MATERIA 1. INTRODUCCIN. TRACTO SUCESIVO. CLASIFICACIN Y CALIFICACIN.

SISTEMATICIDAD
I. TRACTO SUCESIVO DEL SUELO EN LOS PLANOS Y EN LOS HECHOS El suelo puede cambiar por alteracin de su realidad fsica, o por el cambio de las previsiones establecidas en el planeamiento urbanstico, antes de que se acte sobre el terreno. La primera alteracin opera en la realidad y la segunda en el plano. Veamos cada una de ellas. La modificacin de la realidad fsica del suelo se produce por la ejecucin de obras pblicas o privadas sobre el mismo. Si se trata de obras pblicas, se realizarn en virtud de un ttulo administrativo que habilite su ejecucin. Puede tratarse de obras puntuales (construir una carretera, tirar una lnea de suministro o abastecimiento, colocar alumbrado pblico, etc.), o bien de una obra integral para la completa urbanizacin de una actuacin urbanstica. Si se trata de obras privadas (una vivienda, una nave industrial, un hotel, etc.) puede que se produzcan dentro del marco establecido por la normativa urbanstica o de espaldas a la misma. El cambio en el plano se produce por razn de las determinaciones que para el suelo establece el planeamiento municipal. El suelo se incorpora a un proceso de transformacin urbanstica que se sucede en dos etapas, denominadas tradicionalmente: fase de planeamiento y fase de gestin. El PLANEAMIENTO ordena los destinos y posibilidades de actuacin sobre el suelo. Este poder regulador de las condiciones del suelo da a los planes el carcter de reglamentos de la Administracin. Durante la fase de planeamiento, el suelo cambia en cartografa municipal pero permanece inalterado fsicamente. El primer documento que ordena el suelo municipal es el PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIN. El PGMO tiene dos misiones esenciales: - Clasificar el suelo de todo el trmino municipal en urbano, urbanizable y no urbanizable, o nomenclatura propia de cada CA. Dentro de cada clase, el PMGO distinguir las categoras de suelo y las calificaciones, en su caso, como explicamos ms adelante en este mismo Captulo. - Establecer la estructura primaria del territorio formada por las redes de transporte, las arterias de comunicacin y movilidad, el sistema de espacios libres y dotaciones principales, y las infraestructuras de servicios (depsitos de agua, estaciones impulsoras, estaciones depuradoras, estaciones elctricas,

conducciones o tendidos arteriales, etc.). Podra decirse en definitiva, que el PGMO crea el esqueleto o armazn urbanstico del municipio. El PGMO mancha zonas para que sean objeto de transformacin, y establece las condiciones generales para el desarrollo urbanstico de cada zona. Esas condiciones generales se concretan mediante el PLANEAMIENTO DE DESARROLLO, que puede estar instrumentalizado en un Plan Parcial o en un Plan Especial. El Plan Parcial es el instrumento por antonomasia para desarrollar suelos urbanizables, y su misin primaria es hacer la ordenacin pormenorizada, que consiste en dibujar el entramado urbano de manzanas y calles y determinar los usos e intensidades concretas a desarrollar en cada manzana o en cada parcela dentro de la manzana. De esta forma, lo que en el PGMO era una zona manchada con previsiones globales, se convierte en una trama definida que reproduce un paisaje de ciudad (siempre sobre plano). Una vez acabada la fase de planeamiento, se abre la fase de GESTIN URBANSTICA. Esta fase se desarrolla por UNIDADES DE ACTUACIN o de EJECUCIN, que es el permetro que se someter a una gestin unitaria y simultnea del suelo, mediante equidistribucin y urbanizacin. La equidistribucin se contiene en el PROYECTO de REPARCELACIN, destinado a distribuir entre todos los propietarios de suelo: - La riqueza que provoca el techo a construir en una actuacin. Esta riqueza es conocida como beneficio o plusvala. - Las cargas o costes de la transformacin, compuesto por los proyectos, las indemnizaciones por elementos a eliminar y las obras de urbanizacin, entre otros conceptos. La urbanizacin se contiene en el PROYECTO DE URBANIZACIN, consistente en un proyecto de obras mayores destinado a disear, medir y presupuestar las obras de urbanizacin, que son las que dan al suelo la condicin de ciudad (acceso rodado, abastecimiento de agua, suministro energa elctrica, acerado, pavimentado de calzadas, etc.). Hasta este momento el cambio producido en el suelo ha operado a nivel de cartografa. Los terrenos estn en el mismo estado fsico que antes de iniciarse procedimiento urbanstico alguno. A partir de este momento comienza a modificarse la orografa del suelo por ejecucin de las obras de urbanizacin. En este preciso instante, se une la transformacin documental a la transformacin de la realidad. Cuando las obras de urbanizacin estn terminadas, el Ayuntamiento deber recibir aqullas que va a gestionar, como los solares para equipamientos, las calles, las infraestructuras de servicios, el mobiliario urbano, etc. Tramitar el expediente municipal de recepcin de obras de urbanizacin que, una vez terminado, deja el suelo del interior de las manzanas con la condicin de

solar, para la edificacin mediante licencia de obras mayores. Este proceso puede representarse en el siguiente grfico.

Si conciliamos el proceso urbanstico municipal con el estado fsico del suelo en los diferentes momentos del mismo, nos encontramos con una superposicin de escenarios. En el grfico siguiente reproducimos todo el segmento que transcurre sin alterarse la realidad fsica del suelo.

A continuacin se refleja el segmento procedimental que modifica fsicamente el suelo mediante la ejecucin de la obra urbanizadora.

II. CLASIFICACION, CATEGORIZACIN Y CALIFICACIN Est enraizada en el lenguaje popular del urbanismo la confusin sobre la terminologa aplicable a las clases de suelo y su relacin con las modalidades de suelo dentro de cada una de las clases. La nomenclatura ser la que establezca cada una de las leyes regionales, aunque parece razonable que se mantenga la tradicional distincin entre las tres clases tradicionales de suelo: urbano, urbanizable y no urbanizable. La primera distincin es la de las clases de suelo, que identifican los destinos principales del suelo del trmino municipal. Si tomamos la distincin hasta ahora usada en la nomenclatura urbanstica, el suelo urbano es el constituido por la ciudad o asentamientos humanos de menor entidad. El suelo urbanizable es el destinado a su transformacin urbanstica, y el no urbanizable aquel que queda al margen del proceso urbanizador. Dentro de cada una de las clases existen zonas globales sometidas a un tratamiento urbanstico homogneo, que las leyes autonmicas han definido como categoras de suelo. De esta forma, dentro del suelo urbano se distinguen las dos categoras tradicionales de suelo consolidado y no consolidado. La clase urbanizable puede dividirse en las categoras sectorizado y no sectorizado o nomenclatura equivalente en las CCAA, que llegan a incluir en esta clase otras categoras como el suelo urbanizable ordenado o detallado. En el Informe a la Revisin del PGMO de Sevilla se afirmaba:

Dentro de la clase de suelo urbanizable, el Nuevo Plan distinguir tres categoras: Suelo urbanizable ordenado, integrado por los terrenos que formen el o los sectores para los que el Plan establezca directamente la ordenacin detallada que legitime la actividad de ejecucin, en funcin de las necesidades y previsiones de desarrollo urbanstico municipal. Suelo urbanizable sectorizado, integrado por los terrenos suficientes y ms idneos para absorber los crecimientos previsibles, de acuerdo con los criterios fijados por el Plan General de Ordenacin Urbanstica. Suelo urbanizable no sectorizado, integrado por los restantes terrenos adscritos a esta clase de suelo. Esta categora deber tener en cuenta las caractersticas naturales y estructurales del municipio, as como la capacidad de integracin de los usos del suelo y las exigencias de su crecimiento racional, proporcionado y sostenible.

En el suelo no urbanizable, las diferentes formas de proteccin tambin pueden provocar categoras, como se observa en el grfico siguiente, tomado del PGMO de Motril.
CATEGORAS SUBCATEGORAS FORESTAL ARQUEOLGICO DOMINO PBLICO ESPACIOS SINGULARES RIESGO DE EROSIN PARQUE SINGULAR ALTAS PENDIENTES PAISAJE ALTAS PENDIENTES PAISAJE MEDIA LADERA CULTIVO TRADICIONAL PARQUE CULTIVO CAA CULTIVO DE PRIMOR AGRICULTURA INTENSIVA SOBRE ACUFERO AGRICULTURA INTESIVA MEDIAS PENDIENTES HABITAT RURAL DISEMINADO RECREO Y OCIO CAMPING RURAL BANDA DE PROTECCIN AMBIENTAL BANDA DE PROTECCIN HIDROLGICA AMBIENTAL

ESPECIAL PROTECCIN

PROTECCIN PENDIENTES PROTECCIN PAISAJE

PROTECCIN AGRCOLA

AGRCOLA DE RECREO Y OCIO PROTECCIN NCLEOS

En este grfico se observa que las categoras pueden a su vez dividirse en otras figuras de menor entidad conocidas como subcategoras, o como categoras primarias y secundarias, en la terminologa de la LMA, que en su artculo 13 afirma:
Artculo 13. Clases de suelo y categoras. 1. El planeamiento general clasifica el suelo del trmino municipal en todas o algunas de las siguientes clases: a. Suelo urbano. b. Suelo urbanizable. c. Suelo no urbanizable de proteccin 3. En las clases de suelo se distinguen categoras primarias y, en su caso, secundarias. 4. Las categoras primarias precisan el rgimen propio de la clase de suelo correspondiente. 5. Las categoras secundarias complementan, cuando procedan, las primarias. 6. Reglamentariamente se establecern las categoras secundarias en que puedan dividirse todas o alguna de las categoras primarias definidas en este artculo.

Dentro de cada una de las clases y categoras, se distinguen zonas sometidas a unos mismos usos e intensidades por el PGMO o planeamiento de desarrollo. As por ejemplo, el suelo urbano consolidado del casco histrico de una ciudad tiene una norma de usos, tipologas, alturas, condiciones estticas, etc. Es posible que, dentro del casco, existan zonas con diferentes ordenanzas aplicables. Pues bien, respecto de cada una de esas zonas sometidas a un mismo tratamiento urbanstico concreto existe una misma calificacin urbanstica. En consecuencia, la compartimentacin del suelo parte de la CLASE, desciende a la CATEGORA O SUBCATEGORA, y llega a la CALIFICACIN de una zona concreta. El suelo de una manzana urbana consolidada con ordenanza V1 (alineacin a viario, cuatro plantas), tiene; CLASIFICACIN: URBANO, CATEGORIZACIN: CONSOLIDADO, CALIFICACIN: V1. III. LA CONFUSIN DE LOS CONCEPTOS RECALIFICACIN Y RECLASIFICACIN. LA RECATEGORIZACIN Especialmente arraigada en la conciencia colectiva y en los medios de comunicacin es la confusin entre recalificacin y reclasificacin. La reclasificacin se produce cuando el suelo de una determinada clase se incorpora a otra clase distinta, dentro de las clases establecidas en la normativa autonmica. Por ejemplo, un suelo de la clase no urbanizable que en la revisin del planeamiento general pasa a la clase urbanizable es objeto de reclasificacin. Del mismo modo, un suelo clasificado de no urbanizable en el que se ha producido a lo largo de los aos un asentamiento humano debe ser respetado como suelo de la clase urbano, al hacerse la revisin del planeamiento. El vaivn se produce por tanto de clase a clase de suelo. A diferencia, la recalificacin es un concepto referido al cambio de calificacin de un suelo dentro de una misma clase. A modo de ejemplo, una manzana de suelo de la clase urbano destinado a usos comerciales que en la revisin del plan pasa a tener usos residenciales es objeto de recalificacin. Del mismo modo, una zona de suelo clasificado urbano que est destinada a tipologas ajardinadas de baja altura y que pasa en la revisin a zona de crecimientos en altura mediante bloques, es objeto de recalificacin. Nos encontramos en el mismo escenario si un suelo urbanizable pasa de tener un aprovechamiento a disfrutar de otro distinto al revisarse el planeamiento. En todos estos casos el suelo permanece en la misma clase. Sin embargo la utilizacin del trmino recalificacin tambin es impropia desde el punto de vista de la gramtica urbanstica. La razn es que en ocasiones lo que se altera dentro de una clase no es la calificacin, sino la categorizacin. De este modo, un suelo de la clase urbano, categora no consolidado, que en la revisin del planeamiento se considera ya introducido en la categora consolidado, es objeto de recategorizacin y no de recalificacin. En igual sentido un suelo de la clase urbanizable, categora no sectorizado, que es

objeto de sectorizacin, permanece en la clase urbanizable pero ha cambiado su categora a la de sectorizado. La utilizacin de los conceptos urbansticos es especialmente importante para no provocar reacciones administrativas o sociales dispares ante realidades iguales o, por el contrario, reacciones diversas ante una misma realidad. Reclasificar un suelo, recategorizarlo o recalificarlo son actividades con un calado y unas consecuencias urbansticas muy distintas a todos los niveles: clculo de magnitudes, estndares de sostenibilidad, alteracin de modelos o estrategias de crecimiento, procedimientos administrativos, rganos intervinientes e informes preceptivos, contenido econmico de la propiedad del suelo, formatos urbansticos de transformacin aplicables, etc. Afirmar que toda alteracin de criterios aplicables a un suelo es una recalificacin no slo es un error terminolgico, sino que puede convertirse en una manipulacin inconsciente de la legitimidad de la actividad y de los procesos urbansticos.

IV. ACTUACIONES SISTEMTICAS Y ACTUACIONES ASISTEMTICAS No es posible comprender esta disquisicin conceptual con la lectura de un epgrafe de unos apuntes. Por tanto, nos limitaremos por ahora a hacer una introduccin superficial de esta diversidad de figuras. La gestin que se inicia en la fase de gestin urbanstica se desarrolla mediante alguno de los sistemas de gestin establecidos en la normativa autonmica, y que tradicionalmente han sido compensacin, cooperacin y expropiacin. En la compensacin los propietarios se unen y crean la Junta de Compensacin como rgano colectivo con personalidad jurdica encargado de empujar el proceso de gestin urbanstica y con fuerza para exigir del Ayuntamiento la Expropiacin del propietario que no se incorpore y la va de apremio administrativa para el que no pague las cuotas de urbanizacin que vayan aprobando los rganos correspondientes de la Junta. En el sistema de cooperacin, la gestin la realiza el Ayuntamiento a costa de los propietarios, a los que se les harn las liquidaciones administrativas correspondientes de cuotas de urbanizacin. A diferencia de ambos sistemas en el que los particulares retienen la propiedad del suelo, el de expropiacin realiza una transmisin coactiva del suelo de los particulares a la Administracin, mediante el pago del justiprecio e indemnizaciones correspondientes establecidas en la normativa del suelo y de expropiacin forzosa. Por utilizarse uno de estos sistemas recibe la actuacin el nombre de ACTUACIN SISTEMTICA, y en ella participan todos los afectados por la titularidad u otros derechos sobre el suelo. La construccin clsica de este tipo de actuaciones las ubica en los procesos de transformacin integral del suelo; es decir, en los casos en que es preciso hacer una obra ntegra de urbanizacin para que un suelo se convierta en urbano. Se tratara por tanto de suelos que precisan de la implantacin de todos los servicios e infraestructuras necesarias:

conexiones viarias, pavimentado de calzada, encintado aceras, abastecimiento aguas, evacuacin aguas, suministro de energa elctrica y las dotaciones y viales correspondientes. Si la obra a realizar es meramente parcial y no integral, la doctrina tradicional ha considerado que no podemos hablar de una actuacin integrada mediante un sistema de actuacin, sino que debe hacerse una mera actuacin aislada o asistemtica para la obra en cuestin, mediante un proyecto ordinario de obras mayores (pasar una lnea elctrica volada o soterrada, colocar mobiliario urbano, pavimentar una porcin de la calzada, etc.), y sin necesidad de Proyecto de Urbanizacin. De forma grfica puede decirse que si es necesario crear el escenario completo, la obra es integrada y requiere Proyecto de Urbanizacin y un Sistema de Actuacin con participacin de todos los afectados por la propiedad u otros derechos sobre el suelo; si se trata tan slo de completar el escenario o mejorar o rehabilitar alguna de sus partes, no es preciso un Proyecto de Urbanizacin ni sistema de actuacin alguno, siendo bastante un simple proyecto de obras ordinarias. A la pregunta de quin ejecuta estas obras parciales; es decir, quin las financia, responderemos por ahora que a diferencia de las actuaciones sistemticas que son costeadas por los propietarios mediante el pago de las cuotas de urbanizacin, las actuaciones aisladas es habitual que se ejecuten y financien por la Administracin pblica, o bien que se financien mediante contribuciones especiales y se ejecuten por la Administracin. Sin embargo es posible que se ejecuten y financien por los particulares en los trminos que estudiaremos, ya que es en definitiva el propietario del solar el mayor interesado en ejecutar la obra parcial de urbanizacin como nica forma de edificar sobre su suelo (trayendo suministro de energa o red de abastecimiento, pavimentando una porcin de calzada, ejecutando un tramo de alumbrado pblico, etc.).