SENTENCIA C-415/12 Referencia: Expediente D-8820 Demanda de incon tit!

ciona"idad contra el pargrafo del artculo 135 de la ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo". Actor# Fernando Yepes G e! $a%i trado &onente $A'RICI( )(N*+,E* C'ER-(. I. ANTECEDENTES 1. Texto normati/o demandado. "l c#udadano Fernando Yepes G e! present de anda de #nconst#tuc#onal#dad contra el artculo 135 $parc#al$ de la ley 1437 de 2011% "l te&to de andado $su'rayado$ es el s#gu#ente: ,E0 1412 DE 2011 (or la cual se e&p#de el )d#go de (roced# #ento *d #n#strat#+o y de lo )ontenc#oso *d #n#strat#+o% ,-. ART3C',( 115. NULIDAD PO INCON!"I"UCIONALIDAD. /os c#udadanos podrn0 en cual1u#er t#e po0 sol#c#tar por s0 o por ed#o de representante0 1ue se declare la nul#dad de los decretos de carcter general d#ctados por el Go'#erno 2ac#onal0 cuya re+#s#n no corresponda a la )orte )onst#tuc#onal en los t3r #nos de los artculos 237 y 241 de la )onst#tuc#n (olt#ca0 por #nfracc#n d#recta de la )onst#tuc#n% 4a '#3n podrn ped#r la nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad de los actos de carcter general 1ue por e&presa d#spos#c#n const#tuc#onal sean e&ped#dos por ent#dades u organ#s os d#st#ntos del Go'#erno 2ac#onal% &AR+)RA4(. "l )onse5o de "stado no estar l# #tado para profer#r su dec#s#n a los cargos for ulados en la de anda% "n consecuenc#a0 podr fundar la declarac#n de nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad en la +#olac#n de cual1u#er nor a const#tuc#onal% 6gual ente podr pronunc#arse en la sentenc#a so're las nor as 1ue0 a su 5u#c#o0 confor an un#dad nor at#+a con a1uellas otras de andadas 1ue declare nulas por #nconst#tuc#onales% 2. Demanda.
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2.1. &reten i5n. "l actor sol#c#ta se declare la #ne&e1u#'#l#dad del pargrafo del artculo 135 de la ley 1437 de 20110 por resultar +#olator#o del pre 'ulo const#tuc#onal y de los artculos 20 27 y 227 de la )onst#tuc#n (olt#ca% 2.2. -io"aci5n de "o art6c!"o 27 287 228 9 pre:m;!"o de "a Con tit!ci5n. 2%2%1% (ara el acc#onante0 la nor a de andada +#ola los s#gu#entes artculos de la )onst#tuc#n: el pre 'ulo y el artculo 20 "en lo relativo a la garant#a de la e$ectividad de los principios"0 el artculo 270 "en el respeto al de%ido proceso& al derec'o de de$ensa y contradiccin" y el artculo 2270 1ue consagra "el derec'o de acceso a la administracin de (usticia"% 2%2%2% /uego de real#!ar una e&pos#c#n ter#ca respecto del de'#do proceso y el derec8o de defensa0 del derec8o al acceso a la ad #n#strac#n de 5ust#c#a0 del pr#nc#p#o de legal#dad y del pr#nc#p#o de 5ur#sd#cc#n rogada0 el de andante se9ala 1ue cuando el )onse5o de "stado se pronunc#a respecto de te as no #n+ocados por el actor 5ud#c#al dentro de las alegac#ones de su de anda0 se #nfr#ngen los derec8os al de'#do proceso y al acceso a la ad #n#strac#n de 5ust#c#a0 pues la r#tual#dad en el e5erc#c#o de la acc#n de nul#dad propone un espac#o para 1ue el productor del acto en5u#c#ado se def#enda :n#ca ente frente a argu entos 5urd#cos del recla ante0 atend#endo la presunc#n de legal#dad y de const#tuc#onal#dad 1ue a para el acto ad #n#strat#+o cuest#onado% 2%2%3% *grega 1ue per #t#r la atr#'uc#n del pargrafo acusado genera des#gualdad procesal entre las partes0 pues en este caso la ad #n#strac#n p:'l#ca0 1ue #n#c#al ente slo se def#ende frente a los cargos de 1u#en propone la nul#dad0 de'er a+#!orar las pos#'#l#dades de +#c#os de #nconst#tuc#onal#dad 1ue pueda deter #nar el )onse5o de "stado al o ento de la dec#s#n0 8ac#endo #nocuas las garantas entra9adas en el de'#do proceso0 co o la contrad#cc#n% (er #t#r una co petenc#a e&tra pet#ta al 5ue! contenc#oso ad #n#strat#+o coarta la pos#'#l#dad de un e5erc#c#o pleno del derec8o de defensa de la ad #n#strac#n p:'l#ca% "l l#t#g#o de anulac#n de un acto ad #n#strat#+o #n+olucra a las partes en un punto de d#scus#n prec#so0 y en torno a 3l desarrollan los argu entos defens#+os0 1ue pr#nc#pal ente se d#sertan en dos estad#os0 en la r3pl#ca al l#'elo de andator#o y en las alegac#ones f#nales% 2%2%4% (or tal ra!n0 resulta 5ust#f#cado const#tuc#onal ente 1ue el contorno de la dec#s#n del 5ue! ad #n#strat#+o apare!ca en arcado dentro de la del# #tac#n de la pro'le t#ca 5urd#ca a cons#derar en la sentenc#a0 ed#ante la deter #nac#n de las nor as +#oladas y el concepto de +#olac#n% II. 4'NDA$ENT( DE ,A DECISI<N. 1. Competencia. /a )orte )onst#tuc#onal es co petente para dec#d#r so're esta de anda0 dado 1ue la nor a acusada es for al ente legal0 co o parte de la /ey 1437 de 2011 ,)(0 art 241%5;.%
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2. E" conf"icto =!r6dico-con tit!ciona". 2.1. ,a norma ac! ada# entido 9 contexto normati/o. 2%1%1% /a d#spos#c#n de andada $el pargrafo del artculo de andado$ regula el alcance de la potestad 5ur#sd#cc#onal de control const#tuc#onal a cargo del )onse5o de "stado0 respecto de la funda entac#n 5urd#ca y el alcance nor at#+o de sus dec#s#ones de nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad0 prescr#'#endo lo s#gu#ente: ,#. la funda entac#n 5urd#ca de tales declarac#ones puede cons#st#r en la +ulnerac#n de cual1u#er nor a const#tuc#onal0 no solo de a1uellas se9aladas en los cargos for ulados por el de andante< ,##. el alcance nor at#+o de los fallos podra e&tenderse 8ac#a otras d#spos#c#ones d#ferentes de las de andadas 1ue resulten nulas por #nconst#tuc#onal#dad0 s#e pre 1ue se #ntegren en un#dad nor at#+a con 3stas% 2%1%2% /os enunc#ados de andados for an el pargrafo :n#co del artculo 135 del nue+o )d#go de (roced# #ento *d #n#strat#+o y de lo )ontenc#oso *d #n#strat#+o0 #nt#tulado"Nulidad por Inconstitucionalidad"% "sta nor a faculta a todo c#udadano para sol#c#tar la nul#dad de deter #nados decretos o actos de carcter general d#ctados por el Go'#erno 2ac#onal o por otras ent#dades u organ#s os const#tuc#onal ente se9alados $cuya co petenc#a no corresponda a la )orte )onst#tuc#onal$0 "por in$raccin directa de la Constitucin"0 por s o a tra+3s de representante y en cual1u#er t#e po% 2%1%3% * su +e!0 el artculo 135 se encuentra en la /ey 1437 de 20110 u'#cada en la (arte =egunda de d#c8o )d#go0 1ue se ocupa de la Organi)acin de la *urisdiccin de lo Contencioso+Administrativo y de sus func#ones 5ur#sd#cc#onal y consult#+a0 #ntegrando el 4tulo 666 1ue regula los ",edios de Control"% 2%1%4% * tono con la lnea doctr#nar#a do #nante de la teora del proceso 5ud#c#al0 el )onse5o de "stado0 al e5ercer la #n#c#at#+a leg#slat#+a co o autor del proyecto de ley0 propuso superar la deno #nac#n de acciones con 1ue trad#c#onal ente se alude a la acc#n de nul#dad0 de nul#dad y resta'lec# #ento del derec8o0 de nul#dad electoral0 de reparac#n d#recta0 de repet#c#n0 de p3rd#da de #n+est#dura0 a las acc#ones populares y de grupo y a las contractuales y de cu pl# #ento0 y as 8#!o el /eg#slador0 acog#endo la propuesta del rgano 5ud#c#al% "n efecto0 la /ey 1437>11 alude a tales ecan#s os de acceso a la 5ust#c#a contenc#oso ad #n#strat#+a co o "medios de control" a la actuac#n de la ad #n#strac#n0 superando la re#terada confus#n del concepto de acc#n $co o derec8o su'5et#+o de acceso a la 5ust#c#a$ con el de pretens#n $co o el conten#do de la acc#n$% *s0 en e5erc#c#o del derec8o de acc#n0 cual1u#er c#udadano puede ele+ar ante el )onse5o de "stado la pretens#n de nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad de los actos 5urd#cos #nd#cados en el artculo 1350 1ue cons#dere +#olator#os de la )onst#tuc#n (olt#ca% 2%1%5% ?esta destacar 1ue el pargrafo acusado plantea la facultad de real#!ac#n del 5u#c#o de #nconst#tuc#onal#dad del acto de andado frente a toda la )onst#tuc#n $no sola ente las nor as const#tuc#onales de andadas$0 y en odo alguno la o'l#gac#n de 8acerlo% *s0 el e&a en #ntegral 1ue adelante el )onse5o de "stado se 8alla pre+#sto co o potestat#+o0 no # perat#+o%

2.2. E" car%o de incon tit!ciona"idad# an:"i i . 2%2%1% "l eollo del cargo de la de anda est en la +#olac#n del derec8o al de'#do proceso de las ent#dades productoras del acto general en5u#c#ado% /as presuntas +ulnerac#ones del pre 'ulo y el artculo 2 super#or0 relat#+as a los +alores de 5ust#c#a e #gualdad 1ue pres#den el ordena #ento const#tuc#onal y a la garanta de efect#+#dad de los pr#nc#p#os y derec8os0 as co o del artculo 27 const#tuc#onal y el derec8o de acceso a la 5ust#c#a0 ad1u#r#ran concrec#n en la 8#ptes#s del desconoc# #ento del de'#do proceso0 de cuya #ne&e1u#'#l#dad se der#+ara0 consecuenc#al ente0 la #nconst#tuc#onal#dad restante% 2%2%2% * su +e!0 la +#olac#n del de'#do proceso $#nfracc#n del artculo 27 const#tuc#onal$ se ater#al#!a0 a 5u#c#o del de andante0 en ,#. la restr#cc#n del derec8o de defensa de la ad #n#strac#n ,##. y la generac#n de des#gualdad procesal entre las partes: erced a la e&pans#n del concepto de +#olac#n a otras nor as const#tuc#onales no se9aladas co o #nfr#ng#das por el de andante< y a la e&tens#n de la declarac#n de nul#dad a otras nor as #nfralegales d#ferentes de las de andadas 1ue se #ntegran nor at#+a ente con 3stas0 reglas a5enas al concepto de 5ur#sd#cc#n rogada% 2%2%3% "specf#ca ente0 el desconoc# #ento del derec8o de defensa de la autor#dad 1ue e&p#de el acto ad #n#strat#+o de andado cons#ste en la l# #tac#n del derec8o de contrad#cc#n de la *d #n#strac#n0 1u#en no podra defenderse a plen#tud de las ra!ones de #nconst#tuc#onal#dad en 1ue el 5ue! contenc#oso ad #n#strat#+o 'ase su declarac#n de nul#dad n# defender otras nor as ad #n#strat#+as no de andadas lla adas a la #s a suerte0 en ra!n de la co petenc#a e&trapet#ta 1ue le as#gna el artculo 135 en cuest#n% Y es esa #s a des+enta5a de la *d #n#strac#n0 lo 1ue genera la s#tuac#n de des#gualdad co o parte de andada en el curso del l#t#g#o de anulac#n por #nconst#tuc#onal#dad% 2%2%4% "n resu en0 con la de anda de #ne&e1u#'#l#dad del artculo 135 de la /ey 1437>110 se 'usca 1ue el )onse5o de "stado0 al dec#d#r la #nconst#tuc#onal#dad de los actos ad #n#strat#+os generales0 l# #te su co petenc#a a la declarac#n de nul#dad de las d#spos#c#ones nor at#+as de andadas y a la funda entac#n del fallo en las nor as const#tuc#onales se9aladas co o +#oladas en la de anda0 e&clus#+a ente% 2.1. E" pro;"ema de con tit!ciona"idad a re o"/er. )orresponde a la )orte resol+er0 s# el pargrafo del artculo 135 de la /ey 1437 de 20110 +#ola el artculo 27 de la )onst#tuc#n y0 consecuenc#al ente0 el pre 'ulo y los artculos 2 y 227 super#ores0 al prescr#'#r 1ue en los procesos de nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad0 el )onse5o de "stado no estar l# #tado para profer#r su dec#s#n a los cargos for ulados en la de anda y 1ue0 en consecuenc#a0 podr fundar la declarac#n de nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad en la +#olac#n de cual1u#er nor a const#tuc#onal0 e #gual ente podr pronunc#arse so're las nor as 1ue0 a su 5u#c#o0 confor an un#dad nor at#+a con a1uellas otras de andadas 1ue declare nulas por #nconst#tuc#onales% 1. Car%o# /io"aci5n de" art6c!"o 28 de "a Con tit!ci5n &o"6tica 97 con ec!encia"mente7 de" pre:m;!"o 9 "o art6c!"o 2 9 228 con tit!ciona"e .

1.1. S!premac6a de "a Con tit!ci5n. 3%1%1% /a supre aca de la )onst#tuc#n (olt#ca so're el resto de prescr#pc#ones del s#ste a de derec8o nac#onal0 es un pr#nc#p#o estructurante del orden 5urd#co: el con5unto de prescr#pc#ones 1ue #ntegran el derec8o pos#t#+o0 se ordena en un s#ste a nor at#+o0 en +#rtud de la un#dad y co8erenc#a 1ue le # pr# en los +alores0 pr#nc#p#os y reglas esta'lec#das en la )onst#tuc#n% "n otras pala'ras0 el orden 5urd#co de la soc#edad polt#ca se estructura a part#r de la )arta Funda ental% (or eso0 8a d#c8o la )orte: "/a pos#c#n de !premac6a de la )onst#tuc#n $ 8a d#c8o esta )orporac#n $ so're las restantes nor as 1ue #ntegran el orden 5urd#co0 estr#'a en 1ue a1u3lla deter #na la estructura 's#ca del "stado0 #nst#tuye los rganos a tra+3s de los cuales se e5erce la autor#dad p:'l#ca0 atr#'uye co petenc#as para d#ctar nor as0 e5ecutarlas y dec#d#r confor e a ellas las contro+ers#as y l#t#g#os 1ue se susc#ten en la soc#edad0 y al efectuar todo esto0 funda el orden 5urd#co #s o del "stado"% ,negr#lla en te&to or#g#nal. 3%1%2% /a noc#n de supre aca const#tuc#onal parte de la naturale!a nor at#+a de la )onst#tuc#n0 1ue se re+ela en el carcter de fuente pr# ar#a del ordena #ento 5urd#co% "n tal sent#do0 el artculo 4 de la )onst#tuc#n (olt#ca #nd#ca: "La Constitucin es norma de normas. -n todo caso de incompati%ilidad entre la Constitucin y la ley u otra norma (ur#dica& se aplicar.n las disposiciones constitucionales" % *s0 la naturale!a nor at#+a del orden const#tuc#onal es la cla+e de la su5ec#n del orden 5urd#co restante a sus d#spos#c#ones0 en +#rtud del carcter +#nculante 1ue t#enen sus reglas% 4al cond#c#n nor at#+a y pre+alente de las nor as const#tuc#onales0 la s#t:an en el orden 5urd#co co o fuente pr# era del s#ste a de derec8o #nterno0 co en!ando por la +al#de! #s a de las nor as #nfraconst#tuc#onales cuyas for as y proced# #entos de producc#n se 8allan regulados en la prop#a )onst#tuc#n% @e a8 1ue la )orte 8aya e&presado: /a )onst#tuc#n se er#ge en el arco supre o y :lt# o para deter #nar tanto la pertenenc#a al orden 5urd#co co o la +al#de! de cual1u#er nor a0 regla o dec#s#n 1ue for ulen o prof#eran los rganos por ella #nstaurados% "l con5unto de los actos de los rganos const#tu#dos $)ongreso0 "5ecut#+o y 5ueces$ se #dent#f#ca con referenc#a a la )onst#tuc#n y no se reconoce co o derec8o s# desconoce sus cr#ter#os de +al#de!% /a )onst#tuc#n co o "ex !perior prec#sa y regula las for as y 3todos de producc#n de las nor as 1ue #ntegran el ordena #ento y es por ello " f!ente de f!ente "0 norma normar!m% "stas caracterst#cas de !premac6a y de &# a regla de reconoc# #ento del orden 5urd#co prop#as de la )onst#tuc#n0 se e&presan #ne1u+oca ente en el te&to del artculo 4"% ,negr#lla en te&to or#g#nal. ,-. /as consecuenc#as 1ue se der#+an del pr#nc#p#o de supre aca$ 8a agregado esta )orporac#n $ apuntan no slo al reconoc# #ento de una nor a 5urd#ca co o p#edra angular f#losf#co$polt#ca 1ue r#ge todas las act#+#dades estatales y a la cual estn su'ord#nados todos los c#udadanos y los poderes p:'l#cos0 s#no 1ue leg#t# a ade s las nor as 5urd#cas 1ue se e&p#dan congruentes con ella%

3%1%3% 4a '#3n el concepto de supre aca nor at#+a de la )arta (olt#ca es def#n#tor#o del "stado =oc#al y const#tuc#onal de @erec8o% "n +#rtud de la fuer!a nor at#+a de la )onst#tuc#n0 las autor#dades no solo se 8allan so et#das al derec8o pos#t#+o pres#d#do por la nor a super#or0 en el e5erc#c#o de sus co petenc#as< ta '#3n para la real#!ac#n efect#+a de los derec8os su'5et#+os consagrados const#tuc#onal ente0 ante d#c8as autor#dades pueden los c#udadanos e&#g#r la real#!ac#n efect#+a de los derec8os const#tuc#onales0 algunos de los cuales son de "aplicacin inmediata" $al tenor del artculo A5 const#tuc#onal$0 erced0 prec#sa ente0 a su fuer!a nor at#+a +#nculante% @e este odo0 la supre aca nor at#+a de las nor as const#tuc#onales se er#ge en un pr#nc#p#o cla+e para la concrec#n del catlogo de derec8os funda entales y la efect#+#dad de los de s derec8os consagrados en la )arta Funda ental% "n tal sent#do0 8a cons#derado la )orte: @#c8o de otro odo: la )onst#tuc#n es nor a fundante en una d# ens#n tanto a&#olg#ca ,+% gr% esta'lece pr#nc#p#os0 derec8os funda entales y pautas #nterpretat#+as.0 co o #nstru ental ,proporc#ona los ecan#s os para lograr ar ona y co8erenc#a en la apl#cac#n de la )onst#tuc#n.0 y en ese orden de #deas0 el pr#nc#p#o de supre aca da ca'#da a la consagrac#n de garantas funda entales co o f#nes pr#or#tar#os del "stado0 y el esta'lec# #ento de controles de todo el ordena #ento y de una 5ur#sd#cc#n espec#al encargada de +elar por su #ntegr#dad%", negr#lla dentro del te&to.% 4al 5ur#sd#cc#n espec#al no es otra 1ue la 5ur#sd#cc#n const#tuc#onal0 en cuyas dec#s#ones depos#ta la prop#a )onst#tuc#n la guarda de su #ntegr#dad y supre aca% 1.2. E" contro" =!dicia" de con tit!ciona"idad como %arant6a de "a !premac6a de "a Con tit!ci5n. 3%2%1% /a supre aca nor at#+a de la )onst#tuc#n0 t#ene co o su pr#nc#pal garanta la e&#stenc#a del control de const#tuc#onal#dad0 a cargo de deter #nados rganos del poder 5ud#c#al% "n pr#nc#p#o0 todos los poderes p:'l#cos de'en +elar por1ue la producc#n del derec8o se a5uste a las reglas for ales y conten#dos ater#ales del orden const#tuc#onal0 del #s o odo 1ue sus actuac#ones concretas% *s0 los actos del go'#erno0 la actuac#n de las autor#dades ad #n#strat#+as $y de algunos part#culares en casos espec#ales$0 las #s as dec#s#ones de los 5ueces y los actos de leg#slac#n0 se 8allan do #nados por el pr#nc#p#o de supre aca de la )onst#tuc#n y su5etos a d#+ersos t#pos de e& enes de const#tuc#onal#dad de los #s os0 en unos casos a tra+3s de ecan#s os de control concreto de la const#tuc#onal#dad de las actuac#ones p:'l#cas $por +a de acc#n o e&cepc#n$ y en otros e+entos ed#ante odal#dades de control a'stracto de los actos leg#slat#+os0 las leyes y otras nor as generales $por +a de acc#n o por #n#ster#o de la )onst#tuc#n$ % 3%2%2% /a t#tular#dad del poder 5ud#c#al de control de const#tuc#onal#dad a'stracto0 8a s#do rad#cado en ca'e!a de la )orte )onst#tuc#onal y el )onse5o de "stado% "n la pr# era0 respecto de nor as const#tuc#onales0 legales0 decretos a los 1ue la )onst#tuc#n les as#gna fuer!a de ley0 y otros actos con conten#do ater#al de ley o 1ue for an parte del tr #te leg#slat#+o% *l )onse5o de "stado0 en relac#n con "decretos dictados por el /o%ierno Nacional& cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional". )on tal s#ste a de control 5ud#c#al se 'usca 1ue en la e&ped#c#n de las nor as 1ue #ntegran el ordena #ento
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5urd#co0 se respete la 5erar1ua de la )arta Funda ental0 co o nor a de nor as0 de odo 1ue en todo caso de #nco pat#'#l#dad entre la )onst#tuc#n y la ley u otra nor a 5urd#ca0 se apl#1ue las d#spos#c#ones const#tuc#onales0 tal co o lo precept:a el artculo 4B const#tuc#onal% 3%2%3% "n el arco de esta 5ur#sd#cc#n espec#al 1ue la )onst#tuc#n 8a esta'lec#do para la preser+ac#n de su #ntegr#dad y supre aca0 el /eg#slador 8a pre+#sto la pos#'#l#dad de 1ue los c#udadanos0 en e5erc#c#o del derec8o de acc#n0 for ulen ante el )onse5o de "stado la pretens#n de nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad de decretos gu'erna entales0 de'#do a la #nfracc#n d#recta de la )onst#tuc#n% /a /ey 1437>11 as lo regula en el artculo de andado0 co o uno de los "medios de control" all pre+#stos para la preser+ac#n del orden 5urd#co y la efect#+#dad de los derec8os recon#c#dos en la )onst#tuc#n% *s0 el 4r#'unal =upre o de lo )ontenc#oso *d #n#strat#+o of#c#a co o 5ue! de const#tuc#onal#dad en odal#dad de control a'stracto $ade s de la atr#'uc#n co o 5ue! de tutela$0 co pletando el s#ste a de control de la supre aca e #ntegr#dad de la )arta (olt#ca Funda ental 1ue el )onst#tuyente de 1771 conf# a la )orte )onst#tuc#onal0 co o ca'e!a de esta 5ur#sd#cc#n espec#al% (or tal ra!n0 la )orte 8a af#r ado: ""l )onst#tuyente de 1771 C 8a d#c8o esta )orte C opt por un odelo de control const#tuc#onal 1ue la 5ur#sprudenc#a 8a lla ado d#fuso func#onal% "n este es1ue a concurre0 por un lado0 la )orte )onst#tuc#onal y el )onse5o de "stado0 co o rganos encargados del control a'stracto de const#tuc#onal#dad y0 por el otro0 todos los 5ueces y corporac#ones 1ue de'en dec#d#r las acc#ones de tutela o resol+er acc#ones y recursos pre+#stos para garant#!ar los derec8os const#tuc#onales o al 8acer uso de la e&cepc#n de #nconst#tuc#onal#dad en los casos concretos so et#dos a su cons#derac#n"% 1.1. ,a inte%ra"idad de" contro" de con tit!ciona"idad a; tracto. 3%3%1% "ste control de const#tuc#onal#dad a cargo de la )orte )onst#tuc#onal0 8a re#terado esta )orporac#n0 de'e ser e5erc#do en for a #ntegral0 puesto 1ue el 5ue! const#tuc#onal est 8a'#l#tado para confrontar los preceptos de andados con el con5unto de d#spos#c#ones 1ue confor an la )arta (olt#ca y no slo con a1uellas 1ue 8an s#do c#tadas co o #nfr#ng#das en la correspond#ente de anda% *l respecto0 d#ce la )orte: @e este odo0 s# por ra!n de su naturale!a 5urd#ca0 algunos de los actos nor at#+os so et#dos al 5u#c#o de const#tuc#onal#dad0 +en cond#c#onada su leg#t# #dad al cu pl# #ento de c#ertos re1u#s#tos cuya #no'ser+anc#a puede generar +#c#os de proced# #ento o de co petenc#a0 la )orte est en la o'l#gac#n de a'ordar el estud#o de tales aspectos0 aun cuando no 8ayan s#do propuesto en la de anda n# ta poco 8u'#eren s#do alegados por a1uellos su5etos 1ue se encuentran 8a'#l#tados para #nter+en#r en el proceso%" 3%3%2% (rec#sando a:n s las caracterst#cas d#st#nt#+as de este control #ntegral de la )onst#tuc#n0 y 8ac#endo referenc#a a las nor as 1ue lo consagran 0 esta )orte 8a an#festado 1ue0 de " con$ormidad con lo prescrito en el art#culo 00 del Decreto 0123 de 4554& 6ue contiene el r7gimen procedimental de los (uicios y actuaciones 6ue se surten ante la Corte Constitucional& esta Corporacin al e(ercer el control constitucional de%e con$rontar el texto acusado con la totalidad de los preceptos de la Carta Pol#tica& pudiendo
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$undar su decisin en la violacin de cual6uiera norma constitucional& as# 7sta no 'u%iere sido invocada en el curso del proceso. -n este sentido tam%i7n se orienta el mandato del art#culo 82 de la Ley 031 de 4552 +-statutaria de la Administracin de *usticia+ seg9n el cual "-n desarrollo del art#culo 084 de la Constitucin Pol#tica& la Corte Constitucional de%er. con$rontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitucin". "l artculo 4D de la /ey 270 de 177D0 antes c#tado0 1ue esta'lece para la )orte )onst#tuc#onal la atr#'uc#n de confrontar las d#spos#c#ones so et#das a su control con la total#dad de los preceptos de la )onst#tuc#n0 fue declarado e&e1u#'le0 ed#ante sentenc#a )$ 037 de 177D% "n ese fallo0 d#5o esta )orporac#n: "* tra+3s de la nor a 'a5o e&a en se 'usca 1ue la )orte0 en caso de encontrar 1ue un deter #nado canon const#tuc#onal 8a s#do +#olado por una nor a legal0 o 1ue0 por el contrar#o0 3l s#r+e para declarar su e&e1u#'#l#dad0 entonces pueda fundarse la sentenc#a en ese precepto0 as 3ste no 8aya s#do #n+ocado por el de andante% /o anter#or no s#gn#f#ca0 y en esos t3r #nos lo ent#ende la )orporac#n0 1ue en todos los casos la )orte de'a real#!ar un anl#s#s de la total#dad del te&to de la )arta frente a la d#spos#c#n legal 1ue se estud#a0 pues C se re#tera$ lo 1ue se 'usca es la pos#'#l#dad de #n+ocar argu entos ad#c#onales sustentados en otras nor as funda entales 1ue ser+#rn para adoptar una e5or dec#s#n%" 3%3%3% @e este odo0 la )orte )onst#tuc#onal0 por andato estatutar#o y prec#s#n 5ur#sprudenc#al0 cuenta con la potestad de e&a #nar la const#tuc#onal#dad de una nor a de andada frente a total#dad del ordena #ento super#or0 y no solo respecto de la d#spos#c#n const#tuc#onal especf#ca ente #n+ocada% 4al co petenc#a 8a de entenderse de e5erc#c#o potestat#+o y no # per#oso0 co o se desprende de la 5ur#sprudenc#a del prop#o 4r#'unal )onst#tuc#onal% 1.4. &ote tad de confi%!raci5n "e%i "ati/a de accione 9 proce o . 3%4%1% @e lo e&puesto se puede af#r ar 1ue0 s# '#en la )onst#tuc#n #s a 8a def#n#do los #nstru entos d#r#g#dos a preser+ar su supre aca e #ntegr#dad $para el caso en estud#o0 la pretens#n de #nconst#tuc#onal#dad y la pretens#n de nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad$0 es al /eg#slador a 1u#en se 8a d#fer#do0 en e5erc#c#o de su poder de conf#gurac#n nor at#+a0 los proced# #entos y la for a co o el derec8o de acc#onar de'e ser e5erc#do% *s0 para el caso de esta )orte0 tratndose de la acc#n de #nconst#tuc#onal#dad0 el /eg#slador d#spuso 1ue la confrontac#n del precepto acusado puede 8acerse frente a la total#dad del te&to const#tuc#onal y 1ue la dec#s#n podr 'asarse en nor as d#ferentes de las #n+ocadas por el actor0 facultad 1ue esta )orporac#n encontr0 en su oportun#dad0 a5ustada a la )onst#tuc#n% 3%4%2% /a potestad de conf#gurac#n nor at#+a del leg#slador0 en ater#a del e5erc#c#o del derec8o de acc#n y de los procesos0 8a s#do a pl#a ente aceptada y re#terada por esta )orporac#n% *s en =entenc#a )$A75 de 20110 e&pres: ""l leg#slador t#ene una a pl#a d#screc#onal#dad en la regulac#n de los proced# #entos tanto 5ud#c#ales co o ad #n#strat#+os0 d#screc#onal#dad 1ue co o todos los actos del poder estatal encuentra su l #te en la )onst#tuc#n% "n la sentenc#a )$204 de 20030 so're este
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punto se #nd#c: "- esa d#screc#onal#dad para deter #nar nor at#+a ente acerca de una +a0 for a o actuac#n procesal o ad #n#strat#+a no es a'soluta< es dec#r0 de'e e5erc#tarse dentro del respeto a +alores fundantes de nuestra organ#!ac#n polt#ca y 5urd#ca0 tales co o0 la 5ust#c#a0 la #gualdad y un orden 5usto ,(re 'ulo. y de derec8os funda entales de las personas co o el de'#do proceso0 defensa y acceso a la ad #n#strac#n de 5ust#c#a ,)%(%0 arts% 130 27 y 227.% 6gual ente0 de'e 8acer +#gente el pr#nc#p#o de la pr# aca del derec8o sustanc#al so're las for as ,)%(%0 art% 22A. y proyectarse en ar ona con la f#nal#dad propuesta0 co o es la de real#!ar o'5et#+a0 ra!ona'le y oportuna ente el derec8o sustanc#al en contro+ers#a o def#n#c#n< de lo contrar#o0 la conf#gurac#n legal se tornara ar'#trar#a% "-*s las cosas0 la +#olac#n del de'#do proceso ocurr#ra no slo 'a5o el presupuesto de la o #s#n de la respect#+a regla procesal o de la #nef#cac#a de la #s a para alcan!ar el props#to para el cual fue d#se9ada0 s#no espec#al ente en el e+ento de 1ue 3sta apare!ca e&ces#+a y desproporc#onada frente al resultado 1ue se pretende o'tener con su ut#l#!ac#n%" 6gual ente0 en sentenc#a )$314 de 2002 se prec#s 1ue la potestad de conf#gurac#n del leg#slador es una co petenc#a const#tuc#onal 1ue de'e e5ercerse dentro de los l #tes # puestos por la )arta (olt#ca0 la cual de'e estar 5ust#f#cada en un pr#nc#p#o de ra!n suf#c#ente0 en donde s# la dec#s#n del leg#slador resulta ar'#trar#a de'e ser ret#rada del ordena #ento 5urd#co% Eno de esos l #tes es prec#sa ente no 8acer nugator#os derec8os funda entales co o el de'#do proceso o el de defensa% "n esa #s a lnea0 en la sentenc#a )$DD2 de 20040 se adu5o 1ue "al 5ue! const#tuc#onal le corresponde garant#!ar al &# o la l#'ertad de conf#gurac#n 1ue t#ene el leg#slador< l#'ertad0 1ue s#n e 'argo0 no puede ser a'soluta n# ar'#trar#a0 s#no 1ue de'e desarrollarse confor e a los l #tes 1ue # pone la #s a )arta"% "sta postura fue rec#ente ente re#terada en la sentenc#a )$372 de 20110 en la 1ue se sostu+o 1ue la l#'ertad de conf#gurac#n del leg#slador ade s de estar l# #tada por los pr#nc#p#os de ra!ona'#l#dad y proporc#onal#dad0 ta '#3n lo est por los pr#nc#p#os de progres#+#dad y no regres#n ten#endo en cuenta 1ue los derec8os funda entales ta '#3n t#enen una faceta prestac#onal 1ue alcan!ada0 se con+#erte en un l #te para a1uella% /as ed#das leg#slat#+as0 en ese orden0 de'en ser proporc#onales y ra!ona'les% 1.5. E" contro" de con tit!ciona"idad inte%ra"7 a car%o de" Con e=o de E tado. 3%5%1% *l regla entar el e5erc#c#o de la nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad0 el artculo 135 de la /ey 1437 de 20110 8a pre+#sto en el pargrafo de andado 1ue el )onse5o de "stado0 en este t#po de procesos0 no estar l# #tado para profer#r su dec#s#n a los cargos for ulados en la de anda y 1ue0 en consecuenc#a0 podr fundar la tal declarac#n en la +#olac#n d#recta de cual1u#er nor a const#tuc#onal% 3%5%2% @e esta for a0 el /eg#slador no 8a 8ec8o cosa d#st#nta 1ue consagrar nor at#+a ente lo 1ue es una doctr#na const#tuc#onal con plena +#genc#a: el e5erc#c#o del control const#tuc#onal a'stracto de anera #ntegral0 tal co o 1ued e&puesta en los prrafos precedentes% (or este aspecto0 entonces0 no se ad+#erte transgres#n del pre 'ulo y del artculo 2 const#tuc#onal0 puesto 1ue la d#spos#c#n de andada t#ene sl#do funda ento en los artculos 40 237%2 y 241 de la )onst#tuc#n0 1ue consagran la supre aca e #ntegr#dad de la )arta Funda ental% (or el contrar#o0 puede argu entarse 1ue el pargrafo acusado0 al fortalecer los poderes y atr#'uc#ones del )onse5o de "stado co o 5ue! const#tuc#onal0 en aras de garant#!ar y preser+ar la supre aca const#tuc#onal0 lo
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1ue logra es consol#dar la pre+alenc#a de los f#nes esenc#ales del "stado0 pre+#stos en el prec#tado canon const#tuc#onal% 3%5%3% "s s0 la 5ur#sprudenc#a const#tuc#onal ya 8a'a aceptado de t#e po atrs0 esta facultad confer#da al )onse5o de "stado0 cuando cons#der0 en la sentenc#a )$177 de 17770 1ue "trat.ndose de derec'os $undamentales de aplicacin inmediata& el (ue) administrativo a e$ecto de asegurar su vigencia y goce e$ectivos de%e aplicar la correspondiente norma constitucional& en $orma o$iciosa& as# la demanda no la 'aya invocado expresamente". 3%5%4% 2o se ad+#erte ta poco 1ue el precepto acusado0 e&ceda la potestad de conf#gurac#n del leg#slador% /a regulac#n 1ue 8a 8ec8o de la acc#n de nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad rad#cada en ca'e!a del )onse5o de "stado0 es legt# a0 ra!ona'le y proporc#onada0 y en odo alguno contrar#a a pr#nc#p#os o +alores super#ores de la )arta Funda ental% *l e5ercer su a pl#a l#'ertad de conf#gurac#n nor at#+a0 el /eg#slador 8a 'uscado rad#car en ca'e!a del )onse5o de "stado0 una facultad s# #lar a la 1ue ya 8a'a confer#do a la )orte )onst#tuc#onal0 fortalec#endo de esta anera el control const#tuc#onal y0 por ende0 los ecan#s os y procesos a tra+3s de los cuales se 'usca garant#!ar la supre aca de la )arta Funda ental% 3%5%5% *8ora '#en0 en relac#n con los cargos de +#olac#n al de'#do proceso ,art% 27 )%(%.0 y al acceso a la ad #n#strac#n de 5ust#c#a ,art%227 )%(%.0 8ay 1ue co en!ar por e&presar 1ue co o lo destacaron en sus #nter+enc#ones0 la apoderada del F#n#ster#o de Gust#c#a y del @erec8o y el (rocurador General de la 2ac#n0 en los 5u#c#os de const#tuc#onal#dad0 "en rigor no 'ay partes procesales y& por tanto& carece de sentido 'a%lar de e6uili%rio entre las mismas"0 por1ue "en este contexto& la administracin no es la parte demandada& ya 6ue lo 6ue se demanda es la nulidad por inconstitucionalidad de un acto administrativo" % "n efecto0 en los procesos de const#tuc#onal#dad no es e&acto 8a'lar de partes en el sent#do en 1ue este t3r #no se apl#ca en otra clase de procesos contenc#osos% "l de andante act#+a la 5ur#sd#cc#n const#tuc#onal en e5erc#c#o de un derec8o funda ental de conten#do polt#co0 1ue t#ene co o pretens#n la defensa de la #ntegr#dad y supre aca de la )onst#tuc#n y no t#ene co o parte contend#ente a la autor#dad 1ue e&p#d# el acto de andado0 ya 1ue la confrontac#n se da entre la )onst#tuc#n y las nor as de andadas co o +#olator#as de a1uella% 4an ello es as0 1ue no e&#ste por parte de la autor#dad 1ue e&p#d# el acto de andado la o'l#gac#n de concurr#r al proceso y su no co parecenc#a no t#ene la +#rtud de produc#r nul#dad alguna por ausenc#a de parte contrad#ctor#a% 2o es este ed#o de control $la nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad$0 la #nst#tuc#n procesal para tra #tar las de andas contra actos de carcter part#cular y concreto0 en los cuales s podra 8a'larse0 en estr#cto sent#do0 de partes procesales% "n su a0 se trata de un confl#cto const#tuc#onal #nternor at#+o y no #ntersu'5et#+o% 3%5%D% )uando el pargrafo de andado e&presa 1ue el )onse5o de "stado no estar l# #tado para profer#r su dec#s#n a los cargos for ulados en la de anda0 ta poco se est "generando una desigualdad procesal entre las partes" 0 en des edro de la ad #n#strac#n p:'l#ca0 n# +#olac#ones al de'#do proceso ,art%27 )(.0 o a los derec8o de defensa y contrad#cc#n0 del odo sosten#do por el de andante% )o o antes se d#5o0 el 5u#c#o por #nconst#tuc#onal#dad no est d#r#g#do contra la ad #n#strac#n s#no contra el acto de carcter general0 # personal y a'stracto 1ue a1u3lla e&p#d#0 en defensa del orden 5urd#co
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pres#d#o por la )onst#tuc#n0 y 1ue se est# a +#ola nor as super#ores de rango const#tuc#onal% /o 1ue el pargrafo de andado cont#ene0 es una facultad 1ue el /eg#slador0 en su a pl#o poder de conf#gurac#n nor at#+a de las d#spos#c#ones 1ue go'#ernan los procesos0 8a rad#cado en ca'e!a del )onse5o de "stado para refor!ar los ecan#s os de control const#tuc#onal 1ue garant#!an la #ntegr#dad y supre aca de la )arta Funda ental% 3%5%7% 2o se ad+#erte ta poco c o el pargrafo acusado pueda +#olar el derec8o de acceso a la ad #n#strac#n de 5ust#c#a ,227 )(.0 puesto 1ue0 por una parte0 en n#ng:n o ento est pro8#'#endo el acceso de los c#udadanos al e5erc#c#o de la acc#n de nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad y0 por la otra0 ta poco est restr#ng#endo en for a alguna la part#c#pac#n en los procesos de las ent#dades 1ue e&p#d#eron los actos de andados% (or el contrar#o0 lo 1ue 'usca el precepto de andado es 1ue los pr#nc#p#os de #ntegr#dad y supre aca de la )onst#tuc#n0 se 8agan efect#+os ed#ante el control const#tuc#onal #ntegral0 otorgando una facultad a pl#a al )onse5o de "stado0 1ue surge co o una garanta 's#ca dentro del "stado de @erec8o% "l leg#slador0 en su a pl#o argen de conf#gurac#n nor at#+a0 est pos#'#l#tando el l#'re acceso de todos los #nter+#n#entes al proceso0 per #t#endo su part#c#pac#n d#recta0 ed#ante proced# #entos #dneos y ef#caces% 3%5%A% "n relac#n con el postulado de la "(usticia rogada"0 entend#do co o la carga procesal 1ue de'e asu #r el acc#onante cuando de anda un acto ad #n#strat#+o0 1ue lo o'l#ga a c#tar las nor as +#oladas y e&pl#car el concepto de la +#olac#n $1ue para el acc#onante se estara ta '#3n desconoc#endo en el precepto acusado$0 ya esta )orporac#n 8a re#terado 1ue el control const#tuc#onal no es era ente rogado s#no #ntegral0 an#festando: " La Corte no puede ignorar la presencia de ese vicio en la $ormacin de la disposicin acusada& incluso si 7ste no $ue se:alado por el actor ni por ninguno de los intervinientes& por cuanto el control constitucional de las leyes no es rogado sino integral& ya 6ue corresponde a esta Corporacin estudiar las normas impugnadas $rente a la totalidad de los preceptos de la Constitucin& y no 9nicamente en relacin con las disposiciones constitucionales se:aladas por el actor". *1u ta '#3n resulta apl#ca'le lo e&presado por el (res#dente del )onse5o de "stado en su escr#to de #nter+enc#n en este proceso0 cuando af#r a 1ue es e+#dente 1ue este postulado "de 5ust#c#a rogada"0 "de%e ceder $rente a la o%ligacin& a cargo del *ue) Contencioso Administrativo& de 'acer cumplir el principio de supremac#a de la Constitucin& pues resulta claro 6ue la e$icacia del mandato contenido en el art#culo 8 superior no puede 6uedar supeditada a la $ormulacin de alegaciones por parte de los su(etos intervinientes en un proceso& si la autoridad (udicial contrasta la contrariedad entre el acto cuestionado y la Carta Pol#tica"& c#tando para el efecto 5ur#sprudenc#a de esta )orte0 donde se an#f#esta 1ue "trat.ndose de derec'os $undamentales de aplicacin inmediata& el (ue) administrativo a e$ecto de asegurar su vigencia y goce e$ectivos de%e aplicar la correspondiente norma constitucional& en $orma o$iciosa& as# la demanda no la 'aya invocado expresamente". 1.>. ,a inte%raci5n de "a !nidad normati/a7 como t?cnica de" contro" de con tit!ciona"idad a; tracto. 3%D%1% )on el props#to e&plc#to de 8acer s ef#ca! el control const#tuc#onal confer#do al )onse5o de "stado0 el pargrafo de andado le otorga ta '#3n la facultad de apl#car el
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postulado de un#dad nor at#+a0 1ue le per #te pronunc#arse en la sentenc#a so're las nor as 1ue0 a su 5u#c#o0 confor an un solo cuerpo de sent#do nor at#+o con a1uellas otras de andadas 1ue declare nulas por #nconst#tuc#onales% "ste es un pr#nc#p#o 1ue 8a apl#cado esta )orporac#n0 en e5erc#c#o del control const#tuc#onal #ntegral 1ue le 8a s#do as#gnado por la )onst#tuc#n y el artculo DB del @ecreto 20D7 de 17710 por lo 1ue t#ene pleno sent#do 1ue le 8aya s#do otorgado ta '#3n al )onse5o de "stado en sus func#ones co o tr#'unal const#tuc#onal0 todo ello en el arco de preser+ar la supre aca de la )onst#tuc#n% 3%D%2% =o're la apl#cac#n de este pr#nc#p#o 8a d#c8o esta )orte: " (ara deter #nar la procedenc#a de la un#dad nor at#+a esta =ala pasar a recordar la doctr#na de esta )orporac#n respecto de la #ntegrac#n de un#dad nor at#+a0 la cual slo procede en tres 8#ptes#s y de anera e&cepc#onal: ,#. en pr# er lugar0 en el caso cuando se de anda una d#spos#c#n 1ue no t#ene un conten#do nor at#+o claro y un+oco0 ra!n por la cual resulta necesar#o #ntegrar su conten#do nor at#+o con el de otra d#spos#c#n 1ue no fue acusada0 a f#n de co pletar el enunc#ado nor at#+o de andado y e+#tar as una dec#s#n #n8#'#tor#a< ,##. en segundo lugar0 cuando el enunc#ado nor at#+o de andado se encuentra reproduc#do en otras nor as del ordena #ento 1ue no fueron de andadas0 a f#n de e+#tar 1ue el fallo de const#tuc#onal#dad resulte #nane< y ,###. cuando la d#spos#c#n de andada se encuentra nt# a o #ntrnseca ente +#nculada o relac#onada con otra d#spos#c#n0 respecto de la cual se yerguen ser#as sospec8as de const#tuc#onal#dad% *s y respecto de este :lt# o re1u#s#to esta )orte 8a esta'lec#do 1ue 3ste re1u#ere a su +e! la +er#f#cac#n de dos re1u#s#tos: ,#. en pr# er lugar0 la e&#stenc#a de una estrec8a e nt# a relac#n entre la nor a de andada y algunas otras d#spos#c#ones no de andadas0 con las cuales for ara una un#dad nor at#+a< y ,##. 1ue respecto de las d#spos#c#ones no de andadas e er5an a pr# era +#sta ser#as dudas o cuest#ona #entos respecto de su const#tuc#onal#dad% 4. Conc"! i5n. "l pargrafo del artculo 135 de la /ey 1437 de 20110 no +#ola el pre 'ulo n# los artculos 20 27 y 227 de la )onst#tuc#n% (or el contrar#o0 al preceptuar 1ue el )onse5o de "stado en los 5u#c#os de nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad no estar l# #tado para profer#r su dec#s#n a los cargos for ulados en la de anda y 1ue0 en consecuenc#a podr fundar la declarac#n de nul#dad por #nconst#tuc#onal#dad en la +#olac#n de cual1u#er nor a const#tuc#onal0 al #gual 1ue podr pronunc#arse en la sentenc#a so're las nor as0 1ue a su 5u#c#o0 confor an un#dad nor at#+a con a1uellas otras de andadas 1ue declare nulas por #nconst#tuc#onales0 est reaf#r ando los pr#nc#p#os super#ores de supre aca e #ntegr#dad de la )arta Funda ental0 consagrados en los artculos 4 y 241 de la )onst#tuc#n y el pr#nc#p#o de conf#gurac#n nor at#+a del leg#slador en ater#a de acc#ones y procesos ,art% 150 )%(%.% (or lo tanto0 la nor a ser declarada e&e1u#'le% III. DECISI<N. "n 3r#to de lo e&puesto0 la =ala (lena de la )orte )onst#tuc#onal0 ad #n#strando 5ust#c#a en no 're del pue'lo y por andato de la )onst#tuc#n0

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RES'E,-E# @eclarar "H"IE6J/" el pargrafo del artculo 135 de la /ey 1437 de 20110 "por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo" 0 en relac#n con los cargos anal#!ados en esta sentenc#a% )A@RIE, ED'ARD( $END(*A $ARTE,( &re idente Con aclaracin de voto $AR3A -ICT(RIA CA,,E C(RREA $a%i trada $A'RICI( )(N*+,E* C'ER-( $a%i trado ADRIANA )'I,,EN ARAN)( $a%i trada AEB C(R)E I-+N &A,ACI( &A,ACI( $a%i trado

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