SEGURIDAD CIUDADANA

INDICE

PRESENTACIN

I.

PRINCIPALES PROBLEMASDE SEGURIDAD CIUDADANAEN EL PER

II.

SEGURIDAD CIUDADANA: PREVENCIN VS CONTROL OPREVENCIN Y CONTROL? Control, represin y privatizacin de la seguridad Prevencin, gobernabilidad y polticas de proteccin ciudadana Medidas de control y medidas de prevencin:

Complementariedad fijando prioridades

III.

ESTADO, LEGISLACIN Y POLTICAS PARA LA SEGURIDAD CIUDADANA La Constitucin y el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana El Acuerdo Nacional, la legislacin reciente y los proyectos de ley

IV.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PARA LA LABOR PARLAMENTARIA

PRESENTACIN

La seguridad ciudadana forma parte de las preocupaciones cotidianas y del debate pblico en los pases de la regin. En el Per, la percepcin de inseguridad est creciendo y requiere de polticas que den respuestas adecuadas. En este contexto, los problemas de seguridad ciudadana, hoy en da, forman parte de la agenda pblica peruana y por lo tanto de las polticas de Estado del Acuerdo Nacional y de la Agenda Priorizada Parlamentaria. A qu nos referimos cuando hablamos de seguridad ciudadana? El concepto de seguridad ciudadana est relacionado con los derechos humanos vinculados a la vida, la integridad fsica, psquica y moral de las personas y su patrimonio; responde a la necesidad de estar libres de temor y amenazas y est consignado en Constituciones y leyes, as como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de las Naciones Unidas, y, en el caso de Amrica Latina, en la Declaracin de la OEA en Montrouis. En el caso peruano, la ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana en su artculo segundo, seala que se entiende por Seguridad Ciudadana, la accin integrada que desarrolla el Estado, con la colaboracin de la ciudadana, destinada a asegurar su convivencia pacfica, la erradicacin de la violencia y la utilizacin pacfica de las vas y espacios pblicos, as como la contribucin a la prevencin de la comisin de delitos y faltas. Este trabajo recoge el inters del Congreso de la Repblica-expresado en el pedido de la Presidencia al Centro de Investigacin Parlamentaria-en resolver el problema, e intenta apoyar el rol que le toca cumplir al Parlamento en esta labor. Este papel puede significar promover el debate entre los implicados, fiscalizar la labor del Poder Ejecutivo (Ministerio del Interior) y los Gobiernos Locales para lograr el cumplimiento de la ley y por lo tanto, una mejora de la seguridad ciudadana, y tambin el planteamiento de ajustes a la legislacin y nuevas propuestas de ley. En la primera parte, se evalan los principales problemas de seguridad ciudadana, haciendo uso de la estadstica de los delitos registrados y el resultado de estudios de opinin pblica. En la segunda parte, planteamos el debate conceptual entre control y prevencin y las medidas que surgen de estas opciones, as como el cambio de las prioridades basadas en un concepto multidimensional de la seguridad ciudadana. En la tercera parte se hace una revisin de los avances en la normatividad existente y se explora la relacin entre las propuestas de la stima poltica de Estado del Acuerdo Nacional con las leyes recientes y los proyectos de ley pendientes de aprobacin. Finalmente este documento culmina con algunas conclusiones y recomendaciones para aportar a un debate parlamentario que, estamos seguros, se profundizar en los prximos meses, y por lo tanto plantear al CIP nuevos retos.

I.

PRINCIPALES PROBLEMASDE SEGURIDAD CIUDADANA EN EL PER Para identificar los principales problemas de seguridad ciudadana que existen en el pas, hemos recurrido a dos tipos de informacin: una estadstica, que nos da la tasa efectiva de los delitos registrados a nivel nacional, y la otra relativa a la opinin pblica, que brinda informacin sobre la percepcin de inseguridad en la poblacin de Lima. De ambos datos, podemos concluir que el principal problema de seguridad ciudadana son los delitos contra el patrimonio (se

incluye hurto, robo, apropiacin ilcita y estafas entre otros), esto es, segn los datos estadsticos el 70% de los delitos registrados. Segn la percepcin de la opinin pblica, el 44% de los entrevistados piensa que es el principal tipo de violencia en la ciudad de Lima, lo dice con otras palabras, calificndolo como delincuencia comn, es decir, robos, hurtos y otros. Segn los datos de los delitos registrados, en segundo lugar estn los delitos contra la vida, el cuerpo y la salud (12%), que incluyen el

homicidio, aborto, lesiones y exposicin a peligro o abandono de personas en peligro; en tercer lugar estn los delitos contra la libertad (6.2%), que se refieren a la violacin de libertad sexual, violacin de la libertad personal, ofensas al pudor pblico, violacin de la intimidad, violacin de domicilio, violacin del secreto de comunicacin y secreto

profesional; en cuarto lugar, figuran los delitos contra la seguridad pblica (3.5%) que se refieren a la micro comercializacin de drogas y tenencia ilegal de armas; y en quinto lugar, estn los delitos contra la familia (3.3%), de los cuales el principal es la violencia familiar. Segn la percepcin de los tipos principales de violencia en la ciudad de Lima, la violencia juvenil y el pandillaje seran el segundo problema

importante (27%) con respecto a la seguridad ciudadana, sin embargo si volvemos a los datos de los delitos registrados, stos no le dan ni un 1 % al pandillaje pernicioso, por ejemplo, se han registrado slo 131 casos en el ao 2004. El tercer problema segn la percepcin en Lima sera el crimen organizado (secuestros y robos con armas de fuego), 25% de los encuestados lo vera como uno de los principales tipos de 4

violencia. Si vamos a los datos de los delitos registrados, podemos afirmar que en este tercer problema percibido por los limeos, se integran los delitos contra la vida el cuerpo y la salud, contra la libertad y contra la seguridad pblica. Ambos tipos de informacin no llegan a reflejar la realidad del problema en su totalidad: en el caso de la percepcin de la delincuencia, sta podra no estar basada tanto en las experiencias individuales de los ciudadanos, sino de un conjunto de elementos externos, como por ejemplo las crnicas rojas de los medios de comunicacin. Mientras que en el caso de las estadsticas segn la CONASEC, en su Plan Nacional del Sistema de Seguridad Ciudadana, stas no reflejaran en toda su dimensin la gravedad del problema, porque la mayor parte de los agraviados no denuncian los delitos, y esto se debe en muchos casos a la falta de confianza en la polica y en el sistema de justicia.

El

CONASEC

menciona

tambin

-en

el

Plan

Nacional del

Sistema de Seguridad Ciudadana- que los resultados de las encuestas de victimizacin podran reflejar con mayor precisin la problemtica de la seguridad ciudadana. Este organismo dice que a la fecha se han realizado tres encuestas de victimizacin, las ltimas han sido en 1998 -Instituto ApoyoDichas encuestas y en 1997 -Instituto Nacional de Estadstica-. caracterizacin de la

permiten establecer una

delincuencia en Lima que nos permite un diagnstico: 1. La delincuencia afecta a todos los niveles socioeconmicos, pero la incidencia de cierto tipo de delitos, como los robos a viviendas, por ejemplo, es mayor en los sectores medios o bajos. 2. Los robos y asaltos tienen como principal objetivo la apropiacin de los bienes de las vctimas ms que daar su integridad fsica (poco uso de armas y bajo registro de agresiones graves). 3. En la mayor parte de casos, los atacantes son varones jvenes.

4. Los integrantes de pandillas derivan en actos antisociales 5

que segn estudios parecen obedecer a falta de alternativas recreativas y laborales.1

Adems de los problemas de seguridad ciudadana contemplados, creemos importante tomar en cuenta la percepcin ciudadana sobre qu es lo que explica la violencia y la inseguridad11. Un 77% la atribuye a la pobreza y la falta de empleo, un 34% a la situacin de las familias, 33% a la falta de oportunidades de los jvenes, 28% al fcil acceso a las drogas y al alcohol, 22.2% a problemas de la polica12 (ineficiencia y falta de recursos), un 21.8% (que vara de acuerdo al estrato socioeconmico) a las leyes blandas y un 17% a la problemtica de la justicia. La pregunta que queda planteada y que puede motivar la reflexin es: En qu variables puede incidir el Parlamento para responder con soluciones efectivas a la problemtica de la seguridad ciudadana? Si se respondiera en el orden de prioridad establecido por la encuesta citada, el Congreso debera impulsar, en primer lugar, polticas de prevencin: de lucha contra la pobreza, de promocin del empleo, de fortalecimiento de a la familia y juventud, as como polticas que limiten el acceso a las drogas y al alcohol. En segundo lugar, estaran las polticas de control relacionadas a: mejorar la labor de la polica, revisar la legislacin y la justicia.

II.

SEGURIDAD CIUDADANA: PREVENCIN VS CONTROL O PREVENCIN Y CONTROL?

Existen dos tipos de propuestas para enfrentar el problema de la seguridad ciudadana a nivel de los pases latinoamericanos, una tiene que ver con medidas de control y represin, que en algunos casos se combina con la privatizacin de la seguridad ciudadana; la otra busca la prevencin y gobernabilidad desde el diseo de polticas sociales, urbanas y de control que se orienten hacia la proteccin del ciudadano. Pasaremos a detallar un poco ms a qu se refiere cada una y las

consecuencias que han tenido en el objetivo deseado. 6

Control, represin y privatizacin de la seguridad

Un estudio de la CEPAL seala que en la regin latinoamericana se ha enfrentado generalmente a la violencia y delincuencia a travs de la accin punitiva, esto significa que el problema se ha abordado desde una perspectiva polica-justicia-prisin, enfatizando el control y la represin y en menor medida la prevencin. Esta visin exige, por ejemplo, una reforma a los cdigos penales para modificar los tipos de delito e incrementar las penas, al aumentar las penas de algunos delitos, se crean nuevos tipos de delincuentes (nios, jvenes) y las crceles deben estar preparadas para recibir mayor cantidad de internos. Estas medidas, segn el estudio de la CEPAL, criminalidad, la tasa de homicidios la ha no han logrado reducir la crecido en la regin a

latinoamericana. Adems,

impunidad ha

avanzado

debido

deficiencias en los sistemas policiales, judiciales y la saturacin de las crceles -stas tienen un porcentaje muy alto de personas sin

sentencia o inocentes-. A esta situacin se puede agregar que al verse desbordado el Estado, surgen empresas que privatizan la seguridad, y sta termina siendo patrimonio exclusivo de los que pueden adquirirla

Prevencin, gobernabilidad y polticas de proteccin ciudadana

En los ltimos aos, existe un creciente reconocimiento a la necesidad de enfrentar el problema con medidas integrales. El comprender la violencia delictiva como un fenmeno con mltiples dimensiones

promueve la implementacin de estrategias que incidan en los distintos factores. Se disean as, polticas sociales, urbanas y de control descentralizadas que se orientan a proteger al ciudadano desde una perspectiva que da prioridad a la prevencin. La experiencia de Cali- Colombia y la vertiente epidemiolgica han logrado que se tengan estrategias nacionales, regionales y locales y un marco institucional relacionado con la familia, escuela, juventud y mujer; 7

a la prevencin a travs del empleo, educacin y participacin, adems de medidas para mejorar el sistema policial, judicial y penitenciario. Algunos de los efectos de esta experiencia son: la disminucin de los homicidios, en Cali fue de 30% en un periodo de 5 aos y en Bogot 50%; se contribuy a evaluar polticas relacionadas a la legislacin sobre el uso de armas de fuego, restriccin del consumo de alcohol, as como estudios especficos sobre la violencia cuyos

resultados son utilizados para plantear soluciones.

En el caso peruano, el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana en el marco del modelo Acuerdo Nacional, podra avanzar hacia este

integral descentralizado. Hace falta, sin embargo fortalecer un

marco institucional y estratgico adecuado a nuestra realidad. Este marco, en combinacin con la voluntad poltica, nos puede permitir realizar los ajustes necesarios para que sea as.

Medidas de control y medidas de prevencin: Complementariedad fijando prioridades Las propuestas del segundo modelo integran alternativas de control que son complementarias prioridad a a las medidas de prevencin, dndole

la prevencin. En ese sentido, esbozamos en el cuadro

siguiente las medidas que se proponen en el estudio de la CEPAL, as como algunas medidas y ejemplos complementarios tomados de otros estudios:

Medidas de Prevencin Educacin: Reducir desercin escolar Educacin para la paz y resolucin de conflictos

Medidas de Control

Reformas del sistema policial: Profesionalizar la polica Incorporar nuevas tecnologas Fortalecer relaciones con la comunidad Organizacin de la comunidad: Reformas Judiciales: Comits vecinales de seguridad Mejorar procedimientos ciudadana. Evaluar la proporcionalidad de las penas y la posibilidad real de ser aplicadas para evitar la impunidad. Combatir la pobreza y desigualdad: Reformas en sistema penitenciario: Polticas de empleo Uso del tiempo para la (especialmente para jvenes y educacin, el trabajo y el mujeres) apoyo psicosocial Programas para nios y jvenes (tanto Promover sistemas de penas para los que estn en riesgo como para alternativas en libertad los que han delinquido por primera vez) Polticas de fortalecimiento la familia Control de la venta de alcohol,de trfico de Creacin de mecanismos de justicia drogas y alternativa: porte de armas Programas de justicia cercanos a la ciudadana basada en la resolucin pacfica. Coordinar con los Medios de Comunicacin el mejor tratamiento de los temas de seguridad ciudadana III. ESTADO, LEGISLACIN Y POLTICAS PARA LA SEGURIDAD CIUDADANA Luego de haber analizado los principales problemas de la seguridad ciudadana y las respuestas dadas desde la regin, nos toca evaluar los avances y las a nivel nacional expresados en en la

normatividad Nacional.

propuestas

planteadas

el Acuerdo

La Constitucin y el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

La Constitucin Poltica del Per, en sus artculos 1 y 2 establece los derechos fundamentales de la persona, las bases de un sistema de seguridad ciudadana son estos derechos, especialmente los relacionados con la vida, la tranquilidad, la libertad y seguridad 9

personales. Los artculos analizados a continuacin definen especficamente las labores que debe ejecutar la polica, cul es su misin y funcin, as como la de las municipalidades, sobre todo en lo referente a la participacin vecinal, que resultar siendo clave para las polticas de seguridad ciudadana.

El CONASEC, creado por la ley N27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, ha elaborado el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana de acuerdo a las disposiciones transitorias y finales de dicha ley. En ese marco ya se han instalado comits de seguridad ciudadana a nivel nacional: EL PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA Dentro de las polticas del plan se prev: 1. Dar unicidad y organicidad a las instituciones pblicas y entidades de la sociedad civil integrantes del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. 2. Sentar las bases para una progresiva participacin multisectorial que asegure mejores niveles de orden y seguridad ciudadanas. Estas actividades estn enmarcadas en determinados principios: Legalidad: Dentro del marco de la Constitucin, las leyes y el irrestricto respecto a los derechos humanos. Coordinacin: Para unificar esfuerzos con la finalidad de lograr el desarrollo de acciones comunes e integradas. Supervisin y control ciudadano: Desarrollar mecanismos de control y vigilancia ciudadana. Transparencia funcional: Para evitar injerencias poltico-partidarias o de otra naturaleza. Participacin Ciudadana: Para motivar a la comunidad para que apoye el esfuerzo multisectorial por mejorar la seguridad local. Prevencin: Priorizar y desarrollar polticas multisectoriales preventivas del delito, planificando sus programas, as como actuando de manera inmediata y permanente. Solidaridad: Instancias y organismos del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana deben actuar de manera comprometida con sus fines y objetivos, en plena colaboracin y ayuda mutua.

10

IV.

CONCLUSIONES PARLAMENTARIA

RECOMENDACIONES

PARA LA

LABOR

Conclusiones

1. Los problemas principales de seguridad ciudadana en el Per son: De acuerdo a los delitos registrados, los delitos contra el patrimonio, los que se dan contra la vida, el cuerpo y la salud y los delitos contra la libertad. De acuerdo a la percepcin ciudadana, la delincuencia comn, la violencia juvenil y el crimen organizado. 2. Hace falta encuestas de victimizacin para reflejar la realidad del problema. 3. En la regin latinoamericana se ha pasado de priorizar el control y la represin hacia un creciente reconocimiento de la necesidad de enfrentar el problema de la seguridad ciudadana de manera integral. 4. Existe evidencia de que el desarrollo de sistemas de estadsticas del delito puede favorecer el reconocimiento de los problemas de seguridad ciudadana y la forma de prevenirlos y controlarlos. 5. El Per cuenta con un marco legislativo relacionado a la seguridad ciudadana que se adecua a la necesidad de atender el problema desde una visin integral, lo que hace falta, adems de pequeos

ajustes, es garantizar su cumplimiento. 6. La legislacin reciente y los proyectos de ley pendientes,

priorizan iniciativas de control y no logran cubrir todas las propuestas planteadas en el Acuerdo Nacional.

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RECOMENDACIONES Tal como lo dijimos en la presentacin, el Parlamento tiene un rol que cumplir en la solucin de los problemas de seguridad ciudadana. Puede incidir en el tema desde sus diversas funciones: Desde su funcin de representacin, puede convocar a un

debate

entre las entidades relacionadas con la seguridad ciudadana para conocer los avances realizados al respecto. Desde su funcin de legislacin, tiene la posibilidad de plantear propuestas de ley y modificaciones a la legislacin existente, para mejorar la organizacin de la labor relacionada con la seguridad ciudadana. Desde su funcin de fiscalizacin, est en la potestad de evaluar el cumplimiento de la ley (un seguimiento a la labor del Ministerio del

Interior y los Gobiernos Locales para saber si se aplica la ley, si sta es eficaz, qu problemas no consider, qu nuevas experiencias se dan y sin embargo no estn contempladas en la ley).

Tomando en cuenta que tenemos un marco legal que nos puede conducir hacia un modelo integral descentralizado de prevencin y control de la seguridad ciudadana, y tratando de evaluar el cumplimiento de la ley, nuestra recomendacin es priorizar las funciones de representacin y fiscalizacin, las cuales en combinacin lleven al Parlamento a liderar el debate sobre la seguridad ciudadana y a trabajar en un anlisis ex post de la ley. Este anlisis podra iniciarse como un proyecto piloto que nos conduzca ms adelante a poder evaluar el cumplimiento de otras leyes prioritarias. El efecto de este proyecto piloto podra acercar la labor parlamentaria al ciudadano, que percibe generalmente al Estado y a la ley lejana de sus problemas.

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