MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE SECRETARIA DE QUALIDADE AMBIENTAL NOS ASSENTAMENTOS HUMANOS MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO SECRETARIA DO PATRIMNIO

DA UNIO

PROJETO ORLA
SUBSDIOS PARA UM PROJETO DE GESTO

Subsdios para um projeto de gesto / Braslia: MMA e MPO, 2004. (Projeto Orla). 104 p.

1. Qualidade ambiental - administrao. 2. Conservao da natureza. 3. Orla martima - Brasil. 4. Projeto Orla. I. Brasil. Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos. II. Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria do Patrimnio da Unio.

CDU 504.06 (81:210.5)

Equipe de elaborao Coordenadora Geral Oneida Divina da Silva Freire Coordenador Tcnico Ademilson Zamboni Tcnico Altineu Pires Miguens Organizadores Antnio Carlos Robert de Moraes Ademilson Zamboni Projeto grfico e capa Francine Sakata Fbio Namiki Diagramao Tania Mara Menecucci

Ministrio do Meio Ambiente Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos Esplanada dos Ministrios, Bl. B, 8 andar, Sala 831 CEP 70068.900 Braslia/ DF Tel. (61) 317.1025 e-mail: projeto.orla@mma.gov.br

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria do Patrimnio da Unio Esplanada dos Ministrios, Bl. C, 2 andar, Sala 200 CEP 70046.900 Braslia/ DF Tel. (61) 313.1670 (SPU) e-mail: atende.spu@planejamento.gov.br

APRESENTAO

O Projeto de Gesto Integrada da Orla Martima Projeto Orla, surge como uma ao inovadora no mbito do Governo Federal, conduzida pelo Ministrio do Meio Ambiente, por meio da Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos, e pela Secretaria do Patrimnio da Unio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, buscando implementar uma poltica nacional que harmonize e articule as prticas patrimoniais e ambientais, com o planejamento de uso e ocupao desse espao que constitui a sustentao natural e econmica da Zona Costeira. Nessa concepo encontra-se o desafio em lidar com a diversidade de situaes representadas pela extenso dessa faixa, que atinge 8.500km e aproximadamente 300 municpios litorneos, que perfazem, segundo o ltimo censo, populao em torno de 32 milhes de habitantes. Subjacente aos aspectos de territorialidade, encontra-se a crescente gerao de conflitos quanto destinao de terrenos e demais bens de domnio da Unio, com reflexos nos espaos de convivncia e lazer, especialmente as praias, bens de uso comum do povo. Esse cenrio de natureza complexa iluminou a construo dos procedimentos tcnicos para a gesto da nossa orla, expressos nas publicaes Projeto Orla: fundamentos para gesto integrada e Projeto Orla: manual de gesto, frutos de uma srie de estudos preliminares, que buscavam dar subsdios elaborao de um projeto dessa natureza, analisando sua base legal, seus antecedentes institucionais e explicitando seus fundamentos tericos. Cinco desses estudos, alm de um texto recm-elaborado que discorre sobre o processo de construo do Projeto esto reunidos em Projeto Orla: subsdios para um projeto de gesto, incorporando assim o resultado de anlises comparativas acerca das experincias internacionais sobre a matria, e levantando a melhor bibliografia disponvel. O conhecimento de campo dos autores tambm foi de grande valia em face da finalidade emprica da demanda apresentada, isto , de gerar teorizaes de ndole aplicada. Os textos produzidos possuem em si valor tcnico e acadmico, ao enfocarem, de forma interdisciplinar, uma realidade pouco discutida e questionarem pontos de alta relevncia para a gesto costeira no pas. O fato de os artigos estarem assinados atesta a responsabilidade exclusiva dos autores acerca das propostas formuladas e dos juzos emitidos, e no necessariamente, foram aceitos na ntegra pelos rgos pblicos solicitantes, ou incorporadas estrutura final do Projeto Orla. Sua publicao justifica-se, sim, pela contribuio que aportam ao debate do tema.

Marijane Vieira Lisboa Secretria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos Alexandra Reschke Secretria do Patrimnio da Unio

SUMRIO

Construindo o conceito de orla martima

7 Construindo o conceito de orla martima
Antnio Carlos Robert Moraes Ademilson Zamboni

13

Definio de limites e tipologias da orla sob os aspectos morfodinmico e evolutivo

Dieter Muehe

33

Classificao das praias brasileiras por nveis de ocupao: proposta de uma tipologia para os espaos praiais
Antnio Carlos Robert Moraes

45

Paisagem, litoral e formas de urbanizao

Silvio Soares Macedo

65

Patrimnio costeiro e seus fundamentos jurdicos

Gilberto Dvila Rufino

87

Anlise econmico-ambiental no espao da orla martima

Maurcio de Carvalho Amazonas

Construindo o conceito de orla martima

Antnio Carlos Robert Moraes
DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA, UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Ademilson Zamboni
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, SECRETARIA DE QUALIDADE AMBIENTAL NOS ASSENTAMENTOS HUMANOS

A idia da criao de um programa de gesto territorial (ambiental e patrimonial) para o fronte martimo da Zona Costeira foi vrias vezes sugerida no mbito do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro, at tornar-se explcita no seminrio convocado para a elaborao da segunda verso do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro1. Comeava ali a histria institucional do Projeto de Gesto Integrada da Orla Martima Projeto Orla, a qual teve por lcus principal a Comisso Interministerial para os Recursos do Mar CIRM, e, por eixo, a parceria entre o Ministrio do Meio Ambiente e a Secretaria do Patrimnio da Unio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. A meta ambicionada era estabelecer uma nova prtica governamental no planejamento e uso do espao imediato de contato entre os meios terrestre e marinho, fundamentada na legislao vigente, que qualificava essas reas como de propriedade estatal e em grande parte de domnio pblico, sujeitas a restries de ocupao amparadas em normas ambientais 2 . O Plano de Ao Federal para a Zona Costeira, publicado em 1998, j previa como uma das atividades prioritrias do governo federal o detalhamento e implantao do Projeto Orla, entendendo-o como uma articulao entre as polticas ambiental e patrimonial da Unio, e como uma harmonizao de aes com os governos estaduais e municipais, tendo por objeto os espaos praiais e as demais reas definidas como terrenos de marinha e seus acrescidos. A aprovao, pelo Congresso Nacional, de legislao normatizadora da matria, que especificou a necessidade de internalizao de diretrizes ambientais na administrao do patrimnio territorial da Unio, forneceu as bases legais para a implementao prtica do Projeto Orla3, cuja explicao do percurso terico de detalhamento da sua metodologia de operao o tema da presente publicao. Ao identificar as demandas tericas do Projeto, ficou clara a necessidade de esforo de conceituao, pois tratava-se da criao de outra figura de gesto, inexistente no conjunto de conceitos do planejamento pblico brasileiro, uma vez que a orla no coincidia de imediato com nenhuma das delimitaes existentes.
SUBSDIOS PARA UM PROJETO DE GESTO

Das figuras ento disponveis, a que mais se aproximava do conceito de orla era a dos terrenos de marinha; entretanto, o desconhecimento de seus limites efetivos gerava controvrsias a respeito de sua dominialidade. A definio de praia, por exemplo, ainda que recorrente na legislao vigente, tambm no conhecia sequer uma conceituao que permitisse sua circunscrio prtica. Enfim, impunha-se ao esclarecimento conceitual nova figura de gesto, cujos critrios de delimitao propiciassem a definio de um espao especfico em face dos objetivos e das finalidades do Projeto.

Assim, a orla foi pensada como uma escala de planejamento e gesto, e mais, como um detalhamento de espaos da Zona Costeira com foco em realidades espaciais intra-municipais. A Zona Costeira, por sua vez, definida no PNGC II como aquela constituda pelos territrios dos municpios litorneos, mais o mar territorial (de 12 milhas nuticas de largura), tendo como escalas adequadas de representao cartogrfica 1:50.000 a 1:100.000. Nesse sentido, a orla cobriria parte especfica da zona costeira, isto , a rea de contato imediato terra/mar e de interface de processos terrestres e aquticos, sendo, portanto, a borda martima, estuarina ou lagunar da zona costeira e tendo por escala cartogrfica de representao adequada a de 1:5.000, no mximo. A busca de base slida para a caracterizao e delimitao levou, inicialmente, a adotar definies para as feies de orla e, em particular, dos limites dos espaos praiais sob o ponto de vista geomorfolgico. O resultado desse estudo encontra-se nesta coletnea no texto Definio de limites e tipologias da orla sob os aspectos morfodinmico e evolutivo, que fundamenta as medidas de delimitao adotadas, tendo por critrios bsicos os processos sedimentares, a vulnerabilidade em virtude da elevao do nvel do mar e a situao genrica de cada localidade em termos da hidrodinmica. Assim, foram propostos limites para a orla, na rea marinha, na isbata dos 10 metros e, na rea terrestre, 50 metros em reas urbanizadas e 200 metros em reas no urbanizadas, contados na direo do continente, a partir do limite de contato terra/mar, em qualquer de suas feies: costo, praia, restinga, duna, manguezal etc. Segundo tal proposta, o limite terrestre teria a finalidade de identificar uma possvel linha de segurana da costa, abarcando as reas de grande dinamismo geomorfolgico, de singular manifestao de processos erosivos ou de sedimentao (com tendncias de transgresso ou regresso marinhas), cobrindo espaos de equilbrio instvel em termos de processos morfogenticos e hidrodinmicos. Tal discusso orientou ainda a diviso geral da orla em abrigada, semi-abrigada e orla exposta. Contudo, num litoral extenso e variado como o brasileiro torna-se difcil enquadrar todas as situaes existentes na orla em um conjunto pequeno de tipologias, especialmente pela variedade natural e social observada. Em termos naturais, a orla serve de suporte para ecossistemas relevantes sob o aspecto ambiental, tais como os manguezais, as matas de restinga e os recifes de coral, entre outros . No que toca vida social, o litoral aparece como rea de grande atrativo para a ocupao, pois, historicamente, a costa constitui regio/espao de adensamento populacional e de difuso de fluxos povoadores (Moraes, 1999). Na atualidade, verifica-se forte presso proveniente de atividades produtivas, de transporte, do setor pretrolfero, de recreao e de servios (com destaque para o turismo); assim, a orla manifesta-se como espaos de multi-uso sujeitos a srios conflitos sociais de uso e ocupao, e que so objeto da metodologia do Projeto. Diante de tal constatao, foi necessrio elaborar um estudo dos tipos de orla em funo dos padres geoeconmicos identificados na Zona Costeira do Brasil; o resultado encontra-se no texto Classificao das praias brasileiras por nveis de ocupao: proposta de uma tipologia para os espaos praiais. Nele, so apresentadas situaes genricas de apropriao da orla, as quais se distribuem ao longo do litoral de todas as regies brasileiras (o que indica a inexistncia de padres regionais tpicos).

PROJETO ORLA

A sntese alcanada nessa anlise contempla a seguinte diviso: orla urbanizada, orla em processo de urbanizao e orla no-urbanizada. Uma classe singular estabelecida para as chamadas orlas com usos especiais, onde esto localizadas instalaes militares, unidades de conservao, patrimnios histricos, terras indgenas, entre outras. Este estudo tambm corroborou a proposta de diferenciar os limites terrestres da orla. Cabe salientar que, no caso dos limites terrestres, assim como no limite marinho, os mesmos representam referncias mnimas, que podem ser alteradas desde que fundamentadas em anlises locais comprovadas. Em suma, a proposta de delimitao adotada pelo Projeto buscou combinar os critrios de fragilidade e/ou vulnerabilidade natural com as situaes e ritmos de ocupao ocorrentes no litoral brasileiro. As classes advindas dessa combinao esto detalhadas no documento Projeto Orla: fundamentos para gesto integrada (MMA, 2002). Ultrapassada a etapa de esclarecimento conceitual, cerne do detalhamento metodolgico, segue-se a definio do modelo de operao do Projeto, em outras palavras, a sustentao institucional/ legal de sua implantao. Apesar da existncia no pas de base legislativa slida para sua formulao, julgou-se importante proceder anlise comparativa da matria no mbito internacional. Para tanto, foram levantados os sistemas de gesto da orla adotados por diferentes pases, com nfase nas suas bases legais e nos instrumentos jurdicos de atuao. Esse levantamento est apresentado no quinto texto da coletnea Patrimnio costeiro e seus fundamentos jurdicos, que traa uma anlise dos estilos de gesto praticados em vrios pases e as figuras de administrao utilizadas por cada um, fornecendo ensinamentos para a organizao do modelo institucional do Projeto Orla. Em linhas gerais chegou-se seguinte proposio quanto mecnica operacional: a Unio repassaria, por meio de convnio, parte de suas atribuies e competncias quanto gesto desse espao para os governos municipais, medida em que esses apresentem um plano de gesto detalhado (plano de interveno), que d foco s normas ambientais e ao ordenamento de uso e ocupao da orla. Na elaborao desse plano, buscar-se-ia harmonizar as aes dos rgos federais e estaduais, de modo a orientar uma atuao centrada no municpio (envolvendo o governo e a sociedade locais). Para realizar essa tarefa, os agentes/gestores municipais seriam capacitados para a confeco e implantao do plano de interveno da orla do municpio, que constaria de diagnstico ambiental e socioeconmico, da elaborao de cenrios de uso desejados e do estabelecimento de aes de planejamento para alcan-los, incluindo a soluo dos conflitos identificados. A principal inovao da metodologia do Projeto Orla a adoo de modelo de diagnstico fundamentado nos conceitos paisagsticos, passvel de ser realizado rapidamente, sem grandes levantamentos temticos e pouca elaborao cartogrfica, enfim, uma metodologia vivel graas escala pouco extensa do espao de interveno: uma faixa delimitada em metros (e no em quilmetros, como a zona costeira). A leitura monitorada da paisagem, associada ao conhecimento e experincia de tcnicos e moradores da rea, permite chegar a resultados bem consistentes em face das necessidades de conhecimento emprico para a gesto da orla. O quarto texto desta coletnea Paisagem, litoral e formas de urbanizao apresenta os fundamentos tericos do mtodo assumido.

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O diagnstico paisagstico completado por levantamento socioeconmico do municpio, destacando as atividades desenvolvidas na prpria orla, ou dela dependentes. Tal levantamento busca revelar aspectos no necessariamente visveis na paisagem (como normas, direitos e interesses), apontando aes e tendncias de uso j existentes, passveis de serem incorporadas ou utilizadas na implantao de aes especficas (como planos setoriais, grupos de interesse organizados etc). O roteiro para a elaborao desse levantamento consta da publicao que sintetiza os fundamentos do Projeto Orla, anteriormente citada, e os tpicos ali requeridos esto no texto Anlise econmico-ambiental no espao da orla martima, desta coletnea. Alm do diagnstico, o modelo institucional adotado prev a elaborao do j mencionado Plano de Interveno a ser utilizado como subsdio para celebrao de parceria entre os municpios e a Unio. O roteiro desse plano tambm inova ao ter por eixo de estruturao os conflitos e os atores identificados, j aparecendo como momento de envolvimento social e de articulao de orgos e polticas pblicas. Esse encaminhamento operacional est detalhado na publicao Projeto Orla: manual de gesto (MMA, 2002). Todo esse contedo terico foi validado metodologicamente em cinco estudos de caso nos municpios de Tibau do Sul (RN), Vitria (ES), Florianpolis (SC), Aracaju (SE) e nos quatro municpios litorneos do Piau: Lus Correia, Parnaba, Cajueiro da Praia e Ilha Grande, selecionados em virtude dos diferentes nveis e arranjos poltico-institucionais existentes entre as esferas municipal e estadual, as caractersticas naturais e impactos ambientais em cada localidade, e as questes envolvendo o patrimnio da Unio. Ao longo dessas experincias foram introduzidas inovaes e modificaes, tanto tcnicas quanto operacionais, na estrutura institucional e nos roteiros originalmente estabelecidos, at chegar-se verso atual do Projeto Orla apresentada nas duas publicaes citadas (Fundamentos para gesto integrada e Manual de gesto, MMA, 2002). Quanto aos textos aqui publicados, cabe elucidar que o critrio empregado para sua seleo foi exatamente o papel orientador de cada um, com os fundamentos tericos e as bases de formulao para a proposta assumida na verso final do Projeto Orla. Um ltimo comentrio diz respeito necessria relao existente entre este Projeto e as demais atividades definidas no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, uma vez que muitos dos problemas da orla originam-se de atividades executadas fora de seus limites. Portanto, sem o disciplinamento do uso do solo em seus entornos, dificilmente seria possvel manter padres adequados de qualidade ambiental nesses espaos, pressupondo, assim, uma ao eficaz da esfera estadual na aplicao dos instrumentos de gerenciamento costeiro. Ento, a atuao cooperativa entre os diferentes nveis de governo emerge, novamente, como condio para o bom xito do Projeto Orla. Assim, o documento ora divulgado contm, alm deste, cinco textos, os quais representam esforos tericos para fundamentar diretrizes para uma poltica de gesto litornea, que busca harmonizar e articular as prticas patrimoniais e ambientais com o planejamento e uso da orla martima brasileira.

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Notas
1 Proposta discutida na mesa-redonda Instituies federais de significativa atuao na Zona Costeira: os parceiros imediatos do GERCO do VII Encontro Nacional de Gerenciamento Costeiro, reunido em Natal em junho de 1996 (VII ENCOGERCO, Relatrio Final). No Seminrio de Itaipava, convocado em outubro do mesmo ano pela Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM) para atualizao do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), a distino escalar entre a zona costeira e a orla martima ficou bem definida. 2 Para um panorama geral da legislao brasileira na matria, consultar: Avaliao das normas legais aplicveis ao gerenciamento costeiro, MMA/PNMA, Braslia, 1998. Acerca da origem das normas legais sobre o espao enfocado, consultar: Rosita de Sousa Santos. Terras de Marinha, Rio de Janeiro: Forense, 1985. 3 A Lei 9.636 de 15/05/1998 atualiza a poltica de gesto do patrimnio da Unio, sendo regulamentada pelo Decreto 3.725 de 10/01/2001. 4 Para uma avaliao dessa matria, ver: Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira, subprojeto Avaliao e Aes Prioritrias para a Zona Costeira e Marinha (MMA, 2000).

Referncias bibliogrficas

CIRM Comisso Interministerial para os Recursos do Mar. Relatrio do Workshop Atualizao do PNGC, Itaipava: CIRM, 1996. __________. Plano de Ao Federal para a Zona Costeira do Brasil, Braslia: CIRM, 1998. MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Relatrio Final do VII Encontro Nacional de Gerenciamento Costeiro, Natal: GERCO/PNMA, 1996. __________. Avaliao das normas legais aplicveis ao gerenciamento costeiro, Braslia: GERCO/PNMA, 1998. __________. Relatrio Aes Prioritrias para a Conservao e Uso das Zonas Costeira e Marinha. Braslia: PROBIO/ BIORIO, 2000. __________. Projeto Orla: Fundamentos para gesto integrada. Braslia: SQA/MMA e SPU/MP, 2002. __________. Projeto Orla: Manual de Gesto. Braslia: SQA/MMA e SPU/MP, 2002. MORAES, Antonio Carlos Robert. Contribuies para a Gesto da Zona Costeira do Brasil. So Paulo: Hucitec/ EDUSP, 1999. SANTOS, Rosita de Sousa. Terras de Marinha. Rio de Janeiro: Forense, 1985.

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Definio de limites e tipologias da orla sob os aspectos morfodinmico e evolutivo

Dieter Muehe
LABORATRIO DE GEOGRAFIA MARINHA DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA, UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

1. Introduo
A orla martima constitui a faixa de contato da terra firme com um corpo de gua e pode ser formada por sedimentos no consolidados (praias e feies associadas) ou rochas e sedimentos consolidados, geralmente na forma de escarpas ou falsias de variados graus de inclinao. O estabelecimento de faixas de proteo ou de restrio de usos desses espaos vem sendo adotado por muitos pases, tanto para manter as caractersticas paisagsticas, como para prevenir perdas materiais em decorrncia da eroso costeira. Os processos erosivos so causados pela reduo no aporte sedimentar provocada por diferentes fatores: exausto das fontes supridoras, reteno de sedimentos por obras de engenharia, readaptao do perfil de equilbrio a uma elevao do nvel do mar ou a uma modificao do clima de ondas. Assim, a alta dinmica dessa faixa da zona costeira est associada tanto a processos naturais, como a processos antrpicos que aceleram e potencializam os efeitos da eroso, conferindo orla peculiaridades que requerem esforos permanentes para manuteno de seu equilbrio dinmico.

2. Definies de feies costeiras e seu comportamento morfodinmico

Praias
Praias so feies deposicionais no contato entre terra emersa e gua, comumente constitudas por sedimentos arenosos, podendo tambm ser formadas por seixos e por sedimentos lamosos. Nesse ltimo caso, a praia freqentemente se encontra associada a uma plancie de mar. Sua declividade da terra ao mar varia segundo a natureza dos materiais dominantes: maior nas praias de seixos rolados e menor em sedimentos arenosos finos. Por sua posio junto a um corpo de gua as praias constituem forte atrao para o lazer, com significativas implicaes econmicas por meio das atividades associadas ao turismo e esportes nuticos. Formam, ainda, importante elemento paisagstico cuja esttica e balneabilidade precisam ser preservadas ou recuperadas. Sob o ponto de vista biolgico, as comunidades bentnicas que habitam a praia representam significativo elo na cadeia alimentar;

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J no aspecto morfodinmico, a praia se estende da poro subarea, acima definida, para a zona submersa, constituindo, em conjunto, prisma sedimentar que se eleva em direo costa e onde os sedimentos, mobilizados principalmente pelas ondas, se deslocam num vaivm em constante busca de equilbrio. Estudos recentes de morfodinmica da praia identificam os seguintes componentes morfolgicos: a) antepraia inferior: tem inico numa profundidade do leito marinho no qual a ao das ondas passa a ter algum efeito notvel no transporte sedimentar, terminando no limite com a antepraia mdia, tambm denominada de profundidade de fechamento do perfil, em que as variaes verticais do fundo marinho, por efeito de ondas, comeam a ter importncia; b) antepraia mdia: vai da profundidade de fechamento do perfil at s proximidades da zona de arrebentao; c) antepraia superior: engloba a zona de arrebentao das ondas e tambm a zona de surfe; d) praia emersa: formada pela face da praia, que a zona de espraiamento-refluxo da onda, e a ps-praia que engloba uma ou mais bermas; e) bermas: feies horizontais a sub-horizontais, que formam o corpo propriamente dito da praia, e se limitam freqentemente no flanco ocenico de um campo de dunas frontais, ou numa escarpa de rocha dura ou sedimentar, esculpida pela ao das ondas de tempestade ou, ainda, fazem parte de um cordo litorneo, ilha barreira, pontal, esporo ou plancie de cristas de praia. Thieler red. (1995) chegam a considerar as dunas frontais como parte do prisma praial, o que correto, observando que a origem desse estoque a antepraia. Alm disso, parte do estoque sedimentar dessas dunas freqentemente reincorporado aos sedimentos submarinos por ocasio de tempestades, desempenhando importante papel de reequilbrio do perfil praial e submarino.

3. Critrios hidro e morfodinmicos para o estabelecimento de limites diferenciados

Para efeito de estabelecer limites do perfil ativo da orla, trs critrios so fundamentais: 1) critrio hidrodinmico, ou seja, o grau de exposio ou no da praia s ondas de tempestade. As praias so consideradas abrigadas quando protegidas da ao direta das ondas por promontrios, cordes litorneos, pontais, ilhas, quebramares, molhes, ou outros obstculos naturais ou artificiais, sendo assim de baixa energia. So consideradas expostas, ou de alta energia, quando no protegidas. 2) critrio morfodinmico, segundo o qual a praia e a antepraia so caracterizadas pela variabilidade topogrfica associada ao clima de ondas. Nesse sentido, a poro superior da antepraia, praia e da zona de surfe podem ser classificadas como refletivas, dissipativas e intermedirias. Essa ltima sendo ainda subdividida em terrao de baixa-mar, bancos transversais, banco e praia de cspides, e banco e

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calha longitudinal (Wright & Short 1983; Wright red. 1985 ver transcrio para o portugus em Muehe, 1995); 3) critrio morfolgico, classifica inicialmente as praias como destacadas ou aderentes ao litoral, sendo as destacadas aquelas separadas da retroterra por um corpo de gua, confinado ou no, enquanto as aderentes esto diretamente ligadas retroterra. As praias destacadas so formadas por acumulaes sedimentares de largura geralmente muito estreita em relao ao seu comprimento, estando seu flanco frontal em contato com o oceano e seu flanco reverso em contato com uma laguna ou corpo dgua de menor energia que no flanco frontal. So denominados de cordes litorneos ou barreiras (barrier beaches), quando ambas extremidades laterais esto conectadas com feies salientes da retroterra, como promontrios ou pontas, mesmo que interrompidas por canais; pontais (spits), quando apenas uma de suas extremidades est ancorada em feies proeminentes do litoral e a outra extremidade, livre, resultado de progradao lateral pelo transporte litorneo de sedimentos; e ilhas barreira, quando no conectados lateralmente. Um caso especial so os paleo-cordes litorneos que deixaram de fazer parte do perfil ativo da praia ocenica, devido a sua interiorizao pela construo de outro cordo litorneo sua frente. Por sua configurao em forma de dique e seu estoque de sedimentos, representam uma reserva sedimentar e uma proteo adicional retroterra. Alm disso, o flanco reverso desses cordes est freqentemente em contato com uma laguna mais interna, constituindo, assim, o perfil ativo de uma praia lagunar, geralmente de baixa energia. As feies destacadas foram consideradas uma tipologia especial pela tendncia de se adaptarem a uma elevao do nvel do mar por deslocamento em direo retroterra e concomitante elevao de sua altura. Essa migrao ocorre quando as ondas conseguem ultrapassar a altura da feio deposicional considerada, e depositam sedimentos no topo e no reverso ao mesmo tempo em que erodem o flanco ocenico. Esse processo, entretanto, somente se estabelece em cordes que possam ser ultrapassados pelas ondas, isto , de pequena largura e altura no aumentada pela presena de campos de dunas. Por essa razo, e tambm por aspectos estticos e de acessibilidade, a urbanizao dessas feies destacadas dever ser fortemente desestimulada. No caso dos pontais, soma-se aos aspectos j abordados a prpria dinmica da extremidade livre do pontal, freqentemente submetida a alternncias entre crescimento e eroso. As praias aderentes so as que resultam do crescimento de plancies costeiras por progradao frontal. Da mesma forma que a frente ocenica de plancies de cristas de praia, resultam da deposio de sedimentos frente de uma encosta de terras altas, como os costes cristalinos ou as falsias de depsitos sedimentares consolidados, como a Formao Barreiras, ou, ainda, se estabelecem frente de plancies flvio-marinhas mais ou menos compartimentadas, formando praias de enseada. A resposta dessas praias a uma elevao do nvel do mar depende da largura da plancie costeira. Sendo muito estreitas, ou mesmo ausentes, tais praias tendem a desaparecer. J nas plancies largas, a resposta depende da disponibilidade de sedimentos e da amplitude e taxa de elevao do nvel relativo do mar, assim, a amplitude da retrogradao e a ocorrncia ou no de inundao das reas baixas esto condicionadas ao comportamento dessas variveis.

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4. Estabelecimento de limites da orla adotados para fins de gerenciamento

A adoo de limites legalmente aceitos representa um passo fundamental para orientar as aes de controle e restrio de atividades que possam alterar de forma negativa as caractersticas ambientais, estticas e de acessibilidade orla, em especial s praias. Entretanto, o limite de 33m dos terrenos de marinha, medidos, em direo retroterra, a partir da preamar de sizgia de 1831, alm de ser de difcil determinao, freqentemente no ultrapassa a largura da berma de praias mais largas. Alm disso, os limites ocenicos sequer so considerados. Se tomarmos como exemplo uma praia dissipativa, sujeita a ondas de tempestade com altura na arrebentao freqentemente superior a 3m, veremos que a adoo de um limite, por exemplo, de 100m medido a partir da posio do nvel de baixa do mar, ultrapassaria apenas ligeiramente a crista das dunas frontais (Figura 1). No representaria, por conseguinte, segurana contra eventos associados a mudanas globais, como elevao do nvel do mar e intensificao das tempestades. Em vista desse exemplo, seria razovel o estabelecimento de um limite de 200m, ou mesmo superior. Entretanto, 200m poderia ser um limite excessivo para a regio Nordeste e Norte, considerando o clima de ondas menos agressivo que o do Sul e Sudeste.

Figura 1: Superposio de perfis transversais a uma praia dissipativa a intermediria exposta a grandes variaes de energia das ondas. Praia da Massambaba a oeste de Arraial do Cabo, RJ. Os perfis mais recuados representam a resposta morfolgica a tempestades excepcionalmente fortes, sendo a recuperao relativamente rpida, como mostra o perfil mais recente.

A previso de uma elevao do nvel do mar uma varivel que deve ser considerada no estabelecimento do limite terrestre da orla, por constituir uma possibilidade real, haja visto o incremento do descongelamento de geleiras durante a dcada de 1990 (Worldwatch, 2000), e a tendncia histrica de elevao da temperatura climtica. Tal fator no de fcil aceitao, pois os impactos decorrentes dessa elevao se manifestam em escalas de tempo (dcadas a sculos) superiores aos tpicos horizontes de planejamento, sendo muitas vezes mais longos que o conhecimento disponvel (Nicholls red., 1993 apud Nicholls red., 1995).
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4.1 Definio do limite ocenico

O limite ocenico da praia se estende at a profundidade na qual a ao das ondas sobre o transporte sedimentar e sobre a variabilidade topogrfica do fundo marinho passa a ser desprezvel. Seu limite funo do clima de ondas, sendo freqentemente caracterizado por mudana de parmetros granulomtricos e suavizao das curvas batimtricas, em direo costa, na medida que aumenta a ao das ondas sobre o fundo marinho. A figura 2 mostra que tal profundidade est geralmente a menos de 15 m. O limite em cada localidade, portanto, pode ser estabelecido a partir da convergncia de uma srie de dados, como a batimetria, a cobertura sedimentar e sua estratigrafia, o zoneamento da comunidade bentnica e o clima de ondas, sendo esse ltimo o de determinao mais imediata, mas no necessariamente sempre a mais correta.

Figura 2: Correlao entre variabilidade topogrfica do fundo marinho e profundidade da gua em antepraias da Austrlia, Nova Zelndia e Dinamarca segundo Hesp & Hilton 1996.

A determinao da profundidade de fechamento do perfil de praia, em fundos arenosos, a partir do clima de ondas, pode ser determinada pela equao emprica de Hallermeier (1981), onde a profundidade deve ser estabelecida para o nvel zero igual a 1m acima do nvel de baixa-mar, considerando desta forma a influncia da amplitude da mar que, em locais de macro mar, poderia indicar um valor acima da baixa-mar, caso seja tomado o nvel de preamar como referncia (Nicholls red. 1995):
onde: dl,1= profundidade de fechamento do perfil (m) (aproximadamente a metade da profundidade do limite distal da antepraia), calculado a partir de um ano de observaes de altura de onda. Hs = altura mdia significativa anual das ondas (m) = desvio padro anual das ondas significativas

(1)

dl,1 ~ = 2Hs + 11

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Nicholls et al. (1995) adotam um coeficiente de 1,75 para ajustar o valor de dl,1 a um perodo de 100 anos. Assim, Inundao (2) dl,100 = 1,75dl,1

A utilizao dos dois limites permite estabelecer uma faixa de profundidade mnima e mxima para a profundidade de fechamento do perfil de praia. Clculos da profundidade dl,1 de fechamento do perfil, realizados para vrias localidades da costa atlntica dos Estados Unidos, tiveram como resultado profundidades entre 5,4 e 7,4 m utilizando estatsticas de ondas baseadas em observaes visuais, e entre 4,7 e 7,9 m a partir de altura de ondas medidas por ondgrafos (Hallermeier, 1981).

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4.2 Definio do limite terrestre

Na definio de um limite mais interiorizado, se comparado aos 33 m que abrangem os terrenos de marinha, devero ser considerados dois aspectos: o do alcance do processo morfodinmico atual e o efeito de uma elevao do nvel do mar. No primeiro caso o limite dinmico da praia sub-area ser o do alcance mximo do processo deposicional de sedimentos provenientes da praia. Assim, o limite ser a poro mais interiorizada da berma mais elevada ou, no caso de cordes litorneos submetidos a transposio por ondas (overwash), o limite do reverso desse cordo. No caso onde predomina o transporte elico, o limite ser a base do flanco reverso do campo de dunas frontais. Na hiptese de definio desse limite em funo de uma elevao do nvel do mar, poder ser adotado o cenrio mais pessimista elaborado pelo Intergovernmental Panel of Climate Change (IPCC), que considera uma elevao de 1 m, at o ano 2100, devendo a faixa de absoro desse impacto ser estabelecida no sentido de evitar a perda de propriedades. Mesmo que esse cenrio no venha a se concretizar nesse perodo, prever a elevao de 1 m ainda bastante razovel, considerando a ocorrncia de oscilaes positivas do nvel relativo do mar, de at 5 m, nos ltimos 6000 anos, no litoral do Brasil. Os efeitos de uma elevao do nvel marinho sobre a linha de costa dependem das caractersticas geomorfolgicas e petrogrficas da mesma, e podem variar desde nenhum at eroso e inundaes segundo tipologia apresentada por Nicholls et al. (1995) (Tabela 1, Figura 3).
Tabela 1: Resposta de diferentes tipos de feies costeiras a uma elevao do nvel do mar Tipo de costa
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Costa rochosa (alta) Costa rochosa (baixa) Falsia erodvel Praia arenosa Praia de seixos Litoral lamoso Costa baixa Litoral pantanoso Mangue Atol de coral

Resposta
Ausncia de retrogradao Ausncia de retrogradao Eroso Eroso Eroso Eroso ou inundao Inundao Inundao Inundao Inundao

Figura 3: Determinao do modelo a ser considerado na avaliao do impacto causado por uma elevao do nvel do mar segundo Nicholls et al. (1995).

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Retrogradao do litoral Os efeitos de uma elevao do nvel do mar sobre diferentes tipologias costeiras tambm esto apresentados na figura 4. Nela, o exemplo A representado no Brasil pelas falsias do Grupo Barreiras encontradas em grande parte do litoral intertropical, sendo a resposta a um recuo da linha costeira concomitantemente ampliao da plataforma de abraso.

Figura 4: Resposta geomorfolgica de diferentes tipos de costa a uma elevao do nvel do mar (segundo Bird 1987).

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O exemplo B corresponde a plancies costeiras de cristas de praia como as dos rios Jequitinhonha, So Francisco, Doce, Paraba, entre outras, sendo a resposta a eroso da linha de costa e a reduo da largura da plancie. O exemplo C representa um cordo litorneo ou pontal. Quando da existncia de lagunas retaguarda dos cordes litorneos ocorre o alargamento e aumento da profundidade das mesmas. Onde cordes e pontais so largos, ocorre eroso na borda ocenica, instalando-se o processo de migrao apenas quando a largura e altura permitirem a ultrapassagem das ondas. O exemplo D representa o efeito da elevao do nvel do mar sobre um manguezal que sofrer eroso e inundao. A eroso poder ser parcialmente compensada por meio de migrao de sedimentos para as reas inundadas do entorno, dependendo da amplitude dessa migrao, da declividade e tipo de solo existente.

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Praias arenosas A determinao da largura da orla em reas que compreendem praias deve considerar apenas os efeitos de uma elevao do nvel do mar, podendo ser feita por meio da aplicao da lei de Bruun (Bruun, 1962), segundo a equao:
onde: R = retrogradao devida elevao do nvel do mar (m) S = elevao do nvel do mar (m) L = comprimento do perfil ativo (m) H = altura do perfil ativo (m) G = Proporo de material erodido que se mantm no perfil ativo

(3)

R= SLG H

A altura do perfil ativo (H) pode ser determinada pela somatria da altura da feio emersa ativa (topo do cordo litorneo, da praia, da duna frontal), com a profundidade de fechamento do perfil (dl,1 ou dl,100), sendo L a distncia entre a elevao mxima do perfil ativo e a profundidade de fechamento.

Praias lamosas/plancies de mar Para essa modalidade de praias/plancie a equao (3) no se aplica, pois a retrogradao tenderia ao infinito, devido a no permanncia dos sedimentos erodidos e o baixo gradiente topogrfico. Nesse caso ter que ser usado o modelo de inundao.

Modelo de eroso No caso de falsias em rochas sedimentares, como ocorre no contato do Grupo Barreiras com o mar, a aplicao da equao (2) tambm se torna pouco vivel, tanto pelo longo lapso de reao ao processo erosivo, como pela elevada quantidade de sedimentos liberados, fazendo que a retrogradao seja freqentemente muito pequena. O fenmeno de retrogradao tende a ser maior e com resposta mais rpida em falsias baixas de sedimentos pouco consolidados. importante a anlise caso a caso, considerando a posio de testemunhos deixados pela retrogradao, registros fotogrficos e iniciando, sempre que possvel, um monitoramento das falsias ativas para determinar a real taxa de retrogradao.

Modelo de inundao No caso de costas baixas as reas afetadas sero funo da altura e da declividade do terreno. Quanto mais baixo e menor a declividade, maior a rea a ser inundada. No caso de manguezais e marismas poder ocorrer uma acreo por acmulo de sedimentos ou de material biognico, quando a taxa de transgresso marinha for baixa (0,2 m/sculo) passando, com taxas maiores, a ocorrer inundao. No se dispe de um modelo de previso para esta situao. No entanto, como os manguezais constituem zona de proteo, no faz sentido estabelecer um zoneamento nessas reas.
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5. Exemplos de limites para a orla adotados de outras naes

Limites estabelecidos para a orla por outras naes so muito variados, chegando at 500m como na Grcia. As larguras mais freqentes so de 100 e 50m (Figura 5). Pases como Colmbia, Indonsia, Costa Rica e Venezuela adotam uma faixa de 50 m de largura. Frana, Noruega, Sucia e Turquia adotam o limite de 100m, enquanto na Espanha essa faixa pode variar de 100 a 200m, na Costa Rica de 50 a 200m e no Uruguai, 250m. Limites ainda mais largos so adotados por alguns pases para restries especficas, como instalao de novas indstrias, proteo de manguezais, proibio de construo de casas de veraneio (Clark,1995).

Figura 5: Freqncia relativa, considerando o conjunto de pases analisados, da largura da zona de proteo ou uso restrito em diferentes pases, medida a partir da preamar mdia de sizgia (Sorensen red. 1992).

6. Determinao da retrogradao por efeito da elevao do nvel do mar ao longo do litoral do Brasil: primeira aproximao
A aplicao da equao de Hallermeier (equaes 1 e 2) necessita dos seguintes parmetros de entrada: altura mdia significativa das ondas e respectivo desvio padro, altura do prisma praial emerso (topo do cordo litorneo, topo da duna frontal, topo da falsia) e distncia entre a profundidade de fechamento do perfil de praia e a altura do prisma praial emerso. No Brasil a disponibilidade dessas informaes extremamente precria, sendo necessria a adoo de parmetros mdios aplicados para qualquer poro do litoral brasileiro. Um dos fatores que influenciam tais medidas o clima de ondas.

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Em termos gerais o clima de ondas mais agressivo do Rio Grande do Sul at Cabo Frio devido gerao de ondas de tempestades associadas penetrao de frentes frias. Alturas superiores a 4m na arrebentao no so raras e perodos longos de 14 e mais segundos ocorrem associados ao marulho. Ao norte de Cabo Frio, gradativamente se reduz a ao das frentes frias a favor do domnio das ondas geradas pelos alsios, com perodos mais curtos e alturas mximas menos elevadas. Medies e observaes realizadas em alguns pontos do litoral brasileiro apresentam os valores de altura e correspondentes profundidades de fechamento do perfil (Tabela 2).
Tabela 2. Dados sobre ondas e correspondentes profundidades de fechamento do perfil de praia em pontos da costa brasileira Estado
Amap Maranho Cear Rio Grande do Norte Pernambuco Alagoas Rio de Janeiro Santa Catarina Rio Grande do Sul Mdia

Local

Hs
1,5 1,2 0,27 0,23 0,32 0,21 0,7 0,5 0,4

d l,1

d l,2

Fonte
1

2
5,8 4,8 5,8 4,1 10,7 7,0 7,4 10,2 8,4 10,2 7,1 18,7 12,3 13,0 3 3 3 3 4 5 6 7 8

Pecm Mucuripe Natal Recife Itaipuau Cambori Piarras Tramanda

1,42 1,14 1,15 0,87 1,1 1,5 0,75 1,2 1,5

1,21

0,38

6,5

11,4

1 Mendes, 1994; 2 Feitosa, 1996; 3 Maia, Luis Parente informao verbal de resultado de medies com ondgrafo; 4 Marques, 1987; 5 Muehe, obs. Visual; 6 Temme red. 1997; 7 Hoefel, 1998; 8 Almeida red. 1999.

6.1 Profundidade de fechamento de perfis

Em vista das reduzidas observaes de onda disponveis foi feita uma simulao da influncia da altura e respectivos desvio-padro na determinao da profundidade de fechamento. O resultado encontrado mostra que, em termos prticos, essas profundidades so mais afetadas pelo desvio-padro que pela altura significativa mdia das ondas (Figura 6), um parmetro ainda menos disponvel que a altura. Assim, a profundidade de fechamento para uma onda de 2m quando comparado com a de 1m, para um desvio padro de 0,4m, passa de 6m para 8m, o que pode ser expressivo apenas em fundos de gradiente muito suave. J a onda de 1m passa a profundidade de fechamento dos 6 para 11m apenas em funo da maior disperso das alturas, como se pode observar pelo aumento do desvio padro de 0,4 para 0,8. Em vista disso, e apoiado nos dados da Tabela 1, foi estabelecido, para fins do exerccio proposto, uma altura significativa mdia das ondas de 1,25m e um desvio padro de 0,4m. Esses valores resultam, quando aplicados s equaes de Hallermeier e Nicholls et al. (Equaes 1 e 2), nas seguintes profundidades de fechamento: dl.1 = 7m e dl,100 = 12m. Esses limites foram adotados para o litoral Sul e Sudeste do Brasil at Cabo Frio, reduzindo-se os mesmos para, respectivamente, 6 e 10,5m para o restante do litoral, por assumir um desvio padro ligeiramente menor.

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Figura 6: Profundidade de fechamento do perfil de praia em funo das caractersticas do clima de ondas. Observa-se a importncia do desvio padro da altura significativa mdia das ondas na determinao da profundidade de fechamento

6.2 Altitude de linha de costa

A partir de dados encontrados na literatura e de informaes verbais foi adotado, para a altitude da linha de costa, um valor mdio de 6m para o litoral norte de Cabo Frio at ao Amap, e de 7m para o restante do litoral Sudeste e Sul Para determinao da distncia entre a linha de costa e a profundidade de fechamento de perfis, foram utilizadas as cartas nuticas na escala aproximada de 1:300.000, sendo medidas 143 posies nas praias mais significativas do pas. Como a carta nutica, na escala disponvel, no permite uma determinao razoavelmente precisa das profundidades calculadas para o fechamento do perfil, foram utilizadas as isbatas de 5m e 10m como limites para todo o litoral. Em alguns pontos no foi possvel determinar a distncia da isbata de 5 m.

6.3 Aproximao para a costa brasileira

A primeira constatao que a maior parte da plataforma continental interna brasileira apresenta declividades muito baixas (inferiores a 0,2o como mdia geral), tpicas plataformas continentais passivas, como do litoral atlntico dos Estados Unidos, Golfo do Mxico e Sudeste da Austrlia Em consequncia disso, a retrogradao da linha da costa atinge centenas de metros, e em alguns casos, at mesmo quilmetros nas declividades mais baixas (Figura 7), onde se observa que a tpica retrogradao de 50m, freqentemente mencionada na literatura como resposta a uma elevao de 1m do nvel do mar, limita-se a declividades em torno de 1o (comuns nas regies Sul e Sudeste e em pontos isolados do litoral nordestino). Segundo os autores acima, medida que se processa a retrogradao, em costas com declividades menores que 0,5o, ocorre significativa transferncia de sedimentos arenosos da plataforma em direo a tal costa. Por outro lado, em declividades elevadas (>1o)

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ocorre transferncia de sedimentos em direo antepraia inferior, isto , em direo plataforma continental interna, de modo que o cordo litorneo passa a perder volume. Uma situao de equilbrio se estabelece entre esses dois extremos em declividades em torno de 0,7o, onde o deslocamento de sedimentos em direo costa aproximadamente igual ao deslocamento em direo antepraia inferior. Assim, a eroso compensada pela deposio.

Figura 7: Retrogradao da linha de costa em funo da declividade do fundo marinho segundo modelo de Roy red. 1994.

Analisando as diferentes regies do litoral brasileiro verifica-se que, em mdia, as declividades da antepraia aumentam do Norte para o Sul (Figura 8), apresentando os seguintes resultados mdios (Tabela 3):

Tabela 3. Declividades mdias da antepraia por regio Regio Retrogradao (m) dl , 1

Norte Nordeste Leste Sudeste Sul Mdia 290 121 103 94 34

Gradiente (1:X) dl , 1
533 222 189 161 58

Declividade (graus) dl , 1
0,11 0,23 0,30 0,35 0,98

d l,100
894 210 175 91 53

d l,100
1320 310 259 128 75

d l,100
0,04 0,18 0,22 0,44 0,76

167

273

295

401

0,19

0,14
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Figura 8: Retrogradao da linha de costa em resposta a uma elevao de 1m do nvel relativo do mar e profundidade de fechamento de 5m (dl,1) e 10m (dl,100)

Nesse contexto, as praias protegidas e semi-protegidas apresentam um aspecto particular. Quando se toma como limite inferior a altura significativa mdia de ondas de 0,5m para as praias expostas ou de alta energia (Tanner, 1959), observam-se alturas de onda menores que 0,5m em praias protegidas e semi-protegidas. A diferenciao entre as duas categorias depende, alm da eficincia da barreira protetora, da velocidade e superfcie livre (pista) que o vento tem para formar ondas. Utilizando o mesmo critrio (Hallermeier) para determinao da profundidade de fechamento do perfil, mas sem considerar a correo para cem anos j que nesses ambientes confinados no so esperadas alteraes significativas na altura das ondas, obtm-se os resultados similares aos da figura 9, isto , profundidades de fechamento do perfil variando entre 1m e 5m.

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Figura 9: Profundidade de fechamento do perfil de praias abrigadas e semiabrigadas em funo das caractersticas do clima de ondas.

7. Consideraes preliminares sobre o estabelecimento da largura da zona de proteo da costa

Embora gravitando no nvel conceitual, as diferentes condies que regem a dinmica da orla permitem inferir sobre definies como a de zona de proteo. As baixas declividades do fundo marinho que caracterizam a maior parte do litoral brasileiro constituem caracterstica de potencial fragilidade frente a uma elevao do nvel do mar. No entanto, algumas caractersticas do litoral formam elementos que no permitem uma simples aplicao do modelo de Bruun. O litoral Norte, com suas amplas reas de manguezais associadas a plancies de mar, enquadra-se melhor num modelo de inundao no que de retrogradao, alm disso, so reas praticamente desabitadas. Por outro lado, o Nordeste, Leste e parte do Sudeste, apresentam grandes extenses da orla com terrenos sedimentares elevados (Grupo Barreiras), que formam falsias junto ao litoral e cuja adaptao erosiva a uma elevao do nvel do mar se faz a taxas que dependem da resistncia ou coeso dos sedimentos. A ocorrncia, quase contnua, de recifes (arenitos de praia), formando verdadeiros quebra-mares, principalmente entre Natal e Macei, compreendendo o macro compartimento nordestino da Costa dos Tabuleiros Norte, representa outra feio de proteo ao dissipar parte da energia das ondas. Estudo realizado por Bragard para a praia da Boa Viagem, em Recife, (Bragard,1991, apud Neves & Muehe, 1995) conclui que uma elevao de 1m do nvel do mar e ondas com altura de 1m na arrebentao podem ser associados a uma retrogradao da linha de costa de apenas 21m. Menos, portanto, da metade dos tpicos 50m da literatura e menos ainda dos quase 150m estimados em funo da declividade do fundo marinho. No obstante, essa ordem de grandeza suficiente para alcanar os prdios mais prximos da orla. Uma terceira caracterstica de proteo parcial da linha de costa constituda pela superfcie de abraso resultante da retrogradao dos depsitos sedimentares do Barreiras, que em algumas reas se apresenta muito rasa e profusamente coberta por resduos laterticos, como no litoral central do Esprito Santo e norte do Estado do Rio de Janeiro, entre os rios Itabapoana e Paraba do Sul, provocando perda de energia das ondas de tal modo que as praias apresentam-se praticamente protegidas. H, portanto, uma srie de situaes que modifica substancialmente os resultados da aplicao do modelo de Bruun, que, embora possa servir para a fixao de um limite mnimo de proteo da orla, depende das caractersticas locais. Nesse sentido, um aspecto fundamental para a fixao da largura da zona de proteo para alm do limite mnimo a determinao da tendncia evolutiva do litoral, tanto numa escala de tempo geomorfolgica (centenas a milhares de anos), como na escala de tempo do processo atual (anos e dcadas). A primeira serve para conhecer a tendncia evolutiva histrica, com a identificao de reas tradicionalmente frgeis, enquanto a segunda tem como funo a identificao de reas de feies costeiras intrinsecamente instveis, nas quais a construo de residncias ou outras construes permanentes devem ser inibidas, especialmente na proximidade de desembocaduras fluviais, pontais, cordes litorneos transgressivos, reas com balano sedimentar negativo e de pontos de convergncia de energia das ondas. Portan-

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to, a definio da largura da faixa de proteo um processo varivel no tempo, devendo ser modificvel e se fundamentar na aquisio de conhecimento por meio de pesquisas geolgicas, geomorfolgicas e oceanogrficas, acrescidas de monitoramento topogrfico contnuo de pontos criteriosamente selecionados do litoral.

8. Exemplos do estabelecimento da linha de proteo da costa em outros pases

Um exemplo que retrata bem a adoo de limites de uso restrito para a costa, em especial para a faixa de orla, o da Turquia (Figura 10). Nesse modelo fixada uma largura mnima de 50m aps o limite da praia, na qual no permitido o estabelecimento de construes, a no ser as de uso pblico ou de infra-estrutura. Uma segunda faixa, mais interiorizada, destinada circulao e a obras de saneamento, infra-estrutura, recreao e turismo. No total a faixa de segurana igual ou superior a 100m, medidos a partir do limite proximal da praia, com as seguintes restries previstas para cada uma das faixas: Praia: proibida a escavao ou dragagem que possam provocar alteraes na praia; em casos especiais a permisso ter que ser requerida para obras de infra-estrutura como cais, portos, pontes, faris, quebra-mares que possam afetar a proteo da praia ou o uso pela populao. Zona A: excetuando as obras que possam ser executadas conforme descrito para a faixa de praia, no podero ser erguidas quaisquer outras construes. A faixa destina-se exclusivamente a pedestres e recreao. Zona B: compreende o restante da faixa litornea, tendo largura de, pelo menos, 50m. Pode conter estradas, alm de instalaes destinadas recreao e turismo para uso pblico. Instalaes pblicas para tratamento de esgoto podero ser construdas nessa faixa, desde que autorizadas.

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Figura 10: Definio de faixas de zoneamento costeiro na Turquia (segundo legislao de abril de 1990 e julho de 1992 modificado de Cicin-Sain & Knecht, 1998)

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Um segundo exemplo, e que leva em conta a taxa de eroso costeira, o da Carolina do Norte (Figura 11). Naquele estado americano a previso que novas construes leves se localizem a uma distncia igual a trinta vezes a taxa histrica de eroso (m/ano), distncia essa medida a partir da primeira linha de vegetao estvel, ou da base do reverso da duna frontal ou, ainda, da crista da duna primria. Para construes pesadas (prdios de vrios andares), prevista a construo em distncia sessenta vezes a da taxa histrica de eroso, medida a partir da primeira linha de vegetao estvel, ou trinta vezes a taxa histrica de eroso acrescido de 32m.
Recuos mnimos para construo de estruturas leves

Recuos mnimos para construo de estruturas pesadas

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Figura 11: Regras de construo na orla da Carolina do Norte (EUA) adotadas a partir de 1979 (North Carolina apud Cicin-Sain & Knecht, 1998).

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9. Consideraes finais
Considerando as questes colocadas sobre a segurana na costa em funo da elevao do nvel marinho e os efeitos decorrentes, como acelerao do processo de eroso/ inundao, pertinente a discusso sobre o estabelecimento de uma faixa mnima de proteo da costa brasileira a exemplo do que ocorre em outros pases, especialmente pela ocupao inadequada que acontece na maior parte da Zona Costeira do Brasil. Essa figura, que no existe atualmente, no deve ser confundida com os terrenos de marinha e de seus acrescidos (33m contados para a terra a partir da linha de preamar mdia de 1831), cuja destinao e gerncia esto orientadas pelo arcabouo legal que rege os bens da Unio na orla, incluindo as praias, que so bens de uso comum do povo. Como proposta, a faixa mnima de proteo da costa teria uma largura de 100m, nos moldes adotados pela Turquia, ampliada em funo de taxas de eroso histricas observadas em determinados pontos. No entanto, certo que o estabelecimento de uma faixa com essa dimenso iria sofrer fortes resistncias, pelo menos nas reas de maior especulao imobiliria, podendo sua adoo se tornar invivel, at mesmo pelas construes j existentes que no poderiam ser removidas. Assim, nas reas de maior ocupao, a fixao de uma faixa mnima de 50m, contada a partir do limite terrestre mais interiorizado do prisma praial emerso (falsia em contato com a berma da praia, base do reverso da duna frontal, base do reverso de cordes litorneos ou pontais submetidos transposio por ondas), j representaria um avano significativo nesse sentido. Exemplo disso observa-se em parte da orla de Barra de So Joo, no Estado do Rio de Janeiro, onde uma faixa um pouco menor que 50m foi deixada livre de construes, permitindo ampla viso para o mar, alm de constituir um espao para instalao de quadras de esporte, arborizao e outras obras paisagsticas (Figura 12).

Figura 12: Exemplo de uma faixa de proteo de 50m de largura, medida a partir do limite interno da berma em contato com a plancie costeira (apesar da existncia de uma faixa relativamente larga no edificada, as primeiras casas ainda esto aqum do limite de 50 m).
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Um exemplo da necessidade de atentar para as diferenas regionais na possvel aplicao dessa regra est nas orlas com praias dissipativas com declividade inferior a 3o associadas a plancies costeiras muito baixas. Nelas, o mar pode avanar largamente para o interior, como o caso do litoral de Sergipe e do Rio Grande do Sul, para citar apenas dois exemplos. Nessas reas, a largura da praia est entre 100 e 200m, de modo que o estabelecimento de uma faixa de proteo de apenas 50m seria nitidamente desproporcional prpria largura da praia, sendo mais cabvel, portanto, a adoo do critrio turco que contempla 100m ou mais, dependendo da tendncia erosiva observada.

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9.1 Aspectos especficos de delimitao e restrio ocupao da zona emersa

Em vista das consideraes anteriores, seria razovel estabelecer um limite mnimo de 50m retaguarda da praia, em reas com urbanizao consolidada e de 100m em reas com caractersticas rurais, acrescido da largura necessria absoro de uma taxa de eroso em um horizonte de tempo a ser definido. Sob a tica desses critrios, feies geomorfolgicas potencialmente instveis, como a plancie costeira nas proximidades imediatas de desembocaduras fluviais, pontais e cordes litorneos estreitos, no deveriam ser ocupadas. No entanto, para uma definio mais precisa dessas zonas de restrio a edificaes, seria necessria uma avaliao especfica da abrangncia de cada uma dessas feies. Alguns exemplos de limites no edificveis em reas sedimentares deveriam ser objeto de discusses mais aprofundadas, que levem em considerao os seguintes critrios: Nas desembocaduras fluviais instveis no fixadas por rochas duras, poderia ser estabelecida como zona de no edificao, uma largura maior ou igual foz do rio, medida ao longo da praia ocenica a partir da margem fluvial. evidente que tal critrio no se aplicaria embocadura de esturios de excepcional largura, como na foz do rio Amazonas, ou de baas, quando reconstituies paleo geomorfolgicas podero fornecer parmetros para definio da faixa de no edificao. Cordes litorneos e pontais estreitos que podem ser transpostos por ondas, constituindo feies destacadas, separadas da retroterra por uma laguna, canal ou segmento de esturio, que tendem a migrar (transladar) em direo retroterra em adaptao a uma elevao do nvel do mar, apresentam um flanco ocenico, com praia exposta e um flanco reverso com praia abrigada ou semi-abrigada. A simples soma das larguras das faixas de proteo dos dois flancos da feio destacada j resultaria numa faixa de no edificao entre 100 e 200m. A fixao de uma largura de pelo menos 200m para estas feies, medida a partir do limite interno ou proximal da berma de tempestade, como critrio de instabilidade potencial, e conseqente no edificao, poderia ser o mnimo a ser estabelecido. Exemplos recentes, como no pontal de Conceio da Barra (Figura 13) que sofreu eroso acentuada em seus dois flancos (ocenico e fluvial) com destruio das edificaes e encurtamento do pontal, ou a migrao em centenas de metros do pontal em Cabeo, na margem sul do rio So Francisco (Figura 14), e mesmo a eroso acentuada da faixa costeira na margem sul da desembocadura do rio Paraba do Sul (RJ), representam, provavelmente, adaptaes regularizao e diminuio das vazes fluviais, fenmeno que tende a se repetir em outras desembocaduras de rios. Em reas de dunas ativas, com migrao em direo retroterra, a definio da zona de edificao dever ser estabelecida a partir de estudos especficos com determinao da taxa e direo de migrao do campo de dunas.

9.2 Aspectos especficos de delimitao da zona submarina

Para a zona submarina a profundidade limite de 10m poderia ser adotada como limite da faixa de orla, conforme registrado nas cartas nuticas da Marinha do Brasil. uma profundidade prxima profundidade de fechamento do perfil de praias expostas e, portanto, parte ativa do prisma praial submerso, alm de coincidente com o valor adotado por Swift (1976) como limite aproximado do incio do processo de interao mais intensa da onda com o fundo marinho (shoaling).

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Figura. 13 Eroso e destruio da rea urbanizada no pontal de Conceio da Barra (ES) Figura. 14 Eroso e translao do pontal em Cabeo (SE) na margem direita da foz do So Francisco

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Uma vez adotado tal limite batimtrico, o mesmo poderia ser passvel de modificaes localizadas, a partir de estudos que comprovem a adequao de um outro valor em funo do clima de ondas, da geomorfologia e caracterstica dos sedimentos. Ao contrrio dos limites estabelecidos para a faixa emersa, que engloba, alm dos aspectos morfodinmicos, a esttica da paisagem, a acessibilidade e a segurana, e que por isso teriam mais restries a alteraes, a grande variabilidade das condies oceanogrficas e geomorfolgicas da zona submarina do maior flexibilidade determinao de um limite para a orla na faixa imersa. Um caso especial constituem as praias protegidas e semi-protegidas, onde a definio da profundidade de fechamento do perfil dever ser determinada para cada situao. Nesse caso, ao serem considerados os valores mdios, a adoo de uma profundidade limite de 1m para praias protegidas e 3m para praias semi-expostas parece constituir uma aproximao razovel para grande parte das situaes da costa brasileira.

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Referncias bibliogrficas
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PROJETO ORLA

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Classificao das praias brasileiras por nveis de ocupao: proposta de uma tipologia para os espaos praiais
Antnio Carlos Robert Moraes
DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA, UNIVERSIDADE DE SO PAULO

1. Introduo
As possibilidades de classificao dos lugares so amplas e variadas, estando na dependncia da definio dos critrios e parmetros. Assim, as tipologias geogrficas podem ser de diferentes naturezas conforme os fenmenos selecionados para servir de referencial de diferenciao. Pode-se estabelecer classificaes a partir: (1) de elementos naturais (relevo, clima, solo, vegetao etc.); (2) de elementos econmicos (preo da terra, formas de propriedade, diviso fundiria etc.); (3) de elementos culturais (padres estticos, gneros de vida, tipo de populao etc.); e (4) de elementos administrativos (normas e padres de uso, zoneamentos etc.), entre vrias outras possibilidades. Pode-se, tambm, combinar critrios, chegando a classes mais complexas e tipos mais sofisticados. Na verdade, a finalidade de uso deve guiar o modelo classificatrio, tendo claro que toda tipologia parcial e arbitrria. Este trabalho fixa a ateno nos espaos praianos e toma por critrio os processos geoeconmicos, tendo em vista a gerao de subsdio para a implantao do Projeto de Gesto Integrada da Orla Martima Projeto Orla. A variedade de situaes encontradas nas praias brasileiras, no que se refere ocupao e uso do solo, justifica que se busque diferenciar os espaos de interveno do referido projeto, elaborando estratgias para sua implementao, em face das caractersticas dos distintos lugares, agrupados em classes tipolgicas por similaridade. Assim, evita-se o generalismo que dilui as diferenas e, tambm, o singularismo que toma cada situao como nica. A tentativa , pois, chegar a um agrupamento de tipos genricos, que cubra a variedade existente no pas, sem inviabilizar estratgias metodolgicas comuns. Por fim, salienta-se o carter experimental da presente proposta, que est embasada mais na experincia de campo do autor, do que em concepes tericas retiradas de reviso bibliogrfica sobre o tema.

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2. Primeira aproximao
A questo inicial que se pe para um trabalho dessa natureza diz respeito ao problema nos nveis: macro, meso e microrregionais. Em termos macrorregionais, pode-se, seguindo a diviso oficial, falar em: litoral Norte, litoral Nordeste (com duas pores bem delimitadas, setentrional e oriental), litoral Sudeste e litoral Sul. Numa viso apoiada nas formas de apropriao da terra e na densidade de ocupao, pode-se distinguir dois grandes conjuntos:

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a) um plenamente integrado economia de mercado e com um padro urbano de uso do solo, cobrindo desde a costa gacha at o litoral oeste, prximo a Fortaleza-CE, onde as praias isoladas ou prximas paisagem natural so residuais; e b) outro, ainda vivendo majoritariamente formas de apropriao tradicionais (prcapitalistas), que engloba a zona costeira amaznica e adjacncias, onde as aglomeraes populacionais so pontuais e predominam praias pouco ocupadas do ponto de vista demogrfico. A macro diviso efetuada apresenta no interior de cada conjunto realidades altamente diversificadas. Porm, aponta uma distino importante, que se manifesta em caractersticas como o mercado fundirio e as formas de propriedade. Grosso modo, pode-se considerar que, no primeiro conjunto, os espaos litorneos so vendidos por metros quadrados (uma clara expresso de uma lgica urbana de parcelamento da terra em lotes); j no segundo conjunto, os negcios so feitos em alqueires ou hectares (o que expressa uso predominantemente rural do espao). No primeiro conjunto a propriedade privada est consolidada (no sem conflitos) em instrumentos legais, enquanto, no segundo, predomina a posse e a grilagem de terras devolutas. Enfim, poder-se-ia apresentar vrios elementos diferenciadores dos dois padres de ocupao da Zona Costeira. Ainda numa viso macro, a densidade demogrfica permite bem diferenciar extenses de varivel nvel de ocupao na Zona Costeira. Trabalhando-se na escala estadual possvel visualizar os seguintes conjuntos: primeiro, de baixa densidade (menos de 60 hab/km2), recobre os litorais do Amap (2 hab/km2), do Par (12 hab/km2), do Maranho (29 hab/km2) e do Piau (58 hab/km2), e revela um aumento populacional progressivo no sentido leste; segundo, de densidade bem superior, qualifica o litoral nordestino, agrupando as zonas costeiras do Cear (252 hab/km2), do Rio Grande do Norte (131 hab/km2), da Paraba (373 hab/km2), de Pernambuco (913 hab/km2), de Alagoas (202 hab/ km2) e de Sergipe (214 hab/km2); terceiro agrupamento retoma valores abaixo dos 100 hab/km2, associando os Estados da Bahia (96 hab/km2) e do Esprito Santo (87 hab/km2); um quarto agrupamento recobre o litoral do Rio de Janeiro (806 hab/km2), revelando um dos mais altos ndices do pas; finalmente o setor mais meridional no revela uniformidade com a zona costeira de So Paulo (22 hab/km2), do Paran (29 hab/km2) e do Rio Grande do Sul (24 hab/ km2), apresentando ndices amaznicos de ocupao, enquanto Santa Catarina (207 hab/km2) aproxima-se do padro do grupo nordestino. desnecessrio reafirmar a ampla disparidade existente entre os estados brasileiros, no apenas no aspecto demogrfico, mas tambm no que se refere ao desenvolvimento econmico, nvel de renda e, ainda, capacidade gerencial das administraes (Moraes,1999). Por certo, tais determinaes estaduais importam na definio de estratgias de implementao do Projeto Orla, pois geram um quadro onde, no geral, quanto maior a precariedade do aparato de governo do estado, maior a importncia local da ao federal. Nesse sentido, os estados mais pobres e/ou menos povoados devem ser priorizados, com medidas restritivas mais enfticas. De todo modo, face a uma tipologia de praias, a diversidade observvel nessa escala ainda bem elevada, impondo aproximaes de maior detalhe. As escalas meso e microrregionais, trabalhando com conjuntos de municpios, tambm fornecem indicaes ricas da variedade buscada. Porm, a escala municipal se impe aos programas de gesto territorial pelas competncias e

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atribuies que a Constituio brasileira reserva a essa esfera de governo sobre o uso do solo (Gouva,Y. e Van Acker, F, 1998). bastante bvio que a variedade observada entre os municpios brasileiros ainda maior que a existente entre os perfis estaduais, a comear pela diferena areolar entre os territrios municipais, seguindo pelos efetivos populacionais de cada, at chegar vida econmica entabulada. Pode-se dizer que todos os nveis da hierarquia urbana se fazem presentes na Zona Costeira do Brasil, desde vilas e bairros rurais at metrpoles multimilionrias. Tal condio no pode ser desconsiderada na formulao das estratgias de implantao do projeto, havendo necessidade de internalizar as metas planejadas nos instrumentos de gesto dos municpios. Para a tipologia aqui proposta, o municpio emerge como o universo de contorno dos tipos de praia estabelecidos, isto , uma praia semi-isolada num municpio de uma regio metropolitana no pode receber o mesmo tratamento dado a outra localizada num municpio predominantemente rural. Nesse exemplo j aparece uma distino que ser bastante utilizada no trabalho, aquela que ope a cidade e o campo. Tendo claro que todo municpio tem uma sede urbana, mas sabendo tambm que, no caso da zona costeira, nem sempre tal sede se localiza beira-mar (notadamente nos litorais das regies Norte e Nordeste), pode-se inicialmente agrup-los em duas categorias: municpios predominantemente urbanos, onde a lgica citadina domina a ocupao do solo e as atividades ali desenvolvidas; municpios predominantemente rurais, onde o ncleo urbano apenas base de uma vida agrria. Tal diviso cumpre, como visto, uma funo de classificar o entorno imediato dos tipos de praia estabelecidos. No que se refere s reas urbanizadas, sua tradicional hierarquizao j fornece outro elemento de classificao, podendo-se diferenciar as seguintes classes: ncleo urbano, cidade pequena, cidade mdia, cidade grande, metrpole, regio metropolitana. Vale assinalar que as primeiras classes mencionadas constituem j zonas de interface com os municpios predominantemente rurais. Vista a caracterizao do entorno (a ambincia), cabe ajustar o foco no objeto precpuo da tipologia: a orla martima e as praias. Vale de imediato diferenciar bem os dois conceitos, pois o primeiro mais amplo e se aplica tambm a espaos que no podem ser definidos como praiais. A orla pode se constituir de costes rochosos, de manguezais, de penhascos sedimentares, de banhados etc., num quadro onde a praia aparece como modalidade, isto , j em si, um tipo de orla martima. Tais classificaes, contudo, dizem respeito s conformaes do espao fsico-natural, fugindo assim ao interesse da presente tipologia, que estar restrita a espaos praiais (podendo, no entanto, ser adaptada a outros meios). A praia tomada aqui como uma localidade, e, assim, o foco escalar da proposta vai estar assentado na escala local, entendida num mbito intramunicipal, de abrangncia espacial varivel, dada pelos limites fsicos naturais de cada unidade praial considerada. Nessa viso a praia tomada como um todo, um compartimento de anlise e um universo de gesto. Nesse sentido e finalizando esse tpico, pode-se dizer que o padro de ocupao fornece a caracterizao genrica, na escala municipal, e os usos socioeconmicos especficos permitem uma particularizao, que propicia classificar os conjuntos singulares, os tipos, na escala local. Para comp-los, vale primeiro agrup-los por caractersticas situacionais, para depois propor uma tipologia orientada para a gesto.

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3. Tipologia das praias pelos padres de ocupao

Como mencionado, a primeira distino a ser feita diferencia as praias urbanas das praias no-urbanas. Note-se que no se est trabalhando na escala dos municpios, especificados como eminentemente urbanos ou rurais. Assim, pode haver os dois tipos de praias num mesmo municpio (sendo ele tambm classificvel em qualquer dos dois tipos mencionados). Aqui se opera na escala local intramunicipal, tendo a praia como uma localidade prpria no territrio municipal. Por praia urbana entende-se aquelas localizadas dentro de espaos continuamente urbanizados, isto , assentadas dentro do tecido citadino. Tais praias, como visto, podem ser de imediato classificadas segundo o nvel da hierarquia urbana ocupado pela cidade que a contm. Isto permite falar em: (1) praia de ncleo urbano; (2) praia de cidade pequena; (3) praia de cidade mdia; (4) praia de cidade grande; (5) praia metropolitana; e (6) praia de regio metropolitana. As trs ltimas classes, em tese, recobririam as praias urbanas de reas predominantemente urbanizadas, as quais seriam caracterizadas por um alto nvel de adensamento populacional e de ocupao do solo e, tambm no geral , dado o baixo nvel de cobertura dos servios de saneamento no pas, como meios bastante impactados e contaminados. Tais caractersticas j abrem outras possibilidades de distino desse tipo de praia: em termos do grau de ocupao, poder-se-ia definir novamente classes de densidade demogrfica dentro de uma escala construda, chegando a uma classificao de nveis de adensamento populacional; sobre edificaes, poderia ser feita classificao por padres predominantes (qualidade dos materiais, formas, tipos de construes etc.), o que aponta para uma avaliao morfolgica ou paisagstica; e no que se refere qualidade ambiental, a avaliao da balneabilidade e dos nveis de poluio fornecem os indicadores para outra possibilidade de classificao. Alm desses critrios, a presena de equipamentos tambm revela-se um indicador precioso, em certos casos bastando para qualificar uma dada praia pelo seu tipo de uso. Assim, por exemplo, pode-se falar em praia de rea porturia, praia de rea industrial, praia de bairro residencial, praia de rea central, praia de orla turstica etc. Obviamente, s atividades desenvolvidas correspondem diretamente nveis de degradao e de poluio ambientais. De imediato, pode-se associar certos usos destruio da praia como espao de lazer, tal o nvel de impacto verificado (o caso das instalaes petrolferas ou porturias emergem como paradigmticos). Por outro lado, h usos cuja prtica repousa na existncia de certos recursos ambientais, como o caso do turismo em sua associao com a balneabilidade e a beleza cnica. Tais reas praias urbanas tursticas reclamam muita regulamentao e gesto, aparecendo como verdadeiros hotspots na perspectiva do ordenamento territorial dos espaos praiais. Resta falar das praias desertas ou pouco ocupadas no entorno das grandes aglomeraes urbanas, que aparecem como outra situao de prioridade para a gesto ambiental. Essas, dada sua raridade relativa, deveriam ser resguardadas por alguma categoria de rea protegida. Aqui, o planejamento preventivo emerge em toda sua potncia como indutor das formas de ocupao, apontando para a transformao das praias desse tipo em unidades de conservao ou, no mnimo, como reas de uso restrito, sujeitas a normatizaes especficas. Com essa caracterizao, encerra-se a primeira classe estabelecida, das metrpoles e grandes cidades.

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Entrando no universo das cidades mdias litorneas, poder-se-ia aplicar todas as caracterizaes efetuadas para os espaos metropolitanos (avaliando as praias pelas ticas da densidade demogrfica e padres de ocupao, ou por uma avaliao paisagstica, pelos nveis de poluio, ou pelo uso predominante), contudo - no geral - so as funes tursticas as principais responsveis pela dinmica hoje vivenciada em tais espaos. As cidades mdias da Zona Costeira (notadamente nas regies mais povoadas) abrigam segundas residncias e atividades de veraneio, podendo, em seu maior nmero, ser qualificadas como balnerios, alguns associando tambm atividades tursticas (stricto sensu, com hotis e pousadas). Em face dessa constatao, em tais localidades as praias deveriam ser classificadas prioritariamente em funo do ritmo e da magnitude das atividades mencionadas (veraneio e turismo). Uma tipologia nesse sentido deveria contemplar as seguintes situaes genricas: praia em rea de ocupao intensa (degradada ou conservada); consolidada; recente; em processo de ocupao; com projetos de ocupao; ocupao por populaes tradicionais; de reserva territorial. Tais tipos tambm poderiam ser observados em outras categorias de municpio, porm, na escala das cidades mdias que a expanso do povoamento litorneo se exercita com maior intensidade e velocidade no perodo atual, como j dito tendo o uso turstico como principal vetor. No que se refere s cidades pequenas e aos ncleos urbanos, cabe assinalar que nessas realidades o entorno regional adquire maior destaque, sendo em muito o elemento definidor das tendncias locais de ocupao do solo. Em zonas de grande dinamismo tais localidades aparecem como reservas territoriais, com grande possibilidade de serem rapidamente ocupadas num curto espao de tempo. Muitas vezes, nesse contexto, as praias desertas ou semidesertas esto em pousio, com sua propriedade legalizada e conhecendo um processo de especulao imobiliria, isto , aguardando maior valorizao futura, exatamente pela raridade relativa de situaes anlogas. Outras vezes, so objeto de planos de ocupao ainda no implementados (mas j definidos), geralmente associados a grandes empreendimentos tursticos. Em reas de baixo dinamismo, tais planos geralmente apontam para mega-investimentos voltados para o turismo de alta renda ou internacional, que se instalam como enclaves, de baixa permeabilidade local, objetivando o modelo dos resorts. O bairro-rural transformado em balnerio, pela proliferao de condomnios ou segundas residncias, completaria o quadro dessa classe de municpios. Na seqncia, tm-se as reas onde a predominncia da urbanizao deixa de se manifestar, caracterizando os espaos de vida preponderantemente rural. Neles emergem uma srie de outras situaes quase inexistentes no conjunto anteriormente tratado. Em primeiro lugar, identificam-se as praias em reas de explorao agrria, cobrindo as orlas de fazendas e stios, as quais poderiam ser subdivididas pelo tipo de agricultura praticada, pelos nveis de alterao paisagstica e mesmo pela estrutura fundiria vigente. Em segundo lugar, cabe distinguir as praias habitadas por populaes tradicionais (ndios, caiaras, remanescentes de quilombos etc, conforme Madruga, 1992), que, em geral, praticam gneros de vida em equilbrio com a conservao dos recursos, constitu-

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indo reas potencialmente conflituosas quando submetidas a disputas patrimoniais. Nessas, a prpria presena ou no de conflitos fundirios serve como bom especificador tipolgico. Finalmente, pode-se falar de praias isoladas ou semi-isoladas, as quais poderiam ser tipificadas em funo das dificuldades de acesso. Cabe lembrar, ainda, que ganham destaque no mundo predominantemente rural alguns tipos de praias que ocorrem tambm em zonas urbanizadas, como as praias de unidades de conservao litorneas, as quais so submetidas a regulamentaes prprias quanto ao uso e ocupao. Essas poderiam ser subdivididas pelas prprias categorias de reas protegidas estabelecidas no Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC. Tambm as praias impactadas por grandes projetos (sejam tursticos, porturios, militares, ou outros) merecem ser agrupadas num tipo especfico, pois muitas vezes envolvem questes de interesse ou de segurana nacionais, que transcendem os objetivos de ordenamento espacial, podendo ser includos na situao de dano permitido. A alocao de projetos de porte abre para tipologias por setor, por dimenso espacial e demogrfica, e por fase de implantao (ou consolidao) da atividade-fim. Quando os projetos encontram-se ainda em fase de planejamento e licenciamento, aparece uma possibilidade tipolgica virtual a praia plano que objeto de avaliao nos Estudos de Impacto Ambiental EIA e seus respectivos Relatrios de Impactos Ambientais RIMA, e pode ser caracterizada pelo nvel de impacto ambiental ou social antevisto. Enfim, como dito no incio, as possibilidades de classificao dos espaos praiais sob o aspecto da ocupao so variadas. Os prprios tipos aqui apresentados poderiam ser reagrupados de diversas maneiras. A tipologia de situaes apresentada buscou cobrir uma variedade de situaes tpicas, balanceando o rol de forma a equilibrar o generalismo com as singularidades, tendo o fenmeno urbano como eixo estruturador da proposta. Contudo, como tambm j mencionado, o objetivo do presente estudo no um exerccio acadmico de teorizao sobre o tema, mas uma orientao terica para aes prticas de gesto. Por isso, cabe reler a proposio exposta, adaptando-a s necessidades de aplicao pelo Projeto Orla.

Ilhabela/SP

PROJETO ORLA

SILVIO MACEDO

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4. Tipologia das praias na perspectiva da gesto

Tendo em vista as atribuies legais da Secretaria do Patrimnio da Unio de resguardar as praias como bens pblicos de uso comum do povo (conforme define a Constituio federal e a Lei 7.661/88, entre outras legislaes pertinentes), o que implica aes de normatizao, licenciamento e fiscalizao dos espaos praiais, realizou-se uma leitura do tpico anterior buscando agrupar os tipos identificados de acordo com as necessidades de uma rotina de gesto. Tal leitura teve por critrio a visualizao baseada em experincia de campo de situaes empricas defrontadas pelo gestor na realizao das funes de sua competncia, visando especificar condies que influem na estrutura e na forma de atuao. Pensa-se, por exemplo, em modelos institucionais de ao ou em medidas diferenciadas de regulamentao na aplicao das leis. Tendo este critrio por referncia, chegou-se a uma classificao propositiva de 13 tipos de praias, que podem ser agrupados em quatro classes. A tipologia completa a seguinte: 1) praia urbana deteriorada; 2) urbana residencial ou turstica adensada; 3) urbana residencial ou turstica; 4) suburbana consolidada; 5) suburbana em processo de ocupao; 6) suburbana com ocupao pouco adensada; 7) de balnerio consolidado; 8) de balnerio em consolidao; 9) rural; 10) ocupada por populao tradicional; 11) isolada ou semi-isolada (sem ocupao); 12) de unidade de conservao; 13) em rea de projeto especial (praia plano). Esses tipos, como dito, podem ser agrupados em quatro classes, essas profundamente diferenciadas, a saber: praias urbanas (tipos 1, 2, 3, 4), praias suburbanas (tipos 5, 6, 7, 8), praias rurais (tipos 9, 10, 11), e praias plano (tipos 12 e 13). Vale comentar que a praia suburbana consolidada (tipo 4) incorpora-se ao tecido urbano, da sua incluso na primeira classe. Tambm a praia pouco ocupada ou deserta no entorno urbano deve ser alocada no tipo 6, para bem se diferenciar da praia deserta em zonas rurais (tipo 11). Cabe tambm justificar a distino entre a praia suburbana e a praia de balnerio, cujo diferencial aparece bem nos ndices de populao flutuante, com o balnerio se caracterizando pela predominncia de domiclios de segunda-residncia, enquanto o subrbio exibe uma populao residente fixa. A explicitao dos tipos fica mais clara quando so apresentadas as caractersticas bsicas de cada um, indicando elementos para identific-los. A seguir apresenta-se um ensaio nesse sentido trabalhando com alguns indicadores qualitativos. Do ponto de vista quantitativo, as melhores medies seriam dadas pela populao residente (e flutuante), pela densidade demogrfica e pelo nmero de edificaes presentes em cada praia. Contudo, tais informaes s existem para poucos casos, onde a praia (tomada como unidade) corresponde a um distrito censitrio ou em localidades que foram objeto de estudo

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monogrfico dessa natureza. De todo modo, apontam-se alguns indicadores genricos que prescindem de valores numricos, a saber: Tipo 1 - Terrenos da beira-mar ocupados, alto adensamento de construes e/ou de populao, paisagem totalmente formada com antropismo, altos nveis de contaminao. Exemplos: centros de cidades (mdias, grandes, ou metrpoles), reas porturias, distritos industriais etc.; Tipo 2 - Terrenos da beira-mar ocupados por construes verticalizadas, alto adensamento de construes e populao, paisagem totalmente formada com antropismo, alta contaminao. Exemplos: bairros residenciais metropolitanos ou de grandes cidades, centro de cidades tursticas etc.; Tipo 3 - Terrenos da beira-mar ocupados, mdio adensamento de populao, paisagem totalmente formada com antropismo, possvel contaminao. Exemplos: bairros residenciais de cidades grandes ou mdias, centro de pequenas cidades tursticas etc.; Tipo 4 - Terrenos de beira-mar ocupados, mdio adensamento de populao, antigas reas de segunda residncia transformadas em residenciais, paisagem formada com antropismo, possvel contaminao. Exemplos: fronteira urbana das metrpoles, das grandes e mdias cidades; Tipo 5 - Terrenos da beira-mar no totalmente ocupados, baixa densidade de construes e/ou populaes, indcios de ocupao recente, presena de vegetao, paisagem no totalmente formada com antropismo, baixo nvel de contaminao. Exemplos: reas de expanso de cidades mdias, bairros em instalao etc.; Tipo 6 - Terrenos da beira-mar pouco ocupados, baixa densidade populacional e de edificaes, presena significativa de vegetao, paisagem com pouco antropismo, contaminao baixa ou inexistente. Exemplos: reas semi-isoladas nos entornos de aglomeraes urbanas, fronteira urbana de cidades mdias ou pequenas etc.; Tipo 7 - Terrenos da beira-mar totalmente ocupados, populao flutuante alta (alta densidade sazonal), predominncia de hotis e/ou segundas residncias, paisagem com antropismo, possvel contaminao. Exemplos: centro de balnerios, bairros de condomnios em cidades tursticas pequenas etc.; Tipo 8 - Terrenos da beira-mar no totalmente ocupados, populao fixa pequena e sazonalidade na ocupao, predominncia de segundas residncias e presena de poucos equipamentos de turismo, paisagem ainda no totalmente com antropismo, presena de vegetao, contaminao baixa ou inexistente. Exemplos: reas tursticas de ocupao recente, fronteira urbana de cidades pequenas etc.; Tipo 9 - Terrenos da beira-mar no ocupados ou com baixssima ocupao, baixo adensamento populacional, presena de atividade agrcola, paisagem com pouco antropismo, presena de vegetao, contaminao baixa ou inexistente (com exceo de reas de agricultura intensiva). Exemplos: praias de fazendas, de stios. Tipo 10 - Terrenos da beira-mar pouco ocupados, com habitaes rsticas, populao pequena e semi-isolada, atividades de subsistncia predominantes, gneros de vida tradicionais, presena de vegetao original, baixo antropismo da paisagem, contaminao baixa ou inexistente. Exemplos: reas indgenas, vilas caiaras, remanescentes de quilombos etc.;

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Tipo 11 - Terrenos da beira-mar no ocupados, inexistncia de populao residente, paisagem com alto grau de originalidade, inexistncia de contaminao. Exemplos: praias desertas, reas de difcil acesso etc.; Tipo 12 - Terrenos da beira-mar no ocupados ou de ocupao bastante seletiva e regulamentada, populao fixa muito pequena ou inexistente, paisagem com alto grau de originalidade, inexistncia de contaminao. Exemplo: parques, estaes ecolgicas etc.; Tipo 13 - Classe virtual enquadrvel em todas as outras, podendo se manifestar em qualquer situao; a existncia do plano vai qualific-la; rea objeto de licenciamento. Exemplos: espao de instalao de um porto, rea deserta com empreendimento turstico de grande porte etc. Finalizando, pode-se utilizar a tipologia plena ou as quatro classes genricas. De todo modo, trata-se de uma proposio com alta dose de experimentalismo, e sua prpria utilizao poder revelar que alguma situao no foi coberta pela tipologia, ou que algum tipo possa ser agregado noutro. De momento, e pelo caminho lgico-dedutivo assumido, essa parece ser a classificao mais adequada para orientar a implantao do Projeto Orla, o qual deveria adequar suas estratgias variedade demonstrada pelos tipos e classes. Em seguida, apresenta-se um exerccio procurando demonstrar as possibilidades matriciais da tipologia proposta ao articular-se com outras classificaes (naturais, paisagsticas, econmicas etc.).

5. Possibilidades matriciais da tipologia

Tomando como pano de fundo a estrutura definida para os estudos referentes ao detalhamento metodolgico para a implantao do Projeto Orla, pode-se apontar algumas interfaces com os demais trabalhos programados, que propiciam possibilidades de elaborao de uma classificao matricial, associando variados critrios de diviso dos espaos praiais. A primeira pode ser estabelecida com uma tipologia das praias brasileiras, definida a partir da dinmica natural. As possibilidades de articulao aqui so variadas, dependendo do prprio enfoque dado na elaborao dos tipos naturais identificados. Esta pode ser feita pela hidrodinmica, pela sedimentologia, pelas formaes vegetais, ou mesmo por uma combinao de critrios. A tipologia elaborada pode apenas caracterizar ou j apontar restries e problemas para o uso da praia, envolvendo anlises de vulnerabilidade e riscos naturais. Do ponto de vista da normatizao do uso e ocupao, um indicador interessante de ser cotejado seria uma classificao de graus de fragilidade natural dos espaos praiais. Uma segunda possibilidade refere-se a uma tipologia de classificao das guas: seja no plano da aferio da qualidade, definindo uma escala de nveis de balneabilidade das praias; seja no que importa aos usos dos espaos aquticos, tipificados pelas atividades desenvolvidas. Aqui, uma simulao matemtica interessante seria fazer uma anlise de correlao e co-variao, vendo a correspondncia entre os tipos de ocupao e a qualidade das guas, podendo tambm cruzar com as classes de fragilidade ou da hidrodinmica.

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A terceira poderia interrogar as relaes dos tipos de ocupao com os processos econmicos. As formas de propriedade da terra e a mecnica do mercado fundirio emergem aqui como pontos interessantes de serem trabalhados, os quais permitiriam aferir o valor do espao pelo preo do solo, o qual, estudado em sries histricas, permitiria apontar os fatores determinantes de valorizao das localidades litorneas. Estudos desta natureza possibilitariam chegar a nmeros mais objetivos que os propiciados pelas metodologias de valorao contingente. Uma tipologia elaborada tendo por critrio as situaes tributrias tambm poderia constituir um exerccio proveitoso. A quarta abre-se com a classificao paisagstica, que trabalha as formas edificadas e as intervenes estticas operadas no meio analisado. Na verdade, classificao dessa natureza poder ser utilizada como elemento de identificao da prpria tipologia de ocupao, pois, como visto, a interveno na paisagem e a forma dos assentamentos humanos aparecem como indicadores classificatrios de cada tipo. Alm dessas, cabe ainda mencionar a possibilidade de realizar uma classificao embasada numa avaliao antropolgica, diferenciando os tipos de populao encontradas na Zona Costeira, e investigando seus usos correspondentes dos espaos praiais (notadamente nas praias plano e nas referentes s unidades de conservao, tal exerccio seria bastante importante). Resta falar na possibilidade de fazer um cruzamento entre os tipos de uso e a viso geoestratgica do planejamento estatal referente aos espaos litorneos, a qual tambm possui uma espacialidade passvel de ser diferenciada. Enfim, no cruzamento com os demais estudos ser possvel refletir sobre a construo de uma matriz que permita vrias entradas no trabalho de caracterizar os distintos tipos de praia existentes no litoral brasileiro.

6. Um exerccio de regionalizao dos tipos propostos

Finalizando este texto, apresenta-se um esboo de regionalizao da tipologia proposta, trabalhado na escala dos estados e tendo por critrio os tipos de praias predominantes em suas zonas costeiras. Fala-se em esboo na medida em que a classificao empreendida no foi apoiada em pesquisa sistemtica sobre o tema, sendo construda a partir de consultas a fontes secundrias (Carvalho,V. & Rizzo, H, 1994; Gerco, 1996 a; Gerco,1996 b.). Comenta-se que o critrio da predominncia se impe num exerccio dessa natureza pois num levantamento exaustivo provavelmente todos ou quase todos os tipos de praia devem ocorrer no mbito de um litoral estadual (notadamente nos mais extensos). Enfim, o resultado obtido foi o seguinte:

PROJETO ORLA

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Tipos
Estados Amap Par Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

O quadro exposto permite visualizar bem a macrorregionalizao comentada no incio do texto, com a regio Norte se individualizando num padro contrastante com o da ocupao dos espaos praiais no resto do pas: (i) esse padro setentrional revelando um carter pouco adensado de povoamento, com usos pouco intensivos do solo; e (ii) os estados do Sul e Sudeste apresentando uma ocupao predominantemente urbana. O quadro tambm exprime o dinamismo na ocupao litornea contempornea, com quase todas as unidades estaduais apresentando com relevncia o tipo 8: praia de balnerio em consolidao. A menor incidncia de unidades de conservao no litoral nordestino (exceo feita Bahia) aparece com nitidez no grfico acima. Por fim, a consolidao do turismo nas regies mais meridionais fica bem evidenciada. Quanto ao fato da coluna 13 das praias plano ter ficado vazia, isso ocorreu pela necessidade de fixar critrios mais especficos para tal classificao e por no dispormos de informaes detalhadas acerca de todos os estados. Por exemplo, se o PRODETURNE for tomado como referncia, todos os estados nordestinos assinalariam esse campo; porm, se o referencial for o programa Avana Brasil, os estados habilitados seriam: Maranho, Cear, Pernambuco, Esprito Santo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul. O nmero de licenciamentos interessando empreendimentos beira-mar seria um indicador adequado para essa caracterizao. Enfim, apresentou-se um exerccio que poderia ser aprofundado, caso tal necessidade aparea como importante na continuidade dos trabalhos programados no mbito do projeto.

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7. Consideraes finais
Finalizando, cabem alguns comentrios sobre a questo das escalas no planejamento dos espaos litorneos. A orla refere-se a um espao pouco extenso, que requer uma tica de detalhe do ponto de vista do ordenamento territorial, ainda que boa parte dos processos que a impactam, na verdade, ocorram para alm de seus limites. Em outras palavras, a orla a borda martima imediata de uma unidade espacial maior, que, no planejamento brasileiro, definida como a Zona Costeira, formada pelos territrios municipais do litoral. Em vista do exposto, a gesto da orla deve ser integrada num processo maior de gerenciamento da Zona Costeira. Dificilmente, uma ao circunscrita a tal delimitao ter xito sem uma estreita articulao com a gesto de seus entornos, o que implica no estabelecimento de um jogo interescalar na definio e implementao das metas planejadas. Em suma, para fins de planejamento, no se pode isolar a orla da zona costeira. Tal relao foi levada em conta na proposio tipolgica apresentada e no pode ser desconsiderada nos prximos passos de implantao do Projeto Orla.

Referncias bibliogrficas

CARVALHO, C., RIZZO, Hidely G. 1994. A Zona Costeira Brasileira, Subsdios para uma Avaliao Ambiental. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, 1994. GERCO. Perfil dos Estados Litorneos do Brasil: Subsdios Implementao do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro (MMA/PNMA). Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, 1996 ________. Macrodiagnstico da Zona Costeira do Brasil na Escala da Unio (MMA/PNMA). Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, 1996. GOUVA, Iara G., VAN ACKER, Francisco. Avaliao das Normas Legais Aplicveis ao Gerenciamento Costeiro (MMA/PNMA). Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, 1998. MADRUGA, Antonio Moacyr. Litoralizao: da Busca da Liberdade ao Consumo Autofgico. So Paulo: 1992. Dissertao (mestrado) Departamento de Geografia, FFLCH/ USP. MORAES, Antonio Carlos Robert. Contribuies para a Gesto da Zona Costeira do Brasil. So Paulo: Hucitec/ Edusp, 1999.

PROJETO ORLA

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Paisagem, litoral e formas de urbanizao

Slvio Soares Macedo
LABORATRIO DA PAISAGEM, FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO, UNIVERSIDADE DE SO PAULO

1. Introduo
A partir do final do sculo XIX, novas posies do urbanismo se consolidam na Europa e Estados Unidos, em oposio clssica cidade industrial existente. Essas novas posturas privilegiam a construo do edifcio isolado (casa ou prdio) em meio ao chamado verde, como padro do assentamento urbano moderno. Este o paradigma tambm adotado pela sociedade brasileira, que tem na poca como primeiros exemplos configurados os bairros destinados s elites de grandes cidades, como Rio de Janeiro (Laranjeiras) e So Paulo (Higienpolis). Nessa ltima, configuramse prdios isolados cujos recuos so exigidos muitas vezes por meio de normas especficas feitas pelos prprios loteadores, que as adotam como meio de valorizar seus empreendimentos e, posteriormente, conseguem do poder pblico sua implementao. No incio do sculo XX surgem em So Paulo formados pela Cia. City os bairros formalmente inspirados na cidade-jardim e que se tornam padres de urbanizao para as reas residenciais das camadas de maior poder aquisitivo do pas. Trata-se da casa edificada no meio do lote, totalmente recuada e cercada de jardins.

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Vista geral dos bairros-jardins em So Paulo: residncias recuadas dos limites do lote e ruas arborizadas

Esse padro substitui o velho modelo de edificaes geminadas, alinhadas ao longo das ruas, forma ainda hoje importante nas reas das cidades brasileiras, visto que tido como o prottipo ideal de habitao para todos.

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MAURO FONT

Reduo do modelo de assentamento jardim: o sobrado geminado

Modelo de quadra-jardim, que representa baixa densidade habitacional. As casas so isoladas, imersas em gramados e jardins de espcies cultivadas. O modelo configurado de lote-jardim

Mas existem fatores, como a disponibilidade de terras e recursos, e a exigidade de lotes, que condicionam ao padro modificaes sensveis, de modo a adapt-lo s realidades urbanas existentes. O que se observa a tolerncia a edifcios total ou parcialmente geminados e a supresso de recuos frontais, criando-se, ento, formas alternativas j consolidadas de assentamento. Paralelamente, o modelo da casa isolada e do bairro verde persistem no iderio das camadas mais abastadas e de setores significativos das classes mdias urbanas que, medida que possuem condies de manter uma segunda residncia (uma casa de campo ou de praia), optam pela construo de um edifcio seguindo tais padres. Dessa forma, nas cidades de veraneio e nos subrbios afastados das grandes metrpoles e ao longo da costa, criam-se loteamentos que visam unicamente reproduzir tal modelo. So condomnios fechados, loteamentos convencionais em xadrez beira-mar, junto a represas ou em reas de montanha, que contm, na essncia, a idia de possibilitar a compra de um espao no qual o usurio possa construir a sua casa segundo padres urbansticos que raramente so obtidos em sua primeira residncia. Entretanto, esses loteamentos tm uso restrito devido ao fato de ser a segunda ou at a terceira residncia de uma famlia (situao esta que reduz drasticamente a exigncia de servios e infra-estrutura). Tais situaes urbanas no fazem parte de um todo urbano coeso e podem ser consideradas fragmentos de uma situao alheia municipalidade em que se situam. Os benefcios diretos populao do municpio, como empregos e impostos, so limitados por esse carter especfico de segunda residncia.

PROJETO ORLA

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Essa forma de ocupao urbana visa basicamente a apropriao de um valor paisagstico significativo intrnseco regio sobre o qual se implanta, e que constituem cenrios para a implementao de tais loteamentos, criando o que se pode chamar de subrbio de frias.

Em Braslia/ DF, os edifcios so construdos em meio a extensos gramados. O nus da manuteno recai sobre a administrao pblica. A vegetao do cerrado extirpada para a implantao das construes como se pode ver na imagem da cidade-satlite ao lado.

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Alphaville, em So Paulo. Modelo de loteamento reproduzido em municpios por todo pas Boa Viagem, Recife/PE. Tpica avenida beira-mar.

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2. Valores paisagsticos existentes e sua compatibilizao com os novos tecidos urbanos implementados
Toda nova ocupao de veraneio modifica a morfologia existente para adequ-la ao iderio urbano do bairro-jardim, onde o terreno modelado e parcelado de modo a receber casas e lotes convencionais de dimenses maiores que os existentes dentro de uma malha urbana tradicional. O produto final geralmente exalta a formalizao do cenrio ideal de habitao urbana, onde o edifcio residencial est, de modo generoso, implantado em meio a jardins e pomares, guardando uma distncia conveniente de seus vizinhos. Na maior parte dos casos no existe o cuidado ou a conscincia da adequao e do aproveitamento, total ou parcial, dos valores paisagsticos e ambientais existentes. Quanto mais populares forem os loteamentos, menores sero as chances de conservao de parcelas significativas de tais valores, pois os lotes pequenos exigem arruamentos mais densos para sua implementao e mais rea do lote para a construo do edifcio. Assim, o espao para a coexistncia da vegetao nativa e os pequenos cursos dgua com os novos loteamentos ser menor, mesmo nos empreendimentos de alto padro onde os graus de processamento so muito grandes, pois, para a construo dos arruamentos, dos generosos equipamentos coletivos, dos lagos e jardins de efeito cnico e para a abertura dos lotes, transforma-se drasticamente o ambiente. As mudanas no so, necessariamente, to dramticas como as efetuadas nos loteamentos populares, j que parte dos recursos paisagsticos existentes, como guas e pequenos bosques, so muitas vezes conservados e utilizados como componentes do cenrio em construo. De qualquer modo, tanto em um como em outro caso, a paisagem local sempre submetida a um modelo rgido de desenho que, ao imprimir a ela o carter urbano do bairrojardim, causa sempre perdas reais dos valores paisagsticos e ambientais da regio. Toda e qualquer urbanizao traz mudanas ao ambiente original, mas pode-se afirmar que esses padres convencionais de tecido urbano so altamente incompatveis com o meio ao que vo ser inseridos. Provocam a destruio quase total desses ambientes e exigem a completa reconstruo do local, at mesmo da vegetao.

PAISAGEM ORIGINAL

PAISAGEM URBANIZADA
LOTEAMENTO DE ALTO PADRO

MATAS

MATA CAMPO LAGO CAMPO LAGO CONSERVADO

MODELAGEM DO TERRENO LOTEAMENTO POPULAR

Os modelos de urbanizao so incompatveis com o meio por exigirem grandes modelagens do terreno o que implica erradicao da vegetao nativa e transformao significativa da drenagem natural.

PROJETO ORLA

PEQUENA PARCELA DA VEGETAO CONSERVADA

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3. Os modelos de loteamento e o litoral: incio e evoluo

Apesar da urbanizao das reas costeiras no Brasil acontecer com a ocupao territorial do pas, foi somente no incio do sculo XX que o loteamento de trechos significativos da orla martima passou a ser socialmente aceito como uma figura urbana. Podemos dizer que a criao do bairro de Copacabana, na cidade do Rio de Janeiro, um marco desse processo.
AV. PRINCESA ISABEL AV. BARATA RIBEIRO

1920/ 1930

AV. ATLNTICA

AV. NOSSA SRA. DE COPACABANA

Copacabana era a princpio um subrbio carioca, um bairro distante onde veraneavam ou moravam famlias abastadas. Durante a primeira metade do sculo XX consolida-se como uma das mais importantes reas habitacionais do pas, tornando-se padro de ocupao urbana beira-mar.

1999

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O bairro possui uma malha em xadrez adaptada enseada na qual se localiza e se organiza em funo de duas vias principais paralelas entre si; uma bordejando a praia (avenida Atlntica) e a outra interna (avenida Nossa Senhora de Copacabana), s quais so perpendiculares ou paralelas as demais vias. O mar como valor cnico e paisagstico e a praia como espao para o lazer, so incorporados nessa poca ao repertrio urbano brasileiro. Refletiam iderios provenientes do continente europeu e dos Estados Unidos, onde o usufruto das praias j se consolida no final do sculo XIX e incio do sculo XX.

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SILVIO MACEDO

ARQUIVO GERAL DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO

Possuir um imvel ou passar as frias em frente ao mar vira sinnimo de status e por todas as cidades de porte capitais ou no surgem bairros que foram construdos semelhana de Copacabana. A via beira-mar transforma-se em plo aglutinador da populao e a praia assume a funo urbana do parque, sendo utilizada como centro de lazer por um pblico amplo. Juntamente com a consolidao do bairro praiano nas cidades costeiras, semelhantes a Copacabana na sua fase inicial de criao (ento um bairro constitudo por uma volumetria baixa, de residncias recuadas e isoladas nos lotes), surge uma outra figura urbana, a do loteamento costeiro que, bordejando praias e costes, instala-se e multiplica-se por todo o pas. Esse tipo de loteamento ao contrrio de bairros como Copacabana ou Icara (Niteri) destina-se predominantemente ao lazer sazonal. O prprio bairro de Boa Viagem, Recife, era, at poucos anos, uma rea destinada a tal finalidade. Essa forma de ocupao encontrada por todo o litoral, ora constituindo subrbios distantes de cidades maiores, como, por exemplo, os bairros de Canasvieiras, Jurer e Armao, em Florianpolis, ora tomando parte da trama urbana de pequenas sedes municipais, como Prado ou Alcobaa na Bahia. Como conseqncia de seu uso exclusivamente sazonal, tais reas apresentam caractersticas prprias, sendo a principal o total desvinculamento de grande parte da sua populao de veranistas (donos da maior parte das residncias) com o municpio em que esto instaladas suas propriedades. Muitos desses proprietrios residem em municpios distantes do lugar onde possuem sua habitao de veraneio. Esse fato se reflete diretamente na forma de estruturao da trama urbana, que, em geral, ineficiente para receber os elevados contigentes de veranistas, que, durante o ano, multiplicam em muitas vezes a populao dessas cidades. Por muitas vezes, a vida urbana e at mesmo a economia da cidade e do municpio esto estruturadas em funo exclusiva da temporada de vero. Poucos so os municpios que conseguem aparelhar suas sedes para atender contingentes to grandes de populao unicamente com a renda advinda desse tipo de turismo. Observa-se, na maioria dos casos, um estado de deficincia crnica em quase todos os setores, que englobam servios de abastecimento inadequados de gua, ausncia total da rede de esgotos, redes virias precrias, sistemas de espaos livres (se existentes) mal aparelhados, etc. Toda a ocupao voltada para a explorao mxima dos valores paisagsticos ligados praia e ao mar, pois esses so os focos de atrao desse tipo de ocupao. Em funo desses atrativos, vo sendo construdos, ao longo da linha da costa, caminhos que servem de apoio ao assentamento dos loteamentos e que hoje representam um importante papel na indstria imobiliria. As reas planas junto s praias apresentam maior facilidade de acesso ao mar e de construo preferidas para a implantao desse tipo de loteamento e somente quando esgotados tais espaos que se ocupam as reas mais internas ou os costes. Esses ltimos tm grande procura, pois contam com a vantagem da posio a cavaleiro em relao ao oceano e possibilitam belos visuais. Os demais valores paisagsticos e ambientais, como barras de rios, manguezais e matas, no so objeto de ateno imediata nem para o empreendedor, nem para a maioria do pblico consumidor e so eliminados quando necessrio.

PROJETO ORLA

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Ilhabela/SP Ubatuba/SP

A venda do solo e a construo de novas unidades cresce a cada ano e as paisagens perdem cada vez mais sua aparncia natural.

Jurer Internacional, condomno de veraneio em Florianpolis/SC

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O grande alvo desse tipo de empreendimento litorneo so as camadas mdias e altas da populao. O seu crescimento a partir do surto econmico da segunda metade do sculo explica a expanso desse ramo do mercado imobilirio, que se expande constantemente, criando novos produtos e abrindo novos campos de atuao. Esta forma de ocupao se configura, primeiramente, a partir dos anos cinqenta e sessenta, nos estados do Rio de Janeiro (pela regio de Cabo Frio) e So Paulo (principalmente na Baixada Santista) e rapidamente se difunde por todo o pas. Trs dcadas depois espalha-se por quase todo o litoral brasileiro, ocupando reas extensas, lineares e muitas vezes contnuas.

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4. Padres de assentamento
Os loteamentos de praia seguem alguns preceitos bsicos no processo de sua criao: 1. todos se organizam em funo de uma via principal de acesso, seja ela uma rodovia ou uma simples via urbana, que pode ou no correr paralela praia. Em reas de costes normal o assentamento ocorrer medida que o relevo permite, mantendo-se ou no junto a esta via principal;
Loteamento clssico VIA PRINCIPAL

PRAIA PRAIA

VIA BEIRA-MAR

MAR

2. o seu sistema virio pode ou no estar ligado praia. Nos loteamentos mais modernos, principalmente aqueles construdos a partir de 1970, muitas vezes as vias terminam antes de chegar na praia e servem somente de acesso s residncias. Ao loteamento que possui uma via beira-mar denominaremos urbanizao litornea clssica e s demais formas, contemporneas. Dessa segunda forma, muitas variaes so encontradas, sendo que algumas privilegiam a manuteno de faixas de vegetao nativa ou a criao de reas ajardinadas comuns.
Loteamento Contemporneo VIA PRINCIPAL

PRAIA

VIA DE ACESSO

MAR

LOTEAMENTO

MAR

PROJETO ORLA

JARDIM DE PRAIA

PRAIA

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O esquema a seguir apresenta um tpico loteamento contemporneo na praia Brava, Florianpolis, mostrando a consolidao desse tipo de estrutura em empreendimentos destinados a pessoas de elevado poder aquisitivo.

Praia Brava, Florianpolis/ SC

Configurao horizontal
Constituem a grande maioria dos empreendimentos imobilirios existentes, compostos por habitaes de no mais de dois andares. Estendem-se por grande parte dos municpios litorneos destinados exclusivamente aos usos tursticos. Aqueles inseridos em reas urbanas de porte, como as capitais e cidades de porte mdio possuidoras de uma atividade econmica diversificada, apresentam a habitao de primeira residncia como forma bsica de uso do solo. Nessas reas as edificaes so tradicionalmente executadas com amplos recuos dentro de seus lotes. A criao desse tipo de loteamento exige reas planas e preferencialmente extensas. Espalham-se ao longo das praias sobre terrenos ocupados por areais, dunas e matas de restinga, que so, ento, totalmente processados. Cria-se ao fim de alguns anos um novo cenrio, uma nova paisagem, permanecendo somente a praia com configurao similar quela existente antes da ocupao do lugar. A expanso das frentes de atuao da indstria imobiliria constante. O esgotamento das possibilidades de ocupao e a necessidade de novos empreendimentos tm provocado uma ampliao significativa das reas j abertas e ocupadas, direcionando ainda, em muitos trechos do litoral, a ocupao de reas de costo. Essa tem sido uma forma de urbanizao corriqueira em diferentes trechos da costa, sendo que os melhores exemplos podem ser encontrados nas cidades do Rio de Janeiro/ RJ e Guaruj/ SP, alm de todo o trecho de litoral entre Santos e Angra dos Reis.
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O custo mais elevado de assentamento de uma casa em local de costes um fator que proporciona ao seu usurio, alm de vistas panormicas, uma privacidade sem par. O acesso s praias quando existentes geralmente restrito aos donos das residncias, de certa forma privatizando-as. Todo loteamento horizontal apresenta as caractersticas gerais do bairro-jardim brasileiro, com edifcios isolados nos lotes, ruas arborizadas, jardins e quintais particulares, reas pblicas e semipblicas comuns e toda a sua estrutura voltada para o aproveitamento mximo das reas de praia. A paisagem obtida quando um destes loteamentos se consolida praticamente a mesma de um bairro convencional de uma cidade qualquer do interior do pas.

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Configurao vertical
Poucos so os loteamentos previstos desde o incio para assumir tal configurao. Em geral o surgimento de prdios corresponde a uma etapa posterior de ocupao de um loteamento horizontal qualquer. Muitas municipalidades ainda restringem o gabarito de suas reas litorneas, de modo a conferir paisagem um carter menos urbanizado (ou pelo menos de bairro-jardim), impedindo assim a construo de edifcios de muitos andares. Os bairros verticalizados litorneos esto geralmente inseridos em estruturas urbanas complexas de cidades de mdio e grande portes, onde a atividade econmica diversificada. So tambm encontrados em alguns grandes centros tursticos, tais como Guarapari/ ES, Caraguatatuba/ SP e Balnerio Cambori/ SC. Na maioria dos plos tursticos do litoral no se encontram estruturas verticalizadas completas, mas sim estruturas mistas, onde edifcios de apartamentos, agrupados ou isolados, so construdos em meio a um tecido horizontal convencional. A forma de ocupao est ligada distncia e acessibilidade em relao aos grandes centros populacionais. Ncleos tursticos como Praia Grande/ SP e o conjunto de praias de Angra dos Reis/ RJ, possuem uma intensa utilizao, que se estende por todo o ano. No extremo oposto, Itanas/ ES e Rio do Fogo/ RN so pequenos ncleos distantes de qualquer grande aglomerao urbana e tm uma pequena utilizao. Pode-se agregar a essas duas formas de ocupao do litoral uma terceira, ainda incipiente no pas: a constituio de centros de recreao isolados, geralmente centrados em volta de um clube, hotel, ou mesmo de um condomnio, que se instalam em uma regio pouco povoada e que representam a mdio e longo prazos pontos de atrao para outros investimentos tursticos. Um exemplo o Hotel Transamrica em Comandatuba, cujo complexo turstico foi edificado na ilha de mesmo nome, prximo ao municpio de Ilhus, no Estado da Bahia. Morfologicamente essas situaes urbanas procuram trabalhar com os elementos existentes com baixos ndices de processamento, mantendo a princpio intactas parcelas considerveis da paisagem nativa, que utilizada por seus empreendedores como chamariz de turistas tanto compradores como visitantes. Dentro dessa categoria pode ser arrolada uma srie de empreendimentos imobilirios pioneiros que, medida que so inseridos em malhas urbanas, tomam a forma de tecidos horizontais ou verticais convencionais. Geralmente so criados dentro (ou em periferias) de rea de proteo ambiental e so objeto de uma discusso da sociedade sobre a convenincia de seu assentamento. Esse o caso de um empreendimento, no municpio de Perube, prximo aos limites da estao ecolgica Juria Itatins, no Estado de So Paulo. O condomnio foi alvo de moo popular contra sua construo, visto que ocuparia uma rea de costo considerada ecologicamente frgil. No caso citado, o pequeno conjunto turstico, por si s, no constitui um perigo imediato estao ecolgica, pois apresenta todas as normas de controle de qualidade ambiental desejveis, mas a sua presena favoreceria um adensamento urbano no desejvel no local.
PROJETO ORLA

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Condomnio Ponta da Prainha em Perube/SP cuja instalao foi considerada no conveniente por abrir precedente para a ocupao de um rea muito frgil

Caminho para o pblico em geral Caminho para os proprietrios

5. Formas de utilizao e estruturao morfolgica

O uso da praia no sculo XX apresenta-se com as caractersticas e a morfologia de um grande parque local linear, onde a populao busca um lazer alternativo s suas atividades do cotidiano urbano. Essa idia se configura, a princpio, como uma imagem antagnica quela normalmente atribuda a um parque, que tradicionalmente definida por arvoredos, relvados e lagos. Porm, a praia abriga em suas guas, areias e vegetao as mesmas funes sociais de lazer do parque, assim como jogos, repouso, caminhadas, contemplao e encontros, reconstituindo o parque urbano moderno e propiciando, ainda, de modo especial, o contato direto e constante do usurio com a gua. O espao praia consiste em um local onde se desenvolvem as formas de lazer urbano, tanto ativo como jogos, pesca, natao, remo, como passivo contemplao do mar e da paisagem. Torna-se ento palco de uma srie de situaes de relacionamento social, como o namoro, a conversa, a troca de informaes, o comer em grupo em bares e restaurantes. Essa apropriao social exige uma estruturao espacial diferente para cada situao, variando de organizaes muito simples, rsticas, at outras altamente elaboradas, como as encontradas nos calades beira-mar das grandes cidades. Estas representaes mostram que, a partir de um ncleo bsico, pode-se equipar um local para receber um nmero maior de usurios e oferecer-lhes mais e melhores servios (apesar de ter como objetivo o banho de mar, o visitante pede tambm a existncia de bares, restaurantes e outros estabelecimentos de apoio).
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A partir dessas frmulas espaciais, inmeras outras foram construdas e so comuns em toda a costa. As mais significativas e questionveis so aquelas que, de um modo ou de outro, prejudicam ou inibem o acesso praia aos veranistas no proprietrios de terrenos ou residncias no local. Para tanto so utilizados desde artifcios de projeto, como barreiras de acesso de veculos praia e a ausncia de vias beira-mar, at a proibio municipal de excurses e piqueniques. A eliminao da via beira-mar um grande paradoxo, pois uma posio urbana saudvel que acaba com o movimento excessivo de veculos, mas, por outro lado, facilita o fechamento e a privatizao de muitas praias.

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6. Valores paisagsticos e a imagem associada

A estrutura morfolgica de maior valor paisagstico de toda a zona costeira o mar, cujos atributos qualificam uma praia e identificam a sua preferncia por um determinado grupo social. O mar contm praticamente todas as caractersticas para ser identificado como valor paisagstico: excepcionalidade: pois uma estrutura paisagstica incomum para grande parte da populao que reside nas terras interiores; esttica: no sculo XX o mar identificado culturalmente pelo seu alto valor cnico; afetividade: admirado e respeitado pelas comunidades que residem nas suas vizinhanas; simbolismo: assume para diversas populaes e para muitos grupos sociais um valor at mesmo mtico. Cada trecho da zona costeira apresenta diferentes possibilidades de apropriao, sendo estas tanto mais amplas como tambm respondem trilogia qualitativa isto , sejam ambiental, funcional ou esteticamente assimilveis pela comunidade. Para o lazer, as praias de mar bravio com arrebentao prxima areia so mais adequadas aos esportes individuais, como o surfe, e a presena de banhistas fica limitada beira dgua. Em praias de mar tranqilo, as possibilidades de usufruto da gua so maiores para todos e a natao, o remo e demais esportes nuticos podem ser livremente praticados. Para a produo e pesca, as reas de esturio apresentam condies excepcionais de trabalho. Entretanto, no so sempre adequadas para as diferentes modalidades de lazer, pois, muitas vezes, suas praias so parcas e lodosas e os turistas normalmente preferem praias mais limpas e de guas claras, mesmo que mais distantes ou de difcil acesso. A presena de recifes de coral e arenito, e a exposio ao vento so outros fatores que condicionam a qualificao das reas litorneas ao uso, inibindo ou atraindo a presena das grandes massas tursticas. Temperatura: dependendo da temperatura do ambiente e da gua as praias tero uso restrito a alguns meses do ano (Sul/Sudeste) ou uso contnuo (Nordeste). Recifes de coral e de arenito: possibilitam a existncia de inmeras praias de mar calmo (como, por exemplo, as dos estados de Pernambuco e Alagoas), propcias aos banhos de mar. Quando expostas (total ou parcialmente) so locais ideais para o passeio e a pesca, alm de contribuir morfologicamente para a constituio da paisagem. Alm do mar, as reas de maior valor paisagstico so aquelas ocupadas pelas praias, onde a populao permanece durante a maior parte da sua estadia e nas quais as atividades sociais se desenvolvem plenamente. Em termos qualitativos, as praias destacam-se pela presena de inmeras possibilidades de uso para as massas de veranistas, independente da estao do ano (o que no ocorre com o mar). Praias lineares: as denominadas praias grandes, que se estendem por quilmetros e que, a no ser por edificaes e vilas, no apresentam nenhuma estrutura morfolgica significativa que possibilite a sua imediata identificao pela populao.

PROJETO ORLA

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Praias de enseada: a prpria estruturao em arco lhes confere identidade prpria, favorecendo a sua caracterizao imediata pela populao.
Ubatuba/ SP A paisagem de den idealizada tem como principais valores paisagsticos o mar e a praia

Ubatuba/ SP

Pirangi do Sul, em Parnamirim/ RN

Itanas, no Esprito Santo

Os demais elementos que possam eventualmente estruturar a paisagem costeira so considerados como valores paisagsticos secundrios, dentro do ideal vigente. A vegetao (matas, manguezais ou coqueirais), os morros, lagoas e rios existentes por toda a costa do pas so, do ponto de vista popular, relegados a um segundo plano, constituindo apenas cenrios para as atividades sociais e de lazer, que se desenrolam nas praias.

SUBSDIOS PARA UM PROJETO DE GESTO

Os mangues so, popularmente, relegados a um plano secundrio apesar de seu valor ambiental e paisagstico. Muitos j foram destrudos para a construo de marinas e aterros.
FRANCINE SAKATA

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Somente nos anos 80, com o desenvolvimento de uma postura ecolgica pelo pas, que os mangues passaram a ter reconhecida sua importncia e comearam a ser oficialmente preservados.

Os valores sociais essencialmente urbanos so, ento, definidores da qualidade da praia, que tanto melhor ser (em termos tursticos) quanto mais atrativos sociais oferecer: feiras de artesanato, festas populares, prtica de esportes como mergulho, surf, windsurf, vela, pesca, passeios de bugre, ultraleve, vida noturna, badalao, condomnios, enfim, tudo que signifique a presena de gente. Esses padres correspondem a estruturas morfolgicas urbanas determinadas e esto sempre associados figura de praia tpica brasileira, sendo sua paisagem caracterizada especialmente pela trilogia praia-mar-edificao. A presena da vegetao urbanizada sob a forma de jardins uma regra do modelo adotado, enquanto a vegetao nativa quando no eliminada pelo menos tolerada apenas como um fundo distante. Esse fato se observa mesmo em situaes onde a presena da mata original uma constante, como o caso de Ilhabela (municpio ilha do Estado de So Paulo), que possui a maior parte de seu territrio ocupado por mata atlntica. Nesse municpio, em praticamente todas as reas urbanizadas vizinhas mata, os espaos livres de edificao foram ajardinados, pouco restando das espcies ali existentes. A mata, um grande cenrio, restringe-se rea do parque estadual (que ocupa quase toda a rea no urbana). Os elementos considerados secundrios so fundamentais na conformao da paisagem costeira, mas s aparecem eventualmente no iderio que dirige as preferncias no uso turstico do litoral. Quando isso ocorre, so dirigidos a grupos especficos de turistas buscando trilhas nas matas, banho e pesca em lagoas, rios e cachoeiras. Mesmo o manguezal, considerado tradicionalmente um ecossistema de poucos atrativos para a populao, percorrido em muitos de seus trechos por barcos de recreio ou por pequenos grupos em busca da vida natural. A valorizao da idia de estadia em ambientes no ocupados pelo homem privilegiando o contato com a rusticidade, em locais onde a atuao humana se expressa de um modo discreto, massificou-se nos anos setenta, com uma viso ambientalista como alternativa de valorizao das paisagens naturais, deixando evidente o contraponto imagem da praia urbana, definida pela trilogia mar-areia-edificao. Essa forma de despender o tempo livre ficou conhecida como turismo alternativo, exigindo, a princpio, pouca infra-estrutura para sua efetivao. A esses locais so, ento, atribudos novos valores, devido principalmente a dois atributos bsicos: excepcionalidade e qualidade esttica. Todos possuem altos e indiscutveis nveis de qualidade ambiental, quase sempre associados a dificuldades de acesso e estadia. Tornam-se, ento, pontos de atrao turstica compreendendo largos setores da costa ainda no urbanizados praias extensas bordejadas de falsias e coqueirais, ilhas remotas, regies de mata densa, vilas de pescadores. Esses locais so um forte contraponto ao conjunto urbano constitudo nas faixas litorneas tradicionalmente ocupadas para fins tursticos. A partir desse perodo, muitas dessas reas rsticas foram pressionadas pelos seus usurios para se tornarem reas de preservao ou serem englobadas em parques nacionais e estaduais, de modo a conservar suas caractersticas naturais. Esse o caso, por exemplo, de Jericoacoara, no Cear que tentou no repetir a invaso turstica de Canoa Quebrada, antigo paraso turstico. Esta, no final dos anos setenta, era intensamente procurada pelas suas virtudes paradisacas dunas e dunas desertas junto ao mar, e rapidamente foi incorporada ao processo de ocupao urbana tradicional do litoral, sendo que, no final dos anos oitenta, j estava ocupada parcialmente por loteamentos convencionais.

PROJETO ORLA

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Pode-se identificar as seguintes etapas de processamento de uma paisagem litornea tpica da fase paraso at a forma loteamento tradicional:

A VISO DO PARASO

A CHEGADA AO PARASO

Chegada dos primeiros visitantes. Caractersticas gerais: difcil acesso, paisagem rstica e isolamento

TRANSFORMAO DA PRAIA Consolidao, no imaginrio turstico, do local como den. Caractersticas gerais: acesso difcil, paisagens rsticas, surgimento de pousadas, mudana de hbito de parte da populao (que, se existente, passa a trabalhar com turismo), venda de casas a turistas

TRANSFORMAO GERAL

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Caractersticas gerais: perda total da paisagem rstica, o den sendo substitudo por uma paisagem litornea clssica, mesmo que a viso mtica do paraso continue sendo um chamariz de vendas do local.

Tal como o caso da conservao de Jericoacoara, tm-se os casos da Ilha de Fernando de Noronha, que teve grande parte de seu territrio transformado em parque nacional marinho; do parque das dunas de Natal e muitos outros. A cada novo ponto identificado como den, outros tantos antigos parasos no protegidos por legislao so incorporados aos padres tradicionais de ocupao do litoral, medida que so procurados por contingentes, cada vez maiores, de visitantes atrados pela divulgao informal e em revistas especializadas.

MOMENTO 1.

LOTE COM MATA NATIVA

MOMENTO 2. DERRUBADA DA MATA

MOMENTO 3. ASSENTAMENTO DA CASA E RETIRADA DO

MATO PARA CONSTRUO

MOMENTO 4.

CONSERVAO DE ESPCIES CONHECIDAS

PROJETO ORLA

MOMENTO 5.

O LOTE URBANIZADO. DA MATA S FORAM PRESERVADAS DUAS RVORES, SENDO CRIADO UM JARDIM URBANO CONVENCIONAL, COM UM QUINTAL E RVORES FRUTFERAS CONHECIDAS

MOMENTO 6.

JARDIM FORMAL

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A transformao efetiva-se rapidamente e intensificada pela abertura de novas estradas, possibilitando uma rpida integrao do antigo paraso rede viria nacional e, conseqentemente, favorecendo a chegada de maiores fluxos de visitantes. Como exemplos, temos a orla da sede do municpio de Porto Seguro, que h vinte anos era um dos pontos de turismo alternativo e representa hoje um centro turstico nacional; a localidade de Trancoso, no mesmo municpio, ainda hoje considerada um ambiente idlico devido s caractersticas rsticas de sua costa e que se encontra hoje em um processo inicial de transformao de sua configurao. Inicialmente surgem os loteamentos, com a melhoria dos acessos, seguido da transformao total da paisagem local, formando tecidos urbanos convencionais, abrindo-se vias beira-mar e efetivando-se uma alterao radical dos hbitos da comunidade; o turismo passa a ser uma fonte de renda bsica.
Esta configurao conserva o cenrio praia imune urbanizao. Da praia no se v o casario e o isolamento confere uma caracterstica de den.

CONSTRUES

VEGETAO BARREIRA VISUAL

PRAIA PROIBIO DE VECULOS E DE QUIOSQUES

7. O modelo reticulado e a sua incompatibilidade com os ecossistemas costeiros

A retcula-padro, adotada para os loteamentos praianos, incompatvel com qualquer prtica que se queira estabelecer para a manuteno de trechos significativos de um ecossistema costeiro. Manguezais, restingas e dunas so exemplos que no suportam uma ocupao intensiva por estruturas urbanas convencionais. O parcelamento de seus territrios pode significar a sua destruio imediata, pois os ecossistemas costeiros no podem ser reduzidos a partes dissociadas entre si, sem que ocorra uma perda significativa de suas caractersticas. Do mesmo modo que os loteamentos em xadrez, praticamente todas as outras formas de loteamentos litorneos no so projetadas em funo da dinmica ambiental dos lugares sobre os quais se assentam, o que ocorre so variaes de estrutura de sistema virio. Nessas se valorizam caminhos de pedestres e eventualmente se constroem ruas sinuosas que pouco colaboram para a integridade do ecossistema. Os dois esquemas a seguir mostram o processo tpico de fragmentao de alguns dos mais importantes ecossistemas litorneos.

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CASO A
Focaliza um segmento da costa composto por matas de restinga, praias e dunas. O resultado final previsvel: destruio total da restinga e intensiva ocupao da duna, quando seria desejvel justamente o oposto s situaes habitualmente criadas na urbanizao da costa. O objetivo seria a ocupao urbana e at o adensamento, mas com a conservao dos recursos ambientais e paisagsticos. O esquema alternativo apresenta uma das possveis respostas questo da conservao, onde se privilegia: a manuteno de manchas contnuas e significativas das matas de restinga; a ocupao intensiva de apenas alguns segmentos da beira-mar; a ocupao pontual das dunas. O que se observa que, juntamente com a inexistncia de intenes definidas de conservao, o prprio modelo urbanstico favorece a destruio do ambiente. No existe qualquer inteno que possibilite a formalizao de projetos compatveis com o meio existente. Nas praias, assim como em todos os pontos tursticos, destroem-se os velhos ambientes e habitats e se reconstri a cidade convencional com os seus bem comportados jardins.

FRAGMENTAO DA MATA PERDA DE IDENTIDADE QUEBRA DO ECOSSISTEMA

RESTO DE MATA DE RESTINGA PERDA DE CARACTERSTICAS MORFOLGICAS E ECOLGICAS

PROTEO DA VEGETAO NATIVA CRIAO DE FAIXAS MANUNTENO DAS CARACTERSTICAS ECOLGICAS

CASO B
Os esquemas mostram possibilidades de ocupao de uma rea litornea.
RIACHO

MATA DE RESTINGA

PROJETO ORLA

MAR

Configurao natural

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Ocupao tradicional

PRAIA

Malha reticular, lotes tradicionais. A vegetao nativa totalmente extirpada e substituda.

MAR

A cada assentamento urbano em reas costeiras existe ao menos uma forma alternativa para viabilizar um projeto de urbanizao, que conserve os ecossistemas locais e abrigue um nmero igual ou superior de unidades ao de um loteamento convencional.
Possibilidades alternativas de ocupao
MATA NATIVA RIACHO

PRAIA

MAR

1
Loteamento condensado

2
Resorts e hotis isolados

MATA NATIVA

SUBSDIOS PARA UM PROJETO DE GESTO

3
Verticalizao e terminando em cul-de-sac

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Com as construes adensadas e mantendo-se manchas e faixas de mata de restinga significativas. Possibilita-se que as dinmicas ecolgicas sejam mantidas.

Referncias bibliogrficas

AFONSO, Cintia. A paisagem na Baixada Santista: urbanizao, transformao e conservao. So Paulo: 2001. Tese (Doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo/ USP. BIRKHOLZ et al. Questes de organizao do espao regional. So Paulo: Nobel/ Edusp, 1983. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Braslia: 1988. CARDOSO, Omar de Almeida. Ubatuba/SP: urbanizao, paisagem e meio ambiente. So Paulo: 2000. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, USP. CAZES, G., LANQUAR, R., RAYONARD, Y. Lamnagement touristique. Frana: Presses Universitaires de France, 1990. CEPA. Comisso de Estudos Ambientais da Universidade de So Paulo. Relatrio Tcnico Ponta da Prainha. So Paulo: USP, 1990. CHOAY, Franoise. O urbanismo. So Paulo: Perspectiva, 1979. CORBIN, Alain. O territrio do vazio a praia e o imaginrio ocidental. So Paulo: Cia. das Letras, 1989. HAUZMAN, Dina. Assentamentos humanos em Guaruj a paisagem e o ambiente em transformao. So Paulo: 1995. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, USP. __________. Paisagem, ambiente e ocupao litornea. So Paulo: 2001. Tese (Doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, USP. KEIPPENDOFF, J. Sociologia do turismo para uma nova compreenso do lazer e da viagem. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1989. LYLE, John Tillman. Design for human ecosystems: landscape, land use, and natural resources. Nova York: Van Nostrand Reinhold, 1985. MACEDO, Silvio Soares. Paisagem, urbanizao e litoral do den cidade. So Paulo: 1993. Tese (Livre-docncia) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, USP. __________. Higienpolis e arredores: processo de mutao da paisagem urbana. So Paulo: Edusp/ Pini, 1987. MALTA, Maurcio, TURCKIENCZ, B. Cadernos brasileiros de arquitetura. In: II SEDUR, So Paulo. Anais. So Paulo: Pini, 1985. MARX, Murilo. Cidade brasileira. So Paulo: Melhoramentos/ Edusp, 1980. MONTEIRO, Salvador, HAZ, Leonel. (orgs.) Floresta Atlntica. Rio de janeiro: Alabramento, 1991. TABET, Srgio; POMAR, Berganini, Sonia. O Rio de Janeiro em antigos cartes postais. Rio de Janeiro: edio do autor, 1985. VILLAA, Flvio. Espao intra-urbano no Brasil. So Paulo: Nobel, 1998. WENCHE, Dramstad, OLSON, James, FORMAN, Richard. Landscape ecology principles in Landscape Architecture and Land-use planning. Cambridge: Harvard University, 1996.

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Patrimnio costeiro e seus fundamentos jurdicos

Gilberto Dvila Rufino
INSTITUTO JURDICO DO LITORAL, SO JOS/ SC

1. Introduo
Estratgia mundial para a gesto integrada das zonas costeiras
A importncia das zonas costeiras passou a ser reconhecida em escala mundial, recentemente, fazendo da gesto dos espaos litorneos alvo da preocupao de organizaes internacionais e regionais. A tomada de conscincia quanto caracterstica do litoral, de patrimnio raro e frgil, resultado de longo processo que se desenvolveu no mbito de algumas organizaes internacionais pioneiras, cuja importncia inquestionvel deve ser evocada. O conceito de zona costeira apareceu, pela primeira vez, num texto internacional na Recomendao n 92, do Plano de Ao pelo Meio Ambiente, na Conferncia de Estocolmo de 1972. Logo depois, o Conselho Econmico e Social da Organizao das Naes Unidas definiu as zonas costeiras como um bien national de grand valeur. H vinte anos, a Organizao das Naes Unidas tem atuado, em diferentes frentes, no sentido de sistematizar e regionalizar a proteo do ambiente marinho. Durante os trabalhos da Conferncia do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente-PNUMA, de 28 de outubro a 6 de novembro de 1981, em Montevidu, a conservao do litoral foi includa entre os dez principais temas considerados suscetveis de coordenao e de efetiva cooperao mundial e regional (Kiss, 1988). Com o lanamento do programa para os oceanos e as zonas costeiras (1985), a tomada em considerao dos espaos litorneos foi enfim consagrada no mbito das aes sobre os mares regionais do PNUMA, tendo sido implementadas convenes regionais visando o combate poluio e a gesto ambiental dos espaos martimos costeiros. No mbito da Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura, j em 1967, quatro linhas de ao do Programa MAB (relativo ao homem e biosfera) visavam s zonas costeiras. E no plano de trabalho a mdio prazo (1984-1989), dessa mesma organizao, constou o elemento amnagement des rgions littorales et insulaires (Tema n5). Os trabalhos preparatrios da Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), tambm consideraram a proteo do litoral um dos temas capitais a serem tratados pelos pases membros (Resoluo ONU 44/228 de 22/12/89). A repercusso dessas aes internacionais na ordem jurdica interna dos estados soberanos bem evidente como fator de florescimento de moderna legislao sobre gerenciamento costeiro1.

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SUBSDIOS PARA UM PROJETO DE GESTO

Na expanso dessa tendncia, previsvel a adoo de uma stratgie internationale du littoral, que favorea propagao de aes de gerenciamento costeiro, com fundamento num elenco de princpios jurdicos e numa tipologia de esquemas legislativos2 (Van Teeffelen, 1984; 89). No mbito da Unio Europia, como iniciativa conjunta de diferentes rgos comunitrios, inaugurou-se, em 1996, o programa de demonstrao da Comisso Europia sobre a gesto integrada das zonas costeiras. As normas europias tm repercusso cada vez maior sobre a legislao costeira de muitos pases, sobretudo aquelas referentes pesca, qualidade da gua, conservao da natureza e avaliao ambiental. Mas, segundo o grupo de especialistas que preparou no ano de 1999 documento sobre a estratgia europia para a gesto integrada das zonas costeiras, o cumprimento das obrigaes comunitrias por parte dos Estadosmembros puede contribuir a unificar las leyes nacionales y transcender los conceptos jurdicos tradicionales, aunque tambin puede verse obstaculizado por la jurisprudencia nacional preexistente 3 ( Comisin Europea; 1999;20). No continente europeu o advento da preocupao com as zonas costeiras no se limita aos pases partcipes das instituies da integrao econmica regional. O estudo da evoluo desse novo campo normativo no mbito do direito internacional pblico aponta para outra importante organizao regional formada por cerca de trinta pases, o Conselho da Europa, o qual adotou em 1971 recomendao pioneira relativa proteo costeira (Recomendao N 627 de 01/71). As bases de uma poltica j consagrada de gesto do litoral, em diversas legislaes nacionais, encontram-se verdadeiramente em documento posterior Resoluo n 29, de 1973, do Conselho da Europa4 . Esse texto constitui autntico estatuto do litoral e no apenas um programa de ordenamento, pois adentra o domnio da ao administrativa, concitando adoo de dispositivos de carter regulamentar, diante da necessidade premente de controlar e coibir as aes humanas responsveis por todo tipo de degradao. Segundo a Resoluo n 29/73 do Conselho da Europa, todo desenvolvimento das zonas litorneas deveria ser precedido de regulamentao, alm de incluir, entre outras, as seguintes prescries: 1) criao de limitao non aedificandi sobre banda suficientemente larga ao longo da costa martima; 2) subordinao das licenas para construir e autorizao para exerccio de atividades ao cumprimento de condies estritas; 3) proclamao do princpio do livre acesso s margens do mar, cuja concretizao se daria por meio de equipamentos pblicos adequados e pela incorporao ao domnio pblico dos terrenos necessrios; 4) regulamentao da explorao dos recursos naturais, da defesa das margens contra a eroso marinha, da disposio final de resduos, da freqncia e circulao pblicas e da prtica de esportes motonuticos. E, invocando o princpio do reexame da afetao dos usos dos bens pblicos litorneos, a citada resoluo prope a criao de reas protegidas nos locais de valor ambiental, histrico ou cultural relevante. A mesma Resoluo n 29/73, do Conselho da Europa, preconiza a adoo de sistema de controle da qualidade das guas costeiras e de organizao apta a enfrentar os riscos de poluio acidental. O texto acentua, igualmente, a necessidade de empreender e de difundir inventrio sistemtico de todas as disposies jurdicas em vigor, suscetveis de aplicao na proteo do litoral.

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Outro texto internacional e contemporneo aos acima mencionados a Resoluo n 161, de 12 de outubro de 1976, do Conselho da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico-OCDE, a qual visa proteo eficaz das zonas costeiras contra os riscos originados da urbanizao e da industrializao. Alm do contedo eminentemente regulamentador e planificador das propostas, a recomendao da OCDE consagra a noo de que a proteo das zonas costeiras deve ser exercida no interesse comum da humanidade. Essa organizao regional europia tem exercido grande influncia sobre o desenvolvimento do direito internacional do meio ambiente, muito embora as recomendaes adotadas revistam o carter de soft law, no dispondo de fora vinculante, salvo para os pases que participam da sua respectiva aprovao. Tambm como resultado das aes do Conselho da Europa, em prol da conservao do litoral, impe-se referir Carta Europia do Ordenamento do Territrio, adotada em Torremolinos, Espanha, em 20 de maio de 1983. Essa Carta de Torremolinos, originada da Conferncia Europia dos Ministros do Ordenamento do Territrio CEMAT, aborda o problema do desenvolvimento das regies costeiras e ilhas. A Resoluo relativa s polticas de ordenamento das regies martimas adotada pela mesma Conferncia busca estabelecer uma definio jurdica da zona costeira. E nesse intuito enfatiza a dimenso vertical do ordenamento martimo-terrestre, que consiste em ver o litoral como um espao apresentando uma projeo volumtrica, composta pela litosfera, hidrosfera e a atmosfera (CEMAT, Resoluo n 1 de 20/05/83). A Carta de Torremolinos tem servido igualmente de inspirao para outros textos, como a Recomendao n 997, de 4 de outubro de 1984, da Assemblia do Conselho da Europa, relativa ao ordenamento do territrio e proteo do meio ambiente nas regies costeiras do continente europeu5. Como j salientado, a origem do programa dos mares regionais remonta Conferncia de Estocolmo e, em particular, aos princpios ento consagrados relativamente ecologia marinha. De fato, a regionalizao das aes de proteo dos espaos marinhos tem base no princpio n 9, da Declarao de 1972, que incita os estados a colaborar no mbito de zonas geogrficas constitudas ou classificadas como uma entidade natural especfica. Em outras palavras, o Programa dos Mares Regionais do PNUMA foi concebido na presuno de que a existncia, em dada regio geogrfica, de uma comunidade de concepes e de interesses, pode contribuir para proteo eficaz do meio ambiente marinho, mais facilmente do que pela adoo de convenes de alcance mundial. Adotando essa abordagem, as atenes do PNUMA voltaram-se para os mares regionais especialmente vulnerveis (Grenon e Batisse, 1988). Os princpios para o estabelecimento de uma ao regional no mar Mediterrneo foram estabelecidos pela Conveno de Barcelona, de 16 de fevereiro de 1976 (Kiss, op.cit. p.159). O programa dos mares regionais pode ser definido como uma tentativa de gestion de lenvironnement ou de gesto integrada das atividades humanas com impacto no meio ambiente. O ordenamento do litoral aparece associado ao Programa na parte relativa ao planejamento e gesto dos espaos costeiros (Djeant-Pons, op.cit. p.67). A tcnica jurdica que caracteriza o programa consiste no desenvolvimento de convenes em regies distintas do mundo, a fim de combater as diferentes formas de poluio, assim como contribuir para melhor gesto do meio ambiente nessas zonas6.

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Segundo o modelo adotado pelo programa dos mares regionais, a ao internacional no litoral deveria ser estruturada com base na repartio das diferentes atribuies entre as instituies, a ser estabelecida em conformidade matria tratada ou ao prprio objetivo da organizao. Bem claro, a ao regional no prescinde de uma perspectiva global do ambiente, tendo em vista que a noo de biosfera no aceita fronteiras. Por isso, os correspondentes planos de ao devem compreender espaos suficientemente vastos, constituant des cosystmes. Quanto tcnica jurdica, os programas dos mares regionais no contm obrigaes precisas e intangveis e revestem a natureza de convenes gerais (convention-cadres), suscetveis de ampliao. A perspectiva de ordenamento e gesto integrada aparece, de forma clara em determinadas convenes que no se limitam aos problemas de poluio marinha e adquirem outra dimenso. Isso decorre da incluso de preceitos relativos proteo contra vrias formas de degradao decorrentes de outras causas, como a provocada pela eroso costeira de origem antrpica, ou oriunda de obras de engenharia de construo de diques e de dragagem7. As noes de rgion partage e de patrimoine commun par affectation ou de patrimoine partage so inspiradas na idia de interdependncia quanto ao uso dos recursos naturais pelos estados ribeirinhos. De acordo com essa concepo, os estados devem no apenas usar o meio ambiente de maneira justa e equnime, mas buscar otimizar seu aproveitamento (Djeant-Pons, 1987, p70). Com efeito, pelo princpio que impe a convivncia num sistema de trs bon voisinage, os estados esto vinculados pela obrigao de no degradar e no atentar contra o meio ambiente, exercendo gesto racional, em bases cientficas (Idem, p70). Sob o enfoque da tendncia de regionalizao das aes de cooperao internacional, a costa brasileira apresenta-se, todavia, em situao de flagrante isolamento. Separada da frica pela imensido do Atlntico, ela tambm no possui, no sentido da longitude, maior contato com os pases fronteirios ao sul e norte. Mesmo assim, visando os problemas do meio ambiente marinho no plano regional, o Brasil participa com a Argentina e o Uruguai do programa de mares regionais na regio do Atlntico sudoeste superior. Ademais, os trs pases esto estruturando um Plano de Ao para Proteo do Ambiente Marinho frente s Atividades Baseadas em Terra no Atlntico Sudoeste Superior (PASO), um desdobramento regional do GPA (Global Program of Action for the Protection of the Marine Environment from Land Based Activities), do PNUMA.

2. Princpios e diretrizes para o ordenamento do litoral

A repetio dos fenmenos e a semelhana de situaes asseguram coerncia com certo nmero de postulados, cuja formulao se apia na observao de diferentes aspectos da realidade, fsica ou social, entre outros. Todavia, em virtude de os conjuntos normativos do ordenamento do litoral se encontrarem em fase de construo, no claro o valor jurdico das correspondentes resolues, recomendaes, programas e planos de ao. A maior parte dos princpios a seguir mencionados no foi traduzida, ainda, por regras estveis e, de resto, no possvel prever qual ser a forma que tais princpios assumi-

PROJETO ORLA

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ro efetivamente nos diferentes sistemas jurdicos estudados. Por ora, permanecem como princpios de ordenamento, critrios ou diretrizes, cuja fora normativa depende da natureza dos efeitos jurdicos atribudos s disposies dos planos nacionais. Uma classificao sucinta dos princpios consagrados nos textos internacionais evocados estabeleceu a distino entre os princpios de planejamento, de gesto e de valorizao (mise en valeur). Enquadram-se na categoria dos princpios de gesto os de ordenamento e proteo; os princpios de ordenamento tm ligao mais direta com a finalidade da presente anlise. As recomendaes de estudos preparados no Conselho da Europa em 1984 (Ministrielle Europenne sur lEnvironnement; 1984) constituram uma primeira sistematizao sobre o assunto, reunindo a maior parte dos princpios concebidos at ento, a propsito do ordenamento do litoral. Esse documento sintetiza o estado das concepes de quase 15 anos passados; todavia, a teoria assim codificada no mudou em substncia desde ento. Entre outras medidas, o documento preparado no mbito do Conselho da Europa em 1984 preconiza a elaborao de planos integrados para o litoral, neles includas as diretrizes de desenvolvimento e o zoneamento, os planos de exaustivo inventrio dos recursos naturais. Tais planos deveriam revestir um valor imperativo, impondo-se tanto administrao pblica quanto aos poderes locais e aos particulares. Notadamente, proposta aos pases costeiros a adoo de lei geral sobre o litoral, cuja funo precpua seria a de despertar a conscincia do carter nico e frgil dos espaos litorneos. O documento citado sugere que tal lei deveria abranger no somente o regime do domnio pblico martimo e lacustre, mas tambm o regime das praias, das dunas e da orla costeira ou ribeirinha. Essa lei deveria comportar disposies relativas tanto ao controle da urbanizao como valorizao, ordenamento e preservao dos espaos litorais frgeis (zonas midas, baas, reservas marinhas). Outrossim, o Conselho da Europa prope a salvaguarda dos espaos litorais frgeis ou pitorescos por meio da aquisio dos bens a preservar pelo poder pblico ou mediante a instituio de servido de utilidade pblica, questo essa abordada em maior profundidade a seguir. O princpio do tiers sauvage (Dufournet; 1975 e Lucas; 1973), concebido na Frana, no despontar das preocupaes com o ordenamento do litoral, afirma a necessidade de preservao mnima de 1/3 dos espaos costeiros em estado natural. Outro princpio de ordenamento apresentou-se tambm na proposta de um cinturo azul (ceinture bleue), que deveria ser formado pelos espaos destinados aqicultura marinha. O princpio da ocupao en profondeur 8 (Djeant-Pons; 1985; 417) traduziu-se no direito francs pelas regras que visam liberar faixa no edificvel de 100m de largura a partir da margem do mar, nas zonas ainda no urbanizadas. Esse princpio completa-se com a noo de capacit dassimilation ou da capacit de charge das zonas costeiras. Ainda como decorrncia do citado princpio de lamnagement en profondeur, o carter ou tipo de atividade o elemento que determina a possibilidade de sua respectiva implantao na fachada martima. As atividades que realmente necessitam uma proximidade com o mar so menos numerosas do que se pensa e muitas daquelas que, em dado momento, dependem aparentemente da costa, poderiam implantar-se a certa distncia para o interior das terras.

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O princpio relativo ao zoneamento deveria subtrair urbanizao espaos naturais suficientemente extensos (isto , com pelo menos 2.000m no sentido longitudinal e 500m na transversal orla). A implantao de vias de circulao recuadas do litoral e o acesso costa por meio de vias perpendiculares se conjugaria com a interdio de implantar novas estradas sobre montes e falsias, dunas e restingas. O princpio do livre acesso fachada martima para uso pblico implica o desencravamento das praias, necessrio sobretudo em zonas super-ocupadas. Esse acesso deve ser estabelecido independentemente das aes de estruturao fundiria e o princpio correspondente foi consagrado em todos os textos internacionais sobre o litoral. Alguns pases j transpuseram esses princpios para disposies de carter legislativo ou regulamentar, como o princpio que determina a harmonia arquitetnica e paisagstica dos equipamentos tursticos e do habital.

3. Legislao comparada
Advento de legislao nacional sobre zonas costeiras
Alguns pases podem ser designados precursores nesse novo campo da legislao. O primeiro pas que adotou lei especfica e abrangente para o litoral foi, provavelmente, a Espanha, com a Ley de Costas, de 1969 (Herrero de la Fuente; 1977). A Noruega adotou, em 1971, lei sobre a planificao de praias e reas de montanha (Becet; 1987); essa lei se restringia, no entanto, ao planejamento de praias e no ao ambiente costeiro globalmente, uma vez que, desde 1954, algumas pores do litoral noruegus tinham sido objeto de disposies protetoras. Mais tarde, o Cdigo de Edificaes, de 1965, instituiu servido sobre faixa costeira de 100m a partir da linha da mar alta, na qual se proibiu toda e qualquer edificao (Fleischer, 1977; 428). E o art. 3 do Act for planning on shore areas, de 10 dezembro de 1971, confirmou a proibio geral de construo sobre faixa de 100m, estabelecendo que, no permetro correspondente, apenas poderiam ser autorizadas construes conformes ao plano de ordenamento das praias, ressalvando todavia que tais disposies no se aplicam a zonas densamente povoadas9. Seguindo a mesma trilha, a Sucia instituiu faixa de proteo da orla de 100m, nela proibindo toda construo, salvo em casos especiais. Da mesma forma, no litoral da Dinamarca, o princpio que probe a construo na faixa de 100m remonta aos anos 30. Sem sombra de dvidas, essas regras consagradas nos pases nrdicos, relativas a uma faixa non aedificandi ao longo da orla martima, influram na concepo dos princpios internacionais de ordenamento do litoral, propagando-se a outros sistemas jurdicos. Entre outros documentos legais onde se manifesta esse fenmeno, cabe referir aos da Itlia, como, por exemplo, a Lei de 8 de agosto de 1985, que probe sobre faixa de 300m medidos a partir do mar toda modificao do ambiente fora das zonas urbanizadas; essa proibio cessa apenas quando as autoridades territoriais competentes adotam planos de urbanismo que levam em conta a necessidade de preservar os espaos naturais sensveis (Klemm, 1990).

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Na Frana houve avanos na legislao especfica com o advento do Decreto n 79-716, de 25 de agosto de 1979, que aprovou um conjunto de diretrizes relativas proteo, ao planejamento e gesto dos recursos litorneos. Essas normas foram incorporadas no texto da Loi Littoral de 1986. Entre os princpios consagrados pelo direito francs, destaca-se a inteno de conter a urbanizao desenfreada da orla martima, por meio de disposies especficas que impedem a ocupao para fins urbanos de reas onde inexiste adequado sistema de tratamento dos efluentes domsticos. No escopo de evitar a descaracterizao da paisagem e o rompimento do equilbrio ecolgico, uma faixa no edificvel, com profundidade de 100m, contados do limite da praia, reservada em todas as zonas de urbanizao futura. Pretende-se conservar entre os centros urbanos do litoral francs grandes espaos naturais intactos (entendendo-se como tal rea de, ao menos, 2.000m de extenso com profundidade de 500 ou 2.000m). Com o mesmo esprito e por intermdio de zoneamento adequado, os espaos urbanizveis devero ser alternados por zonas rurais e, em especial, protegidas as atividades ligadas aqicultura e piscicultura marinha. Os equipamentos tursticos e as edificaes residenciais sero compatibilizados com o aspecto da paisagem pela imposio de prescries arquitetnicas. O livre acesso e circulao do pblico em toda a orla martima, alm da proibio de implantar estradas a menos de 2.000m das margens sobre a crista dos montes e falsias, dos cordes lagunares ou dunas, atingindo-se o litoral por meio de vias perpendiculares costa, constituem alguns dos muitos princpios acatados na lei francesa.

Modelos de organizao para o gerenciamento costeiro

No direito brasileiro, o arcabouo jurdico-institucional, introduzido pela Lei n 7.661/ 88, configura-se como marco inicial de campo especfico de atuao normativa e administrativa. Embora possa se afirmar o pioneirismo da legislao brasileira em alguns pontos, na verdade ele fruto da mesma tendncia observada em muitos outros pases, no sentido de serem implantados sistemas de controle das atividades humanas sobre esse espao reconhecidamente frgil e raro. Logo, para vislumbrar o alcance da nova legislao federal sobre gerenciamento costeiro, impe-se adotar, como recurso metodolgico, a comparao entre leis. Dos Estados Unidos China, passando pelos pases membros da Unio Europia, constata-se que o litoral tornou-se objeto especfico de diferentes modelos de atuao administrativa e normativa. H mais de uma dcada, no continente africano, em pases como Marrocos ou frica do Sul, estavam em tramitao projetos de lei sobre gerenciamento costeiro (Mekouar, 1986; Sowman, 1990; PNUMA-FAO, 1984). No obstante, as abordagens adotadas variam acentuadamente de um pas para outro, em funo da nfase dada aos diferentes instrumentos pelos quais a interveno do poder pblico pode ocorrer. Um desses enfoques considera o litoral apenas como novo espao de planejamento, privilegiando a cooptao dos agentes pblicos e privados com os objetivos assinalados no plano, por meio de sistema de incentivos ou fomento. Nessa hiptese, o modelo de gerenciamento, caracterizadamente programtico e cooperativo, no assumido, em geral, como posio coercitiva.

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Outra forma de atuao consiste em submeter as atividades humanas sobre o litoral a um modelo normativo especial, cujos dispositivos visam o aperfeioamento ou a transformao do sistema legal considerado incompleto ou mesmo responsvel pela degradao. Nesse caso, o novo estatuto normativo tambm pode, em lugar de absorver toda a temtica, suprir omisses de outros diplomas, inserindo nesses as modificaes necessrias. Os modelos institucionais apresentam muitas feies e possibilidades, mas a hiptese de gesto centralizada do litoral, por intermdio de uma agncia ou organismo incumbido de sua administrao e dotado de poder de polcia que substituia inteiramente as estruturas tradicionais da administrao estatal, no aparece at o presente em nenhum dos pases estudados10. Uma das tendncias seria instituir-se rgo de coordenao dotado de poderes normativos e da gesto dos recursos financeiros a serem destinados a rgos descentralizados, aos quais delegada a atribuio de aprovar planos regionais ou locais de gerenciamento. Por seu turno, a idia de um ministrio de coordenao, que deveria ser consultado sobre todas as medidas legislativas e regulamentares a respeito do litoral, oferece dificuldades. A designao do ministre coordinateur afigura-se problemtica, pois normalmente haveria muitos pretendentes com suficiente poder de presso para aspirar funo. No caso da Frana, essa concorrncia se estabeleceria entre titulares de diferentes ministrios: Marine marchande ou Mer, Environnement, Urbanisme et Travaux Publics (Prieur, 1984). Nos Estados Unidos no prosperou o modelo centralizado preconizado na recomendao da Comisso Stratton de 1969, no sentido de que a cabinet level oceans agency be created, para integrar a gesto de todos os usos (Ficher, 1990). O carter excessivamente complexo do gerenciamento costeiro norte-americano foi salientado num estudo que considerou como causa de inibio da ao governamental a inexistncia de organizao com poderes abrangentes sobre a zona costeira, pois: ...many single-purpose agencies promote specialized activities and client groups, with no forum available to reconcile their competing interests (Ficher, 1990). Ao que parece, a matriz organizacional da Zona Costeira deveria exprimir a complexidade das estruturas e possuir a capacidade de lidar com a mirade de conflitos de competncia entre as entidades que atuam nesse espao. Por isso, at hoje, no h consenso em torno da tese de que a um rgo central devam ser confiados outros poderes que no os de coordenao. E no ficou provado, ademais, que o gerenciamento by a single entity for multiple-use objectives, could achieve similar advantages as found in regular, formal inter-agency coordinated decision-making. Em qualquer hiptese, o sucesso do modelo adotado dever estar relacionado com os princpios jurdicos fundamentais que exprimem o tipo de organizao poltica e econmica adotado nos diferentes pases.

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O sistema do CZMA norte-americano

Nos Estados Unidos, o Prembulo do Coastal Zone Management Act-CZMA, de 1972, afirma que a soluo para proteo efetiva da zona costeira is to encourage the states to exercise their full authority over the lands and the waters in the coastal zone by assisting the states, in cooperation with Federal and local governments and other vitally affected interests, in developing land and water use programs for the coastal zone, including unified policies, criteria, standards methods and processes for dealing with land and water use decisions of more than local significance (CZMA, 1990). Visando proteger a zona costeira segundo os interesses das geraes atuais e futuras ( 1452, 1), o legislador norte-americano determina que os estados-membros sejam assistidos na elaborao de programas de gerenciamento e desenvolvimento que considerem os valores ambientais, histricos, culturais e estticos, alm da necessidade de desenvolvimento econmico. Para esse fim, tero considerao prioritria os usos dependentes da zona costeira e a concentrao tanto quanto possvel of new commercial and industrial developments in or adjacent to areas where such development already exists (Idem, 1452). O Coastal Zone Management Act, entre outros objetivos, visa assegurar o acesso pblico ao litoral, a recuperao do patrimnio esttico e histrico da orla, a restaurao dos portos e da fachada martima. Alguns dos instrumentos dessa poltica legislativa so a simplificao dos procedimentos administrativos, a coordenao das aes administrativas e a participao do pblico nas decises que afetam o litoral. Os estados costeiros implementam o gerenciamento mediante alocao de fundos federais pelo Secretary of Commerce. Os programas de gerenciamento das unidades federadas beneficirias devem atender os requisitos estabelecidos na lei, entre os quais se inclui a definition of what shall constitute permissible land uses and water uses within the coastal zone which have a direct and significant impact on the coastal waters (Idem, 1454, 2). Para tanto, o estado costeiro deve mencionar os instrumentos jurdicos pelos quais exercer o controle, including a listing of relevant constitutional provisions, laws, regulations and judicial decisions.11 Mesmo que a participao dos estados federados no programa de gerenciamento costeiro no seja compulsria, o Coastal Zone Managament Act assegura um sistema de incentivos para desencadear o processo de planejamento (Christie, 1990; 488). Um dos pontos bsicos do sistema norte-americano o preceito federal consistency, que determina a compatibilizao das atividades dos rgos federais com as prescries do programa estadual (Idem, 1456, c). Em contrapartida, os planos e programas estaduais no podero ser aprovados pelo rgo federal de coordenao quando tenham desconsiderado os avisos ou as observaes dos servios oriundos dessa esfera (Idem, 1456, b). H, todavia, um debate em curso sobre os limites das injunes que os estados podem impor aprovao de projetos e concesso de autorizaes e licenas pelos rgos e agncias federais (Whitney, 1988). O sistema de licenciamento dos usos e atividades compreende, alm da consulta recproca das autoridades federais e estaduais, a garantia de realizao de audincias pblicas (CZMA; 1456).

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Caractersticas do sistema portugus

Em Portugal, por influncia dos princpios consagrados na Carta Europia do Litoral, editou-se o regime jurdico do litoral por meio do Decreto-Lei n 302, de 26 de setembro de 1990, que dispe sobre a ocupao, o uso e a transformao da faixa costeira. Consoante a lei portuguesa, os planos de ordenamento do territrio, bem como as respectivas normas provisrias, as reas de desenvolvimento urbano prioritrio, as reas de construo prioritria, os planos de ordenamento e expanso dos portos e os planos de ordenamento das reas protegidas classificadas ao abrigo do Decreto-Lei n 613, de 27 de julho de 1976, que abranjam a faixa costeira, devem estabelecer a ocupao, uso e transformao da referida faixa e s podero ser aprovados ou ratificados se observarem os princpios definidos no anexo (art. 3) do referido Decreto-Lei n 302/90 (Salgado, 1991; 30). O Decreto-Lei n 302 estabelece que a urbanizao do litoral fica subordinada a regras estritas em matria de ocupao, uso e transformao da zona costeira (Ferreira, 1991; 22-23). Entre os princpios adotados na legislao portuguesa muitos se inspiram nas diretrizes internacionais j referidas. Todavia, outros tantos, mormente aqueles referentes ao regime das construes e dos espaos verdes, tm carter inovador que merece ser destacado. Nesse sentido, cabe referir o limite de altura das construes novas, a ser fixado em relao ao gabarito mdio das construes existentes em determinada rua ou quarteiro. Assim, tambm, merece referncia a limitao geral do gabarito para os locais fora das zonas urbanas, onde a altura das edificaes no pode ultrapassar dois pavimentos. Entre outros textos da legislao portuguesa correlata, cabe destacar o Decreto-Lei n 321/83, que declarou reserva ecolgica nacional as praias, dunas, esturios, ilhas e falsias; nesses espaos sero proibidas atividades suscetveis de prejudicar a sua funo natural. Na seqncia, cabe citar o Decreto-Lei n 93/90 que estendeu esse regime para a totalidade do litoral, prevendo que as atividades humanas nessa faixa ficariam sujeitas a regime especial. Considerando que o litoral portugus caracteriza-se por elevada sensibilidade ambiental e grande diversidade de usos, constituindo simultaneamente suporte de atividades econmicas, em particular o turismo e atividades conexas com o recreio e o lazer, o DecretoLei n 309, de 2 de setembro de 1993, instituiu os POOC Planos de Ordenamento da Orla Costeira. Os POOCs so planos setoriais que definem os condicionamentos, as vocaes e os usos possveis da orla, bem como das correspondentes infra-estruturas de apoio. Concretamente, esses planos podem se traduzir em completo ordenamento dos usos e atividades ocorridas na orla costeira ou se limitarem classificao das praias. Conforme o art. 3 do Decreto-Lei n 309, esses planos setoriais, os POOCs, tm como objeto as guas martimas costeiras e interiores e respectivos leitos e margens com faixas de proteo (zonas de proteo). Essas sero definidas no mbito de cada plano e sua largura mxima no exceder a 500m contados da linha que limita a margem das guas do mar e faixa martima de proteo, que tem como limite mximo a batimtrica - 30 metros. No anexo 1, item 2, do Decreto-Lei n 309, encontra-se a classificao das praias, de acordo com as seguintes tipologias: praia urbana e no urbana com uso intensivo; praia equipada e no equipada com uso condicionado, praia com uso restrito e com uso interdito.

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Por fim, convm mencionar ainda que a legislao portuguesa estabelece, em normas gerais, os princpios a serem observados no que tange aos usos e ocupao do litoral. Entre esses, destacam-se os que se referem s praias, especificamente, tais como: a interdio de circulao e estacionamento de veculos motorizados fora do acesso autorizado; a vedao relativa prtica de algumas atividades desportivas e econmicas ou permanncia de animais; a proibio do emprego de equipamentos sonoros; e a demarcao de zonas de praia para banho e para a instalao de guarda-sis. Alm desses citados, outros princpios ou diretrizes mais abrangentes, constantes do anexo II, devem ser respeitados na ocupao, uso e transformao da zona terrestre de proteo.12

Aspectos jurdicos do gerenciamento costeiro

Posto que a poltica de gerenciamento costeiro visa substancialmente preservao de bens ambientais, impe-se considerar os modos de apropriao e a adequao dos diferentes regimes de propriedade conservao desse patrimnio. A questo consiste em que certos bens ambientais, a despeito de constiturem apropriao privada, no comportam a utilizao econmica pelo respectivo titular, pois so necessrios satisfao de interesses coletivos. Em conseqncia, surge o problema da regulao de liberdades de contedo econmico e social, em confronto com o dever de garantir o meio ambiente. No contexto da lei brasileira n 7.661/88, institudo um sistema descentralizado de regulao das atividades humanas na Zona Costeira, por meio de um zoneamento e de um conjunto de normas com carter obrigatrio, sancionado pelo poder de polcia. Infelizmente, a lei brasileira, diferentemente da legislao francesa e espanhola, no conferiu tratamento inovador a muitas questes fundamentais, tal como o regime do domnio pblico martimo ou o regime de concesso de obras pblicas, de portos de recreio e dos aterros sobre o mar, entre outros usos da orla martima; no estabeleceu princpios de ordenamento territorial, no fixou parmetros obrigatrios de cunho urbanstico, nem disciplinou o aproveitamento dos recursos naturais (Foster, 1986; 309-311). O zoneamento e a disciplina urbanstica e ambiental da propriedade no sistema brasileiro, tal como sucede no norte-americano, reveste a natureza de limitao administrativa e normalmente no gera direito indenizao. Todavia, existe uma zona cinzenta em que proliferam controvrsias referentes indenizabilidade de limitaes administrativas que possam caracterizar verdadeira expropriao. No direito norte-americano, a questo se pe em termos de excesso do poder regulamentar que eventualmente caracteriza exerccio involuntrio do poder expropriatrio. O tema constante na jurisprudncia brasileira, da o interesse do estudo comparativo de interpretaes surgidas nos diferentes sistemas jurdicos. Assim, por exemplo, no direito francs, o tombamento como monumento natural, efetuado com base na Lei de 2 de maio de 1930, no enseja obrigao de indenizar, salvo a hiptese de uma modification ltat ou lutilisation des lieux dterminant un prjudice directo, matriel et certain (Prieur, 1991; 380). Para esclarecer a questo, pode-se invocar o princpio adotado recentemente na Frana, quanto proibio de edificar fora dos espaos urbanizados, numa faixa com largura de 100m ao longo da orla martima13. A aplicao dessa regra que o legislador francs soube introduzir, mesmo com risco de contrariar poderosos interesses imobilirios, ocorre sem compensao aos eventuais proprietrios.

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Tambm na Espanha, no se cogita de indenizao em virtude da imposio da servidumbre de proteccin do domnio pblico martimo-terrestre que recai sobre a faixa de 100m, contados do limite das guas, na qual so proibidas edificaes destinadas a residncia ou habitao, e, entre outros usos e atividades, a construo de vias de transporte, a passagem de redes de eletrificao, assim como publicidade por meio de cartazes ou meios acsticos (art. 23 a 26, Ley de Costas, 22/1988, de 28 de julho)14. O xito na aplicao depende da forma como ser a lei integrada prtica jurdica. As normas devem ser estudadas em profundidade, desde o provimento em que so incorporadas ordem jurdica, para eliminar as surpresas que de outra sorte surgiro ao intrprete, juiz ou administrador, incumbidos da sua aplicao. Como salientado no incio deste documento, citando-se texto recente da Unio Europia, a jurisprudncia dos tribunais fator determinante para o xito ou insucesso das normas relativas ao litoral. O Coastal Zone Management Act nos Estados Unidos mereceu a notably unenthusiastic reading na Suprema Corte (Secretary of the Interior v. California, 464 U.S. 312, 1984), em deciso que restringiu a aplicao da lei a atividades no domnio pblico hdrico (offshore) (Findley e Farber, 1988; 333). A rejeio da lei pelo Judicirio pode ocorrer, de modo indireto, pela no atribuio de alcance completo aos seus preceitos. A modificao operada pela interpretao que o juiz confere norma pode ser ocasionada pelo emprego de noes, conceitos ou frmulas ultrapassadas. Nesse contexto, exige-se do jurista incumbido da misso de extrair da lei nova a sua inteira carga normativa, vigilncia constante, com vista em poder refutar interpretaes desusadas que anulem os efeitos positivos do diploma legal. O estudo comparativo de toda a legislao imprescindvel, pois, como destacou o legislador espanhol, ao editar a Ley de Costas, em 1988 para aplicao das novas regras, no se pode desconsiderar a experincia jurdica do prprio pas nem a de pases con problemas anlogos al nuestro. E demonstrando tambm que no basta apenas revogar as instituies existentes, a lei espanhola simplesmente restaurou en toda su pureza principios de hondo arraigados en nuestro Derecho histrico pero que haban quedado debilitados en su aplicacin. (Ley 22/1988).

Patrimnio costeiro, instrumento da gesto fundiria do litoral

Para que as zonas costeiras sejam melhor utilizadas do ponto de vista ambiental, difundiu-se, no plano internacional, a idia de que esses espaos deveriam ser considerados bem pblico e no pertencer des individus ou des entreprises qui en interdisent lutilisation aux autres usagers.(OCDE, 1975; 26-27). Isso no implica necessariamente uma atribuio de propriedade, mas, num sentido mais amplo, que a gesto desse espao seja realizada segundo critrios de interesse pblico comme un bien public, selon le principe de non exclusion (Idem; 26-27). Com tal acepo, a apropriao dos espaos a proteger no implica a estatizao do territrio costeiro; a proposta salvaguardar as opes (Mangin, 1974), conferindo-se ao Estado o poder de sustar a ocupao dos espaos at que seja tomada uma deciso em bases adequadas, sobre os danos causados a esses espaos por afetao dos diferentes usos e atividades15.

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Todavia, as formas de interveno mencionadas envolvem a necessidade de limitar ou restringir, em diferentes graus, direitos presumidamente legtimos de particulares sobre as reas que se pretende conservar16. O problema da compensao reclamada pelos proprietrios cujos terrenos so afetados pelos planos de ordenamento do litoral assim comum a todos os sistemas jurdicos estudados, como j salientado na seo anterior deste documento. A prevalecer a resistncia dos particulares, seria necessrio implementar uma poltica de aquisies dependente da alocao, em grande escala, de recursos financeiros (Smets, 1977; 149). Alguns pases, como os Estados Unidos, a Inglaterra e a Frana j adotaram, para superar os conflitos com os proprietrios privados, poltica de aquisio para o domnio do estado das reas a proteger. Assim, nos Estados Unidos, os estados da costa atlntica aplicam programas de compra de terras litorneas que permitiro completo controle sobre as atividades (CNEXO, 1974; 170). Mas, alm das aquisies por compra ou desapropriao, evidencia-se a necessidade de se conhecer a fundo todos os meios de que o Estado dispe para, juridicamente, sapproprier dun droit daffectation das terras, ficando em condies de controlar, de modo integral, a ocupao das regies a proteger. assim importante saber, com exatido, quais os bens e direitos de que o Estado j titular nas regies litorneas, efetuando-se um esforo de elaborao doutrinria e legislativa para diminuir as dvidas ancestrais que pairam sobre o domnio de muitos espaos naturais (lembre-se no Brasil as controvrsias sobre o regime jurdico dos terrenos de marinha, dos mangues, dunas e das prprias praias; (Rufino, 1972, 1981). A doutrina norte-americana em torno da noo de public trust, tem fundamento na national servitude, que onera os cursos dgua navegveis e determinados bens naturais, permitindo afetar os mesmos para conservao e proteo (Fink, 1991; 492). Os direitos de quasi-property que os estados norte-americanos detm sobre os cursos dgua tornaram-se importantes in the environmental context because they serve to justify government regulations in coastal and wetland areas which might otherwise be challenged under the taking clause. Na esfera dos estados-membros costeiros, tais direitos pblicos emanados da doutrina do public trust tm como leading case a deciso da Corte Suprema no caso Illinois Central RailRoad Co. v.Illinois (146 U.S. 387 [1892]). Mais recentemente, a Suprema Corte declarou que the public trust extends not only to navigable waters but also to all waters affected by the tides (Petroleum CO.v. Mississipi 108 S.Ct.791, 1988). O controle que o poder pblico estadual exerce sobre as terras submersas e as guas que as recobrem inalienvel. Tais bens so destinados ao uso comum do povo, ainda que pertenam a particulares. Em conseqncia private property interests in land subject to the public trust are severely limited 17 (Rufino, 1989).
SUBSDIOS PARA UM PROJETO DE GESTO

A doutrina do public trust que nos sculos precedentes teve curso no sistema de common law, com base no reconhecimento dos direitos da Coroa sobre as zonas sujeitas ao da mar, tornou-se objeto de uma pliade de decises judicirias pelas quais foi revitalizada, reconhecendo-se os direitos pblicos para fins de recreao, pesca e navegao (Sax, 1970; Lazarus,1986). A doutrina do public trust, ao consagrar o uso comum dos bens ambientais, restringe igualmente a faculdade da administrao de conceder ttulos de uso ou propriedade a particulares. Nos Estados Unidos as restries ao uso da propriedade privada tambm tm sido fundadas no uso pblico imemorial e costumeiro. Assim, em deciso considera-

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da inovadora, a Corte Suprema do Oregon entendeu que a interdio do acesso e uso de um terreno de praia constitua violao do uso comum pblico18. Em todo caso, alm desses expedientes para afastar os efeitos da incidncia da taking clause na ocorrncia de extremo sacrifcio da propriedade privada, a proteo do meio ambiente nos Estados Unidos est facilitada pela enorme quantidade de bens naturais diretamente submetidos propriedade pblica, pois o governo federal possui quase 1/3 do territrio nacional (Jurgensmaier, 1988; 75). A lista de ferramentas aplicveis para a gesto dos solos longa e diversificada, compreendendo instrumentos administrativos e de ordenamento, instrumentos fiscais e de apoio financeiro19; a criao de agncias fundirias capazes de constituir patrimnio costeiro, figura como um dos instrumentos de interveno. Essas agncias j mostram xito nas prticas nacionais; alguns pases como os Estados Unidos (CNEXO, 1967), a Inglaterra20 e a Frana, para subtrair os espaos naturais sensveis ganncia imobiliria, conceberam programas de aquisio visando a respectiva proteo e sendo o caso, sua destinao ao pblico. Como afirmado na primeira parte deste documento, as organizaes internacionais pioneiras, haviam assinalado a necessidade de ser reexaminada, sistematicamente, a afetao das propriedades pblicas das zonas costeiras, a fim de deter a privatizao crescente do litoral. Alis, a criao de conservatoires internationaux de la nature financiados pela comunidade internationaux, j foi proposta como forma de suprir a ausncia de meios financeiros de pases detentores de stios tursticos de grande interesse. Esses conservatoires poderiam adquirir o controle dos solos, mais particularmente quando existe consenso em torno da necessidade de sua preservao em estado natural. Na Frana, uma agncia fundiria com a natureza de estabelecimento pblico administrativo aplica um programa nacional de aquisio das reas a preservar na orla martima e lacustre. Essa agncia fundiria francesa foi inspirada em prtica estrangeira, mais precisamente o britnico National Trust. Trata-se do Conservatoire de lEspace Littoral et des Rivages Lacustres, criado em 1975, com a misso de proteger os espaos litorneos que, apesar de no apresentarem isoladamente elementos necessrios para ensejar a criao de um parque ou reserva natural, so indispensveis ao equilbrio ecolgico das regies costeiras. O balano da atuao do Conservatoire, realizado em 1993, revela que a instituio j havia se tornado proprietria de 40 mil hectares de terras costeiras; cifra, todavia, bem inferior ao percentual de 15% do litoral francs que a agncia planeja possuir (Fedden, 1977; 24). Esse resultado pode ser comparado com a atuao do National Trust, no Reino Unido, que segundo dados atuais, j titular de 248 mil hectares e 600 milhas de costa. O Conservatoire francs tem competncia para efetuar todas as operaes fundirias, adquirir pela via amigvel, pelo exerccio do direito de preempo ou pela expropriao, porm no adota esses procedimentos seno quando outros meios de proteo se mostram insuficientes ou inadequados. Certos terrenos do Estado podem ser transferidos ao Conservatoire que lhes garante proteo, confiando-os, mediante convnios, s coletividades locais e outras pessoas pblicas, ou mesmo s entidades privadas de proteo da natureza.

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O modelo do Conservatoire francs fez escola e propagou-se para outros pases; por exemplo, na Espanha reivindicava-se a criao de organismo similar que deveria ser, como na Frana, constitudo por personas competentes, honestas y motivadas: polticos y funcionrios con imaginacin, conocimiento e ilusin (Lpez, 1983; 65). Como demonstrado por meio da anlise da legislao internacional e comparada, o intervencionismo do Estado encontra limites nas concepes mais ou menos privatistas da titularidade dos espaos costeiros, constatadas em diferentes pases. O modo de interveno mais eficaz, sobretudo nos lugares onde se impe proteo estrita, a atribuio dos espaos costeiros a um patrimnio pblico (public trust), constitudo por meio da ampliao do domnio pblico em virtude de lei (ex vi legis), como no caso da Espanha, nos termos da Ley de Costas de 1988, ou pelas polticas de aquisio desenvolvidas pelos governos a exemplo do Conservatoire du Littoral, Frana, e por organizaes no governamentais como o programa Heritage Coast desenvolvido pelo National Trust, na Inglaterra. Nesse aspecto, alguns outros pases, como o Brasil, gozam de posio privilegiada, ainda que freqentemente ignorada ou no aproveitada. Em virtude de fatores sobretudo histricos, extensas pores dos respectivos litorais constituem uma propriedade pblica no sujeita apropriao por particulares, mesmo que se permita a esses algum direito ou faculdade de uso e aproveitamento. Em conseqncia, no caso brasileiro, a apropriao pelo Estado de espaos litorneos a proteger seria grandemente facilitada, pelo fato de j pertencerem ao pas, como objeto de propriedade pblica, extensas pores da orla martima. A tarefa mais espinhosa consistiria em definir a exata natureza jurdica dos mangues, dunas e zonas contguas s praias (os terrenos de marinha), como ponto de partida de evoluo posterior do direito ptrio. Poder-se-ia imaginar, por exemplo, maneira do direito portugus (Freitas do Amaral, 1972; Fernandes, 1978), uma lei instituindo um regime jurdico coerente para essa ordem de fenmenos, abrangendo todos os terrenos do domnio hdrico, martimo, lacustre e fluvial. Os terrenos de marinha (a faixa dos 33m contados a partir da linha limite preamar do leito das guas), no obstante pertencerem ao domnio privado da Unio federal (bens patrimoniais relativamente alienveis), poderiam ser afetados ao uso comum de todos os habitantes, isto , ao domnio pblico, em lugar de concedidos aos particulares, a ttulo de ocupao privativa. No que respeita aos manguezais esses que integram o domnio pblico martimo21 as aes predatrias poderiam facilmente ser afastadas por uma atuao administrativa slida, aplicando o regime jurdico especfico. Novo modelo de gesto desses bens pblicos poderia desde logo ser implementado, a partir da legislao existente. Desde 1992, pelo menos, operou-se uma mudana na administrao dos terrenos de marinha, quando o rgo gestor declarou expressamente a proibio de inscrio de novas ocupaes que pudessem resultar em prejuzo preservao ambiental ou ocasionar a supresso do uso comum de reas pblicas22. Todavia, at esse momento, a administrao dos domnios federais norteou-se por outros princpios e predominou a tica do lucro oramentrio23. Os terrenos de mangue, por exemplo, aps terem sido aterrados de modo ilegal, foram sistematicamente considerados terrenos acrescidos de marinha e concedidos aos particulares para proporcionar receitas aos cofres federais. O Decreto-Lei n 1561, de 13 de julho de 1977, a pretexto de regularizar a ocupao dos terrenos de marinha, ainda conferiu ao ento Servio do Patrimnio da Unio, rgo da administrao federal titular da jurisdio sobre todos os

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bens do domnio privado da Unio, melhores condies para rentabilizar esse patrimnio. Na mesma direo, o Decreto Legislativo n 2398/88 e a Lei n 9636/98 contm disposies que, como a progressiva regularizao das situaes de fato, culminam na possibilidade ampliada de alienao de direitos a particulares sobre os bens costeiros. Resumindo, poder-se-ia de imediato adotar uma diretriz de gesto, no sentido de que os terrenos de marinha que se encontram vagos ou ocupados de forma irregular, independentemente da necessria reforma legislativa do seu regime jurdico24, sejam afetados ao domnio pblico martimo, proibindo-se o respectivo aforamento e ocupao, salvo para a realizao de projetos e atividades definidos em regulamento que sejam considerados de interesse pblico, como o desenvolvimento de equipamentos coletivos de lazer e turismo, entre outros. Revivendo-se antigas praxes do direito colonial, as margens do mar (terrenos de marinha e acrescidos), em grande parte dos casos, devem ser concedidas aos municpios onde esto situadas para criao de reas verdes e estabelecimento de logradouros pblicos nos centros urbanos. O legislador brasileiro tem evitado at ento enfrentar a necessidade de fazer apropriao pblica dos espaos que devem ser protegidos. E, assim, tambm tem facultado o exerccio da gesto perdulria dos bens pblicos do patrimnio imobilirio natural (Machado, 1988; 33). Essa indiferena compromete o futuro das polticas de gerenciamento costeiro, porquanto, com a alta especulativa dos preos da terra, os pases no tero como dispor dos recursos necessrios para implementar ao fundiria. Tal atitude torna-se paradoxal, num pas com srias restries oramentrias, mas parece ser proporcional crise permanente do setor pblico, tpica do nvel insuficiente de desenvolvimento. Situao semelhante foi observada no incio da dcada de 1980 no contexto europeu. Ao passo em que os estados mais avanados, desde as duas dcadas anteriores, j empreendiam ao sistemtica de aquisio de terrenos para preserv-los da degradao e consagr-los ao uso pblico25, outros pases europeus, com estgio de desenvolvimento inferior, pouco interesse manifestavam na conservao ou aquisio de direitos reais sobre os espaos costeiros. Um exemplo de estratgia a ser desenvolvida em direo recuperao e ampliao do domnio pblico proporcionado pela legislao francesa quanto aos terrenos acrescidos, tirados do mar por meio de aterros. A Lei n 63-1178, de 28 de novembro de 1963, prescreveu a incorporao ou afetao ao domnio pblico martimo, dos terrenos artificialmente conquistados ao mar, ressalvadas as concesses outorgadas de forma legitima, e os direitos adquiridos de particulares. Essa medida foi estendida mais tarde pela Lei Litoral, de 3 de janeiro de 1986, nos Departamentos do Ultramar, reserva fundiria chamada zona dos cinqenta passos geomtricos (cinquante pas du Roi ) constituda por faixa de terreno equivalente a 81,20m de largura contados a partir do limite das guas, que, como os terrenos de marinha brasileiros, era classificada, anteriormente no domnio privado do Estado e suscetvel de alienao (Auby, 1990; 159). A Ley de Costas, da Espanha, destaca-se igualmente, por ter operado uma redefinio do domnio pblico, disciplinando sua utilizao e consumando ex novo a sua ampliao sobre praias, dunas e reas midas litorneas. A Lei n 22/1988, repudiando a privatizao da costa, ps termo aos abusos na outorga de ttulos de uso responsvel pelo latifundismo concesional (Vsquez, 1990; 66).

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No Brasil, a Constituio de 1988 no correspondeu s aspiraes no sentido da ampliao do domnio pblico. Durante o V Simpsio de Direito Ambiental (Curitiba, 1987) propugnou-se que a nova Carta declarasse pertencentes ao domnio pblico natural da Unio, as praias, os mangues, as dunas, os terrenos de marinha e seus acrescidos, as margens dos rios, as falsias, os promontrios e as restingas litorneas, com ressalva apenas dos direitos privados que sobre esses bens se houverem constitudo legitimamente at essa data. Propunha-se, outrossim, que as rendas obtidas com a gesto desses bens fossem aplicadas na conservao da natureza. Uma poltica de ampliao do domnio pblico afigura-se ainda mais necessria quando se observa no sentido oposto uma extenso trs relle de lappropriation prive (Malafosse, 1973). Sem embargo, pelo menos uma evoluo constitucional no Brasil ocorreu, na disciplina da titularidade dos bens pblicos, com a expressa incluso das praias do mar no domnio federal. Fato novo tambm o contido no inciso VII, do art. 20, da Constituio, referente ao domnio federal dos terrenos de marinha e seus acrescidos26. Atualmente, o art. 20, inciso IV, da Constituio Federal de 1988, estabelece que as praias martimas so bens da Unio; nota-se, porm, que o dispositivo no tratou da questo do regime aplicvel, isto , se constituem bens patrimoniais ou dominicais, ou, ao contrrio, do domnio pblico. Bem verdade que essa classificao j era deduzida do art.66, inciso II, do Cdigo Civil, de acordo com a tese pela qual as praias do mar entram no mesmo regime jurdico que as guas sobrejacentes; ou seja, incluem-se no domnio pblico federal. O conceito de praias, introduzido pela legislao espanhola, inclui expressamente as dunas27. , pois, oportuno efetuar a comparao do conceito legal de praia na Espanha com o dispositivo correspondente da legislao brasileira. No Brasil, o 3, do art. 10, da Lei n 7.661/88, conceitua a praia como a rea coberta e descoberta periodicamente pelas guas, acrescida da faixa subseqente de material detrtico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, at o limite onde se inicie a vegetao natural, ou, em sua ausncia, onde comece outro ecossistema. Embora com diferentes elementos, a similitude entre os dispositivos em comparao fcil de demonstrar. Em ambos, a praia no se define apenas como a rea periodicamente recoberta pelas guas (estran). Prepondera a noo de ecossistema pela qual os limites da praia abrangem faixa subseqente onde as guas no alcanam. Nessa concepo, o conceito de praias pode ser entendido de modo a incluir as dunas. A partir do momento em que a preservao e a gesto integrada passem a incorporar polticas pblicas consistentes, ser possvel estabelecer os condicionamentos necessrios a fim de que a utilizao pblica ou privada desses bens naturais se realize consoante os princpios preconizados no plano internacional para o gerenciamento das zonas costeiras. E, indo um pouco mais alm, plausvel conceber esse patrimnio como verdadeiro instrumento da poltica nacional de gerenciamento costeiro. Ao contrrio do modelo de gerenciamento costeiro norte-americano, provavelmente, o Brasil no dispor de recursos internos para serem transferidos aos estados em vista da implementao de programas, segundo a tcnica do federal consistency, isto , de adequao das aes regionais s metas estabelecidas pela Unio. Mesmo porque a descentralizao das aes do gerenciamento costeiro, com a definio de novas atribuies aos estados-membros e aos municpios, um dos sintomas de que o financiamento em ampla escala no ter origem no oramento federal.

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Em face dessa premissa, e para no estruturar o modelo de gerenciamento costeiro apenas em bases normativas constritivas, novas formas de adeso e participao, alcanadas por intermdio de subsdios e incentivos, devero ser desenvolvidas. Uma poltica de gesto do patrimnio da Unio na Zona Costeira, centrada no princpio da economia e raridade dos espaos naturais que o constituem, e que lhes reconhea um valor de uso coletivo como pertencentes a uma universalidade, reconhecida inclusive como bem de uso comum do povo (art. 225, da Constituio), coincide com os objetivos pretendidos pela gesto integrada do litoral. A outorga de prerrogativas de uso dos bens federais na Zona Costeira pode no ser apenas perfeitamente conciliada com os programas de gerenciamento costeiro, mas assumir o papel de verdadeiro instrumento de efetivao das conseqentes polticas pblicas. A evoluo preconizada implica a transio de um enfoque passivo de mero controle das situaes de fato, para uma abordagem voluntarista de engajamento em metas de gesto comuns e no setorizadas. A criao de estruturas intersetoriais na administrao brasileira, com aproveitamento dos rgos existentes, poderia solucionar as falhas na gesto do patrimnio litoral brasileiro, harmonizando a atuao dos rgos pblicos e controlando a atividade privada. Sob o aspecto organizacional, fundamental que a competncia atribuda ao rgo atualmente denominado Secretaria do Patrimnio da Unio, para gerir terrenos de marinha, mangues, dunas, acrescidos e ilhas, esteja em sintonia com as atribuies dos rgos federais, estaduais ou municipais cuja funo seja a proteo do meio ambiente, destinando-se esses bens conservao da natureza e preservao do equilbrio ecolgico das regies litorneas, sempre que necessrio. Nessa perspectiva, o patrimnio federal na Zona Costeira tornar-se-ia mais apto a atender s necessidades sociais ou coletivas de maior amplitude, do que a formar receitas de curto prazo para o errio. Emprestando-se aos bens que compem esse patrimnio o carter de instrumento ou alavanca dos mecanismos de gesto da orla martima, inmeras possibilidades de interveno aparecem. As terras litorneas da Unio sendo necessrias para diferentes usos e atividades (turismo, transportes martimos e portos, culturas marinhas, atividades industriais e desenvolvimento urbano), coloca a pessoa jurdica titular desses espaos naturais em posio de determinar as condies pelas quais os bens litorneos podero ser utilizados. Concretamente, a possibilidade de interveno surge tanto nos procedimentos de autorizao ou cesso para a utilizao dos terrenos de marinha e acrescidos, como pode ser praticada na regularizao e inscrio de ocupaes ou na contratao da venda do domnio til para a constituio da enfiteuse ou aforamento. Nesse contexto, todo o suposto anacronismo da legislao patrimonial desaparece, sendo substitudo pela noo de que a propriedade pblica no deve ser preservada apenas pela funo que exerce, ou pode exercer, a de satisfazer interesses coletivos, mas tambm pela sua natureza de reserva imobiliria, que permite ao poder pblico adotar uma poltica ativa de interveno no mercado fundirio, freando a especulao que, freqentemente, recai sobre os prprios bens pblicos.

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Uma gesto patrimonial eficaz dos bens pblicos costeiros pode suprir perfeitamente a carncia de recursos pblicos para executar um programa de aquisio ou de ampliao de espaos de uso pblico na orla martima, alm de se contrapor tendncia crescente de atribuir-se judicialmente indenizaes desmedidas como compensao a particulares pelas limitaes administrativas de cunho urbanstico ou ambiental.

3. Consideraes finais
Definindo-se o Projeto Orla como parte de um conjunto de aes tendentes efetivao da gesto integrada da Zona Costeira, o Patrimnio da Unio se afirma, nessas reas, como um dos instrumentos de fomento e viabilizao do planejamento e controle do uso e ocupao do front martimo. Trata-se, assim, de tema que se relaciona aos aspectos institucionais do gerenciamento costeiro, e o seu completo entendimento pode ser obtido mediante estudo da legislao comparada e da investigao sobre as tendncias do direito internacional. No presente trabalho, as alternativas e modelos de organizao administrativa para o litoral foram considerados apenas em sentido prospectivo. Cumpria refletir sobre as possibilidades de interveno a partir das estruturas organizacionais e dos poderes que a administrao federal brasileira j dispe para alcanar os resultados visados. Entre os mtodos de controle das intervenes humanas no litoral, excetuada a apropriao direta dos bens pelo poder pblico, destaca-se a imposio de limitaes administrativas incidentes sobre os usos e atividades que recaem sobre os bens imobilirios. A perspectiva de que sejam harmonizadas as aes da administrao federal, entre o rgo do meio ambiente e o rgo ao qual cabe a tutela dos bens pblicos litorneos, traz possibilidades de soluo para os tradicionais conflitos interinstitucionais. Em outras palavras, surge a oportunidade de utilizar as prerrogativas inerentes titularidade pblica dos espaos costeiros como elemento propulsor das polticas de gesto integrada do litoral, de modo que a atuao conjunta das duas reas prioritrias para a construo de um modelo de gerenciamento costeiro para o Brasil (Ministrio do Meio Ambiente e Secretaria do Patrimnio da Unio), se apresenta por meio do Projeto Orla como momento exemplar, h muito esperado. A comparao do texto da Lei n 7.661/88 com a legislao estrangeira comprova que as respectivas normas no so suprfluas ou extravagantes, mas sim o elo de compatibilizao do sistema jurdico ptrio com uma tendncia universal. Feita essa constatao, provvel que a regulao das liberdades e a imposio de limitaes administrativas que vo incidir sobre a esfera patrimonial dos cidados, em particular sobre o direito de propriedade e a livre iniciativa, encontrem finalmente menor resistncia.

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Notas
1 Sobre a lei francesa de 1986, foi dito que: sinspire des textes internationaux relatifs au littoral en les adaptant la volont nationale, et constitue de ce fait un pas vers llaboration dune stratgie internationale de mise en valeur des espaces ctiers. Djeant-Pons, Maguelonne, Linsertion de la loi littoral du 3 janvier 1986 dans le droit international de lenvironnement relatif aux espaces ctiers. Colloque LA L OI LITTORAL. Socit Franaise pour le Droit lEnvironnement. Actes du Colloque de Montpellier. Ed. Economica, 1986, p.56-90. 2 No Conselho da Europa nasceu uma idia de ordenamento do litoral com base na diviso daquele continente em trs regies (Bltico, Atlntico Norte e Mediterrneo): ayant chacune sa tte une autorit charge dappliquer un plan directeur rgional. Les plans nationaux du littoral, labors pralablement par chaque Etat, seraient ainsi cooordonns au niveau rgional, puis au niveau europen, conformment aux objectifs de la charte europenne du littoral. Vide Van Teeffelen, Wim. STRATGIE EUROPENNE DAMNAGEMENT DU LITTORAL. Conseil de lEurope, Strasbourg, Amnagement du territoire europen, Srie dtudes, 1984, n47. Daprs Djeant-Pons, Maguelonne. Idem, p.89. 3 Son varias las polticas sectoriales de la EU que tienen un efecto positivo real o potencial sobre el medio ambiente costero, en concreto las directivas sobre contaminacin, conservacin de la naturaleza y evaluacin ambiental. Los Fondos Estructurales, por su parte, financian muchas actividades beneficiosas. No obstante, los estudios y proyectos del programa de demonstracin indican que una parte importante de las polticas de la EU no coincide com los objetivos de una gestin integrada de las zonas costeras, o no realiza el potencial de apoyo a esse tipo de gestin que cabra esperar. Comisin Europea. HACIA UNA ESTRATEGIA EUROPEA PARA LA GESTIN INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS. PRINCIPIOS GENERALES Y OPCIONES POLTICAS, Itlia, 1999, p.20. 4 Adotada pelo Comit dos Ministros, em 26 de outubro de 1973, na 225 reunio dos delegados dos ministrios. O Conselho evocou a rart des zones ctires e a fragilit du littoral. Essa idia foi retomada na Carta Europia de 1981 que declarou o litoral,un bien rare et fragile. 5 Esse texto d continuidade ao prescrito nas resolues ns 1 e 2, da 4 Conferncia Europia Ministerial sobre Meio Ambiente, abrangendo les zones ctires, rives fluviales et lacustres, leur planification amnagement et gestion en compatibilit avec lquilibre cologique (Atenas, 25-27 de abril de 1984). Ver tambm a Recomendao n 5 18-23 setembro de 1985. As concluses do seminrio europeu consagrado ao desenvolvimento e ordenamento das zonas costeiras realizado em Cuxhaven pelo Comit Directeur pour Lamnagement du Territoire, 7-9 maio de 1985, contribuent mieux cerner la problmatique de ces espaces. Vide Rapport du sminaire europen de Cuxhaven, Conseil de lEurope, Strasbourg, Amnagement du territoire europen, Srie dtudes, 1986, n 48, p. 15-18). 6 A chave mestra dos planos de ao consiste na elaborao de dispositif juridique de caractre global qui organise juridiquement et institutionnellement la coppration, chaque pollution tant objet dun protocole technico-juridique. Falicon, M. 1981,17. 7 Fond sur une approche gnrale et transsectorielle des problmes environnementaux concernant les zones marines et ctires, le programme pour les mers rgionales associe une valuation de la qualit du milieu marin et des causes de sa dgradation des activits de gestion et de mise en valeur du milieu marin et des zones ctires. Des instruments juridiques rgionaux ainsi que des programmes dactivits concrtes sont simultanment mis au point. ... Lintrdependance qui existe entre les cinq composants, interdisciplinaires, des plans dactions (valuation, gestion, parties juridiques, institutionnelle et financire) renforce lunit de la dmarche: les activits dvaluation permettent de cerner les problmes exigeant une attention particulire au niveau de la gestion et de la rglementation, les mesures de gestion sappuient sur les informations scientifiques, et les accords juridiques renforcente la coopration intertatique. Les dispositifs institutionnels ainsi que les aspects financiers sous-tendent lensemble de ces iniatives. U.N.E.P. Guidelines and principles for the preparation and implementation of comprehensive action for the protection and development of marine and coastal areas of regional seas U.N.E.P Regional seas reports and studies, n15, U.N.E.P, 1982. 8 Princpio desenvolvido no mbito do relatrio do governo francs, PERSPECTIVES POUR LAMNAGEMENT DU LITTORAL FRANAIS. Paris, La Doc. Franaise, 1973, pp.25-41 et 233-257; foi sistematicamente retomado pela totalidade dos textos internacionais sobre a Zona Costeira. 9 En las zonas costeras slo se puede construir de acuerdo con un plan aprobado de playas (vanse les disposiciones de los artculos 7 a 10). Lo mismo rige par divisiones, incluidas parcelacin y venta o alquiler de una parte de una propiedad. (article 1). Las edificaciones, construcciones o cercados no podrn efectuarse ms cerca del mar que a 10 metros medidos en el plano horizonal en marea alta desde la orilla, y tampoco podrn ser reformados esencialmente. (article 3). Ibid. CEOTMA, p.128.

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10 No caso da China, por exemplo, o organismo State Oceanic Administration SOA, criado em 1964, detinha atividades de coordenao, pesquisa, planejamento e preveno da poluio marinha, sobre pesca, portos, transportes martimos, urbanismo, guas e energia. Zhijie , Fan. & R.P. Ct. 1990;307, sem absorver, contudo, as competncias especficas de outros rgos. 11 exigida igualmente a descrio da estrutura proposta, discriminando os diferentes nveis de responsabilidade. O rgo estadual deve ser dotado de poder de polcia, inclusive fiscal (Idem 1455, d). 12 Relacionam-se ao Decreto-Lei os seguintes: Portaria n 767, de 30.12.96 que aprova as normas tcnicas de referncia a serem observadas nos POOCs; o Decreto-Lei n 302, de 26.9.1990, o qual define o regime de gesto urbanstica do litoral, estabelecendo os princpios a que regem a ocupao do uso do solo, o acesso ao litoral, a instalao de infra-estrutura, entre outros; Decreto Regulamentar Regional n 22/96/A, de 26.4.1996, que prev a constituio de comisso tcnica de acompanhamento de elaborao do POOC e a Resoluo do Conselho dos Ministros n 86/98, de 10.07.1998, o qual aprova algumas linhas de orientao que consubstanciam a estratgia do governo para a orla costeira. 13 O plano de urbanismo pode ampliar essa limitao, alargando a faixa lorsque des motifs lis la sensibilit des milieux ou lrosion le justifient , Lei Litoral n86-2, de 3 janeiro de 1986, que introduziu o art.1464, inciso III, do Cdigo de Urbanismo. 14 En el marco del respeto general a los derechos legalmente adquiridos, el criterio bsico que se utiliza consiste en estabelecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la ley sobre la zona de servidumbre de proteccin y de influence nicamente a los tramos de costa que no estn urbanizados y en los que los proprietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislacin urbanstica. Vide Exposio de Motivos da Ley 22/1988, LEGISLACIN DE COSTAS . Ed.Tecnos, Madri, 1990. de assinalar que o artigo 73, da Lei espanhola sobre urbanismo, de 9 de abril de 1976 (Ley del Suelo), j dispunha que nos stios de paisagem natural aberta como o litoral, proibida a construo cuja altura ou volume impea ou limite a contemplao da paisagem. 15 Em outras palavras, trata-se da aplicao do principe de disponibilit. Djeant-Pons, Maguelonne. LES ZONES CTIRES EN DROIT INTERNATIONAL DE L E NVIRONNEMENT. Actions pour la mise en valeur des zones ctires mditerranennes. Thse Doctorat dEtat en Droit. Universit de Montpellier I, 1985, 715 pages, p. 439. 16 nesse sentido ento que a noo jurdica do domnio pblico martimo se apresenta como uma arma preciosa, pois, nos sistemas jurdicos em causa, o Estado, no sendo o proprietrio das zonas a proteger, poder-se-ia ver compelido a indenizar os particulares pelas restries impostas aos seus direitos, realizando grandes e desnecessrias despesas. Vide Dufournet, Paul. Le Littoral de lOcan Atlantique et de la Manche, in PENN AR BED, vol. 10, n 83, fascculo 4, dezembro de 1975, p.177-180. 17 Findley , Roger W. & Daniel A. Farber. ENVIRONMENTAL LAW , 1988:325. No caso Marks v. Whitney (6 Cal. 3d 251, 98 Cal.Rptr. 790, 491 P.2d 374 [1971]) decidiu a Corte Suprema que qualquer vizinho est legitimado a opor-se drenagem ou desenvolvimento de rea mida, cuja preservao no estado natural tenha base no public trust, 18 ...held that fencing beach land violated a property interest on the parte of the public deriving from longstanding custom State ex. rel. Thornton v. Hay , 254 Or. 584, 462 P.2d 671 (1969) ...held that fencing beach land violated a property interest on the part of the public deriving from longstanding custom State ex. rel. Thornton v. Hay , 254 Or. 584, 462 P.2d 671 (1969). 19 Esses instrumentos foram esquematizados da seguinte forma: 1) Instruments damnagement: amnagement public; - interdictions et restrictions en matire de construction. 2) Instruments fiscaux: taxe foncire; - taxe annuelle sur la valeur des sites; - taxe sur les plus-values foncires; - taxe sur les droits de construction; - dgrvement dimpt lorsque les terrains sont vendus aux pouvoirs publics; - taxe de dveloppement. 3) Instruments de march: - achat de terrains sur le march libre; - change de terrains; - vente de terrains; - utilisation de socits damnagement prives ou semi-publiques; 4) Instruments de soutien financier - prts ou subventions aux autorits locales pour lacquisition de terrains; - conditions spciales pour les prts pour lacquisition de terrains; - versements compensatoires au moyen dobligations dEtat ou municipales; 5) Instruments administratifs: - nationalisation ou municipalisation des terres; remise obligatoire de zones publiques aux pouvoirs locaux sans compensation; - confiscation des plus-values en cas dexpropriation; - limite des droits dacquisition de terrains; - rglementation du prix de terrains; droits de premption; - relotissement obligatoire; - lgislation visant protger les zones de beaut naturelle et dintrt historique; - banque de terrains ( lchelon local, rgional et national); - mise en commun des terrains; - location de terrains; - cadastre; - valuation des terrains; - personnel comptent et administration efficace dans le domaine foncier; - programmes de politique foncire pour les pouvoirs locaux; - recherche dans le domaine de la politique foncire.Conseil de lEurope. LES ZONES CTIRES, RIVES FLUVIALES ET LACUSTRES: LEUR PLANIFICATION, AMNAGEMENT ET GESTION EN COMPATIBILIT AVEC LQUILIBRE COLOGIQUE. Strasbourg, MEN 4 (84) 2, 1984.

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20 Tambm na Inglaterra, amplo plano de defesa do patrimnio costeiro vem sendo implementado pela Countryside Commission, sob a forma de recomendaes aos poderes locais: so 34 reas selecionadas, denominadas Heritage Coasts e que contam em mdia 35Km de extenso, representando 27% da orla martima; a poltica de gesto dos Heritage Coasts visa solucionar os problemas de uso e ocupao, preservao e desenvolvimento das zonas litorais. 21 A Ordem Rgia de 1678 dizia expressamente que os mangues eram de domnio da Coroa: estes mangues eram de minha regalia por nascerem em salgado, onde s se chega o mar e com a enchente serem muito necessrios para conservao desse povo, engenho e navios. Mas os mangues so de domnio pblico martimo, no apenas porque leis antigas os tenham classificado nesse regime; que, como as praias do mar, esto os mangues sujeitos influncia das mars. No se confundem, pois, com os terrenos de marinha, que, pelo direito atual, so bens dominicais ou de domnio privado da Unio. Pertencendo ao domnio pblico da Unio, os mangues so inalienveis e imprescritveis, no implicando transferncia ao domnio privado a realizao de aterros sobre essas reas. 22 Vide Portaria n 583, de 12 de agosto de 1992, do Ministro da Fazenda. O art. 3 veda a ocupao que concorra ou tenha concorrido para comprometer a integridade das reas de uso comum do povo. 23 Essa preocupao com o lucro oramentrio no exclusiva da administrao fazendria brasileira, pois, mesmo na Frana, constata-se a existncia de contradies entre os fins de preservao e utilizao do litoral no interesse geral, e a gerao de receitas para a Fazenda pblica. De plus en plus, ladministration est public, quite sacrifier quelque peu laffectation au public Moderne, Franck. La protection du domaine public maritime et le rgime des plages. LA PROTECTION DU LITTORAL,. 2meColloque de la SFDE. Publications Pr. Spc. Lyon, 1979, p. 94. 24 Tramitou durante muito tempo no Congresso Nacional projeto de lei de autoria do deputado capixaba Feu Rosa, dispondo sobre o regime jurdico dos terrenos de marinha (Projeto de Lei n 543, de 1979, Cmara dos Deputados). O projeto, entre outros absurdos, favorecia a privatizao das praias, facilitando tambm a apropriao por particulares dos terrenos acrescidos naturais e dos aterros artificiais sobre o mar. Recentemente, Projeto de Lei n 4.316, de 2001, do Senador Paulo Hartung, quer retirar, ainda que de modo parcial, a titularidade da Unio sobre os terrenos de marinha, transferindo-a para os municpios. 25 Curieusement dautres Etats, parfois moins avancs conomiquemente, ne se proccupent pas dacqurir considrant, soit que ce nest pas ncessaire, (mais il risque dtre trop tard) soit que cela est trop onreux. Prieur, Michel. LE DROIT APPLICABLE AUX ZONES CTIRES, RIVES FLUVIALES ET LACUSTRES. tude prsente para la dlegation de la France. Conselho da Europa Strasbourg, 1984 (4 Conferncia Ministerial Europia sobre o Meio Ambiente, Atenas, 25-27 abril, 1984), 29 pginas, p.15) 26 Mas a remio ou venda do domnio direto de bens aforados prevista no caput do art. 49 das disposies transitrias, no se aplica aos terrenos de marinha e seus acrescidos, como estabelece o 3, do mesmo dispositivo. Os diversos incisos do art. 20, da CF, referem-se apenas titularidade dos bens federais que ali aparecem reunidos, porm, sem distino do respectivo regime jurdico. O regime jurdico de tais bens quando no possa ser deduzido do prprio texto constitucional ser reconhecido pelo que dispuser a legislao ordinria. 27 Praias so as zonas de depsito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas o guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetacin, formadas por la accin del mar o del viento marino u otras causas naturales o artificiales (Art. 3.1.b, Ley de Costas, da Espanha).

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Anlise econmico-ambiental no espao da orla martima

Maurcio de Carvalho Amazonas
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

1. Introduo
A gesto ambiental desenvolveu-se, tradicionalmente, a partir de mecanismos institucionais de controle direto das variveis ambientais, impondo limites quantitativos ao uso dos recursos ambientais como, por exemplo, o estabelecimento de limites mximos para a emisso de poluentes industriais, a proibio da extrao de determinados recursos florestais passveis de extino, a obrigatoriedade da manuteno de 20% de reserva florestal em propriedades agrrias etc. Tais mecanismos de controle, impostos a partir da autoridade ambiental reguladora, muitas vezes mostravam-se de elevados custos de implementao e fiscalizao, bem como conflitantes com a realidade social e econmica sobre a qual se aplicavam. Ao longo dos anos mais recentes, a gesto ambiental passa progressivamente a incorporar as variveis econmicas e sociais como peas-chave na gesto. Do ponto de vista da economia, a utilizao de instrumentos econmicos coloca na ordem do dia questes como a adoo de impostos de poluio, cobrana pelo uso da gua, licenas de emisso de gases de efeito estufa etc; j do ponto de vista social, cada vez mais a gesto ambiental passa a ser descentralizada e realizada em parceria com os diferentes segmentos sociais. A compreenso da dimenso econmica e da dimenso social nas diferentes opes normativas torna-se, assim, imprescindvel, ao passo que os diferentes agentes econmicos e sociais devem progressivamente assumir o papel ativo na gesto ambiental. A anlise econmica e a ampla participao da sociedade mostram-se como elementos fundamentais para a gesto ambiental. Insere-se nesta perspectiva o Projeto de Gesto Integrada da Orla Martima, o qual prev uma fase de diagnstico, enquadramento e a elaborao de plano de interveno que ir efetivar o cenrio de uso desejado para esse espao. A anlise econmico-ambiental, objeto deste trabalho, ser utilizada como uma ferramenta para auxiliar o processo de tomada de deciso, especialmente nas situaes mais conflitantes, onde a soluo pode depender da definio de usos a serem estimulados e/ou desconstitudos.

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2. Entendendo o mtodo da anlise econmico-ambiental

A anlise econmica dos recursos ambientais aplicada pelas normas convencionais (teoria neoclssica) fundamenta-se na idia de que tais recursos, ao serem utilizados, proporcionam benefcios a quem deles faz uso, assim como as perdas ou danos ambientais representam custos a quem os utiliza ou poderia vir a utiliz-los. Porm, como os recursos ambientais so bens pblicos, no h mercados privados para esses bens, e, portanto, os custos e benefcios desses recursos no se expressam na forma de preos de mercado. Por exemplo, uma indstria que polui um rio tira benefcios do ambiente, pois pode se livrar de seus efluentes, mas, ao mesmo tempo, provoca outros custos populao que tambm se utiliza da mesma gua. Como a gua um bem pblico livre e no um bem adquirido no mercado, a indstria que polui no paga pelos benefcios que obtm e, muito menos, pelos custos que gera. Esses custos e/ou benefcios sociais, externos ao mercado, so chamados externalidades, as quais so classificadas como negativas ou positivas, dependendo das circunstncias como se apresentam. Deste modo, nesta viso da economia convencional, para que os problemas ambientais sejam solucionados e os recursos ambientais utilizados da melhor forma, do ponto de vista social, necessrio, ento, internalizar estas externalidades, ou seja, fazer com que aqueles que usufruem tais benefcios, ou que provocam tais custos, paguem por isso (princpio do poluidor pagador ou princpio do usurio pagador). Para isso, faz-se necessrio realizar a valorao desses custos e benefcios ambientais bem como sua incluso nos clculos econmicos. O aspecto problemtico de tal abordagem convencional, todavia, consiste no fato de que, nessa viso, os valores dos custos e benefcios ambientais so definidos a partir da manifestao subjetiva dos indivduos, em termos do quanto estariam dispostos a pagar, em valores monetrios (conceito de disposio-a-pagar), por recursos ambientais sadios; ou seja, o valor de uma praia limpa corresponde a quanto seus usurios estariam dispostos a pagar para dela usufruir. O valor de uma espcie em extino, alm de ganhos econmicos que possa proporcionar, corresponde a quanto os indivduos estariam dispostos a pagar apenas para evitar sua extino. O fato que a manifestao subjetiva e monetria dos indivduos no necessariamente conduz ao uso sustentvel dos recursos ambientais. Isso pelas seguintes razes: a) os indivduos no possuem conhecimento suficiente sobre meio ambiente para distinguirem o que seria ou no sustentvel; b) a disposio a pagar expressa pelo indivduos totalmente condicionada ao nvel de renda de cada um. Com isso, torna-se muito questionvel a abordagem econmica convencional, que necessita da valorao prvia dos custos e benefcios ambientais (externalidades). Ao procurar uma abordagem de anlise econmica ambiental que guarde maior relao com a busca pela sustentabilidade no uso dos recursos ambientais, pode-se adotar o que se denomina abordagem institucional-ecolgica, que parte de critrios tcnicos, cientficos e ecolgicos - e de critrios sociais para o enquadramento da utilizao desses recursos. Assim, uma vez definidas pelas instituies as vrias alternativas de utilizao de determinado recurso ambiental, a anlise econmica consistir, basicamente, em confrontar os valores dos diferentes custos e benefcios presentes nessa ou naquela proposio .

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Dentro dessa perspectiva terica institucional-ecolgica, observa-se: a anlise econmica da problemtica ambiental tem como ponto de partida a definio de critrios de sustentabilidade e de justia com as geraes futuras; tais critrios devem ser determinados tanto do ponto de vista tcnico-cientfico, tornando precisas as condies tcnicas para a sustentabilidade, como do ponto de vista social, fixando condies ticas para com as geraes atuais e futuras. definidos tais critrios, importante observar como se desdobram em proposies institucional-normativas. Por proposies institucional-normativas so aqui entendidas tanto as normas regulatrias em estrito senso, quanto os planos e/ou projetos de desenvolvimento. por fim, ser sobre tais proposies institucional-normativas que a anlise econmica dever se debruar, identificando os diferentes valores de benefcios e custos associados. A anlise dever identificar o conjunto de valores (monetrios e nomonetrios) existentes nas duas situaes, confrontando ausncia da norma ou proposta de uso e a implementao da norma ou proposta de uso. para isso, prope-se a utilizao de anlise multicritrio, que constitui ferramenta de apoio tomada de deciso, que tem por objetivo combinar emprego de diferentes critrios e a considerao da viso de vrios atores, procurando estabelecer termos gerais de comparao entre as diversas opes.
valor monetrio
(determinado a priori pelas preferncias dos indivduos)

viso convencional (neoclssica)

anlise
internalizao
(custobenefcio)

escalas
(nada garante que seja sustentvel)

viso institucional ecolgica

escalas e padres
(Determinados por critrios tcnicos para a sustentabilidade)

anlise
internalizao
(multicritrio)

valores monetrios
(a serem definidos a posteriori pela atividade econmica)

3. Aplicao do mtodo anlise de multicritrio no espao da orla martima

Estabelecidos os marcos metodolgicos, o segundo passo do trabalho consiste, ento, na aplicao da metodologia no mbito do Projeto Orla, constituda dos seguintes passos: 1) Identificao das variveis econmicas fundamentais no contexto da orla martima;
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2) Identificao das normas regulatrias tcnicas e sociais a serem aplicadas, prdeterminadas pelo Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro GERCO e pelo conjunto do Projeto Orla; 3) Identificao dos impactos que cada alternativa de uso proposta para a orla (planos, projetos ou normas regulatrias em geral) pode gerar sobre as variveis econmicas elencadas; 4) Como decorrncia direta do anterior, realizar a anlise econmica da viabilidade e atratividade, do ponto de vista pblico, dos diferentes projetos alternativos de uso da orla.

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Identificando as variveis econmicas no contexto da orla. Tais variveis tero importncia diferenciada de acordo com cada situao especfica da orla e com o(s) projeto(s) de uso dos recursos ambientais propostos. Assim, a eleio das variveis diferir, caso a caso, e depender do julgamento realizado pelo grupo gestor, frum encarregado da gesto integrada e/ou participativa. Apresenta-se, a seguir, elenco geral de variveis econmicas de relevncia no contexto da orla martima (Tabelas 1A e 1B). Trata-se de quadro genrico, abrangendo as diferentes situaes passveis de serem encontradas, como primeira aproximao. Caber aos tcnicos envolvidos no assunto a identificao das variveis econmicas presentes e de maior relevncia. As variveis foram selecionadas segundo os elementos econmicos de maior ocorrncia na orla e classificadas segundo os tipos de determinaes econmicas que os caracterizam. Basicamente, o uso dos recursos e espaos ambientais determinado tanto por fatores econmicos, como no-econmicos. Entre os econmicos, h que se distinguir: fatores definidos pelo mercado e interesses privados; fatores estabelecidos pelos interesses pblicos e institucionais; fatores de encadeamentos econmicos, ou seja, a gerao de renda, emprego e efeitos sobre outros setores da economia.

Tabela 1A: Principais variveis econmicas consideradas para a anlise no contexto da orla 1. Determinados pelo mercado 1.1 ganhos econmicos privados geradores de presso pelo uso dos recursos naturais e pela ocupao de reas urbanas:
- valorizao imobiliria da terra; - uso residencial urbano; - uso residencial periurbano e rural (segundas residncias, chcaras de lazer); - empreendimento de lazer, turstico e/ou de hotelaria; - uso agrrio; - uso industrial; - atividade porturia (privada ou pblica); - estruturas de apoio nutico; - uso econmico de recursos ambientais (minerais, hdricos, florestais e pesqueiros etc.).

1.2 ganhos econmicos privados geradores de presso por conservao de condies naturais:
- valorizao imobiliria devida s qualidades ambientais naturais; - manuteno de reas naturais para atratividade turstica e de hotelaria; - atividades extrativas sustentveis e/ou dependentes das qualidades ambientais naturais; - empreendimentos ecotursticos; - patentes genticas biodiversidade.

2. Determinados pelo Estado 2.1 custos pblicos geradores de ganhos sociais e geradores de presso de uso de reas naturais:
PROJETO ORLA

- obras de infra-estrutura (como saneamento bsico); - vias de transporte; - atividade porturia (pblica); - gerao de energia; - estruturas de comunicao (torres, linhas de transmisso)

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2.2 custos pblicos geradores de ganhos sociais e geradores de presso por conservao de reas naturais:
- gastos pblicos em reas de lazer, esporte e turismo, ou unidades de conservao; e - captao de recursos hdricos.

2.3 receitas pblicas:

- tributao; e - empreendimentos pblicos rentveis (servios porturios, cobrana por visitao a parques e outras unidades de conservao, terminais de embarques de passageiros e terminais de desembarque de pescado).

3. Encadeamentos Econmicos 3.1 das atividades privadas:

- renda; - emprego; - efeitos sobre outros elos na cadeia.

3.2 das atividades pblicas:

- renda; - emprego; - efeitos sobre outros elos na cadeia.

Vale destacar que o interesse institucional pblico manifestado desde o cumprimento da legislao, da misso institucional, at s aes polticas imediatas decorrentes desse ou daquele interesse, dessa ou daquela presso. Tal argumentao importante para esclarecer que os fatores econmicos no so determinados apenas pelo mercado e por interesses privados, mas tambm pela esfera pblica. Os fatores no-econmicos constituem os custos e benefcios sociais, os quais, muitas vezes, no refletem valores monetrios, mas devem ser objeto de anlise, dada sua importncia na composio dos fatores responsveis pela qualidade de vida. A tabela a seguir explicita as principais variveis sociais no-econmicas para anlise da orla martima, cabendo equipe tcnica identificar aquelas de relevncia.
Tabela 1B: Fatores sociais no-econmicos 1. Benefcios Sociais
- em bem-estar e lazer atividades de lazer e esportivas, em praia e mar; - em cultura preservao de identidade cultural e histrica (populaes tradicionais, patrimnio histrico etc.); - em sade pblica - praia e mar como elementos de boa sade; - em educao ambiente como fator de conscientizao e valores ticos.

2. Custos Sociais
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- em bem-estar e lazer perda da atratividade da orla para o bem-estar e lazer; - em cultura perda de identidade cultural e histrica e deteriorao de stios histricos e culturais; - em sade pblica doenas transmissveis por contaminao e intoxicao por poluentes na praia e mar; - em educao perda de elementos relevantes para o processo educativo; - catstrofes naturais: tempestades, eroso e inundao.

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4. Introduzindo as variveis tcnicas e sociais e normas regulatrias correspondentes

A proposta metodolgica toma como ponto de partida os critrios tcnicos (ecolgicos) e sociais, a serem expressos na forma de normas institucionais de enquadramento e projetos especficos. Ou seja, o ponto de partida sobre o qual dever ser aplicada a anlise econmica o conjunto de normas, polticas, planos ou programas relacionados aos objetivos do Projeto Orla, com as respectivas anlises de seus impactos econmicos. Tais prescries normativas e regulatrias, alm das j estabelecidas e consolidadas pela legislao vigente e pelo GERCO, correspondem aqui materializao dos trabalhos tcnicos elaborados no mbito do Projeto Orla, os quais resultaram no estabelecimento de critrios (ambientais e sociais) de classificao e tipologias para o enquadramento e disciplinamento de usos da orla, como objetivo ltimo de gesto pblica. A anlise econmica pode ser utilizada como suporte tomada de decises quanto ao enquadramento, uma vez que o propsito da mesma o de analisar a viabilidade e o impacto econmico das diferentes proposies de uso da orla. Assim, na elaborao dos Planos de Interveno, as aes propostas devero considerar a anlise econmica, principalmente aquelas destinadas ao fomento econmico e gerao de alternativas de negcios. O objetivo central, em torno do qual articulam-se as variveis ambientais, as variveis sociais e econmicas, e as proposies normativas, o ordenamento do uso. Deste modo, a anlise em questo tem a misso de identificar o sentido econmico dos diferentes usos possveis, dados pelos critrios de enquadramento ou pelas normas j definidas pelas instncias competentes e pela legislao vigente. Assim, a anlise econmica ser organizada a partir das formas de uso e apropriao dos espaos da orla (terra, praia ou mar), a partir de diferentes mecanismos. Um primeiro mecanismo de uso/apropriao desses espaos encontra-se na estrutura de propriedades, que tem a particularidade de ser caracterizada pela seqncia contnua de propriedades (privadas ou pblicas). Assim, tambm seria possvel uma classificao da orla segundo as formas de propriedade existentes. Todavia, o espao em questo no formado apenas pela faixa terrestre, mas tambm pelo mar e pela faixa de praia que delimita mar e terra, os quais no constituem propriedades (em virtude de serem bens de uso comum do povo). Mesmo no sendo propriedades, os espaos de praia e mar esto sujeitos a diferentes formas de apropriao social. Com isso, os usos observados da orla definem a forma de apropriao social desses espaos de terra, praia e mar, sem se dissociar das formas especficas de propriedades contguas em terra. Em suma, uso o atributo que ir integrar as variveis e tipologias ambientais e a anlise econmica, pois a ele esto relacionados tanto os aspectos ambientais como os econmicos. Apropriao/propriedade, por sua vez, o atributo que permite a delimitao e classificao dos espaos fsicos da orla do ponto de vista socioeconmico. Dessa forma, a classificao da orla ser executada como a seguir:
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1) Identificao e classificao das diferentes formas de propriedade na orla segundo o tipo de uso, bem como identificao e classificao das diferentes formas de apropriao dos espaos de praia e de mar, segundo os diferentes usos especficos. A tabela 2 apresenta uma caracterizao de usos para cada tipo de orla. Cabe

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frisar que essa listagem de usos constitui uma primeira aproximao, e deve ser complementada, conforme ocorrncias locais, registradas durante a descrio paisagstica; 2) Ordenamento das variveis econmicas (ver tabelas 1A e 1B) segundo os tipos de uso/apropriao/propriedade e sua associao com os tipos de determinao econmica (benefcios e custos monetrios e no-monetrios) privadas e pblicas, utilizando para tal ordenamento uma estrutura matricial, conforme a tabela 2.
Tabela 2: Proposta de classificao da orla segundo tipos de uso ou apropriao dos espaos.

Classe A
1. Unidades de conservao pblicas ou particulares, predominando as categorias de proteo integral 2. Praias isoladas (res nulis - terra de ningum), com mais de 50% de sua totalidade formada de vegetao nativa preservada 3. Reflorestamentos particulares 4. Pequenas vilas isoladas compostas por populao tradicional, com mais de 50% da rea formada de vegetao nativa preservada 5. Pequenas vilas ou localidades isoladas, com habitaes horizontais e mais de 50% da rea formada de vegetao nativa preservada 6. Complexos hoteleiros isolados (resort) em meio a reas predominantemente nativas 7. Complexos de lazer isolados (incluindo eas de camping) em meio a reas predominantemente nativas 8. Chcaras de lazer (acima de 5.000m2) ou loteamentos ambientalmente planejados, com mais de 50% de sua rea com vegetao nativa preservada 9. Stios, fazendas e demais propriedades agrcolas e/ou extrativistas, que possuem mais de 50% de sua rea formada com vegetao nativa 10. Instalaes militares em menos de 50% de sua rea, com o restante formado de vegetao nativa preservada 11. Unidades mineradoras pontuais, no poluentes, cuja expanso esteja limitada a 5% da rea total, sendo o restante formado de vegetao nativa preservada

Classe B
1. Unidades de conservao pblicas ou particulares, predominando as categorias de uso sustentvel 2. Reflorestamentos particulares 3. Maricultura de pequeno e mdio porte 4. Complexos hoteleiros ou de lazer, isolados, cujo entorno seja constitudo, parcialmente, por reas de vegetao nativa conservada e o espao restante dedicado produo agrcola e/ou atividades de lazer isoladas 5. Stios, fazendas e demais propriedades agrcolas e/ou extrativistas, que possuam menos de 50% da rea de vegetao nativa conservada ou preservada 6. Populaes tradicionais, cujo espao habitado seja menos de 50% do seu total formado de vegetao nativa conservada 7. Loteamentos/ balnerios horizontais ou mistos, isolados entre si, entremeados por reas cobertas de vegetao nativa e/ou plantaes (uso misto - preponderantemente residencial) 8. Pequenos centros urbanos horizontais ou mistos 9. Instalaes militares com menos de 50% de sua rea ocupada formada de vegetao nativa preservada ou conservada 10. Indstrias isoladas, com menos de 50% de sua rea ocupada formada de vegetao nativa preservada ou conservada 11. Portos e/ou terminais isolados, prprios para embarcaes de pequeno e mdio porte, com menos de 50% de sua rea ocupada formada de vegetao nativa preservada ou conservada 12. Unidades mineradoras pouco ou no poluentes, que mantenham ao menos de 50% do seu espao total com vegetao nativa preservada ou conservada

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Classe C ou B
1. Habitacional exclusivamente (com primeira e segunda residncia) 2. Habitacional predominantemente (com primeira e segunda residncia) 3. Mistos habitacionais (com primeira e segunda residncia), comerciais, servios, indstrias 4. Exclusivamente estabelecimentos pblicos ou privados de interesse social, como escolas, hospitais, asilos, prises e outros 5. Maricultura de pequeno, mdio ou grande porte 6. Hoteleiros ou afins exclusivamente (hotis / resorts, colnias de frias, pousadas) 7. Complexos de lazer, exclusivamente (como parques temticos, parques urbanos, etc.) 8. Mistos hoteleiros e outras atividades 9. Distritos ou complexos industriais, com usos industriais exclusivamente 10. Distritos ou complexos industriais e com usos diferentes 11. Porturios exclusivamente 12. Mistos porturios e atividades industriais. 13. Mistos porturios e atividades diversas (comrcio, indstria, habitao e servios) 14. Instalaes militares, integralmente 15. Explorao mineral

Na matriz de usos econmicos, as linhas referem-se aos tipos de uso/apropriao/propriedade, as colunas referem-se aos diferentes benefcios e custos associados a cada forma de uso/apropriao/propriedade, sobre os quais devem ser feitas trs distines: a) entre benefcios e custos privados e pblicos o uso de determinado espao da orla pode gerar benefcios/custos tanto a particulares, como tambm ao poder pblico; b) entre aqueles benefcios e custos gerados ao proprietrio, a terceiros (lembremos que o uso no se restringe posse de propriedade), sociedade, por relaes de encadeamento. Renda, emprego e efeitos sobre outros elos na cadeia econmica. c) entre benefcios e custos monetrios e no-monetrios. Esta matriz ser o instrumento utilizado para a anlise, conforme detalhamento descrito adiante.
Relao de usos que podem ser objeto de anlise na matriz de usos econmicos Usos das propriedades
1. Unidade porturia 2. Equipamento de apoio a embarcaes 3. Unidade industrial 4. Unidade mineradora 5. Outras obras de infra-estrutura 6. Vias pblicas 7. Estabelecimentos comerciais 8. Outros estabelecimentos (escolas, hospitais etc.) 9. Residncias particulares (1) 10. Segundas residncias 11. Condomnios fechados 12. Pousadas 13. Hotis/ Colnias de frias 14. Complexos de lazer 15. Chcaras de lazer 16. reas de propriedade ou reserva de populao tradicional
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17. reas naturais particulares 18. Unidades de conservao 19. Praias isoladas de posse particular 20. Praias isoladas res nulis (terrra de ningum)

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Usos da praia
1. Comrcio ambulante 2. Comrcio de praia instalado 3. Banhistas 4. reas de esporte de praia 5. Outras atividades de lazer de praia 6. Apoitamento 7. Fundeadouro de barcos de pesca artesanal 8. Fundeadoro de barcos de turismo 9. Pier de pesca 10. Maricultura 11. Prospeco de petrleo

Usos do mar
1. Banhistas 2. Surf 3. Banana-boat 4. Jet ski 5. Wind-surf 6. Mergulho 7. Veleiros 8. Barcos de passeio 9. Transatlnticos 10. Pesca artesanal 11. Pesca industrial 12. Maricultura 13. Prospeco de petrleo

Foram apresentados procedimentos gerais sobre como sistematizar as variveis tcnicas e sociais com as variveis econmicas relacionadas aos usos dos recursos ambientais no contexto da orla. Entretanto, a aplicao da metodologia proposta aqui completamente dependente das especificidades institucionais e normativas de cada situao em questo. Com isso, os procedimentos so: delimitao e caracterizao do espao da orla especfico a ser analisado, de acordo com os critrios de classificao e enquadramento desenvolvidos pelo Projeto; identificao dos principais problemas e conflitos ambientais locais a serem tratados, de acordo com os mesmos critrios de classificao e enquadramento; identificao das proposies institucionais-normativas a serem aplicadas, sejam normas legais coibitivas, polticas de estmulos especficos, projetos especficos etc.; com base nas especificidades da situao levantada, montar a matriz de uso econmico. Uma vez identificados quais os elementos relevantes para a situao em questo, prepara-se uma matriz para o cenrio baseado nos usos vigentes dos recursos ambientais e outra matriz para o cenrio baseado nos usos esperados, resultantes da implementao de norma, plano ou projeto decorrentes do enquadramento da orla. Como usos esperados devem ser considerados: 1) aqueles usos que permanecem aps a adoo da norma e 2) os usos que surgem como desdobramento da adoo da norma (enquadramento da orla).

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Obtendo as informaes
Uma vez identificados os vrios usos, existentes ou potenciais, a serem analisados, devemos ento encontrar diferentes tipos de ganhos (benefcios) e perdas (custos) a eles associados, os quais sero mostrados a seguir:

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Benefcios e custos monetrios

De uso do proprietrio: Benefcios e custos existem quando um recurso ou espao natural, ao ser utilizado por seu proprietrio, implica em ganhos econmicos monetrios (lucros, rendimentos etc.) ou perdas a este, como, por exemplo, a montagem de estabelecimento comercial, industrial, produo agrria, hotis, lazer, especulao imobiliria etc. Essas informaes devem ser obtidas junto aos proprietrios empreendedores, junto s associaes de classe (associao comercial, associao de produtores etc.), ou por meio de censos, inventrios ou outras fontes secundrias que possam estar disponveis. Em se tratando de empreendimento de grande monta, recomendada a ao de anlise custo-benefcio mais especfica que considere dados e/ou documentos produzidos pelo prprio empreendimento. De uso direto de terceiros: Pode haver benefcios e custos monetrios relativos a determinados recursos/espaos naturais para seu proprietrio; outras pessoas (terceiros) tambm podem auferir ganhos e perdas monetrias. E tal situao mais real em se tratando de espaos e recursos pblicos, como os de praia e mar. A pesca um caso tpico: ganhos existem quando da venda do pescado; perdas existem quando a pesca afetada por poluio ou outros fatores. Como exemplos, podem ser citados o comrcio ambulante de praia, a extrao (legal ou ilegal) de recursos florestais em reas pblicas etc. Tais dados devem ser obtidos ou estimados junto aos agentes locais. De encadeamentos sociais: Benefcios e custos monetrios podem ser obtidos tambm por terceiros, no apenas pelo uso direto de um espao ou recurso ambiental; usos indiretos encadeados devem ser identificados. Por exemplo, uma rea da orla rica em atrativos naturais propicia o surgimento em suas imediaes de hotis e pousadas, agncias de turismo, estabelecimentos comerciais e servios de apoio, entre outros, gerando lucros, renda e empregos (diretos ou indiretos). A implantao de uma indstria, de um porto ou de um complexo de lazer, induzem o aparecimento de outros e diferenciados encadeamentos. A identificao destes encadeamentos varia, assim, caso a caso e seu dimensionamento deve ser tambm buscado junto aos agentes locais.

Benefcios e custos monetrios pblicos

De uso do proprietrio: O uso de espaos e recursos da orla com fins econmicos privados geram, tambm, ganhos e/ou custos ao poder pblico: imposto predial, territorial urbano IPTU e o imposto territorial rural ITR so arrecadados pela ocupao do espao. O imposto sobre circulao de mercadorias e servios ICMS pode ter variao nas quantias arrecadadas na alta e na baixa temporada, evidenciando o comrcio diretamente ligado s atividades de orla. Custos pblicos com obras de infra-estrutura, saneamento, coleta e tratamento de lixo tambm so incorridos. Outras fontes de receita e gastos pblicos associados ao uso da orla podem ocorrer. De uso direto de terceiros: No apenas o uso por proprietrios, mas tambm o uso de terceiros implica diferentes formas de receita e custos ao poder pblico, tal como no item anterior. Dos encadeamentos sociais: idem aos dois itens acima.

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Benefcios e custos no-monetrios

De uso do proprietrio: O proprietrio de um espao ou recursos da orla, ao utilizlos, pode no apenas visar ganhos monetrios, mas tambm ganhos no monetrios. o caso, principalmente, das residncias (primeiras ou segundas), condomnios e chcaras de lazer. Na maioria dos casos, esses usos so realizados menos pelo ganho monetrio do investimento imobilirio e mais pelos benefcios no monetrios do bem-estar inerente ao repouso e ao lazer que tais imveis propiciam. De uso direto de terceiros: A utilizao da orla por terceiros tambm representa a gerao de benefcios no monetrios queles que dela usufruem, encontrando lazer e bem-estar. Dos encadeamentos sociais: Alguns usos da orla determinados por interesses econmicos monetrios, como unidades industriais, estabelecimentos comerciais, ou certos interesses no monetrios, como bem-estar e lazer, podem gerar conseqncias de encadeamentos sociais de danos e perdas no-monetrias. o caso tpico de poluio e de destruio das condies ambientais da orla, o que causa a perda do bem-estar e de qualidade de vida daqueles que dela usufruem.

Benefcios e custos no-monetrios pblicos

Os vrios usos dos recursos e espaos da orla implicam fundamentalmente em conflitos sociais e polticos, seja quanto ao uso pelo proprietrio, o uso direto por terceiros, ou quanto aos encadeamentos sociais. Os benefcios e custos no monetrios pblicos referem-se principalmente a benefcios polticos institucionais da resoluo de conflitos ou ao custo poltico e institucional de administrao de conflitos. A importncia desses benefcios e custos dever ser ponderada, mais adiante, pelos agentes.

6. Anlise das informaes obtidas

Considerando que o problema em questo envolve diferentes variveis a serem consideradas, diferentes ordens de grandeza e escala e diferentes atores sociais envolvidos com seus diferentes pontos de vista, o procedimento a ser adotado para a anlise e processamento dos dados ser realizado por uma Anlise Multi-Critrio (AMC). Essas Anlises constituiro um campo desenvolvido a partir da pesquisa operacional, voltado justamente para lidar com a complexidade e diversidade, visando encontrar critrios de apoio tomada de deciso em tal contexto. Diversos so os mtodos existentes e, ainda mais diversas, as possibilidades de aplicao dos mesmos. Com isso, a seleo do mtodo especfico e sua adaptao e adequao aos propsitos do Projeto Orla podero ser mais bem definidos a partir de um processo de mdio prazo, com exerccios de campo junto s realidades especficas. Todavia, podemos aqui adotar um ponto de partida. Apresentaremos, inicialmente, o sentido geral da AMC e sua adequao ao problema em questo. Em seguida, ser identificada a possibilidade de sua aplicao concreta na soluo do mesmo problema.

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SUBSDIOS PARA UM PROJETO DE GESTO

Salientamos que a AMC pode vir a constituir uma ferramenta complexa, ao passo que nosso problema requer um instrumental o mais simplificado possvel, a fim se ser aplicvel e replicvel gesto da orla, a ser realizada localmente. Isso implica a busca de um ponto de equilbrio intermedirio podendo, todavia, incorrer-se em risco tanto na adoo de simplificaes to excessivas, que impeam a realizao de uma anlise adequada, quanto o oposto, de oferecer-se um mtodo que, devido sua complexidade, no seja aplicvel. Cabe salientar que este no um problema exclusivo ao uso da AMC, pois isso tambm ocorreria com diferentes outras abordagens econmicas que pudessem ser utilizadas. Assim, a proposio aqui apresentada funda-se nos princpios da AMC, mas no constituir uma aplicao exaustiva e rigorosa da mesma. No contexto dos usos da orla, diferentes proposies de utilizao (via planos, projetos ou normas) de determinada rea possuem diferentes implicaes e podem ser vistas de diferentes perspectivas. Por exemplo, uma certa alternativa A pode apresentar grandes ganhos econmicos, enquanto a alternativa B apresentaria pequenos ganhos. Mas, por sua vez, A pode apresentar srios comprometimentos ambientais e sociais, enquanto B no os apresenta ou apresenta menores. J uma alternativa C apresenta ganhos econmicos inferiores a A mas superiores a B. Porm, enquanto os ganhos em A so privadamente apropriados, os ganhos em C so convertidos em gerao de renda e emprego local superiores a A. Todavia, C apresenta comprometimentos ambientais quase to significativos quanto em A, ambos maiores que em B. Assim, dizer se A prefervel a B ou este a C depende fundamentalmente do critrio, entre os vrios possveis, que se esteja priorizando. A isso adiciona-se a seguinte pergunta: quem deve estabelecer tais prioridades? Alm da existncia de vrios critrios, o fato que contextos de multiplicidade de atores - que o nosso caso implica em diferentes pontos de vista sobre a relevncia e peso de cada critrio em particular. O sentido fundamental de uma AMC o de buscar integrar os diferentes critrios segundo as perspectivas dos diferentes atores, visando estabelecer uma hierarquia de preferncias entre as alternativas em questo, embasando e apoiando a tomada de deciso. Adotaremos o Mtodo Hierrquico (AHP Analytic Hierarchy Process), o qual consiste em uma seqncia de procedimentos. No caso do Projeto Orla, que visa instrumentalizar a tomada de deciso para implementar usos mais adequados para a orla em anlise, de acordo com a proposta de classificao e definio de cenrios, a adoo do mtodo segue a seqncia abaixo:

Tomador de Deciso: Coordenao local do Projeto (Prefeitura),

ouvindo o Comit Gestor da Orla.

Objetivo geral: uso e ocupao sustentvel dos espaos da orla martima brasileira Objetivos especficos:

PROJETO ORLA

a) preservao ambiental desses espaos compatvel com o equilbrio ecolgico e os direitos das geraes futuras. b) rentabilidade econmica do uso. c) eqidade social do uso. d) atratividade institucional pblica com o uso.

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Critrios adotados frente a tais objetivos:

A) Ganhos e perdas monetrios: Privados: ao proprietrio a terceiros, por uso direto a terceiros, por relaes de encadeamentos: renda, emprego, novos setores e demandas Pblicos: pelo uso do proprietrio pelo uso direto de terceiros pelas relaes de encadeamentos B) Ganhos e perdas no monetrias: Privados: ao proprietrio a terceiros, por uso direto a terceiros, por relaes de encadeamentos: renda, emprego, novos setores e demandas Pblicos: pelo uso do proprietrio pelo uso direto de terceiros pelas relaes de encadeamentos
Atores: identificar caso a caso (ex: moradores, comunidades tradicionais, proprietrios,

turistas, empreendedores comerciais, industriais etc.).

Pesos relativos dos atores: pr-definido pelo grupo responsvel pela tomada de

deciso, podendo, conforme o caso, contar com a participao dos prprios atores.
Pesos relativos dos critrios: pr-definidos pelo grupo tomador de deciso, podendo,

conforme o caso, ser realizado com a participao dos prprios atores.

Ponderaes pelos atores: realizada com o uso da escala de comparaes binrias

de Saaty, que consiste em uma escala de valores de 1 a 9, utilizados especificamente para as comparaes.

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Escala de comparaes Intensidade de importncia

1 3 5 7 9 2, 4, 6, 8 Reciprocidade

Saaty, 1998

Definio
igual importncia mdia importncia muita importncia grande importncia extrema importncia valores intermedirios o valor de A em relao a B ser o inverso de B em relao a A

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Os atores partcipes procedem a comparaes dois a dois entre os diferentes critrios, compondo-se matriz como a apresentada a seguir, na qual v-se que o critrio II de mdia importncia (peso 3) comparativamente ao critrio I e que o critrio III de extrema importncia (peso 9) comparativamente ao critrio I e de mdia importncia (peso 3) comparativamente ao Critrio II. E claro que um critrio recebe peso 1 (igual importncia) quando comparado a si mesmo.
Critrio I Critrio I Critrio II Critrio III
1 1/3 1/9

Critrio II
3 1 1/3

Critrio III
9 3 1

Aplicao do algoritmo e elaborao do Ranking de Preferncias (RP) Dada a matriz obtida acima (chamada K), o algoritmo de clculo passa fundamentalmente por encontrar-se o autovetor associado a esta matriz, ou seja, passa pela resoluo de Kw = nw (onde w o autovetor e n o nmero de linhas ou colunas da matriz quadrada). Em sendo a matriz de combinaes binrias consistente (com determinante = 0, para que o sistema possua soluo que no a soluo trivial), ento o clculo da prioridade relativa de cada elemento pode ser feito simplesmente somando-se os elementos de sua linha e dividindo-se pela soma dos elementos de toda a matriz. Obtm-se, assim, o ranking de prioridades. Caso a matriz no seja consistente, o que normalmente ocorre, esta deve ser normalizada, por um procedimento de clculo facilmente executado por software especfico (Expert Choice).

Critrio I Critrio I Critrio II Critrio III

1 1/3 1/9

Critrio II
3 1 1/3

Critrio III
9 3 1

Prioridades
0,693 0,230 0,07

Tomada de deciso: o ranking elaborado deve ser encarado como um retrato da

combinao e agregao das diferentes preferncias dos atores, o que, contudo, no uniformiza e nem elimina as diferenas. Tal resultado deve ser utilizado como uma ferramenta de apoio para buscar-se o consenso de uma soluo negociada para mitigao dos conflitos existentes.

PROJETO ORLA

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7. Generalizao da ferramenta: elementos para o Manual de Gesto

Como passo seguinte, os procedimentos propostos devero ser instrumentalizados na forma de ferramentas de trabalho passveis de serem generalizadas e aplicadas pelos gestores locais no mbito do Projeto Orla. Tais ferramentas podero constar de um Manual de Gesto a ser utilizado por tcnico aplicador do mtodo, com os passos abaixo. importante notar que os passos 1, 2 e 3, a seguir relacionados, no so exclusivos para a anlise econmica, devendo compor o conjunto dos trabalhos do Projeto Orla a serem realizados pelo Comit Gestor. J os passos 4, 5, 6 e 7 so exclusivos anlise econmica.

Passo 1. Descrio Geral da Regio, suas caractersticas e conflitos relevantes

O Comit Gestor, com base nas informaes localmente disponveis e com base em sua prpria experincia tcnica, deve realizar uma breve descrio da regio e de seus conflitos sociais e ambientais relevantes. Estas informaes devem ser buscadas na caracterizao preliminar e na descrio paisagstica realizadas na fase de diagnstico do enquadramento. Esta primeira etapa de grande importncia, na medida em que a descrio explicita a seleo de problemas e alternativas que sero objeto da anlise.

Passo 2. Resumo da descrio paisagstica da Orla, segundo o uso de propriedade, apropriao na faixa terrestre, praia e mar.

A segunda etapa consiste no primeiro produto do levantamento de campo propriamente dito. Ao ir a campo realizar o levantamento de dados, a equipe tcnica dever organizar o resumo da descrio paisagstica do espao geogrfico da orla, com utilizao de mapas/croquis.

Passo 3. Levantamento e apresentao dos dados

Esta etapa refere-se ao conjunto dos levantamentos a serem realizados na aplicao do Projeto Orla, em funo do instrumental de anlise visual e paisagstica adotado. Para a anlise econmica, especificamente, far-se- uso: a) das variveis elencadas anteriormente.
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b) de fichas e formulrios de levantamento. c) interao (entrevistas) com os agentes econmicos identificados como relevantes frente realidade local e seus problemas. d) da obteno dos dados, conforme orientao anteriormente descrita. Para a atividade 1 (Passo 1), deve ocorrer preliminarmente: identificao das principais fontes de informao primria e secundria disponveis; obteno das informaes e dados.

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Enquanto os passos 2 e 3 tratam de atividades envolvidas no processo de capacitao, podem ocorrer de forma simultnea, implicando os seguintes procedimentos: reconhecimento visual da regio e da orla: ida a campo e mapas; identificao das principais potencialidades e conflitos locais no uso da orla; identificao dos principais atores locais; compilao das informaes e dados, consolidando a Descrio Geral, o Resumo da descrio paisagstica da Orla e a Apresentao dos Dados.

Passo 4. Identificao de usos alternativos

Com base no levantamento realizado, passa-se ento a identificar a adequao dos usos existentes e a identificar usos alternativos potenciais. A adequao dos usos existentes deve considerar: 1) Seu enquadramento frente aos marcos legais existentes; 2) Seu enquadramento frente aos critrios de enquadramento/ classificao estabelecidos pelo Projeto Orla. Os usos alternativos potenciais devem considerar: 1) Os critrios de Classificao e suas respectivas recomendaes de uso estabelecidos pelo Projeto Orla; 2) As potencialidades e viabilidades econmicas existentes. Com tais informaes, passa-se para a anlise comparativa do impacto dos diferentes usos alternativos. O processo de identificao pode ser realizado pela prpria dinmica de interao e envolvimento de atores Neste momento, necessrio um maior detalhamento por parte do Comit Gestor, especialmente da Prefeitura, seguindo-se as orientaes definidas pelo Projeto Orla.

Passo 5. Elaborao das Matrizes

Com base nas informaes levantadas, podero, ento, ser elaboradas matrizes conforme o modelo apresentado. As matrizes devero ser direcionadas para as problemticas previamente identificadas e em funo da existncia de duas ou mais diferentes alternativas de usos econmicos que possam ser comparadas. As matrizes apresentadas so amplas e gerais, por isso devero ser selecionados apenas aqueles tens representativos dos problemas e alternativas a serem analisados.

Passo 6. Execuo da Anlise

a) identificao dos problemas, objetivos e alternativas a serem compatibilizados com as estratgias de envolvimento de atores, definida pelo conjunto do Projeto Orla;

PROJETO ORLA

A anlise dever seguir a metodologia Multicritrio proposta, com consulta a atores locais envolvidos para posicionamentos (ponderaes) frente aos diferentes critrios em questo, conforme os passos a seguir:

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b) atribuio de ponderaes pelos atores consultados de modo integrado com as estratgias definidas; c) viabilizao dos clculos e a anlise das ponderaes e elaborao da hierarquia de preferncias de modo simplificado, por meio da utilizao de softwares especficos, existentes. Supe-se, ento, uma etapa de treinamento dos tcnicos para o uso especfico do software.

Passo 7. Recomendaes

Os resultados das anlises permitiro o estabelecimento de recomendaes para a tomada de deciso pelo Comit Gestor da Orla. Tais recomendaes devero ser consideradas na elaborao do Plano de Interveno, especialmente aquelas que refletem aes especficas como alternativas tecnolgicas, projetos executivos ou demandas normativas. Em suma, rejeita-se a idia (da teoria neoclssica) de que para a anlise econmica do meio-ambiente necessrio, a priori, a valorao econmica (baseada esta nas preferncias dos indivduos) dos elementos ambientais em questo, para poder-se, a partir desta, proceder a um julgamento econmico e a tomada de deciso quanto utilizao dos recursos ambientais. A abordagem institucional-ecolgica, ao contrrio, assume que os valores relativos aos fatores ambientais no so dados, a priori, pelas preferncias ou utilidades dos indivduos e sim dados a posteriori como resultante econmica dos diferentes arranjos sociais e institucionais e dos valores por esses formados, e que, deste modo, o julgamento econmico e a tomada de deciso quanto utilizao dos recursos ambientais devem ser realizados com base em critrios tcnicos e sociais que definam utilizao sustentvel.

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