrat de gnration aura pour principal effet de rduire le cot du travail pour lembauche de jeunes de moins de 30 ans en CDI. La mesure a pour objectif de crer des emplois via la baisse du cot du travail, mais galement dorienter lemploi de cette classe dge vers des CDI plutt que vers des emplois prcaires. Le tableau 1 montre que seuls 63,1 % des jeunes en emploi bnficient dun CDI, soit prs de 30 points de moins que les autres classes dge. Une forte proportion demplois prcaires chez les jeunes sexplique aisment par le processus dinsertion sur le march du travail, mais il a eu tendance saccentuer au cours de la dcennie passe. Cest particulirement vrai pour les plus jeunes (moins de 25 ans), dont la part des emplois temporaires a bondi de prs de 10 points depuis 2003 (passant de 46,5 55 % des actifs de cette classe dge, contre une hausse de 1,6 point pour les autres salaris). Du fait de la faible dure des contrats prcaires, le taux de rotation de lemploi1 dpasse donc 100 % pour cette classe dge, alors quil est lgrement suprieur 30 % pour les 30-49 ans. Tableau 1. Poids des CDI selon la classe dge en 2010
Tranches dge 15-29 ans 30-49 ans plus de 50 ans Total Nombre demplois (en milliers) 4 422 9 670 4 103 18 195 Nombre de CDI (en milliers) 2 790 8 635 3 750 15 176 Part des CDI (en %) 63,1 89,3 91,4 83,4 Taux de rotation (en %) 110,8 33,1 24,8 47,8
Source : INSEE-enqute emploi, DARES DMMO-EMO.
Pour autant, ltude de la population des jeunes en CDI montre limportance dun ciblage opportun du dispositif afin den limiter les effets daubaine. En effet, environ
1. Le taux de rotation est calcul comme la moyenne du nombre dentres et de sorties sur une priode, rapporte au niveau moyen de lemploi sur la mme priode.
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1 million dembauches en CDI de jeunes de moins de 30 ans sont effectues chaque anne. La mesure devra, pour tre efficace, se concentrer sur les salaris les moins qualifis parmi ceux-l. Le tableau 2 montre la sur-reprsentation des ouvriers qualifis et des cadres et professions intellectuelles suprieures parmi les jeunes en CDI (resp. 21,1 % et 13 % des jeunes en CDI, contre 9,6 % et 9,9 % parmi les jeunes bnficiant dautres types de contrats), tandis que les jeunes en contrats plus prcaires se trouvent davantage parmi les employs et ouvriers non-qualifis. Par ailleurs, les jeunes en CDI sont nombreux dans les grandes entreprises (40,9 % dentre eux, contre 33,8 % pour les autres contrats), tandis que les contrats prcaires sont davantage pratiqus dans les trs petites entreprises (moins de 10 salaris). Enfin, les jeunes en CDI sont plus nombreux dans lindustrie et la construction, tandis que le secteur des services a davantage recours dautres formes de contrats. Tableau 2. Caractristiques des jeunes en emploi : CDI et autres contrats, taux de rotation
En %
Rpartition des jeunes en CDI CSP Ouvrier non qualifis Ouvriers qualifis Employs Professions intermdiaires Cadres et professions intellectuelles suprieures Effectif salari de l'entreprise Moins de 10 salaris 10 49 salaris 50 199 salaris 200 499 salaris Plus de 500 salaris Secteur conomique de l'entreprise Agriculture Industrie Construction Tertiaire
Source : INSEE-enqute emploi, DARES DMMO-EMO.
Rpartition des jeunes en emploi prcaire (non-CDI)
9,3 21,1 31,4 25,2 13 21,9 20,4 10,5 6,3 40,9 1,0 16,3 10,9 71,6
17,0 9,6 37,8 25,8 9,9 31,3 20,7 10,4 3,8 33,8 1,6 7,3 5,8 85,3
Si la mesure tait applique lensemble des jeunes en CDI, le risque serait donc grand de la voir bnficier principalement aux grandes entreprises et en direction dun public de jeunes qualifis, ce qui gnrerait dimportants effets daubaine. taux identique dexonration de charges, leffet des allgements de charges sur lemploi serait dautant plus rduit que les jeunes salaris en CDI bnficient de salaires nettement suprieurs aux jeunes en contrat prcaire (1 502 euros net par mois en moyenne, contre 1 122 pour les autres contrats, cf. tableau 3). Et lon sait que la sensibilit de lemploi au cot du travail se rduit mesure que lon sloigne du SMIC.
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Tableau 3. Quantiles de salaire mensuel net chez les jeunes de moins de 30 ans
Quantile Moyenne 90 % 75 % Q3 50 % Mdiane 25 % Q1 10 %
Source : INSEE enqute emploi.
CDI 1 502 2 263 1 760 1 408 1 167 852
Autres contrats 1 122 1 793 1 450 1 100 700 450
Quelle efficacit des contrats aids sur des populations-cibles dans le secteur marchand ?
En diminuant le cot du travail, les rductions de cotisations employeurs ou les emplois aids dans le secteur marchand ont pour objectif dlever lemploi des populations-cibles ainsi que le revenu des salaris qui en bnficient. Ces mesures offrent potentiellement plusieurs avantages par rapport une indemnisation du chmage ayant le mme effet en termes de revenus. Premirement, elles augmentent potentiellement la production de biens et services. Mais la recherche de cet effet ne peut justifier lui seul le ciblage sur une population dfavorise. Deuximement, ces aides sont censes augmenter les transitions vers lemploi stable non aid. Elles jouent ainsi le rle de premire marche vers lemploi, notamment pour les jeunes. Toutefois, des effets daubaine ou de substitution peuvent alors apparatre si les emplois crs vincent directement les emplois non aids (effet de substitution) ou si des emplois soumis des allgements auraient t crs indpendamment de ces aides (effet daubaine). Dans une revue de littrature, Fougre (2007) fait le point sur les valuations des dispositifs demplois aids, notamment en termes de transition vers lemploi stable. Lauteur souligne que les contrats aids du secteur marchand constituent souvent un tremplin vers lemploi stable, notamment pour les jeunes les moins qualifis. Les contrats les plus longs, qui permettent daccumuler de lexprience, sont les plus favorables lemploi, les contrats courts nayant que peu ou pas dimpact. Enfin, lefficacit est dautant plus grande que le contenu en formation est important. Fontaine et Malherbet (2012) font le point sur les tudes valuant les effets macroconomiques, qui tiennent notamment compte deffets de substitution et daubaine. Les tudes montrent en gnral de forts effets de substitution et daubaine dans les emplois aids marchands, de lordre de 70 85 %. En ajoutant les effets ngatifs du cot de financement, les auteurs concluent quil est craindre que le bilan soit dfavorable. Les effets de substitution et daubaine dans le secteur non-marchand seraient beaucoup plus faibles (de lordre de 20 %). Pour rsumer, la littrature tend montrer que les emplois aids non marchands font moins lobjet deffets daubaines ou de substitution. Toutefois, les emplois aids marchands sont plus efficaces comme tremplin vers lemploi stable. Il semble ainsi exister un arbitrage dlicat effectuer entre effets daubaine et effet tremplin dans le choix entre contrats marchand ou non-marchand. Leffet tremplin est plus lev lorsque les aides se font en contrepartie dun engagement long de lemployeur et dune formation.
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Au regard de ces critres, le contrat de gnration semble comporter la fois des points forts et des points faibles. La cration dun CDI assure une dure de lemploi longue. Mais il semble difficile de concilier CDI et ciblage sur les populations aux caractristiques les plus dfavorables. De plus, la formation prvue, sous forme de tutorat, semble trop informelle pour avoir des effets en termes de construction du capital humain. Le contrat de gnration semble alors mal plac dans larbitrage entre effets daubaine et effet tremplin.
Quel impact sur lemploi et les finances publiques de la signature de 500 000 contrats de gnration ?
Afin dinciter les entreprises embaucher des jeunes en CDI et maintenir les seniors en emploi, nous partons de lhypothse, figurant dans le programme de Franois Hollande, que le gouvernement proposerait, pendant 5 ans, pour tout employeur signant un contrat de gnration une exonration totale de cotisations sociales patronales sur le jeune embauch ainsi quune exonration de cotisations patronales chmage (4 %) pour le senior maintenu en emploi. Cette baisse du cot du travail devrait donc favoriser lemploi. Mais dans ce cas prcis, deux effets sopposent : 1. tant donn le profil des allgements de charges patronales, la mesure est dautant plus intressante pour lentreprise, en termes de baisse de cot du travail, que le jeune embauch en CDI se situe un niveau de salaire lev, leffet tant maximum (proportionnellement) au-del de 1,6 SMIC. En consquence, le cot pour les finances publiques est dautant plus lev que le niveau de salaire du jeune embauch en CDI est loign du SMIC. Le supplment dallgements de charges pour lemployeur sera en moyenne de 3 140 euros par an pour une embauche au niveau du SMIC et de 12 320 euros 1,6 SMIC (graphique 1). 2. Selon la DGTPE2, llasticit de lemploi au cot du travail est dautant plus forte que le niveau de salaire est bas. Elle serait de 1,2 au niveau du SMIC, puis serait dgressive jusqu 1,4 SMIC pour atteindre 0,3 ce niveau de salaire et au-del. Limpact de la baisse du cot du travail sur lemploi est donc sensiblement diffrent selon le niveau de salaire (graphique 2). Au final, ces deux effets contradictoires conduisent des impacts diffrents sur lemploi selon le niveau de salaire retenu : plus le jeune sera embauch un niveau de salaire loign du SMIC, plus la baisse de charge sera importante (sil ny a pas de plafond) et donc plus la rduction du cot du travail sera leve, mais moins les effets sur lemploi seront forts, en proportion, en raison dune lasticit dcroissante de lemploi au cot du travail selon le niveau de salaire. En revanche, limpact sur les finances publiques sera dautant plus lev que lembauche en CDI se fait un haut niveau de salaire (graphique 2). Pour le maintien du senior en emploi, la baisse du cot du travail est uniforme et correspond lexonration des cotisations patronales chmage, soit 4 %.
2. Pour plus de dtails, voir DGTPE (2007), annexes valuation macroconomique de la TVA sociale in TVA sociale , sous la direction dric Besson, septembre.
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Graphique 1. Profil du taux dallgements de charges patronales et cot budgtaire annuel supplmentaire pour une exonration totale
En euros
14000 Taux dxonration cotisations sociales patronales... dans les entreprises de Cot budgtaire annuel moyen supplmentaire de l'xonration totale de charges patronales pour un emploi (ch. G.)
En %
30
12000
25 -20 salaris (ch. D.) 20
10000
8000 dans les entreprises de + 20 salaris (ch. D.) 6000 10 4000 5 15
2000
0 1 1,04 1,08 1,12 1,16 1,2 1,24 1,28 1,32 1,36 1,4 1,44 1,48 1,52 1,56 1,6
Source : calculs OFCE.
titre illustratif, pour 500 000 contrats signs, les allgements de charges reprsenteraient 1,91 milliard deuros si les deux emplois concerns sont au SMIC et ce chiffre pourrait monter 6,71 milliards si les deux emplois sont 1,6 SMIC et sil ny a pas de plafond (graphique 2).
Graphique 2. Elasticit Emploi / Cot du travail et cot budgtaire pour 500 000 contrats signs
En Mds euros
7 lasticit Emploi / Cot du travail (ch. D.) Cot budgtaire de la mesure pour 500 000 contrats signs en fonction du niveau de salaire (ch. G.) jeunes 5 1,0
En %
1,4
1,2
4 seniors 3
0,8
0,6
0,4
0,2
0 1 1,04 1,08 1,12 1,16 1,2 1,24 1,28 1,32 1,36 1,4 1,44 1,48 1,52 1,56 1,6
0,0
Source : DGTPE, calculs OFCE.
Pour nos simulations, nous avons suppos que le maintien du senior en emploi tait au niveau du salaire moyen plein temps (soit 2 SMIC), ce qui reprsente une baisse du cot du travail de 4 % pour cet emploi, soit un cot pour les finances publiques de 0,68 milliard par an pour 500 000 contrats signs (0,34 milliard par an au niveau du
36
SMIC). En revanche, pour valuer limpact de ces contrats sur lemploi et les finances publiques, nous avons retenu trois types de simulations qui dpendent du niveau de salaire dembauche des jeunes en CDI : le premier suppose 500 000 embauches de jeunes en CDI au niveau du SMIC pour un cot global ex ante pour les finances publiques de 2,26 milliards deuros et une lasticit emploi au cot du travail de 1,2 ; le deuxime suppose 500 000 embauches de jeunes en CDI au niveau de 1,2 SMIC pour un cot global ex ante pour les finances publiques de 3,78 milliards deuros et une lasticit emploi au cot du travail de 0,75 ; le troisime suppose 500 000 embauches de jeunes en CDI au niveau de 1,4 SMIC pour un cot ex ante pour les finances publiques de 5,31 milliards deuros et une lasticit emploi au cot du travail de 0,3. Selon nos simulations, la signature de 500 000 contrats de gnration permettrait de crer 99 000 emplois dans le secteur marchand si les embauches des jeunes en CDI se situaient au niveau du SMIC et le cot ex post pour les finances publiques serait de 0,06 point de PIB (soit 1,24 milliard deuros) (tableau 4). Dans le cas o les embauches des jeunes en CDI se situeraient 1,2 SMIC, la signature de 500 000 contrats de gnration permettrait la cration de 91 000 emplois dans le secteur marchand mais le cot pour les finances publiques serait suprieur (0,13 point de PIB soit 2,55 milliards deuros) en raison du supplment dallgements de charges. Enfin, dans le cas o les embauches des jeunes en CDI se situeraient 1,4 SMIC, la signature de 500 000 contrats de gnration permettrait la cration de seulement 48 000 emplois dans le secteur marchand et le cot pour les finances publiques serait nettement suprieur (0,22 point de PIB soit 4,5 milliards deuros). Tableau 4. Impact sur lemploi et les finances publiques pour 500 000 contrats de gnration signs selon le niveau de salaire dembauche des jeunes en CDI
Emploi secteur Cration nette Solde public Solde public ex ante ex post marchand (en %) (en milliers) (en pts de PIB) (en pts de PIB) CDI Jeunes 1 SMIC / Senior 2 SMIC CDI Jeunes 1,2 SMIC / Senior 2 SMIC CDI Jeunes 1,4 SMIC / Senior 2 SMIC
Source : Calculs OFCE.
99 91 48
20 % 18 % 10 %
-0,11 -0,19 -0,26
-0,06 -0,13 -0,22
Concernant le financement de cette mesure, le Ministre du Travail et de lEmploi, Michel Sapin, a soulign que l'enveloppe du projet sera respecte, entre 2 et 3 milliards annuellement, qui seront pris sur les allgements de cotisation . Nous avons donc simul limpact dune rduction des allgements de charges de 1,6 1,5 Smic, pour une conomie de 2,3 milliards d'euros (0,11 point de PIB). Selon notre simulation, une telle mesure dtruirait 21 000 emplois et rduirait le solde public ex post de 0,09 point de PIB (1,8 milliard) (tableau 5).
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Tableau 5. Impact sur lemploi et les finances publiques de la rduction des allgements de charges pour 2,3 Mds deuros pour les salaires compris entre 1,5 et 1,6 SMIC
Emploi (en milliers) -21
Solde public ex ante (en pts de PIB) 0,11
Solde public ex post (en pts de PIB) 0,09
Au final, si lon tient compte des effets de la mesure de financement ci-dessus, la signature de 500 000 contrats de gnration gnreraient 78 000 emplois nouveaux si les jeunes en CDI taient embauchs au SMIC et limpact sur les finances publiques serait lgrement positif ex post (0,03 point de PIB) (tableau 6). Dans le cas de jeunes embauchs en CDI 1,2 SMIC, les 500 000 contrats signs gnreraient 70 000 nouveaux emplois mais la mesure ne serait pas compltement finance (dficit public ex post de 0,03 point de PIB). Enfin, dans le dernier cas (embauche du jeune en CDI 1,4 SMIC), le moins favorable, la mesure crerait seulement 28 000 emplois et creuserait le dficit public ex post de 0,13 point de PIB. Tableau 6. Impact sur lemploi et les finances publiques pour 500 000 contrats de gnration signs avec financement par la rduction des allgements de charges hauteur de 2,3 Mds deuros pour les salaires compris entre 1,5 et 1,6 SMIC
Emploi secteur Cration nette Solde public Solde public ex ante ex post marchand (en %) (en milliers) (en pts de PIB) (en pts de PIB) CDI Jeunes 1 SMIC / Seniors 2 SMIC CDI Jeunes 1,2 SMIC / Seniors 2 SMIC CDI Jeunes 1,4 SMIC / Seniors 2 SMIC
78 70 28
16 % 14 % 6%
0,00 -0,07 -0,15
0,03 -0,03 -0,13
Ces rsultats montrent donc limportance du ciblage de la mesure, dont lefficacit et le cot dpendent grandement de la population concerne. Parmi le million de CDI signs chaque anne, leffet du dispositif sera maximal sil est orient sur les bas salaires. Un tel ciblage permettrait de limiter leffet daubaine, massif pour les jeunes qualifis et bien rmunrs, qui auraient t embauchs en CDI en labsence dincitation.
Rfrences
Dares, 2011, Emploi et chmage des 15-29 ans en 2010 , Dares Analyses, n 039 DGTPE, 2007, annexes valuation macroconomique de la TVA sociale in TVA sociale , sous la direction dric Besson, septembre. Fontaine F. et F. Malherbet : Les effets macroconomiques du Contrat unique dinsertion , LIEPP policy brief, n 2. Fougre D., 2007, Faut-il encore valuer les dispositifs demplois aids ? , conomie et Statistique, vol. 408-409.
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2. Emploi
Les emplois davenir : quel impact sur lemploi et les finances publiques ?
Proposition
Le projet de loi visant crer 150 000 emplois d'avenir pour les jeunes au chmage sera soumis au Parlement en octobre 2012. Ces 150 000 emplois d'avenir devraient tre rservs en priorit pour les jeunes issus des quartiers en difficult. Ces emplois temps plein, prvus pour une dure maximale de 5 ans, rmunrs au minimum au SMIC seront financs 75 % par l'tat, le reste tant la charge des collectivits locales, associations, fondations ou entreprises. Selon le Ministre du Travail et de lEmploi, Michel Sapin, l'objectif est de mettre en uvre 100 000 emplois ds 2013.
Le cot ex ante de la mesure

Le cot annuel super brut d'un contrat d'avenir rmunr au SMIC sur la base d'un temps plein 35 h est de 24 807 euros. Le cot par emploi pour les finances publiques est de 12 831 euros au titre de l'aide de 75 % sur le salaire brut et de 4 807 euros au titre des exonrations de charges patronales. Il convient d'ajouter le cot restant la charge de l'employeur, soit 7 276 euros, lorsque cet employeur nest pas une structure publique. En partant de lhypothse que les crations de ces emplois davenir seraient rparties pour 2/3 dans le secteur non marchand et 1/3 dans le secteur marchand, le cot total annuel moyen pour les finances publiques est donc de 23 015 par contrat. Le cot de la cration de 150 000 emplois davenir est estim 3,45 milliards deuros par an en rythme de croisire.
Limpact de la mesure
En supposant la cration de 100 000 emplois aids dans le secteur non marchand et 50 000 dans le secteur marchand, nous arrivons aux effets suivants : Avec des effets daubaine et de substitution dans le secteur non marchand assez faibles (20 % selon Fontaine et Malherbet, 2012), les 100 000 emplois davenir permettent la cration nette de 80 000 emplois sur le mandat. Le cot annuel ex ante sur les finances publiques des 100 000 emplois davenir dans le secteur non marchand serait de 0,12 point de PIB mais de seulement 0,07 point de PIB ex post en raison du supplment de revenu et donc de recettes fiscales et sociales gnres par les emplois crs. Les aides de ltat (75 % du salaire brut) permettent une baisse du cot du travail de 52 % au niveau du SMIC, soit une rduction totale de 71 % du cot rel dun emploi au SMIC si lon inclut les allgements de charges. Avec des effets dlasticits de lemploi au cot du travail maximum au niveau du SMIC (1,2 selon ltude de la DGTPE en 2007), les 50 000 emplois davenir dans le secteur marchand gnreraient
27 300 emplois. Le cot ex ante pour les finances publiques serait de 0,05 point de PIB et de 0,03 point de PIB ex post. Au final, la mesure permettrait de crer terme 107 300 emplois (dont environ 25 % dans le secteur marchand), soit un taux de cration nette de 72 %. Le cot ex ante pour les finances publiques serait de 0,17 point de PIB mais limpact de la mesure ex post sur le solde public ne serait que de -0,1 point de PIB en raison du supplment de recettes fiscales et sociales gnr par les crations demplois et les gains de revenus (tableau 1). Tableau 1. Impact terme de la mesure sur lemploi et les finances publiques
Cration de... 100 000 dans le secteur non marchand 50 000 dans le secteur marchand Total (150 000 empois davenir)
Emploi (en milliers)
Cration nette (en %) 80 % 55 % 72 %
Solde public Solde public Ex ante Ex post (en pts de PIB) (en pts de PIB) 0,12 0,05 0,17 0,07 0,03 0,10
80 000 27 300 107 300
Selon les dclarations du ministre du Travail et de lEmploi, les 2/3 de ces emplois davenir seraient mis en place ds 2013. Pour valuer limpact de cette mesure au cours du mandat, nous sommes partis de lhypothse que 25 000 emplois davenir temps plein et dune dure de 5 ans seraient crs chaque trimestre partir du dbut de lanne 2013 et ce jusqu la mi-2014. Selon le profil retenu de monte en charge des emplois davenir, les crations nettes demploi attendre sont de 71 600 en 2013 et 35 700 en 2014, puis 0 de 2015 2017. Limpact sur le solde public ex post serait de 0,04 point de PIB en 2013 et 0,06 en 2014, soit un effet cumul sur les finances publiques de 0,1 point de PIB terme. Tableau 2. Impact de la mesure sur lemploi et les finances publiques de 2013 2017
En glissement annuel
2013 Emplois d'avenir (en milliers) Crations nettes d'emplois (en milliers) Cot annuel ex-ante (en Mds d'euros) Impact solde public ex ante (en pts de PIB) Impact solde public ex post (en pts de PIB)
2014 50 000 35 700 3,31 0,09 0,06
2015 0 0 3,45 0,01 0,00
2016 0 0 3,45 0,00 0,00
2017 0 0 3,45 0,00 0,00
100 000 71 600 1,44 0,07 0,04
Rfrences
DGTPE, 2007, annexes valuation macroconomique de la TVA sociale in TVA sociale, sous la direction dric Besson, septembre. Fontaine F. et F. Malherbet, 2012, Les effets macroconomiques du Contrat unique dinsertion , LIEPP policy brief, n 2. Fougre D., 2007, Faut-il encore valuer les dispositifs demplois aids ? , conomie et Statistique, vol. 408-409.
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2. Emploi

ric Heyer
Dans cette tude, nous dressons un bilan de la mesure rcente du gouvernement concernant la dfiscalisation des heures supplmentaires et de leur exonration de cotisations sociales, puis valuons limpact sur lemploi et les finances publiques de cette suppression. Le nouveau gouvernement a dcid de revenir sur la mesure de dfiscalisation des heures supplmentaires et son exonration de cotisations sociales qui sappliquait depuis le 1er octobre 2007 lensemble des salaris des secteurs public et priv en France. compter du 1er septembre 2012, lexonration de charges pour les salaris sera supprime, quelle que soit la taille de lentreprise. Lexonration de charges patronales, quant elle, ne sera maintenue que dans les PME de moins de 20 salaris. Enfin, les heures supplmentaires effectues partir du 1er aot 2012 seront soumises limpt sur le revenu. Dans cette note, nous tenterons dans un premier temps de dresser un bilan de cette mesure en sintressant tout particulirement ses consquences sur lemploi et les finances publiques. Dans un deuxime temps, nous valuerons limpact sur lemploi et les finances publiques de cette rforme pour les annes venir.
Quel bilan peut-on tirer de la dfiscalisation des heures supplmentaires ?

a) Quel cot ex ante sur les finances publiques ? En 2011, selon lACOSS, le nombre dheures supplmentaires exonres au titre de la loi TEPA sest lev 739 millions. Plus de la moiti de ces heures ont t ralises dans les entreprises de plus de 20 salaris (57,7 %)1. Le montant des exonrations affrentes a t de 3,107 milliards deuros dont plus de 77 % proviennent des baisses de charges salariales. Concernant les baisses de cotisations patronales, elles reprsentent 693 millions deuros en 2011 dont 65,5 % sont en faveur des entreprises de moins de 20 salaris2 (tableau 1).
1. Rappelons toutefois que prs de 70 % des salaris travaillent dans des entreprises de plus de 20 salaris. 2. Rappelons que cette mesure introduit une rduction forfaitaire des charges patronales de 1,5 euro par heure supplmentaire effectue dans les entreprises de moins de vingt salaris et de 0,5 euro dans les entreprises de plus de vingt salaris. Pour plus de dtails sur la mesure, se rfrer Heyer (2011b).
ric Heyer
Tableau 1. Cot ex ante pour les finances publiques de la dfiscalisation des heures supplmentaires en 2011
Taille de lentreprise En millions En % Exonrations de cotisations salariales patronales Exonration dIRPP En millions En % En millions En % En millions En % En millions moins de 20 salaris 312 42,3 1 431 46,0 977 40,5 454 65,5 . plus de 20 salaris 427 57,7 1 676 54,0 1 437 59,5 239 34,5 1 400 4 507 693 2 414 3 107 Total 739
Nombre dheures
Cot total pour les finances publiques En millions

Sources : ACOSS, calculs OFCE.
Par ailleurs, cette mesure permettait aux salaris dexonrer dimpt sur le revenu les rmunrations verses au titre des heures supplmentaires effectues dans la seule limite dune majoration de 25 %. Daprs le PLF 2012, cela a entran un manque gagner de 1,4 milliard deuros pour les finances publiques en 2011. Au total, le cot ex ante pour les finances publiques de cette mesure sest lev environ 4,5 milliards deuros en 2011. b) Cette mesure a-t-elle induit une augmentation du nombre dheures supplmentaires ? Un des objectifs de cette mesure tait dinciter une dure du travail plus longue par le biais dun recours accru aux heures supplmentaires. Cela fut-il le cas ? Compte tenu de la faiblesse de la longueur des sries et dune impossibilit de comparaison avec un pisode conjoncturel similaire, il apparat difficile de rpondre catgoriquement cette question. Il nous semble toutefois possible, la lecture des donnes fournies par lACOSS, de formuler une hypothse de travail. Comme lillustre le graphique 1, aprs une monte en charge progressive du dispositif au cours des premiers trimestres dapplication, le nombre dheures supplmentaires a atteint un premier pic en fin danne 2008 avec prs de 188 millions au quatrime trimestre. Au cours du premier trimestre 2009, le nombre dheures supplmentaires sest effondr de prs de 12 %, stablissant 165 millions. Si cette baisse est cohrente avec la forte dgradation dactivit observe en France cette poque, la remonte du volume dheures supplmentaires depuis est plus surprenante : alors que lactivit ne repartait pas suffisamment pour permettre une dcrue du chmage, rendant compte dune position cyclique dgrade de lconomie, le volume dheures supplmentaires a franchi un nouveau pic en 2011, atteignant plus de 190 millions au quatrime trimestre. Ce rebond contra-cyclique peut tre d la dfiscalisation associe aux heures supplmentaires : sans elle, compte tenu de la situation conjoncturelle toujours dgrade, leur nombre aurait d rester voisin de celui observ en dbut danne 2009.
42
Graphique 1. Heures supplmentaires par trimestre et taux de chmage en France

En millions
194
En % de la population active
7
7,5
Nombre d'heures supplmentaires

184 8
8,5
174
Taux de chmage (chelle de droite inverse)

164 2008 2009 2010 2011 2012
9,5
10
Sources : ACOSS, INSEE ; calculs OFCE
Sous cette hypothse, en 2011, cette mesure aurait favoris une hausse de prs de 80 millions dheures supplmentaires, soit un supplment de 11 %. c) Quel impact sur lemploi ? Limpact sur lemploi est ambigu. En effet, deux effets de sens contraire se superposent : 1. Le premier est positif et relatif la baisse du cot du travail et la hausse du pouvoir dachat des salaris. Face la baisse du cot des heures supplmentaires, les entreprises seraient incites augmenter le temps de travail des salaris en place, en particulier dans les secteurs o le recrutement de la main-duvre connat des tensions (btiment, htellerie, sant ou ducation). La rmunration de ces heures supplmentaires permettrait une augmentation du pouvoir dachat irriguant lensemble de lconomie avec un effet positif sur lemploi ; 2. Le deuxime est ngatif pour lemploi : en abaissant le cot dune heure supplmentaire, cela incite les entrepreneurs allonger la dure du travail, favorisant alors la situation des insiders (salaris) au dtriment de celle des outsiders (les chmeurs). Cela engendre une augmentation de la productivit par tte des salaris franais, ce qui est positif pour la croissance potentielle de lconomie franaise mais dfavorable lemploi court terme. Dans un travail antrieur (Heyer, 2011a), men sur des donnes regroupant 35 secteurs de lconomie franaise, nous avons estim quune hausse de 1 % des heures supplmentaires dtruirait prs de 6 800 emplois salaris du secteur marchand (soit 0,04 % des salaris marchand) dont les trois quarts seraient des emplois intrimaires ; Daprs nos simulations, ralises laide du modle macroconomique de lOFCE, emod.fr, et dont les principaux rsultats sur lemploi sont rsums dans le tableau 2, leffet ngatif lemporterait sur leffet positif : la dfiscalisation des heures supplmentaires aurait dtruit plus de 30 000 emplois en 2011.
43
ric Heyer
Tableau 2. Impact ex post de la dfiscalisation des heures supplmentaires sur lemploi et les finances publiques en 2011
Impact d la hausse des heures supplmentaires (1) Emploi total (en milliers) Solde des APU (en pts de PIB)
Source : OFCE, calculs emod.fr
Impact d hausse du pou- Impact global voir dachat des salaris (2) (1)+(2) 42,5 -30,1 -0,34
-72,6
Ce rsultat conforte lide selon laquelle, dans un contexte conjoncturel dgrad, comme cela est le cas dans la priode rcente, la dfiscalisation des heures supplmentaires a un effet ngatif sur lemploi (Heyer, 2011b). Face un choc ngatif imprvu, les entreprises commencent gnralement par rduire le temps de travail, puis se sparent de leurs emplois prcaires et en particulier de leurs intrimaires, avant finalement de procder des licenciements conomiques. Par ailleurs, la baisse des charges salariales et patronales ainsi que lexonration dimpt sur le revenu, cotent 4,5 milliards deuros ex ante (0,22 point de PIB) et ne sont pas financs. En tenant compte de plus du cot pour les finances publiques de la dgradation du march du travail (-30 000 emplois), cette mesure aurait creus le dficit public de 6,8 milliards deuros, soit 0,34 point de PIB en 2011. Le financement de cette mesure alourdirait son bilan sur lemploi : selon le mode de financement retenu, les pertes demplois auraient finalement t comprises entre 52 000 et 95 000 postes en 2011 (tableau 3). Tableau 3. Impact sur lemploi en 2011 de la dfiscalisation des heures supplmentaires selon le type de financement de la mesure
Non finance hausse de TVA Emploi total (en milliers) Solde des APU (en pts de PIB) Finance par une. . hausse de lIRPP hausse des cotisations sociales -84 0,00 baisse des dpenses publiques -95 0,00
-30.1 -0.34
-79 0,00
-52 0,00
Quel impact de cette rforme ?

compter du 1er septembre 2012, lexonration de charges pour les salaris est supprime, quelle que soit la taille de lentreprise. Lexonration de charges patronales, quant elle, nest maintenue que dans les PME de moins de 20 salaris.
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a) Cette rforme va-t-elle induire une baisse du nombre dheures supplmentaires ? En maintenant lexonration de charges patronales pour les entreprises de moins de 20 salaris, il est possible dimaginer que cette rforme naura pas dimpact sur le volume dheures supplmentaires effectues dans ces PME. En revanche, pour les autres entreprises, lincitation un plus fort recours disparaissant, on peut supposer que ce volume diminuera en revenant vers un niveau plus compatible avec le cycle conjoncturel. Nous faisons alors lhypothse qu compter de 2013, le volume dheures supplmentaires dans les entreprises de moins de 20 salaris se maintiendrait plus de 310 millions. Dans les autres entreprises, nous faisons lhypothse que le volume annuel dheures supplmentaires en 2013 reviendrait vers celui enregistr fin 2009dbut 2010, savoir proche de 380 millions (graphique 2). Au total, selon nos hypothses, la baisse des heures supplmentaires pourrait tre de 1,2 % en 2012 et de 5,9 % en 2013, soit une baisse de 7,1 % par rapport au niveau observ aujourdhui.
Graphique 2. Nombre annuel dheures supplmentaires dans les entreprises
En millions, rythme annualis
450 430 410 390 370 350 330 310 290 270 250
Prvisions
... de plus de 20 salaris
... de moins de 20 salaris
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Sources : ACOSS, INSEE ; calculs OFCE.
b) Quel impact sur lemploi et les finances publiques lhorizon 2014 ? Sur la priode 2011-2014, si la baisse des heures supplmentaires prvue se ralise, cette rforme permettra la cration ou la sauvegarde de 17 900 emplois. Ce rsultat est la consquence de deux effets de sens inverse (tableau 4) : le premier est ngatif et est li la baisse du pouvoir dachat des salaris bnficiant des heures supplmentaires (-29 000 emplois) ; le second est positif et rsulte de la rduction du recours aux heures supplmentaires dans les entreprises de plus de 20 salaris (46 900 emplois). Sur la mme priode, la suppression de la dfiscalisation permettra dconomiser 2,6 milliards deuros dexonration de charges sociales et permettra dengranger un
45
ric Heyer
surplus de 1,3 milliard deuros dimpt sur le revenu. Par ailleurs, les crations demplois supplmentaires entraneront un supplment de recettes fiscales et une conomie de dpenses sociales de 1,3 milliard deuros. Au total, une fois le bouclage macroconomique ralis, cette rforme permettra de rduire le dficit des APU de 5,2 milliards, soit 0,26 point de PIB en 2014 (tableau 4). Tableau 4. Impact ex post de larrt de la dfiscalisation des heures supplmentaires sur lemploi et les finances publiques lhorizon 2014
Impact d la baisse des heures supplmentaires (1) 2012 Emploi total (en milliers) Solde des APU (en pts de PIB) 7,9 2013 39 2014 0 Impact d baisse du pouvoir dachat des salaris (2) 2012 -3,2 2013 -22,3 2014 -3,5 Impact global (1)+(2) 2012 4,7 0,07 2013 16,7 0,11 2014 -3,5 0,08 Impact global au cours de la priode 2011-2014 17,9 0,26
Rfrences
Heyer . (2011a), Faut-il revenir sur la dfiscalisation des heures supplmentaires ? Simulation et premire valuation de ce dispositif, Note de lOFCE, n 2, septembre. Heyer . (2011b), The effectiveness of economic policy and position in the cycle: the case of tax reductions on overtime in France , Oxford Review of Economic Policy, vol. 27, n 2, summer. Svin . et Y. Zhang (2012), Les heures supplmentaires au premier trimestre 2012 , Acoss Stat, n150, mai.
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3. Fiscalit
Les projets fiscaux du gouvernement

Henri Sterdyniak
La grande rforme fiscale est un des thmes importants de Franois Hollande. Lobjectif affich est daller vers une fiscalit plus juste, pesant davantage sur les grandes entreprises, le systme financier et les mnages aiss, plus faiblement sur les PME et les classes moyennes, en remettant en question les rductions dimpt que Nicolas Sarkozy (et mme Jacques Chirac) a effectues depuis 10 ans, en particulier la loi TEPA. En mme temps, il entend augmenter le taux des prlvements obligatoires (TPO) pour rduire le dficit public, tout en limitant la pression sur les dpenses publiques Franois Hollande reprend les objectifs du prcdent gouvernement en matire de rduction du dficit. Augmenter les impts des plus riches, des banques, des grandes entreprises devrait permettre de limiter limpact de cette rduction du dficit public sur la demande. Cependant, si le gouvernement Fillon a effectivement rduit les prlvements obligatoires de 2007 2010, il les a fortement augments en 2011 et 2012, en particulier sur les revenus du capital. Il va tre difficile daller au-del. Dailleurs, le Rapport prparatoire au dbat dorientation des finances publiques de juillet 2012 ne prvoit quune hausse de 44,8 % 46,5 % (soit 1,7 point de PIB, environ 35 milliards deuros), sachant que 0,65 point figurent dj dans la Loi de finance rectificative (LFR) de juillet 2012 (tableau 1). Tableau 1. volution du taux de prlvements obligatoires
En %
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016-17*
44,9 44,2 43,8 43,3 43,1 43,3 43,8 44,1 43,4 43,2 42,0 42,5 43,9 45,0 46,2 46,3 46,4 46,5
* Projection. Source : Rapport prparatoire au dbat dorientation des finances publiques de juillet 2012.
Henri Sterdyniak
Le gouvernement doit marcher sur une crte troite entre la proccupation de justice sociale, de prservation de la demande, celle de comptitivit des entreprises et de sant financire des banques et le risque dvasion ltranger des plus riches. Peut-on dgager des marges de manuvre supplmentaires ? Cest ce que nous allons tudier ici. Notre analyse portera donc sur les prlvements imposs aux mnages (en distinguant les mnages aiss), aux entreprises, la fiscalit sociale, les impts indirects. A chaque fois, nous distinguerons les mesures dj dcides ou envisages par lactuel gouvernement et les mesures envisageables.
La taxation des mnages

Limpt sur le revenu est pratiquement le seul impt progressif du systme franais, le seul qui tienne compte de la composition et de lensemble des revenus du mnage. Malheureusement, son poids est faible (2,3 % du PIB en 2011). Deux rformes (Fabius en 2001 et Cop en 2006) lont encore diminu dans les annes rcentes. Jusquen 2011, le prcdent gouvernement na pas modifi le barme de limpt. Toutefois, la loi TEPA avait introduit deux nouvelles niches fiscales importantes (non-imposition des heures supplmentaires et dductibilit des intrts immobiliers). partir de 2010, en sens inverse, intervient la chasse aux niches fiscales : suppression de la demi-part supplmentaire aux veuves ayant lev des enfants, taxation 50 % des indemnits journalires, rabot de 10 % sur les niches fiscales en 2011 et 2012, plafonnement des gains cumuls de certaines niches, suppression des avantages accords aux jeunes maris, suppression du plancher des cessions immobilires, du crdit dimpt sur les dividendes, de la dductibilit des intrts demprunt immobilier. En 2011, le taux maximum passe de 40 41 %. Le barme de lIR est gel pour 2012 et 2013. Une contribution exceptionnelle sur les hauts revenus a t cre (3 % pour la part des revenus comprise entre 250 000 et 500 000 euros, 4 % pour la fraction des revenus suprieurs 500 000 euros), dont le gain devrait tre de 400 millions : le taux dimposition maximum atteint donc en fait 45 %. Les projets de Franois Hollande en matire de taxation des revenus des mnages peuvent tre classs en trois catgories : Amnagement de lIR actuellement existant : suppression des cadeaux fiscaux et des niches fiscales accordes depuis 10 ans aux mnages les plus aiss, cration de tranches 45 et 75 %, plafonnement du produit des niches fiscales 10 000 euros, baisse du plafond du quotient familial, lutte contre la fraude fiscale, taxation des revenus du capital comme ceux du travail ; Retour sur lallgement de lISF et des droits de successions ; Grande rforme permettant la fusion terme de lIR et de la CSG dans le cadre dun prlvement simplifi sur le revenu (PSR). Lamnagement de lIR Le taux suprieur de lIR (hors contribution exceptionnelle) est de 41 %. Toutefois, pour dfinir un taux dimposition conomique, pour raliser des comparaisons internationales, il faut ajouter lIR, la CSG-CRDS et, pour les revenus du travail, les cotisations nouvrant pas de droits, cest--dire les cotisations famille et maladie et les autres charges portant sur le salaire1. Par contre, les cotisations qui ouvrent des droits (les
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cotisations vieillesse, les cotisations chmage et 1,5 point de cotisations maladie qui finance les indemnits de remplacement) sont du salaire diffr et ne doivent pas tre incluses dans le taux dimposition. Ainsi, le taux dimposition marginal maximal est-il de 54,4 % (en rapportant les impts pays au total, revenu disponible plus impts, voir tableau A1). Il passe mme 56,6 % pour la partie des salaires au-del de 11 800 euros mensuels, qui ne bnficie pas de labattement pour frais professionnels. La contribution exceptionnelle sur les hauts revenus mise en uvre partir de 2012 au taux de 3 et 4 % aboutit un taux dimposition conomique marginal de 60 %. Ce taux est lev compar des pays qui ont des taux maximum de lIR plus forts mais ont un plafond pour les cotisations sociales. Seules la Belgique et la Sude ont des taux marginaux suprieurs celui de la France (tableau 2). Tableau 2. Taux dimposition maximal des revenus du travail
IR Allemagne Autriche Belgique Espagne France Italie Pays-Bas Royaume-Uni Sude tats-Unis Japon 47,5 50 50 +3,4 27,13+15,87 41/45+8 43+1,9 52 50 25+31,56 35+6,85 40 +10 0,13 0 14,2 0 0 Cotisations famille-maladie employeurs 0 0 18,4 0 20,8 0 salaris 0 0 3,55 0 0 0 Total 47,5 50 66,1 43 57/60 44,9 52 50 62 41,85 50,2
Source : Calcul de lauteur partir de : OCDE : Taxing wages (2011).
Les propositions du gouvernement consistent tablir un taux marginal de 45 % pour la part des revenus suprieurs 150 000 euros par part (taux qui sapplique actuellement au-del de 500 000 euros par part) et 75 % pour la part des revenus suprieurs 1 000 000 deuros. Le taux de 75 % peut sembler lev (il correspond un taux de 83,3 %, y compris CSG et cotisations sociales maladie et famille), mais ltirement de la hirarchie salariale, les salaires levs de certains chefs dentreprises et des traders plaident pour une tranche confiscatoire au-del dun certain niveau de revenu, qui marquerait une volont politique de lutter contre lenvole de certains types de revenus. Cette rforme rapporterait 600 millions deuros (en supposant que la contribution exceptionnelle soit supprime et que lassiette de limpt reste constante). Une rforme alternative serait dimposer, par une taxe spcifique, les entreprises qui distribuent des revenus suprieurs un certain niveau (20 fois le salaire minimum dans leur entreprise) et de demander que ces revenus soient explicitement autoriss par lassemble des actionnaires. Ce qui serait cohrent avec la dcision dj prise par le
1. Voir Sterdyniak Henri (2012) : De limposition des revenus et du capital des mnages, Note de lOFCE, n 13.
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Henri Sterdyniak
gouvernement de plafonner ce niveau (environ 450 000 euros par an) le salaire des dirigeants des entreprises publiques. Lobjet de cette taxe ne serait pas de rapporter de largent aux finances publiques, mais de dcourager fortement les entreprises verser des rmunrations excessives. Le capital est en principe dj tax comme le travail Le gouvernement prcdent a dj fortement augment la taxation des revenus du capital. La taxation des revenus dintrts est ainsi passe de 27 % 39,5 % (en ajoutant prlvements libratoires, CRDS-CSG et prlvements sociaux, voir tableau 3). Sur les revenus dintrts, la taxation sapplique aux intrts nominaux, quil faut corriger pour tenir compte de linflation. Le taux dimposition effectif sur les intrts rels dpend du niveau du taux dinflation. Prenons un taux dintrt de 4 % et une inflation de 2 %, proches des taux constats sur les dix dernires annes, le taux dimposition conomique est de 79 % aprs les hausses dj dcides. Ce taux est dj lev ; il a le dfaut de dpendre du taux dinflation. Il est difficile daller au-del. Les dividendes sont issus de profits, qui ont, en principe, dj subi limposition lIS (au taux de 34,43 % nagure). Cest pourquoi ils bnficient dun traitement privilgi lIR : les bnficiaires de dividendes ont le choix entre un prlvement libratoire 21 % ou lIR aprs un abattement de 40 %. Les personnes taxes au taux suprieur de lIR ont, en principe, intrt choisir le prlvement libratoire. La prise en compte de limpt sur les socits aboutit un taux de prlvement relativement lev de 58,4 %. Tableau 3. Imposition des revenus du capital
En %
2006 CSG-CRDS-PS Intrts Revenus fonciers Plus-values immobilires Dividendes Plus-values mobilires 11 11 11 11 11 IR barme ou 16 barme 16* Barme** 16 CSG-CRDS-PS 15,5 15,5 15,5 15,5 15,5
2012 IR barme ou 24 barme 19* barme** ou 21 19
* Avec abattement (voir le texte) ; ** avec abattement de 40 %.
Pour les plus-values taxes, nous faisons lhypothse quelles sont de 10 % du capital (dont 8 % reprsentant une rentabilit effective et 2 % linflation) ; elles sont thoriquement la contrepartie de bnfices non-distribus, qui ont subi lIS ; le taux dimposition conomique est de 67,5 % (puisque la taxation ne tient pas compte de linflation). Les plus-values non-taxes chappent limposition au niveau du mnage. Par contre, elles sont toujours, thoriquement, soumises lIS ; leur taux dimposition conomique est donc de 34,43 %. Les loyers implicites (ceux que les propritaires tirent du logement quils habitent) ne sont pas soumis limpt sur le revenu, la CRDS-CSG, aux prlvements sociaux et ne figurent pas dans le revenu imposable. En tenant compte de la taxe foncire (mais pas de la taxe dhabitation qui frappe lhabitation du logement, et non sa possession), le taux dimposition conomique est de 10 %. Les plus-values sur la rsidence principale ne sont pas imposables. Souvent le mnage revend sa rsidence principale pour en acheter une autre, de sorte quil est
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difficile de taxer les plus-values sur lancien logement ncessaires pour faire cet achat. La seule taxation supporte reprsente les droits de mutation un taux de lordre de 5 % sur le montant de lachat. Le tableau 4 compare les taux dimposition marginaux des diffrents types de revenus. Les taux conomiques sont nettement suprieurs aux taux affichs. Les intrts, les revenus fonciers, les dividendes et les plus-values soumis limpt sont approximativement taxs comme les salaires les plus levs. Il est donc erron de prtendre que les revenus du capital sont taxs des taux rduits. Quand ils sont effectivement taxs, ils le sont des taux levs. Faut-il prconiser une rforme radicale : la soumission des revenus du capital au barme de limpt sur le revenu ? Ceci peut tre justifi pour des raisons daffichage (montrer que tous les revenus sont galement imposs), mais semble difficilement ralisable sur le strict plan conomique. Tableau 4. Taux dimposition conomique en 2012
Salaires Intrts Revenus fonciers Loyers implicites Dividendes Plus-values mobilires taxes Plus-values mobilires non taxes
Source : Calculs de lauteur.
57,1 79 59,0 10,0 58,4 67,5 34,43
En ce qui concerne les revenus dintrts, ce serait oublier le taux dinflation. La tranche de 41 % correspondrait un prlvement de 108 % sur le revenu rel dun placement rmunr 4 % pour un taux dinflation de 2 %. La rforme na de sens que si lon ne taxe que les intrts rels, en nautorisant la dduction de la dprciation induite par linflation ; dans ce cas, il faudrait maintenir les prlvements sociaux 15,5 % (en contrepartie des cotisations maladie et famille des salaris). La taxation serait alors de 54 %. Pour les dividendes, ce serait oublier que les revenus concerns ont dj pay lIS ; la tranche de 41 % (en supprimant labattement de 40 %) correspondrait ainsi une imposition totale de 70 %. La solution qui pourrait tre adopte serait de supprimer la possibilit de prlvement libratoire pour les dividendes (qui ne profite quaux mnages soumis la tranche de 41 %) et de revenir la taxation lIR avec un abattement de 40 %, mais leffet serait faible : le taux dimposition conomique des dividendes passerait de 58,4 59,2 %. Il y a l un choix politique effectuer entre deux principes : un mme taux de taxation pour tous les revenus (qui amnerait paradoxalement conserver une fiscalit spcifique pour les revenus du capital) et une taxation plus forte des revenus du capital (puisque ceux-ci sont surtout perus par les plus riches et ne reprsenteraient pas le fruit de leffort), qui amnerait paradoxalement leur appliquer le mme barme que les revenus du travail, en oubliant IS et inflation. Le problme rside donc dans les dispositifs qui permettent dchapper la taxation. Un principe devrait tre affirm : cest aux organismes financiers de convaincre les
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Henri Sterdyniak
pargnants de lintrt du placement quils proposent, ltat na pas pour vocation dinciter fiscalement une forme ou une autre de placement. Le livret A ne subit aucune taxation, mais son taux de rmunration (2,25 % actuellement) est gnralement nul en termes rels, de sorte que son imposition ne serait pas justifie. Faut-il imposer des revenus nuls en termes rels ? Par contre, les contrats dassurance-vie bnficient, au bout de 8 ans de dtention, dun taux de prlvement libratoire de 7,5 %. Les PEA et les contrats dassurance-vie, dits DSK ou Sarkozy, permettent dchapper au bout de huit ans de dtention, limposition des dividendes et des plus-values. Les dividendes taxs lIR bnficient dun abattement forfaitaire de 1 525 euros par personne, ce qui na gure de justification. La suppression de ces divers avantages rapporterait 2 milliards deuros par an. Reste aussi la possibilit quutilisent les familles riches dchapper la taxation des plus-values par la donation aux enfants (en vie ou au moment du dcs). Ainsi, un riche actionnaire peut loger ses titres dans une socit ad hoc qui reoit ses dividendes, utiliser les titres de cette socit comme caution pour obtenir des prts de sa banque qui lui fournissent les sommes dont il a besoin pour vivre et ainsi dclarer peu de revenus ; puis lguer les titres de cette socit ses enfants, qui ne paient pas dimpts sur les plus-values. Il faudrait soumettre limpt les plus-values latentes en cas de transmission par donation ou hritage. Le trou noir de la fiscalit reste les loyers implicites, surtout que sy ajoute la nontaxation des plus-values sur le logement principal. Il serait quitable dintroduire progressivement une taxation des loyers implicites, par exemple en les imposant des CRDS-CSG et des prlvements sociaux2. En contrepartie, les intrts verss pourraient redevenir dductibles du revenu imposable, ce qui favoriserait les jeunes en phase de constitution dun patrimoine au dtriment des patrimoines dtenus. Supprimer toutes les niches fiscales Le systme franais comporte de nombreuses dpenses fiscales, de lordre de 34 milliards pour le seul impt sur le revenu, soit 60 % de son montant (tableau 5). Ces niches nuisent la progressivit de limpt ; beaucoup, sans justification conomique ou sociale, nont t mises en place que pour satisfaire tel ou tel groupe de pression. Une suppression totale des niches semble tre une rforme vidente. Cependant, certaines dispositions fiscales ne sont pas des niches ; elles correspondent la lgitime prise en compte de la capacit contributive des mnages. Cest le cas du quotient familial, qui ne fait que prendre en compte la taille du mnage pour valuer son niveau de vie. Il est lgitime dautoriser la dduction des pensions alimentaires, des dons aux uvres, des frais de garde des enfants, des frais spcifiques des personnes dpendantes. Ces dispositions cotent environ 4,5 milliards. Dautres niches sont justifies pour des raisons sociales. Elles ne pourraient pas tre supprimes sans mettre en place des dispositifs de remplacement, comme les demiparts supplmentaires pour les enfants des familles nombreuses ou pour les invalides. Il serait peu justifiable de taxer les prestations familiales qui sont dj faibles et sont loin dassurer la parit des niveaux de vie entre les familles et les personnes sans enfants.
2. Les loyers implicites reprsentent environ 150 milliards en 2010 ; une taxation 15,5 % pourrait rapporter 15 milliards deuros (compte-tenu dune invitable sous-valuation).
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Dans ces cas, la hausse de la fiscalit devrait tre compense par une hausse des prestations. Ces dispositifs reprsentent environ 4 milliards. Dautres correspondent une logique fiscale. Les retraits bnficient dun surprenant abattement pour frais professionnels : 10 % de leur retraite avec un plafond de 3 606 euros par foyer fiscal. Cest bien une niche fiscale qui rapporte 1 442 euros aux foyers de retraits les plus riches. Il faut cependant comparer le traitement des retraits celui des salaris. Ces derniers ont droit un abattement pour frais professionnels de 10 % de leur salaire, avec un plafond de 13 948 euros. Faut-il considrer que cet abattement correspond vraiment des frais rels, de sorte que labattement retraits serait une niche fiscale et que labattement salaris serait en totalit la compensation de dpenses effectivement engages ? Rien nest moins sr. Qui peut penser quun salari ayant, par exemple, un salaire mensuel de 5 000 euros a vraiment 500 euros chaque mois de frais professionnels, sachant quil bnficie dj de tickets-restaurant et que son employeur prend en charge la moiti de ses frais de transport ? Ce montant lev est une facilit pour les services fiscaux qui leur permet de ne pas avoir traiter de nombreuses demandes dimposition aux frais rels, qui compense aussi les possibilits quont les non-salaris de faire passer une partie de leurs dpenses personnelles en frais professionnels. Dailleurs, pour la CSG-CRDS, le lgislateur a sagement plafonn 3 %, puis 1,75 % du salaire les frais professionnels des salaris.
La baisse du plafond du quotient familial

Le gouvernement a annonc son intention de baisser le plafond du quotient familial pour financer laugmentation de 25 % de lARS, les deux mesures reprsentant environ 400 millions deuros. Le gouvernement prcdent avait dcid que les prestations familiales ne seraient pas indexes sur linflation en 2012 et perdraient 1 % du pouvoir dachat, alors que le pouvoir dachat des retraits tait maintenu. L aussi, la mesure permettait dconomiser 400 millions. Le gouvernement actuel na pas remis en cause cette dsindexation, qui accentue encore la dconnection entre lvolution des prestations familiales et celle des revenus, contribuant ainsi rduire le niveau de vie relatif des familles. Au total, la politique familiale perdra donc 400 millions deuros en 2012. Il est peu appropri, selon nous, dopposer les familles selon leur niveau de revenu : les plus pauvres doivent bnficier de prestations spcifiques, les autres ont droit un traitement fiscal quitable. Les allocations familiales doivent prendre en charge en partie le cot de lenfant, mais leur bas niveau implique que les familles avec enfants ont toujours un niveau de vie plus faible que les couples sans enfant, de mme revenu primaire. Le plafonnement du quotient familial est en soi justifi : partir dun certain niveau, le revenu nest plus gure utilis pour les dpenses des enfants. Mais le montant du plafond (2 336 euros par demi-part en 2012, soit 195 euros par mois) est arbitraire ; il suit linflation et non le salaire ou le revenu moyen. Il serait prfrable quil soit fix selon une rgle justifiable et index sur le salaire mdian. En 2012, le revenu mdian par UC devrait tre de lordre de 1 685 euros. Soit, pour un enfant 0,35 part dUC en moyenne (0,3 pour les moins de 14 ans, 0,5 pour les plus de 14 ans), 590 euros. Si un enfant cote 590 euros par mois une famille moyenne ayant deux enfants (dont 63 pris en charge par les allocations familiales), il est lgitime que la rduction dimpt pour les familles de revenu moyen-suprieur soit de lordre de (590-63)*12*41 % = 2 592 euros, ce qui est suprieur au montant actuel du plafond. Il ne serait donc pas quitable de le diminuer 2 000 euros, comme le gouvernement actuel lenvisage. Par ailleurs, les prestations familiales (y compris le RSA) devraient tre clairement indexes sur lvolution du revenu moyen.
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Henri Sterdyniak
Certaines dpenses fiscales devraient tre transformes en subventions : monuments historiques, travaux pour les conomies dnergie, aides aux DOM-TOM, Ceci permettrait de mieux contrler les dpenses engages. Cest le cas aussi de la PPE. Parmi les dispositifs existants, plusieurs pour un montant de 7 milliards sont en extinction, mais doivent aller jusqu leur terme. Il sagit maintenant de ne pas relancer des dispositifs quivalents (en particulier pour limmobilier locatif). Reste une dizaine de milliards de niches fiscales supprimer : la non-imposition des heures supplmentaires (dj dcide), la non-imposition des supplments familiaux de retraite, labattement li aux frais professionnels pour les retraits pourrait tre divis par 2 (mais, nous avons vu que cela tait discutable), la non-imposition des sommes verses au titre de la participation, de lintressement, la non-imposition des PEA et de lassurance-vie ou rduire ; labattement forfaitaire sur les dividendes, les diffrents dispositifs daides linvestissement, les avantages fiscaux pour les emplois domicile sont actuellement importants. La rduction dimpt est actuellement de 50 % sous un plafond de dpenses prises en compte de 12 000 euros (plus 1 500 euros par enfant charge, jusqu 15 000 euros). Une rduction de lordre de 25 % pourrait tre justifie pour favoriser lemploi non-qualifi. Le gouvernement pourrait faire passer la rduction 33 %, avec un plafond de dpenses prises en compte de 8 000 euros plus 1 000 euros par enfant charge. Tableau 5. Inventaire des dpenses fiscales sur lIR en 2012
En millions deuros
Cot estim Prise en compte de charges effectives Frais pour personnes dpendantes Frais de garde enfants moins de 6 ans Frais de scolarit Titres restaurant, primes transports Dons des uvres Cotisations syndicales Exonration cotisations Anciens combattants Exonration cotisations Perp et Perco Demi-part invalides Demi-part veufs enfants charge Demi-part enfants invalides Demi-part parents isols Pension compensatoire Dispositifs sociaux Demi-part AC et veuves dAC Exonration Retraite du combattant Exonration des AF, AL, APA Exonrations des prestations AT Exonrations maladie longue dure 4 525 200 940 420 370 1 080 125 35 390 350 80 100 410 25 4055 230 200 1805 340 270
Gains possibles 0
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Tableau 5(suite). Inventaire des dpenses fiscales sur lIR en 2012

En millions deuros
Cot estim Rduction DOM Exonrations prime licenciement Assistantes maternelles Amnagement logement handicaps Exonrations pompiers, rservistes Demi-part supplmentaire partir du 3e enfant Dispositifs personnes ges Exonrations des majorations de retraites Abattement personnes ges de faible revenu Abattement de 10 % sur les pensions Demi-part veuves ayant lev des enfants Emploi Exonrations des primes aux expatris Exonrations primes aux impatris Salaires des apprentis, stagiaires, tudiants Emplois dun salari domicile Heures supplmentaires PPE Domicile principal Intrt demprunt immobilier Travaux domicile dveloppement durable Exonration des loyers implicites Capitaux mobiliers Exonration livrets A, EL, Codevi, Lep, Participation, intressement, PEE PEA PEP Assurance-vie Abattement forfaitaire dividendes Abattement de 40 % dividendes Immobilier Dispositif Besson, Perissol, Robien, Scellier, Borloo Location meubls Dispositif Malraux Monuments historiques Investissements Aides aux SOFICA Investissements dans les Dom-Tom Immobilier dans les Dom-Tom Participation au capital de socits Innovation, FIP Investissement Tourisme Rgime des stocks-options et des BSPCE Total 310 20 140 30 50 650 5190 830 270 3040 1050 8070 90 80 520 3180 1400 2800 3225*** 1825 1400 11 000** 6645 1145 1450 215 370 1200* 350 1 450 840 1345 80 10 60 1360 25 470 405 210 160 50 40 33 910***
Gains possibles
300 (EE) +2 530 (SP) 830 1700 en extinction partielle 2970 (SP) 90 80 P 1000 1400 1825 (EE) P P ? 370 (EE) + 3215 1450 215 en extinction 1 200 350 1345 (EE) + 80 (SP) P P P P 1125 (SP) P P P P P P 25 235 405 210 160 50 40 7055 (EE) 9920 (SP) en extinction 80 en extinction
* Chiffre figurant dans Voies et Moyens (2012), sans doute sous-estim ; ** estimation personnelle : *** hors exonration des loyers implicites. P : soumis au plafonnement global ; EE en extinction ; SP : suppression possible. Source : Voies et Moyens, Tome 2, 2012.
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Depuis 2009, un plafond est appliqu lensemble des avantages que tire un mnage de certains dispositifs fiscaux. Sur les revenus de 2011, ce plafond est de 18 000 euros + 6 % du revenu imposable, soit 21 000 euros pour un revenu imposable de 60 000 euros. Ce plafond est lev ; il nest pas familialis. De faon arbitraire, il ne sapplique qu certaines niches (tableau 5) : il sapplique aux frais de garde (qui sont pourtant une charge effective) et pas aux PEA, PEP, assurances-vie. Son gain na pas t chiffr et serait trs faible. Le gouvernement envisage de porter le plafond 10 000 euros. Daprs une estimation faite par la Commission des finances, le gain serait de lordre de 250 millions deuros. Le plafonnement des niches semble une voie moins efficace que celle consistant regarder, dpense fiscale par dpense fiscale, si elles doivent tre maintenues ou remplaces. Vers la grande rforme fiscale ? Dans son programme, Franois Hollande voquait la cration dun prlvement simplifi sur le revenu (PSR) qui unifierait la CSG et lIR. Mais les caractristiques du nouvel IR restent entirement dfinir3. Une telle rforme aurait lavantage de permettre de repenser le systme franais et douvrir le champ des possibles au dbat dmocratique. Faut-il supprimer ou augmenter le caractre familial de limpt ? Faut-il rduire ou augmenter ou son caractre redistributif ? Limpt fusionn doit-il intgrer aussi la PPE et le RSA ? Selon ses partisans, cette fusion ferait que tous les Franais se sentiraient imposs, mais ceci signifie-t-il que les mnages les plus pauvres (les chmeurs, les retraits, les salaris en dessous du SMIC complet) qui actuellement ne payent pas dIR ou de CSG ou qui reoivent un RSA suprieur leur CSG ptiraient de la rforme ? Selon ses partisans, cette rforme permettrait de supprimer dun coup toutes les niches fiscales, mais les difficults que nous avons vues prcdemment apparatraient vite : de nombreuses dpenses fiscales devraient tre maintenues ou remplaces par des subventions. Un des objectifs de la rforme est que les revenus du capital soient imposs comme ceux du travail. Mais ce nest pas si simple une fois reconnu quil faut prendre en compte les cotisations non contributives des salaris, les prlvements sociaux des revenus du capital, lIS dj pay, la distinction entre intrt rel et nominal. Le mot simplifi ne peut quinquiter : un impt progressif qui prend en compte les caractristiques du mnage peut-il tre simple ? Il est permis de penser quun nettoyage progressif du systme actuel par la disparition des dpenses fiscales injustes est un chemin plus assur que le mythe de la grande rforme. En tout tat de cause, celle-ci devra tre dfinie plus prcisment. Par ailleurs, il ne nous semble pas obligatoire daller vers un prlvement la source vers par les entreprises : limpt peut rester citoyen, vers par les contribuables, qui en peroivent le poids.
3. Voir, en particulier, Allgre G., Cornilleau G. et Sterdyniak H. (2007), Vers la fusion de l'impt sur le revenu et de la CSG ? , Revue de lOFCE, n 101, avril ; Landais C., Piketty T. et Saez E. (2011), Pour une rvolution fiscale, Paris, Le Seuil, 2011 ; Sterdyniak H. (2012), Une lecture critique de louvrage Pour une rvolution fiscale , Revue de lOFCE, n 122.
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La fiscalit des mnages les plus riches LImpt de solidarit sur la fortune (ISF) se justifie par cinq arguments. Les titulaires dun patrimoine important bnficient tout particulirement de lorganisation sociale ; il est juste quils en supportent plus spcifiquement le cot. La rpartition du patrimoine est plus ingalitaire que celle du revenu : ainsi, le ratio entre le 1er et le 9e dcile est de 4,6 pour le revenu, de 217 pour le patrimoine. Aussi, la taxation du patrimoine est-elle plus redistributive que celle du revenu. LISF ne taxe pas les biens professionnels ; il incite donc les chefs dentreprises et leur famille investir dans leur entreprise et y rester impliqus. LISF peut obliger certains propritaires de biens immobiliers non occups ou sous-occups les mettre sur le march. Fiscalement, lISF oblige certains dtenteurs de portefeuilles immobiliers vendre des titres, donc raliser des plus-values. Avant la rforme de 2011, le taux de lISF allait de 0,55 % 1,8 % (tableau 6). LISF tait lourd pour les titulaires de revenus dintrts et de dividendes (dj taxs 55 %), de revenus fonciers (dj taxs 56 %) ou de plus-values taxes ( 63 %), mais pas pour les propritaires de leur rsidence, ni pour les bnficiaires de plus-values non taxes (tableau 7). Le bouclier fiscal ne jouait pas de rle correcteur, au contraire, puisquil bnficiait essentiellement aux propritaires de leur rsidence et aux bnficiaires de plus-values non ralises. La rforme de lISF de 2011 avait rduit fortement le taux de lISF tout en supprimant le bouclier fiscal (tableau 7). Par ailleurs, depuis 2008, les taux dimposition des revenus du capital ont t augments. Les grandes victimes du dispositif restaient les titulaires de revenus dintrts ; les gagnants les propritaires de leur logement et les bnficiaires de plus-values non-taxes (tableau 7 bis). Tableau 6. Taux de lISF
En %
Avant la rforme de 2011 De 800 000 1 310 000 : 0,55 De 1 310 000 2 570 000 : 0,75 De 2 570 000 4 040 000 : 1,0 De 4 040 000 7 710 000 : 1,3 De 7 710 000 16 790 000 : 1,65 Plus de 16 790 000 :1,8
Aprs la rforme de 2011 Patrimoine compris entre 1 300 000 et 3 000 000 euros : 0,25 % Patrimoine suprieur 1 300 000 et 3 000 000 euros : 0,50 %
Tableau 7. Taux dimposition marginal avant la rforme de lISF

En %
Sans ISF Intrts Revenus fonciers* Loyers implicites Dividendes** Plus-values taxes** Plus-values non taxes** 62,6 56,1 10,0 55,0 62,8 34,4
ISF 0,55 % 90,1 65,2 19,2 61,2 69,0 40,6
ISF 1 % 112,6 72,7 26,6 67,5 74,7 46,9
ISF 1,8 % 152,6 81,4 40,0 77,5 84,7 56,9
* Rentabilit de 6 % ;** Rentabilit de 8 %. Source : Calculs de lauteur.
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Tableau 7 bis. Taux dimposition marginal en 2012 aprs la rforme de lISF

En %
Sans ISF Intrts Revenus fonciers* Loyers implicites Dividendes** Plus-values taxes** Plus-values non taxes** 79,0 59,0 10,0 58,4 62,8 34,4
ISF 0,25 % 91,5 63,2 14,2 61,5 65,9 37,5
ISF 0,50 % 104,0 67,3 18,4 64,6 69,0 40,7
ISF 1 % 129,0 75,7 26,6 70,8 75,2 46,9
ISF 1,8 % 169,0 89,1 40,0 80,8 85,2 56,9
* Rentabilit de 6 % ; ** Rentabilit de 8 %. Source : Calculs de lauteur.
Pour 2012, le nouveau gouvernement a dcid de rtablir les anciens taux de lISF pour les personnes dont le patrimoine est suprieur 1,3 million deuros, ceci sans bouclier fiscal, ni plafonnement, ni rductions dimpts. Cette mesure rapporterait 2,3 milliards. Le taux de lISF 1% aboutit un taux dimposition marginal de lordre de 130% pour les intrts, de 70 % pour les dividendes, de 75 % pour les plus-values et les revenus fonciers. Une telle mesure pose deux problmes. Dune part, la forte hausse de la fiscalit sur le patrimoine pourrait inciter les plus riches quitter la France. Des mesures de lutte contre lvasion fiscale sont donc ncessaires. Dautre part, certains contribuables pourront se plaindre que leurs impts sont suprieurs leur revenu. Prenons le cas de Monsieur Durand, qui habite un appartement qui vaut 2 millions deuros et possde un portefeuille de 5 millions deuros. Il ne dclare que 90 000 euros de revenus de dividendes. Il paye donc 31 050 euros de PLCSG-CRDS-prlvements sociaux. Son ISF est de 57 635 euros. Son impt total, de 98 685 euros, est suprieur son revenu dclar. Ce genre de cas pourrait tre voqu devant le Conseil constitutionnel qui pourrait dclarer la loi contraire au respect du droit de proprit. Cependant, si on considre que le loyer implicite de son appartement est de 120 000 euros et que ses actions lui rapportent 6 % de rentabilit (compte tenu des plus-values), soit 300 000 euros, son vrai revenu est de 420 000 euros. Son imposition nest que de 23,5 % de son vrai revenu. La solution adopte pour 2012, mme si elle passe la censure du Conseil constitutionnel, nest que provisoire : le gouvernement a annonc clairement que le taux actuel de lISF nest que provisoire et correspond une situation de crise des finances publiques. Il faudra sans doute baisser les taux les plus forts et tablir un plafonnement. Il serait souhaitable que celui-ci intgre, dans le revenu pris en compte, les loyers implicites et une valuation des plus-values non ralises. Pour passer la censure du Conseil, il faudra aussi prvoir des possibilits de paiements diffrs pour les personnes ges dtentrices de forts patrimoines immobiliers mais de faibles revenus. En 2007, la loi TEPA avait fortement allg la taxation des successions (pour un cot valu 2,7 milliards). Alors que seuls 27 % des successions taient imposes, il nen restait plus que 5 %. La transmission entre conjoints est totalement exonre. Les enfants bnficient dun abattement de 150 000 euros (pass 159 000 euros en 2012), de chacun des parents, qui se renouvelait tous les 6 ans (chiffre quil faut comparer au patrimoine moyen qui est de 120 000 euros). Ainsi, un couple avec 2 enfants et 600 000 euros de patrimoine pouvait laisser 300 000 euros chaque enfant, tous les 6 ans, sans que ceux-ci aient de droits payer. Depuis 2011, le renou-
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vellement ne se faisait plus que tous les 10 ans. La Loi de finances rectificative a abaiss labattement 100 000 euros et a allong le dlai de renouvellement 15 ans. Cette mesure devrait rapporter 1 400 milliards deuros en anne pleine et porter 12 % le taux dimposition des successions. Trois rformes supplmentaires pourraient tre suggres : il faudrait supprimer les privilges de lassurance-vie (exonration de 150 000 euros, taxation 20 % au-del) ; il faudrait revenir sur la purge de la taxe sur les plus-values ; par contre, il faudrait rduire le taux de 60 % appliqu un non-apparent, taux excessif puisque dans ce cas le bnficiaire a t explicitement dsign par un testament.
La taxation des entreprises

La fiscalit pesant sur les entreprises est relativement lourde en France, en raison du poids des cotisations sociales entreprises, de la taxe professionnelle et du taux relativement lev de lIS (34,43 %). Le gouvernement prcdent a rform la taxe professionnelle pour la remplacer par la CVAE et la CFE, pour un cot annuel de 7,8 milliards pour ltat (5,7 milliards aprs IS) ; il a tendu le Crdit Impt-Recherche pour un cot annuel de 2 milliards ; il a rduit lIFA de 1,2 milliard, en reportant sa suppression complte 2014 (gain : 400 millions). Par contre, en 2011, le gouvernement a supprim le rgime du Bnfice Mondial Consolid (gain : 500 millions deuros), a limit les possibilits de report des dficits en avant et en arrire (pour un gain de 1,5 milliard en anne pleine), et a introduit une contribution exceptionnelle de lIS en 2012-2013 pour les grandes entreprises gale 1,66 % de lassiette de lIS. Celle-ci devrait rapporter 1,1 milliard en 2012 et en 2013. Le nouveau gouvernement a pris des mesures provisoires pour 2012 (taxation pour 550 millions des stocks ptroliers, acclration des versements de la contribution exceptionnelle des grandes entreprises). Il a surtout pris deux mesures permanentes : la retenue la source sur les dividendes verss aux OPCVM non-rsidents est remplace par une taxation de 3 % des dividendes distribus. Limpact budgtaire est nul. Pour les grandes entreprises, le taux de lIS sera donc de 36 % pour les bnfices rinvestis, de 39 % pour les dividendes ; diverses mesures visent lutter contre loptimisation fiscale des entreprises : contrle des transferts de bnfices vers les paradis fiscaux, contrle des transferts de dividendes et de dficits mres-filles, etc. Elles sont censes rapporter 1 milliard en anne pleine. Le programme de Franois Hollande comportait quatre mesures concernant la fiscalit des entreprises : orienter les allgements fiscaux vers les entreprises qui investiront sur notre territoire, qui y localiseront leurs activits et qui seront offensives lexportation. Pour cela, moduler la fiscalit locale des entreprises en fonction des investissements raliss. Il parat cependant plus difficile de remettre en chantier la rforme de la taxe professionnelle, dont ctait dj le but, que de rduire la fiscalit sur les entreprises qui investissent ; une distinction sera faite entre les bnfices rinvestis et ceux distribues aux actionnaires. Cest dj le cas avec la rforme de 2012. Faut-il largir encore lcart, sachant que les dividendes sont soumis en outre la CSG, les prlvements sociaux et lIR ?
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mettre en place trois taux dIS : 35 % pour les grandes entreprises, 30 % pour les PME, 15 % pour les trs petites. Les grandes entreprises sont actuellement soumises lIS au taux de 36 ou 39 % ; les PME 33,3% ; les TPE 15%. On peut certes envisager de modifier les lignes de partage entre ces trois catgories dentreprises, mais limpact sera faible. Si la mesure consiste baisser le taux de lIS de 33,3 30 % pour les moyennes entreprises qui reprsentent la moiti de son assiette, son cot pourrait tre de lordre de 2,5 milliards. Par contre, on peut penser que la hausse temporaire de lIS pour les grandes entreprises sera permanente. Les taux nominaux franais apparatront alors levs en comparaison internationale ; revenir sur les cadeaux fiscaux et les niches fiscales accords depuis 10 ans aux grandes entreprises. Il parat difficile de revenir sur les rgimes de lintgration fiscale ou du rgime mre-fille, mme si leur cot est estim prs de 50 milliards deuros par le Conseil des prlvements obligatoires. Ce sont des rgimes gnraliss lchelle mondiale qui font partie de la structure mme de limpt. Le gouvernement envisage de revenir sur les modalits du CIR pour le rendre plus accessible aux petites entreprises, louvrir plus largement aux innovations et, en mme temps, mieux le contrler et en particulier linterdire pour certaines activits (recherche financire). Le bilan sera, au mieux, neutre en termes de recettes publiques. La tentative de rduire les avantages fiscaux lis au mcnat sest heurte la mobilisation des milieux culturels. Le gouvernement pourrait revenir sur lexonration des plus-values long-terme sur les titres de participation, dont le cot thorique a t de lordre de 3 milliards deuros par an en 2009-10. Toutefois, le rtablissement de cette taxation ferait que certaines oprations seraient effectues ltranger et le gain serait limit. Le gouvernement pourrait plafonner la dductibilit des charges dintrt de lIS, selon diffrents critres (30% du rsultat comme en Allemagne, pas de dductibilit des intrts lis des participations financires). Le gain pourrait tre de lordre de 4 milliards deuros par an. Tableau 8. Dpenses fiscales sur lIS en 2012
En millions deuros
Cot estim Crdit impt-recherche Plus-values sur brevet Mcnat Apprentissage Intressement (supprim en 2013) Zones franches DOM-TOM Audio-visuel, cinma Total
Source : Voies et Moyens, Tome 2 (2012).
2 300 850 400 470 140 350 300 120 4 930
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Le grand dossier des annes venir, en matire dIS, sera sans doute celui de lharmonisation europenne. Il faut empcher les firmes multinationales de choisir leur lieu dimposition en Europe ou mme lextrieur de lEurope. Mais les avances en ce domaine ne dpendent pas que de la France. En tout tat de cause, le gouvernement devra faire un choix dlicat entre augmenter limposition des entreprises pour rduire le dficit public et le baisser pour augmenter lattractivit et la comptitivit de la France.
La taxation des banques

Le programme de Franois Hollande prvoyait lencadrement des bonus verss aux traders, une hausse de 15 % de lIS des banques et la cration dune taxe sur les transactions financires. La hausse de 15 % de lIS des banques devrait rapporter environ 1 milliard deuros. Toutefois, il est dlicat de justifier un taux spcifique dIS par secteur dactivit. Aussi, le gouvernement a-t-il dcid de prolonger la taxe systmique applique aux banques, ce qui devrait rapporter 0,55 milliard deuros. Cette taxe peut ainsi tre justifie par le souci dinciter les banques rduire leur exposition aux risques. Cette taxe devra sans doute tre repense dans le cadre dune ventuelle Union bancaire europenne. La taxe sur les transactions financires devrait tre instaure lchelle europenne. Selon la Commission, une telle taxe applique lchelle europenne rapporterait 57 milliards deuros. Toutefois, lobjet de la taxe tant de diminuer fortement certains types de transactions (trading haute frquence, CDS spculatifs), son produit devrait tre plus faible. Une telle taxation pourrait difficilement tre attribue un pays en particulier puisque les nationalits du vendeur, de lacheteur, de lorganisme financier intermdiaire peuvent tre distinctes ; il est logique quelle soit affecte des fins europennes ou mme mondiales (la lutte contre le changement climatique, laide au dveloppement). Enfin, le Royaume-Uni refuse de mettre en place cette taxe, de sorte quelle sera mise en place au mieux dans le cadre dune coopration renforce entre pays de la zone euro. En attendant, le gouvernement prcdent avait cr une taxe de 0,1 % sur les seules cessions dactions des grandes entreprises cotes Paris. Le nouveau gouvernement a doubl cette taxe, ce qui devrait rapporter 500 millions deuros en anne pleine, mais ne dcourage pas les activits spculatives.
Le financement de la protection sociale

Il existe trois arguments en faveur de la rforme du financement de la protection sociale. Le premier est que le financement doit rpondre une logique conomique et sociale, qui veut que les prestations dassurances sociales (chmage, retraite) soient finances par des cotisations assises sur les salaires tandis que les prestations universelles ou dassistance (maladie et la famille) soient finances par limpt. Le deuxime est que le financement des prestations universelles doit viter de nuire lemploi ; il doit donc porter soit au niveau des entreprises, sur lensemble des facteurs de production travail, capital et nergie soit au niveau des mnages, sur lensemble de leurs revenus. Le troisime, plus circonstanciel, est que les entreprises franaises ont besoin dun choc de comptitivit-prix, que la France ne peut pas dvaluer, quil faut donc rduire
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le cot du travail par une baisse des cotisations employeurs couple une hausse de la TVA ou de la CSG. Le gouvernement a dj dcid en toute logique que les futures hausses de cotisations retraites (0,5 point en 2016) porteront pour moiti sur les salaris pour moiti sur les entreprises. Le problme latent est donc : que faire des actuelles cotisations employeurs, maladie et famille, soit 17,45 points de cotisations, 5,5 % du PIB ?
La grande rforme
Cinq projets de grande rforme sont sur la table, entre lesquels le nouveau gouvernement na pas choisi. Les deux premiers, que le Medef rcuse, namlioreraient pas la comptitivit globale des entreprises mais pourraient favoriser lemploi. Le troisime serait une clarification sociale, sans impact conomique. Les deux autres supposent une baisse des revenus des mnages. Instaurer une CVA consisterait changer lassiette des cotisations sociales de faon taxer lensemble de la valeur ajoute, le travail mais aussi le capital. Les entreprises seraient incites ralentir la substitution du capital au travail ; les entreprises de mainduvre ne seraient plus dfavorises par rapport aux entreprises plus capitalistiques. Cette proposition a t rejete en 2006 ; on lui a reproch de surtaxer lindustrie, de nuire linnovation. Mais les innovations qui consistent remplacer des emplois par des machines sont-elles justifies en situation de chmage de masse ? La taxe carbone, ou plus gnralement la taxation cologique, pourrait tre utilise pour rduire les cotisations employeurs. Ainsi, les entreprises seraient-elles incites utiliser moins dnergie et plus de travail. Ceci ferait courir le risque de provoquer la dlocalisation des industries fortement mettrices de carbone. Cest une mesure ncessaire terme, mais il faudra linstaurer dans le cadre de lUE et de lOMC. Cette substitution suppose dutiliser la taxe carbone pour rduire le cot du travail et non pour indemniser les mnages et les entreprises les plus frapps par la taxe ou pour financer les investissements en conomies dnergie en France ou pour aider les pays mergents effectuer ces investissements (comme il est envisag dans les ngociations internationales). Une mesure de clarification consisterait remplacer les actuelles cotisations employeurs par des cotisations salaris tout en augmentant immdiatement les salaires de 17,45 %. Dans un premier temps, la mesure serait neutre pour les entreprises comme pour les salaris4. Dans un second temps, ces nouvelles cotisations salaris seraient transformes en CSG, qui pserait sur lensemble des revenus des mnages. La CSG passerait alors de 8 20,5 % sur tous les revenus. Les salaris gagneraient ainsi 7 % de pouvoir dachat ; les retraits et les rentiers perdraient 13,5 %. La mesure provoquerait un transfert au sein des mnages. Elle poserait deux problmes : serait-il lgitime de dgrader fortement la situation relative des retraits (qui diminue dj du fait des rformes des retraites) ? Comme nous lavons vu, la taxation des revenus du
4. Toutefois, les entreprises qui versent des bas salaires seraient perdantes dans lopration : elles supporteraient une hausse de 17,45 % du SMIC ; elles paieraient au mieux 0 de cotisations maladie et famille, alors que les exonrations de cotisations (28,1 points aujourdhui pour les entreprises de moins de 20 salaris, 26 points pour les autres) sont suprieures leurs cotisations maladie et famille (17,45 %). Il faudrait donc imaginer des mesures compensatrices pour elles.
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capital est dj aussi forte que celle des revenus du travail, de sorte que la hausse de la CSG demanderait des mesures compensatrices (suppression des prlvements sociaux ou instauration dabattements pour tenir compte de linflation ou de lIS dj pay). Au total, on peut aboutir une mesure totalement neutre. Augmenter les taux de TVA et baisser les cotisations sociales employeurs se traduiraient par une hausse des prix la consommation. Mme si les prix des produits franais vendus en France restaient fixes (la hausse de la TVA compensant la baisse des cotisations que les entreprises rpercuteraient en totalit), les prix des produits imports augmenteraient pour les consommateurs (en raison de la hausse de la TVA). La rforme ne serait pas paye par nos fournisseurs trangers mais bien par les mnages franais qui devraient payer plus cher les produits imports. Par ailleurs, les entreprises franaises auraient le choix entre baisser les prix, hors taxes, pour faire des gains de comptitivit-prix et les maintenir, pour reconstituer leurs marges. Le second choix se traduirait par une hausse de linflation. Soit les salaires et les prestations augmentent la suite de ces hausses de prix, ce qui ferait progressivement disparatre les gains immdiats de comptitivit ; soit il faudrait bloquer salaires et prestations, demander aux salaris et aux retraits daccepter une baisse de pouvoir dachat au nom de la comptitivit. Les gains de comptitivit seraient durables, mais ils seraient obtenus au prix de pertes de pouvoir d'achat des mnages. Cette piste, que le prcdent gouvernement a voulu mettre en uvre, a t carte par le nouveau. La mesure la plus transparente serait de baisser les cotisations employeurs et d'augmenter la CSG du mme montant en disant clairement aux Franais : Acceptez des pertes de pouvoir d'achat pour amliorer la comptitivit des entreprises franaises . La hausse de la CSG devrait porter sur tous les revenus. On ne peut frapper spcifiquement les revenus du capital (qui viennent dj d'tre touchs par la hausse du prlvement libratoire de 19 24 %) ou les retraits (qui ne bnficient pas de hausses de pouvoir d'achat). Mais comment garantir que les entreprises augmentent bien linvestissement et l'emploi en France ? La hausse de linvestissement et le gain en commerce extrieur compenseraient-ils la baisse inluctable de la consommation ? Si elle tait gnralise, cette politique de dvaluation dguise, l'allemande, nuirait la demande et donc la production dans la zone euro. Chaque pays doit-il se lancer dans une stratgie dexportation de son chmage ? Par ailleurs, avoir un effet sensible demanderait un transfert de lordre de 30 50 milliards, soit une hausse de la CSG de 3 5 points, qui sajouterait la hausse dimpt de lordre de 15 milliards requise pour rduire le dficit public 3% du PIB en 2013. Il parat difficile de faire les deux en mme temps la baisse du dficit et lamlioration de la situation des entreprises. Enfin, la dgradation de la situation des entreprises en 2012 ne sexplique pas par des hausses excessives de salaires ou de cotisations sociales, mais par la chute dactivit induite par la crise financire et les sureffectifs quelle a provoqus. Peut-on la gurir par une mesure qui risquerait de faire encore plus chuter la croissance ? Le Medef5 avait propos une baisse de 4,5 points des cotisations salaris (en oubliant que ces cotisations financent des prestations contributives). Ceci devrait tre compens par une hausse de la CSG de 3 points. La hausse de 2 % des salaires nets serait paye par une baisse de 5 % des revenus du capital des mnages et de 3,3 % des retraites (qui supporteraient les 2/3 du cot de la mesure). Le Medef proposait une
5. Nous discutons ici le troisime scnario du Nouveau pacte fiscal et social pour la comptitivit de la France propos par le MEDEF le 15 novembre 2011.
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baisse de 7,5 points des cotisations employeurs compense par une hausse de 5 points de la TVA, en prcisant que les entreprises seront libres dutiliser cette baisse pour rduire leurs prix, amliorer leurs marges ou augmenter les salaires. Par contre, il oubliait que cette mesure sera fortement inflationniste, en tout tat de cause du fait de la hausse du prix des importations et ce dautant plus que les entreprises franaises augmenteront leurs marges ou les salaires. Cette inflation diminuerait le pouvoir dachat des mnages, ce quil faudrait compenser par des hausses de salaires et de retraites, qui supprimeraient les gains de comptitivit. Il n'existe malheureusement pas de rforme miracle qui amliorerait la comptitivit des entreprises sans dgrader le pouvoir d'achat des mnages. Aussi, ni Franois Hollande, ni le gouvernement nont dcid de lancer la grande rforme. Les petites mesures Faute de rforme globale, la solution retenue depuis 1993 a t celle de lextension des exonrations de cotisations sociales. Il existe plus de 50 dispositifs pour un cot total de 32 milliards (tableau 9). Cest la grande arme de la politique de lemploi. Les entreprises bnficient dune rduction de cotisations sociales sur les bas salaires, de 26 points (sur 44 points) pour les travailleurs au salaire minimum (28,1 points pour les entreprises de moins de 20 salaris), qui dcrot linairement jusqu 1,6 fois le SMIC. Le cot du salaire minimum est rduit de 18,6 %. De plus, les travailleurs au salaire minimum peroivent une prime pour lemploi (de 7,7 % au maximum) pour creuser lcart entre le salaire minimum et le RSA socle. Le cot ex ante des allgements de cotisations sociales tait de lordre de 21,4 milliards deuros en 2011. Limpact de ces allgements reste controvers ; la DARES lvalue environ 800 000 emplois supplmentaires. Le cot ex post serait nettement plus faible, de lordre de 10 milliards, puisque ces emplois rapportent 12 milliards en cotisations et conomie de prestations chmage. Tableau 9. Les exonrations de cotisations sociales en 2011
En millions deuros
Compenses Bas salaires Heures supplmentaires Publics spcifiques Zones spcifiques Emplois domicile Secteurs spcifiques Total
Source : PLFSS (2012), Annexe 5.
Non-compenses
Gains possibles
21 360 3 360 1 190 1 420 100 630 28 060 3 030 3 190 1 700 1 330 3 360
Ce dispositif prsente deux dfauts : il profite plus aux services qu lindustrie (o les bas salaires sont moins nombreux) ; il favorise les entreprises bas salaires au dtriment de celles qui font des efforts pour promouvoir leur personnel. Cette stratgie est sans doute parvenue son terme : il est difficile daugmenter encore les exonrations au niveau du SMIC et il serait peu utile dexonrer les salaris au-del de 1,6 fois le SMIC. Un clibataire rmunr au SMIC cote 1 602 euros son
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entreprise (pour 35 heures de travail) ; il verse 467 euros de cotisations, chmage ou retraite, reprsentant des salaires diffrs ; il reoit un transfert net de 83 euros (PPE + allocation logement CSG IR cotisations maladie et famille) ; il lui reste 1 212 euros. Il ne supporte donc aucune charge fiscale ; son assurance maladie lui est offerte. Le niveau de vie assur aux travailleurs au SMIC est totalement dissoci du cot de leur travail. Lallgement des cotisations employeurs et le RSA crent une catgorie de salaris mal pays, dont les hausses de salaires sont trs coteuses pour lemployeur et peu rentables pour le salari. Une hausse de 10 % du salaire dun travailleur au SMIC (136 euros) cote 226 euros lentreprise et rapporte 25 euros nets au salari. Les entreprises sont incites crer des emplois non-qualifis spcifiques, sans possibilit dvolution, coincs dans une trappe bas salaires. La rduction des cotisations sur les bas salaires ne favorise pas lemploi de travailleurs qualifis qui connaissent eux aussi un fort chmage. Les emplois crs ne correspondent pas la qualification croissante des jeunes. Il faudra, un jour, changer de dispositif. En sens inverse, la persistance dune masse importante de travailleurs non-qualifis et le refus social de faire baisser le niveau de vie des travailleurs pauvres ne permettent gure de prendre le risque de le supprimer ou de lallger. Certains ont envisag de limiter les allgements 1,3 SMIC (gain : 7 milliards deuros), ou 1,5 (gain : 3 milliards deuros) ; de les supprimer pour les entreprises de plus de 20 salaris (gain : 10 milliards deuros) ou de les conditionner des ngociations salariales ou des minima de branches suprieures au SMIC ou la hausse de la part des contrats en CDD ou lgalit des salaires hommes/femmes ou une coconditionnalit. Le risque est de btir une usine gaz qui ferait, en fait, disparatre ces exonrations, ce qui inciterait les entreprises supprimer leurs emplois bas-salaires, en particulier en mcanisant certaines oprations. En 2007, le gouvernement avait dcid, dans la loi TEPA, dexonrer les heures supplmentaires de limpt sur le revenu, de la CSG, des cotisations salaris, ce qui avait un cot de 4,8 milliards (dont 0,8 milliard de cotisations employeurs, de 2,6 milliards de cotisations salaris et de CSG et 1,4 milliard dimpt sur le revenu). Les exonrations de cotisations sociales taient compenses. Outre les effets nfastes sur lemploi6, ctait un prcdent dangereux du point de vue fiscal : le principe de luniversalit de la CSG tait remis en cause, des exonrations de cotisations salaris taient introduites, alors que celle-ci financent des prestations dassurances sociales, dont une partie est gre par les partenaires sociaux, une nouvelle niche fiscale mal contrlable a t cre sur lIR. Les entreprises et les salaris ont intrt sentendre pour dclarer des primes en heures supplmentaires. Le nouveau gouvernement a dcid de supprimer ces exonrations tout en maintenant les exonrations de cotisations employeurs pour les entreprises de moins de 20 salaris. Mme, si cette hausse frappe lensemble des salaris (et non les mnages aiss), elle a le mrite de supprimer des niches peu justifiables.
6. Heyer . (2011), Faut-il revenir sur la dfiscalisation des heures supplmentaires ? Simulation et premire valuation de ce dispositif, Note de lOFCE, n 2, septembre.
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Henri Sterdyniak
Supprimer les niches sociales La rforme devrait avoir pour objectif daffirmer un principe sans exception. Tout revenu doit tre soumis la CSG-CRDS. Tout revenu dactivit doit payer des cotisations sociales, en particulier les cotisations maladie et famille ; tout autre revenu doit tre soumis des prlvements sociaux. Le taux de CSG-CRDS appliqu aux salaris slve 8 % du salaire. Les retraits, dont le revenu fiscal de rfrence (RFR) dpasse un certain seuil (11 926 euros par part pour les revenus de 2010) paient, sur leur retraite, un taux de CSG-CRDS de 7,1 %. Ils semblent donc bnficier dun avantage fiscal de 0,9 %. Toutefois, les retraites complmentaires (prestations AGIRC-ARRCO, retraites dentreprises) sont soumises une cotisation maladie de 1 %, de sorte que le prlvement total, pour eux, est de 8,1 %. Lavantage fiscal ne concerne que les rgimes de base. Jadis, les retraits ne payaient pas de cotisations maladie. On estimait quil tait inutile de faire payer des cotisations sur des prestations ; il tait plus simple de fixer directement le montant des prestations un niveau satisfaisant (cest encore la logique qui prvaut pour les prestations familiales). partir de 1980, les retraites ont t soumises des cotisations maladie, dont le taux a progressivement augment. Ensuite, la cration, puis la monte en puissance de la CSG a permis de rduire la charge portant sur les actifs, en faisant glisser une partie sur les retraits et les titulaires de revenus de patrimoine. Ce processus est all son terme pour les retraites complmentaires ; il est all au-del pour les revenus du patrimoine (qui paient maintenant 15,5 % de CSG, CRDS et prlvements sociaux), pas tout fait pour les rgimes de base : il reste 0,9 % dcart. Cet cart (dont le cot total est de 1 milliard deuros) sera, sans doute combl un jour pour financer les prestations dpendance. En sens inverse, les retraits doivent payer une mutuelle complmentaire dont le cot est de lordre de 1 200 euros par an (soit 6 % de leur revenu moyen ) alors que le cot pour un salari est de lordre de 480 euros (2,4 % de leur revenu), souvent pris en charge en grande partie par lemployeur. Les gouvernements successifs ont voulu viter que la CSG ne pse sur les retraits les plus pauvres (ainsi dailleurs que sur les chmeurs ou sur les familles). Les retraits dont le RFR est infrieur une certaine limite (9 876 euros) ne paient pas de CSG-CRDS ; ceux dont le RFR est compris entre 10 024 euros et 11 926 euros paient un taux rduit de 4,3 %. Le remettre en cause reviendrait imposer de fortes rductions de pouvoir dachat (de 8 ou 3,7 %) aux retraits parmi les plus pauvres. La limite de 11 926 euros reprsente peu prs le niveau du SMIC, qui, jadis, avant le dveloppement de la prcarit parmi les actifs, tait considr comme le seuil de pauvret. Nest-il pas choquant que les salaris bas salaires paient une CSG-CRDS 8 % sur leur salaire alors que les retraits revenu quivalent ne paient pas de CSG ? Mais, les salaris bas salaires touchent eux le RSA-activit ou la PPE. Comme le montre le tableau 10, des niveaux comparables de revenus, la situation des salaris est meilleure que celle des retraits. Pour les salaris trs bas salaires, le RSA-activit est nettement suprieur la CSG-CRDS verse ; leur situation est meilleure que celle des retraits qui ne paient pas la CSG-CRDS (cas A) ou qui bnficient du taux rduit (cas B). A un niveau de revenu un plus lev (cas C), les salaris touchent la PPE alors que le retrait de mme revenu paie la CSG-CRDS au taux plein. Les retraits faible retraite ne sont donc pas avantags par rapport aux salaris bas salaires si on considre lensemble CSG-CRDS/RSA-PPE.
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Tableau 10. Comparaison de la situation des retraits et des salaris de bas niveaux de revenus
En euros/mois
Salari A 0,5 SMIC Salaire/retraite Cotisations salaris CSG-CRDS Salaire net RSA-activit PPE Revenu disponible 749 672 -57 -52 563 186
Retrait A 615 0
Salari B 0,75 SMIC 1 008 -86 -73 849 99
Retrait B 922 -40
Salari C SMIC 1 344 -115 -104 1 125 82
Retrait C 1 230 -87
615
948
882
1 207
1 143
Note : Le salaire aprs cotisations sociales du salari A est gal la pension du retrait A. Source : Calculs de lauteur.
Les chmeurs bnficient galement dun systme dexonration en dessous dune certaine limite de revenus et dun taux rduit 6,7 %, plus favorable que celui des retraits. Les travailleurs indpendants paient une cotisation maladie un taux rduit (6,5 % sous le plafond de la Scurit sociale, 5,9 % de 1 5 plafonds, 0 au-dessus de 5 plafonds). Un alignement des travailleurs indpendants sur un taux de 12 % dplafonn rapporterait 3,8 milliards. Mais une telle mesure serait considre comme une ponction insupportable par cette catgorie de la population de sorte que la hausse ne peut tre que progressive. Tableau 11. Les niches sociales en 2011
En milliards deuros
Dispositif Participation, intressement, PEE, Perco Stock-options Chques vacances/CE Prvoyance Prime de dpart Prime des fonctionnaires Taux rduits indpendants Heures supplmentaires Exonration CSG revenus de replacement Taux rduits 3,8+0,5 Taux rduits 6,2+0,5 Taux rduits 6,6+0,5 Loyers implicites Plus-values immobilires rsidences principales Total
Assiette 19 2 4 16 4,4 26,4 69
Taxation existante/possible 8/20 14+8/ 30+10 0/20 8/20 0/20 10/20 6,5-5,9/12
Cot 2,3
Mesures dcides 2,3 0,3
Autres mesures possibles
0,8 1,8 0,9 2,6 3,8 3,4 3,0
0,8 1,8 0,9 2,6 3,8
9,4 9,9 8,0 128,4 150 34
0/8 4,3/8 6,7/8 7,1/8 0/8 0/8
4,8 0,4 0,1 1,2 12,0 2,7 38,9 5,6
0 0 0,1 1,2 8,0 2,7 21,9
Source : Calcul de lauteur partir de PLFSS (2012), Annexe 5.
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Henri Sterdyniak
chappent actuellement la CSG et aux prlvements sociaux certaines plus-values mobilires et immobilires. Y chappent surtout les loyers fictifs (150 milliards). Les soumettre la CSG pourrait rapporter 12 milliards deuros. Mais une telle rforme serait considre comme inacceptable par les classes moyennes. Echappent aussi aux cotisations certains lments de rmunrations salariales qui ont tendance se dvelopper (tableau 11) : participation, intressement, prvoyance, chque-vacances. Dun ct ces avantages permettent de dvelopper le dialogue social au sein des entreprises ; de lautre elles mettent en pril lquilibre des finances sociales, profitent surtout aux salaris bien pays des grandes entreprises et du secteur financier. Le nouveau gouvernement a dcid de faire passer le forfait social peru sur ces lments de rmunration de 8 20 % (sachant que le total des cotisations nouvrant pas de droits est de 17,45 %). La hausse de la taxation des stock-options (de 22 40 %) diminue trs fortement leur attrait. Par contre, la prvoyance, les subventions aux CE, les chques vacances ne sont pas impacts. Au total ; les niches sociales sont rduites de 5,6 milliards. Reste 21,9 milliards qui pourraient progressivement tre rcuprs. Les impts indirects La France pratique un taux normal de TVA de 19,6 %, qui correspondait la moyenne de lUE en 2007. Mais la moyenne est monte 20,9 % en 2011, de nombreux pays europens ayant augment leur taux de TVA la suite de la crise. La TVA semble une ressource fiscale indolore tant psychologiquement quconomiquement. Il sagit cependant dun leurre. La hausse de la TVA doit tre supporte par un agent conomique qui peut tre les entreprises (si elles ne peuvent augmenter leurs prix), les salaris (si les salaires non-indexs ne suivent pas linflation induite), les retraits. Lavantage (ou le dfaut de la TVA) est que lagent qui supportera ex post la hausse nest pas connu ex ante. La perte de comptitivit nest pas immdiate (puisque la TVA pse sur les importations et est rembourse sur les exportations), mais elle apparat si les salaris obtiennent un maintien de leur pouvoir dachat. La TVA ne pesant pas sur le capital, sa hausse renchrit le cot relatif du travail si les salaris obtiennent des hausses de salaires compensatrices. Enfin, du point de vue redistributif, la TVA est au mieux proportionnelle. La France pratique maintenant trois taux rduits : 2,1 % pour les produits pharmaceutiques, les priodiques, la TV publique, 5,5 % pour les produits alimentaires (sauf chocolat, caviar, confiserie, margarine), les fleurs et plantes, pour la distribution deau, les quipements pour handicaps, les soins domicile, les livres, les services culturels ; 7 % pour les produits alimentaires consommer sur place, les transports de personnes, la TV payante, les logements sociaux, la rnovation et lentretien des logements, les htels-restaurants-cafs. Faut-il des taux rduits ? Actuellement, ces derniers sont justifis pour des raisons sociales (alimentation, appareils pour handicaps) ; culturelles (spectacles, livres, quotidiens) ; aide des secteurs de main-duvre et lutte contre le travail non-dclar (services aux personnes, travaux sur locaux dhabitation). Certains sont difficilement justifiables (htels, cafs-restaurant, fleurs et plantes). En sens inverse, la surtaxation de
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la margarine sexplique par laction des lobbys agricoles. Contrairement dautres pays, la France naccorde pas de taux rduits pour les produits pour enfants (vtements, siges automobiles). Ces diffrentes motivations sont contradictoires : ce ne sont pas les plus pauvres qui utilisent les services aux personnes et qui profitent des activits culturelles. Diminuer un taux spcifique est une voie dangereuse qui induit des demandes perptuelles de traitement diffrenci. Certes, les producteurs concerns prtendent que le prix de leur produit baissera, donc que la demande augmentera, ce qui induira des recettes fiscales supplmentaires qui rduiront le cot de la mesure. Ils prtendent quils investiront ou quils creront des emplois. Mais ils oublient que, compte tenu de la contrainte financire, la baisse de recettes fiscales doit tre compense par laugmentation dun autre impt ; que le surcrot de demande dans leur secteur se fait au dtriment dautres secteurs, ce qui induit des pertes de recettes fiscales. Pour augmenter lemploi nonqualifi, la mesure est moins efficace que la baisse des cotisations sociales sur les bas salaires (puisquelle bnficie au capital et lemploi qualifi du secteur bnficiaire au dtriment de lemploi non-qualifi des autres secteurs). Le prcdent gouvernement a abaiss le taux de TVA applicable aux cafs-restaurants (pour un cot de 3 milliards). En 2012, il a augment le taux rduit de 5,5 % 7 % pour un grand nombre de produits (ce qui rapporte 1,8 milliards). Il avait dcid de faire passer le taux normal de TVA de 19,6 % 21,2 % (ce qui devait rapporter 11 milliards deuros, utiliss rduire les cotisations sociales employeurs). Le gouvernement actuel a dcid de renoncer cette hausse de la TVA. Il a aussi dcid de revenir sur la hausse du taux de TVA pour les livres (cot : 100 millions deuros). Bruxelles fait pression sur la France pour quelle supprime le taux rduit sur les services domicile autres que les services la personne (jardinage, cours particuliers, informatique), mais le gain serait trs faible (100 millions deuros). Imposer au taux normal les htels-cafs-restaurant rapporterait 3,8 milliards, les transports de personnes 1,2 milliard, les fleurs et plantes 0,2 milliard. Le gouvernement pourrait trouver l une marge de manuvre de lordre de 5 milliards. Il mettrait fin des niches peu justifiables. Le gouvernement prcdent avait soumis les mutuelles de sant la taxe sur les conventions dassurances, un taux de 7 % (ce qui rapportait 2,2 milliards), taxe dont elles taient auparavant dispenses en change de certains engagements sur les contrats quelles proposaient. Franois Hollande avait envisag la suppression de cette taxe, mais celle-ci a disparu de lagenda.
Un bilan
Les mesures de hausses dimpt dj prises ou annonces par le nouveau gouvernement reprsentent 20 milliards en anne pleine (voir tableau 12). Elles ont sans doute permis de rendre notre systme fiscal plus juste en supprimant des niches injustifies. Seule la mesure de suppression des exonrations des heures supplmentaires frappe les classes populaires et risque davoir un effet lourd sur la consommation. Toutefois la forte hausse de lISF reste problmatique du point de vue lgal. Reste 15 milliards trouver pour satisfaire les objectifs fiscaux du programme de Franois Hollande. Les mesures envisageables sont de lordre de 33 milliards (22 milliards si on refuse de taxer les loyers implicites), frappant surtout les mnages.
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Henri Sterdyniak
Elles poseront toutes des questions dacceptabilit par les personnes concernes, que ce soit les personnes ges, les fonctionnaires, les pargnants, les non-salaris. Leur impact sur la consommation risque dtre lourd. Faut-il ajouter lobjectif de rduire le dficit public celui de donner un choc de comptitivit aux entreprises, soit 40 milliards, quil faudrait l aussi prlever sur les mnages par une hausse de 3,5 points de la CSG ? Tableau 12. Un bilan des mesures fiscales envisageables
En milliards deuros
Mnages Mesures prises Hausse de 2% des prlvements sociaux Heures supplmentaires Niches sociales Taxation des banques Taxation des transactions financires TVA sur le livre Hausse des cotisations retraites Taxe sur les transactions financires Provision pour intressement Rtablissement des taux de lISF Hausse des droits de succession Lutte contre loptimisation fiscale Total Mesures envisages Taux 45 et 75% Plafonnement du QF Plafonnement des niches fiscales de lIR Total Mesures envisageables Avantages personnes ges Avantages Immobiliers/investissements Avantages emplois domicile Avantages PEA, assurances, dividendes Avantages Participation, intressement Avantages Impatris/expatris TVA htels/cafs/Restaurants :. Mutuelles Primes fonctionnaires Forfait social CSG retraits/chmeurs Cotisation indpendants CSG loyers implicites et plus-values Total
Source : Calculs de lauteur.
Mnages aiss
Entreprises/ Impts indiBanques rects
+2,6 +4 +1,3 +0,25 +1,5 +0,5 +1,3 +0,55 +0,25 -0,1 +1,2 +0,5 +0,1 +2,3 +1,4 +1,0 +9,4 +4,0 +0,6 +0,4 +0,3 +1,3 +2,5 +1,2 +1,0 +2,0 +1,4 +0,2 +5 -2,2 +2,6 +1,75 +1,3 +3,8 +10,7 +28,5 +1,75 +2,8 +1,75 +5,4 -0,1
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3. Fiscalit
Quotient familial et Allocation de rentre scolaire : petits transferts entre familles

Guillaume Allgre
Une des premires mesures prises par le nouveau gouvernement a t daugmenter de 25 % lAllocation de rentre scolaire (ARS) ds la rentre 2012. Cette mesure figurait dans les 60 engagements du candidat Hollande avec labaissement du plafonnement de lavantage li au quotient familial (QF) (engagement 16)1 qui devrait tre vot en juillet 2012. Ces deux instruments de la politique familiale (ARS, QF) ont des logiques et des effets trs diffrents. Alors que lARS concerne les mnages modestes du fait dune mise sous conditions de ressources, le plafond du quotient familial naffecte que les mnages les plus aiss. Le financement de laugmentation de lARS par une baisse du plafonnement du QF doit permettre de maintenir les ressources de la politique familiale. Cette rforme implique un transfert denviron 400 millions deuros des familles dont le niveau de vie se situe dans le dcile le plus lev vers les familles les plus modestes, celles dont le niveau de vie se situe dans les quatre premiers dciles de niveau de vie. LARS est une prestation sociale, sous condition de ressources, verse annuellement au moment de la rentre scolaire aux familles ayant charge un ou plusieurs enfants scolariss gs de 6 18 ans. Cre en 1974, elle ntait alors verse quaux familles bnficiaires dune autre prestation familiale (allocation familiale partir du deuxime enfant ou prestation sous condition de ressources). Revalorise en 1993, elle a ensuite t tendue, partir de 1999, aux familles avec un seul enfant ne bnficiant pas dautre prestation. En 2010, la mesure bnficiait 2,8 millions de mnages2 (dont 210 000 familles sans autre prestation CNAF) pour un cot total de 1,49 milliard deuros. Les familles bnficiaires recevaient en moyenne 520 euros par an. Pour la rentre 2012, pour tre ligible, les ressources de lanne 2010 ne doivent pas dpasser 23 200 euros pour les familles ayant un enfant charge, auxquels il faut ajouter 5 300 euros par enfant supplmentaire. Le montant de la prestation dpend de lge des enfants scolariss. En 2011, il tait de 285, 300 et 311 euros respectivement par enfant de 6 10 ans, 11 14 ans et 15 18 ans3. la suite de llection prsidentielle, pour 2012, ces montants ont t fixs par dcret respectivement 356, 375 et 388 euros4. Le gain de la revalorisation pour un
1. Je maintiendrai toutes les ressources affectes la politique familiale. Jaugmenterai de 25 % lallocation de rentre scolaire ds la prochaine rentre. Je rendrai le quotient familial plus juste en baissant le plafond pour les mnages les plus aiss, ce qui concernera moins de 5 % des foyers fiscaux. 2. Mtropole et Dom. 3. Les familles ayant des enfants de 0 3 ans peuvent bnficier, sous conditions de ressources, de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) afin de faire face aux dpenses spcifiques lies la jeune enfance. En dehors des aides lies la garde des enfants, il existe ainsi un vide entre 3 et 6 ans, tranche d'ge pour laquelle les dpenses sont supposes moins importantes
Guillaume Allgre
couple avec deux enfants de 6 et 11 ans est de 141 euros par an si son revenu est infrieur 28 500 euros. Pour un couple avec trois enfants de 6, 11 et 15 ans, le gain est de 215 euros. La revalorisation de 25 % de lallocation reprsente une dpense supplmentaire de ltat de 372 millions deuros. Le systme du quotient familial de limpt sur le revenu permet de tenir compte de la taille des foyers fiscaux, et notamment de la prsence ou non denfants dans le calcul de limpt payer. Le quotient familial, mesure de la capacit contributive, est le ratio entre le revenu net imposable et le nombre de parts fiscales du foyer. Ladministration fiscale applique ce quotient le barme de limpt puis re-multiplie par le nombre de parts fiscales afin de dterminer le montant dimpt d, de telle sorte que deux foyers ayant le mme quotient sont confronts au mme taux dimposition5. Un couple avec 2 enfants (trois parts) ayant un revenu imposable de 60 000 euros est soumis au mme taux d?impt sur son revenu imposable quun couple sans enfant (2 parts) ayant un revenu de 40 000 euros : chacun de ces foyers fiscaux a un quotient familial gal 20 000 euros ; ils sont ainsi considrs par ladministration fiscale comme ayant la mme facult contributive. Le systme de quotient familial ne procure aucun gain lorsque limpt est proportionnel. Plus limpt est progressif, plus le gain procur par le systme de quotient familial est lev. Ladministration fiscale plafonne ce gain 2 336 euros par demi-part, soit un gain maximum de 4 672 euros (ou 389 euros mensuels) par enfant partir du troisime enfant et pour le premier enfant des parents isols. Le plafonnement concerne des mnages ayant des revenus relativement levs : 6 600 euros net par mois pour un couple avec deux enfants, 8 500 euros avec trois. Selon la DGFIP, 770 000 foyers (soit 2,1 % des foyers fiscaux) taient concerns par le plafonnement en 2008, soit un gain pour ltat de 1,2 milliard deuros, ce qui reprsente en moyenne 1 550 euros par foyer fiscal plafonn. Selon le programme prsidentiel, le plafonnement du gain li au quotient familial doit tre abaiss dans la Loi de finances rectificative 2 000 euros par demi-part supplmentaire. La perte annuelle maximale pour les foyers fiscaux effectivement plafonns serait donc de 336 euros par demi-part, soit 672 euros pour un couple avec deux enfants (trois parts fiscales) et 1 344 euros avec trois (quatre parts fiscales). Selon nos calculs, lconomie pour ltat serait de 430 millions deuros (France mtropolitaine) et le nombre de foyers concerns 900 000, soit un cot moyen de 488 euros par foyer. Le graphique reprsente les transferts engendrs par les deux rformes par dcile de niveau de vie. Du fait de sa mise sous conditions de ressources, la revalorisation de lARS bnficie principalement aux mnages ayant des enfants appartenant aux 4 premiers dciles de niveau de vie, tandis que labaissement du plafond du quotient familial concerne les mnages du dcile le plus lev. En termes de redistribution verticale, la rforme est assez bien cible, mme si les montants en jeu sont relativement faibles. Le gain pour ltat serait marginal. Leffet sur la croissance devrait tre positif, du fait dune plus grande propension pargner des mnages les plus aiss, mais mineur, de part la faiblesse des sommes en jeu et le montant des conomies qui est lgrement suprieur celui des dpenses supplmentaires.
4. En fait, la revalorisation initiale devait tre de 1 %, le coup de pouce n'est donc que de 24 %. 5. Le systme de parts attribue 1 part une personne seule, 1 part au conjoint ventuel, 1/2 part respectivement au premier et deuxime enfant, 1 part aux enfants suivants, et 1/2 part supplmentaire au premier enfant des parents isols.
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Quotient familial et Allocation de rentre scolaire
Graphique. Variation moyenne (sur lensemble des mnages) du revenu par dcile de niveau de vie
En euros, par an
100
50
10
-5 0
-1 0 0
-1 5 0
-2 0 0 D cile ARS P la fo n n e m e n t Q F 1 41 0 2 40 0 3 34 0 4 24 0 5 11 0 6 4 0 7 2 -1 8 1 -2 9 0 -1 6 10 0 -1 5 5
Source : MisMe Socio-fiscal, lgislation 2012.
De fait, cette rforme est peu controverse. Le principe du plafonnement de lavantage fiscal du quotient familial est largement accept (voir Sterdyniak) et sa justification est robuste : partir dun certain niveau de revenus, son augmentation ne sert plus la consommation des enfants. LARS a plusieurs avantages : son usage est principalement li aux dpenses de rentre scolaire, elle permet de verser une allocation aux familles dun enfant, elle est bien cible sur les mnages les moins aiss. Dautres rformes, allant plus loin dans ce sens, pourraient tre envisages : par exemple, le plafonnement par enfant de lavantage fiscal (et non plus par demi-part) ou, mieux, la suppression des demi-parts supplmentaires partir du troisime enfant, ce qui permettrait de financer, en partie, la mise en place dun complment familial sous conditions de ressources ds le premier enfant. En effet, le systme de quotient familial semble trop gnreux partir du troisime enfant (voir Allgre, 2012), et le complment familial, prestation familiale sous conditions de ressources, ne concerne aujourdhui que les familles de trois enfants et plus, souvent les moins aises. Un largissement du dispositif qui bnficierait galement aux familles nombreuses et permettrait dinclure les autres familles les moins aises dans le dispositif.
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3. Fiscalit

Aprs une premire proposition avorte de blocage des prix la pompe, devenue caduque en raison de la baisse de 24 % des cours du Brent entre mars et juin 2012, le nouveau gouvernement a effectu un virage 180 degrs. Sa proccupation nest plus de matriser les prix la pompe, mais plutt de faire rentrer des recettes supplmentaires pour contribuer la rsorption du dficit. La dcision prise en Conseil des ministres consiste en une taxe exceptionnelle de 4 % sur la valeur des stocks des compagnies ptrolires (article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2012). Plusieurs questions se posent : dabord, quel sera limpact de cette mesure en termes de rentres fiscales que ltat value autour de 550 millions deuros ? Il s'agit ensuite d'analyser les rpercussions de cette taxe pour l'ensemble des acteurs : les entreprises de la chane ptrolire, le consommateur final, et mme l'tat, la baisse de la demande des consommateurs pouvant avoir comme effet pervers de minorer les recettes d'autres taxes assises sur la consommation. La taxe sur la valeur des stocks des compagnies ptrolires devrait tre acquitte au plus tard le 15 dcembre 2012 et toucherait tous les propritaires de volumes de produits ptroliers stocks en France mtropolitaine (distributeurs, raffineurs, grandes surfaces, rseaux indpendants1,), mais naffectera pas les stocks dtenus par ltat. En 2011, mis contribution pour compenser le changement de barme sur le traitement fiscal des frais kilomtriques, les ptroliers ont pay 130 millions d'euros, dont 68 millions pour Total. Cette dernire taxe reposait dj sur la valorisation des stocks. C'tait une faon de taxer une plus-value strictement comptable, un profit non ralis , s'insurge un ptrolier.
valuation des recettes fiscales lies linstauration de la taxe

Larticle 8 du projet de Loi de finances rectificative stipule qu il est institu une contribution exceptionnelle (art. 8-1) et que la contribution est assise, pour chacun des produits ptroliers [] sur la valeur de la moyenne des volumes dont les redevables sont propritaires au dernier jour de chacun des trois derniers mois de lanne 2011. (art. 8-2). Bien que larticle 8 ne prcise pas quelle est la valorisation retenue (sagit-il du prix moyen sur la priode, ou du prix en fin de priode ?), nous supposons quil sagit de la moyenne des prix du Brent et des prix des produits raffins sur le dernier trimestre 2011, ce que corrobore notre estimation. Pour calculer la valorisation totale, nous faisons le calcul suivant (tableau)
1. Entreprises de stockage dans les ports, notamment.
valorisation = (stock raffineurs x prix du Brent) + (stock distributeurs x prix des produits raffins)
Tableau 1. Volume et valeur des stocks dtenus par les raffineurs et distributeurs
Stocks Raffineurs Oct-2011 Nov-2011 Dc-2011 Moyenne Distributeurs* Prix la tonne Brent Produits raffins**
euros/t
Valorisation Raffineurs Distributeurs

millions deuros
Total
milliers de tonnes
14 249 14 271 13 976 14 165
7 811 7 790 8 147 7 916
608 610 621 613
626 628 635 630
8 663 8 705 8 679 8 683
4890 4892 5173 4984
13 553 13 597 13 852 13 668
* Stocks en fin de mois. ** Calculs comme la somme des prix du Brent et de la marge brute de raffinage. Note : On nglige les stocks dtenus par les acteurs autres que les raffineurs et les distributeurs. Source : Bulletins mensuels du Comit Professionnel du Ptrole.
Nous obtenons ainsi une valorisation totale de 13,7 milliards deuros. Ainsi, une taxe de 4 % sur ce stock dgagerait 547 millions deuros de recettes pour ltat ; autrement dit, nous retrouvons bien le chiffre avanc par le gouvernement.
Consquences attendues : des distorsions de concurrence pour les entreprises

Lorganisation de la chane ptrolire est complexe et fait intervenir trois catgories dacteurs : les producteurs de ptrole (prospection/extraction), les raffineurs, et les distributeurs. Import de ltranger, le ptrole brut est raffin dans lune des 12 raffineries situes sur le territoire franais (11 en mtropole et une en Martinique). Le ptrole peut galement tre raffin ltranger (52 % des produits raffins consomms en France en 2011 sont imports). Le secteur de la raffinerie franaise reste domin par les majors, bien que celles-ci se dsengagent de plus en plus du secteur, pour se recentrer sur la partie amont prospection/extraction : sur les 11 raffineries mtropolitaines, cinq appartiennent Total et deux ExxonMobil. Parmi les quatre restantes, lune appartient au groupe de chimie INEOS, lautre au groupe franais de BTP Colas2 depuis 2010. Enfin, symbole de la crise europenne du raffinage, deux raffineries sont en attente de repreneur : la raffinerie de Petite-Couronne, aprs la faillite du premier raffineur europen Petroplus, et la raffinerie LyondellBasell de Berre-lEtang. La taxe sur les stocks intervient en pleine crise du raffinage europen. Cette crise a pour origine les surcapacits de raffinage, lies une demande dclinante, aux diverses rglementations qui psent sur les cots3, la concurrence de nouvelles raffineries construites en Asie et au Moyen Orient, et un investissement insuffisant pour adapter les raffineries aux mutations de la demande4. Dans ce contexte, les raffineurs seront les premiers ptir dune taxation des stocks, car ils en sont les premiers dtenteurs, disposant de 14 165 kt de stocks au dernier trimestre de 2011 (voir supra), soit environ 64 %
2. Rachet Total et ExxonMobil. 3. http://www.ufip.fr/_fichiers/2009_02_04conf_presse_paris_3_fevrier_2009.pdf, diapositive 12.
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du total des stocks. La taxe de 4 % va donc favoriser les raffineurs trangers par rapport aux raffineurs franais, et accrotre limportation de produits raffins. En outre, une taxe va crer des distorsions de concurrence au sein mme du secteur du raffinage : les entreprises intgres comme Total pourront absorber la taxe grce aux activits en amont, mais les raffineries uniquement positionnes sur le segment raffinage devront supporter la taxe, une situation dautant plus dlicate que les marges de raffinage sont trs faibles (4,5 dollars par baril de brut en moyenne sur les cinq premiers mois de 2012 selon la DGEC), et/ou la rpercuter sur le secteur de la distribution. Concernant les distributeurs, la situation est trs concurrentielle. Sur le march des carburants, on distingue trois catgories de rseaux de stations-service : les rseaux de la grande distribution : les grandes et moyennes surfaces (GMS), avec des enseignes comme Carrefour ou Leclerc ; les rseaux ptroliers lenseigne de Total, Elf, Esso, Elan, BP, Agip ou Shell, dont les stations-service appartiennent soit la socit ptrolire, soit un tiers en contrat avec la socit ; les autres rseaux dits indpendants , comme Avia. Dans la mesure o la taxe touche tous les distributeurs, elle ne devrait pas introduire de distorsion de concurrence importante ; en revanche, si la taxe est rpercute par les raffineurs sur les distributeurs, elle pourrait conduire une rduction de leur marge, dj faible5, et surtout tre, comme nous le pressentons, supporte par le consommateur final.
et une essence plus chre pour le consommateur

Mme si, comme nous lavons montr supra, la chane ptrolire damont en aval est complexe, nous proposons danalyser limpact de la taxe de 4 % sur les consommateurs, dans lhypothse o ces derniers feraient face un producteur unique, avec une chane de production intgre. Cest typiquement le cas de lentreprise Total, qui contrle 16 % du march de la distribution. On se place dans un modle avec un offreur unique produisant un bien nergtique (carburant, fuel, carburacteur, etc.), et cherchant rpercuter intgralement leffet de la taxe sur le consommateur, sachant que la demande de ce dernier est sensible une hausse de prix (voir calculs et hypothses en annexe). Avec une lasticit-prix de la demande dnergie de -0,2 court-terme6, on trouve que la mise en place de la taxe entrane une hausse de lindice des prix du bien nergtique de 1,3 % court-terme. Lindice du prix des carburants de lINSEE est de 190,2 (base 1998 = 100) en juin 2012 et passerait 192,7 sur la base de nos calculs. A titre dillustration, si lon considre le march du carburant sans-plomb, avec un prix du
4. Le raffinage en Europe est excdentaire en essence et en fiouls lourds, et dficitaire en distillats moyens, alors que la demande dessence et de fiouls lourds est structurellement en baisse (en raison de la baisse de la demande des tats-Unis et de lAsie), et la demande de distillats moyens en constante augmentation (la France est importateur net de distillats moyens, principalement en provenance de Russie). 5. La marge brute de distribution (diffrence entre prix HT pour le consommateur et le prix sur le march de Rotterdam des produits raffins) est de 10,7 centimes deuros par litre de super sans plomb 95, et de 9,5 centimes deuros par litre de gazole, en moyenne sur les 5 premiers mois de 2012 (DGEC). 6. Calvet, L. et Marical, F., 2011, Consommation de carburant : effets des prix court et long terme par type de population , conomie et Statistique, n 446, pp. 25-44.
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carburant de 1,50 euros par litre, cela se traduirait par une hausse du prix de 1,5 centimes environ. Ainsi, si cette taxe devrait bien rapporter environ 550 millions deuros ltat, elle pourrait ne pas tre sans consquences sur le secteur dj fragile du raffinage. En outre, elle sera trs certainement supporte, au moins en partie, par le consommateur, et psera sur le pouvoir dachat des mnages. En termes de recettes fiscales, la taxe ad valorem impose par le gouvernement, si elle entrane une hausse du prix des carburants, ne devrait pas tre sans effet sur la consommation, ce que reflte le paramtre dlasticit que nous avons retenu. Cela devrait donc entraner un manque gagner du ct de la taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TICPE7), en raison de la baisse de la demande de carburant qui a pour assiette les volumes. Le manque gagner pourrait atteindre jusqu' 65 millions d'euros8. Bien que notre rsultat soit assez proche de la potentielle hausse dun centime deuro annonce par le gouvernement, il ne sagit que dune simulation. Faire lhypothse dun offreur unique conduit invitablement une surestimation de leffet de la taxe. Si nous avions choisi de modliser la chane ptrolire, il faudrait cependant tenir compte de laddition ventuelle des marges que pourraient vouloir appliquer les diffrents acteurs de cette chane ptrolire, en rponse la taxe. Or, il est difficile de quantifier leffet de la taxe dans ce cas9. Un risque de surestimation subsiste tant donn la part significative des importations de produits raffins consomms en France. Leffet de la taxe doit donc plutt tre considr comme un plafond que comme un effet moyen. Au rebours, il ne faut pas ngliger les effets pervers induits par l'instauration de la taxe sur la minoration des recettes issues d'autres taxes sur la consommation. Quoi qu'il en soit, pour le consommateur, la promesse de campagne de geler les prix de lessence la pompe semble bien avoir cd devant les impratifs budgtaires.
7. La TICPE est une taxe unitaire, encadre par la directive 2003/96/CE, qui a remplac en 2011 la taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP). 8. Sachant que la TICPE a rapport, en 2011, 25 milliards d'euros de recettes, que nous conservons une lasticit-prix de la demande de l'nergie de -0,2 et que une hausse de l'indice des prix du bien nergtique atteindrait 1,3% court-terme, le manque gagner serait, au maximum, de 250,0130,2=0,065 milliards d'euros (approximation linaire). 9. Nous ncartons pas la possibilit pour certains raffineurs ou distributeurs dessayer de court-circuiter ses concurrents en ne rpercutant pas la taxe afin dessayer de gagner des parts de march. La valeur faible de llasticit de la demande finale agrge de carburant telle que mesure par Calvet et Marical, affaiblit limportance de ce type de stratgie.
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Annexe : Modle sous-jacent

On se place dans un modle avec un offreur unique produisant un bien nergtique et cherchant rpercuter intgralement leffet de la taxe sur le consommateur. Notons p, le prix du bien composite obtenu aprs raffinage et distribution et auquel fait face le consommateur.10 Notons p > p le prix qui permet aux acteurs de la filire de compenser leffet de la taxe. Nous supposons que le problme pour un offreur (verticalement intgr) de la filire serait de trouver p : R(p) R(p) = t, o R() est la fonction de recette. Cette galit stipule que p doit tre tel que le producteur cherche rpercuter intgralement leffet de la taxe sur le consommateur pour conserver sa recette intacte. Or, lorsque p tend vers p (on ne suppose quune petite augmentation du prix), R(p) R(p) (p p)dR(p)/dp = (p p)q(p)(1 e), o e est llasticit-prix en valeur absolue de la demande note q(p). Par consquent, en combinant ces deux galits nous obtenons (p p)q(p)(1 e) = t. Par ailleurs, t reprsente une part de la recette annuelle (t pq(p)). Aprs simplification, nous avons : (p p)/p = /(1 e). Ainsi, lampleur de laccroissement de lindice de prix est proportionnelle au poids de la taxe, mais inversement proportionnelle au degr de rigidit de la demande (plus la demande est rigide, moins il est ncessaire daugmenter le prix). Une valeur raisonnable pour llasticit est -0,2 court-terme. Quand , cest 4 % du stock de produits ptroliers pour trois mois (soit 92 jours) de mise consommation ( = 0,0492/ 365 0,01). Par consquent, (p p)/p 0,013, soit une hausse de 1,3 % courtterme.
10. Ce bien composite peut tre de lessence, du fioul domestique, du carburacteur, ou tout autre produit obtenu aprs raffinage et distribution.
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4. Protection sociale
Le report de lge de la retraite

Une des premires dcisions du gouvernement issues des lections de 2012 aura t, conformment aux promesses de la campagne lectorale prsidentielle, dlargir les possibilits de dpart la retraite 60 ans. En 2010, le report progressif 62 ans de lge douverture du droit la retraite stait certes accompagn dun maintien du dispositif carrires longues , instaur en 2003, permettant ceux qui avaient commenc travailler avant 18 ans de partir en retraite anticipe, mais les conditions pour en bnficier avaient t durcies1. Pour les personnes nes en 1952, le dispositif prvoyait ainsi la possibilit dun dpart 58 ans condition davoir commenc travailler avant 16 ans et davoir une dure de carrire minimale de 43 ans dont 42 effectivement cotiss. Les dparts 60 ans restaient possibles condition davoir travaill une anne avant 18 ans et davoir une dure de carrire de 43 ans , effectivement cotise pendant 41 ans (ce qui impliquait en fait davoir commenc travailler avant 16,75 ans). La rforme de juillet 2012 a assoupli les conditions des dparts anticips pour carrires longues en permettant le dpart 60 ans ceux qui avaient atteint une carrire cotise gale, cet ge, la dure requise pour obtenir le taux plein du rgime gnral. Le tableau 1 retrace pour les gnrations nes aprs 1952 (qui atteignent donc 60 ans partir de 2012) les conditions dge et de dures de cotisation requises2. Comme le montre le tableau 2, la mesure bnficie aux personnes ayant commenc travailler entre 17 et 20 ans, qui peuvent partir la retraite 2 ans plus tt. En revanche, les personnes ayant commenc travailler aprs 20 ans (ou celles qui ont subi de longues interruptions de carrire) ne bnficient pas de la rforme. La mesure corrige un dfaut de la rforme de 2010 qui imposait de trs longues dures de carrire des travailleurs ayant commenc trs jeunes, qui avaient donc du mal se maintenir en emploi et dont lesprance de vie est souvent rduite par des conditions de travail difficiles. Les conditions de dure applicables aux carrires longues sont plus restrictives que celles qui sont appliques au calcul des dures requises dans le cadre du rgime gnral puisquelles exigent que les priodes valides aient effectivement donn lieu cotisations de la part des bnficiaires. Ceci exclut les priodes de chmage et les bonifications accordes au titre des enfants. En consquence le nombre de personnes susceptibles de bnficier du dispositif est rduit par rapport ce quil aurait t si lon avait simplement appliqu aux carrires longues le mode de calcul standard des dures de carrire. Toutefois, les priodes de maladie, maternit et accident du travail
1. Pour une analyse de la situation prexistante voir : Mireille Elbaum, Quelles suites prochaines pour la rforme des retraites , Note de lOFCE n 15, 27 mars 2012. 2. Les possibilits de dpart avant 60 ans sont maintenues pour les carrires trs longues de ceux qui ont commenc travailler avant 17 ans.
taient rputes cotises dans la limite de 4 trimestres. La rforme de 2010 y ajoute 2 trimestres au titre du chmage indemnis et porte 6 les priodes de maladie, maternit et accident du travail (avec un plafond de 4 pour maladie et AT). Tableau 1. ges et dures aprs la rforme de 2012
Gnration ge lgal douverture des droits Dure de cotisations requise (trimestres) ge l'entre dans la vie active pour un dpart l'ge lgal au taux plein Avant : ge l'entre dans la vie active pour un dpart 60 ans (carrire complte) Avant ge de dpart taux plein pour une entre dans la vie active 19 ans ge au plus tard du taux plein 1952* 1953 1954 1955 62 ans 166
60 ans et 9 mois 61 ans et 2 mois 61 ans et 7 mois 164 165 165
19,75 ans
19,9 ans
20,3 ans
20,5 ans
19,0 ans 60,0 ans
18,8 ans 60,3 ans
18,8 ans 60,3 ans
18,5 ans 60,5 ans 67 ans
65 ans et 9 mois 66 ans et 2 mois 66 ans et 7 mois
En rouge, les possibilits nouvelles ouvertes par la rforme de juillet 2012. * La rforme de 2012 s'appliquera aux personnes nes aprs le 1er novembre 1952.
Tableau 2. L'ge de dpart la retraite pour les personnes nes en 1955 (carrire pleine)
ge de dbut dactivit Avant les mesures de juillet 2012 ge de dpart 16 ans 17 18 19 20 21 22 59,5 60,5 62 62 62 62,5 63,5 Trimestres cotiss 174 174 176 172 168 166 166 Aprs les mesures de juillet 2012 ge de dpart 60 60 60 60,5 62 62,5 63,5 Trimestres cotiss 176 172 168 166 168 166 166
Daprs le ministre des Affaires sociales et de la sant, le nombre de bnficiaires potentiels tous rgimes serait de 110 000 en 2013 et 100 000 par an en rgime de croisire sur un flux de dpart la retraite de lordre de 700 000. Ceci correspondrait un stock de retraits supplmentaires de lordre de 140 000 (soit 1 %). Le cot du nouveau dispositif pour les rgimes de base reprsenterait, en termes de prestations, 1,3 milliard deuros en 2017 au Rgime gnral, soit 2,8 milliards pour lensemble des rgimes (dont 800 millions pour les rgimes complmentaires AGIRCARRCO). En sens inverse, si la mesure permet dconomiser 70 000 chmeurs, elle peut fournir des conomies de lordre de 800 millions deuros lUnedic.
82
Le cot de la mesure serait financ par la hausse des cotisations lassurance retraite de 0,5 point (+0,2 partir de novembre 2012, +0,3 au 1er janvier 2004, 0,4 au 1er janvier 2005 et 0,5 au 1er janvier 2006 ; la hausse des cotisations est rpartie part gale entre cotisations salaris et employeurs)3. Daprs les comptes de la Scurit sociale (cf. le rapport de juillet 2012 de la commission), 1 point de cotisations plafonnes lassurance retraite devrait rapporter 4,45 milliards en 2012. En 2017 la hausse programme de 0,5 point des cotisations devrait donc rapporter 2,7 milliards au rgime gnral. La mesure est donc financirement quilibre ; seule se pose une question de transfert entre lUnedic et les rgimes complmentaires. La rforme de juillet 2012, qui avait t prsente comme un retour la retraite 60 ans, est donc limite. A titre de comparaison, son cot terme pour le rgime gnral, 1,3 milliard deuros, ne compense pas les conomies rsultant de la rforme de 2010 qui avait report 62 ans lge lgal et qui, selon la Caisse nationale dassurance vieillesse, devrait gnrer des conomies terme de lordre de 8 milliards deuros4 pour le seul rgime de base de la Scurit sociale. La correction apporte par la rforme 2012 est donc significative, mais partielle. La France est toujours engage dans un processus dallongement des dures dactivit et de report de lge effectif de sortie dactivit. La rforme de 2010 avait t mise en place pour viter le drapage du dficit de lassurance vieillesse dans un contexte de crise qui pse lourdement sur les recettes de cotisations. De fait le dficit de lassurance vieillesse devrait rester important en 2012 (tableau 3). Tableau 3. Soldes du rgime dassurance vieillesse et du Fonds de solidarit vieillesse (en milliards deuros)
2008 Retraites du rgime gnral FSV Retraites + FSV Agirc + Arrco Total Scurit sociale et complmentaires -5,6 0,8 -4,8 +1,4 -3,4 2009 -7,2 -3,2 -10,4 +0,4 -10,0 2010 -8,9 -4,1 -13,0 -0,3 -13,6 2011 -6,0 -3,4 -9,5 -3,8 -13,3 2012* -5,8 -4,4 -10,3
* Prvisions de la Commission des comptes de la Scurit sociale. Source : Commission des comptes de la Scurit sociale, Rsultats 2011, prvision 2012, rapport juillet 2012.
Les rgimes de Scurit sociale5 et les rgimes complmentaires (Agirc + Arrco) ont connu une forte hausse du dficit aprs 2008. Toutefois la drive nest pas imputable un cart structurel : le dficit total reprsente environ 0,7 point de PIB ; or on peut estimer que la perte de recettes lie lcart conjoncturel est comprise entre 0,7 et
3. Daprs les comptes de la Scurit sociale (cf. le rapport de juillet 2012 de la commission), 1 point de cotisations plafonnes lassurance retraite devrait rapporter 4,45 milliards en 2012. terme la hausse programme de 0,5 point des cotisations devrait donc rapporter 2,2 milliards au rgime gnral. La hausse des cotisations des fonctionnaires et des autres rgimes spciaux devrait tre suffisante pour arriver aux 3 milliards de dpenses induites terme par la rforme qui est donc financirement quilibre. 4. Cf. Paul Beurnier, Julie Couhin, Nathanal Grave, La rforme des retraites 2010 : quelles consquences pour le rgime gnral ? , cadr@ge, tudes, Recherches et Statistiques de la Cnav, n 15, mai 2011. 5. Hors tat, le rgime de retraite des fonctionnaires nayant pas dexistence comptable du fait de labsence de cotisations employeur, son besoin de financement est inclus dans le dficit de ltat.
83
0,9 point de Pib. La question du financement des retraites nest donc pas dactualit : les mesures de dcalage de lge de la retraite et de baisse du niveau relatif des pensions mises en uvre depuis 1993 (rformes Balladur puis Fillon 2003 et 2010) ont en grande partie permis dendiguer les effets de la dgradation du rapport actifs/cotisants. long terme les incertitudes sur le financement des retraites proviennent surtout de lvolution conjoncturelle. Les volutions rcentes montrent que malgr la crise le taux demploi des seniors est en hausse significative (graphique 1). Dautre part il existe des marges de manuvre importantes en matire de taux demplois fminins, notamment temps plein. Il est donc difficile de projeter la situation prsente, dautant plus que la crise ajoute une incertitude trs forte quant lvolution macroconomique moyen long-terme. Depuis 4 ans, le taux dactivit des seniors sest nettement amlior en France (+7 points), malgr la crise (tableau 4). Ceci sest traduit par une certaine hausse de leur taux de chmage (+1,4 point), mais aussi de leur taux demploi (+5,6 points). En sens inverse, le taux dactivit des jeunes a diminu de 0,8 point, leur taux de chmage a augment de 1,9 point et leur taux demploi a baiss de 2,6 points. Tout sest pass comme si les seniors russissaient se maintenir dans les entreprises au dtriment des embauches des jeunes. Tableau 4. Activit, emploi et chmage par ge
15-25A Taux demploi* Taux de chmage dans la population totale* Taux dactivit* 31,9 6,6 38,5 29,3 8,5 37,7 25-50A 83,5 5,7 89,3 81,9 7,9 88,9 55-65A 37,9 1,7 39,6 43,5 3,1 46,6 2008-T1 2012-T1 2008-T1 2012-T1 2008-T1 2012-T1
* i.e chmage rapport lensemble de la population.
Sagissant des retraites, les perspectives ne sont pas si proccupantes pour la France. Du fait dun dynamisme dmographique satisfaisant, la France aura moins de problmes que lAllemagne pour le financement de ses retraites : les dernires projections ralises par la Commission europenne conduisent une hausse de 0,5 point de la part des dpenses de retraite dans le PIB, contre 2,6 points en Allemagne (voir encadr). Dans ce contexte, lassouplissement des conditions de dpart en retraite de ceux qui ont eu des carrires longues napparat pas aberrant dans la conjoncture actuelle : les rformes antrieures ont largement dgrad la situation des travailleurs non-qualifis carrire longue qui peuvent difficilement allonger leur carrire et qui risquent de voir leur pension se rapprocher du seuil de pauvret. Un certain assouplissement tait sans doute ncessaire. Peut-tre reste-il mme insuffisant ? La question devrait tre rediscute dans le cadre du vaste dbat prvu en 2013 autour de la question de la grande rforme structurelle et dun ventuel passage un systme en points plus contributif. Dans ce cadre, les questions de la prise en compte de la pnibilit du travail, des diffrences desprance de vie et des diffrences de capacits se maintenir en emploi aprs 60 ans devront tre prises en compte dans la rforme si lon veut viter que le libre choix de lge de la retraite ne conduise une nouvelle extension des ingalits.
84
Graphique. Variation des taux demplois par ge au cours de la crise

En points
14 12 10 8 6
Ensemble
4 2 0
Femmes
-2 -4
Hommes
-6 -8
De 15 19 ans De 20 24 ans De 25 29 ans De 30 34 ans De 35 39 ans De 40 44 ans De 40 59 ans De 50 54 ans De 55 59 ans De 60 64 ans 65 ans ou plus
Source : Eurostat, Enqutes emploi.
Encadr. France-Allemagne, le grand cart dmographique

Du point de vue dmographique, la France et lAllemagne sont dans des situations radicalement diffrentes. Alors que la France a su conserver un taux de fcondit satisfaisant, pratiquement suffisant pour garantir la stabilit long terme de la population, la dnatalit allemande va entraner une baisse rapide et importante de la population et un vieillissement nettement plus prononc (graphiques E1 et E2) Daprs les projections dmographiques retenues par la Commission europenne6, lAllemagne devrait perdre plus de 15 millions dhabitants dici 2060 et la France en gagner un peu moins de 9 millions. Vers 2045 les deux pays devraient avoir des populations identiques (un peu moins de 73 millions dhabitants) et en 2060 la France compterait environ 7 millions dhabitants de plus que lAllemagne (73 millions contre 66). Linversion des poids dmographiques saccompagnera dune divergence de lge moyen avec un vieillissement de la population nettement plus prononc outre Rhin. (graphique E2). En 2060, la part des plus de 65 ans atteindra presque le tiers de la population en Allemagne contre un peu moins de 27 % en France (graphique 2). En consquence, et compte tenu des rformes engages dans les deux pays, la part des dpenses publiques de retraites dans le Pib augmenterait trs peu en France et beaucoup plus fortement en Allemagne. Daprs les travaux de la Commission europenne (op. cit.) elle passerait en France, entre 2010 et 2060, de 14,6 15,1 %, soit une hausse de +0,5 point, alors quelle augmenterait de 2,6 points en Allemagne passant de 10,8 13,4 % du PIB. Ceci bien que la rforme allemande prvoit un report 67 ans de lge de la retraite et la rforme franaise un report nettement plus limit 62 ans. Les contextes dmographiques trs diffrents de la France et de lAllemagne expliquent que les perspectives des dpenses sociales lies lge soient plus proccupantes en Allemagne quen France. Cette diffrence peut, elle-mme, justifier des attitudes diffrentes lgard de lendettement public : niveau identique du ratio dette/Pib en 2012, la dette franaise est plus soutenable long terme que la dette allemande du simple fait de la dmographie.
6. Cf. The 2012 ageing report, European Economy 2/1012.
85
Graphique E1. Populations totales en France et en Allemagne

En millions
85
France
80
75
70
Allemagne
65
60 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060
Source : Commission europenne, The 2012 ageing report, op. cit.
Graphique E2. Part des 65 ans et plus dans la population totale

En %
35 33 31 29 27 25 23 Allemagne 21 19 17 15 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 France
Source : Commission europenne, The 2012 ageing report, op. cit.
86
4. Protection sociale

Hlne Privier
Aujourd'hui, environ 6 enfants de moins de 3 ans sur 10 sont gards principalement par leur parent, le plus souvent la mre (voir graphique 1). Les raisons sont multiples et complexes : le cot, le manque de disponibilit d'un mode de garde, la complexit d'organiser son temps de travail avec les contraintes horaires des modes d'accueil, le choix ducatif des parents, etc. Toujours est-il que l'ge auquel un enfant est socialis dpend de son lieu d'habitation, du revenu de ses parents et de son mois de naissance mais finalement trs peu de ses besoins ou encore de ce que souhaitent effectivement ses parents. Nous sommes donc loin d'un service public de la petite enfance au sens d'un service qui garantirait tous les enfants un gal accs un accueil de qualit au mme ge. Parmi les propositions de campagne de Franois Hollande, figure linstauration dun vritable service public dans ce domaine. Lobjet de cette note est dvaluer le cot et les bnfices attendus dune telle proposition.
Un accueil insuffisant
Quels que soient les rapports et les valuations1, l'ordre de grandeur de la pnurie de places d'accueil des jeunes enfants est de l'ordre de 400 000. Pourtant, la France dpense chaque anne plus de 10 milliards d'euros pour l'accueil des moins de 3 ans (hors cong parental), soit 0,5 % de son PIB. En outre, d'importants efforts budgtaires ont t faits pour dvelopper l'accueil collectif des jeunes enfants : depuis 2000, sept plans crche se sont succd pour une dpense totale de plus d'un milliard d'euros (HCF, Haut Conseil la Famille, 2012). Entre 1994 et 2010, environ 150 000 places d'accueil collectif ont t cres, pour atteindre environ 370 000 places. Mais paralllement depuis 2000, le taux de scolarisation des enfants de 2 ans chute (graphique 2). Le nombre d'enfants de moins de 3 ans scolariss l'cole prlmentaire a diminu de 180 000, moins de 95 000 enfants de moins de 3 ans sont scolariss en 2011 contre 270 000 en 1994. Le bilan net sur longue priode de l'accueil collectif est donc ngatif d'environ 30 000 places. La diminution de la scolarisation des jeunes enfants tient certes en partie au dynamisme de la dmographie du dbut des annes 2000, mais elle est surtout lie au manque de moyens qui pse sur le nombre de postes d'enseignants disponibles pour ces classes d'ge. La csure institutionnelle qui spare l'cole dite maternelle (sous la responsabilit du ministre de l'ducation nationale) et la garde des jeunes enfants (sous la tutelle du ministre de la Famille et de la branche famille) soulve un problme gnral de gouvernance de l'accueil des jeunes enfants. Pourtant les deux sont intimement lis car la baisse de la scolarisation des enfants de moins de 3 ans a des consquences directes sur la capacit d'accueil des plus jeunes. Cette csure ne peut tre justifie du point de vue
1.
Voir notamment, Rapport Tabarot, 2008, HCF, 2009 et 2012, Privier 2009.
Hlne Privier
du bien-tre de l'enfant, puisque finalement certains enfants sont scolariss ds 2 ans et demi et d'autres ne le sont pas avant 3 ans et demi2.
Graphique 1. La garde des enfants de moins de 3 ans en 2007
Autre dont cole : 3 % Assistants maternels: 18 %
Parents: 63 % Crche : 10% dont 1/5me avec un CLCA taux plein Garde domicile : 2 %
M embre de la famille : 4%
Source : Observatoire natonal de la petite enfance, 2010.
Graphique 2. volution du taux de scolarisation des enfants de 2 ans

En %
38
35,5
33
F ra n ce m tro p o lita in e
28
23
18
F ra n ce m tro p o lita in e + D O M
13
Source : Ministre de lducation nationale.
2. Les rgles appliques en matire de scolarisation voluent en fonction de la capacit d'accueil des coles et varient sensiblement sur le territoire o la situation est htrogne. Le taux de scolarisation 2 ans varie de 4 % dans le Haut-Rhin 66 % dans le Morbihan (Blanpain, 2006). Dans certaines zones, les enfants ns en dbut d'anne ne sont scolariss qu' l'ge de 3 ans et demi alors que les enfants ns en fin d'anne civile sont scolariss avant l'ge de 3 ans.
88
19 60 19 -19 70 61 19 -19 71 71 19 -19 72 72 19 -19 73 73 19 -19 74 74 19 -19 75 75 19 -19 76 76 19 -19 77 77 19 -19 78 78 19 -19 79 79 19 -19 80 80 19 -19 81 81 19 -19 82 82 19 -19 91 83 19 -19 99 92 20 -20 00 00 20 -20 01 01 20 -20 02 02 20 -20 03 03 20 -20 04 04 20 -20 05 05 20 -20 06 06 20 -20 07 07 20 -20 08 08 20 -20 09 09 20 -20 10 10 20 -20 11 11 -2 01 2
Cette baisse nette de laccueil collectif des moins de 3 ans a t compense par le dveloppement massif de laccueil individuel, avec en particulier le rseau des assistants maternels (qui sont le plus souvent des femmes), et qui a connu un vritable boum entre 1994 et 2010. Depuis 2008, les assistantes maternelles peuvent accueillir jusqu 4 enfants simultanment contre 3 auparavant. Ainsi, loffre daccueil collectif a fortement diminu au profit de laccueil individuel, assistants maternels ou garde domicile. Laccueil individuel des moins de 3 ans est dsormais la norme. En 2009 le gouvernement affichait pour 2012 un objectif de 200 000 places daccueil nouvelles, dont la moiti en accueil collectif : finalement en tenant compte de la baisse de la scolarisation des enfants de moins de 3 ans, seulement 68 500 places ont t cres dont 96 % en accueil individuel, soit moins de 3 000 places nouvelles en accueil collectif.
Les contours dune proposition de service public de la petite enfance

Les propositions affiches dans le programme prsidentiel de Franois Hollande associent la rforme du cong parental celle de linstauration dun service public de la petite enfance, seul ce dernier point tant valu dans cette note. Elles sont prsentes en opposition au principe du libre choix du mode de garde, qui a guid les politiques publiques en la matire depuis les annes 1990. Malgr la diversit des modes de garde proposs et la volont de garantir le libre choix du mode de garde pour les parents, la ralit est tout autre puisque le plus souvent le mode de garde adopt par la famille est le seul accessible tant donn les revenus et le lieu dhabitation des parents et le mois de naissance de lenfant. ce stade, les propositions sont encore imprcises mais on sait dores et dj que laccent sera mis sur laccueil collectif, en associant un accueil de qualit avec la cration demplois de qualit dans ce secteur : Il apparat donc essentiel d'orienter massivement les investissements publics vers la cration dun vritable service public de la petite enfance travers le dveloppement de structures collectives de qualit accessibles au plus grand nombre (taux dencadrement dun adulte pour 5 enfants de moins de 3 ans). Il est aussi ncessaire de crer de lemploi de qualit en accordant des qualifications et une valorisation des mtiers la hauteur des responsabilits induites par laccueil des jeunes enfants. Ceci implique le dveloppement de formations destines aux assistantes maternelles et aux auxiliaires parentales . Un service public de la petite enfance devrait donc correspondre un investissement dans ce secteur permettant de rsorber le manque de places de lordre de 400 000. Cette question bute toujours sur le cot ainsi que sur les problmes de gouvernance : la multiplicit des acteurs rend lattribution des comptences floue et la responsabilit politique difficilement identifiable (pour plus de prcisions sur la gouvernance voir Hamel et Lemoine, 2012).
Une orientation possible

Construire un vritable service public de la petite enfance exige de repenser le lien entre lcole prlmentaire et laccueil des plus jeunes enfants. Un objectif pourrait tre de retrouver le niveau de scolarisation des moins de 3 ans que la France connaissait en 2000, soit 35,5 % (contre 11 % en 2011). Certes lcole nest pas la crche et daucuns diront quil ne faut pas scolariser les enfants trop jeunes : en 2000 plus dun
89
Hlne Privier
tiers des enfants de deux ans taient scolariss sans que cette gnration ne porte les stigmates dune scolarisation trop prcoce (voir galement les travaux de Maurin et Goux, 2010). Lcole est un lieu de socialisation de qualit pour les enfants (Florin, 2007), mais il convient de lui donner les moyens de fonctionner dans de bonnes conditions. Le retour ce niveau de scolarisation impliquerait daccueillir 198 000 enfants supplmentaires lcole, dmographie inchange. Ce qui porte leffort raliser pour laccueil collectif avant lcole 202 000 places supplmentaires pour atteindre lobjectif de 400 000 nouvelles places. Il sagit dans les deux cas dun investissement lourd et qui ne peut se faire rapidement. Supposons que lon rpartisse leffort sur 10 ans, cela implique en moyenne que lon cre 20 200 places en accueil collectif par an. Sur les 3 dernires annes, le rythme de cration nette de places en tablissement daccueil du jeune enfant (EAJE), (en tenant compte de nouvelles places lies la fois loptimisation et de la destruction des places existantes) taient denviron 19 000 par an (HCF, 2012). Le nouvel objectif, sil demande un effort supplmentaire, nest pas irraliste. En revanche leffort sur la scolarisation constitue un vritable retournement de tendance dans la mesure o il implique de scolariser chaque anne 19 800 enfants supplmentaires, alors quen moyenne sur les 5 dernires annes, le nombre denfants de moins de 3 ans scolariss diminuait au rythme annuel denviron 15 000. Cela exige de recruter de nouveaux professeur(e)s des coles ainsi que du personnel dencadrement (du type ATSEM, agent territorial spcialis des coles maternelles).
Quel cot global ?

Linvestissement pour crer une place, type crche ou EAJE aux normes en vigueur est denviron 32 000 euros (selon le HCF), alors que le cot dune place maternelle est de 15 000 euros. Pour atteindre lobjectif en 10 ans, leffort ncessaire reprsente une dpense annuelle de 940 millions deuros dont presque 70 % pour financer les places EAJE. Ce cot est support par les collectivits locales qui participent hauteur de 42 % au financement de plans dinvestissement EAJE et la branche famille via la CAF hauteur de 37 % ; alors que le cot de louverture des places lcole est essentiellement assur par les collectivits locales. Pour garantir une rpartition homogne sur le territoire, il conviendrait que ltat augmente sa participation ou dote les collectivits locales les plus en difficult dune ligne de crdit permettant le financement de cette nouvelle classe dge denfants. La loi prvoit dj une dotation supplmentaire dans les zones les plus en difficult3. Cependant, cette rpartition ne modifie pas leffort consentir au niveau des finances publiques nationales au regard des critres de Maastricht. Le cot de fonctionnement monterait en puissance sur les 10 ans. Selon les normes en vigueur dans les EAJE, le cot total annuel de fonctionnement dune place en crche est de 16 700 euros pour une place temps plein (216 jours par an et 10 heures par
3. Daprs larticle L. 113-1 modifi par la loi no 2005-380 du 23 avril 2005, les classes enfantines ou les coles maternelles sont ouvertes, en milieu rural comme en milieu urbain, aux enfants qui nont pas atteint lge de la scolarit obligatoire (6 ans). Tout enfant doit pouvoir tre accueilli, lge de 3 ans, dans une cole maternelle ou une classe enfantine le plus prs possible de son domicile, si sa famille en fait la demande. Laccueil des enfants de 2 ans est tendu en priorit dans les coles situes dans un environnement social dfavoris, quelle que soit la zone gographique (Observatoire de la petite enfance, 2010).
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jour, 7,76 euros/heure). Les familles participent directement au financement puisquelles contribuent environ 20 % du cot. Le cot total hors participation des familles est de 13 200 euros par place. Le cot de fonctionnement dune place lcole prlmentaire est de 5 450 euros par an, mais pour seulement 140 jours daccueil et 8 heures par jour. La scolarisation peut tre complte par un accueil priscolaire. En labsence de donnes sur le cot de fonctionnement du priscolaire on peut extrapoler un cot de fonctionnement de lcole en le calant sur la dure de prise en charge dune place en EAJE. Soit un cot annuel par place de 10 500 euros. Les familles participent financirement la scolarit soit indirectement travers limpt, soit directement (frais de cantine, laccueil priscolaire ou frais de scolarit dans le cas des coles prives). Mais nayant pas de donnes prcises sur ce point, nous nen tenons pas compte. Finalement louverture progressive de ces places conduirait une dpense annuelle de fonctionnement de 475 millions deuros qui monterait en charge progressivement pour atteindre 4,75 milliards deuros par an au bout de 10 ans. Le cot de fonctionnement de lcole revient ltat via le recrutement de nouveaux professeur(e)s des coles, mais aussi aux collectivits locales qui financent les ATSEM, laccueil priscolaire, la cantine (frais auxquels les familles participent directement). Le cot de fonctionnement de laccueil collectif type EAJE quant lui pse surtout sur les collectivits locales et sur la branche famille de la Scurit sociale.
Un service public de qualit et un impact conomique positif

Les premiers bnfices dune rationalisation de la prise en charge des enfants relvent de lgalit : cet investissement permettrait de garantir un accs la scolarisation tous les enfants un ge donn. Les effets sur le march du travail sont importants. Du ct de la demande de travail, le fonctionnement de ces places exige le recrutement de personnel avec des niveaux de qualification divers mais relativement levs. Pour les EAJE : le taux dencadrement tant de 1 adulte pour 5 enfants, on peut estimer le flux de recrutements annuel 4 000 personnes temps plein sur une priode de 10 ans. Concernant la scolarisation, il faudrait recruter des professeur(e)s des coles et des ATSEM, soit un flux de recrutements de lordre de 2 000 par an. En fonctionnement plein : environ 60 000 emplois seraient crs dans ce secteur sur 10 ans. Ces emplois stables et de qualit garantiraient un accueil et une socialisation la hauteur de lenjeu. On peut attendre galement des effets positifs de long terme sur le march du travail, dans la mesure o les emplois crs dans ce secteur financs sur fonds publics peuvent rduire le chmage et favoriser linsertion professionnelle des personnes qui les occupent. Cet investissement aurait un impact sur loffre de travail des mres de jeunes enfants : ces nouvelles places permettraient dencourager lactivit des femmes et la continuit de leur parcours professionnel. Selon Maurin et Roy (2008), qui ont men une tude sur Grenoble, leffet de lobtention dune place en crche sur lemploi des mres est de 15 %. Si on conserve cet ordre de grandeur, terme, cet investissement pourrait accrotre le nombre de femmes en emploi de 60 000, soit un surplus de PIB de 0,22 point une fois le plein emploi atteint. Si lon suppose que ces femmes ont une productivit moyenne gale celle de lensemble des travailleurs, le surcrot de PIB attendu est de 4,4 milliards deuros (ce qui est en partie une illusion statistique d au fait que la comptabilit nationale, et donc le PIB, nintgre pas la valeur du travail domes-
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Hlne Privier
tique et familial). En appliquant un taux de prlvement obligatoire de 50 %, cest donc la moiti du cot annuel de fonctionnement des 400 000 places cres qui est financ. Le surcrot de richesse nationale est source de recettes fiscales supplmentaires permettant de financer des dpenses publiques. Par ailleurs, les trajectoires professionnelles continues des femmes rduisent le risque de pauvret et la perte de salaire et favorise lgalit professionnelle femmes-hommes. Un service public de la petite enfance est donc porteur dgalit et de justice mais aussi de dynamisme conomique.
Rfrences
Blanpain N., 2006, Scolarisation et modes de garde des enfants gs de 2 6 ans , Etudes et rsultats, n497. Florin A., 2007 : Lcole primaire en France. Rapport pour le Haut Conseil de lducation. Goux D. et E. Maurin, 2010 : Public school availability for two-year olds and mothers' labour supply , Labour Economics, Vol.17, n 3. Hamel M.-P. et S. Lemoine, 2012 : Quel avenir pour laccueil des jeunes enfants ? ; Notes danalyse, Centre danalyse stratgique, n257. Haut Conseil de la Famille, 2009 : Les aides apportes aux familles ayant un enfant de moins de trois ans. Haut Conseil de la Famille, 2012 : Point sur lvolution de laccueil des enfants de moins de trois ans, Mai 2012. Maurin E., Roy D., 2008 : Leffet de lobtention dune place en crche sur le retour lemploi des mres et leur perception du dveloppement de leurs enfants , Document de travail Cepremap n 0807. Privier H., 2009 : Repenser la prise en charge de la petite enfance, comment et quel cot ?, European Journal of Economic and Social Systems, Vol.22, n2.
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5. Pouvoir dachat - Logement - pargne
Quelles consquences conomiques du coup de pouce au Smic ?

Le 26 juin, le gouvernement Ayrault a annonc une hausse du SMIC de 2 %. Cette augmentation discrtionnaire qui a pris effet au 1er juillet 2012 nest pas un coup de pouce permanent de 2 % car il intgre en partie un valoir sur la prochaine hausse lgale prvue le 1er janvier 2013. Avec une revalorisation automatique prvue 1,4 % en janvier 2013, le coup de pouce permanent serait donc de 0,6 %. Si limpact dune telle mesure est de faible ampleur, il nen reste pas moins que les effets attendre sur lemploi sont complexes et ncessitent une valuation prcise. Un coup de pouce au SMIC engendre des effets multiples qui dpendent principalement de la diffusion de cette augmentation sur la pyramide des autres salaires. Plus la diffusion est forte, plus limpact sur le cot du travail est lev mais moins les finances publiques sont affectes. linverse, une faible diffusion, en augmentant le taux moyen des allgements de charges et le nombre de salaris concerns par les baisses de cotisations, a peu deffet sur le cot du travail au niveau macroconomique, mais entrane un cot suprieur pour les finances de ltat. Afin de faciliter linterprtation de lvaluation et la comparaison avec dautres tudes, nous avons calibr notre choc un coup de pouce permanent du SMIC de 1 %. Par ailleurs, lobjectif de cette valuation est de quantifier, partir du modle macro-conomtrique e-mod.fr, limpact conomique dun coup de pouce du SMIC, indpendamment de toute considration sociale ou dobjectif de rduction des ingalits salariales (voir sur ce sujet Guillaume Allgre, 2012).
Quelle diffusion dune hausse du SMIC ? Une revue rapide de la littrature

Les effets de diffusion du salaire minimum sur lensemble de la distribution des salaires sont difficiles mettre en vidence empiriquement. De nombreux travaux tentent dvaluer cet effet en France. Ceux-ci peuvent tre regroups en deux catgories : Lapproche macroconomique : elle utilise une quation de salaire en taux de croissance ou en niveau, dans laquelle le salaire est mis en relation avec le Smic et dautres dterminants traditionnels tels que les prix et le chmage. Sur la priode 1970-2001, Passeron et Romans (2002) estiment quune hausse de 1 % du Smic se traduit par une hausse de 0,1 % du salaire mensuel moyen de base. Pour Chauvin et alii (2002), sur la priode 1978-2000, cette lasticit est suprieure et slve 0,25. Lapproche microconomique : dans cette catgorie, les tudes tentent de mettre en vidence leffet stimulant du salaire minimum sur les salaires du bas de la hirarchie
salariale. Koubi et Lhommeau (2007) montrent quentre 2000 et 2005, leffet court terme de la hausse du Smic est fort sur les salaires les plus proches du Smic. Il dcrot rapidement mesure que lon slve dans la hirarchie des salaires et sattnue considrablement au-del de 1,5 Smic. Dans la ligne de cette tude, Goarant et Muller (2012) mettent en avant une diffusion significative qui sopre dans les deux trimestres suivant le relvement et qui devient quasiment nulle au-del de 2 fois le Smic. lhorizon dun an, leur rsultat montre quune hausse de 1 % du Smic a un effet propre de 0,16 point pour les salaires les plus proches du Smic, mais na plus dimpact significatif au-del de 1,1 Smic. Dans une autre tude, Aeberhardt, Givord et Marbot (2012) suggrent lexistence deffets de diffusion significatifs mais limits (0,2), jusquau septime dcile. En rsum, comme le souligne le rapport du groupe dexperts sur le SMIC de dcembre 2011, il semblerait que les effets de diffusion soient faibles et temporaires.
Quel impact de la hausse du SMIC sur le cot du travail et les finances publiques ?
partir de notre estimation (cf. encadr) et des travaux rcents raliss sur le sujet (Gorant et Muller, 2012 et Aeberhardt et alii, 2012), nous avons calibr la diffusion de la hausse du SMIC sur les dciles de salaires. La hausse du SMIC a un impact maximum pour le 1er dcile de salaire, puis entrane une hausse de 0,2 % des salaires compris entre le 2e et le 5e dcile et devient nulle au-del du 6e dcile. Une hausse de 1 % du SMIC entrane donc une hausse moyenne des salaires de lensemble du secteur marchand de 0,1 %. La hausse du SMIC engendre galement une augmentation des allgements de charges. Elle est dautant plus forte quil y a une faible diffusion. En effet, plus la baisse du salaire relatif est importante (en pourcentage du SMIC), plus le taux moyen dallgements de charges augmente en raison du profil dgressif des allgements de cotisations sociales patronales. Par ce mcanisme, pour les salaires compris entre le 2e et le 5e dcile, laugmentation des allgements de charges serait suprieure au supplment de salaires verss par lemployeur, ce qui entranerait une baisse du cot du travail pour lentreprise. Une augmentation du SMIC de 1% entrane ex ante une hausse du cot du travail de 0,7 % pour le 1er dcile de salaire mais une baisse de 0,4 % pour le 2e dcile et une diminution comprise entre 0,2 % et 0,1 % pour les salaires allant du 3e au 5e dcile. Au-del du 6e dcile, les effets sur le cot du travail sont nuls (tableau 1). Tableau 1. Impact ex ante dune hausse du SMIC de 1% selon les dciles de salaires
En %
Salaire brut annuel moyen par dcile Cot du travail d aux : hausses des salaires allgements de charges supplmentaires
Sources : Calculs OFCE.
1 0,7 1,0 1,0 -0,3
2 -0,4 0,2 0,2 -0,5
3 -0,2 0,2 0,2 -0,4
4 -0,2 0,2 0,2 -0,4
5 -0,1 0,2 0,2 -0,3
6 0,1 0,1 0,1 0,0
7-10 Ensemble 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 -0,1
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Dun point de vue macroconomique, le supplment dallgement de charges li une hausse de 1 % du SMIC est estim, selon nos calculs, 700 millions deuros ex ante1. Cela couvrirait intgralement le surcot li la hausse des salaires pour les entreprises, nentranant pas in fine daugmentation macroconomique du cot du travail.
Impact ex post dun coup de pouce de 1 % sur le SMIC

Nous avons procd la simulation dun coup de pouce de 1 % du SMIC laide du modle macroconomique de lOFCE, emod.fr. De manire mieux apprhender les mcanismes macroconomiques en jeu lors dune augmentation du SMIC, nous avons distingu leffet direct d cette hausse de celui li laugmentation des baisses de charges rsultant de celle-ci.
La diffusion du SMIC dans emod.fr

Dans le modle macroconomique de lOFCE, emod.f, la diffusion du SMIC aux autres salaires passe par lintermdiaire de lquation de formation des salaires. Dans la ligne des travaux de Phillips, cette dernire fait dpendre le taux de croissance du salaire horaire moyen (W) du taux de croissance des prix la consommation (Pc), de la productivit du travail () et du salaire minimum horaire (SMIC) ainsi que du niveau du taux de chmage (U). A linstar des autres quations de comportement demod.fr, lquation de salaire a t modlise par des Modles Correction dErreur (MCE) et lestimation a t mene sur donnes trimestrielles sur la priode 1982-2011. Les rsultats sont les suivants :
log(Wt)=-0.001-0.49*[log(Wt-1)-0.66*log(Pct-1)-0.61*log(t-1)-0.11*log(SMICt-1)-0.002*Ut-1] +0.39*log(t)+0.14*log(t-1)+0.11*log(t-2)+0.20*log(Pct-1)-0.003*(Ut)+0.05*log(SMICt)+ t
Les termes entre crochets reprsentent la relation de long terme. Llasticit de long terme du salaire horaire moyen au SMIC est de 0,11 : lorsque le SMIC horaire augmente de 1 %, le salaire horaire moyen augmente de 0,11. Ce rsultat est proche de celui observ par Passeron et Romans (2002) et traduit une faible diffusion du SMIC lensemble de la distribution des salaires.
Limpact ngatif sur lemploi dune hausse du SMIC

Le SMIC, linstar des autres salaires, a un statut ambivalent : il peut tre considr comme une variable de demande si lon se place du ct des salaris mais constitue une variable doffre pour lentrepreneur. Par consquent, une hausse du SMIC correspond un choc de demande favorable pour les salaris et un choc doffre dfavorable pour les chefs dentreprise hors effet dallgements de charges. Dans un contexte de faible diffusion, ces deux effets de sens inverse ne se compensent pas :
1. Sur les 700 millions deuros supplmentaires dallgements de charges lis au coup de pouce de 1 % du SMIC, environ 100 sont dus la revalorisation nominale des salaires et 600 rsultent de la baisse du salaire relatif (en pourcentage du SMIC) augmentant le taux moyen dallgements de charges. Dans le cas dune diffusion parfaite de la hausse de 1 % du SMIC sur les autres salaires, le supplment dallgements de charges reprsenterait environ 200 millions deuros. Dans le cas contraire, c'est--dire sil y a aucune diffusion de la hausse du SMIC sur les autres salaires, le supplment dallgements de charges reprsenterait environ 800 millions deuros. cette somme il faut ajouter, selon les calculs de lIGF, 300 millions pour les 900 000 fonctionnaires dont le minima est index sur le Smic.
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1. laspect soutien de la demande se limite aux seuls salaris proches du SMIC. Ces derniers ont certes une propension marginale forte consommer le taux dpargne naugmente pas avec cette mesure , mais le nombre restreint de bnficiaires limite les effets sur la consommation des mnages au niveau macroconomique. Le supplment de revenu li cette augmentation du SMIC gnrerait 11 500 emplois ; 2. Laspect hausse du cot du travail est fortement destructeur demplois : llasticit de lemploi au cot du travail tant dcroissante2 avec le salaire, la faible diffusion du SMIC aux autres salaires augmentera peu le cot du travail au niveau macroconomique mais, tant concentre sur les bas salaires, llasticit moyenne sera forte (0,9). La hausse du cot du travail lie la hausse du SMIC dtruirait 26 000 emplois Au total, selon notre simulation, une hausse de 1 % du SMIC, hors effets lis aux baisses de charges, entranerait une destruction de 14 500 emplois au cours de la premire anne (tableau 2). Ce rsultat, intermdiaire, se situe dans la fourchette basse de celui observ par Francis Kramartz qui lvalue entre 15 000 et 25 000 postes dtruits.
est en partie compens par leffet des baisses de charges induites

Le dispositif Fillon, adopt par le Parlement le 18 dcembre 2002, met en place une rduction de cotisations patronales accessible tous les employeurs lexception de ltat et des collectivits locales. Cette rduction est calcule en fonction de la rmunration horaire et est dgressive : elle est maximale au niveau du SMIC et nulle pour les salaires dpassant 1,6 SMIC. La faible diffusion du SMIC aux autres salaires accrot le nombre de bnficiaires aux allgements de charges et par consquent fait baisser le cot du travail pour les salaris se situant au-del de 1,11 SMIC (2e dcile). Cette baisse du cot du travail (-0,1 %) lie au supplment dallgements de charges permet la cration de 11 400 emplois la premire anne (tableau 2). Avec une baisse de cot du travail concentre sur les salaires compris entre le 2e et le 5e dcile, llasticit moyenne de lemploi au cot du travail est moins forte (0,7) que celle lie la hausse du SMIC dont les effets sont plus concentrs sur les bas salaires (0,9). Au total, comme le rsume le tableau 2, lhorizon dun an, leffet une hausse de 1% du SMIC dtruit 2 100 emplois et dgrade de 0,02 point de PIB les finances publiques.
2. Selon la DGTPE, llasticit de lemploi au cot du travail (DGTPE, annexes Rapport Besson, 2007) passe de 1,2 au niveau du SMIC 0,3 pour les salaires 1,4 SMIC puis est constante au-del.
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Tableau 2. Impact 1 an dun coup de pouce au Smic de 1 %

Impact d la hausse du SMIC Hausse du cot Hausse du travail du revenu Emploi total (en milliers) Cot du travail (en %) Solde des APU (en pts de PIB)
Impact d la baisse des charges 12,2 0,1 -0,01
Impact global
-26 0,1 -0,01
11,5
-2,3 0,00 -0,02
Impact dun coup de pouce de 1 % sur le SMIC sur lemploi par dcile de salaire
Limpact de la hausse du SMIC sur le cot du travail selon le niveau de salaire et les lasticits diffrentes de lemploi au cot du travail vont avoir des effets diffrents sur lemploi selon lchelle des salaires. La hausse du cot du travail au niveau du SMIC va entrainer des destructions demplois pour les salaris du 1er dcile mais en crer audel en raison de la baisse du cot du travail pour les salaires compris entre le 2e et 5e dcile. Au-del du 6e dcile, leffet de diffusion est trs faible et limpact sur le cot du travail est marginal. En revanche, le supplment de revenu gnr par la hausse du SMIC a un effet lgrement positif sur les crations demplois. Selon notre valuation, une hausse du SMIC de 1 % dtruirait 14 500 emplois dont plus de 10 000 au niveau du SMIC, mais 12 200 seraient crs en raison de la hausse des allgements de charges, dont 3 000 au niveau du SMIC et 6 100 pour les salaires du 2e et 3e dcile (graphique).
Graphique. Impact sur lemploi dune hausse du SMIC de 1 % selon les dciles de salaires
En milliers
un supplment d'allgements de charges
0
dciles de salaires
-2
Total
-4
la hausse des salaires
-6
-8
1 2 3 4 5
Source : calculs OFCE.
97
Au final, une hausse de 1 % du SMIC conduirait dtruire 7 800 emplois au niveau du SMIC mais en crer 3 300 pour les salaires du 2e dcile, 1 400 pour ceux du 3e dcile et 700 au-del.
Quel impact conomique du coup de pouce dcid par le gouvernement ?

La hausse de 2 % du SMIC entre en vigueur le 1er juillet sera en grande partie un valoir sur la future hausse lgale devant intervenir au plus tard au 1er janvier 2013. L'inflation constate depuis novembre dernier atteint 1,4 %. Le rel coup de pouce serait donc de 0,6 %. Selon nos calculs, cette dcision dtruirait finalement peu demplois (1 400 postes) et augmenterait lgrement le dficit public de 0,01 point de PIB. Le financement de cette mesure entranerait la perte dautres emplois. Selon le mode de financement retenu, les pertes demplois seraient finalement comprises entre 1 900 et 2 800 postes (tableau 3). Tableau 3. Impact 1 an dun coup de pouce de 0,6 %
Non financ une hausse de TVA Emploi total Solde des APU (en pts de PIB)
Financ par une hausse de lIRPP -1 900 0,00 une baisse des dpenses publiques -2 800 0,00
-1 400 -0,01
-2 600 0,00
Rfrences
Aeberhardt R, P. Givord et C. Marbot, 2012, Spillover effect of the minimum wage in France: An unconditional quantile regression approach , Document de travail de lINSEE, n G 2012 / 07. DGTPE, 2007, valuation macroconomique de la TVA sociale in TVA sociale , sous la direction dric Besson, septembre. Goarant C, L. Muller, 2012, Les effets des hausses du Smic sur les salaires mensuels dans les entreprises de 10 salaris ou plus de 2006 2009 , document de travail de la DARES . Passeron V. et F. Romans, 2002, Prvoir lvolution des salaires en France , Note de conjoncture, Insee. Koubi M. et B. Lhommeau, 2007, Les effets de diffusion des hausses du Smic dans les grilles salariales des entreprises de dix salaris ou plus sur la priode 2000-2005 , Insee Rfrences Les salaires en France. Chauvin V., G. Dupont, . Heyer, M. Plane et X. Timbeau, 2002, Le modle France de lOFCE. La nouvelle version : e-mod.fr , Revue de lOFCE, n 81, avril.
98
5. Pouvoir dachat - Logement - pargne

Herv Plraux
La scurit, une proccupation majeure pour lpargnant franais

La crise des subprime, rvle lt 2007, a fait surgir le spectre dune dstabilisation grande chelle des systmes financiers. Une fois la crise dclare, la recherche de la scurit est devenue la proccupation majeure des dtenteurs de liquidits. La chute des rendements des obligations dtat, pour les pays jugs srs par les marchs, est bien le symptme de cette apptence pour les placements non risqus quand dans le mme temps linstabilit des bourses augmentait le cot, en termes de risque, de possibilits darbitrage vers les investissements dynamiques. Le comportement dpargne des mnages franais peut aussi tre interprt au travers de cette grille de lecture. La prise de conscience par lopinion que les faillites bancaires ne sont plus une vue de lesprit, la dsaffection pour le placement boursier et les hsitations du march immobilier ont redonn un nouveau souffle aux placements sans risque au travers de lpargne rglemente. Lpargne rglemente propose des produits avec avantage fiscal dont le taux dintrt est fix par ltat. Le dispositif emblmatique de cette offre dpargne est le livret A qui, compltement dfiscalis et exonr de prlvements sociaux, offre une liquidit totale et est de plus garanti par ltat. Dautres dispositifs sont aussi accessibles aux pargnants, comme le plan pargne-logement et le compte pargne-logement qui permettent de financer un investissement immobilier aprs constitution dune pargne pralable, les livrets de dveloppement durable et des livrets dpargne populaire. Dans un environnement conomique particulirement instable depuis cinq ans les mnages franais ont augment leur pargne et lont massivement oriente vers les produits rglements. Lencours dtenu par les mnages dans le livret A a bondi de plus de 70 % entre novembre 2007 et avril 2012, soit un rythme moyen de 12 % lan sur la priode, contre 1,5 % lan entre mars 1993 et novembre 2007. Il sagit bien dune volution hors norme sur les 20 dernires annes (graphique 1). Elle a t renforce par la gnralisation, au 1er janvier 2009, de la distribution du livret A toutes les banques, institue par la Loi de Modernisation de lconomie du 4 aot 2008. Auparavant en effet, la distribution du livret A tait lexclusivit du rseau des Caisses dpargne, de la Banque Postale et du Crdit Mutuel. Ces nouvelles dispositions ont eu un effet instantan sur la collecte, avec une hausse historique de lencours de 10 % en janvier 2009. Mais linvocation de ces nouvelles dispositions est loin dpuiser les raisons du succs du livret A dont les encours ont commenc slever au-del de leur prcdent historique partir de dcembre 2007, et qui, aprs un palier entre avril 2009 et novembre 2010, ont repris leur progression vers de nouveaux records.
Herv Plraux
Graphique 1. Encours de livret A*

En milliards deuros
250 Rforme collecte janvier 2009 225
200
175
150
125
100 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
* : incluant les intrts capitaliss. Source : Banque de France.
Cet engouement pour le livret A rsulte de deux effets. Dabord une monte de lpargne financire qui peut expliquer linquitude suscite par la crise et le chmage. Le taux dpargne financire a ainsi gagn plus deux points depuis son point bas de la prcdente dcennie en 2006, ce qui, structure de placements inchange, est favorable toutes les formules de placement, y compris le livret A. Ensuite, le livret A a profit dun effet de recomposition de lpargne en faveur de la liquidit que ne propose pas lassurance-vie et de la garantie en capital qui nest pas accessible au travers des placements boursiers. Ainsi, la part du livret A dans lensemble des flux de placements sest leve de 15 points entre 2006 et 2011, pour atteindre prs de 20 %, au dtriment de lassurance-vie, qui reprsente dsormais moins dun tiers du total (contre 65 % en 2006), et des autres formes de dtention dpargne, 60 % en 2011 contre 73,5 % en 2006. Tableau. Flux de placements et taux dpargne financire
En %
Part dans le total des placements 2001 2006 2011
Livret A 3,9 3,5 18,8
Assurance vie 52,0 65,3 29,4
Autres 77,7 73,5 60,3
Taux d'pargne financire 6,7 5,0 7,1
Sources : Banque de France, INSEE.
100
Des arbitrages favorables au livret A malgr la baisse de son rendement rel

Cette apptence pour le livret A sest pourtant affirme dans un contexte de baisse de son rendement rel (graphique 2). Les fluctuations du taux rel peuvent tre marques, comme de 2007 2009, mais ce sont les soubresauts de linflation qui en sont lorigine, le processus normal de rvision du taux nominal nintervenant normalement que deux fois par an (encadr 1). Considr en moyenne, ce qui annule sa volatilit, le taux rel du livret A est de 0,75 % depuis douze ans, alors quil avoisinait 2 % sur les quinze annes prcdentes.
Graphique 2. Taux dintrt rel sur le livret A
En %
4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Moyenne 00/12 : 0,74 % Moyenne 85/99 : 1,95 %
Sources : Banque de France, INSEE, calculs OFCE.
Dans ce contexte nettement moins favorable la rentabilit relle, lattractivit du livret A tient, pour certains pargnants, laffichage du taux dintrt nominal qui fait rpondre positivement leurs flux de placement dans ce produit en cas daugmentation du taux (graphique 3). Ainsi, lacclration de lencours de livret A partir de 2007 parat avoir t impulse par la rvaluation du taux nominal, index sur linflation aux termes de la loi, sous leffet de la forte hausse du prix de lnergie lie la monte du prix du ptrole (voir encadr). Leffondrement du prix du brut dans la seconde moiti de 2008 a entran un reflux de linflation en France durant la rcession de 2008 / 2009, ce qui justifiait une dcrue du taux nominal, retour en arrire auquel les mnages ont t apparemment sensibles en interrompant le flux de leur apport au livret A. Dans le mme ordre dide, la remonte du taux nominal partir de 2010 peut expliquer la reprise de la croissance de lencours1.
1. Cest ce que constate aussi lObservatoire de lpargne rglemente dans son dernier rapport annuel concernant lexercice 2011.
101
Herv Plraux
Encadr 1 : La dtermination des taux dintrt de lpargne rglemente

Le taux des livrets dpargne rglemente est propos au ministre de lEconomie et des finances par le gouverneur de la Banque de France. Il ne sagit que dune recommandation, et le Ministre garde la possibilit de ne pas la suivre. Le calcul sur lequel sappuie cette proposition est effectu les 15 janvier et 15 juillet de chaque anne sur la base des informations disponibles au 15 du mois prcdent, et, si modification il y a, le nouveau taux entre en vigueur au premier jour du mois suivant le calcul. Toutefois, au 15 avril et au 15 octobre, le gouverneur de la Banque de France peut proposer au gouvernement de rviser ce taux au 1er mai ou au 1er novembre, sil lestime ncessaire au vu de la variation de ses dterminants. Le gouvernement examine alors lopportunit de prendre en compte cet avis, pour modifier ou non le taux rglement, et si oui dans quelle mesure. En thorie, le taux du livret A est donc susceptible dtre modifi tous les trois mois. Le gouverneur de la Banque de France peut aussi faire une recommandation qui droge la rgle de calcul, comme ce fut le cas en janvier 2012. La formule de calcul du taux nominal inclut linflation (arrondie la premire dcimale), pour garantir au minimum le pouvoir dachat de lpargne (le taux rel), ainsi que les taux en vigueur sur le march interbancaire, lEURIBOR . trois mois et lEONIA2 (arrondis la deuxime dcimale), soit : [Moyenne(EURIBOR+EONIA) + IPC] / 2 TAUX = MAX Inflation + 0,25 Le rsultat du calcul prcdent est arrondi au quart de point le plus proche. Une limite est pose la fixation du taux rsultant de la formule prcdente : sa variation entre deux priodes successives ne peut excder 1,5 point la hausse ou la baisse.
Pour les mnages qui orientent leur pargne en effectuant des arbitrages, lintrt du livret A par rapport aux obligations dtat 10 ans crot tendanciellement depuis 20 ans si on lisse lcart de rmunration, lui aussi trs volatile, entre les deux produits (graphique 3). En prenant aussi en considration linstabilit des bourses depuis 5 ans qui accrot significativement les risques de perte en capital pour linvestisseur, le livret A apparat comme un lot de scurit et de liquidit, au rendement dfiscalis, ce qui joue en dfaveur des autres produits dpargne.
Un rendement rel nul depuis deux ans

Le taux rel est, lheure actuelle, au plus bas de ces trente dernires annes, et nul en moyenne depuis deux ans (graphique 2). Il est vrai que la recherche de la scurit et de la liquidit par les mnages prend le pas sur la rmunration dans les motivations des pargnants, et que les autres formules de placement noffrent pas les mmes avantages. Il nest ds lors nul besoin de proposer des taux attractifs pour drainer lpargne vers un produit qui salimente de manire autonome. La stabilit du taux en fvrier 2012, qui aurait d tre revaloris au vu du regain dinflation li lnergie, na dailleurs semble-t-il pas interrompu les flux alimentant le livret A, avec une hausse annuelle de lencours la mi-2012 toujours suprieure 10 %.
2. EURIBOR est la contraction de Euro Interbank Offered Rate. C'est un taux, dtermin sur le march interbancaire, auquel les banques de la zone euro prtent ou empruntent leurs liquidits. EONIA est la contraction de Euro Overnight Index Average. Ce taux, calcul par la Banque centrale europenne, reprsente le taux moyen des transactions de prts effectues au jour le jour entre les banques.
102
Graphique 3. Spread* de taux et taux de croissance de lencours de livret A

En %, m/m-12
30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Taux de croissance de l'encours (ch. gauche) 3 Rforme collecte janvier 2009 4 Spread* taux longs / livret A (ch. droite inverse) 0
En points
-2
-1
* cart entre le rendement des obligations dtat 10 ans et le taux du livret A, reprsent en chelle inverse. Une augmentation de la courbe traduit un avantage relatif du livret A sur les dobligations dtat. Sources : Banque de France, calculs OFCE.
Compte tenu du regain dinflation la fin 2011, le gouverneur de la Banque de France aurait d en effet proposer au gouvernement une revalorisation du taux du livret A 2,75 % au premier fvrier 2012 en application stricte de la rgle (graphique 4). Or ce dernier peut droger l'application de la formule en cas de circonstances exceptionnelles , selon les textes. Ici, la pousse dinflation, juge temporaire car lie la hausse du prix du ptrole, avait valeur de circonstance exceptionnelle : indexer la rmunration du livret A sur les fluctuations transitoires de lindice des prix aurait donn une volatilit excessive au taux puisquil aurait fallu revenir en arrire six mois plus tard. Cest bien ce qui sest produit, puisque selon lapplication de la rgle au 15 juillet 2012, le gouverneur doit proposer au ministre de lconomie et des Finances un taux 2,25 %, inchang par rapport celui qui prvalait auparavant. Mais dans lintervalle, si lon prend en compte lensemble des produits dpargne3 dont la rmunration est directement lie au taux du livret A, le manque gagner pour les pargnants franais slve dores et dj 610 millions deuros entre fvrier et mai 2012, et pourrait avoisiner 1 milliard sur la priode des six mois durant laquelle les taux auront t sous-valus.
3. Le taux du livret A sert directement de rfrence pour la fixation de la rmunration de plusieurs autres produits dpargne rglemente : le taux du Livret dpargne Populaire (LEP) est celui du livret A augment dun demi point, le taux du Livret dpargne Entreprise (LEE) est gal 3/4 du taux du livret A , arrondi au 1/4 de point infrieur, le taux du Compte pargne Logement (CEL) est gal 2/3 du taux de livret A , arrondi au 1/4 de point le plus proche, le taux du Livret de Dveloppement Durable (LDD, ex-CODEVI)) est gal celui du livret A.
103
Herv Plraux
Ici clairement, la drogation la rgle a jou en dfaveur de lpargnant, mais en contrepartie, les bnficiaires de laffectation des fonds issus du livret A sous forme de prts au logement social ou la politique de la ville ont pu profiter de meilleurs conditions demprunt. Les drogations la rgle nont cependant pas toujours pnalis lpargnant. Dans la seconde moiti de 2009, alors que leffondrement de linflation aurait justifi un recul de 1,5 point pour ramener le taux 0,25 %, le taux finalement appliqu na t abaiss que de 0,5 point, pour stablir 1,25 %. Cest ainsi 2 milliards deuros supplmentaires qui ont t redistribus aux mnages.
Graphique 4. Taux dintrt nominal du livret A
En %
4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Taux effectif Taux rsultant de la rgle
Source : Banque de France.
104

Note OFCE 23 - Juillet - 2012 - Du Social Mais Pas de Sortie de Crise

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Note OFCE 23 - Juillet - 2012 - Du Social Mais Pas de Sortie de Crise

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valuation du projet conomique du quinquennat 2012-2017

I. Du social mais pas de sortie de crise

II. valuation des principales mesures

La suppression de la dfiscalisation des heures supplmentaires va-t-elle crer des emplois ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

3. Fiscalit Les projets fiscaux du gouvernement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Quotient familial et Allocation de rentre scolaire : petits transferts entre familles. 71

Taxer les stocks de ptrole : mauvaise nouvelle pour le consommateur ? . . . . . . 75

4. Protection sociale Le report de l'ge de la retraite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Vers un service public de la petite enfance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

note n 23/ 26 juillet 2012

I. Du social mais pas de sortie de crise

valuation du projet conomique du quinquennat 2012-2017

ric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau

note n 23/ 26 juillet 2012

Un peu de social mais pas de sortie de crise

note n 23/ 26 juillet 2012

ric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau

1. Quel scnario de croissance lhorizon 2017 ?

note n 23/ 26 juillet 2012

Un peu de social mais pas de sortie de crise

Source : Calculs des auteurs.

note n 23/ 26 juillet 2012

ric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau

2. Cet encadr a t rdig par Bruno Ducoudr.

note n 23/ 26 juillet 2012

Un peu de social mais pas de sortie de crise

note n 23/ 26 juillet 2012

ric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau

3 k = 0,5 2 k =1,0 1 k =1,5

0 2009 -1 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Source : OFCE, emod.fr.

Source : OFCE, emod.fr.

note n 23/ 26 juillet 2012

Un peu de social mais pas de sortie de crise

Source : OFCE, emod.fr.

75 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Source : OFCE, emod.fr.

note n 23/ 26 juillet 2012

ric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau

2015 43 -50 -65 15 94 17 -58 -71 12 75 -26 -8 -5 -2 -19

2016 41 -51 -66 15 92 36 -53 -67 14 89 -5 -1 -1 0 -3

2017 54 -47 -63 16 101 34 -53 -67 14 87 -20 -6 -4 -2 -14

Source : OFCE, emod.fr.

note n 23/ 26 juillet 2012

Un peu de social mais pas de sortie de crise

Quelle serait une politique europenne plus vertueuse ?

note n 23/ 26 juillet 2012

ric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau

note n 23/ 26 juillet 2012

Un peu de social mais pas de sortie de crise

note n 23/ 26 juillet 2012

ric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau

Source : OFCE, emod.fr.

note n 23/ 26 juillet 2012

Un peu de social mais pas de sortie de crise

2. Finances publiques 2012-2017 : austrit confirme

En Mds deuros 89 -14 105 52 53

4,4 -0,7 5,2 2,6 2,6

note n 23/ 26 juillet 2012

ric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau

note n 23/ 26 juillet 2012

Un peu de social mais pas de sortie de crise