Roberto Schmit EL COMERCIO Y LAS FINANZAS PBLICAS EN LOS ESTADOS PROVINCIALES

La evolucin de la historia poltica, econmica, comercial y financiera que se produjo luego de la revolucin de mayo de 1810 suele asociarse con el nacimiento de un estado y una economa nacional. Sin embargo, no existieron luego de la revolucin, ni en la primera mitad del siglo XIX, un estado, un gobierno y una economa de carcter nacional. Por el contrario, a partir de 1810 se produjo una gran disgregacin poltica y fue recin a partir de 1820 cuando comenz a configurarse un nuevo orden estatal a travs de la gestacin de estados provinciales. Por ello, los grupos dirigentes de cada provincia pudieron organizar la vida poltica y socioeconmica de sus respectivas localidades. Fue en el seno de cada uno de esos estados donde se regul el orden de las finanzas pblicas y se elaboraron las normas bsicas de jurisprudencia. En ese contexto, en el que primaban los intereses de productores y comerciantes locales y regionales, las economas provinciales tuvieron diversas orientaciones y posibilidades de crecimiento. Algunas experimentaron importantes transformaciones en sus patrones de desarrollo econmico; otras en cambio apenas manifestaron una limitada reestructuracin.

La tradicin comercial y financiera rioplatense

Desde 1850, cuando comenz el auge minero de Potos, se produjo en el Alto Per una gran demanda de medios de produccin y subsistencia. Esta situacin promovi una acelerada oferta y mercantilizacin de producciones de origen tanto europeo como de un vasto espacio regional, que desde entonces comenzaron a traficarse por una amplia red de circuitos comerciales que alimentaba el mercado minero. Por ello, las producciones locales lograron desarrollarse con xito y se insertaron en las plazas mercantiles del espacio comercial altoperuano. Este espacio econmico regional se mantuvo integrado a lo largo de la poca colonial. Todava en las ltimas dcadas del perodo colonial haba una slida vinculacin mercantil que uni al Ro de la Plata con el Alto Per. Dentro de este trfico sobresala el comercio procedente de Buenos Aires. A fines del siglo XVIII aquella fuerte relacin ya no tena fundamento solamente en los lazos mercantiles, sino tambin en la unidad poltica que las Reformas Borbnicas les haban dado a estos territorios con la creacin del Virreinato del Ro de la Plata, cuyos pilares eran la minera altoperuana y la nueva capital virreinal, Buenos Aires. Este nuevo ordenamiento poltico-estatal otorgaba a la metrpoli portea el manejo de las finanzas del virreinato. Luego de 1810, con el advenimiento de las guerras de independencia y la crisis de la produccin minera, aquel conjunto de vnculos comerciales y financieros que una el territorio virreinal comenz a agonizar, para luego casi desaparecer. La dinmica poltica desatada por la revolucin desemboc en una situacin de preeminencia de los intereses locales, en las cuales las principales ciudades del virreinato se disputaron la soberana territorial. Las consecuencias tambin incluan un largo ciclo de guerras independentistas que consumieron la riqueza rioplatense. Los frentes de batalla contra los espaoles en el norte alteraron los circuitos del comercio altoperuano, pero los incidentes blicos alcanzaban a todos los territorios rioplatenses. A ello se sumo la creciente pobreza de recursos fiscales que afectara a los gobiernos revolucionarios, ya que la dislocacin poltica y el mantenimiento del poder espaol en el Alto Per tornaron irrecuperable la provisin de recursos financieros procedentes de la actividad minera altoperuana. Pero en medio de tantas perdidas algunas economas comenzaban a encontrar un nuevo rumbo que consista en fortalecer a travs del libre comercio una acelerada inclusin de las producciones rurales rioplatenses en la economa atlntica. La produccin pecuaria pasaba ahora a jugar un rol preponderante, en un intento por paliar la prdida de las remesas de plata altoperuana. Desde 1820, cuando la independencia rioplatense estaba asegurada, quedaron planteados nuevos desafos: Cun rpidamente podan las economas recuperarse de las prdidas sufridas y enfrentar con xito las transformaciones que demandaba la era posindependentista? Adems, no todas ellas estaban en condiciones de aprovechar de igual manera las oportunidades, por lo cual este nuevo rumbo que ofreca el mercado ultramarino no era viable para todas.

Espacios econmicos bifrontes

Miron Burgin y Tulio Halperin Donghi han sealado muchas de las caractersticas principales de la evolucin econmica rioplatense. A partir de la segunda dcada del siglo XIX la economa ganadera de Buenos Aires inici un ciclo de crecimiento ligado con la plena insercin de su produccin pecuaria en el mercado atlntico. Esto posibilit que la campaa bonaerense sostuviera un exitoso crecimiento, acompaado de una transformacin de las estructuras financieras del estado bonaerense: reemplazo de las remesas metlicas altoperuanas por los ingresos aduaneros. Aquella interpretacin explica el desarrollo del proceso econmico de varias provincias litoraleas, pero no resulta clara la naturaleza de los nuevos estados provinciales, ni los diferentes ciclos, fluctuaciones y tensiones que el nuevo esquema econmico experiment. Tampoco daba cuenta del alcance efectivo que tena este nuevo sistema mercantil y financiero para el resto del espacio rioplatense. Por ello resultaba insuficiente para analizar los cambios operados en las regiones del noroeste y Cuyo.

Las guerras de independencia trastocaron los vnculos comerciales de la regin bonaerense-litoralea, pero al mismo tiempo que se dislocaban los vnculos con el Alto Per, se iban entretejiendo nexos comerciales cada vez ms fuertes con los mercados de ultramar y el territorio bonaerense-litoraleo fue el ms beneficiado por el nuevo rumbo del comercio. El principal impulsor de este esquema fue Buenos Aires, cuyo puerto recuper el liderazgo en su rol de eje principal en la insercin econmica al atlntico. Para el resto de las provincias del litoral (Corrientes, Entre Ros, Santa Fe), las cosas no cambiaron tan rpidamente, ya que la circulacin de su comercio qued subordinada al puerto de Buenos Aires. En el litoral hubo en el perodo poscolonial un ciclo con dos momentos diferentes. La crisis desatada por las guerras y la inestabilidad poltica parece haber afectado la circulacin mercantil y la produccin slo hasta 1825. Luego se inicia un perodo hasta mediados de siglo en que, si bien tuvo varias fluctuaciones, se registr un alza sostenida en la produccin de la regin. La visin de conjunto no debe ocultar el hecho de que cada provincia tuvo una participacin diferente, y su adaptacin a las nuevas condiciones fue dispar. El caso ms notable es el de Buenos Aires: a partir de 1820 comenz su proceso de expansin de la frontera rural. Esta nueva disponibilidad de tierras para la produccin le permitir a la provincia incrementar la produccin y proveer al mercado urbano, y sobre todo a su puerto, de mayor cantidad de cueros, sebo, carne salada, lana y cereales. Desde 1829 la economa provincial y el comercio porteo adquieren una slida tendencia de crecimiento cuyo correlativo es el ascenso al poder de Rosas. En el litoral la evolucin econmica de Entre Ros muestra similitudes con la portea, aunque con una evolucin ms retardad. Su campaa aportara al mercado atlntico un conjunto de productos idnticos a los bonaerenses: cueros vacunos, carne salada, sebo y lana. La expansin de los vnculos comerciales entrerrianos est ligada al control y poblamiento de tierras de frontera situadas en al costa oriental de la provincia. Ser en este contexto de expansin productiva y comercial donde Concepcin del Uruguay comienza a jugar un papel destacado: all se irn consolidando las estancias ganaderas y un conjunto de saladeros que darn sustento material al crecimiento de la provincia. Santa Fe, intentaba seguir los pasos de la expansin rural litoralea, pero sus esfuerzos no fueron tan exitosos. La base econmica de la provincia estuvo circunscrita a una endeble franja de tierra en los alrededores de la ciudad de Santa fe y el pueblo de Rosario. Y pese a los esfuerzos militares, no logr consolidar una expansin territorial sobre al frontera indgena. Quizs el cambio ms significativo durante la primera mitad del siglo XIX fue que desde 1830 comenz el progreso del puerto de Rosario. En este litoral, fueron los correntinos los que se sintieron ms incmodos con el nuevo esquema poosindependiente. La apertura librecambista de los porteos represent un problema serio para la estrategia econmica correntina. Desde fines del bloqueo comercial de 1828, la competencia de los productos brasileos comenz a perjudicarlos notablemente, y ste fue un golpe mortal para los productores correntinos e impuls a los lderes provinciales a discutir con los porteos las polticas arancelarias del comercio y la libre navegacin de los ros interiores. Buena parte de aquellas cuestiones estuvo en juego en la crtica coyuntura de 1830-31, cuando los gobiernos provinciales discutieron sus mutuas relaciones interprovinciales y trataron reformular un acuerdo de convivencia poltica. En ese momento el gobernador correntino Pedro Ferr plante duros reclamos al gobierno de Buenos Aires, pretendiendo disputar a los porteos el monopolio del trfico comercial con ultramar y el beneficio de las rentas de la aduana bonaerense. Pero los planteos correntinos no lograron despertar entusiasmo entre los jefes de las provincias litoraleas. Adems, frente a los reclamos, la postura de Buenos aires fue inamovible. Ms all de los acuerdos polticos interprovinciales que firmaron los correntinos, el comercio provincial no progres como sus lderes pretendan. La dinmica creciente que tuvo el comercio brasileo en el Ro de la Plata termin dominando el mercado local y quit a los bienes correntinos toda oportunidad de obtener un lugar. Tampoco tuvo xito el pedido de Ferr de proteger otros productos, como los textiles y el aguardiente. Tuvieron algo ms de xito con los productos ganaderos. Hubo desde 1830 una temprana expansin de la produccin y el comercio de cueros correntinos. Otra industria que tuvo cierto impulso mercantil fue la curtiembre. El equipamiento de los ejrcitos y el amplio uso del cuero curtido en muchos ramos fueron los demandantes de este produccin, pero luego de un corto apogeo entre 1824.29, en la dcada de 1830 la importancia de estas producciones declin. Si la regin litoral-bonaerense pudo reencauzar su comercio hacia el puerto de Buenos Aires, Qu haba ocurrido con el resto de los territorios que integraban la ruta mercantil que llegaba hasta el Alto Per? Luego de 1810, tambin algunas provincias, como Crdoba y Tucumn encontraron nuevos rumbos para sus economas, mientras que los territorios del noroeste y Cuyo reconstruyeron antiguos circuitos comerciales similares a los del perodo colonial. Las relaciones de intercambio comercial de Crdoba se reorientaron en la era poscolonial. Su base ya no sera el abasto de los mercados mineros, sino que desde 1820 se teje un vnculo estrecho con el puerto de Buenos Aires, orientando su produccin para el intercambio con el mercado atlntico. En su nuevo rumbo, se sustent en la exportacin de cueros vacunos y ovinos, lana, cerda, etc. Tambin enviaba tejidos, harina y cal para el consumo de los mercados urbanos litoraleos, al tiempo que importaba una amplia gama de productos ultramarinos. En tanto, los tejidos sobrevivieron a los cambios producidos luego de la revolucin y fueron importantes hasta la dcada de 1840. Tucumn: situacin ms compleja, pues su intercambio comercial estuvo muy ligado al mercado atlntico, pero sin perder sus vnculos con los mercados chileno y boliviano. No obstante las diferentes alternativas del comercio tucumano, ste parece haberse volcado ms decididamente hacia el atlntico.

Noroeste y Cuyo: la cada del orden colonial no estuvo acompaada por una fuerte desestructuracin de su espacio econmico, aunque s ocasion un largo perodo de reacomodamiento mercantil. El comercio salto-jujeo mantuvo entre 1810-1825 un activo circuito mercantil con direccin norte-sur consistente en ubicar en los mercados del altiplano los productos que llegaban desde Buenos Aires, pero desde 1825, a partir de la independencia de Bolivia, cambiar sustancialmente. Los bienes importados ya no ingresarn desde Buenos Aires, sino que sern llevados desde Arica para abastecer estos circuitos mercantiles. A esta conexin mercantil entre Arica y las provincias del norte se agregar el puerto de Cobija. La economa salto-jujea posindependentista se orient en gran medida hacia la provisin de los centros mineros y urbanos del sur de Bolivia, cuyos requerimientos estaban basados en ganado vacuno, mular y equino, y otros productos del interior. En este esquema comercial la ruta mercantil del puerto de Cobija tuvo importancia, ya que aceler el comercio que conectaba al litoral del pacfico con el noroeste. Desde fines de la dcada de 1830 los comerciantes salto-jujeos utilizaron con mucha frecuencia el puerto de Valparaso para entrar los efectos de ultramar, a los que agregaban vinos y aguardientes sanjuaninos que vendan en el noroeste y el altiplano. Desde 1840, los vnculos con el altiplano se estrecharon ms debido a la reactivacin de la produccin de plata en Bolivia. Las provincias cuyanas eran un importante nexo entre las economas de las provincias del norte y los mercados chileno y boliviano. Adems, los cuyanos volcaban tambin su vino y su aguardiente hacia el mercado chileno. All se una el comercio de caldos con el de ganado en pie. En suma, las provincias del actual territorio argentino luego de la revolucin tuvieron una orientacin bifronte, en la que convivieron las economas fuertemente vinculadas al mercado atlntico con otras constituidas por modestos mercados locales y regionales, que se abastecan de los productos ultramarinos a travs de los puertos chilenobolivianos y ms ocasionalmente desde Buenos Aires. La zona litoralea-bonaerense se volc con xito hacia la economa atlntica. La expansin de la produccin ganadera fue el eje sobre el cual se movi este vnculo mercantil. Esta orientacin arrastr algunas economas, como la correntina y la cordobesa que se insertaron con ms fuerza en su nuevo rol de exportadoras de bienes pecuarios. Aqu tambin se involucraron los tucumanos, que volcaron sus bienes hacia Buenos Aires, pero sin perder totalmente sus vnculos con el Alto Per y Chile. Mientras tanto, las economas del noroeste y Cuyo reestructuraron sus vnculos mercantiles con los mercados boliviano-chilenos, manteniendo un contacto ms dbil con el mercado atlntico. La tensin entre las diferentes orientaciones de las economas y los circuitos mercantiles se mantuvo durante las primeras seis dcadas poscoloniales; sin embargo, la potencialidad de ambas estrategias no eran equiparables: mientras los mercados regionales eran modestos e inestables, el mercado atlntico mostraba una vitalidad creciente.

Las finanzas pblicas

La cada del orden colonial despoj al Ro de la Plata de los recursos fiscales que ofreca la minera altoperuana. A partir de la revolucin se abri una cuestin crucial: sentar las bases sobre las cuales posteriormente se reestructuraran las finanzas. Durante la etapa inicial se recurri frecuentemente a tomar recursos de las contribuciones forzosas y los prstamos que solicitaba la caja fiscal de Buenos Aires a los capitalistas para cubrir el dficit permanente. Recin a partir de 1820 la poltica fiscal tom un rumbo ms firme, por lo que fue posible que los nuevos estados provinciales pusieran en vigencia polticas ms estables con la promulgacin de nuevas leyes de aduana, de recaudacin impositiva y de emisin monetaria. La nueva matriz impositiva que pondran en funcionamiento las provincias fue muy similar. Las finanzas pblicas casi no gravaron la produccin ni los ingresos. En cambio, se acentu la tendencia iniciada con la revolucin de sustentar los ingresos del erario en los recursos que proporcionaba el comercio, de modo que la evolucin de las actividades mercantiles fueron un factor determinante en la recaudacin fiscal que cada estado dispondra. En ese contexto, el estado bonaerense cont con una gran ventaja derivada de la intensa actividad mercantil de su puerto, por ello esta provincia goz de una situacin de privilegio frente a las restantes. En cuanto al gasto pblico, el grueso estuvo concentrado en el aparato militar y la estructura administrativa de los estados provinciales, que entre 1820 y 1830 tuvieron que aplicar gran parte de sus recursos en afirmar y defender su soberana y dominio territorial. Pero ms all de la riqueza de las actividades comerciales y la eficiencia de las diferentes administraciones provinciales, los ingresos genuinos rara vez resultaron suficientes para cubrir totalmente los gastos. Estos jvenes estados tenan por delante mltiples tareas, como mnimo deban asegurarse el control y dominio de su territorio, para lo cual deban mantener una adecuada estructura administrativa y militar. Adems, el gobierno tena que invertir recursos para fortalecer la economa rural expandiendo el control estatal sobre nuevos territorios fronterizos. Las pocas de mayor inestabilidad poltica, de luchas interprovinciales o campaas militares fueron algunos de los momentos en que los gastos crecieron. Pese a estas caractersticas generales en los ingresos y gastos de los estados provinciales, tambin hubo notables diferencias en las modalidades y estrategias fiscales. En Buenos Aires, el estado miraba hacia el puerto y la campaa. El puerto le brindaba los impuestos cobrados a las importaciones, mientras que la campaa rural lo provea de bienes para la exportacin. Dentro del modelo financiero qued muy marcado el peso abrumador que tena el ingreso aduanero. Durante el prolongado liderazgo de Rosas no habra grandes cambios en la poltica financiera. Las reformas aduaneras de 1836 fueron muy limitadas y no alteraron nada fundamental dentro del perfil librecambista de la provincia. Hubo varios momentos de sobresaltos financieros, relacionados

a los bloqueos comerciales que sufri el puerto de Buenos Aires. En esas circunstancias el gobierno recurri a la emisin, que fue significativa. A pesar de los vaivenes monetarios la provincia prosperaba. Entre 1821 y 1838 las finanzas correntinas muestran una progresiva eficacia, al aumentar el ingreso y manejar el gasto dentro de los lmites impuestos por su recaudacin fiscal. Los correntinos organizaron sus finanzas evitando exacciones a los sectores propietarios, lo que garantiz a los gobiernos provinciales el apoyo de la elite provincial y result un factor esencial en la conservacin de la estabilidad institucional. El espritu que sostena la poltica comercial correntina consista en conciliar los intereses fiscales con la tradicin proteccionista, con la intencin de privilegiar su produccin de tabaco, cigarros, textiles, aguardiente, azcar y dulces. El cuadro de las finanzas correntinas difiere del de los otros estados provinciales, ya que usaron recursos genuinos y no se endeudaron internamente ni externamente. Pese a los logros financieros correntinos, los lmites del sistema proteccionista eran bastante estrechos. Las exportaciones deban expandirse constantemente para evitar caer en dficit de la balanza comercial. Pero el fracaso de las exportaciones de tabaco, la yerba y los textiles correntinos en los mercados provinciales, junto a las limitaciones de su ganadera no permitieron el crecimiento sostenido del comercio exterior provincial. A ello se sum el esfuerzo de equipar dos grandes ejrcitos que fueron derrotados militarmente por el sistema poltico rosista. Estos esfuerzos terminaron por malgastar la inversin pblica y produjeron el endeudamiento del estado provincial. Las provincias de Buenos Aires y Corrientes lograron cierto xito en la recaudacin fiscal. En cambio las finanzas de Entre Ros, Crdoba, Santa Fe, y Jujuy reflejan realidades ms pobres. Las finanzas de Entre Ros soportaron desde su gestacin un progresivo deterioro, que se extendi hasta mediados de la dcada de 1830. Desorden financiero que coincide con la inestable situacin poltica de la provincia. Desde el inicio la provincia debi recurrir al endeudamiento para paliar su crnico dficit. En los primeros aos de la dcada de 1820, el estado entrerriano se caracteriz por recurrir al crdito externo. Luego de 1830 el endeudamiento comenz a ser interno, y se compona de dos tipos de ingresos: los prestamos y los suplementos, aportados por el grupo mercantil de la provincia y por los sueldos impagos a los empleados pblicos. La poltica de finanzas cordobesa tambin evit afectar las fortunas particulares: no slo no cobraba impuestos directos a los capitales, sino que hizo recaer las cargas fiscales sobre toda la poblacin. Por ello los recursos del estado provinieron bsicamente de los impuestos al comercio, tanto de importacin como de exportacin. En cuanto al resto del ingreso, provena de emprstitos y auxilios; aunque en trminos generales crecieron ms los ingresos genuinos que los producidos por endeudamiento. No obstante esta leve tendencia al crecimiento, los fondos no fueron suficientes para solventar los gastos del estado, sobre todo los que provenan del abasto militar. Las finanzas santafesinas muestran a primera vista que sus cuentas pblicas tuvieron en general un saldo positivo. Pero detrs de este fenmeno de supervit se esconde una poltica de permanente endeudamiento. Los ingresos fiscales santafesinos se componan de los gravmenes al comercio y del crdito obtenido de los principales mercaderes de la provincia y sobre todo de los auxilios provenientes de Buenos Aires. El gasto pblico estuvo concentrado en el ramo militar, que tiene una tendencia creciente muy similar al ritmo del endeudamiento provincial. Los recursos pblicos recaudados por el erario fueron muy limitados y tenan por lo tanto una clara dependencia de las partidas de dinero en asignaciones y auxilios del gobierno de Buenos Aires. As, el fuerte liderazgo que ejerci Estanislao Lpez en la vida poltica tena una extrema debilidad financiera que era cubierta por los prstamos porteos. Jujuy, obtiene su financiamiento de dos fuentes principales, los impuestos y el endeudamiento pblico. Las cargas impositivas centrales eran sobre el trnsito o extraccin de mercancas, ganados y personas; estos suministraban al estado los principales ingresos. Tambin los jujeos usaron la otra vertiente habitual de ingreso pblico, el endeudamiento. En suma, la organizacin de las finanzas provinciales luego de 1820 dej a los gobiernos provinciales en una situacin muy precaria. Los fondos que las provincias podan recaudar de su comercio resultaban exiguos para las enormes tareas que deban enfrentar. A ello se sum el creciente gasto poltico que generaron los permanentes enfrentamientos blicos del perodo. La falta de recursos pblicos fue una constante en esta etapa. En ese contexto hubo diferentes estrategias y resultados. Esta situacin dej a los estados provinciales una realidad muy delicada de inestabilidad material para enfrentar las tareas bsicas, como asegurar la soberana provincial, mantener el orden jurdico y poltico interno y mantener una estructura administrativa eficiente para recaudar los impuestos. Algunos pocos estados lograron cumplir con xito sus funciones bsicas, mientras que otros slo pudieron cumplirlas parcialmente, sobreviviendo gracias al auxilio de los prstamos internos y externos. En este ltimo caso, esa prctica condujo a un sistema clientelstico, que tuvo como consecuencia reforzar la lealtad al sistema poltico hegemonizado por el rosismo. [Schmit Roberto, El comercio y las finanzas pblicas en los estados provinciales en Goldman Noem (Dir.); Revolucin, republica y confederacin (1806-1852); Sudamericana; Buenos Aires; 1998; pp. 125-157]