Concepciones acerca del uso y la conservacin

de la biodiversidad y sus servicios ambientales

|||mc|+ +|tc
[ 29 ]
Convrn:no
11 |nt|ooucc|on / 30
1 |os ||mc|os cs|uc|zos |nst|tuc|on+|cs
oc consc|v+c|on oc |+ n+tu|+|cz+ / 31
11 || +ugc oc |+ |c|o|m+ ^g|+||+ y |os ||mc|os occ|ctos oc consc|v+c|on
(1-!4-1-40) / 31
1 || ocscguc +g||co|+ (1-40-1-o) / 33
1! || ocscu|oo gubc|n+mcnt+| oc |+s o||t|c+s
oc consc|v+c|on / 34
14 |+ |cs|on soc|+| y +c+ocm|c+ y |+s |csucst+s gubc|n+mcnt+|cs / 36
1 |+ |ntcg|+c|on oc |+s o||t|c+s ub||c+s
+mb|cnt+|cs / 37
1o V|s|oncs cn||cnt+o+s / 38
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|c|c|cnc|+s / 41
Evolucin de enfoques y tendencias
en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad
\Jos|s s|s|os\s||s: Julia Carabias Javier de la Maza Enrique Provencio
s|v|sos|s: Antonio Alonso Concheiro Arturo Gmez-Pompa Sergio Guevara Sada
Carabias, J., J. de la Maza y E. Provencio. 2008. Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso
oc |+ b|oo|vc|s|o+o cn Capital natural de Mxico, vo| ||| Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad. Co\s|o
Mxico, pp. 29-42.
1
Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad 30
1.1 Invaonucc:n
Desde sus orgenes, las sociedades lan dependido de la
extraccin de recursos naturales de los ecosistemas para
cubrir sus necesidades bsicas de alimentacin, provi-
sin de agua dulce, energa, obtencin de madera, bras,
combustibles, entre otros satisfactores. La existencia de
estos bienes o recursos naturales, a su vez, depende del
buen funcionamiento de los ecosistemas, es decir, de la
formacin de suelos, de la productividad primaria, del re-
ciclado y transporte de nutrientes, de la captacin, inl-
tracin y almacenamiento de agua, de la actividad de los
polinizadores, de la estabilidad climtica, entre muclas
otras funciones que se convierten en servicios ambienta-
les para la sociedad.
Este conjunto de bienes y servicios ambientales que
proporcionan los ecosistemas constituyen el capital na-
tural de las naciones, base del desarrollo y bienestar de las
sociedades. Una representacin de los servicios ambien-
tales se puede encontrar en la reciente obra de Millen-
nium Ecosystem Assessment (2005) y se desarrolla con
ms detalle en el captulo 2.
Para la obtencin de la mayora de estos servicios es
necesario intervenir los ecosistemas, tanto en su compo-
sicin y estructura, como en su funcionamiento. Los im-
pactos de diclas intervenciones son muy variados, tal
como se explica en el captulo 4 del volumen II y en el
captulo 3 de este volumen, dependiendo de la actividad
productiva de que se trate. As por ejemplo, la agricultu-
ra y la ganadera dependen de la productividad de los
suelos de los bosques, selvas y matorrales, pero implican
la trasformacin de la composicin, estructura y funcio-
namiento de los ecosistemas. Tambin la agricultura de
muclas reas del pas depende de agua fsil no renova-
ble. Por el contrario, la actividad forestal depende de la
extraccin de la productividad primaria de los bosques y
selvas, y la actividad pesquera de la de los ocanos, lagos,
lagunas o ros, pero ambas actividades productivas, si se
practican adecuadamente, no implican la transformacin
de la composicin, estructura y funcionamiento de los
ecosistemas, solo su intervencin extractiva. Otras acti-
vidades productivas no implican la transformacin ni la
extraccin, pues se basan en la contemplacin de la be-
lleza escnica del paisaje, de la ora y de la fauna, y son
una fuente importante de empleos e ingresos econmi-
cos, como el caso del ecoturismo.
Es as como cualquier uso de los bienes y servicios de
los ecosistemas implica una transaccin, en algunas oca-
siones de gran impacto, y en otras de un impacto bajo o
prcticamente nulo. En la toma de decisiones en torno al
fomento de las actividades productivas, diclas transac-
ciones no se valoran y por ello los resultados no siempre
son los ms reales. Por ejemplo, el aproveclamiento de la
capacidad productiva de los suelos frtiles de los ecosis-
temas permite la obtencin de alimentos indispensables
para la poblacin lumana, pero con ello se afecta la cap-
tacin de agua, se disminuye la captura de carbono, se
erosiona el suelo, se empobrece el lbitat de la ora y
fauna, y la propia disponibilidad de bienes y otros servi-
cios. En algunos espacios naturales diclas transacciones
son necesarias, y con tecnologas adecuadas sus impac-
tos pueden mitigarse, pero en otros son muy costosas y
con daos irreversibles, como en el caso de la deforesta-
cin en las partes altas de las cuencas o los remanentes
de las selvas tropicales. Sin embargo, la transformacin
inadecuada, producto de estas transacciones, fue justi-
cada por el gobierno durante la mayor parte del siglo xx,
con el criterio errneo de que existe un costo a pagar por
el desarrollo y de que la naturaleza es ilimitadamente re-
novable, sin considerar que estas decisiones imponen
restricciones y limitacin de opciones a las futuras gene-
raciones a quienes se les va restando la posibilidad de
usufructuar los ecosistemas.
Estas concepciones se convirtieron en polticas y tec-
nologas que no permitieron mantener el capital natural
y frecuentemente tampoco garantizaron el bienestar so-
cial. Por un lado, la naturaleza se deterior profunda-
mente, incluso en muclos casos por encima de su capa-
|
| uso oc |os ccos|stcm+s y sus sc|v|c|os +mb|cnt+|cs |+ cst+oo
||sto||c+mcntc subo|o|n+oo + |os |ntc|cscs oc| ocs+||o||o
cconom|co s|n |cvcn|| c| octc||o|o +mb|cnt+| ^ +|t|| oc
principios de los aos noventa del siglo pasado, los enfoques de
sustentabilidad ambiental que concilian el uso de la naturaleza
con su consc|v+c|on |+n ocmost|+oo v|+b|||o+o +|+ ||cn+| c
incluso revertir el deterioro. Sin embargo, existen condicionantes
tccno|og|c+s oc mc|c+oo |cg+|cs |nst|tuc|on+|cs y oc o||t|c+
pblica que deben ser modifcadas para que puedan extenderse e
|nco|o|+|sc |cn+mcntc + |+s o||t|c+s n+c|on+|cs oc ocs+||o||o
kesumen
1 Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad 31
cidad de recuperacin (captulo 4, volumen II), y por otro
el nivel de vida de la poblacin que depende ms de los
recursos naturales no mejor al ritmo que lo licieron los
grupos urbanos.
Una nacin que menoscaba o pierde su capital natural
limita las posibilidades de desarrollo de las generaciones
presentes y futuras, la seguridad alimentaria y energtica
del pas, la disponibilidad de agua dulce, y aumenta las
posibilidades de lambrunas y enfermedades y la exposi-
cin a riesgo de la poblacin ante los efectos de fenme-
nos meteorolgicos extremos (sequas o inundaciones),
incluso pone en riesgo su soberana.
Si bien existe un reconocimiento generalizado de que
el desarrollo no tiene por qu contraponerse a la conser-
vacin de los ecosistemas, este la sido un binomio in-
compatible lasta el presente. Las instituciones y polticas
pblicas no lan favorecido el uso de tecnologas adecua-
das para aproveclar los ecosistemas de manera que se
garantice su sustentabilidad, las tecnologas no se lan
desarrollado con el criterio de respetar la renovabilidad
de los ecosistemas, el marco normativo no la fomentado
la sustentabilidad, el presupuesto favoreci la actividad
productiva a costa del medio ambiente, tal como se expli-
car en el captulo 2.
En los ltimos aos, el reconocimiento de estos proble-
mas la llevado a desarrollar opciones productivas mejor
adaptadas a las caractersticas y el funcionamiento de los
ecosistemas, las cuales se enfrentan a serias limitantes
tecnolgicas, de mercado, de organizacin social, lega-
les, institucionales y de polticas pblicas, como se anali-
za en los captulos 3 a 7 (Alverson et al. 1994, Cmez
Tovar et al. 1999, Mucio et al. 2000, Alumada 2003,
Salas 2003, Bray y Merino 2004, Marslall et al. 2005).
El deterioro ambiental ocasionado por el mal uso de
los ecosistemas es el resultado de enfoques que a lo largo
del siglo xx se fueron polarizando y no favorecieron el
desarrollo armnico con la naturaleza. A continuacin se
mencionan los ms importantes.
1.2 Los ra:mraos rsrurazos
:nsv:vuc:onntrs nr consravnc:n
nr tn nnvuantrzn
Los esfuerzos de conservacin de la naturaleza
iniciados en la dcada de 1930 fueron opacados
por el crecimiento acelerado de las actividades
productivas de las dcadas de 1940 y 1950 que
no consideraron los daos ambientales.
1.2.1 l| auge de |a kefotma Agtat|a y |os
pt|metos dectetos de consetvac|on (1914-1940)
Los esfuerzos gubernamentales ms importantes de con-
servacin de los bosques se deben a Miguel Angel de Que-
vedo, quien desde la jefatura del Departamento Forestal,
de Caza y Pesca, promovi la proteccin de los bosques,
su fauna, las cuencas lidrogrcas y su reforestacin
(De la Maza y De la Maza 2005).
Miguel Angel de Quevedo tena una idea muy clara
sobre el papel de los bosques en el desarrollo nacional,
tanto como productores de materias primas, como en lo
que loy llamamos servicios ambientales lidrolgicos,
advirti, con gran visin, los riesgos que corran estos
ecosistemas con las polticas de la Reforma Agraria y de
fomento productivo agrcola que se iniciaron despus de
la Revolucin mexicana y que tuvieron un impulso ini-
gualable durante la presidencia de Lzaro Crdenas.
La Reforma Agraria, exigida en el Plan de Ayala de Emi-
liano Zapata en 1911 y elevada a rango constitucional en
1917, tena como propsito original cumplir con el prin-
cipio de justicia de restituir la tierra a los poblados des-
pojados. Sin embargo, a partir de 1934, el presidente Cr-
denas, ante los efectos recesivos de la crisis mundial de
1929, debida a la cual descendi el producto agropecua-
rio nacional 15.7, le imprimi a la Reforma Agraria un
propsito econmico adicional al principio de justicia
social. A partir de entonces, la propiedad social parcelada
adquiri la funcin de producir alimentos baratos para
toda la poblacin, y por ello se aceler de manera radical
el reparto agrario. Durante ese sexenio se dotaron cerca
de 19 millones de lectreas a 729 000 receptores de tie-
rra, que sumadas a las de los periodos anteriores daba un
total en 1940 de 30 367 000 lectreas dotadas a 1 570 000
beneciados (Warman 2001).
A partir de entonces, la Reforma Agraria tuvo un sesgo
agrcola que perdur lasta su n en 1992. El Censo Ejidal
de 1991 lo conrma: 83.5 de casi 30 000 ejidos y comu-
nidades del pas tenan la agricultura como actividad
principal, 13 la ganadera y solo 1.4 la actividad fores-
tal (iioi 1994). Este sesgo tuvo sus primeros cimientos
en las polticas y el gasto pblico que desde 1934 se orien-
taron lacia la agricultura: se fund en 1935 el Banco Na-
cional de Crdito Ejidal, y en 1939 la empresa pblica
Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, S.A.
(ciirs). Por su parte, el surgimiento de la Confedera-
cin Nacional Campesina (cc), facilit a los producto-
res del sector social, al menos en sus orgenes, el acceso
a los apoyos pblicos a la produccin rural.
Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad 32
Aunque tambin se crearon ejidos forestales, no se im-
plementaron acciones ni inversiones gubernamentales
para la actividad forestal equivalentes a las de las activi-
dades agrcolas para que los ejidatarios pudieran desa-
rrollarlas. Ms bien, como relata Beltrn (1964), la polti-
ca forestal fue restrictiva y no la realizaban los propios
campesinos, sino que estos eran vctimas de la explota-
cin por terceras personas. La actividad forestal qued
en manos de las empresas privadas que en su mayora no
respetaron la renovabilidad de los bosques.
Al tiempo que se impuls la Reforma Agraria con jus-
ticia social y para producir alimentos baratos, se prote-
gieron las explotaciones agropecuarias particulares eco-
nmicamente rentables, sobre todo exportadoras, que
generaban empleo y aportaban divisas. Las tierras de ga-
naderos quedaron protegidas del reparto agrario dada su
productividad y papel en las exportaciones. De leclo
desde 1937 se otorgaron por decreto las concesiones de
inafectabilidad ganadera que exceptuaban a grandes la-
tifundios del reparto agrario para proteger la exportacin
del ganado en pie. Esta combinacin de polticas permi-
ti una recuperacin del producto agropecuario, el cual
creci durante la dcada de 1930 2.3 anual, superando
el crecimiento de la poblacin (Warman 2001).
La forma que adquiri la poltica de reparto agrario y
de fomento de la actividad productiva agrcola, sin incor-
porar criterios de proteccin ambiental, estableci la
tendencia de lo que al paso del tiempo se convirti en un
profundo deterioro ambiental. Los cuatro elementos ms
decisivos fueron los siguientes:
1] Muclas de las tierras repartidas eran de aptitud fo-
restal, ya que no se consideraron para el reparto las me-
jores tierras agropecuarias que eran propiedad privada
de los productores agropecuarios exportadores.
2] El tamao de la unidad de dotacin por ejidatario
vari segn los aos, pero en promedio fue de menos de
5 lectreas equivalentes de riego, con lo cual el minifun-
dismo qued inscrito desde el origen de la Reforma Agra-
ria mexicana (Warman 2001).
3] La condicin de ejidatario poda perderse por reso-
lucin administrativa, por no trabajar directamente la par-
cela durante dos aos. Desde 1920 se laba promulgado
la Ley de Tierras Ociosas, la cual qued abrogada por la
Ley de Fomento Agropecuario de 1981, la que a su vez fue
abrogada por la Ley Agraria de 1992, eliminndose de-
nitivamente el concepto de tierra ociosa (Braes 2000).
4] Los ejidos tuvieron la funcin de productores de
alimentos para lo cual se crearon los incentivos econmi-
cos mencionados.
La combinacin de estos elementos provoc que los
ejidatarios tuvieran que trabajar forzosamente la tierra
con nes agrcolas, aunque estas no fueran aptas para
esta actividad. Adems, el minifundismo oblig a cam-
biar las formas de produccin tradicionales. El descanso
de la tierra para la recuperacin del suelo no es factible
con el minifundio debido a la escasez de tierra, lo cual
provoc la sobreexplotacin del suelo.
Sin restar importancia al papel central de la Reforma
Agraria en la estabilizacin nacional y en los avances de
la justicia e igualdad social, la ausencia de una verdadera
preocupacin ambiental en el fomento de estas polticas
sent las bases de la destruccin de las selvas y bosques,
transformando el uso del suelo lacia otros nes, agrope-
cuarios y sobre todo ganaderos, de baja productividad
econmica y ecolgica. Otra lubiera sido la listoria si
ese fomento productivo lubiese priorizado tambin la
actividad forestal.
Esta aseveracin resulta obvia en el siglo xxi, y podra
decirse que es un juicio a posteriori e irrelevante. Sin em-
bargo, lo enormemente signicativo es que desde los or-
genes de la Reforma Agraria, Miguel Angel de Quevedo
advirti sobre los riesgos que el minifundismo y la distri-
bucin indiscriminada de la tierra tenan para la conser-
vacin y proteccin de los ecosistemas y sus recursos. No
pocos conictos tuvo por ello con el presidente Crde-
nas, por lo cual Quevedo no termin su responsabilidad
al frente del Departamento Forestal, de Caza y Pesca, y
Crdenas decidi cerrarlo en 1940 (Simonian 1999).
Los esfuerzos de Miguel Angel de Quevedo durante sus
responsabilidades gubernamentales se concretaron en la
proteccin de una parte importante del patrimonio natu-
ral nacional y en una poltica intensa de reforestacin. Ya
desde 1899 laba logrado el establecimiento del Bosque
Nacional del Monte Vedado del Mineral de El Clico, y el
del primer parque nacional, el de El Desierto de los Leo-
nes en 1917, la reserva forestal de Isla Cuadalupe en 1922,
las zonas protectoras forestales de Ixtln en )alisco en
1924, de la cuenca lidrogrca del Valle de Mxico y de
la regin de Tocuila, Veracruz, en 1931. Pero el esfuerzo
mayor se dio entre 1934 y 1940. Para nales de 1940 se
laba protegido, bajo diversas guras jurdicas (zonas pro-
tectoras forestales, reservas forestales, parques naciona-
les y reservas de repoblacin forestal), lasta 30 de terri-
torio nacional, odisea no repetida jams en la listoria y
que se revirti al paso del tiempo por la falta de voluntad
poltica, de recursos econmicos para administrar, operar,
vigilar y expropiar las tierras en su caso y por el reparto
agrario que continu (De la Maza y De la Maza 2005).
1 Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad 33
Todas las formas de proteccin establecidas tuvieron
como comn denominador proteger reas estratgicas
por su capital natural forestal, su ora y fauna y los servi-
cios ambientales, principalmente los lidrolgicos. Por
ello, muclos de los parques nacionales corresponden a
los principales volcanes y cumbres de Mxico, sitios cla-
ve de las cuencas lidrogrcas.
1.2.2 l| despegue agt|co|a (1940-19s)
A partir de l940 el inters por la conservacin disminuy,
al tiempo que despeg fuertemente la actividad agrcola.
El reparto agrario continu, pero a otro ritmo. Sin em-
bargo, entre las dcadas de 1940 y 1950 se incrementaron
los instrumentos de fomento, los subsidios y la inversin
pblica y privada para la agricultura. Se crearon bancos
como el Nacional Agropecuario o la Financiera Nacional
Azucarera, empresas industriales como Fertilizantes Me-
xicanos o armadoras de tractores, los institutos del caf y
del tabaco, y varios deicomisos, entre otros. Se constru-
yeron bodegas y carreteras, pero sobre todo grandes pre-
sas y otras obras de infraestructura de riego que permi-
tieron incrementar la supercie regada a 2.5 millones de
lectreas (Warman 2001).
Por otro lado, ante el crecimiento acelerado de la de-
manda de alimentos debido a la segunda guerra mundial,
los productos mexicanos tuvieron una gran demanda en
los mercados internacionales. Los precios aumentaron y
las exportaciones crecieron en 75. Nada despreciables
fueron las transferencias de recursos econmicos que ya
desde esas pocas licieron los braceros que migraban a
Estados Unidos, recursos con los cuales se nanciaba la
produccin en sus parcelas (Warman 2001).
El conjunto de estos factores permitieron activar la
economa agrcola nacional registrndose un crecimien-
to del producto agropecuario de 5.1 (Warman 2001),
cifra nica en la listoria del pas. La supercie cultivada
casi se triplic, algo tambin sin precedentes, y pas de
5.9 millones de lectreas en 1940 a 14.7 millones en 1965
(Barkin y Surez 1985).
El incremento de la productividad, adems de la am-
pliacin de la frontera agrcola, ocurri por el nuevo pa-
quete tecnolgico que se desarroll para zonas de riego
del norte del pas a partir de un convenio entre la Funda-
cin Rockefeller y el gobierno mexicano, la llamada Revo-
lucin Verde consisti en el uso de semillas seleccionadas
y mejoradas, con la aplicacin de agroqumicos, maqui-
naria y riego. Este paquete, si bien permiti incrementar
los rendimientos y la produccin de alimentos, provoc
importantes daos al medio ambiente por extenderse de
manera irresponsable en distintas regiones del pas sin
laberlo adecuado a la diversidad de condiciones ambien-
tales existentes. Ms an, como ya se coment, muclas
de las tierras dotadas para trabajar eran de aptitud fores-
tal y no agrcola. Adems, tampoco se consider la con-
taminacin que ocasionaron los agroqumicos (captu-
los 2 y 3) (Toledo et al. 1985).
En este periodo tambin se sentaron las bases de la ga-
naderizacin en el pas (captulo 3). En 1947, bajo el man-
dato del presidente Miguel Alemn, se elev a rango cons-
titucional el lmite para la pequea propiedad privada que
la permanecido lasta nuestros das. Existe una marcada
diferencia en la manera de denir la pequea propiedad
agrcola respecto a la ganadera. La Constitucin Poltica
dene en su artculo 27, fraccin XV, que se considera
pequea propiedad agrcola la que no exceda por indivi-
duo de cien lectreas de riego o lumedad de primera o
sus equivalentes en otras clases de tierras y se conside-
rar pequea propiedad ganadera la que no exceda por
individuo la supercie necesaria para mantener quinien-
tas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado
menor, en los trminos que je la ley, de acuerdo con la
capacidad forrajera de los terrenos. Para traducir este
criterio en supercie se estableci la Comisin Tcnico
Consultiva de Coecientes de Agostadero (Cotecoca) para
denir los ndices de agostadero de cada ecosistema. A
partir de este criterio, y debido a que en zonas ridas el
ndice de agostadero puede llegar a ser de lasta 50 lec-
treas por cabeza de ganado vacuno, un predio de 25 000
lectreas es considerado pequea propiedad. Esto fue evi-
dentemente un incentivo para la acumulacin de tierras
destinadas a la actividad ganadera (Toledo et al. 1989).
La actividad forestal nunca fue un tema prioritario de
inversin pblica. Bajo la gura de pago de renta a los eji-
datarios, se concesion la explotacin de madera a em-
presas privadas. El producto forestal nunca super el 1
de viv nacional (captulo 3). Se declararon frecuentemen-
te vedas forestales que no contribuyeron a la proteccin
de los bosques sino ms bien fomentaron el cambio de
uso del suelo. No fue sino lasta el gobierno del presiden-
te Adolfo Lpez Mateos (1958-1964), siendo Enrique
Beltrn titular de la Subsecretara Forestal y de la Fauna,
cuando se trat de imprimir un enfoque diferente a la ac-
tividad forestal. Se promovi la visin de que para man-
tener los bosques era mejor fomentar su uso productivo
que vedarlos, se reform la Ley Forestal para remover
obstculos para la produccin forestal, se reestructur la
institucin de administracin forestal, se duplic el pre-
Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad 34
supuesto destinado al sector, se fortaleci la investiga-
cin forestal con un renovado Instituto de Investigacio-
nes Forestales y se inici el Inventario Nacional Forestal,
se reforz la prevencin y el combate de incendios y la
reforestacin (Beltrn 1964). No obstante estos esfuer-
zos, la actividad forestal sigui estancada.
En este periodo el inters por la conservacin del pa-
trimonio natural qued subordinado a las polticas de
fomento productivo. Con el tiempo, mientras creca la
actividad agrcola y ganadera deforestando millones de
lectreas, se fueron perdiendo muclos de los decretos
de proteccin de las dcadas anteriores. Los avances en
conservacin fueron muy escasos y aislados y la dinmi-
ca de la dcada anterior se perdi. Sin embargo, acciones
importantes dignas de mencionar son algunos decretos
adicionales de zonas protectoras forestales a partir de
1941, el redecreto de la zona protectora forestal del Valle
de Mxico y las cuencas de alimentacin de los distritos
de riego en 1949, que abarcaron 30 millones de lect-
reas, nuevamente con la preocupacin de la conservacin
del ciclo lidrolgico (De la Maza y De la Maza 2005), as
como las declaratorias de los parques nacionales Lagu-
nas de Montebello, en Cliapas, en 1959 y en 1964 el de
Constitucin de 1857, en Baja California, y Ceneral )uan
Alvarez, en Cuerrero.
Pero tambin lubo retrocesos signicativos en este pe-
riodo que demuestran la subordinacin de las precarias
polticas de conservacin a las productivas. Como ejem-
plo de esto se puede citar el caso de la reduccin de los
linderos de los parques nacionales Popocatpetl-Iztacc-
luatl, Cumbres del Ajusco y Lagunas de Zempoala en
1947, para emitir un decreto a favor de la fbrica de papel
San Rafael y Anexas para la explotacin forestal en estas
reas (De la Maza y De la Maza 2005).
1.1 lt nrscu:no cuorannmrnvnt
nr tns rotv:cns nr consravnc:n
El inters por la conservacin del patrimonio natural
en las polticas pblicas desapareci y qued
marginado a grupos acadmicos y organizaciones no
gubernamentales. Se perdieron 12 aos para la
conservacin. El campo se enfrent a una profunda
crisis de produccin de alimentos y se impulsaron
polticas altamente destructoras de la naturaleza. La
nica atencin al tema ambiental desde el gobierno
se centr en los problemas de la contaminacin,
principalmente la urbana vinculada al aire.
A partir de 1965 el crecimiento de la produccin agrope-
cuaria fue ms bajo que el crecimiento de la poblacin
nacional. Se perdi la capacidad de satisfacer el mercado
interno y se recurri a las importaciones de alimentos. El
auge laba concluido. El campo se fue descapitalizando
paulatinamente e lizo crisis en los aos setenta. Frente al
desplome de los precios internacionales de los productos
de exportacin, entre ellos el algodn, los empresarios
rurales se retiraron de la agricultura. El crecimiento de la
supercie agrcola del periodo anterior qued estancado,
con pequeas uctuaciones, y lasta la fecla es de alrede-
dor de 20 millones de lectreas (iioi 1994).
En contraste, la demanda de alimentos crnicos se in-
crement en el pas debido a que la poblacin, a partir de
la dcada de 1960, cambi de ser mayoritariamente rural
a urbana (49.3 de la poblacin era rural y 50.7 urbana,
iioi et al. 1985). Una tendencia generalizada es que la
dieta de la poblacin urbana demanda ms crnicos que
la poblacin rural. Por ello se dinamiz el mercado de la
carne y los capitales de inversin, tanto pblicos como
privados, se transrieron a la ganadera. En la dcada de
1960 e inicio de la siguiente se implementaron los mega-
proyectos ms agresivos para el trpico lmedo mexica-
no: el Plan Clontalpa en 1965, el Plan Balancn-Tenosi-
que en 1972 (Casco Montoya 1974), el Uxpanapa en 1975
(Ewell y Poleman 1980) y la colonizacin de Marqus de
Comillas, en la frontera sur con Cuatemala en el estado de
Cliapas, a partir de 1977. Incluso entre 1972 y 1977 estu-
vo en actividades la Comisin Nacional de Desmontes.
Todos estos proyectos iniciaron con el propsito de
incorporar el trpico lmedo a las actividades agrope-
cuarias nacionales y convertirlo en el granero nacional,
pero dado el fracaso tecnolgico de aplicar el modelo de
la Revolucin Verde sin adecuaciones a las condiciones
del trpico lmedo, el objetivo fall y pronto cerca de
tres millones de lectreas de selva se convirtieron en po-
treros ganaderos (Toledo et al. 1989). En pocos aos la
ganadera lleg a ocupar entre 100 y 120 millones de lec-
treas del pas (De la Fuente 1992). La produccin gana-
dera no se fren sino lasta nales de la dcada de 1980
debido a la crisis econmica por un lado y ms tarde a la
competencia internacional.
En la Selva Lacandona, en 1974, durante el periodo del
presidente Luis Ecleverra, se constituyeron dos empre-
sas forestales federales, la Compaa Industrial Forestal
de la Lacandona, S.A. (Cofolasa), y la Compaa Triplay
de Palenque, ambas propiedad de Nacional Financiera,
para extraer la caoba de esta regin. Ambas empresas
quebraron en 1980 por los conictos con los lacandones,
1 Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad 35
los altos costos de operacin y la presin de los conser-
vacionistas por declarar la Selva Lacandona como rea
natural protegida y detener el saqueo de la caoba (Con-
zlez Pacleco 1983).
En este periodo de la mitad de los aos sesenta y lasta
nales de la dcada de los setenta, ms de 12 aos, existi
un franco retroceso en las visiones de conservacin des-
de el gobierno y un abandono de las polticas pblicas de
proteccin de los recursos naturales. Se impuso una vi-
sin de desarrollo a partir de concepciones equivocadas:
la naturaleza puede renovarse ilimitadamente, el pas
cuenta con abundancia de recursos naturales, el deterio-
ro ambiental es el costo del desarrollo. No se atendi la
conservacin de los ecosistemas y el deterioro continu.
Incluso se abrogaron algunos decretos de reas naturales
protegidas como el de los terrenos del estado de Hidalgo
(De la Maza y De la Maza 2005).
Varios procesos se fueron gestando de manera simul-
tnea en la dcada de 1970. Por un lado, se fue generando
conocimiento y consolidando grupos acadmicos en el
rea de la ecologa, encabezados por Alfredo Barrera, )os
Sarukln, Arturo Cmez-Pompa y Conzalo Halter,
quienes formaron diversos cuadros profesionales en esta
materia, el rea de la agronoma con una visin ecolgica
la desarroll Efran Hernndez-X. En contraste con la r-
pida transformacin de selvas y bosques la investigacin
sobre ecosistemas tropicales proporcionaba informacin
cientca contundente para detener la deforestacin
(Cmez-Pompa et al. 1973).
Por otro lado los conceptos de crecimiento econmico
y desarrollo ignorando el ambiente se cuestionaron por la
propia teora econmica y se abri paso a nuevos enfoques
que incorporaron la dimensin de la desigualdad y de la
proteccin y renovabilidad de los recursos como compo-
nentes imprescindibles del desarrollo, ya no solo econ-
mico sino tambin social y ambiental (Provencio 1994).
En el contexto internacional por primera vez se reunie-
ron en 1972 los jefes de Estado en la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano ce-
lebrada en Estocolmo. La preocupacin de dicla Confe-
rencia fue principalmente el efecto que la contaminacin
ambiental tena sobre la salud lumana, preocupacin
central de los pases desarrollados, por sus altos niveles
de industrializacin. Entre sus resultados estuvo la exlor-
tacin a los pases para crear instituciones encargadas de
la gestin ambiental. Meses antes de la Conferencia, se
cre en Mxico la Subsecretara de Mejoramiento del
Ambiente en el seno de la Secretara de Salud, con el mis-
mo sesgo de la discusin mundial, enfatizando la conta-
minacin y sus efectos en la salud. Al poco tiempo se ex-
pidi la primera Ley Federal de Proteccin al Ambiente
la cual reglamentaba fundamentalmente los temas de la
contaminacin (Braes 1987).
A pesar de que los problemas de la destruccin de los
ecosistemas por las actividades agropecuarias en ese tiem-
po eran muclo ms preocupantes que los de la conta-
minacin urbana, el tema no fue prioridad de la poltica
pblica. La administracin de las reas naturales protegi-
das segua ubicada en el sector agropecuario y forestal en
unos casos, y en otros en el sector de asentamientos lu-
manos (Secretara de Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas, snov).
No fue sino lasta nales de la dcada de 1970 cuando
se retom el impulso perdido en la conservacin, princi-
palmente por presin de los acadmicos. En el contexto
internacional se laba creado el programa El Hombre y
la Biosfera (rv, del ingls Man and Biosphere) de la
uisco y se form la Red Mundial de Reservas de la
Biosfera con el apoyo del rv. Mxico, por medio del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt), fue
uno de los primeros pases en unirse al programa. Arturo
Cmez-Pompa fue nombrado por el gobierno para orga-
nizar un programa nacional rv-Mxico e invit a Con-
zalo Halter para encabezar el proyecto de Reservas de
la Biosfera de Mxico. Fue as como se promovi el de-
creto de la Reserva Integral de la Biosfera Montes Azules
en 1978, dentro del cuerpo del decreto de la Zona Pro-
tectora Forestal de la Cuenca del Tulij y el Usumacinta
(esta reserva fue recategorizada en 1997 como Reserva de
la Biosfera Montes Azules), en 1979 los de la Reserva de la
Biosfera Mapim y de La Miclila (Cmez-Pompa y Dirzo
1995, De la Maza y De la Maza 2005).
Tambin se decretaron en este periodo otras zonas pro-
tectoras forestales como la de la mariposa monarca (de-
cretada originalmente como Zona de Refugio de Fauna
Silvestre en 1980), los volcanes de San Martn y Santa
Marta en Los Tuxtlas, Veracruz, y otros parques nacio-
nales en 1980, como El Veladero y el Can del Sumidero.
En Cliapas destac la labor de Miguel Alvarez del Toro,
quien impuls una red de reas naturales protegidas en
ese estado. Todas estas nuevas reas naturales protegidas
tuvieron el propsito de proteger la biodiversidad de es-
tos ecosistemas, no solo los servicios ambientales como
en los decretos de los aos treinta y cuarenta.
La conservacin de estas reas naturales protegidas se
vio reforzada por la construccin de algunas estaciones
de campo como los laboratorios del Desierto de Mapim
y de La Miclila a cargo del Instituto de Ecologa, A.C., la
Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad 36
Estacin Clajul en la Reserva de la Biosfera Montes Azu-
les, as como otras en las reas naturales protegidas de la
Mariposa Monarca, El Triunfo, El Pinacate, Sian Kaan e
Isla Contoy, construidas por el gobierno, que pronto fue-
ron abandonadas. Algunas como Clajul fueron recupe-
radas por organizaciones no gubernamentales, y otras
como Monarca, El Triunfo, El Pinacate e Isla Contoy por
el propio gobierno aos ms tarde.
Asimismo, en esos tiempos se constituyeron asocia-
ciones civiles que conjuntaron los intereses de acadmi-
cos y acionados por el conocimiento y la divulgacin de
grupos de plantas o animales, como fueron las socieda-
des mexicanas de Orquideologa, de Cactologa y de Le-
pidopterologa, entre otras. Lo ms importante de esta
etapa fue la consolidacin de la actividad cientca eco-
lgica y el inicio de una inuencia en las polticas de con-
servacin (Cmez-Pompa y Halter 1976).
1.4 Ln rars:n soc:nt v ncnnm:cn,
v tns arsrursvns cuorannmrnvntrs
La expresin social nacional, de la academia y de los
grupos ambientalistas, se increment en los aos
ochenta y el gobierno ampli su visin sobre el tema.
A la problemtica de la contaminacin se sum la
preocupacin por el estado de los ecosistemas.
Aument la atencin sobre la conservacin de los
mismos, pero su uso se mantuvo desarticulado en las
polticas pblicas.
La dcada de 1980 sent las primeras bases de una pol-
tica ambiental moderna. La reaccin social ante la evi-
dencia del deterioro del ambiente laba venido aumen-
tando desde nes de la dcada anterior como respuesta
al impacto ambiental producido por la expansin petro-
lera. Se fundaron los primeros grupos ecologistas como
Pronatura en 1981, Biocenosis en 1982, la Alianza Ecolo-
gista de Coyoacn en 1983, la Alianza Ecologista en 1984,
el Crupo de los Cien en 1985, el Pacto de Crupos Ecolo-
gistas en 1986, Amigos de Sian Kaan en 1986. Por su lado,
algunos partidos polticos como el Partido Socialista Uni-
cado de Mxico, creado en 1981, y el Partido Verde, en
1987, incorporaron en su agenda el tema ambiental. Las
organizaciones internacionales conservacionistas como
Te Nature Conservancy (1c), Conservation Interna-
tional (ci) y posteriormente World Wildlife Fund (i)
iniciaron sus trabajos en el pas. El tema ambiental empe-
z a formar parte de la agenda nacional.
En 1982, con el cambio de gobierno, el presidente Mi-
guel de la Madrid respondi con la creacin de una ins-
titucin moderna en el tema ambiental, la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa (Sedue), con una Subsecre-
tara de Ecologa. Con este cambio se ampli el panora-
ma de los temas ambientales. La visin acerca de que los
problemas ambientales se reducen a la contaminacin
qued superada. Con la Sedue se sumaron a la gestin los
temas de la proteccin de los ecosistemas (Carabias y
Provencio 1994).
Sin embargo, los temas relacionados con el uso de los
recursos naturales renovables quedaron desvinculados
administrativamente. Solo se licieron algunas orienta-
ciones o regulaciones apoyadas por instrumentos como
el ordenamiento ecolgico territorial y el de impacto am-
biental, instrumentos que quedaron plasmados en 1987
en la Ley Ceneral del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al
Ambiente (ioiiv), la cual se convirti en su momento
en la ley ms avanzada en su gnero de Latinoamrica.
En la Sedue se integraron los parques nacionales, las
zonas de proteccin forestal y de fauna importantes por
su biodiversidad y las reservas de la biosfera. El resto se
mantuvo en el sector agropecuario y forestal. A partir de
entonces se revitaliz el esfuerzo de conservacin. Se de-
cretaron nuevas reas como la Reserva de la Biosfera de
Sian kaan en 1986, la de Manantln en 1987 y El Vizcano
en 1988.
Para la dcada de los oclenta la investigacin cient-
ca en ecologa se laba consolidado en Mxico, confor-
mando programas estables de investigacin y formacin
acadmica, lo que repercuti tambin en la creacin de
organizaciones civiles y acadmicas con el propsito de
vincular sus esfuerzos a la bsqueda de soluciones a los
problemas nacionales. Con el desarrollo de la investiga-
cin en ecologa se formaron no solo cuerpos de investi-
gacin y docencia, sino grupos de trabajo orientados a la
aplicacin del conocimiento en el manejo de recursos na-
turales, con orientaciones interdisciplinarias en las que
conuan lerramientas metodolgicas y de anlisis utili-
zadas por las ciencias sociales y ambientales.
Estos esfuerzos se iniciaron tiempo atrs, como mues-
tran las iniciativas de Arturo Cmez-Pompa en los pro-
yectos de evaluacin ambiental del Instituto de Biolo ga
de la ur (Las Adjuntas, Balancn-Tenosique y Uxpa-
napa) y los programas de ecologa aplicada del Institu-
to Nacional de Investigaciones sobre Recursos Biticos
(Inireb). En los oclenta, iniciativas como el Programa
de Aproveclamiento Integral de Recursos Naturales de
la Facultad de Ciencias de la ur, permitieron enten-
1 Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad 37
der y abordar de manera integral los problemas del ma-
nejo de recursos naturales y el desarrollo rural (Carabias
et al. 1994).
Un giro importante en la conservacin lo implement
Conservation International, que a diferencia del i se
centraba en la conservacin de especies. ci estableci dos
programas con visin de conservacin de ecosistemas:
uno para el Mar de Corts dirigido por Alejandro Robles
y el otro para la Selva Lacandona dirigido por )avier de
la Maza.
Para mediados de la dcada de 1980, la Organizacin
de las Naciones Unidas impuls la Comisin Mundial del
Medio Ambiente y del Desarrollo, grupo de trabajo para
revisar los temas del desarrollo econmico, social y am-
biental. Diclo grupo fue conocido como la Comisin
Brundtland, nombre de su presidenta, la primera ministra
de Noruega, y en ella particip el presidente Miguel de la
Madrid. El resultado de esta Comisin se dio a conocer
en 1987 con el informe Nuestro Futuro Comn, que dej
establecido el concepto de desarrollo sustentable.
Aos ms tarde, en 1992, la Conferencia sobre Medio
Ambiente y Desarrollo, conocida como la Cumbre de Ro,
logr acuerdos muy sustantivos. De esta reunin se deri-
varon el Convenio sobre la Diversidad Biolgica, la Con-
vencin Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio
Climtico y la Agenda XXI. Fue de gran importancia para
Latinoamrica la reunin previa del Primer Congreso
Mundial de Parques Nacionales, en Caracas, Venezuela.
En este contexto, y a dos meses de la Cumbre de Ro,
Mxico volvi a modicar su estructura institucional, con
la integracin de los temas ambientales en la entonces na-
ciente Secretara de Desarrollo Social (Sedesol). De nue-
vo las respuestas administrativas mexicanas reacciona-
ron a las tendencias externas, pues el tema orientador de
la Cumbre de Ro de 2002 era precisamente la relacin
entre desarrollo y medio ambiente, con un gran nfasis
en la pobreza. Como rganos desconcentrados de la Se-
desol se crearon el Instituto Nacional de Ecologa (ii),
encargado de la normatividad y regulacin ambiental, y
la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (Pro-
fepa), encargada de la aplicacin y vigilancia de la ley,
substituyendo ambas instituciones a la Subsecretara de
Ecologa.
A pesar de estos importantes avances en el contexto
del desarrollo sustentable y el reconocimiento de vincu-
lar las dimensiones ambientales, sociales y econmicas,
los temas de uso de los recursos naturales quedaron to-
dava en el sector productivo agropecuario y de la pesca,
desvinculados de lo ambiental.
Entre 1990 y 1994 se decretaron 24 nuevas reas natu-
rales protegidas de gran importancia biolgica, que abar-
can 5.9 millones de lectreas adicionales, tales como las
reservas de la biosfera El Triunfo, Clamela-Cuixmala,
Alto Colfo de California, el Area de Proteccin de Flora
y Fauna de Cuatrocinegas y Maderas del Carmen, entre
muclas otras.
Un leclo trascendente en 1992 fue la creacin de la
Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Bio-
diversidad (Covio) cuyo propsito es compilar y ge-
nerar la informacin que necesita el pas para fundamen-
tar las polticas pblicas y decisiones de la sociedad sobre
la biodiversidad.
1.s Ln :nvrcanc:n nr tns rotv:cns
rot:cns nmo:rnvntrs
A partir de 1994 se consolid una visin de
integracin de la conservacin de los ecosistemas y
sus servicios ambientales con su uso. Se adecuaron
las polticas pblicas del sector ambiental y se
avanz en las de otros sectores productivos.
A partir de 1994 se logr consolidar una visin de inte-
gracin de la conservacin con el uso de la biodiversidad.
La creacin de la Secretara de Medio Ambiente, Recur-
sos Naturales y Pesca (Semarnap) el 28 de diciembre de
1994 permiti conjuntar el sector ambiental con el de ma-
nejo de los recursos naturales renovables. Se fusionaron
en una misma institucin la administracin de los recur-
sos pesqueros, forestales y del agua con la proteccin de
los ecosistemas y la prevencin y control de la contami-
nacin.
Los programas que derivaron de esta fusin permitie-
ron iniciar el cambio de las tendencias listricas de desin-
tegracin. La produccin pesquera y forestal y el manejo
del agua se empezaron a regir fundamentados en princi-
pios de sustentabilidad, y el aproveclamiento de los re-
cursos naturales de acuerdo con el precepto del usufruc-
to por los dueos de la tierra o legtimos poseedores de
las autorizaciones de uso. Fueron creados el Programa
Nacional de Areas Naturales Protegidas, el Programa de
Conservacin y Aproveclamiento de la Vida Silvestre, el
Programa de Pesca Responsable y el Programa de Desa-
rrollo Forestal, con reglas de uso y manejo sustentable.
En estos programas la informacin tcnica y cientca
desempea un papel decisivo para denir las tecnologas
y los volmenes o cuotas factibles de ser aprovecladas.
Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad 38
Durante este periodo se destac en la agenda ambien-
tal la conservacin y el uso sustentable de la biodiversi-
dad. Se integr el Sistema Nacional de Areas Protegidas,
se decretaron 27 nuevas reas naturales protegidas, con
3.5 millones de lectreas, se cre en 2000 la Comisin
Nacional de Areas Naturales Protegidas (Conanp), se pu-
blicaron 29 programas de manejo, se increment el nan-
ciamiento, se establecieron un poco ms de 3 500 Unida-
des de Manejo de Vida Silvestre (ur), que abarcaban
ms de 14.7 millones de lectreas, se promovi la fores-
tera comunitaria sustentable entre las comunidades cam-
pesinas (captulo 3), se reform la ioiiv, y se expidi
la Ley Ceneral de Vida Silvestre (captulo 6), entre otras
acciones (Semarnap 2000).
Otro acontecimiento importante que signic un cam-
bio en la visin de la conservacin y uso de la biodiver-
sidad fue la articulacin de un enfoque territorial que
incorporase la leterogeneidad de las condiciones am-
bientales, culturales y socioeconmicas del pas. La im-
plementacin de los programas mencionados con un
enfoque territorial se empezaron a dar gracias a instru-
mentos como el ordenamiento ecolgico del territorio, la
creacin de programas como el de Desarrollo Regional
Sustentable (Proders), el de Conservacin y Manejo Sus-
tentable de Recursos Forestales (Procymaf ) y el del Co-
rredor Biolgico Mesoamericano (cvr). Todos ellos in-
volucraron a los distintos rdenes de gobierno y requieren
an mucla maduracin y mayores esfuerzos (captulo 5)
(Semarnap 2000).
En el periodo de 2000 a 2006, el inters en el nivel de
la agenda presidencial en torno al medio ambiente dismi-
nuy notablemente. No obstante, con altibajos, continua-
ron los programas de conservacin y uso de la biodiver-
sidad. Se aument en 1.7 millones de lectreas la super-
cie bajo proteccin, ya sea por algunos nuevos decretos
o por la recategorizacin de algunas reas naturales pro-
tegidas ya decretadas pero sin atencin administrativa
(entre ambos, 28 nuevas v). Asimismo, se increment
el presupuesto con nuevos mecanismos de recaudacin
como el cobro de dereclos, se establecieron otras 3 500
Unidades de Manejo de Vida Silvestre (ur) llegando a
cubrir una supercie de 24.6 millones de lectreas, se
increment sustantivamente el presupuesto para los pro-
gramas de actividades forestales, se expidi la Ley Cene-
ral de Desarrollo Forestal Sustentable (sustituy a la Ley
Federal Forestal) y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable
(Semarnat 2006).
En los ltimos aos se avanz de manera signicativa
en la formulacin de estrategias que favorecen la coordi-
nacin de acciones intra e intersectoriales, para incorpo-
rar la dimensin ambiental en las polticas econmicas y
sociales, lo cual result en acuerdos con 14 dependencias
del gobierno federal y en diversos instrumentos econ-
micos con la nalidad de estimular a los diversos actores
sociales a otorgar valor efectivo a los recursos naturales y
servicios ambientales, y a incentivar conductas de apro-
piacin del entorno que se acerquen ms a criterios de
sustentabilidad (captulo 5) (Semarnat 2006).
Doce aos consecutivos de esfuerzos dieron por resul-
tado la vinculacin de la conservacin con el uso de la
biodiversidad, consolidando las reas naturales protegi-
das, implementando formas alternativas de conservacin
vinculadas al uso como las unidades de manejo de la vida
silvestre y el manejo forestal sustentable, as como la res-
tauracin (captulo 4), integrando los instrumentos de
gestin y de las instituciones y fortaleciendo el marco
normativo. Ello la sentado las bases, si continan estos
esfuerzos, para que en las siguientes dcadas se logre un
proceso armnico entre el uso y conservacin de los eco-
sistemas y sus servicios ambientales.
1. V:s:onrs rnrarnvnnns
A pesar de los avances en la conservacin y el uso
de los ecosistemas y sus servicios ambientales, an
existen visiones atrasadas y surgen otras equivocadas
para consolidar la sustentabilidad.
1..1 Los tesab|os de |a des|ntegtac|on
A pesar de que en 1994 se laban logrado integrar en un
solo sector los temas ambientales y de uso de los recursos
naturales, a nes del ao 2000 el manejo de los recursos
pesqueros sufri un revs al separarlo de la gestin am-
biental y reubicarlo en el sector productivo, en la Secre-
tara de Agricultura, Canadera, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentacin (Sagarpa). El nfasis en el valor producti-
vo de los recursos pesqueros volvi a imponerse nueva-
mente frente a los criterios de sustentabilidad estableci-
dos en la Carta Nacional Pesquera.
El sector ldrico tambin necesita en su gestin una
mayor integracin con el resto de los instrumentos y pro-
gramas del sector ambiental para garantizar la sustenta-
bilidad en la disponibilidad y calidad de agua, la conser-
vacin de los ecosistemas acuticos y los vinculados al
ciclo lidrolgico, as como de su biodiversidad y servi-
cios ambientales.
1 Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad 39
1..2 V|s|ones po|at|zadas
Dentro de los sectores sociales se lan radicalizado posi-
ciones que lan dicultado los avances de los nuevos en-
foques de conservacin y uso de los ecosistemas y sus
servicios ambientales. Por un lado, algunos conservacio-
nistas extremos se oponen al aproveclamiento de la vida
silvestre, algunas veces las menos por el riesgo que
correran las especies al ser aprovecladas sin contar con
mecanismos ecientes de vigilancia, posicin que no
deja de tener argumentos importantes. Sin embargo, el
riesgo de no ofrecer opciones productivas a los dueos
de los recursos naturales es que el ecosistema completo
se destruya por el cambio de uso del suelo para desarro-
llar actividades productivas, que aunque destructoras del
medio ambiente, son legales, como la agricultura o la ga-
nadera. Adems, si no existen opciones productivas a
partir de la ora y fauna nativas de los ecosistemas, no
puede darse una reconversin de reas agropecuarias a
ecosistemas originales, como est ocurriendo con impor-
tantes supercies del norte del pas para las actividades
cinegticas.
Por otro lado, diversas organizaciones, sobre todo ex-
tranjeras, lan encubierto intereses econmicos con ar-
gumentos ecolgicos. Amparndose en la conservacin
de las especies de una regin se oponen a su comerciali-
zacin, cuando en el fondo estn protegiendo mercados
de otros pases o regiones. Este la sido el caso de las gran-
jas mexicanas de cocodrilos, que lan tenido mltiples
problemas para obtener permisos de exportacin.
Otro ejemplo muy ilustrativo de los problemas del co-
mercio y la proteccin ambiental la sido el caso del em-
bargo atunero. En los aos oclenta las tcnicas de pesca
del atn conllevaron la muerte incidental desmesurada
de delnes. Las presiones internacionales licieron que la
ota pesquera del Pacco oriental cambiara sus tecnolo-
gas, bajando la captura incidental casi a cero. No obstan-
te, el embargo no fue levantado porque grupos seudoe-
cologistas de Estados Unidos, con el argumento de la
proteccin del delfn, se lan opuesto y los jueces de su
pas les lan dado la razn. El resultado es que la industria
atunera mexicana alora quiere revertir el uso de las tec-
nologas que evitan la captura incidental de delnes por
ser ms costosas, ya que de cualquier forma no tienen los
mercados internacionales abiertos. El fondo de la negati-
va de estos grupos seudoecologistas es que reciben im-
portantes sumas de dinero de los atuneros norteamerica-
nos y de esta forma protegen su mercado nacional. Como
estos ejemplos se pueden enumerar muclos ms que por
un motivo real o comercial se oponen a los mercados de
la fauna silvestre mexicana.
Adems, lan aumentado los grupos civiles en favor de
los dereclos lumanos y de las comunidades indgenas,
quienes en una defensa mal entendida de las condiciones
de vida de la poblacin cuestionan las medidas y polticas
de proteccin de los ecosistemas y justican y fomentan
la invasin de terrenos en reas naturales protegidas, in-
cluso aunque estas sean predios de propiedad de terce-
ros. Diclas organizaciones no reconocen que la prdida
del capital natural solo reproducir la pobreza que su-
puestamente quieren aliviar.
Asimismo, se mantienen algunos intentos en agrupa-
ciones campesinas de recuperar las viejas estructuras tu-
telares y polticas. Algunas plantean la continuidad del re-
parto agrario, a pesar de que con la reforma del artculo
27 constitucional de 1992 se dio por concluido, la recu-
peracin del carcter inalienable, intransferible e inem-
bargable de la propiedad social, la cancelacin del merca-
do de tierra y su circulacin, se pide proteccin contra la
competencia internacional y la recuperacin de las me-
tas de autosuciencia, el restablecimiento de los precios
de garanta, entre otras medidas, sin lacerse cargo de las
consecuencias negativas que signican el minifundismo,
el proteccionismo y la especializacin en la produccin
de pocos productos, tanto en el medio ambiente como en
las condiciones sociales y econmicas de la poblacin
rural (Warman 2001). Estos grupos se oponen abierta-
mente a las reas naturales protegidas, e incluso llegan a
reivindicar y promover el reparto de las pocas tierras de
propiedad nacional que existen en ellas.
Por otro lado surgen tambin propuestas que reivindi-
can un pasado aun ms remoto como es el de imponer la
propiedad privada como nica forma legal de tenencia
de la tierra, sin lmites ni restricciones ms all de las que
el mercado imponga, as como la privatizacin de los re-
cursos naturales de la nacin y el retiro de toda interfe-
rencia pblica (Warman 2001).
1..1 O|stanc|am|ento entte |o utbano y |o tuta|
La percepcin que la sociedad tiene sobre su relacin con
la naturaleza la ido cambiando en la medida en que la
poblacin se la convertido en ms urbana que rural. Se
la perdido el contacto directo con la naturaleza en un
alto porcentaje de la poblacin y la nocin de la impor-
tancia de los servicios ambientales que ofrecen los eco-
sistemas para el mantenimiento de las ciudades es casi
nula (captulo 2).
Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad 40
Mientras que a principios del siglo xx uno de cada 10
mexicanos viva en localidades de menos de 15 000 labi-
tantes y la economa del pas dependa de las actividades
agropecuarias, para 2005 casi dos de cada tres vivan en
ese tipo de localidades y las actividades agropecuarias
representaban menos de 5 de la produccin nacional.
La poblacin urbana no tiene una clara conciencia del
origen de buena parte de la energa elctrica, el agua po-
table, los combustibles, las materias primas e incluso los
alimentos. Tampoco comprende los impactos que el fun-
cionamiento de las ciudades provocan en la naturaleza,
tanto por la demanda de los bienes y servicios menciona-
dos, como por la generacin de deseclos slidos y peli-
grosos, la contaminacin de agua, aire y suelo y por los
patrones de consumo que exceden la capacidad de reno-
vabilidad de la naturaleza. Los sesgos antiecolgicos, por
supuesto, no son privativos de la poblacin urbana.
Al distanciarse de la naturaleza, la sociedad urbana la
modicado los valores relativos a su respeto, cuidado y
conservacin. Ello se traduce en actitudes y comporta-
mientos que distan muclo de lograr la sustentabilidad
ambiental. No solo por el manejo inadecuado de los re-
cursos naturales en las ciudades y por los excesivos pa-
trones de consumo, sino adems por el desinters de con-
servar el patrimonio natural nacional. Este desinters da
cabida a acciones de destruccin de la naturaleza y a que
el tema de la conservacin del patrimonio natural no est
en lo ms alto de las prioridades de la agenda nacional.
Algunos visos de reversin asoman en los ltimos aos,
con un sector de la poblacin cada vez ms numeroso y
activo que reivindica los valores de la naturaleza ms all
de sus benecios materiales, e incluye en la calidad de
vida un medio ambiente sano.
El fondo del problema no es solo cultural. La carga eco-
nmica sobre los ecosistemas representa el teln de fondo
sobre el que se mueve el distanciamiento sociedad-natu-
raleza que se la mencionado. Durante el siglo xx el valor
de la produccin mexicana aument casi seis veces, pero
el consumo de recursos creci incluso en una proporcin
mayor, sobre todo en los sectores de ms altos ingresos.
Estas presiones continuarn e incluso podran acele-
rarse, no solo porque el crecimiento demogrco se man-
tendr al menos lasta la cuarta dcada del presente siglo,
sino porque aun en las condiciones de atraso social que
predominan en Mxico, el consumo asociado de recur-
sos naturales y su deterioro ecosistmico tiende a elevar-
se, ya que an no se observa un desacoplamiento entre el
crecimiento econmico y el impacto ambiental, salvo en
sectores, espacios o temas especcos.
Ante estas tendencias, se impone la adopcin deniti-
va de una visin y una estrategia articulada de desarrollo
que concrete la ya vieja pero an incipiente aspiracin de
integrar dinmicas, ritmos y tiempos ambientales, eco-
nmicos y sociales. La crisis ambiental est reconocida,
pero todava no se inserta plenamente en las prioridades
nacionales. Por su parte, la accin ambiental mexicana ya
no es nueva pero est lejos de laber madurado, as en la
poltica pblica como en los aportes sociales o privados.
Es decir, reconocemos la gravedad de esa crisis pero no
lemos dado el paso decisivo para enfrentarla y no lemos
logrado colocar el desarrollo sustentable como un eje de
las agendas nacionales o globales.
A pesar de los avances educativos y culturales, segui-
mos sin ser capaces de prevenir y de adoptar soluciones
consistentes, aunque laya plataformas ambientales nor-
mativas, programticas e instrumentales. El anco dbil
est principalmente en el alcance y la ecacia de las pol-
ticas, la insuciencia crnica de recursos, la congura-
cin centralista, el cumplimiento limitado de los dere-
clos ambientales (Carabias y Provencio 2005).
Los buenos resultados que la tenido la poltica am-
biental mexicana, que los lay, y bastantes, lo lan sido por
mantener esfuerzos en el tiempo y por encontrar solucio-
nes prcticas. Sostener visiones de largo alcance supone
tanto polticas de Estado como arraigo social de las ini-
ciativas. Para la proteccin de la biodiversidad, adems
de la visin de largo alcance, se requiere una estrategia
ms decidida de integracin o transversalidad, ir a fondo
en el establecimiento de compromisos ambientales con-
cretos y vericables en todas las reas de la poltica p-
blica. El avance en este proceso est siendo comprobable,
pero es apenas incipiente. Uno de los principales rezagos
est en la desintegracin de las acciones ambientales fren-
te a la poltica econmica, sobre todo la scal. En esto la
tenido que ver el retraso de las reformas scales, pero
sobre todo la pesado la resistencia a introducir medidas
econmicas concretas que sean compatibles con la pro-
teccin ambiental.
Una poltica ambiental integrada o transversal reque-
rira no slo un mayor compromiso poltico y un mayor
liderazgo ambiental del ms alto nivel, sino tambin una
administracin ms gil y con mayor peso sobre la gestin
pblica en conjunto. Obligara tambin a una revisin de
los instrumentos mediante los cuales se la aplicado la po-
ltica ambiental. A pesar de la voluntad descentralizado-
ra, nuestra poltica ambiental sigue basada fundamental-
mente en instrumentos, programas, fondos, mecanismos
de vigilancia y en general en instituciones asociadas al
1 Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad 41
gobierno federal. Las capacidades estatales y municipales
de gestin ambiental son desiguales pero en conjunto
lan avanzado muy lentamente, con la consiguiente di-
cultad para ejercer funciones de manera directa.
Nos encontramos atrapados en un crculo vicioso que
debe romperse con un proceso cuidadoso pero decidido
para fortalecer las capacidades locales de gestin ambien-
tal y de recursos, en el entendido de que deben mante-
nerse algunas reas bajo esquemas de regulacin y ges-
tin federal por las implicaciones nacionales de algunos
recursos estratgicos que no pueden ser controlados a
escalas estatales. En todo caso, lay opciones de conduc-
cin ms apropiadas por medio de mecanismos interme-
dios o concurrentes, sobre todo en temas como la infra-
estructura de manejo ambiental, que actualmente estn
trabados por la falta de claridad en las formas de involu-
cramiento de los gobiernos municipales.
Tambin es indispensable informacin de buena cali-
dad y oportuna para mejorar la calidad de la participacin
pblica, y sobre todo de la evaluacin de las acciones re-
lacionadas con esta integracin de polticas. En temas cru-
ciales seguimos careciendo de informacin conable, y
en consecuencia se encuentra en duda el verdadero esta-
do de los ecosistemas y los recursos naturales. Uno de los
frentes de mayor potencial para avanzar en la proteccin
de la biodiversidad es, probablemente, el acceso a meca-
nismos para concretar los dereclos ambientales ya reco-
nocidos, la posibilidad de reclamar la reparacin de da-
os. El cambio sera de grandes consecuencias, aunque
tambin laya riesgos de por medio.
Hasta alora lemos tenido avances tangibles en la vigi-
lancia de la aplicacin de las leyes ambientales, aunque en
muclos sectores predomina la impresin de que la ley se
aplica decientemente, sobre todo en lo que toca al com-
plejo aparato de compromisos internacionales vinculan-
tes que se lan adoptado, y que no tienen un seguimiento
ecaz (captulo 6). En todo caso, en la cuestin ambiental
tambin es cierto que se requiere un pleno Estado de de-
reclo y un compromiso pblico y personal con la aplica-
cin de la ley.
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