DE REAS NATURALES PROTEGIDAS Y PARTICIPACIN: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS EN LA CONSTRUCCIN DEL INTERS PBLICO Mara Fernanda Paz CRIM, UNAM

Desde finales de los aos setenta, cuando surgi la figura de reserva de la biosfera propuesta por el programa de la UNESCO El Hombre y la Biosfera (MAB, por sus siglas en ingls), trayendo consigo un cambio en la concepcin de la conservacin que pasaba del esquema conservacionista-biologicista - que privaba en la propuesta de los parques nacionales -, a un esquema que introduca la dimensin humana, comenz a hablarse de la relacin entre conservacin y participacin como una estrategia para el manejo de las reas naturales protegidas (ANPs), que asegurara los servicios ambientales de stas aportando, al tiempo, beneficios a sus pobladores (Halfter, 1984a, 1984b, 1984c). En la dcada de los ochenta, los pases latinoamericanos comienzan a vivir asimismo un proceso de descentralizacin de las funciones del Estado, que supone abrira cabida en las decisiones de orden pblico a otros actores: el mercado y la ciudadana. Se empieza a hablar entonces de la participacin ciudadana como una nueva forma de hacer poltica, en donde la voz de la sociedad no estar slo presente a travs del voto, sino en la propia toma de decisiones (Merino, M., 1995). Del inicio de ambos procesos han pasado casi veinte aos. La experiencia mexicana nos muestra, que si bien ha habido importantes avances en materia de conservacin en el pas1, las reas naturales protegidas no se han convertido en los polos de desarrollo regional como fueran pensadas; tambin vemos que, salvo muy escasas excepciones, las ANPs estn expuestas a un fuerte deterioro al igual que otras zonas que no se encuentran bajo esquemas de conservacin; que quienes habitan en ellas y son poseedores o propietarios de sus territorios y recursos, no se han involucrado de manera directa y contundente en su manejo a partir de los objetivos establecidos en sus decretos de creacin, adems de que el acceso y aprovechamiento se enmarca en procesos altamente conflictivos; y finalmente, as como el mercado rige cada vez ms las
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Se increment la superficie nacional bajo proteccin; se mejoraron de manera considerable los sustentos legales y normativos, especialmente a travs de la promulgacin de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, y se cre el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas (Carabias, J. y E. Provencio, 1994:406).

decisiones polticas y econmicas del pas, la fuerte presencia de movimientos sociales en el campo y la ciudad nos habla de una ausencia o debilidad de espacios de participacin y toma de decisiones pblicas, donde estn representados los intereses sociales. El objetivo de este trabajo es el de discutir el tema de la participacin en materia de manejo y conservacin de ANPs, enfocndolo como un asunto conflictivo en el que convergen y divergen, de manera simultnea, el inters pblico, los intereses privados y los intereses colectivos. A partir de un estudio de caso en una subregin del centro de Mxico que se encuentra bajo conservacin, mostramos algunos elementos de orden poltico y cultural que alientan o desalientan la accin colectiva, es decir el manejo participativo de las ANPs, as como la construccin de acuerdos cooperativos entre el Estado y las comunidades poseedoras de los recursos y territorios de esta zona. En la primera parte del trabajo problematizamos el concepto de participacin, rastreamos sus orgenes y propuestas en la experiencia mexicana y, siguiendo a Nuria Cunill (1991), establecemos una distincin analtico conceptual entre la participacin social y la participacin ciudadana. En esta seccin planteamos asimismo la necesidad de reconocer la heterogeneidad social, poltica y cultural al interior de las ANPs. Dicho de otro modo, la primera seccin est destinada a hablar sobre los mitos de la participacin y los mitos de las reas naturales protegidas. En la segunda parte de este escrito presentamos el estudio de caso, mostrando los puntos de confluencia y divergencia entre los diferentes tipos de intereses presentes (pblico, privado y colectivos), en la construccin de acuerdos cooperativos para la accin colectiva. Cerramos nuestro trabajo con un apartado de reflexiones finales. 1. reas Naturales Protegidas y Participacin: verdades a medias o cosas no

dichas En Mxico, las reas naturales protegidas son uno de los instrumentos ms importantes de la poltica de conservacin. Se refieren a aquellos espacios martimos o terrestres donde los ecosistemas que representan no han sido alterados de manera significativa por actividades humanas, por lo que se les sujeta a regmenes de proteccin, restauracin y desarrollo a travs de un decreto, bajo diferentes figuras de manejo previstas por la ley ambiental2, a fin de garantizar tanto la conservacin de la biodiversidad en ellos presente,
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Nos referimos a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, promulgada en el ao de 1987.

como los servicios ambientales que proporcionan. Pero si bien se refieren a ambientes fsicos poco alterados, esto no significa que sean territorios no habitados. Como en muchos otros pases, aunque a diferencia de lo que sucede en Estados Unidos, Canad o en los pases europeos, en Mxico muchas de las reas naturales protegidas han sido decretadas en espacios poblados, bien sea por colonizacin relativamente reciente, como sucede en el sureste del pas, o bien en territorios histricamente habitados. Normalmente estas zonas se encuentran bajo regmenes de tenencia social de la tierra, ya sea ejidal o comunal, y quienes en ellas habitan son poseedores, por derecho, tanto de territorios como de recursos. El primer problema al que se enfrentan entonces las ANPs es el de conciliar un objetivo de inters pblico como es la preservacin de ecosistemas y sus servicios ambientales, con las necesidades e intereses de aquellas poblaciones que, por derechos de tenencia, haban venido haciendo uso de los recursos de sus territorios. Cuando surgi la figura de reserva de la biosfera, a finales de los aos setenta, sta introdujo a mi juicio dos elementos de suma importancia: por un lado, reconceptualiz espacialmente a las ANPs proponiendo en su interior la existencia de zonas ncleo y zonas de amortiguamiento, con lo que se delimitaban las reas de uso de las de no uso; y por otro lado, plante la vinculacin entre conservacin y desarrollo. En lo que se denomin la modalidad mexicana de reserva de la biosfera, propuesta por Gonzalo Halfter (Halfter, Op.Cit.; Jardel, 1992), se contemplaba asimismo como requisito indispensable para el funcionamiento de las reservas como polos de desarrollo regional, el que la poblacin local se involucrara de manera directa en su manejo 3. El binomio conservacin y participacin qued as establecido y, a partir de entonces, tanto los decretos de reas naturales protegidas, en sus diferentes categoras, como la propia poltica de conservacin en los cuales se sustentan, refieren a l como parte de su estrategia de manejo y aplicacin. Parecera entonces que al oficializarse la propuesta de conservacin para el desarrollo bajo un esquema participativo, se estaran salvando los problemas que representa el decretar un ANP en una zona poblada, pues la conservacin deja de ser concebida como restriccin en el uso de los recursos para dar cabida a las nociones de aprovechamiento y manejo en beneficio de quienes en ellas habitan y/o quienes estn en su zona de influencia. No obstante la congruencia discursiva y las bases legales e institucionales que se han construido a lo largo de los ltimos veinte aos para
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Otra de las caractersticas propuestas por Halfter en la modalidad mexicana de las reservas de la biosfera era que stas fueran administradas por instancias acadmicas.

respaldarla, esta propuesta ha enfrentado fuertes problemas para su aplicacin, entre los cuales encontramos: 1) que las reas naturales protegidas pueden ser unidades biogeogrficas claramente definidas, pero ser al mismo tiempo diversas en trminos sociales, culturales y polticos; y 2) que el concepto de participacin no es unvoco; es decir, puede ser interpretado, y de hecho lo es, de diferente manera y, por tanto, con diferentes implicaciones. a) Las reas naturales protegidas: de la unidad ecolgica a la diversidad poltica, social y cultural Las reas naturales protegidas normalmente se decretan en porciones del territorio que comprenden un ecosistema o, a lo sumo dos, como es el caso que nos ocupa. Si bien para su decreto se realizan algunos estudios socioeconmicos, lo cierto es que son fundamentalmente criterios ecolgicos los que las definen pues, su principal objetivo, es el de preservar los hbitats de especies de flora y fauna, proteger suelos y cuencas hidrolgicas, y garantizar el funcionamiento ecosistmico. Puesto en esos trminos, las condiciones biolgicas y ecolgicas son las que determinan en ltima instancia las pautas de manejo y aprovechamiento de los recursos, mientras que los aspectos socioeconmicos constituyen nicamente su contexto. Si analizamos a las reas naturales protegidas a partir del concepto de regin, podemos sin duda definirlas como regiones naturales en donde la continuidad ecosistmica no toma en consideracin las divisiones poltico administrativas que se encuentran en su interior, ni tampoco las especificidades sociales, culturales y polticas de las poblaciones humanas que en ellas habitan; pero justamente, por ser zonas pobladas, estas dimensiones no pueden obviarse, por lo que el concepto de regin natural debe dar lugar a otro ms amplio como el de regin social, histricamente construida (De la Pea, 1980; 1991). Por otro lado, si bien el concepto de regin en s mismo, ya sea social o natural, alude a una idea de unidad, lo cierto es que sta, ms que por homogeneidad, est dada por la articulacin de lo heterogneo y lo complementario. Planteado en esos trminos, el anlisis regional desde la perspectiva social, deber llevarnos entonces a buscar justamente los puntos de encuentro y desencuentro entre lo comn y lo diverso; a mirar a la regin no como un espacio nico, sino como la conjugacin de espacios y territorios diferenciados unos de otros a partir de las prcticas de quienes los habitan.

Desde esta perspectiva, las reas naturales protegidas son entonces regiones naturales pero tambin, y al mismo tiempo, regiones sociales y culturales, que comprenden en su interior diversos territorios histricamente construidos a travs de distintos procesos, as como tambin de las prcticas y las relaciones sociales de sus habitantes; ello implica por tanto considerar que su funcionamiento como un todo, depende de las propuestas que se hagan al respecto desde los mbitos locales, ya que stos constituyen las unidades territoriales bsicas de control de los recursos naturales. Si bien los criterios ecolgicos pueden, y de hecho deben, marcar ciertas pautas de manejo y aprovechamiento de los recursos, lo cierto es que stas no pueden imponerse sobre la regin en su conjunto como si fuera homognea en trminos sociales, pues normalmente no lo es; y al interior de los espacios locales existen normas y prcticas que deben ser consideradas. Este ltimo argumento puede ser fcilmente rebatido a travs de innumerable ejemplos que muestran que las prcticas de las comunidades ubicadas al interior de un ANP, no estn necesariamente enfocadas a la preservacin de los ecosistemas, e incluso provocan su deterioro. No es mi intencin defender a priori a las poblaciones humanas que habitan las ANPs, ni tampoco sostengo la premisa, romntica pero falsa, de una supuesta armona entre las comunidades rurales (indgenas o no) y su entorno natural. Considero ms bien al uso y aprovechamiento de los recursos naturales como parte de procesos de apropiacin que se han ido construyendo a lo largo del tiempo, de manera diferenciada localmente, y que dependen tanto de factores internos como externos. Veamos esto con ms detenimiento. Las divisiones poltico administrativas y los lmites de los ncleos agrarios, son sin duda las fronteras internas ms visibles en un rea natural protegida; sin embargo, stas no aluden slo a la delimitacin territorial sino que implican asimismo, formas diferenciadas de organizacin, administracin y de control de acceso y uso de los recursos y territorios. Sobre estas ltimas habra que poner atencin en las propuestas de manejo de las ANPs, pero no slo en ellas; las otras divisiones o diferencias internas que habra que atender son aqullas que estn dadas por las prcticas locales hacia los recursos, mismas que pueden estar normadas (o no), respaldadas por instituciones locales (o no), y desprenderse (o no) de determinadas formas de organizacin societaria, as como de sentidos identitarios. A esto es a lo que se le llama la dimensin social, poltica y cultural de las prcticas.

Si analizamos una regin en su conjunto, podemos seguramente encontrar que as como hoy es objeto toda ella de una poltica pblica de conservacin, en otro momento lo fue de otras que incidieron sobre la forma de aprovechamiento de sus recursos (i.e. concesiones, privatizaciones, programas de fomento agrcola, ganadero o forestal, etc.); sin embargo, esto no significa que en todos los territorios que la conforman, las intervenciones externas hayan tenido los mismos efectos o hayan generado idnticos procesos ecolgicos, sociales y polticos. El anlisis detallado de los mbitos locales, desde una perspectiva histrica, nos permite ver la forma como cada comunidad ha enfrentado las intervenciones externas: en algunas con resistencia, en otras con resignacin, en otras ms, con el beneplcito de unos cuantos a quienes beneficiaron, aun en detrimento de los propios recursos. No obstante, todas estas formas distintas no son producto del azar, sino que de alguna manera responden a las condiciones internas de cada comunidad: a sus formas de organizacin social y poltica, al papel que en ellas juega la existencia de los recursos naturales (en sentido material o simblico), a la fortaleza o debilidad de las instituciones locales que norman su acceso y aprovechamiento, a la distribucin de poder en su interior y los conflictos que de ello se derivan, as como tambin a sus relaciones de poder hacia el exterior. El tomar en cuenta estas consideraciones nos ayuda a avanzar en la comprensin de por qu al interior de un ANP podemos encontrar zonas con alto deterioro, como tambin zonas muy bien conservadas. Nos lleva a preguntarnos, en ambos casos, sobre las prcticas que lo han propiciado, pero de manera especial, sobre lo que respalda y orienta dichas prcticas, pues justamente esto es lo que vara de comunidad a comunidad. La pregunta no es ociosa, ni se trata tampoco de defender un relativismo a ultranza; la intencin de esta propuesta apunta ms bien a tratar de romper el mito de las reas naturales protegidas concebidas como unidades homogneas pues, desde de mi punto de vista, esto entorpece su manejo y funcionamiento ya que lo que opera en un caso puede generar efectos contrarios en otro. El otro objetivo de este acercamiento es el de descubrir al interior de un ANP cules son los obstculos internos para un manejo participativo y cules aquellos aspectos que pueden potencializarse en cada territorio; pero para abordarlo, no basta con describir, analizar y diferenciar las prcticas, instituciones, normas, sentidos y formas de organizacin social y poltica, sin antes problematizar el propio concepto de participacin, sobre el cual se ciernen, asimismo, mltiples confusiones.

b) La participacin: del control a la autonoma Hablar de participacin, hoy da, es por dems un lugar comn. Desde izquierdas, derechas y centro, en el mbito gubernamental o desde las organizaciones civiles, se le invoca de manera constante como frmula mgica para solucionar casi cualquier problema de orden pblico. Es un derecho ciudadano el ejercerla y una obligacin del Estado el fomentarla. Nadie, seguramente, se atrevera hoy da a cuestionarla y, sin embargo, no existe consenso sobre ella: qu significa? cules son sus alcances? cules sus limitaciones? qu implicaciones polticas tiene el impulsarla? Visto desde un calidoscopio, el concepto de participacin ser entendido segn el ngulo de observacin: puede significar obediencia, o bien, subversin; accin dirigida o movimiento independiente. Puede entenderse como argumento crtico ante la ineficiencia gubernamental; o bien, por el contrario, como un proyecto del Estado neoliberal en su adelgazamiento y delegacin de funciones a la ciudadana (Cunill, N. 1991; Merino, M., 1995; Guerra, C., 1997; Rivera Snchez, L, 1998; Montoya, et.al., s/f). El concepto de participacin es pues, como se observa, obscuro y ambiguo y, por lo tanto, difcil de asir y de evaluar en la prctica. Encontramos a la participacin como un tema recurrente en la literatura del desarrollo de los aos setenta, ochenta y noventa; sus orgenes en el contexto latinoamericano, se remontan sin embargo, una dcada atrs en los planteamientos que hicieran Paulo Freire (1973, 1974), Orlando Fals Borda (1980) y otros tericos de la educacin y el conocimiento popular (Hall, B.,1983: 21). La perspectiva freiriana de la participacin se inscribe en el marco de la lucha de clases: concientizarse, participar, emanciparse, se planteaban como elementos encadenados en un proceso de liberacin de las clases populares. Tal vez la mayor crtica que hoy se hace de dicha propuesta es la sobreideologizacin que la caracteriz y la llev a concebir a la sociedad como una entidad dicotmica de ricos y pobres, explotadores y explotados, sin dar cabida a una reflexin crtica sobre los matices o las diferencias internas de poder entre los grupos. Entre sus aciertos estn el haber llamado la atencin sobre la capacidad de agencia de los sujetos, es decir, de crear, de actuar, de transformar, y no ser considerados como meros entes pasivos o reactivos (Rodrigues Brandao, C., 1985). La propuesta de la tambin llamada participacin popular, si bien planteada en sus inicios como parte de un proyecto poltico de las clases subalternas de Amrica Latina, pronto fue retomada en sus aspectos prcticos por organismos regionales como la CEPAL, as como por agencias internacionales de desarrollo como el Banco Mundial y el

Banco Interamericano de Desarrollo, sin que ello la hiciera desaparecer como proyecto poltico. De hecho, la participacin popular sigui desarrollndose en la regin latinoamericana a travs de incontables proyectos de educacin, organizacin para la produccin, atencin a la salud, etctera, slo que stos corrieron de forma paralela a aquellos que quedaron ubicados en lo que nosotros llamaremos la forma institucional u oficial de la participacin, que es a la que a continuacin queremos referirnos. Durante los aos setenta y ochenta proliferaron en los llamados pases del Tercer Mundo los proyectos de desarrollo con participacin, impulsados tanto por los organismos internacionales como por los gobiernos nacionales. El Banco Mundial fue sin lugar a dudas el principal promotor de la modalidad participativa en los programas de desarrollo y combate a la pobreza, pero bien a bien qu significaba esto de la participacin y cmo deba instrumentarse? La duda no resuelta a tiempo redund en grandes fracasos. En un trabajo que revisa tres experiencias de megaproyectos de desarrollo con participacin social4, financiados por Banco Mundial durante los setenta y principios de los ochenta, Uphoff (1985) indica que parte del fracaso se debi a la forma como se conceba a la participacin: s se consideraba importante que la gente se involucrara en los proyectos de desarrollo de los que eran destinatarios, pero no se fomentaba que lo hiciera desde la planeacin; a nivel del discurso se propona el acceso a la toma de decisiones por parte de todos los actores, pero en los hechos se recurra a las instancias de decisin locales slo para ratificar acuerdos tomados fuera de ellas; en otras ocasiones estas instancias locales no eran en realidad representativas de los intereses de toda la poblacin, sino que eran instituciones poltico - administrativas creadas por iniciativas externas; la relacin entre el equipo tcnico y las comunidades se construa sobre cimientos paternalistas, lo que propiciaba relaciones clientelares ms que procesos democrticos y autogestivos, etctera. El fracaso de dichos proyectos consisti en que no hubo una base social que los sustentara, los hiciera suyos y les diera seguimiento, en una palabra, que los legitimara; y esto fue as porque no se les reconoca a los beneficiarios su capacidad de agencia, es decir, no se les consideraba como actores sociales capaces de tomar decisiones a partir de sus conocimientos y experiencia y, por tanto de actuar en consecuencia. La participacin de la sociedad se conceba entonces como una accin inducida desde arriba (ya fuera por parte de los gobiernos locales o los organismos financiadores), en donde la
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Los proyectos de desarrollo rural que analiza fueron implementados en Nepal, Ghana y Mxico (Proyecto PIDER).

poblacin - vista como un todo homogneo - o los beneficiarios, deban involucrarse (con mano de obra, tiempo u otros recursos) para alcanzar determinadas metas. Cabe recordar aqu que durante los aos sesenta y setenta lo que se viva en Amrica Latina era una situacin de planificacin centralizada en donde el Estado jugaba el papel protagnico. En los aos ochenta, sin embargo, esto comenz a cambiar a travs de la llamada Reforma del Estado que introduce las nociones de desregulacin, descentralizacin y privatizacin, abriendo as la planificacin econmica y del desarrollo a las fuerzas sociales y del mercado (Rivera Snchez, Op.Cit.:13). Las agencias internacionales de financiamiento comenzaron entonces a presionar a los gobiernos nacionales para iniciar un proceso de descentralizacin de funciones y de apertura de espacios de participacin. En Mxico, este viraje se ve plasmado sin duda en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 de la administracin de Miguel de La Madrid, en donde la descentralizacin se plantea como un instrumento fundamental de la poltica regional y para ello se crean las bases institucionales que permitiran incrementar las competencias de los gobiernos estatales y municipales en la planeacin. Los Convenios nicos de Desarrollo (CUD) 5 y los Comits de Planeacin del Desarrollo (COPLADE), tanto estatales como municipales, se convirtieron as en las instancias de participacin por excelencia, y su instrumento: la consulta popular6.

Los Convenios nicos de Desarrollo tienen sus antecedentes en los Convenios nicos de Coordinacin creados en 1976 y que eran acuerdos gubernamentales firmados entre el ejecutivo federal y los ejecutivos estatales. Los objetivos de los CUC eran los de coordinar acciones entre los dos niveles de gobierno y lograr un equilibrio entre la federacin y los estados (Rivera Snchez, Op.Cit.: 34). 6 En el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 se lee al respecto: Los Comits Estatales de Planeacin para el Desarrollo sern el principal mecanismo para la planeacin estatal y la coordinacin entre rdenes de gobierno. La creciente complejidad y densidad social, le dan relevancia a la participacin de la sociedad en cada Estado en las tareas de la planeacin. El papel de los Comits ser fundamental para alentar la participacin a nivel estatal. Nadie conoce mejor los problemas que quien los vive cotidianamente y su opinin expresada en forma responsable debe influir en el diseo de las polticas que le afectan, en el marco de la estrategia nacional y la disponibilidad de recursos. Los Comits Estatales y sus subcomits municipales o subregionales, permitirn integrar la participacin de los grupos sociales locales. Los Comits Estatales y los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal convocarn a la participacin de los representantes de los diferentes grupos sociales en cada estado, lo que permitir evaluar los resultados de los planes y programas, fortaleciendo as las actividades que ya se iniciaron con los Foros de Consulta Popular en los rdenes federal y estatal y llevando la consulta hasta el orden municipal." (Poder Ejecutivo Federal, 1983: 425).

Si en el desarrollo participativo

la participacin

era entendida como el

involucramiento de la poblacin en los aspectos operativos de los proyectos, en la planeacin democrtica se consider que era a travs de las consultas como la ciudadana podra manifestarse y, por tanto, participar en los asuntos de inters pblico. Hoy no se sabe con claridad si los COPLADEs tanto estatales como municipales se han conformado como verdaderas instancias de representacin, si las consultas ciudadanas se realizan efectivamente en todo el pas y si sus resultados se incorporan a los planes de desarrollo de los tres niveles de gobierno. Lo que s sabemos, por lo menos en lo que a nuestra zona de estudio se refiere, es que si bien se sentaron las bases jurdicas 7 e institucionales para la participacin dirigida por el Estado con la creacin de los COPLADE , no se impuls conjuntamente una cultura democrtica abriendo espacios de poder a la ciudadana. La participacin qued entendida aqu como la incorporacin de los otros dos niveles de gobierno, el estatal y el municipal, en la planeacin del desarrollo nacional. Durante el sexenio de Salinas de Gortari (1988-1994), las dos vertientes de la participacin impulsadas desde el Estado, a saber, desarrollo participativo y planeacin democrtica se conjugarn en un programa de gobierno: el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). A decir de Rivera Snchez, la participacin adquiri un nuevo cariz, a partir de este momento, implic tambin, adems de la colaboracin de los beneficiarios, el manejo de los recursos pblicos, la ejecucin de acciones, el control y la fiscalizacin de la obra pblica... (Op.Cit.:38). Se formaron comits de solidaridad en barrios, colonias y pueblos penetrando de esta manera en las formas organizativas locales que no haban sido, hasta entonces, objeto de poltica pblica. Esta forma de concebir y propiciar la participacin en Mxico, responde, a nuestro parecer, a tres factores fundamentales: en primer lugar, da continuidad al proyecto de descentralizacin del Estado iniciado el sexenio anterior; por otro lado, se consideran las recomendaciones del Banco Mundial quien, tras evaluar sus propios proyectos, haba concluido que la falta de involucramiento de los interesados en todas las fases de los proyectos, es decir desde el diagnstico hasta la evaluacin, as como la falta de control de este proceso, era una de sus principales limitantes 8. Finalmente, no olvidemos que Salinas de Gortari haba asumido el poder en circunstancias por dems dudosas; impulsar
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La construccin de las bases jurdicas de este modelo de participacin impulsado desde el Estado se expres en las modificaciones hechas en 1985 al Artculo 115 Constitucional, que amplan el poder de administracin y gestin del municipio, y en la reforma al Artculo 26 que eleva a rango constitucional el Sistema de Planeacin Democrtica.

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un programa de este tipo podra acrecentar su capital poltico y legitimar su gestin ante las voces disidentes, adems de que le daba la posibilidad de ejercer cierto control sobre formas organizativas creadas en torno a las demandas de bienestar social9. Un aspecto importante a resaltar en esta concepcin de la participacin inducida es el concepto de corresponsabilidad, formulado en esta etapa y que ser retomado como uno de los puntos centrales del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 de Ernesto Zedillo, en lo que a la participacin se refiere, y que incluye ya no slo el desarrollo econmico y social, sino tambin el poltico, ya que plantea la necesidad de que la sociedad se involucre en ...la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas (P.E. F., 1995:68). Para propiciar este proceso que implica, de suyo, la democratizacin del Estado, por tener como objetivos centrales el acceso a la toma de decisiones y el control sobre la administracin pblica, se propone la creacin de consejos consultivos a nivel municipal, estatal y nacional, que, para el caso de la poltica ambiental sern los Consejos Consultivos de Desarrollo Sustentable, nacional y regionales, los consejos nacionales temticos: Tcnico Forestal, Tcnico de Suelos y el de reas Naturales Protegidas y los Consejos de Cuenca (SEMARNAP, 1998:83-85). Sin embargo, a nuestro parecer, estas instancias, ms que decisorias, son instancias de representacin sectorial que le permiten al Estado abrir espacios de dilogo y concertacin sin perder con ello la direccin del proceso, lo que nos hace recordar los planteamientos que hiciera la CEPAL en su estrategia de desarrollo para la regin en los aos noventa: El liderazgo poltico democrtico podr ajustar sus papeles para que correspondan en forma algo ms estrecha a los intereses sociales mediante el dilogo con sus representantes (CEPAL, 1990: 154-157). Como se puede apreciar en esta breve revisin, la participacin no ha sido un tema ausente en la formulacin de las polticas de desarrollo en Mxico, sino todo lo contrario; el problema es que en todo este proceso no han quedado claros los objetivos y se confunde si los ciudadanos pueden participar en la toma de decisiones como parte de sus derechos, o bien, deben de participar en las decisiones tomadas de antemano por el
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Bajo estas consideraciones, el Banco Mundial elabora una nueva definicin de la participacin, misma que promover en los diversos pases: Participation is a process through which stakeholders influence and share control over development initiatives and the decisions and resources which affect them (World Bank, 1994). 9 Su fracaso, sin embargo, se vio sin duda plasmado con el levantamiento zapatista de 1994, que cuestionaba la poltica social del rgimen, la propia legitimidad del mandatario y la falta de democracia y de espacios de participacin poltica.

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gobierno, como parte de sus obligaciones; si lo que se busca es el fortalecimiento de la sociedad civil, o bien que el Estado se descargue de responsabilidades remitindole la factura a aqulla. No queda claro tampoco si el Estado, en respuesta a las demandas polticas planteadas desde la sociedad civil abre las puertas a la participacin o, ms bien, para no soltar del todo el control decide convertirse en administrador de sta. Asimismo, existe confusin en si la participacin es una estrategia de la gobernabilidad, o bien es una tctica del Estado reformado y descentralizado; es decir, si se busca la participacin bajo criterios de democracia o bajo criterios de eficiencia. Finalmente, si bien se han creado las instancias de participacin como los COPLADE (estatal y municipal) y los Consejos Consultivos (en todas sus manifestaciones), la duda que sobre ellos se cierne apunta sobre su representatividad, su estructura y su funcionamiento. En todo ello estriban, a nuestro parecer, las grandes confusiones que encierra la participacin inducida desde el Estado; su gran mito es pretender que bastan las reformas jurdico administrativas para propiciarla, sin alentar, de manera paralela un proceso de apertura y democratizacin de la toma de decisiones, lo que implicara reconocer varias cosas, entre ellas, que existen a nivel local, formas propias, y en ocasiones autnomas, de organizacin y participacin; que la diferencia de intereses no es slo sectorial (como se pretende en los Consejos y Comits), sino que es econmica, social, poltica y cultural; que la participacin implica acceso al poder y no slo generacin de consensos en torno a una propuesta oficial y, por lo mismo se mueve en un mbito altamente conflictivo; y finalmente, que el Estado no juega en este proceso nicamente un papel de rbitro o administrador, sino que es un agente ms que debe negociar, ceder y construir de manera co-reponsable, con todos los dems, un compromiso en aras del inters pblico al que l representa; esto es, que debe transformar sus relaciones con la ciudadana y, para ello, deber recuperar la legitimidad perdida. Por qu hablamos de legitimidad perdida? Sin duda porque han sido los movimientos sociales10, la otra cara de la participacin, los que han venido a cuestionarla con su mera existencia y reclamos. Poniendo en tela de juicio a la democracia representativa y las organizaciones corporativas, en tanto se manifiestan como acciones polticas no institucionales, los movimientos sociales sacan a la luz demandas ciudadanas no consideradas ni satisfechas hasta entonces. Llaman la atencin sobre las minoras:
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Existe una fuerte discusin terica en torno al concepto de movimiento social (ver Melucci 1999; Touraine, 1987; Offe, 1988); en este trabajo nos estamos refiriendo a ellos, simplemente, como una manifestacin de y una movilizacin desde la sociedad civil que defiende nuevos contenidos y nuevos valores.

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homosexuales, mujeres, jvenes, nios, grupos tnicos; invocan el reconocimiento no slo de necesidades materiales, sino asimismo de valores, prcticas culturales, territorios y organizacin poltica; finalmente, a las antiguas demandas del movimiento obrero, campesino y popular, vienen a sumar aquellas que aluden al amplio mundo de los derechos ciudadanos: apertura democrtica, equidad entre gneros, calidad de vida, derechos humanos, seguridad, informacin, medio ambiente sano, etc. En pocas palabras, denuncian ausencias y exclusiones as como una serie de conflictos sociales hasta ahora encubiertos. Es por ello que estas expresiones sociales cuestionan la legitimidad del Estado, si por ella entendemos el cumplimiento de las expectativas de la ciudadana (Swartz, Turner y Tuden, 1966), pues sta esperara que aqul fuera garante de sus intereses y en Mxico no lo ha sido. Recuperar la legitimidad perdida implicar, pues, una nueva mirada de lo social, un reconocimiento de los conflictos y, como arriba sealamos, una nueva relacin del Estado con los ciudadanos. Cabe mencionar aqu, sin embargo, que estas movilizaciones no son tampoco una manifestacin pura de la democracia y espacios libres de conflictos. No es intencin de este trabajo hacer un anlisis crtico de los movimientos sociales, nos interesa destacarlos como una forma manifiesta de la participacin, que lleva a la sociedad civil a tener presencia en el mbito de lo pblico sin que esta accin se ubique dentro de los cauces planteados institucionalmente ni, necesariamente, en contra de stos. No obstante, tampoco podemos dejar de indicar aqu, que alrededor de esta llamada manifestacin independiente de la participacin se tejen asimismo una serie de mitos, entre otros el de calificar todo actuar ciudadano organizado como accin democrtica o para la democracia, lo que no siempre es as; o tambin, el de colocar a la sociedad civil, por oposicin al Estado, como un todo homogneo, claro en sus expectativas, informado, libre de conflictos de inters y de relaciones de poder asimtricas, en una palabra, el gran mito de el pueblo; nada ms ambiguo y confuso para la democracia misma11. A qu alude entonces el concepto de participacin? Desde dnde se debe impulsar para que sea legtima? Es prerrogativa de la sociedad civil o el Estado puede jugar un papel en ello?
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Al respecto G. Sartori (2000: 14) indica que hay por lo menos ...seis posibles desarrollos interpretativos del concepto (pueblo): 1. Pueblo como literalmente todos; 2. Pueblo como pluralidad aproximada: un mayor nmero, los ms; 3. Pueblo como populacho, clases inferiores, proletariado; 4. Pueblo como totalidad orgnica e indivisible; 5. Pueblo como principio de mayora absoluta; 6. Pueblo como principio de mayora moderada..

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Ante estas interrogante, Nuria Cunill (1991) nos ofrece una interesante distincin analtico conceptual de la participacin, que ayuda a despejar dudas al mismo tiempo que nos permite analizarla con mayor profundidad. En un anlisis del concepto, esta autora establece una diferencia entre la participacin como forma de socializacin de la poltica, y la participacin como medio de fortalecimiento de la sociedad civil. A la primera la define como participacin ciudadana, indicando que lo que la caracteriza es la ... rearticulacin de la relacin del Estado con los sujetos sociales; en la segunda engloba tanto lo que ella llama participacin social que ... se refiere a los fenmenos de agrupacin de los individuos en organizaciones a nivel de la sociedad civil para la defensa de sus intereses sociales, y a la participacin comunitaria que designa a todas aquellas ... acciones que son ejecutadas por los ciudadanos mismos (en el mbito local) y que, en general, estn vinculadas a su vida ms inmediata (Ibid.: 39-46). Las dos ltimas formas de participacin (la social y la comunitaria), nos dice Cunill, no plantean, de suyo, una relacin con el Estado en trminos de redistribucin del poder en la definicin de objetivos pblicos La distincin entre participacin social y participacin ciudadana nos permite entonces distinguir entre aquellas formas a travs de las cuales la sociedad civil se organiza de manera autnoma del Estado, fortalecindose y empoderndose, y la participacin ciudadana que alude a una interaccin del Estado con la sociedad para la definicin y el alcance de metas pblicas. Desde mi punto de vista, las dos formas de participacin no son excluyentes una de otra, sino que son ms bien complementarias, siendo la primera (la participacin social), la base social que permitir o facilitar la segunda (la participacin ciudadana) en tanto accin poltica encaminada a la construccin democrtica. Lo anterior es importante y tiene repercusiones polticas, pues implica que la ciudadana participa junto con el Estado desde una posicin de poder adquirida de manera autnoma y reconocida por ste y que los objetivos pblicos se construyen, entonces, a partir de los intereses sociales. Al definir a la participacin desde esta dimensin poltica, podemos entonces quitarle la carga ideolgico-valorativa (por no decir retrica) que la envuelve, y romper tambin el mito jurdico- administrativo que ha hecho de ella una obligacin de los ciudadanos en su colaboracin con el Estado, a travs de las instancias apropiadas. Por otro lado, esta aproximacin nos permite definir a la participacin (tanto social como ciudadana), en aras de su anlisis, como toda accin colectiva enfocada a objetivos

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comunes (socialmente construidos y sancionados), y no como acciones dispersas y desarticuladas de los individuos que persiguen intereses particulares. Planteado en esos trminos podemos entonces analizar el manejo participativo de las reas naturales protegidas desde dos vertientes: una que nos lleva a analizar la accin colectiva a nivel local; es decir, la participacin social en el manejo, aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales de un territorio a partir de los intereses y proyectos sociopolticos de la colectividad; y otra que nos lleva a buscar la forma como stos se articulan (o no) con la propuesta del Estado; o dicho en otras palabras, cmo la conservacin se convierte en un asunto de inters pblico, construido a partir de la participacin ciudadana.

2. Los bosques templados del Corredor Biolgico Chichinautzin, Morelos, Mxico: entre el inters pblico, los intereses privados y los intereses colectivos. El Corredor Biolgico Chichinautzin es un rea natural protegida localizada al norte del Estado de Morelos, en el centro de Mxico, y que fuera decretada por el gobierno federal a finales de la dcada de los aos ochenta 12. Se le denomina Corredor pues el decreto de 1988 integr, a travs de un rea de proteccin de flora y fauna 13, a los parques nacionales Lagunas de Zempola y El Tepozteco que haban sido decretados en 1936 y 1937, respectivamente14. El polgono total del Corredor abarca una superficie de 66,092.4 hectreas15 que comprenden tanto bosque templado como selva baja caducifolia. En este trabajo nos referiremos nicamente a la subregin de bosques templados que se ubica en los territorios de tres municipios (Huitzilac, Tepoztln y Tlanepantla) y cuatro comunidades agrarias (Huitzilac, Coajomulco, Tepoztln y Tlalnepantla).

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El Decreto del rea de proteccin de flora y fauna, Corredor Biolgico Chichinautzin fue expedido el 30 de noviembre de 1988. 13 Las reas de proteccin de flora y fauna son una de las figuras de manejo previstas por la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, otras son: las reservas de la biosfera, los monumentos naturales, los parques nacionales y las reas de proteccin de recursos naturales. 14 Los parques nacionales fueron la primera figura de conservacin reconocida oficialmente en Mxico desde principios del siglo XX, siendo El Desierto de los Leones el primer parque nacional decretado. Durante el periodo cardenista se dio un fuerte impulso a creacin de estas zonas de proteccin y es justamente en este momento en que se insertan los decretos de los parques aqu aludidos. 15 El rea de Proteccin de Flora y Fauna Corredor Biolgico Chichinautzin tiene una extensin, segn lo marca el decreto, de 37,302.40 hectreas, mientras que los dos parques nacionales suman un total de 28,790 hectreas.

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Las razones que motivaron la creacin de esta zona de conservacin a finales de los aos ochenta no son banales ni econmica ni ecolgicamente: en la superficie que cubre el polgono se encuentra el hbitat de 350 especies de plantas (en seis tipos de asociaciones vegetales), y 257 especies de animales; por otro lado, aqu se ubican las cabeceras de las cuencas de los ros Yautepec y Apatlaco y, finalmente, por sus caractersticas geomorfolgicas, que le confieren altitudes de ms de 3,500 msnm, y edafolgicas (con tipos de suelo que presentan un elevado coeficiente de infiltracin), la zona posee una enorme importancia para la recarga de acuferos que abastecen cerca del 80% de la demanda de agua en el estado de uso productivo y domstico (D.O.F., 1988; Aguilar, 1995). Declarar esta regin como un rea natural protegida remita entonces a dos propsitos fundamentales: por un lado, a preservar el hbitat de especies de flora y fauna y con ello conservar la biodiversidad de la regin y, por otro, a garantizar los servicios ambientales (captacin de agua y recarga) que la misma proporciona al resto de la entidad. Pero haba tambin un tercer objetivo, menos explcito pero no por ello menos importante, y que est dado por su ubicacin geogrfica: estando en colindancia con el lmite sur de la ciudad de Mxico, al declararse zona bajo conservacin se restringe el avance del crecimiento urbano y, con ello, se intenta evitar el fenmeno de la conurbacin entre el Distrito Federal y el estado de Morelos. Bajo estos criterios y con estos objetivos fue creado el Corredor; sin embargo, como muchas otras reas protegidas del pas, sta tambin tuvo a lo largo de su primera dcada una existencia slo virtual. Exista en las bases de datos oficiales y se reportaba en las estadsticas de superficie nacional bajo conservacin, pero en los hechos no fue objeto de ninguna intervencin gubernamental sistemtica sino hasta 1998 cuando adquiri visibilidad social a la luz de los incendios ocurridos en ese ao, y que afectaron una superficie importante de sus bosques templados. Para estas fechas se puso en evidencia no slo que no se haban cumplido los objetivos de la declaratoria, sino adems, que la zona presentaba un fuerte estado de degradacin por la tala inmoderada de bosques y selvas, por el saqueo desregulado de sus recursos y por el avance de la frontera agrcola y urbana sobre terrenos de vocacin forestal. Pero si bien en trminos generales la zona presenta altos ndices de deterioro, una mirada con mayor detenimiento nos muestra, por lo menos en lo que a la subregin de bosques templados se refiere, que ste no est generalizado, y que as como encontramos zonas muy devastadas, existen otras donde los bosques se conservan en

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buen estado. Esta constatacin nos llev entonces a preguntarnos sobre las causas tanto del deterioro como de la conservacin, algunas de las cuales las encontramos en los mbitos locales: en la forma como se da en stos la interaccin con los recursos naturales; en las prcticas, las normas internas que las regulan, las instituciones que las respaldan y los sentidos culturales que las orientan. El manejo y la conservacin de los recursos no es una invencin del Estado, ni tampoco surge con la creacin de las reas naturales protegidas, este es otro de los tantos mitos. En Mxico, como en muchos otros pases, las comunidades campesinas que habitan en zonas forestales se han organizado desde siempre para utilizar sus recursos, para acceder a ellos y para cuidarlos; esto es, han participado en su manejo. La accin colectiva comunitaria en torno al manejo de los recursos est fuertemente vinculada a varios factores: 1) la tenencia de la tierra16; 2) las instituciones y formas organizativas que de ella se desprenden (Ostrom, 1999; 2000); 3) el estado de fortaleza o debilidad de las mismas (Idem.); 4) la vigencia de normas internas colectivamente sancionadas (Idem.); 5) la distribucin del poder al interior de las comunidades (Paz, 2002); y finalmente, 6) la valoracin material y simblica que el colectivo le otorga a los recursos; esto es, el papel que stos juegan en la conformacin de identidades colectivas (Melucci, 1999). En las cuatro comunidades agrarias estudiadas17 (Huitzilac, Coajomulco, Tepoztln y Tlalnepantla), encontramos que si bien todas ellas haban sido objeto de similares intervenciones externas y se haban incorporado en diferentes momentos al proyecto nacional, las formas como esto haba sucedido y los procesos internos que se desarrollaron varan profundamente de una comunidad a otra, incidiendo de manera distinta en sus recursos.

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En Mxico, las comunidades agrarias, junto con los ejidos, constituyen las dos formas legales de tenencia social de la tierra. Las primeras tienen su origen en la Colonia y remiten al reconocimiento y distincin que las autoridades virreinales hacan entre tierras de indios y las tierras de los espaoles. El ejido, tal y como se conoce hoy da, fue la forma de tenencia social de la tierra que surgi despus de la Revolucin Mexicana de 1910 y a travs de la cual fueron dotados los solicitantes de tierra durante casi todo el siglo XX. Ambas formas de tenencia han estado fuertemente controladas por la Secretara de la Reforma Agraria; sin embargo, a pesar de este control de jure, en los hechos se han manejado internamente, tambin, con cierto grado de autonoma, especialmente en el caso de las comunidades agrarias. 17 Tomamos a las comunidades agrarias como unidades de anlisis por considerar que ellas, a diferencia de los municipios, son unidades territoriales bsicas de control de los recursos: las resoluciones presidenciales de dotacin de tierra delimitan los territorios sobre los cuales los ncleos agrarios pueden ejercer derechos de tenencia y marcan asimismo las formas en que debern organizarse para administrarse y gobernarse.

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As, encontramos que los bosques de la comunidad agraria de Huitzilac estn altamente deteriorados, como tambin los estn sus instituciones locales. Si bien no ha desaparecido del todo la accin colectiva en torno a los recursos, pues la organizacin agraria es todava capaz de convocar a los comuneros para acudir a tareas de manejo forestal (como prevencin y ataque de incendios, reforestacin y limpieza), lo cierto es tambin que esta misma organizacin agraria no ha sido capaz de frenar el abuso y la ilegalidad en la tala de rboles y extraccin de tierra. El problema no est en la institucin agraria en s o en el tipo de tenencia comunal, como podra argumentarse a travs de la teora de la tragedia de los comunes propuesta por Hardin (1968), sino en el grado de descomposicin y corrupcin en que se encuentra, lo cual es producto de innumerables intervenciones externas y de procesos histricos que generaron la formacin de grupos de poder local que impusieron sus intereses particulares por encima de los de la colectividad. La construccin de acuerdos cooperativos al interior de esta localidad es por tanto difcil ya que las bases comunitarias de confianza, respeto y compromiso se encuentran erosionadas. El caso de la comunidad agraria de Coajomulco, vecina de la de Huitzilac y compartiendo con ella el mismo territorio municipal, corrobora nuestra hiptesis. En sta, si bien al igual que en la anterior la explotacin comercial del bosque constituye tambin su principal actividad econmica, encontramos que los bosques se encuentran mejor conservados; que la tala ilegal, aunque existe, no est generalizada y est controlada internamente; que el espacio forestal no compite con el urbano pues no se ha dado la venta ilegal de terrenos comunales18; y que los comuneros cumplen con sus obligaciones de manejo y conservacin. En pocas palabras, podramos decir que aqu la vigencia de las normas compartidas y la fortaleza institucional, se traducen en una mayor cooperacin entre agentes para la accin colectiva en torno a sus recursos. Los ejemplos de estas dos comunidades nos resultan interesantes pues en ambas, el bosque ha dejado de ser con el tiempo un lugar en el que sus pobladores han vivido, para convertirse en un lugar del que viven, ya que su explotacin constituye la principal fuente de ingresos para la mayora de los comuneros 19. Sin embargo, las fuertes diferencias que existen entre una y otra nos sugieren que no es el uso que se le da a los recursos lo que provoca su deterioro, sino la forma como este aprovechamiento est
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La propiedad comunal se otorga en usufructo a los campesinos y es por tanto inalienable e inembargable; su venta, por tanto, est prohibida. 19 Exceptuando a los productores de avena del poblado de Tres Maras, perteneciente a la comunidad agraria de Huitzilac.

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organizado y normado internamente. Esta distincin, desde mi punto de vista, resulta crucial cuando se trata promover el manejo participativo del Corredor en tanto rea natural protegida. Pero no en todos los bosques templados del Corredor se hace un uso comercial de sus recursos. En Tepoztln, desde mediados de los aos treinta, tras el decreto del Parque Nacional del Tepozteco que prohibe cualquier tipo de aprovechamiento industrial o comercial, los bosques no se han talado ms que con fines domsticos. Antes de esa fecha, los bosques de encino de esta comunidad agraria fueron objeto de explotacin por parte de una cooperativa carbonera local (Lomnitz, 1982; Varela, 1984), trayendo como consecuencia no slo un fuerte deterioro sobre el recurso, sino asimismo una confrontacin poltica que lleg a hechos de sangre entre dos grupos de poder: uno que pugnaba por la explotacin de los recursos con el objetivo de abrir al municipio a la economa regional y nacional; y otro que, aludiendo a un pasado mtico, propona la conservacin de los mismos, el fortalecimiento interno y el regreso a formas tradicionales de organizacin y gobierno (Ibidem.). Con el decreto del parque nacional El Tepozteco el Estado interviene como una tercera fuerza, y la explotacin o no explotacin de los bosques deja de ser la principal fuente de conflicto interno, pues existe ahora una norma externa que determina las formas de acceso y uso de los recursos forestales. Los conflictos en torno a los bosques de Tepoztln no han cesado 20, pero hoy todos los habitantes originarios de este municipio (ya sean pro explotacin o contra explotacin) se sienten con derechos de vigilarlos y cuidar que nadie rompa el acuerdo; el panptico comunitario se ha institucionalizado. Por otro lado, en esta localidad, al no ser el valor comercial del bosque lo que aglutina intereses, la representacin simblica y el sentido de pertenencia que la sola existencia de los bosques comunales confiere a los tepoztecos, ha jugado un papel importante en la conformacin de grupos de accin colectiva como son los grupos cvicos forestales, que refieren a organizaciones de individuos que, de manera voluntaria, trabajan a favor de los bosques en tareas de prevencin, control de incendios, limpieza y reforestacin. Estos grupos, si bien son objeto de crticas e intrigas al interior de la comunidad agraria, tambin es cierto que tienen una importante capacidad de convocatoria e intervienen cada vez ms en las decisiones pblicas que conciernen a los recursos naturales.
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Una de las principales causas de ello es que la comunidad agraria de Tepoztln abarca a la cabecera municipal y seis pueblos. El conflicto por los bosques radica, fundamentalmente, en que los pueblos enclavados en ellos (Santo Domingo Ocotitln y San Juan Tlacotenco), los reclaman como suyos de igual modo que lo hace la cabecera municipal.

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Por ltimo, tenemos el caso de la comunidad agraria de Tlalnepantla. Aqu no existe tampoco explotacin comercial de los bosques pero, a diferencia de las otras tres comunidades analizadas, no encontramos en ella ningn tipo de accin colectiva en torno a sus recursos; no existe ninguna institucin normativa que regule su uso y manejo, as como tampoco hay alguna organizacin vinculada con el aprovechamiento de las seis mil hectreas de zona forestal de esta comunidad. La razn de todo ello lo encontramos en su historial agrario. A principios de los aos cuarenta, al igual que Coajomulco, Tlalnepantla tramit ante la Secretara de la Reforma Agraria la confirmacin de su posesin comunal, pues no contaban ms que con los ttulos virreinales para acreditarlo y la Ley Agraria posrevolucionaria estipulaba que todos los ncleos agrarios deban tener una resolucin presidencial. En el ao de 1948 se emite la citada resolucin presidencial que confirma a Tlalnepantla una superficie de 6,533 hectreas de tierras comunales pero, debido a los problemas de lmites territoriales que esta comunidad tena con localidades vecinas del propio estado de Morelos y del Distrito Federal, la resolucin nunca fue ejecutada ni publicada en el Diario Oficial de la Federacin. Tlalnepantla qued as convertida en una comunidad de hecho ms no de derecho, lo que marcar de manera definitiva su devenir ya que al no contar con su expediente agrario no ser reconocida como sujeto jurdico y, por tanto, quedar excluida en todos los trmites para obtencin de crditos agrcolas y/o permisos de aprovechamiento de maderas muertas de sus bosques. Al igual que sucedi en las otras tres comunidades agrarias, en Tlalnepantla los bosques fueron durante muchos aos concesionados por el gobierno federal a contratistas privados, pero a diferencia de los ocurrido en lugares como Huitzilac y Coajomulco, a la salida de los contratistas la comunidad no pudo nunca obtener un permiso de explotacin forestal pues los bosques no les pertenecan. Tlalnepantla se ha convertido ahora en una prspera comunidad agrcola. La siembra del nopal ha mejorado de manera importante los ingresos de esta comunidad y en torno a ella se han reorganizado los pobladores y han reformulado sus relaciones sociales y polticas. En el imaginario colectivo el bosque forma parte del pasado, pertenece a la poca obscura de esta comunidad, a la pobreza y al aislamiento. Por qu habran los habitantes de participar en la conservacin y el manejo sustentable de los bosques, cuando nunca les han pertenecido ni se benefician ahora de manera directa de su existencia?

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Como se desprende de esta breve presentacin de las comunidades agrarias de los bosques templados del Corredor Biolgico Chichinautzin, en ellas, salvo en el caso de Tlalnepantla, existen ciertas formas de accin colectiva, de participacin, en el manejo y conservacin de sus recursos, como son las labores de brecheo, limpieza, control y combate de incendios, as como establecimiento de reglas internas de extraccin de recursos. Como se aprecia, tambin, stas estn vinculadas a su organizacin comunitaria en torno a la tenencia de la tierra, a las normas creadas y sancionadas colectivamente, a sus sentidos de identidad y pertenencia territorial y a la distribucin del poder en su interior. La accin colectiva surge entonces de la fortaleza comunitaria al tiempo que la alimenta. Por eso en el caso de Huitzilac es tan dbil; por eso esta comunidad es tan vulnerable tanto en sus recursos como en su organizacin interna. La participacin en torno al manejo de los recursos se da no por una imposicin, sino porque ellos son objeto de inters colectivo. Los bosques constituyen el bien comn de estas comunidades (salvo en Tlalnepantla), incluso en el caso de aquellas como Huitzilac donde estn tan deteriorados y el abuso sobre ellos ha prevalecido los ltimos aos. Son un bien comn, bajo distintas versiones, porque se han definido como tal de manera colectiva, se han cargado de sentidos y representaciones y estn estrechamente vinculados con las identidades de quienes los poseen por derecho; es decir, son constitutivos y constituyentes de esas identidades. Cuando los bosques son un bien comn, las comunidades construyen proyectos colectivos en torno a ellos. Pero hablar de proyectos e identidades colectivas no significa, necesariamente, que sean compartidos por todos los poseedores de los recursos en una comunidad. En cada uno de estos territorios, los bosques son objeto tanto de inters colectivo como de intereses privados. Los primeros implican ciertas formas de organizacin social y de gobierno en donde los interesados participan en el establecimiento de las normas a fin de que puedan stas ser compartidas y respetadas por todos. La legitimidad de las instituciones es sin duda un punto clave en ello, pero la confianza entre actores es tambin un elemento esencial para evitar trampas, desviaciones o rompimiento de las reglas21.

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Como indica Ostrom:En una situacin en la que pocos individuos comparten normas sobre lo impropio de romper promesas, negarse a hacer lo que corresponde, haraganear o llevar a cabo otras acciones oportunistas, hace que cada apropiador deba esperar que los dems acten de manera oportunista siempre que puedan. En una situacin as es difcil establecer compromisos estables y duraderos; podran requerirse costosos mecanismos de supervisin y penalizacin. (2000, 74).

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El asunto cambia en el caso de los intereses privados, especialmente si consideramos las complicaciones que stos conllevan tratndose de recursos en propiedad comn. Aqu, la bsqueda de beneficios particulares rompe con el esquema de la colectividad; no se somete a normas comunes que buscan beneficios colectivos, y el gobierno deseable en estos casos no es el gobierno de los comunes sino el de los particulares. As, pues, el conflicto entre los intereses privados y los colectivos no radica nicamente en los beneficios esperados por cada uno de stos, sino que ambos plantean proyectos sociopolticos diferentes. Esta es una situacin presente en la regin objeto de anlisis. A los intereses privados y colectivos en torno a los bosques del norte de Morelos vino a sumarse, en 1988, un decreto presidencial que haca de estos territorios y sus recursos, objeto de inters pblico, y los inclua dentro del rea de proteccin de flora y fauna Corredor Biolgico Chichinautzin. No era la primera vez que el Estado intervena en ellos directamente en aras del inters pblico: los decretos de los parques nacionales Lagunas de Zempoala y El Tepozteco, emitidos durante los aos treinta, aluden a l, de igual forma que el decreto de creacin de la Unidad Industrial Forestal a favor de las Fbricas de Papel Loreto y Pea Pobre en 1947 (que afect a los bosques de Huitzilac, Coajomulco y Tlalnepantla), as como los permisos otorgados a los contratistas madereros en los aos sesenta y setenta (en toda la regin). La diferencia del decreto de 1988 con respecto a las anteriores intervenciones, es que en ste, por primera vez se plantea la necesidad de que los habitantes de esta zona se involucren y participen en la obtencin de los objetivos propuestos. Paradjicamente, las poblaciones no fueron nunca consultadas para la emisin de este decreto. La conservacin de los bosques del norte de Morelos es objeto de inters pblico por tres razones fundamentales que ya fueron mencionadas pero vale la pena recordarlas: 1) porque constituyen una divisin natural entre el Distrito Federal y el estado de Morelos; al convertirlos en rea natural protegida se restringe su acceso y se desestimula el avance urbano y con ello la conurbacin entre las dos entidades federativas; 2) constituyen el hbitat natural de un importante nmero de especies de flora y fauna; pero la principal, sin duda es 3) porque son el rea ms importante de captacin de lluvias y recarga de mantos acuferos de la entidad morelense, lo que garantiza su desarrollo productivo pues alimenta a la agricultura de riego de los valles centrales, a la industria y el turismo. La conservacin es, pues, un asunto estratgico.

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Los objetivos del inters pblico entran en disputa con los otros dos intereses presentes en la zona no porque sean necesariamente antagnicos entre s, especialmente en el caso de los intereses colectivos, sino porque los primeros no incluyen a los otros. Pareciera que la conservacin de esta zona fuera ms importante por los beneficios que otorga regionalmente que, por los beneficios que tambin tendran sus propios habitantes y poseedores. Por otro lado, el proyecto del Estado hacia las reas naturales protegidas en general y, para el Chichinautzin en particular, no considera entre sus objetivos el fortalecimiento de las instituciones de gobierno locales, esto es, el empoderamiento de las comunidades, sino que se presenta como una propuesta normativa externa que debe ser asumida por y no negociada ni acordada con los usuarios y poseedores de los recursos. Hablando en sentido estricto, el proyecto del Estado as planteado bloquea de antemano un proceso de participacin ciudadana ya que no permite que la sociedad civil interacte con l desde sus propios intereses. Pareciera ser que la propuesta de participacin emanada desde los mbitos oficiales slo implica la aceptacin y obediencia por parte de las comunidades forestales comprendidas dentro de las ANPs, de las reglas marcadas por las instancias del Estado.

3. Consideraciones Finales Qu impide o qu alienta a la participacin en el manejo de los recursos naturales de un rea natural protegida? Cules son los obstculos y cules las oportunidades que encontramos para este proceso en el Corredor Biolgico Chichinautzin? A qu desafos se enfrenta la propuesta de la conservacin bajo un esquema participativo, en el que tendran que converger los intereses de la nacin y los de las comunidades que poseen derechos de tenencia sobre los recursos naturales? Sin lugar a dudas la participacin requiere contar en primera instancia con comunidades fuertes y organizadas en torno a sus recursos; con normas internas clara y colectivamente establecidas y con instituciones legitimadas. En la zona de estudio estas

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condiciones varan de comunidad a comunidad, pero, salvo el caso de Tlalnepantla 22, en ninguna de las otras tres son ajenas. Por otro lado, la participacin implica la apertura de espacios de negociacin y construccin de acuerdos entre los diferentes actores sociales, tanto al interior de las comunidades como en la relacin que stas establecen con el gobierno central. En las comunidades estudiadas, y de nueva cuenta Tlalnepantla es la excepcin, las asambleas comunales23 pueden sin duda servir para dicho propsito y, de hecho as funcionan en Coajomulco; en Huitzilac, por su parte, el debilitamiento de la instancia comunal24 y su corrupcin han hecho de las asambleas espacios controlados por grupos de poder; sin embargo, no han desaparecido en tanto mbitos de discusin y toma de decisiones y los comuneros tienen la oportunidad de restablecerlos si cuentan con el apoyo externo para fortalecer y reestructurar sus instituciones de gobierno comunal. El caso de Tepoztln, a mi juicio, resulta todava ms interesante pues aqu, despus del movimiento contra el club de golf librado en 1995-1997, que en esencia fue un movimiento de defensa de la propiedad comunal, se han rehabilitado antiguas formas comunitarias de toma de decisiones colectivas, al tiempo que la sociedad civil se ha apropiado de instancias de

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Recordemos que la comunidad agraria de Tlalnepanta no existe jurdicamente como ncleo agrario pues no ha sido nunca ejecutada la resolucin presidencial que la reconoce como tal debido a los conflictos de lmites territoriales que mantiene con otras comunidades vecinas. Esta falta de resolucin presidencial ha impedido que los comuneros de este lugar hagan uso de sus bosques pues no tienen personalidad jurdica que los acredite como poseedores; en este sentido, si no pueden usarlos, la construccin y mantenimiento de instituciones locales abocadas al acceso, uso y manejo de los recursos forestales es inoperante. 23 Nos referimos aqu a las asambleas de comuneros, la mxima instancia de autoridad de una comunidad agraria que, en principio y por ley, debe reunir a todos sus miembros para la discusin y toma de decisiones que conciernen a los recursos (bosques, tierras y aguas) comprendidos dentro del ncleo agrario. 24 Por instancia comunal aludimos aqu, nuevamente, a la estructura de gobierno agrario: el comisariado de bienes comunales y la asamblea de comuneros.

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participacin propuestas por el Estado, como es el COPLADEMUN25, que hasta hace poco tiempo estaba controlado por el Ayuntamiento. Existe el problema de la confianza y la legitimidad entre autoridades y ciudadanos, lo que indudablemente es uno de los principales obstculos a los que se enfrenta la cooperacin entre actores. Revisando la historia de esta regin y de cada una de las comunidades a lo largo de los ltimos ochenta aos, encontramos que hay razones suficientes que lo justifican. No obstante, tanto la confianza como la legitimidad son susceptibles de construirse, y si la participacin es considerada como la principal estrategia propuesta por el Estado para alcanzar el inters pblico, ser necesario que ste acte con voluntad poltica para generar las condiciones propicias. Tanto en los proyectos comunitarios como en el proyecto del Estado hacia los recursos encontramos trabas, incoherencias y debilidades; de ambos lados habrn de reconocerse en primer lugar los obstculos para enfrentarlos, pero tambin potenciarse las oportunidades que presentan. No creo que haya soluciones nicas y permanentes; la participacin es un proceso que implica abrir, ganar espacios, mantenerlos y reformarlos con el tiempo. El manejo de los recursos, debido a la diversidad de intereses que conlleva, requiere ser continuamente negociado a partir de las propuestas de los diferentes actores, de sus conocimientos, sus objetivos perseguidos, sus valores y sus experiencias, de ah entonces que el gran desafo de la propuesta de participacin no sea el manejo sustentable de los recursos en abstracto, sino la construccin de plataformas de negociacin social y poltica que permitan acceder a l.

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Los Consejos de Planeacin del Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) fueron creados como instancias de participacin para la planeacin del desarrollo municipal durante los aos ochenta, a partir de las reformas al Artculo 115 constitucional que le confieren mayor poder al municipio. De los tres municipios estudiados cabe destacar que slo en Tepoztln este rgano auxiliar del ayuntamiento funciona, desde 1997, como verdadera instancia de representacin popular. Adems de los miembros del Ayuntamiento y los agentes sectoriales (salud, comercio, educacin, y para el caso de Tepoztln: asuntos agrarios), los COPLADEMUN deben estar compuestos por delegados de la comunidad que sean portadores de los intereses de la ciudadana. En este municipio, despus del movimiento contra el club de golf, y tras la reactivacin de los usos y costumbres para la eleccin de sus representantes ante los rganos de gobierno, los delegados del COPLADEMUN son nombrados en los pueblos y los barrios de la cabecera, adquiriendo con ello la obligacin de ser portavoces de, y mantener informada a la comunidad que los eligi.

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