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de que la institucin presidencial deba ser el punto de partida de las re-
formas necesarias, como seala el documento. *
El postulado central de "La reforma de las instituciones pblicas en
Mxico" es la idea de que los presidentes mexicanos eran omnipotentes.
Sin embargo, esta sentencia es ms un lema de campaa poltica que una
conclusin analtica vlida.
En primer lugar la imagen de que "en el pasado bastaba que el presi-
dente de la Repblica quisiera cambiar las cosas para mejorar", como
sostiene el documento en discusin, atribuye a un solo individuo una ca-
lidad casi divina. Una percepcin que no encuentra ningn sustento en la
historia ni en la realidad. Una lectura incluso apresurada de nuestro pasa-
do revela que es sta una imagen simplista, casi pueril, que desconoce
las muchas restricciones bajo las cuales actuaban los presidentes mexica-
nos, incluso a pesar del apoyo de la supuesta homogeneidad poltica que
intentaba proyectar la hegemona prista. Es posible que hoy en da las
restricciones que pesan sobre el poder presidencial no sean las mismas
que en el pasado, cuando, por ejemplo, el peso de la opinin pblica era
limitado, los medios de comunicacin estaban subordinados a la autori-
dad presidencial, o era relativamente sencillo que el jefe del Ejecutivo
lograra el acuerdo de voluntades en el Congreso. Sin embargo, en Mxi-
co el poder presidencial nunca fue ilimitado. Los presidentes mexicanos
gustaban de aparentar que as era, pero si mirarnos con cuidado la histo-
ria de cada gobierno anterior al 2000, nos encontramos con que los presi-
dentes mexicanos tenan que lidiar con mltiples restricciones, por ejem-
plo, la no reeleccin fue una limitacin constitucional efectiva, que
incida sobre decisiones presidenciales. Pero sta es slo una de ellas.
Podramos hacer una larga lista de iniciativas presidenciales fallidas por-
que se toparon con la oposicin de lo que en algn tiempo se llamaba los
"poderes fcticos", por ejemplo, las organizaciones empresariales. Asi-
mismo, muchas decisiones presidenciales llevan la huella de contrapro-
puestas de otros actores polticos distintos del Poder Ejecutivo, de la in-
fluencia de intereses particulares no partidistas. Podramos citar a este
respecto la reparticin de utilidades de 1970, que fue votada previa revi-
sin de las organizaciones empresariales. Asimismo, el gobierno del pre-
Curiosamente slounade I ~ d i e z propuestas "prioritarias" de llilS instituciones po-
liticas,la nmero 2, referida a la creacin de la figura,dejefe degabinete, est dirigida al
Poder Ejecutivo; la nmer'o 710 haCOeD forma Oblicua al proppnerlaratificaci6n "limi-
tada" de nombramientos de gabinete.
LA REFORMA DE LAS INSTITUCIONES PBLICAS 353
sidente Luis Echeverra llev a cabo consultas regulares con las autorida-
des de la Iglesia catlica a propsito de las reformas que introdujo a los
planes escolares y a los libros de texto gratuito.
El contexto internacional, concretamente la vecindad inmediata con
Estados Unidos, fue siempre una poderosa restriccin sobre las decisio-
nes presidenciales, simplemente porque limitaba las opciones de cual-
quier gobernante mexicano -y as ha seguido siendo--. Pensemos ni-
camente en la manera cmo la poltica estadounidense de combate al
narcotrfico ha incidido sobre las decisiones oficiales mexicanas al res-
pecto. Esta restriccin que impone el exterior no puede regularse consti-
tucionalmente. Por ltimo, la idea de que en el pasado el poder presiden-
cial era incontenible no toma en cuenta el desarrollo institucional de la
administracin pblica, que de manera inevitable, defini los perfiles de
los procesos de decisin, los orient y, al hacerlo, sent patrones de com-
portamiento administrativo que escapaban a las interferencias de los indi-
viduos. Las necesidades de la economa y su dinmica tambin limitaban
las opciones de los presidentes; por ejemplo, el personal hacendario y fi-
nanciero del gobierno federal fue de los primeros cuerpos profesionales
de la administracin pblica, cuya capacidad, en condiciones normales,
era atendida por el presidente de la Repblica en tumo, por lo menos hasta
1970. Ms todava, los mismos gobernadores limitaban el poder presiden-
cial. El Congreso puede no haber sido tan efectivo como en el pasado,
pero hay innumerables registros de la imposibilidad de los presidentes
del pasado de imponer sus decisiones sobre los gobernadores. Por ejem-
plo, sabemos que en 1961 a iniciativa del presidente Lpez Mateos se
elabor una .. propuesta ambiciosa de reforma fiscal; sin embargo, sus in-
tenciones fueron frustradas por la presin de los grupos empresariales,
en primer lugar, a la que se sum la negativa de ms de un gobernador.
El jefe del Poder Ejecutivo no se sinti entonces con la fuerza suficiente
para obligar a imponer una decisin que as fue pospuesta tambin du-
rante el gobierno de Daz Ordaz, y sus sucesores. nicamente Carlos Sa-
linas logr avanzar en esa reforma necesaria.
Me parece que los mexicanos vivimos mucho tiempo con la fantasa
del presidente todopoderoso porque los presidentes de la Repblica bus-
caban proyectar esa imagen. No queran admitir pblicamente su debili-
dad, o simplemente los lmites reales al ejercicio del poder. Como sedijo
antes, muchas son las decisiones presidenciales frustradas, postergadas
silletite, ya sea porque .topaban. con fuertes tesistencillsCll el sistema
354
SOLEDAD LOAEZA
!
sillo.
Reducir el tiempo del encargo (4 aos).
--
Revocacin del mandato.
2
--
Como jefe de Estado, apruebe el Estatuto de Roma y
I
el reconocimiento de la jurisdiccin de la Corte Pe- 1
nal Internacional.
Poder Ejecutivo
Facultades y Posible reeleccin inmediata del presidente.
2
J
funcionamiento
i
Redisear la estructura gubernamental y mejor ren-
6__~
dicin de cuentas de las polticas pblicas.
Obligacin del Ejecutivo de plantear proyectos de
nacin de 25 aos.
1
~
Segunda vuelta en la eleccin presidencial.
5
-1
Elegir por voto universal a ciertos funcionarios y
no por el Ejecutivo, como el gobernador del Banco 1
de Mxico y el procurador general de la Repblica.
I
- - - - ~
Disear un presidencialismo acotado (semipresiden- I
8 I
cial o semi parlamentario).
~ ~ - - - 1
Poder Judicial
I
y administracin de Derechos fundamentales Proteccin efectiva de los derechos humanos. 9
justicia
I
- - - - ' - - - - - - - - - - - - - - ~ - - - - - j
597
Sistematizacin de los tratados internacionales en
la materia.
Garantizar los derechos fundamentales de expre-
1
I
Derechos fundamentales sin.
Buscar que los derechos sociales sean exigibles.
Crear la ley contra la desaparicin forzada.
Reformar el sistema de imparticin de justicia (ge-
l
nrico).
11
I
--_.-i
Revisin de sus atribuciones.
2
Poder Judicial
Ampliar garantas de independencia (presupuesto
2
y administracin de
fijo, inamovilidad, etctera).
justicia
Subsanar lagunas en la integracin de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin.
1
Revisin de los mecanismos de control constitucio-
3
I
Poder Judicial
nal (entre otros, cambios en el juicio de amparo).
J
Establecer un programa nacional de imparti.cin de
1
justicia.
Reforma que obligue a tribunales a resarcir daos.
1
--_..__._------
I
Ampliar garantas de independencia (presupuesto
2
J
fijo, inamovilidad, etctera).
Establecer un programa nacional de imparticin de
1
I
justicia.
----.---J
598
.-
-
Iniciativa legislativa al Poder Judicial sobre mate-
l
l
Poder Judicial
rias de su competencia.
-J
Fortalecer autonoma de poderes judiciales locales.
l I
Despenalizar delitos relacionados con la libertad de 1
expresin.
3
I
Mejorar seguridad pblica.
8
Poder Judicial
y administracin de
Autonoma.
4
justicia
Unificar corporaciones policacas.
Ministerio Pblico
l
Reforma al sistema de reclusorios.
l
=1
Transformacin del sistema penal (de inquisitorio a
l
acusatorio).
"'" Reformar el sistema penal para adolescentes, de tu-
l
telar a garantista.
I
~
Coordinacin de los tres niveles de gobierno.
5
-J
Fortalecimiento del federalismo. 13
Reforma al federalismo
Aumento de descentralizacin de poderes, recursos
4
y facultades.
--
Reforma al federalismo educativo. 22
Reforma al municipio
Ampliar facultades polticas, legales, administrati-
7
vas y fiscales de los estados y municipios.
- _ . _ - - - - - - ~ . --
599
....-
J ......
Reforma al municipio
Reeleccin de presidentes municipales.
2
Ampliar facultades de fiscalizacin.
12 I
Nombrar a los consejeros electorales con las mis-
1
l
mas reglas de integracin de la SCJN. I
________J
I
Mejorar el sistema de sancin y rendicin de cuen-
I
taso
3
J
Facultades del IFE
Que el IFE compre los espacios de propaganda en
2
medios electrnicos. I
Control a consejeros electorales. 1
J
Establecer reglas para nombrar a los consejeros
2
electorales del IFE.
Reforma electoral
Regias en propaganda en medios. ID
Moderar gastos en campaftas y precampaas. 14
Compactar calendario electoral. 12
----j
Reducir duracin de campaas. 3
Campaas electorales
Regular precampaftas. 7
Facilitar coaliciones, alianzas y contabilizar -votos
4
separadamente y distritales.
Segunda vuelta. 8
Obligatoriedad del voto. 1
I
600
i i j h i ~
._-
-----,
Mejor nivel en debate poltico.
3
Diferenciar gastos de transmisin y de produccin
2
de propaganda.
Costos homogneos de tarifas.
2
Voto de los mexicanos en el extranjero.
1
Campaas electorales
Evitar compra y coaccin del voto.
1
--
No use;> faccioso de medios y equidad, creando ley
11
de radio y televisin.
Reforma a proceso electoral y otros delitos electo-
lO
rales.
Reformaelectoral
Responsabilidades de candidatos.
1
No reducir artificialmente el nmero de partidos.
2
Fortalecer a los partidos a su interior y transparen-
14
tar comicios internos.
Modernizacin de los partidos polticos, con un pro- I
Sistema de partidos
yecto de nacin, creando un mejor ambiente de co- 16
polticos
laboracin, y como ejes de la vida poltica nacional.
Mayor presencia y fortalecimiento de las agrupa-
7
ciones polticas nacionales para dar confianza.
--
Elevar requisitos para registro de partidos polticos.
....
~
Fortalecer el financiamiento pblico.
I
2
I
601
Reducir financiamiento pblico a partidos polti-
4
I
coso
~ - l
Abrir la puerta para crear nuevos partidos, con 5%
2
Sistema de partidos
mnimo de votacin.
polticos Pluripartidismo como contrapeso efectivo al presi-
dencialismo mexicano.
1
Reforma electoral
Quitar monopolio a partidos en el registro de candi-
i = - ~
datos.
Referndum, plebiscito e iniciativa popular.
Que la ciudadana elija directamente a quin quiere
Mecanismos
que sea su candidato y que los partidos "democrti- 1
I de democracia directa
cos" lo postulen.
Referndum como nica va para reformar la Cons-
1
I
titucin.
Polticas pblicas para invertir en infraestructura. 2
1
Reorientar polticas pblicas econmicas y socia-
22
les, para mejorar cohesin social-cultural.
I
Reformas econmicas
Poltica econmica
Crear consejos ecnmicos y sociales. 1
y sociales
Necesidad de crear elites empresariales. 1
Promover el desarrollo econmico regional. 4
Transparencia en finanzas pblicas y menos deuda. 2
--
602
~ , ._,-,-,-_...,_.. _ .. ~ _ . -
-
Someter el Plan Nacional de Desarrollo a la apro-
l
~ ~
bacin del Congreso.
Reforma educativa. 2
~
Poltica econmica
Mejores mecanismos de distribucin de la riqueza.
~ - - - = J
Crear figura presupuestal para reducir incertidum-
bre.
Mejorar.el campo. l
i
Abrir espacios de comunicacin con la sociedad ci-
~ I
vil.
3
I
Promover cultura cvica y jurdica. 2
1
Reformas econmicas Sociedad civil
y socia/es
Participacin social en seguridad pblica. l
Participacin de intelectuales y empresarios en re-
l
forma del Estado.
Reforma al federalismo fiscal. 13
Evitar la evasin fiscal sin aumento de impuestos. l
Cambiar rgimen fiscal de Pemex. l I
Reforma fiscal
Eliminar tratos diferenciados en el ISR.
-1
l
I
Aumento base gravable al consumo. 1
I
I
Iva de 15%, dividido en 13% a federacin y 2% a
I
entidades federativas.
l
I
603
-
l
No monopolio estatal en generacin elctrica y s a
2
Reforma elctrica
travs de particulares para su venta a terceros.
1
Extraccin de gas por particulares.
1
._-
Flexibilizar el mercado laboral.
1
I
----j
Reformas econmicas
Reformar rgimen de pensiones del ISSSTE.
1
--
Y sociales
Elaborar nuevos contratos colectivos con sindicatos
~
democrticos.
1
Reforma laboral
Procesos transparentes de eleccin interna sindical.
1
Obligacin en sindicatos a rendir cuentas.
1
=l
Formalizar empleo con nueva poltica fiscal.
1
Funcin de intermediacin entre poltica y ciudada-
S
nos.
Cambiar leyes que regulan concesiones a medios
3
electrnicos.
---
Derogacin de la ley de imprenta.
2
Medios de comunicacin
Regulacin de los
Fortalecer los medios pblicos.
medios de comunicacin
1
___o
Los medios de comunicacin y una agenda propo-
1
sitiva para la sociedad.
Crear una ley para proteger los datos personales.
1
Crear una ley de archivos pblicos sistematizados.
1
604
Acceso a la informacin
Incluir a los poderes Legislativo y Judicial. 3
=1
Acceso a la informacin
y rendicin de cuentas
Rendicin de cuentas
Mecanismos de rendicin de cuentas (se incluye
10
- ~
una propuesta para sancionar legisladores).
Implementar un nuevo formato de las propuestas
1
t
del Estado. I
"-1
Reingeniera poltica para crear coaliciones y 10- I
Propuestas sobre la
grar consensos en una nueva modalidad de gobier-
I
Propuesta de estrategia
manera de operar una
no eficaz para Mxico, con acotamientos jurdicos
48
I
institucional
reforma del Estado.
y mejor relacin entre los distintos mbitos de go-
I bierno.: Esto como una nueva forma de gobierno
compartido ms cerca de la sociedad.
Combate real a la impunidad gubernamental, trans-
10
parentando sus actuaciones.
605
Gobernabilidad democrtica: qu reforma?, pri-
mera reimpresin, editado por el Instituto de Investi-
gaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de im-
primir el 30 de enero de 2005 en los talleres de
Formacin Grfica, S. A. de C. V. En su edicin se
emple papel cultural 70 x 95 de 50 kgs. para los in-
teriores y cartulina couch de 162 kgs, para los fo-
rros. Consta de 1,000 ejemplares.