REAS CONTAMINADAS NO CONTEXTO DA GESTO URBANA

W ANDA M. R ISSO G NTHEr

Resumo: rea contaminada a expresso mais contundente do uso e ocupao do solo, marcada pelo modelo de urbanizao e industrializao adotado. A revitalizao dessas reas pressupe a integrao de polticas pblicas de ambiente, sade e desenvolvimento urbano, sustentveis e participativas, que visem reutilizao segura desses passivos ambientais e sua reintegrao ao tecido urbano. Palavras-chave: reas contaminadas. Gesto urbana. Polticas pblicas. Abstract: Contaminated site is the biggest consequence of the soil use and occupation which is highlighted by the adopted model of urbanization and industrialization. The revitalization of these areas should integrate public policies of health, environment and urban development, which should be sustainable and participative that aim at safe reutilization of these environmental passive, reintegrating them to the urban area. Key words: Contaminated sites. Urban management. Public policies.

presente texto refere-se questo de reas degradadas e reas contaminadas do ponto de vista de sua ocorrncia, caracterizao e das demandas e tendncias de revitalizao urbana, no espao da Regio Metropolitana de So Paulo RMSP, enfocando aspectos ambientais e de sade, no contexto da poluio, da degradao ambiental e das polticas pblicas envolvidas. O surgimento de tais reas o resultado de processos socioeconmicos no ambientalmente sustentveis e do decorrente uso e ocupao do solo sem observncia aos parmetros de proteo ambiental. No cabe nos limites deste texto a anlise terica das razes que levaram ao aparecimento destas reas. As questes atuais de poluio urbana no Brasil refletem o passado histrico marcado pelo modelo de industrializao, pelo processo de acumulao do capital, pela escalada da urbanizao e expanso urbana, pelo fenmeno da espoliao urbana e pela conseqente forma de organizao do espao, os quais ocorrem com reduzida ou nenhuma participao e controle social. Na RMSP, esses fenmenos so mais visveis e determinam claramente o panorama ambiental urbano atual, que carece de um conjunto de decises e aes, visando minimizao dos impactos e riscos sade humana e ao ambiente. No contexto explosivo do crescimento metropolitano, o poder pblico s se muniu tardiamente dos instrumentos legais para buscar um mnimo de ordenao ao uso do solo (KoWArICk, 1979). Por outro lado, a insuficincia ou o baixo alcance das polticas pblicas ambientais e de desenvolvimento urbano no lograram
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conter os efeitos da degradao urbana, a qual tem resultado em srias conseqncias ambientais: poluio dos recursos hdricos, com destaque para a deteriorao de mananciais de abastecimento; poluio atmosfrica decorrente de processos produtivos, em especial por emisses provenientes da frota automotiva, agravada pela formao de poluentes secundrios na atmosfera; episdios de inundaes de reas vulnerveis, devido impermeabilizao do solo e comprometimento dos canais naturais de escoamento das guas; ocorrncias de proliferao de vetores, com elevao de casos de agravos sade ou incmodos populao local; dificuldades no gerenciamento dos resduos slidos com crescente nmero de reas de disposio inadequada; e a ocorrncia de reas degradadas1 e reas contaminadas2 no espao urbano. Desde o final do sculo XX, a questo das reas degradadas e reas contaminadas tm integrado o tema da revitalizao urbana,3 cujo objetivo conferir novo uso sustentvel 4 a essas reas e integr-las ao tecido urbano, estimulando a requalificao urbana. O reconhecimento de reas nas quais foram desenvolvidas atividades potencialmente poluidoras tem se intensificado nos ltimos anos, sobretudo em regies densamente povoadas e industrializadas, e sua reutilizao de forma indiscriminada representa risco sade (RoCCA, 2006). A presena de rea contaminada um caso particular de rea degradada, em que a concentrao de contaminantes ultrapassa valores de referncia ambientalmente aceitveis torna mais complexo o processo de reinsero urbana. Tal rea deve ser submetida avaliao e remediao5 e, somente aps, ser revitalizada. Na reflexo sobre a temtica da sustentabilidade ambiental das grandes cidades, a questo especfica das reas contaminadas merece destaque. Decorrentes de padres ambientalmente insustentveis de produo e consumo nos moldes capitalistas, do modelo de uso e ocupao do territrio e dos processos de desconcentrao/desinstalao do parque industrial que marcam, de forma geral, as metrpoles brasileiras, a ocorrncia dessas reas compromete o ambiente natural e construdo, resulta em situaes de risco sade da populao exposta aos contaminantes e afeta a qualidade de vida urbana.
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Embora o tema no se constitua em escopo do presente trabalho, cumpre lembrar que a viso neoliberal de desenvolvimento sustentvel, difundida pela Agenda 21 (2006), tem sido contestada por autores como Rodrigues (2006), principalmente quanto no incluso da apropriao das riquezas, das contradies e conflitos de classes e da importncia do territrio na discusso. Segundo a autora, essa noo de sustentabilidade prope a resoluo das contradies e dos conflitos ambientais por meio da ao de todos para a preservao do ambiente para as geraes presente e futura, ou seja, baseiase na igualdade de direitos para inferir que todos so igualmente responsveis pela degradao e esgotamento dos recursos naturais. Porm, os efeitos da degradao no so causados por indivduos isoladamente, mas pelo modo de produo de mercadorias e reproduo do capital e por agentes propulsores do desenvolvimento, que no so considerados como depredadores dos recursos naturais. Assim, segundo a autora,
a matriz discursiva relacionada problemtica ambiental desloca as anlises da produo para o consumo e, principalmente, de conflitos e contradies de classes, para conflitos entre geraes (RodrIGUes, 2006, p. 107).

Embora exista uma pluralidade de abordagens que sustentam um debate em construo, a sustentabilidade vem se evidenciando como tema transversal nos estudos tericos sobre a questo ambiental, nesse incio de sculo. Isto verdade particularmente naqueles estudos que pretendem uma abordagem sistmica dos aspectos sade e ambiente, por meio dos quais se busca subsidiar a formulao de polticas pblicas, promovidas por distintos atores sociais. Para Ignacy Sachs (1994), a sustentabilidade ambiental deve ser contemplada por meio de suas dimenses integradoras e plurais, de modo a incorporar as repercusses da sustentabilidade em mbito social, econmico, ecolgico, espacial, poltico e cultural. Segundo o autor, a participao social e democrtica da populao, a educao ambiental e o advento de polticas pblicas adequadas constituem alternativas eficazes para o enfrentamento de problemas ambientais (SACHs, 1994). O enfoque sistmico que a questo requer envolve ainda a integrao dos setores pblicos, nos trs n-

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veis de governo, do setor privado e da sociedade civil, na busca de polticas pblicas integradas e alinhadas. Cabe a elas estabelecer, de um lado, os mecanismos de responsabilizao, os instrumentos de ao e controle para recuperao e uso das reas contaminadas e as medidas de acompanhamento da sade dos atingidos; e de outro lado, contemplar a revitalizao do espao e a reinsero urbana, na tica da sustentabilidade ambiental e em resposta aos desafios do enfrentamento da degradao ambiental nas cidades. Teoricamente, a ocorrncia de reas degradadas e, mais especificamente, de reas contaminadas, evidencia os argumentos de Ulrich Beck (1995; 2003) quanto ao conceito de sociedade de risco, aquela que reparte seus males e danos: h uma lgica de distribuio de riscos na sociedade que afeta desigualmente a populao. Os efeitos das situaes de risco so propagados de modo desigual e atingem, de forma mais inqua, segmentos pauperizados ou desprotegidos da sociedade. Indivduos em melhores condies socioeconmicas teriam mais facilidades de se proteger ou minimizar os efeitos de situaes de risco. Pensando-se nas reas degradadas, estas retratam categoricamente a afirmao de Beck, pois a degradao ambiental mais acentuada em reas de excluso social, carentes de infra-estrutura e de servios bsicos, para as quais se dirigem as classes menos privilegiadas economicamente. As reas contaminadas esto mais associadas a processos produtivos industriais e a atividades comerciais potencialmente geradoras de situaes de risco, a exemplo da comercializao de combustveis; ocorrem nos locais onde tais atividades foram implantadas ou no trajeto que a circulao de produtos utiliza, como no caso dos acidentes de transporte; ou ainda nos locais de lanamento ou disposio dos resduos resultantes dessas atividades. A falta de um sistema de tratamento dos dados sobre reas contaminadas, que possibilite conhecimento detalhado de sua distribuio espacial, no mbito da RMSP, dificulta a anlise em termos da distribuio dos efeitos danosos aos diferentes estratos socioeconmicos. Giddens (1998), alinhando-se s reflexes de Beck, identifica que, na sociedade de risco, os efeitos nefastos da expanso urbana e da industrializao so tidos como externalidades, so arcados por terceiros, de for-

ma involuntria. Esses atores, no caso enfocado, so representados em especial por moradores e trabalhadores das comunidades locais atingidas pelo evento da contaminao, indivduos no envolvidos no processo econmico-produtivo, mas que sofrem os efeitos deste. Epidemiologicamente caracterizam-se como populao sob risco de exposio, na qualidade de portadores de riscos decorrentes de externalidades. Nesse aspecto, a questo das reas degradadas e reas contaminadas tm despertado ateno de urbanistas, especialistas ambientais, cientistas sociais e estudiosos do direito ambiental, portanto, requer tratamento multidisciplinar e integrado. A questo insere-se como componente a ser considerado no enfoque sistmico, sob o qual devem ser desenhadas as polticas pblicas de desenvolvimento urbano, meio ambiente e sade, um desenho ainda no consolidado no pas, salvo em algumas iniciativas no Estado de So Paulo.

O DESENVoLVIMENTo INDUSTRIAL, A EXPANSo URBANA E SEUS EFEIToS SoBRE o ESPAo URBANo NA FoRMA DE REAS CoNTAMINADAS
A industrializao brasileira experimentada a partir da dcada de 1950 contribuiu para a formao das grandes cidades e dos centros metropolitanos, mas deixou em seu rastro marcas que se traduziram em problemas ambientais urbanos, com destaque, neste estudo, para a questo da disposio dos resduos industriais, da desativao industrial e da ocorrncia de reas degradadas e/ou contaminadas. Constituiu-se, assim, em mais um dos ciclos econmicos brasileiros acompanhados da predao ambiental j apontada por Prado Jr. (1990). O processo brasileiro de urbanizao e expanso urbana, condicionado pelo modelo urbano-industrial caracterstico de sociedades capitalistas ocidentais em expanso, resultou na formao de centros de alta concentrao populacional e na ocupao do espao de modo polarizado e desigual. Esse processo culminou na concentrao de 47% da populao brasileira em 12 regies metropolitanas e 37 aglomeraes urbanas no-metropolitanas. Nestes 12 centros metropolitanos, uma populao
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de 52,7 milhes de habitantes (33,6% da populao do pas) assenta-se em conglomerados contguos que envolvem 200 municpios (IpeA/UnICAmpIE-NesUr/IBGE, 1999). No decorrer da segunda metade do sculo XX, alm do forte adensamento populacional, impulsionado pela intensa migrao campo-cidade, as metrpoles conviveram com verticalizao das moradias e vazios urbanos, estrat gias do setor imobilirio para valorizao do capital, que privilegiou as classes sociais mais favorecidas economicamente e induziu a populao de baixos ingressos periferizao (MArICAto, 1987). Segundo Kowarick (1979), a distribuio espacial da populao no quadro do crescimento catico da RMSP reflexo da condio social dos habitantes da cidade, espelhando no nvel do espao a segregao imperante no mbito das relaes econmicas. No quadro de recesso econmica, enfrentado nas dcadas de 1980 e 1990, o processo de metropolizao se atenuou, com o crescimento mais intenso das cidades de porte mdio (4,8%) contra o das metrpoles (1,3%), porm a excluso social se aprofundou (MArICAto, 2000) e a degradao ambiental se intensificou. A expanso urbana rumo s reas perifricas caracterizou-se pela ocupao desordenada ordenada segundo a lgica de reproduo do capital (KoWArICk, 1979) e irregular de vrzeas, morros, alagados e pela invaso de reas vulnerveis e de proteo ambiental, gerando desmatamento, supresso de matas ciliares, eroso, ocupaes irregulares em reas de risco, poluio ambiental, alm da alterao do curso e canalizaes de rios. As reas ocupadas, carentes de infra-estrutura, passaram a demandar a expanso dos sistemas de saneamento: abastecimento de gua, coleta de esgotos sanitrios e de resduos slidos, os quais no acompanharam o ritmo do crescimento ou no puderam ser implantados, devido s restries impostas pela lei de proteo dos recursos hdricos. Como conseqncia, novas fontes de poluio emergiram, principalmente devido ao esgoto sanitrio bruto lanado em corpos dgua e aos resduos slidos dispostos a cu aberto. Neste contexto, a questo da gerao dos resduos industriais6 e dos resduos slidos urbanos7 se faz presente e reflete os avanos, a expanso e a diversificao
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dos processos produtivos industriais, a emergncia e crescimento do setor de comrcio e de servios e o adensamento populacional nas reas urbanas e periurbanas. Nas ltimas dcadas do sculo XX, a questo dos resduos slidos evidencia-se no s pelo aumento dramtico da quantidade, mas pela presena cada vez maior de substncias perigosas nos processos industriais e em algumas atividades comerciais e domsticas. Quanto aos resduos urbanos, volumes crescentes so produzidos e, dentro da lgica vigente do gerenciamento tradicional, que privilegia apenas a coleta e o afastamento do local de gerao, estes acabam, em sua maioria, descartados no solo. No caso de resduos industriais, resduos de servios de sade8 e alguns resduos especiais,9 o gerenciamento cabe ao gerador. Incluem-se nesses grupos muitos resduos perigosos, que necessitam de tratamento prvio sua disposio no solo, o que muitas vezes no acontece. A situao agrava-se quando o descarte no solo no segue critrios construtivos e de adequao ambiental e sanitria, situao que pode dar origem a reas contaminadas, constituindo passivos ambientais10 para as geraes futuras. No contexto da recesso econmica, verificada no pas a partir da dcada de 1980, evidencia-se tambm o processo de desativao crescente de instalaes produtivas em regies urbano-industriais (NeGrI, 1996), fenmeno conhecido como desindustrializao (SnCHeZ, 2001), cujas causas fogem ao escopo deste trabalho. Esse xodo industrial das metrpoles, rumo s cidades do interior e Estados com menor tradio industrial, impulsionou o crescimento das cidades de porte mdio, originou plos industriais setoriais e deixou, no local da evaso produtiva, instalaes e equipamentos abandonados brownfields,11 que so espaos urbanos desocupados e disfuncionais muitas vezes contaminados. Silva (2002) mostra que, em uma amostra de 309 indstrias instaladas no Municpio de So Paulo na dcada de 1980, apenas 46% permaneciam em atividade em 2001/2002; 19% encontravam-se desativadas (5,1% para alugar ou vender); e 34,9% foram desativadas e encontraram novo uso, sendo 13,6% destas para novo uso industrial e 21,3% para novo uso no-industrial. Estes dados evidenciam a magnitude do problema e apontam para a

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questo mais preocupante para a sade pblica, que prios de ambas e dos brownfields (Figura 1). Dela resulta a reutilizao dos brownfields sem controle ambiental que, das reas ocupadas pelos assentamentos urbanos, uma parte constitui-se em reas degradadas. As ree os riscos associados a essa prtica, principalmente se estiverem contaminados. Este panorama tem se as contaminadas, como um caso particular das reas mostrado freqente na RMSP, pelo vigor do mercadegradadas, esto totalmente contidas nessas, ou seja, do imobilirio voltado para construo de edifcios toda rea contaminada tambm uma rea degradada. de mdia e alta renda e grandes empreendimentos As reas abandonadas ou brownfields podem se consticomerciais e de lazer. tuir em reas contaminadas, se apresentarem concentraes de contaminantes que configurem situao de A situao de abandono de reas ou instalaes resulta em depreciao do capital imobilizado no risco sade dos expostos, mas, por outro lado, podem local ou no entorno imediato, Figura 1 influencia a ocupao irregular e o surgimento de atividades Diagrama Esquemtico Referente Degradao Ambiental de reas marginais e deteriora a paisagem urbana. A ocorrncia de reas contaminadas, por sua vez, alm dos impactos negativos atribureas Degradadas dos s reas abandonadas, pode representar risco sade humana devido exposio da populao aos contaminantes ali presentes. reas Contaminadas Assim, o processo de gesto ambiental urbana vai conviver com a necessidade imediata de recuperao das reas, visando adapBrownfields t-las a novo uso e funo confireas Ocupadas gurados pelo momento atual, na promoo do desenvolvimento urbano local. Este o objetivo Fonte: Snchez (2004). da revitalizao de reas degradadas e contaminadas, considerada como um instrumento do desenvolvimento urbaapresentar degradao ambiental no acompanhada de no sustentvel, em que pese sua caracterstica de contaminao. Nos brownfields, se houver suspeita ou interveno de cunho corretivo. percepo da possibilidade de contaminao, mesmo que esta no seja efetiva, j ser suficiente para dificulREAS DEGRADADAS E REAS tar sua reutilizao. O conceito de reas contaminadas deve ser CoNTAMINADAS: REVENDo CoNCEIToS compreendido em seu real significado e dentro de Torna-se extremamente didtico e contribui para a um enfoque sistmico, pois no se refere apenas compreenso do assunto a clara diferenciao entre os ao locus da contaminao, ou seja, ao solo que reconceitos de rea degradada e rea contaminada (j citados cebeu os contaminantes: a rea contaminada envolve na introduo), como tambm os processos utilizados o conjunto dos compartimentos ambientais (ar, para recuperao de tais reas. Snchez (2004) apregua, solo, vegetao) afetados; as construes, senta uma representao grfica que contribui para instalaes e equipamentos ali presentes, as ativimelhor compreenso das interfaces e dos espaos prdades ali desenvolvidas; e as populaes (animal ou
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humana) sob risco da exposio aos seus contaminantes. Nessas reas, os poluentes e contaminantes podem concentrar-se na superfcie do terreno ou em subsuperfcie, nos diferentes meios: solo, gua, ar, biota e tambm no ambiente construdo, como edificaes, instalaes, material utilizado para aterro, o que justifica a denominao de rea contaminada e no apenas solo contaminado, como tem sido tratado em alguns casos. reas degradadas devem ser revitalizadas e reintegradas ao tecido urbano, de modo que sua reutilizao possa se caracterizar como instrumento de requalificao urbana (SAnCHeZ, 2004). reas contaminadas necessitam passar por remediao, para eliminar o risco sade ou torn-lo aceitvel (RoCCA, 2006) antes de serem revitalizadas e reinseridas no meio urbano. Nas ltimas dcadas do sculo XX, quando se iniciou o processo de recuperao de reas contaminadas, isto , da aplicao de medidas corretivas de remediao com o objetivo de viabilizar sua utilizao para um novo uso, buscava-se atender ao princpio da multifuncionalidade,12 o qual prev a restaurao das condies naturais do solo. Seu alto custo levou a repensar essa forma de interveno. Atualmente, adota-se a meta de recuperar a rea para torn-la apta a absorver um uso futuro determinado, medida que menos restritiva e mais vivel tcnica e economicamente.

REAS CONTAMINADAS: FONTES, CAUSAS E EfEITOS

As principais causas de ocorrncia de reas contaminadas so: incidentes devido disposio inadequada de resduos no passado; manejo inadequado de substncias perigosas nos processos industriais em operao, o que caracteriza a contaminao do site de indstrias ativas; a inadequada disposio de resduos ou emisses industriais, perdas durante o processo produtivo, armazenamento inadequado, vazamento nos processos e acidentes, alm da desativao de processos produtivos. Diversas fontes de poluio podem dar origem a reas contaminadas. O perigo est presente em sistemas de armazenamento de produtos e resduos txicos; sisSo Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 2, p. 105-117, abr./jun. 2006

temas de tratamento e disposio de efluentes lquidos e de resduos slidos; lanamento e infiltrao no solo de esgotos sanitrios e efluentes industriais; emisses gasosas de compostos poluentes que so trazidos ao solo pelo vento ou chuva; aplicao indevida de agrotxicos; acidentes no transporte de cargas perigosas; armazenamento e distribuio de substncias qumicas, com destaque para a comercializao de combustveis; vazamento de tanques e tubulaes; abandono de embalagens contendo produtos qumicos ou resduos perigosos; e depsitos de rejeitos radiativos. A indstria destaca-se como a fonte prioritria, devido quantidade de operaes que so desempenhadas nas instalaes produtivas, ao volume e diversidade de substncias qumicas que demanda e quantidade de resduos perigosos que produz. As reas contaminadas no gerenciadas funcionam como fontes dinmicas de contaminao secundria, uma vez que podem extrapolar os contaminantes para alm da rea afetada e para outros meios, caracterizando uma poluio multimeios; e podem dissipar poluentes mediante diferentes mecanismos de transporte, o que amplia seu campo de influncia e a exposio. Em funo das facilidades ou dificuldades da propagao de contaminao, a rea contaminada ampliada, estendendo seus efeitos deletrios a reas imediatas e contguas. Portanto, a contaminao nesses espaos um fator dinmico. A exposio humana, fato que implica no risco sade, pode ocorrer por trs vias distintas e simultneas: inalao de gases ou material particulado; ingesto de gua e produtos vegetais ou animais contaminados; e contato drmico com materiais ou solo contaminado. Essas vias de acesso de contaminantes ao organismo humano so consideradas na anlise de risco, ferramenta utilizada para determinar o risco sade humana dos indivduos expostos dada rea considerada potencialmente contaminada. So inmeros os problemas que decorrem da existncia de reas contaminadas. Snchez (2001) identifica quatro principais: risco sade humana e aos ecossistemas, risco segurana dos indivduos e da propriedade, reduo do valor imobilirio da propriedade e restries ao desenvolvimento urbano. H ainda a possibilidade de contaminao dos recursos

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hdricos, especialmente guas subterrneas utilizadas para abastecimento pblico, e o comprometimento dos aqferos ou reservas importantes de guas subterrneas (Cetesb, 1999). Em mbito mundial, existem inmeros relatos de contaminao de guas subterrneas por diversas fontes. No Brasil, assume dimenses preocupantes, considerando-se a proporo de utilizao de guas subterrneas para abastecimento pblico. Somente no Estado de So Paulo, 72% dos municpios paulistas so totalmente ou parcialmente abastecidos com gua proveniente do subsolo, ndice que representa aproximadamente 54 metros cbicos por segundo ou 18% do captado de fontes superficiais (ConsrCIo JMR-EnGeCorps, 2004). Outros problemas, como o acmulo de gases originados de substncias volteis presentes, por exemplo, por vazamento de combustveis, ou a gerao de gs metano resultante da degradao de resduos slidos urbanos, oferecem risco de incndio e exploses e requerem aes emergenciais. Os agravos sade que advm das reas contaminadas evidenciam um novo perfil de doenas, as crnico-degenerativas e o cncer, decorrentes da exposio a poluentes qumicos perigosos (CmArA, 2002). Nesse caso, o tempo de exposio e a concentrao dos contaminantes so considerados como fatores determinantes dos efeitos sade humana. A exposio se processa de modo lento e gradual, geralmente por longo perodo de tempo e a baixas doses de exposio. Os efeitos sade podero surgir no futuro, em longo prazo, o que caracteriza os processos crnicos, cujos efeitos no se tornam evidentes. Entre esses efeitos destacam-se os distrbios respiratrios, hepticos, renais, cardiovasculares, reprodutivos e neurolgicos, alm do cncer, o qual pode surgir muito tempo depois da exposio. Essas peculiaridades, acrescidas da no especificidade desses agravos, pois estes so multicausais, envolvem uma nuvem de incerteza e dificultam o estabelecimento do nexo causal entre contaminao e efeitos sade. Assim, a comprovao do dano, a partir das condutas clnicas e parmetros epidemiolgicos, no se tem evidenciado como condio necessria para a definio e implementao de aes. A avaliao de risco sade humana deve ser reconhecida como ferramenta adequa-

da para indicar a probabilidade de efeitos danosos sade e, dependendo de seu resultado, permitir a tomada de deciso quanto s aes de gerenciamento dessas situaes, com a finalidade de preveno de danos sade. Mesmo quando a contaminao no se apresenta como um perigo imediato, cuidados especiais devem ser tomados para evitar problemas de sade no futuro. Outro aspecto a ser considerado, diretamente ligado questo do planejamento urbano, refere-se restrio imposta s reas contaminadas para determinados usos futuros, tais como loteamentos residenciais e agricultura, que propiciam um contato mais direto com a fonte de contaminao. A reutilizao, incentivada como estratgia de reintegrao da rea na malha urbana, requer critrios, avaliao e tomada de deciso, no campo da sade ambiental, quanto aos usos pretendidos, em funo das caractersticas da contaminao: tipo de contaminantes, concentraes e recursos tcnicos e econmicos disponveis. Situaes de risco tm ocorrido com a reutilizao de reas contaminadas, principalmente quando o novo proprietrio no tem conhecimento de sua contaminao anterior ou negligencia essa informao. A adoo de polticas pblicas contendo medidas de sade ambiental pertinentes a cada situao e a implementao de instrumentos jurdico-legais constituem estratgia de proteo sade.

A QUESTO NA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO

No contexto econmico e social da RMSP, dois aspectos merecem destaque na questo em pauta: o fenmeno da desativao industrial, ocorrido principalmente a partir dos anos 1980, que resultou em brownfields em locais que, em dcadas passadas, foram privilegiados pelo processo de instalao e crescimento do parque industrial, especialmente junto s rotas de acesso de insumos e de escoamento da produo, ao longo de eixos de desenvolvimento socioeconmico; e a ocupao do espao contguo s instalaes industriais por contingentes populacionais de fora de trabalho, devido atrao que os processos produtivos representavam, fenmeno que se verificou no pas a partir da dcada de 1930. Na RMSP, o fenmeno da desindustrializao envolveu a chamada interiorizao do crescimento ecoSo Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 2, p. 105-117, abr./jun. 2006

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nmico paulista (NeGrI, 1996) e a migrao interestadual, especialmente para Estados que ofereciam incentivos fiscais e empreendiam menor fiscalizao e controle ambiental sobre as atividades produtivas. A busca por maior espao fsico, diminuio de custos operacionais e, em alguns casos, de alternativa s sanes ambientais, entre outros fatores, influenciaram a tomada de deciso de muitos empreendedores e o reincio em outras regies. Algumas indstrias encerraram suas atividades devido falta de sustentao econmica ou impossibilidade de responder ao novo perfil exigido pelo mercado; outras pela exigncia dos rgos de controle ambiental, devido situao de risco que suas atividades representavam populao do entorno; outras ainda devido forte presso sindical. No municpio de So Bernardo do Campo, integrante da RMSP, houve a desativao de 1617 indstrias,13 no perodo de 1990 e 2002, a maioria delas em bairros com alta concentrao industrial como Rudge Ramos, Paulicia e Taboo. Os casos de desinstalao dos processos econmico-produtivos resultaram em diversas reas desativadas, potencialmente contaminadas, constituindo um mosaico urbano, alinhado a partir das reas centrais, especialmente, ao longo das vias de escoamento rodoferrovirio. O encerramento das atividades produtivas, por se tratar de tema indito no previsto na legislao ambiental vigente, conferiu a estas reas, num primeiro momento, imunidade quanto fiscalizao e controle ambiental por parte dos rgos competentes, que conheciam a situao e os efeitos potenciais de sua reutilizao, mas eram impotentes para exercer qualquer forma de controle ambiental. A utilizao de tais reas para outros fins s encontrava restries locacionais, sujeitando-as somente ao cumprimento das leis municipais de zoneamento urbano. Esta situao somente veio a ser alterada, no Estado de So Paulo, com a Lei Estadual n. 9.999/98, que disciplina o uso de reas industriais. Por outro lado, o modelo de ocupao urbana implantado com as primeiras indstrias na RMSP induziu ao adensamento populacional no entorno destas. A fora de trabalho concentrava-se no espao contguo fbrica, onde o ambiente domstico era a extenso natural do ambiente de trabalho. Do ponto de
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vista de sade pblica, este fato significativo, pois marcou uma poca em que os trabalhadores conviviam com uma dupla exposio a poluentes: no ambiente ocupacional e aps a jornada de trabalho, pois continuavam expostos s emisses industriais em seu ambiente domiciliar. Essas reas experimentaram, posteriormente, adensamento do setor comercial e de servios, tornando-se, em muitos casos, altamente valorizadas. Dessa forma, a desativao de antigas indstrias, constituindo-se em reas potencialmente contaminadas, deixa como rastro toda a populao do entorno em condio de vulnerabilidade, ou seja, a populao pode se encontrar, involuntariamente e sem conhecimento, em situao de risco. Assim, aliadas s polticas preventivas, com medidas que visam minimizao da ocorrncia de impactos ambientais, h necessidade de iniciativas concretas de reparao dos danos causados no passado o passivo ambiental. Nesses casos, a contaminao do solo decorrente das atividades e processos industriais ou do lanamento de resduos slidos, lquidos e mesmo gasosos no ambiente, uma das mais significativas evidncias do passivo ambiental (SnCHeZ, 2004). Por outro lado, a revitalizao urbana de reas degradadas tambm j se torna realidade em centros urbano-industriais do pas, principalmente nas regies metropolitanas. Alm de seus objetivos urbansticos e de uso e ocupao do espao, no deve ser desprezada a interface com a questo social, ambiental e de sade existente.

O ENFRENTAMENTo DA QUESTo DAS REAS CoNTAMINADAS No ESTADo DE So PAULo

A questo das reas contaminadas tem merecido destaque nas trs ltimas dcadas, especialmente em pases industrializados como os Estados Unidos e na Europa, em decorrncia de diversos episdios crticos que envolveram a sade de inmeras pessoas e diferentes fontes e contaminantes. Pases de industrializao mais antiga apresentam elevado nmero de reas contaminadas, mas este fato no exclui os pases em desenvolvimento que possuem reas industrializadas, como o Brasil, nas quais tambm so observados diversos casos de contaminao de solo e

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guas subterrneas. Em tais pases, a conscientizao sobre os riscos menor e dificilmente existem locais adequados para a disposio final dos resduos industriais. Muitos pases convivem tambm com menor disponibilidade de recursos para a implementao de aes de interveno e controle. Logo, os problemas so mais crticos em centros urbanos de pases em desenvolvimento, como a RMSP. No Brasil, no h uma poltica especfica para a questo das reas contaminadas e a poltica nacional de resduos slidos, que deveria contemplar aspectos da superposio entre estas duas polticas, repousa h anos sem definio. No Estado de So Paulo, a questo comeou a ser tratada a partir de 1993, por meio de um programa de cooperao entre o rgo estadual de meio ambiente, Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental Cetesb, e entidade de cooperao tcnica do governo alemo, GTZ Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit. Os resultados desse programa compreendem o que h de mais avanado na Amrica Latina para a gesto ambiental de reas contaminadas. A metodologia de gerenciamento criada a partir dessa parceria considerada modelo para os pases da regio e demais Estados brasileiros. Como resultado da cooperao foi produzido o Manual de Gerenciamento de reas Contaminadas (Cetesb, 1999) e o Cadastro de reas Contaminadas (Cetesb, 2006). O manual estabelece a metodologia de gerenciamento adotada no Estado e possibilita a efetiva atuao e encaminhamento de solues questo, do ponto de vista da recuperao ambiental. O cadastro apresenta a listagem e as respectivas caractersticas de reas que j passaram por processo de investigao e tiveram a contaminao confirmada. Em novembro de 2006, estavam registradas 1.822 reas contaminadas no mbito do Estado de So Paulo, sendo 972 (54%) na RMSP, 608 (33%) em municpios do interior, 135 (7%) no litoral e 107 (6%) no Vale do Paraba. O Municpio de So Paulo apresentava 594 reas contaminadas (33% do total) (Cetesb, 2006). A contaminao decorrente de postos de combustveis destaca-se com 1.352 registros (74%). A seqn cia de ocorrncia apresenta a atividade industrial com 279 casos (15%), atividade comercial com 105 ocor-

rncias (6%), depsitos de resduos com 66 registros (4%) e 20 casos (1%) referentes a acidentes desconhecidos (Cetesb, 2006). O grande nmero de ocorrncia para postos de combustveis devido ao programa de licenciamento obrigatrio imposto pela Cetesb a esse setor de atividade, a partir da publicao da Resoluo Conama 273/2000. Esse programa de licenciamento exige a investigao confirmatria como medida para identificar a situao ambiental de cada posto de servio a ser licenciado. O cadastro permite ainda acompanhar a evoluo do quadro de contaminao de reas, pois novas listagens tm sido publicadas periodicamente. Elaborao do cadastro e favorecimento do acesso aos dados so fundamentais para a alimentao de indicadores que permitam avaliar as aes de gerenciamento implementadas e formular polticas pblicas e metas para o encaminhamento da questo. O conhecimento das condies dos imveis pela sociedade, incluindo os possveis investidores, minimiza o desconforto da aquisio de um passivo ambiental sem saber qual sua real condio e riscos sade de futuros usurios do imvel. Outro instrumento de gerenciamento, desenvolvido pela Cetesb, publicado e tambm disponvel para uso pblico, o Relatrio de Estabelecimento de Valores Orientadores para Solos e reas Contaminadas para o Estado de So Paulo (CAsArInI et al., 2001). Para responder a questes como: o que solo limpo e o que uma rea contaminada ou suspeita de contaminao foi necessrio o estudo e adoo de valores de referncia de qualidade e de interveno, com objetivo de fornecer diretrizes e subsidiar decises no gerenciamento de reas contaminadas. Valores de referncia de qualidade, alerta e interveno foram estabelecidos por meio da aplicao de modelos de anlise de risco, que contemplou diferentes cenrios de uso e ocupao do solo, a quantificao de variveis toxicolgicas e distintas vias de exposio aos contaminantes. A lista de valores orientadores resultante permite orientao quantitativa na avaliao das reas contaminadas, por meio de uma consulta rpida a esses valores, o que reduz tempo e custo. Na esteira da implementao de instrumentos de gesto, e de normativa sobre o tema, destaca-se ainda
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o Guia para Avaliao do Potencial de Contaminao em Imveis (SIlvA et al., 2003) que apresenta as precaues e procedimentos a serem adotados na aquisio de um imvel ou no incio do desenvolvimento de projeto de reutilizao. Esse guia nasceu da necessidade de identificar a possvel presena de contaminao em imveis, antes de sua aquisio, o que permite ao investidor decidir pela aquisio ou no, evitando conflitos futuros. Com este, a alegao de desconhecimento ou falta de orientao no mais se sustenta. Alm dessas ferramentas, houve avanos no marco legal regulatrio com relao ao tema das reas contaminadas, no sentido de flexibilizar a reutilizao sem perder o controle dos aspectos ambientais e sanitrios, tais como: Lei Estadual n. 9.999/98 permite a ocupao, nas Zonas de Uso Predominantemente Industriais ZUPI por outros usos (residencial, comercial, servios e institucional), at ento vetados, quando se tratar de zona que tenha sofrido descaracterizao significativa do uso industrial e no haja contaminao da rea. Decreto Estadual n. 47.400/2002 estabelece a obrigatoriedade de comunicao ao rgo competente sobre o encerramento das atividades aos empreendimentos passveis de licenciamento ambiental, exigindo apresentao de plano de desativao. Ambos constituem-se em instrumentos legais de extrema importncia para disciplinar o processo de reutilizao de reas potencialmente contaminadas e prevenir novos usos incompatveis com a qualidade do solo. O plano de desativao e a informao sobre a necessidade de medidas de recuperao da qualidade ambiental, quando for o caso, sero fundamentais para prevenir a ocorrncia de novas reas rfs.14 Em maro de 2006 foi assinada a lei que institui a Poltica Estadual de Resduos Slidos Lei Estadual n. 12.300, cuja regulamentao est em curso. A lei d as diretrizes da gesto integrada de resduos slidos e contempla aspectos da disposio de resduos no solo. Encontra-se tambm em tramitao na Assemblia Legislativa o projeto de lei sobre proteo da qualidade do solo e gerenciamento de reas contaminadas do Estado de So Paulo, que ser um marco para a questo das reas contaminadas. Esta
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lei especfica dever estabelecer diretrizes, competncias e responsabilidades e traz a previso de criao de um fundo financeiro para custeio das aes de remediao das reas. A proposta contempla vrios instrumentos de gesto ambiental e favorece alguns aspectos do planejamento urbano, porm apenas tangencia a questo dos efeitos sade decorrentes da contaminao de reas. No Estado de So Paulo, alguns municpios j incorporaram em sua agenda ambiental a questo das reas contaminadas, considerando-se a responsabilidade municipal na regulao do uso e ocupao do solo. Iniciativas ainda tmidas comeam a vislumbrar o horizonte e apenas o Municpio de So Paulo apresenta resultados: o Decreto Municipal n. 42.319/2002, a Lei Municipal n. 13.564/2003 e um pargrafo no Plano Diretor Estratgico do municpio. O decreto citado dispe sobre diretrizes e procedimentos para gerenciamento de reas contaminadas no Municpio de So Paulo e estabelece que a aprovao ou regularizao de qualquer forma de parcelamento, uso e ocupao do solo, em reas contaminadas ou suspeitas de contaminao, fica sujeita realizao, pelo empreendedor, de investigao do terreno e avaliao de risco para o uso existente ou pretendido, e submisso para apreciao do rgo ambiental competente. A lei municipal trata da aprovao de parcelamento de solo, edificao ou instalao de equipamentos em terrenos contaminados ou suspeitos de contaminao, condicionando-os apresentao de Laudo Tcnico de Avaliao de Risco que comprove a existncia de condies ambientais aceitveis para o uso pretendido no imvel.

CoNSIDERAES FINAIS
Entende-se que seja urgente para a RMSP, e tambm em mbito nacional, a implementao de polticas pblicas de gesto integrada que enfoquem a questo das reas degradadas e, em particular, das reas contaminadas. fundamental que a componente ambiental das polticas pblicas privilegie aes direcionadas remediao e reutilizao sustentvel dos passivos ambientais. Constitui imperativo que a componente de desenvolvimento urbano das polticas p-

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blicas, com o olhar na reintegrao das reas degradadas no tecido urbano, esteja perfeitamente ajustada aos usos do solo e funes sociais da propriedade. Ademais, torna-se essencial desenvolver polticas de sade que definam a atuao, as aes e os servios junto s populaes humanas em situao de risco. No entanto, imprescindvel a intersetorialidade e a integrao dessas polticas, de forma que propiciem a ao conjunta e ajustada entre esses trs campos, visando economia de recursos e racionalidade e eficcia das aes. Por outro lado, o envolvimento de outros atores sociais na busca de soluo questo primordial. O setor privado e a sociedade civil no podem ficar alijados do processo. O primeiro, pelo montante dos recursos que aes dessa natureza representam e a inviabilidade de seu aporte unicamente pelo setor pblico. O segundo, porque os novos usos contemplados pela revitalizao urbana devem atender aos interesses da sociedade, portanto, seu envolvimento e participao na tomada de deciso devem ser contemplados. Alm disso, quando h exposio da populao aos contaminantes advindos das reas contaminadas, a sociedade e, principalmente, os afetados, devem ser informados dos reais riscos sade e chamados a participar, no como meros expectadores no aguardo por decises sobre sua sade e se desocupam ou no suas moradias afetadas, mas de forma ativa em todo o processo de decises. Nesse sentido, iniciativas de parcerias entre o setor pblico e privado tem ocorrido em pases como Alemanha, Sua e Estados Unidos, com bons resultados,

e j despontam no horizonte nacional como um caminho interessante. Neste propsito, cabe ao setor pblico definir as atribuies legais, buscar a viabilizao de financiamentos pblicos e a concentrao e flexibilizao dos trmites burocrtico-legais, enquanto o setor privado entra com o gerenciamento e as tecnologias, recursos financeiros e a flexibilidade executiva e comercial caractersticas. O mercado, nesse contexto, tambm tende a se ajustar, pois a demanda por espaos urbanos cresce e os brownfields se apresentam como uma alternativa de oferta de reas, contemplada com toda a infra-estrutura urbana. Uma legislao ambiental e urbana mais restritiva no vem afastando os empreendedores dos passivos ambientais, contrariamente ao que se presumia na dcada de 1990. Atualmente, est em curso na RMSP a aquisio de reas contaminadas por grandes empreendedores imobilirios, que se encarregam do processo de remediao e, ao mesmo tempo, implantam seus empreendimentos imobilirios no local, pois os custos do passivo so perfeitamente internalizados nas transaes econmicas do setor imobilirio. Tal fato pode ser comprovado pelo registro de reas contaminadas em nome de empresas do setor imobilirio, no cadastro estadual de reas contaminadas (Cetesb, 2006). Vislumbram-se, assim, novas perspectivas que, no entanto, devem ser gerenciadas pelo poder pblico e mediadas pela participao e controle social, em conformidade com a poltica pblica integradora e participativa que vier a ser definida, na busca do ambiente urbano sustentado e da sade e qualidade de vida de seus ocupantes.

Notas
1. rea degradada: rea onde h a ocorrncia de alteraes negativas de suas propriedades fsicas, tais como sua estrutura ou perda de matria devido eroso e a alterao de caractersticas qumicas, devido a processos como salinizao, lixiviao, deposio cida e introduo de poluentes (Cetesb, 1999). 2. rea contaminada: rea, local, terreno, instalao, edificao ou benfeitoria que contm quantidades ou concentraes de matria em condies que causem ou possam causar danos sade humana, ao meio ambiente ou a outro bem a proteger (Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, documento interno, 2003).

3. Revitalizao urbana: processo de reinsero de reas degradadas e/ou contaminadas no tecido urbano, de modo que sua reutilizao de tais reas contribua para a requalificao urbana (SnCHeZ, 2004). 4. Uso sustentvel: considerado como o uso que leva em conta a sustentabilidade ambiental e a sade dos indivduos expostos. 5. Remediao: ao de recuperao ambiental realizada em reas contaminadas, que implica em interveno direta, com o objetivo de conter, isolar, remover ou reduzir as concentraes de contaminantes presentes. 6. Resduos industriais: resduos gerados pelo processo produtivo industrial.
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WaNDa M. RISSO GNtHEr 7. Resduos slidos urbanos: aqueles cujo gerenciamento de responsabilidade do poder pblico, incluindo os resduos slidos domiciliares, resduos comerciais de pequenos geradores e resduos da limpeza pblica. 8. Resduos de servios de sade: aqueles resultantes das atividades que, direta ou indiretamente, referem-se sade humana e animal. 9. Resduos especiais: aqueles que necessitam de gerenciamento especfico em razo da tipologia ou quantidade, como resduos da construo civil, embalagens de agrotxicos, pilhas e baterias, rejeitos radioativos e outros. 10. Passivo ambiental: os benefcios econmicos (ou os resultados econmicos) que sero sacrificados em funo da preservao, recuperao e proteo do meio ambiente, de modo a permitir a compatibilidade entre este e o desenvolvimento econmico; benefcios econmicos a serem sacrificados em decorrncia de uma conduta inadequada em relao s questes ambientais (MArtIns; RIbeIro, 1996). 11. Brownfields: instalaes industriais e comerciais abandonadas, vagas ou subutilizadas, cuja reutilizao dificultada por problemas reais ou percebidos de contaminao ambiental (EPA, 1999). 12. Multifuncionalidade: condio apresentada pelo solo que viabiliza todos os tipos de uso, geralmente sua condio natural. 13. Dado obtido do cadastro de indstrias desativadas do Departamento de Receita da Secretaria de Finanas da Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo, 2003. 14. reas rfs: aquelas que no so passveis de identificao dos responsveis e que quedam como passivos para o Estado.

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WANDA M. RISSO GNTHEr Engenheira Civil e Sociloga; Mestre e Doutora em Sade Pblica (FSP/USP); Professora e Pesquisadora da Faculdade de Sade Pblica da USP. (wgunther@usp.br)

Artigo recebido em 10 de abril de 2006. Aprovado em 19 de maio de 2006.

Como citar o artigo: GNTHER, W.M.R. reas contaminadas no contexto da gesto urbana. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, Fundao Seade, v. 20, n. 2, p. 105-117, abr./jun. 2006. Disponvel em: <http://www.seade.gov.br>; < http://www.scielo.br>.
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