PROGRAMAS SOCIALES DESDE UNA PERSPECTIVA DE DERECHOS.

UNA MIRADA SOBRE EL ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL Y LAS ESTRATEGIAS DE RESISTENCIA DE LOS BENEFICIARIOS * Pilar Arcidicono** Carla Zibecchi*** Resumen El articulo se propone reflexionar en torno al lugar que ha ocupado el componente participacin social en los programas sociales. Dicho componente ser analizado a partir del papel protagnico que han desarrollado las organizaciones de la sociedad civil, tanto en el paradigma de la poltica asistencial de los aos noventa como en relacin con las ltimas tendencias que se observan en el contexto actual de post-convertibilidad. Ms especficamente, se focalizar en el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados prestando especial atencin al componente de participacin social desde dos aspectos. El primero de ellos se vincula con el rol que las organizaciones de la sociedad civil tuvieron en los orgenes acordados con el programa, particularmente a partir de su participacin en el espacio multisectorial (Dilogo Argentino) y en su incorporacin en los Consejos Consultivos. El segundo aspecto refiere al lugar que han ocupado las distintas organizaciones de la sociedad civil para el desarrollo de proyectos en los cuales se insertan las personas receptoras a realizar la contraprestacin laboral exigida. En relacin con ambos aspectos, tambin se explorar en torno a los mltiples intereses, conflictos y tensiones que se encuentran dentro de lo que generalmente se denomina, de manera homognea, las organizaciones de sociedad civil. Como resultado, el artculo destaca alcances y limitaciones que han tenido las organizaciones de la sociedad civil en relacin con sus roles asumidos en torno a los programas sociales. El anlisis efectuado demuestra que, como consecuencia de esta creciente intervencin de organizaciones de la sociedad civil e instituciones de la rbita estatal, se produce el fenmeno de la rotacin de perceptores en bsqueda de un lugar para efectuar la contraprestacin requerida (migracin de beneficiarios), lo cual permite discutir ciertas visiones estereotipadas acerca del clientelismo poltico. Finalmente, destaca los posibles peligros que entraa, que el original concepto de participacin que forma parte de la retrica de la burocracia estatal, aparezca totalmente desvirtuado en la puesta en marcha y evolucin de los programas sociales. Summary This paper intends to reflect upon the role of the social participation in social programs. It will be analyzed in terms of the pivotal role that civil society organizations have developed not only in assistance politics in the nineties, but also in relation to the last tendencies that are been observed in the current post-convertibility context. Specifically, we will focus on subsidies granted to the unemployed head of household (Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados), paying special attention to social participation from two points of view. The first one is related to the role that the civil society organizations agreed to play in the origins of the
* Una versin preliminar de este artculo se present en el 8 Congreso Nacional de Estudios del Trabajo, organizado por ASET, los das 8, 9 y 10 de agosto del 2007. Se agradecen los valiosos comentarios y sugerencias de la Dra. Laura Pautassi a este trabajo y los comentarios recibidos por dos evaluadores/as annimos. Por supuesto, todas las opiniones vertidas en este artculo son exclusiva responsabilidad de las autoras. ** Lic. en Ciencias Polticas, Magster en Polticas Sociales (UBA), becaria del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas (CONICET) e investigadora adscripta del Instituto de Investigaciones Jurdicas y Sociales Ambrosio L. Gioja (E-mail: parcidiacono@ciudad.com.ar) *** Sociloga, Magster en Polticas Sociales (UBA), becaria del CONICET e investigadora adscripta del Instituto de Investigaciones Jurdicas y Sociales Ambrosio L. Gioja (E-mail: carlazibecchi@hotmail.com).

program, particularly from their participation in a space opened to diverse sector, such us Argentinean Dialogue and in their incorporation in the Advisory Councils. The second aspect refers to the place that the different civil society organizations have occupied in the development of projects in which beneficiaries are inserted to fulfill the demanded labor consideration. In connection with both aspects, we will also explore the multiple interests, conflicts and tensions, within the usually so called "the civil society organizations." As a result, this paper highlights reach and limitations of the role played by civil society organizations in relation to social programs. This analysis demonstrates that the rotation of receptors (who are looking for a place to develop the demanded labor consideration) is produced as consequence of this increasing intervention of civil society organizations and state institutions. These dimensions discuss certain stereotyped visions about patronage relationships. Finally, it focuses on the potential dangers that a biased use of the original concept participation- that is part of the rhetoric of the state bureaucracy could have in a social context like the current one.

1. Presentacin Es ampliamente sabido que durante la dcada de los noventa, en el marco del proceso de ajuste estructural, las organizaciones de la sociedad civil (en adelante: OSC1) han adquirido un gran protagonismo en el plano terico en tanto atrajo la atencin de numerosos especialistas, y han desempeado un lugar preponderante en el componente participacin social de los programas sociales. En rigor, las OSC adoptaron un rol funcional frente al ajuste estructural, aceptando formar parte de programas sociales que plasmaban la tendencia estatal del nuevo esquema de polticas sociales. Tambin fue caracterstico del perodo la ausencia de una respuesta popular frente al ajuste estructural y reforma econmica, bajo condiciones de un rgimen democrtico, a pesar de que existi consenso sobre la impopularidad del ajuste y acerca de las consecuencias no deseadas que pronto comenzaron a vislumbrarse (desempleo, desigualdad creciente, pobreza) (Navarro, 2005).2 En dicho contexto, ha prevalecido tanto en cierta literatura sobre sociedad civil como tambin en el imaginario social del paradigma de la poltica social de los aos noventa, una mirada que ha tendido a remarcar las caractersticas virtuosas de las OSC. Las ventajas y potencialidades visualizadas se resumieron en una concepcin que destacaba la dimensin tica-normativa de las OSC, como actores esenciales para desarrollar el valor de la equidad y para impulsar relaciones de solidaridad, cooperacin cvica y expansin de la ciudadana. De all, entonces, que sus principales ventajas solieron asociarse a su carcter no-estatal y en tanto espacios ajenos a las instituciones tradicionales de la democracia,
Si bien Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) es el trmino que se usaba en los aos 60-70, Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) es el trmino ms abarcativo que adquiri relevancia en los aos 90 incluyendo antiguos miembros y nuevos participantes. (Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998). Adems, a diferencia del trmino ONGs que implica una definicin por la negativa (es decir, por lo que no es el sector, ms que por lo que s es), el trmino OSC apela a una definicin afirmativa. A esto se suman otras denominaciones: organizaciones del tercer sector (utilizado por los organismos internacionales), asociaciones sin fines de lucro (denominacin propia de la tradicin anglosajona, cuyo nfasis se propone dejar en claro que la asociacin no busca la reparticin de ganancias entre sus miembros), asociacin civil (denominacin de perfil ms legal, que no abarca organizaciones como fundaciones), entre otras. 2 Navarro no soslaya las manifestaciones aisladas de resistencia al ajuste sino que destaca la ausencia de un proceso organizado y sostenido en el tiempo de resistencia y la falta de instalacin un proceso de castigo social a travs de las urnas (Navarro, 2005).
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fuertemente cuestionadas por su carcter corrupto e ineficiente.3 Otra de las ventajas de las OSC, que an hoy suele ser planteada, est asociada a una dimensin ms econmica: se asume que existe una relacin costo-beneficio ptima en la provisin de servicios sociales a cargo de estas organizaciones, en la medida que al encontrarse cerca de la poblacin beneficiaria- conoceran mejor las necesidades del lugar y de la poblacin, controlaran mejor las filtraciones y haran ms eficiente la poltica. Finalmente, se suele considerar que, frente a la provisin monoplica y estandarizada del Estado, las OSC se caracterizan por desarrollar el principio de competencia que conducira a mejorar su eficiencia- en la medida en que los usuarios podran comparar la provisin que stas brindan entre s y en relacin con las agencias del Estado. Alejndose de estos horizontes tericos, este estudio opta por considerar a la sociedad civil como una esfera organizada de la vida social en la que actores colectivos expresan intereses, valores y efectan demandas al Estado (Portantiero, 2000)4. En rigor, la sociedad civil se encuentra conformada por diferentes OSC con diversos intereses, imaginarios, prcticas y discursos que, a la vez, estn insertas en un contexto determinado sobre el cual pretenden incidir. Tales conceptos, extrados de otros horizontes tericos, no dejan de ser tiles en un punto particular del anlisis: analizar el rol que han desempeado en la puesta en marcha de los programas sociales, especialmente en aquellos implementados en el contexto post-convertibilidad, con el objetivo de analizar los alcances y lmites que las mismas han presentado en materia de gestin. El artculo se organiza del siguiente modo: en la primera parte se analiza el caso del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (en adelante: el PJJHD) a la luz del enfoque de derechos, en la medida que

Ms especficamente, se piensa que este espacio tiene potencial para fortalecer los procesos de democratizacin, al evitar la irrupcin del clientelismo, la discrecionalidad y la toma de decisiones sobre la base del clculo poltico electoral. Gran parte de este discurso ha estado tambin influenciado por referentes valorativos congruentes con los principios de la democracia en su versin republicana: la igualdad y el pluralismo poltico y la deliberacin pblica, bajo el trasfondo de la libertad.... (Cunnil Grau, 1999: 122). 4 Difiere as de la familia y el mercado y tambin de la sociedad tout court, en la medida que est integrada por colectivos autoorganizados (Portantiero: 2000: 23). Es decir, como una dimensin del mundo sociolgico de normas, roles, prcticas, relaciones, competencias. Una forma de explicar esta limitacin en la amplitud del concepto es distinguirlo de un mundo de la vida sociocultural que, como categora ms amplia de lo social, incluye a la sociedad civil.

permite abordar, desde la lgica de derechos humanos, estrategias sustentables capaces de invertir la dinmica prevaleciente en las ltimas dcadas en materia de programas sociales, fundamentalmente en lo que respecta a la lgica de participacin social. Luego, se analiza el rol que tuvieron las OSC en los orgenes acordados del PJJHD, a travs del espacio multisectorial denominado Dilogo Argentino y de su incorporacin en los Consejos Consultivos para la co-gestin del Plan. Finalmente, se indaga en torno a las dificultades y alcances que han tenido las OSC para el desarrollo de proyectos comunitarios en los cuales se insertan las personas receptoras de programas sociales a fines de efectuar la contraprestacin laboral exigida. Los datos utilizados en esta ponencia provienen de diversas fuentes: por un lado, de la normativa vigente y de otras investigaciones realizadas por especialistas en el tema. Por otra parte, se presentan datos primarios, de corte cualitativo, que surgen de entrevistas en profundidad realizadas a informantes clave (referentes de OSC y de la burocracia estatal) y receptores del PJJHD.5

2.- PJJHD: La poltica social desde un enfoque de derechos? El PJJHD es el emergente del escenario de crisis econmica y elevado nivel de conflictividad social que sign a los ltimos aos de la convertibilidad. Constituye, bsicamente, un plan centrado en el pago de una ayuda monetaria (150 pesos por titular) con el fin retrico de garantizar el derecho familiar de inclusin social a partir de una serie de propsitos: a) asegurar la concurrencia escolar de los hijos/as y el control de salud; b) incorporar a los receptores a la educacin formal y/o actividades de capacitacin laboral que coadyuven a su futura reinsercin laboral; c) incorporar a los receptores a proyectos productivos o servicios comunitarios, bajo la modalidad de contraprestacin.

Se presenta parte de los resultados del trabajo de campo realizado durante los aos 2003 - 2005, que consisti en la realizacin de entrevistas en profundidad a varones y mujeres perceptores del PJJHD e informantes clave (referentes de OSCs y de la burocracia estatal a nivel nacional y tambin municipal). El trabajo de campo fue realizado en el marco de las respectivas tesis para la Maestra en Polticas Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA), bajo la direccin de la Dra. Laura Pautassi. Resta aclarar que para los fines de esta presentacin algunos datos han sido actualizados en base a la nueva normativa vigente y las ltimas tendencias observadas en lo que a programas sociales se refiere.

Sin duda, uno de sus principales logros ha sido el alcance cuantitativo en un breve lapso: el PJJHD, a diferencia de los planes de empleo transitorio de los aos noventa, se caracteriz por ser un plan de transferencia de ingresos de amplio alcance, su cobertura lleg a superar a los dos millones de receptores en los primeros meses. Transcurridos cinco aos consecutivos desde su puesta en vigencia, cabe hacer algunas consideraciones preliminares en torno a la peculiar evolucin del Plan. En lo que al nivel de cobertura refiere, hacia octubre del 2006 la poblacin beneficiaria se haba reducido 1.472.187. La mayora eran mujeres (70,5%), en edades reprodutivas, cerca de dos tercios de los receptores (63,8%) tienen entre 26 y 45 aos.6 Las razones de esta reduccin son diversas y, de acuerdo a la informacin suministrada por informantes clave y personas receptoras del Plan, entre las mismas se cuentan: i) receptores que acceden a una actividad regulada o registrada gracias a la reactivacin econmica del ltimo perodo, con la consecuente baja automtica del subsidio; ii) receptores que son ocupados en el sector informal y no registrado, que pasan ms de tres meses sin cobrar el subsidio; iii) desordenes administrativos de la ms diversa ndole que ocasionan muchas veces la injusta baja del subsidio (por ejemplo, cambios de gestiones a nivel municipal), y iv) el cumplimiento de la mayora de edad de los hijos.7 En un plano discursivo el PJJHD se diferencia de los programas sociales precedentes desde dos aspectos. Por un lado, se observa un mayor nfasis en el rol de las OSC como un actor imprescindible en el desarrollo de la poltica social; por otro lado, la incorporacin del lenguaje de derechos como elemento justificante de su creacin. Es decir, en el marco de una situacin de emergencia, el PJJHD se construy discursivamente en torno al Derecho Familiar de Inclusin

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Fuente: www.trabajo.gov.ar (vista el 16 de junio de 2006). En relacin con este ltimo punto, si bien existe escasa y contradictoria informacin al respecto, algunos de los receptores contactados manifestaron su temor a perder el beneficio una vez que sus hijos cumplieran la mayora de edad, precisamente por conocer a gente que le pas eso.

Social, lo cual no tiene correlato con la propia implementacin de la poltica, y menos an con el diseo y concepcin de la misma. Qu implicara apelar al enfoque de derechos como elemento justificante para un programa social? En lneas generales el enfoque de derechos sostiene que: las estrategias de insercin social deben, por un lado, adoptar un formato de transferencia de recursos econmicos, sociales, polticos y culturales tendientes a fortalecer las redes sociales de los hoy excluidos para asegurar su desarrollo y autonoma socio-econmica y poltica; por otro, asegurar caractersticas polticas-institucionales de gobierno y accin estatal accesibles y abiertas a las preferencias y el control social. Se trata, en definitiva, de construir las condiciones para una ciudadana basada en el respeto y la profundizacin de derechos individuales y sociales (CELS, 2004: 59). Esto significa que se ha definido con mayor precisin no slo aquello que el Estado no debe hacer, a fin de evitar violaciones, sino tambin aquello que debe hacer para lograr la plena realizacin de los derechos civiles, polticos y tambin econmicos, sociales y culturales (DESC). De esta forma, los derechos humanos son pensados en la actualidad como un programa que puede guiar u orientar las polticas pblicas de los Estados y contribuir al fortalecimiento de las instituciones democrticas, en particular en procesos de transicin o con problemas de democracias deficitarias o dbiles. Por otra parte, el enfoque de derechos considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que son titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir este concepto se procura cambiar la lgica de los procesos de elaboracin de polticas, para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas (Abramovich, 2006: 13).8

Las acciones que se emprendan en este campo no son consideradas solamente como el cumplimiento de mandatos morales o polticos, sino como la va escogida para dar cumplimiento a las obligaciones jurdicas, imperativas y exigibles, impuestas por los tratados de derechos humanos. Los derechos demandan obligaciones, las obligaciones requieren mecanismos de exigibilidad y cumplimiento (Abramovich, 2006).

No obstante el esfuerzo presupuestario implicado y la amplitud de su alcance en trminos cuantitativos, el PJJHD se encuentra muy lejos de representar una poltica acorde con el enfoque de derechos tal como pretende el discurso oficial. Algunas de las principales caractersticas del PJJHD que permitiran sostener que en la prctica no constituye un derecho social se pueden resumir, en trminos muy esquemticos, en cinco puntos. En primer lugar, como destaca el CELS: El derecho familiar de inclusin social que se afirma en el plan no se encuentra definido en la reglamentacin que le da origen y no encuentra correlato en la normativa constitucional, ni en los tratados internacionales de derechos humanos incorporados a la Constitucin Nacional. Sin embargo, en tanto y en cuanto se adecuara a ciertos estndares y cumpliera con contenidos mnimos, podra considerrselo como integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, previsto en el Artculo 11 del PIDESC. (CELS, 2004: 9). En segundo lugar, la problemtica de la exclusin de los miembros de una sociedad del acceso a las principales instituciones sociales no se resuelve nicamente a partir de la entrega de una ayuda econmica en pesos o bonos, sino que resulta necesario un conjunto de acciones articuladas para abordar integralmente una problemtica de tamaa complejidad. Ms an, el monto asignado a cada receptor resulta insuficiente para garantizar el acceso a instituciones sociales (salud, educacin, previsin social, entre otras). En tercer trmino, al ser un Plan tiene carcter transitorio y focalizado, se gener un efecto an ms delicado: la supuesta inclusin social es dependiente de la continuidad del mismo. Ms especficamente, a pesar de que el PJJHD haya sido prorrogado hasta la actualidad, el 17 de mayo de 2002 se tom la decisin de congelar las inscripciones que permitan el ingreso de nuevos receptores.

Consecuentemente, todos aquellos que no haban sido inscriptos luego de esa fecha, no fueron reconocidos como legtimos merecedores de esta poltica (CELS, 2004).9 En cuarto lugar, al consagrar una prestacin indiferenciada por cada jefe/a de hogar desocupado, el PJJHD no realiz distincin alguna segn la composicin del grupo familiar. En consecuencia, cuanto mayor es la cantidad de integrantes del hogar, menor resulta la incidencia de la prestacin en trminos del logro de los objetivos planteados. A partir del anlisis pormenorizado de la legislacin que regula el funcionamiento del PJJHD, un ltimo punto a destacar es la inexistencia de mecanismos administrativos y/o judiciales de reclamo. A pesar de ello se han presentado numerosas acciones de amparo a travs de las cuales potenciales receptores, que renen los requisitos establecidos en la reglamentacin, reclamaron su incorporacin al Plan y cuestionaron el cierre de la inscripcin (restriccin que no estaba prevista en el ordenamiento legal) (CELS, 2006). Considerando las marcadas diferencias conceptuales entre las instituciones de poltica social que buscan proteger a los individuos de los riesgos e inseguridades tpicas (enfermedades, vida pasiva, desempleo, etc.), a travs de una accin estatal basada en la ley formal y garantizada mediante derechos sociales y los programas asistenciales aquellos que operan, o bien intermediando en la situacin de empleo de las personas y cuya estrategia es exigir como contraprestacin el desempeo de una actividad, o bien asistiendo a las familias y a las personas de acuerdo a algunas caractersticas individuales, se concluye que el PJJHD est ms prximo a ser un plan asistencial, que a plantearse en tanto derecho. No obstante la existencia de diferencias destacables principalmente ligadas a su cobertura, a la profusa legislacin que lo reglamenta y al cambio discursivo, el PJJHD presenta

Este aspecto da cuenta de que el Plan provoca desigualdades arbitrarias entre personas que se encuentran en igual situacin de extrema marginacin social. Al estar destinado a un sector delimitado de la poblacin jefes y jefas con hijos que pudieron anotarse hasta una fecha lmite el resto de la poblacin en igual situacin ha quedado excluida.

caractersticas similares a los numerosos planes asistenciales implementados durante la ltima dcada de los noventa. Como se desprende de este sucinto anlisis desarrollado, el enfoque de derechos permite trazar relaciones entre el campo de los derechos humanos y ciertos principios que suelen guiar a las polticas sociales. Adems, el enfoque plantea la consideracin del principio de participacin social por caso, de los propios receptores, en la medida que resulta clave en las estrategias y polticas de desarrollo, al mismo tiempo que constituye un mtodo para identificar necesidades y prioridades a nivel local o comunitario: Este principio medular de participacin puede ser precisado por su vinculacin con el ejercicio de determinados derechos civiles y polticos, y en especial con las definiciones sobre el contenido y alcance de algunos de estos derechos en las instancias de proteccin internacional de derechos humanos. Existen adems algunos derechos concretos de participacin y consulta en los procesos de decisin de polticas pblicas sociales que estn directamente definidos en normas internacionales o constitucionales (Abramovich y Pautassi, 2006: 21-22). De all que resulte central analizar en qu medida ciertos grupos padecen dificultades para el ejercicio de algunos derechos, lo cual impone severos lmites al xito de los mecanismos formales de consulta y participacin que se establecen habitualmente en las estrategias de desarrollo (Abramovich y Pautassi, 2006). Desde este marco, entonces, cabe recuperar dos cuestiones centrales que hacen a la participacin en el Plan, por un lado, el rol del Dilogo Argentino y los Consejos Consultivos como espacios de participacin; por otro lado, el lugar que han ocupado las distintas OSC para el desarrollo de proyectos en los cuales se insertan las personas receptoras a realizar la contraprestacin laboral. En este sentido, se propone un abordaje que lejos de contemplar slo un anlisis en trminos del deber ser de la participacin se propone cuestionar este principio en s mismo, es decir, comprender las razones ltimas que llevaron a la defensa de la participacin, teniendo en cuenta las condiciones que se requieren para pensar en una real participacin. En definitiva: plantear los alcances y limitaciones que han tenido las modalidades de participacin establecidas para el caso del PJJHD. 9

3.- La participacin de la sociedad civil en el PJJHD 3. a) El discurso estatal sobre la importancia de la participacin Como ya se ha sealado, uno de los elementos sobre el cual el propio Gobierno Nacional enfatiz el carcter innovador del Plan fue la participacin de la sociedad civil. Por un lado, basndose en el rol que sta tuvo en los orgenes acordados del Plan, a travs de un espacio multisectorial como el Dilogo Argentino (en adelante: el Dilogo), por otro a travs de la incorporacin de los Consejos Consultivos (en adelante: CC). A continuacin, entonces, se analiza ms detenidamente el contexto de formacin de estos espacios, prestando atencin a sus principales caractersticas, la lgica de su evolucin, para luego detenernos en los principales alcances y limitaciones enfrentadas. El Dilogo es un espacio generado despus de la crisis del 200210 que representaba un acuerdo entre tres actores: la coalicin Justicialista gobernante, la Iglesia Catlica y un Organismo Internacional (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo: PNUD). Sin embargo, a pesar de presentarse pblicamente como un nuevo espacio formal que propuso alternativas frente a la crisis, represent fcticamente a quienes han sido los tomadores de decisiones de los ltimos aos en Argentina. En otros trminos: el Dilogo no estuvo exento de los problemas de representatividad que atraviesan las instituciones en general. De hecho, existi una deuda pendiente en torno a la presencia de movimientos de desocupados, asambleas vecinales, organizaciones de base en general y el sector empresario. Desde sus comienzos se encontr protagonizado por OSC intermedias y confesionales y por instituciones religiosas. Es importante sealar que este tipo de composicin no result neutral. Por el contrario, aquellos que convocaron al Dilogo seleccionaron un conjunto de interlocutores vlidos con quienes articular durante la crisis y aprovecharon principalmente las organizaciones con trayectoria pblica, con
Vale recordar que el PJJHD fue puesto en marcha en el marco de un alto nivel de conflictividad social, en un escenario signado por la crisis econmica (default argentino) e institucional (ante una fuerte deslegitimacin de los partidos polticos y una dudosa legitimidad del gobierno de transicin) (Golbert, 2004).
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experiencia de interaccin con el Estado y predispuestas a participar en este nuevo espacio. As, un primer dficit a destacar reside en la falta de inclusin de otros sectores, ya sea por la ausencia de una convocatoria dirigida a otros sectores, ya sea por la carencia de incentivos positivos para quienes quedaron excluidos. Por otro lado, la extensin territorial fue una de las cuestiones clave para abarcar el proceso de constitucin y consolidacin del Dilogo como proyecto para todo el pas. Es decir, si uno de los objetivos del Dilogo fue la lucha contra todas las formas de fragmentacin, debera haber sido imprescindible tener en cuenta una perspectiva federal y considerar al pas en tanto Nacin, constituida por todas sus regiones, provincias y municipios.11 Una primera dificultad que tuvo que enfrentar la formacin de este espacio fue el desinters por parte de la Presidencia de la Nacin, que dej librado a la suerte el propio compromiso asumido por los dialoguistas. Al mismo tiempo, el PNUD tambin comenz a restarle legitimidad al Dilogo ocasionando serias consecuencias, tanto en lo que refiere al reconocimiento internacional del espacio como a la creciente dificultad en materia de financiamiento12. Por su parte, los CC a travs de las estructuras que replicaron el formato del Dilogo, se constituyeron en mecanismos de co-gestin del Plan. Los mismos estaban compuestos por representantes del Estado y de la sociedad civil, y fueron considerados garantes de la eficacia/eficiencia y transparencia del Plan. Si bien existen numerosos antecedentes de involucramiento de la sociedad civil en los programas sociales asistenciales y en las polticas sociales en general, en el caso del PJJHD la participacin de las OSC tiene un carcter obligatorio y extendido para todo el pas. De all, entonces, el carcter masivo

De acuerdo al testimonio de un representante de una OSC confesional, participante del Dialogo: Los dos grandes desafos son: por un lado ampliar el dilogo con diferentes actores y por otro lado federalizar el dilogo, este ltimo ya se encuentra en camino. La idea tambin es establecer un puente con los grupos piqueteros, una vez que no est la extorsin y con los grupos empresarios (entrevista realizada en julio de 2004). 12 De acuerdo al testimonio de un participante del Dilogo, el PNUD lo financi hasta el ao 2003 incluido, durante el ao 2004 lo financi la Fundacin Ford, pero tambin algunas de las OSCs participantes donaron dinero: AMIA y Critas, entre otras.

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que adquirieron las OSC en un perodo limitado13, lo cual redund en una diferencia cualitativa (entre otras cosas, su carcter obligatorio) y cuantitativa, en materia de incorporacin de las OSC en una poltica estatal. En lneas generales las funciones especficas que les fueron otorgadas a los diferentes niveles de los CC son las siguientes: el Consejo Nacional de Administracin, Ejecucin y Control (CONAEYC) tuvo como funcin la supervisin general del desarrollo y de los recursos del plan, y la responsabilidad de la constitucin efectiva y real de los Consejos Consultivos Provinciales (CCP) y de los Consejos Consultivos Municipales (CCM). Tal como plantea la normativa, las funciones del CONAYEC fueron de carcter macro e intentaron mejorar la eficacia/eficiencia y la transparencia del PJJHD, aumentando los canales de comunicacin y diversificando los actores responsables de estas funciones.14 Por su parte, los Consejos Consultivos Provinciales (CCP) tuvieron como funcin central velar por el cumplimiento de los criterios de accesibilidad de los receptores, controlar y monitorear el desarrollo y ejecucin del Programa en la jurisdiccin. Al igual que en el caso del CONAEYC podan realizar acciones para potenciar el impacto de las actividades que se desarrollan en el marco del Programa. Los Consejos Consultivos Municipales o Barriales (CCM o CCB15) tuvieron como funcin general ejercer el control en la adjudicacin y en la instrumentacin del PJJHD en su jurisdiccin. Deban velar por el cumplimiento de los criterios de accesibilidad de los receptores, controlar, monitorear el desarrollo y ejecucin de los proyectos a llevarse a cabo en el marco del PJJHD. Una tarea central que desempearon junto con el municipio fue la de solicitar altas y bajas del Plan y, como el resto de las instancias, recibir las denuncias que surjan de la implementacin de la poltica. Adems, dictaminaron

A lo largo del ao 2002 se llegaron a constituir 2108 Consejos Consultivos Municipales en todo el pas (Grupo Sophia, 2003). 14 Por esta razn, se pone foco en las siguientes tareas: colaboracin en los registros de receptores, impulso de evaluaciones externas, desarrollo de mecanismos de difusin del Plan, seguimiento de los recursos, realizacin de informes directamente dirigidos hacia el Presidente de la Nacin, realizacin de denuncias y facilitar elementos para que el Plan se desarrolle en un curso normal. El CONAEYC tambin tiene un rol central en lo que respecta a la proposicin de acciones tendientes a la futura insercin de los receptores del PJJHD. 15 En municipios o localidades de ms de 25.000 habitantes podrn conformarse CCB.

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las propuestas de proyectos de actividades comunitarias o de capacitacin presentadas como contraprestaciones a ser realizadas por los receptores. Ahora bien: cules han sido los elementos que explicaron esta mayor presencia de la sociedad civil en el PJJHD? De acuerdo con el discurso de los funcionarios, responsables y asesores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTySS), del Ministerio de Desarrollo Social (MDS), y representantes de OSC, la convocatoria de la sociedad civil se encontr directamente asociada con la necesidad de evitar el caos o contener la crisis que vena atravesando el pas. Como seal un responsable del MTEySS: Creo que la participacin de la sociedad civil adquiere relevancia a partir de la crisis del 2001, porque pareca ser que permitira que no fuera mayor el caos16. De este modo, las OSC se tornaron imprescindibles para el Estado en el contexto de la ltima crisis crisis, al mismo tiempo que su incorporacin no puede explicarse sino en ntima relacin con la necesidad urgente de brindar un manto de legitimidad al Plan que se estaba lanzando masivamente. Como seal un representante de AMIA: Surge la idea de los consejos consultivos como un mecanismo articulador donde se pueda concretar una descentralizacin. Es una rplica de la Mesa del Dilogo, donde se trata de validar el proceso de inscripcin de los receptores y de la administracin de la contraprestacin. Creo que se dio en un plazo no mayor de setenta das, como solucin para evitar una guerra civil. Ni el Estado ni la sociedad civil podan operar el uno sin el otro17. Coincidentemente, una representante de Caritas seala: El Estado llama al Dilogo porque la situacin era una "caldera" y deban llamar a alguien a colaborar y participar, porque a partir de los cacerolazos, del que se vayan todos y cada sector pidiendo lo propio, el Estado no era creble para nadie. Por otro lado, se dio una tendencia a nivel mundial de los organismos internacionales de ir involucrando cada vez ms a la

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Entrevista realizada en julio del 2004. Entrevista realizada en julio del 2004.

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sociedad civil como auditor en los programas sociales de los gobiernos. Todo esto hizo que el Estado no pudiera prescindir de las organizaciones de la sociedad civil. 18

3. b) La brecha entre el discurso y la prctica: los lmites de los Consejos Consultivos Evidentemente, existe una distancia profunda si no abismal- entre el discurso estatal y la normativa por un lado, y la prctica y gestin de la poltica, por el otro. Si bien la responsabilidad de la poltica est en manos del Estado aspecto por dems enfatizado por los responsables estatales que fueron entrevistados-, resulta paradjico que muchas de las cuestiones que aparecan como deseables del rol de la sociedad civil, se fueron desvirtuando en el proceso de implementacin. En lo que sigue, entonces, se analiza ms detenidamente esta tensin entre el discurso estatal y la prctica de implementacin del Plan. El Secretario de Polticas Sociales del MDS de aquel entonces quien se convirti en uno de los promotores de estas estructuras-, en el momento de surgimiento del PJJHD seal: Buscamos un mecanismo para que la sociedad civil tenga una fuerte participacin, constituyendo en cada ciudad un comit consultivo integrado por el intendente, los sindicatos, las cmaras empresarias, las ONG y la iglesia. Estos comits son los que reciben y califican los proyectos para ejecutar los programas de empleo. La iglesia no tiene una actitud partidaria; los sindicatos, los empresarios y las ONG tampoco tienen un encolumnamiento partidario, las organizaciones piqueteras pueden participar del Consejo Consultivo.19 En este proceso la intervencin de los organismos internacionales fue crucial, pues incorporaron la participacin de la sociedad civil (o de los propios receptores de los programas sociales) en las

Entrevista realizada en julio del 2004. El ex Secretario de Polticas Sociales del MDS identificaba las siguientes potencialidades des que tienen los Consejos Consultivos (CC): Es beneficioso para el municipio porque el CCM debe involucrar un proceso de consenso ente los actores econmicos y sociales de la vida institucional (...) es el ambiente ideal para discutir cuestiones de la viabilidad local (...) se garantiza una visin amplia de las cuestiones comunitarias y se genera una mayor transparencia y un mejor control social en la implementacin de los programas sociales.... (Estn los fondos para el desempleo, Pgina 12, Bs. As., 10 de febrero de 2002).
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diferentes etapas de los programas sociales, a travs de sus recetas recomendadas. Ms an, la creacin de los CC coincidi discursivamente con las afirmaciones y espritu de estos actores. Adems, los organismos internacionales promovieron la participacin de la sociedad civil a travs de una iniciativa externa: el Monitor Social, gestado conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En rigor, el propsito fue la creacin y consolidacin de un sistema de monitoreo social de los programas puestos en marcha en el contexto de la ltima crisis. El funcionamiento del sistema se bas en la accin de una entidad integrada exclusivamente por OSC capaces de interactuar de manera efectiva con: las agencias gubernamentales ejecutoras de los programas, las entidades sociales efectoras de bienes y servicios y los receptores. En otras palabras: en paralelo a la creacin de los CC, los propios Organismos Internacionales generaron una nueva estructura de control y monitoreo social externa al propio Plan, pero basada en OSC seleccionadas por los Organismos. Ms all del fracaso de la experiencia del sistema de monitoreo, la misma da cuenta de cierta fe ciega en el rol de las OSC asociado al control, aspecto fuertemente promovido por parte del Estado a partir del diseo del plan, y por parte de los Organismos Internacionales quienes fueron su fuente de financiamiento (por caso, el Banco Mundial).20 En lneas generales, existe coincidencia acerca de las dificultades y debilidades que tuvieron los CC durante los primeros aos de funcionamiento. En primer lugar, diversos informes coinciden en que existieron grandes deficiencias en las comunicaciones y en la informacin. Esto estuvo presente entre los CC (a nivel provincial y municipal) y los receptores del PJJHD (sobretodo con aquellos que no pertenecan a ninguna de las organizaciones que componen los CC); entre los diferentes niveles de CC
Para el sistema de monitoreo social, el BID, el BIRF y el PNUD seleccionaron mediante un concurso a un consorcio que estuvo formado por 53 OSCS que alcanzaban todo el territorio del pas y se articulaban en seis regiones (Noroeste Argentino, Noreste Argentino. Cuyo, Pampeana, Patagonia y GBA) y un punto focal nacional (la articulacin entre los seis captulos regionales). Para controlar al Monitor Social los organismos internacionales contrataron a una empresa italiana FORMES que realiz la evaluacin del primer semestre. En la prctica, este proyecto, constituy un verdadero fracaso, de manera tal que el contrato no fue renovado (Elissetche, 2003).
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(Municipal, provincial y nacional)21; y entre los CC y el resto de las dependencias estatales involucradas en la gestin del PJJHD. En relacin con las posibles causas de tal problemtica, los informes y evaluaciones sealan que la falta de informacin fue consecuencia o bien de la lucha de intereses entre los diferentes actores, o bien de problemas organizativos que se vinculan con la poca antigedad y experiencia de estas estructuras. Sin embargo, el principal dficit de comunicacin/ informacin suele adjudicarse al Estado Nacional. Se presenta como un grave problema la falta de respuesta estatal ante los inconvenientes surgidos en los CCP, CCM/B y tambin la circulacin de informacin contradictoria y desactualizada que lleg a los diversos CC. Adems, los anlisis sealan que la multiplicidad de normativa dificulta que los propios CC tengan claridad acerca de sus roles y funciones a desempear. Un grave problema, en segundo lugar, lo constituyeron las falencias tcnicas de los CC en relacin con las importantes y numerosas funciones que les fueron otorgadas. Frecuentemente se observ la ausencia de personal idneo para el desarrollo de tareas especficas (por ejemplo, la puesta en marcha de convenios con empresas y la evaluacin de algunas contraprestaciones). Adems, se observ la carencia de recursos econmicos e infraestructura bsica (telfono, Internet e insumos bsicos para efectuar las tareas). En tercer trmino, se detect que los CC registraron muchas dificultades para cumplir con el control de las contraprestaciones. Por ejemplo, en algunos CCM no se confeccionaron planillas de asistencia diaria para verificar la presencia de los receptores en las respectivas actividades. Asimismo, se detectaron proyectos de contraprestacin que no fueron aprobados y que igualmente se encontraban en funcionamiento22. En la misma direccin, se registraron deficiencias en el control de los certificados de escolaridad y de vacunacin, y en el control de las inscripciones al PJJHD.
Por ejemplo, en el Informe del CONAYEC (julio de 2002) no se contaba con los datos sobre las instituciones participantes en los CCP de La Pampa, La Rioja y Tucumn. Segn el informe de Grupo Sophia, el 80% de los CCP relevados manifiesta tener escasa comunicacin con el CONAEYC, a excepcin del CCP de San Juan. 22 De acuerdo con el informe del Grupo Sophia (2003), el 79% de los CCM manifiesta asesorar sobre la aprobacin o rechazo de los proyectos de contraprestacin. El 68% de los CCM lo hace por votacin o consenso, el 26% aprueba todos
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En cuarto lugar, los diversos informes sealan importantes problemas de representatividad de los CC. Frecuentemente, existi participacin de organizaciones que pertenecan a los Intendentes o Gobernadores, lo cual constituy una fachada para influir en la dinmica y mantener un cierto control sobre las asignaciones que resultaban de su inters23. Tal problemtica se debi a la propia naturaleza de las convocatorias, pues no fueron abiertas sino claramente dirigidas desde el Estado, de all que algunos CC fueron creados a imagen y semejanza del poder poltico provincial/municipal. A esta altura del anlisis es evidente que existi una desviacin en el objetivo de la creacin de los CC, si se entiende que stos fueron creados para brindar mayor eficacia/transparencia a un programa social, a travs de una convocatoria amplia de sectores de la sociedad civil/Estado. Por otra parte, de acuerdo al estudio realizado por el CENOC-FLACSO-SIEMPRO (2002), existi ausencia de organizaciones intermedias en los CCM/B, escasa presencia del sector empresarial, y una importante participacin de las organizaciones de base dentro del espectro de las OSC. En la mayora de los anlisis efectuados, se seala que los CC constituyeron estructuras vulnerables cuyo funcionamiento dependi principalmente de los actores convocados y de su compromiso e inters particular. En cuanto a la participacin social, existieron dificultades para lograrla de manera adecuada y sostenida: algunas organizaciones no se involucraron, otras desertaron y muchas no participaron activamente. Tambin, la falta de continuidad de las reuniones de los CC, constituy un factor desmotivante para la permanencia de las organizaciones en estas estructuras y tambin para la correcta implementacin del PJJHD. Resulta interesante sealar que, a pesar de tomar principalmente en consideracin el ao 2003 es decir, el segundo ao de implementacin de los CC, un trabajo efectuado por la OIT (2003) presenta

los proyectos que se presentan, el 6% de los CCM no eligen los proyectos de contraprestacin, sino que adjudican receptores a los proyectos ya existentes. 23 Al respecto, Hilda Gonzlez de Duhalde afirma: Apareci el clientelismo poltico tpico. Muchos intendentes conformaron los consejos consultivos con las organizaciones de la comunidad que les responden y presentaron muchos beneficiarios que no reunan los requisitos. Es difcil hacer el monitoreo desde la Nacin. Lo tienen que hacer los intendentes, y la gente debe denunciar las irregularidades que observe (Chiche Duhalde dice que "la indigencia se termin", Clarn, Bs. As., 15 de septiembre de 2002).

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resultados muy similares respecto al resto de los estudios. Esto implica que la situacin no parece haberse modificado de manera sustancial, con relacin al ao 2002. Slo cabe agregar que los diversos CC tuvieron senderos evolutivos diferentes segn las caractersticas de la localidad, la voluntad del poder poltico, la respuesta de las organizaciones y los mecanismos que encontraron para resolver los problemas derivados de la implementacin del PJJHD. Ahora bien, si bien la mayora de las evaluaciones coincidieron en los aspectos que fueron sealados, existieron discrepancias en torno a un eje: en relacin con la composicin estatal y no estatal que tienen los CC. La mayora de las evaluaciones destac que no se cumpli con la composicin que determinaba la normativa. Paradjicamente, el nico relevamiento desarrollado por una OSC (Grupo Sophia) no observ mayores irregularidades al respecto: Tanto en los CCP como en los CCM la mayora de los miembros pertenecen al sector no estatal. La composicin de los CCM se condice con la normativa, la cual establece que dos tercios de los miembros (66%) deben ser representantes de sectores no estatales (Grupo Sophia, 2003). Finalmente, todas las organizaciones que realizaron evaluaciones sobre los CC, destacaron las potencialidades que poseen estas estructuras, fundamentalmente como posibles articuladores de la relacin entre el Estado y la sociedad civil. Como sintetiza el estudio efectuado por CENOC-FLACSOSIEMPRO: El CC posibilit la consolidacin de un espacio de intercambio de ideas y debate tambin parece un punto que a los responsables del gobierno local les parece significativo. (CENOCFLACSO-SIEMPRO, 2003: 34). En consecuencia, los CC fueron estructuras cargadas de funciones que el propio Estado transfiri para co-gestionar el PJJHD pero, a la vez, estuvieron plagadas de deficiencias (de comunicacin, capacidades tcnicas y recursos econmicos) que devinieron en obstculos para el cumplimiento de funciones que les fueron asignadas. En algunos casos sufrieron la manipulacin del poder poltico local y, a la vez, fueron fuertemente dependientes del trabajo voluntario y del compromiso de sus integrantes. De all, la brecha existente entre el discurso que impuls la creacin de los CC y su 18

implementacin, atravesada por los problemas propios de la improvisacin bajo la cual surgieron y por la falta de institucionalizacin formal. Sin embargo, los problemas que surgieron con relacin al rol de los CC y la participacin de la sociedad civil en estas estructuras, dan cuenta, entre otras cosas, de la falta de voluntad poltica para implementar el curso de accin elegido. En este sentido, hubo confianza en estas estructuras en tanto espacios asociativos, pero no necesariamente en torno al logro de los objetivos para las cuales fueron creadas: eficacia/eficiencia y transparencia del Plan. De hecho, los mayores alcances asociados a estas dimensiones se ligaron a la incorporacin del mecanismo de autofocalizacin que se estableci desde el diseo del Plan. Por otra parte, resulta paradjico que a pesar de las debilidades sealadas, existi una voluntad muy explcita de convertir a los CC del PJJHD en Consejos Consultivos de Polticas Sociales24. Pareciera que la incorporacin de la sociedad civil estuvo sustentada en un deber ser de la participacin que, ms all de argumentos ms o menos tcnicos (su contribucin a la eficiencia, a un mayor control) o de orientacin en buena medida humanista (democratizacin, responsabilidad), deja el sentido de las polticas previamente determinado (Danani, 1996). Ms all de que esta poltica se concrete o no, esta tendencia puede resultar compleja, si no es acompaada por un proceso de verdadero fortalecimiento (capacitacin, recursos humanos y econmicos, informacin clara y oportuna), en la medida que se estaran sobrecargando de nuevos roles a estructuras que ya son deficitarias.25

Esta informacin se obtuvo en las entrevistas realizadas a funcionarios del MDS y del MTEySS, efectuadas en el mes de julio del 2004. 25 Slo a modo de ejemplo, se puede sealar que durante el ao 2003 con miras a fortalecer los CC se ha gestionado una donacin del Banco Mundial (U$S 350.000). Esta iniciativa, gestionada por representantes del sector social ante el Banco, sera ejecutada durante el 2005, con el propsito de constituir a los CC en actores claves de la construccin de una Poltica Social centrada en el grupo familiar, que promueva la educacin y la cultura del trabajo y genere mayor transparencia y eficiencia en el gasto pblico. Sin embargo, las diferencias derivadas del funcionamiento tcnico burocrtico, falta de fluidez en las comunicaciones, dificultad para construir confianzas mutuas, entre otras cuestiones, complicaron la gestin y generaron desgaste al interior del Consejo. Por ltimo, los obstculos mencionados demoraron los tiempos establecidos para este procedimiento, provocando la cada de la donacin (CCNPS: Dcimo Informe al PEN, noviembre 2005).

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3. c) La tensin entre el Estado y las OSC: receptores migrantes y receptores cautivos Si bien es en el marco del PJJHD cuando las OSC adquieren un rol protagnico como espacios para el desarrollo de proyectos en los cuales se insertan los receptores a realizar la contraprestacin laboral exigida por la burocracia estatal, se observan algunos antecedentes de este marcado protagonismo sobre todo a partir del gobierno de la Alianza. Particularmente a partir del gobierno de De la Ra existi una nueva estrategia de gobierno en el modo de implementacin de los programas sociales. Buscando transparencia en la distribucin de recursos sociales y una menor intervencin de la red clientelar del Partido Justicialista, se impuls una mayor participacin de las OSC en la gestin de los programas: Este cambio modific sin lugar a dudas las reglas de juego en el manejo de los planes y el entramado de actores ligados a la gestin. El resultado fue lo que sociolgicamente se conoce como `consecuencia indeseada de la accin`. As, el efecto indeseado o no buscado de la poltica social de la Alianza fue, pues, tanto el fortalecimiento de las grandes organizaciones de desocupados, que lograron de esta manera evitar la confrontacin directa de la red clientelar peronista, controlada por los municipios (Svampa y Pereyra, 2003: 94). De all que para poder acceder a los planes, muchas organizaciones de desocupados armaron sus propias ONGs. Al mismo tiempo, el gobierno de la Alianza se vera ante la necesidad de replantear la estrategia de implementacin de los programas sociales desplazndolos de la sola rbita nacional, conformndose los consejos de emergencia, ms tarde convertidos en comits de crisis para la distribucin de planes de empleo (Golbert, 2004). Ahora bien, las consecuencias que ha tenido esta mayor variedad de actores como organismos responsables son contundentes. En primer trmino, la mayor presencia e intervencin de las organizaciones de desocupados en el manejo del PJJHD y de los PEL devenidos en PEC26 , la puesta

Cf. Res 555/02 del MTSS pone en marcha nuevamente el Programa de Empleo Laboral (PEL). La Res. 07/03 del MTSS reemplaza el PEL por el Programa de Empleo Comunitario (PEC).

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en marcha de distintas reglas de juego y el cierre de la inscripcin al Plan, trajo consigo una prdida de legitimidad de autoridades municipales frente a la poblacin destinataria.27 En segundo trmino, tanto en la rbita estatal como en las OSC se observan diversas y contradictorias lgicas vinculadas con: i) posibilidad de acceso a programas sociales y opcin de traspaso, por ejemplo, presentando opciones a los receptores para migrar al Programa Familias o impidindolo, ii) modalidades de contraprestacin exigida; iii) motivos de baja o prdida de programas; iv) representaciones sociales y prcticas en torno a la poblacin asistida. Es precisamente esta fragmentacin institucional la que explica, en parte, la presencia de un pblico cautivo y migrante de receptores. Pues, la creciente fragmentacin institucional trajo consigo dos fenmenos: por un lado, una rotacin de receptores bajo la rbita oficial a programas manejados por organizaciones comunitarias y del movimiento de desocupados (y a la inversa), lo cual da cuenta del fenmeno de los receptores migrantes. A partir de la existencia de mltiples organizaciones con diversas y contradictorias lgicas, muchos receptores comenzaron a migrar por organizaciones e instituciones, sean de la rbita estatal o de la sociedad civil, en bsqueda de mejores condiciones para efectuar la contraprestacin laboral exigida por la burocracia asistencial. Por otra parte, la presencia de un pblico cautivo, que no puede cambiar su lugar para contraprestar por diversas razones (por ejemplo, amenazas de baja de planes). Resulta interesante destacarlo en tanto, frecuentemente, se tiende a pensar que los manejos discrecionales son exclusivos de las autoridades gubernamentales y/o entre stas y los movimientos sociales. De alguna forma, la rotacin de receptores de manera horizontal (por ejemplo, de una OSC a otra de este mismo mbito) permite romper con la visin estereotipada segn la cual las relaciones clientelares slo se producen de manera vertical, esto es, el gobierno otorga planes a los movimientos

Como seal la persona responsable de un Servicio de Empleo de un municipio del Conurbano Bonaerense. ...Porque es muy difcil hoy por hoy hacer contraprestar a alguien cuando vos tens un universo de gente. con unas reglas de juego totalmente diferentes... entonces, cmo te paras vos como Municipio a exigir un montn de cosas? (entrevista realizada en mayo de 2004).

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de desocupados, o viceversa, los piqueteros ganan y arrancan planes al gobierno como parte de su lucha. Por el contrario, esta red de relaciones discrecionales se manifiesta de variadas formas que exceden ampliamente los manejos verticalistas. Por otra parte y tambin contrariamente a lo que se tiende a pensar- la gran mayora de receptores del PJJHD efectuaban su contraprestacin laboral. Segn la informacin suministrada por la Segunda Evaluacin del PJJHD realizada por el MTSS en el ao 2004, el 81% de los receptores realizaba algn tipo de contraprestacin. En su gran mayora en proyectos comunitarios (60%), un porcentaje menor pero significativo lo haca en tareas administrativas en Municipios o delegaciones provinciales (20%), y muy pocos lo hacan en cursos de capacitacin y terminalidad educativa (4% y 6% respectivamente). Adems, la misma informacin institucional revel que existi una alta predisposicin de los receptores a capacitarse y a continuar con sus estudios formales. Sin embargo, para el ao 2004 eran muy pocos los receptores que realizaban acciones formativas. Las razones argumentadas se basaron en dos cuestiones centrales, necesidad de becas y de guarderas para el cuidado de los hijos aspectos que no fueron tenidos en cuenta en el diseo del Plan-, y falta de informacin respecto a la oferta de cursos (MTSS, 2004). Tanto los testimonios de los informantes clave, como los de los mismos receptores, evidencian que mientras que algunas trayectorias de receptores comenzaron con la realizacin de servicios comunitarios para pasar a proyectos de formacin y capacitacin y luego en algunos casosincorporarse en algn proyecto productivo (microemprendimientos autogestionados), otras son menos promisorias, como las de aquellos receptores que barren todos los aos la tierra de las mismas veredas del municipio. En la misma direccin, mientras que algunas OSC promovieron esa lnea de contraprestacin superadora (por ejemplo, promover capacitaciones y micro-emprendimientos), otras no lo hicieron. Ms an, algunas mantienen un pblico cautivo de receptores confinados al mismo tipo de tareas.

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Para comprender ms acabadamente el fenmeno es necesario atender las formas de migracin rotacin vertical y horizontal- y los motivos que llevan a la bsqueda de un lugar en el mundo por parte de la poblacin destinataria. Dicho lugar no es otra cosa que un espacio en el cual pueden efectuar su contraprestacin, cumplir con los principios meritocrticos con los cuales ellos se rigen y evitar situaciones de abusos y explotacin. Es evidente que algunas de estas rotaciones guardan un sentido instrumental una estrategia complementaria para articular responsabilidades familiares, comunitarias, laborales, para el caso de las mujeres. No obstante, otro factor aparece no sin cierta frecuencia en las experiencias de varones y mujeres: la bsqueda del reconocimiento social.28

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Se asumen las limitaciones que pueden tener la delimitacin de estas formas de rotacin, al mismo tiempo que no se desechan que puede existir otro tipo de organizaciones a travs de las cuales los receptores se vinculan. No obstante, dado que la informacin es escasa y poco sistemtica, resulta relevante detectar tipos de rotacin a partir del relato de los entrevistados.

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Formas de rotacin de los receptores

Forma de Rotacin Vertical Descendente Municipio y/o Instituciones o personas vinculadas con el municipio/ provincia Organizaciones piqueteras u otras OSC Contactos informales a travs de compaeros/as, vecinos/as que los vinculan con los referentes de las OSC (comunitarias o piqueteras). Disconformidad con la contraprestacin realizada (por ejemplo, barrido de plazas) y las condiciones de trabajo (tipo de actividad, horarios, condiciones). Malos tratos y abusos de los delegados y las autoridades municipales/ provinciales. Ascendente Municipio y/o Instituciones o personas vinculadas con el municipio/provincia Organizaciones piqueteras u otras OSC Pedido de traspaso por parte del receptor Iniciativa de los mismos referentes estatales a partir de la deteccin de irregularidades en las OSC Irregularidades detectadas en la OSC (falta de presentacin de planillas de presentismo) Perdida de confianza ante las personas encargadas de la OSC Horizontal orbita de las orbita estatal OSC29 Instituciones Organizaciones y/o organizaciones piqueteras u otras vinculadas OSC al municipio/pcia. otras instituciones vinculadas al municipio/pcia. Contacto directo con las organizaciones municipales (salitas de primeros auxilios, escuelas, etc.) Otras OSC

Tipo de organizacin a travs de las cuales se produce

Forma a travs de la cual acceden a la nueva organizacin

Contactos informales a travs de compaeros/as, vecinos/as, que los vincula con los referentes de otras OSC

Razones que motivan a realizar la rotacin

Disconformidad con la contraprestacin realizada (tipo de actividad, horarios incompatibles con responsabilidades, domsticas). Malos tratos y abusos de los delegados y/o las autoridades municipales/ provinciales.

Disconformidad con la contraprestacin realizada (tipo de actividad, horarios incompatibles con responsabilidades, domsticas). Disconformidad con la forma de protesta y exposicin de los receptores en los cortes de ruta Manejo de discrecional del plan como sistema premio castigo. Trato autoritario por parte de los referentes/directiv os de las OSC. + Reconocimiento

+ Reconocimiento
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+ Reconocimiento

+ Reconocimiento

Esta rotacin tambin se puede producir de una organizacin perteneciente al movimiento de desocupados a otra OSC desvinculada del movimiento.

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Valoracin ante la nueva insercin

social + Compaerismo + Posibilidades de realizar otras actividades (microemprendimientos, cursos de capacitacin, etc.)

social + Seguridad a la hora de cobrar el subsidio del Plan

social + Compaerismo

Elaborado por C. Zibecchi (2005)30

social + Posibilidades de realizar otras actividades + Posibilidad de desvincularse de manejos discrecionales y del corte de ruta

4.- Estado y sociedad civil en los programas sociales, relaciones de necesidad, competencia y desencanto Tal como se seal al comienzo del artculo, resulta dificultoso si no imposible a la luz de la experiencia analizada definir a la sociedad civil (y a las diversas OSC) en trminos topolgicos y de orientacin tica normativa en forma simultnea. En primer lugar, porque no en todas las acciones de la sociedad civil prevalecen los valores de solidaridad, libertad, eficiencia y transparencia (Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998). En segundo trmino, porque evidentemente la sociedad civil no constituye un cuerpo homogneo, sino que est atravesada por luchas de intereses en su interior donde surgen relaciones clientelares, con el Estado o los Organismos Internacionales, a partir de las cuales algunas OSC se apropian a travs de mecanismos poco claros de los recursos pblico-estatales. En este sentido, el Estado desarroll, en diversas ocasiones, mecanismos de cooptacin de OSC a travs de una distribucin diferencial de los recursos. Para aquellas organizaciones que no estuvieron relacionadas directamente con el Estado, el acceso a los programas sociales o a la informacin result un hecho meramente fortuito, sujeto a contactos que pudiese tener algn miembro de la institucin o al acceso a recursos a travs de carriles informales. Adems, la relacin discrecional que, frecuentemente, entablan las OSC con el Estado pone en juego la propia credibilidad pblica de estas organizaciones como espacios alternativos e inmunes de los vicios de la poltica tradicional.
El cuadro fue construido en base al anlisis de entrevistas efectuadas a los receptores. A partir de los datos recogidos se analizaron los recorridos que realizan, una vez que acceden al Plan hasta el momento en el cual se insertan a efectuar la contraprestacin exigida. Se han delineado formas de rotacin y se analizaron motivaciones que llevan a las personas asistidas a buscar nuevas formas de insercin para realizar la contraprestacin.
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De hecho, a lo largo de este artculo, se procur llamar la atencin sobre la necesidad de precisar las condiciones que resultan necesarias para pensar las contribuciones reales de la participacin, trascendiendo el mero deber ser que en algunas ocasiones aparece de modo acrtico y naturalizado desde diversas perspectivas tericas y polticas. En el caso analizado del PJJHD, el Estado continu ajustando a partir de la promocin de trabajo voluntario en la co-gestin del Plan. De all, entonces, que se apelara a dos cuestiones diferentes: por un lado, generar transparencia y eficacia/eficiencia a partir de la incorporacin de la sociedad civil en la implementacin del PJJHD. Por el otro, ahorrar en mecanismos de ejecucin y monitoreo/control a travs de la incorporacin de trabajo voluntario. En consecuencia, lejos de aparecer como un ausente, el Estado decidi compartir un espacio y convocar a la sociedad civil con el objetivo de brindar transparencia y eficiencia/eficacia al PJJHD. Si se analizan las causales que explican la decisin de compartir la gestin de la poltica pblica asistencial, varios factores merecen destacarse: i) visualizacin de ciertas capacidades de las OSC para frenar el caos social, ii) dotar de legitimidad al PJJHD, teniendo en cuenta que el mismo formaba parte de un ncleo de polticas histricamente cuestionadas, al mismo tiempo que fue lanzado por una gestin con escasa legitimidad de origen, iii) el conocimiento que supuestamente tendran los actores locales del mbito en el cual se implementa el PJJHD. Una caracterstica del PJJHD que lo diferencia de sus antecesores es que supuestamente innova con el mecanismo de autofocalizacin y, por ende, no es necesario que los receptores se presenten a travs proyectos y de OSC que desempeen el rol de intermediarias. Tal caracterstica fue leda en clave positiva en tanto se supona que iba a contribuir a la disminucin de los niveles de clientelismo poltico y a la promocin de prcticas de gestin transparente31. Sin embargo, el hecho de incorporar a
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La mirada de la burocracia estatal asistencial tambin permanece extraviada al suponer que el uso de tarjeta de dbito bancaria, como medio individualizado y personal para hacerse del estipendio mensual, elimina o por lo menos, disminuyediversos manejos discrecionales en torno en los planes. El examen minucioso de cmo la poltica en sus mltiples manifestaciones asistencial, relaciones con mediadores polticos, prcticas clientelares- opera a nivel territorial da cuenta de cmo la misma est imbricada en la vida de aquellos receptores que se movilizan (en el sentido usual del trmino) y

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las OSC en diferentes tareas (co-gestion, control, lugares de desarrollo de las contraprestaciones, entre otras) parece haber reproducido una red de relaciones similar a aquella que caracteriz la dinmica asistencial en los aos noventa. En esta direccin, slo cabe mencionar, por ejemplo, las mltiples deficiencias de los CC, o el propio fracaso del Monitor Social promovido por organismos internacionales y conformados por OSC, como espacios paralelos a los estatales. Del mismo modo, las OSC han presentado dificultades, vicios y conflictos para constituirse como un mbito adecuado para que los receptores efecten la contraprestacin. Ms all de que la modalidad de contraprestacin laboral no constituye bajo ningn punto de vista un mecanismo integrador, es relevante sealar que tanto en las OSC como en el mbito estatal se desarrollan: tareas insatisfactorias con escaso si no nulo reconocimiento, situaciones de abuso, explotacin y manejos discrecionales en torno al plan (como sistema premio - castigo). Adems, de acuerdo al relato de los receptores entrevistados, es evidente que el mal trato y las relaciones autoritarias se ejercen tanto desde los referentes de las organizaciones estatales como de aquellos de las OSC. Y la consecuencia de estas situaciones conflictivas no es otra que las mltiples formas de migracin (vertical y horizontal) que deben efectuar los receptores para escapar de las mismas. En rigor, la rotacin no es sino una estrategia de resistencia de los receptores ante estos atributos desacreditadores impuestos por el otro, de bsqueda de reconocimiento, punto que discute con la diagramacin misma de los programas sociales y ciertas visiones estereotipadas en torno al clientelismo poltico, que los conceptualiza como meros objetos de asistencia, sin capacidad propia de decisin, dciles y fcilmente maleables en vista a la satisfaccin de sus necesidades ms inmediatas.32 El anlisis efectuado permiti observar que una de las consecuencias no previstas de esta creciente intervencin de diversas organizaciones de la sociedad civil e instituciones de la rbita estatal es la
aquellos que no lo hacen (sin que esto signifique que sean pasivos). Tambin da cuenta del clientelismo poltico como una red de resolucin de problemas que difcilmente se altere con una tarjeta de dbito. 32 Cf. Auyero (2001), para un examen profundo en torno a las potencialidades y lmites de la nocin de clientelismo poltico. El autor analiza cmo en el mbito acadmico, poltico y meditico se seala que los pobres, a veces producto del clculo racional, otras siguiendo una norma de reciprocidad, dan su apoyo a los polticos a cambio de bienes y servicios que satisfacen sus necesidades ms inmediatas.

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rotacin de receptores. Indudablemente, largos aos de asistencia, la existencia de manejos discrecionales y de organizaciones de diversa ndole, colaboran en la construccin de una trayectoria de receptores vinculada a la bsqueda de un lugar en el mundo para cumplir con la contraprestacin. Adems, las arbitrariedades de las diversas lgicas que conviven en la actualidad entre los organismos responsables dificulta la evaluacin de los costos personales con respecto a la contraprestacin, problema que adquiere una relevancia significativa dada la alta proporcin de receptoras mujeres que efectan la contraprestacin en servicios comunitarios. Dicha modalidad de contraprestacin, resulta particularmente compleja de evaluar por parte la burocracia estatal,
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situacin que se agrava ms an

si se considera que los CC registraron dificultades para cumplir con el control de las contraprestaciones. Por otra parte, existieron y an continan vigentes- desafos en torno a la posibilidad de conciliar la auto-organizacin social con la tendencia a la mercantilizacin y a la burocratizacin de las propias OSC. Evidentemente, la relacin que entablan con diversos actores (Estado, Organismos Internacionales y el propio sector privado) exige una formalizacin, impone requisitos administrativos y legales, y trae como consecuencia una creciente transformacin de las organizaciones. En este sentido, debe reconocerse que la orientacin hacia la produccin de servicios sociales puede constituir un estmulo a la profesionalizacin de las vas de captacin de recursos econmicos y humanos, pero, a su vez. puede abrir un camino hacia la burocratizacin y mercantilizacin del altruismo con el cual suelen comenzar la mayora de las OSC. En otro orden de cosas, cabe llamar la atencin en torno a un factor crucial: la participacin real de los receptores de los programas sociales. Si bien el MDS manifiesta su preocupacin en la materia, en

De acuerdo a las entrevistas efectuadas, a diferencia de aquellos programas de empleo transitorio donde predominaban obras de infraestructura comunitaria como modalidad de contraprestacin (por ejemplo, Plan Trabajar), en los programas como el PJJHD predomina la contraprestacin de servicios comunitarios. Los proyectos comunitarios, donde trabajan mayoritariamente beneficiarias mujeres, resultan ms difciles de evaluar, segn lo manifestado por funcionarios del Ministerio de Trabajo: Siempre cuando tens una construccin de algo, concretamente es mucho ms fcil de evaluar que cuando das un servicio llmese servicios comunitarios. De alguna manera, era muy difcil saber lo que pasaba ah (entrevista a funcionaria del MTSS realizada en noviembre del 2005).

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cuanto destaca que las polticas sociales no pueden ser consideradas como un instrumento del Estado, sino, por el contrario: deben ser el resultado de la interaccin entre Estado y sociedad civil (...) con participacin real de todos los sectores involucrados, a partir de un rol activo que convierta a los ciudadanos en actores y no en destinatarios pasivos o ejecutores sin poder de decisin (Uranga, 2006: 88), esto no ha tenido correlato con la prctica. El caso analizado del PJJHD da cuenta de que no se ha considerado, ni en su diseo, ni en su implementacin, la incorporacin de los receptores de la poltica. Es decir, poco ha sido tenido en cuenta un aspecto crucial que seala el enfoque de derechos, esto es, la participacin de los grupos ms desaventajados y receptores de los programas sociales como posibilidad real para incidir en los procesos polticos y en la orientacin de las decisiones del gobierno. Debe reconocerse, entonces, que ms all de las posibles dificultades propias de estos grupos para participar (acceso a espacios, informacin, tiempo disponible), tampoco han existido mecanismos institucionales que logren garantizar la participacin. Por ltimo, cabe preguntarse acerca de cul es el rol que deben tener las organizaciones de la sociedad civil en las polticas sociales. Se debe delegar en ellas las tareas de implementacin de programas sociales -como el casi aqu analizado- o su rol debe estar ms asociado a la exigencia de rendicin de cuentas hacia el Estado, o a constituirse en un actor ms en los procesos de diseo e implementacin de las polticas pblicas? Como se ha podido observar, en muchas ocasiones se transfieren responsabilidades a las OSC, con escasos o nulos recursos, y sin evaluar las capacidades existentes. En este sentido, debe quedar claro que se corre el riesgo de transferir slo responsabilidades sin aumentar la capacidad de gestin de dichas organizaciones. Esto implica una contradiccin: por un lado, la supuesta voluntad poltica de que estas organizaciones lleven adelante una determinada poltica, por otro, la carencia de mecanismos para implementarla eficaz y eficientemente. Fundamentalmente, la transferencia de actividades a la sociedad civil puede tener como consecuencia ms o menos directala paulatina 29

desresponsabilizacin del Estado en materia de inclusin social o la omisin de cumplimiento de las obligaciones contradas en materia de DESC.

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