Felipe de la Balze La poltica exterior de los gobiernos Kirchner

Estudios Internacionales 166 (2010) - ISSN 0716-0240 121-140 Instituto de Estudios Internacionales - Universidad de Chile

La poltica exterior de los gobiernos Kirchner (2003-2009)

Felipe de la Balze*
La Argentina realiz un firme vuelco en su poltica exterior durante las primeras presidencias del ciclo democrtico que se inici en 1983 (Alfonsn, Menem, de la Ra). Se aproxim a Brasil, Chile y Estados Unidos, pases que en el pasado haba considerado como competidores y, en circunstancias puntuales, como potenciales adversarios. Adems restableci la relacin con Europa, daada por las consecuencias de la guerra de las Malvinas y atrajo un enorme flujo de inversiones directas del Viejo Continente. Los principales pilares de dicha poltica fueron la creacin del Mercosur y el fin de la competencia militar (inclusive nuclear) con Brasil; la solucin de los centenarios desacuerdos limtrofes con Chile y avances sustantivos en la integracin bilateral; el logro de una relacin cooperativa y amistosa con los Estados Unidos; la profundizacin de la relacin econmica y poltica con las principales naciones europeas y una mayor insercin en el comercio mundial1. El severo deterioro en los trminos de intercambio de nuestro comercio exterior (a partir de 1997), la sorpresiva maxi devaluacin del Real brasilero en 1999 y un creciente endeudamiento del sector pblico debilitaron la posicin externa del pas y socavaron los fundamentos del rgimen de la convertibilidad (1 peso = 1 dlar), creado en 1991. El atraso en el tipo de cambio, que se hizo notorio a partir de 1998, encareci los salarios en dlares, redujo la competitividad de las empresas locales, increment la tasa de desempleo y redujo la rentabilidad de numerosas pequeas
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Economista y negociador internacional. de la Balze, Felipe A.M. (1997), La Poltica Exterior en Tres Tiempos, en: Argentina y EE.UU., Fundamentos de una Nueva Alianza, Felipe A.M. de la Balze (comp.), Buenos Aires, CARI.

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y medianas empresas, empleadoras de mano de obra. La dirigencia argentina no pudo, o no supo, salir a tiempo y ordenadamente de la convertibilidad. La profunda depresin (el PBI per cpita cay un 24% entre 1999 y 2003) y el virtual quiebre del sector bancario generaron una crisis sin precedentes en la historia del pas. La moratoria (el default) sobre la deuda externa (diciembre ao 2001) y la conversin de todos los contratos en dlares a pesos (la pesificacin) produjeron fuertes prdidas entre los inversores extranjeros que haban participado de la bonanza de los aos anteriores. Los argentinos tambin sufrieron masivas prdidas. Casi el 60% de la deuda externa pblica corresponden a instituciones e inversores argentinos y aproximadamente el 80% de los depsitos bancarios en dlares (pesificados) estaban en manos de pequeos y medianos ahorristas locales2. Mientras que los bonistas extranjeros tardaron algn tiempo en organizar sus reclamos, las empresas extranjeras inversoras en los servicios pblicos y en el sector energtico ejercieron rpidamente presiones (inclusive a travs de sus gobiernos) para proteger sus derechos. La mayora de ellas terminaron presentando demandas de resarcimiento ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a las
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Inversiones (CIADI), organismo multilateral de arbitraje en la esfera del Banco Mundial, en el marco de los derechos que les otorgaban los acuerdos bilaterales de inversin que la Argentina haba firmado con numerosos pases desde fines de la dcada de 1980. La moratoria incluy fundamentalmente a los tenedores de bonos y a las Agencias de Crdito a la Exportacin. La deuda con los organismos multilaterales (FMI, Banco Mundial y BID) fueron pagadas en tiempo y forma. El crdito comercial de corto plazo, que sufri retrasos durante el ao 2002, se regulariz a fines del 2003. La moratoria, el rompimiento de los contratos que fijaban en dlares las tarifas de los servicios pblicos y los controles sobre los precios de la energa (instrumentados a travs de retenciones a la exportacin) forjaron una larga lista de conflictos irresueltos con inversores extranjeros, que fueron heredados por la administracin de Nstor Kirchner.

La poltica exterior (2003-2009)

El 25 de mayo de 2003 Nstor Kirchner asumi como presidente. Con una baja legitimidad de origen (cosech solo el 22% de los votos) y un pas gravemente daado por la crisis, Kirchner apunt a ganar una alta legitimidad de ejercicio, mostrando un gobierno resuelto a reconstruir al pas, en sus frentes interno y externo.

Los empresarios locales tambin sufrieron las consecuencias del congelamiento de las tarifas y los controles de precios.

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Las consecuencias de la crisis de la poltica exterior del nuevo gobierno limitaron severamente los mrgenes de maniobra. La gravedad de las circunstancias que vivi el pas y la dificultad para encontrar explicaciones satisfactorias ante la poblacin incentivaron la bsqueda de culpables. El natural rencor que generaron en amplios segmentos de la poblacin el desempleo, el congelamiento de los depsitos y las quiebras fue canalizado por el gobierno hacia un ncleo de chivos expiatorios: los economistas neoliberales, el FMI, los banqueros que se llevaron los depsitos y las empresas extranjeras de servicios pblicos. Esta tcnica de manipulacin de la opinin pblica tiene un neto sesgo autoritario y antidemocrtico pues, al descalificar la legitimidad del oponente, imposibilita el debate con los que piensan diferente e inhibe el anlisis objetivo y publico de lo ocurrido3. La poltica exterior de los Kirchner tambin estuvo condicionada por sus orgenes polticos, en particular su afiliacin ideolgica a un peronismo de izquierda con rmoras aislacionistas e intervencionistas. La fragilidad poltica interna y la grave situacin social (con recurrentes conflictos callejeros) han llevado en varias ocasiones a utilizar la
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Vale la pena recordar, como antecedente, las reacciones de numerosos gobiernos europeos a las consecuencias de la Gran Depresin (dcada de 1930) que contribuyeron a generar xenofobia, persecuciones polticas y raciales, guerras y gobiernos totalitarios.

poltica externa como variable de ajuste en un denodado esfuerzo por acumular capital poltico interno. Su estilo ha estado marcado por su experiencia y trayectoria poltica previa en Santa Cruz, una provincia petrolera despoblada y remota, donde el ejercicio de poder depende fundamentalmente de una relacin mano a mano con el poder central de Buenos Aires y con un puado de empresas petroleras. Estas circunstancias marcaron un estilo negociador duro y poco afecto a la cortesa, que los Kirchner transmitieron a su poltica exterior (para sorpresa de las Cancilleras de otros pases). La primaca de la poltica interna sobre la externa dej secuelas negativas en la posicin internacional de nuestro pas. A veces, por accin, como en el caso de la retrica anti-imperialista con los Estados Unidos: seguramente la diplomacia norteamericana no ha olvidado el escndalo internacional que ocurri en la reunin de Mar del Plata (noviembre de 2005), cuando el presidente Nstor Kirchner trat duramente al presidente Bush delante de una treintena de presidentes en la reunin hemisferica en que se discuti el futuro del ALCA; otras veces, por inaccin, cuando para congraciarse con actores polticos provinciales, el gobierno permiti que vecinos encrespados por potenciales riesgos ambientales bloquearan indefinidamente el principal puente internacional entre la Argentina y el Uruguay. Finalmente, en otros casos, por temor, por ejemplo, cuando los su-

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ministros de gas natural boliviano comenzaron a escasear y el fro redujo los excedentes de gas local disponible. Un gobierno, aprensivo de las consecuencias polticas que tendran los cortes domiciliarios, anunci intempestivamente recortes a las exportaciones de gas a Chile y suscit un problema internacional que produjo conmocin en la opinin pblica del pas vecino. La poltica exterior de los gobiernos Kirchner es difcil de encasillar. La variedad y complejidad de los temas que entraron y salieron de la agenda, la primaca de la Casa Rosada sobre la diplomacia profesional en la toma de decisiones y un estilo de conduccin marcado por la experiencia poltica previa en la provincia de Santa Cruz dificultan la observacin. A continuacin, presentamos un anlisis de los principales temas de la politica internacional durante los aos 2003-2009. Hemos concentrado nuestros comentarios en solo nueve temas: siete bilaterales, incluyendo los Estados Unidos, Europa, Brasil, Venezuela, Chile, Bolivia y Uruguay y dos sectoriales: las polticas de comercio internacional y las relaciones con los organismos financieros internacionales. Las relaciones con otros pases importantes para nuestro pas, como Mxico, Paraguay, Per, Sudfrica y Rusia as como otros temas, estrechamente relacionados entre s, como la poltica de defensa, el conflicto de las Malvinas, las polticas respecto al Atlntico Sur y a la Antrtica, no han sido incorporadas a este anlisis, pero

tampoco afectan las conclusiones generales de este trabajo. A pesar de la retrica gubernamental, en muchos temas (quizs ms por inercia que por diseo) los lineamientos esenciales de la poltica exterior del perodo anterior (1983-2001) se mantuvieron indemnes. No fue as, desafortunadamente, en el manejo de las formas. Y es sabido que en el mundo de las relaciones internacionales las formas son generalmente tan importantes como el fondo. Dejar al presidente de otro pas esperando en un aeropuerto por horas, aceptar una invitacin a comer de una casa real europea y no aparecer en el convite, maltratar en pblico a un dignatario extranjero, bloquear el trfico areo con una nacin amiga sin realizar previamente una consulta, invitar a un presidente africano al pas y luego dejar de recibirlo ( por sus antecedentes en materia de derechos humanos), fueron motivo de escndalo, generaron desconfianza y menoscabaron el prestigio internacional del pas. Infelizmente, en demasiadas ocasiones las urgencias polticas internas impusieron su primaca sobre cualquier otra consideracin de largo plazo. En dichas circunstancias, la poltica exterior adquiri un sesgo aislacionista e introspectivo e incurri en costos que el gobierno actual, o el que le suceda, a fines del 2011, deber amortizar. Adems, a la poltica exterior de los Kirchner le cost interpretar y valorar las nuevas tendencias econmicas y polticas internacionales y no supo

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aprovechar las oportunidades que ofreca el escenario para mejorar el posicionamiento de nuestro pas en el mundo. Otros pases, principalmente asiticos, pero tambin de nuestra regin, como Brasil, Chile y Uruguay, se posicionaron mejor.

1. Los Estados Unidos

La relacin durante los ltimos siete aos, con la primera potencia mundial, ha sido distante y formal4. Desafortunadamente, la Argentina no supo generar un clima de confianza con Washington que le permitiera avanzar sus intereses. Sin embargo, a pesar de la ocasional retrica antinorteamericana, no hubo conflictos de fondo que empaaran la relacin bilateral. En la prctica, en casi todos los temas la posicin del gobierno fue coherente con el pasado. En la lucha contra el terrorismo, el combate al narcotrfico, los derechos humanos y la no proliferacin de armas nucleares, los gobiernos Kirchner han trabajado en coordinacin con el gobierno norteamericano. Asimismo, junto con el gobierno norteamericano se mantuvo la presin sobre el gobierno de Irn (a travs de INTERPOL e inclusive en los discursos presidenciales ante la Asamblea General de la Naciones Unidas) para que dicho pas colabore en la resolucin de los gravsimos atentados contra la
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comunidad juda que ensangrentaron a la ciudad de Buenos Aires en la dcada anterior. Inclusive en las Naciones Unidas, el voto argentino fue consistente con el de los gobiernos anteriores (con la excepcin del tema de la condena respecto de los derechos humanos en Cuba). La medida ms confrontativa hacia los Estados Unidos fue el rechazo al proyecto norteamericano de crear una zona de libre comercio hemisfrica (el ALCA) en la ya mencionada reunin de presidentes (Mar del Plata, noviembre de 2005). Para medir el impacto de dicha reunin, sera bueno recordar que la decisin de no incorporarse al ALCA, salvo a travs de una negociacin conjunta de los cuatro pases del Mercosur, fue tomada con anterioridad por los presidentes Menem y de la Ra, en estrecha coordinacin con Brasil. Adems, el rechazo al ALCA debe ser analizado en el contexto de las modificaciones que sufri la poltica de los Estados Unidos hacia la regin durante los ltimos aos. Despus del atentado a las Torres Gemelas, la poltica comercial norteamericana perdi protagonismo a favor de las polticas de seguridad y defensa. En la actualidad5, los Estados Unidos estn prioritariamente interesados en su vecindario geogrfico (Mxico,
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Discurso del presidente Nstor Kirchner ante el Congreso Nacional el 25 de mayo del ao 2003, da en que asumi el mando.

Ver: Report of the Partnership for the Americas Commission, the Brookings Institution, Washington D.C., November 2008 e Inter-American Dialogue, A Second Chance: U.S. Policy in the Americas. A

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el Caribe, Centro Amrica, Colombia y Venezuela) y en la proteccin de sus inversiones en la regin. En lo comercial, privilegian los acuerdos bilaterales (como los ahora vigentes con Centroamrica, el Caribe, Chile y Per y los firmados, pero an no ratificados, con Colombia y Panam). En los temas de seguridad hemisfrica, priorizan aquellos directamente vinculados a su seguridad interna, en particular, el terrorismo islmico, el narcotrfico y la inmigracin ilegal6. El inters estratgico y militar por la Argentina y los pases del Cono Sur es limitado, al no haber temas domsticos norteamericanos involucrados, ni conflictos importantes con sus empresas, ni amenazas externas o internas a la hegemona norteamericana en el hemisferio7. En lneas generales, la oposicin de los Kirchner al liderazgo norteamericano es vista en los crculos dirigentes norteamericanos como ms simblica que real. No perciben verdaderos conflictos de inters (o de polticas) en la relacin bilateral y creen que el gobierno argentino utiliza el antinorteamericanismo como un instrumento demaggico de poltica interna.

Report of the Sol Linowitz Forum, 2009, www.thedialogue.org. 6 United States Southern Command, Command Strategy 2016. Partnership for the Americas, 2007, www.southcom.mil. 7 Tulchin Joseph, 2009, Challenges to the U.S. Security in the Hemisphere, Center for Hemispheric Policy, University of Miami.

El bajo perfil de la reaccin norteamericana a las declaraciones airadas del gobierno argentino en relacin con los comentarios realizados en Buenos Aires por el Secretario de Estado Adjunto (diciembre 2009) respecto de la preocupacin (obvia) de algunas empresas norteamericanas sobre la seguridad jurdica en la Argentina, refuerzan esta interpretacin. Desde la asuncin de Barak Obama al poder, el gobierno argentino se ha propuesto mejorar su acceso a la nueva Casa Blanca, con la intencin de facilitar un entendimiento con el distante y vituperado Fondo Monetario Internacional, que abrira las puertas a un retorno del gobierno argentino al mercado financiero internacional. Hasta ahora, el apoyo brindado por el gobierno norteamericano ha sido poco entusiasta. Como la confianza bilateral es escasa qu incentivos tendran los Estados Unidos para modificar procedimientos no escritos, pero confirmados en la prctica habitual de los ltimos cincuenta aos respecto del refinanciamiento de pases altamente endeudados (exponindose a futuros pedidos de excepcin por otros pases), cuando la mayora de las acreencias atrasadas de la Argentina son con las agencias de crdito a la exportacin europeas y con tenedores de bonos europeos y de otros pases?

2. Europa
Los pases europeos tienen fuertes vnculos histricos, culturales y demogrficos con nuestro pas. Luego de

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un perodo de vigoroso acercamiento poltico y econmico, la Argentina y Europa vivieron un penoso desencuentro. Sin duda, los intereses econmicos europeos fueron los ms perjudicados por las derivaciones de la crisis. La diplomacia argentina ha realizado valiosos esfuerzos para restablecer un semblante de normalidad. Los desvelos para recomponer la relacin fueron particularmente relevantes en los casos de Alemania, Espaa, Italia y Francia, pases con los cuales el nuestro ha tradicionalmente mantenido relaciones densas y amistosas. Sin embargo, la recomposicin de la relacin ha sido lenta y an quedan temas conflictivos pendientes. Las empresas europeas lideraron el proceso de privatizacin y modernizacin de los servicios pblicos durante la dcada de 1990. La desordenada salida de la convertibilidad (en particular el congelamiento tarifario) cre un pasivo contingente grande, que se ha resuelto parcialmente, dejando heridos en el camino. Las empresas petroleras europeas cuestionaron las polticas instrumentadas por el gobierno para controlar la inflacin- en particular, la imposicin de retenciones mviles a la exportacin de petrleo y el congelamiento de los precios del gas natural en boca de pozo. Algunas empresas se retiraron disgustadas del pas e iniciaron reclamos legales ante los tribunales internacionales, principalmente el CIADI. La mayora decidi quedarse, negociar con el gobierno y simultneamente iniciar reclamos legales ante los mismos tribunales.

A posteriori, el gobierno negoci con algunas empresas la extensin o la ampliacin de la concesin y obtuvo el retiro de varios de los reclamos. Desafortunadamente, la lista de demandas en los tribunales es todava extensa y el pas podra perder varias de las controversias en disputa. Esperemos que el gobierno avance en las negociaciones pendientes para que los temas que herede la prxima administracin no sean demasiado gravosos. Por su parte, en el universo de las agencias de crdito a la exportacin, las entidades europeas fueron las ms afectadas por la moratoria argentina (son tenedoras de ms del 65% de los crditos impagos). El gobierno argentino ha recurrentemente postergado la renegociacin en el llamado Club de Pars al negarse a aceptar una revisin de la situacin econmica del pas por el FMI8. Desafortunadamente los precedentes no favorecen la postura argentina. El FMI ha sido el consejero permanente del Club de Pars desde su creacin en 1956. La expectativa del gobierno argentino de modificar sus procedimientos habituales (aceptados por ms de 40 pases durante los ltimos cincuenta aos, inclusive el nuestro en varias ocasiones) es irrealista y ha generado desazn en varios gobiernos europeos.
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Importantes proyectos de inversin del sector privado han sido postergados al no poder obtener el crdito de las agencias de exportacin que financian, a largo plazo y a bajas tasas, la importacin de bienes de inversin.

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Las agencias son instituciones de crdito gubernamentales o cuasi- gubernamentales y, despus de un perodo prudencial de espera, los crditos impagos son transferidos a las tesoreras nacionales. Esto genera un problema bilateral cuando anualmente, en la ocasin del debate presupuestario, la situacin de incumplimiento del deudor es trada a la palestra en los niveles ms altos del Estado (incluso los parlamentos), donde los reproches argentinos al FMI caen en saco roto. Finalmente, una porcin de los tenedores de bonos (aproximadamente el 24% del total) no aceptaron la propuesta de canje de la deuda pblica del ao 2005. Entre ellos, haba un segmento importante de pequeos y medianos inversores alemanes, italianos y japoneses. Este hecho es particularmente penoso, por las caractersticas de los inversores involucrados y por el impacto meditico y en consecuencia poltico que suscita esta circunstancia en el pas de origen. En la nueva propuesta de canje de deuda pblica que el gobierno propone realizar durante los primeros meses del 2010 se incorporan, con buen tino, condiciones preferenciales para dicho universo de bonistas. Los gobiernos Kirchner han intentado sin demasiados resultados fortalecer los lazos con algunos pases europeos (entre ellos Alemania y Francia) a travs de la concrecin de grandes proyectos bilaterales. El caso de Francia y el proyecto del tren bala es ilustrativo. Se trata de la

puesta en marcha de un tren de alta velocidad entre las ciudades de Buenos Aires y Rosario. El equipamiento y la tecnologa seria provista por un consorcio de empresas francesas paraestatales. El costo estimado del proyecto exceda los US$ 5000 millones. La concrecin del proyecto dependa del otorgamiento de garantas por parte del gobierno argentino y del financiamiento de la agencia de crdito a la exportacin francesa. La reaccin de la opinin pblica y de los expertos fue unnimemente crtica. El proyecto no es prioritario, su costo era altsimo y el hecho de que no hubiera una licitacin pblica internacional gener numerosas conjeturas. Para restablecer una relacin normal con Europa el gobierno necesita avanzar en la solucin de los temas pendientes ms urgentes para luego reconstruir, sobre bases ms slidas, la relacin con el Viejo Continente. Desde un punto de vista poltico, el tema de los bonistas individuales y la falta de voluntad de nuestro pas para renegociar con el Club de Pars, son los que ms daan la reputacin argentina. La plata involucrada no es mucha (se trata de refinanciar acreencias vencidas). Los costos que el gobierno asume al no aceptar la participacin consultiva del FMI en el proceso de renegociacin son altos (restricciones de acceso al crdito europeo y un clima de hasto respecto a la Argentina en varios pases europeos). Sobrevuela el horizonte la posibilidad de volver a negociar un acuerdo

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de cooperacin y libre comercio entre el Mercosur y la Unin Europea. El intento anterior fracas en el ao 2004 por diversas causas. La oferta europea de liberalizacin en los temas agropecuarios era magra y pretenda trasladar la negociacin de los temas ms relevantes al mbito multilateral de la Ronda Doha. La lista de conflictos bilaterales pendientes debilitaba la posicin negociadora argentina. Finalmente, el previsible rechazo del Mercosur a la propuesta norteamericana del ALCA, creaban una situacin diplomtica delicada tanto para Itamaraty como para el Palacio San Martn. La gradual resolucin de algunos de los problemas pendientes y el deseo compartido de relanzar la negociacin entre el Mercosur y la Unin Europea le ofrecen al gobierno argentino, una magnfica oportunidad, si saben aprovecharla, para normalizar la relacin entre la Argentina y Europa.

3. Brasil
Los gobiernos Kirchner priorizaron la consolidacin de la relacin estratgica con Brasil y la profundizacin del Mercosur. En los hechos, la relacin con Brasil ha fluctuado entre una fructfera cooperacin poltica y una sucesin de conflictos comerciales que han generado un cono de sombra sobre el futuro de la relacin bilateral; en particular, si la oposicin brasilera (donde las industrias paulistas estn bien repre-

sentadas) gana las prximas elecciones presidenciales9. En el campo poltico, la cooperacin bilateral es amplia, las consultas son permanentes y la coordinacin en los diversos foros de negociacin internacional es extensa, aun cuando las posiciones nacionales no siempre coincidan. La divergencia poltica ms sustantiva se refiere a las posiciones que cada pas tomara en el marco de una posible reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Brasil se propone como miembro permanente del Consejo de Seguridad por mrito propio. La administracin Kirchner mantuvo la posicin histrica argentina: el Consejo de Seguridad no debe ser un coto exclusivo de las grandes potencias y la representacin de Amrica del Sur debe ser compartida entre los pases de la regin de acuerdo con una frmula que refleje la importancia de cada uno de ellos y su participacin en el mbito de la defensa regional. En el campo econmico, la posicin fue coherente con la de los gobiernos anteriores. La Argentina promueve la conveniencia de profundizar la integracin econmica bilateral, pero la condiciona a un fortalecimiento del marco institucional del Mercosur10.
Rubens Barbosa, Ser o No Ser. Cronista Comercial, Buenos Aires, 4 de enero de 2010. 10 de la Balze, Felipe A.M. (2000), El destino del Mercosur: entre la Unin Aduanera y la Integracin Imperfecta en: El Futuro del Mercosur: entre la Retrica y el Realismo,
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La Argentina critica las restricciones para-arancelarias que afectan el acceso de sus exportaciones al mercado brasileo, las subvenciones al financiamiento de las exportaciones y las polticas fiscales y de promocin de inversiones que, tanto al nivel federal como al nivel estatal, desequilibran el campo de juego. Adems, el arancel externo comn del Mercosur crea una reserva de mercado para los sectores promocionados en Brasil (entre otros, electrodomsticos, maquinaria, material de transporte y auto-partes, celulares, calzado y vestuario) y beneficia con menores mrgenes de preferencia a las exportaciones argentinas, que estn ms vinculadas al mercado mundial- con la excepcin de los automviles (donde rigen acuerdos de comercio administrado). Ante la falta de respuesta brasilea a las demandas argentinas y en el marco de un fuerte supervit comercial que beneficia ampliamente al Brasil (aproximadamente US$ 4000 millones durante el ao 2008), la poltica comercial argentina se volvi ms defensiva. Dicha circunstancia y la fuerte revaluacin del Real (que reduce los mrgenes de ganancia de los exportadores brasileos) han suscitando un incremento de los contenciosos comerciales bilaterales que se estima podran estar afectando entre el 10% y el 15% del total del comercio bilateral).

Para compensar en parte el malestar creciente en la relacin comercial, el gobierno argentino anunci ltimamente la compra de 20 aviones a Embraer, para fortalecer la flota de cabotaje de la recientemente estatizada Aerolneas Argentinas. La ausencia de un plan estratgico de mediano plazo respecto de Aerolneas Argentinas, los problemas de incompatibilidad en la gestin de los repuestos (la flota actual es Airbus y Boeing) y la falta de una licitacin pblica, han suscitado desosiego tanto entre los expertos aeronuticos como en la opinin publica informada. Los beneficios polticos y estratgicos del Mercosur para la Argentina y para Brasil siguen siendo relevantes Pero en el campo econmico, la integracin est estancada. Una retrica vacua ( los reiterados anuncios de relanzamiento del Mercosur) y una extensa lista de conflictos comerciales, dominan la agenda bilateral. Los gobiernos Kirchner y Lula, no han solucionado el impasse y se han transformado en meros gestores de una situacin bilateral inestable y ambigua, a la que hasta ahora, no han sabido encontrarle una salida11.

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de la Balze Felipe A.M., (comp.) Buenos Aires, CARI.

Diversas propuestas estn en la palestra. Entre otras, ver de la Balze, Felipe A. M. Finding Allies in the Backyard. Foreign Affairs, August/September 2001.

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4. Venezuela
La propuesta internacional ms original, y a su vez la ms problemtica, de los gobiernos Kirchner, fue la de incorporar a Venezuela como miembro pleno del Mercosur. En principio, dicha incorporacin fortalece la posicin del Mercosur en las negociaciones internacionales. Venezuela es un jugador de primer rango en el escenario petrolero mundial. Tambin es un importador de productos y servicios que los pases del Mercosur pueden proveer competitivamente (la Argentina export US $ 1800 millones durante el ao 2008). El problema es el rgimen del presidente Chvez. Chvez fue democrticamente elegido pero ha consolidado su poder debilitando la independencia del poder judicial, persiguiendo a muchos de sus opositores y restringiendo la libertad de prensa. Su agenda interna mezcla polticas sociales valiosas con medidas profundamente demaggicas. Su Revolucin Bolivariana est erosionando el Estado de derecho y transformando a la democracia venezolana en un caso clsico de tirana de la mayora. La expropiacin de Sidor (una empresa siderrgica del grupo Techint) ha generado graves preocupaciones respecto de la seguridad jurdica de que gozaran las empresas privadas de la regin, en un pas cuyo gobierno se declara socialista a la vieja usanza. Chvez ha intervenido en los asuntos internos de otros pases de la regin, aportando plata para sostener

a gobiernos o partidos amigos, lo que ha suscitado desentendimientos con Chile, Mxico y Per. Su intromisin en los asuntos bolivianos debilita la tradicional presencia de la Argentina y de Brasil en dicho pas y agrava los problemas de funcionamiento de la democracia boliviana. Su decisin de designar a las FARC colombianas como fuerzas insurgentes ha suscitado un gravsimo conflicto con el gobierno colombiano del presidente Uribe que cataloga a las FARC como movimiento narco-terrorista. La relacin entre los Estados Unidos y Venezuela en el campo econmico ha sido eminentemente pragmtica. Venezuela mantiene su posicin de tercer proveedor mundial de petrleo a los Estados Unidos.Pero en el campo poltico y en el de la seguridad, la relacin se ha vuelto particularmente agria durante los ltimos tiempos y una larga letana de presiones y contra presiones, empaan el clima bilateral y regional. Hay una multitud de razones para pensar que la incorporacin de una Venezuela chavista, poco propensa al respeto del Estado de derecho y a las reglas de la democracia representativa, no encaja con los objetivos declarados del Mercosur. Para concretar una vinculacin fructfera y de largo plazo, la Argentina y Brasil tendran que convencer a Chvez de moderar su agenda interna y externa y de asumir compromisos serios en materia de integracin comercial y de seguridad jurdica. Las probabilidades de xito son muy bajas.

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Quizs habr que esperar un cambio de rgimen en Caracas para que la asociacin entre Venezuela y el Mercosur tome vuelo.

5. Chile
La integracin argentino-chilena avanz velozmente durante las ultimas dos dcadas, pero sufri un mal trance cuando el gobierno argentino decidi recortar los envos de gas natural a Chile durante el invierno del ao 2004. Los gobiernos de ambos pases han acordado medidas concretas que han contribuido a restablecer el vnculo. Pero la restauracin de la confianza tomar su tiempo. Entre 1983 y el 2001 los avances realizados en materia de delimitacin de fronteras conflictivas e integracin fsica y econmica incluyendo la construccin de gaseoductos que cruzaron la cordillera para proveer de gas natural a nuestro vecino, quebraron un muro de suspicacias que separaba a los dos pases. El notable Tratado de Paz y Amistad firmado por los presidentes Alfonsn y Pinochet en 1984 sent las bases para la posterior resolucin ordenada de todos los diferendos fronterizos. Tambin, se avanz en una intensa y fructfera integracin econmica. El comercio bilateral creci velozmente y las inversiones directas chilenas se multiplicaron en la economa argentina. Desafortunadamente, la exitosa poltica de integracin energtica fue

desarticulada cuando el gobierno argentino prioriz el consumo interno y restringi las exportaciones. Desde entonces los excedentes de gas enviados a Chile han variado de acuerdo con las condiciones particulares del mercado interno argentino. Se trata de un caso tpico en que las urgencias internas impusieron su hegemona sobre la poltica externa. Las restricciones pretendieron minimizar el impacto poltico interno de la escasez de gas natural. La consiguiente caresta fue el resultado de las dificultades que encontr el gobierno argentino para proveerse de gas boliviano, de inesperadas modificaciones climticas y de incrementos en el consumo interno. Asimismo, una errada poltica de control de precios del gas en boca de pozo, desalent la exploracin gasfera y redujo las reservas de gas en casi el 40% durante los ltimos aos. Las modalidades adoptadas por la administracin Kirchner para restringir las exportaciones de gas a Chile provocaron desconfianza en nuestro vecino. Las reacciones posteriores de la opinin pblica, reabrieron, en ambos lados de la frontera, heridas histricas que parecan haber cicatrizado. A posteriori, ambos gobiernos tomaron medidas concretas para normalizar la relacin. La apertura del mercado interno aerocomercial argentino a la empresa chilena de bandera (LAN) es un gesto sin precedentes. Asimismo, la reciente ratificacin por el parlamento argentino del acuerdo sobre el desarrollo minero conjunto en las reas

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de frontera le permitir a la empresa canadiense Barrick Gold avanzar en la concrecin de un importante proyecto (Pascua Lama) cuyos beneficios recaen principalmente del lado chileno. En los temas de defensa, la profundizacin de los vnculos entre las fuerzas armadas se inici durante la dcada de 1990. Chile forma parte desde 1998 de las fuerzas argentinas en la misin de las Naciones Unidas en Chipre. A fines del ao 2006 se acord la creacin de una Fuerza Combinada (en proceso de organizacin) para la participacin conjunta en Operaciones de Paz de las Naciones Unidas12. Finalmente, en el Tratado de Maip, suscripto a fines del ao 2009 por los presidentes Bachelet y Kirchner, se crearon mecanismos de consulta permanente entre los dos pases13. Tambin se sentaron las bases para analizar con seriedad la construccin de nuevos pasos fronterizos operables durante todo el ao14.

En la actualidad, el postergado proyecto de ampliar la provisin de gas boliviano a la Argentina parecera finalmente encaminarse (ver prxima seccin) y el gobierno, finalmente, ha puesto en marcha un sistema de incentivos que favorece la exploracin de gas dentro del pas. Quizs ms adelante los gobiernos puedan negociar un nuevo acuerdo de integracin energtica de largo plazo, menos ambicioso pero ms slido que el anterior.

6. El vecindario
Durante las ltimas dos dcadas, la Argentina ha concentrado toda su atencin en la relacin bilateral con Brasil y poco se ha hecho para desarrollar una integracin intensa y fructfera con nuestro vecindario inmediato. Me refiero a Bolivia, Paraguay y Uruguay. Brasil en cambio s lo ha hecho, al menos en el campo econmico, promoviendo sus empresas y productos en todos esos pases. Es impensable soar con vender exitosamente productos argentinos en las gndolas de Varsovia o Shanghai, si antes no lo hacemos en las de Asuncin, Montevideo o La Paz. Adems, la integracin regional ser siempre incompleta y asimtrica si no profundizamos nuestra integracin poltica, econmica y cultural con nuestro vecindario inmediato. La relacin con Bolivia ha sido fructfera, aunque ha estado condicionada
Rafael) y; en la provincia de San Juan, el Paso de Agua Negra.

Battaglino, Jorge M., (2008) Transformaciones en la seguridad internacional en la post Guerra Fra: su impacto en Amrica del Sur en: Estudios Internacionales, Universidad de Chile, N 160 mayo-agosto. 13 Tratado de Maip de Integracin y Cooperacin entre la Republica Argentina y la Repblica de Chile, 30 de octubre, 2009, www.casarosada.gov.ar 14 Los pasos actuales en la zona central y sur de la cordillera de los Andes se cierran a menudo durante el invierno. Los proyectos bajo consideracin incluyen: en la provincia de Mendoza el Denominado Ferrocarril Trasandino Central (por Mendoza Capital) y el Paso de las Leas (por San
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por los profundos cambios polticos y sociales que estn ocurriendo en dicho pas. Las enormes diferencias econmicas y sociales de Bolivia estn enraizadas en una gran heterogeneidad geogrfica, cultural y tnica. El temor al conflicto civil violento y el riesgo de una fractura nacional estn siempre latentes en la situacin boliviana15. A la Argentina le conviene y le interesa una Bolivia unida, estable y prspera. Si Bolivia se desestabiliza polticamente, la inmigracin boliviana no va a ir ni a Brasil, ni a Chile, ni a Per, sino que mayoritariamente vendr a la Argentina, donde se estiman viven en la actualidad casi 300.000 bolivianos. Los servicios de salud, asistencia social y educacin argentinos no estn preparados para recibir un influjo repentino y masivo de inmigrantes de un pas vecino. La Argentina tiene adems un inters estratgico en Bolivia como proveedora de gas natural. El desarrollo del gas boliviano estuvo histricamente acotado por el reducido tamao de su mercado interno y por la falta de la infraestructura necesaria para exportar el gas, salvo al mercado interno argentino, aunque en cantidades limitadas. La firma de un importante contrato de exportacin con Brasil en 1996 abri las puertas a un importante flujo de inversiones externas en exploracin
15

y produccin. Las reservas probadas y probables, pasaron de aproximadamente 7 trillones de pies cbicos en 1996 a casi 55 trillones en el ao 2003. En la actualidad Brasil importa de Bolivia casi 30 millones de metros cbicos diarios16. Bolivia vivi durante los ltimos aos un perodo de fuerte inestabilidad institucional. Su nuevo presidente, Evo Morales, nacionaliz el gas y el petrleo en el ao 2006. La estatizacin del gas y precios ms altos le permitieron equilibrar las finanzas pblicas, incrementar el gasto social, impulsar el crecimiento econmico (el ms alto de la regin durante el ao 2009) y ser reelegido recientemente con una mayora abrumadora. Durante los ltimos aos, la Argentina import un promedio de 5 millones de metros cbicos diarios de gas. Un nuevo contrato de suministro de gas boliviano se firm en el ao 2006. El acuerdo suscripto prev incrementar la importacin a un promedio de 27,7 millones de metros cbicos por da durante las prximas dos dcadas. Para poder satisfacer dicho contrato Bolivia deber realizar importantes inversiones en capacidad de produccin, transporte y compresin. En principio, un consorcio liderado por Repsol/YPF (incluye a Panamerican Energy y a British Gas) realizara una parte sustancial de las inversiones privadas requeridas
16

Fernandez Saavedra, Gustavo (2008), Bolvia: una nova estrutura de poder, Poltica Externa, vol. l6 no. 3, Janeiro-Fevereiro.

Gall, Norman (2007), Gas en Bolivia: conflictos y contratos; Madrid, Real Instituto Elcano, 25 de enero.

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para perforar nuevos pozos y ampliar las plantas de procesamiento de gas. Las inversiones estn atrasadas. Se estima que el contrato ser actualizado en el futuro inmediato en lo referido a plazos y volmenes, as como a los compromisos que la Argentina deber asumir respecto del transporte del gas (ampliando y utilizando primero la capacidad ociosa del Gasoducto Norte existente y construyendo luego la importante obra del Gasoducto Noreste). Los acuerdos con Brasil y la Argentina le aseguran a Bolivia los dos mercados sudamericanos ms importantes para exportar su gas durante las prximas dcadas. La simultnea operacin de estos contratos le facilitarn a Bolivia los medios econmicos para impulsar su desarrollo, fortalecer sus instituciones e integrarse provechosamente en la regin. La relacin con el Uruguay sufri un notable deterioro durante los ltimos tres aos. La instalacin y posterior puesta en marcha de una planta productora de celulosa en el territorio uruguayo, sobre la ribera compartida del ro Uruguay, suscit un lamentable problema entre los dos pases. El conflicto ocurre porque la operacin de la planta podra contaminar el ro compartido y afectar los intereses y el estilo de vida de la poblacin riberea del lado argentino. La decisin uruguaya de poner en funcionamiento la planta celulsica y la decisin de los vecinos de la ciudad de Gualeguaychu de cerrar el puente

en seal de protesta internacional han creado un espinoso conflicto. Desafortunadamente, el Uruguay autoriz la construccin de la planta sin realizar los procedimientos de consulta previstos en el Tratado del Ro Uruguay, firmado entre ambos pases en 1975. Por su parte, el gobierno argentino debera haber participado activamente, y desde el inicio, en el proceso de evaluacin ambiental, pero no lo hizo. Los gobiernos no han brillado en la gestin de este innecesario conflicto bilateral. El impacto posterior del conflicto sobre la opinin pblica en ambos pases (producto de presiones polticas en cada uno de ellos) ha daado una relacin entre dos Estados independientes que son, en la historia y en los hechos, parte de una misma nacin. El embrollo genera, desde el punto de vista de la poltica exterior, dos importantes preocupaciones. Por un lado, en la Constitucin Nacional la poltica exterior es atributo del gobierno federal y no de los gobiernos provinciales o municipales. El cierre del puente internacional por vecinos ha afectado dicho principio de autoridad. Por otro lado, el conflicto afecta negativamente la reputacin internacional de la Argentina. Un pas que no es capaz de relacionarse eficazmente con aquellos pases con quienes tiene mayor intimidad, cmo lo har con los dems? En particular, con aquellos que tiene menos amistad histrica, contacto humano y geogrfico?

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La decisin compartida por ambos gobiernos de elevar el desacuerdo a la Corte Internacional de Justicia de la Haya ha sido acertada. Permiti bajar el tono de la disputa y llevar la discusin a un terreno menos retrico. Sera bueno que, despus de conocida la decisin de la Corte Internacional de la Haya el gobierno argentino levante el bloqueo sobre el puente y que ambos pases inicien negociaciones sobre una agenda de acciones concretas que resuelvan el problema.

7. La poltica comercial
La poltica comercial internacional de los gobiernos Kirchner ha tenido un perfil activo17. En el campo de las negociaciones multilaterales que se negocian en la llamada Ronda Doha bajo la gida de la Organizacin Mundial del Comercio- el gobierno argentino ha sostenido la tradicional posicin argentina de que las reglas del comercio mundial deben ser modificadas para alcanzar un tratamiento ms equitativo entre el comercio de productos agrcolas e industriales, as como lograr que pases en desarrollo, como el nuestro, dispongan de mayor flexibilidad en la implementacin de sus polticas de diversificacin productiva.

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Taiana, Jorge (2009), La insercin de argentina en un mundo en crisis, El Cronista Comercial, viernes 22 de mayo, Buenos Aires.

En el campo de la promocin comercial, el gobierno continu los esfuerzos iniciados por los gobiernos anteriores para promover las exportaciones y los negocios del pas en el exterior. La Cancillera, con la colaboracin de la Fundacin Exportar, ha realizado numerosas misiones al exterior (incluyendo visitas presidenciales a China, la India, Medio Oriente y frica del Norte) as como la apertura de nuevas embajadas en Asia Central (Armenia) y en frica Subsahariana. El gobierno promovi la exportacin de bienes y servicios tecnolgicamente avanzados, a travs de su apoyo a las actividades internacionales de la Comisin Nacional de Energa Atmica, la de Actividades Espaciales y a diversas empresas con capacidades tecnolgicas de avanzada en sectores diversos, como la energa nuclear, los satlites, la biotecnologa, el software y la venta de equipos de produccin de energa. Respecto de los pases emergentes (asiticos, africanos, Medio Oriente y Europa oriental) los flujos comerciales han crecido rpidamente durante los ltimos aos. En particular con China (el intercambio bilateral total fue de US$ 14.000 millones en el ao 2008). La firma de un acuerdo estratgico entre los dos gobiernos (2004) y el reciente acuerdo de swap de monedas entre los bancos centrales (pesos versus yuanes, por el equivalente a US$ 10.000 millones, vigente por tres aos a partir de junio del 2009) merecen ser destacados. La Argentina est comenzando a cosechar los resultados de una labor

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sostenida por varios gobiernos durante las ultimas dos dcadas. En el marco del Mercosur, la Argentina negoci durante los ltimos aos varios acuerdos comerciales. El ms significativo es el acuerdo automotriz con Mxico. Tambin se concretaron varios acuerdos de preferencias comerciales fijas-con la India, Israel, Jordania, Marruecos y la Unin Sudafricana.

8. Las finanzas internacionales18

Despus del colapso del 2001-2003 la Argentina se transform en un paria financiero internacional: perdi el acceso a los mercados de crdito, su calificacin crediticia cay a los niveles ms bajos y su mercado local de capitales se contrajo y se desconect del resto del mundo. El gobierno Kirchner adopt desde sus inicios un tono fuertemente crtico respecto de la responsabilidad del FMI en la crisis del 2001-2003. En consonancia con dicha posicin, el gobierno ha sistemticamente rechazado aceptar las revisiones que el FMI regularmente realiza respecto a las economas de sus pases miembros. Asimismo se adopt una poltica de desendeudamiento y acumulacin de reservas internacionales para reducir la dependencia financiera internacional del pas.El gobierno tom dos impor18

Ver adems, comentarios complementarios en seccin 1 (Estados Unidos) y seccin 2 (Europa).

tantes medidas para alcanzar dichos objetivos. Por un lado, el sorpresivo repago de la totalidad de la deuda con el FMI por un monto de casi US$ 10.000 millones a fines del ao 2005. La cancelacin, que tuvo un importante impacto poltico, se realiz utilizando las reservas excedentes del Banco Central. Por otro lado, durante el ao 2005, se reestructur parcialmente la deuda impaga en los mercados de bonos internacionales. La guita obtenida sobre el valor nominal de la deuda y la reduccin en la tasa de inters sobre los montos refinanciados, fueron significativas. Aceptaron participar del canje US$ 62.000 millones sobre un total de US$ 81.000 millones de acreencias, lo que represent un 76% de aceptacin. Sin embargo el monto de los bonos que no participaron del canje (por considerar la oferta argentina insatisfactoria), fue alto. Los bonistas recalcitrantes iniciaron acciones legales contra el gobierno argentino que han resultado en juicios y, en algunos casos, en embargos La consecuencia ms gravosa fue el cierre indefinido de los mercados de capitales internacionales al crdito argentino. El gobierno de Cristina Kirchner desea recuperar el acceso al crdito internacional. Para ello resolvi reabrir el canje durante los primeros meses del ao 2010 a los tenedores de bonos que no aceptaron la propuesta anterior (aproximadamente US$ 20.000 millones de bonos y US$ 10.000 millones de intereses devengados impagos).

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Si la mayora de los tenedores de bonos recalcitrantes aceptan la nueva propuesta y el gobierno regulariza la situacin con el Club de Pars es factible que la Argentina pueda volver a colocar deuda en los mercados internacionales de capitales en un futuro no muy lejano19.

Conclusiones
Para poder evaluar las caractersticas y las consecuencias de la poltica exterior de los gobiernos Kirchner es necesario dejar de lado los rasgos invocados por el Gobierno y desentraar la naturaleza real de la poltica externa instrumentada. Toda poltica exterior es vulnerable a los efectos de una crisis interna de gran envergadura. La Argentina no fue una excepcin a dicha regla. Las repercusiones ms gravosas de la crisis, respecto de la insercin internacional del pas, fueron el quebranto de su crdito pblico y el profundo deterioro que ocurri en la relacin con las principales naciones europeas. La poltica exterior de los ltimos seis aos no supo remediar estos dos severos reveses. Tampoco fue capaz de crear un clima de renovada confianza con los Estados Unidos, ni supo
19

El problema no es estrictamente financiero (las Agencias usualmente refinancian los montos adeudados a largo plazo) sino que gira alrededor del rechazo del gobierno argentino a la participacin consultiva del FMI (otorgando la llamada luz verde), en el proceso de renegociacin.

articular con Brasil una poltica que destrabe el ya perenne estancamiento del Mercosur. Pero las dificultades para administrar la herencia recibida no fueron los nicos sinsabores. Presionados por las urgencias de la poltica interna y por la inmediatez de la coyuntura, los gobiernos Kirchner operaron con una agenda internacional cambiante y un estilo de actuacin a menudo reactivo y poco respetuoso de las formas diplomticas usuales. Los ingratos e innecesarios contratiempos que ocurrieron con Chile (por el gas) y con el Uruguay (por el conflicto ambiental) representan una penosa marcha atrs en el proceso de integracin regional. El estilo de conduccin que el gobierno practica en la poltica interna, se proyect al escenario internacional. El resultado fue un retraimiento en las relaciones internacionales de la Argentina con sus socios y vecinos. No hay que sorprenderse si la reputacin del pas en el exterior no se ha recuperado, si se han registrado pocas visitas oficiales durante los ltimos aos, si la mayora de los embajadores extranjeros no tienen acceso a la cima del poder y si la influencia de la diplomacia profesional ha sido excesivamente baja en la determinacin de muchas decisiones. Seria provechoso para el pas si durante los veinte meses que le quedan para finalizar su mandato el gobierno de la presidenta Cristina Kirchner avance constructivamente en la resolucin de cuatro temas pendientes que

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la Argentina necesita remediar para normalizar su posicin internacional. Me refiero a (i) restablecer el crdito internacional argentino y (ii) normalizar la relacin con Europa. Para ello , debe resolver el impasse con el Club de Paris, reestructurar la deuda impaga con la mayora de los bonistas que quedaron fuera del canje del 2005 y avanzar, en la medida posible, en la resolucin de los conflictos empresarios que se dirimen en los tribunales internacionales. La firma de un acuerdo de cooperacin y libre comercio entre el Mercosur y la Unin Europea sera el corolario simblico que confirmara ante el mundo el restablecimiento del crdito argentino y la normalizacin de la ajetreada relacin con Europa. Adems, el gobierno podra (iii) regularizar la relacin entre la Argentina y el Uruguay y restablecer una dosis de cordura en la relacin bilateral. Para ello debe levantar el bloqueo vecinal al puente internacional y acordar con el gobierno de dicho pas una poltica conjunta en materia de riesgos ambientales as como una agenda de integracin bilateral concreta y amplia. Finalmente (iv) contribuir a que se pongan en marcha las inversiones necesarias en exploracin, extraccin y transporte para hacer realidad el importante contrato de largo plazo que se firm con Bolivia para asegurar la provisin de gas natural a la Argentina y darle realidad a la integracin energtica regional.

En materia de poltica exterior, el mundo respeta las continuidades y la previsibilidad y los pases exitosos tienen gobiernos que aprovechan los aciertos de los anteriores20. Necesitamos dejar atrs la desafortunada costumbre de criticar irrestrictamente las acciones de los gobiernos anteriores sin reconocer sus aciertos y juzgar sus decisiones, en el contexto en que fueron tomadas. A la poltica exterior de los Kirchner no le ha faltado audacia en el pasado. Para que el aislamiento de los ltimos aos no quede como su principal legado, el gobierno debiera avanzar rpidamente en la normalizacin de las relaciones de nuestro pas con el mundo. Quizs la historia que es usualmente ms generosa que los contemporneosse lo reconozca. Si as ocurriera, el gobierno que asuma en el 2011, hallar una plataforma ms slida para fortalecer los intereses argentinos en el mundo. Podremos as, poner en marcha una poltica exterior que refleje nuestro indiscutible potencial.

20

Cisneros, Andrs (2006), Polticas Exteriores de Estado, Archivos del Presente N38, Buenos Aires, mayo.

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