Consejo de Seguridad Interior

La seguridad ciudadana
La seguridad ciudadana Secretara de Seguridad Interior - Cuadernos de Seguridad Coleccin Manuales y protocolos - 1a ed. - Buenos Aires - 2010 - 82 p. - 16 x 24 cm. ISSN 1853-0850 1. Educacin.
LA seguridad ciudadana
Compilador
Cristin Varela
Autores
Victoria Rangugni Daniel Russo

Correccin
Calamus
Diseo grfico
Vladimir Merchensky
ISSN: 1853-0850 Hecho el depsito que marca la ley 11.723
Cuadernos de Seguridad - Coleccin Manuales y protocolos Secretara de Seguridad Interior Gelly y Obes 2289 - CP 1425 - Cdad. Aut. de Buenos Aires, Argentina Tel. (011) 4809-1572 - Email: cuadernosdeseguridad@jus.gov.ar www.cuadernos-seguridad.gov.ar
Esta investigacin y su publicacin se han desarrollado en el marco de un acuerdo entre la Secretara de Seguridad Interior y la Universidad Nacional de Lans. La informacin contenida en este libro no refleja necesariamente las opiniones y puntos de vista de las instituciones auspiciantes.
Presidenta de la Nacin
Dra. Cristina Fernndez de Kirchner

Vicepresidente
Ing. Julio Csar Cleto Cobos

Jefe de Gabinete de Ministros
Cr. Dr. Anbal Domingo Fernndez

Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
Dr. Julio Csar Alak

Secretario de Seguridad Interior
Dr. Sergio Lorusso
Universidad Nacional de Lans

rectora
Dra. Ana Jaramillo

Vicerrector
Mg. Nerio Neirotti

directora del departamento de Planificacin y Polticas Pblicas
Mg. Ana Farber
Consejo de Seguridad Interior

Presidente
Dr. Julio Csar Alak

Secretario Ejecutivo
Dr. Julio Massolo
Direccin Nacional de Formacin Profesional, Capacitacin e Investigacin en Seguridad Interior

Directora
Lic. Amalia Villalustre

Coordinadora del rea de Capacitacin
Lic. Evelyn Garrote

Coordinador del rea de Educacin
Tec. Javier Alonso

Coordinadora del rea de Investigacin
Mg. Cecilia Ales
Cuadernos de Seguridad Coleccin MANUALES Y PROTOCOLOS

Director de la coleccin
Hctor Masquelet
Editor
Ricardo Lpez Dusil
LA SEGURIDAD CIUDADANA
Compilador
Cristin Varela
Autores
Victoria Rangugni Daniel Russo
ndice
Prlogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Por Cristin Varela
Captulo I. NUEVO CAMPO DE LA SEGURIDAD EN LA MODERNIDAD TARDA

Por Victoria Rangugni
INTRODUCCIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 TRANSFORMACIONES EN LA MODERNIDAD TARDA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
El neoliberalismo como impulsor de los cambios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Pasaje del Estado de bienestar al Estado mnimo: de las seguridades a las incertidumbres.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 De una economa fordista a una posfordista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Fragmentacin social y despacificacin: las consecuencias sociales del neoliberalismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
NUEVA CONFIGURACIN DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Polticas de seguridad: de la reintegracin a la tolerancia cero.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Nueva prevencin: cambio de paradigma del campo de la seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Nueva prevencin: modelos de intervencin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
BIBLIOGRAFA .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Captulo II. EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN LA ARGENTINA

Por Victoria Ranguni
INTRODUCCIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 RECONFIGURACIN SOCIAL EN la ARGENTINA DE LOS 90 Y CRISIS DE 2001. . . . . . . . . . 44 INDICADORES DE LA SITUACIN SOCIAL EN la ARGENTINA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
13
CONFORMACIN ACTUAL DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Herramientas penales en materia de seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Herramientas extrapenales de control del delito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

SISTEMA FEDERAL DE GOBIERNO Y ORGANIZACIN POLICIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Policas provinciales. Modos de agrupamiento y de formacin policial.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Instituciones federales de seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Modos de agrupamiento y formacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
LIMITACIONES DE LOS MODELOS POLICIALES TRADICIONALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 BIBLIOGRAFA .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Captulo III. EL CAMPO DE LA SEGURIDAD. CONCEPTOS Y DEFINICIONES

Por Victoria Ranguni y Daniel Russo
INTRODUCCIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE SEGURIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Seguridad humana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Seguridad pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Seguridad ciudadana .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE INSEGURIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Inseguridad objetiva: el delito en cifras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Inseguridad subjetiva. El miedo al delito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

BIBLIOGRAFA .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
14
Prlogo
Cristin Varela
La bsqueda de mayores seguridades es una pretensin que ha estado siempre presente en el nimo de los seres humanos. Se trata de un elemento constitutivo de todas las culturas. En ms de un sentido, la invencin y el desarrollo de las instituciones tienen por objeto la creacin de seguridad. Por un lado, a eso tienden las instituciones destinadas a prevenirnos de las inclemencias y peligros naturales y a proveernos de lo necesario para la subsistencia. Por otro lado, tambin nos garantizan seguridades aquellas instituciones cuyo objeto es regular la vida social, pues con ellas se busca evitar o disminuir los daos que los hombres se causan entre s. En las sociedades modernas, la organizacin del Estado, los sistemas polticos, el Derecho entre otras instituciones tienen por sentido garantizar la paz de la vida en comn, estableciendo mecanismos para la resolucin no violenta de los conflictos. Por su parte, los sistemas de seguridad social y de salud, la organizacin y regulacin del trabajo y muchas otras instituciones sociales tienden a proteger a los hombres de males y carencias y a garantizar estndares aceptables de vida. Su desarrollo sobre todo durante el ltimo siglo estuvo motivado, en ms de un aspecto, por los conflictos, convulsiones y violencias que suscitaban las necesidades insatisfechas y las desigualdades sociales imperantes. La seguridad es un anhelo humano. Su logro requiere del despliegue de un vasto sistema de protecciones que cubra a las personas de los peligros que las amenazan. Queremos creer que la historia y las sociedades avanzan, y que ese avance se traduce en un mejor estar en el mundo. Cuando los datos de la realidad parecen mostrarnos lo contrario, pensamos que algo se est haciendo mal, que no puede ser que se est peor que antes, que no hay derecho a vivir en la precariedad, la carencia y el temor.Y se reclama a las autoridades, al Estado, a la Justicia, al sistema poltico, a la organizacin social, en suma, a las instituciones. En la sociedad argentina hay un reclamo que viene cobrando forma creciente desde inicios de la dcada de 1990, referido a una forma especfica de inseguridad. Se trata del reclamo por mayor seguridad ante los delitos contra las personas y los bienes; principalmente homicidios en ocasin robo, secuestros extorsivos, robos y hurtos. Estas formas delictivas se han constituido en la representacin de la inseguridad, y contra ellas se demandan urgentes soluciones. Pero no se trata de una demanda solo nacional; en los pases de la regin se presentan situaciones similares y aun peores. En los aos de 1980, en las sociedades del hemisferio norte, las preocupaciones por la seguridad se centraban en
15
iguales formas delictivas. Qu ocurri en el mundo para que estas formas de inseguridad hayan ganado la escena? En el primer captulo de este manual,Victoria Rangugni explica el proceso mediante el cual cobraron forma las nuevas inseguridades y la consecuente preocupacin por la seguridad. Se trata de un proceso histrico, inscripto dentro de otro ms amplio, ligado al fenmeno de la globalizacin. Dentro de l, se produjeron profundas transformaciones en el rol del Estado y en el campo de las seguridades sociales y laborales. El papel regulador y pacificador de las relaciones colectivas, que a lo largo de un siglo asumieron las instituciones pblicas, en pocos aos se resinti. El mundo del trabajo se precariz y las seguridades sociales comenzaron a adquirir el sesgo de seguridades privadas e individuales.Todo ocurri como si en el mundo se hubiera olvidado que la provisin de seguridades es una tarea que solo se logra de manera mancomunada y colectiva; que si tal cosa es uno de los objetivos principales de la cultura, es porque su logro requiere del esfuerzo comn y sus alcances deben llegar a todos. En un mundo abierto, como es el mundo moderno, si unos estn asegurados y otros no, nadie est seguro. Los cambios ocurridos en la organizacin del Estado y en el mundo del trabajo se tradujeron en una nueva configuracin del campo de la seguridad humana y del campo ms restringido de la seguridad pblica o ciudadana. En la segunda parte del captulo I se abordan las nuevas formas que adquirieron las polticas de seguridad; tanto las denominadas de la ley y el orden, como las de la nueva prevencin. En el segundo captulo, en colaboracin con Daniel Russo, la autora se aboca al modo que adquiri el problema de la seguridad en la Argentina. Si en gran parte del mundo las transformaciones de la modernidad tarda significaron una reduccin del papel del Estado y su retraccin en la provisin de seguridades, en el caso argentino se vivi su colapso. La crisis del ao 2001, con sus serias secuelas sociales, mal podra no incidir en el plano de las violencias y los delitos entre personas y contra los bienes. Ah estn como elementos de anlisis los datos estadsticos que exponen los autores. El hombre, adems de colaborador, ha sido siempre aunque en menor medida competidor del hombre y, en no pocas ocasiones, tambin su predador y victimario. En pocas en que la competencia se enaltece como valor, al tiempo que se minimizan y resienten las funciones reguladoras y protectoras del Estado, la paz social entra en riesgo. Pero cuando esas funciones pblicas entran en colapso y emergen los sntomas de la desocializacin, no debera resultar extrao el incremento de los conflictos penales y la violencia. Una Justicia y unas policas estructuradas en otro tiempo y para otros tiempos pueden dar cuenta de las nuevas situaciones? La segunda parte de este captulo est dedicada a exponer las herramientas penales y extrapenales del sistema jurdico, as como la conformacin del sistema de seguridad interior en la Argentina.
16
Pero ya se adivina que en el espritu de este Cuaderno se intenta plantear que la judicializacin y el policiamiento de los problemas de seguridad no acarrearn las respuestas que la sociedad reclama. Basta con otorgar el mnimo crdito a las exposiciones de los autores y a los datos que exponen para darse cuenta de que con ms penas y policas y con policas y penas ms duras no se reconstituye una paz resentida por otras causas. En el tercer captulo de este manual se incluyen conceptos y definiciones propios del campo de la seguridad. En la medida en que esta se presenta como una de las preocupaciones urgentes de las sociedades actuales, se impone la necesidad de consolidar y difundir un campo de conocimiento acadmico sobre el tema. Esto permitir la profundizacin del problema en bsqueda de soluciones, el establecimiento de un lenguaje comn para su tratamiento y la superacin de la mera opinin infundada, a la hora del debate que el problema de la seguridad demanda.
17
Captulo I. NUEVO CAMPO DE LA SEGURIDAD EN LA MODERNIDAD TARDA
Victoria Rangugni
INTRODUCCIN
En los ltimos treinta aos se produjo una serie transformaciones econmicas, polticas, sociales y culturales cuyo abordaje a travs de este captulo permite contextualizar los cambios que se han dado en el campo de la seguridad. Se mencionarn primero aquellos cambios que introdujo el perodo que se denomina modernidad tarda, con el propsito de reconocer cules son las modificaciones ms relevantes en cuanto a las relaciones entre Estado, sociedad y mercado, tres ejes de enorme importancia para comprender y analizar dichas transformaciones. Ms adelante se expondrn los cambios que han tenido lugar en las formas de definir y abordar los problemas vinculados a la seguridad, especialmente la creciente relevancia que adquieren las polticas preventivas y la participacin comunitaria en el diseo y ejecucin de polticas de seguridad. Estos son dos elementos clave del campo de la seguridad en la actualidad y por tanto es importante caracterizar su emergencia y consolidacin en los ltimos aos.
TRANSFORMACIONES EN LA MODERNIDAD TARDA
Los cambios vertiginosos que se producen en la segunda mitad del siglo XX constituyen un tema extensamente abordado desde las ciencias sociales ya que han erosionado, en muy poco tiempo, las bases de los sistemas polticos, econmicos, culturales y sociales sobre las que se organizaba el mundo precedente de la modernidad.Todo lo que pareca conocido, y en alguna medida predecible, se trastoc en el transcurso de unos pocos aos.1 Es por ello que algunos autores conceptualizan este nuevo perodo definindolo como posmodernidad o modernidad tarda. El punto de partida de esos anlisis es que los pilares sobre los que se asentaba la modernidad en la mayora de los pases occidentales, desde finales del siglo XVIII, se han visto fuertemente conmovidos cuando no derrumbados. Esos cambios modifican el paisaje y la vida cotidiana, tanto en los pases del llamado primer mundo como en los denominados pases en desarrollo.Tales procesos
1
Para ampliar el concepto de modernidad, vase el manual Sociedad, Estado y seguridad de esta coleccin.
19
Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana
de transformacin, que se inician en la segunda mitad del siglo XX, tienen impacto en casi todas las reas de la vida social, poltica, econmica y cultural. As, es posible destacar modificaciones en: la organizacin del Estado, que pas de ser un Estado de bienestar a definirse como un Estado mnimo; el proceso de acumulacin y de produccin de bienes; las relaciones laborales, que fueron crecientemente desreguladas o flexibilizadas; las formas en que se administraban y compartan los riesgos sociales, que tendieron a remitirse a la esfera individual y no a resolverse a travs de mecanismos colectivos; las formas de representacin poltica, cuyo indicador ms visible fue el debilitamiento del sistema de partidos polticos; los modos de organizacin colectiva, que paulatinamente vieron debilitarse los canales institucionales previos, por ejemplo los sindicatos; el lugar que la tecnologa, las comunicaciones y los medios de transporte ocupan en los sistemas econmicos y en la vida cotidiana de buena parte de la poblacin mundial; los modos de organizacin familiar y domstica y los roles de sus integrantes; la conformacin demogrfica de las grandes ciudades. En las prximas pginas se describirn con mayor detalle las transformaciones que acompaaron el paso de la modernidad a la modernidad tarda. Se destacarn los cambios en los fundamentos poltico-ideolgicos, la redefinicin del rol del Estado y el consecuente desmoronamiento de las protecciones que garantizaba el Estado de bienestar. Tambin se expondrn los cambios en la composicin social que implicaron el crecimiento de la brecha entre ricos y pobres, y los impactos que esta tiene en grandes franjas de la poblacin.
El neoliberalismo como impulsor de los cambios
El neoliberalismo constituye la base poltico-ideolgica que a partir de la dcada de 1970 adquiere el consenso suficiente como para motorizar a nivel mundial las transformaciones sociales, polticas y econmicas a las que aqu se hace referencia. Particularmente, el neoliberalismo foment las transformaciones del modelo estatal que se describieron con anterioridad. El Estado neoliberal es la forma contempornea que asumi el Estado nacional a nivel mundial, producto de un largo proceso de desestructuracin de las premisas intervencionistas y benefactoras del Estado social caracterstico de la
20
Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda
dcada de 1950. A partir de la crisis del petrleo se fueron implementando una serie de polticas tendientes a liberalizar el mercado de capitales e impedir la intervencin del Estado, tanto en las reas econmicas como sociales. Se impuso una serie de medidas tendientes a desplazar la regulacin estatal propia del Estado social, imponiendo una lgica tendiente a favorecer la libre circulacin de capitales concentrados y la especulacin financiera a escala mundial. Para ms detalles se sugiere la lectura del manual Sociedad, Estado y seguridad que conforma esta coleccin. El neoliberalismo no es tan homogneo como muchas veces se lo presenta. Muestra matices con respecto a sus ideas y a las propuestas de polticas a implementar. Sin embargo, hay una serie de ejes rectores que se pueden mencionar, vinculados con los cambios reseados en este captulo: el privilegio del mercado, en lugar del Estado, como actor clave en la organizacin de la economa; la promocin de un mximo crecimiento econmico a travs de la liberacin del mercado, es decir, sin imponerle restricciones; la promocin del incremento de los mrgenes de ganancia del capital privado y, por lo tanto: la flexibilizacin laboral, es decir, la disminucin de los salarios, la proteccin social de los trabajadores, y la promocin del achicamiento de la estructura del Estado con el objetivo de reducir el gasto pblico2 (es decir, menos planes y programas sociales, menos asistencia a los sectores ms desprotegidos, etctera).
Pasaje del Estado de bienestar al Estado mnimo: de las seguridades a las incertidumbres
El modelo conocido como Estado de bienestar tiene sus orgenes en Alemania a fines del siglo XIX, por un lado, y en la implementacin de las polticas keynesianas en Estados Unidos a partir del perodo de entreguerras. Ambas experiencias tienen en comn el replanteo del rol del Estado en relacin con sus deberes en materia econmica y social, otorgndole un papel activo y relevante en su regulacin. Se caracterizan por una apuesta fuerte a la intervencin estatal en esas materias, promoviendo el pleno empleo y la garanta de una serie de derechos, como la salud, la educacin, la vivienda y la jubilacin, entre otros.
2
Para un abordaje amplio del neoliberalismo vase: EZCURRA, Ana Mara (2008).
21
En este modelo de Estado, el trabajo, que es entendido como propiedad social, permite garantizar los derechos de los que trabajan, pero tambin de los que no pueden hacerlo, a travs de un sistema de previsin y proteccin mutua (Castel, 2004). El Estado de bienestar, o Estado providencia como se lo conoce en el contexto francs, se extendi a la mayora de pases occidentales con diferentes niveles de desarrollo y con caractersticas dismiles. Sin embargo, durante varias dcadas existi un marcado consenso sobre la necesidad de un Estado interventor y un modelo de proteccin social basada en el trabajo regulado. En los ltimos treinta aos se ha presenciado un marcado proceso de desmantelamiento del Estado de bienestar o Welfare State, como se lo designa en los pases angloparlantes. Su debilitamiento se produce junto con la desestructuracin de la sociedad salarial, es decir de un sistema que funciona principalmente sobre la base del trabajo asalariado de la mayora de los miembros de la sociedad, ya que como se mencion, Estado de bienestar y sociedad salarial son dos elementos inseparables. Robert Castel (2004) seala que el modelo del Estado de bienestar cumpla con una funcin redistributiva a partir de la cual adquiri un carcter asegurador o protector en tanto otorgaba a los miembros de la sociedad el respaldo del trabajo regulado. Robert Castel es socilogo, director de estudios de la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de Francia; adems es autor de varios libros, tales como El psicoanalismo, El orden psiquitrico y La gestin de los riesgos. Sin embargo, a partir de la dcada de 1970 cuando comienzan a debilitarse los sistemas de proteccin se advierte un incremento de la incertidumbre frente a los avatares de la vida, ya que el respaldo con que antes contaban los miembros de la sociedad son cada vez ms precarios o han dejado de existir. Esta inseguridad responde a que el retraimiento del Estado lleva aparejado un rpido deterioro de la atencin pblica de la salud, una escasa o nula poltica de vivienda, una disminucin en el sostenimiento de la educacin pblica y una anulacin o reduccin drstica de los derechos laborales (Pegoraro, 1997). Con diferente intensidad la desinversin social recorre numerosos pases de Occidente, que vieron en pocos aos cmo estas transformaciones se instalaban en sus contextos nacionales. Este proceso, acompaado por el avance del neoliberalismo en tanto doctrina poltica que promovi dichas transformaciones, tuvo como impacto ms destacado el empobrecimiento de amplios sectores de la poblacin y su creciente vulnerabilidad en trminos socioeconmicos. La precariedad laboral, cuando no el desempleo que se volvi estructural, gener condiciones de gran desproteccin en crecientes franjas de poblacin.
22
De una economa fordista a una posfordista
Los notorios avances tecnolgicos del perodo son un elemento fundamental de las transformaciones en los patrones de acumulacin y produccin de los sistemas capitalistas contemporneos. Muchos autores plantean que se ha abandonado un modelo de produccin fordista, inaugurado a principios del siglo XX, y se ha entrado en un modelo de produccin posfordista. El fordismo estaba caracterizado por una gran produccin en serie, estandarizada, con importantes franjas de la poblacin masculina empleada, un mercado laboral amplio con puestos de trabajo seguros y perspectivas constantes de mejoras a futuro, mercados de consumo interno masivos, polticas pblicas destinadas a mantener una economa estable y el pleno empleo, etctera (De Giorgi, 2005). En resumen, un modelo productivo que se hallaba en sintona con fuertes economas nacionales siempre en expansin, con modelos de Estado intervencionistas y con una lgica de inclusin econmica pero tambin social y cultural de la poblacin. El posfordismo, en cambio, introduce una redefinicin de la economa que supone la reduccin del mercado de trabajo, en virtud de la innovacin tecnolgica y de su impacto en los modos de produccin. Esto implica la merma de la produccin de manufacturas y el consecuente descenso de demanda de trabajo especializado, flexibilizndose el mercado laboral, que por otra parte se achica vertiginosamente. En este contexto se produce un fenmeno determinante del nuevo escenario: el desempleo estructural, que afecta a una poblacin que no encuentra trabajo estable en las nuevas condiciones y que no tiene perspectivas de hallarlo en el futuro. A su vez, se incrementa la produccin de servicios: los sistemas bancarios, de seguros, la produccin y la difusin de informacin funcionan utilizando herramientas informticas que permiten recortar la cantidad de personas que trabajan en los diferentes sectores. Se trata, adems, de un trabajo con modalidades contractuales altamente flexibilizadas. As, la introduccin de tecnologas sofisticadas, el objetivo de maximizar las ganancias, el derrumbe de las regulaciones del trabajo, entre otros procesos, hicieron posible que se produjeran cada vez ms bienes, empleando una porcin menor de fuerza de trabajo (De Giorgi, 2005). En las economas posfordistas una parte importante del trabajo se terciariza, es decir que se encarga a personas externas a la empresa, con las cuales no existe una relacin laboral de dependencia. Son trabajadores autnomos que cumplen tareas de manera intermitente, sin mantener un vnculo laboral estable y regulado con quienes los contratan. El empleo seguro, con un salario estable y con las protecciones que comportaba (vacaciones pagas, jubilaciones, cobertura mdica, licencia por maternidad, enfermedad, etctera), deja de ser la caracterstica primordial de las economas de buena parte de los pases occidentales.
23
Esta transformacin determina, entonces, un mercado de trabajo caracterizado por una exclusin de la participacin de los ciudadanos en su condicin de trabajadores, que es reemplazada por una inclusin precaria, que es la del colaborador temporario. Desde luego, el impacto de estos cambios es desigual en los pases con economas avanzadas y en los denominados pases en desarrollo. Pues los sistemas de respaldo en estos ltimos son mucho ms precarios, y menores sus capacidades de atenuar las consecuencias.
Fragmentacin social y despacificacin: las consecuencias sociales del neoliberalismo
Como se mencion, la crisis del modelo fordista de produccin y organizacin del trabajo dio lugar a la flexibilidad del mercado laboral y a la precarizacin de las condiciones de empleo. Esos elementos, y la incorporacin de nuevas tecnologas, contribuyeron al sostenido incremento del desempleo, que ya no se puede considerar coyuntural, sino que se ha vuelto una problemtica estructural. De este modo, en la mayora de los pases occidentales el desempleo empez a crecer a partir de la dcada de 1980, perodo a partir del cual el mercado ya no muestra inters en absorber los puestos de trabajo. Los mecanismos estatales de mediacin entre capital y trabajo se han debilitado, con lo cual carecen de eficacia para presionar, revertir o, incluso, atenuar ese incremento del desempleo. Esto, evidentemente, trae consecuencias sociales inmediatas, tal como la creciente exclusin de grandes franjas de poblacin de la posibilidad de acceder a un empleo y, por tanto, de garantizar su reproduccin, tanto material como simblica. Estos procesos fueron conformando en numerosos pases una poblacin excluida, sin posibilidades de integrarse socialmente, ni de ejercer sus derechos de ciudadana ni de contar con recursos econmicos que garantizasen su supervivencia digna. En pases con economas avanzadas del denominado primer mundo, el achicamiento del mercado de trabajo, el creciente desempleo y la restriccin de las protecciones del Estado de bienestar hicieron crecer la desigualdad de ingresos en un mercado altamente desregulado. Esto empuj a grandes sectores de la poblacin a la pobreza. En Amrica Latina, estas mismas transformaciones mostraron paisajes ms desgarradores. En ellos, se acrecent la separacin entre los niveles ms altos y los ms bajos de la estructura socioeconmica y aumentaron los contrastes en las condiciones laborales de unos y otros. As, se cristaliz la exclusin de importantes franjas de poblacin y se debilitaron los lazos de solidaridad, tanto entre diferentes grupos sociales como en el interior de estos.
24
Estas dinmicas de exclusin, a su vez, modificaron la organizacin de las grandes ciudades. Las zonas urbanas y suburbanas se vieron paulatinamente divididas entre zonas protegidas, en las que habitan los sectores ms ricos, y zonas de extrema pobreza. De modo que la creciente fragmentacin social se tradujo rpidamente en procesos de guetificacin que modificaron la morfologa urbana. Este proceso no se revirti, a pesar de momentos de crecimiento econmico, pues ya no se discuta la primaca de las reglas del mercado por sobre las protecciones estatales de los ms vulnerables en la relacin entre capital y trabajo. Por tanto, sus condiciones de empleabilidad o de trabajo continuaron siendo muy precarias. En pases latinoamericanos, la brecha entre ricos y pobres se extendi de tal manera que en la Argentina, en 1994, la tasa de desocupacin era de 37,5 para el quintil ms pobre de la poblacin (es decir el 20% ms pobre de toda la poblacin argentina). En tanto, la desocupacin en el quintil ms rico, era de tan solo 1,3%. En Chile, tambin en 1994, la tasa de desocupacin del quintil ms pobre era de 17,4%; en tanto para el ms rico era de 1,9% (Ezcurra, 2008).3 La aparicin y consolidacin de una poblacin excluida del mercado laboral, pero tambin de los recursos educativos, sanitarios y culturales, es una de las caras ms visibles de las transformaciones que la modernidad tarda trajo consigo. Loc Wacquant (2001) analiza los procesos de guetificacin que sufri la poblacin negra en Estados Unidos. Su trabajo resulta interesante para ver cmo esas consecuencias pueden rastrearse en otros contextos geogrficos. A partir de los aportes del autor es posible pensar de qu modo la rpida marginacin de amplias capas de la sociedad, en distintas ciudades, gener en poco tiempo procesos de despacificacin social. LocWacquant es profesor de Sociologa en la Universidad de California, Berkeley, e investigador en el Centro de Sociologa Europea en Pars; es cofundador de la revista interdisciplinaria Ethnography. Ha publicado varios trabajos sobre desigualdad urbana, dominacin racial, Estados policacos en las principales metrpolis capitalistas y teora sociolgica, todos ellos traducidos a doce idiomas. Entre ellos figuran Las crceles de la miseria, Parias urbanos y Repensar los Estados Unidos. Esa despacificacin social puede caracterizarse a partir de tres elementos que se interrelacionan:
3
Un quintil es la quinta parte de una poblacin estadstica ordenada de menor a mayor en alguna caracterstica de esta (corresponde a dos deciles, o a veinte percentiles).
25
El primero es la violencia del desempleo estructural. La falta de trabajo y la imposibilidad de garantizar la reproduccin material de las familias que habitan los espacios de exclusin generan una creciente informalizacin de la economa. Esto favorece el incremento de actividades ilegales para la supervivencia, que luego son perseguidas por el sistema penal de manera selectiva, criminalizando a los eslabones ms dbiles de dichas actividades (por ejemplo, en el comercio de drogas ilegales). El segundo es la violencia intermitente del Estado, que modific su lgica de intervencin frente a las poblaciones ms vulnerables. El Estado desinvierte en polticas sociales y refuerza la presencia de las fuerzas de seguridad para contener esos espacios de exclusin, lejos de los espacios integrados.Ya no se interviene para brindar protecciones que garanticen el ejercicio de derechos, sino que se lo hace a travs de la presencia policial y el control penal en general. La creacin y proliferacin de muros limtrofes entre los barrios marginales y los barrios acomodados es el ejemplo ms palmario de esta transformacin, que se ha registrado en numerosas ciudades de distintos pases. El tercer elemento es el incremento de la violencia interpersonal. Como consecuencia del desempleo estructural, las psimas condiciones de vida y el debilitamiento de los lazos de solidaridad entre los miembros de la comunidad se reproducen constantemente formas violentas de interaccin y de resolucin de conflictos. Esto se hace cada vez ms presente en la vida cotidiana de esos espacios de exclusin. Sin embargo, los efectos desestructurantes de estos cambios socioeconmicos no solo impactaron en los sectores de menores recursos, que se vieron privados, adems, de las protecciones de tipo institucional que con anterioridad brindaba el Estado4. Las clases medias de los diferentes pases sufrieron tambin el impacto de estas transformaciones, ya que vieron derrumbarse el mundo de certidumbres que tenan delante. Ese resquebrajamiento de las certezas que brindaba o sostena el modelo del Estado de bienestar, y de una sociedad caracterizada por la expansin econmica y la movilidad social ascendente, gener la rpida aparicin de todo un conjunto de nuevas incertidumbres, que se manifestaron no solo a nivel laboral, sino tambin en los mbitos familiares, de la salud y de la educacin. Las nuevas incertidumbres pasaron a requerir de la gestin permanente de los actores individuales, quienes deben programar y prever los riesgos de no poder acceder a los niveles de vida deseados. De este modo, se generaliza a todos los sectores sociales un escenario plagado de inseguridades, en tanto se generalizan los riesgos y la imposibilidad de prever el devenir social (Castel, 2004). Estas nuevas situaciones provocan importantes modificaciones de las conductas individuales y colectivas de todos los sectores socioeconmicos.
4
Se sugiere releer las caractersticas del Estado de bienestar presentadas al inicio del captulo.
26
Sin embargo, los crecientes y diversos tipos de incertidumbre que gener el paso de la modernidad a la modernidad tarda suelen no ser percibidos como tales. En los ltimos aos, esos procesos de desproteccin e incertidumbre fueron asociados a un temor mucho ms concreto, como lo es el temor a algunos delitos que amenazan la propiedad o la integridad fsica. De este modo, la inseguridad, en los ms diversos contextos internacionales, se asocia al delito callejero y no a la imposibilidad de programar el futuro y de afrontar las faltas de certezas que el presente plantea en los mbitos laboral, jurdico, sanitario, educativo y vincular.
Despacificacin social
Se caracteriza por:
Violencia del desempleo estructural
Violencia intermitente del Estado
Incremento de la violencia interpersonal
En los prximos apartados se abordarn las transformaciones del campo de la seguridad, teniendo en cuenta su estrecha vinculacin con el pasaje de una fase a otra de la modernidad, tal como se ha descripto hasta aqu.
NUEVA CONFIGURACIN DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD
Las transformaciones del campo de la seguridad a nivel mundial estn vinculadas con los cambios ms generales que caracterizaron el paso de la modernidad a la modernidad tarda. Las formas en que se piensa el delito y se lo aborda no son ajenas a los modos en que el neoliberalismo define y construye un tipo de Estado, y a las relaciones econmicas, polticas y culturales que instala. Todos esos elementos son indisociables y forman parte del mismo proceso de cambio (Rangugni, 2004). La modernidad estableci una definicin restringida de seguridad. Si bien estableci una distincin entre seguridad externa e interna concibi la segunda bajo el modelo de la primera: las fuerzas policiales tomaron el modelo de las fuerzas militares. A su vez, la administracin de justicia penal se orient como forma de castigo casi exclusiva hacia el encarcelamiento de los condenados. Varios autores describen la centralidad de las agencias del sistema penal para reducir el delito en los Estados-Nacin, esto es: castigar los delitos ocurridos y, de este modo, buscar la prevencin de futuros delitos.
27
El derecho penal entiende que delito es todo acto que, estando previamente definido por la ley, es susceptible de ser punido. De este modo, el delito debe ser detectado, perseguido y castigado por las agencias del sistema penal. El campo de la seguridad durante la modernidad se ha caracterizado por un modelo de gestin del delito que giraba de modo invariable en torno a la centralidad de las instituciones penales como instrumentos orientados a reprimir y reducir los delitos. A su vez, ese modelo planteaba como finalidad inequvoca la futura integracin de las personas que eran castigadas. Para ello se desarroll durante ms de cien aos un conjunto de instituciones cuyo fundamento era la intervencin sobre los condenados y sus familias, para favorecer su reintegracin social. Esta modalidad de organizacin del campo de la seguridad o del control del delito fue definida por David Garland (2005) como Penal Welfare Complex, expresin que fue traducida como welfarismo penal en evidente relacin con el modelo de Estado de bienestar al que se haca referencia en las pginas anteriores. David Garland es un destacado investigador en sociologa criminal. Es doctor por la Universidad de Edimburgo, fue profesor en la Universidad de Princeton y actualmente dicta clases en la Universidad de Nueva York. Es autor, entre otras obras, de La cultura del control y Crimen y castigo en la modernidad tarda. Este modelo de intervencin penal planteaba como objetivo brindar protecciones que se presuma no tenan aquellos que pasaban por el sistema penal, por causa de cuestiones socioeconmicas. Esta presuncin arrastra hasta la actualidad una confusin que es necesario aclarar. Si bien la poblacin encarcelada suele provenir de los sectores ms pobres, esto no quiere decir que sean los que mayores delitos cometen, sino que son los sectores sobre los que se orienta la accin de las agencias del sistema penal. Esto supone que tales agencias son fuertemente selectivas: centran su atencin sobre un conjunto de delitos y de infractores los ms pobres desatendiendo casi por completo toda una gama de delitos de cuello blanco cometidos generalmente por sectores acomodados en trminos socioeconmicos. A esto se lo define como procesos de criminalizacin selectiva. En este contexto, el modelo que David Garland llama welfarismo penal implic una alta tecnificacin del entramado penal. El sistema se pobl de personal especializado que buscaba ayudar a quienes se defina como desaventajados en la estructura social. Se deba rehabilitarlos y reintegrarlos a una sociedad en la que haba lugar para todos. Mdicos, asistentes sociales, religiosos, maestros, etctera, eran convocados a intervenir en el campo de la seguridad para procurar la mejora de aquello que el sistema social no haba podido atender oportunamente. Uno de los cambios ms importantes en el campo de la seguridad es que, en pocos aos, se abandon de manera explcita ese modelo rehabilitador como
28
motor de las polticas penales y como instrumento vlido para disminuir los delitos. Menos de veinte aos fueron suficientes para erosionar y redefinir los fundamentos de un modelo de gestin de la seguridad que tena casi doscientos aos y que haba sido hegemnico, lo cual no significa que haya sido eficiente. Pues desde sus inicios se ha mostrado incapaz de cumplir con sus objetivos: las crceles y sus poblaciones crecieron cada vez ms. De todos modos, el fundamento correccionalista persiste, aunque muy debilitado. Lo que prevalece, ms bien, es un consenso en torno al fracaso de la crcel a la hora de reintegrar socialmente a los condenados. A su vez, nuevas formas de pensar el delito, la seguridad y la prevencin han dominado el escenario en los ltimos aos en casi todos los pases occidentales. La llamada nueva prevencin aparece como elemento novedoso en el campo de la seguridad, al poner el nfasis en evitar que ciertos delitos ocurran, ms que en perseguirlos y castigarlos una vez que han tenido lugar. La idea de nueva prevencin responde a que el modelo tradicional de gestin del delito pensaba la pena como un elemento ex-post de prevencin de delitos a futuro. Es decir que el castigo de un delito ya cometido servira a su vez para prevenir delitos futuros. La nueva prevencin, en cambio, parte de la idea de una intervencin ex-ante, es decir que se motoriza sin que el delito tenga lugar, para evitar desde cero que ocurra. Para ello, se proponen una serie de medidas que se caracterizan por ser ajenas al sistema penal y por invocar la participacin de la comunidad en su desarrollo5 (Feeley y Simon, 1995; Crawford, 1998; OMalley, 2005). Se vislumbran, entonces, dos grandes nuevas tendencias en el campo de la seguridad. Por un lado, el abandono del ideal integrador de las polticas penales y la redefinicin del castigo en trminos de retribucin, incapacitacin e, incluso, venganza. Por otro, la aparicin de polticas preventivas, orientadas a evitar que los delitos ocurran a travs de medidas extrapenales, es decir en las que no tiene participacin protagnica el sistema penal.Tal como plantea David Garland (2005), es posible definir estas dos tendencias como criminologas del otro y criminologas de la vida cotidiana, respectivamente, cuyas caractersticas principales se abordarn en las pginas siguientes.
Polticas de seguridad: de la reintegracin a la tolerancia cero
Desde mediados de la dcada del 70, la crisis del sistema correccionalista se hizo evidente en los pases desarrollados. Se replic rpidamente en aquellos en vas de desarrollo, donde comenzaron a reclamarse otras medidas bajo el supuesto de que seran ms contundentes, eficaces y rpidas para controlar el delito. Los ejes
5
Para una mejor comprensin del concepto de prevencin y sus distintos tipos, se recomienda leer el manual Comunidad y seguridad que conforma esta coleccin.
29
centrales de esta tendencia en el campo de la seguridad eran los de incrementar y endurecer los controles policiales haciendo lo propio con la aplicacin de las penas. El modelo de una prisin-escuela que ayudase a los condenados a reintegrarse a una sociedad que los esperaba, fue prcticamente abandonada. En su lugar el reclamo de una pena dura como ejemplo y como venganza fue ganando terreno en el campo de las polticas de seguridad en numerosos pases. Actualmente, cada vez con ms frecuencia, el encierro penal es fundamentado en trminos de una retribucin entre el dao ocasionado por el delito y el dao que debe comportar el encierro. Se afirma que el castigo no tiene que ser reintegrador, sino duro para los que estn condenados por un delito, pero tambin para los que estn tan solo sospechados y cumplen encierro preventivo. Esta poltica recibe el nombre de incapacitacin selectiva, en tanto se orienta a neutralizar a aquel que es definido como peligroso y no a todos los autores de delitos (De Giorgi, 2005). La figura de un individuo peligroso, fuertemente estigmatizado, es objeto de rechazo y se reclama que se lo separe de la sociedad. Ese estereotipo de individuo peligroso que debera ser encerrado en una crcel se construye sobre un perfil especfico de habitante de las grandes ciudades: hombre, joven, pobre, que potencialmente puede atentar contra la propiedad, independientemente de si ha cometido o no un delito. Se excluye de esa construccin, y de ese estigma, a personas que no se corresponden con el perfil descripto, aunque se haya probado que cometieron algn delito (incluso si es grave). A esta construccin de un personaje peligroso y diferente del resto de los habitantes de una ciudad, se refiere David Garland cuando define estas polticas como criminologas del otro. Ese otro es un personaje que debe ser expulsado del entorno porque se lo percibe como amenazante, focalizando en l las amenazas que provienen de los diferentes mbitos de la vida social. El rechazo del objetivo reintegrador de la poltica penal y el endurecimiento de los castigos, as como tambin del accionar policial, han sido enmarcados en un abanico ms amplio de ideas e intervenciones. Ese conjunto se conoce como tolerancia cero, y tambin, particularmente en el mbito local, como mano dura frente al delito. La expresin zero tolerance aparece, en realidad, recin a inicios de la dcada de 1990 en Estados Unidos, particularmente para hacer referencia a las polticas defendidas y promovidas por el entonces alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani. A partir de entonces, la expresin se convirti en una especie de comodn en los debates sobre el tema, sin precisarse su contenido, sus resultados y sus falencias (Wacquant, 2004). La tolerancia cero se convirti, en la dcada de 1990, en muchas partes del mundo, en una mercanca poltica frecuentemente utilizada en las contiendas electorales. Sin embargo, fue tambin criticada con el argumento de que promova la violencia y no resolva el problema de la seguridad.
30
Las polticas de tolerancia cero o mano dura se apoyan en una retrica punitiva, pero carecen de un respaldo slido para justificar las propuestas que plantean. Parten de una definicin sesgada, e incluso equvoca, del problema de la seguridad, al que conciben solamente como un tema de incivilidades y delitos callejeros. Esto quiere decir que lo definen a partir de un recorte que sobredimensiona ciertas conductas consideradas indeseables aun cuando no sean delito y pretenden erradicarlas del paisaje urbano a cualquier precio. Al mismo tiempo, queda excluida de la definicin del problema y, por tanto de las acciones a emprender, la comisin de otros delitos que tambin atentan contra la integridad fsica de las personas. Ejemplo de estos ltimos son, entre otros, los vinculados con la seguridad vial y la violencia domstica. Ese recorte, que asocia inseguridad con delito callejero, comporta una fuerte criminalizacin de la pobreza y una escasa o nula problematizacin de la in/seguridad en los trminos que realmente impacta en el ejercicio de derechos de todos los ciudadanos. Adems, propone solucionar el problema incrementando los niveles de violencia que se supone quiere revertir.
Nueva prevencin: cambio de paradigma del campo de la seguridad
A partir de la dcada del 80, en diferentes pases comienza a surgir con fuerza todo un campo de ideas e intervenciones que defienden la utilizacin de herramientas no penales para reducir el delito. Al describir este proceso, Mximo Sozzo (2000) plantea que se trata de un gran cambio de paradigma respecto de la modernidad penal. Inglaterra, Francia, Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y ms tarde Italia comenzaron a desarrollar y fundamentar en trminos tericos una serie de polticas de prevencin del delito en las que no participaban las agencias del sistema penal. Recin en la dcada del 90, la nueva prevencin comenzar a expandirse en los pases latinoamericanos. Mximo Sozzo es docente e investigador de sociologa y criminologa de la Universidad Nacional del Litoral. Ha publicado diversos artculos en la Argentina y en el extranjero en el marco de una sociologa de la cuestin criminal. Recientemente ha publicado como compilador Seguridad urbana. Nuevos problemas, nuevos enfoques y Reconstruyendo las criminologas crticas. La nueva prevencin introduce no solo una serie de estrategias de intervenciones novedosas en el campo de la seguridad; tambin introduce una nueva modalidad en las formas de disear y ejecutar polticas pblicas, particularmente las destinadas a producir seguridad. Por eso, antes de describir los modelos de in31
tervencin especficos de prevencin del delito que introduce esta tendencia, se enunciarn cules son las caractersticas que permiten vincular la emergencia de la nueva prevencin con un conjunto ms amplio de transformaciones de orden poltico, econmico, social y cultural que la acompaan. Entre los rasgos fundamentales y destacables de esta nueva tendencia se encuentra, en primer lugar, una creciente delegacin de funciones en materia de seguridad que antes estaban centralizadas en las agencias estatales nacionales. Distintas agencias gubernamentales ajenas al sistema penal, gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil comienzan a participar activamente en la toma de decisiones y en el desarrollo de medidas concretas destinadas a prevenir delitos. En segundo lugar, se caracteriza por una marcada y novedosa convocatoria a la participacin ciudadana. Se espera que la gente comn ocupe roles relevantes en la definicin de prioridades y estrategias a utilizar, en la propuesta de polticas a seguir y en la puesta en marcha de medidas que garanticen su propia seguridad. La comunidad aparece como uno de los actores centrales de la nueva prevencin, mientras que en las polticas penales tradicionales la participacin ciudadana estaba prcticamente vedada. En tercer lugar, la nueva prevencin prev la incorporacin de empresas privadas en las estrategias de prevencin del delito, y la posibilidad de articulacin entre estas y organismos pblicos en las medidas a implementar. Por ltimo, algo que se desprende de lo anterior y consiste en una redefinicin de las fronteras entre lo pblico y lo privado. Espacios pblicos vigilados por empresas privadas de seguridad; organismos no gubernamentales proponiendo y desplegando medidas de prevencin; agencias gubernamentales y actores privados desarrollando conjuntamente programas especficos de prevencin; etctera (Crawford, 1998).
Nueva prevencin
Rasgos fundamentales:
Creciente delegacin de funciones en materia de seguridad, antes centralizadas en instituciones pblicas
Novedosa convocatoria a la participacin ciudadana
Incorporacin de empresas privadas en las estrategias de prevencin del delito
32
Nueva prevencin: modelos de intervencin
Diversos autores (Crawford, 1998; Garland, 2005; Sozzo, 2000; 2008a) distinguen tres tcticas alternativas de prevencin del delito, tal como fueron desarrollndose en los distintos pases. Vale referirse a la prevencin situacional-ambiental, la prevencin social y la prevencin comunitaria. Una vez ms, la distincin es analtica, pues estas estrategias de intervencin se mezclan en el terreno y se combinan de diversas maneras. Para abordarlas aqu, se exponen sus caractersticas distintivas. Se mencionan, adems, ejemplos concretos de intervencin, sealndose los supuestos de los que parten y los puntos dbiles que presentan.
Prevencin situacional ambiental
Esta estrategia de intervencin se centra en modificar determinadas situaciones y/o ambientes en los que se pretende reducir algn tipo de delito. Busca disear o modificar un espacio para evitar que determinados hechos ocurran. Esto puede suceder porque se han registrado ciertos delitos y se decide intervenir para modificar aquellas pautas ambientales que se considera favorecen la presencia de esos delitos. O bien, porque desde el propio diseo de un espacio se pretende evitar o reducir de antemano la posibilidad de que tengan lugar determinadas conductas. La tctica situacional busca que en un espacio se reduzcan al mximo las posibilidades de que determinados delitos se produzcan. Se pretende que el potencial infractor se ve disuadido de cometerlos, en virtud de los obstculos que le presenta la situacin, o porque considera que son altas las posibilidades de ser aprehendido. En definitiva, la prevencin situacional ambiental pretende disear lugares ms seguros para las potenciales vctimas y ms hostiles para los potenciales infractores (Crawford, 1998; Sozzo, 2000). Esta modalidad de intervencin surge en Estados Unidos y Gran Bretaa en la dcada de 1980. Su fundamento principal fue que atenda al incremento del delito urbano y a la necesidad de brindar respuestas rpidas, pragmticas y eficaces en las que los interesados, y tambin el mercado, podan participar. Entre los ejemplos ms recurrentes de estrategias de prevencin situacional se encuentra el alumbrado urbano, el uso de cmaras de televisin, la utilizacin de vigilancia privada o comunitaria, el vallado de ciertos espacios, la instalacin de alarmas, la organizacin de vecindarios para el uso comn del espacio pblico, de acompaamientos en recorridos especficos como las salidas a sacar la basura o a entrar los autos en los garages, etctera. Estas estrategias han sido y pueden ser desplegadas por organismos pblicos, privados y/o no gubernamentales con diferentes niveles de articulacin y participacin.
33
La prevencin situacional asume que ciertos delitos forman parte de la vida cotidiana de las grandes ciudades y, ms que erradicarlos, se busca disminuirlos en ciertos lugares y/o momentos. Desde esta perspectiva, un riesgo puede ser previsto segn patrones estadsticos (propios de las aseguradoras) y su impacto se puede evitar o reducir. El objetivo principal no es atrapar al infractor y, si se lo atrapase, lo importante es evitar/reducir el dao que el delito hubiese ocasionado, recuperando lo sustrado, por ejemplo; pero sin que la rehabilitacin del infractor sea un tema a atender. Adems, la prevencin situacional se apoya en la idea de un potencial infractor que es racional, que sabe lo que hace. Por lo tanto decide actuar o se abstiene de la comisin de un delito en virtud de las oportunidades que se le presentan. Frente a una situacin, ese actor racional evala los costos y los beneficios que puede acarrear su decisin y acta en consecuencia. Si el medioambiente en el que pretende cometer un delito le presenta dificultades de acceso o altas posibilidades de ser descubierto, se abstendr de cometer el delito y, por tanto, la prevencin en ese ambiente/situacin habr sido exitosa. Esta presuncin de un actor racional se liga a la idea (neo) liberal del Homo economicus, un sujeto que acta segn sus intereses. Sin embargo, como seala Adam Crawford (1998), ms all de los delitos contra la propiedad, hay otros que no parecen estar motivados por el inters econmico. La violencia de gnero o los delitos de trnsito, para volver a mencionar casos que suelen estar excluidos de las definiciones e intervenciones de la in/seguridad, no suelen tener motivaciones econmicas. Adam Crawford es profesor e investigador en materia criminolgica, doctorado en la Universidad de Leeds, en el Reino Unido, donde actualmente dicta clases. Ha escrito varios trabajos sobre criminologa y realizado investigaciones sobre prevencin, seguridad comunitaria y victimologa. Si bien las estrategias situacionales son muy bien ponderadas en las propuestas actuales del campo de la seguridad, y pueden brindar resultados positivos a la hora de reducir determinados delitos y ambientes o situaciones, distintos analistas coinciden en destacar los puntos dbiles que la modalidad de prevencin presentara.
Puntos dbiles
En primer lugar, la difusin de la prevencin situacional estuvo estrechamente ligada a la prevencin de delitos contra la propiedad y control de conductas indeseables en los espacios pblicos, pero desatendiendo la definicin del problema, los delitos que tienen lugar en el mbito privado, los delitos econmicos y/u or34
ganizados, los delitos de trnsito, etctera. Este recorte y focalizacin no solo deja de lado hechos altamente lesivos, sino que contribuye a una definicin sesgada del problema de la seguridad y refuerza la criminalizacin de la pobreza al considerar como relevantes solo los delitos de los ms dbiles. Por otra parte, la prevencin situacional y su perfil pragmtico se orienta a los efectos de determinados delitos y no a las causas, priorizando criterios empresariales como los de reduccin de riesgos y costos del delito contra la propiedad, la eficacia de las acciones, el resultado a corto plazo, etctera. Esta centralidad en el corto plazo y la respuesta focalizada el aqu y ahora, si bien puede redundar en los resultados buscados, no suele tener en cuenta los efectos de desplazamiento del delito que se pretende controlar. Es decir que las estrategias situacionales pueden reducir el delito aqu y ahora, pero trasladndolo un poco ms all en donde las estrategias no han sido desplegadas, sin solucionar el problema de fondo: la calle siguiente, el barrio de al lado, otros bancos o negocios, y as sucesivamente. Muchas veces las estrategias situacionales son intrusivas y excluyentes: una vigilancia excesiva y omnipresente y una defensa casi militar de los ambientes frente a la presencia de extraos que son repelidos. Esto genera la proliferacin de espacios amurallados a los cuales no pueden ingresar los extraos, habitados por personas que viven cada vez ms encerradas y aisladas del mundo (Crawford, 1998; Sozzo, 2000;Young, 2003; De Giorgi, 2005).
Prevencin social del delito
La prevencin social del delito parte de un enfoque diferente al de la estrategia situacional y, por tanto, tambin propone otras modalidades de intervencin. A pesar de ello, ambas no se excluyen entre s y, de hecho, aparecen combinadas en numerosas propuestas del campo de la seguridad contempornea en muchos pases. La prevencin social surge de una idea central: ciertos delitos son el efecto de determinadas condiciones socioeconmicas, culturales, e incluso vinculares. Partiendo de esta nocin la prevencin social plantea como eje de intervencin la modificacin de esas condiciones que son consideradas las causas de ciertos delitos. De este modo, esta estrategia se orienta hacia aquellos que a priori define como potenciales infractores, en virtud de determinadas condiciones en las que se encuentran. Centrado tambin en los delitos contra la propiedad, en la concepcin del problema de la seguridad, este enfoque define como potenciales infractores a las poblaciones ms empobrecidas. No apunta a sectores usualmente implicados en otros tipos de delitos ni a las condiciones que los generaran. Las estrategias sociales de prevencin del delito comenzaron a desplegarse en Estados Unidos en los aos de 1980, tuvieron un gran impacto en Francia y Canad y, en menor medida, en Gran Bretaa (Crawford, 1998). En todos los casos,
35
incluso en su desembarco en la Argentina, se focalizaron en las poblaciones de jvenes urbanos pobres definidos como grupo de riesgo (con marcada presencia de extranjeros en los pases con fuerte inmigracin). La prevencin social apunt entonces a los procesos de exclusin social. Sus intervenciones se orientaban a reducir el impacto de esos procesos a travs de estrategias de integracin social para los grupos definidos como potenciales ofensores o con mayor vulnerabilidad de entrar en conflicto con la ley. En los distintos contextos estas poblaciones eran los jvenes pobres, los desocupados, los inmigrantes, los habitantes de barrios marginados de las grandes ciudades, entre otros. La prevencin social propone, de este modo, una intervencin sobre condiciones sociales, definiendo un campo de accin que hasta entonces era propio de la poltica social. Genera as un espacio de interseccin problemtico entre estas dos reas de la poltica pblica: la poltica social y la poltica criminal o de seguridad. Este es, probablemente, el punto ms dbil y ms cuestionado de la estrategia social de prevencin del delito. La prevencin social se centra as en la identificacin de dos factores (Sozzo, 2000) que entiende como centrales: de riesgo: aquellos que empujaran a ciertas poblaciones a cometer delitos, aunque particularmente a las poblaciones de jvenes, urbanos, pobres, inmigrantes, y protectivos: aquellos que pudieran revertir los factores de riesgo, generando el alejamiento de esas poblaciones de la comisin de delitos, identificando tambin cules son los factores que posibilitan a los jvenes desistir en el inicio de una carrera criminal. En trminos generales, entre los factores de riesgo que identifican los programas de prevencin social de distintos pases, estn la pobreza, la exclusin, las condiciones de vida, la falta de insercin en el sistema educativo, la edad en contextos de marginacin, las dificultades vinculares, la escasa integracin cultural, entre otras variables. Entre los factores protectivos identificados por estas estrategias, se incluyen recurrentemente: la capacitacin laboral, la integracin cultural, la reinsercin en el sistema educativo, la recreacin, el apoyo psicolgico-vincular, etctera. Por ello, las intervenciones de tipo social en materia de prevencin del delito suelen centrarse en desplegar estos factores protectivos. El contexto norteamericano, el francs y tambin el argentino brindan ejemplos claros de este tipo de intervenciones (Crawford, 1998; Sozzo, 2000; Rangugni 2004). Al igual que la estrategia situacional, la prevencin social enfatiza la necesidad de una intervencin multiagencial con predominio local. Esto quiere decir que, tanto en el diseo como en la implementacin de dicha estrategia, pueden y deben participar actores gubernamentales de diversas reas. Por ejemplo, de poltica criminal, poltica social, trabajo, seguridad social, educacin, etctera, tanto de nivel nacional,
36
provincial y, especialmente, municipal. Asimismo, deben integrarse organismos de la sociedad civil con presencia en los territorios concretos de intervencin tales como centros barriales, instituciones religiosas, recreativas, etctera.
Puntos dbiles
Respecto de los puntos dbiles de la prevencin social es posible afirmar que una de sus falencias ms preocupantes es la asociacin entre delito y pobreza de la que parte. Adems, esa criminalizacin de la pobreza se refuerza sobre los jvenes y, en contextos particulares, sobre los inmigrantes y las minoras tnicas. Sobre este recorte se extienden intervenciones generalizadas (a todos los jvenes pobres de un barrio, por ejemplo) dando por sentado que se trata de potenciales infractores. Estas intervenciones son estigmatizantes en tanto definen a priori a la poblacin como proclive al delito. Esto es muy cuestionable desde el punto social y poltico. Por otra parte, la focalizacin que la tctica social realiza sobre las poblaciones mencionadas, las configura como poblacin amenazante sobre la que hay que intervenir, por una necesidad de defensa social frente al riesgo que representaran esos potenciales infractores. Pero no parte del supuesto que esa poblacin se encuentra vulnerada en el ejercicio de ciertos derechos, y que es preciso paliar esa situacin (considerando que son ciudadanos como el resto de los habitantes). Esto quiere decir que en esta lgica, la estrategia social tiene como objetivo proteger a ciertos sectores sociales de la potencial peligrosidad de los grupos a los que define como amenazantes. No se enfoca sobre estos ltimos para garantizar su bienestar, sino para neutralizarlos frente al resto de la poblacin. En esta lnea, se ha acusado a la prevencin social del hecho de criminalizar la poltica social. Al hacerlo, invade terrenos que son propios de las intervenciones sociales que buscan paliar situaciones de vulnerabilidad, ampliando los mrgenes de ciudadana sin criminalizar a las poblaciones sobre las que intervienen. Finalmente, hasta hoy no ha habido estimaciones serias sobre los efectos que estos tipos de intervencin tienen sobre los ndices de delito que se pretende atenuar.
Prevencin comunitaria
La tctica comunitaria en materia de prevencin del delito est fuertemente vinculada con las dos estrategias descriptas anteriormente la situacional y la ambiental. Lo hace en tanto apela, por un lado, a la participacin de las comunidades en el desarrollo de la prevencin y, por otro, al reconocimiento de la comunidad como espacio en el que se interviene. Sin embargo, se puede hablar de una perspectiva comunitaria en el campo de la seguridad que supera ampliamente el diseo e implementacin de las estrategias mencionadas.
37
En este escenario, la idea de comunidad se vuelve central en diversos mbitos de la poltica pblica y no solo en el campo de la seguridad. La (re) aparicin de la comunidad como un actor clave responde tambin al conjunto de transformaciones que se describieron al inicio de este captulo, especialmente a una redefinicin del rol del Estado y de las relaciones entre este y la sociedad. La nueva modalidad de intervencin estatal define como interlocutor y actor relevante a las propias poblaciones que ahora deben involucrarse en la resolucin de los problemas que las afectan. A su vez, las polticas pblicas ya no son de corte universalistas es decir que abarcan a todo el conjunto de la poblacin sino que estn focalizadas en un segmento especfico, que puede ser definido en trminos de comunidad que habita un municipio, una provincia o un pas. Como se mencion antes, el Estado aparece ahora como un actor ms de las polticas, en este caso las del campo de la seguridad, junto a actores privados o de organizaciones no gubernamentales y/o simplemente miembros de la comunidad. En los contextos actuales, la idea de comunidad reemplaza muchas veces otras formas de concepcin de conjuntos de poblacin, como fueron la nacin, el pueblo, la sociedad. Al hablar de comunidad se hace referencia a un conjunto no solo ms pequeo de individuos, sino tambin a un tipo de vinculacin especfica entre ellos (De Marinis, 2004). Esa vinculacin se presume ms estrecha y ligada a una pertenencia comn, con una cierta afinidad entre los miembros que componen esa comunidad. En algunos casos, esa pertenencia comn puede ser geogrfica, pero tambin religiosa, institucional, poltica, de intereses o valores compartidos, etctera. Respecto de la focalizacin de las polticas, el paso del universalismo al particularismo en el campo de la seguridad asoma con claridad en tanto las intervenciones se definen cada vez ms focalizadamente, apuntando a necesidades/demandas locales y puntuales. Tanto la prevencin situacional como la prevencin social del delito, de las que se ha hablado en las pginas anteriores, reflejan este cambio. Concretamente, en materia de prevencin del delito, la tctica comunitaria surge con fuerza en Gran Bretaa en la dcada de 1970 y se expande instalndose como una forma fundamental de pensar las intervenciones del campo de la seguridad. Las modalidades de intervencin definidas como comunitarias lo hacen en un doble sentido: Toman a la comunidad como objeto de la intervencin; es decir que estn dirigidas a producir seguridad frente al delito en una comunidad, un barrio, un vecindario, en vez de orientarse a intervenir sobre los ofensores o las vctimas de delito. Consideran a la comunidad como un actor de las intervenciones destinadas a reducir determinados delitos. Apelan a los integrantes de esa comunidad, barrio, vecindario, para que se involucren en el diseo y/o implementacin de las intervenciones.
38
Con frecuencia, cuando se presenta una poltica de seguridad como comunitaria, no se precisan los trminos en los que se utiliza dicha expresin y se da por sentado que la comunidad es garanta del xito de la intervencin. Sin embargo, no puede asumirse a priori que la seguridad comunitaria sea algo bueno en s mismo. Muchas veces, bajo esa denominacin se han motorizado intervenciones fuertemente segregativas: una comunidad que se cierra sobre s misma expulsando todo elemento que considere extrao a ella. Las experiencias de tolerancia cero, a las que se hizo referencia, en muchas ocasiones se apoyan en una fuerte retrica comunitaria que convoca a los individuos a defenderse de los extraos. Esos extraos pueden ser jvenes, extranjeros o habitantes de otros barrios, sin que por ello representen una amenaza al orden o a la convivencia. Sin embargo, la comunidad los rechaza por esa condicin. La seguridad o prevencin comunitaria tambin puede apuntar a fortalecer los lazos de solidaridad y ampliar las condiciones de seguridad de un conjunto de personas, sin establecer concepciones e intervenciones restrictivas. Lo hace, por ejemplo, promoviendo el uso comn del espacio pblico, acompandose en situaciones que se perciben como amenazantes o promoviendo redes de prevencin y proteccin frente a los delitos del mbito privado que suelen permanecer invisibilizados. Del mismo modo, la participacin comunitaria puede servir para favorecer las relaciones con las instituciones pblicas y no gubernamentales y apuntar as a disminuir la sensacin de inseguridad de las personas, incentivando su integracin en lugar de su aislamiento.
Puntos dbiles
Las crticas que se le hacen a la perspectiva comunitaria del campo de la seguridad es que, al menos hasta ahora, la comunidad suele ser entendida como la suma de individuos y no como un cuerpo colectivo. La convocatoria a la participacin comunitaria reitera una interpelacin a individuos particulares que deben involucrarse para resolver sus problemas, tambin particulares, y no en pos de una preocupacin o afectacin comn. En este sentido, la perspectiva comunitaria en el campo de la seguridad, tal como se ha venido desplegando hasta ahora en numerosos contextos, se ve influenciada por el discurso neoliberal en el que los individuos deben convertirse en empresarios de s mismos e involucrarse en la resolucin de sus problemas sin esperar que el Estado que debe ser mnimo desde esa mirada los resuelva. No obstante, esto no significa que no se puedan motorizar intervenciones que aboguen por la recuperacin de lazos de pertenencia, all donde se encuentren debilitados, y la movilizacin de colectivos en pos de mejorar las condiciones de seguridad en las que se encuentran. Esto requerir tener presentes las advertencias
39
sobre la tendencia que hasta ahora ha prevalecido. Particularmente se deber tener en cuenta que si bien en determinada comunidad puede existir un sentido de pertenencia comn en algn sentido, esto no implica idealizar a la comunidad como el espacio en el que reina la homogeneidad, la armona, la tolerancia y la comprensin. Esas mismas comunidades pueden ser intolerantes respecto del afuera, pero tambin en su interior. La desconfianza puede primar entre sus miembros, aunque estos coincidan ocasionalmente en un objetivo comn. La complejidad de las relaciones en el seno de una comunidad deber ser considerada antes de definir cualquier intervencin. Estas debern apuntar a resolver los malestares que existan, sin potenciarlos (sin incrementar la intolerancia, el resentimiento, la punitividad y el temor y la hostilidad hacia los otros).
BIBLIOGRAFA
CASTEL, Robert (2004). La inseguridad social. Qu es estar protegido? Buenos Aires: Editorial Manantial. CRAWFORD, Adam (1998). Crime Prevention and Community Safety. London & New York: Editorial Longman. DE GIORGI, Alessandro (2005). Tolerancia cero. Estrategias y prcticas de la sociedad del control. Barcelona: Editorial Virus. DE MARINIS, Pablo (2004). In/seguridad/es sin sociedad/es: cinco dimensiones de la condicin postsocial. En Muagorri / Pegoraro (comp.): La relacin seguridad-inseguridad en centros urbanos de Europa y Amrica Latina. Estrategias, Polticas, Actores, Perspectivas, Resultados. Oati Proccedings, Editorial Dickinson, Madrid, Espaa. EZCURRA, Ana Mara. (2008) Qu es el neoliberalismo? Evolucin y lmites de un modelo excluyente. Buenos Aires: Lugar Editorial. FEELEY, Malcom y SIMON, Jonhatan (1995). La nueva penologa. En Delito y Sociedad. Revista de Ciencias Sociales. N 6/7. Buenos Aires. GARLAND, David (2005). La cultura del control. Barcelona: Gedisa Editorial. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2007). Sntesis de resultados de encuestas de victimizacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. GUEMUREMAN, Silvia (2002). Argentina: la medicin de la inseguridad urbana. Una lectura de la encuesta victimolgica a travs de los indicadores sociales. Ponencia presentada en el Congreso Amrica Latina: entre representantes y realidades, Asociacin Canadiense. KESSLER, Gabriel (2007). Miedo al delito y victimizacin en Argentina. En:Kaminsky, Kosovsky, Kessler, El delito en la Argentina post-crisis. Buenos Aires: UNLA, ILANUD, INECIP. Latinobarmetro Banco de datos (2006): Informe latinobarmetro. Corporacin Latinobarmetro. Banco de datos en lnea. www.latinobarometro.org OMALLEY, Pat (2005). Riesgo, poder y prevencin del delito. En Delito y Sociedad. Revista de Ciencias Sociales, Ao 13, N 20, Santa Fe: Ediciones UNL.
40
PEGORARO, Juan (1997). Las relaciones sociedad-Estado y el paradigma de la inseguridad. En Delito y Sociedad. Revista de Ciencias Sociales, nmero 9-10, Buenos Aires: Oficina de Publicaciones del CBC. PEGORARO, Juan (2001). Derecha criminolgica, Neoliberalismo y poltica penal. En: Delito y Sociedad. Buenos Aires: Revista de Ciencias Sociales, Ao 10, N 15/16, pp. 140-160. RANGUGNI, Victoria (2004). Transformaciones del Estado y Polticas de Control del Delito en la Argentina de los 90. En Muagorri/Pegoraro (comp.): La relacin seguridad-inseguridad en centros urbanos de Europa y Amrica Latina. Estrategias, Polticas, Actores, Perspectivas, Resultados. Oati Proccedings. Madrid, Espaa: Editorial Dickinson. SOZZO, Mximo (2000). Seguridad urbana y tcticas de prevencin del delito. Cuadernos de Jurisprudencia y Doctrina Penal. Buenos Aires: Ad-Hoc, , N 10. SOZZO, Mximo (2008 a). Inseguridad, prevencin y polica. Serie libros Ciudadana Segura, Volumen 4. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede Ecuador. SOZZO, Mximo (2008 b). Metamorfosis de la prisin? Proyecto normalizador, populismo punitivo y prisin-depsito en Argentina. Ponencia presentada en el Workshop: Orden normativo y control social en Europa y Latinoamrica en la era de la globalizacin. Coordinadores: Ignacio Muagorri (Universidad del Pas Vasco) y Juan S. Pegoraro (Universidad de Buenos Aires), 26-27 junio, organizado por el Instituto Internacional de Sociologa Jurdica de Oati (en prensa). VARELA, Cecilia (2005): Qu significa estar seguro? De delitos, miedos e inseguridades entre los adultos mayores. En: Cuadernos de Antropologa Social N 22. Buenos Aires:Facultad de Filosofa y Letras,Universidad de Buenos Aires. WACQUANT, Loc (2001). Parias urbanos. Buenos Aires: Editorial Manantial. WACQUANT, Loc (2004). Las crceles de la miseria. Buenos Aires: Editorial Manantial. YOUNG, Jock (2003). La Sociedad Excluyente. Exclusin social, delito y diferencia en la modernidad tarda. Madrid: Editorial Marcial Pons.
41
Captulo II. EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN LA ARGENTINA
Victoria Rangugni y Daniel Russo
INTRODUCCIN
La seguridad pblica es un fenmeno complejo, por lo que su anlisis requiere del estudio de la multiplicidad de elementos que lo configuran y no solo los de su manifestacin ltima: el delito. Es justamente la complejidad de este campo la que obliga a evitar ecuaciones simplistas que pretenden explicar su naturaleza a partir de frmulas sencillas. Por ello, el presente captulo presenta cuatro ejes cuyo abordaje permitir explicar las mltiples dimensiones que intervienen en el campo. Reconfiguracin social en la Argentina de los aos 1990 y crisis de 2001 Indicadores de la situacin social en la Argentina. Conformacin actual del campo de la seguridad. Sistema federal de gobierno y organizacin policial. Limitaciones de los modelos policiales tradicionales. Hay que comenzar por decir que en la actualidad la seguridad encabeza la lista de las preocupaciones de los ciudadanos de la Argentina. Este posicionamiento obedece a un proceso histrico, en el cual este tema fue desplazando otras cuestiones, tales como la desocupacin, los procesos hiperinflacionarios, la cuestin militar, la salud pblica y la educacin, entre otros. El primer tema a abordar en este captulo ser la implementacin local de polticas neoliberales en la dcada de 1990 y sus consecuencias, analizando su impacto en el campo de la seguridad. Sobre fines de esa dcada el pas presentaba un cuadro de situacin sin precedentes: vastos sectores de la sociedad por debajo de la lnea de pobreza, altos ndices de desocupacin, precarizacin de las condiciones de trabajo y crisis de confianza en el sistema institucional. En ese contexto, el aumento de los hechos delictivos, como as tambin de la violencia con que se cometen, comenzaron a instalar la inseguridad como un problema de poltica pblica. Para poder comprender este fenmeno es preciso despejar los supuestos del sentido comn que dificultan el anlisis. En segundo lugar, se presentar aqu un esquema de la organizacin del sistema de seguridad en el pas, sealando sus principales caractersticas, as como las ins43
tancias de articulacin entre los estados provinciales y el Estado nacional. El carcter federal de la organizacin poltica determina que el gobierno de la seguridad pblica sea competencia de cada estado provincial. Esto significa que las polticas de seguridad y organizacin de las agencias policiales varan de una provincia a otra. El sistema de seguridad interior se completa con las fuerzas federales que dependen del Poder Ejecutivo Nacional. Por ltimo, se caracterizar el modelo policial tradicional. Al respecto cabe sealar que la mayora de las agencias policiales en nuestro pas poseen un esquema de organizacin cuyo origen se remonta a las policas de Europa del siglo XIX. Este modelo no se adecua a un contexto social y cultural que se ha modificado en los ltimos veinte aos. La actual complejidad de la sociedad, las nuevas demandas frente al problema, las cambiantes formas de criminalidad y la creciente interjurisdiccionalidad de muchos delitos hacen que el modelo policial tradicional no alcance como respuesta ante la nueva configuracin del campo de la seguridad.
RECONFIGURACIN SOCIAL EN la ARGENTINA DE LOS 90 Y CRISIS DE 2001
Para comprender la transformacin social de la Argentina en los ltimos aos resulta necesario remontarse hasta mediados de la dcada de 1970.Tal como se expuso en el captulo anterior, en ese momento se inicia en varios pases occidentales un proceso de reformas polticas que deja atrs el modelo de Estado de bienestar, dando lugar a un paulatino retroceso de la injerencia estatal en los asuntos pblicos. Tambin en la Argentina, la implementacin de polticas econmicas de corte neoliberal coloca el mercado como eje que regula la vida econmica del pas, desplazando al Estado de esa funcin (Retamozo, 2006). Este modelo se continu durante la dcada de 1980 y alcanz su mximo desarrollo en los dos gobiernos del presidente Carlos Sal Menem (1989-1995 y 1995-1999). Este proceso de transformacin promovi la reduccin y el ajuste de la administracin pblica, la flexibilizacin laboral y la apertura del sistema financiero nacional a la libre circulacin de capitales internacionales. Uno de los rasgos sustantivos del modelo neoliberal fue la subordinacin de la moneda nacional al dlar, a partir de la ley de Convertibilidad por la cual se estableca una paridad cambiaria (un dlar vala un peso). Sin un Estado capaz de regular las relaciones entre los diversos actores sociales, se produjo un proceso de acumulacin de riquezas que tuvo como contracara la desproteccin social de vastos sectores de la poblacin (Thwaites Rey, 1999). Las organizaciones de trabajadores gremios y sindicatos disminuyeron su capacidad de representacin dando lugar a otras nuevas, tales como los movimientos piqueteros (Retamozo, op.cit.).
44
Captulo II. El problema de la seguridad en la Argentina
El segundo mandato del presidente Menem (1995-1999) finaliz con la ruptura de la aparente estabilidad econmica que se viva. En ese contexto, las principales fuerzas polticas de la oposicin formaron una alianza y triunfaron en las elecciones de 1999. Sin embargo, las expectativas de cambio que se haban generado en la poblacin se vieron truncadas ante la incapacidad del nuevo gobierno para reorientar el rumbo de las polticas econmicas y sociales. A finales de 2001, la situacin desemboc en una crisis poltica y econmica que puso en riesgo la estabilidad del pas. La Alianza estaba conformada por la Unin Cvica Radical y el Frepaso (Frente Pas Solidario). La frmula llevaba como candidato a la presidencia a Fernando de la Ra y a la vicepresidencia a Carlos Chacho lvarez. Ante la inminencia de un colapso del sistema financiero, el gobierno de Fernando de la Ra (1999-2001) dispuso un corralito, para impedir que fuera retirado el dinero depositado en los bancos. Con esta medida se buscaba frenar la fuga de capitales. La reaccin de los sectores medios se hizo notar mediante una forma de protesta denominada cacerolazo. En forma paralela, y en medio de un clima de tensin social, se produjeron saqueos a supermercados y comercios en las zonas ms carenciadas. Ante la situacin, el Poder Ejecutivo estableci el Estado de sitio. Desafiando las prohibiciones decretadas, las protestas se incrementaron, impulsando con ello la cada del gobierno. El saldo de esas jornadas fue de cinco muertos y decenas de heridos. Luego, en el lapso de diez das se sucedieron cinco presidentes. Finalmente, en octubre de 2002 se celebraron las elecciones generales que dieron el triunfo al presidente Nstor Kirchner.
INDICADORES DE LA SITUACIN SOCIAL EN la ARGENTINA
El nivel de pobreza a fines de la dcada de 1990 haba llegado a una cifra rcord, que alcanzaba al 30% de la poblacin. Como resultado de la crisis de fines de 2001, ese nivel trep al 50% (mayo de 2002). Si bien este cuadro era general para todo el pas, existieron marcadas disparidades regionales en la distribucin del ingreso. En la jurisdiccin ms rica del pas el ingreso per cpita era 4,1 veces superior al de la ms pobre. En lo que respecta al empleo, los meses previos a la crisis de 2001 presentaban altas tasas de desocupacin (18,4% en octubre) y de informalidad laboral (del total de trabajadores solo el 40% se encontraba en relacin de dependencia). La precarizacin laboral y el creciente desempleo hicieron que el trabajo dejase de ser el eje estructurante de la vida social, tal como lo haba sido desde mediados del siglo XX.
45
La exclusin del mercado formal de vastos sectores de la poblacin econmicamente activa implic una ruptura en los mecanismos tradicionales de integracin social (Acua, et. al., 2002). La Argentina se haba caracterizado histricamente por ser uno de los pases de Amrica Latina con menores niveles de pobreza y de disparidad en la distribucin del ingreso. Sin embargo, desde fines de la dcada de 1980 el progresivo deterioro econmico se convirti en un rasgo propio de la estructura social. Los sectores menos favorecidos vieron alejarse cada vez ms sus posibilidades de ascenso social mediante el estudio y el trabajo. Los asentamientos y villas miseria se multiplicaron conformando guetos en los que quedaron confinados los excluidos del sistema. Al mismo tiempo, las clases acomodadas comenzaron a recluirse en barrios privados o countries, aumentando la fragmentacin social. Marcelo San seala que esa guetificacin asimil al Gran Buenos Aires con otras ciudades latinoamericanas, dando por terminada aquella sociedad integradora de los aos 1950 y 1960 que se caracterizaba por una fuerte clase media y un alto nivel de empleo y educacin de todos los sectores sociales.
Esta compleja situacin no solamente podra explicarse a partir del proceso de transformacin social iniciado desde mediados de los 70 profundizado en los 80 y ampliado en los 90 y que estuvo marcado por el empobrecimiento de vastos sectores populares medios y la extrema pauperizacin de los sectores populares. Tambin fue consecuencia del fracaso de un conjunto de polticas de corte asistencial y fuertemente clientelsticas que, sin perspectiva productiva de ninguna ndole, atenuaron el proceso pero no lograron revertirlo (San, op.cit.: 16).
Marcelo San es licenciado en Ciencia Poltica y doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Campinas. Es investigador en temas referidos a defensa nacional y seguridad interior, profesor titular del rea de sociologa en la Universidad Nacional de Quilmes y autor de numerosas publicaciones. Fue viceministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires e interventor de la Polica de Seguridad Aeroportuaria.
CONFORMACIN ACTUAL DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD
En la dcada de 1990 se inician los cambios ms notorios en materia de seguridad. Por un lado, a partir de entonces el tema de la in/seguridad se instala en el escenario poltico y social y ocupa un lugar protagnico hasta la actualidad. Solo basta recordar el lugar predominante que el tema de la inseguridad comienza a te46
ner en los medios de comunicacin. Del mismo modo, en el mbito poltico surge la temtica de la seguridad como nunca antes, desplazando aspectos importantes como la salud o la educacin, que eran ineludibles en los discursos polticos desde la recuperacin democrtica en 1983. En 1995, el delito es poco elegido entre las mltiples opciones que tienen los entrevistados para sealar cul es el principal problema del pas. Las mayores preocupaciones estn ligadas al desempleo, luego la pobreza e inestabilidad econmica y solo el 2,1% considera la delincuencia en primer lugar. Esto cambia en poco tiempo: en 1997 es elegido como principal problema por el 8,7% de los entrevistados. La preocupacin por el delito sigue su tendencia ascendente hasta el 2002, cuando con la cada de la convertibilidad, las preocupaciones vuelven a concentrarse en la situacin socioeconmica. Pasado el pico de la crisis, el delito como problema vuelve a ser importante en el 2003 y el 2004 (Kessler, 2007: 82). Muchas veces se afirma que la centralidad del tema de la seguridad se dio a partir de los aos 1990 y que responde nicamente al aumento del delito. Sin embargo, es importante analizar estas transformaciones y vincularlas con los cambios en el modelo de Estado que comienza a instalarse en la Argentina por aquellos aos y las modificaciones en la estructura econmico-social que se producen a partir de 1990.
Herramientas penales en materia de seguridad
La seguridad frente al delito no puede ser abordada sin tener en cuenta su complejidad. Las definiciones acerca de qu es seguridad y de cmo lograrla son variadas, y en muchas ocasiones contrapuestas. Sin embargo, hay consenso al afirmar que el objetivo de toda poltica de seguridad es prevenir, controlar y reducir la criminalidad, as como tratar de disminuir el impacto que esta tiene en las vctimas y en la poblacin en general. Para alcanzar esos objetivos, durante ms de cien aos se han utilizado sobre todo herramientas penales, es decir, acciones que lleva adelante el sistema penal. Esas herramientas pueden denominarse reactivas, en tanto son medidas que reaccionan frente al delito. Tanto la persecucin policial como el proceso penal y, desde luego, la pena de prisin solo pueden tener lugar una vez que un delito se ha producido. En ese sentido, son reactivas porque se ponen en marcha una vez ocurrido el dao. Detectar los delitos, perseguir y castigar a los autores result el eje de la poltica de seguridad. Esta fue, evidentemente, una poltica penal ya que buscaba controlar
47
y reducir el delito a travs de las agencias del sistema penal: polica, justicia y prisin. Esas instituciones eran las encargadas de definir las lneas a seguir y casi las nicas autorizadas a hablar y actuar en materia de control del delito. Durante ese perodo, que se extiende desde finales del siglo XIX a finales del siglo XX, la centralidad del sistema penal en el control del delito fue defendida tambin como una forma de prevenir los futuros hechos, y no solo de reprimir los ya ocurridos. El dispositivo carcelario adquiri enorme importancia en este modelo ya que era el encargado, al mismo tiempo, de castigar los delitos ocurridos y de prevenirlos en el futuro. En la Argentina el sistema carcelario comienza a desplegarse a finales del siglo XIX: la Penitenciara Nacional, inaugurada en 1877, fue un baluarte de esos comienzos, sucedida por el clebre penal de Ushuaia. Ambas crceles mostraron rpidamente no cumplir con las misiones encomendadas. No obstante, por mucho tiempo no hubo discusin al respecto: la pena de prisin era considerada una herramienta para evitar delitos en varios sentidos. Por un lado, se buscaba que la pena disuadiera a los potenciales infractores de cometer un delito por temor a ser castigados y, por otro, se argumentaba que servira al condenado para rehabilitarse y, por tanto, no cometer otros delitos en el futuro. Estos objetivos siguen siendo fuente de justificacin de la pena, aunque cada vez son ms dbiles, entre otros motivos porque la prisin se mostr ineficaz para cumplirlos. Es evidente que no logra disuadir a potenciales infractores, ya que los ndices de delitos crecen y las tasas de encarcelamiento tambin: cada vez se registran ms delitos y cada vez hay ms personas presas por cometerlos. Adems, tambin est probado que la crcel nunca ha servido para evitar que las personas que pasaron por ella no vuelvan a cometer hechos ilcitos: las tasas de reincidencia son muy altas en todos los pases occidentales. A pesar del fracaso de las herramientas penales en la bsqueda de seguridad frente al delito, estas no han dejado de utilizarse, antes bien, ha ocurrido lo contrario. En la Argentina, por ejemplo, entre 1990 y 2006 la cantidad de personas presas se duplic. Mientras que en 1990 haba 4.473 presos en crceles federales, en 2006 llegaron a ser 9.495: es decir que la poblacin pas a ser ms del doble en un perodo de 16 aos. Adems, el porcentaje de presos sin condena lleg a ser del 58% en 2002. Esta situacin no ha variado significativamente, ya que en 2006 la poblacin de presos sin condenas en crceles federales se mantena en un 56%, segn datos de la Procuracin Penitenciaria de la Nacin. Este cuadro es preocupante, ya que refleja que en la Argentina se utiliza de manera generalizada el encierro sin que haya una condena. Esto contrara el principio constitucional de inocencia, el cual indica que nadie podr ser castigado si no se demuestra que es culpable a travs de los procedimientos jurdicos establecidos.
48
Personas presas en crceles federales

10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0
9495
4473
1990
2006
Crecimiento de la poblacin carcelaria en crceles federales (1990-2006) En la provincia de Buenos Aires, la utilizacin de las herramientas penales se ha extendido an ms a partir de dcada de 1990. Esto se refleja en el aumento significativo de la poblacin encarcelada que se registr entre 1990 y 2005. En el perodo 1994-2005 se registra un incremento del 151% de la poblacin privada de libertad: el perodo se inicia con 12.223 presos y llega a 30.721 en 2005, ao en el que comienza a descender muy lentamente, llegando a 26.990 personas presas en 2007. El salto ms importante se produce entre 1999 y 2000 con un incremento del 22%, pasando de 16.598 presos a 20.305 en un solo ao. Personas presas en crceles provinciales
35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0
30721 26990 20305 16598 12223
1994
1999
2000
2005
2007
Variacin de la poblacin carcelaria en la provincia de Buenos Aires Bajo esta poltica de seguridad, la provincia de Buenos Aires alcanz en 2003 una tasa de encarcelamiento que rozaba los 220 presos cada 100.000 habitantes, una de las ms altas de Amrica Latina, luego de Chile que para el mismo ao tena una tasa de 252 presos cada 100.000 habitantes (CELS, 2008). Este dato
49
poco alentador se complementa con la generalizacin en la provincia del uso de la prisin preventiva, es decir, el encierro sin condena. La utilizacin generalizada de la prisin preventiva fue el elemento ms importante para forjar esta preocupante situacin, que adems habilit la utilizacin permanente de las comisaras como lugares de detencin por largos perodos. En 1998, cuando empez a cuestionarse esta prctica, se inform de la detencin de 2.866 personas en comisaras; en 2002 la cantidad de personas cumpliendo prisin preventiva en dependencias policiales lleg a 7.507. Estos datos muestran que la poltica de seguridad, a partir de los aos 1990, en casi todos los distritos del pas, adquiri un perfil fuertemente represivo. En l se prioriz una poltica de mano dura en detrimento del respeto de los derechos y garantas de los ciudadanos. Los resultados no se tradujeron en mayores niveles de seguridad, sino que en poco tiempo se logr un enorme deterioro de las condiciones de detencin, siempre deplorables, producindose situaciones complejas de superpoblacin y hacinamiento. Las experiencias existentes a nivel internacional indican que estas medidas no sirven para mejorar el cuadro de situacin. El anlisis del problema de la seguridad requiere del abordaje de aspectos que van ms all de la cuestin de los delitos y sus castigos. Es necesario pensar en las condiciones sociales, econmicas, polticas y culturales en que dichos delitos tienen lugar. Como se expuso, hasta mediados de la dcada de 1990 las agendas de gobierno presentaban como temas centrales la desocupacin, los procesos inflacionarios, los alzamientos militares, el deterioro de los sistemas de salud y educacin, relegando la seguridad a un plano secundario. Sin embargo, a partir de entonces la seguridad se convirti en un problema de orden poltico, obligando a la dirigencia a tomar posiciones al respecto. En lneas generales, los dirigentes no hicieron sino actuar como portavoces de los reclamos de la gente, muchas veces con posturas ms cercanas a la teatralidad que al anlisis y profundizacin del problema. Es cierto que muchos temas de la agenda pblica se instalan a partir de las preocupaciones de la poblacin. Pero en tanto cuestin de gobierno, requieren de un tratamiento objetivo, hecho con consistencia jurdica y poltica. Lo que ocurre en el caso de la seguridad es que el temor a ser vctima de un delito violento genera sentimientos de vulnerabilidad que distorsionan la percepcin real del problema. Cuando se trata de hechos repetitivos, entre otras cuestiones, sucede que se pierde el sentimiento de proteccin que brinda la pertenencia a una comunidad y a un vecindario. Los espacios comunes comienzan a percibirse como peligrosos, lo cual profundiza el aislamiento. En el lmite, la amenaza se multiplica en cada desconocido que transita por la calle, llevando a la desconfianza entre quienes habitan los mismos barrios. Ni siquiera el propio hogar es vivido como un rea de resguardo.
50
Las transformaciones sociales iniciadas a mediados de la dcada de 1970 produjeron una ruptura en los tradicionales vnculos de cooperacin social. Estos lazos se vieron sustituidos por relaciones de competencia por los puestos de trabajo, cada vez ms escasos y precarios. La prdida de referencia del mundo laboral como herramienta para la construccin de los proyectos de vida personal, familiar y comunitarios produjo desamparo. Al respecto, Marcelo San seala:
Lo que marca situaciones de delincuencia violenta no es la pobreza sino la desigualdad extrema existente en determinados mbitos urbanos, aceleradamente desagregados y deteriorados, donde se produjo una rpida marginacin de esas poblaciones (San, op.cit: 18 y 19).
Herramientas extrapenales de control del delito
La creciente preocupacin por los problemas de seguridad y la crisis de las herramientas penales fueron acompaadas por la aparicin de nuevas herramientas para abordar el delito, especialmente aquellos asociados a la vida urbana y a la proteccin de la propiedad privada (Sozzo, 2003). Estas herramientas o polticas se caracterizan por querer prevenir delitos antes de que estos ocurran, a travs de medidas que no son penales (es decir que no implican la aplicacin de castigos). Estas medidas, que reciben el nombre de nueva prevencin o prevencin comunitaria ya han sido descriptas en el captulo I6. En la Argentina la aparicin de estas medidas extrapenales de prevencin del delito tuvo lugar recin en la segunda mitad de la dcada del 90. Emergieron en el contexto de un proceso ms amplio de redefinicin del rol de Estado, producto de un notable cambio en las relaciones entre este, el sistema poltico, el mercado y la sociedad. Estas redefiniciones tambin se reflejan en las nuevas polticas de prevencin del delito. La llegada de la prevencin comunitaria a la Argentina no logr mayor impacto en el campo de la seguridad, regido por las medidas tradicionales de control del delito, es decir, de las medidas que buscan su reduccin a travs de las agencias del sistema penal (polica, justicia, crceles). Sin embargo, el arribo de las nuevas medidas signific una suerte de bifurcacin de las polticas de seguridad, quedando de un lado las pertenecientes al polo punitivo, y del otro las de un polo preventivo. Por polo punitivo se entiende el conjunto de intervenciones motorizadas por las agencias del sistema penal, orientadas a detectar y punir ciertas infracciones ya ocurridas. Por polo preventivo se entiende el conjunto de intervenciones en las que participan mltiples agencias y no solo las del sistema penal, orientadas a evitar que ciertos delitos se produzcan en lugares especficos. En este polo preventivo se hace
6
Se sugiere la relectura del apartado Nueva configuracin del campo de la seguridad del captulo 1.
51
presente una serie de medidas inusuales en materia de seguridad, comprendidas bajo el nombre de nueva prevencin. Sus elementos pueden resumirse a travs de cinco dimensiones: descentralizacin de las polticas de seguridad, mercantilizacin de servicios de seguridad, participacin ciudadana, participacin de las Organizaciones No Gubernamentales ONG en la prevencin del delito y la redefinicin de las fronteras entre lo pblico y lo privado. A continuacin, se comparte una sinttica caracterizacin de cada uno de estos puntos. Descentralizacin de las polticas de seguridad: implica una tendencia hacia el gobierno local de la seguridad, particularmente en materia de prevencin. Estas funciones antes estaban ancladas en la rbita del Estado central y ahora son delegadas a instancias provinciales y municipales. Esto se conoce como proceso de descentralizacin estatal que se produce en diversas esferas de las polticas pblicas, entre ellas la de seguridad. Mercantilizacin de servicios de seguridad: servicios destinados a prevenir delitos, que antes eran solamente brindados por el Estado, pueden ser demandados en el mercado. El ejemplo ms claro de esto es la proliferacin y desarrollo de las empresas de vigilancia privada, cuya regulacin es an precaria, pero su presencia es notable en la vida cotidiana. Participacin ciudadana en materia de seguridad: se convoca a los individuos a ocupar roles relevantes en la prevencin del delito permitiendo que los interesados definan prioridades en materia de estrategias a utilizar, propuesta de polticas a seguir y la puesta en marcha de medidas que garanticen su propia seguridad. El ejemplo ms claro de esto es la creacin de foros vecinales o consejos ciudadanos de seguridad. Participacin de las Organizaciones No Gubernamentales en la prevencin del delito: paulatinamente diversas organizaciones de la sociedad civil ganan protagonismo en la definicin, ejecucin y/o evaluacin de polticas de prevencin del delito. Esto implica que organismos no gubernamentales fueron ampliando sus mrgenes de injerencia en la toma de decisiones y en la intervencin en la prevencin del delito. Asociaciones de vecinos, organismos de derechos humanos, fundaciones creadas expresamente para estos fines, grupos de vctimas de delitos, son ejemplos de nuevos actores sociales en el campo de la prevencin del delito. De este modo, una pluralidad de actores se implica en la reconfiguracin del campo de la seguridad. Redefinicin de las fronteras entre lo pblico y lo privado: los cuatro elementos descriptos con anterioridad se traducen en una nueva relacin entre el mbito pblico, el mbito privado y el denominado tercer sector (Crawford, 1998).
52
Como tambin se expuso en el captulo I, para comprender las caractersticas que adquiere la nueva prevencin, hay que vincularla con los cambios sociopolticos ms amplios que se desarrollan al mismo tiempo. Los procesos de reforma del Estado que se dan en la Argentina en la dcada de 1990 asumen caractersticas similares a los de la nueva prevencin, en tanto introducen elementos tales como la descentralizacin en la toma de decisiones, la privatizacin de funciones, una mayor presencia de organismos no gubernamentales en las polticas pblicas, mayores niveles de participacin ciudadana (Rangugni, 2004). En la Argentina, la nueva prevencin se plasma en diversas iniciativas que surgen con ms claridad en la segunda mitad de la dcada del 1990 con impactos diversos, pero instalando la prevencin del delito como poltica pblica claramente definida. Entre las primeras propuestas estatales ms resonadas se pueden reconocer: los consejos de Seguridad y Prevencin de la Violencia que se pusieron en marcha a travs de los Centros de Gestin y Participacin del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en 1997 y los foros vecinales, municipales y departamentales de seguridad lanzados por el gobierno de la provincia de Buenos Aires en 1998. Tambin en 1997 surgi una iniciativa que no provino de una agencia estatal y que tuvo mucha repercusin, convirtindose en un modelo de prevencin comunitaria que se replic en distintos lugares: el Plan Alerta de vecinos de Saavedra. Esta propuesta surgi por la iniciativa de un grupo de vecinos, que reclamaron entre diversas instituciones estatales medidas de seguridad a partir de una serie de delitos contra la propiedad que haban tenido lugar en poco tiempo. Ese grupo comenz a implementar medidas solidarias de proteccin mutua. En resumidas cuentas, se trataba de generar actividades de vigilancia y reportes informales entre los vecinos para prevenir la presencia de cierto tipo de delitos y disminuir los miedos que tenan ante la posibilidad de ser vctima de esos delitos. El plan se llev a otros barrios de la Ciudad de Buenos Aires y del conurbano, por ejemplo a Villa Urquiza, Nez, Palermo, Villa del Parque, Martnez, Beccar, y obtuvo de a poco apoyo estatal (Ciafardini, 2006). Sin embargo, la cristalizacin de una poltica preventiva de alcance nacional que instal la necesidad de pensar el delito y la seguridad de otro modo, se produce con la creacin del Plan Nacional de Prevencin del Delito (PNPD). Se trata de un plan que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio del Interior de la Nacin ponen en marcha conjuntamente en el ao 2000, quedando a cargo de su ejecucin la Direccin Nacional de Poltica Criminal, dependiente del primero de los ministerios mencionados. Derogado en 2008, el PNPD reuna los principios bsicos de la nueva prevencin definiendo como objetivos principales:
53
reducir los delitos callejeros, especialmente contra la propiedad y las personas que implican el uso de la violencia fsica, en centros urbanos grandes y medianos de la Argentina, y disminuir la sensacin de inseguridad frente a los delitos callejeros en centros urbanos grandes y medianos de la Argentina (PNPD, 2000:2). El PNPD se convirti en una especie de paraguas de las iniciativas nacionales, provinciales y locales que se orientaron a la prevencin del delito, con una clara promocin de la intervencin local. Hizo una fuerte apelacin a la participacin ciudadana, planteando que la accin estatal en la materia si bien sera ineludible es limitada y la participacin de la comunidad permitira incrementar la efectividad y eficacia (PNPD, 2000:12). El objetivo del PNPD fue fijar las caractersticas que deba asumir la prevencin del delito en la Argentina y convertirse en el mbito de promocin, capacitacin, implementacin inicial y evaluacin de las polticas desplegadas en los mbitos provinciales y locales. El mismo ao en que se crea del PNPD (2000) se realiza un acuerdo formal con el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que determina la creacin del Programa de Prevencin del Delito local en la Secretara de Seguridad y Justicia del Gobierno de la Ciudad. Este organismo disea e implementa desde entonces las polticas de prevencin del delito de Capital Federal. Otros gobiernos provinciales y municipales hicieron acuerdos e implementaron polticas de prevencin del delito en el marco del Plan Nacional. El PNPD tuvo caractersticas similares a iniciativas desarrolladas en otros pases, definiendo un modelo de prevencin que llam integrada con dos reas de intervencin diferenciadas: la prevencin situacional-ambiental y la prevencin social del delito. Tal como lo plante el PNPD, acompaando la estrategia de prevencin situacional se desarroll una serie de iniciativas centradas en la participacin comunitaria. Se prioriz la conformacin de foros o asambleas vecinales de seguridad en los que se foment la participacin de los vecinos, ya sea de forma individual o a travs de organizaciones de la sociedad civil. Se promovieron reuniones peridicas en las que participaban los vecinos para definir los problemas barriales de seguridad, armar mapas de delitos callejeros, coordinar estrategias comunes de proteccin, informar a las autoridades y demandar respuestas. Entre las acciones ms recurrentes de esta estrategia se encontraron las demandas de iluminacin callejera, poda de rboles, mayor presencia policial en determinadas calles, la organizacin de los vecinos para acompaarse en situaciones consideradas inseguras (la entrada y salida de autos de garages particu54
lares, el horario para sacar la basura, los recorridos de y hacia establecimientos escolares, etctera). En el rea de prevencin social el PNPD puso en marcha un programa de intervencin denominado Comunidades Vulnerables. Este programa, que funcion hasta el ao 2008, tena por objetivo intervenir en poblaciones percibidas como potenciales infractores, sobre todo jvenes urbanos pobres (Hener, 2005). En el marco del programa mencionado se promovieron acciones orientadas a la insercin de esos jvenes. Por ello, el PNPD prevea que para incentivar la integracin social de este tipo de poblacin se buscar generar intervenciones destinadas a la construccin de espacios que permitan reflexionar y desarrollar prcticas fundamentalmente vinculadas a estrategias integrales de vida que tomen como eje aglutinador el mundo del trabajo y el modelo de la empresa social.
SISTEMA FEDERAL DE GOBIERNO Y ORGANIZACIN POLICIAL
En 1988 se sancion la ley 23.554 donde qued definida de manera clara la diferencia entre defensa nacional y seguridad interior. La sancin de la ley es uno de los hitos que marcan el momento en que en nuestra sociedad la seguridad ciudadana comienza a constituirse como una poltica pblica nacional, la cual demanda la planificacin por parte del Estado en un rgimen democrtico. Este nuevo escenario dej al descubierto una situacin que no haba sido materia de estudio. La legislacin que hasta entonces regulaba la relacin entre el gobierno nacional y los Estados provinciales en materia de seguridad era limitada en sus alcances. Parte de la explicacin de esta situacin se encuentra en la organizacin poltica del pas. La Argentina es una repblica federal, lo que significa que la administracin de las provincias es competencia de los Estados provinciales, conforme lo establecen sus respectivas constituciones. As, cada provincia organiza su propia polica y desarrolla las polticas en materia de seguridad que considera necesarias. La construccin de esas polticas a escala nacional no es, por lo tanto, una cuestin sencilla. Por un lado, el pas presenta regiones con composiciones muy distintas entre s. A las diferentes realidades geogrficas y socioeconmicas se agregan tambin las particularidades propias de las poblaciones. Esto hace que cada regin posea polticas en seguridad acorde con sus necesidades especficas. Por otro lado, la autonoma de los Estados provinciales se traduce en diferencias respecto de los modos de organizacin institucional de sus policas. Cuando el campo de la seguridad se constituy como un problema poltico de nivel nacional, comenzaron a plantearse horizontes comunes a todas las regiones. Asimismo, el avance de modalidades delictivas interjurisdiccionales requiri de la coordinacin de polticas entre las agencias provinciales y el gobierno central.
55
Es as que la posterior ley 24.059, de Seguridad Interior, sancionada a fines de 1991, se convirti en el instrumento legal para la coordinacin interjurisdiccional en seguridad pblica. Como el gobierno central no puede obligar a los Estados provinciales a implementar polticas especficas, la ley de Seguridad Interior se elabor con carcter de convenio. Las provincias fueron invitadas a adherir y coordinar las acciones que en ella se establecen. Ejemplo de la complejidad que todo esto supone es que recin en el ao 2004 se alcanz la adhesin de la totalidad de los Estados provinciales. La diversidad de modelos de organizacin de las policas provinciales y de las fuerzas federales se expresa de distintas formas. Por ejemplo, en aspectos tales como los modos de agrupamiento del personal y el sistema de ingreso, formacin y titulacin que brinda cada institucin.
Policas provinciales. Modos de agrupamiento y de formacin policial
En cuanto a la organizacin jerrquica, en la mayora de las provincias se mantiene el esquema tradicional de doble agrupamiento personal superior y subalterno. De los veintitrs Estados provinciales solo cuatro poseen un sistema de escalafn nico: San Luis, Mendoza, Santa Cruz y Buenos Aires7. La caracterstica principal del modelo tradicional est dada por la distancia que existe en la formacin de oficiales y suboficiales de una misma polica. La divisin entre personal superior y subalterno resulta una herencia de los modelos de organizacin militar. Esta divisin implica dos recorridos formativos diferenciados. Quien ingresa en la carrera como personal subalterno, salvo en contadas instituciones, no podr acceder a los cargos superiores, a menos que recomience su formacin en la academia del personal superior. Las explicaciones que se suelen dar en defensa de este sistema pareceran estar ms ligadas a razones de tradicin y cultura institucional, que a necesidades funcionales y operativas de organizacin. Asociado al modo en que cada polica provincial organiza sus agrupamientos est la cuestin del ingreso. En la mayora de los casos los aspirantes acceden a institutos de formacin diferenciados para el personal superior y subalterno. Aunque en el caso de Mendoza, por ejemplo, se ingresa a un mismo instituto para luego seguir dos tramos educativos distintos. Uno, que desemboca en el grado de oficial auxiliar, y el otro como oficial ayudante. Si bien la duracin de los cursos para el personal superior vara entre los dos y tres aos, las mayores diferencias aparecen en la instruccin bsica del personal
7
Estas polticas de organizacin institucional estn sujetas a cambios institucionales constantes. La provincia de Buenos Aires, por ejemplo, durante 2009 aprob una nueva ley de personal que modifica el escalafn nico definido durante la gestin del ex ministro Len Carlos Arslanin.
56
subalterno. En algunas provincias el curso para ser agente de polica tiene una duracin anual, en tanto que en otras oscila entre los dos y los tres meses. Por su parte, en la formacin de los oficiales no existe un criterio nico para la adopcin del rgimen de internado. Algunas provincias prescinden de l, otras lo mantienen y algunas planean retomar su uso. En algunas jurisdicciones la educacin policial brinda ttulos reconocidos por los ministerios de educacin provincial y/o nacional, por lo que los alumnos, adems de obtener el estado policial, alcanzan una titulacin de nivel terciario. Esto ha posibilitado que los egresados de los institutos puedan continuar su recorrido acadmico en estudios universitarios de grado8. En un estudio realizado durante los aos 2006 y 2007, sobre 21 provincias relevadas, solo una expeda el ttulo de tcnico universitario y 15 el de tcnico superior no universitario. En las cinco provincias restantes no se expiden ttulos reconocidos por el sistema educativo formal. Tomando en cuenta los datos de ese estudio se puede establecer la composicin de la formacin bsica policial en el pas que se describe a continuacin. En la provincia de Mendoza la formacin policial se desarrolla en el Instituto Universitario de Seguridad Pblica, dependiente del Ministerio de Seguridad provincial y de la Universidad Nacional de Cuyo. Esta carrera est reconocida a nivel nacional por el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin. En las provincias de Buenos Aires, Jujuy, San Luis y Santa Fe la formacin policial tiene particularidades que las diferencian entre s. La responsabilidad de la educacin policial est a cargo de los ministerios de seguridad provinciales y, a su vez, es reconocida por los respectivos ministerios de educacin. Por su parte, en las provincias de Crdoba, Santa Cruz y Tierra del Fuego la formacin depende directamente de la polica provincial. Al igual que en el grupo de provincias anterior, la formacin policial es reconocida por los respectivos ministerios provinciales de educacin. En todos los casos mencionados la titulacin oficial alcanza a todo el personal policial, sea superior o subalterno. En el caso de las provincias del Chaco, Chubut, Entre Ros, La Rioja, Misiones, Ro Negro, Salta y San Juan ese reconocimiento es solo para el personal superior de la institucin. La formacin del personal subalterno no posee ttulo oficial. Por ltimo, la formacin de los oficiales de Catamarca, Formosa, Corrientes, Tucumn y Santiago del Estero no son reconocidos por los ministerios provinciales de educacin.
8
En los ltimos aos la oferta de estudios superiores para policas se ha ampliado notoriamente. Algunas provincias han establecido convenios con universidades nacionales y privadas para que sus egresados continen su formacin.
57
Cabe destacar que la intencin de todas las policas provinciales apunta a alcanzar cada vez mayores niveles de formalizacin en sus procesos de formacin inicial. Por eso es posible que entre el estudio tomado como referencia y el presente escrito, la situacin educativa de cada provincia se haya modificado.
Instituciones federales de seguridad
Adems de las policas provinciales, existen cuatro fuerzas federales de seguridad: Polica Federal Argentina (PFA), Prefectura Naval Argentina (PNA), Gendarmera Nacional Argentina (GNA) y Polica de Seguridad Aeroportuaria (PSA). Estas instituciones de seguridad dependen del Poder Ejecutivo Nacional y tienen jurisdiccin en todo el territorio argentino. Segn sus estatutos, les corresponde cooperar con las policas provinciales e intervenir en asuntos de competencia federal. Los especialistas coinciden en que en el pas existe un nmero cercano a los 200.000 funcionarios con estado policial. De esa totalidad, la mitad correspondera a las fuerzas federales de seguridad. La polica provincial con mayor cantidad de efectivos es la de Buenos Aires, que en el ao 2008 superaba los 52.000 efectivos. Por su parte la PFA cuenta con aproximadamente 40.000 policas, de los cuales cerca de 18.000 brindan servicio de seguridad metropolitana, vale decir, la concerniente al territorio de la Capital Federal9. Respecto de las restantes fuerzas federales, se estima de la GNA que est compuesta por 25.000 efectivos, la PNA por 17.000 y la PSA algo ms de 2.300. Funcionarios de las instituciones federales de seguridad
17.000 Prefectura Naval Argentina 20% 2.300 Polica de Seguridad Aeroportuaria 3%
25.000 Gendarmera Nacional 30%
40.000 Polica Federal Argentina 47%
Fuente: VARELA, Cristin (2008). La educacin policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Regin NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales. Secretara de Seguridad Interior - PNUD, Buenos Aires, ISBN 978-987-24181-2-0.
9
En el ao 2008, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, sede administrativa del gobierno central, plante la necesidad de instituir su propia polica. A fines de 2009, al momento de la redaccin de este manual los primeros cuadros de la Polica Metropolitana completaron su formacin acadmica. Su despliegue operativo se espera para principios del 2010.
58
Modos de agrupamiento y formacin
La Polica Federal mantiene el sistema tradicional de organizacin, agrupando a sus funcionarios en personal superior y subalterno. Los primeros tienen una formacin de tres aos de duracin con rgimen de internado. Egresan con el grado de oficiales ayudantes y con el ttulo de Tcnicos Superiores en Seguridad Pblica y Ciudadana. Este ttulo es reconocido por el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin. Los oficiales pueden continuar sus estudios de grado en el Instituto Universitario de la PFA, donde se les reconocen asignaturas de sus estudios terciarios. El curso de agentes tiene una duracin aproximada de nueve meses. Los alumnos destinados a ser funcionarios del rea metropolitana no permanecen internados en el instituto. Pero aquellos convocados para las delegaciones y subdelegaciones del interior del pas s lo hacen, en razn de provenir de las provincias a las que posteriormente se incorporarn. Por su parte, Gendarmera Nacional tambin est organizada en dos agrupamientos. El personal superior tiene una formacin de tres aos de duracin bajo rgimen de internado. All se egresa con el grado de subalfrez y el ttulo de Tcnico Superior en Seguridad Pblica, con especializacin en Criminalstica o en Administracin Pblica. El personal subalterno debe realizar un curso de cuatro meses de duracin para egresar como gendarme. Una vez cumplidos dos aos de servicio puede continuar su formacin en la Escuela de Suboficiales (con sede en la localidad de Villa Mara, provincia de Crdoba) y alcanzar el grado de cabo. Este curso dura dos aos y brinda una titulacin de nivel terciario reconocida por el Ministerio de Educacin de la provincia de Crdoba. La Prefectura Nacional presenta un esquema de formacin con caractersticas similares a las de GNA. Su organizacin se basa en el doble agrupamiento. Los oficiales egresan con el grado de oficial ayudante. Existen tres cuerpos de formacin: el General, el escalafn Intendencia y el escalafn Tcnico General. Los dos primeros tienen una duracin de tres aos y se acreditan en el segundo ao con una titulacin intermedia de Analista Universitario en Seguridad Martima o en Administracin y Contabilidad del Sector Pblico con Orientacin en la Administracin Martima. Al finalizar el curso el egresado alcanza el ttulo de licenciado en las reas de su especializacin. La formacin del escalafn tcnico general dura dos aos y no tiene ttulo intermedio. Sus egresados son oficiales ayudantes y alcanzan el ttulo de Analista Universitario en Seguridad del Trabajo en Buques y mbito Portuario. El personal subalterno tiene dos vas de ingreso. En primer trmino como marinero, para lo cual debe completar un curso de seis meses de duracin. Una vez cumplidos dos aos de servicio puede continuar sus estudios en la Escuela de Suboficiales. All recibe un curso de dos aos, bajo rgimen de internado. El grado
59
con el que se egresa es el de cabo segundo y el ttulo que se otorga es de Tcnico Universitario. Esta tecnicatura tiene siete orientaciones posibles10. La segunda modalidad de ingreso es en forma directa a la Escuela de Suboficiales, para lo cual el aspirante debe cumplimentar los mismos requisitos que para el ingreso a la Escuela de Oficiales. La Polica de Seguridad Aeroportuaria es la fuerza federal ms nueva. Se form en reemplazo de la ex Polica Aeronutica Nacional (PAN), dependiente de la Fuerza Area, cuando la seguridad aeroportuaria qued en manos civiles. El proceso de reformulacin institucional es an incipiente, por lo que no estn establecidos los sistemas definitivos de formacin. En este sentido, el criterio sostenido por la conduccin de la fuerza es que primero se deben delimitar los aspectos operativos para luego orientar los procesos de formacin correspondientes. La estructura institucional contempla un escalafn nico, denominado Escalafn General que a su vez contiene dos agrupamientos: Seguridad Preventiva y Seguridad Compleja.
LIMITACIONES DE LOS MODELOS POLICIALES TRADICIONALES
El aumento de los delitos y su mayor complejidad han producido una crisis en el modelo tradicional de seguridad pblica. La creacin de organismos destinados a disear y coordinar polticas de seguridad entre el gobierno nacional y los provinciales fue el indicio de que el problema de la seguridad comenz a cobrar relevancia. Hasta la sancin de la ley 24.059 que crea al Consejo de Seguridad Interior y tambin la Secretara de Seguridad Interior no existan estructuras de gobierno que atendiesen los asuntos de la seguridad pblica en el mbito nacional. La falta de planificacin de polticas en materia de seguridad determin que quedara en manos de cada polica la responsabilidad en la elaboracin del diagnstico, diseo y ejecucin de las acciones para garantizar el orden. Esto trajo como consecuencia que la seguridad pblica se constituyera como un campo controlado y gestionado por la polica, sobre la base de criterios propios de actuacin, tal como plantea Marcelo San (2002). El autor caracteriza al modelo tradicional de gestin de la seguridad en trminos de una policializacin de la seguridad pblica. Esto significa que la cuestin pierde el carcter de una poltica pblica, reducindose a su sola dimensin policial. Dentro de este modelo debe agregarse que la propia polica adquiri autonoma respecto de sus modos de actuacin. Esta autonomizacin de la institucin desvirtu su misin, pues no es la polica la encargada de definir las polticas en materia de seguridad, sino que es la responsable de llevarlas a cabo.
10
Los ttulos tcnicos universitarios son Seguridad, Navegacin, Navegacin orientacin Electricidad, Motores o Ambiental, Comunicacin y Gestin Administrativa.
60
Debe adems tenerse en cuenta que las policas argentinas se estructuraron siguiendo un modelo heredado de las policas europeas del siglo XIX. Una de sus caractersticas principales es el centralismo operativo. Algunos autores caracterizan el modelo centralista como una estructura que entre otros efectos produce el alejamiento de las policas respecto de las demandas y necesidades de cada comunidad (Rico y Salas, 1988). Las decisiones, al concentrarse en un solo lugar, no pueden responder a la diversidad existente, pues cada comunidad posee particularidades que deben ser consideradas en s mismas a la hora de disear polticas. Otra caracterstica de la institucin es un acendrado verticalismo en la toma de decisiones, que tambin aumenta la distancia entre la institucin y la comunidad. Si bien se acepta que la polica debe ser una institucin verticalista, donde el orden jerrquico es necesario, la expresin acentuada de este limita la capacidad de actuacin de los funcionarios de calle, pues en el desarrollo cotidiano de sus funciones, estos ltimos deben resolver por s mismo numerosas situaciones. Al igual que en toda institucin, en la polica existe un sistema de acciones diferenciadas por rango y responsabilidad. Sin embargo, la complejidad del campo de la seguridad pblica demanda la adecuacin de la estructura operativa a criterios modernos de organizacin institucional, con la posibilidad de toma de decisiones responsables en la lnea operativa. Marcelo San observa otro inconveniente en la organizacin institucional que adoptaron las policas en la Argentina, consistente en reunir en un mismo cuerpo las funciones propias de las policas de seguridad y las judiciales. Pues la funcin de auxiliar de la justicia mantiene a un porcentaje significativo de funcionarios abocados a tareas que le restan eficacia respecto de las actividades preventivas. En cuanto a la necesaria modernizacin de la institucin policial, el autor seala que los procesos de formacin y capacitacin se deben centrar en criterios profesionales objetivos. Otro aspecto del mismo problema lo constituye el sistema de asignacin de funciones y la regulacin de pases y ascensos. A diferencia de los sistemas de promocin existentes en otras instituciones, la polica no posee instrumentos claros y objetivos para definir estos asuntos. La rotacin entre diferentes campos de accin dificulta el desarrollo de las carreras personales de los funcionarios. Asimismo, la institucin se ve privada del conocimiento acumulado por cada miembro en los distintos destinos que le fueron asignados. La rotacin dificulta la consolidacin de un saber especfico que se alcanza con el tiempo en el ejercicio de determinada funcin. Por su parte, la falta de criterios sistemticos para definir los ascensos y promociones deja una zona gris que puede ser generadora de malestar y suspicacias. Al no existir un sistema objetivo y transparente de evaluacin y calificacin, se priorizan las proximidades personales por sobre la capacidad de trabajo y la for61
macin continua. Con esto se corre el riesgo de que los funcionarios dediquen parte de sus capacidades a la consolidacin de vnculos personales, restndola a su desempeo profesional. Si bien el modelo tradicional de agencia policial pareci capaz de regular el orden pblico durante dcadas, resulta insuficiente para afrontar los nuevos escenarios producidos por las transformaciones sociales acontecidas desde la dcada de 1990 en el plano nacional. El cuadro de creciente desintegracin social vio surgir nuevas conflictividades sociales y modalidades delictivas. A este aumento de la criminalidad debe sumrsele la crisis institucional que devino en el estallido social de 2001, con la consecuente deslegitimacin de los organismos del Estado, tal como se plante al inicio de este captulo. El deterioro de las condiciones de vida de los sectores medios y bajos y la desintegracin de los vnculos de solidaridad comunitaria produjeron una ruptura de los lazos sociales. Los niveles de vulnerabilidad y marginacin social dieron lugar a la exclusin de vastos sectores de la poblacin de la posibilidad de ser parte de un mismo proyecto social. Esta crisis fue generadora de hondas transformaciones culturales. Dentro de ellas el aumento del delito y la violencia constituyen un elemento de la constelacin de fenmenos que marcan un cambio en el modo de vida de la sociedad actual. La distancia de la polica respecto de la comunidad la priva de la participacin activa del principal agente de la seguridad pblica: el ciudadano. Numerosas experiencias han demostrado que la seguridad pblica es ms efectiva cuando es mayor la proximidad entre la polica y la comunidad11. Por el contrario, la distancia como caracterstica del vnculo entre la institucin policial y la comunidad obliga a aumentar indefinidamente la presencia policial en terreno: la polica est obligada a cubrir cada rincn, lo cual es materialmente imposible. En el modelo de polica tradicional la participacin de la comunidad es percibida como un elemento de importancia secundaria en la seguridad pblica. El saber sobre la seguridad pertenece al funcionario policial. Esta distorsin plantea un escenario imposible: cargar sobre una nica institucin una funcin que requiere de la totalidad de las instituciones sociales. En este captulo se ha expuesto una ajustada sntesis de los hechos que marcaron la vida social, econmica, poltica y cultural de nuestro pas en los ltimos treinta y cinco aos. El proceso de constriccin del Estado nacional y la regulacin de las relaciones econmicas por parte del mercado han modificado la naturaleza de las relaciones sociales. La prdida de las protecciones que garantizaba el modelo del Estado benefactor ha dado paso a la indefensin de un importante sector de la poblacin.
11
Para mayor precisin en este tema se sugiere la lectura del manual Comunidad y seguridad de esta misma coleccin.
62
La acumulacin de riquezas en pocas manos dej como contraparte una profunda divisin social. La brecha entre los ciudadanos ms ricos y los ms pobres creci de modo tal que determin la interrupcin de una movilidad social que fue clsica durante dcadas anteriores. La tecnificacin de la produccin redujo los puestos de trabajo. La educacin universal lograda en la segunda mitad del siglo XX no alcanza hoy para incluir a los jvenes en el mundo del trabajo. La pobreza y la marginacin produjeron una ruptura en los lazos comunitarios de solidaridad. La falta de proyectos de inclusin y la progresiva naturalizacin de la violencia, han generado formas de criminalidad a las que la sociedad no estaba acostumbrada. En la ltima dcada, la seguridad pblica se constituy como uno de los principales temas de preocupacin de los ciudadanos. El poder poltico, que hasta entonces no haba situado este campo como sustantivo, comenz a tomar nota de su trascendencia. La sensacin de inseguridad de la ciudadana se traduce en malestar con poder de configurar los escenarios electorales. Surgi entonces la necesidad por parte del poder poltico de explicar rpidamente lo que sucede y de encontrar frmulas capaces de poner fin a esta amenaza. No se puede desconocer que la pobreza produce un deterioro social que constituye el terreno propicio para el aumento de ciertas formas de criminalidad. La mayora de los delitos contra la propiedad que tienen lugar en las ciudades son cometidos por ciudadanos provenientes de los sectores sociales menos favorecidos.12 En este contexto, la polica es llamada por el poder poltico a asumir una tarea para la que no est preparada y frente a la que no puede responder eficazmente. Las perspectivas que centran la solucin en la aplicacin de polticas represivas parecen perder de vista que el crecimiento de la poblacin carcelaria de la ltima dcada no ha solucionado las demandas de seguridad de la poblacin. Se reclama la implementacin de medidas tales como al aumento de las penas y la baja en la edad de imputabilidad. Se sostiene la idea de retirar de la circulacin pblica a quien atenta contra la sociedad. No obstante, una vez cumplidas las penas la sociedad no est preparada para recibir e integrar a quien estuvo detenido. Resulta evidente que un tema cuya complejidad se inscribe en una nueva configuracin social no admite soluciones que reduzcan la cuestin al marco policial-penal. En sntesis, en tanto la situacin social se modific, el modelo institucional de las agencias de polica de la Argentina mantiene la estructura heredada de las policas europeas del siglo XIX. Los especialistas en materia de seguridad coinciden en sealar la necesidad de modernizacin de la organizacin de la institucin policial.
12
No debe olvidarse lo ya expuesto: los delitos producidos por las clases acomodadas, conocidos como delitos de cuello blanco, producen consecuencias econmicas de mayor magnitud que los delitos menores. Basta traer como ejemplos la corrupcin, las estafas, la evasin impositiva, los delitos ambientales, entre otros.
63
Asimismo, la delicada situacin social actual demanda la construccin de un perfil de profesional capacitado para resolver situaciones de alta complejidad. En un sistema democrtico las polticas pblicas de seguridad deben ser definidas, justamente, por el poder poltico. Las agencias de polica son llamadas a cumplir con lo que este define a nivel estratgico, para lo cual deben adecuar su estructura, misin y funciones a los modelos de organizacin que la compleja realidad existente les demanda.
BIBLIOGRAFA
ACUA, Carlos; KESSLER, Gabriel y REPETTO, Fabin (2002). Evolucin de la poltica social argentina en la dcada de los noventa: cambios en su lgica, intencionalidad y en el proceso de hacer la poltica social. Disponible en: www.utexas.edu/cola/insts/llilas/content/claspo/PDF/overviews/argsocpol90s.pdf ALONSO, Javier (2008). Gobierno, instituciones y tendencias de la formacin policial en la Repblica Argentina. Buenos Aires: Cuadernos de Seguridad. Coleccin Investigacin y Anlisis 1, pp.25-68. BARATTA, Alessandro (1982). Criminologa crtica y crtica del derecho penal. Introduccin a la sociologa jurdico-penal. Buenos Aires: Siglo XXI. CELS -Centro de Estudios Legales y Sociales- (2008). Derechos Humanos en Argentina. Buenos Aires: Siglo XXI Editores. CIAFARDINI, Mariano (2006). Delito urbano en Argentina. Buenos Aires: Editorial Ariel. CRAWFORD, Adam (1998). Crime Prevention and Community Safety. London & New York: Editorial Longman. DADAMO, Orlando; GARCA BEAUDOUX,Virginia y SLAVINSKY, Gabriel (2003). Argentina: de la crisis de 2001 a un nuevo presidente. Iconos. Revista de Ciencias Sociales. 17, 146-150. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2007): Sntesis de resultados de encuesta de victimizacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. GUEMUREMAN, Silvia (2002). Argentina: La medicin de la inseguridad urbana. Una lectura de la encuesta victimolgica a travs de los indicadores sociales. Ponencia presentada en el Congreso Amrica Latina: entre representaciones y realidades, Asociacin Canadiense. HENER, Alejandro (2005). El enfoque extra-penal en las polticas de seguridad de Argentina y Brasil. Trabajo presentado en el XXV Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa (ALAS), Porto Alegre, agosto. Mimeo. KAMINSKY, Gregorio (2005). Tiempos inclementes. Culturas policiales y seguridad ciudadana. Buenos Aires: Ediciones de la UNLa, pp. 16-62. KESSLER, Gabriel (2007). Miedo al delito y victimizacin en Argentina. En AA.VV., El delito en la Argentina post-crisis. Aportes para la comprensin de las estadsticas pblicas y el desarrollo institucional. Buenos Aires: Friedrich Ebert Stiftung, pp. 75-100.
64
KESSLER, Gabriel (2007): Miedo al delito y victimizacin en Argentina. En Kamisnky, Kosovsky, Kessler, El delito en la Argentina post-crisis. Buenos Aires: UNLA, ILANUD, INECIP. KOSOVSKY, Daro (2007). Delito y anlisis de la informacin en Argentina. En AA.VV., El delito en la Argentina post-crisis. Aportes para la comprensin de las estadsticas pblicas y el desarrollo institucional. Buenos Aires: Friedrich Ebert Stiftung, pp. 45-74. LTBD (2006): Informe latinobarmetro. Corporacin Latinobarmetro. Banco de datos en lnea. www.latinobarometro.org MASQUELET, Hctor (2006). El Consejo de Seguridad Interior y el esfuerzo nacional de polica. Cuadernos de Seguridad.1, pp. 15-18. RANGUGNI, Victoria (2004). Reforma del Estado y polticas de control del delito en la Argentina de los aos 1990. En Muagorri, Ignacio y Pegoraro, Juan, La relacin seguridadinseguridad en centros urbanos de Europa y Amrica Latina. Estrategias, polticas, actores, perspectivas y resultados. Instituto Internacional de Sociologa Jurdica de Oati, Espaa, Dykinson, pp. 111-123. RETAMOZO, Martn (2006). El movimiento de trabajadores desocupados en Argentina: cambios estructurales, subjetividad y accin colectiva en el orden social neoliberal. Estudios crticos de la sociedad, 50, pp. 145-168. RICO, Jos Mara y SALAS, Luis (1988). Inseguridad ciudadana y polica. Madrid: Editorial Tecnos. SAN, Marcelo (2002). Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en Argentina. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica. SAN, Marcelo (2004). Poltica, polica y delito. La red bonaerense. Buenos Aires: Capital Intelectual. SOZZO, Mximo (2003): Metamorfosis de los discursos y las prcticas sobre seguridadurbana en la Argentina. Ponencia presentada en Center for Hemispheric Defense Studies - REDES 2003 Research and Education in Defense and Security Studies, Panel: Public and Citizen Security 28-30 de octubre, Santiago, Chile. THWAITES REY, Mabel (1999). Estado y sociedad. Ajuste estructural y reforma del Estado en la Argentina de los 90. En Realidad Econmica, N 160/161. VARELA, Cecilia (2005): Qu significa estar seguro? De delitos, miedos e inseguridades entre los adultos mayores. En Cuadernos de Antropologa Social, N 22, Facultad de Filosofa y Letras, Universidad Buenos Aires, Buenos Aires. VARELA, Cristin (2008). La educacin policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Regin NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales. Buenos Aires: Cuadernos de Seguridad. Coleccin Investigacin y Anlisis 2, pp. 25-82.
65
Captulo III. EL CAMPO DE LA SEGURIDAD. CONCEPTOS Y DEFINICIONES
Victoria Rangugni
INTRODUCCIN
En este captulo se desarrollarn diferentes definiciones sobre el concepto de seguridad que pretenden mostrar la complejidad que el tema presenta en la actualidad. Asimismo, se trabajar la distincin entre seguridad objetiva y subjetiva, entendiendo que son dos dimensiones fundamentales del campo de la seguridad. Se describirn las formas de relevamiento y produccin de informacin sobre esas dos dimensiones, mencionando los mbitos de incumbencia de las estadsticas criminales y de las encuestas de victimizacin, las que constituyen fuentes fundamentales de conocimiento para la toma de decisiones en materia de seguridad.
DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE SEGURIDAD
Si bien existe un acuerdo claro respecto de la relevancia que el problema de la seguridad ha adquirido en los ltimos aos, este se vuelve frgil a la hora de definir qu se entiende por seguridad. En las lneas siguientes se enunciarn algunas de las concepciones ms utilizadas y consensuadas. En trminos generales, la nocin de seguridad se vincula a un valor, a un objetivo deseable aunque ciertamente inasible que apuntara a la reduccin o elusin de la incertidumbre, la desproteccin, la inseguridad, las amenazas. Esta reduccin o elusin de la incertidumbre es inasible en tanto aquello que atenta contra las certezas es cambiante y est histricamente determinado. Recientemente Robert Castel (2004) ha manifestado que, a pesar de que en algunos pases europeos se han logrado niveles aceptables de bienestar y protecciones para todos los ciudadanos, los ndices de inseguridad son inusualmente altos. De esto se desprenden dos cuestiones centrales: mayores niveles de bienestar no garantizan que los individuos se sientan ms seguros y las demandas de seguridad no son estticas, sino cambiantes: lo que ayer garantizaba la seguridad de una determinada poblacin puede ser insuficiente muy poco tiempo despus.
67
Por lo anterior, el afn contemporneo de seguridad en los ms diversos contextos es tema de anlisis para las ciencias sociales. El problema que esta preocupacin trae aparejado es que tiende a avasallar otros valores deseables como pueden ser la igualdad entre los ciudadanos, la libertad, la cooperacin, la proteccin mutua entre miembros de una comunidad. La prioridad que hoy adquiere la pretensin de seguridad opaca la importancia de otros valores indispensables para la vida democrtica. Justamente, la idea de una seguridad democrtica fija un lmite respecto a aquello que podr hacerse y lo que no podr llevarse adelante para obtener seguridad. Esto quiere decir que para obtener seguridad no se puede pagar cualquier precio. Hay derechos que no deberan nunca ser vulnerados en nombre de la seguridad, aunque sea usual reconocer reclamos de seguridad en los que se pide resignar derechos fundamentales, como por ejemplo el derecho a la vida. Un elemento importante para poder definir qu puede y no hacerse en nombre de la seguridad es precisar qu significa este concepto poniendo el nfasis en elementos especficos. Es as que hoy es posible or hablar, a veces indistintamente, sobre la seguridad humana, seguridad ciudadana, seguridad pblica, seguridad urbana, seguridad comunitaria, por mencionar solo las nociones ms recurrentes. En las siguientes lneas se presentan definiciones sobre seguridad humana, seguridad pblica y seguridad ciudadana, entendiendo que estas nociones engloban las recin mencionadas. De todos modos, es preciso alertar sobre la escasa precisin con que estos trminos son utilizados y la frecuente superposicin entre unos y otros.
Seguridad humana
La idea de seguridad humana remite a una idea cuyo foco principal es la seguridad integral del ser humano. De este modo, la nocin de seguridad humana abarca el desarrollo pleno de las personas, entendiendo que el acceso a ella es un derecho de todos los habitantes, individuos y comunidades. Esta dimensin de la seguridad incluye el logro de un desarrollo sostenible que mejore la calidad de vida de los individuos y comunidades, as como las posibilidades de integracin y participacin social de las personas. En 1994, el Informe de Desarrollo Humano, del Programa para el Desarrollo de la Organizacin de Naciones Unidas (PNUD), incorpora explcitamente el concepto de seguridad humana planteando que se deben llevar adelante acciones de promocin, proteccin, prevencin y mitigacin de los distintos riesgos presentes en la vida social (PNUD, 1994; Fernndez Pereira, 2006). De este modo se sostiene que no alcanza con ampliar los niveles de ingreso, educacin y salud, si esa ampliacin no se produce en un entorno que permita el acceso equitativo en condiciones de paz social, equidad y solidaridad. La nocin de seguridad humana apunta a construir un valor tendiente a reducir la incertidumbre a nivel individual y colectivo en el contexto de la sociedad actual,
68
Captulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones
signada por los cambios acelerados, la desarticulacin de las protecciones civiles y sociales generalizadas y la presencia estructural del riesgo. De este modo, al tiempo que las condiciones sociales, polticas y econmicas actuales generan altos niveles de incertidumbre, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales alertan sobre sus consecuencias apelando a la idea de seguridad humana como paliativo de estas nuevas condiciones de vida. La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) entiende que la seguridad humana contiene dos aspectos fundamentales: seguridad frente a las amenazas crnicas como las enfermedades, el hambre, la represin y proteccin frente a alteraciones sbitas de la vida cotidiana en la vida domstica, el trabajo o la comunidad. Para la ONU, entonces, seguridad humana significa que la gente pueda disfrutar de una creciente gama de opciones de desarrollo de forma segura y libre y que pueda tener confianza en que las oportunidades de hoy no desaparecern maana (PNUD, 1994). Una aspiracin ciertamente optimista en contextos de alta volatilidad e incertidumbre como lo es el de la modernidad tarda.13 La seguridad humana resulta asimilable a lo que otros autores han denominado seguridad de los habitantes. Pues este ltimo trmino ha sido empleado para hacer tambin referencia a un concepto amplio de las protecciones, tendientes no solo a reducir las posibilidades de ser vctima de un delito, sino a la tranquilidad de vivir en un Estado constitucional de derecho y participar en los beneficios del desarrollo en materia de salud, educacin, vivienda, recreacin o todos los mbitos del bienestar social. Esto es desarrollo humano sostenible que tiene la equidad como principio (Carranza, 1997: 15). Se trata por lo tanto de la ampliacin de derechos y del acceso a ellos en contextos de estabilidad poltica y social. En los ltimos aos la nocin de seguridad humana ha ganado protagonismo frente a la de seguridad de los habitantes, si bien son asimilables.
Seguridad pblica
En su libro Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Marcelo San brinda una definicin de seguridad pblica. All plantea que en un contexto democrtico la seguridad pblica es la situacin poltica y social en la que las personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos considerados estos no solamente como principios o garantas formales, sino tambin prcticas sociales a defender y a ser protegidos en su vida, su libertad, su
13
Se sugiere la relectura de este concepto en el captulo I y la comparacin de la nocin de seguridad humana con los alcances del Estado benefactor o de providencia.
69
integridad y bienestar personal, su honor, su propiedad, su igualdad de oportunidades y su efectiva participacin en la organizacin poltica, econmica y social, as como en su igualdad ante la ley y su independencia ante los poderes del Estado, y a obtener el pleno resguardo de la totalidad de los derechos y garantas emanadas del Estado de derecho (San, 2002). La definicin precedente es amplia, pero el propio autor vuelve ms especfica esa nocin al referirse a los sistemas de seguridad pblica. Considera que los sistemas de seguridad pblica estn conformados por las fuerzas de seguridad, las administraciones de justicia penal y los sistemas penitenciarios (San, 2008). De modo que entonces la seguridad pblica es la abocada a la prevencin y persecucin de determinados delitos, la reduccin de ciertas formas de violencia, as como la proteccin de los bienes y la integridad fsica de los ciudadanos. En esta misma lnea, Amadeu Recasens (2007) entiende que la seguridad pblica comprende el conjunto de acciones orientadas a la proteccin de las personas y de los bienes, as como a la preservacin del orden ciudadano. La definicin de seguridad pblica que sugiere este autor parte de los planteos del Tribunal Constitucional espaol que, desde fines de los 80, establece una distincin entre la nocin de seguridad pblica y la de orden pblico que fue heredada del perodo franquista. Este desplazamiento de una nocin de orden pblico a una nocin de seguridad pblica se produce en los pases latinoamericanos a partir de la dcada de 1980. Ms especficamente esto ocurre en la dcada de 1990, cuando se deja de hablar de orden pblico y de seguridad nacional para incorporar las nociones de seguridad pblica y seguridad ciudadana. Amadeu Recasens es criminlogo, doctor en Derecho Penal y profesor de la Universidad de Barcelona. Fue durante varios aos director de la Escuela de Polica de Catalua. Ha escrito numerosos trabajos en temas de seguridad. La seguridad pblica, entonces, desbordara la tradicional concepcin policial de la seguridad, la cual limita el concepto al accionar de la polica en materia de prevencin y, especialmente, persecucin de ciertos delitos. (Recasens, 2007). De modo que la nueva nocin resulta ms abarcadora que la tradicional, a la cual incluye. Al mismo tiempo, la nocin de seguridad pblica aparece como algo ms especfico que la seguridad entendida como garanta legal y efectiva del pleno goce de derechos. De la misma manera que resulta ms especfica que la de seguridad humana. Partiendo de las anteriores definiciones puede pensarse la seguridad pblica como el conjunto de competencias de las instancias pblicas, orientadas a garantizar determinadas condiciones de convivencia, de acuerdo con un marco regulador que funciona como organizador y lmite de esas competencias. En la convivencia se
70
prioriza la prevencin y persecucin de determinados delitos, la reduccin de distintas formas de violencia y la proteccin de la integridad fsica de los ciudadanos, as como de los bienes.
Seguridad ciudadana
Si bien seguridad pblica y seguridad ciudadana son utilizadas indistintamente, pueden diferenciarse en cuanto al eje en que cada una se ubica. La seguridad pblica se vincula con las acciones pblicas normativas, intervenciones, desarrollos institucionales orientadas a producir niveles aceptables de convivencia, a la persecucin de los delitos, la reduccin de distintas formas de violencia y la proteccin de los bienes y la integridad fsica de los ciudadanos. La nocin de seguridad ciudadana se orienta a lo mismo, pero poniendo nfasis en la cuestin de la ciudadana como factor clave de la seguridad, antes que en el papel de las instancias pblicas. Este acento en la ciudadana tendra un carcter doble, por un lado, al entender la seguridad orientada al ejercicio de los derechos ciudadanos; por otro, al entender que tanto los derechos como las obligaciones en materia de seguridad involucran a los ciudadanos como protagonistas. De esta manera se implica activamente a actores no estatales en la produccin de seguridad, sobre todo en sus mbitos locales. De esta manera, la seguridad ciudadana es un concepto que supera la idea de seguridad ligada al mantenimiento del orden pblico por parte de los poderes estatales. La supera y reemplaza por una idea de seguridad entendida como derecho inherente a la ciudadana misma. La seguridad, en este sentido, no es tanto una funcin a cumplir por los poderes pblicos y un bien a brindar por las instituciones estatales, sino un derecho ciudadano sin cuyo cumplimiento la ciudadana no est cumplida. Pero, al mismo tiempo, en tanto derecho exigible al Estado, se constituye en una obligacin ciudadana, no solo en lo atinente al cumplimiento de las leyes, sino tambin respecto de su participacin protagnica en la cuestin. Esta nocin de seguridad ciudadana implica una reubicacin en el ciudadano en tanto ser comunitario que no solo demanda seguridad, sino tambin provee sus capacidades, disposiciones y propuestas para lograrla. Se habla de una ciudadanizacin de la seguridad, planteando que este proceso demanda nuevas instancias participativas y de expresin de la sociedad civil como instancias complementarias de la labor estatal (Beliz y Alda, 2007; Rosales, 2008). Desde esta perspectiva, la nocin de seguridad ciudadana desplaza el centro de atencin de las instancias pblicas como promotoras exclusivas de las polticas de seguridad. Este corrimiento se ve reflejado en la importancia de nociones como seguridad comunitaria o prevencin comunitaria que emergieron junto al concepto de seguridad ciudadana.
71
La nocin de seguridad ciudadana remite a un campo ms amplio para la produccin de seguridad, en la que los ciudadanos forman parte tanto de la definicin como de la intervencin respecto de los marcos de convivencia, la reduccin de ciertos delitos y niveles de violencia percibidos como amenazantes de la vida de los individuos y de las comunidades. Una vez ms, cabe recordar que esas definiciones no son nunca estables ni, necesariamente, compartidas por todos los habitantes de un espacio; obedecen a negociaciones desiguales en las que se imponen puntos de vista sobre lo aceptable y lo rechazable en contextos determinados. En este caso, esas miradas no son exclusivamente estatales, sino que incorporan la de ciudadanos, organizaciones no gubernamentales, entramados comunitarios, etctera. Se observa que seguridad pblica y seguridad ciudadana se encuentran fuertemente vinculadas y son nociones centrales en el campo actual de la seguridad. Su uso muchas veces es indeterminado. Sin embargo, tener en cuenta sus especificidades puede contribuir a mejorar las evaluaciones y las acciones frente a aquello que aparece como un problema prioritario en las sociedades contemporneas: la inseguridad en su dimensin objetiva y subjetiva.
Seguridad ciudadana y seguridad pblica
Si bien entre seguridad ciudadana y seguridad pblica existen aspectos convergentes, sus especificidades son diferentes. Los aspectos comunes se sintetizan en que ambas suponen la seguridad de las personas y los bienes; estn claramente definidas dentro de los mrgenes de la soberana de un Estado y en el marco de las leyes; pretenden crear las condiciones para que los individuos se encuentren libres de riesgo y dao; proveen el respeto y resguardo de los derechos y garantas individuales, as como el pleno funcionamiento de los poderes y rganos del Estado democrtico. Las especificidades y diferencias que podemos encontrar son relativas al contexto en que son utilizadas: La palabra pblica se utiliza preferentemente para el mbito de las polticas sectoriales, haciendo nfasis en el carcter de la responsabilidad del Estado en la relacin gobernantes/gobernados y en una clara delimitacin respecto de lo privado. La palabra ciudadana hace nfasis en el carcter de corresponsabilidad de la seguridad entre ciudadanos y Estado, especficamente en el aspecto de la participacin, en el marco de la concepcin de ciudadana en que los miembros de una comunidad se constituyen en sujetos de la accin poltica y se rigen por los valores y principios de la democracia. Una diferencia ms de fondo se refiere a la definicin de la seguridad pblica solo desde el ordenamiento jurdico, que responde a la necesidad de idealizar
72
una condicin social de tranquilidad y paz como un fin inmutable, sin importar necesariamente que se d en un rgimen democrtico o autoritario.La seguridad ciudadana responde siempre a la existencia del libre ejercicio del juego democrtico, y responde a la idea de canalizar el conflicto. Las ideas convencionales de seguridad pblica responden a la bsqueda de eliminacin del conflicto.
Fuente: GONZLEZ, Patricia (2003). Cuaderno n 2, Seguridad ciudadana. Guatemala: Flacso, 2003.
DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE INSEGURIDAD
Desde hace algunos aos trabajar sobre aquello que conforma el problema de la in/seguridad implica hacer una distincin indispensable entre inseguridad objetiva e inseguridad subjetiva. Estos dos elementos presentan cada uno su propia especificidad y complejidad, lo cual obliga a tomarlos en cuenta por separado, si bien conforman un problema comn. La nocin de inseguridad objetiva remite a los delitos efectivamente ocurridos. Aunque no solo eso, sino que adems deben ser denunciados de modo que se tenga registro de su existencia. En este sentido, no basta con que se produzca un delito, este adems debe visibilizarse y conformar el universo de delitos registrados (formar parte de las estadsticas criminales). Por eso mismo, cuando se habla de inseguridad objetiva no se hace referencia a la inseguridad real (criminalidad real o delito efectivamente ocurrido), como muchas veces se supone, ya que la gran mayora de los delitos no son denunciados y, en algunos casos, ni siquiera son percibidos como tales (por ejemplo la violencia domstica). Por tanto, al hablar de la inseguridad en trminos objetivos se debe siempre tener en cuenta que se habla de determinados delitos, los que a su vez han sido denunciados (Sozzo, 2003). Con estos elementos se conforma la denominada cifra blanca de la criminalidad. La nocin de inseguridad subjetiva, en cambio, remite a la sensacin de inseguridad. Refiere al temor experimentado por los sujetos frente al delito; temor que, a su vez, no es monoltico, pues tiene diferentes caractersticas. As, los niveles de inseguridad subjetiva que puedan registrarse en determinada comunidad no estn necesariamente ligados ni a la cantidad de delitos efectivamente ocurridos, ni a los riesgos efectivos de victimizacin. A continuacin se analiza cmo se abordan de modo diferente los problemas de inseguridad objetiva y de inseguridad subjetiva pues, al constituir problemas con entidad propia, requieren de mediciones e intervenciones especficas, atendiendo a la complejidad que cada uno presenta.
73
Inseguridad objetiva: el delito en cifras
En la mayora de los casos, tanto los debates como la toma de decisiones en torno al problema de la seguridad se han apoyado en las estadsticas para encontrar un fundamento. Sin embargo, resulta llamativo que los mismos datos sean utilizados para defender ideas e intervenciones que se oponen. Si bien se registr una creciente tecnificacin del discurso de la seguridad a partir de 1990, no puede afirmarse que los nmeros hablen por s solos. Las cifras, que se presentan como incuestionables y neutrales, no parecen haber clarificado el problema que se pretenda solucionar. El uso de estadsticas para medir el delito no es nuevo, pero su difusin y utilizacin en los medios de comunicacin y en el campo poltico s resulta novedosa. El argumento de que los nmeros hablan por s solos se esgrimi con frecuencia a la hora de hablar de in/seguridad. No obstante, la estadstica no es una herramienta infalible. La utilizacin que se hace de esos nmeros no es necesariamente neutral u objetiva, pues los meros nmeros no son un reflejo de lo real. Mximo Sozzo (2008a) afirma que la informacin cuantificada sobre el delito puede ser precisa al mostrar parte de un fenmeno, pero al mismo tiempo puede ocultar otra. Si bien los nmeros pueden mostrar una fotografa de la situacin, muestran solo una entre las diversas fotografas posibles, por cuanto recortan algo para mostrarlo pero al mismo tiempo omiten deliberadamente o no lo que queda fuera del recorte. Los datos cuantitativos sobre el delito son casi exclusivamente estadsticas oficiales, ya que son producidas por agencias estatales a partir de las denuncias realizadas por las vctimas o por las actuaciones de oficio de la justicia. Las fuentes ms importantes que generan informacin sobre delitos son las estadsticas policiales y las judiciales, tanto para el mbito nacional como para los provinciales. Ambos organismos tienen distintas modalidades de recoleccin, sistematizacin y anlisis de los datos, lo cual hace que muchas veces sea difcil relacionar entre s estadsticas provenientes de diversas fuentes. Tanto las estadsticas policiales como las judiciales parten de los hechos que llegan a su conocimiento. Esto quiere decir que las cifras oficiales se basan en los delitos denunciados y/o judicializados y, por tanto, no incluyen aquellos casos que no son denunciados. La literatura especializada define los delitos ocurridos pero no denunciados como cifra oscura o cifra negra de la criminalidad. Estas nociones ya forman parte del vocabulario corriente en la materia y pueden encontrarse tanto en los medios masivos de comunicacin como en los debates locales. Dado que la informacin cuantitativa sobre delitos se elabora a partir de instancias encargadas de su persecucin, es lgico que solo se registren los casos que llegan a conocimiento de las agencias del sistema penal, como son la polica, el
74
ministerio pblico y los tribunales. Por lo tanto, solo se muestran los delitos que llegan a denunciarse y que adems pasan el filtro de la agencia policial y/o judicial que los procesa y de las representaciones sociales frente al crimen. De lo anterior se desprende que la estadstica oficial tampoco representa una proporcin del total de delitos ocurridos. Es decir, los delitos denunciados no son necesariamente una muestra reducida de los delitos efectivamente ocurridos, pues la estadstica oficial no tiene la misma distribucin de casos que la criminalidad real. Los niveles de denuncia de los delitos varan por mltiples motivos. En ocasiones las variaciones tienen que ver con su tipologa, con el perfil de las vctimas, con las expectativas sobre resultado de una denuncia, etctera. Hay delitos que se denuncian ms, sin que esto quiera decir que ocurren con mayor frecuencia que otros. Adems hay que tener en cuenta que la informacin recabada como se dijo antes muestra algo, pero deja elementos importantes en las sombras. En delitos con altos niveles de denuncia, por tanto con bajo subregistro, la informacin que se brinda puede resultar limitada. Por ejemplo, suele decirse que el homicidio tiene altos niveles de registro, tanto por la gravedad atribuida al hecho como por la dificultad para encubrirlo. Pero no hay datos oficiales sobre la cantidad de homicidios producidos por la violencia de gnero. La estadstica oficial no discrimina, entre los homicidios, cules son fruto de la violencia contra las mujeres, de modo que no es posible conocer la dimensin de este fenmeno. Esto sirve para ver que, incluso cuando hay un registro alto de ciertos hechos, no hay un cuadro preciso a partir del nmero relevado, con lo cual, a veces, puede ser escasa la informacin disponible para la toma de decisiones en la materia. Otro ejemplo lo constituyen los robos de autos. Este delito muestra tambin altos niveles de denuncia, ya que las compaas aseguradoras lo requieren para el cobro de las sumas aseguradas. Pero no ocurre lo mismo con el robo de motocicletas de baja cilindrada y de bicicletas, que son escasamente denunciados. Tal vez se los asuma como un hecho cotidiano, sin considerar que la denuncia pueda contribuir a la aparicin del bien robado. Esto no permite, sin embargo, afirmar que hay ms robos de autos que de ciclomotores y bicicletas. Del mismo modo, son escasamente denunciados los delitos sexuales producidos en el mbito domstico o laboral, cuando el victimario es familiar o conocido de la vctima, hecho frecuente en este tipo de delitos. Estos casos no suelen ser tenidos en cuenta a la hora de hacer hablar a los nmeros de la inseguridad. Sin embargo, queda fuera de duda la lesividad de estos delitos y el modo en que afectan la seguridad de las mujeres y de los menores. Por lo anterior, es indispensable tener en cuenta que si se pretende dimensionar la inseguridad, se encontrarn ciertos recortes que no pueden ser ignorados. En la Argentina, las formas en que los datos son relevados carecen, an hoy, de patrones
75
homogneos para las distintas jurisdicciones policiales y judiciales. De modo que, adems de los problemas inherentes a cada una de las fuentes, se hace muchas veces imposible conciliarlas a nivel nacional. A su vez, las estadsticas policiales han sido utilizadas con diversos fines, por ejemplo, como mecanismo de evaluacin de la eficacia policial, as como para intentar recuperar la confianza de la ciudadana. Esto ha hecho de esos nmeros un campo de manipulacin importante que atenta, ms an, contra la confiabilidad de los datos (Sozzo, 2008b). Las formas en que se mide el delito y el conjunto de delitos que son medidos nunca son elementos neutrales, sino que determinan la manera en que ser definido el problema de la seguridad en un contexto determinado. En muchas ocasiones se observa que los delitos contra la propiedad y los homicidios son las preocupaciones centrales de las estadsticas oficiales. Sin embargo, como se dijo antes, una serie de delitos que perjudican seriamente la seguridad de las personas y que tienen una ocurrencia importante no son siquiera medidos. Teniendo en cuenta todos estos elementos, es posible ver que en el perodo 1990-2001, las estadsticas policiales registraron un incremento del 83% del total de delitos denunciados. Los delitos contra la propiedad marcan la tendencia, en tanto representan alrededor del 80% de los delitos denunciados. La informacin referida a homicidios dolosos resulta tambin interesante. Como se mencion, este dato suele citarse como indicador de in/seguridad, ya que los homicidios tienen una alta tasa de registro, en tanto es difcil que no salgan a la luz (ya sea porque son denunciados o porque el cuerpo de la vctima aparece). Las estadsticas de la Direccin Nacional de Poltica Criminal (DNPC) muestran que no hay variaciones significativas en el periodo 19902001; la tasa de homicidios dolosos cada 100.000 habitantes para todo el pas fue de 8% en 1990; registra una suba importante en 1997 con 9,02%, y cierra el perodo con 8,41%. Resulta llamativo que mientras la Argentina tiene una de las tasas de homicidios dolosos ms bajas de Latinoamrica, la sensacin de inseguridad es una de las ms altas de la regin (LTBD, 2006; Kessler, 2007). Esto confirma que la inseguridad objetiva aquella que remite a los ndices de delito y la inseguridad subjetiva la sensacin de inseguridad que padecen los habitantes de un lugar no van de la mano.
Fuente: Datos brindados por la Direccin Nacional de Poltica Criminal. Vase tambin Ciaffardini (2006).
En el prximo apartado se intentar analizar aquello que se define como sensacin de inseguridad o inseguridad subjetiva, cmo es posible conocerla, me76
dirla e intervenir sobre ella. Este punto interesa por cuanto, a la hora de hablar de seguridad, se ha convertido en un elemento tanto o ms importante que la dimensin objetiva.
Inseguridad subjetiva. El miedo al delito
La expresin miedo al delito (fear of crime) aparece de la mano de la criminologa britnica y ha ganado terreno en las ltimas dcadas como un rea de indagacin importante a la hora de pensar polticas de seguridad. Desde distintos mbitos, incluso se sostiene que la cuestin de la sensacin de inseguridad puede llegar a ser un problema mayor que la presencia real de ciertos delitos. Por lo tanto, se convierte en un campo de reflexin e intervencin independiente (Kessler, 2007). Las investigaciones sobre el miedo al delito muestran con claridad, en todos los contextos culturales, que las dimensiones objetiva y subjetiva de la seguridad no se mueven a la par. Por ejemplo, hay delitos que independientemente de los ndices de ocurrencia no generan temor ni cambios de conducta, tales como la incorporacin de hbitos de autoproteccin. Tal es el caso de los delitos de trnsito que, pese a su importante incidencia, no provocan por ejemplo el uso generalizado del casco por parte de los motociclistas. En cambio, hay delitos que registran niveles muy bajos de ocurrencia y que no solo generan temor sino cambios de conductas independientemente de los riesgos de victimizacin (el secuestro es un ejemplo claro de esta disociacin). El miedo al delito inseguridad subjetiva comenz a ser en s mismo un objeto de las polticas de seguridad desde 1970, momento en que se comienzan a utilizar las encuestas de victimizacin como una forma idnea de medir el delito. Rpidamente estas formas de medicin se convirtieron en el instrumento privilegiado para intentar dimensionar el miedo ante los hechos delictivos. Inicialmente, las encuestas de victimizacin que recaban informacin de la poblacin y no de las agencias del sistema penal buscaban relevar datos sobre delitos ocurridos, aunque estos no hubiesen sido denunciados, y as conocer parte de la cifra oscura o cifra negra de la criminalidad. Este tipo de encuestas encontr un fuerte fundamento al proponer recuperar a la vctima como actor clave, tanto del proceso penal como de la discusin sobre poltica criminal. Este tipo de encuestas permita conocer datos que escapaban a la estadstica oficial y estimar riesgos diferenciales de victimizacin (segn edad, gnero, nivel de ingresos, lugar de residencia, etctera). As, rpidamente se le dio un lugar relevante a la sensacin de inseguridad y se comenz a indagar sobre las representaciones sociales respecto del crimen, el miedo ante los actos delictivos, la modificacin de comportamientos orientada a evitarlos y las opiniones sobre las polticas pblicas frente al problema de la seguridad (Varela, 2004; 2005). De todos modos, recin en los aos de 1990 se
77
extendi su utilizacin: Espaa las aplica desde 1995; Nueva Zelanda, desde 1996, e Italia, a partir de 1998 (Sozzo, 2008a). En la Argentina la sensacin de inseguridad se convirti en tema de discusin en el campo de la seguridad recin a finales de la dcada de 1990. A partir de entonces pas a ser uno de los ejes centrales del problema opacando, incluso, los datos sobre delitos efectivamente ocurridos. De este modo, aquello que se entenda como una poltica orientada a reducir los delitos comienza a pensarse tambin como una intervencin sobre aquello que genera inseguridad, tanto objetiva como subjetiva. Ante esta realidad, las encuestas de victimizacin ganaron terreno. Adems de procurar conocer lo que las estadsticas oficiales no lograban, se orientaron a medir la dimensin subjetiva de la inseguridad. En la Argentina, la primera encuesta de victimizacin la realiz el Ministerio de Justicia de la Nacin en 1996, aunque no tuvo alcances a todo el territorio nacional. Desde entonces, las ha repetido en diversos centros urbanos. Por su parte, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires realiza su propia encuesta por primera vez en 2006 (GCBA, 2007). Al igual que las estadsticas policiales y judiciales, las encuestas de victimizacin mantienen ciertos recortes sobre el problema que buscan dimensionar. Especialmente lo hacen por su nfasis en ciertos delitos contra la propiedad que, como se dijo antes, se ubican en el centro del problema de la in/seguridad tal como este viene construido. Como plantea Gabriel Kessler, las encuestas de victimizacin se orientan casi exclusivamente a los pequeos delitos callejeros, no indagan sobre delitos de cuello blanco, contaminacin, homicidios o lesiones culposas por delitos de trnsito o fraude fiscal (Kessler, 2007). Adems abundan en preguntas sobre delitos contra la propiedad (vivienda, auto, robo con arma, etctera) y desatienden completamente otros tipos de victimizacin14. Gabriel Kessler es doctor en sociologa por la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de Pars (EHESS); es investigador del Conicet, profesor de la Universidad Nacional de General Sarmiento y de la Maestra de Polticas Pblicas en la Universidad de San Andrs. Ha obtenido la Ctedra Simn Bolvar para el ao 2003 en la Universidad de la Sorbona Nueva-Pars III. Es coautor de La nueva pobreza en la Argentina (1995), autor de Sociologa del delito amateur (2004) y coeditor de Violencias, delitos y justicias en la Argentina (2002). Las encuestas de victimizacin muestran con claridad que no hay correlacin entre la experiencia de haber sido vctima de un delito, el riesgo de victimizacin segn la edad, el lugar de residencia, el gnero y el miedo al delito. Esto quiere decir que el miedo al delito parece depender de otros elementos que no tienen que
14
Para un anlisis detallado de las distintas mediciones realizadas por la DNPC, vase Guemureman, 2002; Sozzo, 2008.
78
ver con posibilidades objetivas de padecerlo o con haberlo vivido efectivamente con anterioridad. Esta falta de correlato entre victimizacin, riesgo y temor no es exclusiva de la Argentina y ha sido tratada por varios autores en otros contextos culturales. En el mbito nacional este tipo de encuestas han mostrado tambin que grupos con menor riesgo de victimizacin de ciertos delitos callejeros, como las mujeres, sienten ms miedo y se perciben ms expuestos a padecerlos (Varela, 2005). Los datos relevados por las encuestas de victimizacin en el pas no tienen alcance nacional, ya que se realizaron solo en alguno de los grandes centros urbanos. A modo de ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires, entre 1997-2001, las encuestas de victimizacin realizadas mostraron que entre el 37% y el 42% de los encuestados (o del grupo familiar con el que convive el encuestado) fueron vctimas de delito. Es importante remarcar que estas encuestas indagan sobre experiencias de victimizacin de la persona encuestada y del grupo familiar con el que convive. La informacin luego se brinda sin diferenciar quin de ellos fue vctima de delito. Esta aclaracin es importante porque suele decirse, por ejemplo, que en 1997 el 42% de los encuestados fue vctima de delito, cuando en realidad no es as: ese dato indica que el 42% de los encuestados declar que ellos o alguno de sus familiares fue vctima de algn delito (Guemureman, 2002). Al indagar sobre delitos especficos, las encuestas de victimizacin muestran que en la ciudad de Buenos Aires el 5,8% de los encuestados sufri un robo con armas en 1997; el 6,2%, en 1998; el 6,9%, en 1999; el 5,9%, en 2000 y 2001. Los porcentajes son siempre superiores en el conurbano bonaerense que muestra, para el mismo delito y el mismo perodo, un porcentaje de victimizacin del 7,8% en 1997; 9,4% en 1998; 10,9% en 1999; 9,2% en 2000 y 8,8% en 2001. Para mostrar la falta de correlacin entre experiencia de victimizacin y temor al delito, es necesario considerar adems de los datos referidos- que los niveles de miedo al delito son extremadamente elevados tanto para la ciudad de Buenos Aires como para el conurbano bonaerense. Para el perodo 19972001, entre el 83% y el 88% de los encuestados afirma que es alta la probabilidad de ser vctima de un delito en los 30 das posteriores a la toma de la encuesta (GCBA; 2007). Las variaciones de ao a ao no son muy marcadas y tampoco lo son entre la ciudad de Buenos Aires y el conurbano. Los datos muestran que el miedo al delito no est atado a los niveles de victimizacin reales. El miedo al delito est mucho ms generalizado que la experiencia efectiva de haber sido vctima de un delito.
79
BIBLIOGRAFA
BARATTA, Alessandro (2001). El concepte actual de seguretat a Europa. Revista Catalana de Seguretat Pblica, nm. 8, Barcelona, junio 2001, pp. 17-30. BELIZ, Gustavo y ALDA, Erick (2007). Cul es la salida? La agenda inconclusa de la seguridad ciudadana, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. CARRANZA, Elas (1997). Delito y seguridad de los habitantes. Mxico: Comunidad Europea y Siglo XXI. CASTEL, Robert (2004). La inseguridad social. Qu es estar protegido? Buenos Aires: Editorial Manantial. CIAFARDINI, Mariano (2006). Delito urbano en Argentina. Buenos Aires: Editorial Ariel. FERNNDEZ-PEREIRA, Juan Pablo (2006). La seguridad humana. Barcelona: Ariel. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2007): Sntesis de resultados de encuesta de victimizacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. GUEMUREMAN, Silvia (2002). Argentina: La medicin de la inseguridad urbana. Una lectura de la encuesta victimolgica a travs de los indicadores sociales, Ponencia presentada en el Congreso Amrica Latina: entre representaciones y realidades, Asociacin Canadiense. KESSLER, Gabriel (2007). Miedo al delito y victimizacin en Argentina. En: Kaminsky, Kosovsky, Kessler, El delito en la Argentina post-crisis. Buenos Aires: UNLA, ILANUD, INECIP. LTBD (2006). Informe latinobarmetro. Corporacin Latinobarmetro. Banco de datos en lnea. www.latinobarometro.org PNUD (2004). Informe de Desarrollo Humano (IDH). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. RECASENS, Amadeus (2007). La seguridad y sus polticas. Barcelona: Atelier. ROSALES, Elsie (2008). Hacia un concepto de seguridad garantista. Conferencia dictada en el XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, 4-7 noviembre, Buenos Aires, Argentina. SAN, Marcelo (2002). Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica. SAN, Marcelo (2008). Situacin de la seguridad pblica en Argentina. Anlisis de coyuntura. En Estado, democracia y seguridad ciudadana; PNUD, Argentina. SOZZO, Mximo (2003). Metamorfosis de los discursos y las prcticas sobre seguridad urbana en la Argentina. Ponencia presentada en Center for Hemispheric Defense Studies - REDES 2003 Research and Education in Defense and Security Studies, Panel: Public and Citizen Security 28-30 de octubre, Santiago, Chile. SOZZO, Mximo (2008 b). Metamorfosis de la prisin? Proyecto normalizador, populismo punitivo y prisin-depsito en Argentina. Ponencia presentada en el Workshop: Orden normativo y control social en Europa y Latinoamrica en la era de la globalizacin. Coordinadores: Ignacio Muagorri (Universidad del Pas Vasco) y Juan S. Pegoraro (Universidad de Buenos Aires), 26-27 junio, organizado por el Instituto Internacional de Sociologa Jurdica de Oati (en prensa).
80
SOZZO, Mximo (2008a). Inseguridad, prevencin y polica. Serie libros Ciudadana Segura, Volumen 4. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) Sede Ecuador). VARELA, Cecilia (2004). El concepto de sensacin de inseguridad y su utilizacin en las encuestas victimolgicas. Ponencia presentada en la II Jornadas Nacionales de Sociologa, Mesa: Control Social y Sistema Penal. Universidad de Buenos Aires. VARELA, Cecilia (2005). Qu significa estar seguro? De delitos, miedos e inseguridades entre los adultos mayores. En Cuadernos de Antropologa Social N 22, Facultad de Filosofa y Letras, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires.
81

Consejo de Seguridad Interior - La Seguridad Ciudadana

Uploaded by

Document Information

Original Description:

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Consejo de Seguridad Interior - La Seguridad Ciudadana

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

La seguridad ciudadana

Victoria Rangugni Daniel Russo

Dra. Cristina Fernndez de Kirchner

Ing. Julio Csar Cleto Cobos

Cr. Dr. Anbal Domingo Fernndez

Dr. Julio Csar Alak

Dr. Sergio Lorusso

Universidad Nacional de Lans

Dra. Ana Jaramillo

Mg. Nerio Neirotti

Mg. Ana Farber

Dr. Julio Csar Alak

Dr. Julio Massolo

Direccin Nacional de Formacin Profesional, Capacitacin e Investigacin en Seguridad Interior

Lic. Amalia Villalustre

Lic. Evelyn Garrote

Tec. Javier Alonso

Mg. Cecilia Ales

Cuadernos de Seguridad Coleccin MANUALES Y PROTOCOLOS

Ricardo Lpez Dusil

Victoria Rangugni Daniel Russo

Captulo I. NUEVO CAMPO DE LA SEGURIDAD EN LA MODERNIDAD TARDA

INTRODUCCIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 TRANSFORMACIONES EN LA MODERNIDAD TARDA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Captulo II. EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN LA ARGENTINA

CONFORMACIN ACTUAL DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

Herramientas penales en materia de seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Herramientas extrapenales de control del delito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Captulo III. EL CAMPO DE LA SEGURIDAD. CONCEPTOS Y DEFINICIONES

INTRODUCCIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE SEGURIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Inseguridad objetiva: el delito en cifras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Inseguridad subjetiva. El miedo al delito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Captulo I. NUEVO CAMPO DE LA SEGURIDAD EN LA MODERNIDAD TARDA

Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana

Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda

Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana

Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda

De una economa fordista a una posfordista

Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana

Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda

Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana

Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda

Violencia del desempleo estructural

Violencia intermitente del Estado

Incremento de la violencia interpersonal

Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana

Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda

Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana

Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda

Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana

Creciente delegacin de funciones en materia de seguridad, antes centralizadas en instituciones pblicas

Novedosa convocatoria a la participacin ciudadana

Incorporacin de empresas privadas en las estrategias de prevencin del delito

Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda

Nueva prevencin: modelos de intervencin

Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana

Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda

Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana

Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda

Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana

Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda

Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana

Captulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tarda

Captulo II. EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN LA ARGENTINA

Victoria Rangugni y Daniel Russo