TRANSFORMACIÓN DEMOCRÁTICA DEL

ESTADO Y NUEVA RELACIÓN CON LA

CIUDADANÍA.

MÁS CERCA, MÁS FÁCIL, MÁS MODERNO,

IGUALITARIO, PRODUCTIVO Y SOLIDARIO

“…el Estado deberá asumir, sin dudas, el liderazgo del desarrollo

haciendo efectivo un concepto del cual nuestra fuerza política ha tomado
conciencia tempranamente: el de la estrecha vinculación entre reformar el
Estado y democratizar la Sociedad”.
(IV Congreso Extraordinario del Frente Amplio “Héctor Rodríguez)

I- PRESUPUESTOS, MARCO, ESTRATEGIA Y COYUNTURA POLÍTICA

1. Naturaleza de la Transformación Democrática del Estado (TDE):

descentralización, participación y modernización.
La TDE constituye una parte fundamental del programa de la fuerza política y una
directiva del Presidente de la República, quien encomendó a la OPP su instrumentación.
Se trata de una transformación democrática e integral del Estado para convertirlo en una
estructura participativa, al servicio del ciudadano, en palanca del desarrollo productivo
y en escudo de los débiles, y nada tiene que ver con las reformas del pasado.
En efecto, esta transformación procura un Estado conductor, regulador, social y
emprendedor, funcional a una agenda de desarrollo del país o, en otros términos, a un
programa de crecimiento, distribución de la riqueza, modernización, democratización e
inclusión social.
Con dicho objetivo este proceso de transformación se abre en dos grandes
capítulos: en primer y fundamental lugar, en un avance decisivo en la
descentralización y participación ciudadana y, en segundo lugar, en la
modernización de la gestión del Estado.
En nuestro país cada vez que se habló de reforma del Estado fue para reducir su acción
y no se planteó, en profundidad y desde el gobierno, incrementar y diversificar las
formas de participación ciudadana. En apoyo a esta visión antiestatista, el
neoliberalismo contó con la ayuda de la pésima gestión que heredó o llevó adelante
durante décadas, salpicada de ineficiencias, clientelismo y burocratismo. Asimismo el
Estado uruguayo también incursionó en algunas áreas sin interés social, estratégico ni
de soberanía. Ahora se trata de hacer algo absolutamente diferente: de transformar para
descentralizar, participar y gestionar mejor.

2. La Transformación Democrática del Estado está en proceso: reformas

estructurales y transformación de la Administración Central
No debemos esperar que a través de una ley o decreto se cambie todo de un plumazo.
Estamos en un largo proceso que ya se inició, que tiene sus primeros logros, y cuyo
resultado será el producto de la acción del gobierno en diversos campos. Ya existen
distintas reformas estructurales en curso que constituyen una parte sustantiva de la
transformación global del Estado en la dirección deseada.
Debemos realizar el esfuerzo para que sean consideradas como lo que son: aspectos
complementarios de la TDE. Entre las acciones más relevantes de la TDE en lo social
se destacan: la reforma tributaria, la reforma de la salud, la creación del MIDES, los
Planes de Emergencia y Equidad, el Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos y,
en particular, las modificaciones del sistema de asignaciones familiares.

La transformación de la Administración Central, por su parte, incluye:

1. la reubicación de algunos organismos, como el Programa Integral de Asentamientos
Irregulares –PIAI– pasando de la OPP al Ministerio de Vivienda, o ANTEL
transferida del Ministerio de Defensa al Ministerio de Industria, todo ello junto con
el traslado al escalafón civil de unidades ejecutoras del Ministerio de Defensa;
2. la creación, nuevo diseño o el proceso de fortalecimiento, desconcentración o
descentralización administrativa de otros organismos como la Dirección Nacional de
Aduana (DNA), la Dirección General Impositiva (DGI), la Unidad de
 Administración y Gestión de la Deuda Pública, la Unidad de Apoyo al Desarrollo
del Sector Privado, la Auditoría Interna de la Nación (AIN), la Administración de
los Servicios de Salud del Estado (ASSE), el Instituto del Niño y el Adolescente del
Uruguay (INAU), el Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), la Inspección de
Trabajo y el Instituto Nacional del Empleo, la Unidad Reguladora de los Servicios
de Energía y Comunicaciones (URSEC) y el Instituto Nacional de Estadísticas
(INE);
3. el fuerte énfasis dado al tratamiento interinstitucional de los asuntos que lo exigen,
que ha implicado innovaciones institucionales como la creación del Gabinete Social
y del Gabinete de la Innovación y de nuevas Agencias, Direcciones o Sistemas; a
saber: la Dirección Nacional de la Seguridad Social en el Ministerio de Trabajo, el
Departamento de Inteligencia Comercial en el Ministerio de Relaciones Exteriores,
la Dirección Nacional de Agua y Saneamiento (DINASA) y la Agencia Nacional de
la Vivienda (ANV) en el Ministerio de Vivienda, la Agencia Nacional de
Investigación e Innovación (ANII), la Agencia para el Gobierno Electrónico y la
Sociedad de la Información y el Conocimiento (AGESIC), la Unidad Nacional de
Seguridad Vial (UNASEV), como la reactivación de la Unidad de Planificación e
Inversiones en el MTOP y también, en el mismo ministerio o a partir de su acción,
la creación de la Dirección de Transporte Fluvial y Marítimo y de la Dirección de
Transporte Aéreo, la promoción de la Junta Nacional de Aeronáutica Civil (que
salió de Defensa) y del Fideicomiso del boleto, que permitió su rebaja en todo el
país, o el impulso dado a las unidades de compras centrales (UCAMAE para
medicamentos y UCAA para alimentos), el proceso en curso de generación de un
sistema de compras públicas y de un Sistema Nacional de Inversión Pública
(SNIP),o la creación del Instituto Uruguayo de Cooperación Internacional (IUCI), y
de los nuevos institutos en materia de DDHH, así como la reformulación del
Instituto Nacional de las Mujeres y la creación del Consejo Nacional Coordinador
de Políticas Públicas de Igualdad de Género.
4. la estrategia de desconcentración, descentralización y participación, que incluye,
entre otros, los centros MEC en el Ministerio de Educación y Cultura, la
descentralización del Ministerio de Ganadería que creó el Consejo Agropecuario
Nacional y los Consejos Agropecuarios Departamentales; los Centros Públicos de
Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; las direcciones
departamentales, los consejos de salud y los coordinadores de la red de atención
 primaria del MSP; la creación del Sistema de Turismo Social, sustentado en centros
de referencia local y regional, y la transferencia y evolución gradual de la
administración de Plazas de Deportes hacia modelos de gestión local, en el
Ministerio de Turismo y Deporte; los Consejos Sociales Departamentales del
MIDES y las Mesas Interinstitucionales del Gabinete Social,o las Comisiones
departamentales de Lucha contra la Violencia doméstica; así como también las
experiencias de presupuesto participativo que se están realizando en los gobiernos
departamentales progresistas.

5. el importante esfuerzo realizado para ordenar y profesionalizar la administración, a

fin de restablecer la carrera funcionarial y cumplir así con el artículo 60 de la
Constitución, concretado en disposiciones presupuestales o de rendiciones de
cuentas y en distintos decretos, orientado al restablecimiento de la carrera funcional,
con la habilitación del ingreso democrático -que estaba prohibido hasta el 2015-; la
naturalización -y posterioridad presupuestación- de importantes ingresos producidos
por otras vías en el pasado, mediante resolución de los Ministros respectivos, previo
debate en las bipartitas y por el grado más bajo del escalafón correspondiente; la
introducción de la norma de que se ingresará, a partir del 1 de enero de 2008, no
sólo por concurso sino también en calidad de ingreso sujeto a evaluación durante un
año y en régimen de contrato de función pública (si la evaluación es positiva recién
en dicho caso se inicia la carrera como funcionario presupuestado, y si es negativa
cesa el vínculo con el Estado); la extinción de los contratos a término al 31 de
diciembre de 2009; la incorporación a la carrera administrativa de los funcionarios
contratados que desempeñan –la inmensa mayoría desde hace muchísimos años-
funciones permanentes; la simplificación radical de los conceptos retributivos –u
objetos del gasto-, condición básica para introducir racionalidad en un sistema
caótico, con centenares de renglones o conceptos de pago a sus recursos humanos; la
creación o introducción del Sistema Integrado, Retributivo y Ocupacional (SIRO),
del escalafón de conducción, de los compromisos de gestión, de la Maestría de
Políticas y Gestión Pública, y del régimen de promociones y de ascensos (ley 18172
de 31.08.07, de Rendición de Cuentas); y la política orientada a abatir las brechas
salariales y el desorden que impiden la movilidad horizontal en la Administración
Central, procurando que sea la ocupación, y no el lugar donde se desempeña la
misma, la que determine el nivel de retribución.
En forma paralela se ha producido el fortalecimiento y la modernización de las
empresas públicas. Y también la consagración legal -efectuada o inminente- de nuevos
derechos sindicales, sociales o ciudadanos, como el proyecto de protección de datos,
acceso a la información y habeas data, la Ley de Promoción de Igualdad de Derechos y
Oportunidades entre hombres y mujeres.
.

3. Los tiempos y el ritmo de la transformación.

Pero la profunda transformación que se requiere, y que se encuentra en proceso, no será
fácil ni corta. Demandará un enorme esfuerzo social y político durante un tiempo
prolongado. Principalmente porque el punto de partida no es bueno.
En materia de situación del Estado en Uruguay la herencia es muy heterogénea: en
ciertas áreas la situación recibida nos mostró un Estado funcional y adaptado a los
tiempos que corren, mientras que en otras –la mayoría– evidenció problemas graves y
un muy mal punto de partida en varios aspectos. Tenemos un Estado valioso –salvado
del aniquilamiento por la ciudadanía– pero muy envejecido y centralista, carente en
muchos sectores de potencial técnico, y en el cual incidieron los corporativismos, el
comportamiento lobista y un clientelismo prácticamente secular. Todo ello sin perjuicio
de importantes esfuerzos realizados para mejorar su funcionamiento tecnoburocrático en
áreas específicas.
La transformación que se impulsa deberá tener impacto en 2008 pero impronta de
proceso dinámico, gradual, selectivo y de largo plazo, que se propone racionalizar,
transparentar, acercar lo público al ciudadano, agilizar y facilitar sus trámites y,
principalmente, colocar el Estado al servicio de una agenda de desarrollo y de
descentralización política del país.

4. Atender la demanda colectiva y superar el malestar de los y las ciudadanas.

La gente quiere un Estado más moderno y eficiente, más humano e inclusivo, más
cercano y más rápido, más desconcentrado y descentralizado, más productivo,
innovador y social. Valora al Estado como “escudo de los débiles”, pero detesta el
papeleo y la arrogancia burocrática. La TDE debe contribuir a superar esta dualidad,
reconciliando al ciudadano con el Estado en la gestión y vida cotidianas.
La ciudadanía, especialmente aquella que no posee vínculos salariales con el Estado
percibe que parte del funcionariado se encuentra en situación de privilegio; ello no
incluye a todos porque, por ejemplo, los salarios de maestros (o docentes en general) y
policías son percibidos como claramente insuficientes.
En ese contexto, es necesario que el incremento del gasto público sea explicado y
desvinculado del incremento del empleo público y del salario público. Corresponde
comunicar que la mayor parte del incremento del gasto está orientado a mejorar e
incrementar servicios, bienes y prestaciones sociales, lo cual es cierto y fácilmente
demostrable. La parte que efectivamente se orienta a mejoras salariales o a nuevos
ingresos debe comunicarse enfatizando su traducción y justificación concreta en materia
de mejoras para el resto de la ciudadanía. Los principios de equidad, de recuperación
salarial y de mejoras en el bienestar de los trabajadores del Estado, que valen por sí
mismos, deben constituir condiciones para las mejoras ciudadanas aludidas.

5. Las presiones burocráticas y la ira de la gente.

Es fundamental que la actual reforma tributaria no sea desvirtuada por presiones desde
el propio Estado para devolver por la vía salarial lo que se recauda por los nuevos
instrumentos impositivos. Algo similar debe defenderse cuando entren en vigencia los
nuevos aportes para el FONASA.
Otra cosa son los intercambios acerca de las posibilidades de deducciones para toda la
población. Esto puede admitir posturas políticas y técnicas diversas, pero resultaría
inaceptable para el gobierno y para una buena parte de la ciudadanía, subvertir el
espíritu redistributivo de la reforma por la vía de exoneraciones encubiertas bajo la
modalidad de aumentos salariales a los trabajadores del Estado con mayor capacidad de
presión. La credibilidad de uno de los pilares de la TDE se pondría así en tela de juicio
y por otra parte incrementarían las distancias salariales entre los sueldos más
sumergidos del Estado, que no pagan IRPF, y los más altos que sí lo pagan.

6. Participación y negociación social.

La modernización y la participación constituyen dos caras de una misma realidad: la
apropiación del Estado por el ciudadano. Es preciso dinamizar e institucionalizar la
participación ciudadana en un gobierno de izquierda. Básicamente por la vía de la
descentralización, pero también a nivel nacional. Desde este último punto de vista
¿conviene transformar el Consejo de Economía Nacional, por ejemplo, en Consejo de
Economía Nacional y Participación Social? ¿O convertir al Compromiso Nacional en el
ámbito de negociación básico de la TDE con los actores sociales? Es importante
destacar en este sentido que cualquier opción implica buscar espacios de alto nivel para
la negociación de los ejes, costos y beneficios de los cambios así como la mejor
distribución de estos.
La TDE incumbe a toda la sociedad y no se limita al vínculo entre Estado y
funcionarios, por más importante que dicho vínculo sea. Esta estrategia implica
fortalecer una posición pro-activa del gobierno en materia de liderazgo de la reforma en
el conjunto de la población. El terreno lo marca el gobierno, en diálogo con la sociedad
civil. Criterios similares deberán ser utilizados en relación con las Intendencias y el
Congreso de Intendentes, y con el Parlamento y los Partidos Políticos.

7. Protagonismo de los trabajadores: en beneficio de los más y apuntando al

futuro.
El gobierno progresista ha promovido, desde el inicio de su gestión y como un aspecto
clave del diálogo social, el proceso de negociación colectiva con los trabajadores
públicos. El Acuerdo Marco de mayo de 2005 y el proyecto de Negociación Colectiva
para el Sector Público, integran dicho proceso. Con el mismo espíritu propicia y
propiciará el intercambio y la negociación de la TDE. Porque la reforma debe llevarse a
cabo con y no contra los trabajadores: si no se integran los recursos humanos más
dinámicos –a los que habrá que apoyar y potenciar a través de la capacitación
permanente– se convertirá rápidamente en un escenario más de conflictividad y de vetos
recíprocos. De cualquier manera, un proceso con estas características y profundidad no
será fácil ni corto, dada la inercia institucional que ha caracterizado a nuestro país a lo
largo de buena parte de su historia. También se debe tener buena memoria y recordar
que el movimiento sindical uruguayo cuenta con una notable historia en la cual en
momentos claves supo anteponer las cuestiones nacionales y de interés público a
distintos intereses parciales e inmediatos.

8. Intereses, costos y política en la TDE.

Esta reforma beneficia a la ciudadanía y al trabajador del Estado, pero afecta intereses y
genera también costos. Por ello es imposible que dicha transformación se produzca sin
algún orden de tensiones. Las tensiones son parte inherente de cualquier proceso de
reforma profunda, pero también lo deben ser, como lo son, la participación y la
negociación.
Por ello es necesario llegar a fuertes consensos en el gabinete ministerial y en la
bancada del gobierno respecto a qué iniciativas impulsar –priorizando– y cuáles
posturas sustentar. No se le debe pedir a los trabadores del área estatal que acepten sólo
beneficios cuando determinados costos son ineludibles.

9. Intereses, beneficios y política en la reforma.

No corresponde demandar al gobierno progresista, por ejemplo, que las reformas tengan
solamente beneficios – o que las reestructuras operen como formas encubiertas de
aumentos salariales generalizados–, pero el gobierno progresista, por su parte, se
embarcará en reformas que deberán contar con las y los trabajadores en la identificación
y reconocimiento de sus beneficios.
El gobierno ingresará en los procesos de negociación con una propuesta e imagen
objetivo clara de adonde quiere llegar en cada reestructura o transformación
institucional, y en cada esfuerzo de descentralización y desarrollo local, de lo contrario
predominarán las propuestas de quienes (agrupamientos de trabajadores públicos
organizados, o poderes departamentales y locales existentes), sí tienen claro sus
intereses inmediatos, legítimos pero no siempre atendibles en su totalidad ni menos en
la mañana siguiente. El interés general –con prioridad para los más débiles– sólo puede
ser bien defendido por una jerarquía convencida y unificada.
Mientras es concreto, cercano, concentrado y legítimo, el interés inmediato de los
trabajadores o de los poderes, organizaciones e instituciones de base territorial –salario,
condiciones de trabajo, carrera funcionarial, garantías y estabilidad, o recursos a
transferir desde lo nacional a lo departamental–, y puede resultar también concreto y
cercano aunque fragmentado el interés de ciertos actores políticos y de algunos jerarcas
en aceptar parte de estas demandas –gobernabilidad, paz social, respaldo sindical, apoyo
social o de referentes territoriales en procesos de definición electoral–. Mientras todo
ello es así, resulta, por el contrario, abstracto, diseminado y lejano en el tiempo, a
menos que se lo traduzca en acciones concretas orientadas a fines, el interés por
alcanzar un Estado más exigente consigo mismo en su función ciudadana –eficacia,
eficiencia, calidad, equilibrio fiscal, racionalidad económica, estímulo a la producción y
el empleo e inclusión social–.
Los tiempos electorales, por otra parte, pueden no coincidir con los tiempos estatales.
II. LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA

10. Transformación de la gestión y modernización con descentralización y

participación ciudadana: dos caras de un mismo proceso.
La “transformación de gestión y modernización del Gobierno Central y de los Entes” y
el “proyecto de descentralización y participación ciudadana”, son dos conceptos a
jerarquizar como líneas de trabajo de un mismo proceso de la TDE. No se trata
solamente de que puedan ir juntos en el discurso, sino que se deben articular en una
transformación global e integral sin perjuicio de que la descentralización sea, desde el
punto de vista político, la idea fuerza fundamental de la transformación democrática del
Estado.

11. Descentralización política: fundamentos del anteproyecto de ley.

En relación con la descentralización, se ha avanzado en una nueva redacción del
proyecto de ley de creación de un tercer nivel de gobierno local, electivo y con un
marco normativo homogéneo. (Anexo I).
Este proyecto descentralizador representa una iniciativa de neto contenido artiguista que
nos remonta a lo mejor de las tradiciones de los cabildos y asambleas provinciales, de
villas y pueblos donde los ciudadanos eligen sus autoridades, realizan propuestas y
controlan la gestión.
Razones geográficas e históricas han determinado una macrocefalia capitalina que
resulta inconveniente para el desarrollo nacional. La realidad hace necesario revertir el
centralismo montevideano y también la reproducción del mismo a nivel de los
departamentos. En el proceso de la TDE, es preciso apoyar a las Intendencias, al
desarrollo local y a la descentralización. En el interior de la República, la ciudadanía
quiere que la capital comparta el poder, otorgue posibilidades de participación y
desarrollo (por ello los desarrollos locales y regionales son claves). En esto, por
ejemplo, los Programas Regionales de Enseñanza Terciaria (PRET), recientemente
aprobados por la UDELAR, y las propuestas integradas en el documento en consulta de
Plan Estratégico en Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI), o los Consorcios
Regionales de Innovación (CRI) promovidos por el INIA para fortalecer el Sistema
Nacional de Innovación Agroindustrial, deberían integrarse en un conjunto de medidas,
muchas de ellas en ejecución avanzada por Ministerios, Entes Autónomos, OPP,
Intendencias, y otros actores nacionales o de cooperación internacional, para llevar
trabajo y desarrollo al interior de la República. Este desarrollo territorial y local
(económico, social, educativo y cultural), ingresará en una retroalimentación virtuosa
con la descentralización política y con la desconcentración administrativa si estas
últimas son impulsadas con acierto y vigor.

12. Las características de la descentralización política propuesta.

Por lo dicho, este proceso destacará e impulsará la descentralización política, que tendrá
un enfoque comunal y apostará a la jerarquización de las pequeñas localidades y a la
electividad de las autoridades locales mediante el voto secreto y la representación
proporcional. Uruguay es de los pocos países que tiene sólo dos niveles de gobierno
sometidos al sufragio, y un tercer nivel local bastante caótico y heterogéneo. Frente a
dicha realidad, este proyecto se traducirá en más de 100 gobiernos locales electos
directamente por la gente. Como tal implica transferencia de poder hacia el interior, lo
que contribuye a terminar con más de 200 años de centralismo. Se debe tener en cuenta
que estamos hablando del interior profundo, porque con lamentable frecuencia muchos
ímpetus descentralizadores se detienen en las capitales departamentales.
En este proyecto se propone la creación de Municipios en las poblaciones de más de
2000 habitantes, con una integración plural pero con un presidente al que denominamos
Alcalde, jerarquizado en sus atribuciones, como forma de asegurar que se cumplan las
funciones ejecutivas.
El proyecto, en segundo lugar, también enfatiza y jerarquiza la participación social en
las políticas públicas, para lo cual se considera muy importante una interlocución
legitimada y común del proceso de descentralización y localización.

13. La desconcentración administrativa y el desarrollo local.

En tercer término, otra línea de trabajo complementará la descentralización política con
la desconcentración en la gestión administrativa. La misma se constituirá en torno a los
servicios locales al ciudadano. Los Centros de Atención Ciudadana (CAC) que se
crearán tendrán valor por sí mismos pero también como legitimación del proceso. Serán
un esfuerzo interinstitucional para acercarle al ciudadano de los pequeños centros
poblados los trámites y servicios necesarios, ahorrándole tiempo y costos de traslado.
Las Agencias de desarrollo local y regional y las articulaciones regionales entre varias
intendencias y actores privados, también operarán, en cuarto lugar, como factores claves
de la TDE.
El desarrollo de las identidades culturales, por último, incluirá proyectos que trabajen
sobre la memoria y el patrimonio de las localidades. El proyecto de “Cosas de Pueblo”
cumplirá un papel muy relevante como disparador para la identificación de las riquezas
locales tangibles e intangibles a partir de la historia oral y documental de cada lugar.

14. El proceso descentralizador en el mediano plazo.

La descentralización política constituye un proceso que por su profundidad se convertirá
en irreversible en el mediano plazo. Coloca al gobierno progresista a la ofensiva en una
cuestión democrática de fondo y abre un espacio de diálogo fermental que opera
transversalmente en todos los actores políticos, a la vez que jerarquiza al interior
profundo y local. No puede ser tildada de poseer intención espuria porque en las
autoridades locales de muchos lugares pone en riesgo para el próximo período de
gobierno mayorías que se tienen en el actual.
Este proyecto de ley cumple con un compromiso emblemático de la fuerza política
gobernante en materia de electividad de las autoridades locales; desafía a los militantes
locales de los partidos a legitimarse directamente ante la gente para poder acceder a
cargos; obliga a los partidos a cohabitar democráticamente y coloca a los intendentes
como gobernantes del conjunto del territorio departamental. Al mismo tiempo,
constituye un planteo gradualista porque asume con realismo las dificultades del
nacimiento de un nuevo nivel de gobierno local, y no ignora las restricciones que
impone el actual marco constitucional, pero deja también abierta la posibilidad de
transferencia de nuevas atribuciones a lo local.

15. El proyecto es parte de un todo.

Resulta congruente con los planteos democratizadores de transformación del Estado
desde el punto de vista del ciudadano, los consejos de ministros en las localidades, las
reformas estructurales, los centros MEC, los consejos sociales, las comisiones
departamentales de lucha contra la violencia doméstica, las mesas interinstitucionales,
las mesas del agro o de seguridad pública, la ley de ordenamiento territorial, la tarifa
única de ANTEL o el plan Ceibal.
No se perfila como una réplica de la descentralización montevideana, lo cual
reproduciría el centralismo que se quiere combatir, pero recoge las experiencias más
positivas de ese esfuerzo en curso.

III. LA MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

16. Las Cartas Compromiso y el Sistema de Gestión Humana.

En el pasado la Administración Central del Estado uruguayo fue vaciada de recursos,
funciones y, peor aún, de propósito. Si bien una parte de la misma sigue cumpliendo
funciones importantes y lo hace en forma razonable -aunque lejos aún de lo que
quisiéramos- otra parte importante constituye una cáscara vacía volcada hacia su propio
vacío. Es además una administración que, producto de las absurdas políticas de
congelamiento de ingresos a la función pública del pasado y al mismo tiempo
agujereada por mecanismos espurios de ingreso, se volvió más vieja, más irracional y
rígida.
Asimismo, y aun si estuviera en mejor forma que la descrita, constituye un aparato
pensado para una Administración Central ejecutiva y no rectora. El desafío, no de este
período, sino al menos de este y el próximo período de gobierno consiste en redefinir su
rol como comando central del Estado, recuperar su “para qué”, su razón instrumental en
tanto herramienta rectora de políticas públicas, incrementar su capacidad de evaluarse y
evaluar al resto del Estado, rejuvenecer sus recursos humanos y adecuar los mismos a
los cargos y funciones requeridas.
Una Administración Central más pequeña, más profesional, mejor paga, con más
recursos informacionales e institucionales para timonear el Estado y comunicarse con la
ciudadanía es la imagen objetivo deseable. Para ello el proceso de TDE se propone
alcanzar la transformación de diez Ministerios entre el año 2007 y 2009. Con esa meta
se está operando mediante la firma de Cartas Compromiso entre el MEF, la ONSC y la
OPP con cada ministerio, el cual se ratifica y al cual se le adosa un cronograma de
trabajo, decretos, incorporación de recursos humanos y presupuesto cinco meses
después de la firma inicial. Ya se han realizado la firma de cuatro cartas compromisos
con los Ministerios del Interior, Vivienda, Relaciones Exteriores y Trabajo.
Se debe tener en cuenta, además, que existen Convenios con los incisos firmados por la
ONSC y los jerarcas de aquéllos, para construir, por ejemplo, un Sistema de Gestión
Humana (SGH), que integran este proceso de TDE y que se encuentran en estado
avanzado.
Vale la pena advertir, por otra parte, que las tareas que se enumeran a continuación
conceptualmente se plasman en productos concretos en este período que son tan sólo el
puntapié inicial de un proceso que se debe estimar de más de cinco años. En los dos
años finales de la actual administración y con recursos financieros muy limitados, se
terminarán de construir los cimientos de la TDE, pero el desarrollo de la misma
insumirá la mayor parte del próximo período de gobierno.

17. Fortalecer el sistema de dirección institucional, apoyo y planificación de la

Administración Central.
Las actuales estructuras de los ministerios han sido pensadas por tracción administrativa
y ejecutiva y deben pasar a constituir tracción estratégica y rectora. Los Ministerios hoy
presentan una estructura directiva que está integrada por el Ministro, el Subsecretario y
el Director General de Secretaría. Cuando existe una lógica de gabinete y
asesoramiento, la misma está basada en la integración de los jerarcas de las unidades
ejecutoras. Pero, en general, no existe un equipo de apoyo propiamente dicho, en tanto
que equipo técnico y asesor estratégico. Ambas lógicas pueden coexistir pero cumplen
funciones diferentes: ejecución de políticas en un caso, fortalecimiento institucional en
el otro. Para crear un equipo técnico y asesor estratégico, liderado por la dirección
general de secretaría, y para ello ésta debe transformarse profundamente. El equipo
mencionado, teniendo en cuenta las particularidades de cada Ministerio, se puede
integrar con el Director y cinco cargos/funciones claves a fortalecer o desarrollar: las
divisones o gerencias financiera y contable, de recursos humanos, de evaluación y
planificación estratégica, de comunicación y relaciones públicas y la asesoría jurídica.
Este modelo de equipo de apoyo requiere de un presupuesto adicional que debe ser
considerado en la próxima rendición de cuentas (parte de estos cargos ya fueron
creados), o bien surgir de las economías y redistribuciones que se puedan establecer al
interior de los incisos. Las fechas tentativas para el desarrollo de estas funciones se
ubican en el segundo semestre de 2008 para los primeros cuatro Ministerios, primer
semestre del 2009 para los tres Ministerios que seguirán y finales del 2009 para los
otros tres Ministerios.
18. Adecuar la cantidad y perfil de los funcionarios a las tareas necesarias del
ministerio, reconstruir la carrera funcionarial y rejuvenecer la Administración
Pública.
El otro producto de las transformaciones en los Ministerios consiste en un plan de
readecuación del personal a las funciones necesarias del ministerio. Dicho plan debe
tener en cuenta los problemas derivados del grave envejecimiento de la AP. Sólo en la
Administración Central, excluidos los ministerios del Interior y Defensa, cerca del 12%
de sus funcionarios tienen entre 60 y 69 años, de los cuales en la actualidad alrededor de
3237 computan más de 64 años y ocupan en medida importante las principales jefaturas
y responsabilidades en los diferentes niveles.
Ello incluye al menos cinco cronogramas y acciones concretas que se deberán firmar
como compromisos, también luego de cinco meses de trabajo en cada ministerio:
personal que debe ser capacitado y eventualmente reconvertido, programa de retiros
incentivados de carácter progresivo que en cinco años se proponga disminuir la edad de
retiro de 70 a 65 años, cronograma de retiros en cargos que hayan sido declarados
excedentarios, de tal manera de programar la utilización de dichos recursos para otros
fines, y movilidad horizontal de trabajadores para adecuar su perfil a la función y cargo.
Adicionalmente debe existir un cronograma de nuevos ingresos (en gran parte ya
delimitado por la última Rendición de Cuentas), presupuestados o contratados de
acuerdo con nuevas figuras, para los procesos de reestructura.
Las fechas para iniciar estas acciones son las mismas que las mencionadas en el punto
anterior y pueden extenderse al próximo período de gobierno en tanto cronograma.

19. Dotar de flexibilidad normada a la carrera funcionarial y a la contratación

temporal del Estado fuera de la carrera funcionarial.
Se debe tender a un modelo en donde la carrera funcionarial se vea fortalecida –modelo
SIRO–.
En forma armónica con ello, se debe proceder a una modificación del sistema de
contrataciones del Estado para aquellos requerimientos que no son permanentes o, en
algunos casos siéndolo, integran áreas periféricas y fluctuantes. A estos efectos, la
figura del contrato de función pública ya fue reformulada en la última Rendición de
Cuentas y el contrato a término se extinguirá a fin de 2009. En relación con la
contratación temporal se contará con una nueva regulación jurídica para la próxima
Rendición de Cuentas.
20. Desarrollar un sistema de información, indicadores, evaluación y planificación
estratégica.
Para el buen funcionamiento, deben desarrollarse sistemas de indicadores que permitan
evaluar su área de acción y rectoría –indicadores de resultados sustantivos de la política
pública del ministerio y por tanto de sus agencias, empresas públicas e institutos–.
Asimismo los ministerios deben modernizar sus sistemas de gestión de la información,
crear Cartas de Compromiso Ciudadano y reformular el sistema de reportes de
indicadores a la OPP, de manera tal de contar con un Sistema de Monitoreo transversal
de la acción estatal, el que también debería incluir evaluaciones externas.
Se trabajará durante nueve meses en cada Ministerio para llegar a los productos
antedichos. La creación de la Unidad de Evaluación y Planificación estratégica
mencionada forma parte de esta línea de acción y resulta un sustantivo aporte a la
gestión. Esta iniciativa se inicia en los cuatro ministerios indicados anteriormente y se
reitera en los seis Ministerios que siguen entre inicios del 2008 (tres ministerios) y
finales del 2008 (tres ministerios). Como hemos referido, para ello se han firmado ya
cuatro cartas compromisos entre OPP y los primeros cuatro Ministerios y ya han dado
inicio los talleres de trabajo.

21. Consolidar una cultura de atención al usuario.

Si bien se tratará este punto en el capítulo general sobre acercamiento a los
ciudadano/as, cabe mencionarlo aquí. Se avanzará en un proceso de simplificación de
trámites y de aproximación al ciudadano/a. Ello implica la supresión de trámites
innecesarios, la eliminación del cobro de tasas en algunos, la creación de un sistema de
información integral al ciudadano, y de los centros de atención al usuario, así como
otras mejoras puntuales en lo que hace al vínculo entre los ciudadanos y los ministerios.
Todo ello en el marco de una nueva cultura de atención al ciudadano/a, de la
jerarquización de la figura del servicio público y de un código de conducta del
funcionario/a.

22. Generar un sistema de incentivos y simplificar los objetos del gasto.

Los sistemas de indicadores y evaluación mencionados más arriba deben servir al
propósito más general de dotar a la administración de un sistema de incentivos que
sustituya la irracionalidad del sistema de remuneraciones de la Administración Central,
en los aspectos en que persiste y luego de efectuados los reordenamientos mencionados
con anterioridad. Para ello dos procesos y productos se pretenden para finales de 2008 o
inicio de 2009. Por un lado, un diagnóstico y cronograma de supresión de proventos y
salarización de los mismos a ser aprobado por OPP, ONSC y MEF; por otra parte, una
propuesta simple e inicial a ser perfeccionada que combine indicadores de metas de
gasto y de productos, para incentivos colectivos, principalmente por proyectos o
programas, y el cumplimiento de los compromisos de gestión para incentivos
individuales, fundamentalmente vinculados al desempeño en funciones de
responsabilidad (con la contrapartida del cese de la responsabilidad, fundamentalmente
al nivel gerencial o de alta conducción, en caso de mal desempeño o de la superación de
un período prolongado en el ejercicio de la función). Como se expresará más adelante
en relación con el salario variable (véase punto 39), el concepto de incentivo puede
tener diferente expresión en la AC y en los EEAA, de acuerdo con las realidades y
experiencias previas.
En la medida en que se achaten las pirámides funcionales –o que se reduzcan los grados,
como se ha realizado con el SIRO en la Administración Central- el pasaje de grado en
grado incorporará diferencias significativas y permitirá, al mismo tiempo, una
movilidad horizontal en el interior del Gobierno Central y en y con los Entes
Autónomos.

IV. EL FORTALECIMIENTO DE LOS INSTITUTOS, AGENCIAS

EJECUTIVAS Y EMPRESAS PÚBLICAS

23. Las agencias ejecutivas, los institutos especializados y ejecutivos del Estado y
las empresas públicas son herramientas claves del Estado.
Este gobierno entiende que las mismas deben ser públicas, dinámicas y ejecutivas.
Públicas no por su régimen jurídico sino porque están sometidas al poder político y al
Estado y por tanto a la ciudadanía. Dinámicas porque deben ser competitivas y moverse
en ámbitos de demandas cambiantes. Ejecutivas porque su función es transformar
recursos en bienes y servicios concretos que agreguen valor público.
Este conjunto de entidades ha presentado cuatro procesos contradictorios. Por un lado
las empresas públicas han sido defendidas por la ciudadanía y los institutos y agencias
incentivadas y desarrollados en los últimos gobiernos y también en el actual. Por otro
lado, y en parte como efecto del vaciamiento e incapacidad del papel rector de la
Administración Central, las mismas fueron crecientemente autonomizadas del poder
político fragmentando al Estado. En tercer lugar, estas instituciones no siempre cuentan
con la flexibilidad necesaria para operar en contextos cambiantes y competitivos o por
el contrario, por su flexibilidad, son utilizadas para hacer bypass a las normas del
Estado. Finalmente, el logro de haber evitado la privatización de parte de las empresas
públicas en algunos casos podría ser amenazado por presiones que conducirían, si se
cediera a ellas, a la privatización corporativa de las mismas.
Es indispensable salvar al Estado del Estado, para que las empresas públicas sean
viables, y defender al Estado de la fragmentación para que sus agencias, institutos y
empresas respondan al poder político que emana del derecho democrático ciudadano.

24. Transformación del derecho público.

Para avanzar en este proceso se deberá transformar audazmente el derecho público
como uno de los fundamentos o pilares de la TDE. Pero tampoco nos confundamos e
incurramos en simplificaciones: si bien el TOCAF constituye un instrumento que
merece una revisión para su actualización y mejora, también la gestión pública requiere
de controles rigurosos. En muchas ocasiones, los problemas de gestión surgen tanto del
texto del TOCAF, como de la incorrecta aplicación de sus normas y de la no utilización
de mecanismos previstos precisamente en su propio texto actual.
A juicio del gobierno, el núcleo central de los Entes más importantes del artículo 221 de
la Constitución debe permanecer en el derecho público. Se trata del cuore o del núcleo
estratégico. Ello no implica que toda actividad estratégica deba realizarse
necesariamente en el marco del derecho público. Porque no siempre es lo mismo núcleo
estratégico que actividad relevante, importante o estratégica. Algunas actividades, por
sus características, sólo se pueden realizar en el marco del derecho privado, o bien para
competir en paridad de condiciones con el sector privado, o bien, en otros casos, para
incorporar recursos de este último cuando el sector público no puede hacerlo, de
acuerdo con sus prioridades.
Otras áreas, por su parte, han adquirido características sui géneris, fundamentalmente
las denominadas personas públicas no estatales, que parecen justificarse en los casos en
los que se requiere una muy amplia flexibilidad en los sistemas de compras y
contrataciones y en relaciones con los trabajadores en el marco del derecho laboral, o en
los que convergen en la misma institución actores públicos y privados: como en el
LATU o el INIA, pero esta figura carece de sentido en otras situaciones, en las que se
promueve este modelo como manera de eludir la actualización del derecho público con
el riesgo de convertir al Estado en un archipiélago de instituciones y organismos.

25. No confundir instrumentos con objetivos, políticas y estrategias.

Para discernir en estas cuestiones es preciso no confundir los instrumentos, como las
concesiones o asociaciones, con los objetivos, que deben ser el fortalecimiento de lo
público y lo social. El mismo instrumento puede ser funcional a objetivos
absolutamente contrarios por lo que se impone la evaluación de su uso en cada caso.

26. Nuclear, estratégico y permanente.

Tampoco debemos superponer mecánicamente nuclear (versus periférico), estratégico
(versus menos relevante), y permanente (versus transitorio). En todo este debate sobre la
TDE conviene distinguir lo estratégico (nuclear o actividad, que pueden no ser lo
mismo) y lo no estratégico, así como también lo central y lo periférico, y lo permanente
de lo transitorio, a la luz del cambio tecnológico y de otros factores, y no quedar
cristalizados en situaciones que ya fueron. Hoy la educación, la salud o el agua potable,
son más estratégicas que determinadas y celebradas reservas minerales del pasado o del
futuro de corto plazo.
Para la necesaria determinación de las áreas o actividades estratégicas conviene integrar
criterios con base en los impactos tecnológicos, económicos, sociales y políticos; en las
externalidades, capacidad exportadora, expresiones territoriales y eventuales claves
geopolíticas; en suma, en la capacidad de conducción relevante del país por el Estado.

27. Tampoco confundir funciones y derecho aplicable con propiedad.

Por otra parte, una cosa es propiedad y otra derecho aplicable. No se debe confundir la
propiedad con el régimen jurídico. Las empresas de propiedad pública normalmente
operan en el marco del derecho público pero, por razones de conveniencia o por
estrategias de desarrollo, también en numerosos casos lo hacen en el marco del derecho
privado, usualmente bajo la forma de SA. Esas razones de conveniencia o de estrategia
son casi siempre diferentes a las que se tuvieron en el pasado para adoptar esa forma
jurídica; dichas razones se originan en la estructuras de los mercados –de bienes,
servicios o capitales–, en la flexibilidad que se busca en materia de sistemas de
compras, contrataciones, concesiones, o de relaciones laborales en el mundo del trabajo,
o en cuestiones definidas en otros ámbitos: debate público en la sociedad,
pronunciamientos colectivos, evolución de los sistemas jurídicos, etcétera. No es lo
mismo, por ejemplo, operar como monopolios públicos o hacerlo en sistema de
competencia. Ni es lo mismo considerar la cuestión de la propiedad –exclusiva o
compartida– y del derecho aplicable cuando se habla del cuore estratégico de la empresa
a cuando se considera una actividad periférica.

28. Actividades periféricas.

Estas actividades pueden adquirir distintas modalidades de acuerdo con el caso:
actividad tradicional en el marco del derecho público, actividad que integra la propiedad
pública pero que se realiza en el marco del derecho privado, actividad subcontratada con
otras empresas –públicas o privadas– o personas. Los costos y las economías de escala o
de especialización resultan claves en estas cuestiones.

29. Margen de maniobra.

También resultan de gran importancia las consideraciones orientadas a conservar
margen de maniobra por parte de la empresa pública: posibilidad de expandirse o
contraerse en su plantilla de acuerdo con los cambios que se registran en el terreno en el
que actúa. En particular, y en especial a la luz de la situación de los Entes resulta
absolutamente inconveniente la superposición rígida de las áreas con formatos
institucionales y de derecho aplicables, dada la incidencia diferencial de la competencia
y de otros factores.

30. Estimular el cambio cultural y técnico.

La TDE debe participar de un enfoque que distingue los cambios normativos, operativos
y culturales. Y fundamentalmente los cambios en la gestión de aquellos en la
descentralización y participación. Como línea general para la TDE importa fortalecer el
potencial técnico, la informatización, la desburocratización, la inclusión y la
descentralización. La informatización contribuye a horizontalizar y a trabajar en red, e
incrementa las posibilidades de acceso y demanda del ciudadano. También el
seguimiento de los procesos desde la conducción política.
Se debe tener en cuenta que la inercia institucional y los vetos y bloqueos internos en
general obturan los procesos de auto transformación de las instituciones y de innovación
institucional. Por su parte, las presiones exógenas (desde la conducción política, el
ciudadano o el propio mercado) pueden ayudar decisivamente a las fuerzas endógenas
de innovación y cambio. Es preciso vencer la inercia institucional. La idea de la TDE
consiste en desarrollar cosas nuevas como marca de Presidencia y ejecución de OPP,
ONSC, Ministerios, Entes u otros actores.

V. EL ACCESO A LOS DERECHOS CIUDADANOS Y EL CUMPLIMIENTO

DE LOS DEBERES

31. Un Estado cercano al ciudadano: deberes y derechos de la mano.

La relación entre el ciudadano y el Estado en Uruguay es contradictoria. Defensor del
Estado como instrumento de redistribución, soberanía y garantías, desconfiado del
mercado y de sus cantos de sirena, el ciudadano se encuentra al mismo tiempo cansado
de los problemas de calidad, de la alta carga impositiva –derivada en buena medida de
una muy mala distribución de dicha carga– y francamente impaciente ante la maraña de
trámites, regulaciones y documentaciones que insumen un tiempo extenso y requieren
de una peregrinación por diferentes oficinas del Estado.

32. Desburocratización, desconcentración y acercamiento a la ciudadanía.

En la medida en que pretendemos mantener un Estado conductor, regulador, social y
emprendedor, a diferencia de otros países que han privatizado y mercantilizado buena
parte de dichas funciones, debemos tener claro que la carga de relacionamiento entre
ciudadano y Estado seguirá siendo alta. En otras palabras, el ciudadano uruguayo debe,
para cumplir con sus deberes, adquirir sus derechos y acceder a rentas y servicios,
vincularse y tramitar sus estatus ante el Estado en mayor medida que en distintos países.
Para que esto no sea una carga y un factor de deslegitimación del Estado y para que no
consuma la materia prima que permite la activación del capital físico, humano y social
de la ciudadanía -el tiempo- debe acometerse con urgencia el proceso de des-
burocratización, simplificación y acercamiento del Estado y sus requisitos documentales
y regulatorios al ciudadano/a.
La desconcentración constituye una prioridad, ya sea como herramienta de
“descongestión” de la Administración Central o como modo para acercar a la
ciudadanía los servicios que el Estado brinda. Así se puede aproximar la estructura al
ciudadano sin importar donde este último se encuentre, propiciando un diálogo que
coloque a nuestro Estado más cercano y accesible a los usuarios. Se trata de una figura
del Estado con atributos diferentes y asociados a acciones planificadas, que den lugar a
resultados concretos y de impacto explícito. Acercarnos a la ciudadanía implicará poder
pensar un Estado que va hacia las personas, que no espera, que genera vías de
intercambio y de comunicación e invita a participar y a usufructuar.

33. Trámites: superar los aparatos pesados e ineficientes.

Actualmente en la mayoría de los organismos de la Administración Pública, nos
encontramos con pesados aparatos burocráticos que resultan ineficaces e ineficientes
para realizar los trámites o brindar los servicios requeridos por los ciudadanos. Esto se
traduce en largos períodos de espera para realizar un trámite o solicitar un servicio, a lo
cual se agregan además plazos largos para la finalización de los mismos. Asimismo, la
dificultad en el acceso a la información, produce un desconocimiento por parte del
usuario, que se ve “obligado a peregrinar por distintas oficinas”, y en algunos casos
incluso debe concurrir más de una vez para completar un trámite u obtener un servicio.
Esta situación se multiplica, agravándose, cuando debe recurrir a más de un organismo
público (por ejemplo para constituir una empresa).
Esta situación se superará con la implementación y actualización de la información del
conjunto de trámites de la Administración Central y su traducción y colocación en
forma amigable en múltiples soportes, como los cuadernillos, los call centers y el portal
Web, o que constituya un aspecto de la atención personalizada.
Sobre la base del listado de trámites y procesos y de su consolidación (actualmente en
ejecución), se avanzará en la comprensión y simplificación de un subconjunto de
trámites/servicios, de modo de disminuir los costos en tiempo y recursos que implican.
Esta plataforma y estos productos implicarán un apoyo a la desburocratización. Este
acercamiento involucra dos aspectos fundamentales: la información al ciudadano y la
accesibilidad a trámites/servicios de la Administración Pública (incluidas las
Intendencias), de modo de atender las demandas y particularidades. Para potenciar el
impacto de la simplificación mencionada será necesario brindar información completa,
oportuna y de fácil acceso de los servicios, implementando múltiples canales de
información a la gente.
Se requiere un Estado en red, que utilice fluidamente las herramientas que brinda la
informática y las telecomunicaciones (la AGESIC y ANTEL cumplirán un rol decisivo
para ello), que integre procesos, e incluso macro-trámites, como en el caso del proyecto
en ejecución conocido como del “Certificado de Nacido Vivo”, o que permita logros
más modestos pero socialmente muy importantes, como el funcionamiento en la red de
centros de salud pública de atención primaria de Montevideo, también en ejecución en
octubre, de la solicitud de día y hora en medicina general, pediatría y ginecología, del
0800-4444.

34. El Proyecto de Modernización de la Atención al Ciudadano.

Este proyecto, en ejecución en la actualidad, está basado en una visión sistémica que
implica la implementación de un nuevo modelo de gestión pública enfocada en la gente
y orientado a satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadanía. Por
consiguiente, supone llevar a cabo una ruptura y transformación de las diversas
características que integran el modelo de gestión actual de la Administración Pública,
acercándola a la población como “usuario” de la misma. Este posicionamiento nos
coloca ante el desafío del desarrollo de acciones interinstitucionales con continuidad en
el tiempo para la mejora de los trámites y servicios, disminuyendo la burocratización.
Para ello la participación y compromiso de los trabajadores/as en los procesos de
cambio es absolutamente decisiva.
Este proyecto procura implementar, como objetivo general, un proceso integral de
atención, que apoye el proceso de descentralización política y territorial, y contribuya a
una mejora de gestión del Estado, para el ciudadano/a y fundado en un enfoque de
derechos. Intenta garantizar el acceso a servicios, beneficios y derechos y facilitar el
cumplimiento de deberes. Llevar al estado conductor, regulador, social y emprendedor a
todo el territorio nacional en forma eficiente y eficaz. Ser referencia de Estado para la
población.
En suma, se trata de mejorar significativamente la atención, a través de una
simplificación de los procesos y de los productos, con el consiguiente ahorro de tiempo.
De democratizar el acceso a los trámites, servicios e información, permitiendo una
mayor participación ciudadana en los servicios. Todo ello supone desarrollar
mecanismos de medición del desempeño a nivel institucional, a partir de la percepción
colectiva, revalorizar la imagen del Estado y dignificar al funcionario público.
35. Metas e instrumentos: red de centros de atención ciudadana.
El proyecto global de acercamiento al ciudadano/a implica cambios en las estructuras
centrales, pero también y fundamentalmente la generación de una estructura o red de
centros de atención a la gente que permitirá a la vez realizar la gestión y asegurar la
sustentabilidad de la atención colectiva, en el marco del nuevo paradigma de
desconcentración, descentralización, participación y acción. Implica asegurar la
coordinación nacional y departamental tanto en el eje regional (o por proyectos) como
el vínculo transversal de todas las unidades relevantes que tengan como objetivo la
atención ciudadana. Tendrá como atributos e imperativos estratégicos la facilidad, la
rapidez, la cercanía, la confiabilidad, la calidad, el servicio y la renovación.
También colocará especial énfasis en relación con el desarrollo local, la cohesión social,
la igualdad de oportunidades y derechos, la generación de atractividad regional, la
tecnificación, la formación ciudadana, la potenciación de las riquezas regionales, la
radicación en los lugares de residencia, la generación de redes de interacción y la
promoción del intercambio y acercamiento a nuestra cultura nacional, así como la
intercomunicación del país.
Para la operativización y viabilización de este proyecto, es necesario establecer
estructuras que permitan el trabajo planificado y unificado, con direccionalidad
establecida y objetivos concretos. Para ello se generará una estructura de gestión que
soporte a todos los proyectos y que permita las acciones referidas de acercamiento, de
modo tal que los proyectos no actúen como estructuras aisladas y de un solo dueño sino
que se vean dotados de una institucionalidad coherente y unificada.
Es para el accionar en esta línea que se plantea el Centro de Atención Ciudadana como
un lugar que no sólo consiste en un espacio físico sino que también se enmarca en una
metodología de acción y de trabajo que coloca la gestión de proyectos con determinadas
características y productos. El Centro de Atención Ciudadana dotará de una estructura
de gestión que permita también soportar otra batería de proyectos sociales, que
enmarcándose en esa lógica puedan operativizarse desde esta metodología base.
El proyecto incluye trámites del Uruguay Ciudadano, como la integración de los
procesos y de las bases de datos para la expedición del Certificado de Nacido Vivo, de
la Partida de Nacimiento y de la Cédula de Identidad, del pasaporte o del permiso de
menor, los certificados de antecedentes judiciales y la constancia de domicilio, la
denuncia de extravío de documentos, o la inscripción y pases en la ANEP.
También incorporará trámites del Uruguay Equitativo, como el seguro de desempleo y
enfermedad, las asignaciones, jubilaciones y pensiones, la solicitud de capacitación para
desocupados, el registro de convenios colectivos o la canasta familiar.
En tercer lugar, integrará trámites del Uruguay Emprendedor, como la inscripción de
empresas, los certificados de BPS y DGI, las altas y bajas, los certificados de
bromatología y bomberos, de libre de deuda o de inscripción en el RUC, de
incorporación en el registro de proveedores, de planilla de trabajo, BSE, de
exoneraciones tributarias o de declaratoria de interés nacional.

36. Planificación y cronograma.

A la fecha se ha avanzado en:
 La Guía de Orientación al Usuario en el Portal del Estado: en noviembre
estará pronto el sistema operativo ya articulado con el Call Center de Antel.
Estarán en este portal todos los trámites del Estado con días, horas, requisitos
y costos de los mismos. Se podrá acceder a esta información centralizada vía
Web o vía call center.
 El Call Center de Salud Publica (piloto RAP, Cerro y Piedras Blancas). Se
está iniciando la posibilidad de acceder a hora médica en pediatría,
ginecología y medicina general mediante solicitud telefónica. Este es un paso
no sólo necesario para la equidad y acceso sino indispensable para poner en
pie de competencia el sistema RAP-ASSE en el contexto de la reforma de la
salud (se inició en octubre).
 El certificado de Nacido Vivo y los derechos del recién nacido, de acuerdo
con la consigna de “los niños primero”. Se inició ya en el Canzani el primer
piloto que permite emitir partida de nacimiento, certificado de nacido vivo,
cédula de identidad y derechos en BPS al niño en el momento en que nace.
Se espera contar con el piloto oficial antes de finalizado el año en el Pereira
Rossell y se cuenta con el pre-compromiso del BID de financiar con fondos
no reembolsables de hasta 2 millones de dólares la implantación a nivel
nacional en el 2008.
 Los Centros de Atención Ciudadana: la programación propone generar 20
centros de atención ciudadana en el año 2008, 25 en el año 2009 y 20 para el
año 2010. Se está acordando al mismo tiempo en la Mesa de Entes la
 inauguración de centros que integrarán trámites de los Entes y de la
Administración Central en un único espacio físico.

VI. LAS RELACIONES LABORALES, LA BRECHA SALARIAL Y LOS

SISTEMAS DE FUNCIONARIOS Y CONTRATOS TEMPORALES PÚBLICOS.

37. Sistemas de contratación y contratos temporales públicos.

En cuanto a las relaciones laborales cabe tener en cuenta las distinciones anteriores que
se aplican tanto a la Administración Central como a las empresas públicas, en particular,
cabe preguntarse si se trata de una actividad o función permanente, o se está hablando
de funciones que pueden ser o convertirse en transitorias. Esta cuestión es
particularmente relevante cuando se consideran actividades que se desarrollan en el
marco de la propiedad y el derecho públicos, tanto centrales como periféricas, y que
pueden no ser permanentes, o convertirse en no permanentes Este tipo de problema
realza la necesidad de un vínculo laboral nuevo apto para ciertas funciones no
permanentes (sin perder de vista que una cosa es la permanencia de las funciones y otra
de las personas).
Por otra parte, fuera de la carrera y en relación con los contratos transitorios de
desempeño de funciones públicas y en el marco del derecho público proponemos
racionalizar, transformar y simplificar figuras existentes (y, como expresamos, crear
también una figura nueva de contrato temporal), regularlas mejor desde el punto de vista
jurídico, manteniendo el carácter transitorio de las relación contractual, tanto para las
funciones no permanentes como para las periféricas o de otra naturaleza para las que se
opte por el sistema de contrato.
En todos los casos –vigentes o nueva figura- la contratación deberá ser por un período
definido, y la renovación del vínculo contractual sólo se podría realizar en forma
expresa, no tácita o de hecho.

Las diversas figuras existentes o a crear en realidad constituyen variantes de la

contratación temporal en el desempeño de una función pública. La mejor regulación de
las mismas mantendría la situación de no estar referidas a escalafón y grado, aunque sí a
nivel retributivo. Pero se debería prever algún orden de reconocimiento (mérito o
puntaje) para los buenos trabajadores en régimen transitorio, puntajes que pesen a la
hora de las convocatorias en el caso de que dichas funciones sean o se conviertan en
permanentes o los trabajadores permanezcan por más de diez años en el ejercicio de la
función (con la salvedad de las contrataciones de naturaleza política, las que cesan
inexorablemente con el fin del mandato).

En la carrera, por otra parte, también es preciso evaluar la posibilidad, en el nivel de

conducción más alto de la misma, en el escalón de enlace con el equipo político-
programático de gobierno, tanto en la Administración Central como en las EEPP, de la
selección de quienes desempeñarán dichas responsabilidades a partir de ternas
integradas por concurso.

38. Los riesgos.

La política de relaciones laborales debe tener particularmente en cuenta riesgos
importantes para el nuevo gobierno, como la tendencia a la “captura del Estado”
resultado de la presión ejercida desde fuera del mismo para convertir contrataciones
“chatarra” realizadas en el pasado en ingresos como funcionarios públicos, sin
considerar la necesidad de dichos ingresos, los marcos legales que prescriben el
concurso o sorteo, los méritos, la memoria institucional, los recursos financieros y otros
aspectos igualmente importantes.
También es necesario advertir acerca de los riesgos originados en la urgencia por llenar
un conjunto de funciones claves en forma rápida apelando a los contratos a término o de
función pública, previos a las reestructuras, y que en algún caso se ocupan con recursos
humanos medianamente capacitados (se debe tener en cuenta la presión futura para
naturalizar y funcionarizar relaciones transitorias).
También puede constituir un riesgo la eventual falta de firmeza en algunas instituciones
públicas para abatir las inequidades salariales en el Estado uruguayo. Por ello en las
instancias presupuestales correspondientes al Gobierno Central se ha procurado
angostar la brecha, ajustándose estrictamente a las definiciones del Poder Ejecutivo en
materia de la prioridad otorgada al incremento salarial para los sectores más
sumergidos: como la recuperación de lo perdido en el quinquenio anterior por los
funcionarios de la Administración Central, o los incrementos fuertemente diferenciales
para los trabajadores de la educación, INAU, salud, policía y del Poder Judicial.
Se debe tener en cuenta también el efecto del proceso de las reformas. La reforma
tributaria ha operado en la misma dirección con su progresionalidad, contribuyendo a
angostar la brecha. También lo hará la Reforma de la Salud, al incluir en el mismo
sistema a partir de 2008 al Gobierno Central y a los Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados.

39. Desempeño, indicadores y salario variable.

Desde todo punto de vista resulta clave introducir el concepto de salario variable (hasta
un 15% en las EEPP en la etapa inicial, sujeto a evaluación futura) vinculado al
desempeño y a la calidad en los resultados, tanto en el caso de proyectos, programas o
de asunción de responsabilidades, teniendo en cuenta que la aplicación de este último
concepto puede ser diferente en la Administración Central y en las Empresas Públicas.
En el caso de la asunción de responsabilidades, será preciso determinar hasta dónde el
plus aludido va con el cargo y con la consiguiente responsabilidad (y cesa con ella) y
hasta dónde dicho plus constituye una contrapartida al buen desempeño de la persona.
En relación con las EEPP, para el Presupuesto 2008 la OPP ya envió una pauta respecto
a retribuciones variables. De cualquier manera, es necesario elaborar un decreto como
norma habilitante. Durante el primer semestre de 2008 será necesario realizar el estudio
técnico para incorporar dichas retribuciones en las reestructuras de las empresas.
Por otra parte, y en relación con la brecha salarial, también será necesario estudiar si en
algunas empresas ciertos cargos gerenciales deben tener incrementos menores a los
generales.

40. Los presupuestos de los Entes.

Se requiere de parte de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados un diseño
presupuestal en este aspecto que resulte congruente con la política general. Con esa
finalidad se propone que aquellas empresas o bancos públicos que tienen escalas
salariales significativamente superiores al resto de los trabajadores públicos, adopten
escalas más austeras en los nuevos ingresos de trabajadores, tanto cuando éstos pasan a
desempeñar funciones permanentes como no permanentes, salvo que se trate de
funciones que demandan alta calificación técnica.
En relación con las cuestiones de la brecha salarial y de los incentivos a la calidad del
trabajo, se debe tener en cuenta, como orientación básica, que vale el principio de que a
igual función igual remuneración siempre y cuando la calidad del trabajo sea
equivalente. Los sistemas de incentivos elaborados sobre la base de los compromisos de
gestión y de evaluaciones efectivas, no deben incurrir en los serios problemas que se
han registrado en los regimenes de productividad vigentes en distintas empresas
públicas.

41. Austeridad y diálogo.

Todo ello sin perjuicio de las escalas más austeras que se adopten para regular
instituciones nuevas, como la Agencia del Gobierno Electrónico o la Agencia Nacional
de la Vivienda. Y también de la excepcionalidad que puede justificarse, como ya
expresamos, en casos de funciones que requieren alta calificación -muchas veces de
escasa oferta en nuestro medio- y también una muy importante dedicación (que puede
llegar a ser exclusiva).
Todos estos aspectos deberían constituir un motivo de intercambio con los trabajadores,
en el marco de los convenios colectivos, en mesas de diálogo en las que participaran las
organizaciones sindicales, los directorios y OPP, ONSC y MEF. Sin el involucramiento
de los trabajadores en el proceso de cambios todo es extremadamente difícil, cualquiera
sea la naturaleza de la estructura y otros cambios.

VII. LA ECONOMÍA: ASIGNACIÓN DEL GASTO.

42. Mecanismos y procesos de asignación de gasto.

Uno de los ejes de la presente reforma del Estado apunta a mejorar los sistemas de
asignación de gasto incrementando los elementos técnicos para la toma de decisiones y
desacoplando el debate político y sectorial que típicamente se produce durante los
presupuestos quinquenales y las rendiciones de cuentas, de otro debate y proceso que
debe liderar la OPP con los Ministerios relativos a la evaluación de lo realizado, a las
necesidades identificadas y a un plan estratégico que determina en forma secuencial los
recursos y su aplicación para las metas establecidas.
En la actualidad la asignación de gasto dentro de los márgenes fiscales definidos se
desarrolla sobre la base de cuatro procesos que deberían ser mejor estructurados. Por un
lado la OPP desarrolla un marco de análisis basado en la Planificación Estratégica de
Gestión y en el Sistema de Evaluación (PEG-SEV) del cual surgen los estados
demostrativos anuales. Estos estados demostrativos constituyen un sistema de contralor
y de especificación de metas aún poco articuladas con la asignación de gasto y los
sistemas de evaluación. Por otro lado, los Ministerios desarrollan una evaluación de sus
necesidades de financiamiento a partir intercambios y flujos de información entre
unidades ejecutoras, dirección general de los ministerios y decisiones tomadas en la
dirección política del ministerio. Nótese en este punto que los ministerios con escasa
frecuencia utilizan la información que ingresan de manera estandarizada en el sistema
del PEG-SEV para su toma de decisiones.
En tercer lugar el Ministerio de Economía y Finanzas realiza rondas con los ministerios
en donde estos plantean sus necesidades y el Ministerio indica si es posible responder a
dichas demandas. Nuevamente los estados demostrativos no son utilizados
suficientemente. En general las demandas superan en mucho -de ser satisfechas todas
ellas- los márgenes fiscales que estableció en general el MEF. Por último el mensaje de
Rendición de Cuentas se consolida en el MEF asumiendo la forma concreta de
articulado con sus fundamentaciones respectivas y es enviado al Poder Legislativo
donde normalmente la presión social y de legisladores permite algún incremento
marginal o reasignación también marginal del gasto.
Estos cuatro procesos tienden por otra parte a concentrarse en los períodos cercanos al
debate presupuestal con lo cual las urgencias y el peso político coyuntural y estructural
de los solicitantes tiende a desplazar las pocas evaluaciones y planificaciones
estratégicas que existen, y carecen por tanto dichas asignaciones de gasto de una
evaluación de las necesidades de los incisos y sus unidades ejecutoras acorde a metas
generales y específicas.

43. Por una nueva dinámica fundada en planes, compromisos y evaluaciones.

Es cometido de la OPP e iniciativa para este período de gobierno operar sobre estas
dinámicas, procurar articular las mismas y extender -hacia atrás- la consideración
técnica de las necesidades ministeriales en colaboración con cada Inciso y con el
Ministerio de Economía y Finanzas. Asimismo la definición de refuerzos presupuestales
que son prometidos como forma de comprar tiempo y racionalidad en las negociaciones
de Rendición y Presupuesto deberán ser abordadas de manera similar, procurando antes
de generarlas, acordar metas e indicadores concretos de qué es lo que se pretende con
dichas partidas presupuestales.
Para estas tareas los Ministerios deberán elaborar hacia finales de cada año un
documento estratégico acotado y pertinente que fundamente sus necesidades, así como
un plan de acción con indicadores y metas claras en general, pero muy especialmente
para todos los casos en donde se estén solicitado incrementos de recursos (sea en
Presupuesto o Rendición de Cuentas). Asimismo, para la liberación de las partidas
especiales y sobre la base del acuerdo preliminar del MEF con cada ministerio (o sus
unidades ejecutoras, con aval del ministro/a), éstos deberán elaborar un plan estratégico
específico con compromiso de gestión a ser aprobado por la OPP, quien elevará su
parecer técnico al Ministerio de Economía y Finanzas. Nuevamente se procurará
trabajar con la secuencia de Ministerios indicada en los puntos precedentes.

VIII. LA ESTRATEGIA, LOS TIEMPOS, LOS INSTRUMENTOS Y ACCIONES

44. La estrategia y los tiempos.

Como hemos expresado, la transformación que se impulsa deberá tener impacto en 2008
pero impronta de proceso dinámico, gradual, selectivo y de largo plazo, todo lo cual
supone un seguimiento metódico. La estrategia debe tener en cuenta la necesaria
selectividad, la diferenciación de situaciones, el objetivo común de fortalecimiento de lo
público, la introducción de una flexibilidad reglada, la eficacia y el primado del criterio
del resultado, los fundamentos básicos comunes y la idea de proceso. Tanto en la
identificación de metas, reestructuras, unidades claves, puestos de trabajo afectados
(nuevos o críticos para el cambio, fundamentalmente en el fortalecimiento técnico o
gerencial), como en el impacto estimado en el acortamiento de la brecha salarial.
Ni el punto de partida, ni las restricciones constitucionales o legales, ni la debilidad de
la base técnica, con procesos que no están integrados ni han sido modernizados, ni la
limitación de los tiempos y de los recursos -toda transición demanda más recursos y
trabajadores-, ni la dificultad para lograr rápidos acuerdos sociales básicos, permiten
una transformación a la vez global, impactante y breve. Se trata de echar las bases de un
proceso de transformación que se completará en el segundo gobierno, al igual que la
reforma de la salud u otras.

45. Algunos puntos clave.

Resulta muy importante no adoptar decisiones irreversibles que puedan bloquear el
proceso en el mediano plazo ni en materia de ingresos, sean nuevos o por “captura del
Estado”, en la Administración Central o en las Empresas Públicas, hasta no definir los
perfiles, competencias y puestos de trabajo. En relación con la migración al SIRO la
ONSC y la OPP actuarán de común acuerdo. Concomitantemente es preciso maximizar
la modernización de procesos y trámites, transversalizar fortaleciendo agencias;
informatizar e integrar bases de datos (acción conducida por la AGESIC); fortalecer la
capacidad de planificación estratégica con base en sistemas de información maduros;
introducir la metodología de los compromisos internos y externos de gestión; impregnar
con la cultura de la capacitación (formación, polivalencia) y la evaluación continua;
extender el uso de los indicadores, la gestión por resultados y las experiencias puntuales
de salario variable (o de pago por resultados hasta un 15%, con las precisiones
realizadas con anterioridad); revisar los proventos y acortar las distancias en la brecha
salarial de acuerdo con prioridades (y también la brecha con los trabajadores no públi-
cos, en particular en las empresas en competencia); incluir la renovación sistemática de
los cargos gerenciales; dinamizar los procesos de desconcentración y descentralización.

46. Acciones e instrumentos.

En materia de acciones e instrumentos se consideran muy importantes los convenios y
compromisos marco firmados y a firmar con los ministerios, principalmente en relación
con las transformaciones estructurales y con la cooperación en el terreno de la
información; la necesaria devolución de las regulaciones a los ministerios; los procesos
de macro-integración en materia de trámites; la creación de unidades estratégicas en 10
ministerios, que será preciso coordinar con la creación de una Unidad Central de
Monitoreo y Evaluación en la OPP; la definición de un conjunto de indicadores para los
ministerios y la imprescindible consolidación de la información que permita reflejarlos;
la definición de planes de acción desde las Unidades Ejecutoras; la introducción de la
evaluación semestral; la elaboración de una Guía de Atención a la Ciudadanía; la
aprobación de presupuestos de los Entes consistentes con las transformaciones
enumeradas; el desarrollo del Sistema Nacional de Inversión Pública y la
implementación del Sistema de Compras Públicas en conjunto con el MEF.
47. Leyes, decretos y convenios.
Se ha instrumentado y se realizará el proceso de TDE, amén de las innovaciones
institucionales ya realizadas y las reformas estructurales en curso, a través de:

1. Incorporación, capacitación, promoción y cese de los RRHH:

 Leyes de Presupuesto y Rendiciones de Cuentas en materia de funcionarios,
fundamentalmente las naturalizaciones, las presupuestaciones, el SIRO, los
sistemas de promoción y ascensos, etcétera (vigentes);
 Decreto que reforma el “decreto 500” (vigente);
 Proyectos de ley de reforma del TOFUP en puntos específicos (reformulación de
sistemas de contratos) a incluir en la próxima Rendición (en redacción
avanzada);
 Proyecto de articulado de incentivos y retiros (a estudio para la Rendición);
 Proyecto de articulado sobre proventos y salarizaciones (idem);
 Proyecto de equiparación salarial entre poderes (a estudio para la Rendición);
 Decreto sobre retribuciones variables (a estudio);
 Nueva regulación sobre Convenios de pasantías.

2. Transparencia en los ingresos y contratos personales:

 Decreto de ampliación del Registo de Contratos Personales del Estado
(redactado);
 Decreto de pauta para las remuneraciones de los contratos de servicio y obra
(avanzado);

3. Gobierno en red, simplificación de trámites y procesos:

 Leyes y decretos de creación y estructuración de la AGESIC (aprobados);
proyecto de ley de protección de datos (en consideración en el Senado); otros
proyectos de ley elaborados por AGESIC (de Ente Regulador de Firma Digital,
de Comercio Electrónico, de Autenticación de Personas y Documentación, de
AntiSpam, etcétera); nuevas regulaciones o proyectos avanzados en materia de
Intranet del Estado, portal del Estado, expediente electrónico, incidentes de
seguridad informática, interoperabilidad, y en otros aspectos;
 Decretos de Certificado de Nacido Vivo (vigentes);
  Decreto de creación de los Centros de Atención Ciudadana (terminado); incluir
previsión presupuestal en Rendición;

4. Compras, contratación e inversión pública:

 Leyes de asociaciones entre empresas públicas y de compras en áreas de
competencia (aprobados; a estudio reglamentación);
 Proyecto de ley de reforma del TOCAF, fundamentalmente régimen de
contratación pública y régimen de concesiones (a estudio);
 Creación del Sistema Integral de Compras y del Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP); en estado avanzado OPP-MEF;

5. Reestructuras e innovaciones institucionales:

 Convenios y compromisos firmados y a firmar con los Ministerios (4 firmados);
 ¿Otras innovaciones institucionales? ¿readecuación ministerial?
 Fortalecimiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que incluye
representación de actores.
 ¿Supresión de la arcaica venia del Senado, vía reforma constitucional?
 ¿Creación de una macrounidad que se ocupe de las regulaciones con unidades
especializadas en su interior?
 ¿Creación del Sistema de Empresas Públicas como figura institucional?
 ¿Creación de un Centro de Prevención de Eventos Críticos?
 ¿Una reforma constitucional para resolver otras cuestiones?

6. Cumplimiento de las decisiones. Defensa del Estado:

 Decreto tendiente a garantizar la velocidad de cumplimiento de las decisiones
adoptadas por el PE.
 Protocolización del esquema de defensa del Estado.
 Dictado de una norma concreta que garantice el principio de publicidad de las
actuaciones administrativas y del acceso al expediente tanto del interesado como
de su representante.
 ANEXO I

Descentralización política y participación ciudadana

CAPITULO I.- DE LOS PRINCIPIOS GENERALES

Artículo 1º.- De acuerdo a lo previsto en los artículos 262, 287 y disposición

transitoria Y) de la Constitución de la República, habrá una autoridad local que se
denominará Municipio, configurando un tercer nivel de gobierno.
Cada Municipio tendrá una población de al menos dos mil habitantes y su
circunscripción territorial deberá conformar una unidad con personalidad social y
cultural con intereses comunes que justifiquen la existencia de estructuras políticas
representativas y que faciliten la participación ciudadana.
También podrá haber uno o más Municipios en las plantas urbanas de las capitales
departamentales, al igual que en aquellas poblaciones que no alcancen al mínimo de
habitantes requeridos por el presente artículo, si así lo dispone la Junta
Departamental a iniciativa del Intendente.

Artículo 2º.- A los efectos de la sanción del decreto reglamentario de la presente ley,
dentro de los noventa días contados a partir de la promulgación de la misma, las
Intendencias remitirán al Poder Ejecutivo la nómina de las poblaciones que cumplan
con las condiciones establecidas para la creación de Municipios y sus respectivos
límites, los que deberán respetar las circunscripciones electorales existentes.
Vencido dicho plazo, el Poder Ejecutivo elaborará la nómina correspondiente.

Artículo 3º.- Son principios cardinales del sistema de descentralización local:

1) la preservación de la unidad departamental;
2) la prestación eficiente de los servicios estatales tendientes a acercar la gestión del
Estado a todos los habitantes;
3) la gradualidad de la transferencia de atribuciones, poderes jurídicos y recursos
hacia los Municipios en el marco del proceso de descentralización.
4) la participación de la ciudadanía;
5) la electividad y la representación proporcional integral;
6) la cooperación entre los Municipios para la gestión de determinados servicios
públicos o actividades municipales en condiciones más ventajosas;

Artículo 4º.- Los acuerdos previstos en el artículo 262 de la Constitución podrán

incluir la radicación de servicios y actividades del Estado para su ejecución por los
Municipios.

Artículo 5º.- Los Municipios fomentarán la participación activa de la sociedad en las

cuestiones del gobierno local.
Cada municipio creará ámbitos de información, consulta y control con su población
acerca de los asuntos de su competencia.

CAPITULO II.- DE LA MATERIA DEPARTAMENTAL Y LOCAL

(O MUNICIPAL)

Artículo 6º.- La materia departamental estará constituida por:

1) los cometidos que la Constitución y las leyes asignen a los Gobiernos
Departamentales;
2) todo lo concerniente a los asuntos que le son propios dentro de su jurisdicción
sin perjuicio de la materia municipal;
3) los asuntos que el gobierno nacional haya delegado al gobierno departamental o
que emerjan de acuerdos entre el gobierno nacional y el departamental;
4) la protección del ambiente y el desarrollo sustentable de los recursos naturales
dentro de su jurisdicción;

Artículo 7º.- La materia municipal estará constituida por:

1) los cometidos que la constitución y la ley determinen;
2) los asuntos que le son propios dentro de su circunscripción territorial;
3) los asuntos que le delegue el gobierno nacional o el gobierno departamental o los
que resulten de acuerdos con ellos;
4) los asuntos que resulten de acuerdos que puedan concretarse con uno o más
Municipios del mismo departamento o de otros departamentos del país.

Artículo 8º.- En aquellas zonas del territorio donde no exista Municipio, las
competencias municipales serán ejercidas por el gobierno departamental.

CAPITULO III.- INTEGRACIÓN

Artículo 9º.- Los Municipios serán órganos integrados por cinco miembros y sus
cargos serán de carácter honorario y electivo.
Serán distribuidos por el sistema de la representación proporcional integral y su
sistema de suplencias será el mismo que el de la Cámara de Representantes.

Artículo 10º.- Para integrar los Municipios se requerirán las mismas calidades que
para ser edil departamental y se les aplicará el mismo régimen de incompatibilidades
y prohibiciones.
No podrán integrarlos los miembros de la Junta Departamental ni los Intendentes.

Artículo 11º.- El primer titular de la lista más votada del lema más votado dentro de
la respectiva circunscripción territorial se denominará Alcalde y presidirá el
Municipio. Los restantes miembros se denominarán Concejales.
En caso de ausencia temporal o definitiva, el Alcalde será sustituido en sus funciones
por el titular que le siga en la misma lista en el caso que ocupe un cargo de Concejal.
En el caso contrario, asumirá las funciones de Alcalde el primer titular de la segunda
lista más votada del lema más votado en la circunscripción.

CAPITULO IV- DE LAS ATRIBUCIONES Y COMETIDOS DEL

MUNICIPIO Y SUS INTEGRANTES

Artículo 12°.- Son atribuciones de los Municipios:

1) cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas y resoluciones
departamentales;
2) supervisar las oficinas de su dependencia y ejercer la potestad disciplinaria sobre
sus funcionarios;
3) ordenar gastos o inversiones de conformidad con las disposiciones vigentes;
4) administrar eficaz y eficientemente los recursos financieros y humanos a su
cargo para la ejecución de los cometidos a su cargo;
5) promover la capacitación y adiestramiento de sus funcionarios para el mejor
cumplimiento de sus cometidos;
6) velar por el respeto de los derechos y garantías fundamentales de los habitantes;
7) las demás atribuciones que les delegue el Intendente.

Artículo 13º.- Son cometidos de los Municipios:

1) dictar las resoluciones que correspondan al cabal cumplimiento de sus
cometidos;
2) elaborar anteproyectos de decretos y resoluciones, los que serán propuestos a la
Junta Departamental o al Intendente según los casos, para su consideración;
3) colaborar en la realización y mantenimiento de obras públicas con cargo a los
recursos del Gobierno Departamental;
4) elaborar programas zonales y adoptar las medidas preventivas que estime
necesarias en materia de salud e higiene, protección del ambiente, todo ello sin
perjuicio de las competencias de las autoridades nacionales y departamentales,
según las normas vigentes en la materia;
5) adoptar las medidas tendientes a conservar y mejorar los bienes y edificaciones,
especialmente aquellos que tengan valor histórico o artístico;
6) atender lo relativo a la vialidad y el tránsito, sin perjuicio de las potestades de
las autoridades departamentales al respecto;
7) cooperar en el cumplimiento de las potestades departamentales de fiscalización
sobre construcción de cercos y veredas y espectáculos públicos;
8) vigilar la percepción de las rentas departamentales;
9) colaborar con las autoridades departamentales dentro de las directrices que éstas
establezcan en materia de ferias y mercados, proponiendo su mejor ubicación de
acuerdo con las necesidades y características de sus zonas, cooperando
asimismo en su vigilancia y fiscalización;
10) aplicar las multas por transgresiones a los decretos departamentales cuyo
contralor se les cometa;
11) colaborar con los demás organismos públicos en el cumplimiento de tareas y
servicios que les sean comunes o que resulten de especial interés para la zona,
promoviendo la mejora de la gestión de los mismos;
12) adoptar las medidas que estimen convenientes para el desarrollo de la ganadería,
la agricultura, la industria y el turismo, sin perjuicio de las atribuciones de las
autoridades nacionales y departamentales en la materia;
13) formular y ejecutar programas sociales y culturales dentro de su jurisdicción,
estimulando el desarrollo de actividades culturales locales;
14) emitir opinión respecto de las consultas que les formule el Poder Ejecutivo en
materia de proyectos de desarrollo local;
15) colaborar en la gestión de los proyectos referidos en el numeral anterior cuando
así lo solicite el Poder Ejecutivo y medie interés por el Municipio, quien deberá
asimismo acreditar capacidad suficiente para el cumplimiento de la actividad;
16) adoptar las medidas urgentes necesarias en caso de accidentes, incendios,
inundaciones y derrumbes, comunicándolas de inmediato al Intendente y en
coordinación con las autoridades nacionales respectivas;
17) colaborar en la gestión de políticas públicas cuando así lo solicite el Poder
Ejecutivo;
18) Crear ámbitos de participación social;
19) Rendir cuenta anualmente ante el Gobierno Departamental o el Nacional, de la
aplicación de los recursos que éstos hubieran aportado para la concreción de la
gestión municipal o para el cumplimiento de funciones que hubieran
expresamente delegado en la autoridad municipal;
20) Presentar un informe anual en audiencia pública sobre la gestión cumplida y sus
planes.

Artículo 14º.- Son atribuciones del Alcalde:

1) Presidir las sesiones del Municipio y resolver por doble voto las decisiones en
caso de empate entre sus integrantes.
2) Dirigir la actividad administrativa del Municipio;
3) Ejercer la representación del Municipio;
4) Designar representantes del Municipio en actividades de coordinación y
promoción del desarrollo regional;
5) Proponer al Municipio planes y programas de desarrollo local que estime
convenientes para su mejor desarrollo;
6) Ordenar los gastos municipales de acuerdo con los requisitos legales y formales
vigentes;
7) Adoptar las medidas que entienda necesario para el cumplimiento de los
cometidos municipales así como las urgentes, dando cuenta al Municipio en la
primer sesión y estando a lo que éste resuelva;
8) requerir el auxilio de la fuerza pública siempre que resulte necesario para el
cumplimiento de sus funciones;

Artículo 15º.- Son atribuciones de los Concejales:

1) participar en las sesiones del Municipio y emitir su voto a fin de adoptar las
decisiones del órgano por la mayoría simple de sus integrantes;
2) ejercer el contralor sobre el ejercicio de las atribuciones del Alcalde;
3) resolver las cuestiones que el Alcalde someta a su consulta o decisión;
4) proponer al Municipio planes y programas de desarrollo local que estime
convenientes para su mejor desarrollo;
5) colaborar con el Alcalde para el normal desempeño de los cometidos
municipales;
6) ejercer la representación del Municipio en los casos en que lo designe el Alcalde.

CAPITULO V.- DE LA INICIATIVA Y EL CONTROL

Artículo 16º.- El quince por ciento de los ciudadanos inscriptos en una localidad o
circunscripción tendrá el derecho de iniciativa ante el Gobierno Departamental en los
asuntos de su competencia, incluida la iniciativa para constituirse en Municipio.
En este caso la Junta Departamental, a iniciativa del Intendente podrá disponer la
creación del Municipio respectivo, aunque se trate de una población de menos de dos
mil habitantes.

Artículo 17º.- Los actos administrativos generales y los subjetivos de los Municipios
admitirán los recursos de reposición, y conjunta y subsidiariamente el de apelación
ante el Intendente.
 Será de aplicación lo dispuesto en los artículos 317 a 319 de la Constitución.

Artículo 18.- Los miembros de los Municipios podrán ser acusados ante la Cámara
de Senadores por un tercio de votos del total de componentes de la Junta
Departamental correspondiente por los motivos previstos por el artículo 93 de la
Constitución de la República.
La Cámara de Senadores podrá separarlos de sus cargos por dos tercios de votos del
total de sus componentes.

CAPITULO VI.- DE LOS RECURSOS

Artículo 19º.- La gestión de los municipios se financiará:

1) con los fondos que les destinen los gobiernos departamentales;

2) con los recursos que les asigne el Presupuesto Nacional en el Fondo de Incentivo
para la Gestión de los Municipios, que se creará a dicho efecto.

CAPITULO VII.- DISPOSICION TRANSITORIA

Artículo 20º.- El régimen consagrado por esta ley se aplicará a las Juntas Locales
integradas al momento de la promulgación de la presente ley, las que pasarán a ser
Municipios a partir de la elección de sus autoridades.