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Daniel J. Corbo
Profesor de Historia del Uruguay y la Regin del Plata y Coordinador del Seminario Permanente sobre Historia Reciente en la Facultad de Humanidades de la Universidad de Montevideo

La transicin de la dictadura a la democracia en el Uruguay.

Perspectiva comparada sobre los modelos de salida poltica en el Cono Sur de Amrica Latina
Este perl de investigacin es fruto de varios aos de experiencia desde el Seminario Permanente de Historia del Pasado Reciente en la Universidad de Montevideo. Uno de los perodos ms signicativos de la Historia Reciente del Uruguay es el de la transicin a la democracia en el perodo 1980-1989; mas el anlisis de la transicin democrtica uruguaya puede enriquecerse desde una perspectiva comparada con los procesos de redemocratizacin que ocurrieron en Argentina y Chile. De esta manera, el anlisis comparativo de sus diferencias y regularidades -que marcan dichos procesos entre sociedades sincrnicas y con estructuras emparentadas- puede arrojar enseanzas y una mejor comprensin -al iluminarse recprocamente- sobre las fortalezas y debilidades que caracterizan a cada una de nuestras democracias. Esta perspectiva procura superar las visiones nacionales auto-referidas, cuando se trata de procesos que tuvieron un indudable carcter regional, como lo fueron las dictaduras militares y, por ende, las transiciones correspondientes. The transition towards democracy in Uruguay (1980-1989) is one of the most important periods of Uruguay`s recent past. The analysis of this period can and must- be enriched by the comparative perspective with similar processes that took place in Chile and Argentina during those years. This new vision, and the comparison of the similarities and differences between each country, should instruct us on the strengths and weaknesses that characterize the Southern Cone democracies. A new comparative perspective should also tend to overcome the national self-excluding visions of processes that are related from their origins, and that are also linked in their re-democratization courses of action.

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Un perfil de proyecto de investigacin y gua para el Seminario de Historia del Pasado Reciente1 Justicacin
El propsito que nos gua es estudiar el proceso de transicin a la democracia en el Uruguay en el perodo 1980-1989. Este estudio, enfocado como un proceso poltico singular de cambio de rgimen, pretende ser complementado con un anlisis comparado respecto de las caractersticas fundamentales de las transiciones desde dictaduras a regmenes democrticos, en pases del cono sur de Amrica Latina en la misma poca, particularmente de los casos de Argentina y Chile, aunque existirn referencias tambin al caso brasileo. El anlisis de sus diferencias y de los factores peculiares que las determinan, as como de las regularidades que marcan dichos procesos entre sociedades sincrnicas y con estructuras emparentadas, puede arrojar enseanzas y una mejor comprensin -al iluminarse recprocamentesobre las fortalezas y debilidades que caracterizan a cada una de nuestras democracias. Esta perspectiva procura superar las visiones nacionales autoreferidas, cuando se trata de procesos que tuvieron un indudable carcter regional, como lo fueron las dictaduras militares y, por ende, las transiciones correspondientes. El mtodo comparativo como lo sealan Cardoso y Prez Brignoli en Los mtodos de la Historia- es un procedimiento esencial en el camino hacia la sistematizacin de los conocimientos, porque posibilita al observador alejarse de su propio punto de observacin, de su sociedad particular, sin lo cual no hay objetividad posible en las ciencias sociales. Pero, adems, porque la posibilidad de generalizar implica la comparacin. Este mtodo da la posibilidad de ejercer un control efectivo sobre las hiptesis y generalizaciones explicativas, enriquecer las interpretaciones admitidas y plantear nuevas explicaciones hasta ahora no apreciadas. Estos anlisis vienen requeridos de una perspectiva histrica, que los reera a las caractersticas que asumieron en el largo tiempo las diversas formaciones poltico-sociales. Consideramos tambin de fundamental importancia, alcanzar
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Los docentes y acadmicos que a continuacin se mencionan contribuyeron, mediante sus comentarios crticos, a madurar los conceptos y enfoques contenidos en este documento. Las opiniones y los errores que puedan persistir son, obviamente, de nuestra cosecha. Expresamos nuestro reconocimiento a Jos Rilla, Adolfo Garc, Jaime Yaff, Rodolfo Gonzlez Risotto, Juan Manuel Casal, Ramiro Podetti, Brbara Daz y Fernando Aguerre.

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una comprensin amplia de los fenmenos de reconstruccin de los sistemas poltico-democrticos en los pases del cono sur, a partir de la crisis sufrida por los mismos, centrando el anlisis en las caractersticas del proceso mismo de transicin y en los efectos, potencialidades o restricciones que resultaron de las condiciones histrico-sociales particulares y de las formas especcas que asumieron los modelos de salida poltica. Si bien contemporneamente a estos procesos, desde el mbito de la politologa, se realizaron estudios que venan demandados por procesos histricos globales enmarcados en una ola de democratizacin, especialmente en Europa del este -a raz de la cada del imperio sovitico- y Amrica Latina, pero tambin en algunos pases de Europa occidental (Espaa, Portugal, Grecia), una vez efectivizados estos cambios de rgimen, las renacidas democracias no siguieron ocupando en la misma medida el inters de los analistas. Cuando estos estudios se realizaron, los procesos de transicin estaban inconclusos, por lo que no aparecan diseadas denitivamente las fronteras entre el pasado y el presente. Por eso mismo, no era posible abarcar ese perodo histrico en su signicacin ltima. El historiador se enfrentaba a procesos abiertos, inacabados, y tal vez por ello, desde la historiografa no se han realizado todava las investigaciones y estudios en cantidad y profundidad como para ofrecer la necesaria densidad de conocimientos en una serie de temas y procesos claves- requeridos por una temtica de trascendencia para nuestros destinos colectivos. Abordar el estudio histrico de las transiciones democrticas de la dcada de los 80, implica asumir los desafos de la historia del pasado reciente como campo conceptual en construccin. Para ello se impone desplegar un esfuerzo veritativo y de delidad epistmica, como condiciones para construir con legitimidad una memoria colectiva sobre la produccin de democracia, que slo ser vlida como un esfuerzo de integracin plural de identidades. En este caso, la dicultad relativa a la formacin del juicio es el corolario de la dicultad que afecta la construccin de perspectiva2. Pero estas dicultades metodolgicas no obstan ni limitan la necesidad de investigaciones y estudios sobre la historia reciente, que aporten densidad suciente al conocimiento y a la interpretacin de este perodo para dotar de legibilidad social a las decisiones, a las prcticas y a los procesos colectivos. Esta perspectiva debera entrever los cambios y permanencias, situndolos en la encrucijada de lo estructural y lo coyuntural.

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Cfr.: RICOEUR, Paul, La memoria, la historia, el olvido, FCE, Buenos Aires, 2000.

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La transicin a la democracia en perspectiva comparada El estudio de las transiciones a la democracia reconoce una serie de actos, decisiones e itinerarios para el traspaso del poder al gobierno civil, que abarca desde una institucionalizacin guiada por los militares (como en el caso brasileo), hasta la aparente abdicacin sin condiciones (como en Argentina), pasando por el repliegue negociado (como en el Uruguay). Como seala Gillespie (1995): la transicin uruguaya es un caso crucial para los estudios de poltica comparada puesto que fue el resultado de un empate entre el rgimen y la oposicin. La evidencia emprica que arrojan los estudios de caso, dice, son imprescindibles para los estudios comparados, pero tambin aquellos resultan enriquecidos cuando se les complementa con las conclusiones y teoras de estudios comparativos. De ah que el perl de los estudios que nos proponemos desarrollar busque combinar los hallazgos especcos de la transicin uruguaya, con la comparacin de otros casos en la regin que vivan procesos ms o menos simultneos. El caso uruguayo presenta, como caracterstica peculiar, que los partidos (o algunos de ellos, alternativamente) se sentaron con los militares y negociaron las reglas de la transicin. En Brasil, la democracia lleg por va de una eleccin indirecta en un proceso gradual de transicin controlado por los militares, que mantuvieron la iniciativa y por ende conservaron cuotas de poder, pero la actuacin de la oposicin ha sido considerada como de negociacin implcita en el mbito del propio Congreso. En Argentina no hubo negociacin y la retirada incondicional determin la forma de la transicin aunque, como se trasunt luego, no consagr el imperium del gobierno electo. La retirada fue posible por la crisis del rgimen tras la guerra por las Malvinas, pero ms tarde los conatos militares que perturbaron la estabilizacin democrtica obligaron a negociaciones tardas en gobiernos constitucionales. La polarizacin del sistema de partidos chileno que divida a la oposicin, determin el fracaso de la transicin en 1984 y la prolongacin del rgimen autoritario por cinco aos. Ello permiti a Pinochet, como cabeza de una coalicin compleja y disponiendo del apoyo de las elites empresariales, un regreso ms pausado y controlado con elecciones restrictivas, as como cierta continuidad y coexistencia en democracia, en algunos planos, entre representantes del antiguo rgimen y los representantes democrticos. Respecto de esta descripcin sumaria de procesos histricos muy complejos, cabra interrogarse: Qu factores explican los modelos peculiares

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de transicin en cada uno de nuestros pases? Las caractersticas especcas de esos modelos de salida poltica, fueron ulteriormente determinantes de niveles diferenciales de consolidacin democrtica y de la propensin restauradora o innovadora de las dinmicas societales? En ese caso, qu factores son los moduladores de los procesos y cmo juegan en su proyeccin sobre la produccin de democracia?

Periodizacin de la transicin democrtica en el Uruguay

Como premisa conceptual nos afiliamos a una periodizacin de la transicin uruguaya a la democracia, que recorre dos etapas claramente distinguibles. Una, que se ha denominado de dictadura transicional, que corre entre los aos 1980 y 1984; y la segunda, que sera propiamente de transicin democrtica, que va desde 1985 a 19893. De modo que la transicin democrtica efectiva habra tenido slo parcialmente lugar durante los aos ltimos de la dictadura militar. Este proceso no se cierra con la asuncin en 1985 de autoridades constitucionales electas en noviembre del ao anterior. Slo una visin simplista de los fenmenos histricos se aliara a un criterio formal de esta naturaleza y a su pretensin de que el hecho de la eleccin de un gobierno civil anulaba de un plumazo la ingerencia y tutela del poder militar, as como los residuos autoritarios enquistados en el aparato del Estado y en la sociedad. Con la asuncin del primer gobierno electo se inicia una nueva etapa de la transicin discernible de la anterior- orientada a la consolidacin de una autntica democratizacin. Este nuevo proceso se cierra en 1989, con dos actos electorales que se suceden el mismo ao. Por un lado, la raticacin por el cuerpo electoral de la ley de caducidad de la pretensin punitiva del Estado sancionada por el Parlamento en diciembre de 1986- que, desde una mirada en perspectiva, parece haber cerrado todo intento de ingerencia o tutela por parte del aparato militar sobre la poltica y acelerado su subordinacin al gobierno civil. Por otro, las primeras elecciones autnticamente libres -sin condicionamientos militares- que tuvieron lugar en noviembre del 89.

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Cfr.: CAETANO, Gerardo (Comp.), 20 aos de democracia. Uruguay: 1985-2005. Miradas mltiples, Taurus, Montevideo, 2005.

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La centralidad del sistema de partidos y de las formas electorales en la transicin Este proceso transicional de diez aos muestra, como leccin histrica de la formacin social uruguaya, que las urnas y el sistema de partidos -las prcticas polticas-, son las fuentes ms importantes de legitimacin, revalidacin y produccin de democracia. En Uruguay, el proceso de liberalizacin y consolidacin democrtica se alcanz plenamente luego de cinco instancias electorales, cada una de las cuales supuso un salto hacia adelante del proceso de democratizacin. En su curso, restablecidas parcialmente las arenas polticas, los partidos tradicionales renacieron y lideraron la oposicin al rgimen con la cooperacin de la izquierda proscripta, que antes de las elecciones nacionales fue legitimada como actor poltico. Las alianzas y la accin concertada entre las fuerzas polticas democrticas, y entre stas y los nuevos movimientos sociales y organizaciones sindicales (Multipartidaria, Intersectorial, Intersocial), as como el desarrollo de una estrategia comn (pero con estilos diversos) para movilizar la sociedad en una dinmica de resistencia al rgimen y forzar la transicin, deberan ser los focos de anlisis. Nuestra hiptesis ubica a los partidos polticos -sus estrategias, su cultura y dinmica poltica- en el centro de la explicacin de la erosin y posterior dimisin del rgimen autoritario, pero sin agotarla, ya que hay otras dinmicas societales, culturales y de valores democrticos tradicionales del pas que jugaron un importante papel. Esa centralidad reere, tanto al peso de las estrategias de los partidos en la determinacin del curso (trayectoria) y de las oportunidades (momento propicio) de la transicin democrtica, como tras la apertura poltica, a la determinacin de la prospectiva de consolidacin democrtica en torno al dilema de la restauracin o la renovacin. Como dice Rilla, la hiptesis debe recorrerse con todas sus ambigedades, la ms importante de las cuales, a mi juicio, es el talante restaurador de todo el proceso. Que los partidos y las elecciones volvieran al centro fue garanta para la salida democrtica pero determin su formato y el tono general de los discursos y prcticas polticas, restauradores de un pasado perdido que comenzara a ser valorado con mayor objetividad mucho ms tarde que 1985, dira que diez aos ms tarde con la reforma de la Constitucin4. La estrategia opositora de los partidos tambin gravit en el clculo militar sobre los costos que, para los militares como institucin , tena la continuacin en el poder de los militares como gobierno. La lectura de esos costos fue
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Comentarios hechos por el Dr. Jos P. Rilla al proyecto de investigacin.

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un factor que aliment el divisionismo al interior de la cpula militar y la existencia variable de dos sectores y visiones sobre la conduccin del proceso (los duros y los blandos). En sus interacciones con los partidos se dio una pugna entre los intentos del rgimen de cooptar dirigentes partidarios y reacondicionar los partidos tradicionales desde arriba, y los esfuerzos de los dirigentes polticos de evitar la cooptacin y reanimar los partidos desde abajo. Al tiempo que evitaron su contaminacin por los militares, los partidos construyeron o recrearon su apoyo popular con reclamos por el estado de derecho, las libertades fundamentales y la recuperacin de la democracia constitucional. En este sentido, jugaron un papel trascendente de recuperacin simblica de los principios, reglas de procedimiento y valores democrticos desdeados por tantos aos, no slo en la etapa de la dictadura, sino tambin antes, durante la crisis poltica y social que desde la dcada del 60 envolvi al pas en la polarizacin y la violencia. Nuestra interpretacin entronca con lneas de larga duracin del proceso histrico uruguayo, que tiene en el sistema de partidos moderno o partidocracia, el factor explicativo central de la formacin y desarrollo de su sistema democrtico. En la otra vertiente explicativa, la funcin social integradora de la educacin (especialmente la escuela pblica) tendra una centralidad sustantiva. El estudio del proceso de transicin requerir apelar al uso de categoras que refieren a las relaciones generales de dominacin, y se enfocar especcamente en el lugar de la oposicin en relacin con los dems componentes del rgimen. Como seala Stepan, las partes principales de este tipo de relacin seran: 1) el grupo nuclear de defensores del rgimen y los comprometidos con su mantenimiento; 2) los aparatos de dominacin que mantienen en el poder a los militares; 3) los defensores pasivos del rgimen; 4) los opositores pasivos del rgimen; 5) los opositores activos del rgimen. En este marco se debern analizar las funciones y evolucin de los movimientos de oposicin, que pueden describirse bsicamente, aunque no linealmente, como sigue: 1) resistir a su integracin al rgimen; 2) preservar zonas de autonoma frente al rgimen; 3) disputar su legitimidad; 4) elevar los costos del gobierno autoritario de mantenerse en el poder; 5) crear una alternativa democrtica creble5. Partimos del supuesto de que la transicin a la democracia es un proceso esencialmente histrico-poltico, y es el determinante de mayor peso aunque

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Cfr.: STEPAN, Alfred, Repensando a los militares en la poltica. Cono Sur: un anlisis comparado, Planeta, Buenos Aires, 1996.

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no el nico- en la explicacin de la especicidad del caso uruguayo. La literatura comparada ha subestimado generalmente la dimensin polticoinstitucional y el campo de la cultura poltica, para enfatizar las determinantes socioeconmicas. Convendra estudiar comparativamente, con los casos de Argentina y Chile, cul es el determinante de mayor peso en los respectivos procesos de transicin y qu explica mayormente la gravitacin de unos u otros factores. Por supuesto que no desconocemos que los procesos econmicos afectaron al rgimen autoritario uruguayo, aportando a su deslegitimacin (especialmente despus del quiebre de la tablita en 1982), pero no fueron operativos para determinar la transicin ni para jar el ritmo o las vas de la misma (aunque pudieron inuir en el fortalecimiento del ala negociadora dentro de los militares). Los movimientos sociales cooperativas de vivienda, organizaciones de DDHH, de ollas populares-, y las organizaciones sindicales (PIT) y estudiantiles (ASCEEP), tuvieron un papel trascendente, especialmente en los aos 83 y 84, en la movilizacin de la sociedad contra el rgimen y en la reconstruccin y multiplicacin de arenas opositoras. Pero respecto de la re-institucionalizacin democrtica, les correspondi un papel subordinado a la estrategia de los partidos y, especialmente, fue estructuralmente dependiente de la estrategia de las fuerzas de izquierda que formaban el Frente Amplio en la bsqueda de su relegitimacin en el sistema poltico (Gillespie, 1995: 161). En virtud de ello, puede postularse que cuando cristaliz la forma poltico uruguaya de la transicin conducida por los partidos del pacto (Club Naval), los movimientos sociales y sindicales fueron desmovilizados para servir a los propsitos de una salida pactada con los militares y debilitar la estrategia del Partido Nacional, centrada en la movilizacin popular contra la dictadura para exigir una salida negociada desde una posicin de fuerza6. No obstante esta subordinacin poltica, fue muy importante el papel de la concertacin social en la movilizacin generalizada, que supuso en trminos de ODonnell-Schmitter- la resurreccin de la sociedad civil y con ella el fracaso de la estrategia del rgimen de congelar la poltica o despolitizar la sociedad. Es igualmente necesario analizar el resurgimiento de los movimientos sociales en su conexin con la reaparicin en la arena poltica de la izquierda partidaria, as como las respectivas inuencias y su funcionalidad respecto del proyecto restaurador o del impulso a la renovacin del sistema.

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GILLESPIE, Charles, Negociando la democracia. Polticos y generales en la salida uruguaya, ICP-FCU, Montevideo, 1995, pp. 170, 171, 182, 208, 209.

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Las Etapas: I) La dictadura transicional

Esta fase se abre en 1980, con la propuesta de los militares de una reforma constitucional que buscaba imponer directamente su concepto de Estado a la sociedad civil y a los partidos. El proceso se llev a cabo sin mediacin poltica y sin negociar apoyos, convocando a un consentimiento pasivo de cada individuo, inspirado en una lgica burocrtica y una concepcin atomista de la ciudadana. El objetivo era legitimar por las urnas un proyecto fundacional de rgimen autoritario, que se vena ensayando desde 1976. El triunfo democrtico del NO en el plebiscito, evit dicha institucionalizacin y abri la primera etapa de transicin. A partir de entonces se buscara una salida negociada con los dirigentes polticos tradicionales, convertidos por la propia iniciativa de los militares en interlocutores legtimos y necesarios para hacer viable cualquier salida7. Sera importante estudiar mejor el plebiscito del 80, especialmente en lo que reere al proceso en el interior del pas, sobre el que prcticamente no se ha investigado. De indudable necesidad es indagar las diversas motivaciones del voto por el S (descomponer y reconstruir esas voluntades) y explicar mejor su respaldo, ya que alcanz cifras importantes y fue mayoritario en varios departamentos del pas. Esta reanimacin del papel de los partidos deriva, tambin, del vaco radical en el que se tomaban las decisiones tecnocrticas y la peculiar debilidad del rgimen para la articulacin poltica de demandas de la sociedad, inclusive respecto de los grupos de poder econmico (con excepcin del sector nanciero privado). El rgimen pugnara por implementar una participacin ampliada pero sin verdadera liberalizacin (un sistema de inclusin sin impugnacin, segn Robert Dahl8), pero fracasara, tanto por su escaso apoyo popular como por su determinacin de marginar a la antigua elite poltica, por lo que carecera de factores ecaces de comunicacin y articulacin con la sociedad. El siguiente hito del proceso tuvo lugar en noviembre de 1982, a raz de que los militares convocaron a elecciones internas simultneas de los partidos autorizados, para elegir sus autoridades y convenciones. Interesa analizar el voto en blanco convocado por una parte de la izquierda (a instancias de Seregni) y la existencia en su seno de dos estrategias sobre el voto y su papel en la democratizacin. Del pronunciamiento de la ciudadana en las elecciones
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Vase: CORBO, Daniel J., El Plebiscito Constitucional de 1980. La derrota del proyecto militar para legitimar un rgimen autoritario, Fundacin Ciudad de Montevideo, Montevideo, 2006. La poliarqua. Participacin y oposicin, Tecnos, Madrid, 1997.

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internas result una nueva y ms contundente derrota del proyecto militar, al otorgar una concluyente mayora a las fuerzas democrticas de los partidos tradicionales, con lo que stas fueron legitimadas por el voto ciudadano para negociar con los militares los trminos de la transicin. En este punto se debera estudiar (nadie lo hizo hasta ahora) el proceso de constitucin de un nuevo actor colectivo: las Convenciones partidarias. Es necesario un anlisis de los discursos y narraciones de cada partido y de sus corrientes internas, que se expresan en su oratoria, declaraciones y programas polticos. Las asambleas como nos recuerda Rilla- son espejos de los estilos partidarios diferentes y concurrentes- y del peso que la base militante pudo haber tenido en el rumbo de cada colectividad. Con todo, lo ms importante de esta lnea de trabajo consiste en la restitucin de una poltica concreta en su plenitud retrica9. El resultado de las internas arrojaba una amplia mayora electoral para el nacionalismo y, a su interior, una abrumadora victoria de la corriente wilsonista. Por sus efectos en las estrategias futuras de los actores amerita indagar la siguiente hiptesis: sectores de izquierda ya sea organizados o una suma importante de votantes de izquierda individualmente considerados (esto tambin debera indagarse)- habran votado esta opcin, por ser la oposicin ms radical al rgimen. Los colorados y los militares sacaran la conclusin de que tenan un problema: si los partidos de izquierda no eran legitimados, era probable que sus adherentes, en una instancia electoral nacional, hicieran la diferencia y le dieran el gobierno al wilsonismo. Seregni tambin debi preocuparse. Su convocatoria a votar en blanco haba sido apoyada muy marginalmente, por lo que si no consegua reinsertar al Frente en el sistema poltico legal, era de esperar que una parte importante de ste terminara por apoyar al wilsonismo, desdibujando a la izquierda, y con el riesgo de su absorcin por ste lder carismtico. De esta lectura surgira una coincidencia objetiva entre los colorados, los militares y Seregni, que se traducira luego en el club Naval. Los intentos frustrados de institucionalizacin y legitimacin que obsesion a la dictadura, terminaron por desgastarla y empujaron a los militares a la transicin. Pero ello no determin un regreso fcil a la democracia, como lo demuestran no slo los aos que demand el proceso, sino tambin los escasos mrgenes de liberalizacin que durante el mismo otorg el rgimen autoritario. La lectura de este proceso indica que la crisis del rgimen no lleva necesariamente a la transicin y que la movilizacin hacia la democratizacin puede darse, como fue peculiar al caso uruguayo, bajo condiciones de
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Comentarios hechos por el Dr. Jos P. Rilla al proyecto de investigacin.

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relativamente alta represin poltica (proscripciones polticas, censura previa de la prensa, represin de manifestaciones, encarcelamientos, torturas y muerte). La transicin a un rgimen democrtico demanda de la oposicin dos movimientos combinados: las acciones de erosin del rgimen y las de construccin de alternativa. El tipo de actuacin que se necesita para lo primero, no es necesariamente el mismo que se requiere para recrear cimientos procesales para la democratizacin. Cabe preguntarse: cmo puede la oposicin construir alternativas y consensuar un tipo viable de la misma? Diversos analistas han postulado que los partidos y organizaciones sociales opositores deben evitar la discusin sobre cuestiones sustantivas de poltica, aplazando para despus estas deniciones de fondo que seguramente los dividiran, para centrarse exclusivamente en la controversia democrtica donde las fuerzas de oposicin pueden actuar unicadas y acumular fuerzas en una misma estrategia. La advertencia es acertada, pero el caso uruguayo mostrar que es insuciente para dar cuenta de la complejidad de las vas de transicin. La coyuntura de los aos 83 y 84 muestra que interactan simultneamente tres procesos: uno de transicin (o, propiamente de democratizacin), otro de liberalizacin (entendida como el proceso de redenir y ampliar derechos), y un tercero, correspondiente a la competencia por el gobierno en el marco de una campaa electoral10. En estos procesos simultneos no hay linealidad que conduzca primero a la liberalizacin, luego a la transicin democrtica y nalmente a la campaa electoral para formar gobierno constitucional. Al darse simultneamente estos procesos, como es el caso uruguayo, se producen constantemente avances y retrocesos, as como entorpecimientos de unos factores sobre otros. De modo que lo que puede favorecer la transicin puede ir en contra de los intereses electorales de algunos de los actores polticos, o suponer reticencias al proceso de liberalizacin y viceversa. Este contexto puede teir la evaluacin del proceso poltico y la lectura sobre las condiciones de crisis o sustentabilidad del rgimen (por ejemplo, si la lectura es: el derrumbe de la dictadura no es inminente y los sectores duros son un obstculo con cierto peso para la entrega del poder, no puede aspirarse a una salida sin negociacin) y despistar a los actores sobre las posibilidades de cambio del rgimen. En otras palabras, se entablara una
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Cfr.: RIAL, Juan, La izquierda partidaria frente a la redemocratizacin Hacia una integracin negativa?, CIES, Montevideo, 1985. ODONELL, Guillermo; SCHMITTER, Phillip, Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas (Tomo 4), Paids, Buenos Aires, 1991.

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divisin entre una lectura sincrnica de la realidad, esto es, como estado de fuerzas establecidas, y una lectura diacrnica sobre la factibilidad de modicar las condiciones de las fuerzas en presencia. En el caso uruguayo, esta diversa apreciacin de la realidad aviv un debate entre las fuerzas democrticas sobre el formato de la salida poltica y las estrategias para provocarla. La concepcin que gui la accin poltica de las fuerzas opositoras, que puede sintetizarse como la combinacin de movilizacin y negociacin en un parmetro de intransigencia democrtica, dej paso a la bifurcacin de estrategias. Por un lado, una visin moderada, que apost a una salida negociada, con admisin de limitaciones no sustantivas sobre la democratizacin e inclusin de los militares en el formato de la salida. La presuncin de base de esta postura, que debiera ser objeto de una detenida indagatoria, era que los militares todava eran sucientemente fuertes como para esperar que devolvieran el poder a los civiles sin una negociacin con garantas, y por ende, no era aconsejable un increscendo de movilizaciones anti-rgimen, acorralndolo, cuando la salida dependera de un equilibrio de fuerza en un contexto de mutuas concesiones. Por otro, una postura de intransigencia democrtica combinada con movilizacin popular, para aislar al rgimen, debilitar sus posibilidades de poner condicionamientos a la democratizacin y posterior negociacin desde posiciones de fuerza, estrategia poltica nalmente derrotada.

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El modelo de salida poltica Las negociaciones entre polticos y mandos de las FFAA recorrieron un proceso complejo, con avances y retrocesos, que se dieron en el marco de una creciente movilizacin poltica, social y sindical, actos de masas imponentes y expresiones colectivas de resistencia (los apagones generalizados y las caceroleadas fueron sus expresiones ms emblemticas, as como tambin el acto del 1 de mayo de 1983; la semana del estudiante, que culmina con una marcha y un acto en el Franzini el 25 de setiembre de 1983; el acto del Obelisco Por un Uruguay democrtico sin exclusiones del 27 de noviembre de 1983, que es el acto de masas ms grande de la historia del pas; y el paro cvico convocado por el PIT, el 18 de enero de 1984, primer paro general en once aos). Estas expresiones multitudinarias aislaban crecientemente al rgimen, aunque ste respondi intermitentemente con un endurecimiento de las condiciones polticas. Existieron dos instancias formalizadas de negociacin. Las conversaciones del Parque Hotel en los meses de mayo y junio de 1983, nalmente frustradas por falta de condiciones para un acuerdo;

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y las negociaciones del Club Naval (julio-agosto de 1984) entre los militares y tres de los partidos polticos, que culminaron en un pacto (recogido en el Acto Institucional N 19, sancionado por el Poder Ejecutivo el 15 de agosto de 1984) que implicaba la realizacin de elecciones en noviembre de 1984 para elegir un gobierno civil. El Partido Nacional, que no particip de las negociaciones, se manifest en contra del Pacto del Club Naval, pero particip bajo protesta en las elecciones. La divisin de los partidos de oposicin afect las condiciones de la transicin? en qu sentido? Nuestra impresin, que requerira un anlisis en profundidad, es que la divisin de los partidos en torno al modelo de salida y la postura de intransigencia democrtica del Partido Nacional no slo no result contraria a la transicin democrtica, sino que fue funcional a una salida poltica ms amplia en el marco de la negociacin entablada11, porque condicionaba a los actores partidarios negociadores a no hacer demasiadas concesiones a los militares y limitaba a stos en sus pretensiones sobre la dirigencia poltica, para no debilitar el posicionamiento de los partidos del pacto ante las crticas nacionalistas. Los blancos pagaron mayormente el precio de la salida, aunque no fueron los nicos. El gobierno civil emanara de unos comicios recortados, con el lder del Partido Nacional preso (que debi resignar la candidatura presidencial), lo que tuvo efectos obvios sobre el resultado electoral, y con personas y partidos proscriptos (Seregni, candidato natural del Frente Amplio y el Partido Comunista, que debi votar bajo otro sub-lema, entre los ms notorios). En las elecciones no pudieron participar unos cinco mil ciudadanos que seguan proscriptos y sin derecho al voto. Unos 300 prisioneros polticos seguan en prisin12. El formato de salida dado por el Pacto del Club Naval admite ms de un anlisis, como veremos a continuacin. Una de las interpretaciones sustentables, pero que requiere de mayores anlisis, sera la siguiente: el acuerdo del Club Naval produca unos comicios recortados y digitaba el resultado a favor de un partido. Este era un medio requerido para garantizar la situacin de los militares (no revisionismo) y evitar que la transicin se resolviera dndoles el gobierno a los opositores maximalistas (la salida pactada le daba oportunidades preferenciales a un partido, al modicar el clima poltico hacia un contexto moderado funcional a su estrategia; en el mismo momento en que el partido no pactista era impulsado a radicalizarse por la
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Cfr.: GONZLEZ, Luis E., Transicin y restauracin democrtica. En: GILLESPIE, Charles (Et. Al.), Uruguay y la democracia (Tomo III), Banda Oriental, Montevideo, 1985. GILLESPIE, Charles, Negociando..., p. 194. Ibd., p. 215.

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prisin de su lder y se le impeda competir en un plano de igualdad electoral con su rival). Como factores positivos, implic la aceleracin del proceso de liberalizacin y la inclusin de la izquierda y su legalizacin en el espacio poltico, para hacer viable el pacto y darle legitimidad. Se puede hipotetizar que el acuerdo dejaba latentes factores restrictivos de la democratizacin, al gestar condicionamientos en el plano del poder real, especialmente en materia de revisin de actos de la dictadura en el campo de los DDHH. Esto no estaba escrito en el formato del Pacto, pero desde esta hiptesis, ello resulta del propio hecho de que los militares eran incluidos en la solucin de la salida poltica (estaba en la lgica de los hechos diran sus actores despus). Las FFAA hacan un repliegue estratgico del gobierno, pero salan indemnes, con su poder real intacto, al acordar la salida con la mayora de los partidos sin sufrir una derrota poltica. La discusin crtica de esta hiptesis interpretativa requerir analizar las estrategias de los principales actores polticos y militares, en su relacin recproca de objetivos, intereses y posturas asumidas. El anlisis considerar los modelos de salida y sus implicancias en el diseo del rgimen democrtico, especialmente en trminos de restauracin de la sociedad poltica entendida como un futuro mejorado o del impulso a la renovacin en un horizonte ampliado de transformaciones. Tambin requerira estudiar si entre el pacto del Club Naval y la Ley de Caducidad existi un encadenamiento causal y conexiones de sentido, como lo sostiene cierta interpretacin siguiendo la metodologa de Max Weber13, o no habra indicios materiales para una imputacin causal, como sostienen otros14.

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Las etapas: II. La transicin democrtica Los debates acadmicos sobre la transicin, que tuvieron lugar al inicio de los 80, permitieron establecer una serie de hiptesis que se acercan de modo peculiar al proceso uruguayo y a la interpretacin que de la misma realizaron los partidos pactistas. Las hiptesis fundamentales seran las siguientes15: 1) La oposicin moderada debe resistir la cooptacin, pero tiene que comprometerse con los militares de la lnea blanda del rgimen. Por lo tanto, dentro de la oposicin civil es preciso derrotar tanto a los rivales oportunistas
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Vase: APPRATTO, Mara del Carmen, Del Club Naval a la Ley de Caducidad. Una salida condicionada para la redemocratizacin uruguaya 1983-1986, Montevideo, 2007. Cfr.: Declaraciones del historiador Carlos Demasi al semanario Bsqueda. ODONNELL, Guillermo, SCHMITTER, Phillip, WHITEHEAD, Lawrence (Comps.), Transitions from Authoritarian Rule (4. Vols.), John Hopkins University Press, Baltimore, 1986. STEPAN, Alfred, Repensando...

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como a los extremistas y mantener un control disciplinado sobre las propias bases de apoyo. 2) Los partidos deben unicarse detrs de las propuestas que procesarn la democracia y posponer los debates sobre eventuales diferencias polticas para despus de la transicin. 3) Los partidos de la oposicin deben refrenar y de ninguna manera fomentar las esperanzas de los trabajadores de aumentos salariales inmediatos16. Luego de aos de asxia todos los reclamos asoman. Con harta facilidad se difunde la imagen simplista de que la democracia trae un pan bajo el brazo17 A partir del reconocimiento de la realidad como tal, esta visin busca salvar las circunstancias (Sanguinetti), conciliando el propsito de los polticos de obtener una restauracin democrtica con las menores concesiones posibles a los militares en el tiempo de transicin, y la visin de los militares, que buscan preservarse de actitudes revanchistas o de un poder poltico que modique sus reglas de juego interno. En el acuerdo del Club Naval, a cambio de una eleccin libre y del pleno restablecimiento constitucional, solamente se aceptaban, transitoriamente, algunas normas que no traicionaban para nada el principio democrtico y estaban dotadas de las necesarias garantas18 Partiendo de este esquema cabra discutir si la incorporacin de la izquierda al pacto, que permiti la conformacin de una mnima coalicin para respaldar la salida negociada, (al involucrar al Frente Amplio se resolva el problema de la legitimidad de un acuerdo que de otra forma no la habra tenido, de reducirse al partido Colorado, la Unin Cvica y las FFAA) tambin fue funcional para restringir las expectativas populares al producirse el advenimiento de la democracia. En otros trminos, cabe preguntarse si la paz negociada en las condiciones de la transicin uruguaya que supuso la desmovilizacin de los movimientos sociales- se logr al precio de limitar severamente la potencialidad de cambios estructurales. Particularmente, sera de inters estudiar el formato de la concertacin nacional programtica (CONAPRO) y su funcionalidad como consenso preventivo, destinado a aanzar la transicin y dar respuesta a los desafos de la gobernabilidad; pero que tambin pudo ser funcional como freno a la renovacin poltica y social (no slo en un sentido estructural, sino tambin en trminos de absorcin y anulacin de la originalidad de los movimientos sociales forjados en la lucha contra el rgimen autoritario). La importancia de la concertacin no se debi
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Cfr.: GILLESPIE, Negociando... SANGUINETTI, Julio Mara, El temor y la impaciencia. Ensayo sobre la transicin democrtica en Amrica Latina, FCE, Buenos Aires, 1991. dem.

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a los logros obtenidos en trminos concretos de acuerdos, como en ser una prctica poltica innovadora que construy un escenario de participacin y una arena comn de intercambio e interaccin a nivel de los actores polticos y sociales, jugando un papel de reforzamiento del mbito democrtico previo al trnsito hacia su institucionalizacin. La trayectoria de la concertacin muestra la ausencia de propuesta en el largo plazo y de acuerdos sustantivos en reas claves, explicables en parte porque ni el tiempo ni el espacio de la apertura, teidos por el juego electoral y las disidencias en torno al modelo de salida, dejaron margen para avanzar en propuestas y debates de fondo. Pero cabra tambin analizar las razones que determinaron la rpida sustitucin de la CONAPRO por formas tradicionales de intermediacin poltica dentro del sistema representativo tradicional. Hay elementos para pensar que Sanguinetti, una vez establecido el gobierno, procur no quedar atado a la coalicin del pacto y busc balancearla con una alianza gubernativa con el Partido Nacional, en trminos que se denomin de entonacin nacional. Los blancos conuyeron hacia el mismo resultado desde otras motivaciones. A su vez, el Frente Amplio en sus bases polticas tena dicultades para mantener el alineamiento del pacto y aparecer demasiado identicado con el gobierno. Todo ello ambient el retorno a los mecanismos parlamentarios y la radicacin de las negociaciones en el mbito formal de las instituciones representativas recreadas, en una lgica fuertemente restauradora. El advenimiento de un gobierno constitucional no cierra las luchas en torno de los nes y de las formas de la poltica de democratizacin. En otras palabras, el problema de la restauracin democrtica no termina con la convocatoria y realizacin de elecciones, por lo que slo es posible un anlisis integral de la misma profundizando en las perspectivas de largo plazo de la consolidacin democrtica. Tambin requiere trascender el estudio de la transicin democrtica (considerada en abstracto y en su faz polticoinstitucional) para abordar las transiciones en diversos campos especcos (econmico, social, educativo). En esta parte sera necesario un estudio de las medidas polticas del nuevo gobierno constitucional, del papel jugado por los partidos y el movimiento sindical, as como de su inuencia tanto en el proceso de estabilizacin y consolidacin democrtica, como en su capacidad de renovacin de las prcticas polticas, de los diseos institucionales y de las capacidades de gestin pblica. En este sentido algunos analistas han designado este proceso complejo como de doble transicin19. Tambin es importante considerar
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LANZARO, Jorge, La segunda transicin en el Uruguay. ICP-FCU, Montevideo, 2000.

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la perspectiva que introduce Garc, en el sentido de preguntarse hasta qu punto las estrategias de diversos actores incorporaron aprendizajes respecto al perodo de transicin hacia el autoritarismo (antes de 1973). En este sentido, menciona que la moderacin de los sindicatos a partir de 1985 se explica mejor a la luz de esta hiptesis que a partir del Club Naval, y tambin el comportamiento poltico de Wilson durante la transicin democrtica (que garantiz la gobernabilidad). Todos los actores, concluye, actuaron con mayor cuidado y responsabilidad a partir de 1985 que antes de 197320. El gobierno constitucional del Dr. Sanguinetti que asumi en marzo de 1985, se aboc a una amplia agenda de temas dejados pendientes por la dictadura militar (amnista para los presos polticos y sociales, restitucin y reparacin funcional de empleados pblicos destituidos, repatriacin de emigrados, denuncias y reclamos de investigacin sobre violaciones a los DDHH cometidos durante la dictadura, restablecimiento de un clima general de libertades, restablecimiento de instituciones y normas a un Estado de Derecho pleno, gestin de la deuda externa). Ese primer perodo se desenvolvi bajo un propsito activo de gobernabilidad entre las fuerzas polticas mayoritarias, garantizado por el opositor Partido Nacional bajo el liderazgo de Wilson Ferreira Aldunate, para sustentar un gobierno de partido minoritario (minora mayor) y corregir los vicios de legitimidad emanados de comicios recortados, mediante una cooperacin limitada. Se trat de una oposicin constructiva y sin hostigamientos, pero no complaciente, para brindar una garanta bsica de conduccin poltica y de estabilidad gubernativa, con la nalidad de aanzar las instituciones democrticas, crear un clima de unidad nacional y una disposicin permanente al entendimiento. La consolidacin de la transicin conducida hbilmente por Sanguinetti -mediante la regulacin del temor (de los que se van) y la impaciencia (de los que llegan), se habra de realizar en el marco de fuertes controversias por los resultados del Pacto del Club Naval y la sancin de la Ley de Caducidad. Esta fue impugnada, promovindose por organizaciones de DDHH en especial, la de Madres y Familiares de Detenidos Desaparecidos- el sometimiento de la ley al recurso de referndum popular. Realizado este acto en abril de 1989, el resultado respald a quienes abogaban por la raticacin de la ley por un 55%, contra un 42% de los que promovan su anulacin. En este proceso fue determinante la conducta del partido no pactista. Los blancos no estaban obligados por los trminos de una transicin que conllevaba, implcitamente, la victoria de los colorados, ni a respetar los
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Comentarios a perl de investigacin y LANZARO, La segunda...

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acuerdos del Club Naval, al que se haban opuesto, ni a vrselas con sus consecuencias en el plano del conicto poltico por juicios a los militares involucrados en violaciones a los DDHH. Cul es la explicacin de su conducta poltica en el caso?, Se trat de un clculo electoral como sugieren algunos21 o la explicacin es la prevalencia de una lgica nacional22 sobre una lgica sectorial o partidista? Se haba optado por un camino de transicin hacia la democracia (gustara o no, se estuviera o no de acuerdo). No aceptar sus trminos y sus consecuencias, fue ledo como una forma de perturbar el proceso de consolidacin democrtica, arriesgando una nueva amenaza sobre la institucionalidad? Recuperar el proceso poltico y el debate parlamentario sobre la ley se torna necesario, para establecer el espritu con que fue concebida, as como las visiones encontradas de los actores polticos sobre el proceso de transicin. Desde otro ngulo, cabra preguntarse sobre la proyeccin de signicado que tuvo el dejar impune delitos de lesa humanidad: que un sector corporativo fuera eximido de rendir cuentas de sus actos, es un factor residual o es un factor estructurante de la convivencia? El Poder Ejecutivo, en la aplicacin de la norma, pondra de maniesto la voluntad de considerarla como un punto nal (la ley de caducidad de la pretensin punitiva por razones de hecho, fue trasmutada en ley de amnista por Sanguinetti, aunque es obvio que aquella no extingua el delito ni otorgaba el perdn, que est en la naturaleza denitoria de sta), desbordando con ese propsito, incluso, los alcances dispuestos a texto expreso por la propia ley, que mandaba investigar los casos de desaparecidos y de secuestros de menores (Art. 4). Pareci entonces cerrarse denitivamente el captulo militar, aunque se mantendra ncubo el correspondiente a la situacin de los desaparecidos, que soterrado por algunos aos despus del referndum, adquirira fuerza en la agenda poltica diez aos despus de instalado el primer gobierno civil. Hay un lento pero rme resurgir del tema a partir de 1996, con marchas por verdad y justicia, instauracin de la conmemoracin del 20 de mayo, que se traducen, luego, en la Comisin de la Paz. Cabra incluso preguntarse si la ley de caducidad no posee las caractersticas de una ley puerta -cierra y abre, a la vez- dejando la decisin, en uno u otro sentido, en manos del Presidente (Art. 3) y en funcin de la dinmica poltica y sus condicionantes (bajo su vigencia, el Presidente Batlle plante el estado del alma y avanz en el conocimiento de la verdad a travs de la Comisin de la Paz; en el gobierno del Dr. Vzquez han sido procesados y
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Opinin del politlogo Adolfo Garc al diario El Obsevador. Cfr.: COSTA BONINO, Luis, Wilson Ferreira Aldunate y la lgica nacionalista, Montevideo,1986.

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enviados a la crcel Bordaberry, Gregorio Alvarez, Juan C. Blanco y varios ociales militares, y se encontraron los primeros restos). Otra interrogante sera: la persistencia del conicto sobre este punto, por ms de dos dcadas, sugiere que el Pacto del Club Naval tuvo sus costos ocultos y proyecciones que no estaban escritas en su texto?

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