FUGA DE CAPITALES, UNA DE LAS PESADAS HERENCIAS DEL NEOLIBERALISMO Santiago Gambaro Mariano Kestelboim Gabriel Wolf Integrantes

del GEENaP 1. Qu es la fuga de capitales? Una enorme secuela del neoliberalismo en nuestro pas es la fuga de capitales. Bsicamente, este karma para la economa nacional consiste en la compra de dlares o de cualquier otra moneda extranjera que sale del sistema financiero local para enviarse al exterior o simplemente para atesorarse en alguna caja de seguridad o en el hogar. Mientras que esa compra de divisas no se aplique para ninguna actividad registrada en el sistema financiero local, productivo o para la cancelacin de operaciones de compra o venta de bienes o servicios en el exterior, se trata de fuga de capitales, tambin llamada tcnicamente formacin de activos externos del sector privado no financiero. 2. Su impacto Este desvo de recursos implica una crnica dependencia del financiamiento externo para impulsar inversiones de magnitud tanto en el desarrollo de la estructura productiva como, por ejemplo, en infraestructura que mejore la competitividad de la economa. La administracin del mercado cambiario busca orientar recursos al proceso de transformacin del patrn de especializacin productiva hacia etapas productivas cada vez ms avanzadas y que, por lo tanto, requieran trabajadores cada vez ms capacitados y con mejores remuneraciones. Las crticas de la prensa hegemnica que dicen que esta regulacin altera las libertades individuales es miope y slo persigue desestabilizar a una poltica que, en la medida que logre encauzar recursos al desarrollo productivo local, permitir expandir la capacidad productiva del pas y mejorar la calidad de vida de la poblacin en su conjunto. La fuga de capitales, en un contexto preeleccionario como el de 2011, fue exacerbada desde los grandes medios de comunicacin, que hicieron foco insistentemente en la evolucin de los ndices de precios de consultoras privadas y en la cotizacin del dlar (sus variaciones se destacaban con titulares aun cuando eran nfimas). Como el aumento de los precios reflejados por esas empresas superaba ampliamente a la tasa de depreciacin de la moneda nacional, aseguraban que tras las elecciones se vena una devaluacin que agudizaba la compra de dlares de los ahorristas. Era un anlisis simplificado, realizado a
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travs de reconocidos analistas del establishment, que dejaba de lado a muchas otras variables que determinan el nivel de la competitividad del tipo de cambio1. Su objetivo consista en precipitar a los ahorristas a la compra compulsiva de dlares y as lograr, como en muchas otras oportunidades, la profeca autocumplida. No obstante, cabe aclarar que, segn inform el Banco Central, a pesar de la prdida de reservas que la especulacin financiera impulsaba (entre agosto y noviembre de 2011 cayeron de 52.000 millones de dlares a 46.000 millones de dlares) slo el 12% de la poblacin argentina adquiri dlares entre julio y setiembre de 2011, meses de muy alta demanda de moneda extranjera. El profesor de la UBA, Ricardo Aronskind, explic, en una nota en Pgina 12 de junio de 2012, que este problema de la economa nacional se agrava cuando se consigue que: los demandantes de dlares tradicionales (importaciones, turismo, fuga) sean acompaados por el resto de la sociedad, que suspende sus compras normales para dedicarse a adquirir dlares porque viene el diluvio. Para que los demandantes tradicionales de dlares disfruten del acompaamiento del resto de la sociedad, hace falta convencer a estos ltimos de la inminencia de alguna catstrofe, con la invalorable colaboracin de los medios de difusin enemigos del Gobierno y/o voceros de intereses sectoriales. A continuacin el presente informe repasar los principales factores que originaron y consolidaron la fuga de capitales. Posteriormente, se cuantificar su impacto en los ltimos aos y, hacia el final del presente trabajo, se dar cuenta de las medidas que el poder ejecutivo actualmente adopta como respuesta para buscar torcer la estructuralidad del arraigado problema que afecta el desarrollo de nuestro pas. 3. Su origen La alta volatilidad del flujo de capitales es un fenmeno histrico de las economas perifricas, inherente a la lgica de sus sistemas de acumulacin, cuya dinmica en la Argentina ha estado fuertemente correlacionada con el crecimiento de la deuda externa.

Entre otras variables clave del nivel de competitividad, segn un resumen realizado por Alfredo Zaiat de un informe reservado del Banco Central, adems de la evolucin de los precios y las variaciones nominales del tipo de cambio, hay que agregar: el desempeo del saldo de la balanza comercial, el nivel de los salarios en dlares en relacin con otros pases, el recorrido de las monedas de los pases con los que se mantienen importantes flujos comerciales, la productividad laboral, el precio de los commodities de exportacin y los trminos de intercambio, el impacto de la crisis internacional en el movimiento comercial y de divisas y el stock de deuda y exigencias de divisas para su pago.

El primer auge de esta patologa de la economa nacional se remonta a las polticas de liberalizacin de los mercados impuestas por el golpe militar de 1976. La ape rtura de la cuenta capital, el crnico y creciente endeudamiento externo, las altas tasas de inters domsticas, la apreciacin cambiaria y la baja de aranceles a la importacin volcaron los capitales a la especulacin financiera, en detrimento de la base de industrializacin lograda hasta ese entonces. La hiperinflacin de los aos ochenta y el caos provocado por el rgimen de convertibilidad, que tambin haba instalado un espurio modelo de valorizacin financiera y que deriv en la maxidevaluacin y la pesificacin asimtrica del ao 2002, fueron los siguientes principales detonantes de la prdida de confianza en la moneda local. De esta manera, se consolid una cultura del ahorro en dlares como reserva de valor. Poco ms de diez aos, le bastaron a la convertibilidad para que el dlar tambin se posicione como la unidad de medida en todo tipo de operaciones relevantes. El modelo econmico que se impuso con la dictadura militar del ao 76 confiaba en la autorregulacin del mercado sin la necesidad de la injerencia del Estado en el mismo. Para conseguir tal propsito, se constituy un plexo normativo que permitiera un desempeo irrestricto de los agentes econmicos; las leyes fundamentales fueron la de inversiones extranjeras, la de entidades financieras, la desregulacin del comercio exterior y la creacin del MERCOSUR, todas an vigentes. El Poder Ejecutivo, por la Ley 21.3822 de inversiones extranjeras, elimin la mayora de las restricciones que el capital extranjero posea en el territorio nacional en materia de restriccin a la propiedad que pudiera adquirir, al giro de utilidades, de dividendos o la repatriacin de capital invertido. Por esa norma se dispuso que las inversiones extranjeras tuvieran los mismos derechos y obligaciones que la Constitucin y las leyes acuerdan a los inversores nacionales. Tampoco es menor la irrestricta permisibilidad que por la antedicha ley adquiran las empresas extranjeras para fondearse en el mercado financiero local, es decir, para tomar crditos. En materia de inversiones extranjeras, antes de la ley 21.382 exista un marco regulatorio que determinaba obligaciones para la radicacin capitales extranjeros en el pas, asignndoles un carcter estratgico para el desarrollo, pero permitiendo que fuera sustentable a largo plazo. Por ejemplo, por ley anterior referida al mismo tema, se le exiga al capital extranjero que los bienes o servicios a producir posibiliten una sustitucin de importaciones o sean objeto de exportaciones a travs de un compromiso
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http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/55000-59999/56254/norma.htm

expreso, debiendo dejar un beneficio neto para el pas en cuanto al balance de divisas de la radicacin, computndose para su clculo de probables egresos o repatriacin de capital, utilidades, amortizaciones, intereses, regalas, importaciones incluso las indirectas a travs de los insumos y otros egresos3. As, el capital extranjero no constituira una amenaza al sector externo en ninguna de sus actividades y constitua un elemento estratgico para el desarrollo de la industria nacional. Sin embargo, la liberalizacin en materia econmica que ejecut la dictadura adquiri un grado de significancia y profundizacin hacia la dcada de 1990, ahora bajo el manto de accin provisto por el Consenso de Washington. En este perodo sirvi a tales efectos la implementacin de tratados bilaterales (TBI), que implicaban la sujecin de inversiones extranjeras a tribunales internacionales como el CIADI. As, se pretenda brindar al capital extranjero de seguridad jurdica, y ante conflictos con el Estado o la sociedad argentina la justicia local no tendra mayor competencia. Asimismo, se eliminaron las pocas restricciones que existan para la remisin de utilidades, dividendos o capital, y se dej sin efecto el carcter estratgico de muchas empresas del Estado que provean servicios como comunicaciones o provean insumos difundidos como YPF. An hoy contina en vigencia muchos de los tratados bilaterales y normativa permisiva en el desempeo de la actividad econmica. Por otra parte, haber fijado, en los aos noventa, el valor del peso al del dlar en una relacin 1 a 1, simplific al mximo todo tipo de cuentas de conversin de pesos a dlares en un contexto en el que los medios de comunicacin instalaron la idea de globalizacin y en el que en la Argentina, a partir del proceso de privatizaciones y de endeudamiento externo mediante, acceda a los ltimos adelantos tecnolgicos mundiales. El valor de los inmuebles, el de los automviles, el de las computadoras, el de los electrodomsticos, en definitiva, el de la mayora de los bienes de consumo, se poda traducir inmediatamente a dlares. Ahora bien, tras el estallido de la burbuja de la convertibilidad y la crisis de 2001/2002, el cambio de precios relativos a favor del desarrollo productivo y la inclusin social instauraron un proyecto productivo donde el negocio financiero qued relegado por el de la actividad fabril. Rpidamente, la economa mostr una vigorosa capacidad de reaccin que permiti configurar un contexto de sobrantes de divisas, atendiendo adems a la necesidad de contar con un tipo de cambio acorde a dicho proceso.

Ley 20.557 de 1973 derogada por ART. 10 DE LA LEY 21.382 B.O. 19/8/1976

Sin embargo, diversos shocks, generados tanto por factores internos como externos, reavivaron la problemtica estructural de la fuga de capitales en nuestro pas.

4. Su consolidacin La liberalizacin y extranjerizacin descontrolada de la economa, producto de la aplicacin de polticas de carcter neoliberal desde el Golpe de Estado de 1976, son los motivos ms importantes que impulsaron la persistente fuga de capitales a lo largo de la historia nacional. En general, la inestabilidad que generan las frecuentes crisis que asolan por el sector externo de nuestra economa, provoca un achicamiento del horizonte de decisiones en el empresariado y una consciencia de riesgo en los ahorristas que disminuye la efectividad del sistema financiero para promover inversiones productivas. Al respecto, Alfredo Zaiat en su libro Economa a Contramano describe: La conducta rentista ha alterado histricamente el funcionamiento de la economa argentina, pero el rgimen financiero ultraliberal instaurado por la dictadura de 1976 y la convertibilidad, en los 90, definieron el carcter bimonetario de la economa. La ortodoxia y los sectores conservadores rifaron la soberana monetaria. Desde la liberalizacin plena de la economa se deriv en un esquema de dependencia del financiamiento externo para el magro crecimiento local que culmin con la implosin del sistema a fines de 2001. Dicho de modo sencillo, se empez a pensar en dlares y se procur resignar todo tipo de condicionamiento para la llegada de inversiones extranjeras de todo tipo. A partir del ao 2003 muchas de las condiciones previamente descriptas cambiaron, pero persistieron grandes resabios estructurales hasta el da de hoy, ligados al sector externo y a la dependencia de divisas para continuar con el crecimiento y desarrollo. Como medida de poltica, se puso a prueba la capacidad de financiamiento con recursos propios, en lugar de recurrir a mercados internacionales, y se impusieron restricciones que imprimen verdaderas polticas de Estado ya olvidadas en Argentina. Luego de varias dcadas de dependencia del financiamiento externo como mecanismo de compensacin, no slo de falta de inversin, sino de dficit de cuenta corriente, las sucesivas crisis motivaron a los agentes econmicos a acortar sus horizontes temporales

de inversin y a ver en el dlar un refugio vlido ante la volatilidad provocada por factores exgenos. La extranjerizacin y concentracin que las polticas econmicas generaron en la economa nacional tuvieron mucho que ver en el proceso de fuga; es porque las empresas extranjeras, en un marco tan permisivo, pretenden del mercado local una alta rentabilidad en un corto perodo de tiempo, ms si se trata de capital financiero. En ese contexto, en escenario donde la renta en moneda local adquiere menor relevancia. 5. La fuga en nmeros Los niveles de salida de divisas del sistema financiero fueron creciendo y, en total, desde el ao 2003 y hasta el primer semestre de 2012, acumularon 90.957 millones de dlares, segn el Banco Central. No obstante, el grueso de la fuga de capitales (82.579 millones de dlares) se produjo a partir de 2007. Como se puede apreciar en el siguiente grfico, el sistema de administracin cambiara implementado desde noviembre de 2011 logr reducir considerablemente esa formacin de activos externos. La fuga de capitales es pasible de ser estimada y el Estado lo hace mediante el Banco Central en un balance que contempla la formacin de activos externos del sector pri vado no financiero, es decir, la diferencia entre los pesos que se convierten a dlares (para atesoramiento) o dlares que al ingresar por exportaciones no se convierten a pesos y tampoco ingresan al sistema financiero, y los dlares que se liquidan por pesos en el mercado cambiario. El cuadro a continuacin da cuenta de la evolucin de la formacin de activos externos, por trimestre, desde el ao 2007 al segundo trimestre del 2012. Evolucin trimestral de la formacin de activos externos en millones de dlares corrientes (2007-2012).

9.000

8.000

7.000

6.000
Millones de dlares corrientes

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

0 I Trim II Trim III Trim IV Trim I Trim II Trim III Trim IV Trim I Trim II Trim III Trim IV Trim I Trim II Trim III Trim IV Trim I Trim II Trim III Trim IV Trim I Trim II Trim -1.000 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Elaboracin propia en base al BCRA.

De la lectura puede verse que, salvo breves perodos, el resultado casi siempre es positivo (se compra ms moneda extranjera de la que se vende en el sistema financiero local). La fuga de capitales es persistente an en perodos de muy alto crecimiento econmico como en 2010 y 2011. Entre el tercer trimestre del ao 2008 y el ltimo trimestre del ao 2009, la fuga de capitales fue motivada por la crisis internacional y los efectos ya descriptos que las mismas producen en los agentes econmicos. El ao 2011 en particular, evidenci una aceleracin muy grande hasta el tercer trimestre y un quiebre hacia el cuarto a partir de medidas impuestas por el Gobierno Nacional. Participaron de ese proceso de fuga de capitales tanto grupos especuladores como de pequeos ahorristas (histricamente azotados por las dramticas crisis que en el pasado soport nuestra economa). Los primeros buscaban obtener grandes ganancias especulativas con un fuerte incremento de la cotizacin de la divisa y, en el caso de los pequeos ahorristas, pretendan conservar el valor de su patrimonio ante el temor a perder parte o nuevamente todo como, por ejemplo, les haba ocurrido a muchos en las crisis de la hiperinflacin (1989/1990) o en la de la maxidevaluacin (2001/2002).

6. Las polticas adoptadas Adems de la poltica de tipo de cambio competitivo que haba permitido al pas acrecentar sus reservas en el Banco Central para prevenir cualquier intento de ataque especulativo, frente a la aceleracin de la fuga de capitales que soportaba la economa hacia fines de 2011, el gobierno nacional debi tomar importantes medidas. Las mismas apuntaron a preservar el caudal de dlares generados por el proyecto nacional de crecimiento con inclusin social y a orientar estratgicamente la utilizacin de las divisas generadas por el pas al desarrollo productivo. Entre las polticas de mayor impacto se destacan: a. Liquidaciones de divisas: el Banco Central dispuso que todas las divisas obtenidas por exportaciones de hidrocarburos y recursos mineros se liquiden en el mercado local (antes podan retenerse en el exterior). Esa medida mejor el flujo de dlares que ingresan al pas. Hasta esa decisin, el sector petrolero tena que ingresar al menos el 30% de las divisas obtenidas por sus exportaciones, mientras que la minera poda dejar fuera de la plaza local el 100% de las divisas obtenidas por sus ventas externas. b. Repatriacin de capitales de las aseguradoras: el gobierno estableci que las compaas aseguradoras radicadas en el pas tengan que repatriar sus fondos (divisas) invertidos en el exterior. c. Mayores controles en la administracin comercial: Ante el panorama descripto de fines de 2011, la poltica de mayor regulacin de las importaciones, vigente desde noviembre de 2011, a travs de las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importacin (DJAI) y controles exhaustivos en la Aduana a travs, por ejemplo, de las extracciones de muestras evit que el mercado interno sea un refugio de los excedentes de mercancas rechazadas por las economas en recesin. d. Regulaciones cambiarias: La otra importante medida aplicada en simultneo a los a las nuevas disposiciones en materia comercial fueron las limitaciones en la compra de divisas para atesoramiento, la cual fue profundizada desde mayo de 2012.

7. Conclusiones La alta volatilidad del flujo de capitales es un fenmeno propio de las economas perifricas, inherente a la lgica de sus sistemas de acumulacin, cuya dinmica en
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Argentina ha estado correlacionada con el crecimiento de la deuda externa. Asimismo, este crnico problema de la economa local ha sido agravado por las severas y repetidas crisis que afront nuestro pas, que implicaron una gran transferencia de recursos de los sectores medios y bajos hacia los de mayor capacidad econmica. Por otra parte, el notable desarrollo de las telecomunicaciones de la ltima dcada que permitieron agilizar operaciones de compra y venta de divisas y un contexto como el actual, donde el poder de los medios de comunicacin est siendo disputado abiertamente, haca ms riesgosa aun que volvieran a repetirse profecas de mercado autocumplidas. Ante ese marco, el gobierno tom estrictas medidas de regulacin del mercado cambiario para orientar los recursos que genuinamente genera la economa nacional a travs de sus exportaciones hacia el desarrollo de la capacidad productiva con inclusin social. Desde ya, el aval para tomar estas medidas requiri del aval poltico alcanzado a travs del proceso democrtico rubricado en las elecciones presidenciales de octubre de 2011. Su sustento implica lograr ganar una verdadera batalla cultural, como lo defini la Presidenta de la Nacin, Cristina Fernndez de Kirchner, en alusin al fervor de los argentinos por ahorrar en dlares. Ahora bien. las polticas aplicadas desde 2003, en un contexto de mejora de los trminos de intercambio, instauraron un modelo donde el negocio financiero qued relegado por el de la actividad productiva. Sin embargo, diversos shocks, provocados tanto por factores internos como externos, reavivaron la problemtica estructural de la fuga de capitales. Las seis corridas cambiarias que debi soportar el pas entre 2007 y el primer semestre de 2012 incentivaron una salida de 82.579 millones de dlares del sistema financiero local. Las medidas tomadas desde fines de 2011 lograron detener esa merma de recursos desde mediados de 2012. Ahora bien, queda como interrogante lo que hubiera ocurrido con una crisis internacional de similares caractersticas en un contexto de liberalizacin prcticamente total como el de fines de los setenta o en la dcada de los noventa. No debera quedar duda acerca de cul esquema de polticas econmicas le conviene al pas. La debilidad del modelo de valorizacin financiera qued expuesta en el hecho de no haberse podido sostener an con un blindaje y un mega canje de 40 mil millones de dlares cada uno. Mientras que la fortaleza del esquema de valoracin productiva resisti la salida de una cifra similar y permiti un proceso de desendeudamiento que redujo el nivel de deuda pblica externa del 24% en relacin al PBI en 2007 a slo el 14% en 2011, en el marco de la peor crisis internacional en por lo menos 70 aos.