Estados Unidos

Centro de Estudios Sobre Estados Unidos Universidad de la Habana
EL PROCESO DE CONFORMACIN DE LA POLTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS
Autores: Dra. Soraya Castro Mario M.A. Luis Ren Ferndez Tabo Lic. Rosa Ma. Lobaina Barthelemy Lic. Rosa Lpez Oceguera Lic. Lzaro Luis Gonzlez Morales. Lic. Luis Achkienasi Chernak.
PARA DEBATE, LECTURA Y DISCUSIN
1998

INDICE INTRODUCCIN 5 EL SISTEMA POLITICO Y EL PROCESO DE CONFORMACION DE LA POLITICA EXTERIOR ... 13
Autor: Dra. Soraya Castro Mario
ELEMENTOS ORGANIZATIVOS .. 14
EL APARATO ESTATAL NORTEAMERICANO Y SU INFLUENCIA EN EL PROCESO DE CONFORMACIN DE LA POLTICA EXTERIOR .. 15
El Congreso en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior .... 16

Caractersticas de la Estructura Congresional . 17 Proceso de Toma de Decisiones del Congreso de Estados Unidos .. 19 Orgenes de las medidas legislativas .... 22 Desenvolvimiento del proceso legislativo ... 23 El Congreso y El Ejecutivo: Lmites de actuacin 27 El Ejecutivo en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior ..... 34 La Presidencia .... 35
La Oficina de la Casa Blanca 35 La Oficina de Administracin y Presupuesto .. 36 La Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos .. 36 El Consejo Nacional Econmico . 37 El Consejo de Seguridad Nacional en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior de Estados Unidos 37
Autor: Lic. Rosa Lpez Oceguera

Origen y Evolucin del Consejo de Seguridad Nacional . 38 Impacto del Sistema del CSN en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior .. 42
El Gabinete .. 44
Autor: Dra. Soraya Castro Mario El Departamento del Tesoro . 44 El Departamento de Comercio . 45
El Departamento de Justicia .... 47
El Departamento de Estado en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior ... 49

Autor: Lic. Rosa Ma. Lobaina Barthelemy

Estructura y funcionamiento del Departamento de Estado .53 El Departamento de Estado y la poltica exterior .. 63
El Departamento de Defensa en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior de Estados Unidos .. 67


Origen y Evolucin del Departamento de Defensa ... 67 Estructura y funciones del Departamento de Defensa .... 70 La dialctica de lo civil y lo militar en la conformacin de la poltica de defensa .... 73 El Impacto del Departamento de Defensa en la Conformacin de la Poltica Exterior .. 74
Las Agencias en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior de Estados Unidos ..... 77

Agencia de Informacin de los Estados Unidos (USIA) ... 78 Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) .. 84
La Comunidad de Inteligencia Norteamericana en la Conformacin de la Poltica Exterior .. 89

Autor: Lic. Luis Achkienasi Chernak.
Composicin de la Comunidad de Inteligencia norteamericana ... 90 Evolucin reciente y debates sobre la reestructuracin de la Comunidad de Inteligencia .. 93 Situacin de la Comunidad de Inteligencia: Nuevas Medidas ... 95 El Departamento de Defensa y la Inteligencia ... 96 Perspectivas de la Comunidad de Inteligencia en la Conformacin de la Poltica Exterior y Militar .... 101 La Burocracia Gubernamental ....................................................................... 102 Los Tribunales Federales en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior Norteamericana .. 103
OTROS ELEMENTOS DEL MECANISMO DEL PODER POLTICO Y SU INFLUENCIA EN EL PROCESO DE CONFORMACIN DE LA POLTICA EXTERIOR ... 106
El Sector Econmico en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior de los Estados Unidos ... 106
M.A. Luis Ren Ferndez Tabo
Los Grupos de Inters en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior Norteamericana .. 116

Estructura y funcionamiento de los grupos de inters ... 119

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Legislacin de la prctica de lobbying .. 126 Perspectivas de la actividad de los grupos de inters en el proceso de conformacin de la poltica exterior .. 127 Los "Tanques Pensantes" en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior Norteamericana .. 130
Origen y Evolucin de los "Tanques Pensantes" .. 130 Impacto de los tanques pensantes en la conformacin de la poltica . 135 Los "Tanques Pensantes" y la Poltica Exterior . 137
FACTORES NORMATIVOS O REGULADORES .. 144

Dra. Soraya Castro Mario
ASPECTO FUNCIONAL.... 146

Dra. Soraya Castro Mario
LA CONCIENCIA POLTICA: EL INTERS Y LA SEGURIDAD NACIONAL DE EE.UU .... 148

Autores: Dra. Soraya Castro Mario M.A. Luis Ren Ferndez Tabo
El Inters y la Seguridad Nacional de EEUU; sus retos en la posguerra Fra ..... 155
Autores: M.A. Luis Ren Fernndez Tabo Lic. Lzaro Luis Gonzlez Morales
La Seguridad Nacional en la Transicin del Sistema de Relaciones Polticas Internacionales . 159 La definicin del inters nacional 162 Hacia una definicin de seguridad nacional . 165 Las Concepciones Estratgicas de Seguridad en la Posguerra Fra . 168
EL IMPACTO DEL CONTEXTO EXTERNO EN EL PROCESO DE CONFORMACIN DE LA POLTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS .. 178
Autores: M.A. Luis Ren Fernndez Tabo Lic. Lzaro Luis Gonzlez Morales
CONSIDERACIONES FINALES ....189 CITAS Y NOTAS BIBLIOGRFICAS .. 199 BIBLIOGRAFA CONSULTADA ..... 221

INTRODUCCIN
Las motivaciones para emprender un estudio sobre el proceso de conformacin de la poltica exterior de Estados Unidos despus de la Segunda Guerra Mundial -objeto de anlisis del presente trabajo - se basan en el inters de ahondar en el conocimiento de los factores que participan en la toma de decisiones con la finalidad de proyectar las posibilidades y lmites de la poltica norteamericana hacia diferentes reas y pases del mundo. La investigacin del proceso de toma de decisiones en materia de poltica exterior constituye un aspecto insuficientemente estudiado en Cuba y, en general, en la teora de las relaciones polticas en Amrica Latina. Como resultado, las consideraciones que se realicen en este proyecto contribuirn a profundizar en el entendimiento del sistema y procesos polticos que tienen lugar en Estados Unidos, lo cual reviste importancia terica y prctica para nuestro pas. Los resultados obtenidos ayudarn a la sistematizacin e integracin de conocimientos sobre el sistema poltico y los procesos que en l tienen lugar, lo cual podr ser de gran utilidad para la docencia de pregrado y postgrado, as como para los especialistas del tema en Cuba y otros pases de Amrica Latina. Adems los resultados podrn aplicarse a estudios de caso, particularmente al anlisis del proceso de conformacin de la poltica de los Estados Unidos hacia Cuba en un segundo momento de desarrollo del proyecto en cuestin. Premisas Teniendo en cuenta el criterio de "lo convencional y relativo de todas las definiciones en general, que jams pueden abarcar en todos sus aspectos los mltiples vnculos de un fenmeno en pleno desarrollo"1, el proyecto parte de los siguientes fundamentos metodolgicos: El objeto de estudio se sita a nivel superestructural, en el cual confluye el conjunto de ideas y relaciones polticas, jurdicas, morales, estticas, filosficas y religiosas. Adems incluye las instituciones y organizaciones que otorgan una fuerza efectiva a tales ideas y relaciones.2 Existe una interaccin de la base como cimiento de la sociedad y la superestructura, como nivel de direccin del funcionamiento y desarrollo de la primera, la cual presupone una independencia relativa e influye en todos los procesos. Al abordar el estudio del proceso de conformacin de la poltica exterior estadounidense contempornea, en el cual el mecanismo estatal interviene decisivamente, partimos del concepto que Engels sealara de que:
"El Estado no es de ningn modo un poder impuesto desde fuera a la sociedad, tampoco es `la realidad de la idea moral', ni `la imagen y la realidad de la razn', como afirma Hegel. Es ms bien un producto de la sociedad cuando llega a un grado de desarrollo determinado, es la confesin de que esa sociedad se ha enredado en una irremediable contradiccin consigo misma y est dividida por antagonismos irreconciliables, que es impotente para conjurarlos. Pero a fin de que estos antagonismos, estas clases con intereses econmicos en pugna no se devoren a s mismas y no consuman a la sociedad en una lucha estril, se hace necesario un poder situado aparentemente por encima de la sociedad y llamado a amortiguar el choque, a mantenerlo en los lmites del
`orden'. Y ese poder, nacido de la sociedad, pero que se pone por encima de ella y se divorcia de 3 ella ms y ms, es el Estado."
El Capitalismo Monopolista de Estado en Norteamrica4 logra su esplendor despus de la Segunda Guerra Mundial e interviene en el proceso de reproduccin del capital y de la apropiacin.5 Sobre el particular, en nuestro anlisis es vital la definicin de que el Imperialismo trae aparejada la tendencia a la reaccin en toda lnea "sea cual fuese el rgimen poltico", lo cual nos permite comprender la actividad del mecanismo del poder poltico y del Estado norteamericano en la realizacin tanto de la poltica interna como externa.6 El objeto de estudio se analiza en circunstancias bajo las cuales no se evidencian situaciones crticas en el sistema socioeconmico y/o poltico, motivadas por factores objetivos o subjetivos. Con el fin de valorar el papel que desempean los componentes bsicos del sistema poltico estadounidense y en particular del mecanismo del poder poltico en el proceso de conformacin de la poltica exterior norteamericana en su dimensin ms amplia se examina su actuacin en momentos de no-crisis. En coyunturas de crisis, motivadas por razones objetivas o subjetivas y consideradas como peligrosas para la concepcin de seguridad de los Estados Unidos de Amrica, las decisiones tienden a ser rpidas y se determinan al ms alto nivel del aparato estatal: la presidencia. En estos casos, el mecanismo regular a travs del cual se desenvuelve el proceso de toma de decisiones es violentado y se minimiza el papel de otros factores. Por tal razn, el anlisis se realizar slo para condiciones de no-crisis en las cuales los actores fundamentales en el proceso de conformacin de la poltica exterior despliegan como regularidad sus potencialidades. Al aplicar cualquier modelo de anlisis general a un caso particular se debe considerar la escala de prioridades del Estado-Nacin. En la determinacin de polticas de alta prioridad, al igual que en momentos de crisis, el proceso se produce de forma ms concentrada que cuando la decisin es considerada como de baja prioridad, sujeta a la influencia de numerosos factores y actores.
El objeto de estudio y la fundamentacin metodolgica que hemos reseado nos han conducido a formular los objetivos e hiptesis que orientarn la investigacin. Objetivos El objetivo central del proyecto consiste en: Establecer un modelo de anlisis general del proceso de conformacin de la poltica exterior en Estados Unidos en momentos de no-crisis, que identifique los elementos del sistema poltico que de forma ms activa participan en la toma de decisiones relacionadas con el exterior, y que a su vez permita apreciar la influencia recproca de stos con los factores internacionales. En consecuencia, el estudio parte de dos niveles de anlisis: A. El nivel micro, para el cual se toma en cuenta el Sistema Poltico del Estado-Nacin, y por ende el criterio descriptivo del objeto de anlisis impera; B. El nivel macro, que explica el comportamiento del Estado-Nacin en el Sistema de Relaciones Internacionales.
Al disear el objetivo central se ha entendido como modelo la construccin intelectual de situaciones reales o hipotticas. En ocasiones, el modelo significa un ideal por alcanzar o un patrn de comportamiento. Pero, en las ciencias polticas esta acepcin que connota valores a reproducir no se utiliza. La mayora de los modelos constituyen simples creaciones intelectuales que se utilizan para organizar el pensamiento y ayudan a dirigir la investigacin. En principio los modelos incluyen un conjunto de categoras, premisas y postulados, que son utilizados para valorar, describir o analizar los datos, para determinar las interrelaciones y para dar explicaciones o predecir acontecimientos. En esencia el modelo trata de reproducir aquellos elementos de la vida real del comportamiento poltico que el investigador considera como crticos para alcanzar los objetivos propuestos.7 En consecuencia, el modelo lleva implcito el criterio de los investigadores sobre cules aspectos del fenmeno a estudiar no deben soslayarse para entender el proceso poltico que constituye objeto de estudio. A diferencia del paradigma que es ms global e incluye leyes teora, aplicaciones e instrumentos de tradiciones coherente y particulares de la investigacin cientfica8, el modelo tiene un alcance ms estrecho, en tanto su principal finalidad constituye la promocin de la comprensin, clarificacin e interrelacin del fenmeno objeto de estudio, en este caso: el proceso de conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos. Para darle respuesta al objetivo central, nos hemos propuesto los siguientes propsitos secundarios: Identificar el papel y lugar que desempean los elementos del Sistema Poltico de Estados Unidos en el proceso de conformacin de la poltica exterior norteamericana. Caracterizar y analizar el proceso de toma de decisiones del Congreso norteamericano, la presidencia, la rama judicial, los grupos de presin, los tanques pensantes y el mundo acadmico, la conciencia y la cultura poltica y los elementos normativos en el proceso de conformacin de la poltica exterior de Estados Unidos. Examinar las unidades administrativas concretas para identificar la trayectoria que debe conducir a una determinada poltica, es decir, el circuito especfico de las decisiones a diferentes niveles con el fin de determinar el circuito hegemnico que ayude a predecir la poltica a aprobar e implementar.
Hiptesis La hiptesis a demostrar en el trabajo radica en que la poltica exterior de los Estados Unidos resulta del compromiso entre diferentes intereses y actores del sistema poltico sobre una gran base consensual en funcin de la seguridad y el inters nacional, en donde el criterio del consenso interno prevalece por arriba de los factores internacionales.
Mtodo de Investigacin El estudio se orient en el empleo de los mtodos de investigacin en el campo de las ciencias sociales como el lgico, sistmico, multilateral y comparativo; as como en el anlisis
documental y estadstico. Las tcnicas empleadas fueron las de fichaje bibliogrfico y de contenido de hojas columnares y entrevistas. Las etapas investigativas del presente estudio se correspondieron con las que identifican el desarrollo lgico y lineal: localizacin y evaluacin de las fuentes, elaboracin de fichas bibliogrficas y de contenido, anlisis y sntesis de la informacin y redaccin del trabajo. Resultados Estados Unidos constituye el principal reto estratgico que enfrenta el proyecto revolucionario cubano. Por tal razn, sistematizar la informacin del decursar de los procesos polticos de Estados Unidos, y en particular la conformacin de la poltica exterior constituye una prioridad investigativa del Centro de Estudios sobre Estados Unidos de la Universidad de La Habana. Los resultados de investigacin y particularmente, la confeccin de una monografa, como culminacin del proceso investigativo, servirn de base para la imparticin de conferencias en el MINREX, el PCC, el MININT, MINFAR; as como la participacin en los medios de comunicacin, asesoras a funcionarios del gobierno cubano y en la docencia de pregrado y postgrado. El proyecto que se propone se relaciona con los proyectos cientfico tcnicos aprobados nacionalmente en el campo de las ciencias sociales; en primer lugar, el de las tendencias actuales de la economa mundial y el sistema de relaciones internacionales. Anlisis valorativo de la bibliografa bsica para el desarrollo del proyecto La complejidad del objeto de estudio oblig a la compilacin, revisin y sistematizacin de una bibliografa amplia y variada, que comprendi no slo el anlisis de las obras fundamentales o clsicas sobre el proceso de conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos, sino tambin la consulta de la produccin intelectual mayormente, pero no exclusivamente estadounidense en los campos de la teora de las relaciones internacionales. Este enfoque multidisciplinario, y el necesario anlisis interdisciplinario que conlleva, no pudo dejar de lado el examen de diversas concepciones que han dominado los estudios en cada uno de estos campos, y que se reflejan en las obras consultadas. Al analizar la bibliografa bsica norteamericana sobre el tema objeto de estudio se encuentra una fusin de diversas teoras polticas en una matriz eclctica que trata de lograr una funcionalidad ideolgica que legitima la proyeccin externa del Estado en lo interno de la sociedad estadounidense. As, en la raz del pensamiento poltico y filosfico de Estados Unidos existe una gran influencia de las obras de John Locke y Charles Montesquieu, cuyas ideas liberales sobre el Estado y el Derecho dejan espacio al influjo de las concepciones del conservador Edmund Burke. En esta configuracin se aprecia el impacto del positivismo social del francs Augusto Comte, el cual se nutre del positivismo evolucionista de Herbert Spencer, como base del darwinismo social. Estos juicios se conjugan con las ideas de la escuela pragmtica que, aunque actualizada, mantiene la pauta de que los criterios polticos deben valorarse acorde con la utilidad en funcin de la consecucin de los fines. Esta teora fue elaborada en su esencia por Charles Pierce, William James y John Dewey.9
Especficamente, en el estudio del sistema poltico, la escuela behaviorista (comportamiento) se afirma como paradigma en los Estados Unidos con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial. Sus mximos exponentes: H. Laswell, V.O. Key, D.Truman y R. Dahl preconizaron la necesidad de guiarse por las orientaciones gnoseolgicas neopositivistas y trataron de crear un modelo al estilo de las ciencias naturales. Utilizaron como base del anlisis el empirismo, mediante el cual se exponen los fenmenos del poder en trminos del comportamiento observado de los individuos. En los aos 60, la politologa behaviorista alcanz posiciones dominantes. Se desarrollaron microteoras y mtodos elaborados en el principio de la investigacin emprica para el anlisis del comportamiento poltico del aparato estatal, de los partidos polticos, las elecciones, la opinin pblica, y la socializacin poltica. En este perodo tambin se foment la forma de modelacin del anlisis sistmico y estructural-funcional en la politologa norteamericana, de los cuales sus principales patrocinadores fueron Talcott Parsons y Robert K. Merton.10 En esta escuela, se sita al Estado como una institucin supraclasista y se valora a la sociedad civil como un sistema equilibrado y esttico. El lado estructural se basa en sealar de forma emprica las interrelaciones de las funciones de las instituciones, vistas como consecuencias que se derivan del sistema social. No se hace nfasis en el anlisis de la estructura socio-clasista ni en el proceso de desarrollo. Desde mediados de los aos 50 toman auge los elitistas, los cuales interpretan la diferenciacin social desde la posicin "poder-subordinacin". En este caso la historia se concibe como un conjunto de ciclos sociales que se caracterizan por el dominio de determinados tipos de lites. El punto de partida de la escuela elitista es la absolutizacin de las relaciones polticas11 y parte de dos postulados bsicos: a) Toda sociedad est dividida en minora gobernante y mayora gobernada y; b) Los sistemas sociales se interpretan desde el punto de vista de la formacin y estructura de los grupos. En tal sentido se destaca que la estructura clasista es sustituida por la dicotoma lite-masa.12 En sus inicios el modelo elitista sustent las interpretaciones biolgicas y psicolgicas de la necesidad de la existencia de la lite gobernante; pero las variantes actuales elevan el problema a un nivel supra individual e interpretan la lite como una cuestin de satisfaccin de la sociedad en cuanto a la administracin.13 Dentro del modelo elitista existe una escuela de pensamiento crtico al sistema y rgimen poltico donde se destacan autores como C. Wright Mills con su obra clsica La Elite del Poder y William Damhoff con su libro Quin gobierna a los Estados Unidos?.14 Los postbehavioristas han asumido una posicin eclctica entre las escuelas behavioristas, elitista y estructural-funcional para el anlisis de la poltica. Sin embargo, la correlacin entre los elementos normativos-axiolgicos y los cientficos es trasladada a un plano tico abstracto, y la esfera normativo-ideolgica es absolutizada y aislada de los aspectos econmicos, polticos y sociales.15 En la actualidad, han aumentado las investigaciones de problemas concretos de la poltica norteamericana y mundial, las cuales slo hacen nfasis en los factores polticos internos y menosprecian el papel que desempean los aspectos internacionales o viceversa. En estos casos existe una tendencia al anlisis del fenmeno, en el cual no se establecen las relaciones
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de causa-efecto, aunque constituyen materiales importantes desde el punto de vista descriptivo, no as valorativo.16 Referente a los estudios del proceso de conformacin y toma de decisiones en materia de poltica exterior, en la politologa estadounidense contempornea se pueden identificar once escuelas bsicas o modelos analticos. Uno de los paradigmas ms difundidos a finales de los aos 60 y mediados de los 70 constituye el actor racional unificado, segn el cual se valora al Estado como un todo monoltico en el que la toma de decisiones depende del fin: la proteccin de la "seguridad describe el proceso de conformacin de la poltica exterior como un sumario de toma de decisiones en el mbito de la presidencia, la cual se enfrenta a una situacin, valora las opciones y consecuencias y da una respuesta coherente al problema planteado.17 En este paradigma se ignora la complejidad de la poltica exterior, los mltiples factores que intervienen en ella, as como los conflictos de inters intra e interclasista. Se coloca en el centro de la valoracin una racionalidad "ideal" como meta del proceso de conformacin de la poltica. El modelo incremental de la conformacin de la poltica se fundamenta en que las decisiones se toman a partir de una situacin dada como opciones inmediatas de un problema confuso (Muddling Through), en el cual los objetivos de la poltica exterior son indeterminados.18 En este caso las decisiones estn dirigidas a mejorar las imperfecciones de una poltica establecida, mediante pequeas variaciones en las cuales los factores internacionales desempean un papel insignificante.19 En la actualidad, la escuela behaviorista tambin ocupa una posicin relevante en el anlisis de la conformacin de la poltica exterior. Este paradigma despolitiza el proceso de toma de decisiones y exagera el impacto del individuo. Hace nfasis en la psicologa personal y en el contexto social del comportamiento.20 Como resultado, se llega a la conclusin de que los resultados de poltica son consecuencia de las preferencias individuales de los formuladores de la poltica norteamericana. El esquema organizativo enfoca su atencin hacia las organizaciones gubernamentales segn niveles jerrquicos, en los cuales la caracterstica esencial es la rutina y la inercia. Su objetivo es explicar las diferencias existentes entre la poltica decidida y la ejecutada por las organizaciones, sin enfocar la esencia y naturaleza de la poltica y soslayando el contexto poltico nacional.21 En el modelo democrtico sobre la toma de decisiones de la poltica exterior se refleja el concepto de que la preferencia del pblico norteamericano determina ese proceso, como consecuencia indirecta del resultado de los procesos electorales y las instituciones representativas.22 La esencia aqu radica en la presuncin de que los funcionarios son delegados instruidos del pueblo. Este paradigma, de regreso a la palestra nacional norteamericana despus de la desintegracin del Campo Socialista, ignora el sistema de eleccin indirecta del Presidente, el contexto ideolgico e institucional en el que se desenvuelve este proceso poltico y la influencia que sobre ste ejercen las relaciones internacionales. La escuela de la poltica burocrtica analiza el proceso de conformacin de la poltica exterior como el resultado de negociaciones entre funcionarios ubicados de manera jerrquica en el gobierno, en los cuales influyen los "procesos organizativos y los valores compartidos".23 En este caso, a diferencia del modelo organizativo, el nfasis se dirige a las subunidades que conforman las organizaciones y a las rivalidades burocrticas que puedan surgir en el curso
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rutinario de las acciones polticas. Este esquema recibe una fuerte influencia del politlogo Max Weber.24 Se estima que el poder es algo difuso, posible de valorar slo en trminos organizativos. Los pluralistas consideran el proceso de conformacin de la poltica exterior norteamericana de forma descentralizada, en el cual se logran determinados efectos como resultado del compromiso entre los principales participantes: el Presidente, el Congreso y los grupos de presin. Segn su patrn, el peso poltico de estas instituciones es similar, por lo cual se entabla una lucha entre individuos influyentes, grupos y organizaciones con la intencin de establecer los intereses a corto plazo y las polticas para la consecucin de los objetivos esenciales.25 En el paradigma de la poltica internacional no se analiza el proceso de toma de decisiones en el contexto interno de la sociedad norteamericana y se parte de la premisa que la poltica exterior de Estados Unidos es reactiva ante los problemas que el sistema internacional y los sistemas polticos de otros Estados le imponen. Acorde con este modelo, la caracterstica fundamental de las relaciones entre los Estados es la de conflicto y violencia, por lo cual el elemento militar de la poltica exterior es el principio rector del desarrollo de los vnculos intergubernamentales.26 En este esquema no se considera la interrelacin existente entre los Estados y se subestima el papel de las organizaciones internacionales de carcter gubernamental o no-gubernamental, as como de los intereses econmicos y sus relaciones con el sistema poltico norteamericano. El paradigma de la poltica trasnacional niega la concepcin del "Estado como centro del sistema internacional" y sita a los sectores externos como centro del proceso de toma de decisiones dividindolos en 3 categoras: 1) los actores trasnacionales, que son instituciones no gubernamentales, como las empresas y corporaciones; 2) los transgubernamentales, que son las dependencias oficiales de los gobiernos que actan de manera autnoma respecto a la autoridad superior y coordinan actividades directamente con sus contrapartes en el extranjero y; 3) las organizaciones internacionales de carcter gubernamental. En el anlisis del proceso de conformacin de la poltica exterior, este modelo estima el contexto de interdependencia de las sociedades, pero desconoce el mbito interno en el cual se desenvuelve la toma de decisiones, as como los objetivos y funciones externas de los Estados.27 A mediados de la dcada de los 80s se produce un boom de estudios y propuestas de modelos para el anlisis del proceso de la conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos. Resulta difcil explicar, como una nica, la dcima escuela nombrada la renovacin del modelo de la poltica internacional, en tanto la misma est compuesta por numerosas escuelas. En esencia, en el paradigma de la renovacin del modelo de la poltica internacional confluyen los realistas estructurales o neorealistas28, los racionalistas del equilibrio del poder29, los adeptos a la lnea de negociacin en las relaciones internacionales, basados en la teora formal de los juegos30, los tericos de la estabilidad hegemnica31, los que se adscriben al modelo de la demanda de los regmenes internacionales de cooperacin32, los racionalistas33 y los reflexivos34, entre otros. Los elementos comunes de tan diversos enfoques los constituyen el reconocimiento de retomar en sus anlisis el criterio de historicidad, la compresin de la interrelacin entre el Estado-Nacin y el Sistema de Relaciones Internacionales, la incorporacin del criterio de cooperacin en contraposicin a la guerra y al conflicto, as como la combinacin de enfoques empricos con estudios de casos.
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Por ltimo, pero no por eso menos importantes, a partir de 1991, y, en parte, por las profundas transformaciones que han tenido lugar en el Sistema de Relaciones Internacionales al romperse el bipolarismo que lo caracteriz por ms de cuarenta y cinco aos, se han desarrollado teoras de prediccin sobre el futuro del actual mundo en transicin y las implicaciones del proceso de globalizacin para el prximo milenio. Se destacan sobre el particular desde el punto de vista de la politologa la llamada escuela optimista que encabeza Francis Fukuyama35, y la pesimista con Samuel Huntington al frente36. En ese mismo sentido, pero desde una perspectiva en donde se reemplaza el protagonismo del mercado mundial por el nuevo sujeto-mundo encontramos a los contestatarios. Entre sus autores ms importantes se encuentran Noam Chomsky, Heinz Dieterich y Franz J. Hinkelammert.37 A estos los caracteriza su afn de dar alternativas a la globalizacin como poltica del mercado mundial, como proyecto de conformacin de una sociedad capitalista mundial hegemonizada que gira alrededor de la competitividad y la eficiencia, en el cual los capitales transnacionalizados tratan de transformar el mundo en su arena de lucha y reducen a los Estados nacionales en entes autnomos sin soberana.38
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EL SISTEMA POLITICO Y EL PROCESO DE CONFORMACION DE LA POLITICA EXTERIOR

Dra. Soraya Castro Mario. Con el objetivo de estudiar el proceso de conformacin de la poltica exterior de Estados Unidos se hace necesario proponer un modelo de anlisis general que permita identificar los elementos del sistema poltico que participan en el mismo, as como destacar la trascendencia del sistema de relaciones internacionales que repercute en lo interno de ese pas, y, que es a la vez, influido por la poltica oficial del Estado imperialista ms poderoso del mundo. Los procesos polticos se caracterizan por una extraordinaria complejidad de relaciones, con la particularidad de que en ellos, a veces, es difcil percibir la causa y el efecto. De ah que destacar del total de interconexiones de los procesos polticos los elementos ms substanciales que tienen influencia decisiva sobre el funcionamiento y desarrollo del sistema poltico y el proceso de conformacin de la poltica exterior norteamericana, signifique un punto de partida fundamental para investigar la actividad poltica. El proceso de conformacin de la poltica se entiende como el complejo patrn de interacciones entre organizaciones, mecanismos e instituciones del sistema poltico, que dan origen a decisiones y lneas de accin especficas, tomando en cuenta las orientaciones y objetivos del Estado. Este proceso refleja la esencia y naturaleza del Estado, en el cual se evidencian las ideas y concepciones de las clases que ostentan el poder poltico del pas en cuestin y la interrelacin existente con otras clases de la sociedad. Una parte integrante del proceso de conformacin de poltica lo constituye el proceso de toma de decisiones de los elementos organizativos del sistema poltico, a tenor con sus funciones, jurisdiccin, competencia y prerrogativas.39 La toma de decisiones puede ser entendida como la actividad racional que supone: Concientizar una situacin como problema; Separarla como particularidad que requiere solucin; Determinar fines y subfines; Recoger y sistematizar la informacin; Confeccionar planes y pronsticos; Elaborar sobre esas bases un surtido de posibles soluciones alternativas; Elegir de stas la que satisfaga los intereses de las clases, grupos, o capas sociales que estn representadas en la organizacin poltica de la sociedad; y Formalizar la decisin, otorgndole una fuerza obligatoria
La otra parte integral de la conformacin es la ejecucin de la decisin a la vida prctica, su control y/o ajuste.40 En materia de poltica exterior, el proceso de conformacin tiene especificidades al ser un eslabn que vincula los fines del Estado con las relaciones internacionales. Por lo tanto, en lo fundamental, las decisiones son aprobadas a nivel del mecanismo del Estado y estas influyen en toda la sociedad, convirtindose su resultante en la poltica oficial del Estado nacional, es decir "que se hace valer al exterior como nacin y al interior como Estado".41 En el proceso de toma de decisiones e implementacin interactan dos elementos bsicos: el contenido de la poltica que responde a los intereses de la clase en el poder, y los mecanismos
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y organizaciones que por sus funciones estn llamados a desempear un papel en la preparacin, adopcin y ejecucin de la decisin. El sistema poltico, tal y como se entiende en la presente investigacin, es el conjunto de instituciones, organizaciones, mecanismos y normas de la clase dominante y de las otras clases - reconocidos jurdicamente o no -, que se encuentran interrelacionados entre s, con diversos grados de interdependencia en la vida poltica de una sociedad.42 A travs de l se garantiza el ejercicio del poder de la clase dominante y se manifiesta la unidad y lucha de contrarios, lo cual va a determinar su carcter y naturaleza paradjica.43 El sistema poltico expresa la unidad entre las organizaciones, las orientaciones polticonormativas, el rgimen poltico, y la conciencia poltica. Muestra lo complejo y multifactico de las formas de las relaciones polticas, por lo cual su elemento estructural y eslabn fundamental es la organizacin poltica de la sociedad. Esta se entiende como el conjunto de todas las organizaciones pblicas, partidistas y sociales que participan en la vida poltica y representa la estructura social clasista. En el sistema poltico se aprecia la complejidad de la realidad socio-econmica y cultural, as como el nexo dialctico entre las relaciones de clase, socioeconmicas, nacionales, espirituales y morales. Esta divisin de los elementos del sistema poltico que proponemos responde a un carcter funcional que complementa el enfoque institucional, y presupone el anlisis de su funcionamiento como elemento de desarrollo, tomando en cuenta su especificidad en el sistema social y las contradicciones a l inherentes.
ELEMENTOS ORGANIZATIVOS
Los elementos organizativos estn compuestos por el conjunto de instituciones polticas que conforman la organizacin poltica de la sociedad en su interrelacin e interdependencia. Cada una de las instituciones responde a dos requerimientos bsicos: en primer lugar, debe ser una organizacin y en segundo, debe tener carcter poltico. Al nivel ms general, la organizacin poltica de la sociedad se divide en dos grandes grupos: el mecanismo del poder poltico de las clases dominantes y las organizaciones y entidades de otras clases y grupos sociales. Para nuestro caso de estudio, el mecanismo del poder poltico va a constituir el punto de partida del anlisis. El mismo est formado fundamentalmente por el aparato estatal, los partidos polticos, las asociaciones de empresarios y otras organizaciones que persiguen fines polticos. A travs de l, la clase dominante garantiza las condiciones de produccin y reproduce el sistema de relaciones, as como el funcionamiento de todos los procesos de la produccin, el intercambio y la distribucin.44 Se destaca como ncleo esencial del mecanismo del poder y de todo el sistema poltico, la "organizacin del Estado"; es decir, el aparato estatal.45 Desde esta perspectiva nuestro modelo sita al Estado, en tanto poder pblico especial, como el principal elemento estructural de la organizacin poltica de la sociedad y del sistema poltico, lo cual se debe bsicamente a que posee posibilidades sociales, polticas y econmicas de mayor capacidad que cualquier otra institucin. Dirige el aparato especial de direccin,
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persuasin y coercin. Dispone de un vasto sistema de medios legales que le permite dirigir sectores econmicos de gran amplitud e influir decisivamente en las relaciones socio-polticas y, por ltimo, detenta la soberana estatal y se caracteriza por la universalidad.46 El Estado se presenta como parte integrante del contenido del sistema poltico de la sociedad o de la forma poltica de organizacin de la sociedad, y esto se pone de manifiesto en el ejercicio de las funciones especficas propias de cada tipo de Estado, as como en el hecho de que l acomete asuntos comunes para la sociedad entera y para el sistema poltico.47 A travs del Estado, la clase dominante mantiene y reproduce las condiciones que sustentan al sistema de relaciones socioeconmicas y polticas que responde a sus intereses. Este sistema logra particularidades especficas con la fusin de la fuerza de los monopolios y la del Estado en un mecanismo nico en la fase imperialista. Por aparato estatal se entiende el conjunto de rganos que toman parte a tenor con su competencia en la realizacin de las funciones estatales y mediante los cuales la clase dominante ejerce el poder estatal y asegura la dominacin poltica, econmica e ideolgica. En el mecanismo del Estado se diferencian los rganos de la direccin del poder estatal y los rganos de coercin directa y "apndices materiales".48 Los rganos de direccin estatal ejercen el poder supremo y en l se incluyen a los rganos representativos, Jefes de Estado y/o Gobierno, al gobierno y a los rganos locales del poder. Conforman los rganos de coercin directa, los tribunales, la fiscala, el ejrcito, la polica, los servicios de inteligencia y contrainteligencia, etc.49 En el mecanismo estatal influye de manera singular la forma del Estado que es el modo de organizacin y ejercicio del poder estatal. La forma estatal depende de la estructura y las interrelaciones de los rganos del Estado, y las partes territoriales que lo integran, as como los mtodos de la actividad del aparato estatal. EL APARATO ESTATAL NORTEAMERICANO Y SU INFLUENCIA EN EL PROCESO DE CONFORMACIN DE LA POLTICA EXTERIOR Los Estados Unidos de Amrica constituyen una repblica presidencial de carcter federal, cuya base funcional es un rgimen estatal de democracia representativa. La interrelacin jerrquica en el mbito federal de los rganos que componen el aparato estatal norteamericano qued definida en la Constitucin de 1787, en la cual se estableci como eje estructural la doctrina de la divisin de poderes. Acorde con esta concepcin se trat de establecer tres ramas de "poder" diferentes, "iguales entre s" y "coordinadas" unas con otras: el poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Adems se incluy el principio de "chequeo o balance" o "freno y contrapeso", mediante el cual ninguna rama "podra imponerse" a las dems, como resultado de los nexos en su funcionamiento cotidiano. (Vase Anexo No. I)
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La Constitucin de Estados Unidos le confiri el poder legislativo al Congreso, el ejecutivo al Presidente, sus departamentos y agencias y, el judicial a los tribunales federales inferiores y a la Corte Suprema, como mximos rganos del poder supremo y de la direccin del Estado federal norteamericano.
Anexo I Cuadro comparativo de las Instituciones Bsicas del Mecanismo Estatal Rama/Nivel Nacional Legislativo Congreso: Senado y Cmara de Representantes Ejecutivo Presidente Vicepresidente Secretarios de Departamentos y Directores de Agencias Gobernador Judicial Tribunal Supremo Tribunales Federales
La tendencia predominante en el Estatal Legislatura Tribunales aparato estatal en la actual del Estado etapa, y a pesar de los fuertes Municipal Consejo o Alcalde Juzgados cambios ocurridos en la esfera Comisin Gerente Comisin Municipales de las relaciones internacionales, consiste en la intensificacin del papel, influencia y potencial del Ejecutivo, el cual ocupa la primaca en el proceso de conformacin y toma de decisiones polticas en todas las esferas de la vida social con un marcado acento en la poltica exterior. Esta tendencia no implica que en momentos histricos concretos y dada la necesidad de reajuste del sistema poltico, en funcin de las grandes transformaciones en la esfera econmica, vinculadas al proceso de globalizacin y las innovaciones tecnolgicas, pueda tener momentos de regresin e incluso ser revertida. An en estos momentos, entender la preeminencia del Ejecutivo resulta clave en la comprensin de la actual poltica norteamericana. Como resultado, los conceptos derivados de la Ley Fundamental comienzan a tener menos alcance que aquellos que describen el funcionamiento real de los rganos del poder supremo del Estado. A tales efectos analizaremos las instituciones del aparato estatal con mayor vinculacin al proceso de conformacin de la poltica exterior, partiendo de dos niveles de anlisis: lo estatuido constitucionalmente, y la prctica establecida en la actividad poltica norteamericana. El Congreso en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior La tendencia del sistema poltico norteamericano desde inicios del S XX, pero que logra su mxima expresin despus de la Segunda Guerra Mundial, consiste en el fortalecimiento de la rama Ejecutiva en el proceso de conformacin y toma de decisiones polticas, lo cual es ms evidente an en la esfera de las relaciones internacionales. Esta tendencia en el perodo de la "Postguerra Fra" se ha mantenido, aunque se perciben signos de revitalizacin del Legislativo. No obstante, an estas seales y las debilidades propias de la estructura congresional no indican por el momento un cambio de la tendencia fundamental. El Congreso de Estados Unidos desempea un papel de primersima magnitud, en tanto es la institucin del aparato del Estado que aprueba toda la legislacin del pas y los recursos para poner en marcha la poltica norteamericana, tanto en lo interno como en lo externo.
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La prerrogativa del Congreso de autorizar y asignar fondos monetarios para la puesta en prctica de los programas gubernamentales constituye la forma ms eficaz de este rgano para influir en el proceso de conformacin de la poltica exterior. En principio, el Ejecutivo posee medios establecidos de intervenir en el mecanismo de autorizacin-asignacin, as como de desviar dinero de un programa a otro; pero en la actualidad esta competencia exclusiva, de carcter legislativo, le otorga al Congreso una posibilidad real de viabilizar o retardar el cumplimiento de determinados objetivos polticos. Caractersticas de la Estructura Congresional En el proceso de toma de decisiones de poltica, por parte del Legislativo, influyen factores internos y externos que le sitan lmites ante la preeminencia ejecutiva. Entre los primeros, concernientes fundamentalmente a su composicin, estructura y funcionamiento, encontramos:
El desintegrativo sistema de comits; (Vase Anexo No.II) La debilidad del sistema bipartidista y la posibilidad de ser suplantado por la formacin de pactos y coaliciones polticas flexibles;50 La lentitud del proceso legislativo por estar sujeto a numerosos niveles de decisin; La dificultad de los miembros del Congreso para manejar informacin especializada sobre aspectos especficos;51 y La ineficiencia en el proceso de supervisin de las leyes que aprueba.
Las concepciones ideopolticas imperantes, tanto a nivel del mecanismo de poder poltico como al de masas, y los criterios e intereses personales de los miembros del Congreso, resultan tambin de valor singular cuando valoramos las decisiones polticas que aprueba ese rgano. Se destacan entre los elementos externos al Congreso que condicionan su actuacin: el entorno internacional, el electorado, la opinin pblica, los grupos de presin (lobbies), los medios de difusin masiva, las agencias y departamentos ejecutivos y la propia Presidencia.52 Toda esta gama de factores, que influyen en la actividad congresional, se encuentra presente no solo en su trabajo cotidiano de aprobar leyes que trazan polticas hacia regiones y pases concretos, sino, tambin, en la asignacin de fondos monetarios para realizar los planes gubernamentales que afectan directamente a la poltica exterior.
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ANEXO II El Sistema de los Comits en el Congreso Norteamericano.
El papel del Congreso en el sistema poltico est definido, en parte, por la estructura y composicin de sus comits. El Congreso est organizado de forma que trate de representar a la "nacin en trminos de intereses de diferentes grupos y sectores que componen los distritos electorales". Debido a esto, es necesario analizar al Congreso no slo como un colectivo o institucin nica, sino que debe tambin prestrsele atencin a su estructura. Formalmente, el poder en el Congreso est disperso entre los 435 miembros de la Cmara de Representantes y los 100 senadores, cada uno con derecho a un voto pero con diferentes actitudes e intereses de la clase burguesa y otros sectores sociales, por lo que la rama Legislativa encara un grave problema al tratar de reconciliar opiniones y criterios, y funcionar como una sola institucin dentro del aparato estatal de Estados Unidos. Los debates ms significativos en el Congreso, realmente se producen en los comits y sus subcomits de aqu que la importancia de los mismos pueda resumirse de la siguiente forma: El trabajo de rutina y de mayor volumen se realiza en los comits; Toda la legislacin es analizada primero en los subcomits y comits congresionales que en las Cmaras; La mayora de los proyectos de ley desaparecen por la accin de los comits o los subcomits; Los informes y recomendaciones de los comits son la fuente primaria sobre un anteproyecto de ley para los miembros del Congreso, y las subsiguientes deliberaciones relacionadas con el tema del debate se ordenan segn el criterio de los comits; Los miembros del Congreso, mediante las audiencias y facultades investigativas de los comits, pueden analizar las consecuencias polticas y tcnicas de una propuesta alternativa. 3.
comits especializados alcanzan relevancia para los dems miembros, a la hora de decidir una votacin sobre un tema del cual no son especialistas; Las discusiones ms importantes sobre un tema se producen en estos comits y sus subcomits y esto influye en la conformacin de la opinin pblica respecto al tpico en debate.
El amplio impacto de las relaciones internacionales en la poltica interna se refleja en la vida congresional. Al respecto se observa que la dispersin de facultades, en materia de poltica exterior, de los comits es muy amplia. Aproximadamente 17 de los 22 comits de la Cmara de Representantes tienen alguna relacin con la poltica internacional; en el caso del Senado,13 de los 16 comits permanentes tienen alguna jurisdiccin al respecto. Entre los comits permanentes, los ms importantes en materia de poltica exterior pueden ser considerados los Comits de Relaciones Exteriores de la Cmara y el Senado, tanto en relacin con las otras comisiones congresionales, como con la rama ejecutiva. Cada comit ha establecido subcomits consultivos con el objetivo de mantener una comunicacin directa con la Administracin acerca de temas especficos de la poltica exterior norteamericana. Estos subcomits se organizan de forma geogrfica paralelamente a los buroes regionales del Departamento de Estado; como el subcomit para asuntos del Hemisferio Occidental; el del Medio Oriente; el de Africa, etc. Tambin se han organizado sobre la base funcional de un problema especfico como el Subcomit de Desarme del Senado. Los Comits de Asignaciones del Congreso pueden considerarse como relevantes en materia de poltica exterior. En este sentido se debe destacar, que el Comit de Relaciones Exteriores de una de las Cmaras puede autorizar que se realice un gasto monetario para lograr un objetivo determinado, pero quien decide realmente si puede gastarse o no el dinero, es el Comit de Asignaciones, puesto que slo l puede legislar y ordenar a la Tesorera entregar el dinero a las agencias que deben ejecutar la accin. En resumen el comit permanente debe primero lograr que la Cmara respalde su decisin de autorizar una suma de dinero determinada y despus lograr el apoyo de los Comits de Asignaciones del Congreso para que el programa propuesto se convierta en parte del Presupuesto Federal. Las relaciones entre los fenmenos presupuestarios y la poltica exterior son muy importantes para definir la cantidad de dinero necesaria para llevar a cabo una accin de la poltica gubernamental en acciones militares o en la ayuda al exterior. Por estas razones, los Comits de Asignaciones ocupan posiciones claves en las decisiones financieras y, especficamente, en las concernientes a la poltica exterior. Los Comits de Operaciones Gubernamentales del Senado y la Cmara de Representantes tambin influyen en la poltica exterior, sobre todo en cuestiones de la seguridad nacional por su estrecha relacin con las organizaciones creadas al respecto en los Estados Unidos. Los Comits Selectos de Inteligencia de ambas Cmaras congresionales desempean un papel significativo en la discusin y promocin de leyes, resoluciones y enmiendas relacionadas con la esfera de las relaciones internacionales.
Sobre la base de sus funciones los Comits del Congreso pueden clasificarse en: Comits permanentes-especializados, Comits selectos y Comits conjuntos. Los Comits permanentes-especializados (Standing or Legislative): Se consideran los ms importantes por sus funciones legislativas. El peso fundamental de las actividades del Congreso recae en los mismos y todos estn compuestos por subcomits especializados que deben legislar aspectos de la jurisdiccin a ellos competentes. Los Comits permanentes especializados son los ms importantes debido a que: 1. El trabajo fundamental del rgano legislativo tiene lugar en los mismos y mediante su accin los proyectos de ley, enmiendas o resolucuiones pueden variarse en busca de reconciliar criterios y lograr un consenso de los miembros del comit permanente en cuestin, antes que la ley o resolucin se someta a toda la Cmara;
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La jurisdiccin de estos comits es muy fragmentada y slo un pequeo grupo de la Cmara Congresional posee un amplio conocimiento un tema especfico, Proceso de Toma desobre Decisiones del Congreso por lo que los informes y recomendaciones de los
de Estados Unidos
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Al analizar el proceso de toma de decisiones del Congreso lo primero que debemos tomar en cuenta es que ste se compone de dos cmaras: el Senado y la Cmara de Representantes, y que si bien tienen aspectos comunes, tambin entre ellas existen diferencias en la forma de aprobar una legislacin. (Vase Anexo No. III) El proceso de conformacin de poltica y toma de decisiones del Congreso se realiza a travs del proceso legislativo regular, el cual es sumamente complejo y extenso, ya que las medidas legislativas para ser aprobadas tienen que atravesar por distintos niveles de anlisis y discusin en correspondencia con la estructura y funcionamiento de la Cmara de Representantes y el Senado: el SubComit, el Comit y el Pleno o Asamblea. Esto conlleva a que el proceso legislativo sea poco efectivo para tomar decisiones inmediatas y constituya uno de los factores que determinan que el Congreso no sea, por excelencia, un buen formulador de poltica, si se compara con el Ejecutivo.
ANEXO III ESTRUCTURA CONGRESIONAL: MAYORES DIFERENCIAS ENTRE LA CAMARA DE REPRESENTANTES Y EL SENADO. SENADO CAMARA DE REPRESENTANTES 435 representantes Elegibles cada dos aos
La necesidad de compromisos y pactos polticos en cada nivel de decisin para formar una coalicin que logre la aprobacin del proyecto de ley o resolucin conjunta. El ciclo de cada perodo congresional para la aceptacin de una legislacin dura dos aos. Tambin, tanto el Senado como la Cmara de Representantes, constan de los mismos pasos para la aprobacin del presupuesto federal, es decir, la fase de autorizacin y la de asignacin. (Vase Anexo No. IV) Este aspecto es de importancia vital para la poltica exterior, ya que aqu se definen las lneas estratgicas bsicas de la proyeccin externa del Estado y, sobre esa base, se asignan fondos para la puesta en prctica de los programas en la esfera de las relaciones internacionales. La etapa de autorizacin transcurre en los comits permanentes especializados de las dos cmaras del rgano legislativo y sus respectivos subcomits. En estos se convocan audiencias y se realizan anlisis sobre la viabilidad o no, tanto de los programas del Ejecutivo, como de las propias resoluciones, enmiendas y proyectos de ley que proponen los senadores y los representantes. (Vase Anexo IV)
ANEXO IV REGLAS DE AUTORIZACION Y ASIGNACION EN EL CONGRESO
100 Senadores Elegibles cada seis aos 2 senadores por cada Un representante por cada Estado 530 mil habitantes Representan a un Representan un menor mayor electorado. electorado Generalista en Especialista en poltica poltica Ms restricciones de Menos restricciones procedimiento de procedimiento sobre los miembros sobre los miembros Poder menos Poder ms descentralizado descentralizado Entre los elementos comunes al Senado y Menos prensa y menos Ms prensa y ms la Cmara de Representantes que afectan cobertura de los medios de cobertura de los la consideracin de una legislacin, estn: medios de comunica- comunicacin masiva. cin masiva. Oleszek, J.Walter; Congressional and de Congreso, que se caracteriza por Procedures la existencia La estructura de poder descentralizada del Fuente: the Policy Process; CQ Press.A division of Congressional numerosos comits especializados, y un liderazgo partidista central debilitado. Quarterly Inc. 1414 22 de nd. la Street, NW, Washington, D.C., La existencia de mltiples puntos de debates para cada parte legislacin. 1984, pg. 167.
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CAMARA DE REPRESENTANTES - No se permiten asignaciones que no hayan sido autorizadas, excepto para el caso de trabajos | SENADO - No se permiten asignaciones que no hayan sido autorizadas. Existen tres excepciones:
Cada anteproyecto, que fluye por el Senado o la Cmara de Representantes, en caso de ser aprobado, significa que est autorizado, y se recomiendan las sumas de dinero para la ejecucin de la poltica diseada. Si las versiones del proyecto de ley no coinciden, se convoca a un Comit de Conferencias de ambas cmaras que debe conciliar las propuestas, y los resultados son devueltos al Senado y a la Cmara de Representantes para su ulterior aprobacin. (Vase Anexo No. V) Con posterioridad, el proyecto de ley de autorizacin del gasto para el ao fiscal de que se trate es enviado al Presidente que, al firmarlo, lo convierte en Ley Pblica de Estados Unidos. (Vase Anexo No. V)
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ANEXO V
Cmo llega una iniciativa a ser Ley

Cmara de Representantes Enviada al Comit de la Cmara Senado Enviada al Comit del Senado
Enviada al Subcomit
Enviada al Subcomit
Informe del Comit Accin del Comit de Reglas
Informe del Comit
Accin del Pleno Debate, votacin y aprobacin
Accin del Pleno Debate, votacin y aprobacin
Pleno Cmara
Comit de Conferencias
Pleno Senado
Veta
Presidente
Firma
La versin aprobada en ambas cmaras es enviada al Presidente, el cual puede firmarla, vetarla o regresarla al Congreso.El rgano legislativo puede supeditar el veto por una votacin de las 2/3 partes en ambas cmaras. De ocurrir esto al igual que con la firma, el Proyecto de Ley deviene en Ley Pblica.
Fuente: Congressional Quarterly Inc.: El Congreso de los Estados Unidos: Estructura y Funcionamiento. Limusa Grupo Noriega Editores, Mxico, 1992. P.54.
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Seguidamente, las recomendaciones de la ley de autorizacin son examinadas por los Comits de Asignaciones y sus respectivos subcomits, los cuales definen la cantidad de dinero que va a ser entregada por la Tesorera para la ejecucin de las polticas aprobadas. (Vase Anexo No. V) En el Congreso se exige que la autorizacin preceda a la asignacin, con el objetivo de asegurar que los temas polticos y los financieros estn sujetos a una valoracin separada e independiente. No obstante, en la vida real poltica ambos procesos se cruzan y entrelazan. As, por ejemplo, fondos no autorizados por los comits permanentes especializados, los podemos encontrar en el proyecto de ley de asignaciones, pues es permitido desviar capital para un nuevo plan poltico del dinero que se destin a una agencia o departamento especfico, si este se mantiene bajo la jurisdiccin de la entidad ejecutiva para la cual se autoriz el nivel del gasto.53 Al respecto, en las propuestas legislativas de asignaciones no deben incluirse declaraciones de polticas. Sin embargo es usual que esto suceda, pues se utiliza la tcnica de incluir enmiendas con directivas que prohiben el uso de fondos a no ser que concurran circunstancias especficas.54 (Vase Anexo No. IV) Tales procedimientos hacen indistintas las diferencias entre el proceso de autorizacin, que debe enfocar la atencin en los objetivos polticos del pas, y el de asignacin, que debe centrarse en los niveles del gasto. La no-aprobacin del proyecto de ley de autorizacin no conduce, necesariamente, a detener el proceso de asignacin de fondos financieros. Orgenes de las medidas legislativas En ambas cmaras congresionales se aprueban diversas medidas legislativas de diferente peso poltico. Las fundamentales son los proyectos de Ley (Bills); las resoluciones conjuntas (Joint Resolutions); las resoluciones concurrentes (Concurrent Resolutions); y las resoluciones simples (Resolutions). (Vase Anexo No. VI) El proceso legislativo, en lneas generales, ocurre de manera similar en el Senado y en la Cmara de Representantes. Para iniciarse necesita que se introduzca una medida legislativa, fundamentalmente un proyecto de ley o una resolucin conjunta, por detentar fuerza legal. (Vase Anexo No. VI) El anlisis de la mayora de los proyectos de ley pueden comenzar indistintamente en cualquiera de las dos cmaras o en ambas inclusive, que es lo que ocurre en la mayora de las ocasiones. Las nicas excepciones son aquellos proyectos relacionados con los impuestos y gastos federales que tienen que comenzar indefectiblemente por la Cmara de Representantes, segn lo establecido en la Constitucin. Las propuestas pueden devenir de la rama Ejecutiva, de determinados grupos de presin o de los propios representantes y senadores, pero slo estos ltimos oficialmente, estn capacitados para introducir las propuestas legislativas. La iniciativa legislativa de la rama Ejecutiva es muy pronunciada. La mayora de las propuestas legislativas provenientes de la Administracin se dan a conocer por el Presidente de Estados Unidos en su discurso anual sobre el Estado de la Unin (President's Annual State of the Union Address).
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Posteriormente, el Presidente enva al Congreso mensajes especiales, donde se detallan sus iniciativas sobre aspectos especficos. Estas ltimas son elaboradas por las agencias y departamentos ejecutivos, los que solicitan a los miembros del rgano Legislativo, sobre todo a los jefes de los comits permanentes especializados, que introduzcan las propuestas. Slo los congresistas, como se mencion, tienen derecho a introducir anteproyectos en su institucin.
ANEXO VI MEDIDAS LEGISLATIVAS La mayora de las propuestas legislativas tienen la forma de proyectos de ley y son designadas con las iniciales H.R., en la Cmara de Representantes y S. en el Senado, segn donde hayan sido originadas. Tambin se les asigna un nmero, tomando en cuenta el orden en el cual fueron introducidas durante el perodo de sesiones dado. Para que un proyecto de ley aprobado en el Congreso devenga en Ley Pblica necesita de la firma presidencial. Los Proyectos de Ley estn sujetos a que se les propongan enmiendas para variar el lenguaje, clusulas o provisiones. Estas ltimas se debaten y votan de la misma manera que el proyecto de ley. Al igual que los proyectos de ley, las resoluciones conjuntas exigen ser aprobadas por ambas cmaras congresionales y firmadas por el Presidente para tener fuerza de ley. Prcticamente no hay diferencias entre este tipo de resolucin y los proyectos de ley, slo que generalmente se utilizan cuando se estn valorando asuntos de carcter limitado, como puede ser la asignacin de fondos monetarios para un programa especfico. La nomenclatura de las resoluciones conjuntas en la Cmara Baja es H.J.Res; mientras que en el Senado es S.J.Res. Las resoluciones concurrentes, designadas H.Con.Res S.Con.Res., pueden ser adoptadas por ambas cmaras congresionales, pero no son enviadas al Presidente y no poseen fuerza de ley. Se utilizan para expresar el sentir del Congreso sobre un tema de poltica interna o exterior, lo cual sirve para enviar seales a miembros de la legislatura que se encuentran indecisos sobre el aspecto dado, a la Rama Ejecutiva sobre la viabilidad o no del proyecto de ley en debate, as como para influir en la opinin pblica nacional y/o internacional. Las resoluciones simples (H.Res. S.Res.) persiguen el mismo objetivo que las concurrentes, aunque en el marco de las prerrogativas propias del Senado o la Cmara de Representantes. A travs de estas se comentan asuntos de poltica exterior, y no necesitan de la aprobacin de ambas cmaras congresionales, ni del Presidente, por lo cual tampoco sustentan fuerza legal.
Desenvolvimiento del proceso legislativo
Fuente: Elaborada por la autora de: Davidson Roger H y Oleszek Walter J: Congress and
Una vez que el proyecto de ley se propone a una o a ambas cmaras congresionales, se enva a los comits permanentes especializados con jurisdiccin sobre el tema en debate. (Vase Anexo No.V) La mayora de los proyectos de ley son muy amplios y el anlisis de sus clusulas puede estar bajo la jurisdiccin de diferentes comits, lo cual dificulta al Speaker o al senador que preside en ese momento la Cmara Alta el envo del anteproyecto a una comisin congresional u otra.55 Al respecto se pueden realizar algunas observaciones. En primer lugar, los problemas contemporneos tienden a poseer una repercusin esencial en diferentes reas de la poltica. En segundo, la decisin de utilizar las referencias mltiples fortalece el criterio relacionado con la naturaleza descentralizada del proceso de toma de decisiones del Congreso. En tercero, en
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la medida en que un mayor nmero de comits participan en el debate, mayores son las posibilidades de alcanzar el consenso suficiente para la aprobacin del anteproyecto dado, y las oportunidades para lograr compromisos a travs de las negociaciones son ms amplias. Por ltimo, las referencias mltiples pueden promover una solucin efectiva como resultado de que diversos comits especializados brindan sus opiniones como expertos y asumen la responsabilidad del proyecto. Cuando el proyecto de ley se encuentra en el comit, este cuenta con diversas opciones. En primer lugar, puede analizar la propuesta y reportarla al pleno con o sin enmiendas. Tambin tiene poder para reescribir el proyecto de forma ntegra, estatuirlo o negarse a su consideracin. Si la medida legislativa no se reporta por el comit en cuestin al pleno del Senado o de la Cmara de Representantes, ambos, generalmente, valoran esta accin como la anulacin del proyecto. Por el contrario, cuando el comit enva al pleno el proyecto, se acepta su contenido esencial aunque ste sea enmendado o rechazado posteriormente por la asamblea de la cmara. Si un comit decide analizar un proyecto de ley, lo puede considerar inmediatamente con la participacin de todos sus miembros. Sin embargo, lo usual es que el jefe de la comisin asigne la valoracin al subcomit con jurisdiccin sobre el tema o aspecto de que se trate, para el estudio y la convocatoria de audiencias (Hearings). Los subcomits preparan la celebracin de audiencias pblicas sobre las propuestas legislativas e invitan a diferentes personas, tanto del gobierno, como de grupos de presin o acadmicos a brindar testimonios al respecto. Despus el subcomit pasa a la fase de marca del anteproyecto (markup the bill), en la cual se analiza el lenguaje del proyecto de ley, lnea por lnea y seccin por seccin, antes de enviarlo a todo el comit. Los subcomits pueden aprobar la medida legislativa sin alterarla, pero tienen derecho a enmendarla, reescribirla o bloquearla y, deben enviar sus recomendaciones a todo el comit. (Vase Anexo No.V) Al examinar la proposicin, el comit tiene la potestad de repetir los mismos procedimientos del subcomit total o parcialmente, o puede ratificar la accin de ste. Una vez que el comit vota a favor del proyecto de ley, ste se enva al pleno del Senado o la Cmara de Representantes, avalado por un informe en el que se recogen los criterios ms substanciales de la discusin sostenida. De la gran cantidad de medidas legislativas que en cada perodo de sesiones se introduce en las dos cmaras del Congreso de Estados Unidos, slo un reducido nmero es reportado de forma favorable por el comit al pleno. De stas los jefes del partido que sustenta el mayor nmero de escaos, es decir, el Speaker, lder de la Mayora y Asistente o Whip, determinan las prioridades polticas para ser analizadas por ambos hemiciclos congresionales. Estas decisiones se consultan con los mximos responsables del partido en minora. (Vase Anexo No.VII)
Anexo VII La Organizacin Congresional y el Sistema Partidista La actividad poltica de los partidos Demcrata y Republicano en El Congreso, se realiza en lo fundamental mediante los lderes y los Comites de carcter partidista. Los lderes.
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En la Cmara de Representantes el partido que ocupa la mayora de los escaos elige al Speaker, el cual preside las sesiones y sus funciones principales son : Decide los puntos a tratar en el Orden del Da;
Numerosos factores influyen en este tipo de consideraciones, entre ellos encontramos:
Las reglas y procedimientos de los mecanismos del Congreso.56 El calendario exigido por la Ley Congresional de Control y Presupuesto (Congressional Budget and Impoundment Control Act) de 1974.57 Las presiones de los factores internos e internacionales. Los programas prioritarios de la Administracin. Las preferencias polticas del liderazgo del Congreso. (Vase Anexo No.VII)
El anlisis del proceso de toma de decisiones en el mbito de los comits y subcomits del Congreso evidencia que estos constituyen la clula estructural y el eje funcional de la accin legislativa norteamericana.58 Para que un anteproyecto sea enviado al Presidente de Estados Unidos para su firma y conversin en Ley Pblica, se necesita que ambas Cmaras del Congreso aprueben la legislacin en idntica forma en el transcurso de los dos aos que dura el perodo de sesiones. (Vase Anexo No.V) Es usual que las versiones de la Cmara de Representantes y el Senado difieran, tanto en cuestiones sin magnitud, como en asuntos de gran relevancia. Los proyectos de ambas cmaras se reconcilian con la ayuda de un acuerdo mutuo de forma informal o mediante el Comit de Conferencias. Las legislaciones ms importantes se valoran en el Comit de Conferencias para lograr una versin nica que se aprueba por ambas cmaras del Congreso. Este es una comisin ad-hoc, compuesta por miembros designados de ambos hemiciclos del Congreso, en la cual se arriba a un criterio afn, sobre la base de lo acordado en los plenos de la Cmara de Representantes y el Senado.59 En el Comit de Conferencia se analizan slo los aspectos en donde existen desacuerdos y, no se admite la introduccin de clusulas que no hayan sido aprobadas por las cmaras.60 Cuando la mayora de los participantes en el Comit de Conferencias logra un acuerdo sobre el lenguaje final del proyecto de ley, se prepara un informe que explica las decisiones adoptadas y se publica en el Congressional Record.61 Las conclusiones del Comit de Conferencias son generalmente aceptadas por ambas cmaras por dos razones fundamentales:
La poca inclinacin de los legisladores a repetir todo el complejo proceso legislativo. La existencia de pocas discrepancias con el Comit de Conferencias, creado como experto del tema en cuestin.
La Cmara de Representantes y el Senado en el pleno votan por la aprobacin o rechazo del informe del Comit de Conferencias. Si el proyecto se acepta en ambas cmaras, se le enva al Presidente de Estados Unidos para su promulgacin o veto. (Vase Anexo No.V)
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Acorde con el artculo 1, seccin 7 de la Constitucin de los Estados Unidos, el Presidente tiene derecho al poder del veto, el cual constituye uno de los instrumentos legislativos ms primordiales de la rama Ejecutiva.62 La influencia del poder del veto est presente a travs de todo el proceso legislativo. La necesidad de que las dos terceras partes de los presentes en cada Cmara del Congreso voten nominalmente a favor, para supeditar el veto presidencial, fuerza a la rama Legislativa a tener en cuenta la posicin y criterio de la Casa Blanca, desde el mismo momento en que se introduce un proyecto de ley por vez primera en el Congreso. Una vez que el anteproyecto se enva a la Casa Blanca, el Presidente tiene 10 das, excluyendo los domingos, para firmarlo o vetarlo. Si en el transcurso de este perodo, el Presidente no realiza accin alguna, el proyecto se convierte automticamente en Ley Pblica cuando el Congreso est sesionando. Si el perodo de sesiones de la Legislatura concluye antes de los 10 das y el Presidente no ha firmado la propuesta, entonces la medida no deviene Ley Pblica.63 (Vase Anexo No.V) El veto de un anteproyecto o resolucin conjunta se utiliza cuando la presidencia considera que el proyecto es inconstitucional, limita las facultades y responsabilidades del Ejecutivo o considera que refrenda una "mala poltica" para Estados Unidos. El Presidente tiene derecho a vetar o aprobar el proyecto slo de forma ntegra y en ningn caso parcialmente.64 En momentos de no-crisis, el Congreso de Estados Unidos como parte del mecanismo del poder poltico desempea un papel vital en el proceso de conformacin de la poltica en ese pas, con la peculiaridad de que sus medidas son el resultado de la toma de decisiones a diferentes niveles - segn lo establecido en el proceso legislativo norteamericano - y teniendo en cuenta una estructura con un alto nivel de descentralizacin donde la resultante nica se produce a travs de los debates que tienen lugar entre exponentes de los ms diversos sectores de la clase burguesa, que reflejan posturas diferentes y, a veces, contradictorias sobre la forma de aprobar una poltica dada en el mbito de la estrategia general. El Congreso y El Ejecutivo: Lmites de actuacin A parte de la funcin bsica de legislar y aprobar todas los fondos para la ejecucin de la poltica en todas las esferas de la vida social, la Ley Fundamental tambin le confiere al Congreso las siguientes potestades en materia de poltica exterior: Aconsejar y ratificar los tratados. Ratificar las designaciones propuestas por el Presidente para ocupar los cargos ejecutivos; los embajadores y los magistrados a la Corte Suprema de Justicia. Declarar la guerra. Regular el Comercio Exterior. Las dos primeras funciones recaen en el Senado, el cual por una votacin a favor de las 2/3 partes aprueba esas acciones, y, comparte con la Cmara de Representantes las funciones de declarar la guerra y reglamentar el comercio con otras naciones. De estas prerrogativas del Congreso, se destacan por su trascendencia poltica en el mbito de las relaciones internacionales, las que ratifican los tratados y declaran la guerra. En ambos casos, la rama Ejecutiva ha creado toda una serie de mecanismos que le restan autoridad al Legislativo en la esfera de la poltica exterior.
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El Senado desempea un papel fundamental en la ratificacin de los tratados firmados por el Presidente, con vista a su entrada en vigor, facultad esta recogida en el artculo 2, seccin 2 de la Constitucin. A pesar de la conveniencia de esta regulacin, la ambigedad de las estipulaciones ha generado una amplia confrontacin ejecutivo-legislativa. En la Ley Fundamental no aparecen definidas ni las formas, ni las etapas de elaboracin de los tratados en los que el Senado ejercitar su capacidad de consejo y consentimiento, y tampoco se menciona el papel que debe desempear la Cmara de Representantes en la aprobacin de las legislaciones, ni el otorgamiento de fondos para la puesta en prctica de los tratados. La Constitucin es omisa en cuanto a la terminacin de los mismos, por lo que el Presidente puede suspender o terminar un tratado aprobado por el Congreso. De esta manera quedan sin respuesta algunas interrogantes relativas a s el consejo y consentimiento del Senado se extiende tanto al proceso negociador como a la aprobacin legislativa del documento. En la prctica, los Presidentes han sustentado el criterio de que la rama Ejecutiva los negocia y luego los somete al Senado para su consideracin, aceptacin o rechazo. En detrimento de lo establecido por la Ley Fundamental norteamericana, el Ejecutivo concibi un mecanismo conocido como acuerdo ejecutivo en las negociaciones con otros pases, que crea obligaciones contractuales para los signatarios, prcticamente, con la misma fuerza legal que los tratados. El acuerdo ejecutivo no necesita de la aprobacin senatorial para la entrada en vigor y su utilizacin ha aumentado en los ltimos aos, y es mayor que la de los tratados. Este mecanismo le sita lmites objetivos al Congreso en la prerrogativa de aprobar los tratados, lo cual va a condicionar que su peso en esta rea de la poltica haya disminuido. En materia de poltica exterior la Constitucin delimita las prerrogativas del Congreso y del Presidente con cierta ambigedad propia del momento histrico en que la Ley Fundamental fue aprobada, y en el cual la tarea fundamental del Estado norteamericano era defender la independencia y consolidar la recin creada nacin. Como consecuencia, el asunto de las relaciones internacionales qued relegado en la Constitucin a un segundo plano. En este sentido el profesor norteamericano Edward S.Corwin expres: "La Constitucin de los Estados Unidos es una invitacin a la lucha por el privilegio de dirigir la poltica exterior".65 No obstante, el fortalecimiento del Ejecutivo, como resultado de una mayor concentracin y centralizacin del poder econmico y poltico ha provocado que esa rama del aparato estatal no slo sea autnoma en relacin con el Legislativo, sino que en muchos casos, como puede ser en el mbito de las relaciones internacionales, sea ms significativa, tanto desde el punto de vista institucional como por el desempeo de su actividad. Uno de los ejemplos ms interesantes lo constituyen los poderes de guerra. Acorde con el artculo 1, seccin 8 de la Constitucin, el Congreso de Estados Unidos est facultado para declarar la guerra, mientras el ya mencionado artculo 2, seccin 2, refrenda que el Presidente es el jefe supremo del ejrcito y la armada. Tales preceptos reflejaron desde los inicios de la creacin de la nacin dos concepciones respecto al Ejecutivo: la que lo conceba sometido al Legislativo y la que dentro de lmites generosos lo consideraba autnomo.66
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Factores de ndole econmico, poltico e ideolgico se entrelazaron para generar una Presidencia fuerte, la cual llega a su punto culminante en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Ante el cambio de correlacin de fuerzas en el mbito mundial, en Estados Unidos la estrategia de poltica exterior de la postguerra se mont sobre un tema consensual: "la necesidad de salvaguardar la seguridad nacional de Estados Unidos ante el surgimiento del antiguo Campo Socialista". Para ello se plantearon, como estrategia, una poltica de contencin bajo los preceptos de la guerra fra. Es necesario destacar que el consenso ha estado asentado sobre una base clasista que apoya la funcin permanente del Estado de custodia poltica del rgimen capitalista. Asimismo, el argumento de seguridad nacional se empieza a esgrimir, fundamentalmente, como instrumento en defensa del sistema. Desde el punto de vista organizativo, en 1947 se producen cambios substanciales en los mecanismos de la rama Ejecutiva de los Estados Unidos, los cuales pueden resumirse de la siguiente forma: Mayor fortalecimiento del Ejecutivo y una mayor especializacin de su aparato. Reorganizacin del departamento de Estado. Reorganizacin del departamento de Defensa, y se unen a l los departamentos de Guerra y Marina. Creacin de la Agencia Central de Inteligencia (CIA). Creacin del Consejo de Seguridad Nacional (NSC). Aproximadamente, por un perodo de ms de veinte aos, desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta fines de la dcada de los aos sesenta, se logr un relativo consenso en el mecanismo del aparato estatal que facilit el establecimiento de un compromiso entre la rama Ejecutiva y la Legislativa sobre las prioridades de la poltica exterior, asociado a la guerra fra. No obstante, la ruptura del consenso en materia de poltica exterior como consecuencia directa de la guerra de Vietnam, as como la erosin de la figura presidencial a raz del conocimiento del escndalo Watergate provocan a lo interno del Congreso de los Estados Unidos una reestructuracin de sus mecanismos y una activacin en sus funciones, que sin afectar la tendencia de fortalecimiento del Presidente, altera el status de colaboracin establecido desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Hasta ese momento, la supremaca de las prerrogativas presidenciales en materia de poltica exterior fue posible con el beneplcito del Congreso de forma implcita o explcita. La irrupcin de Estados Unidos como primera potencia imperialista mundial y la necesidad de contraponerse al entonces Campo Socialista, tratando de limitar los efectos del mismo a escala global, condicionaron que el Congreso apoyara las iniciativas del Presidente en la poltica exterior.67 El perodo de posguerra demostr con particular fuerza que el Presidente en uso de las facultades conferidas como Comandante en Jefe, poda desplazar tropas norteamericanas en el exterior y entrar en combate sin una previa declaracin de guerra por el Congreso. (Vase Anexo No. VIII)
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Esto a las alturas de inicios de la dcada de los aos 70 en un contexto particularmente difcil dada la crisis de credibilidad del sistema poltico norteamericano propicia en 1973 la aprobacin por parte del Congreso de la Resolucin de los Poderes de Guerra, a pesar del veto del entonces Presidente Richard Nixon. La abdicacin histrica por parte del Congreso de sus constitucionales poderes de guerra a favor del Ejecutivo contribuy a un mayor fortalecimiento de este ltimo en la definicin de mtodos y prioridades de la poltica exterior norteamericana, a pesar de que la unilateralidad Ejecutiva, como se mencion, comienza a cuestionarse con el fracaso de la escalada en Vietnam, lo que provoc la causa ms directa de la "Declaracin de los Poderes de Guerra de 1973". (Vase Anexo No.VIII)
Anexo VIII Casos de la utilizacin de la prerrogativa presidencial como Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas para enviar tropas al extranjero, sin declaracin de guerra del Congreso.
Ao 1950-53 1958 1961 1965 1970 1980 1983 1986 1989
Accin militar Guerra en Corea Envo de tropas militares al Lbano Playa Girn en Cuba Intervencin en Repblica Dominicana Bombardeo a Cambodia Intento de rescate a los rehenes en Irn Invasin a Granada Bombardeo a Trpoli, Libia Invasin a Panam
Fuente: Datos elaborados de : Goldstein, Martin E.: America's Foreign Policy Drift or Decision, Scholarly Resources Inc, Delaware, 1984 p.218. Edwards III, George C and Wayne, Stephen J: Presidential Leadership: Politics and Policy Making, Third Edition, St Martins Press, NY, 1994, p 429.
Actualmente, la declaracin de guerra por el Legislativo resulta obsoleta, puesto que la misma supone, realmente, slo un reconocimiento congresional de la ruptura de las hostilidades. Sera difcil imaginarse un caso, en que las Fuerzas Armadas de Estados Unidos se encontraran en combate y el Congreso no las apoyara, bajo el pretexto de contraponerse a su Presidente.68 (Vase Anexo No.VIII) En 1973, el Congreso adopt la Resolucin de los Poderes de Guerra (The Power Resolution), con la cual se trat de buscar un compromiso entre la necesidad de efectuar una accin militar rpida, autorizada slo por el Presidente de los Estados Unidos, y el deseo congresional de activar su participacin en asuntos de la poltica internacional. (Vase Anexo No. IX). Esta Ley constituy un intento del Congreso por limitar las atribuciones presidenciales respecto a la amplia interpretacin constitucional de que el mximo mandatario es el
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Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos y, por lo tanto, puede conducir acciones militares sin una declaracin de guerra por el Legislativo, acorde con lo estipulado en el artculo 2, seccin 2 de la Constitucin. (Vase Anexo No. IX)
Anexo IX Secciones fundamentales de la Ley de Poderes de Guerra de 1973 Seccin 4 (a): Siempre que se produzca la movilizacin de tropas al exterior, sin la previa declaracin de guerra del Congreso o existencia de un estatuto que lo autorice, el Presidente dentro de las 48 horas siguientes, someter al Speaker de la Cmara de Representantes y al Presidente pro-tempore del Senado, un informe por escrito dando cuenta de: Las circunstancias que necesitaron la introduccin de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos. La autoridad constitucional y legislativa bajo la cual tal introduccin tuvo lugar. El alcance estimado y la duracin de las hostilidades.
Cuando el informe del Presidente es enviado al Congreso y ste se encuentra de receso, el Speaker de la Cmara y el Presidente Pro-tempore del Senado, si lo consideraran recomendable o es solicitado al menos por el 30% de los integrantes de las respectivas cmaras, solicitarn de comn acuerdo al Presidente, reunir al Congreso para que pueda analizar el informe. El Presidente dar toda otra informacin que el Congreso pueda solicitar en el cumplimiento de sus prerrogativas constitucionales con respecto a comprometer a la nacin en la guerra y a el uso de las Fuerzas Armadas en el exterior. Siempre y cuando las Fuerzas Armadas sean introducidas en hostilidades o cualquier otra situacin descrita en la Seccin (A), el Presidente reportar al Congreso peridicamente sobre el status , alcance y duracin de las mismas. Seccin 4(b): Establece que el Presidente debe justificar la autoridad constitucional y legislativa bajo la cual envi tropas al extranjero, sin exigir que demuestre la compatibilidad de esas acciones con el Derecho Internacional y los tratados vigentes. Seccin 5(a): La autoridad para comprometer a las Fuerzas Armadas no podr ser inferida de ningn tratado, a menos que el mismo sea puesto en prctica por una legislacin que autorice su uso. Seccin 5(b): Si el Legislativo no ratifica en un perodo de 60 das la decisin del Presidente sobre el envo de tropas norteamericanas al exterior, obliga al mandatario a retirar las tropas en ese lapso, el cual puede extenderse 30 das ms, previa certificacin por escrito del Ejecutivo de que la seguridad de las tropas requiere la continuacin de su uso. S i 5( ) P ibilit t i it i d b C b R l i C t
No obstante, la Resolucin de los Poderes de Guerra no ha logrado su objetivo de manera absoluta. (Vase Anexo X). Si bien ha limitado al Presidente en llevar la guerra segn sus trminos y ha logrado que se consideren acciones rpidas y poco costosas, no es menos cierto que esta ley le otorga al Jefe del Ejecutivo amplias prerrogativas en la determinacin de hacer la guerra, lo cual en la ltima dcada se evidenci con la invasin a Granada en 1983, el bombardeo a Trpoli en 1986, y la agresin a Panam en 1989.
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ANEXO X
LA RESOLUCION DE LOS PODERES DE GUERRA DE 1973: COYUNTURA Y CAUSAS QUE PROVOCARON SU ADOPCION. En la dcada de los aos setenta la crisis econmica, unida al sndrome de Vietnam y al escndalo Watergate erosionaron de forma decisiva las tradiciones y valores poltico-burgueses de la sociedad estadounidense. Este perodo se ha dado a conocer en la literatura como "crisis de confianza", "ilegitimidad gubernamental", "crisis de gobernabilidad", etc. Independientemente del trmino a utilizar, se puede plantear que en este perodo los Estados Unidos sufrieron una gran crisis econmico-poltica, que tuvo amplias repercusiones en la superestructura social y lgicamente en el sistema poltico como parte integral de la misma. La experiencia de Vietnam fue uno de los catalizadores ms fuertes que impuls la activacin congresional en materia de poltica exterior durante la dcada de los aos setenta, y evidenci un desmembramiento del consenso respecto a las prioridades de la poltica exterior que haba caracterizado el perodo de postguerra. Ante la reaccin pblica contra la guerra en el Sudeste Asitico, que puede ser traducida en trminos de la oposicin del electorado, la impugnacin a los altos costos poltico-econmicos y militares e incluso el cuestionamiento de lo correcto de la escalada, el Congreso repudi en 1971 la resolucin del Golfo de Tonkin. En 1973 se aprob la enmienda Cooper-Church que "prohiba la accin combativa de Estados Unidos en Indochina". En el propio ao, el Congreso adopt la Resolucin de los Poderes de Guerra y que delimita tres situaciones de emergencia, segn las cuales el Comandante en Jefe puede comprometerse en una accin militar sin una previa declaracin de guerra por parte del Congreso; las mismas son: 1) Para rechazar o evitar un ataque directo a Estados Unidos. 2) Para rechazar o evitar un ataque directo sobre las Fuerzas Armadas Norteamericanas estacionadas en el exterior; 3) Para rescatar a ciudadanos norteamericanos que se encuentran en peligro en el exterior. Bajo estas condiciones de emergencia, el Presidente necesita una declaracin congresional mediante una resolucin conjunta, para seguir haciendo uso de las Fuerzas Armadas, en ausencia de una declaracin de guerra. La "Ley de los Poderes de Guerra" estipula que "en condiciones de emergencia, cuando el Presidente utilice las Fuerzas Armadas, el Congreso debe autorizar la continuacin de la accin combativa por un perodo de sesenta das, o de noventa das, si el Presidente considera que las tropas se encuentran en peligro. En cualquier momento del plazo fijado, acorde con la Ley, el Congreso puede terminar la operacin, sin que esta decisin est sujeta al veto presidencial. La resolucin mencionada fue vetada por el entonces presidente Richard Nixon; sin embargo, al ser la misma aprobada por las dos terceras partes de ambas cmaras congresionales, se convirti en Ley Pblica de los Estados Unidos. A pesar de las dificultades de la ley, entonces se observ un consenso en el interior del Congreso tendente a tratar de frenar las decisiones unipolares del ejecutivo en un asunto tan importante como la participacin de Estados Unidos en una guerra. No obstante, la ley posee deficiencias o ambigedades legales en ms de un aspecto, que hacen cuestionar su verdadero efecto. Algunas de las ms importantes son: - Brinda la posibilidad al Presidente de enviar tropas al extranjero y emprender acciones por 60 das. - El contenido de la informacin que se exige que el Presidente brinde al Congreso, es bastante limitado, pudiendo haberse exigido informaciones ms sustanciales y de mayor significacin, como puede ser: los objetivos precisos de su accin, cantidad y tipo de personal que participa en la misma, recursos financieros comprometidos y reas geogrficas afectadas.
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Las estipulaciones permisivas de esta ley son tan amplias que pueden ser usadas para justificar acciones militares - en los lmites que las doctrinas militares en la actualidad imponen, como la de despliegue rpido y acciones de corta duracin - que el Presidente desee emprender, y, al mismo tiempo, poco explcitas, al no definir los lmites de las circunstancias en las que el jefe del Ejecutivo podr decidir acciones militares. (Vase Anexo No. X) Otra de las funciones bsicas del Congreso mediante la cual puede influir en el proceso de conformacin de la poltica exterior es la inspeccin legislativa. A travs de la misma, el Congreso est facultado para supervisar la ejecucin de las leyes por parte de la Administracin. En la vida prctica, esta facultad ha tenido un carcter formal, ya que un prolongado desacuerdo entre el Ejecutivo y el Congreso puede conducir a un empantanamiento de los objetivos de la poltica exterior o de defensa, lo cual entrara en contradiccin con los intereses clasistas que en ltima instancia ambas ramas representan. El papel secundario que desempea el Congreso en relacin con el Ejecutivo en el mecanismo estatal y, en particular, en el proceso de conformacin de la poltica exterior no significa que esa institucin sea intranscendente en el aparato del Estado y en el proceso de toma de decisiones en los Estados Unidos. El rgano legislativo norteamericano es el nico facultado dentro del mecanismo estatal para aprobar la legislacin del pas, as como los recursos financieros para poner en prctica la poltica. Por tanto, la toma de decisiones congresionales en momentos de no-crisis constituye uno de los momentos esenciales del proceso general de conformacin de la poltica exterior, en el cual se produce el balance y valoracin de los rumbos gubernamentales de vital consideracin para el pas y el resto del mundo.
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El Ejecutivo en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior El Ejecutivo constituye un enorme aparato federal administrativo en cuyo vrtice se encuentra el Presidente, el cual a su vez es el Jefe de Estado y de Gobierno de los Estados Unidos. La Constitucin establece en el artculo 2, seccin 1, que el Poder Ejecutivo se depositar en el "Presidente de los Estados Unidos de Norteamrica". El fortalecimiento de la figura del Presidente ha tenido lugar como proceso evolutivo histrico desde la creacin de la Repblica presidencial norteamericana. Esto fue objeto de debate en El Federalista, como base interpretativa de la Ley Fundamental de La Unin Americana. Sin embargo, esa tendencia se hizo cada vez ms evidente a finales del S XIX, principios del S XX, logrando su mxima esplendor en la dcada de los aos 30 bajo la presidencia de Franklin D. Roosevelt. La vaga frase mencionada de la seccin 1 del artculo 2 resulta una concesin de amplia autoridad, la cual vinculada con la seccin 3, que declara que el Presidente "cuidar de que las leyes se cumplan fielmente", le otorga "de facto" derechos para justificar sus acciones. Adems, histricamente, como repblica presidencial el Jefe de Estado y de Gobierno encarna liderazgo ante las diferentes crisis internas y/o externas que enfrenta la sociedad norteamericana. La preeminencia del Presidente en los asuntos de poltica exterior se deriva parcialmente de la autoridad que le es conferida por la Constitucin, as como de la combinacin de las interpretaciones judiciales, la aquiescencia legislativa, las costumbres y las tradiciones que han incidido en que esta rama del gobierno de los Estados Unidos constituya la oficina ms poderosa del mundo. La Constitucin, explcitamente, le confiere al Presidente pocos poderes en poltica exterior. El artculo 2 determina que el Presidente con el consejo y consentimiento del Senado puede negociar tratados y designar embajadores y otros funcionarios pblicos. Entre sus funciones, el Jefe del Ejecutivo es responsable del reconocimiento o no de otros pases, as como la decisin de romper relaciones diplomticas y comerciales. Las prerrogativas tambin residen en que la Constitucin sita al Presidente como Jefe ejecutivo del Estado-Nacin y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas. Al mismo tiempo, las decisiones de las cortes, repetidamente, le han conferido un amplio poder en poltica exterior como rgano que conduce los asuntos en la esfera de las relaciones internacionales. La autoridad presidencial en poltica exterior se vio fortalecida, como se mencion con anterioridad, por su accionar durante la Segunda Guerra Mundial y en el perodo de la Guerra Fra, en el cual prim la necesidad de la accin rpida y enrgica en situaciones objetivamente crticas o percibidas como tal, validadas por Estados Unidos como problemas de seguridad nacional. Las clusulas normativas y las interpretaciones, combinadas con la prctica, aseguraron la superioridad presidencial en la conformacin de la poltica exterior, tendencia que an persiste en la actualidad, a pesar de los intentos del Congreso de recuperar determinadas prerrogativas y situarle lmites al Presidente en la formulacin y ejecucin de polticas en la esfera de la poltica exterior de la postguerra fra. Tal y como lo define Arthur Schlesinger Jr la posibilidad presidencial de tomar " la ms vital de las decisiones, la de ir a la guerra", resume el sentido de la "Presidencia Imperial", la cual en
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sus bases prcticas mantiene la primaca a pesar de estar viviendo un perodo de trnsito interno y del Sistema de Relaciones Internacionales. La Presidencia La presidencia de los Estados Unidos se compone por el Presidente y la oficina Ejecutiva. (Vase Anexo No. XI). Esta fue creada durante la administracin de Franklin D. Roosevelt con el objetivo de crear un grupo de asesores del Presidente que pudiera controlar y coordinar las diversas actividades del gobierno federal norteamericano. De sus componentes organizativos los ms esenciales en el proceso de conformacin de la poltica exterior son: la Oficina de la Casa Blanca (White House Office); la Oficina de Administracin y Presupuesto (Office of Management and Budget), la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos y el Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council-NSC). Ms recientemente con la llegada de Willian J. Clinton a la Presidencia de los Estados Unidos se cre a imagen y semejanza del NSC el Consejo Nacional Econmico. La Oficina de la Casa Blanca la integran los colaboradores ms cercanos al Presidente, quien los nombra sin necesidad de la ratificacin senatorial y les asigna las tareas que l considere necesarias. Este grupo de asesores no est sujeto a la supervisin legislativa y su democin compete slo al jefe del Ejecutivo.
ANEXO XI
LA CONSTITUCIN
RAMA EJECUTIVA
EL PRESIDENTE OFICINA EJECUTIVA DEL PRESIDENTE EL VICEPRESIDENTE EL GABINETE Director de la CIA Departamento de Agricultura Departamento de Transporte Departamento de Salud Departamento de Energa Departamento de Comercio Departamento de Justicia Departamento de Tesoro Departamento del Trabajo Departamento de Estado Departamento del Interior Departamento de Educacin Departamento de Vivienda Departamento de Defensa Departamento de Veteranos
Fuente: U.S. Department of Commerce, Bureau of Census: Statistical Abstract of the United States, U.S. Government Printing Office , 1994, p 254.
A pesar de que el ttulo de los cargos oficiales de estos colaboradores no nos sugiere una relacin directa con el proceso de conformacin de la poltica exterior, en realidad son participantes activos del mismo y desempean un papel bsico en los asuntos de las relaciones internacionales que tengan un impacto significativo en lo interno de Norteamrica. Del grupo de
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colaboradores que componen esta oficina se destacan su jefe (White Chief of Staff) y los consejeros polticos presidenciales. Otros miembros de esta institucin que participan de forma activa en los debates de poltica exterior son el secretario de prensa y los especialistas en vnculos con el Congreso. La Oficina de Administracin y Presupuesto es la encargada de ayudar al Presidente para elaborar la propuesta de presupuesto y determinar las prioridades polticas de los pedidos financieros que las agencias y departamentos ejecutivos hacen para la puesta en marcha de los programas gubernamentales. Esta organizacin es la coordinadora ejecutiva que determina las propuestas de los montos del gasto en el mbito federal y por tanto, participa de forma activa en las proposiciones de financiamiento para los planes polticos de las entidades que desempean un papel relevante en el proceso de conformacin de la poltica exterior como son: los departamentos de Estado, Defensa, Comercio, Tesoro, la Agencia de Informacin y, la Comunidad de Inteligencia, entre otros. La Oficina de Administracin y Presupuesto adems asiste al Presidente a desarrollar y mantener el aparato administrativo a travs de la revisin de las estructuras y los procedimientos establecidos, a crear mecanismos para ejecutar actividades administrativas, as como a coordinar las propuestas de los diferentes departamentos y agencias ejecutivas respecto al monto presupuestal, con el objetivo de elaborar una propuesta legislativa ntegra para su presentacin ante el Congreso. Esta estructura desempea un papel importante en la toma de decisiones tambin por su funcin de estudiar las propuestas de las ordenes y proclamas ejecutivas, las cuales constituyen una forma bsica mediante las cuales el Presidente ejecuta determinadas polticas sin la anuencia del Legislativo. Adems, a nivel del Ejecutivo, la Oficina de Administracin y Presupuesto es la encargada de mantener informado al Presidente respecto al trabajo propuesto a los departamentos y agencias, su nivel de ejecucin y el cumplimiento o no de las metas trazadas, lo cual constituye un momento neurlgico en el proceso de conformacin para dar por terminada y/o cumplida determinada decisin o su reajuste. La Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos fue creada por la orden ejecutiva 11075 del 15 de enero de 1963 a cargo de administrar y dirigir todos los programas referentes a los acuerdos comerciales de los cuales Estados Unidos constituye parte, y de la formulacin de la poltica comercial. La Oficina tiene la responsabilidad de definir y administrar la poltica comercial general de los Estados Unidos, y su jefe es el mximo responsable de todas las actividades desarrolladas por Estados Unidos en el contexto de negociacin del GATT, en la Organizacin de Desarrollo y Cooperacin Econmica y en la recin creada Organizacin Mundial del Comercio, as como ante otras instituciones multilaterales de ndole comercial en las cuales participa el pas. Con el llamado "Fin de la Guerra Fra" y la concienciacin de la utilidad del comercio en el actual desdibujado sistema de relaciones econmicas internacionales como va a travs del cual se tiene una influencia singular en los mercados globalizados. La importancia del Representante Comercial de los Estados Unidos ha aumentado y en la actualidad forma parte del gabinete. Adems es miembro ex-officio de la Junta de Directores del Banco Export-Import, de la Corporacin de Inversiones Overseas Private y del Consejo Asesor Nacional para la poltica monetaria y financiera.
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El Consejo Nacional Econmico constituye una institucin creada en 1993 y que responde a la prioridad de poltica exterior de la Administracin Clinton, es decir la adaptacin de los aspectos econmicos y comerciales norteamericanos a las nuevas demandas del proceso de globalizacin, con el objetivo de mantener una posicin protagnica a nivel internacional en el diseo de las nuevas condiciones mundiales. El mencionado consejo se model a imagen y semejanza del Consejo de Seguridad Nacional, lo cual le otorga un nivel de concentracin al ms alto nivel de la estructura Ejecutiva en la toma de decisiones, vinculadas a la economa y al comercio, en particular en la esfera de las relaciones internacionales. Forman parte de su estructura los secretarios de Tesoro, Agricultura, Comercio, Energa y Trabajo. Adems son miembros el director de Presupuesto, el jefe del Consejo de Asesores Econmicos y el Representante Comercial de los Estados Unidos, ahora con rango de miembro de gabinete. El Consejo Econmico es dirigido por un presidente, - que adems participa como miembro activo del Consejo de Seguridad Nacional -, y tiene entre sus funciones la de coordinar la poltica econmica, financiera y comercial, tomando en cuenta la interrelacin de los diferentes departamentos y agencias que por sus prerrogativas estn vinculadas a la economa internacional. Ahora, de todas las instituciones de la presidencia en materia de poltica exterior, el Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council- NSC) tiene la primaca indiscutible. El Consejo de Seguridad Nacional en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior de Estados Unidos Lic. Rosa Lpez Oceguera Para abordar el papel y lugar del Consejo de Seguridad Nacional (NSC) en el proceso de conformacin de la poltica exterior de Estados Unidos, es necesario dejar sentados una serie de aspectos tericos y metodolgicos ineludibles en este tipo de anlisis, sin los cuales sera imposible la comprensin de las funciones que realiza esta institucin y la estructura que adopta con vista a su cumplimiento. En primer lugar, el anlisis parte de la evolucin del NSC desde su creacin, atendiendo no slo a la historia, sino tambin a la lgica del desarrollo, puesto que sus funciones, estructura e importancia no han permanecido inalterables a lo largo de cincuenta aos. En segundo lugar, se tendr en cuenta que esta institucin responde al proceso de concentracin y centralizacin de las decisiones polticas en la rama ejecutiva y especficamente en la Presidencia, en el perodo inmediato despus de la Segunda Guerra Mundial, en el cual Estados Unidos asume un rol mucho ms activo a escala global.
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Por ello, el NSC tiene que ser considerado en estrecha vinculacin con las percepciones que tiene cada Presidente sobre la utilidad del rgano, y por ende, con la importancia que le confiere como instrumento para desarrollar su visin particular de la poltica exterior. En tercer lugar, el tratamiento de la estructura y las funciones del NSC se realiz desde la perspectiva de que ste, como parte del sistema de conformacin de la poltica exterior de un Estado, responde al esquema general de anlisis que se aplica al estudio de este proceso.69 Aunque los cambios en el contexto internacional son un factor de importancia para el anlisis de la evolucin del NSC, y por tanto, de su estructura y funciones, no van a ser consignados en esta exposicin, a menos que la mencin a un acontecimiento internacional sea absolutamente imprescindible.
Origen y Evolucin del Consejo de Seguridad Nacional (NSC)
El NSC surgi en 1947 en virtud de la Ley de Seguridad Nacional 70 como parte del proceso de institucionalizacin que emprendi Estados Unidos a fin de adecuar las funciones del Estado a los imperativos de una participacin activa en los asuntos mundiales. Su creacin, como aparece en la formulacin legislativa, obedeci al propsito de "... asesorar al Presidente con respecto a la integracin de las polticas interna, exterior y militar relacionadas con la seguridad nacional de forma que los servicios armados y otros departamentos y agencias del gobierno cooperen de forma ms efectiva en asuntos que involucran la seguridad nacional. 71 Como se desprende de la letra y el espritu de la Ley, el origen del NSC signific un reconocimiento de que la poltica econmica, la diplomacia, la defensa y las operaciones de inteligencia, eran partes de un todo superior y que deban ser integradas en un nivel ms amplio, bajo la denominacin de "seguridad nacional", trmino generalizador que subsume estos elementos distintivos y separados de la actividad estatal, pero todos de vital importancia para la proyeccin internacional. La creacin del NSC es tambin un intento de contar con un rgano formal, colegiado, para superar la improvisacin y falta de coherencia en la conformacin de la poltica exterior que se haba puesto en evidencia durante la Segunda Guerra Mundial, en que la toma de decisiones claves en los planos polticos y militar haba adolecido de un carcter ad hoc. A lo largo de su desarrollo como institucin el NSC ha devenido en todo un sistema en s mismo, en el cual pueden distinguirse tres elementos estructurales que han ganado una relativa independencia el uno del otro. 1) El Consejo de Seguridad Nacional.- Es el rgano deliberativo, de carcter asesor. Sus miembros estatuidos son el Presidente, que lo encabeza, el Vicepresidente, el Secretario de Estado y el Secretario de Defensa. Otros funcionarios pueden participar a solicitud del Presidente. El Director de la Agencia Central de Inteligencia y el Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor Conjunto son los asesores del Consejo. 2) El Staff del Consejo de Seguridad Nacional.- Originalmente concebido como un pequeo grupo permanente de profesionales encargados de coordinar de forma, horizontal la poltica emanada de los departamentos y agencias, es en la actualidad una nutrida burocracia organizada segn lneas funcionales y regionales.
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3) El Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional.- Es el jefe del Staff del NSC. Ha ampliado sus funciones y cobrado preeminencia en el proceso de conformacin de la poltica exterior, en la medida en que el mismo se ha concentrado en la Casa Blanca. Como sistema, el NSC funciona a discrecin del Presidente, por lo que la experiencia ejecutiva previa, la concepcin sobre el papel que debe desempear la presidencia, el conocimiento sobre asuntos de poltica exterior y el estilo administrativo determinarn su utilizacin. 72 A grandes rasgos, los estudiosos distinguen dos patrones predominantes para conformacin de la poltica exterior norteamericana: la
1) Cuando el Presidente se involucra ntimamente en la definicin de la estrategia nacional, tiende a participar en la conduccin diaria de la poltica exterior, lo que no permite que el Secretario de Estado o el de Defensa desempeen el papel central en su formulacin y manejo. Esto puede denominarse como el sistema presidencial73 y generalmente convierte al Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional en un actor destacado en la poltica. Este es el caso de los presidentes John F. Kennedy, Richard Nixon, James Carter y George Bush. 2) Cuando el Presidente se reserva para la toma de decisiones al ms alto nivel, pero no interviene en la supervisin diaria de la poltica exterior, tiende a permitir que el Secretario de Estado se convierta en la figura dominante del proceso. Esto se denomina el "sistema secretarial" para la conduccin de la poltica. Los presidentes Harry Truman, Dwight Eisenhower, Lyndon Johnson, Gerald Ford y William Clinton se incluyen en este patrn. El presidente Ronald Reagan no puede ser incluido en ninguno de los dos patrones, y esto repercuti, como se ver ms adelante, sobre el sistema de NSC. Como institucin, el sistema del NSC ha atravesado por tres grandes fases en su desarrollo: Institucionalizacin (1947-1960)
Este proceso comenz bajo la Administracin de Truman despus del estallido de la Guerra de Corea, ya que hasta entonces el mandatario haba ignorado el NSC en gran medida porque consideraba su creacin una imposicin congresional para limitar los poderes discrecionales de la Presidencia. Entre 1947 y 1950 presidi slo 12 de las 57 reuniones convocadas, pero una vez que iniciada la guerra, presidi 62 de las 71 reuniones celebradas entre 1950 y 1952. 74 Con Eisenhower la institucionalizacin toma un ritmo acelerado: Las reuniones del rgano deliberativo se organizaron y programaron formalmente, y el Presidente asisti a 329 de las 366 celebradas.75 A las mismas comenzaron ser invitados el Secretario del Tesoro y otros asesores para asuntos internos. Se cre el cargo de asistente especial del presidente para asuntos de seguridad nacional, cuyo lugar en la jerarqua de la Casa Blanca era inferior al ttulo de asistente. Su actividad fundamental era servir de facilitador y coordinador neutral y no un defensor de determinada poltica. Entre sus funciones estaba preparar la agenda de las reuniones del Consejo, presentar los asuntos para la discusin y supervisar las operaciones generales del Consejo y del Staff. Los tres asistentes especiales del presidente en los dos mandatos
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de Eisenhower Robert Cutler, Dillon Anderson y Gordon Gray - fueron annimos funcionarios de carrera. Se establecieron dos importantes mecanismos, la Junta de Planificacin, con funciones de formulacin de poltica, y la Junta de Coordinacin de Operaciones, para el monitoreo de la ejecucin. En ambos rganos se estableci un equilibrio entre el Staff del NSC y el perteneciente a los departamentos y agencias. La representacin en las juntas era al nivel de subgabinete, con la de Planificacin presidida por el asistente especial del presidente para asuntos de seguridad nacional, y la de Coordinacin de Operaciones por el Subsecretario de Estado.
La naturaleza formal y ritualista del proceso de conformacin de la poltica exterior bajo Eisenhower engendr su burocratizacin y estancamiento, lo que propici su movimiento en la direccin contraria con las siguientes administraciones. Personalizacin (1960-1980)
El presidente Kennedy desintitucionaliz el sistema del NSC bajo el criterio de hacerlo ms flexible y personal: Se desmantel la maquinaria del NSC con la abolicin de la Junta de Planificacin y la Junta de Coordinacin de Operaciones. Se redujo dramticamente el Staff del NSC. El NSC no se reuna regularmente y el Presidente prefera tomar decisiones en la discusin informal con un pequeo grupo de asesores. Se nombr una reconocida figura pblica para ocupar el cargo de asistente especial para Asuntos de Seguridad Nacional, McGeorge Bundy, un decano de la Universidad de Harvard con experiencia en la poltica, quien recibi instrucciones de actuar como defensor de las posiciones de la Administracin ante la opinin pblica y la prensa. Siguiendo la pauta trazada con el nombramiento del asistente especial, el Staff del NSC dej de estar constituido por funcionarios de carrera y se politiz al estar integrado por personas que compartan la visin y los objetivos del Presidente en poltica exterior.
La Administracin de Richard Nixon elev la autoridad y el prestigio del jefe del Staff al nombrar a Henry Kissinger Asistente del Presidente, lo que lo situ en la cspide de la jerarqua de la Casa Blanca. Adicionalmente, Nixon coloca a su asesor en una posicin de igualdad con el Secretario de Estado y el de Defensa en la conformacin de la poltica exterior. 76 De esta forma, el asistente para asuntos de seguridad nacional dej de ser un mero coordinador de la poltica que presentaba las opciones propuestas por los Secretarios, y pas a funciones de asesora directa al Presidente, convirtindose en su consejero ms cercano y personal en materia de poltica exterior. Bajo la direccin de Kissinger, el Staff del NSC fue revitalizado y ampliado de forma que reprodujera y supervisara a los burs geogrficos del Departamento de Estado. Se cre un alto nmero de comisiones, presididas a nivel de subgabinete por el Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional. El presidente James Carter le confiri a su Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional, Zbigniew Brzezinski, el status de miembro del Gabinete, lo que lo facult para presidir
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comisiones del NSC a ese nivel. Le encomend la responsabilidad de trazar los objetivos estratgicos de la poltica exterior para el cuatrienio de la Administracin y lo convirti en vocero ante los medios de comunicacin.77 El nmero de miembros del Staff se reduj a cerca de cuarenta. La personalizacin del jefe del Staff del NSC bajo Carter dio lugar a conflictos polticos entre esta institucin y el Departamento de Estado, lo que provoc una crisis dentro de la Administracin que culmin con la renuncia del Secretario de Estado Cyrus Vance. Esta situacin propicia la fase siguiente en la evolucin del NSC como sistema. Fragmentacin (1981- )
El patrn seguido por el Presidente Reagan para la conformacin de la poltica exterior no puede denominarse como "presidencial" o como "secretarial". El sistema empleado ha sido caracterizado por Robert McFarlane como "de Gabinete",78 ya que ni el Secretario de Estado ni el Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional dominaban el proceso. Por otra parte, el propio Presidente no se involucraba activamente en el manejo tctico diario de la poltica. Reagan trat de restablecer el rol de los departamentos y las agencias directamente relacionados con los cuatro aspectos fundamentales de la seguridad nacional -diplomacia, defensa, economa e inteligencia- en el desarrollo de la poltica, y reducir el protagonismo del Asesor de Seguridad Nacional en su conformacin. En correspondencia con este estilo, las reuniones formales del Consejo de seguridad nacional incluan, adems de los miembros estatuidos, al Secretario del Tesoro, el Fiscal General y al Jefe de Personal de la Casa Blanca. Otros asesores tambin participaban. Durante su segundo mandato, el Presidente Reagan emple con mucha frecuencia el Grupo de Planificacin de Seguridad Nacional, compuesto por un nmero mayor de funcionarios que el que se postula por ley, pero ms reducido que el que asista a estas reuniones durante el primer mandato.79 Ninguno de los seis asesores para Asuntos de Seguridad Nacional durante los dos mandatos de Reagan se convirti en figura protagnica del proceso de conformacin de la poltica. A esto contribuy el hecho de que tres de ellos fueran militares, sin posibilidades de entrar en abierta disputa con los secretarios de Estado y Defensa. El asesor para Asuntos de Seguridad Nacional ya no presida las reuniones de los grupos interdepartamentales. Sin embargo, el Staff del NSC creci durante la Administracin Reagan y se organiz para coordinar la participacin de los departamentos y agencias en el proceso de conformacin de la poltica exterior. Se establecieron los Grupos Interagencias de alto nivel (Senior Interagency Groups) encabezados por el Secretario del departamento ms directamente relacionado con el rea poltica en cuestin. A estas estructuras se les subordinaron los Grupos Interagencias, generalmente encabezados por Secretarios Asistentes de los departamentos y organizados segn lneas regionales y funcionales. A continuacin en la estructura organizativa se encontraban los Grupos de Trabajo Interagencias. Adicionalmente, se cre una nueva estructura dentro del sistema del NSC, el Centro para el Manejo de Crisis, encabezado por el Vicepresidente y con un staff independiente. El sistema implantado por Reagan para la conformacin de la poltica exterior y su empleo de las estructuras del NSC no contribuy a la coherencia del proceso sino a su dispersin, y no impidi las crisis institucionales que trataba de evitar, como lo demuestran la renuncia del primer
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Secretario de Estado, Alexander Haig y la sucesin de asesores para Asuntos de Seguridad Nacional durante sus dos mandatos presidenciales. La debilidad del Jefe del Staff del NSC no impidi, sino que propici, que miembros de ese staff tomaran control operacional sobre la implementacin de la poltica, como relev el escndalo Irn/Contras en 1987, con lo cual se viol las jurisdicciones de los departamentos de Estado y Defensa y de la CIA, adems de infligirse un dao irreparable a la credibilidad del sistema del NSC en su conjunto. El sucesor de Reagan en la presidencia, George Bush, adopt un sistema ms "presidencial" para la conformacin de la poltica exterior a nivel del NSC. Aunque seleccion una figura para el cargo de Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional como Brent Scowcroft, orient su actividad bajo la premisa de que no tratara de dominar el proceso, y mantuvo un delicado balance con el departamento de Estado- que haba recobrado estatura bajo George Shultz- mediante el nombramiento de su cercano colaborador y amigo personal, James Baker. William Clinton, que ha pretendido poner mayor nfasis en su Administracin a los asuntos de la poltica interna y, dentro de ellos a los relacionados con la economa - en correspondencia con el clima electoral que lo condujo a la Casa Blanca como el primer presidente de la Postguerra Fra- ha seguido un modelo ms "secretarial" para la conduccin de la poltica exterior, con un Ex-Secretario de Estado como Warren Christopher y la actual Madelaine Albrigth, la cual se perfila como una figura fuerte en este proceso, y con Anthony Lake primero, y Sandy Berger despus como asesores de Seguridad Nacional. La tendencia ha sido la de una direccin de los asuntos externos de forma ms colegiada. Aunque su presidencia no ha estado exenta de crisis institucionales en el rea de la poltica exterior, la causa fundamental no ha sido el choque entre figuras por el protagonismo, sino las tensiones derivadas de la articulacin de un nuevo paradigma para la proyeccin externa del Estado en las condiciones internacionales actuales.
Impacto del Sistema del NSC en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior
El Consejo de Seguridad Nacional, a lo largo de su evolucin como institucin durante el perodo histrico de la Guerra Fra, del que es smbolo, se convirti en el principal foro para la conformacin de la poltica exterior. Impact en su accin todas las fases de este proceso, incluyendo las funciones establecidas legalmente, como asesor del proceso de toma de decisiones, y las no estatuidas - a veces francamente ilegales - relacionadas con la ejecucin, tal y como lo demostr el caso Iran-Contras durante la administracin Reagan. Las estructuras representadas por el Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional y el Staff del NSC, concebidas en principio como elementos de apoyo para el funcionamiento del rgano deliberativo, sobrepasaron sus propsitos iniciales y cobraron en el desarrollo una independencia relativa dentro del sistema, de forma que un Asesor de alto perfil en la poltica, como McGeorge Bundy en la Administracin Kennedy, no implic la existencia de un Staff numeroso con gran estructuracin ni el empleo sistemtico del Consejo para la formulacin de la poltica y la toma de decisiones. Similarmente, asesores con poco poder, como los que caracterizaron al gobierno de Reagan, no impidieron el crecimiento inusitado del Staff o su alto grado de organizacin.
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Por otra parte, el impacto del NSC trasciende el mbito de las estructuras ejecutivas, y tradicionalmente la institucin ha desarrollado funciones consultivas con el Congreso y actividades generales de diplomacia pblica. En la medida en que cambia el paradigma de lo que constituy la seguridad nacional para Estados Unidos despus de la Segunda Guerra Mundial, y se produce un desplazamiento hacia el componente y los instrumentos econmicos, el sistema del NSC debe modificarse. Aunque no es predecible su inminente deceso dados los patrones de concentracin y centralizacin de la poltica exterior en la Casa Blanca, el sistema del Consejo de Seguridad Nacional deber sufrir transformaciones sustanciales en el futuro mediato, en funcin de las vas a travs de las cuales Estados Unidos trate de mantener el liderazgo, s bien no la hegemona.
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El Gabinete Dr. Soraya Castro Mario. El gabinete presidencial, parte esencial de la rama ejecutiva, est compuesto por el Presidente, el vicepresidente, los 14 secretarios de los departamentos -a los cuales el Congreso le confiri ese status - el director de la Agencia Central de Inteligencia (CIA), en su calidad de director de la Comunidad de Inteligencia, el Representante de los Estados Unidos ante la Organizacin de Naciones Unidas y el Representante Comercial de los Estados Unidos.80 A nivel del gabinete, los departamentos bsicos en el proceso de conformacin de la poltica exterior son: Estado y Defensa. Sin embargo, en la actualidad, la internacionalizacin de problemas que anteriormente slo se referan al mbito domstico ha provocado que casi todos los departamentos ejecutivos tengan alguna relacin con el proceso de conformacin de la poltica exterior. As, el departamento de Agricultura posee un Servicio Agrcola para el exterior y vnculos directos con la FAO; el departamento de Trabajo se interrelaciona con la Organizacin Internacional del Trabajo; el Departamento de Energa mantiene contactos con la Organizacin Internacional de la Energa Atmica y, as, sucesivamente acorde con la jurisdiccin de cada una de las partes componentes del gabinete. Los departamentos de Tesoro, Comercio y Justicia tambin se destacan por su participacin en los temas relacionados con la poltica exterior. Exploremos brevemente estas tres ltimas instituciones antes de pasar al anlisis de Estado y Defensa. El Departamento del Tesoro ha jugado un papel trascendental desde finales de la Segunda Guerra Mundial en la poltica econmica internacional norteamericana, al incluir, entre otras, responsabilidades en el diseo de la poltica impositiva, el balance de pagos y comercial, las tasas de cambio y la deuda pblica. Las mencionadas prerrogativas han coadyuvado a que el Departamento de Tesoro resulte bsico en la conformacin de la poltica fiscal y financiera domstica e internacional.81 En esta tendencia de fortalecimiento del Tesoro despus de 1945 tambin influyeron los siguientes factores: El Plan Marshall y la reconstruccin del Japn; El papel de los Estados Unidos en la reorganizacin del sistema econmico internacional, incluidas sus instituciones; El impacto creciente del sector externo en el manejo interno de la economa nacional; El relativo deterioro de los Estados Unidos en su balanza de pagos; Las subsiguientes devaluaciones del dlar. Desde el punto de vista institucional, el Secretario del Tesoro ha actuado como el principal asesor del Presidente para cuestiones financieras. Como resultado de su influencia, es usual que se encuentre en el circulo ms cercano a la presidencia. Por slo situar algunos ejemplos debemos recordar a George M. Haumphrey, Douglas Dillon, John Connally, George Shultz, William Simon, Michael Blumenthal, G. William Miller, Donald Regan, and James A. Baker. Durante la Administracin de Richard Nixon, el Secretario del Tesoro coordin el Consejo Econmico Internacional, con posterioridad durante los aos Reagan-Bush dirigi a nivel del Gabinete el Consejo de Asuntos Econmicos. No obstante, y a pesar de que durante la
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Administracin Clinton muchas de las funciones de coordinacin en las reas mencionadas han pasado de facto al Consejo Econmico Nacional, el Departamento del Tesoro continua desempeando un papel crucial en la formulacin y ejecucin de la poltica econmica internacional. Sobre el particular, vale la pena recordar que el Secretario del Tesoro es el gobernador de los Estados Unidos ante el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, lo cual le otorga una posicin indiscutible en las decisiones norteamericanas referentes a la participacin en los organismos claves multilaterales del Sistema Monetario Internacional. La oficina del Subsecretario de Tesoro para Asuntos Internacionales es la unidad fundamental del Tesoro para ejecutar sus funciones mundiales. A sta se le subordina una secretara asistente, organizada en grupos, que se responsabiliza por los asuntos monetarios, los problemas de los pases en desarrollo, la poltica comercial e inversionista, los asuntos de Europa Oriental, las repblicas de la otrora URSS y el Medio Oriente. La subsecretara adems tiene la responsabilidad de emitir las lneas fundamentales del Tesoro sobre la estrategia de la deuda externa y su participacin en los organismos financieros internacionales, conduce la diplomacia financiera con los pases desarrollados y en vas de desarrollo, as como con los organismos del sistema monetario internacional. En consecuencia, formula poltica sobre el financiamiento del comercio y coordina la poltica de inversiones de pases extranjeros en los Estados Unidos, as como las inversiones norteamericanas en el exterior. El Subsecretario para Asuntos Internacionales acta como vicepresidente del Grupo de los 7 con la responsabilidad de coordinar las polticas econmicas con los ministros de finanzas de las siete naciones ms industrializadas, y prepara los informes del Presidente para los encuentros econmicos anuales. Otra de las estructuras importantes del Departamento del Tesoro en la esfera internacional es la Secretara Asistente para la Observancia Forzosa adscrita al Subsecretario de Finanzas. Esta secretara asistente supervisa la operacin de los siguientes buroes: El Servicio Secreto de los Estados Unidos, el Servicio de Aduanas, la Oficina de Control del Alcohol, el Tabaco y las Armas de Fuego, la Oficina para la Observancia Forzosa de las finanzas y la Oficina de Control de Activos Extranjeros, todas ellas con determinadas responsabilidades de poltica exterior y de inteligencia.82 Dentro de este grupo se destaca la Oficina de Control de Activos Extranjeros, la cual se responsabiliza con la administracin y ejecucin de las leyes que regulan todas las transacciones econmicas y financieras de los pases a los cuales Estados Unidos le ha impuesto bloqueos econmicos, comerciales y/o financieros, como medidas econmicas unilaterales e instrumentos punitivos de poltica exterior. El Departamento de Comercio ejerce funciones cardinales en la esfera de las relaciones internacionales. A diferencia del Departamento de Tesoro, Comercio no desempe funciones esenciales en el rea de la poltica exterior hasta la Administracin de Richard Nixon. Para entonces, en la estrategia externa se hizo nfasis en el comercio como elemento de la poltica hacia Europa Oriental y China. Adems, este perodo coincide con el primer mayor desbalance combinado en el Siglo XX del dficit comercial y la balanza de pagos de los Estados Unidos. Ya en 1980, con la reorganizacin gubernamental y la definicin de las responsabilidades comerciales se especific que el Representante Comercial de los Estados
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Unidos sera responsable del desarrollo y administracin de toda la poltica comercial e inversionista, mientras Comercio se convirti en la principal institucin para la operacin en la esfera comercial, con excepcin de las relacionadas con el comercio agrcola. Las competencias internacionales especficas del Departamento de Comercio incluyen la determinacin de las tasas impositivas para las importaciones, la definicin de la aplicacin de las medidas antidumping, la representacin comercial, la implementacin de los Acuerdos Internacionales Multilaterales sobre Comercio, la administracin del control de las exportaciones, los anlisis de la poltica comercial y el monitoreo sobre la observancia de otros pases de los tratados comerciales, con el objetivo de promover el comercio internacional y fortalecer a nivel global la posicin de Norteamrica en esa esfera y las inversiones.83 Las funciones descritas son llevadas a la prctica en lo fundamental por dos Subsecretaras: Comercio Internacional y Administracin de las Exportaciones, a las cuales se subordinan, en orden, la Administracin de Comercio Internacional y el Bur de Administracin de las Exportaciones.84 La Administracin de Comercio Internacional coordina todos los temas relacionados con la administracin de las importaciones, la poltica econmica internacional y sus programas, y, el desarrollo del comercio. Es responsable de todas las operaciones comerciales del gobierno de los Estados Unidos, a excepcin de las agrcolas, y apoya las negociaciones que realiza el Representante Comercial.85 Al Bur de Administracin de las Exportaciones se subordinan el secretario asistente para la administracin de las exportaciones y el secretario asistente para la observancia de las leyes. El primero, controla el otorgamiento de las licencias de exportacin, incluidas las donaciones, supervisa la exportacin tecnolgica y los anlisis polticos. Precisamente, los bloqueos impuestos por los Estados Unidos a pases extranjeros en el rea de las exportaciones de mercancas y servicios son, parcialmente, - el Departamento de Tesoro regula las transacciones financieras y comerciales en el rea de las importacionesadministrados por la Oficina de Licencias de Exportacin, adscrita a este secretario asistente.86 Acorde con la Ley de Administracin de las Exportaciones de 1979, el Departamento de Comercio controla las exportaciones y reexportaciones de mercancas y tecnologa a nombre del Presidente de los Estados Unidos "en la medida necesaria para promover la poltica exterior de los Estados Unidos y cumplimentar sus obligaciones".87 Su objetivo incluye la restriccin de las exportaciones que "pudieran significar una contribucin importante para el desarrollo del potencial militar de cualquier pas o grupo de pases en detrimento de la seguridad norteamericana"88 o por determinadas razones econmicas. Esta legislacin se implementa mediante la Regulaciones Administrativas de las Exportaciones.89 Para el caso de los pases sujetos a bloqueos, las Regulaciones Administrativas de las Exportaciones exigen una licencia especfica validada que expedita la Oficina de Administracin de las Exportaciones del Departamento de Comercio para cualquier tipo de producto a ser exportado o reexportado, as como de mercancas elaboradas en otros pases con partes o componentes de origen estadounidense, de manera casustica.90 Adems las restricciones de reexportaciones se aplican a los datos tcnicos norteamericanos, es decir, la informacin tangible o no tangible que pudiera ser utilizada para el diseo, produccin, manufactura, utilizacin o reconstruccin del producto.
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El Departamento de Comercio, tambin administra cualquier transferencia de mercancas, servicios o tecnolgica de los pases que dentro del Sistema de Designacin del Departamento de Comercio se encuentren en el denominado grupo "Z". Esta es la categora ms restrictiva que existe en lo referente a las exportaciones y reexportaciones de cualquier producto o informacin tcnica de origen norteamericano.91 La Secretara asistente para la observancia de las leyes del Bur de Administracin de las Exportaciones investiga el incumplimiento de las leyes norteamericanas que controlan las exportaciones. Entre sus prerrogativas se encuentra la valoracin de informacin de inteligencia sobre las exportaciones para limitar los riesgos a la poltica comercial estadounidense. Adicionalmente, esta oficina administra las clusulas antiboicot de la Ley de Administracin de las Exportaciones. En funcin de que el comercio y la tecnologa constituyen dos de los instrumentos ms importantes de la poltica exterior de los Estados Unidos despus del Fin de la Guerra Fra, en aras de mantener una posicin de Liderazgo ante los nuevos retos del Sistema de Relaciones Internacionales, es indudable que el Departamento de Comercio, quiz como nunca antes en la historia norteamericana, resultar clave en la consecucin del objetivo propuesto. El Departamento de Justicia tambin desempea un papel bsico en la toma de decisiones y ejecucin de asuntos de la poltica exterior como son las relaciones con organismos internacionales, el narcotrfico y la migracin, etc. Al Departamento de Justicia se subordina el Bur Federal de Investigaciones (FBI), el cual investiga las violaciones de las leyes federales y asuntos de seguridad interna; el Servicio de Inmigracin y Naturalizacin (Inmigration and Naturalization Service), responsable de la ejecucin de la poltica migratoria norteamericana y la Administracin de Lucha Antidroga (DEA).92 La jurisdiccin del FBI incluye un amplio espectro de responsabilidades en las esferas de lo civil, lo penal y la seguridad del pas. Entre ellas se destacan los asuntos de espionaje, piratera area o martima, sabotajes, extorsin, robos bancarios y secuestros. Las conclusiones investigativas del FBI respecto a la violacin de una Ley federal de los Estados Unidos en la cual se involucre a un estado extranjero o a un nacional de un tercer pas tienen un importante efecto en las decisiones que sobre ese Estado en materia de poltica exterior tomen los Estados Unidos. El Servicio de Inmigracin y Naturalizacin es el responsable de administrar las leyes relacionadas con la inmigracin y la naturalizacin del pas, particularmente en lo relacionado con la admisin, exclusin, deportacin y naturalizacin de los extranjeros. Adems este Servicio debe determinar la elegibilidad y admisibilidad de los extranjeros en territorio de los Estados Unidos. En los casos en los cuales los Estados Unidos tienen firmados acuerdos de inmigracin con pases extranjeros el nivel de ejecucin resulta responsabilidad de esta institucin del Departamento de Justicia. La Drug Enforcement Agency (DEA) fue creada en 1973 y es la mxima responsable de investigar las mayores operaciones de narcticos violadoras de la Ley tanto en el mbito federal como en el internacional. La Agencia Antidrogas maneja el programa de inteligencia respecto al narcotrfico y ejecuta las actividades de "cooperacin" con las agencias afines en los pases extranjeros. Adems la DEA trabaja directamente en lo relacionado con la poltica de
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estupefacientes con el Servicio de Guardacostas, la Aduana y el Servicio de Recaudacin de Impuestos (Internal Revenue Service). En la medida en que el tema del narcotrfico fue pasando a ser considerado como parte de la agenda de seguridad nacional de los Estados Unidos con posterioridad al fin de la "Guerra Fra", la DEA en coordinacin con la institucin creada a nivel de la Oficina Ejecutiva de la presidencia para esos efectos: La Oficina Nacional de Control Antidrogas, cuyo jefe mximo se ha dado a conocer como el Zar de la Droga, ha pasado a jugar un papel en extremo substancial en el proceso de conformacin de la poltica exterior. Ahora ms all de la tarea de supervisin contra el narcotrfico internacional, los criterios de la DEA son tomados en cuenta para determinar una invasin al exterior como fue el caso de Panam o para decidir las partidas de ayuda al exterior a travs del proceso de certificacin o la negativa de visa a un jefe de Estado. Otra estructura bsica en el Departamento de Justicia relacionada con la poltica exterior la constituye la Comisin Internacional de Reclamaciones de los Estados Unidos, la cual tiene la funcin de determinar y validar ante el gobierno norteamericano el monto de las reclamaciones de ciudadanos norteamericanos a pases extranjeros por la perdida de sus propiedades, a travs de procesos de confiscacin, nacionalizacin, etc. A pesar de la internacionalizacin de los temas y la gran cantidad de departamentos que en la actualidad participan en el proceso de conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos, tal y como expresamos con anterioridad, se destacan por su importancia el Departamento de Estado y el Departamento de Defensa.
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El Departamento de Estado en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior Lic. Rosa Ma. Lobaina Barthelemy El Departamento de Estado es el ms antiguo de los departamentos del gabinete presidencial. Fue establecido por ley el 27 de julio de 1789 (1 Sat.28) como Department of Foreign Affairs93 y recibi el nuevo nombre bajo ley del 15 de septiembre de ese mismo ao (1 Sat.68), con la misin de representar al gobierno de Estados Unidos en el exterior, adems de asesorar al presidente en materia de asuntos exteriores y ejecutar la poltica exterior. Desde su creacin, durante la pasada centuria y en las primeras dcadas de la actual, el Departamento de Estado desarroll un papel activo en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior. De hecho, en el perodo histrico de la Primera Guerra Mundial, la actuacin del departamento aument de forma considerable, llegando a ser el centro asesor y ejecutor de las decisiones del gobierno norteamericano sobre la poltica exterior, en lo fundamental, fortalecindose las funciones del Servicio Exterior (Foreign Service).94 La literatura histrica reconoce que bajo la administracin de Franklin D. Roosevelt (19331945), el proceso de centralizacin favoreci el fortalecimiento y funcionamiento del departamento, sobre la base del aumento de la burocracia y de las entidades que atendan diferentes aspectos de la poltica exterior. En general, en el perodo de entre guerras, el servicio exterior fue profesionalizado y la estructura del Departamento de Estado fue modernizada acorde con la nueva situacin creada en el contexto mundial y la variedad de asuntos exteriores que deban ser atendidos por Estados Unidos, y por ltimo, las relaciones del departamento y otros participantes en el proceso de la poltica exterior norteamericana fue esclarecida y conducida en un nuevo contexto institucional. Durante la Segunda Guerra Mundial, sobre todo cuando el gobierno norteamericano decidi participar en ella, se dio una situacin de intensa actividad internacional, en la que hubo cierta tendencia al crecimiento de las tareas del Departamento de Estado, sobre todo en el terreno econmico y de las comunicaciones. Sin embargo, se dio la paradoja de que el presidente Roosevelt ignor la asesora del Secretario de Estado y desempe un papel ms activo en la conduccin de la poltica exterior apoyado por cuatro consejeros. En ese sentido, el Departamento de Estado realizaba las operaciones y, aunque el Secretario de Estado tuvo cierta influencia en la preparacin de los planes de postguerra sobre organizacin internacional, fue muy rara su participacin en el proceso de toma de decisiones mayores, lo que es justificado por los analistas polticos a partir de la inhabilidad de Cordel Hull para ganar la confianza del presidente.95 Esas circunstancias hicieron posible que en 1943, el Subsecretario de Estado, Edward R. Stettinius, Jr., comenzara un plan de mayor reorganizacin del Departamento de Estado a fin de situarlo a la cabeza del proceso ejecutivo de las relaciones exteriores de la nacin durante el difcil contexto de lo que sera la posguerra, concentrando la atencin en los puntos deficientes del departamento, particularmente en lo referido a la defectuosa divisin de responsabilidades para funciones de cierta importancia, los inadecuados medios de obtener informacin y lo inefectivo de la planificacin.
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Como Secretario de Estado, Stettinius cre la Orden 1301 del Departamento. Con ella surgieron nuevas formas de organizacin: El Comit de Personal (Staff Committee), consistente en el secretario y sus principales subordinados; un Comit Coordinador (Coordinating Committee), encargado de realizar investigaciones iniciales de asuntos polticos y controlar los proyectos interoficinas; una Junta de Secretarios(Joint Secretariat), ocupada de monitorear las actividades del departamento y asegurar acciones eficientes en las decisiones; y un Comit sobre Problemas de la Postguerra (Committee on Postwar Problems), adems de un Comit Poltico (Policy Committe), para acometer planes de largo alcance.96 Adems, se acord que el manejo de determinadas funciones que estaban bajo la jurisdiccin de los buroes geogrficos tradicionales pasara a la competencia de nuevos buroes funcionales, como cultura diplomtica e informacin pblica.97 En 1945 comenz a funcionar otra estructura de importancia, el Servicio de Investigacin e Inteligencia Interino (Interior Research and Intelligence Service), lo que es en la actualidad el Bur de Inteligencia e Investigacin (Bureau of Intelligence and Research).98 Esas iniciativas tendieron a minimizar la fragmentacin de la jurisdiccin que frecuentemente inmovilizaba al departamento en momentos en los que se requeran decisiones ante situaciones de crisis. Adems, ello permiti y propici el uso de los instrumentos poltico-diplomticos en el perodo de Guerra Fra como parte de la estrategia de contencin del comunismo. El proceso de modernizacin del Departamento de Estado continu, de manera que entre 1945 y 1947 surgieron nuevas estructuras, vinculadas en lo fundamental a la actividad internacional ms importante de Estados Unidos, las que tenan que ver con asuntos econmicos. As surgi la funcin del Subsecretario para Asuntos Econmicos (Under Secretary for Economic Affairs), encargado de supervisar las tareas econmicas y establecer relaciones efectivas con ciertas instituciones internacionales.99 Por otro lado, para modernizar las prcticas profesionales, el Congreso aprob la Ley sobre Servicio Exterior de 1946 (Foreign Service Act of 1946), que se convirti en ley el 13 de agosto de ese ao, a partir de la cual se estableci el cargo de Director General (General Director) y la Junta del Servicio Exterior (Board of the Foreign Service), mantenindose el principio de entrada al servicio sobre la base de la competitividad. Adems se constituyeron la Reserva del Servicio Exterior (Foreign Service Reserve), que inclua una serie de categoras de especialistas como abogados, doctores, economistas y analistas de inteligencia, y el Instituto de Servicio Exterior (Foreign Service Institute) para el entrenamiento del personal vinculado a esa rea de inters del Departamento de Estado.100 De manera que, despus de este proceso organizativo, el nuevo Departamento de Estado emergi mejor preparado para el rol de direccin del proceso de formulacin y ejecucin de la poltica exterior, ante tareas y retos que seran en lo adelante ms difciles de lo que haban sido en los primeros aos de su existencia. Sin embargo, se sabe que a partir de 1947 tuvo lugar otro proceso de centralizacin de los mecanismos de toma de decisiones en la presidencia, lo que unido a la creacin del Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council - NSC) y a los cambios ejecutados en los objetivos estratgicos de la poltica y en las estructuras econmicas de la nacin, pusieron en evidencia el debilitamiento que experimentaba el Departamento de Estado.
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Si bien es cierto que, por una parte, las bases intelectuales de la poltica de contencin del comunismo fueron desarrolladas por George F. Kennan, experto en asuntos soviticos del Departamento de Estado, devenido en cabeza de la Junta de Planeamiento de Poltica (Policy Planning Staff), y que ese concepto inspir una serie de iniciativas exitosas desde 1947 hasta 1950101, en las que el departamento desempe un rol sobresaliente en su ejecucin; por otra parte, la propuesta bipartidista de una poltica exterior basada en la concertacin de compromisos individuales y colectivos de defensa, en correspondencia con los propsitos, principios y estipulaciones de Estados Unidos102, corroboraron el papel protagnico del Departamento de Defensa y el NSC en la poltica de seguridad nacional, controlada, en esencia, por el presidente. Por supuesto, la situacin no signific el desplazamiento del Secretario de Estado como el asesor ms antiguo del presidente en cuestiones internacionales; de hecho tambin aquel pas a formar parte del NSC. Slo que sta ltima agencia aseguraba que los dems departamentos ejecutivos contribuyeran de manera cooperada en el proceso de decisin poltica en las medidas apropiadas a cada una de ellas. En esa perspectiva, el Departamento de Estado comenz a actuar, en correspondencia con la orientacin presidencial, la legislacin congresional y en coordinacin con el NSC y otras agencias ejecutivas, ejerciendo influencia en lo que se ha presentado como la "gran estrategia" estadounidense de preservar la seguridad y el ejercicio del poder a travs de medidas polticas, econmicas, psicolgicas y militares. Esa interrelacin tambin es conocida como el "tringulo de hierro". De cualquier manera, la extensa actividad internacional en la que particip Estados Unidos, despus de finalizada la II Guerra Mundial, provocaron grandes cambios en el Departamento de Estado, sobre todo en el Servicio Exterior, y la creacin de nuevas dependencias o buroes mencionados con anterioridad, adems de la aparicin del Servicio de Informacin de Estados Unidos (U.S. Information Service), predecesor de la USIA.103 En el contexto de la Guerra Fra, en los aos 60' la concepcin de contencin del comunismo desde posiciones de fuerza extrema, comenz a perder algunas de sus utilidades como balance preliminar del poder establecido en Europa y Asia Oriental. Los nuevos retos se concentraban en las antiguas colonias europeas, el Tercer Mundo, donde cobraban fuerza los movimientos revolucionarios. Con la crisis de confianza, asociada a los movimientos sociales, al escndalo de Watergate, la crisis econmica y la guerra en Vietnam, los polticos norteamericanos se plantearon la necesidad de hacer algunos cambios en los instrumentos de la poltica exterior de Estados Unidos. A esto se le uni la concepcin internacional del perodo de la Detente, que sin parar la carrera armamentista, viabiliz una etapa de negociaciones entre los dos pases lderes del sistema bipolar mundial. De hecho, durante las administraciones de Richard Nixon (1969-1974), Gerald Ford (1974-1976) y James Carter (1977-1980), en la primera mitad de su mandato, se ejecut una poltica que, sin abandonar los preceptos esenciales de la Guerra Fra, sigui el camino de la distensin.104 En el perodo, el Departamento de Estado comenz a lidiar con nuevos retos y a plantearse algunas interrogantes sobre cmo hacer ms eficiente y efectiva su participacin en el proceso de conformacin de la poltica exterior, que propici la presentacin del reporte Diplomacy for the 70's (Diplomacia para los aos '70)105, del que derivaron varias recomendaciones, entre las que destac:
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La necesidad de que el directivo conociera los requerimientos de operaciones eficientes en el complejo ambiente del mundo nuevo. Contemplaba la necesidad de que el diplomtico estuviera equipado con los instrumentos de la vieja escuela y de tcnicas modernas reforzadas por un departamento organizado con principios de direccin tambin modernos, en un esfuerzo extraordinario por abandonar viejos hbitos y direcciones, desde la perspectiva de un mayor dinamismo y agresividad.
Estos puntos de vista no tuvieron igual acogida entre los que defendan el viejo modelo y los que queran modernizar el Servicio Exterior, originando un debate que incluso se reflej en la Ley sobre el Servicio Exterior de 1980 (Foreign Service Act of 1980), que pretenda establecer un Servicio Exterior integrado, acorde con los nuevos imperativos de la diplomacia norteamericana en circunstancias en las que se retomaron las posiciones de fuerza ultraconservadoras sobre Guerra Fra y, en las que nuevos retos se presentaban ante Estados Unidos, como: la lucha contra el terrorismo internacional y el narcotrfico; la ejecucin del "Proyecto Democracia", impulsado por el presidente Reagan, el tema de los derechos humanos, el medio ambiente, etc. Este es un proceso que no se ha detenido en las circunstancias actuales, cuando Estados Unidos se enfrenta a los retos propios del mundo que contribuy a crear (derribado el muro de Berln, finalizada la Guerra Fra), en el que persigue imponer de manera global los valores polticos, econmicos y sociales de la democracia norteamericana; en el que se plantean nuevas perspectivas derivadas de la revolucin tecnolgica e informtica; y en el que se asiste a nuevos asuntos globales y prioridades de seguridad. En este sentido, el mayor reto al que se ve abocado el Departamento de Estado es el del creciente costo de conducir los asuntos exteriores de Estados Unidos en momentos en los que disminuyen los recursos, en la era del fin del "gran gobierno", y el aumento de la compleja coordinacin interagencias. De ello result que en septiembre de 1993 el Departamento de Estado emitiera un documento en el que se plante que "con las continuas demandas en las que se ve envuelto Estados Unidos en asuntos mundiales, disminuyendo los recursos, es claro que los riesgos nunca han sido mayores para la integracin efectiva de las personas, los recursos y los objetivos polticos en la esfera de las relaciones exteriores".106 Como resultado de ese anlisis se propuso, por parte de la Oficina de Comportamiento Nacional (National Performance Review-NPR), una orden de iniciativas relativas al Departamento de Estado y la USIA, algunas consideradas innovaciones y otras de sentido prctico, que centraron la atencin en definir la misin del departamento, en el inters de perfeccionar su actuacin y modernizar los sistemas de direccin e infraestructura que apoyan la conduccin de la poltica exterior. La puesta en prctica de las recomendaciones - segn se planteaba en el referido documentopondra al Departamento de Estado en capacidad de dirigir los retos de la poltica exterior norteamericana, a la vez que le dara un uso ms efectivo a los recursos disponibles. Similar consideracin se desarroll en el caso de los programas de operaciones de la USIA. En el documento se seal el papel del Secretario de Estado, quien "debiera dar la clara autoridad de coordinar e integrar los presupuestos de los asuntos exteriores de Estados Unidos para asegurar la consistencia en los objetivos de poltica exterior del presidente"107. Ello se hizo extensivo a los embajadores, en el ejercicio del control fiscal y de direccin sobre todos los recursos dentro de sus reas de responsabilidad.
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Adems, en las recomendaciones se sealaba que es imperativo del Departamento de Estado y la USIA velar por la eficiencia y economa que resulte de la eliminacin de programas redundantes, funciones duplicadas y el exceso de capacidad de infraestructura, que apoyan la conduccin de los asuntos exteriores. A travs de la creacin de tres laboratorios - Asuntos Consulares (Consular Affairs), Facilidad de Negocios (Business Facilitation) y Seguridad Diplomtica (Diplomatic Security) el Departamento de Estado comenz a ejecutar principios de reinvencin de algunas de sus operaciones, asegurando que el proceso de cambio continuara en lo que concierne a aquellas cuestiones que podan ser desarrolladas. Sin embargo, muchas de las iniciativas que se plantearon en el documento y en intervenciones del entonces Secretario de Estado, Warren Christopher, necesitaban de la aprobacin del Congreso, circunstancia que fue aprovechada para que en el 104 perodo legislativo, el senador, Jesse Helms, introdujera una propuesta republicana que consideraba - entre otras cuestiones - la reestructuracin del Departamento de Estado, en el objetivo de que ste asimilara ciertas funciones que realizan las agencias independientes (USIA, AID y USCDA), que, por dems, seran eliminadas. La propuesta, que en el fondo puso de manifiesto el inters republicano por "reducir las prerrogativas ejecutivas en la conduccin de la poltica exterior", no prosper en el 104 Congreso y fue objeto de intenso debate durante la discusin del presupuesto para el Departamento de Estado y la ayuda exterior. Sin embargo, sta no qued descalificada y los republicanos volvieron a retomarla en la 105 legislatura. En esencia, los cambios que se refieren al Departamento de Estado quedaron incluidos en la versin S. 903 - HR 1486, Report No. 105-28, conocida como Ley de Reforma y Restructuracin de la Poltica Exterior de 1997 (Foreign Affairs Reform and Restructuring Act of 1997), mediante la cual se propone eliminar la USCDA, mientras la USIA y la AID quedan bajo la jurisdiccin del Departamento de Estado.
Estructura y funcionamiento del Departamento de Estado
El Departamento de Estado asesora al presidente en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior. En ese sentido, el primer objetivo del departamento en la conduccin de las relaciones exteriores est en "promover la seguridad y el bienestar de Estados Unidos". En teora, el departamento determina y analiza cuestiones relativas a los intereses de ultramar, hace recomendaciones de poltica y accin futura y emprende los pasos necesarios para llevar a cabo la poltica exterior. Se mantiene en consulta frecuente con el pblico norteamericano, el Congreso y los dems departamentos y agencias ejecutivas, adems de los gobiernos extranjeros. (Vase Anexo No.XII) Por otra parte, el departamento negocia tratados y acuerdos con otras naciones, representa a Estados Unidos en la ONU, ante ms de 50 organizaciones internacionales y en ms de 800 conferencias internacionales anuales.108 Oficina del Secretario de Estado
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Secretario de Estado: Es el principal funcionario del departamento y asesor de poltica exterior del presidente. Es responsable de toda la direccin, coordinacin y supervisin de las relaciones exteriores de Estados Unidos y de las actividades interdepartamentales del gobierno norteamericano en ultramar. Es miembro del Consejo Nacional de Seguridad y est a cargo de las operaciones de la entidad, incluido el Servicio Exterior. Vicesecretario de Estado: Es el principal asistente del Secretario de Estado y le sustituye en su ausencia.
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ANEXO XII Estructura del Departamento de Estado

Secretario de Estado Agencia para el control De Armas y el Desarme Agencia de Informacion de los Estados Unidos Agencia Internacional Para el Desarrollo
Vicesecretario de Estado
Consejero
Subsecretario para Asuntos Econmicos y Agrcola Secretario Ejecutivo
Subsecretario para Asuntos Polticos
Subsecretario para Asuntos de Seguridad Internacional Finanzas y Poltica de Direccin Seguridad Diplomtica Administracin Servicios Mdicos
Subsecretario Para Direccin
Inspector General
Asesor Legal
Oficina de Misiones Exteriores Instituto de Servicio Exterior
Asuntos Legislativo
Asuntos Polticos
Consejo de Planificacin Poltica
Protocolo
Iguales Oportunidades y derechos civiles
Director General Del Servicio Exterior y Director de Personal Asuntos Consulares
Director General Del Servicio Exterior y Personal
Comunicaciones Internacionales y Poltica de Informacin
Derechos Humanos y Asuntos Humanitarios
Inteligencia e Investigacin
Asuntos Polticos Militares
Economa y Asuntos de Negocios
Asuntos de Narcticos Internacional
Programa de Refugiados
Asuntos de los Ocanos Medioambiente y Cientficos
Asuntos Europeos Y Canadienses
Asuntos Africanos
Asuntos del Este de Asia y el Pacfico
Asuntos Internacionales
Asuntos del Cercano Oriente Y el Sur Asitico
Asuntos de Organizacin Internacional
Diplomtico, Consulados y otras Delegaciones ante Organismos Internacionales

Fuente: U.S. Government Manual 1994, p.423
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Subsecretario de Asuntos Polticos: Asiste al secretario y al Vicesecretario de Estado en la formulacin y conduccin de la poltica exterior y en toda la direccin del departamento, incluyendo la coordinacin de las relaciones con otros departamentos y agencias y las actividades interdepartamentales del gobierno en el exterior. Consejero: Es un ejecutivo importante que sirve al Secretario de Estado como asesor y consultante de los mayores problemas de poltica exterior. Conduce las negociaciones internacionales especiales bajo la supervisin de aquel. Adems, aporta la orientacin apropiada a los buroes con respecto a cada asunto. Subsecretario de Asuntos de Seguridad Internacional: Es responsable de asegurar la integracin de todos los elementos del Programa de Asistencia Exterior (Foreign Assistance Program) como instrumento efectivo de la poltica exterior estadounidense. Adems, acta como jefe del Grupo de Direccin sobre la Transferencia de Armamentos (Arms Transfer Management Group) y est responsabilizado con los asuntos tecnolgicos, cientficos, de comunicaciones, informacin poltica y transferencia tecnolgica. Subsecretario Administrativo: Es el principal director ejecutivo del departamento y, como tal, asesora al Secretario y Vicesecretario de Estado en cuestiones administrativas. Dirige toda la actividad presupuestaria, administrativa y poltica de personal de la Cancillera y del Servicio Exterior. Su tarea esencial es reconciliar recursos (financieros y de personal) con los requerimientos de la poltica exterior. Adems, coordina las actividades con buroes como el de Personal, de Administracin, de Finanzas y Poltica de Direccin, de Asuntos Consulares y de Seguridad Diplomtica, el Instituto de Servicio Exterior, el encargado de la Recepcin Diplomtica y la Oficina de Misiones Exteriores. Inspector General: Su oficina dirige y conduce inspecciones, investigaciones y auditoras del Departamento de Estado. Informa sistemticamente sobre la efectividad de la poltica exterior que ejecuta Estados Unidos y de la representacin de los intereses de la nacin. Evala la eficiencia y economa de la entidad, las actividades y operaciones, seguridad, funciones, etc. Buroes Regionales Existen seis buroes geogrficos, responsables de las actividades exteriores de Estados Unidos a travs del mundo. Son ellos: Asuntos Africanos, Asuntos Europeos, Asuntos del Este de Asia y el Pacfico, Asuntos Interamericanos y Asuntos del Cercano Oriente y Asia del Sur. Estos son ms ejecutores que formuladores de poltica. Los secretarios asistentes que atienden los buroes regionales son responsables de asesorar al Secretario de Estado sobre cuestiones de los pases dentro de sus jurisdicciones, de guiar las operaciones de los cuerpos diplomticos en ellos. Por otra parte, los secretarios asistentes dirigen, coordinan y supervisan asuntos interdepartamentales e interagencias que se relacionan con sus reas. En esas tareas son asistidos por subsecretarios asistentes y directores de oficinas por pases dentro de cada bur. Cada bur, adems, incluye una oficina ejecutiva, responsable de asuntos de gobierno, presupuesto, control financiero, administracin de personal, apoyo administrativo, procesamiento de datos, etc.
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Los secretarios asistentes regionales, adems, actan como parte de los grupos interdepartamentales en el sistema del Consejo de Seguridad Nacional, grupos que discuten y deciden qu temas pueden ser fijados a nivel del Secretario Asistente, incluyendo aquellos originados fuera de las decisiones del NSC. En ese sentido, preparan materiales polticos para la consideracin del Consejo y materiales de contingencia sobre reas de crisis potencial, tambin para ser analizadas por el consejo. En ese sentido actan en el proceso de formulacin de poltica desde la perspectiva de la informacin que aportan. En consecuencia, la importancia de los buroes regionales en la formulacin de la poltica es relativa y, de hecho, en ocasiones chocan con las funciones que realizan otras dependencias dentro del propio Departamento de Estado, como los buroes funcionales o con otras agencias ejecutivas como el NSC. Adems, se tiene en cuenta la participacin en un contexto dado o en un perodo determinado y en ese sentido result significativa la actuacin del Bur de Asuntos Europeos durante la Guerra Fra, importancia que se mantiene en la actualidad, dada las nuevas y complejas situaciones creadas en el viejo continente a raz de la cada del Muro de Berln. Dentro del Departamento de Estado, los asuntos que conciernen a Amrica Latina y el Caribe estn controlados por el Bur de Asuntos Interamericanos, que en el plano organizativo, adems del secretario asistente y el staff ejecutivo que le acompaa, cuenta con un conjunto de vicesecretarios asistentes que atienden variados asuntos, entre ellos aquellos relativos a temas concretos con una repercusin ms general (medio ambiente, migracin, narcotrfico, etc.) y oficinas que se refieren a reas geogrficas especficas, en las que destaca la existencia de una oficina de Asuntos Cubanos y Asuntos Pblicos. ( Vase Anexo No. XIII). En buena medida el rol del secretario asistente para la regin depende de la habilidad demostrada para conceptualizar y articular la poltica de Estados Unidos hacia los pases que la integran, movilizar el apoyo dentro y fuera del gobierno norteamericano ante polticas controvertibles y enfrentar batallas polticas en las que no est claro quien ser el ganador. Por otro lado, si bien el secretario asistente de Estado para Asuntos Interamericanos es el mayor responsable de las cuestiones que conciernen a la regin dentro del Departamento de Estado, desde la creacin del NSC, algunos de los controles sobre la poltica hacia Amrica Latina y el Caribe han cambiado del departamento a otras agencias ejecutivas, como el NSC, el Departamento del Tesoro y la Oficina de Comercio. La paradoja est en que formalmente el secretario asistente de Estado para asuntos de cualquier regin debera ocupar una posicin de mayor rango como autoridad que participa en el proceso de conformacin de la poltica exterior en tanto est sujeto a la confirmacin del Senado. Sin embargo, en la prctica el director de asuntos de la misma regin dentro del NSC, el cual no est sujeto al escrutinio congresional, es verdaderamente la figura con mayor poder de decisin e informacin al coordinar las actividades interdepartamentales.109 Los secretarios asistentes, por su lado, tienen la ventaja de mantenerse en constante comunicacin con las misiones diplomticas norteamericanas en la regin de que se trate y
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ANEXO XIII Estructura del Bur de Asuntos Interamericanos

Asesor
Representante Permanente ante la OEA
Secretario Asistente Para Asuntos Interamericanos
Staff Ejecutivo
Vicesecretario
Principal ViceSecretario Asistente

Asuntos Regionales, Recursos, Coordinacin y Asuntos Militares Manejos de Crisis Democracia, Derechos Humanos y Trabajo Asuntos Legislativos y Pblicos Bur de Direccin
Vicesecretario Asistente
Implementacin del TLC Implementacin del tratado de Panam Poblacin Migracin, Refugiados Sociedad para la Democracia y el Desarrollo
Vicesecretario Asistente (Interino)

Ratificacin del Tratado de Libre Comercio
Representacin Econmica y Extencin Narcticos, Terrorismo y crimen No-Proliferacin Asuntos Medio-ambientales
Oficina de Asuntos Mexicanos
Oficina de Asuntos Andinos Oficina de Asuntos Brasileos y del Cono Sur
Oficina Ejecutiva Oficina de Coordinacin Regional y Asuntos Pblicos Oficina de Asuntos Cubanos y Asuntos Pblicos
Oficina de Asuntos Caribeos
Oficina de Asuntos Centroamericanos y Panamericanos

Fuente: David W. Dent: U.S.- Latin American Policymaking, Greenwood Press, 1995, p.286
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en ocasiones vale mucho la habilidad personal y el nivel de acceso que logren alcanzar en Washington a fin de promover sus propias iniciativas o puntos de vista. Buroes Funcionales Los buroes funcionales incluyen diversos asuntos, que - de alguna manera - entran en contradiccin con los objetivos inmediatos de los buroes regionales, de lo que resulta que en ocasiones se presenten conflictos significativos con respecto a polticas y, en el aspecto ms prctico, la asignacin de recursos entre los diversos intereses. Comprenden: Seguridad Diplomtica: Fue establecido bajo la Ley de Seguridad Diplomtica (Omnibus Diplomatic Security) y la Ley de Antiterrorismo (Antiterrorism Act of 1986-22 U.S.C. 4801 et seq.). Proporciona un ambiente seguro para la conduccin de la diplomacia norteamericana y fomentar los intereses de la nacin a nivel mundial. El Secretario Asistente de Estado para Seguridad es responsable de: Supervisar el Bur de Seguridad Diplomtica bajo toda la Direccin del Secretario de Estado y asistir a ste en la poltica de seguridad. Asesorar al Secretario de Estado en cuestiones de seguridad diplomtica. Formular y dirigir la ejecucin de la poltica de seguridad diplomtica. Dirigir los servicios de proteccin personal del Secretario de Estado, otros funcionarios y de ciertos dignatarios extranjeros que visitan o residen en Estados Unidos. Dirigir y ejecutar la poltica de seguridad y programas del Servicio de Seguridad Diplomtica, adems de otros programas de entrenamiento de seguridad del departamento. Establecer programas de seguridad diplomtica priorizada. Coordinar los programas de seguridad diplomtica y el intercambio de informacin operacional y de seguridad relativas a inteligencia. Representan al departamento en negociaciones con otras agencias federales y gobiernos extranjeros relativos a seguridad diplomtica y programas de antiterrorismo. Oficina de Seguridad, dirige el desarrollo y ejecucin de la seguridad de alcance del bur, aporta informacin de polticas y programas, relaciones de prensa y medios masivos de informacin y conocimiento pblico. El Programa de Conocimiento de Seguridad (Security Awareness Program) aporta informacin y materiales educacionales concernientes a seguridad diplomtica y es un punto focal para responder a las inquietudes pblicas y mantener las relaciones en los medios de comunicacin en asuntos de seguridad diplomtica y acontecimientos. Personal de Vnculos con el Sector Privado, mantiene contacto diario y activo con el sector privado sobre informacin de seguridad no clasificada concerniente a personal del sector privado, facilidades y operaciones. Adems provee servicio de consulta directa al sector privado relativas a cuestiones de seguridad para el pas. Consejo de Asesora sobre Seguridad de Ultramar, propicia la cooperacin en asuntos relativos a seguridad entre intereses del sector privado norteamericano de alcance mundial y el Departamento de Estado como se estableci en el 22 U.S.C. 2656 y la Ley sobre el Comit de Asesora Federal (Federal Advisory Committe Act - 5 U.S.C. app.). El consejo establece coordinacin y ofrece cooperacin en seguridad operacional entre las funciones de seguridad del departamento y el sector privado. Adems, provee intercambio de informacin entre el sector privado y el departamento concerniente al desarrollo de seguridad
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proteccin. Adiciona, recomienda mtodos y provee materiales para planear la seguridad coordinada y la ejecucin de programas de seguridad. Oficina de Coordinacin Poltica, asiste en el desarrollo y coordinacin del departamento en asuntos de poltica de seguridad interagencias y normas de participacin en comits, consejos, grupos de trabajo. Adems, presta asistencia a las oficinas de Seguridad Diplomtica para resolver polticas inconsistentes. Por otra parte, desarrolla y dirige la planificacin del bur y programas de sistemas de direccin. Bur de Asuntos Econmicos y Negocios, por lo menos en teora tiene toda la responsabilidad para formular y ejecutar polticas concernientes a asuntos econmicos extranjeros, incluyendo poltica de recursos y alimentos, asuntos de energa internacional, comercio y controles de finanzas internacional y desarrollo, asuntos martimos y aviacin. Instituto de Servicio Exterior, es la primera institucin federal para el entrenamiento de funcionarios y personal de apoyo de la comunidad de asuntos exteriores. Adems del Departamento de Estado, facilita entrenamientos en ms de 40 agencias del gobierno. Inteligencia e Investigaciones: coordina programas de inteligencia, anlisis e investigacin para el Departamento de Estado y otras agencias federales y produce estudios de inteligencia y anlisis actualizados de inteligencia esenciales para la determinacin y ejecucin de poltica exterior. A travs de la Oficina de Investigacin (Office of Research), el bur mantiene vnculos con instituciones educacionales y culturales e investigaciones en ultramar. Comunicaciones Internacionales y Poltica Informativa: Es el principal asesor del Secretario de Estado en asuntos de telecomunicaciones internacionales que afectan la poltica exterior norteamericana y su seguridad nacional. Acta como coordinador con otras agencias gubernamentales y el sector privado en la formulacin y ejecucin de polticas internacionales relativas a un extenso rango. Promueve las telecomunicaciones de Estados Unidos de inters bilateral y multilateral. Asuntos de Narcticos Internacionales: Es responsable del desarrollo, coordinacin y ejecucin de las actividades de asistencia y control de narcticos internacionales del Departamento de Estado, autorizado bajo las secciones 401 y 402 de la Ley de Asistencia Exterior de 1961 (Foreign Assistance Act of 1961 - 22 U.S.C. 2291, 2292). Este es el principal punto de contacto y asesora en cuestiones de control internacional de narcticos para la Oficina de Administracin y Presupuesto, el NSC y la Casa Blanca. El bur establece guas en asuntos de control de narcticos para jefes de misiones y coordinadores directos de centros de narcticos en las misiones en el exterior. Adems, comunica y autoriza comunicaciones con gobiernos extranjeros en asuntos de control de drogas, incluyendo negociacin, conclusin y terminacin de acuerdos relativos a programas de control internacional de narcticos como lo autoriza la seccin 1(g)(3) del State Department Delegation of Authority No.145 of February 4, 1980. Adems, el bur inspecciona y coordina las polticas y programas de control internacional de narcticos que envuelve a todas las agencias de Estados Unidos. Representa a Estados Unidos ante la Comisin sobre Narcticos perteneciente a las Naciones Unidas (United Nations Comission on Narcotic Drugs) y otros organismos internacionales. Asuntos de Organizacin Internacional: Elabora guas para la participacin de Estados Unidos en el apoyo a organizaciones internacionales y conferencias. Adems, en el
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desarrollo, coordinacin y ejecucin de la poltica multilateral de Estados Unidos. Formula y pone en prctica la poltica hacia organizaciones internacionales, con particular nfasis en aquellas del sistema de la ONU. Asesor Legal: Es el principal asesor del Secretario de Estado y, a travs de ste, del Presidente, en todas las cuestiones legales internacionales en la conduccin de las relaciones exteriores de Estados Unidos. Asuntos Legislativos: Este bur es responsable de supervisar y coordinar todas las actividades legislativas, con la excepcin de asuntos administrativos, entre el Departamento de Estado, el Congreso y otras agencias ejecutivas. El objetivo de ese bur es asegurar que las perspectivas congresionales estn consideradas en el proceso de hacer la poltica exterior, que los puntos de la administracin sean presentados con exactitud al Congreso y que esa estrategia legislativa coordinada sea cumplida por las agencias de las rama ejecutiva. Es, adems, responsable de monitorear, procesar y transmitir toda la correspondencia del Congreso y este es un contacto con los puntos iniciales del legislativo. El bur monitorea todas la legislacin que afecta las agencias de asuntos exteriores, programa y aprueba las apariciones de funcionarios del Departamento de Estado ante los comits congresionales, coordina la confirmacin de embajadores y otras nominaciones que requieren la confirmacin del Senado, y administra todos los viajes congresionales al exterior. Asuntos Pblicos, provee informacin sobre poltica exterior al pueblo norteamericano, a travs de publicaciones, conferencias de prensa; coordina encuentros; responde la correspondencia, etc. Asuntos Consulares: Este bur es responsable de la administracin y ejecucin de las previsiones de las leyes de inmigracin y nacionalizacin en lo que ellas conciernen al departamento y al Servicio Exterior, pasan la emisin de pasaportes y visas y servicios relacionados, y para la proteccin y bienestar de los ciudadanos norteamericanos e intereses en el extranjero. Asuntos Polticos Militares: Origina y desarrolla guas de poltica y direccin general dentro del departamento sobre asuntos que afectan la poltica de seguridad de Estados Unidos, asistencia militar, poltica nuclear, poltica de proliferacin y asuntos de control de armas. Adems, administra la autoridad establecida para las leyes del departamento sobre International Traffic in Arms Regulation -ITAR. En adicin, el bur mantiene vnculos con el Departamento de Defensa y otras agencias federales en asuntos polticos militares. Asuntos de los Ocanos, Medio Ambiente y Ciencia Internacionales: Es el principal responsable por el departamento de la formulacin y ejecucin de las polticas del gobierno sobre aspectos cientficos y tecnolgicos de las relaciones de Estados Unidos con otros pases y organizaciones internacionales. Es adems, responsable de un ancho rango de asuntos de poltica exterior y problemas de significado global relativos a medio ambiente, ocanos, pesca, poblacin, tecnologa nuclear, espacio y otros campos de avance tecnolgico y para los esfuerzos cooperados relativos a la aplicacin y transferencia de tecnologa. Este bur asesora al Secretario de Estado y representa al Departamento de Estado en negociaciones internacionales en esas reas; elabora direcciones sobre estas materias en actividades y programas que afectan asuntos de poltica exterior; asegura la coordinacin
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efectiva de responsabilidades polticas entre el Departamento de Estado y la AID en el campo de las ciencias y la tecnologa. El bur desarrolla y dirige recomendaciones de polticas relativas a la participacin de Estados Unidos en programas de cooperacin bilateral sobre reas de inters y en las actividades de la Comisin Internacional de Pesca (International Fisheries Commissions), de la cual Estados Unidos es miembro. Protocolo: Es el jefe de Protocolo es el principal asesor del gobierno, el Presidente, el Vicepresidente, el Secretario de Estado en cuestiones de procedimientos diplomticos. Asuntos de Derechos Humanos: Tiene la responsabilidad de la formulacin y, en cooperacin con otros buroes, de la ejecucin de la poltica de Estados Unidos relacionadas con la observancia de los derechos humanos en el mundo. Mantiene vnculos con organizaciones no gubernamentales activas en esa materia y su principal actividad es preparar un informe anual del Departamento de Estado sobre la prctica de derechos humanos en el exterior. Adems, asesora al Servicio de Inmigracin y Naturalizacin (INS) en la aplicacin del asilo poltico para refugiados extranjeros. Programa de Refugiados: Es responsable de la aplicacin de los programas de refugiados, funcin que desempea en cooperacin con otros gobiernos y organismos privados e internacionales, adems de otras agencias del gobierno de Estados Unidos (AID, INS, Departamento de Justicia y la Oficina de Reasentamiento de Refugiados del Departamento de Salud y Servicios Humanos). Esos programas incluyen asilo y repatriacin de refugiados y la seleccin, procesamiento y entrenamiento de los refugiados al ser admitidos en los Estados Unidos, lo que realiza en consulta con el Congreso y con los gobiernos locales y estatales. De cualquier manera, los buroes funcionales, como los regionales han sido, a la vez, formuladores y ejecutores de poltica. Los primeros ms bien desde la perspectiva de la informacin que aportan y las propuestas que realizan. Esta es una tendencia que no variar en lo esencial en el contexto actual. Servicio Exterior El Servicio Exterior lo integran 144 embajadas, 9 misiones, 71 consulados generales, 26 consulados, 1 seccin y 23 agencias consulares. Su funcin es aportar al presidente y al Secretario de Estado la informacin y los materiales necesarios con los cuales se nutre la poltica exterior, adems de hacer recomendaciones en ese sentido. El embajador, como uno de los funcionarios principales del Servicio Exterior, es el encargado de ejecutar la poltica exterior en el pas de que se trate, excepto aquel que se encuentre bajo la jurisdiccin de comandos militares. Sus funciones incluyen la negociacin de tratados, la explicacin y diseminacin de la poltica oficial de Estados Unidos y mantener relaciones cordiales con los gobiernos y pueblos. En Amrica Latina, durante la Guerra Fra, se dio la participacin del embajador de "buena voluntad", en algunos casos y, en otros, como interventor en los asuntos internos de los pases en que se encontraban designados. En la postguerra Fra, y al Estados Unidos hacer nfasis en el comercio, la economa de mercado y la intervencin humanitaria como objetivos esenciales de poltica exterior, la actuacin de los embajadores de "buena voluntad" ha devenido en un anacronismo. De hecho,
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"aquellos que insisten en que la nacin intervenga para proteger los derechos humanos, restaurar la democracia y acabar con brutales regmenes militares puede ser que creen una paradoja interesante dentro del ambiente de hacer la poltica, donde lo que Estados Unidos necesita ms en Amrica Latina, a saber embajadores de "buena voluntad", ser ms difcil de obtener".110
El Departamento de Estado y la poltica exterior
De la necesaria descripcin anterior se concluye que el Departamento de Estado est organizado en una tpica pirmide burocrtica, en la que el Secretario de Estado ocupa un lugar relevante en su condicin de asesor del presidente en materia de poltica exterior, al que le sigue una estructura jerrquica, cuya funcin va desde la negociacin de tratados con otras naciones, la representacin del pas ante un numero considerable de pases y organismos internacionales, recomendar polticas y ejecutarlas, etc. En esta perspectiva, se describe el proceso de toma de decisiones dentro del Departamento de Estado en trminos de una categorizacin que comprende actividades menores, rutinarias, significativas, fundamentales y criticas.111 En las actividades menores se ven involucrados los directores por pases, que, adems, aportan informacin e interpretacin sobre lo que ocurre en el escenario poltico que le compete y pueden tomar decisiones importantes referentes a los pases donde se encuentren. En las rutinarias intervienen los subsecretarios asistentes sobre cuestiones que afectan sus reas geogrficas, mientras que en las significativas participan el Secretario y Vicesecretario de Estado y los subsecretarios en interaccin con la Casa Blanca y otras agencias ejecutivas. Finalmente, las tareas fundamentales y criticas slo involucran a la Casa Blanca. Son varios los estudios de acadmicos y ex-funcionarios del Departamento de Estado que afirman que el proceso de ejecucin de la poltica exterior se ha centrado en esa agencia ejecutiva. Sin embargo, las mismas fuentes aseguran que el poder real en el proceso de conformacin de la poltica ha gravitado todo el tiempo en la Casa Blanca.112 De hecho, la "revolucin" en la poltica exterior norteamericana ocurrida despus de la II Guerra Mundial, afect grandemente la posicin del Secretario de Estado. En este sentido, lo interesante resulta de que el Departamento de Estado logra su mayor participacin en el nuevo contexto institucional slo si el Secretario de Estado obtiene la confianza del presidente. En la historia del departamento hay varios ejemplos, como los casos de George Catlett Marshall (1947-1949) y Dean Gooderham Acheson (1949-1953), quienes lograron una buena asociacin con el presidente Truman; la comunicacin efectiva de John Foster Dulles (1953-1959) con el presidente Eisenhower; y, ms recientemente, la de Henry Alfred Kissinger (1973-77) con el presidente Nixon y James Baker con el presidente George Bush.113 Es atinado lo que se afirma que, antes de 1941, consideraciones de poltica domstica, en lugar de la necesidad de pericia en poltica exterior, guiaban a los presidentes en la eleccin de los secretarios de estado. Sin embargo, despus de 1945, muchos de los hombres que ocuparon esas responsabilidades fueron seleccionados porque posean amplia experiencia y destreza tcnica, estimadas como esenciales para un desempeo efectivo. De igual manera, por aquel entonces, los secretarios de estado dependan mucho de las tareas que ejecutaban los embajadores y otros agentes en la conduccin de la poltica exterior,
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pero despus de que finalizara la II Guerra Mundial, los sucesores han tenido que realizar amplios periplos de viaje con el propsito de ejecutar la poltica norteamericana de ultramar. Si bien antes de 1941, los secretarios de estado usualmente no se concentraban en el manejo del Departamento de Estado, con posterioridad a 1945 han dado mayor valor al tiempo que deben dedicar a la administracin; lo que ha propiciado el crecimiento del prestigio y, consecuentemente, de los niveles ms o menos elevados de la prioridad que se les ha asignado en la conformacin de la poltica exterior en los aos ms recientes. Son varios los analistas que sealan que la cuestin de la competencia por dominar la poltica, es decir, quin tendr mayor influencia en la esencia de la poltica exterior, el Secretario de estado o el Asesor de Seguridad Nacional, depende en buena medida de con cul de ellos el presidente se sienta ms cmodo. En tal orden, el segundo tiene la ventaja de ser el ms prximo al mandatario, quien es, adems, su nico cliente.114 Sobre esto ultimo, tngase en cuenta que el Secretario de Estado tiene que responder a las necesidades del departamento tanto como a las del presidente. Sin embargo, al sugerir que el proceso de hacer la poltica se centra en la Casa Blanca, se argumenta que el Departamento de Estado est mejor organizado para desarrollar la poltica hacia el exterior que para formularla.115 Por otra parte, en algunos anlisis sobre el trabajo del departamento se hace un nfasis especial en el Servicio Exterior y en su influencia, reconocindose la existencia de una subcultura distintiva y un modo de operar que tiene importantes ramificaciones en el papel del Departamento de Estado en el proceso de formulacin y ejecucin de la poltica exterior.116 En ese sentido se afirma que esa subcultura ha creado cierto elitismo y respeto a la tradicin, en el que el cuerpo de diplomticos profesionales han reservado para s las posiciones ms importantes dentro del departamento (con la excepcin de los nombramientos presidenciales) y en el servicio exterior. Otra caracterstica que se le atribuye al Departamento de Estado es la carencia de agresividad en la delineacin de su jurisdiccin en los asuntos exteriores del gobierno, lo que podra ser aceptado si otras agencias no fueran agresivas, pero lo son. En ese sentido, las normas de la subcultura en el Servicio exterior, influyen precisamente en el desempeo de un papel ms activo. Segn ese anlisis, las normas de lo que se reconoce como subcultura satisfacen las necesidades a corto plazo del Servicio Exterior y de los individuos que lo integran, pero no necesariamente satisface a largo plazo al Departamento de Estado y los requerimientos de la poltica exterior norteamericana. De manera que la llamada subcultura que gravita dentro del departamento y sus interacciones con otras agencias ejecutivas son puntos crticos que ayudan a explicar que una entidad, que en teora es el centro de la poltica exterior norteamericana, en realidad est mal equipada para desempear un rol ms relevante. Por ltimo, otra razn importante que incide en la incapacidad del Departamento de Estado para dirigir el proceso de conformacin de la poltica exterior norteamericana, tiene que ver con la burocracia y la carencia de recursos en el medio poltico de Washington. Es decir, el departamento es un "enanito" en el complejo ambiente de oficinas y agencias gubernamentales, con un presupuesto por debajo el tope que presentan otros, como el Departamento de Defensa y la Comunidad de Inteligencia.
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Tngase en cuenta, adems, que la burocracia no cambia con el inicio de una nueva administracin, lo que crea cierta inercia o acomodamiento a lo establecido. En esencia, ello repercute en el clima de contradicciones que le son inherentes al Departamento de Estado y a las relaciones de ste con otras agencias ejecutivas. En conclusin, el crecimiento centralizado del proceso de hacer la poltica en la Casa Blanca descrita por observadores polticos como el triunfo de la poltica y la ideologa sobre la poltica exterior - ha sido una de las consecuencias de la falta de liderazgo del Departamento de Estado, que ha sido desplazado en varias ocasiones del centro de decisin poltica. Ambas situaciones reflejan la poca armona del departamento con las necesidades presidenciales, especialmente la necesidad de ser sensible a las consideraciones de poltica domstica. Parte de las razones de la creencia en la insensibilidad del Departamento de Estado a las necesidades polticas del presidente es que el departamento representa los intereses de otros pases que son sus clientes en los consejos de gobierno. El dominio de la Casa Blanca sobre la poltica exterior es, adems, una reaccin a lo que se considera la carencia de correspondencia del Departamento de Estado, por el propio sentimiento de minusvala que ronda ste y por las quejas presidenciales sobre la ausencia de profesionalidad en el trabajo del personal de la Cancillera, que demora las respuestas, se resiste al cambio, muestra renuencia a acatar las rdenes e incapacidad de dirigir y poner en orden el departamento. Aunque en buena medida esos problemas reflejan polticas internas del Departamento de Estado, ellos, adems, demuestran que la entidad no gusta a otras organizaciones y agencias. Por eso no sorprende que precisamente aquellas hayan hecho y hagan contribuciones de relevancia a la ms reciente poltica exterior de Estados Unidos, como el Departamento de Defensa, la Comunidad de Inteligencia y la Casa Blanca. En la posguerra Fra, en vsperas del Tercer Milenio, Estados Unidos se enfrenta a una serie de retos propios del mundo an desconocido que se gesta, en el que es cada vez ms evidente la existencia de nuevas fuentes de poder derivadas del desarrollo tecnolgico e informtico, y en el que la nacin, a pesar de haber emergido como principal fuerza, encuentra en su camino obstculos relacionados con el empuje econmico alcanzado por Europa, Japn y otros. Mientras tanto, perdido el dinamismo poltico que le caracteriz durante la Guerra Fra, las antiguas repblicas soviticas se concentran en sus propios conflictos internos. En esas circunstancias, Estados Unidos se ha planteado acabar con los residuos de la Guerra Fra y de la amenaza comunista que an representan naciones como China, Vietnam y Cuba; adems de combatir aquellas cuestiones que se consideran afectan el desarrollo democrtico occidental, como el narcotrfico y el terrorismo. En otro sentido, los actuales ejecutivos demcratas se han propuesto - tal y como reafirm Madeleine Albright en la audiencia de confirmacin como Secretaria de Estado- concentrar los esfuerzos en el propio inters nacional, encarando dos tareas primordiales en materia de poltica exterior como parte de la estrategia por preservar la seguridad nacional, a saber, sustentar la economa de Estados Unidos a fin de hacerla competitiva frente al creciente auge de otras naciones, y trabajar para fortalecer la democracia, porque "slo en un mundo crecientemente democrtico el pueblo americano se sentir realmente seguro".117 En conclusin, cabe esperar que perspectivamente, al menos en la actual administracin, el Departamento de Estado desempee un rol ms activo en materia de poltica exterior, tanto en la formulacin como en la ejecucin de la poltica. Esto tendr una relacin especial con los
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cambios que han tenido lugar en el Sistema de Relaciones Internacionales, y en consecuencia el mayor uso de los instrumentos diplomticos multilaterales, con el proceso de reestructuracin que debe protagonizar ste, y la propia personalidad de la actual Secretaria de Estado.
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El Departamento de Defensa en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior de Estados Unidos Lic. Rosa Lpez Oceguera Es el propsito de este acpite examinar el papel y lugar que le corresponde al Departamento de Defensa en el proceso de conformacin de la estrategia de defensa y la poltica militar de Estados Unidos, como componentes de la poltica exterior del pas y de su proyeccin global. Partiendo de la premisa de que el Departamento de Defensa es slo uno de los participantes en un proceso dominado por el Presidente y sus asesores, pero en el que ejerce mucha influencia el Congreso - y ms recientemente, los grupos de inters- el foco de la atencin estar en los elementos centrales de la poltica de defensa, a saber, la formulacin y la ejecucin, cuyo ncleo es la creacin y el uso de la fuerza. A estos efectos es necesario tener en cuenta una serie de definiciones conceptuales y aspectos terico-metodolgicos que habrn de guiar este anlisis: 1. Como planteara Samuel Huntington hace ms de treinta aos118, " La poltica militar slo puede ser entendida como respuestas del gobierno ante las presiones contendientes de sus contextos interno y externo...", o lo que es lo mismo, el sistema poltico no es menos complejo que el clima internacional, del que surgen los retos y dilemas de seguridad, por lo que en el proceso de conformacin de la poltica de defensa, es preciso considerar tanto los factores domsticos como los internacionales. 2. Uno de los principios esenciales del sistema poltico en Estados Unidos es el control civil sobre las fuerzas armadas, cuyo mximo smbolo es el hecho de que el Presidente sea el Comandante en Jefe y ejerza el mando supremo. Este principio sirve de fundamento a la evolucin de la estructura de la organizacin de defensa, de la cual el Departamento de Defensa es un producto. Las tensiones generadas entre las autoridades civiles y militares encargadas de la defensa han sido la principal fuente de las frecuentes reformas por las que ha atravesado la institucin desde su creacin en 1947. 3. Derivado de este principio del control civil, est el debate acerca del papel que deben desempear los militares en la poltica, a la luz de la clara contradiccin que existe entre el rol "tradicional" o "apoltico" que se le asigna a la profesin y la necesidad de conformar una poltica militar apropiada. Este debate va a gravitar tambin fuertemente sobre los diversos cambios estructurales y funcionales que se han operado.
Origen y Evolucin del Departamento de Defensa
El actual Departamento de Defensa es el heredero del Establecimiento Militar Nacional creado por la Ley de Seguridad Nacional de 1947,119 que estipulaba la creacin de una estructura encabezada por el Secretario de Defensa y la existencia de tres departamentos ejecutivos organizados y administrados de forma separada por el Ejrcito, la Marina y la Fuerza Area. La ley tambin estableci la creacin de los Jefes de Estado Mayor, responsables de preparar los planes para la direccin estratgica de las fuerzas militares. Adicionalmente, se les design como los principales asesores del Presidente y del Secretario de Defensa. Como puede apreciarse, la Ley de Seguridad Nacional de 1947 no cre un departamento unificado sino una confederacin de tres departamentos militares, presidida por el Secretario de
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Defensa con poderes cuidadosamente enumerados, que no dejaban claramente establecidas sus responsabilidades de direccin, ni el control sobre los departamentos y agencias del establecimiento militar nacional. Las enmiendas a la ley de Seguridad Nacional de 1949120 refuerzan dramticamente la autoridad del Secretario de Defensa al definir que el mismo era el principal asistente presidencial en asuntos de defensa. Los servicios fueron rediseados como departamentos militares, por lo que perdieron el carcter de departamentos ejecutivos. Se ampli la oficina del Secretario de Defensa para incluir a un Subsecretario y cuatro secretarios asistentes, uno de los cuales fungira como controlador y administrador de un presupuesto uniforme. Estas enmiendas establecen el cargo de Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, aunque no se le confiri el voto en las deliberaciones de ese rgano. El tamao y las responsabilidades de la Oficina del Secretario de Defensa fueron incrementados an ms como resultado de la reorganizacin efectuada en 1953.121 Aument el nmero de secretarios asistentes y absorbi las funciones de la Junta de Municiones y de la Junta de Investigacin y Desarrollo. Los secretarios de los servicios fueron designados "administradores operativos" subordinados al Secretario de Defensa en la administracin de sus respectivos departamentos. La evolucin estructural con el objetivo de solidificar el control del Secretario de Defensa sobre los departamentos concluye con la Ley de Reorganizacin de la Defensa de 1958122. Se cre el puesto de Director para Investigacin e Ingeniera de la Defensa, encargado de dirigir y controlar las actividades de investigacin y desarrollo que requieren administracin centralizada. Los departamentos militares fueron eliminados de la cadena operacional de mando. Las reformas de 1949, 1953 y 1958 le confirieron gradualmente al Secretario de Defensa la autoridad y los recursos necesarios para controlar el departamento de forma que pudiera manejar efectivamente el programa de defensa y desempear un papel ms prominente en el desarrollo y la articulacin de la poltica de defensa. Robert McNamara, quien ocup esa posicin en las Administraciones demcratas de Kennedy y Johnson (1961-1968) fortaleci ese control mediante la contratacin de un grupo de especialistas provenientes de la RAND Corporation123 - economistas, analistas de presupuesto y estrategas- que ocuparon distintos cargos en el Departamento de Defensa y aplicaron la metodologa del anlisis de sistema a las operaciones del mismo, de forma que los sistemas de armamentos fueran sometidos al anlisis costo-beneficio, desde la perspectiva del presupuesto de defensa y teniendo en cuenta los amplios objetivos de seguridad nacional. Los cambios despus de 1958 estuvieron dirigidos fundamentalmente a resolver problemas administrativos. Se cre el cargo de Vicesecretario para la Poltica y el de Vicesecretario para Investigacin e Ingeniera, que fue posteriormente rediseado como Vicesecretario de Defensa para Adquisiciones. Al final de este proceso, se haba producido un alto grado de centralizacin de la autoridad en la Oficina del Secretario de Defensa (OSD), organizada de acuerdo a lneas funcionales, que creci desmesuradamente en consecuencia, cuestin que fue objeto de crticas en los aos ochenta al calor del debate interno que se produjo alrededor de la postura militar norteamericana con el avivamiento de las tensiones Este-Oeste durante la Administracin de Ronald Reagan y que precedi a la promulgacin de la Ley de Reorganizacin GoldwaterNichols.
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Tres estudios fundamentales realizados sobre la defensa a principios de la dcada de los 80s coincidan en criticar que:124 a) La estructura interna de la OSD no responda a los propsitos estratgicos del Departamento, obstaculizando su habilidad para proporcionar una direccin poltica clara y consecuente. b) El peso institucional para preocupaciones operacionales como la disposicin combativa y sustentable era insuficiente. c) El Staff de la OSD era demasiado numeroso y estaba demasiado involucrado en los detalles administrativos. La principal recomendacin fue reorganizar la OSD de forma que su estructura respondiera a los objetivos militares para los cuales fue creado el Departamento de Defensa. Como plantea uno de estos estudios:
"...la OSD est mal equipada para traducir en demandas de fuerzas y de programas de armamentos" el planeamiento y la programacin orientados al cumplimiento de las misiones". 125
Sin embargo, la Ley Goldwater-Nichols de 1986126 estuvo dirigida fundamentalmente a fortalecer el papel del Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor en la formulacin de la poltica de defensa - especialmente en relacin con el presupuesto y las operaciones conjuntasy a consolidar su independencia con respecto a los intereses corporativos de los jefes de Estado Mayor, que, como miembros en activo de sus servicios respectivos entraban en contradiccin con los intereses generales de defensa, por lo que sus recomendaciones eran con frecuencia parcializadas. Esta ley estipula que el Presidente de la Junta de Jefes puede asesorar personalmente al Presidente, al Secretario de Estado y al Consejo de Seguridad Nacional, remplazando al colectivo de jefes en esa funcin. Adicionalmente, se cre el cargo de Vicepresidente - un general de cuatro estrellas- y se estableci la existencia de un personal conjunto para afianzar la independencia del presidente de la Junta. La legislacin result controversial en el sentido de alentar los temores de que se estaba otorgando demasiado poder a los militares. En su libro Civilian Control vs Military Rule, Robert Previde plantea que, al crear un zar militar, la ley "encamina a la nacin por una senda que puede conducir a una situacin donde, en el mejor de los casos, el pas es gobernado cada vez ms por los militares y, en el peor, es realmente ms vulnerable a un golpe militar". 127 Aunque sta es una posicin extrema, ilustra las preocupaciones que rodean la participacin militar en la conformacin de la poltica.
Estructura y funciones del Departamento de Defensa
A pesar de estas sucesivas reorganizaciones, la estructura actual del Departamento de Defensa refleja an las tensiones entre los civiles y los militares encargados de cumplir las funciones para las cuales fue creado. La organizacin del Departamento de Defensa se centra alrededor de dos funciones bsicas: El desarrollo y entrenamiento de las fuerzas y la integracin de las fuerzas para realizar operaciones conjuntas, para cuyo desempeo ha adoptado en su evolucin una estructura determinada en la que pueden apreciarse claramente dos agrupaciones de elementos. A. Una agrupacin, que es esencialmente la que representa el control civil y que est dominada, en orden de importancia, por la Oficina del Secretario de Defensa, los Secretarios
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de los Departamentos encargados de cada uno de los cuatro servicios militares, y las agencias de la defensa. B. El otro conjunto de elementos est formado por los Jefes de Estado Mayor y en el mismo se destaca la oficina del Presidente de la Junta de Jefes, las oficinas de cada uno de los Jefes de Estado Mayor de los cuatro servicios militares, el personal conjunto y los mandos, que hasta 1994 eran tanto unificados como especficos, aunque estos ltimos han permanecido vacos desde esa fecha hasta la actualidad. Oficina del Secretario de Defensa (OSD)
La OSD forma una compleja estructura organizada de acuerdo con lneas funcionales, en las cuales se destacan por su importancia los siguientes elementos128: Secretario de Defensa: Es el principal asesor del Presidente en asuntos de poltica de defensa y es el responsable de la formulacin de la poltica general de defensa y de la poltica relacionada con el Departamento de Defensa y de la aplicacin de esa poltica, una vez aprobada. Subsecretario de Defensa: En l se delega plenamente la autoridad y el poder conferidos por ley al Secretario de Defensa en todos los asuntos de su competencia. Vicesecretario de Defensa para Adquisiciones y Tecnologa: Es el principal asistente y asesor del Secretario de Defensa en asuntos relacionados con las adquisiciones militares. Es el funcionario encargado de supervisar todo el sistema de adquisiciones del departamento y preside la Junta de Adquisiciones de la Defensa. Bajo su direccin se encuentran un gran nmero de funcionarios con los ttulos de sub-vicesecretarios, secretarios asistentes y directores. Vicesecretario de Defensa para la Poltica: Es el principal asistente del Secretario de defensa para los asuntos polticos relacionados con la poltica de seguridad internacional y los temas poltico-militares. Tiene a su cargo una serie de reas funcionales atendidas por sub-vicesecretarios, secretarios asistentes y directores, entre las que se cuentan: Asuntos de la OTAN Ventas militares al exterior Acuerdos de limitacin de armamentos Comercio y tecnologa internacionales Asuntos de seguridad regional Operaciones especiales y conflictos de baja intensidad Integracin de los planes y polticas departamentales de acuerdo con los objetivos generales de seguridad nacional Poltica de control de narcticos
Vicesecretario de Defensa para Personal y Alistamiento: Se ocupa de todo lo relacionado con el personal civil y militar de la defensa y con los planes de movilizacin, incluyendo la coordinacin de las fuerzas convencionales. Este cargo es de reciente creacin (despus de 1994) ya que estas responsabilidades eran desempeadas por un Secretario Asistente de Defensa. Entre las reas funcionales que atiende estn las polticas de salud, la deteccin y el control del uso de drogas en las fuerzas armadas, empleo, educacin, etc.
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Vicesecretario de Defensa para la Contabilidad y las Finanzas: Es el principal asesor y asistente del Secretario de Defensa en asuntos fiscales y de presupuesto, incluyendo el manejo de las finanzas, las polticas y sistemas de contabilidad, la formulacin del presupuesto, la administracin y auditoras de los contratos. Entre sus funciones est el anlisis del planeamiento y la programacin de las fuerzas, como parte del proceso mediante el cual se fundamenta la estructura de fuerzas, la adquisicin de sistemas de armamentos y la asignacin de los recursos en el Departamento de Defensa. Es a travs de sus oficinas que se colecta, analiza y reporta la informacin que se brinda sobre el manejo de los recursos a la Oficina de Administracin y Presupuesto de la Casa Blanca, al Congreso, a la Oficina de Contabilidad General y a otras agencias fuera del Departamento de Defensa. Secretario Asistente de Defensa para Asuntos Legislativos: Se ocupa de una serie de reas funcionales como las relaciones con el Congreso, la Oficina Ejecutiva del Presidente y otras agencias gubernamentales pertinentes a las acciones del Departamento de Defensa con respecto al programa legislativo. Secretario de Defensa para Mando, Control, Comunicaciones e Inteligencia: Es el principal encargado ante el Secretario y el Subsecretario de Defensa de los asuntos del manejo de la informacin, la contrainteligencia y las actividades de inteligencia que conduce el departamento. Consejero General: Es el principal encargado de los asuntos legales del Departamento de Defensa. Es el responsable de preparar y procesar leyes, rdenes ejecutivas y proclamaciones. Es tambin Director de la Agencia de Servicios legales, que proporciona asesora y servicios legales a la Oficina del Secretario de Defensa, las actividades de campo del Departamento y las agencias de la defensa. Asistente del Secretario de Defensa para Asuntos Pblicos: Se ocupa de la informacin sobre la defensa, tanto internamente como en relacin con el pblico en general, lo cual incluye la implementacin de la Ley de Libertad de Informacin. Est responsabilizado con las comparecencias pblicas de los funcionarios de alto nivel del Departamento y proporciona servicios editoriales al Secretario y el Subsecretario de Defensa. Asistente del Secretario de Defensa para la Supervisin de Inteligencia: Conduce inspecciones independientes de las actividades de inteligencia y contrainteligencia del Departamento de Defensa a fin de garantizar que se realicen de acuerdo con las disposiciones legales.
Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of Staff)
La Junta de Jefes del Estado Mayor consiste del Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, el Vicepresidente, el Jefe del Estado Mayor del Ejrcito, de la Fuerza Area, el Jefe de Operaciones Navales y el Comandante del Cuerpo de Marines. Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor: Es el principal asesor militar del Presidente de Estados Unidos, del Consejo de Seguridad Nacional y del Secretario de Defensa, mientras se encuentre en esta capacidad. El Presidente de la Junta de Jefes del
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Estado Mayor ostenta el grado de general o almirante y es el oficial de ms alto rango de las Fuerzas Armadas. Es responsable de: 129 Asistir al Presidente y al Secretario de defensa en la direccin y planificacin estratgica de las Fuerzas Armadas. Asignar los recursos para cumplir los planes estratgicos. Hacer las recomendaciones para asignar las responsabilidades dentro de las fuerzas Armadas segn los planes logsticos. Comparar las capacidades de las Fuerzas Armadas norteamericanas y aliadas con la de los adversarios potenciales. Preparar y revisar los planes de contingencia de acuerdo con la direccin poltica del Presidente y el Secretario de Defensa. Asesorar al Secretario de Defensa acerca de las prioridades de requisitos identificadas por los comandantes de los mandos unificados y especficos. Formular las polticas de adoctrinamiento y entrenamiento y coordinar las actividades de educacin y entrenamiento militar. Representar a los Estados Unidos ante el Comit Militar de las Naciones Unidas.
Vicepresidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor: Realiza las funciones que le asigna el Presidente de la Junta de Jefes con la aprobacin del Secretario de Defensa. Acta como Presidente de la Junta en ausencia del titular. Es el oficial - con el grado de general o almirante- de ms alto rango en las Fuerzas Armadas, con la excepcin del Presidente de la Junta. Staff Conjunto: Est integrado por oficiales seleccionados por el Presidente de la Junta provenientes de los cuatro cuerpos de armas de forma proporcional y por funcionarios civiles. Lo encabeza un Director y un Subdirector, y cuenta con directores de: - Personal - Inteligencia y apoyo al Personal Conjunto y los Mandos - Operaciones-Logstica - Poltica y planes estratgicos - Mando, control, comunicaciones y sistemas computarizados - Planes operacionales e interoperabilidad - Estructura de fuerza, recursos y evaluacin - Manejo de la informacin y los recursos. 130
La dialctica de lo civil y lo militar en la conformacin de la poltica de defensa
A pesar de la validez del principio del control civil sobre el Departamento de Defensa, es indudable que las fuerzas armadas desempean un papel relevante en la conformacin de la poltica de defensa. Las tensiones entre civiles y militares han sido el teln de fondo en que se han desarrollado las peridicas reestructuraciones por las que ha atravesado la institucin durante cerca de 50 aos de existencia. La participacin del personal civil en la formulacin de la poltica militar al ms alto nivel se hizo ms evidente en las primeras dcadas de la era termonuclear, dadas las limitaciones de los servicios armados en este campo por razones de entrenamiento. Fue en ese contexto que los expertos en anlisis de sistemas que integraron la Oficina del Secretario de Defensa, adquirieron enorme relevancia en el proceso de conformacin de la poltica. Aunque an los civiles desempean un rol de importancia, las nuevas generaciones de oficiales han sido formadas en las ms sofisticadas tcnicas del anlisis estratgico, adems de haber estado
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expuestos a un amplio curriculum que explora el contexto social, econmico, poltico y tico de la poltica militar. 131 En el proceso de conformacin de la poltica de defensa, entendida como uno de los componentes de la poltica exterior, - integrada como poltica de seguridad nacionales necesario distinguir tres niveles, dos de ellos bsicos, y uno intermedio: 132 1. El nivel declarativo.- Declaraciones de objetivos polticos - con deliberados efectos psicolgicos- por parte de los lderes polticos electos. Es el nivel ms poltico, en el sentido de que es susceptible a cambios, tanto cosmticos como radicales, durante los ciclos electorales. Es tambin el nivel ms pblico de la poltica de defensa y en el que tiende a centrarse el debate acadmico. Este nivel est dominado por el Presidente y las agencias ejecutivas, fundamentalmente el Consejo de Seguridad Nacional. 2. El nivel concreto.- Objetivos y planes militares concretos para emplear las fuerzas en el cumplimiento de los objetivos polticos declarados. Este es el nivel dominado por los militares, y muestra gran continuidad a pesar de los cambios polticos. Frecuentemente es un nivel muy compartimentado, con el mximo de secreto en la poltica estratgica nuclear. En esta fase son decisivos las estructuras de los Jefes de Estado Mayor, especficamente las oficinas del Presidente de la Junta. Un nivel intermedio entre la declaracin de objetivos polticos y el empleo de la fuerza es la planificacin de las fuerzas, que vincula la estrategia con los medios de implementarla y consiste en el desarrollo de las fuerzas y su despliegue. En su perspectiva estrecha, este nivel se concentra en la adquisicin de sistemas de armamentos, pero en su sentido amplio es el nivel de decisin ms importante, ya que su principal funcin es determinar qu fuerzas se requieren para enfrentar contingencias especficas. 133 En este nivel intervienen los elementos civiles y militares del Departamento de Defensa, engarzados en una feroz batalla anual con vista al presupuesto, que es donde culmina el proceso. La Oficina del Secretario de Defensa, desempea un destacado papel en esta fase, as como el personal de la Oficina del Presidente de la junta de Jefes del Estado Mayor, los Comandantes en Jefe de los mandos unificados y de los Secretarios de los cuatro servicios armados. Dentro de la Oficina del Secretario de Defensa, y atendiendo a sus funciones, el circuito esencial de toma de decisiones implica al propio Secretario, el Vicesecretario para la Poltica, el Vicesecretario para Adquisiciones y Tecnologa y el Vicesecretario encargado del presupuesto y del manejo de las cuestiones financieras. A esto contribuye el Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, quien debe presentar anualmente una evaluacin en la que las prioridades de fuerzas y armamentos definidas por los servicios hayan sido conciliadas con las limitaciones que sita el presupuesto de defensa. Este documento, llamado Joint Strategic Planning, representa un criterio independiente con respecto a las necesidades de recursos planteadas por los servicios. Los servicios militares - Ejrcito, Marina, Fuerza Area y el Cuerpo de Infantes de Marina- son los responsables de entrenar y equipar sus respectivas fuerzas para apoyar los requerimientos de los mandos operacionales de combate, ya sean unificados o especficos. En el cumplimiento de sus funciones, los servicios militares reciben instrucciones del Secretario de Defensa a travs de los Secretarios respectivos, quienes las trasmiten a los Jefes de Estados Mayores. En esta funcin, el Secretario de Defensa es el responsable del manejo de las necesidades de
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hombres, equipos y presupuesto para mantener las capacidades de guerra y disuasin ante los retos al podero norteamericano. La conduccin de las operaciones militares conjuntas es responsabilidad de los Comandantes en Jefe de los mandos unificados y especficos. La autoridad sobre los Comandantes en Jefe la ejerce el Presidente de Estados Unidos, la delega en el Secretario de Defensa, y se ejecuta a travs de los Jefes de Estado Mayor. Adems del peso extraordinario que tiene el Secretario de Defensa al frente de la institucin que encabeza y por su participacin en las estructuras de decisin ms altas de la poltica exterior, como es el Consejo de seguridad Nacional, esta figura desempea tambin un creciente papel como representante del pas en el recibimiento a dignatarios extranjeros y en visitas y giras por distintos pases y regiones.
El Impacto del Departamento de Defensa en la Conformacin de la Poltica Exterior
Durante el perodo de la Guerra Fra, al definir Estados Unidos una doctrina de seguridad nacional basada en la contencin de la Unin Sovitica y el comunismo no slo en Europa sino tambin en el mbito global, que puso el nfasis en los instrumentos estratgico - militares, el Departamento de Defensa y sus agencias cobraron enorme importancia para el proceso de conformacin de la poltica exterior. Con un presupuesto anual superior a los 300 mil millones de dlares y una plantilla de empleo civil que constituye un tercio de todos los empleados federales, el Pentgono simboliza el alto perfil que ha mantenido el componente militar en la proyeccin internacional norteamericana desde el final de la Segunda Guerra Mundial. 134 El fin de la Guerra Fra con la desaparicin de la Unin Sovitica - y con ella el fundamento ideolgico que haba servido de soporte a la doctrina de seguridad nacional norteamericana durante casi medio siglo- ha dado lugar a un amplio debate que gira fundamentalmente alrededor de naturaleza de los retos que enfrenta en la actualidad Estados Unidos y de los medios polticos para enfrentarlos. Independientemente del lado que prevalezca en la discusin - si "internacionalistas" o "aislacionistas", "declinistas" o "antideclinistas", "unilateralistas" o "multilateralistas" 135 - la poltica de defensa est sujeta a la reconceptualizacin de la seguridad nacional norteamericana y del peso especfico del componente militar en las nuevas condiciones internacionales. La necesidad de repensar la poltica de defensa afecta de manera particular al Departamento de Defensa tanto en trminos estructurales como funcionales. En primer lugar, es un hecho innegable que Estados Unidos disfruta en los aos noventa de un momento unipolar en lo militar, al ser la nica superpotencia sobreviviente de la confrontacin Este-Oeste. A pesar de la prdida relativa de preeminencia econmica ante el resto de las potencias capitalistas, fundamentalmente Alemania y Japn, en trminos poltico-militares, Estados Unidos no tiene ningn rival que pueda disputarle el liderazgo en la actualidad ni en un futuro previsible, lo que apunta hacia la continuidad de la preponderancia de los instrumentos de fuerza en su accin internacional, aunque al parecer buscar vas multilaterales para enfrentar determinados retos, en particular hacia el Tercer Mundo. En segundo lugar, la desaparicin de la URSS y del Campo Socialista de Europa del Este obliga al redimensionamiento y redistribucin de las fuerzas, la reconsideracin de las alianzas
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y de la ubicacin de las bases militares alrededor del mundo. Los nuevos desafos y las actuales formas de intervencin militar lucha antinarcticos, operaciones de mantenimiento de la paz, etc.- conllevan la reestructuracin de todo el andamiaje de la poltica de defensa. A esto, por supuesto, se le debe incluir la variable presupuestaria en un momento que se caracteriza por el imperativo del sistema de balancear su dficit. Aunque desde mediados de la dcada del setenta el establisment de defensa y las organizaciones vinculadas al mismo desarrollaban estrategias para hacer frente a las nuevas amenazas - no necesariamente militares- en reas del planeta fuera del teatro de operaciones europeo, y que se conceptualiz bajo el trmino de "conflictos de baja intensidad136, Estados Unidos continu presentando serias limitaciones para el uso de la fuerza. Esto se vincul a la dificultad de articular - despus del desastre de Vietnam- un consenso interno de apoyo a la intervencin cuando no es evidente el peligro para sus intereses de seguridad nacional, como se ha puesto en evidencia en los ltimos aos en los casos del envo de tropas norteamericanas a Somalia, Hait y Bosnia. En tercer lugar, el fin de la bipolaridad estratgico-militar, unido a las realidades de la competencia econmica y al surgimiento de problemas internacionales que no son susceptibles a las soluciones militares, la composicin de la poltica exterior tiene que cambiar al desplazarse el nfasis hacia otros temas, lo cual lleva aparejado cambios en el peso relativo de los medios e instrumentos para aplicarla. El Pentgono, como parte de la estructura del Estado para la proyeccin internacional, enfrenta estos procesos en medio del ms enconado debate dentro y fuera del sistema poltico norteamericano. La Administracin de William Clinton, la primera de la era postguerra Fra, ha designado tres Secretarios de Defensa en poco ms de cuatro aos, y ha realizado cambios en figuras claves del equipo de poltica exterior en su conjunto,137 lo cual es sintomtico de las dificultades que atraviesa en el orden terico y en el prctico para articular una nueva doctrina de seguridad nacional en un contexto de transicin del sistema de relaciones internacionales.
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Las Agencias en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior de Estados Unidos Lic. Rosa Ma. Lobaina En Estados Unidos existen diversos tipos de agencias que participan en el proceso de conformacin de poltica, unas son independientes en el sentido de que no forman parte de un departamento del gabinete, pero vara su grado de independencia con respecto al presidente y al Congreso, como son la Agencia Nacional de Aeronutica y el Espacio (NASA) y la Administracin de Veteranos (Veterans Administration), cuyas relaciones con el presidente corren parejas con las de los departamentos. Por otro lado, existen otras que no se consideran parte del gabinete y con frecuencia tienen una situacin casi independiente pero cuyos funcionarios pueden ser eliminados por el presidente, como la Agencia de Proteccin Ambiental (Enviromental Protection Agency-EPA). (Vase Anexo No XIV) Anexo XIV
Organismos, Agencias y Corporaciones de la Administracin.
Administrative Conference of the U.S. National Aeronautics and Space Administration Appalachian Regional Commission National Credit Union Administration Central Intelligence Agency National Labor Relations Board Commission on Civil Rights National Science Foundation Commodity Futures Trading Commission Office of the Personnel Management Environmental Protection Agency Peace Corps Form Credit Administration Postal Rate Commission Federal Deposit Insurance Corporation Securities and Exchange Commission Federal Home Loan Bank Board Small Businers Administration Federal Maritime Commission US Information Agency Federal Reserve System US Postal Service General Service Administration Veterans Administration Interstate Commerce Commision American Battle Monuments Commission National Capital Plannig Commission Board for International Broadcasting National Foundation on the Arts and Humanities Civil Aeronautics Board National Mediation Board Commission of Fine Arts Nuclear Regulatory Commission Consumer Product Safety Commision Panama Canal Commission Export-Import Bank of the US Pension Benefits Guarranty Corporation Federal Communications Commision Railroad Retiment Board Federal Election Commision Selective Service System Federal Labor Relations Authority US Army Control and Disarmament Agency Federal Mediation and Conciliation Service US International Trade Commission Federal Trade Commission Tennence Valley Authority Inter-American Foundation Merit Systems Protecction Board
Fuente: U.S. Departament of Commerce, Bureau of Census: Statistical Abstract of the United States, U.S. Goverment Printing Office, 1980, p.254.
En el proceso de conformacin de la poltica exterior norteamericana participan agencias como la Agencia Central de Inteligencia (CIA), abordada en el acpite sobre la comunidad de inteligencia, y otras surgidas en el contexto de Guerra Fra, bajo la supervisin del Departamento de Estado, que responden, en teora, a la direccin del Secretario de Estado.
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Son ellas, entre otras, la Agencia de Informacin de los Estados Unidos (United State Information Agency-USIA) y la Agencia para el Desarrollo Internacional (Agency for International Development-AID), que se analizarn en detalle por el lugar y papel de importancia singular que ocupan en el mencionado proceso. Agencia de Informacin de los Estados Unidos (USIA) Segn consta en las fuentes oficiales consultadas138, la USIA est responsabilizada con la informacin y tareas culturales del gobierno de Estados Unidos en el exterior, incluidas las de la Voz de las Amricas-VOA. Adems, conduce una amplia variedad de tareas de comunicacin (intercambio acadmico, cultural, prensa, radio, televisin, seminarios y programas bibliotecarios), en el "inters" de reforzar la comprensin sobre la sociedad norteamericana en el exterior, obtener mayor apoyo a las polticas del pas e incrementar el entendimiento entre ste y otros pases. En este sentido, la agencia tiene la responsabilidad de informar al presidente y al Secretario de Estado sobre la opinin pblica mundial como aspecto relevante de la formulacin y conduccin de la poltica exterior estadounidense. El mandato legislativo del que surgi la USIA data del United States Information and Educational Exchange Act of 1948 (22 U.S.C. 1431) (Ley de Informacin e Intercambio Educacional de Estados Unidos de 1948) y la Mutual Educational and Cultural Exchange Act of 1961 (22 U.S.C. 2451) (Ley de Intercambio Cultural y Educacional.139 La idea de crear un rgano central de informacin y propaganda de Estados Unidos fue ejecutada a travs de la Oficina sobre Informacin de la Guerra (Office of War Information-OWI) en el ao 1942. De ese anlisis, al terminar la II Guerra Mundial y con el inicio de la Guerra Fra, los objetivos de contencin del comunismo de la poltica exterior norteamericana facilitaron el surgimiento de dos dependencias dentro del Departamento de Estado para ocuparse de la propaganda, la USIA (1953) y la VOA, sta ltima como parte de la primera. Se ha argumentado que bajo la administracin del presidente Dwight Eisenhower (1957-1960), la USIA desempe un rol de poca importancia en el proceso de toma de decisiones y su director slo participaba en las reuniones del Consejo de Seguridad Nacional cuando se le solicitaba. Durante el mandato de John F. Kennedy (1961-1963), aunque la agencia tuvo un desempeo ms activo y gan en influencia, sobre todo a partir de la iniciativa presidencial conocida como Alianza para el Progreso, todava no se le reconoci un papel estructural dentro de la Casa Blanca.140 Sin embargo, la participacin norteamericana en la guerra de Vietnam motiv cambios en las actividades de la USIA y, de hecho, influy en la evolucin de sta. Por aquel entonces, los especialistas que trabajaban en la agencia orientaron sus objetivos hacia el reforzamiento de los anlisis de la situacin en Vietnam del Sur, en una tarea que en gran medida sirvi de apoyo sicolgico a la accin militar. Desde ese momento, la USIA pas a desempear un papel de relevancia en las operaciones de propaganda que realiza Estados Unidos en el exterior, tarea que ejecuta en comunicacin directa con el Bur de Asuntos Pblicos, la Junta de Jefes de Personal y otros buroes del Departamento de Estado, que tienen la responsabilidad de la radiodifusin y la divulgacin en el
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exterior. En el perodo que corresponde a la administracin del republicano Richard Nixon (1967-1974) se realizaron cambios significativos en la agencia, se elev el presupuesto y se reestructuraron las dependencias de sta y la VOA. En el ao 1978, durante el mandato de James Carter (1977-1980), la agencia se reestructur en la Agencia de Comunicacin Internacional (International Comunication Agency -ICA) y se unieron los grupos de intercambio educacional y cultural en la misma. Con anterioridad estos aspectos, aunque eran controlados por el Departamento de Estado, se desarrollaban en el Departamento de Defensa. Adems, en esa etapa se unific la Comisin Asesora de Informacin de Estados Unidos (US Advisory Commission on Information) y la Comisin Asesora para Asuntos Educacionales y Culturales Internacionales (US Advisory Commission on International Education and Cultural Affairs) en la Comisin Asesora para la Diplomacia Pblica (Advisory Commission on Public Diplomacy), la que realiza el monitoreo de las actividades de la USIA en el mbito de la presidencia.141 Esto tuvo importancia singular en el proceso de gestacin de lo que posteriormente sera el Proyecto Democracia iniciado por la administracin del republicano Ronald Reagan, en el que la diplomacia pblica ha desempeada un papel de primer orden como instrumento de aplicacin de aquel. De manera que, bajo la presidencia de Ronald Reagan (1981-1988) - otro momento significativo en la evolucin de la agencia -, y desde la perspectiva ideolgica conservadora, la Agencia de Comunicacin Internacional (International Comunication Agency -ICA) se denomin de nuevo USIA, se ampliaron sus funciones, presupuesto y personal. Adems, se dieron algunos cambios estructurales que fortalecieron y especializaron an ms el trabajo de la agencia y en general de la propaganda, al centralizarse la direccin de este tipo de actividades y de diversionismo ideolgico en la Casa Blanca, lo que qued establecido en la National Security Decision Directive - 77 de 1983, que cre un Grupo de Planeamiento Especial, responsable de la direccin de la llamada diplomacia pblica. Subordinados a l se crearon cuatro subgrupos: El Comit de Informacin Internacional (International Information Committee), presidido por la USIA, para planear, coordinar y ejecutar las actividades de informacin internacional en apoyo de la poltica de Estados Unidos. El Comit de Poltica Internacional (International Political Committee), bajo la direccin del Departamento de Estado y que tiene como vicedirector a la USIA, que planea, coordina y ejecuta las tareas en apoyo de la poltica norteamericana, realizando estrategias en la poltica de contencin del comunismo. El Comit Internacional de Radiodifusin (International Broadcasting Committee), con la funcin de planear y coordinar las actividades de radiodifusin de la VOA, Radio Europa Libre y Radio Libertad. El Comit de Asuntos Pblicos (Public Affairs Committee), que planea y coordina las actividades de la propaganda domstica.
El proceso de reforzar y centralizar las actividades de la USIA se dio en el contexto de ejecucin del Proyecto Democracia, enunciado por Reagan en 1982, de auge cuasi irracional de la ofensiva ideolgica conservadora que, en el mbito de la poltica exterior, dirigi sus objetivos en contra del comunismo y la recuperacin de la democracia occidental, como parte del
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ejercicio de la hegemona norteamericana. Ello le dio una nueva dimensin al papel de la agencia y la propaganda en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior, lo que se fortaleci an ms al permitirse que el director de la institucin interacte en los grupos interagencias y como asesor del Consejo Nacional de Seguridad (NSC). A partir de ese momento, ste fue invitado a participar de forma sistemtica en las reuniones del Consejo y en los grupos de trabajo interagencias, como parte del proceso de diseo de la poltica exterior. Resulta oportuno sealar que son varios los departamentos y agencias del gobierno de Estados Unidos que tienen entre sus objetivos influir en la opinin pblica mundial, pero es la USIA la que desempea el papel ms relevante en ese sentido, en su doble condicin de hacedor de poltica, en tanto procesa informacin y la analiza para hacer sus programas, y como instrumento especializado del gobierno para ejecutar la propaganda en el exterior. Ella participa en la formulacin de la poltica sobre la base del trabajo con la informacin proveniente de los canales diplomticos y de inteligencia, adems de analizar informacin de la prensa extranjera, con la que elabora los planes y programas informativos generales y por pases, que con posterioridad ejecuta. La principal lnea de trabajo de la USIA es la del diversionismo ideolgico. En este sentido cumple una doble misin: la de divulgar la poltica de Estados Unidos en busca de credibilidad y consenso internacional a las polticas nacionales; y la de tratar de influir en los diferentes pases donde acta. En este sentido, no slo ejecuta la propaganda norteamericana en el mundo, sino que participa de manera activa en la formulacin de la poltica informativa del gobierno en lo que respecta a las relaciones pblicas. Se ha demostrado que la utilizacin de los medios de difusin por las estructuras gubernamentales como instrumento de aplicacin de la poltica exterior en los aos 80s se dio a tenor con la ofensiva ideolgica conservadora en el contexto de recrudecimiento de la Guerra Fra, desarrollada como parte del diseo norteamericano de recuperacin de la hegemona, para elevar la seguridad de todo el mundo libre, hacer avanzar la causa de la libertad y garantizar la paz en el mundo. De hecho, la revolucin informativa, propiciada o relacionada con el desarrollo acelerado de la microelectrnica (computadoras, satlites, cables de fibras pticas, bancos de datos, sistemas de transmisin en lnea, etc.), en la que Estados Unidos ocupa una posicin privilegiada, le imprime una nueva dimensin a los mecanismos gubernamentales para influir en el exterior. Cabe tener en cuenta que en la actualidad se considera que la informacin es poder y el pas que posee las mejores perspectivas en la revolucin informativa, tiene, as mismo, las mejores condiciones para ejercer el poder ms que cualquier otro, con la capacidad de influir en el sistema de relaciones internacionales e imponer el modelo de sociedad que sustenta los principios democrticos y de economa de mercado occidentales, adems de la ventaja que representa contar con otros recursos de poder econmico, militar, poltico y social. 142 El Proyecto Democracia, la remodelacin del aparato propagandstico radial contra los entonces pases socialistas de Europa (Radio Libertad y Radio Europa Libre) y la puesta en prctica de la emisora radial en contra de Cuba, Radio Mart, as como el reforzamiento de la USIA, se inscriben dentro del fenmeno de la "diplomacia pblica", que pone en evidencia la importancia que adquiere el componente ideolgico y la informacin en la proyeccin del podero norteamericano en el mbito internacional, como complemento del econmico y el militar. La llamada diplomacia pblica impone una visin del mundo que se origina en los centros de poder estadounidenses, escudados en el supuesto derecho a la democracia y la libertad,
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incluido el de la informacin desde esos centros de poder y con pocas alternativas. De ah que todo intento de contrarrestar la penetracin ideolgica imperialista es presentado como un acto que niega el "libre acceso a la informacin" y, por tanto, se considera antidemocrtico. De esa manera, la opinin pblica mundial es manipulada por los medios de difusin, alrededor de los temas que la poltica exterior de Estados Unidos ha definido como los ms relevantes para el logro de sus objetivos, sean los derechos humanos, la democracia, el terrorismo internacional, el narcotrfico, el medio ambiente, etc. Esta es una idea que se ha reforzado a partir de la cada del muro de Berln y lo que se ha dado en llamar la posguerra Fra, contexto en el que la poltica de la USIA tiene como objetivos retricos esenciales: Promover y fortalecer la comprensin internacional y el apoyo a las polticas y acciones de Estados Unidos; Promover los valores democrticos y de mercado libre, los procesos e instituciones; Fomentar el entendimiento mutuo entre el pueblo de Estados Unidos y otros pueblos por medio del intercambio de individuos e ideas; Servir como una fuente confiable y autorizada de las noticias de Estados Unidos, el mundo y la regin, a travs de sus radiodifusiones; Estimular la discusin internacional y la cooperacin en cuestiones fundamentales como la proliferacin de armas, comercio, inversiones, la solucin de conflictos, el abuso de las drogas, el medio ambiente global, derechos humanos y terrorismo; Asesorar al presidente, al Secretario de Estado y a otros funcionarios gubernamentales sobre las implicaciones para la opinin pblica mundial de las polticas e intereses de Estados Unidos; y Promover la capacidad de Estados Unidos de comprometerse de manera efectiva en asuntos mundiales, facilitando la mayor participacin del sector privado en actividades internacionales, de educacin, cultura e informacin.143
Estos objetivos se explican por s mismos; a travs de ellos se pone en evidencia la importancia que reviste la USIA en la consecucin de una poltica exterior que sustenta el liderazgo global estadounidense como base esencial de la hegemona imperialista. De manera que el estimulo a la "cooperacin", al "libre intercambio de ideas", la creacin de instituciones en el mbito mundial, el poder que representa la informacin y la promocin de los intereses norteamericanos, entre otros aspectos, representan un potencial que trasciende los propsitos de supuesta buena voluntad y filantropa que los promueve. Para cumplir esos objetivos, la agencia - como ejecutora de poltica- conduce una variedad de actividades entre las que se encuentra el intercambio educacional y cultural, programas de enseanza del ingls, programas de televisin, radio y cine, la distribucin de revistas y libros, adems de ofrecer facilidades a la prensa extranjera y a los periodistas norteamericanos en el exterior y conducir programas para el intercambio internacional de estudiantes, acadmicos y otros educadores. En esencia, se pretende influir en los pases a travs de la sociedad civil que en ellos se desarrolla y, ms directamente en los crculos de poder. As, por ejemplo, se sabe que en la Cumbre de las Amricas efectuada en la ciudad de Miami, en diciembre de 1994, se afirm como un hecho significativo- el caso de que, con la excepcin de dos, el resto de los presidentes que participaban en el foro, haba cursado algn estudio en universidades o instituciones norteamericanas. En esta perspectiva, la agencia cuenta con cuatro elementos funcionales, dirigidos por
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directores asociados. Aunque participan en el procesamiento de informacin para la formulacin de poltica, su principal funcin es la ejecucin de la misma. Son ellas: El Bur de Transmisiones (The Bureau of Broadcasting) integrada por la Voz de las Amricas, la Oficina de Transmisin a Cuba (Office of Cuba Broadcasting - OCB) y el Servicio de Televisin y Cine (Television and Film Service - TVFS). La VOA opera de acuerdo con Ley del 27 de enero de 1948 (22 U.S.C. 1463). Elabora y transmite programas en ingls y 48 lenguas forneas para audiencias en el exterior y sobre 2 000 estaciones afiliadas de alcance mundial. Su programacin incluye noticias regionales y mundiales, reportajes correspondientes a escenarios y anlisis de trascendencia global, programas de carcter distintivos, musicales y editoriales. La Oficina de Transmisin a Cuba (Office of Cuba Broadcasting - OCB) estuvo ubicada dentro de la VOA a su creacin, y a partir de 1994 logro un status independiente. Comprende toda la programacin para difundir a travs de los programas de Radio y TV Mart. De acuerdo con los principios de la VOA, ambos servicios ofrecen noticias y reportajes sobre la cultura norteamericana, sobre Cuba y materiales de opinin al respecto.144 El Servicio de Televisin y Cine (Television and Film Service - TVFS) est responsabilizada con la organizacin y direccin de las transmisiones mundiales de la televisin y la actividad filmogrfica. Desarrolla programas y conferencias de prensa por el sistema satlite WORDLNET, intercambios de filmografa, facilidades y asistencia a productores de televisin y cine, adems de operar centros de televisin y buroes informativos. El Bur de Poltica y Programas (Policy and Programs) consiste en la Oficina de Programa y Gua Poltica de la Agencia (Agency Policy Guidance Office Program -APGOP) y Comit de Reacciones Comunicativas (The Media Reactions Staff MRS) y 4 oficinas mayores. La Oficina de Programa y Gua Poltica de la Agencia (Agency Policy Guidance Office Program -APGOP) elabora la gua en asuntos de poltica para las oficinas de correo de ultramar y opera elementos de la agencia. Adems, desarrolla los planes de diplomacia pblica de la USIA, mantiene la comunicacin interagencias en asuntos claves, asesora a la opinin pblica extranjera y desarrolla direcciones en el inters de aclarar asuntos de informacin sobre Estados Unidos. El Comit de Reacciones Comunicativas (The Media Reactions Staff MRS) prepara diariamente noticias y reportajes sobre la reaccin de los medios de comunicacin en el exterior para la Agencia de Administracin (Senior Agency Management) y otros formuladores de poltica en la Casa Blanca, el Consejo Nacional de Seguridad, el Departamento de Estado, el Departamento de Defensa y otras agencias federales. Ello le confiere un valor potencial en tanto esa informacin llega a los canales donde pueden ejercer influencia directa en la toma de decisiones. El Bur de Asuntos Educacionales y Culturales (Educational and Cultural Affairs), administra programas autorizados por la Ley de Intercambio Educacional y Cultural de 1961, incluyendo el intercambio acadmico, el intercambio profesional de corto plazo, el intercambio juvenil, proyectos cooperativos con organizaciones privadas y programas de libros, biblioteca y de enseanza del ingls. Adems, provee apoyo de personal para el J. William Fulbright Foreign Scholarship Board y para el Cultural Property Advisory Committee.145 Este bur lo integran 5 oficinas mayores encargadas de desarrollar los mencionados programas de actividades relativas a Cultura y Educacin. El Bur de Administracin (The Bureau of Management), est responsabilizado con la
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planificacin, organizacin, direccin y control de las operaciones administrativas y de gobierno. Otorga apoyo en las reas de administracin, tecnologa avanzada, personal y entrenamiento, operaciones de presupuesto, direccin de anlisis, seguridad, oportunidades de empleos, contratos y gestin. La USIA, que mantiene 204 oficinas en 127 pases, comprende adems 5 oficinas de nivel ejecutivo por reas geogrficas: Africa; Europa; Asia Oriental y Pacfico; Repblicas Americanas; y Africa del Norte, Cercano Oriente y Sur de Asia, cuyos funcionarios vinculados al servicio exterior en embajadas y consulados reportan a las oficinas respectivas en Washington.146 Las oficinas por reas geogrficas, ejecutoras de poltica, son las responsables de que los programas de direccin lleguen a sus funcionarios en el exterior, de la aplicacin de la diplomacia pblica y de la poltica exterior de Estados Unidos en este sentido; establecen las prioridades y coordinacin efectiva entre las representaciones por pases y el resto de la agencia. Sin embargo, es el funcionario de asuntos pblicos dentro de la agencia quien determina cmo comunicarse con la poblacin en el pas de que se trate, sobre la base de los propsitos de la poltica de sta y del gobierno norteamericano, previa consulta con el embajador y otros funcionarios de la embajada.147 Como parte del debate que se ha realizado en los ltimos aos en torno a la poltica exterior norteamericana y, en especfico lo relativo al fortalecimiento del Departamento de Estado, sus funciones, presupuesto, etc., el desempeo de la USIA es visto desde la perspectiva de la importancia que ocupa en la formulacin y, sobre todo, en la ejecucin de esa poltica y se destaca el papel e influencia especficos que ejerci la agencia en los procesos que llevaron a Europa del Este y la antigua Unin Sovitica hacia el rumbo de las "democracias occidentales". Bajo esa visin, la propuesta de Warren Christopher en 1993 de reestructuracin del Departamento de Estado incluy a la USIA, desde la visin de la importancia de la agencia en lo que debe ser la consolidacin de la radiodifusin internacional, por ser ste uno de los ms fuertes y efectivos instrumentos de la poltica exterior norteamericana. De ah que se planteara que Radio Europa Libre y Radio Libertad pasaran a ser administradas por un nuevo bur de la USIA, el Bur de Radiotransmisin Internacional (International Broadcasting Bureau-IBB) , adems de eliminar el Board for International Broadcasting-BIB y reemplazarlo por el Broadcasting Board of Governors dentro de la agencia.148 En esta direccin, las 104 y 105 legislaturas han hecho nfasis en las propuestas de reestructurar el Departamento de Estado y, en particular las agencias dentro de ste, como parte del debate sobre la autorizacin de apropiaciones para los aos fiscales 1996 y 1997, primero, y 1998 y 1999. Ello debe prosperar, entre otras razones, por la propia dinmica que le imprime a la poltica norteamericana los cambios del Sistema de Relaciones Internacionales y la readecuacin necesaria del presupuesto de acuerdo a los intereses prioritarios de Estados Unidos. En ese debate se lleg a plantear, en sentido general, la eliminacin de la USIA, la transferencia de sus funciones al Departamento de Estado bajo la direccin del subsecretario de Estado para la Diplomacia Pblica y abolir la Oficina del Inspector General de la agencia. Finalmente, la versin S. 903 - HR 1486, Report No. 105-28 (Foreign Affairs Reform and Restructuring Act of 1997 - Ley de Reforma y Reestructuracin de la Poltica Exterior de 1997) acord que la USIA debe mantenerse, ahora bajo la jurisdiccin del Departamento de Estado149, debate que no ha concluido pero que en esencia mantiene como principal argumento la
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necesidad de fortalecer el papel del departamento en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior norteamericana. Ello responde a la propia proyeccin que en el futuro tendr el nuevo contexto mundial, donde resulta evidente la importancia que cada vez ms tiene el poder de la informacin, contexto en el que la USIA tiene grandes perspectivas de ocupar un lugar ms relevante en el proceso de conformacin de la poltica exterior. Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) En principio se debe tener en cuenta que la Agencia Internacional Para el Desarrollo (AID) es una agencia que surgi tambin en el perodo de Guerra Fra como parte de la Agencia de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (United States International Development Cooperation Agency-USIDCA), organizacin que tiene entre sus funciones, planificar, hacer y coordinar polticas en asuntos econmicos internacionales que afectan el desarrollo de los pases. En este sentido, segn la fuente consultada, la misin oficial de la agencia es doble: 1ro. Asegurar que las metas de desarrollo sean tomadas en cuenta en la rama ejecutiva, como son la decisin de tratados, asuntos financieros y monetarios, tecnologa y otras cuestiones de poltica econmica que afectan el desarrollo de las naciones. 2do. Promover la direccin de la poltica econmica de Estados Unidos hacia el mundo subdesarrollado y una coherente estrategia de desarrollo a travs del uso de programas de asistencia bilateral y la participacin en organizaciones de carcter multilateral.150 La Agencia de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (United States International Development Cooperation Agency-USIDCA) fue establecida por la Reorganization Plan No.2 Off 1979 (5.U.S.C. app.), y, el director acta como principal asesor presidencial y del Secretario de Estado en materia de desarrollo internacional. La agencia la integran la Agencia Internacional para el Desarrollo (Agency For International Development-AID), a la que se hace referencia, y la Overseas Private Investment CooperationOPIC. De acuerdo con la retrica oficial, la AID surgi con el objetivo de administrar los programas de asistencia econmica y humanitaria de Estados Unidos en el mundo en desarrollo, de Europa Central y del Este y en los estados que formaban parte de la ex-Unin Sovitica. Funciona bajo un administrador, quien en teora sirve al director de la USIDCA y dirige programas de asistencia en ms de 100 pases. Lo cierto es que la agencia surgi en un contexto que tiene como principal antecedente la conocida "Alianza para el Progreso" del presidente Kennedy, de "ayuda" aparentemente filantrpica, pero que, en esencia, respondi a un inters particular de Estados Unidos por preservar los preceptos de la democracia occidental frente al avance que, por aquel entonces, experimentaban el comunismo y los movimientos de liberacin nacional. La mencionada asistencia se basa precisamente en ese inters, es un resultado de ste y del poder, que crea relaciones de interdependencia econmica y lleva, de manera implcita, a que los pases que la reciben adopten patrones de conducta que responden, precisamente, a esos intereses. Ello explica por qu en ocasiones la asistencia no se dirige a los pases y sectores econmicos que ms lo necesitan. Si se tienen en cuenta los documentos oficiales emanados del gobierno norteamericano, los
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programas de la AID, desarrollados desde los aos 60, a partir de la incorporacin de numerosas ex-colonias de Africa y Asia al mundo de naciones libres, persiguen como propsitos esenciales:151 Mejorar la capacidad del costo efectivo de los cuidados de salud. Reducir el crecimiento explosivo poblacional. Apoyar el desarrollo de los recursos humanos. Promover la eficiencia en el uso de la energa y de las tecnologas medioambientales. Animar la "libertad poltica" y el "buen gobierno". Acrecentar el nivel nutricional de los grupos de poblacin vulnerables. Apoyar las reformas econmicas y polticas que aumentan el empleo. Responder a los desastres naturales y del hombre. Facilitar financiamiento privado para servicios urbanos y asilo para las personas de bajos ingresos. Mejorar la seguridad alimentaria de los pases menos desarrollados.
Adems, se plantea que la AID debe facilitar apoyo tcnico y financiero para la supervivencia del nio, la lucha contra el SIDA y otros programas de salud en todas las regiones del mundo en desarrollo, y centrar los esfuerzos en los pases donde la necesidad es mayor. Sin embargo, la verdadera naturaleza de esos propsitos queda al desnudo en la interconexin que se establece con las instituciones econmicas de carcter global o regional, como el Fondo Monetario Internacional - FMI y el Banco Interamericano de Desarrollo- BID, en el establecimiento de condicionantes a los pases que reciben la asistencia y en la reduccin de los costos que implica la misma para el pas emisor, en este caso Estados Unidos. Resulta evidente que la ayuda establece patrones que legitiman determinadas conductas por parte de los estados que la reciben bajo la supervisin de quien la otorga para vigilar su cumplimiento. En esta misma direccin, desde 1965, la AID tiene un programa de poblacin que se supone centre la atencin en darle una mayor calificacin a los servicios de planificacin familiar y que concentre los recursos en programas y reas, en las que tiene un mayor impacto el crecimiento poblacional global, es decir, en 20 pases priorizados. Pero eso slo es retrica oficial que esconde las intenciones reales de la poltica exterior norteamericana, que busca preservar la seguridad de todo el mundo occidental, sobre la base del avance de la libertad y la garanta de la paz. Un buen ejemplo fue Guatemala despus del proceso de pacificacin. Por otra parte, la AID considera la puesta en prctica de programas de educacin en 24 pases en desarrollo, con el objetivo de reformar la educacin en ellos y elevar la capacidad de la educacin bsica con nuevas tecnologas. Entindase que se trata - como lo anterior- de fortalecer los objetivos esenciales de la poltica exterior de Estados Unidos a partir de la exportacin e imposicin de modelos, preceptos y concepciones que responden a esos objetivos. Adems, la AID debe ejecutar programas conjuntos con el gobierno federal, estatales y locales, agencias, universidades y el sector privado, para hacer extensivo un programa global de recursos naturales y medio ambiente; realizar programas agrcolas de carcter global y multilateral, que operen en el mbito global, nacional y regional. Es decir, todo se complementa en la misma direccin y se corresponde con los mencionados objetivos de poltica exterior, donde resulta evidente la necesidad de ejercer el liderazgo global en aspectos esenciales que interesan al hombre.
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La AID tambin incluye programas para promover el desarrollo de la democracia occidental, a travs de la ayuda y asistencia tcnica en una variedad de asuntos, tanto a gobiernos como a organizaciones no gubernamentales. Ello se explica en s mismo con la naturaleza de los objetivos de poltica exterior. Otros programas de la AID en la misma perspectiva incluyen aspectos de nutricin, crecimiento econmico y alivio de la pobreza, cooperacin universitaria y entrenamiento de los participantes, la asistencia internacional ante desastres naturales, el desarrollo urbano y de vivienda, etc. En esa direccin, la AID es la principal unidad operacional de USIDCA en el exterior y est sujeta a la coordinacin y direccin del representante diplomtico norteamericano en el pas de que se trate y a la direccin y supervisin del director asistente de la agencia en los buroes regionales del Departamento de Estado, el cual tiene la responsabilidad sobre el programa de asistencia econmica.152 Resulta importante hacer nfasis en que una cuestin es la retrica poltica que se desprende de los documentos oficiales que abordan el funcionamiento y programas de la AID, donde resulta evidente la condicin de instrumento al participar en los grupos interagencias en la toma de decisiones y otra cuestin es el papel de ejecutor que desempea la agencia en la poltica exterior norteamericana, con el objetivo de reforzar la funcin de liderazgo global que se ha reservado Estados Unidos. En este sentido, en los ltimos aos de la Guerra Fra, sobre todo a partir de la ofensiva ideolgica conservadora desarrollada por las administraciones republicanas de Ronald Reagan y George Bush, result notoria la participacin de la AID - apoyada por el estado- en los conflictos de baja intensidad y en la ejecucin del proyecto democracia, al contar con recursos cuantiosos para llevar a cabo sus programas, desde una perspectiva ideolgica de dominacin disfrazada de buena voluntad, que, en la mayora de los casos comprenda la ayuda militar acompaada de la ayuda econmica, como fue el caso de Somalia. En Europa del Este, esto se concret a partir de un fuerte apoyo al proceso que dio lugar a la reversin del socialismo con la cada del muro de Berln y el posterior desmembramiento de la Unin Sovitica, sobre la base de ayuda directa a grupos de derechos humanos y al Sindicato Solidaridad. La asistencia se bas en esencia en la Foreign Assistance Act of 1961 (Ley de Asistencia al Exterior) y en la East European Democracy Act (Ley para la Democracia en Europa del Este), y se estructur de manera evidente a partir del condicionamiento de la ayuda sobre la base de los intereses de la poltica exterior norteamericana contemplados en el Proyecto Democracia. En el perodo, la asistencia de la AID en Amrica Latina se vincul a la Iniciativa para la Cuenca del Caribe y los Cuerpos de Paz para la regin. En la posguerra Fra y en el caso concreto del Hemisferio Occidental, la agencia se ha convertido prcticamente en el administrador de la poltica exterior de Estados Unidos para la regin, cuyos objetivos bsicos han sido expuestos por la administracin del demcrata William J. Clinton, incluidos "el fortalecimiento de las instituciones democrticas, la construccin de una slida base econmica, la estimulacin del rea fundamental de la capacidad humana y la proteccin del ambiente"153. Por otra parte, se ha argumentado sobre el trabajo de la AID en la consolidacin del proceso de paz en Amrica Central, el apoyo al retorno de la "democracia" en Hait y los programas de
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lucha contra las drogas en los pases andinos. En esencia, los verdaderos objetivos de esa poltica quedaron expuestos por Mark Schneider, administrador asistente para Amrica Latina y el Caribe de la AID, ante el subcomit de Relaciones Exteriores de la Cmara en marzo de 1997, cuando argumentaba a favor del presupuesto para el Departamento de Estado, en general, y la agencia, en particular, para los aos fiscales 1998 y 1999. Segn ese criterio, el liderazgo global de los Estados Unidos demanda que el apoyo pblico y los recursos reales sean efectivos, de ah la necesidad de que el Congreso contribuya al crecimiento en ese aspecto.154 Lo evidente ha sido el nfasis que se le atribuye a la consolidacin de los procesos de transicin que experimenta el mundo, en general, y Amrica Latina, en particular, como parte esencial del inters nacional de Estados Unidos para el Siglo XXI. Es decir, se magnifica la importancia de la proximidad geogrfica en trminos del impacto directo que tienen sobre la nacin. Como parte de ese anlisis, se justifica la asistencia militar y la econmica brindada por la AID en esos procesos, como fue la guerra civil en El Salvador. Sobre esa base se sustenta la ideologa ms conservadora, que, apoyada por el estado, con el potencial tecnolgico necesario y la utilizacin de centros especializados para realizar investigaciones, interviene de manera abierta en los asuntos internos del resto del mundo. De manera que, en la actualidad la asistencia exterior se da en una dimensin que comprende los intereses del gobierno norteamericano en correspondencia con las corrientes conservadoras y en la que la tendencia fundamental es apoyar el desarrollo y proliferacin de la microempresa en los pases que reciben ayuda, como base gentica del capitalismo, no slo a travs de la AID - como principal instrumento en la ejecucin de esa poltica -, sino en estrecha interrelacin con proyectos no gubernamentales y centros de pensamiento, a fin de estimular la economa de mercado y la libre empresa. As, en el debate alrededor de la aprobacin del presupuesto para los aos fiscales 1998 y 1999, qued clara la posicin del Congreso sobre la abolicin de la USIDCA y la reorganizacin y fortalecimiento de la AID y de la asistencia exterior de Estados Unidos, como parte de la ejecucin de una poltica exterior ms efectiva, bajo la supervisin del Departamento de Estado.155 En conclusin, con el fin de la Guerra Fra, las agencias antes analizadas, estn llamadas a ocupar un lugar de relevancia en el diseo de la poltica exterior norteamericana que busca imponer los modelos prescritos de la democracia occidental, teniendo en cuenta supuestos que parten del papel cada vez ms significativo que desempea la informacin, la diplomacia pblica y la asistencia econmica en ese sentido. En el futuro la tendencia ser a acrecentar ese lugar y papel, en estrecha interrelacin con el propio proceso de ajuste que experimenta el Sistema de Relaciones Internacionales, donde Estados Unidos pretende mantener sus niveles de hegemona.
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La Comunidad de Inteligencia Norteamericana en la Conformacin de la Poltica Exterior
Lic. Luis Achkienasi Chernak. La inteligencia es el conjunto de acciones que se realizan clandestinamente con fuerzas, medios y mtodos especializados, que permiten satisfacer intereses del Estado en funcin de contribuir a la elaboracin y ejecucin de su poltica interna y externa mediante la obtencin de informacin y la ejecucin de actividades operativas. Los objetivos de la inteligencia consisten en facilitar al Estado informacin que viabilice la toma de decisiones polticas y contribuir a la ejecucin de la poltica del Estado. Para los formuladores de la poltica norteamericana, la inteligencia es til en la toma de decisiones polticas, en la planificacin, en situaciones de guerra y conflictos, en casos de alerta y en la verificacin del cumplimiento de tratados internacionales. La relacin que debe existir entre inteligencia y poltica para los lderes norteamericanos fue sealada por Henry Kissinger durante las audiencias para su nominacin como Secretario de Estado:
Cualquiera preocupado con la poltica nacional debe tener un profundo inters en que la inteligencia 156 gue y no siga a sta.
Esto contina siendo uno de los problemas fundamentales de la Comunidad de Inteligencia norteamericana. Para muchos, los resultados de la inteligencia norteamericana estn predeterminados por los dictados de la poltica con el fin de no entrar en contradiccin con los que formulan sta. A partir del fin de la II Guerra Mundial y de la organizacin de la inteligencia en Estados Unidos, el esfuerzo principal de sta estuvo dirigido a satisfacer el inters primario de seguridad nacional: enfrentar el avance del socialismo en el mundo e interpretar cmo la Unin Sovitica y dems pases socialistas hacan peligrar los intereses norteamericanos. El objetivo de trabajo de la Comunidad de Inteligencia se encontraba bien definido en la Ley de Seguridad Nacional de 1947, la cual defini como funciones de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) lo siguiente: Asesorar al Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council-NSC) en cuestiones de inteligencia de los departamentos y agencias gubernamentales relacionadas con la seguridad nacional. Hacer recomendaciones al NSC para la coordinacin de actividades de inteligencia de los departamentos y agencias del gobierno relacionadas con la seguridad nacional. Correlacionar y evaluar la inteligencia referida a la seguridad nacional y asegurar la diseminacin apropiada de esta informacin dentro de los usuarios del gobierno. En beneficio de las agencias de inteligencia existentes, prestar servicios adicionales de inters comn que el NSC determine pueden ser cumplidos centralmente de forma ms eficiente. Cumplir otras funciones y deberes referidos a inteligencia que afecten la seguridad nacional, segn indique el NSC peridicamente.
Este ltimo punto sirvi y an hoy constituye la base normativa para la realizacin de acciones encubiertas, rea de participacin de la inteligencia en la conformacin de la poltica
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norteamericana. Con el fin de la Guerra Fra se ha hecho necesario un reajuste de las prioridades de la inteligencia norteamericana en correspondencia con el creciente nmero de escenarios donde pueden estar comprometidos los intereses norteamericanos. Los objetivos, por ende, se han tornado numerosos, complejos y difciles de identificar. El nfasis en las amenazas militares no ha desaparecido; pero han surgido otros en consonancia con la participacin norteamericana en las llamadas misiones humanitarias, de mantenimiento de la paz, la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo internacional, entre otros. La inteligencia norteamericana, posiblemente como ningn otra institucin o grupo de ellas dentro del sistema poltico norteamericano, requiere de una reorganizacin que tiene entre otras causas el Fin de la Guerra Fra y el nuevo ambiente de seguridad creado alrededor de la desaparicin de la confrontacin fundamental entre el Este y el Oeste. Tambin se destacan la necesidad de la reduccin de los gastos de inteligencia, la aceptacin, despus de la experiencia de la Guerra del Golfo Prsico, de refundir diversas agencias y rganos de inteligencia con el objetivo de lograr una mayor eficiencia. La escalada militar de los Estados Unidos contra Iraq en 1991 subray que la existencia de diferentes mandos atent contra el empleo de la informacin, y hubo duplicidad de funciones en la estructura de la Comunidad de Inteligencia, lo cual provoc que la actuacin de sta se caracterizara por la inexistencia de un plan coherente en los ltimos aos y una posicin reactiva ante situaciones surgidas. 157 Composicin de la Comunidad de Inteligencia norteamericana
Anexo No XV
La Comunidad de Inteligencia est compuesta principalmente por rganos que tienen su base institucional primaria en los diversos Departamentos y agencias de la rama ejecutiva. (Vase Anexo No XV) Muchos de estos elementos difieren significativamente entre s; pero juntos desarrollan las diversas actividades que componen el esfuerzo de la inteligencia norteamericana en su totalidad. El objetivo comn es proporcionar a los dirigentes nacionales la informacin ms confiable y precisa que sirva de base para la toma de decisiones oportunas.
Composicin de la Comunidad de Inteligencia

. Agencia Central de Inteligencia (CIA) . Agencia de Seguridad Nacional (NSA) . Agencia de Inteligencia de la Defensa (DIA) . Oficinas dentro del Departamento de Defensa (DoD) Por ejemplo: la Oficina Nacional de Reconocimiento (NRO). . Bur de Inteligencia e Investigacin del Departamento de Estado. . Inteligencia de los diferentes servicios armados. . El Bur Federal de Investigaciones (FBI). . El Departamento del Tesoro. . El Departamento de Energa. . Agencia de Lucha contra las Drogas (DEA). . Elementos de la Oficina del Director de Inteligencia Central (Director of Central Intelligence -DCI). Adiciones recientes son: La Defense Human IntelligenceHUMINT- Service y la National Imagery and Mapping Agency -NIMA).
El objetivo de la Comunidad de Inteligencia es la obtencin y anlisis de informacin de fuentes extranjeras que pudieran ser tiles a los encargados de formular la poltica exterior norteamericana, principalmente al Presidente de los Estados Unidos, al Consejo de Seguridad Nacional, a las Secretarias de Defensa y Estado, a la Junta de Jefes del Estado Mayor, con la finalidad de proteger la seguridad de EE.UU y sus intereses militares, polticos, diplomticos, entre otros.
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La Comunidad de Inteligencia es dirigida por el Director de Inteligencia Central (DCI) que es a la vez el Director de la Agencia Central de Inteligencia (CIA). En el trabajo cotidiano la CIA es dirigida por el Vicedirector (Deputy Director-DDCI) y por el Director Ejecutivo, pues el DCI centra su atencin en el asesoramiento del Presidente y en otros asuntos en el mbito de toda la Comunidad (Vase Anexo No XVI)
A nexo XVI E structura del D CI
Director of Central Intelligence ------------------------------------Deputy Director of Central Intelligence. Inspector General National Intelligence Council Executive Director Comptroller Arms Control Intelligence Staff. Community Management Staff Congressional Affairs. Public and Agency Information. General Counsel
Director of Equal Employment Opportunity
Director, Center for the Study of Intelligence. Directorate of Operations Directorate of Science and Technology Directorate of Intelligence Directorate of Administration.
En el cumplimiento de sus funciones, el Director de Inteligencia Central (DCI) esta asistido por siete organizaciones: Junta Nacional de Inteligencia Exterior (National Foreign Intelligence Board -NFIB): asesora al DCI en cuestiones de produccin, revisin y coordinacin de inteligencia nacional, el presupuesto del Programa Nacional de Inteligencia, los intercambios de informacin interagencias, los arreglos con otros gobiernos en cuestiones de inteligencia, la proteccin de mtodos y fuentes de inteligencia y otros asuntos. La Junta Nacional de Inteligencia Exterior est presidida por el Director de Inteligencia Central (DCI) y se compone adems por representantes de la CIA, la oficina del DCI, del Bureau of Intelligence and Research-INR (Bur de Inteligencia e Investigacin) del Departamento de Estado, la National Security Agency (NSA), la National Reconnaissance Office (NRO), la Defense Intelligence Agency (DIA), el FBI y los Departamentos del Tesoro, Energa y Justicia. Tambin participan oficiales de inteligencia de los servicios armados en calidad de observadores; as como un representante del Asesor del Presidente para Asuntos de Seguridad Nacional. Comit Ejecutivo de la Comunidad de Inteligencia (Intelligence Community/ Executive Committee -IC/EXCOM): asesora al Director de Inteligencia Central (DCI) en cuestiones de prioridades y presupuestos. Sus funciones abarcan la planificacin de poltica de inteligencia, el desarrollo del presupuesto del Programa Nacional de Inteligencia Exterior (National Foreign Intelligence Program -NFIP) y la evaluacin y control de los requerimientos de inteligencia.
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Encabezado por el DCI y el DDCI (ste ltimo representando a la CIA), tambin incluye al Vice Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of Staff-JCS), al Director de la National Security Agency (NSA), al Director de la Defense Intelligence Agency (DIA), al Secretario Asistente de Estado para Inteligencia e Investigacin (INR-Intelligence and Research), al Director de la National Reconnaissance Office (NRO), al Presidente del Consejo Nacional de Inteligencia (National Intelligence Council -NIC), al Secretario Asistente de Defensa para la Comunidad de Inteligencia (Mando, Control, Comunicaciones e Inteligencia) y al Director Ejecutivo para Asuntos de la Comunidad de Inteligencia. Equipo de Direccin de la Comunidad (Community Management Staff -CMS): organizacin subordinada al DCI. Responsable de desarrollar, coordinar y ejecutar la poltica del DCI y ejercer las responsabilidades con respecto a la planificacin y la poltica de inteligencia, el Programa Nacional de Inteligencia Exterior (National Foreign Intelligence Program -NFIP) y el desarrollo, evaluacin, justificacin y control del presupuesto, la evaluacin y administracin de los requerimientos de inteligencia y la ejecucin de otros deberes y funciones que determine el DCI. Opera bajo el mando del Director Ejecutivo. Junta Nacional de Obtencin de Informacin de Inteligencia (National Intelligence Collection Board -NICB): compuesta por funcionarios que representan a las dependencias de obtencin de informacin de inteligencia y a las principales oficinas de produccin de la Comunidad de Inteligencia. Ejerce una funcin integradora de los esfuerzos de obtencin y emite guas de accin para aquellos involucrados en los mismos. Apoya el trabajo del Equipo de Direccin de la Comunidad (CMS). Consejo Nacional de Inteligencia (National Intelligence Council -NIC): subordinado al DCI. Responsable de la coordinacin y preparacin de los Estimados Nacionales de Inteligencia (NIE), los Estimados Nacionales Especiales de Inteligencia (SNIE) y los Memorndums de Inteligencia Interagencias. Consta de un Presidente, doce Oficiales Nacionales de Inteligencia (NIO), responsables de reas geogrficas especficas o sustantivas y un grupo analtico compuesto por 15 especialistas aproximadamente. Junta Nacional de Produccin de Inteligencia (National Intelligence Production Board NIPB): subordinada al Consejo Nacional de Inteligencia (NIC). Asesora al DCI en todas las cuestiones de produccin de inteligencia y supervisa varios programas de la Comunidad dirigidos a minimizar la duplicidad innecesaria de esfuerzos y maximizar aquellos destinados a satisfacer las necesidades del destinatario. Junta Nacional de Poltica de Contrainteligencia (National Counterintelligence Policy Board (NCPB): compuesta por representantes ejecutivos del DCI/CIA, el FBI, el Departamento de Defensa, el Departamento de Estado y el Departamento de Justicia, as como un componente de contrainteligencia de los servicios militares y del Consejo de Seguridad Nacional (NSC). Este organismo considera, desarrolla y hace recomendaciones al Asesor de Seguridad Nacional del Presidente sobre poltica de contrainteligencia y directivas de planificacin. Subordinado al NCPB se encuentra la Junta Nacional de Operaciones de Contrainteligencia (National Counterintelligence Operations Board -NCOB). La misma est compuesta por representantes de la CIA, el FBI, los Departamentos de Defensa, Estado y Justicia y los componentes de contrainteligencia de los servicios militares, as como el Jefe del Centro Nacional de Contrainteligencia. Evolucin reciente y debates sobre la reestructuracin de la Comunidad de
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Inteligencia En noviembre de 1991 el Presidente Bush firm el Resumen de Seguridad Nacional # 29 (NSR-29) que ordenaba a ms de 20 agencias y departamentos federales definir sus intereses informativos hasta el ao 2005 y a partir de ah reexaminar el papel y prioridades de la Comunidad de Inteligencia.158 Como consecuencia, en abril de 1992, el Director de Inteligencia Central (DCI) inform al Congreso de un conjunto de cambios contemplados en la inteligencia norteamericana. Los principales cambios en lo que a formulacin de poltica se refiere fueron los siguientes: En la Comunidad de Inteligencia: Los cambios preservan la descentralizacin de la Comunidad, ya que es esencial asegurar una capacidad de respuesta a las diversas necesidades de los usuarios de la inteligencia. Al mismo tiempo, tienden a fortalecer la coordinacin y direccin centralizada de la Comunidad por el Director. Se constituy el Equipo de Direccin de la Comunidad (Community Management Staff), encabezado por el Director Ejecutivo para Asuntos Comunitarios. Se crea una capacidad independiente y analtica de estimados de la Comunidad, trasladando a los oficiales del Consejo Nacional de Inteligencia (NIC) y a otros encargados de hacer los estimados de inteligencia nacional para una Seccin independiente de la CIA, a fin de que puedan cumplir sus funciones sin interferencia de elemento alguno de la Comunidad de Inteligencia, incluyendo la propia CIA. Para garantizar que el Consejo Nacional de Inteligencia (NIC) sea la nica estructura analtica de la Comunidad, los comits que producen resultados de inteligencia, tales como el Comit Conjunto de Inteligencia de Energa Atmica, el Comit de Inteligencia de Sistemas Espaciales y Armamentos y el Comit de Ciencia y Tecnologa, se transfieren en su atencin de la CIA al NIC. El Consejo de Productores de Inteligencia, hasta ese momento subordinado a la Direccin de Inteligencia en la CIA, pasa a denominarse National Intelligence Production Board y tambin es transferida su atencin al Consejo Nacional de Inteligencia (NIC). El Presidente del Consejo Nacional de Inteligencia (NIC) pasa a ser miembro con derecho a voto del Comit Ejecutivo de la Comunidad de Inteligencia (IC/EXCOM). De esta forma, la mxima instancia en produccin de estimados de inteligencia se integra con derecho pleno al rgano encargado de decidir sobre la asignacin de presupuestos. En el Consejo Nacional de Inteligencia (NIC-National Intelligence Council): Se crea el cargo de Vicepresidente para Evaluaciones, cuyas responsabilidades incluyen revisar los estimados hechos para asegurar la calidad y exactitud del trabajo y determinar en cada estimado, cules son los vacos de informacin crtica los cuales pasarn a ser inters para la bsqueda de informacin. Se establece el cargo de Vicepresidente para Estimados, quien no slo dirigir el programa de produccin de estimados, sino que asegurar que todos los proyectos de estimados incluyan escenarios alternativos a fin de valorar acontecimientos no anticipados y potencialmente dramticos. Asegurar que se consideren alternativas en todos los informes y que se estructure un proceso analtico y competitivo para los estimados de inteligencia nacional. Ser responsable de controlar que las agencias de inteligencia analicen aspectos controvertibles. Se brindan oportunidades para que la Academia pueda ofrecer sus anlisis o proyectos de anlisis, trabajando para el Consejo por cortos perodos de tiempo. Se extiende el tiempo de
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servicio a los acadmicos y miembros del sector privado como oficiales de este Consejo. Se funda el Centro Nacional de Tarea para Inteligencia Humana (HUMINT Requirements Tasking Center). Se instituye el cargo de Coordinador de Fuentes Abiertas subordinado al Director Ejecutivo para Asuntos de la Comunidad de Inteligencia. Este Coordinador con un pequeo grupo de trabajo se encarga de establecer:
a) Un catlogo de las fuentes abiertas que consulta cada agencia de inteligencia y la comunidad en su conjunto. b) Un sistema total y adecuado que regule a la adquisicin de materiales de fuentes abiertas para la comunidad. c) La capacidad de compartir esta informacin dentro de la comunidad; y d) La coordinacin con los jefes que dirigen la bsqueda de informacin en otras estructuras, con el fin de asegurar que no empleen tiempo y recursos en intereses que pueden ser cumplidos a travs de las fuentes abiertas. En la Central de Inteligencia (CIA): Se reducen drsticamente las categoras de publicaciones formales de la Direccin de Inteligencia (DI), sustituyndolas por materiales emergentes y no tradicionales, como apoyo a los polticos. Los resultados analticos de la CIA ofrecen una mayor discusin de escenarios alternativos. Los componentes individuales dentro de la Direccin de Inteligencia (DI) tendrn mayor autonoma para responder directamente a las solicitudes de informacin y anlisis de las agencias de poltica. Se aprobaron medidas para mejorar los contactos entre los analistas y las agencias de poltica y para asegurar que los anlisis de la CIA respondan a las necesidades de la poltica. Se aprobaron medidas para asegurar que la Direccin de Inteligencia (DI) no abandone la investigacin bsica y el perfeccionamiento de los bancos de datos, ya que ambos son la base de la habilidad de la CIA para responder a una amplia variedad de problemas.
En resumen, se busc un enfoque ms dinmico al trabajo de informacin de la CIA, en correspondencia con la nueva situacin mundial existente. En esta esfera de trabajo se lleg a la conclusin de que la politizacin del anlisis afecta la calidad y objetividad del mismo. Por ello se decidi: Hacer nfasis en la integridad y objetividad analtica en todos los informes de la CIA. Analizar las prcticas de direccin en la Direccin de Inteligencia (DI) para determinar las deficiencias que se presentan con la politizacin de los anlisis. Reducir los ciclos de revisin de los documentos, incluir mayor flexibilidad y variedad de formatos y alentar el debate de los aspectos sustanciales informativos. Desarrollar directivas de trabajo que garanticen que los anlisis e informes de inteligencia no estn afectados por la influencia de aquellos responsables de ejecutar las acciones encubiertas. Los Directores deben discutir con los analistas los cambios que deseen introducir a sus informes a fin de lograr un mtodo colegiado de trabajo, responsabilidad compartida y dilogo abierto que evite malas interpretaciones.
Situacin de la Comunidad de Inteligencia: Nuevas Medidas En las condiciones actuales la Comunidad de Inteligencia tiene establecidas cuatro misiones fundamentales:
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Garantizar que el Presidente de EE.UU y dems dirigentes que intervienen en la conformacin de la poltica norteamericana cuenten con la mejor informacin disponible antes de tomar decisiones. Proporcionar apoyo efectivo a las operaciones militares. Brindar apoyo a los rganos legales en el enfrentamiento a los crecientes problemas derivados del terrorismo, el crimen y el trfico de drogas en el mbito internacional. Cumplir misiones de contrainteligencia, evitando la penetracin del aparato de seguridad nacional.
Las prioridades de la Comunidad de Inteligencia son establecidas por Directiva Presidencial. Para garantizar el apoyo de la Comunidad de Inteligencia a la toma de decisiones, fue aprobado en marzo de 1994 el nuevo Proceso Nacional de Requerimientos de Inteligencia (National Intelligence Needs Process), administrado por el Consejo Nacional de Inteligencia (NIC) y el Equipo de Direccin de la Comunidad Equipo de Direccin de la Comunidad (Community Management Staff CMS). A finales de 1994 fue nombrada una Comisin Presidencial bipartidista, encabezada inicialmente por el Ex-Secretario de Defensa Les Aspin y luego por Harold Brown, la cual elabor un estudio sobre los roles y capacidades de la Comunidad de Inteligencia despus del fin de la Guerra Fra. Las iniciativas del Presidente Clinton para la reforma de la Comunidad de Inteligencia se basan en tres sealamientos fundamentales de la Comisin Aspin-Brown: 1. Una aproximacin ms institucionalizada a la direccin de poltica. 2. Una respuesta coordinada de la inteligencia contra el crimen global. 3. La necesidad de fortalecer el mbito en el cual el DCI ejercita su papel en la Comunidad en cuanto a la administracin de prioridades, recursos y personal. Como consecuencia del informe de la Comisin Aspin-Brown se formularon varias reformas especficas, entre ellas: Establecer un Comit de Inteligencia Extranjera, encabezado por el Asesor de Seguridad Nacional y compuesto por el Director de Inteligencia Central (DCI), los Secretarios de Estado y Defensa, el Fiscal General y el Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of Staff-JCS) con reuniones semestrales para discutir asuntos claves de inteligencia y prioridades a largo plazo. Crear un Comit de Consumidores, tambin presidido por el Consejo de Seguridad Nacional; pero con una membresa que incluya representantes de todos los principales productores y consumidores de informacin de inteligencia. Con reuniones mensuales, debe brindar direccin a la Comunidad en cuanto a los requerimientos de los consumidores y controlar la calidad de la informacin obtenida. Fundar un Comit de Crimen Global, tambin presidido por el Asesor de Seguridad Nacional o su Vice. Se encargar de necesidades, prioridades y actividades en las reas de delito internacional, narcticos y terrorismo internacional. Mejorar la relacin de la inteligencia con las agencias jurdicas, buscando un mayor intercambio de informacin, mejor coordinacin de actividades en el exterior, desarrollo conjunto de tecnologas y enfrentamiento a nuevos problemas de seguridad nacional. Incrementar el nmero de Subdirectores del Director de Inteligencia Central (DCI) de uno a tres, manteniendo un primer Subdirector como Alterno del DCI. Elevar a los Directores Ejecutivos de la CIA y de Asuntos de la Comunidad de Inteligencia a cargos de Subdirectores de la Central de Inteligencia, nominados por el Presidente y
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confirmados por el Senado. Establecer un Director Asociado para Apoyo Internacional para prestar mayor atencin a diversos asuntos de apoyo diplomtico y cooperacin internacional. Centralizar la inteligencia por imgenes y ahorrar recursos a travs de la Agencia Nacional de Mapas e Imgenes (NIMA). La NIMA constituye un nuevo elemento dentro de la Comunidad de Inteligencia. Est diseada para producir resultados oportunos en imgenes destinadas a usuarios nacionales y militares. Est encargada de la recopilacin y diseminacin de imgenes obtenidas por diferentes sensores (satlites, aviones de exploracin fotogrfica, aviones sin piloto, etc.). Ella consolida porciones de otras seis agencias con la finalidad de hacer ms eficiente y centralizada la inteligencia de imgenes, sin embargo el objetivo de su creacin quedara entredichos si deviene en sumatoria de las agencias que anteriormente desempeaban estos fines. El Departamento de Defensa y la Inteligencia
Para las Fuerzas Armadas norteamericanas, la informacin de inteligencia es y continuar siendo piedra angular de su accionar y desarrollo perspectivo. Segn palabras del Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of Staff-JCS):
La importancia de la informacin no cambiar en el ao 2010. Debemos tener superioridad de informacin: la capacidad de obtener, procesar y diseminar un flujo de informacin ininterrumpido, al tiempo que explotar o denegar al adversario la habilidad de hacer lo mismo. 159
En 1991 fue aprobada la Ley de Reorganizacin de Inteligencia para la Defensa que ampli el apoyo de inteligencia a los Jefes militares. Trajo por consecuencia una reestructuracin organizativa y funcional, entre otros, el establecimiento de Centros de Inteligencia Conjunta como centros de apoyo de inteligencia en los Comandos Unificados. El Readiness System del Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of Staff-JCS), incluyendo los Joint Monthly Readiness Reviews de los Comandos Unificados proporciona actualizaciones continuas y valoraciones de las necesidades crticas de inteligencia de los Comandos. El planteamiento de necesidades de inteligencia nacional del Director de Inteligencia Central (DCI) es otro de los mecanismos que se utilizan para identificar los requerimientos de inteligencia de las fuerzas armadas. Las fuerzas armadas norteamericanas estn crecientemente comprometidas con operaciones que bajo la falacia de nombres como actividades de mantenimiento de la paz (peacekeeping, peace enforcement, peacemaking), contraterrorismo, asistencia humanitaria, asistencia en caso de desastres, antidrogas, de interdiccin de contrabando estratgico y evacuacin de personal no combatiente sirven para ejecutar a travs del uso de la fuerza la poltica exterior de los Estados Unidos. De ah que las prioridades de informacin de los Jefes se centren en indicadores como cultura, historia, religin, economa, demografa y lderes nacionales. En estos escenarios con extensos contactos con poblaciones locales hay una necesidad crtica de fuentes humanas de inteligencia bien entrenadas y especialistas en contrainteligencia. Como resultado de presiones congresionales y de presupuesto, los servicios armados y los Comandos Unificados han dado pasos para consolidar las operaciones de inteligencia en agencias o comandos nicos. Adicionalmente, se ha incrementado el control de la Defense Intelligence Agency (DIA - Agencia de Inteligencia de Defensa) sobre la produccin de inteligencia de los servicios militares. Adems, la DIA asumi el control de las operaciones militares con inteligencia humana. ( Vase Anexo No XVII)
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Anexo XVII. Estructura de la DIA.
Directo Deputy Chief of Comptroll General Inspector Diversity Directorate Planning Administrati Joint Intelligence National Intelligen Production Directorate Policy DMI GDIP MI
Directorate Intelligen
National Intelligen Collection
National Intelligen Support
Directorate Combat
Directorate Production
Directorate Military
Directorate Defense Directorate Defense Centra MASINT Operations Administrati Support Function Management
Office Transnational
Office Combat
Office Imagery Office Ground Office Maritime Office of and Defense Office of Security
Sin embargo, ello no implica necesariamente una tendencia hacia la eliminacin de las unidades de inteligencia de los servicios armados, lo cual tendra la oposicin unnime de la Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of staff-jcs). Cada Jefe de servicio armado desea mantener el control sobre la produccin de inteligencia en su rea de responsabilidad, an cuando ello pueda viciar los estimados de las posibilidades extranjeras en inters de mayores beneficios para el servicio en cuestin. Por otro lado, la Defense Intelligence Agency (DIA - Agencia de Inteligencia de Defensa) como elemento del Departamento de Defensa tiene sus propios intereses que pueden introducir alteraciones en los resultados de sus anlisis, en contraposicin a las conclusiones que sobre un tema pueda originar otra agencia como la CIA. Eliminar los puntos de vista potencialmente competitivos de los diferentes servicios puede provocar una conclusin de inteligencia militar unnime no necesariamente justificada por la informacin existente. Una de las prioridades de esta esfera para los conformadores de la poltica exterior lo constituye la Inteligencia Humana (HUMINT). Una de las conclusiones a las que se arrib despus de la Guerra del Golfo Prsico de 1991 fue la existencia de una excesiva confianza por parte de los conformadores de la poltica militar en la obtencin de inteligencia por medios tcnicos, particularmente imgenes y seales; y, en contraposicin, una marcada deficiencia en la obtencin de informacin por fuentes humanas. El nfasis en la inteligencia humana en la actualidad es un resultado del cambio en las
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prioridades de la Comunidad de Inteligencia. Si el enfrentamiento contra el campo socialista poda descansar fundamentalmente en medios electrnicos de obtencin de informacin (SIGINT, ELINT), ahora el enfrentamiento contra el trfico de armas y el narcotrfico, as como situaciones de conflictos regionales, de lucha irregular y operaciones de mantenimiento de la paz en pases del Tercer Mundo requieren necesariamente de la Inteligencia Humana. (HUMINT). Para el desarrollo y coordinacin de las actividades de inteligencia humana, la CIA cuenta con el HUMINT Requirements Tasking Center. Dirigido por el Vice Director para Operaciones, el objetivo de este rgano es servir como mecanismo integrador interagencias que permita solicitar los recursos de inteligencia humana para resolver una situacin dada a aquella agencia que tenga mejores posibilidades de cumplir la tarea y de esa manera reducir los riesgos y costos. En dicho Centro se renen representantes del Departamento de Defensa y del Bur de Inteligencia e Investigaciones del Departamento de Estado. En cuanto a la Defense Intelligence Agency (DIA - Agencia de Inteligencia de Defensa), en diciembre de 1992, mediante la Directiva 5200.37 del Departamento de Defensa Direccin Centralizada de las Operaciones de Inteligencia Humana (HUMINT) se comenz la elaboracin del Plan de consolidacin de la Inteligencia Humana de la Defensa para 1993. Ello se basaba en la insatisfaccin de los militares por las prioridades que la CIA otorgaba a este tipo de inteligencia. Este plan inclua como necesidades principales centralizar las decisiones con respecto a la Inteligencia Humana en el Director para Inteligencia Humana del Departamento de Defensa; establecer en los mandos combativos subordinados el concepto Elementos de apoyo de Inteligencia Humana y requerir la consolidacin de los Servicios de Apoyo de Inteligencia Humana. El plan fue aprobado en noviembre de 1993 y dado a conocer en un Memorndum del Secretario de Defensa. En el mismo se sealaba que la consolidacin de la Inteligencia Humana debe llevarse a cabo en el Ao Fiscal 1997 y crear el Servicio de Inteligencia Humana de la Defensa (Defense Human Intelligence Service). Asimismo el Director de la Defense Intelligence Agency (DIA - Agencia de Inteligencia de Defensa) deba activar provisionalmente el Servicio de Inteligencia Humana utilizando las estructuras y recursos existentes de inteligencia humana en el Ao Fiscal 1994 y establecer una estructura de Estado Mayor ms los elementos de apoyo, clandestinos y pblicos, todo en un cronograma por etapas. La DIA deba transferir al nuevo sistema de inteligencia todas las actividades de HUMINT, clandestinas y abiertas. El Servicio de Inteligencia Humana de la Defensa agrupa los recursos de HUMINT que aportan los servicios armados. Dirige sus esfuerzos en la bsqueda de informacin clandestina y pblica en funcin de los intereses del Departamento de Defensa. El rgano rector en el mbito militar que acta como Estado Mayor de este Servicio es la Direccin de Inteligencia Humana de Defensa que se subordina a su vez al Centro de Recopilacin de Inteligencia Militar Nacional (National Military Intelligence Collection Center), uno de los tres soportes operacionales de la Defense Intelligence Agency (DIA - Agencia de Inteligencia de Defensa). La Direccin de Inteligencia Humana de Defensa dirige a los Agregados Militares y las operaciones clandestinas de obtencin de informacin de la DIA y, a su vez, supervisa las actividades de HUMINT. La materializacin del concepto de Vigilancia Dominante del Campo de Batalla (Dominant
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Battlefield Awareness) es un objetivo planteado tanto al Departamento de Defensa como a la Comunidad de Inteligencia en general. Ello implica que imgenes, seales e inteligencia humana sean integradas y distribuidas de forma tal que lleguen a los Jefes en tiempo real o lo ms cercano posible a tiempo real, en cualquier condicin del tiempo. Para ello la Comunidad de Inteligencia debe desarrollar tcnicas para apoyar a los militares como usuarios, garantizando la distribucin y el servicio a los Jefes militares antes que a la propia Comunidad; asegurar la integracin de informacin de todas las fuentes, no de medios tcnicos individuales y asegurar la interoperabilidad entre los sistemas de informacin, de forma tal que exista rpida comunicacin entre Jefes, analistas y autoridades civiles nacionales. Los jefes militares norteamericanos han sealado reiteradamente que el sistema de inteligencia en ese pas pone nfasis en informar al Presidente de EE.UU y otros lderes y no en informar oportunamente y a tiempo real a los escalones inferiores en la cadena de mando. Esto se evidenci en las ms recientes operaciones militares norteamericanas, particularmente durante la Guerra del Golfo. Con el perfeccionamiento de las comunicaciones se ha producido una mayor centralizacin del control de las operaciones militares, as como de la toma de decisiones por los escalones superiores de mando, en primer trmino el Presidente y el NSC, los cuales requieren de forma creciente de informacin de inteligencia detallada. Sin embargo, paralelamente se ha relegado en prioridad el acceso a la informacin de inteligencia por los escalones inferiores. En 1992 fue establecida en la CIA la Oficina de Asuntos Militares (OAM). La misma es responsable del apoyo a las operaciones militares y de las relaciones entre la Comunidad de Inteligencia y las Fuerzas Armadas, fundamentalmente en lo que a atencin de la cadena de mando hacia abajo se refiere. Al frente de la Oficina un oficial con rango de Mayor General o equivalente y cargo de Director Asociado de la CIA, constituye el punto de contacto entre el Director de Inteligencia Central (DCI), el Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor (JCS) y los Jefes militares usuarios de la informacin de inteligencia. La misin de la Oficina de Asuntos Militares (OAM) es garantizar que la CIA est informada de las necesidades militares y que la informacin de inteligencia se distribuya a los mandos militares. La Oficina dirige un Consejo de Poltica de Apoyo Militar (Military Support Policy Council) integrado por representantes de todos los servicios armados, el cual debe garantizar el flujo informativo en ambas direcciones. La Oficina elabora un plan quinquenal donde se recogen las tareas de la Comunidad de Inteligencia en inters de los programas de apoyo a las Fuerzas Armadas. La Oficina de Asuntos Militares (OAM) tambin participa en la revisin de la doctrina militar, as como de los planes de operaciones para asegurar que la CIA est al tanto de los conceptos y requerimientos necesarios y que pueda adaptar sus propios procedimientos en inters de los problemas militares. Simultneamente revisa las comunicaciones de inteligencia y los conceptos de diseminacin de la Junta de Jefes del Estado Mayor (JCS), de los Servicios Armados y de los Comandos para garantizar la compatibilidad. Por otro lado, se sitan representantes de la CIA en el Departamento de Defensa, en la Junta de Jefes del Estado Mayor (JCS) y en los Comandos, cerca de los Jefes que deben conducir las operaciones militares. Este acceso garantiza la participacin de la CIA no slo en la conduccin de las operaciones militares, sino tambin en actividades de planificacin, entrenamiento y disposicin combativa. Asimismo, la CIA emplea y explota las capacidades de obtencin de informacin de los
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militares. La CIA y los servicios armados hacen una revisin conjunta de las actividades de obtencin de informacin, incluso de las operaciones encubiertas, con el fin de garantizar la cobertura de todos los intereses informativos y evitar duplicidades. Perspectivas de la Comunidad de Inteligencia en la Conformacin de la Poltica Exterior y Militar La brecha entre el analista y el encargado de formular poltica constituye uno de los problemas fundamentales existentes en la participacin de la Comunidad de Inteligencia en la conformacin de la poltica norteamericana. La mayora de los analistas reciben poca o ninguna retroalimentacin de los polticos y pocas veces tienen contacto con funcionarios gubernamentales. En lugar de preocuparse por su receptividad entre los encargados de dirigir la poltica del pas, los analistas prestan ms atencin a la lectura que reciben entre sus iguales en la Comunidad de Inteligencia, as como al cumplimiento de su cuota de informes en correspondencia con las expectativas de la Jefatura. Las mismas realidades se aplican a la forma en que la Direccin de Inteligencia selecciona tpicos de anlisis. A pesar de existir un elaborado proceso de requerimientos, la Direccin de Inteligencia, y no los usuarios potenciales, selecciona la mayora de los temas a tratar por los analistas. La politizacin constituye un mal del sistema del cual no escapa la inteligencia. Figuras clave de la Administracin han ignorado o tergiversado hechos y juicios de analistas con el fin de que la informacin de inteligencia se ajuste ms a los deseos de los principales encargados de formular polticas. El proceso de anlisis de inteligencia no se ha mantenido al margen de los criterios de los miembros del Consejo de Seguridad Nacional (NSC). La inteligencia es dirigida a apoyar la poltica exterior del pas, eliminando la posibilidad de un anlisis realista e independiente. Muchos formuladores de poltica presionan para evitar informes de inteligencia que puedan ir en contra de sus decisiones o de sus programas preferidos. Segn sealara Walter P. Lang, oficial de la DIA, especialista en Medio Oriente durante la Guerra del Golfo:
... cuando los formuladores de poltica tienen una idea o interpretacin en sus mentes, las valoraciones de inteligencia no los mueven. El estado mental de no creer puede ser una potente fuerza. 160
La CIA es una organizacin donde impera el temor a estar equivocado. Ello es tambin el resultado de los imperativos del sistema de seguridad. El llamado efecto polgrafo crea una atmsfera hasta cierto punto paranoica y en cada analista, el sentimiento subconsciente de que su carrera puede terminar por un error. Asimismo, la burocracia consume buena parte de los esfuerzos del sistema. Pocas lneas imaginativas o controvertibles pueden sobrevivir al proceso burocrtico de la CIA. El resultado ms frecuente es el de anlisis que recitan conocimientos convencionales. En lugar de pronunciamientos agudos o arriesgados, el sistema recompensa las aproximaciones que no dejen margen a cuestionamientos y protejan al analista de ser desmentido. La clave en la carrera de un analista es la cantidad de resultados y no la brillantez de su percepcin. Un documento que asuma posiciones controvertibles ser posiblemente eliminado
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en el proceso de revisin. La CIA sobrevivir como institucin a los cambios, aunque puede sufrir variaciones de forma; pero no de sustancia. Incluso la tendencia se encamina a ampliar sus posibilidades, eliminar restricciones existentes y mantenerle tareas sucias o de alto riesgo poltico. 161 Los cambios en la inteligencia en inters de las Fuerzas Armadas norteamericanas son ms evidentes, han alcanzado un mayor grado de materializacin y son ms prcticos (racionalizacin, ahorro, eficiencia) respecto a los que se plantea hacer en la CIA que an tienen carcter potencial. Existiendo voluntad de reestructuracin presumiblemente sea la National Reconnaissance Office (NRO) la que ms sufra en trminos de reduccin, sobre todo a partir de la eliminacin de armamento nuclear y otros elementos de inters desde el punto de vista estratgico (grandes concentraciones de tropas y armamento, entre otras), para los cuales fueron diseados complejos sistemas de exploracin por satlite de difcil adaptacin para otros fines. No obstante, la reduccin en esta esfera encontrar la seria oposicin de poderosos sectores con fuertes intereses en la produccin de estos sistemas de exploracin estratgica, as como de aquellos elementos de derecha que valoran una posible reversibilidad del proceso en curso en la antigua Unin Sovitica o que agitan el fantasma de una eventual amenaza nuclear por parte de una nacin del Tercer Mundo. Por su parte, la National Security Agency (NSA) conserva sus funciones de exploracin del ter para la intercepcin de comunicaciones gubernamentales y de seales originadas por los participantes en varias de las misiones priorizadas para la nueva inteligencia. Los problemas existentes en la Comunidad de Inteligencia norteamericana no pueden ser solucionados solamente mediante cambios estructurales; se requiere de una voluntad poltica y de una nueva filosofa para ello. Pero esto ltimo significa una alteracin en pilares bsicos del sistema, como los sealados anteriormente.
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La Burocracia Gubernamental
Dr. Soraya Castro Mario. Otro elemento que influye decisivamente en el proceso de la conformacin de la poltica exterior, en momentos de no-crisis, lo constituye la burocracia gubernamental, a la cual Arthur Schlesinger llam con toda justicia el "gobierno permanente". 162 La burocracia gubernamental est compuesta por el personal que labora en la rama Ejecutiva, excluyendo a los jefes de las oficinas de la presidencia, los miembros del gabinete y los mximos dirigentes de las agencias ejecutivas, que son nominados por el Presidente en cada mandato, aunque en ltima instancia se subordina a ellos en la estructura jerrquica-piramidal establecida en el gobierno de los Estados Unidos. El papel que desempea el burcrata depende del cargo, posicin y temas de poltica que caen bajo su jurisdiccin. Es lgico que los vicesecretarios, subsecretarios y jefes de las direcciones de los departamentos y agencias ejecutivas tengan responsabilidades de mayor envergadura que los especialistas, analistas o simples funcionarios gubernamentales. La expansin de la autoridad federal en todas las esferas de la vida social y el fortalecimiento sin precedentes del gobierno, como figura central del aparato estatal con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, han coadyuvado al desarrollo ascendente de la burocracia profesional norteamericana, lo cual ha provocado que con mayor frecuencia los funcionarios no electos tomen decisiones de mucha significacin. La magnitud poltica de la burocracia no slo est dada por su gran membresa (los estimados apuntan a una masa de ms de 5 millones de servidores pblicos en el mbito central, considerando el personal civil y militar), sino, bsicamente, por el nivel de especializacin que ha logrado. Por consiguiente es imposible prescindir de ella en la definicin de polticas. A la burocracia le caracteriza el desinters por el sistema general de prioridades polticas, puesto que su actuacin se reduce a las dependencias gubernamentales y, por tanto, autoconsideran sus programas el centro de la actividad poltica. A diferencia del Presidente y el Congreso, sujetos al proceso electoral, la burocracia tiende a valorar la poltica desde una perspectiva a ms largo alcance. Por tal razn en no pocas ocasiones, la burocracia entra en contradicciones no slo a nivel interdepartamental sino tambin con los funcionarios designados por el Presidente y ratificados por el Senado. Esto ocurre fundamentalmente al inicio de un nuevo mandato presidencial. Sin embargo, la tendencia destaca que los funcionarios burocrticos, a larga, tienden a imponerse tanto por su capacidad de persuasin, lo cual explica la continuidad de las polticas, como por el paulatino alejamiento del funcionario designado de los temas polticos ms conflictivos. En parte, esto explica porqu es tan importante en un caso de estudio concreto tratar de conocer las doctrinas, teora y concepciones de un departamento ejecutivo especfico para explicar la toma de decisiones.163 Resumiendo este acpite, debe sealarse que en el proceso de conformacin de la poltica exterior se observan las contradicciones inherentes al sistema. Los choques de intereses se producen tambin entre los diferentes elementos que conforman el aparato estatal, destacndose aquellos que tienen lugar a nivel del gabinete, de ste con las agencias y la Oficina Ejecutiva del Presidente, de la rama Ejecutiva con el Congreso y en el interior del mismo. Los Tribunales Federales en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior Norteamericana
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Dr. Soraya Castro Mario La rama judicial en el mbito federal posee una estructura en forma piramidal, compuesta en la base por los tribunales de distrito, el tribunal internacional de comercio, el tribunal de reclamaciones y el tribunal econmico-administrativo. (Vase Anexo No.XVIII) A nivel intermedio, encontramos los tribunales de apelacin y la Corte de apelacin del circuito federal. Sobre ellos, en el vrtice de la rama judicial est la Corte Suprema (Vase Anexo No.XVIII)
Anexo Estructura Bsica del Sistema de Tribunales Federales
CORTE SUPREMA Tribunal de Apelacin del Circuito Federal * Tribunal Internacional de Comercio Tribunal de Reclamaciones Tribunales de Distrito Tribunal de Apelaciones * Tribunal Econmico Administrativo Tribunal de Apelacin Militar Tribunales Militares
* Estos tribunales tambin admiten los recursos de otras instancias de la Administracin.
Fuentes: Baum, Lawrence: El Tribunal Supremo de los Estados Unidos de Norteamrica, Libreria Bosch, Barcelona, Espana, 1987, p 24.
Segn el artculo 3, seccin 2 de la Constitucin norteamericana, "el poder judicial se extiende a todos los casos de derecho y de equidad" que surjan de la Ley Fundamental, las leyes y los tratados, as como todos los casos que afecten a los embajadores, funcionarios pblicos y cnsules, a todos los casos de almirantazgo y jurisdiccin martima, a controversias en las que los Estados Unidos sea una de las partes, a los litigios entre dos o ms Estados, entre un Estado y ciudadanos de otros Estados, y entre ciudadanos del mismo Estado que reclaman tierras en virtud de concesiones hechas por diversos Estados. En todos los casos que afecten a embajadores, otros ministros pblicos y cnsules, y aquellos en que el Estado fuese parte, la Corte Suprema tiene jurisdiccin originaria. En todos los otros casos, la Corte Suprema los conoce en apelacin, tanto de derecho como de hecho, con las excepciones y bajo las regulaciones que el Congreso pueda realizar (Vase Anexo No. XIX)
Anexo XIX Jurisdiccin de la Corte Suprema de Estados Unidos I. Jurisdiccin Originaria
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A. Jurisdiccin improrrogable (han de ser vistos por la Corte) 1. Contenciosos entre Estados.
En la oncena enmienda de la Constitucin se estableci que "el poder judicial de los Estados Unidos" no deber extenderse a litigios en derecho o equidad, iniciados o proseguidos contra uno de los Estados de la Unin por ciudadanos de otro Estado, o por ciudadanos y sbditos de cualquier Estado extranjero. La Corte Suprema influye en el proceso legislativo mediante la revisin judicial, la cual qued establecida en 1803 en el caso Marbury Vs Madison. La revisin judicial autoriza a que la Corte Suprema declare una ley aprobada por el Congreso nula, si en la opinin de los magistrados la legislacin viola lo estipulado en la Constitucin. No obstante a que la jurisdiccin de la Corte Suprema es muy amplia, el nmero de sus decisiones es relativamente pequeo, y estas se desenvuelven en un reducido contexto de cuestiones especficas de la poltica, por lo que existen esferas importantes de la vida social sobre las cuales este tribunal no se proyecta, o evade dictar sentencia. Tal es el caso de las relaciones internacionales.164 La Corte Suprema puede negarse a considerar un caso sobre la base de que constituye una "cuestin poltica". Esta doctrina se sustenta mediante el criterio de que la Corte Suprema debe ejercer el "poder judicial" y, los asuntos polticos deben ser resueltos por el Presidente y el Congreso.
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Los tribunales federales son los que disciernen si un caso ante ellos presentado es poltico o no, lo cual se conoce en la literatura especializada como "doctrina de la cuestin poltica". Sin embargo, esta determinacin resulta polmica en tanto se invoca cuando se pretende evitar sentencia sobre un asunto en especfico. Esto se utiliza mayormente en los temas de poltica exterior, pues en otras reas como en la social, las cortes mediante sus resoluciones dictan poltica. La "doctrina de la cuestin poltica" fue esgrimida en 1973 por el Tribunal Federal de Apelaciones al negarse a considerar la "constitucionalidad" de la guerra que estaba llevando a cabo Estados Unidos en Cambodia (Holtzman Vs Schlesinger).165 En sentido general, la Corte Suprema de los Estados Unidos mediante sus sentencias sobre polmicas en relacin con las atribuciones en materia de poltica exterior del Congreso y el Ejecutivo, ha sido propensa a favorecer a este ltimo.166 Por solo citar algunos ejemplos, que han creado precedentes, el Tribunal Supremo sostuvo el derecho de Lincoln de llevar al pas a la guerra civil sin una previa declaracin del Congreso que autorizara tal decisin. Tambin declar que el presidente Franklin D. Roosevelt poda utilizar los acuerdos ejecutivos con un objetivo similar al de los tratados, sin necesidad de la aprobacin senatorial, para lograr resolver algunos problemas con la otrora URSS.167 A pesar de que la lectura de la bibliografa sobre el papel de las cortes en la poltica exterior resulta extremadamente limitada, y se le trata de dar un enfoque tcnico a las explicaciones de las decisiones judiciales, se puede llegar a la conclusin que en la medida en que una de las partes resulte extranjera en los contenciosos, las decisiones de los tribunales norteamericanos en cualquiera de los niveles piramidales afectan a terceros pases, a los ciudadanos o a entidades con personalidad jurdica propia, estableciendo pautas para las sentencias o considerando la poltica exterior estadounidense como base de sus decisiones, las cuales de ser firmes pasan a ser parte del sistema legal y, en consecuencia, de la poltica exterior norteamericana.
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OTROS ELEMENTOS DEL MECANISMO DEL PODER POLTICO Y SU INFLUENCIA EN EL PROCESO DE CONFORMACIN DE LA POLTICA EXTERIOR
El aparato estatal no concentra y organiza todo el contenido poltico de la sociedad, aunque sea el ncleo del sistema poltico. En el mecanismo del poder poltico tambin se incluye a otras instituciones, que sin ser parte integrante del Estado, constituyen un sistema de rganos a travs de los cuales se ejerce tambin dominio econmico, poltico y/o ideolgico. A los efectos de nuestros objetivos, en este acpite se hace una breve referencia de otros elementos del mecanismo del poder poltico que influyen en el proceso de conformacin de la poltica exterior norteamericana como son el sector de negocios, los grupos de inters y presin y los llamados tanques pensantes. El Sector Econmico en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior de los Estados Unidos M.A. Luis Ren Fernndez Tabo En la literatura estadounidense dedicada al estudio de la poltica exterior, existen diversos enfoques que establecen el vnculo entre su conformacin y lo que aqu se denomina sector econmico o de negocios. El fenmeno de la influencia de sectores econmicos se aprecia del modo ms convencional en la poltica exterior norteamericana dentro del problema de los grupos de intereses econmicos y en particular dentro del tema de la influencia de las corporaciones multinacionales en la poltica exterior. Debe aclararse que se ha empleado el trmino sector econmico sin pretensiones conceptuales, sino con el propsito de cubrir esa compleja gama de aproximaciones al problema en esta exposicin. No es el objetivo de esta parte confirmar o demostrar la preeminencia de este sector en cualquiera de sus interpretaciones en el proceso de conformacin de la poltica. Tampoco debe suponerse que detrs de la aceptacin del carcter dominante de una clase o lite en los Estados Unidos, concentradora de la mayor parte de la riqueza e intereses econmicos, se est postulando slo un enfoque econmico sobre la formacin de la poltica de carcter simplista. No cabe buscar en cada paso de la poltica exterior de forma inmediata intereses econmicos especficos, o grupos de intereses de la clase dominante que se organicen para defender sus prioridades, si bien es cierto que la existencia de intereses econmicos significativos resultan cruciales y definitorios en las tendencias polticas a ms largo plazo, la coyuntura poltica puede ser modelada por diversos factores que entran en contradiccin con intereses econmicos importantes. Por supuesto, las dimensiones estratgicas de la poltica exterior generadas preeminentemente por este sector, no se explican mecnicamente por sus intereses econmicos. Las definiciones polticas, si bien se supone que en ltima instancia resultan de una interpretacin que incorpora aspectos econmicos de suma importancia en la preservacin del sistema, ello no significa en modo alguno que por momentos la decisin de poltica exterior pueda ser contraria a los intereses que quiere defender, debido a falsas interpretaciones de la realidad, o bien por considerar deben realizarse sacrificios econmicos a corto y mediano plazo para obtener los resultados esperados ulteriormente. Por otra parte, los intereses econmicos de las grandes corporaciones, asociados a otras por diversas relaciones de poder, no hacen desaparecer los intereses especficos, y la existencia de estos ltimos agudizan las
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contradicciones internas de la lite a partir de la cual se alcanzan, al final de un proceso de lucha, las definiciones polticas dominantes y las estrategias, los intereses nacionales y de seguridad. En la poltica exterior de la etapa de la Guerra Fra y en las definiciones de poltica en su sentido ms abstracto, para tratar de cuajar conceptos y definiciones ms abarcadores como los llamados intereses nacionales y la seguridad nacional, se encontraban de forma destacada los miembros representantes de la clase dominante norteamericana, detrs de los cuales no es difcil hallar los vnculos con las ms importantes corporaciones, bancos comerciales y de inversin, firmas legales y otras estructuras en que se organiza y acta la estructura de poder permanente del sector privado de la sociedad norteamericana. Este tipo de interpretacin puede oscurecer el escenario cuando se trata de analizar problemas puntuales y coyunturales de la poltica, en tanto no servira para entender las diferencias de enfoques y matices que pueden expresarse en la poltica norteamericana. No parece ser buena para comprender los caminos alternativos de la misma poltica, las contradicciones que pueden aparecer al interior de esa estructura de poder, ni tampoco permitira explorar en qu medida los intereses econmicos entendidos en un sentido ms estrecho (como fuentes de materias primas, mercado para el capital y de bienes materiales y de servicio, as como fuente de empleo), pueden constituirse en elementos promotores de la poltica, o en variables explicatorias fundamentales del enfoque y el accionar de la poltica exterior. Sin embargo, lo que s puede resultar operativo a los fines de iluminar la conformacin de la poltica exterior, es reconocer la existencia de determinados intereses econmicos, organizados o no en un momento especfico, que contribuyen con distintas orientaciones, a veces contradictorias o en pugna de la poltica exterior, pero que en muchos casos constituyen el factor principal para la interpretacin y prediccin del curso de la poltica exterior. De este modo, el objetivo de esta parte sera ofrecer una sntesis de las principales aproximaciones sobre este tema, para tratar de derivar en otra fase, cul sera la contribucin del sector econmico norteamericano a la formacin de la poltica exterior para un caso especfico. Uno de los trabajos seminales en este tipo de literatura fue aportado por el socilogo C. Wright Mills a fines de la dcada de los aos 50.168 Entendemos por minora del poder, los crculos polticos, econmicos y militares que, como un conjunto intrincado de camarillas que se trasladan en imbrican, toman parte en las decisiones que por lo menos tienen consecuencias nacionales, la lite de poder est constituida por quienes los deciden.169 Se distingue en est definicin inicial, la existencia de tres grupos principales que constituyen la base del poder poltico una de las cuales sera econmica y la integraran aquellas personas que toman las decisiones. Refirindose al poder de los ricos corporativos, que no son ms que un sector de la lite gobernante, subraya que el poder del dinero sobre los bienes materiales no es tan importante como los poderes institucionales de la riqueza; en primer lugar los poderes refrendados por la Constitucin que en su enmienda decimocuarta sancion legalmente la existencia de la sociedad annima, y les permite el gobierno de la economa privada sin demasiadas intervenciones del Estado; en segundo lugar que el dinero permite que el poder econmico de sus propietarios se traduzca directamente en las causas de los partidos polticos170 y en tercero:
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Pero no es slo con las aportaciones directas para las campaas como los ricos ejercen el poder poltico. Y no son tanto los muy ricos como los directivos de grandes empresas - los organizadores corporativos de la gran clase propietaria - quienes han traducido el poder de la riqueza en usos polticos. Al complicarse cada vez ms intrincadamente el mundo corporativo en la esfera poltica, esos directivos han quedado ntimamente asociados con los polticos, y en especial con los polticos clave que forman el directorio poltico del gobierno de los Estados Unidos.171
Otro problema que es preciso establecer aqu no por tratarse del sector econmico, sino por la significacin que tiene el poder sobre el acto mismo de la guerra y las acciones de intervencin frecuente de los Estados Unidos en los asuntos internacionales se deriva del lugar que le otorga Wright Mills a lo que l denomin los seores de la guerra. El tema derivado de esta proposicin supone que los militares norteamericanos de alto rango, con sus escuelas especiales, su formacin, constituyen una base de poder relativamente independiente que no se debe ver subordinada a los crculos econmicos y polticos del poder, si bien afirma que cuando se entiende a fondo, la idea de una camarilla militar se refiere a mucho ms que a la ascendencia ejercida por los militares, de hombres cuyos intereses han ido coincidiendo cada vez ms. A fin de comprender el papel desempeado por los militares dentro de esta minora es preciso que entendamos el papel que representan en ella el presidente corporativo y el poltico.172 Siguiendo esta lnea de pensamiento, pero adentrndose ms en las instituciones que en el papel de los individuos en la poltica William Domhoff profundiza en el estudio del sector econmico en la poltica exterior. La base de este ensayo fue una obra publicada en 1967 que trataba de establecer Quin gobierna los Estados Unidos?.173 Un ensayo especfico del mismo autor se presenta con un ttulo anlogo a la de la obra ms general. La tesis del estudio de William Domhoff Who Made American Foreign Policy, 19451963?174 es que en ningn dominio de la poltica es tan claro el predominio de los ms ricos, ms poderosos, y con un pensamiento de propietarios y administradores internacionales que en las mayores corporaciones e instituciones financieras175. Este autor se apoyaba para su trabajo en los resultados del famoso libro del socilogo Wrigth Mills, en La lite del poder debido al fenmeno de interconexin y sobreposicin [interlocking overlappers]. Domhoff redefine el trmino lite de poder, como los miembros activos y trabajadores de la clase alta y los empleados de alto rango en instituciones controladas por la clase alta. El criterio define la incorporacin de los jefes ejecutivos de las grandes corporaciones (sean o no ellos mismos miembros de la clase al inicio), en tanto las instituciones que encabezan son controladas por la clase alta. El foco principal del anlisis para a las instituciones en lugar de hacer el nfasis en los individuos. Este modelo de anlisis de la poltica exterior ordena las principales instancias del gobierno norteamericano dedicadas a la formacin de la poltica exterior dentro del Ejecutivo y el Congreso como instrumentos de las instituciones principales de poder en la formacin de la poltica exterior Desde la perspectiva de este autor, la opinin pblica, e incluso los Comits del Congreso, los grupos de intereses polticos, las agencias del Ejecutivo no son ms que el ambiente, dicho de otro modo, el contexto institucional donde opera el proceso de conformacin de la poltica. Para l, la institucin ms importante en el proceso de toma de decisiones en poltica exterior son las grandes corporaciones. Ello supone, en otras palabras, que en la concentracin del capital y el potencial econmico de estas grandes corporaciones, que con frecuencia tienen una dimensin multinacional, reside la
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clave para comprender la gnesis del proceso de conformacin de la poltica exterior estadounidense. Este proceso en la prctica es sumamente complejo y en ocasiones las evidencias del registro histrico de la poltica norteamericana no hace visible la relacin entre la decisin de poltica final asumida y la funcin e influencia de las grandes corporaciones en la conformacin de la poltica exterior. La razn de esta falta de transparencia en el funcionamiento del mecanismo de poder de estas instituciones en trminos del ejercicio del poder poltico se deriva de la propia esencia de sus mecanismos, que deben ser sutiles e indirectos para preservarse y no exponer de manera abierta la contradiccin entre los supuestos constitucionales de funcionamiento democrtico y la praxis poltica. El problema que plantea el anlisis de este paradigma del proceso de formacin de la poltica exterior hacia un pas concreto no debe considerarse nico, ni suficiente, por importante que sea en tanto existen condiciones de extrema confrontacin en las relaciones internacionales que retardan o limitan las consideraciones de ndole econmica, as como la identificacin de intereses nacionales en los resultados o beneficios econmicos que tiene para los Estados Unidos el manejo de su estrategia poltica tomando en cuenta en primer lugar el comercio, las inversiones, la creacin de empleo, y el ascenso de la competitividad, as como un clima favorable para ejercer una mayor influencia. En tendencia, la economa norteamericana es cada vez ms dependiente de las relaciones econmicas internacionales y relativamente menos influyente en el contexto internacional a pesar de mantenerse como lder. Ello ha generado una inclinacin mayor a tomar en cuenta el factor econmico en la conformacin de la poltica exterior a pesar de que todava no puede decirse que es el factor determinante, como se puede derivar tanto del discurso como de la praxis poltica desde la primera administracin de Clinton, quin plante el objetivo de que la economa dejara de ser el primo pobre de la poltica exterior e incluso cre una institucin anloga al Consejo de Seguridad Nacional para las decisiones econmicas. Por otra parte, es preciso evaluar en cada caso el lugar concreto, actual y perspectivo que tiene el comercio, las inversiones, los mercados y su apertura al acceso desde el exterior y en particular para las corporaciones estadounidense. Para tener una dimensin ms completa del sistema de las relaciones internacionales debe considerarse el lugar que ocupan estos mismos factores en las relaciones econmicas de los principales socios de los Estados Unidos, para evaluar si se trata del inters particular de un centro capitalista, o del inters general concertado del sistema en su conjunto a escala global. Esta ltima situacin hara posible la creacin de alianzas muy poderosas que convertiran a las relaciones econmicas internacionales en un instrumento de enorme impacto sobre pases disidentes de tal concertacin. Cuando la economa y el mercado del pas, por su estabilidad y dinamismo, as como por alcance de la apertura al comercio y a las inversiones internacionales, no logran estimular inters de las grandes corporaciones en el sentido que puedan cuantificar las prdidas por sostenimiento de una poltica de sanciones econmicas y aislamiento, cabe esperar sostenimiento de una poltica dominada por otros factores polticos. el el el el
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En tales casos, los intereses polticos y econmicos de empresas y entidades econmicas pequeas y otros actores polticos regionales, o locales, pueden ser decisivos en el curso de la poltica. En cierto sentido puede considerarse que los intereses de las corporaciones multinacionales entraran en conflicto con los intereses nacionales. El desarrollo de diversos tipos de empresas multinacionales con base en los Estados Unidos ha demostrado no ser siempre consistente con los intereses nacionales. Ello se debe, de acuerdo a un estudio de una oficina especializada del Congreso (Office of Technology Asessment, U.S. Congress)176 a los siguientes aspectos entre otros: Los gobiernos se mantienen influyentes en las relaciones con la multinacionales, si bien el gobierno norteamericano ha optado por minimizar su influencia sobre muchos aspectos del comportamiento de las multinacionales en los Estados Unidos. Muchas empresas multinacionales son cada vez ms multinacionales y menos nacionales con respecto al pasado, ello supone una creciente divergencia entre las necesidades nacionales y las necesidades de las empresas multinacionales. Los intereses de las multinacionales basadas en los Estados Unidos divergen de los intereses nacionales. Las corporaciones norteamericanas no son ya dominantes en la lista de las mayores multinacionales. Este declinar refleja en parte la relativa disminucin en la significacin de la economa estadounidense y el ascenso de la del Japn. El nmero e importancia de las alianzas estratgicas internacionales se han incrementado rpidamente, pero su significacin general no es bien comprendida.
Esta ltima tendencia puede resultar de gran significacin en una perspectiva de largo plazo para el comportamiento de la poltica exterior norteamericana en tanto las alianzas estratgicas podran debilitar el liderazgo tecnolgico de los Estados Unidos mediante la transferencia de tecnologa al exterior. Otros consideran que puede resultar en beneficio para la competitividad norteamericana por la transferencia de procesos tecnolgicos a los Estados Unidos, particularmente por corporaciones con base en Japn.177 Sin embargo, a pesar de las tendencias a la creacin de alianzas en el presente, parecen mantenerse fuertes las races nacionales de las corporaciones multinacionales, quizs por una poltica de auto restriccin para no aumentar los conflictos con el gobierno del pas de residencia. Esta tendencia es muy fuerte para el caso de los Estados Unidos por tratarse del pas lder del sistema internacional, que mantiene la voluntad poltica, el potencial econmico, y sobre todo el predominio militar para ejercerlo. Asimismo se evidencia, paralelamente, el fortalecimiento de factores e intereses regionales, e inclusos locales, actuando en la formacin de la poltica exterior a partir de la identificacin de sus propios intereses particulares y el propsito y la posibilidad derivada de las nuevas condiciones de las comunicaciones, la reduccin de los costos y una tendencia a la disminucin de las restricciones al comercio, de beneficiarse directamente de las relaciones econmicas internacionales. Este tipo de enfoque para el anlisis de la poltica exterior ha sido desarrollado principalmente por Robert Keohane y Joseph S. Nye178 y puede denominarse como el modelo de la poltica transnacional, que se apoya en la creciente significacin de nuevos actores internacionales cuyos intereses trascienden las fronteras nacionales. Es curioso que la aproximacin transnacional a la conformacin de la poltica exterior, al preocuparse por las nuevas fuentes de poder en las relaciones internacionales, se conecta con los temas tradicionales de la seguridad de las naciones, como son los recursos econmicos: la
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energa, las materias primas, los alimentos, a los que habra que agregar, dadas las condiciones actuales, las comunicaciones, la informtica aplicada a la gestin y la transferencia de tecnologa. Con anterioridad se vena advirtiendo sobre las contradicciones generadas por las multinacionales y el manejo de poltica por un Estado nacin, del poder y las dimensiones de los Estados Unidos. En la obra de Richard Barnet y Ronald Muller: Los dirigentes del mundo. El poder de las multinacionales 179 se afirmaba:
La espectacular expansin de las corporaciones mundiales en el extranjero, que se produjo a mediados del decenio 1961-1970, vino a complicar los problemas de gestin de la Casa Blanca, el Tesoro y la Reserva Federal. Las polticas fiscales y monetarias de tipo keynesiano, que eran de una razonable eficacia cuando la economa de los Estados Unidos estaba menos concentrada y slo en una mnima parte dependa de transacciones mercantiles y financieras que tuvieran lugar ms all de sus fronteras, resultan cada vez menos adecuadas para gobernar la seccin norteamericana de la economa mundial.
Las bases para hablar del inters de corporaciones multinacionales basadas en los Estados Unidos y su significacin en la poltica exterior se asocia tambin con el declinar de las compaas norteamericanas entre las mayores 500 corporaciones ordenadas por el volumen de sus ventas a escala global. Desde finales de los aos 60, las corporaciones norteamericanas han salido de la lista de las 500 mayores a una tasa aproximada de seis firmas por ao o 150 firmas de conjunto. Ellas han sido desplazadas por firmas japonesas fundamentalmente. Durante el mismo perodo, el nmero de corporaciones europeas de la lista se ha incrementado moderadamente y el total de sus ventas supera al del total de las corporaciones norteamericanas, si bien pueden existir distorsiones en el clculo debido a desajustes provocados por las fluctuaciones en los tipos de cambio.180 Es reconocida tambin en los anlisis sobre los grupos de inters en la poltica exterior norteamericana la participacin conjunta o concertada de las corporaciones multinacionales y el gobierno norteamericano. Algunos casos particulares se emplean como ejemplos notables de la influencia de las corporaciones estadounidenses en la formacin de la poltica exterior hacia determinados pases, o incluso el empleo de las conexiones entre las corporaciones norteamericanas y diversas instancias del gobierno para el cumplimiento de lo que estas reconocan como los intereses nacionales de los Estados Unidos. Entre los ejemplos ms notables de la participacin de las corporaciones multinacionales en la conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos puede mencionarse la aprobacin de la enmienda Hickenlooper, que eliminaba la ayuda exterior a cualquier pas que nacionalice inversiones estadounidenses sin compensacin y el instrumento de la Overseas Private Investment Corporation, que asegura las inversiones de los Estados Unidos en algunos pases subdesarrollados de acuerdo a las condiciones especficas de sus relaciones con el gobierno.181 En ocasiones, las corporaciones multinacionales no slo han determinado el curso de la poltica norteamericana, sino que han servido de instrumento activo de la poltica exterior de los Estados Unidos. No debe pensarse que se trata de un fenmeno reciente vinculado a la globalizacin. Al respecto sealaba Joan Edelman que la decisin que tom el gobierno de los Estados Unidos en 1950 de permitir a las compaas petroleras deducir el pago de regalas de los impuestos norteamericanos, fue un recurso empleado por el poder ejecutivo para transferir
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ayuda a los Estados productores de petrleo del Medio Oriente en un momento que tal ayuda no hubiera sido aprobada por el Congreso.182 La intervencin de los Estados Unidos en Guatemala en 1954 fue fuertemente favorecida por la United Fruit Company, que tena grandes inversiones en las plantaciones de pltano all. Tambin est bien documentada la participacin activa de la ITT en tratar de evitar la victoria de la Unidad Popular en ese pas primero y luego derrocar ese gobierno.183 No cabe duda que la principal motivacin de la intervencin poltica realizada por la ITT fue Chiltelco, una empresa telefnica valorada en aquel entonces en 153 millones de dlares.184 Aceptando que existen otros intereses y otras formas en que estos pueden actuar sobre las decisiones de poltica, es aceptada la asimetra de las empresas privadas, sobre todo las corporaciones multinacionales en el proceso de formacin de poltica. Pueden identificarse notables ventajas sobre cualquier otro grupo de inters y por lo tanto, su posicin privilegiada dentro de la estructura de la sociedad les garantiza a sus propietarios la representacin de facto de los intereses nacionales. Estas son de manera sinttica: Una gran disponibilidad de fondos para aportar a los Comits de Accin Poltica que representan sus intereses. Las propias organizaciones de las corporaciones en s mismo constituyen un grupo de inters en pleno funcionamiento. Las corporaciones tienen fcil acceso a los funcionarios de ms alto nivel del gobierno. De hecho, las mismas aportan buena parte de ellos y en la practica se produce un flujo y reflujo de los altos cargos oficiales del gobierno a integrar las juntas directivas de las mayores y ms importantes corporaciones multinacionales privadas.185
La desproporcionada contribucin de las corporaciones multinacionales a la formacin de la poltica se deriva no slo de las contribuciones de los Comits de Accin Poltica que canalizan los recursos financieros en apoyo a los candidatos a las elecciones tanto a la Presidencia como al Congreso y con la incorporacin directa de los representantes de las principales firmas a las nminas de los principales funcionarios del gobierno, sino que adems contribuyen a la generacin de alternativas polticas y a la formacin del consenso, o de la orientacin ideolgica acorde a los intereses con el aporte de financiamiento que sus principales fundaciones ofrecen a centros de pensamiento o de estudios de la poltica internacional y los temas afines que la puedan impactar dentro de la esfera acadmica y de las universidades. As las mayores contribuciones financieras al sostenimiento del trabajo del Council on Foreign Relation, institucin de gran estabilidad e influencia reconocida en la formulacin de propuestas de poltica exterior, provenan directa o indirectamente de las principales corporaciones multinacionales estadounidense. Las corporaciones pagaban su cuota por servicio a corporaciones, establecida entre mil y diez mil dlares anuales en dependencia del tamao de la empresa y el alcance de los intereses en las relaciones internacionales. En el perodo 19571958 se encontraban, por ejemplo, Chase Manhattan, Continental Can, Ford Motor, Bankers Trust, Cities Service, Gulf, Otis Elevator, General Motors, Brown Brothers, Harriman e International General Electric.186 Referidos a la etapa de Guerra Fra existen valiosos trabajos que reconocen el papel de las corporaciones en definiciones de poltica exterior y en particular del gasto militar. En algn sentido el llamado Complejo Militar Industrial no es ms que la expresin de la influencia de las corporaciones sobre las esferas del gobierno y no resultan solamente de una interpretacin propia de los militares del inters nacional. Domhoff se apoyaba para su presentacin en una investigacin realizada por Samuel P. Huntington que afirmaba que lo ms impactante de todo
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era la funcin tan poco importante desempeada [por los militares] en proponer cambios en poltica.187 As uno de los documentos estableciendo importantes lineamientos de poltica en la Posguerra, el National Security Council (NSC) 68 que llamaba a un rearmamento general fue una iniciativa del ejecutivo corporativo Sidney Souers, Secretario del NSC en aquel momento, y del abogado corporativo, Dean Acheson. El estudio fue encabezado por Paul Nitze del Policy Planning Staff del Departamento de Estado, socio de Dillon, bien establecido en la esfera de las inversiones en los Estados Unidos.188 De forma semejante y basado en distintos estudios de caso se postulaba en el citado trabajo de Domhoff que ni el Congreso, ni la opinin pblica tienen la iniciativa en la formacin de la poltica y que las decisiones fundamentales se toman antes de llegar a estas instancias por miembros de las lites corporativas, que desde puestos claves en el Departamento de Estado, el NSC elaboran las propuestas que luego se transformaran en acuerdos, resoluciones o documentos programticos de poltica exterior. Otros autores presentan evidencias que parecen reforzar la relativa poca significacin de los militares en decisiones de la mayor importancia. As de acuerdo a Robert A. Pollard, fue el Departamento de Estado y no el Departamento de Defensa el administrador del Programa de Asistencia Militar a Europa debido a que el propsito primordial del programa, al igual que del Programa de Recuperacin Econmica, era reforzar la estabilidad poltica y econmica de Europa Occidental, y no edificar un aparato blico capaz de combatir al Ejrcito Rojo.189 El poder del sector de los negocios en la sociedad norteamericana, encabezado por sus grandes corporaciones, evidencia ms claramente su influencia en la poltica exterior cuando se analizan ciertas inconsistencias respecto a los principios de poltica aceptados. El caso de Sudfrica durante la etapa del Apartheid es un ejemplo relevante. Los intereses de las grandes y poderosas corporaciones financieras sudafricanas, aparecan conectados a los de importantes corporaciones multinacionales norteamericanas, algunas de las cuales durante el gobierno de Ronald Reagan aportaron buena parte de los principales funcionarios dedicados a la poltica exterior de ese pas. El propio Alexander Haig, cuando era Secretario de Estado afirmaba, en 1981 que Slo manteniendo buenas relaciones con Sudfrica, los Estados Unidos poda esperar influir en las actitudes de Sudfrica. Esta idea sera bsica en la formulacin del compromiso constructivo de los Estados Unidos con Sudfrica. Esta bien documentado el vnculo de esas figuras en el mundo corporativo. Alexander Haig era Presidente de United Technologies, la importante corporacin dedicada a la produccin de bienes para la defensa y a la vez haba sido director del Chase. William French Smith, Secretario de Justicia era socio de Gibson Dunn & Crutcher, una importante firma legal que sirve a corporaciones como AMAX, Donald T. Regan, Secretario del Tesoro, haba sido presidente de la importante firma de inversiones Merril Lynch, el Director de la CIA, William J Casey era socio de la firma legal Rogers & Wells, el Secretario del Comercio Malcolm Baldrige fue director de Bendix Corporation y el Secretario de Defensa Caspar Weinberger fue consejero legal de Bechtel Corporation.190 Es decir, las corporaciones multinacionales y las firmas legales que forman parte de la estructura de poder se vinculan con la esfera poltica no slo mediante la influencia del financiamiento de las campaas por diversos medios, ni mediante sus propias acciones dentro de su amplio mbito de accin - el sector privado de la economa -, sino que aportan como funcionarios polticos hombres pertenecientes a ese sector.
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Quizs el vnculo ms claro en la articulacin de la estructura de poder entre las corporaciones multinacionales y las instancias del poder del gobierno norteamericano se exprese entre las corporaciones concentradas en la produccin para la defensa y la aprobacin de enormes presupuestos militares que obedecan, supuestamente, a una racionalidad poltica, calzada ideolgicamente por el concepto de la seguridad nacional y la necesidad de preservar los intereses de la nacin ante las amenazas y retos externos. As los gastos militares se han convertido en una forma principal de financiamiento del gobierno a las investigaciones que realizan estas corporaciones, que luego se traduce en el liderazgo y competitividad que pueden mostrar las corporaciones multinacionales norteamericanas. La aviacin militar, por ejemplo, ha sido siempre la fuente de la aviacin comercial norteamericana. Tanto la Boeing, como la MC Donnell Douglas han sido de los principales contratistas del Departamento de Defensa por muchos aos. Pero como productores de naves para la aviacin comercial y otros medios relacionados estas mismas corporaciones tienen una amplia dependencia del comercio exterior (48.8%) la Boeing y (33.8%) MC Donnell Douglas.191 En otras palabras, los vnculos que se crean dentro de la estructura del capital financiero norteamericano, articulados dentro de su estructura de poder en los grupos financieros, de influencia decisiva sobre la poltica exterior del gobierno norteamericano, sirven de base terico conceptual para comprender la funcionalidad del aparato poltico del gobierno para su clase dominante estructurada en corporaciones, fundaciones, centros de pensamiento y otras instancias mediadoras que les garantizan, por lo menos, una cuota de poder asimtrica respecto al resto de la sociedad y en realidad la identificacin de sus intereses, como los intereses nacionales que permitirn definir coherentemente las polticas de seguridad nacional. Tal nivel de abstraccin sera intil al anlisis concreto de los problemas especficos de las relaciones polticas contemporneas de los Estados Unidos con otros pases si no se expresa en niveles ms concretos, como son los agregados del comercio y las inversiones, los niveles de la deuda pblica y privada con cada pas, as como la identificacin de corporaciones especficas con alguno de estos intereses en el pas o problema que se trate. Estudios recientes del lado de los Estados Unidos confirman lo adecuado de este tipo de anlisis a la hora del proceso de conformacin de la poltica en el cual estos actores polticos, las corporaciones multinacionales, las instancias intermedias y sus representantes en el gobierno tienden a sopesar cada vez con ms nfasis, sobre todo en la actual etapa de la Posguerra Fra, la contraposicin de intereses econmicos contra polticas de sanciones econmicas. Esta contradiccin debe aportar nuevas posibilidades en el anlisis de la conformacin de la poltica exterior norteamericana en la medida que logre esclarecer cmo deben ser balanceadas las preocupaciones econmicas con las prioridades de la poltica exterior de los Estados Unidos. Instituciones de la esfera mediadora que actualmente actan en este sentido especficamente puede sealarse el Council on Competitiveness creada en 1986 como una organizacin sin fines de lucro y no partidista, con el objetivo de aumentar la capacidad de las corporaciones norteamericanas y sus trabajadores de competir en el exterior al tiempo que se incrementa el nivel de vida interno.
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Para ello sugieren como la primera de sus recomendaciones de una investigacin realizada en 1994 implementar completamente la nueva prioridad en los intereses econmicos en el proceso de toma de decisiones de la poltica exterior de los Estados Unidos. Ellos consideran que el departamento del Comercio, el Tesoro y U.S. Trade Representative, y otros -- no estn con frecuencia involucrados en el proceso de toma de decisiones de la poltica exterior y aunque reconocen la incorporacin del National Economic Council como un paso positivo para llevar la perspectiva econmica a ese proceso, piensan debe asignrsele mayores recursos para que puedan representar esos intereses de manera ms completa.192 Este ltimo aspecto parece confirmar la interpretacin de que la economa debe desempear una funcin cada vez ms integrada o balanceada de los intereses econmicos. Ello no debe interpretarse, por supuesto, como un proceso lineal y acabado, por el momento y en los prximos aos se mantendr la preeminencia de los intereses de seguridad nacional, supuestamente contentivos de los econmicos, en contraposicin a estos ltimos, entendidos de modo ms estrecho. La clase o lite gobernante en los Estados Unidos, aunque sabe que una de las bases del poder y actual liderazgo se lo debe al potencial econmico, sabe tambin que es difcil presentar una estrategia de poltica exterior apoyada solamente en estos aspectos. Se requiere de una concepcin ideolgica y poltica para conducir las relaciones internacionales y el sostenimiento del liderazgo que tome en cuenta tambin, en ocasiones con mayor nfasis, segn sea el caso, la perspectiva poltica y militar.
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Los Grupos de Inters en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior Norteamericana Lic. Rosa Ma. Lobaina Barthelemy La denominacin de grupo de inters o lobby - a menudo tambin vista como grupo de presin - se da a una forma caracterstica de las tantas que adoptan los crculos empresariales del sector privado para influir en el proceso de formulacin de la poltica. Adems, en la misma se incluyen los intereses de otras clases y sectores especficos de la sociedad que de igual manera buscan influencia en el ejercicio del poder, como pueden ser grupos que expresan intereses tnicos, sociales, etc. Se entiende que no debe confundirse el trmino grupo de inters con otros tipos de asociaciones u organizaciones, como pueden ser ciertas organizaciones no gubernamentales (ONG). De hecho, lo que diferencia a aquellos de estas ltimas es precisamente el carcter institucional de los primeros con el fin establecido de influir en la conformacin de la poltica a travs de diversos medios, entre los cuales se destaca el financiamiento electoral. Esta afirmacin no desconoce que las organizaciones no gubernamentales tambin pueden dirigir su atencin hacia el mencionado proceso en su accionar con el Estado, pero su historia, medios de influencia y objetivos institucionales difieren de los grupos de presin. La actividad de los grupos de presin en Estados Unidos es una forma de discurso poltico protegida por la Primera Enmienda de la Constitucin, por lo que no puede ser abolida ni limitada como se quisiera. De hecho, fue reconocida desde el surgimiento de la nacin, teniendo un impacto significativo en las actitudes y el comportamiento poltico. Sin embargo, los grupos de inters surgieron estigmatizados por la imagen negativa de la labor que realizaban. James Madison, uno de los padres fundadores de la Constitucin norteamericana se refiri a ello en el nmero 10 de The Federalist193, donde lo identific como faccin, al argumentar en contra de su influencia perniciosa, a la vez que reconoca que no poda evitarse al formar parte de la democracia, aunque s haba que pensar como controlar sus efectos. De hecho, desde el propio proceso que dio lugar a la Constitucin se pusieron en evidencia las causas e intereses de las distintas facciones existentes y, como irnicamente apunta un estudio del subcomit de Relaciones Intergubernamentales194, el propio Madison, Hamilton, Washington y sus colegas federalistas haban formado una de las ms exitosas campaas cabilderas en la historia de Estados Unidos, al guiar las deliberaciones de la Convencin de Philadelphia de 1787 y asegurar sus ideas a travs de la Constitucin. En aquellos tiempos los grupos de inters desarrollaban sus actividades esencialmente a travs de individuos o de coaliciones ad hoc, establecidas con propsitos especficos y llevados adelante slo por un perodo limitado. Lo caracterstico era la aureola de corrupcin y los conflictos de intereses que los acompaaban. Por entonces apareci el trmino lobbyist, referido a la persona con capacidad de ejercer algn control sobre las legislaturas a su favor, lo que de una manera u otra fue objeto de varios escndalos que, a la postre, ha resultado ser un trabajo reconocido y aceptado en la sociedad195. De manera que entre 1830 y 1840 se organizaron sobre todo asociaciones religiosas y grupos antiesclavistas, proceso que continu en ascenso al vincularse a la propia transicin que
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experimentaba Estados Unidos a mediados del siglo XIX, de una repblica agraria a una nacin industrial moderna. La Guerra Civil favoreci e intensific esa transformacin, mientras el Gobierno Federal y la ciudad de Washington se convertan en puntos focales de los esfuerzos de varios intereses comerciales y el crecimiento de sus representantes o agentes. As, en los aos 60 de aquella centuria emergieron los sindicatos de artesanos, los Granger (logias para el fomento de la agricultura) y varias organizaciones fraternales, pero lo ms significativo fue la puja entre los agentes de varios grupos que representaban intereses financieros porque el Congreso aprobara sus proyectos particulares en lo que sera la construccin del ferrocarril transcontinental196. Esto ltimo fue un proceso que corri aparejado al aumento del valor de la tierra y de legislaciones sobre el particular y una extraordinaria expansin industrial que marc, a partir del fin de la Guerra Civil el comienzo de la Era Dorada en Estados Unidos, un perodo caracterizado por el creciente poder del capital y los grandes cambios sociales. Paralelo al desarrollo que experimentaba la sociedad norteamericana, los viejos agentes individuales de intereses que haban promovido numerosas leyes consideradas por ellos apropiadas, comenzaron a ser reemplazadas por representantes de varios intereses en el ltimo tercio del siglo XIX. As, entre 1880 y 1890, adems del lobby del ferrocarril, las asociaciones de negociantes y agentes industriales desarrollaban intensas gestiones por mantener altas tarifas a las manufacturas importadas, entre otras cuestiones. De una manera u otra, esas experiencias fueron parte del proceso de creacin, fomento y desarrollo de los grupos de inters en Estados Unidos, que cada vez ms se vinculaban al proceso de conformacin de la poltica estadounidense y a los mecanismos de las ramas del gobierno federal, a la vez que eran rechazadas por sus vnculos a escndalos nacionales. Fue durante ese perodo, en 1876, que la Cmara adopt una resolucin en la que se requera que todos los lobbyists se registraran con el secretario de sta, lo que marc el primer esfuerzo congresional por regular la actuacin de los lobbies. Esta pequea accin que no logr pasar en el Senado, fue ms activa en varias legislaturas de los Estados, que consideraban esas funciones como felonas y promotoras de corrupcin, por lo que deban ser rechazadas por ley.197 De hecho, desde aquel primer paso y en las tres primeras dcadas del siglo XX, el Congreso ejecut numerosas investigaciones sobre los lobbies y la actividad de los lobbyists, tratando de regularlos. Paradjicamente, el perodo coincide con ser la gran era de creacin de organizaciones, al surgir reconocidos grupos como la Chamber of Commerce, la National Asociation of Manufactures, la American Medical Asociation, la Urban League, la American Farm Bureau, la National Catholic Welfare Conference, la NAACP, el American Jewish Committee y la Anti-Defamation League. Tambin es ampliamente reconocido, y as lo refieren varios autores, como, a pesar del rechazo de que eran objeto los grupos de inters, el nmero de estos aument despus del New Deal de los aos 30, paralelamente al crecimiento en los gastos federales y a la expansin de la autoridad en nuevas reas, proliferando de manera significativa en los aos 60 y 70. En las ltimas cuatro dcadas, el gobierno federal, devenido en una tremenda fuerza en la vida de la nacin, ha expandiendo as las reas donde los cambios en la poltica federal podra significar un xito o un fracaso para los grupos de inters.
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Varios autores como James Q. Wilson198 y, Richard A Watson199, entre otros, se refieren al crecimiento de los grupos de inters, en lo particular, en determinados perodos histricos, desde la perspectiva de cuatro factores esenciales que influyen, a saber: El amplio desarrollo econmico crea nuevos intereses y redefine los viejos. De esa manera, la revolucin agrcola cre nuevas perspectivas para los granjeros, organizndose en coaliciones para canalizar sus intereses. Lo mismo sucedi con la revolucin industrial y la organizacin de los obreros en sindicatos. La propia poltica del gobierno ayuda a crear los grupos de inters. La participacin en una guerra genera los veteranos y estos promueven demandas. La aparicin de lderes ante determinados movimientos sociales. La expansin del gobierno en una determinada rea estimula la propagacin de grupos interesados en aquella. La proliferacin que han tenido los grupos de inters en los aos ms recientes hace prcticamente imposible a los analistas polticos determinar el nmero exacto de los lobbyists registrados en Washington en la amplia lista de consultores polticos, abogados, representantes exteriores, especialistas, defensores de los consumidores, representantes de asociaciones de negocios y especialistas en asuntos gubernamentales, entre otros. Lo cierto es que el incremento de los grupos de inters se debe en esencia a tres causas fundamentales: El cada vez mayor nmero de divisiones en la sociedad norteamericana, por niveles de ingreso, ocupacin, diversidad tnica y racial, etc. El sistema constitucional de los Estados Unidos que, por su descentralizacin, contribuye a la multiplicacin de los puntos en los que los grupos de inters pueden lograr acceso al gobierno, por lo que son ms las posibilidades de influir en la poltica y, de hecho, ello estimula a que un mayor nmero de grupos trate de hacerlo. La debilidad de los partidos polticos, sobre todo en las ltimas dcadas, al hallarse inmersos en profundos procesos de divisin y crisis. Los tres argumentos en la prctica se combinan de manera tal que permiten expresar a los grupos de inters no slo un crecimiento notable en el orden cuantitativo, sino que tambin resulta evidente la accin participativa en el proceso de elaboracin de las polticas en lo que Charles E. Lindblom cualifica como "el juego del poder", en cuya lista figuran los lobbies, junto a los funcionarios gubernamentales, a los lderes de los partidos y a un reducido nmero "de ciudadanos sumamente activos".200 El impacto de los grupos de inters en ese juego de poder se manifiesta en el proceso de elaboracin de las polticas interna y externa, siendo de gran fuerza, al expresar los vnculos estrechos de intereses socio-econmicos, polticos e internacionales, sobre todo del sector privado de los negocios, con los del aparato estatal.
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Estructura y funcionamiento de los grupos de inters En ocasiones se tiende a creer que un grupo de inters o lobby es cualquier asociacin de personas que comparten determinada actitud con respecto a algn asunto y hacen reclamaciones o demandas al estado o a otros miembros de la sociedad en relacin con ste. Pero no todos los grupos se ajustan a esa descripcin y, de hecho, el trmino como tal no es del todo preciso. En la bibliografa politolgica son abundantes los anlisis sobre el particular. Lindblom resume que se debe entender por actividades de grupos de inters:
" Todas las interacciones a travs de las cuales los individuos y grupos privados sin autoridad gubernamental pretenden influir en las polticas pblicas junto con las interacciones e influencias de los funcionarios del gobierno que van ms all del uso directo de su autoridad. Realizando estas actividades, los grupos privados, individuos y grupos gubernamentales juegan un papel 201 indispensable en la formulacin de las polticas pblicas".
De cualquier manera, lo significativo es que los grupos de inters poltico actan de igual forma en los procesos de elaboracin de las polticas interna y exterior. Para ello disponen de dos mtodos bsicos en el intento por influir en los funcionarios y, por consecuencia, en la formulacin de determinada poltica. A saber, esos mtodos son: el directo, a travs del contacto con legisladores o su Staff, y con funcionarios ejecutivos, la testificacin en las audiencias congresionales, el aporte de informacin tcnica o poltica en asuntos importantes, las contribuciones financieras de campaa a travs de los Comit de Accin Poltica (PAC's), etc.; y el indirecto, sobre todo por el uso de las campaas de prensa, la formacin de coaliciones, las protestas y el boycott, entre otras cuestiones. El objetivo es uno, buscar beneficios positivos o tratar de impedir que se emprenda alguna accin. En esencia, puede resumirse que los grupos de inters tratan de alcanzar los objetivos polticos por medios particulares. Esta es una de las caractersticas que distingue al grupo de inters del partido poltico, el cual centra su atencin prcticamente en el proceso poltico electoral, adems de que los mtodos primarios mediante los cuales ambos tratan de alcanzar sus fines son distintos. Los segundos buscan ocupar puestos gubernamentales al postular candidatos, mientras los primeros generalmente persiguen influir en los actos de los funcionarios que ya ocupan esos cargos. Tal diferenciacin slo es cuestin de nfasis; la separacin de la labor poltica de los dos tipos de organizaciones no es total. Algunos grupos de inters gestionan sus influencias en la seleccin de funcionarios polticos porque piensan que determinadas personas ofrecen ms posibilidades que otras de seguir los cursos de accin deseados. Pero lo cierto es que los propsitos fundamentales de los dos tipos de organizaciones difieren. Los partidos polticos siempre postulan candidatos para los cargos administrativos y los problemas no suelen constituir un factor importante en las campaas. Los grupos de inters generalmente tratan de influir en los funcionarios con relacin a problemas por los cuales se preocupan esos grupos, y esa influencia se busca desde las propias campaas electorales, cuando esos grupos ponen a funcionar las maquinarias financieras en apoyo de los candidatos que pretenden sumar a sus objetivos.
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Desde luego, una cosa es hablar de poltica y otra hacer algo respecto a un problema poltico. Los grupos que emprenden accin poltica difieren en la medida en que lo hacen. Algunos slo intervienen en cuestiones polticas en contadas ocasiones, mientras otros lo hacen constantemente. Asimismo varan en cuanto al alcance de las actividades polticas y sus estrategias varan de acuerdo al nivel de influencia y del tipo de grupo o coalicin de que se trate. Se entiende que existen dos tipos de grupos: los de intereses institucionales y los de intereses de los miembros202. Los intereses institucionales incluyen a individuos u organizaciones que representan a las organizaciones habitualmente mayores, como firmas de negocios, gobiernos locales, fundaciones, universidades. Pueden ser representadas por abogados o expertos en relaciones pblicas. Otro tipo es el de las asociaciones comerciales o gubernamentales. Los intereses de los miembros comprenden las organizaciones de solidaridad, las de incentivos materiales y los grupos de inters pblico, con un aumento e impacto considerable en los aos 60 y 70 del actual siglo. Los grupos econmicos por lo regular intervienen polticamente en una gran variedad de asuntos. Incluye grupos de inters comercial, grupos de inters agrcola y grupos de inters laboral, que en el transcurso del tiempo, motivados por una amplia constelacin de intereses como el comercio, la agricultura y la mano de obra, han participado de manera activa y efectiva en el proceso poltico norteamericano, es decir, en la conformacin de las polticas domstica y exterior. De hecho, los grupos de negocios constituyen los lobbies ms importantes, al ser los que ms fuertemente estn conectados con la poltica domstica y la realidad econmica, por sus altos niveles de contacto en el proceso de hacer la poltica, la experiencia en entender el mencionado proceso, las sofisticadas tcnicas de lobby de que estn armados y los contactos estrechos que mantienen en el Congreso y el Ejecutivo norteamericanos. Tambin resulta significativo que en las ltimas dcadas otros grupos han demostrado tener una influencia importante en la poltica de Estados Unidos, los que representan a los empleados del gobierno, los que promueven la lucha ms general por el inters pblico, los que se concentran en un solo asunto y aquellos cuyo carcter es ideolgico. En la politologa se mantiene la discusin sobre la participacin de los funcionarios gubernamentales como actores de los grupos de inters. De hecho existe la tendencia a reconocer que "muchas de las actividades de los funcionarios para influir en el proceso de polticas pblicas es a menudo muy parecida a la de los grupos de inters privado"203. En este sentido se habla de cmo la Junta de Jefes de Staff desempea el papel de grupo de inters al influir en el Congreso, lo mismo que los congresistas intentan influir en el Departamento de Defensa en cuestiones especficas como puede ser incentivarle a situar instalaciones militares en el distrito de un legislador. Lindblom argumenta que cuando los funcionarios pblicos actan como grupo de inters, lo hacen principalmente a causa de las posiciones en las que las reglas del gobierno, especialmente la de distribucin de autoridad, les ha situado.204 Esta es una participacin plagada de ambigedades en la que es difcil discernir entre la tarea que realiza un funcionario gubernamental al cumplir con su posicin como tal (voto en el
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Congreso, veto presidencial, rdenes ejecutivas, etc.) de la que realiza al influir como normalmente lo hace una persona sin autoridad205. Los grupos con un inters general (pblico) han participado en la poltica norteamericana desde hace varios aos, pero sus organizaciones formadas a nivel nacional datan de finales de los aos '60 y principios de los '70 del actual siglo. Las ms conocidas son las organizadas por Ralph Nader, defensor de los consumidores y poltico con pretensiones de lograr la presidencia en los ltimos aos, como Public Citizen (con unos doscientos mil contribuyentes), entre otras; y la creada por John Gardner, ex Secretario de Salud, Educacin y Bienestar, nombrada Common Cause, asociacin que ha recibido importantes contribuciones de fundaciones y corporaciones, adems de las cuotas de afiliacin para financiar sus actividades.206 Estas organizaciones difieren entre s. Los grupos de Nader se inclinan ms que los de Gardner por participar en asuntos concretos, sobre todo en los problemas econmicos, del consumidor y ambientales, mientras que Common Cause dirige la mayor parte de las acciones al Congreso y a las legislaturas de los estados, sobre todo en lo que concierne a los problemas de la democracia, el sistema bipartidista, la corrupcin vinculada a los PAC's y a los fondos financieros de las campaas. A pesar de las diferencias, estas no han sido absolutas. De manera que Common Cause ha apoyado aspectos concretos de la poltica exterior norteamericana, como la terminacin de la guerra de Vietnam, la lucha por el control de las armas nucleares, la oposicin al avin de transporte supersnico y al bombardero B-1. Mientras, Nader y los asociados emprendieron en su momento el Congress Project que elabor un perfil de cada uno de los congresistas que buscaban la reeleccin en 1972, y otro de sus grupos, Congress Watch, se ocupaba de llevar los asuntos que le preocupaban ante el rgano legislativo federal. En la actualidad, Common Cause y Congress Project han unido sus fuerzas en intereses comunes como la reforma fiscal y los factores ambientales. Los grupos que se ocupan de un asunto especfico (monotemticos) concentran sus actividades - a diferencia de los anteriores - en determinados problemas. Estos no son nuevos en la poltica norteamericana, pero se han afirmado en las ltimas tres dcadas ante problemas sociales polmicos como el aborto, el transporte escolar obligatorio para la integracin social y el control de armas de fuego. Como regla tienden a tener una influencia particular sobre el tema de inters y la dispersin es menor. Tambin estos ltimos se relacionan con los derechos constitucionales bsicos, y recurren a estrategias para tratar de pasar enmiendas a la Constitucin. Entre ellos pueden mencionarse la National Taxpayer Union, los grupos anti-aborto, English Only, etc. Por ltimo, los grupos ideolgicos, o sea, los que se forman por una preocupacin por los valores morales y filosficos fundamentales, han participado activamente en la poltica norteamericana desde hace bastante tiempo en apoyo de las normas morales, los valores familiares tradicionales y el "americanismo", que inclua a otras organizaciones conservadoras que usaron la televisin y la radio para llegar a sus seguidores. En esencia, se han preocupado por el estilo de vida de los homosexuales y la pornografa, el aborto y la desaprobacin de la oracin en las escuelas pblicas. Por lo menos en teora, los grupos de inters tienen una estructura interna democrtica en el sentido de que sus miembros comunes tienen voz y voto en las decisiones polticas y en la seleccin de representantes.
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De manera que los principios de funcionamiento de un grupo de inters por su forma contemplan que las pocas personas que manejan los asuntos de la organizacin son responsables ante la mayora, a travs de las instituciones y procedimientos representativos. Sin embargo, dicho sea de paso, el gobierno interno de la mayora de los grupos de inters funciona precisamente al contrario: una minora activa maneja la organizacin, mientras que los miembros comunes ejercen relativamente poco control sobre sus activos. Lindblom seala al respecto que, junto a otras lites, como los famosos, los formuladores de polticas pblicas y empresarios, se puede designar a los lderes de los grupos de inters como otra lite, que incluye a personas de gran influencia y a personas ms ocupadas que influyentes.207 De hecho, diversos factores contribuyen a la mencionada situacin interna de los grupos de inters. Por una parte, la minora activa tiene ciertas ventajas al tratar con los miembros ordinarios. Adems de conocer a fondo los asuntos del grupo, la experiencia que los lderes adquieren en el cargo les permite desarrollar habilidades administrativas y polticas que pocos miembros regulares pueden igualar. Tambin estn en posicin de dominar los asuntos del grupo de varias maneras: nombran a las personas "adecuadas" para las posiciones claves, determinan qu puntos de vista se publicarn en los peridicos o revistas de la organizacin y cuidan de que las finanzas internas se usen para los fines convenientes. El gobierno de la minora activa tambin se ve favorecido por el hecho de que en el gobierno interno de la mayora de los grupos de inters no se aplica la teora del check and balance (balance y equilibrio). Por lo general no existe una oposicin organizada; tampoco hay un grupo opositor de funcionarios permanentes que contrarreste las ambiciones de los lderes. Esto es lo que se manifiesta en la mayora de los grupos de inters en Estados Unidos, pero, desde luego, la minora activa o lite no siempre puede controlar a todas las organizaciones, como tampoco tienen los lderes de un grupo xito completo en cuanto a imponer sus ideas y polticas a los miembros ordinarios. No obstante, la mayora de los grupos de inters pueden llegar a acuerdos importantes en cuanto a las metas y polticas de la organizacin. Veamos de qu tcnicas se valen para influir en los funcionarios gubernamentales a fin de lograr que adopten esas polticas. Para lograr la finalidad fundamental de influir en la poltica pblica, un grupo de inters poltico busca la manera de tener "contacto" con quienes toman las decisiones oficiales, es decir, la oportunidad de presentarles sus puntos de vista. En el caso del grupo de inters, sin embargo, el acceso implica algo ms que el simple contacto con quienes toman las decisiones. Implica tambin una buena disposicin a considerar los puntos de vista del grupo, independientemente de que el funcionario decida en ltima instancia adoptarlos o no. Al proceso mediante el cual los grupos de inters buscan entrar en contacto con los funcionarios pblicos se le llama lobbying. Proviene del procedimiento comn entre estos que consiste en hacer que sus representantes frecuenten las salas o lobbies de las oficinas de gobierno para ponerse en contacto con funcionarios. El politlogo Lester Milbrath, estudioso del tema, define el lobbying como la actividad mediante la cual el encargado de la misma - el lobbyist - se comunica con una persona del gobierno con facultad para tomar decisiones, a fin de tratar de influir en lo que har esta (o no har) respecto a determinado asunto. Aunque son diferentes las tcnicas que aplican para influir entre los legisladores y funcionarios del ejecutivo de los que aplican para acercarse a los jueces208.
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Como lo seala toda la literatura politolgica que aborda el tema de los grupos de inters, estos hacen varias gestiones para lograr presentar sus puntos de vista a los funcionarios del gobierno. Las grandes asociaciones y empresas comerciales que tienen oficinas en Washington, tpicamente usan a sus propios ejecutivos como encargados de la actividad de lobbying, como lo hacen tambin los sindicatos nacionales de trabajadores asentados all. Los grupos cuyas oficinas estn en otra parte tienen que depender de un "representante en Washington" o un abogado que se encargar de sus actividades de lobbying ante los funcionarios del poder legislativo y ejecutivo. Tambin pueden usarse a intermediarios neutrales, lo mismo que el envo de cartas a los legisladores y funcionarios gubernamentales de la rama ejecutiva o la conversacin directa con los legisladores al regresar a su lugar de origen con motivo de una campaa o una visita, que los miembros individuales visiten a sus legisladores cuando van a Washington y, quiz el procedimiento ms eficaz de todos, celebrar una conferencia en la capital de la nacin para que quienes hacen las leyes y las polticas sepan de primera mano cuanto se interesan las personas y los grupos por un asunto en particular. En ocasiones, se utiliza la unin entre grupos en un esfuerzo comn a fin de demostrar a los polticos que la causa interesa a diversos sectores norteamericanos. Esto se da con frecuencia en grupos ambientalistas y en los que se interesan en el control de la carrera armamentista. Se truecan favores con ventajas polticas, adems de que tambin los miembros de los diversos grupos de inters comparten ciertos valores y aptitudes polticas fundamentales. Tambin se trabaja por dar forma a las actitudes del pblico con respecto a los problemas al utilizar a los miembros de la organizacin para influir en la opinin pblica en general. Otra forma es utilizar el testimonio de autoridades independientes para convencer al pblico de los mritos y justeza de un determinado punto de vista, sobre todo en cuestiones polmicas. Se recurre, adems, a organizaciones intermediarias y medios de comunicacin como columnas en los diarios, "cartas al editor", editoriales "enlatados", la televisin, etc. De manera que la prctica del lobbying se ha vuelto cada vez ms compleja y elaborada en el transcurso de los aos a medida que los representantes de los grupos de inters han dirigido sus esfuerzos hacia un conjunto ms amplio de objetivos y utilizado una mayor variedad de tcnicas en su lucha por influir en la conformacin de la poltica. Mientras que en otros tiempos las comunicaciones iban dirigidas esencialmente a los legisladores, en la actualidad los lobbyist han ampliado su labor hacia el poder ejecutivo, donde se toman cada vez ms decisiones que interesan a los grupos particulares. Al mismo tiempo, los lobbyists han ampliado sus actividades para abarcar diversos intermediarios, incluyendo al pblico en general, que los pueden ayudar en ese sentido. Tambin las tcnicas de lobbying han experimentado cambios en la medida en que los grupos de inters emplean mtodos modernos, influyendo en las actitudes del pblico a travs de los medios de comunicacin y las telecomunicaciones. Junto con esos cambios ha surgido una accin complementaria: mantener abiertos los canales de comunicacin con quienes toman las decisiones, de manera que la actividad futura de los lobbying sea eficaz. Dicho de otro modo, los lobbyist tratan de establecer buenas relaciones con
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los legisladores y los funcionarios ejecutivos para garantizar que sus mensajes sern bien recibidos. Adems, tratan de dejar impresin favorable en el pblico norteamericano. Cualquiera que sea el arreglo, los grupos de inters buscan a personas que posean informacin y habilidades que las conviertan en representantes eficientes de la actividad del lobbying, como son los antiguos representantes y senadores, por ser personas versadas en determinada legislacin, que entienden las complejidades del proceso legislativo y tienen contactos en el Congreso. Adems se valen de antiguos funcionarios de la rama ejecutiva, donde se toman cada vez ms decisiones crticas. Los encargados de la actividad de lobbying que tratan de influir en el Congreso tienen diversas alternativas. Como la aprobacin o rechazo de los proyectos legislativos depende en gran parte de los Comits del Congreso que lo estudian inicialmente, los lobbyist se presentan entre esos comits para expresar el punto de vista de su grupo respecto a una legislacin pendiente. Este procedimiento les permite hablar con varios legisladores influyentes a la vez y ello queda registrado en los escritos de las audiencias. Por supuesto, la conversacin directa con los legisladores es vista como una tcnica ms eficaz de persuasin que la presentacin ante los comits y es aplicable a las comunicaciones directas con funcionarios del poder ejecutivo, con los cuales es cada vez mayor la actividad de lobbying y el que tambin celebra audiencias oficiales para recibir el testimonio de los grupos particulares. Lo significativo de todo este mecanismo es que el sistema de relaciones existente entre los comits congresionales, las agencias gubernamentales y los grupos de inters es denominado en la bibliografa especializada, como "tringulo de hierro", basado en la alianza creada entre estos para su mutuo beneficio y en el logro del inters poltico. En la prctica resulta bastante efectivo. El lobbying tambin recurre a intermediarios para tratar de influir en quienes toman las decisiones, sobre todo en los empleados y auxiliares de los congresistas y funcionarios ejecutivos, amigos personales. Pero para llegar hasta los que hacen las polticas son ms tiles los electores, sobre todo aquellos que estn en situacin de influir en su carrera poltica. En ese sentido, los lobbies presentan demandas como si fueran los electores o como electores que son. Los lobbyists recurren a los intermediarios, adems, como una manera de aumentar el nmero de personas interesadas en un cambio particular. Al ampliar su pblico esperan aumentar el apoyo poltico (o la oposicin) de un programa que interesa a su grupo. En este sentido, Watson seala que la relacin entre los funcionarios administrativos y los grupos de inters es un proceso bidireccional: los grupos de inters no slo imponen demandas a los funcionarios; sirven tambin como bases de apoyo potenciales para esos funcionarios. De manera que los lobbyists pueden mantener abiertos los canales de comunicacin con quienes hacen las leyes y con los miembros en poder ejecutivo, al emprender acciones que para ellos tienen valor209. El apoyo bsico que un grupo de inters le puede brindar a un funcionario consiste en ayudarle, por principio, a obtener el cargo. Si el candidato aspira a un cargo por designacin, los representantes del grupo pueden hacer uso de todas las influencias polticas que tengan para que las personas encargadas de la designacin lo tomen en cuenta. Ello se ve con frecuencia
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en los nombramientos para cargos importantes del poder ejecutivo y de los tribunales federales. De esa forma se asegura la influencia en la toma de decisiones polticas en fallos legales. Los grupos de inters tambin estn en situacin de proporcionar apoyo poltico importante a la persona que aspira a un cargo de eleccin a travs de contribuciones financieras a la campaa, al brindar informacin o escritos de discursos polticos, as como auditorio para los mismos, haciendo publicidad favorable, ayudando a que los electores se registren y acudan a votar. Lo interesante es que ese apoyo se puede brindar a varios candidatos a la vez a fin de asegurar el acceso al ganador. En este sentido entran a funcionar los PAC's de los grupos de inters, ms de la mitad de los cuales estn patrocinados por corporaciones, aproximadamente una dcima parte por sindicatos y el resto por una variedad de grupos, entre ellos los ideolgicos210. La mayora de los PAC's distribuyen pequeas sumas entre muchos candidatos y por ley ninguno puede dar ms de 5 mil dlares a cualquiera de ellos por cada campaa; de manera que en total dan hasta 10 mil dlares, divididos entre las elecciones primarias y las generales. Adems, miembros de stos tambin pueden dar no ms de mil dlares de forma individual a candidatos federales en cualquier campaa. Existe una leve correlacin entre las distribuciones de estos y los votos en aquellos problemas en que la mayor parte de los votantes no tienen intereses, pero esa correlacin, incluso aqu, puede resultar engaosa, dado que los mismos grupos que dan el dinero llevan a cabo intensas campaas de lobbying. Adems, la ley no limita cunto puede recibir un candidato por la combinacin de contribuciones de los comits. La legislacin sobre los PAC's ha sido objeto de discusin desde 1971, ao en que se aprob la Federal Election Campaign Act-FECA, ley que incluye las reglas bsicas sobre el financiamiento de las campaas electorales, enmendada en 1976 y con serios intentos por modificar en sucesivas sesiones congresionales durante los aos 1977, 1978 y 1979. Sin embargo, este es un debate que continu en los aos '80 y an en los '90, con proyectos introducidos sin resultados que modifiquen lo estipulado en trminos de financiamiento de las campaas como va de lograr influencia poltica por parte de los lobbies. Este es un debate que incluye problemas ticos en el rgano legislativo norteamericano, donde lo evidente es que la influencia de los lobbies es cada vez ms perniciosa, sobre todo a travs del impacto que tiene el dinero de los PAC's sobre la inclinacin del voto de los miembros del Congreso y en la formulacin de determinadas polticas. Legislacin de la prctica de lobbying El Congreso de Estados Unidos aprob en 1946 la Federal Regulation of Lobbying Act, que requiere que los grupos e individuos que buscan influir sobre la legislacin se registren con el secretario del Senado y empleados de la Cmara, entregndoles informes financieros trimestrales. La Suprema Corte aprob la ley, pero restringi su aplicacin a los esfuerzos de los lobbyist en los que se realizan contactos directos con miembros del Congreso.211 La ley ha tenido pocos efectos prcticos de ah que se hayan formulado varias sugestiones en pro de leyes ms estrictas o mejor cumplidas. Pero, las imposiciones legales significativas sobre los grupos de inters no proceden de las leyes federales actuales sobre el lobbying - aun
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cuando puede cambiar -, sino del cdigo de impuestos y las leyes que regulan el financiamiento de las campaas, lo que est sujeto a debate en la actualidad212. La actividad de lobbying es considerada en Estados Unidos como una manera legitima de influir en las polticas. Se le ha dado la aprobacin constitucional reconociendo que cae dentro de los derechos bsicos de la libertad de expresin y de peticin garantizadas por las enmiendas primera y decimocuarta de la Constitucin. Sin embargo, el Congreso ha impuesto dos tipos: 1) ciertos lmites a la clase de actividades a las que pueden entregarse los grupos de inters; y 2) el requisito de que los lobbyists y las organizaciones revelen su identidad, as como ciertas condiciones acerca de sus operaciones. En ese sentido, el soborno (soft money) se considera fuera de las reglas del juego, pero no son pocos los casos comprobados sobre el particular. Adems, la dificultad para cumplir estrictamente con la ley radica en que resulta casi imposible demostrar que un favor se hizo para un fin prohibido. La mayora de los estudiosos consideran que esa legislacin no logra evitar la existencia de acuerdos dudosos entre los representantes de los grupos de inters y los legisladores. De hecho, el caso de Newt Gingrich, lder de la mayora republicana de la Cmara de Representantes, as lo atestigua. Como se ha visto, la actividad de los lobbyists en relacin con las contribuciones financieras a las campaas polticas est limitada por la ley. De hecho, a ciertas organizaciones - como grupos de lobby de gobiernos extranjeros - les est prohibido hacer contribuciones a las campaas en las elecciones federales; a otros grupos se les imponen limitaciones en cuanto al importe de sus contribuciones. Con esas excepciones, por lo general los grupos de inters son libres de practicar el lobbying, aunque el Congreso y la opinin pblica estn en la posicin de saber qu hacen esos grupos, aunque es dudoso aclarar la situacin de todos. Se acepta de modo general, y en eso coincide toda la literatura, que la ley - se refiere a la ley federal de reglamentacin del lobbying aprobada en 1946- contiene tantas evasivas que no ha resultado eficaz, los grupos evidentemente afectados por la ley eluden su aplicacin alegando que gastan sus propios recursos para efectuar la prctica de lobbying, en lugar de solicitarlo a otras fuentes externas, o que los recursos que obtienen por fuera no se destinan a la "finalidad principal" de influir en el Congreso213. Sin embargo, el lobbying con las dependencias del ejecutivo o del pblico en general no est previsto por la ley, como tampoco lo est el testificar ante los comits legislativos. La ley tambin deja a criterio de los grupos el determinar la parte de sus desembolsos totales para la actividad del lobbying de la cual deben informar. Ello le permite realizar fuertes gastos alegando que la mayor parte del dinero se destina a investigacin e informacin pblica y no al contacto directo con el legislador. Por otro lado, hasta la informacin presentada carece casi enteramente de valor, puesto que ninguna dependencia est autorizada a investigar su veracidad ni a garantizar que las violaciones de la ley sern castigadas. Mientras esas deficiencias no sean corregidas, la ley no lograr su objetivo: la revelacin de las actividades de los principales lobbyists y grupos de inters de los Estados Unidos214. Sin embargo, a pesar de la falta de una reglamentacin legal efectiva del lobbying, los observadores de Washington opinan que la mayora de las personas tienden a respetar las
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reglas informales del juego ante el temor de la negacin del "contacto" y, por ende, a la posibilidad de influir a la toma de decisiones. Perspectivas de la actividad de los grupos de inters en el proceso de conformacin de la poltica exterior La mayor parte de los conflictos importantes en las polticas de Estados Unidos - sobre poltica exterior, asuntos econmicos, proteccin ambiental, etc.- son conflictos dentro del sector privado, de la clase media alta; son pues, conflictos entre lites polticamente activas. La actividad de un grupo de inters refleja esa divisin. Aunque es oportuno aclarar que los conflictos de los aos 60' y 70' devinieron en movimientos ms amplios y de alcance a todas las clases y sectores sociales de la sociedad norteamericana, que incluy el movimiento hippie, el de los negros por sus derechos civiles y el organizado contra la guerra en Vietnam. En ese sentido, es menester considerar que el tamao y la riqueza de los grupos de inters no mide con precisin su propia influencia, pero usualmente es determinante. Sin embargo, segn sea el problema, la clave de la influencia poltica no est slo en el dinero, sino en la habilidad para ganar una campaa en la prensa, movilizar una amplia correspondencia por correo, organizar una demostracin de protesta, presentar demandas en un tribunal federal o suministrar informacin a los legisladores, etc. Durante la campaa por el fin de la guerra de Vietnam hubo dos grupos, uno que pensaba que la guerra haba sido un error desde cualquier punto de vista y tena que terminar; el otro se basaba en el criterio de que la guerra era moralmente una equivocacin y sintomticamente infectaba de males a la sociedad norteamericana. Esos grupos se combinaron en la oposicin en el momento preciso hasta lograr que el sector corporativo se percatara que el conflicto blico era un error y haba que ponerle fin. El resultado es conocido. Por aquel entonces, los grupos de inters pblico tuvieron mucho que decir y parte de la bibliografa reconoce su papel.215 Lo importante a tener en cuenta es que de cualquier manera, los grupos de inters participan de forma activa en el proceso de elaboracin de las polticas, especficamente en lo que resulta la labor de influir en los funcionarios gubernamentales que la formulan y toman las decisiones, adems en la creacin de estados de opinin en el pblico para que apoyen o rechacen esas decisiones. En este sentido no hay una regla que diferencie la actuacin de los grupos de inters en la toma de decisiones polticas, sean de la poltica domstica o de la exterior. Las tcnicas y mtodos utilizados son los mismos. Lo que s est claro es que no todos los grupos tienen las mismas posibilidades ni iguales condiciones para acceder al proceso de elaboracin de las polticas. Para el sector corporativo, la actividad como lobby "cuenta solamente como una actividad electoral que complementa el control sobre el gobierno que consigue mediante una situacin privilegiada"216. De hecho, dispone de fondos de gran cuanta, de "fuentes pblicas de financiamiento", de una organizacin disponible y eficiente y de "acceso" directo. Ello lo sita, como grupo de inters, por encima de cualquier otro. En el "juego de poder" eso es importante, pues es obvio que los grupos de inters "no ejercen ni pueden ejercer una misma influencia". Las reglas del juego les conceden influencia a unos u
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otros en ciertas reas de poltica, como puede ser la contraposicin entre los lobbies judo y rabe para una misma regin geogrfica. De hecho estos ltimos han sido grupos de inters con una marcada influencia en la formulacin de la poltica exterior norteamericana hacia el Mediano Oriente y el conflicto rabeisrael. Es conocida la alianza entre Estados Unidos e Israel y la funcin que desempea el lobby judo, uno de los ms poderosos e influyentes grupos de inters en el escenario poltico estadounidense, donde la balanza se inclina hacia el apoyo de los asuntos que conciernen a ste, es decir, hacia el estado israelita. En el caso particular de Amrica Latina son varios los lobbies, dada la diversidad de grupos con intereses en la poltica norteamericana hacia la regin, adems de los representantes gubernamentales y asociaciones privadas latinoamericanas y caribeas en Washington. En trminos concretos son diversos los aspectos que conciernen a intereses particulares y otros ms generales en la poltica exterior norteamericana hacia Amrica Latina y el Caribe. La crisis en Amrica Central fue objeto en su momento (aos 80') de un amplio debate en el que participaron muchos actores y en el que la ayuda a los "contra" nicaragenses, por ejemplo, se convirti en un conflicto que involucr a partidarios y opositores por igual. En materia econmica son varios los grupos con intereses en la regin, como son el Council of Americas, la Caribbean/Latin American Action, la Association of American Chambers of Commerce in Latin America y sindicatos afiliados a la AFL-CIO, con una influencia efectiva en ese sentido, lo que se manifest durante el proceso de gestacin del Tratado de Libre Comercio.217 Lo ms evidente resulta la amplia diversidad de grupos que pretenden influir en la poltica de Estados Unidos hacia Amrica Latina, sobre todo los grupos hispanos, cuyas limitaciones estn dadas precisamente por esa diversidad y la fragmentacin propia de los intereses que representan, ante el pequeo nmero de legisladores que tienen en el Congreso Federal. La excepcin resulta ser el lobby cubano, representado por la Fundacin Nacional CubanoAmericana (FNCA). La FNCA es un grupo de inters cuyo poder real es limitado, pero que ha sido efectivo por la oposicin bipartidista en el gobierno norteamericano hacia la Revolucin Cubana y la ausencia de un bloque que contrarreste la poltica que se promueve y ejecuta. Adems, no puede soslayarse el nivel de influencia alcanzado por la fundacin ante legisladores que han recibido el apoyo financiero del PAC y de miembros individuales de esta. Cualquiera que sea el grupo, lo cierto es que todos hacen uso de una variedad de estrategias a fin de influir en los formuladores de las polticas, sea a travs del lobbying directo en las ramas Legislativa y Ejecutiva, como el indirecto. En el caso que nos ocupa, los grupos de inters dirigen su atencin - en el Congreso- a tratar de influir en el staff y en los legisladores de los comits que tienen una mayor participacin en el proceso de formulacin de la poltica hacia Amrica Latina, en esencia el Subcomit del Hemisferio Occidental del Comit de Relaciones Exteriores de la Cmara y el Comit de Relaciones Exteriores del Senado. All dirigen sus investigaciones, recursos financieros, asistencia y contribuciones de campaa a legisladores claves, adems de la participacin en las audiencias que conciernen a sus asuntos de inters.
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En la rama Ejecutiva, los grupos logran puntos de contacto en la Oficina de la Casa Blanca de Coordinacin Pblica218, aportando informacin y testimonios sobre aquellos aspectos que le interesan sean tomados en cuenta. Lo ms importante a considerar es que en la historia ms reciente, resulta insoslayable el nivel de influencia alcanzado por los grupos de inters o al menos algunos de ellos, en el proceso de formulacin de la poltica exterior norteamericana, los que son vistos, participantes cada vez ms sofisticados en el "juego del poder". La paradoja est en que mientras ms se refleja la expansin del papel de los lobbies en el mencionado proceso, es adems significativo que los actores ejecutivos y legislativos encaran una situacin en la que es cada vez ms difcil reconocer la legitimidad de las demandas y construir un sistema articulado de intereses domsticos que promuevan polticas exteriores exitosas hacia el futuro. Lo evidente es el rechazo al bienestar comn al perseguirse intereses particulares. Los ejemplos sobran. Sin embargo, las diferencias de criterios entre lo que debe ser el bienestar comn y los intereses particulares se torna problemtico y esto tender a aumentar en el futuro, de manera que - como argumenta Lindblom -, "si la actividad de los grupos de inters se ajustaba a los temas de quin consigue qu, difcilmente podrn tratar los nuevos problemas de cuya solucin depende el bienestar de todos"219, como son los del medio ambiente, el control de armas, el narcotrfico, la conservacin de la energa, el control de la poblacin y el crecimiento econmico. Ello es reflejo de los propios lmite que le impone el sistema, donde el nivel de influencia es relativo.
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Los "Tanques Pensantes" en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior Norteamericana Lic. Rosa Lpez Oceguera El surgimiento y la proliferacin de organizaciones privadas de investigacin en la esfera de las Ciencias Sociales, ntimamente vinculadas al estudio de diversos sectores de la actividad econmica, poltica y social de Estados Unidos, con el propsito de impactar en el proceso de conformacin de la poltica, parecen responder a necesidades y complejidades del sistema poltico norteamericano como son la separacin de poderes y la existencia de partidos polticos que funcionan fundamentalmente como coaliciones electorales. En el presente trabajo se hace un recorrido histrico acerca del origen y evolucin de estas instituciones, se registra las tendencias de su dinmica ms reciente y se adelantan algunas de las caractersticas de su influencia en la conformacin de la poltica exterior estadounidense. Un estudio ms profundo y detallado requerira del anlisis del impacto de algunos "tanques pensantes" en la poltica hacia determinados pases o regiones durante un perodo significativo, lo cual sobrepasa los objetivos de esta investigacin en su actual etapa. Origen y Evolucin de los "Tanques Pensantes" El trmino de "tanques pensantes" (think tanks), conque se denomina en el lenguaje coloquial a estas instituciones de investigacin poltica, es el ltimo de una lista de apelativos con que se han conocido a lo largo de la historia - "bancos de cerebros" (brain banks); "trust de cerebros" (brain trusts); fbricas de pensamiento" (think factories), etc. Este trmino se populariza en la dcada del sesenta y proviene de la jerga militar de la Segunda Guerra Mundial, en la que "tanque pensante" significaba un lugar seguro para discutir planes y estrategias.220 Se estima que existen en la actualidad ms de 1000 "tanques pensantes" en Estados Unidos 100 de ellos en Washington, D.C.,221 pero este nmero es slo un aproximado, ya que constantemente surgen unos y desaparecen otros. La mayora de los "tanques pensantes" son organizaciones pequeas, y en ocasiones efmeras, creadas para emprender proyectos especficos a corto plazo o para satisfacer las necesidades de investigacin de la campaa electoral de un candidato. Bajo la rbrica general de "tanques pensantes" se agrupa a una gran variedad de instituciones, que difieren ampliamente en cuanto a: fuentes de financiamiento, a quienes van dirigidos sus resultados, el equilibrio que establecen entre la investigacin y la defensa de determinadas posiciones polticas, la gama de cuestiones polticas de que se ocupan, el prestigio acadmico y la experiencia poltica de sus miembros, y su orientacin ideolgica.
A pesar de la diversidad y heterogeneidad, los "tanques pensantes" tienen una serie de caractersticas comunes, que son las siguientes: 1) Instituciones dedicadas a la investigacin en el campo de las Ciencias Sociales. 2) Organizaciones privadas, no lucrativas. 3) Investigaciones y otras actividades (conferencias, seminarios, publicaciones) dirigidas a influir en la conformacin de la poltica.
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4) Operan fuera del proceso poltico formal. Estas caractersticas comunes sirven para situar a los "tanques pensantes" como un fenmeno singular, separado - aunque no desconectado- de otros fenmenos que vinculan el conocimiento acadmico con las funciones del Estado, como son los mecanismos institucionales (comisiones ad hoc, personal asesor ejecutivo y congresional, y agencias gubernamentales dedicadas a la investigacin) y el papel que desempea la actividad acadmica universitaria en la vida poltica del pas. Por esa razn, la existencia de "tanques pensantes", y su evolucin a lo largo del siglo XX, deben ser analizadas en un contexto mucho ms amplio, que tome en cuenta la relacin problemtica entre Ciencia y Poder en las sociedades modernas, las particularidades del desarrollo de la Ciencias Sociales en Estados Unidos y las caractersticas del sistema poltico norteamericano. El surgimiento de los "tanques pensantes" en las primeras dcadas de este siglo est asociado al ascenso general de los llamados "expertos" en el proceso poltico norteamericano desde finales del siglo XIX, lo que, a su vez, es un fenmeno representativo de lo complejo de las funciones de un Estado, tanto internas como externas, al frente de una potencia capitalista de primer orden que comienza a ocupar posiciones de preeminencia en la arena internacional. El tipo de cientista social que se dedica al estudio de los asuntos polticos, convirtindose as en "experto", se distingue de otros intelectuales en que su principal inters no es la especulacin terica sobre la sociedad o la cultura, sino los medios tcnicos para lograr determinada respuesta a problemas concretos. Esta clase de profesionales es resultado de la infraestructura universitaria norteamericana y del modo en que se desarrollaron las Ciencias Sociales en Estados Unidos a partir de la segunda mitad del siglo XIX, con su marcado nfasis en la prctica, que segn las concepciones predominantes en la poca, permeadas por el llamado Movimiento Progresista222, deba estar encaminada a investigar y aplicar los mtodos cientficos al funcionamiento eficiente de la sociedad. Este inters en buscar una ciencia emprica de la sociedad y la poltica se acelera en Estados Unidos en la medida en que los activistas sociales y la primera generacin de graduados de Economa, Sociologa y Ciencias Polticas tratan de entender los cambios producidos por la industrializacin, la inmigracin masiva y la urbanizacin. Un factor de extraordinaria influencia en la orientacin de las Ciencias Sociales norteamericanas es el pragmatismo que ha animado la vida intelectual de Estados Unidos a lo largo de este siglo, y cuyas races se encuentran en las teoras del conocimiento y la accin articuladas por William James y John Dewey223, con su rechazo al pensamiento abstracto y la existencia de valores eternos y absolutos. La orientacin pragmtica de las Ciencias Sociales norteamericanas y la necesidad del gobierno de atender a la creciente complejidad de las relaciones econmicas, polticas y sociales de Estados Unidos en un momento de su desarrollo en que el Estado tuvo que asumir nuevas responsabilidades, se conjugaron para dar lugar a los mecanismos especiales mediante los cuales se comienzan a vincular el poder poltico y los llamados expertos en actividades de asesoramiento y administracin. El vnculo entre los expertos y el gobierno a distintos niveles, fue en un primer momento de carcter informal. Presidentes, Gobernadores y Alcaldes comienzan a utilizar los servicios
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temporales de profesionales entrenados en leyes, economa, estadsticas, administracin pblica, as como otras especialidades de las Ciencias Sociales. Profesores universitarios eran designados para formar parte de comisiones ad hoc a todos los niveles. Sin embargo, el gobierno federal no era a principios del siglo XX el lugar ms propicio para los expertos, quienes encontraron una mejor acogida en el mbito local y estatal, donde se crean bibliotecas de referencias para asistir a los legisladores y se establecen burs e institutos de investigacin, financiados por empresarios interesados en influir en la adopcin de reformas. Pero estas empresas surgidas de intereses individuales tenan corta vida, desapareciendo cuando sus promotores perdan el entusiasmo o el financiamiento. Un papel significativo en la aparicin de los "tanques pensantes" fue el surgimiento de las fundaciones y los institutos de investigacin que ellas crearon, lo cual proporcion una base estable para que los especialistas en ciencias sociales operaran al margen del gobierno. La Fundacin Russell Sage (Russell Sage Foundation),establecida en 1907, el Fondo Siglo Veinte (Twentieth Century Fund), creado en 1911, la Corporacin Carnegie (Carnegie Corporation), fundada ese mismo ao, y la Fundacin Rockefeller (1913), destinaron enormes recursos financieros a la investigacin social. Fue la Fundacin Russell Sage la que estableci el prototipo para el resto de estas organizaciones dedicadas a la investigacin y la defensa de polticas sociales. Radicada en Nueva York, sus objetivos no van encaminados a la investigacin bsica ni al conocimiento por s mismo, sino a la aplicacin de las Ciencias Sociales a la solucin de los problemas de la sociedad. Filntropos, investigadores y reformistas trabajaban de acuerdo con el paradigma tomado de las Ciencias Naturales, es este caso la Medicina- de la "prevencin y la cura". Las investigaciones consistan fundamentalmente en la acumulacin de datos, siendo la encuesta el mtodo ms empleado, que se complementaba con los estudios de casos. Las encuestas eran concebidas como una colaboracin entre los investigadores y los lderes comunitarios; los resultados se hacan pblicos con el objetivo de que, una vez conocidos los hechos, se movilizara la opinin pblica para presionar por la adopcin de las reformas adecuadas. El "tanque pensante" ms antiguo de Washington es la Brookings Institution, cuyos orgenes se remontan al Institute for Government Research, fundado en 1916 por promotores de reformas al proceso del presupuesto federal y de una mayor eficiencia gubernamental. Su creacin marca un viraje en los objetivos de este tipo de organizaciones pues, en la medida en que el paradigma de la eficiencia comienza a competir con el de la prevencin y la cura, el nfasis se desplaza de la educacin del pblico para su movilizacin en favor de las reformas hacia la bsqueda de mejores tcnicas administrativas, lo cual significaba una alianza ms estrecha entre los investigadores y la rama ejecutiva a todos los niveles del gobierno. Como corresponde a las principales preocupaciones de la nacin durante las primeras cuatro dcadas de este siglo - y acorde con el sentimiento aislacionista que predomina en la vida poltica del pas, las organizaciones privadas de investigacin social se orientan fundamentalmente al estudio de los asuntos internos, en especial los relacionados con la economa a partir de las crisis econmicas que culminaron con la Gran Depresin. De ese tenor es el National Bureau of Economic Research, creado en 1920, as como la propia Brookings y el Twentieth Century Fund.
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Una excepcin notable es el Council on Foreign Relations (CFR), fundado en 1921, pero que tiene sus antecedentes en un grupo de acadmicos establecido por el Presidente Woodrow Wilson despus de la Primera Guerra Mundial con el propsito de asesorar a la delegacin norteamericana a la Conferencia de Paz de Versalles. Este grupo, conocido como "La Investigacin" (The Inquiry), surge ante la ausencia de conocimiento en el Departamento de Estado acerca de las condiciones de Europa, cuyo mapa deba ser redibujado despus de la conflagracin.224 Aunque The Inquiry fue desmantelada una vez cumplidos sus objetivos, parte de los acadmicos se reagruparon posteriormente para formar el Council on Foreign Relations(CFR), junto a un grupo de financieros y abogados internacionales. Su publicacin, Foreign Affairs, vio la luz en 1922, y su misin declarada no era solamente informar, sino tambin "guiar" a la opinin pblica norteamericana.225 El primer presidente del CFR, Elihu Root, desempe un papel destacado en la articulacin de las reservas del Partido Republicano a la incorporacin de Estados Unidos a la Liga de las Naciones propuesta por el Presidente Wilson, pero las posiciones del Council han sido tradicionalmente las de un internacionalismo moderado, ocupando un punto intermedio entre el wilsonianismo y el aislacionismo. El CFR ejerce su mayor influencia durante y despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando Estados Unidos comienza a proyectar su podero a escala global. En esos aos, el Council simboliza el "establisment" de la poltica exterior norteamericana y el consenso que lo mantuvo unido hasta su fractura alrededor de la intervencin en Vietnam. La Segunda Guerra Mundial consolid los vnculos entre los expertos de todas las ramas del saber y el gobierno, dado el lugar destacado que ocuparon los cientficos en el esfuerzo blico y en la planificacin del mundo de la postguerra. Estos vnculos son institucionalizados aceleradamente a tenor del crecimiento y fortalecimiento de la Rama Ejecutiva en Estados Unidos. La Ley de Empleo de 1946 establece el Council of Economic Advisers, y la Ley de Seguridad Nacional de 1947 crea el Consejo de Seguridad Nacional (NSC), con un Staff permanente integrado por especialistas. El Presidente contaba con amplia asesora sobre asuntos internacionales a su disposicin, suministrada, entre otros, por la CIA y el personal de planificacin poltica del Departamento de Estado. Se crean la National Science Foundation y la Atomic Energy Commission para financiar la investigacin en universidades y centros privados. Los servicios militares y el Departamento de defensa tambin se convierten en importantes financieros de investigacin a travs de contratos. Es en este contexto que surge uno de los tanques pensantes ms representativos de Estados Unidos, la RAND Corporation, cuyas races estn en un proyecto de investigacin contratado por la Fuerza Area a la Douglas Aircraft Corporation en 1946, y que se convierte en una organizacin privada, no lucrativa, en 1948, con financiamiento de la Fundacin Ford. La RAND, que debe su nombre al Research and Development Center (R and D), marca la pauta de lo que sern estas instituciones en los aos 50.226 Los arreglos contractuales colocan a los expertos en una relacin especial con el gobierno, en la cual no son completamente dependientes ni autnomos. Aunque la investigacin en este tipo de organizacin era altamente tcnica, pronto comenzaron a desempear un papel en la conformacin de la poltica, emprendiendo estudios que las agencias gubernamentales no podan realizar por falta de recursos, y asesorando informalmente a sus contrapartes dentro de la burocracia.
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RAND no slo se convierte en el modelo de la nueva generacin de "tanques pensantes", sino que tambin desarrolla novedosos mtodos de anlisis que integraban "anlisis de sistemas" anlisis costo-beneficio, tcnicas de programacin lineal, la teora de los juegos y otros. Estas herramientas analticas respondan tanto a las necesidades del objeto de estudio - el desarrollo de nuevos sistemas de armamentos- como a los propsitos de la investigacin por contrato, en la cual el asesor debe limitar su papel a evaluar los medios para lograr los fines que establece el cliente. Aunque la Brookings Institution no es fundamentalmente un centro de investigaciones por contrato, durante los aos 50 y 60 desarroll numerosos proyectos gubernamentales. Junto a la RAND, Brookings tipificaba en los aos 60 este estilo tecnocrtico que adquirieron las Ciencias Sociales. El nfasis en las habilidades tcnicas y metodolgicas, y el patrocinio del gobierno, apartaron a las instituciones de investigacin poltica del pblico educado, y constrieron sus objetivos para servir a los intereses de los profesionales de la poltica. El renacimiento de las rivalidades ideolgicas con la quiebra del consenso liberal de Guerra Fra en la dcada del 70 activ la creacin de una serie de instituciones representativas del movimiento conservador. En algunos casos, como en del American Enterprise Institute227 y el de la Hoover Institution on War, Revolution and Peace,228el resurgimiento de la derecha signific el fortalecimiento y reconstitucin de antiguas organizaciones depositarias del pensamiento conservador. En otros casos, como en el de la Heritage Foundation y el Cato Institute, el esfuerzo de construccin institucional marc el ascenso de nuevas fuerzas polticas, en especial la llamada "Nueva Derecha", los neoconservadores y los "libertarios". La Heritage Foundation surge en 1973 a iniciativa de un grupo de conservadores en el Congreso federal, que en 1971 haban creado el Comit de Estudios Republicanos en la Cmara en reaccin al programa social del Presidente Nixon, que consideraban responda a la influencia de los liberales izquierdistas dentro de la burocracia. El propsito fundamental de la "Nueva" Derecha" al crear la Heritage fue conferir autoridad intelectual a las ideas conservadoras que preconizaban, lo cual, en su percepcin, no se lograba en organizaciones directamente vinculadas a los partidos o al gobierno, sino en el mbito de las instituciones privadas dedicadas a la investigacin poltica; dar cuerpo a una agenda que condensara en acciones concretas de gobierno esas ideas; y formar los cuadros que pudieran ocupar las posiciones claves en la burocracia de una futura administracin republicana. Los "tanques pensantes" abiertamente consagrados a la defensa y promocin ideolgica, como la Heritage, ocupan una "zona gris" entre la investigacin y la educacin y los grupos de inters, lo que pone en duda su carcter acadmico y la imparcialidad de los resultados investigativos. El Cato Institute es parte de la primera oleada de instituciones libertarias de investigacin poltica que aparecen a finales de la dcada del 70, junto con el International Center for Economic Policy Studies229 y un grupo de organizaciones en California, como el Pacific Institute y la Reason Foundation. Cato, cuyas posiciones son difciles de ubicar en el espectro poltico norteamericano, representa la polarizacin del debate interno en Estados Unidos en el ltimo cuarto de siglo. Su principal postulado es el rechazo a todo tipo y toda forma de gobierno y la absolutizacin del mercado, que es, implcitamente, una crtica de las Ciencias Sociales y a su pretensin de aplicar los mtodos de las Ciencias Naturales al estudio de los problemas de la sociedad.
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La tendencia ms reciente en la evolucin de los " tanques pensantes" se registra desde los aos ochenta. Los creados en este perodo tienen un perfil claramente partidista, como es el caso del Center for National Policy, establecido por los demcratas despus de la prdida de la Casa Blanca, y el Republican Institute for International Affairs, organizado por un grupo de republicanos, como contrapeso a la influencia de la Heritage Foundation en la agenda del partido. Impacto de los tanques pensantes en la conformacin de la poltica La influencia de los "tanques pensantes" en la conformacin de la poltica es muy difcil de evaluar, y mucho ms de medir en trminos cuantitativos por una serie de razones. En primer lugar, es casi imposible calibrar cundo una propuesta poltica es adoptada por sus mritos y cundo lo es porque existe un consenso bsico entre los proponentes y los que toman las decisiones en el gobierno. Por otra parte, la labor constante que llevan a cabo las instituciones privadas de investigacin para recaudar fondos, tiende a hacerlas exagerar sus contactos e influencia en las altas esferas gubernamentales. Sin embargo, es posible identificar algunos de los mecanismos mediante los que los "tanques pensantes" impactan sobre el proceso de conformacin de la poltica, en general, y sobre la poltica exterior, en particular, a travs de las acciones que desarrollan en su actividad. Participacin directa en la toma de decisiones
Uno de los mecanismos ms importantes para el ejercicio de influencia lo es, sin duda, la participacin directa de los especialistas en las distintas instancias gubernamentales, prctica que se estableci desde el surgimiento mismo de los "tanques pensantes". Con el ascenso a la Casa Blanca de la Administracin Kennedy, la Rand Corporation se convirti en una fuente de expertos que fueron reclutados por el Departamento de Defensa, encabezado por Robert McNamara. En el caso de la Rand, la influencia fue ejercida no slo por la presencia de sus investigadores sino tambin porque sus mtodos de anlisis fueron adoptados.230 Propuestas de poltica
Otro mecanismo empleado para ganar influencia es el tipo de informe que se ha hecho predominante en estas instituciones, que consiste fundamentalmente de una serie de recomendaciones de poltica, explcitas hasta el punto de contener los pasos para la ejecucin prctica. Estos informes generalmente ven la luz pblica en momentos en que se produce una transicin entre administraciones, al inaugurarse un nuevo Congreso despus de las elecciones de medio trmino o al comenzar un nuevo mandato el Presidente reelecto. Otra oportunidad para que los "tanques pensantes" traten de influir en la conformacin de la poltica mediante propuestas concretas surge cuando se rompe el consenso alrededor de un tema, como sucedi en los 80 alrededor de la crisis en Amrica Central. El ejemplo ms destacado en este sentido es el informe "Mandato para un Liderazgo", preparado por un grupo de 250 acadmicos, activistas y escritores conservadores para la Heritage Foundation y entregado al equipo de transicin de Reagan una vez celebradas las elecciones de 1980.231 Con 1000 pginas de texto, el informe se centraba en las acciones
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concretas que deban realizarse en los primeros noventa das de la Administracin, y recibi amplia difusin a travs de los medios de prensa. Aunque las propuestas de poltica contenidas en "Mandato para un Liderazgo" haban circulado y eran ampliamente conocidas en los crculos conservadores, su compilacin en forma enciclopdica como manual, y la campaa de prensa orquestada alrededor del informe resultaron muy novedosos, e indudablemente la Heritage tuvo cierto impacto en la Administracin Reagan. Sin embargo, otras instituciones conservadoras tambin ejercieron influencia, como el American Enterprise Institute, con cerca de 20 asociados que ocuparon distintos puestos en el gobierno, notablemente Jeane Kirkpatrick, nombrada embajadora ante las Naciones Unidas. Publicaciones
Las publicaciones de los "tanques pensantes" son, entre otros, los principales mecanismos de estas organizaciones para influir en los procesos polticos y la forma ms tangible de su actividad. Su rango abarca desde libros completos, revistas de opinin, informes monotemticos hasta breves anlisis de una cuartilla, y no estn destinadas al pblico en general, sino que van dirigidas a las elites polticas dentro y fuera del gobierno. Como vehculos para la difusin de las ideas, las publicaciones, en especial los libros, cumplen la doble funcin de dar a conocer propuestas de poltica y hacer que sus autores ganen prominencia y visibilidad, lo cual puede influir en que sean considerados para ocupar puestos gubernamentales, donde, al menos en teora, tendran la oportunidad de influir directamente para su ejecucin. Audiencias congresionales
En su carcter de especialistas y expertos, los afiliados de las instituciones de investigacin poltica son asiduos participantes en las audiencias congresionales organizadas alrededor de diversos temas en ambas cmaras. Estas audiencias representan una excelente oportunidad de dar a conocer sus ideas sobre un asunto determinado ante un grupo de senadores o representantes, quienes no necesariamente pueden estar al tanto de los estudios realizados en los "tanques pensantes" representados.
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Uso de los medios de comunicacin
Los "tanques pensantes" hacen amplio uso de las pginas de opinin de los diarios para hacer avanzar sus propuestas, y sus miembros aparecen frecuentemente en programas de radio y televisin en los que se discuten temas polticos. Algunos de estas organizaciones, como el American Enterprise Institute y el Council on Foreign Relations han producido sus propios programas en estos medios, y Cato Institute ha tenido mucho xito en promover a los afiliados como comentaristas regulares de radio. Superacin de cuadros
Uno de los mecanismos que han utilizado los "tanques pensantes" para ejercer y mantener su influencia sobre el aparato gubernamental ha sido la organizacin de seminarios para el entrenamiento de los funcionarios pblicos, como los que brind durante muchos aos la Brookings Institution, y que desembocaron en el establecimiento del Center for Public Policy Education, la mayor de las divisiones de la organizacin en la actualidad. Consultoras
Las consultoras son otro mecanismo de influencia sobre los procesos polticos, que pueden adoptar la forma del contacto personal entre el experto y el funcionario, la preparacin de memorando, o como en el caso de la Rand Corporation y otras instituciones, se realiza a travs de la contratacin por el gobierno de proyecto de investigacin. Foros para debate poltico
Algunos "tanques pensantes", como el Center for Strategic and International Studies (CSIS)232 se han especializado en proporcionar a los crculos polticos de Washington un ambiente que favorezca el anlisis y la discusin de opciones polticas, por lo que, ms que poner nfasis en la investigacin acadmica, se dedican a propiciar foros para el debate informal entre acadmicos, burcratas, legisladores, lobbistas, sindicalistas y hombres de negocio. Los "Tanques Pensantes" y la Poltica Exterior Un grupo de organizaciones de investigacin poltica ha desempeado un papel significativo en el proceso de conformacin de la poltica exterior, sobre todo despus de la segunda postguerra, aunque el alcance de su influencia sea difcil de medir en trminos cuantitativos. Council on Foreign Relations
En el contexto del consenso ideopoltico de Guerra Fra que se logra formar alrededor de la activa participacin de Estados Unidos en los asuntos globales sobre la base de la contencin del comunismo, el Council on Foreign Relations, representativo del llamado "establisment del Este", ejerci notable influencia sobre la poltica exterior norteamericana y disfrut de un status privilegiado en sus relaciones con las distintas administraciones en Washington. De hecho, exista - y an existe, aunque en menor medida- un flujo y reflujo entre el CFR y los que desempean en el gobierno cargos relacionados con la poltica exterior o de seguridad nacional, las finanzas internacionales, etc. 233 En la medida que el consenso bipartidista que emergi con la Guerra Fra en los asuntos de poltica exterior se vio resquebrajado por los ataques desde la izquierda y desde la derecha en la dcada de 1960, y en la medida en que el "establisment del Este" comenz a perder su virtual
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monopolio sobre la poltica exterior y ser sustituido por otras fuerzas, el CFR fue perdiendo autoridad en los crculos gubernamentales. Sin embargo, an hoy trata de influir la poltica exterior, en el sentido de defender una activa participacin de Estados Unidos en los asuntos internacionales, como lo demuestra el estudio realizado en el verano de 1996 sobre las percepciones de la opinin pblica norteamericana sobre las Naciones Unidas, y cuyos resultados refutaron los planteamientos de la plataforma electoral republicana acerca de esa organizacin. 234 RAND Corporation
En el perodo de Guerra Fra, en el que el factor estratgico-militar se convirti en el componente fundamental de la poltica exterior, "tanques pensantes' como la RAND Corporation ejercieron considerable influencia sobre la conformacin de la poltica, no slo a travs de los estudios realizados alrededor de la creacin de nuevos tipos de armamentos, sino tambin de las metodologas desarrolladas para seleccionar los medios de poltica. Como se sealara anteriormente, un nmero considerable de expertos de la RAND integraron el Departamento de Defensa bajo McNamara durante las Administraciones de Kennedy y de Johnson, y la alternancia de expertos de esta organizacin en cargos en las agencias ejecutivas (y viceversa) ha continuado en la actualidad. 235 Institute for Policy Studies
En los aos sesenta emerge un "tanque pensante" representativo de la denominada Nueva Izquierda, activada por la lucha por los derechos civiles y la creciente intervencin norteamericana en Indochina. El Institute for Policy Studies (IPS) fue creado en 1963 por Marcus Raskin y Richard Barnet, ambos provenientes de la Administracin Kennedy, donde el primero fue miembro del Staff del Consejo de Seguridad bajo McGeorge Bundy, y el segundo ocup responsabilidades en el Departamento de Estado y en la Oficina de Investigaciones Polticas de la Agencia de Control de Armamentos y Desarme. 236. Desde sus comienzos, el IPS se convirti en una organizacin de crtica a la poltica exterior de Estados Unidos, y una de sus primeras publicaciones fue A Vietnam Reader, editada por Raskin y Bernard Fall, que se convirti en el texto bsico para la movilizacin de profesores y estudiantes universitarios en contra de la guerra en el Sudeste Asitico. Durante los aos sesenta y setenta, el IPS fue un centro para el debate y la organizacin de actividades antibelicistas. El Senador George McGovern era uno de sus afiliados y miembro de la junta directiva de la institucin. En 1973, el IPS estableci el Transnational Institute, con filiales en Londres y Amsterdam. Estas organizaciones se dedicaron al estudio de los temas Norte/Sur, especialmente los movimientos revolucionarios, la violacin de los derechos humanos y el papel de las empresas transnacionales. 237
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Con la crisis en Amrica Central en los aos ochenta, varios miembros del IPS crearon una asociacin para generar alternativas a la poltica de la Administracin de Ronald Reagan hacia la regin. Este grupo, nombrado Policy Alternatives for the Caribbean and Central America (PACCA), produjo informes con recomendaciones de poltica como Changing Course: Blueprint for Peace in Central America and the Caribbean238, en 1984, y auspici la edicin de libros, de carcter ms acadmico como los publicados bajo la autora de Richard Fagen, Forging Peace: The Challenge of Central America239 en 1987 y Saul Landau, The Dangerous Doctrine: National Security and U.S. Foreign Policy en 1988.240 En todo los casos, en estas publicaciones se analizaba la situacin en la regin centroamericana y las causas de la crisis, adelantando una serie de propuestas para lograr la paz, que tomaban en cuenta, junto con la desmilitarizacin, la necesidad de propiciar el desarrollo econmico y la democracia como factores de estabilidad. El propsito declarado de informes y libros producidos por PACCA era "... ayudar a los lderes cvicos y a las organizaciones involucradas en el debate crtico sobre la poltica exterior".241 Esta intencin educativa y movilizativa del IPS lo emparienta en sus objetivos con las primeras instituciones de investigacin poltica que surgieron en Estados Unidos, mientras que sus recomendaciones de poltica, en especial hacia Amrica Latina y el Caribe, con su nfasis en el fortalecimiento de los sistemas polticos, el papel de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales, anticipa los modelos de estabilizacin poltica para el Tercer Mundo que Estados Unidos comenz a propugnar con fuerza despus del fin de la Guerra Fra. (Vase Anexo No XX).
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ANEXO XX UNA POLITICA ALTERNATIVA PARA LA PAZ EN AMERICA CENTRAL Las doce recomendaciones siguientes extractan los elementos claves de una nueva poltica norteamericana hacia Amica Central. Comienzan con las medidas ms inmediatas e imperativas para llevar la paz a la regin, y sobre esa base, construir una platafoma desde la cual puedan adoptarse medidas de ms largo alcance que promuevan la desmilitarizacin, el desarrollo y la reconciliacin. I. Poner fin a la guerra regional. Detener todos los esfuerzos militares, polticos y economicos por desestabilizar o derrocar al gobierno nicaraguense; comenzar por cortar toda la ayuda a las fuerzas de la contra y respetar el derecho internacional. Detener las maniobras en Honduras, cesar los esfuerzos por militarizar a Costa Rica y asistir a ambos gobiernos en el desarme de las fuerzas de la contra dentro de sus territorios. Cortar toda la ayuda para librar la guerra en El Salvador y Guatemala y apoyar soluciones nacionales negociadas a los conflictos en esos pases. II. Forjar una paz duradera. Reabrir las conversaciones bilaterales entre Estados Unidos y Nicaragua y firmar un nuevo tratado de amistad que comprometa a ambos pases a un pacto mutuo de no agresin y a la normalizacin de las relaciones. Apoyar, y firmar, un protocolo a un tratado y a un pacto de no agresin entre todos los pases de la regin -un tratado que prohiba bases militares y tropas extranjeras, detenga la importacin de armas hacia Amrica Central y el contrabando de armas dentro de la regin, y que propicie la reduccin recproca de las fuerzas militares. Apoyar los esfuerzos en favor de la democracia en la regin, incluyendo las elecciones libres en cada pas, con garantas de seguridad para todos los participantes, y otras formas de participacin popular en las organizaciones comunitarias, laborales y religiosas. III. Contribuir a la reconstruccin de Amrica Central. Liderear la conformacin de un progrma internacional de ayuda para reconstruir a Amrica Central despus de la guerra y proporcionar una base para el crecimiento equitativo y ambientalmente seguro. Enfocar la ayuda al desarrollo hacia los programas que aumenten la participacin de los pobres en las economas de la regin. Apoyar programas genuinos de reforma agraria, incluyendo crditos y asistencia tcnica para las cooperativas campesinas. Condicionar la ayuda norteamericana al complimiento de las normas reconocidas internacionalmente en cuanto a derechos humanos, polticos y laborales, as como al respeto de la cultura y tradicin de los pueblos indgenas. Asistencia humanitaria directa a los programas dirigidos por organizaciones internacionales o grupos civiles nacionales de buena reputacin, evitando las agencias estatales y los programas dominadas por los militares vinculados a las actividades de contrainsurgencia. Apoyar un Mercado Comn Centroamericano rejuvenecido, encaminado al desarrollo regional equilibrado y la satisfaccin de las necesidades bsicas, dentro del contexto de la construccin de relaciones comerciales y financieras ms equitativas entre Amica Latina y Estados Unidos. IV. Trabajar por la reconciliacin internacional. Conceder el status de Salida Voluntaria Extendida a los refugiados centramericanos en Estados Unidos, en lugar de su detencin y repatriacin forzosa. Fomentar los contactos cuidadano a cuidadano entre Estados Unidos y Amrica Central a travs de los intercambios culturales y educacionales, la hermanacin de cuidades y otros programas similares
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Desde la derecha, en sus distintas variantes - tradicional, neoconservadores, libertarios, etc. una serie de "tanques pensantes" han tratado de influir la poltica exterior de Estados Unidos, entre ellos los ya mencionados Hoover Institution, Heritage Foundation y American Enterprise Institute. Hoover Institution
En la Hoover existen tres grandes reas de investigacin: Estudios Internacionales, Estudios Internos y Asuntos de Seguridad Nacional. Sus publicaciones ms prescriptivas son los compendios de ensayos, entre los cuales se destacan The U.S. in the 1980s, que vio la luz en 1980, y Thinking about America: The United States in the 1990s, en 1988. La labor fundamental de la Hoover en trminos investigativos y editoriales se realiza sobre la base de sus archivos, por lo que los acadmicos producen bibliografas, guas de archivo y colecciones de fuentes primarias. Gran parte de esta actividad ha estado histricamente enfocada hacia la ex-URSS, Europa del Este, partidos comunistas, movimientos revolucionarios, etc. American Enterprise Institute (AEI)
El American Enterprise Institute se orient fundamentalmente hacia los estudios econmicos desde la perspectiva de la derecha tradicional. En los aos setenta se vio complementada con la contribucin de los neoconservadores, que proponan una reconfiguracin de la agenda poltica estadounidense. El programa de investigacin en AEI est organizado para cubrir tres amplios temas, poltica econmica, poltica exterior y de defensa y estudios polticos y sociales. Entre los acadmicos asociados al AEI se cuentan prestigiosas figuras como Michael Novak, William Schneider, Mark Falcoff, etc., adems de un grupo de varios exfuncionarios de la Administracin de Ronald Reagan, como Constantine Menges, Ricard Perle y Jeane Kirkpatrick. El AEI publica entre cuarenta y cincuenta libros anualmente, adems de diseminar cientos de artculos, ensayos y conferencias en el formato de folletos. Las publicaciones peridicas como el AEI Economist, Regulation, Foreign and Defense Policy Review y Public Opinion se consolidaron en una revista bimestral en 1990. 242 Heritage Foundation
Aunque las actividades de investigacin de la Heritage abarcan desde la poltica urbana hasta el espacio ultraterrestre, su programa internacional es extenso, y cuenta con el Departamento de Estudios de la Poltica Exterior y de Defensa, el Instituto de Desarrollo Hemisfrico y el Proyecto de Evaluacin de las Naciones Unidas. Adicionalmente, la fundacin mantiene el Centro de Estudios Asiticos y el Centro para el Crecimiento Econmico Internacional. 243 Las posiciones de la Heritage en poltica exterior han estado en consonancia con las sostenidas por la derecha, es decir que, si bien durante el perodo de Guerra Fra abog por una defensa fuerte y una postura agresiva en la contencin y reversin del comunismo en el mbito internacional, con el fin de la confrontacin Este-Oeste ha adoptado lo que, en las palabras de su Vicepresidente y Director de Investigaciones, Burton Yale Pines, llama "internacionalismo a regaadientes" en sus "Diez Principios de una Poltica Exterior Conservadora"244, y que consiste en reconocer que los intereses de Estados Unidos requieren de atencin a una serie de regiones, pases y asuntos ms all de sus fronteras, pero que descarta una activa participacin norteamericana a escala global. (Vase Anexo No XXI).
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ANEXO XXI DIEZ PRINCIPIOS DE UNA POLITICA EXTERIOR CONSERVADORA. NO.1: La Poltica exterior es poltica interna. NO.2: La moralidad no es el objetivo de la poltica exterior. NO.3: Una poltica exterior ambigua plantea peligros internos. NO.4: Tratar con la realidad mundial. NO.5: Polticas especficas para problemas especficos. Sustituir la poltica exterior global. NO.6: Jerarquizar las amenazas para Estados Unidos. NO.7: Mxico, Rusia, Israel, Japn y China merecen tratamiento especial. NO.8: Expandir las oportunidades para los norteamericanos. NO.9: No otorgarle a ninguna nacin u organizacin el poder de veto sobre las acciones norteamericanas. NO.10: La estabilidad no es el objetivo de la poltica exterior. Tomado de Burton Yale Pines: "Ten Principles of a Conservative Foreign Polixcy", Heritage Talking Points, Washington, D.C.: The Heritage Foundation, abril de 1991. Traduccin no oficial de Rosa Lpez Oceguera.
Las publicaciones de la Heritage reflejan el activismo poltico conservador, por lo que comprenden desde memorandos ejecutivos de una pgina, Backgrounders and Issues Bulletins, de 12 pginas, Critical Issues (monografas) y libros, tales como el mencionado Mandate for Leadership, que tuvo su continuacin en 1984 con Mandate for Lidearship II, preparado para el segundo mandato de Ronald Reagan, y Mandate for Leadership III: Strategies for the1990s, publicado en 1988 y dirigido a la Administracin de George Bush. 245 La Heritage tiene publicaciones regulares como el SDI Report, el Mexico Watch, la revista Policy Review, con una circulacin de ms de 15,000 ejemplares, y la Gua Anual de Expertos en Polticas Pblicas, que lista ms de 1500 especialistas conservadores. Brookings Institution
La poltica exterior constituye una de las tres divisiones de la Brookings, junto con la de Estudios Econmicos que es el corazn de su actividad- y la de Estudios Gubernamentales. Bajo la direccin de John Steinbruner, el programa de investigaciones se ha centrado en los presupuestos de defensa, el mando y control del armamento nuclear, las fuerzas convencionales, asuntos soviticos, temas econmicos internacionales, y estudios regionales, principalmente acerca del Medio Oriente y Asia, aunque recientemente se han expandido para incluir a Africa y Amrica Latina246, lo que refleja el creciente inters del mundo de los negocios norteamericanos en los asuntos globales. Carnegie Endowment for International Peace
Una de las instituciones privadas de investigacin ms antiguas de Estados Unidos dedicadas a los estudios internacionales, la Carnegie utiliza sus fondos para financiar proyectos en otras organizaciones, adems de su propio programa de estudios, que es tan eclctico como los intereses de alrededor de una veintena de asociados, provenientes del periodismo, la academia y la burocracia. La Carnegie organiza mesas redondas y grupos de estudio en que antiguos y actuales funcionarios gubernamentales discuten asuntos internacionales. De la misma forma, patrocina
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estudios con recomendaciones de poltica exterior, como el llevado a cabo en 1992 por una comisin nacional, titulado Changing Our Ways: America and the New World247, en el que se plantea que "la mxima prioridad de poltica exterior de Estados Unidos es fortalecer su desempeo econmico interno". 248 Desde 1970 la Carnegie publica la revista trimestral de opinin Foreign Policy. Center for Strategic and International Affairs
Aunque fue considerado en un inicio como una organizacin de la derecha debido a su origen249, el CSIS ha llegado a ser una institucin del "mainstream", cuyas posiciones en trminos ideopolticos pueden ser calificadas de centristas. CSIS, que sigue el patrn de su casi homlogo londinense, el Institute for Strategic Studies, realiza una amplia actividad, que comprende campos funcionales como la poltica de comunicaciones, ciencia y tecnologa y el equilibrio poltico-militar, pero que tambin cubre regiones especficas del mundo. Aunque algunos de sus proyectos dan por resultado obras de carcter acadmico, el nfasis es contribuir a los procesos polticos de forma ms inmediata, y los grupos de estudio, talleres y seminarios que auspicia estn diseados para propiciar que se renan los principales responsables de la toma de decisiones en asuntos tales como control de armamentos, energa, terrorismo y otros asuntos de poltica exterior. El CSIS se ha convertido en un nicho para los miembros del Congreso activos en poltica exterior en la medida en que el rgano legislativo comenz a reclamar mayor participacin en esa esfera a consecuencia de la guerra en Vietnam, tendencia que se acentu en los aos ochenta con la crisis centroamericana. En lugar de propugnar - como lo hace la Heritage- una defensa agresiva de determinadas ideas, el CSIS favorece un mtodo ms informal y consensual, en el cual la discusin y el debate acerquen posiciones acerca de los distintos temas, fuera de los marcos oficiales de las estructuras gubernamentales y partidistas.
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FACTORES NORMATIVOS O REGULADORES

Dra. Soraya Castro Mario. Los factores normativos o reguladores se componen, en lo fundamental, por el conjunto de normas sociopolticas, por medio de las cuales se regulan las relaciones sociales y polticas. Su ncleo lo constituye el derecho nacional como sistema de normas obligatorias, establecidas o sancionadas por el Estado y protegidas por l mediante la coercin o persuasin. La interaccin poltica, en un sistema poltico dado, tambin tiene lugar mediante el sistema de normas, el cual especifica los diferentes papeles a desempear por las estructuras estatales y su interrelacin con los individuos. En esencia, regula el funcionamiento del sistema y el rgimen poltico de un estado nacin, estableciendo la jerarquizacin, subordinacin y comportamiento de las diferentes normas.250 Las normas de derecho constituyen una regulacin coactiva de la vida social que se manifiestan en forma de orden normativo. Expresan con diferentes matices el carcter de esta vida social, los intereses que en ella se contraponen, las luchas polticas y sociales que se libran en su seno y, consolidan normalmente la voluntad de las clases y capas sociales dominantes de la sociedad. En su interrelacin, el Estado tiene en el derecho la forma ms eficaz para ejercer sus funciones, establecer los contactos con la sociedad y regular las relaciones socioeconmicas, polticas e ideolgicas, determinadas, en ltima instancia, por las condiciones histricoconcretas.251 Las fuentes formales bsicas del derecho norteamericano como formas oficiales del ordenamiento jurdico y expresin de las normas son: las costumbres sancionadas por el poder estatal al ser este un pas de derecho consuetudinario, el precedente judicial, las decisiones de los tribunales de justicia y los actos jurdicos normativos. Estos ltimos pueden subdividirse en las leyes constitucionales y corrientes, y en los actos de la administracin.252 La Constitucin de Estados Unidos aprobada en 1787 y en vigor desde el 4 de marzo de 1789 constituye el acto normativo fundamental del Estado y como fenmeno social legaliza el sistema socioeconmico, determina la forma del Estado, sus principios y actividad, establece los nexos entre el mecanismo estatal y los ciudadanos y fija formalmente los deberes y derechos de estos ltimos.253 No obstante, la praxis poltica norteamericana ha establecido toda una serie de mecanismos e instituciones, al margen de la Constitucin y de las propias leyes corrientes norteamericanas, que menoscaban los preceptos mencionados por Alexis de Tocqueville en La Democracia en Amrica. Adems, la tendencia del fortalecimiento de la rama Ejecutiva ha contribuido a que los actos jurdicos administrativos, logren superioridad sobre aquellas legislaciones que aprueba el Congreso. Entre ellos se destacan las proclamas y acuerdos presidenciales, los reglamentos de los departamentos ejecutivos y sus dependencias, y las directivas de las direcciones y agencias federales, las cuales a pesar de ser promulgadas sobre la base y en concordancia con la ley, concretan los matices y formas de la poltica a aplicar. En calidad de elementos reguladores actan tambin las lneas polticas y programas de los Partidos demcrata y republicano, los estatutos y reglas de organizacin de los grupos de inters o presin, las normas de los sindicatos, etc. A diferencia del derecho, la obligatoriedad de estas normas recae slo sobre los miembros de esas entidades.
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Otras normas sociales como la religin, las costumbres y la moral desempean un papel fundamental como reguladoras de la conducta de los hombres en la sociedad norteamericana. A diferencia del derecho, las normas morales y las convicciones ticas no son idnticas para todos los hombres. Existen elementos estructurales de ellas como la opinin pblica, que ejercen una enorme influencia sobre la conciencia de los hombres y actan como sancin moralizante. La moral como forma de conciencia social constituye un:
Conjunto de principios, reglas y concepciones cambiantes que guan la conducta de los hombres en la sociedad, que determinan las relaciones de los hombres entre s, la actitud hacia su clase y otras clases sociales, hacia su patria y el Estado. Al mismo tiempo es el conjunto de exigencia que la sociedad, la clase social y el colectivo plantean a la persona desde el punto de vista de la justicia, humanismo, del bien y del mal.254
En Estados Unidos la moral imperante es la de la clase dominante, pero cualquier acto poltico adoptado por el Estado no puede ignorar la opinin pblica, que ayuda a observar las normas ticas imprescindibles que permitan la viabilidad del consenso nacional. No obstante, la opinin pblica est condicionada por los factores que contribuyen en su formacin, como son: el aparato estatal y los medios de comunicacin masiva - vinculados de una manera u otra a la organizacin poltica de la sociedad - y la conciencia poltica, que refleja las relaciones entre las clases, capas y grupos sociales con respecto al Estado y al poder poltico en su conjunto.255 Los elementos mencionados y el sistema de convicciones ideolgicas tanto a nivel grupal como individual - que se conforma desde la niez y en el cual tambin influyen la familia, la escuela, la iglesia y el propio acontecer poltico -, se desarrollan dentro de los lmites que establece la clase del capital monopolista. As la propiedad privada, el individualismo, las instituciones de la democracia burguesa representativa, y el anticomunismo, entre otros, constituyen los pilares sobre los que se orienta el credo poltico norteamericano que, en ltima instancia, va a determinar la orientacin poltica en una sociedad caracterizada por los estrechos mrgenes en que se desenvuelve el debate ideopoltico.256 A decir de Charles E. Lindblom:
En las sociedades contemporneas, los participantes polticos no se ligan por los lazos flexibles o adaptables de la razn, sino por el indoctrinamiento inculcado por los padres, la escuela y los medios de comunicacin que incesantemente refrendan el valor de la manera estadounidense de hacer las cosas, la empresa privada, la Constitucin y otras cosas semejantes. Es entonces posible imaginar una ciudadana ms capaz que la actual para enfrentar cuestiones difciles de la poltica por el hecho de que podra estar menos adoctrinada, ser menos conformista y ms reflexiva al considerar sus problemas y, en especial, ms abierta a tomar en consideracin las opciones de 257 accin que podran satisfacer sus necesidades.
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ASPECTO FUNCIONAL
Dra. Soraya Castro. El aspecto funcional del sistema poltico de un pas dado encuentra su manifestacin concreta en el proceso poltico y el rgimen poltico.258 El proceso poltico es el conjunto de acciones dirigidas a mantener o cambiar una situacin poltica dada con el fin de lograr un resultado determinado.259 En l se evidencian las contradicciones entre las clases y grupos sociales con respecto al poder estatal y el antagonismo peculiar en esta esfera de las relaciones sociales en cuanto al nivel de participacin en los asuntos del Estado, en su orientacin y en la determinacin de sus tareas y actividades. La base de la actividad poltica lo constituye el rgimen poltico, por el cual se entiende el conjunto de mtodos y procedimientos de la clase dominante en el ejercicio del poder poltico, que no slo se ejerce a travs del Estado aunque ste sea su ncleo. El poder poltico se ejerce tambin a travs de otros elementos del mecanismo del poder en la esfera de la produccin, la distribucin, el consumo y las ideas Al abordar el estudio del Estado podemos apreciar varios niveles de anlisis. Si el objetivo consiste en destacar el papel del Estado en el sistema poltico "conviene acentuar la atencin en sus manifestaciones institucionales como rgano de dominio e instrumento de las clases dominantes". Pero si enfocamos la actuacin del Estado como forma poltica de la organizacin de la sociedad; es decir, como "poblacin asociada en una comunidad de derecho pblico", esto va a caracterizar el aspecto funcional.260 En este ltimo caso, el Estado se relaciona con el sistema poltico como una de sus formas (la estatal), lo cual nos hace considerar tambin las otras formas no estatales de la organizacin poltica de la sociedad.261 La posicin primordial del Estado como elemento estructural del sistema poltico y como principio organizador, coadyuva a que desempee el papel rector respecto a los otros elementos que conforman el sistema poltico.262 A tenor con lo expresado, el rgimen poltico es un concepto ms amplio que el de rgimen estatal, y constituye la faceta funcional de todo el sistema poltico, en el cual se manifiestan los mtodos y procedimientos en el proceso de realizacin del ejercicio del poder y se reflejan las relaciones y vnculos entre la organizacin poltica de la sociedad, los aspectos reguladores y la conciencia poltica. El rgimen estatal es el ncleo del rgimen poltico y constituye el conjunto de mtodos y procedimientos empleados por la clase dominante en el ejercicio del poder estatal. Mediante l se refleja el grado de libertad poltica de la sociedad, as como el status legal de la actividad de los rganos del Estado y los ciudadanos. Los dos mtodos bsicos que se combinan y entrelazan en el ejercicio del poder de la clase burguesa son el rgimen de democracia representativa y el autoritario. En Estados Unidos la forma bsica del rgimen estatal es la democracia representativa, la cual tericamente se caracteriza por:
La fijacin formal a nivel constitucional de los derechos y libertades de los individuos.

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La existencia y actividad no slo de los partidos gobernantes, sino tambin de partidos de oposicin. El aseguramiento legal-formal de las actividades de organizaciones de masas y sociales de otras clases, grupos y capas sociales. La formacin de los rganos representativos mediante elecciones. La eleccin del jefe de Estado y de gobierno. El otorgamiento entre otros del derecho al voto de los trabajadores; etc.263
Sobre el particular, Noam Chomsky expresa:

El primer principio es que la poltica exterior de los Estados Unidos est diseada para crear y mantener un orden internacional en el cual los negocios estadounidenses puedan prosperar, un mundo de sociedades abiertas, en el sentido de sociedades abiertas a inversiones lucrativas, a la expansin de los mercados de exportacin y de transferencia de capitales y a la explotacin de recursos materiales y humanosEstas sociedades abiertas deben tener formas de democracias parlamentarias, tolerables mientras las instituciones econmicas, sociales e ideolgicas y las fuerzas coercitivas del Estado, se mantengan firmemente en manos de grupos que actan segn las necesidades de la clase dominante de la sociedad estadounidense. Esto se disfraza con una retrica idealista sobre la defensa de la Democracia. En su uso real, el trmino Democracia en la retrica estadounidense, se refiere a un sistema de gobierno en el cual, elementos lites basados en la comunidad de negocios controlan el Estado mediante el dominio de la sociedad privada, mientras la poblacin observa sin decir nada. Es un sistema de decisiones de lites y ratificacin pblica. Por lo tanto, el involucramiento popular en la formulacin de la poltica pblica se considera como una amenaza seria. No representa un paso hacia la democracia sino que 264 representa una Crisis de la Democracia que debe ser superada.
En est misma lgica, al vincular el rgimen estatal con la poltica exterior el propio Chomsky seala:
Un segundo principio relacionado con el primero, es de que se debe construir un sistema ideolgico para asegurarse que la poblacin se mantenga pasiva, ignorante, aptica, y que ninguno de estos asuntos sea entendido por las clases educadas, por aquellas que se pronuncian y son polticamente activas en los Estados Unidos. Recurdese que en el sentido operativo del trmino democracia, estos elementos estn llamados a dominar el proceso democrtico el sistema poltico, los medios de comunicacin, el sistema educativo- como de hecho lo hacen, sirviendo a los intereses de los que son dueos y gerentes de la sociedad estadounidense. Una amenaza a este sistema de dominacin de las lites es una amenaza a la Democracia que debe ser superada, 265 incluso por la fuerza, si fuera necesario.
En la actualidad el sistema norteamericano origina tendencias hacia la reaccin extrema, alimentadas por la concentracin del poder econmico, por el acusado aumento del papel del Estado y por el afn de determinados sectores de la clase dominante estadounidense de imponer mtodos autoritarios de gobierno. El aunamiento de la fuerza de los monopolios con el Estado burgus, el fortalecimiento de la rama Ejecutiva, el incomparable desarrollo de la burocracia y la creacin de nuevos organismos estatales de regulacin socio-econmica y poltica, prcticamente, fuera del control del Congreso, como parte integral del mecanismo del Estado, constituyen factores que desvirtan su propia "democracia".
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LA CONCIENCIA POLTICA: EL INTERS Y LA SEGURIDAD NACIONAL DE EE.UU

Dra. Soraya Castro Mario M.A. Luis Ren Ferndez Tabo La conciencia poltica puede considerarse como reflejo del sujeto social en al proceso de ejercicio del poder y a su propio papel en el mismo. La influencia de ella en el proceso poltico se aprecia fundamentalmente a travs de dos niveles: el sociopsicolgico y el ideolgico. La sociopsicologa se elabora en el sujeto social de forma cotidiana y espontnea como conjunto de representaciones, emociones, concepciones y valoraciones de la posicin de las clases y sus relaciones con respecto al Estado.266 Ella va a determinar la conducta de las amplias masas. En cambio, la ideologa poltica representa un sistema "de concepciones cientficas, elaboradas tericamente, sobre el carcter de las relaciones entre las clases sociales, naciones y grupos sociales con respecto al poder estatal".267 El anlisis de la cultura poltica resulta fundamental como elemento de enlace entre los diferentes aspectos que conforman el sistema poltico y la conciencia poltica de una sociedad concreta. La cultura poltica refleja el "nivel de conocimiento y nociones de las distintas clases y capas de la sociedad sobre el poder y la poltica, as como el grado de su actividad. Sobre la ideologa Marx y Engels escribieron:
...La clase que ejerce el poder material dominante en la sociedad, es, al mismo tiempo, el poder espiritual dominante... Las ideas dominantes no son otra cosa que la expresin 268 ideal de las relaciones materiales dominantes...
En este concepto se valora el nivel de socializacin de los valores fundamentales y se interrelacionan lo individual y grupal con lo social.269 La ideologa poltica de la clase dominante va a tener un impacto decisivo, como sistema doctrinal que legitima su actividad poltica en general y las acciones del mecanismo estatal, en la cultura y en las convicciones polticas bsicas en el mbito psicolgico. En el proceso de conformacin de la poltica exterior norteamericana, la conciencia poltica desempea un papel relevante. En Estados Unidos, como resultado de factores histricos, tradiciones polticas y las propias caractersticas del desarrollo del capitalismo, en el mbito psicolgico se han arraigado toda una serie de valores y convicciones burguesas, que en la literatura especializada ha sido denominada "credo poltico". As, el nacionalismo, el chovinismo, el mesianismo, el anticomunismo, y los ideales de "libertad", "igualdad" econmica (vista desde la perspectiva de la igualdad de oportunidades a ser desiguales), el "individualismo", la "democracia americana" y "el legalismo", entre otros, van a constituir un sistema de convicciones, creado mediante el proceso de socializacin en el mbito individual y grupal, sobre la base del cual la clase dominante va a justificar y legitimar su actividad poltica.
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La existencia de estas convicciones en la conciencia poltica de masas de Estados Unidos no significa que en momentos concretos de la historia norteamericana no haya existido un debate sobre su actualizacin en un "determinado ordenamiento social".270 En tales casos, este cuestionamiento conlleva a la ruptura del consenso bsico que la clase dominante trata de establecer en el mbito de la sociedad, como un "acuerdo mnimo que posibilita la convivencia", dentro de los cnones ideopolticos establecidos y le imprime una direccin especfica hacia lo "viable socialmente" y lo "legtimo" en poltica.271 Como se ha expresado con anterioridad, el consenso ideopoltico posee un marcado carcter clasista y, en su nivel de generalidad al apoyar la funcin del Estado de custodia poltica del sistema norteamericano, no define la forma y los contenidos fcticos que asumen los valores, ni los programas concretos que en ellos se fundamentan. Esto brinda la posibilidad de reinterpretar el sistema de valores y principios bsicos del "credo poltico" sobre la base de una nueva lectura acorde con las tendencias ideopolticas predominantes en la sociedad norteamericana, sin necesidad de proyectos alternativos, fundados en valores distintos. En esta configuracin, el nivel ideolgico de la conciencia poltica desempeaba el papel preponderante en cuanto justificaba a nivel terico-doctrinal las acciones polticas de la clase dominante, tanto en el plano nacional como internacional. En su estructuracin, la funcin ideolgica del Estado es primordial; pero tambin los partidos demcrata y republicano, los grupos de inters - vinculados al capital - y los centros de pensamiento realizan actividades ideolgicas, y se alinean, de acuerdo con las necesidades socioeconmicas y polticas del momento histrico concreto, a los dos polos bsicos de la ideologa burguesa norteamericana: el liberalismo y el conservadurismo. Con posterioridad a la gran crisis econmica de 1929-33 y despus de la Segunda Guerra Mundial, el liberalismo configuraba un programa bsico que asentaba las bases de un consenso en materia de poltica exterior que durara hasta la segunda mitad de la dcada de los aos sesenta. (Vase Anexo No XXII) En lo fundamental, al Estado se le asignaba una funcin primordial en el proceso econmico y social del pas, a travs del New Deal y la teora Keynesiana. Al asumir Estados Unidos el papel de lder del mundo capitalista en la esfera de las relaciones internacionales, la poltica exterior tomaba un carcter marcadamente global. Para mediados de los aos 60, este consenso comienza a erosionarse de manera significativa. En un inicio, los movimientos pro-derechos civiles se empiezan a cuestionar los ideales de "libertad", "democracia" e "igualdad" y posteriormente las demandas se sitan a una escala mayor al crearse un fuerte movimiento de oposicin en contra de la guerra en el Sudeste Asitico.
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Anexo XXII El consenso post-blico en materia de Poltica Exterior. El consenso post-blico, ayud a que se estableciera un compromiso entre las ramas ejecutiva-legislativa sobre las prioridades de la poltica exterior. Los tres pilares claves de este consenso, fraguado mediante grandes debates entre 1945-1950, seran: 1. Cmo los Estados Unidos debe actuar ante la otrora Unin Sovitica. 2. Cmo los Estados Unidos debe actuar ante sus aliados: Los pases de Europa Occidental y Japn. 3. Cmo lo Estados Unidos debe actuar ante el tercer Mundo. Existan posiciones relativamente claras, acerca de cada una de estas tres cuestiones que estructuraron el consenso, y hasta la llegada de la Guerra de Vietnam eran, al parecer, consecuentes entre s. A continuacin se hace referencia a algunas de las cuestiones ms importantes que se sostenan al respecto. Relaciones entre adversarios: La estructura bsica de las relaciones entre Estados Unidos y la URSS fue articulada por George Kennan. En el artculo de la revista Foreign Affairs enfatiz sobre la necesidad de "una poltica de firme contencin, encaminada a oponerse a la URSS, una inalterable contrafuerza en cualquier lugar donde mostrara seales de intrusin, contra los intereses de un mundo pacfico y estable". La alianza: Los formuladores de poltica estadounidenses podan acordar una poltica comn respecto a Japn y Europa Occidental, ya que coincidan tanto en los problemas que confrontaban como en su solucin: contener a la URSS y a su antiguo adversario: Alemania.
El objetivo inmediato, por consiguiente, pas a ser la reconstruccin de Japn y Europa Occidental, con el fin de alterar las condiciones que Estados Unidos estimaba "engendraran la toma pacfica del poder por los comunistas" en esos pases. El desarrollo econmico de Europa asimismo contribuira a estimular la economa estadounidense, ya que una Europa econmicamente saludable constituira un buen mercado para los Estados Unidos. De hecho, el 80% de las compras efectuadas conforme al Plan Marshall provenan de Estados Unidos. En relacin con la contencin de Alemania, la integracin europea pareci resolver el problema, al propio tiempo que brind la estructura para el mantenimiento de tropas en Alemania sin que fuera ofensivo para ellos ni atemorizara a los europeos occidentales. La alianza OTAN, creada en 1949, por consiguiente, posea componentes econmicos, polticos y militares. En lo econmico, Estados Unidos reconstruira a Japn y a Europa Occidental, desarrollando una esfera capitalista industrial integrada, en la que mantendra la primaca. En lo poltico, Estados Unidos, apoyara la "democracia" en Japn, enfatizando sus "valores compartidos" con Europa Occidental. Brindara un tratamiento de igual a igual a sus aliados; pero sera el primero entre los iguales. En lo militar, establecera un comando unificado que legalizara su presencia en Europa y reforzara sus objetivos econmicos y polticos. El Tercer Mundo: Un importante aspecto del consenso post-blico consisti en el criterio compartido, de que Estados Unidos era la potencia que deba encargarse de los asuntos globales, que una derrota en cualquier parte representaba una derrota en todas las partes, que una economa saludable se hallaba vinculada a unas Fuerzas Armadas poderosas y al libre acceso al Tercer Mundo. Exista asimismo el sentimiento comn de que ese "encargo deba basarse en los ideales que propugnaban la superioridad moral de Estados Unidos." La posicin hacia el Tercer Mundo se derivaba de sus dos primeras motivaciones: contener a la URSS y reforzar la alianza euro-ocidental.
En esta poca se sostuvo que las responsabilidades de superpotencia de los Estados Unidos y las exigencias del d d h b lt b l t l l i tit i l t i l j ti d b
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Los aspectos sociales se entrelazaron con la fuerte crisis econmica que azot al pas en la dcada de los aos 70s, la cual invada la estructura misma del mecanismo de acumulacin. Es decir, en este perodo se inicia el agotamiento del patrn de acumulacin que haba prevalecido como solucin de poltica econmica de evidente influencia keynesiana. La poltica monetaria y fiscal expansiva dejaban de ser instrumentos efectivos para estimular el crecimiento y disminuir los niveles de desempleo. Se presentaba consistentemente el fenmeno de la estanflacin, o lo que es lo mismo, estancamiento econmico con inflacin, lo que haca inefectiva la poltica econmica que haba predominado hasta ese momento y colocaba a la inflacin como un problema principal que reduca los salarios reales y desestimulaba a los inversionistas. La economa de los finales de los 70 pareca confirmar los supuestos de los economistas neoclsicos que propugnaban una poltica monetaria restrictiva, un conservadurismo fiscal y la retirada del gobierno federal de la pretensin de conducir la economa. Por ello, el viraje ideolgico que ocurre en este momento en la sociedad norteamericana y que marca el ascenso de distintas corrientes conservadoras en la poltica interna y exterior descansa sobre nuevas realidades econmicas sobre la que se levanta el llamado consenso de Washington basado en lo que Reagan denominara en su momento la magia del mercado, como clara expresin de la renovada preeminencia que se le otorgara a la distribucin basada en el mercado en las condiciones actuales del capitalismo transnacionalizado. El sndrome de Vietnam, el escndalo de Watergate y los retos que en la esfera de las relaciones internacionales tuvo que enfrentar tambin Estados Unidos, desencadenaron una fuerte crisis socioeconmica y poltica que tuvo repercusiones en todo el sistema. (Vase Anexo No XXIII)
Anexo XXIII Confianza de grupos seleccionados en el Sistema de Gobierno durante la dcada de los aos setenta Grupos Rama Rama Rama Ejecutiva Legislativa Judicial De 18 a 24 aos 15 14* 32 Ms de 50 aos 13 14 29 Blancos 12* 13 30 No blancos 17 16 26 Menos de Preparatoria 14 16 26 Graduados Universitarios 13 12* 43 Promedio Nacional 13 13 29 * Institucin a la cual el grupo mostrado le confiri menor confianza. Fuente: Rico, Ferrat Carlos: "Impacto de la Crisis de consenso sobre la toma de decisiones en poltica exterior "; En: CIDE, N.10, Perspectiva Latinoamericana, la toma de Decisiones hacia Amrica Latina, 1981. p. 49.
En este contexto, se debilitaron los principios, postulados y valores caractersticos del enfoque liberal, en la misma medida en que su vigencia era asociada a las responsabilidades que le competan en las gnesis del "desastre nacional". Se produca de esta manera, una de las mayores crisis del liberalismo burgus.
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Ante esta situacin el conservadurismo, alrededor del cual se aglutinaron toda una serie de corrientes de pensamiento desde el neoconservadurismo hasta la Nueva Derecha, comienza a articular un nuevo proyecto alternativo al imperante en la sociedad norteamericana desde la poca del New Deal, para enfrentar la situacin de crisis que azotaba al pas. A nivel ms general, el programa consista en restablecer la "cuota de hegemona perdida" por Estados Unidos en el contexto internacional, restituir el dinamismo econmico e imponer la ley y el orden en lo social. El punto de mayor madurez en el proceso de fortalecimiento del conservadurismo de la posguerra acontece con la eleccin de Ronald Reagan a la presidencia de Estados Unidos.272 La nueva Administracin conservadora se traz como lnea estratgica bsica en el rea de la poltica exterior lo siguiente: Recuperacin y restablecimiento de la posicin de primaca de Estados Unidos en el plano internacional, por medio de sus programas de rearme y recuperacin econmica, con nfasis en el uso de la fuerza y el aspecto ideolgico, como centro de su poltica exterior.
En materia de poltica exterior, las propuestas de Reagan, caracterizadas por algunos especialistas y autores como una "Revolucin Conservadora o Revolucin Reaganiana, se situaron dentro de un proyecto poltico global, fuertemente influido por la lnea de pensamiento neoconservador. Su lnea de pensamiento poltico qued reflejado en el Informe de Santa Fe I bajo el ttulo Las Relaciones Interamericanas Escudo de la Seguridad del Nuevo Mundo y Espada de la Proyeccin del Poder Global de Estados Unidos. En una de sus partes se expresa: "La supervivencia de los Estados Unidos exige una nueva poltica exterior" - se subrayaba en el propio documento Santa Fe I: "Estados Unidos debe tomar la iniciativa o perecer...". Estamos casi sobre la Tercera Guerra Mundial..." "La falta de habilidad para proteger los valores y creencias fundamentales ha llevado a la presente situacin de indecisin e impotencia, a que la propia existencia de la repblica est en peligro..." "Una poltica exterior global es esencial..." "La preservacin del status quo no es suficiente...". "Estados Unidos debe lograr el mejoramiento de su posicin relativa en todas las esferas de influencia..."273. La alteracin sustancial de la poltica de distensin seguida hacia la URSS y el Campo Socialista en la dcada de los aos 70, hacia una lnea de confrontacin y enfrentamiento caracterizada por la presin econmica, poltica, ideolgica y militar. Bajo esta nueva ptica estratgica que justificaba el enfrentamiento bipolar y el recrudecimiento de la guerra fra, la relacin Este-Oeste y dentro de sta la capacidad de respuesta ante las acciones de la URSS, ocup un lugar prioritario. Se consideraba que la URSS segua ms que nunca orientada al desequilibrio internacional en busca de establecer su propio predominio y que la distensin de los aos 70 haba sido en una "sola calle" y en una "sola direccin"; debilitando la fuerza militar de Estados Unidos y permitindole a la URSS alcanzar superioridad nuclear y convencional. El proceso de negociacin, por tanto, deba ser detenido y solo proseguido cuando se hubiera recuperado el equilibrio militar. Trabajar internamente en el sistema capitalista para restaurar el liderazgo norteamericano y realinear a los aliados en una cruzada anticomunista. Aplicar una poltica dura, firme y sin concesiones hacia el Tercer Mundo - visto como un rea primordial de confrontacin- y, en particular, hacia las crisis regionales, con el propsito de forjar "consensos estratgicos" con los gobiernos moderados y enfrentar a los grupos revolucionarios.274
Las dos tendencias ideopolticas preponderantes, el liberalismo y el conservadurismo, en la sociedad norteamericana han conjugado dos enfoques bsicos en su actuacin: el realista pragmtico y el ideolgico.
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El primero, ha centrado su valoracin de la poltica en el aspecto de utilidad; mientras el segundo, hace nfasis en el uso ideolgico de determinados principios y criterios para la consecucin de los objetivos de la poltica. En la actualidad, la caracterstica esencial es la combinacin de ambas corrientes en el proceso de conformacin de la poltica exterior.275 No debe entenderse necesariamente que se encuentran en competencia y en la historia de la poltica exterior se reconoce la influencia predominante de una aproximacin pragmtica que se vincula en lo esencial a los paradigmas entroncados con el realismo poltico en la teora de las relaciones internacionales. El realismo poltico y el pragmatismo sirven de contrapeso a las recomendaciones altamente ideologizadas, de carcter mesinico y en ocasiones casi fundamentalista que pretenden imponer a toda costa los patrones polticos, econmicos y hasta culturales de la sociedad norteamericana a escala global por ser los que se consideran polticamente correctos. Esto es as porque el accionar de la poltica tiene que considerar en ltima instancia las realidades del balance de fuerzas objetivo, las capacidades reales de los Estados Unidos y de los pases a los que se le pretende aplicar dichas polticas. De ah se deriva en la prctica de la poltica exterior de los Estados Unidos la tendencia predominante del pragmatismo. No obstante, es evidente que las notables capacidades de gran potencia en todos los mbitos, con enorme mercado de gran dinamismo, desarrollo tecnolgico, enorme control sobre los medios globales de comunicacin e informacin de todo tipo, le confieren en las actuales circunstancias una enorme capacidad de internacionalizar, globalizar o exportar sus patrones poltico-ideolgicos en un poderosos instrumento de la poltica exterior, al convertir su consenso interno en un consenso internacional. Este consenso de Washington no slo econmico, sino tambin poltico, se pretende internacionalizar y en tal sentido sirve para establecer normas de conducta de los Estados. As por ejemplo, se establecen todo tipo de acuerdos en las que se identifica como supuesto patrn universal la economa de mercado, la democracia y el buen gobierno en una definicin occidental absolutamente consistente con lo que podra denominarse el credo norteamericano actual. En tal sentido, el debate actual que se viene realizando en la sociedad norteamericana y la praxis de su poltica evidencian la necesidad de la conciencia poltica y el manejo de otros conceptos ms complejos que se han presentado como parte del andamiaje sobre el cual se forma la poltica exterior norteamericana. Se deriva de esta parte de la presentacin el reconocimiento de la relativa estabilidad del contenido de estos conceptos en perodos de tiempo prolongados, pero tambin es oportuno reconocer la flexibilidad o capacidad de adaptacin a las nuevas condiciones que enfrentan. Los cambios en el contexto econmico y poltico nacional e internacional impactan la conciencia poltica norteamericana y a partir de ah, la clase dominante de ese pas rearticula el consenso a partir de una particular readecuacin y combinacin de las corrientes ideolgicas y polticas que lo han caracterizado. En otras palabras, las polticas concretas, las llamadas doctrinas de poltica exterior de cada momento histrico constituyen expresiones de la ideologa poltica y deben formularse teniendo en cuenta la conciencia poltica nacional.
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Sobre este mbito de la conformacin de la poltica se puede actuar conscientemente a partir del predominio que detenta la clase dominante en el control de los instrumentos directos e indirectos del poder poltico. La forma especfica en que se establecen, en cierto modo, se modifican con el tiempo. Las convicciones polticas bsicas que caracterizan a una sociedad, e incluso aspectos ms generales y abarcadores como la propia cultura occidental, se expresan, en la actualidad, como los valores de la sociedad norteamericana, cuyo gobierno trata de diseminarlos como universales. Por esa razn, los medios de informacin masivos, como son los rganos de la gran prensa, el radio, la televisin y ms recientemente las redes y bases de datos electrnicas, que permiten la transmisin de datos, sonidos, videos y hasta programas de computadoras, en todas sus manifestaciones, representan instrumentos de poder poltico de la sociedad norteamericana que por su alcance global tiene notable significacin para la poltica exterior. No slo son importantes para la formacin del consenso poltico interno, sino que en determinados contextos de crisis pueden establecer ciertos lmites al ejercicio prctico de la poltica exterior y a las formas y restricciones particulares de su ejecucin. El liberalismo y el conservadurismo y la combinacin de los enfoques pragmtico e ideolgico, han tenido su punto de convergencia en la concepcin de "seguridad nacional" de Estados Unidos, como necesidad del Capitalismo Monopolista de Estado y de la posicin de liderazgo que ocupa en la arena internacional.276 La concepcin de "seguridad nacional" puede considerarse como el ncleo central de las diversas doctrinas en materia de poltica exterior que desde la segunda postguerra han servido de base terica para la conformacin de poltica en la esfera de las relaciones internacionales.277 La conciencia poltica se interrelaciona de forma tangible con otras formas de la conciencia social, como la del derecho y la moral, as como con la opinin pblica; lo cual va a tener un impacto en la conformacin del sistema de convicciones polticas de los hombres. En este conjunto encontramos numerosos eslabones intermedios entre la realidad y el sujeto, lo que crea "ciertas posibilidades de separacin de la primera con el segundo y, la alteracin de nexos objetivos entre el ser y el pensar social. De ah que se desbrocen vas complementarias de influencia subjetiva en el propio proceso de formacin de ideas, opiniones y puntos de vista".278 La interaccin entre la ideologa y la organizacin poltica, los aspectos normativos y el rgimen poltico en el proceso de conformacin de la poltica exterior se articulan alrededor del Estado. Su esencia y naturaleza van a determinar la actividad de este en la esfera de las relaciones internacionales.
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EL INTERS Y LA SEGURIDAD NACIONAL DE EE.UU.; SUS RETOS EN LA POSGUERRA FRA M.A. Luis Ren Fernndez Tabo Lic. Lzaro Luis Gonzlez Morales La concepcin de seguridad nacional y de inters nacional, como es conocida en la etapa de Guerra Fra cuando prevaleca el sistema bipolar de relaciones internacionales, no desempe siempre la funcin que tuvo por ms de cuarenta aos en la formacin de la poltica exterior norteamericana. Distintos trabajos de estudiosos estadounidenses han sido dedicados a la explicacin de este importante perodo de la historia de las relaciones internacionales y no es objetivo de este acpite desarrollarlo aqu en detalle. No obstante, se precisa retomar algunos elementos que han sido destacados en el establecimiento de esa concepcin, sin duda de crucial importancia desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros das. En la literatura especializada sobre el tema aparece el criterio que no siempre la seguridad nacional ha sido el elemento articulador de su poltica exterior. Robert A. Divine sealaba en el prlogo a la obra de Walter LaFeber, America, Russia, and the Cold War, 1945-1966 una interpretacin en alguna de sus partes discutible, pero que evidencia las diversas motivaciones que ha tenido los Estados Unidos en distintas etapas de su involucracin internacional:
Desde la Revolucin a la Guerra Fra, los estadounidenses han tenido la voluntad de combatir por sus intereses, sus creencias y sus ambiciones. Los Estados Unidos han ido a la guerra por muchos objetivos, por la independencia en 1775, por el honor y el comercio en 1812, por territorio en 1846, por humanidad e imperio en 1898, por el derecho a la neutralidad en 1917 y por la seguridad nacional en 1941. Desde 1945 la Nacin ha estado comprometida en un 279 enfrentamiento mortal por contener el comunismo y defender el modo de vida democrtico.
Las fricciones diplomticas y polticas entre los Estados Unidos y la Unin Sovitica, manifestadas en el proceso de constitucin del orden internacional de Posguerra sembraron desconfianza, recelo y hostilidad en los otrora aliados en la lucha contra el eje Roma-BerlnTokio, hasta consolidar la doctrina de seguridad nacional basada en el objetivo supremo de detener el avance del socialismo que consideraban los estrategas estadounidense como un resultado en parte de los problemas del mundo occidental. Este enfoque estratgico doctrinal de la poltica exterior estadounidense se perfil en la misma medida en que se identific a la Unin Sovitica no como una potencia ms con pretensiones legtimas en el contexto Euroasitico, sino como un Estado portador de un paradigma socio econmico antagnico al de los Estados Unidos y que por tal motivo, la extensin de la influencia de uno, se produca a expensas del otro. Esto se rese desde el punto de vista institucional en el Memo del Consejo de Seguridad Nacional nmero 68. No obstante, la visin ideologizada del sistema de relaciones internacionales de la Posguerra no tuvo una nica manifestacin, ni fue absolutamente consensual todo el tiempo. Se presentaron diversas lneas de pensamiento alentadas por elementos que pudieran identificarse con el contexto real, expresado sobre todo en la correlacin de las potencialidades econmicas y militares, y con aspectos ms subjetivos, pero no menos importantes derivados de la conciencia social y poltica del ciudadano promedio en los Estados Unidos.
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La propia elaboracin estratgica de la poltica exterior en la etapa de Posguerra tuvo por lo menos tres escuelas de pensamiento280 ms o menos bien diferenciadas, que podran identificarse con tres etapas de mayor influencia de cada una de ellas antes de la llamada Posguerra Fra que conviene explorar brevemente. Una primera asociada al famoso artculo del seor X para la revista Foreign Affairs, que despus se identific como Doctrina de la Contencin de la Administracin Truman. Los enfoques que proliferaron durante estos primeros aos de la Guerra Fra, apegados al paradigma inicialmente planteado por Kennan se consideraban como tradicionales281. Luego se elabora una crtica a estos enfoques por parte de una serie de revisionistas que bsicamente reprochaban la poltica estadounidense por ser agresiva y expansiva, sobre todo cuando se trataba de las intervenciones en el Tercer Mundo. Este pensamiento se puede asociar muy bien al fuerte impacto de la derrota en Indochina. Un tercer momento se manifiesta en una corriente pos revisionista, que de algn modo constituye una vuelta a los principios tradicionales de la contencin, sobre todo con respecto al tratamiento de las grandes potencias. Desde finales de la dcada de los aos 80, el tema de la nueva estrategia y las nuevas concepciones de seguridad nacional han constituido formulaciones atractivas en el campo de las relaciones internacionales, en tanto pareciera que los Estados Unidos se colocaban como centro hegemnico de un mundo unipolar. Se supona que se haba engendrado un cambio fundamental, cualitativo, de las relaciones internacionales en tanto haba desaparecido el reto principal que perciba la seguridad nacional de los Estados Unidos en la Posguerra: la expansin del comunismo. Muchos ensayos han sido dedicados a tratar de indagar sobre las nuevas caractersticas del sistema de las relaciones internacionales, una vez desaparecido el orden internacional bipolar que haba imperado a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial y que se identific como la etapa de Guerra Fra. Es bueno recordar que el contexto previo a la Posguerra Fra estuvo marcado por el ascenso de corrientes conservadoras en la poltica norteamericana, la agudizacin de la confrontacin Este - Oeste y consiguientemente, a un aumento de la carrera armamentista entre los Estados Unidos y la URSS. Este ambiente de aguda confrontacin vena aparejado a un ascenso de las tendencias ideolgicas de la poltica que trataban de entender todos los acontecimientos internacionales de modo bastante esquemtico, llegando en los casos extremos a evaluar los resultados de la poltica de acuerdo a un juego de suma cero. Es decir, estas interpretaciones ideolgicas fueron consistentes con las interpretaciones que se hacan en la etapa de Truman, aunque en los aos 80, la Doctrina Reagan se negaba a aceptar los espacios geogrficos que haba ganado el socialismo en los aos 70 y se planteaba el propsito de la reversin. Este procedimiento de rearticulacin del consenso no era del todo nuevo, si bien es bueno identificar el ascenso de Ronald Reagan a la presidencia, y, en consecuencia, las distintas corrientes conservadoras con un aumento del clima de confrontacin que sirvi de base para cerrar el debate y concentrar ideolgicamente la conciencia poltica del estadounidense en la expansin del comunismo internacional que pondra en peligro el bienestar y por lo tanto, la seguridad nacional. La desaparicin del socialismo en Europa y la propia extincin de la URSS, luego de la euforia derivada de la sensacin de victoria final sobre el socialismo, que llegaba en sus expresiones extremas a proponer un fin de la historia,282 dej un enorme vaco en los formuladores de la poltica norteamericana, lgicamente muy difcil de llenar.
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Las corrientes conservadoras que lideraban el espectro poltico de los Estados Unidos perdan el enemigo principal que les permiti manipular ideolgicamente a su favor la poltica. Aunque se presentaban propuestas de nuevas estrategias o nuevas polticas, e incluso el ex presidente George Bush anunci el advenimiento de un Nuevo Orden, las elaboraciones tericas presentadas con premura, no lograban articular una nueva gran estrategia que sustituyera lo que haba sido la Doctrina de la Contencin, y luego, durante las administraciones de Reagan, la de la Reversin. Terminada la confrontacin con la URSS, los Estados Unidos ms bien se enfrentara a una diversidad de retos a su seguridad, o a su liderazgo global de muy diversa ndole. Por lo tanto, las declaraciones del inicio de un nuevo orden poltico internacional no encontraban una respuesta en el orden terico suficientemente elaborada y con frecuencia se trataba de propuestas en pugna que no alcanzaban un consenso. Este tipo de fenmeno es natural en etapas en que se opera un proceso de transicin de un sistema de relaciones internacionales a otro. Las condiciones nuevas en el orden internacional se derivaron en lo fundamental de cambios drsticos en la correlacin de fuerzas polticas, que creaban ciertos vacos de poder, y el ascenso en la preponderancia de los Estados Unidos. Por lo tanto, las normas, conceptos y las viejas estructuras institucionales se mostraban insuficientes o insatisfactorias para el adecuado funcionamiento del sistema y requeran de un ajuste. Si se reconoce esta situacin de relativa indefinicin, es lgico que las orientaciones fundamentales de la poltica exterior, bien sea hacia un neoaislacionismo, un neorealismo, o un mayor nfasis en los enfoques ideolgicos, se reflejen en conceptos principales de la poltica exterior, como son la definicin del inters nacional y del concepto de seguridad nacional. Una de las formas de enfocar este asunto es desde la perspectiva de los estudios sobre relaciones internacionales. En trminos tericos, la literatura sobre relaciones internacionales, si bien tiene la limitacin de su todava dbil desarrollo como ciencia, podra organizarse en torno a dos temas clsicos que son la seguridad y la gobernabilidad internacional. En este acpite no es la intencin abordar el problema de la gobernabilidad y por ello la exposicin se concentra en el asunto de la seguridad nacional. Se tratara ahora de esclarecer cules son las nuevas tendencias en este tema para los Estados Unidos y cmo influye en la formacin de su poltica. El aspecto de la relacin entre la propia existencia de conceptos, o a veces diversas definiciones e interpretaciones de inters y seguridad nacional ha limitado las posibilidades de esclarecer el lugar que ocupan estos conceptos en la formacin de la poltica, si bien en trminos tericos se ha fijado el lugar que se considera ocupan en la poltica exterior. Sera preciso identificar las motivaciones que pueden hacer variar las percepciones e inclinaciones polticas de una Nacin como los Estados Unidos y de qu manera los reacomodos de la sociedad norteamericana, van marcando pautas en los nuevos enfoques de poltica exterior y dentro de esta, del concepto de la seguridad nacional. La dinmica de los acontecimientos parece evidenciar la complejidad de la poltica de seguridad nacional en un entorno global mucho ms atomizado. Los Estados Unidos asumiran desde el fin de la Guerra Fra una posicin de absoluto predominio en el terreno militar que le servira de principal sustento al liderazgo poltico.
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El xito militar y poltico en la Guerra del Golfo frente a Iraq pareca marcar claramente las pautas del ejercicio del liderazgo norteamericano en la Posguerra Fra, pero otras experiencias demostraban cuan complejo y difcil de gobernar podan tornarse escenarios supuestamente sencillos, como la intervencin humanitaria en Somalia. El liderazgo actual de los Estados Unidos como nica superpotencia, despus de la desaparicin de la URSS, no supone la sustitucin de un sistema bipolar por uno unipolar. El principal reto del liderazgo, que no puede ser la indiscutible hegemona que sucedi a la Segunda Guerra Mundial, ha dado lugar a una economa mundial con diversos centros, de los cuales la integracin europea y el creciente poder econmico de Japn y las Nuevas Economas Industriales de Asia a pesar de la crisis financiera por la que atraviesan - se le agregan cada vez nuevos actores importantes, con pretensiones y capacidades de gran potencia, como China. Esto sugiere una tendencia hacia un sistema de relaciones internacionales de tipo multipolar.283 En torno a estos asuntos podran hacerse diversas interrogantes, pero a los fines de este estudio basta plantearse slo algunas, que pudieran contribuir a esclarecer las bases de esa nueva concepcin de seguridad y establecer en qu medida es nueva, o simplemente se trata de la expresin de la vieja doctrina de seguridad, que ahora se expresa en un nuevo contexto internacional. En ausencia de una justificacin, como se presentaba antes de combatir al comunismo internacional, ahora se requieren otras explicaciones ms complejas y difusas. Inicialmente, la reaccin ms sencilla de los estrategas estadounidenses fue establecer una serie de retos a la seguridad nacional, como el narcotrfico, terrorismo, proliferacin nuclear, medio ambiente, etc., pero esta respuesta est, evidentemente, muy lejos de fijar un concepto, y mucho menos de servir de sustento a una doctrina. Otra de las dificultades objetivas que encuentra la definicin de seguridad se deriva de los cambios en el entorno, o podra decirse tambin del contexto en que se desarrollan las relaciones internacionales. El avance tecnolgico, la diseminacin de las modernas tcnicas de la informtica, las transmisiones de seales por satlites, incluidos la televisin, que parecen reducir el tamao del planeta, constituyen un fenmeno que ha promovido a algunos a hablar de la aldea global. Por ejemplo, uno de los rasgos de las relaciones internacionales actuales es que ahora las revoluciones, insurgencias y confrontaciones militares, se siguen en la medida en que se desarrollan, en las ciudades y en el interior de la mayor parte del globo.284 Es decir, los eventos internacionales tienen una repercusin internacional rpida en todas parte del mundo por los medios de informacin, y ello provoca impacto al interior de la poltica de un pas que se propone ejercer el liderazgo mundial. Estas nuevas condiciones han cambiado el modo en que se perfilan los intereses nacionales y la seguridad nacional de los Estados Unidos. Para este acpite, se parte de la premisa de que la definicin de los intereses nacionales y las concepciones predominantes o ms influyentes de la seguridad nacional de los Estados Unidos, constituyen elementos cruciales en el proceso de formacin de la poltica exterior debido a que los conceptos de este alcance, sirven para fijar ideolgicamente las tendencias fundamentales de la poltica. En tanto son expresin del pensamiento consensual de las clases dominantes, tanto la definicin del inters nacional, como el alcance del concepto de seguridad, establecen lmites muy precisos en los cuales debern moverse los actores dentro del sistema poltico norteamericano. En otras palabras:
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Como funcin de la hegemona, la seguridad nacional de los Estados Unidos, al operar ideolgicamente en un plano de legitimacin interno y en otro de apuntalamiento doctrinal de la proyeccin externa, sirve de manto a conceptos interrelacionados como el de nacin, Estado nacional, inters nacional, unidad nacional, poder nacional (...) Esto se deriva de la amplitud y elasticidad de las concepciones de seguridad nacional estadounidense, que en realidad poseen una connotacin transnacional, en el sentido de que insertan en ella escenarios del llamado Tercer Mundo.285
En situaciones que no son de crisis y ante actores pequeos y no significativos en las relaciones internacionales, estas concepciones se agrupan con mayor facilidad ideolgicamente y tienden a expresarse con enorme fuerza, a menos que el pas pequeo y poco significativo logre exitosamente cambiar algunas de las condiciones de partida del modelo a su favor. Un anlisis de esta naturaleza puede indicar tambin cules son las variables sobre las que se tendra que actuar para poder influir positivamente sobre la situacin concreta que se trate. Asimismo permite establecer cules son los principales retos, segn son expresados en el discurso poltico consensual norteamericano, y evaluar las capacidades y lmites que se tienen para solucionarlos. La Seguridad Nacional en la Transicin del Sistema de Relaciones Polticas Internacionales En la actualidad se est elaborando en los Estados Unidos una literatura que busca una nueva interpretacin de la etapa de Guerra Fra, con el propsito de refinar el anlisis con el beneficio del tiempo, la informacin y los propios resultados que han dado lugar a la Posguerra Fra. Uno de los temas es quin comenz la Guerra Fra, en lo que se reflejan dos interpretaciones. Una de ellas considera que la poltica de la Unin Sovitica era reactiva a las acciones estadounidenses y se poda explicar por motivaciones legtimas como gran potencia. Supuestamente, los estrategas de los Estados Unidos cometieron el error de considerar que la Unin Sovitica buscaba en aquel entonces una dominacin global, algo que exceda bastante sus potencialidades.286 La interpretacin alternativa es que los Estados Unidos necesitaban ese enfoque para consolidar su dominacin global frente a un enemigo creble. Otros consideran que el balance final de la historia ha dado la razn a los que presentaban un paradigma tan ideologizado de la poltica pues este ha resultado el mejor modelo para comprender la Guerra Fra, en tanto la poltica de Stalin estaba encaminada a conseguir ese predominio global que daara finalmente las bases de la seguridad nacional de los Estados Unidos. En palabras de Norman Podhoretz:
El nombre de esta estrategia de resistencia poltico militar de dos lados al imperialismo sovitico fue la contencin, y permaneci como principio rector de la poltica exterior de los Estados Unidos hasta que fue reemplazada dos dcadas ms tarde, en 1969, por una nueva poltica y una nueva doctrina presidencial que llevaba el nombre de Richard Nixon.287
Las anteriores ideas de ste reconocido neoconservador estadounidense reflejaban la crtica al breve lapso distendido de las relaciones internacionales, derivado de la influencia ganada por el realismo poltico de Kissinger en el proceso de toma de decisiones de los Estados Unidos. Respecto a esta etapa un especialista cubano sealaba:
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El debate sobre las perspectivas estratgicas de los Estados Unidos ante el acentuado dinamismo del entorno internacional a finales de los aos 80 y sus proyecciones para el siguiente decenio atenda, en lo fundamental, a la consideracin de que era necesario concluir el proceso de superacin de la crisis de hegemona norteamericana que se evidenciaba desde los ltimos aos de la pasada dcada, caracterizada por la fortaleza nuclear de la URSS y su expansin, la disminucin relativa de la capacidad de liderazgo global, las dificultades en controlar los conflictos en el Tercer Mundo.288
La creciente prdida de competitividad, en algunas ramas tradicionales como el acero y la industria del automvil, hacan aparecer una cierta declinacin de la economa norteamericana ante los aliados.289 En realidad, el referido declinar era slo relativo y por lo tanto pudo ser revertido coyunturalmente por el ascenso de diversas corrientes conservadoras que acompaaron a Reagan en la victoria presidencial de 1980. La decisin del presidente Nixon de suprimir la convertibilidad del dlar no era el fin del liderazgo econmico de los Estados Unidos. Si bien se modificaron algunas importantes condiciones del sistema y se pasaba de la estabilidad de los tipos de cambio a un esquema en que predominaba la libre flotacin, ello no significaba la desaparicin total del mbito institucional del Sistema de Bretton Woods que haba sido uno de los pilares econmicos de la Guerra Fra junto al Plan Marshall.290 Lo relevante en este proceso ha sido su continua reforma y progresiva adaptacin a las nuevas condiciones econmicas y polticas internacionales. No todos los autores coincidan con esa interpretacin del declinar del podero de los Estados Unidos,291 ms bien se trataba de una de las teoras de las relaciones internacionales que trataba de explicarse una prdida de las posiciones estadounidenses en el mundo a partir de los acontecimientos ocurridos sobre todo en la segunda mitad de la dcada de los aos 70.292 Entre estos acontecimientos cabe recordar la victoria del MPLA en Angola apoyado por tropas cubanas frente a Sudfrica y otros aliados de los Estados Unidos en esa regin, el triunfo del sandinismo en Nicaragua y el del Movimiento de la Nueva Joya en Granada en 1979, la involucracin de la URSS en los acontecimientos internos de Afganistn, la participacin de tropas cubanas en la regin del Cuerno Africano, la derrota del Sha de Irn y el fiasco del rescate a los rehenes, importante aliado estadounidense en el Medio Oriente hasta ese momento, que junto al flujo migratorio incontrolado del Mariel en 1980, contribuy a la derrota electoral del entonces presidente Carter. Ante esta situacin adversa en el escenario internacional, los enfoques alternativos de la poltica exterior y de seguridad nacional que surgan en los Estados Unidos, estaban condicionados en gran medida por las crticas que haban elaborado una serie de centros e instituciones conservadoras, que comenzaban a retar al pensamiento tradicional de poltica exterior del establisment del Este, encabezado por el Council on Foreign Relations. En ese contexto, se prestaba atencin a diversos problemas que tanto en el orden domstico como internacional, en el plano de la economa y de la poltica, enfrentara ese pas en el decenio que se avecinaba. Los mismos se contemplaban en la redefinicin estratgica que se operaba en la mencionada coyuntura, y fueron incorporndose al proyecto imperial de poltica exterior y seguridad, que se prefiguraba con anterioridad al decisivo cambio en la correlacin global de fuerzas que se registrara poco tiempo despus.293 Las concepciones neoconservadoras, que tan notables se haran en poltica exterior, sobre todo en los primeros aos de la administracin Reagan, si bien presentaban un enfoque ideolgico, e incluso mesinico en algunas presentaciones, demostraron estar basadas en las potencialidades reales de los Estados Unidos de aquellos aos y las limitaciones que podan tener sus adversarios. As el ascenso en el gasto militar ocasion algunos problemas a la economa norteamericana, pero result un golpe ms que demoledor para las ineficiencias de la economa sovitica.
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Cuando la Unin Sovitica lanz su "nuevo pensamiento en las relaciones internacionales", (Glasnost) con el objetivo de crear un clima internacional ms relajado que le permitiera un alivio econmico al enorme presupuesto militar, los Estados Unidos percibieron esta proyeccin sovitica como un sntoma temprano de debilidad. Por citar slo un ejemplo, baste sealar las concesiones que hizo el gobierno de la otrora Unin Sovitica en materia de fuerzas nucleares y de alcance intermedio durante la primera mitad de 1987 y, ms tarde, en la disminucin de sus demandas para imponer restricciones a los programas de defensa estratgica de los Estados Unidos.294 Ante esta nueva realidad se presentaron - como es usual en la poltica norteamericana- dos tendencias fundamentales que trataban de aprovechar las nuevas condiciones. Una pretenda reducir los gastos militares y los compromisos asociados, llevando a la prctica una poltica ms enfilada a los temas internos para fortalecer econmicamente el pas en su beneficio y otra ms ideolgicamente determinada, que sugera mantener o incluso expandir la beligerancia internacional de los Estados Unidos ante la nueva postura sovitica en poltica exterior. Durante la Guerra Fra exista una definicin de seguridad nacional derivada de las amenazas militares al Estado, la sociedad y la industria. En las nuevas condiciones de Posguerra Fra existen dos perspectivas que emergen de la discusin de los nuevos dilemas de seguridad. El primero postula una reduccin en el bienestar social para evitar la prdida de competitividad internacional. El segundo se preocupa por la capacidad de los Estados Unidos de llevar adelante guerras frente a diversos adversarios inicialmente desconocidos.295 Estos enfoques llevaran a un racionalismo de cmo emplear el beneficio de haber ganado la Guerra Fra. Las prioridades en los intereses nacionales y por lo tanto, los acentos para alcanzar la defensa de la seguridad nacional se realizaran en correspondencia con esas interpretaciones. La opcin que buscaba recuperar el dinamismo de la economa norteamericana, para hacerla ms competitiva pona el nfasis en las bases perspectivas de la economa de los Estados Unidos para ejercer el liderazgo en el prximo siglo. Los otros se preocupaban probablemente ms en los retos que en el terreno militar se le pondra en el nuevo contexto al sistema de defensa norteamericano y en ese sentido presentaban una visin ms acorde con la de Guerra Fra que haba prevalecido hasta ese momento. En definitiva, como se ha planteado, la desaparicin del campo socialista y de la Unin Sovitica, dejaba sin sustentacin la concepcin estadounidense de Seguridad Nacional, y por tanto determinaba un reajuste de esta. Lo que queda claro a este nivel del anlisis, es que no existe un consenso sobre los intereses nacionales y el alcance de su definicin de seguridad nacional. Estos temas se presentan en el debate en medios polticos y acadmicos entre diversas posturas en las que confluyen los enfoques neoaislacionistas, neorealistas, ideolgicos, multilateralistas, entre otros, que configuran el ambiente del pensamiento poltico al uso en los medios influyentes en el gobierno estadounidense. A partir del nuevo lugar de los Estados Unidos en la coyuntura internacional de los aos 90, la redefinicin de su espectro de seguridad nacional y de sus consiguientes proyecciones en materia de poltica exterior y de defensa estn matizadas por la ampliacin de un sentido del realismo poltico que descarta la geopoltica en sentido estrecho y el anticomunismo como pilares alrededor de los cuales se construy la problemtica estratgica y la concepcin de Seguridad Nacional durante cuatro dcadas.
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En la etapa de Posguerra Fra, las proyecciones estratgicas de los Estados Unidos se orientan hacia la definicin de nuevas alternativas y enfoques ms funcionales a los requerimientos de ese pas a tono con su creciente poder militar relativo y con los problemas econmicos que encaraba en sus esfuerzos por concluir el proceso de restauracin hegemnica iniciado a comienzos del mencionado decenio. Ello tena lugar en un mundo que se tornaba ms competitivo y cambiante, en el que se afirmaban tendencias complementarias: de un lado, un acentuado unipolarismo poltico, asociado al predominio del capitalismo mundial, y de otro, un creciente multipolarismo econmico, evidenciado en la ascendente capacidad de los aliados imperialistas en este terreno frente a Estados Unidos. Asimismo se incrementa la presencia y significacin de las Empresas Transnacionales y otros actores transnacionales de cada vez ms difcil control para los actores gubernamentales de las relaciones internacionales. Es decir, se configuraba una etapa de transicin hacia un nuevo orden mundial en el cual Estados Unidos redefina su dominacin y liderazgo indiscutible dentro del sistema capitalista, con implicaciones incluso globales a partir de su supremaca militar; de la estabilidad poltica interna, pero en el cual no estaba totalmente claro el consenso poltico interno.
La definicin del inters nacional
Aunque se ha precisado hasta aqu, que los conceptos de inters nacional y seguridad nacional no estn an suficientemente ajustados a las nuevas condiciones, se pretende avanzar en el problema de la definicin del inters nacional, como parte importante de las concepciones de seguridad nacional. Al tratar de profundizar en la definicin del inters nacional de los Estados Unidos --al igual que para la seguridad nacional--, se enfrenta la ambigedad de estos trminos. Hans J. Morgenthau, una autoridad en teora de las relaciones internacionales precisaba que:
...el concepto inters nacional guarda similitud con las grandes generalidades de la Constitucin [de Los Estados Unidos] entre las que se destacan, el bienestar general y el proceso establecido (...) su contenido puede recorrer toda la gama de significados que puedan comprender una compatibilidad lgica con el mismo (...) por ende, el concepto de inters nacional incluye dos elementos: uno de ellos es requisito lgico y, en ese sentido necesario, y el otro es de carcter variable y est determinado por las circunstancias296.
Es decir, el concepto de seguridad nacional tendra dos componentes, uno ms estable, o casi fijo en el tiempo, de carcter ms lgico y otro variable, de carcter coyuntural. Siendo as, queda claro que Morgenthau reconoce la posibilidad de que el concepto, si bien supone ser trascendente en una parte de su contenido, tambin se tiene la posibilidad de apreciar su ajuste temporal en correspondencia a factores coyunturales. Sobre este mismo problema en cierto sentido coincide el criterio de Bernard Brodie, el cual hace nfasis en el carcter subjetivo que puede tener el trmino por ser elaborado e interpretado por los hombres al decir: los intereses vitales no los ha identificado la naturaleza, ni son identificables por algn patrn generalmente aceptado de criterios objetivos. Por el contrario son productos del falible juicio humano.297 Lo expuesto por Arnold Wolfers, respecto a las interpretaciones que sobre intereses nacionales y de seguridad nacional que pueden tener las personas independientemente o no de que sean partcipes del proceso de toma de decisiones de poltica exterior, evidencia un enfoque que subraya en las distintas interpretaciones que son expresin de diversas tendencias en la poltica exterior. En sus palabras:
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El inters nacional o seguridad nacional es muy probable que no conlleven el mismo significado para individuos distintos. De hecho pueden carecer de significado preciso (...) aunque de manera imprecisa y muy general, el inters nacional sugiere una direccin poltica que puede distinguirse entre varias ms que se ostentan como alternativas.298
Otro de los asuntos que se enfrentan al avanzar en la definicin de los intereses nacionales se derivan de observar y analizar a las personas que estn involucrados en su definicin, sus puntos de vista, y a quines representan. Es evidente que las anteriores aproximaciones al problema no reconocen claramente la orientacin poltica como base a intereses y orientaciones representativas de una clase dominante en determinada sociedad, sean los actores miembros de esta, o personas identificadas y al servicio de las mismas, que representan sus posturas polticas. En la prctica slo una nfima minora de personas definen e interpretan cules son los intereses nacionales de un pas, aunque en cada caso de acuerdo a la forma de funcionamiento del Estado. El ejercicio de la democracia se realiza de modo ms o menos directo y las concepciones de seguridad logran reflejar los intereses nacionales. Como es conocido, distintos sistemas polticos organizan su funcionamiento para que el gobierno represente los intereses de la clase dominante, sea esta una mayora o una minora. En el caso de los Estados Unidos son el Presidente y su Ejecutivo, el Congreso, con la influencia especial de algunos subcomits, los que ms activa y directamente participan en la elaboracin y ejecucin de la poltica exterior. De esta forma, es evidente el peso que tiene la apreciacin y los enfoques de los individuos y hasta sus intereses,299 que participan en el proceso de toma de decisiones. Ello reconoce la dificultad de conocer e interpretar la poltica en funcin del inters nacional, verdaderamente acorde con los intereses de la nacin y no de un sector socioeconmico300 y poltico determinado existente en la misma.301 Asimismo los intereses de las lites polticas que controlan las maquinarias de los partidos republicano y demcrata, tienen su expresin en los enfoques que enjuician el desempeo del rival en el tema de la seguridad nacional. Un ejemplo de lo anterior qued constatado, en parte, a travs del Acta para la Restauracin de la Seguridad Nacional, uno de los elementos del republicano Contrato con Amrica, donde se atac la poltica de seguridad nacional de la administracin Clinton. El criterio que predomin fue que Clinton haba fracasado en el desarrollo de una poltica de seguridad coherente, haba gastado poco en defensa, al permitir que fondos del presupuesto de defensa fuesen utilizados en aspectos no relacionados con sta, haba dejado a los Estados Unidos vulnerable ante un hipottico ataque de cohetes nucleares, haba tolerado que tropas estadounidense hubiesen estado bajo comando de la ONU en operaciones de mantenimiento de la paz, y haba fracasado en proporcionar la seguridad adecuada al continente europeo302 A la vez, los demcratas sustentaban que bajo la administracin Clinton, la estructura de las fuerzas armadas de los Estados Unidos posibilitaba la proclamada necesidad de conduccin de dos operaciones militares simultneas, como la Tormenta del Desierto, mientras se mantenan las tropas en Corea. Las propuestas de la administracin Clinton requirieron de un incremento de entre 7 y 30 mil millones de dlares anuales para el desarrollo de armas como el avin F-22.303 Estas propuestas de los principales partidos polticos en los Estados Unidos reflejan los intereses nacionales y por lo tanto son consistentes con la seguridad nacional? Acerca del aspecto de los intereses individuales de los actores del proceso de toma de decisiones, Roberto Gonzlez define:
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las clases dominantes suelen disfrazar sus peculiares intereses de clase tras el concepto de inters nacional (...) cuyo contenido difiere mucho de una nacin a otra, y si para un pequeo estado se sita en la defensa de su independencia, de su soberana e integridad territorial, para ciertas grandes potencias como los Estados Unidos, el inters nacional se sita bien lejos de sus costas y es concebido con extraordinaria amplitud...304
Y agrega que: la poltica exterior de un Estado, por tanto, no la determina un supuesto inters nacional, sino bsicamente, los intereses de su clase dominante. 305 Naturalmente, el grado de abstraccin que se emplea en la presentacin del problema aqu, no excluye el hecho de que en la conformacin de la poltica exterior norteamericana existen distintos sectores de la clase dominante, si bien no antagnicos, que pueden tener distintas prioridades en ciertos momentos en dependencia, por ejemplo, del grado de transnacionalizacin de su capital. Este aspecto permite explicar en parte los debates en la formulacin de la poltica exterior entre diversas tendencias de la clase dominante que no son en modo alguno homogneas. De hecho la poltica exterior tiene que brindar un balance adecuado de los intereses internos y externos del capital monoplico estadounidense. Desde esta perspectiva una gran potencia mundial en el sistema de relaciones internacionales, como lo son los Estados Unidos, sobre la lgica y los intereses de los que participan en el proceso de toma de decisiones, miembros o representantes de su clase dominante, ajustar los intereses nacionales, segn las condiciones y las posibilidades de un momento histrico determinado. En este perodo de transicin, identificado como Posguerra Fra, o del Post-bipolarismo, en la poltica exterior estadounidense se han de mantener, necesariamente, intereses nacionales "definidos" en la etapa de la Guerra Fra. Asimismo cabe reconocer que el entendimiento de cules son los intereses nacionales est ntimamente relacionado a la definicin de la seguridad nacional. Si el inters nacional precisa qu defender, la seguridad nacional expone cmo defenderlos y por lo tanto debe partir del inters nacional para establecer los medios y procedimientos para preservar y proteger los intereses nacionales de los retos que se le establezcan.
Hacia una definicin de seguridad nacional
No slo porque el mundo se encuentre en una fase de transicin en las relaciones internacionales, la definicin del concepto de seguridad nacional resulta difcil de plasmar y mucho menos sintetizar en una presentacin como esta. Existen variadas interpretaciones y definiciones de acuerdo con las preferencias ideolgicas de los autores. Sin lugar a dudas, resulta muy difcil presentar cules son los componentes de la Seguridad Nacional en la Posguerra Fra, tomando en cuenta que sta, en los Estados Unidos durante la Guerra Fra tena adems la dificultad de que:
...el aparato conceptual inherente al discurso terico sobre la Seguridad Nacional norteamericana, a pesar de recibir el reconocimiento como doctrina por las Ciencias Sociales en los Estados Unidos y en Amrica Latina, no posee un rigor, ni la coherencia, ni la sistematicidad suficiente como para merecer tal trmino. Lo que registra la historia del pensamiento poltico norteamericano contemporneo es, ms bien, un abanico de conceptos y definiciones generalmente poco precisas, aunque poseen un eje comn, que las emparienta en tanto concepciones cuyo ncleo ideolgico es el del hegemonismo 306 imperialista.
Segn Gerald E. Wheeler:

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La Seguridad Nacional para el pueblo norteamericano se refiere a la defensa nacional (...) a la proteccin de la Repblica contra todos los peligros internos o externos (...) Dada la naturaleza del proceso histrico, el significado de Seguridad Nacional ha cambiado constantemente con el desarrollo de Amrica (EE.UU.), y la Seguridad Nacional ha posedo siempre la cualidad de descubrir las amenazas cambiantes contra la seguridad de la nacin (...) En el decursar del proceso de formacin de los Estados Unidos, su etapa expansionista, y posteriormente imperialista, los enemigos de ese pas, o las dificultades que enfrentan con otros pases, han sido de hecho 307 problemas de seguridad nacional.
Uno de los enfoques que mayor auge y objetividad alcanz entre los numerosos estudios que se realizaron para dar una definicin de Seguridad Nacional --para los EE.UU.--, precisa que es la capacidad de desarrollar los objetivos de la lite de poder estadounidense sin interferencia de otros pases, aunque casi siempre, esos objetivos estn ms all de las fronteras de los Estados Unidos 308 Partiendo de tales valoraciones, todas las lneas maestras de la poltica exterior de los Estados Unidos en la Guerra Fra --desde el Plan Marshall, las guerras de Corea e Indochina, la competicin nuclear con la URSS--, estuvo regida por el enfrentamiento con la Unin Sovitica y la comunidad socialista, la tambin denominada confrontacin Este - Oeste. El reto entonces sera la definicin de los intereses nacionales y la configuracin de los patrones de seguridad nacional redefinidos al calor de los debates entre las principales tendencias polticas. Como es posible reconocer al inspeccionar la literatura sobre el tema, en particular desde la perspectiva historiogrfica, que ha sido muy influyente en los estudios sobre la poltica de seguridad nacional en los Estados Unidos, las definiciones de seguridad nacional y los intereses nacionales han sido impactados tanto por teoras de las relaciones internacionales, sobre todo por la del realismo poltico, como por definiciones o tendencias de la poltica exterior de los Estados Unidos, como el aislacionismo. El asunto se complica por diversas razones, entre las que cabe mencionar las diferencias entre la retrica, o el discurso poltico ideolgico y la prctica o el accionar concreto ante los retos o situaciones sobre las cuales los representantes del gobierno norteamericano articulaban las polticas. No son pocos los ejemplos en que una retrica altamente ideolgica y doctrinal se acompaaba de un accionar muy mesurado e incluso cabra decir realista de la poltica exterior. As por ejemplo, la poltica de Reagan, que marc pautas en una etapa de presunto declinar de la hegemona estadounidense, por ser altamente doctrinal, tambin era catalogada por respetables acadmicos norteamericanos como vinculada a los patrones del aislacionismo, o a veces incluso realista, como cuando se produjo la retirada de los marines norteamericanos, despus de ataques comandos en el Lbano en 1982. Resulta polmico el empleo e interpretacin de un trmino que parece bastante influyente en los enfoques sobre poltica exterior estadounidense. El trmino aislacionismo segn algunos autores permite explicar el comportamiento internacional de los Estados Unidos, o es recomendable como estrategia para la accin durante gran parte de la historia de la poltica exterior norteamericana en tanto histricamente el aislacionismo en los Estados Unidos no ha significado una vuelta hacia adentro, o alejarse del mundo, sino significa libertad de accin, y especialmente, la libertad de emplear unilateralmente el poder controlado en cualquier caso en que se ajusta hacerlo. Funcionarios de la poltica exterior podran haber hablado con frecuencia como internacionalistas, pero nosotros hemos actuado tradicionalmente como aislacionistas. Esta interpretacin crtica es fundamentada por Walter LaFeber con los siguientes ejemplos:
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Nosotros nunca habamos actuado tanto como aislacionistas, como en 1954, cuando ayudamos a sacar a nuestro aliado, Francia, de Vietnam, y nos involucramos en la regin, con el poder norteamericano controlado unilateralmente, o cuando nosotros unilateralmente derrocamos al gobierno de Guatemala en ese mismo ao, o en 1956, cuando actuamos de forma unilateral contra tres de nuestros ms estrechos aliados - Inglaterra, Francia e Israel-- para detener la 309 invasin a Egipto y al Canal de Suez.
En este mismo trabajo, LaFeber precisa que en el pasado se han empleado inadecuadamente las etiquetas polticas por los funcionarios del gobierno, cuando nos damos cuenta que funcionarios que enfatizan el empleo del poder unilateral y degradan las negociaciones se han llamado exitosamente a s mismos como internacionalistas, mientras aquellos (como el Senador Fulbright y George F. Kennan) quienes quisieran controlar unilateralmente el poder de los Estados Unidos para fortalecer nuestras alianzas y negociar seriamente con nuestros adversarios han sido llamados neoaislacionistas, por lo que considera que la poltica de Reagan, al igual que la de la dcada de los aos 50 fue aislacionista en el sentido de tratar de volver a capturar la libertad de accin unilateral.310 Respecto a los enfoques que caracterizan a la poltica exterior estadounidense Henry Kissinger sealaba:
La singularidades que los Estados Unidos se han atribuido durante toda su historia han dado origen a dos actitudes contradictorias hacia la poltica exterior. La primera es que la mejor forma en que los Estados Unidos sirven a sus valores es perfeccionando la democracia en el interior (...) ; la segunda, que los valores de la nacin le imponen la obligacin de hacer cruzada por ellos en todo el mundo. (...) el pensamiento norteamericano ha oscilado entre el aislacionismo y el compromiso, aunque desde el fin de la segunda guerra mundial hayan predominado las realidades de la interdependencia.311
En la prctica de la poltica exterior, los Estados Unidos no pueden articular consistentemente sus intereses nacionales y de seguridad a partir de la cruzada por la democracia u otros valores norteamericanos. Si bien el aislacionismo ha sido un enfoque preponderante por la persistencia de mantener el liderazgo y la hegemona en los asuntos internacionales, las realidades de la interdependencia han encaminado a los Estados Unidos, como reconoce este tipo de interpretacin de inclinacin realista, a tener en cuenta los enfoques multilaterales, o los compromisos. Una definicin de inters nacional muy simple pero atractiva, como muchas veces se presentan los enfoques de elementos de tendencia conservadora en los Estados Unidos, puede ser la de Patrick J. Buchanan, que demuestra ser particularmente penetrante y til para mesurar el alcance que de acuerdo a este poltico deba tener la misma. En sntesis, propone someter a una prueba fundamental la definicin en cuestin, y preguntarse s los norteamericanos estarn dispuestos a pelear por ella y no consultar enfoques ideolgicos, que aconsejan como orientacin de la poltica el deseo de extender la democracia, lo cual no siempre es consistente con los propsitos nacionales de los Estados Unidos.312 En las condiciones actuales, uno de los enfoques avanzados del concepto de seguridad nacional, superara la visin tradicional de la seguridad como la defensa de la autodeterminacin, la soberana y en particular las fronteras o intereses transnacionales, para el caso de un pas como los Estados Unidos, pero siempre con una visin sumamente afincada en el enfoque militar del concepto, sino una visin ampliada y corregida que toma en cuenta las realidades actuales.
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Este enfoque se deriva de los retos a que puede someterse un Estado, que no siempre provienen de un ejrcito formal, ni pueden ser defendido con las armas. Existen nuevos retos y diversos actores en las relaciones internacionales, que no han sido comnmente tenidos en cuenta, pero que en la actualidad tienen creciente importancia. En este sentido es vlida la aproximacin que brinda David B. Dewitt, que sugiere enfocar los estudios estratgicos en algo ms que en el empleo de la fuerza militar. La seguridad presume la concentracin de desafos al gobierno y al pas fuera de las fronteras, conflictos en que no solamente se necesita el uso de las fuerzas armadas, sino que existen nuevas dimensiones de la seguridad nacional que trascienden estos estereotipos, como son: la degradacin ambiental, la posesin de minerales estratgicos, el trfico de drogas ilcitas, los movimientos descontrolados de altas cifras de capital, flujos migratorios ilegales, epidemias y terrorismo. El problema plantea una contradiccin entre una creciente globalizacin de las relaciones econmicas internacionales y al mismo tiempo un ascenso del regionalismo, los sentimientos nacionalistas y la participacin creciente de nuevos actores, como las Organizaciones No Gubernamentales.313 El proceso de formacin de la poltica exterior norteamericana avanza en la identificacin del inters nacional, acorde con las pretensiones de liderazgo y dominacin, pero ajustado a las limitaciones internas y externas que establecen las condiciones reales de su economa, poltica e ideologa y la correlacin de fuerzas con el resto de las grandes potencias y el resto de los componentes del sistema de las relaciones internacionales. Las Concepciones Estratgicas de Seguridad en la Posguerra Fra En esta parte del trabajo se pretende caracterizar las concepciones sobresalientes en el debate estratgico actual en los Estados Unidos. Este debate y las propuestas de concepciones que de l se derivan, son de importancia en el anlisis de la formacin de la poltica en la misma medida que contribuyen a la adecuacin de los intereses nacionales y pueden modificar las formulaciones de seguridad nacional, o las interpretaciones que de estos conceptos se hacen por las distintas instancias del Gobierno. El fortalecimiento relativo de la posicin de los Estados Unidos como potencia mundial ocurrido a finales de la dcada de los aos 80s constituy uno de los resultados ms trascendentales de lo que en aquel momento comenzaba a denominarse Nuevo Orden Mundial, como primera reaccin ante los cambios que haban ocurrido, sin que en realidad se hubiera configurado ese "nuevo orden", ni mucho menos existiera una estrategia norteamericana para lidiar en l. El problema del reordenamiento del sistema de relaciones internacionales se complica porque no slo se podra comprender integrando las nuevas tendencias y perspectivas del resto de los actores principales, incluido las potencias en fase declinante y de descomposicin, o el de aquellas que estn en ascenso, sino los conflictos nacionales y regionales emergentes. Por ello las definiciones estratgicas estadounidenses y sus conceptos de seguridad nacional deben elaborarse a partir, entre otros factores, de las predicciones que de estos eventos se tengan en los Estados Unidos, con cierta independencia de la objetividad o calidad de las evaluaciones. El propsito de definir un "nuevo" discurso poltico, una "nueva" estrategia, una "nueva" concepcin poltica era el resultado de los cambios que se operaban en importantes actores polticos internacionales que haban servido de base a la concepcin bipolar de las relaciones polticas internacionales. Esto determinaba las modificaciones en la posicin de los Estados Unidos en las relaciones internacionales y coincida con un proceso de transformaciones bastante profundo que haba resultado en un ascenso del conservadurismo y su influencia poltica en toda la lnea.
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Se apreciaba una efectiva recuperacin de la cuota de liderazgo perdida --sobre todo en las percepciones o imgenes de ese proceso en los Estados Unidos, sin negar que existan elementos objetivos-- como consecuencia de un complejo proceso en que intervenan no tanto factores internos de la sociedad estadounidense, sino ms bien ocurra una revalorizacin de los EE.UU. ante el debilitamiento considerable del que haba sido durante la Posguerra y hasta hace poco, su enemigo principal: la URSS, que junto a los pases de Europa del Este, China, Vietnam, Corea del Norte y Cuba, eran el smbolo del comunismo y su "expansin global". Los cambios polticos en Europa, haban tenido enorme trascendencia para la redefinicin de las bases en que se haban formulado hasta ese momento los ms importantes conceptos estratgicos y de "seguridad". Estos conceptos haban prevalecido en los EE.UU. con la tarea suprema de mantener la confrontacin "Este-Oeste" para contener y revertir el comunismo, lo cual haba constituido el objetivo esencial de su poltica exterior al frente del mundo occidental. La disolucin del bloque sovitico hizo desaparecer el escenario de confrontacin militar del teatro de operaciones europeo y en cualquier otra parte del mundo, como lo evidenciaron los acontecimientos del Golfo Arbigo Prsico (1990-91). De hecho, la hasta entonces alianza militar del Pacto de Varsovia se extingui y la mayora de sus ex miembros, aspiraban a incorporarse a la OTAN. La sucesora de la URSS en el puesto del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha experimentado una crisis econmica sumamente profunda y sus capacidades militares fragmentadas han dejado de constituir una amenaza real, si bien la integracin de la OTAN y sus funciones sigue siendo uno de los problemas tradicionales de la seguridad nacional norteamericana y aspecto de conflicto con Rusia en el contexto europeo. Al mismo tiempo se apreciaba el propsito de algunos miembros del bloque militar --en particular de los Estados Unidos-- de extender el alcance territorial de sus "misiones militares" a escala global, como se evidenci tempranamente en la reunin de esa organizacin celebrada a principios de noviembre de 1991. Las bases tericas de la concepcin bipolar del mundo y el propio esquema de la contencin comenzaban a deteriorarse desde 1985, cuando la poltica exterior de la entonces Unin Sovitica enunci la necesidad de una "nueva mentalidad poltica" que supuestamente diluira la "imagen del enemigo" y permitira implantar un concepto universal de seguridad que abarcaba los problemas econmicos, polticos y sociales de los Estados, pero que eluda la confrontacin con los Estados Unidos y el resto de los pases capitalistas desarrollados para garantizar la paz en el mundo. En la prctica, estas posiciones impulsadas por la reforma conocida como la perestroika del socialismo en aquel pas, no fueron observadas universalmente como patrones de las relaciones internacionales, pues aunque representaron inicialmente un ideario progresivo, fueron percibidos por los Estados Unidos como expresin del declinar del "hegemonismo sovitico" y despus del fracasado intento de deponer al Presidente Gorbachov, se aceler el curso colaboracionista de la poltica exterior sovitica con respecto a los Estados Unidos, lo cual impact grandemente el contexto poltico internacional. La nueva estrategia norteamericana deba tener en cuenta la nueva situacin en la correlacin internacional de fuerzas y por lo tanto, tendra que redisear, en consecuencia, sus objetivos de poltica exterior. Como es conocido, desde los Padres Fundadores, "quienes vean los asuntos internacionales como una funcin del equilibrio de poder"314, la posicin tradicional y predominante en la poltica exterior norteamericana se haba inclinado hacia la escuela del "realismo poltico".
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Las ideas del realismo poltico han constituido un principio fundamental para la comprensin de las relaciones internacionales desde la perspectiva estadounidense, aunque no constituyan el nico paradigma influyente y su expresin actual, la de los neorealistas, como la de otras corrientes sufren constantes modificaciones. Sin embargo, desde este ngulo de anlisis realista, la comprensin de las relaciones internacionales y de la poltica de los Estados no reside en principios morales, como es el caso de los idealistas, sino como una lucha entre gobiernos por el cumplimiento de los "intereses nacionales". Este enfoque supone que cualquier gobierno despliega su poltica de acuerdo a los componentes de poder, que constituye la variable principal de la poltica internacional, en lo que se incluye la posicin geogrfica, los recursos naturales, el desarrollo de la industria, la poblacin, el potencial militar, el carcter nacional, el poder del manejo de la informacin, la integridad moral de la sociedad y la calidad del gobierno y su aparato diplomtico.315 Ello no quiere decir que las concepciones de seguridad nacional y los intereses nacionales de los Estados Unidos no tengan en cuenta sus principios ideolgicos y que ellos no sean empleados en el proceso de la formacin de la poltica, sino que siempre estos principios, si bien expresan orientaciones a tener en cuenta por los diseadores y ejecutores de la poltica, se modulan en la prctica por anlisis de costo beneficio, a los que contribuyen no slo elementos de poder y capacidades para el empleo de la fuerza, sino aspectos del comportamiento social que debe aceptar los costos de la aplicacin de determinada poltica. Es ah donde ciertamente la definicin del inters nacional es trascendental en la formacin de la poltica exterior. El ejercicio del liderazgo norteamericano se ha visto necesitado de definir objetivos generales y una gua para la accin expresada en un concepto. Sin embargo, hasta el presente los intentos de forjar una estrategia por parte de la administracin Bush y despus por el presidente Clinton han sido insuficientes. A lo sumo han enunciado y acuado un "nuevo orden" y han presentado y consolidado una serie de objetivos diversos que con distinto nfasis se han empleado en el discurso poltico en cada situacin concreta, pero esos esfuerzos han quedado lejos todava de la definicin de un nuevo patrn de comportamiento estratgico, conceptualmente formulado, apropiado y aplicado por la administracin de turno. Ciertamente la teora y la prctica poltica norteamericana han aportado algunas claves en este sentido, porque se comprende bien el peligro que representa para una superpotencia que pretende ejercer el liderazgo en las actuales circunstancias, el haberse quedado sin una doctrina para la accin. Puede comprenderse esta "falta" de la teora poltica, o de los formuladores de estrategia en los Estados Unidos, por tratarse de una fase de transicin de las relaciones internacionales, caracterizada no por el predominio tan claro e indiscutido de una gran potencia en todas las esferas -- a pesar de ser el lder mundial y la nica superpotencia--, sino por el surgimiento y desarrollo de distintas nuevas potencias y el reacomodo o desaparicin de otras que le precedieron, lo que complica enormemente el trazado conceptual de su poltica. La ausencia de ese claro concepto de poltica exterior en las actuales circunstancias y la constante demanda que se ejerce sobre el lder para el cumplimiento de sus funciones, posiblemente sea una de las razones que permiten explicar algunos de los errores ms serios de la poltica exterior en esta etapa de Posguerra Fra. Despus de la euforia que anunciaba la cada del Muro de Berln, la llamada Revolucin de 1989, el supuesto "fin de la historia", se atisbaba o se descubra por acadmicos, analistas de inteligencia, funcionarios y militares, que la "seguridad nacional" de los Estados Unidos tena ante s enormes obstculos.
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La definicin del inters nacional se complica porque es muy difcil para una gran potencia mundial articular una poltica exterior en ausencia de un enemigo que merezca el nombre de tal. Son, despus de todo, los enemigos los que ayudan a definir el inters nacional, cualquiera que sea la forma que dicha definicin adopte. 316 La transicin de las formas de socialismo tradicional en la ex URSS y Europa del Este hacia formas capitalistas result muy compleja y de consecuencias inciertas. De la desaparicin de los anteriores Estados han emergido agudos conflictos nacionalistas, tnicos y religiosos, o confrontaciones por delimitacin de fronteras, fundamentalmente en Europa Central y Oriental, incluido el territorio de Rusia, que poco se distinguen, por su complejidad, de los conflictos regionales, que antes slo ocurran en Asia, frica o Amrica Latina. La emergencia de nuevas potencias, de escala inicialmente regional y con una filosofa poltica propia, distinta a la reconocida y aceptada en Occidente, constituye una importante condicin a tener en cuenta y tambin se suma a los desafos que habr de enfrentar el liderazgo norteamericano global en las prximas dcadas. Tal es el caso de Iraq, o el Irn islmico, o de China, pases que por sus antiqusimas formaciones nacionales y las bases que sustentan sus proyectos, no puede pronosticarse que cambien radicalmente por su creciente interrelacin en trminos econmicos con el mercado mundial. La desaparicin del mundo bipolar, articulado supuestamente por la confrontacin directa e indirecta de dos grandes potencias y sus respectivos aliados, han hecho aparecer como nuevos, problemas y realidades preexistentes. El nuevo orden poltico internacional podra ser el resultado del reacomodo de estas potencias en medio de una nueva forma de expresin del liderazgo norteamericano que en la actualidad y en el mediano plazo, pareciera manifestarse a veces ms de forma multilateral, en busca del consenso o las alianzas regionales o globales, que de modo unilateral bajo la poderosa influencia aislacionista. Pero las interpretaciones de este proceso suelen ser confusas debido a la distancia que se abre entre la retrica y la realidad poltica y el hecho de que el empleo de los trminos resulta a veces complejo. Como destaca John Vzquez la prctica suele carecer de claridad, de congruencia o de propsito, elementos que invariablemente se encuentran en el reino de las ideas. En parte la razn de lo anterior es que los gobiernos son eclcticos en los conceptos que emplean; sin embargo, y lo que es ms importante, no es nada fcil llevar las ideas a la prctica, dadas las pugnas internas y mundiales.317 Ello no excluye las acciones unilaterales en los casos en que estn en juego intereses significativos en su ms prxima esfera de influencia geopoltica, siempre y cuando sea capaz de asumir los costos econmicos y polticos de su ejecucin. En el actual contexto ha resultado muy difcil a la administracin Clinton articular una estrategia de poltica exterior, si bien se han presentado algunos enunciados que buscan aproximarse a ese objetivo. La prioridad a lo interno en la poltica y hacia la economa, como tema primordial de la poltica exterior, fue expresada tempranamente. El propsito fundamental era "revivir" la economa. Se trataba de emplear la poltica exterior como pivote del desarrollo interno, que ampliara las posibilidades de inversiones y comercio de las empresas norteamericanas que as podran crear mayores empleos.
En esta nueva era nuestra primera prioridad de poltica exterior es una y la misma: revivir nuestra economa... Yo voy a elevar la economa en la poltica exterior, crear un Consejo de Seguridad Econmica... y cambiar la cultura del Departamento de Estado de forma que la economa no sea ms el primo pobre de la vieja escuela de la diplomacia.318
De la anterior prioridad de la poltica surge un nfasis en la poltica comercial, que se afincaba en el inters de crear empleos para la economa norteamericana y que naturalmente encontraba una buena justificacin en mantener el acceso a los grandes mercados en expansin.
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No obstante, la dinmica internacional obligaba en cierto modo a un pas como los Estados Unidos a reaccionar ante determinados retos a sus intereses de seguridad nacional. No todo el ejercicio poltico externo norteamericano podra realizarse motivado por el inters de favorecer la economa interna de modo tan estrecho. Tal poltica tendra la posibilidad de ser aplaudida por el sector de los negocios, sobre todo el de mayor participacin en el comercio exterior, pero no se estara en condiciones de articular una estrategia de poltica exterior a partir de este precepto. Surge entonces la pregunta acerca del modo en que deba ser practicado el liderazgo norteamericano. Al respecto existen distintas formulaciones como la llamada Doctrina Tarnoff319, que podran contribuir al esclarecimiento del proceso de definicin en curso de los conceptos de inters nacional y seguridad nacional. Esta llamada doctrina constituye una aceptacin de las limitaciones econmicas y polticas del podero norteamericano para afrontar todos los desafos globales y la preferencia del multilateralismo como forma viable de mantener el liderazgo norteamericano en la Posguerra Fra. La tesis poltica de Tarnoff resultaba incmoda para la administracin Clinton, que trat rpidamente de distanciarse de tal enfoque, a pesar de constituir una de las conclusiones ms equilibradas para avanzar en la configuracin de una nueva estrategia poltica, por reconocer de forma realista, que los Estados Unidos no tenan los recursos suficientes para liderear el mundo. Las limitaciones presupuestarias que acompaan cualquier involucracin poltica, a menos que se haga con el financiamiento de los aliados, constituye un enorme obstculo para que la poltica norteamericana reaccione ante las crisis polticas internacionales proyectadas a lo interno por los medios de comunicacin.320 La praxis de la poltica norteamericana durante la Guerra del Golfo, la intervencin "humanitaria" en Somalia, el caso de Bosnia-Herzegovina y la crisis de Hait y su ulterior invasin, demuestran la tendencia a buscar el consenso internacional y, tratar de obtener el apoyo a los Estados Unidos, muy importante en trminos econmicos, pero tambin polticos. Esto se designa como "seguridad colectiva", como patrn influyente en el funcionamiento del liderazgo estadounidense en la Posguerra Fra, por oposicin a un enfoque aislacionista.321 Asimismo la poltica se ha proyectado de forma global, al demostrar una tendencia opuesta al retorno de un aislacionismo tradicional. Una interpretacin aislacionista de la poltica exterior norteamericana reciente sealaba:
Los activos ms poderosos de los Estados Unidos para influir al resto del mundo son su filosofa y las instituciones libres, las ideas del gobierno limitado y la libre empresa que ahora barre el mundo y su proeza econmica como nacin ms productiva del mundo. Estos factores aseguran la influencia de la Nacin, con independencia del nmero y lugar de despliegue de sus soldados. Los Estados Unidos puede mejor influir en otros mediante medios privados -- el comercio, la cultura, la literatura, los viajes y cosas tales.322
La anterior variante sugiere ejercer la influencia por "medios blandos" de poltica exterior, que son encaminados por instituciones privadas, pero que su interpretacin ms amplia puede incluir hasta las relaciones familiares y personales. En tal interpretacin, la empresa privada norteamericana (institucin con fines de lucro, otras No gubernamentales, familias, individuos) se transforman en vehculos introductores de los valores norteamericanos. As un representante del sector de negocios norteamericano a raz de la discusin sobre la ratificacin de la clusula de Nacin Ms Favorecida a China afirmaba:
Nuestros empleados, administradores y trabajadores chinos estn expuestos a los valores occidentales, alentados a pensar independientemente y a ofrecer oportunidades que antes no existan en China.323
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Otra opcin para el ejercicio del liderazgo, que reconoce las limitaciones sera el establecimiento de un nuevo patrn geopoltico que otorgue preeminencia al enfoque poltico regional. En este caso se le brinda una funcin a las otras potencias de acuerdo al balance de fuerzas, y, proyecta, en cambio, un enfoque econmico global. Esta aproximacin al problema recomendara, por ejemplo, un "nuevo orden de la seguridad en Asia" que consistira en un multilateralismo en que las potencias asiticas se daran su propia seguridad.324 Un objetivo doctrinal y moral actual de la poltica exterior norteamericana que ha sido enunciado en diversos documentos oficiales del Ejecutivo, es el principio de estimular la democracia en todo el mundo, acompaado por los temas de los "derechos humanos", la "economa de mercado" y el "buen gobierno". En casos econmicamente significativos para los Estados Unidos, la emergencia de China como potencia pone al descubierto cmo opera la contradiccin entre los intereses nacionales evaluados de modo realista y los enfoques ideolgicos, que sugeriran una poltica confrontacional. Por ejemplo, la prioridad que le haba otorgado el presidente Clinton a la economa y a los problemas de la poltica interna, entr en conflicto con su retrica inicial de campaa electoral en 1992, que hablaba de imponer sanciones a China. En trminos tericos esa contradiccin fue expresada por Max Weber en el sentido de que la poltica debe balancear los intereses nacionales, expresados por el predominio de los intereses econmicos, sobre los imperativos polticos.325 La articulacin prctica dentro del ejercicio del liderazgo de los principios ticos enunciados por la poltica externa norteamericana que debe encaminarse a favorecer la estabilidad y desarrollo de los regmenes democrticos y a la vez servir los intereses econmicos y de seguridad, que permitan mantener y ampliar el mercado, son con frecuencia objetivos difciles de conciliar. El caso chino probablemente sea la expresin ms clara y significativa de esa contradiccin y evidencia que la existencia de intereses econmicos y de seguridad significativos, hacen superfluos a los derechos humanos, la democracia y las razones humanitarias como componente principal en la configuracin o diseo de la poltica. De la anterior afirmacin no debe derivarse la idea de que la poltica exterior norteamericana no toma en cuenta los principios de la democracia, los derechos humanos y los problemas humanitarios. Existen evidencias de lo contrario, si bien resulta siempre preferible para los formuladores de poltica norteamericanos cuando se presenta una coincidencia entre los principios ticos morales de la sociedad norteamericana, presentados en el discurso poltico de sus dirigentes y sus intereses econmicos o de seguridad nacional en determinado pas o regin. En estos casos se tiene la solucin ptima, una poltica consistente y coherente, retrica y prctica coinciden. Pero resulta difcil definir los intereses nacionales estadounidenses en trminos de defender la democracia y el bienestar humano a escala internacional. As por ejemplo, la intervencin en el Golfo cumpla las dos condiciones. Se poda encasillar a Saddam Hussein como negacin de los valores ideolgicos norteamericanos, e incluso de las normas internacionales por haber violado la soberana de Kuwait y al mismo tiempo, en la regin del Golfo Arbigo-Prsico estaban en juego riquezas petroleras significativas para los Estados Unidos, sus aliados y la economa mundial. En cambio, por ejemplo, es sabido que durante la campaa electoral, el presidente Clinton critic la poltica de Bush respecto a China en tanto violaba los principios ideolgicos de la misma, al mantener un tratamiento de Nacin Ms Favorecida sin reaccionar al curso de los acontecimientos polticos internos. En el libro de la campaa electoral de Clinton en 1992, puede leerse lo siguiente:
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Creemos que la administracin Bush cometi un error al extender la concesin comercial de Nacin Ms Favorecida a la Repblica Popular China antes de que esta alcanzara un avance demostrable en cuanto a los derechos humanos. No debemos recompensar a China con una condicin comercial privilegiada cuando ha continuado negociando con bienes producidos por fuerza de trabajo carcelaria y cuando no ha logrado suficiente avance en el respeto por los derechos humanos desde la masacre de la plaza Tiananmen.326
Es decir, se propona privilegiar principios de poltica sobre intereses econmicos. Sin embargo, esos intereses han crecido con tal dinamismo desde que se iniciaron las relaciones, que la situacin afrontada por el presidente Clinton, al momento de la toma de decisiones, no le permiti cumplir tan llanamente su promesa y lo condujo por una trama controvertida y ampliamente criticada por su inconsistencia. En la formacin de la poltica exterior norteamericana han contribuido distintas corrientes de pensamiento que pugnan por convertirse en tendencia predominante. En este estudio ha resultado funcional la que de algn modo se deriva de la contradiccin entre los enfoques ideolgicos y realistas de la poltica exterior.327 Estas dos fuerzas que buscan imponerse en cada momento como concepcin predominante de la poltica exterior no se encuentran siempre absolutamente disociadas y en flagrante antagonismo, sino como partes indisolubles de una unidad de contrario de la que resulta en cada caso un balance a favor de una u otra, si bien se reconoce por el conocido historiador Arthur M. Schlesinger, Jr. que "la prioridad de la poltica de poder sobre la ideologa" ha sido reconocida de una forma o de otra por la mayora de los presidentes norteamericanos de la posguerra desde Truman a Nixon, e incluso Reagan, que se consideraba altamente ideologizado en su discurso, tuvo que refrenar su mpetu en reiteradas ocasiones entre las que se encuentran precisamente la preferencia por China en lugar de Taiwan.328 Si se sigue un enfoque ideolgico, la poltica exterior norteamericana deba definir una poltica semejante para todos y no como sucede en la realidad, que en determinados casos, como es el de China y posteriormente Vietnam a partir del levantamiento del embargo a principios de 1994, se aplicaba un enfoque predominantemente realista, si bien persista el debate y la confrontacin al interior de la sociedad norteamericana sobre estos asuntos. La tesis del llamado nuevo orden mundial unipolar merece considerarse en todas sus dimensiones del liderazgo o hegemona de los Estados Unidos en las condiciones actuales, pues desde esta perspectiva, refleja slo una arista del asunto y no permite comprender la riqueza y complejidad que las relaciones internacionales han adquirido en esta etapa. El unipolarismo, como expresin de una interpretacin del actual momento de las relaciones internacionales desde un enfoque estructuralista, supone implcita o explcitamente que al menos una buena parte de los acontecimientos polticos internacionales pueden ser comprendidos partiendo de que ahora existe una sola superpotencia mundial, del mismo modo que antes se entendan las relaciones internacionales mediante el enfoque Este-Oeste, o de la confrontacin entre la URSS y los Estados Unidos. Para evidenciar la insuficiencia de ese paradigma poltico baste decir que ni siquiera en la etapa de Guerra Fra, donde el bipolarismo imper, podan entenderse las relaciones internacionales de acuerdo a esa lgica. Reiteradamente se le realizaban crticas acertadas por especialistas de distintas orientaciones polticas, en tanto no se tomaban en cuenta los problemas regionales, o dicho en otros trminos, las situaciones concretas de cada pas o conflicto determinado.
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Por ello, en el mejor de los casos, puede considerarse como un enfoque parcial. Se trataba en definitiva de una distorsin altamente ideologizada de la realidad que alcanz su mxima expresin a escala global durante la administracin de Ronald Reagan. Los enfoques ideolgicos se apoyan en un elevado nivel de conflictos internacionales. El mundo durante aquellos aos finales de la Guerra Fra era tambin un mundo multipolar, si bien existan dos grandes superpotencias mundiales que intervenan directa o indirectamente en casi todos los acontecimientos. Esta tendencia sigue teniendo mayores posibilidades de explicar los eventos internacionales, porque el balance de las potencias involucradas en el mbito de las relaciones internacionales constantemente sigue modificndose y enriquecindose. No se trata de una estructura esttica, a pesar de que an es cierto de que ninguna de las potencias emergentes est en condiciones de vetar a los Estados Unidos con vistas a modificar el actual orden a su favor. Ello no quiere decir que las potencias y sobre todo las superpotencias, como es el caso de los Estados Unidos, no puedan influir considerablemente y en ocasiones alterar los resultados de determinados eventos polticos. Sin embargo, la solucin de todos los problemas, ni mucho menos el curso de la historia, puede trazarse o explicarse por una percepcin unipolar del mundo. Esta realidad se evidenciaba cada vez que se negociaban los conflictos regionales supuestamente derivados de la confrontacin Este-Oeste, y no se lograban resultados si no se contaba con la participacin en las negociaciones de los actores locales, que tenan su propia agenda e intereses, bien fuera en el Sudeste asitico, en frica Austral, o en Centroamrica. En trminos de definiciones estratgicas, que son cruciales en el anlisis tanto de las relaciones con potencias emergentes, como de crisis regionales desde las "limpiezas tnicas", pasando por los conflictos nacionales, los llamados problemas humanitarios y todas las variantes de crisis, demuestran que el fin de la Guerra Fra ha hecho a los temas de poltica exterior confusos. Sin embargo, la respuesta o posicin poltica de los Estados Unidos se hace sumamente importante pues sin duda es la nica superpotencia mundial y el resto de los pases, para definir sus propias posturas, tienden a referirse a la posicin del lder. El concepto de la expansin o el "enlargement" postulado por el Asesor de Seguridad Nacional, Anthony Lake, si bien ha sido considerado por algunos como una frmula actualizada de la poltica de la contencin durante la Guerra Fra sita como propsito supremo de la poltica exterior norteamericana, la extensin de la "comunidad del mundo libre de democracias de mercado".329 En su presentacin original el ex-asesor de seguridad del Presidente norteamericano trat de hacer una contribucin doctrinal al concepto de inters y a la definicin de seguridad nacional. Plante cuatro componentes de dicha estrategia: Fortalecer la actual comunidad de economas de mercados donde naturalmente se encuentran los Estados Unidos; Consolidar las nuevas democracias de mercado; Contrarrestar la agresin y apoyar la liberalizacin de los Estados hostiles a la democracia y el mercado y por ltimo, Impulsar la agenda humanitaria norteamericana no slo para brindar ayuda, sino para contribuir a que la democracia y la economa de mercado echen races en regiones de gran preocupacin humanitaria.330
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En esa formulacin no estuvo suficientemente claro cmo se aplicara la poltica ni tampoco quines son tributarios de ella, sobre todo en sus dos ltimos componentes. Pero no cabe duda de que aport a la formulacin de los intereses nacionales norteamericanos y debe tenerse en cuenta. Un desarrollo terico reciente del especialista de la Universidad de Stanford, Larry Diamond, ha postulado en lugar del "enlargement" el patrn del "globalismo democrtico", que se apoya en el gobierno democrtico y la seguridad colectiva. El globalismo democrtico, como sucesor de la contencin, sera la nica estrategia de poltica exterior sucesora de la misma, capaz de reconciliar los intereses vitales de los Estados Unidos, sus ideales y recursos en la Posguerra Fra.331 La dificultad de este tipo de formulaciones est asociada al supuesto de la existencia de un patrn de democracia universalmente aceptado, o como dira Schlesinger:
"La vida internacional no tiene tales mbitos amplios y profundos de consenso moral" porque hasta que "las naciones no lleguen a una moralidad comn, no puede haber ninguna ley mundial para regular la conducta de los Estados como hay una ley dentro de las naciones para regular la conducta de los individuos".332
No obstante, no puede descartarse que estas propuestas proliferen y en determinado grado se apliquen dentro de los lmites prefijados por la propia realidad. De tal suerte, el principio que actualmente la administracin demcrata impulsa se refiere a la democracia y ciertamente las frmulas multilaterales y de seguridad colectiva son sin dudas populares en este gobierno, aunque los problemas de la poltica no son solamente de palabras o conceptos. Un globalismo democrtico no podra ser aplicado a otras potencias de manera activa de ningn modo, porque la organizacin de su sistema poltico, bien sea China, Japn, Gran Bretaa, o Francia, se funda en otras bases histricas, siempre ms antiguas que la que sustentan el credo poltico estadounidense y que estn fuertemente enraizadas en las culturas de esos pases. Las bases de un conflicto de esta naturaleza descansa en su condicin de potencias, son pases miembros del Consejo de Seguridad y por lo tanto, tal "globalismo" no se podra lograr sin su consentimiento. Es decir, no existe un consenso universal sobre las frmulas apropiadas de gobierno para cada pas y eso es lgico, ya que de lo contrario, si todo el mundo estuviera integrado econmica y polticamente bajo un mismo cdigo, no existiran los Estados, ni las divisiones y diferencias nacionales, ni las distintas ideologas, ticas y religiones y en fin, la diversidad de culturas que pueblan la humanidad. La experiencia reciente demuestra la fuerza de los problemas nacionales y la incapacidad prctica de esa misma comunidad de naciones para lograr acuerdos en distintas situaciones que van desde las muy divulgadas de Bosnia, o las crisis entre las ex repblicas soviticas, o de conflictos inter-tnicos en Ruanda y otros pases de frica, o la dificultad para consolidar un gobierno democrtico en un pas pequeo y pobre como Hait en el entorno ms inmediato de los Estados Unidos. Un modo pragmtico de abordar el problema de haberse quedado sin la definicin de seguridad nacional que haba funcionado en la Guerra fra, resultaba de identificar los nuevos retos y de ah construir el consenso. Al tratar de entender esta situacin, como proceso poltico, cabe identificar por lo menos cuatro fases necesarias para recomponer las bases ideolgico polticas de la doctrina de seguridad nacional de los Estados Unidos, como elemento clave en la formacin de poltica. Estos podran enumerarse de forma lgica como: Identificacin de los retos reales a la seguridad;
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Conocer el reflejo en la conciencia poltica de la nueva realidad norteamericana; Establecer las discrepancias entre las tendencias polticas de la clase dominante, cuya orientacin resulta hacia un ascenso conservador; y Tratar de crear un consenso poltico, al inclinar las percepciones del pblico estadounidense hacia las posiciones de las lites polticas dominantes.
En el momento actual, el sistema poltico norteamericano y, en particular, el que se refiere al proceso de formacin de la poltica exterior, evidencia una situacin de inestabilidad caracterizada por la ausencia de un reto significativo que permita articular o recomponer el consenso. En su lugar, se ha ensayado un listado de retos que han pretendido sustituir el reto comunista. Tal es el caso del narcotrfico, el terrorismo y la subversin, la visin ambientalista de la seguridad, la migracin descontrolada, la proliferacin de armas, el fundamentalismo islmico y la democracia. El fundamentalismo islmico pareciera corresponderse ms con el tipo de reto que representaba la URSS en la Posguerra en tanto se apoya en una filosofa distinta y pretende extenderse, pero ninguna potencia militar liderea esa corriente y, por lo tanto, no es fcil transformarla en una amenaza al podero de los Estados Unidos, ni siquiera en el Medio Oriente y en el Norte de frica donde es ms fuerte. Los intentos de buscar nuevos modelos que expliquen las bases de los posibles conflictos futuros que eventualmente se transformaran en retos para la seguridad nacional de los Estados Unidos parecen derivarse segn ciertas interpretaciones tericas que atribuyen la causa de los conflictos en el perodo posterior a la Guerra Fra no a razones ideolgicas, ni tampoco econmicas sino de carcter cultural.333 Sin embargo, este tipo de modelo resulta sumamente ambiguo y por lo tanto mucho ms difcil de aplicar que las predicciones basadas en estudios econmicos y anlisis de influencia realista de las relaciones internacionales. Para los Estados Unidos, evidentemente, el criterio ms abarcador por el momento es la democracia, si bien tiene la limitacin de no poder aplicarse de manera generalizada en tanto pueden existir, como advirtieron incluso figuras prominentes del neoconservadurismo como J. Kirkpatrick, aliados no democrticos y en segundo lugar, no parece aceptable a escala mundial por ms influyente que sea el paradigma norteamericano, ni tampoco su pueblo estara dispuesto a luchar en todas partes por expandir este modelo.
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EL IMPACTO DEL CONTEXTO EXTERNO EN EL PROCESO DE CONFORMACIN DE LA POLTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS
M.A. Luis Ren Fernndez Tabo. Lic. Lzaro Luis Gonzlez Morales. Este acpite pretende explorar los elementos externos al proceso de toma de decisiones de los Estados Unidos con el objetivo de evaluar las ms notables percepciones existentes sobre este problema. No es el propsito de estas pginas realizar un anlisis exhaustivo de tan complejo problema, sino se quieren presentar algunas reflexiones sobre el tema a partir de enfoques influyentes para las relaciones internacionales que puedan servir de base para el estudio de situaciones concretas. Desde esta perspectiva, la problemtica resulta relevante en el conjunto de la investigacin porque brinda una aproximacin ms completa a la cuestin del mbito externo en el curso de la poltica norteamericana. El inters en este tema surge debido a que no pocos anlisis de la poltica norteamericana, al menos de manera implcita, consideran que la misma podra ser ajustada a partir de un entorno internacional adverso. Se supone que ese contexto, mbito o entorno externo, si bien pude ser influido por la propia poltica norteamericana en ocasiones de manera determinante--, posee ciertos grados de libertad y de alguna forma repercute o influye en el proceso de conformacin de la propia poltica exterior. En la prctica, este problema se podra ver asociado al estudio de los lmites y oportunidades de la poltica exterior de los Estados Unidos. Naturalmente, la significacin de la variable estudiada tiene en cada momento histrico un impacto mayor o menor en la conformacin de la poltica norteamericana debido a la correlacin internacional de fuerzas que caracteriza la posicin de los Estados Unidos, y al grado de convergencia en los principios ideolgicos, polticos y sociales que dominan la agenda global. Por ello, la caracterizacin de ese entorno global constituye un asunto de especial importancia para el cumplimiento exitoso de este objetivo. En otras palabras, la importancia del entorno en la conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos est histricamente determinada y se asocia a un sistema especfico de relaciones internacionales. No slo depende de las condiciones de su propio desarrollo, sino tambin del surgimiento, ascenso y cada de otras potencias y actores. En las actuales circunstancias, luego de la desaparicin de la Unin Sovitica, dada la fuerte posicin de liderazgo que detentan los Estados Unidos que le otorgan al sistema internacional algunos rasgos de unipolarismo, resulta mucho ms notable y relevante el impacto de la poltica norteamericana en el sistema de relaciones internacionales y en general en su entorno global, que la parte del accionar externo de los Estados Unidos que puede ser explicado por las condiciones externas en que se desarrolla. De todos modos, ese entramado internacional donde actan viejos y nuevos actores es el escenario de la poltica exterior norteamericana y para el caso de una gran potencia que se plantea en la actualidad mantener su posicin de liderazgo a escala global, resulta necesario reaccionar o proyectarse en correspondencia al lugar que intenta sostener en el concierto de las relaciones internacionales.
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Refirindose al lugar que ocupan los Estados Unidos en las relaciones internacionales, Roberto Gonzlez Gmez sealaba que:
Por el momento y seguramente para todo lo que resta del siglo XX y primeras dcadas del XXIlos Estados Unidos ocupan una posicin de supremaca dentro del perodo de transicin en las relaciones internacionales, magnificados por la postura musculosa de Washington, que se aferra a ese liderazgo global amenazado estratgicamente, en ms de un aspecto, por la cambiante correlacin entre las potencias.334
Debe tenerse en cuenta la fuerte asimetra respecto al resto de los actores internacionales que caracteriza la posicin actual de poder e interdependencia de los Estados Unidos en el mbito global dada su condicin de superpotencia, y la considerable identificacin en los paradigmas polticos y econmicos con el resto de las potencias. Dada la primaca norteamericana en el actual contexto, la aceptacin de la economa de mercado y la democracia como condiciones que deben otorgarle legitimidad a los gobiernos de los pases resulta bastante consensual. Sin embargo, se trata de un paradigma exportado y en muchos casos impuesto no siempre por la accin directa de la poltica del gobierno de los Estados Unidos, sino de forma indirecta a travs de organizaciones cuasi gubernamentales con fuertes vnculos con el gobierno, como la National Endowment for Democracy, o mediante su influencia en organismos internacionales, como puede ser el caso del Fondo Monetario Internacional (FMI). La posicin internacional de los Estados Unidos, a pesar de encontrarse en un contexto que tiende al multilateralismo, le ha permitido retener un notable liderazgo y en buena medida imponer reglas y reordenamientos en el mbito de Naciones Unidas y en organismos financieros y econmicos internacionales, como el F.M.I, el Banco Mundial, la Organizacin Mundial de Comercio que los Estados Unidos ha contribuido a crear. La capacidad de influencia actual del contexto poltico internacional en la conformacin de la poltica norteamericana resulta bastante limitada, pero no siempre fue as. En la etapa del bipolarismo en las relaciones internacionales la nocin de confrontacin Este - Oeste, la amenaza de la expansin comunista, los propios atributos de poder sobre todo en el plano militar y poltico sirvieron de base para explicar, o en algunos casos justificar el accionar de la poltica norteamericana, siendo relevante para este enfoque los lmites objetivos y subjetivos, que constituyeron la Unin Sovitica, el campo socialista y la emergencia del movimiento de liberacin nacional en Asia, Africa y Amrica Latina para la poltica de los Estados Unidos.335 La dcada de los aos 80s result crtica para los conformadores de la poltica norteamericana, los cuales consideraban que se expresaba una prdida de la hegemona. La reaccin fue retirarle el financiamiento, o abandonar instituciones internacionales, del sistema de Naciones Unidas, de no tenerse en cuenta las objeciones estadounidenses. Ejemplo notable fue el caso de la UNESCO, lo que signific una amenaza al comportamiento autnomo de estos sujetos internacionales. El instrumento de presin en manos del gobierno de los Estados Unidos hacia estas organizaciones no siempre ha resultado exitoso. De cualquier manera el entorno internacional influye en la conformacin de la poltica de los Estados Unidos, al menos porque es el objeto de esa poltica, y, su xito o fracaso, sus costos y beneficios pueden hacerla insostenible, llegando en determinadas circunstancias a ser revertida.
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En el plano econmico es donde los impactos internacionales en la conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos se expresan con mayor fuerza. Probablemente uno de los casos ms notables presentados en la literatura se refiere a las consecuencias para la economa norteamericana, y, en general, de la economa de los pases industrializados, de la subida de los precios del petrleo provocada por la guerra del Yon Kippur en octubre de 1973. Este conflicto promovi la formacin del ms exitoso cartel de productos bsicos de los pases subdesarrollados, la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP), en este caso un recurso energtico clave que les otorgaba una enorme capacidad de negociacin. 336 En este sentido se ha reconocido que: la irrupcin de la OPEP durante la guerra Arabe israel de 1973 alter la balanza de poder.337 Los pases petroleros empezaron a ser tomados en cuenta, y las consecuencias se hicieron sentir en las polticas energticas y las economas de los pases occidentales y de los Estados Unidos. Por la misma razn, el tema del sostenimiento del suministro del petrleo de precios estables a la economa mundial ha seguido siendo un tema particularmente sensible de las relaciones internacionales, y de ah que la regin del Medio Oriente haya sido escenario del conflicto blico de mayores proporciones en la etapa de posguerra fra: la Operacin Tormenta del Desierto encabezada por los Estados Unidos contra Iraq. Otra expresin de cmo el entorno internacional puede influir en la formacin de la poltica exterior de los Estados Unidos fue el caso de la guerra de Vietnam, que constituye un ejemplo notable del impacto de un acontecimiento externo en la conformacin de la poltica exterior norteamericana, si bien en este evento se trata de una situacin de crisis internacional, que se aparta de las premisas de este estudio. Sin embargo, el sndrome de Vietnam en el sentido de los lmites y las condiciones que se le establecieron desde entonces al intervencionismo de los Estados Unidos puede considerarse como un impacto del contexto internacional incorporado en el quehacer de la poltica exterior de ese pas en la forma de las experiencias de la derrota. A partir de ese evento histrico, por slo citar algunos ejemplos, se ha evitado la gradualidad en la intervencin, se ha tratado de controlar la difusin de informacin, sobre todo las imgenes televisivas y se despleg el concepto de la batalla areo terrestre.338 Todas estas reglas no escritas de la involucracin internacional de los Estados Unidos constituyen un impacto del entorno mundial, asimiladas a la conciencia poltica de la clase dominante de ese pas. Por otra parte, el modelo de relaciones internacionales al que se enfrentan los Estados Unidos en el proceso de conformacin de su poltica no se asemeja a un sistema atomizado en el que cada actor internacional tendra que tomar las condiciones externas sin capacidad de influir significativamente en ese contexto. Tal situacin se aproxima ms a la de los pases pequeos, pero no al caso particular de los Estados Unidos.
En el campo de la economa, por ejemplo, se emplea el supuesto de pas grande en donde el comportamiento de sus mercados internos y la evolucin de la tasa de inters repercute en la conformacin de la tasa de inters mundial. En estos mismos modelos de anlisis se identifica una situacin de pas pequeo cuando es asimilador de precios. Es decir, las dimensiones de su economa no son suficientemente grandes para influir en los precios del
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mercado mundial. En el terreno de las Relaciones Polticas Internacionales, la anterior modelacin puede aplicarse de manera anloga. Dada las potencialidades de los Estados Unidos en el actual contexto global, la influencia del entorno en la conformacin de su poltica exterior es relativamente pequea, sobre todo en condiciones no crticas. No obstante, ello no quiere decir que no exista influencia en algn sentido, e incluso que la evolucin de la fortaleza relativa de los Estados Unidos respecto a otras potencias le obligue a considerar cada vez ms al entorno global. La percepcin o la expectativa que tengan los formuladores de la poltica exterior y los actores internos de mayor ascendencia, en cada caso especfico, puede tambin ser un factor que altere, al menos coyunturalmente o en un corto plazo, la manera en que influye el entorno internacional en la conformacin de la poltica exterior. No resulta equivalente la reaccin ante un mundo unipolar que uno de cierto balance de fuerzas entre las principales potencias y en tal sentido existe ms bien un contexto propiciador del multilateralismo. As, el entorno global es el objeto de los formuladores de la poltica exterior norteamericana y si bien se considera la repercusin interna que puede tener determinada accin poltica, el criterio predominante es cmo deben proyectarse los Estados Unidos para modelar o ajustar sus intereses a ese entorno internacional. De ah la importancia del unilateralismo y el enfoque global en la poltica exterior norteamericana, del enfoque global de su seguridad nacional que como es sabido, no se detiene en sus fronteras. Cuando su hegemona es prcticamente indiscutible se puede ejercer la poltica a travs de instituciones multilaterales y de este modo se gana legitimidad, pero cuando existen o prevalecen las debilidades, en la articulacin de las alianzas y no se logra imponer la posicin norteamericana en temas considerados de suma importancia para la posicin de seguridad de los Estados Unidos, se tiende a las posiciones y acciones de carcter unilateral. Con el propsito de establecer pautas, normas, niveles institucionales y regulatorios que se correspondan con sus intereses, los representantes del gobierno norteamericano influyen de manera sustancial en la poltica de los ms importantes organismos internacionales. El Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional no puede actuar contra la voluntad de los Estados Unidos. Cuando la poltica de las Naciones Unidas o el ejercicio de sus funciones no se ajusta a los designios de los gobernantes norteamericanos se amenaza con la retirada de los fondos que aporta y, en ese sentido, cuando ha definido claramente su objetivo de poltica, como regla, logra influir decisivamente en los resultados. La reciente crisis internacional debido a la amenaza de uso de la fuerza en caso de que Iraq no aceptara la inspeccin a los palacios presidenciales a inicios de 1998, demostr las relaciones de poder que existen en la actual coyuntura de la etapa post-bipolar en las relaciones internacionales, favorable a los Estados Unidos. Sobre el particular, compartimos la concepcin kissingeriana de que este poder se hace ms difuso, y disminuyen las ocasiones en que se puede aplicar la fuerza militar.339 Se conoce que en este caso, la poltica de los Estados Unidos, incluso dentro de sus ms cercanos aliados, slo era compartida por Gran Bretaa y de algn modo se oponan Francia, Rusia y China (dentro de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad). Sin embargo, el resto de los pases, para evitar la accin militar norteamericana, obligaron a Iraq a aceptar sus condiciones de inspeccin bajo la mediacin negociadora del Secretario General de Naciones Unidas Kofi Annan.
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Ello no quiere decir que los Estados Unidos pueda actuar como gobierno mundial, ni que detente una hegemona global, pero la significacin del entorno internacional y global en la conformacin de la poltica exterior se tiene en cuenta en la prctica ms como un lmite de su proyeccin externa que como un factor con participacin activa en dicho proceso. El enfoque de la poltica exterior que se realice, en el cual implcita o explcitamente se tienen en cuenta algunos de los modelos ms influyentes en estos anlisis o una combinacin de los mismos--, se le otorga un papel ms o menos importante al entorno internacional. De todos modos, en la literatura norteamericana se recogen diversos enfoques para lidiar con ese entorno extrasocietal. 340 En uno de los estudios que abordan el entorno internacional en la conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos Pope Atkins evala los distintos modelos, ofreciendo la apreciacin que el del actor racional es el que mejor se adapta a tener en cuenta el entorno internacional.341 Ello se debe a que el enfoque del actor racional descansa en la posicin estratgica, el balance de poder de los actores internacionales y la geopoltica, por lo cual existe una estrecha compatibilidad con la escuela realista que precisamente le es sustancial el reconocimiento de los aspectos apuntados. Otros modelos pueden ofrecer ngulos ms prximos al papel de la personalidad, el modelo perceptivo y el modelo burocrtico que identifica las instituciones del gobierno y los individuos que las representan con posturas que le son afines de acuerdo a sus intereses particulares dentro de la estructura del gobierno. Pero estas ltimas estaran enfocadas a elementos sicolgicos y sociolgicos internos al sistema poltico y sera muy limitado su capacidad de explicacin del impacto externo en estas personas e instituciones. Por ello, el propio Atkins sugiere un modelo del proceso poltico que en buena medida es consistente con el enfoque de este trabajo.342 El modelo del proceso poltico tomara en cuenta todo el proceso de conformacin de las decisiones polticas, e incorporara consideraciones del modelo racional, perceptivo y del proceso burocrtico organizacional con el propsito de brindar un marco analtico para ordenar las fuentes e incorporarse al debate terico. En la teora de relaciones internacionales se acepta que el Sistema de Relaciones Internacionales se compone de diversos actores internacionales. Estos actores pueden ser catalogados de diversa forma, pero entre los principales se encontraban inicialmente los Estados y las Organizaciones Internacionales Intergubernamentales. Desde los aos 70 se viene incorporando una figura en cierto grado independiente de las Relaciones Internacionales: las Corporaciones Transnacionales. Como otros fenmenos, la presencia de las empresas en la poltica exterior de los Estados no es totalmente nueva, pero en la actualidad se trata de un problema muy generalizado y de gran significacin en la poltica norteamericana. En la medida en que se avanza en el proceso de internacionalizacin del capital y, en particular, aquel vinculado a la expansin econmica de las corporaciones transnacionales, como sujetos protagnicos del proceso de globalizacin, cada vez desempean un papel ms importante.343 Estas empresas por su tamao y la significacin de sus decisiones pueden ser sumamente poderosas e influyentes, tanto al interior de la conformacin de la poltica de los Estados Unidos como en el contexto internacional.
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La ubicacin de su casa matriz en una pas determinado no supone una absoluta fidelidad nacional. Aunque es un aspecto polmico de difcil evaluacin, evidentemente su campo de accin trasciende las fronteras nacionales y son actores que en ocasiones tienen una funcin poltica y no solamente econmica en el contexto de las relaciones internacionales. Asimismo, no cabe duda que distintos tipos de Organizaciones No Gubernamentales y con diverso nivel de independencia de los Estados u otras organizaciones de los pases en donde radican, tienen un papel creciente, si bien todava limitado en las relaciones internacionales. Tambin se pueden incluir otros actores transnacionales o internacionales, como agrupaciones sindicales, polticas (por ejemplo, la Internacional Socialista, Democracia Cristiana), religiosas y sociales. Sin embargo, el valor de estos actores en el entorno global tiene un menor alcance y su influencia se fortalece cuando representan posiciones de los actores principales. Uno de los rasgos que algunos autores incorporan con diferente nfasis y significacin al contexto de las relaciones internacionales es el que se deriva de la llamada globalizacin. Este concepto que desde esta perspectiva pretende definir las particularidades del proceso de internacionalizacin del capital, tambin posee significacin para el anlisis del ambiente de las relaciones internacionales, pues alcanza lo social, lo poltico e incluso lo cultural. El problema consiste en la existencia de diferentes interpretaciones sobre el fenmeno de la globalizacin. A los fines de esta presentacin conviene distinguir dos extremos opuestos. Una corriente considera la globalizacin como un vector resultante de la poltica exterior de los Estados Unidos (o tambin pudiera ser extendido a los paradigmas de la cultura, si se incluye por ejemplo a la cultura occidental y entonces incluira tambin a Europa Occidental) en su afn de recomponer el orden internacional en proceso de conformacin. En este enfoque el concepto de globalizacin se apoya en la fuerte ascendencia neoclsica en la economa, identificada desde la visin Latinoamericana con la influencia neoliberal. Tambin se considera que el Proyecto Democracia de los Estados Unidos, o la exportacin de su modelo poltico por diversos medios, junto al posible impacto de los actuales avances en las comunicaciones asociados al desarrollo de las computadoras personales y su extensin masiva, contribuiran a crear el consenso en torno al Paradigma occidental basado en la economa de mercado y su forma particular de democracia. Es evidente que la globalizacin ha dado lugar a que prcticamente todas las sociedades y estados del planeta hayan sido afectadas aceleradamente por una serie de desarrollos econmicos, polticos y culturales de otras partes del mundo, dando lugar a la configuracin actual de un solo mundo como un todo.344 Otra aproximacin al asunto de la globalizacin parte del supuesto de que la globalizacin constituye la etapa actual del proceso de internacionalizacin del capital y si bien se reconoce que existen algunos rasgos nuevos en ese proceso, tambin se acepta que el nuevo concepto de globalizacin tendra un alcance ms limitado. En este sentido la tendencia a la globalizacin es un proceso y si bien se pueden distinguir algunas evidencias de su avance, no parece muy probable que se alcancen en el mediano plazo una transformacin tal del contexto internacional que virtualmente extinga o minimice considerablemente la funcin de los Estados y en particular la del lder del sistema. En tal sentido, el proceso de globalizacin en su expresin extrema supone una administracin y distribucin de los recursos universales a cargo de un sujeto global despersonalizado y
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desnacionalizado que sera el mercado global. Sin embargo, el mercado global para su existencia requiere no slo de un desarrollo tecnolgico que lo haga posible, sino tambin de un contexto institucional basado en la voluntad poltica de la mayora de los Estados en cuyo marco estaran regulados. La cuestin radica en el proceso de regulacin o desregulacin de los mercados. Este segundo gran enfoque del asunto puede ser dividido en posturas distintas, con los naturales matices intermedios: Los que predicen una tendencia inevitable de la globalizacin y los que piensan que es evitable. Si el proceso es inevitable, quiere decir que la sociedad no tiene capacidad para conducirlo, no importa si se evala como un fenmeno negativo o positivo. Se trata de una realidad objetiva que se encuentra ms all de nuestras interpretaciones sobre el asunto. De ser as, los Estados y gobiernos tendran que adaptarse a esa nueva realidad. Un rpido ajuste y adaptacin sera casi sinnimos de xito, frecuentemente referido a un proceso de modernizacin. Los que quedaran fuera del proceso seran marginados por la propia lgica. S se acepta que el nivel de la globalizacin es regulable en cierto sentido, est un grupo que considera que no es necesario ni deseable tal regulacin (los que tienen una posicin neoliberal) y, aquellos que creen que la regulacin de los mercados es necesaria y positiva a la asignacin social de los recursos porque reconocen al menos las llamadas imperfecciones del mercado. Naturalmente, desde una perspectiva marxista, esto ltimo no quiere decir que no puedan hacerse ajustes al sistema desde arriba, tanto dentro como fuera del propio sistema capitalista. Precisamente las crisis, cuando se manifiestan las contradicciones, pueden dar lugar a cambios revolucionarios opuestos al sistema, pero tambin se producen adaptaciones generadas por los crculos polticos gobernantes del capitalismo, en este contexto predominantemente liderados por los centros polticos y financieros de los Estados Unidos. De este modo, la crisis financiera en los pases del Este del Asia desatada en 1997, pero cuya trascendencia todava est por determinar, ha promovido un debate en torno a la necesidad de reajustar el sistema capitalista y regular algunos aspectos del sistema econmico y financiero globalizado. Ello sugiere que an dentro del capitalismo transnacional se impone la necesidad de retrotraer ciertos niveles de la globalizacin actual.
Este problema financiero internacional ha llevado a plantear la reforma del sistema financiero internacional y ello supone transformar el marco regulatorio e institucional de las finanzas internacionales. Se trata de hacer algo que para algunos economistas era imposible y, en algn sentido, tambin constituye una reversin al ascenso del neoliberalismo. Existen algunas propuestas que no pretendemos analizar aqu, pero lo importante es que suponen un mayor control y regulacin del funcionamiento de las finanzas internacionales. Se habla de tasas, impuestos, pago de derechos, recargos, requerimientos destinados a controlar o reducir mediante la penalizacin los movimientos de capital a corto plazo. Estos elementos evidencian que ante la situacin de crisis, los centros del capitalismo internacional han iniciado ya un proceso, no slo de ajuste de las polticas econmicas particulares y la formacin de un paquete de ayudas casustico y condicionado, sino que ya se
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avanza en un cambio fundamental de la filosofa imperante en la economa que en esencia es expresin del agotamiento de las corrientes neoclsicas imperantes y un resurgir de la influencia keynesiana. Ello no debe interpretarse como un rechazo de plano del neoliberalismo, el mercado, y la globalizacin, pero si se comenzarn a articular, tambin a escala global, nuevos sistemas de control y seguros que permitan, con nuevos instrumentos e instituciones hacer manejables estas crisis. Para el caso particular de las economas asiticas ms complicadas en la situacin de crisis, uno de los escenarios ms probables desde esta perspectiva es la imposicin de cambios fundamentales acordes con los intereses norteamericanos, que sern introducidos a travs de los ajustes que se irn aplicando en los prximos aos, fundamentalmente bajo las condiciones del Fondo Monetario Internacional. Desde arriba, desde la posicin de liderazgo, las crisis se aprovechan para imponer condiciones y modelos, econmicos, polticos y sociales, que en definitiva no son ms que nuevas formas de dominacin. La cierta capacidad de administracin de los niveles de globalizacin se ha denominado globalizacin desde arriba y expresan la conduccin de estos procesos en funcin del rol de las empresas transnacionales, de los Estados ms desarrollados y poderosos y de las lites polticas y econmicas del mundo, en el marco de asimetras y desigualdades de todo orden.345 En cambio, entre los que piensan que es reversible, se puede plantear su correccin por todos aquellos que lo rechazan desde una postura revolucionaria porque lo identifican como parte del proceso de extensin del capitalismo salvaje que debe ser regulado para maximizar la justicia social y evitar la pauperizacin de una parte considerable de la humanidad, con todas sus secuelas socioeconmicas. Los estados capitalistas modernos parecen encaminarse a la reversin de la desregulacin de los mercados de capital en la medida que este proceso se evidencie como un riesgo para su seguridad. Ello podra ser el resultado de las crisis de las bolsas en el momento que su alcance y profundidad, dada la institucionalidad actual y la capacidad de las bancas centrales de intervenir, no puedan siquiera paliar o controlar la situacin. Para el caso de los Estados Unidos, los diversos escenarios pronosticados por la teora econmica y poltica de las relaciones internacionales tienen en cualquier caso una incidencia muy particular derivada de su lugar como gran potencia. La respuesta a las preguntas de cul es el sistema internacional apreciado por los Estados Unidos y cul su lugar en el mismo, que no necesariamente tiene que coincidir con la realidad objetiva debido a sus percepciones polticas e ideolgicas y a la existencia de una conciencia poltica histrica determinada -, es muy significativo para el desarrollo de esta parte del estudio. Es decir, no slo se debe identificar el lugar de los Estados Unidos en las relaciones internacionales actuales, sino establecer la tendencia ms probable en el curso de los prximos aos. En dependencia de que los Estados Unidos se encuentre en un entorno internacional con ciertos rasgos de unipolarismo (rasgo bastante claro en el mbito militar) tambin se observa una situacin en la cual impera un creciente multipolarismo en el contexto econmico. Del mismo modo se aprecian ciertos rasgos de creciente globalizacin alterando los resultados del anlisis segn sea la interpretacin del problema. Tambin es cierto que en el abigarrado escenario internacional, el problema de la gobernabilidad en este entorno cada vez ms globalizado se presenta como un notable reto al
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liderazgo norteamericano. Esos nuevos retos, establecidos a veces por mafias internacionales o transnacionales involucradas en el trfico de drogas, armas y el lavado de dinero, son actores que escapan al entramado formal de las relaciones internacionales y pueden tener notables impactos en la conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos. Es evidente que no se obtiene el mismo resultado si se considera que los Estados Unidos son una potencia global hegemnica, que si detentan el liderazgo global y partiendo de cualquiera de las dos variantes la tendencia futura es la declinacin de su fortaleza,346o de ser ese proceso muy lento, cabe esperar una influencia global considerable y el sostenimiento de su supremaca en muchos aspectos de notable significacin347. Por otra parte, en el momento de encarar un anlisis concreto del impacto del entorno en la conformacin de la poltica norteamericana, no slo se debe caracterizar ese entorno en su contexto histrico determinado y, el lugar particular de los Estados Unidos en el mismo, sino tambin identificar la regin o el pas de que se trate. Es evidente que el Medio Oriente, por razones relacionadas esencialmente con la significacin estratgica de los recursos energticos tiene un lugar relevante. Como ha sucedido en mltiples ocasiones, los conflictos regionales tienden a globalizarse rpidamente con notable protagonismo de los Estados Unidos. En cambio, otro escenario sucede cuando surge un conflicto interno o transfronterizo entre dos estados perifricos, por ejemplo en Africa. Ello evidencia un rasgo importante del actual contexto internacional: lo diacrnico. La actual globalizacin es acompaada por el proceso de marginacin dentro de cada pas y entre pases, lo cual circunscribe algunos de los resultados o enfoques derivados de la globalizacin a los mbitos modernizados, incorporados o asimilados por el proceso de transformacin contempornea del sistema capitalista mundial. La sola enumeracin de los anteriores elementos y la dificultad para brindar una respuesta concluyente en cada uno de ellos, muestra la enorme complejidad de considerar el problema de la incidencia del contexto externo en la conformacin de la poltica exterior norteamericana.
El enfoque mesinico, altamente influido por una visin excepcionalista e ideologizada del ambiente internacional constituye parte del fortalecimiento de la posicin de los Estados Unidos en este contexto.348 . Sin embargo, la experiencia de los aos 80s demostr que la percepcin del declinar del lugar de los Estados Unidos en la arena internacional desat una poltica exterior sumamente activa que dentro de ciertos lmites impuls notables cambios en el contexto internacional, tanto en los aliados como en los enemigos y por lo tanto, en el propio sistema de las relaciones internacionales. La percepcin de que los retos internacionales se reducen, en la medida en que disminuye la amenaza del contexto internacional sobre el estilo de vida norteamericano en cada momento histrico concreto, minimiza el inters de la poltica de los Estados Unidos en imponer sus patrones econmicos, polticos y sociales a escala global. La experiencia de la poltica exterior de los Estados Unidos despus de la Segunda Guerra Mundial, incluida la etapa ms reciente en la que se evidencia el fin del bipolarismo, muestra una notable asimetra entre la influencia de los Estados Unidos en el sistema de relaciones internacionales y el impacto del contexto internacional en la conformacin de su poltica exterior. Esto ltimo resulta menos significativo, y con frecuencia despreciable, sobre todo en las relaciones con pequeos estados en condiciones de no-crisis.
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Ello se debe a que si bien el sistema de relaciones internacionales que existi desde el final de la Segunda Guerra Mundial se estableci bajo la premisa de la hegemona casi absoluta de los Estados Unidos, an se conservan muchos aspectos sustentados en la propia dinmica interna norteamericana, as como de su contexto internacional que le permiten mantener una posicin de supremaca internacional. A finales de los aos 70s, dos importantes tericos de las relaciones internacionales, Keohane y Nye consideraban, tomando un contexto adverso para la poltica norteamericana, que los Estados Unidos eran dominantes internacionalmente pero tenan mucha menos influencia sobre el sistema en su conjunto.349 Con el beneficio del tiempo cabe reconocer que los Estados Unidos siguen siendo dominantes, debido a la inexistencia de potencias que se encuentren en condiciones de establecerle un reto global. A pesar de la mayor complejidad del entorno internacional, la poltica norteamericana ha recuperado gran capacidad de influencia sobre el sistema internacional en su conjunto. Naturalmente, en la actualidad, y, dado el momento de trnsito de las relaciones internacionales, no es posible definir un claro ni definitivo escenario internacional y, por ello, la incidencia del contexto internacional en la conformacin de la poltica exterior norteamericana sera preferible valorarlo a partir de un mapa de situaciones concretas en un contexto especfico. En cada anlisis se requiere caracterizar el entorno global e identificar los principales actores que estn desempeando una funcin decisiva en la evolucin de las relaciones internacionales. A pesar de la globalizacin, es preciso tener en cuenta la dimensin regional e incluso a veces local de la poltica y el impacto al interior de los Estados Unidos. En este sentido puede ser relevante la participacin de minoras nacionales en la conformacin de poltica hacia pases o regiones. Tambin es preciso analizar el nivel institucional y regulatorio de las relaciones internacionales. La creciente interdependencia de los Estados y la dificultad para gobernar a los actores privados, (el problema de la ingobernabilidad) sobre todo a las empresas transnacionales, implica la necesidad de una coordinacin de polticas y estimula la redefinicin de las reglas de ese entorno. Quizs la expresin ms clara de ese fenmeno, ms all de su viabilidad o efectividad se encuentra en las reuniones del Grupo de los Siete (G-7), que ahora incluye como invitado a Rusia. En este mbito, las crisis econmicas y financieras deben desempear un papel en la reconfiguracin del sistema internacional y, en tal sentido, deben tener impacto en la conformacin de la poltica norteamericana. La aparente contradiccin entre el enfoque unilateral y multilateral de la poltica exterior norteamericana en el contexto actual y futuro puede ser una de las caractersticas del actual entorno internacional. Los Estados Unidos previsiblemente mantendrn en los prximos 10 a 20 aos un liderazgo en el que sus acciones cada vez ms tendern al multilateralismo tanto a escala mundial como regional. De ah se deriva la significacin que van cobrando las instituciones internacionales, proceso en el cual el liderazgo norteamericano ha impuesto buena parte de las reglas, pero en el cual tambin se ha visto precisado a aceptar determinadas condiciones. Un ejemplo significativo lo constituye la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), aunque en la misma se mantiene
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una notable asimetra como reflejo en primer lugar de la estructura de poder y del balance de fuerzas de los actores, estatales y no estatales, formales e informales en el mbito de las relaciones internacionales. Es consensual que una de las caractersticas de las relaciones internacionales es la diferencia sustancial en las potencialidades y capacidad de influencia recproca de los diversos actores. De acuerdo a esto las potencias, los pases de mayor podero econmico militar, y, por tanto, poltico tienen una mayor capacidad para fijar las pautas dominantes del sistema, as como las caractersticas del orden econmico y poltico dominante en cada caso.
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Consideraciones Finales
Con la finalidad de explicar la conformacin de la poltica exterior en Estados Unidos en momentos de no-crisis, hemos identificado los elementos del sistema poltico que de forma ms activa participan en este proceso, as como valorado la influencia recproca de stos con los factores internacionales. Para lograrlo, el estudio parti de dos niveles de anlisis: C. El nivel micro, para el cual se toma en cuenta el Sistema Poltico del Estado-Nacin, y por ende impera el criterio descriptivo del objeto de anlisis; y D. El nivel macro, que explica el comportamiento del Estado-Nacin en el Sistema de Relaciones Internacionales. Al igual que a finales del siglo XIX, con el trasfondo econmico del proceso de industrializacin y urbanizacin, el Tercer Milenio representa retos a enfrentar en lo que se ha dado en llamar la Era Informtica, la cual presupone el paso de la economa basada en la industria tradicional a otra monopolizada por la informacin, la tecnologa, y las comunicaciones, en un mundo en trnsito, inmerso en los procesos de la globalizacin econmica, y en el que todava Estados Unidos es partcipe del sndrome del fin de la Guerra Fra, en trminos de crisis de valores. Al mismo tiempo, la economa norteamericana y su cultura poltica se encuentran en un perodo de cambios fundamentales, en los cuales el Estado ya no puede ser considerado el Leviatan absoluto. Sin embargo, en este momento la inercia de los procesos polticos y sobre todo de sus estructuras constituye una caracterstica bsica al estudiar el proceso de conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos. En ste se observan tendencias cuya manifestacin puede encontrarse desde la Segunda Guerra Mundial, como nuevos movimientos, que por el momento estn presentes, pero de los cuales no se puede definir el rumbo que asumir. En general, actualmente la poltica exterior de los Estados Unidos resulta del compromiso entre diferentes intereses y actores del sistema poltico sobre una gran base consensual en funcin de la seguridad y el inters nacional, en donde el criterio del consenso interno prevalece sobre los factores internacionales. El proceso de conformacin de la poltica es un complejo patrn de interacciones entre organizaciones, mecanismos e instituciones del sistema poltico, que dan origen a decisiones y lneas de accin especficas, tomando en cuenta las orientaciones y objetivos del Estado. En materia de poltica exterior, este proceso poltico tiene especificidades al ser un eslabn que vincula los fines del Estado con las relaciones internacionales. Por lo tanto, en lo fundamental, las decisiones son aprobadas a nivel del mecanismo del Estado y estas influyen en toda la sociedad, convirtindose su resultante en la poltica oficial del Estado nacional, que se hace valer al exterior como nacin y al interior como Estado. El proceso de conformacin de poltica se compone por la toma de decisiones de los elementos organizativos del sistema poltico, a tenor con sus funciones, jurisdiccin, competencia y prerrogativas, y por la ejecucin de la decisin a la vida prctica, su control y/o ajuste. Desde esta perspectiva nuestro modelo sita al Estado, en tanto poder pblico especial, como el principal elemento estructural de la organizacin poltica de la sociedad y del sistema poltico, lo cual se debe bsicamente a que posee posibilidades sociales, polticas y econmicas de mayor capacidad que cualquier otra institucin.
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La tendencia predominante en el aparato estatal en la actual etapa, y a pesar de los fuertes cambios ocurridos en la esfera de las relaciones internacionales, consiste en la intensificacin del papel, influencia y potencial del Ejecutivo, el cual ocupa la primaca en el proceso de conformacin de polticas en todas las esferas de la vida social con un marcado acento en la poltica exterior. Esta propensin no implica que en momentos histricos concretos y dada la necesidad de reajuste del sistema poltico, en funcin de las grandes transformaciones en la esfera econmica, vinculadas al proceso de globalizacin y las innovaciones tecnolgicas, pueda tener momentos de regresin e incluso ser revertida. Pero an, en estos momentos, entender la preeminencia del Ejecutivo resulta clave en la comprensin de la actual poltica norteamericana, aunque se perciben signos de revitalizacin del Legislativo. No obstante, an estas seales y las debilidades propias de la estructura congresional no indican, por el momento, un cambio de la corriente fundamental. El papel secundario que desempea el Congreso en relacin con el Ejecutivo en el mecanismo estatal y, en particular, en el proceso de conformacin de la poltica exterior no significa que esa institucin sea intranscendente en el aparato del Estado y en el proceso de toma de decisiones. El Congreso de Estados Unidos desempea una labor de primersima magnitud, en tanto es la institucin del aparato estatal que aprueba toda la legislacin del pas y los recursos para poner en marcha la poltica norteamericana, tanto en lo interno como en lo externo. Por tanto, la toma de decisiones congresionales en momentos de no-crisis constituye uno de los momentos esenciales del proceso general de conformacin de la poltica exterior, en el cual se produce el balance y valoracin de los rumbos gubernamentales de vital consideracin para el pas y el resto del mundo. Factores de ndole econmico, poltico e ideolgico se entrelazaron para generar una Presidencia fuerte, la cual llega a su punto culminante en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. El fortalecimiento del Ejecutivo, como resultado de una mayor concentracin y centralizacin del poder econmico y poltico ha provocado que esa rama del aparato estatal no slo sea autnoma en relacin con el Legislativo, sino que en muchos casos, como puede ser en el mbito de las relaciones internacionales, sea ms significativa, tanto desde el punto de vista institucional como por el desempeo de su actividad. Dentro de la Presidencia se destaca el Consejo de Seguridad Nacional, el cual se convirti en el principal foro para la conformacin de la poltica exterior, impactando en su accin todas las fases de este proceso, incluyendo las funciones estatuidas legalmente de formulacin y toma de decisiones y las no estatuidas -a veces francamente ilegales- relacionadas con la ejecucin. Con el llamado "Fin de la Guerra Fra" y la concienciacin de la utilidad del comercio en el actual desdibujado sistema de relaciones econmicas internacionales como va a travs de la cual se tiene una influencia singular en los mercados globalizados, la importancia del Representante Comercial de los Estados Unidos ha aumentado y se puede pronosticar un mayor activismo en la mencionada esfera. Por su lado, la creacin a nivel de la presidencia del Consejo Nacional Econmico constituy una transcendente seal de las nuevas prioridades de la poltica exterior estadounidense, es decir, la adaptacin de los aspectos econmicos y comerciales norteamericanos a las nuevas
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demandas del proceso de globalizacin, con el objetivo de mantener una posicin protagnica a nivel internacional en el diseo de las nuevas condiciones mundiales. El mencionado consejo que se model a imagen y semejanza del Consejo de Seguridad Nacional le otorga a la estructura Ejecutiva en la toma de decisiones un nivel de concentracin alto en todos los aspectos concernientes a la economa y el comercio internacional, al tener entre sus funciones la de coordinar la poltica econmica, financiera y comercial entre los diferentes departamentos y agencias que por sus prerrogativas estn vinculadas a la economa internacional. A nivel del gabinete, los departamentos bsicos en el proceso de conformacin de la poltica exterior siguen siendo Estado y Defensa. Sin embargo, en la actualidad, la internacionalizacin de problemas que anteriormente slo se referan al mbito domstico ha provocado que casi todos los departamentos ejecutivos tengan alguna relacin con el proceso de conformacin de la poltica exterior. Entre ellos se destacan los departamentos de Tesoro, Comercio y Justicia. Sobre el particular, vale la pena recordar que el Secretario del Tesoro es el gobernador de los Estados Unidos ante el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, lo cual le otorga una posicin indiscutible en las decisiones norteamericanas referentes a la participacin en los organismos claves multilaterales del Sistema Monetario Internacional. En funcin de que el comercio y la tecnologa constituyen dos de los instrumentos cardinales de la poltica exterior de los Estados Unidos despus del Fin de la Guerra Fra, y en aras de mantener una posicin de liderazgo ante los nuevos retos del Sistema de Relaciones Internacionales, es indudable que el Departamento de Comercio, quiz como nunca antes en la historia norteamericana, resulte clave en la consecucin del objetivo propuesto. El Departamento de Justicia tambin desempea un cometido bsico en la toma de decisiones y ejecucin de asuntos de la poltica exterior como son las relaciones con organismos internacionales, la migracin y el narcotrfico. En la medida en que el tema del narcotrfico ha pasado a ser considerado como parte de la agenda de seguridad nacional de los Estados Unidos, la Drug Enforcement Agency (DEA), en coordinacin con la institucin creada en el mbito de la Oficina Ejecutiva de la presidencia para esos efectos: La Oficina Nacional de Control Antidrogas, juega una labor en extremo substancial en el proceso de conformacin de la poltica exterior. Ahora, ms all de la tarea de supervisin contra el narcotrfico internacional, los criterios de la DEA son tomados en cuenta para determinar una invasin al exterior como fue el caso de Panam o para decidir las partidas de ayuda al exterior a travs del proceso de certificacin o la negativa de visa a un jefe de Estado. Cabe esperar que perspectivamente, el Departamento de Estado desempee un rol ms activo en materia de poltica exterior, tanto en la formulacin como en la ejecucin de la poltica. Esto tiene una relacin especial con los cambios que han tenido lugar en el Sistema de Relaciones Internacionales, y, en consecuencia un mayor uso de los instrumentos diplomticos multilaterales.
En la medida en que la poltica de defensa est sujeta a la reconceptualizacin de la seguridad nacional norteamericana y, en consecuencia, el peso especfico del componente militar en las nuevas condiciones internacionales cambie, el Departamento de Defensa tanto en trminos estructurales y funcionales estar sujeto a cambios elementales.
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En primer lugar, es un hecho innegable que Estados Unidos disfruta en los aos noventa de un momento unipolar en lo militar, al ser la nica superpotencia sobreviviente de la confrontacin Este-Oeste. A pesar de la prdida relativa de preeminencia econmica ante el resto de las potencias capitalistas, fundamentalmente Alemania y Japn, en trminos poltico-militares, Estados Unidos no tiene ningn rival que pueda disputarle el liderazgo en la actualidad ni en un futuro previsible. La desaparicin de la URSS y del Campo Socialista de Europa del Este ha obligado al redimensionamiento y redistribucin de las fuerzas militares, la reconsideracin de las alianzas y de la ubicacin de las bases alrededor del mundo. Los nuevos desafos y las actuales formas de intervencin militar lucha antinarcticos, operaciones de mantenimiento de la paz, etc.conllevan a la reestructuracin de todo el andamiaje de la poltica de defensa. El Pentgono, como parte de la estructura del Estado para la proyeccin internacional, enfrenta este proceso en medio del ms enconado debate dentro y fuera del sistema poltico norteamericano. En el nuevo contexto, se destacan la Agencia de Informacin (USIA) y la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID). Ellas estn llamadas a establecerse como estructuras primordiales en el diseo y ejecucin de la poltica exterior, la cual busca imponer los modelos prescritos de la democracia occidental, haciendo uso de la informacin, la diplomacia pblica y la asistencia econmica, condicionada a los dictmenes norteamericanos. Con el fin de la Guerra Fra tambin se ha hecho necesario un reajuste de las prioridades de la Comunidad de Inteligencia norteamericana en correspondencia con el creciente nmero de escenarios donde pueden estar comprometidos los intereses norteamericanos. Los objetivos, por ende, se han tornado numerosos, complejos y difciles de identificar. El nfasis en las amenazas militares no ha desaparecido; pero han surgido otros en consonancia con la participacin norteamericana en las llamadas misiones humanitarias, de mantenimiento de la paz, la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo internacional, entre otros. La inteligencia norteamericana, posiblemente como ninguna otra institucin o grupo de ellas dentro del sistema poltico norteamericano, requiere de una reorganizacin que tiene entre otras causas el Fin de la Guerra Fra y el nuevo ambiente de seguridad creado alrededor de la desaparicin de la confrontacin Este-Oeste. Tambin se destacan la necesidad de la reduccin de los gastos de inteligencia, y la aceptacin, despus de la experiencia de la Guerra del Golfo Prsico, de refundir diversas agencias y rganos de inteligencia con el objetivo de lograr una mayor eficiencia. La expansin de la autoridad federal en todas las esferas de la vida social y el fortalecimiento sin precedentes del gobierno, como figura central del aparato estatal, han coadyuvado al desarrollo ascendente de la burocracia profesional norteamericana, lo cual ha provocado que con mayor frecuencia los funcionarios no electos tomen decisiones de mucha significacin. La tendencia destaca que los funcionarios burocrticos, a la larga, tienden a imponer sus opiniones, tanto por su capacidad de persuasin, lo cual explica la continuidad de las polticas, como por el paulatino alejamiento del funcionario designado de los temas polticos ms conflictivos. En parte, esto explica porqu es tan elemental en un caso de estudio concreto tratar de conocer las doctrinas, teora y concepciones de un departamento ejecutivo especfico para explicar la toma de decisiones. Por ltimo, al referirnos a la estructura estatal, no se puede desconocer la significacin de los tribunales en el proceso objeto de estudio. A pesar de que las decisiones sobre poltica exterior resultan en extremo limitadas, y, en la praxis jurdica se le trata de dar un enfoque tcnico a las explicaciones de las decisiones judiciales, se puede llegar a la conclusin de que en la medida en que una de las partes resulte extranjera en los contenciosos, las cortes norteamericanas
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afectan a terceros pases, a los ciudadanos o a entidades con personalidad jurdica propia, al establecer pautas para las sentencias, las cuales de ser firmes pasan a ser parte del sistema legal y, en consecuencia, de la poltica exterior norteamericana. El aparato estatal no concentra y organiza todo el contenido poltico de la sociedad, aunque sea el ncleo del sistema poltico. En el mecanismo del poder poltico tambin se incluye a otras instituciones, que sin ser parte integrante del Estado, constituyen un sistema de rganos a travs de los cuales se ejerce tambin dominio econmico, poltico y/o ideolgico. A los efectos de cumplir con nuestros objetivos, seleccionamos como significativos al sector de negocios, a los grupos de inters y presin, y, a los tanques pensantes. Se reconoce la existencia de determinados intereses econmicos, organizados o no, en un momento especfico, que contribuyen con distintas orientaciones, a veces contradictorias o en pugna, a la conformacin de la poltica exterior. Incluso sus demandas, en ocasiones, constituyen el factor principal para la interpretacin y prediccin del curso de la poltica. Los vnculos que se crean dentro de la estructura de poder en los grupos financieros, de influencia decisiva sobre la poltica exterior del gobierno norteamericano, sirven de base terico conceptual para comprender la funcionalidad del aparato poltico del gobierno. Las corporaciones, fundaciones, centros de pensamiento y otras instancias mediadoras les propicia al sector de poder econmico una cuota de poder asimtrica respecto al resto de la sociedad y la identificacin de sus intereses, como intereses nacionales. Al mismo tiempo se observa una nueva orientacin. Las corporaciones multinacionales, las instancias intermedias y sus representantes en el gobierno tienden a hacer nfasis en la contraposicin de intereses econmicos con polticas de sanciones econmicas provenientes del Estado. Esta contradiccin debe aportar nuevas posibilidades en el anlisis de la conformacin de la poltica exterior norteamericana en la medida que se logre esclarecer cmo deben ser balanceadas las preocupaciones econmicas con las prioridades de la poltica exterior. En la historia poltica ms reciente de Norteamrica resulta insoslayable el nivel de influencia alcanzado por los grupos de presin (lobbies) en la formulacin de la poltica exterior norteamericana. Estos son vistos como participantes cada vez ms sofisticados en el "juego del poder". La paradoja consiste en que mientras ms se refleja la expansin del papel de los lobbies en el mencionado proceso, ms difcil es reconocer la legitimidad y aceptacin de sus demandas particulares en la concepcin general y coherente de la poltica exterior. Por su lado, el peso de los "tanques pensantes" en la conformacin de la poltica es muy difcil de evaluar, y mucho ms de medir en trminos cuantitativos. Sin embargo, es posible identificar algunos de los mecanismos mediante los cuales impactan la poltica exterior, como son: la confeccin de propuestas poltica, las publicaciones, - que son, entre otros, los principales mecanismos de estas organizaciones para influir en los procesos polticos y la forma ms tangible de su actividad -, la participacin en audiencias congresionales, y la frecuente contribucin en programas de radio y televisin en los que se discuten temas polticos. Adems, es frecuente su actividad como consultores, y en preparar estudios a travs de la contratacin por el gobierno de proyectos de investigacin. La interaccin poltica, en un sistema poltico dado, tambin tiene lugar mediante el Sistema de Normas, el cual especifica los diferentes cometidos a desempear por las estructuras estatales y su interrelacin con los individuos. Sobre el particular se destaca el derecho nacional, as como otras normas sociales que desempean una tarea fundamental como reguladoras de la
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conducta de los hombres en la sociedad. A diferencia del derecho, las normas morales y las convicciones ticas no son idnticas para todos los hombres, pero existen elementos estructurales de ellas como la opinin pblica, que ejercen una enorme influencia sobre la conciencia de los hombres y actan como sancin moralizante en el proceso poltico. Al hablar del proceso poltico como un conjunto de acciones dirigidas a mantener o cambiar una situacin dada con el fin de lograr un resultado determinado resulta capital la comprensin de que la base de la actividad poltica lo constituye el Rgimen Poltico. Este constituye la faceta funcional de todo el sistema poltico, en el cual se manifiestan los mtodos y procedimientos en la realizacin del ejercicio del poder y en el cual se reflejan las relaciones y vnculos entre la organizacin poltica de la sociedad, los aspectos reguladores y la conciencia. En Estados Unidos, como resultado de factores histricos, tradiciones polticas y las propias caractersticas del desarrollo del capitalismo, en el mbito psicolgico se han arraigado toda una serie de valores y convicciones, que en la literatura especializada ha sido denominado "credo poltico". As, el nacionalismo, el chovinismo, el mesianismo, el anticomunismo, y los ideales de "libertad", "igualdad" econmica (vista desde la perspectiva de la igualdad de oportunidades a ser desiguales), el "individualismo", la "democracia americana" y "el legalismo", entre otros, van a constituir un sistema de convicciones, creado mediante el proceso de socializacin en el mbito individual y grupal, sobre la base del cual se va a justificar y legitimar una actividad poltica determinada. Este sistema constituye el pilar sobre el que se orienta el credo poltico norteamericano que, en ltima instancia, va a determinar la orientacin poltica de esa sociedad, caracterizada por los estrechos mrgenes en que se desenvuelve el debate ideopoltico. La existencia de estas convicciones en la conciencia poltica de masas de Estados Unidos no significa que en momentos concretos de la historia norteamericana no haya existido un debate sobre su actualizacin. En tales casos, el cuestionamiento conlleva a la ruptura del consenso como un acuerdo mnimo que posibilita la convivencia, dentro de los cnones ideopolticos establecidos y le imprime una direccin especfica hacia lo viable socialmente y lo legtimo en poltica. El consenso ideopoltico posee un marcado carcter clasista y, en su nivel de generalidad al apoyar la funcin del Estado de custodia del sistema norteamericano, no define la forma y los contenidos fcticos que asumen los valores, ni los programas concretos que en ellos se fundamentan. Esto brinda la posibilidad de reinterpretar el sistema de valores y principios bsicos del credo poltico sobre la base de una nueva lectura acorde con las tendencias ideopolticas predominantes en la sociedad norteamericana, sin necesidad de proyectos alternativos, fundados en valores distintos. En la actualidad es evidente que las capacidades de gran potencia de los Estados Unidos en todos los mbitos, con dinmico mercado de gran dinamismo, alto desarrollo tecnolgico, y enorme control sobre los medios globales de comunicacin e informacin de todo tipo, le confieren en las actuales circunstancias una enorme capacidad de internacionalizar, globalizar o exportar sus patrones poltico-ideolgicos como poderosos instrumento de la poltica exterior, al convertir su consenso interno en un consenso internacional. La definicin de los intereses nacionales y las concepciones predominantes de seguridad de los Estados Unidos, constituyen elementos cruciales en el proceso de conformacin de la poltica exterior debido a que los conceptos de este alcance, sirven para fijar ideolgicamente las tendencias fundamentales de la poltica. En tanto son expresin del pensamiento consensual de las clases dominantes, tanto la definicin del inters nacional, como el alcance del concepto de seguridad, establecen lmites muy precisos en los cuales debern moverse los actores dentro del sistema poltico norteamericano.
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Durante la Guerra Fra exista una definicin de seguridad nacional derivada de las amenazas militares al Estado, la sociedad y la industria. La desaparicin del campo socialista y de la Unin Sovitica, dej sin sustentacin la concepcin estadounidense de Seguridad Nacional, y por tanto determin un reajuste de esta. Por el momento, queda claro, a este nivel del anlisis, que no existe un consenso sobre los intereses nacionales y el alcance de su definicin de seguridad. A partir del nuevo lugar de los Estados Unidos en la coyuntura internacional de los aos 90's, la redefinicin de su espectro de seguridad nacional y de sus consiguientes proyecciones en materia de poltica exterior y de defensa estn matizadas por la ampliacin de un sentido del realismo poltico que descarta la geopoltica en sentido estrecho y el anticomunismo como pilares alrededor de los cuales se construy la problemtica estratgica y la concepcin de seguridad nacional durante cuatro dcadas. Las proyecciones estratgicas de los Estados Unidos se orientan hacia la definicin de nuevas alternativas y enfoques ms funcionales a los requerimientos de ese pas a tono con su creciente poder militar relativo y con los problemas econmicos que encara en sus esfuerzos por concluir el proceso de restauracin hegemnica iniciado a comienzos del mencionado decenio. La seguridad presume la concentracin de desafos al gobierno y al pas fuera de las fronteras, conflictos en que no solamente se necesita el uso de las fuerzas armadas, sino que existen nuevas dimensiones de la seguridad nacional que trascienden estos estereotipos, como son: la degradacin ambiental, la posesin de minerales estratgicos, el trfico de drogas ilcitas, los movimientos descontrolados de altas cifras de capital, flujos migratorios ilegales, epidemias y terrorismo. El problema plantea una contradiccin entre una creciente globalizacin de las relaciones econmicas internacionales y al mismo tiempo un ascenso del regionalismo, los sentimientos nacionalistas y la participacin creciente de nuevos actores, como las Organizaciones No Gubernamentales El ejercicio del liderazgo norteamericano se ha visto necesitado de definir objetivos generales y una gua para la accin expresada en un concepto. Sin embargo, hasta el presente los intentos de forjar una estrategia por parte de la administracin Bush y despus por el presidente Clinton han sido insuficientes. A lo sumo han enunciado y acuado un "nuevo orden" y han presentado y consolidado una serie de objetivos diversos, que con distinto nfasis, se han empleado en el discurso poltico en cada situacin concreta. Pero esos esfuerzos han quedado lejos todava de la definicin de un nuevo patrn de comportamiento estratgico, conceptualmente formulado, apropiado y aplicado, por una superpotencia que pretende ejercer el liderazgo. El sistema poltico norteamericano y, en particular, el que se refiere al proceso de conformacin de la poltica exterior, evidencia una situacin de inestabilidad caracterizada por la ausencia de un reto significativo que permita articular o recomponer el consenso. En su lugar, se ha ensayado un listado de retos que han pretendido sustituir el reto comunista. Tal es el caso del narcotrfico, el terrorismo y la subversin, la visin ambientalista de la seguridad, la migracin descontrolada, la proliferacin de armas, el fundamentalismo islmico y la democracia. A nivel macro, el inters por indagar sobre el impacto del contexto externo en el proceso de conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos surge debido a que no pocos anlisis de la poltica norteamericana, al menos de manera implcita, consideran que la misma podra ser ajustada a partir de un entorno internacional adverso.
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Desde esta perspectiva, la problemtica resulta relevante en el conjunto de la investigacin porque brinda una aproximacin ms completa a la cuestin del mbito externo en el curso de la poltica norteamericana. Ese contexto, mbito o entorno externo, si bien puede ser influido por la propia poltica norteamericana en ocasiones de manera determinante--, posee cierto grado de autonoma y, repercute en el proceso de conformacin de aquella. En la prctica, este problema se podra ver asociado a la determinacin de los lmites y oportunidades de la poltica exterior de los Estados Unidos. Naturalmente, la significacin de la variable estudiada tiene en cada momento histrico un impacto mayor o menor en la conformacin de la poltica norteamericana debido a la correlacin internacional de fuerzas que caracteriza la posicin de los Estados Unidos, y al grado de convergencia en los principios ideolgicos, polticos y sociales que dominan la agenda global. En otras palabras, la importancia del entorno en la conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos est histricamente determinada y se asocia a un sistema especfico de relaciones internacionales. No slo depende de las condiciones de su propio desarrollo, sino tambin del surgimiento, ascenso y cada de otras potencias y actores. Sobre el particular, se debe tener en cuenta la fuerte asimetra respecto al resto de los actores internacionales que caracteriza la posicin actual de poder e interdependencia de los Estados Unidos en el mbito global dada su condicin de superpotencia, y la considerable identificacin en los paradigmas polticos y econmicos con el resto de las potencias. En la etapa del bipolarismo en las relaciones internacionales la nocin de confrontacin Este-Oeste, la amenaza de la expansin comunista, los propios atributos de poder sobre todo en el plano militar y poltico sirvieron de base para explicar, o en algunos casos justificar el accionar de la poltica norteamericana, siendo relevante para este enfoque los lmites objetivos y subjetivos, que constituyeron la Unin Sovitica, el campo socialista y la emergencia del movimiento de liberacin nacional en Asia, Africa y Amrica Latina para la poltica de los Estados Unidos. Por ejemplo, la dcada de los aos 80s result crtica para los conformadores de la poltica norteamericana, los cuales consideraban que se expresaba una prdida de la hegemona. De cualquier manera el entorno internacional influye en la conformacin de la poltica de los Estados Unidos, al menos porque es el objeto de esa poltica, y, su xito o fracaso, sus costos y beneficios pueden hacerla insostenible, llegando en determinadas circunstancias a ser revertida. En el campo de la economa, por ejemplo, se emplea el supuesto de pas grande en donde el comportamiento de sus mercados internos y la evolucin de la tasa de inters repercute en la conformacin de la tasa de inters mundial. En el terreno de las Relaciones Polticas Internacionales, la anterior modelacin puede aplicarse de manera anloga. Dada las potencialidades de los Estados Unidos en el actual contexto global, la influencia del entorno en la conformacin de su poltica exterior es relativamente pequea, sobre todo en condiciones no crticas. No obstante, ello no quiere decir que no exista influencia en algn sentido, e incluso que la evolucin de la fortaleza relativa de los Estados Unidos respecto a otras potencias le obligue a considerar cada vez ms al entorno global. La percepcin o la expectativa que tengan los formuladores de la poltica exterior y los
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actores internos de mayor ascendencia, en cada caso especfico, puede tambin ser un factor que altere, al menos coyunturalmente o en un corto plazo, la manera en que influye el entorno internacional en la conformacin de la poltica exterior. No resulta equivalente la reaccin ante un mundo unipolar que uno de cierto balance de fuerzas entre las principales potencias y en tal sentido existe ms bien un contexto propiciador del multilateralismo. As, el entorno global es el objeto de los formuladores de la poltica exterior norteamericana y si bien se considera la repercusin interna que puede tener determinada accin poltica, el criterio predominante es cmo deben proyectarse los Estados Unidos para modelar o ajustar sus intereses a ese entorno internacional. De ah la importancia del unilateralismo y el enfoque global en la poltica exterior norteamericana, del enfoque global de su seguridad nacional que como es sabido, no se detiene en sus fronteras. En la actualidad los Estados Unidos se encuentran en un entorno internacional con ciertos rasgos de unipolarismo (rasgo bastante claro en el mbito militar), pero tambin se observa una situacin en la cual impera un creciente multipolarismo en el contexto econmico. Del mismo modo se aprecian ciertos rasgos de creciente globalizacin alterando los resultados del anlisis segn sea la interpretacin del problema. La llamada globalizacin, que a los efectos de este trabajo pretende definir las particularidades del proceso de internacionalizacin del capital, tambin posee significacin para el anlisis del ambiente de las relaciones internacionales, pues alcanza lo social, lo poltico e incluso lo cultural. Tambin es cierto que en el abigarrado escenario internacional, el problema de la gobernabilidad en este entorno cada vez ms globalizado se presenta como un notable reto al liderazgo norteamericano. Esos nuevos retos, establecidos a veces por mafias internacionales o transnacionales involucradas en el trfico de drogas, armas y el lavado de dinero, son actores que escapan al entramado formal de las relaciones internacionales y pueden tener notables impactos en la conformacin de la poltica exterior de los Estados Unidos. La experiencia de la poltica exterior de los Estados Unidos despus de la Segunda Guerra Mundial, incluida la etapa ms reciente en la que se evidencia el fin del bipolarismo, muestra una notable asimetra entre la influencia de los Estados Unidos en el sistema de relaciones internacionales y el impacto del contexto internacional en la conformacin de su poltica exterior. Esto ltimo resulta menos significativo, y con frecuencia despreciable, sobre todo en las relaciones con estados con un pequeo impacto en el sistema mundial en condiciones de nocrisis. En nuestros das, y, dado el momento de trnsito de las relaciones internacionales, no es posible definir un claro ni definitivo escenario internacional y, por ello, la incidencia del contexto internacional en la conformacin de la poltica exterior norteamericana es importante valorarlo a partir de un mapa de situaciones concretas en un contexto especfico. Sin dudas, la estructura del Sistema de Relaciones Internacionales, es decir, ya sea unipolar, bipolar o multipolar le imprime al proceso especificidades y lmites ms o menos laxos al comportamiento de los Estados nacionales, sobre todos a las potencias, y en particular a los Estados Unidos. En cada anlisis se requiere caracterizar el entorno global e identificar los principales actores que estn desempeando una funcin decisiva en la evolucin de las relaciones internacionales. A pesar de la globalizacin, es preciso tener en cuenta la dimensin regional
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e incluso a veces local de la poltica y el impacto al interior de los Estados Unidos.
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Citas y Notas bibliogrficas Introduccin

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Lenin, Vladimir I.: Obras Completas, T.22, Editorial Poltica, La Habana, 1963; p.280.
Marx, Carlos: "Prlogo de la Contribucin a la Crtica de la Economa Poltica"; En: Carlos Marx y Federico Engels: Obras Escogidas, T.1, Ediciones en Lenguas Extranjeras, Mosc, /1955/, p.373.
3 Engels, Federico: "El Origen de la Familia, la Propiedad Privada y el Estado"; En: Obras Escogidas en Dos Tomos, T.2, Editorial Progreso, Mosc, 1966, p.318-322. 4
Para profundizar Vase: Lenin, Vladimir I: "Imperialismo: Fase Superior del Capitalismo"; En: Obras Completas, T.22, Editorial Poltica, La Habana, 1963, p.280-281, p.312. Vase: Del Llano, Eduardo: El Imperialismo: Capitalismo Monopolista, Editorial Orbe, La Habana, 1976, p.245-282.
5 6
Marchenko, M.N.; Fernndez Bult, J. y otros: Manual de Teora del Estado y el Derecho, Editorial Pueblo y Educacin, Ciudad de La Habana, 1988, p.41-52; 70-81; Marchenko, Mijail: "El Estado como Institucin del Sistema Poltico de la Sociedad", En: Ciencias Polticas: Integracin de las investigaciones, Problemas del Mundo Contemporneo", AC URSS, redaccin Ciencias Sociales Contemporneas, Mosc N.114, 1988, p.64-73. 7 Jack Plano, Robert; Helenan S., Robin: The Dictionary of Political Analysis., Second Edition, California, 1982, p 77-78.
8 Segn Thomas Kuhn en su clsico libro The Structure of Scientific Revolutions el paradigma unifica y al mismo tiempo hacen emerger tradiciones coherente y particulares de la investigacin cientfica. Son los logros cientficos universalmente reconocidos que durante un tiempo constituyen modelos de problemas y soluciones para comunidades de practicantes de una profesin. Kuhn declara que el concepto de paradigma es ms global que el cuerpo de una teora. Sin embargo, a pesar de que a Kuhn se le reconoce como uno de los investigadores que ms han aportado al significado de los paradigmas cientficos, sobre los mismos tambin existen otras interpretaciones. Por ejemplo, se hace referencia a paradigmas cuando se disea una parte particular de una investigacin ms amplia, o al marco reducido del estudio de un objeto de estudio de una disciplina como es el caso del paradigma de integracin poltica. Tambin se le llama paradigma en las ciencias polticas contemporneas a lo contrario. Es decir a los ms amplios modos de pensamiento que caracterizan una disciplina entera o a una gran segmento de la misma. A niveles ms especficos paradigma pude ser la articulacin de problemas de investigacin y mtodos, as como la identificacin de variables que den lugar a preguntas, cuya respuestas se obtendrn en el desarrollo de la investigacin misma. Esto puede incluir un elemento terico, es decir, la declaracin de una hiptesis que destaque la interrelacin entre varias variables. En este caso, a diferencia del criterio de Kuhn, el paradigma no llega a proponer una teora. Slo para ejemplificar, en las ciencia polticas norteamericanas dos de los paradigmas ms conocidos son el estructural-funcional y el del anlisis sistmico. Para profundizar: Vase: Jack Plano, Robert; Helenan S., Robin: The Dictionary of Political Analysis., Second Edition, California, 1982, p86-87; 159-160. 9
Para profundizar Vase: Timasheff, Nicholas: La Teora Sociolgica fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1961, p.57 y Iovchuk, M.T; Oizerman, T.I.; Schipanov, I.Ia: Compendio de Historia de la Filosofa, Editorial Pueblo y Educacin, Ciudad de La Habana, 1979, pp. 355-361.
10 Talcott Parsons: Es el creador de la corriente funcionalista o estructura-funcionalista norteamericana. Graduado en Ciencias Econmicas en Ambergst College (1924) y Doctor en Filosofa. Sus obras fundamentales son: "El lugar de los valores fundamentales de la teora sociolgica (1935), "The structure of social action" (1937), "Hacia una teora general de la accin" (1953), "Ensayos de teora sociolgica" (1954) y otros. Para Parsons el concepto de sistema poltico es el de gobierno, visto como un todo del aparato estatal federal.
Robert K. Merton: Discpulo y seguidor de T. Parsons. Ha introducido modificaciones al estructural funcionalismo que refuerza el objetivo de presentar al sistema imperialista como un conjunto funcional coherente. Doctor en Filosofa de la Universidad de Harvard (1936). Sus obras principales son: Science Technology and Society in 17th century (1938), Discrimination and northamerican creal (1948), Teora y estructura social (1949), Continuos in social research (1950), On theoretical sociology (1967).
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La absolutizacin de las relaciones polticas se basa en el criterio de que las clases se determinan desde el punto de vista del poder de unas con relacin a las otras. Vase: Barkley R: "The Theory of the Elite and the Mythology of Power"; En: Science and Society, Spring 1955, 1.19, No.2, p.97.
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El elitista J.Porter plantea que la divisin de la sociedad en lite como portadora de las funciones de direccin de las masas constituyen la condicin nmero uno y ms importante de la "sociedad civilizada".
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H. Laswell trata de demostrar que se adquieren posiciones de liderazgo en virtud de las cualidades naturales, de su capacidad innata; mientras que L. Freund lo atribuye a cualidades msticas.
13 Para profundizar Vase: Bell, Daniel: The Coming of PostIndustrial Society: A Venture in Social Forecasting, Basic Book Inc., Publishers, New York, 1973, pp.14. 52. 119, 213, 214; Monigue, Dagnand; Dominique, Mhel: "Elite, Subelite, Counter-elite"; En: Social Science Information, Vol.22, No.6, 1983, p.817 y Toffler A:The Third Wave, William Morrow and Co., Inc., New York, 1980, p.76. 14
Mill, Wright C: The Power Elite, Oxford University Press, New York, 1957; y Damhoff, William: Who Rules America?, Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1967. Tambin de William Damhoff: The Bohemian Grove and Other Retreats: A Study in Rulling Class. Cohesiveness, Harper and Row, New York, 1974; y The Power That Be Processes of Ruling Class. Domination in America, Vintage Books, New York, 1979. Esto dio lugar a intentos por resolver el problema de la macroteora desde posiciones del eclecticismo, lo cual provoc un desarrollo de la sociologa crtica.
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En la actualidad numerosas investigaciones norteamericanas centran el anlisis de los procesos polticos en la valoracin psicolgica de sus lderes y el carisma.
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Este modelo fue diseado bsicamente por Graham Allison en su libro "Essence of Decision", Litle Brown, Boston, 1971; Robert L. Rothstein, En: "Planning, Prediction and Policy Making in Foreign Affairs, Litle Brown, Boston, 1972; y Karl W. Deutsch: The Nerves of Government, Free Press, Second Edit, NY, 1966. Vase: David Braybrooke and Charles E. Lindblom: A Strategy of Decision, Free Press, NY, 1963.
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Lindblom, Charles E.: The Hidden Hand in Government, RM-1434-RC Santa Monica, Rand Corporation, California, 1955 y "The Science of Muddling Through"; En: 19 Public Administration Review 79-88, Spring 1957.
20 Vase; Herbert C. Kelman: International Behavior: A Social Psychological Analysis, Holt, Rinehart and Winston, NY, 1965, Irving L. Vanus: Victims or Groupthink: A Psychological Study of Foreign Policy Decision and Fiascoes, Houghton Mifflin, Boston, 1972 y Robert Axelrod, ed.: The Structure of Decision, Princeton University Press, Princeton, 1976. 21 22 23
John D. Steinbruner: The Cybernitic Theory of Decision, Princeton University Press, Princeton, 1974. Kenneth N. Waltz: Foreign Policy and Democratic Politics, Little Brown, Boston, 1967.
Allison, Graham T. and Halperin, Morton H: "Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some Policy Implication"; En: Richard H. Ullman y Raymond Tanter, eds: Theory and Policy in International Relations, Princeton University Press, Princeton, 1972, p.43. Weber, Max: The Theory of Social and Economic Organization, Oxford University Press, New York, 1947. Dahl, Robert A.: Preface to Democratic Theory, University of Chicago Press, Chicago, 1956. Morgenthau, Hans J: Politics Among the Nation, Alfred A. Knopf Publisher, New York, 1948.
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Keohane, Robert O. and Nye, Joseph S: Transnational Relations and World Politics, Cambridge, Harvard University Press, Mass, 1972; y "Relaciones Transgubernamentales y Organizaciones Internacionales"; En: Cuadernos Semestrales, Estados Unidos, Perspectiva Latinoamericana, No.10, 2do. Semestre 1981, pp.309-330.
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Los realistas estructurales o neorrealistas representan una regresin al realismo clsico de Morgenthau, pero definiendo un conjunto sistmico de propuestas que puedan someterse a pruebas empricas. Vase: Ashley, Richard K.: Realistic Dialectics: Toward a Critical Theory of World Politics, Trabajo presentado en The Annual Meeting of the American Political Science Association, Denver, Colorado, Septiembre, 1981. Gilpin, Robert: War and Change in World Politics, New York, Cambridge University Press, 1981.
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La teora del equilibrio de poder se basa en la desarrollada por Kenneth Waltz. Vase: Waltz, Kenneth: Theory of International Politics, Reading, M.A.; Addison-Wesley, 1979. La teora de los juegos basada en los trabajos tempranos de Thomas Schelling fue desarrollada por Snyder y Diesing, los cuales subrayan la necesidad de comprender la interrelacin entra la poltica interna y la externa para resolver las crisis. Vase: Snyder,
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Glenn y Diesing, Paul: Conflict Among Nations: Bargaining, decisionmaking and system structure in international crises, Princeton, N.J., Princeton University Press, 1977.
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Entre los tericos de la estabilidad hegemnica se destacan Charles Kindleberger y Stephen Krasner segn los cuales los regmenes econmicos internacionales fuertes dependen del poder hegemnico, es decir la concentracin del poder contribuye a la estabilidad. Vase: Kindleberger, Charles: System of International Economic Organization; En: David P. Calleo: Money and The Coming World Order, New York, University Press, Lehrman Institute, 1976. Krasner, Stephen: International Regimes, Ithaca, N.Y., Cornell University Press, 1983.
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La demanda de los regmenes internacionales de cooperacin es una interpretacin de la formacin del rgimen internacional sobre la base del anlisis de eleccin racional dentro de la tradicin utilitaria del contrato social. Vase: George, Alexander, Lucas: Case Studies and Theory Development: The Method of Structure, Focused Comparison; En: Paul Lauren: Diplomacy: New Approaches in History, Theory, and Policy. New York, Free Press, 1979. Jervis, Robert: Security Regimes, En: International Organizations, Vol 36, No 2, p 180.
Constituyen una versin del estudio de las instituciones internacionales en instituciones especficas. Vase: Wendt, A.E.: The Agent-Strcture Problem in International Relations Theory; En: International Organization, Vol 41:335-370; Moe, T.M.: The New Economics of Organization; En: Journal of Political Science, 28:739-777; y Arrow, K. J.: The Economics of Agency; En: J.W. Pratt y R.J. Zeckhauser: Principal and Agents: The Structure of Business, Boston, Harvard Business School Press, pp 37-51. La teoria reflexiva cuestiona, en su discusin de la soberana, la existencia de una frontera clara entre la poltica interna y la externa. Vase: Alker, H.R, Jr: The presumption of Anarchy in World Poltics, Department of Political Science, MIT, Augost, 1986. Kratochwil, F.: Off Systems, Boundaries and Territoriality: An inquiry into the formation of the State System; En: World Poltics, 39: 27-52 y Ruggie, J. G.: Continuity and Transformation in the World Polity: Toward a Neorealistic Synthesis; En: R.O. Keohane: Neorealism and its Critics, New York, Columbia University Press, 1986.
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En esencia la tesis que defiende Fukuyama parte del concepto Hegeliano de que el Fin de la Historia ocurre al llegar ella a lograr los objetivos propuestos. Para Fukuyama el fin del Socialismo real implica el establecimiento sin discusin de la Democracia Liberal como forma fundamental ideolgica, y el capitalismo como sistema econmico. Vase: Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, New York, Free Press, 1992.
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A diferencia de Fukuyama, Huntington plantea que la actualidad no constituye el Fin de la Historia, sino ms bien es la continuacin de la misma, y que en el futuro est se repetir en forma de ciclos. Pronostica para el S. XXI la posibilidad de ms guerras entre pueblos, incluso peores que las del S.XX, en tanto ahora el factor de la Guerra de las Civilizaciones ser ms importante que entre las Naciones. Huntington, Samuel. The Clash of Civilization. Foreign Affairs, No 3, Summer 1993. Huntington, Samuel: The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, Simmon & Schuster, 1996
Vase: Chomsky, Noam y Dieterich, Heinz: La Sociedad Global: Educacin Mercado y Democracia, Noviembre 1995. Editorial Joaquin Mortiz, S.A. de C.V., Mxico D.F. Dieterich, Heinz: Comp. Globalizacin, Exclusin y Democracia en Amrica Latina, Febrero 1997, Editorial Joaquin Mortiz, S.A. de C.V., Mxico D.F; y Dieterich, Heinz, Franco, Raimundo y Peters Arno: Fin del Capitalismo Global: El Nuevo Proyecto Histrico. Editorial Nuestro Tiempo. Mxico D.F., Marzo1998. Vase: Hinkelammert, Franz J.: Amrica Latina y la Globalizacin de los Mercados; En: Dieterich, Heinz: Comp. Globalizacin, Exclusin y Democracia en Amrica Latina, Febrero 1997, Editorial Joaquin Mortiz, S.A. de C.V., Mxico D.F, pp 113-132.
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Elementos Organizativos
Sobre el concepto de toma de decisiones exiten tantas opiniones como autores significativos de las diferentes escuelas de pensamiento sobre el tema en cuestin que muy grosso modo fueron valoradas en la introduccin del presente trabajo. No obstante, consideramos que la definicin que en este resultado presentamos es lo ms consensual que sobre la vasta literatura sobre el particular existe al menos presente fsicamente en Cuba. Entre otras obras se destacan sobre el particular las siguientes: Allison, G: Conceptual Models and theCuban Missile Crisis; En: American Political Science Review, LXIII, N3, 1969, pp 689-718. Anderson, J.E.: Public Policymaking; 1984, 2. De. Holt, Rinehort and Winston, New York. Heclo, H: Review Article: Policy Planning; En: British Journal of Political Science, N 2, 1974, pp 83-108 Hogwood B.W. y Gunn, L.A: Policy Analysis for the Real World, 1984, Oxford University Press. Lindblom, Ch.: The Science of Muddling Through En: Public Administration Review, 1959, N. 19, pp 79-88 Lindblom, Ch y Braybrooke, D: A Stratregy of Decision, 1963, Free Press, New York. Lindblom, Ch: Still Muddling, not yet Through En: Public Administration Review; N. 39, 1979, pp 517-526 Lindblom, Ch: The Policy Making Process, 2 de. Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ, 1980. Lowi, Th: American Business and Public Policy Case Studies and Political Theory, En: World Politics, XVI, pp 677-715.
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Majone, G.D.: Evidence, Argument and Persuasion in the Policy Process. Yale University Press, 1989. Wildavsky, A.: Speaking Truth to Power, Little Brown, Boston. 1979.
Al igual que en el caso del concepto de toma de decisiones, la implementacin es valorada por los diferentes autores segn la escuela de pensamiento a la que pertenecen. Sin embargo, todos parten del criterio que la poltica no fuera poltica si slo queda en la intencin y no se lleva a via de hechos. . Entre otras obras se destacan sobre el particular las siguientes: Allison, G: Politics and the Professors: Great Society in Perspective, 1978, Brooking Institution, Washington D.C. Bardach, E: The Implementation Game, 1977. MIT Press, Cambridge. Ingram, Helen M. y Mann, Dean E.: Why Policies Succeed or Fail, 1980. Sage, Beverly Hills. Elmore, Richard: Bacward Mapping: Implementation Research and Policy Decision; En: Political Science Quarterly.; Winter, 94, 4, pp 601-616. Lipsky, M.: Sdteet Level Bureacracy and the Analysis of Urban Reform; En: Urban Affairs Quarterly, VI (4) 1971, pp391409. Lowi, Th: The End of Liberalism, 1969, Norton, New York. Vase: M.N. Marchenko: "El Sistema Poltico de la Sociedad Burguesa Contempornea"; Op.cit; p.12 y 19; I.P.Ilinski, A.A. Mishin, L.M.Entin: Op.cit; p. 13 y F.M. Bulatvski: Lenin, El Estado y la Poltica; Op.cit; p.118. En relacin con el concepto de sistema poltico existen diversas escuelas de los estudiosos de este tema dentro de la ciencia marxista. Las obras y autores ms importantes de las diversas corrientes de pensamiento al respecto en la ex-URSSson I.D.Levin: La Ciencia Burguesa Contempornea del Derecho Estatal, Editorial de la Academia de Ciencias de la URSS, Mosc, 1960 (En Ruso); V.A.Tumanov: Crtica de la Teora Burguesa Contempornea del Derecho, Editorial de la Academia de Ciencias de la URSS, 1957 (En ruso), V.A.Shubin: El Sistema Poltico del Capitalismo Monopolista de Estado y su Crisis, Leningrado, 1978; Y.A.Tijomirov: El Desarrollo del Sistema Poltico en el Mundo Actual, Editorial Literatura Jurdica, Mosc, 1981 (En Ruso).F.M. Burlatvski: Fundamentos de la Teora del Sistema Poltico, Mosc, 1985, (En Ruso); F.M. Burlatvski y A.A. Galkin: El Leviatn Moderno. Ensayo de la Sociologa Poltica del Capitalismo, Mosc, 1985 (En Ruso); F.M.Burlatski: Lenin, El Estado y la Poltica. Mosc 1970; M.N. Marchenko: Ensayos de la Teora del Sistema Poltico de la Sociedad Burguesa Contempornea, Mosc, 1985, (En Ruso); M.N.Marchenko: El Sistema Poltico de la Sociedad Burguesa Contempornea, Mosc,1981 (En Ruso); L.S.Mamut: Problemas de la Teora del Estado en la Lucha Ideolgica Contempornea, Mosc, 1976, (En Ruso); L.S. Mamut: C.Marx como Terico del Estado, Mosc, 1979 (En Ruso); I.P. Ilinski, A.A.Mishin, L.M.Entin: Sistema Poltico del Capitalismo Contemporneo, Editorial de Relaciones Internacionales, Mosc, 1983, (En Ruso). Vase: M.N. Marchenko: "El Sistema Poltico de la Sociedad Burguesa Contempornea"; Op.cit; p.12 y 19; I.P.Ilinski, A.A. Mishin, L.M.Entin: Op.cit; p. 13 y F.M. Bulatvski: Lenin, El Estado y la Poltica; Op.cit; p.118.
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Para profundizar Vase: Tumanov, Vladimir: "Mecanismo Poltico del Poder del Capital Monopolista"; En: Problemas del Mundo Contemporneo, No.41 Academia de Ciencias de la URSS, Mosc, 1976, p. 144-149. V.I.Lenin: Obras Completas, 2da. ed, Buenos Aires, 1970, Tomo 19, p.338.
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Al respecto debemos recordar que el Estado es la organizacin rectora, pero no la nica organizacin poltica de la sociedad. En tal sentido el profesor G.Manov expresa que "el poder estatal se distingue por la soberana, rasgo definido habitualmente como su cualidad. Su atributo consiste en la supremaca del poder del Estado dentro del pas y la independencia en el exteriordentro de los lmites del derecho internacional". Para profundizar Vase: Teora Marxista Leninista del Estado y el Derecho, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1985, Tomada de la edicin en ruso preparada por el Instituto del Estado y el Derecho de la Academia de Ciencias de la URSS, bajo la direccin de G.Manov, publicado por la Editorial Literatura Jurdica, Mosc, 1970, p.200 En esta misma direccin Zhidkov O, Chirkin V y Yudin Yu plantean que la soberana del Estado "es la expresin jurdica de la autonoma del poder estatal y su independencia respecto a cualquier otro poder, lo mismo dentro del pas como allende de sus fronteras. Proviene del hecho de que la clase dominante ejerce su poder, la dictadura de clase. Como resultado, el poder estatal adquiere carcter universal y se extiende a todos los miembros de la sociedad del pas dado, a todos los ciudadanos, a las personas sin ciudadana y a los extranjeros que residen en dicho pas". Vase: Zhidkov O; Chirkin. V; Yudin Yu: Fundamentos de la Teora Socialista del Estado y el Derecho, Editorial Progreso, Mosc, 1980, p.45.
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Zhidkov O; Chirkin V; Yudin Yu: Op.cit; p.78. Manov G: Op.cit; p.241. Vase Zhidkov O; Chirkin V; Yudin Yu: Op.cit; p.76
El Congreso 198
Se debe recordar que el Congreso se estructura sobre la base de dos partidos fundamentales: El Demcrata y el Republicano; pero en la prctica y como resultado de que ambos partidos reflejan los intereses de la burguesa monopolista -a pesar de las diferencias de matices en el enfoque de temas especficos-las posiciones partidistas se diluyen y tienden a ser suplantadas por la formacin de pactos y coaliciones sobre diversas fundamentaciones como pueden ser: de tipo ideolgico, de inters regional, de influencia de determinados grupos de presin, de compulsin electoral, etc.
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El problema de los congresistas respecto a la informacin es un asunto complejo que dificulta la actuacin rpida y activa de los mismos. Por un lado, el Congreso, generalmente, realiza audiencias pblicas por lo que es considerado como una institucin no muy buena para mantener secretos estatales, de modo que, en cuestiones especficas como los asuntos de seguridad nacional o militares, la Administracin no se muestra colaboradora en brindar la suficiente informacin respecto a un tema para realizar anlisis polticos alternativos de forma eficiente. Por otro, a los debates de proyectos de ley, enmiendas y resoluciones, los comits y subcomits invitan a las audiencias tanto a funcionarios de la Administracin, como a especialistas o profesores universitarios, lo cual dificulta una correcta diferenciacin entre las opiniones y las informaciones reales acerca de un tpico determinado. A todo esto se suma, la imposibilidad de los congresistas de poder dominar cada tema en discusin en los diferentes comits y subcomits, y de manejar aunque sea una informacin correcta mnima al respecto. Esto ha provocado que, por lo general, la opinin del comit permanente especializado sea acogida por los otros miembros del Congreso como vlida, al no ser que el tema afecte directamente a algn congresista o grupo de congresistas o que el mismo se considere un asunto importante a nivel nacional. Esto se conoce en la literatura como "norma de reciprocidad".
52
Para profundizar vase: Castro Mario, Soraya: Anlisis Histrico y Situacin actual del Congreso de Estados Unidos de Amrica, CESEU, Universidad de La Habana, junio 1987, pp.125-145. IV The Budget Process, II, Congresional Budget Process, p.IV 2. Idem.
53 54 55
En la Cmara de Representantes el Partido que ocupa la mayora de los escaos como resultado del proceso electoral elige a la mxima figura de esa institucin que es el Speaker. En el Senado hay tres tipos de funcionarios que pueden presidir esa institucin: 1) Constitucionalmente, el Vicepresidente de Estados Unidos, aunque sea de otro partido, es el Presidente del Senado, pero slo en raras ocasiones ejerce esa funcin; 2) La Constitucin tambin prevee el cargo de Presidente pro-tempore en caso de que el Vicepresidente se ausente, y usualmente lo ocupa el senador de mayor antiguedad en el Senado del partido en mayora y, 3) Cualquier senador del partido en mayora puede presidir esa institucin.
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La mayora de las legislaciones ms importantes que son aprobadas por los comits de la Cmara de Representantes no pasan al pleno. Este tipo de medidas legislativas estn sujetas a la consideracin del Comit de Reglas. El poder de este ltimo consiste en su responsabilidad para situar los proyectos de ley en calendario a ser analizados por el pleno. Los proyectos de ley pblicos, reportados por los comits se sitan cronolgicamente en uno de los dos calendarios bsicos: El Calendario de la Unin (Calendar of the Committee of the Whole House on the State of the Union) o el Calendario de la Cmara. En el primero se incluyen todos los proyectos de ley que tienen que ver con dinero; mientras que en el Calendario de la Cmara se valoran los restantes proyectos de ley pblicos que tienen que ver con asuntos administrativos y de procedimiento. A los proyectos de ley ms importantes se les concede preferencia a travs de una "orden especial" del Comit de Reglas que, usualmente, es solicitada por el jefe del comit que report la propuesta. El Comit de Reglas convoca audiencias sobre esa solicitud y, se producen debates similares a los otros comits que consideran asuntos legislativos. Si se aprueba otorgar la "orden especial" por parte de ese comit, se somete a votacin en el pleno de la Cmara Baja. Una "orden especial" o regla, como tambin se le conoce, tiene dos objetivos bsicos: 1) Darle preferencia a un proyecto de ley para su consideracin sin tener que esperar el orden cronolgico y 2) Determinar cunto puede demorarse el debate una vez que el proyecto de ley se encuentre en el pleno. Tambin limita el tiempo de propuesta de enmiendas. El Comit de Reglas en la Cmara de Representantes acta adems como intermediario de las disputas que puedan surgir entre la jurisdiccin de los diversos comits. En el Senado no existe nada comparado con las funciones del Comit de Reglas de la Cmara Baja en lo que respecta a su funcin de determinar el calendario. En el Senado la mayor parte del proceso legislativo transcurre a travs de acuerdos de consentimiento unnime que se logran con negociaciones privadas y se aprueban en el pleno por la mayora de los presentes. En el caso de acuerdos de consentimiento unnime para dirigir el debate en el pleno, en ellos se especifica el tiempo durante el cual se debatir un proyecto de ley, y se ofrecern enmiendas y puede ser fijada la fecha y hora en que se producir la votacin final. Para profundizar vase: Oleszek, Walter: Congressional Procedures and the Policy Process, Second Edition, CQ Press, a division of Congressional Quarterly Inc, Washington, 1984, pp. 106-115 y 158-159. En la Cmara de Representantes existen 4 tipos de calendarios 1) El Calendario de la Unin al que se le refieren todos los proyectos de ley que tienen que ver con dinero; 2) El Calendario de la Cmara al que se envan el resto de los proyectos de ley importantes; 3) El Calendario Privado, en el cual se valoran los pedidos de emigracin o reclamas contra el gobierno; y 4) el Calendario de Acuerdo, en el que sitan los proyectos que no son controvertidos. En el Senado slo hay dos tipos de Calendarios:
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1) El Calendario de Ordenes Generales en el que se analizan todos los proyectos de ley ya sean pblicos o privados; y 2) el Calendario Ejecutivo para la ratificacin de tratados y funcionarios pblicos. Para profundizar vase: McConachie: Congressional Committees, Thomas Y. Crowell Co, New York, 1898, p.124; Galloway George B.: History of the House of Representatives, 2nd ed. rev. editado por Sidney Wise, Thomas Y. Crowell Co, New York, 1976; Kravitz Walter: "Evolution of the Senate's Committee System", En: The Annals, January 1974, p.27-38; Wilson Woodrow: Congressional Government, Houghton Mifflin Co, Boston, 1885; Polsby Nelson: "The Growth of the Seniority System"; En: American Political Science Review, September 1969, 787-807; French, Burton L.: "Sub-Committees of Congress"; En: American Politics Science Review, February 1915, p.68-92; Haeberle, Steven H.: "The Institutionalization of the Subcommittee in the United States House of Representatives"; En: Journal of Politics, November 1978, pp.1054-1065; Redman, Eric: The Dance of Legislation, Simon and Schuster, New York, 1973, p.140; Price, David E.: "Policy-Making in Congressional Committees: The Impact of Environmental Factor"; En: American Political Science Review, Fall 1978, pp.548-574; Asbell, Bernard: The Senate Nobody Knows, Doubleday and Co., New York, 1978; Eckhardt Bob y Black, Charles L.; The Tides of Power, New Haven, Yale University Press, 1976.
59 Ambas cmaras se apoyan en los legisladores de los comits que analizaron el proyecto y lo reportaron al pleno. Un miembro de otra comisin puede ser elegido al Comit de Conferencias si tiene inters especfico en la legislacin que se valora, o si se le considera experto en los asuntos que se aprecian. Cuando el proyecto se someti a la consideracin de varios comits especializados, entonces miembros de todos ellos participan en la reconciliacin de la versin. 60 58
En el Comit de Conferencias se permiten enmiendas en calidad de sustitutas como una tercer versin, anloga a la propuesta de la Cmara de Representantes y el Senado.
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En este nivel de decisin, por lo comn, se encuentran en la agenda de anlisis enmiendas no afines al proyecto de ley que se est estimando, como resultado de que en la Cmara Alta no existen restricciones en ese sentido. Tales mociones pueden ser cuestionadas por los representantes que participan en el Comit de Conferencias.
Para profundizar vase: Story, Joseph: Commentaries on the Constitution of the United States, 5th. ed, vol.1, Little Brown and Co, Boston, 1905, p.396; Binkley; Wilfred E: President and Congress, Alfred A. Knopf, NY, 1947; Livingston, William S: The Presidency and the Congress. A Shifting Balance of Power?, Lyndon B. Johnson: School of Public Affairs, Austin, Texas, 1979, Wayne Stephen J: The Legislative Presidency, Harper and Row, New York, 1978.
63 64
62
Este tipo de veto se conoce en la literatura como Pocket Veto.
Macgregor Burns, James: Presidential Government, Houghton Mifflin Co, Boston, 1966, p.284; Fisher Louis: The Constitution Between Friends, St Martin's Press, New York, 1978; Polsby, Nelson: Congress and the Presidency, 2nd Ed, Prentice Hall, Englewood Cliffs, NY, 1971; Pious, Richard: The American Presidency, Basic Books, NY, 1979; Schlesinger, Arthur M. and Grazia de, Alfred: Congress and the Presidency: Their role In Modern Times, American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington D.C., 1967.
65 66
Corwin, Edward: The President: Office and Powers, 1787-1948, New York University Press, ed rev, New York, 1948, p.55.
Para profundizar vase: Fraga Iribarne, Manuel: La Reforma del Congreso de los Estados Unidos, Ediciones Cultura Hispnica, 1951, pp.88-89.
67
Uno de los primeros hechos que demuestran la existencia de este consenso fue el apoyo que le brind el Congreso al Presidente Harry S.Truman el 12 de Mayo de 1947, en el que inaugur su poltica de contencin al comunismo y decidi llevar a ejecucin su programa de ayuda Greco-Turca, ante la necesidad de "defender la seguridad nacional" amenazada por el "comunismo internacional" sobre una base bipartidista.
68 Para profundizar vase: Goldstein, Martin E: America's Foreign Policy: Drift or Decision, Scholarly Resources Inc, Delaware, 1984, p.225.
El Ejecutivo
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Vanse citas No 39 y 40. Public Law 253, 80th Congress, 26 July 1947, 61 Stat. 495. Idem
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Edward N. Wright, "The Structure of American Defense Policy-making", En: Schuyler Foerster and Edward N. Wright (Eds), American Defense Policy, Sixth Edition, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1990, pp.453-454. Zbigniew Brzezinski, "The NSC'S Midlife Crisis" En: Foreign Policy , no. 69, Winter 1987-88, p.83. Idem.
73 74 75
Phillip G. Henderson, "Advice and Decision: The Eisenhower National Security Council Reapraised", en: R. Gordon Hoxie, The Presidency and National Security, Center for the Study of the Presidency, New York, 1984, pp. 153-186.
76 En su primera conferencia de prensa, celebrada el 27 de enero de 1969, Nixon dijo, refirindose a la guerra en Viet Nam: "Esto llevar tiempo, pero puedo asegurar que tendr mi atencin personal. Tendr mi direccin personal. El Secretario de Estado, mi Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional (subrayado de la autora), el Secretario de Defensa, todos nosotros le daremos toda la atencin posible, y esperamos encontrar nuevos enfoques". Citado por Zbigniew Brzezinski, Ob. Cit. pp. 96-97. 77
Robert C. McFarlane, "The National Security Council: Organization for Policy Making", En: R. Gordon Hoxie, Ob.Cit. pp.261-273.
78
De los seis Asesores para Asuntos de Seguridad Nacional durante la Administracin Reagan -Richard Allen, William Clark, Robert McFarlane, John Poindexter, Frank Carlucci y Colin Powell- tres de ellos eran oficiales en activo: McFarlane, Poindexter y Powell. (Nota de la autora) Soraya Castro, Rosa Lpez y Rosa Ma. Lobaina, "Anlisis del Primer Ao de la Administracin de William Jefferson Clinton", En: Visin-USA, CESEU-UH, enero de 1994.
79
La Central de Inteligencia se compone de los jefes o directores mximos de las diferentes entidades de inteligencia de los departamentos ejecutivos y de la propia CIA,que conforman la comunidad de inteligencia. Forman parte de esta: CIA, FBI, Agencia de Inteligencia Militar, Agencia de Seguridad Nacional, Inteligencia de las Fuerzas Terrestres, Inteligencia de la Marina, Inteligencia de las Fuerzas Areas, Inteligencia del Cuerpo de Marines, Oficina de Recopilacin para la Inteligencia, FBI, Departamento del Tesoro, Departamento de Energa y el Departamento de Estado. Para profundizar vase: Kegley, Charles W and Wittkopff, Eugene R: American Foreign Policy: Pattern and Process, Third Edition, Martin Press, NY, 1987, pp 390-406.
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Cohen, Stephen D.: The Making of United States International Economic Policy. New York, Praeger, 1981. Federal Register. National archives
Para profundizar vase: The United States Government Manual 1993/1994, Office of the and Record Service. General Services Administration. 1993, p495.
83
Entrevista de la autora el 5 de mayo de 1997 con James Andrew Lewis, Director de la Oficina de Control de Comercio Estratgico y Poltica Exterior del Departamento de Comercio, Ian Bird, Director de la Oficina de Licencias de Exportaciones, Eileen Albanese, Vicedirectora de la Oficina de licencias de Exportaciones del Departamento de Comercio. Idem;
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Idem; Idem; 50 U.S.C. App & 2405. 50 U.S.C. App & 2404. 15 C.F.R. 770-786
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Entrevista de la autora el 5 de mayo de 1997 con James Andrew Lewis, Director de la Oficina de Control de Comercio Estratgico y Poltica Exterior del Departamento de Comercio, Ian Bird, Director de la Oficina de Licencias de Exportaciones, Eileen Albanese, Vicedirectora de la Oficina de licencias de Exportaciones del Departamento de Comercio. Idem;
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The Unites States Goverment Manual 1983/84. Office of the Federal Register. National archives and Record Service. General Services Administration. 1983, p 330-359.
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El orgen del Departamento de Estado se remonta al 10 de enero de 1781. Sobre el particular, vase United States Department of State Publication. A Short History of the U.S. Department of State, Washington, D.C., January, 1981, pp. 1-3.
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Sobre el fortalecimiento del Departamento de Estado, vase la misma fuente, pp. 23-25. Ibidem, p. 29; y James Q. Wilson: El gobierno de los Estados Unidos, Ed. Limusa, Mexico, 1992, pp. 310-311. United States Department of States Publication, Ob. cit., p. 30. Ibidem, p. 30. Ibidem, p. 30. Ibidem, p. 30. Ibidem. Entre esas iniciativas figuraron la Doctrina Truman y el Plan Marshall.
100 101
102
Esa propuesta, de junio de 1946, fue introducida en el Senado por Arthur H. Vandeberg y fue de inmediato aplicada en su concepcin por el presidente Truman en septiembre de 1947, qued estipulado que un ataque armado a cualquier estado sera considerado una agresin a todos los pases de la regin. Lo mismo se aplic al contexto europeo y propici la creacin en abril de 1949 del North Atlantic Treaty Organization-NATO (Tratado del Atlntico Norte) y del Southeast Asia Treaty OrganizationSEATO (Organizacin del Tratado del Sudeste Asitico), durante la administracin de Dwight D. Eisenhower. Sobre la USIA y otras agencias se realiza un anlisis particular.
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Se establecieron relaciones con la entonces Unin Sovitica y China, se puso fin a la guerra en Vietnam, se emprendieron pasos para estabilizar la situacin en el Cercano Oriente y, entre otras cuestiones, se firm el SALT I. United States Department of State Publication: Ob. cit., pp. 36-37.
105 106
Department of State and U.S. Information Agency. Accompanying Report on the National Performance Review. Offce of the Vice President, Washington, D.C., September, 1993, p. 4.
107 108
Ibidem, pp. 4-5.
Todo lo referente a la estructura y funcionamiento del Departamento de Estado fue tomado de The United States Government Manual 1993/94. Office of the Federal Register, National Archives and Records Administration, Washington, D.C., 1993, pp. 428-438.
109 110
Gabriel Marcella: "The Presidential Advisory System", En: U.S.-Latin American Policymaking, Ob. Cit., p. 289. Edward S. Mihalkanin and Warren Keith Neisler: "The Role of the U.S. Ambassador", En: U.S.-Latin American Policymaking, Ob. Cit., p. 330.
111 Charles W. Kegley, Jr. and Eugene R. Wittkopf: American Foreign Policy. Pattern and Process, St Martin Press, New York, 1987, p. 375.
Edward N. Wrigth: "The Structure of American Defense Policymaking", En: American Defense Policy, Edited by The John Hopkins University Press, Baltimore, 1990, p. 453.
113 114 115
112
United States Department of State Publication: Ob. cit., p. 32. Edward W. Wright: Ob. cit. Ibidem.
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Charles W. Kegley, Jr. and Eugene R. Wittkopf: Ob. cit., p. 376. Charles W. Kegley, Jr. and Eugene R. Wittkopf: Ob. cit., p. 376. Samuel P. Huntington, The Common Defense, Columbia University Press, New York, 1961, p.x.
Superintendent of Documents, United States Government Manual, 1987-1988, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C. p.690.
120 121 122 123
Public Law 216, 81st Congress, 10 August 1949, 63 Stat. 575. Reorganization Plan No.6 of 1953, 67 Stat. 638. Public Law 85-599, 85th Congress, 6 August 1958, 72 Stat, 514.
La RAND Corporation, institucin privada de investigacin poltica establecida en 1948, se origin en un proyecto de desarrollo tecnolgico contratado por la Fuerza Area de Estados Unidos a la compaia aerontica Douglas Aircraft Corporation durante y despus de la Segunda Guerra Mundial. Dedicada fundamentalmente al anlisis de nuevos sistema de armamentos mediante contratos del gobierno norteamericano. La Rand desarroll un conjunto de mtodos de evaluacin y anlisis, conocido como "anlisis de sistemas", que integra anlisis costo-beneficio, tcnicas de programacin lineal y la "teora de los juegos", de amplia aplicacin. Vase: James A. Smith, The Idea Brokers: Think Tanks and the Rise of the New Policy Elite, New York: The Free Press, 1991, pp. 113-121 y 134-139.
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En 1983 el Defense Organization Project, del Center for Strategic and International Affairs emprendi un estudio que, involucr a ms de setenta expertos en asuntos de defensa, y que fue publicado en 1985 con Barry M. Blechman y William J. Lynn como editores con el ttulo de Toward a More Effective Defense: Report of the Defense organization Project, Cambridge, Mass: Ballinger.
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Blechman and Lynn, Ob. Cit, p. 14. Goldwater-Nichols Reorganization Act of 1986. Robert Previdi: Civilian Control vs. Military Rule, Hippocrene Books, 1988.
La jerarquizacin y descripcin de las funciones correspondientes a cada uno de los cargos han sido sintetizados del U.S. Government Manual 1993/94,Washington, D.C.:GPO, 1993, pp. 180-182. Las actualizaciones fueron tomadas del Department of Defense Telephone Directory, Washington, D.C.: GPO, 1996.
129 130
Tomada del U.S. Government Manual 1993/94, pp.183-184. Ibid, pp.176-177.
131 Edward N. Wright: "The Structure of American Defense Policymaking", En: Schuyler Foerster and Edward N. Wright (eds) American Defense Policy, sixth Edition, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1990, p.460.
Paul H. Nitze, "Arms, Strategy and Policy", Foreign Affairs (Jan. 1956) p. 187-98; Donald M. Snow, "Levels of Strategy and American Strategic Nuclear Policy",Air University Review, no.1 (1985). Nitze define los dos niveles bsicos y Snow el nivel intermedio.
133 Robert P. Haffa, Jr., "Force Planing: Bridge between Doctrine and Forces", En: American Defense Policy, edicin citada, p.494
132
Leonard Freedman and Roger A. Riske, Power and Politics in America, 5th Edition, Brooks/Cole Publishing Company, Monterey, California, 1987, p. 523.
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Para una discusin de las distintas posiciones en el debate interno norteamericano alrededor de lo que constituye el inters nacional y el fundamento de la seguridad, ver: Graciela Chailloux, Rosa Lpez y Silvio Bar, Globalizacin y Conflicto Cuba/Estados Unidos, La Habana: Ciencias Sociales, 1997, Cp.III.
136
Fred C. Ikl and Albert Wholstetter (Co-Chairmen) Discriminate Deterrence, Report of the Commission on Integrated Long-Term Strategy, Washington, D.C.: Government Printing Office, January 1988.
203
137 Apenas unos meses despes de inaugurado su gobierno en 1993, el Presidente Clinton se vio obligado a sustituir al Secretario de Defensa, Les Aspin y al Subsecretario de Estado, Clifton Wharton. En 1995 el Director de la Inteligencia Central, James Woodsey fue remplazado por John Deutch, quien, a su vez abandon el cargo al comienzo del segundo mandato presidencial, para ser sustituido por Anthony Lake, quien durante el primer mandato ocup la responsabilidad de Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional. El Secretario de Estado, Warren Christopher tambin dej la Administracin en el segundo mandato, y la hasta entonces embajadora ante la ONU, Madeline Albright, ocup su lugar. Colin Powell, Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, quien ocup esta posicin en el gobierno de George Bush, fue sustituido seis meses despes de que Clinton ocupara la Casa Blanca. Otros funcionarios de alto nivel del Departamento de Estado y del Consejo de Seguridad Nacional, con responsabilidades en el rea de la poltica hacia Amrica Latina, como Alexander Watson, Richard Feinberg y Morton Halperin, abandonaron sus cargos. 138
The United States Government Manual 1993/1994. Office of the Federal Register National Archives and Records Administration, pp. 760-768. Adems, USIA in Brief, boletn especial de propaganda de la USIA. Idem;
139 140
Vase Miriam Gras: El proceso de toma de decisiones sobre poltica exterior en Estados Unidos, Tesis presentada para optar por el grado cientfico de Doctora en Ciencias Histricas, Universidad de La Habana, 1987, p. 49
141
Miriam Gras: Op. Cit., p. 51.
142 Vase Joseph S. Nye, Jr., y William A. Owens: America's Information Edge, En: Foreign Affairs, March/April 1996, Vol.75, No.2, pp. 20-36. 143
The United States Government Manual 1993\94, pp. 752-759.
144
Esta dependencia, responsable de la propaganda contra Cuba aprobada en el Congreso norteamericano, en ltima instancia est dominada y subordinada a los intereses de los sectores ms conservadores de la comunidad cubano-americana. Hay pases, como Cuba, en los que le est prohibido. The United States Government Manual 1993\94, pp. 752-759. Tomado de USIA in Brief, p.7.
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147 148
Department of State and U.S. Information Agency. Accompanying Report of the National Performance Review. Office of the Vice President, Washington, DC, September 1993. (Fotocopia). Sobre el debate en el Congreso, Vase Congressional Quarterly weekly Report, Washington, DC, nmeros de abril a agosto de 1997. Vol 55.
150 149
The United States Government Manual 1993\94, pp.760-768. Idem; Idem; Eric Green: "Davidow Outlines U.S. Policy Objectives Toward the Americas", En: ECON-INFO, marzo 1997. Idem; Vase: Congressional Quarterly Weekly Report, Washington, DC, nmeros de marzo a agosto de 1997. Vol 55
151 152 153
154 155
La Comunidad de Inteligencia
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U.S. Congress, Senate Committee on Foreign Relations, Nomination of Henry A. Kissinger. Washington, D.C, U.S. GPO, 1973.
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Algunos especialistas sealan que esto se basa en el concepto de anlisis competitivo. Cada una de las tres agencias ms
204
importantes (CIA, DIA y NRO) dan apoyo primario a los que intervienen en la formulacin de la poltica norteamericana, con necesidades especficas diferentes entre s. La reorganizacin o reestructuracin de la CIA ha sido una constante manifestada en las diversas Administraciones norteamericanas de las ltimas dcadas. En 1966, al ser seleccionado Richard Helms como DCI, el Presidente Johnson y otros lderes norteamericanos depositaron muchas esperanzas en la reorganizacin de la CIA como forma de llevarla a cumplir las misiones que realmente tena designadas. En 1980 el equipo de transicin inicialmente creado por el Presidente Reagan para supervisar el relevo en la CIA se propuso un plan en virtud del cual esta organizacin se dividira en tres partes. La primera sera una Divisin de Operaciones encubiertas, dirigida contra la Unin Sovitica. La misma se ocupara de aumentar el nmero de agentes y sacara a los oficiales de las Embajadas, asignndoles un manto no oficial (Non-official Cover NOC). La segunda sera una Divisin de Anlisis que enfrentara a grupos y agencias entre s para asegurar los mejores resultados posibles. La tercera sera una superagencia combinando las funciones de contrainteligencia del FBI y la CIA (sta ltima considerada como la de mayores riesgos pues arrastrara a la CIA a realizar inteligencia domstica). En enero de 1995, el ex-DCI Robert Gates formula una nueva propuesta de reordenamiento, basada en los siguientes aspectos: Elevar el rango del Director de la Defense Intelligence Agency (DIA), convirtindolo en Director de Inteligencia Militar y concentrando en ste las funciones de inteligencia desarrolladas por los servicios armados. Eliminar las funciones de inteligencia militar en la CIA, la cual slo conservara para el anlisis competitivo la valoracin de las amenazas militares forneas y el seguimiento de los programas de armas de destruccin en masa, esto ltimo con el fin de evitar valoraciones desproporcionadas por parte de los militares con objetivos presupuestales. Integracin de programas nacionales y tcticos de exploracin, los sistemas espaciales controlados por el DCI e instalaciones subordinadas al DoD. Crear una dependencia para el procesamiento de la informacin abierta. Creacin de un sistema para el establecimiento de necesidades y la evaluacin de los resultados de inteligencia con la participacin de los formuladores de poltica: la Comunidad actuando en inters de las necesidades de los consumidores. Enfilar el trabajo de la CIA hacia temas vitales de la seguridad nacional: los Estados que conformaban la antigua URSS, China, conflictos regionales, terrorismo y proliferacin de armas de exterminio en masa. Situar las acciones paramilitares encubiertas bajo el control del Departamento de Defensa. Fortalecer la autoridad del DCI sobre el manejo del presupuesto y la conduccin de la Comunidad de Inteligencia. Acelerar el proceso de apertura de la CIA para mejorar su imagen pblica
159 158
Shalikashvili, John M: Joint Vision 2010. Washington, D.C: Defense Department, 1996. Woodward, Bob: The Commanders. New York: Pocket Books, 1991.
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161 En febrero de 1996 un panel del Council of Foreign Relations, compuesto por antiguos funcionarios de alto nivel de Administraciones pasadas, lderes civiles y oficiales militares y de inteligencia retirados, seal que la CIA debe acometer ms operaciones encubiertas y de espionaje en el exterior.
162
Para un anlisis detallado del papel de la burocracia en el Proceso de Conformacin de la poltica Vase: Charles E. Lindblom: El proceso de elaboracin de las polticas pblicas; Grupo Ed. Miguel Angel Porra, S.A. de C.V., Mexico, 1991 Para profundizar vase: Burke, John: Responsabilidad Burocrtica, Editorial Heliasta, Argentina, 1994.
163
Los Tribunales Federales

Castro Mario, Soraya: "Papel y lugar de la Rama Judicial en el Sistema Poltico de Estados Unidos", Mecanografiado, CESEU, Universidad de La Habana, Mayo 1990.
165 164
Los magistrados de la Corte Suprema son nombrados por el Presidente con el consejo y consentimiento del Senado, segn la seccin 2 del artculo 2 de la Ley Suprema. Referente a los jueces federales de las otras instancias, la Constitucin no menciona la forma de su seleccin, aunque por tradicin se ha utilizado el mismo mtodo que para el Tribunal Supremo.
La funcin del jefe del Ejecutivo de designar a los magistrados a la Corte Suprema significa que en sentido general, la rama judicial tiende a reflejar los puntos de vista polticos de la Presidencia. Tal criterio, desde la perspectiva de tendencia, se puede sostener en cuanto entendamos que para el Presidente son de suma relevancia los resultados que mediante sentencia arroje la Corte Suprema, pues estos influyen de manera singular en los programas polticos que el Ejecutivo trata de impulsar y en la operacin del sistema poltico y la sociedad. Por tal razn, las consideraciones polticas que toma en cuenta el Presidente para el nombramiento de los jueces a este mximo tribunal son muy importantes.
166
205
167
Scigliano, Robert: "The Presidency and The Judiciary" En: The Presidency and The Political System, De. Michael Nelson, Vanderbilt University, Congressional Quarterly Press, Second Edition, U.S.A., 1988, p.453.
El Sector Econmico
168 C. Wright Mills, La lite de Poder, Fondo de Cultura Econmica, Mxico - Buenos Aires, 1957. La primera edicin en Ingls fue editada un ao antes : The Power Elite, Oxford University Press, New York. 169 170 171 172 173 174
Wright Mills, Ob. cit., p. 25. Wrigth Mills, Ob. cit., pp. 160 - 161. Wright Mills, Ob. cit, p.162. Wright Mills, Op. cit, p. 213. G. William Domhoff, Who Rules America ? Prentice Hall, Englewood Cliffs, N.J., 1967
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180 181 182
179
Multinationals and the National Interest...p. 9. Joan Edelman Spero, Poltica econmica internacional, Librera El Ateneo Editorial, Buenos Aires, 1988, p. 247.
U.S. Senate 93rd Congress, 1st Session, A Report to the Committee on Foreign Relations, Subcommittee on Multinational Corporation, Multinationals Corporations and United States Foreign Policy, October Washington D.C., 1973.
Thomas L. Brewer, American Foreign Policy. A contemporary introduction. Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1980. P. 93.
184 185
183
Joan Edelman Spero, Ob cit., p. 247.
Vase al respecto : Charles E. Lindblom. El proceso de elaboracin de polticas pblicas. Coleccin de Estudios. Serie Administracin General, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Ministerio para las Administraciones Pblicas, Madrid, 1991, pp. 104-105.
G. William Domhoff: Who Made American Foreign Policy 1945-1963 ? Corporations and the Cold War. Edited David Horowitz, New York, 1969, p. 30.
187 La poltizacin, en la obra de Wright Mills referida, no es el comportamiento normal. Como seala en una nota A todo jefe militar se le inculca en el curso de su no insignificante preparacin, desde el da que ingresa en West Point hasta el da en que la muerte lo hace merecedor de un entierro con honores en Arlington, que debe alejarse de todo lo que se parezca a una decisin poltica y que har bien en permanecer en su lugar no admitiendo nada que tienda a apartarlo de su responsabilidad ante la autoridad civil., Ob. cit. pp 191 -192. 188
186
La investigacin referida fue : Samuel P. Huntington, The Common Defense, Columbia University Press, New York, 1961, p. 115.
206
189
Robert A. Pollard. La seguridad econmica y los orgenes de la Guerra Fra, 1945-1950, Ediciones Gernika S.A., Mxico D.F., p. 349
190
Luis Ren Fernndez Tabo, Rafael Hernndez. Apuntes sobre el capital financiero en los Estados Unidos : la conexin sudafricana. Avances de Investigacin, No. 11, CEA, La Habana, diciembre de 1981, p. 44.
191
Luis Ren Fernndez Tabo. Los intereses econmicos en la produccin militar de los Estados Unidos, Avances de Investigacin, No. 14, CEA, La Habana, junio de 1982, p. 71.
192
Council on Competitiveness, Economic Security : THE DOLLAR$ AND SENSE OF U.S. FOREIGN POLICY, Washington D.C., February 1994, p. 5.
Los Grupos de Inters

193
Tomado de Congress and Pressure Groups: Lobbying in a Modern Democracy. A Report prepared for the Subcommittee on Intergovernmental Relations of the Committee on Governmental Affairs. United States Senate by the Congressional Research Service Library of Congress; Washington, D.C., June, 1986, p. 1.
194 195
Ibidem., p. 2.
Los servicios que prestan los lobbyists incluyem informar al Congreso y a la opinin pblica sobre los problemas y asuntos que deben ser legislados, estimulando el debate y abriendo una senda en el rgano legislativo en la comprensin de stos.
196
En 1862 el presidente Abrahan Lincoln firm The Pacific Railway Act para la construccin de una lnea de ferrocarril transcontinental apoyada en dos empresas, Union Pacific y Central Pacific Railroads y en un programa de concesiones de tierras a otros operadores. Como resultado de la competencia entre varios grupos financieros que pugnaban porque sus proyectos fueran escogidos, se abrieron tres lneas adicionales, la Santa F, el Southern Pacific y el Northern Pacific. Vase Congress and Pressure Groups..., p. 6. James Q. Wilson: El gobierno de los Estados Unidos; Ed. Limusa, S.A. de C. V.; Mexico, 1992, pp. 175-176. Richard A. Watson: Democracia Americana: Logros y Perspectivas; Ed. Limusa, S.A. de C.V., Mexico, 1989, pp. 149-186.
197 198 199 200
Charles E. Lindblom: El proceso de elaboracin de las polticas pblicas; Grupo Ed. Miguel Angel Porra, S.A. de C.V., Mexico, 1991, pp. 57-129. Ibidem, p. 110 Stephen Miller: Special Interest Groups in American Politics; Transation, Inc, New Brunswich, U.S.A, 1983. Charles E. Lindblom: ob.cit. p. 109. Ibidem.
201 202 203 204 205
Para profundizar sobre las actividades de los funcionarios gubernamentales como grupos de inters, vase Stephen Miller: ob. cit.; Congressional Quarterly Inc. "The Washington Lobby"; Washington, D.C, 1987, pp. 11-31.
206
Vase: Andrew Mc. Farland: Los grupos de presin en el Congreso Norteamericano: Commun Cause; Ediciones Gernika, S.A., Mxico, D.F. 1987.
207
Lindblom utiliza el trmino de lite referido a un reducido grupo de personas (pequeo en relacin al no. de ciudadanos) con un control de influencia y poder poltico muy desproporcionado, la mayora de los lderes de los grupos de inters podran incluirse en la lite. Vase Lindblon: ob.cit, p. 116. Lester Milbraith: The Washington Lobbyist; Rand Mc. Nally, Chicago, 1983. Richard A. Watson: ob. cit., p. 178. Stephen Miller: ob. cit.
208 209 210
207
Vase Legislative Reorganization Act of 1946. Federal Regulation of Lobbying Act; U.S. Government Printing Office, Washington, 1976 (Fotocopia).
212 213
211
Vase Stephen Miller: ob.cit.; Congress And Pressure Group..., pp. 21-24., The Washington Lobby..., pp. 47-65.
Los fondos financieros de los lobbies proviene en lo fundamental de las contribuciones de sus miembros, aunque reciben subvenciones institucionales (fundaciones, universidades, etc), subvenciones del gobierno y de las solicitudes por correo. En 1976 ambas cmaras del Congreso aprobaron proyectos de ley para revisar la ley de 1946, pero la sesin se dio por concluida antes de que pudieran ponerse de acuerdo sobre los detalles de la legislacin propuesta. Los intentos posteriores han fracasado tambin. Vase Congressional Digest; Washington D.C., December, 1994. Lobbying Reform Legislation 1994 Index.
215 214
Parte de la literatura plantea que Common Cause jug un papel esencial en el movimiento antiblico de 1971-1972. Vase para ampliar Andrew Mc Farland: ob. cit., pp. 303-307. Lindblom: ob. cit., p. 107.
216
217 David W. Dent: "Interest Groups"; en U.S. American Policymaking. A Reference Handbook, Edited by David W. Dent, U.S.A., 1995; pp. 133-134. 218 219
Ibidem, p. 153. Ibidem, p. 118.
Los Tanques Pensantes

220 221 222
James A. Smith: The Idea Brokers: Think Tanks and the Rise of the New Policy Elite, New York, The Free Press, 1991, p.9. James A. Smith: Ob. Cit., p. XIV.
El progresismo es un movimiento reformista que se desarroll en Estados Unidos a finales del siglo XXI y principios del XX. Surge como una reaccin ante los acelerados cambios econmicos, polticos y sociales que sobrevinieron despus de la Guerra de Secesin a consecuencia de la concentracin de la riqueza, la industrializacin y la urbanizacin. Este movimiento intentaba remediar los males sociales a travs de la redefinicin de las instituciones de forma que fueran ms sensibles y responsables ante la sociedad, lo cual implicaba una participacin ms activa del gobierno a todos los niveles. Este movimiento se consideraba por encima de los partidos polticos y en la llamada "Era Progresista" en las dos primeras dcadas del siglo XX, dos de sus representantes accedieron a la Presidencia, el republicano Theodore Roosevelt y el demcrata Woodrow Wilson. Ver,Georege W. Ruiz, "the Ideological Convergence of Theodore Roosevelt and Woodrow Wilson", En: Presidential Studies Quarterly, Vol.XIX, No.1, Winter 1989, pp. 159-177.
223 224
Vase cita No 9.
David C. Hendrickson: "Inquiring Minds: The Story of the Council on Foreign Relations", Foreign Affairs, Vol 76, No.1,January/February 1997, pp. 159-162.
225 226
Idem, p.159
Siguiendo el modelo de la RAND Corporation se establecen otros "tanques pensantes", que son tambin sus competidores. Entre ellos, la Mitre Corporation, la System Development Corporation, Analytic Services, el Center for Naval Analysis, la Research Analysis Corporation y el Institute for Defense Analyses.
227
Establecido en Washington en 1943 con el nombre de American Enterprise Association, con el objetivo de educar a la opinin pblica acerca del mundo de los negocios y para proporcionarle al Congreso y otros interesados anlisis y evaluaciones sobre legislaciones pendientes. Fue renombrado American Enterprise Institute for Public Policy Research en 1960 y adquiri un carcter ms acadmico bajo la direccin de William Baroody, un economista conservador, que desarroll una intensa campaa de recaudacin de fondos y atrajo destacados intelectuales y exfuncionarios gubernamentales. En la dcada del 70, AEI se convirti en la contrapartida conservadora de la "liberal" Bookings Institution.
208
Creado por Herbert Hoover -quien llegara a ser Secretario de Comercio y Presidente de Estados Unidos- en 1919 como una biblioteca y archivo para preservar la informacin sobre la Primera Guerra Mundial, la Hoover War Library funcion como una divisin de la Universidad de Standford, California, durante casi cuarenta aos, hasta que en 1959 su status fue redefinido y adquiri virtual autonoma, convirtindose en una organizacin de investigaciones polticas mayoritariamente integrada por acadmicos conservadores, empeados en difundir sus ideas.
229 Establecido por William Casey en 1978, el International Center for Economic Policy Studies fue remombrado en 1981 como Manhattan Institute for Policy Research.
228
El grupo de analistas provenientes de la Rand que integraron el Departamento de Defensa en la Administracin Kennedy inclua a Charlkes Hitch, jefe de la Divisin Econmica, que fue nombrado Contralor del Pentgono; Alain Enthoven, subsecretario asistente para anlisis de sistemas; y Henry Rowen, subsecretario asistente para asuntos de seguridad internacional. Vase: James A. Smith, ob. cit. p.135.
231 232
230
The Heritage Foundation: Mandate for Leadership, Washington, D.C.: The Heritage Foundation, 1980.
El CSIS estuvo afiliado a la Universidad de Georgetown, en Washington, D.C. desde su surgimiento en 1962 hasta 1986, en que se independiza. Un ejemplo de esto es Morton H. Halperin, quien fuera funcionario de las administraciones de Lyndon Johnson, Richard Nixon y ms recientemente, William Clinton, y que se desempea en la actualidad como Senior Fellow del Council on Foreign Relations. Ver, Barbara Crosette, "Experts Say that U.S. Damages Itself by Attacking the U.N.", The New York Times, 20 de agosto de 1996.
234 233
Idem.
235 Ejemplo de esto es Arnold Kanter, quien trabaj en el Departamento de Estado entre 1977 y 1985, donde ocup distintas cargos, entre ellos el de segundo del secretario asistente para asuntos poltico-militares y como subvicesecretario de Estado para asuntos polticos. De 1985 a 1989 trabaj en la RAND como miembro de alto nivel del personal investigativo, a cargo de asuntos relacionados con fuerzas nucleares, control de armamentos y seguridad europea; director del Programa de Estrategias de Seguridad Nacional, y director asociado del Programa de Seguridad Internacional y Defensa. Entre 1989 y 1991 trabaj en el Staff del Consejo de Seguridad Nacional como asistente especial del Presidente y director principal para la poltica de defensa y el control de armamentos. De 1991 a 1993 vuelve al Departamento de Estado, donde ocupa la responsabilidad de vicesecretario para asuntos polticos. Desde 1993 regres a la Rand Corporacin. Ver ficha de autor a pi de pgina del artculo de su autora "Adapting the Executive Branch to the Post-Cold War World", en: Daniel Yankelovich and I.M. Destler (editors), ^Sbeyond the Beltway: Engaging the Public in U.S. Foreign Policy^S, New York-London:W.W.Norton and Company, 1994, p.131. 236
James A. Smith. Op. Cit., p 160. Idem, pp. 163-163.
237 238
Policy Alternatives for theCaribbeanand Central America, Changing Course: Blueprint for Peace in Central America and the Caribbean, Washington, D.C.: IPS, 1984
239 240
Richard Fagen: Forging Peace:The Challenge of Central America, New York: PACCA- Basil Blackwell, 1987.
Saul Landau:The Dangerous Doctrine: National Security and U.S.Foreign Policy, Boulder/New York: PACCA- Westview Press, 1988.
241 242 243 244
PACCA: The Alternative in Brief: A Summary of Forging Peace: The Challenge of Central America, 1987. James A. Smith: Op. Cit, p.271. Idem, p.279.
Burton Yale Pines, "Ten Principles of a Conservative Foreign Policy", Heritage Talking Points, Washington, D.C.: The Heritage Foundation, abril de 1991.
245 Descripcin de las actividades de la Heritage en la contraportada de una de sus publicaciones, Heritage Talking Points de abril de 1991. 246
James A. Smith: Op. Cit, p.272
209
247
Carnegie Endowment for Peace national Commission on America and the New World, Changing Our Ways: America and the New World, Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1992.
248
Ibid. p. 18.
249 El Center for Strategic and International Studies fue fundado en 1962 por David Ashire, proveniente del Ejrcito y ayudante del congresista Clement Zablocky, entonces lder de la minora en la Cmara de Representantes. Tanto William Barrody, fundador del American Interprise Institute, como W.Glem Campbell, quien convirti a la Hoover en un "tanque pensante", fueron miembros de la junta directiva del CSIS. Ver, James A. Smith, ^SOb. Cit.^S, p. 208.
Factores Normativos o Reguladores

250 Para profundizar Vase: Lindblom, Charles E.: El Proceso de Elaboracin de Polticas Pblicas. Coleccin de Estudios. Serie Administracin General, MAP, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1991, pp.59-62. 251 El concepto de derecho tiene una evolucin histrica tan larga como la vida poltica de la humanidad. Desde las interpretaciones iusnaturalistas que se advierten en las definiciones polticas de Grecia y Roma, pasando por las explicaciones y definiciones tambin iusnaturalistas propias del medioevo temprano (Patrstica) y de la escolstica.(Vase Toms de Aquino: Summa Teolgica. Resumen de Espasa Calpe, Buenos Aires.) Esta concepcin iusnaturalista no desaparece sino que se refuerza y amplia en filsofos como Thoms Hobbes, Benedictus Spinoza,Puffendorf y Jean Giambaptista Vico.(Vase El Tratado Teolgico Poltico de Spinoza, Traduccin de J Vargas, A.Zozaya, Madrid, 1890; y Los Elementa Iurisprudentae de Puffendorf, Traduccin de Vicente Herrero con prlogo de Recasens Siches, Mxico, 1942) Las definiciones iusnaturalistas del derecho se amplan en el pensamiento burgus del S.XVII-S.XVIII, muy especialmente en las obras de Hugo Grocio (El Derecho de la Guerra y el de la Paz, Traduccin de Jaime Tomubiano, Madrid, 1925), John Locke y Jean Jacques Rousseau. La filosofa clsica alemana sigui brindando definiciones de tipo iusnaturalista, aunque impregnadas del idealismo y racionalismo propios de hombres como Immanuel Kant, Johann Gottlieb Fichte y Georg Wilhelm Friedrich Hegel. (Ver especialmente Introduccin a la Teoria del Derecho, I.Kant, Versin del Alemn, Introduccin de Felipe Gonzlez Vicen, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1954; y Filosofa del Derecho de G.W.Hegel, Introduccin de Carlos Marx, Editorial Claridad, Buenos Aires, 1937). Obviando otras lneas o escuelas de pensamiento que colateralmente formularon tambin definiciones sobre el derecho, Carlos Marx y Federico Engels colocaron metodolgicamente en el centro del concepto el carcter clasista del derecho, su expresin normativa con su contenido de voluntad clasista manifestada como voluntad estatal. Con posterioridad, en la misma direccin marxista se han desarrollado las definiciones del derecho con la tendencia a cargarse de dogmatismo y reduccionismo, salvo las reflexiones de Antonio Gramci y las interpretaciones y definiciones de Evgueni B. Pashukanis.(Vase Teora General del Derecho, Labor Universitaria, Barcelona, 1976).Este ltimo trat de identificar el derecho como relacin social directamente normativizada y de lo cual deriv notables conclusiones sobre el derecho burgus en el seno de la sociedad socialista y la extincin del derecho. Actualmente en el Departamento de Estudios Jurdicos Bsicos de la Universidad de la Habana, y en el contexto de la nueva asignatura Filosofa del Derecho, se introducen valoraciones que flexibilizan las caracterizaciones dogmticas y se pretende mantener la explicacin normativa del derecho, la cual se concilia con su esencia poltico-social y se le provee de un importante ingrediente axiolgico y tico que se considera indispensable para la confrontacin ideolgica.
Estados Unidos es un pas del Common Law, en el cual las relaciones sociales son reguladas, en parte, por las decisiones de los tribunales de justicia. Los tribunales y la Corte Suprema de Estados Unidos se basan principalmente en la Constitucin y las leyes emanadas del Congreso (Statute Law) para dictar sentencia; pero la ambiguedad de las misma acepta una amplia interpretacin de los preceptos establecidos en los que "la interpretacin literaria", "la voluntad de la ley" y los precedentes van a ser fundamentales. En principio, Estados Unidos es un pas de derecho consuetudinario en donde la valoracin literal de las palabras (interpretacin literaria), el intento de ir a la gnesis de la norma a travs de su historia y presuntas intenciones de conocer la idea que tenan en mente los que redactaron la ley (la voluntad de la ley), y el anlisis de sentencias anteriores para por analoga resolver un caso nuevo (precedente) van a determinar la decisin final de la Corte Suprema y tribunales federales en su aplicacin del derecho. Por lo general, la Corte Suprema, a diferencia de los tribunales de apelacin, admite a trmite los pleitos en los cuales las interpretaciones jurdicas son contradictorias y los casos difieren de forma sustancial de anteriores pleitos, por lo que el precedente desempea un papel menor y la interpretacin discrecional de los magistrados constituye la forma esencial para dictar sentencia. En este sentido, es importante destacar que las preferencias polticas y las concepciones ideopolticas de los jueces de la Corte Suprema constituyen factores de primersima importancia. En el derecho penal y comercial, a pesar de la vigencia del uso de los precedentes, la mayora de los Estados y la federacin norteamericana han codificado.
253 Para profundizar vase: Engdahl, David E. Constitutional Power: Federal and State In A Nutshell, West Publishing Co., St. Paul, Minn, 1974; Warren, Charles: The Making of Constitution, Little Brown, Boston, 1928; Madison, James: Notes of Debate In Federal Convention of 1787, Ohio University Press, Athens, Ohio, 1966, Cushman Robert E: Prctica Constitucional, Editorial Bibliogrficas, Argentina, 1958, y Fraga Iribarne, Manuel: Op.cit.
252
210
254
Burlatsvki, Fiodor: Materialismo Histrico, Editorial Progreso, Mosc, 1982, pp 153.
255 Para profundizar en la influencia de la opinin pblica norteamericana en materia de poltica exterior Vase: Levering, Ralph B: The Public and American Foreign Policy 1918-1978, Murrow, New York, 1978, p.117; Free, Lloyd and Cantril, Hadley: The Political Beliefs of Americans: A study of public opinion, Simon and Shuster, New York, 1968 y Hughes, Barry B: The Domestic Context of American Foreign Policy, Freeman, San Francisco, 1978.
Aspecto Funcional
256
Sobre el particular vase el acpite elaborado por Soraya Castro Mario y Luis Ren Fernndez Tabio: LA CONCIENCIA POLTICA: EL INTERS Y LA SEGURIDAD NACIONAL DE EE.UU.
257 Vase: Lindblom, CH: Todava Tratando de Salir del Paso; En: La Hechura de las Polticas, Grupo Editorial Miguel Angel Porrua. Mxico, 1992, p 243
258 259 260 261 262
Ilinski I.P., Mishin, A.A. y Entin L.M. Op.cit; p.20. Idem. Marchenko, Mijail: "El Estado como Institucin del Sistema Poltico de la Sociedad"; en Op.cit; p.70. Idem.
Al respecto Mijail Marchenko plantea: "La posicin primordial del Estado... en modo alguno justifica que la forma estatal se perciba como universal, capaz de suplantar la forma del sistema poltico de la sociedad en su conjunto. Tampoco significa la admisibilidad de que las formas sociopolticas sean estatificadas, as como de la absorcin y disolucin de aquellas en la forma estatal del sistema poltico de la sociedad clasista". En: Idem; p.72. Sobre las caractersticas del rgimen de democracia burguesa representativa Vase: Ilinski I.P. y Krutogolov M. A.: Derecho Estatal de los pases capitalistas y los pases liberados del yugo colonial, Literatura Jurdica, Mosc, 1979, p. 195.
263
La Conciencia Poltica: El inters y la seguridad nacional de EE.UU

264
Chomsky, Noam: Nusetra Pequea Regin de por Aqu: Poltica de Seguridad de los Estados Unidos. Editorial Nueva Nicaragua. Nicaragua, 1988, p17-18. Idem, p 24. Burlatvski, Fiodor: Materialismo Histrico, Op.cit; p.147
265
266 267
Idem, p. 148 y Smirnov, William: "La Cultura Poltica como Factor del Progreso", En: Problemas del Mundo Contemporneo, La Teora Poltica y la Prctica Poltica, Redaccin Ciencias Sociales Contemporneas, Academia de Ciencias de la URSS, Mosc, 1979, pp. 219-226.
Marx C. y Engels F.: "La Ideologa Alemana"; En: Obras Completas, Tomo 3, Ediciones en Lenguas Extranjeras, Mosc, pp.45-46.
269
268
Gonzlez G, Pedro Javier: "Estados Unidos: Contradicciones Culturales y Dilemas Polticos", En: Cuadernos Semestrales: Estados Unidos, Perspectivas Latinoamericana, CIDE, Mxico, No. 23-24, 1ro. y 2do. semestre de 1988, p.16. Idem; p. 15-42 Idem; p. 17 Vase: Palou, Nora: "La Conciencia Social de Masas en Estados Unidos", Mecanografiado, CESEU-UH, 1987. Selser, Gregorio: Los Documentos de Santa Fe I Y II, Universidad Obrera de Mxico, 1990. Vase al respecto: CIDE, Carta Mensual de Informacin, Vol.9, No.12, Diciembre 1984, Mxico, p.134.
270 271 272
273
274
211
Vase: Godfrey Hodgsan: American In Our Time: From World War II to Nixon, What Happened and Why, Vintage Books, N.Y. 1976; Robert L.Heilbroner: The Limits of American Capitalism, Haper and Row Publisher, 1966; Joseph Schumpeter: Capitalismo, Socialismo y Democracia, Editorial Aguilar, Madrid, 1972; Martnez Hernndez, Jorge: Seguridad Nacional y Poltica Latinoamericana de Estados Unidos, Ed. CESEU-UH, 1988, pp. 25-75. Para profundizar sobre las diversas doctrinas de poltica exterior vase: Gonzlez, Roberto: Doctrinas de Poltica Exterior Norteamericana en la Postguerra, Centro de Estudio sobre Amrica, Abril 1980, Spykman, Nicholas: America's Strategy in World Politics, Harcourt, Brace and Co, N.Y., 1942; Morgerthau, Hans J: Politics Among Nations, Alfred A. Knopf, Publisher, New York, 1948; Kennan, George F: American Diplomacy 1900-1950, a Mentor Book, N.Y. 1951; Kissinger, Henry A: American Foreing Policy, W.W. Norton and Co.Inc, N.Y. 1969; Brezezinski, Zbigniew: "America in a hostile World". En: Foreign Policy, No.23, Summer 1976; Brezezinski, Zbigniew: The Fragile Blossom Crisis and Change in Japan, Harper and Row Publishers, 1972; Huntington, Samuel: American Politics: The Promise of Disharmony, The Balknap of Harvard University, Cambridge, Mass 1981; Burnham Dean, Walter: "Liberalism and The Crisis of Authority", En: Dissent; Spring 1987. Martnez Hernndez, Jorge: Seguridad Nacional y Poltica Latinoamericana de Estados Unidos; Op.cit; en la pag 51 expresa: "el credo" en el pensamiento poltico norteamericano permite entender el tan alto grado de aceptacin que se encuentra en la sociedad norteamericana respecto de la secuencia nacionalismo-patriotismo-libre-empresa, puritanismo-tica, protestante-defensa ante la amenaza exterior comunista. Estn dados e implicados los elementos para la delimitacin de una nocin del inters nacional y, consiguientemente, de seguridad nacional, con ribetes legtimos". Y, Chomsky Noam: Nuestra Pequea Regin de por Aqu: Poltica de Seguridad de los Estados Unidos, Editorial Nueva Nicaragua, Managua, 1988; pp.143-176.
278 277 276
275
Arbatov, Georgui: Op.cit.; p.186
El Impacto del Contexto Externo .

279 280
Walter LaFeber, America, Russia, and the Cold War, 1945-1966, John Wiley and Sons, Inc., New York, 1967, p. vii.
La clasificacin fue asimilada de : Douglas J, Macdonald, Communist Bloc Expansion in the Early Cold War. Challenging Realism, Refuting Revisionism, International Security, Vol. 20, No. 3 (Winter 1995/1996), pp. 152-158.
Aunque la poltica de la Contencin se impuso en la prctica como pilar de la poltica exterior de los Estados Unidos , esta doctrina entr en un amplio debate. Carlos Portales, en su artculo Poltica exterior norteamericana, cita a Walter Lippman que en su libro The Cold War : A Study In Foreign Policy, publicado en 1947, planteaba que la Contencin era una poltica contraproducente, pues dejaba la iniciativa estratgica a los soviticos; que comprometa a los Estados Unidos a una poltica indiscriminada, ya que no estableca prioridades entre las diferentes zonas del mundo;que dejaba de lado las posibilidades de acuerdos con los soviticos, y que implicaba costos y decisiones cuya implementacin la haran apta para un sistema de gobierno muy centralizado, pero no para los Estados Unidos.Vase: Carlos Portales, Poltica Exterior Norteamericana, en Amrica Latina en el Nuevo Orden Econmico Internacional, Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE). Fondo de Cultura Econmica. Mxico. p-21.
282
281
Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, New York, Free Press, 1992.
283 Jzsef Brcz ; David A. Smith, Late Twentieth-Century Challenges for World-System Analysis A New Worl Order ?, Praeger, Westport, Connecticut, 1995, p.1
David B Dewitt The New Global Order and the Challenges of International Security, Building a New Global Order. Emerging Trends in International Security Edited by David Dewitt, David Hagund, John Kirton, Toronto, Oxford, New York, Oxford University Press, 1993, p. 1.
285
284
Jorge Hernndez. Seguridad nacional y Poltica Latinoamericana de EE.UU., CESEU, Universidad de La Habana, 1989, p.
75.
286
Vase al respecto : Melvyn P. Leffler, A Preponderance of Power. National Security, the Truman Administration and the Cold War, Stanford University Press, Stanford, California, 1992, p. 511.
287 288 289 290
Norman Podhoretz, The Present Danger,, Simon and Schuster, New York, p.14 Jorge Hernndez, Ob. Cit. Vase Paul Kennedy: The Rise and Fall of Great Powers, Random House, N.Y., 1987. Robert A. Pollard, La seguridad econmica y los orgenes de la Guerra Fra, 1945 - 1950, Ed. Guernika, S.A., 1988, p. 15.
212
291 292
Henry R. Nau, The Myth of Amercia's Decline: Leading the World Economy into the 1990s, Oxford University Press, 1990
La tesis de la declinacin hegemnica se le atribuye a: Robert Gilpin, War and Change in World Politics, New York, Cambridge University Press, 1981. tambin comparte esta tesis Robert Keohane en su libro After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 1984. De mucho interJs en este tipo de anlisis histrico es la obra de Paul Kennedy, The Rise and Fall of Great Powers, New York, Random House, 1987.
293
Un panorama al respecto se encuentra en: Isabel Jaramillo Poltica exterior norteamericana, perspectiva global, Tercer Mundo, Cuadernos de Nuestra Amrica, La Habana, Nm. 13, julio-diciembre 1989.
294
Stephen Sestanibich, Poltica exterior de Gorvachov, diplomacia en decadencia, Revista Internacional, Vol XXXVII, Washington D.C., enero febrero de 1988, p. 8. Beverly Crawford, Hawks, Doves, but no Owls: International Economic Interdependence and Construction of the New Security Dilemma, en: On Security, New York, Columbia University Press, 1995, p.149.
295
296
Hans J Morgenthau. Otro gran debate: El inters nacional de los Estados Unidos, en: Relaciones Internacionales. El pensamiento de los clsicos. Editorial Limusa, Mxico, 1994. p-168.
297 298
Bernard Brodie. Guerra y Poltica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1978. p-331.
Arnold Wolfers. La seguridad nacional como smbolo ambiguo, en: Relaciones Internacionales. El pensamiento de los clsicos. Editorial Limusa, Mxico, 1994. p-171.
299
Segn Arnold Wolfers, el inters nacional debe significar que dicha poltica ha sido creada para promover demandas adscritas a la nacin y no a los individuos, o a los grupos subnacionales, o a la humanidad en su conjunto. Adems recalca que la poltica somete a otros intereses a los de la nacin. Para ms informacin vase: Arnold Wolfers. "La seguridad nacional como smbolo ambiguo", en: Relaciones Internacionales. El pensamiento de los clsicos. Editorial Limusa, Mxico, 1994. p-171.
300
David Horowitz, en la introduccin a su libro Corporations and The Cold War, expone que las grandes corporaciones y las instituciones financieras que dominan la economa estadounidense, se muestran como clase dominante, con un lugar en el poder e intereses, con una ideologa cuya funcin principal es hacer una explcita identificacin de la tradicin nacional y el modo de vida norteamericano con sus propios intereses particulares. Vase: David Horowitz, Corporations and The Cold War, Montly Review Press, New York, 1969, p-11-16. La importancia de las apreciaciones y los enfoques de las personalidades en el proceso de formacin de la poltica, se evidencian, por ejemplo, en las contradicciones que presentan dos hombres que participan en el proceso de toma de decisiones sobre poltica exterior de los Estados Unidos, el Presidente William Clinton y el senador Jesse Helms, presidente del Comit de Relaciones exteriores del Senado, en cuanto a cmo el funcionamiento de las Naciones Unidas impacta en los intereses nacionales de ese pas. Mientras el Presidente Clinton plantea que la vasta mayora de los norteamericanos apoyan a las Naciones Unidas, no slo porque refleja nuestros propios ideales, sino porque fortalece nuestros intereses;301 el senador Helms subraya que las Naciones Unidas se estn transformando de una institucin de naciones soberanas, en una cuasi-soberana entidad en s misma. Esta transformacin representa obviamente una amenaza a los intereses nacionales de los Estados Unidos.
301
302
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305 306
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310 311 312
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314 Arthur M. Schelesinger, Jr. "Los intereses nacionales y los principios morales absolutos", Los ciclos de la historia americana. Ed. REI, Argentina, 1990. p. 86. 315
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316
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317 John Vzquez. "Moral y poltica", en: Relaciones Internacionales. El pensamiento de los clsicos. Editorial Limusa, Mxico. 1994. p-25. 318
(Bill Clinton, August 13, 1992). Harper's Magazine, January 1994, p. 60
319 "[Seeking a multilateral consensus is] a form of leadership that's quite appropriate at the moment... We don't have the influence [to act unilaterally]. We don't have the inclination to use military force. We certainly don't have the money." Under Secretary of State for Political Affairs/ Peter Tarnoff, May 25, 1993. Harper's Magazine, January 1994, p. 60 320
Charles William Maynes. "A Workable Clinton Doctrine". Foreign Policy, Winter 1993-94, p.5
321 La significacin relativa para los Estados Unidos y el resto de las potencias del tema de conflicto puede fortalecer una de las dos formas de ejercicio del liderazgo, si bien el elemento consustancial del liderazgo y sobre todo de la hegemona sera un enfoque unilateral, aislacionista. La seguridad colectiva en cierta medida es expresin de la debilidad relativa de los Estados Unidos. 322 323 324 325 326
Doug Baudow, "Keeping the Troops and the Money at Home", Current History, January 1994, p.13 Patrick E. Tyler. "Chian Welcome U.S. Trade Policy", The New York Times, May 28, 1994. Charles William Maynes. "A Workable Clinton Doctrine". Foreign Policy, Winter 1993-94, p.8 VJase: George Kennan, "Morality and Foreign Policy", Foreign Affairs, Winter 1985-86. Bill Clinton; Al Gore. El pueblo es primero. Estrategia para el cambio. Editorial Diana, MJxico DF, febrero de 1993, p.166
327 Sobre este aspecto pueden verse otros enfoques elaborados por investigadores del CESEU : Graciella Chailloux, Nuevos fundamentos para las relaciones Estados Unidos - Caribe, ensayo presentado a ILAS, Universidad de Texas, Austin, 1994 ; Rosa Lpez La guerra fra : un contexto de la relacin triangular EE.UU.- Cuba - URSS, CESEU, La Habana, 1994. 328
Arthur M. Schlesinger Jr..La poltica exterior y el carcter norteanericano, en: Los ciclos de la historia americana. Editorial REI, Argentina, 1990, pp. 71 y 74.
Harper's Magazine, January 1994, p.60. Tambin puede adscribirse a otras corrientes de influencia relevante en la poltica exterior norteamericana, como el internacionalismo wilsoniano, en el sentido que pretende aplicar internacionalmente las normas de los Estados Unidos, o como heredera del proyecto democracia dentro de la Doctrina Reagan.
330 331
329
Harper's Magazine, January 1994, p.60
Larry Diamond. The Global Imperative: Building a Democratic World Order Current History, Vol. 93, No. 579, January 1994, pp. 1-7.
214
332 333 334
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Samuel Huntington. The Clash of Civilisations and the Remaking of World Order, Simmon & Schuster, 1996. Roberto Gonzlez Gmez. Posguerra fra y orden mundial: la recomposicin de las relaciones internacionales, Temas, Nmero 9, enero-marzo de 1997, p.90. Una valoracin respecto a la preponderancia de los Estados Unidos para enfrentar al comunismo en todas las regiones fue expresada por el entonces presidente John F. Kennedy en la Cmara de Comercio de Forth Worth al decir que "...sin Estados Unidos caeran Viet Nam del Sur, ...SEATO, ...CENTO, ...OTAN, Europa se deslizara hacia el neutralismo y la indiferencia..., el avance comunista ya se habra efectuado sobre la Amrica del Sur". Citado por: John Lewis Gaddis. Estrategias de la Contencin. Grupo Editor Latinoamericano. Argentina. 1989. p-258. Este aspecto es reconocido por Keohane cuando afirmaba: las nuevas relaciones de poder no son perfectamente apreciadas mientras no se les comprueba. Antes de 1973, casi todos subestimaban el poder de negociacin de los productores de petrleo. Robert O. Keohane. Despus de la hegemona. Grupo Econmico Latinoamericano, Argentina, 1988, p. 255.
337 Portales, Carlos. Poltica exterior norteamericana. Amrica Latina en el nuevo orden econmico internacional. CIDE, Mxico, D.F. 1983, p 29.) 336 335
Las tropas terrestres entraran en el teatro de operaciones slo en la fase final y al mando de la operacin militar tenan que estar los militares, necesitando la existencia de un consenso poltico para dicha operacin.
339
338
Henry Kissinger. La Diplomacia. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1995. p-802.
340 Atkins, G. Pope.The External Evviroment. U.S. Latin America Policymaking. A Reference Handbook Edited by David W. Dent. Greenwood Publishing Group, 1995. 341 342 343
Vase la revisin bibliogrfica de G Pope Atkins (1995) Idem;
El problema de las transnacionales y la poltica exterior es debatido por: Richard J Barnet:; Ronald E. Mller, Los dirigentes del mundo. El poder de las multinacionales. Ediciones Grijalbo, Barcelona, 1976, en la Parte Diplomacia de la corporacin y lealtad nacional. Pp. 94 136.
344
Andrs Serbin. El ocaso de las islas. El gran Caribe frente a los desafos globales y regionales. Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos INVESP, Editora Nueva Sociedad. Caracas, Venezuela, 1996, p 20
345 La globalizacin desde abajo tendra un carcter de oposicin al sistema, pero hasta el momento su capacidad de accin y sus resultados han sido bastante limitados. Por ejemplo, en la actualidad, los sindicatos de Mxico, Canad y los Estados Unidos en el contexto del Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte coordinan sus acciones. 346
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347
Robert O. Keohane precisa que Estados Unidos, por mucho, era el pas ms poderoso del mundo, tanto econmica como militarmente y estaba dispuesto a ejercer el liderazfgo. Robert O. Keohane: Instituciones Internacionales y Poder estatal. Grupo
348
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Centro de Estudios Sobre Estados Unidos Universidad de la Habana

EL PROCESO DE CONFORMACIN DE LA POLTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS

PARA DEBATE, LECTURA Y DISCUSIN

EL PROCESO DE CONFORMACIN DE LA POLTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS

El Congreso en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior .... 16

El Departamento de Justicia .... 47

El Departamento de Estado en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior ... 49

El Departamento de Defensa en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior de Estados Unidos .. 67

Las Agencias en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior de Estados Unidos ..... 77

La Comunidad de Inteligencia Norteamericana en la Conformacin de la Poltica Exterior .. 89

Los Grupos de Inters en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior Norteamericana .. 116

Estructura y funcionamiento de los grupos de inters ... 119

FACTORES NORMATIVOS O REGULADORES .. 144

ASPECTO FUNCIONAL.... 146

LA CONCIENCIA POLTICA: EL INTERS Y LA SEGURIDAD NACIONAL DE EE.UU .... 148

EL PROCESO DE CONFORMACIN DE LA POLTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS

EL SISTEMA POLITICO Y EL PROCESO DE CONFORMACION DE LA POLITICA EXTERIOR

ANEXO II El Sistema de los Comits en el Congreso Norteamericano.

Cmo llega una iniciativa a ser Ley

Informe del Comit Accin del Comit de Reglas

Informe del Comit

Accin del Pleno Debate, votacin y aprobacin

Accin del Pleno Debate, votacin y aprobacin

Desenvolvimiento del proceso legislativo

Numerosos factores influyen en este tipo de consideraciones, entre ellos encontramos:

Ao 1950-53 1958 1961 1965 1970 1980 1983 1986 1989

Origen y Evolucin del Consejo de Seguridad Nacional (NSC)

Impacto del Sistema del NSC en el Proceso de Conformacin de la Poltica Exterior

Estructura y funcionamiento del Departamento de Estado

ANEXO XII Estructura del Departamento de Estado

Subsecretario para Asuntos Econmicos y Agrcola Secretario Ejecutivo

Subsecretario para Asuntos Polticos

Subsecretario Para Direccin

Oficina de Misiones Exteriores Instituto de Servicio Exterior

Consejo de Planificacin Poltica

Iguales Oportunidades y derechos civiles

Director General Del Servicio Exterior y Director de Personal Asuntos Consulares

Director General Del Servicio Exterior y Personal

Comunicaciones Internacionales y Poltica de Informacin

Derechos Humanos y Asuntos Humanitarios

Asuntos Polticos Militares

Economa y Asuntos de Negocios

Asuntos de Narcticos Internacional

Asuntos de los Ocanos Medioambiente y Cientficos

Asuntos Europeos Y Canadienses

Asuntos del Este de Asia y el Pacfico

Asuntos del Cercano Oriente Y el Sur Asitico

Asuntos de Organizacin Internacional

Diplomtico, Consulados y otras Delegaciones ante Organismos Internacionales

ANEXO XIII Estructura del Bur de Asuntos Interamericanos

Representante Permanente ante la OEA

Secretario Asistente Para Asuntos Interamericanos

Principal ViceSecretario Asistente

Vicesecretario Asistente (Interino)

Representacin Econmica y Extencin Narcticos, Terrorismo y crimen No-Proliferacin Asuntos Medio-ambientales

Oficina de Asuntos Mexicanos

Oficina de Asuntos Andinos Oficina de Asuntos Brasileos y del Cono Sur

Oficina de Asuntos Caribeos

Oficina de Asuntos Centroamericanos y Panamericanos

El Departamento de Estado y la poltica exterior

Origen y Evolucin del Departamento de Defensa

Estructura y funciones del Departamento de Defensa

Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of Staff)

La dialctica de lo civil y lo militar en la conformacin de la poltica de defensa