02 Fundamentos Metodologicos Indicadores BID-IDEA Fase I

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales

Instituto de Estudios Ambientales
- IDEA -

PROGRAMA DE INFORMACIN E INDICADORES DE
GESTIN DE RIESGOS
BID - CEPAL - IDEA

EJ ECUCI N DEL COMPONENTE I I
Indicadores para la Gestin de Riesgos
OPERACIN ATN/JF-7907-RG

INDICADORES PARA LA MEDICIN DEL RIESGO
Fundamentos Metodolgicos

Estudio coordinado por
Instituto de Estudios Ambientales

Manizales - Colombia
Septiembre 2003

Instituto de Estudios Ambientales - IDEA

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PROGRAMA DE INFORMACIN E INDICADORES DE
GESTIN DE RIESGOS
IADB - ECLAC - IDEA

EJ ECUCI N DEL COMPONENTE I I
Indicadores para la Gestin de Riesgos
OPERACIN ATN/JF-7907-RG


Preparado por
Omar Daro Cardona A.
Director Tcnico

Con
Jorge Eduardo Hurtado Gmez Ann Catherine Chardon
Gonzalo Duque Escobar Luz Stella Velsquez Barrero
Alvaro Martn Moreno Rivas Samuel Daro Prieto Ramrez.

Teniendo en cuenta
La reunin de expertos sobre conceptualizacin del riesgo y
modelacin mediante indicadores, Barcelona, julio 9, 10 y 11 de 2003

Ian Davis Allan Lavell
Alex Barbat Philippe Masure
Lino Briguglio Louise Comfort
Terry Cannon Andrew Maskrey
Neil Doherty Tova Solo
Caroline Clarke Kari Keipi

Manizales - Colombia
Septiembre 2003


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1. Introduccin

En general, los pases han sido "tomadores" de riesgo al invertir poco en la reduccin de su
vulnerabilidad y al confiarse en el apoyo externo para la reconstruccin despus de los hechos.
Despus de los desastres ms recientes, muchos pases han hecho la promesa de hacer inversiones
para proteger la poblacin y las actividades econmicas con anterioridad a los posibles desastres
futuros. Este enfoque proactivo aboga por un cambio en el papel de los gobiernos en la gestin, al
pasar de prepararse para la respuesta y recuperacin en el caso de emergencias (poltica actual,
que no detiene el aumento de las prdidas por desastres) a promover la reduccin del riesgo y un
enfoque de gestin que facilit y soporte las actividades de un amplio conjunto de actores locales,
pblicos y privados, para reducir la vulnerabilidad como una parte integral del proceso de
desarrollo. (Clarke y Keipi 2000).

Este marco de trabajo necesariamente requiere que los gobiernos y otros actores participantes
logren tener una visin amplia del riesgo desde la perspectiva de los desastres y comprender
mejor los mecanismos de la gestin del riesgo vistos como componentes del desarrollo
econmico y social. Para esto se requiere de mejor informacin sobre la severidad y frecuencia
de los fenmenos naturales en el sitio, como tambin del nivel de vulnerabilidad, incluido el
grado de resiliencia fsica, econmica, social y ambiental ante las amenazas naturales, y de un
mejor y ms convincente anlisis, orientador de poltica, de esa informacin. En el caso del
gobierno, la atencin debe dirigirse a la reduccin del riesgo como una contribucin a la
sostenibilidad y el desarrollo y, aparte de prepararse para atender las emergencias per se, es
necesario que cuente con herramientas prcticas para medir la vulnerabilidad y la eficiencia de la
gestin del riesgo. Ahora bien, teniendo en cuenta que existen distintos niveles de vulnerabilidad
y riesgo en los diferentes pases, que a su vez dependen de diferentes factores causales que los
configuran, y que existen diversas polticas, enfoques y estrategias viables para intervenir muchos
de esos factores causales, es posible estimular a los actores participantes relacionados con el tema
a que asuman un papel ms proactivo en la reduccin del riesgo. Especial atencin debe darse a
los procesos sociales, econmicos y territoriales que son los factores causales primarios que
explican la acumulacin del riesgo y debe reconocerse el hecho que estos procesos son
susceptibles de intervencin y modificacin a travs de la adopcin de polticas, legislacin,
instrumentos y estructuras de gobernabilidad apropiadas (Cardona y Maskrey 2000).

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Este documento de trabajo es el resultado de los aportes y discusiones del grupo de expertos locales del Instituto de
Estudios Ambientales, IDEA, Universidad Nacional de Colombia, Manizales, y las contribuciones realizadas durante
la reunin de expertos sobre conceptualizacin del riesgo y modelacin mediante indicadores celebrada en Barcelona
en julio 9,10 y 11, 2003, para la ejecucin del Componente II: Indicadores de Gestin de Riesgos, Operacin BID
ATN/JF-7907-RG. El documento ha sido elaborado por Omar Daro Cardona A., director tcnico del proyecto y las
opiniones aqu expresadas son solamente las de sus autores y no necesariamente reflejan la posicin del Banco
Interamericano de Desarrollo.


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Insuficiencias en la informacin y anlisis cuantitativos deficientes obstaculizan que los
gobiernos seleccionen de una manera informada polticas deseables de gestin del riesgo u otras
polticas que puedan tener un impacto importante en los niveles de vulnerabilidad de un pas. En
general, no esta claro qu constituye un buen referente de funcionamiento para un sistema de
gestin de riesgos o cmo es mejor proceder para lograr que as sea. Actualmente, en la mayora
de los pases de la regin no se est monitoreando la eficiencia de la gestin de la vulnerabilidad
y el riesgo de tal forma que faculte a los tomadores de decisiones a determinar si la
vulnerabilidad esta disminuyendo o aumentando y cmo, o si los objetivos de una poltica amplia
de gestin del riesgo se estn logrando. Puesto sto en un contexto regional, es imposible
determinar cmo un pas en particular puede compararse relativamente con otros, o si su
ejecucin esta por encima o por debajo de un referente esperado, teniendo en cuenta sus propias
circunstancias particulares.

Una de las caractersticas centrales u objetivo de este "Programa de Indicadores del BID/IDEA"
es construir un ndice o un modelo de indicadores que describa niveles comparativos de riesgo,
desde la perspectiva de los desastres, en diferentes pases y permitir la identificacin de los
factores principales que contribuyen a la configuracin del riesgo en cada pas. (Clarke y Keipi
2000). El modelo a construir con base en un nmero (menor) de variables de fcil disponibilidad
y razonable robustez, debe permitir un anlisis de riesgo coarse grain o de baja resolucin en una
escala apropiada para toma de decisiones nacionales. Idealmente, este modelo de riesgo no
solamente deber destacar los niveles comparativos de riesgo entre pases, sino tambin los
factores que debern ser intervenidos con el fin de reducir dicho riesgo. Considerando la
vulnerabilidad y riesgo, los indicadores deben ser multisectoriales en su alcance y sociales en su
enfoque, teniendo en cuenta las probabilidades relativas de una sociedad de estar en capacidad de
absorber el impacto y recuperarse dado la posibilidad de una serie de eventos peligrosos. El
modelo de indicadores (ndices) sera usado como una herramienta para enfocar la atencin en el
riesgo, estimular acciones para reducir riesgos en pases propensos a desastres y para indicar
posibles prioridades en la asignacin de la asistencia para el desarrollo (Cardona y Maskrey
2000). Sera "indicativo" y no intentara o pretendera ser completo o preciso. El modelo sera,
por lo tanto, base de informacin para decisiones generales de poltica en reas prioritarias para la
accin y la asignacin de recursos, pero no reemplazara la necesidad de las evaluaciones
detalladas de riesgo y los anlisis fundamentales para la planificacin a nivel nacional y
subnacional.

2. Concepto y uso de indicadores

Para realizar un anlisis de riesgo se deben seguir tres pasos: estimar la amenaza o peligro, evaluar
la vulnerabilidad y llevar a cabo la estimacin del riesgo como resultado de relacionar los dos
parmetros anteriores (Taylor et al. 1998). Cambios en uno o los dos parmetros modifican el
riesgo en s mismo. Ahora bien, una vez valorado el riesgo y teniendo en cuenta que no es posible
reducirlo en su totalidad, para efectos de planificacin, proteccin y diseo de obras de
infraestructura ha sido comn que se defina un nivel de riesgo aceptable. El riesgo aceptable,
en general, son las posibles consecuencias sociales, econmicas y ambientales que, implcita o
explcitamente, una sociedad o un segmento de la misma asume o tolera, por considerar que son
poco factibles y, usualmente, a cambio de un beneficio inmediato. Desde el punto de vista


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tcnico, corresponde a un valor de probabilidad de unas consecuencias dentro de un perodo de
tiempo, que se considera admisible para determinar las mnimas exigencias o requisitos
seguridad, con fines de proteccin y planificacin ante posibles fenmenos peligrosos.
Ha sido comn que el riesgo sea valorado solamente en trminos fsicos, dado que la
vulnerabilidad social es difcil de evaluar en trminos cuantitativos. Esto no significa que no sea
factible analizar la vulnerabilidad en forma relativa o mediante indicadores o ndices, lo que
permite proponer riesgos relativos, que igualmente permiten la toma de decisiones y la
definicin de prioridades de prevencin y mitigacin. Estos ndices de riesgo, en principio,
pueden formularse en trminos de cargas y resistencias (demanda y capacidad) como se hace
desde el punto de vista fsico en la prctica de la ingeniera. La resistencia describe la habilidad
de la poblacin afectada para enfrentar un evento extremo. Dicha resistencia o capacidad es
funcin de diversos factores tanto tcnicos como no tcnicos. Los tcnicos, estn relacionados
con el grado de proteccin que ofrecen medidas tcnicas estructurales, por ejemplo diques y
embalses para la proteccin en caso de inundaciones, o construccin competente de edificaciones
contra terremotos, tormentas o inundaciones. Los no tcnicos, incluyen capacidades econmicas
de la comunidad, la habilidad de la poblacin de auto-apoyarse, la estructura social y su
organizacin, entre otros. La accin de un fenmeno extremo representa la carga que acta sobre
el sistema social, lo que involucra dos componentes: la magnitud o severidad de la carga y el
tiempo de su influencia, aspectos que tienen relevancia tanto en el caso de sucesos sbitos como
lentos y que se relacionan de alguna manera tambin con el tiempo de recuperacin de los
elementos expuestos.
Cuando un suceso intenso se presenta, la carga y la resistencia se confrontan. Si la resistencia es
mayor que la carga, los efectos del fenmeno son disipados y no se presenta el dao. Si la
resistencia es menor, se presenta un fallo; hay desastre. Un anlisis de este tipo de situacin
puede hacerse en el mismo momento en que se presenta el fenmeno, lo que permitira explicar
analticamente a posteriori sus efectos. Pero con propsitos de planeacin es posible hacer este
anlisis para eventos que se pueden presentar en el futuro, lo que significa que es necesario
pronosticar la carga (su severidad y tiempo de influencia) y la capacidad o resistencia en ese
momento futuro. Es este el anlisis de riesgo: la determinacin anticipada de fallo o no fallo. Con
fines de planificacin y la definicin de medidas de proteccin las cargas y resistencias deben,
por lo tanto, asociarse con probabilidades; es decir que no deben utilizarse valores mximos de
cargas y resistencias, sino combinaciones de resistencias factibles y cargas crebles.
Desde el punto de vista de la gestin del riesgo, el trmino resistencia corresponde a un nivel de
capacidad o, dicho de una manera inversa, a un grado de vulnerabilidad crtica, y el trmino carga
corresponde a la accin del fenmeno que representa la amenaza. La vulnerabilidad crtica es
igual a la carga que una comunidad puede soportar antes de recurrir a un apoyo externo. El
desastre se presenta cuando la amenaza (la carga) supera la vulnerabilidad crtica. Esta heurstica
de la ingeniera es poderosa e ilustra que el riesgo podra expresarse en parmetros numricos
unidimensionales, lo que facilita, por ejemplo, el disear ndices o indicadores como ya se
mencion. Ahora bien, en el contexto de la planificacin del desarrollo y el ordenamiento
territorial es necesario comparar la carga y la vulnerabilidad crtica en funcin del tiempo, pues
estos dos aspectos no son invariantes. La vulnerabilidad esta constituida por mltiples


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componentes y depende de diversos factores, como la fragilidad fsica de la comunidad, su
fragilidad social y su resiliencia. La falta de resiliencia, es un factor de vulnerabilidad y un
determinante importante del tiempo de recuperacin.
Finalmente, la viabilidad de un modelo de indicadores de riesgo y gestin del riesgo depende de
la existencia de informacin confiable y de buena calidad que satisfaga las demandas del modelo
conceptual. Actualmente la informacin disponible es todava la mayor restriccin. La mayora
de la cartografa relacionada con riesgo esta limitada a patrones de amenaza. Hay poca
informacin cuantitativa comparativa y precisa sobre vulnerabilidad econmica y social o sobre
reduccin de factores de riesgo. La informacin se produce ampliamente en diferentes formatos y
escalas y de una manera ad hoc que complica su acopio y agregacin. Debido a restricciones de
recursos institucionales y humanos la informacin raramente ha sido recolectada en forma
sistemtica sobre largos perodos de tiempo. La mayora de la informacin existente acerca de
impactos por ejemplo, de las compaas de seguros se limita a desastres mayores y sobre
eventos locales de escala menor no siempre hay informacin o es incompleta (UNDP 2000). Hay
un amplio rango de enfoques para la integracin de datos y para la modelacin del riesgo y la
vulnerabilidad. Existen enfoques inductivos de modelacin del riesgo mediante ponderaciones y
la combinacin de diferentes variables de amenaza, vulnerabilidad y reduccin del riesgo.

Hay enfoques deductivos que se basan en la modelacin histrica de tendencias del riesgo
materializado (es decir, desastres o daos y prdidas que ya han ocurrido). Otros enfoques
combinan los resultados de modelaciones inductivas y deductivas. Un obstculo para la
modelacin inductiva es la ausencia de procedimientos aceptados para asignar valores y pesos a
los diferentes factores de vulnerabilidad y amenaza que contribuyen al riesgo. La modelacin
deductiva no refleja el riesgo en contextos donde los desastres ocurren con poca frecuencia o
donde la informacin histrica no esta disponible. A pesar de estas debilidades la modelacin
deductiva ofrece un atajo para la indexacin del riesgo en muchos contextos y puede ser utilizada
para validar los resultados de modelos inductivos.

2.1 La utilidad de un modelo de indicadores

Para concebir un sistema o modelo de indicadores de riesgo y gestin es necesario partir haciendo
una reflexin acerca del concepto y funcin de los indicadores de manera general, lo que
significa hacer una crtica epistemolgica y un anlisis de la pertinencia en al caso del
dimensionamiento del riesgo y de la gestin del mismo; es decir los mecanismos para influir
sobre dicha realidad. Es la relacin entre conocimiento y definicin de polticas, que debe ser la
ms slida posible.

La manera como se enfoca un diagnstico de riesgo utilizando indicadores tiene varias
implicaciones. La primera en relacin con la conformacin del modelo terico y los indicadores
derivados del mismo, a partir de los cuales se confronta y evala el riesgo. De otra parte, en la
determinacin de los objetivos y fines de la gestin del riesgo, en tanto constituyen un
procedimiento a partir del cual se fija una "direccionalidad" y se organiza la intervencin sobre el
riesgo. Este aspecto es de especial atencin, porque en ocasiones puede ser preferible tratar de
captar la realidad no en funcin estricta de un fin, sino de determinar un campo de posibilidades


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de cuyo conocimiento dependa la organizacin y orientacin de las praxis necesarias para una
intervencin efectiva. Es la historia como movimiento de estructuracin de lo real; la
determinacin de la gnesis de sus perfiles sociales antes que la descripcin de su morfologa. Un
diagnstico del riesgo que en lo posible permita recuperar la doble dimensin de cualquier corte
presente: el contexto de la situacin dada y su devenir posible. En este sentido y en particular en
relacin con el riesgo que tiene la doble dimensin de realidad y posibilidad, la reconstruccin
mediante indicadores de dicha doble dimensin significa reflejar las potencialidades que presenta
una situacin dada, cuyo conocimiento debe servir de base para organizar en forma efectiva la
intervencin sobre la realidad; es decir la gestin del riesgo (Cardona 2003).

El dimensionamiento del riesgo, en cualquier caso, es un diagnostico de una situacin un estado o
realidad y no puede perderse de vista que la ausencia de elementos polticos, culturales y
psicosociales determina vacos en un diagnostico de este tipo. En muchos casos un diagnstico
ms que constituir una bsqueda de un campo de posibilidades alternativas de desarrollo, es
evaluativo de las condiciones requeridas para una meta fijada previamente o un referente de
alguna manera arbitrario por los evaluadores. Esta situacin en el caso del riesgo es de especial
cuidado debido al concepto de "aceptabilidad" y los niveles a partir de los cuales se considera
aceptable o inaceptable la situacin.

Otro aspecto de especial relevancia es que la reconstruccin del contexto mediante indicadores en
ocasiones puede estar identificada con la agregacin de informacin posible de sistematizar o
resumir, lo que puede implicar un importante recorte o distorsin de la realidad. Tambin, es
necesario identificar si el diagnstico puede distinguir procesos coyunturales y estructurales,
micro y macro espaciales, lo que en el caso del riesgo es de especial importancia dado su carcter
local. Puede al analizarse un nivel espacial macro, por ejemplo a escala de pas, dejarse de captar
el modo de insercin de la problemtica local o regional en dicho nivel nacional y, a la inversa, el
modo como este ltimo se especifica en los diferentes puntos del territorio.

As como se puede hacer referencia al concreto-abstracto como estructura significativa de
categoras articuladas, se puede tambin hablar del concepto-indicador como una estructura
indicativa. Ante la dificultad de encontrar indicadores adecuados para representar el riesgo y su
gestin es importante destacar la posibilidad de usar indicadores "trazadores" o de conjunto. Se
trata de indicadores, que adems de representar un orden de magnitud, puedan dar cuenta de una
situacin total u holstica (Barbat y Cardona 2000). Son indicadores cualitativos (por ejemplo de
carcter perceptivo) que intentan recoger el significado de la realidad para alguien relevante.
Estos indicadores tratan de mejorar los lmites de comprensin de la realidad. Desde esta
perspectiva la cuestin no es llegar a explicaciones cada vez ms exhaustivas por agregacin,
sino poder enriquecer la relacin con la realidad en la forma ms inclusiva posible. As, el
problema a resolver es, en el fondo, el de cmo establecer una relacin entre diversos conceptos-
indicadores y lo emprico que intentan denotar, para que la estructuracin o encadenamiento de
ellos, al mismo tiempo que refleje las caractersticas especficas de una situacin dada, pueda
sealar las diferentes direccionalidades posibles.

En general, los indicadores tienen serie de debilidades, principalmente asociadas con la
subjetividad en su estimacin, en relacin con la seleccin de variables, la tcnica de medicin y


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el procedimiento de agregacin cuando son indicadores compuestos. El cuestionamiento de la
seleccin subjetiva de variables es difcil de resolver, especialmente por que la valoracin es
esencialmente cualitativa. La tcnica de medicin puede llegar a tener limitaciones debido a la
ausencia de datos y de confiabilidad de los mismos. En el caso de ndices compuestos, stos son
el resultado de agregar o promediar otros subndices, lo que puede esconder informacin til de
carcter individual. Adicionalmente, si se realizan ponderaciones con pesos a las diferentes
variables se introduce un componente importante de subjetividad (Briguglio y Pratt 1999). Estos
aspectos hacen que, en general, un modelo de indicadores sea susceptible a cuestionamientos
acadmicos. Por lo anterior y teniendo en cuenta dichas debilidades o limitaciones es deseable
que los indicadores en lo posible sean de fcil medicin, tangibles, adecuados al nivel de
agregacin del sistema bajo anlisis, centrados en aspectos prcticos y claros, sensibles a los
cambios en el sistema; que la recoleccin de informacin no sea difcil ni costosa y que las
mediciones puedan repetirse a travs del tiempo. No hay procedimientos estndares para medir o
pesar la efectividad de la reduccin del riesgo dado el amplio nmero de actores participantes y la
amplia variedad de actividades relacionadas, sin embargo enfoques basados en lgica difusa y
sistemas expertos pueden ser tiles para facilitar la asignacin de valores cuantitativos.

2.2 Desarrollo de indicadores de riesgo

Para el riesgo y su gestin se pueden construir indicadores de diferente naturaleza. Indicadores de
contexto, que pueden ser descriptivos o predictivos, o de gestin, que pueden ser de eficacia y
resultado. Pueden ser de nmero, de relacin, o indicadores compuestos, entre otros tipos. En su
formulacin es necesario definir lo que expresa o singulariza, designar su atributo
(cantidad/cualidad) y especificar la unidad de medida o unidad u operacional, que es la expresin
numrica, lingstica o una frmula. Los casos pueden variar en cantidad o cualidad, y por tanto,
las variables pueden ser clasificadas como cuantitativas o cualitativas. La calidad de un indicador
depende de la calidad de los componentes utilizados en su construccin, as como de la calidad de
los sistemas de informacin, recoleccin y registro de tales datos. Especficamente, la calidad y
utilidad de un indicador esta primordialmente definida por su validez (si efectivamente mide lo
que intenta medir) y confiabilidad (si su medicin repetida en condiciones similares reproduce los
mismos resultados). Otros atributos de calidad indicadores son: especificidad (que mida
solamente el fenmeno que se quiere medir), sensibilidad (que pueda medir los cambios en el
fenmeno que se quiere medir), mensurabilidad (que sea basado en datos disponibles o fciles de
conseguir), relevancia (que sea capaz de dar respuestas claras a los asuntos mas importantes) y
costo-efectividad (que los resultados justifiquen la inversin en tiempo y otros recursos) (OPS
2001).

Para desarrollar un sistema de indicadores es necesario desarrollar una fundamentacin
conceptual consistente y coherente. No se puede descontextualizar un indicador debido a que ste
expresa la medida de la magnitud de una fuerza en un momento dado; fuerza que a su vez resulta
de la articulacin de un conjunto de procesos integrados de modo condicional, articulados a las
acciones constitutivas de los sujetos. Se trata de la configuracin posible de lo potencial en
proceso: conocer para transformar (Zemelman 1989). Hay muchas definiciones y modelos
conceptuales de amenaza, vulnerabilidad y riesgo que se usan comnmente que pueden crear
confusin e impedir la comunicacin de informacin. Por lo tanto, el establecimiento de una serie


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de definiciones de trabajo claramente definidas es una precondicin bsica para la modelacin.
Todos los ndices o indicadores estn basados implcita o explcitamente en un modelo
conceptual del riesgo. En este caso, modelos conceptuales no solamente son necesarios para los
factores de amenaza y vulnerabilidad sino tambin para la efectividad de la gestin del riesgo y
las medidas de reduccin. Diferentes modelos seran necesarios para medir diferentes aspectos
del riesgo, por ejemplo, potencial de prdidas de vidas, posibilidad de prdidas del sustento,
probabilidad de interrupcin de la infraestructura, etc. De igual manera, la vulnerabilidad no
existe como una categora abstracta y slo puede definirse con respecto a una o varias amenazas
dadas. Hay diferencias importantes entre un riesgo absoluto y relativo, las cuales tambin
necesitan ser confrontadas. Pases pequeos pueden tener niveles altos de riesgo relativo, pero un
muy bajo riesgo absoluto en comparacin con pases grandes (UNDP 2000).

Al igual que en otros casos, en relacin con el riesgo colectivo, es importante reconocer que se
deben tener en cuenta metodolgicamente tres planos de articulacin en el proceso reconstructivo
de la realidad mediante indicadores: la articulacin entre niveles o reas de realidad (lo
econmico, poltico, cultural, etc.), la articulacin entre dimensiones espacio-temporales (macro-
micro, coyuntura, secuencia, etc.) y la articulacin como producto de la dialctica praxis-
estructura (actores y fuerzas sociales, realizada objetiva). En relacin con el primer plano de
articulacin su importancia radica en lograr contextualizar los datos y proveer al dato aislado la
riqueza heurstica que posee para caracterizar una situacin dada. La articulacin espacio-
temporal plantea la exigencia de delimitar el nivel espacial al cual se hace referencia y tener en
cuenta los ritmos u horizontes temporales de la representacin. Finalmente, el tercer plano de
articulacin donde el sujeto no solamente es el Estado sino tambin otras fuerzas sociales que
pueden imprimir, bajo circunstancias determinadas, ciertas direcciones posibles.

Es importante tener cuidado en el uso de indicadores de resultado cuando el indicatum se concibe
como un proceso cuyas propiedades son transitivas y no quedan necesariamente reflejadas por el
indicador. Esto no significa que los indicadores de resultado deban desecharse. Ms bien se
intenta prevenir el manejo acrtico o ingenuo de los mismos, que aparentemente ocurre en la
actualidad con diversos mtodos propuestos para la estimacin de la vulnerabilidad y el riesgo en
diferentes niveles espaciales. El indicatum o la realidad es un complejo de procesos que requieren
ser sometidos a una reconstruccin (Zemelman, 1989). En este caso se trata del riesgo o de los
factores que lo componen: la amenaza y vulnerabilidad, los cuales a su vez pueden ser realidades
complejas y compuestas. Existen tipos de amenazas y la vulnerabilidad puede tener diversas
dimensiones. An ms, la vulnerabilidad esta condicionada al tipo de amenaza que se est
considerando, lo que hace ms compleja la reconstruccin de estado de realidad y posibilidad que
aqu se denomina riesgo y su respectiva gestin.

En el caso de riesgo colectivo es importante reconocer que hay involucrados sistemas complejos
de mltiples estratos de realidad (fsicos, sociales, econmicos, culturales) que no tienen el
mismo tipo de mtrica. Los estratos de realidad fsica o material tienen una topologa "ms dura"
(harder) que permiten una medida cuantitativa, mientras que los estratos de realidad histrica-
colectiva tienen una topologa "ms blanda" (softer), en la cual la mayora de sus propiedades son
descritas en forma cualitativa (Munda 2000). Estos aspectos indican que una valoracin del
riesgo y su gestin implica la integracin de diversas perspectivas de diferentes disciplinas y que


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entre las variables que describen la situacin no hay una fuerte comparabilidad y
conmensurabilidad (medida comn).

En otras palabras, para el dimensionamiento del riesgo y de la gestin se requiere de un enfoque
holstico (Cardona 2001), utilizando indicadores o ndices relativos o tcnicas similares como los
conjuntos difusos fuzzy sets- y las redes neuronales -neural networks-. Este tipo de enfoque
integral y multidisciplinar tendra en cuenta de manera ms consistente las relaciones no lineales
de los parmetros del contexto, la complejidad y dinmica de los sistemas sociales y ambientales
y contribuir a la gestin efectiva del riesgo por parte de los gobiernos y otros actores fundamentales
para lograr una actitud preventiva ante el riesgo y los desastres. Este tipo de modelaciones puede
suscitar algunas controversias desde una perspectiva reduccionista. Sin embargo, ante la
complejidad del sistema socio-tcnico que se desea representar para modelar el riesgo puede ser
preferible una respuesta aproximada a la correcta formulacin del problema desde una
perspectiva holstica que necesariamente se tiene que hacer con cierta vaguedad que una
respuesta exacta a la formulacin incorrecta del problema, que de manera reduccionista y
fragmentada podra realizarse con cierta precisin.

Algunas preguntas pueden ser tiles para la construccin de un modelo o sistema de indicadores
de riesgo y gestin. En la formulacin de indicadores de riesgo es necesario tener en cuenta una
serie de aspectos, como el carcter o tipo de evaluacin, su propsito, su enfoque y metodologa,
la disponibilidad de informacin, el control de calidad y el indicatum o realidad que se desea
reconstruir en forma indicativa.

3. Polticas y los procesos de toma de decisiones

Las decisiones polticas en materia de riesgo son tomadas en contextos de incertidumbre, basados
en datos y procesos de variable y a veces desconocida calidad. As, tiene lugar una situacin en la
cual existe una, cada vez mayor, preocupacin por parte de expertos, polticos y pblico en
general por las incertidumbres que afectan a la informacin existente sobre los problemas socio-
tcnicos como el riesgo, situacin que se ve agravada por una manipulacin poltica de la
incertidumbre con el fin de acelerar o retrasar iniciativas. La calidad entendida como la habilidad
de un producto para satisfacer unos determinados requisitos es el concepto que subyace la
determinacin de los atributos y criterios que permiten analizar los procesos de toma de
decisiones (Funtowicz y Ravetz 1990, 1992). As, la pregunta clave que se debe hacer cada vez
que se quiera especificar tales criterios es, por ejemplo: cules son los fines que debe cumplir la
informacin en un proceso de toma de decisiones? Una vez afrontado el aspecto relativo a la
elaboracin de los criterios, surge la siguiente cuestin: quin determinar esos criterios que
sern aplicados? (Corral 2000). La incertidumbre que rodea las problemticas del riesgo
colectivo, la imposibilidad del mbito cientfico de resolverlas e incluso de caracterizarlas en su
totalidad "ya que ningn experto particular puede proporcionar certeza para las decisiones
polticas" ha conllevado el solicitar la extensin de los procesos a ms actores e incluso a la
comunidad permitiendo incorporar una pluralidad de perspectivas que no niega la competencia de
los expertos, pero que tampoco niega la inclusin de los inexpertos en la materia. Es una
combinacin de destrezas que permite que todos los involucrados en un problema puedan
enriquecer la visin del conjunto. As la determinacin de los criterios tiene que ser llevada a


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cabo a travs del dialogo y la cooperacin de expertos, tomadores de decisiones y el resto de
actores involucrados, partiendo del concepto de calidad.

Tambin es necesario destacar es el aspecto dinmico que presentan los procesos de elaboracin
de polticas pblicas. Las problemticas de riesgo se insertan en un entorno social, definido por
valores, intereses y objetivos cambiantes; es ms, afectados por un gran nmero de factores. En
ese sentido, la calidad, como concepto de exploracin y de anlisis se considera adecuada. Al
definirse los criterios que sern utilizados, stos deben reflejar las percepciones de los actores
dotando al anlisis de una capacidad de cambio o adaptacin que permite acompaar a la
dinmica del proceso. Otro punto a considerar es la fuente de legitimidad de los resultados
obtenidos. Cuando se realizan anlisis sociales, en muchos casos, los resultados son la proyeccin
de una perspectiva, ya sea la del analista o la de la institucin que ordena el estudio (Corral
2000). Al ser definidos los criterios por una representacin plural de los individuos involucrados
en la problemtica, la legitimacin de los resultados viene dada por los mismos actores u
organismos que los analiza. As, aunque los resultados puedan no ser aceptados en su totalidad
por todos los actores, el proceso de generacin de los mismos es un proceso abierto y
transparente en el que las visiones de todas las partes son consideradas.

Por lo tanto, los modelos aplicados en los procesos de elaboracin de polticas pblicas como la
gestin del riesgo, puede influir en la calidad del proceso de decisiones; optar por un tipo de
modelacin frente a otra (por ejemplo, modelos monocriterio en vez de multicriterio) puede
conllevar resultados diferentes encaminando los objetivos de la poltica pblica en una
determinada direccin. Por lo tanto, el proceso de elaboracin de una poltica como la gestin de
riesgos, a diferencia de lo que muchos creen, esta muy ligado a la tcnica de evaluacin que se
utilice para orientar dicha poltica (Corral 2000). La calidad de la tcnica de evaluacin, llamada
por algunos su pedigree cientfico, tiene una influencia insospechada en la elaboracin de la
poltica. Si el diagnstico, por ejemplo, invita a la accin es mucho ms efectivo que si sus
resultados se limitan a identificar la simple existencia de debilidades o falencias.

Los atributos de calidad de un modelo son su aplicabilidad, su transparencia, su
presentacin y su legitimidad. Del cumplimiento de estos atributos o propiedades de la
tcnica de evaluacin depender su pedigree cientfico. La aplicabilidad est ligada a la
adecuacin del modelo al problema, a su alcance y completitud; a la accesibilidad, aptitud y
fiabilidad de la informacin requerida. La transparencia esta relacionada con la estructuracin del
problema, la facilidad de uso, la flexibilidad y adaptabilidad, y con la inteligibilidad o
comprensin del modelo o algoritmo. La presentacin se relaciona con la transformacin de la
informacin, la visualizacin y comprensin de los resultados. Finalmente, la legitimidad esta
ligada con el papel del analista, el control y contrastacin, la posibilidad de verificacin y la
aceptacin y consenso de los evaluadores y tomadores de decisiones.

4. Indicadores prelimares para la medicin del riesgo

El propsito original del desarrollo del sistema de indicadores ha sido representar el riesgo y la
gestin del riesgo en una escala nacional, permitiendo la identificacin de aspectos esenciales que
lo caracterizan desde una perspectiva econmica y social, as como tambin comparar estos


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aspectos o el riesgo mismo de los pases con fines de clasificacin. La formulacin de un sistema
de indicadores de esta ndole, para que sea de fcil utilizacin, debe basarse en un nmero menor de
indicadores o ndices factibles que reflejen aspectos relevantes y orientadores del tipo de accin que
debe llevarse a cabo por tomadores de decisin con fines de reduccin del riesgo a una escala
nacional e internacional. Esto implica que en general es necesario identificar variables
inevitablemente agregadas, gruesas o promedio, que no pueden captar la variabilidad espacial del
riesgo; resultado de los diferentes niveles de peligro y de la vulnerabilidad diferencial que presentan
los diversos grupos sociales y sectores econmicos al interior de cada pas (Davis 2003; Lavell
2003).

El uso de variables agregadas nacionales puede facilitar la identificacin de acciones o polticas a
nivel macro por parte de los niveles de decisin correspondientes (Briguglio 2003). Por esta razn
es conveniente y deseable tambin explorar sistemas de indicadores que permitan dimensionar el
riesgo relativo y la toma de decisiones hacia y entre unidades subnacionales como departamentos,
estados o provincias, donde los tomadores de decisiones son diferentes a los nacionales.
Igualmente, un sistema de indicadores de riesgo puede llegar a ser til a nivel urbano en zonas
metropolitanas constituidas por unidades administrativas locales como distritos, municipios o
localidades (Cardona 2001; Barbat 2003). En estos casos pueden considerarse otros indicadores o
ndices que den cuenta del riesgo y de sus componentes con un mayor nivel de desagregacin. Por
esta razn, se presentan ms adelante tres categoras de indicadores que bajo un enfoque
metodolgico y conceptual similar podran facilitar el anlisis nacional y subnacional, teniendo en
cuenta unidades poltico-administrativas de un pas y al nivel urbano-metropolitano. Estos
indicadores o ndices podran capturar diferentes aspectos para el anlisis (econmicos, sociales, de
resiliencia, etc.) que permitiran realizar anlisis de situacin y posiblemente anlisis acerca de las
causas de cada aspecto. Es decir, hacer parte de un sistema integrado que refleje de manera
holstica el riesgo y la gestin del riesgo en trminos relativos o comparativos (Cardona 2001).

4.1 La amenaza y el referente temporal

En cualquier caso debe partirse de la potencial influencia de fenmenos que pueden afectar los
elementos expuestos de manera adversa. Esto implica definir un referente arbitrario en trminos de
severidad o de perodo de recurrencia de los eventos que caracterizan la amenaza o peligro. Este
componente del riesgo debe modelarse de la manera ms objetiva posible en trminos fsicos,
dentro de las restricciones de informacin y conocimiento existentes. Ahora bien, dado que dicha
influencia potencial es gradual de menor a mayor segn la severidad de los fenmenos -menor los
ms frecuentes y mayor los menos recurrentes- es necesario definir un referente que se considere
adecuado para los anlisis. Esto significa que es necesario definir un nivel de amenaza factible para
el cual se espera dimensionar el escenario de riesgo y por lo tanto al definir ese nivel de amenaza se
introduce el marco temporal de referencia del anlisis. En otras palabras al igual que en la industria
aseguradora se define un nivel de referencia para estimar prdidas factibles, conocido como la
prdida mxima probable, PML en ingls (Ordaz 2002), cuyo perodo de retorno es arbitrariamente
de 500, 1000 1500 aos, en este caso tambin sera necesario definir un Evento Mximo
Considerable, EMC, para el cual es necesario planificar las acciones de intervencin correctiva o
prospectiva que permitan reducir sus posibles consecuencias para el pas o para la unidad
subnacional respectiva.


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Teniendo en cuenta lo anterior se puede concluir que aun cuando existan diferentes amenazas que
puedan causar efectos adversos a un pas, una regin o una ciudad, su impacto bajo un mismo
referente de tiempo no ser el mismo. Se puede construir un indicador que represente la demanda
mxima considerable que se tendra, por ejemplo en trminos socio-econmicos, en el caso del
escenario ms crtico que cualquiera de las amenazas causara; teniendo en cuenta su EMC para la
unidad de anlisis. Esta situacin por lo general sera causada por un fenmeno mayor catastrfico
o extraordinario como un sismo severo, un fuerte huracn, un tsunami notable, una erupcin
volcnica paroxsmica o una inundacin extrema. Dicha seleccin no necesariamente implica hacer
estudios de amenaza detallados para cada tipo de fenmeno sino para uno o dos, dado que en
muchos casos el fenmeno que puede causar el EMC puede identificarse fcilmente.

Ahora bien, aunque el enfoque anterior es conveniente para determinar la situacin ms crtica
creble que debe ser objeto de polticas econmicas y sociales especficas, tambin es necesario
construir un ndice o indicador complementario que de cuenta del impacto recurrente de eventos
menores que afectan sistemticamente el desarrollo a nivel local y que pueden ser el resultado de
procesos socio-naturales de degradacin ambiental (Lavell 2003). Dichos eventos son causados por
fenmenos que podran denominarse eventos persistentes o crnicos, como deslizamientos,
avalanchas, incendios forestales, sequas o tambin por sismos, huracanes, crisis volcnicas o
inundaciones de menor escala. Este ndice puede extraerse de la base de datos DESINVENTAR
que existe para la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe y que tiene informacin de
este tipo de eventos y sus efectos a nivel municipal.

De esta manera para cada unidad de anlisis, sea un pas o una rea subnacional se pueden
configurar un ndice relacionado con las amenazas extremas factibles (previsin cientfica) y un
ndice relacionado con el impacto de eventos histricos con sus diferentes niveles de severidad
(memoria). Ahora bien, algunos fenmenos de lento proceso, como la sequa o procesos de
deterioro ambiental, puede ser difcil captarlos en forma deductiva o inductiva, por lo cual hay que
darles un tratamiento especial. En cualquier caso diversos supuestos tendrn que hacerse con el
mejor criterio posible en el proceso de estimacin de los indicadores, debido a que cierta
informacin no se podr encontrar con la resolucin y la calidad deseable. No obstante, los
resultados que se obtengan podrn facilitar la identificacin y la justificacin de acciones relevantes
de gestin de riesgo.

4.2 Escala espacial y sus implicaciones

Dado que el concepto de nacional no tiene ninguna relacin con la escala espacial, es necesario
tener especial cuidado al considerar el tamao fsico y econmico de los pases (Briguglio 2003).
Aunque se considera, en general, que los pases pequeos son ms vulnerables que los grandes,
cuando el riesgo se expresa no solamente en trminos de los efectos adversos potenciales sino
tambin en trminos de su resiliencia, o la capacidad del pas para hacer frente a situaciones
crticas, pueden presentarse situaciones paradjicas (Benson 2003). Igualmente, el impacto de
eventos menores y frecuentes, percibidos como de poca relevancia nacional en un pas grande,
pueden significar efectos negativos acumulativos para el desarrollo en el nivel local de especial
importancia (Lavell 2003). Por esta razn es necesario identificar y modelar mediante los


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indicadores que se establezcan este tipo de situaciones que pueden desorientar o afectar la
pertinencia y efectividad de la gestin del riesgo. En otras palabras, aparte del marco conceptual
sobre el cual se plantea la estructura del problema de riesgo tambin es necesario considerar los
sesgos o influencias que pueden generarse por el enfoque metodolgico utilizado (Benson 2003).
Este aspecto puede tener una incidencia insospechada en la identificacin de las polticas de
gestin.

5. Representacin de la vulnerabilidad

Los indicadores para la descripcin del grado de exposicin, las condiciones socio-econmicas
prevalentes y la falta de resiliencia deben formularse en forma consistente (en forma directa o
inversa [inv] segn el caso) y reconociendo que su influencia explica que se presenten efectos
socio-econmicos y ambientales adversos cuando se materialice un fenmeno peligroso. Cada
aspecto puede ser un conjunto de indicadores que exprese situaciones, causas, susceptibilidades,
debilidades o ausencias relativas del pas, la regin o la localidad que se valora, hacia las cuales se
pueden orientar acciones de reduccin del riesgo. Estos indicadores se deben escoger teniendo en
cuenta que reflejen lo mejor posible lo que se quiere representar y la calidad y confiabilidad del
dato (Comfort 2003). El uso de variables que representan aspectos similares o la utilizacin
repetida del mismo indicador dentro del sistema de indicadores significa que se les est otorgando
un mayor peso con respecto a los dems (Davidson 1997; Cardona 2001; Briguglio 2003).

En el caso de exposicin y/o susceptibilidad fsica los indicadores que pueden cumplir mejor esa
funcin son los que reflejan poblacin, activos, medios de sustento, inversiones, produccin,
patrimonios esenciales y actividades humanas (Masure 2003). Sera deseable contar con datos de
sus segmentos ms susceptibles, como poblacin pobre, infraestructura y asentamientos inseguros,
cultivos frgiles, fuentes de trabajo inestables. Tambin pueden considerarse como indicadores de
este tipo los que reflejan tasas de crecimiento y densificacin poblacional, agrcola o urbana.

La fragilidad socio-econmica se puede representar mediante indicadores de pobreza,
analfabetismo, desempleo, inflacin, deuda, dependencia, disparidad social, inseguridad humana y
degradacin ambiental. Son indicadores que reflejan debilidades relativas o condiciones de
deterioro que agravaran los efectos directos causados por fenmenos peligrosos (Cannon 2003;
Davis 2003). Aunque que dichos efectos no necesariamente son aditivos y, en algunos casos,
podran considerarse una doble contabilizacin su influencia es de especial importancia a nivel
econmico y social. La reduccin de este tipo de factores, objeto de un proceso de desarrollo
humano sostenible y de polticas explcitas de reduccin de riesgo es uno de los aspectos en los
cuales debe hacerse especial nfasis.

La falta de resiliencia o de capacidad para enfrentar o absorber el impacto de los fenmenos
peligrosos est relacionada con el nivel de desarrollo y la existencia explcita de la gestin del
riesgo. Como factor de vulnerabilidad la falta de resiliencia puede representarse en cada nivel
mediante el tratamiento inverso de un amplio nmero de indicadores relacionados con la
gobernabilidad, la proteccin financiera, la redistribucin econmica, el nivel de desarrollo
humano, la percepcin colectiva, el capital humano, el nivel de desarrollo tecnolgico y la
preparacin para enfrentar situaciones de crisis. Este conjunto de indicadores por s solos y


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particularmente desagregados en el nivel local podran facilitar la identificacin y la orientacin de
las acciones que se deben promover, fortalecer o priorizar para lograr un mayor nivel de seguridad
(Cannon 2003; Davis 2003). Su participacin dentro del sistema de indicadores de riesgo se
justifica en la medida en que la ejecucin de acciones efectivas de prevencin, mitigacin,
preparacin y trasferencia de riesgos hacen que el riesgo disminuya y por el contrario, cuando estas
acciones no existen o no son suficientemente efectivas el riesgo aumenta.

5.1 Indicadores preliminares a nivel nacional

De acuerdo con lo anterior se propone preliminarmente un sistema de indicadores que represente
los factores de riesgo antes mencionados. Por su carcter preliminar en el desarrollo del modelo
previsto podrn llegar a incluirse otros ndices o indicadores y/o desecharse algunos por razones
que en su momento se consideren pertinentes. Su concepcin preliminar y su pertinencia se han
fundamentado en la existencia de informacin que hace factible su uso o la construccin de ndices
deseables para la medicin del riesgo de los pases con fines de poltica pblica a nivel nacional.

ndice de Dficit por Desastre

Para la construccin del primer indicador del sistema se propone la elaboracin de un ndice de
Dficit por Desastre, IDD, que se calcula de la relacin entre la demanda de fondos econmicos
contingentes que genera el Evento Mximo Considerable, EMC, estimado para el pas, y la
disponibilidad o acceso a fondos internos o externos.

IDD =

Necesidad contingente de fondos a causa del EMC
Acceso actual a fondos internos y externos
El EMC corresponde al mximo impacto econmico, tanto en los activos pblicos como privados,
que se puede presentar de un rea del pas o en la totalidad del mismo (situacin muy posible en el
caso de pases pequeos) al considerar el fenmeno mximo (factible) en un perodo de retorno de
1000 o 1500 aos (por definirse). Esta evaluacin significa realizar un modelo que estime la
amenaza -en lo posible, desde el punto de vista probabilstico- y la vulnerabilidad fsica agregada
en el sitio, de tal manera que se pueda estimar el dao global y su valoracin en trminos
econmicos directos.

El acceso actual a fondos internos o externos se obtiene de la estimacin de valores factibles
correspondientes a:

- Reasignacin presupuestal
- Crdito interno
- Crdito externo
- Nuevos impuestos
- Flujo de fondos privados
- Pagos de seguros
- Ayudas y donaciones


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Este tipo de indicador para el nivel nacional permitira a los tomadores de decisiones tener una
dimensin del problema presupuestal que tendra el pas y la necesidad de considerar este tipo de
cifras en la planificacin presupuestal y financiera (Freeman y Martin 2002). Aunque no se llegara
a presentar un dficit el reconocimiento del impacto potencial a la economa nacional permitira
ratificar la necesidad de explorar medidas econmicas como el incentivo del aseguramiento de los
inmuebles pblicos y privados, el establecimiento de fondos de reservas con base en criterios sanos
de retencin de prdidas, la contratacin de crditos contingentes y el impulso de medidas
estructurales y no estructurales de prevencin y mitigacin.

ndice de Desastres Locales

Un segundo indicador sera el ndice de Desastres Locales, cuyo objetivo es captar qu tan
propenso es el pas a la ocurrencia de desastres menores y el impacto acumulativo que causa este
tipo de eventos al desarrollo local. Este ndice, en proceso de formulacin, intentara representar la
variabilidad y dispersin espacial del riesgo al interior del pas como resultado de eventos menores
y recurrentes. Su formulacin se hara utilizando la base de datos DESINVENTAR de la Red de
Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina, que tiene registros de la mayora
de los pases de Amrica Latina y el Caribe discriminados por tipos de eventos, tipos de efectos a
nivel municipal, as como tambin acumulaciones y estadsticas temporales y espaciales. Esta base
de datos sobre desastres locales se ha venido construyendo en los ltimos diez aos y cuenta con
cerca de 80,000 registros de 16 pases donde aproximadamente el 70% de los mismos corresponde
a eventos ocurridos despus de 1970. Se prev realizar previamente algunos procesamientos para la
depuracin y consistencia estadstica de la base de datos y se definirn umbrales para la
caracterizacin de los eventos y su consideracin.

La formulacin de este ndice tendra especial inters para intentar elaborar un factor de
escalamiento que permita relacionar de manera razonable pases grandes y pequeos, que
comparados solamente a la luz del ndice de Dficit por Desastres podra generar posibles
incongruencias y percepciones sesgadas al realizar comparaciones entre los pases.

Indicadores de Vulnerabilidad

Los indicadores de vulnerabilidad se subdividen en tres grupos que a nivel nacional,
preliminarmente, son los siguientes:

Indicadores de Exposicin y Susceptibilidad

- Densidad poblacional
- % de poblacin pobre
- Crecimiento poblacional
- Crecimiento urbano
- % de tierra arable
- Producto nacional bruto
- Crecimiento econmico


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Indicadores de Fragilidad Socio-econmica

- Indigencia (poblacin con ingresos menores a 1 US$ dirio)
- ndice de pobreza
- Desigualdad (participacin del quintil ms pobre en el consumo)
- Desempleo como % de la fuerza de trabajo
- Desnutricin
- Tasa de alfabetismo (inv)
- % de personas con acceso a salud (inv)
- % de personas con acceso a agua (inv)
- % de poblacin con dependencia al GDP agricultura
- Concentracin del ingreso
- Inflacin
- Dependencia
- Servicio de la deuda
- Degradacin del suelo

Indicadores de Resiliencia (falta de)

- Ingreso per capita (inv)
- Desarrollo humano (inv)
- Desarrollo genero (inv)
- Cobertura de educacin primaria (inv)
- Cobertura de educacin secundaria (inv)
- Gasto social (inv)
- Corrupcin
- Evasin de impuestos
- Fragmentacin (aplicacin limitada de legislacin)
- Mdicos por 1000 habitantes (inv)
- Camas hospitalarias (inv)
- Radios por 1000 habitantes (inv)
- % de aseguramiento de vivienda
- % de tierra irrigada

Estos indicadores son una primera aproximacin para facilitar el anlisis y el ajuste de los mismos
segn sea conveniente en la siguiente fase del programa. Una vez se definan los indicadores ms
apropiados y la manera de relacionarlos el sistema de indicadores se espera aplicar al menos en diez
pases de Amrica Latina y el Caribe. Posiblemente, las mayores dificultades que se presentarn
estarn relacionadas con el proceso de modelacin del ndice de Dficit por Desastre, debido a la
complejidad de la evaluacin de la amenaza y del EMC; igualmente, por el tipo de supuestos que
tendrn que considerarse y que pueden generar algunas controversias.


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6. Metodologa de evaluacin y relacin de indicadores

Usar indicadores para realizar estimaciones o mediciones de riesgo tiene el beneficio de permitir la
combinacin de tcnicas cuantitativas y cualitativas de evaluacin tanto de amenaza como de
vulnerabilidad. Los indicadores permiten captar rasgos que mediante modelos o algoritmos
matemticos no es posible estimar o que intentar estimarlos mediante dichos modelos es
igualmente impreciso. Sin embargo, cualquier sistema de indicadores debe ser consistente en la
manera de relacionar las variables seleccionadas. Esto implica que ser necesario en el caso de las
estimaciones propuestas definir si las relaciones sern aditivas o multiplicativas por ejemplo. Si
tendrn pesos diferentes, que permitan expresar su contribucin a lo que se desea representar, o si
su contribucin es exclusivamente indicativa y para efectos comparativos.

Los indicadores propuestos para cada nivel se han identificado teniendo en cuenta que en lo posible
se basen en cifras, ndices, tasas o proporciones existentes que provienen de bases de informacin
reconocidas o que existen en cada pas, regin o ciudad. Algunos valores tendrn que ser
normalizados, por ejemplo, por el rea de estudio o por la poblacin. Sin embargo, tambin existe
la posibilidad de hacer valoraciones cualitativas utilizando variables que se consideren pertinentes y
para las cuales no hay un indicador preciso o que refleje lo que se quiere medir. En esos casos es
necesario calificar la variable con una escala que puede ser de 1 a 5 ( de 1 a 7), representando
valoraciones lingsticas (Briguglio 2003; Davis 2003; Masure 2003). Por ejemplo, en relacin con
una propiedad deseable se puede valorar si existe en una escala de categoras como ausente, por
debajo del promedio, promedio, por encima del promedio, ptimo. En ese sentido se pueden
proponer rasgos que expresen ms directamente lo que se desea representar como los indicados en
los Apndices I y II. La lgica difusa permite precisamente el uso de variables lingsticas
definiendo funciones de pertenencia a conjuntos difusos y bases reglas difusas que permiten la
agregacin o interseccin de rasgos o variables (Pedrycz 1995; Jang et al 1997; Leondes 1998).
Este tipo de tcnicas permiten incluso obtener ndices numricos (desfuzificacin), resultado de la
relacin de las variables y son una alternativa para la evaluacin cualitativa y para su combinacin
con valores numricos (Cardona 2001). Estas consideraciones sern objeto de estudio ms adelante,
con el fin de definir en detalle los indicadores definitivos y la manera de relacionarlos.

En conclusin, este tipo de enfoque holstico de evaluacin, debido a su flexibilidad y posible
compatibilidad con otros enfoques de evaluacin especfica, ser con el tiempo cada vez ms
utilizado y aceptado como una de las mejores opciones para la representacin de las situaciones de
riesgo y de gestin del riesgo, debido a su naturaleza compleja e imprecisa. Su fortaleza est en la
posibilidad de desagregar los resultados e identificar los factores hacia los cuales se deben orientar
las acciones de gestin del riesgo, con el fin de valorar su efectividad. Su objetivo principal es
estimular la toma de decisiones -es decir, que el concepto que lo subyace es el control- y no la
evaluacin precisa del riesgo -que comnmente se soporta en el concepto de verdad fsica.


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APNDICE I: PREGUNTAS ORIENTADORAS

Carcter y propsito:

Cul debe ser el objetivo de la evaluacin?
Cul podra ser la resolucin?
Debera ser una evaluacin multidimensional?
Son los objetivos poco realistas o inalcanzables?
Cules objetivos pueden ser ltimos e intermedios?
En que lenguaje se expresarn los resultados?
A qu objetos y qu ambientes se aplicarn sus resultados?
Cmo sus resultados pueden ser usados?
Cmo se puede evaluar el uso de los resultados?
Qu y para quin podra ser til la evaluacin?
Quin puede usar la informacin?
Quin cuida y est dispuesto a compartir la responsabilidad de la evaluacin y su
utilizacin?
Cmo se lograrn las decisiones administrativas relacionadas con los indicadores?

Enfoque y metodologa:

Debe ser el mtodo cuantitativo o cualitativo?
Cmo definir subndices y pesos?
El enfoque ser basado en criterios objetivos o subjetivos?
Ser el diseo esttico o dinmico?
Cmo se verificar la confiabilidad o validez?
El anlisis ser holstico o de unidades componentes?
El procedimiento ser inductivo o deductivo?
Qu escala se utilizar para cambiar datos cualitativos a cuantitativos?

Informacin:

Cuales sern las fuentes de informacin y datos?
Cules sern los mtodos para obtener informacin no publicada oficialmente?
Qu mtodos se utilizarn para hacer la informacin comparable?
Qu medidas deben tomarse cuando falte informacin?
Cules podran ser las dificultades potenciales de cuantificacin?
Qu justifica la simplicidad?
Cmo obtener precisin, confiabilidad y control en procesos de medicin?

Control de calidad:

Cul podra ser el papel de los evaluadores?
Quin es el mejor calificado para realizar la evaluacin?
Cul podra ser el rol de los expertos y consultores?


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Cmo involucrar personas nacionales de cada pas en la evaluacin?

Alcance del indicador para representar la realidad (indicatum):

Qu aspectos deben ser especificados para evaluar la vulnerabilidad?
Qu significa indicadores fciles de comprender y de significado intuitivo?
Cuales sern las amenazas consideradas?
Son todas las amenazas factores exgenos?
Cules son elementos expuestos?
Qu cualidades deben ser tenidas en cuenta?
Cmo tener en cuenta diferentes amenazas, grados de exposicin y condiciones de los
pases?
Cul podra ser el efecto del tamao de un pas y variaciones en su interior?
Qu umbrales tendran que definirse?
Es la vulnerabilidad influenciada por la susceptibilidad econmica o ecolgica?
Son las desventajas estructurales considerarse como vulnerabilidad?
Cules son ejemplos de indicadores a tener en cuenta?
Qu variables pueden ser considerados indicadores de exposicin?
Cmo se deben medir los impactos?
Cmo considerar el desempeo de instalaciones crticas y lneas de vida?
Cmo tener en cuenta la resiliencia macro-econmica?
Cmo medir las capacidades institucionales?
Cmo tener en cuenta el nivel local?
Cmo podra probarse la robustez de los indicadores?


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APNDICE II: COMPILACIN DE FACTORES DE RIESGO

En todas las fuentes consultadas por el IDEA se describen numerosos factores de riesgo y
vulnerabilidad, los cuales fueron reunidos y clasificados aqu para dar cuenta de la complejidad
de los conceptos. Existen diversas metodologas entre las cuales recientemente se han propuesto
dos (UNDP 2003; GTZ 2003) para el nivel nacional y local que incluyen indicadores de riesgo
que intentan reflejar algunos o la mayora de los factores que aqu se incluyen a modo de listado.
Se hizo una clasificacin principalmente de factores fsicos, naturales, ecolgicos, tecnolgicos,
sociales, econmicos, territoriales, culturales, educativos, funcionales, poltico-institucionales y
administrativos como temporales. Algunos de estos factores estn estrechamente vinculados,
dado que se condicionan unos a otros y con frecuencia se refuerzan entre s.

Factores fsicos
Ubicacin

Factores naturales
Naturaleza del fenmeno y su magnitud
Ecosistemas frgiles
Tipo de suelo
Erosin
Fenmenos climticos globales: calentamiento genera elevacin del nivel del
mar, lo que vuelve ciertas costas e islas inhabitables por las inundaciones

Factores ecolgicos
Deterioro del Ambiente

Factores tecnolgicos
Tipo de vivienda
Fallas tcnicas en las construcciones (Altura, material, sistema constructivo,
efecto martillo, nivel de mantenimiento)
Calidad de las infraestructuras
Tratamiento y abastecimiento en agua

Factores sociales
Poblacin
IDH
Mortalidad al nacer
Mortalidad infantil
Esperanza de vida
Malnutricin
Marginalidad
Segregacin
Densidad de poblacin
Densidad poblacional
Crecimiento poblacional


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Poblacin urbana
Densidad Poblacin Urbana
Crecimiento poblacin urbana en los 3 ltimos aos
Gnero
Edad
Incapacidad fsica
Organizacin comunitaria: Cooperativas, Asociaciones, ONGs, Lugar de culto
Capacidad de recuperacin

Factores econmicos
Recursos
Pobreza
PIB y su crecimiento
Estructura productiva
Poca diversidad econmica
Marginalizacin de los mercados
Dependencia de situaciones econmicas externas
Necesidad de importaciones en el campo energtico y manufacturero
Endeudamiento de los pases
La apertura econmica
La concentracin de las exportaciones
La periferialidad
Inversiones en salud, educacin, infraestructura...
El aumento de la deuda externa de ciertos pases los obliga a buscar exportar
materia prima y recursos naturales a cualquier precio: la presin sobre le medio
natural es fuerte
El desarrollo del turismo en las costas y la explotacin de la madera han
generado una presin fuerte sobre el suelo, aumentando la erosin
Presencia de ramas particulares de la economa: Turismo, Agricultura,
Transporte (redes de vas y sistemas de transporte)
Altos costos de flete
Falta de acceso a la propiedad
Perfiles de acceso de los hogares
Oportunidades de ingreso
Presupuesto del hogar
Acceso al mercado
Acceso a bancos,
Acceso a crditos,
Activos lquidos de emergencia que un hogar puede vender para comprar
alimentos, reconstruir su casa
La crisis econmica no permite hacerles mantenimiento a las construcciones
Capacidad de recuperacin

Factores territoriales
Capacidad de alcanzar un nivel apropiado de planeacin


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Leyes que rigen la propiedad del suelo
Uso del suelo
Situaciones de riesgo real ya registradas en el sitio (desastres pasados)
Urbanizacin rpida
Hacinamiento de viviendas en los tugurios (perturba los procesos de drenaje y
filtracin del agua)
Guerras
Aislamiento del centro de salud y educacin
Falta de acceso a la propiedad

Factores culturales
Historia
Casta
Religin
Etnicidad
Clase y relacin de clase
Estructuras de dominio
Ideologa
Flexibilidad
Falta de tica
Alto grado de fatalismo
Hbitos tradicionales dainos
No tener una visin multi-amenaza
El manejo de las basuras

Factores educativos
Tasa de alfabetismo
Insuficiente fomento de una cultura de la prevencin
Acceso a la informacin

Factores funcionales
Capacidad de respuesta de emergencia
Capacidad de evacuacin

Factores poltico-institucionales y administrativos
Patrn de desarrollo
Gobernabilidad
Estructuras democrticas dbiles (escasa participacin de la poblacin en los
procesos democrticos)
Iniquidad
Falta de voluntad poltica
Malversacin (Indicador de corrupcin, clientelismo)
No incorporacin de planes de reduccin del riesgo en los planes de desarrollo
Planes de Reduccin del Riesgo
Normas y tipos de normas


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Guerras
Asignacin de recursos por parte del Estado
Reforma agraria
Poltica alimenticia
Continuidad de las polticas
Polticas de prevencin y mitigacin
Inexistencia de Organismo Nacional de Prevencin y Atencin
Ubicacin institucional de los organismos responsables (Ministerio,
Presidencia, Ejrcito)
Existencia de estudios de impacto sobre la comunidad cuando se plantea un
proyecto: existe la norma/se aplica la norma
Inexistencia o fallas en el cdigo de construccin
Capacitacin del personal
Distribucin del presupuesto
Falta coordinacin
Falta o insuficiencia de mecanismos o instrumentos para la reparticin del
riesgo financiero (fondos para desastres, plizas de seguro)
Inexistencia de institutos de investigacin en los campos (fsico-natural,
hidrometeolgico, socio-econmico, tcnico/ingeniera, Ciencias Polticas,
Sismologa/Volcanologa, Cartografa/Geodesia, Geografa, Geologa,
Geofsica)
No tener una visin multi-amenaza
Periodicidad de los encuentros de los organismos operativos
Inexistencia de rgano Tcnico
Comits Local y Regional (tienen facultades reales y legales?)
Baja densidad de centros de salud y de educacin

Factores temporales
El tiempo
Momento (tiempo y duracin) en que se presenta el evento

Es importante precisar que el considerar uno u otro factor de vulnerabilidad depende del tipo de
amenaza, de la escala espacial a la cual se est trabajando (nacional, regional o local) y
finalmente de la escala temporal contemplada (antes y/o durante y/o despus del impacto).


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APNDICE III: FRAGMENTO DE LA PROPUESTA DE EIRD/PNUD
Marco Conceptual para Orientar y Monitorear la Reduccin del Riesgo

La siguiente propuesta tiene como objeto el desarrollo de un marco comn para el entendimiento,
gua y monitoreo de la reduccin del riesgo desde la perspectiva de los desastres en todos los
niveles. El fin ltimo de este esfuerzo colectivo e interactivo es fomentar e incrementar prcticas
apropiadas y efectivas para la reduccin de riesgos (EIRD 2003).

A continuacin se encuentra una primera propuesta muy preliminar para un marco conceptual
para orientar y monitorear la reduccin del riesgo desde el punto de vista de los desastres, en
forma de matriz, organizada alrededor de las siguientes categoras y componentes:

Poltico Compromiso
Poltica y planificacin
Legislacin
Recursos

Organizacin institucional
Marco normativo
Monitoreo

Identificacin del riesgo
Valoracin del riesgo (anlisis de amenaza y vulnerabilidad y estimacin
de capacidades)

Conocimiento Manejo de informacin y comunicacin
Educacin y capacitacin
Toma de conciencia pblica
Investigacin

Aplicaciones de gestin de riesgos
Gestin ambiental
Redes de proteccin y seguridad social
Instrumentos financieros
Planificacin de usos del suelo, planificacin urbana y regional
Medidas fsicas/estructurales
Prediccin y sistemas de alerta temprana
Preparativos y manejo de emergencias


- 25 -
REFERENCES

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Approach to Consider Hard and Soft Variables at Urban Level, IADB/IDEA Program on Indicators for
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Hilhorst (Ed), Earthscan Publishers, in press, London.
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