Informe Codhes Diciembre 2012

DOCODHES25
umentos
CODHES - Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
Desplazamiento creciente
y crisis humanitaria invisible
CODHES- Consultora para los derechos humanos y el desplazamiento
DOCODHES 25
umentos
Desplazamiento creciente y crisis humanitaria invisible
Bogot, noviembre de 2012
CONTENIDO
7 PRESENTACIN
ISBN: 978-958-57325-8-2 Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES
9 INTRODUCCIN 11 Caracterizacin del desplazamiento forzado
Marco Romero Silva

Director
Equipo de Investigacin SISDHES
12 15 39 47
La acumulacin de vulneraciones Lugares, formas y causas de desarraigo en 2011 Los resultados de la guerra y la necesidad de la paz Casos regionales
Fabio Alberto Lozano

Coordinador del Sistema de Informacin sobre Desplazamiento Forzado y Derechos Humanos SISDHES
71 El refugio de los colombianos en el exterior
Ingrid Paola Hurtado Juan Sebastin Silva

Equipo de Investigacin CODHES 2011
72 El refugio en Ecuador: magnitud del refugio en el pas vecino y actual reconocimiento

85 La poltica pblica frente al desplazamiento
Ariel Palacios, Bibiana Ortiz, Carlos Murcia, Carlos Nuez, Daniela Pacheco, Diana Diaz, Francisco Taborda, Jessika Gmez, Juan David Jaramillo, Jorge Rojas Julio Soler Barn, Karina Rios, Katja Meriau, Luz Amparo Salinas, Mara Jos Romero, Rodolfo Vega, Santiago Gmez, Sonia Londoo, Zully Laverde
86 Los desafos de la Ley de Vctimas 99 El desplazamiento an sin una poltica de prevencin y proteccin 102 El registro de desplazamiento forzado 108 Indicadores territoriales del gasto para la poblacin en situacin de desplazamiento
115 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
CODHES
Cra. 6 N 34-62, oficina 302, Bogot D. C. Tel.: (57-1) 232 5666 codhes@codhes.org www.codhes.org
Marta Rojas
Preparacin editorial
Martha Gmez
Diseo de la coleccin
Emma Ariza
Revisin de textos
Juan Sebastin Silva

fotografa de portada
Ediciones Antropos Ltda.

Cra. 100B N 75D- 05, PBX: (57-1) 433 7701 Bogot D.C. Colombia
Impresin
Esta publicacin se realiz en el marco del Proyecto Programa de apoyo a la consolidacin de los derechos de las vctimas en Colombia-Fase III , ejecutado por la la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES, con apoyo tcnico y financiero de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo AECID en Colombia. Su contenido es responsabilidad exclusiva de sus autores y no necesariamente representa la posicin del Gobierno de Espaa ni de la Agencia.
El ao 2011 represent un punto de inflexin en materia de reconocimiento de los derechos de las vctimas. La adopcin de la Ley de Vctimas y de las leyes de vctimas indgenas, afrodescendientes y rrom es un logro de esta poblacin y ms ampliamente del movimiento de derechos humanos. Pero tambin es un resultado en el cual juega un papel decisivo la voluntad poltica del presidente Santos y el apoyo de la comunidad internacional. Hoy, los derechos de las vctimas forman parte de la agenda pblica y se discute sobre el alcance, las limitaciones y las potencialidades de la Ley. De hecho, en los temas de mayor controversia se han producido demandas temticas de su inexequibilidad pero, hasta el momento, no se conoce ninguna accin que pretenda desconocer integralmente la nueva normatividad. Ha quedado atrs la pretensin del anterior gobierno de negar estructuralmente la crisis humanitaria y las categoras del derecho internacional humanitario y los derechos humanos. En dicho gobierno, este debate se caracteriz por una fuerte ideologa de negacin del conflicto, el uso de eufemismos para calificar a los actores armados ilegales, la pretensin de negar toda responsabilidad de agentes del Estado en violaciones de derechos, la banalizacin del desplazamiento forzado como fenmeno genrico de migracin, la pretensin de legalizar antes que responder por el despojo de tierras, el abuso del poder de las agencias de inteligencia contra la justicia y los defensores de derechos humanos, el reconocimiento selectivo de las vctimas, entre muchas otras posturas. Colombia retoma el camino del reconocimiento de los derechos que se inici con la Ley 387 de 1997 y que se consolid con la jurisprudencia y las actuaciones de la Corte Constitucional en materia de victimizacin y desplazamiento forzado y de la Corte Suprema de Justicia en relacin con el escndalo de la parapoltica. Pero esta mayor voluntad de reconocimiento de derechos no quiere decir que se haya superado el conflicto ni las condiciones que reproducen estos volmenes de desplazamiento forzado, ni que estn dadas las garantas para evitar fenmenos de revictimizacin. Tampoco quiere decir que al da de hoy se est garantizando el goce efectivo de los derechos consignados en la ley y la jurisprudencia. La Ley de Vctimas se implementar en medio del conflicto armado y esto plantea una experiencia indita que obliga a concebir sistemas de garantas mucho ms complejos que las propias de situaciones de posconflicto. La Ley de Vctimas es un paso muy importante en el contexto colombiano, pero no ha suscitado un consenso nacional, ya sea porque cuenta con enemigos polticos reconocidos o porque sus contenidos no protegen integralmente los derechos de estas. La Ley de Vctimas corre riesgos similares a los que han caracterizado la implementacin de la Ley 387 de 1997, la cual no se ha cumplido cabalmente despus de 13 aos de vigencia y de ms de 7 aos de persistencia del estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional mediante la Sentencia T-025 de2004.
PRESENTACIN
El conflicto armado interno y los diversos ataques contra la poblacin civil, muchas veces asociados a complejos intereses econmicos y polticos, continuaron generando durante 2011 un desplazamiento de enormes proporciones, que alcanz la cifra de 259.146 vctimas, y afect en forma desproporcionada a poblaciones vulnerables como nias, nios, mujeres y grupos tnicos. Este volumen de desplazamiento forzado revela una profunda crisis humanitaria, pero infortunadamente se ha invisibilizado por el hecho de que la opinin pblica ha concentrado su atencin en el proceso de adopcin de la Ley de Vctimas, las operaciones militares de gran formato, las afectaciones por la ola invernal y los indicadores de crecimiento econmico. Las acciones de grupos paramilitares contra la poblacin civil, los combates entre las guerrillas y las fuerzas del Estado, el despliegue de grandes operaciones militares en determinados territorios contra lderes significativos de la guerrilla, as como la disputa por el control de territorios estratgicos en la economa legal o la ilegalizada incrementaron la crisis humanitaria y el desplazamiento, especialmente en el occidente del pas. Las expectativas generadas en torno a la puesta en marcha de la Ley 1448, conocida como Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, se enfrentaron con amenazas, agresiones y asesinatos a los que se ven sometidas comunidades, lderes y organizaciones de derechos humanos activos en procesos de restitucin. Ello conduce a la revictimizacin de familias que se ven nuevamente obligadas a salir de sus lugares de vida y a romper los lazos sociales, culturales y econmicos que con tanta dificultad haban reconstituido. Se evidencia cada vez ms la relacin entre las zonas de desplazamiento y los intereses por la minera y la agroindustria, componentes de las grandes locomotoras del plan de desarrollo de la administracin Santos. Al tiempo, se incrementa la crisis humanitaria en las regiones de implementacin de la Poltica Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad (PISDP) y de los Centros de Coordinacin y Accin Integral (zonas CCAI), en donde el desplazamiento forzado, segn cifras oficiales, alcanz cerca del 50% del nacional. Las zonas fronterizas, en especial con Ecuador, permanecen vulnerables por las condiciones estratgicas de su ubicacin y por la inadecuada presencia del Estado; el refugio de colombianos en pases extranjeros, a pesar de constituir una de las tasas ms elevadas en el mundo, contina siendo casi totalmente ignorado por la opinin pblica y por la accin del Estado. As, dos dcadas despus de que la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) y muchas otras instancias nacionales e internacionales han venido evidenciando las dimensiones y caractersticas del delito del desplazamiento, el nmero de nuevas vctimas al ao sigue siendo de proporciones escandalosas que hacen que continuemos tanto en una grave crisis humanitaria como en un estado de cosas inconstitucional. El presente informe aborda, en un primer apartado, la caracterizacin del desplazamiento forzado en 2011, incluyendo un anlisis de los contextos explicatorios; se hace una aproximacin frente a algunos elementos necesarios para la comprensin del conflicto armado en Colombia, y se plantean tres casos regionales de crisis humanitarias particulares en el marco de un contexto general. En el segundo segmento se explica la situacin de los refugiados colombianos en el exterior. En la ltima seccin se abordan algunos aspectos de la evolucin de la poltica pblica frente al desplazamiento durante el ao, haciendo nfasis especial en la Ley de Vctimas (Ley 1448), las polticas de prevencin y proteccin, y algunos indicadores territoriales de gasto para poblacin en situacin de desplazamiento.
INTRODUCCIN
10 Documentos Codhes N 23
Caracterizacin del desplazamiento forzado
Resumen de prensa del boletn N 78 sobre desplazamiento forzado, refugio y conflicto armado en Colombia, primer semestre de 2011 11
La acumulacin de vulneraciones CODHES, a travs de su Sistema Institucional de Informacin sobre Desplazamiento, Conflicto Armado y Derechos Humanos (SISDHES), evidencia que en Colombia, en los ltimos 27 aos, cerca de 5.445.406 personas (es decir, 1.134.4601 familias) se han visto forzadas a desplazarse como resultado de confrontaciones armadas, ataques a la poblacin civil, fumigaciones, y disputas por el control sobre las dinmicas polticas, econmicas y sociales en el territorio.
Grfica 1 Desplazamiento histrico acumulado (nmero de personas) CODHES, 1985-2011
6.000.000
5.445.406
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.493.836
2.000.000
1.000.000
533.000
1985
1986
1987
1988
1989
1991
1992
1993
1994
1995
1997
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
1990
1996
1999
Desplazamiento acumulado Fuente: CODHES. * Las cifras CODHES a partir de 1996 se estiman teniendo en cuenta el lugar de llegada de la poblacin desplazada.
Como puede verse en la grfica 1, el desplazamiento se ha incrementado de manera sostenida ao tras ao. Si bien la cifra de crecimiento vara, con un menor incremento comparativo entre algunos aos y otros, es necesario subrayar que cada desplazamiento nuevo es una adicin al acumulado de poblacin en situacin de desplazamiento, por lo que no es posible afirmar que este disminuya. En este sentido, un desplazado adicional corresponde a un fenmeno acumulativo tanto por la responsabilidad que le cabe al Estado y por los efectos sobre las polticas de restitucin y reparacin como por los efectos de empobrecimiento, despojo, acumulacin de riquezas, destierro, nuevos dominios territoriales, genocidio y dems vulneraciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
1 Asumiendo que cada grupo familiar en promedio est conformado por 4,8 personas, de acuerdo con la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado (2011).
2010
2011
Grfica 2 Desplazamiento anual histrico (nmero de personas) CODHES, 1985-2011

450.000
2002; 412.553 2008; 380.863
400.000 350.000
2001; 342.243 2000; 317.375 1998: 308.000 1999; 279.218 2005; 310.237 2004; 287.581 2009; 286.389 2007; 305.966
2010; 280.041 2011; 259.146
300.000 250.000 200.000 150.000
1997; 257.000
2006; 221.187 1996; 181.000 2003; 207.607
1989; 119.000 1988; 105.000
1991; 110.000 1995; 89.000
100.000 50.000 0
1987; 59.000 1985: 27.000 1986; 36.000
1990; 77.000 1992; 64.000 1993; 45.000
1994; 78.000
Desplazamiento anual Fuente: CODHES. * Las cifras CODHES a partir de 1996 se estiman teniendo en cuenta el lugar de llegada de la poblacin desplazada.
Para las vctimas, igualmente, no se trata de disminucin en el desplazamiento sino de nuevos desplazados o nuevos desplazamientos con todos sus efectos y nuevos esfuerzos para intentar sobrevivir. As, en 2011, el incremento fue de 259.146 personas, comparativamente menor que en 2012 que haba sido de 280.041. Sin embargo, ello no puede interpretarse como una buena noticia o como la disminucin de un hecho de catstrofe humanitaria. Por el contrario, a una ya existente catstrofe humanitaria masiva, y sin una solucin efectiva y permanente, se sum ms de un cuarto de milln de nuevos desplazados. A lo anterior, en 2011 se suman 60.687 eventos de violencia sexual, 15.856 homicidios y 60.687 casos de desapariciones forzadas acumuladas hasta ese ao, 46.208 de los cuales permanecen desaparecidos, 2.854 fueron encontrados muertos y 7.408 fueron encontrados vivos (Instituto Colombiano de Medicina Legal, 2012.) Dicha catstrofe humanitaria constituye para muchas familias un hecho repetido. De acuerdo con los estudios hechos por la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, cuya secretara ejecutiva es conducida por CODHES, en los ltimos 14 aos, el 90% de los grupos familiares se han desplazado una sola vez, mientras que el 7% lo han hecho dos veces y el 1% tres o ms veces (Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, 2011: 39). Es decir que de cada diez familias desplazadas, una ha debido hacerlo varias veces. A esta repeticin del desplazamiento se agregan otras formas de revictimizacin asociadas, por ejemplo, la negacin del registro y riesgos y maltratos a los que, en varios lugares
Caracterizacin del desplazamiento forzado 13
Grfica 3 Desplazamiento anual segn fuente, 1996-2011

500.000 450.000 Nmero de personas desplazadas 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 1997 1998 1996 1999 2002 2003 2004 2000 2008 2001 2005 2006 2009 2007 2010 2011 0
Periodo Desplazamiento anual- CODHES Desplazamiento anual- UARIV (Lugar de llegada) Desplazamiento anual- UARIV (Lugar de salida) Fuente: CODHES. * Las cifras CODHES se estiman segn lugar de llegada. UARIV SIPOD (CUBO, marzo de 2012).
del pas, todava se tienen que someter los desplazados que quieren declarar o reclamar derechos como vctimas. Al respecto, si bien la actitud del alto gobierno ha variado con respecto al anterior, an se escuchan funcionarios que acusan de fraudulentos a los desplazados y, como se ver ms adelante, an se est ante un subregistro tcnico e ineficiencias y deficientes condiciones de calidad en su atencin, lo cual constituye igualmente otra forma de revictimizacin. Por incapacidad o por razones polticas, si bien la estructura institucional que en aos anteriores estaba contribuyendo a esta revictimizacin por la invisibilizacin social del desplazamiento y otras vulneraciones ha mejorado y muestra una actitud poltica diferente, resulta preocupante que an las cifras del Estado sigan presentando datos muy inferiores a los calculados por CODHES. Inquieta especialmente que, durante los ltimos cuatro aos, la diferencia entre un dato y otro se mantenga en un promedio cercano a las 100.000 personas (97.783) (vase grfica 2). Actualmente, la Unidad de Atencin y Reparacin Integral a Vctimas (UARIV) registra una cifra acumulada de 3.943.509 personas en situacin de desplazamiento, que corresponde a aquellas que fueron desplazadas entre el 1 de enero de 1997 y diciembre de 2011. Es posible que la implementacin de la Ley 1448 de vctimas y restitucin permita un incremento del registro para los aos respectivos, y habr que mirar hasta dnde se superan los conflictos con respecto a las restricciones de la ley y a las capacidades tcnicas para su implementacin.
Mapa 1. Personas desplazadas en 2011 por departamento de llegada

Fuente: CODHES SISDHES.
San Andrs y Providencia
Mar Caribe
La Guajira Atlntico Magdalena Cesar
Sucre
Panam
Crdoba
Bolvar
Norte de Santander
Venezuela
Antioquia
Santander
Arauca
Ocano Pacfico
Choc
Caldas Risaralda Quindo
Boyac Cundinamarca Bogot D.C.
Casanare Vichada
1 - 2.011 2.012 - 5.383 5.384 - 10.561
Valle del Cauca
Tolima Meta Huila Guaviare Guaina
Cauca 10.562 - 28. 694 28.695- 64.043 Nario
Ecuador
Caquet Putumayo
Vaups
Lugares, formas y causas de desarraigo en 2011

Amazonas
Brasil
La distribucin del desplazamiento Entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2011, aproximadamente 259.146 personas2 (cerca de 70.039 familias) Per fueron desplazadas en Colombia. Es decir, un promedio de 710 personas cada da llegaron desplazadas a diferentes lugares del pas. De los 1.120 municipios que conforman el territorio nacional, 805 municipios distribuidos en los 32 departamentos del pas se vieron afectados por la llegada de desplazados. Es decir, se est ante la continuidad de un fenmeno de carcter masivo y desplegado en la casi totalidad del territorio nacional e incluso mucho ms all, pues, como se ver ms adelante, el desplazamiento interno se extiende hasta el otro lado de las fronteras y se expresa en el refugio de miles de colombianos.
2 A travs del SIPOD, la Unidad de Atencin y Reparacin Integral a Vctimas report para 2011 un total de 155.692 personas por municipio de recepcin (Departamento para la Prosperidad Social, 2011).
Como se puede apreciar en el mapa 1, si bien todos los departamentos tienen afectacin, los cinco con mayor nivel de arribo de personas desplazadas en 2011 fueron Antioquia (64.043 desplazados), Nario (28.694), Cauca (19.549), Valle del Cauca (17.489) y Crdoba (10.561); a ellos se agrega el Distrito Capital (41.246). Estas cifras permiten verificar, para este ao, una mayor concentracin en el occidente del pas, que al parecer obedece a la intensidad de la guerra, en especial en el suroccidente y ms especficamente en el Cauca, as como a los intereses de apropiaciones de tierras y de territorios en torno a economas extractivas y al mantenimiento del control sobre las poblaciones por parte de polticos y narcoterratenientes. En efecto, como lo mostr CODHES en informes recientes, la relacin entre las zonas de desplazamiento y las de extraccin minera es alta y, como lo advirtieron los rigurosos estudios realizados para el informe de Desarrollo Humano del PNUD, la competencia por el uso del suelo y el subsuelo estn tras el despojo. Es necesario subrayar que buena parte de los pobladores de estos territorios pertenecen a comunidades indgenas y afrocolombianas, con lo cual la afectacin adquiere connotaciones tnicas y culturales de enorme relevancia. Una breve mirada histrica permite verificar una tendencia de continuidad con ciertas variaciones. Tal como sucede con la capital del pas, el departamento de Antioquia se ha mantenido en el primer o segundo lugar a donde ms personas desplazadas llegan desde 1999; solamente en 2005 el nmero de personas que arribaron a Cauca y Valle del Cauca fue mayor que aquellos que llegaron a Antioquia. Nario no aparece entre los cinco departamentos con mayor nivel de recepcin de poblacin desplazada sino hasta 2005, pero, desde 2009 ha sido el ms afectado, despus de Antioquia. Asimismo, el departamento de Cauca ha tenido histricamente una tendencia intermitente, en trminos comparativos con otros departamentos; a pesar de ello, desde 2007 ha sido uno de los cinco con mayor afectacin. Desde 1999, Valle del Cauca ha sido uno de los departamentos a donde llega mayor nmero de personas desplazadas, mientras que el nivel de afectacin en Crdoba por recepcin, en comparacin con otros departamentos, ha sido intermitente y solo hasta
Grfica 4 Departamentos con mayor afectacin por llegada de poblacin desplazada en 2011
700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 Bogot D. C. Antioquia Nario Cauca 0
1728,46 41246 28694 19549 17489 10561 394,93 9717 6847 6598 1372,22 64043
2500
2142,38
2000 1500 1000 500

5383 5325 4991 4837 4562 3741
Bolvar
Putumayo
Valle del Cauca
Recepcin CODHES
Tasa x 100.000 hab. Fuente: CODHES SISDHES.
Cundinamarca
Santander
Crdoba
Caquet
Huila
Choc
Tolima
Meta
Mapa 2. Personas desplazadas en 2011 por municipio de llegada

0 - 155 156 - 535 536 - 1.325 1.326 - 2.726 2.727 - 5.941 5.942 - 15.296 15.297 - 41.246
2011 supera a la mayora de los entes territoriales. Mirando las cifras en trminos de nmero absoluto de personas y tasa de proporcionalidad segn el nmero de habitantes, se registra una afectacin cuya mayor proporcin recae en Caquet (2.146,38), Nario (1.728,46), Cauca (1.491,14), Putumayo (1.467,55) y Choc (1.372,22), departamentos que, por lo tanto, merecen una consideracin mucho ms concentrada por parte de las instituciones de atencin y reparacin. Una mirada ms detallada referida al nivel municipal permite constatar que los cinco municipios con mayor nmero de personas desplazadas fueron: Bogot D.C. (41.246), Medelln (29.560), Tumaco (15.296), Turbo (8.935) y Cali (7.750). Al observar los 15 municipios con mayor nmero de desplazados (vase grfica 4) se constata que si bien siguen apareciendo algunas de las ciudades principales, como Bogot, Medelln y Cali, ciudades intermedias e incluso pequeos municipios se constituyeron en 2011 en los luCaracterizacin del desplazamiento forzado 17
Grfica 5 Municipios con mayor afectacin por llegada de poblacin desplazada en 2011
45.000 Nmero de personas desplazadas 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Medelln Tumaco Bogot
8.358,20 15.296 8.935 8.214 7.750 5.941 5.045 5.032 4.780 3.395 3.368 3.344 8.200,89 3.132 2726 29.460 41.246
35.000
31.071,01
30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Buenaventura Villavicencio Florencia Quibd Cali Amalfi Popayn Ibagu Taraz Anor Pasto
Recepcin CODHES
Turbo
Tasa x 100.000 hab. Fuente: CODHES SISDHES.
gares de llegada ms destacados. Ello genera situaciones de especial fragilidad en cuanto a las posibilidades institucionales y sociales para atender adecuadamente a la poblacin. Los municipios de recepcin que presentan una mayor afectacin segn la densidad poblacional, es decir por tasa de desplazamiento,3 son Anor Antioquia (31.071), Amalfi Antioquia (27.698), El Rosario Nario (13.662), Caloto Cauca (9.474) y Timbiqu Cauca (9.061). Las fumigaciones y erradicacin de cultivos de uso ilcito, presencia activa de guerrillas y grupos paramilitares posdesmovilizados (GPD)4 y control de rutas del narcotrfico constituyen los complejos factores que explicaran el desplazamiento en estas regiones del occidente del pas. Adems existen causas invisibles del desplazamiento forzado y el refugio, como la construccin de megaobras hidroelctricas y megaproyectos en general en territorios ancestrales, que, de no reconocerlas como tales y tomar medidas de proteccin hacia las comunidades, llevarn a perpetuar la crisis humanitaria. Los fenmenos de migracin forzada en un contexto como el colombiano, donde desde hace varias dcadas se produce de manera sostenida, no pueden analizarse estticamente; por el contrario, es necesario incluir la influencia de elementos temporales. De ah la importancia de la mirada histrica. Aun cuando a nivel municipal las tendencias de llegada de poblacin desplazada son ms fluctuantes que en los departamentos, es posible evidenciar que las grandes y medianas ciudades continan siendo destinos factibles para la poblacin desplazada, pero adems surgen municipios pequeos como importan-
Nmero de personas desplazadas que llegan al municipio por cada 100.000 habitantes.
4 GPD son grupos paramilitares surgidos despus de la desmovilizacin de las AUC, conformados por estructuras que nunca se desmovilizaron, estructuras y combatientes que se desmovilizaron y retornaron a las armas y por nuevos combatientes.
tes receptores, como Turbo, Amalfi, Anor, entre otros, lo que supone un desafo mayor en trminos de capacidad de respuesta y presencia institucional. Sin embargo, el comportamiento de llegada de poblacin desplazada a las ciudades capitales plantea un escenario confuso frente a la dinmica del desplazamiento y de su
Tabla 1 Dinmica de recepcin de poblacin desplazada entre 2009 y 2011 en ciudades capitales
Lugar de llegada Departamento Atlntico Putumayo Caquet Cauca Choc Risaralda Huila Guaina Vichada Meta Quindo La Guajira Crdoba Antioquia Caldas Norte de Santander Bogot, D.C. Nario Valle del Cauca Tolima Santander Sucre Arauca Magdalena Casanare Bolvar Amazonas Vaups Guaviare Boyac Cesar Municipio Barranquilla Mocoa Florencia Popayn Quibd Pereira Neiva Inrida Puerto Carreo Villavicencio Armenia Riohacha Montera Medelln Manizales Ccuta Bogot, D.C. Pasto Cali Ibagu Bucaramanga Sincelejo Arauca Santa Marta Yopal Cartagena Leticia Mit San Jos del Guaviare Tunja Valledupar Nmero de personas desplazadas por periodo 2009 2.324 1.285 5.021 7.712 3.456 5.247 3.683 805 544 4.915 1.278 2.694 1.905 27.284 1.021 3.556 42.999 4.987 9.522 4.637 3.397 1.317 1.239 7.450 882 4.477 52 32 1.281 105 3.012 2010 288 303 1.345 2.376 981 383 949 167 58 1.271 297 799 1.118 17.642 185 891 26.352 2.456 5.847 2.853 887 1.216 736 790 543 2.705 74 119 1.897 236 3.745 2011 1.325 1.085 4.780 8.214 3.344 1.161 2.449 410 131 2.726 628 1.574 1.921 29.460 308 1.441 41.246 3.368 7.750 3.395 1.020 1.392 833 871 387 1.592 43 69 934 94 488
Grfica 6 Llegada de poblacin desplazada a ciudades capitales, 2009-2011

180.000 160.000 140.000 120.000 Personas 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 2009 2010 Periodo 2011
79.508 124.439 158.119
registro. As, entre 2009 y 2011, solamente dos ciudades (Yopal y Cartagena) de las 32 capitales presentaron menor crecimiento sostenido en el nmero de nuevos desplazados recibidos. En las dems, se experiment una tendencia inversa a la nacional (vase tabla 1). En general, la magnitud del incremento de poblacin desplazada que lleg a las ciudades capitales en 2010 fue significativamente menor que en 2009; de la misma manera, fue menor que el aumento experimentado en 2011, como muestra la grfica 5. Lo anterior evidencia que, a pesar de que para CODHES el nmero de nuevos desplazados en 2011 fue menor que en el ao anterior, para el 70% de las ciudades capitales la situacin en trminos de demanda de respuesta de la poblacin desplazada por parte de las instituciones es ms crtica que en 2010. En particular, esta tendencia genera interrogantes acerca de lo sucedido en 2010 en trminos de registro y de dinmicas de contexto para que la poblacin desplazada no llegara en igual o mayor magnitud a las ciudades capitales, teniendo en cuenta que nacionalmente hubo ms personas que debieron desplazarse forzadamente frente a 2009. La tendencia evidenciada en la grfica 5 es compartida, como se mencion, por la mayora de las ciudades capitales. En este sentido, las fluctuaciones ms pronunciadas se manifiestan en ciudades como Barranquilla y Quibd. No obstante, hubo municipios, como Mit y Tunja, con una tendencia inversa en este periodo. Barranquilla, en el departamento del Atlntico, que no hace parte ni de los municipios (ni Atlntico de los departamentos) ms afectados, presenta un crecimiento de la poblacin desplazada recibida en el ao anterior superior a 1.000 personas. Puede que las 1.380 personas que arribaron a Barranquilla no sean representativas frente a las ms de 40.000 recibidas en Bogot, pero esto no quiere decir que no sea preocupante que una ciudad pase de recibir 288 personas en 2010 a acoger ms de 1.000 adicionales en el ao siguiente. De acuerdo con cifras oficiales, el 85,5% de las declaraciones recibidas en la ciudad de Barranquilla provenan principalmente de municipios de los departamentos de Crdoba (26,2%), Bolvar (24,9%), Magdalena (20,5%) y Antioquia (14,3%).
En Quibd, por otro lado, la mayora de las personas que llegaron desplazadas salieron desde municipios de Choc (92,8%), tales como Medio Atrato (54,10%), del mismo Quibd (25,56%) (desplazamiento intraurbano o intraveredal), y de municipios de otros departamentos fronterizos como Viga del Fuerte y Apartad, Antioquia (4%), y Pueblo Rico, Risaralda (0,56%). En Mit, al contrario de otros municipios, la llegada de poblacin desplazada aument considerablemente entre 2009 y 2010, y luego disminuy en 2011. Una de las posibles razones es que los municipios expulsores de donde sala esta poblacin en 2009 y 2010 han enfrentado un cambi en las dinmicas de victimizacin. Los eventos de confinamiento, aunque son difcilmente monitoreables, se han presentado con ms frecuencia en estas zonas. Entre 2009 y 2010, a Mit llegaba poblacin proveniente del mismo Vaups, Guaviare y Caquet donde se presentaron por lo menos 36 acciones blicas en 2011, aunque para este ao solamente arrib poblacin proveniente de Miraflores (Guaviare) y de otras zonas de Mit. A Tunja, que presenta una tendencia similar a la de Mit y a la nacional, en 2011 lleg poblacin proveniente de 13 departamentos del pas, principalmente de Antioquia (22,6%), Tolima (13,1%) y Valle del Cauca (10,7%), entre otros. As pues, de acuerdo con lo anunciado por el Sistema Informativo de Gobierno (15 de octubre de 2011) con respecto a las zonas priorizadas para el desarrollo y ejecucin del plan de choque para la restitucin y formalizacin de tierras, estas estn localizadas en los departamentos del Magdalena, Bolvar, Norte de Santander, Choc, Tolima, Antioquia y Cesar. Es necesario advertir que la focalizacin de este proceso, que representa en s mismo un riesgo para la poblacin vinculada, se llevar a cabo en departamentos desde donde an est saliendo poblacin forzada a hacerlo.
El marco de las vulneraciones El desplazamiento forzado configura un reflejo parcial de los ejercicios de poder (militar, econmico, poltico y social) en el territorio por parte de los actores armados y de otras formas de victimizacin ms invisibles a la mirada del pas. En este sentido, la dinmica violenta tiene mayor fuerza en las zonas del pas donde ms se concentra la recepcin de poblacin desplazada.
n
Segn el Programa Presidencial de Accin Integral contra Minas Antipersona (2012), en los departamentos de Antioquia, Nario, Cauca, Valle del Cauca y Crdoba (departamentos donde reside el 32,9% de la poblacin nacional), sealados como aquellos con mayor afectacin por recepcin de poblacin desplazada, se presentaron en 2011 el 55,8% de las vctimas civiles por accidentes con minas antipersona y municiones sin explotar (MAP-MUSE). De acuerdo con informacin del Instituto Colombiano de Medicina Legal (2012), en estos mismos departamentos tuvieron lugar el 51,14% de los homicidios del pas en 2011. Segn el Instituto Colombiano de Medicina Legal (2012), 15,7% de los casos de violencia sexual que se denuncian en el pas suceden en los departamentos de Antioquia, Cauca, Crdoba, Nario y Valle del Cauca.
Mapa 3. Vctimas por MAP-MUSE

Fuente: PAICMA. Situacin minas, marzo de 2012.
Sucre Crdoba Bolvar Norte de Santander
Antioquia
Santander
Arauca
Choc
Boyac Cundinamarca Bogot D. C.
Casanare Vichada
Mapa 4. Homicidios, 2011

Fuente: Instituto Colombiano de Medicina Legal, 2012.
Valle del Cauca
Cauca
Nario Putumayo Caquet Vaups San Andrs y Providencia Atlntico Magdalena Cesar
La Guajira
Sucre Amazonas Crdoba Bolvar Norte de Santander
1 Dot = 1 Vctimas MAP- MUSE

Antioquia Santander Arauca
Choc
Boyac
Casanare Vichada
Cundinamarca Bogot D. C.
Valle del Cauca
La Guajira San Andrs y Providencia Atlntico
Cauca
Magdalena Cesar Nario Putumayo Caquet
Vaups
Sucre Crdoba Bolvar Norte de Santander Amazonas Antioquia Santander Arauca
1 Dot = 50
Choc Caldas Risaralda Quindo Valle del Cauca Tolima Meta Huila Guaviare Nario Putumayo Caquet Vaups Guaina Cundinamarca Bogot D. C. Boyac
Vctimas MAP- homicidio

Casanare Vichada
Cauca
Amazonas
Mapa 5. Lderes de PD* asesinados

* Poblacin en situacin de desplazamiento.
1 Dot = 1 Lderes asesinados
Durante 2011, 12 lderes de poblacin desplazada vinculados con procesos de reclamacin de tierras fueron asesinados en seis departamentos del pas, cinco de ellos en Antioquia y Crdoba, cuatro ms en Tolima y Putumayo, y tres en Sucre y Cesar. Es decir, nueve de los asesinatos sucedieron en departamentos que hacen parte de los 15 con mayor recepcin de poblacin desplazada.
En resumen, en el 15% de los departamentos se producen ms de la mitad de las vctimas de MAP-MUSE y de homicidios del pas, el 75% de los asesinatos de lderes desplazados y el 15% de los casos de violencia sexual. Estos hechos muestran un escenario de riesgo para la poblacin civil, en especial para aquellos en situacin de desplazamiento por la vulnerabilidad implcita, y enmarca la preocupacin de altos ndices de presin e intensidad5 en una misma zona; no solo por las dinmicas sociales, sino por la existencia de las acciones violentas que generaron los desplazamientos iniciales en la misma zona o en el lugar de refugio.
Desplazamientos masivos En trminos tcnicos, por desplazamiento masivo se entiende aquel en el que diez (10) o ms hogares o ms de cincuenta (50) personas se ven en la necesidad de desplazarse forzosamente como consecuencia del mismo evento (Decreto 2569, art. 12). El monitoreo de CODHES arroj un total de 73 desplazamientos masivos durante 2011, que incluyeron 29.521 personas obligadas a dejar sus hogares por causa de los enfrentamientos entre los grupos armados al margen de la ley, de estos con la Fuerza Pblica, operaciones de erradicacin de cultivos de uso ilcito y ataques contra la poblacin civil. Los cinco departamentos ms afectados fueron en su orden: Cauca (8.829 personas en 31 desplazamientos), Crdoba (3.679 personas en 10 desplazamientos), Nario (4.735 personas en 10 desplazamientos), Antioquia (9.373 personas en 6 desplazamientos), Choc (994 personas en 6 desplazamientos), Valle del Cauca (1.425 personas en 4 desplazamientos). Como se observa en el mapa 6, los desplazamientos masivos se concentraron principalmente en la regin del pacfico durante el ao 2011. Adicionalmente, zonas como el sur de Crdoba y el Bajo Cauca antioqueo tambin presentaron numerosos eventos de este tipo. Aunque la mayora de los desplazamientos masivos durante 2011 fueron ocasionados, segn el monitoreo de CODHES, por las dinmicas alrededor de la confrontacin armada entre las FARC y la Fuerza Pblica, no se pueden desconocer otras causales de la crisis humanitaria (los ataques a la poblacin civil, la disputa de territorios entre actores armados, el control estructural que algunos grupos armados tienen en territorios determinados y las fumigaciones, entre otras dinmicas, tales como economas extractivas no tradicionales y megaproyectos que rompen con los tejidos sociales). En este sentido, los grupos posdesmovilizacin (GPD) tales como los Rastrojos, las guilas Negras, los Paisas y el ERPAC son los siguientes mayores generadores de eventos de desplazamiento forzado en Colombia, de acuerdo con la informacin registrada en 2011.
5 Los ndices de presin e intensidad miden la dimensin del desplazamiento forzado frente al total de la poblacin de los municipios o departamentos de recepcin y expulsin, respectivamente.
Ahora bien, dentro del espectro de causalidad de la concentracin de los desplazamientos masivos en la regin y zonas mencionadas se destacan dos hechos: por un lado, la militarizacin de los territorios por parte de la Fuerza Pblica mediante los planes Troya Caribe y Troya Pacfico, as como el aumento de la iniciativa militar frente a las FARC, en especial contra el Comando Conjunto de Occidente y Alfonso Cano; y, por otro lado, la expansin de los grupos armados ilegales realizada por las FARC en el valle del ro Cauca y la cordillera Occidental a la altura de los departamentos del Valle del Cauca y Cauca, y por los Rastrojos y los Urabeos en la costa Pacfica y el noroccidente del pas, respectivamente. La confluencia de las causas enunciadas construye un marco de alta confrontacin y disputa territorial entre los actores armados, lo que genera un constante estado de vulnerabilidad de la poblacin civil. En estas zonas del pas se muestra una mayor concentracin de la confrontacin armada; sin embargo, es menos visible aunque igualmente preocupante la coincidencia entre el espacio geogrfico donde ocurren los eventos de desplazamiento masivo y aquel a donde ha llegado el Plan Nacional de Consolidacin en sus diferentes fases. El 76,7%
Mapa 6. Eventos de desplazamiento masivo en 2011

10
6 6
4
2
1
10
31
de los desplazamientos masivos sucedidos en 2011 ocurrieron en municipios que estn o han estado priorizados como zonas CCAI.
En el Noroccidente En el primer trimestre del ao, los desplazamientos sucedidos en el departamento de Antioquia respondieron principalmente a las dinmicas alrededor de las fumigaciones. La respuesta blica de las FARC a las mismas en cultivos de uso ilcito gener los dos primeros desplazamientos del ao. Mientras tanto, el ocurrido en abril fue ocasionado por las fumigaciones a cultivos de cacao, yuca y pltano que hacan parte del Programa de las Naciones Unidas de sustitucin de cultivos ilcitos de acuerdo con los pobladores. A partir de abril, los combates entre grupos armados ilegales (GAI), la muerte de lderes uno de ellos, lder Mar Caribe indgena del pueblo embera y las constantes amenazas contra la poblacin civil por parte de los GAI fueron las causas principales de los desplazamientos restantes en el departamento.
SUCRE
BOLVAR
Personas desplazadas Enero 1. Tierralta, Crdoba: 18 de enero 272 2. Riosucio, Choc: 20 de enero 132 3. Tierralta, Crdoba: 21 de enero 72 4. Anor, Antioquia: 24 de enero 5.500 5. Anor, Antioquia: 28 de enero 441 Febrero 6. Ituango, Valdivia y Taraz, Antioquia: 18 de febrero 3.132 7. La Villa, Choc: 20 de febrero 276 8. Tierralta, Crdoba: 26 de febrero 60 Marzo - Abril 9. Bajo Baud, Choc: 09 de marzo 220 10. Cceres, Antioquia: 19 de abril 95 11. Montelbano, Crdoba: 19 de abril 100 12. Ungua, Choc: 20 de abril 80 13. Puerto Libertador, Crdoba: 24 de abril 651 Mayo 14. Tierralta, Crdoba: 06 de mayo 140 15. Chigorod, Antioquia: 15 de mayo 80 16. Medio Atrato, Choc: 24 de mayo 106 Junio - Agosto 17. Turbo, Antioquia: 02 de junio 125 18. Montelbano, Crdoba: 08 de junio 70 19. Tierralta, Crdoba: 07 de agosto 1.285 20. Tierralta , Crdoba: 13 de agosto 78 Octubre - Diciembre 21. Montelbano, Crdoba: 13 de octubre 951 22. Medio Baud, Choc: 14 de diciembre 180
SANTANDER
Ocano Pacfico
BOYAC RISARALDA CALDAS
VALLE DEL CAUCA
Mapa 7. Eventos de desplazamiento masivo, 2011 Noroccidente
En Crdoba, los desplazamientos se originaron por combates entre grupos armados; por un lado, las FFMM frente a algunos GPD, en especial los Paisas y las guilas Negras, y, por otro lado, entre los mismos GPD, as como por asesinatos a civiles por parte de estos. La situacin de crisis humanitaria por desplazamiento forzado y violencias asociadas en la regiones del Bajo Cauca antioqueo y el sur de Crdoba ha sido advertida por CODHES en anteriores publicaciones (CODHES, 2011). En todo caso, esta realidad contina vigente, dejando cada vez ms vctimas y reconfigurando otras formas de victimizacin ms invisibles, a pesar de lo cual se prolonga desde la poltica estatal la misma estrategia de consolidacin desde una perspectiva principalmente militar6. Paralelamente, las confrontaciones armadas entre las FARC y las FFMM fueron una causa recurrente de desplazamientos masivos en el Choc durante 2011. Sin embargo, las amenazas a la comunidad por parte de las FARC y del GPD los Rastrojos causaron dos de los desplazamientos en los meses de marzo y abril. En este ltimo y en el ocurrido el 26 de agosto fueron asesinadas tres personas, una de ellas un lder comunitario. El desplazamiento de mayo fue a causa de uno de los paros armados de las FARC en el departamento durante 2011. En este, ms de 200 personas fueron retenidas y se prohibi la movilidad por el ro Atrato. Las condiciones de confinamiento que incluyen plantacin de minas antipersona (MAP) a las que se someti a la poblacin continan siendo mecanismos de victimizacin que permanecen invisibles.
En el Suroccidente En el Valle del Cauca, las dos causas fundamentales de los desplazamientos masivos ocurridos en 2011 fueron los enfrentamientos entre las FARC y las FFMM y las recurrentes amenazas por parte de diferentes grupos armados ilegales contra la poblacin civil. En Nario, la multicausalidad de los desplazamientos permite dimensionar al menos superficialmente la tensin para la poblacin frente a la presencia de diversos grupos armados. El desplazamiento ocurrido en febrero, el de mayo y el primero del mes de junio fueron consecuencia de combates entre la Fuerza Pblica y las FARC. En el de febrero, la presencia de MAP dificult an ms las condiciones de los posibles retornos en el corto plazo. El primer desplazamiento sucedido en julio, el de agosto y el segundo del mes de septiembre tambin ocurrieron por combates. El primero de ellos fue entre grupos armados ilegales sin identificar y GPD; asimismo, el de agosto sucedi entre grupos armados ilegales y la Fuerza Pblica. Los enfrentamientos de septiembre se dieron entre las FARC y GPD, y el desplazamiento que generaron fue principalmente por amenazas de reclutamiento forzado, que surgieron a partir de la confrontacin. Las incursiones armadas del ELN y GPD causaron los desplazamientos del 20 de abril y del 12 de septiembre, respectivamente. El primer evento de abril, por su parte, fue generado por amenazas por parte de GPD (los Rastrojos y Rondas Campesinas) y las FARC. De igual forma, el desplazamiento de diciembre fue ocasionado por reiteradas amenazas contra la poblacin civil.
6 La Nueva Poltica de Consolidacin y Reconstruccin Territorial prioriz el Nudo de Paramillo como una de las zonas de consolidacin para 20112014.
Personas desplazadas Enero Marzo 1. Timbiqu, Cauca: 01 de enero 150 2. Caloto, Cauca: 02 de enero 60 3. Caloto, Cauca: 22 de enero 200 4. Ricaurte, Nario: 21 de febrero 1.045 5. Buenaventura, Valle del Cauca: 14 de marzo 889 725 205 275 1.000 50 300 118 480 150 130 140 310
Abril - Junio 6. El Charco, Nario: 02 de abril 7. Buenaventura, Valle del Cauca: 12 de abril 8. Policarpa, Nario: 20 de abril 9. Timbiqu, Cauca: 22 de abril 10. Toribo, Cauca: 08 de mayo 11. Policarpa, Nario: 09 de mayo 12. Timbiqu, Cauca: 17 de mayo 13. Caldono, Cauca: 20 de mayo 14. Caloto, Cauca: 30 de mayo 15. Guapi, Cauca: 09 de junio 16. Guapi, Cauca: 22 de junio 17. Tumaco, Nario: 22 de junio
Mapa 8. Eventos de desplazamiento masivo, 2011 Suroccidente

CHOC QUINDO
Julio - Septiembre 18. Barbacoas, Nario: 13 de julio 484 19. Guapi, Cauca: 14 de julio 346 20. Barbacoas, Nario: 18 de julio 346 21. Santander de Quilichao, Cauca : 04 de agosto 100 22. El Tambo, Cauca: 07 de agosto 1.014 23. Argelia, Cauca: 09 de agosto 1.200 24. Pradera, Valle del Cauca: 12 de agosto 204 25. Santander de Quilichao, Cauca: 01 de septiembre 100 26. Caloto, Cauca: 04 de septiembre 250 27. Caloto, Cauca: 09 de septiembre 156 28. Cumbitara, Nario: 12 de septiembre 500 29. Magi Payn, Nario: 14 de septiembre 500 30. Caloto, Cauca: 15 de septiembre 200 31. Caloto, Cauca: 16 de septiembre 396 32. Argelia, Cauca: 21 de septiembre 80 33. Buenaventura, Valle del Cauca: 21 de septiembre 127 34. Surez, Cauca: 26 de septiembre 88 35. Timbiqu, Cauca: 29 de septiembre 200 Octubre - Diciembre 36. Surez, Cauca: 05 de octubre 37. Surez, Cauca: 10 de octubre 38. Surez, Cauca: 10 de octubre 39. Miranda, Cauca: 23 de octubre 40. Miranda, Cauca: 24 de octubre 41. Morales, Cauca : 04 de noviembre 42. Caloto, Cauca : 08 de noviembre 43. Caloto, Cauca: 15 de noviembre 44. Guapi, Cauca : 08 de diciembre 45. Barbacoas, Nario: 25 de diciembre 250 170 250 125 260 440 336 50 340 250
Oc a n
oP ac
fic o
TOLIMA
HUILA
PUTUMAYO
En el Cauca, donde se presentaron la mayora de los desplazamientos masivos de la zona y del pas, los eventos ocurridos durante el primer semestre del ao corresponden a efectos de enfrentamientos entre la Fuerza Pblica y las FARC; se evidencia presencia de GDP como los Rastrojos, presuntos responsables de la masacre de siete jvenes en el mes de abril, que ocasion uno de los desplazamientos. Desapariciones de otros jvenes en los meses de enero y mayo y la presencia de GPD forzaron a los pobladores a salir de los municipios.
En agosto, particularmente los enfrentamientos del ELN con la Fuerza Pblica por la erradicacin de cultivos ilcitos resultaron en la siembra de MAP y en un evento de desplazamiento masivo. Sin embargo, la dinmica de la confrontacin armada, en especial entre las FFMM y las FARC en el marco de las operaciones militares desarrolladas en el segundo semestre, es la ms directa explicacin de los desplazamientos en este periodo7.
En el Suroriente Los desplazamientos en esta regin han sido principalmente consecuencia de las amenazas por parte del ERPAC a la poblacin civil y los continuos enfrentamientos entre actores armados (FFMM, ERPAC, FARC) en inmediaciones de los resguardos de la comunidad jiw que se ha visto especialmente afectada. En dos de los tres eventos de desplazamiento masivo hubo vctimas indgenas8.
Mapa 9. Eventos de desplazamiento masivo en 2011 Suroriente
CUNDINAMARCA
CASANARE
VICHADA
Personas desplazadas 1. Vistahermosa, Meta: 07 de enero 65 2. San Jos del Guaviare, Guaviare: 02 de septiembre 71 3. Puerto Concordia, Meta: 27 de agosto 79
CAQUET
La presencia de MAP y las condiciones de seguridad generaron situaciones de confinamiento para poblacin indgena que previamente haba sido desplazada. A pesar de que el confinamiento es recurrente en el pas, especialmente en esta zona, permanecen invisibles para la opinin pblica y los sistemas de monitoreo de derechos humanos y crisis humanitarias existentes.
En el Norte y el Oriente El desplazamiento ocurrido en Norte de Santander sucedi luego de un ataque de las FARC a la estacin de Polica del municipio de Sardinata. Despus de este evento se produjeron tres desplazamientos multifamiliares ms en la zona.
7 8 Vase ms adelante en el apartado de casos regionales Los pobladores del Norte del Cauca. Vase ms adelante en el apartado de casos regionales sur del Meta, norte del Guaviare.
ATLNTICO
Mapa 10. Eventos de desplazamiento masivo en 2011 Norte de Santander y Bolvar

Personas desplazadas 1. Sardinata, Norte de Santander: 18 de marzo 125 2. Barranco de Loba, Bolvar: 21 de marzo 86 3. San Pablo, Bolvar: 10 de julio 60
MAGDALENA SUCRE
ANTIOQUIA SANTANDER
El primer desplazamiento en el departamento de Bolvar fue a causa de bombardeos de la Fuerza Area Colombiana contra las FARC, donde un civil muri a causa de la accin blica y 86 personas desplazadas masivamente. El desplazamiento de julio, sin embargo, ocurri por amenazas sistemticas a la poblacin civil y asesinatos selectivos.
El desplazamiento en zonas CCAI desde las cifras oficiales De acuerdo con cifras oficiales, los departamentos que presentaron mayor cantidad de personas expulsadas fueron: Antioquia, el 20% de la poblacin desplazada; Valle del Cauca, de donde provino el 16%; Nario, el 15%; Cauca, el 10%; y Crdoba, del que salieron el 7% de los desplazados en 2011. Es evidente que los departamentos con mayor nmero de personas que llegan desplazadas son tambin los mayores expulsores, bien sea porque la poblacin se desplazada por lo general a otros municipios dentro del mismo departamento, e incluso veredas dentro del mismo municipio, o porque del departamento sale poblacin, pero llegan personas de otros departamentos, como es el caso de Antioquia. A nivel municipal, igualmente de acuerdo con informacin de la UARIV, en los 108 municipios que han sido priorizados dentro de las zonas CCAI (en alguno de los momentos de la estrategia de consolidacin a partir de 20049) se present el desplazamiento de
9 La estrategia de consolidacin que inici en 2004 con la creacin del CCAI ha priorizado en sus di-
Mapa 11. Personas desplazadas en 2011 por municipio de expulsin Priorizacin CCAI
Grfica 7 Municipios con mayor nmero de personas desplazadas expulsadas Priorizacin CCAI
Buenaventura Tumaco Anor Tierralta Municipio de expulsin Montelbano Timbiqu El Tambo Cartagena del Chair Barbacoas Caucasia San Vicente del Cagun Puerto Libertador Guapi Cceres El Rosario
2.757 2.615 1.953 1.533 1.353 1.244 1.227 1.193 1.180 1.147 1.037 1.007 4.834 10.898 18.233
Fuente: UARIV. Elaboracin: CODHES SISDHES.
77.431 personas en 2011, equivalente al 54,2% de la poblacin desplazada por municipio de expulsin. Esto indica que en ningn municipio de las zonas priorizadas por la estrategia de consolidacin territorial ha cesado el desplazamiento forzado por causa del conflicto armado interno. Estas zonas que representan el 9,6% de municipios del pas producen ms de la mitad del total del desplazamiento. Aunque se menciona la estrategia de consolidacin territorial a partir de 2004 con la creacin del Centro de Coordinacin y Accin Integral (CCAI) por la Presidencia de la Repblica, no es posible asumir esta estrategia10 con unas mismas caractersticas a lo largo del tiempo ni a nivel nacional. Tanto los objetivos y mecanismos de intervencin como las etapas de operacin en las zonas priorizadas difieren entre unas y otras. El CCAI constituye para este informe solamente un criterio de seleccin de municipios para el anlisis de la crisis humanitaria generada desde la dinmica del desplazamiento forzado, teniendo en cuenta que el Plan Nacional de Consolidacin fue adoptado por el Gobierno nacional a partir de la experiencia de los Centros de Coordinacin y Accin Integral desde 2004 como una de las principales estrategias a travs de las cuales se instrumentaliza el complemento de la poltica pblica de proteccin y prevencin del desplazamiento forzado (Decreto 2933 de 2010).
ferentes etapas ciertas zonas para la intervencin. Esas zonas y su conformacin han cambiado en cada etapa de la estrategia, de tal manera que existen municipios que han sido parte de estas zonas permanentemente, otros que se han integrado a la estrategia en etapas posteriores a la inicial, otros que han dejado de estar priorizados y otros tantos que han salido en algn momento y vuelto a ser incluidos. 10 Pasando por el Plan Nacional de Consolidacin en 2008 hasta la creacin de la Unidad Administrativa para la Consolidacin en 2011.
Personas desplazadas en 2011
Tabla 2 Poblacin desplazada en los municipios de consolidacin priorizados en 2004 y 2007

Zonas de consolidacin 2004-2006 Antioquia Arauca Arauca Arauca Arauca Bolvar Caquet Caquet Cauca Cauca Cauca Cauca Cauca Cesar Cesar Cesar Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Crdoba Crdoba Guaviare Guaviare La Guajira La Guajira Apartad Fortul Saravena Arauquita Tame Carmen de Bolvar Cartagena del Chair San Vicente del Cagun Corinto Caloto Toribo Puerto Tejada Jambal Valledupar El Copey Pueblo Bello Beln de Bajir Carmen de Atrato Acand Murind Ungua Carmen del Darin Riosucio Bojay Tierralta Valencia Calamar Miraflores Dibulla San Juan del Cesar Arauca Arauca Arauca Arauca Zona Sur Zona Sur 2007 Apartad, Medio y Bajo Atrato Arauca Arauca Arauca Arauca Montes de Mara Zona Sur Zona Sur Norte del Cauca Norte del Cauca Norte del Cauca Norte del Cauca Norte del Cauca Personas desplazadas por municipio de expulsin 2004 889 158 743 780 2.611 3.868 6.113 1.928 187 27 414 60 9 3.474 1.472 1.595 20 101 181 109 217 988 315 3.843 1.104 491 159 31 953 895 2007 1.608 869 1.449 2.284 5.989 1.900 2.107 4.025 212 138 205 113 39 2.534 534 465 109 91 116 37 136 1.883 369 255 3.087 1.360 72 12 2.920 324
Departamento
Municipio
Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta Bajo Atrato Bajo Atrato Bajo Atrato Bajo Atrato Bajo Atrato Bajo Atrato Bajo Atrato Zona Sur Zona Sur Apartad, Medio y Bajo Atrato Apartad, Medio y Bajo Atrato Apartad, Medio y Bajo Atrato Apartad, Medio y Bajo Atrato Apartad, Medio y Bajo Atrato Apartad, Medio y Bajo Atrato Apartad, Medio y Bajo Atrato Apartad, Medio y Bajo Atrato Crdoba Crdoba Zona Sur Zona Sur
Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta
Departamento Magdalena Magdalena Magdalena Meta Meta Meta Meta Meta Meta Nario Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Sucre Sucre Valle del Cauca
Municipio Cinaga Aracataca Fundacin La Macarena Puerto Rico Uribe Vistahermosa Mesetas San Juan de Arama Tumaco Hacar San Calixto El Carmen brego Teorama La Playa Ocaa Tib Convencin El Tarra Leguzamo Puerto Guzmn Puerto Ass Orito Valle del Guamuez San Miguel San Onofre Ovejas Buenaventura
Zonas de consolidacin 2004-2006 2007
Personas desplazadas por municipio de expulsin 2004 2.458 1.058 1.812 431 812 458 1.605 666 516 1.277 233 524 411 320 222 177 310 2.663 514 1.220 543 1.143 3.071 840 1.271 6 2.046 1.245 733 2007 3.156 874 1.553 982 1.885 682 3.935 639 492 4.809 362 817 544 484 590 290 628 1.261 510 359 1.007 2.777 3.262 1.884 2.890 7 1.231 828 13.263
Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta Sierra Nevada Sierra Nevada de de Santa Marta Santa Marta Sierra Nevada Sierra Nevada de de Santa Marta Santa Marta Zona Sur Tumaco Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Zona Sur Zona Sur Zona Sur Zona Sur Zona Sur Zona Sur Tumaco Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Montes de Mara Montes de Mara Buenaventura
Fuentes: Observatorio de DDHH, Vicepresidencia de la Repblica, UARIV DPS. Elaboracin y clculos: CODHES SISDHES.
En estos municipios se sigue produciendo desplazamiento, incluso cuando muchos de ellos completan ms de siete aos priorizados en esta estrategia nacional por la recuperacin del territorio. El criterio CCAI como mecanismo de anlisis de expulsin permite adems de dimensionar la magnitud del desplazamiento forzado en la Regin Pacfica (donde se concentr gran parte del mismo durante 2011), advertir de la dinmica de este delito en otras zonas con condiciones particulares de intervencin estatal.
Los objetivos de intervencin dentro de estas zonas estn dirigidos particularmente a lo que los estrategas llaman la recuperacin del territorio. Esta intencin no precisa a favor de quin se hace dicha recuperacin y, en todo caso, como se ver, no favorece a los pobladores de dichas regiones porque el hecho es que esta estrategia necesariamente tiene un impacto en la generacin de nuevos desplazados, no solo por la militarizacin de las regiones y sus efectos11, sino por la mutacin de las circunstancias causales del desplazamiento forzado en respuesta a este tipo de polticas. El nfasis de accin planteado en 2007 con la recuperacin social del territorio, teniendo en cuenta que plantea la intervencin a travs de acciones de tipo militar (elemento coincidente con la estrategia de los CCAI de 2004), poltico y de desarrollo fundamentalmente para propiciar el retorno de la poblacin en situacin de desplazamiento y garantizar las condiciones necesarias para su permanencia en el territorio (Oportunidad Estratgica, 2010), se convierte as en la prctica en una contradiccin, que puede ser leda ms bien como un argumento justificador del despojo y del desarraigo. A propsito de lo anterior, un elemento fundamental para que existan condiciones necesarias para la permanencia de la poblacin desplazada que retorna al territorio y para el retorno mismo es la cesacin del desplazamiento forzado en el municipio. A pesar de lo anterior, entre 2004 y 2007, en todos los municipios priorizados (20042006) se presentaron casos de desplazamiento. De hecho, entre 2004 y 2006 sucedieron por lo menos 52 eventos de desplazamiento masivo en los municipios seleccionados, 18 de ellos durante 2006. En la mayora de estos municipios, el incremento de nuevos desplazados fue superior en 2007 que en 2004, como muestra la tabla 2. Aunque la expulsin de nuevos desplazados en algunos municipios fue mayor en 2004 que en 2007, en otros, como San Vicente del Cagun (Caquet), Caloto (Cauca), Beln de Bajir (Choc), Vistahermosa (Meta), Tumaco (Nario) y Buenaventura (Valle del Cauca), el aumento en la generacin de nuevos desplazados en esos aos se duplic y en algunos casos se cuadriplic, como permite evidenciar la informacin de la tabla 2. Por ejemplo, si se mira el caso de Cartagena del Chair (Caquet), donde en 2007 debieron salir 2.107 personas frente a las 6.133 que se marcharon en 2004, se podra suponer que hay un menor nmero de nuevas vctimas; sin embargo, San Vicente del Cagun (Caquet), priorizado dentro de la misma zona, sufri el efecto contrario: pas de 1.928 nuevos desplazados en 2004 a 4.025 en 2007. Es decir, en esa zona, especialmente en esos municipios, existe un efecto de distribucin del impacto y no de disminucin. En 2008, con el Plan Nacional de Consolidacin (implementado a partir de 2009 con el Salto Estratgico), la estrategia de intervencin supone que en la Zona de la Macarena (parte de la Zona Sur, 2007) existan para entonces condiciones bsicas de seguridad ganadas y, por lo tanto, era necesaria una intervencin de Consolidacin Integral (Oportunidad Estratgica, 2010). No obstante, 16 de los 31 desplazamientos masivos que se presentaron en los municipios priorizados entre 2007 y 2008 segn la UARIV sucedieron en la Zona Sur (que para 2009 se convirtieron en dos zonas diferentes, Macarena y Ro Cagun).
11 Para ampliar esta informacin, vase Documento CODHES 23 (CODHES, 2011).
Tabla 3 Poblacin desplazada en los municipios de consolidacin priorizados en 2009 y 2011

Zonas de consolidacin 2009 Antioquia Antioquia Antioquia Antioquia Antioquia Antioquia Antioquia Antioquia Antioquia Antioquia Antioquia Antioquia Antioquia Antioquia Arauca Arauca Arauca Arauca Bolvar Bolvar Caquet Caquet Caquet Cauca Cauca Cauca Cauca Cauca Cauca Cauca Anor Zaragoza Cceres Ituango Apartad Valdivia Briceo Caucasia Nech El Bagre Taraz Granada San Carlos San Francisco Fortul Saravena Arauquita Tame San Jacinto Carmen de Bolvar Cartagena del Chair La Montaita San Vicente del Cagun Timbiqu Guapi Lpez El Tambo Santander de Quilichao Miranda Argelia Bajo Cauca Bajo Cauca Bajo Cauca Bajo Cauca Oriente Antioqueo Bajo Cauca Bajo Cauca Bajo Cauca Bajo Cauca Bajo Cauca Bajo Cauca Oriente Antioqueo Oriente Antioqueo Oriente Antioqueo Arauca Arauca Arauca Arauca Montes de Mara Montes de Mara Ro Cagun Ro Cagun Pacfico Cauca Pacfico Cauca Pacfico Cauca Pacfico Cauca Pacfico Cauca Pacfico Cauca 2011 - 2014 Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo Montes de Mara Montes de Mara Macarena - Cagun Macarena - Cagun Macarena - Cagun Cordillera Central Cordillera Central Personas desplazadas por municipio de expulsin 2009 138 482 992 687 849 458 157 1.886 419 774 1.834 50 78 44 413 840 1.037 2.101 42 247 886 1.154 1.974 545 580 514 1.170 190 78 28 2011 4.834 803 1.037 876 505 399 136 1.227 246 316 670 17 14 4 193 332 354 550 14 87 1.353 748 1.193 1.953 1.147 680 1.533 209 90 31
Departamento
Municipio
Departamento Cauca Cauca Cauca Cauca Cauca Cauca Cesar Cesar Cesar Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Choc Crdoba Crdoba Crdoba Crdoba
Municipio Corinto Caloto Toribo Puerto Tejada Balboa Jambal Valledupar El Copey Pueblo Bello Beln de Bajir Litoral del San Juan Medio Baud El Carmen de Atrato Acand Murind Bojay Ungua Carmen del Darin Riosucio Medio San Juan Istmina Nvita Sip Bajo Baud Alto Baud Montelbano Tierralta Puerto Libertador Valencia
Zonas de consolidacin 2009 Pacfico Cauca Pacfico Cauca Pacfico Cauca Pacfico Cauca Pacfico Cauca 2011 - 2014 Cordillera Central Cordillera Central Cordillera Central -
Personas desplazadas por municipio de expulsin 2009 271 125 173 60 842 55 734 47 195 0 178 444 22 54 17 141 563 47 105 101 407 111 16 1.066 1.054 1.235 1.929 1.480 539 2011 304 170 237 90 336 26 230 13 4 5 497 985 166 358 4 33 209 13 22 84 257 57 8 479 130 2.615 2.757 1.180 158
Sierra Nevada de Santa Marta Sierra Nevada de Santa Marta Sierra Nevada de Santa Marta Pacfico Choc Pacfico Choc Pacfico Choc Pacfico Choc Pacfico Choc Pacfico Choc Pacfico Choc Pacfico Choc Pacfico Choc Pacfico Choc Pacfico Choc Sur de Crdoba Sur de Crdoba Sur de Crdoba Sur de Crdoba Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo Nudo de Paramillo
Departamento Guaviare Guaviare La Guajira La Guajira Magdalena Magdalena Magdalena Magdalena Meta Meta Meta Meta Meta Meta Nario Nario Nario Nario Nario Nario Nario Nario Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Norte de Santander Putumayo
Municipio Calamar Miraflores Dibulla San Juan del Cesar Cinaga Aracataca Fundacin Santa Marta Puerto Rico Uribe Vistahermosa Mesetas La Macarena San Juan de Arama El Rosario Policarpa Barbacoas Leiva Samaniego Olaya Herrera Tumaco Ricaurte Hacar San Calixto El Carmen brego Teorama La Playa Ocaa Tib El Tarra Convencin Leguzamo
Zonas de consolidacin 2009 Ro Cagun Ro Cagun 2011 - 2014 Macarena - Cagun Macarena - Cagun
Personas desplazadas por municipio de expulsin 2009 14 9 748 66 527 131 304 1.063 1.142 304 1.517 353 323 307 540 699 1.553 470 1.010 1.352 12.543 0 165 688 121 188 291 120 358 583 169 199 804 2011 10 0 95 8 205 40 61 285 963 184 502 129 173 56 1.007 885 1.244 361 621 736 10.898 0 146 375 56 94 80 35 93 365 91 63 539
Sierra Nevada de Santa Marta Sierra Nevada de Santa Marta Sierra Nevada de Santa Marta Sierra Nevada de Santa Marta Sierra Nevada de Santa Marta Sierra Nevada de Santa Marta Macarena Macarena Macarena Macarena Macarena Macarena Pacfico Nario Pacfico Nario Pacfico Nario Pacfico Nario Pacfico Nario Pacfico Nario Pacfico Nario Pacfico Nario Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Putumayo Macarena - Cagun Macarena - Cagun Macarena - Cagun Macarena - Cagun Macarena - Cagun Macarena - Cagun Tumaco Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Catatumbo Putumayo
Departamento Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Sucre Sucre Tolima Tolima Tolima Tolima Valle del Cauca Valle del Cauca Valle del Cauca Valle del Cauca Valle del Cauca
Municipio Puerto Guzmn Puerto Ass Orito Valle del Guamuez San Miguel San Onofre Ovejas Rioblanco Chaparral Ataco Planadas Pradera Buenaventura Florida Tulu Guadalajara de Buga
Zonas de consolidacin 2009 Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Montes de Mara Montes de Mara Cordillera Central Cordillera Central Cordillera Central Cordillera Central Cordillera Central Pacfico - Valle del Cauca Cordillera Central Cordillera Central Cordillera Central 2011 - 2014 Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Montes de Mara Montes de Mara Cordillera Central Cordillera Central Cordillera Central Cordillera Central Cordillera Central Cordillera Central -
Personas desplazadas por municipio de expulsin 2009 1.224 1.641 1.035 1.151 0 203 101 726 1.196 376 1.239 93 3.564 236 500 161 2011 718 933 518 491 0 83 20 597 644 190 448 665 18.233 169 268 76
Fuentes: Observatorio de DDHH, Vicepresidencia de la Repblica, UARIV DPS. Elaboracin y clculos: CODHES SISDHES.
Ms tarde, en 2009, en respuesta a los resultados obtenidos en La Macarena con la implementacin de la Consolidacin Integral, se decide ampliar este modelo a todos los municipios priorizados, aun cuando las condiciones de seguridad ganadas no haban (ni han) generado el cese del desplazamiento forzado entre otros tipos de victimizacin menos evidentes. Finalmente, en 2011, en el marco de la Ley 1448 y con la reestructuracin institucional dentro del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se cre la Unidad Administrativa Especial para la Consolidacin Territorial y se defini una fase de esta estrategia, denominada Poltica Nacional para la Consolidacin y la Reconstruccin Territorial, fundamentada en la erradicacin de cultivos ilcitos, en la consolidacin de los avances en materia de seguridad y en el aporte a la construccin de la paz, entre otros. Uno de los retos que se plantea el Gobierno nacional con esta nueva poltica es que la restitucin de tierras constituye un riesgo para la seguridad en caso de realizarse en aquellas zonas no consolidadas (UAECT, 2011). No obstante, es claro que en trminos de prevencin del desplazamiento forzado no se puede suponer un territorio consolidado, puesto que todos los municipios alguna vez priorizados siguen produciendo despla38 Documentos Codhes N 25
zamientos (con tres excepciones12). El reclamo de restitucin de tierras constituye un riesgo para la seguridad en todo el territorio nacional. Como se puede apreciar en la tabla 3, para 2011 la casi totalidad de los municipios priorizados en la estrategia CCAI siguen siendo expulsores y si bien una buena proporcin de ellos presentan ndices de expulsin menores en 2011 en comparacin con 2009, la diferencia entre personas desplazadas en un ao y otro en trminos absolutos se mantiene en un nivel elevado e incluso superior. En efecto, nos encontramos con el registro de 74.765 personas desplazadas en estas zonas para 2009, a las cuales se sumaron 77.431 para 2011. Ello demuestra claramente que la poltica de recuperacin territorial no est siendo social, en tanto no est ayudando al goce efectivo de derechos de los pobladores y, por lo tanto, la supuesta consolidacin de dominios territoriales resulta favoreciendo otros intereses, no siempre evidentes.
Los resultados de la guerra y la necesidad de la paz Como constat CODHES en su Boletn 78 y en el Informe 23, la seguridad en Colombia no solo no ha sido alcanzada, sino que el camino emprendido dentro de la llamada poltica de seguridad slo ha llevado a brindar ciertas tranquilidades a algunos sectores, mientras se asumen costos econmicos y sociales por parte de todos y se incrementan las inequidades. La opcin armada no est aproximndonos a un final de la guerra sino a su prolongacin ad infinitum, mientras se sacrifica la vida de miles de colombianos tanto en ambos bandos armados como, lo que es ms grave, en la poblacin civil. Durante el ao 2011, el gobierno de Juan Manuel Santos continu con la Poltica de Seguridad Democrtica buscando mantener la imagen de pas seguro que, entre los aos 2002 y 2010, el mandatario predecesor utiliz como bandera de gobierno. El discurso del alto gobierno sigui refirindose al preludio del final de la subversin (Sistema Informativo del Gobierno, 24 de noviembre de 2011) y a la mejora de la seguridad (Sistema Informativo del Gobierno, 4 de febrero de 2012). El hecho es que la guerra se intensific, se pregonaron cantos de victoria, al tiempo que hubo tmidas manifestaciones de disposiciones de dilogo por las partes, todo en marco de una crisis humanitaria generalizada y suscitada por los actos blicos. La falta de profundidad y la manipulacin de los mensajes mediticos, muchos de ellos favorables a actitudes belicistas que llevan al incremento del sealamiento de traidores a la patria a quienes se permitan hablar de paz o de dilogos o negociaciones frente al conflicto, dentro de los que ahora se incluye al gobierno de Santos, exigen una mirada un poco ms detenida de los hechos.
12 Excepciones debidas a los niveles de subregistro o a que definitivamente otros tipos de victimizacin evitan que se evidencie la crisis humanitaria. En San Miguel (Putumayo), el asunto de las personas que se ven obligadas a desplazarse y cruzan la frontera en busca de refugio en Ecuador es que no quedan incluidas en el registro oficial por no ser desplazamiento interno. En los casos de Ricaurte (Nario) y Miraflores (Meta), el reclutamiento forzado, las condiciones de confinamiento y el riesgo de MAP y MUSE estn presentes en el territorio, y las comunidades en una delicada situacin. Sin embargo, a la luz del registro oficial de expulsin, esto es invisible.
Sin duda, el hecho que marc la mirada nacional sobre la guerra fue la intensa persecucin y la muerte de Alfonso Cano, mximo dirigente de las FARC, con lo cual el Gobierno y las Fuerzas Armadas dieron un parte de victoria tanto a la opinin pblica nacional como a la internacional, mostrando una imagen de fuerza y de lucha decidida contra la subversin y acallando temporalmente los ataques de sectores que le acusaban de haber bajado la dinmica de lucha contra el terrorismo. Por otra parte, se vislumbraron tmidas posibilidades de conversaciones para la paz que se movieron en medio de expresiones amenazantes entre el presidente Santos y el ahora nuevo jefe mximo de las FARC y afirmaciones sobre disposiciones para acuerdos. Alto pregn tuvieron las frases: Si sigue en las mismas, le pasar lo mismo que a Cano o No es as, Santos, no es as; pero tambin: La llave de la paz est en mi bolsillo y estoy dispuesto a abrir una puerta al dilogo, aunque se requieren actos de buena fe. Estos actos de buena fe parecieron girar en torno al tema del secuestro. Durante los meses finales del ao se presentaron promesas de entrega de miembros de la Fuerza Pblica que llevaban aos en poder de las FARC, hecho que despus de tropiezos logr su culmen en abril de 2012. Desde otros sectores se increment el discurso belicista y la acusacin al Gobierno por el supuesto incremento de la inseguridad y por traicin a la patria, al tiempo que se produjo una expansin de las acciones de grupos paramilitares posdesmovilizados (GPD). El incremento de la guerra se manifest en varios aspectos. Por una parte, en el cambio de estrategia y el reacomodamiento de los grupos subversivos que volvieron a acciones ms dirigidas, a hostigamientos, a afectaciones a la dinmica econmica mediante el ataque a obras de infraestructura y a la multiplicacin de acciones de grupos pequeos dispersos y de alta movilidad en los territorios, en cambio de grandes compaas y sofisGrfica 8 Ataques de grupos armados ilegales (GAI) - Histrico nacional
1.800 1.600 Nmero de personas desplazadas 1.400 1.200 1.000 800
724 612 646 486 387 489 471 1.258 1.645
564
600 400 200 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007
2008
2009
2010
2011
Eventos Fuente: Ministerio de Defensa. Elaboracin: CODHES.
Grfica 9 Ataques a infraestructura

600 500 400 300 200 100 0
469 529 539 917 869
1.000 900 800 700 600 500 400

228 260 153 196 113
300 200 100 0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Voladura de oleoductos Torres de energa derribadas
Voladura de vas Voladura de puentes
Total nacional
Fuente: Ministerio de Defensa. Elaboracin: CODHES.
ticados campamentos. As, el nmero de ataques continu la tendencia al alza moderada que se haba iniciado en 2008, llegando a incrementarse hasta 564 episodios en 2011. Especficamente con respecto a las obras de infraestructura, de acuerdo con las informaciones del Ministerio de Defensa, se produjo un total de 196 atentados, con lo cual se presenta un alza con respecto al ao anterior, mantenindose dentro del rango promedio de los ltimos cinco aos. Las acciones de los grupos armados al margen de la ley, segn la misma fuente oficial, aumentaron con respecto a 2010, pero constituyen una cifra inferior a 2009. Dichas
Grfica 10 Acciones grupos armados ilegales (GAI)
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2003 2004 2005 2006 2007
75 52 218 167 161 128 267 437
151
2008
2009
2010
2011
Acciones GAI Fuente: Ministerio de Defensa. Elaboracin: CODHES.
Tabla 4 Avances de la Poltica de Seguridad Democrtica

Bajas de la Fuerza Pblica Fuerza Pblica Heridos Fuerza Pblica Total Neutralizados GAI Capturas Muertos en combate Desmovilizaciones individuales Neutralizados Bacrim Capturas Muertos en combate 2010 488 2.052 2.540 4.673 1.785 507 2.446 3.488 3.440 48 2011 483 2.089 2.572 3.940 2.051 362 1.527 3.856 3.812 44 Variacin % -1 2 1 -19 13 -40 -60 10 10 -9
acciones incluyen asaltos a poblaciones, ataques a aeronaves, ataques a instalaciones, hostigamientos, emboscadas, contactos armados, incursiones y retenes ilegales. De acuerdo con cifras de la misma fuente oficial, los muertos de la Fuerza Pblica se incrementaron en 483 y los heridos en 2.089, manteniendo proporciones semejantes a las del ao 2010. El hecho es que a pesar de que el enorme despliegue militar y periodstico en torno a la muerte de lderes guerrilleros produce una impresin de triunfo militar, las bajas y heridos tanto de la Fuerza Pblica como de la guerrilla son lamentablemente altos. En el caso de la guerrilla, la cifra de muertos fue de 362 (menos que en el ao 2010) y las capturas fueron de 2.051 (cifra superior a la de 2010). La grfica 11 muestra cmo, durante la ltima dcada, la capacidad de afectacin de los grupos armados ilegales sobre la Fuerza Pblica se ha mantenido constante. La Fuerza Pblica ha mantenido una accin intensa y exhibe en sus informes, como se puede contemplar en las grficas 12, 13 y 14, un ritmo de capturas, neutralizaciones y muertos en combate que mantiene las tendencias de aos anteriores con una significativa variacin respecto al nmero de miembros de GPD (denominados bacrim) bastante ms elevada. Si bien el Gobierno sigue insistiendo en denominar bacrim a los grupos paramilitares posdesmovilizados (GPD), con lo cual se oculta su verdadero origen y algunas de sus intenciones e intereses, es posible reconocer una actitud diferente, de abierta condena y persecucin, que sin embargo no libera a los territorios del sometimiento a su terror. El paramilitarismo sigue manteniendo su vitalidad. A principios del ao 2011, el Ministerio de Defensa lanz el Plan Troya Caribe con el fin de controlar a los GPD en los departamentos de la costa Caribe del pas, con nfasis en el departamento de Crdoba (Sistema Informativo del Gobierno, 4 de mayo de 2011). Adicionalmente, al finalizar el primer semestre de 2011, se implement el Plan Troya Pacfico para enfrentar a los GPD en los departamentos de Choc, Valle del Cauca, Cauca y Nario. Como resultado de las dos versiones del Plan Troya se incrementan las
Grfica 11 Miembros de la Fuerza Pblica heridos y muertos en actos del servicio

4.500
4.104 4.178
4.000 3.500 3.000 2.500

3.074
3.898 3.706 3.270 3.398 3.600 3.384
3.704
1.949
1.853
1.699
1.537
1.500
699 717 590 594
1.000 500 0
597
1.635
1.582
2.000
1.800
1.852
458
488
2052
457
2002
2003
2004
2005 Muertos
2006
2007 Heridos
373
2008 Total
2009
2010
neutralizaciones de miembros de los GPD. A pesar de ello, los actos de terrorismo de los GPD se multiplicaron en un 635% entre enero y octubre de 2011, frente al mismo periodo de 2010. El Gobierno dio de baja al jefe de los Urabeos en la madrugada del 1 de enero de 2012. En respuesta a la muerte del lder, este grupo impuso un paro armado en los departamentos de Magdalena, Crdoba, Antioquia, Choc, Sucre y Bolvar (Verdad Abierta, 8 de enero de 2011). Este hecho de fuerza mostr el control efectivo que estos grupos armados siguen ejerciendo con base en el terror. Tras el conflicto armado interno se sigue escondiendo un brutal ataque contra la poblacin civil, sus organizaciones y la participacin democrtica. Segn cifras del Observatorio de Derechos Humanos (2011), la situacin para la poblacin civil advierte un deterioro considerable en 2011 con respecto a 2010: se incrementaron los homicidios de alcaldes y exalcaldes en un 250%, de indgenas en un 8%, de lderes comunitarios en un 144%. Igualmente, se elev el secuestro en un 8%. Son precisamente los sectores ms vulnerables los que siguen soportando las mayores consecuencias de la violencia y el despojo (campesinos pobres, pueblos indgenas, comunidades afrodescendientes y, dentro de este universo de vctimas, por supuesto, las mujeres, los nios, las nias y adolescentes). La poblacin civil sigue siendo revictimizada, al tiempo que se evidencian con mayor claridad las intenciones del desplazamiento en la apropiacin de los bienes y la tierra, y en la imposicin de formas y modelos de desarrollo contrarios a la socioeconoma campesina y comunal propia de comunidades ancestrales. Adems del desplazamiento, referenciado anteriormente y cuyas mltiples violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario ya han sido sealadas como expresin del estado de cosas inconstitucional, uno de los efectos de la guerra est constituido por las vctimas de minas antipersona (MAP) y de municiones sin explotar (MUSE) que afectaron a militares (348 equivalentes al 63,4%), pero igualmente
483
2011
2089
Grfica 12 Actores armados ilegales neutralizados

9.940
12.000 10.000 8.000 6.000

6.865
11.197
8.082
8.470
8.475
7.128
5.474
4.673
2.753
2.000 0 2002 2003 2004 2005 2006 Bacrim 2007 GAI 2008 2009 2010 2011
Grfica 13 Actores armados ilegales capturados

8.000 7.000 6.000 5.000
3.763 7.385
6.271
5.137
4.927
2.462
4.000
2.986
3.488
3.366
2.087
2.252
2.000 1.000 0 2002 2003 2004 2005 2006 Bacrim 2007 GAI
2008
2009
2010
1.785
2011
8.000 7.000 6.000 5.000 4.000
2.165
699
590
594
636
717
1.184
2.000 1.000 0
1.690
1.870
2.067
1.966
3.000
7.966
Grfica 14 Actores armados muertos en combate
584
597
507 488
468
2002
2003
2004
2005 Bacrim
2006 GAI
2007
2008
2009
48
51
2010
Fuerza Pblica
44 362 483
457
375
373
2011
2.051
2.117
3.000
2.483
2.935
4.000
3.440
3.812
3.856
3.940
a una proporcin muy alta de la poblacin civil (201 personas equivalentes al 36,6%), incluyendo a 43 menores de edad (7,8%)13. El ejemplo ms significativo de este ataque contra la poblacin civil y de los intereses econmicos escondidos tras el desplazamiento es el asesinato de 54 vctimas de despojo y desplazamiento en los ltimos nueve aos por parte de grupos paramilitares, los antiguos y los que se rearmaron para evitar a sangre y fuego la restitucin de tierras. Es decir, la Poltica de Seguridad Democrtica no garantiz la vida de lderes y lideresas de poblacin desplazada inmersa en procesos de reclamacin de tierras durante el anterior gobierno (2002-2010) ni tampoco evit la muerte violenta de 16 de ellos, asesinados durante los 16 meses de gobierno del presidente Juan Manuel Santos (7 de agosto de 201030 de diciembre de 2011). Los departamentos ms afectados fueron Antioquia (16), Valle del Cauca (8), Crdoba (7) y Bolvar, Sucre y Tolima (3), respectivamente. A todos estos hechos es necesario sumar mltiples afectaciones que ni siquiera logran un registro adecuado, como el bombardeo de poblaciones, el ametrallamiento areo sobre lugares poblados, el reclutamiento de menores, las amenazas y vulneraciones contra defensores de derechos humanos, la continuacin de ejecuciones extrajudiciales, el aumento de masacres, las restricciones a la movilidad de los pobladores, el control ilegal e indignante sobre los pobladores, que incluyen imposiciones de normas de comportamiento inconstitucionales y violaciones sexuales. Todo lo anterior presenta una compleja
Grfica 15. Lderes de poblacin desplazada vinculados a procesos de reclamacin de tierras que han sido asesinados entre 2002 y 2011
16 14 12 10 8 6 4 2 Antioquia 0
2 1 1 3 2 1 1 1 1 1 2 1 3 3 8 7 16
Atlntico
Bolvar
Norte de santander
Putumayo
Arauca
Crdoba
La Guajira
Risaralda
Tolima
Caldas
Cauca
Cesar
Choc
Nario
Sucre
Lderes asesinados Fuente: CODHES SISDHES.
13 Vase Programa Presidencial para la Accin Integral contra Minas Antipersonal. http://www.accioncontraminas.gov.co/Paginas/victimas.aspx.
Valle del Cauca
Mar Caribe
Mapa 12. Lderes de poblacin en situacin de desplazamiento involucrados en procesos de restitucin de tierras asesinados entre 2002 y 2011
Sucre
Panam
Crdoba
Bolvar
Norte de Santander
Venezuela
Antioquia
Santander
Arauca
Ocano Pacfico
Choc
Boyac Cundinamarca
Casanare Vichada
Valle del Cauca
Tolima Meta
Cauca
Huila Guaviare
Guaina
Nario Putumayo Caquet Vaups
Ecuador Brasil
Amazonas
y generalizada situacin de crisis humanitaria, que sin embargo es ocultada tras los partes de victoria y los cantos patrioteros. Per Despus de observar los resultados de la guerra, puede afirmarse que, tanto para quienes estn en armas como para la poblacin civil, la confrontacin ha sido negativa. Por lo tanto, la consecucin de la paz como resultado de un acuerdo poltico, social y econmico debe ser el reto para todos los colombianos. En este sentido, la paz debe partir del reconocimiento del sufrimiento de las vctimas del conflicto armado, por medio de la reconstruccin de verdades histricas que imposibiliten la repeticin de los hechos victimizantes. Para CODHES, la paz, como solucin poltica y negociada al conflicto y tambin como reconocimiento absoluto de las vctimas y de la restitucin de sus derechos, es un objetivo que ha acompaado su labor durante estos 20 aos. De esta manera, y ante la
evidencia de que 10 aos de la llamada Poltica de Seguridad Democrtica no han contribuido ni a la eliminacin de los contrincantes ni a la superacin de las inequidades, y, en cambio, han tenido serios costos econmicos y sociales para los sectores en armas, pero sobre todo para la poblacin civil, CODHES reafirma la necesidad de detener la guerra y de construir procesos de negociacin para acuerdos de paz.
Casos regionales Si bien la crisis humanitaria en Colombia comprende matices muy generales, existen condiciones particulares en su dinmica en cada territorio. Tomando como muestra algunos casos regionales, CODHES quiere evidenciar las reales consecuencias del incremento de la accin armada sean cuales fueren los argumentos de justificacin (Norte del Cauca); la magnitud de la crisis humanitaria que se oculta tras discursos de regiones pacificadas o en desarrollo (Montes de Mara); y las proporciones de la crisis humanitaria en regiones que fueron en algn momento centro de atencin por parte de las instituciones del Estado y por la cooperacin internacional, pero que luego han quedado en el olvido de la opinin pblica (Sur del Meta y Guaviare). Los pobladores del Norte del Cauca
A medida que transcurren los das, la situacin en nuestros territorios se torna cada vez ms difcil para vivir, la violencia generalizada para sacarnos del territorio azota nuestra regin. (ACIN, 2011: 1) El territorio, la autonoma y la cultura de los pueblos indgenas no solo son los directos afectados por la guerra, sino que son en gran medida el objeto de la disputa (poltica y militar) de los actores armados. (ACIN y CRIC, 2011: 1)
En el Cauca, como en el resto de la regin del Pacfico, se agudiz la crisis humanitaria relacionada con el recrudecimiento de la actividad armada indiscriminada en el transcurso del ao 2011. El norte del Cauca ha sido un escenario permanente de confrontacin armada, especialmente desde la ltima dcada, pero en 2011 se intensific en el marco de las operaciones contra Alfonso Cano y el intento de las FARC por proteger al lder guerrillero. Mientras la guerra se desarrolla, la poblacin civil es afectada constantemente por dinmicas e intenciones de los actores armados presentes en la zona. La crisis humanitaria en la regin permanece y se agudiza, pero se mantiene invisible. El presente anlisis regional tiene como objetivo evidenciar los elementos causales y constitutivos del desplazamiento forzado y la crisis humanitaria durante 2011. Para acometer dicho objetivo, el anlisis se dividir en cuatro partes: (i) el contexto regional, donde se abordarn los componentes geogrficos, demogrficos y socioeconmicos, as como los principales conflictos en el interior de la regin; (ii) el desplazamiento forzado durante 2011, segn las dinmicas y causas del desplazamiento masivo e individual; (iii) la crisis humanitaria y los factores de riesgo para la poblacin civil en 2011 que, adems
Mapa 13. Mapa de hechos en el Norte del Cauca

Fuente: CODHES, PAICMA.
En 2011, por lo menos dos civiles
fueron vctimas de MAP y MUSE.

Present el mayor nmero de homicidios
(45 personas hasta septiembre). 393 personas desplazadas forzosamente llegaron a este municipio.
Como resultado de
accidentes con MAP y MUSE, cinco civiles fueron vctimas en 2011.
Accidentes con MAP y MUSE
causaron una vctima civil en 2011.

El segundo municipio con
Dos civiles resultaron vctimas
mayor recepcin de poblacin desplazada; en 2011 llegaron 758 personas.
480 personas desplazadas
por la violencia llegaron en 2011 a Caldono.
de MAP y MUSE en 2011. Histricamente es el municipio en la regin (despus de Toribo) con ms vctimas de este tipo. En 2011 fue el mayor receptor de poblacin desplazada en la zona con 1.658 personas.
de tener una relacin con el desplazamiento, determinan la condicin de vulnerabilidad para los civiles; y (iv) la resistencia por la vida y la paz que las comunidades realizan ante la crisis humanitaria como medidas de autoproteccin.
Contexto regional Eldepartamento de Caucaest situado en el suroeste del pas entre las regiones Andina y Pacfica. Cuenta con una superficie de 29.308 km2, dividida en 42 municipios que albergan a un total de 1.367.496 personas (Gobernacin del Cauca, 2011). El Cauca limita al norte con el departamento del Valle del Cauca, al oriente con Tolima, Huila y Caquet, al sur con Nario y Putumayo, y al occidente con el ocano Pacfico. La regin del norte del Cauca est conformada por los siguientes municipios: Buenos Aires, Caloto, Caldono, Corinto, Surez, Guachen, Santander de Quilichao, Puerto Tejada, Villa Rica, Jambal, Toribo, Miranda y Padilla. Debido a lo ocurrido en 2011, se incluye para este anlisis al municipio de Morales. Cabe resaltar que estas 13 vecindades comprenden el 31% del total de los municipios del departamento. Dicha regin limita al norte con el departamento del Valle del Cauca, especficamente con los municipios de Jamund, Santiago de Cali, Candelaria y Florida, mientras que al oriente limita con los municipios de Rioblanco y Planadas, pertenecientes al departamento del Tolima. La ubicacin de las cordilleras Occidental y Central permite una distribucin especial de los municipios: por un lado, al costado occidental se encuentran los municipios
Grfica 16 Proporcin de la poblacin que vive en condiciones de necesidades bsicas insatisfechas Norte del Cauca
54,56% 49,35%
25,78%
Total
Cabecera
Resto
Fuente: DANE, Censo 2005. Boletn septiembre de 2010. Elaboracin: CODHES.
de Buenos Aires, Surez y Morales; por otro, al margen oriental, se sitan Santander de Quilichao, Caloto, Guachen, Jambal, Caldono, Toribo, Corinto, Padilla, Puerto Tejada, Villa Rica y Miranda. En medio de ambas cordilleras se extiende el valle del ro Cauca y, adems, la va Panamericana, que se convierten en ejes de la vida poltica, econmica, cultural y social del occidente del pas, y proveen una divisin geogrfica entre territorios andinos y de la costa Pacfica, pero existe tambin la interaccin de lo afro, lo indgena y lo mestizo a lo largo del norte del Cauca. La poblacin de la regin es de 391.513 personas (DANE, 2011), distribuidas de la siguiente manera: en promedio, el 59,7% reside en zonas rurales frente al 40,3% que habita en zona urbana. Igualmente, cerca del 80% de la poblacin de la regin pertenece a algn grupo tnico, ya sea indgena (34,8%) o raizal, palenquero o afrodescendiente (46,3%). Del total de la poblacin, en promedio, el 49,35% vive en condiciones de necesidades bsicas insatisfechas (NBI), como se observa en la grfica 16. En las cabeceras municipales, este ndice es de 25,77%, mientras que en el resto del territorio alcanza el 54,55%14 (DANE, 2011), como muestra de la contradiccin del desarrollo rural y urbano. La ACIN (2012) afirma que es un territorio tradicionalmente abandonado por el Estado, el ndice de NBI en la poblacin es del 85% y la esperanza de vida es tan solo de 40 aos, mientras el promedio en Colombia es [de] 69 aos. La organizacin y movilizacin social son caractersticas de la regin nortecaucana. Entre las organizaciones ms importantes se encuentran: el Consejo Regional Indgena del Cauca (CRIC), conformado por 115 cabildos y 9 asociaciones [] divididos en 9 zonas estratgicas agrupando el 90% de las comunidades del Cauca de los pueblos [indgenas] (Lpez, 2011: 78); la Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca
14 DANE, Colombia. Necesidades Bsicas Insatisfechas - NBI, por total, cabecera y resto, segn municipio y nacional. Resultados Censo General 2005. Vase http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_ content&view=article&id=231&Itemid=66.
(ACIN), compuesta por 16 cabildos, 14 resguardos y 7 proyectos comunitarios (ACIN, 2012); y el Proceso de Comunidades Negras (PCN), entre otras organizaciones. Las reivindicaciones de los movimientos y organizaciones sociales del norte del Cauca se centran en el respeto de los pueblos y comunidades tnicas que representan. Por ejemplo, en el caso indgena, para el CRIC y la ACIN, la presencia de actores armados trae consigo la progresiva desintegracin de los vnculos sociales y culturales en el territorio; tambin, para el caso de los afrodescendientes, el PCN adelant acciones de resistencia en la vereda La Toma del municipio de Surez, como respuesta a la gran minera y a los actores armados que buscan la extraccin de oro en la zona. Como consecuencia de las caractersticas de la regin se presentan diversas visiones y realidades de lo social, lo poltico, lo econmico y lo cultural. Asimismo, en las interacciones de la diversidad mencionada se manifiestan relaciones de conflicto sobre el territorio. La crisis humanitaria es consecuencia de la materializacin de los conflictos y violencias estructurales por medio de una violencia directa. Por lo tanto, la comprensin de la crisis humanitaria se realiza a partir de las relaciones de conflicto en el territorio, como se expresar a lo largo del presente anlisis. Segn la Corte Constitucional (2009),
[e]l inters de los actores no indgenas sobre la tierra se deriva de varios factores: por recursos naturales, por su valor militarmente estratgico, por su valor econmico, y por la distancia de centros urbanos. Las partes interesadas pueden ser actores armados o no armados, legales e ilegales, y a menudo se entrelazan. Los conflictos territoriales se resuelven violentamente, en detrimento de los indgenas, con graves violaciones de derechos humanos y del DIH, por su incorporacin a un conflicto que no les pertenece.
Estos intereses de los actores se caracterizan por la ausencia de una visin comunitaria de la vida y, por ende, del territorio. En este contexto, la imposicin de dichos intereses representa una amenaza directa contra la existencia misma de los pueblos indgenas y comunidades afrodescendientes que habitan la regin del norte del Cauca.
Desplazamiento forzado durante 2011 Para 2011, el departamento del Cauca report la recepcin de 19.549 personas desplazadas forzosamente. Adicionalmente, se presentaron 31 desplazamientos masivos que suman un total de 8.829 personas. En el marco de esta crisis humanitaria departamental, el norte del Cauca representa un escenario de alta afectacin por desplazamiento forzado en 2011: el 15% de las personas desplazadas en el Cauca provienen del norte del departamento. La confrontacin blica entre la Fuerza Pblica y las FARC, por un lado, y los ataques sistemticos contra la poblacin civil por parte de los actores armados, por otro, son las causas principales de la aguda crisis humanitaria en esta regin. En 2011,
[l]os atentados (asesinatos, amenazas, heridas) en contra de la poblacin civil continan siendo preocupantes pues las cifras no disminuyen e incluyen poblacin menor de edad como vctimas directas de violencia fsica y psicolgica. De igual forma, los ataques y enfrentamientos entre los grupos armados continan
siendo reiterados y utilizando a la poblacin civil y sus bienes como sitio de refugio e incluso como sitios de combate. (CRIC, 2011b: 4)
El desplazamiento forzado en el norte del Cauca afecta principalmente a las comunidades asentadas en territorios rurales. La disputa por estos territorios no se relaciona solamente con la derrota o victoria en el marco de la guerra, sino tambin con la obtencin y manejo de recursos naturales, como ocurre sistemticamente en territorios colectivos de indgenas y afrodescendientes. A partir del ao 2010 se afirma que la cordillera Central es el nuevo escenario de desarrollo de la confrontacin entre las FARC y la Fuerza Pblica (Corporacin Nuevo Arco Iris, 2011), debido al aumento de la operatividad de la guerrilla y el consiguiente incremento de la presencia de las fuerzas de seguridad del Estado. Las FARC, durante 2011, continuaron con el aumento de la operatividad en departamentos como Cauca y Nario por medio del Comando Conjunto de Occidente (Corporacin Nuevo Arco Iris, 2012). La Fuerza Pblica, por su lado, focaliz parte del esfuerzo militar en perseguir a Alfonso Cano y sus esquemas de proteccin: primero en el sur del Tolima, luego en el occidente del Huila y finalmente en el norte del Cauca. A principios del mes de julio de 2011, de acuerdo con datos de prensa, Alfonso Cano abandon el municipio de Ntaga en el occidente del Huila para ingresar al departamento del Cauca con el fin de llegar a Lpez de Micay en las costas del ocano Pacfico (Revista Semana, 10 de noviembre de 2011). El lder guerrillero, para arribar a esta zona del Pacfico, deba atravesar las cordilleras Central y Occidental por la zona del norte del Cauca. Para aumentar el control sobre la cordillera Central, las FARC sumaron al Frente 6 y a la Columna Mvil Jacobo Arenas la presencia de la Columna Mvil Gabriel Galvis (proveniente del suroriente del Valle del Cauca) en los municipios de Miranda y Corinto. Con lo anterior, el Comando Conjunto de Occidente iniciaba la preparacin del territorio para las operaciones de trnsito del lder de las FARC. En medio de las operaciones de trnsito, la Jacobo Arenas fortaleci su presencia en los municipios de Toribo, Caloto, Jambal y Caldono donde aumentaron los enfrentamientos entre las FARC y la Fuerza Pblica durante el mes de julio (CRIC, 2011: 13-15; ACIN, 2011a: 17-19). Asimismo, se increment el uso de MAP y MUSE en estos municipios, como tctica para evitar la materializacin de las operaciones de seguimiento realizadas por la Fuerza Pblica en contra de Cano. Por su parte, la Fuerza Pblica (desde 2007) haba implementado estrategias de inteligencia para infiltrar las filas y redes de los anillos de seguridad de Alfonso Cano (Revista Semana, 12 de noviembre de 2011), sumadas a la intencin de copar militarmente los municipios del norte del Cauca y, de esta manera, debilitar las posibilidades de trnsito del lder guerrillero. Despus de la concentracin de las acciones blicas en la cordillera Central, desde finales de agosto estas se extendieron al noroccidente del Cauca, donde, procedente de los Farallones, operara el Bloque Mvil Arturo Ruiz de las FARC para obtener el control de la cordillera Occidental en los municipios de Buenos Aires, Surez y Morales. En este contexto de confrontacin, en el norte del Cauca hubo 20 desplazamientos masivos que suman 4.111 personas desplazadas en 2011. La temporalidad de los desplazamientos indica una concentracin en el segundo semestre del ao: entre enero y junio se presentaron 5 desplazamientos y los 15 restantes entre julio y noviembre.
En cuanto a la distribucin territorial del desplazamiento, Caloto y Surez tienen la mayor cantidad de eventos y de personas: para el primero, en nueve eventos se desplazaron 1.798 personas, y para el segundo, en cuatro eventos se desplazaron 758 personas. Tambin tuvieron lugar 15 desplazamientos masivos en cinco municipios de la cordillera Central y 5 eventos en dos municipios de la cordillera Occidental. Principalmente, en los territorios del pueblo nasa (en especial los ubicados en la cordillera Central) se produjo la mayor cantidad de desplazamientos masivos y de personas desplazadas. Esto confirma la grave situacin humanitaria de los nasas, quienes conviven con la guerra mientras realizan acciones de resistencia a favor de la paz y en contra de cualquier forma de violencia. Frente al resto del departamento, los desplazamientos masivos en el norte del Cauca representan el 65,5% de estos eventos y el 46,6% de las personas desplazadas de forma masiva. Ahora bien, el fenmeno del desplazamiento forzado se expresa en dos formas: por un lado, un desplazamiento denominado por lderes de la zona como externo, en el que los afectados salen hacia las cabeceras municipales del Cauca u otros departamentos cercanos; por otro lado, un desplazamiento comprendido como interno (de vereda a vereda, de resguardo a resguardo), que se manifiesta en la concentracin de la poblacin en los sitios de asamblea permanente (SAP). Las causas en el caso del desplazamiento externo son amenazas, sealamientos, persecucin y desprestigio de lderes y personas asentadas en lo rural, mientras que en el desplazamiento interno se centran en la confrontacin y disputa territorial entre las FARC y la Fuerza Pblica. Cabe resaltar que el desplazamiento interno se produce masivamente, mientras que el externo al ser causado por violencia selectiva es fundamentalmente individual o de pocos ncleos familiares. Al presentarse el desplazamiento forzado en zonas pobladas en su mayora por comunidades constituidas en torno a lo tnico, las problemticas trascienden el espectro humanitario y se extienden a las dimensiones culturales, polticas y econmicas de indgenas y afrodescendientes. En este sentido, para el caso indgena, la Corte Constitucional (2009) reconoce que:
La naturaleza diferencial del impacto del desplazamiento forzado sobre los pueblos indgenas radica en que entremezcla facetas individuales con facetas colectivas de afectacin, es decir, surte impactos destructivos tanto sobre los derechos individuales de las personas pertenecientes a las etnias afectadas, como sobre los derechos colectivos de cada etnia a la autonoma, la identidad y el territorio.
En otras palabras, las caractersticas propias de los grupos tnicos determinan condiciones de victimizacin que inciden, como se ha dicho, en la existencia misma de pueblo y comunidades.
Crisis humanitaria y factores de riesgo para la poblacin civil en 2011 La crisis humanitaria en el norte del Cauca durante 2011 es la consecuencia de la bsqueda de la consolidacin de la presencia y el control territorial por parte de los actores armados. En la crisis humanitaria se expresan, por una parte, las estrategias de los actores armados para acometer sus objetivos y, por otra parte, los intereses de lites y poderes locales.
Esta crisis humanitaria se enmarca en la imposibilidad que tiene la poblacin civil de vivir con tranquilidad en sus territorios ante los permanentes y sistemticos ataques de los cuales son objeto. En el norte del Cauca, la guerra no toma descanso, ni se detienen las victimizaciones. Las amenazas a las organizaciones sociales como PCN, ACIN y CRIC por parte de los grupos armados (sobre todo de paramilitares como los Rastrojos y las guilas Negras) (Red por la Vida y los Derechos Humanos del Cauca, 2011), as como los asesinatos selectivos de comuneros y guardias indgenas (ACIN, 2011b; CRIC, 2011a; CRIC, 2011b) agudizan la crisis humanitaria y esta adquiere una dimensin social, econmica, poltica y cultural: se busca desarticular al movimiento social, limitar su campo de accin y romper los vnculos y lazos que permiten la movilizacin y participacin de las comunidades del norte del Cauca. Adems del desplazamiento forzado, la militarizacin de los territorios, la presencia de MAP-MUSE, los ataques a la poblacin civil, el reclutamiento forzado y la disputa por los recursos de economas legales e ilegales se entrelazan entre s para configurar la crisis humanitaria durante 2011. En dicho ao se acentu el estado de vulnerabilidad y la continuidad de los ataques sistemticos a los pueblos indgenas del norte del Cauca, en especial contra el pueblo nasa, lo que condujo a que este pueblo le solicitara a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que le otorgara medidas cautelares. Teniendo en cuenta los antecedentes histricos y estructurales de victimizacin al pueblo nasa y lo ocurrido durante 2011, la CIDH decide otorgar medidas cautelares a los resguardos de Toribo, San Francisco, Tacuey y Jambal, mediante la decisin MC-255/11. La CIDH afirm que a pesar del reconocimiento de la situacin de riesgo del pueblo nasa por parte de las autoridades, no se han adoptado las medidas necesarias y suficientes para protegerles e inst al Estado colombiano a adoptar las medidas necesarias para garantizar la vida y la integridad fsica (CIDH, 2011) de los indgenas de estos resguardos. Esta decisin de la CIDH condensa la preocupacin por el estado de desproteccin de los indgenas en el norte del Cauca que, como se explicar enseguida, se enmarca en una crisis humanitaria multicausal.
Militarizacin de los territorios La presencia de Alfonso Cano en territorios caucanos, especialmente en la regin norte, como se mencion, determin estrategias de proteccin por parte de la guerrilla y estrategias de persecucin por parte de la Fuerza Pblica. Como eje central de las estrategias de ambos actores se encontraba el aumento de sus destacamentos. En este sentido, hasta junio de 2011, el norte del Cauca contaba con la presencia de 5.000 soldados del Batalln Pichincha, dos batallones de Alta Montaa, 6 batallones de soldados campesinos, 2 batallones antinarcticos, adems de Brigadas Mviles y fuerzas especiales, as como cerca de 2.500 combatientes [y] cientos de milicianos (ACIN, 2011a: 2). De manera especfica, las FARC aumentaron su presencia en dos sentidos: primero, en la cordillera Central, como apoyo a estructuras existentes en la zona; y segundo, en la cordillera Occidental, con unidades en lugares donde su accionar ha sido mnimo o inexistente durante los ltimos aos. Frente a las zonas de la cordillera Central, como menciona el CRIC (2011a: 9),
[l]as nuevas estrategias de las FARC fundamentadas en incrementar el nmero y la movilidad operativa de las milicias rurales y urbanas privilegiando la capacidad de mimetizarse en medio de la poblacin civil les ha permitido movilizarse en medio de reas militarizadas y acercarse a zonas de acantonamiento o puestos de polica para realizar labores de inteligencia o para atentar contra la Fuerza Pblica con artefactos explosivos, carros bomba o la implementacin del denominado plan pistola.
Es as como se manifiestan dos escenarios para la crisis humanitaria frente al pasado: un escenario de continuidad y agudizacin de la crisis en la cordillera Central, y otro de inicio de la crisis humanitaria en la cordillera Occidental. Por su parte, la Fuerza Pblica observa, en el aumento de su accionar, la solucin a la presencia de las FARC: Estamos diseando un mecanismo para masificar la permanencia de soldados en el rea, de modo tal que se puedan frenar las acciones de las FARC (El Pas, 6 de julio de 2011). Con la implementacin de la Poltica de Consolidacin15, el aumento de la operatividad de la Fuerza de Tarea Apolo y la construccin de un Batalln de Alta Montaa en Tacuey, la militarizacin de los territorios caucanos se ha acentuado. La ubicacin de instalaciones de la Fuerza Pblica en medio de zonas pobladas ha aumentado el riesgo para la poblacin civil de que la guerrilla sin importar la alta presencia de civiles ataque estos lugares (Carvajal y Prez, 2011). Es decir, ante el aumento de la presencia de un actor armado, la respuesta del otro actor es el ataque armado. Por lo tanto, la militarizacin de los territorios no representa un fundamento para la proteccin de la poblacin; la militarizacin es el incremento de la vulnerabilidad para la poblacin civil.
Reclutamiento forzado A finales del mes de marzo de 2011, como resultado de la operacin Damasco, la Fuerza Pblica produjo la destruccin de un centro de entrenamientos que era clave para la guerrilla (El Tiempo, 28 de marzo de 2011). Detrs de ese resultado se encuentra la afectacin a menores de edad: la mayora de los 16 muertos en la operacin eran menores de edad reclutados forzosamente por las FARC (ACIN, 2011b). La problemtica del reclutamiento forzado, por sus propias dinmicas y caractersticas, presenta dificultades para su visibilizacin y cuantificacin. Sin embargo, para dimensionar la vinculacin forzosa a la guerra existen algunos elementos de anlisis que se esbozarn a continuacin. En el caso de las FARC, el reclutamiento forzado articula tres necesidades del actor armado: primero, el ejercicio de la confrontacin; segundo, el aumento de ventajas estratgicas a partir de la obtencin de informacin; y tercero, mantenimiento y consolidacin de las redes de abastecimiento. En este sentido, desde los 14 aos se realiza el reclutamiento para engrosar las filas de combatientes, y nios y nias de edades inferiores son reclutados para las redes de informacin y abastecimiento.
15 En el norte del Cauca, los municipios de Santander de Quilichao, Toribo, Caloto, Corinto y Miranda conforman una zona CCAI entre los aos 2011 y 2014.
La Fuerza Pblica, por su parte, se concentra ms en la obtencin de informacin: sin importar la edad, vincula a la poblacin civil por medio del ejercicio de la coercin y la persuasin, es decir, busca conseguir informacin con o sin la voluntad de las fuentes. Adems del sometimiento de las comunidades a las acciones e intereses de los grupos armados, existen otras condiciones que facilitan el reclutamiento forzado, como es la estabilidad de las actividades cotidianas de las comunidades. El ejemplo ms claro de las condiciones que facilitan el reclutamiento es la inestabilidad de nios, nias y adolescentes en relacin con su educacin: Se estima que ms de 5200 menores en algn momento han tenido que suspender clases por confrontaciones armadas cerca de sus viviendas o de los caminos que conducen a su escuelas o colegios (ACIN, 2011b: 5). En estas condiciones, la normalidad acadmica en la regin se ve afectada constantemente, mientras los nios, nias y adolescentes quedan en un manifiesto estado de vulnerabilidad.
MAP Y MUSE La tctica de minado de la guerrilla, junto con la continuidad e intensidad de la confrontacin armada, son igualmente factores de victimizacin. Tanto las MAP como las MUSE estn presentes en zonas habitadas o cercanas a lugares de asentamiento de la poblacin civil. Lo anterior seala la persistencia de los combates en territorios poblados y la primaca de las necesidades militares sobre los derechos de la poblacin no combatiente. El 60,7% de los eventos de MAP-MUSE en el departamento del Cauca se concentraron en los municipios de la regin norte durante 2011. En cuanto a las vctimas, la regin reporta el 28,6% del total departamental: 12 personas (entre civiles y militares) resultaron heridas o muertas por MAP-MUSE. En los municipios de Miranda y Surez, el aumento de eventos con MAP-MUSE (frente a 2010) ratifica la existencia de nuevos escenarios de disputa y confrontacin; para Corinto, Caloto y Toribo se mantienen los eventos en 2011 frente al ao anterior; sin embargo, la cantidad de eventos evidencia la vulnerabilidad de la poblacin civil (y tambin de los actores armados).
Grfica 17 Vctimas civiles y militares de MAP y MUSE en el Norte del Cauca

17
7 5
1 2010 Civil Fuerza Pblica 2011
Fuente: PAICMA, Situacin Minas, julio 2012. Fecha de consulta: 16 de julio 2012. Elaboracin: CODHES.
Tabla 5 Vctimas civiles de MAP y MUSE

Municipio Caldono Caloto Corinto Surez Total general 2010 1 1 2011 2 2 1 5 Total 1 2 2 1 6
Fuente: PAICMA, Situacin Minas, julio 2012. Fecha de consulta: 16 de julio de 2012. Elaboracin: CODHES.
Las FARC sembraron MAP en varios resguardos indgenas, y las comunidades residentes se vieron expuestas a los riesgos de estos artefactos. Los combates entre la guerrilla y la Fuerza Pblica dejaron MUSE en estos territorios, lo que implica para las comunidades no solamente convivir con la confrontacin sino tambin con los residuos blicos de esta: granadas, tatucos, etc. Frente a esto, las comunidades neutralizan artesanalmente los explosivos, como mecanismo para disminuir el riesgo de explosin y afectacin, pero continan expuestos a ser vctimas de las tcticas de guerra de los actores armados.
Disputa por recursos legales e ilegales Las dismiles visiones sobre el uso del territorio es la principal fuente de conflicto entre los diversos actores presentes en el norte del Cauca: por un lado, una visin comunitaria del territorio y, por otro lado, visiones particulares o de grupos especficos con intereses militares, polticos y econmicos. De esta manera, a la obtencin del territorio subyacen las visiones e intereses de los actores. Sumado a los factores de la guerra, el inters econmico sobre el territorio es un factor de riesgo para agudizar la crisis humanitaria en la regin, no solo por las dinmicas de violencia directa sino tambin por los elementos de violencia estructural que manifiestan el sometimiento de las comunidades a intereses y visiones que no les son propios. En los municipios del norte del Cauca, los cultivos de uso ilcito han facilitado la consolidacin de una economa ilegal: han llegado los narcotraficantes y los laboratorios, junto con grupos de violencia privada. Sin embargo, las FARC, al controlar la mayor parte del territorio de la regin, determinan las redes ilcitas: en los territorios bajo su control se cultiva y produce la droga y tambin establecen los compradores del producto. Con esto, desarticulan los procesos de economa campesina, indgena y afrodescendiente, y, a su vez, se les articula a las confrontaciones entre los actores armados que se interesan por el control del ilcito. Al igual que los cultivos de uso ilcito, existen cultivos de uso lcito que producen riesgos para la poblacin civil: en los lmites de la regin con el sur del Valle del Cauca y en municipios como Corinto y Santander de Quilichao, el auge de los agrocombustibles aparece en el marco de incumplimiento de promesas de reparacin del Estado con los indgenas por masacres como la de El Nilo (Mondragn, 2008). El riesgo, para el caso de este negocio, es doble: por un lado, la sostenibilidad de la seguridad alimentaria de los lugares de produccin; y, por otro lado, la capacidad de actores armados para captar recursos a cambio de proteccin de predios y empresas. La resistencia por la vida y la paz La militarizacin progresiva de los territorios caucanos en 2011 tiene una acentuacin particular: la guerra, con sus hombres y sus armas, llega a nuevos territorios para instalarse y no irse. Mientras esto ocurre, la poblacin civil se organiza para resistir a los efectos de la violencia en sus territorios, para protegerse ante la apuesta de los actores armados por la guerra. As,
[l]a violencia en los territorios indgenas amenaza con la supervivencia fsica y cultural de los pueblos indgenas, debido a que la expulsin de sus resguardos significa un desarraigo al territorio y por ende de sus prcticas culturales y sociales,
a la vez que impide el ejercicio de la autonoma la cual es indispensable para el desarrollo de su gobierno propio y el desarrollo de sus saberes. (Lpez, 2011: 146)
Es decir, la confrontacin armada, el desplazamiento forzado y las diversas formas de violencia sistemtica contra los indgenas son elementos que ponen en peligro los valores fundamentales de su existencia, como el territorio, la autonoma y la cultura. Por lo tanto, las acciones de los indgenas a favor de la vida y la paz son el reflejo de la resistencia al exterminio. Dentro de las acciones de resistencia se resaltan los sitios de asamblea permanente (SAP), los dilogos humanitarios y el Programa de Minga en Resistencia. La principal caracterstica de estas acciones es el rechazo a la violencia, en medio de la bsqueda de la proteccin de sus vidas y valores. En el caso de los SAP, se concentra la poblacin en momentos de emergencia debidos a enfrentamientos (Moreno, 2008: 153) y cuentan con toda la logstica e infraestructura necesaria para garantizar el alojamiento de la poblacin civil indgena en condiciones de dignidad, durante momentos lgidos de la confrontacin (Salcedo et l., 2011: 53). Esta accin se ha mostrado muy eficiente como modo de impedir el desplazamiento individual de la poblacin, que es la constante en los casos de enfrentamientos en las zonas rurales (Moreno, 2008: 153). Los SAP son la principal respuesta al desplazamiento forzado, constituyen a su vez lugares de concentracin para poblacin desplazada de forma masiva, y permiten una respuesta a la emergencia humanitaria sin generar rupturas frente a la autonoma y la vinculacin social y cultural de los indgenas con el territorio. La estrategia de concentrar a la poblacin en un lugar especfico permite, despus de que la guardia indgena verifique que la zona no presenta riesgos de victimizacin (Moreno, 2008), el retorno de los desplazados a sus territorios. Por su parte, la accin de los dilogos humanitarios con los actores armados busca salvar vidas, evitar ataques indiscriminados, demandar el cumplimiento del DIH (ACIN y CRIC, 2011: 2). Se realizan mediante conversaciones directas con los actores armados para exigir las demandas mencionadas. Los dilogos humanitarios se centran, principalmente, en cuatro reivindicaciones y exigencias:
1. El abandono gradual, pero decidido del uso de minas antipersonales; 2. la proscripcin de cualquier forma de violencia sexual contra las mujeres; 3. el rechazo al reclutamiento de nios y nias, y 4. el respeto a la autonoma territorial y cultural de las organizaciones sociales y comunitarias (ACIN y CRIC, 2011: 4).
Estos dilogos buscan tambin establecer una agenda humanitaria regional (CRIC et l., 2011), y tienen como objetivo ser un hecho de paz desde el movimiento social (ACIN y CRIC, 2011: 3). Finalmente, el Programa de Minga en Resistencia es un conjunto de estrategias y acciones de resistencia, como la guardia indgena, los SAP, las radios comunitarias y la capacitacin en derechos humanos y DIH (Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto, 2005). El Programa tiene como objetivo fortalecer la autonoma territorial mientras se protege la vida, el plan de vida y el gobierno propio (ACIN y CRIC, 2011: 3). De manera explcita, en trminos operativos es controlar los territorios directamente por las comunidades,
e impulsar la desmilitarizacin de los territorios y el desmonte de la infraestructura de guerra de todos los actores armados (ACIN y CRIC, 2011: 3). La resistencia civil de los pueblos indgenas del norte del Cauca es la respuesta a una cultura de la violencia que han impuesto diferentes actores. Los indgenas, con sus movilizaciones y reivindicaciones, encuentran en la vida, como valor social, el fundamento para rechazar cualquier forma de violencia en su territorio.
En los Montes de Mara

En los Montes de Mara, esto sucedi seores: estaba llorando un nio, lamentando sus dolores. Qu lloras beb? Dime qu te duele. Porque se muri mi madre, no tengo quien me consuele; una palomita blanca vino volando a avisarme que en una cabaa sola agonizaba mi madre.
Mapa 14. Mapa de hechos en los Montes de Mara
Durante 2011 se presentaron diversos
El 24 de noviembre 2010 fue asesinado Oscar Manuel Mausa,
eventos que incluyeron la aparicin de panfletos amenazantes que propiciaron hechos de limpieza social y homicidios. Adems, existen grupos armados que se identifican como guerrillas, que se dedican al robo y al abuso sexual de mujeres y nias.
lder de la poblacin desplazada reclamante de tierras.

Asimismo, durante 2011 comenzaron a circular panfletos
amenazantes contra miembros de organizaciones sociales vinculadas a procesos de restitucin de tierras.
Los panfletos amenazantes por
procesos de restitucin tambin han llegado a Zambrano en 2011.

Desde 2002 hasta la fecha han sido
asesinados tres lderes de poblacin desplazada que participaban en procesos de reclamacin de tierras. - Rogelio Martnez, 18 de mayo de 2010 - Eder Verbel Rocha, 23 de marzo de 2011 - Antonio Mendoza Morales, 30 de junio de 2011
En San Onofre han aparecido panfletos
amenazantes que hacen referencia a limpieza social y han generado homicidios.
De acuerdo con cifras de Accin Social es el municipio
con mayor expulsin de poblacin desplazada a nivel histrico (1999-2011) con 59.443 personas.
Tal como en otros municipios de esta regin, existen
grupos dedicados al abuso sexual de mujeres y nias, y al robo. Por otra parte, como en San Juan Nepomuceno, las continuas amenazas a miembros de organizaciones sociales, activos en procesos de restitucin de tierras, solamente permiten acentuar la crisis humanitaria.
La regin de los Montes de Mara representa la contradiccin entre un discurso y la realidad de las comunidades all asentadas. En ese sentido, mientras se habla de posconflicto, restitucin y/o formalizacin de tierras y desarrollo, en los territorios montemarianos contina el conflicto armado, el despojo de tierras y la crisis humanitaria. A continuacin se expresarn elementos constitutivos de dicha contradiccin: (i) contexto regional, en el que se describen las caractersticas geogrficas, demogrficas y socioeconmicas de la regin, as como la disputa histrica por la tierra y el desarrollo de la violencia en las ltimas dcadas; (ii) cuestin agraria y administracin del terror, como expresin de la contradiccin mencionada en los temas de desarrollo rural y crisis humanitaria; y, finalmente, (iii) poblacin desplazada y desastres naturales, donde se analizan las dimensiones de la afectacin de comunidades en situacin de desplazamiento por la ola invernal de 2010.
Contexto regional La regin de los Montes de Mara est compuesta por los siguientes municipios: por un lado, pertenecientes al departamento de Sucre, Morroa, Ovejas, Chaln, San Onofre, Colos, Los Palmitos, San Antonio de Palmito y Tol Viejo; y, por otro lado, correspondientes al departamento de Bolvar, San Jacinto, El Carmen de Bolvar, San Juan Nepomuceno, Crdoba, Mara la Baja, El Guamo y Zambrano. Los municipios de Montes de Mara se dividen en tres zonas (ILSA, 2012): zona montaosa, ubicada en los municipios de Chaln, Colos, Ovejas y Los Palmitos; zona troncal, que se comunica con el ro Magdalena en los municipios de El Guamo, San Juan Nepomuceno, San Jacinto, Carmen de Bolvar, Zambrano y Crdoba; zona de piedemonte occidental, compuesta por Mara la Baja, San Onofre, Tol Viejo y San Antonio de Palmitos, como punto medio entre la troncal de Occidente y el ro Magdalena.
MAR CARIBE MAGDALENA
CRDOBA
Mapa 15. Zonas Montes de Mara

Fuente: ILSA, 2012. Elaboracin: CODHES.
Zona montaosa Zona piedemonte occidental Zona troncal

Segn el censo de 2005, 438.119 personas habitan los ms de seis mil kilmetros cuadrados de extensin de la regin. Adicionalmente, el 55% de habitantes se ubica en zonas urbanas, mientras el 45% restante en zonas rurales (PNUD, 2011). La posicin geogrfica de los Montes de Mara posee una dimensin estratgica: Esta regin est atravesada por la troncal de Occidentey la troncal del Caribe, vas principales que conectan el Caribe y al interior del pas con la Costa (PNUD, 2011: 6). En relacin con el conflicto armado, [la] importancia de esta zona radica en su ubicacin estratgica para la movilizacin de armas y productos ilcitos (CNRR, 2009: 39).
La regin de Montes de Mara es tradicionalmente agrcola y ganadera y con una larga experiencia en cultivo y procesamiento del tabaco, [] rica en recursos naturales y en diversidad cultural, esta ltima estrechamente relacionada con la presencia en su territorio de ecosistemas de sabana, bosque, mar y ro. (Museo Itinerante de la Memoria de los Montes de Mara, 2012)
En cuanto a los recursos naturales, a la fertilidad de los territorios de la regin se suma la potencialidad del suelo para la exploracin y extraccin de gas y petrleo (CNRR, 2009). No obstante la riqueza del territorio montemariano, en promedio, el 68% de la poblacin se encuentra en condiciones de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Como se observa en la tabla 4, el rango de NBI de la regin se ubica entre el 54,7% (en Los Palmitos) y el 94,4% (en San Jacinto), lo cual muestra niveles de pobreza bastante elevados solamente comparables con el Choc y con Tabla 6 las naciones ms pobres del planeta. Proporcin de la poblacin Histricamente, el uso y la tenencia de que vive en condiciones la tierra es el eje principal de los conflictos de necesidades bsicas insatisfechas sociales, polticos, culturales y econmicos Municipio NBI % en los Montes de Mara. En este sentido, [l] Crdoba 70,24 os municipios de los Montes de Mara son El Carmen de Bolvar 93,45 reconocidos porque histricamente se desaEl Guamo 59,11 rrollaron en ellos luchas campesinas por la Mara la Baja 59,99 tenencia de la tierra (Gonzlez, 2012: 136). San Jacinto 94,38 Despus de aos de una marcada conSan Juan Nepomuceno 67,87 centracin de la tierra, en la dcada de los Zambrano 55,92 setenta se inici un proceso social y poltico Colos 81,51 para la distribucin de la propiedad rural Chalan 71,03 (Bernal, 2011): los campesinos se movilizaLos Palmitos 54,68 ron con el objetivo de acceder a la tierra. Con este objetivo y en el marco del DecreMorroa 61,48 to 755 de 1967, la Asociacin de Nacional Ovejas 55,50 de Usuarios Campesinos (ANUC) naci en Palmito 73,37 1970 (Prez, 2010). De forma paralela, la San Onofre 65,10 presencia de grupos guerrilleros como el Tol Viejo 55,85 EPL, ELN, PRT y la CRS se extenda en los Fuente: DANE, Censo 2005. Boletn Sep. 2010. Montes de Mara. Elaboracin: CODHES.
Entre las dcadas de los setenta y ochenta, el movimiento campesino logr ms de 800 recuperaciones de tierras, especialmente en los departamentos de Crdoba y Sucre (CNRR, 2009). Sin embargo, los dueos de las haciendas donde se hicieron dichas recuperaciones hicieron uso de la violencia para atacar a la ANUC, bajo la excusa de librarse de las presiones ejercidas por los grupos guerrilleros presentes en la zona (Bernal, 2011). En cuanto a los Montes de Mara, las recuperaciones de tierras generaron una transformacin en la tenencia de la tierra que termin en la configuracin de una predominante agricultura de subsistencia campesina tradicional (CNRR, 2009: 38). En medio de los procesos de desmovilizacin de las guerrillas mencionadas (a excepcin del ELN) y del uso privado de la violencia en contra de las organizaciones campesinas, confluyen dos actores de violencia en los Montes de Mara (Verdad Abierta, s. f.): por un lado, las FARC, con combatientes provenientes de Urab y el Magdalena Medio, crearon el Frente 37; y, por otro lado, expresiones locales de grupos paramilitares patrocinados por las lites locales. Ahora bien, a mediados de la dcada de los noventa se intensific la persecucin de lderes sociales locales por parte de los paramilitares. Por su parte, las FARC secuestraban, extorsionaban y asesinaban a grandes finqueros, ganaderos y agroindustriales (Verdad Abierta, s. f.). Finalmente, la consolidacin de la iniciativa paramilitar en los Montes de Mara encontrara en 1997 su comienzo (Verdad Abierta, s. f.): el modelo paramilitar de Crdoba y Urab se introdujo en la regin para condensar las diferentes expresiones del paramilitarismo, con el objetivo de construir un ordenamiento de la regin que beneficiara a las lites polticas y econmicas montemarianas bajo el pretexto de combatir a las guerrillas presentes en la zona. El denominado Bloque Hroes de los Montes de Mara (BHMM) sera la estructura encargada de implementar la estrategia de las AUC y sus aliados en la regin. En la dcada de los noventa, la disputa entre guerrillas y paramilitares tendra su punto ms lgido (ILSA, 2012). La poblacin civil sera la ms afectada en esta confrontacin:
[A] medida que crecieron las incursiones del paramilitarismo en los Montes de Mara, crecan los ataques de la guerrilla. Entre 1994 y 1996 el nmero de homicidios en los municipios de Montes de Mara y en los vecinos a estos, prcticamente se duplic. Las masacres se multiplicaron por seis en Sucre. Y entre 1996 y 1999, en plena expansin de los paramilitares, los secuestros de la guerrilla se multiplicaron por cuatro. (Verdad Abierta, s. f.)
Entre 1997 y 2002, los ataques sistemticos y unilaterales contra la poblacin se agudizaron, mientras disminuy la confrontacin armada (ILSA, 2012). El resultado final de la disputa dej un saldo de 56 masacres (Verdad Abierta, s. f.), 190.41816 personas desplazadas (DPS, 2012) y ms de 8.000 asesinatos (Gonzlez, 2012). Asimismo, fueron abandonadas y despojadas ms de ochenta mil hectreas de tierra (Reyes, citado por ILSA, 2012). Con la implementacin de la Poltica de Seguridad Democrtica (PSD), entre 2002 y 2003, el Gobierno defini a los Montes de Mara como una de las Zonas de Rehabili-
16 Se tom el total de personas que declararon su situacin de desplazamiento en el periodo mencionado.
tacin y Consolidacin para combatir a las estructuras de las FARC (Ideas para la Paz, 2010). La concentracin del esfuerzo militar del Estado en la regin produjo el debilitamiento de la guerrilla, el cual, sumado a la desmovilizacin de BHMM, se convirti en un supuesto punto de inflexin de la violencia en los Montes de Mara.
Cuestin agraria y administracin del terror En los municipios del Carmen de Bolvar, San Jacinto, Ovejas y San Onofre se implementaron las estrategias del Plan Nacional de Consolidacin para conformar la zona CCAI de los Montes de Mara, con el fin de apoyar la generacin de condiciones de sostenibilidad en los procesos de retorno de las comunidades desplazadas, de forma que se garantice la restitucin de sus derechos y la participacin efectiva de todas las entidades e instancias involucradas (CCAI, 2010: 23). Sin embargo, la concentracin de la accin del Estado en el campo militar convierte la Poltica de Consolidacin en un factor de riesgo para la poblacin civil, como lo afirm CODHES en su Informe N 20, y, adems, produce la militarizacin de los territorios. En este sentido, la militarizacin de la regin de los Montes de Mara tiene dos caractersticas: por un lado, en la relacin Estado-comunidad, la autoridad civil es parcialmente sustituida por la autoridad militar (Arias et l., 2011: 43); y, por otro lado, en las relaciones en el interior de la comunidad, el afn por el control militar rompe con los tejidos sociales ya constituidos, ejemplificados en la desconfianza generada por los programas de informantes pagados por la Fuerza Pblica (PODEC, 2011: 71). Adicionalmente, la iniciativa de Laboratorio de Paz en Montes de Mara busca propiciar la creacin de espacios de desarrollo y paz, de respeto a los DDHH y tambin aportar a la construccin de una poltica pblica [sic] de desarrollo y paz, como respuesta institucional a los esfuerzos de la sociedad civil en construir un pas en paz con desarrollo equitativo en el pleno respeto del Estado social de derecho (Programa de Desarrollo y Paz de Montes de Mara, 6 de febrero de 2011). Pero, como se sealar en los prrafos siguientes, el modelo de paz y de desarrollo que logr consolidarse en la regin se pretende hacer en el clima de administracin del terror, ejercida por los actores armados. En menos de dos dcadas, la tenencia de la tierra en los Montes de Mara cambi de manera considerable (Bonilla, 2012): a principios de la dcada de los noventa, la regin presentaba una baja concentracin de la tierra pero, en la dcada siguiente, esta aument. El inicio del proceso de cambio en la estructura agraria montemariana se determina por las acciones de las AUC en la zona, las cuales construyeron un dominio poltico, social y econmico alrededor del terror. A pesar de la desmovilizacin de las AUC y la supuesta pacificacin realizada con la implementacin de la Poltica de Consolidacin y de los Laboratorios de Paz, la realidad rural de los Montes de Mara no tuvo modificaciones en beneficio de los despojados: el orden de las autodefensas y sus aliados se haba solidificado, fortalecido mediante el discurso de la consolidacin de la seguridad territorial que permitira el ejercicio de la confianza inversionista en la regin. La herencia de las autodefensas junto con el aumento de la seguridad territorial para la inversin econmica permitieron la compra masiva de tierras a precios nfimos. En el
ao 2008, cuando se inici la compra masiva, el precio de la hectrea de tierra era seis veces menor que su valor en el ao siguiente (La Silla Vaca, 23 de noviembre de 2009). El uso de las tierras mencionadas ha sido principalmente para cultivos con fines agroindustriales y maderables (ILSA, 2012), en detrimento de las necesidades de la poblacin. WOLA (2012) menciona:
Los productos ms cultivados incluyen forestales como la teca, caa de azcar principalmente para biocombustibles y palma de aceite para alimentacin y biocombustibles. Estas extensas reas de monocultivos son rentables, pero dan empleo a pocas personas, pues, por ejemplo, la palma de aceite requiere aproximadamente de un empleado por hectrea.
Adicionalmente, el PNUD (2011: 20) afirma que [e]n muchas de esas tierras que antes eran de campesinos hoy se estn construyendo megaproyectos, que por su extensin y sus impactos podran amenazar el desarrollo rural de la regin. En este contexto, los campesinos montemarianos se ven obligados a aceptar las condiciones impuestas por los proyectos agroindustriales, como la compra de los productos por la misma persona que los transporta y los comercializa, quien, al mismo tiempo, es el propietario de la tierra donde trabaja. Con esto se da continuidad a los mecanismos histricos de empobrecimiento y sometimiento que han sido analizados y denunciados por estudiosos y lderes sociales desde hace dcadas17. En el ao 2010, el Gobierno nacional lanz e implement el Plan de Choque para la Restitucin y Formalizacin de Tierras en los Montes de Mara y en 2011 anunci la conformacin de dos zonas de reserva campesina en la regin, como planes piloto para la restitucin de tierras en el marco de la Ley de Vctimas. Sumado a lo anterior, se presentan retornos de poblacin desplazada en casos emblemticos, como los familiares de las vctimas de la masacre de El Salado, segn el Gobierno, como una muestra de la prosperidad democrtica (Sistema Informativo del Gobierno, julio de 2011). Segn el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2011), 1.600 transferencias de tierras presentan irregularidades. Dichas transferencias suman aproximadamente 40.000 hectreas donde se cometieron infracciones a las normas de proteccin de tierras por desplazamiento forzado, inobservancia de prohibiciones para la venta de predios objeto de reforma agraria y fraudes en los procesos de transferencia de bienes pertenecientes al Fondo Nacional Agrario (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2011: 2). Asimismo, en medio de la formalizacin y restitucin de tierra en la regin, se establecen dos conflictos sobre el territorio: primero, la dificultad que tienen los campesinos para demostrar su relacin con un predio, debido a la informalidad en la tenencia de la tierra (ILSA, 2012), frente a la legalizacin de las transferencias de tierra mencionadas; y segundo, el modelo de economa campesina con formas como las ZRC frente al modelo agroindustrial que se expande en toda la regin. El escenario de conflictos por la tierra, sumado a la oferta de violencia paramilitar en la regin, determin las formas y medios de victimizacin de la poblacin durante el
17 Vase, por ejemplo, la Historia doble de la Costa, de Orlando Fals Borda, especialmente el tomo IV, titulado Retorno a la tierra.
ao 2011. Cabe resaltar que entre 2006 y 2011 han sido asesinadas al menos ocho personas vinculadas a procesos de restitucin de tierras en los Montes de Mara (ILSA, 2012); este uso de la violencia son las manifestaciones de los riesgos de organizaciones y lderes sociales que se oponen al ordenamiento social, poltico y econmico que establecieron las AUC y sus aliados en la regin. En este sentido, los GPD mantienen el orden creado por la violencia de las AUC y sus aliados. En los Montes de Mara se instaur una administracin del terror con el fin de conservar las relaciones sociales, polticas y econmicas que determinan el disfrute de unos pocos y la desgracia de muchos. Actualmente, los grupos paramilitares administran la violencia contra la poblacin civil de manera menos generalizada que en el pasado: los ataques contra los civiles son ms selectivos y, por lo tanto, menos visibles. Si bien en ninguno de los municipios en zonas CCAI ces el desplazamiento forzado, en la regin de Montes de Mara por lo menos 380 personas ms se vieron en la necesidad de abandonar la zona en 2011 (DPS, 2011). Ahora bien, el temor de la poblacin alrededor de la presencia y acciones de los GPD impide que las vctimas se declaren como desplazados, lo que distorsiona la informacin acerca de desplazamientos individuales que continuamente se presentan y pasan desapercibidos frente al registro. En los ltimos tres meses del ao 2011 se produjeron aproximadamente 13 incursiones armadas en veredas del municipio de Mara la Baja (ILSA, 2012). Segn ILSA (2012: 26), existe
presencia de grupos rearmados de paramilitares en el municipio de Mara la Baja, [] donde han incursionado de manera permanente en casas y tiendas realizando hurtos de vveres, circulando panfletos amenazantes contra organizaciones y lderes de los procesos comunitarios, y particularmente cometiendo violencia sexual contra mujeres en un total de 15 casos documentados.
La administracin del terror tiene un carcter sistemtico, como lo indican los hechos ocurridos en Mara la Baja. En el municipio del Carmen de Bolvar tambin es notorio el componente sistemtico de las acciones de los GPD: sealan los pobladores que han circulado por lo menos cinco panfletos de carcter amenazante, firmados por los Rastrojos y las guilas Negras. Igualmente, en San Jacinto, el ERPAC amenaz a varios miembros de organizaciones sociales, mientras que en Ovejas desconocidos amenazaron a un lder de poblacin desplazada que haba retornado a la regin y, posteriormente, a un miembro de una junta de accin comunal de una vereda del municipio (ILSA, 2012). Finalmente, la crisis humanitaria y el sometimiento de la poblacin civil en los Montes de Mara continan, vinculados a mltiples formas de despojo de tierras en la zona en favor del afianzamiento de monocultivos de madera y de palma africana y en contra de la economa campesina y de la seguridad alimentaria local.
Poblacin desplazada y desastres naturales

Todos los margariteros somos unos valientes, hemos enfrentado cosas peores; cuatro masacres, ver morir familiares delante de nosotros y no poder hacer nada.
Osiris Ortiz (Movimiento por la Paz, 2012)
Durante los aos 2002 y 2003, en el municipio del Carmen de Bolvar, guerrillas, paramilitares y Fuerza Pblica cometieron al menos 72 violaciones e infracciones a los derechos humanos y el DIH, entre asesinatos selectivos, secuestros, masacres, ejecuciones extrajudiciales y uso de MAP-MUSE, etc. (Banco de Datos de Derechos Humanos). En ese contexto, se desplazaron 9.000 personas del municipio y, adems, Carmen de Bolvar fue receptor de 3.697 personas desplazadas en los aos mencionados. Algunas de las familias desplazadas en 2002 y 2003 se ubicaron en un predio de 53 hectreas, en donde, debido a la labor de lderes y lideresas de la comunidad (Movimiento por la Paz, 2012), la Alcalda del Carmen de Bolvar construy albergues temporales para la poblacin desplazada como forma de ayuda humanitaria de emergencia (Tribunal Administrativo de Bolvar, 2011). Hasta el ao 2010, el predio adecuado por la Alcalda en 2003 se conoci como el barrio Las Margaritas, el cual es lugar de asentamiento de la poblacin desplazada. No obstante, los habitantes del barrio continan en situacin de desplazamiento forzado: los asentamientos son supuestamente de carcter transitorio y, por lo tanto, no representan la reparacin ni restitucin de los derechos de las vctimas del desplazamiento forzado. En este sentido, los albergues temporales se convirtieron en la nica respuesta del Estado frente a la situacin de estas familias desplazadas: los margariteros vivieron durante siete aos en infraestructura solamente adecuada para la atencin de emergencias. La denominada ola invernal del ao 2010 afect a la comunidad de Las Margaritas: un alud de tierra gener la ruptura de un tubo de gas natural ubicado en el sector y la comunidad fue evacuada para evitar potenciales afectaciones (El Universal, 3 de agosto de 2011). De esta manera, los pobladores de Las Margaritas, adems de ser vctimas del desplazamiento forzado, fueron damnificados por causa del invierno. Esta problemtica de doble afectacin (es decir, poblacin en situacin de desplazamiento que es afectada por el invierno) refleja el manifiesto estado de vulnerabilidad de la poblacin desplazada, quien se ha visto inmersa en forzosos e improvisados procesos de urbanizacin en medio de las acciones de atencin de emergencia que, como se indicar enseguida, presentan nuevos riesgos para las comunidades. En Carmen de Bolvar, en la temporada invernal 20102011, de los 1.684 hogares afectados por esta emergencia, 1.077 estaban constituidos por poblacin en situacin de desplazamiento. En el momento de la atencin de emergencia al desplazamiento forzado, como sucedi en Las Margaritas, es notorio cmo una entidad territorial no cuenta con planes para la atencin de la poblacin civil: el terreno siempre present un riesgo por su inestabilidad en las temporadas invernales, reconocido por la Alcalda del Carmen de Bolvar (En Directo Online, 5 de mayo de 2012). Ahora bien, en la temporada invernal de 2010, el resultado de familias damnificadas en Las Margaritas fue de 136 (Junta de Accin Comunal del barrio Las Margaritas, 2011). La Alcalda del Carmen de Bolvar, nuevamente, dispuso de lugares para el albergue transitorio de la comunidad:
[E]n el colegio Gabriel Garca Taboada (una (1) familia, compuesta por 11 personas, siete (7) nios menores de 14 aos y cuatro adultos), Institucin Educativa Tcnica Industrial Juan Federico Hollman IETI (nueve (9) familias, compuestas
por 38 personas, siete (7) nios menores de 9 aos hacia abajo) y en Coopoamiel (126 familias, en cuyos ncleos familiares viven alrededor de 226 nios menores de 13 aos de edad). (Junta de Accin Comunal del barrio Las Margaritas, 2011)
Otra vez, al igual que en el momento del desplazamiento forzado cuando brindaron medidas transitorias de atencin, los albergues temporales se convirtieron en lugar de vivienda durante meses para los afectados. Los habitantes de los albergues ubicados en Coopoamiel (una antigua bodega), as como los del IETI, tardaron ms de un ao en ser reubicados: en este caso, la reubicacin se debi a las condiciones de las comunidades en los alberges y los efectos sobre sus alrededores. Finalmente, desde finales de 2011, se inici la construccin de 100 nuevos albergues para los margariteros (El Universal, 20 de noviembre de 2011). Frente al predio destinado para los albergues, los habitantes de Las Margaritas manifestaron su preocupacin dado que este terreno se inunda en poca de lluvias, pues no cuenta con drenaje para el agua, servicio de energa elctrica o condiciones mnimas de saneamiento bsico (Torres, 2012). Con este elemento de preocupacin, la Junta de Accin Comunal del barrio Las Margaritas instaur una accin de tutela, de la cual el Tribunal Administrativo de Bolvar profiri una sentencia a favor de la comunidad. De dicha sentencia se resaltan las siguientes rdenes:
PRIMERO: Tutlese los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad ante la Ley, derecho de los nios y los adolescentes, derecho al mnimo vital, derecho a la salud, una vivienda digna y dems derechos conexos de la comunidad de desplazados que conforman el barrio Las Margaritas. [] TERCERO: Ordnese la suspensin de los Albergues Temporales que se construyen en el terreno Idema en el municipio del Carmen de Bolvar, hasta tanto el Departamento de Bolvar y el Municipio del Carmen de Bolvar rindan un informe detallado y preciso sobre las condiciones geolgicas, ambientales, tcnicas y jurdicas que reviste el denominado terreno Idema, de tal manera que se le garanticen a la comunidad del barrio Las Margaritas las condiciones mnimas de seguridad, salubridad y acceso a los servicios pblicos primarios. (Tribunal Administrativo de Bolvar, 2011)
Estos numerales de la decisin del Tribunal reconocen, por un lado, la condicin de desplazados que an mantienen los habitantes de Las Margaritas, y, por otro lado, la responsabilidad de las entidades territoriales en brindar una adecuada atencin en emergencia. A pesar de la disposicin del Tribunal, la situacin de las 33 familias que habitan los nuevos albergues es contraria a la exigencia de condiciones mnimas de salubridad y acceso a servicios pblicos (El Universal, 4 de mayo de 2012). El barrio Los ngeles, contiguo a Las Margaritas, tambin est conformado por familias desplazadas provenientes de diferentes lugares de los Montes de Mara. En su mayora, los habitantes de Los ngeles son desplazados del corregimiento de El Salado (jurisdiccin del Carmen de Bolvar) que se establecieron en este lugar a partir del ao
2001 (Junta de Accin Comunal del barrio Los ngeles, 2012), es decir, despus de transcurrido un ao de la masacre perpetrada por las AUC en este corregimiento. Al igual que a los desplazados de Las Margaritas, las autoridades brindaron medidas de atencin de emergencia mediante la construccin de albergues temporales. Despus de la afectacin de Las Margaritas por el invierno de 2010 y las sucesivas circunstancias adversas a la poblacin en la atencin de emergencia, la Junta de Accin Comunal del barrio Los ngeles, en el ao 2012, interpuso una accin de tutela en la que manifiesta: (i) la necesidad de un estudio tcnico sobre las condiciones de riesgo del terreno que habitan, debido a su cercana con el barrio Las Margaritas; (ii) la inexistencia de servicios pblicos de alumbrado, agua y saneamiento bsico; (iii) la ausencia de carreteras pavimentadas, infraestructura para la cultura y la educacin y condiciones de seguridad ciudadana; y (iv) la continuidad de su carcter de desplazados, ya que an permanecen las medidas de carcter transitorio tomadas en el 2011 por las autoridades locales (Junta de Accin Comunal del barrio Los ngeles, 2012). Adems de la vulnerabilidad por la afectacin del invierno, la violencia contina con su aporte para el riesgo de los habitantes de Los ngeles: a finales de 2011 y principios de 2012, grupos armados amenazaron de muerte a lderes y habitantes del barrio. Detrs del discurso de posconflicto, desarrollo y restitucin de tierras se encuentra la realidad de una crisis humanitaria que se expresa en la latente y manifiesta revictimizacin de la poblacin civil. Los ataques sistemticos contra las organizaciones de vctimas por parte de los actores armados y la afectacin de la poblacin desplazada debido a desastres naturales reflejan el constante estado de vulnerabilidad y riesgo de las vctimas en los Montes de Mara. La actividad de las instituciones del Estado, en todos sus niveles, no ha determinado el fin de la vulneracin de los derechos de la poblacin civil en los Montes de Mara. Por el contrario, como sucedi con la concentracin del esfuerzo militar en la zona a partir de 2003 y el estmulo al modelo de desarrollo agroindustrial, los riesgos permanecen en medio de conflictos sociales y econmicos.
Sur del Meta y Guaviare. Continuidad de la crisis humanitaria y de derechos humanos Los municipios de Puerto Concordia y Mapiripn, situados al sur del Meta y el municipio de San Jos del Guaviare, integran una microrregin en torno al ro Guaviare en su curso alto y medio, que constituye uno de los principales ejes del conflicto armado en el suroriente colombiano. Esta rea se ha caracterizado por ser un territorio en disputa por los diferentes actores del conflicto armado desde mediados de la dcada de los aos noventa, donde tuvieron lugar hechos de barbarie como las masacres de Mapiripn y Puerto Alvira, perpetradas por grupos paramilitares provenientes del Urab Antioqueo en julio de 1997 y mayo de 1998, respectivamente. Desde entonces, este ha sido un escenario de confrontacin entre grupos paramilitares y la guerrilla de las FARC, que aspiran a controlar los cultivos de coca y las rutas del narcotrfico que permiten la comercializacin del alcaloide, facilitada por las condiciones del entorno selvtico y la posibilidad de transitar por los corredores fluviales hacia las fronteras con Venezuela y Brasil.
Se presentaron cuatro acciones blicas en
el ltimo ao, entre ellas la destruccin de siete cilindros bomba en enero de 2012.
Se present un desplazamiento masivo
Existe presencia de los frentes 39 y
44 de las FARC.
Entre enero de 2011 y enero de 2012
de 79 indgenas jiws en agosto.
hubo cinco personas afectadas por minas antipersona.

Ha habido constantes combates
entre la Fuerza Pblica y las FARC. Lo que ha generado el desplazamiento masivo de por lo menos 11 familias indgenas en noviembre y cerca de 400 personas en enero de 2012.
Existe presencia del Frente 44 de las FARC. Entre enero de 2011 y enero de 2012 se
presentaron al menos siete acciones blicas, entre ellas el ataque a una misin mdica en el mes de agosto.
Entre septiembre de 2011 y enero de 2012
hubo tres desplazamientos masivos del pueblo jiw, cerca de 183 personas.
Mapa 16. Hechos en el Sur del Meta y Norte del Guaviare

Fuente: Monitoreo CODHES.
Adems del negocio de la coca, la llegada de los grupos paramilitares a esta zona estuvo estrechamente vinculada con el inters por apoderarse de tierras de alto valor para el desarrollo de cultivos agroindustriales y sobre las cuales tambin existen expectativas de explotacin de recursos naturales no renovables, principalmente petrleo y minerales. Tal como ha sido confirmado por algunos cabecillas paramilitares en las diligencias de versin libre ante los tribunales de Justicia y Paz, durante la ltima dcada se fragu una estrecha alianza entre polticos regionales, ganaderos y grupos paramilitares, dirigidos a controlar en trminos polticos y econmicos esta regin del pas. A su vez, la Fuerza Pblica ha desplegado en los ltimos diez aos un amplio dispositivo militar dirigido a combatir los cultivos de uso ilcito en la regin y recuperar el control del Estado sobre estos territorios. Los sucesivos Plan Colombia, Plan Patriota y Plan Consolidacin han tenido en el sur del Meta y el departamento del Guaviare uno de sus principales teatros de operacin. En el escenario anteriormente descrito, la poblacin civil ha sido fuertemente afectaday ha visto cmo sus derechos son reiteradamente violados por todos los actores del conflicto. Entre las principales vctimas de esta confrontacin se encuentran las comunidades indgenas jiw, sikuani y nukak, que de forma masiva han tenido que abandonar sus territorios y desplazarse a las cabeceras municipales en busca de proteccin y atencin del Estado. El seguimiento realizado por CODHES durante el ao 2011 permite concluir que la situacin de conflicto en esta zona tiende a agravarse, afectando de forma acentuada a la
poblacin civil que all habita, incluso a quienes ya han sido vctimas de desplazamiento forzado, con lo cual se evidencia la fragilidad de los mecanismos de proteccin y la debilidad de los dispositivos para garantizar las condiciones de seguridad, aun en casos de reubicacin realizados por las administraciones departamentales y municipales. Durante el ao 2011 y los primeros das de 2012 se presentaron tres eventos de desplazamiento masivo que afectaron a 262 indgenas jiws de los resguardos Cao La Sal municipio de Puerto Concordia, Meta, y Barranco Colorado jurisdiccin de San Jos del Guaviare. Adems de la afectacin por el conflicto armado, en el mes mayo de 2011 un grupo de aproximadamente 280 indgenas jiws que se encontraban reubicados en la finca Puerto Cacao en Puerto Concordia (Meta) fueron afectados por la inundacin de este predio situado a orillas del ro Guaviare. Este hecho oblig a trasladarlos a un terreno sobre la margen derecha del mismo ro en el municipio de San Jos del Guaviare, territorio donde han expresado no estar tranquilos debido al trnsito permanente de actores armados. En su intencin por recuperar el control sobre el ro Guaviare y sus reas circundantes, durante el ao 2011 la guerrilla de las FARC increment su accionar e intensific los mecanismos de control para la circulacin por este corredor fluvial, lo cual se tradujo, entre otros aspectos, en fuertes restricciones para el acceso de misiones humanitarias a la zona media del mencionado ro. Segn los registros existentes, se observ un aumento de enfrentamientos entre este grupo armado y la Fuerza Pblica, y fueron frecuentes los hostigamientos y la instalacin de campos minados en reas rurales de los municipios de Mapiripn y San Jos del Guaviare. Esta situacin ha generado el confinamiento de comunidades indgenas, lo que constituye una amenaza a su seguridad alimentaria, en la medida en que esta poblacin acude principalmente a la cacera y la pesca para obtener su sustento bsico, y bajo las actuales circunstancias tales actividades no pueden desarrollarse. Durante el segundo semestre del ao fueron frecuentes los hostigamientos sobre la inspeccin de Puerto Alvira, ubicada a 45 minutos por va fluvial de Mapiripn, con lo cual se puso en alto riesgo a la poblacin civil que all habita, entre quienes se encuentran un grupo de aproximadamente 184 indgenas jiws que desde el ao 2008 pueblan este casero tras haber sido desplazados del Resguardo Barranco Ceiba Laguna Arahuato. El temor generado por esta situacin ha llevado a que la Gobernacin del Meta prepare las condiciones para trasladar a estas familias hacia la finca Zaragoza, en proximidad a la cabecera de Mapiripn. Dos de los eventos de desplazamiento masivo se generaron en el Resguardo Barranco Colorado, situado a mitad de camino entre Mapiripn y Puerto Alvira, en la margen derecha del ro Guaviare, jurisdiccin de San Jos del Guaviare. La poblacin jiw que habita en este resguardo ha sido obligada a desplazarse en sucesivos episodios desde el ao 2000, y en la actualidad el resguardo se encuentra despoblado. Como consecuencia del temor generado por los combates que all tuvieron lugar entre la Fuerza Pblica y las FARC, y que se intensificaron en el segundo semestre del ao 2011, el 2 de septiembre se produjo el desplazamiento de un grupo de 14 familias (71 personas) hacia el sector de Cao Mina, quienes finalmente arribaron a la cabecera municipal de Mapiripn el 10 de octubre.
Durante el mes de enero de 2012, otros dos eventos de desplazamiento han tenido lugar en este resguardo. El 6 de enero lleg a Mapiripn un grupo de 18 familias (77 personas), y en la ltima semana del mismo mes se desplazaron 7 familias (35 personas), quienes tambin se ubicaron en la cabecera de Mapiripn. De esta forma, en los ltimos cinco meses han arribado al municipio de Mapiripn un total de 183 indgenas que se suman a los cerca de 468 jiws desplazados, que desde 2008 han sido reubicados en la finca Zaragoza. La situacin que se presenta actualmente en la finca Zaragoza es motivo de alarma, en la medida en que un predio que se pens en su momento como sitio de ubicacin temporal de un grupo de indgenas vctimas de desplazamiento, ha pasado luego de cinco aos a ser el asentamiento de la tercera parte de los integrantes del pueblo jiw, cuyas posibilidades de retornar a sus territorios son muy limitadas. Al contrario, han enfrentado en los ltimos meses presiones por parte de los grupos armados que actan en la zona y que obligaron a que el da 10 de enero la mayor parte de la poblacin se desplazara hacia la cabecera municipal de Mapiripn. El temor de los jiws frente a las condiciones para vivir y desarrollar sus actividades habituales en esta zona no es infundado. El domingo 29 de enero, cuando haba salido a pescar, el anciano Juan Bautista Ladino pis una mina antipersonal que le ocasion la muerte. Juan es la cuarta vctima fatal que este tipo de artefactos deja en el pueblo jiw, declarado por la Corte Constitucional como pueblo en riesgo de desaparecer. La gravedad de esta situacin hace necesario que se tomen medidas por parte de todas las entidades responsables de garantizar los derechos de estas comunidades, las cuales empiezan por reconocer la dimensin de la crisis humanitaria que ha afectado a este pueblo y a aplicar los estndares de consulta previa, libre e informada en la toma de decisiones y medidas concernientes. En este escenario, es imperativo tambin exigir el respeto a los civiles por parte de todos los actores armados que actan en la regin. A la intencin de recuperar el control territorial y sobre la poblacin por parte de las FARC, a finales de diciembre de 2011 se sum el proceso de sometimiento a la justicia de una parte de los integrantes del ERPAC. Tras este, se observa en la regin un proceso de disputa territorial y de reacomodamiento de actores que buscan controlar la poblacin y los recursos existentes, principalmente aquellos asociados con el trfico de estupefacientes. Luego del sometimiento de los principales lderes del ERPAC a la justicia, se ha conocido de la existencia de caletas de armas en diferentes reas rurales de Mapiripn, y la aparicin de nuevos grupos armados que continan actuando en la regin. Algunos de estos grupos se han presentado como reductos no desmovilizados del ERPAC y otros como grupos que hasta ahora no hacan presencia en la regin como Urabeos y Rastrojos. Lo anterior parece indicar que tras el acelerado proceso de entrega efectuado en diciembre de 2011, puede estar una negociacin para la entrada de otros grupos paramilitares a la zona dirigidos principalmente a manejar el negocio del narcotrfico.
El refugio de los colombianos en el exterior
El refugio en Ecuador: magnitud del refugio en el pas vecino y actual reconocimiento Desde el restablecimiento de relaciones entre Colombia y Ecuador, en noviembre de 2010, la agenda binacional en temas fronterizos parece cobrar fuerza entre los dos pases. En este sentido, en el encuentro de cancilleres de septiembre en el Puente de Rumichaca se trataron temas relacionados con economa, infraestructura, salud, asuntos energticos y culturales, as como la cuestin de los refugiados y su atencin1. Es muy importante que los dos pases retomen la agenda fronteriza, que el tpico de los refugiados haga parte de los puntos sensibles y de inters comn, y que soliciten una amplia difusin de los resultados de estas reuniones, trascendentes tanto para la poblacin directamente afectada como para las organizaciones e instituciones encargadas de su atencin en Ecuador. Ecuador recibe actualmente solicitudes de refugio de personas de aproximadamente 16 nacionalidades, el 98,99% de las cuales son de colombianos. El proceso normal entre la solicitud aceptada a trmite y su respuesta de aceptacin o negacin de la condicin de refugiado tarda aproximadamente 12 meses. En este perodo de tiempo, las personas solicitantes reciben un carn que las acredita como solicitantes y que, de alguna manera, les garantiza que ninguna autoridad pueda deportarlas hasta que su situacin sea definida por la Direccin de Refugio (DR) del Ministerio de Relaciones Exteriores. Este documento debe ser renovado mensualmente por los solicitantes en la DR, y si bien les garantiza la permanencia regular en el pas, no tiene validez para realizar trmites laborales, escolares, de servicios financieros u otros. Son reiterados los casos de las familias solicitantes que se ven obligadas a retornar a Colombia o a buscar otro pas de destino (abandonar el proceso) antes de la definicin de su condicin, pues el trmino de un ao es significativo, si se tienen en cuenta las dificultades que supone conseguir un empleo que permita la subsistencia de los miembros de sus familias. Esta dificultad, sin embargo, tampoco se supera con la obtencin del refugio, que, por lo general, genera muchos prejuicios en el comn de la poblacin ecuatoriana. Es por esto que la mayora de personas solicitantes y refugiadas trabajan en el sector informal (venta de alimentos, ropa, utensilios del hogar). Colombianos y colombianas refugiadas en Ecuador: necesidades iguales, reconocimientos menores Durante el ao 2011, un total 13.198 personas colombianas se presentaron como solicitantes de la condicin de refugio; 10.323 solicitudes fueron aceptadas a trmite por la Direccin de Refugio (DR) de Ecuador2, para, finalmente, reconocer a 2.652 personas como refugiadas, 53,2% hombres y 47,8% mujeres.
1 Uno de los resultados de la reunin de cancilleres de septiembre de 2011 fue la donacin por parte del Gobierno colombiano de 500 mil dlares a travs del ACNUR para atencin a los refugiados en Ecuador. 2 En el Boletn de septiembre de 2011, El dilema entre los derechos y la seguridad, CODHES hace referencia al Decreto de Admisibilidad que el Gobierno ecuatoriano viene aplicando desde 2011, por medio del cual un gran nmero de solicitudes no son aceptadas a proceso. Para 2011, 2.875 personas solicitantes no fueron admitidas a trmite.
Grfica 1 Personas colombianas admitidas, no admitidas a trmite y reconocidas como refugiadas por meses en 2011
1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Junio Mayo Julio Agosto 0
Reconocidos
Admitidos a trmite
No admitidos a trmite
Elaboracin: CODHES. Fuente: Direccin de Refugiados, MRECI Ecuador.
El nmero de solicitantes colombianos admitidos a trmite disminuy considerablemente con relacin al ao anterior, pues se pas de 23.898 solicitantes en 2010 a 13.198 en 2011 (una reduccin del 44,8%), y si se tiene en cuenta que las solicitudes admitidas a trmite para este periodo fueron 10.323, la reduccin fue de 56,80% con relacin a 2010. Frente a la composicin de hogares, del total acumulado hasta diciembre de 2011, 29.660 familias colombianas fueron reconocidas como refugiadas en el Ecuador, de las cuales 24.849 (83,7%) corresponden a familias pequeas, de entre 1 y 3 miembros; 4.359 (14,7%) son familias de entre 4 y 6 miembros; 417 (1,4%) familias estn compuestas por entre 7 y 9 miembros, y menos del 0,2% corresponden a familias con ms de 10 miembros. La jefatura en un 60,7% de estos hogares es de hombres y en un 39,23% de mujeres (MRECI, 2011). El 64,9% de las personas reconocidas como refugiadas durante 2011 se encuentran entre el rango de los 18 a los 59 aos; el otro grupo etario con mayor representacin (14,9%) es ocupado por nios y nias de 5 a 11 aos (vase grfica 2). Segn datos acumulados de la DR hasta el 31 diciembre de 2011, en Ecuador se han presentado 132.937 solicitudes de colombianos hasta ese ao, de los cuales han sido reconocidos como refugiados 54.243. Vale la pena sealar que los reconocimientos otorgados durante 2011 (2.652) corresponden, por los tiempos de espera del proceso, a solicitudes realizadas en su mayora en 2010, ao en que se hicieron 23.898 peticiones. En este sentido, podra afirmarse que el reconocimiento es cercano al 11%. Los lugares de procedencia de las personas refugiadas en Ecuador abarcan casi todos los departamentos de Colombia; sin embargo, provienen en su mayora de departamentos fronterizos, del suroccidente, noroccidente, de la costa Pacfica colombiana y del Eje Cafetero, lugares donde hoy se produce una intensificacin del conflicto armado, dispuEl refugio de los colombianos en el exterior 73
Grfica 2 Desagregacin por edades de la poblacin colombiana refugiada reconocida en 2011 en Ecuador
1.000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
80 74 190 185 181 152 38 25 805 922
De 0 a 4 aos
De 5 a 11 aos
De 12 a 17 aos
De 18 59 aos
60 aos y ms
Hombres
Mujeres
Grfica 3 Lugar de procedencia en Colombia de los refugiados reconocidos en 2011 (en trminos porcentuales)
25
24,4
20,8
20
15
10
9,7
6,7
6,0
5,3
4,8
4,6 2,6 2,5 2,5 2,3 2,0
1,1
0,9
0,9
0,5
0,5
Nario
Putumayo
Antioquia
Cauca
Quindo
Risaralda
Cundinamarca
Tolima
Caquet
Huila
Desconocido
Choc
Meta
Santander
Casanare
Norte de Santander
Valle del Cauca
Caldas
tas territoriales de diferentes actores armados, reactivacin de frentes guerrilleros y una fuerte expansin de nuevos grupos paramilitares. En 2011, los principales lugares de procedencia de los refugiados reconocidos en Ecuador fueron: Nario, Valle del Cauca, Putumayo, Antioquia, Cauca, Quindo, Risaralda, Cundinamarca, Tolima, Caquet, Caldas y Huila3. El 55% de los refugiados colombianos reconocidos en 2011 provienen de Nario (24,4%), Valle del Cauca (20,8%) y Putumayo (9,7%).
Provincias de residencia en Ecuador La mayora de los refugiados registra su residencia en la provincia de Pichincha, seguida por las provincias fronterizas de Sucumbos, Esmeraldas, Carchi e Imbabura, y en menor porcentaje en Guayas, Azuay, Santo Domingo, Orellana, Manab4.
Tabla 1 Refugiados colombianos reconocidos en Ecuador por provincia de residencia Datos hasta diciembre 2011
Provincia Pichincha Sucumbos Esmeraldas Carchi Imbabura Guayas Azuay Santo Domingo Orellana Manab Otras provincias Total Nmero de personas 15.438 12.122 6.043 4.986 4.263 2.956 2.220 1.918 1.485 569 468 52.468 Porcentajes 29,42 22,35 11,14 9,19 7,86 5,45 4,09 3,54 2,74 1,05 0,86 97,7
Fuente: Direccin de Refugio de MRCI Ecuador. Elaboracin: CODHES.
Lugares de llegada en Ecuador De acuerdo con informacin de la DR sobre los lugares de llegada en Ecuador de los solicitantes hasta diciembre de 2011, la mayora manifest haber arribado por el Puente Internacional de Rumichaca (Nario-Carchi) y por otros lugares desconocidos. Otros
3 Ibd. 4 Es importante sealar que la oficina de la Direccin de Refugiados en la provincia de Guayas es reciente, as como la oficina del ACNUR en Guayaquil que fue inaugurada en febrero de 2012. Esto puede significar un subregistro de solicitantes y refugiados en esta provincia, as como en otras donde no haya presencia de la DR o de oficinas de ACNUR para la visibilizacin del fenmeno. Segn la DR, Guayas es la cuarta provincia en recibir solicitudes de refugio en Ecuador.
El refugio de los colombianos en el exterior 75
puntos importantes de ingreso de los solicitantes se encuentran principalmente en las provincias fronterizas de Sucumbos (lmite con Putumayo), Esmeraldas (lmite con Tumaco, Nario) y Carchi (lmite con Ipiales, Nario), aunque en menor medida tambin se registran ingresos por los aeropuertos de Quito y Guayaquil, y por los puentes internacionales de Ecuador y Per.
Tabla 2 Lugares de llegada en Ecuador de personas colombianas solicitantes de refugio
Acumulado hasta diciembre 2011 Lugar en Ecuador Puente Int. Rumichaca Desconocido San Lorenzo Puente Int. San Miguel Sucumbos Puerto El Carmen Puerto Nuevo Carchi General Farfn Esmeraldas Aeropuerto de Quito Puerto de Esmeraldas Puente Int. Huaquillas Aeropuerto de Esmeraldas Aeropuerto de Guayaquil Puente Int. Macar Aeropuerto de Tulcn Puente Int. Zapotillo (Lalamor) Total solicitantes Datos geogrficos Ipiales, Colombia - Tulcn, Ecuador Pueden ser otros pasos no conocidos Provincia de Esmeraldas San Miguel, Colombia - Lago Agrio, Ecuador Provincia de Sucumbos Provincia de Sucumbos Provincia de Sucumbos Provincia de Carchi Provincia de Sucumbos Provincia de Esmeraldas Provincia de Pichincha Provincia de Esmeraldas El Oro, Ecuador - Per Provincia de Esmeraldas Provincia de Guayas Loja, Ecuador - Per Provincia de Carchi Loja, Ecuador - Per N personas 52.994 45.841 13.036 11.724 1.937 1.703 1.700 1.599 1.174 363 318 149 136 85 82 53 16 11 132.921 % 39,9 34,5 9,8 8,8 1,5 1,3 1,3 1,2 0,9 0,3 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 100,0
Fuente: Direccin de Refugio MRCI Ecuador. Elaboracin: CODHES.
Prdida del estatuto de refugiado Hasta julio de 2011, segn datos de la Direccin de Refugiados, 54.523 personas colombianas estaban reconocidas como refugiadas en Ecuador (CODHES, 2011; MRE, 2011). De acuerdo con las estadsticas proporcionadas por esta Direccin, correspondientes a los reconocimientos por meses en 2011, un total de 56.971 personas fueron reconocidas como refugiadas en el pas; sin embargo, las estadsticas de datos acumulados muestran que un total de 54.243 personas colombianas fueron reconocidas a 31 de diciembre de 2011, sin que haya informacin adicional sobre 2.728 que no aparecen en el registro5.
5 Al respecto, CODHES consult con la DR y la respuesta otorgada es que el nmero de los datos han cambiado porque se est realizando una depuracin de la base de datos y que en algunos casos se ha cancelado el estatuto de refugiado por diferentes motivos, como reasentamiento, cesacin y cancelacin.
Cancelacin, revocacin, cesacin Segn una Nota sobre la cancelacin del estatuto de refugiados de ACNUR (2004), bajo los estndares y principios aplicables, una persona que ha sido reconocida como refugiada por un Estado puede perder su estatuto de refugiada solo si se satisfacen ciertas condiciones. Es necesario distinguir entre las diferentes decisiones: cancelacin, revocacin y cesacin sobre la condicin de refugiado6. Segn datos suministrados por la DR, durante 2011, 98 personas perdieron el estatuto de refugiados en Ecuador: 31 cancelados, 12 cesados y 53 revocados. Como puede evidenciarse, la mayora de prdidas del estatuto en este perodo se refieren a revocaciones, lo que denota que las decisiones tuvieron en cuenta que las personas a quienes se les revoc hubieran cometido delitos contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad. Vale la pena sealar que los delitos comunes, cometidos en el pas de refugio o fuera de l, no hacen parte de la disposicin internacional para la revocacin. Reasentamiento: la posibilidad de un tercer pas de refugio Segn la unidad de Reasentamiento de la Oficina de ACNUR en Quito, para el ao 2011 se sometieron 204 casos para reasentamiento, que involucraban a 800 personas, 51,9% de los cuales, es decir 106 casos (con 397 personas involucradas) fueron aceptados por parte de terceros pases. Los principales pases de reasentamiento en 2011 fueron Canad (39,38%), Estados Unidos (23,75%) y Nueva Zelanda (19%), otros pases de la regin (17,8%). Las principales necesidades de reasentamiento identificadas en 2011 para la presentacin de casos, segn ACNUR, fueron las siguientes: proteccin legal y/o fsica (32,75%), sobreviviente de violencia y/o tortura (25,63%), falta de solucin duradera/ alternativa previsible (22,38%), y mujeres y nias en riesgo (15,75%). Es importante reconocer que Ecuador, al ser un pas limtrofe con Colombia, tiene altos riesgos frente a la seguridad de las personas refugiadas; esto quiere decir que los actores armados o victimarios pueden pasar la frontera sin mayores dificultades, lo que en muchos casos no garantiza la proteccin de las personas y sus familias. El reasentamiento como una solucin duradera es, en algunos casos, la nica opcin real de proteccin para las personas que han llegado huyendo a este pas y tambin para las personas que no han logrado su integracin.
6 La cancelacin est definida como la decisin de invalidar el reconocimiento de un estatuto de refugiado que no debera haberse otorgado jams. No proceden apelaciones o revisiones de ninguna clase. Tiene el efecto de cancelar el estatuto y de declararlo invlido desde la fecha de la determinacin inicial. La revocacin es el retiro del estatuto de refugiados en situaciones en las que una persona incurre dentro de una conducta comprendida dentro del mbito del artculo 1F(a) o 1F(c) de la Convencin del Estatuto de los Refugiados del 51. 1F (a) se refiere a que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos; 1F(c) se refiere a que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas. La cesacin es el fin de la condicin de refugiado de conformidad con lo establecido en el artculo 1C de la Convencin del 51, en consideracin a que ya no es necesario contar con la proteccin internacional o que esta ya no se justifica, a causa de ciertos actos voluntarios de la persona afectada o un cambio fundamental existente en el pas de origen.
El refugio y los medios de comunicacin en Ecuador: profundizando la xenofobia? A diferencia de los medios colombianos, para los que el refugio es un tema invisible, los medios de comunicacin ecuatorianos lo registran con mayor frecuencia en diferentes noticias. Sin embargo, a pesar de su aparicin recurrente, existe una clara tendencia a reforzar la percepcin negativa sobre este fenmeno en el pas, a travs de un inadecuado manejo de la informacin y las fuentes. Durante cuatro meses, del 20 de septiembre de 2011 al 20 de enero de 2012, CODHES realiz una observacin parcial y limitada de 40 noticias publicadas por seis medios de comunicacin7 ecuatorianos, escogidas de forma aleatoria. En la muestra es posible ver noticias que hacen un adecuado uso de las fuentes, as como piezas periodsticas en donde implcitamente existe una asociacin casi natural entre delincuencia y refugio. Adems de las personas de origen colombiano, los haitianos y cubanos tambin se ven desfavorecidos por la percepcin general sobre el refugio en Ecuador, en donde la inseguridad es el aparente resultado de la apertura de las fronteras. El anlisis indica que, de las 40 noticias escogidas, solo tres hicieron uso de mltiples fuentes en relacin con un mismo hecho, mostrando diversas posiciones en torno al refugio y desde una mirada positiva del mismo8. Un ejemplo de ello es la noticia Para entender al refugiado el primer paso es cambiar el discurso migratorio, publicada por el diario El Comercio, en donde se hace hincapi en la necesidad de apertura tanto de los refugiados como de los nacionales para una integracin sana y eficaz. Otras 13 noticias fueron redactadas desde una perspectiva negativa, en la que se asocia el refugio a crimen y delincuencia9 y, en algunos casos, al inexistente plan de retorno10 para refugiados colombianos en Ecuador. Colombianos detenidos por supuesta
7 Los medios de comunicacin incluidos en la observacin fueron El Universo, El Comercio, Hoy, La Hora, El Telgrafo y el Mercurio. 8 Algunos ejemplos con manejo adecuado de las fuentes: La problemtica social de los inmigrantes contina vigente, publicada por el diario El Mercurio, el 15 de diciembre de 2011, utiliza mltiples fuentes para construir la noticia: recurre a un refugiado y dos inmigrantes, a la SENAMI y a la Polica Nacional, mostrando diversas posiciones sobre un mismo hecho. Un refugio en Ecuador para huir de la violencia, publicada por el diario La Hora, el 11 de noviembre de 2011, utiliza tres fuentes no oficiales, recurriendo a refugiados y oficiales con declaraciones de la Polica. Adems, explica en qu consiste la figura del refugio y enfoca la noticia desde el refugiado como vctima y no como victimario. 9 Depuracin de visas inici por detenidos y peligrosos, publicada por el diario El Universo, el 17 de octubre de 2010, cuya nica fuente es la Direccin de Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador. El titular da a entender que todas las visas de refugio sern depuradas y que dicho proceso fue iniciado por aquellos refugiados implicados en algn tipo de crimen. Dos turistas y un refugiado detenidos por un GPS, publicada por el diario El Universo, el 27 de noviembre de 2011. La noticia usa como nica fuente a la Polica Nacional y su titular busca resaltar la condicin de turistas y refugiados, aun cuando pudo ser destacada de tal forma que no asociara el crimen y el refugio de forma directa e inmediata. 10 Cancilleres de Ecuador y Colombia se renen en Ipiales, publicada por el diario El Universo, el 29 de septiembre de 2011, en donde se afirma que Holgun y Patioconsideran un plan de accin para la atencin y repatriacin de ms de 53.200 refugiados colombianos en territorio ecuatoriano. Cancilleres de Colombia y Ecuador coinciden en fortalecer relaciones, publicada por el diario El Comercio, el da 29 de septiembre, en donde se afirma: En la cita se considerar la aprobacin del Plan de Accin para la atencin a los refugiados colombianos en el Ecuador y un plan de retorno. Planes para ayudar a refugiados en el pas, publicada por el diario La Hora, el 10 de noviembre de 2010, indica que la diplomtica (Mara ngela Holgun) indic que se tratar de fomentar el plan retorno que permitir a los
clonacin y crimen, titulaba el diario El Universo, refirindose posteriormente, en el cuerpo de la noticia, a su condicin de refugiados. Tres refugiados detenidos por trfico de droga en Quito, titulaba el diario El Universo, noticia en la que se recalcaba su condicin de ciudadanos colombianos y refugiados. Respecto al supuesto plan de retorno acordado por los cancilleres de los pases vecinos y que varios medios ecuatorianos publicaron, citando a la Cancillera colombiana como fuente, CODHES habl con la Direccin de Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador y conoci que tal plan no existe y que por ahora Colombia solamente entregar recursos para la atencin de los refugiados a travs del ACNUR. Otras 15 noticias publicaron informacin de forma parcializada pues utilizaron nicas fuentes o fuentes cuya posicin no difera la una de la otra, en su mayora provenientes de instituciones del Estado11. No hay un inters por conocer la otra cara del refugio, no en vano solo tres noticias acudieron a los refugiados como fuente, aun cuando son los protagonistas de este fenmeno en el pas ecuatoriano. Las 25 noticias restantes fueron clasificadas como imparciales, dado que mencionaban el refugio de forma superficial o no era el tema central de la noticia y no se tomaba posicin alguna, lo que puede responder al desinters que existe respecto a su cubrimiento en Ecuador. Es necesario aclarar que del universo de noticias analizadas, 15 fueron generadas por las reuniones sostenidas por los cancilleres de Colombia y Ecuador, Mara ngela Holgun y Ricardo Patio, respectivamente, y por la visita del presidente Juan Manuel Santos a Ecuador. El refugio fue mencionado como parte de la agenda, pero no mereci un anlisis especial o tratamiento alguno, si se tiene en cuenta que el 98% de los refugiados en Ecuador son de origen colombiano. Esto indica que la agenda poltica es la que marca gran parte de la agenda setting de los medios en torno al refugio en Ecuador y que ellos, por s mismos, no estn interesados en su cobertura. Lo anterior lleva a concluir que si existe un desinters de los medios por este tema, es tambin debido a la invisibilizacin del mismo desde instituciones del Estado como las cancilleras de ambos pases vecinos. Por su parte, aunque el ACNUR es citado a menudo en las noticias analizadas, se convierte solamente en fuente de cifras, especficamente del nmero de refugiados reconocidos en Ecuador y no como recurso para el anlisis en el tratamiento de la informacin. La generacin de noticias en las que el refugio est ligado per se a la delincuencia, el crimen y el narcotrfico reafirma un imaginario social errneo en donde la figura del refugio es utilizada para cometer actos delictivos y no para entender al refugiado como una vctima, no un victimario. Si bien algunos refugiados estn involucrados en este tipo de hechos, la redaccin de la noticia debe referirse a ellos como situaciones especficas y particulares y no como el reflejo de una realidad general. La publicacin de informacin
colombianos regresar a su pas y que el plan prev involucrar a la Organizacin Internacional de Migrantes OIM. 11 La Direccin de Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador y las cancilleras de Colombia y Ecuador son las principales fuentes de informacin oficial respecto al tema de refugio para la muestra analizada.
imparcial con un adecuado uso de las fuentes y sin partir de imaginarios socialmente aceptados, pero equivocados, puede contribuir a la formacin de una opinin pblica en capacidad de comprender la situacin de los refugiados desde una perspectiva amplia y no sesgada. Esta generacin continua de noticias con una alta carga de datos parcializados dificulta la creacin de un clima propicio para la integracin, no solo de los refugiados sino tambin de todos los migrantes con las personas nacionales. Por ltimo, es necesario mencionar que Colombia necesita abrir su agenda noticiosa al fenmeno del refugio como una situacin que requiere medidas inmediatas, si se tiene en cuenta la cercana fronteriza, el nmero de refugiados colombianos que viven en Ecuador y la aplicacin de la Ley 1448 de 2010 a todas las vctimas del conflicto armado, aunque residan en el exterior.
El refugio de colombianos en el mundo: cifras e invisibilizacin en aumento Es posible evidenciar que las constantes violaciones a los derechos humanos por el conflicto armado en Colombia no solo han tenido consecuencias humanitarias dentro de las fronteras nacionales; el refugio de miles de colombianos en la ltima dcada es una muestra de ello. Segn el ltimo informe Global Trends 2010 de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR, 2010), existen 395.577 personas de nacionalidad colombiana refugiadas en diferentes pases del mundo; de ellas, solo el 28,6% han sido reconocidas (113.233) y el 71,4% (282.344) se encuentran en condiciones similares al refugio, en necesidad de proteccin internacional, pendientes de aceptacin o sin estatus reconocido. A pesar de su invisibilizacin y del poco conocimiento de sus condiciones, los colombianos refugiados en el mundo representan cerca del 12% del total estimado de colombianos en el exterior (3.331.107, segn el censo de 2005). Es decir que por cada 10 colombianos en el exterior, por lo menos uno es refugiado o se encuentra en condiciones similares al refugio. De los refugiados colombianos reconocidos, el 47,9% se encuentra en Ecuador (54.243 a diciembre de 2011), el 52% restante se encuentra en pases como Estados Unidos (33.455 en 2010), Canad (16.054 en 2010), Costa Rica (10.279 en junio de 2011), Venezuela (2.734 en julio de 2011), Panam (1.328 en diciembre de 2010), Chile (814 en julio de 2011), Brasil (654 en diciembre de 2011), Argentina (403 en julio de 2011) y Mxico (247 en julio de 2011). De acuerdo con datos globales de refugio y desplazamiento interno, Colombia es el pas del mundo con mayor nmero de personas que han tenido que huir forzadamente de sus hogares, sea dentro de sus fronteras o fuera de ellas, seguido de Sudn, Iraq, Afganistn, Somalia y Repblica Democrtica del Congo12. Aproximadamente 5.591.197 personas han sido forzadas a migrar dentro y fuera de Colombia (395.577 refugiados
12 Si bien muchos de estos pases tienen mayores niveles de nacionales refugiados en el exterior, como es el caso de Afganistn con 3.054.709 refugiados en otros pases, o Iraq con 1.683.575, sus niveles de desplazamiento interno no son tan altos como los de Colombia.
o en condiciones similares, segn ACNUR en 2010, y 5.195.620 desplazados internos, segn CODHES en 2010), lo que equivale al 12% de la poblacin total en Colombia (46.379.563, segn DANE, proyeccin de 2012). Los principales desafos que afrontan los colombianos en sus procesos como solicitantes en casi todos los pases son el tiempo de espera para el reconocimiento (entre 10 y 18 meses como mnimo) y la dificultad de acceder a opciones de empleo sin regulacin aguardando la definicin del estatus. Una vez son reconocidos, las principales dificultades tienen que ver con la falta de empleo, el difcil acceso a servicios bsicos, la falta de integracin, la discriminacin y la xenofobia, en especial por el desconocimiento en los pases receptores de la figura de refugio y sus connotaciones frente a la proteccin.
Tabla 3 Colombianos refugiados en el mundo
Pas de asilo Ecuador Estados Unidos Canad Costa Rica Venezuela Panam Chile Brasil Argentina Mxico Total: 10 pases Refugiados reconocidos 54.243 33.455 16.054 10.279 2.734 1.328 814 654 403 247 123.143 Fecha y fuente Diciembre de 2011, Direccin de Refugio Ecuador, DR Diciembre de 2010, Ministerio de Justicia Diciembre de 2010, ACNUR Global Trends 2010 Junio de 2011, ACNUR Julio de 2011, CONARE-ACNUR Diciembre de 2010, ACNUR Julio de 2011, ACNUR Diciembre de 2011, Ministerio de Justicia Julio de 2011, ACNUR Julio de 2011, Comisin Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR)
Elaboracin: CODHES, agosto de 2011. Fuentes y perodos citados. Nota: Su elaboracin se realiz de acuerdo con la informacin disponible en los diferentes pases para datos acumulados de refugiados reconocidos hasta diciembre de 2010 y primer semestre de 2011.
Situacin de los colombianos refugiados en otros pases del mundo A continuacin CODHES presenta algunos datos e informacin relevante de pases receptores de poblacin refugiada. En Panam, a diciembre de 2010, 1.328 colombianos haban sido reconocidos como refugiados. Segn el diagnstico participativo de ACNUR en este pas, 863 personas se encuentran bajo el estatus de PTH (Estatuto humanitario provisional de proteccin). Esto requiere gran atencin, pues este grupo de personas colombianas reside hace ms de diez aos en comunidades receptoras de la comarca de Kuna Yala y la provincia de Darin, y, debido al estatuto bajo el que se encuentran, su libertad de movimiento est restringida pues deben permanecer exclusivamente en la comunidad de acogida en donde fueron censadas. Si por algn motivo las personas requieren movilizarse en casos especiales, deben tramitar un permiso con la Oficina Nacional para la Atencin a Refugiados (ONPAR). Sin embargo, debido a las grandes zonas de territorio que le son entregadas a un mismo
funcionario de esta entidad, en la mayora de los casos, las solicitudes de esta poblacin no son procesadas a tiempo. Bajo esta figura tampoco es posible ejercer el derecho al trabajo que, sumado a la restriccin de movilidad, obliga a estas personas a dedicarse solamente a actividades de subsistencia, impidindoles diversificar sus medios de ingreso y dificultando ms su integracin al pas de acogida. En el caso de los solicitantes de refugio, cuya tasa de reconocimiento para 2010 era de 6,2%, la ley no les permite trabajar hasta tanto no tengan una decisin por parte de la Comisin de Elegibilidad. Por ello, los solicitantes de refugio se ven obligados a optar por trabajos informales que los ponen en riesgo de ser explotados laboralmente. Uno de los aspectos ms reclamados por los refugiados en Panam se refiere a la falta de acceso a crdito y cuentas bancarias, dado el desconocimiento que existe frente a su estatuto legal y los mltiples requisitos exigidos por los bancos por su condicin de extranjeros y refugiados. Lo anterior incide en sus oportunidades para acceder a una vivienda propia u otro tipo de bienes materiales. A su vez, los refugiados en Panam han expresado una falta de acceso efectivo a servicios bsicos como la salud y educacin. En el caso de la seguridad social, cuando se ven beneficiados por sus empleadores, en rara ocasin sus familiares aparecen como beneficiarios directos, nuevamente, debido a la falta de conocimiento sobre la figura del refugio por parte de empresas o instituciones. En cuanto a educacin, la exigencia de convalidacin de crditos y diplomas extranjeros es el principal impedimento para nias, nios y adolescentes refugiados o solicitantes, dado que no es posible acceder a dicha documentacin, si se tiene en cuenta que migraron por el riesgo que corran en su pas de origen. En Panam, como en la mayora de pases que acogen a refugiados colombianos, no existen programas de atencin psicolgica o de capacitacin adecuados, de tal forma que las personas en esta situacin puedan contar con ms herramientas para su integracin al pas. Las mujeres refugiadas son un grupo muy vulnerable en el istmo, pues, segn ellas mismas, debido a su nacionalidad y sexo son doblemente discriminadas y objeto de agresiones13. En el caso de las mujeres cabezas de hogar, la inexistencia de centros para el cuidado de sus hijos dificulta acceder a un trabajo formal o inclusive a uno informal. Los refugiados colombianos son asociados comnmente a narcotraficantes y, en el caso de las mujeres, a trabajadoras sexuales. Por su parte, en Brasil, segn el Ministerio de Justicia de ese pas, los refugiados colombianos representan el 14,61% del total de refugiados, con 654 personas reconocidas. Colombia est en el segundo lugar de nacionalidades refugiadas en este pas, lista que encabeza Angola con 1.686 y en tercer lugar la Repblica Democrtica del Congo, seguida de pases como Liberia e Iraq. De los 654 refugiados colombianos reconocidos a diciembre de 2011 en Brasil, 374 fueron registrados por las formas tradicionales de elegibilidad y 280 por el Programa de Reasentamiento.
13 Entrevista realizada por CODHES a refugiada colombiana en Ciudad de Panam, octubre de 2011.
A Venezuela han llegado cerca de 200.000 personas en necesidad de proteccin internacional durante la ltima dcada, de las cuales ms del 95% son colombianos que se han visto obligados a huir de su tierra por persecuciones o amenazas de distintos grupos armados y situaciones de extrema violencia generalizada. Segn informacin del ACNUR y la CONARE, a julio de 2011, 2.734 colombianos han sido reconocidos como refugiados. Las principales dificultades que enfrentan los colombianos en Venezuela se relacionan con el acceso al trabajo, la discriminacin, los problemas de integracin con los nacionales y la cobertura en servicios bsicos como salud y educacin. Segn el ACNUR, la mayor cantidad de poblacin refugiada se encuentra en los estados de Tchira, Zulia y Apure. En Mxico, en donde a julio de 2011, segn la Comisin Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR), se haban reconocido 247 refugiados de nacionalidad colombiana, los principales problemas que experimentan las personas bajo este estatus se relacionan con la falta de un empleo estable o bien remunerado, y de menores que deben laborar para apoyar econmicamente a sus familias. En Mxico existen altas tasas de subempleo y dificultades para que los refugiados desempeen la misma actividad laboral que realizaban en sus pases o, al menos, relacionada con sus estudios. A su vez, deben convivir con la discriminacin de nacionales, por su raza u origen. Segn el ACNUR, los hombres jvenes consultados reportaron la realizacin de actividades muy diferentes a las que hacan antes de llegar a Mxico, en oficios como artesano, recepcionista, artista callejero, mensajero y electricista. El tiempo para obtener el estatus de refugio en Mxico est dentro de un plazo de 45 das hbiles posteriores a la presentacin de la solicitud. La Coordinacin General debe emitir una resolucin fundada y motivada con respecto al reconocimiento o no de la condicin de refugiado. En caso de reconocerse tal condicin a un extranjero, la Secretara de Gobierno expedir el documento migratorio correspondiente que acredite su estancia legal bajo la calidad de inmigrante. En el caso de no reconocerse la condicin de refugiado, existe el recurso de revisin dentro de los 15 das hbiles posteriores a la notificacin de la negacin. En Costa Rica, desde 2010 y hasta junio de 2011, haban sido reconocidos 10.279 refugiados colombianos segn ACNUR. Hasta 2010, el porcentaje de aceptacin era de 20% a 30%, pero para el primer semestre de 2011 haba descendido a un 10%. El descenso en la tasa de aceptacin se debe a la Nueva Ley de Migracin y Extranjera (Ley No. 8764 de 2009), en donde la decisin de otorgar el refugio pas de Migracin a una Comisin de Elegibilidad integrada por los ministerios de Seguridad, Relaciones Exteriores y de Trabajo. El proceso de reconocimiento toma entre seis meses y un ao, tiempo en el que el solicitante no tiene permiso de trabajo. Los refugiados colombianos en Costa Rica se enfrentan a la discriminacin y estigmatizacin social por refugiados y colombianos, a la falta de empleo y dificultades para acceder a salud y educacin. En el caso de Espaa, de acuerdo con la Comisin Espaola de Ayuda al Refugiado (CEAR), para 2011, Colombia ocupaba el sptimo puesto entre los pases que generan mayores personas refugiadas en el mundo con 389.900. La lista es liderada por Afganistn, seguido por Iraq, Somalia, Repblica Democrtica del Congo y Birmania.
Segn el ACNUR y la CEAR, no es posible obtener una cifra de colombianos refugiados en dicho pas a 2011, debido a que las autoridades no llevan un registro detallado de quines se nacionalizan, fallecen o retornan a su pas de origen. Sin embargo, segn el ACNUR, en 2011 se presentaron 93 solicitudes de refugio por parte de colombianos. Entre 2004 y 2011 se presentaron 8.116 solicitudes de refugio por parte de colombianos, de las cuales fueron aceptadas 253, por lo que la tasa de aceptacin en promedio fue equivalente al 3,1%. La mayor cantidad de solicitudes de refugio por parte de colombianos corresponde al perodo comprendido entre 2005 y 2007, que coincide con momentos crticos de la situacin de conflicto armado en Colombia. En 2005 se presentaron 1.656; en 2006, 2.239 y en 2007, 2.498. Posterior al ao 2007, la cifra ha ido en descenso hasta llegar a 93 solicitudes en 2011. Frente a la creciente recesin econmica en Europa, han aumentado las polticas de control en las fronteras, impidiendo en muchas ocasiones el derecho a la proteccin internacional, es decir el derecho a solicitar asilo. En el mes de enero de 2012, el Partido Popular anunci sus planes de reformar la Ley de Extranjera para, entre otros cambios, introducir la prohibicin de las regularizaciones masivas, restringir el acceso al permiso de residencia por arraigo social y crear un visado de bsqueda de empleo. Las principales dificultades enfrentadas por los refugiados en Espaa se refieren al acceso a un trabajo legal remunerado, el riesgo de retorno forzoso, y las dificultades para recibir servicios de salud y educacin. Segn la oficina de Asilo y Refugio (OAR), en el ao 2010, el 74% de las solicitudes de proteccin internacional fueron negadas, correspondientes a un total de 1.816 personas. En Argentina, para julio de 2011, segn el ACNUR, 403 colombianos haban sido reconocidos como refugiados. Por su parte, en Chile, a la misma fecha, fueron reconocidos 812 refugiados colombianos.
La poltica pblica frente al desplazamiento
Los desafos de la Ley de Vctimas Las demandas a la Ley de Vctimas

Cerca de 20 demandas a la Ley de Vctimas han sido radicadas ante la Corte Constitucional. A pesar de que la mayora no buscan la derogatoria de la Ley 1448 de 2011, es evidente que varias organizaciones de vctimas y derechos humanos consideran que existen una serie de aspectos problemticos sobre los cuales la Corte deber pronunciarse en el corto plazo, con el fin de mejorar y subsanar algunas disposiciones que reducen el alcance de los derechos, estndares y garantas reconocidos por el derecho internacional y la jurisprudencia interna de las cortes nacionales. Los aspectos de la ley demandados tienen que ver especialmente con la definicin del universo de vctimas, pues resulta perjudicial que se queden por fuera graves violaciones de derechos humanos y crmenes de lesa humanidad ocurridos en el contexto del conflicto armado pero sin relacin causal con el mismo (Galln, 2011: 3), tales como las vctimas de desaparicin forzada por motivos de persecucin sociopoltica, las mujeres vctimas de ciertas violaciones graves a los derechos humanos y los desplazados por fumigacin de cultivos ilcitos u otras situaciones similares. La Ley de Vctimas tambin puede resultar restrictiva frente a la Ley 387/97 en lo que se refiere a una serie de situaciones que no necesariamente tendran que guardar relacin con hechos ocurridos con ocasin del conflicto, tales como disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden pblico (art. 1). As mismo, puede mostrarse limitada en cuanto a las fechas para acceder al reconocimiento de la condicin de vctima desde el 1 de enero de 1985, y a la restitucin de tierras solamente en los casos de despojo y abandono forzado ocurridos a partir del 1 de enero de 1991, lo cual viola el derecho a la igualdad de este tipo de vctimas frente a las dems, sin que se tenga ninguna razn poltica, jurdica ni social. Finalmente, el texto aprobado excluye de manera explcita a las vctimas de la delincuencia comn, lo que podra llevar a que durante la implementacin de la ley no se reconozcan a las vctimas de los nuevos grupos paramilitares, considerados por el Estado colombiano como simples bandas criminales (bacrim) asociadas con el negocio del narcotrfico y la delincuencia. Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que la Ley de Vctimas resulta restrictiva en relacin con el alcance del derecho que otras leyes y la propia jurisprudencia de la Corte le ha otorgado a este segmento del universo de vctimas. En efecto, aspectos como la ayuda humanitaria de emergencia, el derecho a la educacin, la vivienda digna, el retorno, la reubicacin, la reparacin integral y la cesacin de la condicin de desplazado pueden tener un alcance significativamente menor al establecido por parte de la Corte Constitucional en el marco de la Sentencia T-025 y sus posteriores autos de cumplimiento. Al respecto, se considera que la entrada en vigencia de la Ley 1448 no puede, de ninguna manera, significar un retroceso en materia de los derechos fundamentales ya
alcanzados por parte de la poblacin desplazada, los cuales se encuentran consagrados en leyes como la 387 de 1997 y sus respectivos decretos reglamentarios, as como en la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. El texto aprobado no contempla, en primer lugar, el reconocimiento del dao moral causado a las vctimas, como tampoco la reintegracin patrimonial de los bienes perdidos ms all de las tierras que resultaron objeto de despojo (animales, herramientas, cosechas, rentas y otro tipo de ganancias dejadas de percibir por parte de las vctimas). En segundo lugar, la Ley de Vctimas no incluye dentro de los procesos de restitucin aquellos casos en los que ocurri un abandono de tierras como consecuencia de presiones, amenazas u otras intimidaciones de tipo violento, lo cual, evidentemente, quebranta el principio de igualdad entre dos situaciones anlogas, como son el despojo y el abandono forzoso. En tercer lugar, la exclusin de los tenedores y ocupantes de tierras del proceso de restitucin resulta ser una omisin legislativa que niega la realizacin de este derecho a todas las vctimas que, por una u otra razn, no contaban con la seguridad jurdica sobre sus predios en el momento en que fueron despojadas de los mismos. Finalmente, la inclusin de la figura del contrato de uso para el caso de los predios restituidos en los que se desarrollan proyectos productivos agroindustriales resulta ser una medida que protege los intereses econmicos de los grandes y medianos empresarios rurales que se beneficiaron econmicamente en el momento en que una parte importante de las vctimas del desplazamiento forzado fueron despojadas o se vieron obligadas a dejar sus tierras, como consecuencia del ejercicio de la violencia e intimidacin por parte de los grupos armados ilegales. A manera de conclusin, la Ley de Vctimas contiene una serie de disposiciones y omisiones que niegan o restringen significativamente los derechos de las vctimas en nuestro pas. En este sentido, la actuacin de la Corte Constitucional ser decisiva para garantizar el mejoramiento de la Ley 1448 de 2011, con el fin de que se ajuste a los estndares internacionales en materia de reparacin integral a las vctimas, as como a la jurisprudencia de la Corte y los principios constitucionales. Para CODHES, la Ley 1448 de 2011, pese a que representa una conquista histrica de las vctimas en Colombia y a que afirma una perspectiva de derechos que se debe profundizar y seguir mejorando, contiene una serie de medidas y disposiciones que resultan lesivas y restrictivas desde el punto de vista del goce efectivo de los derechos de este importante segmento de la poblacin. Por esta razn, se considera que la actuacin de la Corte Constitucional ser decisiva para subsanar y declarar inexequibles aquellos contenidos de la ley que contravienen, restringen o niegan el derecho a la reparacin integral de las vctimas. De no ser as, la Ley de Vctimas podra ser implementada atendiendo a un criterio minimalista en el que se tendera a excluir de su aplicacin a una parte importante del universo de vctimas, al mismo tiempo que se acotaran los derechos reconocidos a la poblacin en situacin de desplazamiento por la propia Corte en el marco de la Sentencia T-025, y se impondra una lgica de reparacin y restitucin de tierras en la que el principio de sostenibilidad fiscal sera el criterio que terminara determinando la proporcin del dao causado que el Estado le reconoce a cada vctima, lo cual, sin duda alguna, significara la subordinacin del derecho a la economa.
La poltica pblica frente al desplazamiento 87
Los sindicalistas en la Ley de Vctimas Como resultado de un proceso de incidencia poltica y legislativa adelantado en el marco del proyecto Reparacin colectiva del movimiento sindical en Colombia. Memoria histrica y garanta de los derechos de sus vctimas, desarrollado por el Instituto Sindical de Cooperacin al Desarrollo (ISCOD) y la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado (CODHES), con el apoyo tcnico y financiero de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), cuyos beneficiarios directos son la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), la Central de Trabajadores de Colombia (CTC) y la Federacin de Educadores de Colombia (FECODE), se logr incluir en el texto de la Ley 1448 de 2011 o Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras algunos apartados especficos en procura de la garanta de los derechos de las vctimas del movimiento sindical. Los resultados concretos se describen a continuacin. Quizs el mayor logro se obtuvo en el artculo 13, referente al principio de enfoque diferencial, el cual permite identificar como destinatarios especficos de las diferentes medidas contempladas en la misma ley a los miembros de organizaciones sindicales, defensores de derechos humanos y vctimas del desplazamiento forzado. En concordancia con lo estipulado en el artculo 13, fue posible hacer una complementacin del artculo 139 que contempla las medidas de satisfaccin. Esta consideracin se hizo particularmente en el pargrafo referente a la adopcin de cualquiera de estas medidas, para lo cual se deber contar con la participacin de las vctimas y, en consecuencia, para su aplicacin se debe tener en cuenta el principio de enfoque diferencial establecido en el art. 13. Al igual que en los artculos antes citados (13 y 139), a travs de las diferentes acciones de incidencia ya referidas pudo incluirse, dentro de las denominadas garantas de no repeticin (art. 149), una alusin de especial proteccin en favor de los defensores y las defensoras de derechos humanos, las vctimas del desplazamiento forzado y los miembros de las organizaciones sindicales. Esta alusin hace referencia fundamentalmente a las medidas de prevencin por parte del Estado en favor de este grupo de vctimas. En ese sentido y despus de presentar los anteriores apartados, se inici un proceso de revisin de las propuestas de decreto reglamentario en las que se hicieron manifestaciones pblicas por parte de las centrales sindicales. En estas manifestaciones se evidenci que se requeran adecuados mecanismos de participacin que favorecieran un proceso de redaccin legislativo ms incluyente y favorable a las realidades e intereses de las vctimas. No obstante, aun frente a las aclaraciones previas, el 20 de diciembre de 2011 fue expedido el Decreto 4800 reglamentario de la Ley de Vctimas, donde se desarrolla en 297 artculos la mayora de los temas relacionados con la ley, exceptuando lo concerniente a la restitucin de tierras. Lo concerniente a la reparacin colectiva frente a la cual se hizo mayor incidencia desde el movimiento sindical se consagr en el Captulo VII y en el artculo 223, donde se indican como sujetos colectivos a las organizaciones sociales, sindicales y polticas. Sin embargo, aun frente a los logros ya sealados, es necesario llamar la atencin y alertar sobre los siguientes puntos:
n
Es absolutamente ineludible que para la aplicacin de la Ley 1448, y principalmente para la materializacin de la reparacin colectiva atribuible al movimiento sindical, se
establezcan mltiples y diversos mecanismos que posibiliten la participacin directa de los representantes de las centrales sindicales. n Es de vital importancia para el movimiento sindical que la reparacin colectiva contenga una estrategia eficaz contra la impunidad respecto a los numerosos crmenes cometidos en su contra; adems, que represente la voluntad inequvoca de esclarecer dichos crmenes y judicializar a sus responsables materiales e intelectuales. Esta necesidad se hace apremiante por hechos como los sealados en el informe presentado por Human Rights Watch en el mes de enero de 2012, en donde se afirma que Colombia contina siendo el pas con el mayor nmero de asesinatos de sindicalistas en todo el mundo con ms de 175 homicidios en los ltimos tres aos.
Consulta previa en los nuevos decretos sobre vctimas indgenas y afrodescendientes: una mirada preliminar del equipo del Proyecto FOS - CODHES Consideracin preliminar El camino que atraviesa la consulta previa que deben hacer los Estados a pueblos indgenas, comunidades afrodescendientes y rrom, no ha sido tan apacible como a primera vista aparece en el estilo del gobierno de Santos, a juzgar por las incidencias que libr el proceso de consulta de los decretos leyes expedidos en diciembre de 2011, en relacin con los pueblos indgenas y afrodescendientes. Como es conocido, la Corte Constitucional ha declarado inexequibles varias leyes por no haber surtido la consulta previa que ordenan el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la Ley 21 que ratific dicho convenio, algunos meses antes de que entrara en vigencia la Constitucin de 1991. Por ejemplo, en la esfera nacional, el gobierno anterior vio caer el Estatuto de Desarrollo Rural, y el Plan Nacional de Desarrollo de su segundo mandato qued condicionado a la consulta previa de las medidas que afectaban a los grupos tnicos, mientras que en el actual gobierno se declar la inconstitucionalidad del Cdigo Minero. En lo territorial, la Corte Constitucional ha ordenado, en una sentencia de 2011, que una poltica educativa en Cauca sea consultada con los pueblos y autoridades indgenas de ese departamento, y en fallo ms reciente, referente a un caso en Riosucio (Caldas), declar contraria a los principios que rigen la consulta, en tanto derecho fundamental por reconocimiento jurisprudencial, la disposicin del gobierno local de ese municipio de implantar unas juntas de accin comunal en territorio indgena. La consulta previa configura una dimensin importante de la democracia deliberativa en la que el gobernante no impone sus decisiones sino que persuade, mediante un ejercicio argumentativo que les brinda garantas de igualdad en la participacin a los pueblos indgenas, afrodescendientes y rrom, para que las propuestas (proyecto de desarrollo o medida legislativa) se puedan llevar a cabo, sin violentar su identidad cultural y sus usos y costumbres. De no persuadirlos, el Gobierno, no solo debe ser respetuoso de los disensos de los grupos tnicos, segn establece el convenio y la jurisprudencia al respecto, sino que debe tomar todas las medidas para contrarrestar los efectos, tanto explcitos como no previstos, de los proyectos que adelanta (de minera, de infraestructura, o de creacin legislativa o administrativa, entre otros) y, en caso extremo, de no lograr el consentimiento, el proyecto no podra llevarse a cabo.
Uno de los riesgos de la consulta previa, como se sabe, es la nocin ms o menos garantista, ms o menos amplia, que tengan los funcionarios obligados a aplicarla. Para unos, como los ministros de Transporte, de Ambiente y de Agricultura, no pasa de ser un requisito, cuando el verdadero sentido de la consulta es que confiere a los grupos tnicos un papel trascendental de actores sociales y polticos decisorios que no pueden quedarse inermes ante las visiones hegemnicas del desarrollo y del progreso, que ponen en marcha locomotoras de todo tipo, la ms fuerte de ellas, la legislativa, que ha caracterizado al actual gobierno. El Convenio 169 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (y por lo menos en siete casos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos) abogan porque se permita a los grupos tnicos interpelar las visiones de desarrollo occidentales. Como se ha sealado, algunos ministros del actual gabinete de Santos ven la consulta previa como un requisito pesado que entorpece la dinmica normal del trmite de los proyectos de ley, y, segn ellos, duplica o cuadruplica el nmero de debates que deben surtir dichos proyectos (las afirmaciones del Ministro de Agricultura en diversos debates en clulas legislativas as lo demuestran). El Ministro de Hacienda, por su parte, indic a finales de 2011 que la consulta sobre el proyecto de ley reglamentario de regalas (acto legislativo que est teido de inconstitucionalidad pues no fue consultado, a pesar de que afecta directamente a los grupos tnicos) ser posterior, es decir, una vez se apruebe la ley en el Congreso, lo cual abiertamente est en contrava tanto del Convenio 169 como de la jurisprudencia de la Corte Interamericana y de nuestra Corte Constitucional.
La consulta previa de las propuestas de decretos leyes de vctimas pertenecientes a grupos tnicos Quiz el ejercicio reciente ms ilustrativo de cmo se adelantan los procesos de consulta previa de normas en nuestro pas est constituido por el que desemboc en la expedicin de los decretos leyes de vctimas indgenas y afrodescendientes. Ambos decretos fueron expedidos el 9 de diciembre de 2011, por el presidente Santos, despus de haber surtido distintos procesos y niveles de consulta, aceptables en el caso del decreto indgena, inaceptables en el caso del decreto ley para comunidades afrodescendientes. En el caso del decreto ley para vctimas indgenas, no cabe duda de que hubo un proceso de consulta, en el que, si bien falt compromiso y presencia institucional del Gobierno en los diferentes talleres que se llevaron a cabo en varios lugares del pas, los indgenas trataron de hacer un ejercicio participativo y deliberante, no desprovisto, como es natural, de tensiones entre algunos pueblos y organizaciones indgenas, pero caracterizado por un esfuerzo de aprovechar el poco tiempo (la consulta regional se desarroll en no ms de tres meses) y de tratar de solventar los desacuerdos entre pueblos. El fruto, en el caso indgena, es un decreto emblemtico, en la medida en que conjuga, de alguna manera, la matriz romano-germnica de produccin de normas y las visiones ancestrales de los pueblos indgenas. Ello condujo, por ejemplo, a consagrar el territorio como vctima, permiti que se sacara la clusula inconstitucional contenida en la Ley 1448 y (tristemente reproducida en el decreto ley para afrodescendientes) que considera que los menores de edad que son reclutados forzadamente y se desmovilizan luego de cumplir la mayora de edad, no pueden ser considerados vctimas. Fue un ejer90 Documentos Codhes N 25
cicio modesto y ambicioso al mismo tiempo, en la medida en que enfrent una visin hegemnica de produccin normativa y los anhelos de los pueblos indgenas de ver plasmadas sus reivindicaciones en una norma. En lo relativo al trmite de la consulta del decreto Ley de Vctimas afrodescendientes, no puede decirse lo mismo. El intento de consulta que se produjo all va en contrava de cualquier lgica pluralista. Un grupo de miembros de la Consultiva de Alto Nivel, en un ejercicio cerrado, decidi ir a algunas regiones y consultar bilateralmente a unos pocos lderes y organizaciones. Por contraste con la experiencia indgena, no se permiti una participacin amplia, ni de los consejos comunitarios ni de las organizaciones de base, ni de las organizaciones sociales de carcter regional o nacional, interlocutores vlidos y cualificados en dicho proceso. Tampoco tom en cuenta debidamente la propuesta de decreto presentada por la Mesa de Organizaciones Afrodescendientes, ni sus llamados, ni los de otras organizaciones afrodescendientes por ser escuchadas. Se trat de un proceso fallido, del que tristemente hizo parte el Gobierno y que tendr que ser evaluado por la Corte Constitucional. El contraste que surge de examinar la marcha de los dos procesos lanza un mensaje y varias lecciones: el proceso organizativo de los pueblos indgenas ha permitido un nivel importante de unidad. Por su parte, el proceso afrodescendiente est teido de divisin, y esa debilidad ha sido tristemente aprovechada por la Consultiva de Alto Nivel, la cual termin sustituyendo, con ejercicio de facultades ilegtimas de consulta previa derivadas del Decreto 3770 (consagradas en dicho decreto inconstitucionalmente), a los pueblos afrodescendientes. Por fortuna, nuevos aires de unidad se viven en el movimiento afrodescendiente y para los procesos de consulta que vienen, ciertamente significa un reto que las comunidades afrocolombianas logren consolidar procesos de concertacin en torno a temas estratgicos. Lo que viene en cuanto a la consulta de otras propuestas que cursan en el Congreso es un desafo para que tanto los pueblos indgenas como los afrodescendientes y rrom aprendan de lo ocurrido y tomen las medidas necesarias para evitar restricciones al derecho fundamental a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado.
La participacin efectiva de las vctimas en los decretos reglamentarios de la Ley 1448 Los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno nacional en diciembre de 2011 incluyen dentro de sus considerandos la necesidad de crear las condiciones propicias para que las vctimas del conflicto armado interno participen como ciudadanos de manera activa en la recuperacin y el ejercicio pleno de sus derechos polticos y econmicos, sociales y culturales, en la reconstruccin del tejido social y el fortalecimiento de la institucionalidad del Gobierno nacional. Los decretos reglamentarios reconocen que la participacin efectiva es un derecho de las vctimas que les faculta para informarse, intervenir, presentar observaciones, recibir retroalimentacin y coadyuvar en el diseo de los instrumentos de implementacin de la Ley 1448. Es acertado asociar el derecho a la participacin con la posibilidad de incidencia de las vctimas en las medidas de poltica pblica que las afectan o puedan afectarlas. Por la redaccin pareciera que esta incidencia se circunscribe a la participacin en
el diseo de los instrumentos de poltica pblica1, mas no en su implementacin prctica, ni en la evaluacin de sus resultados e impactos2. La definicin no incluye, como parte del derecho a la participacin, la facultad de las vctimas o de sus organizaciones de presentar propuestas de poltica pblica para que el Estado las analice y las tome en cuenta en el momento de adoptar las decisiones correspondientes, lo que constituye un retroceso en relacin con el alcance de la participacin reconocido por la Corte Constitucional a las organizaciones de desplazados. La reglamentacin define el concepto efectiva en relacin con la participacin, asociado al simple uso de las facultades de intervencin que implica este derecho. Esta es una interpretacin reduccionista. La participacin se hace efectiva cuando las vctimas estn en condiciones de identificar de manera cualificada sus intereses, transformarlos en observaciones y propuestas, y lograr incidir de manera real en las decisiones de poltica pblica que les conciernen. Para lograr que la participacin sea efectiva y significativa, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional en varios pronunciamientos (a propsito de la poblacin desplazada), no basta con la intervencin de las vctimas en las discusiones sobre las medidas de poltica pblica; se requiere que tal intervencin sea representativa, pertinente y calificada. En otras palabras, la calificacin de efectiva, de la participacin, depende de la virtual capacidad de incidencia en las polticas pblicas. Para lograr ese resultado, le corresponde al Estado brindar las condiciones e incentivos y materializar las garantas para la participacin. La reglamentacin reconoce acertadamente que el derecho a la participacin efectiva es un derecho de todas las vctimas estn o no organizadas; sin embargo, diferencia la manera como unas y otras pueden concretar ese derecho. En particular, establece que las vctimas no organizadas pueden presentar observaciones por escrito, a travs de las mesas de participacin, o envindolas directamente a las autoridades correspondientes. De otro lado, es problemtico asociar como lo hace el artculo 288, literal B, del Decreto 4800 la participacin con la informacin que el Estado les provee a las vctimas en relacin con decisiones ya adoptadas por las entidades responsables de la poltica pblica de atencin integral y reparacin de las vctimas. El derecho a la participacin est relacionado con la posibilidad de intervencin en proyectos de decisin de poltica pblica, de tal manera que pueda incidirse en el resultado final de los mismos. Por otra parte, la reglamentacin garantiza la participacin de las vctimas organizadas mediante mecanismos y procedimientos de interlocucin estructurados, que debern ser establecidos y organizados en el Protocolo de Participacin de las Vctimas. Igualmente, se plantea que en el Protocolo deben precisarse cules son los instrumentos, estrategias, incentivos y mecanismos de participacin de las vctimas en general y la de grupos especiales, y cmo deben establecerse los planes, objetivos, metas, tiempos, responsables y recursos orientados a la participacin. Se define que en el Protocolo deben establecerse medidas regulatorias de la vida interna de las organizaciones de vcti-
1 Ese diseo incluira instrumentos de implementacin, seguimiento y evaluacin de la ley y de los planes, programas y proyectos relacionados con esa norma. 2 Es posible que el problema solo sea de redaccin, pero de cualquier manera debera despejarse cualquier equvoco en la materia.
mas, entre las cuales se destacan los mecanismos de eleccin de los representantes y voceros, sus responsabilidades, las formas de tomar decisiones y establecer consensos, y los mecanismos de rendicin de cuentas. Lo positivo de que el Protocolo sea una herramienta cuya construccin todava est pendiente es que existe la posibilidad de participacin de las vctimas en su discusin; lo negativo es que la columna vertebral de este derecho sigue en vilo y su concrecin puede dilatarse en el tiempo, de tal forma que cuando se materialice ya se hayan definido las cosas ms importantes de la implementacin de la Ley 1448. Con ello se agravara la situacin actual, en la que las vctimas tuvieron una muy escasa participacin en la elaboracin de la ley y una participacin muy formal y desordenada en su reglamentacin. Los decretos reglamentarios siguen considerando, erradamente, que las mesas de participacin son espacios institucionales de intervencin de las vctimas. Es una equivocacin puesto que tales mesas son mecanismos con los que cuentan las organizaciones de vctimas para preparar su participacin en los espacios institucionales, en donde se adoptan decisiones relacionadas con la poltica pblica de atencin y reparacin de las vctimas. Otro aspecto criticable de la reglamentacin es la disposicin en la cual se establece que la primera mesa nacional estar integrada por un vocero elegido por cada mesa departamental, en contrava de la pluralidad de grupos, clasificados segn el tipo de victimizacin. Lo problemtico de estas decisiones transitorias es que marcan el rumbo de las medidas de carcter definitivo. Los decretos reglamentarios retoman lo definido por la Ley 1448 en el sentido de que las organizaciones defensoras de los derechos de las vctimas hacen parte de las mesas de participacin, pero les reconocen solamente una vocera en su interior; ello puede generar la desmotivacin de estas organizaciones para hacer parte de las mesas e incentivar la estructuracin de mecanismos informales para hacer conocer sus observaciones y propuestas, al margen de la estructura regular construida por la Ley 1448. Es importante que se haya reconocido que el diligenciamiento de la ficha tcnica, que se hace en el momento de la inscripcin de las organizaciones como parte de las mesas de participacin, es apenas una formalidad orientada a organizar el trabajo y no un requisito de acceso a los mecanismos de participacin.
Ley de Vctimas: los desafos de su aplicacin para las vctimas residentes en el exterior El 10 de junio de 2011 se sancion en Colombia la Ley 1448, por la cual se dictan medidas de atencin, asistencia y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. Aunque la ley no excluye de su aplicacin a las personas refugiadas, por considerarlas vctimas colombianas, independientemente de su lugar de residencia, este punto en su reglamentacin no ha sido completamente analizado y se desconocen los mecanismos para difundirlo entre las numerosas vctimas que, como las personas refugiadas, se encuentren en el exterior. Con el propsito de abrir el debate y aportar elementos de anlisis, CODHES realiz en agosto de 2011 un conversatorio sobre esta temtica en la ciudad de Quito, al que invit al senador colombiano Juan Fernando Cristo para que expusiera los objetivos de
la Ley ante funcionarios del Gobierno ecuatoriano, a la Embajada de Colombia en Ecuador, a organizaciones no gubernamentales, a agencias de cooperacin internacional y a personas refugiadas. Algunas de las personas en situacin de refugio en Ecuador manifestaron sus inquietudes respecto a la aplicacin de la ley fuera del territorio colombiano, a la necesidad de contar o no con el estatus de refugiado para acceder a los beneficios que plantea la ley y a la existencia de garantas para aquellos que deseen retornar. Ante estos vlidos cuestionamientos, el senador Cristo afirm que el objetivo es que el decreto reglamentario de la ley se expida antes del 15 de noviembre de 2011 y en l se establezca el procedimiento mediante el cual el Gobierno divulgar y convocar a las vctimas del conflicto, no solo en el Ecuador sino a todas las vctimas en Colombia y alrededor del mundo. Hasta el momento no se ha tenido conocimiento de la forma en que esta ley podr beneficiar a las personas colombianas refugiadas en diferentes pases ni de los mecanismos de coordinacin en Colombia, teniendo en cuenta su calidad de vctimas y que, por el derecho internacional de los refugiados, se entiende que otro Estado les ha brindado proteccin, dado que las garantas en su pas de origen no se encontraban dadas por la situacin de conflicto. En este sentido, la Ley de Vctimas y el reconocimiento de la existencia de vctimas fuera de Colombia abriran la puerta a una situacin sin antecedentes en otros conflictos armados, por lo cual es muy importante que la reglamentacin no olvide fijar mecanismos adecuados, en concordancia con el derecho internacional y de derechos humanos. Para que esto sea posible, se debe tener en cuenta que las personas que han recibido el estatuto de refugiadas y aquellas que se encuentran en situacin de necesidad de proteccin internacional o solicitantes de la condicin, no pueden regresar a Colombia para los procesos pertinentes, como ha sido dispuesto en otros mecanismos anteriores de reparacin administrativa3. Con el objetivo de conocer los avances de la reglamentacin de la ley para vctimas residentes fuera de Colombia, CODHES consult a la Embajada de Colombia en Ecuador y conoci que, para el caso de Ecuador, este tema qued bajo la responsabilidad del Consulado General de Colombia en el pas, despus de ser sealado en la Declaracin Conjunta de la reunin del 14 de diciembre de 2011 entre los cancilleres de ambos pases, en la cual se afirma: Destacaron que sobre la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras que la posible poblacin colombiana en el exterior podr adelantar los trmites pertinentes ante los consulados colombianos en el Ecuador (Comisin de Vecindad e Integracin Ecuatoriano-Colombiana, COVIEC, 2011). CODHES consult al Cnsul General de Colombia en Ecuador4 y obtuvo como respuesta que en este momento el Consulado no dispone de la reglamentacin ni de dis-
3 En este sentido, CODHES recuerda la existencia del Protocolo para el retorno de connacionales en el exterior, aplicado por Accin Social hasta el ao 2011, en el cual las vctimas o refugiados que quisieran acogerse a estos procesos deban inscribirse como desplazadas en Colombia, regresando bajo su responsabilidad a algn punto del pas de origen. 4 CODHES se comunic con el seor Cnsul General de Colombia en Ecuador el da 13 de febrero en Quito.
posiciones relacionadas con este tema, y que tampoco ha recibido ninguna peticin o solicitud por parte de ciudadanos colombianos en este sentido. Por lo tanto, CODHES hace un llamado a la elaboracin de la reglamentacin de la ley, teniendo en cuenta a las vctimas en el exterior, que solamente considerando los datos de refugiados de nacionalidad colombiana en el mundo pueden acercarse a las 395.577 personas (ACNUR, 2010). Esta reglamentacin debe realizarse de forma consecuente con la reparacin sin distinciones y en igualdad de condiciones, bajo los principios ordenados en la ley. Una de las conclusiones del conversatorio de agosto en Ecuador fue vincular a otras entidades de los Estados receptores, como las defensoras del pueblo, para realizar campaas de difusin de la ley, as como para articular acciones sobre sus mecanismos y disposiciones generales de confidencialidad. Se debe considerar que la representacin de Colombia a travs de embajadas y consulados, no resulta ser un mecanismo idneo para las personas que han solicitado el estatuto de refugio y que no tienen ni deben tener articulacin con ninguna de las entidades del pas del cual salieron. A esta propuesta se sumaron varias organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales. CODHES advierte que la ley est concebida en una etapa posconflicto y que Colombia sigue sumida en un profundo y prologando conflicto armado interno, cuya caracterstica principal sigue siendo la afectacin de los civiles. En estas circunstancias, la gran preocupacin que asiste se refiere a la posibilidad de la aplicacin de la ley en medio del conflicto y a las garantas para el respeto del derecho internacional humanitario, teniendo en cuenta el lugar y condicin actual de las vctimas.
El registro en la Ley de Vctimas A continuacin se sintetizan los elementos ms relevantes de la Ley de Vctimas 1448 de 2011 con respecto al registro de poblacin desplazada. En ella se plantea una nueva institucionalidad, basada en gran parte en el actual Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. En el caso concreto del registro, de acuerdo con la Ley 1448, su funcionamiento partir de la Red Nacional de Informacin compuesta por las diferentes bases de datos de las distintas organizaciones que tienen por mandato el registro y atencin a las vctimas y, en un Registro nico de Vctimas (RUV), ambas dentro de la Unidad Administrativa Especial de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas. Esta ltima est adscrita al nuevo Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (antes Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional) (Ley 1448, art. 15, numeral 4). El registro, por tanto, ser traslado a la Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas (UARIV) en un periodo de un ao a partir de la promulgacin de la ley (10 de junio de 2011). Mientras se realiza este procedimiento, las autoridades locales estn obligadas a entregar la asistencia humanitaria de emergencia (AHE). Una vez la vctima es registrada, accede a las medidas de asistencia y reparacin previstas en dicha ley (Ley 1448, art. 156). Es necesario que las vctimas del desplazamiento forzado se rijan por lo estipulado en el Ttulo III, captulo III de la Ley 1448, de manera complementaria con la Ley 387.
Las vctimas de este delito tambin tienen un plazo de dos aos para declarar el hecho, basta que este haya ocurrido a partir del 1 de enero de 1985 y no est inscrito en el Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD). La UARIV tendr un plazo mximo de 60 das para otorgar o negar la inclusin en el registro de las personas declarantes de su situacin de desplazamiento. La ley tambin establece un plazo de dos aos para disminuir el subregistro, periodo en el cual las vctimas de desplazamientos de aos anteriores podrn declarar los hechos, con el fin de que se decida su inclusin o no en el registro. Con este propsito, el Gobierno nacional adelantar una campaa de divulgacin a nivel nacional para que las personas se acerquen al Ministerio Pblico a declarar su situacin (Ley 1448 de 2011, art. 61, pr. 1; Decreto 1448 de 2011, art. 21). Las vctimas de desplazamiento forzado que hayan sido incluidas en el RUPD, no debern presentar solicitud de inclusin, salvo que quieran declarar su victimizacin frente a otros hechos previstos en la Ley de Vctimas (Decreto 4800 de 2011, art. 28, pr. 1). La migracin de la informacin hacia el Registro nico de Vctimas estar a cargo de la UARIV, la cual establecer un protocolo indicando la lnea de base con la que empezar a operar dicho registro, as como los criterios de inclusin en el mismo, conforme a los lineamientos que fije el Comit Ejecutivo. Esta misma entidad garantizar la interoperatividad entre los distintos sistemas de informacin que conforman la Red Nacional de Informacin (Ley 1448 de 2011, arts. 25 y 26). Cualquier persona que se considere vctima podr presentar su declaracin ante el Ministerio Pblico. En el caso de las vctimas colombianas domiciliadas en el exterior, podrn presentar la solicitud ante la embajada o consulado del pas donde se encuentren. En los pases en que no exista representacin del Estado colombiano, podrn acudir al pas ms cercano que cuente con misin diplomtica. Esta representacin diplomtica deber remitir la solicitud a la UARIV, en mximo ocho das, contados a partir de la recepcin de la solicitud (Decreto 4800 de 2011, art. 27, pr. 1). La informacin pronta y oportuna de la que trata el artculo 31 del Decreto 4800 de 2011, para este caso especfico, est a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores. El diseo del instrumento de recoleccin de informacin o formato nico de declaracin estuvo a cargo de la UARIV (Decreto 4800 de 2011, art. 29). Esta tambin estableci los criterios que guiarn el proceso de valoracin de las solicitudes de registro y los someter a aprobacin del Comit Ejecutivo para la Atencin y Reparacin a las Vctimas. Estos criterios fueron publicados y debern ser divulgados ampliamente para el conocimiento de las propias vctimas (Decreto 4800 de 2011, art. 36). Los estados del Registro nico de Vctimas continan siendo: i) Incluido, ii) No incluido, iii) En valoracin, iv) Excluido (Decreto 4800 de 2011, art. 39).
Criterios de valoracin y causales de no inclusin Dentro de los criterios jurdicos establece que no sern considerados como vctimas [q] uienes hayan sufrido un dao en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia comn (UARIV, 2012: 7). En este sentido, es de vital importancia darles a las bacrim o grupos posdesmovilizacin la categora adecuada. Es irresponsable con las vctimas de estos grupos que se pretenda asumir las acciones de los mismos como de96 Documentos Codhes N 25
lincuencia comn; es importante reconocer que tambin son vctimas aquellos que han sido desplazados por estos5. Asimismo, no sern considerados como vctimas [q]uienes hayan sufrido afectaciones por hechos diferentes a aquellos directamente relacionados con el conflicto armado (UARIV, 2012: 7). Para CODHES, es imprescindible advertir sobre las dinmicas que alrededor del conflicto armado se desarrollan y que han desdibujado los lmites entre las afectaciones del conflicto y las que no lo son. Si bien se reconocen las limitaciones jurdicas de tomar en cuenta la anterior consideracin en la normatividad, la influencia de estos grupos armados en relacin con las economas extractivas y los megaproyectos ponen en riesgo a la poblacin. No solamente respecto a las acciones de los mismos sino frente a las imposibilidades de ser reconocidos como vctimas y, por tanto, ser atendidos y reparados como tales. Preocupan los casos de los nios reclutados forzadamente y vinculados al conflicto por grupos armados ilegales que cumplieron la mayora de edad en esta situacin y, por lo tanto, ya no sern considerados vctimas. De acuerdo con Paula Gaviria, directora general de la UARIV, el RUV estara listo entre junio y julio de 2012. La UARIV, adems de implementar y administrar el RUV, garantizar la integridad de los registros actuales de informacin (El Espectador, 2012), lo que no ha sucedido. De hecho, a pesar de los importantes esfuerzos para reducir el subregistro futuro, el tiempo que llev la definicin y aprobacin de los criterios de valoracin ha implicado un represamiento de las declaraciones por valorar6. En sntesis, CODHES advierte acerca de las siguientes situaciones con respecto al registro de la poblacin desplazada:
n
Preocupan los altos niveles de no inclusin basados en el conocimiento de la situacin del conflicto armado interno de los funcionarios de Accin Social en Bogot. En este sentido, se recomienda que se parta del principio de buena fe y en la adecuada comunicacin de los resultados al declarante, resaltados en el habeas data y en la Sentencia T 327 de 2001, Ley 1448, art. 155 y el Decreto 4800 de 2012, art. 16, especialmente si se tiene en cuenta lo sealado por la Procuradura General de la Nacin en relacin con que ms de un 50% de las decisiones de no inclusin son revocadas mediante recursos de reposicin (Ley 1448, art. 157). Este porcentaje podra ser mayor si ms personas conocen su derecho a este recurso. En todo momento, la vctima tiene derecho a obtener respuesta oportuna y eficaz en los plazos establecidos y a aportar ms elementos de prueba que deben ser valorados y tenidos en cuenta por las autoridades al momento de decidir (Decreto 4800 de 2011, art. 20). El acto administrativo de no inclusin en el registro deber contener informacin sobre los recursos que legalmente proceden contra las decisiones que se adopten, las autoridades a quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo (Decreto 4800, art. 42). Preocupa el futuro de las vctimas de los grupos posdesmovilizacin, que si bien, de acuerdo con informacin suministrada por la Subdireccin de Registro, no estn
Vase ms atrs apartado de Demandas a la ley. Vase ms adelante apartado acerca del Registro de desplazamiento.
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siendo descartadas dentro del grupo de no inclusin de manera inmediata, s estn siendo sometidas a procesos de valoracin que toman ms del plazo legal establecido (60 das) por la ley, cuando por la Ley 387 que sigue vigente deberan poder acceder al registro.
n Vale la pena aclarar el estado de cesacin de la condicin de desplazado, dado que esta solamente podra darse en el caso de que haya sido restablecido el goce efectivo de derechos de la vctima. La asistencia humantiaria de emergencia y las medidas de reparacin necesariamente deben tener en cuenta el impacto ms all de la accin, puesto que no es suficiente implementar acciones, si no se garantiza la restitucin de derechos de las vctimas.
Adicionalmente, si bien la vctima o el hogar alcanzaron el estado de cesacin, no deberan descargarse del RUPD, ahora del RUV, sino cambiar su estado o condicin mediante un proceso de actualizacin de la informacin. Es importante iniciar el dilogo constructivo, al que hace referencia el Auto 011 de 2009, entre el Ministerio Pblico y la Comisin de Seguimiento con el fin de ampliarlo, en la medida de lo posible, con la UARIV y el DNP, como responsables de determinar los criterios tcnicos de la valoracin de la condicin de vulnerabilidad y debilidad manifiesta. Para ello se recomienda tener presentes los indicadores de goce efectivo de derechos, teniendo en cuenta componentes claves tales como sostenibilidad y permanencia en el lugar decidido por el hogar (ACNUR, 2011; Comisin de Seguimiento, julio de 2010; Corte Constitucional, 2009).
n n
Preocupa pensar si dos aos son suficientes para registrarse despus del hecho de desplazamiento, cuando es muy posible que la situacin de violencia presentada contine, y las vctimas no se registren por temor o ausencia de confianza en la institucionalidad.
n Contina en duda el destino de las declaraciones tomadas en las distintas oficinas del Ministerio Pblico del pas, y las que efectivamente llegan a la UARIV (Accin Social). El corto periodo de un da hbil para remitir el original de las declaraciones tomadas en fsico no es suficiente; adems, no se ha establecido un protocolo claro de conservacin y salvaguarda de este material de evidencia (Decreto 4800 de 2011, art. 31, numeral 4). n En este sentido, es necesario que se cumpla lo dispuesto en el numeral 4 del art. 31 del decreto en mencin, en lo que se refiere a las obligaciones de las entidades y de los servidores pblicos de disponer de los medios tecnolgicos y administrativos para la toma de la declaracin, remisin y conservacin de la misma. n
Tambin, para el trmino de los ocho das a la ocurrencia de los hechos con los que cuentan las autoridades locales para remitir el acta y el censo de los eventos masivos a la UARIV (Decreto 4800 de 2011, art. 46). Es necesario confirmar que las vctimas de estos eventos sean incluidas en el Registro nico de Vctimas de manera individual.
n Es importante tener en cuenta las recomendaciones del Ministerio Pblico en relacin con la aplicacin del formato del RUV, el cual no fue consultado con este gabinete, a pesar de que es el responsable de su aplicacin, va personeras en todo el pas. El Procurador General se mostr preocupado porque, en su opinin:
[E]l formulario para el registro nico de vctimas es un instrumento complejo de diligenciar, que requiere de las vctimas informacin que no es indispen-
sable, que trasciende la establecida en el Decreto 4800 de 20 de diciembre de 2011, que contiene definiciones jurdicamente inexactas, que tiene un enfoque orientado especialmente a las vctimas del desplazamiento y que establece requisitos que la Ley no ha previsto. (PGN, 2012)
n
El Procurador General agreg que el diligenciamiento de este formulario toma entre una hora y media y dos en promedio, lo que dificulta el propio proceso de inscripcin de las vctimas y el alcance de la meta de registrar cerca de un milln, de acuerdo con lo establecido en el CONPES 3712 de 2011. Tambin se mostr preocupado porque las personeras no cuentan con los recursos humanos ni tcnicos para cumplir a cabalidad con las funciones relacionadas con el proceso de registro (PGN, 2012).
El desplazamiento an sin una poltica de prevencin y proteccin Las polticas orientadas a la prevencin del desplazamiento y otras violaciones a los derechos humanos y a la proteccin de las personas, los colectivos y los patrimonios continan siendo el mbito menos analizado de la poltica y sobre el que la actuacin estatal y social es ms reducida. Despus de dos dcadas de registro del desplazamiento masivo, de la promulgacin de leyes y la creacin de instituciones y del significativo acompaamiento tcnico, poltico y financiero internacional no se puede afirmar que exista un verdadero sistema de prevencin y proteccin frente al desplazamiento que se desarrolle en el marco de un sistema de prevencin de violaciones de los derechos humanos. Ni en el mbito de la prevencin temprana, ni en el de la urgente, ni en la garanta de no repeticin es posible identificar un sistema integrado de accin que incida realmente en la desaparicin del desplazamiento y sus consecuencias. Las garantas de no repeticin aparecen especialmente rezagadas, como lo muestra la revictimizacin de numerosos lderes de poblacin desplazada que se han comprometido en procesos de restitucin de tierras. Anlisis de la poltica pblica de prevencin y proteccin (PPPPD) durante los ltimos gobiernos muestran no solo ausencias y vacos protuberantes en la formulacin y diseo de poltica, como ya han sido advertidos por la Corte, sino serias contradicciones con respecto a otras polticas gubernamentales, haciendo que la PPPPD sea un conjunto de medidas aisladas y en contradiccin con otras polticas y, por tanto, sin posibilidades de xito. El Sistema de Alerta Temprana (SAT) de la Defensora del Pueblo, si bien tiene diferencias segn departamentos, se ve obligado a moverse en condiciones de marginalidad y escasez de recursos, de manera que complejas y riesgosas situaciones de conflictos militares, econmicos y polticos, con frecuencia deben ser detectados, analizados e informados por analistas regionales con casi ningn recurso, ni apoyo institucional. Sin embargo, se logran importantes avisos para alertas tempranas que posteriormente se someten a intereses de inteligencia militar y de imagen pblica de los poderes gobernantes, a travs de la Comisin Intersectorial de Alertas Tempranas (CIAT). Ello ha permitido la ejecucin de vulneraciones que haban sido advertidas. Las altas cifras del desplazamiento muestran que el SAT no es suficiente, requerira reformas profundas en su estructura, sus recursos, su autonoma y su capacidad de accin.
Por otra parte, an no se asume una lectura suficientemente compleja del desplazamiento y sus mltiples causalidades y causantes, de manera que se reconozca con claridad la relacin entre el desplazamiento y la implementacin de economas legales e ilegales de explotacin de recursos, entre ellos la mano de obra. Varias estrategias de PPPPD7 estipuladas en las leyes (por ejemplo, el observatorio sobre desplazamiento, pedagoga y comunicacin para los derechos humanos, participacin social en la construccin de paz), no se han realizado, han tenido un desarrollo mnimo e inadecuado o incluso han recibido claras persecuciones. La proteccin a lderes sigue asumindose como el tratamiento de casos individualizados mediante la implementacin de esquemas de seguridad que, en el mejor de los casos, se agota en la dotacin de un vehculo y un guardaespaldas, ahora por parte de la Unidad Nacional de Proteccin. Con ello, a duras penas, se protege a una persona, pero no se garantiza el ejercicio de las acciones colectivas.
El marco institucional En concreto, para el ao 2011, la llegada del nuevo modelo de atencin y restitucin a vctimas (Ley 1448) coincidi con las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Repblica a travs de la Ley 14448, lo cual se constitua en una oportunidad de remediar los problemas observados en la asignacin de responsabilidades de cara a prevenir efectivamente el desplazamiento forzado y garantizar la no repeticin de hechos y circunstancias victimizantes. Frente a la prevencin y proteccin, en la ley se especifica la obligacin de las entidades territoriales9 y se mencionan las obligaciones, acciones o requerimientos para la prevencin del orden nacional, que incluyen la reiteracin de la competencia del Presidente de la Repblica en el manejo de la poltica de seguridad y de la coordinacin de las medidas especficas de proteccin con el Ministerio del Interior y Justicia, aunque no se menciona cmo se coordinarn las medidas de prevencin que diseen las entidades territoriales en el marco del Sistema Nacional de Atencin Integral a las Vctimas (SNARIV) (art. 174). De igual manera, la ley incorpora labores con medidas para garantizar la no repeticin y las endilga al orden nacional10, ofreciendo un panorama donde se podran articular, de un lado, a la poltica de seguridad y, de otro, a la de derechos humanos. Se espera que dichas polticas se articulen entre s para evitar la duplicidad de funciones y la ausencia de un claro responsable desde el orden nacional. As mismo, se desea que las acciones que en dicha materia se asignan a los entes territoriales, tambin se concreten a travs de mecanismos de coordinacin, articulacin,
7 Polticas de Prevencin y Proteccin para Poblacin Desplazada.
8 Por medio de la cual se escinden unos ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para modificar la estructura de la administracin pblica y la planta de personal de la Fiscala General de la Nacin y se dictan otras disposiciones. 9 Tambin se puede ver el artculo 203 que habla sobre la ruta de ayuda humanitaria, atencin, asistencia y reparacin. 10 Captulo X, artculos 149 a 152, Ley 1448; tambin puede verse el artculo 31 de las medidas especiales de proteccin.
complementariedad y subsidiariedad, que impliquen rutas claras para el acceso a las definiciones y oferta del orden nacional, de modo tal que los ciudadanos sean beneficiarios de un proceso dirigido a evitar nuevas vctimas. Frente a estas inquietudes, el panorama no se revela muy alentador, la institucionalidad en prevencin y proteccin no pareci recibir mayores cambios y se not una especie de duplicidad funcional en el nuevo diseo institucional. De un lado, se cre, a travs del Decreto 4065 de 31 de octubre de 2011, la Unidad Nacional de Proteccin (UNP) cuyo objetivo es articular, coordinar y ejecutar la prestacin del servicio de proteccin11, y cuya orientacin estara a cargo de un consejo directivo conformado por los ministerios del Interior y Defensa, las direcciones de la Polica Nacional, del Programa de Derechos Humanos de la Vicepresidencia y de Derechos Humanos del Ministerio del Interior. De otro, el Decreto 4800 de 2 de diciembre de 2011 establece en su captulo VI12 las disposiciones generales sobre prevencin y proteccin, sin mencionar una sola vez la nueva Unidad Nacional, pero dejando una duplicidad en la asignacin de competencias, en la definicin de mapas de riesgo (art. 217), a cargo del Grupo Interinstitucional de Proteccin y el Grupo Tcnico de Evaluacin de Riesgos (arts. 220 y 221), conforme a lo establecido en el Decreto 1737 de 2010, Por el cual se modifica el Programa de Proteccin para Vctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, creado mediante el Decreto 3570 de 2007, cuya composicin incluye a algunos de los miembros del consejo directivo de la UNP, pero no a la unidad como tal. Una situacin similar podra observarse en la conformacin del Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, cuya creacin se dio a travs del Decreto 4100 de 2 de noviembre de 2011, y cuyo objetivo se concentra en articular a las entidades de orden nacional y territorial y coordinar sus acciones para promover el respeto y garanta de los derechos humanos y la aplicacin del DIH13. Y que dada la naturaleza del mismo debera ser orientador de la poltica y, por lo tanto, una de las instancias de seguimiento, control y ajuste de las acciones de prevencin y proteccin. Lamentablemente, no se vislumbran niveles de incidencia en las medidas de proteccin, ms all de eventuales recomendaciones de poltica. Tambin vale la pena resaltar cmo el Decreto 4800 trae la obligacin para las entidades territoriales de elaborar, validar y actualizar los planes integrales de prevencin14, que hasta el momento no se han constituido en una herramienta verstil para desactivar el fenmeno del desplazamiento forzado, y se ha concentrado en la realizacin de documentos diagnsticos cuya articulacin con la poltica territorial y concrecin de responsables o de recursos ha sido mnima. Los documentos debern, a su vez, tener en cuenta las recomendaciones del Ministerio del Interior en el marco de la Comisin Intersectorial de Alertas Tempranas - CIAT, con lo que reconoce la permanencia de la institucionalidad existente, pero no explica el escenario a travs del cual coordinarn
11 Decreto 4065 de 31 de octubre de 2011, artculo 3. 12 Captulo VI: Prevencin, proteccin y garanta de no repeticin (arts. 193 a 221). 13 Decreto 4100 de 2011, artculo 1. 14 Decreto 4800, artculo 202.
acciones, la asignacin de roles y competencias, los niveles de responsabilidad en el caso de fallas, entre otras cosas. Por ltimo, quedan dudas sobre los niveles de articulacin de las labores de prevencin con las labores a cargo de la Unidad Administrativa Especial para la Consolidacin Territorial (UAECT), creada mediante el Decreto 4161 de 3 de noviembre de 201115, sobre todo en lo atinente a los niveles de intervencin del orden nacional en los territorios priorizados, es decir, el grado de articulacin y coordinacin con las autoridades territoriales y la posibilidad de enmarcarlos en los diagnsticos y planes de prevencin o de desarrollo, dada la experiencia de los CCAI en los ltimos aos. El corolario de esta sntesis es la necesidad de definir un sistema, lo ms sencillo y accesible posible, para las autoridades pblicas territoriales, donde se definan unos indicadores de resultado que vayan de la mano con lo establecido por la Corte Constitucional en sus diferentes autos, que privilegien el goce efectivo de derechos y se constituya en un herramienta eficaz, medible y verificable en torno a la disminucin de las distintas formas de violacin de derechos humanos de los colombianos. An ms, es necesario reconocer que la poltica de prevencin y proteccin frente al desplazamiento forzado debe superar los lmites de medidas funcionales de carcter interno en la institucionalidad estatal, para orientarse a la afectacin de las races profundas que conducen al desplazamiento y que estn relacionadas con la construccin de la paz, con la vigilancia, control y castigo de los actores polticos y econmicos escondidos tras el despojo y la imposicin de formas de sometimiento, con la real democratizacin del poder en las regiones.
El registro de desplazamiento forzado El ejercicio de registro oficial de poblacin desplazada ha surcado todo un proceso de evolucin desde sus inicios en 1995 cuando, finalmente, el Estado asumi la responsabilidad de reconocer a la poblacin desplazada por la violencia, momento en el que el registro estaba a cargo del Ministerio del Interior hasta su transformacin en el Registro nico de Vctimas, a cargo de la UARIV en 2011, con la Ley 1448. Si bien en estos ltimos aos se ha avanzado en el Sistema de Informacin oficial como tal, continan existiendo vacos en trminos del reconocimiento de todas las vctimas del desplazamiento forzado por la violencia y de la articulacin institucional que permita mejorar el proceso mismo. El 2011 necesariamente representa un ao coyuntural en la evolucin del registro de poblacin desplazada; aunque numerosas caractersticas previas (muchas de ellas fallas mismas del registro) se mantienen, es claro que existe un cambio de actitud del Gobierno nacional y en la institucionalidad estatal. Los principales desafos respecto al registro de vctimas estarn en la adecuada y eficiente inclusin de otros tipos de victimizacin, y en la articulacin de las instituciones que la Ley 1448 y sus decretos reglamentarios establecen.
15 La UAECT tiene como objetivo implementar, ejecutar y hacer seguimiento a la ejecucin de la Poltica Nacional de Consolidacin Territorial, y canalizar, articular y coordinar la intervencin institucional diferenciada en las regiones de consolidacin focalizadas y en las zonas afectadas por los cultivos ilcitos (art. 2).
Antecedentes del registro Entre los aos 1995 y 1997, el Ministerio del Interior fue el encargado de efectuar la inscripcin de la poblacin desplazada, por medio de la Direccin General y la Unidad de Derechos Humanos. En julio de 1997 se construy una base de datos que reportaba la informacin de las misiones humanitarias que a travs del registro de atencin permita de alguna manera dar cuenta del universo de vctimas de desplazamiento forzado. Ese mismo ao, el 18 de julio, por medio de la Ley 387, al enfoque asistencialista de las polticas y programas implementados hasta el momento se comenzaron a integrar medidas para la prevencin del desplazamiento forzado16, aunque en su mayora estaban dirigidas a los ejercicios de mitigacin posteriores al desplazamiento. Finalmente, el 17 de octubre de 2000, mediante la Resolucin 2045, se le deleg a la Red de Solidaridad Social la inscripcin de la poblacin desplazada. Con motivo de esta ley, a travs del Decreto Reglamentario 2569 de 2000, se cre el Registro nico de Poblacin Desplazada, se establecieron los criterios y competencias de valoracin de declaraciones y se reglament la oferta de asistencia humanitaria de emergencia. En 2001, la Corte Constitucional por medio de la Sentencia T-327 seal: Hay dificultad en la prueba de la causa del desplazamiento; es urgente la necesidad de la utilizacin de formatos y criterios uniformes en la toma de declaraciones y valoraciones de las mismas; presuncin de buena fe y necesidad de trato digno en el trmite de inscripcin en el Registro Nacional de Desplazados. Posteriormente en 2004, la Corte Constitucional emiti la Sentencia T-025 de 2004, con la cual declar un estado de cosas inconstitucional y mencion falencias tales como el subregistro y la deficiente caracterizacin de la poblacin desplazada, entre otras. El 26 de enero de 2009, la Corte Constitucional por medio del Auto 011 orden al Gobierno nacional: primero, adoptar medidas para superar el subregistro; segundo, hacer una presentacin del proyecto de decisiones que planeaban adoptar para mejorar la comunicacin entre los diferentes sistemas de informacin pertinentes para la poblacin en situacin de desplazamiento, y, tercero, presentar el proyecto de medidas que planeaban adoptar para lograr la armonizacin de un sistema articulado de registro, entre otros mandatos. El 24 de abril de 2009, el Gobierno nacional (Agencia Presidencial para la Accin y la Cooperacin Internacional, 2009) mostr los avances con respecto a las acciones relacionadas con la armonizacin de los sistemas de informacin SISPRO, RUPD y el Sistema Interinstitucional de Justicia y Paz, con el fin de articular los tres sistemas de informacin y volverlo uno solo. En relacin con su implementacin, CODHES identific elementos que podan tener impactos en el proceso y, por lo tanto, era pertinente enunciarlos.
16 Segn la Ley 387 de 1997, las medidas de prevencin que se adoptaran a partir de la misma eran: Estimular formacin de grupos para prevenir los riesgos que genera el desplazamiento; promover actos que generen convivencia pacfica y accin de Fuerza Pblica contra perturbacin; acciones para evitar arbitrariedad, riesgos contra la vida y la integridad de personas y bienes patrimoniales de la poblacin desplazada; disear y ejecutar un Plan de Derecho Internacional Humanitario; asesorar autoridades para que se incluyan planes de prevencin y atencin (Seccin 3).
n La implementacin final del Sistema Interinstitucional de Justicia Interinstitucional de Justicia y Paz es fundamental para el ejercicio de articulacin. En este sentido, segn el Gobierno nacional, [e]n la actualidad, marzo de 2011, el mencionado sistema se encuentra en la Fase III de desarrollo del Sistema Interinstitucional de Justicia y Paz SIIJYP (SNAIPD, 2011: 358). Sin embargo, la etapa de diseo se ha prorrogado por cerca de tres aos y no est claro si estar listo para el momento de la articulacin y armonizacin de los sistemas de informacin mencionados. n Una vez terminada la articulacin, esta debe ser complementada por una campaa de divulgacin a nivel nacional en todas las oficinas del Ministerio Pblico del pas y de forma paralela a la poblacin civil, en donde se explique en qu consisti, cmo se hizo, los resultados y si se van a presentar cambios en las polticas de registro. Para los aos 2010 y 2011, el SISDHES encontr que en un nmero significativo de municipios no se han realizado campaas de divulgacin con relacin a las nuevas polticas de registro con respecto a la poblacin desplazada. n
El desarrollo de proyecto depende directamente del nivel de compromiso institucional que se medir a partir de los aspectos econmicos, jurdicos tcnicos y funcionario(s) designado(s) por cada entidad responsable en materia de superacin del estado de cosas inconstitucional17. Debe haber una identificacin clara de las funciones que van a tener todas la entidades que participan en el sistema para que no evadan responsabilidades.
Considerando, adems, que detrs de cada sistema de informacin que est en el proceso de articulacin existen diferentes entidades que han de ser tenidas en cuenta, se requiere, entre otras cosas, el compromiso institucional18 con el proceso mismo en busca de la restitucin de los derechos de las vctimas que han sido vulnerados.
n n La articulacin debe ser hecha entre el SISPRO (Ministerio de la Proteccin Social), RUPD (Accin Social) y el Sistema Interinstitucional de Justicia y Paz (Comit Interinstitucional de Justica y Paz). Deben ser considerados los problemas que enfrenta cada entidad y las reformas19 (cambios en las funciones). En relacin con lo anterior es importante tener en cuenta que se requiere, entre otras cosas, el compromiso institucional con el proceso mismo en busca de la restitucin de los derechos de las vctimas que han sido vulnerados. n
Como parte de los resultados esperados de este proceso de articulacin debe surgir el diseo y construccin de una herramienta que permita obtener informacin sobre la poblacin vctima de desplazamiento con el inters de facilitar la orientacin de las polticas y programas dirigidos a dicha poblacin, que se espera est lista para julio de 201220. En este sentido, es fundamental que el uso de esa herramienta sea obligatorio
17 Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. Proyecto para lograr la articulacin de sistemas de informacin de vctimas del desplazamiento forzado, 24 de abril de 2009. 18 Es decir, el compromiso administrativo y presupuestal de la organizacin que impida que la eficiencia y eficacia de la articulacin de los sistemas no dependa de la voluntariedad de los funcionarios y no se estanque debido a los procesos burocrticos. 19 El Presidente de la Repblica ha mencionado la posible creacin del Ministerio del Trabajo y de Salud. 20 Dado que para esta fecha, segn Paula Gaviria, directora de la UARIV, estara listo el Registro nico de Vctimas (El Espectador, 2012).
en todas las oficinas del Ministerio Pblico y en las oficinas regionales de la UARIV y, as mismo, que estas cuenten con los requerimientos tcnicos y humanos para su implementacin.
Anlisis descriptivo del subregistro para 2011 Claramente, el subregistro constituye una forma adicional de victimizacin. Si bien es evidente que no todas las personas desplazadas declaran su situacin, tambin lo es que aquellos que lo hacen, en un alto porcentaje son de diversas formas ignorados en el proceso de registro oficial. CODHES, en el ejercicio de monitoreo, ha podido identificar diferentes niveles de subregistro tras la declaracin de la vctima21 ante el Ministerio Pblico (MP). El proceso de registro est conformado por las siguientes etapas:
1. La declaracin de las vctimas ante el Ministerio Pblico (MP). 2. La remisin de las declaraciones desde el MP hacia las oficinas de la UARIV (antes Accin Social) en Bogot para el proceso de valoracin. 3. El proceso de valoracin mismo22. (Durante este tiempo, la poblacin recibe asistencia humanitaria de emergencia). 4. La inclusin o no en el registro.
Un anlisis inicial de CODHES permite constatar que durante este proceso existen varios momentos en los que se generan brechas entre las entradas y las salidas. Dichas brechas, que hemos denominado subregistros, se han calculado como porcentaje del total de las declaraciones recibidas en 2011 con el fin de establecer una relacin de la magnitud de este fenmeno. Cuando inicia el proceso de registro, es decir cuando la vctima declara ante el Ministerio Pblico23, y este, a su vez, enva la declaracin en mencin a la oficina de Accin Social Bogot (hoy UARIV), es posible identificar el primer nivel de subregistro, dado que cerca del 11,9% de las declaraciones presentadas en las oficinas del MP no fueron ingresadas en UARIV (Accin Social) Bogot en 2011. La principal preocupacin de CODHES al respecto es la atencin y reparacin a las vctimas cuyas declaraciones no tienen el destino esperado. Una vez es recibida la declaracin en el proceso de valoracin por parte de la UARIV, es posible determinar que el 29,17% de las personas declaradas no fueron incluidas en 2011.
21 Aun cuando est claro, como se mencion anteriormente, no todas las vctimas declaran su situacin de desplazamiento y en muchos casos no es una cuestin de voluntariedad. En ocasiones, sucede que las declaraciones no son recibidas por los funcionarios competentes, por motivos administrativos (tales como los horarios de atencin de la entidad, entre otros) y por falta de informacin de los mismos respecto a las causas vlidas para el desplazamiento forzado, principalmente. Lo anterior constituye un nivel de subregistro involuntario, previo al proceso de declaracin. 22 Este, a su vez, de acuerdo con la UARIV (2012), se da en cuatro etapas fundamentales: 1. admisin de solicitud en el proceso de valoracin, 2. identificacin de la vctima, 3. verificacin de los hechos y 4. resolucin. 23 Consulados o embajadas para aquellos que debieron salir del pas.
Identificacin de subregistros en el proceso de registro

1. La vctima declara su situacin de desplazamiento ante el MP (embajadas/consulados para el caso de colombianos en el exterior).
Primer subregistro: [2011: 11,99%]
2. El MP enva la declaracin a la UARIV (antes Accin Social) en Bogot para su valoracin. Segundo subregistro: [2011: 29,2%] Tercer subregistro: [2011: 0,7%]
3. La UARIV recibe e incluye la declaracin en el Sistema de Informacin.
4. Estados del proceso de valoracin (60 das): a) Incluido; b) No incluido; c) En valoracin; d) Excluido. Existen dos estados adicionales en el SIPOD: e) Cesado; f) ND.
5. Acto administrativo de inclusin o no en el RUV.
Si bien CODHES reconoce una disminucin del subregistro en declaraciones y una menor en el de no inclusin, advierte la existencia de un subregistro interno indefinido. El tercer subregistro que en 2011 represent a 1.396 (0,7%) personas que declararon su situacin de desplazamiento, pero que no existen dentro de los estados de valoracin posibles dentro del registro de la UARIV. Pese a los avances que se han logrado con relacin a la caracterizacin de la poblacin desplazada, todava existen deficiencias que deben ser tenidas en cuenta. En el ejercicio de monitoreo de CODHES se han identificado una serie de problemas administrativos y tcnicos que afectan el proceso de registro de poblacin desplazada. A continuacin se mencionan algunos elementos que se deberan tener en cuenta ahora que existen ms razones que motivan a vctimas antiguas y nuevas a declarar su situacin y que el proceso de registro est pasando por reestructuraciones.
Con respecto a la capacidad institucional

1. En algunos municipios, las dificultades administrativas de las oficinas del Ministerio Pblico o las encargadas de recibir las declaraciones mantienen obstculos fundamentales en el ejercicio de la declaracin. Por ejemplo, es recurrente que algunas de estas oficinas solamente presten servicio en das especficos de la semana, en otras no existen formas de comunicacin con Bogot, ni PIU, ni rutas de atencin definidas. Ejemplos puntuales de este ltimo caso son, entre otros, los municipios de El Tarso (Antioquia), San Juan del Cesar (La Guajira), Consaca (Nario). 2. En el proceso de gestin de informacin desarrollado por el SISDHES en el ejercicio de monitoreo se ha podido advertir que varias oficinas del Ministerio Pblico delegan la responsabilidad de recibir y manejar las declaraciones a la UAO, o unidades territoriales de la UARIV (antes Accin Social). Al respecto, la Comisin de Seguimiento
(2010) considera importante que se aclaren las responsabilidades y alcances de las diferentes instituciones del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD). 3. Existen vacos en la formacin especfica que deben tener los funcionarios responsables de recibir las declaraciones en las entidades correspondientes, en tres asuntos que para CODHES son fundamentales: - En primer lugar, conocimiento en derechos humanos y derecho internacional humanitario que permita hacer apreciaciones ms acertadas acerca de las situaciones que generaron el desplazamiento. En este sentido, es importante recordar lo que ha sealado el ACNUR desde 2007:
El proceso de toma de declaracin, valoracin e inclusin en el RUPD puede constituir una barrera de acceso a la oferta estatal de proteccin y atencin. La separacin de responsabilidades entre el Ministerio Pblico y Accin Social genera un impacto negativo sobre la proteccin de los derechos de las personas desplazadas en la medida en que el responsable de la valoracin carece de contacto con la vctima. (ACNUR, 2011)
- Segundo, la normatividad vigente (esto incluye la implementacin del Formulario nico de Declaracin, FUD, y el RUV mismo) al respecto de las vctimas de desplazamiento forzado, sus derechos y los trminos de la atencin. - Tercero, un conocimiento psicosocial bsico que les permita a los funcionarios garantizar una atencin digna hacia las vctimas y una asesora adecuada en trminos de asistencia humanitaria de emergencia, aun cuando no sean los funcionarios del Ministerio Pblico los responsables de facilitarla. 4. Si bien en la Ley de Vctimas se establece un periodo de dos aos como lmite para la eliminacin del subregistro tanto voluntario como operacional de poblacin desplazada a partir de su aprobacin, y se han hecho avances importantes desde la Subdireccin de Registro para evitar el subregistro futuro, la capacidad tcnica de tal Subdireccin no ha permitido que se progrese en trminos del subregistro operacional histrico; adems, frente al subregistro voluntario no son claras las acciones tomadas en trminos de difusin para que las vctimas que no se han registrado, lo hagan. Todo esto a un ao del cumplimiento del plazo establecido.
Con respecto a los mecanismos de difusin de informacin

5. Los mecanismos de difusin de la nueva normatividad vigente para la poblacin en situacin de desplazamiento y las vctimas de la violencia en general han sido deficientes por no decir que, en muchos casos, inexistentes. Por esta razn, muchas personas no declaran o muchos funcionarios no reciben la declaracin, al no tener clara la informacin relacionada con la temporalidad de la declaracin frente a la ocurrencia del hecho victimizante, o la validez de declarar un hecho vctimizante que no necesariamente sucede en el marco de la confrontacin armada, como las fumigaciones. 6. Es preocupante que ciudades capitales o municipios con altos ndices de presin e intensidad y afectados con frecuencia por la violencia no desarrollen campaas de divulgacin de los derechos de la poblacin en situacin de desplazamiento. 7. Si bien en gran parte de los municipios que reciben anualmente el mayor segmento de poblacin desplazada existen rutas de atencin, es preocupante que en pocos existan polticas y programas claros dirigidos a este grupo poblacional, y en aquellos donde
existen, no haya divulgacin de esta informacin o mecanismos que permitan acceder a ella.
Con respecto a las causas del desplazamiento forzado

8. CODHES contina identificando las fumigaciones a cultivos ilcitos como causal de desplazamiento forzado en varios municipios del pas. Existe, en este sentido, cierta renuencia por parte de algunos funcionarios del MP frente a la recepcin de las declaraciones realizadas bajo este argumento, bien sea por falta de informacin (por ejemplo, en Los Patios, Ipiales, Neiva, Sandon, etc.) acerca de la inclusin a nivel normativo de las fumigaciones como causa de desplazamiento (teniendo en cuenta adems que dentro del FUD no hace parte de las categoras explcitas para identificar la causa del desplazamiento) o porque se reconoce a la Fuerza Pblica como actor victimizante. 9. La presencia de los grupos armados no se puede establecer solamente por las acciones blicas ejecutadas. Existen regiones en el pas donde estos actores tienen control territorial y no necesariamente se ejerce a travs de la confrontacin armada. En este sentido, el dominio de estos grupos sobre las actividades econmicas legales e ilegales en estos territorios genera hechos victimizantes. Por ejemplo, alrededor de proyectos productivos que no necesariamente se asociaran a la confrontacin armada de manera directa, tales como las economas extractivas y los megaproyectos, entre otros. Las vctimas de estos hechos no sern reconocidas como tales dentro de la Ley 1448. 10. Cabe resaltar que los grupos posdesmovilizacin son actores victimizantes que generan un alto nmero de desplazamientos y vulneraciones de DDHH e infracciones al DIH. Pese a esto, el Gobierno contina en su postura de no identificarlos como grupos paramilitares. Al mismo tiempo, en algunas situaciones, las vctimas no identifican a sus victimarios por temor al actor o a ser rechazados en el registro, dificultando el acceso a polticas de atencin y reparacin. Estos elementos que resumen parcialmente las dificultades que enfrentan las vctimas respecto al proceso de registro preocupan, en especial si se tiene en cuenta que tras 15 aos de evolucin del registro, este an no permite a la totalidad de las vctimas (equidad exigida por la Constitucin) acceder a las medidas de respuesta que el Estado debe brindar. De igual manera, el no ingreso al registro les impide a las vctimas acceder a la respuesta del Estado, lo que genera, por lo tanto, un estado de doble victimizacin, debido a que fueron victimizados a causa de la violencia y, adems, no pueden acceder a las fases de prevencin, proteccin, atencin humanitaria y estabilizacin socioeconmica a las que tienen derecho.
Indicadores territoriales del gasto para la poblacin en situacin de desplazamiento Desde la expedicin de la Ley 387 de 1997, en la que se enuncia que la poblacin en situacin de desplazamiento (PD) merece un trato especial por cuanto ha sido objeto de la vulneracin de sus derechos vitales, se impuso una presin sobre las finanzas pblicas para atender el gasto correspondiente. Frente a la parsimonia de los gobiernos para atender los compromisos proferidos en esta ley, la Corte Constitucional emiti la Sentencia T-025 de 2004, en la que se manifiesta que las indignas condiciones de vida de la PD daban lugar a declarar un estado de cosas inconstitucional (ECI), que solamente ser superado cuando se logre el goce efectivo
de los derechos vulnerados. Los derechos a que hace referencia la Corte Constitucional constituyen por lo menos cuatro grupos: los asociados con la atencin humanitaria; los de acceso a vivienda, generacin de ingresos y tierras; los de prevencin del desplazamiento y garantas de no repeticin; y los asociados a verdad, justicia y reparacin. La Sala de Seguimiento a la Sentencia T-025 ha sido prolfica en emitir autos de seguimiento en los que ordena a los gobiernos, nacional y territoriales, que establezcan sus respectivas competencias y obligaciones para movilizar los correspondientes recursos que den lugar a la atencin efectiva de la PD. Se destaca el Auto 007 de 2009, en el que se ordena a los gobernadores y alcaldes cumplir esas obligaciones. Sin embargo, la mayora de las entidades territoriales no han logrado responder a estas rdenes por lo que la Corte Constitucional profiri los autos 383 y 385 de 2010, en los que demanda al Gobierno nacional la identificacin de los departamentos, ciudades y municipios que no estn asumiendo los compromisos con el fin de adelantar acciones sancionatorias. Los gobiernos territoriales no acababan de reaccionar frente a los requerimientos impuestos por la Corte Constitucional en 2010, cuando el Gobierno nacional profiri la Ley 1448 de 2011, conocida como la Ley de Vctimas, que impone nuevas y mayores exigencias a las entidades territoriales (ET) para atender a un grupo mayor de poblacin. Igualmente, a las rdenes emitidas por la Corte Constitucional, el Gobierno nacional ha respondido con nuevos diseos institucionales que buscan constituir una canasta de bienes y servicios que ya se ofertan en el marco de las polticas sociales, y disponer en el presupuesto nacional de una partida estable para el otorgamiento de subsidios. Estas ofertas han puesto ms nfasis en la atencin humanitaria y menos en la restitucin de los derechos asociados a la estabilizacin socioeconmica. El Gobierno nacional ha optado por asignar gran parte de las obligaciones a las ET, sin tener en cuenta sus respectivas capacidades financieras e institucionales para responder satisfactoriamente. As, la relacin entre la Corte Constitucional y el Gobierno nacional ha devenido algo ambigua; por un lado, la Corte ha ordenado que se cumpla una lista de requerimientos que necesariamente implican importantes cifras presupuestales. Por otro lado, el Gobierno responde con polticas, leyes y diseos institucionales. Quedan en cierto estado de indefinicin las dimensiones prcticas que susciten el logro del goce efectivo de derechos de la poblacin. En efecto, el Gobierno nacional destin partidas anuales que alcanzaban cerca de los 4 billones de pesos, de los cuales gran parte se destinaron a atencin humanitaria, mientras que las estimaciones del costo de la reparacin, hasta 2010, ascendan a 80 billones de pesos (Comisin de Seguimiento, 2010). Esto sin tener en cuenta el incremento de los costos que deba acompaar la implementacin de la Ley de Vctimas y que aumentaba significativamente el volumen de poblacin por atender. El modelo financiero que ha operado para la atencin de la PD supone compromisos concurrentes de las ET, compromisos que han estado sujetos a la discrecionalidad de las administraciones territoriales y a sus respectivas capacidades de inversin. En trminos nacionales, a finales de 2011, a travs del documento CONPES 3712 se estableci de manera preliminar un plan de financiacin para la sostenibilidad de la Ley
1448, que supona costos asociados cercanos a 54.903 miles de millones de pesos de 2011, contemplando las medidas de asistencia, atencin y reparacin. Una de las diferencias fundamentales que se enunciaban en este presupuesto estimativo frente a las asignaciones presupuestales que se venan realizando durante aos anteriores, de acuerdo con el FUT, era la participacin de la atencin humanitaria en el costo total que se vea reducida sustancialmente. Se espera que esta no corresponda a ms de 3,1% del gasto total. Se presenta mayor nfasis en las medidas de asistencia (judicial, educacin, salud e identificacin) y las medidas de reparacin. La actualizacin de esos costos publicada en mayo de 2012 (DNP, 2012) mantiene la cifra global estimada, pero plantea una redistribucin en los rubros. Es as como se disminuye en los costos asociados a salud, empleo, generacin de ingresos (fundamental para la estabilizacin socioeconmica) y garantas de no repeticin. Se incluye, en cambio, un rubro para reparaciones colectivas, pero adems se aumenta el presupuesto para asistencia judicial, crditos y pasivos, y para restitucin de tierras24. Durante 2011, la aplicacin de los fallos de la Corte Constitucional, en particular los ordenados en los autos 383 y 385 de 2010, se ha orientado a identificar la capacidad institucional y presupuestal de las ET para la atencin a la poblacin en situacin de desplazamiento (PD) y, en consecuencia, identificar cules de esas ET estn haciendo los esfuerzos correspondientes y cules no. Adems, con la entrada en vigencia de la Ley 1448, las ET se ven comprometidas a ejecutar proyectos para restituir los derechos y reparar los daos causados a las vctimas. Pese a la definicin y actualizacin de costos asociados a la sostenibilidad de la Ley 1448, en trminos de articulacin nacin-territorio, si bien se propone la necesidad de reconocer la heterogeneidad de las entidades territoriales en cuanto a sus capacidades fiscales, administrativas y financieras, y de plantear una estrategia de articulacin en respuesta a ello (DNP, 2012), no se definen lineamientos de actuacin para las instituciones responsables ni canales de distribucin de recursos que permitan ajustar las restricciones presupuestales de los ET frente a las polticas de atencin a PD. A pesar de las buenas intenciones de los fallos de la Corte Constitucional y de la Ley de Vctimas, an no se ha evaluado la capacidad fiscal de las ET para asumir los compromisos que les han impuesto, ni se han establecido los protocolos para que soliciten al Gobierno nacional las contrapartidas para asumir eficientemente esos gastos. Esta es una discusin que recin se ha abierto y sobre la que an no se han establecido acuerdos. Para abordar la discusin, un primer paso es evaluar el gasto que ejecutan las ET para atender a la poblacin en situacin de desplazamiento (PD). Una primera aproximacin al clculo de esos indicadores se puede elaborar a partir del registro contable que las ET deben presentarle al Gobierno nacional a travs del Formulario nico Territorial (FUT)25. En consecuencia, se tom la informacin del FUT para elaborar las siguientes
24 Esta adicin en restitucin de tierras, en particular, se aduce a costos complementarios por entidades que contribuyen indirectamente a la poltica, entre ellas, el IGAC, INCODER, Superintendencia de Notariado y Registro y el Consejo Superior de la Judicatura. 25 El FUT fue creado por el artculo 31 de la Ley 962 de 2005 y por el Decreto 3402 de 2007. Se propone unificar en un solo formulario todos los reportes que piden las entidades nacionales a las del orden
tablas con el nimo de resumir, de manera general, el volumen del gasto que en 2010 realizaron las gobernaciones, las alcaldas de las ciudades capitales, y las alcaldas municipales para la atencin a la poblacin desplazada. La informacin presentada en la tabla 1 evidencia, por lo menos, dos situaciones de inters. Por un lado, se observa que solo 22 departamentos reportan la informacin requerida, lo cual impide estimar el gasto total que las gobernaciones estn ejecutando. Este hecho debe corregirse porque sin esta informacin se dificulta el monitoreo a las ET y, por tanto, el seguimiento a la Ley de Vctimas. Por otro lado, se evidencia que el gasto per cpita es, en general, significativamente bajo. Ninguno de los gastos departamentales per cpita reportados durante 2010 alcanza un salario mnimo.
Tabla 1 Gasto de las gobernaciones para la poblacin en situacin de desplazamiento en 2010
Departamento Amazonas Caquet Casanare Antioquia Boyac Arauca Risaralda Meta Caldas Guaviare Huila Vaups Cundinamarca Putumayo Vichada Quindo Guajira Atlntico Santander Crdoba Valle del Cauca Nario Poblacin desplazada1 (recepcin)* 960 103.835 23.425 625.893 13.765 43.175 49.083 125.329 41.651 23.204 88.666 2.009 82.112 78.930 4.494 26.763 77.981 112.585 139.130 141.645 216.470 156.295 Gasto en poblacin desplazada (miles de pesos) 2.382.465 12.401.569 2.690.817 62.872.819 1.290.151 2.910.516 2.236.873 5.418.964 1.771.534 949.344 2.737.776 60.915 2.292.866 2.144.304 120.000 608.694 1.766.192 1.426.707 1.639.716 1.526.559 608.000 331.042 Gasto per cpita (miles de pesos) 2.482 119 115 100 94 67 46 43 43 41 31 30 28 27 27 23 23 13 12 11 3 2
*Esta informacin hace referencia a la poblacin que declar su situacin de desplazamiento fue incluida en el RUPD. Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, FUT 2010.
territorial.
Si se observa, por ejemplo, el caso de la Gobernacin de Nario, el gasto per cpita es absolutamente insignificante en relacin con la cantidad de desplazados que recibe anualmente, e incluso en trminos absolutos tambin est por debajo de casi todas las gobernaciones con excepcin de Vichada. Esto puede significar varias cosas: una de ellas es que la atencin a todo el universo de poblacin en situacin de desplazamiento en Nario es irrisoria; la segunda es que solo se est atendiendo desde el departamento a una mnima porcin de poblacin. Puede ser tambin que las capacidades de los municipios en el departamento responden a las necesidades de la poblacin y, por lo tanto, no requieren presupuesto adicional del departamento, o que los municipios reciben muy pocos recursos para la atencin a PD por parte de la gobernacin. Sin embargo, si se analiza la informacin para Antioquia, que fue la gobernacin con el mayor gasto en atencin de PD, es evidente que en trminos per cpita equivale a menos del 20% de un SMMLV. Es decir que aquel departamento que es el mejor, no necesariamente invierte lo que se esperara, teniendo en cuenta el ndice de presin de Antioquia. Por su parte, el gasto total y per cpita ejecutado por las alcaldas de las ciudades capitales (tabla 10), que es donde se concentra la mayor parte de la PD, adems de ser bajo, es muy dismil entre cada una de las ciudades, lo cual muestra la ausencia de reglas sobre las proporciones de gasto que se deberan destinar a la atencin de la PD recibida. Adicionalmente, se observa que solo 20 ciudades capitales estn reportando la informacin requerida. Ahora bien, a escala municipal, el FUT tiene registros de 450 municipios, que al ser clasificados por rangos de gasto per cpita exhiben promedios muy dismiles, lo cual reitera la ausencia de reglas de gasto para la PD (tabla 2). El gasto total de cada municipio debera estar determinado por sus capacidades financieras y administrativas y por su nivel de afectacin. Este ltimo se mide a travs del ndice de presin26, que se muestra en la tabla 10 (entendido como la relacin entre el nmero de personas en situacin de desplazamiento en el municipio frente a la poblacin total que lo habita), y que permite dimensionar la magnitud del arribo de poblacin desplazada en relacin con la composicin demogrfica del municipio. Por su parte, el ndice de intensidad permite identificar el volumen de poblacin que sale del municipio forzadamente con relacin a su densidad poblacional. As, el nivel de afectacin de Quibd para 2010 es 30% mayor que el de Villavicencio; en contraste, el gasto per cpita en atencin de PD de Villavicencio es cerca de 1.600 veces mayor que el de Quibd. Esto ha permitido que los gastos sean del todo insignificantes con respecto a las necesidades de la PD. Ahora bien, de acuerdo con lo anterior, pareciese que el nivel de afectacin (que debera ser el criterio fundamental) no tuviera un impacto significativo en la asignacin de recursos por parte de los municipios para la atencin de PD. Dado que la Ley 1448
26 En contraste, existe el ndice de intensidad, que corresponde a la relacin entre el nmero de personas en situacin de desplazamiento que ha salido del municipio frente a su poblacin total.
Tabla 2 Gasto de las alcaldas de ciudades capitales para la PD en 2010

Nombre Villavicencio Yopal Bogot, D.C. Medelln Cartagena Barranquilla San Jos del Guaviare Manizales San Miguel de Mocoa Armenia San Juan de Pasto Bucaramanga Pereira Arauca Mit Montera Puerto Inrida Popayn Quibd Ibagu PD recibida 70.612 11.884 291.121 194.858 67.476 55.354 21.416 9.587 22.353 12.927 36.383 42.139 29.960 14.326 1.816 42.943 5.368 55.707 54.071 50.729 ndice presin 16,4 9,6 4,0 8,3 7,1 4,7 36,1 2,5 58,0 4,5 8,8 8,0 6,6 17,4 6,0 10,5 28,4 21,0 47,2 9,6 PD ndice expulsada intensidad 5.016 4.343 5.097 30.993 8.893 2.562 27.981 1.785 5.806 1.014 4.936 3.811 1.800 8.811 2.671 6.930 1.436 3.059 24.199 10.913 1,2 3,5 0,1 1,3 0,9 0,2 47,2 0,5 15,1 0,4 1,2 0,7 0,4 10,7 8,9 1,7 7,6 1,2 21,1 2,1 Gasto en PD (miles de pesos) 117.913.680 15.208.001 155.350.487 54.467.796 17.865.857 12.311.152 4.710.743 1.535.777 3.549.551 1.758.866 3.236.934 1.936.572 512.612 228.937 10.000 167.837 20.000 111.202 65.956 262 Gasto per cpita (miles de pesos) 1670 1.280 534 280 265 222 220 160 159 136 89 46 17 16 6 4 4 2 1 ,01
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, FUT 2010.
tiene alcance nacional, se espera que todas las vctimas reciban atencin equitativa que responda a sus necesidades y, por lo tanto, que sea indiferente al ET de llegada. Todas estas cifras dan lugar a sealar que las administraciones territoriales no asignan recursos en el marco de una lnea de coordinacin nacional; por el contrario, han dado respuesta con cierto grado de voluntariedad que claramente est asociado con la capacidad financiera de cada una de las ET. Asimismo, estos primeros indicadores de gasto ya dejan ver que las estructuras territoriales de gasto no tienen como prioridad la atencin integral de la PD, mientras que las partidas nacionales haban estado orientadas principalmente a la atencin humanitaria (hasta 2011 con la estructura del plan de financiacin de la Ley 1448 [DNP, 2012]). La ausencia de una estrategia nacional de inversin territorial en PD, formulada desde el reconocimiento de las condiciones diferenciales de las ET, la dinmica del desplazamiento en las mismas, las capacidades fiscales e institucionales y otros elementos tanto estructurales como coyunturales que aportan al escenario territorial impiden la distribucin equitativa del gasto de inversin en PD. Los gastos que actualmente ejecutan las ET y el Gobierno indican que se necesita implementar, en un primer momento, cambios en las asignaciones presupuestales de los
Tabla 3 Gasto promedio de municipios para la PD en 2010 (miles de pesos)

Rangos de gasto per cpita Mayor que 160 mil Entre 60 y 159 mil Entre 30 y 59 mil Entre 10 y 29 mil Menor que 10 mil Nmero de municipios 93 88 86 105 78 Promedio poblacin recibida 1.716 2.735 1.506 1.676 4.055 Promedio - Gasto en PD 738.951 321.869 57.995 28.503 17.281 Promedio Gasto per cpita 1320 104 43 19 5
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, FUT 2010.
diferentes niveles del Gobierno, y, en un segundo momento, inducir cambios fundamentales de la estructura redistributiva para poder lograr el goce efectivo de ese derecho. Para avanzar en ese primer momento, es necesario poner en operacin un esquema de corresponsabilidad basado en el principio de adicionalidad financiera, en el cual concurran todos los niveles de gobierno. Este esquema de corresponsabilidad requiere la identificacin de las competencias de cada uno de los niveles de gobierno y su respectiva obligacin de gasto. Finalmente, cuando se haya agotado ese primer momento y se tenga un clculo sobre el dficit que impide superar el ECI, la sociedad colombiana debe abordar la discusin sobre la necesidad de implementar reformas de tipo redistributivo.
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Informe Codhes Diciembre 2012

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CODHES - Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento

CODHES- Consultora para los derechos humanos y el desplazamiento

ISBN: 978-958-57325-8-2 Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES

9 INTRODUCCIN 11 Caracterizacin del desplazamiento forzado

Marco Romero Silva

Equipo de Investigacin SISDHES

Fabio Alberto Lozano

71 El refugio de los colombianos en el exterior

Ingrid Paola Hurtado Juan Sebastin Silva

72 El refugio en Ecuador: magnitud del refugio en el pas vecino y actual reconocimiento

Juan Sebastin Silva

Ediciones Antropos Ltda.

Caracterizacin del desplazamiento forzado

Grfica 2 Desplazamiento anual histrico (nmero de personas) CODHES, 1985-2011

2010; 280.041 2011; 259.146

300.000 250.000 200.000 150.000

2006; 221.187 1996; 181.000 2003; 207.607

1989; 119.000 1988; 105.000

1991; 110.000 1995; 89.000

1987; 59.000 1985: 27.000 1986; 36.000

1990; 77.000 1992; 64.000 1993; 45.000

Grfica 3 Desplazamiento anual segn fuente, 1996-2011

Mapa 1. Personas desplazadas en 2011 por departamento de llegada

Caldas Risaralda Quindo

Boyac Cundinamarca Bogot D.C.

1 - 2.011 2.012 - 5.383 5.384 - 10.561

Valle del Cauca

Tolima Meta Huila Guaviare Guaina

Cauca 10.562 - 28. 694 28.695- 64.043 Nario

Lugares, formas y causas de desarraigo en 2011

Caracterizacin del desplazamiento forzado 15

2000 1500 1000 500

Valle del Cauca

Tasa x 100.000 hab. Fuente: CODHES SISDHES.

Mapa 2. Personas desplazadas en 2011 por municipio de llegada

Tasa x 100.000 hab. Fuente: CODHES SISDHES.

Fuente: CODHES SISDHES.

Caracterizacin del desplazamiento forzado 19

Grfica 6 Llegada de poblacin desplazada a ciudades capitales, 2009-2011

Fuente: CODHES SISDHES.

San Andrs y Providencia

La Guajira Atlntico Magdalena Cesar

Mapa 3. Vctimas por MAP-MUSE

Sucre Crdoba Bolvar Norte de Santander

Caldas Risaralda Quindo

Boyac Cundinamarca Bogot D. C.

Mapa 4. Homicidios, 2011

Valle del Cauca

Tolima Meta Huila Guaviare Guaina

Sucre Amazonas Crdoba Bolvar Norte de Santander

1 Dot = 1 Vctimas MAP- MUSE

Caldas Risaralda Quindo

Valle del Cauca

Tolima Meta Huila Guaviare Guaina

La Guajira San Andrs y Providencia Atlntico

Magdalena Cesar Nario Putumayo Caquet

Sucre Crdoba Bolvar Norte de Santander Amazonas Antioquia Santander Arauca

Vctimas MAP- homicidio

Mapa 5. Lderes de PD* asesinados

1 Dot = 1 Lderes asesinados

Caracterizacin del desplazamiento forzado 23

Mapa 6. Eventos de desplazamiento masivo en 2011

BOYAC RISARALDA CALDAS