CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra. Da Necessidade de Aperfeiçoamento Do Controle Judicial Sobre A Atuação Dos Tribunais de Contas

ANO 38 . NMERO 108 .
JAN/ABR 2007
Copyright 2007, Tribunal de Contas da Unio Impresso no Brasil / Printed in Brazil Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores.
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Revista do Tribunal de Contas da Unio. - v.1, n.1 (1970) TCU, 1970- . v.
. Braslia :
De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral; de 1976 a 1988, semestral; 1989, quadrimestral; 1990 a 2005, trimestral; 2006, anual; a partir de 2007, quadrimestral. ISSN 0103-1090 1. Controle de gastos pblicos Brasil. 2. Controle externo Brasil. I. Tribunal de Contas da Unio. CDU 340.142 (81) (05) CDD 340.605
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Editorial Editorial
Carlos Eduardo de Queiroz Pereira
O nmero 108 da Revista do TCU, referente ao primeiro quadrimestre de 2007, apresenta o apanhado de uma variedade de temas que tratam desde aspectos internos da instruo processual aplicao do controle externo. Como destaque, o artigo do Desembargador Federal Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti colabora com uma anlise do controle judicial e sua interferncia nos trabalhos dos tribunais de contas. O autor faz o histrico das atribuies do Tribunal de Contas da Unio, da sua criao Constituio de 1988, que ampliou sua atuao. Para que se entenda a relao entre controle administrativo e judicial, feita uma incurso aos sistemas jurdicos francs, germnico e britnico adotados respectivamente na Frana, em Portugal e nos Estados Unidos. Mais uma vez podemos contar com a inestimvel contribuio dos servidores desta Casa, com seus estudos e com os frutos da experincia adquirida no exerccio de sua profisso. Alexandre Cardoso Veloso demonstra que a sano-multa aplicada pelos tribunais de contas deve seguir o princpio da pessoalidade, sendo possvel aplic-la somente a responsveis vivos. Odillon Cavallari escreve sobre a instruo processual no TCU, mostrando que ela que sustenta o processo, indica a necessidade de atuao clere e juridicamente consistente e aponta os requisitos formais e materiais para enfrentamento deste desafio. Karine Llian de Sousa Costa Machado contribui com uma anlise da Lei Complementar n 123/2006 nos processos de licitaes com empresas de pequeno porte. Ainda sobre licitaes, Marcelo Neves e Denise Hollanda C. Lima, ambos do Tribunal Regional do Trabalho do Rio de Janeiro, tratam da cesso de uso de espaos fsicos de rgos pblicos a entes privados. Marins Restelatto Dotti, advogada da Unio, escreve sobre o procedimento licitatrio em casos emergenciais, avaliando responsabilidades. J Flavio C. de Toledo Jr. e Srgio Ciquera Rossi, ambos do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, defendem o incremento da eficincia na gesto dos recursos destinados poltica de proteo criana e ao adolescente. Como o prezado leitor poder observar nas prximas pginas, todos os textos buscam promover maior entendimento sobre o controle dos gastos pblicos. Em nome do Conselho Editorial, invito-o a uma reflexo compartilhada do conhecimento de nossos colaboradores. queles que detm proficiente conhecimento nas reas relacionadas aos tribunais de contas, ao controle externo, administrao pblica, ao direito pblico, contabilidade, s finanas e auditoria no mbito do setor estatal, renovo o convite para, com seus trabalhos, contribuir para que esta Revista represente cada vez mais um frum que promove o desenvolvimento da administrao pblica brasileira.
Carlos Eduardo de Queiroz Pereira
Diretor-Geral do Instituto Serzedello Corra e Membro do Conselho Editorial
Sumrio Sumrio
Destaque Da necessidade de aperfeioamento do controle judicial sobre a atuao dos Tribunais de Contas visando a assegurar a efetividade do sistema Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti Doutrina Multa aplicada pelo Tribunal de Contas da Unio a gestor de recursos pblicos falecido ou que venha a falecer depois da aplicao da punio (consideraes sobre o princpio da pessoalidade, previsto no art. 5, inciso XLV, da Constituio Federal) Alexandre Cardoso Veloso Os Tribunais de Contas e os Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente Flavio C. de Toledo Jr.,Srgio Ciquera Rossi Aspectos relevantes do exame da Lei Complementar n 123/2006 pelo Tribunal de Contas da Unio no que diz respeito s licitaes e contrataes pblicas Karine Llian de Sousa Costa Machado Ocupao por terceiros de espao fsico em bens imveis de rgos pblicos: anlise da juridicidade. Marcelo Neves, Denise Hollanda C. Lima Contratao emergencial e desdia administrativa Marins Restelatto Dotti 7 7
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A instruo processual no Tribunal de Contas da Unio em face de um processo clere e consistente juridicamente: os desafios dos novos tempos 63 Odilon Cavallari de Oliveira
Notcias TCU investiga indcios de irregularidades em obra Prefeitos paraibanos desviaram R$ 24 milhes em trs anos TCU aponta falhas no sistema que interliga dados de segurana TCU aprova PPP de duas rodovias federais O TCU mapeia gastos de TI para evitar crimes Acordo une TCU e CNJ Juiz exige que OAB preserve dados Contratos superfaturados TCU aponta divergncia sobre dvida A falsa filantropia precisa acabar TCU defende uso de prego eletrnico para contratar obras de engenharia TCU firma acordo com Abin-RO Procurador-geral do TCU alerta sobre responsabilidades do empresrio Grupos criam teias de ilegalidades Jurisprudncia ndice de Assunto ndice de Autor Endereos
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O Desembargador Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti discorre sobre a necessidade de aperfeioamento do controle judicial sobre a atuao dos Tribunais de Contas.
A capa desta edio retrata detalhe da obra (sem ttulo) da artista plstica paulista Adriana Palumbo, de 2004. O painel compe-se de 21 cubos brancos em madeira laqueada, fotografias de Cleber Medeiros e vidro espelhado, tem dimenses de 87x215x21cm e est exposto na entrada do Museu do Tribunal de Contas da Unio, reaberto em 10 de novembro de 2004, instalado no trreo do Edifcio Sede do TCU, em Braslia. O museu tem como misso preservar a memria institucional de forma dinmica, consoante a museologia contempornea, que visa atender ao novo perfil dos espectadores, mais crticos e interativos, em busca de conhecimento cultural e experincias significativas. Parte de seu acervo, composto por mobilirio, medalhas e condecoraes, documentos escritos e objetos patrimoniais relacionados histria do Tribunal, encontra-se atualmente na exposio TCU: uma histria para contar. O Museu est em constante atividade e incentiva a participao da sociedade para celebrar o resgate da memria da contribuio do TCU na construo da histria do pas, assim como projetar sua atuao futura na promoo da igualdade e do controle social.
Destaque Destaque
Da necessidade de aperfeioamento do controle judicial sobre a atuao dos Tribunais de Contas visando a assegurar a efetividade do sistema
Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti
O sistema brasileiro de controle das contas pblicas e da legalidade e a constitucionalidade da atuao dos administradores pblicos alcanou, com a Constituio de 1988, extenso e densidade inexistentes em qualquer das Cartas Constitucionais precedentes. Esse fato, de grande relevo, trouxe consigo conseqncias no menos importantes, relacionadas com a necessidade de efetividade e eficcia dos novos e ampliativos comandos constitucionais. O insucesso parcial na concretizao das normas e princpios constitucionais transformaria o Texto de 1988 em um constitucionalizador de frustraes, muito mais que em um assegurador de direitos e obrigaes.
Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti Doutor em Direito. Professor Titular da Faculdade de Direito da UFPE. Desembargador Federal (Presidente do TRF da 5 Regio no binio 03.2005/03.2007).
O singelo estudo, que ora se apresenta, fruto da reflexo que se faz, a partir dessa preocupao, em relao ao das Cortes de Contas no Brasil1, sobre a efetividade dessa atuao muitas vezes dificultada e esvaziada pelo controle judicial, necessrio para fins de cumprimento do art. 5o da CF/88, mas que, exercido de modo equivocado, alm das balizas controladoras traadas na Constituio, excessivo, imiscuindo-se no mago do ato da Corte de Contas, deixando de ser ato de controle jurisdicional, para ser ato substitutivo, torna-se nocivo e causador de preterio da implementao do cumprimento dos papis de outros rgos constitucionais. Tal postura, comum e reiterada do Judicirio brasileiro, tem contribudo para a perda de eficincia, de eficcia e de efetividade dos controles exercidos pelas entidades constitucionais especializadas na matria das contas pblicas e da regularidade e da legalidade de atos e procedimentos administrativos no mbito dos trs Poderes.
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A partir dessa constatao, urge buscar solues para assegurar o cumprimento dos preceitos constitucionais que ampliaram as atribuies dos Tribunais de Contas, sobretudo em momento no qual multiplicam-se os contratos firmados pelo Estado, que abandona, paulatinamente, a sua vertente de empreendedor, de agente da atividade econmica para ser incentivador, regulador, financiador de atividade exercidas por particulares2. Surgem novis figuras e diferenciadas facetas das antigas se desnudam para controle, a partir de novas perspectivas3. Essas ampliaes, motivadas, inclusive, pela necessidade de controle principiolgico (no se olvide a insero de grande nmero de princpios explcitos e implcitos no vigente Texto Constitucional), alargam tambm o leque de possibilidades de choques de interpretao com outros rgos constitucionais, do que decorre a premente necessidade de se definirem os exatos campos de atuao de cada um, evitando-se descabidas superposies e repeties procedimentais, que s favorecem os violadores da ordem jurdica4. Para bem se situar a questo que ora se pretende analisar, mister se faz uma breve referncia histrica figura dos Tribunais de Contas. O controle das contas pblicas, em termos universais, ao menos em se considerando a universalidade ocidental sempre utilizada como referncia, algo bastante antigo. No Brasil, j no Primeiro Imprio, nossos estadistas lanaram as bases principais da contabilidade pblica5. O projeto brasileiro para uma Corte de Contas remonta ao ano de 1826, mas o surgimento desta levaria, ainda, vrias dcadas para ocorrer. Houve o projeto Alves Branco, de 1845, que, apesar do parecer favorvel da Comisso de Fazenda, no foi votado em plenrio. Todas as pretenses posteriores no perodo imperial malograram6. O Tribunal de Contas da Unio s surgiria no nascedouro da Repblica e o grande nome que est a ele associado o de Ruy Barbosa (volva-se ao Decreto n 966-A, de 07 de novembro de 1890). A Corte foi prevista no art. 89, da de 1891, e sua instalao se deu em seguida, em 1893. Posteriormente, foi o Tribunal de Contas da Unio reestruturado.
Em 1895 a Comisso de Finanas do Senado apresentou um magnfico projeto de reorganizao, cuja estrutura se aproximava do regime belga, o qual modificado sem vantagens ou antes com prejuzo para a causa pblica pela Cmara dos Deputados,
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se converteu no Decreto n. 392, de 08 de outubro de 1896, regulamentado pelo Decreto n 2.409, de 23 de dezembro do mesmo ano7.
A Constituio de 1934 viria a acrescer competncias ao Tribunal de Contas. O sempre lembrado Pontes de Miranda, acerca do tratamento dado a esse tema por aquela Constituio, destacava:
A Constituio de 1934 considerou-o rgo de cooperao nas atividades governamentais. Ao antigo Tribunal de Contas - que a Constituio manteve (art. 99: mantido) - o texto de 1934 conferiu, assim, a mais, a atribuio de julgar as contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos em toda a sua extenso. O acrscimo, em vez de o tornar rgo cooperador do Poder Executivo, acentuou o elemento judicirio que j ele tinha, inclusive pelo modo de composio e garantias de seus membros8.
Defendia, o grande publicista quanto ao enquadramento da Corte de Contas frente teoria da tripartio de poderes, que esta seria rgo sui generis do Judicirio e entidade auxiliar do Legislativo, em verdade, criao posterior teoria da separao dos poderes e fruto da prtica, destoava das linhas rgidas da tripartio9. Arajo Castro, ao comentar a Constituio de 1934, ressaltava que o modelo de Corte de Contas brasileiro, desde a Lei n 392/1896, nunca se enquadrou, integralmente, em qualquer dos sistemas ento existentes (o tipo italiano de registro prvio e veto absoluto; o tipo belga de registro prvio e veto limitado; o tipo francs de registro a posteriori), havendo, na realidade, um sistema misto. J naquela poca, o citado autor apresentava queixa, ainda hoje to atual, acerca da reviso de atos das Cortes de Contas pelo Poder Judicirio10. A Constituio de 1937, de seu turno, no trouxe modificaes, devendo-se ressalvar, to somente, que o elemento ftico, representado pela ditadura, funcionou como efetivo fator de inibio para quaisquer rgos de controle judicial e extra-judicial. A Constituio de 1946, em seguida, no estabeleceu avanos, em relao aos papis dos Tribunais de Contas. Eduardo Espnola condensa tais funes do seguinte modo:
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ao tribunal de contas que incumbe acompanhar e fiscalizar a execuo do oramento. Sua competncia estende-se ao julgamento dos responsveis por dinheiros pblicos, assim como da legalidade dos contratos, aposentadorias, reformas e penses. Os contratos e quaisquer atos de que resulte a obrigao de pagar pelo Tesouro Nacional, esto sujeitos a registro no Tribunal de Contas. Em certos casos a recusa de registro tem carter proibitivo; em outros casos a despesa se poder efetuar, mediante registro sob reserva do Tribunal de Contas e recurso para o Congresso Nacional11.
A Constituio de 1967 e a EC n 01/69 representaram, na seqncia, perodo de enfraquecimento das Cortes de Contas. Tal fato destacado por Pontes de Miranda, em seus comentrios ao Texto Constitucional, quando salientou haver sido retirada:
[...] quase toda a funo judiciria do Tribunal de Contas. O Tribunal de Contas d parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica ... elabora seu regimento ... representa ao Poder Executivo e ao Congresso Nacional ... susta a execuo de ato, se no se trata de contrato, mas o Presidente da Repblica pode ordenar que se execute, ad referendum do Congresso Nacional. Se a despesa resultante de contrato, ele apenas solicita que o Congresso Nacional suste a execuo do ato ... A funo judicialiforme do Tribunal de Contas diminuiu, porm no profundamente12.
A Constituio de 1988, por seu lado, fortaleceu as Cortes de Contas. Tal se pode constatar, inicialmente, a partir da forma de composio. O art. 73, do Texto Constitucional, ao estabelecer que dois teros dos membros do TCU seriam indicados pelo Congresso Nacional, enquanto o Presidente da Repblica indica apenas um tero, sendo que dois, alternadamente, entre membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal e auditores, e apenas um membro em princpio estranho ao TCU, fortaleceu a Corte, em tese, assegurando-lhe maior autonomia em relao ao Executivo. Por outro lado, verifica-se uma paulatina e relevante ampliao das atividades do TCU, bem como dos demais Tribunais de Contas do pas, que tm aquele como natural e constitucional parmetro, por fora do disposto no art. 75, da CF/8813. Pode-se afirmar que, aps esse longo percurso e em particular a partir da Constituio Federal de 1988, consolidaram-se as Cortes de Contas, pela importante contribuio que tm ofertado proteo da coisa pblica. Com competncia reconhecida para apreciar a constitucionalidade de leis e os atos do Poder Pblico (Smula n 347, do STF), determinando, quando for o caso, medidas acautelatrias, os Tribunais de Contas viram suas atribuies estendidas para alm das discusses acerca da legalidade na efetivao do controle contbil, financeiro e oramentrio, emergindo a competncia fiscalizadora fundada em razes de legitimidade e de economicidade. A ampliao de atuao gerou, de seu turno, o aprofundamento das discusses acerca dos possveis vnculos entre as demais estruturas de poder (e controle pressupe exerccio de poder) na otimizao da atuao, e, particularmente, acerca da possibilidade de controle do controle, a dizer, de controle jurisdicional das decises dos Tribunais de Contas. A Constituio de 1988 representou uma nova era para as instituies responsveis pelo controle externo da administrao pblica.. Em muitos casos, entretanto, essa nova fase no alcanou o nvel de efetividade que seria desejvel. A retrica foi predominante e a pretenso de preenchimento de espaos por instituies valorizadas, em fase de expanso, gerou muitos conflitos. Nessa linha, pode-se utilizar como exemplo a situao do Ministrio Pblico14.
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Em verdade, nesse perodo, as grandes restries jurdicas aos direitos e garantias civis decorriam no do Texto Constitucional, mas dos denominados atos institucionais, capazes de suprimir direitos e garantias fundamentais sem estarem sujeitos ao controle judicial ou a qualquer outra fiscalizao jurdica. A existncia de tais atos, cuja melhor expresso o Ato Institucional n 05, serviu de relevante fator de inibio para o exerccio das atividades de quaisquer instituies responsveis por controle externo da administrao pblica.. No subsiste, tal tipo de controle, em regimes no-democrticos, ou, quando existe nesse contexto, isso se d apenas formalmente. Exemplos marcantes desse fato, a histria republicana brasileira os tem, nos perodos 1937/1945 e ps-1964 at a segunda redemocratizao.
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H, nessa mesma senda, a necessidade de aprimorar-se a atuao das Cortes de Contas, aperfeioar suas aes, torn-las mais efetivas, menos tericas, menos retricas, menos cerceadas pelo Poder Judicirio. Mister se faz, a essa altura, uma brevssima incurso em outros sistemas jurdicos, para a apurao de como se alcana razovel nvel de conciliao entre o Judicirio e a ao das Cortes de Contas. de se ressaltar que h, basicamente, trs sistemas de controle judicial da administrao pblica., dos quais dois representam a figura da dualidade de jurisdio (o modelo francs clssico e o modelo germnico) e o terceiro, o da unicidade de jurisdio (apontando-se, como exemplo, o modelo britnico). No sistema francs, a dualidade de jurisdio assentase em princpios existentes desde a Revoluo Francesa do sculo XVIII. O direito francs, por outro lado, informado por circunstncias histricas bem diversas, trilhou por vertente distinta, fundada segundo Burdeau, em dois pressupostos: la rgle de la spcialisation et la rgle de lindpendence, dont la combinaison doit procurer le resultat souhait, la libert15. Sem dvida, aps tantas Constituies, de 1791, de 1793, de 1795, de lan VIII, de lan XII, de 1814, de 1830, de 1848, de 1852, de 1875, a loi constitutionnelle de 1940, a de 1946 (IV Republique) e a da 1958 (V Republique), a questo da independncia ou do relacionamento entre os rgos executores das funes bsicas do Estado sofreu alteraes. No se pretende aqui apresentar o tema luz do Direito Constitucional Francs, em sua evoluo histrica16, mas apontar algumas caractersticas que lhe so prprias e que inspiraram outros sistemas jurdicos. A posio francesa parte do princpio de que la Constitution devait distinguer nettement trois pouvoirs spars, le lgislatif, lexcutif et le judiciaire17. O texto constitucional de 1791 incorporou a tendncia prevalente j na Lei 16-24 aut 1790 (art. 13)18, ao estabelecer no Captulo V:
art. 3 - Les Tribunaux ne peuvent, ni simmiscer dans lexercice du pouvoir Lgislatif, ou suspendre lexecution des lois, ni entreprendre sur les fonctions administratives, ou citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions19.
Fundou-se, a vertente francesa, em alguns pressupostos considerados bsicos: a) dado o princpio da soberania do parlamento, no caberia ao juiz, no exame do caso concreto, afastar a incidncia da lei ante o argumento da inconstitucionalidade; b) a funo de julgar da Administrao tambm considerada como exerccio de funo administrativa e, portanto, exercitvel por rgos da prpria administrao. Tal posio seria geradora da dualidade de jurisdio e da consolidao do Conselho de Estado como rgo de jurisdio20, e dos tribunais administrativos como rgos jurisdicionais, distintos do Poder Judicirio, integrantes da prpria administrao pblica.
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A existncia de uma justia administrativa integrante da prpria administrao pblica, parte do pressuposto aceito de que julgar a administrao tambm administrar. Justificava-a o clssico Pradier-Fodr:
La Justice Administrative doit faire prvaloir au besoin lequit et lintrt de lEtat, quiest lintrt de tous, sur les dispositions inflexibles et plus troites de la legislation positive, il importe a lintrt public que laction administrative ne soit point arrte dans sa marche, ce qui pourrait arriver si lon accordait au corps judiciaire, dont le caractre est lindpendance le droit de tenir le glaive et la balance suspendus sur la tte du gouvernement, de le citer chaque jour sa barre, et de lui rompre en visire21.
relao ao modelo bsico daqueles pases que se apartaram do padro clssico francs, dirigindo-se ao modelo germnico, ou seja, partindo-se do sistema administrador-juiz para o sistema de tribunais administrativos 24 25, a Constituio de 1976 consagra, sobretudo a partir da L.C. n 01/89, os tribunais administrativos como rgos obrigatrios do Poder Judicirio. No outra a lio de Vital Moreira e J. J. Gomes Canotilho:
Os tribunais administrativos (e fiscais) deixaram com a L.C. n 01/89 de ser tribunais facultativos para passarem a constituir uma categoria de tribunais com estatuto constitucionalmente autnomo e com competncia especfica para o julgamento de litgios emergentes de relaes administrativas e fiscais. Esta constitucionalizao formal dos tribunais administrativos e fiscais, limitou-se, de resto, a dar guarida a uma j longa experincia de jurisdio administrativa e fiscal autnoma26.
Inicia-se o julgamento das questes pertinentes administrao pblica, como Administration Contentieuse (celle qui juge les questions dintrt priv qui se lient laction de ladministration active)22. A evoluo do sistema francs consolidou a existncia dos tribunais administrativos e da section du contentieux do Conseil dtat, como rgos julgadores formadores de uma Justia administrativa distinta do Poder Judicirio, embora com funo tipicamente jurisdicional. Observese que a Lei n 87-1127 (21/12/87) estabelece: les tribunaux administratifs sont, en premier ressort et sous rserve dappel juges de droit commum au contentieux administratif. Nessa linha, a atuao da cour de comptes insere-se no contexto da jurisdio especializada da Administrao, no sujeita reviso pela justia ordinria. Nesse sentido, consulte-se, dentre outros, Georges Dupuis, Marie-Jos Gudon e Patrice Chrtien23. Em pases que adotam o chamado modelo germnico, como o caso de Portugal, as atuaes da corte de contas restaram facilitadas pela existncia de uma dualidade de controle jurisdicional, embora ambos dentro do formal poder judicirio. Quanto ao controle judicial sobre a administrao pblica, seus atos e negcios jurdicos, tambm a, o ordenamento jurdico portugus apresenta traos evolutivos em
Ao lado da consolidao da posio dos tribunais administrativos, como integrantes do Poder Judicirio, foi relevante para o aperfeioamento do sistema o fortalecimento da garantia do recurso contencioso que veio a correr basicamente, conforme Guilherme da Fonseca, a partir da reviso de 1971, da Constituio de 1933, consagrando ao Direito o recurso contencioso (art. 8, n 21). Na Constituio de 1976, com o art. 269.2 e, sobretudo "com a reviso constitucional de 1982 que se deu um verdadeiro salto qualitativo na consagrao constitucional do direito tutela jurisdicional ..., e o salto qualitativo saiu reforado e consolidouse com a redao constitucional de 1989, por via da Lei n 1/8927", possibilitando-se um mais efetivo controle sobre os atos administrativos, sem as limitaes da redao anterior. Ali, o tribunal de contas foi inserido, expressamente, no sistema judicial, por fora do art. 211, da Constituio vigente naquele pas. Comentando esse dispositivo, Gomes Canotilho e Vital Moreira sublinham que l "o sistema judicial no unitrio, sendo constitudo de vrias ordens de tribunais, separadas entre si, com a sua estrutura e regime prprios. Duas dessas categorias compreendem apenas um tribunal (o tribunal constitucional e o tribunal de contas); as demais ordens abrangem uma pluralidade de tribunais estruturados hierarquicamente28". Ressalte-se ainda que o art. 216 daquela Constituio estabelece
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que o Tribunal de Contas o rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas pblicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe possuindo funes jurisdicionais e de outra natureza29. No Brasil, o carter no jurisdicional da atuao das Cortes de Contas leva as decises tomadas a uma ampla reviso judicial, no apenas de feio constitucional, pela Suprema Corte. Pases como os Estados Unidos, apesar de adotarem o sistema de jurisdio una, no consagram o princpio da plenitude da tutela jurisdicional o que possibilita que l haja situaes em que o Judicirio no se imiscui, desde que no violados princpios e preceitos de fundo constitucional. Observe-se que, nesse sistema, a lei pode excluir matrias da apreciao judicial, desde que tais no sejam de base constitucional ou no visem o procedimento judicial defesa de direitos de fundamento constitucional. Nesse sentido, since Congress controls the jurisdiction of the federal courts, it is free to write into statutes particular exceptions to the general availability of judicial review by statute. Courts are bound to follow these congressional directives as long as they are constitutional30, embora reconhea-se que a Suprema Corte daquele Estado pas tenha sido cautelosa no exame dessa statutory preclusion of review, ao ressalvar que controle will not be cut off unless there is persuasive reason to believe that (this) was the intention of congress , e que esse posicionamento do Congresso tem que ser demonstrado by clear and convincing evidence (Abbot Laboratories v. Gardner, 387, US (1967) Supreme Court)31. A questo, no mbito do direito ali vigente, de ser resolvida a partir do seguinte ponto, adequadamente identificado por Schwartz (no qual a vedao do controle judicial no se presume): Preclusion of Judicial review of Administrative action [...] is not lighty to be inferred. Borlow v. Collins 397 US 159 (1970) [...] the question is phased in terms of proibition rather than authorization [...] 32. Preserva-se o respeito Constituio e, quanto ao controle judicial sobre os atos do Estado que no alcanam direitos de fundo constitucional, permite-se lei, limitar esse acesso ao judicirio.
Alm dessa hiptese, o sistema norte-americano contempla outra hiptese de no exerccio de controle judicial. o que se intitula de committed to agency discretion, justificada por razes de ordem funcional. Argumenta-se que os tribunais agem visando a constatar fatos e atos e retirar inferncias a partir dos fatos, aplicando os princpios legais pertinentes, e que tal tambm ocorreria atravs de procedimentos administrativos nas agencies. Defendem Gellhorn e Boyer que, face necessidade de preservao de segurana pblica, de rapidez e de flexibilidade da administrao pblica, esses aspectos poderiam ser esvaziados pelo judicial review. importante observar, entretanto, que o juzo sobre a ocorrncia de uma dessas situaes da corte competente para o julgamento33. Esse posicionamento , naturalmente, fruto da realidade daquele pas no qual hodiernamente os direitos, liberdades e garantias individuais no so objeto de freqentes agresses do Estado. Tal fato faz com que no se apresente como de grande relevo o judicial review. No Brasil, a plenitude da tutela jurisdicional foi festejada como uma grande conquista, e em princpio o , mas tal no pode ter o condo de estrangular ou de fazer definhar outros relevantes rgos constitucionais de controle. Pode-se ter como ponto de partida para o exame da questo da plenitude da tutela jurisdicional o entendimento exposto pelo Supremo Tribunal Federal, na Smula n 473:
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revoglos, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
O teor dessa smula bem expressa o sentido e a amplitude do direito subjetivo, consagrado pela jurisprudncia brasileira, na esteira, sem dvida, do que vem sendo defendido pela doutrina, preocupada com a garantia do administrado frente administrao.
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Nessa linha, uma das primeiras e relevantes constataes que se faz no tocante inexistncia de maior relevo distino, j bastante desenvolvida, entre direito subjetivo e interesse legalmente protegido. Alguns, como Celso Antnio Bandeira de Mello, defendem inclusive a desnecessidade de tal distino frente ao sistema brasileiro, considerando a unidade de jurisdio diversamente de outros sistemas de jurisdio dual34. Destacou aquele jurista invocando julgado relatado por Jos Carlos Barbosa Moreira que, frente ao sistema brasileiro, o relevante a defesa da legalidade por no haver distino bsica quanto aos remdios jurdicos garantsticos, quer na hiptese de interesse legalmente protegido, quer no caso de direito subjetivo propriamente dito35. Observe-se que, segundo Virga, o direito subjetivo consistiria in una facolt di agire (agere lice) in ordine ad determinata situazione giuridica, nei limiti segnati dalla norma , enquanto o interesse legittimo pu definirsi come la pretesa alla legittimit dellatto amministrativo, che viene riconosciuta a quel soggeto, che si trovi rispetto allesercizio di un potere discrezionale dellamministrazione in una particolare posizione legittimante36. Por outro lado, Giannini faz a distino, entendendo como interessi legittimi o materiali individuali strettamente collegati ad un interesse pubblico, e quindi protetti giuridicamente solo nella misura in cui fosse protetto questultimo37. Poder-se-ia ainda lembrar que, frente ao direito portugus, defende-se que:
podemos dizer subjectivo o direito que a norma confere a algum (pessoa singular ou pessoa colectiva) de exigir da Administrao um determinado comportamento, em ordem satisfao do bem por si projectado e legalmente enunciado, e a que corresponde, por parte daquela, o dever de realizar [...]. Mas o direito subjectivo, por si s, pode ser insuficiente para cobrir situaes em que se justifique a tutela [...] tambm o interesse a que no corresponde qualquer direito, pode ser merecedor de proteco [...] o que releva para acentuar a distino entre direitos subjectivos e interesses legtimos a natureza da fonte de que emana o bem para que tende a posio de vantagem do sujeito. No primeiro caso, a origem funda-se em normas de direito privado ou pblico; no segundo, eles radicam no exerccio do poder administrativo, na potestas administrativa e no desenvolvimento da complexidade de actos consequentes e sucessivos que culminam no acto final administrativo38.
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Nesse tpico, destaca-se a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello, de grande pertinncia para o direito brasileiro:
Negar proteo jurisdicional nos casos em que o pleito se assenta em hipteses excedentes da noo restrita de direito subjetivo corresponderia a assumir posio antinmica aos vetores interpretativos que so impostos pela lgica do Estado de Direito. foroso, pois, reconhecer que em todos os casos em que a violao da ordem jurdica pela Administrao acarretar um prejuzo pessoal para o administrado - esteja ele colocado em situao relacional concreta, ou em situao genrica, objetiva - h tambm violao a um direito seu, assistindo-lhe, de conseguinte, obter proteo jurisdicional para ele39.
direito
A aproximao das situaes caracterizadoras de violao de direito subjetivo ou de interesse legtimo, no caso brasileiro, funda-se, inclusive, na necessidade de uma mais efetiva proteo ao administrado frente administrao pblica desgastada pela corrupo generalizada; pela desorientao [...] pela falta de credibilidade das autoridades pblicas, em todos os escales40, em relao qual o quadro que se observa desalentador e frustrante. No h, em verdade, discrepncia entre os melhores doutrinadores sobre essa necessidade do entendimento abrangente do conceito de Direito Subjetivo41. A ltima palavra caber sempre ao Poder Judicirio, o que afastar o arbtrio, a prepotncia do Estado e dos governantes42. Em funo da realidade brasileira, diz-se plenamente justificvel e defensvel tal posio que, em princpio, pode parecer simplista e at primria ao jurista europeu, mas que serve como instrumento para um mais efetivo controle da administrao pblica cuja estrutura extremamente viciada, inclusive pela excessiva penetrao do elemento poltico no seu funcionamento, assolada por males como o spoil system na designao dos titulares de cargos em comisso, cujo alargado nmero, sem dvida, macula qualquer sentido de profissionalismo dos rgos de direo por serem aladas a esses postos da administrao pblica pessoas que, efetivamente, tm bem mais vinculao com as estruturas de poder poltico responsveis pelas indicaes que com o efetivo interesse pblico43. No h como olvidar-se, entretanto, que o ativismo judicial no Brasil vem atingindo seu auge e a tal no vem correspondendo um efetivo aprimoramento da administrao pblica. Leciona-se, hodiernamente, que:
O subsistema de controles da administrao pblica. brasileira pode ser geometricamente ilustrado por uma pirmide em cujo vrtice se encontra o controle judicial, na medida em que nossa Constituio adota o sistema de jurisdio nica, no qual nenhuma leso ou ameaa de leso a direito pode ser excluda da apreciao do Poder Judicirio, seguindo-se que todo ato jurdico praticado no mbito da funo administrativa estatal, em qualquer das esferas e poderes, incluindo os rgos de controle, das demais vertentes, estar sujeito ao controle judicial44.
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Ressalte-se no entanto que muitas vezes o Judicirio funciona como indevido instrumento para evitar a efetividade das decises das Cortes de Contas. Se, por um lado, em no raras situaes, as aprovaes de contas de administradores tm se mostrado equivocadas, o que se constata, por vezes, nas aes de improbidade, nas aes civis pblicas movidas pelos rgos do Ministrio Pblico, em outras tantas circunstncias, o Judicirio vem funcionado como palco para que autores de alcance contra o errio pblico, responsveis por aplicaes irregulares de verbas, se furtem de assumir as decorrentes obrigaes ou, pelo menos, procrastinem ao mximo o cumprimento desses deveres. Nesse ponto, entendo precisas e pertinentes as assertivas de Andras Krell, quando bem leciona que:
[...] o antigo discurso da pretensa identificao da nica soluo justa pelos tribunais, atravs de um processo pretensamente neutro e meramente intelectivo, pode at servir para legitimar tomadas de decises tendenciosas, resultantes de interesses subalternos, que num sistema alopoitico como o brasileiro, sempre agem de maneira poderosa. Alm disso, a discusso sobre os devidos limites da sindicncia judicial dos atos administrativos discricionrios deve ser acompanhada por uma anlise jurdico-funcional da capacidade real dos juzes de controlar a aplicao de certos tipos de conceitos legais indeterminados nas diferentes reas setoriais da administrao pblica. [...] a justificada cobrana de um controle mais efetivo dos atos administrativos a ser exercido pelos tribunais em defesa dos direitos e garantias fundamentais, no deve chegar ao ponto de querer atribuir todo poder aos juzes, sendo ingnuo pensar que as relaes de poder econmico e poltico estratificadas numa sociedade (ainda) perifrica e a falta de qualificao profissional no se reproduziriam tambm no mbito do Terceiro Poder.45
das Cortes de Contas, especialmente atravs das chamadas auditorias de desempenho (das quais o TCU pioneiro), de igual modo, consorcia-se a outros princpios, de magnitude constitucional (a exemplo dos preceitos da moralidade, da publicidade e da eficincia), e a bens e direitos cuja efetivao e proteo cabem, substancialmente, promoo pelo Ministrio Pblico, consideradas as atribuies que lhe so deferidas pela Carta Magna, em particular o dever de resguardo do patrimnio pblico. Nessa contextura, ao Poder Judicirio, no exerccio da funo tipicamente jurisprudencial, cumpre dar concreo s medidas realizadoras e de proteo buscadas, se devidamente calcadas, sem invadir ou pretender substituir a atuao dos demais rgos constitucionais. Esse estreito liame torna salutar a comunicao entre essas esferas de ao, em particular quando se tem em conta a mudana de paradigma da administrao pblica, de um modelo burocrtico a um gerencial, com a deslocao da nfase, da forma/meios (racionalidade instrumental) para os resultados/fins (racionalidade substancial). Tal mutao, iniciada a partir de 1995 com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, impe uma mudana comportamental dos rgos de controle, que tm de acompanhar os novos mecanismos de atuao. De fato, esse novo modelo de gesto [...] passou a cobrar postura diferente das instituies de controle, mais orientada para o exame dos resultados da ao pblica e de sua efetividade no atendimento s necessidades da sociedade47. Em igual medida, o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio devem fazer esforo de adequao, no sentido de sensibilizar-se, capacitar-se e responder s novas demandas decorrentes dessa alterao de rotinas e caminhos. Urge, em relao s Cortes de Contas, para que possam, efetivamente, exercer os papis constitucionais que lhes so postos, a implementao de medidas de vrias ordens: Institucional 1. Que haja uma efetiva busca da eficincia, com aperfeioamento dos procedimentos e esforo de legitimao pelo procedimento, evitando-se as perniciosas capturas polticas ou econmicas.
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Saliente-se, ainda, da necessidade de, mesmo sem alteraes no Texto Constitucional, os aplicadores do direito, os controladores judiciais, terem a percepo de que o princpio segundo o qual ao gestor pblico cabe o dever de prestar contas de suas atividades sociedade (accountability), no somente agindo com integridade, mas atendendo a critrios de economicidade, eficincia e eficcia dos atos praticados 46, est na base da atuao
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2. Que haja, tambm, rigor na escolha dos integrantes das Cortes de Contas, observando-se, firmemente, os preceitos constitucionais. Outra inovao que traria grandes vantagens para as Cortes de Contas seria a alterao do Texto Constitucional, possibilitando ampliaes das Cortes e tambm o aumento do nmero de membros do TCU. impossvel o desempenho das funes atribudas quela Corte com o exguo nmero de Ministros previsto na Constituio vigente. 3. S e r i a i m p o r t a n t e , d e i g u a l f o r m a , a introduo de dispositivo, como o previsto no art. 216.2, da Constituio portuguesa, que permite a atuao descentralizada e regionalizada do rgo. A criao de Turmas Regionais do TCU poderia ser um relevante passo para sua modernizao e para reduo do tempo dos processos, bem como representaria avano a criao, aps a autorizao por emenda constitucional, de Tribunais Regionais de Contas , no como uma nova instncia, mas como uma instncia nica regional para questes de menor alada, como as que envolvem a maioria dos convnios entre entes federais e pequenos e mdios municpios. Processual 1. Que as decises das Cortes de Contas possam ser consideradas ttulos executivos judiciais, alterando-se o disposto no art. 475-N, do Cdigo de Processo Civil (CPC), que contempla at sentena
NOTAS
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arbitral. Tal alterao no precisaria ser precedida de alterao constitucional, pois a previso do texto maior das decises das Cortes de Contas como ttulo exeqvel no o adjetiva como extra-judicial. 2. Outra opo seria a execuo extrajudicial dos ttulos decorrentes das decises dessas Cortes, tal como ocorre com as dvidas hipotecrias, havendo limitaes da judicialidade apenas aos embargos. Hermenutica 1. Consolidando-se o entendimento de que os elementos no tipicamente jurdicos, como os de eficincia e economicidade, apreciados pelas Cortes de Contas, a no ser em situaes teratolgicas, no seriam objeto de perquirio judicial, sob pena de repetio e reproduo desnecessria de dois procedimentos sucessivos de controle. 2. Poder-se-ia evoluir, em verdade, para a judicializao das Cortes de Contas, embora se reconhea que isso, em relao a alguns Tribunais de Contas estaduais, exigiria um prvio esforo de capacitao, o que no ocorre com o TCU, cujas decises, muitas vezes so, na sua rea de especializao, de melhor tcnica do que aquelas que as controlam. Com essas singelas medidas, poder-se- alcanar maior eficcia e efetividade no controle das contas pblicas, tal como ocorre nos pases ditos centrais.
Expresso aqui utilizada para o conjunto representado pelo Tribunal de Contas da Unio, Tribunais de Contas dos Estados, Tribunais Estaduais de Contas Municipais e Tribunais de Contas dos Municpios de So Paulo e Rio de Janeiro. Sistematizando, de modo bastante simples, pode-se utilizar como ponto de partida o exame das funes bsicas do Estado frente atividade econmica e alterao das prevalncias ou prioridades. Essas funes podem ser divididas em trs linhas, levando-se em conta o agir estatal: 1. O Estado como sujeito da atividade econmica, criando empresas sob seu controle, como as sociedades de economia mista, empresas pblicas e respectivas subsidirias; 2. O Estado como ente regulador, basicamente com o exerccio da histrica atividade de polcia sobre as atividades econmicas, hoje ampliada para o campo da regulao normativa e da regulao administrativa (tendo, tambm, atividades de planejamento de carter no vinculante para o setor privado); 3.O Estado exercendo atividades indutoras, atravs, por exemplo, de polticas fiscal e creditcia, no sentido de motivar atividades consideradas relevantes para o desenvolvimento econmico e social (CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra. Reflexes sobre a atividade do Estado frente atividade econmica. Revista Trimestral de Direito Pblico, n 20, So Paulo, Malheiros, 1997, p.68). Nessa linha, ressurgem as concesses de servios pblicos regidas pela Lei n 8.987/95. Manifestam-se, outrossim, questes de alta complexidade, como as frmulas de clculo das revises e reajustes de tarifas. As inadequadas aes dos entes responsveis pelas regulaes setoriais, incapazes de responder e corrigir atos e omisses das concessionrias, evidenciam-se. Surgem as parcerias pblicoprivadas (PPPs). As organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs), ttulo nascido em 1999, so utilizadas, muitas vezes, para mau uso de verbas de origem pblica. As terceirizaes excessivas, ademais, so trilha para violao do art. 37, I e II, da CF/88. Em relao ao Tribunal de Contas da Unio, a sobrecarga de servios decorre tambm das distores no federalismo brasileiro, com grande concentrao de receitas em poder da Unio, sobretudo a partir da proliferao das contribuies (COFINS, CSLL, CPMF, CIDE, entre outras), gerando grande nmero de convnios para execuo de obras e servios de mbito municipal e estadual, sob controle do TCU.
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Acerca dos conflitos entre rgos constitucionais, inclusive envolvendo Cortes de Contas, nos principais ordenamentos europeus, merece consulta MONTORO, Angel J.Gomes. El conflito entre rganos constitucionales. Madrid: Centro de Estudos Constitucionales, 1992. MILTON, Aristides. A Constituio do Brasil: notcia histrica, texto e comentrio. 2. ed. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1898, p. 493. Ressalta Aristides MILTON que: Em 1878, 1879, 1888 os ministros da Fazenda instaram baldadamente pela criao de um tribunal de contas, no tanto para acompanhar a execuo dos oramentos votados, mas principalmente para por um paradeiro desordenada aplicao das verbas de despesa pblica. A monarquia passou, no entanto, sem deixar mais que esses traos quase imperceptveis da medida pela qual, alis, urgentemente se reclamava (MILTON, Aristides. A Constituio do Brasil: notcia histrica, texto e comentrio. 2. ed. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1898, p. 494). VIVEIROS DE CASTRO, Augusto Olympio. Tratado de sciencia da administrao e direito administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Jacintho Ribeiro dos Santos Livreiro-Editor, 1912, p. 616 (notas: 1. ortografia atualizada; 2. merece leitura o captulo XIV (p. 611 a 650), dessa obra, considerando a riqueza de detalhes e a condio do autor de Diretor do Tribunal de Contas). PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios Constituio de 1967: com a EC n. 01, de 1969. 2. ed. So Paulo: RT, 1970, t. III, p. 248 (com negritos acrescidos). PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios Constituio de 1967: com a EC n. 01, de 1969. 2. ed. So Paulo: RT, 1970, t. III, p. 248. Sublinhava ARAJO CASTRO: Referindo-se cobrana executiva dos alcances fixados pelo Tribunal de contas, escreve o Sr. Jos Mattos Vasconcellos: no que concerne a este caso, no de hoje que a justia federal tem posto entraves execuo das sentenas do tribunal de contas proferidas em acrdos, em que fica perfeitamente definida a situao dos responsveis. por ocasio do congresso jurdico realizado em 1908, o dr Thomaz Chockrane a propsito das dvidas provenientes de alcance, sufragou uma emenda, que se tornou vitoriosa, usando dos seguintes termos: a sentena do Tribunal de Contas, condenando o responsvel ao pagamento do alcance, tem um processo com execuo perante a Justia Federal e longe de ser simples cobrana de dvida a execuo judicial proferida por um tribunal federal, que na espcie, procede como rgo do Poder Judicirio independente e autnomo. Parecia esclarecido o assunto, seno quando o segundo Procurador da Repblica em 1928, recebendo um acrdo condenatrio, representou ao presidente do Tribunal de Contas para que se fizesse a inscrio da dvida fiscal e a remessa do ttulo da dvida inscrita, ou da certido autntica extrada do livro respectivo, que provasse a liquidez e certeza da dvida, para efeito da Fazenda entrar em juzo com sua inteno fundada de fato e de direito e assim realizar-se a cobrana judicial do alcance ... como corrigir o desacerto? Simplesmente dando ao Tribunal a prerrogativa de executar suas prprias sentenas (ARAJO CASTRO. A nova Constituio do Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1936, p. 328 destaques acrescidos). ESPNOLA, Eduardo. A nova Constituio do Brasil: direito poltico e constitucional brasileiro. Rio de Janeiro/So Paulo: Freitas Bastos, [s.d.], p. 299.
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PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios Constituio de 1967: com a EC n. 01, de 1969. 2. ed. So Paulo: RT, 1970, t. III, p. 255 (negrito nosso). Dvida no h que, por fora dos arts. 31 e 74, da CF/88, h uma imposio, aos Estados e ao Distrito Federal, da criao de Tribunais de Contas, que tm obrigatoriamente sete (7) conselheiros. Pertinente a crtica de JOS AFONSO DA SILVA, quando acentua: No importa que um estado tenha 35 milhes de habitantes e uma administrao muito complexa e outro tenha apenas 300 mil habitantes, com administrao mais simples. So 7 os membros, e acabou. No so at 7. So 7, mesmo que o Estado ache muito (SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p.471). Poder-se-ia acrescentar: mesmo que seja muito pouco, como o ntido exemplo de So Paulo, mesmo contando o Municpio Capital com uma Corte de Contas. Observem-se os conflitos do Ministrio Pblico com as autoridades responsveis pelo exerccio da Polcia Judiciria, acerca dos poderes de investigao criminal (matria pendente de apreciao pelo STF); da pretenso daquele rgo acerca das quebras de sigilos fiscal e de telecomunicaes e de ajuizamento de aes coletivas para proteo, no apenas de direitos difusos e coletivos, mas, tambm para resguardo de direitos individuais homogneos. BURDEAU, Georges. Manuel droit constitutionel. 21. ed., atualizada por Francis HAMON e Michel TROPER. [S.l.: s.n.], 1988, p. 128. Para aprofundamento desse tema, consulte-se v.g.: DUGUIT, Lon. Les Constitutions et les principales lois politiques de la France depuis 1789: collationnes sur les textes officiels. 7me. ed. avec monnier. Paris: L.G.D.J., 1992; e LEPOINTE, Gabriel. Histoire des institutions et des faits sociaux. Paris: Montchrestien, 1956. GODECHOT, Jacques. Les Constitutions de La France depuis 1789. Paris: G.F. Flammarion, 1979, p. 21. "Article 13. Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours spares des fonctions administratives. Les juges ne pourront peine de forfaiture, troubler de quelque manire que ce sit les cooprations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions." Merece leitura, sobre a formao da doutrina francesa quanto separao dos Poderes, VILE, M.J.C. Constitutionalism and the separation of power. Oxford: Clarendon, 1967, cap. VII [doctrine in France], p. 176 et seq. O Conselho de Estado, em verdade, remonte aux premiers temps de la monarchie. Cf. M. de CORMENIN, lembrando que j o rglement, de 28 de junho de 1758, atribualhe competncias partie judiciaires, partie administratives (COMERNIN, M. de. Droit administratif. [S.l.]: Thorel/Pagnerre, 1840, particularmente no tocante ao interessante exame do t. I, p. 09-86, para estudo da atuao do Conseil Dtat no perodo da Revoluo Francesa at 1840). PRADIER - FODR, M. P. Prcis de droit administratif. Paris: Guillaumin/Durand et Pdone, 1872, p. 675.
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PRADIER - FODR, M. P. Prcis de droit administratif. Paris: Guillaumin/Durand et Pdone, 1872 p. 35. Apesar de, ainda hoje, serem encontrveis autores, defendendo a tese da existncia de dois Poderes, sob o argumento de que le pouvoir juridictionnel constitue une manire deexcuter la loi, dexcuter les rgles de droit: il assure lapplication des rgles de droit gnerales et impersonnelles des cas particuliers, a melhor doutrina francesa se posiciona, tanto no tocante distino, inclusive teleolgica, entre os Poderes, e tambm do exerccio da funo jurisdicional, quer exercida pelos rgos do Poder Judicirio, quer pelos tribunais administrativos (v. CADART, Jacques. Institutions politiques et droit constitutionnel-economic. 3me. Ed., 1990, t. II, p. 320 a 639 (com a indicao da evoluo histrica do sistema francs e dados comparativos). DEPUIS, Georges; GUDON, Marie-Jos; CHRTIEN, Patrice. Droit administrative. 6me. ed. Paris: Armand Colin/Dalloz, 1999, p.69. Cf. FREITAS DO AMARAL, Diogo. Direito administrativo. Lisboa: [s.n.], 1988, v. IV, p. 83 et seq (sobretudo, p. 108). CAETANO, Marcelo. Manual de direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1990, v. II, p. 1277 et seq. MOREIRA, Vital; GOMES CANOTILHO, J.J. Constituio da Repblica Portuguesa anotada. Coimbra: Coimbra Editor, 1993, p. 807. FONSECA, Guilherme. Garantia do recurso contencioso e fundamentao do acto administrativo. In: Estudos sobre a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, p. 309. GOMES CANOTILHO, J.J.; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa anotada. 3. ed. rev. Coimbra: Coimbra Editora, 1993, p. 805. Cf. GOMES CANOTILHO, J.J; MOREIRA, Vital, Constituio da Repblica Portuguesa anotada. 3. ed. rev. Coimbra: Coimbra Editora, 1993, p. 818. GELLHORN, Ernest; BOYER, Barry B. Administrative law and process. ST. Paul, Minn: West Publishing, 1981, p. 301. GELLHORN, Ernest; BOYER, Barry B. Administrative law and process. ST. Paul, Minn: West Publishing, 1981, p. 301. SCHWARTZ, Bernard. Administrative law: a casebook little brown. 6. ed. Boston/Toronto: [s.n.], 1977, p. 553. When the Court finds that there is some compelling pratical jusfication for avoiding review it may conclude that the action is wholly or partly committed to the agencys unreviewable discretion the effect of the this determination is not only to prevent the normal judicial review for abuse of discretion; it also prevents the courts for examining other alleged efects in the agency decision such as lack of adequate factual support of procedural error (GELLHORN, Ernest; BOYER, Barry B. Administrative law and process. ST. Paul, Minn: West Publishing, 1981, p. 301). BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Prestao jurisdicional dos interesses legtimos no direito brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 176, Rio de Janeiro, FGV, abr./jun., 1989, p. 09-15.
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Observe-se, por exemplo, que a obra clssica do direito brasileiro, em relao ao tema controle judicial da administrao pblica., de SEABRA FAGUNDES, parte do conceito de Direito subjetivo: Os Direitos que o administrado tem diante do Estado a exigir prestaes ativas ou negativas, constituem, no seu conjunto, os chamados direitos pblicos subjetivos. Constata-se, entretanto, ao desenvolver sua teoria os direitos do indivduo em frente ao Estado tem sempre a sua fonte primria e essencial na lei. Algumas vezes bastam o enunciado legal e o preenchimento pelo indivduo de certas condies de fato e de direito, que a lei prescreva, para que comece a existir o direito subjetivo do administrado que inclui casos que, examinados com acuidade, representam, em verdade, situaes de tutela de interesses legalmente protegidos. VIRGA, Pietro. Diritto amministrativo. Milano: Giuffr, 1991, v. 2 (atti e ricorsi), p.174-175. GIANNINI, Massimo Severo. Diritto amministrativo. 3.ed. Milano: Giuffr, 1993, v. 2, p.75. SANTOS BOTELHO, Jos Manuel da S.; PIRES ESTEVES, Amrico J; De PINHO, Jos Cndido. Cdigo do Procedimento Administrativo: anotado, comentado, jurisprudncia. 2. ed. Lisboa: Almedina, 1992, p.54. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. O controle judicial dos atos administrativos. Revista de Direito Administrativo, n.152, Rio de Janeiro, FGV, abr./jun., 1983, p.04-05. GONZALEZ BORGES, Alice. O controle jurisdicional da Administrao Pblica. Revista de Direito Administrativo, n. 192, Rio de Janeiro, FGV, abr./jun., 1993, p. 49-60. Nesse sentido, dentre outros TOSHIO MUKAI, Lcia VALLE DE FIGUEIREDO, Odete MEDAUAR, CAIO TCITO, Jess TORRES PEREIRA JUNIOR. FREDJA SZKLAROWSKY, Leon. Instrumentos de defesa do contribuinte. Revista de Direito Administrativo, n.196, Rio de Janeiro: FGV, abr./jun., 1994, p. 23. Estudo da prpria Secretaria de Administrao Federal reconheceu: Aqui inexiste o que se pode chamar de memria da administrao, o que leva os cargos em comisso a estarem propensos a constantes mudanas, ao sabor da descontinuidade poltica. PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Controle judicial da administrao pblica.: da legalidade estrita lgica do razovel. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 89. RELL, andreas. A recepo das teorias alems sobre conceitos jurdicos indeterminados e o controle da discricionariedade no Brasil. Interesse Pblico, n. 23, 2004, p.48. BASTOS, Glria Maria Merola da Costa. A experincia do Tribunal de Contas da Unio em auditoria operacional e avaliao de programas governamentais. In: O controle externo e a nova administrao pblica.: uma viso comparativa. Braslia: TCU, 2002, p. 07. BASTOS, Glria Maria Merola da Costa. A experincia do Tribunal de Contas da Unio em auditoria operacional e avaliao de programas governamentais. In: O controle externo e a nova administrao pblica.: uma viso comparativa. Braslia: TCU, 2002, p. 11.
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Doutrina Doutrina
Multa aplicada pelo Tribunal de Contas da Unio a gestor de recursos pblicos falecido ou que venha a falecer depois da aplicao da punio (consideraes sobre o princpio da pessoalidade, previsto no art. 5, inciso XLV, da Constituio Federal)
Alexandre Cardoso Veloso
1. INTRODUO
Apesar de, primeira vista, parecer tranqilo o encaminhamento a ser dado aos processos no caso de falecimento de gestor pblico multado pelo Tribunal de Contas da Unio, verifica-se na jurisprudncia dessa Corte a existncia de julgados divergentes sobre a matria. No unnime o entendimento sobre a impossibilidade da cobrana dos valores referentes a multas aplicadas aos responsveis falecidos junto ao esplio ou aos sucessores, principalmente quando essa sano aplicada antes da morte do punido. Duas situaes devem ser distinguidas quanto ao momento da imputao da multa, quais sejam, a da sano aplicada quando o gestor j era falecido e a da aplicada antes do falecimento, a qual vem ocorrer sem a respectiva quitao. Mas, para isso, previamente necessrio que se examine alguns aspectos internos desse instituto como, por exemplo, fundamento legal e natureza jurdica.
2. A MULTA DO TCU E O SEU ENQUADRAMENTO NA CATEGORIA DE SANO ADMINISTRATIVA
Alexandre Cardoso Veloso servidor do Tribunal de Contas da Unio, graduado em Direito e Cincias Contbeis e ps-graduado em Ordem jurdica e Ministrio Pblico.
O Professor Fbio Medina Osrio traz, em sua obra intitulada Direito Administrativo Sancionador, uma definio de sano administrativa na qual encaixase perfeitamente a multa do Tribunal de Contas da Unio, a saber:
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DOUTRINA
Consiste a sano administrativa, portanto, em um mal ou castigo, com alcance geral e potencialmente pro futuro, imposto pela administrao pblica., materialmente considerada, pelo Poder Judicirio ou por corporaes de direito pblico, a um administrado, agente pblico, indivduo ou pessoa jurdica, sujeitos ou no a especiais relaes de sujeio com o Estado, como conseqncia de uma conduta ilegal, tipificada em norma proibitiva, com uma finalidade repressora ou disciplinar, no mbito de aplicao formal e material do Direito Administrativo.1
Nesse mesmo livro, so mencionados e examinados os elementos fundamentais da sano administrativa, extrados da doutrina de Jose Suay Rincn. So eles: a) b) autoridade administrativa (elemento subjetivo); efeito aflitivo da medida em que se exterioriza (elemento objetivo);
c) finalidade repressora (elemento teleolgico) consistente na represso de uma conduta e no restabelecimento da ordem jurdica; d) natureza administrativa do procedimento (elemento formal).
interessante notar que as multas aplicadas pelo TCU tambm apresentam esses quatro elementos, conforme a seguir ser demonstrado. O estabelecimento de uma correlao entre esses elementos e a multa do TCU importante para se chegar a uma concluso sobre os contornos objetivos da cobrana da multa aplicada ao responsvel falecido ou que venha a falecer depois da punio. Os elementos previstos nas alneas a e d podem ser analisados em conjunto no caso da sano tratada neste artigo. Como se ver, a autoridade administrativa aplicadora da punio aqui o Tribunal de Contas da Unio, rgo auxiliar do Congresso Nacional no exerccio do controle externo, nos termos do art. 71 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Por sua vez, a natureza administrativa do procedimento, ou seja, o elemento formal da sano, decorre da estrutura do Estado brasileiro cujo delineamento tambm encontra previso na Lei Maior. No item seguinte, esses dois elementos sero melhor explorados.
3. PREVISO LEGAL DA MULTA APLICADA PELO TCU
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, em seu art. 71, inciso VIII, atribui competncia ao Tribunal de Contas da Unio para aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio.
DOUTRINA
Como se v, a multa aplicada pelo TCU tem sua gnese no texto constitucional que lhe concede o poder sancionador diante de constataes de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas. A Carta Magna remete norma infraconstitucional o regramento desse poder de impor sanes aos responsveis. No mbito da Corte de Contas Federal, a Lei n 8.443/92 (Lei Orgnica) e a Resoluo n 155/2002 (Regimento Interno) destacam-se como normas disciplinadoras da matria atinente multa. A Lei n 8.443/92 prev a multa no caso de o responsvel ser julgado em dbito, podendo esta alcanar 100% do valor atualizado do dano provocado ao errio (art. 57). Por sua vez, o art. 58 estabelece a possibilidade de o TCU imputar multa at valor indicado em Portaria da Presidncia - periodicamente atualizado -, nas seguintes hipteses:
I - contas julgadas irregulares de que no resulte dbito, nos termos do pargrafo nico do art. 19 desta Lei; II - ato praticado com grave infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial; III - ato de gesto ilegtimo ou antieconmico de que resulte injustificado dano ao errio; IV - no atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, diligncia do Relator ou deciso do Tribunal; V - obstruo ao livre exerccio das inspees e auditorias determinadas; VI - sonegao de processo, documento ou informao, em inspees ou auditorias realizadas pelo Tribunal;
VII - reincidncia no descumprimento de determinao do Tribunal.
Encontra-se tambm previsto no 1 desse artigo a possibilidade de aplicao da multa prevista no caput (art. 58), no caso de descumprimento no motivado de deciso do TCU. Essas mesmas previses encontram-se reproduzidas de maneira bastante semelhante no Regimento Interno. Por oportuno, preciso afastar de plano pretensas argies de inconstitucionalidade dos incisos IV a VII acima (e incisos IV a VIII do RI/TCU), bem assim do pargrafo nico do art. 266 do Regimento interno que dispe:
s mesmas sanes previstas neste ttulo [Ttulo VII do RI/TCU] ficaro sujeitos, por responsabilidade solidria, na forma prevista no 1 do art. 74 da Constituio Federal, os responsveis pelo controle interno que, comprovadamente, tomarem conhecimento de irregularidade ou ilegalidade e delas deixarem de dar imediata cincia ao Tribunal.
A inconstitucionalidade poderia ser argida sob o fundamento de que o art. 71, inciso VIII, da CRFB/88 somente atribuir competncia ao TCU para aplicar a multa com base em ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas. Todavia, a doutrina e a jurisprudncia justificam a constitucionalidade desses dispositivos sob o argumento de que decorrem dos poderes implcitos concedidos pelo legislador constituinte para viabilizar a atividade de controle externo exercida pelos tribunais de contas. Ou seja, essas multas so constitucionais porque esto umbilicalmente ligadas verificao de ilegalidades de despesas e irregularidade de contas, tornando factvel esse trabalho.
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Por ocasio do julgamento do MS 22643 SC, o STF confirmou a natureza de sano da multa prevista no art. 58, inciso V , da Lei n 8.443/92, sem questionar ou impugnar a sua constitucionalidade. Em reflexo sobre esse tema contido no artigo intitulado A Aplicabilidade da Multa pelo Tribunal de Contas: Hipteses de Cabimento2, o autor traz interessante classificao das espcies de multas manejadas pelas Cortes de Contas, conforme abaixo pode-se observar:
5. MULTA-COERO Como se ver mais claramente a seguir, possvel deparar-se com duas espcies da sano Multa. primeira, poder-se-ia nominar, com a ajuda de Edgard Camargo RODRIGUES 14 e falta de melhor expresso, de Multa-Coero . A este ttulo poderiam ser atribudas todas as hipteses de aplicao de Multa que no decorrem imediatamente de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, como prev a Carta Mxima, o que poderia dar a entender ento que em razo da ausncia de previso pela Constituio seria inconstitucional toda imposio a este ttulo. Entretanto, interessante alertar-se que existe base fundamental para esse tipo de imposio. Sucede que esta se encontra implcita ao prprio poder sancionador que inerente ao desenvolvimento de toda atividade controladora - como j assinalado bem no incio do presente estudo-, eis que no seria razovel atribuir-se a determinado rgo uma misso to sublime como a de controlar o exerccio da funo administrativa pelo Estado sem contudo atribuir-lhe o poder de impor sanes aos que no se submetessem aos comandos dele emanados desde que legais, por bvio15. Assim sendo, trata-se a aplicao da Multa-Coero nada mais do que uma prerrogativa do Tribunal de Contas pois originria
do poder de controle que lhe dado exercer sobre os agentes fiscalizados. Mutatis Mutandis, o que raciocina Hely Lopes Meirelles ao referirse ao poder de polcia administrativa16: O poder de polcia seria inane e ineficiente se no fosse coercitivo e no estivesse aparelhado de sanes para os casos de desobedincia ordem legal da autoridade competente. (Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros, 1997, p. 123). Neste sentido, poder-se-ia impingir este signo a todas as Multas que visam coibir todo e qualquer descumprimento de determinao pelo Tribunal de Contas desde, claro, que emanadas em razo do exerccio das competncias constitucionais que lhe so atribudas [...]. 6. MULTA-SANO Mas h, naturalmente, uma outra espcie de Multa prevista dentre as normas regentes do controle externo, a qual talvez seja a mais freqentemente manejada. Trata-se da Multa-Sano , assim denominada novamente com a ajuda do que colocou Edgar C. RODRIGUES17. Dita Multa traz em seu mago o carter eminentemente reparatrio ou retribuitivo em relao ao dano causado18 e por tal caracterstica, como se ver a seguir, deve ser aplicada, em regra, subsidiariamente imputao do dbito. Veja-se que enquanto a previso legal da Multa-Coero detm carter preventivo - ou seja, no sentido de prevenir a ocorrncia de um descumprimento a qualquer comando do agente controlador - a Multa-Sano tem, por sua vez, caracterstica precpua de represso, funcionando assim como verdadeira pena ao administrador ou ao responsvel por dinheiros, bens ou valores pblicos que descumpriu o dever genrico a qual est sujeito de bem administrar a coisa pblica [...].
DOUTRINA 4. A FINALIDADE DA MULTA APLICADA PELO TCU
Novamente, socorrendo-se aos elementos fundamentais da sano administrativa enumerados por Fbio Medina Osrio, com base na doutrina de Jose Suay Rincn, pode-se afirmar que a finalidade da multa do TCU est correlacionada com elementos contidos nas alneas b e c mencionadas no item 2 acima, quais sejam: b) efeito aflitivo da medida em que se exterioriza (elemento objetivo); c) finalidade repressora (elemento teleolgico). O elemento objetivo da sano visa produzir um efeito aflitivo ao agente punido, ou seja, o castigo dele advindo deve representar para o sancionado um mal, uma dor. Manifesta-se por meio de juzo de privao, imposio de deveres e restrio de liberdades. No caso da multa, o valor pecunirio a ser pago a punio que deve afligir o apenado. Todavia, como bem observa Fbio Medina, o efeito aflitivo contm uma faceta subjetiva, na medida em que no se pode asseverar com certeza se a sano provocou ou no uma aflio ao agente punido, pois a importncia pode ser paga por terceiros ou pode ser tida como insignificante para os mais abastados. Isso se verifica tambm no direito penal, ocasionando dificuldades observncia do princpio da pessoalidade, ainda mais considerando a impossibilidade de converso da multa penal em pena de privao de liberdade. Inclusive, para o direito penal o problema maior, j que a multa penal sob esse enfoque provoca um distanciamento das finalidades da pena prprias do ramo criminal. Por essas razes, segundo o referido autor, a multa deve ser analisada somente sob a perspectiva objetiva, desconsiderando-se a mencionada limitao. O elemento teleolgico (finalidade repressora), conforme visto acima, consiste na represso de uma conduta e no restabelecimento da ordem jurdica. Fbio Medina ensina que a finalidade punitiva da sano administrativa compatvel finalidade disciplinar, mas claramente se aparta da pretenso de ressarcimento. Afirma que, apesar de o elemento punitivo inerente s sanes administrativas no se projetar de modo uniforme ou nico na vida social, as medidas que no se direcionam de modo finalstico a uma punio, mas sim a outros objetivos, devem ser excludas do conceito de sano administrativa.
No mbito do TCU, identifica-se na multa o elemento objetivo voltado a produo do efeito aflitivo, pois esta almeja punir de maneira pessoal o responsvel quando este pratica condutas legalmente vedadas e dissuadi-lo de repetir no futuro a mesma ao reprovada. O seu desiderato o de por meio de uma medida de restrio pecuniria ocasionar uma aflio no agente punido, um desconforto, uma repreenso. Em relao limitao a que se referiu Fbio Medina quanto ao aspecto subjetivo do efeito aflitivo, deve-se ponderar que no caso do TCU, ainda que outra pessoa possa emprestar dinheiro para o pagamento da multa ou esta seja insignificante para o apenado, no se pode olvidar que a multa carrega um estigma indesejvel, na medida em que representa uma opinio desabonadora da Corte Federal de Contas sobre a pessoa sobre a qual recair, independemente de sua expressividade monetria. Alm disso, mesmo que o prprio indivduo apenado no se importe intimamente, a multa reflete de forma negativa em sua reputao profissional e social. Essa sano volta-se diretamente ao agente que de alguma forma geriu mal a coisa pblica ou descumpriu deciso ou determinao do Tribunal. No possui carter ressarcitrio. Sua finalidade eminentemente repressora e preventiva. A est, portanto, o elemento teleolgico supramencionado. Pode-se concluir, ento, que os elementos fundamentais da sano administrativa segundo a teoria de Jose Suay Rincn mencionada por Fbio Medina encontram-se presentes na multa aplicada pelo TCU.
5. NATUREZA JURDICA DA MULTA APLICADA PELO TCU E SUJEITO PASSIVO DA SANO
Feito o exame da multa aplicada pelo TCU sob o enfoque acima, pode-se dizer que a natureza jurdica desta de sano administrativa, com fundamento constitucional, aplicvel aos responsveis jurisdicionados a esse Tribunal, em casos de constatao de ilegalidade de despesa, irregularidade de contas e obstculos impostos ao TCU no exerccio do controle externo.
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Dentro do Ttulo da CRFB/88 que trata organizao dos poderes, encontra-se no Captulo I (do Poder Legislativo) a Seo que trata da fiscalizao contbil, financeira e oramentria de Unio e das entidades da administrao direta e indireta. justamente da que se extrai o rol dos jurisdicionados ao TCU, aos quais se pode aplicar multa, a saber: qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria (art. 70, in fine).
6. AO RESPONSVEL J FALECIDO PODE SER APLICADA MULTA?
Em outras palavras, na hiptese de m gesto, o processo subsiste morte do administrador, e as suas contas podem vir a ser julgadas, mas no se poder aplicar sano ao falecido ou, se tiver sido aplicada e ainda no cumprida, ser ela extinta.
7. A MULTA APLICADA AO GESTOR QUE DEPOIS VEM A FALECER PODE SER COBRADA DO ESPLIO OU DOS SUCESSORES?
Neste ponto chega-se mais prximo da questo de fundo a que este artigo se prope a discutir. A resposta a essa primeira indagao no oferece grande dificuldade. Inclusive, a jurisprudncia do TCU pacfica no sentido de que no possvel a aplicao de multa a responsvel que falece no curso do processo e, conseqentemente, antes do julgamento de mrito em que se poderia imputar-lhe essa sano. Sobre esse aspecto, vale mencionar trecho elucidativo de artigo do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti3:
Na dimenso sancionatria, diferentemente da poltica, o processo dirige-se direta e imediatamente ao gestor. Somente o administrador deve sofrer as conseqncias punitivas, em face da reconhecida m gesto. Isso porque a aplicao da pena no pode ultrapassar a pessoa do condenado, conforme dispe o art. 5, inciso XLV, da Constituio Federal. Por conseguinte, a morte do gestor embora no seja bice continuidade do processo e ao julgamento das contas em razo da necessria concretizao da primeira dimenso do processo causa de extino da segunda dimenso do processo, em virtude da extino da punibilidade, aproximando-se, nesse aspecto, ao processo penal.
Existe uma corrente no Tribunal de Contas da Unio que defende a possibilidade de cobrana da multa do esplio ou dos sucessores quando esta aplicada antes do falecimento do agente sancionado pelo TCU. Um dos principais argumentos a favor dessa tese ancora-se no disposto no art. 51 do Cdigo Penal, vazado nos seguintes termos: Transitada em julgado a sentena condenatria, a multa ser considerada dvida de valor, aplicando-se-lhe as normas da legislao relativa dvida ativa da Fazenda Pblica, inclusive no que concerne s causas interruptivas e suspensivas da prescrio. Ocorre que esse preceito deve ser interpretado luz da Constituio Federal, para que no haja ferimento ao princpio da intranscendncia. Nesse sentido, elucidativa a lio do penalista Rogrio Greco, a saber:
A morte do agente extinguindo a punibilidade tambm ter o condo de impedir que a pena de multa aplicada ao condenado seja executada em face dos seus herdeiros. Isto porque o fato de o art. 51 do Cdigo Penal consider-la como dvida de valor no afasta a sua natureza penal, e como tal dever ser tratada, no podendo ultrapassar a pessoa do condenado, de acordo com o princpio da intranscendncia da pena, previsto pelo inciso XLV do art. 5 da Constituio Federal.4
A dvida de valor que se origina da converso prevista no art. 51 do CPB somente pode ser exigida diretamente do agente sancionado pelo Tribunal de Contas da Unio, e no do seu esplio ou de seus sucessores, pois o art. 5, inciso XLV , da Carta Magna no admite que uma pena traspasse a esfera jurdica do falecido para obrigar o seu cumprimento pelo sucessor ou esplio. Na verdade, a ressalva constante
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da parte final desse dispositivo somente permite que os bens deixados pelo de cujus e transferidos aos sucessores sejam alcanados para ressarcir danos por ele provocados ou para que sejam devolvidos os que indevidamente constarem do patrimnio transmitido. Trata-se de direito fundamental a que no se pode negar imediata aplicabilidade. Assim, a dvida de valor originada da converso da multa, conforme preceituado no art. 51 do CPB apenas poder ser exigida do prprio multado, em obedincia ao texto da Lei Maior mencionado no pargrafo anterior. Deve-se lembrar que uma norma infraconstitucional no pode sobrepor-se a outra de hierarquia constitucional. O Professor Fbio Medina Osrio corrobora esse entendimento, como se observa no trecho abaixo5:
5.3 Princpio da pessoalidade da sano A pena somente pode ser imposta ao autor da infrao penal. A norma deve acompanhar o fato. Igual exigncia acompanha o Direito Administrativo Sancionatrio. Incabvel responsabilidade objetiva, eis uma das conseqncias do princpio da pessoalidade da sano administrativa. Repele-se, fundamentalmente, a responsabilidade pelo fato de outrem e a responsbilidade objetiva. O delito obra do homem, como o a infrao administrativa praticada por pessoa fsica, sendo inconstitucional qualquer lei que despreze o princpio da responsabilidade subjetiva. O princpio da pessoalidade da pena, de natureza constitucional, se estende, em tese ao Direito Administrativo Sancionatrio e um desdobramento do princpio da culpabilidade. A pena criminal somente pode atingir o sentenciado (art. 5, XLV , CF), exigncia que me parece incidente no campo do Direito Administrativo Sancionador. A pena administrativa somente pode atingir a pessoa sancionada, o agente efetivamente punido, no podendo ultrapassar de sua pessoa. Pessoalidade da sano administrativa veda, por certo, a chamada responsabilidade solidria, ainda que estabelecida por lei, porque a lei no pode violentar um princpio constitucional regente do Direito Administrativo Sancionador.
Tambm confirma o posicionamento aqui defendido, o Auditor Augusto Sherman Cavalcanti, como depreende-se da parte final do excerto transcrito no item 6: (... mas no se poder aplicar sano ao falecido ou, se tiver sido aplicada e ainda no cumprida, ser ela extinta ...).
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DOUTRINA 8. CONCLUSO
A multa aplicada pela Corte Federal de Contas , sem dvida, uma sano administrativa. Como se viu, ao conceito fornecido pelo Professor Fbio Medina Osrio, encaixa-se perfeio. Ademais, apresenta os quatro elementos fundamentais nsitos sano administrativa, ou seja, aplicada por uma autoridade administrativa, tem efeito aflitivo, finalidade repressora e natureza administrativa. Isso para citar apenas uma fonte doutrinria. Por sua vez, como multa penal, sano administrativa aplicada pelo TCU incide tambm o princpio da pessoalidade (ou da intranscendncia), previsto no art. 5, inciso XLV, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Portanto, o Tribunal de Contas da Unio somente pode aplicar multa ao responsvel vivo. Caso haja julgamento em que se aplique essa sano por desconhecimento da morte do agente, ser necessria a prolao de nova deliberao para torn-la insubsistente. Do mesmo modo, se a multa aplicada antes do falecimento do responsvel, dever ser tornada sem efeito, por intermdio de outro acrdo do TCU.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Constituio (1988). 35. ed. atual. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2005. BRIGO, Vandr Augusto. A aplicabilidade da multa pelo Tribunal da Contas: hipteses de cabimento. Revista do Tribunal de Contas do Paran, Curitiba, n.133, p. 35-53, jan./mar. 2000. CAVALCANTI, Augusto Sherman. O processo de contas no TCU: o caso de gestor falecido. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, v.30, n. 81, p. 17-27, jul./set., 1999. GRECO, Rogrio. Curso de direito penal. 3. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2003. OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 1. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
NOTAS
1 2
In Direito administrativo sancionador, Fbio Medina Osrio So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 80. In Revista do Tribunal de Contas do Paran, n 133 (jan/mar, 2000), autor: Vandr Augusto Brigo (Analista de Controle Externo do TC/SC). 14 In Tribunal de Contas e o Poder Sancionador, RTCE/SP n 65/82. 15 A respeito digno de nota o que o inolvidvel Carlos MAXIMILIANO lapidou: a CF no destri a si prpria. Em outros termos, o poder que ela confere com a mo direita, no retira, em seguida, com a esquerda. No se interpreta o texto constitucional por palavras ou frases isoladas, e, sim, confrontando os vrios dispositivos e procurando concili-los. (apud Neyton FANTONI JNIOR. Segurana Jurdica e Interpretao Constitucional, RJ, n. 238, p. 13). 16 O qual, segundo Maria Sylvia Zanella DI PIETRO. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 1999, p. 94, a atividade do Estado consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico. 17 Ob. cit. p. 82. 18 Dano este, assevera-se, pecunirio ou no pois como ser possvel perceber a seguir, vivel a aplicao de Multa em que pese no ter ocorrido dano. O Processo de Contas no TCU: o caso de gestor falecido. Revista do TCU n 81, pp. 17/27 (jul/set 1999). In Curso de Direito Penal - 3 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2003. Op. cit. pp. 338/0.
3 4 5
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Os Tribunais de Contas e os Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente

Flavio C. de Toledo Jr., Srgio Ciquera Rossi
Ante o crescente quadro de violncia de nossos centros urbanos, vm-se fortalecendo, cada vez mais, a premente necessidade da maior eficincia nas polticas de proteo social, entre as quais as voltadas criana e ao adolescente. Naturalmente que, sem recursos financeiros, nem autorizao oramentria (art. 167, I e II, CF), o poder pblico no realiza as atividades e projetos reclamados por aquelas polticas governamentais. A teor do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), em cada nvel de governo, o Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA) o brao financeiro dos programas dirigidos a pessoas com at 18 anos de idade (art. 88, IV). Tendo em mira a possibilidade de se abater do Imposto de Renda as doaes voltadas quele fundo, ante tal iseno fiscal vem elevando-se, consideravelmente, a receita desses mecanismos de financiamento, sobretudo em municpios de grande e mdio porte. Em at 6% (pessoa fsica) e 1% (pessoa jurdica) do valor devido, as aludidas doaes so inteiramente dedutveis do Imposto de Renda, o que, convenhamos, representa bom atrativo para sua materializao, notadamente em entes estatais com adequadas polticas de atendimento ao menor. Corrobora esse raciocnio o fato de no mais contar com aquele benefcio fiscal as doaes feitas diretamente a entidades assistenciais. De outro lado, o doador pode, em vrios casos, determinar qual instituio ser beneficiada pelas transferncias depois realizadas pelo Fundo da Criana e do Adolescente. guisa de ilustrao, vale dizer que a Federao Brasileira de Bancos (FEBRABAN), em reunio de 9 de novembro de 2006, recomendou aos bancos filiados que consignem, de forma sistemtica, doaes aos fundos ora em comento editando, inclusive, cartilha denominada FEBRABAN pelos Direitos da Criana e do Adolescente (vide www.febraban.org.br).
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Flavio C. de Toledo Assessor Tcnico Srgio Ciquera Rossi Secretrio-Diretor Geral e Substituto de Conselheiro Ambos do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo
DESTAQUE
Nessa agenda positiva, vem-se multiplicando experincias municipais a consorciar municpios, organizaes representativas da sociedade e o Ministrio Pblico. Diante da confiabilidade gerada por essa parceria, os recursos esto afluindo s contas bancrias dos fundos da criana e do adolescente. Quer de pessoas fsicas ou jurdicas, essas doaes apenas sero aplicadas nos intuitos objetivados no Estatuto da Criana e Adolescente; caso contrrio, o desvio de finalidade pode ensejar improbidade administrativa (art. 10, XI da Lei n 8.429, de 1992). Segundo o jurista Mauro Roberto Gomes de Mattos (2006), a liberao de verba pblica dever seguir a estreita observncia das normas pertinentes, para que no ocorra aplicao irregular, vedada por lei [...]; tanto assim que [...] o Cdigo Penal, em seu art. 315, pune o emprego irregular de verbas ou rendas pblicas: art. 315 Dar s verbas pblicas aplicao diversa da estabelecida em lei. Tais doaes revestem-se de especial interesse para os rgos de controle institucional e, lgico, para a instncia gestora de tal fundo: o Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente. Alm disso, tais receitas tm a marca da imprevisibilidade, no se municiando de melhor aparato de acompanhamento, como as tem, por exemplo, as transferncias intergovernamentais (ICMS, FPM, IPVA, convnios com valores publicados em sites oficiais) e os tributos prprios (IPTU e ISS) que, anualmente, sofrem lanamento tributrio. No bastasse isso e em face de que tais recursos subvencionam, via de regra, entidades assistenciais, preciso tambm verificar, com rigor, a correta aplicao dos recursos por parte dessas instituies no-governamentais. E aqui comparece outra possibilidade de desvio ou mau uso do dinheiro pblico. Com efeito, ao finalizar recente auditoria global, o Tribunal de Contas da Unio verificou irregularidades em 54% dos repasses feitos s organizaes no-governamentais. Nesse passo, o relatrio do TCU assim consigna:
O que est ocorrendo uma verdadeira terceirizao da execuo de polticas pblicas para organizaes da sociedade civil, da descambando para toda sorte de ilcitos administrativos, tais como a burla da exigncia do concurso pblico e de licitaes, o uso poltico-eleitoral dos recursos transferidos, o desvio de recursos para enriquecimento ilcito, entre muitos outros [...] Em geral, os objetos dos convnios no so definidos com preciso, as metas so vagas e as irregularidades incluem ainda superfaturamento de preos e notas fiscais frias (FOLHA DE SO PAULO, 12/11/2006, caderno A, p. 4).
De seu turno, o controle social exercido, no caso, pelos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente padece, tambm, de severa fragilidade operativa.
DESTAQUE
Nesse cenrio fiscal salta aos olhos as deficincias intrnsecas ao controle interno. Na falta de regramento que assegure garantias e independncia aos titulares daquele setor, vista de tal lacuna, a experincia vem nos mostrando crnicas deficincias no funcionamento dessa interna instncia. De seu turno, o controle social exercido, no caso, pelos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente padece, tambm, de severa fragilidade operativa. Assim, diante das competncias outorgadas em Constituio (art. 71, CF), do aparato h muito instalado e de seus instrumentos coercitivos, os Tribunais de Contas apresentam-se em melhores condies para examinar a aplicao de receitas amealhadas pelo Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente. A despeito dessa vital interveno das Cortes de Contas, o Ministrio Pblico, em cada comarca, deve possuir, a mando do ECA, formas de controle sobre a aplicao do dinheiro do FDCA (art. 260, 4o). Em suma, arrecadao em alta, imprevisvel e sem meios consagrados de controle, e a aplicao por parte de organizaes no-governamentais podem ensejar desvios de receita e inadequada realizao da despesa. Nesse diapaso, os Tribunais de Contas precisam aprofundar seus exames em vista dos seguintes fatores: 1. O Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente deixa de enviar Receita Federal, todo ano, relao informando, uma a uma, as doaes arrecadadas, quer em dinheiro, quer em bens mveis ou imveis (Instruo Normativa n 86/94 da Secretaria da Receita Federal); 2. inexistncia de conta bancria especfica para recepcionar as doaes; 3. os recibos de doaes no apresentam contedos mnimos, tais quais: a) nmero de ordem; b) nome, CPF ou CNPJ do doador; c) data e valor efetivamente recebido; d) CNPJ do FDCA ou o CNPJ do estado ou municpio; 4. feitas mediante bens mveis ou imveis, as doaes no se fazem precederde avaliao feita por pessoas desvinculadas da administrao (nesse caso, pode-se superavaliar certa doao em bens para favorecer o particular em seu af de pagar menos Imposto de Renda);
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adolescente
5. os critrios para distribuio dos recursos do fundo no se explicitam na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) tal como quer o art. 4o, I, f da Lei de Responsabilidade Fiscal (a entidade precisa ser certificada pelo Conselho Municipal da Criana e do Adolescente e pela Associao Brasileira das Entidades No-Governamentais e fazer prestao semestral de contas), aqui, a modo de exemplificar, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo exige declarao de existncia e de bom funcionamento da entidade, lavrada por Autoridade Pblica Estadual ou Federal; 6. lei especfica no determina, uma a uma, a entidade beneficiada e o respectivo parmetro de valor (art. 26 da LRF); 7. somente agentes polticos ordenam a despesa (chefe do executivo, secretrios, diretores), ou seja, membros do conselho ficam alheios ao processamento da despesa. A teor do art. 80, 1o do Decreto-lei n 200, de 1967, ordenador da despesa o agente pblico ao qual se incumbe autorizar as fases do empenho e do pagamento da despesa governamental; 8. os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente no se compem paritrios, vale dizer, os segmentos organizados da populao no dispem do mesmo nmero de assentos que os representantes da Administrao (art. 88, II do ECA); 9. em sua contraparte no-governamental, o conselho integrado, majoritariamente, por parentes dos agentes polticos do municpio; 10. falta de publicidade quanto ao destino dos recursos . Em modo inverso, vale ilustrar, vrios FDCA, por via eletrnica, vm revelando origem e aplicao de seus recursos; 11. autoridades do municpio no atestam, formalmente, a correta prestao de contas das entidades assistenciais subvencionadas. Tecidas essas consideraes, necessrio ressaltar que os FDCAs nada mais so do que os fundos especiais regrados nos art. 71 a 74 da Lei n 4.320 de 1964, cuja proteo dos numerrios objetiva-se no pargrafo nico do art. 8o da Lei de Responsabilidade Fiscal. A propsito, no direito financeiro ptrio, os fundos especiais tm as seguintes caractersticas: I. Instituem-se mediante lei de iniciativa do Poder Executivo (art. 167, IX, CF);
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II. vinculam determinadas receitas a despesas tidas especiais no programa governamental de trabalho (art. 71 da Lei n 4.320). Alm das j comentadas doaes, os FDCA coletam recursos de convnios e de multas pelo descumprimento do ECA (ex.: multa a bar que vende bebidas alcolicas a menores, art. 214 do ECA). De outro lado, os FDCAs s podem aplicar seus recursos em polticas sociais de amparo criana e ao adolescente, especialmente mediante repasses a entidades no-governamentais. Os empenhos, destarte, oneraro a subfuno 243, Assistncia Criana e ao Adolescente (Portaria n 42, 1999, do Ministrio do Oramento e Gesto); III. dispem de oramento especfico, chamado Plano de Aplicao (art. 2 o , 2 o , I da Lei n 4.320/64). Aqui, importante reproduzir o art. 260, 2 do Estatuto da Criana e do Adolescente:
Os Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente fixaro critrios de utilizao, atravs de planos de aplicao das doaes subsidiadas e demais receitas, aplicando necessariamente percentual para incentivo ao acolhimento, sob a forma de guarda, de criana ou adolescente, rfo ou abandonado, na forma do disposto no art. 227, 3, VI, da Constituio Federal.
nos balanos financeiro e patrimonial do Municpio (art. 50, I da LRF); VI . arrecadada a receita do fundo, a dotao correlata no pode ser limitada, contingenciada, congelada; eis aqui uma das obrigaes legais a que se refere o 2o, art. 9o da Lei Responsabilidade Fiscal; VII. dispem de normas peculiares de prestao de contas (ex.: publicao bimestral de receitas e despesas da educao, conforme art. 72 da LDB ou relatrio bimestral de receitas e despesas previdencirias, tal qual o art. 53, II da LRF, ou ainda, audincia pblica, na Cmara de Vereadores, para se mostrar os recebimentos e pagamentos da sade, a mando do art. 12 da Lei n 8.689, de 1993); VIII. por fora da legislao especfica, somente os fundos previdencirios devem realizar contabilidade apartada; os demais, apesar da produo dos sobreditos relatrios, no precisam consignar todos os balanos e demonstrativos solicitados pela contabilidade pblica. Tal qual todos os outros fundos especiais, o FDCA no dispe de personalidade jurdica, vinculando-se, poltica e operacionalmente, ao Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (art. 88, IV da Lei n 8.069, de 1990, o ECA). De fato, assim decidiu, com bom discernimento, o Excelso Pretrio: conflita com a Constituio Federal preceito segundo o qual o Fundo Especial do Tribunal de Justia dotado de personalidade jurdica (ADIn n 2.123 ES). Muito embora no se qualifiquem tal qual entidade jurdica, os fundos especiais tm seu prprio Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ), o que se depreende da Instruo Normativa n 200, de 2002, expedida pela Secretaria da Receita Federal. Essa individualizao do CNPJ d maior certeza de aplicao ao doador dos fundos dos direitos da criana e do adolescente.
IV . solicitam que as receitas sejam aplicadas, assim como qualquer outra renda governamental, por intermdio de dotaes alocadas no oramento geral da entidade federada (art. 72 do sobredito diploma). Assim, h de se atentar para a absoluta ilegalidade de se fazer caixa 2 com o dinheiro vinculado a fundos especiais, ou seja, arrecadar e aplicar rendas margem do processamento normal do dinheiro pblico (licitao ou dispensa motivada; empenho; liquidao e pagamento); V. diferente das outras unidades oramentrias, pertence sempre aos fundos o saldo financeiro do exerccio anterior (art. 8o, pargrafo nico da LRF). Por isso, a LRF demanda que tal sobra de caixa apresente-se, de forma transparente e individualizada,
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O grande trunfo dos fundos especiais a vinculao, a afetao, a amarrao de certas receitas pblicas; acontea o que acontecer, devem tais rendas ser depositadas na conta bancria especfica desses fundos; bem isso o que os diferencia das outras unidades oramentrias da administrao. De todo modo e tirante os fundos relacionados sade e educao, todos os demais no podem atrelar receita de impostos; isso, a teor da vedao contida no art. 167, IV da Constituio. Sobredito depsito simples movimentao entre contas bancrias. Do caixa central para a conta prpria do fundo; no h aqui que se falar em empenho da despesa oramentria. Dito de outra maneira, empenhar a favor do fundo gera duplicidades no campo da despesa, pois, depois disso, haver tambm o empenho dos gastos efetivamente realizados por tal mecanismo oramentrio-financeiro. Enquanto isso, o recurso financeiro no sai do errio. Fundos criados em meio execuo oramentria valer-se-o da abertura de crditos adicionais especiais (art. da Lei n 4.320, de 1964), enquanto os que precisam de reforo oramentrio solicitaro crditos adicionais suplementares.
ALVIM, Arruda; ALVIM, Eduardo Arruda; TAVOLARO, Luiz Antnio (Coord.). Licitaes e contratos administrativos: uma viso luz dos Tribunais de Contas. Curitiba: Juru, 2006. FUNDAO ABRINQ; INESQ; UNICEF. De olho no oramento criana. So Paulo: Fundao ABRINQ, 2002. MACHADO JNIOR, J. Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada: com a introduo de comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. 30. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2001. MATTOS, Roberto Gomes de. O limite da improbidade administrativa: o direito dos administrados dentro da Lei n. 8.429/92. 3. ed. rev. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2006. TOLEDO JNIOR., Flvio C. de.; ROSSI, Srgio Ciquera. A Lei 4.320 no contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal. 1. ed. So Paulo: NDJ, 2005.
criana
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Aspectos relevantes do exame da Lei Complementar n 123/2006 pelo Tribunal de Contas da Unio no que diz respeito s licitaes e contrataes pblicas
Karine Llian de Sousa Costa Machado
1. INTRODUO
De acordo com o inciso IX do art. 170 da Constituio Federal, constitui um dos princpios de orientao da ordem econmica nacional a concesso de tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. Para efetivao desse princpio, o prprio texto constitucional estabelece, em seu art. 179, que:
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas por meio de lei.
O referido tratamento jurdico diferenciado foi inicialmente regulamentado por meio das Leis n 9.317/19961 e 9.841/19992, as quais simplificaram os procedimentos de apurao e recolhimento de impostos e contribuies federais, estaduais e municipais por essas empresas. Posteriormente e com o escopo ampliado, foi editada a Lei Complementar n 123, de 14/12/2006, que instituiu o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Essa lei estabelece normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensado s microempresas e empresas de pequeno porte3 no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Na realidade, a maior parte das disposies contidas nessa norma trata de regras relacionadas a tributos, com vistas a desenvolver a atividade empresarial por meio da reduo da carga fiscal e da simplificao de procedimentos nesse campo.
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Servidora do Tribunal de Contas da Unio. Graduada em Direito, com MBA em Gesto da administrao pblica..
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Entretanto, referida lei complementar, alm de abordar questes tributrias, comerciais e trabalhistas, trouxe, em seus Artigos 42 a 49, inovaes significativas nos procedimentos de licitao e contratao de bens e servios pela administrao pblica. Tais inovaes visaram facilitar o acesso preferencial das pequenas empresas4 ao mercado fornecedor de bens e servios para os poderes pblicos. Para tanto, foram estabelecidos determinados benefcios em favor dessas sociedades, que vo desde o direito de preferncia em caso de empate entre propostas de preo at a possibilidade de realizao de licitaes voltadas exclusivamente para esse segmento, nas contrataes de menor porte. Ocorre que, consoante previsto no inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal, paralelamente busca da proposta mais vantajosa para a Administrao, tem o processo de licitao pblica o objetivo de assegurar a realizao do princpio da isonomia, de maneira a evitar a concesso de tratamento discriminatrio injustificado entre os participantes do certame ou o estabelecimento de regras que impeam ou dificultem o amplo acesso dos interessados disputa. Em vista disso, faz-se necessrio o exame das disposies contidas na Lei Complementar n 123/2006, relativamente s contrataes realizadas pelo Poder Pblico, frente ao que dispe o texto Constitucional. Tendo em vista o papel de proeminncia desempenhado pelo Tribunal de Contas da Unio no controle das licitaes e contratos celebrados pela administrao pblica. e diante da prerrogativa conferida a essa Corte de apreciar a constitucionalidade de leis e atos normativos, quando do exerccio de suas atribuies5, o referido exame ser feito sob a tica do controle externo exercido pelo TCU. A fim de subsidiar a anlise que ora se prope, far-se-, a seguir, breve exposio sobre as principais inovaes contidas na Lei Complementar n 123/2006, no que diz respeito aos procedimentos de licitao e contratao realizados pela administrao pblica.. Ato contnuo, sero tecidas consideraes sobre a competncia constitucional e legal do Tribunal de Contas da Unio para fiscalizar atos licitatrios e contratos celebrados pelo Poder Pblico. Finalmente, ser examinada a aplicao do Estatuto das Micro e Pequenas Empresas s contrataes pblicas e seu controle pela Corte de Contas Federal.
2. DESCRIO SUMRIA DAS INOVAES INTRODUZIDAS PELA LEI COMPLEMENTAR N 123/2006 EM RELAO AOS PROCEDIMENTOS DE LICITAO E CONTRATAO PBLICA
Consoante foi dito, a Lei Complementar n 123/2006 contempla, em seus Artigos 42 a 49, normas que conferem benefcios especficos para pequenas empresas nas licitaes e contrataes realizadas pelo Poder Pblico.
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De incio, os Artigos 42 e 43 da norma em tela tratam dos benefcios relativos ao momento de comprovao da regularidade fiscal dessas empresas. Por trazerem dispositivos aparentemente dspares, esses artigos sero analisados em conjunto. Segundo o Artigo 42, a comprovao da regularidade fiscal das microempresas e empresas de pequeno porte apenas ser exigida para efeito de assinatura do contrato:
art. 42. Nas licitaes pblicas, a comprovao de regularidade fiscal das microempresas e empresas de pequeno porte somente ser exigida para efeito de assinatura do contrato.
J o Artigo 43 determina que as pequenas empresas, por ocasio da participao em certames licitatrios, devem apresentar, desde logo, toda a documentao exigida para comprovao da regularidade fiscal:
art. 43. As microempresas e empresas de pequeno porte, por ocasio da participao em certames licitatrios, devero apresentar toda a documentao exigida para efeito de comprovao de regularidade fiscal, mesmo que esta apresente alguma restrio. 1o Havendo alguma restrio na comprovao da regularidade fiscal, ser assegurado o prazo de 2 (dois) dias teis, cujo termo inicial corresponder ao momento em que o proponente for declarado o vencedor do certame, prorrogveis por igual perodo, a critrio da administrao pblica., para a regularizao da documentao, pagamento ou parcelamento do dbito, e emisso de eventuais certides negativas ou positivas com efeito de certido negativa. 2o A no-regularizao da documentao, no prazo previsto no 1o deste artigo, implicar decadncia do direito contratao, sem prejuzo das sanes previstas no art. 81 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, sendo facultado Administrao convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificao, para a assinatura do contrato, ou revogar a licitao.
Com efeito, a leitura dissociada dos dois dispositivos pode causar dvidas quanto ao verdadeiro contedo do benefcio, vale dizer, em relao ao momento em que dever ser exigida a documentao relativa regularidade fiscal das pequenas empresas, se durante o procedimento licitatrio ou apenas por ocasio da assinatura do contrato. De plano, verifica-se que a norma no dispensa a apresentao dos documentos de regularidade fiscal das pequenas empresas. Os licitantes, sejam pequenas empresas ou no, continuam obrigados a apresentar, como requisitos de habilitao, todos os documentos de regularidade fazendria. Da se segue que a pequena empresa, a exemplo do que ocorre com os demais participantes, deve apresentar seus documentos de regularidade fiscal juntamente com os demais comprovantes de habilitao exigidos no ato convocatrio, sob pena de sua excluso do certame.
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Na realidade, a lei apenas possibilita s pequenas empresas corrigir falhas porventura existentes nesses documentos, o que, via de regra, vedado para os demais licitantes no beneficiados com a medida. Assim, caso haja defeitos na documentao atinente regularidade fiscal das licitantes enquadradas como microempresas e empresas de pequeno porte pela LC n 123/2006, dever ser facultada a essas empresas, e apenas a essas empresas, a oportunidade de regularizao dessas faltas. Nesse caso, a licitante pequena empresa no ser excluda, desde logo, do certame em razo de defeito em seus documentos de habilitao. Alm de lhe ser facultada a regularizao das faltas, esta apenas ser exigida, na forma do art. 42, por ocasio da assinatura do contrato. O Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte conferiu a essas empresas, ainda, em seu artigo 44, o chamado direito de preferncia nas situaes em que ocorrer empate nos certames licitatrios. De acordo com a lei, deve-se entender por empate aquelas situaes em que as propostas apresentadas pelas pequenas empresas no sejam superiores a 10% da proposta mais bem classificada, nas modalidades previstas na Lei n 8.666/1993. Nas licitaes promovidas sob a modalidade prego, esse percentual reduzido para 5% da proposta ofertante do menor preo. Logo, o empate se configurar no apenas quando houver mais de uma proposta com idntico valor, como comumente se verifica, mas tambm sero consideradas como empate, para fins de privilegiar as pequenas empresas, as situaes em que a diferena entre as propostas se enquadre num determinado limite percentual. Trata-se, nesse ltimo caso, de um empate fictcio, j que no existe, de fato, igualdade entre os valores das propostas. Nesses casos, a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada poder alterar a proposta apresentada, reduzindo seu valor para preo inferior quele constante da proposta considerada vencedora do certame.
Por se tratar de uma faculdade, e no de um dever, caber pequena empresa optar por alterar ou no o valor de sua proposta. Caso sua proposta se torne a mais vantajosa entre as diversas apresentadas no certame, ser-lhe- adjudicado o objeto licitado (art. 45). Em licitaes na modalidade prego, a pequena empresa mais bem classificada ser convocada para apresentar nova proposta no prazo mximo de 5 (cinco) minutos aps o encerramento dos lances, sob pena de precluso desse direito. No ocorrendo a contratao da microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada, sero convocadas as remanescentes cujas propostas se enquadrarem nos intervalos supramencionados, na ordem de classificao, para o exerccio do mesmo direito. Se houver equivalncia dos valores apresentados pelas microempresas e empresas de pequeno porte dentro dos intervalos acima referidos, ser realizado sorteio entre elas para que se identifique aquela que primeiro poder apresentar melhor oferta. claro que esse direito de preferncia somente se aplicar quando a melhor oferta inicial no tiver sido apresentada por microempresa ou empresa de pequeno porte, beneficirias da norma. A lei ainda permite a concesso de tratamento diferenciado e simplificado para as pequenas empresas nas contrataes realizadas pelo Poder Pblico com o objetivo de promover o desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e regional, ampliar a eficincia das polticas pblicas e incentivar a inovao tecnolgica. Para tanto, a lei faculta a promoo de licitaes restritas s microempresas e s empresas de pequeno porte nos casos em que os valores envolvidos no superem R$ 80.000,00. A Administrao poder, ainda, com vistas a alcanar os objetivos mencionados, exigir dos licitantes a subcontratao de microempresa ou de empresa de pequeno porte, nas hipteses em que o percentual mximo do objeto a ser subcontratado no exceder 30% do total licitado; e estabelecer
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cota de at 25% do objeto para a contratao de microempresas e empresas de pequeno porte em certames para a aquisio de bens e servios de natureza divisvel. Nada obstante, de acordo com a lei, esses privilgios somente podero ser concedidos quando: existir regulamentao especfica na esfera legislativa do ente ao qual se insere o rgo ou entidade contratante; forem expressamente previstos no ato convocatrio; houver mais de trs fornecedores competitivos enquadrados como microempresas ou empresas de pequeno porte sediados no local ou na regio e com capacidade para cumprir as exigncias estabelecidas no edital; for vantajoso para a Administrao e no representar prejuzo para o conjunto do objeto a ser contratado; objeto da licitao no se enquadrar nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitao previstos nos arts. 24 e 25 da Lei n 8.666/1993. Feitas essas breves consideraes sobre as inovaes introduzidas pelo Estatuto das Micro e Pequenas Empresas nos procedimentos de licitao e contratao pblica, passar-se-, a seguir, a destacar o papel do TCU no controle das aquisies de bens e servios realizadas pela administrao pblica.
3. CONTROLE DAS LICITAES E CONTRATOS PELA CORTE DE CONTAS FEDERAL
Em seu art. 113, essa lei estabelece que o controle das despesas decorrentes dos contratos e dos demais instrumentos por ela regidos ser feito pelo Tribunal de Contas correspondente, ficando os rgos interessados da Administrao responsveis pela demonstrao da legalidade e regularidade da despesa e execuo, nos termos da Constituio Federal, sem prejuzo da atuao do sistema de controle interno. Dispe esse artigo, tambm, que qualquer licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica, poder representar ao Tribunal de Contas ou aos rgos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicao do diploma normativo que o integra. Essas competncias, definidas em nvel infraconstitucional, decorrem do amplo rol de atribuies conferidas ao Tribunal de Contas da Unio pela Constituio Federal. De incio, registre-se que, por fora do disposto no art. 22, inciso XXVII, da Carta Magna e em respeito ao princpio da uniformidade - no que tange observncia de regras gerais - que rege a organizao administrativa dos Estados Federados, as deliberaes do TCU sobre normas gerais de licitao constituem paradigma de controle para as administraes dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Destarte, as decises do Tribunal de Contas da Unio relativas a licitaes e contratos norteiam toda a administrao pblica., em qualquer das esferas federativas. Alm disso, no exerccio de seu poder-dever de controle e fiscalizao, compete Corte de Contas Federal, com fulcro nas disposies contidas no artigo 71, inciso IV , da Constituio Federal, realizar, por iniciativa prpria ou a pedido do Congresso Nacional, auditorias nas unidades administrativas dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judicirio, com vistas a verificar a regularidade dos procedimentos de contratao levados a cabo pelos rgos e entidades integrantes desses Poderes.
O Tribunal de Contas da Unio, mormente aps a Constituio Federal de 1988, possui papel fundamental na fiscalizao das licitaes e contratos. A Lei de Licitaes explicitamente afirma esse papel de proeminncia desempenhado pelo Tribunal de Contas.
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Alis, esclarea-se que, em princpio, esse exame no est restrito aos rgos e entidades da administrao pblica. Federal. Isso porque a Constituio Federal expressamente conferiu ao TCU a competncia para fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio6. Assim, no raras as vezes, o Tribunal realiza o controle de normas relativas a licitaes e contratos colocadas em prtica por diferentes esferas de governo e entidades privadas. Outrossim, cabe destacar que o controle realizado pelo TCU no est restrito a aspectos jurdicos formais pertinentes aos processos de licitao e contratao. O artigo 71, inciso IV, da Constituio Federal expressamente conferiu ao Tribunal de Contas da Unio competncia para realizar auditorias de natureza operacional, cujo objeto inclui a avaliao do processo de gesto quanto aos aspectos da economicidade, eficincia e eficcia dos atos praticados. Dessa forma, alm das fiscalizaes voltadas para a anlise da legalidade e da regularidade formal dos processos de contratao - observncia dos procedimentos descritos na legislao pertinente - mostra-se legtimo Corte de Contas Federal verificar a conformidade dos resultados alcanados nos certames licitatrios com os fins almejados pela Administrao, de maneira a privilegiar no s o aspecto formal do ato, mas tambm os princpios constitucionais da economicidade e da eficincia. Afinal, no se revela harmnico com o Estado Republicano a adoo de procedimentos que, embora absolutamente conformes ao texto legislativo, produzam resultados contrrios aos interesses estatais, a exemplo da aquisio de objetos por preos superiores aos de mercado, suprfluos, inteis e ultrapassados, incompatveis com a finalidade pretendida.
Ainda sobre o exerccio da atividade controladora do TCU, vale ressaltar que o inciso IX do artigo 71 da Constituio Federal conferiu ao Tribunal a possibilidade de assinar prazo para que o rgo ou a entidade fiscalizados adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada a existncia de eventuais irregularidades. No atendida a providncia determinada, o Tribunal detm competncia para sustar a execuo do ato impugnado (edital de licitao, por exemplo), comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; alm de representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. o que dizem os incisos X e XI do artigo 71 da Constituio Federal. Entretanto, quando a deciso no cumprida tiver por objeto contrato, o TCU no pode, de plano, sustar sua execuo. Nos termos do 1 do art. 71, o ato de sustao dever ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, o qual solicitar ao Poder Executivo a realizao das medidas cabveis. Somente na hiptese de o Congresso ou o Poder Executivo, no prazo de 90 dias, permanecerem inertes, poder o TCU adotar as providncias pertinentes. Anote-se, contudo, que a ausncia de competncia do Tribunal de Contas da Unio para determinar a sustao de contrato administrativo no lhe retira o poder-dever de determinar ao rgo jurisdicionado a adoo de medidas com vistas ao exato cumprimento da lei, ou seja, recomendar ao administrador a correo de ato (inciso IX do art. 71 da CF). Em vista dessa competncia, pode o TCU cientificar o administrador, em carter decisrio, para que este providencie a anulao de contrato impugnado e, se for o caso, da licitao que o originou. Esse entendimento encontra guarida na jurisprudncia do STF, que, no julgamento do Mandado de Segurana n 23550/DF, reconheceu a titularidade da Corte de Contas Federal para determinar autoridade administrativa a anulao de contrato celebrado, nos seguintes termos:
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I. Tribunal de Contas: competncia: contratos administrativos (CF, art. 71, IX e 1 e 2). O Tribunal de Contas da Unio - embora no tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos - tem competncia, conforme o art. 71, IX, para determinar autoridade administrativa que promova a anulao do contrato e, se for o caso, da licitao de que se originou.
Por fim, quanto s competncias do TCU relacionadas ao tema licitaes e contratos, merece destaque, ainda, a prerrogativa de o Tribunal, no curso de seus processos de fiscalizao de atos e contratos, adotar medidas cautelares, com ou sem o estabelecimento de prvio contraditrio, sempre que se tenha evidenciada a existncia de dano potencial ao errio, em razo do periculum in mora e de indcios veementes de irregularidade no ato jurdico impugnado7.
4. A APLICAO DO ESTATUTO DAS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS S CONTRATAES PBLICAS E SEU CONTROLE PELO TRIBUNAL DE CONTAS DAS UNIO
Consoante exposto acima, o Tribunal de Contas da Unio desempenha relevante papel no controle das licitaes e das contrataes efetuadas pelo Poder Pblico. Esse controle leva em conta no apenas a legalidade e a regularidade formal dos processos administrativos, mas tambm considera os aspectos relacionados eficincia, eficcia e economicidade da gesto pblica. No exerccio de suas atribuies constitucionais e legais, via de regra, o TCU analisa questes jurdicas luz do caso concreto. Isso porque apenas nos casos de resposta consulta formulada por ente legitimado, na forma do art. 264 de seu Regimento Interno, o TCU prolata deciso com carter normativo. Nada obstante, consoante dispe o art. 1, 2, da Lei n 8.443/1992, referida deciso constitui prejulgamento da tese mas no do fato ou caso concreto que ser analisado. Logo, de ordinrio, por ocasio do exame da legalidade dos atos que lhe compete que a Corte de Contas tem a oportunidade de se pronunciar sobre a legalidade e constitucionalidade de leis e atos normativos que disciplinam questes relacionadas atividade administrativa. Ressalte-se que a Corte de Contas no pode exercer controle abstrato de constitucionalidade, sob pena de usurpar competncia exclusiva do Supremo Tribunal Federal.
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Por conseguinte, o exame, pela Corte de Contas, da aplicao do Estatuto da Pequena Empresa s licitaes e contrataes pblicas ser feito, via regra, de forma incidental, como condio necessria para o Tribunal decidir acerca do caso concreto posto em julgamento. Considerando que a edio da Lei Complementar n 123/2006 recente, entende-se que a doutrina e os Tribunais, inclusive o TCU, precisam de mais tempo para apreciar devidamente as inovaes introduzidas por essa lei. Todavia, entendo existir uma questo que, por sua relevncia, deve ser analisada neste momento: a atribuio de benefcios e preferncias s pequenas empresas pela Lei Complementar n 123/2006, no mbito das licitaes e contrataes pblicas, viola de forma desarrazoada princpios jurdicos sensveis relacionados com a atuao da administrao pblica. brasileira, dentre os quais destacam-se o da eficincia8 e o da isonomia? Por um lado, a Constituio Federal impe a adoo de medidas jurdicas destinadas a proteger e incentivar a atuao das pequenas empresas, a teor do disposto em seus arts. 170, inciso IX, e 179, verbis:
art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: [...] IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. art. 179. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas por meio de lei.
Presume-se que essas normas visaram consecuo dos seguintes objetivos, entre outros: a) atribuir compensaes aos economicamente hipossuficientes, a exemplo do que ocorre com as normas relativas ao Direito do Consumidor ou ao Direito do Trabalho; b) recompor o equilbrio entre as diversas empresas e as respectivas finalidades, presumivelmente afetado pela assimetria econmico-financeira desses entes; c) ampliar a competio, gerando benefcios tanto para o Estado quanto para os consumidores; d) desenvolver economias locais; e) ampliar o mercado de trabalho; f) incentivar a inovao tecnolgica. Por outro lado, poder-se-ia alegar que a referida concesso de benefcios e preferncias viola o princpio da isonomia entre os licitantes, o qual tem assento constitucional9 e legal10. A ttulo de exemplo dessa suposta violao, cite-se a atribuio de prazo para que as pequenas empresas regularizem sua documentao fiscal, ao contrrio do que ocorre com as empresas maiores. Ademais, em determinadas hipteses, essa concesso de benefcios poderia, em tese, acarretar contrataes desvantajosas para a Administrao, no que tange eficincia e economicidade. Exemplo dessas hipteses a realizao de certames licitatrios nos quais apenas podem participar pequenas empresas. No mbito desses certames, podem ser selecionadas propostas com valores superiores aos que, presumivelmente, seriam ofertados por empresas maiores. Finalmente, cabe destacar que o art. 179 da Lei Maior delimita o mbito das providncias que podem ser adotadas pelo Poder Pblico com o fim de promover e fomentar as atividades das pequenas empresas. Referido dispositivo no faz meno expressa s licitaes e s contrataes pblicas. Logo, a concesso de privilgios nessas reas poderia ser inconstitucional.
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Assim sendo, verifica-se a existncia de um possvel conflito entre os princpios acima relacionados, para o qual deve-se buscar uma soluo. de ver que em um Estado Democrtico de Direito no incomum a tenso e o conseqente conflito entre princpios e regras perfilhados pela Carta Magna. Visando solucionar esses conflitos, a doutrina germnica elaborou a teoria da ponderao de princpios11, a qual ser adotada neste artigo e descrita, de forma extremamente sucinta, a seguir. Segundo os defensores dessa teoria, a existncia de conflito de princpios acaba por gerar uma realidade inafastvel: no h princpio absoluto. Assim, diante da coliso entre princpios (ou dos valores expressos por eles) deve, o operador do direito, valer-se da ponderao como procedimento racional para resolver o conflito, de maneira a estabelecer, luz das circunstncias fticas do caso concreto, a prevalncia de um princpio em detrimento do outro. Nesse sentido, possvel a no aplicao de determinado princpio em sua plenitude, para que outro possa ter a eficcia desejada pelo legislador. de ver que, nesse caso, deve ser respeitado o ncleo essencial dos princpios jurdicos em conflito. Como exemplo dessa compatibilizao concreta de princpios no mbito do Direito Administrativo, pode-se citar o caso do procedimento licitatrio na modalidade prego, cuja lei permite o abrandamento das exigncias fixadas no ato convocatrio, em detrimento do princpio da vinculao ao edital e em homenagem aos princpios da eficincia e da ampliao da competitividade. De mencionar que, em consonncia com a teoria da ponderao dos princpios, a no aplicao concreta e integral de um princpio, em uma situao ftica determinada, deve ser necessria e proporcional ao benefcio que se pretenda obter e concretizao, num grau considerado adequado, do princpio concorrente. Para aferir o grau de efetividade que ser atribudo aos princpios em questo, em cada caso concreto, a teoria em tela se vale do princpio da proporcionalidade. A doutrina, amparada no direito constitucional germnico, geralmente apresenta esse princpio como a juno de trs subprincpios, quais sejam: a) adequao (pertinncia ou aptido) entre meio e fim: relao lgica existente entre o fim almejado pelo ato administrativo e o meio utilizado para atingi-lo; b) necessidade (exigibilidade, proibio do excesso ou escolha do meio mais suave): o meio escolhido para que se atinja determinada finalidade deve ser, entre os possveis, o menos gravoso para o destinatrio do ato administrativo;
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c) proporcionalidade em sentido estrito: h de se ponderar as desvantagens trazidas pelo meio escolhido e os benefcios advindos da realizao da finalidade do ato administrativo; feita a ponderao dos bens jurdicos em jogo, os benefcios devem superar as desvantagens. Tais subprincpios do princpio da proporcionalidade tm sua gnese no Direito Constitucional. Entretanto, podem ser, mutatis mutandis, aplicados ao Direito Administrativo. Desse modo, possvel afirmar que atos administrativos violadores de tais subprincpios so ilegais por agredirem o princpio da proporcionalidade. Logo, considerando que, de acordo com a teoria da ponderao de princpios, para se resolver determinado conflito por meio de um juzo de proporcionalidade, faz-se necessria a aferio da existncia, em cada caso, dos subprincpios mencionados anteriormente, conclui-se que o TCU apenas luz do caso concreto poder verificar se a atribuio de benefcios e preferncias s pequenas empresas pela Lei Complementar n 123/2006, no mbito das licitaes e contrataes pblicas, viola de forma desarrazoada princpios jurdicos sensveis relacionados com a atuao da administrao pblica. brasileira, dentre os quais destacam-se o da eficincia e o da isonomia. Assim, se a restrio verificada aplicao concreta e integral dos princpios da eficincia e da isonomia for justificada pelas circunstncias peculiares do caso sob exame, os quais indicariam a convenincia de privilegiar o princpio consagrado no art. 170, IX, da Constituio, reputar-se-o vlidos e legtimos os atos administrativos praticados. Por outro lado, caso a Corte de Contas constate que a restrio concretizao dos princpios da eficincia e da isonomia, nas circunstncias em tela, foi desarrazoada, os atos administrativos praticados podero ser considerados ilegais ou, at mesmo, inconstitucionais. Note-se que em qualquer hiptese devero ser preservados os ncleos essenciais dos princpios envolvidos. Por fim, de notar que interessar mais Corte de Contas, na salvaguarda do patrimnio pblico, o exame de possvel violao ao princpio da eficincia, em funo da necessidade de preservar a economicidade das contrataes efetuadas pela administrao pblica.. Dessa forma, qualquer privilgio que implique limitao competitividade e, por conseguinte, restrio possibilidade de se obter a proposta mais vantajosa para a Administrao dever demandar atuao mais incisiva do Tribunal de Contas da Unio.
5. CONCLUSO
O direito sistmico e suas normas no podem ser interpretadas de maneira isolada. Antes, devem harmonizar-se com o ordenamento jurdico em que se encontram inseridas. De acordo com a Constituio Federal, a administrao pblica. deve privilegiar, quando da contratao de bens e servios, a observncia dos princpios da eficincia e da isonomia.
Por outro lado, com fundamento em critrios polticos e no texto constitucional (ex vi o disposto nos arts. 170 e 179 da Constituio Federal), podem os governantes decidir utilizar seu poder de compra como instrumento indutor do desenvolvimento econmico e social. Assim, nada impede que o legislador, em homenagem a outros bens jurdicos protegidos pela Constituio, relativize os princpios da isonomia e da eficincia nos procedimentos relativos s compras estatais.
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nesse contexto que o Tribunal de Contas da Unio, como rgo de proeminncia no controle das contrataes realizadas pelo Poder Pblico, deve analisar as inovaes trazidas pela Lei Complementar n 123/2006 aos processos de aquisio de bens e servios pela administrao pblica. Certamente a nova lei produzir situaes jurdicas inusitadas e de constitucionalidade duvidosa. Contudo, caber ao TCU, no exame dos casos concretos submetidos a seu julgamento, zelar por que o tratamento jurdico diferenciado conferido s pequenas empresas pela nova legislao no exceda os limites constitucionais traados para a defesa do interesse pblico nas contrataes realizadas pela Administrao.
NOTAS
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Dispe sobre o regime tributrio das microempresas e das empresas de pequeno porte, institui o Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte - SIMPLES e d outras providncias. Institui o Estatuto da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, dispondo sobre o tratamento jurdico diferenciado, simplificado e favorecido previsto nos arts. 170 e 179 da Constituio Federal. De acordo com o art. 3 da Lei Complementar n 123/2006, considera-se microempresa o empresrio (pessoa jurdica ou no) cuja receita bruta anual seja igual ou inferior a R$ 240.000,00. J a empresa de pequeno porte aquela que aufere receita bruta anual superior a R$ 240.000,00 e inferior a 2.400.000,00, verbis: art. 3o Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se microempresas ou empresas de pequeno porte a sociedade empresria, a sociedade simples e o empresrio a que se refere o art. 966 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002, devidamente registrados no Registro de Empresas Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o caso, desde que: I no caso das microempresas, o empresrio, a pessoa jurdica, ou a ela equiparada, aufira, em cada ano-calendrio, receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais); II no caso das empresas de pequeno porte, o empresrio, a pessoa jurdica, ou a ela equiparada, aufira, em cada ano-calendrio, receita bruta superior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais).
Tendo em vista que, sob o ponto de vista das licitaes, a Lei Complementar n 123/2006 atribuiu tratamento similar s microempresas e s empresas de pequeno porte, para os fins deste artigo, essas empresas sero doravante denominadas pequenas empresas. Nesse sentido, ver Smula 347 do Supremo Tribunal Federal, vazada nos seguintes termos: O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico. Art. 71, inciso VI, da Constituio Federal. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Mandado de Segurana n 24510/DF, Relatora Ministra Ellen Gracie, posicionou-se pela pertinncia das cautelares previstas no art. 276 do Regimento Interno do TCU. Diz a ementa do referido julgado: PROCEDIMENTO LICITATRIO. IMPUGNAO. COMPETNCIA DO TCU. CAUTELARES. CONTRADITRIO. AUSNCIA DE INSTRUO. 1- Os participantes de licitao tm direito fiel observncia do procedimento estabelecido na lei e podem impugn-lo administrativa ou judicialmente. Preliminar de ilegitimidade ativa rejeitada. 2- Inexistncia de direito lquido e certo. O Tribunal de Contas da Unio tem competncia para fiscalizar procedimentos de licitao, determinar suspenso cautelar (Artigos 4 e 113, 1 e 2 da Lei n 8.666/93), examinar editais de licitao publicados e, nos termos do art. 276 do seu Regimento Interno, possui legitimidade para a expedio de medidas cautelares para prevenir leso ao errio e garantir a efetividade de suas decises). 3- A deciso encontra-se fundamentada nos documentos acostados aos autos da Representao e na legislao aplicvel. 4- Violao ao contraditrio e falta de instruo no caracterizadas. Denegada a ordem.(grifei)
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No mbito do TCU, de acordo com as definies constantes do Manual de Auditoria de Natureza Operacional, os conceitos de eficincia, eficcia, efetividade e economicidade podem ser condensados no princpio da eficincia. O art. 37, XXI, da Carta Poltica estabelece que ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegurem igualdade de condies a todos os concorrentes. Segundo o art. 3 da Lei n 8.666/1993, a licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao. Nesse sentido, ver ALEXY, Robert. El concepto y la validez del derecho. Barcelona: Gedisa, 1997. 2 edio.
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Ocupao por terceiros de espao fsico em bens imveis de rgos pblicos: anlise da juridicidade
Marcelo Neves, Denise Hollanda C. Lima
1. INTRODUO
Basicamente so duas as questes principais a serem aqui enfrentadas sobre o tema: a forma administrativa de utilizao do espao pblico por parte de terceiros e se h ou no necessidade de licitao para tal uso. Desde j adiantamos que a controvrsia sobre a forma de utilizao no est pacificada no contexto da jurisprudncia do TCU. O mesmo ocorre sobre a necessidade de licitao, reflexo, at certo ponto, da falta de uniformidade no enquadramento da forma de utilizao privativa do espao pblico quando da ocorrncia de determinado fato concreto.
2. DAS DIVERSAS FORMAS ADMINISTRATIVAS DE OUTORGA DE USO
Sobre a utilizao de espaos fsicos de bem pblico de uso especial, que ser a questo examinada, bsico que essas reas tm como destinao primordial o atendimento do interesse imediato da administrao pblica, ou seja, visam a comportar a estrutura operativa com vistas ao seu pleno funcionamento. Uma vez comportada a mencionada estrutura, no h impedimento legal na outorga de uso desses bens a terceiros, sendo que os instrumentos possveis so a autorizao de uso, a permisso de uso, a concesso de uso, a cesso de uso e a concesso de direito real de uso, todos institutos sujeitos ao regime jurdico de direito pblico. Conforme lio de Di Pietro1,
a matria concernente autorizao, permisso e concesso de uso no est sistematizada no direito positivo. Salvo algumas hipteses especficas em que a lei faz referncia a um ou outro desses institutos, em regra no se encontra na lei essa determinao. Assim sendo, com base na doutrina que se deve procurar saber qual deles se amolda melhor hiptese pretendida.
Marcelo Neves e Denise Hollanda C. Lima, respectivamente, Diretor da Secretaria de Controle Interno e Chefe da Diviso de Auditoria de Licitaes e Contratos do Tribunal Regional do Trabalho da 1a Regio.
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Passada mais de uma dcada de tal entendimento, a produo legiferante ptria nessa matria ainda no avanou a ponto de torn-lo totalmente ultrapassado e, por esse motivo, julgamos necessrio esquadrinharmos cada uma dessas modalidades como modo introdutrio de anlise da questo. Au t o r i z a o d e u s o , c o m o p r e l e c i o n a uniformemente a doutrina, ato administrativo unilateral e discricionrio, pelo qual a administrao consente, a ttulo precrio, que o particular se utilize de bem pblico com exclusividade de forma gratuita ou onerosa. A utilizao no conferida com vistas utilidade pblica, mas no interesse do particular, sendo essa uma das caractersticas que distingue esta modalidade das demais. Permisso de uso ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, gratuito ou oneroso, pelo qual a administrao pblica. faculta a utilizao privativa de bem pblico para fins de interesse pblico, sendo esse o trao distintivo da autorizao. O fato de tratar-se de bem destinado, por sua natureza ou destinao legal, ao uso coletivo (ex.: bancas de jornais, exposio de arte, etc.) impede que o uso privativo seja permitido ou autorizado para fins de interesse exclusivo do particular. O art. 22 da Lei Federal n 9.636/98 - regulamentado pelo art. 14 do Decreto n 3.725/2001, possibilita que o poder pblico autorize, pela permisso de uso, a utilizao de reas de domnio da Unio, a ttulo precrio, para a realizao de eventos de curta durao, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional. A concesso de uso consiste em contrato administrativo pelo qual a administrao pblica faculta ao particular a utilizao privativa de bem pblico, para que o exera conforme a sua destinao. Sua natureza a de contrato de direito pblico, sinalagmtico, oneroso ou gratuito, comutativo e realizado intuitu personae.
A concesso o instituto empregado, preferentemente permisso, nos casos em que a utilizao do bem pblico objetiva o exerccio de atividades de utilidade pblica de maior vulto2 e, por isso mesmo, mais onerosas para o concessionrio. Elemento fundamental na concesso de uso relativo finalidade. Ficou expresso no seu conceito que o uso tem que ser feito de acordo com a destinao do bem. A utilizao que ele exercer ter de ser compatvel com a destinao principal do bem. A concesso de direito real de uso o contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico confere ao particular o direito real resolvel de uso de terreno pblico, estando regulado pelo Decreto-lei n 271/67. Este instrumento bastante parecido com a concesso de uso. Entretanto, conforme o ensinamento de Jos dos Santos Carvalho Filho,
[...] h dois pontos diferenciais bsicos. De um lado, a concesso de uso [...]instaura relao jurdica de carter pessoal, tendo as partes relao meramente obrigacional, enquanto que no presente tipo de concesso de uso outorgado ao concessionrio direito real. De outro os fins da concesso de direito real de uso so previamente fixados na lei reguladora. Destina-se o uso urbanizao, edificao, industrializao, ao cultivo ou a qualquer outro que traduza interesse social. [...] incide sobre terrenos pblicos em que no existam benfeitorias. de se ressaltar que h expressa previso dessa forma no 1 do art. 18 da Lei Federal n 9.636/98.
A cesso de uso, na lio de Hely Lopes Meirelles, a transferncia gratuita da posse de um bem pblico de uma entidade ou rgo para outro3, a fim de que o cessionrio o utilize nas condies estabelecidas no respectivo termo, sendo ato de colaborao entre reparties pblicas, em que aquela que tem bens desnecessrios aos seus servios cede o uso a outras que deles est precisando. Verdadeiramente, a cesso de uso, desde os idos de 46, est instituda (art. 64 do Decreto-Lei n 9.760/464) para as hipteses em que bens imveis da Unio, no utilizados em servio pblico, possam ser cedidos quando houver interesse na concretizao de auxlio ou colaborao. A cesso se faz sempre por prazo determinado, conforme estabelece o art. 3 do Decreto-Lei n 178/67.
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Neste ponto, importante frisar que o art. 20 da Lei n 9.636/98, indo alm do que a doutrina mais heterodoxa previa para esse instrumento jurdico5, acabou por albergar a possibilidade de que a cesso de uso de bens pblicos venha a alcanar terceiros com fins lucrativos, dispondo o Decreto n 3.725/2001 sobre as situaes concretas especficas que no configuram desvirtuamento da destinao de bem pblico cedido a terceiro, bem como estabelecendo as condies necessrias formalizao de termo de cesso de uso desses bens, a saber:
art. 12. No ser considerada utilizao em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o 2o do art. 79 do Decreto-Lei 9.760, de 1946, a cesso de uso a terceiros, a ttulo gratuito ou oneroso, de reas para exerccio das seguintes atividades de apoio necessrias ao desempenho da atividade do rgo a que o imvel foi entregue: I - posto bancrio; II - posto dos correios e telgrafos; III - restaurante e lanchonete; IV - central de atendimento a sade; V - creche; e VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessrias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competncia equivalente nos Poderes Legislativo e Judicirio, responsveis pela administrao do imvel. Pargrafo nico. As atividades previstas neste artigo destinar-se-o ao atendimento das necessidades do rgo cedente e de seus servidores. art. 13. A cesso de que trata o artigo anterior ser formalizada pelo chefe da repartio, estabelecimento ou servio pblico federal a que tenha sido entregue o imvel, desde que aprovada sua realizao pelo Chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competncia equivalente nos Poderes Legislativo e Judicirio, conforme for o caso, observados os procedimentos licitatrios previstos em lei e as seguintes condies:
I - disponibilidade de espao fsico, de forma que no venha a prejudicar a atividade-fim da repartio; II - inexistncia de qualquer nus para a Unio, sobretudo no que diz respeito aos empregados da cessionria; III - compatibilidade de horrio de funcionamento da cessionria com o horrio de funcionamento do rgo cedente; IV - obedincia s normas relacionadas com o funcionamento da atividade e s normas de utilizao do imvel; V - aprovao prvia do rgo cedente para realizao de qualquer obra de adequao do espao fsico a ser utilizado pela cessionria; VI - precariedade da cesso, que poder ser revogada a qualquer tempo, havendo interesse do servio pblico, independentemente de indenizao; VII - participao proporcional da cessionria no rateio das despesas com manuteno, conservao e vigilncia do prdio; VIII - quando destinada a empreendimento de fins lucrativos, a cesso dever ser sempre onerosa e sempre que houver condies de competitividade devero ser observados os procedimentos licitatrios previstos em lei e IX - outras que venham a ser estabelecidas no termo de cesso, que ser divulgado pela Secretaria do Patrimnio da Unio.
Estabelecidos os contornos legais e doutrinrios dos institutos aplicveis utilizao de bens pblicos de uso especial por terceiros, resta ainda colacionar a este parecer os entendimentos sobre a matria do Colendo Tribunal de Contas da Unio - TCU, vejamos. Comeamos por gizar que, conforme a jurisprudncia do TCU 6, ancorada no art. 1 do Decreto n 99.509/907, no mais se admite, aos rgos e entidades da administrao federal a cesso de imveis, a ttulo gratuito, a sociedades civis, de carter
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social ou esportivo, inclusive os que congreguem os respectivos servidores ou empregados e seus familiares, tais como associaes de servidores ou quaisquer outras entidades congneres. Nesse mesmo sentido, foi a recente recomendao8 do ilustre Ministro Corregedor-Geral da Justia do Trabalho, Ministro Rider Nogueira de Brito, na correio ordinria realizada junto ao Tribunal Regional do Trabalho da 18a Regio. Os entendimentos do TCU sobre esta matria, como dissemos, no so pacficos; um bom exemplo a indicao do instrumento jurdico para formalizar a outorga de uso de bens pblicos para a instalao de agncias de bancos privados, que alcanam tanto a permisso de uso9 - por entender ser o servio bancrio uma atividade de interesse pblico (cabea do art. 192 da CRFB/88) - como a concesso de uso10, e mesmo a cesso de uso11. J para o caso de bancos estatais os entendimentos variam desde a permisso e concesso de uso at a concesso real de direito de uso12, sem embargo da cesso de uso. O mesmo se d em relao explorao de lanchonete por particular. Como se constata do que at aqui exposto, no h como preconizar um nico instrumento para todas as situaes de uso de espao por particular, cabendo ao gestor a observncia da legislao pertinente aos bens de uso especial, sendo central o Decreto n 3.725/2001, mormente os seus seguintes dispositivos: 2 do art. 11 (indicao de cesso de uso na destinao para entidade da administrao federal indireta, por exemplo: Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil S.A e Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos), o art. 12 (indicao de cesso de uso para instalao de posto de bancrio - inclusive privado, restaurante, lanchonete e outras atividades similares, tais como instalao de mquinas automticas de venda de caf e refrigerante), art. 13, em especial o inciso VIII (tratando-se de empreendimento de fins lucrativos, a cesso de uso dever ser sempre onerosa) e, finalmente, art. 14 (permisso de uso para realizao de eventos de curta durao, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional, conforme j acima assinalado). Com relao durao da cesso (lato sensu), perfilamo-nos ao entendimento da Audin/MPU13,
para entender que a mesma no estar limitada ao prazo estipulado no inciso II, do art. 57 da Lei n 8.666/93, por tal contrato no se enquadrar, conforme definio contida na IN n 18/97, do ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, como servio contnuo. Ressaltamos, contudo, que no se admite a estipulao de termo ou contrato com prazo indeterminado14, bem como que a permisso de uso tem a sua durao limitada ao que preconizado pelo inciso III do art. 14 do Decreto n 3.725/01, isto , trs meses, prorrogvel por igual perodo.
3. DA NECESSIDADE DE LICITAO
Como bem sabemos, a autorizao de uso deferida independentemente de prvia licitao. Quanto necessidade de licitao para cesso de imvel mediante permisso de uso, reproduzo abaixo o entendimento defendido pelo eminente Ministro Adhemar Ghisi sobre a questo quando da apreciao do processo TC n 625.182/1995-0 (Acrdo n 29/2000-TCU-2 Cmara):
[...] a permisso de uso de bem pblico, pelas suas caractersticas, est excluda da exigncia do art. 2 do Estatuto de Licitaes, pelas definies ali contidas, especialmente a do seu pargrafo nico que, ao definir contrato, estabelece: Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da administrao pblica. e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada. Com efeito, a permisso, concedida a ttulo precrio, no cria obrigaes para a administrao pblica., que a concede e a retira, estritamente em razo de interesse pblico, e sem que haja necessidade de consentimento do permissionrio. Nesses casos, como a permisso de uso no tem natureza contratual, preleciona a administrativista Maria Sylvia Zanella di Pietro (Temas Polmicos sobre Licitaes e Contratos, Malheiros Editores, 2 ed., 1995): "[...] no est abrangida pela Lei n 8.666/93, o que no impede a Administrao de fazer licitao ou instituir outro processo de seleo, sempre recomendvel quando se trata de assegurar igualdade de oportunidade a todos os eventuais interessados."
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A concesso de uso exige licitao, nos termos do art. 2 da Lei n 8.666/93. Na concesso de direito real de uso de bens imveis, quando destinada a outro rgo ou entidade da administrao pblica, aplica-se a hiptese de licitao dispensada15, prevista no artigo 17, 2, da Lei n 8.666/1993. Regra geral, na cesso de uso , sempre que houver condies de competitividade, devero ser observados os procedimentos licitatrios previstos em lei, ideal enfeixado no princpio da isonomia fixado no inciso XXI do art. 37 da CRFB/88. De fato, o artigo 18 da Lei n 9.636/98 claro ao dispor, em seu 5, que a cesso ser sempre precedida de licitao quando houver condies de competitividade e o empreendimento correlato tiver fim lucrativo, o que reforado no art. 13, VIII, do Decreto n 3.725/01. No mais das vezes, esta ser a natureza das atividades que sero desenvolvidas nas reas cedidas pelos rgos pblicos, pelo que a licitao se mostrar obrigatria. Merece, contudo, abordagem especfica a instalao nestes espaos de agncias bancrias de instituies financeiras oficiais - Banco do Brasil S.A. (sociedade de economia mista) e Caixa Econmica Federal (empresa pblica) - pela peculiaridade que envolve a matria. Com efeito, por integrarem a administrao pblica federal indireta, poder-se-ia presumir que os dispositivos legais citados, e principalmente o Estatuto de Licitaes e Contratos, no abarcariam os atos ou contratos firmados com estas instituies, a julgar, inclusive, pelo termo terceiros empregado tanto no caput do art. 12 do Decreto n 3.725/01 quanto no caput do art. 2 da Lei n 8.666/93, que conduziria interpretao de que as normas ali insertas, especialmente as atinentes obrigatoriedade de licitao, somente se aplicariam s contrataes com pessoas jurdicas do setor privado, excludas, ento, as empresas estatais (sociedade de economia mista e empresa pblica). No entanto, entendemos, s.m.j., que no h como se generalizar tal raciocnio sem atentar para o objeto a que est relacionada a contratao, pois no nos
parece lcito conceder tamanho privilgio a uma sociedade de economia mista ou empresa pblica em decorrncia de uma ao relacionada atividade econmica que desenvolve, e no precipuamente aos objetivos sociais do Estado, o que afrontaria os princpios insculpidos no art. 173 da Constituio Federal, in verbis:
art. 173. (omissis) 1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre: (omissis) II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; (omissis) 2 - As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
No caso dos Tribunais, contudo, possvel que a formalizao de termo ou contrato de cesso de uso para instalao de agncia bancria dessas instituies oficiais configure a hiptese de inexigibilidade de licitao, por inviabilidade de competio, isso em funo do interesse da coletividade relacionado aos depsitos judiciais. Dispe o art. 666, I, do Cdigo de Processo Civil:
art. 666. Se o credor no concordar em que fique como depositrio o devedor, depositar-se-o: I - no Banco do Brasil, na Caixa Econmica Federal, ou em um banco, de que o Estado-Membro da Unio possua mais de metade do capital social integralizado; ou, em falta de tais estabelecimentos de crdito, ou agncias suas no lugar, em qualquer
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estabelecimento de crdito, designado pelo juiz, as quantias em dinheiro, as pedras e os metais preciosos, bem como os papis de crdito; II - em poder do depositrio judicial, os mveis e os imveis urbanos; III - em mos de depositrio particular, os demais bens, na forma prescrita na Subseo V deste Captulo.
As hipteses citadas encontram guarida na fundamentao adotada no Voto do Relator do Acrdo n 1.130/2004 do Plenrio do TCU, Ministro Ubiratan Aguiar, cujo trecho especificamente relacionado situao em exame transcrevemos a seguir:
[...] importante observar que o art. 666 do CPC no obriga a que o juiz tenha que determinar a realizao dos depsitos em todos os agentes oficiais mencionados, tampouco probe que determinado rgo sistematize a entidade que deseja trabalhar em razo de oportunidade e convenincia. Portanto, a escolha do estabelecimento de crdito, desde que respeite as alternativas impostas pelo referido dispositivo legal, constitui ato discricionrio do juiz ou da Administrao Judiciria competente. Assim, da mesma forma que o CPC no autoriza expressamente a celebrao de contrato de exclusividade tambm no o probe. 8. Com efeito, como a escolha do estabelecimento de crdito, dentre os mencionados no art. 666 do CPC, representa uma faculdade para os juizes, no h bice a que a administrao pblica. Judiciria opte por trabalhar exclusivamente com a instituio bancria que melhor lhe aprouver, desde que desta escolha no resulte prejuzos para o depositante, para o depositrio ou para o errio.
4. CONCLUSO
V-se, pois, claramente que h um interesse social especial em que estabelecimentos de bancos oficiais existam nos fruns dos Tribunais, j que assim estarse- facilitando o cumprimento do citado dispositivo legal pelas partes nas demandas judiciais e respectivos advogados, que constituem mesmo os clientes principais de toda a atividade administrativa. Em conseqncia, caso as autoridades destes rgos considerem, de fato, relevante a cesso de uso de espaos ao Banco do Brasil S.A. e CEF - instituies financeiras que hoje podem atender ao disposto no diploma legal citado, ainda que nas agncias em questo tambm sejam desenvolvidas atividades inerentes perseguio do lucro, consideramos vivel que seja considerada inexigvel a licitao nas seguintes situaes: a) quando comprovadamente, a administrao disponibilizar a cesso de uso a ambas as instituies nas mesmas condies, e as duas tenham aceitado o oferecimento, situao que se assemelharia conhecida figura do credenciamento, em que a inviabilidade de competio se configura justamente porque todos os interessados tm oportunidades idnticas ou apenas uma delas tenha manifestado interesse; b) quando o juiz ou juzes das varas que funcionarem no frum especfico manifestarem seu interesse em que os depsitos judiciais afetos sua jurisdio sejam realizados somente em uma das instituies citadas; c) quando a cpula administrativa do rgo optar, motivadamente, por concentrar os depsitos judiciais em uma nica instituio, orientando os juzes e desembargadores nesse sentido.
Na maioria dos casos a cesso de uso o ttulo mais apropriado ocupao por terceiros dos espaos fsicos dos rgos pblicos, devendo o gestor, de todo modo, vista da situao concreta, escolher a forma de utilizao rimada com a legislao pertinente ao uso especial de bem pblico, bem como se calcar na melhor doutrina sobre a matria. A observncia dos procedimentos licitatrios como regra necessria, ressalvada a hiptese de inviabilidade de competio, tal como nas situaes que envolvem as instituies financeiras oficiais.
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1
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella e outros - In Temas polmicos sobre Licitaes e Contratos, 2a edio, Mallheiros Editores, 1995, pg. 36. Di Pietro, seguida nesse ponto pelo publicista Jos dos Santos Carvalho Filho (In Manual de Direito Administrativo -, 4a Edio, Editora Lmen Jris, pg. 747), tem nessa caracterstica o principal trao diferenciador da escolha entre a utilizao da concesso em lugar da permisso. Assim, por exemplo, a explorao de lanchonete por terceiros albergaria tanto uma como outra modalidade, dependendo ou no da necessidade de nus, pelo particular, para a sua instalao. Jos dos Santos Carvalho Filho, em obra j citada (ver pg. 750), entende que o uso pode ser cedido tambm, em certos casos especiais, a pessoas privadas, desde que desempenhem atividade no lucrativa que vise a beneficiar, ainda que parcialmente, a coletividade. TTULO II - Da Utilizao dos Bens Imveis da Unio - CAPTULO I - Disposies Gerais - art. 64. Os bens imveis da Unio no utilizados em servio pblico podero, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos. (OMISSIS) 3 A cesso se far quando interessar Unio concretizar, com a permisso da utilizao gratuita de imvel seu, auxlio ou colaborao que entenda prestar. Ver nota no 3 acima. Acrdo 61/2003 - Plenrio. art. 1 Fica vedado aos rgos e entidades da administrao pblica. Federal direta, autrquica e fundacional, bem assim s empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela Unio, efetuar, em favor de clubes ou outras sociedades civis, de carter social ou esportivo, inclusive os que congreguem os respectivos servidores ou empregados e seus familiares: (OMISSIS) II - despesas de construo, reforma ou manuteno de suas dependncias e instalaes; e III - cesso, a ttulo gratuito, de bens mveis e imveis. 1 (OMISSIS) 2 No caso de bens mveis e imveis cedidos anteriormente data de publicao deste decreto, caber entidade cessionria, sua conta, mant-los e conserv-los, bem assim realizar ou concluir as obras ou reparos que se faam necessrios.
RECOMENDAO. O Ministro Corregedor-Geral, considerando a cesso gratuita das instalaes utilizadas pela Amatra, Asjustego e Agatra, bem como o custeio das despesas operacionais dessas instituies, RECOMENDA que o Tribunal proceda cobrana de aluguis e adote procedimentos para que cada uma delas arque com o pagamento de suas prprias despesas com tarifas pblicas. O Tribunal deve informar a esta Corregedoria-Geral, em 30 dias, as providncias tomadas quanto a essa recomendao (ver em http://www.tst.gov.br/ Secg/correicoes/ATA2004-18.pdf). Conforme Deciso 114/1996 (Plenrio) e Acrdos 29/2000 e 540/2000 - Segunda Cmara. V.g: Decises 114/1996 (Plenrio) e 587/97, Acrdo 2.289/2005 - Plenrio (item 26 do Relatrio). Inteligncia que se dessume do voto do Ministro Relator no Acrdo 2.289/2005 - Plenrio. Acrdo 412/2005 - Plenrio. Na forma do Of. Circ. Audin/MPU no 002/2000: Considerando o disposto nos artigos 57, inciso II, e 62, 3, incisos I e II, ambos da Lei n 8.666/93, atualizada, resolve este MPU, por intermdio de sua auditoria interna, divulgar o presente expediente, orientando o que segue: 1.A prestao de servios a serem executados de forma contnua, de que trata o art. 57, inc. II, da Lei de Licitaes e Contratos, ter sua vigncia de 12 (doze) meses, podendo ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a Administrao, limitada sessenta meses. Alm deste prazo, em carter excepcional, com exposio de motivos devidamente justificado e mediante autorizao superior, tais contratos podero ser prorrogados por at 12 (doze) meses. 2.Excetuam-se do disposto no item anterior os contratos de cesso de uso, concesso de direito real de uso e concesso ou permisso de uso; ...(grifos no original).
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Ex vi do 3 do art. 18 da Lei n 9.636/98 c/c 3 do art. 57 da Lei n 8.666/93. Nesse sentido o Acrdo 412/2005 - Plenrio, que tratou da instalao de agncia da Caixa Econmica Federal numa Universidade Federal.
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Contratao emergencial e desdia administrativa

Marins Restelatto Dotti
1. INTRODUO
Toda atividade administrativa do Estado norteada pelos princpios da supremacia e da indisponibilidade do interesse pblico. O fim, e no a vontade, domina todas as formas de administrao. Para realizar suas funes, a administrao pblica recorre, freqentemente, colaborao de terceiros. Uma das formas de atuao conjugada do Estado com o particular o contrato administrativo, derivado de um procedimento licitatrio. H situaes em que a administrao recebe da lei autorizao para deixar de licitar, se assim entender conveniente ao interesse do servio; hipteses h em que a administrao defronta-se com inviabilidade ftica para licitar, por expressa vedao da lei. As hipteses de dispensabilidade do art. 24, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, constituem rol taxativo e a dispensa de licitao em razo da emergncia caracteriza-se pela urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios ou equipamentos. Na prtica, a situao de emergncia muitas vezes decorre da falta de planejamento administrativo e isso tem sido constantemente detectado pelos rgos de controle, tanto interno como externo. No obstante, o atendimento de certas situaes pelo poder pblico h de ser imediato, sob pena de a procrastinao causar prejuzos ao interesse pblico, sendo a dispensa de licitao prevista no inciso IV , do art. 24, alternativa transitvel para o gestor pblico, observadas as vinculaes jurdicas aplicveis espcie.
Marins Restelatto Dotti Advogada da Unio, Especialista em Direito do Estado. Lotada no Ncleo de Assessoramento Jurdico em Porto Alegre/RS. Consultoria-Geral da Unio. Advocacia-Geral da Unio
A rigor, em que pese argumentos de autoridade em contrrio, a licitao no um princpio, mas to somente um instituto, cuja natureza de procedimento administrativo. Lembra Celso Antnio Bandeira de Mello1 que a licitao tem dupla funo, conforme dito na prpria lei de licitaes: garantir o princpio constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a administrao. Enganam-se aqueles que vem na licitao a garantia (somente) do princpio da isonomia, porquanto pensar assim seria o mesmo que dizer que nas dispensas de licitao tal caractere princpio est dispensado. No verdade. Primeiro que a licitao, como conjunto de procedimentos formais, no tem conseguido seu intento de soldado da moralidade pblica. De outra, o art. 26 da Lei n 8.666/93, ao estabelecer a necessidade de justificao do preo e a motivao da escolha da empresa a ser contratada para a execuo do objeto da dispensa, em realidade quer garantir o ncleo duro dos princpios da moralidade, da isonomia e da igualdade.
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DOUTRINA 2. CONTRATAO DIRETA
A realizao de qualquer licitao depende da ocorrncia de certos pressupostos. falta deles, o certame licitatrio seria um autntico sem-sentido ou simplesmente no atenderia s finalidades em vista das quais foi concebido. Ditos pressupostos so de trs ordens, a saber: a) pressuposto lgico; b) pressuposto jurdico; e c) pressuposto ftico. pressuposto lgico da licitao a existncia de uma pluralidade de objetos e de uma pluralidade de ofertantes. Sem isso no h como conceber uma licitao. Dita impossibilidade reconhecvel j no prprio plano de um simples raciocnio abstrato. pressuposto jurdico o de que, em face do caso concreto, a licitao possa se constituir em meio apto, ao menos em tese, para a administrao acudir ao interesse que deve prover. pressuposto ftico da licitao a existncia de interessados em disput-la. Posto que a funo do instituto da licitao servir o interesse pblico, em casos tais percebe-se que falece o pressuposto jurdico para sua instaurao. Com efeito: a licitao no um fim em si mesmo; um meio para chegar utilmente a um dado resultado: o travamento de uma certa relao jurdica. Quando nem mesmo em tese pode cumprir tal funo, seria descabido realiz-la. Embora fosse logicamente possvel realiz-la, seria ilgico faz-lo em face do interesse jurdico a que se tem que atender. A Constituio Federal acolheu a presuno de que prvia licitao produz a melhor contratao entendida como aquela que assegura a maior vantagem possvel administrao pblica. Mas a prpria Constituio se encarregou de limitar tal presuno absoluta, facultando a contratao direta nos casos previstos em lei. A supremacia do interesse pblico fundamenta a exigncia, como regra geral, de licitao prvia para contrataes da administrao pblica. Existem hipteses em que a licitao formal seria impossvel ou frustraria a prpria consecuo dos interesses pblicos. O procedimento licitatrio normal conduziria ao sacrifcio do interesse pblico e no asseguraria a contratao mais vantajosa.
No absurda a afirmao de que a contratao direta uma modalidade extremamente anmala de licitao. O prprio legislador determinou as hipteses em que se aplicam os procedimentos licitatrios simplificados. Por igual, definiu os casos de no-incidncia do regime formal de licitao. Diante de situaes desta ordem que se configuram os casos acolhidos na legislao como de dispensa de certame licitatrio ou os que tero de ser considerados como de inexigibilidade dele. Certamente, em ateno diversidade de hipteses em que cabvel a adjudicao direta, isto , a eleio da contraparte independentemente de licitao, a Lei n 8.666/93 tanto prev casos de dispensa de licitao quanto de sua inexigibilidade. Em tese, a dispensa contempla hipteses em que a licitao seria possvel; entretanto, razes de tomo justificam que se deixe de efetu-la em nome de outros interesses pblicos que merecem acolhidas. Os casos qualificados pela lei como de licitao dispensvel esto arrolados nos incisos I a XXIV do art. 24 da lei de licitaes. A este total haver-se-o de aditar as hipteses, previstas no art. 17, em que a lei declara dispensada a licitao. De par com as figuras de licitao dispensvel e dispensada, Celso Antnio Bandeira de Mello2 reconhece a existncia de licitao proibida. Informa que o exemplo tpico, mas no nico, aquele que ao tempo do DecretoLei 2.300, de 21 de novembro de 1986, estava formalmente identificado como tal e hoje se encontra referido no art. 24, IX, entre as hipteses de licitao dispensvel; a saber: quando houver possibilidade de comprometimento da segurana nacional, nos casos estabelecidos em decreto do Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Defesa Nacional.
DOUTRINA 3. CONTRATAO EMERGENCIAL
O inciso IV do art. 24 da Lei n 8.666/93, estabelece:

dispensvel a licitao: IV nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos; [ ... ]
No possvel, ao administrador pblico, pretender utilizar uma situao de emergncia ou calamitosa para dispensar a licitao em aquisies que transcendam o objeto do contrato, que em casos emergenciais deve ser feito to somente no limite do indispensvel ao afastamento do risco. Haver, assim, profunda correlao entre o objeto pretendido pela administrao e o interesse pblico a ser atendido. A correlao entre o objeto do futuro contrato e o risco, limitado, cuja ocorrncia se pretenda evitar, deve ser ntima, sob pena de incidir, o administrador, em ilcita dispensa de licitao.
Nesse sentido, adverte J.C. Mariense Escobar3 que O administrador, para deliberar pela no realizao a situao emergencial ensejadora da dispensa de licitao, deve ter redobrada cautela. No caso aquela que resulta do imprevisvel e no da inrcia especfico das contrataes diretas, emergncia administrativa. A situao adversa, dada como significa necessidade de atendimento imediato a emergncial ou de calamidade pblica, no pode certos interesses. Demora em realizar a prestao ter se originado, total ou parcialmente, na falta de produziria risco de sacrifcio de valores tutelados planejamento, da desdia administrativa ou da m pelo ordenamento jurdico. Como a licitao gesto dos recursos disponveis, ou seja, no pode, pressupe certa demora para seu trmite, submeter em nenhuma medida, ser atribuda culpa ou dolo a contratao ao processo licitatrio propiciaria a do agente pblico que tinha o dever de agir para concretizao do sacrifcio a esses valores. A simples prevenir a ocorrncia de tal situao. descontinuidade na prestao dos servios no justifica, em tese, a realizao de contrato emergencial. A hiptese merece interpretao cautelosa, Compem a situao de emergncia certa dose de segundo Maral Justen Filho 4 . A contratao imprevisibilidade da situao e a existncia de risco administrativa pressupe atendimento ao interesse em potencial a pessoas ou coisas, que requerem pblico. Isso significa que a ausncia da contratao urgncia de atendimento. representaria um prejuzo para o bem pblico. Na generalidade dos casos em que o Estado dispe-se a contratar, este motivado a atuar para evitar dano potencial. Toda e qualquer contratao administrativa retrata a necessidade e a convenincia de uma atuao conjugada entre o Estado e terceiros. Uma ...a licitao no um fim em si interpretao ampla do inciso IV acarretaria, por isso, mesmo; um meio para chegar a dispensa de licitao como regra geral. O argumento da urgncia sempre poderia ser utilizado. A dispensa utilmente a um dado resultado... de licitao e a contratao imediata representam uma modalidade de atividade acautelatria do interesse pblico.
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O mesmo autor5 ensina que para a dispensa de licitao com fulcro no art. 24, inciso IV , incumbe administrao pblica avaliar a presena de dois requisitos: o primeiro deles a demonstrao concreta e efetiva da potencialidade de dano, deve ser evidenciada a urgncia da situao concreta e efetiva, no se tratando de urgncia simplesmente terica. A expresso prejuzo deve ser interpretada com cautela, por comportar significaes muito amplas. No qualquer prejuzo que autoriza dispensa de licitao, o mesmo dever ser irreparvel. Cabe comprovar se a contratao imediata evitar prejuzos que no possam ser recompostos posteriormente. O comprometimento segurana significa o risco de destruio ou de seqelas integridade fsica ou mental de pessoas ou, quanto a bens, o risco de seu perecimento ou deteriorao. O segundo requisito a demonstrao de que a contratao via adequada e efetiva para eliminar o risco, a contratao imediata apenas ser admissvel se evidenciado que ser instrumento adequado e eficiente para eliminar o risco. Se o risco de dano no for suprimido atravs da contratao, inexiste cabimento da dispensa de licitao. Trata-se de expor a relao de causalidade entre a ausncia de contratao e a ocorrncia de dano ou, mais precisamente, a relao de causalidade entre a contratao e a supresso do risco de dano. Em ltima anlise, aplica-se o princpio da proporcionalidade. A contratao dever ser o instrumento satisfatrio de eliminao do risco de sacrifcio dos interesses envolvidos. Mas no haver cabimento em promover contrataes que ultrapassem a dimenso e os limites da preservao e realizao dos valores em risco. O Tribunal de Contas da Unio firmou entendimento, por meio da Deciso Plenria6 n347/1994, no sentido de que so pressupostos da aplicao do caso de dispensa de licitao preconizado no art. 24, inciso IV, da Lei n 8.666/93, primeiramente, que a situao adversa, dada como de emergncia ou de calamidade pblica, no se tenha originado, total ou parcialmente, na falta de planejamento, na desdia administrativa ou na m gesto dos recursos disponveis, ou seja, que ela no possa, em nenhuma medida, ser atribuda culpa ou dolo do agente pblico que tinha o dever de agir para prevenir a ocorrncia de tal situao. Em segundo, que exista urgncia concreta e efetiva do atendimento situao decorrente do estado emergencial ou calamitoso, visando afastar risco de danos a bens ou sade, ou vida de pessoas. Terceiro, que o risco, alm de concreto e efetivamente provvel, se mostre iminente e especialmente gravoso. E quarto, que a imediata efetivao, por meio de contratao com terceiros, de determinadas obras, servios ou compras, segundo as especificaes e quantitativos tecnicamente apurados, seja o meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco iminente detectado.
DOUTRINA 4. DESDIA ADMINISTRATIVA E O PRINCPIO DA EFICINCIA
Na acepo trazida pelos dicionrios da Lngua Portuguesa, desdia tem o mesmo sentido que inrcia, negligncia, desleixo, descaso ou incria. No Direito Pblico, desdia administrativa sinnimo de falta de planejamento ou de ausncia de previso para necessidades perfeitamente previsveis. O planejamento contempla a seleo de alternativas de soluo dos problemas com sua anlise de custo-benefcio e o estabelecimento de indicadores qualitativos e quantitativos, propiciando uma viso global da atividade administrativa antes da sua implementao e com muita utilidade nas etapas de acompanhamento e avaliao final, capaz de reduzir riscos e incertezas, direcionar recursos adequados e propiciar condies para obteno de resultados positivos e eficazes para o interesse pblico. Traduz-se no princpio da eficincia, faceta de um princpio mais amplo tratado h muito no Direito Italiano: o princpio da boa administrao. Sem dvida, o princpio da eficincia veio a lume para viabilizar a reforma do Estado, sendo implementado no nvel infraconstitucional por instrumentos de otimizao ou de privatizao, em sentido amplo, das atividades estatais (Leis Federais 8.987/95, 9.074/95, 9.491/97, 9.637/98, 9.649/98, 9.790/99). Porm, esse apenas um dos efeitos da consagrao legislativa do princpio da eficincia. O outro indica uma revalorizao do contedo da atuao administrativa, inclusive a decorrente da competncia discricionria, cujo parmetro ser tambm a eficincia. Adotado expressamente no art. 37, caput , da Constituio Federal, d uma nova dimenso administrao pblica, aproximando-a mais do dever de boa administrao. Os administrados so titulares de dois direitos subjetivos genricos e fundamentais em face da administrao pblica: legalidade e funcionamento. O primeiro impe garantias ao administrado pela instituio de limites atuao da administrao , sujeita a um dever negativo de absteno. O segundo, conjugado ao primeiro, expressa a obrigao de a Administrao oferecer certas prestaes positivas aos administrados, sobretudo, quando a constituio ou as leis
ordenam, genrica ou especificamente, linhas de conduta administrativa para satisfao de interesses dos administrados, s quais ela no pode renunciar em funo da primazia do interesse pblico e sua indisponibilidade. O Acrdo n 272/2002 Segunda Cmara Tribunal de Contas da Unio7, traz o exemplo mais comum de contratao direta na forma do art. 24, IV, em que a situao dada como de emergncia se origina, total ou parcialmente da falta de planejamento ou da desdia administrativa:
Desde a assinatura dos contratos de prestao dos servios j se sabia que, aps o decurso do prazo de vigncia do ajuste (12 meses, prorrogvel uma vez), haveria a necessidade de realizar-se novo procedimento licitatrio. Teve, por conseguinte, o gestor lapso de tempo mais do que suficiente para organizar e providenciar as medidas administrativas cabveis de forma a evitar a situao de urgncia que efetivamente ocorreu ao final da vigncia dos ajustes respectivos.
5. CULPA DO ADMINISTRADOR E DEVER DE CONTRATAR
A base jurdico-constitucional da conduta do administrador exibe um argumento de especial relevncia. Criada a situao de necessidade de contratao, o administrador pblico foi colocado diante de situao cuja opo de soluo clara: a contratao emergencial. So princpios constitucionais expressos administrao, cuja extenso administrao indireta a Constituio faz induvidosa, a legalidade e a eficincia. nessa faixa jurdica que se h de encontrar a base validadora da conduta, para oferecer lei de licitaes a melhor leitura diante do quadro ftico composto. Ressalta-se que essa concluso no exime, das sanes cabveis, o responsvel que deu causa situao emergencial surgida. Assunto de natureza similar foi abordado pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio, acatado pelo Plenrio, ao prolatar o Acrdo8 n 46/2002, aduzindo que as balizas legais, no atinente ao conceito de emergncia, devem ser de tal ordem que impliquem urgncia de atendimento da situao, sob pena de ocasionarem prejuzos ou comprometerem a segurana de pessoas, obras, servios, bens ou equipamentos.
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Como ensina Gilmar Ferreira Mendes acerca do princpio da proporcionalidade, o meio no ser necessrio se o objetivo almejado puder ser alcanado com a adoo de medida que se revele, a um s tempo, adequada e menos onerosa. Na prtica, adequao e necessidade no tm o mesmo peso ou relevncia no juzo de ponderao. Assim, apenas o que adequado pode ser necessrio, mas o que necessrio no pode ser inadequado, pelo que um juzo definitivo sobre a proporcionalidade da medida h de resultar da rigorosa ponderao e do possvel equilbrio entre o significado da interveno para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (proporcionalidade em sentido estrito). Determinar que no se dispense licitao quando a culpa for da administrao dupla leso, porquanto permanece a falta de planejamento e aparece a descontinuidade da prestao de um servio pblico ou abandono de direitos sociais. A no realizao de licitao ofensa a dispositivo, entretanto, este tem flexibilidade constitucional. Adentrando na anlise do caso, trago colao o ensinamento de Paulo Bonavides9, que d o primeiro elemento do princpio da proporcionalidade: o da pertinncia, traduzido como princpio da adequao por Gilmar Ferreira Mendes. Para ele, sua aplicao deve responder se uma medida o meio certo para levar a cabo um fim baseado no interesse pblico. Examina-se a a adequao, a conformidade ou a validade do fim. Seguindo as pegadas do doutrinador e adentrando na proporcionalidade stricto sensu, s se age desta forma quando a escolha recai sobre o meio ou os meios que, no caso especfico, levarem mais em conta o conjunto de interesses em jogo. A norma no traz qualquer meno causa que originou a situao de emergncia, bastando-lhe a referida situao e a possibilidade que dela derive a ocorrncia de prejuzo a pessoas e bens pblicos ou da coletividade. Assim, dizer que a licitao no pode ser afastada quando a situao criada por culpa do administrador desbordar o alcance da norma e punir o destinatrio da norma.
O que autoriza o dever de dispensar a licitao a situao emergencial, no a causa de sua ocorrncia. A teoria da impreviso seria utilizada para averiguao da licitude do proceder administrativo. A falta de planejamento estaria aperfeioada com a constatao de uma situao de emergncia, no com a adoo da contratao direta por dispensa. No se pode confundir hiptese normativa criada para um caso dado com elemento de conduta objetiva utilizvel para averiguar descumprimento de norma legal. Se estiverem presentes todos os requisitos previstos no dispositivo, cabe dispensa de licitao, independente de culpa do servidor pela no realizao do procedimento na poca oportuna. A inrcia do servidor, dolosa ou culposa, no pode vir em prejuzo do interesse pblico maior a ser tutelado pela administrao. No caso de emergncia ficta ou fabricada, h negligncia, no urgncia. Apesar disso, contrata-se, e pela negligncia responder a autoridade omissa, depois de devidamente apurados todos os fatos. A emergncia um conceito relacional entre uma situao ftica anormal e a realizao de certos valores. Tais valores seriam os fins a serem atingidos pelo Direito Pblico. Assim, a situao de risco colocaria em perigo esses mesmos valores. Ainda segundo o autor, a contratao emergencial teria o carter cautelar, porquanto a intempestividade redundaria na no-efetividade do gasto. A situao de emergncia criada pela desdia do administrador ter a capacidade de gerar afronta aos artigos 15, 7, inciso II (que patenteia o princpio do planejamento), da Lei n 8.666/93 e o art. 74, incisos I (dever de atendimento das metas dos programas de governo) e II (obrigao de ser eficaz), da Constituio Federal. Esse o dispositivo descumprido quando da desdia na preveno da situao emergencial. Estando a situao emergencial formada, estar automaticamente subsumida ao caso a hiptese do art. 24, inciso IV, da Lei n 8.666/93.
DOUTRINA 6. DESDIA ADMINISTRATIVA E RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR
Distingue-se a emergncia real, resultante do imprevisvel, daquela resultante da incria ou inrcia administrativa. A ambas h idntico tratamento, no que atina possibilidade de contratao direta. Constatada a situao a requerer urgente contratao, no poderia a entidade ser tolhida no cumprimento de sua misso institucional, ao ser prejudicada pela falta do servio que lhe imediatamente indispensvel, porm no exime o responsvel pela falha administrativa de sofrer as sanes disciplinares compatveis. A despeito disso, o Tribunal de Contas da Unio, atravs do Acrdo10 1490/2003, Segunda Cmara, entende que, ainda que por inrcia da administrao resultou caracterizada a situao emergencial, fato que ampara a contratao direta, no exime o agente que deu causa situao de urgncia de ser responsabilizado, embora exima aqueles que endossaram a contratao direta diante da urgncia ocasionada. Maral Justen Filho11 ensina que isso no significa defender o sacrifcio do interesse pblico como conseqncia da desdia do administrador. Havendo risco de leso ao interesse pblico a contratao deve ser realizada punindo-se o agente que no adotou as cautelas necessrias. O que necessrio verificar se a urgncia existe efetivamente e, ademais, se a contratao a melhor possvel nas circunstncias. Comprovando-se que, mediante licitao formal e comum, a administrao obteria melhor resultado, o prejuzo sofrido dever ser indenizado pelo agente que omitiu as providncias necessrias. Semelhante posicionamento defendido por Maria Sylvia Zanella Di Pietro12 aduzindo que se estiverem presentes todos os requisitos previstos no dispositivo, cabe a dispensa de licitao, independentemente da culpa do servidor pela no realizao do procedimento na poca oportuna. Se a demora do procedimento puder ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, a dispensa tem que ser feita, porque o interesse pblico em jogo a segurana leva necessariamente a essa concluso.
7. EXIGNCIAS LEGAIS
A demonstrao de que a contratao direta foi a via adequada e efetiva para elidir o risco de dano ao interesse pblico no suficiente para legitimar a atuao do administrador pblico. Dever ser comprovada e documentada a presena dos requisitos legais que autorizam as contrataes diretas, sujeitando o administrador pblico ao cumprimento das disposies da Lei n 8.666/93. As contrataes diretas, como regra geral, sujeitam-se ao cumprimento de alguns requisitos essenciais. A lei de licitaes prev para a hiptese do inciso IV , do art. 24, tambm, a comprovao da caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa. Como regra geral, as hipteses de licitao dispensada, previstas nos 2 e 4 do art. 17, as dispensas de licitao dos incisos III a XXIV do art. 24 e inexigibilidades do art. 25 sero necessariamente justificadas. A exigncia nada mais que o cumprimento do princpio da motivao consubstanciado no dever de o administrador pblico justificar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlao lgica entre os eventos e situaes que deu por existentes e a providncia tomada, nos casos em que este ltimo aclaramento seja necessrio para se aferir a consonncia da conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo.
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No mbito da administrao pblica federal, a legalidade da contratao direta fica condicionada ao atendimento de outros requisitos exigidos como: justificativa da contratao; autorizao do ordenador de despesas para a contratao direta; descrio detalhada do objeto da contratao; comprovantes da regularidade fiscal da empresa contratada; declarao de cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7 da Constituio Federal; previso dos recursos financeiros que assegurem o cumprimento da obrigao mediante declarao do ordenador de despesas atestando a disponibilidade oramentria e financeira para a contratao, segundo o inciso II e 4 do art. 16 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000 e art. 60 da Lei n 4.320 de 17 de maro de 1964; caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa; razo da escolha do fornecedor ou executante; justificativa do preo, mediante a apresentao de oramentos; minuta de contrato, quando o caso exigir (art. 62, 4) e aprovao pela assessoria jurdica.
8. VINCULAES APLICABILIDADE DO INCISO IV, DO ART. 24
Jess Torres Pereira Jnior 13 leciona que, a par da definio que vincula a emergncia urgncia, o estatuto das licitaes criou duas outras vinculaes a razes objetivas de fato e de direito (motivos) reduzindo o espao discricionrio do administrador e sujeitando o ato de dispensa a impugnaes por vcio de motivo ou desvio de finalidade, a saber: somente os bens necessrios ao atendimento da emergncia ou da calamidade podero ser adquiridos sem licitao, o que afasta a dispensa do certame para a contratao de quaisquer outros objetos, ainda que vigente a situao de emergncia ou de calamidade; tratando-se de obras ou servios, somente sero passveis de aquisio direta aqueles cuja execuo possa estar concluda em at 180 dias, consecutivos e ininterruptos, contados da emergncia ou calamidade; de vez que estas podem prolongar-se, o termo a quo coincidir com a data em que ocorreu o fato deflagrador da emergncia ou da calamidade. O doutrinador ensina que muito se tem ponderado sobre excees que devam ser admitidas ao aparente absolutismo do prazo de 180 dias, na doutrina e nos Tribunais de Contas, de modo a reconhecer-se que no , nem poderia ser, absoluto, admitindo-se que pode e deve ceder diante de circunstncias incontornveis pela administrao, sob pena de leso ao interesse pblico. Extrai-se da Deciso14 n 820/96 - Plenrio - o excerto:
Diante do exposto, entendo, conclusivamente, que os contratos, firmados com dispensa de licitao, com base no disposto no inciso IV , art. 24, da Lei n 8.666/93, embora tenham prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias para a concluso das obras e servios, podem ser prorrogados, desde que ocorra, posteriormente, fato excepcional ou imprevisvel, estranho vontade das partes, que altere fundamentalmente as condies de execuo do contrato.
DOUTRINA 9. REGULARIDADE E LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Os atos que antecedem a contratao emergencial no recebem um tratamento diferenciado do procedimento licitatrio, pois a contratao direta no significa inaplicao dos princpios bsicos que orientam a atuao administrativa, nem caracteriza uma livre atuao administrativa. O administrador est obrigado a seguir um procedimento administrativo determinado, destinado a assegurar a prevalncia dos princpios jurdicos fundamentais aplicveis licitao. Permanece o dever de realizar a melhor contratao possvel, dando tratamento igualitrio a todos os possveis contratantes. A contratao direta no significa eliminao de dois postulados consagrados a propsito da licitao. O primeiro a existncia de um procedimento administrativo e o segundo a prevalncia dos princpios da supremacia e indisponibilidade do interesse pblico. O art. 113 da lei de licitaes deixa claro que as autoridades administrativas tm o dever de demonstrar a regularidade e a legalidade dos atos que praticam. Assim, a demonstrao concreta e efetiva da potencialidade de dano, de que a contratao foi a via adequada para elidir o risco so indispensveis para caracterizar a hiptese de dispensa de licitao com base no inciso IV , do art. 24, assim como os demais requisitos exigidos por lei, notadamente aqueles elencados no art. 26 e seu pargrafo nico. No obstante a situao dada como de urgncia permitir que a contratao se d na forma do inciso IV, afastando a possibilidade de dano ou prejuzos ao interesse pblico, a desdia do administrador ou falta de planejamento viola as normas gerais, sujeitando-o s sanes previstas na prpria lei de licitaes: art. 89. Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade: Pena - deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa. o dolo, correspondendo ao conhecimento, pelo agente, de que a dispensa de licitao efetivase em desacordo com a lei ou, ainda que no o seja,
de que se as esto processando com menosprezo das formalidades que a lei exige para tanto, tendo o agente a vontade livre de praticar as aes de acordo com a figura encartada no dispositivo. Desta feita, o administrador deve ter muita cautela ao dispensar uma licitao, tendo em vista que o agente pblico ser punido no somente quando contratar diretamente sem amparo na previso legal do inciso IV , do art. 24, mas, tambm, quando deixar de observar as formalidades exigveis para os processos de dispensa e inexigibilidade de licitao previstas no art. 26. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes 15 afirma que, aps a vigncia deste dispositivo legal, h maior preocupao do administrador pblico nos processos relativos dispensa e inexigibilidade de licitao, pois, efetivamente , o art. 89 da Lei n 8.666/93 situa-se na linha evolutiva do aperfeioamento da administrao pblica, no raro as justificativas da contratao direta eram elaboradas posteriormente celebrao do contrato, sua execuo e, s vezes, s aps a ao dos rgos de controle, onde passavam a desafiar a criatividade dos rgos jurdicos das entidades pblicas. O fato que, com o advento desse diploma legal, passou a haver maior preocupao com os procedimentos que devem ser adotados para que a contratao direta seja considerada regular. De outro modo, evidente que se o fornecedor ou prestador de servios concorrer para a ilegalidade tambm dever ser aplicada pena semelhante atribuda ao administrador.
10. CONSIDERAES FINAIS
A emergncia pode ser caracterizada pela inadequao do procedimento formal licitatrio ao caso concreto. Mais especificamente: um caso de emergncia quando reclama soluo imediata, de tal modo que a realizao da licitao, com os prazos e formalidades que a lei exige, pode causar prejuzo (obviamente prejuzo relevante) ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios ou bens, ou ainda provocar a paralisao ou prejudicar a regularidade das atividades especficas do rgo pblico.
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Independente de culpa do administrador pblico pela no realizao do procedimento licitatrio na poca oportuna, a caracterizar a desdia administrativa, se estiverem presentes todos os requisitos previstos no dispositivo, mesmo assim, cabe dispensa de licitao, segundo julgados do prprio Tribunal de Contas da Unio, conforme descrito no item 3. A inrcia do administrador, dolosa ou culposa, no pode vir em prejuzo do interesse pblico maior a ser tutelado pela administrao, no eximindo o agente que deu causa situao de urgncia de ser responsabilizado. A contratao direta na forma do inciso IV , do art. 24, sujeitar o administrador pblico ao cumprimento das disposies da Lei n 8.666/93, notadamente as do art. 26, com a comprovao e documentao da presena dos requisitos legais exigveis. A lei de licitaes deixa claro o dever de as autoridades administrativas demonstrarem a regularidade dos atos que praticam.
AMARAL, Antnio Carlos Cintra do. Licitao para concesso de servio pblico. So Paulo: Malheiros, 1995. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. BRASIL. Constituio (1988). Disponvel em: <http://www. planalto. gov. br/ccivil_03/Constituicao/ Constituiao. htm>. Acesso em: 29 mar. 2005. ______. Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias. Disponvel em: <http://www. planalto. gov.br /ccivil_03/Leis/ principal_ano.htm>. Acesso em: 29 de Maro de 2005. ______. Decreto-lei 2.300, de 21 de novembro de 1986. Dispe sobre licitaes e contratos da Administrao Federal e d outras providncias. Revogado pela Lei 8.666, de 21-06-1993. Disponvel em: <http://www. planalto. gov. br/ccivil_03/Leis/principal_ano.htm>. Acesso em: 29 de Maro de 2005. ______. Lei n 4.320 , de 17 de maro de 1964. Institui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. Disponvel em: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/ Leis/principal_ano.htm> . Acesso: em 29 de Maro de 2005. ______. Lei n 4.401, de 10 de setembro de 1964. Estabelece normas para a licitao de servios e obras e aquisio de materiais no Servio Pblico da Unio, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov. br/ ccivil_03/Leis/principal_ano.htm> . Acesso em: 29 de Maro de 2005.
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______. Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999. Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www. planalto.gov. br/ccivil_03/Leis/principal_ano.htm> . Acesso em: 29 de Maro de 2005. ______. Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993. Institui a lei orgnica da Advocacia-Geral da Unio e d outras providncias. Disponvel em: <http://www. planalto.gov. br/ccivil_03/Leis/principal_ano.htm>. Acesso em: 29 de Maro de 2005. ______. Lei Complementar n 101 , de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Disponvel em: <http://www. planalto. gov. br/ccivil_03/Leis/principal_ano.htm>. Acesso em: 29 de Maro de 2005. ______. Lei de Diretrizes Oramentrias n 10.934, de 11 de agosto de 2004. Dispe sobre as diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2005 e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/Leis/principal_ano.htm>. Acesso em: em 29 de Maro de 2005. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Deciso n 347 /1994, Plenrio. Relator: Min. Carlos tila lvares da Silva, Braslia, 01 de junho de 1994. Ata 22/1994, Plenrio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 21 de junho de 1994. Seo 1. ______. ______. Acrdo n 272/2002, Segunda Cmara. Relator: Min. Benjamin Zymler, Braslia, 13 de junho de 2002. Ata 21/2002, Segunda Cmara. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 28 de junho de 2002. Seo 1.
______. ______. Acrdo n 46/2002, Plenrio. Relator: Min. Walton Alencar Rodrigues, Braslia, 27 de fevereiro de 2002. Ata 05/2002, Plenrio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 08 de maro de 2002. Seo 1. ______. ______. Deciso n 820/1996, Plenrio. Relator: Min. Bento Jos Bugarin, Braslia, 12 de dezembro de 1996. Ata 51/1996, Plenrio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 26 de dezembro de 1996. Seo 1. ______. ______. Deciso n 524/1999, Plenrio. Relator: Min. Valmir Campelo. Braslia, 11 de agosto de 1999. Ata 35/1999, Plenrio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 20 de agosto de 1999. Seo 1. ______. ______. Acrdo n 1024/2004, Primeira Cmara. Relator: Min. Humberto Guimares Souto. Braslia, 18 de maio de 2004. Ata 16/2004, Primeira Cmara. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 27 de maio de 2004. Seo 1. ______. ______. Acrdo n 383/2003, Plenrio. Relator: Min. Augusto Sherman Cavalcanti. Braslia, 16 de abril de 2003. Ata 13/2003, Plenrio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 28 de abril de 2003. Seo 1. ______. ______. Acrdo n 1490/2003, Segunda Cmara. Relator: Min. Lincoln Magalhes da Rocha. Braslia, 28 de agosto de 2003. Ata 32/2003, Segunda Cmara. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 08 de setembro de 2003. Seo 1. ______. ______. Acrdo n 348/2003, Segunda Cmara. Relator: Min. Adylson Motta, Braslia, 13 de maro de 2003. Ata 08/2003, Segunda Cmara. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 25 de maro de 2003. Seo 1. ______. ______. Acrdo n 282/2002, Segunda Cmara. Relator: Min. Benjamin Zymler. Braslia, 13 de junho de 2002. Ata 21/2002, Segunda Cmara. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 28 de junho de 2002. Seo 1.
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______. ______. Acrdo n 376/1999, Segunda Cmara. Relator: Min. Adylson Motta. Braslia, 12 de agosto de 1999. Ata 29/1999, Segunda Cmara, Dirio Oficial da Unio, Braslia, 20 de agosto de 1999. Seo 1. ______. ______. Acrdo n 243/2002, Plenrio. Relator: Min. Marcos Vincius Vilaa. Braslia, 03 de julho de 2002. Ata 23/2002, Plenrio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 19 de julho de 2002. Seo 1. ______. ______. Acrdo n 299/2002, Plenrio. Relator: Min. Augusto Sherman Cavalcanti. Braslia, 21 de agosto de 2002. Ata 30/2002, Plenrio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 30 de setembro de 2002. Seo 1. CAETANO, Marcello das Neves Alves. Princpios fundamentais do direito administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1989. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 7.ed. Coimbra: Almedina, [2006?]., il. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. As novas linhas do regime das licitaes. Livro de estudos jurdicos, Rio de Janeiro, v. 7, p. 383-396. 1991 CRETELLA JNIOR, Jos. Das licitaes pblicas: comentrios a nova Lei federal n. 8.666, de 21 de junho de 1993. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella et al. Temas polmicos sobre licitaes e contratos. 2. ed. rev. e ampl. So Paulo: Malheiros, 1995. ESCOBAR, J. C. Mariense. Licitao: teoria e prtica. Porto Alegre: Livraria do Advogado. 1993. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao : dispensa de licitao, inexigibilidade de licitao, comentrios s modalidades de licitao, inclusive o prego, procedimentos exigidos para a regularidade da contratao direta. 5. ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2000. FIGUEIREDO, Lcia Valle; FERRAZ, Srgio. Dispensa e inexigibilidade de licitao. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1992. JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 9. ed. So Paulo: Dialtica, 2002. 671 p. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14. ed. refund. ampl. e atual. at a Emenda Constitucional 35, de 20.12.2001. So Paulo: Malheiros, 2002. MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurdicos e polticos. So Paulo: Saraiva. 1990. PEREIRA JNIOR, Jess Torres. Comentrios lei de licitaes da administrao pblica. 6. ed. So Paulo: Renovar, 2003. STERN, Klaus. Derecho del Estado de la Republica Federal Alemanha. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1987. (Coleccin Estudios Constitucionales).
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A instruo processual no Tribunal de Contas da Unio em face de um processo clere e consistente juridicamente: os desafios dos novos tempos
Odilon Cavallari de Oliveira
1. CARACTERSTICAS DO PROCESSO NO TCU
O Estado, no exerccio de sua funo de pacificador dos conflitos e de distribuidor da justia, vale-se do processo como um de seus instrumentos para realizar essa funo. Assim ocorre em todos os ramos do direito, guardadas as devidas peculiaridades e fins de cada um. No obstante o processo administrativo, em particular o de controle externo, ter caractersticas que o distinguem, em certos aspectos, dos processos do Poder Judicirio, trata-se, de qualquer modo, da atuao estatal mediante a utilizao de um instrumento comum, o processo, que, reconhecidamente, guarda pontos de convergncia com os outros ramos do direito, seja pela sua forma de conduo, seja pela incidncia de alguns princpios processuais comuns. Exemplos disso so os princpios do contraditrio, da economia processual, da instrumentalidade das formas, da motivao das decises, da publicidade e tantos outros, alguns de estatura constitucional e outros previstos expressamente na Lei n 9.784/99 que regula o processo administrativo no mbito da administrao pblica federal e na prpria Lei n 8.443/92, a lei orgnica do Tribunal de Contas da Unio. Nada impede portanto que, para melhor compreenso acerca da forma de atuao processual do Tribunal de Contas da Unio, tome-se, a ttulo de ilustrao, o processo penal relativo ao penal pblica incondicionada, cuja iniciativa privativa do Ministrio Pblico, conforme determina o art. 129, caput, da Constituio Federal. Nesse diapaso, pode-se asseverar que entre o cometimento de um ilcito penal e o trnsito em julgado da ao penal correspondente h quatro fases individualizadas que retratam os atos praticados pelo Estado, quais sejam, a investigao, a acusao, o julgamento e a reviso dos julgados. Para cada uma dessas fases a atuao estatal ocorre por meio de agentes distintos, com atribuies e competncias bem definidas.
Ou seja, a investigao conduzida, em regra, pela polcia; a acusao feita pelo Ministrio Pblico; o julgamento, pelo juiz ou tribunal Odilon Cavallari de Oliveira servidor competente; e, por fim, a reviso dos julgados realiza-se pelo tribunal do TCU, advogado, ps-graduado em ao qual se recorre. Disso se depreende que clara a separao entre a atuao do Estado-Acusador e a do Estado-Juiz. direito.
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Nos processos de controle externo, por sua vez, como de regra ocorre nos processos administrativos, no se verifica essa rgida separao entre EstadoAcusador e Estado-Juiz, porquanto o mesmo rgo administrativo quem investiga, acusa, julga e rev os seus julgados. Malgrado esse acmulo de atos processuais de diferentes naturezas estarem todos a cargo de um mesmo rgo estatal, no caso especfico do Tribunal de Contas da Unio, h ntida segregao dessas atribuies, pois, nos termos do art. 156, caput, do seu Regimento Interno, o processo de controle externo desenvolve-se em quatro etapas que so a instruo, o Parecer do Ministrio Pblico, o julgamento e os recursos, sendo certo que referidas etapas contam com a participao de agentes estatais distintos. Portanto, tem-se a seguinte situao: a instruo fica a cargo dos analistas de controle externo lotados nas diversas secretarias da atividade-fim do Tribunal; o Parecer do Ministrio Pblico, como o prprio nome indica, exarado por membro do parquet junto ao Tribunal; o julgamento realizado pelo colegiado competente (cmaras e plenrio); e a reviso dos julgados feita tambm pelo competente colegiado, com a peculiaridade de que, nesse caso, a instruo do recurso elaborada pela Secretaria de Recursos, unidade tcnica encarregada da instruo de todos aqueles interpostos contra as decises do TCU, que atua como se fosse a segunda instncia de instruo tcnica. Observe-se porm que, nos termos do art. 11 da Lei n 8.443/92, a instruo do processo est sempre submetida presidncia do relator. No significa isso dizer que ele quem realiza a instruo. Ao relator compete o seu comando processual, determinando, mediante despacho singular, de ofcio ou por provocao do rgo de instruo ou do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, o sobrestamento do julgamento, a citao ou a audincia dos responsveis, ou outras providncias consideradas necessrias ao saneamento dos autos. No entanto, a execuo dos atos de instruo compete s unidades tcnicas do Tribunal por meio dos analistas de controle externo lotados no local.
de se notar, contudo, que a presidncia da instruo do processo pelo relator no submete o analista de controle externo a uma relao de subordinao jurdica. No campo das idias no h hierarquia. Significa isso dizer que o analista de controle externo tem plena autonomia para defender nos autos as suas idias, a sua percepo acerca do caso concreto que o processo retrata, observadas, claro, as regras e os princpios processuais, ticos e de urbanidade, aplicveis a todos os agentes estatais. A prpria Lei n 8.443/92, no 3 de seu art. 1, traz implcita essa autonomia ao dispor que do relatrio do Ministro-Relator constaro as concluses da instruo (do Relatrio da equipe de auditoria ou do tcnico responsvel pela anlise do processo, bem como do parecer das chefias imediatas, da Unidade Tcnica). E o Regimento Interno do TCU mais explcito ainda ao estabelecer, no art. 141, 5, caput e inciso II, que para efeito da organizao de pauta, os processos sero divididos em dois grupos, cabendo ao grupo II os processos em que o relator discorda das concluses de pelo menos um dos pareceres ou do nico parecer emitido, bem como aqueles que no contm parecer. Essa fascinante realidade vivida no mbito do Tribunal de Contas da Unio tem contribudo muito para o aumento do prestgio de que goza a instituio na sociedade, tendo, inclusive, sido motivo de expresso elogio por parte do Deputado Federal Onyx Lorenzoni quando do comparecimento do Ministro Adylson Motta Comisso Parlamentar Mista de Inqurito dos Correios, no dia 09.02.2006, atendendo a convite daquela comisso para discutir propostas de melhoria do controle no combate corrupo, oportunidade em que o parlamentar demonstrou o seu apreo pela Corte de Contas, em face da transparncia dos trabalhos que realiza, com o absoluto respeito aos atos processuais praticados pelos seus tcnicos, mesmo quando deles discorde o relator ou o corpo decisrio do Tribunal. A natureza dialtica do processo, portanto, resultante das vrias manifestaes lanadas pelos diversos agentes estatais - analistas de controle externo, procuradores, relator e colegiado - longe de fragiliz-lo, fortalece-o, na medida em que permite
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o oferecimento das mltiplas opinies que todos os seus agentes tiveram a respeito do assunto, contribuindo assim para que o TCU forme convico mais refletida acerca do caso concreto.
2. OS DESAFIOS PROCESSUAIS DOS NOVOS TEMPOS
municipais, houve mais de 600 novas aes judiciais na Justia Federal e mais de 110 novos mandados de segurana na excelsa Corte. A partir de ento, a mdia de novas aes judiciais tem sido em torno de 500 por ano e em mais de 200 o nmero de novos mandados de segurana. Portanto, nunca os trabalhos do Tribunal foram to demandados, tanto pela sociedade quanto pela imprensa, Congresso Nacional incluindo as Comisses Parlamentares de Inqurito, Polcia Federal e Ministrio Pblico Federal, ao mesmo tempo em que nunca houve tantos questionamentos de suas decises perante o Poder Judicirio. E nem se diga que esse aumento de demanda judicial decorre da inconsistncia das decises proferidas, porquanto a grande maioria dessas aes tem seus pedidos julgados improcedentes. A essa nova conjuntura de se somar a imposio trazida pela Emenda Constitucional n 45, de 2004, que introduziu no art. 5 da Constituio Federal o inciso LXXVIII no sentido de que a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao. Diante desse novo contexto avulta a seguinte constatao: nunca o Tribunal de Contas da Unio precisou ser to tempestivo e consistente em suas decises como se verifica atualmente. E a tendncia, ao que tudo indica, no sentido de ser cada vez maior essa exigncia. Referido binmio tempestividadeconsistncia desafio que se apresenta Corte de Contas e a todos os seus agentes estatais, analistas de controle externo, membros do Ministrio Pblico junto ao TCU, Auditores, Ministros e Colegiados. Na busca desse objetivo, o Tribunal de Contas da Unio tem investido de forma crescente no treinamento do seu quadro tcnico e no aperfeioamento da fixao de metas que contemplem o nmero de processos instrudos, mas tambm a melhoria da qualidade das instrues processuais. No entanto, o resultado til do processo para o atendimento do interesse pblico no ser atingido se no forem observados os requisitos formais e materiais dos atos de instruo praticados nos autos.
Todavia, se verdade que a todo bnus corresponde um nus, a regra neste caso no admite exceo. Se certo que essa realidade oferece bnus ao analista de controle externo, no menos certo o fato de que lhe cabe desincumbir-se de alguns nus, pois a sua participao no processo de extrema relevncia e responsabilidade, porquanto uma boa instruo processual contribui significativamente para a produo de uma boa deciso do Tribunal, podendo, por outro lado, at mesmo inviabiliz-la quando realizada de forma intempestiva ou inconsistente. A exigncia aumenta de degrau ao se considerar que hoje os trabalhos do Tribunal de Contas da Unio atendem no apenas a sociedade ou o Congresso Nacional. Diante da tendncia cada vez maior de criao de eficiente rede de controle da coisa pblica, crescente a presena da Polcia Federal e do Ministrio Pblico Federal como clientes assduos dos trabalhos executados pela Corte de Contas que, em muitos casos, do ensejo ao oferecimento de aes judiciais civis, penais e de improbidade administrativa. No se pode desconsiderar, tambm, o contnuo alargamento da atuao do TCU, tendo as suas decises alcanado empresas privadas e grandes interesses econmicos, em freqncia e intensidade muito maiores do que essas empresas desejariam, o que tem provocado sistemtico aumento do nmero de aes judiciais contra as decises da Corte, no raras vezes conduzidas por grandes escritrios de advocacia e por renomados juristas. Para que se tenha noo desse incremento, at o ano de 2003, o Tribunal no havia sofrido, na Justia Federal, mais de 100 novas aes judiciais, nmero aproximado de novos mandados de segurana contra suas decises no Supremo Tribunal Federal. No ano de 2004, impulsionado pelo perodo de eleies
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DOUTRINA 3. A CONTRIBUIO DO ATENDIMENTO AOS REQUISITOS FORMAIS DOS ATOS DE INSTRUO PARA
A SUPERAO DOS DESAFIOS
A grande preocupao com o aperfeioamento da etapa de instruo justifica-se por se tratar de fase processual na qual so lanados os primeiros atos formais no processo sobre os quais se assenta todo o desenrolar da atuao estatal at o seu trnsito em julgado. nessa etapa que se concretizam, de forma mais veemente, algumas garantias constitucionais, com destaque para o contraditrio e a ampla defesa, com todos os meios e recursos a elas inerentes. tambm nessa etapa que se verifica a contribuio decisiva para a atuao tempestiva e consistente da Corte de Contas. Uma instruo processual tempestiva e consistente no garantia absoluta de futura deciso com as mesmas caractersticas mas, com certeza, o inverso verdadeiro, ou seja, uma instruo intempestiva fulmina de morte qualquer pretenso do TCU de ser tempestivo, assim como, uma instruo inconsistente praticamente inviabiliza uma deciso consistente, razo pela qual, nesses casos, ser preciso o retorno do processo etapa de instruo para a renovao dos atos processuais, desta feita escoimados dos vcios existentes, o que, mais uma vez, repercute negativamente na celeridade processual. Os requisitos formais dos atos de instruo, especialmente dos pareceres emitidos nos autos, concernem sua forma de apresentao, o que, em um primeiro momento, pode transmitir a idia de se tratar de assunto bvio, sem maiores dificuldades; mas no o . Da mesma forma que textos doutrinrios ou de literatura podem ter o seu contedo prejudicado em virtude da forma de apresentao, uma pea processual mal escrita milita contra a celeridade, pois demanda mais tempo do leitor para que possa ser compreendida e ainda pode dar ensejo oposio de embargos de declarao, por obscuridade, nos termos do art. 34 da Lei Orgnica do TCU. Desse modo, alguns cuidados merecem redobrada ateno. voz corrente o argumento no sentido de que a pea processual deve ser concisa, clara e objetiva. Essa assertiva dificilmente contestada. No entanto, conciso, clareza e objetividade so conceitos
recebidos de forma distinta por cada pessoa, pois ser objetivo para uns pode significar um parecer de dez laudas, ao passo que, para outros, um de duas. O foco da discusso, porm, deve ser outro. O nmero de pginas pode, sim, ser um bom parmetro de objetividade, mas nunca deve ser usado como regra inflexvel. A complexidade trazida por algumas questes pode requerer tambm solues que a simplicidade no resolve e, ao contrrio, serve apenas para empobrecer o contedo do parecer. No se pode pretender matar mosquito com bala de canho, assim como no se consegue vencer um gigante com armas pequenas. O princpio da proporcionalidade dos meios em relao aos fins que se quer atingir tambm aqui tem plena aplicao. Encontrar esse meio termo entre os dois extremos um desafio que se apresenta, portanto, a todo aquele que tem como tarefa do cotidiano produzir peas processuais, sob pena de comprometimento da prpria exposio do contedo e, pior, da celeridade processual, pois um parecer rebuscado prejudica-a, ao passo que um parecer pobre compromete a consistncia do trabalho e, provavelmente, ir requerer o retrabalho. Alguns parmetros, contudo, podem ser adotados como forma de auxiliar na busca da soluo. Nesse desiderato, no se pode perder de vista o fim pblico do processo, na medida em que serve de instrumento para realizao da atuao estatal em suas diversas reas. No especfico caso do Tribunal de Contas da Unio, tem-se que o processo o instrumento por meio do qual a Corte de Contas busca cumprir a sua misso de contribuir para assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos em benefcio da sociedade, seja orientando, seja aplicando sanes aos que cometem ilcitos. Por essa razo, todos os atos processuais devem ser produzidos com vistas formao da melhor deciso de controle externo, o que faz despontar a sociedade como o cliente principal do TCU. Portanto, o processo deve conter peas voltadas para a soluo mais justa do caso concreto, no cabendo a insero de textos de natureza acadmica ou que revelem muito mais a preocupao do seu autor em demonstrar erudio do que em resolver a situao do processo. As discusses acadmicas e as teses, especialmente as jurdicas, por mais empolgantes
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que possam ser, se no forem estritamente necessrias para a soluo do caso concreto, devem ser reservadas aos foros adequados, revistas especializadas e meios universitrios. Aludida questo, hoje, tornou-se to presente em todos os ramos do direito que mereceu meno da ministra Ellen Gracie, no seu discurso de posse na presidncia do Supremo Tribunal Federal que, por sua clareza, merece ser reproduzido em parte:
Por isso, entendo que a difuso e fortalecimento dos juzos de primeiro grau deva ser priorizado. Que todos os cidados tenham acesso fcil a um juiz que lhes d resposta pronta o ideal a ser buscado. Que o enfrentamento das questes de mrito no seja obstaculizado por bizantino formalismo, nem se admita o uso de manobras procrastinatrias. Que a sentena seja compreensvel a quem apresentou a demanda e se enderece s partes em litgio. A deciso deve ter carter esclarecedor e didtico. Destinatrio de nosso trabalho o cidado jurisdicionado, no as academias jurdicas, as publicaes especializadas ou as instncias superiores. Nada deve ser mais claro e acessvel do que uma deciso judicial bem fundamentada.1
Compromete, de igual modo, a objetividade e a conciso processuais a excessiva citao de doutrina sobre temas que j esto pacificados na jurisprudncia, exceto se a inteno exatamente a de super-la, hiptese em que, com mais razo ainda, ser preciso cit-la, a fim de permitir que o Tribunal tome conhecimento acerca da existncia de precedentes contrrios sobre o assunto e melhor reflita quanto a nova proposta contida na instruo processual relativamente a sua superao. O que no pode acontecer a tentativa de reinventar a roda, tratando como novo algo que j est suficientemente resolvido pela jurisprudncia, ou, o que mais grave, fazer proposta contrria jurisprudncia sem esclarecer nos autos do processo essa realidade, colocando, assim, em risco a prpria coerncia dos precedentes jurisprudenciais e exigindo, com isso, que se provoque o incidente de uniformizao de jurisprudncia, previsto no art. 91 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio.
4. A CONTRIBUIO DO ATENDIMENTO AOS REQUISITOS MATERIAIS DOS ATOS DE INSTRUO PARA A SUPERAO DOS DESAFIOS
de se ver, portanto, que os requisitos formais dos atos de instruo esto imbricados com os seus requisitos materiais, os quais dizem respeito ao prprio contedo das peas processuais, o que, naturalmente, varia de acordo com o momento processual. Pode-se afirmar que a instruo revela-se de trs maneiras nitidamente distintas, conforme o momento processual em que se concretiza: a investigao, ou mais convencionalmente denominada no mbito da Corte de Contas de apurao dos fatos, a acusao e a proposta de encaminhamento que, na maioria dos casos, resulta na proposta de julgamento de mrito.
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A investigao ou a apurao dos fatos depende da boa aplicao das tcnicas de auditoria e da sagaz anlise dos fatos, de modo a permitir a descoberta dos reais acontecimentos e da necessria juntada das provas aos autos, pois a expresso popular est na cara que ele culpado no atende os princpios que informam qualquer tipo de processo de responsabilizao, porquanto no basta estar na cara, tem de estar nos autos. A acusao, por sua vez, materializa-se com a realizao da citao ou da audincia, por serem atos processuais com dupla finalidade: formalizar a acusao e abrir o contraditrio, porquanto na citao e na audincia que o Tribunal d cincia ao agente pblico acerca da imputao de responsabilidade pela prtica de suposto ato ilcito. Se para alguns pode parecer estranho usar a expresso acusao em processo de controle externo, para o Supremo Tribunal Federal e tambm para os prprios envolvidos referida expresso adequada e usual, conforme se depreende da discusso travada no mandado de segurana n 24.584.
A acusao, por sua vez, requer a precisa caracterizao do fato ilcito, a individualizao da conduta culposa do agente (lato ou stricto sensu) e o nexo de causalidade entre a conduta e o resultado ilcito. Em se tratando de processo de controle externo, na maioria dos casos, a demonstrao desses elementos extremamente facilitada em virtude de o nus da prova recair sobre o ordenador de despesa, pois todos aqueles que gerem recursos pblicos tm o dever de provar a sua boa e regular aplicao, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que em direito financeiro, cabe ao ordenador de despesas provar que no responsvel pelas infraes, que lhe so imputadas, das leis e regulamentos na aplicao do dinheiro pblico(ALVES, Moreira. Revista Trimestral de Jurisprudncia, 1983, p. 952). De qualquer modo, a demonstrao, nos autos, dos elementos do ilcito requisito essencial para imputao a algum da prtica de irregularidade. E no s, pois ser preciso, ainda, considerar a existncia ou no de alguma excludente de ilicitude, como, por exemplo, o estado de necessidade, o caso fortuito ou a culpa exclusiva da administrao, entre outras. Mais que isso, se for o caso de se aplicar sano, fundamental ser a demonstrao da presena da culpabilidade, ou seja, da reprovabilidade de conduta, desde que ainda seja possvel a sua aplicao, por no existir nenhuma causa de extino da punibilidade, como a morte do agente pblico. nesse momento processual que incide o princpio da congruncia, no sentido de que a condenao est limitada pela moldura traada pela acusao, isto , no se pode proferir condenao maior do que a acusao, o que revela a importncia de uma acusao bem fundamentada, pois, do contrrio, no ser possvel produzir uma condenao juridicamente sustentada. Por essa razo, a terceira fase da instruo processual, que a proposta de encaminhamento contempladora de uma proposta de julgamento de mrito, diretamente decorrente da acusao. Como etapa conclusiva da instruo processual, ao menos na unidade tcnica da Corte de Contas, a instruo processual deve conter o fecho lgico de um consistente trabalho de apurao e de acusao.
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Com efeito, de se reconhecer que a celeridade processual e a consistncia jurdica esto em permanente tenso entre si, cabendo ao operador do direito ponder-los de modo que um no prejudique o outro, mas, ao contrrio, obtenha-se de ambos o mximo de eficincia.
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DOUTRINA 5. RISCOS E CAUTELAS DA INSTRUO PROCESSUAL DIANTE DOS NOVOS DESAFIOS
Em face do que se exps, de se perguntar: dada a relevncia da instruo processual e do desafio a ser vencido acerca da atuao tempestiva e consistente, qual deve ser a postura do analista de controle externo diante do processo? Retomando o que se afirmou no incio quanto comparao feita com o processo penal, razovel afirmar que o analista de controle externo deve adotar postura assemelhada que adotam outros agentes pblicos que tambm atuam na apurao dos fatos e na fase processual de acusao, a exemplo do delegado de polcia quanto ao inqurito, e do procurador da repblica quanto ao penal, todos em suas respectivas reas de atuao, compromissados com a busca da verdade material e com a produo de um resultado til para a sociedade, de forma clere e juridicamente consistente. No tocante instruo processual propriamente dita, por maior que seja a presso da sociedade por uma soluo rpida da matria analisada, no se pode pretender que o processo seja tratado como apenas um amontoado de papel e como uma meta a ser cumprida para fins estatsticos. No obstante a exigncia, hoje constitucional, da celeridade, de se ter sempre presente que em cada processo o nome e a honra de uma pessoa que esto em risco de ser atingidos, pois uma deciso desfavorvel do Tribunal de Contas da Unio pode compromet-los seriamente. Sem dvida que a celeridade processual sempre um objetivo a ser perseguido. Isso, porm, no pode infirmar a necessria consistncia jurdica de um processo de responsabilizao, sob pena de serem cometidas graves injustias, reveladas tanto em condenaes indevidas quanto em isenes imprprias de responsabilidades. O caminho mais curto no corresponde necessariamente ao mais justo. Com efeito, de se reconhecer que a celeridade processual e a consistncia jurdica esto em permanente tenso entre si, cabendo ao operador do direito ponder-los de modo que um no prejudique o outro, mas, ao contrrio, obtenha-se de ambos o mximo de eficincia. No sem razo, o inciso
LXXVIII do art. 5 da Constituio Federal, ao prever que a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao, usou o termo razovel, que traz consigo o princpio da proporcionalidade, no sentido de que a durao do processo deve ser proporcional complexidade do caso em anlise, ou seja, deve ser conduzido de modo eficiente, para no ser moroso, e de modo consistente juridicamente, a fim de no sucumbir diante da pressa desarrazoada. Em outras palavras, no se trata de celeridade incondicional, mas de celeridade proporcional, cujo objetivo a maior rapidez possvel, sem comprometimento da qualidade da deciso que se pretende seja justa. De igual modo, idias preconcebidas em alguns ncleos sociais, como todo rico ladro e todo pobre honesto, so incompatveis com o princpio da imparcialidade que deve nortear tambm os processos de controle externo, pois as atribuies constitucionais da Corte de Contas destacam a preocupao do Estado com o que justo no campo do controle das finanas pblicas, o que exige dos agentes estatais atuao imparcial e impulsionada pelo princpio da persuaso racional, de plena incidncia tambm na fase de instruo do processo. Parafraseando Eugnio Pacelli de Oliveira2, ao se referindo-se ao Ministrio Pblico, o que interessa ao Tribunal de Contas da Unio no condenar, mas, sim, condenar o culpado e isentar de responsabilidade o inocente. Por fim, a sanha de vingana que muitas vezes se manifesta na sociedade no tem lugar nos processos conduzidos pela Corte de Contas, porquanto a atuao de controle externo pauta-se pelos fatos e pelas provas dos autos. Punir todo e qualquer erro como forma de amenizar o sentimento de impunidade, hoje to presente no meio social, seria uma agresso ao princpio da culpabilidade, pois o grau de culpabilidade, ou seja, de reprovabilidade da conduta, que d a medida da sano ou justifica a sua dispensa, motivo pelo qual, para os casos de menor culpabilidade, a Lei Orgnica do TCU previu nos arts. 18 e 43, inciso I, a possibilidade de a Corte de Contas expedir determinaes corretivas ao gestor, sem aplicar sano.
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DOUTRINA
6. CONCLUSO
A dificuldade de um processo de responsabilizao comum a todos os ramos do direito, mas insuficiente para dispensar a exigncia da prova nos autos acerca da materialidade e da autoria, assim como para afastar o princpio da culpabilidade. Por esses motivos, os desafios da atuao tempestiva e consistente, para serem vencidos, requerem a fiel observncia dos princpios e das regras processuais e de direito material, especialmente os concernentes responsabilizao de agentes pblicos lato sensu, ainda que para tanto o Tribunal de Contas da Unio, como ocorre com outras expresses do Estado Democrtico de Direito, a exemplo do Poder Judicirio, tenha de pagar o preo da crtica feroz motivada pela incompreenso dos leigos e pelo pouco compromisso com a Constituio, revelado por aqueles que, como autmatos, preferem transformar suspeitas em condenaes, sem o devido processo legal. nesse cenrio que a instruo processual desponta como firme sustentculo do processo, pela sua relevante contribuio para uma atuao clere e juridicamente consistente, porquanto abriga a investigao, a acusao e a proposta de julgamento de mrito do processo. No se pode esperar que esses princpios e regras processuais e direito material sejam a frmula mgica para a produo de instrues e decises justas, porquanto o ser humano no perfeito, razo pela qual tambm no o a justia que aplica, mas compete a cada agente processual fazer o melhor em um processo que envolve ao mesmo tempo o errio, o nome e a honra de uma pessoa, porquanto cada um desses agentes tem a sua parcela de responsabilidade em relao ao processo e, com certeza, dela prestar contas, cedo ou tarde.
NOTAS
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Discurso de posse da Ministra Ellen Gracie na Presidncia do Supremo Tribunal Federal, no dia 27.04.2006. OLIVEIRA, Eugnio Pacelli. Curso de processo penal. 6. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.
Notcias Notcias
TCU investiga indcios de irregularidades em obra
Relatrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) enumera indcios de 24 irregularidades graves nas obras do metr de Fortaleza. O processo de investigao dos indcios encontram-se na fase de anlise tcnica
Ricardo Moura da Redao
O relatrio de levantamento de auditoria da Secretaria de Controle Externo no Estado do Cear (Secex/CE) , rgo ligado ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) , apontou 31 indcios de irregularidades na implantao do trecho sul (Vila das Flores/Joo Felipe) do metr de Fortaleza. Sete indcios foram retirados do relatrio, aps os esclarecimentos da Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos (Metrofor). Dos 24 indcios restantes, contudo, 17 foram consideradas graves, com potencial para fazer com que o TCU determine a paralisao das obras. Segundo o relatrio da auditoria do Secex/CE, produzido nos meses de abril e junho do ano passado, os indcios de irregularidade comeam a surgir a partir da elaborao dos projetos. A irregularidade nmero 6 afirma que o projeto executivo feito pela empresa Harza-Hidrobrasileira no possui o conjunto de elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra. Faltariam, de acordo com o documento, o detalhamento adequado de todos os servios a executar. Em contrapartida, diversos itens de servios tiveram seus valores aumentados e outros novos servios foram incorporados obra. A auditoria apresenta dois exemplos dessa situao: tanto a Estao de Maracana quanto a do Jereissati teriam ultrapassado o valor inicial previsto para a sua execuo. A Estao de Maracana, orada em R$ 3,4 milhes, em setembro de 2002, j teria gasto R$ 3,1 milhes na realizao de 58,7% da obra. Levantamento de maio de 2006 indica que o custo final da estao deve chegar a R$ 4, 3 milhes. Um outro projeto, da empresa AP-Engenheiros Consultores S/C em consrcio com a Trends Engenharia e Tecnologia S/C Ltda, tambm foi alvo de crticas do relatrio, que enumera as seguintes deficincias: falta de clareza na identificao de elementos constitutivos da obra, inexistncia de especificaes que assegurassem os melhores resultados para o empreendimento e oramento sem o detalhamento adequado de todos os servios.
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NOTCIAS
A conseqncia, de acordo com o relatrio, que, para executar 44,3% dos servios previstos no projeto bsico em obras civis, foram gastos recursos equivalentes a 160,97% do valor financeiro previsto. A obra, prossegue o relatrio, dever consumir 363,36% do valor previsto inicialmente, ou seja, R$ 594 milhes. A avaliao dos auditores sobre o projeto expressa no seguinte comentrio: Mantemos a irregularidade, uma vez ser pouco razovel que o projeto bsico, que detalhou o incio da licitao, tenha sido elaborado de forma to imprecisa a ponto de necessitar das significativas alteraes apontadas. No documento, o ministro relator do TCU, Guilher me Palmeira, alega que embora as irregularidades sejam to graves a ponto do TCU determinar a paralisao das obras do Metrofor isso no ser feito ainda por causa dos transtornos desnecessrios a sua execuo e ao seu fluxo oramentrio, j extremamente prejudicados.
O processo de investigao dos indcios de irregularidade encontram- se na fase de anlise tcnica. As empresas citadas no relatrio esto sendo requisitadas a dar mais esclarecimentos sobre as possveis irregularidades. A Secex/CE aguarda, neste momento, o pronunciamento da construtora Queiroz Galvo, a lder do consrcio responsvel pelas obras do metr de Fortaleza. O secretrio titular da Secex/CE, o engenheiro Roberto Jos Ferreira de Castro, disse que, a partir das informaes obtidas, um novo relatrio ser feito e encaminhado ao ministro relator do processo, Guilherme Palmeira. De posse do material, o ministro poder pedir novas diligncias, arquivar o processo ou proferir seu voto sobre a questo no Plenrio do TCU, onde os casos so julgados. Se condenadas, entre outras punies, as empresas gestoras podero ser multadas e obrigadas a compensar os valores gastos a mais. (O Povo - CE - 20/01)
Prefeitos paraibanos desviaram R$ 24 milhes em trs anos

Nmeros so do Tribunal de Contas da Unio, com base em levantamento feito em 2004, 2005 e 2006
Adelson Barbosa dos Santos
Prefeitos paraibanos desviaram cerca de R$ 24 milhes, em trs anos, de recursos federais destinados sade, educao, meioambiente, combate fome e turismo. A informao do secretrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) na Paraba, Rainrio Rodrigues, com base em levantamento feito pelo rgo entre 2004 e 2006. O dinheiro desviado daria para construir cerca de 5 mil casas populares nos moldes das que esto sendo construdas por algumas prefeituras, ao preo unitrio de R$ 6 mil. Do total de dbito imputado a prefeitos e ex-prefeitos, cerca de R$ 10 milhes so de 2004. Outros R$ 8 milhes so de 2005 e R$ 6 milhes so do ano passado. Segundo o TCU, 131 acrdos foram encaminhados AGU (Advocacia Geral da Unio) para cobrana judicial dos recursos desviados. Em trs anos, segundo Rainrio Rodrigues, o TCU recebeu representaes e denncias contra dezenas de prefeitos.
NOTCIAS
As representaes ocorrem quando rgos pblicos enviam informaes ao TCU, a exemplo do Tribunal de Contas do estado, quando encontra, nas suas auditorias, irregularidades praticadas com dinheiro pblico federal. As denncias so aquelas formuladas pelos cidados. Com base nas representaes e denncias, o TCU, segundo Rainrio, fez 260 autuaes (abriu processos) contra prefeitos que praticaram malversao e desvio de dinheiro pblico liberado pelo Governo Federal. Entre 2004 e 2006, houve um aumento de 128% nas autuaes. Foram 47 em 2004, 106 em 2005 e 107 em 2006. As autuaes foram contra 42 prefeituras em 2004. Em 2006, as prefeituras autuadas chegaram a 75 (79% a mais do que no ano anterior). Em 2006, foram autuadas 86 prefeituras (14% a mais do que em 2005).
MAIS DE 60% DAS DENNCIAS PROCEDENTES
Quando se apura tudo e se constata que houve, realmente o desvio, so feitas as tomadas de contas especiais para obrigar a devoluo dos recursos, disse Rainrio, frisando que as tomadas de contas so feitas pelos prprios ministrios que liberaram as verbas para as prefeituras.
PREFEITURAS SO AUTUADAS
As 218 tomadas de contas esto assim distribudas; 48 (2004), 101 (2005) e 69 (2006). Das 101 de 2005, 72 foram instauradas por falta de apresentao das contas dos recursos federais recebidos. Nos trs anos do levantamento, as autuaes referentes s prefeituras, no tocante s tomadas de contas, chegaram a 196 das 218. Foram 47 prefeituras autuadas em 2004. Em 2005, foram 91 autuaes. Destas, 71 foram autuadas por falta de apresentao de contas dos recursos recebidos. Pelo menos 60 autuaes envolvem recursos liberados pelo FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao). No ano passado, as autuaes para tomadas de contas especiais atingiram 57 prefeituras, das quais 20 no apresentaram contas dos recursos recebidos. De acordo com o TCU, os desvios foram mais evidentes nas reas de educao e sade. Em relao origem dos recursos, o TCU constatou que 20 prefeituras desviaram do FNDE. Outras oito desviaram do Ministrio da Integrao Nacional. Pelo menos seis prefeituras desviaram da Fundao Nacional de Sade e outras seis, do Fundo Nacional de Sade. O Ministrio de Desenvolvimento Social e do Combate Fome foi lesado por duas prefeituras. Outras duas desviaram do Ministrio do Meio Ambiente. E mais duas, do Ministrio do Turismo. Pelo menos mais 11 prefeituras desviaram recursos de rgos repassadores j extintos. (Correio da Paraba - PB - 28/01)
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Segundo o levantamento feito pelo TCU na Paraba, nos ltimos trs anos, foram julgadas 128 representaes contra prefeitos e ex-prefeitos. Foram 30 em 2004, 37 em 2005 e 61 no ano passado. Dentre os processos julgados, 88 foram considerados procedentes, segundo o levantamento feito pelo chefe do TCU na Paraba. Em 2004, foram 18, ou 60% dos processos julgados. Em 2005, foram 27, o equivalente e 73% do total julgado. No ano passado, foram 43, o equivalente a 79% do total julgado. De acordo com Rainrio, o TCU fez 218 tomadas de contas especiais entre 2004 e 2006 englobando prefeituras e alguns rgos no Estado. As tomadas de contas especiais, conforme explica ele, ocorre a partir da comprovao dos desvios, pelos auditores.
NOTCIAS
TCU aponta falhas no sistema que interliga dados de segurana

Andra Michael
Auditoria do TCU (Tribunal de Contas da Unio) aponta 17 falhas e fragilidades no Infoseg, sistema federal interliga os bancos de dados de rgos de segurana pblica do pas. No trabalho, concludo em julho e aprovado pelo TCU no dia 31, os tcnicos afirmam que os problemas podem levar as autoridades a prenderem pessoas inocentes ou deixarem em liberdade foragidos da Justia - como ocorreu em dois casos reais descritos na auditoria. O maior problema, do qual decorrem os demais, diz o TCU, a falta de pessoal. So 13 pessoas, sendo um servidor com contrato temporrio, atuando como gerente de projeto, e 12 terceirizados. Outros so a falta de sistematizao das informaes e incorreo nos dados - o Infoseg armazena informaes como inquritos, processos judiciais, roubo e propriedade de veculos, multas de trnsito. O TCU determinou Senasp (Secretaria Nacional de Segurana Pblica), gestora do Infoseg, que garanta ao sistema os recursos humanos necessrios e adote medidas para corrigir os erros de informao. Os auditores do TCU visitaram seis dos 29 rgos que alimentam o ndice nacional, que o ncleo central de informaes do Infoseg. Concluram que em todos havia inconsistncias entre as informaes
constantes das bases dos entes e da base do ndice nacional. Outro aspecto apontado que no est claro de que forma os rgos relacionados ao sistema devem aliment-lo e o que acontece se no cumprirem com sua obrigao.
OUTRO LADO
O coordenador nacional do Infoseg, Odcio Rodrigues Carneiro, informou que a fiscalizao do TCU, feita em maro e abril, ocorreu em meio a um processo de integrao nacional do sistema de bancos de dados relacionados segurana. Em e-mail enviado Folha, Carneiro aponta mudanas desde a auditoria. Afirma que, atualmente, todos os Estados esto atualizando online o ndice nacional, tendo sido realizados testes de consistncia das informaes, sanando fragilidades apontadas. Segundo ele, a equipe de tcnicos que trabalha na Rede Infoseg foi triplicada nos ltimos anos. O coordenador diz que os Estados j esto obrigados a atualizar as informaes que fornecem rede nacional e tambm, como sugere o prprio TCU, foi instalado um sistema de auditoria que registra toda e qualquer atualizao de dados feita. (Folha de S. Paulo - SP - 06/02)
NOTCIAS
TCU aprova PPP de duas rodovias federais

Tribunal fixou teto de R$ 37 milhes por ano para a contrapartida da Unio
Leonardo Goy
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) aprovou ontem os estudos de viabilidade econmica e financeira da Parceria Pblico- Privada (PPP) que o governo federal pretende realizar nos trechos baianos das rodovias BR-116 (desde a divisa do Estado de Minas Gerais at a cidade de Feira de Santana) e BR-324 (de Feira de Santana a Salvador). Segundo tcnicos do TCU, foi aprovado o teto de R$ 37 milhes por ano para a contrapartida que a Unio ter de dar ao parceiro privado que entrar no projeto. Ou seja, no leilo, os participantes concorrero entre si aceitando contrapartidas menores. Ainda conforme os tcnicos do TCU, com a aprovao desses estudos, o governo poder dar seqncia ao processo de PPP, inclusive com a publicao do edital. O tribunal fez apenas algumas pequenas recomendaes. Pelo projeto, um trecho de 113, 6 quilmetros da BR-324 ser duplicado. Na BR-116, os trabalhos sero de recuperao das pistas. As obras fazem parte do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado pelo governo no fim de janeiro. At hoje, nenhuma PPP federal saiu do papel. A PPP das rodovias foi a primeira aprovada pelo tribunal. O governo encaminhou Cmara dos Deputados o projeto de lei que criava as Parcerias Pblico Privadas em novembro de 2003, mas, somente em dezembro do ano seguinte, o projeto foi aprovado, aps mudanas no Senado.
Os trechos da BR-324 e da BR-116 so considerados importantes corredores de exportao. Atualmente, trafegam pelas duas rodovias cerca de 75% de toda a produo da Bahia.
FERROVIA
O Tribunal de Contas da Unio tambm liberou o processo de sub-concesso da Ferrovia NorteSul, que havia sido interrompido em setembro do ano passado, depois que tcnicos do tribunal detectaram falhas no estudo de viabilidade da linha, que reduziam em aproximadamente R$ 1 bilho o preo mnimo que teria de ser pago pelo eventual vencedor do leilo. O edital que havia sido apresentado naquele momento fixava o preo mnimo da sub-concesso em R$ 1,4 bilho. Atualmente, a concesso da ferrovia pertence estatal Valec, que responsvel pela conduo do processo de licitao. Apesar de ter liberado sua continuidade, o TCU condicionou a aprovao correo de outras inconsistncias do edital que, segundo os tcnicos do tribunal, tambm afetam o valor de outorga. Entre elas, esto problemas nas tarifas que seriam cobradas futuramente pela empresa que arrematar a ferrovia. Dessa forma, a expectativa que, aps as correes, o valor mnimo de outorga seja superior ao da primeira verso. (O Estado de S. Paulo - SP - 08/02)
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NOTCIAS
O TCU mapeia gastos de TI para evitar crimes

A secretaria de fiscalizao de tecnologia da informao (Sefti), criada pelo Tribunal de Contas da Unio no final de 2006, est fazendo um levantamento detalhado de como o governo federal gasta com TI. A partir desse levantamento, os funcionrios da Sefti devem criar um mtodo de trabalho para encontrar falhas em contratos e falhas nos sistemas, informa Cludio Castello Branco, secretrio. Nos planos da Sefti, est um banco de dados com normas atualizadas e jurisprudncia sobre a rea de TI. Com base nesse banco de dados, Castello Branco espera ter a capacidade de criar um jeito de acompanhar as licitaes o tempo todo. Compras e contratos malfeitos levam a falhas como as que existem no sistema de administrao de pessoal (Siape), que controla as informaes sobre emprstimos feitos a funcionrios pblicos, com desconto na folha de pagamento. H mfias especializadas na explorao desse sistema, informam fontes do TCU; elas prejudicam os servidores. (TI & Governo - 13/02)
Acordo une TCU e CNJ

O Tribunal de Contas da Unio (TCU) vai ajudar o Conselho Nacional de Justia (CNJ) a fiscalizar irregularidades de tribunais de Justia nos estados. Uma parceria firmada ontem entre a presidente do Conselho Nacional de Justia (CNJ), Ellen Gracie Northfleet, e o presidente do TCU, Walton Rodrigues, prev cooperao no suporte logstico e de pessoal e troca de informaes entre os dois rgos. A deciso de juntar foras vai ajudar, por exemplo, o CNJ a apurar processos contra juzes nos estados. Hoje, o rgo depende de informaes que so passadas de forma voluntria pelos tribunais estaduais. A idia surgiu quando o TCU colocou disposio do Conselho seus auditores para apurar informaes sobre um desembargador do Tribunal de Justia de Alagoas. O TCU vai nos ajudar bastante nesse sentido, j que o cidado tem o direito de saber como aplicado o dinheiro de seus impostos, disse Ellen Gracie. Na mesma sesso, a ministra divulgou que o conselho adiou o exame das justificativas de oito Tribunais de Justia contra o corte no salrio dos desembargadores que recebem acima do limite de R$ 22.111,15, que ocorreria ontem. Os integrantes decidiram esperar que o Supremo Tribunal Federal (STF) julgue uma Ao Direta de Inconstitucionalidade em que a Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB) tenta derrubar o subteto dos Estados para que desembargadores recebam at R$ 24,5 mil, a remunerao dos ministros do STF. (FG) (Correio Braziliense - DF - 14/02)
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Juiz exige que OAB preserve dados

Fernando Teixeira
Uma liminar da 13 Vara Federal do Distrito Federal determinou que a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) deve preservar sua documentao contbil desde 2001 para que possa ser fiscalizada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). A deciso entende que os dados devem ser preservados at o trnsito em julgado da ao, proposta pelo Ministrio Pblico Federal exigindo que o TCU fiscalize as contas do Conselho Federal da OAB, da seccional e da Caixa de Assistncia dos Advogados do Distrito Federal. Segundo o juiz Waldemar Cludio de Carvalho, a imunidade da OAB fiscalizao do TCU se baseia em uma deciso de 1951 do extinto Tribunal Federal de Recursos. Fundamentada na Constituio Federal de 1946, a deciso seria incompatvel com a competncia atual do TCU, ampliada pela Constituio de 1988. No texto de 1946, a competncia restringe-se a administradores de recursos pblicos e de autarquias.
No texto de 1988, estende-se aos que assumam, ou arrecadem, obrigaes pecunirias em nome da Unio. Para o juiz, so grandes as chances de que se reconhea a natureza tributria das anuidades da OAB. Segundo o presidente do Conselho Federal da OAB, Cezar Britto, a competncia do TCU para fiscalizar a Ordem j foi afastada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em uma deciso de junho de 2006. Na ocasio, o tribunal entendeu que a OAB era uma entidade de natureza especial - nem autarquia, nem rgo privada - e negou um pedido que exigia a realizao de concurso pblico. Segundo Britto, a Ordem j tem suas instncias de controle. As contas das seccionais devem ser aprovadas pelos representantes do conselho federal e h eleio dos dirigentes a cada trs anos. (Valor Econmico - 14/02)
Contratos superfaturados
Auditorias do TCU apontam irregularidades em obras bilionrias da Infraero em vrios estados. S no Aeroporto Santos Dumont, no Rio, foram constatadas 27 falhas graves no uso do dinheiro pblico
Claudio Dantas Sequeira e Fernanda Odilla
H suspeita de irregularidades na aplicao de recursos pblicos em obras de infra-estrutura, avaliadas em R$ 2,7 bilhes, em oito aeroportos do pas. Auditorias do Tribunal de Contas da Unio (TCU), realizadas ao longo de 2006, constataram como a cifra foi inflada por sobrepreos e superfaturamento em processos de licitao e contratos de servios. Indcios de uma ao orquestrada pela cpula da Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia (Infraero) com diferentes empresas impulsiona investigaes das procuradorias regionais, e pelo menos 26 pessoas j foram citadas a prestar esclarecimentos. Funcionrios com responsabilidade reconhecida no caso, como o deputado Carlos Wilson (PT-PE) - expresidente da estatal e amigo de Lula -, ganham a companhia de figuras ilustres e funcionrios desconhecidos da opinio pblica. O ex-comandante da Aeronutica Luiz Carlos Bueno, por exemplo, foi convocado a prestar esclarecimentos. O motivo um convnio celebrado entre a Infraero e a FAB no cadastrado no Siafi (sistema eletrnico de prestao de contas pblicas). Convnio trata da permuta de reas de propriedade da FAB para construo de imveis e benfeitorias por parte da Infraero. At o fechamento desta edio o ex-comandante Bueno no foi localizado.
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NOTCIAS
C
CLUBE
Um problema menos ante as 27 irregularidades graves encontradas pelos auditores nas obras de melhoramentos do Aeroporto Santos Dumont, no Rio - o campeo nacional de problemas no levantamento do TCU. Reforam a lista o atual presidente da Infraero, o brigadeiro Jos Carlos Pereira, alm de superintendentes regionais, como Wellington Santos da Silva (responsvel pelo aeroporto de Fortaleza) e Trcio Ivan de Barros, que representou a estatal no Sudeste. Cotado para assumir a presidncia da Infraero em 2005, Trcio acabou vetado pelo Palcio do Planalto. Ele alvo de um inqurito da Polcia Federal por supostas irregularidades em licitaes durante sua gesto, em 2002. Denncias feitas pela Associao dos Concessionrios dos Aeroportos do Estado de So Paulo (Acaesp) fundamentaram a investigao. Hoje assessor da presidncia da Infraero, Trcio citado no processo que apura irregularidades no Santos Dumont.
federal. At agora, Wilson tem negado qualquer irregularidade nas licitaes de obras e contratos de servios durante sua gesto. Argumenta que nunca se fez tanto pelos aeroportos brasileiros, e que no teme uma investigao. O ex-presidente da Infraero ser um dos principais alvos da CPI do Apago Areo, caso a oposio consiga valer o direito da minoria na Cmara. Os lderes da oposio pretendem apurar se o rombo deixado por Carlos Wilson, cerca de R$ 450 milhes, oculta um sinistro esquema de corrupo. E que teria contribudo para o caos areo nos aeroportos, em especial no ano passado. J se fala na Cmara em convocar servidores da estatal. Na mira dos parlamentares esto personagens freqentes nos relatrios do TCU: Eleuza Therezinha Lores, diretora de Engenharia, est em seis dos oito processos. Josefina Valle de Oliveira, procuradorageral da Infraero, e Francisco Erivan de Albuquerque, gerente de coordenao de empreendimentos, so investigados tambm pelo Ministrio Pblico de So Paulo. Os trs, ao lado de Carlos Wilson -, que aparece em sete processos do TCU - tiveram os seus sigilos bancrio e fiscal quebrados. Os trs servidores da Infraero, e um gerente Rogrio Mansur Barata esto com os bens indisponveis. (Correio Braziliense - DF - 21/03)
As denncias contra Trcio apenas reforam o carter intocvel da cpula da estatal, cujo primeiro escalo foi praticamente mantido, apesar da sada de Carlos Wilson. O ex-presidente deixou o cargo para retornar ao Parlamento, se elegendo deputado
TCU aponta divergncia sobre dvida

O TCU (Tribunal de Contas da Unio) encontrou divergncias de R$ 50 bilhes na contabilidade da dvida pblica feita pelo governo em seus relatrios de gesto e os registros no Siafi (sistema em que so registradas todas as operaes autorizadas na lei oramentria). Os auditores tambm proibiram o Ministrio da Fazenda de assinar contratos de perdo de dvidas de pases pobres sem autorizao do Senado. O TCU considerou ilegal o cancelamento em 2005 da dvida de R$ 1 bilho do Brasil com Moambique. Os ministros no identificaram irregularidades. O voto d dois meses para que a Fazenda corrija a contabilidade e reafirma que perdo de dvida s pode ocorrer aps pronunciamento dos senadores. A Fazenda argumenta que o contrato tinha clusula suspensiva que tornava o acordo vlido s aps ratificao do Senado. Segundo o Tesouro, as divergncias vm de diferena na origem dos dados. A Fazenda usa o Banco Central, e o Siafi, no. (Folha de S. Paulo - SP - 24/03)
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A falsa filantropia precisa acabar

So impressionantes as revelaes da auditoria do Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre a atuao irregular de entidades beneficentes. Conforme mostrou reportagem de Srgio Pardellas, publicada ontem no Jornal do Brasil, mais de 5 mil instituies, entre faculdades, universidades, colgios particulares e hospitais, atuam sob o disfarce da filantropia para obter dividendos. O relatrio confirma o descontrole da pilantropia no pas - espalhadas graas s brechas na legislao e cumplicidade das autoridades. O TCU descreve, por exemplo, a benevolncia do Conselho Nacional de Assistncia Social, o CNAS, rgo composto por representantes do governo e da sociedade, ao qual cabe a tarefa de regulamentar poltica de assistncia social. Muitas das instituies classificadas como beneficentes - e, portanto, beneficiadas por uma renncia fiscal que chega a R$ 2,4 bilhes por ano - no preenchem os requisitos necessrios para terem o direito de usufruir das imunidades de tributos federais. Para deixarem de pagar PIS, Cofins, Imposto de Renda da Pessoa Jurdica e Contribuio Social sobre Lucro Lquido (CSLL), a lei estabelece a aplicao de 20% da receita bruta na oferta de servios gratuitos ou sociais. O espantoso que, apesar de muitas descumprirem tais exigncias, elas tm recebido autorizao do CNAS para continuar funcionando. Segundo a radiografia do TCU, os conselheiros procuram utilizar qualquer artifcio para que as entidades permaneam como filantrpicos. Diz ainda que muitos declaram-se amplamente partidrios s entidades em detrimento da legalidade. O relatrio informa mais. Denuncia a estrutura precria, a desorganizao, a exagerada demora na anlise de processos e freqentes ausncias, nas reunies do CNAS, de conselheiros indicados pelo governo. A gravssima ilegalidade detectada pelo TCU escancara mais uma faceta de um problema que se estende h mais de uma dcada. Do outro lado da mesma moeda se encontram as organizaes no-governamentais, que tm absorvido muitas funes pblicas mas sem o necessrio controle da sociedade, por meio de rgos fiscalizadores do Estado. Essas entidades cobram dos poderes pblicos (sem serem cobradas por estes) e exercem pretensa representatividade na interferncia, que fazem, na vida nacional. Como as universidades, escolas particulares, hospitais e outras entidades abrigadas sob o manto protetor da filantropia, as ONGs representariam, em tese, uma trincheira da sociedade civil contra os abusos de governos ou grandes corporaes. Seriam sempre em tese - campes de causas nobres. Estariam repletas de atividades altrustas. De boas intenes, dizia So Bernardo, o inferno est repleto. No meio de entidades responsveis, esto organizaes suspeitas de serem usadas como laranjas para burlar leis de licitaes, desviar recursos, fazer caixa 2 de campanhas eleitorais e alimentar enriquecimento ilcito de seus ativistas. No bojo dos escndalos do primeiro mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, vieram tona os casos de algumas ONGs que, graas s ligaes de seus titulares com escales do aparelhamento petista de governo e com base no deturpado instituto de notria especializao tm sido agraciadas com verbas pblicas. Generosamente. Em disfarces ecolgicos, assistenciais ou religiosos, o fato que o Brasil honesto no tolera comportamentos aberrantes, assumidos sob a frondosa copa protetora da impunidade. hora de mostrar a inutilidade da esperteza. (Jornal do Brasil - 27/03)
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TCU defende uso de prego eletrnico para contratar obras de engenharia

Mnica Izaguirre
Ao contrrio do que pregam entidades representativas de empresrios e profissionais da construo, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) no v problema no uso do prego eletrnico como modalidade de licitao para obras e servios de engenharia. Tanto que decidiu dar o exemplo. Desde dezembro, duas obras do TCU j foram contratadas por meio de prego e uma terceira dever ser licitada em breve, diz o secretrio de engenharia do rgo, Valdir Lavorato. Dado o papel institucional do TCU, responsvel por zelar pela boa aplicao do dinheiro pblico na esfera federal, o posicionamento do rgo nessa questo dever ser um contraponto de peso aos argumentos da Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC) e do Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura (Confea), diante da comisso especial da Cmara dos Deputados que discute as mudanas propostas pelo governo na lei de licitaes. Depois de ouvir as duas entidades, a comisso planeja uma audincia pblica com representantes do TCU. Das principais propostas feitas pelo governo no projeto de lei 7.709/2007, a que tem gerado mais polmica, inclusive entre os deputados, justamente a obrigatoriedade de uso do prego, por todo o setor pblico, em todas as aquisies de bens e servios que forem considerados comuns. Pela economia e transparncia que tem proporcionando, ningum contesta que a modalidade criada pela Lei 10.520/2002 vem se mostrando a mais adequada para aquisio de bens prontos e at de alguns servios, como os de limpeza. Mas a comisso est dividida em relao ao uso do mesmo tipo de seleo para contratar fornecedores de obras e servios de engenharia, mesmo de baixa complexidade. Mantido o texto original, esses servios e obras tambm podero ser enquadrados pelos rgos contratantes na definio legal de comum, como j ocorre atualmente. Por isso, CBIC e Confea querem que o Parlamento vede explicitamente o uso do
prego nesses casos. Seria um retrocesso imenso, reage Valdir Lavorato. As duas experincias que realizamos provam que possvel, sim, usar o prego, modalidade que proporciona mais competio e portanto mais economia, sem comprometimento da qualidade tcnica, diz ele. O tribunal contratou por prego, em dezembro, a reforma do prdio que abriga sua unidade de treinamento, o Instituto Serzedello Corra (ISC), em Braslia. O mesmo tipo de processo seletivo antecedeu a contratao da escavao da rea onde ser construdo o terceiro anexo do TCU. O primeiro desses dois contratos foi firmado por cerca de R$ 190 mil, bem menos do que os R$ 257,4 mil estimados pelo TCU a partir de um banco de dados com preos pesquisados pelo IBGE e pela Caixa Econmica Federal para insumos e servios usados em obras pblicas. No segundo caso, a economia tambm foi grande. A estimativa chegava a R$ 2,43 milhes e o ltimo lance da empresa vencedora foi de R$ 1,5 milho aproximadamente. Rebatendo argumentos da CBIC, Lavorato diz que o que garante a capacitao tcnica do contratado so as especificaes e exigncias do edital e a verificao, pelo rgo, de que elas so cumpridas pela empresa que ofereceu o melhor preo, no fim da disputa. Portanto, no h problema em se fazer a habilitao depois, diz ele. Essa inverso de fases, em que primeiro se olha preo e depois o resto, uma das caractersticas que diferenciam o prego das demais modalidades de licitao. Nas demais, a habilitao vem obrigatoriamente primeiro, pela lei atual. Pela projeto em debate, poder haver inverso tambm nas concorrncias, convites e tomadas de preo. Mas isso ser uma opo do administrador e no uma obrigatoriedade, como no prego. Valdir Lavorato diz que o trabalho de checagem da documentao e atendimento de exigncias tcnicas do edital, no caso da empresa que vai fazer
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a escavao do anexo, demorou dois dias, porque s foi necessrio fazer isso em relao ao vencedor. Onze disputaram o prego. Ento, se a opo tivesse sido pela modalidade de concorrncia e a habilitao fosse antes da disputa de preo, s a gastaramos mais de 20 dias, ressalta. Alm da inverso de fase, tambm diferencia o prego o fato de as empresas poderem reduzir suas propostas de preo ao longo da disputa, o que no acontece nas demais modalidades. Contribui para derrubar os preos a regra de no conhecimento prvio do momento do fechamento do prego. A partir do anncio da iminncia de fechamento, a sesso pode se encerrar num espao de zero a 30 minutos, em momento escolhido aleatoriamente pelo sistema. Com isso, as empresas so induzidas a no retardar o seu menor lance. Lavorato diz que a escolha do prego no impede que o rgo contratante permita vistorias das empresas interessadas ao local da futura obra ou servio, para poder construir melhor sua proposta. Tampouco prejudica, na sua avaliao, verificar se o preo proposto exeqvel - um dos focos de preocupao do Confea. Conforme o secretrio do TCU, basta o rgo contratante ter o cuidado de exigir no edital a apresentao posterior de tabelas previamente definidas de composio de custo, j ajustadas ao lance vencedor, para poder analisar se a proposta vivel de ser executada com aquele preo. Para ele, o prego vivel para obras e servios de engenharia, sem risco referente a qualidade, sempre que for possvel especificar no edital, detalhadamente, tudo o que o contratado ter que fazer, definindo inclusive os materiais a serem utilizados e em que medida. Lavorato acha que isso vale inclusive para manuteno de estradas e at construo de pontes mais simples. (Valor Econmico - SP - 27/03)
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TCU firma acordo com Abin-RO

O Tribunal de Contas da Unio (TCU), por meio da Secretaria de Controle Externo no Estado de Rondnia (Secex-RO) e da Secretaria- Geral de Administrao (Segedam), colaborou de forma decisiva para com a definitiva operacionalizao da Superintendncia Estadual em Rondnia da Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin). Por meio de processo administrativo devidamente autuado e instrudo, foram transferidos materiais unidade de inteligncia no valor total de R$ 96 mil. A transferncia de material incluiu diversos computadores e outros equipamentos de informtica, alm do veculo Santana Quantum que to bem serviu aos propsitos do TCU em Rondnia at a chegada, no final do ano passado, de uma novssima caminhonete Nissan 4x4, de especial valia para a realizao de fiscalizaes no interior do Estado, cujas estradas so, de modo geral, bastante precrias. O comandante de inteligncia Edison Leoncio de Sousa, superintendente da Abin no Estado de Rondnia, agradeceu sensibilizado a ajuda material diretamente propiciada pelo TCU. De acordo com o dirigente estadual do rgo, a doao efetuada pelo tribunal ser decisiva para a capacidade operativa de inteligncia federal em Rondnia, a qual encontravase bastante debilitada em face da carncia de meios. O comandante Edison Souza elogiou, em especial, o estado de guarda e conservao do material, o qual, em suas palavras, nada deixa a desejar a equipamentos e veculos de primeira-mo. Por ocasio do recebimento do material, no ltimo dia 30 de maro, o superintendente fez-se acompanhar de Paulo Srgio Arouck de Souza e Jos Cmara Filho, servidores da agncia em Rondnia, os quais reiteraram as palavras de agradecimento de seu dirigente. Na ocasio, foram recebidos pelo secretrio Carlos Wellington Leite de Almeida e pelo chefe do Servio de Administrao, Luiz Jos Ado. O secretrio Carlos Wellington registra seu elogio e pessoal reconhecimento aos servidores do Servio de Administrao Jerson Lima de Brito e Jandira de Ftima Dutra dos Anjos, os quais, sob a cuidadosa direo do ACE Luiz Jos Ado, zelaram pela boa conservao do material mesmo aps haverem sido retirados de uso na secretaria. Agradece, ainda, ao secretrio Luiz Felipe Bezerra Almeida Simes, seu colega desde os tempos de Escola Naval, e a toda a equipe da Secretaria de Material, Patrimnio e Comunicao Administrativa (Semat), pela celeridade, competncia e tranqilidade com que fizeram tramitar o processo administrativo pertinente, permitindo ao TCU contribuir de maneira to decisiva para com a efetiva implantao da Abin em Rondnia. Com a iniciativa administrativa da transferncia, a Corte de Contas permitiu que equipamentos e veculo que to bem cumpriram seu papel no mbito do controle externo possam continuar a servir ao interesse pblico, agora em outro rgo federal. E, ainda, o tribunal d o bom exemplo no que se refere ao cuidado com a coisa pblica e desejada integrao com outros rgos e entidades. (Unio - DF - 03/04)
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Procurador-geral do TCU alerta sobre responsabilidades do empresrio

A Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas d tratamento favorecido ao segmento em relao s compras governamentais, mas tambm prev aplicao de sanes. Isso precisa ficar bem claro para empresrios e gestores pblicos, para evitar problemas futuros. O alerta do procurador-geral do Tribunal de Contas da Unio, Lucas Rocha Furtado, no Congresso Internacional sobre Compras Governamentais que est sendo realizado, em Braslia, pelo Sebrae e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. O objetivo do congresso debater a aplicao do captulo 5 da Lei Geral, que trata de compras governamentais. Esse captulo institui, por exemplo, preferncia para micro e pequenas empresas em compras pblicas de at R$ 80 mil e tambm que elas s tero regularidade fiscal exigida no processo licitatrio aps vencerem a licitao. Se vencer, a empresa ter dois dias para regularizar a situao. Na avaliao do procurador, a empresa que estiver em dbito e quiser participar de licitaes pblicas precisa ter bem claro que realmente possui condies de regularizar sua situao num prazo bem curto, caso contrrio ter dificuldades de ser contratada em virtude da aplicao de sanes. Ou seja, que micro ou pequena empresa deve participar da licitao, mesmo sendo devedora? Aquela que sabe que, se ganhar, tem condies de regularizar sua situao, alertou o procurador em entrevista. Aos gestores pblicos, a orientao para tambm ter clareza sobre as regras estabelecidas pela lei e o rigor na aplicao das sanes. No tenho dvida alguma que os rgos de controle vo exigir a aplicao dessas sanes. Lucas Rocha participou do painel que tratou sobre O Papel do Controle para Melhoria dos Atos e Contratos? Melhores Prticas. Tambm participaram dos debates o ministro do TCU Augusto Nardes; o consultor jurdico do Ministrio de Desenvolvimento, Francisco Moreira da Cruz Filho; o assessor- tcnico da Confederao Nacional dos Municpios, Maurcio Zanin; e o presidente da Frente Parlamentar Mista das Micro e Pequenas Empresas no Congresso Nacional, deputado Jos Pimentel. No seminrio, o representante da agncia de desenvolvimento de pequenas empresas da frica do Sul apresentou resultados do programa de compras governamentais desenvolvido naquele pas e que, de 1995 a 2005, conseguiu aumentar de pouco mais de 2% para 26% a participao desses empreendimentos nas aquisies pblicas. (Sebrae Notcias - 05/04)
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Grupos criam teias de ilegalidades

Processos licitatrios envolvem pessoas com vnculos familiares e empresas que tm os mesmos endereos, scios e representantes. Fraudadores usam documentos falsos e concorrncias fictcias
Lucio Vaz
A auditoria do Tribunal de Contas da Unio (TCU) concluiu que muitos processos licitatrios realizados em municpios so, praticamente, peas de fico, montados e dirigidos para beneficiar determinada empresa. Os auditores afirmam que so claros e graves os indcios de fraudes detectados nesses processos, como parentesco entre membros da comisso de licitao, prefeito, dono da empresa vencedora e responsveis tcnicos comuns a vrias licitantes; participao de empresas fantasmas apenas para completar o nmero mnimo de licitantes; assinatura diferente da mesma pessoa em documentos distintos; empresas participantes com scios comuns e presena de empresas com participao j constatada em fraudes detectadas em outros municpios. Em Conselheiro Pena (MG), foi detectada uma verdadeira rede de relaes entre empresas, seus scios e representantes, alm do funcionamento irregular de vrias firmas. Tais empresas, provavelmente em conluio com integrantes das prefeituras, fraudam as licitaes induzindo seu resultado e formam os documentos dos processos licitatrios, conferindo-lhes ares de legalidade, diz a auditoria. A rea de atuao dessas empresas abrange vrios municpios de Minas.
PARA BURLAR
A construtora Vera Cruz ganhou uma concorrncia para executar um convnio com o Ministrio das Cidades em Conselheiro Pena, vencendo as empresas Millennium e Geber. No municpio, foi detectado que a Vera Cruz no existe fisicamente, mas tem seus responsveis envolvidos com diversas outras empresas, grande parte delas fictcias, situadas nos municpios de Mesquita, Belo Oriente, Frei Inocncio e Naque. Essas empresas, segundo concluram os auditores, servem ao propsito de burlar o carter competitivo de licitaes pblicas promovidas por prefeituras da regio. A Vera Cruz registrou trs endereos, mas no est instalada em nenhum deles. A Millennium tambm no funcionava no endereo indicado como sua sede, em Governador Valadares. Nesse local, funcionava somente o escritrio do contador responsvel tanto pela empresas Millennium quanto pela Geber. O responsvel tcnico das duas empresas perante o Crea/MG o mesmo. As empresas Vera Cruz e Rosseti tambm tinham detalhes em comum, alm de no terem existncia fsica comprovada: ambas
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apresentam a mesma contadora, a mesma testemunha de constituio de contrato social e o mesmo responsvel tcnico registrado no Crea. O endereo da Vera Cruz em Mesquita (MG) o mesmo de um dos scios da construtora Rosseti. Essa empresa participou de processo licitatrio sob suspeita de conluio entre os licitantes em Coroaci (MG). A estreita ligao entre as duas empresas refora a hiptese de que a concorrncia da prefeitura de Conselheiro Pena tenha sido montada e direcionada para a contratao da Vera Cruz, conclui a auditoria. Tambm em Conselheiro Pena, foi emitida nota fiscal por uma empresa que tem endereo fictcio.
IRMOS, PRIMOS
Em Oeiras (PI), num convnio de R$ 200 mil firmado com o Ministrio de Cidades, o scio-gerente da firma vencedora da licitao irmo do presidente da comisso permanente de licitao. Ambos so primos do gestor municipal. No municpio de Coroaci (MG), constatou-se que a data de recebimento dos convites pelas empresas participantes da licitao anterior data do envio dos mesmos pela prefeitura. Num convnio feito pela prefeitura de Serra Talhada (PE) com o Ministrio do Esporte, as empresas Processo Engenharia e Nossa Senhora Engenharia apresentaram propostas com termos, frases e pargrafos repetidos. A empresa vencedora, Nova Engenharia, no apresentou qualificao tcnica suficiente, mas no foi impugnada pelos outros participantes da concorrncia. O preo oferecido pela Nossa Senhora para o lote 1 foi exatamente o mesmo exigido pela prefeitura. Em Mallet (PR), houve direcionamento dos produtos a serem instalados nos parques. Os brinquedos desejados, descritos de forma minuciosa, inclusive com fotos, tinham caractersticas idnticas aos produtos fornecidos por empresas sediada no municpio vizinho de Rio Azul. Foram convidadas quatro empresas, uma delas distante quase 300 quilmetros do municpio. O presidente da comisso de licitao disse que as concorrentes foram escolhidas pelo ex-prefeito. Em Serrinha (BA), a empresa Mercado Londrina declarou jamais ter participado de uma licitao onde aparece como concorrente. No mesmo municpio, houve emisso de duas notas fiscais pela empresa Comercial Rios, no valor de R$ 238 mil, mas os pagamentos foram feitos, em cheques nominais, empresa TKM. No mesmo convnio, houve a emisso de uma nota fiscal cinco dias antes da impresso do seu talonrio. Em Tucuru (PA), as propostas das empresas Tecnenge e KC eram idnticas. Foram alterados apenas o tipo e o tamanho da letra. As duas empresas so sediadas na rua Baro de Aracati, nmero 644, em Fortaleza. Uma na sala 36 e outra na sala 34. A scia administradora da Tecnenge filha da av do responsvel tcnico e ex-scio da KC. (Correio Braziliense - DF - 30/04)
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Jurisprudncia Jurisprudncia
REPRESENTAO. EXIGNCIAS EM EDITAL DE LICITAO DO TIPO TCNICA E PREO. DELIMITAO DOS FATORES DE PONTUAO TCNICA A QUESITOS QUE REFLITAM MELHOR DESEMPENHO E QUALIDADE TCNICA DO LICITANTE.
O Tribunal de Contas da Unio, ao analisar Representao formulada pela Caixa Econmica Federal, posicionou-se no sentido de que os fatores de pontuao tcnica devem se restringir a quesitos que reflitam melhor desempenho e qualidade tcnica da licitante no servio a ser prestado, de modo a no prejudicar a competitividade do certame. Nessa linha de raciocnio, entendeu somente ser possvel a exigncia de que a futura contratada possua estrutura fsica na localidade onde os servios sero prestados, a exemplo de fbrica de software, quando tecnicamente justificvel e se necessrio para garantir a qualidade no atendimento contratante, em vista da natureza complexa do objeto da licitao.
(Acrdo 26/2007, Plenrio, Ata 3, Rel. Min. Ubiratan Aguiar, TC 028.096/2006-4, Sesso 24/01/2007). TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INOCORRNCIA DE BIS IN IDEM NA APLICAO DAS MULTAS PREVISTAS NOS ARTIGOS 57 E 58 DA LEI 8.443/92. CARACTERIZAO DE HIPTESES NORMATIVAS DIVERSAS.
Ao examinar em Tomada de Contas Especial a aplicao concomitante das multas previstas nos artigos 57 e 58 da Lei 8.443/92 ao responsvel, o Plenrio do TCU manifestou-se no sentido de que em se tratando de hipteses normativas diversas a que a Lei 8.443/92 impe multas diferenciadas, no haveria que se falar em bis in idem. Inobstante isso e com o objetivo de melhor equacionar a questo, o Tribunal de Contas da Unio decidiu que a primeira multa, menos onerosa em razo da hiptese naquele momento verificada seria absorvida pela do art. 57 da Lei 8.443/92, prevista para o fato mais grave consoante se veio a efetivamente constatar. Nesse sentido, a sano do art. 58 da Lei 8.443/92 passaria, a partir da verificao de que do ilcito anteriormente punido decorreu dbito, a ser absorvida por aquela do art. 57 do mesmo diploma legal, vez que nela tambm compreendida.
(Acrdo 345/2007, Plenrio, Ata 9, Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti, TC 004.019/1999-7, Sesso 14/03/2007).
JURISPRUDNCIA REPRESENTAO. LICITAO. ESTABELECIMENTO EM EDITAL DE VALORES MNIMOS PARA OS SALRIOS DOS PRESTADORES DE SERVIO. AUSNCIA AFRONTA DISPOSITIVO LEGAL QUE VEDA A FIXAO DE PREOS MNIMOS.
O Tribunal de Contas da Unio, ao analisar Representao formulada por licitante, ratificou posicionamentos anteriores quanto possibilidade do estabelecimento em editais de licitao de valores mnimos para os salrios dos prestadores de servio. Nesse sentido, a fixao no ato convocatrio do salrio-paradigma pode se constituir em um referencial servindo para balizar as ofertas dos licitantes e para garantir a continuidade, qualidade e eficincia dos servios prestados. Tal salrio-paradigma deve ser relativo aos valores recebidos pelo trabalhador, ser humano, no se confundindo com um valor de referncia para coisas ou bens, como, por exemplo, o item servio de um edital de licitao. Entendeu o TCU que tal previso editalcia no necessariamente afeta a competitividade de certames licitatrios para tais atividades. que o estabelecimento de um mesmo piso salarial a ser seguido por todas as licitantes em tese no cria condies suficientes para favorecer algumas das empresas em prejuzo das demais. Ao reverso, a fixao prvia de uma referncia para a remunerao a ser paga aos empregados reduz a incerteza das empresas no estabelecimento de seus custos e a insegurana quanto disponibilidade de mo-de-obra qualificada disposta a trabalhar por aquela remunerao. Isso, de certo modo, pode funcionar como um atrativo ao comparecimento de mais interessadas ao certame.
(Acrdo 421/2007, Plenrio, Ata 11, Rel. Min. Valmir Campelo, TC 001.624/2007-7, Sesso 21/03/2007). RECURSO DE RECONSIDERAO. ALCANCE DO EFEITO SUSPENSIVO DE RECURSO. AUSNCIA DE VINCULAO NA ATUAO DO TCU DE ENTENDIMENTO EXARADO EM PARECER DA AGU.
de Contas da Unio esclareceu que a eventual interposio de recurso com efeito suspensivo no implica autorizao para que a Petrobrs aplique o disposto no Decreto 2.745/1998 em detrimento da Lei 8.666/1993, porquanto o efeito suspensivo impede apenas a aplicao de sano ou realizao de determinaes no caso concreto objeto do recurso. Consoante este entendimento, reiteradamente tem-se determinado Petrobrs que aplique a Lei 8.666/1993 s suas licitaes e contratos, inclusive quanto exigncia de obteno de trs propostas vlidas (v.g. acrdos 101/2004; 1.500/2006; 1.579/2006, todos do plenrio). Esclareceu, ainda, a Corte de Contas que, por diversas vezes este Tribunal reiterou seu entendimento de que os pareceres da AGU, ainda que referendados pelo Presidente da Repblica, vinculam to-somente os rgos do Poder Executivo, no alcanando a atuao do TCU, cuja independncia e jurisdio acham-se delineadas nos artigos 70 a 73 da Constituio Federal. (v.g. acrdos 1842/2005; 139/2006; 549/2006; 1366/2006; 1765/2006, todos do Plenrio).
(Acrdo 501/2007, Plenrio, Ata 13, Rel. Min. Ubiratan Aguiar, TC 010.324/2006-1, Sesso 04/04/2007). REPRESENTAO. POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAO DIRETA DOS ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICPIO NOS CASOS DE TRANSFERNCIA DE RECURSOS PBLICOS FEDERAIS.
Ao analisar recurso de reconsiderao formulado pela Petrobrs contra deliberao que fixou a legislao aplicvel s licitaes e contratos firmados por aquela empresa, o Plenrio do Tribunal
O Plenrio do Tribunal de Contas da Unio ao analisar representao autuada em decorrncia de expediente encaminhado a este Tribunal pela Procuradoria da Unio no Estado da Bahia, por meio do qual foram apontados indcios de irregularidades relativas aplicao de recursos pblicos federais transferidos a Municpio, ratificou entendimento regulamentado no mbito do TCU, mediante a Deciso Normativa n 57/2004, no sentido de ser possvel a responsabilizao direta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, quando verificada a existncia de indcios de que esses entes tenham sido beneficiados com aplicao irregular de recursos pblicos federais transferidos.
(Acrdo 538/2007, Plenrio, Ata 13, Rel. Min. Marcos Bemquerer, TC 002.804/2003-7, Sesso 04/04/2007).
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ndice ndice
ndice de Assunto A
Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN) recebimento - equipamento de informtica - TCU TCU rma acordo com Abin - RO Unio - 03/04 Revista 108/2007, 82 Autorizao de uso - bens imveis - rgo pblico Ocupao por terceiros de espao fsico em bens imveis de rgos pblicos: anlise da juridicidade LIMA, Denise Hollanda C. NEVES, Marcelo Revista 108/2007, 44 Conselho Nacional de Justia (CNJ) - fiscalizao - irregularidades - tribunais de justia Acordo une TCU e CNJ Correio Brasiliense - 14/02 Revista 108/2007, 76 Contrato de emergncia Contratao emergencial e desdia administrativa DOTTI, Marins Restelatto Revista 108/2007, 51 Controle judicial Da necessidade de aperfeioamento do controle judicial sobre a atuao dos Tribunais de Contas visando a assegurar a efetividade do sistema CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra Revista 108/2007, 7 Criana e Adolescente - Proteo Social Os Tribunais de Contas e os Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente JUNIOR, Flavio C. de Toledo ROSSI, Srgio Ciquera Revista 108/2007, 27
C
Caixa Econmica Federal (CEF) - licitao Acrdo 26/2007 Representao. Exigncias em edital de licitao do tipo tcnica e preo. Delimitao dos fatores de pontuao tcnica a quesitos que reitam melhor desempenho e qualidade tcnica do licitante. Revista 108/2007, 86 Cesso de uso - bens imveis - rgo pblico Ocupao por terceiros de espao fsico em bens imveis de rgos pblicos: anlise da juridicidade LIMA, Denise Hollanda C. NEVES, Marcelo Revista 108/2007, 44 Concesso de direito real de uso - bens imveis - rgo pblico Ocupao por terceiros de espao fsico em bens imveis de rgos pblicos: anlise da juridicidade LIMA, Denise Hollanda C. NEVES, Marcelo Revista 108/2007, 44 Concesso de uso - bens imveis - rgo pblico Ocupao por terceiros de espao fsico em bens imveis de rgos pblicos: anlise da juridicidade LIMA, Denise Hollanda C. NEVES, Marcelo Revista 108/2007, 44
D
Desdia administrativa Contratao emergencial e desdia administrativa DOTTI, Marins Restelatto Revista 108/2007, 51 Direito Administrativo Sancionrio Multa aplicada pelo Tribunal de Contas da Unio a gestor de recursos pblicos falecido ou que venha a falecer depois da aplicao da punio (Consideraes sobre o princpio da pessoalidade, previsto no art. 5, inciso XLV, da Constituio Federal) VELOSO, Alexandre Cardoso Revista 108/2007, 19
NDICE
E
Efeito suspensivo de recurso Acrdo 501/2007 Recurso de reconsiderao. Alcance do efeito suspensivo de recurso. Ausncia de vinculao na atuao do TCU de entendimento exarado em parecer da AGU. Revista 108/2007, 87 Entidades beneficentes - irregularidades A falsa lantropia precisa acabar Jornal do Brasil - 27/03 Revista 108/2007, 79 Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte Aspectos relevantes do exame da Lei Complementar n 123/2006 pelo Tribunal de Contas da Unio no que diz respeito s licitaes e contrataes pblicas MACHADO, Karine Llian de Sousa Costa Revista 108/2007, 33 Instruo de processo A instruo processual no Tribunal de Contas da Unio OLIVEIRA, Odilon Cavallari de Revista 108/2007, 63
M
Metr (Fortaleza) - irregularidades TCU investiga indcios de irregularidades em obra O Povo - 20/01 MOURA, Ricardo Revista 108/2007, 71 Microempresa - licitaes e contrataes pblicas Procurador-geral do TCU alerta sobre responsabilidades do empresrio Sebrae Notcias - 05/04 Revista 108/2007, 84 Microempresa - licitaes e contrataes pblicas - TCU - procedimentos Aspectos relevantes do exame da Lei Complementar n 123/2006 pelo Tribunal de Contas da Unio no que diz respeito s licitaes e contrataes pblicas MACHADO, Karine Llian de Sousa Costa Revista 108/2007, 33 Multa - responsvel falecido - Questionamento Multa aplicada pelo Tribunal de Contas da Unio a gestor de recursos pblicos falecido ou que venha a falecer depois da aplicao da punio (Consideraes sobre o princpio da pessoalidade, previsto no art. 5, inciso XLV, da Constituio Federal) VELOSO,Alexandre Cardoso Revista 108/2007, 19
F
Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA) Os Tribunais de Contas e os Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente JUNIOR, Flavio C. de Toledo ROSSI, Srgio Ciquera Revista 108/2007, 27
I
Infoseg - irregularidades TCU aponta falhas no sistema que interliga dados de segurana Folha de S. Paulo - 06/02 MICHAEL, Andra Revista 108/2007, 74 Infraero - obras - irregularidades Contratos superfaturados Correio Brasiliense - 21/03 Revista 108/2007, 77
O
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) - anlise contbil Juiz exige que OAB preserve dados Valor Econmico - 14/02 TEIXEIRA, Fernando Revista 108/2007, 77
jan/abr 2007 [ 89
NDICE
Outorga de uso - bens imveis - rgo pblico Ocupao por terceiros de espao fsico em bens imveis de rgos pblicos: anlise da juridicidade LIMA, Denise Hollanda C. NEVES, Marcelo Revista 108/2007, 44
Processo licitatrio - municpios - ilegalidade Grupos criam teias de ilegalidades Correio Brasiliense - 30/04 VAZ, Lcio Revista 108/2007, 85
P
Permisso de uso - bens imveis - rgo pblico Ocupao por terceiros de espao fsico em bens imveis de rgos pblicos: anlise da juridicidade LIMA, Denise Hollanda C. NEVES, Marcelo Revista 108/2007, 44 Prefeituras (Paraba) - desvio - verbas Prefeitos paraibanos desviaram R$ 24 milhes em trs anos Correio da Paraba - 28/01 SANTOS, Adelson Barbosa dos Revista 108/2007, 72 Prego eletrnico - obras de engenharia aprovao - TCU TCU defende uso de prego eletrnico para contratar obras de engenharia Valor Econmico - 27/03 IZAGUIRRE, Mnica Revista 108/2007, 80 Prestao de servio Acrdo 421/2007 Representao. Licitao. Estabelecimento em edital de valores mnimos para os salrios dos prestadores de servio. Ausncia de afronta dispositivo legal que veda a xao de preos mnimos. Revista 108/2007, 87 Princpio da pessoalidade-multa Multa aplicada pelo Tribunal de Contas da Unio a gestor de recursos pblicos falecido ou que venha a falecer depois da aplicao da punio (Consideraes sobre o princpio da pessoalidade, previsto no art. 5, inciso XLV, da Constituio Federal) VELOSO, Alexandre Cardoso Revista 108/2007, 19 Processo - TCU - caractersticas A instruo processual no Tribunal de Contas da Unio OLIVEIRA, Odilon Cavallari de Revista 108/2007, 63
R
Recursos Federais - Desvio Acrdo 538/2007 Representao. Possibilidade de responsabilizao direta dos estados, Distrito Federal e municpio nos casos de transferncia de recursos pblicos federais. Revista 108/2007, 87 Rodovia federa - teto - fixao TCU aprova PPP de duas rodovias federais O Estado de S. Paulo - 08/02 GOY, Leonardo Revista 108/2007, 75
S
Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia de Informao (SEFTI) - levantamento - fraude rgo pblico O TCU mapeia gastos de TI para evitar crimes TI & Governo - 13/02 Revista 108/2007, 76 Sistema Integrado da Administrao Financeira (SIAFI) - irregularidades TCU aponta divergncia sobre dvida Folha de S. Paulo- 24/03 Revista 108/2007, 78
T
Tomada de Contas Especial (TCE) Acrdo 345/2007 Tomada de contas especial. Inocorrncia de bis in idem na aplicao das multas previstas nos artigos 57 e 58 da Lei 8.443/92. Caracterizao de hipteses normativas diversas Revista 108/2007, 86 Tutela jurisdicional Da necessidade de aperfeioamento do controle judicial sobre a atuao dos Tribunais de Contas visando a assegurar a efetividade do sistema CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra Revista 108/2007, 7
NDICE
ndice de Autor C
CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra Da necessidade de aperfeioamento do controle judicial sobre a atuao dos Tribunais de Contas visando a assegurar a efetividade do sistema. Revista 108/2006, 7 MOURA, Ricardo TCU investiga indcios de irregularidades em obra O Povo - 20/01 Revista 108/2007, 71
D
DOTTI, Marins Restelatto Contratao emergencial e desdia administrativa Revista 108/2007, 51
N
NEVES, Marcelo Ocupao por terceiros de espao fsico em bens imveis de rgos pblicos: anlise da juridicidade Revista 108/2007, 44
G
GOY, Leonardo TCU aprova PPP de duas rodovias federais O Estado de S. Paulo - 08/02 GOY, Leonardo Revista 108/2007, 75 OLIVEIRA, Odilon Cavallari de A instruo processual no Tribunal de Contas da Unio Revista 108/2007, 63
J
JNIOR, Flvio C. de Toledo Os Tribunais de Contas e os Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente Revista 108/2007, 27
R
ROSSI, Srgio Ciquera Os Tribunais de Contas e os Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente Revista 108/2007, 27
L
LIMA, Denise Hollanda C. Ocupao por terceiros de espao fsico em bens imveis de rgos pblicos: anlise da juridicidade Revista 108/2007, 44
S
SANTOS, Adelson Barbosa dos Prefeitos paraibanos desviaram R$ 24 milhes em trs anos Correio da Paraba - 28/01 Revista 108/2007, 72
M
MACHADO, Karine Llian de Sousa Aspectos relevantes do exame da Lei Complementar n 123/2006 pelo Tribunal de Contas da Unio no que diz respeito s licitaes e contrataes pblicas MACHADO, Karine Llian de Sousa Costa Revista 108/2007, 33 MICHAEL, Andra TCU aponta falhas no sistema que interliga dados de segurana Folha de S. Paulo - 06/02 Revista 108/2007, 74
V
Veloso, Alexandre Cardoso Multa aplicada pelo Tribunal de Contas da Unio a gestor de recursos pblicos falecido ou que venha a falecer depois da aplicao da punio (Consideraes sobre o princpio da pessoalidade, previsto no art. 5, inciso XLV, da Constituio Federal) Revista 108/2007, 19
jan/abr 2007 [ 91
Endereos do TCU Endereos do TCU

DISTRITO FEDERAL BAHIA
Telefone: (61) 3316-5338 Fax: (61) 3316-5339 E-mail: segepres@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria-Geral da Presidncia Setor de Administrao Federal Sul, Quadra 04, Lote 01 Edifcio-Sede, Sala 153 CEP: 70042-900, Braslia DF
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ALAGOAS
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ESPRITO SANTO
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MARANHO
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ENDEREOS DO TCU
MATO GROSSO
PARAN
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MATO GROSSO DO SUL
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Telefone: (84) 3211-2743/3211-8754/3211-3349 Fax: (84) 3201-6223 E-mail: secex-rn@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Norte Avenida Rui Barbosa, 909, Morro Branco CEP: 59075-300, Natal - RN
jan/abr 2007 [ 93
ENDEREOS DO TCU
RIO GRANDE DO SUL
SERGIPE
Telefone: (51) 3228-0788 Fax: (51) 3228-0788 Ramal: 8 E-mail: secex-rs@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul Rua Caldas Jnior, n 120 - 20 andar, Ed. Banrisul - Centro CEP: 90018-900, Porto Alegre - RS
RONDNIA
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TOCANTINS
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RORAIMA
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Telefone: (95) 3623-9411/3623-9412 Fax: (95) 3623-9414 E-mail: secex-rr@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Roraima Avenida Ville Roy, n 5.297 - Bairro So Pedro CEP: 69306-665, Boa Vista - RR
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SO PAULO
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CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra. Da Necessidade de Aperfeiçoamento Do Controle Judicial Sobre A Atuação Dos Tribunais de Contas

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CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra. Da Necessidade de Aperfeiçoamento Do Controle Judicial Sobre A Atuação Dos Tribunais de Contas

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ANO 38 . NMERO 108 .

Revista do Tribunal de Contas da Unio. - v.1, n.1 (1970) TCU, 1970- . v.

Carlos Eduardo de Queiroz Pereira

Diretor-Geral do Instituto Serzedello Corra e Membro do Conselho Editorial

12 ] REVISTA DO TCU 108

16 ] REVISTA DO TCU 108

18 ] REVISTA DO TCU 108

2. A MULTA DO TCU E O SEU ENQUADRAMENTO NA CATEGORIA DE SANO ADMINISTRATIVA

20 ] REVISTA DO TCU 108

VII - reincidncia no descumprimento de determinao do Tribunal.

22 ] REVISTA DO TCU 108

DOUTRINA 4. A FINALIDADE DA MULTA APLICADA PELO TCU

24 ] REVISTA DO TCU 108

26 ] REVISTA DO TCU 108

Os Tribunais de Contas e os Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente

28 ] REVISTA DO TCU 108

38 ] REVISTA DO TCU 108

40 ] REVISTA DO TCU 108

2. DAS DIVERSAS FORMAS ADMINISTRATIVAS DE OUTORGA DE USO

50 ] REVISTA DO TCU 108

Contratao emergencial e desdia administrativa

DOUTRINA 2. CONTRATAO DIRETA

52 ] REVISTA DO TCU 108

DOUTRINA 3. CONTRATAO EMERGENCIAL

O inciso IV do art. 24 da Lei n 8.666/93, estabelece:

DOUTRINA 4. DESDIA ADMINISTRATIVA E O PRINCPIO DA EFICINCIA

56 ] REVISTA DO TCU 108

DOUTRINA 6. DESDIA ADMINISTRATIVA E RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR

58 ] REVISTA DO TCU 108

DOUTRINA 9. REGULARIDADE E LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

60 ] REVISTA DO TCU 108

62 ] REVISTA DO TCU 108

64 ] REVISTA DO TCU 108

A SUPERAO DOS DESAFIOS

66 ] REVISTA DO TCU 108

68 ] REVISTA DO TCU 108

DOUTRINA 5. RISCOS E CAUTELAS DA INSTRUO PROCESSUAL DIANTE DOS NOVOS DESAFIOS

70 ] REVISTA DO TCU 108

Prefeitos paraibanos desviaram R$ 24 milhes em trs anos

72 ] REVISTA DO TCU 108

TCU aponta falhas no sistema que interliga dados de segurana

74 ] REVISTA DO TCU 108

TCU aprova PPP de duas rodovias federais

O TCU mapeia gastos de TI para evitar crimes

Acordo une TCU e CNJ

76 ] REVISTA DO TCU 108

Juiz exige que OAB preserve dados

TCU aponta divergncia sobre dvida

A falsa filantropia precisa acabar

TCU defende uso de prego eletrnico para contratar obras de engenharia

TCU firma acordo com Abin-RO

82 ] REVISTA DO TCU 108

Procurador-geral do TCU alerta sobre responsabilidades do empresrio

Grupos criam teias de ilegalidades

86 ] REVISTA DO TCU 108

90 ] REVISTA DO TCU 108

Endereos do TCU Endereos do TCU

92 ] REVISTA DO TCU 108

RIO GRANDE DO SUL

94 ] REVISTA DO TCU 108

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