Golbert Laura Politicas Sociales en CABA

Hogares pobres con mujeres trabajadoras y percepciones femeninas Rubalcava, Rosa Mara - Autor/a Salles, Vania - Autor/a Pobreza,
desigualdad social y ciudadana. Los lmites de las polticas sociales en Amrica Latina Buenos Aires CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales 2001
Titulo Autor(es)
En:
Lugar Editorial/Editor Fecha Coleccin
Vivienda; Rol de la mujer; Pobreza; Trabajadoras; Mujeres; Hogar; Condiciones de Vivienda; Percepciones femeninas; Tama; Matamoros; Mexico; Captulo de Libro http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/clacso/gt/20101029065850/11golbert.pdf Reconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 2.0 Genrica http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/deed.es
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PARTE III
Polticas sociales y gobiernos locales
Hay opciones en el campo de las polticas sociales? El caso del gobierno autnomo de la ciudad de Buenos Aires *
Laura Golbert**
Introduccin
n 1996 Buenos Aires se convierte en una ciudad autnoma. Y lo hace en un momento de profundo cambio social. La Argentina de hoy no es la misma que aqulla de los 50 cuando el rasgo sobresaliente del pas era el de una fuerte movilidad social. Un mundo donde los hijos de los inmigrantes no encontraban vallas para el ascenso social. Buenos Aires presentaba, quizs ms que ninguna otra ciudad del pas, una estructura de oportunidades que permita concretar este anhelo de movilidad social. Una ciudad diferente de otras latinoamericanas desde su esttica hasta su estructura social. En las postrimeras del siglo an se mantiene vigente el recuerdo de haber sido la ciudad de la integracin y del ascenso social. Sin embargo, Buenos Aires no pudo escapar del proceso socioeconmico que, desde mediados de los 70, viene cambiando la fisonoma del pas y cuyos indicadores ms dramticos son el au* Ponencia presentada en el Seminario Pobreza y Polticas Sociales realizado en Ciudad de Mxico (28-29 de octubre de 1999) por el Grupo de Pobreza de CLACSO y FLACSO. La autora agradece la colaboracin de Damin Tabarovsky y Daniel Vega en la elaboracin de la informacin aqu presentada. ** Licenciada en Sociologa. Coordinadora del Programa de atencin a nios y adolescentes en riesgo del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Investigadora del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES-Argentina). Coordinadora del Curso de Polticas Sociales en el Instituto de Altos Estudios de la Universidad Nacional de San Martn. Ganadora del concurso de proyectos de investigacin realizado por CLACSO-ASDI/SAREC sobre pobreza, desigualdad y desintegracin social (1999).
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Pobreza, desigualdad social y ciudadana
mento de la pobreza urbana y una alta tasa de desempleo. Proceso que impacta no slo en sus habitantes sino que incluso incide en el espacio urbano. En efecto, las diferencias sociales han impuesto una marca espacial. El sur y el norte de la ciudad muestran dos realidades diferentes. Pero las diferencias sociales no slo dividen a la ciudad en dos, sino que se extienden a lo largo y a lo ancho de la ciudad. Mientras sus habitantes ms pobres deben vivir en hoteles, pensiones, o adoptar la estrategia de tomar casas abandonadas, los ms pudientes eligen vivir en barrios cerrados. Una ciudad en la que avanza la violencia y en la que sus habitantes cada vez ms buscan seguridad a travs de rejas o guardias privados. Pero tambin una ciudad que est provista de una oferta considerable de servicios pblicos de calidad y cuyos indicadores socioeconmicos (como mortalidad infantil, tasa de desempleo, niveles de pobreza) presentan un mejor comportamiento que en el resto del pas. Una ciudad que, por el alto nivel de ingresos de muchos de sus habitantes, tiene una capacidad de recaudacin impositiva muy alta. En este escenario, Buenos Aires adquiere autonoma poltica. Por primera vez desde su creacin puede elegir su propio gobierno con independencia del gobierno nacional. Para algunos polticos, conseguir la autonoma era una condicin necesaria a fin de solucionar los problemas de la ciudad. Pero es suficiente lograr la autonoma para gobernar la ciudad? Haber logrado la autonoma coloca a la ciudad en mejores condiciones para enfrentar los nuevos problemas sociales? Si es as, qu intervenciones se piensan para atenuar las marcadas diferencias sociales que llevan progresivamente a separar cada vez ms a los barrios pobres de los ricos, a poner vallas materiales entre uno y otros? Cun innovadoras son las polticas sociales en funcin de la nueva problemtica social que hoy enfrenta la sociedad? Adems de la orientacin de los programas y su adecuacin a la nueva problemtica social, tanto el proceso de toma de decisiones como el diseo e implementacin de polticas sociales inciden en los resultados alcanzados. Si en la eleccin de los responsables de los programas se privilegian los saberes tcnicos sobre las relaciones partidarias; si se asegura una partida presupuestaria y se disean lneas de intervencin acordes con la magnitud de las problemticas sociales; si se insiste sobre la transparencia de la gestin y el monitoreo y evaluacin de los programas, se obtendrn mejores resultados que si se sigue considerando a las polticas sociales con los criterios tradicionales. El anlisis de estas cuestiones forma parte de este estudio. Previamente se describen la situacin socioeconmica de la ciudad y las principales cuestiones sociales que sta enfrenta hoy.
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La situacin socioeconmica de la ciudad

La economa La estructura econmica de la ciudad se ha modificado en los ltimos quince aos: entre 1983 y 1998 la participacin en el PBI local de la industria manufacturera cay en un 16%, mientras que la actividad financiera y de servicios aument en un 23%. Actualmente ms de un 80% de la actividad econmica se concentra en el sector terciario: finanzas y seguros, servicios profesionales a empresas y particulares, comercio, restaurantes y hoteles. El sector industrial y las construcciones completan el resto de la actividad econmica. Dentro de la industria manufacturera ha crecido la importancia relativa de actividades intensivas en mano de obra calificada (editoriales, imprentas, instrumental de alta precisin) y han decrecido las que requieren de trabajadores menos calificados (textiles, curtiembre)
La poblacin De acuerdo con el ltimo Censo Nacional (1991), a comienzos de los 90 vivan en Buenos Aires casi tres millones de habitantes: alrededor del 9% de la poblacin total del pas. Su participacin en el total nacional ha venido declinando en las ltimas dcadas: era de casi 13% en 1970 y del 10,5% diez aos ms tarde. Mientras la ciudad ha mantenido su poblacin casi estable desde 1947, el conurbano ha pasado de 1.741.338 a 7.969.324 personas. Las proyecciones al ao 2000 muestran la persistencia de esa tendencia decreciente como consecuencia de las bajas tasas de crecimiento, tanto vegetativo como migratorio. Por estas razones, la ciudad de Buenos Aires presenta una pirmide poblacional relativamente envejecida. La poblacin de 65 y ms aos alcanzaba en 1991 al 16,3% del total, y la proyeccin para el ao 2000 es que esta cifra va a ser superior al 17%. Estos valores son notoriamente superiores a los correspondientes al total del pas: en 1995, considerando el total del pas, las personas de 65 aos y ms eran el 8% de la poblacin. La poblacin portea menor de 15 aos, en cambio, no alcanzaba, de acuerdo con el Censo de 1991, al 20% del total, tendiendo a declinar en los aos siguientes; mientras que para el total del territorio nacional la participacin de este segmento de edad era superior al 30% en 1991. La mediana edad de la poblacin portea se aproxima a los cuarenta aos, mientras que la del conjunto del pas es menor a treinta. La composicin por sexo es otra caracterstica en que la poblacin de Buenos Aires difiere del resto del pas. En 1991 el ndice de masculinidad era de 82,9, mientras que tomando al conjunto del pas la proporcin era de 96,3 varones por cada 100 mujeres1. La relacin entre hombres y mujeres en la ciudad tiende a disminuir con el envejecimiento de la poblacin, puesto que es sabido que la sobremortalidad masculina se acenta en las edades avanzadas. 275
Buenos Aires fue receptora en el pasado de importantes flujos migratorios, tanto internos como de origen internacional. Aunque este ritmo se fue atenuando sensiblemente, sus efectos son todava perceptibles si se considera la composicin de la poblacin segn su origen. El porcentaje de migrantes internos (argentinos nativos no nacidos en el lugar de residencia) era algo superior al del registro nacional en 1991, ltima fecha censal. En cuanto a los extranjeros, los provenientes de pases no limtrofes se aproximaban al 7% de la poblacin, mientras que los de pases linderos representaban una proporcin menor, cercana al 4%. Hoy da el 23% de los habitantes de la ciudad no son porteos de nacimiento. La cobertura escolar para los nios entre 5 y 14 aos es prcticamente de un cien por cien. En este punto no se diferencia con la del resto del pas. Es en los ciclos siguientes cuando comienzan a observarse diferencias: la tasa neta de escolarizacin media2 era en 1991 de 82%, y la del total del pas era de 59%. Para ese mismo ao, la tasa de desercin del nivel primario3 en la ciudad de Buenos Aires era de 6,32%, mientras que en el total del pas ascenda a 19,15%. En la ciudad de Buenos Aires slo el 0,7% de la poblacin mayor de 10 aos es analfabeta. Este porcentaje contrasta notablemente con el de provincias como el Chaco, e incluso otras ms ricas, como es el caso de Crdoba. En la primera el analfabetismo de ese grupo etreo es de 11,31%, en Crdoba del 3,18%, y para todo el pas es de 3,68% (Lumi, 1997, p. 11). En cuanto a la oferta del sistema de salud, tambin se notan diferencias con respecto al resto del pas. Mientras que para cada 100 habitantes del pas existen 0,431 camas y en la provincia de Buenos Aires este porcentaje es an ms bajo (0,361), en Buenos Aires es de 0,7614. El 64.1% de la poblacin goza de los beneficios de la Seguridad Social, mientras que en el resto del pas la cobertura baja al 55,0% (SIEMPRO/INDEC, 1999). Prcticamente toda la poblacin de la ciudad tiene acceso a la red pblica de agua. Hay menos porcentaje de hogares con NBI que en el resto del pas. El censo de 1991 registra un 7,6% -alrededor de 230.000 personas- para la ciudad y un 16,5% para el total del pas. Estimaciones posteriores realizadas por la Encuesta Permanente de Hogares sealan que a partir de 1995 hubo una mejora: en 1997 slo el 4,5% de la poblacin portea se encontraba en esta condicin. Respecto de la pobreza segn el ingreso, el porcentaje de poblacin que estaba por debajo de la lnea de pobreza alcanz su valor ms elevado hacia 1990, con el 20%, y comenz a decrecer, considerando el perodo 1991/1997, hasta el 5,9% (INDEC, 1997).
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Las nuevas cuestiones sociales Pese a que la ciudad no tiene los problemas de pobreza que acusan otras zonas del pas, en los ltimos aos se ha producido una serie de cambios, acorde con las circunstancias que atraviesa la economa argentina. Aumento del desempleo, cambios en la estructura de las familias, mayor segmentacin socio-espacial e incremento en la tasa de delincuencia, son indicadores clave de este proceso.
Cambios en el mercado de trabajo En la ltima dcada la tasa de desempleo subi a niveles desconocidos en la historia argentina. En 1995 casi el 20% de la poblacin econmicamente activa estaba desempleada. En la ciudad de Buenos Aires, la tasa de desempleo nunca alcanz este valor: en ese ao ascendi al 14,3%. De todos modos, los indicadores laborales muestran una inquietante realidad: 1. La desocupacin se est convirtiendo en un problema estructural, como lo revela el incremento de la poblacin que permanece desocupada por ms de un ao. As, si en 1989 era de 1,0%, esta cifra alcanza al 10,7% en 1998 (INDEC, 1997). 2. Crece el empleo informal en el total de los asalariados. As, mientras que en 1991 el empleo informal alcanzaba al 33% de los trabajadores, seis aos ms tarde los trabajadores en esta situacin representaban el 40%. Por otra parte, en 1997 alrededor del 27% de los trabajadores tena un empleo precario. 3. El desempleo afect fundamentalmente a los ms jvenes5 y a los sectores de ms bajos ingresos (ver Cuadro 1). La tasa de desocupacin tambin creci entre los jefes de hogares. Entre 1991 slo el 2,7% de los jefes de familia estaban desocupados, y en 1997 el 7,5% de los jefes no tenan empleo (INDEC, 1997).
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Cuadro 1 Ciudad de Buenos Aires Tasa de desocupacin: poblacin total segn quintiles de ingreso per cpita familiar
Aos Total Primer quintil Segundo quintil Tercer quintil Cuarto quintil Quinto quintil
Fuente: SIEMPRO, 1998: p. 56.
1989 5.2 15.3 6.5 2.9 4.6 1.7
1995 14.3 34.5 21.3 13.9 9.0 2.0
1998 9.5 18.5 19.8 5.0 3.0 2.7
Cambios en las familias A comienzos de la dcada de los 60, en la ciudad de Buenos Aires slo el 8.6% de los hogares tena jefatura femenina; en 1991 esta cifra ascenda al 31,6%, y en 1998 alcanzaba el 34,2%. La participacin de las mujeres a cargo de hogares es superior a la del resto del pas. En nmeros absolutos, la ciudad de Buenos Aires tiene hoy 388.557 hogares (que renen a 607.960 adultos y 121.938 menores de 18 aos), en los cuales las mujeres asumen la mayor responsabilidad por el cuidado y el mantenimiento del hogar y de la familia. Cules son las caractersticas sociodemogrficas centrales de estos hogares con jefatura femenina? la tasa de actividad de las mujeres jefas de hogar es de 46,1, y la tasa de desocupacin es de 14,0 (en comparacin con el 50,8 y el 8,1 respectivamente de los varones jefes de hogar); el 25% de las mujeres jefas de hogar tiene entre 25 y 44 aos; el 10% de las mujeres jefas de hogar tiene primaria incompleta, y el 35% secundaria incompleta (en comparacin con el 4,3% y el 33,3% respectivamente de los varones jefes de hogar); el 20% de las mujeres jefas de hogar tiene un ingreso per capita familiar ubicado entre el decil 1 y el decil 4 de la distribucin (en comparacin con el 15,5 de los varones jefes de hogar);
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el 25,4% de hogares con jefatura femenina es monoparental con hijos/as a cargo (en comparacin con el 2,3% de los hogares con jefatura masculina en esa misma condicin), lo cual en nmeros absolutos significa casi 100.000 hogares y alrededor de 255.000 personas.
Segmentacin socio-espacial Una de las manifestaciones de la creciente heterogeneidad social de la poblacin es la acentuacin de las diferencias entre los distintos barrios de la ciudad. Este proceso comienza con la llegada masiva de los inmigrantes a comienzos de este siglo. Es en ese momento cuando los sectores de mayor poder adquisitivo deciden emigrar para el norte. Las antiguas casonas del centro, especialmente las de la zona sur fueron abandonadas por sus propietarios que trasladaron su residencia permanente a las nuevas reas de clase alta que se edificaron en el barrio Norte y en las antiguas zonas aledaas de quintas (Palermo, Belgrano, Flores) (Yujnoksky, 1983, p. 452). El sur qued para los pobres y los recin llegados. Pero la ciudad no estaba preparada para recibir a sus nuevos habitantes: no haba suficientes viviendas ni tampoco la intencin poltica de construir viviendas accesibles para los sectores de menores recursos. El conventillo6 se convierte as en la respuesta a la demanda de vivienda de este sector social. Las condiciones de vivienda eran sumamente precarias, no slo por la antigedad de la edificacin y carencia de servicios pblicos y equipamiento interno de las unidades, sino tambin por las condiciones de hacinamiento y promiscuidad. A fin de siglo cerca de 20% de la poblacin viva en conventillos (Yujnoksky, 1983, p. 453). Entre 1935 y 1960 los migrantes del interior son los que apresuran el proceso de formacin del Gran Buenos Aires. Se ocuparon tierras, algunas de manera ilegal, que se caracterizaron por ser bajas y estar alejadas de las avenidas. Estos pobladores encontraban rpidamente ocupacin en las nuevas fbricas, con salarios lo suficientemente altos como para adquirir artculos de confort aunque su casa era extremadamente precaria. Es a comienzos de los aos 50 cuando las villas miseria7 comienzan a aparecer en la ciudad. En la dcada siguiente los migrantes y los sectores ms carenciados comienzan a instalarse en hoteles y pensiones. Si bien se supone que sta era una situacin transitoria, mucha gente vive en esas condiciones por aos. En los aos 70, la ltima dictadura militar (1976/1983) puso en marcha un plan de radicacin de villas de emergencia con relativo xito: poco a poco, sus habitantes, que fueron expulsados por la fuerza, retornaron a la villa. En el censo de 1980 se registran alrededor de 35.000 habitantes, cifra que prcticamente se duplica quince aos ms tarde: en 1995 ya hay ms de 64.000 personas vivien279
do en las villas de la ciudad, de acuerdo con datos de la Comisin Municipal de la Vivienda (PNUD/Senado de la Nacin, 1999). La creacin de country clubs en el norte de la ciudad, que tiene su auge en los 80, profundiza las diferencias entre el norte y sur. Los country clubs, que se fueron convirtiendo en lugar permanente de residencia de los sectores de mayores ingresos, se sitan alrededor de la capital, en un radio que alcanza 40 kms. de distancia y siempre cercano a vas rpidas de ascenso al centro. Torres destaca el gran cuidado de sus espacios internos -viviendas individuales, jardines y espacios comunes de recreacin y deporte- y la fuerte vigilancia establecida en los accesos (Torres, s/f: p. 37). Mientras tanto, en el centro de la ciudad aumentaba el nmero de casas tomadas. Se trata de usurpacin de viviendas abandonadas por distintos motivos: dueos ausentes, juicios sucesorios, edificios en construccin paralizados, propiedad fiscal no utilizada. Si bien su cuantificacin es extremadamente dificultosa, no se discute que su nmero ha ido en aumento (Torres, s/f: p.40). Conventillos, villas miseria, hoteles-pensin, casas tomadas, la mayor parte ubicados en la zona sur de la ciudad, muestran los dficits habitacionales que todava hoy tiene la ciudad. Algunos clculos estiman que ms del 10% de la poblacin carece de una vivienda digna (Lours Seone, 1997: p. 227). De acuerdo con la informacin elaborada por la Comisin Municipal de la Vivienda, son alrededor de 200.000 las personas que habitan este tipo de vivienda8. La novedad de esta ltima dcada es el crecimiento de los barrios cerrados. Custodiados por guardias privados, se caracterizan porque en ellos existe una serie de instituciones como escuelas, iglesias, etc., que permiten que sus habitantes puedan desarrollar sus actividades cotidianas -aunque no necesariamente las laborales- sin necesidad de salir del barrio. Estos nuevos emprendimientos inmobiliarios en la periferia de la ciudad fueron posibles por el crecimiento de las autopistas, que unen muy rpidamente a dichos barrios con la ciudad. De ah que sea posible residir en ellos, de manera tal que la ciudad se convierte en un lugar al cual se va slo para trabajar, lo cual supone una transformacin territorial importante. Por una parte, ello podra significar una prdida de recursos para la ciudad, ya que los habitantes de mayor poder adquisitivo se mudan a la provincia. Por otra, distintos autores han sealado las consecuencias negativas -tanto para los sectores de mayor poder adquisitivo como para los de menores recursos- de vivir en barrios socialmente homogneos. Es en este contexto que los barrios donde residen los sectores ms carenciados se vuelven an ms pobres en recursos. As, se vern afectados desde el sistema de transporte, los servicios de salud y los establecimientos de enseanza, hasta los lugares de entretenimiento a los que asisten los pobres. Diferencias que, como se seala seguidamente, se ven reflejadas en distintos indicadores sociales. 280
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En efecto, en el cordn sur, donde vive el 67,1% de los porteos, el porcentaje de poblacin con NBI es del 17,5%, mientras que en el cordn central slo el 6,7% se encuentra en esta situacin, y en el cordn norte el 4,3%. Si bien los excluidos de la escolaridad bsica son proporcionalmente pocos, ellos se encuentran en los sectores ms carenciados. Los ndices mas altos de repitencia, desercin y fracaso escolar se concentran en los distritos escolares correspondientes a los barrios de Villa Lugano, Soldati, Pompeya, la Boca y Mataderos9. Los indicadores educativos, as como los de salud, tambin muestran diferencias notables entre los distintos barrios de la ciudad. La ciudad de Buenos Aires registra la tasa ms baja de mortalidad infantil (11,8 por mil en 1998) del pas (Gobierno de la Ciudad, 1998, p. 61). Sin embargo, las diferencias entre los barrios son notables, oscilando entre el 6,5 por mil en la zona norte, lindante con Vicente Lpez, hasta el 18 por mil en barrios vecinos al Riachuelo. Cuadro 2 Los tres cordones de la Ciudad de Buenos Aires: algunos indicadores comparados
Total de la ciudad Poblacin total (1) Poblacin de hasta 18 aos (2) % de poblacin con NBI (3) Poblacin hasta 18 aos que habita en hogares con NBI (2) Tasa de desescolarizacin de 6 a 12 aos (3) Tasa de desescolarizacin de 13 a 17 aos (3) Repitencia promedio en el nivel primario (4) Repitencia promedio en el nivel secundario (4) Poblacin con educacin primaria incompleta (5) Tasa de mortalidad infantil (5) Participacin en el total de muertes porSIDA(5) 100% (3.037.000) 100% (698.400) 7,4% 100% (63.700) 1,07% 12,8% 2,3% 8,5% 7,5% 12,5 100% Cordn norte 25% (759.250) 25% (171.400) 4,3% 13% (8.200) 0,9% 10,3% 1,8% 7,1% 5,1% 6,1 19,0% Cordn centro 56% (1.700.720) 54% (377.000) 6,7% 40% (25.500) 0,95% 11,0% 2,0% 8,5% 7,1% 11,2 40,0% Cordn sur 19% (577.030) 21% (150.000) 17,4% 47% (30.000) 1,7% 21,4% 3,8% 10,7% 11,5% 19,7 41,0%
Fuente: PNUD/Senado de la Nacin, 1998.
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El incremento de la delincuencia Buenos Aires fue, hasta hace unos aos, una ciudad relativamente segura. Hoy no slo aument el nmero de delitos, sino que se observan cambios en el tipo y en los protagonistas de estos hechos de violencia. En efecto, tanto la opinin pblica como algunos especialistas coinciden en que en los ltimos aos ha habido un cambio cuantitativo y cualitativo de las manifestaciones de violencia urbana en la Argentina, y particularmente en la ciudad de Buenos Aires. Los medios difunden la imagen de una sociedad asolada por asaltos que terminan en muerte, adolescentes que delinquen armados, disminucin de la edad de inicio en el crimen, e inexplicable y gratuito uso de la violencia. A las viejas prcticas del delito utilizadas por el crimen organizado, con cdigos de comportamiento y de accin estables y previsibles, parecen sumarse estas nuevas acciones delictivas cuya comprensin es indisociable de la de otros hechos que caracterizan a la sociedad argentina de las ltimas dcadas: el aumento del desempleo y otras formas de deterioro laboral, la creciente desigualdad y segregacin socio-espacial, el empobrecimiento de sectores tradicionalmente estables, y las dificultades crecientes de movilidad social, entre otros. En este sentido, se puede considerar a la violencia urbana como el eslabn ms dbil de un proceso de desintegracin social, de una temporalidad y extensin que la incluye pero la excede. Si bien an son pocas las investigaciones destinadas a estudiar el tema en profundidad, los datos existentes parecen confirmar este diagnstico. Adems del incremento en el nmero de delitos, que en su mayor parte se explica por el aumento en los delitos contra la propiedad10, en base a la informacin elaborada por el Ministerio de Justicia de la Nacin se sabe que creci la participacin de los menores en las causas judiciales, que cerca del 80% de los detenidos lo eran por primera vez, y que muchos de los actos delictivos van acompaados de un mayor uso de la violencia (homicidios en ocasin de robo) (Ministerio de Justicia de la Nacin, 1999).
La gestin radical
Cuando De la Ra 11 se hace cargo del gobierno, los problemas para poner en marcha polticas sociales eran muchos: contratos para la provisin de insumos, comidas y otros excesivamente onerosos, un edificio en mal estado, una estructura burocrtica pesada, carencia total de un sistema informtico, etc. A estos problemas debe sumarse la deuda contrada por las anteriores administraciones que, si bien comprometa al conjunto de la gestin, incida particularmente en el rea de las polticas sociales. En este campo, discontinuar determinados programas a fin de reducir gastos resulta ms fcil que en otras reas, en las que predominan contratos de cumplimiento ms exigible legalmente. 282
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La relacin con el gobierno nacional tambin era un interrogante abierto, sobre todo cuando De la Ra, a poco de asumir la jefatura del gobierno de la ciudad, se postula como candidato a presidente para la siguiente eleccin nacional 12. En efecto, si bien durante toda la campaa electoral haba dicho que no competira en las elecciones nacionales, a pocos das de realizados los comicios ya comienza a proyectarse como candidato. Mas an, la conformacin de una alianza con otro sector poltico, el FREPASO, mejor las chances de la oposicin en la contienda presidencial. Como resultado, De la Ra no es slo el candidato que gana las elecciones en la ciudad, resultado esperable dadas las simpatas que despertaba entre los electores porteos, sino que inmediatamente se erige como competencia en el plano nacional del candidato del partido gobernante. Cunto perjudic esta decisin a la gestin de gobierno? Afect sus relaciones con el gobierno nacional, teniendo en cuenta que el presidente de la Nacin, Carlos Menem, se eriga en ese momento como un contendiente poltico? Cunto incidi en su gestin como Jefe de la Ciudad? No es nuestro propsito analizar el conjunto de la gestin radical, sino slo lo que atae al campo de las polticas sociales. Pero s queremos destacar un hecho. La decisin de De la Ra de ser candidato a la presidencia llev a que en muchas cuestiones privilegiara esta condicin ms que la de jefe de gobierno de la ciudad. Un ejemplo de este condicionamiento fue la decisin de no tocar la planta del personal. Desde el punto de vista de la eficiencia, esta determinacin no era aconsejable. Se trataba de una estructura envejecida y poco calificada que responda polticamente ms a la dirigencia sindical que al partido gobernante. Pero removerla poda llevar a una confrontacin con un sindicato de peso, como es el municipal, con resultados imprevisibles para el gobierno. De la Ra decidi evitar el conflicto. La estrategia que utiliz fue mantener las cosas como estaban, y convocar a personal de su confianza como coordinadores y asesores, duplicando, en muchos casos, los cargos de mayor responsabilidad administrativa. Es decir, estableci lo que en la jerga de los funcionarios del gobierno de la ciudad se llam un bypass, sistema que en los hechos resulta dispendioso y suma ineficiencias.
El presupuesto de la Ciudad
Cuando De la Ra asume, la Argentina estaba pasando por un perodo de recesin econmica. Por otra parte, los gobiernos anteriores haban dejado una deuda sustancial. Sin embargo, pese a la recesin, los aos posteriores al tequilazo (1995) fueron, para la ciudad, de relativa prosperidad. Esta prosperidad, ms el mejoramiento de la administracin fiscal y la eliminacin de algunas exenciones de ingresos brutos, elevaron los recursos de la ciudad y permitieron cerrar el ao 98 con un fuerte ahorro corriente. 283
Cuadro 3 Administracin Gobierno Ciudad de Buenos Aires (millones de pesos constantes de 1999)
1991 Total Ingreso Total Gasto Resultado 1.825,8 1.859,6 -33,7
1992 2.330,7 2.789,3 -458,6
1993 2.806,7 2.924,9 -118,1
1994 2.824,7 2.816,2 8,6
1995 2.642,2 2.650,8 -8,5
1996 2.634,2 2.863,2 -229,0
1997
1998
1999 3.259,1 3.247,4 11,6
2.779,6 3.148,7 2.867,6 2.886,4 -87,9 262,4
Fuente: Gobierno de la Ciudad, 1999. La estrategia elegida desde el 96 hasta junio del 98 fue la de contencin del gasto, porque no se tena certeza de cul iba a ser el resultado fiscal. Recin en el ltimo ao se observ un aumento en el gasto pblico. En efecto, los $3.247,4 millones presupuestados para el ao 1999 implican un crecimiento con respecto a 1998 del 12,5% y del 74,6% comparados con 1991. A pesar de este aumento, la administracin radical arroja un supervit de $11,6 millones para 1999. Este supervit, sumado al del ao 1998, hizo olvidar la deuda de 839,3 millones de pesos en moneda constante de 1999 con la que se encontr el gobernador cuando asumi su mandato. Si bien el conjunto de los sectores sociales aument su participacin en los gastos del gobierno -particularmente Salud, Educacin y Cultura-, la Secretara de Promocin Social no se benefici demasiado con este aumento del gasto. An cuando en el ltimo ao aumentaron los recursos destinados a la Secretara -la Legislatura aprueba 11 millones de pesos extra para la Secretara de Promocin Social-, su participacin en el conjunto del gasto se mantiene a partir de 1993 entre 2,9 y 3,1%.
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Cuadro 4 Gastos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires Asignacin por Finalidad y Funcin (en millones de pesos constantes de 1999)
Finalidad / Funcin 1991 Gobierno 333,8 Sector Legislativo 101,8 Sector Judicial 11,9 Sector Ejecutivo 151,7 Aut. De Control Imposit. 60,5 Otros 8,0 Servicios sociales Salud Promocin Social Seguridad Social Educacin Cultura Vivienda Otros Servicios econmicos Energa Transporte Servicios Urbanos Otros Intereses Total de gastos 1.193,2 528,4 71,2 130,6 418,2 17,2 27,6 296,7 49,5 225,3 21,6 0,4 35,8 1.859,6 1992 403,5 93,6 10,3 151,1 62,0 86,6 2.005,9 851,5 122,6 265,4 704,2 27,0 35,1 322,5 83,8 199,3 39,3 0,1 57,4 2.789,3 1993 439,9 116,2 14,0 154,9 62,9 91,9 2.192,1 1.042,5 92,0 158,8 795,7 81,7 21,4 274,4 40,7 184,1 44,8 4,7 18,5 2.924,9 1994 459,2 124,4 16,1 169,6 72,0 77,1 2.036,3 1.076,3 87,5 779,6 71,6 21,3 243,0 51,4 155,0 32,6 4,0 77,7 2.816,2 1995 406,2 119,6 14,7 197,3 63,8 10,9 1.734,8 782,6 75,6 1,9 750,9 90,2 24,2 9,4 432,6 0,0 154,5 264,4 13,7 77,2 2.650,8 1996 392,4 117,0 13,8 164,3 72,9 24,3 1.838,0 809,3 81,6 1,6 806,4 37,5 78,7 22,7 498,0 0,0 145,9 337,9 14,1 134,9 2.863,2 1997 404,9 84,0 13,9 130,7 175,3 1,1 1998 449,1 49,9 14,3 162,2 222,4 0,2 P.1999 521,1 54,4 49,5 185,6 231,6 0,0 2.075,3 895,8 94,7 0,0 886,4 140,3 20,1 38,0 519,9 0,0 99,6 345,2 75,1 131,1 3.247,4
1.815,6 1.927,9 807,9 848,2 87,7 86,5 1,9 0,0 802,4 831,7 103,1 108,8 11,7 12,4 0,9 40,2 525,2 0,0 61,2 357,1 106,8 121,9 2.867,6 410,9 0,0 65,7 289,8 55,3 98,6 2.886,4
Fuente: Gobierno de la Ciudad, 1999.
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La Secretara de Promocin Social

Los orgenes de la actual Secretara de Promocin Social se remontan al ao 1919, pero es recin en la dcada de los 90 cuando termina de conformarse tal como est ahora.
La estructura institucional La Secretara de Promocin Social se divide en dos Subsecretaras: la de Gestin de la Accin Social, y la de Promocin y Desarrollo Comunitario. De la primera dependen las Direcciones de Asistencia Social a Mayores, Atencin a la Tercera Edad, Asistencia Comunitaria, y Asistencia a la Familia y el Menor. La segunda incluye las direcciones de Juventud, Deportes, Polticas Sociales y Mujer. De cada una de estas Direcciones generales dependen a su vez una serie de direcciones y departamentos. Vale la pena destacar que las Direcciones Generales son cargos polticos, mientras que el resto del personal es de planta de la Secretara13. Las dos Subdirecciones no tienen el mismo peso. La primera agrupa a 20 de los 34 programas existentes, y participa de ms del 65% del gasto. Adems, como consecuencia de ser la Subsecretara de Gestin de la Accin Social la ms antigua -embrin de lo que hoy es la Secretara-, de ella depende el nico organismo que elabora informacin estadstica sobre la marcha de los programas: el Departamento de Programacin y Control. Por otra parte, los programas que se ejecutan en las distintas direcciones difieren no slo en su orientacin sino tambin en su envergadura, medida por el presupuesto que manejan, la cantidad de poblacin que cubren, y el tipo de programas que implementan. As, por ejemplo, mientras que la Direccin que atiende a la poblacin de tercera edad posee la mayor parte de los recursos por tener a su cargo geritricos que implican internacin y atencin diaria, hay otras direcciones que fundamentalmente se dedican a poner en marcha distintos talleres de capacitacin. La Secretara trabaja con los Centros de Gestin y Participacin, instituciones que surgen durante la gestin del radical Facundo Surez Lastra (1986/89), cuando comienza el camino hacia la descentralizacin de la gestin municipal. Estos Centros sustituyen a los viejos Consejos Vecinales.
Los recursos humanos La Secretara de Promocin Social absorbe slo el 3% del total del personal del Gobierno de la Ciudad, mientras que Educacin recluta al 53%, y Salud al 29%.
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El 59% del personal tiene ms de 40 aos; el 13% est incluido en la franja etrea de 21 a 30 aos; y el 28% se halla comprendido entre los 31 y 40 aos. Esta estructura de edades envejecida es similar a la del conjunto del personal del gobierno de la ciudad. En cuanto al nivel de calificacin, el 50% del personal de planta de la Secretara tiene hasta primario completo, y slo un 15% alcanz estudios universitarios. Dichos niveles no son muy diferentes a los del total del personal del gobierno de la ciudad, exceptuando los empleados de Salud y Educacin, cuyas calificaciones son, lgicamente, ms altas.
El presupuesto La Secretara maneja alrededor del 3% de los recursos del Gobierno de la Ciudad. Estos 100 millones de pesos, como se dijo ms arriba, no son distribuidos de manera equitativa entre las distintas subsecretaras ni entre las distintas direcciones generales.
Cuadro 5
Total de Gastos de la Secretara de Promocin Social En pesos y en porcentaje sobre el total Programas 01 Activ. Centrales Secretara de Promocin social 02 Actividades comunes a subprogramas 03 Actividades comunes a subprogramas 05/08 16 Gestin de la accin social 17 Promocin y desarrollo comunitario 92 Parque de la Ciudad de Buenos Aires Total
Gasto 2.448.550 6.367.460 665.240 67.951.250 22.271.920 4.237.100 103.941.520
% 2,36 6,13 0,64 65,37 21,43 4,08 100,0
Total de Gastos de Gestin de la Accin Social En pesos y en porcentaje sobre el total Direcciones generales 1 Asistencia comunitaria 2 Asistencia a la familia y el menor 3 Asistencia social a mayores 4 Atencin a la tercera edad Total
Gasto 21.795.110 17.262.340 27.806.030 1.087.770 67.951.250
% 32,07 25,40 40,92 1,60 100,0
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Pobreza, desigualdad social y ciudadana Total de Gastos de Promocin y Desarrollo Comunitario En pesos y en porcentaje sobre el total Direcciones generales 5 Polticas sociales 6 Insercin y participacin de la mujer 7 Participacin y promocin social de la juventud 8 Promocin de actividades fsicas, deportivas y recreativas Total Fuente: Gobierno de la Ciudad, 1999. Gasto 3.665.840 3.321.380 864.210 14.420.490 22.271.920 % 16,46 14,91 3,88 64,75 100,0
La orientacin de las polticas sociales La eleccin del primer Secretario de Promocin Social recay en una persona no afiliada al partido gobernante. Esta actitud no es usual en un partido como la UCR, que en general se mueve con espritu de cuerpo. Sin embargo, la decisin de poner un extrapartidario a cargo de la Secretara no sorprendi a aquellos que conocan la independencia del Jefe de Gobierno en la eleccin de sus colaboradores, transgrediendo con la tradicin partidaria. En el caso particular de la Secretara, De la Ra intentaba tambin cortar lo que consideraba una nociva asociacin entre partidos y poltica social. Dos fueron los ejes que orientaron la poltica del primer Secretario de Promocin Social. Su propuesta ms sustantiva fue el cambio en la orientacin de los programas: abandonar las viejas prcticas asistencialistas para poner en marcha otro tipo de acciones, destinadas a combatir la exclusin social y a promover la construccin de una ciudadana social. El concepto de exclusin social es un concepto que, si bien altamente difundido, tiene distintas acepciones. Incluso es posible que su utilizacin pueda ser compartida por tanta gente precisamente porque se mantiene abierto, sin una definicin rigurosa, apuntando a dimensiones y direcciones diferentes. Por lo tanto, cuando se usa debiera especificarse cul es el sentido que le estamos otorgando. En este caso, la propuesta se basaba en cinco ejes de trabajo que fueron justificados de la siguiente forma (PNUD/Senado de la Nacin, 1999). 1. La promocin, difusin y defensa de los derechos de ciudadana demuestra el compromiso con el mandato expresado en la Constitucin Nacional y en la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires. Se destacan en este sentido las acciones a favor de los derechos de los mayores, la infancia y la juventud, y la igualdad de oportunidades de gnero. 2. La tarea en favor de la inclusin social de los grupos y de las personas vulnerables y excluidas. El derecho al trabajo es el fundamento de la insercin 288
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individual y la base de la cohesin social; a la reincorporacin de las personas a ese mundo es hacia donde se dirige la accin. 3. La prevencin y asistencia de los sectores vulnerables: la satisfaccin de necesidades bsicas es un objetivo primordial y urgente para mejorar la calidad de vida de amplios sectores de la poblacin. 4. La produccin de mecanismos de integracin social de las personas con necesidades especiales y de todas las poblaciones particularmente afectadas por la segregacin en cualquiera y en cada una de sus formas, a travs de una sostenida tarea en la remocin de prejuicios y barreras que la provocan. 5. El fomento a la solidaridad y a la participacin de los ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil, con el objetivo de promover una ciudadana participativa y comprometida con el desarrollo social. Era posible cumplir con estos objetivos? Se contaba con los recursos y las capacidades institucionales necesarias para poder llevar a cabo estos cambios? Veamos cul era la situacin. La nueva administracin reciba un organismo devastado, con recursos humanos poco calificados, un presupuesto reducido y un enorme dficit en la gestin de los programas. En los primeros momentos -como se dijo ms arriba- el gobierno adopt una actitud extremadamente cautelosa en el manejo del gasto. Esta situacin perjudic especialmente a la Secretara que tena menos poder relativo. El no reconocer la importancia de la Secretara de Promocin Social puede deberse a distintas razones. Por una parte, por la falta de un diagnstico adecuado acerca de la situacin social de la poblacin que lleva a no reconocer el papel que poda desempear la Secretara. Por otra parte, el propio Secretario de Promocin Social tena poca incidencia en el gabinete: no formaba parte del partido gobernante, no tena una relacin estrecha con el Jefe de Gobierno, que poda haber sido otro de los caminos para afianzar la posicin de la Secretara en el gabinete, ni era un hombre de reconocida trayectoria en el campo de las polticas sociales. La consecuencia de esta situacin se reflej en el presupuesto. Si bien en el ao 1997 se otorgaron ms recursos al rea de Promocin Social, al ao siguiente, pese que aumenta el gasto en el conjunto de los servicios sociales, los recursos destinados a la Secretara se reducen (-1.4). A ello se sumaban problemas de orden institucional de la propia Secretara: la relativa autonoma de las distintas direcciones generales en la decisin de los programas a implementar y la baja articulacin de los programas eran otras de las dificultades con que se enfrentaba el Secretario para la puesta en marcha de su propuesta. La eleccin de los directores generales no fue una decisin exclusiva del Secretario: en las designaciones intervinieron tanto el partido como el Jefe de Gobierno. Esta falta de control sobre las direcciones se hace evidente cuando intenta, sin mayor xito, introducir su estrategia de control de calidad de la gestin pa289
ra de esta manera mejorar las prestaciones. Esta propuesta, con la que se buscaba mejorar el funcionamiento de la Secretara, significaba tener ingerencia sobre la tarea de los directores, ya que supona un control sistemtico sobre la marcha de los programas. Fueron estas dificultades con los responsables de las distintas direcciones las que llevaron a disear algunos programas que dependan directamente del Secretario a fin de garantizar que funcionasen de la manera y con la orientacin que l quera darle a su gestin. Adems le falt tiempo: su gestin dur alrededor de 18 meses. Su salida se produce cuando es nombrado en una nueva secretara -Produccin, Comercio y Empleo-, cargo que cuadraba ms con su perfil profesional y que le permita obtener rditos polticos para De la Ra entre los pequeos y medianos empresarios en un momento en que ste, como Jefe de Gobierno, ya estaba en campaa para lograr la Presidencia de la Nacin. Su sucesor, una mujer, se diferenciaba del anterior Secretario en que provena de las filas del partido gobernante, pero al igual que su predecesor no tena experiencia en el campo de las polticas sociales. El cambio entre las dos administraciones no signific un cambio en la orientacin de las polticas, pero muy rpidamente se observaron diferencias en la gestin. La principal fue la proyeccin de las polticas sociales en el mbito municipal. La concepcin tradicional municipalista consiste en mantener las cosas como estn, de manera de no incentivar los reclamos ni aumentar el gasto. La nueva Secretaria adopt una actitud diferente. Con el objetivo de acentuar la presencia en la ciudad del organismo a su cargo, impuls la creacin de nuevos programas y les dio mayor visibilidad. Contrariamente a las prcticas habituales, una vez que estos programas estaban en la calle, entonces empezaba la pelea por el presupuesto. Son varias las razones -que se detallan seguidamente, sin que el orden de su enunciacin implique un orden jerrquico- que permiten a la Secretaria sostener este comportamiento. En primer lugar, su cercana con De la Ra. El Jefe de Gobierno comenz a tener ms y ms confianza en ella, incorporndola a su entorno ms cercano. En este sentido, vale la pena destacar la decisin de mudar su despacho de la Secretara de Promocin Social al edificio del Gobierno de la Ciudad. De esta manera se aseguraba una mayor cercana al Jefe de Gobierno, a costa de perder relacin con el quehacer cotidiano de la Secretara. Esta mudanza recibi la aprobacin de los directores de las distintas reas: tener un despacho en el Palacio fue visualizado como un smbolo de poder que jerarquizaba no slo a la persona, sino tambin a la Secretara. En segundo lugar, el hecho de que su gestin se desarrolle en un momento en que el presupuesto de la Ciudad es superavitario le permiti tener un margen de accin ms amplio. 290
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En tercer lugar, la Secretaria adopt una actitud distinta en su relacin con otros actores como la Legislatura de la Ciudad y los empresarios privados. Partiendo del supuesto de que su funcin principal es la de conseguir ms presupuesto, acudi a la Legislatura y a las empresas. En ambos casos tuvo xito. Logr que la Legislatura le otorgara un aumento de cerca de 11 millones de pesos para el ao 1999. Por su parte, los empresarios hicieron donaciones de cierta importancia para distintos programas sociales. En cuarto lugar, la cercana de las elecciones nacionales. Sin duda, mostrar cmo el Gobierno de la Ciudad se ocupaba de los ms necesitados, marcando las diferencias con la gestin del partido gobernante de signo poltico contrario, es una buena propaganda electoral. Sobre todo cuando la nica experiencia de gestin que De la Ra poda exhibir era la del Gobierno de la Ciudad.
Qu se hizo: los programas En estos aos de gestin se ejecutaron ms de 30 programas pertenecientes a la rbita del gobierno de la ciudad: no se implementan programas nacionales ni tampoco existen programas financiados por organismos internacionales14. Las nicas excepciones las constituyen los programas Trabajar y Servicios Comunitarios, que son del Ministerio de Trabajo. Quedan fuera del rea de la Secretara los temas de empleo y seguridad. En el ao 1998 se crea la Secretara de Industria, Comercio, Trabajo y Empleo, que adems de implementar programas de empleo y de capacitacin promueve tambin los microemprendimientos. En el caso de la seguridad, a partir de los Centros de Gestin y Participacin, y bajo el mbito de la Secretara de Gobierno, se crearon consejos barriales de prevencin del delito y la violencia. Un anlisis de las acciones realizadas muestra que coexisten programas de distintas orientaciones: algunos de corte netamente clientelar, con otros estructurados a partir de la promocin ciudadana. Los nuevos programas estn, en general, orientados en el sentido de esta ltima propuesta. Es el caso del conjunto de las acciones implementadas desde la Direccin General de Polticas Sociales, que se crea con esta gestin, y cuyo eje explcito es la promocin de la ciudadana a partir de un abordaje integral de la problemtica social. Con esta misma idea se expandi la red de Defensoras para los Nios, que se enmarca en los lineamientos de la Convencin Internacional de los Derechos del Nio, y se ampli la ayuda a la mujer golpeada. En diciembre de 1998 la Legislatura portea aprob la Ley de Proteccin a la Infancia y Adolescencia, basada en los principios de la Convencin de los Derechos del Nio. Vale la pena destacar tambin la preocupacin por asistir a grupos cuya vulnerabilidad se increment en los ltimos aos. As, se pusieron en marcha programas focalizados en mujeres jefas de hogares, destinados tanto a su capacitacin 291
como al otorgamiento de crditos blandos para la compra de vivienda. Otro programa en esta direccin es el Sin Techo, para las personas mayores de ambos sexos que pernoctan en la va pblica. Se ampli tambin el radio de accin del trabajo con discapacitados, incorporando programas de rehabilitacin y actividades recreativas. Para las personas mayores se pusieron en marcha el programa Proteger (cuyo objetivo es garantizar el ejercicio de los derechos de los adultos mayores que se encuentren en riesgo y/o situacin de maltrato en todo el mbito de la Ciudad de Buenos Aires) y el de la Atencin Domiciliaria para la Tercera Edad, que brinda ayuda a los ancianos para su higiene, medicacin, arreglo personal y cuidado de la casa. Se conform un circuito de atencin de chicos de la calle articulando las acciones de 25 pequeos hogares, con los del Centro de Atencin Integral para Nios y Adolescentes (CAINA), que brinda comida y atencin mdica bsica, con la creacin del primer Hogar integral para menores abandonados y de un servicio de bsqueda de hermanos. A mediados de 1999 se puso en marcha Buenos Aires Presente. Este programa se propone dar respuesta inmediata a personas y familias en situacin de riesgo. Se trabaja con unidades mviles que recorren la ciudad durante las 24 horas, y a las que se puede acceder telefnicamente de manera gratuita. Las personas que recurren a este programa son derivadas a servicios especializados de la Secretara de Promocin Social. Pero si bien la orientacin que el primer Secretario intent imprimir a la Secretara era compartida por los Directores Generales, ello no impidi la continuidad de programas asistenciales y clientelsticos. En este sentido, el programa de Grupos Comunitarios resulta paradigmtico. Fue creado en 1987 con el objetivo de brindar apoyo material y tcnico a grupos sociales comunitarios sin fines de lucro que desarrollan actividades en respuesta a necesidades de la comunidad de la cual forman parte, evitando una actitud de dependencia por parte de los grupos, as como una actividad paternalista por parte del programa. Si bien la intencin primera era contar con estos grupos que surgan de la comunidad para hacer ms gil la ayuda, poco a poco dicho objetivo se fue perdiendo. Los grupos que fueron surgiendo respondan, ms que a demandas de presuntos beneficiarios, al inters de distintos grupos polticos. Sin embargo, la eliminacin de este programa no resulta sencilla. Por una parte, porque est a cargo de comedores comunitarios. Por otra, porque est amparado por distintos partidos polticos. Emergen como Grupos a partir de una aproximacin con alguna liderancia poltica. Son punteros del barrio que responden a tal o cual diputado. Se arman as estas clientelas espantosas15. Los legisladores de distintas adscripciones polticas no estn dispuestos a terminar con este programa. Hoy se est intentando introducir criterios ms tcnicos para la evaluacin de estos grupos comunitarios. Pero lo cierto es que en los ltimos aos el programa ha seguido creciendo y es el ms caro de la Secretara -se reparten 10 millones de dlares por 292
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ao entre los 200 grupos comunitarios existentes- si descontamos el gasto de los geritricos para la tercera edad. Adems de orientaciones diferentes, los programas presentan una gran heterogeneidad en cuanto a sus alcances, su importancia (algunos tienen como objetivo la participacin en algn taller, mientras que otros intentan cubrir carencias bsicas de nios, jvenes y adultos), y su cobertura. Ante tanta variedad de programas, cabe preguntarse cules fueron los criterios utilizados para mantener algunos y/o poner en marcha otros. Se tuvieron en cuenta las nuevas problemticas sociales para ello? Cales fueron los mecanismos utilizados para la toma de decisiones? A fin de contestar stas y otras preguntas, recurrimos a las entrevistas realizadas con los funcionarios -Subsecretarios y Directores Generales- de la Secretara de Promocin Social.
Qu se dijo: el discurso de los funcionarios Todos los entrevistados coincidieron en que el estado de abandono de la Secretara al asumir la actual administracin constituy un fuerte condicionamiento para la nueva gestin. Los entrevistados sealaron la baja inversin en programas sociales, con el consiguiente perjuicio para los beneficiarios de los programas. Describen el perodo que va de 1984 a 1989 (cuando la Intendencia de Buenos Aires estaba en manos de la Unin Cvica Radical) como un ciclo en el que se sentaron ciertas bases para encarar diversos planes sociales, incipientes y a veces incompletas, pero que en lugar de ser continuadas y completadas a partir de 1989, fueron generalmente abandonadas. Ms an: no se critica a la gestin justicialista una mala utilizacin de los recursos existentes, sino directamente por la supresin de partidas presupuestarias, que llev a varias Direcciones y Programas a un estado de parlisis. Uno de los puntos crticos del balance inicial es la carencia de infraestructura: problemas edilicios, servicios deteriorados, falta de sistemas informticos y personal insuficiente, son los problemas ms mencionados. Adems de la ausencia de decisin poltica y su prolongacin en la falta de presupuesto y el deterioro de la infraestructura, se encontraron con una enorme desorganizacin, anarqua administrativa o caos organizativo, que se expresaba en la superposicin de programas sociales, la baja calidad de servicio, y el desorden que esa situacin provocaba. En este escenario de ausencia de lneas programticas, el discurso de los nuevos funcionarios se estructura ante todo como un discurso del orden del hacer. Se hace y se reflexiona al mismo tiempo. 293
Pese a las crticas a esta modalidad de gestin, la nueva administracin no pudo superar muchos de sus errores. Dos fueron las razones que lo impidieron. Por una parte, la ya mencionada lgica del da al da. Llevados por el discurso del hacer, no se planific, no se elaboraron diagnsticos previos, no se hizo ningn tipo de planificacin. Primaron la intuicin poltica y la capacidad de accin en el momento. Por otro lado, las modalidades de la toma de decisiones tambin conspiraron contra el ordenamiento de los programas. Las decisiones sobre qu hacer y qu tipo de acciones impulsar son tomadas en su mayora desde las direcciones generales. Hay sugerencias o incluso propuestas desde la Secretara, pero en su gran mayora stas provienen del staff de la Direccin General. Las reuniones de gabinete, en las cuales participa semanalmente el Secretario/a con todos los directores, tienen ms el sentido de informar sobre lo que se est haciendo, que de consultar o decidir sobre las acciones a tomar. La Legislatura no tiene injerencia en la determinacin de los programas: su principal funcin es aprobar el presupuesto y proponer algunas leyes, pero raramente es consultada para la puesta en marcha de programas especficos. Tanto el hecho de que las Direcciones Generales sean el mbito privilegiado de toma de decisiones, como la modalidad de las reuniones de gabinete, atentan contra la posibilidad de realizar acciones coordinadas y consensuadas previamente. Paradjicamente, la mayor parte de los entrevistados considera que uno de los grandes ejes de la poltica social es el de la transversalidad. Transversalidad que significa articulacin de programas y trabajo en equipo para interactuar en temas comunes. Si bien algunos tomaron la decisin de coordinar acciones no slo con otras direcciones de la propia Secretara sino incluso con otras reas como Seguridad Ciudadana o Trabajo, la mayora de los entrevistados reconoce que este objetivo no se cumpli. Por otro lado, varias son las razones esgrimidas por los entrevistados a la hora de sealar el por qu de la insuficiente transversalidad en el trabajo cotidiano. La burocracia es una de ellas, pero ms importante an resulta la falta de una coordinacin poltica que impulse a actuar de esta manera. Una cosa es proponerse actuar contra la exclusin social, y otra armar una intervencin diseada en tal sentido. Sin esta orientacin, la propuesta de la articulacin remite a cuestiones de afinidad personal y de cercana en los modos de encarar la gestin. Cuanto mayor es la afinidad personal, ms chance hay de realizar un trabajo transversal. Los funcionarios reconocen que la falta de transversalidad genera ineficiencia: el principal problema causado por la falta de articulacin entre reas y programas es la prdida y mal uso de recursos, sobre todo econmicos, pero tambin humanos.
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Es interesante recalcar que se cuestiona la forma en que se utilizan los recursos, y no la insuficiencia de stos. Sobre la cuestin presupuestaria no aparecen demandas explcitas de mayor presupuesto. Se tratara entonces de la necesidad de utilizar mejor -va la transversalidad- los recursos existentes. Algunos de los entrevistados sealaron la existencia de otro dficit de la gestin actual: una incorrecta poltica de personal. Hemos mencionado esta cuestin cuando describimos la coexistencia de empleados de las gestiones anteriores con otros nombrados bajo la administracin actual. Se trata de un tema problemtico que toca intereses divergentes -sindicatos, la imagen ante la opinin publica, acuerdos polticos, etc.- y condiciona el funcionamiento diario de la administracin. En un mbito donde predomina el discurso del hacer, cmo se procesan los distintos problemas sociales? Cundo se considera que un problema requiere de la atencin de una poltica pblica? Cmo surgen los nuevos programas? La respuesta a esas preguntas debera remitir tanto a un diagnstico de la situacin social, del cual debieran desprenderse las necesidades que falta atender y los grupos sociales a los cuales apuntar, o dicho de otro modo, los nuevos problemas que requieren de la atencin pblica, como a las demandas de distintos actores. Es ste un punto crucial en el campo de las polticas sociales. Diagnstico y demandas pueden no coincidir. En este caso, cul es el camino a seguir? Y en segundo lugar, una vez asumido que existe una problemtica a atender, cul es el mejor programa a implementar? La mayora de los entrevistados aduce recurrir a todos los medios existentes para identificar el surgimiento de nuevos problemas. En general, la mayora de las decisiones pasa, ms que por diagnsticos previos, por el olfato de los funcionarios, por sus conocimientos del tema, o por situaciones que se imponen por su dramatismo. Una vez armado el programa, depende de la habilidad del funcionario para presentar los temas, tejer alianzas, y lograr la aprobacin. Un punto aparte concierne a la relacin con los medios de comunicacin. La casi totalidad de los entrevistados ve en los medios a un gran agente de instalacin de temas. La afirmacin de los entrevistados coincide con la evolucin de los medios en los ltimos aos. En efecto, de uno u otro modo, y ms all de la valoracin de la calidad de la informacin, los medios otorgan un lugar cada vez ms importante a las cuestiones sociales. La crisis de credibilidad del sistema poltico, la percepcin entre las audiencias de que las cuestiones econmicas se han vuelto asuntos abstractos y lejanos, y un cierto agotamiento de la frivolidad que caracteriz a la informacin durante principios de los 90, parecen haber generado un crecimiento en la cobertura meditica de las cuestiones sociales. As lo demuestra el crecimiento en los medios grficos de las secciones de informacin general y sociedad, y el inters creciente de los noticieros televisivos en la vida cotidiana de la ciudadana. De all que la percepcin de los entrevistados no sea errnea. 295
Sin embargo, una vez reconocido el fenmeno, las opiniones sobre los efectos que ste genera sobre las polticas sociales, difieren. Algunos aceptaron activamente el nuevo lugar de los medios. Para este grupo, los medios son motores que identifican y amplifican nuevos problemas sociales, los cuales pueden llegar incluso a inducir la toma de decisiones respecto de nuevos programas o distintos rumbos en programas ya existentes. Y sobre todo, los medios inducen a la participacin espontnea de la ciudadana. Un segundo grupo de entrevistados tuvo una posicin ms crtica frente a los medios. Coincide con el primer grupo en el hecho de que los medios instalan temas y en la importancia que stos han alcanzado como formadores de la agenda de discusin. Sin embargo, otorga a los medios una voluntad de bsqueda de impacto, de amplificacin de los problemas sociales, que presenta aristas cuestionables. Para estos entrevistados, la problemtica social mediatizada funciona bajo un modelo diferente -y a veces enfrentado- con el modo de hacer poltica social efectivamente. Esa diferencia reside en dos aspectos: las temporalidades, y las representaciones. La temporalidad de la imagen televisiva es completamente diferente a la de la poltica. Mientras que la primera se apoya en el impacto de la imagen, es decir, en el efecto inmediato de la velocidad, la lgica poltica se instala en la duracin, la permanencia, la extensin. Difieren tambin sobre las representaciones. Mientras que la lgica televisiva funciona creando grandes colectivos identificatorios (el delincuente, los extranjeros, etc.), las representaciones sociales que se establecen desde la poltica incorporan todo un abanico de matices ausente en los medios. De all la posicin ambivalente de este grupo de entrevistados: reconocen el lugar central que los medios ocupan como instaladores de temas sociales, y al mismo tiempo cuestionan los efectos de ese fenmeno Cul es el balance que se hace de la gestin? En trminos generales, los entrevistados caracterizan la situacin actual como moderadamente positiva. Acorde con el clima poltico general, no hay lugar para un entusiasmo desmedido. Por el contrario, se reconoce el poco margen de maniobra y las dificultades para instalar una poltica social progresista. En buena medida, los dos primeros aos de gestin son descriptos como aos de aprendizaje, sobre los que se realizan una serie de autocrticas y cuestionamientos. En ese sentido, el aspecto positivo de la gestin refiere a lo que anteriormente describimos como discurso del hacer. El hecho mismo de hacer, de poner en marcha programas, iniciativas y acciones concretas, es valorado de manera positiva independientemente de si el resultado final presenta algunas falencias o si en el camino se encuentran trabas o desajustes. Por otra parte se considera que se han establecido prioridades y se han fijado determinadas metas, aunque se reconoce que ello es insuficiente para conformar una poltica social coherente y sostenida a lo largo de la gestin. 296
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Ese optimismo general se matiza con el reconocimiento de que an restan cosas importantes por hacer. De ah el balance moderadamente positivo. La decisin de mantener en sus puestos a personal de la gestin anterior fue criticada por muchos de los entrevistados. Esta situacin oblig a una serie de negociaciones entre los recin llegados a las tareas ejecutivas, y los cuadros preexistentes. En algunos casos estas negociaciones fueron exitosas, y en otras se aplic el sistema de by-pass: se mantuvo a la persona en el cargo, pero se coloc a otra de confianza como coordinador, supervisor, etc., que lo neutralizaba y en definitiva se haca cargo de la tarea. Esta es la razn por la cual en algunas de las direcciones se trabaja casi exclusivamente con esa gente, y no con el personal de planta. Si bien esta decisin de no cambiar nada puede interpretarse como una estrategia por parte del Jefe del Gobierno para no generar conflictos que pudieran empaar su proyeccin como candidato a la Presidencia, tambin cabe otra interpretacin: no transformar la administracin pblica en un botn de guerra. A estos problemas se suman las dificultades tpicas de una administracin excesivamente reglamentarista, atada a los expedientes, que impiden una decisin rpida y eficiente de la gestin. El fracaso en el sentido de articular el accionar de las distintas direcciones se expresa en la falta de una poltica social con objetivos precisos. Pese a los propsitos de integracin social enunciados y a la cantidad de acciones que se llevan a cabo, la percepcin de los propios funcionarios es que prevaleci la fragmentacin, y que no existe una clara orientacin poltica. Los problemas que enfrenta la Secretara no pueden atribuirse slo a dificultades o deficiencias de la gestin. La realidad socioeconmica hace que los recursos del rea resulten insuficientes. En este sentido, hay dos problemticas que aparecen recurrentemente en las entrevistas: cuestiones que escapan al mbito de la Secretara. La primera y ms acuciante es el desempleo estructural, que plantea cuestiones de difcil o imposible solucin con programas sociales implementados desde la Secretara de Promocin Social. Se puede ayudar slo temporariamente a una persona que no tiene trabajo. La segunda cuestin es la dificultad de acceso a una vivienda digna para personas de escasos recursos.
Lo no dicho En ese balance entre crtico y moderadamente optimista, hubo silencios, preguntas sin contestar, o respuestas poco satisfactorias. Cabe destacar los siguientes puntos: 1. La falta de evaluacin de los programas no es percibida como una falla por todos los Directores, sino slo por aquellos que tienen ms experiencia 297
profesional. Vale la pena aclarar que en algunos programas se hace algn tipo de evaluacin, utilizando instrumentos de evaluacin propios del grupo que est trabajando. Pero la misma depende ms de iniciativas personales que de procedimientos establecidos. 2. Se dice poco y nada sobre el monto y la distribucin del presupuesto, pese a que la distribucin no es equitativa ni entre las distintas reas ni entre los programas. La decisin de cmo distribuir el dinero pareciera quedar en manos del Secretario/a, pero una lectura del presupuesto nos permite observar que, si bien la Secretara maneja un presupuesto de alrededor de 100 millones de pesos, importante si lo comparamos con su contraparte nacional16, la mitad se gasta en Accin Comunitaria y Asistencia a los mayores, el 35% va a Deportes y a la Direccin del Menor y la Familia, y el restante 15% se distribuye entre el resto de las Direcciones. 3. No hay tampoco una visin crtica de la cantidad de programas en vigencia. Una de las posibles consecuencias de esta filosofa del da al da, de la ausencia de una coordinacin general, y de la autonoma relativa de cada una de las Direcciones, es la superposicin de programas con objetivos similares. 4. La capacitacin del personal a cargo de los programas no es un tema que preocupe a todos por igual. Como en el caso de la evaluacin, slo aquellos que provienen del campo profesional consideran que debe hacerse algo al respecto. 5. Los programas tienen pocos beneficiarios. La baja cobertura no es cuestionada ni planteada como un problema para los Directores Generales. Llama tambin la atencin que, pese a las crticas que se hicieron al gobierno anterior, en muchos programas la cantidad de beneficiarios no ha variado entre esta gestin y las anteriores.
Conclusin
1. En trminos presupuestarios, la Secretara de Promocin Social mantuvo una participacin similar en el presupuesto de la ciudad a la que tena cuando era un municipio dependiente del gobierno nacional. Antes de ser una ciudad autnoma, los recursos para financiar los programas sociales provenan, como actualmente, del presupuesto de la Ciudad. En este punto Buenos Aires se diferencia de otros municipios que, por disponer de escasos recursos, dependen de decisiones de otros niveles de gobierno (provincial o nacional) para poner en marcha polticas sociales. Esta es una de las principales razones que explican que la eleccin de un jefe de gobierno de un signo poltico distinto que la del gobierno nacional no haya tenido una incidencia decisiva en el rea social. 298
Laura Golbert
2. El gobierno autnomo de la Ciudad logr revertir una situacin caracterizada por el estancamiento. Este mayor dinamismo se logr mejorando la gestin de los programas existentes, e incorporando otros nuevos que responden a la nueva problemtica social de la ciudad hoy. 3. Los cambios polticos e institucionales incidieron ms en la orientacin y gestin de los programas, al otorgarle a la Secretara mayores grados de libertad en su programacin, que la situacin presupuestaria del organismo. 4. La mayor presencia y visibilidad de la Secretara en 1998 no fue consecuencia de un aumento de sus capacidades institucionales. El hecho de que este cargo fuera ocupado por una persona que sumaba a su dinamismo personal la confianza del Jefe de Gobierno, y la cercana de las elecciones presidenciales, fueron las razones principales que colocaron a la Secretara en un lugar diferente del gobierno de la ciudad. Por ser stas las circunstancias, no est asegurado que dicha preeminencia se mantenga, sobre todo cuando an no se revirtieron situaciones como la baja articulacin de programas en la propia Secretara o con otras reas del Gobierno de la Ciudad, ni la escasa preocupacin por calificar los recursos humanos. Tampoco se mejoraron algunos temas clave para la gestin, como la elaboracin de diagnsticos previos, la baja cobertura, o la evaluacin de los programas. Por lo tanto, mantener y/o aumentar el protagonismo de la Secretara y la sustentabilidad de los programas que desde all se gestionan seguir dependiendo de la iniciativa y las posibilidades de la persona que est a cargo, ms que de los recursos y capacidades de la propia institucin. 5. Si bien se establecieron ciertas pautas para la accin y se instal un discurso contra la exclusin social, no se confeccionaron nuevos diagnsticos ni se logr plasmar una poltica coherente con estas pautas, como lo muestra la persistencia de programas signados por el clientelismo. Una reflexin final. Por qu importa discutir las capacidades institucionales del organismo responsable de las polticas sociales en una comuna que es sin duda el lugar ms apto para la gestin de stas? En el caso de los programas sociales, las capacidades institucionales del organismo decisor de las polticas adquieren mayor importancia que en el caso de otras polticas pblicas. La poblacin a la que est dirigida no slo carece de recursos econmicos, sino fundamentalmente de recursos de poder. Por lo tanto, a diferencia de otras polticas en las que existen actores capaces de imponer sus demandas y hacer or sus reclamos, el organismo encargado de formular las polticas sociales se convierte en el representante de estos sectores. Se podra argumentar que las organizaciones no gubernamentales asumen la representacin de dichos intereses. Pero si bien en algunos casos hay asociaciones de base que efectivamente surgen de los beneficiarios, en la mayora esta asuncin de la represen299
tacin no es estrictamente delegada, sino ms bien autoproclamada. Por otra parte, dado que este tipo de intervenciones no otorga a sus beneficiarios derechos sobre las prestaciones que reciben -un programa alimentario se puede levantar en cualquier momento si los problemas fiscales as lo exigen-, son las instituciones a cargo de estos programas las que deben poseer las capacidades y los recursos necesarios para asumir su defensa. Por lo tanto, ms que en cualquier otro mbito de aplicacin de una poltica pblica, hay una fuerte responsabilidad del estado en la determinacin de lo que se va a hacer y cmo se va a hacer. Si este es un organismo dbil, es altamente probable que las polticas sociales que de all surjan tambin sean dbiles. Fortalecer el organismo de gestin es el primer paso para fortalecer a las polticas sociales. El siguiente punto a tener en cuenta es sobre el tipo de polticas sociales a aplicar. En este sentido, importa tanto la orientacin de los programas como el tipo de vnculo que se establece a partir de esos programas entre el estado y los beneficiarios. Como lo demostr Esping Andersen, las estrategias elegidas tienen impacto en la conformacin de la estructura social. No es lo mismo poner en marcha, por ejemplo, programas de asistencia alimentaria a los ms carenciados buscando establecer relaciones clientelsticas que intervenciones de abordaje mltiple que procuran integrar al conjunto de los ciudadanos de manera plena a la comunidad. Sabemos que imponer programas sociales que se propongan revertir la tradicin asistencialista y clientelstica, no se logra de la noche a la maana sobre todo en un escenario signado por niveles altos de pobreza y desocupacin. Para lograrlo es imprescindible contar con el acuerdo de los distintos actores sociales que participan en la gestin de las polticas sociales, especialmente de los partidos polticos, principales promotores de las relaciones clientelsticas. La ciudad de Buenos Aires, por contar con recursos suficientes y con autonoma poltica, parecera estar en una situacin ptima en relacin con otros municipios como para emprender la tarea de reforzar sus capacidades institucionales y, de esta manera, asegurar la puesta en marcha de programas que por su orientacin y continuidad puedan enfrentar las nuevas problemticas sociales.
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Anexo Gua de Servicios Sociales 1997, Secretara de Promocin Social

Cuadro 1 Direccin general de la familia y el menor (1997)
Nombre del programa
Objetivo
Destinatario
Prestacin
Requisitos
Atencin asistencial y Poblacin con NBI y/o educativa. en situacin de riesgo ambiental y social. Lactantes e infantes (desde 45 das a 3 aos y 6 meses). Centros de Atencin In- Atencin integral. Poblacin con problemas tegral a la infancia socioeconmicos Otras prestaciones a la Nios en edad preescolar Centro de Accin fami- comunidad. y escolar (entre 45 das a liar 12 aos). Adolescentes y adultos. Casa del Nio Crear un espacio para el Nios entre 4 a 12 aos crecimiento y desarrollo en situacin de vulneraintegral del nio (reas bilidad. de la salud, la educacin, jurdico y comunitaria).
Atencin diurna, activa. Certificado de vacuna, educ. y recreativas. examen mdico y psicoDesayuno, almuerzo y lgico previo al ingreso. merienda. Atencin mdica, orientacin psicolgica y social. Atencin diurna, apoyo escolar. Atencin mdica y psicolgica, orientacin social al grupo fliar. Desayuno, almuerzo o merienda. Prevenir y atender el fracaso escolar. Revalorizar el proceso educativo. Disminuir los niveles de vulnerabilidad. Crear una red que contenga y oriente sobre los problemas de la infancia. Ser vecino de la zona. Certificado de vacunas. Aprobar el examen mdico clnico previo al ingreso.
Admisin: - Ser derivado por otras instituciones (escuela, juzgados, centros de salud). - Acercamiento espont neo de la flia. - Deteccin de nios en situacin de vulnerabilidad. Admisin: - Ser derivado por otras instituciones (escuela, juzgados, centros de salud). - Acercamiento espont neo del adolescente. Se realizan entrevistas previas con los organizadores. Ser de flia. carenciada y vivir en la zona o ser derivado por otras instituciones.
Casa del Adolescente
Crear un espacio para el Adolescentes entre 12 y Trabajo grupal coordinacrecimiento y desarrollo 18 aos con dificultades do por "coordinadores integral del adolescente. socioeconmicas. profesionales" para los temas de educacin, salud y vida fliar. y por "talleristas" para la formacin de un oficio: pintura, dibujo comunicacin oral y escrita, etc. Adolescentes ente 13 a 18 aos de zonas carenciadas y nios en situacin de riesgo (poblacin de la zona). Cursos tericos y prcticos (las prcticas son rentadas). Apoyo psicolgico. Otorgamiento de certificados.
Cooperativas de Produc- Proporcionar formacin cin y Aprendizaje profesional y desarrollar formas de organizaciones cooperativas como salida laboral.
Centro de Atencin Inte - Ser un lugar de conten- Chicos/as de la calle hasgral para Nios y Ado- cin de ciertas necesida- ta 21 aos. lescentes. des y fomentar normas y hbitos de la conviven(Se sumaron al proyecto, cia. 25 ONGs para continuar la tarea de planificacin y asistencia).
Alimentacin control sa - Ser chico/a de la calle. nitario, higiene, atencin psicolgica, apoyo escolar, tramitacin de documentos, actividades recreativas. Acercamiento con sus hogares.
301
Nombre del programa
Objetivo
Destinatario
Prestacin
Requisitos
Defensoras para Nios y Defender, difundir y pro- Nios y Adolescentes Adolescentes mocionar los derechos hasta 18 aos, padres o del nio y adolescente. adultos e instituciones interesados en el tema.
- Asesora y patrocinio jurdico. - Contencin para conflictos no judiciales. - Difusin y capacitacin de los derechos.
Residir en la Cdad. de Bs. As. o estar tutelado por Tribunales de la Cdad.
Actividades Recreativas Visitar lugares de espar- Nios entre 8 a 13, de la Colonias de vacaciones, y Tursticas para Nios y cimiento y recreacin ciudad de Bs. As y con- excursiones, actividades Adolescentes acorde a sus edades. tingentes del interior del culturales. Miniturismo. pas. Servicios Social Central "Abordar la demanda psicolgica social y asistencial" de la poblacin con NBI. Personas y/o grupos familiares con NBI, que se encuentren en estado de crisis (vitales, vinculares y/o coyunturales). ONG, asesoramiento, y Organismos de la Cdad. de Bs. As.
Contingentes en la edad requerida y nota de pedido dirigido a la Direccin Nac. de la Flia. y el Menor.
"Abordaje interdiscipli- Presentacin personal nario de las demandas del interesado. psicosociales:ayuda psicolgica,asesora miento judicial: tramitacin de documentos, juicios, demandas, etc. Estar en situacin de de s a m p a ro c o m p r o b a d a por el Servicio Social del Hogar, y ser aceptado por el mismo. Aprobar el examen mdico, psicofsico.
Hogar Felix G. Lora
Brindar asistencia transi- Varones sanos entre 21 a Alimentacin y albertoria. 60 aos, carentes de gues. Atencin mdica y recursos. psicolgica. Bolsa de trabajo.
Hogar 26 de Julio
Brindar asistencia transi- Mujeres con hijos meno- Alojamiento, alimenta- - Mujeres entre 21 a 60 toria. res. cin y orientacin social. aos con hijo/s a cargo hasta 18 aos. - Carecer de vivienda. - Provenir de una vivienda de la Cdad. de Bs. As. Presentar DNI o constancia de trmite o documentacin actualizada (para extranjeros). - No presentar patologas psiquitricas. Aceptar el reglamento de convivencia. Alimentacin para 15 das, vestimenta, pago de un hotel hasta 15 das en los casos que no se pueda hacer una internacin en los "hogares". Compra de medicamentos. Gastos por trmites. Residir en la Cdad. Presentar los documentos exigidos segn la situacin de emergencia que se encuentre y el pe dido de ayuda que requiera.
Atencin en casos de Atender casos de emer- Familias o personas con Emergencia Individual o gencia, ayuda inmediata. NBI, en situacin de deFamiliar Poblacin con NBI. sempleo, carencia de vivienda por desalojo, despido, incendio, derrumbe. Enfermedad.
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Cuadro 2 Direccin General de Deportes (1997)

Nombre del programa
Colonia de Vacaciones
Objetivo
Destinatario
Prestacin
Requisitos
Brindar actividades de- Nios entre 4 a 12 aos. Actividades recreativas y portivas, recreativas, cul- Se aceptan nios con dis- deportivas a cargo de doturales. capacidades. centes. Transporte, almuerzos y meriendas.Asistencia social, mdica y odontolgica. Ensear natacin. Personas mayores de 18 Clases de natacin. aos.
Presentar DNI, certificado de vacunas, certificado mdico de aptitud fsica.
Aprenda a Nadar
Inscripcin y revisin mdica.
Aspirantes a Guardavi- Capacitacin especfica Personas mayores de 18 Clases anuales, exme- Residir en la Cdad. de das y a rbitros de Ft- para cada disciplina. aos. nes, tericos y prcticos, Bs. As. bol y ttulo habilitante. Deportes para Adultos Fomentar el deporte co- Personas mayores de 18 Distintos tipos de gimna- Concurrir a los centros mo marco formativo, aos. sias. deportivos. educativo y de asistencia social.
Deporte en Institutos Pe - "Contribuir a la resocia- Reclusos/as de los pena- P r a c t i c as d e p o r t i v a s , No posee. nales lizacin a travs del de- les de la Cdad. de Bs. As. charlas y espectculos porte". culturales y deportivos. Tercera Edad Activa Mejorar el nivel de vida Adultos mayores de 60 D e p o r t e s, e x c u r s i o n e s Residir en la ciudad de de las personas de la ter- aos. por el da, eventos con Bs. As. cera edad en cuanto a su otros grupos, programas aspecto fsico, su intede prevencin en salud, gracin social, etc. actividades recreativas.
Verificacin tcnica De- Registrar entidades de- Instituciones deportivas Fiscalizar eventos depor- No posee. portiva portivas, verificar even- y/o asoc. intermedias. tivos en la va pblica y tos. en gral. Ftbol Infantil de verano Realizar actividades de- Nios de 11 y 12 aos. portivas durante el receso escolar. Beach Volley Organizaciones de cam- Inscripcin por equipos peonatos de ftbol. con un mayor responsable.
"Crear alternativas de Nios, adolescentes y Organizacin de compe- Residir en la Cdad. de prcticas deportivas". adultos. tencias. Bs. As e inscribirse de acuerdo a la reglamentacin.
Deporte y Recreacin Integrar a las personas Personas sin distincin Actividades, recreativas, Presentar documento y para personas con Disca- con discapacidades. Ca- de edad con discapacida- deportes, competencias. carn de vacuna y antepacidades. pacitar a profesionales des mentales y/o fsicas. cedentes mdicos. en este tema. Promocionar el trabajo conjunto de instituciones estatales y privadas para integrar al discapacitado. Capacitacin de Volunta- Capacitar para colaborar Mayores de 16 aos riado Deportivo con act. deporte y recreativas. Clases tericas y prcti- Residir en la Cdad. de casAcreditacin para Bs. As. voluntario.
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Cuadro 3 Direccin General de la Mujer (1997)
Nombre del programa
Objetivo
Destinatario
Prestacin
Requisitos
Centro de Da "Carlos Contribuir en la recupe- Drogadictos y sus grupos Grupos de autoayuda. Residir en la ciudad de racin de personas dro- familiares. Gardel" Psicoterapia individual. Bs. As. gadictas. Entrevistas familiares. Talleres. Hogar para Madres Ado- Fomentar la autoestima, Mujeres menores de 21 Psicoterapia individual y No posee lescentes "Mara Eva la recuperacin de vncu- aos embarazadas. grupal. Intervencin le- (Mujeres menores de 21 Duarte" los familiares. Afirmar el gal. Talleres sobre pro- aos embarazadas). vinculo madre-hijo. blemticas afines. Casa Refugio para Muje- Brindar alojamiento y Mujeres golpeadas y sus res Golpeadas y sus Hi- proteccin. hijos, en situacin de jos. riesgo psicolgico o fsi co. Grupos de autoayuda, ta- Residir en la ciudad de lleres de orientacin la- Buenos Aires. boral. Tratamientos psicolgicos. Asesoramiento y patrocinio jurdico. Clases y actividades para los nios. Grupos de reflexin y Residir en la ciudad de ayuda. Terapia indivi- Buenos Aires. dual. Asesoramiento legal. Centro de diagnstico y derivacin de las demandas efectuadas por la ley de violencia familiar (24.417). Asesoramiento legal, ju- Residir en la Cdad. de rdico. Atencin psicol- Buenos Aires. gica individual, grupal y familiar. T alleres y charlas sobre problemticas afines.
Centro Integral de la Concientizar acerca de la Mujer. Salguero 765. violencia. Reforzar la individualidad y la autoestima.
Mujeres e hijos vctimas de la violencia fsica, p s q u i c a, s e x u a l , econmica y maltrato emocional.
Centro Integral de la Contener y escuchar a Mujeres Mujer. Humberto I 470 las mujeres, sus conflictos, crisis, temores, dudas. Brindar asesoramiento y asistencia.
Centro integral de la Mu- Brindar contencin legal Mujeres de escasos re- Asistencia legal y jurdi- Residir en la Cdad. de jer. para hacer conocer y de- cursos con problemas re- ca gratuita a mujeres. Buenos Aires. H. Yrigoyen 3202 fender sus derechos. lativos al derecho de la familia.
Servicio de Atencin te- Orientar, contener, infor- Mujeres maltratadas. lefnica de Violencia Fa- mar e intervenir en situamiliar ciones de riesgo. Brindar asesoramiento tcnico. Crear una red de comunicacin con todas las instituciones que trabajan en el tema. Programa de Asistencia Brindar asistencia al Maltrato infantil orientacin.
Contencin de los con- Llamado telefnico. sultantes, propuestas a seguir, estrategias conjuntas. Derivaciones a servicios sociales, legales y teraputicos.
y Nios/as maltratados y Diagnstico de la situa- Residir en la ciudad de sus familias. cin. Asesoramiento le- Bs. As. gal. Tratamientos individuales y grupales. Grupos de autoayuda. Seguimiento social.
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Laura Golbert
Cuadro 4 Direccin General de Tercera Edad (1997)
Nombre del programa
Objetivo
Destinatario
Prestacin
Requisitos
Asistencia Integral de Brindar asistencia inte- Ancianos/as de ms de gral. Ancianos 60 aos, en situacin de desamparo, con cobertura social insuficiente o sin ella y sin ayuda familiar.
Alojamiento completo con las 4 comidas. Atencin mdica, psicolgica y odontolgica. Servicios sociales: atencin de la situacin familiar. Actividades culturales, recreativas, etc.
Tener domicilio en la Cdad. de Bs. As. Encontrarse en una mala situacin socioeconmica. Expresar por escrito la voluntad de ingresar al hogar.
Talleres Pensar, Partici- Generar un espacio de Personas que ya partici- Talleres coordinados por Tener ms de 60 aos. par. Producir. encuentro charla y con- pen en otros centros de especialistas. tencin. jubilados u otros que se acerquen. Actividades Sociocultu- Promover y coordinar rales para la Tercera grupos de autogestin, Edad. para lograr la integracin y la insercin del anciano. Personas mayores de 60 aos y/o asociaciones u organizaciones para la Tercera Edad. Organizacin y promo- Residir en la Cdad. de cin de actividades so- Bs. As. ciales, culturales y tursticas.
Servicios de unidades Proporcionar informa- Jubilados, pensionados y Recepcin de inquietu- No posee. mviles de Recepcin cin acerca de temas de personas prximas a redes, consultas, requeripara Consultas Previsio- jubilacin y pensin. cibir beneficios. mientos y otros. nales. A inaugurarse. Asesoramiento Telefni- Proporcionar informa- Jubilados, pensionados y co Previsional. A inaugu- cin acerca de temas de personas prximas a rerarse. jubilacin y pensin. cibir beneficios y centros de jubilados y pensionados. Recepcin telefnica de No posee. consultas sobre temas previsionales. Bsqueda de soluciones puntuales para casos especficos.
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Cuadro 5 Direccin General de Asistencia Comunitaria (1997) Con el fin de garantizar transparencia y eficiencia, se creo una comisin asesora que controle y apoye a los grupos comunitarios, formada por un representante de cada una de las siguientes instituciones: Critas, Asociacin Argentina de Mdicos, Cruz Roja Argentina, Fundacin IDEAS, Colegio de Escribanos, Colegio de Abogados.
Nombre del programa
Objetivo
Destinatario
Prestacin
Requisitos
Actividades Recreativas, Integrar a personas con Nios y adultos con dis- Actividades recreativas, Culturales y Deportivas discapacidades. capacidades. culturales y deportivas, para Discapacitados. colonia de verano, paseos.
Personas que concurran a escuelas de educacin especial dependiente del GCBAy ONGs.
Deteccin, Orientacin y Diagnosticar y orientar a Discapacitados o fami- Informacin y orienta- Residir en la Cdad. de Asistencia a Discapacita- personas discapacitadas liares. cin. Canalizacin de las Bs. As. dos. o familiares para evitar demandas. la exclusin social y laboral. Prevencin de las Disca - Realizar campaas de pacidades prevencin y difusin de los problemas relacionados con la discapacidad. Actividades de Prevencin y promocin Asistencial, Sanitaria y Cultural en Centros Comunitarios. Desarrollar programas de prevencin y promocin para fomentar el auto cuidado con un enfoque integral desde la salud, lo social y lo legal. Personas que residan en las zonas de los Centros Comunitarios, carentes de recursos. Elaboracin de afiches, No posee. folletos y otros. Difusin del material elaborado ante organismos oficiales y privados. Actividades sanitarias, gimnasia, asistencia medica, odontolgica y psicolgica. Asesoramiento jurdico, apoyo escolar. Talleres culturales. Se requieren datos personales y certificados mdicos (segn la actividad).
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Cuadro 6 Direccin General de Polticas Sociales (1997)

Nombre del programa Objetivo Destinatario Prestacin Requisitos Reparticin responsable
C o n f o r m a c i n y Articular redes so- Instituciones pbliPromocin de Redes ciales que coordinan cas y o privadas. Sociales instituciones, a fin de sumar esfuerzos y evitar superposicin de acciones y maximizar recursos. Apoyatura Tcnica Brindar apoyo tcni- ONGs. en Instituciones co a ONGs. para contribuir en su mejor organizacin interna. Organizacin munitaria Co- Fomentar la participacin de la poblacin, para generar instancias de desarrollo personal y de entorno comunitario. Vecinos e instituciones que requieran u na i n t e r v e n c i n profesional.
Encuentros institu- Dirigir las acciones Direccin General cionales por rea te- a los vecinos de la de Polticas Sociamtica. Deteccin y Cdad. de Bs. As. les. relevamiento de instituciones. Planificacin de acciones conjuntas. Diagnstico, planifi- Dirigir las acciones Direccin General cacin y ejecucin a los vecinos de la de Polticas Sociade acciones tendien - Cdad. de Bs. As. les. tes a optimizar la organizacin. Diseo de proyectos y actividades en base a la demanda de los vecinos. Encuentros vecinales para solucionar temas comunes. Residir o dirigir su Direccin general de acciones en el mbi- polticas Sociales. to de la Cdad. de Bs. As.
Promocin y Pre- Prevenir y disminuir Personas, familias y Planificacin, ejecu- Residir en la Ciudad Direccin general de vencin de Situacio- situaciones de riesgo grupos. cin y evaluacin de de Bs. As. polticas Sociales. nes de Riesgo. social potenciales o los planes (trabajo concretas. en grupo). Atencin personali- Asesorar y orientar a zada y familiar. las personas acerca de las problemticas sociales, para encontrar soluciones. Individuos y familias que residan en la Ciudad de Buenos Aires. Informacin sobre Ser vecino de la D i r e c c i n G e n e r a l los derechos y los Cdad. de Bs. As. de Poltica Sociales. recursos que existen en la zona. Asesoramiento sobre documentos y trmites. Coordinacin d e instituciones. Deteccin y relevamiento de instituciones, de recursos dis ponibles. Anlisis de l as p r o b l e m t i c a s detectadas. Ser responsable o Direccin General representante de ins- de Poltica Sociales. tituciones que acrediten pertenencia.
Deteccin de pro- Detectar problemti- R e s p o n s a b l e s d e blemas sociales cas sociales. reas del Gobierno de la Cdad. de Bs. As. y representantes de o rg a n i z a c i o n e s intermedias.
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Cuadro 7 Reparticin Responsable: varios, compartida.
Nombre del programa

Ajedrez para todos.
Objetivo
Destinatario
Prestacin
Requisitos
Reparticin responsable
Desarrollar y difun- Todos, en especial Torneos, clases y ex- Todos, dependiendo Secretara de Prodir el ajedrez. nios y tercera edad. hibiciones a cargo de las instancias que mocin Social, Sede profesionales. se realicen. cretara de Educacin,Direccin Gral. de Deportes y la Fe deracin Metropolitana de Ajedrez. No dice.
Parque de la Ciudad Brindar un espacio Contingentes de ba- Vi s i t as s e m a n a l e s Nota de pedido. de Buenos Aires. de recreacin y es- r r i os c a r e n c i a d o s , gratuitas. parcimiento. instituciones de bien p b l i c o, e s c u e l a s estatales de todo el pas.
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Laura Golbert
Bibliografa
Gobierno de la Ciudad 1998 Anuario Estadstico de la Ciudad de Buenos Ai res (Buenos Aires: Direccin General de Organizacin, Mtodos y Estadstica, Secretara de Hacienda y Finanzas). Gobierno de la Ciudad 1999 Secretara de Hacienda (Buenos Aires) Mimeo. Gutirrez, Leandro 1988 Condiciones de vida material de los sectores populares en Buenos Aires, 1880-1914, en Siglo XIX, Revista de Historia (Mxico: Universidad Autnoma de Nuevo Len, Monterrey) Ao III, N 6. INDEC 1997 Encuesta Permanente de Hogares, onda mayo (Buenos Aires: Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos). INDEC 1998 Sinopsis Estadstica (Buenos Aires: Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos). Lours Seone, Mara Luisa 1997 Buenos Aires: Centro histrico y crisis so cial (Espaa: Editorial Club Universitario). Lumi, Susana 1997 El sistema educativo en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en Serie Estudios (Buenos Aires: CECE) N 20. Ministerio de Justicia de la Nacin 1999 Estadstica Criminal - Ao 1997 (Buenos Aires: Direccin Nacional del Registro Nacional de Reincidencia y Estadstica Criminal). PNUD/Senado de la Nacin 1999 Informe Argentino sobre Desarrollo Humano de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en Informe Argentino sobre Desarrollo Humano, 1995-1998 (Buenos Aires). SIEMPRO 1998 Indicadores para el seguimiento de la situacin social (Buenos Aires: Secretara de Desarrollo Social, Presidencia de la Nacin). SIEMPRO/INDEC 1999 Encuesta de Desarrollo Social (versin 16/06/1999) (Buenos Aires: Secretara de Desarrollo Social, Presidencia de la Nacin). Torres, H. s/f El Mapa Social de Buenos Aires (1940-1990) (Buenos Aires: Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo, UNBA). Yujnovsky, Oscar 1983 Del Conventillo a la Villa Miseria, en Buenos Ai res, historia de cuatro siglos (Buenos Aires: Editorial Abril) Tomo II.
Notas
1 Dato del 30 de junio de 1998. 2 Porcentaje de la poblacin de 13 a 17 aos que asiste al nivel medio sobre el total de la poblacin de ese grupo de edad. 3 Cociente entre la poblacin que no ha completado el nivel de enseanza (excluidos quienes aun asisten) y quienes han tenido acceso al mismo. 309
4 Datos elaborados a partir de la informacin proveniente de INDEC (1998). 5 En 1998, mientras que la tasa de desocupacin total era de 9,8%, para la franja ubicada entre los 15 y los 19 aos era de 24,6% (SIEMPRO, 1999: 55). 6 Los conventillos eran viviendas colectivas en las que se alquilaban habitaciones para los trabajadores. Las mismas se caracterizaron por sus deficientes condiciones de habitabilidad: insuficiencia de baos, y aireacin e iluminacin poco adecuadas para el alto grado de hacinamiento por pieza. Ver sobre este punto Gutirrez (1988). 7 Las villas miseria han sido definidas como un agrupamiento de construcciones precarias y clandestinas, destinadas a habitacin, carentes de infraestructura, cuyos habitantes ocupan los terrenos en calidad de intrusos, en situacin de hacinamiento fsico y en condiciones de deterioro social. 8 Para ms informacin sobre este punto, ver el captulo de la Comisin Municipal de la Vivienda en PNUD/Senado de la Nacin, 1998. 9 Todos los barrios nombrados estn ubicados en el sur de la ciudad. La nica excepcin es Retiro, donde est instalada una villa miseria. 10 La tasa de delincuencia (por diez mil habitantes) se quintuplic entre 1980 y 1996 (83,9 a 418,5), mientras que los delitos contra la propiedad subieron del 54,5 al 270 (Anuario Estadstico de la Ciudad de Buenos Aires 1998, p. 119). 11 En 1996, los porteos elegan por primera vez su propio intendente. De los tres candidatos con posibilidades de ganar, Fernando de la Ra, representante de la Unin Cvica Radical, obtiene el 40% de los votos. Norberto la Porta del FREPASO obtiene el 26,5%, y Jorge Domnguez, del Partido Justicialista e intendente saliente de la ciudad, no alcanza el 19%. En la Legislatura es el FREPASO quien obtiene ms votos. 12 Conocido el triunfo radical, el presidente Menem declar que la ciudad de Buenos Aires era una intendencia ms, desconociendo el carcter de Jefe de Gobierno con el que De la Ra haba asumido. 13 Salvo en un caso, el resto de los Directores Generales fueron elegidos por razones polticas. Sin embargo, la mayora de ellos ya haban tenido alguna o mucha experiencia en la gestin de los programas sociales. 14 Una de las razones aducidas por las que la ciudad queda fuera de los programas, es que no tiene tanta poblacin en situacin de pobreza como otras provincias del pas. 15 De una entrevista con una legisladora de la ciudad. 16 Para la implementacin de programas destinados a los sectores ms vulnerables de la poblacin, el gobierno nacional gasta aproximadamente 300 millones de pesos.
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Hogares pobres con mujeres trabajadoras y percepciones femeninas Rubalcava, Rosa Mara - Autor/a Salles, Vania - Autor/a Pobreza,

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Pobreza, desigualdad social y ciudadana

La situacin socioeconmica de la ciudad

Pobreza, desigualdad social y ciudadana

Pobreza, desigualdad social y ciudadana

1989 5.2 15.3 6.5 2.9 4.6 1.7

1995 14.3 34.5 21.3 13.9 9.0 2.0

1998 9.5 18.5 19.8 5.0 3.0 2.7

Pobreza, desigualdad social y ciudadana

Fuente: PNUD/Senado de la Nacin, 1998.

Pobreza, desigualdad social y ciudadana

Pobreza, desigualdad social y ciudadana

1991 Total Ingreso Total Gasto Resultado 1.825,8 1.859,6 -33,7

1992 2.330,7 2.789,3 -458,6

1993 2.806,7 2.924,9 -118,1

1994 2.824,7 2.816,2 8,6

1995 2.642,2 2.650,8 -8,5

1996 2.634,2 2.863,2 -229,0

1999 3.259,1 3.247,4 11,6

2.779,6 3.148,7 2.867,6 2.886,4 -87,9 262,4

Fuente: Gobierno de la Ciudad, 1999.

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La Secretara de Promocin Social

Gasto 2.448.550 6.367.460 665.240 67.951.250 22.271.920 4.237.100 103.941.520

% 2,36 6,13 0,64 65,37 21,43 4,08 100,0

Gasto 21.795.110 17.262.340 27.806.030 1.087.770 67.951.250

% 32,07 25,40 40,92 1,60 100,0

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Anexo Gua de Servicios Sociales 1997, Secretara de Promocin Social

Nombre del programa

Casa del Adolescente

Pobreza, desigualdad social y ciudadana

Nombre del programa

Residir en la Cdad. de Bs. As. o estar tutelado por Tribunales de la Cdad.

Hogar Felix G. Lora

Cuadro 2 Direccin General de Deportes (1997)

Presentar DNI, certificado de vacunas, certificado mdico de aptitud fsica.

Inscripcin y revisin mdica.

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Cuadro 3 Direccin General de la Mujer (1997)

Nombre del programa

Mujeres e hijos vctimas de la violencia fsica, p s q u i c a, s e x u a l , econmica y maltrato emocional.

Cuadro 4 Direccin General de Tercera Edad (1997)

Nombre del programa

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Nombre del programa

Cuadro 6 Direccin General de Polticas Sociales (1997)

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Cuadro 7 Reparticin Responsable: varios, compartida.

Nombre del programa

Pobreza, desigualdad social y ciudadana

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