II Taller de elaboracin de estudio de casos sobre gerencia social

Sesin 3
Formacin de polticas pblicas y procesos gerenciales (I)

06/29/2004

Contenidos de la sesin
La nocin de valor pblico Las polticas pblicas Racionalidad en la formacin de polticas

Cambio incremental vs cambio radical

Las polticas como proceso argumentativo El azar y la intuicin en la formacin de polticas Interaccin, modelos conceptuales y decisiones La implementacin de las polticas

 Qu es una poltica pblica?

Accin: prctica, no slo discurso
Un conjunto de decisiones: decidir que existe un

problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc. (Subirats: 1994, 41).

Utilizacin de la autoridad del Estado: genera obligaciones y derechos

Respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervencin pblica: generan valor pblico

Cmo entender las PP? Como un proceso

Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la elaboracin, implementacin y evaluacin de las PP De decisiones Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de solucin, la implementacin, los juicios evaluativos).

Problemas

Proceso de diseo e implementacin de soluciones al problema

Resultados

Necesidades situaciones demandas

Participantes/ roles Decisiones Ejercicio autoridad Negociacin Anlisis Interaccin

Problemas solucionados (o no solucionados)

Fase predecisional

Fase decisional

Implementacin / evaluacin

Establecimiento de agenda Especificacin de alternativas

Toma de decisiones autorizadas Provisin de autoridad y recursos

Ejecucin de Programas Evaluacin resultados

Cul es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboracin de polticas pblicas? Un mtodo popular en los ltimos aos es el de separar la elaboracin de las polticas pblicas en sus distintas fases y despus analizar cada una de ellas. Primero se estudia como aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre polticas pblicas, luego se estudia como la gente plantea los temas para la accin, como proceden los legisladores, como luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente como se evalan las polticas (Lindblom:1991, 11).

Un proceso no claro
(Lindblom: 1991)

Riesgo de concebir elaboracin de PP como proceso ordenado y racional (paso a paso)

Fases de elaboracin e implementacin se mezclan
Problemas reformulados a partir de la implementacin Implementacin genera nuevos problemas para la agenda Las soluciones generan nuevos problemas La implementacin abre la puerta a nuevas alternativas Las alternativas moldean los problemas

 Los actores no coinciden plenamente sobre los problemas, alternativas y decisiones

Distintas interpretaciones de los problemas alternativas Negociacin e imposicin de decisiones Distintas oportunidades para progresar en la agenda y

Mltiples factores influyen manera en el proceso

de

diversa

Cambio de proyectos polticos Influencia de intereses privados / grupos de inters Control burocrtico sobre la implementacin Cambios en la opinin pblica Nuevas investigaciones / tecnologas Difusin de ideas / transferencia de polticas

Resumiendo
Vamos a estudiar la elaboracin de las polticas pblicas como un proceso muy complejo sin principio ni fin y cuyos lmites permanecen muy inciertos. De alguna manera una red compleja de fuerzas produce conjuntamente un efecto llamado polticas pblicas.
(Lindblom: 1991, 13)

El anlisis de PP
Reconstruccin (cientfica) del proceso: actores, racionalidades, intereses, causas Recomendaciones Doctrinas administrativas

Anlisis explicativo
Comprensin del proceso de elaboracion de PP en relacin a la red de fuerzas que le dan forma

Anlisis prescriptivo
Estudio de los problemas e identificacin de alternativas de solucin adecuadas y viables

Interacciones y decisiones en la elaboracin de una PP

La PP como categora analtica

..las polticas no son un fenmeno autodefinido. No existe un conjunto nico de decisiones, actores e instituciones constitutivo de las polticas que pueda ser descubierto y descrito. Ms bien, las polticas son una creacin intelectual, una categora analtica cuyo contenido debe ser previamente identificado por el analista / ..las polticas son una categora analtica creada por el analista y no un fenmeno directamente observable (Majone: 1997, 192 y 198). ..diremos que toda poltica pblica es definida subjetivamente por el observador, comprendiendo normalmente un conjunto de decisiones relacionadas con una variedad de circunstancias, personas, grupos y organizaciones.
(Subirats: 1994, 42)

Cul es el proceso mediante el cual los actores acuerdan acciones para generar resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos?

Cmo se elaboran (forman) las polticas pblicas?

 Un modelo racional de decisin

Establecimiento objetivos Preparacin alternativas Inventario completo de recursos y valores

Estudio completo de costes y beneficios de cada alternativa Clculo de consecuencias para cada alternativa Comparacin entre consecuencias y eleccin de alternativa ptima

POLTICA RACIONAL
(Dye, en: Subirats 1994, 79)

Los problemas de esta visin

1. Supone la existencia de un nico tomador de decisiones: no aplicable a dos o ms actores con objetivos diferentes o a situaciones de conflicto entre intereses y puntos de vista Slo considera un tipo de decisiones (eleccin que debe hacerse en la situacin inmediata considerando consecuencias probables en el presente): no aplicable a decisiones deliberativas y de largo plazo Preocupacin exclusiva por resultados y desinters por los procesos: pero cuando los valores no son claros y no hay criterios claros de juicio, el procedimiento de toma de decisiones cobra una importancia crucial No considera que las decisiones polticas deben justificarse
(Majone, 1997)

2.

3.

4.

Dos perspectivas alternativas

Adecuacin medios a fines: modelo racional/ racional limitado

El proceso de decisin es bsicamente persuasivo: modelo argumentativo

Valores y objetivos no son claros: modelo incremental

 Un modelo incrementalista
Cmo proceden los que elaboran polticas?

...o por las ramas?

Por la raz.....

Se aclaran los valores u objetivos antes de seleccionar polticas

Se seleccionan polticas que combinan valores de formas diferentes: el anlisis se concentra en las diferencias, pues no hay objetivos claramente definidos y jerarquizados Medios y fines se eligen simultneamente Poltica es buena si hay acuerdo sobre ella (no hay objetivos claros)

Se buscan medios para alcanzar los fines propuestos Poltica es buena si se demuestra su adecuacin a los objetivos y fines

Anlisis comprensivo de valores, polticas y posibles resultados

Anlisis limitado: se comparan slo polticas que difieren de las actuales en grado pequeo (diferencia incremental) y se consideran algunos de los valores y resultados asociados Se realiza una sucesin de comparaciones entre aproximaciones sucesivas al problema: no se espera una solucin final (mtodo sucesivo) y se busca evitar efectos desastrosos (mtodo curativo)

Se recurre a la generalizacin sobre casos particulares (teora con valor universal)

Incrementalismo inconexo
A. B. Los esfuerzos para comprender se limitan a polticas que difierne slo incrementalmente de la poltica existente En vez de concretarse a a justar los medios a los fines, se escogen fines apropiados para los medios disponibles o casi disponibles Se considera un nmero relativamente pequeo de medios (posibles opciones polticas), como consecuencia de A En vez de comparar opciones en materia de medios o polticas a la luz de los fines postulados, estos ltimos tambin se comparan a la luz de los medios y de sus consecuencias Fines y medios se escogen simultneamente; la seleccin de los medios no viene desps de la seleccin de los fines

C. D.

E.

F. G.

En vez de fijar, hasta cierto punto, los fines, se estudian, reconsideran y descubren indefinidamente. En cualquier punto analtico determinado (individuo, grupo, dependencia o institucin), los anlisis y el diseo de polticas integran una serie o sucesin; esto es, los problemas no se resuelven, se les ataca una y otra vez (mtodo sucesivo) El anlisis y el diseo de polticas tienen propiedades curativas; en vez de encaminarse a objetivos conocidos, se alejan de los males (mtodo curativo) En cualquier punto, el anlisis de las consecuencias es muy incompleto

H.

I.

J.

El anlisis y el diseo de polticas estn socialmente fragmentados; avanzan simultneamente sobre un gran nmero de puntos separados (mtodo fragmentado)
(Lindblom y Hirschman, 1962)

Pluralismo y ajuste mutuo

Cmo se llega a decisiones en un contexto de pluralidad de actores, valores y objetivos?
Cuando no hay acuerdo sobre los valores u objetivos, la mejor manera de progresar es mediante ajustes mutuos:

una serie de marchas y contramarchas durante las cuales se puede llegar a una meseta ms alta, an sin un acuerdo previo sobre la posible meta. A menudo se est de acuerdo en las polticas, pero no en los fines. Ms an, cuando se procura estar de acuerdo en los objetivos se crean obstculos para llegar a un acuerdo sobre polticas especficas (Lindblom 1999,
299)

El cambio es siempre incremental?

Baumgartner y Jones (1995) hallan que a largos perodos de establidad en la agenda pblica le siguen momentos de cambio rpido y radical

Los elementos que definen esta dinmica

Sub

sistemas institucionales: arreglos formales conceden poder a determinados actores para elaborar polticas (monopolio de poltica) competitivas de los problemas: las imgenes estabilizadas por los sub sistemas vigentes son desafiadas por visiones alternativas

Imgenes

 Retroalimentacin negativa (situaciones desafiantes de imagen vigente son procesadas mediante cambios marginales) y retroalimentacin positiva (situaciones discordantes generan una cascada de cambios)

El resultado de la interaccin de estos factores es que a largas situaciones de estabilidad en la elaboracin de politicas (agenda) le suceden perodos de cambio rpido y amplio, hasta que la situacin se vuelve a equilibrar en un nuevo sub sistema: equilibrio salpicado

Grado de cambio en la direccin de la poltica

Equilibrio parcial 2 Imagen problema 2 Estructura institucional 2 Retroalimentacin negativa (cambio marginal)

Equilibrio parcial 1 Imagen problema 1 Estructura institucional 1 Retroalimentacin negativa (cambio marginal)

Desequilibrio Cuestionamiento problema 1 (nueva agenda) Participantes marginados cuestionan estructura instit. 1 Retroalimentacin positiva (cambio se difunde rpidamente)

Tiempo

 Las polticas como proceso de argumentacin

En la lnea crtica hacia una comprensin decisionista y racional de la elaboracin de polticas Majone (1997) y Hood y Jackson (1997) coinciden en : Las decisiones de poltica pblica responden ms a la credibilidad de las propuestas que a su veracidad (verificacin o comprobacin fctica de su xito)
El proceso de elaboracin de polticas es bsicamente un proceso de argumentacin y generacin de aceptacin, ms no un proceso de solucin (cientfica) de problemas

 Dado que no es posible un acuerdo sobre la veracidad fctica de las propuestas, slo es posible buscar criterios de calidad y adecuacin en el proceso mismo de argumentacin de las propuestas

El anlisis no produce pruebas formales, sino slo

argumentos persuasivos (las inferencias se basan en valores u opiniones cuando no se dispone de evidencias) Moore : la calidad del proceso es el criterio de validez de las decisiones la crtica, la defensa y la educacin: la crtica y proposicin de nuevas ideas afecta el debate de polticas

Notar la similitud de esta postura con la de Lindblom y la de

El anlisis contribuye a la deliberacin pblica mediante

La aceptacin de los argumentos

Hood y Jackson (1997) proponen que la aceptacin de una propuesta de poltica no depende de su veracidad (el problema se soluciona efectivamente) sino de su credibilidad (convencimiento de los participantes respecto a su adecuacin como solucin al problema)

As, lo que interesa no es tanto la relacin entre

diseo y desempeo, sino entre argumento y aceptacin

Esto nos sita en el mbito de la retrica: el

estudio de las formas como los argumentos se estructuran con explcita finalidad de lograr aceptacin por parte de un pblico determinado

El factor de aceptacin
El problema consiste en saber qu otorga aceptabilidad a una doctrina, como concepcin establecida, mientras que otras son desestimadas o tratadas como herejas; y no cual doctrina conduce a un desempeo administrativo objetivamente superior
(Hood y Jacson 1997, 77)

Seis llaves que abren la puerta de la aceptacin:

Simetra entre soluciones y problemas Uso exitoso de la metfora Ambigedad del argumento Justificacin de los beneficios privados en trminos del bien pblico Selectividad de los ejemplos, mximas y argumentos Eliminacin de la duda en los participantes

Las polticas pueden ser resultado del azar y la intuicin?

En situaciones en que:

existe

ambigedad en la determinacin de los objetivos no es claro cul tecnologa utilizar la participacin de los actores vara en el tiempo las decisiones son fruto del encuentro casual entre problemas, soluciones y participantes, debido a factores ambientales o contingentes ms que a un plan o estrategia intencional definida Metfora de la papelera (Olsen)

Un modelo conceptual tipo papelera

J. Kingdon (1995) se plantea tres preguntas centrales:
por qu los elaboradores de politicas se preocupan de ciertos temas y dejan de lado otros? Por qu algunos temas progresan en la agenda mientras que otros son dejados de lado? Por qu algunas alternativas de solucin reciben ms atencin que otras?

Progreso mediante saltos Progreso incremental

Participantes visibles
POLTICA

Fase Pre Decisional

Establecimiento de agenda Especificacin de alternativas

Fase Decisi onal

Aprobado

PROBLEMAS

Leyes, decretos, resoluciones

POLTICAS

Participantes ocultos
Definicin del problema Alternativas de polticas seleccionadas

Desaprobado

Resultados a lo largo del Ciclo

Decisiones autorizadas

(En base a esquema de M. Barzelay)

Enganches y ventanas
Las tres corrientes y los dos tipos de participantes tienen dinmicas independientes y pueden actuar como impulso o restriccin para que un problema / alternativa progrese en la agenda Cuando las tres corrientes se unen (enganche) se eleva significativamente la posibilidad de que los problemas y alternativas progresen hacia la fase decisional (agenda de decisin) Eventos polticos y situaciones problemticas abren ventanas para que los que abogan por un tema o alternativa empujen sus soluciones y logren atencin a su visin de los problemas: oportunidad para que las tres corrientes enganchen

Utilizando el modelo ..
Presupuesto Participativo VES (2000 2002)
Alcalde Funcionarios superiores Regidores
Nuevo alcalde Nuevo PID

Participacin vecinal debilitada

La participacin como problema Desarrollo de mtodo PP

Propuesta aprobada

PP como herramienta adecuada para promover participacin

ONGs y funcionarios

 La toma de decisiones
Al momento de tomar las decisiones los participantes visibles juegan un rol central (Presidente, ministros, funcionarios nombrados, congresistas), pero los ocultos tambin participan Se toman decisiones autorizadas:

mediante mecanismos formales (leyes, decretos,

resoluciones)

generan

mandatos, obligaciones y derechos; tambin asignan recursos y autoridad

hacen entonces uso de la autoridad pblica

La interaccin como medio de decisin

En vez de analizar los problemas y buscar soluciones, los participantes suelen acordar soluciones mediante la interaccin: votan, negocian, delegan, imponen Nuestra propuesta es que la interaccin

por s misma a menudo, soluciona, resuelve o disminuye los problemas. Las interacciones establecen o hacen las polticas. Como proceos de solucin de problemas y elaboracin de politicas, las interacciones constituyen una alternativa al anlisis
(Lindblom 1991, 40)

 Mtodos ms usuales de interaccin: voto persuasin anlisis partidista amenazas polticas intercambio (favores, votos, dinero) negociacin delegacin Estos mecanismos permiten a los participantes ejercer control, influencia o poder sobre los otros al momento de tomar decisiones

 La implementacin de las polticas

La implementacin puede entenderse como una hiptesis: condiciones esenciales + consecuencias previstas ( X Y)

Implementacin: proceso para alcanzar las consecuencias

previstas una vez que se han satisfecho con las condiciones esenciales (grado en que ocurren las consecuencias previstas) competencia, asignacin de fondos, participantes (accin autorizada) acuerdos con

Condiciones esenciales: concesin de autoridad y

La implementacin est referida a la cadena causal de eventos que ocurre entre las condiciones iniciales y las consecuencias esperadas

Lo aparentemente fcil es complejo

Usualmente se asume que la implementacin es la parte fcil de la elaboracin de polticas: tiene un status menor a la del diseo / evaluacin
Incluso sin considerar problemas mayores (desacuerdo sobre metas, conflicto permanente) la implementacin es muy compleja por razones ordinarias

Esta complejidad radica en que acontecimientos aparentemente sencillos (y sobre los cuales puede haber pleno acuerdo) dependen de complejas cadenas de interaccin recproca y cooperacin

Complejidad de la implementacin
La complejidad de la implementacin es resultado de dos factores principales: Los actores tienen visiones distintas del problema y de las soluciones: a mayor cantidad de participantes y de decisiones, mayor complejidad del proceso (demora) Los actores tienen intereses propios potencialmente distintos a los de la poltica y pueden desviar las actividades y recursos hacia su logro (burocracia maximizadora o rentista)

Resumiendo: una propuesta para mirar el conjunto

Receptividad poltica Condiciones iniciales Reformulacin de condiciones Procesos Pre Decisionales Decisi ones Establecimiento agenda Decisiones autorizadas Especificacin alternativas Proceso s de implem entaci Punto decisin 3 3 n

EFECTOS

Punto decisin 2 Punto decisin 1

Elaboracin de alternativas

Nuevos problemas Cambios en la agenda poltica

Circunstancias que requieren modificacin de las condiciones iniciales

Nos interesa explicar el proceso que conduce a determinados efectos, ms no necesariamente evaluar los efectos

Las prcticas gerenciales son un elemento dinmico del proceso: interaccin entre actores, oportunidades y contexto

Bibliografa
Allison, G. y Zelikow, P. Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis. Second Edition. New York: Longman, 1999. Baumgartner, F. y Jones, B. Agendas and Instability in American Politics. University of Chicago Press, 1993 Echebarra, K. y Mendoza, X. La especificidad de la gestin pblica: el concepto de management pblico. En: LOSADA I MARRODAN, C. (Ed). De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado. Washington D.C.: BID, 1999. Hood, C. y Jackson, M. La Argumentacin Administrativa. Mxico: FCE, 1997. Captulos I, II y VI. Kingdon, John W. Agendas, Alternatives and Public Policies. Second Edition. New York: Longman, 1995. Captulo 9

 Lindblom, C. La ciencia del Acomodo, en: Democracia y Sistema de Mercado. Mxico: FCE, 1999. Lindblom, C. El proceso de elaboracin de polticas pblicas. Madrid: MAP, 1991. Captulos VI y VII Majone, G. Evidencia, Argumentacin y Persuasin en la Formulacin de Polticas. Mxico: FCE, 1997. Captulo I. Moore, M. H. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Buenos Aires: Paids, 1999. Sabatier, P. Y Jenkins-Smith, H. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Westview, 1993. Subirats, J. Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin. Madrid: MAP, 1994. Captulo III.

 Moore, M. H. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Buenos Aires: Paids, 1999. Sabatier, P. Y Jenkins-Smith, H. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Westview, 1993. Subirats, J. Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin. Madrid: MAP, 1994. Captulo III.