GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

ORGANISATION MONDIALE DES DOUANES

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

Table des Matires

1. Rcapitulatif ................................................................................................................4 2. Introduction .................................................................................................................8 3. Dfinitions ...................................................................................................................9 4. Etapes de la mise en place dans la douane d'une gestion des risques ............... 10 4.1. 4.2. Le processus de gestion des risques ................................................................. 11 Mesure du degr de conformit avec la lgislation ............................................ 14

4.2.1. Domaines auxquels s'applique la mesure de la conformit .15 4.2.2. Modalits de la mesure 16 4.2.3. Utilisation des rsultats des mesures de la conformit dans le cadre du programme de contrle 4.3. .. 17

Infrastructure ncessaire ................................................................................... 18 Organisation ................................................................................................. 18 Procdures ................................................................................................... 20 Utilisation de la technologie de linformation aux fins dune mise en oeuvre efficace de la gestion des risques .................................................................. 20

4.3.1. 4.3.2. 4.3.3.

4.3.4. 4.3.5.

Dveloppement des ressources humaines ................................................... 21 Assistance mutuelle administrative............................................................... 22

5. Coopration douane/entreprise ............................................................................... 23 6. Conclusions .............................................................................................................. 24 7. Exemple dun dispositif de contrle douanier........................................................ 25 7.1. 7.2. 7.3. Exemple dun dispositif complexe de contrle douanier ..................................... 25 Exemple dun processus lmentaire de gestion des risques ............................ 26 Exemple d'un contrle a posteriori lmentaire ................................................. 27

8. Bibliographie ............................................................................................................. 28 9. Appendices ................................................................................................................ 30

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

9.1. 9.2.

Appendice I : Procd de slection local ........................................................... 30 Appendice II : Systme de filtre des profils de slection .................................... 31 Appendice III : Recommandation du CCD sur lAMA.......................................... 32 Appendice IV : Mthodes dapplication .............................................................. 34

9.3.
9.4..

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

1.

Rcapitulatif

Toute organisation bnficie de la mise en oeuvre d'une stratgie de gestion des risques dans la mesure o c'est l'ensemble des performances de l'organisation qui s'en trouve amlior. Dans toutes les organisations, la gestion des risques s'effectue par tapes trs prcisment dfinies qui, lorsqu'elles se succdent dans l'ordre prvu, favorisent une meilleure prise de dcision en contribuant une meilleure perception des risques et de leurs consquences. Pour les administrations des douanes, l'adoption d'une conception de l'organisation base sur la gestion des risques est essentielle car elle permet une amlioration quantifiable de l'efficacit et de la rentabilit d'une administration dans son ensemble. La gestion des risques peut soprer dans toute organisation sous forme manuelle ou automatise, dans une dmarche stratgique ou tactique. Elle peut s'appliquer quasiment toutes les situations de prise de dcision. L'OMD dfinit la gestion des risques comme l'application systmatique des pratiques et procdures en matire de gestion permettant la douane de recueillir les renseignements ncessaires au traitement des mouvements ou des envois de marchandises qui prsentent un risque. Cette approche se rvle ncessaire dans la mesure o la mission fondamentale des douanes consiste contrler les mouvements ou les envois transfrontaliers de marchandises et garantir le respect des lgislations nationales. Adopte comme principe de gestion, la gestion des risques permet aux douanes non seulement d'assumer efficacement ses responsabilits essentielles mais aussi d'organiser et de rpartir ses ressources de manire amliorer ses performances d'ensemble. Une approche aussi fondamentale est susceptible damliorer de manire radicale l'efficacit et la rentabilit et peut largement aider allouer les ressources aux domaines o les risques sont les plus levs. La gestion des risques ne doit pas tre confondue avec l " valuation des risques ", qui comprend une srie de processus techniques destins identifier et quantifier chaque risque de faon isole. Auparavant, la gestion des risques tait perue comme un processus rserv aux seules administrations des douanes les plus dveloppes, dotes de systmes automatiss et entirement informatiss. Il s'agit bien sr d'une ide fausse, la mise en oeuvre de programmes de gestion des risques se justifiant pour toutes les administrations des douanes. Une gestion efficace des risques peut soprer dans toute organisation sous forme manuelle ou automatise, dans une dmarche stratgique ou tactique. Dans le cadre de cette gestion, les dirigeants et le personnel seront appels comprendre la nature des risques prsents dans leurs domaines de travail et identifier, analyser, valuer, traiter, surveiller et examiner ces risques de faon systmatique. Ce processus fournira aux dirigeants et au personnel un outil de gestion rigoureux et utile qui facilitera le processus de prise de dcision. Les avantages que prsente la gestion des risques pour les administrations des douanes peuvent se classer comme suit : Ralisation des objectifs fixs par l'organisation Amlioration des processus de gestion Amlioration de limage auprs du public et des entreprises.

Les amliorations qui en dcoulent sont notamment les suivantes :

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

Meilleure utilisation des ressources existantes, ou capacit travailler avec des ressources infrieures Utilisation des ressources pour les domaines prsentant le plus de risques Amlioration de la facilitation et de la circulation des marchandises et augmentation des investissements trangers

Les administrations des douanes qui voluent dans lconomie globale moderne sont confrontes toute une srie de dfis complexes. Leurs principales responsabilits demeurent le recouvrement des recettes et la protection de la socit, mais ces tches exigeantes doivent tre ralises de faon efficace et rentable, tout en facilitant la circulation des marchandises licites. Les hauts responsables douaniers sont galement tenus de fournir de meilleurs rsultats sur la base de ressources gales ou infrieures. Ces changements nous obligent adopter une approche radicalement nouvelle dans la gestion de nos activits douanires et concevoir de nouvelles stratgies. Les mthodes traditionnelles de contrle de la douane, bases sur des critres de slection mathmatique et alatoire, ne parviennent pas rpondre aux attentes et aux objectifs actuels des milieux commerciaux. Il est gnralement admis qu'il est ncessaire de mettre en uvre progressivement un systme de "contrles intelligents" dans lequel les risques seront valus et les ressources adquates dbloques en consquence. A premire vue, une telle approche semble la fois logique et ralisable, mais la mise en uvre de la "gestion des risques" a une incidence sur lensemble des aspects et fonctions des activits douanires. Pour les administrations des douanes qui font leurs premiers pas dans lintroduction de la gestion des risques, ce processus peut sembler dcourageant, mais les avantages sont considrables et peuvent apporter une aide prcieuse aux administrations des douanes dans la poursuite des objectifs fixs par le gouvernement national. Parmi ces autres avantages, on citera notamment : Une approche plus intelligente et un plus grand professionnalisme du personnel De meilleurs rsultats, conduisant au respect des objectifs fixs par le gouvernement national

Par le pass, lors de l'introduction de la procdure de gestion des risques, le Secrtariat et les Membres de l'OMD ont eu tendance compartimenter les mthodes mises en oeuvre. Cette tendance s'est par exemple illustre dans le domaine des contrles effectus au titre de la lutte contre la fraude, travers le dveloppement de procdures trs techniques de "ciblage, d'tablissement de profils et d'valuation des risques" applicables la circulation des personnes et des marchandises, ou encore par l'application d'un certain nombre de mesures spcifiques de gestion des risques, lies la Convention de Kyoto. Il s'agit l trs clairement de premires mesures positives, qui contribuent poser les bases de rgimes efficaces de gestion des risques. Mais les Chefs d'administration, leurs cadres suprieurs et l'ensemble de leur personnel doivent comprendre que la gestion des risques a une incidence sur l'ensemble des activits douanires et ne doit pas se confiner une srie de procdures isoles. Ce Guide sur la gestion des risques doit tre consult conjointement au Chapitre 6 de la Convention de Kyoto rvise, qui en constitue la principale rfrence. Lexprience des administrations des douanes qui recourent dj un systme de gestion des risques est trs positive. Dans la plupart des cas, la mise en uvre complte a pris plusieurs annes. Ce travail na pas t facile et de nombreux problmes sont en cours de rsolution alors mme que les travaux de dveloppement se poursuivent, mais dans plusieurs pays, pour la premire fois, les chefs dadministration sont capables de dmontrer aux ministres du gouvernement quils peuvent :

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

Quantifier les risques laide de mthodes scientifiques; Grer les risques en affectant le personnel de faon couvrir les principaux domaines risque, sans entraver pour autant le commerce licite ; Amliorer substantiellement les rsultats sans augmenter les ressources, voire en les rduisant.

Une telle srie de rsultats positifs justifie que la douane sengage dans le sens de la gestion des risques, renforce le professionnalisme, facilite le dveloppement du commerce licite, renforce la confiance globale de la part du secteur priv, encourage les investissements trangers et stimule les conomies nationales. Planification de la gestion Implications au niveau des ressources et de lorganisation La mise en uvre de la gestion des risques influence la faon dont les activits douanires sont organises, ce qui a invitablement des rpercussions au niveau des ressources dans tous les domaines dactivit de la douane. Les cadres suprieurs responsables des questions de politique gnrale seront chargs des activits les plus touches par lintroduction de la gestion des risques. Le dploiement des ressources en premire ligne aux endroits cls des frontires sera modifi, et les dispositions rgionales en matire de gestion devront probablement galement tre ajustes. La raction du personnel face ces nouvelles initiatives nest pas toujours positive. Les fonctionnaires des douanes sont juste titre fiers de leur exceptionnelle capacit dtecter les voyageurs et les marchandises haut risque grce aux connaissances et lexprience quils ont acquises au cours des ans. Il est ds lors indispensable que les cadres suprieurs grent avec prcaution les changements occasionns par lintroduction de la gestion des risques. Les connaissances et aptitudes traditionnelles de la douane devraient conserver leur importance en faisant partie intgrante du processus de gestion des risques. cet gard, il est important que lensemble du personnel concern soit inform des diffrents dveloppements et y prenne pleinement part. Services de soutien Il est important de sintresser galement aux services de soutien ncessaires des programmes efficaces de gestion des risques, comme par exemple la technologie de linformation et linfrastructure connexe, les services administratifs, la formation et les autres services. Ces ressources seront ncessaires, lors de la mise en oeuvre de la stratgie de gestion des risques, pour modifier la prestation de services ayant une fonction oprationnelle. Rle des entreprises Il apparat galement de plus en plus clairement quun changement dune telle ampleur ne peut tre ralis quavec la participation active du commerce licite. L'approche en termes de partenariat ne doit plus tre considre comme une alternative modre. De fait, elle permet une plus grande efficacit et une plus grande rentabilit des contrles grce une meilleure connaissance des oprations commerciales. Par consquent, seuls les voyageurs et les marchandises haut risque seront soumis des contrles. Du point de vue des entreprises, ces dispositions signifient une mainleve plus rapide et plus facile des envois licites par le biais de procdures simplifies.

Ajustement des plans et stratgies, surveillance et suivi

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

Les programmes de gestion et les plans stratgiques devront prendre en considration ces modifications de linfrastructure, et des tapes cls devront tre fixes aux fins de la mise en uvre. Les dirigeants devront galement valuer le degr de russite de ces diffrentes initiatives prises dans le cadre du systme de gestion des risques et pouvoir rendre compte rgulirement de leur volution, compte tenu des objectifs ralistes fixs initialement. Consquences du renforcement de la scurit et de la gestion des risques Afin de dynamiser la gestion des risques dans le contexte international qui prvaut aujourd'hui, la douane doit analyser efficacement l'accs aux renseignements vitaux sur les personnes et les marchandises ainsi quaux "informations commerciales" dont elle dispose par le biais de ses relations cls avec les importateurs, les exportateurs, les agents en douane et les transporteurs et garantir une bonne gestion des rsultats obtenus. Il est extrmement important que les administrations des douanes contribuent activement aux programmes nationaux de scurit en laborant des stratgies pertinentes de gestion des risques.

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

2.

Introduction

La gestion des risques constitue une mthode logique et systmatique pour l'identification, l'analyse et la gestion des risques. Elle peut tre associe toute activit, fonction ou procdure mises en oeuvre au sein de l'organisation, qui pourra ainsi profiter des possibilits offertes et minimiser les pertes ventuelles. La gestion des risques est utilise avec succs dans le secteur priv, les assurances, le secteur bancaire ou encore les milieux commerciaux, estimant qu'elle leur permet dobtenir de meilleurs rsultats sur le plan commercial. Le recours la gestion des risques peut galement aider, dune part, le secteur public dfinir les domaines dans lesquels il est le plus expos aux risques et, dautre part, les cadres dterminer comment rpartir efficacement des ressources limites. Une bonne gestion des risques passe ncessairement par une tude de rentabilit car il ne serait videmment pas intressant, dun point de vue financier, de traiter tous les risques de la mme manire. Des critres doivent tre dfinis pour dcider de ce qui constitue un degr de risque acceptable ou inacceptable. Les Normes contenues dans le Chapitre 6 de l'Annexe Gnrale de la Convention de Kyoto rvise constituent la base lgale au sens large pour l'application par la douane de la gestion des risques. Lorsque cela se rvle appropri, le prsent Guide se rfre au texte de la Convention de Kyoto rvise. La mise en oeuvre de la gestion des risques permet de renforcer l'efficacit et la rentabilit des activits douanires lies au recouvrement fiscal et la protection de la socit. La gestion des risques aura une incidence positive sur toutes les activits et responsabilits qui incombent la douane notamment en matire de recouvrement fiscal, de mise en oeuvre de la politique commerciale, de scurit publique et d'octroi de mesures de facilitation commerciale aux voyageurs, transporteurs et entreprises en situation rgulire. Les administrations des douanes devraient galement appliquer la gestion des risques pour les questions de scurit gnrale et pour celles lies la technologie de l'information ainsi que lors de la prparation des stratgies de planification de la continuit des activits et lors de l'laboration des services de soutien (comme la TI). La collaboration entre les administrations des douanes et les entreprises aide la douane mieux comprendre les pratiques commerciales. Le fait de mieux connatre les conditions gnrales du commerce international favorise une application plus efficace par les fonctionnaires des techniques de gestion des risques. La contribution des entreprises dans le processus de gestion des risques joue un rle trs important, la fois pour les entreprises et pour la douane, qui dispose ainsi d'une prcieuse source de renseignements. Les entreprises dont la collaboration sest rvle satisfaisante peuvent en change bnficier d'une limitation des interventions de la douane. Ce type de coopration entre la douane et le secteur priv peut se concrtiser par la conclusion de protocoles daccord avec des entreprises individuelles (comme le recommande le programme de lOMD de partenariat avec les entreprises).

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

3.

Dfinitions
Les dfinitions ci-aprs visent faciliter lapplication du prsent Guide :

Analyse des risques : Utilisation systmatique des renseignements disponibles afin de dterminer la frquence avec laquelle certains risques sont susceptibles de se prsenter et lampleur des consquences probables. Assistance mutuelle administrative : Mesures prises par une administration douanire pour le compte dune autre administration douanire ou en collaboration avec celle-ci en vue de lapplication en bonne et due forme des lois et rglements douaniers et de la prvention, de la recherche et de la rpression des infractions douanires (Annexe gnrale, chapitre 2, dfinition F1/E21, Convention de Kyoto rvise). Contrle fond sur les systmes : Moyen permettant de sassurer que le systme mis en place par une entreprise prvoit les vrifications et les contrles ncessaires pour garantir le respect de la lgislation douanire. Contrle par audit : Moyen permettant la douane de sassurer de lexactitude et de lauthenticit des dclarations en vrifiant les livres, registres, systmes comptables et donnes commerciales pertinentes dtenus par les personnes ou les entreprises concernes (Annexe gnrale, chapitre 2, dfinition F4/E3, Convention de Kyoto rvise). Document : Tout support matriel ou lectronique destin contenir et contenant effectivement un ensemble de donnes. Evaluation des risques : Dfinition systmatique des priorits en matire de gestion des risques reposant sur lvaluation du degr de risque notamment en fonction de normes et de niveaux de risque prtablis. Gestion des risques : Application systmatique des pratiques et procdures en matire de gestion permettant la douane de recueillir les renseignements ncessaires au traitement des mouvements ou des envois de marchandises qui prsentent un risque. Indicateurs de risque : Critres spcifiques qui, pris ensemble, constituent un outil pratique de slection et de ciblage des mouvements susceptibles de ne pas tre conformes la lgislation douanire. Infraction douanire : Toute violation ou tentative de violation de la lgislation douanire. (Glossaire des termes douaniers de lOMD). Profil de risque : Combinaison prtablie dindicateurs de risque reposant sur les renseignements recueillis qui sont ensuite analyss et tris. Risque : Probabilit que la lgislation douanire ne soit pas respecte. Secteurs de risque : Procdures douanires et catgories de trafic international prsentant un risque.

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

4.

Etapes de la mise en place dans la douane d'une gestion des risques

Pour les administrations douanires, la facilitation de la circulation des marchandises et des personnes comporte toujours des risques. Lampleur des contrles visant assurer le respect des lois que la douane est charge dappliquer doit tre proportionnelle au degr de risque tel qu'il a t valu. Les administrations des douanes doivent offrir de nos jours de grandes facilits tout en assurant le contrle du trafic international des marchandises, des moyens de transport et des personnes. Le degr de risque est dtermin compte tenu des priorits des administrations douanires, quil sagisse par exemple du recouvrement des droits et taxes ou de la vrification du respect des prohibitions et restrictions en vigueur, ou encore de tout autre domaine pralablement dfini. La slection des marchandises, moyens de transport ou documents examiner devrait reposer sur des profils de risque permettant de cibler certaines transactions. Ces procdures de slection devraient galement permettre aux fonctionnaires de procder des vrifications par larges preuves sur la base dun chantillonnage statistique ou de se fonder sur leur intuition ou leur exprience. Une transaction peut tre cible en sappuyant sur lun des nombreux profils de risque. Des exemples de profils de risque sont prsents dans la partie 7. La slection des personnes ou des entreprises contrler devrait reposer sur des profils de risque. Les contrles devraient gnralement tre entrepris pour vrifier la bonne application de la loi dans le domaine de lvaluation, de lorigine, du classement tarifaire, et en ce qui concerne les exonrations, le drawback, les remises, etc., mais dautres motifs devraient, le cas chant, pouvoir justifier un ciblage. Suivant le profil de lentit contrle et ses activits (type de commerce, marchandises, montant des recettes en jeu, etc.), le contrle pourra tre permanent, rgulier ou occasionnel. Lorsqu'une administration adopte les principes de gestion des risques, elle met en place le processus de gestion des risques intgrant les oprations de slection, d'tablissement de profils et de ciblage qui permettent d'valuer les risques et de les grer de manire approprie. Les critres de slection applicables aux marchandises imposables comprennent notamment les antcdents de limportateur, de lexportateur, du transporteur, de lagent, etc. lorigine des marchandises, leur itinraire, et les prohibitions ou les restrictions. Le Manuel de lOMD sur lvaluation des risques, ltablissement de profils et le ciblage ainsi que le Manuel de lOMD sur le contrle des conteneurs contiennent dautres exemples de critres de slection. Les indicateurs de risque sont des critres de slection spcifiques tels que : code de marchandises spcifique, pays dorigine spcifique, pays d'expdition spcifique, indicateur de licence spcifique, valeur spcifique, oprateur conomique spcifique, degr spcifique de conformit, type de moyen de transport, objet du sjour sur le territoire douanier, consquences financires, situation financire de lentreprise/personne. L'tablissement d'un profil de risque est le moyen par lequel la douane met en pratique la gestion des risques. Il remplace les contrles alatoires des documents et des marchandises par des mthodes de travail planifies dont les objectifs sont dfinis, afin de faire un usage optimal des ressources douanires. Un profil de risque est un document qui peut tre structur de multiples manires, mais qui doit tre complet et adapt au trafic local. Il doit prsenter une description du secteur de risque, une valuation de ce risque, les contremesures prendre, une date daction, les rsultats de cette action et une valuation de lefficacit de laction retenue. Le profil de risque peut figurer dans un dossier ou sur un ordinateur local et doit tre aussi accessible que possible par les fonctionnaires des douanes.
10
June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

Une fois tablis, les profils conjugus au renseignement et dautres informations formeront un ensemble permettant de cibler les mouvements de marchandises, de moyens de transport ou de voyageurs pouvant prsenter un risque lev. 4.1. Le processus de gestion des risques Le processus de gestion des risques consiste tablir le contexte dans lequel la gestion des risques va se drouler, et identifier, analyser, valuer et traiter les risques. Ce processus doit galement tre surveill et vrifi travers la mesure du degr de conformit avec la lgislation.

D fin itio n d u c a d r e S u r v e illa n c e Id e n tific a tio n d e s r is q u e s et V r ific a tio n A n a ly s e d e s r is q u e s

E v a lu a tio n d e s r is q u e s e t a ttr ib u tio n d u n o r d r e d e p r io r it

M e s u r e d u d e g r d e c o n fo r m it a v e c la l g is la tio n

T r a ite m e n t d e s r is q u e s

APERU DE LA GESTION DES RISQUES a) Dfinition du contexte Cette tape consiste dfinir le contexte stratgique et organisationnel dans lequel se droulera le processus de gestion des risques. Les secteurs de risque doivent tre dtermins et il faut dfinir les critres en fonction desquels les risques sont valus ainsi que la structure de lanalyse. La gestion des risques par la douane peut tre stratgique, oprationnelle ou tactique. Il convient de rappeler que le processus de gestion des risques peut sappliquer tous ces niveaux. Gestion stratgique des risques - grce lexamen de renseignements exhaustifs, les administrations douanires sont capables de dfinir les secteurs de risque, d'liminer ceux dont l'importance est moindre, et de nintervenir que lorsque leur jugement fond sur le bon sens et lexprience les y conduit. Dans le cas des oprations douanires, les secteurs de risque peuvent comprendre les questions de nature sociale (rpression du trafic de drogue, de la pornographie, etc.), les prohibitions et restrictions l'importation/exportation (CITES par exemple), la sant publique, l'environnement, les mesures de politique commerciale (DPI, SPG, par exemple), les contingents, ou les questions lies aux droits et taxes. Gestion oprationnelle des risques - dtermination du degr de contrle ncessaire pour traiter efficacement le risque valu. Le choix du degr de contrle appliqu un importateur ou la faon de rpartir efficacement des ressources humaines et matrielles limites constituent des exemples de gestion oprationnelle. De cette faon, la douane ne joue plus le rle du gardien qui voudrait tout contrler mais vrifie uniquement les mouvements qui prsentent les risques les plus levs. Gestion tactique des risques - elle est utilise par les fonctionnaires sur leur lieu de travail pour rgler des situations immdiates. Ils slectionnent les mouvements qui feront lobjet dun

11

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

contrle plus pouss, en associant le renseignement, le fruit de leur exprience et leurs comptences aux procdures fixes lavance. b) Identification des risques Il sagit de dterminer quels sont les risques susceptibles de se prsenter, comment et pourquoi, en vue dune analyse ultrieure. Cette tape appelle la description dtaille ci-aprs du processus de contrle en vigueur : participants/clients/parties intresses ; points forts et points faibles ; o, quand, et comment le risque a-t-il le plus de chances de se prsenter, et qui concerne t-il ? quelles sont les menaces et leurs consquences en cas dinfraction ? et pourquoi existe-t-il des possibilits de fraude ? c) Analyse des risques Les contrles sont dfinis et les risques analyss compte tenu des probabilits et des consquences. Les questions se poser cette fin sont les suivantes : quelle est la probabilit quun fait se produise ? quelles en sont les consquences potentielles et leur ampleur ? Ces lments sont combins pour procder une estimation du niveau du risque. L'analyse doit s'appuyer sur la mesure du degr de conformit avec la lgislation. Si le niveau de risque dtermin est faible, le risque est peut-tre acceptable et aucune intervention ne s'avre alors ncessaire. d) Evaluation des risques et attribution dun ordre de priorit Les degrs de risque estims sont compars aux critres prtablis. Les risques sont ensuite classs afin de dfinir lordre dans lequel ils vont tre traits. Il existe diffrents types de classement cet gard. Lutilisation des qualificatifs ELEVE, MOYEN et FAIBLE est trs rpandue. Dans les environnements complexes, un systme plus prcis pourra tre ncessaire, comme lattribution dune cote variant de 1 100. Bien que ce systme implique galement un classement entre risque lev et faible, il a lavantage doffrir une plus grande prcision. Il y a lieu de veiller en permanence l'volution des risques en ce qui concerne leur nature, leur degr ou leur importance. e) Traitement des risques Les risques faible priorit doivent tre accepts comme tels et suivis. Pour les autres risques, il convient dlaborer et de mettre en oeuvre un plan de gestion des ressources (humaines, financires et techniques).

f) Surveillance et vrification - mesure du degr de conformit avec la lgislation

12

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

Il convient de surveiller et de vrifier le fonctionnement du systme de gestion des risques ainsi que les changements susceptibles davoir une incidence sur ce dernier. Pour garder son efficacit, tout systme de gestion des risques doit vrifier que les risques qui ont dj t identifis sont valus correctement ; il doit en outre tre assez souple pour tenir compte des risques nouvellement identifis. Il convient dvaluer rgulirement lefficacit de la gestion des risques tous les stades. Le taux de russite est un critre important prendre en considration pour valuer lefficacit des profils de risque. La douane devrait procder cette valuation et cette rvision en mesurant rgulirement le degr de conformit avec la lgislation. Ces oprations peuvent galement tre ralises au moyen de contrles externes exercs par des autorits de l'Etat externes comptentes en matire de vrification des comptes. Bien que la porte et la forme de ces contrles diffrent, ils ont tous pour objectif didentifier les faiblesses du programme de contrle et de formuler des recommandations en vue de son amlioration. De nouveaux indicateurs de risque apparaissent en permanence. La douane doit se tenir jour en consultant diverses sources de renseignements telles que le Bulletin de lOMD sur la lutte contre la fraude, les bases de donnes internationales contenant des renseignements sur les entreprises (par exemple, Dun & Bradstreet, Lloyds Shipping register), etc. Les profils de risque tablis devraient tre examins et adapts intervalles rguliers afin de sassurer quils sont toujours jour et d'liminer du systme les donnes superflues. Il est galement important de conserver un lment de surprise en procdant des vrifications par larges preuves car les entreprises qui sont en contact rgulier avec la douane finissent par connatre les mthodes dtablissement de profils, voire les profils proprement dits. Ces vrifications peuvent galement offrir un moyen rentable de dcouvrir dautres types de risques et de surveiller ou d'valuer leur importance ou toute modification des tendances en la matire. La rvision et lvaluation prvues dans le cadre du processus de gestion des risques devraient sinsrer dans un mcanisme dexamen rgulier visant mesurer et valuer lefficacit du programme global de contrle de la douane et devraient tenir compte des conclusions des contrles externes du gouvernement. Le personnel devrait participer ces examens, car il importe de connatre son avis pour qu'une validation puisse tre opre en permanence et qu'une mise jour soit effectue. g) Documentation Afin de disposer dune trace crite permettant de sassurer quaucun renseignement important nest perdu, il est ncessaire de tenir un fichier des risques qui indique les raisons pour lesquelles ils ont t retenus et les hypothses partir desquelles ils ont t valus.

S E C T E U R S D E R IS Q U E S

C R IT E R E S D E S E L E C T IO N
C h o ix d e s r e n s e ig n e m e n ts g n rau x

IN D IC A T E U R S D E R IS Q U E
P r c is io n s c o n c e rn a n t le ris q u e

P R O F IL D E R IS Q U E
C o m b in a is o n d e s in d ic a te u rs d e r is q u e

13

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

- Contingents

type de marchandises

Matires textiles contingentes

matires textiles contingentes ET/OU Pays dorigine exact ET/OU Itinraire de transport inhabituel ET/OU Administrateur spcifique

SGP

Pays dorigine

Pays dorigine exact

CITES

Itinraire de transport

Itinraire de transport inhabituel Administrateur spcifique - etc.

Entreprise etc.

Administrateur etc.

4.2. Mesure du degr de conformit avec la lgislation

(Norme 6.4)

Le succs et l'efficacit de toute procdure de gestion des risques imposent une surveillance et une valuation constantes. L'une des mthodes pour y parvenir consiste mesurer son degr de conformit avec la lgislation. Nombreuses sont les administrations des douanes qui envisagent maintenant leur mission sous un angle moderne et philosophique et estiment que leur objectif ultime est l'application de la loi. Elles pourront considrer avoir atteint leur but lorsque les entreprises respecteront pleinement les dispositions de la lgislation commerciale et que les marchandises seront exportes ou importes conformment aux dispositions de cette lgislation. Nombre d'entre elles ont en outre institu un programme dinformation sur la notion de conformit avec la lgislation grce auquel leurs fonctionnaires aident les entreprises et les industries comprendre et appliquer les rglements commerciaux et amliorer les procdures internes qu'elles mettent en oeuvre pour se conformer aux prescriptions rgissant les importations et les exportations. L'expression "mesure du degr de conformit" s'applique aux techniques statistiquement valables de vrification par sondages utilises pour dterminer la mesure dans laquelle les entreprises, les transporteurs et les marchandises importes se conforment aux rgles et aux procdures douanires. Conues de manire systmatique et approprie, les mthodes de mesure du degr de conformit fournissent des rsultats valables sur le plan statistique. La mesure du degr de conformit peut servir d'outil de diagnostic pour dterminer les domaines dans lesquels la lgislation n'est pas respecte. En tant qu'outil de diagnostic destin aux administrations des douanes, la mesure du degr de conformit devrait tre utilise conjointement aux techniques et aux procdures dvaluation des risques, dtablissement de profils et autres techniques de ciblage. Utiliss stratgiquement, la mesure de la conformit et le ciblage permettent ventuellement de trouver un quilibre afin d'affecter efficacement des ressources dans les secteurs qui posent des problmes la douane. Les rsultats des premires mesures peuvent en outre fournir des renseignements importants qui lui permettront damliorer les mthodes dvaluation des risques quelle met en oeuvre. Ce programme fournit galement la douane une base de rfrence pour valuer l'efficacit avec laquelle elle protge les intrts du Trsor et fait appliquer les lois, pour amliorer la rentabilit et lefficacit de ses mthodes de travail et pour mettre au point des stratgies visant mieux faire respecter la loi. 4.2.1. Domaines auxquels s'applique la mesure de la conformit La douane devrait dterminer, l'aide du programme de gestion des risques, les domaines prioritaires dans lesquels il faut affecter des ressources. Pour ce faire, il est possible de considrer que dans certains pays ou Unions conomiques, 80 % au moins des importations et des exportations sont ralises par 10 % des entreprises. En se concentrant sur la fraction suprieure reprsentant entre 5 et 10 % de ces fabricants, importateurs, exportateurs et des marchandises qu'ils changent,

14

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

la douane peut faire en sorte de soumettre des contrles rellement efficaces ceux qui concourent pour la plus grande part lconomie nationale. Les domaines contrler peuvent tre les suivants : Documents : classement tarifaire dclar par les entreprises valeur en douane dclare par les entreprises pays dorigine Procdures : importation et exportation (du dpt de la dclaration de marchandises au recouvrement des droits et taxes), oprations de transit, mise en entrept, zones franches, transformation. Fisc : versement dans les dlais impartis du montant exact des droits et taxes exigibles, constitution approprie de garanties. Transports : exactitude des renseignements concernant les quantits de marchandises, exactitude des dsignations indiques sur le manifeste et/ou sur le document de transport, exactitude des quantits et des numros d'identification des conteneurs, vrification de la mesure dans laquelle le transporteur se conforme la lgislation. Proccupations particulires : conformit par code tarifaire ou ensemble de codes tarifaires, questions intressant la sant et la scurit publiques, droits de proprit intellectuelle et droits de reproduction, respect des accords commerciaux, indication exacte des pays dorigine sur les marchandises, marchandises gnratrices de recettes fiscales leves, entreprises slectionnes. 4.2.2. Modalits de la mesure

La douane recueille des donnes provenant de sources trs diverses tant internes quexternes et par des moyens manuels ou automatiss. Munie des donnes (relevs des importations et des exportations), des outils ncessaires (analyses statistiques) et de la mthodologie indispensable
15
June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

(analyse systmatique des grandes entreprises ou des marchandises), la douane peut parvenir des conclusions logiques et fondes sur le degr de conformit avec la lgislation de nombreuses socits ou entreprises. Ce degr, exprim sous forme de taux, peut tre dtermin pour chaque tape des transactions : par exemple, pour les importations, du manifeste au dpt de la dclaration de marchandises et au recouvrement des droits et taxes. Les systmes informatiques que la douane utilise pour valuer les envois haut risque peuvent tre mis contribution pour runir les conditions dun contrle de la conformit efficace permettant daborder de manire scientifique les problmes que posent lobtention de donnes exactes et la ralisation danalyses et de projections fiables, encore que les degrs de conformit puissent galement tre mesurs avec prcision par des moyens non informatiss. La douane devrait pour ce faire circonscrire un ensemble dfini de transactions portant sur des marchandises prcises puis choisir dans cet ensemble, au moyen dune technique de vrification par sondages statistiquement valables, les transactions ou personnes morales quelle souhaite contrler ou vrifier. Suivant les rsultats obtenus, cet ensemble peut tre modifi de bien des faons. La douane doit galement dterminer le degr de conformit acceptable. Par exemple, un taux de conformit de 95 % pour les transactions ou les personnes morales examines dans un secteur dactivit donn peut constituer un degr acceptable pour une administration. Ce degr peut galement reprsenter le degr de tolrance. Dans le cadre des transactions, la douane peut vrifier la conformit des lments ci-aprs : - conformit des dclarations de marchandises ; - conformit des entreprises ; - conformit aux rgles rgissant le transit ; - conformit aux rgles rgissant le rgime de la zone franche ou de lentrept de douane ; - conformit des manifestes et des documents de transport ; - conformit des transporteurs. Quelques-uns des facteurs prendre en considration lors d'une vrification de conformit portant sur un lment pris comme exemple sont numrs ci-aprs.

Conformit de la dclaration de marchandises a) existe-t-il des pices justificatives prouvant lexactitude des indications portes sur la dclaration de marchandises ? b) les quantits indiques sur la dclaration correspondent-elles celles contenues dans l'envoi ? c) le pays d'origine dclar correspond-il au marquage du pays d'origine appos sur les marchandises ? d) la dsignation dclare des marchandises correspond-elle aux marchandises ? Un contrle de la conformit effectu en matire de droits de proprit intellectuelle pour une marchandise donne et pour un degr de tolrance fix 95 % pourrait par exemple se drouler comme suit :

16

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

a) vrification par sondages statistiquement valables des dclarations de marchandises correspondant un code du SH slectionn pour le contrle. b) si le taux de conformit est infrieur 95 %, ralisation d'une autre mesure portant sur le mme code du SH mais ventile pour certains pays dorigine. c) pour les pays dorigine dont il est constat que le taux de conformit est infrieur 95 %, ralisation d'une mesure portant sur chacun des principaux importateurs. d) pour ceux des importateurs dont le taux de conformit relev est infrieur 95 %, la douane doit : - informer limportateur (programme dinformation sur la notion de conformit avec la lgislation), - tablir des profils/slectionner des cibles dans les domaines pour lesquels une absence de conformit a t constate, - procder de nouvelles mesures afin de sassurer que limportateur a corrig le problme constat - procder davantage de contrles et/ou de vrifications, et - infliger le cas chant des amendes ou des pnalits au contrevenant sil persiste ne pas se conformer au rglement. 4.2.3. Utilisation des rsultats des mesures de la conformit dans le cadre du programme de contrle Comme indiqu prcdemment, la mesure du degr de conformit constitue lune des parties dun programme de contrle douanier efficace. La mise en oeuvre de procdures de mesure de la conformit statistiquement valables peut revtir plusieurs formes et peut servir : - calculer tout manque gagner pour le fisc - prvenir la systmatisation de la fraude commerciale - valuer la productivit par grands secteurs industriels cls - valuer les rsultats par groupes de grands importateurs et exportateurs - accrotre le degr de conformit aux rglements commerciaux - mesurer avec prcision le flux des changes internationaux Les rsultats de ces mesures peuvent aider affecter efficacement les ressources. En dterminant le taux de conformit des importateurs, il est possible de diminuer le rythme des vrifications pour ceux dont il a t constat que ce taux de conformit est lev alors que ceux pour lequel ce taux est faible pourront se voir contrls plus frquemment. Les conclusions des contrles de conformit effectus l'gard des marchandises, des entreprises et des secteurs industriels fournissent des renseignements permettant dactualiser les critres de slectivit existants qui sont utiliss pour cibler les transactions haut risque et damliorer lefficacit globale du programme de gestion des risques mis en oeuvre par ladministration des douanes. En outre, ces conclusions contribuent dune manire importante la dtermination des tendances et des problmes qui se posent dans certains secteurs d'activit particuliers. Les rsultats de ces mesures doivent permettre de fournir la douane des

17

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

renseignements analytiques prcis et jour susceptibles daider les fonctionnaires sacquitter au mieux de la mission qui leur a t confie. 4.3. Infrastructure ncessaire 4.3.1. Organisation Lefficacit des contrles est lune des caractristiques cls des administrations douanires modernes. Ces contrles doivent tre organiss de manire rationnelle et reposer sur un vaste systme de communication et de coopration entre les diffrents services de la douane, et sur la mise en place d'une stratgie de gestion des risques permettant dutiliser au mieux les ressources disponibles. 4.3.1.1. Ressources

La douane devrait dterminer les ressources humaines, techniques et financires dont elle a besoin pour mettre en oeuvre les programmes de contrle en valuant et en analysant les activits commerciales internationales actuelles et potentielles dans son propre pays ou sa propre rgion. 4.3.1.2. Philosophie de la gestion des risques

La douane devrait crer dans ladministration une philosophie de la gestion des risques faisant appel au soutien des cadres suprieurs. Des sances de formation et dinformation des hauts fonctionnaires des douanes pourraient tre utiles cette fin, ainsi que la dsignation de lun dentre eux comme responsable du programme de gestion des risques. En sappuyant sur cette philosophie, la douane devrait concevoir et rdiger une politique et faire natre un esprit de corps en matire de gestion des risques. Cette approche devrait tre soutenu par les cadres suprieurs et mis en oeuvre dans toute ladministration. Cette politique pourrait par exemple comprendre les objectifs poursuivis et la raison dtre de la gestion des risques, les liens entre la politique et le plan de gestion/stratgique, ltendue ou lventail des questions auxquelles la politique sapplique, les critres permettant de considrer un risque comme acceptable ou non, la personne responsable de la gestion des risques, le soutien ou lexprience la disposition des responsables de la gestion des risques, le type de documents exig et le plan permettant dvaluer lefficacit et le rendement de lorganisation administrative dans lapplication de la politique. 4.3.1.3. Degr de centralisation Les diffrences existant entre les traditions, les procdures juridiques, le volume des changes, les ordres de priorit, la configuration gographique et les objectifs de chaque pays empchent dimposer une organisation uniforme pour toutes les administrations des douanes. Les ressources consacres la gestion des risques devraient tre affectes en fonction du type de contrles exercer et des endroits o ils doivent tre appliqus. Ces endroits ne doivent pas ncessairement tre situs aux frontires. La principale diffrence entre les structures des diffrentes administrations douanires rside dans le degr de centralisation appliqu. La centralisation peut tre due la ncessit dviter toute dispersion injustifie des ressources et au souci dassurer lintgration de la gestion des risques dans l'ensemble du processus de planification et de gestion. La dcentralisation peut avoir pour objet de motiver les fonctionnaires des douanes des services extrieurs en leur confiant davantage de responsabilits. La solution idale consisterait parvenir un certain quilibre entre la centralisation, la douane crant un bureau central responsable du processus de gestion des risques et du programme de contrle douanier, et la dcentralisation, la douane chargeant les fonctionnaires des douanes de vrifier les risques, didentifier les cibles et de se forger une exprience dans des domaines spcifiques qui doivent faire lobjet dune attention particulire.
18
June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

4.3.1.4.

Administration centrale

Dans tous les pays, ladministration centrale de la douane assume la responsabilit gnrale en matire de gestion des risques. Le volume et la composition des effectifs du service central charg de la gestion des risques varient dun pays lautre selon les impratifs qui lui sont propres et son degr de centralisation, mais ce service central doit toujours tre compos de fonctionnaires des douanes ayant des expriences diffrentes, comme des inspecteurs, des contrleurs, des enquteurs, des analystes de programmes, etc. Ces fonctionnaires devraient par ailleurs retourner rgulirement auprs de leur bureau local dorigine afin de se tenir au courant des volutions rcentes sur le terrain dont ladministration centrale naurait pas t informe. Ds quune politique et un cadre ont t dfinis aux fins du processus de gestion des risques, le service central doit laborer et mettre en oeuvre une infrastructure visant assurer que la gestion des risques fait partie intgrante du processus de planification et de gestion de lensemble de lorganisation douanire. Il pourrait par exemple sagir de crer cet effet une quipe compose de cadres suprieurs charge des communications internes, de sensibiliser le personnel en matire de gestion des risques, de lui faire acqurir des comptences en matire de gestion des risques et de dvelopper ses aptitudes par des sessions de formation et dinformation, dassurer des niveaux suffisants de reconnaissance des services rendus, de rcompense et de sanction et dinstaurer des dispositifs de gestion des performances. Le service central charg de la gestion des risques procdera une valuation pousse des risques pour tout le territoire douanier, laborera des rapports dinformation stratgiques lintention des cellules de contrle et des bureaux de douane locaux, jouera le rle de correspondant vis--vis des autres administrations et organismes internationaux et assurera la liaison avec les quipes douanires locales de gestion des risques et les cellules de contrle. Lexistence dun service de renseignement centralis permettra de recueillir et danalyser linformation pouvant tre exploite pour valuer les risques lis aux marchandises, aux importateurs, aux diffrents secteurs dactivit, aux diffrentes sources, etc. Elle accrotra ainsi lefficacit du ciblage des envois vrifier au moment de limportation. Ce service sera galement charg d'laborer des rseaux d'change de renseignements avec les autres administrations douanires et lensemble des services chargs de lapplication de la loi. La cration de cellules de contrle dont les membres seront convenablement forms permettra aux fonctionnaires de se rendre dans les locaux de lentit contrle pour vrifier lexactitude des dclarations. 4.3.1.5. Bureaux de douane locaux

Les principales fonctions des bureaux locaux sont dassurer le fonctionnement efficace du processus de gestion des risques en procdant une valuation des risques lchelon local, en produisant des renseignements des fins oprationnelles lintention des fonctionnaires des douanes locaux chargs du ddouanement limportation/exportation, des quipes dinspection et des cellules de contrle et denqute, et en assurant la liaison avec le service central de gestion des risques. Les quipes de fonctionnaires des douanes spcialiss des bureaux locaux/dentre dans lanalyse des dclarations de marchandises et des documents commerciaux tels que factures et documents de transport peuvent cibler les mouvements haut risque justifiant une vrification matrielle.

19

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

4.3.2.

Procdures

Les administrations douanires devraient laborer des procdures permettant la mise en oeuvre des mthodes de contrle en vue den assurer lapplication uniforme sur tout le territoire douanier. Elles devraient cette fin tenter dabandonner le systme du recours exclusif aux contrles des mouvements et faire davantage appel aux contrles par audit, en vue de : rduire les retards dans le trafic des marchandises/personnes, accrotre lutilisation du dpt priodique des dclarations, encourager lauto-valuation dans le secteur priv, permettre lentreprise (plutt qu la douane) de conserver les documents commerciaux et officiels accompagnant les marchandises, accrotre lutilisation des renseignements pralables et des transmissions par voie lectronique, accrotre lutilisation des livres comptables et des systmes commerciaux des entreprises plutt que dexiger que la douane tienne des registres spcifiques, encourager un plus grand respect de la lgislation douanire en laissant les entreprises jouer un plus grand rle dans la collaboration avec la douane afin de rduire les degrs de risque.

Pour que lapplication des mthodes modernes de contrle soit la plus efficace possible, il est recommand davoir recours lautomatisation. Les administrations douanires devraient mettre en place des mcanismes danalyse et de rvision afin dassurer lefficacit des procdures de contrle mises en oeuvre sur tout le territoire douanier (voir la partie 4.2 Mesure du degr de conformit avec la lgislation). Lapplication de ces procdures devra tre suivie de prs afin de les adapter, le cas chant, aux nouvelles demandes.

4.3.3.

Utilisation de la technologie de linformation aux fins dune mise en oeuvre efficace de la gestion des risques
(Norme transitoire 6.9 et chapitre 7)

La technologie de linformation est un outil efficace dans le domaine de la gestion des risques. Elle permet danalyser les critres de slection plus rapidement que sil fallait le faire par des moyens manuels. Linformatisation permet aux administrations de crer leur propre base de donnes concernant toutes les transactions et tous les mouvements, cette base de donnes pouvant tre mise jour et utilise pour procder des changes rapides de renseignements et pour reprer de nouveaux secteurs de risques. Elle peut galement offrir une base de donnes concernant tous les profils de risque qui permettra de concevoir un module de slection dans le cadre d'un systme de ddouanement informatis. Les systmes informatiques permettent aux administrations douanires de soumettre les dclarations une srie de filtres de slection afin de dterminer quelles sont celles qui devront faire lobjet denqutes plus approfondies. Les demandes peuvent ainsi tre orientes dans diverses directions. Dans un environnement automatis, quatre "filtres" de slection peuvent tre appliqus, savoir les profils internationaux, nationaux, ainsi que locaux, et les vrifications par larges preuves.

20

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

Les deux premiers s'appuient sur un systme de profils tablis compte tenu des connaissances des fonctionnaires des douanes ( lchelon international) et des donnes produites par les systmes d'analyse des renseignements qui valuent les risques de moins-value fiscale et d'infraction la lgislation. Lintelligence artificielle et les systmes dexperts comme les systme de reconnaissance de structures types seront trs utiles pour faciliter lvaluation des risques et ltablissement de profils. Lorsqu'il labore un ensemble de profils, le concepteur doit tenir compte du fait que le systme doit tre souple et capable de traiter des combinaisons d'lments de donnes relativement complexes autant que des lments de donnes isols simples. Ces combinaisons permettent la douane de rgler finement le ciblage. A titre d'exemple, la douane pourrait souhaiter slectionner une marchandise particulire uniquement lorsqu'elle provient d'un pays dtermin. Les appendices I et II du prsent document dcrivent de manire thorique un systme de slection. La principale diffrence entre les profils nationaux et locaux est que les premiers doivent obligatoirement tre appliqus par tous les bureaux de douane du pays, alors que les seconds ne s'imposent qu' un nombre rduit de bureaux, voire un seul. Toutefois, les renseignements figurant dans les profils locaux doivent tre pris en considration dans l'analyse globale des risques et, le cas chant, intgrs dans les profils nationaux. Tous les profils doivent tre rexamins intervalles rguliers et des mesures de scurit prcisant les personnes habilites modifier les deux types de profils doivent tre arrtes. Le systme de slection alatoire repose sur un algorithme qui slectionne au hasard les dclarations devant faire l'objet d'un examen complmentaire par la douane. Le systme doit en outre tre conu de manire ce que l'interaction coordonne entre les trois niveaux de slection soit contrle, notamment pour ne pas dpasser le nombre de vrifications prvu. Le systme doit galement tre conu de manire ce que la totalit des renseignements soit value compte tenu des profils nationaux, mais que seuls les renseignements propres telle rgion ou tel bureau de douane soient valus au regard des profils nationaux et locaux, respectivement. Un dispositif permet gnralement aux fonctionnaires d'encadrement autoriss de suspendre temporairement l'application d'un profil. L'efficacit des profils de slection dpend de la qualit des renseignements qu'ils contiennent. La rvision intervalles rguliers des profils indiquera aux fonctionnaires des douanes les lments de donnes et les combinaisons d'lments de donnes ayant permis de dceler des dclarations frauduleuses. L'analyse des renseignements contenus dans les dclarations proprement dites permet galement de dessiner les tendances et de reprer les envois pouvant prsenter des risques levs. 4.3.4. Dveloppement des ressources humaines

Les contrles douaniers devraient tre effectus par un personnel douanier ayant reu une formation professionnelle. Avec lutilisation de plus en plus courante de la comptabilit lectronique et la complexit croissante des changes commerciaux internationaux, une formation toujours plus spcialise simpose. Les administrations douanires devraient sengager dispenser leurs fonctionnaires chargs des contrles la formation dont ils ont besoin pour pouvoir sacquitter de leur mission. Le recours aux techniques et connaissances suivantes, lesquelles renforceront lefficacit et la rentabilit des contrles, est un atout important : techniques et principes comptables, y compris les principes de comptabilit gnralement admis, procdures et normes en matire daudit,

21

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

principes des changes internationaux, y compris les procdures bancaires, lois, rglementations et procdures douanires (codes sur lvaluation, origine, etc.), comptabilit lectronique et systmes informatiques (technologie de linformation, EDI, etc.).

La douane devrait orienter ses activits de recrutement et de formation dans ce sens. LOMD a labor une srie de modules de formation susceptibles daider les administrations douanires organiser la formation de leur personnel. 4.3.5. Assistance mutuelle administrative
(Norme 6.7)

Le dveloppement croissant du commerce international et lapparition de nouvelles mthodes de contrle douanier ont mis laccent sur les imperfections d'un systme dans le cadre duquel les contrles reposent uniquement sur les dclarations de marchandises et les documents justificatifs fournis aprs l'arrive des marchandises sur le territoire douanier. Il serait cependant souhaitable que la douane dispose de ces renseignements plus tt et puisse obtenir des renseignements complmentaires non disponibles sur son propre territoire. La douane tente cette fin d'obtenir de ses homologues trangers des renseignements pralables sur les marchandises destines son territoire ainsi que dautres types dassistance en vue dassurer lapplication correcte de la lgislation douanire (y compris le recouvrement des droits de douane) et de prvenir, rechercher et combattre les infractions douanires. Ce type dassistance est normalement appel assistance mutuelle administrative. Ds que le mcanisme ncessaire a t mis en place aux fins de lassistance mutuelle administrative, les renseignements changs peuvent galement tre utiliss dans le processus de gestion des risques. Les renseignements fournis sur demande, spontanment ou automatiquement par les autres administrations constituent une source dinformation supplmentaire et parfois trs spcifique sur laquelle lanalyse des risques peut sappuyer. D'autres dispositions des accords dassistance mutuelle administrative peuvent savrer trs utiles en matire de contrle lorsquune autre administration douanire effectue certains contrles pour le compte de lautorit requrante (vrification des certificats dorigine ou des documents de transit, contrles lchelon international, par exemple) ou dlgue des fonctionnaires pour aider effectuer les contrles prvus ltranger ou pour y assister en qualit de tmoins ou dexperts. Dans le cas des bureaux juxtaposs, la douane peut mme tre autorise valuer et percevoir les droits et taxes limportation pour le compte de lautre Etat. LOMD a adopt rcemment un modle rvis daccord bilatral visant assurer lapplication correcte de la lgislation douanire et prvenir, rechercher et combattre les infractions douanires. Le Conseil a recommand rcemment lutilisation de ce modle comme point de dpart des ngociations entre les administrations des douanes (voir annexe III). LOMD a galement produit une Convention multilatrale dassistance mutuelle administrative en vue de prvenir, de rechercher et de rprimer les infractions douanires (Convention de Nairobi, juin 1977).

22

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

5.

Coopration douane/entreprises
(Normes 6.8, 7.3, 8.5 et chapitre 9)

Les administrations douanires modernes doivent effectuer de multiples contrles complexes et disposent de ressources de plus en plus limites. Afin dutiliser ces ressources avec le maximum defficacit, la douane applique donc les techniques de slection, de ciblage et de gestion des risques. Etant donn lutilisation de plus en plus courante des techniques de gestion des risques et les demandes en faveur de plus grandes facilits, il est indispensable que les entreprises et les administrations douanires communiquent, se consultent et cooprent pour parvenir un quilibre satisfaisant entre contrles efficaces et facilitation relle. Dans ce processus dchanges, les dclarants lgitimes sont considrs par la douane comme des partenaires. De nombreuses administrations douanires ont cr aujourdhui des comits consultatifs officiels avec des entreprises, des transporteurs, des agents, des banques, des exploitants de ports et daroports et les organisations qui les reprsentent. Le rle de ces comits consiste gnralement examiner les projets de modification des conditions de contrle, identifier les problmes que posent la majorit des dclarants les procdures existantes ou proposes et y trouver des solutions mutuellement acceptables. Par ailleurs, certaines administrations douanires ont introduit lide des coordinateurs-clients chargs de maintenir des relations directes avec les entreprises. Une collaboration permanente devrait sinstaurer tous les niveaux, aussi bien lchelon local/rgional, entre les fonctionnaires des douanes et les entreprises, qu lchelon national, entre les administrations douanires et les entreprises. Cette collaboration aide la douane mieux comprendre les pratiques commerciales. Le fait de mieux connatre les conditions gnrales du commerce international aide les fonctionnaires appliquer plus efficacement les techniques de gestion des risques. Dans cette optique, les administrations douanires pourraient envisager d'inviter des reprsentants des entreprises effectuer de brefs sjours dans leur administration pour se familiariser avec la rglementation en vigueur. La coopration est particulirement importante pour la douane dans le domaine de la lutte contre la drogue, de la CITES et du contrle des dchets et des produits dangereux. Elle est de plus en plus encourage et soutenue par le biais dune srie de Protocoles daccord (PDA) conclus lchelon national et international entre des organisations commerciales et lOMD ou les administrations des douanes nationales. Ces accords sont assortis de directives dtailles prcisant les amliorations pratiques apporter dans chaque secteur dactivit en matire dchange de renseignements, de formation et de communication. Des PDA sont galement conclus directement entre la douane et certaines entreprises sous la forme daccords et de directives. Les avantages que peuvent en retirer la douane et les entreprises sont nombreux; les administrations douanires peuvent ainsi disposer de nouvelles sources de renseignements. Les entreprises dont la collaboration sest rvle satisfaisante pourront en change bnficier d'une limitation des interventions de la douane.

23

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

6.

Conclusions

Les administrations douanires devraient tenter de parvenir un quilibre raisonnable et quitable entre, dune part, la volont de lutter contre la fraude et, dautre part, la ncessit dentraver le moins possible les mouvements licites de marchandises et de personnes et de maintenir les cots un niveau minimum. Facilitation et contrle ne sont pas contradictoires. Bien gre, la facilitation peut amliorer lefficacit des procdures de contrle. Les administrations douanires sont engages mettre en oeuvre des procdures de contrle reposant sur lutilisation des techniques de gestion des risques et dtablissement de profils afin didentifier les oprateurs/personnes fiables, auxquels une plus large mesure de facilitation peut tre accorde, par opposition aux oprateurs/ personnes qui doivent faire lobjet de contrles plus pousss. La gestion des risques est un principe de base des mthodes modernes de contrle douanier. Sa mise en oeuvre permet une exploitation optimale des moyens que la douane peut mettre en oeuvre en matire de contrles, sans pour autant limiter lefficacit de ceux-ci, et soulageant la majeure partie des entreprises et du public de contraintes bureaucratiques excessives. Les procdures fondes sur les techniques de gestion des risques permettent de concentrer les contrles sur les domaines haut risque en assurant un passage relativement fluide de la majorit des marchandises et des personnes par la douane. La douane devrait mettre en place des mcanismes adquats danalyse et de rvision afin dassurer lefficacit des procdures de contrle mises en oeuvre sur lensemble de son territoire. Ces procdures doivent faire rgulirement lobjet dun examen critique et tre adaptes, le cas chant, pour rpondre aux nouvelles demandes.

24

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

7.

Exemple dun dispositif de contrle douanier

7.1. Exemple dun dispositif complexe de contrle douanier

Pays A

Assistance mutuelle administrative

Pays B

Assistance mutuelle administrative

GESTION DES RISQUES

CONTROLE

PAR AUDIT

Profils de risque Programme national

de contrle

CONTROLE DES MOUVEMENTS

Base de donnes de
renseignement

LUTTE CONTRE LA FRAUDE

25

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

7.2. Exemple dun processus lmentaire de gestion des risques

DEFINIR LE CONTEXTE
Contexte stratgique Contexte organisationel Contexte de gestion des risques Identifier les secteurs de risque Dfinir les critres

Adopter une structure

IDENTIFIER LES RISQUES

Que peut-il arriver? Comment?

SURVEILLER ANALYSER LES RISQUES

Dfinir les contrles existants Dterminer les probabilits Dterminer les consquences

ET VERIFIER

Dfinir le degr de risque

MESURE DU DEGRE DE CONFORMITE AVEC LA LEGISLATION

EVALUER LES RISQUES

Confronter aux critres Dfinir les priorits en matire de risque

TRAITER LE RISQUE
Dfinir les possibilits de traitement Evaluer les possibilits de traitement Elaborer des plans de traitement Mettre en oeuvre les plans

Rfrence : "Gestion des risques" Norme de lAustralie/Nouvelle-Zlande, AS/NZS 4360 : 1995 p.11

26

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

7.3. Exemple dun contrle a posteriori lmentaire

ELABORER DES PROGRAMMES DE CONTROLE GESTION DES RISQUES

contrles de limportateur/exportateur contrles du commissionaire contrles du manifeste du transporteur etc.

PLANIFICATION STRATEGIQUE

IDENTIFIER LES CIBLES EVENTUELLES DU CONTROLE

valuation origine classement tarifaire exonrations, drawback, remises etc.

SELECTIONNER LES SOCIETES/ PERSONNES A CONTROLER PREPARER LE CONTROLE

dsigner un contrleur/une quipe de contrle dterminer la porte du contrle contacter la socit demander des renseignements la socit envoyer un questionnaire recueillir des renseignments dans les dclarations de la socit

CONTACTER LES AUTRES SERVICES DE LA DOUANE

EFFECTUER LE CONTROLE
tenir une premire runion examiner les critures vrifier les citures de la socit dterminer si les rglements sont appliqus

CLORE LE CONTROLE
laborer des rapports communiquer les conclusions la socit communiquer les conclusions aux services de la douane

MESURER, EVALUER ET DONNER SUITE

27

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

8. Bibliographie
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. Manuel sur la Convention internationale pour la simplification et lharmonisation des rgimes douaniers Version mise jour, Bruxelles Juin 1999 CCD - Manuel sur la Convention internationale pour la simplification et lharmonisation des rgimes douaniers - Kyoto, 18 mai 1973, 1re dition, dernire mise jour 1990 OMD - Technique douanire, Recueil de Recommandations, Rsolutions, Normes, Glossaire, Directives et Lgislation type, dernire mise jour 1995 OMD - Manuel sur les mesures destines lutte contre la fraude commerciale, doc. 38.080 Rev.1, dernire mise jour 1996 CCD - Manuel sur les contrles en matire dvaluation en douane - Accord du GATT CCD - Manuel sur le contrle des conteneurs CCD - Rapport de la 7me runion du Groupe mixte dexperts sur les contrles douaniers, doc. 35.918 OMD - Manuel sur lvaluation des risques, ltablissement de profils et le ciblage, doc. 40.118 Gestion des risques - Norme de lAustralie/Nouvelle-Zlande (AS/NZS 4360:1995) Lignes directrices concernant lanalyse de risque dans les contrles douaniers, Commission europenne, DG XXI, Doc. XII/96/93-Rev.3. Convention internationale dassistance mutuelle administrative en vue de prvenir, de rechercher et de rprimer les infractions douanires, Nairobi, 9 juin 1977 OMD - Glossaire des termes douaniers internationaux, 1995 OMD - Liste des modules de formation disponibles au Secrtariat de lOMD

14. Renseignements pralables concernant les voyageurs (RPCV) - Directives conjointes IATA/OMD lintention des administrations des douanes et des transporteurs ariens 15. 16. 17. 18. Directives de lOMD pouvant tre appliques pour simplifier et harmoniser les formalits douanires relatives aux envois pour lesquels un ddouanement immdiat est demand, 1994 OMD - Structure - type des travaux de classement, annexe au doc. 40.407 Partenariat de l'OMD avec les entreprises OMD Formation en matire dvaluation des risques, dtablissement de profils et de slection destine aux fonctionnaires chargs du contrle aux frontires terrestres, dans les aroports et dans les ports OMD - Evaluation des risques, tablissement de profils et ciblage, 1996 OMD Techniques de lutte contre la fraude commerciale, 2001 OMD Manuel de formation : valuation des risques, tablissement de profils et slection APEC, Rapport sur l'tat d'avancement : les techniques de gestion des risques,1999

19. 20. 21. 22.

28

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.

APEC, Approche systmique de la gestion des risques : APEC- mission d'tude de la gestion des risques au Vitnam, 2001 APEC, Thorie de la gestion des risques : APEC- mission d'tude de la gestion des risques au Vitnam, 2001 Douanes australiennes, Etablissement stratgique des profils d'entreprise risque (???), 2001 Douanes australiennes, Gestion des risques : perspectives douanires, 1993 Douanes australiennes, Politique douanire de gestion des risques, 2002 Douanes australiennes, La gestion des risques en matire douanire, 2002 Douanes canadiennes, Pratiques recommandes en matire de gestion des risques : les secteurs public et priv dans le monde, 1999 Douanes canadiennes, Gestion des risques dans les douanes canadiennes, 2002 Douanes canadiennes, Gestion des risques dans les douanes, 2002 Douanes no-zlandaises, L'efficacit des entreprises : structure pour une administration de l'organisation, 2000 Douanes des Etats-Unis, Procdure de gestion des risques en matire de conformit des entreprises vis--vis de la loi, 1999 (CD-ROM inclus)

29

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

9. Appendices
9.1. Appendice I Procd de slection local

30

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

9.2. Appendice II Systme de filtre des profils de slection

31

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

9. 3. Appendice III : Recommandation du CCD sur lAMA

RECOMMANDATION DU CONSEIL DE COOPERATION DOUANIERE CONCERNANT LES ACCORDS BILATERAUX DASSISTANCE MUTUELLE ADMINISTRATIVE

LE CONSEIL DE COOPERATION DOUANIERE, CONSIDERANT que les infractions la lgislation douanire portent prjudice leurs intrts conomiques, commerciaux, fiscaux, sociaux et culturels CONSIDERANT quil importe que les droits de douane et les autres taxes prleves limportation ou lexportation soient liquids avec exactitude et que les mesures de prohibition, de restriction et de contrle soient convenablement appliques RECONNAISSANT quil est ncessaire dinstaurer une coopration internationale pour tout ce qui touche lapplication de la lgislation douanire CONVAINCU que la lutte contre les infractions douanires peut tre rendue plus efficace en instaurant entre les administrations une troite coopration sappuyant sur des dispositions juridiques claires TENANT COMPTE des instruments pertinents du Conseil de coopration douanire, en particulier la Recommandation sur lassistance mutuelle administrative du 5 dcembre 1953, et larticle 11 de la Convention internationale dassistance mutuelle administrative en vue de prvenir, de rechercher et de rprimer les infractions douanires (Nairobi, 9 juin 1977), TENANT COMPTE EGALEMENT des Conventions internationales qui formulent des prohibitions, des restrictions et des mesures de contrle spciales applicables des marchandises spcifiques RECOMMANDE aux Membres du Conseil et aux Membres de lOrganisation des Nations Unies ou de ses institutions spcialises ainsi quaux Unions douanires ou conomiques : 1. de conclure des accords bilatraux dassistance mutuelle administrative afin dassurer une application efficace de la lgislation douanire ainsi que la prvention, la recherche et la rpression des infractions douanires, 2. dutiliser lAccord bilatral type labor par le Conseil de coopration douanire comme base de ngociation en vue de la conclusion de ces accords,

32

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

3. de faire appel le cas chant au Conseil de coopration douanire comme intermdiaire aux fins de la conclusion de ces accords, DEMANDE aux Membres du Conseil et aux Membres de lOrganisation des Nations Unies ou de ses institutions spcialises ainsi quaux Unions douanires ou conomiques qui acceptent la prsente Recommandation de le notifier au Secrtaire gnral et dindiquer la date et les modalits de sa mise en application. Le Secrtaire gnral transmettra ces renseignements aux administrations des douanes des non-Membres et le cas chant aux Unions douanires ou conomiques ayant accept cette Recommandation.

33

June 2003

GUIDE SUR LA GESTION DES RISQUES

9.4. Appendice IV : Mthodes dapplication Liste des adresses URL en rapport avec la gestion du risque APEC : http://www.sccp.org/frames-library.htm Australie : http://www.customs.gov.au/corp/riskman/rmindex.htm Canada : http://www.ccra-adrc.gc.ca/taxcredit/sred/conference/conf5/mcrisk01-e.html Union europenne : http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/customs/information_notes/c2002/documen ts/usfinalreport.pdf http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/publications/working_doc/customs/sec2001 1329/sec200113291_en.pdf Etats-Unis : http://www.customs.ustreas.gov/imp-exp2/pubform/risk2/customs.pdf

34

June 2003