Guillermo O'Donnell

Disonancias
Crticas democrticas a la democracia

prometecr
l i b r o s

CAPTULO V

Las poliarquas y la (in)efectividad de la ley en Amrica Latina

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Aos meus amigos, tudo; aos meus inimigos, a lei. [A mis amigos, todo; a mis enemigos, la ley.] Getlio Vargas

V I Introduccin
I m p r e s i o n a d o s p o r la ineficacia, c u a n d o n o p o r las v i o l a c i o n e s r e c u r r e n tes de m u c h o s derechos bsicos e n Amrica Latina, varios autores desafan e n este libro* l a c o n v e n i e n c i a de aplicar el rtulo de "democracias", a la mayora de los pases de la regin. C o m o sostiene J u a n Mndez e s u introduccin a la seccin sobre v i o l e n c i a ilegal,** estas fallas i n d i c a n u n a "clara abdicacin de la a u t o r i d a d democrtica". Las d u d a s y o b j e c i o n e s c o n respecto a la condicin democrtica de estos pases s u r g e n , p o r u n lado, de la j u s t i f i c a d a indignacin q u e p r o d u c e la lamentable s i t u a c i n de los derechos bsicos de los pobres y vulnerables. P o r otro l a d o , esas mismas dudas y objeciones reflejan l a vaguedad y e l carcter c a m b i a n t e

Agradezco los comentarios de David Collier, Ernesto Funes, Gabriela

Ippolito-O'Donnell,

Marcelo Leiras, Scott Mainwaring, S e b a s t i n Mazzuca, J u a n M n d e z , J o s Molinas, G e r a r d o M u n c k , Paulo S r g i o P i n h e i r o , Dietrich Rueschemeyer, H c t o r Schamis y Ruth Z i m m e r l i n g , as como los de los participantes d e l taller a c a d m i c o y foro de p o l t i c a s p b l i c a s q u e dieron origen a este l i b r o . Agradezco t a m b i n los comentarios de los participantes d e l panel " T h e Quality c f Democracy a n d Democratic C o n s j l i d a t i o n " Association, W a s h i n g t o n D C , 28-31 d e agosto de 1997. 'A l o largo de este c a p t u l o , cuando el autor hace referentia a "este v o l u m e n " o "este l i b r o se refiere a M n d e z , O ' D o n n e l l y P n h e i r o 20O2, donde fue publicado o r i g i n a l m e n t e e s t e captulo [ N . de la E . J . "Se refiere a M n d e z 2 O 0 2 a [ N . de la E.J. ("Calidad de la Democracia y C o n s o l i d a c i n D e m o c r t i c a " ! , Encuentro A n u a l de la A m e r i c a n Political S c i e n c e

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CAP. V Las poliarqua 5 y la (in)efeciiviclad de la ley en Amrica Latina

Disonancias. Criticas cleruioc rali cas a la democracia

de los s i g n i f i c a d o s atribuidos al trmino " d e m o c r a c i a " , no slo en el uso c o m n , sino t a m b i n en el acadmico. E l p r o b l e m a s e ha agudizado con la enorme e x p a n s i n en las ltimas dos dcadas de l a cantidad de pases del Sur y e l Este q u e afirman ser democrticos. Esta expansin h a obligado a la teora democrtica a ser m s ampliamente c o m p a r a t i v a de l o que sola ser c u a n d o s x i referente emprico se limitaba c a s i exclusivamente a los pases situados e n el cuadrante Noroeste del planeta. S i n embargo, en publicaciones r e c i e n t e s he sostenido que, al a m p l i a r s u alcance geogrfi2

d e s i g u a l d a d e s s o n profundas. Los autores que defienden una definicin d e d e m o c r a c i a estrictamente poltica, bsicamente schumpeteriana, estaran de a c u e r d o e n que, pese a que las caractersticas socioeconmicas de X p u e d e n s e r lamentables, este pas pertenece i n d u d a b l e m e n t e al c o n j u n t o de las democracias.' Se trata de u n a concepcin de la democracia c o m o tipo d e rgimen poltico, independiente de las caractersticas del e s t a d o y la s o c i e d a d . P o r el contrario, otros autores v e n la democracia c o m o u n a t r i b u t o sistmico, dependiente de la existencia de u n grado i m p o r t a n t e d e i g u a l d a d s o c i o e c o n m i c a , y/o c o m o u n o r d e n social y poltico general orientado hacia el logro d e esa igualdad. Estos autores sostendran q u e X no es urt pas " v e r d a d e r a m e n t e " d e m o c r t i c o , o lo calificaran c o m o u n a democracia "de fachada". L a literatura contempornea ha generado mltiples definiciones de d e m o c r a c i a . S i las opciones se limitaran a las d o s que acabo de esbozar,
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co, la teora d e m o c r t i c a ha acarreado consigo presupuestos n o examinad o s que reflejan l a s condiciones imperantes durante e l s u r g i m i e n t o y la
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institucionalizacin de la d e m o c r a c i a en el N o r o e s t e . Sostuve tambin que, dado el r a n g o de variacin entre casos, es preciso hacer explcitos algunos de estos presupuestos y someterlos a u n e x a m e n crtico, si lo que pretendemos es l o g r a r u n a teora c o n alcance a d e c u a d o y fundamento emprico. E n este texto, basado en u n anlisis de la legalidad y sus ramificaciones en t r m i n o s de u n a c o n c e p t u a l i z a c i n d e la d e m o c r a c i a , la c i u d a d a n a y el e s t a d o , i n t e n t o a v a n z a r en esa d i r e c c i n .

yo me sentira forzado a optar p o r la p r i m e r a . L a definicin que equipara a la d e m o c r a c i a c o n u n grado sustantivo de j u s t i c i a o de igualdad social n o es til analticamente. Adems, es p e l i g r o s a : tiende a despreciar la democracia existente, y de ese m o d o le hace el juego a l autoritarismo, y en Amrica L a t i n a esto lo hemos a p r e n d i d o d e l m o d o ms d u r o posible en los aos sesenta y setenta. P o r otra parte, aunque estoy c o n v e n c i d o de que u n enfoque "politicista", o sea, basado e n el rgimen, es u n elemento necesario en u n a definicin adecuada de la d e m o c r a c i a , n o c o n s i d e r o que sea suficiente. E l uso acadmico n o puede ignorar p o r c o m p l e t o los orgenes histricos y las connotaciones normativas de los trminos que adopta. E l argumento q u e desarrollar aqu es que existe u n a estrecha conexin de la d e m o c r a c i a c o n ciertos aspectos de la igualdad entre i n dividuos q u e se p o s i c i o n a n no meramente c o m o i n d i v i d u o s sino c o m o

V 2 Poliarqua o democracia poltica

E l pas X es u n a d e m o c r a c i a poltica o u n a poliarqua: r e a l i z a regularmente elecciones libres e institucionalizadas, los i n d i v i d u o s p u e d e n crear 0 u n i r s e a organizaciones l i b r e m e n t e , partidos polticos i n c l u i d o s , hay libertad de expresin, lo c u a l i n c l u y e u n a prensa razonablemente libre, etctera. E n e l pas X , s i n embargo, la pobreza es m u y e x t e n d i d a y las
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Ver en general O'Donnell 1993,

1992b, 1996,

1997c y 1998. Dado q u e estas publicacio-

nes, al igual que la presente, f o r m a n parte de u n esfuerzo mayor e n el que analizo las c a r a c t e r s t i c a s y la dinmica de las nuevas p o l i a r q u a s , me disculpo d e antemano por las diversas referencias que hago a q u a mis propios escritos. (Los p r i m e r o s cuatro textos referidos fueron publicados e n O ' D o n n e l l 1997a con los siguientes t t u l o s respectivamente: "Acerca del estado, la democrat z a c i n y algunos problemas conceptuales. U n a perspectiva latinoamericana c o n referencia a p a s e s poscomunistas", " D e m o c r a c i a delegativa?", "Otra i n s t i t u c i o n a l i z a c i n " y "Pobrezay desigualdad en A m r i c a Latina: zlgunas reflexiones polticas". E l l t i m o texto referido fue i n c l u i d o como Captulo II del presente l i b r o (N. de la E.J).
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electos no deben estar sujetos a restricciones severas, velos, o e x c l u s i n de ciertas esferas polticas por otros actores n o ehetos, en especial las fuerzas armadas; y (10) debe haber u n territorio n o cuestionado que defina claramente la p o b l a c i n en condiciones de votar (para argumentos convincentes acerca de este l t i m o punto, ver especialmente Linz y Stepan 1996). Considero que estos d i e : atributos definen conjuntamente a la poliarqua. (El texto referido de O ' D o n n e l l , "Otra n s t i t u c i o n a l i z a c i n " , O'Donnell 1997a |N. de la E.]) ' Al respecto, el lector puede r e n i t i r s e a O ' D o n n e l l 2000, Capitulo I de este libro, donde el autor realiza u n a crtica a las denominadas definiciones m i n i r n a l i s t a o procesalistas de la democracia [ N . d l a E . J . ' Ver la recopilacin d e los n u n e r o s o s adjetivos agregados al t r m i n o "democracia" en Collier y L e v i t s k y 1997. Para a l i u n a s reflexiones acerca de los signif:cados cambiantes de la democracia e n un contexto e ^ e c f i c o - F r a n c i a - , que e n varios aspectos est m s cerca de la t r a d i c i n latinoamericana ^ue los Estados U n i d o s , ver Rosanva Ion 1994b. fue incluido como C a p t u l o XI en

O , c o m o lo expresara Dahl ( 1 9 8 9 ) , "Estas premisas semiocultas, supuestos n o investiga-

dos y antecedentes no reconocidos [que] conforman una teora [de la democracia] difusa, borrosamente percibida". * Ver especialmente Dahl 1989:22 1. Los atributos planteados por Dahl s o n : (1) funcionarios electos; (2) elecciones libres y j u s t a s ; (3) sufragio inclusivo; (4) derecho a competir por cargos; (5) libertad de expresin; (6) fuentes alternativas de i n f o r m a c i n ; (7) derecho de a s o c i a c i n . E n O'Donnell 1996 p r o p u s e agregar: (8) los funcionarios electos (y algunas personas designadas, tales c o m e l o s jueces superiores) no deben sir arbitrariamente desplazados de sus cargos antes del t m n o constitucional de sus manda.os; ( 9 ) los funcionarios

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CAP V. Las p o l i a r q u a s y la (in)efeciividad de la ley en A m r i c a Launa

Disonancias. Criuicas d e m o c r t i c a s a la democracia

personas legales, y en consecuencia c o m o ciudadanos/as, es decir, c o m o portadores d e derechos y obligaciones que derivan de su pertenencia a u n demos, u n a c o m u n i d a d poltica y d e l h e c h o de que se les atribuye agencia p e r s o n a l y, por lo tanto, r e s p o n s a b i l i d a d por sus acciones. C u a l quiera sea la definicin de d e m o c r a c i a , desde Atenas hasta h o y ste es su ncleo h i s t r i c o comn.* ste es el presupuesto que hace de cada i n d i v i d u o u n a persona legal, un/a portador/a de derechos y obligaciones formalmente iguales, n o solamente en la esfera poltica s i n o tambin en las obligaciones contractuales, penales e impositivas, e n la interaccin c o n instituciones estatales y en m u c h a s otras esferas de l a v i d a social. Este h e c h o , que es p r o p i o de la historia de la democracia tanto c o m o de la h i s t o r i a d e l capitalismo y del estado t e r r i t o r i a l , significa que e n las diversas relaciones sociales se s u p o ne que n o s o t r o s y las otras partes que p a r t i c i p a n de ellas somos igualmente a u t n o m o s y r e s p o n s a b l e s . " Desde K a r l M a r x , esta clase de igualdad puede ser desestimada c o m o "puramente f o r m a l " o, peor, c o m o u n a manera altamente eficaz de ocultar desigualdades sumamente i m p o r t a n tes. Pienso que ste es u n a r g u m e n t o atendible, pero que n o cuenta toda
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dades. E n ausencia de esas condiciones p r o p i c i a s , slo algunos individuos e x c e p c i o n a l m e n t e motivados llevan a cabo tales actividades. Esto tambin es ciento en u n n i v e l m e n o s directamente poltico, para actividades t a l e s cornoi d e m a n d a r j u d i c i a l m e n t e a uin terrateniente explotador, u n cnyuge a b u s a d o r o u n oficial d e polica que acta ilegalmente. C o m o sostiene A m a r t y a Sen, los " f u n c i o n a m i e n t o s " de cada individuo (es decir, las actividades que realmente lleva a cabo) dependen del c o n j u n t o de capacidades del que cada u n o est d o t a d o a partir de una a m p l i a constelacin de factores sociales. S i en algn caso ciertos funcio8

n a m i e n t o s que tiene buenas razones para valorar n o se encuentran dentro d e l c o n j u n t o de las capacidades del actor ( d e b i d o , p o r e j e m p l o , a la carencia de los recursos necesarios), sera e n p r i n c i p i o e s p u r i o atribuirle a ste v e r d a d e r a l i b e r t a d . E n este s e n t i d o , si e n e l pas X la p o b r e z a extrema es u n a condicin m u y extendida (y afecta ms capacidades que las basadas solamente e n recursos e c o n m i c o s ) , sus c i u d a d a n o s estn privados de jacto de la p o s i b i l i d a d de ejercer su agencia, excepto tal vez, y slo tal vez, e n las esferas que estn directamente relacionadas c o n su p r o p i a s u p e r v i v e n c i a . * S i la privacin de capacidades acarreada p o r l a p o b r e z a e x t r e m a tiene c o m o resultado que las personas s u f r a n severas limitaciones para ejercer s u agencia en varias esferas de su v i d a , e n t o n c e s parece e q u i v o c a d o , tanto m o r a l c o m o empricamente, afirmar que l a d e m o c r a c i a n o tiene nada que v e r c o n semejantes i m p e d i m e n t o s s o c i a l mente d e t e r m i n a d o s . E n r e a l i d a d , d e c i r que n o tiene n a d a q u e v e r es demasiado fuerte: los autores q u e adoptan u n a definicin basada e n e l rgimen s u e l e n advertir q u e si esas miserias n o s o n paliadas de a l g n m o d o , la d e m o c r a c i a , aun e n s u definicin estrecha, estar e n p e l i g r o . Este es u n a r g u m e n t o prctico, sujeto a pruebas empricas que m u e s t r a n que las sociedades m s pobres y/o c o n mayores desigualdades tienen m e n o s p r o b a b i l i d a d e s de tener poliarquas d u r a d e r a s . sta es u n a c u e s t i n
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la historia: formales o n o , estas son igualdades, y tienen potencialidades expansivas para p e r m i t i r o apoyar procesos igualitarios. L o m i s m o se a p l i c a a actividades que requieren de u n a m a y o r inversin de a c t i v i d a d p e r s o n a l q u e v o t a r o f i r m a r u n c o n t r a t o de trabajo p r e i m p r e s o . Por e j e m p l o , expresar o p i n i o n e s , p a r t i c i p a r e n u n a c a m p a a electoral o u n i r s e a u n p a r t i d o poltico requiere n o solamente que u n o tenga disposicin para hacerlo, s i n o tambin q u e d i s p o n g a de recursos tales c o m o t i e m p o , informacin, e i n c l u s o energa, as c o m o de pro7

tecciones legales c o n t r a la p o s i b i l i d a d de ser s a n c i o n a d o p o r esas activi-

importante, pero n o la que tratar aqu.

' Se advierte al lector q u e se s u p r i m i e r o n dos prrafos que se encontraban en la v e r s i n original del texto debido a q u e los razonamientos all vertidos son desarrollados en O'Donnell 2000, i n c l u i d o como C a p t u l o I de este volumen. Remitirse especialmente a la s e c c i n 7 de dicho capitulo para a n l i s i s de la idea de agencia implcita en la apuesta de la democracia y su consecuencia, la d e f i n i c i n de una c i u d a d a n a poltica IN. de la E.J. " A l respecto, el lector p u e d e remitirse a O ' D o n n e l l 2000, C a p t u l o I de este libro, para u n anlisis de los orgenes p r e p o l t i c o s de la idea de agencia [N de la E.J.
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Sen 2 0 0 0 . Ver a d e n s Dasgupta 1993

y, desde u n a perspectiva m s filosfica y t a m b i n no la de

muy interesante, ver t a m b i n Taylor 1985a. " E n O ' D o n n e l l 2000 C a p t u l o I de este libro, el autor argumenta que es i n a p r o p i a d o tomar en cuenta las opciones disponibles para cada i n d i v i c u o que e s t n implicadas p o r idea d e agencia. Sobre e l mismo tema ver t a m b i n O ' D o r n e l l 2004, C a p t u l o V I d e libro, d o n d e el autor t n u m e r a dimensiones del estado d e m o c r t i c o de derecho a p a r t i r ticidad existente (N. ce l a E.J.
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este

Por supuesto, la f o r m u l a c i n c l s i c a de este argumento es la d e M a r x 1997. Kirchheimer 1967

Ver t a m b i n

las cuales es posible explorar la efectividad de la c i u d a d a n a p o l t i c a y el grado de d e m o c r a Esto esconoboTadopor el trabajo de A d a m Przeworski ) sus asociados, en P r z e w o r s l ^ i . y Przeworski y Limongi 1997.

' Para investigaciones s o b r e los Estados U n i d o s que muestren la importancia de estos y otros recursos en t r m i n o s de los distintos tipos de p a r t i c i p a c i n p o l t i c a , ver Verba, Schlozman y Brady 1995.

l v a r e z . C h e i b u b y L i n o n g i 1996

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CAP. V Las p o l i a r q u a s y la (in)cfeclividad de la ley en A m r i c a Latina

Disonancias. Criticas (Democrticas a la democracia

V 3 Derechos formales
E l anlisis a n t e r i o r implica que existe u n a d i m e n s i n intermedia entre el rgimen poltico y las caractersticas s o c i o e c o n m i c a s generales de cada pas. C o m o tal, e s t e nivel i n t e r m e d i o tiende a ser inuenciado tanto por el rgimen c o m o p o r la estructura s o c i o e c o n m i c a , de m o d o que esta dimensin es - p a r a resucitar u n trmino reconocidamente a m b i g u o - relativamente a u t n o m a respecto de esos dos niveles. A continuacin sostengo que este n i v e l intermedio consiste en el g r a d o de efectividad de la ley respecto de v a r i o s tipos de cuestiones, regiones y actores sociales o, lo que es equivalente, en el grado de ciudadana c i v i l , social y poltica alcanzado p o r el c o n j u n t o de la poblacin adulta. " I m p e r i o de la ley" (as c o m o otros trminos q u e , veremos, s o n parcialmente concurrentes, tales c o m o Rechstaat, Rule qf Law, tat de Droit o estado de derecho) es u n trmino c o n f l i c t i v o . Por el m o m e n t o basta afirmar que su significado m n i m o (e histricamente original) es que cualquiera que sea la ley, sta debe ser igualitariamente aplicada p o r las instituciones estatales que c o r r e s p o n d a n , i n c l u i d o el p o d e r j u d i c i a l . "Igualitariamente" significa que la aplicacin a d m i n i s t r a t i v a o j u d i c i a l de las reglas legales es idntica para casos equivalentes, que se realiza s i n tener e n cuenta la clase, el status o las asimetras de p o d e r de los participantes en tales procesos, y que se c u m p l e de c o n f o r m i d a d con p r o c e d i m i e n t o s preestab l e c i d o s y conocidos. ste es u n criterio mnimo pero n o insignificante: si a ego se le atribuye la m i s m a i g u a l d a d (y, al menos implcitamente, la m i s m a autonoma) que a u n alter m s p o d e r o s o , c o n q u i e n el p r i m e r o entra e n u n acuerdo de aparcera o e n u n contrato de trabajo o m a t r i m o n i o , entonces es evidente que e l i n d i v i d u o tiene d e r e c h o a esperar u n trato equitativo de las i n s t i t u c i o n e s d e l estado que tienen, o p u e d e n a d q u i r i r , jurisdiccin sobre tales actos. Es i m p o r t a n t e sealar q u e esta i g u a l d a d es formal e n d o s sentidos. E n p r i m e r lugar, es establecida e n y p o r reglas legales que s o n vlidas (por lo menos)
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n i c o r e q u i s i t o de que el i n d i v i d u o h a y a alcanzado la mayora de edad (es decir, una edad legalmente prescrita.) y de que no se demuestre que s u f r e de alguna clase de i m p e d i m e n t o (estrictamente d e f i n i d o y legalm e n t e prescrito) que lo i n h a b i l i t e . Estos derechos formales son la base de la e x i g e n c i a de i g u a l trato e n las situaciones legalmente definidas que s u b y a c e n tras (a la vez que p u e d e n resultar de) la clase de actos anteriormente ejemplificados. "La i g u a l d a d [de todos] ante la l e y " es la expectativa tendencialmente inscripta en esta clase d e i g u a l d a d . " E n este m o m e n t o sealo u n p u n t o al que regresar: las premisas y caractersticas de estos derechos y obligaciones de la persona legal c o m o m i e m b r o de la sociedad (que, en aras de la brevedad, llamar derechos civiles o c i u d a dana civil) son exactamente las mismas q u e las de los derechos y obligaciones conferidos en el mbito poltico a los m i s m o s i n d i v i d u o s
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por un

rgimen democrtico. E n realidad, los derechos y obligaciones formales que este rgimen atribuye a la ciudadana poltica s o n u n s u b c o n j u n t o de l o s derechos y obligaciones asignados a la persona legal.

V.4 Un breve repaso de la evolucin y la secuencia de los derechos

Desde Platn y Aristteles sabemos que la i g u a l d a d f o n n a l es i n s u f i c i e n te. P r o n t o se vuelve evidente a las autoridades polticas que, para que esos derechos n o sean " p u r a m e n t e " formales, es preciso tomar algunas medidas igualadoras. E l corolario de esta observacin, j u n t o c o n las crticas de la i z q u i e r d a a las "libertades formales", ha p r o p i c i a d o dos g r a n des logros. U n o es el r e c o n o c i m i e n t o de la necesidad de polticas que apunten a generar a l g u n a igualacin (o, al menos, a reparar desigualdades flagrantes), de m o d o que campesinos, trabajadores, mujeres y otros actores desfavorecidos p u e d a n tener p o s i b i l i d a d real de ejercer sus dere-

e n el sentido q u e h a n s i d o sancionadas s i g u i e n d o p r o c e d i m i e n t o s

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Investigaciones llevadas a c a b o en Estados Unidos muestran que la m a y o r a de la gente

previa y cuidadosamente d i c t a d o s y a m e n u d o regulados e n ltima instancia p o r reglas constitucionales. E n segundo lugar, los derechos y o b l i gaciones especificados s o n universalistas, en tanto son a t r i b u i d o s a cada i n d i v i d u o qua persona l e g a l , s i n q^e cuente su posicin s o c i a l , c o n el

valora mucho el sentimiento de ser tratada p o r medio de procesos justos por parte de los tribunales y la polica, independientemente del resultado concretodel proceso (Tyler 1980). En Lae 1988, el autor sostiene convincentemente que u n p u n t o importante aunque subestimado en la teora y la p n c t i c a d e m o c r t i c a s es nosolamente q j i n o b t i e n e qu por q u medios y de q u i n , sino t a m b i n el grado en que lasinstitucione: son equitativas y respetuosas de la dignidad de tedos l o s individuos por igual. El t e ico del derecho Ronald Dworkin (1977) ha hecho cel ser tratado " c o n igual c o n s i d e r a c i n y respeto" el sello de una "sociedad bien ordenada". Con la e x c e p c i n , por s u p u e s t o , de que los derechos polticos usualmente se reservan

C o n esta e x p r e s i n entre p a r n t e s i s estoy eludiendo algunas cuestiones complejas de teora legal que n o es necesario t r a t a r a q u .

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para los nacionales.

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CAP. V. Las p o l i a r q u a s y la (inefectividad de la ley en Amrica Latina

Disonancias. Crticas democrticas a la democracia

chos. E n a l g u n o s pases, esto h a c o n d u c i d o a la compleja i n s t i t u c i o n a l i dad del e s t a d o de bienestar. E l segundo logro surge del reconocimiento de que, a u n c u a n d o esas m e d i d a s igualitarias s o n razonablemente adecuadas para g r u p o s altamente organizados o p a r a distritos c o n m i e m b r o s m u y n u m e r o s o s , todava queda u n gran n m e r o de situaciones q u e requieren de m e d i d a s an ms especficas para - a u n q u e ms n o s e a - a p r o x i m a r n o s a la i g u a l d a d f o r m a l . E n c o n s e c u e n c i a , los d i s t i n t o s t i p o s de programas e iniciativas de a y u d a social y legal para los pobres, o para q u i e n e s p o r a l g u n a razn t i e n e n d i f i c u l t a d e s p a r a defender sus derechos, se h a n transformado e n otro de sus rasgos, e n especial en los pases del Noroeste. E l r e s u l t a d o global de estos c a m b i o s ha s i d o u n a declinacin significativa d e l u n i v e r s a l i s m o de la ley. Por cuestiones de igualacin f o r m a l y sustantiva, se demand la creacin de reglas legales especficamente d i r i gidas a ciertas categoras sociales.* Estas decisiones f u e r o n en parte el p r o d u c t o de las luchas polticas de los grupos as especificados, e n parte el resultado de intervenciones estatales paternalistas preventivas, e n una mezcla que ha variado segn pases y p o c a s .
13

H a b e r m a s ha p r o p u e s t o u n a t i l s e c u e n c i a t i p o l g i c a .

15

Este autor

seala q u e , en. la mayora de l o s casos europeos, el estado que surgi del absolutismo generaliz el c o n c e p t o de l a persona legal c o m o portadora de derechos "burgueses", tpicamente e n c a r n a d o s en cdigos civiles y comerciales. ste fue u n p r i m e r paso h a c i a la juridificacin generalizada de la sociedad que, s i g u i e n d o a M a x W e b e r ,
16

fue a la vez expresin y

c o n c o m i t a n t e d e l p r o c e s o de f o r m a c i n de estados nacionales y de la expansin d e l c a p i t a l i s m o . * E l s e g u n d o paso fue e l d e l Rechstaat, que estableci "la regulacin c o n s t i t u c i o n a l de la a u t o r i d a d ejecutiva [bajo] e l p r i n c i p i o de la l e g a l i d a d a d m i n i s t r a t i v a " , a u n q u e n o se garantizara todava a los i n d i v i d u o s derechos polticos, i n c l u y e n d o el derecho de elegir a los gobernantes. E n E u r o p a esto sucedi en u n a tercera etapa, en algn m o m e n t o durante el siglo X I X , c u a n d o a travs de distintos procesos la poblacin m a s c u l i n a adulta adquiri plenos derechos polticos. L a c u a r t a etapa que H a b e r m a s seala es la d e l estado de bienestar y sus d e r e c h o s sociales. Este perodo m a r c u n avance c l a r o e n la e q u i d a d s o c i a l y la democratizacin, pero disminuy el u n i v e r s a l i s m o legal de las etapas precedentes. De h e c h o , esta tipologa d e l d e s a r r o l l o legal n o es plenamente adecuada e n relacin c o n varios de los casos europeos que pretende abarcar y n o se adapta a otros casos importantes, c o m o e l de Estados U n i d o s . S i n embargo, es til e n dos aspectos. E l p r i m e r o , e l a b o rado p o r H a b e r m a s y otros autores a l e m a n e s ,
17

Estos procesos h a n gene-

r a d o , desde la derecha y la i z q u i e r d a , as c o m o p o r parte de algunos comunitaristas, speras crticas acerca de la "contaminacin legal" resultante.
14

Q u i e r o subrayar, s i n embargo, que en estas cuestiones las secuen-

cias s o n importantes: esas crticas i m p l i c a n que e n los pases altamente desarrollados la particularizacin d e l sistema legal fue u n desarrollo histrico tardo, apoyado sobre la extensin previa de u n a legislacin form a l y universalista. A l g u n o s de los crticos ms d u r o s de estos sistemas legales parecen o l v i d a r que su m i s m a c a p a c i d a d para desafiarlos (incluso en los tribunales) s i n riesgos personales se basa en los derechos formales que persisten con bastante v i g o r pese a la "contaminacin legal".
* Para u n anlisis sobre la r e l a c i n entre el proceso de p a r t i c u l a r i z a c i n del sistema legal o c u r r i d o en los pases o r i g i n a r i o s en el m b i t o de los derechos civiles y sociales y la e f e c t i v i z a c i n de las o p c i o n e s disponibles para cada individuo implicadas en la idea de agencia, el lector puede remitirse a O ' D o n n e l l 2000, C a p t u l o I de este libro [N. de la E.J.
1 3

es el d e s c u b r i m i e n t o de [por

que los procesos de c a m b i o social a los que m e he referido a n t e r i o r m e n t e i n c l u y e r o n u n a dimensin de intensa juridificacin: "la expansin m e d i o de] la regulacin legal de situaciones sociales nuevas hasta e n t o n ces i n f o r m a l m e n t e reguladas [y] l a densificacin de la ley, esto es, l a desagregacin especializada de definiciones legales globales e n otras m s individuadas".
18

La creciente c o m p l e j i d a d de los derechos y o b l i g a c i o n e s

ligados al concepto de persona legal es expresin de este proceso. E s t o , a su vez, h a sido p r o d u c t o de la emergencia de estados d e c i d i d o s a o r d e nar las relaciones sociales sobre su territorio de m u c h a s maneras, d e l a s cuales u n a e x t r e n a d a m e n t e importante es su p r o p i a legislacin.

Existe una voluminosa literatura sobre este tema. Entre los trabajos que a c e n t a n los 1996a,
1 5

aspectos legales de la c u e s t i n , encuentro particularmente tiles los de Preuss 1986, Cotterrell 1989,
H

Habermas 1986,

1996.

C o m o lo expresa T e u b n e r (1986). E n realidad, la c u e s t i n es m s complicada, los

Habermas 1986. Weber 1978.

Para u n a discusin m s detallada, ver Habermas 1583.

1996. afinidades los

1 6

ataques a los sistemas legales actuales de los pases altamente desarrollados se refieren tanto a sus restos de universalismo "formal" c o m o a las innumerables piezas de legislacin particularizada promulgadas no slo por las legislaturas, sino t a m b i n por las agencias administrativas, b s i c a m e n t e en el contexto de las polticas de r e g u l a c i n y de bienestar. El descontento acerca de e s t o s sistemas es ampliamente compartido, pero no hay acuerdo acerca de q u direccin d e t o e r a modificarse.

Para n anlisis de la s o c i o l o g a weberiana del derecho y sus

electivas c o n el desarrollo d e l capitalismo, ver K r o n m a n

' Sobre la c o n s t r u c c i n y e x p a n s i n de sistemas legales universalistas en el marco de procesos de f o r n i a c i i d e l estado y de emergencia del captalismo, ver O ' D o n n e l l ' |N.de la E.].
n

20O2c

Ver especialmente k s trabajos citados en l a nota al pie n Habermas 1986: 204.

12.

18

158

159

CAP. V. Las poliarquias y la (in)efcciividad de la ley en A m r i c a

Laiina

Disonancias. C r o s deimocrticas a la democracia

El segundo as;pecto que encuentro til en el esquema de H a b e r m a s

10

en g e n e r a l satisfacen la definicin de estado de derecho. Son pases d o n de e l m i s m o es razonablemente efectivo; y sus ciudadanas s o n bastante p l e n a s , e n e l s e n t i d o de q u e gozan de derechos tanto polticos c o m o c i v i l e s , a u n q u e la dimensin social n o deja de ser afectada por la relativa pobreza d e ambos. s t e n o es el caso de los dems pases latinoamericanos, tanto los que son p o l i a r q u a s nuevas c o m o los que - C o l o m b i a y V e n e z u e l a - lo han sido durante varias dcadas. E n estos pases, c o m o he d i s c u t i d o en otros textos,
22

es que sirve para resaltar una diferencia c r u c i a l s o b r e la que quiero insistir: la expansin y densificacin de los derechos civiles en los pases del Noroeste bsicairaente ocurri bastante antes que la adquisicin de derechos polticos y sociales.' Es cierto que hay excepciones, e m p e z a n d o por la extensin de d e r e c h o s a las mujeres y a d i v e r s a s minoras tnicas, m u c h o ms lenta y c o n secuencias diferentes.
20

Pero aun c o n estas salve-

dades, la d i f e r e n c i a se mantiene: en la mayora de l o s pases latinoamericanos c o n t e m p o r n e o s , ahora que los derechos polticos de la poliarqua s o n en general efectivos, la extensin de los derechos civiles a todos los adultos es i n c o m p l e t a , y ms an la de los sociales, c o m o lo muestra abundantemente e l presente v o l u m e n .

e x i s t e n e n o r m e s brechas, tanto a lo largo d e l territorio c o m o

e n t r e las diversas categoras sociales, e n la e f e c t i v i d a d de la legalidad e s t a t a l ' E n l o que sigue describir brevemente esas falencias. Falencias en la ley vigente. Pese al progreso realizado recientemente, an existen leyes y regulaciones a d m i n i s t r a t i v a s que d i s c r i m i n a n a las mujeres
23

V 5 Amrica Latina
A h o r a p o d e m o s v o l v e r a nuestro caso hipottico, e l de la poliarqua X , u n pas c o n grandes desigualdades y u n a gran parte de su poblacin v i v i e n d o e n la p o b r e z a . Es tambin u n pas d o n d e existen los r u d i m e n tos del estado de bienestar. S i n embargo, este estado de bienestar es m u c h o m e n o s abarcativo y a r t i c u l a d o que e n los pases d e l N o r o e s t e , su d e s e m p e o es menos satisfactorio an, ha crecido casi exclusivamente a partir de intervenciones estatales paternalistas y apenas llega a los m u y pobres. Para dar cuerpo a m i ejemplo, lo que acabo de d e s c r i b i r se aplica, c o n diferencias que s o n irrelevantes para los propsitos de este texto, a prcticamente todas las poliarquas contemporneas de Amrica Latin a , as c o m o a otras e n e l resto d e l planeta. S i n e m b a r g o , c o n t r a este f o n d o c o m p a r t i d o , u n a i m p o r t a n t e diferencia separa a C o s t a Rica y U r u guay del r e s t o .
21

y a diversas m i n o r a s ,

24

y que establecen para acusados en casos

25

p e n a l e s , d e t e n i d o s y presos c o n d i c i o n e s antitticas a t o d o s e n t i d o de h u m a n i d a d y de u n proceso j u s t o . Aplicacin de la ley. C o m o el epgrafe de este captulo deja en claro,

la aplicacin d i s c r e c i o n a l y a m e n u d o excesivamente severa de la ley sobre los vulnerables y los adversarios polticos puede ser u n m e d i o de opresin m u y eficiente. La otra cara de esta situacin s o n las diversas maneras c o m o los privilegiados, d i r e c t a m e n t e
27 26

o p o r m e d i o de conexio-

nes personales a p r o p i a d a s , se e x i m e n a s m i s m o s d e l acatamiento de la

2 2

Ver particularmente O ' D o n n e l l 1993

(El texto referido, "Acerca del estado, la democra-

tizacin y algunos problemas conceptuales. U n a perspectiva latinoamericana con referencia a pases poscomunistas", se incluy como C a p t u l o IX en O'Donnell 1997a (N. de la E.J). ' E l autor retoma el anlisis de los quiebres que presenta el estado de derecho en los pases de A m r i c a Latina e n O'Donnell 2004, C a p t u l o VI del presente libro, en el marco de la c o n s t r u c c i n de herramien:as de evaluacin del estado d e m o c r t i c o de derecho que permitan una a p r o x i m a c i n al grado de efectividad de la c i u d a d a n a poltica y de democratizacin existentes [N. de la E.J.
2 1

En estos d o s pases existe u n estado q u e bastante tiempo

atrs (y a pesar de la i n t e r r u p c i n a u t o r i t a r i a p a d e c i d a p o r U r u g u a y ) estableci u n sistema l e g a l q u e , en general, funciona a l o largo de todo el territorio y e n relacin c o n todas las categoras sociales, de maneras que
^ Y la tipologa, en est: sentido n o m u y diferente, de Marshall (1950).
9

Ver el c a p t u l o de M a r i d a r e Acosta y el comentario de Dorothy Thomas a ese c a p t u l o en Verlos captulos d e Jorge Dandler y Peter Fry, as como los respectivos comentarios a

este volumen. ( C a p t u l o V i l e n M n d e z , O ' D o n n e l l y Pinheiro 2002. [N. de la E.J)

1 1

Sobre este proceso diferente al de los pases originarios de e x p a n s i n de los derechos que c a r a c t e r i z a los pase: de A m r i c a Latina, el lector puede remitirse a O ' D o n n e l l 2000, C a p t u l o 1 de este libro, d o n d e el autor resalta el impacto diferencial que ha tenido la i m p l a n t a c i n de los deiechos p o l t i c o s en contextos de un alto y un b a j o grado de desarrollo de los derechos civies [N. d e la E.J.
2 0

estos captulos de Shelton Davis y Joan Dassin en este volumen. ( C a p t u l o s VI y VIII respectivamente e n M n d e z , O'Dcnnell y Pinheiro 2002. |N. de la E.J).
2 1

Verlos captulos d e Juan M n d e z y N i g e l Rodley e n este volumen. ( C a p t u l o s I y II a E.J). y 1987. La obra d e Roberto DaMaita, en especial su anlisis de la e x p r e s n "Voc sabe con quem E n O'Donnell 1996, a c e i t o l a importancia que tienen las lelaciones personales de

respectivamente en M n d e z , O ' D o n n e l l y Pinheiro 2002. |N. de

2 6

E n r e l a c i n c o n los cerechos d e g n e r o , ver Walby E n este sentido el ce C h i l e es

1994.

est falando?"es una exceleite ilustracin de esto. Ver DaMatta 1991

2 7

2 1

u n caso marginal. A l g u n o s d e i e c h o s civiles son m s

efectivos en este pas qre en la m a y o r parte de los restantes pases latinoamericanos. Sin embargo, los c o n d i c i o r a m i e n t o s impuestos por la c o n s t i t u c i n heredada del r g i m e n de Pinochet 160 me l l e v a n i no c l a s i f i c a r este p a s j u n t o c o n Costa Rica y Uruguay.

distintas clases en el funcioiamiento social y poltico de estos pases. (El texto referido, "Otrainstitucionalizacin", e incluy como Capitulo XI en O ' D o m e l l 1997a |N. de la E.J).

161

CAP. V. Las p o l i a r q u a s y la (in)efeciividad de la ley en Amrica Launa

Disoruincias.. Crticas d e m o c r t i c a s a la democracia

ley. Amrica Latina tiene u n a extensa t r a d i c i n

28

de ignorar la ley o, cuando

m o n t a n elaboradas estrategias y redes de r e l a c i o n e s .

33

Para los otros, aque-

se la r e c o n o c e , de manipularla en favor de los poderosos y para la represin o c o n t e n c i n de vulnerables y adversarios. C u a n d o u n tenebroso h o m b r e de negocios dijo recientemente en la A r g e n t i n a que "Ser poderoso es tener i m p u n i d a d [legal]",
29

l l o s que no pueden e l u d i r esta desagradable faceta d e l estado, no slo q u e d a la inmemsa d i f i c u l t a d que e n f r e n t a n para obtener, si es que lo l o g r a n , algo a lo> que n o m i n a l m e n t e tienen derecho, s i n o tambin la ind i f e r e n c i a , si no el desdn, c o n que sueLen ser tratados y la obvia desi g u a l d a d que s u p o n e e l que los p r i v i l e g i a d o s e l u d a n estas dificultades. Q u e esta situacin est m u y lejos d e l respeto bsico de la d i g n i d a d hum a n a reclamada, entre otros, p o r Lae y D w o r k i n ,
3 4

estaba expresando el s e n t i m i e n t o pro30

bablemente d i f u n d i d o de que, en p r i m e r lugar, obedecer v o l u n t a r i a m e n te la ley es a l g o que slo hacen los i d i o t a s y, e n segundo lugar, que estar sujeto a la l e y no es ser p o r t a d o r de derechos, sino u n a seal segura de debilidad s o c i a l .
3 1

se evidencia en el

Esto es particularmente c i e r t o y peligroso e n encuen-

h e c h o de que si u n o n o tiene el status s o c i a l o las c o n e x i o n e s "adecuadas", actuar frente a esas burocracias c o m o el p o r t a d o r de u n derecho y n o c o m o el suplicante d e u n favor casi seguramente acarrear penosas dificultades. Acceso al poder judicial y aun proceso justo. D a d o s m i s comentarios
35

tros que p u e d e n desatar la v i o l e n c i a d e l estado o de agentes privados poderosos, p e r o u n ojo atento puede detectarlo tambin e n la obstinada negativa de l o s privilegiados a someterse a los p r o c e d i m i e n t o s administrativos regulares, p o r n o m e n c i o n a r . l a escandalosa i m p u n i d a d penal que a m e n u d o obtienen. Relaciones entre burocracias y "ciudadanos comunes". A u n q u e esto forma parte de la observacin anterior, merece u n c o m e n t a r i o independiente. Tal vez n a d a revele m e j o r la carencia de derechos de pobres y vulnerables que sus interacciones c o n burocracias estatales c u a n d o deb e n obtener u n e m p l e o o u n p e r m i s o de trabajo, o hacer trmites para obtener beneficios j u b i l a t o r i o s , o simplemente (pero a m e n u d o trgicamente) cuando tienen que ir a u n hospital o a u n a estacin de polica.
32

p r e v i o s , n o proporcionar mayores detalles sobre esta cuestin, preocupante i n c l u s o e n pases m u y d e s a r r o l l a d o s . E n la m a y o r parte de Amrica Latina la j u s t i c i a es demasiado distante, engorrosa, cara y lenta para q u e los desfavorecidos intenten siquiera acceder a ella. Y si a pesar de todo se las arreglan para obtener d i c h o acceso, n o es s o r p r e n d e n t e que la e v i d e n c i a d i s p o n i b l e i n d i q u e severas d i s c r i m i n a c i o n e s . Ilegalidad pura y simple. Sobre este tema puse nfasis e n u n trabajo anterior, d o n d e sostuve que es u n e n o r equiparar al estado slo c o n s u aparato b u r o c r t i c o .
36

Esta es la otra cara de la l u n a para los privilegiados, que p a r a evitarla

E n la m e d i d a en que la m a y o r parte de la ley for-

malmente vigente e n u n territorio es p r o m u l g a d a y supuestamente respaldada p o r el estado, y que las i n s t i t u c i o n e s estatales m i s m a s d e b e n actuar de acuerdo c o n reglas legales, es preciso r e c o n o c e r ( c o m o l o h a n
2 8

E l d i c h o de tiempos coloniales "La ley se acata pero no se c u m p l e " destila esta tradicin. Krygier 1997 y Czarnota

hecho p o r largo t i e m p o los tericos de E u r o p a c o n t i n e n t a l

37

mientras l a

ste n o es u n f e n m e n o exclusivamente latinoamericano. Para los pases poscomunistas, incluidos los de Europa C e n t r a l , ver, entre otros, Smolnar 1995, y Krygier
2 9

mayor parte de los anglosajones lo ignoraba) que el sistema legal t a m b i n

Que en gran m e d i d a pueden dar cuenta de las razones por las cuales los a c t u a l e s

1997. 1997: 8.

33

C l a r n , 10 de mayo de

esfuerzos por mejorar el funcionamiento del aparato estatal han d e s c u i d a d o tanto e s t e aspecto. (Discuto esta c u e s t i n en O ' D o n n e l l 1997c) (El lexto referido, "Pobreza y d e s igualdad en A m r i c a Latina: algunas reflexiones polticas", es el C a p t u l o XII de O ' D o n n e l l 1997a IN. d l a 1991 E.]). y Lae 1988. 1997 y F i h l i n g 1995. (Los dos p r i m e r o s * Ver, entre otros, D w o r k i n 1977
35

3 0

O extranjeros i n g e n u o s o potenciales suicidas, como sera el caso si, al conducir un E.]).

v e h c u l o , siguieran las n o r m a s de trnsito formales. He comentado este tema en O'Donnell 1984b. (Incluido como C a p t u l o V I en O ' D o n n e l l 1997a [N. d e la
3 1

Este punto importante p e r o con frecuencia ignorado se discute en DaMatta 1987, 1994.

y Neves
3 2

Sobre este p u n t o , \er los captulos d e Jorge Correa Sutil y Alejandro G a r r o , e n e s t e

La terrible y recurrente v i o l e n c i a a que se encuentran sujetos l o s pobres en muchos sitios,

volumen. Ver t a m b i n D o m i n g o Villegas 1994, y Pinheiro 2002 [N. d> la

16

urbanos y rurales, de A m r i c a Latina ha sido analizada con particular detalle y elocuencia en la obra de Paulo ny 1995

Sergio

Pinheiro y sus asociados en la Universidad y Pinheiro y Poppovic 1993.

de San Pablo. Ver

textos referidos corresponden a los C a p t u l o s X I y XII respectivamente en M n d e z , O ' D o n n e l l E.J) del estado la d e m o c r a t i z a c i n y algunos problemas c o n c e p O'Donnell 1993. ("cerca

especialmente Pinheiro 1 9 9 4 y el capitulo de

Acerca de la p o l i c a , ver Chevig-

Paul Chevigny y los comentarios de J e a n - P a u l Brodeur, en este ( E l c a p t u l o de Chevigny y los comentarios d Brodeur fueron

v o l u m e n . Puede encontrarse u n relato e t n o g r f i c o fascinante de l a conducta de la polica en Brasil en Mingardi 1992 incluidos c o m o Capitulo 111 en M n d e z , O ' D o n n e l l y Pinheiro 2 0 0 2 [N. de la E.J).

tuales. U n a perspectivj latinoamericana con referencia a p s s e s poscomunistas". C a p t u l o K en O ' D o n n e l l 1 9 9 7 [ N . d e la E.J).

37

Ver, por ejemplo, B b b i o 1989.

U n a posicin extrema, que equipara p o r c o m p l e t o

el

estado con el sistema I : g a l . es articulada por Kelsen (1988)

162

163

CAP. V Las poliarqu a s y la (n)efeciividad de la ley en A m r i c a Launa

Disonancias. Criticas tcinoc ra ticas a la democracia

es una parte c o n s t i t u t i v a del estado. C o m o tal, lo q u e d e n o m i n o "el estado legal" (o sea, l a parte del estado que est e n c a r n a d a en el sistema legal) penetra y e s t r u c t u r a la sociedad, proveyendo u n elemento bsico de prev i s i b i l i d a d y e s t a b i l i d a d de las relaciones sociales.
38

L o s p r o b l e m a s que he resumido en esta seccin i n d i c a n u n severo t r u n c a m i e n t o d e l estado, e s p e c i a l m e n t e de s u dimensin legal. E n n o p o c o s pases de Amrica L a t i n a , esta deficiencia h a a u m e n t a d o durante la democratizacin,, al r i t m o de las crisis econmicas y las polticas econ m i c a s y sociales rigurosamente antiesiatistas que p r e d o m i n a r o n hasta h a c e p o c o . H a y alguna e v i d e n c i a , tambin, de que esta deficiencia h a s i d o f a v o r e c i d a p o r el deseo de los polticos nacionales de c o n f o r m a r c o a l i c i o n e s electorales ganadoras y, e n consecuencia, de i n c l u i r c a n d i d a tos d e las reas perversamente "privatizadas" a las que m e estoy refiriend o ' C o m o h a n observado Scott M a i n w a r i n g y D a v i d Samuels c o n res4

N o obstante, en m u -

chos pases de A m r i c a Latina el alcance d e l estado legal es limitado. E n muchas regiones, i n c l u y e n d o las geogrficamente distantes de los centros polticos y las periferias de las grandes ciudades, e l estado burocrtico puede estar p r e s e n t e , bajo la forma de edificios y funcionarios pagados p o r el p r e s u p u e s t o pblico, pero el estado legal est ausente: las leyes formalmente vigentes son aplicadas, c u a n d o l o s o n , de m o d o intermitente y diferencial. L o que es ms importante, esta l e y segmentada est s u mergida e n la l e y informal decretada p o r poderes p r i v a t i z a d o s que de
39

p e c t o a Brasil, estos polticos se c o n d u c e n c o m o "embajadores" de sus r e g i o n e s , c o n pocas metas excepto obtener recursos d e l centro para esas regiones.
42

hecho g o b i e r n a n e n esos sitios. Esto c o n d u c e a situaciones complejas, de las cuales desafortunadamente sabemos p o c o , pero que a m e n u d o c o n llevan u n a c o n t i n u a renegociacin de las fronteras entre la legalidad form a l y l a ' i n f o r m a l , e n procesos sociales e n que es (a veces literalmente) vital c o m p r e n d e r ambas clases de ley y las relaciones de p o d e r extremadamente desparejas q u e ellas e n g e n d r a n .
40

Estos polticos u t i l i z a n los votos a s u disposicin, as c o m o las

p o s i c i o n e s institucionales que alcanzan e n el centro, para c o n t r i b u i r sistemticamente a la reproduccin de los sistemas de p o d e r privatizados que ellos representan. Por ejemplo, e n la A r g e n t i n a y Brasil, legisladores provenientes de "zonas marrones" h a n mostrado u n firme (y a m e n u d o exitoso) inters p o r d o m i n a r las comisiones legislativas que designan a los j u e c e s federales para sus regiones; se trata, c o n s e g u r i d a d , de u n m o d o efectivo de alejar an ms a sus feudos del alcance d e l estado legal. Es difcil n o c o n c l u i r que las circunstancias q u e acabo de d e s c r i b i r deben afectar p r o f u n d a m e n t e el f u n c i o n a m i e n t o real de estas poliarquas, i n c l u y e n d o s u s i n s t i t u c i o n e s e n e l centro de la poltica n a c i o n a l . S i n embargo, l o cierto es q u e esta c o n c l u s i n se basa e n u n a d e s c r i p c i n imprecisa de cuestiones complejas. Esto se debe e n parte a l i m i t a c i o n e s de espacio y, e n parte, a l hecho de que l o s fenmenos d e s c r i p t o s h a n sido d o c u m e n t a d o s p o r algunos antroplogos, socilogos y novelistas p e r o , salvando pocas e x c e p c i o n e s ,
43

E l sistema legal i n f o r m a l re-

sultante, p u n t u a d o p o r r e i n t r o d u c c i o n e s arbitrarias d e l sistema formal, sostiene u n m u n d o de v i o l e n c i a extrema, c o m o l o demuestran a b u n d a n tes datos de regiones rurales y urbanas. Se trata de sistemas subnacionales de poder q u e , a c o n t r a m a n o de la m a y o r parte de las teoras existentes d e l estado y la d e m o c r a c i a , tienen u n a base territorial y u n sistema legal i n f o r m a l bastante efectivo, y coexisten c o n u n rgimen q u e , al menos en el centro de la poltica n a c i o n a l , es polirquico.

3 8

O , c o m o lo expresa Rawls ( 1 9 7 1 ) , "la ley define el marco bsico dentro del cual tiene Utilizo el t r m i n o "privatizado" para indicar que estos actores s o n a m e n u d o actores

n o h a n recibido atencin p o r parte de los

lugar la r e a l i z a c i n de todas l a s d e m s actividades".

3 9

politlogos/as. C o m e s o n stos quienes supuestamente tienen c r e d e n c i a les especiales para d e s c r i b i r y teorizar sobre la democracia y las d e m o c r a -

privados que a c t a n conjuntamente c o n otros que tienen alguna clase de empleo estatal pero que dirigen su conducta h a c i a objetivos que tienen poco que v e r c o n esa afiliacin.
4 0

Heredia 1994,

DaMatta 1 9 9 1

y D o m i n g o Villegas 1994. Estos autores s e a l a n las c o m -

4 1

Ver O ' D o n n e l l 1993, para u n a d e s c r i p c i n y d i s c u s i n de estas zonas "marrones", s i s t -

plejas manipulaciones de las intersecciones entre sistemas legales formales e informales que requieren la n a v e g a c i n social e x i t o s a de esta clase de m u n d o . Pueden encontrarse estudios interesantes de este tipo de n a v e g a c i n por parte de pobres y marginados en De Souza Santos 1977, H o l s t o n 1991 y H o l s t o n y Caldeira 1998. Sin embargo, c o m o subraya Neves (1994), a t r a v s de esos p r o c e s o s se expresan y reproducen enormes diferenciales de poder. Para algunos ejemplos del g r a d o en que existen diversas clases de sistemas privatizados (y b s i c a m e n t e criminales) de p o d e r c o n bases territoriales, ver Human Rights Watch/Americas 1993a, 1993b y 1997, C e n t r o de Esludios Legales y Sociales 1 9 9 5 , 1990, C o m i s i n Colombiana d e Juristas 1997 y Montenegro y Zicolillo Medina Gallego 1991.

masele d o m i n a c i n de bas; territorial a los q u e apenas llega la legalidad estatal, que p u e d e n cubrir grandes extensiones, a veces mayores que u n p a s europeo de t a m a o mediano (ver, poT ejemplo, Veja, 7 de o : t u b r e de 1999 y C o m i s i n C o l o m b i a n a de Juristas 1997). (El texto de O ' D o n n e l l referico, "Acerca del estado, la d e m o c r a t i z a c i n y algunos problemas conceptuales. U n a perspectiva latinoamericana c o n referencia a pases poscomunistas", fue incluido c o m o C a p t u l o I> e n O ' D o n n e l l 1997a [ K de la E.J).
4 2

Mainwaring y Samuels 1 9 9 7 .

Para observaciones concurrentes sobre A r g e n t i n a , ver 1997. Para

Gibsony C a l v o 1996 y G b s o n
4 3

Sobre todo, hasta d o n d y o s , los trabajos ya citados de P a j l o Sergio Pinheiro y sus ; 1 9 9 4 ) , Fox 1 9 9 4 a , 1994b, Novara J 9 9 4 y Pereira 1997.

asociados (Pinheiro 1993 164

165

CAP. V. Las polarquas y la (inefectividad de la ley en A mrica Laiina

Disonancias. Crticas democrticas a la democracia

cias, esta oirnisin resulta problemtica. Es evidente que para ese propsito necesitannos conocimientos acerca de partidos, Congresos, p r e s i d e n cias y otras instituciones del rgimen, y los esfuerzos actualmente invertidos en estos campos s o n m u y b i e n v e n i d o s . S i n embargo, creo que tambin es i m p o r t a n t e el c o n o c i m i e n t o de los fenmenos y prcticas que he esbozado antteriormente, tanto per se c o m o p o r q u e se puede conjeturar que tienen consecuencias significativas sobre las maneras e n que esas instituciones d e l rgimen de h e c h o f u n c i o n a n . *
4

este punto, tambin d e C h i l e ) , estos p r o b l e m a s h a n tendido a intensificarse, e n vez de mejorar, durante las actuales poliarquas. Adems, m u c h a s d e estas reas s o n rurales, y t i e n d e n a estar fuertemente sobrerrepresentadas en las legislaturas n a c i o n a l e s .
45

Esto recalca la importancia de la

c u e s t i n de quin representa y qu se representa en las instituciones del r g i m e n n a c i o n a l y, rns especficamente, de c m o se conceptualiza u n rgimen democrtico que contiene regmenes regionales que no lo son en modo alguno.
4 6

Adems, lia falta de atencin a estos fenmenos lleva a desdear algunos p r o b l e m a s y cuestiones interesantes, i n c l u s o al n i v e l de la caracterizacin tipolgica del rgimen m i s m o . E n los casos a los que me estoy refiriendo, los derechos polticos de la poliarqua se m a n t i e n e n p o r definicin de la existencia de u n rgimen democrtico. N o obstante, m i e n tras esto es cierto a n i v e l n a c i o n a l , la situacin en reas perifricas es a veces bastante diferente. L a escasez de investigaciones en estas reas no me autoriza a hacer generalizaciones seguras, pero q u e d a claro p o r los trabajos ya citados, as c o m o p o r abundante informacin periodstica e informes de organizaciones de derechos h u m a n o s , que algunas de esas regiones f u n c i o n a n de u n m o d o q u e p o r cierto n o es democrtico. E n estas reas, por razones de las que n o me ocupar aqu, las elecciones presidenciales y las elecciones para las legislaturas nacionales (en particular las que se r e a l i z a n e n s i m u l t a n e i d a d c o n las primeras) s o n razonablemente limpias. Pero las elecciones de autoridades locales lo s o n m u c h o m e n o s , e i n c l u y e n casos claramente m a n c h a d o s p o r la intimidacin y el fraude. Lo que es peor, e n todos los pases c o n los que estoy razonablemente f a m l i a r i z a d o (con las excepciones de C o s t a Rica, U r u g u a y y, en E n esta seccin refino la definicin i n i c i a l del estado de derecho. N o es suficiente que ciertos actos, sean de f u n c i o n a r i o s estatales o de actores privados, estn regidos p o r la ley, es decir, que acten secundum legem, en c o n f o r m i d a d c o n lo que prescribe la legislacin vigente. Estos actos pueden i m p l i c a r la aplicacin de u n a ley d i s c r i m i n a t o r i a y/o de u n a ley que viole derechos bsicos, o la aplicacin selectiva de u n a ley en contra de algunos, mientras otros s o n arbitrariamente e x i m i d o s . L a p r i m e r a p o s i b i lidad supone la violacin de n o r m a s morales que la mayora de los pases i n c o r p o r a n a sus constituciones y que actualmente, bajo la rbrica de los derechos h u m a n o s , estos pases tienen la obligacin, i n t e r n a c i o n a l m e n t e contrada, de respetar. L a segunda p o s i b i l i d a d i m p l i c a la violacin d e u n p r i n c i p i o c r u c i a l , tanto de e q u i d a d c o m o de d e b i d o p r o c e s o l e g a l , de que casos similares deben ser tratados del m i s m o m o d o .
4 7

Y6 Acerca del estado de derecho

Otra posibili-

d a d es que la ley sea aplicada correctamente, pero que ello resulte d e l a decisin de una a u t o r i d a d que n o est, y no se sienta, o b l i g a d a a p r o c e der del m i s m o m o d o en ocasiones equivalentes en e l f u t u r o . L a e f e c t i v i d a d de la ley s u p o n e c e r t i d u m b r e y accountability horizontal. La a p l i c a se cin adecuada de la ley es obligacin de la a u t o r i d a d c o m p e t e n t e :

descripciones s o c i o l g i c a s vividas de situaciones de ausencia d e l estado legal ver Parodi 1993 y Zermeo 1996. * Sospecho que Dtra r a z n de este descuido es que el nivel institucional del r g i m e n se presta m s fcilnente a la i n v e s t i g a c i n e m p r i c a que los f e n m e n o s antes s e a l a d o s . M u c h o s cientista: sociales no e s t n preparados para observar estos l t i m o s , y la clase de datos a m e n u d o cualitativos y altamente desagregados (con frecuencia de c a r c t e r e t n o g r fico) que t i e n d e n a g e n e r a r es de difcil i n t e r p r e t a c i n , especialmente en t r m i n o s de sus implicaciones pata el f u n c i o n a m i e n t o de la p o l t i c a a nivel nacional. A d e m s , en la medida en que algunos de estos f e n m e n o s e s t n estrechamente ligados a cuestiones legales, requieren t a m b i n i n c o n o c i m i e n t o que raramente se obtiene en nuestras disciplinas, mientras que los juristisque e s t u d i a n estos f e n m e n o s a menudo i n f o r m a l e s t a m b i n son pocos y bastante marginales en s u propia disciplina. E n escenarios en q u e los patrones de carrera y p r o m o c i n cohcan u n p r e m i o al trabajo en temas y enfoques pertenecientes al mainstream, las capaciddes transdisciplinarias requeridas por estos f e n m e n o s y, al menos por el m o m e n t o , las difcultades para traducir los hallazgos a conjuntos de datos slidos y comparables son u n fictor de desaliento para este tipo de investigaciones.

espera que normalmente realice la m i s m a clase de decisin e n s i t u a c i o nes equivalentes y, c u a n d o se n o sea el caso, q u e otra a u t o r i d a d a d e c u a damente h a b i l i t a d a sancione a la anterior e intente rectificar las c o n s e cuencias. E s t o e q u i v a l e a a f i r m a r que la legalidad no es s i m p l e m e n t e u n manojo de reglas legales, n i s i q u i e r a si todas ellas fueron a p r o p i a d a m e n -

" Ver especialmente L i n z y Stepan 1996

4 6

y Mainwaring y Samuels

1997. que tipo

Cabe recordar que ;1 autoritarismo secular de los estados del Sur de Estados U n i d o s , un r g i m e n nacional p o l i r q u i c o , genero una interesante literatura y la bibliografa all citada.

combinado c o n

puede ser provechosamente reexaminada por los politlogos/as que trabajan sobre e l de casos que estoy disrutiendo a q u . Ver H i l l 1994
47

Ver en especial I n g n m 1985:

141,

359-81.

166

167

CAP. V. Las p o l i a r q u a s y la (in)eeLiiviciad de la ley en Amrica Latina

Disonancias. Criicas dlemocrticas a la democracia

te p r o m u l g a d a s ; fes u n sistema legal, u n c o n j u n t o de reglas que tiene varias caractersticas fundamentales adems de la d e haber sido adecuadamente p r o m u l g a d o . ste es el argumento d e l r e s t o de la seccin. E l concepto de imperio de la ley (rule oflaw) y el d e estado de derecho (o Rechstaat, tat de Droit, o trminos equivalentes en otros idiomas de pases pertenecientes a l a tradicin legal continental) n o s o n sinnimos. A d e m s , cada u n o de estos trminos est sujeto a d i s p u t a s d e f i n i c i o n a l e s y normativas.
48

1. Todas las leyes (deben ser prospectivas, pblicas y claras; 2. las leyes deboen ser relativameinte estables; 3. la confeccin de leyes particulares [...] debe estar g u i a d a p o r reglas generales pblicas, estables, claras y generales; 4. la i n d e p e n d e n c i a d e l p o d e r j u d i c i a l debe estar garantizada; 5. d e b e n observarse los p r i n c i p i o s de la j u s t i c i a natural (es decir, a u d i e n c i a s j u d i c i a l e s abiertas y equitativas y ausencia de sesgos); 6. los tribunales deben tener poderes de revisin [...1 p a r a asegurar la c o n f o r m i d a d c o n e l i m p e r i o de la ley; 7. los tribunales deben ser fcilmente accesibles; y 8 . n o d e b e permitirse q u e la d i s c r e c i o n a l i d a d de las instituciones de. p r e v e n c i n d e l delito pervierta la l e y .
55

E n v i s t a de ello me l i m i t o aqu a a l g u n a s observaciones

bsicas. Para c o m e n z a r , la mayora de las d e f i n i c i o n e s tiene u n ncleo c o m n : la i d e a de q u e el sistema legal es u n s i s t e m a j e r r q u i c o ( u s u a l m e n t e c o r o n a d o p o r normas c o n s t i t u c i o n a l e s ) que aspira a la c o m p l e tud,
4 9

L o s p u n t o s 1 a 3 se refieren a caractersticas generales de las leyes m i s m a s ; se r e l a c i o n a n c o n su correcta promulgacin y c o n t e n i d o , as c o m o con u n hecho que remarcan varios autores: debe ser posible c u m p l i r las leyes, lo c u a l significa que ellas (y quienes las interpretan) n o d e b e n i m p o n e r demandas cognitivas o de c o m p o r t a m i e n t o irrazonables sobre sus destinatarios. L o s otros p u n t o s d e l l i s t a d o de Raz se refieren a l o s t r i b u n a l e s y slo i n d i r e c t a m e n t e a otras i n s t i t u c i o n e s estatales. E l p u n t o 4 r e q u i e r e e s p e c i f i c a c i n : q u e la i n d e p e n d e n c i a de los t r i b u n a l e s (en s m i s m a u n a i d e a p o c o c l a r a u n o b j e t i v o v a l i o s o se ve, a contraro,
5 6

a u n q u e n u n c a la alcanza t o t a l m e n t e . Esto s i g n i f i c a que las rela-

c i o n e s entre r e g l a s legales se r i g e n ellas m i s m a s l e g a l m e n t e y que n o h a y n i n g n m o m e n t o en que el c a p r i c h o de a l g u i e n p u e d a j u s t i f i c a d a m e n t e c a n c e l a r o s u s p e n d e r las reglas que g o b i e r n a n su d e s e m p e o. tos.

5 0

N a d i e , n i s i q u i e r a los f u n c i o n a r i o s m s altos, es de legibus soluD e esto s i g u e q u e "el g o b i e r n o h a b r de regirse p o r la ley y estar

5 2

51

sujeto a e l l a " ,

i n c l u y e n d o " l a c r e a c i n de d e r e c h o [que] est en s

5 3

m i s m o legalmente r e g u l a d o " .

que n o discutir a q u ) es

E l sistema legal, o el estado legal, es u n aspecto del o r d e n social global q u e , c u a n d o f u n c i o n a correctamente, "confiere definicin, especificidad, c l a r i d a d , y p o r l o tanto p r e d i c i b i l i d a d a las interacciones h u m a n a s " .
54

e n la c o n d u c t a a m e n u d o s e r v i l

de estas i n s t i t u c i o n e s e n r e l a c i n c o n l o s g o b e r n a n t e s a u t o r i t a r i o s . Pero esta i n d e p e n d e n c i a p u e d e ser m a n i p u l a d a p a r a p a t r o c i n a r p r i v i legios sectoriales d e l p e r s o n a l j u d i c i a l o i n t e r p r e t a c i o n e s a r b i t r a r i a s de la ley. E n c o n s e c u e n c i a , t a m b i n es p r e c i s o " q u e quienes se encargan de l a i n t e r p r e t a c i n y la a p l i c a c i n d e las leyes las t o m e n c o n esencial s e r i e d a d "
57

Para p r o d u c i r semejante resultado, es condicin necesaria que las leyes tengan ciertas caractersticas adems de las y a sealadas. Entre las m u chas enumeraciones de esas caractersticas que h a n sido propuestas, adopto aqu la especificada p o r R a z :

y, agrego, q u e estn e n a r m o n a c o n e l a p o y o y l a

expansin de l a d e m o c r a c i a q u e , e n contraste c o n e l pasado a u t o r i t a rio, les c o n f i e r e esa i n d e p e n d e n c i a . L o g r a r esto es u n a tarea f o r m i d a 4 8

Para discusiones centradas e n Estados U n i d o s , ver especialmente Shapiro 1994 Chevalier 1994 y Hamon 1990. Para u n anlisis detallado de este tema ver A l c h o u r r n y Bulygin 1971. H a n 1961, Ingram 1985 y Kelsen 1988.

y en

ble e n todas partes, i n c l u y e n d o c i e r t a m e n t e a A m r i c a L a t i n a . E n esta regin s o n an ms difciles los l o g r o s i m p l i c a d o s en el p u n t o 6, e n especial respecto de la s u p e r v i s i n de la l e g a l i d a d de las a c c i o n e s de presidentes q u e se v e n a s m i s m o s c o m o electoralmente a u t o r i z a d o s para h a c e r c u a l q u i e r cosa que c r e a n c o n v e n i e n t e durante sus m a n d a tos..
5 5

E u r o p a continental, verTroper 1992,

4 9

Para argumentos

desde diversas perspectivas t e r i c a s sobre la c o m p l e t u d tendencial d e los sistemas legales, ver D w o r k i n 1977,
5 0

Va de suyo que s t a esuna d e s c r i p c i n idealizada, que no coincide c o n la de n i n g n pas.

Pero los grados y frecuencia de las desviaciones de esta norma exhiben y acarrean importantes diferencias entre casos.
5 1

58

Ya he m e n c i o n a d o la negacin de h e c h o de l o estipulado e n los

198-201. Para Istados similares, ver Finnis 1980 1987. ver asimismo G a r z n Valds 1993b y 2 0 0 3 . y Fuller 1969.

E n contraste, la m a r d i s t i n t i v a de todos los tipos de rgimen autoritario, incluso los que es soberano en el sentido c l s i c o : cuando lo
5 6

altamente institucionalizados y legalmente formalizados, es que tienen a alguien (un rey, una junta, u n c o m i t p u t i d a r i o , etc.) " Raz 1977: Finnis 1980: 196. 97. 268. considera necesario, pu<de d e c i d i r sin restricciones legales. " H a n 1961:
u 5 7

Raz 1977: Fuller 1969;

Para u n a d i s c u s i n apropiida, ver Shapiro

5 8

En O ' D o n n e l l 1992b, c a t a l o g u c o m o "delegativos" estos e ementos plebiscitarios e O'Donnell, " D e m o c r a c i a delegativa?", fue i n c l u i i o corno C a p t u l o X Ej). en

inherentemente antiinstitucicnales y a la clase de r g i m e n que tienden a generar. (El texto referido de O'Donnell 1997a [N. de la

168

169

CAP. V. Las p o l i a r q u a s y la (in)efeclividacl de la ley en <Vmrca Latina

Disonancias. C r t i c a s democrticas a la democracia

puntos 5 y 7 a los pobres y e x c l u i d o s . Lo m i s m o se aplica al p u n t o 8, en especial en l o que se refiere a la frecuente i m p u n i d a d de la polica y de otras (as llamadas) agencias de seguridad, as c o m o a la v i o l e n c i a perpetrada p o r agentes privados, j u n t o c o n la a c t i t u d frecuentemente indiferente, si no cmplice, de la polica y los tribunales frente a esos actos. E n este p u n t o debo observar que la expresin inglesa rule oj law ("imperio de la ley") y el tipo de definicin que h e transcripto n o contienen n i n g u n a referencia directa, c o m o la c o n t i e n e n las expresiones estado de derecho y s u s equivalentes, a instituciones estatales que n o sean los tribunales. Esto n o resulta s o r p r e n d e n t e , dadas l a s respectivas tradiciones, i n c l u i d o e l p a p e l particularmente fuerte que j u g a r o n los tribunales en el desarrollo poltico de los Estados U n i d o s . na las r e l a c i o n e s sociales,
5 9

pblicos y pirivados, i n c l u i d o s los f u n c i o n a r i o s e n los puestos ms altos, es ten sujetos; a controles adecuados y establecidos por ley sobre la adec u a c i n d e s u s actos. Si satisface estas tres c o n d i c i o n e s , el estado n o es t a n slo u n estado r e g i d o p o r la ley; es u n estado democrtico de derecho. Insisto eru que los derechos d e la ciudadana poltica y c i v i l son form a l e s , en el doble sentido de q u e son universalistas y de que s o n sancionados p o r m e d i o de p r o c e d i m i e n t o s establecidos p o r las reglas de autoridad y representacin resultantes de u n rgimen d e m o c r t i c o .
62

El c i u -

d a d a n o poltico es homlogo a l c i u d a d a n o c i v i l de los aspectos universalistas del sistema legal: los d e r e c h o s de votar y afiliarse a u n partido poltico, de contratar, de n o s u f r i r v i o l e n c i a , de recibir u n trato equitativo p o r parte de las instituciones d e l estado, y otros similares, se basan en la p r e m i s a de i n d i v i d u o s que c o m p a r t e n la agencia - a u t o n o m a y resp o n s a b i l i d a d - que los hace personas legales. Esta es u n a premisa universalista de i g u a l d a d que aparece e n i n n u m e r a b l e s facetas de u n sistema legal democrtico.

Adems, si se supone que el sistema legal estructura, estabiliza y orde60

entonces el i m p e r i o de la ley q u e d a , e n el

mejor de l o s casos, truncado, n o slo c u a n d o los f u n c i o n a r i o s v i o l a n la ley c o n i m p u n i d a d , s i n o tambin c u a n d o lo h a c e n actores p r i v a d o s . Si s o n los f u n c i o n a r i o s los que realizan actos ilegales o s i , e n c a m b i o , autorizan defacto a actores p r i v a d o s a hacerlo, ello n o hace m u c h a diferencia n i para las vctimas n i para agravar la inefectividad de l a ley. E l c o r o l a r i o de estas reflexiones es que, c u a n d o se lo concibe como u n aspecto de la teora de la d e m o c r a c i a , el estado debe ser visto no slo c o m o u n a caracterstica genrica d e l sistema legal y d e l desempeo de los t r i b u n a l e s , sino t a m b i n c o m o u n estado d e m o c r t i c o c o n base legal. Esto i m p l i c a la existencia de u n sistema legal que sea e n s m i s m o democrtico, e n al m e n o s tres sentidos: p r i m e r o , que h a g a respetar las libertades y garantas polticas de la poliarqua; segundo, que haga respetar los derechos civiles d e toda la p o b l a c i n ; tercero, q u e establezca redes de responsabilidad y accountability
Ver Skowronek 1982, Shefter 1994
61

V 7 Desigualdades, estado y derechos liberales

Podra sostenerse que estoy recorriendo u n c a m i n o excesivamente i n t r i n cado para justificar el estado de derecho, c u a n d o bastara plantear u n a justificacin puramente i n s t r u m e n t a l ,
63

destacando s u c o n t r i b u c i n a la

estabilidad de las relaciones sociales, o a f i r m a n d o que su ausencia p u e d e obstaculizar la v i a b i l i d a d de u n a poliarqua. stos s o n a r g u m e n t o s i m portantes, y hoy n o son pocos quienes enfatizan la c o n t r i b u c i n d e u n a legislacin a p r o p i a d a a la inversin p r i v a d a y, e n ltima i n s t a n c i a , al c r e c i m i e n t o econmico. A s i m i s m o , varias organizaciones i n t e r n a c i o n a l e s estn dispuestas a apoyar este objetivo, y legiones de expertos se o c u p a n d e diversos aspectos del m i s m o . Sin embargo, estoy c o n v e n c i d o d e q u e , i n d e p e n d i e n t e m e n t e de sus consecuencias benficas, u n a j u s t i f i c a c i n adecuada del estado de d e r e c h o debe basarse e n la i g u a l d a d , f o r m a l p e r o n o insignificante, que c o n l l e v a la atribucin a las personas legales d e la

que i m p l i q u e n q u e todos los agentes

y Skocpol 1996.

5 9

6 0

O , c o m o lo expresa K r y g i e r (1997: 47), quien t a m b i n hace convincentes observaciones

acerca de las deficiencias del estado de derecho en Europa Central y Este c o n t e m p o r n e a s : " E n u n sentido mnimo [.. 1 el papel del imperio de la ley - y su g r a n c o n t r i b u c i n cognitiva y normativa a la vida p o l t i c a y s o c i a l - es relativamente simple: la gente debera poder confiar en la ley cuando a c t a . Eso requiere que esa ley exista, que sea posible conocerla, que sus implicaciones s e a n relativamente claras, y que pueda confiarse en que todos los actores importantes, i n c l u i d o el g o b i e r n o , a c t u a r n dentro d e los l m i t e s por ella establecidos".
6 1

sobre este m i s m o e m a el lector t a m b i n puede remitirse a O ' D o n n e l l 2001, este v o l u m e n [N. le la E.J).
6 2

C a p t u l o III de

D e b i d o a limitaciones d e espacio y a que ya he discutido este p u n t o c o n relativa e x t e n s i n

e n u n trabajo reciente ( O ' D o n n e l l 1998), en este texto slo h a r referencias al pasar a la accountability. Sin e m b a r g o , espero que quede claro que conside r o la accountability, incluida la que denomino de t i p o "horizontal", c o m o una de las d i m e n s i o n e s constitutivas del estado de derecho. (El a r t c u l o referido fue incluido como C a p t u l o II del presente libro; 170

Recientemente, -labermas insisti en este aspecto corno una c a r a c t e r s t i c a central d e la 1996. ver Para una d i s c u s n acerca de varias formas de j u s t i f i c a c i n del estado de d e r e c h o

ley en las d e m o c r a a s c o n t e m p o r n e a s ; ver Habermas

6 3

Radin 1 989.

171

CAP. V. Las p o l i a r q u a s y la (in)efecliviclacl de la ley en A m r i c a "Laiina

Disonancias. Crticas democrticas a la democracia

c a p a c i d a d de a c t u a r autnoma y r e s p o n s a b l e m e n t e ' (y en la d i g n i d a d bsica y la o b l i g a c i n de respeto h u m a n o que se derivan de esta atribucin) .

6 4

r o s o s p u n t o s de r u p t u r a e n los c i r c u i t o s legales que h e delineado. Por e l l o d e b e m o s considerar q u e , en esos casos, e l estado de derecho tiene e x i s t e n c i a slo inteirmitente y parcial, si es q u e existe. Adems, esta obs e r v a c i n a n i v e l d e l estado legal es l a i m a g e n invertida de las numerosas v i o l a c i o n e s d e l a l e y a n i v e l social que, c o m o he a r g u m e n t a d o en otra p a r t e , e q u i v a l e n a u n a ciudadana t r u n c a o de baja i n t e n s i d a d .
67

Adems, e n el actual contexto de Amrica L a t i n a es probable que el tipo de j u s t i f i c a c i n del estado de derecho que u n o prefiera i m p l i q u e diferencias significativas en trminos de las polticas que se preconicen. E n particular, est el peligro d e r i v a d o de que h o y e n da las reformas legal y j u d i c i a l (y e l financiamiento internacional y domstico para sostenerlas) estn fuertemente orientadas hacia los intereses de los sectores d o m i n a n t e s ( b s i c a m e n t e , derecho c o m e r c i a l n a c i o n a l e i n t e r n a c i o n a l , algunos aspectos d e l derecho c i v i l y los aspectos m s represivos del derecho p e n a l ) .
65

E n los

p a s e s que ros o c u p a n , muchos individuos son ciudadanos en trminos de s u s derechos polticos, pero n o lo son en trminos de sus derechos civiles. E l s e g u n d o comentario es terico. E n las pginas precedentes surgi u n a conclusin que ahora q u i e r o resaltar. H a y una diferencia especfica entre la poliarqua y los otros r e g m e n e s .
68

Esto p u e d e ser til para fomentar la inversin, pero tiende

Esa diferencia reside en que

a p r o d u c i r u n " d e s a r r o l l o dualista d e l sistema de j u s t i c i a " , centrado en aquellos aspectos " q u e preocupan a los sectores m o d e r n i z a n t e s de la lite econmica e n asuntos de naturaleza econmica, empresarial o financiera [mientras quej otras reas de litigio y acceso a la j u s t i c i a p e r m a n e c e n intactas, c o r r o m p i d a s y carentes de infraestructura y r e c u r s o s " .
66

los cargos estatales ms elevados (excepto los tribunales) s o n asignados m e d i a n t e elecciones l i m p i a s e institucionalizadas. Los otros derechos y garantas especificados en la definicin de este rgimen s o n condiciones necesarias para la existencia de ese t i p o de eleccin. P o r s u parte, la caracterstica especfica de l a legalidad c o m o atributo de u n estado dem o c r t i c o , e n contraste con el autoritario, es la existencia de u n a red de controles (accountabilites) que garantiza que nadie sea de legibus solutus. La p r i m e r a caracterstica especfica es p r o p i a d e l rgimen poltico democrtico; la segunda pertenece al estado o, ms precisamente, a la cara d e l estado que se e n c a m a e n u n sistema legal. Por ello creo que, i n c l u s o s i esto genera intrincados problemas conceptuales, que nos ahorraramos si redujsemos la d e m o c r a c i a a u n m e r o atributo del r g i m e n ,
69

E n so-

ciedades que s o n p r o f u n d a m e n t e desiguales, estas tendencias b i e n p u e d e n reforzar l a e x c l u s i n de m u c h o s y a la vez exagerar an ms las ventajas de los p r i v i l e g i a d o s p o r m e d i o de leyes y tribunales reformados en su directo inters. E n contraste, la justificacin sustantiva d e l estado de derecho que p r o p o n g o aqu c o n d u c e directamente a -la cuestin de c m o ella se a p l i c a , o n o se a p l i c a , a t o d o s , i n c l u i d o s q u i e n e s tienen escaso i m p a c t o directo s o b r e la inversin privada. D o s comentarios s o n pertinentes e n este lugar. U n o , emprico y ya sealado, es que aunque h a y variaciones de u n caso a o t r o , muchas p o liarquas nuevas, en A m r i c a Latina y e n otras regiones, e x h i b e n n u m e -

debemos

pensar l a d e m o c r a t i c i d a d del estado, e n especial del estado c o n c e b i d o en su dimensin legal. E n este n i v e l , la cuestin relevante se refiere a los distintos grados y dimensiones e n que los tres atributos d e l estado democrtico d e derecho estn o no presentes en u n caso d a d o . L a d e m o c r a c i a n o es s l o u n rgimen poltico; es tambin u n m o d o particular de r e a - . cin entre e l estado y los c i u d a d a n o s
70

y entre l o s c i u d a d a n o s m i s m o s ,

* A l respecto, el lector puede remitirse a O ' D o n n e l l 2000, C a p t u l o I de este libro, donde se analiza extensamente el vinculo entre la c o n c e p c i n de agencia y la a s i g n a c i n universal de derechos [N. de la E.J.
M

E n este sentido, Raz (1977: 2 0 4 - 5 ) Debemos considerar tambin u n a

est en lo cierto cuando afirma q u e "el imperio de la tendencia discernible hacia el e n d u r e c i m i e n t o del

6 7

O'Donnell 1993

(El te<to referido, "Acerca d e l estado, la d e m o c r a t i z a c i n y algunos perspectiva latinoamericana con referencia a pases poscoN . de la E.J).

ley p r o p o i c i o n a las bases para e l respeto legal de la dignidad humana".

M

problemas conceptuales. J n a

munistas", fue incluido cerno C a p t u l o IX en O ' D o n n e l l 1997a

M

sistema de jus'icia criminal c o n t r a los sospechosos "comunes". En otro punto pertinente, las organizaciones de derechos h u m a n o s han expresado serias preocupaciones acerca de procedimientos que violan n o t o r i a m e n t e el principio del juicio justo, adoptados - c o n mientos similares en sus propios p a s e s - contra sospechosos en casos d e
6 6

Ni las elecciones per se,ni el sufragio adulto universal, ni la I m i t a c i n temporal de los 2001.

mandatos, ni l a divisin ce poderes pertenecen exclusivamente a la poliarqua. Para una discusin esclarecedora acerca de esta c u e s t i n , ver Sartori
6 9

la

asistencia de organizaciones extranjeras que n i siquiera s o a r a n con establecer procedinarcotrfico. D o m i n g o Villegas 1994 y 1 9 9 7 . as c o m o los c a p t u l o s de Cortea S u t i l y Garro en este

La parsimonia es u n a v r t u d de la t e o r a , pero no debera ser intentada al precio de u n expresa preocupaciones e intuiciones

alcance inadecuado de la nisma. Ln una c u e s t i n relacionada, el creciente i n t e r s por la "calidad" d e la dernocraci?(ver Linz y Stepan 1996) Este tema es tratado en Ichmitter y Karl 1993. que apuntan en la m i s m a iirecciTi que las que presento aqu.
7 0

volumen (La l t i m a referencia h a c e m e n c i n a los C a p t u l o s XI y XII respectivamente en M n d e z , O ' D o n n e l l y Pinheiro 2 0 O 2 [N. de la E.J).

172

173

CAR V. Las p o l i a r q u a s y la (inefectividad de la ley en Amrica Latina

Disonancias. Crticas d e m o c r t i c a s a la democracia

bajo u n t i p o de legalidad que, j u n t o c o n la ciudadana poltica, sostiene la c i u d a d a n a civil y una r e d de controles de accountability. O t r a c o n c l u s i n surge de este anlisis. T a l como la he d e f i n i d o , la efectividad p l e n a del estado de derecho n o h a sido lograda en ningn pas. Es u n h o r i z o n t e mvil, d a d o que el c a m b i o social y la m i s m a adquisicin de a l g u n o s derechos desencadenan n u e v a s d e m a n d a s y aspiraciones, m i e n t r a s que la c o n t i n u i d a d en el tiempo de derechos obtenidos en el pasado n u n c a puede darse p o r descontada. Vista desde este ngulo, la democracia p i e r d e las connotaciones estticas q u e tiende a tener cuando se la concibe meramente c o m o rgimen, y muestra que es e n s m i s m a ese h o r i z o n t e m v i l (por este m o t i v o , a pesar de i n n u m e r a b l e s decepciones p o r su f u n c i o n a m i e n t o , es fuente y referente d e u n intenso atractivo normativo). Si esta afirmacin es correcta, sera a d e c u a d o pensar que nuestros esfuerzos deben centrarse en u n a teora de l a democratizacin interm i n a b l e y siempre potencialmente reversible, m s que sobre la democracia tout court. E n este p u n t o el lector seguramente habr n o t a d o que slo he hecho referencias al pasar a cuestiones de desigualdad e c o n m i c a . E l l o n o se debe a que c o n s i d e r e que estas cuestiones n o s o n i m p o r t a n t e s . E n la p r i m e r a seccin m e n c i o n los principales inconvenientes generados poT la inclusin de la i g u a l d a d sustantiva en la definicin de d e m o c r a c i a Pero agregu que e l c r i t e r i o d e f i n i c i o n a l i n t e r m e d i o que i b a a delinear no es independiente de las caractersticas estructurales de la sociedad. Para comenzar, Costa R i c a y U r u g u a y (que, c o m o ya he sealado, s o n los nicos pases latinoamericanos d o n d e adems de los d e r e c h o s polticos, los derechos civiles e i n c l u s o n o p o c o s sociales, as c o m o la accountability h o r i z o n t a l son r a z o n a b l e m e n t e efectivos) sugieren que u n a de las direcciones de la causalidad v a de esos derechos a la e s t r u c t u r a social. Estos pases s o n en A m r i c a L a t i n a los que tienen m e n o r p r o p o r c i n de pobres. L o que es ms s i g n i f i c a t i v o , Costa Rica y U r u g u a y tienen la distribucin d e l ingreso m e n o s d e s i g u a l de Amrica Latina (excepto C u b a ) . F i n a l m e n t e , junto c o n otra poliarqua relativamente a n t i g u a p e r o actualmente inestable, C o l o m b i a , estos pases, en agudo c o n t r a s t e c o n el resto, e m e r g i e r o n de las l t i m a s dcadas de crisis e c o n m i c a y ajuste bsicamente c o n la misma distribucin del ingreso (Costa R i c a y C o l o m b i a ) o i n c l u s o c o n una d i s t r i b u c i n ligeramente mejorada ( U r u g u a y ) . ' A u n q u e
7

patrones de d e s i g u a l d a d que s o n menos agudos, y social y polticamente menos destriicttivqs q u e los que caracterizan los pases d o n d e , e n el mejor d e l o s casos, slo l o s derechos polticos se m a n t i e n e n ms o menos plenamente. P o r otra parte, el v i n c u l o aparentemente ms fuerte, aunque el ms difcil d e evaluar, es la cadena causal que va de u n a estructura socioeconmica d e s i g u a l a la d e b i l i d a d d e los derechos polticos y, especialmente, civiles. Hay, segn c r e o , dos factores p r i n c i p a l e s . E l p r i m e r o , bastante evidente, es la dramtica reduccin de capacidades personales que supone la d e s i g u a l d a d p r o f u n d a y su c o n c o m i t a n t e de p o b r e z a generalizada y severa. E l s e g u n d o , q u e me parece i m p o r t a n t e sealar puesto que suele ser pasado p o r alto, es que-las enormes distancias sociales que conlleva la desigualdad p r o f u n d a favorecen diversos patrones de relaciones autoritarias en los contactos entre los p r i v i l e g i a d o s y el resto.* U n a consecuencia es la e n o r m e d i f i c u l t a d de los p r i m e r o s para reconocer a los segundos c o m o agentes igualmente autnomos y responsables. sta d i f i c u l t a d , que el ojo atento p u e d e d e s c u b r i r de i n m e d i a t o e n estos p a s e s ,
72

es u n gran

obstculo para el logro de u n a ciudadana p l e n a . L a d e s i g u a l d a d estructural es u n p r o b l e m a e n todas partes. Pero es ms a g u d a e n A m r i c a Latina, u n a regin q u e n o slo comparte c o n otras la pobreza generalizad a , s i n o que tambin tiene la distribucin d e l ingreso ms d e s i g u a l . L o s derechos y garantas n o estn "simplemente all"; d e b e n ser ejercidos y defendidos contra tentaciones autoritarias permanentes, y para ello s o n cruciales las capacidades q u e la sociedad provee a sus m i e m b r o s . Deberamos tener en cuenta que la ley, en su c o n t e n i d o y e n su a p l i cacin, es e n buena m e d i d a (como el estado d e l que es parte) u n a c o n -

' Sobre este debate el lector puede remitirse a O ' D o n n e l l 2004, C a p t u l o VI del p r e s e n t e libro, donde e l autor e n u m e r a las dimensiones del estado d e m o c r t i c o de derecho a p a r t i r de las cuales es posible analizar la efectividad de la agencia. Para una a m p l i a c i n , t a m b i n O ' D o n n e l l 0 0 3 a | M de la E.J.
72

ver

Invito a realizar alrunas observaciones no cientficas p e i o relevantes: pbservar c u a l q u i e r

clase de i n t e r a c c i n entre individuos e n posiciones sociales bajas y altas en Costa R i c a y Uruguay, y comparar esas interacciones con otras similares en otros p a s e s que tienen u n a tradicin de profuncas desigualdades. La actitud extremadamente deferente, casi s e r v i l , que s e v e r en estos i l t i m o s raramente se observa en los primeros. La A r g e n t i n a es u n c a s o de bastante igualdaden el pasado, similar a la de Costa Rica y Uruguay, que a n r e v e r b e r a en esta clase d e i n t e i a c c i n ; pero e n contraste c o n los ot~os dos p a s e s , fue a g u d a m e n t e revertida en las dos l t i m a s d c a d a s . Para d i s c u s i n de estas cuestiones, ver O'Donnell [N. 1984b. ( E l texto refundo, " Y a m q u mierda me importa? Notas sobre s o c i a b i l i d a d y p o l t i c a e n A r g e n t i n ; y Brasil", fue i n c l u i d o como C a p t u l o V I en O ' D o n n e l l 1 9 9 7 a de la E.J).

sta es u n a cuestin s o b r e la que se requiere mayor investigacin, parece q u e la vigencia de u n a ciudadana relativamente p l e n a a y u d a a generar
Ver Altrmir 1999.

7 1

174

175

CAP. V Las p o l i a r q u a s y la (in)efectiviclad de la ley en A m r i c a Launa

Disonancias. Criticas d e m o c r t i c a s a la democracia

densacin d i n m i c a de relaciones de poder, n o s l o una tcnica racionalizada para o r d e m a r las relaciones sociales. Si, p o r u n lado, la pobreza y la desigualdad seialan el largo c a m i n o que debe recorrerse hacia la extensin de la ciudadana civil y social, l o que acabo de decir acerca de la ley sugiere u n a l u z de esperanza y u n a estrategia general. E l p u n t o es que ser portador de derechos formales, civiles o polticos es al menos potencialmente u n a s p e c t o de fortalecimiento [empowerment] de los i n d i v i d u o s y sus a s o c i a c i o n e s . Esto h a s i d o r e c o n o c i d o en t o d o el m u n d o en las i n n u m e r a b l e s l u c h a s de sectores s u b o r d i n a d o s q u e han a p u n t a d o a la validacin legal d e los derechos que reclamaban. C o n esto c o n t r i b u y e r o n al proceso de i n t e n s a juridificacin ya m e n c i o n a d o , e h i c i e r o n de la ley una condensacin dinmica de las relaciones de p o d e r en juego. A pesar de las crticas que los derechos formales h a n suscitado desde varios p u n tos de vista, parece claro que, c u a n d o s o n conquistados y ejercidos, p r o p o r c i o n a n u n a base valiosa para l u c h a r p o r derechos ms especficos y sustantivos. Esto es as a u n q u e ese m i s m o sistema legal sea el derecho de u n a sociedad capitalista y, c o m o tal, estructure y garantice algunas relaciones sociales que s o n inherentemente desiguales. S i n embargo, i n d e p e n d i e n temente de c u a n desigual sea u n a relacin dada, si ego puede hacer valer sus derechos civiles y polticos frente a otros, entonces c o n t r o l a capacidades que l a y u d a n a protegerse a s m i s m o y a proyectar hacia el futuro su p r o p i a capacidad para actuar, i n d i v i d u a l y colectivamente. J u n t o c o n las libertades polticas de la poliarqua, los derechos civiles s o n el p r i n c i pal a p o y o para e l p l u r a l i s m o y la d i v e r s i d a d de la s o c i e d a d . E n consecuencia, es equivocado p e n s a r en el estado legal como s i se encontrara en una relacin de suma c e r o respecto de la sociedad, aun c u a n d o e n algunas s i t u a c i o n e s e s o p u e d a ser c i e r t o e n relacin c o n el estado c o m o c o n j u n t o de burocracias. P o r el c o n t r a r i o , cuanto ms se extiende el estado legal, generalmente m a y o r es su contribucin al f o r t a l e c i m i e n t o y la i n d e p e n d e n c i a de la s o c i e d a d . A la inversa, la inefectividad de los derechos civiles, sea bao g o b i e r n o s autoritarios o bajo un estado legal dbil, entorpece las capacidades q u e la ley n o m i n a l m e n t e atribuye a todos. Este es e l momento d e recordar que los derechos c i v i l e s s o n bsicamente libertades y garantas liberales clsicas. Esto c o n d u c e a u n a situacin aparentemente p a r a d j i c a : los casos latinoamericanos que he analizado p u e d e n ser correctamente l l a m a d o s democrticos e n el sentido de que garantizan los derechos de participacin que s u p o n e la poliarqua, pero prcticamente carecen de otro c o m p o n e n t e de las d e m o c r a c i a s existentes en el m u n d o a l t a m e n t e desarrollado, el liberal. A d e m s , p o r razo176

n e s que n o puedo discutir aqu,

73

o t r o componente importante, el repu-

b l i c a n i s m o , tambin es dbil en estos casos. Estas reflexionis* plantean la que tal vez sea una tarea imprevista para la poltica democrtica y progresista e n Amrica L a t i n a : emprender l u c h a s liberales p o r l a efectividad de derechos civiles formales y universal i s t a s para t o d o s , a u n si e n los orgenes de l a poliarqua, el liberalismo a v e c e s (y a m e n u d o en la h i s t o r i a de Amrica Latina) actu c o m o freno de I o s - i m p u l s o s democrticos. E n las circunstancias contemporneas de sta y otras regiones d e l m u n d o , los i m p u l s o s democratizantes ms p r o m i s o r i o s p u e d e n p r o v e n i r de l u c h a s p o r la extensin de la ciudadana civil. E s t o , p o r s u p u e s t o , tiene v a l o r p o r s m i s m o . Es tambin el c a m i n o para c r e a r reas de autofortalecimiento de los m u c h o s que s u f r e n de c i u d a d a n a t r u n c a d a . E n e l h o r i z o n t e de esas esperanzas hay u n a sociedad m u c h o menos desigual, que p o r m e d i o de la generalizacin d e l estado democrtico de derecho se v a v o l v i e n d o u n a "sociedad decente", u n a socied a d en la c u a l , c o m o expresara Margalit, "las instituciones n o h u m i l l a n a las p e r s o n a s " .
74

V.8 Observaciones finales

El lector ha t e n i d o que sobrellevar c o n m i g o la extraeza de u n lxico que habla de pases que s o n democrticos qua poliarquas pero n o s o n d e m o crticos, o lo s o n de u n m o d o m u y i n c o m p l e t o , vistos desde el ngulo del estado legal; de casos a los que usualmente se d e n o m i n a " d e m o c r a cias liberales" pero que son escasamente liberales; de regmenes que s o n democrticos a nivel n a c i o n a l , pero que a veces n o lo s o n e n el p l a n o subnacional; y de d e m o c r a c i a e n relacin tanto c o n la faceta legal d e l estado como c o n e l rgimen. L a razn de esta extraeza es que n u e s t r o vocabulario h a s i d o c o n f o r m a d o p o r el restringido c a m p o terico r e s u l tante de los supuestos implcitos mencionados al c o m i e n z o y d i s c u t i d o s

7 3

Discuto este t e m a en O ' D o n n e l l E.J).

1998,

incluyendo sus implicancias en t r m i n o s

de

auountaby

horizontal l b i l . (El a r t c u l o referido fue incluico como C a p t u l o II de este

libro I N . de la

* Se advierte al lector qu( algunos p r r a f o s que precedan a s e en la v e r s i n original d e l texto fueron retirados d e u d o a que el contenido de los mismos se encuentra desarrollado en otros captulos deest-, l i b r o . Al respecto, ver especialmente O'Donnell 1998 republrcano y liberal en hs p o l i a r q u a s latinoamericanas [N. efe la E.J.
7 1

2001,

Captulos II y III d e este \olumen, sobre las consecuencias de l debilidad del c o m p o n e n t e Margalit 1996. 177

CAP. V. Las p o l i a r q u a s y la (in)efeciividad de la ley en A m r i c a Launa

a l o largo de e s t e captulo. Pese a estas d e f i c i e n c i a s , espero haber mostrado que los t e m a s del estado, e n especial d e l estado legal, y de la extensin efectiva d e la ciudadana c i v i l y de la accou.ntcibility deben ser c o n s i derados c o m o u n a parte tan central de la problemtica de la democracia c o m o l o es e l e s t u d i o de s u rgimen. C r e o q u e e s e n el contexto de l o s anlisis y las cuestiones q u e he planteado aqu que deberan interpretarse a l g u n o s aspectos polticos de los ricos, fascinantes y, c o n frecuencia, justificadamente sombros captulos de este l i b r o * . Los pases latinoamericanos a los que se refieren estos captulos s o n e n s u mayora poliarquas. Haber alcanzado esta condicin es, p o r cierto, u n progreso importante e n relacin con l a arbitrariedad y la violencia de los sistemas autoritarios que, e n m u c h o s casos, precedier o n a estas poliarquas. E n este sentido especfico, centrado e n e l rgim e n , n o c o m p a r t o la escasa disposicin de algunos de nuestros autores e n l l a m a r a estos pases " d e m o c r a c i a s " , a u n q u e prefiero d e n o m i n a r l o s poliarquas o democracias polticas. Por otra parte, y c o m o l o s m i s m o s autores dejan c l a r o , e l l o g r o de u n a d e m o c r a c i a q u e i n c l u y a u n a ms plena legalidad democrtica es u n a necesidad urgente e importante (y de logro tal vez distante). P o r otro lado, el h e c h o de que las luchas hacia este objetivo puedan fundarse e n las libertades polticas d e la poliarqua seala e l potencial de este tipo de rgimen, a u n c u a n d o est daado p o r u n a ciudadana t r u n c a d a y u n a accountability dbil.

CAPTULO VI

Democracia y estado de derecho

VI. I Introduccin
E l estado de derecho es u n p u n t a l de toda d e m o c r a c i a de buena calidad. Pero, para alcanzar ese atributo, la democracia necesita algo ms que el estado de d e r e c h o , e n e l sentido histrico restringido que explicar ms adelante. Requiere de u n estado d e derecho genuinamente d e m o c r t i c o , que asegure p o r l o m e n o s los derechos polticos, las libertades civiles y los m e c a n i s m o s de accountability q u e preservan la i g u a l d a d poltica de los/as ciudadanos/as y fijan lmites a los abusos del p o d e r estatal y p r i v a do. E n este s e n t i d o , el estado de derecho opera e n estrecho vnculo c o n otras d i m e n s i o n e s de la c a l i d a d de la d e m o c r a c i a . E n ausencia d e u n v i g o r o s o estado d e d e r e c h o , a p o y a d o p o r u n p o d e r j u d i c i a l i n d e p e n diente y responsable, la l i b e r t a d , i g u a l d a d y d i g n i d a d de c i u d a d a n o s y ciudadanas estn bajo permanente amenaza. Adems, slo c u a n d o este tipo de estado a f i r m a y p r o m u e v e las dimensiones democrticas d e d e r e chos, igualdad y accountability, s o n los gobiernos habitualmente s e n s i b l e s a los intereses y demandas d e l a mayora de la ciudadana. El lector interesado p u e d e e n c o n t r a r a p r o x i m a c i o n e s a la j u s t i f i c a cin terica y n o r m a t i v a d e l estado democrtico d e d e r e c h o en a l g u n o s d e mis escritos anteriores. Aqu slo me ocupar de ello d e m o d o g e n e 2

r a l . M i p r o p i i t o es c o n t r i b u i r a la discusin sobre c m o c o n c e p t u a l i z a r e l estado d e m o c r t i c o d e derecho, i n c l u y e n d o a p r o x i m a r a l g u n a s m e d i das empricas d e l m i s m o .

1

Este a r t c u l o , i m d i t o e n castellano, fue publicado originalmente en Journal of

Democracy,

v c l . 15, n 4 , ( o c u b r e , 2004): 32-46.

2

* E l autor se refiere los a u t o r e s de los textos que fueron compilados en M n d e z , O'Donnell y Pinheiro 2002 [N de la E . J .

E n especial, " L a ; p o l i a r q u a s y la (in)efectividad de la ley e n A m r i c a Latina", en M n d e z ,

O'Donnell y P i n h i r o 2002. 3 0 5 - 3 3 6 . ( E l texto referido fue incluido c o m o C a p t u l o V del peseme v o l u m e n [ N . de l a E.]). 179

178

CAP. VI. Democracia y

eslaclo de derecho

Disonancias. Crticas d e m o c r t i c a s a la democracia

"Estado de d e r e c h o " es u n trmino c o n t r o v e r t i d o , como lo son las expresiones c o n c u r r e n t e s Rechistaat, tat de droit o rule ojlaw.' P o r e l m o m e n t o dejo asentacio que su significado m n i m o - q u e es histricamente el o r i g i n a l - c o n s i s t e en que toda ley debe haber sido redactada y p r o m u l gada pblicamente p o r autoridad competente y q u e dicha ley se aplica equitativamente p o r las instituciones estatales relevantes, i n c l u y e n d o n o slo el p o d e r j u d i c i a l . Por "equitativa" entiendo que l a aplicacin a d m i nistrativa o j u d i c i a l de las leyes es consistente en c a s o s equivalentes, s i n considerar la clase social, el status o el p o d e r r e l a t i v o que ostentan las partes i n v o l u c r a d a s . Adems esto i m p l i c a q u e se u t i l i z a n procedimientos preestablecidos, cognoscibles y que e n cada caso se admite o p o r t u n i d a d razonable de e x p o s i c i n de los p u n t o s de vista y l o s intereses en juego. E n base a esto se p u e d e formular e l siguiente criterio: s i a A se le confieren los m i s m o s derechos y (aunque sea implcitamente) la m i s m a person a l i d a d jurdica y agencia que a u n m s poderoso B c o n q u i e n h a estab l e c i d o u n a c u e r d o de aparcera, u n contrato de trabajo o u n m a t r i m o n i o , o l o q u e fuere, A tiene entonces d e r e c h o de esperar tratamiento igualitario de las instituciones del estado c o n jurisdiccin sobre esos actos. A d v i r t a m o s que esta es la formulacin originaria - y r e s t r i n g i d a - d e l estado de derecho. Q u e ella n o guarda relacin necesaria c o n la d e m o cracia se muestra c o n el h e c h o que fue desarrollada originariamente en Prusia, bajo gobiernos q u e buscaban legalizar s u d o m i n a c i n , pero que n o eran n i aspiraban ser democrticos. Esta concepcin e n t r o n i z a la iguald a d f o r m a l e n d o s sentidos. P r i m e r o , ella es establecida e n y mediante n o r m a s legales cuya v a l i d e z estriba al m e n o s e n que h a n s i d o sanciona3

E n t r a n d o ya a l tema d e la d e m o c r a c i a , h a y otra cuestin relevante: los d e r e c h o s y obligaciones p r o p i o s de la ciudadana poltica en el rgimen d e m o c r t i c o s o n u n subconjunto d e l o s derechos civiles y de las obligac i o n e s m s generales que e n p r i n c i p i o c o r r e s p o n d e n a todo sujeto jurd i c o q u e es m i e m b r o de l a sociedad. A d e m s de los conocidos derechos p a r t i c i p a t o r i o s d e votar y ser votado en elecciones justas, deben tomarse e n cuenta las libertades d e expresin, a s o c i a c i n , libre trnsito en el t e r r i t o r i o y otras similares q u e son c o n d i c i o n e s necesarias para la existenc i a d e u n rgimen democrtico. E n v a n o s pases d e l Noroeste* estas libertades se efectivizaron como derechos civiles r e c o n o c i d o s antes de volverse t a m b i n libertades p o l t i c a s . " Pero n o h a o c u r r i d o as e n Amrica L a t i n a , d o n d e ms o menos recientemente hemos a d q u i r i d o los derechos polticos i m p l i c a d o s p o r u n rgimen d e m o c r t i c o , c u a n d o an existen severos dficits n o slo en derechos sociales, s i n o tambin en bsicos derechos civiles. E n rigor n o existe el " i m p e r i o de la l e y " o " e l gobierno de las leyes, n o de l o s hombres". L o que encontramos e n la r e a l i d a d s o n i n d i v i d u o s que c o n diversas autorizaciones interpretan reglas q u e , de acuerdo c o n criterios preestablecidos, satisfacen el requisito de ser consideradas c o m o ley o d e b i d a aplicacin de la ley. Esto es s i n d u d a s u p e r i o r al estado de naturaleza hobbesiano o a las decisiones impuestas p o r el capricho de u n tirano. S i n embargo, n o basta c o n q u e los actos de sujetos pblicos o privados se cian a la ley (secundum legem), es d e c i r que se adapten a l sentido (interpretado) de lo que prescribe u n a n o r m a legal. U n acto que satisface formalmente los requisitos necesarios para ser considerado u n a ley puede i m p l i c a r injustificables d i s c r i m i n a c i o n e s para ciertos grupos q i n d i v i d u o s o l a violacin de derechos elementales. Tambin puede o c u rrir que la ley se aplique selectivamente a ciertas personas o grupos, mientras sectores privilegiades gocen de exenciones arbitrarias. E l p r i m e r caso i m plica la violacin de normas o estndares morales que la mayora de l o s pases h a consignad} e n sus constituciones y que h o y en da se aceptan como c o m p r o m i s o s internacionales, generalmente bajo el r u b r o d e l o s derechos h u m a n o s . E l s e g u n d o supuesto i n v o l u c r a la violacin d e u n p r i n c i p i o c r u c i a l de e q u i d a d : q u e casos s i m i l a r e s reciban t r a t a m i e n t o

das c o n f o r m e a p r o c e d i m i e n t o s c u i d a d o s a m e n t e preestablecidos. Segund o , los derechos y obligaciones previstos s o n universalistas, e n el sentido que r i g e n para cualquier i n d i v i d u o s i n q u e interfiera su posicin social, c o n e l n i c o requisito de q u e aqul haya alcanzado la m a y o r a legal de edad y n o se encuentre b a j o supuestos, clara y previamente d e f i n i d o s , que l o i n h a b i l i t e n . Estos d e r e c h o s d a n sustento a l reclamo de trato igualitario e n las situaciones l e g a l m e n t e d e f i n i d a s que s u b y a c e n o p u e d e n resultar de la clase de a c t o s recin ejemplificados. "Igualdad (de todos) ante la l e y " es la e x p e c t a t i v a t e n d e n c i a l m e n t e i n s c r i p t a e n este t i p o - f o r m a l pero n a d a i n t r a s c e n d e n t e - de i g u a l d a d .

* Para u n anlisis m s extenso d e l e s t a d o de derecho, el lector puede remitirse a O ' D o n n e l l 2000 y 2002b, incluidos como C a p t u l o s I y V respectivamente en este l i b r o [N. de la E.J.
3

* Vale recordar al lector que O ' D o n n e l l se refiere a los pases situados en el cuadrante Noroeste d e l m u n d o , m : Australia y N u e v a Zelanda [ N . de la 3J. " Sobre este tema e l lecto p u e d e remitirse a O'Donnell 2000, i r c l u i d o c o m o C a p t u l o 1 de este libro [ N . d l a E.|.

C o n esta e x p r e s i n pretendo d e j a r de lado ciertos debates de teora j u r d i c a q u e m o es

necesario abordar a q u .

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CAP. VI. Democracia y

estado de derecho

Disonancias. Crticas democrticas a la democracia

"Estado de d e r e c h o " es u n trmino c o n t r o v e r t i d o , como lo son las expresiones c o n c u r r e n t e s Rechtstaat, tat de droit o rule ojlaw.' P o r e l m o m e n t o dejo a s e n t a d o que su significado m n i m o - q u e es histricamente el o r i g i n a l - c o n s i s t e en que toda ley debe haber sido redactada y p r o m u l gada pblicamente p o r autoridad competente y que dicha ley se aplica equitativamente p o r las instituciones estatales relevantes, i n c l u y e n d o n o slo el p o d e r j u d i c i a l . Por "equitativa" entiendo que l a aplicacin a d m i nistrativa o j u d i c i a l de las leyes es consistente en c a s o s equivalentes, s i n considerar la clase social, el status o e l p o d e r r e l a t i v o que ostentan las partes i n v o l u c r a d a s . Adems esto i m p l i c a q u e se u t i l i z a n procedimientos preestablecidos, cognoscibles y que e n cada caso se admite o p o r t u n i d a d razonable de e x p o s i c i n de los p u n t o s de vista y los intereses en juego. E n base a esto se p u e d e formular el siguiente criterio: s i a A se le confieren los m i s m o s derechos y (aunque sea implcitamente) la m i s m a person a l i d a d jurdica y agencia que a u n m s poderoso B c o n q u i e n ha estab l e c i d o u n a c u e r d o de aparcera, u n contrato de trabajo o u n m a t r i m o n i o , o lo q u e fuere, A tiene entonces d e r e c h o de esperar tratamiento igualitario de las instituciones del estado c o n jurisdiccin sobre esos actos. A d v i r t a m o s q u e esta es la formulacin originaria - y r e s t r i n g i d a - d e l estado de derecho. Q u e ella n o guarda relacin necesaria c o n la d e m o cracia se muestra c o n el h e c h o que fue desarrollada originariamente en Prusia, bajo gobiernos que buscaban legalizar s u dominacin, pero que n o eran n i aspiraban ser democrticos. Esta concepcin e n t r o n i z a la iguald a d f o r m a l e n d o s sentidos. P r i m e r o , ella es establecida e n y mediante n o r m a s legales c u y a v a l i d e z estriba al m e n o s e n que h a n s i d o sanciona3

E n t r a n d o y a al itema d e l a d e m o c r a c i a , h a y otra cuestin relevante: los d e r e c h o s y obligaciones p r o p i o s de la ciudadana poltica en el rgimen d e m o c r t i c o s o n u n subconjunto d e los derechos civiles y de las obligac i o n e s m s generales que en p r i n c i p i o c o r r e s p o n d e n a todo sujeto jurd i c o que es m i e m b r o de l a sociedad. A d e m s de los conocidos derechos p a r t i c i p a t o r i o s de votar y ser votado en elecciones justas, deben tomarse e n c u e n t a las libertades d e e x p r e s i n , a s o c i a c i n , l i b r e trnsito e n el t e r r i t o r i o y otras similares q u e s o n c o n d i c i o n e s necesarias para la existenc i a de u n rgimen democrtico. E n varios pases d e l Noroeste* estas libertades se efectivizaron c o m o derechos civiles r e c o n o c i d o s antes de volverse tambin libertades p o l t i c a s . " Pero n o h a o c u r r i d o as e n Amrica L a t i n a , d o n d e m s o menos recientemente hemos a d q u i r i d o los derechos p o l t i c o s i m p l i c a d o s p o r u n rgimen d e m o c r t i c o , c u a n d o an existen severos dficits n o slo e n derechos sociales, s i n o tambin en bsicos derechos civiles. E n rigor n o existe el " i m p e r i o de la l e y " o " e l gobierno de las leyes, n o de los h o m b r e s " . L o que encontramos e n la r e a l i d a d s o n i n d i v i d u o s que c o n diversas autorizaciones interpretan reglas q u e , de acuerdo c o n criterios preestablecidos, satisfacen el requisito de ser consideradas c o m o ley o d e b i d a aplicacin de la ley. Esto es s i n d u d a s u p e r i o r al estado de naturaleza hobbesiano o a las decisiones impuestas p o r el capricho de u n tirano. S i n embargo, n o basta c o n que los actos de sujetos pblicos o privados se cian a la ley (secundum legem), es d e c i r que se adapten a l sentido (interpretado) de lo que prescribe u n a n o r m a legal. U n acto q u e satisface formalmente los requisitos necesarios para ser considerado u n a ley p u e d e i m p l i c a r injustificables d i s c r i m i n a c i o n e s para ciertos grupos q i n d i v i d u o s o l a violacin de derechos elementales. Tambin puede o c u rrir que la ley se aplique selectivamente a ciertas personas o grupos, mientras sectores privilegiados gocen de exenciones arbitrarias. E l p r i m e r caso i m plica la violacin de normas o estndares morales que la mayora de los pases h a consignado e n sus constituciones y que hoy en da se aceptan como c o m p r o m i s o s internacionales, generalmente bajo el r u b r o d e l o s derechos h u m a n o s . E l s e g u n d o supuesto i n v o l u c r a la violacin d e u n p r i n c i p i o c r u c i a l d e e q u i d a d : q u e casos similares reciban t r a t a m i e n t o

das c o n f o r m e a p r o c e d i m i e n t o s c u i d a d o s a m e n t e preestablecidos. Segund o , los derechos y obligaciones previstos s o n universalistas, en el sentido que rigen para cualquier i n d i v i d u o s i n q u e interfiera su posicin social, c o n el n i c o requisito de q u e aqul haya alcanzado la m a y o r a legal de edad y n o se encuentre b a j o supuestos, clara y previamente d e f i n i d o s , que l o i n h a b i l i t e n . Estos d e r e c h o s d a n sustento a l reclamo de trato igual i t a r i o e n las situaciones l e g a l m e n t e d e f i n i d a s que s u b y a c e n o p u e d e n resultar de l a clase de a c t o s recin ejemplificados. " I g u a l d a d (de todos) ante la l e y " es l a e x p e c t a t i v a t e n d e n c i a l m e n t e i n s c r i p t a e n este t i p o - f o r m a l pero nada i n t r a s c e n d e n t e - de i g u a l d a d .

* Para u n anlisis m s extenso d e l e s t a d o de derecho, el lector puede remitirse a O ' D o n n e l l 2000 y 2002b, incluidos como C a p t u l o s I y V respectivamente en este l i b r o [N. de la E.J.
3

* Vale recordar al lector cue O ' D o n n e l l se refiere a los p a s e s situados en el cuadrante Noroeste d e l mundo, m s Australia y N u e v a Zelanda [ N . de la I]. " Sobre este terna el lectorpuede remitirse a O ' D o n n e l l 2000, i r r l u i d o como C a p t u l o I de estelibTO [ N . d l a E.J.

C o n esta e x p r e s i n pretendo d e j a r de lado ciertos debates de teora j u r d i c a q u e m o es

necesario abordar a q u .

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CAP. VI. Democra ca y esiado de derecho

Disonancias. Criticas democrticas a la democracia

similar. E n e s t o s supuestos se puede a d u c i r q u e hay aplicacin de la ley ("rule by law"), pero no se satisfacen los r e q u i s i t o s de f u n c i o n a m i e n t o del estado de d e r e c h o ("rule oj law").

mente

sus d e c i s i o n e s electorales, son la fuente de la a u t o r i d a d que el

estado y el g o l b i e m o ejercen sobre ellos. E l l o s n o slo s o n portadores de d e t e r m i n a d o s derechos; son el origen y j u s t i f i c a c i n del poder sobre el que descansa lia a u t o r i d a d del estado y el g o b i e r n o para tomar decisiones c o l e c t i v a m e n t e vinculantes. Difcilmente p o d r a m o s afirmar que la dem o c r a c i a c o n t e m p o r n e a es ejercida por e l p u e b l o , pero c o n certeza es del pueblo y, en consecuencia, debe ser para el p u e b l o . E s r a z o n a b l e m e n t e o b v i o que la a u t o r i d a d de los ocupantes de cargos electos deriva d e los ciudadanos/as - a u n q u e esos ocupantes suelan olvidarlo. L a m i s m a derivacin existe respecto de los f u n c i o n a r i o s estatales no electos, y a q u e ellos a d q u i e r e n s u a u t o r i d a d de los poderes superiores - e l e c t o s - del estado. Ms an, las facultades y obligaciones de estos funcionarios son establecidas p o r el m i s m o sistema legal que somete a todos los f u n c i o n a r i o s pblicos, electos o n o , a accountabilty horizontal. Finalmente, l a legislacin que regula las relaciones civiles y sociales considera c o m o u n agente p o r t a d o r de derechos subjetivos a toda persona que habita e l t e n i t o r i o , an aqullas que carecen de ciudadana poltica. De lo d i c h o se desprende que u n i n d i v i d u o no es n i debe ser c o n s i derado c o m o u n s u b d i t o o u n suplicante de la b u e n a v o l u n t a d d e l gob i e r n o o el estado. Ese i n d i v i d u o -agente y p o r t a d o r de u n paquete de derechos civiles e i n c l u s o sociales, detente o no la ciudadana p o l t i c a tiene d e r e c h o , f u n d a d o e n la l e g a l i d a d de u n estado d e m o c r t i c o d e derecho, de ser tratado c o n plena consideracin y respeto, y e n u n a base de i g u a l d a d c o n todos los dems. C r e o p o r ello q u e , e n la m e d i d a que las instituciones b u r o c r t i c a s y legales del estado efectivamente reconocen ese derecho, ellas m i s m a s d e b e n ser consideradas democrticas, o al menos c o m o consistentes c o n las obligaciones que les i m p o n e la democracia. Este es u n a r d u o tema p a r a l a prctica d e la d e m o c r a c i a . C u a n d o se trata de p a r t i c i p a r e n e l e c c i o n e s l i m p i a s y ejercer algunos d e r e c h o s polticos, los ciudadanos/as se e n c u e n t r a n e n u n Dlano de i g u a l d a d genrica. S i n e m b a r g o , en el trato c o n las burocracias c e l estado, los i n d i v i d u o s - c i u d a d a n o s o n o - se e n c u e n tran a m e n u d o en situaciones de aguda desigualdad.* Es u n a l a m e n t a b l e tendencia h u m a i a q u e q u i e n e s se encuentran en el l a d o " s u p e r i o r " d e relaciones f u e r t e n e n t e desiguales suelen olvidar que su d e r e c h o a e j e r c e r

VI.2 Hacia una definicin del estado de derecho*

Es importante considerar la real capacidad del sistema legal para c o n t r i b u i r al o r d e n a m i e n t o general de las relaciones sociales. Esta c a p a c i d a d es funcin de i n t e r a c c i o n e s entre los diversos elementos q u e c o m p o n e n d i c h o sistema. E n un p r i m e r n i v e l , i n t e r i n s t i t u c i o n a l , p o r e j e m p l o , la autoridad de u n juez que c o n d u c e u n caso c r i m i n a l se vera anulada si en las varias etapas del proceso n o fuera acompaada p o r oficiales de polica, fiscales, abogados defensores y otros, as c o m o , e n s u caso, p o r tribunales s u p e r i o r e s o prisiones. E n otro nivel, y a m e n c i o n a d o , las instituciones estatales y sus funcionarios n o deben quedar a salvo de c o n t r o les sobre la l e g a l i d a d de sus actos y omisiones. E n u n a tercera dimensin territorial, se s u p o n e que el sistema legal se extiende h o m o g n e a m e n t e sobre todo el espacio d e l i m i t a d o p o r el estado: n o debe haber regiones que de h e c h o q u e d e n afuera d e l alcance de la l e g a l i d a d estatal. E n u n cuarto n i v e l , el de la estratificacin s o c i a l , el sistema legal y los tribunales deben tratar de la m i s m a manera casos similares, s i n distincin de clase, gnero, etnia u otros atributos de los actores. E n todas estas d i m e n s i o n e s el sistema legal s u p o n e la existencia de l o que Juan J . L i n z y A l f r e d Step a n h a n llamado u n "estado efectivo" . D i c h o en m i s p r o p i o s trminos,
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n o se trata slo de c o n t a r c o n u n a legislacin a d e c u a d a , s i n o tambin c o n u n a r e d de i n s t i t u c i o n e s estatales que c o n v e r g e n para asegurar la efectividad de un s i s t e m a legal que es e n s m i s m o d e m o c r t i c o . L a debil i d a d de este tipo de estado - s u fracaso en convertirse e n u n autntico estado democrtico d e d e r e c h o - es, e n m i opinin, l a caracterstica ms inquietante de la m a y o r a de los pases latinoamericanos. Respecto de la r e l a c i n entre la democracia y el e s t a d o , agrego que al adjudicar diversos d e r e c h o s a los ciudadanos/as, la d e m o c r a c i a los construye c o m o agentes, p o r t a d o r e s de derechos subjetivos asignados universalsticamente. Por s u l a d o , el sistema legal, a partir d e sus n o r m a s superiores, constitucionales, establece que los ciudadanos/as, al ejercer libre-

* Se advierte al lector que s e

han s u p r i m i d o algunos prrafos q u e

se encontraban en la ' E l autor alude aqua u n a d l a s falencias existentes en la efectividad del i m p e r i o de l a en m u c h o s p a s e s lainoamericanos. Para u n anlisis m s extenso ver O ' D o n n e l l incluido c o m o C a p l o V deeste l i b r o |N. de la E.J. 183 ley 20O2b,

v e r s i n original de este t e x t o debido a que reproducen razonamientos ya desarrollados en el C a p t u l o V de este libro [ N . de la E).
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L i n z y Stepan 1996:

37.

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CAP. VI. Democracia y

estado de derecho

Disonancias. Crticas democrticas a la democracia

la a u t o r i d a d d e r i v a de los de "abajo". E l p r o b l e m a e s universal, pero es ms serio y s i s t e m t i c o cuando los sujetos de esas relaciones s o n afectados p o r e x t r e m a p o b r e z a y d e s i g u a l d a d . Esto e x p r e s a y realimenta el autoritarismo s o c i a l que se muestra en el maltrato q u e tantas instituciones estatales s u e l e n dispensar a tantos ciudadanos/as. Este aspecto del trato c o t i d i a n o e n t r e estado y ciudadana es, a m i j u i c i o , u n a c r u c i a l - a u n q u e casi s i e m p r e i g n o r a d a - d i m e n s i n de l a c a l i d a d de la d e m o cracia.

Las d i m e n s i o n e s que p r o p o n g o e x p l o r a r son las siguientes:

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Relativas al sistema legal: h o m o g e n e i d a d com que se extiende el sistem a legal a l o largo del territorio del estado (la existencia de "reas marrones"* d a cuenta de importantes vacos e n este respecto); variaciones en el trato q u e e l sistema legal confiere a diversas clases sociales, etnias, sector e s e c o n m i c o s y distintos g r u p o s ; s i e x i s t e n y se a p l i c a n reglas para s a n c i o n a r l a discriminacin contra pobres, vulnerables, mujeres, extranj e r o s y d i v e r s a s minoras; y ms a m p l i a m e n t e , s i la supremaca de la c o n s t i t u c i n es, e n general, reconocida y si existe u n tribunal supremo o c o n s t i t u c i o n a l que la protege activamente. Relativas al estado y el gobierno: grado e n el que el estado ejerce por m e d i o d e s u s burocracias c o n t r o l efectivo y legalmente sustentado sobre la totalidad de su territorio; existencia o no de instituciones estatales c o n poderes suficientes para hacer efectiva la accountability horizontal, inclus o en relacin c o n funcionarios en niveles subnacionales; m e d i d a en que las instituciones estatales b r i n d a n a todo i n d i v i d u o u n trato considerado y respetuoso y, c u a n d o ello n o ocurre, s i existen mecanismos de prevencin y resarcimiento. Relativas a los tribunales y sus instituciones auxiliares: existencia o n o de u n p o d e r j u d i c i a l libre de influencias i n d e b i d a s d e l ejecutivo, el legislativo e intereses p r i v a d o s ; s i , p o r otro lado ese p o d e r n o abusa de s u autonoma p r o m o v i e n d o estrechos intereses corporativos; si e l acceso a los tribunales es razonablemente equitativo y expedito; si los tribunales efectivamente r e c o n o c e n y a p l i c a n l o s tratados i n t e r n a c i o n a l e s , i n c l u y e n d o los que regulan derechos h u m a n o s , de gnero, de la niez y d e p u e b l o s indgenas; s i existen m e c a n i s m o s para asegurar asesora legal competente y razonable acceso a los tribunales de pobres, analfabetos y otros sectores v u l n e r a b l e s y/o d i s c r i m i n a d o s ; si l a polica y otras fuerzas de seguridad s o n respetuosas de l o s derechos individuales y si l o s i n d i v i duos s o n retenidos e n prisin o sujetos a otras penas v i o l a n d o las reglas del j u s t o proceso, as corno s i las prisiones p r o p o r c i o n a n c o n d i c i o n e s respetuosas de la d i g n i d a d h u m a n a d e los reclusos.

VI.3 Dimensiones del estado democrtico de derecho

De l a exposicin precedente* surge que e l vnculo entre estado de derec h o y d e m o c r a c i a d e b e ser analizado e n varias d i m e n s i o n e s . E s preciso establecer el grado e n que, e n cada caso particular, se encuentran presentes - o a u s e n t e s - l o s rasgos d e l estado democrtico de derecho. C o m o p r i m e r paso es conveniente desagregar analticamente los elementos que c o m p o n e n ese estado. E l paso siguiente es identificar indicadores empricos que p u e d e n p e r m i t i r c o n s t r u i r u n m a p a de niveles y variaciones a l o largo de las d i m e n s i o n e s establecidas. L a labor, o b v i a m e n t e , excede largamente las p o s i b i l i d a d e s de este texto. M e l i m i t o , p o r l o tanto, a p r o p o n e r algunas d i m e n s i o n e s que me parecen fundamentales. C o n s i d e r o q u e la valoracin d e l estado de derecho, as c o m o de sus vnculos c o n la d e m o c r a c i a y s u c a l i d a d , debe partir de la definicin de una lnea p o r debajo de l a c u a l n o exista tal estado, a u n q u e haya rasgos de u n g o b i e r n o de leyes. U n a v e z establecida esta lnea d e corte, l o que se encuentra p o r encima d e l es u n continuum m u l t i d i m e n s i o n a l q u e da cuenta de los grados (o n i v e l e s ) e n que p o d e m o s afirmar que existe e l estado de d e r e c h o -sobre t o d o en su e n c a m a c i n como estado democrtico d e d e r e c h o - a lo l a r g o d e las diversas d i m e n s i o n e s e n que se h a desagregado el concepto. A continuacin presento u n i n t e n t o p r e l i m i n a r de desagregacin de d i c h a s d i m e n s i o n e s , e n p r i n c i p i o , susceptibles de ser exploradas empricamente e n diversos casos n a c i o n a l e s .
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" Los argumentos desarrollados e n la v e r s i n original de este texto q u e anteceden a estos p r r a f o s fueron retirados ya que s e encuentran expuestos en el c a p t u l o precedente. Dada su importancia para los razonamientos que siguen, se sugiere al lector v e r la s e c c i n 5 de O'Donnell 2002b, incluido c o m o C a p t u l o V de este volumen, para l a e x p o s i c i n de las falencias que presenta el estado de derecho en muchos pases latinoamericanos [N. de la E.J.
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Uso u n trmino cuidadosamente vago, explorar. La r a z n es cue el grado de p r e c i s i n de

la i n f o r m a c i n obtenible v a r a significativamente de acuerdo con el tipo de d i m e n s i n de que se trata. * Por " r e a s marrones" e l autor se refiere a regiones en donde la presencia de la legalidad estatal se encuentra auserte o es muy dbil. Para una definicin extensa de las mismas, ver O ' D o n n e l l 1993, " A c e r c a d e l estado, la d e m o c r a t i z a c i n y algunos problemas c o n c e p t u a les. U n a perspectiva latinoamericana c o n referencia a pases poscomurustas", reimpreso como C a p t u l o I X en O ' D o n n e l l 1997a [N. d l a Ij.

La propuesta proviene de un t r a b a j o de mayor alcance en el que nos p r o p u s i m o s estable-

cer los atributos de la calidad de l a democracia, tema en el que el estado de derecho es u n componente de gran relevancia. P a T a detalles t e r i c o s y metodolgicos c o n s u l t a r O ' D o n n e l l , lazzetta y Vargas C u l l e l l 2003.

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CAP.

V I . Democracia y estado de derecho

Relativas a las instituciones estatales en general: grado en que las dependencias estatales, n o slo los tribunales y la polica, tratan al pblico c o n equidad, consideracin y respeto y si las reglas que n o r m a n su funciionamiento s o n claras, pblicamente disponibles y adecuadamente a p l i c a d a s ; y si existen m e c a n i s m o s efectivos para prevenir, contener e i n d e m n i z a r violaciones a los d e r e c h o s ciudadanos p o r parte d e l estado. Relativas al entorno social': s i , adems d e l derecho a asociarse en agrupaciones directamente polticas, e n otras asociaciones se garantizan los derechos civiles y, e n los casos pertinentes, los laborales. Relativas a los derechos humanos: registrar el nmero, posicin social, g n e r o , edad y ubicacin geogrfica d e vctimas de v i o l e n c i a , incluidas la d o m s t i c a y policaca; si los extranjeros cuentan c o n los m i s m o s derechos civiles que los c i u d a d a n o s , si se admite que p a r t i c i p e n al menos en los asuntos polticos locales y si r e c i b e n trato considerado y respetuoso de l o s funcionarios pblicos y d e l resto de la ciudadana.

VI.4 Comentario final

M u c h o se habla y escribe actualmente acerca d e l estado de derecho. Esto es positivo, pero h a y que agregar que ese estado - o la retrica acerca de l - puede ser puesto al servicio de ideologas autoritarias y/o socialmente regresivas. Bajo pasados regmenes autoritarios y an h o y e n l o s segmentos de i l e g a l i d a d que coexisten c o n regmenes democrticos, e n nuestros pases, diversas prcticas q u e se h a dicho q u e estaban basadas e n ley han servido p a r a c o n s o l i d a r n o pocas injusticias. A u n q u e de m a n e r a m u y preliminar, en e l presente texto he intentado precisar e l s e n t i d o correcto y el contexto e n el que se puede verdaderamente afirmar q u e u n estado de derecho es al menos consistente c o n la d e m o c r a c i a . Tambin he destacado a l g u n a s d i m e n s i o n e s que a p u n t a n a ser exploradas empricamente, en b a s e a las cuales se podra estimar la efectividad de l a legalidad e n pases q u e h a n i n c o r p o r a d o u n rgimen democrtico a s u repertorio institucional. Esas d i m e n s i o n e s s o n , por s u p u e s t o , i n c o m p l e t a s y a precisin de la informacin q u e se puede o b t e n e r acerca de ellas vara fuertemente. P e r o ellas sealan c a m i n o s y desafos para que algn da nuestros r e n m e n e s democrticos se c o m p l e m e n t e n c o n algo q u e empiece a parecene a u n autntico estado democrtico de derecho.

* E n O'Dtnnell esta dimensin

2 0 0 0 , i n c l u i d o c o m o C a p t u l o 1 de e s t e libro, el lector puede referencias al ver O ' D o n n e l l 2003a [ N . de la E.J.

contexto social en r e l a c i n a la libertad de i n f o r m a c i n . Para u n anlisis m s extmso de

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