El Nuevo Proyecto de Ley de Seguridad Pública en Italia

EL NUEVO PROYECTO DE LEY DE SEGURIDAD PUBLICA EN ITALIA
1. La primera Ley italiana de Seguridad Pblica se remonta a la Ley piamontesa de 13 de noviembre de 1859 (Ley RATAZZI), que durante el proceso de unificacin poltica ira extendindose en su aplicacin a las dems regiones y provincias italianas a medida que stas se iban integrando en el Reino de Piamonte. Consumada la unificacin del Reino de Italia, se procedi con prontitud a la elaboracin de los instrumentos legales del nuevo Estado unitario, entre los que destac por su gran importancia el corpus legislativo constituido por la llamada Ley de unificacin administrativa del Reino, de 20 de marzo de 1865, con sus seis apartados, cada uno de los cuales contena una de las Leyes fundamentales del Estado (1). El segundo apartado del nuevo complejo legal era, precisamente, la Ley de Seguridad Pblica, que fue desarrollada por el Reglamento de 18 de mayo del mismo ao, y sucesivamente modificada en puntos concretos por las Leyes de 6 de julio de 1871 y 3 de julio de 1875. Ms tarde fue promulgado el Texto refundido de 30 de junio de 1889 (2), con la finalidad de agrupar las disposiciones vigentes en la materia particularmente la Ley de Orden Pblico de 1888 (Ley CRISP) y coordinarlas con el nuevo Cdigo penal. El nuevo texto fue pronto objeto de numerosas derogaciones parciales, desbordado por la aparicin y multiplicacin de nuevas necesidades sociales, de nuevas formas de actividades que escapaban al marco de su normativa y que seran paulatinamente reguladas por leyes y disposiciones especiales (3).
(1) Estas seis grandes Leyes unificadoras eran: la Ley municipal y provincia], la Ley de seguridad pblica, la Ley Fanitaria, la Ley del Consejo de Estado, la Ley que abola el contencioso-administrativo y la Ley de Obras Pb'ica*. Vid. ALESSI, Principi di Diritto Amministravo, Milano, 1966, pg. 26. (2) El nuevo texto refundido de 1889 estructura sobre ba.-es ms racionales y sistemticas la actividad preventiva y represiva de Polica, ordenando sus normas objetivas en: a) Disposiciones relativas al orden pblico: b) Disposiciones sobre espectculos pblicos, establecimientos abiertos al pblico y otras actividades sobre las cuales la Polica ejerce el poder de autorizacin y vigilancia, y c) Disposiciones concernientes a las personas peligrosas o sospechosas. Esta ordenacin sistemtica, con algunas variaciones formales, ser reproducida por las Leyes de Polica subsiguientes y en sustancia es respetada por el prsenle Proyecto. Vjd. RODI, La polizia di sicurezza, Milano, 1953, pginas 10 y sigs. (3) Entre stas cabe deaacar: la Ley de 19 de juljo de 1894 sobre de'.itos cometidos con explosivos; la Ley de 2 de julio de 1908 sobre lesiones causadas con armas; la
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DOCUMENTOS Y DICTMENES
Por otra parte, desde la instauracin del rgimen fascista en 1922, importantes cambios legislativos, conformes a la imperante ideologa totalitaria, despojaron de contenido y significado especialmente en materia de orden pblico el sistema constitucional consagrado por el Estatuto Albertino de 1848. Se lleg as a la promulgacin de una nueva Ley de Seguridad Pblica (Texto refundido de 6 de noviembre de 1926), que prcticamente fue reproducida eu su totalidad por el vigente Texto refundido de las Leyes de Seguridad Pblica, aprobado por Real Decreto d 18 de junio de 1931 (4); nueve aos ms tarde se public su Reglamento, aprobado por Real Decreto de 6 de mayo de 1940. 2. La entrada en vigor de la Constitucin republicana el 1 de enero de 1948 generaba automticamente la necesidad de proceder a un cambio completo de las normas de polica recogidas en el Texto refundido de 1931 y en otras leyes especiales, para adecuar la materia al nuevo orden social y poltico contemplado por la carta constitucional. Esta necesidad, de naturaleza fundamentalmente poltica en sus orgenes, presenta hoy, adems, pasados cerca de veinte aos de rgimen constitucional, un importante significado tcnico-sistemtico, dado que durante este prolongado perodo la vigente Ley de 1931 mantenida formalmente en vigor, no obstante los numerosos proyectos gubernamentales y parlamentarios tendentes a su derogacin- ha sido sometida a un ininterrumpido proceso de vaciado de su contenido, a travs de una doble tcnica derogatoria: 1) la promulgacin de leyes especiales (5); 2) las declaracioLey de 19 He julio de 1913 sobre el alcoholismo; la Ley de 6 de diciembre de 192.S sobre gases txicos; el Real Decreto de 25 de sepliembre de 1923 sobre vigilancia gubernativa de las pelculas cinematogrficas; el Real Decreto de 6 de agosto de 1926 sobre manifestaciones pblicas; la Ley de Prensa de 31 de diciembre de 1925; el Real Decreto-ley de 15 de julio de 1926 obre tutela de la seguridad pblica en !as provincias sicilianas. (4) El texto refundido de 1931 consta de 224 artculos, distribuidos en los siguientes ttulos: Ttulo I: Medidas de Polica y su ejecucin. Tttulo II: Disposiciones relativas al orden pblico (reuniones, procesiones, fabricacin y uso de armas, calamidades pblicas, industrias peligrosas y actividades molestas). Ttulo III: Espectcu'os, establecimientos abiertos al pblico, agencias, tipografas anuncios, oficios ambulantes. Ttulo IV: Guardas privados e institutos de vigilancia e investigacin privada. Ttulo V: Extranjeros. Ttulo VI: Personas peligrosas para la sociedad. Ttu'.o Vil: Prostitucin. Ttulo VIII: Asociaciones. Ttulo IX: Estarlo de peligro pblico y estado de guerra. (5) Una simple referencia a algunas de las materias que directa o indirectamente estaban sometidas a la disciplina del 'exto refundido de 1931, y que con posterioridad a la Constitucin de 1947 han sido reguladas por leyes especiales, nos dar una idea det proceso evolutivo de la legislacin especial. - - Anuncios: Leyes de 12 de diciembre de 1960 y 5 de julio de 1961. Alcoholismo: Ley de 22 de diciembre de 1956.
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nes de ilegitimidad pronunciadas por la Corte constitucional o de legitimidad condicionada a determinadas interpretaciones acilitadas por la propia Corte. De modo especial, esta tcnica judicial de derogaciones parciales ha ofrecido muy saludables efectos tutelares de la esfera de la libertad ciudadana, frente a la inoperancia de las Cmaras legislativas o la dbil voluntad de su mayora de proceder con prontitud y decisin a una reiorma total de una ley de polica de linaje autoritario, frenando as el Poder judicial las eventuales arbitrariedades en que podan incurrir los rganos administrativos en la aplicacin de numerosos preceptos no derogados por leyes especiales. 3. El actual proyecto (Proyecto TAVIANI) es el cuarto de los presentados por el Gobierno ante las Cmaras. Los tres anteriores tuvieron escasa vida parlamentaria (del segundo slo llegaron a discutirse los primeros artculos), alcanzando a todos el trmino de la legislatura (6). Elaborado y aprobado por el Consejo de Ministros, fue presentado por el Ministro del Interior, TAVIANI, para su discusin en el Senado el 12 de julio de 1966. Transcurrido casi un ao, la Primera Comisin Permanente de esta Cmara ha concluido sus deliberaciones, cuyo resultado <on las escasas modificaciones introducidas en el texto gubernativo fue presentado ante el pleno el pasado da 10 de mayo. Una vez que este ltimo apruebe el proyecto, pasar a la Cmara de Diputados, y puede afirmarse que, no obstante la lentitud de las discusiones parlamentarias y el corto perodo de tiempo que resta para el trmino de la actual legislatura, tiene todas las probabilidades de resultar aprobado sin grandes modificaciones en sus lneas maestras.
Apuestas y juegos: Ley de 20 de marzo de 1905. - Armas: Leyes de 4 de marzo de 19.58 y 23 de febrero de 1960 y Dtecreto presidencial de 28 de octubre de 1964. - - Cinematografa: Leyes de 16 de mayo de 1947, 31 de julio de 1956, 21 de abril de 1962 y 4 de noviembre de 1965. Crculos y Cooperativas: Decretos presidenciales de 28 de junio de 19+6 y 10 de junio de 1947. Documento de identidad: Ley de 18 de febrero de 1963. Extranjeros y apatridas: Decreto presidencial de 30 de diciembre de 1965. Personas sospechosas: Leyes de 27 de diciembre de 1956 y 31 de mayo de 1965. Prensa e imprenta: Ley de 8 de febrero de 1948. Prevencin de calamidades: Ley du 19 de diciembre de 1932. Propaganda electoral: Ley de 4 de abril de 1956. Prostitucin: Ley de 20 de febrero de 1958. Seguridad pblica: Decreto-ley de 20 de julio de 1947. Teatros: Ley de 21 de abril de 1962. Turismo: Ley de 8 de julio de 1949. (6) El primer proyecto (proyecto SCELBA) fue presentado al Senado el 10 de diciembre de 1948; el segundo, el 10 de diciembre de 1953, y el tercero (proyecto TAMBRONI), a la Cmara de Diputados, el 16 de diciembre de 1958. Adems de estos proyectos- preparado* por el Gobierno, ha habido otros de iniciativa parlamentaria que, en parte, han sido tenidos en cuenta en la preparacin del actual proyecto de Ley presentado por di Gobierno las Cmaras. Entre estos ltmos cabe destacar las proposiciones de Ley de
los diputados GUIDI y LUZZATTO y la del senador TERRACINI.
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4. El nuevo proyecto de ley consta de 75 artculos (frente a los 25 de que constaba, por ejemplo, el proyecto de 1953), que afectan a 90 artculos del vigente Texto refundido de 1931, de los cuales 22 son totalmente derogados y 68 modificados parcialmente, comportando adems la derogacin de algunas leyes especiales. El Gobierno ha optado, como se ve, por la tcnica de la sustitucin parcial del texto vigente, frente a la orientacin de los que propugnaban la derogacin total de la vieja ley y su sustitucin por un nuevo texto legal articulado. De esta manera viene a culminarse aquel proceso de vaciado progresivo del Texto refundido, respetando al propio tiempo su estructura esquemtica tradicional. Por otra parte, dicha tcnica de conformacin de la ley vigente al orden constitucional por medio de derogaciones y modificaciones parciales, se completa con la autorizacin al Gobierno, contenida en el artculo 75 del proyecto, para que en el plazo de un ao desde la entrada en vigor de la nueva ley refunda en un solo texto las disposiciones de la Ley de 1931 y sus sucesivas modificaciones e integraciones, incluidas las del presente proyecto. 5. La primera caracterstica del proyecto, como, en general, de todas las anteriores Leyes de Seguridad Pblica, radica en su extenso mbito material. El Texto refundido de 1931 y el actual proyecto de reforma desbordan totalmente los lmites objetivos de nuestra Ley de Orden Pblico. Nos encontramos en presencia de un estatuto general de la actividad de polica, que disciplina en toda su amplitud material y orgnica el desarrollo de' esta esencial funcin administrativa. En segundo lugar, la ralio del proyecto, que consiste, segn hemos visto, en adecuar dicho estatuto a los principios sancionados por la Constitucin: frente a la hegemona desptica del Poder ejecutivo, la primaca absoluta de la Ley; frente a la omnipotencia del Estado, la racionalidad de la convivencia democrtica, garante al propio tiempo de los derechos de la sociedad de su orden y seguridad y de las libertades de los ciudadanos. El proyecto tiene en cuenta estos principios ^si bien no siempre con la misma fidelidad a la hora de configurar la discrecionalidad de la Administracin en la atribucin de la potestad de polica. Son, en efecto, numerosas las disposiciones afectadas en este sentido, en que, o bien se eliminan lisa y llanamente poderes de las autoridades de polica constitutivos de un puro arbitrio antijurdico, o bien se precisan los lmites de las potestades discrecionales confiadas por la ley a la Administracin pblica para la salvaguardia del orden y de la seguridad, suprimiendo en lo posible el empleo de clusulas generales de habilitacin abusivamente usadas en el texto de 1931-^ y sustituyndolas por una mayor especificacin de los supuestos legitimadores de la actividad discrecional y de los modos y medios de su ejercicio. Por otro lado, son reforzadas las garantas jurdicas de los particulares frente a los actos y medidas de polica, por medio de : 1) la ampliacin del plazo de diez a treinta das para recurrir en va administrativa; 2) la extensin del control judicial a todas las actividades de polica, sin excepcin alguna; 3) la judicializacin de ciertas medidas preventivas limitativas de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en particular la 516
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necesidad de confirmacin judicial de los arrestos o detenciones y de las medidas restrictivas de la libertad personal adoptadas en estado de peligro pblico. Otra nota caracterstica del proyecto es la acusada centralizacin del poder de polica en manos de la Administracin del Estado. La funcin de polica se configura in toto como una funcin exclusiva del Poder central, que la desarrolla normalmente a travs de sus rganos perifricos (prefectos y jefes provinciales de polica). Los entes locales estn, pues, desprovistos de todo poder concerniente a la seguridad y el orden pblico. Se olvida de este modo la genrica funcin de vigilancia en materias relacionadas con el orden pblico, encomendada al alcalde por el artculo 152 de la Ley municipal y provincial de 1934. El proyecto limita territorialmente dicha funcin del alcalde a aquellos municipios o entes locales que carezcan de jefaturas o dependencias de cualquiera de los Cuerpo de Polica o del Arma de Carabineros. Centralizacin excesiva, en nuestra opinin, que mal se compagina, de una parte, con el Ordenamiento constitucional italiano, fundado sobre el principio de la autonoma local, y de otra, con el innegable inters de los Ayuntamientos en ejercitar algn control sobre una serie de actividades (hoteles, restaurantes, agencias, asociaciones, reuniones, etc.), sometidas en el proyecto exclusivamente a control gubernativo. Ello no obstante, el proyecto prev la liberalizacin de algunos sectores y actividades, bien eliminando todo tipo de control administrativo (ejercicio de ciertos oficios ambulantes), bien sustituyendo la tcnica de la autorizacin de polica por la inscripcin preventiva en un registro especial. Debe sealarse, finalmente, la tendencia a una cierta agravacin de las sanciones previstas para las infracciones, que en cierto modo es atenuada, en algunos casos, por el carcter alternativo -y no acumulativo, como dispone el vigente Texto refundido de las penas privativas de libertad y las sanciones pecuniarias.
PROYECTO DE LEY.
Artculo 1. (Disposicin derogatoria).Se derogan los artculos 12, prrafo 2.; 60, 67, 72, 75, 91, 95, 97, 114, 117, prrafos 1., 2. y 3.; 122, 129, 130, 132, 141, 158, 212, 213, 217, 218, 219 y 221 del Texto refundido (TR) de las Leyes de Seguridad Pblica, aprobado por el Rel Decreto de 8 de julio de 1931. Quedan tambin derogadas las disposiciones contenidas en los Decretos legislativos del Jefe del Estado interino de 28 de junio de 1946, nmero 78, y 10 de julio de 1947, nmero 705, ratificados por la Ley de 22 de abril de 1953, nmero 342, y las disposiciones contenidas en la Ley de 8 de julio de 1949, nmero 478 (7).
(7) Se han suprimido, en primer lugar, todas las normas vigentes que no persiguen fines de seguridad pblica (arts. 12, segundo prrafo; 72, 75, 129 y 130). Como consecuencia de la modificacin del artculo 6 TR, que establece en trminos
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Art. 2. (Atribuciones de las autoridades de polica).Las autoridades de polica velan por el mantenimiento del orden pblico y la seguridad de los ciudadanos, aseguran el libre ejercicio de sus derechos y proveen a la tutela de la propiedad pblica y privada, cuidan de la observancia de las Leyes y de los Reglamentos generales y especiales del Estado, de
generales el carcter definitivo de los actos del prefecto, han sido derogados los artculos 67, 132 y 141. La competencia del prefecto para expedir licencias de montaje y utilizacin de ascensores y montacargas (art. 60 TR) se atribuye, por disposicin transitoria, al ingenien! jefe municipal (art. 73 Proyecto). Se suprimen instituciones y organismos nacidos de la necesidad de alcanzar determinados fines (por ejemplo, lucha contra el alcoholismo) en la actualidad superados en gran parte: relacin entre el nmero de habitantes de la localidad y el de establecimientos de venta de bebidas alcohlicas (art. 95 TR); despacho de las mismas en das festivos o en jornadas electorales (art. 97 TR); Comisin Provincial contra el Alcoholismo (art. 91 TR). En relacin con las mencionadas derogaciones, se ha previsto tambin la de los Decretos legislativos del Jefe del Estado interino de 28 de junio de 1946 y 10 de julio de 1947, que contienen normas particulares para el otorgamiento de licencias por encima fie ta relacin lmite aludida. En otros muchos casos se impona la derogacin por haber sido regulada la materia ex novo por Leyes especiales; as, la del artculo 117, primero, segundo y tercer prrafo*, relativos al otorgamiento de licencia para el establecimiento de casas de empeo, prohibidas por el artculo 32 de la Ley de 10 de mayo de 1938; la del artculo 212, concerniente a la responsabilidad de los funcionarios civiles del Estado, regulada en la actualidad de modo orgnico por el texto refundido de 10 de enero de 1957 (art. 18 a 3;; la del artculo 213, que contiene limitaciones inadmisibles a la libcriad de los ciudadano-;; la de los artculos 217, 218 y 219, que contienen disposiciones sobre la declaracin del estado de guerra y los poderes que corresponden a las autoridades civiles y militares, para adecuar mejor la materia a lo dispuesto por los artculos 25 (principio nulla poena sine leg) y 78 (las Cmaras declaran el estado de Guerra y confieren al Gobierno los podees necesarios) de la Constitucin. Se prev, finalmente, la derogacin del artculo 158, en cuanto que el nuevo proyecto de Ley sobre pasaportes, aprobado por el Consejo de Ministros en la sesin de 1 de julio de 1966, contempla el supuesto de las expatriaciones clandestinas, estableciendo las correspondientes sanciones. No se hace, en cambio, alusin en el artculo primero del Proyecto, por razone? di; tcnica legislativa, de otras numerosas normas ya derogadas por diversas leyes especiales promulgadas para la regulacin de aquellos sectores que no admitan demora. Esta normas ya derogadas son: los artculos 73, 77 y 78 TR, por efecto de la Ley sobre censura de pelculas y obras teatrales; los artculos 76, segundo y tercer prrafos, 79 y 101, segundo y tercer prrafos, TR, sobre la prohibicin de empleo de menores de quince aos, por la Ley de 26 de abril de 1934 sobre el trabajo de mujeres y nios; los artculos 174 a 176 y 180 a 189 TR, por la Ley de 27 de diciembre de 1956 sobre medidas preventivas contra personas peligrosas para la seguridad y moralidad pblicas; los artculos 177, 178 y 179 TR, relativas a medidas que afectan a menores de edad, sustituidos por los artculos 25 y 26 del Real Decreto-ley de 20 de julio de 1934, que crea el Tribunal Tutelar de Menores; por ltimo, los artculos 190 a 208 TR. cuya materia ha sido regulada por la Ley de 20 de febrero de 1958, que deroga el sistema de reglamentacin de la prostitucin y dicta normas para combatir la explotacin de la prostitucin ajena.
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las Regiones, Provincias y Municipios, as como de las Ordenanzas de las autoridades; prestan auxilio en caso de calamidades pblicas e infortunios privados. Por medio de sus agentes, y a peticin de las partes, provee al arreglo pacfico de disputas entre los particulares. Las autoridades de polica son provinciales y municipales. Las atribuciones de la autoridad provincial sern ejercitadas por el prefecto (prefetto) y por el jefe de polica (questore); las de la autoridad municipal, por el jefe de la dependencia de polica local y, en su defecto, por el alcalde (8). Art. 3. En caso de urgencia y de grave necesidad pblica, el prefecto podr adoptar, dentro del debido respeto a las normas de la Constitucin v a los principios deJ Ordenamiento jurdico, las medidas indispensables para la tutela de la seguridad y el orden pblico durante e] perodo de tiempo exigido por las circunstancias. Dichas medidas debern ser motivadas, son inmediatamente ejecutivas y, en los casos en que no tengan carcter individual, se publicarn por medio de anuncios y mediante su insercin en el tabln de anuncios de la provincia (9).
(8) Al igual que la Ley de 1931, el proyecto seala como funcin tpica de la actividad de polica el mantenimiento tanto del orden pblico como de la seguridad de los ciudadanos. No es fcil, sin embargo, la distincin terica de ambos conceptos. El proyecto parece inclinarse por emplearlos indistintamente y en ocasiones hace referencia so'amente a uno de ellos (ejemplo: en el prrafo quinto del artculo 14). En lneas generales, la doctrina italiana entiende por tutela de la seguridad pblica la actividad de prevencin contra los peligros que amenacen la inte-grjdad fsica de los ciudadanos o de sus bienes, mientras que el orden pblico se suele consideraren relacin con la acli-vidad de Polica encaminada a su tutelacomo la tranquilidad de la comunidad objelivamhte determinada, con referencia !anto a circunstancias concretas de lugar y tiempi. corno a las concepciones (polticas, econmica?, sociales, morales) dominantes histridimunte en esa comunidad. Vid. VIRCA, La polest di polizia, Milano, 19SI, pgs. 12-26. Otras funciones secundarias asignadas a los rganos de Polica no constituyen sino especificacin de aquella funcin tpica de conservacin del orden pblico y prevencin <)e los peligros que puedan afectar a la comunidad en cuanto tal o a los ciudadanos en cuanto miembros de la misma (por ejemplo, la prestacin de auxilio en caso de calamidades); en cambio, el arreglo pacfico de dispulas entre los particulares no constituye normalmente ejercicio de la potestad de Polica, sino simple actividad material de mediacin. El proyecto ha incluido con acierto denlro de 1? tarea encaminada a la tutela de !< observancia del Ordenamiento jurdico, las Leyes y Reglamentos regionales, en previsin de la futura aplicacin tantos aos esperada de los preceptos constitucionales sobre la regin. (9) Modifica el artculo 2 TR: (El prefecto, en caso de emergencia o de ^rave necesidad pblica, podr adoptar las medidas indispensables para la tutela de la seguridad y del orden pblicos. Contra tales medidas, el interesado podr recurrir ante el Ministro del Interior. En la modificacin introducida, el proyecto ha tenido en cuenta las sentencias de 2 de julio de 1956, nmero 8, y 27 de mayo de 196], nmero 26 de la Corte constitucional. Se confirmaba en las mismas la legitimidad de la potestad de ordenanza del prefecto en casos de necesidad y urgencia, pero siempre que su ejercicio fuese conforme
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Art. 4. El alcalde estar obligado a expedir a los solicitantes mayores de catorce aos, que tengan su domicilio o residencia en el Municipio, uu documento de identidad conforme al modelo establecido por el Ministerio del Interior. El documento de identidad tiene una duracin de cinco aos y debe estar provisto de la fotografa del titular. El documento de identidad es ttulo vlido para salir, aun por razones de trabajo, a los pases miembros de la Comunidad Econmica Europea y a aquellos otros con los que existan particulares acuerdos internacionales (10). Art. 5. Las personas indicadas en el artculo 1 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 (11) y aquellas que no estn en condiciones de poder demostrar su identidad o se nieguen a hacerlo, podrn ser obligadas por las autoridades de polica a someterse a medidas de identificacin descriptivas, fotogrficas, dactilogrficas y otras anlogas, con exclusin de toda forma de inspeccin personal. Las autoridades de polica podrn ordenar adems a las personas sealadas en el prrafo anterior que se provean, dentro de un plazo determinado, del documento de identidad y que lo exhiban a requerimiento de los agentes de polica (12). Art. 6. (Recurso en va administrativa)..Contra los actos previstos en el presente Texto refundido cabe interponer recurso ante la autoridad
al orden constitucional vigente, sealando, en amseiuencia, la necesidad de que una Ley ordinaria disciplinase semejante potestad teniendo en cuenta los siguientes principios: limitacin temporal de su eficacia a la subsistencia de la necesidad y urgencia: motivacin suficiente; publicacin de las medidas de carcter general adoptadas; respeto de la Constitucin y de los principios generales del Ordenamiento jurdico. Vid. ALDANO, Rassegna di giurisprudenza sulle leggi di pubblica sicureZza, Milano, 1962, pgs. 5-15. (10) En aplicacin del Decreto presidencial de 30 de diciembre de 1965 se reconoce validez al documento de identidad para el paso de fronteras entre los pases firmantes del Tratado de Roma de 1957. Se tiene en cuenta, adems, la ampliacin del plazo de validez de la tarjeta de identidad de tres a cinco aos, introducida por la Ley de 18 de marzo de 1963, y se rebaja el requisito de edad mnima exigida a los solicitantes de quince a catorce aos. (11) 1) Los ociosos y vagabundos habituales, aptos para el trabajo; 2) Los que habitual y notoriamente se dedican a trficos ilcitos; 3) Los que por su conducta o modo de vida se considere que viven habitua'mente, aunque sea slo en parte, con las ganancias procedentes de la comisin o encubrimiento de delitos o que por signos externos den fundado motivo para considerar que son propensos a delinquir; 4) Los que, por su conducta, se sospeche que se dedican a favorecer o explotar la prostitucin o la trata de blancas, o la corrupcin de menores, o a ejercitar el contrabando o el trfico ilcita de productos txicos o estupefacientes o a facilitar dolosamente su uso; 5) Los que habitualmente lleven a cabo cualquier otra actividad contraria a la moralidad o a las buenas costumbres. (12) La nueva norma introduce una importante limitacin en la redaccin del texto* vigente al excluir entre las posibles medidas de identificacin todo tipo de inspeccin personal. La primera Comisin permanente del Senado, que ha informado el proyecto de Ley, ha matizado la limitacin sustituyendo en su redaccin la presin inspeccin personal por inspeccin corpora1..
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de polica jerrquicamente superior, dentro del plazo de treinta das, a contar desde la fecha de conocimiento del acto. El recurso no tiene efecto suspensivo. Los actos del prefecto son definitivos. El Ministro del Interior podr anular de oficio dichos actos, aun quesean definitivos (13). Art. 7. (Responsabilidad de la Administracin).No son indemnizables los actos legtimos de las autoridades de polica dictados en el ejercicio de las facultades atribuidas por las leyes (14).
(13) Con la ampliacin del plazo del recurso de alzada (ricorso gerarchico) de dkz. a treinta das, el proyecto incorpora acertadamente a su texto lo ya dispuesto con carcter genera! para este medio de impugnacin por el artculo 10 de la Ley Municipal y Provincial de 3 de marzo de 1934. Djgno de relieve es tambin el otorgamiento de carcter definitivo a los actos del prefecto dictados en el ejercicio del poder de Polica, dejando as expedita la va de! correspondiente recurso jurisdiccional al Consejo de Estado o, alternativamente, el recurso extraordinario (administrativo) al Jefe del Estado, medida que, de un lado, facilita la desconcenlracion de tareas del vrtice de la jerarqua administrativa en favor del rgano perifrico, y de otio, redunda en efectiva garanta de los derechos de los particulares. Vid. BONITO, Alcune osservazioni n mrito al nuovo testo di rijorma della kgge di pubblka sicurezza, Nueva Rassegna di legislazione, tlottrina e. giurisprudenza, marzo 1967, pg. 449. (14) Modifica el ancu'o 7 TR: No son jndemnizables los actos de las autoridades de Polica dictados en e! ejercicio de la facultad atribuida nur las Leyes.)' La norma vigente del artculo 7 TR ha dado lugar a un amplio debate doctrinal en. turno a dos fundamentales problemas planteados por la misma: 1) Alcance de la exoneracin de responsabilidad por los daos causados a los particulares en el ejercicio de la actividad de Polica; 2) Compatibilidad de la norma exoneratoria con los artculos 28 y 113 de la Constitucin. En relacin con el primero de los problemas, pueden reducirse a tres las opiniones mantenidas en la doctrina italiana: una primera, minoritaria (Ruocco, VITA, SAVAKESE,. SACCONE), que dando una interpretacin extensiva al texto del artculo 7 comprende en la exencin de responsabilidad tanto los daos causados por actos legtimos comoi los ocasionados por actos legtimos de la actividad de Polica: frente a esta opinin, la representada por VACCARO y JANNITI-PIROMALLO, que entiende ap'icable el principiode la responsabilidad de la Administracin no slo a los daos causados por actos ilegtimos, sino tambin a los supuestos de actos lcitos, siempre que sean .subsumibles en las hiptesis previstas por los artculos 2.045 de! Cdigo civil (daos causados enestado de necesidad) y 42 de la Constitucin (intangibilidad del patrimonio privado), que en esta materia derogaran el artculo 7 TR; finalmente, la opinin mayoritaria en doctrina (VIRCA, ALESSI, SANDULLI, ROMANO, etc.), adoptando una posicin intermedia, considera que el artculo 7. no ha excluido la responsabilidad por actos ilegtimos en base a dos argumentos principales: 1) El primero, de orden sistemtico, segn el cual el Ordenamiento jurdico italianoa diferencia de otros, como el espaol y el francs contempla dentro del sistema general de responsabilidad civil de la Administracin Pblica dos institutos diferenciables: el esarcimiento por actos ilcitos y la indemnizacinpor actos lcitos, que suelen ser cuidadosamente distinguidos por el legislador; en consecuencia, el empleo por el texto legal del trmino indemnizacin se debe considerar referido a la indemnizacin de daos legtimos y, por tanto, limitada a esta hiptesis a exclusin de responsabilidad e implcitamente reconocidoconforme al principio general que consagra la responsabilidad patrimonial de los entes pblicosel resarcimiento de los daos causados a los particulares por la emanacin de actos ilegtimos; 2) E
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Art. 8. (Autorizaciones de polica).Las autorizaciones de polica son personales e intrasmisibles. En los casos expresamente previstos por la ley se admite la representacin, siempre que el representante rena los requisitos necesarios para obtener la correspondiente autorizacin y consiga la aprobacin fie la autoridad que ha otorgado aqulla. En los casos y condiciones previstos en el prrafo anterior, se permite la transmisin de la titularidad de las autorizaciones de polica a quien pruebe tener la disposicin de bienes relacionados con el ejercicio de la actividad autorizada y de los locales ocupados con anterioridad por su oausahabiente. Art. 9. Adems de las condiciones establecidas por las leyes y reglamentos, el titular de una autorizacin de polica deber observar las prescripciones que, por motivos de seguridad, salubridad y buenas costumbres, le sean impuestas por las autoridades de polica (15).
segundo argumento, extrado de la propia redaccin del artculo 7.", que solamente excluye la indemnizacin de los (lao; cautados por ar.tos dictado? en el ejercicio ilc las facultades atribuidas por la Ley, es decir, por actos emanados dentro de los lmite? de las potestades atribuidas institucionalmentc a las autoridades de Polica. El segundo de los problemas, como hemos afirmado, ampliamente discutido, se refiere a la eventual incompatibilidad entre el citado artculo 1." TR y los arlcu'os 28 (responsabilidad personal del funcionario) y 113 (que consagra con carcter per.-onal !a tutela jurisdiccional de los derechos subjetivos e intereses legtimos de lo particulares) de la Constitucin. Sin entrar en el fondo del debate, nos importa ahora resaltar solamente cmo frente a a'gunas autorizadas opiniones discrepantes (ALESSI, CASETTA, BARILL, RIVAI.TA, ICIIINO), la mayora de la doctrina entiende que no existe contradiccin entre e! texto refundido y las citadas normas constitucionales. Segn puede observarse, sta es la opinin sustentada tambin por el texto del proyecto gubernamental, que, por otra parte, reafirma la irre~ponjabilidad de la Administracin por los daos derivados de la actividad de Polica, y de otra, limita la exoneracinsiguiendo tambin en este punto el criterio mayoritarioa lodaos ocasionados como consecuencia de actos lcitos {provvedimenti legimi). La Comisin senatorial, insatisfecha todava con las precisiones aportadas por la frmula del proyecto al vigente texto refundido, ha aadido un segundo prrafo al artculo 7. con objeto de restringir .an ms el mbito de la exoneracin, precisando que cuando por la adopcin de una medida necesaria para la tutela de la integridad y seguridad pblicas se cause un dao al derecho de un tercero, ste deber ser indemnizado, reiterando as formalmente la aplicacin al mbito de la actividad de Polica del artculo 2.045 del Cdigo civil. Vid. VIBCA. cit., pgs. 208-232; ALESSI, L'lecito e la responsabiliza chile degli enti pubblici, iMilano, 1964, pgt. 123 y sigs.; CASETTA, L'iUecilo deili enli pubblici, Torino, 1953, pginas 234 y sigs.; JANNITTI-PIHOMALLO, Manuale delle leggi di pubblica sicurezza, Milano, 1953, pg. 81; VACCABO, Sui Umiti delta responsabilit della p. a. per attiuit di polizia, Foro padano, 1950, I, 595. (15) Modifica el artculo 9. TR: Adems de las condiciones establecidas por la Ley, el titular de una autorizacin deber observar las prescripciones que la autoridad de Polica le imponga por razone* de inters pblico." La frmula del proyecto determina y precisa el mbito de la intervencin del poder pblico, especificando los motivos de inters pblico genricamente indicados en el texto en vigor y, en consecuencia, los lmites dentro de los cuales la Administracin puede subordinar legtimamente el ejercicio de la actividad autorizada al cumplimiento de particulares condiciones.
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Art. 10. Las autorizaciones de polica podan ser revocadas o suspendidas en caso de infraccin de las leyes, de los reglamentos o de las prescripciones sealadas en el artculo anterior (16). Art. 11- Salvo las condiciones particulares establecidas por las leyes en casos especiales, las autorizaciones de polica debern ser negadas: 1) A quien haya sido condenado por delito no culposo a pena privativa de libertad superior a tres aos y no haya obtenido la rehabilitacin. 2) A quien est sometido a vigilancia especial o a medidas de seguridad, o a quien haya sido declarado delincuente habitual profesional o tendeneial. Las autorizaciones de polica podrn ser negadas a quien haya sido condenado por delito no culposo a pena privativa de libertad superior a un ao y no haya obtenido la rehabilitacin, o a quien por su conducta no resulte idneo para el ejercicio de la actividad necesitada de autorizacin (17). Art. 12. Cuando la ley no disponga otra cosa, las autorizaciones de polica tendrn la duracin de un ao, que se computar conforme al calendario comn a partir del da de su otorgamiento. El da en que se expida la autorizacin no 6er computado en el plazo. La validez de las autorizaciones se entiende automticamente renovada cada vez mediante el cumplimiento por parte de los titulares dentro de los plazos sealados de las cargas fiscales o de otra naturaleza establecidas en cada caso por las leyes. Queda excluida, sin embargo, la renovacin automtica en los casos de autorizaciones relativas a la fabricacin, depsito, tenencia, transporte y comercio de armas y productos explosivos, as como para la renovacin de los decretos de atribucin de la condicin de guarda jurado (18).
(16) Modilica el artculo 10 TR: Las autorizaciones de Polica podrn ser revocadas o suspendidas en caso de abuso por la persona autorizada. (17; Modifica el articulo Jl TR: Salvo las condicionen particulares establecidas por las Leyes en caso? especiales, las autorizaciones de polica debern ser negadas: 1. (No vara.) 2. A quien haya sido sometido a amonestacin o a medidas de seguridad o haya sido declarado delincuente habitual, profesional o tendencia!. Las autorizaciones de Polica podrn ser negadas a quien haya sido condenado por delitos contra la seguridad del Estado o contra el orden pblico, o bien por delitos cometidos con violencia contra las personas o por hurto, robo o rapto con nimo de lucro, o violencia o resistencia a la autoridad, o bien a quien no pueda probar su buena conducta.it Tratndose de una materia tan sumamente delicada e importante como sta, en que la garanta de la posicin del ciudadano frente a la actividad autorizante de la Administracin pblica puede ver?e gravemente en entredicho por el empleo de tcnicas de habilitacin general, no parece justificarse la frmula del proyecto. Una simple confrontacin de la misma con el texto de la Ley de 1931 muestra la escasa entidad He las restricciones introducidas en la esfera de la discrecionalidad de dicha actividad autorizante. (18) A los dos primeros prrafos, idnticos a los que constituyen el artculo 13 TR, se aaden otros dos. Es de alabar la posibilidad de renovacin automtica de la? auto-
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Art. 13. (Intimaciones a comparecer).Las autoridades de polica, en el cumplimiento de su misin especfica, podrn requerir la comparecencia ante las mismas de cualquier persona, dentro de un plazo sealado, mediante notificacin suficientemente motivada y en tiempo oportuno. La transgresin sin motivo justificado al requerimiento notificado, segn lo dispuesto en el prrafo anterior, ser sancionada con multa de 20.000 a 80.000 liras. En casos excepcionales de necesidad y urgencia, la autoridad de polica podr disponer la conduccin, por medio de la fuerza pblica, de la persona que habiendo sido requerida a comparecer por dos veces consecutivas, no se haya presentado dentro del plazo sin motivo justificado (19). Art. 14. (Reuniones).Los promotores de una reunin en lugar pblico debern dar aviso de la misma, al menos con tres das de antelacin, al jefe de polica de la provincia o al de una dependencia destacada de la misma. Este plazo podr ser abreviado por razones de urgencia a peticin de los interesados. Por motivos de seguridad pblica, que debern ser especficamente indicados en la resolucin, el jefe de polica de la provincia o el de la dependencia de polica local, podrn prohibir la reunin, notificando la resolucin a quien dio preaviso. Por los mismos motivos, y en particular para asegurar el libre trnsito por calles y plazas pblicas, conforme a lai exigencias de la circulacin, o bien para evitar graves disturbios a las actividades y a la tranquilidad de los ciudadanos, se podrn adems fijar condiciones de tiempo y lugar para el desarrollo de la reunin. Tanto la prohibicin como las eventuales condiciones debern ser noticadas a los promotores por lo menos veinticuatro horas antes de la reunin, salvo que existan razones posteriores que justifiquen tal resolucin. Si la reunin tiene lugar sin preaviso o contra su prohibicin, o si no
rizaciones de Polica con el cumplimienlo de los requisitos que se indican, salvo los supuestos especficos sealados en el ltimo prrafo. Evidentes valores de seguridad pblica aconsejan en tales casos el reexamen de la subsistencia de todas las condiciones en e! peticionario de nueva autorizacin. (19) Puede compararse con la redaccin del artculo 15 TR, al que sustituye: Cualquiera que, requerido por la autoridad de Polica a comparecer ante la misma, no se presente dentro del plazo sin motivo justificado ser castigado con arresto no superior a quince das y multa de 800 liras. La autoridad de Polica podr disponer la conduccin por medio de la fuerza pblica de la persona que, habiendo sido requerida a comparecer, no se haya presentado en el plazo sealado. Como puede verse, en el proyecto se limita la potestad discrecional de la Polica, configurada en el TR de modo prcticamente arbitrario. Se suprime, adems, la pena de arresto en los casos de infraccin. No deja, en cambio, de ser un tanto vaga la frmula del ltimo prrafo, que habilita la conduccin por la fuerza en casos excepcionales de necesidad y urgencia)), casos que exige el artculo 13, prrafo tercero, de la Constitucin sean indicados laxativamente por la Ley, lo que en modo alguno se hace en el proyecto que comentamos.
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se han cumplido las condiciones prescritas, el jee del servicio de orden piblico podr ordenar su disolucin. Los que promuevan, organicen o dirijan reuniones que tengan )uiar sin el preaviso correspondiente, sern castigados con arresto no superior a un ao o con multa de 40.000 a 160.000 liras. En los casos en que la reunin se realice no obstante la prohibicin o sin la observancia de las condiciones prescritas, las sanciones sealadas sern aplicadas acumulativamente. Con las mismas penas sern sancionados los que tomen la palabra en tales reuniones. No ser sancionado quien con anterioridad a la orden de la autoridad o por obediencia a la misma se retir de la reunin. Las disposiciones de este artculo no sern aplicables a las reuniones electorales (20).
(20) La exigencia de preaviso se reduce a aquellas reuniones que vayan a celebrarse en lugar pblico. La sentencia de 8 de abril de 1958, nmero 27 de la Cortconstucional, haba declarado la inconstucionalidad del artculo 18 TR, en la parte relativa a las reuniones no celebradas en lugar pblico (debern dar avisodeca el artculo 18, prrafo primerolos promotores de una reunin en lugar pblico o abierto al pblico.. ), por su contraste con el artculo J~ de !a Constitucin, cuyo prrafo segundo dispone explcitamente que para la? reuniones, tanto en lugar privado como abierto al pblico, no se exigir preaviso. Se comprende fcilmente la importancia que la distincin entre lugar pblico y lugar abierto al pblico o lugar privado presenta a los efectos del sometimiento o no al igimen de preaviso de las reuniones celebradas en los mismos. Se trata de una cuestin no pacfica, pero en general la doctrina italiana se inclina por considerar lugares pblicos, aquellos en los que existe la posibilidad de ingreso indiscriminado sin ninguna limitacin (ejemplo: plazas, calles y, en genera), bienes demaniales de uso comn), mientras que lugares privados seran aquellos en los que no se da tal posibilidad de ingreso sin una previa invitacin personal o por efecto de la existencia de un determinado inters o de una particular relacin social;, los lugares abiertos al pblico seran, finalmente, aquellos lugares privados en que se consiente el acceso de un gran nmero de personas, mediante invitacin personal o permiso indiscriminado, para fines no privados. Vid. una amplia referencia a esta cuestin en JANNITTIPIROMALLO, Manuale, cit., pgs. 125 y sigs. Parece excesiva la exigencia del plazo de tres das entre el aviso y la reunin a celebrar, aunque se prevea la posibilidad de su reduccin, por razones de urgencia, a peticin de los interesados. La Constitucin (arl. 17, 3.) no seala plazo alguno para el aviso. Mientras en el texto refundido los motivos por los que se poda prohibir la celebracin de la reunin o el sealamiento de condiciones son idnticos (razones de orden, salubridad o moralidad pblicas), en el proyecto se aaden a los comunes para ambos supuestos (probados motivos de seguridad pblica) otros que justifiquen la imposicin de condiciones de tiempo y lugar. A nuestro modo de ver, la introduccin de tales motivos ampla excesivamente las facultades de intervencin administrativa en el ejercicio de la libertad de reunin garantizada por la Constitucin. Por otra parte, en el proyecto se confirma la facultad de disolver aquellas reuniones que se celebren sin previo aviso, asi como la imposicin de arresto o multa a los promotores u organu-adores de las mismas. Se recoge en este punto la doctrina sentada por la Corte constitucional en las sentencias de 3 de julio de 1956, nmero 9, y 11 de ju'.jo de 1961, nmero 54. Vid. el comentario a la segunda de las sentencias citadas de R. CHIEPPA, Ancora sulla impro-ponibilit di questione di legittimita costituzionale e sulla omisswne del pre-
Art. 13. Las reuniones en lugar pblico o abierto al pblico podrn ser disueltas cuando en las mismas se produzcan desrdenes o se cometan delitos que impliquen un peligro actual para la seguridad pblica (21). Art. 16. Se prohibe la exposicin de banderas, emblemas u otro smbolos que constituyan vilipendio o atentado al Ordenamiento constitucional del Estado (22). Art. 17. Cuando sea preciso disolver una reunin en lugar pblico o abierto al pblico, en los casos previstos en los artculos precedentes, las personas reunidas sern conminadas a disolverse por el funcionario de polica o, en su defecto, por el oficial o suboficial presente de ms alta graduacin del Arma de Carabineros o del Cuerpo de Agentes de Polica. Art. 18. Si el requerimiento no surtiese efecto, la disolucin de la reunin ser ordenada con tres intimaciones en voz alta y perceptibles, efectuadas, si fuera posible, con un medio acstico idneo; si tampoco produjesen efecto las intimaciones o no pudieran ser efectuadas, por producirse tumulto o resistencia, la disolucin podr ser ejecutada mediante el uso de la fuerza. Quien desobedeciese la orden de disolucin ser castigado con arresto de veinte das a un ao o con multa de 12.000 a 160.000 liras, salvo que el hecho constituya delito ms grave; en los casos ms graves, las an-teriores sanciones podrn ser aplicadas cumulativamente. Art. 19. El que promueva o dirija funciones, ceremonias, prcticas religiosas, procesiones eclesisticas o civiles en un lugar pblico, deber dar aviso al jefe de polica, al menos con dos das de antelacin (23). El infractor ser castigado con multa de 20.000 a 160.000 liras (24). Art. 20. El jefe de polica podr prohibir, por los motives indicado
nvviso di reunione in luogo pubblico, Giurisprudenza Costituzionale, 1961, pgs. 1.057 y siguientes. (21) Se suprime la facultad de disolucin de reuniones por el so'o hecho de manifestaciones o gestos lesivos del prestigio de la autoridad, como dice el artculo 20 TR. (22) Modifica el artculo 21 TR, que dice as: Se considerar manifestacin sediciosa la exposicin de banderas o emblemas que sean smbolo de subversin social o vilipendio del Estado, del Gobierno o de las autoridades. Se considerar tambin manifestacin sediciosa la exposicin de distintivos de a:ociaciones facciosas.' De acuerdo con e! orden constitucional existente, que admite la pluralidad de partidos polticos, no podrn considerarse incluidos en la prohibicin del artculo 16 del proyecto los distintivos de aqullos. En cambio, habr que considerar prohibida la exposicin de smbolos del antiguo partido nacional fascista, en conformidad con la disposicin adicional XII de la Constitucin (Se prohibe la reorganizacin bajo cualquier forma del disuelto partido fascista) y la Ley de 20 de junio de 1952 que la desarrolla. (23) El nuevo precepto ha tenido en cuenta la declaracin de inconstitucionalidad por sentencia de 18 de marzo de 1957, nmero 45, del artculo 25 TR, que exiga prcaviso para la celebracin de ceremonias religiosas en lugares abiertos al pblico, poi vulnerar el artculo 17 de la Constitucin, cuyo mbito alcanza a todo tipo de reuniones, incluidas las de carcter religioso. Vase el comentario a la sentencia de la Corte en Giurisprudenza Costituzionale, 1957, pgs. 579 y sigs. (24) Sf suprime Ta pena de arresto no superior a dos meses.
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en el prrafo tercero del artculo 18 TR (14 Proyecto), las manifestaciones sealadas en el artculo anterior, o prescribir la observancia de determinadas condiciones de tiempo y lugar, avisando en todo caso a los promotores con veinticuatro horas de antelacin, salvo que existan razones posteriores que justifiquen tal resolucin. Las disposiciones del prrafo anterior sern aplicables a las procesiones. Art. 21. Por probarlos motivos de seguridad pblica, el jefe de polica podr prohibir los cortejos fnebres solemnes o disponer especiales medidas cautelares. Art. 22. (Armas y explosivos).El infractor ser castigado con la pena de arresto de Ires meses a un ao y con multa de 50.000 a 200.000 liras. El adquirente o el usuario de armas que infrinja las normas del presente artculo ser castigado con la pena de arresto no superior a seis meses y con multa de 50.000 a 100.000 liras (25). Art. 23. Cuando se tengan fundadas sospechas de que en algn lugar pblico o privado existe un depsito ilegal de armas, municiones o materias explosivas, los agentes de polica judicial podrn proceder, en caso de necesidad y urgencia, e incluso durante la noche, a un registro personal o domiciliario, observando en todo caso las disposiciones del artculo 304 TR, prrafo 2., del Cdigo de procedimiento penal, y siempre que sea posible, las dems normas del mismo Cdigo sobre instruccin del sumario. El oficial competente deber indicar en el atestado el motivo por el cual ha efectuado el registro personal o domiciliario, y transmitirlo dentro de cuarenta y ocho horas siguientes a la autoridad judicial para su confirmacin (26). Art. 24. El infractor ser castigado con arresto de tres meses a un ao y multa de 50.000 a 100.000 liras. El adquirente o concesionario de materias explosivas que infrinja las
(25) Modifica los dos ltimos prrafos del artculo 35 TR, que en sus dos primeros dice as: El que fabrique, venda o repare armas estar ob'igado a llevar un registro de lasoperaciones diarias efectuadas, en el que deber indicarse la identidad de las personas con las que te han realizado las operaciones. La autoridad de Polica podr exigir la exhibicin del citado registro. Se prohibe la venta o cesin dv armas a quienes no estn piovktos de la licencia correspondien te. (26) Se introduce una notable modificacin en el vigente artculo 41 TR al limitar la potestad de intervencin de la Polica judicial a los supuestos de necesidad y urgencia, siempre que al propio tiempo se tengan fundadas sospechasy no ?lo simples indicios, como afirma el texto en rigor- -de la existencia del depsito ilegal de armas o explosivos. De otra parle, es importante hacer notar la ampliacin de las garantas dlos particulares a travs del correspondiente control judicial sobre el registro practicado, sin mengua al propio tiempo de las facultades concedidas en este caso a la Administracin para una ms eficaz salvaguardia de la sociedad frente a los peligros de una delincuencia cada vez mayor y mejor organizada tcnicamente.
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normas del presente artculo ser castigado con arresto no superior a seis meses y multa de 50.000 a 100.000 liras (27). Art. 25. (Porteros, conserjes y vigilantes).Los porteros de casas y los conserjes o vigilantes de hoteles, tiendas, almacenes, establecimientos comerciales de cualquier tipo, oficinas y otros anlogos, debern inscribirse en el correspondiente registro de la autoridad local de polica, siempre que no tengan la condicin de guarda jurado. La inscripcin deber ser renovada cada ao. El que infrinja la obligacin del prrafo anterior ser sancionado con la multa de 30.000 a 160.000 liras. Con la misma pena sern sancionados los propietarios y administradores de casas, hoteles, almacenes, tiendas, establecimientos y oficinas sealados en el prrafo primero, as como cualquiera otra persona que por cualquier otro ttulo responda de los citados inmuebles, siempre que tengan a su servicio porteros, conserjes o vigilantes no inscritos en el registro de la autoridad local de polica (28). Art. 26. (Espectculos pblicos).Sin licencia del jefe de polica, los lugares pblicos o abiertos al pblico no podrn ser utilizados para representaciones teatrales o cinematogrficas, bailes, competiciones deportivas u otros espectculos similares, ni se podrn abrir academias o salas pblicas de baile. Ser necesario igualmente la licencia del jefe de polica para la celebracin de carreras automovilsticas, de caballos y otras anlogas. Cuando esta competiciones se efecten en carreteras ordinarias o se trate de competiciones aeronuticas, se aplicar la legislacin especial. Las licencias a que se refieren los prrafos anteriores sern vlidas solamente en los lugares y durante el tiempo indicados en las mismas. Se admite la representacin (29). (27) Modifica, elevando la cuanta de las multas, los dos ltimos prrafos del artculo 55 TR, que en materia de exp'osivos reproduce lo dispuesto por el artculo 35 TR
para la fabricacin, venta o cesin de armas. (28) Se ha pretendido justificar semejante disposicin, establecida ya por el artculo 62 TR, por la necesidad de proveer a una adecuada tutela preventiva de la propiedad privada a travs de la tcnica de control registral de las personas encargadas de su custodia. Se elimina, en cambio, la facultad de negar la inscripcin a quien no justifique buena conducta o est desprovisto de! documento de identidad. Se suprime, adems, la vigente pena de arresto a los infractores. (29) Se haba suscitado en doctrina y jurisprudencia la cuestin de legitimidad constitucional del artculo 68 TRmodificado ahora por el presente articulo 26 del Proyecto, por su posible contraste con el artculo 21 de la Constitucin, que sanciona la libertad de manifestacin del pensamiento. La sentencia de 8 de julio de 1957, nmeTO 121 (vid. el comentario de FoiS en Giurisprudenza Costituzionale, 1957, pgs. 1.092 y siguientes), afirma que la obligacin de solicitar la previa licencia del jefe de Po'ica para ofrecer representaciones teatrales y cinematogrficas no contradice el texto constituciona!, siempre que tal autorizacin se refiera exclusivamente a la polica de las condiciones en que se lleva a cabo el espectculo y no implique un juicio de valor sobre su contenido ideolgico. La Corte constitucional afirma explcitamente que la autoridad de Polica podr tambin tener presente el contenido de las representaciones, pero con la nica finalidad de valorar si en determinadas circunstancias de tiempo, lugar y ambiente aqu-
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Art. 27. Sin autorizacin de la autoridad local de polica se prohibe el ofrecimiento al pblico de espectculos consistentes en la exposicin de personas, animales o cosas objeto de curiosidad, as como audiciones al aire libre. Art. 28. Se prohiben los espectculos pblicos contrarios a las buenas costumbres o que impliquen maltrato o sufrimiento de animales (30). La censura de pelculas y obras teatrales se regir por sus leyes especiales (31). Art. 29. Los titulares de la licencia prevista en el artculo 68 TR (artculo 26 Proyecto), antes de dar comienzo a la representacin teatral o arstica, debern depositar en la Jefatura de Polica un ejemplar de la obra, con el visto bueno de la autoridad competente cuando as est establecido. La autoridad de polica o los agentes a quienes sta encomiende el servicio podrn ordenar la suspensin o terminacin de cualquier espectculo y, si fuere preciso, el desalojo del local, en caso de graves desrdenes, peligro para la seguridad pblica u ofensas a las buenas costumbres. En los casos en que la suspensin o terminacin tengan lugar por culpa
41a pudieren provocar peligro para la salubridad, tranquilidad o seguridad de los ciudadanos (!) Se suprime, por otra parte, la existencia de licencia para la apertura de Crculos, poi violai notoriamente e! artculo 18 de la Constitucin, que garantiza a los ciudadanos el derecho de asociarse libremente, sin aulorizacin, para fine? no prohibidos por las Leyes penales. (30) El prrafo primero de este artculo es prcticamente idntico al artculo 70 IR, que pretende modificar. Puede ser interesante, sin embargo, confrontar cmo era interpretado y desarrollado este ltimo por el Reglamento de ejecucin del TR, aprobado poi Real Decreto de 6 de mayo de 1940. Su examen nos permitir descubrir en qu grado contrasta con a letra y el espritu del orden constitucional vigente. Kl futuro Reglamento, previsto por el artculo 67 del Proyecto, deber, sin duda alguna, modificarlo profundamente. Dice as el artculo 126 del vigente Reglamento: Se prohiben los espectculos que puedan riar lugar a alteraciones del orden pblico o sean contrarios a la moral o a las buenas costumbres. En particular deber ser prohibida toda representacin: 1. Que consista en la apologa de un vicio o de un delito o que tenga por objeto escitar el odio o la aversin entre las clases sociales. 2. Que ofenda, incluso con alusiones, la sagrada persona del Rey Emperador, el Sumo Pontfice, el Je/e del Gobierno, las persona? de los Ministros, las instituciones del Estado o bien los Soberanos o los representantes, de las potencias extranjeras. 3. Que excite en las multitudes el desprecio por la Ley o que sea contraria al sentimiento nacional o religioso, o que pueda perjudicar las >elaciones internacionales. 4. Que ofenda al decoro o al prestigio de las autoridades pblicas, de los funcionarios o de los agentes de la fuerza pblica, de los militares de las fuerzas armadas o bien la vida privada de las personas o los principios constitutivos de la familia. 5. Que se refiera a hechos que por su infamia hayan turbado a la opinin pblica. 6. Que pueda ser considerada en todo caso, por razn de peculiares circunstancia1; de tiempo, lugar o personas, causa de daos o de peligro pblico. (31) En particular, la Ley de 21 de abril <le 1962 sobre censura de pelculas y obras teatrales.
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de quien da u organiza el espectculo, podr ordenarse la devolucin del precio de la entrada a los espectadores. De las medidas adoptadas se dar comunicacin inmediata al prefecto (32). Art. 30. La autoridad de polica no podr otorgar la licencia a que se refiere el artculo 68 TR (art. 26 Proyecto) sin que previamente una Comisin tcnica haya comprobado la seguridad y solidez del edificio y la existencia de salidas suficientes para su rpido desalojo en caso de incendio o de cualquiera otra necesidad urgente (33). Art. 31. (Establecimientos abiertos al pblico).Ser necesaria la licencia del jefe de polica para la explotacin de hoteles, fondas, pensiones, restaurantes, cafs u otros establecimientos en los que se venda al por
. (32) Refunde en un solo artculo, introduciendo algunas correcciones limitativa; ai poder discrecional de la Administracin en materia de espectcu'os, los vigentes artculos 74 y 82 TR, teniendo en cuenu las derogaciones parciales de tales disposiciones por la citada Ley de 21 de abril de 1962 sobre censura de pelculas y obras teatrales. La novedad de mayor rc'.ieve reside en la derogacin del poder del prefecto de prohibir como permite el vigente artculo 74 TK!a representacin de obras teatrales por motivos localesa, aun en el supuesto de que hubiesen obtenido el visto bueno del Ministro de! Interior. Se trata, una vez ms, de poner un freno a las abusivas facultades otorgadas por el texto en vigor a los rganos de polica reconduciendo la tpica y necesaria disertcionalidad a los lmites establecidos por !a norma constitucional en garanta de los derechos y libertades de los ciudadanos. (33) Con esle texto el vigente artculo 80 TR no sufre sino una leve modificacin formal mediante la alusin a la licencia del artculo 68, especificando de este modo que se trata de esta licencia y no de otra de las contempladas por la Ley, deshaciendo as las dudas suscitadas al especto. Mayor inters ofrece resallar el criterio seguido por el Gobierno al mantener en vigor el artculo 83 TR, juzgado por muchos inconstitucional por violar la libertad de manifestacin del pensamiento, y cuya derogacin formal haba sido solicitada incluso err sede parlamentaria. Dicho artculo prohibe, en efecto, la suspensin o variacin de lo espectculos ya comenzados sin el consentimiento del oficial de Polica que asista a los mismos, aadindose en el artculo 149 del Reglamento de ejecucin que dicho consentimiento se necesitar Igualmente para toda comunicacin que la Empresa o los adores deseen dar de viva voz o por cualquier otro medio a los espectadores. El Gobierno, a pesar de las crticas suscitadas, ha juzgado legtimas ambas disposiciones c:i base a que el inters de los espectadores en presenciar el espectculo y la escasa cuanta det precio de los billetes de entrada, as como las dificultades existentes para su devolucin, puede 'llagar a afectar a la seguridad pblica, de forma tal que deba obligarse al empresario a que cumpla puntualmente el compromiso contrado con los espectadores mediante la ejecucin ntegra del espectculo prometido. Sutil argumentacin que, en nuestra opinin, no alcanza a eliminar las razonables dudas existentes sobre la constitucionalidad de semejante poder de intervencin administrativa y que probablemente encubre una muy distinta motivacin: la de controlar esta manifestacin de la libertad de pensamiento. Adelantndose a las crticas que seguramente encontrara este criterio en ia discusin parlamentaria del proyecto, el Gobierno se ha apresurado a prometer una modificacin radical del texto reglamentario, con objeto de que la nueva formulacin sea enteramente conforme a la nica finalidadla seguridad de los ciudadanos y no la intromisin en su esfera de libertad de pensamientoperseguida, de acuerdo con la interpelacin gubernativa, por el artculo 83 TR.
menor o se consuma vino, cerveza, licores y bebidas no alcohlicas. Ser tanibin necesaria la licencia para la explotacin de salas pblicas de billares u otros juegos lcitos, salas de baos, garajes, negocios de alquiler y reparacin de vehculos automviles y otros anlogos. Los juegos lcitos en sitios pblicos sern autorizados por el jefe de polica (34). Art. 32. Solamente se permite a la Unin Nacional para el Fomento de la Raza Equina y a las sociedades, entes y personas delegadas por ella, conforme a la Ley de 24 de marzo de 1942, nmero 315, la explotacin del negocio de apuestas en las carreras de caballos, tanto en los hipdromos como fuera de ellos. Los infractores sern castigados con arresto de dos meses a un ao y con multa de 100.000 a 200.000 liras. Art. 33. Las peticiones de licencias o autorizaciones sern presentada al alcalde, el cual, en el plazo de sesenta das, las remitir debidamente informadas al jefe de polica. En caso de solicitud de licencias o autorizaciones para despachar bebidas alcohlicas y no alcohlicas, el alcalde evacuar su informe previos los dictmenes de la Comisin municipal previsto en el artculo 3 del Real Decreto-Ley de 26 de diciembre de 1926, convertido en Ley de 18 de diciembre de 1927, y del jefe de sanidad municipal. Art. 34. Adems de lo previsto en el artculo 11 TR (art. 11 Proyecto), la licencia de establecimiento comercial y la autorizacin prevista en el artculo 89 (35) no podrn ser otorgadas a quien haya sido condenado por delitos contra la moralidad pblica y las buenas costumbres o contra la salubridad pblica, o por juegos de azar, o por infraccin de las normas sobre estupefacientes, o por delitos cometidos en estado de embriaguez, o por infraccin de las disposiciones preventivas del aleo holismo. Art. 35. El prefecto fijar mediante ordenanza las distancias mximas entre los establecimientos dedicados a la venta de bebidas alcohlicas y los hospitales, talleres, fbricas, escuelas, cuarteles, iglesias y otros lugares dedicados al culto. En las localidades declaradas de inters turstico, de reposo o de ve(34) La ratio de esta disposicin, como es sabido, consiste en el inters pblico de tule'ar a aquellas personas que, sirvindo-e de las prestaciones ofrecidas por dicho. establecimientos, confan su propia salud e integridad a los titulares de aquellos. Segn se desprende de su redaccin, la lista de establecimientos necesitados de licencia no tiene carcter taxativo. No estn, sin embargo, sometidos a esta disciplina los establecimientos de venta al pblico de mercaderas, sea al por mayor o al detalle; la competencia para otorgar la licencia de apertura de estos establecimiento corresponde al alcalde. (35) El artculo 89 TR dispone que sin autorizacin especial del prefecto, en los establecimientos comerciales abiertos a! pblico se prohibe la venta de bebidas alcohlicas superiores a 21 grados. A su vez, el artculo 162 del Reglamento seala que para obtener esta autorizacin especial, el solicitante debe acreditar estar provisto de la correspondiente licencia de ejercicio del establecimiento. . .
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raneo, las distancias podrn ser distintas de las sealadas en los dems Municipios de la provincia; cuando concurran especiales exigencias tursticas, los lmites de distancias mnimas se podrn fijar solamente con relacin a los hospitales, iglesias y otros lugares destinados al culto (36). Art. 3'. Este plazo no ser superior a seis meses, salvo en caso de fuerza mayor (37). Art. 37. Adems de los casos sealados por la Ley, el jefe de polica podr suspender la licencia del establecimiento en el que se hayan producido tumultos o desrdenes graves, o en el que habitualmnte se renan personas condenadas por dbitos no culposos o estn comprendidas dentro de las categoras sealadas en el artculo 1 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 (38). Si se repitieren los hechos que motivaron la suspensin, la licencia podr ser revocada (39). Art. 38- En atencin a las necesidades tursticas, las licencias sealadas en el artculo 86 TR (art. 31 Proyecto), as como las autorizaciones especiales previstas en el articulo 89 TR (art. 34 Proyecto), podrn tener una duracin limitada a la temporada en que se verifique la afluencia extraordinaria de personas (40).
(36) La competencia sealada en el texto, que segn el artculo 98 TR corresponde a la Comisin provincial contra el alcoholismo, se atribuye ahora al prefecto. El prrafo segundo viene a actualizar !a novedad introducida en esta materia por la Ley de 8 de julio de 1949. El artculo 2 dispona, en efecto, que la Comisin Provincial estaba facultada para fijar en las localidades tursticas distancias distintas de las sealadas con carcter general en los Municipios capital de provincia. Debe recordarse, por .timo, la derogacin del artculo 95 TR, recogida en el artculo primero del Proyecto, eliminndose as el lmite mximo <ie la relacin entre el nmero de establecimientos de bebidas alcohlicas y el nmero de habitantes del Municipio (un establecimiento por cada cuatrocientos habitantes). (37) Modifica el prrafo tercero del artculo 99 TR, ampliando el plazo mximo de cierre Je establecimientos de tres a seis meses, cuyos do; primeros prrafos dicen as: En el caso de cierre del establecimiento por tiempo superior a ocho das, sin que se haya dado aviso a la autoridad local de Polica, la licencia ser revocada. La licencia ser revocada tambin cuando haya transcurrido el plazo de cierre de! establecimiento comunicado a la autoridad de Polica y no se haya procedido a su reapertura. El Consejo de Estado entiende que el cierre o clausura del establecimiento se produce, sin necesidad de acto foimal alguno, cuando de hecho viene a faltar en el mismo toda realizacin de la actividad autorizada. (38) Vtd. nota 11. (39) Se reconoce la facultad suspensiva del jefe de Polica, pero, a la vez, se limifan los supuestos de su posible ejercicio; en el artculo 100 TR son sealados con las acostumbradas frmulas indeterminadas: reunin de persona? peligrosas, peligro para ! orden pblico, la moralidad, las buenas costumbres n la segursidad de los ciudadanos. (40) Sustituye los prrafos tercero y cuarto del artculo 103 TR, del que permanecen en vigor los dos primeros: Con ocasin de ferias, mercados u otros actos en que se produzca una concurrencia extraordinaria de personas, la autoridad local de Polica podr otorgar licencias temporales para el ejercicio del comercio. La validez de tales licencias estar limitada a la duracin de la extraordinaria afluencia de personas.
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Art. 39. No se podrn alquilar habitaciones o apartamentos amueblados, ni se podr dar alojamiento retribu'do, aun temporal o estacionariamente, sin una previa declaracin ante la autoridad local de polica. La validez de la declaracin se extiende exclusivamente a los locales indicados en la misma. El jefe provincial de polica, de oficio o a propuesta de la autoridad local, podr prohibir el ejercicio de la actividad indicada en este artculo si el declarante se halla comprendido entre las personas sealadas en el artculo 92 TR (41). Art. 40. Los hoteleros, los propietarios de casas de huspedes y todo los que administren pensiones o balnearios, o de otro modo hospeden por dinero, no podrn dar alojamiento a las personas desprovistas del documento de identidad u otro anlogo expedido por la Administracin del Estado. A los extranjeros bastar la presentacin del pasaporte o de otro documento equivalente, siempre que est provisto de la fotografa del titular. Cuando se trate de grupos organizados, formados al menos por diez personas, el jefe de grupo estar obligado a exhibir su propio documento de identidad y a presentar una lista, formada por l mismo, con los nombres de todos los dems componentes del grupo. Las personas a que alude el primer prrafo debern llevar un registro en el que se tome nota de las personas alojadas y comunicar diariamente a la autoridad local de polica la llegada y partida de tales personas. Sin perjuicio de las penas establecidas por el Cdigo penal, en caso de incumplimiento, la licencia se podr suspender y revocar cuando el incumplimiento se repita. Excepcionalmente podrn alojarse personas desprovistas del documento de identidad. En tal caso, el gerente registrar la identidad de la persona alojada, dando cuenta inmediata de la misma a la Jefatura de Polica o, en su defecto, al puesto de Carabineros ms cercano (42). Art. 41. Se prohibe el uso de aparatos o mquinas automticas o sernautomticas de juego en lugares pblicos o abiertos al pblico, o ea los Crculos y Asociaciones de cualquier clase.
(41) La Ley de 20 de febrero de 1958, segn hemos indicado anteriormente, abol el sistema de la < prostitucin reglamentada, que vena recogido en el titulo VII del TR, en virtud del cual el artculo 108modificado ahora por el presente artculo del Proyectoacoga el intento de ejercicio clandestino de la prostitucin entre los supuestos que legitimaban la prohibicin del ejercicio de alquiler de habitaciones. Conforme al nuevo sistema de prohibicin de la prostitucin, el nuevo texto sustituye aquel supuesto legitimador por el de la explotacin de !a prostitucin de otra persona. (42) Sustituye al artculo 109 TR. Con objeto de fomentar el desarrollo del turismo se han introducido simplificaciones en favor de los grupos organizados y se ha abolido la indicacin en el registro del establecimiento de hostelera de los datos relativos al lugar de procedencia y destino de las personas alojadas, controles ciertamente exorbitantes. Se prev, por ltimo, la posibilidad de alojar en casos excepcionales a personas desprovistas del documento de identidad, dado el carcter no obligatorio de este ltima (vase el art. 4 del Proyecto).
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Se consideran aparatos o mquinas automticas o semiautomticas de juego las que puedan dar lugar a apuestas o permitir la ganancia de cualquier premio en dinero o en especie, incluso bajo forma de consumicin o repeticin de la partida. Sin perjuicio de las sanciones previstas por el Cdigo penal para los juegos de azar, los infractores sern castigados con arresto de un mes a dos aos y multa de 8.000 a 40.000 liras. Si el infractor es titular de una licencia, le ser suspendida por un perodo de uno a seis meses, y en caso de reincidencia, podr serle revocada. Se confiscarn los aparatos y las mquinas. El uso de aparatos o mquinas de diversin y entretenimiento en lugares pblicos o abiertos al pblico ser autorizado por el jefe de polica (43). Art. 42. (Tipografas y artes anlogas y fijacin de carteles y manifiestos).No podrn ejercitarse las artes tipogrfica, litogrfica, fotogrfica o cualesquiera otras de grabado o reproduccin mecnica o qumica de ejemplares mltiples, sin previa inscripcin en el correspondiente registro de la autoridad local de polica. La autoridad local de polica expedir certificado de la inscripcin efectuada, con indicacin expresa de los locales en que deber llevarse a cabo la actividad autorizada. Se admite la representacin (44).
(43) Modifica los tres ltimos prrafos del artculo 110 TR, reproduciendo literalmente lo que a este respecto establece la ley de 20 de mayo de 1965, de acuerdo con la sentencia de la Corte constitucional de 9 de julio de 1963, nmero 125. La Corte, efectivamente, Viabia declarado la ilegitimidad de las deposiciones contenidas en los tres ltimos prrafos citados, que violaban el artculo 41 de la Constitucin, al prohibir el otorgamiento de licencias para el uso en lugares pblicos o abiertos al pblico de aparatos o mquinas de simple diversin y entretenimiento, esto e?, sin posibilidad alguna de juego de azar o de apuestas. De acuerdo con esta distincin y con una fina idad aclaratoria, se aade el ltimo prrafo del artculo 41 del Proyecto. La Corte constitucional, en sus sentencias de 1 de diciembre de 1959, nmero 58, y 17 de mayo de 1961, nmero 23, ha airmado el principio de que las Regiones no pueden autorizar el juego de azar por estar prohibido por el Cdigo penal y exceder de la competencia regional la derogacin de tal prohibicin. La cuestin se suscit ante la Corte como consecuencia de la concesin, por Decreto del Presidente de la regin de Sicilia, de autorizacin al E. T. A. L. (Ente Turstico ed Alberghiero della Libia) y a la Sociedad A. Zagara para el desarrollo de sus programas de incremento turstico y hotelero, en !os que se inclua la explotacin de juegos de azar. (44) Sustancialmente reproduce el artculo 111 TR, si bien se ha sustituido la licencia del prefecto por la tcnica del registro preventivo, anlogamente a lo dispuesto por La Ley de Prensa de 8 de febrero de 1948 para los peridicos. En relacin con el citado artculo 111 TR, se haba suscitado una cuestin de legitimidad constitucional que la Corte, sin embargo, ha considerado infundada. En efecto, la sentencia de 11 de julio de 1961, nmero 54, se enfrent con el problema de la posible violacin de los prrafos primero y segundo del artculo 21 de la Constitucin, segn los cuales todos los ciudadanos tienen derecho a manifestar libremente el propio pensamiento de palabra, por escrito o a travs de cualquier otro medio de dilnsin, y la Prensa no puede ser sometida a autorizaciones o censura. La Corte sostiene que el objeto de la autorizacin no
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Art. 43. Se prohibe la exposicin o fijacin de carteles y la distribucin de imlgenes, dibujos o escritos que ofendan a la moral o a las buenas costumbres, o divulguen medio9 dirigidos a provocar el aborto o a impedir la procreacin, cuando por el modo en que estn redactados ofendan las buenas costumbres o, en todo caso, cuando con su divulgacin se persiga una finalidad lucrativa (45). Art. 44. Salvo lo dispuesto para la prensa peridica (46) y en materia eclesistica (47), cualquiera que pretenda fijar o difundir en lugar
es, en modo alguno, la difusin del propio pensamiento con los medios ofrecidos por la tipografa y oros anlogos, sino el ejercicio de stas, en cuanto reproducen en un nmero ilimitado de ejemplares la manifestacin de un pensamiento o de una opinin, cualquiera que sea su contenido. Vid. el comentario de E. CHELI, Manijestazione, divulgazione ed esercizio di atlivil economiche connesse alia divulgazione del pensiero, Ciurisprudenza Costituzionale, 1961, pgs. 684 y sjg?. (45) Sustituye al artculo 112 IR, cuya redaccin es un ejemplo elocuente de la ideologa totalitaria que lo inspira. Reproducimos a continuacin su texto para que el lector pueda comprobar por s mismo: Se prohibe confeccionar, introducir en el territorio nacional, adquirir, poseer, exportar con el fin c!e comerciar o distribuir escritos, dibujos, imgenes u otros objetos <J'j cualquier tipo contrarios al Ordenamiento poltico, social o econmico del Estado o lesivos del prestigio del mismo o de la autoridad, u ofensivos del sentimiento nacional, el pudor o la decencia publica, o que divu'guen, incluso de forma indirecta o simulada o bajo pretexto teraputico o cientfico, medios anticonceptivos o dirigidos a procurar el aborto, o que ilustren el empleo de tales medios o suministren de cualquier moJo indicaciones sobre la manera de procurrselos o servirse de ellos. Se prohibe tambin el comercio, aun clandestino, de tale? objetos, as como su distribucin o exposicin pblica. La primera parte del articulo -13 del Proyecto reproduce el texto de la vieja Ley liberal de 1889. Por lo que se refiere a la segunda parte (escritos y dibujos divulgadores de medios anticonceptivos), el texto del artculo recoge la doctrina sealada por la sentencia de la Corte constitucional de 19 de febrero lie 1965, nmero 9. El Alto Tribunal declara no fundada la cuestin de legitimidad constitucional del artculo 112 en lo que se refiere a la prohibicin de distribuir escritos o dibujos que divulguen el uso <le medios anticonceptivos, entendiendo que tal norma debe interpretarse en el sentido <]ue la prohibicin afecta a escritos o dibujos que, por el modo de confeccin, ofendan las buenas costumbres. Vid M- S. GIANNINI, Per una m/iggior ponderazione degli inter. verui del Presidente del Consiglio dei Ministri, Giurisprudenza Costituzionale, 1965, pgina-, 63 y sigs.; M. MAZZIOTTI, Incitamento a pratiche contro la procreazione e Costituzione, loe. cit., pgs. 67 y sigs.; F. SOKRLNTI.NO, L'articolo 553 nell'intcrpretazione adeguatrice della Corte, loe. cit., pgs. 77 y sigs(46) La Ley de Prensa de 8 de febrero de 1948 dispone en su artculo 10 que El peridico mural que tenga un ttulo y aparezca regularmente, aunque sea en parte manuscrito, ser regulado por las normas de la presente Ley. En caso de que slo tenga un ejemplar, ser suficiente a los efectos de la Ley de 2 de febrero de 1939 dar aviso de su colocacin a la autoridad de Polica. Las infracciones sern castigadas a tenor del artculo 650 del Cdigo penal. Los peridicos murales estarn exentos de todo impuesto. (47) El artculo 2., prrafos tercero y cuarto, del Concordato con la Santa Sede, : aprobado por Ley de 27 de mayo de 1929, establece que: Tanto la Santa Sede como los Obispos podrn publicar y fijar en el interior o a la puerta de los edificios destinados al culto las instrucciones, ordenanzas, cartas jastorales, boletines -diocesanos y
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pblico, abierto o expuesto al pblico, escritos o dibujos, o hacer uso de medios luminosos o artsticos de comunicacin con el pblico, incluso de colocacin de lpidas conmemorativas, debe depositar en la Jefatura de Polica, al menos con doce horas de antelacin, dos copias de los escrito o dibujos, o, en otro caso, el texto de la comunicacin o inscripcin. Por razones de urgencia, puede abreviarse el plazo. La obligacin sealada no se aplica a los escritos, dibujos o comunicaciones de la Administracin pblica, ni a los electorales o a los destinados exclusivamente a la publicidad comercial, as como tompoco a los peridicos. Cuando en los impresos, dibujos o comunicaciones se den los supuestos de un delito o tengan un contenido contrario a las buenas costumbres, el jefe de polica, dentro de las veinticuatro horas de producido el depsito, podr prohibir, en todo o en parte, su difusin o colocacin, con resolucin motivada, que deber notificarse inmediatamente al Ministerio fiscal para su confirmacin. Si sta no se produce dentro de las veinticuatro horas siguientes, la resolucin se entiende revocada y sin efecto alguno. Contra el acto de confirmacin se admite recurso, en el plazo de cinco das, desde Ja notificacin, al Ministerio fiscal del Tribunal de apelacin, que resolver dentro de los cinco das siguientes. JNo podrn fijarse carteles fuera de los lugares indicados por las autoridades competentes, de acuerdo con las normas vigentes en la materia. Los carteles fijados sin observancia de las normas contenidas en el presente artculo sern quitados por la autoridad de polica, que deber impedir cualquiera otra comunicacin o manifestacin que contradiga las normas indicadas (48).
oirs publicaciones concernientes al gobierno espiritual de los fieles que consideren pertinente emanar en el mbito de su competencia. Tales publicaciones estarn exentas de todo impuesto. Las publicaciones de la Santa Sede podrn redactarse en cualquier idioma; las de los Obispos, en lengua italiana o latina, pero sobre el texto italiano, la autoridad eclesistica podr adjuntar la traduccin en otros idioma?. Disposiciones anlogas para los dems cultos se contienen en el artculo 3- del Real Decreto de 28 de febrero de 1930, dictado en aplicacin de la Ley de 26 de junio de 1929 sobre cultos admitidos en el Estado. (48) Sustituye al artculo 113 TR, declarado inconstitucional, a excepcin del prrafo quinto (No podrn fijarse carteles fuera de los lugares destinados a tal fin por la autoridad competente), por sentencia de 14 de junio de 1956, nm. 1. La Corte afirma que tal artculo contrasta con el 21 de la Constitucin (derecho de libre manifestacin del pensamiento), rechazando el Alto Tribunal la distincin, apuntada por algn sector de la doctrina, entre manifestacin del pensamiento que debe ser libre, conforme a la Constitucin y divulgacin del pensamiento manifestado, que podra ser sometido a autorizacin, segn estos autores, pues de ella no hace mencin la norma constitucional. El Tribunal constitucional lechaza semejante distincin, declarando ilegtima toda intromisin administrativa, tanto en la simple declaracin del propio pensamiento como en su divulgacin. El artculo 44 del Proyecto ha tratado de represtinar la situacin anterior a la declaracin de jnconstitucionalidad del artculo 113 TR, introduciendo dos modificaciones: a) Depsito preventivo de cierto nmero de ejemplares, en sustitucin de la licencia; b) Apertura de va judicial para recurrir contra tas medidas adoptadas por la autoridad administrativa.
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Art. 45. (Agencias).Se prohibe la apertura y ejercicio de agencias cualesquiera que sean 3 objeto y duracin, aun bajo forma de agencias U de venta o exposicin, sin autorizacin del jefe de polica. En las agencias indicadas en el presente artculo se incluyen las gestoras administrativas. La autorizacin vale exclusivamente para los locales sealados en la. misma. Se admite la representacin (49). Art. 46. (Oficios ambulantes).No podr ejercitarse el oficio ambulante de vendedor o distribuidor de escritos o dibujos, de cantante, msico, mozo de cuadra, cochero, conductor de automviles de alquiler, guade hotel, guardacoches y barquero, sin previa inscripcin en el correspondiente registro de la autoridad local de polica. Esta expedir un certificado de la inscripcin practicada. La inscripcin no estar sometida a las condiciones previstas en lo* artculos 11 (art. 11 Proyecto) y 12 TR (50), sin perjuicio-de la facultad de la autoridad de polica de negar su otorgamiento a las personas indicadas en los mismos artculos y a los menores de dieciocho aos aptos para otros oficios. Se prohibe la actividad de charlatn (51).
La Primera Comisin permanente del Sonado no ha juzgado suficientes tales modificaciones, entendiendo, acertadamente, en nuestra opinin, que el artculo 21 de la Constitucin es incompatible con cualquier tipo de regulacin administrativa de la materia y lia suprimido en su totalidad el artculo 44 del proyecto gubernamental. (49) Se da nueva formulacin al artculo 115 TR, que resulta ahora notablementesimplificada al haberse tenido en cuenta las modificaciones introducidas por algunas Leyes especiales. As, no se alude ya a la apertura de casas de empeo, regulada por la Ley de 10 de mayo de 1938, ni tampoco a los oficio; de corredor y mediador, especficamente sometidos a la disciplina de la Ley de 21 de marzo de 1958. Por ntra parte, mientras se ha liberalizado el sector correspondiente a las Agencias de recogida y difusin de noticias, tratndose de actividades ya suficientemente disciplinadas por la Ley de Prensa, se incluye en el prrafo tercero un tipo particular de Agencia: la gestora administrativa. (50) Las personas sealadas por el artculo 12 TR son aquellas que estn oblgalas a proporcionar instruccin elemental a los nios. (51) Se haba planteado ante la Corle constitucional la cuestin de legitimidad del artculo 121 TR, por entenderse en contradiccin con el tnlas veces citado artculo 21 de la Carta- El Alto Tribunal ha afirmado, con sentencia de 26 de enero de 1957, nm. 33, la plena legitimidad de la notma, considerando que es el ejercicio del oficio ambulante y no el objeto especfico del mismo (la distribucin de escritos o dibujos) lo que el artculo 121 contempla. As, pues, cuando falta el ejercicio profesional de la actividad no podr aplicarse el citado artculo, y 'a venta o distribucin ser libre por no existir otras normas legislativas que lo prohiban, como ha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones la: jurisprudencia, afirmando que la venta o distribucin ocasional de peridicos, sin continuidad de carcter profesional, quedan fuera de lo previsto por el artculo 121. La nueva norma del Proyecto, que sustituye al artculo 121 TR, excluye de la obligacin de inscripcin algunos oficios ambulantes ya prcticamente desaparecidos (por ejemplo, el oficio de trapero), incluyndose, en cambio, otros de reciente ejercicio (ejemplo: guardacoches). Se ha suprimido, adems, la referencia a oLroe oficios anlogos,, considerndose preferible el sistema de lista taxativa.
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Art. 47. Los intrpretes, recaderos, guas tursticos, guas de montaa y profesores de esqu debern obtener la correspondiente licencia del jefe de polica (52). Art. 48. Los oficios previstos por los artculos 121 (46 Proyecto) y 123 TR (47 Proyecto) podrn ser ejercitados por extranjeros, a condicin de reciprocidad. Art. 49. (Antigedades, alhajas y objetos usados).Se admite la representacin (53). Art. 50. Se admite la representacin (54). Art. 51. Los comerciantes de antigedades y objetos usados y las personas indicadas en el artculo 127 TR (55) no podrn llevar a cabo operaciones con alhajas usadas sino con personas provistas del documento de identidad u otro anlogo con fotografa expedido por la Administracin del Estado. Las operaciones sealadas debern llevarse directamente a un registro 'donde se anotar la identidad de las personas con las que se han realizado, as como las dems indicaciones previstas por el reglamento. Se entender por usado el objeto precioso puesto en circulacin despus de haber estado, por cualquier ttulo, en posesin de quien no tenga licencia para la venta de alhajas. El registro indicado deber exhibirse a requerimiento de los agentes de polica. El comerciante que haya comprado alhajas no podr alterarlas o enajenarlas antes de los diez das siguientes a su adquisicin, salvo que se trate de objetos comprados a comerciantes o fabricantes, o adquiridos en subasta pblica.
El Proyecto reitera, por ltimo, la prohibicin del oficio de charlatn, no obstante su supervivencia de jacto y su admisin en algunas recientes sentencias judiciales. (52) Modifica el prrafo primero del vigente artculo 125 TR, aadiendo a las actividades necesitadas de licencia las que realizan los guas tursticos y los profesores de -esqu. Para estos ltimos estaba ya prevista la licencia en el artculo 238 del Reglamento, que los equiparaba a los guas de montaa, equiparacin declarada constitucional por la Corte de Casacin en sentencia de 8 de febrero de 1951. (53) Se aade este prrafo al artculo 126 TR, que dice as: No se podr ejercer el comercio de antigedades u objetos usados sin previa declaracin a la autoridad <le Polica. (54) Se aade este prrafo al artculo 127 TR, que prev la licencia del jefe de Polica para la fabricacin y venta de joyas y otros objetos preciosos. (55) Esta norma sustituye al artcu'o 128 TR, limitando la exigencia de presentacin del documento de identidad y registro de las operaciones diarias efectuada; al comercio de antigedades y alhajas usadas. Se ha tenido de este modo en cuenta la declaTacin de ilegitimidad de semejantes controles en lo relativo al comercio de alhajas no "usadas, que contrastaran con los artculos 3. (igualdad de todos los ciudadanos ante la Ley) y 41 (libertad de iniciativa econmica) de la Constitucin (sentencia de la Corte constitucional de 9 de julio de 1963, nm. 121). Declara, en efecto, el alto rgano jurisdiccional que mientras el control del comercio de alhajas usadas se justifica en ra2n de su posible procedencia de actividades delictivas, ninguna utilidad social relacionada con los fines perseguidos por la polica de seguridad puede invocarse en favor de la disciplina establecida en el artculo 128 (controles sobre comercio de alhajas nuevas), que
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Art. 52. (Guardas jurados).En cualquier caso dicha licencia no permitir el ejercicio de funciones pblicas ni limitaciones de las libertades constitucionales. Se admite la representacin (56). Art. 53. Los guardas jurados debern reunir los siguientes requisitos : 1) Ser ciudadano italiano. 2) Ser mayor de edad. 3) Aptitud fsica. 4) Tener un conocimiento elemental de las leyes penales y de polica relativas al servicio y demostrar pericia en el manejo de las armas. 5) ptima conducta. 6) No haber sido condenado por dolito no culposo. Los guardas jurados debern inscribirse en el Instituto Nacional de Previsin Social y en el Instituto Nacional de Seguro de Accidentes del Trabajo. El nombramiento de los guardas jurados deber ser aprobado por el jefe de polica (57). Art. 54. (Extranjeros).La autoridad de polica podr requerir en cualquier momento -a toda persona extranjera la exhibicin de sus documentos de identidad y a suministrar las aclaraciones pertinentes. Cuando haya motivo para dudar de la identidad personal del extranjelimita gravemente la iniciativa econmica de una determinada categora de industriales, artesanos y comerciantes; por otra parte, lo? particulares adquirentes de estos objetos, obligados a exhibir su documento de identidad, sufriran un menoscabo en su libertad sin existir razn alguna que justifique este agravio. (56) Modifica el ltimo prrafo del artculo 134 TR, cuya primera parte dice as: Sin previa licencia del prefecto se proliibe a los particulares prestar el servicio de vigilancia o custodia de bienes muebles o inmuebles y llevar a cabo indagaciones o recogida de informes por cuenta de sujetos privados. Salvo lo dispuesto en el artculo 11 TR (artcu'o 11 del Proyecto), la licencia no podr ser concedida a los extranjeros, a los incapaces para contraer obligaciones v a los que hayan sido condenados por delito no culposo. La sentencia de la Corte constitucional de 6 de julio de 1965, nm. 61, ha declarado no fundada la cuestin de inconstitucionalidad del citado artculo 134, que entiende en todo conforme con el artculo 4." do la Constitucin (reconocimiento y garanta del derecho al trabajo). Sobre el problema de la naturaleza pblica o privada de los vigilantes de propiedades privadas, y en particular de los guardas privados, vid BONITO, Alcune osservazioni, cit., pgina 453. (57) Sustituye al artculo 138 TR, introduciendo las siguientes variaciones: a) Supresin del requisito relativo al cumplimiento de servicio militar, con lo que se evitan discriminaciones por razn de sexo; 6) Eliminacin de la exigencia de ptima con duela poltica, en conformidad con el artculo 3. de la Constitucin (igualdad de todos los ciudadanos ante la Ley, sin distincin de sexo, raza, religin, opiniones polticas o condiciones personales y sociales); c) Supresin de la obligacin de estar provisto del documento de identidad; d) Exigencia, en cambio, de los requisitos de la aptitud fsica y del conocimiento de la legislacin penal y de polica relativa al servicio, as como la necesaria pericia en el manejo de las armas, condiciones stas consideradas indispensables para el desempeo de las delicadas funciones atribuidas a los guardas jurado?.
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ro, podr ser sometido a medidas de identificacin descriptivas, fotogrficas, dactilogrficas y otras anlogas, con exclusin de cualquier forma de inspeccin personal (58). Art. 55. Salvo lo previsto por el artculo 10 de la Constitucin en materia de derecho de asilo (59) y lo establecido por el Cdigo penal, los extranjeros condenados por delito pueden ser expulsados del territorio del Estado y acompaados a la frontera. El Ministro del Interior, por motivos de orden pblico, puede disponer la expulsin y acompaamiento a la frontera del extranjero transente o residente en el territorio nacional. Las indicadas disposiciones no se aplican a los italianos no pertenecientes a la Repblica (60). Podrn ser expulsados tambin los extranjeros denunciados por infraccin de lo dispuesto en el prrafo primero. La expulsin por motivos de orden pblico, prevista en el prrafo primero de este artculo, ser declarada por decreto del Ministro del Interior, de acuerdo con el Ministro de Asuntos Exteriores. Art. 56. Salvo lo dispuesto por el artculo 10 de la Constitucin en materia de derecho de asilo, los prefectos estn facultados para conducir a la frontera, con hoja de ruta obligatoria, a los extranjeros que se encuentren en las respectivas provincias que no acrediten su identidad o estn desprovistos de medios de subsistencia. Los prefectos de las provincias fronterizas podrn, por los mismos motivos, obligar a los extranjeros a abandonar el pas o a su alejamiento de los Municipios fronterizos. En caso de urgencia, los prefectos podrn adoptar las medidas previstas en el prrafo anterior por motivos de orden pblico, dando cuenta de las mismas al Ministro (61).
(58) Se extiende a los extranjeros !o ya dispuesto en el artculo 5. del Proyecto para los nacionales. Igualmente, !a Primera Comisin permanente del Senado ha precisado el sentido de la prohibicin, sustituyendo en la redaccin del texto la frmula inspeccin personal por inspeccin corporal. (5<) Artculo 10, 3., de la Constitucin: Todo extranjero privado en su pas del ejercicio efectivo de las libertades democrticas garantizadas por la Constitucin italiana tiene derecho de asilo en el territorio de la Repblica, segn las condiciones establecidas por k Ley. (60) Se atribuye el goce de algunos derechos a quienes son considerados italianos por nacionalidad. La Constitucin prev, en efecto, que por Ley puedan equipararse a los ciudadanos los italianos no pertenecientes a la Repblica, para la admisin a cargos electivos y empleos pblicos (art. 51, 2.. de la Constitucin). Vjd. PERCOLFSI, Dirto costuzionale, I, Padova, 1965, pg. 128. Cfr. tambin G. BISCOTTINI, La condizione giuridica degli italiani non apparlenenti alia Repubblica, en Annali Nuiv. Cameriro, XVII, Milano, 1950. (61) Sustituye los dos primeros prrafos del artculo 152 TR, con algunas modificaciones accidentales. Se mantiene en vigor, en cambjo, la parte final del citado artculo, que sanciona con la pena de arresto de uno a seis meses a los extranjeros que, obligados a abandonar el pas, se alejen del itinerario marcado, tiendo conducidos a la frontera una vez que hayan cumplido la pena. No parece justificarse el mantenimiento de tan grave penalidad para una infraccin normalmente innocua y no reveladora de peligrosidad alguna.
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Art. 57. (Colectas y cuestaciones).Slo podr concederse la licencia en caso de que la cuestacin o colecta de fondos u objetos tenga finalidad patritica, cientfica, benfica, de ayuda a los damnificados por calamidades pblicas o financiacin de partidos polticos, prensa o asociaciones sindicales, pudiendo nergase slo por razones de tutela de la buena fe, la tranquilidad o la libertad de los ciudadanos (62). Art. 58. (Personas sospechosas, deportaciones y expatriaciones ilegales).Los oficiales y agentes de Polica, en el ejercicio de sus funciones y por fundados motivos de seguridad o moralidad pblica, podrn ordenar a cualquiera que demuestre suficientemente su identidad personal, procediendo a su detencin en caso contrario. Los oficiales y agentes de Polica podrn tambin detener a las personas cuya conducta, en relacin con circunstancias objetivas de lugar y tiempo, haga suponer fundadamente que van a cometer un delito, as como a los que se refiere el artculo 1 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 (63), que se comporten de un modo especficamente peligroso para la seguridad o moralidad pblicas. Las personas detenidas podrn ser sometidas a registro personal, del que deber levantarse el correspondiente atestado. El oficial de Polica, que ha practicado la detencin o a quien ha sido presentado el detenido deber dar cuenta inmediata de la misma al Ministerio fiscal, con indicacin del da y la hora en que se ha efectuado, o, si la detencin se ha practicado fuera de la sede normal del Tribunal, al Juez de Primera Instancia e Instruccin (pretore).
(62) Modifica el prrafo 2. de] artculo 156 TR, que en los restantes dice as: Salvo lo dispuesto en materia eclesistica, no se podrn realizar sin licencia del jefe de Polica cuestaciones o colectas de dinero u objetos, ni siquiera por medio de la prensa o a travs de listas de suscripcin. En la licencia se determinarn las condiciones y duracin de la misma. La licencia tendr validez solamente en los Municipios de la provincia <;n que es otorgada. La modificacin introducida en el prrafo 2. tiene un doble alcance: 1) Dje un lado, ampla los supuestos en que la licencia para efectuar colectas puede ser concedida a los casos de financiacin de partidos polticos, Prensa y Asociaciones sindicales; 2) De otro, limita la facultad discrecional de negar el otorgamiento de la licencia por razones de tutela de la buena fe y la tranquilidad de los ciudadanos. Las colectas de carcter religioso estn reguladas por el artculo 2. del Concordato con la Santa Sede, segn el cual las autoridades eclesisticas podrn, sin ingerencia alguna de las autoridades civiles, llevar a cabo colectas en el interior de los templos o a la entrada de los mismos, o en los edificios propiedad de la Iglesia. Anloga disposicin se recoge en el artculo 4. del Real Decreto de 28 de febrero de 1930 para las colectas efectuadas por Ministros de otros cultos admitidos por el Estado. (63) Ver nota 11. (64) En el Ordenamiento jurdico anterior a la Constitucin, la accin preventiva de la Polica relativa a esta materia estaba regulada, en parte, por el artculo 157 TR sustituido ahora por el artculo 58 del Proyecto y por el Decreto legislativo de 8 de diciembre de 1944, que agrupaba en un solo artculo tanto las detenciones efectuada* por razones de seguridad como las llevadas a cabo en el ejercicio de la funcin de polica judicial. Con la entrada en vigor de la Constitucin fue necesario adecuar las
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El oficial de Polica, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la detencin, deber comunicar a la indicada autoridad judicial los motivos por los que se ha practicado la detencin, junto con el atestado y lo resultados de las pesquisas y medidas adoptadas. Si la detencin no es confirmada dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el detenido deber ser inmediatamente puesto en libertad. La detencin, si fuese necesario, podr prorrogarse durante siete das, a contar desde la prctica de la misma, cuando el oficial de Polica que la llev a efecto presente solicitud motivada antes de la terminacin del plazo sealado en el prrafo anterior. Deber notificarse al interesado tanto el acto de confirmacin como el de prrroga. En los Municipios donde no existe Jefatura de Polica o puesto de Carabineros, las facultades y deberes atribuidos, conforme a las disposiciones anteriores, a los oficiales de Polica, correspondern a los suboficiales al mando de los puestos del Arma de Carabineros (64). Art. 59. Los condenados por delito no culposo a pena privativa de libertad, o por falta a vigilancia especial, o los que deban ser sometidos a libertad vigilada, estarn obligados, tan pronto como salgan de la crcel o de los establecimientos indicados en el artculo anterior, a presentaise a la autoridad de polica (65).
normas del Cdigo de procedimiento penal a lo dispuesto en el artculo 13 de aqulla (inviolabilidad de la libertad personal y prohibicin de toda forma de detencin, salvo por mandamiento judicial motivado). En consecuencia, la Ley de 18 de junio de 1955 modific el artculo 238 del citado Cdigo, excluyendo de su disciplina las detenciones por motivos de seguridad pblica. Esta? ltimas son, pues, las contempladas por el texto del proyecto gubernativo. El Cobierno ha tratado, por una parte, de mantener en vigor las facultades ya otorgadas por el viejo texto a las autoridades de Polica para proceder a la detencin de personas indocumentadas o peligrosas para la seguridad pblica, y de otra, ha ampliado las garantas del ciudadano frente a los posibles abusos en su ejercicio, excluyendo en todo caso la facultad de conducir al detenido a su lugar de origen conforme haba dec'arado la sentencia de la Corte constitucional de 23 de junio de 1956, por entender qu.; semejante facultad administrativa vulneraba abiertamente los artculos 13 y 16 (libertad de residencia y circulacin en todo el territorio nacional) y las simples sospechas como motivo suficiente para la detencin. A pesar de la nueva redaccin dada al artculo 157 TR por el Proyecto, especificando en qu supuestos puede procederse a la detencin de una persona, creemos que el texto edactado por el Gobierno plantea serias dudas sobre su constitucionalidad, al no ser precisa la existencia de casos excepcionales de necesidad y urgencia, como> seala el artculo 13 de la Constitucin, para detener a una persona sin previo mandamiendo motivado de la autoridad judicial. Por ltimo, no parece haber suficiente base constitucional que permita la prrroga de la detencin hasta siete das, ni siquiera tratndose de una ampliacin de plazo otorgada por la autoridad judicial. (65) Este artculo del Proyecto viene a sustituir por entero al vigente artculo 162 TR, afectado de incor.stitucionalidad en algunos extremos. Dice as: Los condenados por delito a pena privativa de libertad y los sujetos a libertad vigilada, tan pronto como salgan de la crcel o de los establecimientos indicados en et artculo anterior, debern presentarse ante la autoridad local de Polica, que, si fuese., m e e ario, les proveer de hoja de- ruta obligatoria. . : .
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EL NUEVO PROYECTO DE LEY DE SEGURIDAD PUBLICA EN ITALIA
Art. 60. En la sentencia de condena deber disponerse que, una vez cumplida la pena, el infractor ser conducido a su lugar de residencia (66) Art. 61. (Asociaciones).Con el fin de garantizar la observancia del artculo 18 de la Constitucin (67), el prefecto podr pedir a los dirigentes o representantes de asociaciones o entes que desarrollen en todo o en parte su actividad dentro del territorio de la provincia, con exclusin de los partidos polticos y las asociaciones sindicales, copia del acta fundacional y de los estatutos, as como informes sobre su organizacin y actividad. La contestacin a tal requerimiento deber hacerse en el plazo de diez das, a contar desde su notificacin. En caso de que se incumpla el requerimiento o se evacen informes o documentos inexactos o incompletos, se aplicar la pena de arresto de un mes a un ao (68). Art. 62- El que promueva, constituya, organice o dirija asociaciones secretas, ser castigado con arresto de seis meses a tres aos y multa de 50.000 a 400.000 liras. Cualquier otro miembro de las mismas ser castigado con arresto de tres meses a dos aos y multa de 20.000 a 200.000 liras. La sentencia de condena deber contener la disolucin de las asociaciones secretas y de aquellas a las que se refiere el Decreto-Ley de 14 defebrero de 1948, convertido en Ley el 17 de abril de 1956 (69).
Los que sean considerados peligrosos podrn ser conducidos en estado de arresto anteLa citada autoridad. De la obligacin de presentarse a la autoridad de Polica son excluidos por el Proyecto los condenados por delitos culposos, en cuanto presentan obviamente una menor peligrosidad, social. Por oir parte, se tiene en cuenta la sentencia de la Corte constitucional de 30 de mayo de 1963, nm. 72, que haba declarado ilegtimo el prrafo segundo del citado artculo 162 y la parte del primero relativa a la provisin de la hoja de rula obligatoria, por vulnerar ambas disposiciones los artculos 13 y 16 de la Constitucin. Vid. C. ESPOSITO,. Su una dichiartizione di incostituzionalita viziata per ecceso, en Gjurisprudcnza Couimzionale, 1963, pgs- 594 y sigs. (66) Modifica el prrafo tercero del artculo 163 TR, precisando que !a facultad de ordenar la conduccin de las personas que hayan cumplido condena a su lugar de residencia corresponde exclusivamente a la autoridad judicial, segn haba sido ya decidido en sede jurisdiccional por la sentencia de la Corte constitucional de 3 de juliode 1966, nm. 10. (67) Artculo 18 de la Constitucin: Los ciudadanos tienen derecho a asociarse libremente, sin autorizacin, para fines no prohibidos a los particulares por las Leyes penales. Se prohiben las asociaciones secretas y aquellas que persigan, incluso indirectamente,, fines polticos mediante organizaciones de carcter militar. (68) El artculo 209 TR, habilita el ejercicio de esta facultad por razones de seguridad u orden pblico, mientras que la presente norma del Proyecto tjene por objeto^ impedir la constitucin de organizaciones secretas o que persigan fines polticos, dotando as de eficacia, a travs de esta modalidad de intervencin administrativa, al artculo 18 dla Constitucin. (69) Se sanciona de nuevo modificando el artcu'o 210 TR la prohibicin de las asociaciones secretas y las'de carcter militar con finalidad poltica (art. 18 de la Cons-
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Art. 63. No podrn constituirse asociaciones de extranjeros sin precia autorizacin del Ministro del Interior. Art. 64. En casos extraordinarios de necesidad y urgencia, el Gobierno proveer con Decreto-Ley a la tutela de la seguridad y del orden pblico, segn el artculo 77, 2., de la Constitucin, declarando el estado de peligro pblico y adoptando las medidas pertinentes (70).
titucin), transfiriendo a la autoritlad judicial !a potestad <!e su disolucin, que la Ley 'de 1931 atribuye al prefecto. (70) De todas las disposiciones contenidas en el Proyecto de Ley gubernativo e; sta, sin duda alguna, la que alcanza mayor trascendencia, en razn de la delicada materia regulada y tambin !a que lia sido ms discutida y criticada, tanto en sede doctrinal como parlamentaria. Afirmaba hace unos aos JANNZITI-PIROMALLO que las normas relativas al c.-tado de peligro pblico y al estado de guerra son, entre todas las disposiciones de la Ley de Seguridad Pblica, las que debern sufrir modificaciones ms profundas, a fin de eliminar e! evidente contraste con la Constitucin. Nos parece difcil afirmar que el Proyecto elimina tal contradiccin. En efecto, los artculos 214, 2U'> y 216, comprendidos en el ttulo IX del texto refundido de 1931, fueron dictados con el propsito de legalizar el llamado estado de sitio o de emergencia. En caso de peligro de desrdenes ilec'ara el artculo 21-1-, e] Ministro del Interior, con la aprobacin del Presidente del Consejo de Ministros, o los prefectos por delegacin de aqul, podrn declarar por Decreto el estado de peligro pblico- Por su parte, el artculo 215 dispone que rimante el estado de peligro pblico el prefecto podr ordenar el arresto o detencin de cualquier persona cuando ln con-idere necesario para conservar o restablecer el orden pblico. Finalmente, el artculo 21G faculta al Ministro del Interior, cuando la declaracin de peligro pblico se extienda al territorio del Estado, para dictar ordenanzas con valor derogatorio de Leyes vigentes. Obviamente la Asamblea Constituyente, encargada de elaborar la nueva Constitucin republicana y democrtica consider la necesidad de incorporar a su texto la materia referente a situaciones de emergencia y atribucin de plenos poderes al Gobierno. Se trataba, pues, de cohonestar, de un lado, la inexcusable derogacin de la normativa fascista que consagraba la arbitrariedad del poder ejecutivo incompatible con el nuevo Estado democrtico, y de otro, la necesidad de confiar al Gobierno los poderes necesario; para hacer frente a anmalas situaciones de necesidad. Se lleg as a la redaccin de los prrafos segundo y tercero del artculo 77, segn los cuales, en casos extraordinarios de necesidad y urgencia, el Gobierno puede adoptar, bajo su responsabilida 1, medidas provisionales con fuerza de Ley, que deber presentar el mismo da para su conversin en Ley a las Cmaras, las cuales, aunque estuvieren disue'tas, sern expresamente convocadas y se reunirn dentro del plazo de cinco das. Los Decretos gubernamentales pierden toda eficacia ex tune si no son convertidos en Ley dentro de los -sesenta das siguientes a su publicacin. Finalmente seala el citado artculo, las 'Cmaras podrn regular por medio de Ley las lelaniones jurdicas surgidas en base a los decretos gubernativos no convertidos La Asamblea juzg oportuno eliminar no slo la posibilidad de otorgamiento de plenos poderes al Gobierno en caso de emergencia, sino la hiptesis misma de la declaracin del estado de peligro pblico, admitiendo, en cambio, los plenos poderes del ejecutivo y la limitacin o suspensin de las garantas constitucionales en el supuesto del estado de guerra declarado por las Cmaras (art. 78 de la Constitucin) y la posibilidad de legislar por Decreto-ley en los casos de necesidad y urgencia. Queda claro, por otra parle, que esta exorbitante potestad legislativa se atribuye por la Constitucin, *n presencia He la hiptesis mencionada, exclusivamente al Gobierno y no a los Minis-
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rt. 65. Durante el estado de peligro pblico el prefecto podr adoptar las medidas provisionales indispensables para la tutela del orden pbliv, limitadas al tiempo estrictamente necesario. Tales medidas, en cuanto afectan a individuos particulares, debern ser comunicadas al Ministerio fiscal dentro de las cuarenta y ocho horas, para su confirmacin, y si sta no se produjese dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, se entendern revocadas y desprovistas de todo efecto.
DISPOSICIONES FINALES T TRANSITORIAS.
Art. '66. Los oficiales y agentes de polica judicial y de la fuerza pblica debern detener a cualquiera que sea sorprendido en flagrante delito de los previstos en los artculos 19 (71), 24 (18 Proyecto) y 216 (64 Proyecto) de este texto refundido. Art. 67. Con Decreto del Presidente de la Repblica, a propuesta del Ministro del Interior, se dictarn normas reglamentarias para la ejecucin de la presente Ley, coordinadas con el Reglamento ejecutivo del Texto refundido de las Leyes de Seguridad Pblica, aprobado por Real Decreto de 6 de marzo de 1940. Las infracciones a lo dispuesto en el futuro Reglamento sern castigadas con arresto no superior a tres meses y multas de hasta 80.000 liras. Hasta la publicacin del indicado Reglamento, las infracciones del vigente, en cuanto no sean incompatibles con las normas de la presente Ley, sern castigadas con las sanciones previstas en el prrafo anterior.
tros separadamente y en concreto al Ministro del Interior, ni mucho menos an a los prefectos. Ello no obstante, el Proyecto de reforma gubernativa se configura en base a los siguientes principios: 1.) Atribucin de plenos poderes al Gobierno durante el plazo mximo de sesenta das sealado en el artculo 77 de la Constitucin, previa declaracin por ste del estado de peligro pblico [art. 64J; 2.) Extensin del otorgamiento de plenos poderes a los prefectos fart. 6 5 ] ; 3.) Mantenimiento en vigor del artculo 216 TR, que otorga el poder de ordenanza con valor de Ley al Ministro del Interior. Las duras crticas levantadas durante la discusin senatorial contra el texto presentado por el Ministro TAVIANI crticas incluso compartidas por algunos senadores de . la mayora han movido a ste a presentar dos importantes enmiendas al contenido del primitivo proyecto, antes de que una fuerte oposicin hbilmente practicada, mediante el empleo de tcnicas obstruccionistas de discusin parlamentaria, pusiese en peligro la propia subsistencia de la totalidad del Proyecto' y las posibilidades mismas de su aprobacin en la presente legislatura, sufriendo de este modo la misma suerte que los precedentes. La enmiendas presentadas por el patrocinador del proyecto son: 1) Subordinar especficamente la declaracin del estado de peligro pblico a los casos de graves calamidades naturales; y 2) Supresin del vigente artculo 216 TR y, por tanto, la potestad del Ministro del Interior de dichas ordenanzas con valor de Ley. Modificaciones ambas que implcitamente vienen a reconocer, siquiera parcialmente, el fundamento de las crticas suscitadas contra la primitiva formulacin del artculo 64 del Proyecto. (71) El artculo 19 TR prohibe tener armas en las reuniones pblicas, incluso a las personas provistas de licencia.
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Art. 68. Se atribuyen al prefecto las competencias que los siguientes artculos del vigente Texto refundido otorgan al Ministro del Interior: 28. prrafo 1.; prrafo 2., con limitacin a los uniformes militares, y 46, en lo referente a la venta y transporte (72). Se atribuyen al jefe de polica las competencias que los siguientes artculos del vigente Texto refundido confieren al prefecto: 42, prrafo 3.; 44, prrafo 2.; 47, 89, 96, prrafo 2.; 101, 133, prrafo 2.; 134, prrafo 1. (73). Se atribuye a la autoridad local de polica la competencia que al jefe de polica otorga el artculo 96, prrafo 1., del vigente Texto refundido (74). Se atribuyen igualmente al jefe de polica las competencias que los siguientes artculos del Reglamento del Texto refundido otorgan al prefecio: 96, prrafo 2.; 230 y 254 (75). Art. 96. Los jefes provinciales de polica podrn delegar en las Jefaturas de distrito el ejercicio de las atribuciones conferidas por los siguientes artculos del vigente Texto refundido: 31, prrafo 2.; 33, 35, prrafo 3.; 37, 42, prrafo 3.; 55, prrafo 3., y 86, en la parte relativa a baos y parajes (76).
(72) Los artculos citados hacen referencia a: Artculo 28. 1. Licencia para coleccionar o poseer armas de guerra o anlogas, uniformes militares u otros objetos destinados al armamento o equipo de fuerzas armada* nacionales o extranjeras. 2. Confeccin, importacin y explotacin de tales uniformes. Artculo 46. Venta y transporte de dinamita y otros explosivos. (73) Las normas citadas se refieren a: Artculo 42. 3. Licencia de armas de fuego. rtcu'.o 44. 2. Licencia de armas de caza, al menor que haya cumplido diecisis aos. Artculo 47. Ucencia de fabricacin, depsito, venta o transporte de plvora y ciertos tipos de explosivos. Artculo 89. Licencia de venta en establecimientos abiertos al pblico de bebidas alcohlicas superiores a 21 grados. Artculo 92. 2. Licencia para fijar un horario distinto al sealado por la Ley para la apertura y cierre de establecimientos de venta o consumo exclusivo de bebidas alcohlicas. Artculo 107. Comunicacin de apertura y cierre de fbricas y de depsitos de productos qumicos destinados a la elaboracin de bebidas alcohlicas. Artculo 133. 2. Autorizacin de nombramiento de guardas jurados. Artculo 134. 1. Vid. nota 56. (74) Fijacin de horarios de apertura y clausura de establecimientos. (75) Se refieren a: Artculo 96. 2. Licencia de fabricacin, venta y depsito de transporte de sustancias explosivas. Artculo 230. Aprobacin de distintivos y uniformes de msica y orquestas. Artculo 254. Aprobacin de distintivos y uniformes de vigilantes y guardas privados. (76) Los artculos citados hacen referencia: Artculo 31. 2. Licencia para coleccionar armas sntiguas. Artculo 33. Comunicacin a la autoridad de Polica de la apertura de establecimientos de reparacin de armas y de sus traslados.
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EL NUEVO PROYECTO DB LEY DE SEGURIDAD PtBLICA EN ITALIA
Art. 70. A los miembros de las Comisiones previstas por la presente Ley correspondern las dietas de asistencia a las sesiones, en la medida establecida por las normas vigentes. Las visitas de inspeccin, a cargo del Estado o de los particulares, sern retribuidas con la dieta equivalente a la asistencia a una sesin; corresponder adems el importe del viaje a las efectuadas fuera de la sede de la Comisin. Art. 71. La Comisin tcnica provincial a que se refiere el artculo 49 del vigente Texto refundido (77) se compone del Jefe de Polica o de quien haga sus veces, que ser el presidente; el jefe provincial de bomberos, un funcionario de la Inspeccin de Trabajo, un Oficial de cada uno de los Ejrcitos de Tierra, Mar y Aire, y un ingeniero industrial o de minas, tcnico en explosivos. Un funcionario de polica actuar como secretario. En las cuestiones referentes a depsitos de explosivos para la explotacin de minas y canteras, el ingeniero que forma parte de la Comisin pertenecer al Cuerpo de Ingenieros de Minas. Se aplicarn las disposiciones del artculo anterior al pago de las dietas que correspondan a los miembros de la Comisin. Art. 72. La Comisin consultiva de sustancias explosivas e inflamables ser nombrada por Decreto del Ministro del Interior y estar compuesta por los siguientes miembros: a) El presidente. b) El director de la Seccin de polica administrativa de la Direccin General de Seguridad. c) Dos tcnicos designados por el Ministro del Interior. d) Dos representante de la Direccin General del Servicio contra Incendios y de Proteccin civil del Ministerio del Interior, uno de los cuales deber prestar sus servicios en la Inspeccin Tcnica. e) Dos representantes del Ministerio de Industria y Comercio, designados entre el personal tcnico de las Direcciones Generales de Minas y de Energa e Industrias bsicas. f) Un representante del Ministerio de Trabajo y Previsin Social, nombrado entre el personal tcnico de la Direccin General de Relaciones Laborales. g) Un representante del Ministerio de Transportes y Aviacin Civil, perteneciente al Instituto experimental de la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado. h) Un representante del Ministerio de la Marina Mercante, perteneciente a la Direccin General de Puertos. i) Un representante del Ministerio de Defensa (Marina), tcnico de explosivos.
Artculo 35. 3. Vid. nota 25. Artculo 37. Licencia de venta ambulante de armas blancas. Artculo 55. 3. Vid. nota 27. Artculo 86. Vid. nota 34. (77) Comisin que seala las condiciones que debern reunir los locales destinados a la fabricacin o depsito de explosivos.
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j) Un representante del Ministerio de Defensa (Aviacin), tcnico de explosivos. k) Un representante del Miniterio de Defensa (Ejrcito de Tierra), nombrado entre los Oficiales Generales del Servicio qumico militar. 1) Un representante de las Direcciones Generales de Artillera o de Ingenieros, del Ministerio de Defensa (Ejrcito de Tierra), nombrado entre los Oficiales Generales. m) Un director de establecimiento auxiliar de explosivos. Corresponder al Ministro del Interior la distribucin de la Comisin en Subcomisiones, constituidas por un nmero de miembros no inferior a cinco, y delegar en las mismas, con poderes iguales a los de la Comif, parte de las atribuciones conferidas a sta. Un funcionario de polica de la Direccin General de Seguridad actuar como secretario. A los miembros de la Comisin consultiva les ser asignada una retribucin mensual fijada por Decreto del Ministro del Interior, de acuerdo con el Ministro de Hacienda. Art. 73. Se transfiere a la Delegacin de Industria la competencia del prefecto para autorizar la instalacin de ascensores y montacargas. Art. 74. Los requisitos y condiciones establecidos por el artculo 138 TR, modificado por el artculo 53 de esta Ley, sern exigidos tambin para el nombramiento de agen'es de polica, a efectos del artculo 43 del Texto refundido sobre oficiales y agentes de polica, aprobado por Real Decreto de 31 de agosto de 1907. No se exigir el requisito establecido por el nmero 4 del artculo 138 TR (78) a los guardas jurados, cuyo nombramiento haya sido aprobado por el prefecto antes de la entrada en vigor de esta Ley. Art. 75. Se autoriza al Gobierno de la Repblica para que, en el plazo de un ao, refunda en un solo texto las disposiciones contenidas en el vigente Texto refundido de ias Leyes de Seguridad Pblica, aprobado por Real Decreto de 18 de junio de 1931, nmero 773. y sus sucesivas integraciones y reforma, incluidas las de la presente Ley, introduciendo las modificaciones necesarias para su coordinacin. (Traduccin y notas:
JESS LEGUISVA
JAVIER SALAS).
(78)
No haber sufrido condena por delito.
548
BIBLIOGRAFA

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