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Procedure di acquisto
Gare vs negoziazioni
Art. 55 CdC ammette luso di procedure ristrette (e negoziate) Art. 55, com. 2: preferenza verso procedure ristrette quando il contratto NON ha come oggetto la sola esecuzione o quando il criterio di aggiudicazione quello dellofferta economicamente pi vantaggiosa
Gare implicano maggiore trasparenza ma meno appropriate per progetti complessi Progetti complessi e/o innovativi suggeriscono utilizzo di procedure negoziate, anche se con le dovute cautele
Rischio corruzione
Procedure negoziate (es. Dialogo Competitivo) possono favorire lacquisizione di preziose informazioni da parte della stazione appaltante
Dialogo competitivo
Quando la stazione appaltante non oggettivamente in grado di: 1. Definire i mezzi tecnici atti a soddisfare le sue necessit o i suoi obiettivi 2. Specificare l'impostazione giuridica o finanziaria di un progetto La stazione appaltante non dispone, a causa di fattori oggettivi ad essa non imputabili, di studi in merito alla identificazione e quantificazione dei propri bisogni o all'individuazione dei mezzi tecnici, gestionali ed economico-finanziari Traducendo!!!! Amministrazione incapace di definire mezzi tecnici e giuridici per progettazione ed esecuzione
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
Dialogo competitivo
L amministrazione pone, a base della gara di appalto, un capitolato tecnico il cui oggetto il frutto di una negoziazione effettuata in precedenza tra le stesse imprese che partecipano alla gara Fase iniziale: pubblicazione del bando che esplicita i criteri da utilizzare per individuare, sulla base del progetto iniziale predisposto dall'amministrazione, la proposta tecnica da porre a base della gara vera e propria
1.
2.
Dialogo competitivo
3.
Fase del dialogo: (con) i candidati selezionati per individuare tra le diverse soluzioni (es. successive eliminazioni) quella che meglio soddisfa i bisogni delle amministrazioni Le amministrazioni non forniscono informazioni che possano favorire alcuni offerenti rispetto ad altri n rivelano le soluzioni proposte e le informazioni riservate Fase conclusiva: terminato il dialogo i candidati sono invitati a formulare le offerte in base alle soluzioni proposte, e quindi si passa alla valutazione delle stesse secondo i criteri prestabiliti sul bando
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4.
Permette alle amministrazioni di estrarre informazioni tecniche (aggiornate) dal mercato (fornitori) risparmiando sui costi di formazione Ottica Dinamica: la PA rivelando le proprie preferenze migliora la forniture future (tecnicamente simili) Se il divario di competenza tra fornitori e amministrazione ampio i fornitori posso attuare comportamenti strategici
Sono previsti eventuali premi ai partecipanti Compensano rischio di diffusione informazioni Agevolano la partecipazione di PMI
La natura dellincertezza
I Fattori che influenzano il costo di esecuzione di un contratto sono di due tipi
Componente Privata
Componente Comune
Specifica dellimpresa
La natura dellincertezza
Componente privata:
Evoluzione (andamento stocastico) del prezzo di mercato di un input cruciale (petrolio per riscaldamento di una scuola)
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Tuttavia, limpatto della componente comune pu essere tralasciato quando i fornitori condividono la stessa informazione sulla componente comune La prevalenza della componente privata implica che la stima del costo di esecuzione del contratto di ciascuna impresa non cambierebbe se limpresa venisse a conoscenza della componente privata di unimpresa concorrente.
Quando prevale la componente privata del costo, appropriato scegliere la competizione a busta chiusa (offerta segreta) o gara a round singolo
Il profitto di ciascun partecipante dipende dalla sua componente privata del costo
Gare al secondo miglior prezzo-punteggio? (Vickrey)
Consideriamo una versione pi sofisticata dello stesso contratto per servizi di pulizia
Il contratto comprende ancora due tipologie principali di spazi da pulire: A. Uffici e Corridoi e B. Laboratori. Table 2 riassume le stime di costo per metro quadro di unimpresa. Ciascun partecipante non conosce esattamente lesatta dimensione della superficie da pulire per le due tipologie A e B
Sovra-stima della parte a basso costo unitario Sotto-stima della parte ad alto costo unitario Offerta p con 43.52<p<50.MA profitto negativo (atteso)
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Se ogni fornitore conosce il rischio di perdita di profitto in caso di vittoria dovuto al ruolo della componente comune del costo, far offerte pi caute (meno aggressive)
Se il rischio di maledizione del vincitore non considerato, il fornitore far offerte aggressive
Vantaggio economico per lacquirente, ma Rischio taglio dei costi ex post e/o cattiva qualit del servizio
Soluzioni?
Aste dinamiche (es. aste elettroniche) Permettono di mitigare il problema informativo (maledizione del vincitore) tramite apprendimento dinamico e graduale
Oppure.
Pre-selezione dei concorrenti in base alla loro past-and current experience nel settore per ridurre lerrore nella stima dei costi (maledizione del vincitore)
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Round con offerte in busta chiusa Possono essere specificati livelli minimi di riduzioni Le offerte sono tipicamente rivelate alla fine di ogni round fermo restando lanonimato dellofferente
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Supponiamo le imprese siano informate in maniera diversa sulla componente comune, e che tale informazione dispersa sia correlata positivamente (in senso statistico)
Una gara dinamica, ad offerta palese con rilanci di prezzopunteggio, (ad esempio un asta elettronica a pi round) rende possibile lapprendimento di tale informazione dispersa
Le offerte rivelano parte dellinformazione in possesso delle imprese ai concorrenti, che a loro volta le aiutano a formare una stima del vero costo in maniera pi accurata, riducendo cos il rischio della cosiddetta maledizione del vincitore (costi effettivi superiori ai costi stimati)
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Forti riduzioni di prezzo aiutano fornitori inesperti a lasciare il mercato evitando ingenti perdite o forti abbattimenti ex post della qualit del servizio..Ma in unottica dinamica e ripetitiva tale comportamento segnalerebbe uninformazione attendibile ai rivali futuri sulla parte privata dei costi, riducendo la possibilit di vincere nuove/future gare su beni e/o servizi simili
Uneccessiva circolazione di informazioni facilita la collusione tra fornitori (soprattutto in caso di contratti multi-obiettivo)
Invio segnali per coordinarsi Rafforzamento di un cartello collusivo attraverso leffettivit e la ripetizione di eventuali punizioni
Per evitare gare troppo lunghe, opportuno fissare ex ante il numero di round, ci aumenterebbe lapprendimento (risolve le distorsione da maledizione del vincitore)
Se eccessiva aumenta i costi di gestione della procedura (per chi offre e per chi acquista) e i rischi di collusione Una durata breve utile anche per attrarre PMI
Snakes in the grass: con sconti minimi unasta dinamica pu essere trasformata in asta ad 1 periodo e la maledizione del vincitore si ripropone
Anche se la durata breve, laccuratezza del processo di apprendimento decresce con la grandezza della variazione di prezzo
Es. Costo di fornitura del concorrente A=9, prezzi possibili p>9 H1: Ribasso del rivale: p=10 p=2, A esce dalla gara H2: Ribasso del rivale: p=10 p=8.9, A esce dalla gara Con quale ribasso si apprende meglio il costo di A?
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Klemper (contro collusione per le aste delle frequenze in UK) Appena restano solo due concorrenti, lasta dura solo un ulteriore periodo in cui entrambi sono costretti ad ununica offerta finale a busta chiusa al prezzo pi basso Evita che i due concorrenti pi forti (efficienti ed informati) rallentino lasta riducendo lapprendimento a danno dei concorrenti pi deboli meno esperti ed informati Favorisce partecipazione di PMI
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No, Jump or pre-emptive bidding I concorrenti meno esperti e pi piccoli (PMI) anticipano tale possibilit ed evitano di partecipare
Evitabile con lintroduzione di limiti superiori ed inferiori tali che le offerte siano valide (limita offerte anomale)
Indicazioni di Policy
Allasta dinamica preferibile unasta sealed bid (oneshot) quando Il costo comune basso e poco incerto Partecipanti hanno informazioni (ed esperienza) simile Il settore a rischio collusione
Procedure: totalmente elettronica vs. formula mista (cartacea + elettronica, art 85, com 7 CdC)
c)
Problemi con a) e b) (snake in the grass e offerta dellultimo minuto) La teoria economica opta per la c)
Due possibili PROCEDURE: 1. Procedura mista: 1 fase cartacea + asta elettronica 2. Procedura completamente elettronica MaRequisiti legali (Italia)!!! Le offerte devono essere aperte pubblicamente alla fine della prima fase (controllo integrit della busta e regolarit della procedura)
Questa procedura fornisce un ambiente ideale affinch i concorrenti si coordino nella seconda fase
Ragiona strategicamente: impara a giocare (e vincere) contro te stesso! Laggiudicatore deve imparare a ragionare con la testa del concorrente (sempre!!!)
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1. 2. 3.
Strumenti, favorire:
Massimizza:
sotto
Nel caso di acquisti pubblico, lapproccio UE attribuisce, con crescente rilievo, ulteriori obiettivi strategici derivanti da scelte di politica economica e industriale:
Politiche di bilancio Effetti sulla struttura di mercato Sostenibilit Innovazione Risparmi, trasferimento intertemporale delle risorse Posizioni dominanti, rischi di lock-in, PMI Mercato interno UE Impatto ambientale Impatto sociale Innovazione nella PA Innovazione nel mercato
Requisiti tecnici
Disegno contratto
Inferiori ad una % del valore contrattuale Partecipazione vs competizione Collusione Possono essere soggettivi Inerenti alloggetto del contratto Partecipazione, competizione Prezzo pi basso o Offerta Economicamente Pi Vantaggiosa Solo oggettivi Inerenti alloggetto del contratto
Analisi domanda
Analisi offerta
Suddivisione in lotti
Disegno di gara
Codice contratti: dl 12.04.2006 n.163 CAP III Oggetto del contratto procedure di scelta del contraente e selezione delle offerte
Sezione I Oggetto del contratto e procedure scelta del contraente Art. 53 Art 58 Dialogo Competitivo Art 59 Accordi Quadro Art 60 Sistemi dinamici di acquisizione
di
CENTRALIZZAZIONE APPALTI
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limiti
elevato, attraverso una procedura semplificata pi celere Mediante Cottimo fiduciario o amministrazione diretta
Mezzi e strumenti del fornitore o propri
Divieto di frazionamento artificioso degli acquisti (art. 125 comma 13 del Codice) finalizzato ad eludere limiti dimporto attraverso una pluralit di acquisti in economia
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ECONOMIE DI SCALA
C(q) = F+Cq costo totale CM ( q ) = C(q) / q costo medio Costi Con costi fissi, il costo medio decresce quando la quantit prodotto aumenta CM =F/q+C Per ogni q T, e per ogni q e q tali che q T = q + q
CM
C ( q T ) < C ( q ) + C ( q )
Dividendo la produzione fra pi imprese aumentano i costi di produzione!!!
q q qT q
12
Forte concorrenza nella procedura di selezione (Basso CM fornitura) Ma anche difficolt di ingresso delle PMI
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STANDARDIZZAZIONE: PRECISIAMO
Grado standardizzazione prodotto
Se esigenze PPAA analoghe e soddisfatte da beni simili, relativamente standardizzati, le economie di scala e la maggiore facilit nel comunicare dalla periferia al centro le caratteristiche di beni analoghi dovrebbero favorire la centralizzazione.
FAVORITISMO
Favoritismo
La centralizzazione pu mitigare problemi legati alla corruzione (raccomandazioni International Consortium on Government Financial Management ) ed a privilegi per fornitori locali inefficienti, favorendo maggiore trasparenza e visibilit delle procedure. Daltra parte, la centralizzazione pu non riuscire a catturare appropriatamente particolari esigenze locali.
Berardino Cesi SSPA Giugno 2013
ACQUISTI STRATEGICI
Acquisti Strategici
Alcuni acquisti sono strategici (pubblicit per una grande Multinazionale, sistemi informativi per un Ministero, armamenti per una Nazione) ed spesso opportuno che siano effettuati dal centro, per aumentare cos il potere negoziale e favorire la coerenza con altre importanti strategie istituzionali
In questo caso la decentralizzazione pu favorire acquisti pi aderenti alle dinamiche di mercato, e maggiormente tempestivi (contingenza)
Berardino Cesi SSPA Giugno 2013
EMERGENZE
Emergenze
Nel caso di disastri naturali (Uragano Kathrina, GSA, Terremoto dellAquila), o conflitti bellici ( Afghanistan Reconstruction Development Services , ARDS), la centralizzazione pu garantire in maniera pi efficiente la possibilit di acquisti urgenti, migliore qualit, contenimento della corruzione (????)
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DIFFUSIONE INFORMAZIONE
Costi Informazione Supporto Decisioni
Un sistema per gli acquisti fortemente centralizzato necessita di un appropriato flusso informativo, dalla periferia al centro.
Lavvento delle ICT ha reso possibile la centralizzazione, poich linformazione in grado di essere trasferita in maniera concisa, e tracciabile. Tale trasferimento pu in generale avvenire meglio per beni piuttosto che per servizi (ruolo verificabilit)
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POTERE NEGOZIALE
Potere di Contrattazione
In un sistema centralizzato aumenta il potere di negoziazione dellacquirente Tale potere negoziale pu dare origine a migliori condizioni prezzo-qualit per lacquirente
Tuttavia, il potere negoziale dellacquirente pu anche provocare distorsioni nel settore produttivo di riferimento, quando i prezzi che si determinano sono particolarmente ridotti ( Buyer Power ) .
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CONTROLLO PERFORMANCE
Controllo Performance Fornitore
Innovazione spinta dalla domanda (investimento) pubblica Effetti di spill-over sul mercato privato (nuovo mercato correlato all (effetto della) innovazione)
ISTRUZIONI FINALI
Cosa scegliere?
La centralizzazione ha costi e benefici: i secondi superano i primi quando i prodotti sono standardizzati, strategici, urgenti o essenziali (vaccini)
I benefici della centralizzazione incrementano tangibilmente quando gli acquisti sono on-line.
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AD OGGI?
Per beni e servizi, anche in Italia, sembra prevalere oggi nel settore pubblico un sistema (ibrido) a tre livelli: Consip come Agenzia Centrale, le Agenzie Regionali (ad es. Intercenter per lEmilia) e le PPAA.
E non dimentichiamo le Societ in house
Strategie di Contrattazione
Contenuti
I fattori principali che influenzano la scelta del contratto di appalto pi appropriato Contratti ad alto/basso potere incentivante. Dai contratti basati sugli input a quelli basati sulloutput Come gestire il problema della qualit
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La SA rimborsa tutti i costi di produzione relativi al progetto (documentati) pi una quota aggiuntiva Sono assegnati anche senza procedura competitive La SA paga una quota fissa come remunerazione per un progetto che rispetti i requisiti richiesti Spesso assegnati tramite procedura competitiva No premi per maggiore qualit Penali per livelli forniti sotto lo standard richiesto
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Il pagamento collegato alla performance Contratti ad obiettivi su: costi, qualit e aggiustamento del profitto da garantire Se i costi e la qualit effettivi rispettano gli obiettivi si riceve la cifra concordata Se costi (qualit) sono sotto (sopra) i livelli richiesti la remunerazione subisce aumenti, e viceversa Es. Industria delle costruzioni e Difesa US
Selezione di unimpresa per fornire combustibile da riscaldamento sulla base dei bisogni della scuola. Il consumo pu essere maggiore da Dicembre a Febbraio e minore nel resto dellanno. Contratto cost reimbursement contract (CRC)
Alternativamente, approccio basato sulla fornitura di energia: selezionare un fornitore che prenda tutte le misure necessarie per mantenere la temperatura dentro ledificio scolastico ad un livello concordato ad es 19 gradi dalle 8 alle 5. Contratto fixed price contract (FPC)
Costi di Transazione
Rischio dovuto ad eventi, non prevedibili con accuratezza dalle parti, che possono causare discrepanze tra i costi pianificati e quelli effettivi, ed influenzare la realizzazione completa del contratto dappalto.
Incentivi
Riguarda linteresse del fornitore nellintraprendere le azioni appropriate per ridurre i costi.
Costi di Transazione
Costi legati al rispetto dei contratti: monitoraggio, procedure per imporre le penali, dispute legali, rinegoziazioni ex post etc.
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Elevato Rischio: nessuna assicurazione contro eventi avversi Incentivi elevati: incremento del margine di profitto da investimenti contro eventi avversi
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Il progetto particolarmente complesso Contingenze impreviste, fuori dal controllo del fornitore, potrebbero implicare delle serie disfunzionalit-discontinuit nellesecuzione del progetto Fornitore molto avverso al rischio e alta variabilit nei costi I costi di rinegoziazione sono particolarmente elevati Il contratto richiede gradi di flessibilit Importanza delle dimensioni qualitative difficili da misurare (contrattare) (ad es. pro-attivit dei consulenti, facilit di utilizzo del software ecc.)
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
Desiderano acquistare beni/servizi che soddisfano solo livelli minimi di specifiche qualitative-tecniche del contratto Il fornitore ha pieno controllo su buona parte degli eventi che incidono sui costi di produzione (bassa variabilit dei costi) Fornitore scarsamente avverso al rischio Alta sensibilit dei costi di produzione ad investimenti che riducono i costi
Le necessit della stazione appaltante rimangono stabili durante lesecuzione del contatto
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
La perfomance dovrebbe essere misurata oggettivamente ed in modo relativamente facile Evitare rinegoziazioni a meno di veri imprevisti Gli standard minimi richiesti di qualit devono essere specificati con chiarezza La perfomance dovrebbe dipendere dallimpegno del fornitore e non da eventi esogeni
Contratti incentivanti
IC lineare:
T P bC 0 b 1
FPC
CRC
Come si selezionano i fornitori migliori? I potenziali concorrenti sono diversamente efficienti (abilit a fornire il servizio al minor costo) Se lincertezza sui costi bassa e i concorrenti non sono troppo eterogenei preferibile ammettere offerte su P lasciando scegliere poi b alla SA Scegliere un b basso selezionerebbe i concorrenti migliori
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
Se lefficienza anche data dalla capacit di ridurre il costo attraverso investimenti preferibile permettere ai concorrenti di offrire sia su P che su b I concorrenti con le migliori possibilit di investimento sono anche quelli che potrebbero offrire bassi livelli di b e di P
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
I contratti con incentivi alla qualit spesso ammettono livelli di qualit minimi e sistemi premiali (bonus) nel caso il fornitore si offrisse un livello di qualit superiore ai minimi richiesti Esempio: si prevede pagamento base P per il livello minimo di qualit qm pi bonus per livelli superiori: ad esempio P B1 , con qualit q1 , P B2 con q2 , e cos via, con qm q1 q2 , B1 B2
Esempio di un CIQ
Schema di incentivi per la manutenzione del software
Quando una stazione appaltante deve acquistare del software sofisticato, le clausole per la manutenzione del software sono tra le pi importanti nel contratto di acquisto Un contratto standard tipicamente specifica un ritardo massimo (ad es., 3 ore) per riparare il software, dopo che si verificato un problema. Per tale accordo si specifica una tariffa di riferimento I responsabili potrebbero anche determinare pi soglie di ritardo, associate a bonus, specificando ad esempio un bonus di 100 se la riparazione avviene entro 2 ore, e 200 se avviene entro 1 ora.
Informazione:
Misurazione costi effettivi Misurazione qualit effettiva Auditori esterni e dati forniti dalle imprese
Gestione ricorsi
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Il beneficio da una migliore ripartizione del rischio pu essere pi che compensato da costi di gestione troppo alti Se troppo alti preferibile rinunciare alla migliore ripartizione del rischio (minor incentivo) a favore di un FPC (costi di transazione trascurabili ma problemi sul lato avversione al rischio del fornitore)
Verificabilit (misurabilit) da una terza parte indipendente (es. corte di giustizia o tribunale): contrattabilit Un bene e/o servizio pu essere non perfettamente osservabile dallacquirente e anche non verificabile, ma. Fate attenzione!!! osservabilit verificabilit Un bene e/o servizio pu essere perfettamente osservabile dallacquirente ma non verificabile
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La qualit verificabile quando le parti del contratto sono in grado di specificare misure di performance oggettive, ovvero obiettivi di qualit non solo osservabili ma anche verificabili (dimostrabili) da una terza parte (giudice) Esempi di qualit verificabile:
Tempi di consegna di un prodotto La dimensione della rete di bar, ristoranti, che accetta buoni pasto come mezzo di pagamento Numero delle stazioni di servizio possedute da una compagnia petrolifera
Ma in caso di NON VERIFICABILITA della qualit: come punire? O meglio, come evitare lopportunismo del fornitore?
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
Procedure a negoziazione possono sollevare problemi di trasparenza, specialmente se laggiudicatrice seleziona i fornitori competitivamente per conto di un utilizzatore finale (Consip)
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
Soluzioni? (1/4)
Se lacquirente obbligato ad usare procedure competitive? E possibile aggiudicare un contratto attraverso un meccanismo competitivo che garantisca incentivi a fornire livelli di qualit non verificabile? Natura ripetuta/reiterata degli acquisti pubblici (ruolo della reputazione e discrezionalit) Meccanismi reputazionali posso giocare un ruolo cruciale nel fornire incentivi dinamici a rispettare le clausole contrattuali Sebbene lacquirente (aggiudicatrice) non pu scrivere nei contratti clausole contrattuali esplicite, potrebbe disegnare un meccanismo reputazionale (dalla teoria economica contratto relazionale).
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
Soluzioni ? (2/4)
I contratti relazionali sono accordi informali e codici di condotta non
scritti che mettono in relazione la remunerazione alla performance basati sulla difficolt di verificare aspetti e che influenzano fortemente il comportamento degli individui I contratti relazionali sono self-enforcing: la reputazione di ogni contraente deve avere un valore sufficientemente alto da non indurre nessuno a compiere comportamenti opportunistici durante lattuazione del contratto La teoria economica (es. Albano, Cesi e Iozzi (2012)) suggerisce che laggiudicatario usi il suo potere discrezionale per stipulare un accordo informale in cui il fornitore che non rispetta alcuni vincoli di qualit riceva una penalizzazione (handicap) sotto forma di riduzione del punteggio assegnatogli nelle successive procedure competitive (post-contract method/within-contract methods)
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
Soluzioni? (3/4)
U.S. Federal Acquisition Regulation prescrivono che past performance should be an important element of every evaluation and contract award for commercial item .. (FAR, 12.206) Federal Communication Commission (FCC) ha assegnato punti-credito (handicap positivo) ad alcune entit (propriet gruppi minoritari o donne) nelle procedure competitive sulle aste nel settore della telecomunicazione Sono presenti agevolazioni anche per PMI.
Unione Europe:
Soluzioni? (4/4)
LUE ammette criteri di Past Performance, ma luso di handicap nelle procedure di acquisti pubblici limitato da vincoli legali: si pu applicare solo se non rientra nella categoria degli Aiuti di Stato come definiti dal trattato europeo L Art. 87 proibisce aiuti di Stato distorsivi della concorrenza che favoriscono alcuni partecipanti o la produzione di alcuni prodotti. Date alcune eccezioni a discrezione della CE Direttiva 2004/18/EC: le Autorit per gli appalti pubblici in caso di progetti particolarmente complessi devono usare procedure che non restringono o distorcano la concorrenza, alterando gli aspetti fondamentali delle offerte o imponendo nuovi requisiti ai contraenti aggiudicatari..
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
Tangenti allente che aggiudica il contratto per conto terzi Evitabile con bonus o penali strettamente correlate ad indicatori (soggettivi) della performance (customer satisfaction)
Conflitto di interessi: chi paga ed utilizza il servizio lo stesso che fornisce la valutazione che forma lindicatore (pagano anche il bonus)
Incentivo per il valutatore a dichiarare sempre scarsa qualit Il fornitore anticipa il comportamento del valutatore e fornisce bassa qualit (onesti partecipano meno) Per limitare il problema preferibile sostituire bonus monetari con bonus non monetari (rinnovo)
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
Chi paga ed utilizza il servizio NON lo stesso che fornisce la valutazione dellindicatore
Il valutatore potrebbe essere pagato dal fornitore Tangenti al certificatore (quando esterno) Paradosso: corruzione come costo aggiuntivo
Asta sulla tangente????!!!! Vince comunque il pi efficiente Costo corruzione traslato su PA (prezzi pi alti praticati dai fornitori), ma si aggiudica il contratto sempre il pi efficiente
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
Se il bonus il rinnovo, una durata breve (o piccola misura del contratto) soggetta a rinnovo rafforza gli incentivi ad una fornitura di qualit Con una procedura competitiva, rinnovi frequenti e brevi favoriscono la collusione Se per il fornitore resta lo stesso c rischio lock-in Contratti lunghi (e di grandi dimensioni) permettono comunque di sfruttare economie di scala e incentivare investimenti che riducano i costi di fornitura e abbassino il prezzo finale
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
Rinnovare sempre??? Rinnovare sempre, anche in casi di buona performance, potrebbe essere una barriera allentrata Una lunga durata permette al fornitore una maggiore assicurazione dal rischio di incertezza sulla propria profittabilit (soprattutto per le PMI) Minore incertezza sul profitto potrebbe portare nella fase di aggiudicazione in un prezzo di pi vantaggioso per lamministrazione
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013
1) Il vincitore della gara si prende tutto il mercato 2) Il valore di ciascuna gara significativo rispetto al fatturato complessivo di ciascuna impresa 3) La concorrenza si ripropone gara dopo gara per ciascun contratto e per ciascun cliente 4) Lingresso di nuovi concorrenti nel mercato facile Se queste condizioni sono soddisfatte, basta che ci siano due imprese che partecipano e il prezzo uguaglier il loro costo marginale
Problemi di concorrenza
Se i contratti sono relativamente grandi, probabile che le condizioni 3 e/o 4 non siano rispettate e chi vince la prima gara sia poi dominante in futuro (nelle gare per Ia gestione dei servizi pubblici locali sorprendente che ci sia pi di un partecipante). Si tratta di dinamiche concorrenziali analoghe a quelle che si realizzano in presenza di costi collegati al combiamento del fornitore (switching costs). Il problema quello della dominanza (da considerare nellarchitettura delle gare). Se ci sono barriere allentrata sono probabili effetti di coordinamento.
Tipologie di gare
Aste in busta chiusa sono meno problematiche di aste a prezzo crescente. Queste ultime sono particolarmente attraenti quando la valutazione deriva da informazioni private. La soluzione migliore quella ibrida: asta a prezzo crescente finch rimangono in due, poi busta chiusa (E stata usata nellasta britannica per i servizi UMTS) Unalternativa imporre regole allasta a prezzo crescente (incrementi costanti senza salti e, in ogni caso, assenza di decimali). Ma rimane il problema della partecipazione (slide successiva)) Importanza di mantenere segrete le offerte degli altri partecipanti, ma questo favorisce la corruzione La gara a busta chiusa favorisce lingresso di imprese inefficienti e pertanto non garantisce la qualit dellofferta vincente
Modalit dasta
1 2 3 4 Asta inglese (asta a prezzi crescenti) Asta olandese (asta a prezzi decrescenti) Asta in busta chiusa al primo prezzo Asta in busta chiusa al secondo prezzo
Forme di comunicazione
Molto spesso le regole della gara (a prezzo crescente) consentono alle imprese di comunicare in modo implicito. Negli USA nel caso della gara per lo spettro elettromagnetico nel 1996/97 US West e McLeod concorrevano in maniera molto aggressiva per il lotto n 378. Al che US West fece unofferta in Iowa per dei lotti per I quali non aveva mostrato alcun interesse facendo offerte di $ 313378 e di $ 62378. McLeod cap lantifona e usc dalla gara per il lotto 378 aggiudicandosi poi i due lotti in Iowa. Questo comportamento non sarebbe stato possibile in una gara a busta chiusa (anche se gare ripetute a busta chiusa creano comunque delle regolarit). Analogamente sarebbe stato impossible se gli incrementi di prezzo fossero prestibiliti in una percentuale fissa (10%)
La collusione meno probabile se le imprese non sono simmetriche e se effettivamente si tratta di una gara che non ripetuta. Alcune accortezze nellarchitettura della gara sono comunque possibili (rendere le offerte anonime; imporre incrementi prefissati; creare lotti relativamente grandi; mantenere segrete le imprese che via via rimangono e il loro numero, ecc.) Il numero dei partecipanti deve essere sufficientemente ampio. La gara per i servizi 3G in Italia aveva 6 partecipanti per 5
La valutazione comune
Nei mercati nei quali linformazione sulle caratteristiche del lavoro da svolgere o del contratto da rispettare particolarmente diffusa, esiste una valutazione comune del prezzo da pagare o da chiedere che tutti i partecipanti alla gara conoscono.Nelle gare a prezzo crescente, le offerte degli altri concorrono a formare questa valutazione comune. Talvolta le offerte sono fra loro correlate. Per vincere la gara occorre essere ottimisti in relazione ai rischi associati alla vittoria della gara (winners curse) e quindi il vincitore ci rimette Maggiore il numero dei concorrenti pi alta la maledizione del vincitore. Per questo la collusione cos vantaggiosa
Lasta funziona meglio quando loggetto da acquistare/vendere semplice; la negoziazione quando loggetto del contratto complesso
Soluzioni pro-concorrenziali/1
Maggiore il grado di complessit di una gara, in merito ai criteri di scelta, maggiore il costo transattivo associato al coordinamento tra concorrenti In contesti concorrenziali oligopolistici di medio-lungo periodo (ripetuti nel corso del tempo), i comportamenti passati rivelano informazioni utili al coordinamento implicito (prezzi focali). Ridurre le occasioni di confronto e/o aumentare il premio alimentano la probabilit di esiti concorrenziali (concorrenza per il mercato, winner takes all). Esempio CONSIP
Soluzioni pro-concorrenziali/2
In un contesto monopolistico/monopsonistico il problema principale non sta tanto nella selezione ex-ante del fornitore/acquirente ma nella sua minaccia ex-post di rinegoziare i termini della fornitura/acquisto (Hold-up), dopo essersi aggiudicato lappalto (soprattutto nei contratti di fornitura di servizi).
Per facilitare il commitment del vincitore, la gara deve esplicitare criteri chiari sullallocazione dei rischi
Quando il mercato incapace di raggiungere linteresse generale necessario lintervento pubblico. Ci particolarmente necessario per i beni pubblici (per esempio lilluminazione stradale, la pulizia delle strade, il controllo del traffico, il sistema delle fognature, ecc.). Inoltre anche molti beni/servizi che non hanno la caratteristica del bene pubblico (trasporto locale, servizi sanitari, smaltimento dei rifiuti, servizi cimiteriali, servizi ricreativi, servizi di assistenza agli anziani, forniture di acqua, gas, elettricit, telefono ecc.) emergono carenze del mercato superabili tramite lintervento pubblico.
In parte la normativa italiana articolo 23 bis della legge Legge 6 agosto 2008, n. 133 seguiva questo schema.
In conclusione la concorrenza per il mercato efficace pi corto il periodo di affidamento, pi bassi sono i costi irrecuperabili, pi semplice il ricambio tra un concessionario e il successivo.
Critiche iniziali
Williamson (1976) introduce forti dubbi sulla validit delle ipotesi di Demsetz, suggerendo che molte delle sue conclusioni sono affrettate. Egli sostiene che lincertezza sulle condizioni di costo e sulle caratteristiche della domanda, lesistenza di costi irrecuperabili e la permeabilit del processo politico alle rappresentazioni opportunistiche indeboliscono sensibilmente i vantaggi e i benefici derivanti dalla concorrenza per il mercato. Inoltre affinch funzioni la concorrenza occorre che esista un prezzo/ mercato per ogni contingenza futura- Altrimenti la concorrenza per il mercato non pu funzionare.
Friuli V. Giulia Valle dAosta Piemonte Liguria Lombardia Capoluoghi 10 90% Extra-urbano 22 95,5% Emilia Romagna 6 100% Toscana 11 100% Fonte: Il Sole 24 Ore, 12 Febbraio 2005
Un commento
In un saggio sul sistema italiano dei trasporti e sullesito delle gare Boitani (2006) sostiene: Poche gare sono state bandite e aggiudicate e quasi tutte hanno dato risultati ampiamente deludenti. Dove non sono andate deserte, gli incumbent hanno vinto dappertutto [anche perch la] base dasta prevede sussidi troppo bassi, che soltanto i vecchi incumbent possono accettare, fiduciosi che lazionista pagatore non li lascer in ogni caso fallire. Innanzitutto non detto che se lincumbent vince la gara stata inutile. Certo la scarsa partecipazione rende la gara pressoch inutile
Rinegoziazioni
Non possibile vietare le rinegoziazioni. Essendo lincompletezza una delle caratteristiche del contratto di concessione, nel senso che non possono essere identificate ex-ante tutte le possibili contingenze future, si deve sempre prevedere una rinegoziazione, sebbene probabilmente non dellampiezza e dellentit di quelle effettivamente registrate. Il semplice fatto che le rinegoziazioni siano la naturale conseguenza di un contratto incompleto, conduce gli offerenti a comportarsi in maniera aggressiva in sede di gara nella certezza che le Amministrazioni li tireranno comunque fuori dai pasticci.
[a] distanza di meno di un mese dalla pubblicazione del decreto dichiarativo dellavvenuta abrogazione dellart. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, il Governo intervenuto nuovamente sulla materia con limpugnato art. 4, il quale (.) detta una nuova disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, che non solo contraddistinta dalla medesima ratio di quella abrogata, in quanto opera una drastica riduzione delle ipotesi di affidamenti in house, al di l di quanto prescritto dalla normativa comunitaria, ma anche letteralmente riproduttiva, in buona parte, di svariate disposizioni dellabrogato art. 23-bis e di molte disposizioni del regolamento attuativo del medesimo art. 23-bis contenuto nel d.P.R. n. 168 del 2010
Affidamento diretto
la Corte non rinuncia ad esprimere una valutazione di merito sulla disciplina dellaffidamento diretto sottolineando la difformit della incisiva compressione di tale istituto rispetto a quanto previsto dalla normativa comunitaria che consente, anche se non impone (sentenza n. 325/2010), la gestione diretta del servizio pubblico da parte dellente locale, allorquando lapplicazione delle regole di concorrenza ostacoli, in diritto o in fatto, la speciale missione dellente pubblico (art. 106 TFUE). E consentito alle sole condizioni del capitale totalmente pubblico della societ affidataria, del cosiddetto controllo analogo (il controllo esercitato dallaggiudicante sullaffidatario deve essere di contenuto analogo a quello esercitato dallaggiudicante sui propri uffici) ed infine dello svolgimento della parte pi importante dellattivit dellaffidatario in favore dellaggiudicante.
La direttiva servizi
Introduzione
Obiettivo: ottimizzare il rapporto Qualit/Prezzo negli acquisti di beni/servizi dato il budget (prezzo massimo) date le esigenze imprescindibili dellacquirente (qualit minima) In alcune circostanze di particolare importanza ottenere soluzioni di elevata qualit. Quali gli strumenti a disposizione?
Nelle gare aggiudicate con il criterio dellofferta economicamente pi vantaggiosa, lo strumento apparentemente pi semplice per agire sul rapporto qualit/prezzo lallocazione dei punti tecnici ed economici.
Ma aumentare i punti tecnici garantisce di ottenere maggiore qualit in gara? In molti casi non basta!
Quali aspetti qualitativi sono descritti dai punti tecnici? Esprimono effettivamente tutte le caratteristiche di un bene/servizio di qualit? La qualit offerta in gara pu differire anche notevolmente dalla qualit effettiva della fornitura. Come evitare il rischio che il fornitore non mantenga gli impegni presi al momento della presentazione dellofferta?
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Metodi di selezione: quando la qualit contrattabile e il valore economico degli aspetti qualitativi facilmente misurabile, semplice disegnare opportunamente la formula di aggiudicazione e lallocazione dei punti tecnici; Struttura e management del contratto: la verificabilit non rende difficile/oneroso lutilizzo di penali o premi monetari collegati al livello della qualit. Valutazione ex post della performance: pu risultare non indispensabile laddove gli aspetti qualitativi pi rilevanti del contratto siano in gran parte verificabili e difendibili tramite penali.
Vantaggi:
Criticit:
Difficolt nellaccertamento della responsabilit del fornitore (come per le penali) Pagamenti dilazionati/incerti problematici per la contabilit della PA
efficaci anche nelle fasi finali dell'esecuzione del contratto incentivi molto potenti, in quanto le valutazioni di PPI potrebbero
essere utilizzati anche da altre PA o buyer privati possibilit di utilizzo nel mercato elettronico (bollino di qualit) non utilizzabili come criterio di valutazione tecnica (solo come requisiti di accesso) problematica diffusione delle informazioni esigenza di una valutazione imparziale e indipendente
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Sono necessarie norme efficaci a tutela della concorrenza volte a evitare la collusione
I mercati degli appalti sono frequentemente caratterizzati dai cartelli I concorrenti si mettono daccordo per suddividersi tra loro le gare e aggiudicarsele a un prezzo pi elevato Talvolta I concorrenti si accordano di non partecipare a una gara in cambio di un sub appalto. Spesso laccordo implica pagamenti in nero e rotazione su chi si aggiudica le gare Come per altri cartelli, gli accordi di spartizione delle gare sono segreti
Collusione e Cartelli
Accordi di fissazione orizzontale del prezzo e di ripartizione dei mercati Adam Smith (1776) People of the same trade seldom meet together, even for merriment and diversion, but the conversation ends in a conspiracy against the public, or in some contrivance to raise prices. Modalit di collusione: fissazione dei prezzi minimi, limitazione della produzione, ripartizione dei clienti, suddivisione dei territori. Molto spesso difficile stabilire lesistenza della collusione e come intervenire per eliminarla. Dal punto di vista economico la collusione un risultato. Dal punto di vista giuridico uno specifico comportamento.
Collusione e cartelli
Dal punto di vista economico gli elementi necessari perch la collusione abbia successo sono: 1) Occorre che esista un meccanismo per raggiungere il consenso 2) Possibilit di scoprire le deviazioni 3) Possibilit di punire colore che infrangono laccordo 4) Laccordo deve essere sufficientemente vasto da ridurre significativamente la minaccia concorrenziale degli operatori non partecipanti allaccordo 5) Ci devono essere ostacoli allingresso sufficientemente elevati da garantire nel tempo il successo della collusione
La stabilit di un cartello
I cartelli sono generalmente instabili e ciascun partecipante ha lincentivo di deviare. Tutti lo fanno e il cartello non regge
Coopera
Devia
1.8 2.025
1.8 1.35
1.35 1.6
2.025 1.6
Muovendosi dalla
Imprese che si concentrano Imprese pi efficienti che guadagnano anche se il cartello smantellato Imprese che temono che in ogni caso il cartello si stia dissolendo
La disciplina di cartello
Il cartello ha un interesse collettivo ad assicurare che nessuno dei suoi membri devii riducendo I prezzi I cartelli sono organizzati per scoprire e punire i devianti. Pi basso il numero dei partecipanti al cartello pi agevole punire I devianti E comunque i cartelli sono instabili
Alcune esperienze nei paesi OCSE La collusione negli appalti molto comune. Molte imprese conivolte. Molte di pi di 5.
UK: sett 2009, 103 imprese coinvolte in un cartello sugli appalti di lavori. Sanzione: 130 milioni NL: 2005 100 imprese di costruzione coinvolte in un mega cartello negli appalti. Sanzione: EUR 76 milioni Giappone: 66 casi di collusione negli appalti dal 2002 al 2006. Anche se queste imprese colludevano negli appalti erano in concorrenza nel resto delleconomia
Segnali sospetti
Le gare sono sempre aggiudicate al medesimo gruppo di fornitori (a turni regolari) Unimpresa partecipa a una gara, non la vince e riceve un sub appalto Unimpresa dichiara che non si aspetta di vincere e che la presentazione di unofferta solo una cortesia
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3. 4. 5. 6.
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la legge 24/12/1993 fissa un obbligo di sconto del 50% su prezzo di listino per vendita prodotti farmaceutici o ad essi assimilabili agli ospedali
Tutte le imprese, tranne una, pur partendo da prezzi di listino diversi, risultavano praticare sconti diversi, superiori al 50% ma tali da produrre un prezzo finale identico per ente appaltatore. Tale prezzo era allineato al prezzo che derivava dallo sconto del 50% sul prezzo di listino pi basso.
Nycomed imagopaque 300 omnipaque visipaque* Byk optiray 300 270 300 300
Farmades xenetix
Bracco ha sostenuto che lallineamento dei prezzi doveva ricondursi a tale regola deontologica, precisando che i concorrenti sono pervenuti al comune livello di prezzi oltre che in risposte ad ovvie ed autonome considerazioni di ordine economico [...] nella convinzione di adempiere correttamente un precetto legislativo, nellinterpretazione dallo stesso fornita dalla competente associazione di categoria (Farmindustria)
Lotto
Bracco
300/100 62.000 (M) 320/100 n.d. 350/100 67.863 (M) 370/50 33.954 (M)
Il caso Pellegrini-Consip (2002): gara per lacquisto dei buoni pasto per i dipendenti pubblici (400 milioni eur x 2 anni)
Imprese coinvolte: GEMEAZ CUSIN; SODEXHO PASS; DAY RISTOSERVICE; RISTOMAT; QUI! TICKET SERVICE; RISTOCHEF; SAGIFI; CASCINA. Oltre a queste Pellegrini e Repas avevano i requisiti di qualificazione ma sono state escluse
requisiti di qualificazione: La partecipazione alla gara per ciascuno dei 5 lotti uguali subordinata allaver realizzato in almeno uno degli esercizi conclusi dellultimo triennio un fatturato annuo specifico nel settore dei buoni pasto non inferiore a 20 miliardi di lire anche tramite RTI. Criteri di aggiudicazione: 50% prezzo, 50% capacit tecnica. Questultima definita in relazione agli esercizi convenzionati nei comuni dei 5 lotti geografici. Il punteggio relativo al prezzo calcolato in funzione della distanza dello sconto rispetto alla media. Pellegrini e Repas possono essere escluse perch lasta aggiudicata sulla base dellofferta economicamente pi vantaggiosa
Caso Pellegrini Consip: comportamenti delle imprese nella fase pre gara
Maggio-settembre 2000: le tre principali imprese (Gemeaz, Sodexho e Ristoservice) ripropongono la RTI gi costituita per partecipare alla gara precedente (poi sospesa nel mese di marzo). Ottobre-prima met di novembre 2000: discussione circa la possibilit di una intesa pi ampia che includa la maggior parte delle imprese che saranno ammesse a partecipare alla gara. Il numero delle imprese che parteciperanno allintesa (otto), con lesclusione di Pellegrini e Repas. Met novembre-fino alla chiusura del termine per la presentazione delle offerte (18 dicembre 2000): le otto imprese si accordano sui dettagli dellofferta concertata, quali la composizione delle RTI e la conseguente spartizione dei lotti in gara, lentit degli sconti, ecc.