AO 15 N.

159 FEBRERO de 2014

contenido contenido
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Per cuenta con una nueva Estrategia y Ley de Seguridad Alimentaria. Ser suficiente?

editorial
Todo se queda a medias

La titulacin comunal es la prioridad

MESA REDONDA Construyendo el futuro del agua de riego en el Per

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2014: Ao de la Industria Responsable y el Compromiso Climtico?

Publicacin del Centro Peruano de Estudios Sociales

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Directora fundadora
Bertha Consiglieri (1950-2007)

Director
Fernando Eguren

Comit editorial
Laureano del Castillo, Javier Alvarado, Beatriz Salazar, Ricardo Marapi, Jaime Escobedo, Pedro Castillo, Miguel Pintado

Correccin/Diagramacin
Antonio Luya / Jos Rodrguez Distribucin gratuita con La Repblica el ltimo mircoles de cada mes.

sta edicin de La Revista Agraria muestra que, en lo concerniente a poltica agraria y ambiental, el gobierno se queda a medio camino: expide normas, monta instituciones, pero, al final de cuentas, no logra cumplir con los objetivos. Por qu? En lo relativo al importantsimo tema del agua: en 2009 se promulg una nueva Ley de Recursos Hdricos, cuya implementacin, en buena medida, corre a cargo de las organizaciones de usuarios del agua; para esto ltimo, el pasado 19 de enero se dio la Ley de las Organizaciones de Usuarios de Agua. LRA organiz, para este nmero, una mesa redonda sobre el tema, con cuatro expertos. Una de las conclusiones fue que la mayor parte de las normas dadas no se adaptan a la realidad y que, tambin, la mayor parte de usuarios del agua los pequeos agricultores1 operan al margen de ellas. Por lo tanto, los intentos por someter a una adecuada gestin un recurso que es vital para el consumo humano, la economa y el ambiente son, en buena medida, inadecuados e incompletos. No nos debe sorprender la creciente conflictividad por el acceso a este recurso y su uso. En lo referente a la seguridad alimentaria: en 2013 se dieron tres normas referidas a ella. En junio se aprob, luego de una agitada reaccin contraria de la industria alimentaria y de la publicidad, una importante Ley de Promocin de una Alimentacin Saludable para Nios, Nias y Adolescentes. Se dio un plazo de sesenta das para su reglamentacin, cosa que an no se ha hecho. Luego, en diciembre, se aprob la nueva Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2013-2015 y la ley con el mismo nombre. Ambas fueron realizadas de manera paralela, con una muy escasa coordinacin entre el Ejecutivo y el Congreso, lo que pone en una situacin de debilidad, desde el inicio, a un complejo juego de disposiciones e instituciones sin cuya armnica coordinacin no puede lograrse la ansiada seguridad alimentaria. Pasemos ahora a la titulacin de las tierras agropecuarias. En recientes declaraciones, el ministro de Agricultura revel que la mitad de las parcelas agrcolas del pas no estn tituladas. Ms all de los problemas de orden burocrtico y financiero que puedan existir, no hay una decisin poltica acerca de la forma en que se titularn las tierras de las comunidades campesinas: de manera colectiva?, de manera individual? Pareciera que el gobierno no tiene el coraje de proponer un debate serio sobre el tema. En diciembre de este ao se realizar en nuestro pas la 20.a Conferencia del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (COP 20). El Per est en vitrina. Cul es el comportamiento ambiental del pas? Cun comprometido est el gobierno en enfrentar los desafos y posibles impactos del cambio climtico? De qu manera sus polticas se enmarcan en una perspectiva de gestin de riesgos? Qu capacidad tiene para liderar en el pas un desarrollo ambientalmente razonable? Por lo que se sabe, no hay respuestas satisfactorias, y nuestro desarrollo econmico se sustenta, en buena medida, en una serie de actividades con graves impactos ambientales. Agua, alimentacin, tierras, cambio climtico: quin puede dudar que estos son cuatro temas prioritarios. A dos aos y medio de iniciado el gobierno de Ollanta Humala, los avances son claramente insuficientes. No pasa el examen.
Fernando Eguren Director

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Nota
1

Segn el Censo Nacional Agropecuario de 2012, hay ms de medio milln de unidades agropecuarias menores de 10 hectreas que, para irrigar sus tierras, dependen directamente del agua de los ros o del agua represada.

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Per cuenta con una nueva Estrategia y Ley de Seguridad Alimentaria.

Ser suficiente?
descredo asociar la fecha con el Da de los Inocentes). Por otro lado, el pleno del Congreso aprob, tambin en diciembre, una Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional (aunque est pendiente una observacin que deber ser resuelta en marzo), luego de que varios proyectos presentados a lo largo de dos aos fueran integrados en una sola propuesta, aprobada, meses antes y por unanimidad, por la Comisin de Agricultura. El que ambas iniciativas la estrategia y la ley hayan culminado en su oficializacin se debe, en parte, a la influencia positiva del nuevo director general de la FAO1, el brasileo Graziano da Silva, cuyo compromiso con la cuestin alimentaria antecede, incluso, a su nombramiento desde inicios del go-

Fernando Eguren

Luego de varios aos de olvido en el

Per, el tema de la seguridad alimentaria tuvo en 2013 una atencin inusitada. Por un lado, el gobierno declar ese ao como de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria. Algunos meses antes, promovida por el viceministro de Agricultura de entonces, Juan Rheineck, se cre, como instancia permanente, la Comisin Multisectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional, con dos objetivos especficos de corto plazo: la evaluacin de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 20042015 (que nunca fue ejecutada) y la elaboracin de una nueva Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Ensan) 2013-2021, la cual fue aprobada el 28 de diciembre pasado (algn
Foto Palacio de Gobierno

bierno de Lula como responsable del programa Hambre Cero, del Brasil. Cabe mencionar que entre el proceso de elaboracin de la Ensan, por el Ejecutivo, y el proyecto de ley, por el Legislativo, no hubo mayor relacin entre ambos, sino, ms bien, celos, que se expresan principalmente en que la ley aprobada desconoce la existencia de la comisin multisectorial. En efecto, segn el decreto supremo que la crea, la comisin debe coordinar los esfuerzos de las instituciones pblicas y privadas, nacionales y extranjeras, y representantes de la sociedad civil, orientados al logro de la Seguridad Alimentaria y Nutricional nacional (artculo 4 del D. S. 102-2012PCM), y est adscrita al Minagri. La

En abril de 2012, el presidente Humala, ante el director general de la FAO, Graziano da Silva, se comprometi a dictar una serie de polticas de seguridad alimentaria. Sin embargo, existe escepticismo sobre la implementacin y xito de estas medidas. FEBRERO de 2014

ley, en cambio, desconoce a la comisin y le da la conduccin y la rectora del tema a un Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Conasan), adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. La composicin de ambos, la comisin y el consejo, es, sin embargo, muy parecida la mayora son ministerios; los dos incluyen, adems, a un representante de los gobiernos regionales y uno de los municipios, as como a tres representantes de la sociedad civil.

La Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

La Ensan es un documento extenso que tiene once secciones,2 de las que dos son especialmente relevantes: el Diagnstico de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en el Per (seccin 4, 38 pginas), que describe la situacin del pas con relacin a los cinco componentes de la seguridad alimentaria: disponibilidad (hay alimentos suficientes?), acceso (toda la poblacin puede acceder a los alimentos necesarios?), utilizacin (los alimentos que consumimos son nutritivos y seguros?), estabilidad (la disponibilidad y el acceso son estables para todos durante todo el ao?) e institucionalidad (existen las instituciones y las normas que garanticen todo lo anterior?); y la Estrategia Nacional propiamente dicha (seccin 10, 5 pginas). El amplio diagnstico resalta, en particular, una situacin negativa y preocupante, pues identifica graves debilidades en los cinco componentes, algunas de las cuales son: la precaria organizacin de los productores de alimentos; el limitado acceso al financiamiento, a la tierra y a otros medios de produccin; la escasa investigacin, y el inadecuado uso de los recursos naturales. Las debilidades en cuanto al acceso son: ineficiente comercializacin, escasa conectividad, escasos ingresos econmicos, insuficiente acceso a agua segura, poca difusin de los beneficios de la lactancia materna, volatilidad de los precios de los alimentos; en lo que se refiere a la estabilidad: vulnerabilidad climtica, limitadas polticas de prevencin y adaptacin, incremento de conflictos sociales; y en lo relativo a la institucio-

nalidad: poca capacidad de gestin del Estado, limitadas polticas multisectoriales y ausencia de monitoreo. Curiosamente, para ser un documento oficial, el diagnstico no toma en cuenta algunos logros positivos de los ltimos aos, en particular, la disminucin de la desnutricin infantil. Sin embargo, la Ensan aprobada es demasiado general como para enfrentar los problemas descritos en el diagnstico: no hay una jerarqua de prioridades que permitan organizar precisamente una estrategia, y se limita a una enumeracin de objetivos y recomendaciones.

Un psimo antecedente que refleja el fracaso de las polticas sobre este tema, es la olvidada Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015, que, lamentablemente, nunca fue ejecutada.

La Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Es importante que la ley reconozca el derecho a la alimentacin (artculo 1). Ahora bien, lo que hace, bsicamente, esta norma es delinear la arquitectura institucional que permita que el Estado garantice, respete, proteja, promueva, desarrolle y monitoree las diversas acciones encaminadas al pleno goce del derecho a una alimentacin adecuada (artculo 4). Para tales efectos, crea el Conasan (ya mencionado ms arriba) como la cspide de la pirmide jerrquica, bajo la cual estn los consejos tc-

nicos sectoriales de seguridad alimentaria (Cotesan, en cada ministerio involucrado), los consejos regionales de seguridad alimentaria y nutricional (Coresan), los consejos provinciales (Coprosan) y los consejos distritales (Codisan). Para la pequea historia sobre la aprobacin de la ley, queda la discusin sobre si se inclua o no el concepto de soberana alimentaria, concepto que, como se sabe, introducido en 1996 por la Va Campesina (asociacin internacional de organizaciones campesinas e indgenas), reclama el derecho soberano de los Estados y los pueblos para definir sus polticas alimentarias sin someterse a los acuerdos internacionales que pudiesen limitar esta autonoma. El proyecto original de la ley inclua este concepto, pero el Ejecutivo presion para que fuese excluido. Para que no quede duda alguna de que no hay tal soberana, el acpite 4.5 del artculo 4 de la ley estipula que El Estado define las polticas alimentarias, agrarias y pesqueras en el marco de una economa abierta y de respeto a los tratados internacionales... (cursivas nuestras). Es decir, la ley se aprueba en el restrictivo marco de la Organizacin Mundial del Comercio (que no ha eliminado las distorsiones en los precios internacionales originadas por los masivos subsidios de los pases desarrollados a sus agriculturas) y de los tratados de libre comercio que el Per viene firmando con ms de una cincuentena de pases. Sern suficientes la Estrategia y la Ley para que la seguridad alimentaria se ponga al centro de la agenda poltica de este y de los siguientes gobiernos? O ser una norma incumplida ms? El escepticismo tiene fundamento si recordamos que, a mediados de 2013, el gobierno promulg la importante Ley de Promocin de la Alimentacin Saludable para Nios, Nias y Adolescentes, cuyo reglamento deba estar aprobado en sesenta das. Ha transcurrido ms de medio ao y... no pasa nada.

Nota
1 2

Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO). Descarga el documento desde el Observatorio de Seguridad Alimentaria: <http://bit.ly/1bARgt7>.

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La titulacin comunal es la prioridad

Foto Gobierno Regional de Piura

Pedro Castillo Castaeda

En setiembre de 2013, el Gobierno Regional de Piura entreg el ttulo de propiedad a la Comunidad Campesina Csar Vallejo de Palo Blanco (Chulucanas), reconociendo sus ms de 640 mil hectreas y destacando la importancia de la titulacin comunal.

Las tierras de las comunidades campesinas (CC), deben ser tituladas como un colectivo, o cada comunero debe titular individualmente la tierra que posee? A esto el diario El Comercio le dedica un editorial1 donde opta en forma rotunda por la titulacin individual, con el argumento de que es necesario sacar a las comunidades campesinas del marasmo en que se encuentran debido a una legislacin proteccionista que asume que son instituciones colectivas cuando, en la prctica, son de carcter individual. El diario considera que quienes opinan de otro modo se han quedado en la poca del gobierno de Juan Velasco Alvarado.

As, las comunidades, a travs de sus miembros, gozan de la misma libertad que tiene cualquiera respecto a las decisiones que pudiese tomar frente a su propiedad.

Los problemas de la titulacin individual

Lo que reclama y lamenta El Comercio es que ante la proximidad de un nuevo proceso de titulacin rural comunal no se incorpore la titulacin individual dentro de las comunidades. Sin embargo, durante los aos que estuvo vigente el proceso de titulacin, el PETT, primero, y, luego, el propio Cofopri ingresaban por la necesidad de cumplir metas a las CC a titular de facto a sus miembros, sin guardar las formas. Esta manera de actuar origin una serie de problemas, como la superposicin de derechos, ya que dichos ttulos individuales no se podan inscribir al haber sido otorgados sobre un ttulo comunal, lo que adems creaba un clima de conflictividad dentro de la comunidad.

El rgimen proteccionista ya no existe

En la actualidad, el marco legal que rige a las CC en particular, la Ley 265052 les permite disponer de su propiedad: venderla, donarla, hipotecarla, arrendarla, etc., a cualquier persona, natural o jurdica, incluso a sus propios miembros. El rgimen proteccionista de las tierras de las CC termin con la Constitucin de 1993, que estableci la libre disponibilidad de cualquier forma de propiedad agraria, incluso la comunal, y confirm la eliminacin de garantas proteccionistas, como la inembargabilidad, sealada en el mencionado editorial.
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Como bien seala el antroplogo Alejandro Diez experto en el tema y profesor de la PUCP, los comuneros admiten la propiedad de la comunidad, reconocindose ellos solo como posesionarios o usufructuarios. Sin embargo, respecto de la porcin de tierras que trabajan de manera individual, se consideran a s mismos dueos y propietarios de ellas3. Es decir, existe un sistema de propiedad mixta de la tierra dentro de la comunidad, por el cual las familias tienen una porcin conducida exclusivamente por ellas, adems de ejercer algn tipo de derecho posesin o usufructo sobre un rea de tierra colectiva, sobre todo pastos. Una realidad similar la encontramos en los edificios o condominios de la ciudad, donde el espritu colectivista convive con lo individual sin causar escozor alguno. Personas que poseen su parcela (su departamento), pero donde existe un espritu colectivista regulado por una junta de propietarios elegida sobre las reas comunes: patios, escaleras, ascensores, piscinas, salones de recreacin, etc., con reglas sobre su uso y aprovechamiento, al mismo estilo comunal. Es decir, lo colectivo no se opone a lo individual, sino que ambos conviven al mismo tiempo, ya sea en el campo o en la ciudad. Un debate recobra vigencia: titulacin comunal o titulacin individual? En un contexto de disputa por el aprovechamiento de los recursos naturales, ubicados principalmente en las tierras de las comunidades, cmo debe enfrentarse esta dualidad?: protegiendo las tierras comunales o promoviendo su atomizacin? En este orden de ideas, es necesario repensar la titulacin como mecanismo de reconocimiento y proteccin de derechos, que tenga como base lo colectivo sin dejar de lado lo individual. Se necesitan polticas pblicas que presten atencin a la vigencia de la comunidad como organizacin social y econmica del mundo rural peruano.

Notas
1

El mundo comunal a la vuelta de la esquina

El Comercio desinforma cuando afirma que los comuneros son propietarios de las parcelas que conducen y que, por lo tanto, lo colectivo no existe. Esta es una verdad a medias.

Privados en la Juan Velasco - La titulacin de predios rurales debe llegar al interior de las comunidades campesinas. (Diario El Comercio, 8 de febrero de 2014). Ley de la inversin privada en el desarrollo de las actividades econmicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas. Publicada en 1995. Diez, Alejandro. Interculturalidad y comunidades: propiedad colectiva y propiedad individual. Debate Agrario 36. Lima: Cepes, 2003, p. 74.

Construyendo el futuro del agua de riego en el Per

Fernando Eguren y Ricardo Marapi a reciente promulgacin de la Ley 30157, Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua, ha provocado diversas reacciones, a favor y en contra, dentro de las mismas juntas de usuarios. Dirigentes de la Junta Nacional de Usuarios han expresado que la ley permitir una mayor transparencia y legitimidad de las organizaciones de regantes. Sin embargo, varias juntas regionales han criticado que haya sido aprobada en el pleno del Congreso, sin ser debatida en la Comisin Agraria o consultada con las juntas y comits. Tambin critican que no respete las funciones legales e histricas de las organizaciones de regantes. En medio de esta coyuntura, el objetivo crucial contina siendo el mismo: garantizar el adecuado y democrtico manejo del agua de riego en el Per, no solo por razones ambientales y porque la actividad agropecuaria es estratgica en el desarrollo social del pas, sino tambin porque una buena gestin del agua permitir prevenir y resolver los conflictos por el acceso a este recurso natural y por su uso, conflictos que en los ltimos aos se han agudizado. LRA realiz una mesa redonda en la que participaron cuatro reconocidos especialistas en recursos hdricos y ambientales: Jan Hendriks, consultor independiente holands, con ms de veinte aos trabajando el tema en el Per; Vctor Guevara Florndez, abo-

MESA REDONDA

gado, secretario tcnico de AquaFondo1, experto en gobernanza socioambiental; Guido Bocchio Carbajal, abogado, que trabaja en el sector privado minero y es profesor universitario en la Maestra de Recursos Hdricos en la Universidad Nacional Agraria La Molina; y Laureano del Castillo Pinto, abogado, director ejecutivo del Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes). LRA: Cmo debe administrarse el agua de riego en el Per? Qu opinan de la reciente ley que regula el funcionamiento de las juntas de usuarios? Tienen la institucionalidad suficiente para realizar un manejo armnico del agua de riego? Guido Bocchio: El tema de los usuarios es importante en el Per, pues son quienes tienen el derecho de aprovechar un recurso natural que es patrimonio de la nacin. Sin embargo, en la medida en que son los usuarios informales los que, en su mayora, hacen uso del agua, es por ah por donde se escapa gran parte de nuestros recursos hdricos. Esa falta de control no permite un buen manejo integrado de estos. El 80% de los usuarios agrarios no cuentan con una regulacin y, asimismo, la minera informal tambin usa el agua sin ningn control, a vista y paciencia de las autoridades. Ese rgimen de informalidad de los usuarios

es una de las causas del fracaso del sistema; mientras persista, no podemos pretender que nuestras regulaciones sean aplicables y exitosas. Hay que buscar un mecanismo para pasar a la formalidad. La normativa que se ha planteado no es apropiada, pues est pensada en los usuarios formales y deja aparte a todos los informales. Adems, no ofrece un mecanismo para lograr la formalidad. Vctor Guevara: Dos tareas son importantes para la conservacin y la gestin del agua: proporcionar incentivos para que los usuarios se adecuen a los estndares aprobados, y supervisar, fiscalizar y sancionar los incumplimientos. Son tareas para la ANA y el OEFA2, pero an no se ha alcanzado una adecuada articulacin entre sus distintas funciones y competencias, lo que impide un trabajo ms coordinado. Todava est pendiente un mayor desarrollo de incentivos que permitan superar el incumplimiento de los estndares establecidos. Por ejemplo, hay propuestas para formalizar a los mineros informales, dndoles un valor o un plus. En este plus que se les paga hay un incentivo para que puedan formalizarse y cumplir estndares sociales y ambientales adecuados. Jan Hendriks: De 2009 data la actual Ley de Recursos Hdricos, que contiene conceptos bastante novedosos, aunque algunos, en la prctica, son bastante di-

Laureano del Castillo

Jan Hendriks

Vctor Guevara Florndez

Guido Bocchio Carbajal LA REVISTA AGRARIA / 159

Foto internet

Con la nueva ley, las juntas de usuarios reciben nuevas responsabilidades, pero dnde queda el papel de las comisiones de regantes? Considerando su debilidad, las organizaciones de regantes podrn cumplir con todas las exigencias de la ley?

fciles de implementar. Desde la ANA se buscan normas para concretarlos; sin embargo, se topan con realidades que no se adecuan a estos nuevos conceptos, o quiz estos no se adecuan a dichas realidades. Entonces se suceden normas que intentar conseguir que la ley y la realidad se acerquen. Los recientes cambios y modificaciones de normas son muy sintomticos, pues reflejan que el Estado est buscando dar forma a la Ley de Recursos Hdricos, cuya intencin es buena, pero en la prctica presenta problemas de aplicacin. Por ejemplo, se pretende aplicar un concepto de operador de infraestructura hidrulica en la realidad de la sierra, cuando la operacin y mantenimiento de los sistemas son organizados por los comits de regantes, que no tienen mayor vnculo con las juntas de usuarios. Por eso, es un poco hipottico decir que las juntas de usuarios de la sierra tienen que operar, mantener y desarrollar la infraestructura hidrulica, pues en los hechos son los comits quienes se encargan de esa actividad. Entonces, no se sabe cul es la relacin orgnica entre las comisiones de regantes y las juntas de usuarios, y ah hay un serio problema. Si las organizaciones tienen una estructura formal tan dbil, cmo podrn cumplir todas las exigencias? Cuntas de las 120 juntas de usuarios estn en condiciones de poder cumplir esta norma y las mltiples que existen? Hasta mediados del ao pasado no haba ni una sola organizacin ni proyecto especial que hubiera obtenido el ttulo habilitante de operador de infraestructura hidrulica. Cmo lograr una mayor formalidad cuando los requisitos
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son casi imposibles de cumplir para la mayor parte de las organizaciones de usuarios? Laureano del Castillo: Puede haber una nica ley para una realidad tan variopinta de costa, sierra, selva, norte, centro, sur, zona rida, zona muy hmeda, etctera? Actualmente, esto se discute mucho en el pas. Esta reciente ley es un esfuerzo para ordenar esta realidad. Pero se debe tomar en cuenta que existe una historia, ya escrita, donde por cerca de cuarenta aos hubo una ley con un marcado sesgo agrario, y ahora se quiere enderezar eso. Creo que una parte de la tensin que se ha vivido en estas semanas por la aprobacin de la ley tiene que ver con ello. Sobre la operacin de infraestructura, hay muchos pendientes debido a que no hay inversin suficiente, ni del Estado cuando ha operado la infraestructura mayor, ni de los propios usuarios, bsicamente agrarios, en la regin andina, que no cuentan ni han contado con apoyo del Estado. Se necesita una mayor discusin para perfeccionar estas normas y no andar de tumbo en tumbo, dando normas para parchar los problemas, pero que no atacan el problema de fondo. LRA: Existen diversos conflictos en el Per, generados por el manejo y abastecimiento del agua. Cmo afrontarlos y evitar que se sigan agravando? L. del Castillo: El punto crucial contina siendo el de las mayores necesidades por el uso del agua. Recordemos que el agua no est aumentando. Somos cada vez ms peruanos; cada vez irrigamos ms tierras; cada vez hay ms industrias,

ms empresas mineras; las ciudades crecen y necesitan ms agua. Todos la necesitamos, pero el agua no aumenta. Muchas veces el problema se debe a la contaminacin generada por las actividades productivas. La ley tiene una propuesta tmida y limitada, que es la creacin de un tribunal de resolucin de controversias, que simplemente cumple un papel administrativo. Ah falta un rol, no solo de la ANA, sino tambin del Estado y de la sociedad, para entender la importancia del agua. Necesitamos una educacin sobre cmo mejorar el uso del agua, cmo no desperdiciarla, cmo no contaminarla, y tener claro adnde llegan los derechos de unos y de otros. Sobre los conflictos regionales que vive el pas, se requiere un esfuerzo grande para terminar de definir las atribuciones, las funciones y la participacin de los gobiernos regionales. A la ANA le correspondera impulsar una mayor reflexin acerca de las funciones de cada uno, en trminos de derechos y en trminos de obligaciones. Se requiere una actitud mucho ms proactiva. J. Hendriks: Hay que distinguir los tipos de conflictos: algunos son predecibles, casi histricamente, porque acumulan frustraciones de determinados sectores y de la gente de una zona; y hay conflictos que surgen momentneamente, ante el asentamiento de una nueva demanda de agua o una nueva actividad: por ejemplo, la minera. Cuando la intensidad de la explotacin minera se da muy rpido, se generan reacciones en la gente debido a los cambios en el paisaje o a la desaparicin de la lagunas. En segundo lugar, hay conflictos en que el

agua es usada como un elemento para reclamar algo mayor. Esto refleja profundas desigualdades en la sociedad o un crecimiento exacerbado de un sector de la sociedad. Por ejemplo, en la laguna de Piuray, en Chinchero, hay gente que vive alrededor y dice: Esta agua va al Cusco, que tiene un boom de turismo, pero yo, que vivo en la comunidad, alrededor de la laguna, no me beneficio en nada de ese boom. Entonces, se trata de un conflicto por agua? No, es un conflicto ms profundo, ms amplio; es un conflicto por la creciente desigualdad que siente la gente en torno a la explotacin de un recurso, y lo ms cercano para poder controlar esto es hacerlo a travs del agua. Tambin hay conflictos interregionales como entre Huancavelica e Ica, donde existe la sensacin de desigualdad econmica y social entre la gente que vive arriba y la gente que vive abajo. V. Guevara: Los conflictos con relacin al agua constituyen un tema complejo. En muchos casos pueden expresar este desencuentro entre el mundo urbano y el rural, casi un divorcio entre estos dos mbitos; en otros casos pueden ser demandas de mayor participacin en la toma de decisiones, que expresan un reclamo de una inclusin en la gobernanza. Hay algunos avances en trminos de participacin y de una gobernanza ms abierta como el caso de los consejos de recursos hdricos de cuenca, pero tambin hay serias deficiencias que venimos arrastrando desde aos atrs. Una es el vaco de informacin que tenemos; por ejemplo, el inventario de recursos hdricos, la dinmica del ciclo hidrolgico, o el mismo conocimiento de los tipos de los suelos, etc. Entonces, si uno se rene para planificar o tomar decisiones, pero no conoce realmente cul es el estado real de las cosas, la capacidad de tomar decisiones disminuye. G. Bocchio: Definitivamente, hay conflictos por el agua, pero no son los principales; los verdaderos conflictos son por las condiciones de pobreza de un pas. La falta de educacin y la falta de salud son los verdaderos detonantes del conflicto por el agua. Los patrones fuertes que nos rigen estn en la Constitucin Poltica. El artculo 66 me parece sabio3: todos los peruanos somos dueos del agua, pero el Estado es soberano en

Foto Ricardo Marapi

El director de nuestra revista, Fernando Eguren, en la mesa redonda de LRA, junto a los expertos adaptan a la realidad y que se necesita afrontar el problema de la informalidad en el uso del agua.

decidir a quin drsela y cmo modificar el rgimen del agua; a quien quitrsela y revertirla a favor del Estado. Pero el Estado representado por el Gobierno no est ejerciendo bien sus roles principales de combatir la pobreza, de tratar el problema de la educacin, de la salud y del hambre. Una vez que tengamos enfocados estos aspectos principales, los problemas del agua van a manejarse mejor, porque los conflictos no se resuelven: se manejan. Coincido en que un punto principal es cmo usar bien el agua, y el Estado no est dando los mensajes apropiados en esa lnea. En cuanto a los conflictos por el agua, un aspecto fundamental son las percepciones. La ANA hace esfuerzos para levantar informacin, tener un diagnostico y saber qu pasa en cada sitio. Laureano reflexionaba acerca del hecho de que el agua no aumenta. Claro, el agua superficial no aumenta, pero qu pasa con las fuentes alternativas de recursos hdricos? Qu pasa con el agua que las municipalidades vierten en los ros y que no es tratada apropiadamente? Ah hay una gran oportunidad para manejar los conflictos. Qu pasa con el agua, en nuestras zonas de lluvias, que no es suficientemente aprovechada? Entonces, se trata de un tema de educacin y de enfocarse en fuentes alternativas.

LRA: Cules son los problemas ms lgidos que en la actualidad enfrenta el Per en relacin con el tema de la gestin del agua? V. Guevara: Un aspecto importante es el esquema para involucrar a las ciudades que suelen estar en la parte baja de las cuencas en la conservacin de la cuenca, que es la que presta los servicios ecosistmicos vinculados al agua. La Ley de Modernizacin de los Servicios de Saneamiento4 y su reglamento, aprobado a fines del ao pasado, dan un paso adelante porque establecen que el ente regulador puede aprobar, en la tarifa, un monto por concepto de conservacin de la cuenca. Esto es destacable, dado que la conservacin est muy subvalorada dentro de la gestin del agua. Si bien hay un acento importante en el desarrollo de la infraestructura en el pas, pienso que la llamada infraestructura verde, la naturaleza, no est considerada con esta misma prioridad. Si queremos mantener nuestra calidad y cantidad de agua para la vida, necesitamos mirar con urgencia las acciones que hacen falta para mantener y recuperar esta infraestructura verde o los servicios ecosistmicos que nos da. Un ejemplo es el caso del Rmac, donde no se visibilizan los problemas que ocurren en las partes altas de esta cuenca. Esto ha generado
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en temas hdricos y ambientales. Una de las conclusiones fue que las recientes normas no se

la degradacin de esta parte del ecosistema, que es la que permite regular y proveer el agua en las pocas secas. Afrontar esta problemtica en las cuencas es fundamental. G. Bocchio: Es indudable que, con el crecimiento poblacional, la atencin del factor alimentario es clave y la agricultura juega un rol importantsimo. Necesitamos enfocarnos en conseguir una mayor eficiencia en el agro. Ahora se ha expedido la Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua, pero, seamos sinceros, est pensada en las juntas de usuarios agrarias y no en una organizacin multisectorial. Esa es la va para hacer una gestin eficiente del agua en el sector que ms la consume en el pas? Consume el 80% del agua, pero con grados altos de ineficiencia. La Ley de Recursos Hdricos contempla que se crearn parmetros y certificados de eficiencia, y una variedad grande e interesante de mecanismos para estimular la eficiencia. Sin embargo, falta aterrizar esto en el sector agrario, que es el mayor consumidor del agua superficial del pas. J. Hendriks: Todos coincidimos en que la fragilidad institucional, pblica y privada, es un problema fundamental que no ha sido atacado. Somos muy buenos en crear instituciones, pero, en trminos de eficiencia, no hacemos que estas realFEBRERO de 2014

mente funcionen. Otro tema, an ms esquivo, es cmo financiar la gestin de los recursos hdricos a nivel pas, subnacional, local, etc. En la agenda de las instituciones no veo que se intente canalizar un anlisis econmico financiero de los recursos naturales, en este caso, agua. Simplemente, se establecen las tarifas que la gente quiere pagar. No se hace la pregunta de cunto se necesita para el manejo de los espacios territoriales y de los recursos naturales en un espacio. Permanentemente se elude esta pregunta. La gente no siente que al pagar ms, recibe un mejor servicio. Hay un crculo vicioso, donde los usuarios no estn predispuestos a pagar, y no hay una claridad de polticas econmicas financieras en torno al manejo y proteccin y desarrollo de recursos hdricos y la infraestructura que se necesita para ello. Ah hay un tema vaco, no tocado; un tab. L. del Castillo: Cunto hemos avanzado en el reconocimiento de la importancia del agua? Todos dicen que el agua es importante y que es vital para la vida, para la economa, etc. Bueno, si es tan importante, por qu todos se niegan a pagar lo que cuesta tener y gestionar el agua? Ya sea en el cao, en la parcela, en la industria o en lo que sea, hay que apuntar a la importancia del financiamiento

para la gestin del agua. En ese sentido, si queremos que sea eficiente y sostenible, pensando en todos, pues hay que asumir los costos que esta gestin tiene. No puede ser que las tarifas se apliquen en funcin de lo que la gente quiere pagar. Lo segundo es que la Ley de Recursos Hdricos tiene un fuerte sesgo agrario; se ve, sobre todo, en los reglamentos. Junto con este sesgo agrario hay otro: el sesgo costeo. Es un sesgo que arrastramos de leyes anteriores. La mejor expresin de esto es que se crearon muchas juntas en la costa, en la sierra unas cuantas y en la selva nada. Ese sesgo se aprecia en esta Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua, en la incoherencia de muchos de sus planteamientos en trminos de aplicacin en las regiones de la sierra. Por ejemplo, esta ley, con buen criterio, establece que la ANA autoriza, en ltima instancia, los trasvases. Pero qu significa esta ltima instancia en un pas con un marcado sesgo costeo? Pienso en el caso de Ica-Huancavelica, y en el problema de Espinar, con Majes Siguas. Invertimos enormes cantidades en hacer estas obras de infraestructura, con altos costos sociales. En trminos generales, trasvasar aguas de la vertiente del Atlntico al Pacfico supone reducir la disponibilidad de agua en aquella, afectando, sobre todo, a la pequea agricultura, provocando un impacto econmico y ambiental.

Notas
1

El Fondo del Agua para Lima y Callao (Aquafondo) es un mecanismo de financiamiento privado que trabaja coordinadamente con ONG, organizaciones de usuarios, empresas y autoridades, para implementar acciones que contribuyan a la recuperacin de las cuencas. Autoridad Nacional del Agua (ANA) y Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA). Artculo 66. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgnica se fijan las condiciones de su utilizacin y de su otorgamiento a particulares. La concesin otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal. El Reglamento de la Ley de Modernizacin de los Servicios de Saneamiento, Ley 30045, fue aprobado por el Decreto Supremo 015-2013-VIVIENDA y publicado en el diario oficial El Peruano el 29 de noviembre de 2013.

2014: Ao de la Industria Responsable y el Compromiso Climtico?

Beatriz Salazar y Nelly Rivera l gobierno declar 2014 como Ao de la Industria Responsable y el Compromiso Climtico. Sin embargo, realmente, hay congruencia entre esta declaracin de buenas intenciones del gobierno y la realidad de sus polticas ambientales? Las organizaciones del empresariado nacional, realmente, estn mostrando una actitud responsable hacia el medio ambiente en un contexto de cambio climtico? El anlisis de algunas polticas pblicas recientes, sobre todo aquellas relacionadas con la promocin de la inversin, y los recientes comunicados de la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep), indican que el compromiso con la inversin es ms fuerte que el compromiso climtico. En enero pasado, la Confiep hizo pblico su pronunciamiento El Per est primero, donde pone en claro que su principal preocupacin s es el clima..., pero el clima de inversiones que, segn ella, est afectando la confianza empresarial. En ese comunicado enfila sus crticas contra lo que considera un restrictivo marco regulatorio que se opone a la necesidad de acelerar las inversiones privadas. Al parecer, los empresarios no estn satisfechos con la agilizacin del trmite de permisos ambientales que estableci el gobierno, el ao pasado, para facilitar las inversiones. No solo ello; este ao, los empresarios estn pidiendo, incluso, ms beneficios, pese a que las medidas ya establecidas, al relajar los estndares ambientales, pueden ir en contra del objetivo de lograr un desarrollo sostenible y bajo en carbono.

falta de personal o la insuficiente capacitacin en los ministerios involucrados. Siendo esta la situacin, es de esperar que la reduccin de plazos solo lleve a la aprobacin de EIA deficientes, que aumentan el riesgo de conflictos y de daos ambientales irreversibles. Esta forma de destrabar las inversiones puede convertirse en una forma de privatizar las ganancias de las actividades empresariales y de socializar las prdidas. Hugo Che Piu, investigador de la ONG Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), critica el argumento tan esgrimido por los empresarios y el gobierno de que solo se pueden promover las inversiones ofreciendo mayor utilidad a los inversionistas, mientras que el pas acepta ms prdidas ambientales. Segn el investigador, de esta manera, hemos logrado que en la dcada pasada, de cada diez soles del Producto Bruto Interno (PBI), ms de seis terminen como utilidad de las empresas, mientras que casi la totalidad de los costos ambientales terminan siendo asumidos por las poblaciones locales. El economista Jos de Echave, investigador de la ONG Cooperaccin, opina que siendo el Per un pas con una alta dotacin de recursos naturales, deberamos apuntar a construir una autoridad ambiental fuerte, capaz de producir una reforma ambiental en serio. Se esperaba que el Ministerio del Ambiente (Minam) fuera la autoridad con todas las facultades, pero, en la prctica, cada ministerio es la autoridad ambiental en su sector, ya que no hay una voluntad poltica para concretar una reforma seria sobre este aspecto.

Foto Ricardo Marapi

En los ltimos aos, las protestas de las mujeres y Sin embargo, los gobiernos hacen odos sordos.

Relajamiento de regulaciones ambientales

Un ejemplo es el D. S. 060-PCM, con el que el gobierno ya cedi a los reclamos de los inversionistas, el ao pasado, al reducir los plazos para la aprobacin de los estudios de impacto ambiental (EIA) y as destrabar las inversiones. El problema es que se han reducido los plazos, pero no se han solucionado los problemas que causaban la demora, como la

Cuando ciertas polticas agudizan el cambio climtico

En el sector agrario tambin se han dado polticas de promocin de la inversin que son incongruentes con el compromiso climtico y la responsabilidad empresarial. Por ejemplo, recientemente, se denunci que el Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri) y los gobiernos regionales de Loreto y Ucayali pro-

mueven la deforestacin indiscriminada. Estas autoridades han permitido la adjudicacin de bosques como tierras rsticas, la reclasificacin de tierras de aptitud forestal a usos agroindustriales, las autorizaciones de cambio de uso de suelo y la aprobacin de estudios de impacto ambiental para proyectos agroindustriales, especialmente de palma aceitera. Esta poltica ha impulsado la deforestacin de 13 mil 76 hectreas de bosques primarios, segn denuncia la Sociedad Peruana de Ecodesarrollo1. En LRA 153, de julio de 2013, el investigador Juan Luis Dammert denunci que la mayora de estos proyectos agroindustriales se desarrollan en tierras que han sido categorizadas como forestales. Al no existir un mapa de clasificacin de suelos, detallado y vinculante, los proyectos requieren estudios de suelos especficos que, coincidentemente, casi siempre determinan que las tierras que se presuman estrictamente forestales s son aptas para cultivos permanentes o en limpio. Es esto congruente con la meta comprometida en la Cumbre Climtica Mundial de 2010 (COP 16, realizada en Cancn), de deforestacin neta cero en bosques primarios tropicales?
LA REVISTA AGRARIA / 159

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hombres del campo empiezan a plantear la necesidad de que el Estado implemente medidas para responder al impacto del cambio climtico en el agro.

Las polticas agrarias tambin causan un impacto

Por otro lado, la actividad agrcola en el pas ha aumentado sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) del 18% al 23%, entre 2000 y 2009, debido al crecimiento de hectreas agrcolas en la costa y en la selva, y al mayor uso de pesticidas y agua2. Sara Yalle, de la Direccin General Forestal del Minagri, seala que con la informacin disponible se puede inferir que existe un aumento de emisiones en cultivos como el arroz, para el cual se reporta un incremento de 24% con respecto a las emisiones del ao 2000, debido al aumento de las hectreas sembradas. Para otros cultivos de la costa an no existe informacin suficiente para determinar si sus emisiones de GEI han aumentado o decrecido. En LRA hemos advertido constantemente que el tipo de agricultura con mayor uso de agroqumicos, energa y agua, y que genera mayores emisiones de GEI, es el que predomina en megaproyectos de irrigacin que son promovidos por el Estado, como Olmos o Majes II, que estn en la costa. Estos proyectos estn destinados a cultivos de agroexportacin
FEBRERO de 2014

que son altamente consumidores de agua y dependientes de recursos hdricos trasvasados desde ecosistemas frgiles en la vertiente oriental de los Andes. Una vez ms, preguntamos: esta poltica de ampliacin de frontera agrcola es congruente con el compromiso climtico y la responsabilidad empresarial? Al respecto, Ricardo Giesecke, exministro del Ambiente durante el gobierno aprista, seala: Muchos en el sector agrario creen que hay que tener miles y miles de hectreas irrigadas, y que no importa de dnde proviene el agua. Esto se justifica diciendo que contribuye a la seguridad alimentaria. Pero es lo mismo lograr la seguridad alimentaria con tierras ganadas para cultivos que van a la agroexportacion, como en Majes II, o sera mejor que esos recursos hdricos se utilicen en las zonas altoandinas donde se extrae el agua?. Los gremios representativos de los grandes empresarios, sobre todo mineros, van a continuar con su ofensiva en contra de las polticas e instituciones de gestin y fiscalizacin ambiental, como el ordenamiento territorial o el Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace). Por

ejemplo, en la ltima Convencin Minera Perumin, la consultora McKinsey present un reporte que afirmaba que la visin del Per ante inversionistas nacionales e internacionales haba empeorado significativamente debido a normas como la consulta previa, la zonificacin ecolgico-econmica y la creacin del Senace. Las presiones empresariales contra estas polticas continuarn, y el actual gobierno de Ollanta Humala hara bien en resistirlas. Adems, debe entenderse que ninguna medida para enfrentar el cambio climtico ser efectiva si se aborda aisladamente de procesos como la desertificacin, la prdida de biodiversidad o la degradacin de ecosistemas, exacerbados por un modelo de desarrollo que coloca al crecimiento econmico por encima de la sostenibilidad ambiental. El compromiso climtico empieza, especialmente en el Per, por tomar conciencia de esto.

Notas
1

Empresas de palma aceitera deforestan hectreas de bosques primarios (Actualidad Ambiental). <http://bit.ly/1hasWh6>. Per crece, pero emite ms gases de efecto invernadero (RPP). <http://bit.ly/1mA8sUx>.

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o existen dudas de que la creciente presin sobre la tierra y otros recursos naturales se ha convertido en un preocupante proceso que viven hoy varios pases de Latinoamrica. En el marco de esta coyuntura, se acaba de lanzar pblicamente la RED Territorios Visibles, Red Latinoamericana de Observatorios de la Tierra y el Territorio, importante iniciativa de empoderamiento ciudadano y mayor transparencia informativa. Por qu es importante ese lanzamiento? Los pases de la regin enfrentan diversos fenmenos sociales relacionados con la vulnerabilidad de los derechos a la tierra, como la concentracin y extranjerizacin de tierras, la amenaza a territorios indgenas, el control de territorios para el desarrollo de la industria extractiva, entre otros. Con el lanzamiento de la RED Territorios Visibles el viernes 14 de febrero, en el Congreso de la Repblica se destaca la necesidad de enfatizar, an ms, la vigilancia de la problemtica de la gestin y los derechos sobre la tierra y el territorio en Amrica Latina. La Red se ha establecido el objetivo de generar y difundir informacin de calidad que contribuya al diseo de polticas basadas en evidencias y promueva la participacin de la sociedad civil.

RED Territorios Visibles:

transparencia y democratizacin de la informacin
Carla Pimentel

Lanzamiento pblico de la RED Territorios Visibles, en el Congreso de la Repblica, el pasado 14 de febrero. Presentaron la iniciativa: Zulema Burneo (ILC), la congresista Claudia Coari y Laureano del Castillo (Cepes).

Latinoamrica: escenarios comunes sobre la tierra

En la actualidad, la presin sobre los recursos naturales se manifiesta a travs de disputas que suelen resolverse a favor de poderosas lites econmicas. Muchas veces, esto sucede en desmedro de los derechos de grupos locales que son vulnerables a esta situacin, como los agricultores familiares, los campesinos, los pueblos indgenas, las mujeres, los afrodescendientes y los asalariados. De acuerdo con la RED Territorios Visibles, los gobiernos latinoamericanos tienen un rol decisivo porque estn permitiendo y apoyando el control de sus territorios por parte de grupos econmicos nacionales y transnacionales, e incluso por otros Estados. Estos gobiernos aprueban medidas para determinar quin, cmo y con qu lmites controla la tierra. Dichos mecanismos son legales; sin embargo, con frecuencia significan la violacin de los derechos sobre la tierra de las poblaciones rurales. Si bien hay matices entre los diversos

pases de la regin, la identificacin de estos problemas comunes en cada pas pone en evidencia que existen fenmenos que trascienden las fronteras nacionales [...] y que deben, por lo tanto, ser comprendidos y abordados considerando sus dimensiones regionales o globales, afirma Zulema Burneo, coordinadora regional de la International Land Coalition (ILC) para Amrica Latina y el Caribe.

Falta de acceso y de transparencia informativa

Otro problema grave es la falta de acceso a la informacin sobre estos procesos por parte de la ciudadana latinoamericana. Hay desorganizacin y falta de transparencia de la informacin que generan los Estados, lo que pone trabas en el inters, la inclusin y la participacin de la sociedad civil en la toma de decisiones polticas sobre la gobernanza de la tierra y otros recursos naturales. Frente a ello, la RED Territorios Visibles plantea convertirse en un espacio comn, en Latinoamrica, que genere y difunda la informacin y los conocimientos sobre estos temas. En palabras de la congresista indgena Claudia Coari, representante de Puno, la Red va a informar y puede trabajar de manera conjunta con nosotros los indgenas y las comunidades origina-

rias, que no tenemos acceso a informacin sobre nuestras tierras agrcolas. Pero no solo ello. La Red tambin se ha establecido el objetivo de ser una herramienta para hacer visibles las denuncias y propuestas de las poblaciones afectadas por la presin y las disputas sobre la tierra, el territorio y otros recursos naturales. Sin duda, se trata de una iniciativa ambiciosa, pero importante, para entender el actual proceso, relacionado con la tierra y el territorio, que se vive en la regin latinoamericana.
La RED Territorios Visibles es una iniciativa impulsada por el Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes) y otras instituciones de investigacin, as como por universidades de Argentina, Bolivia, Colombia, Per y Venezuela, y cuenta con el apoyo de la International Land Coalition. Visita la RED: infrmate y participa: <www.redterritoriosvisibles.org/> Escribe a: infored@redterritoriosvisibles.org Facebook: </RedTerritoriosVisibles> Twitter: @TierrasVisibles

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LA REVISTA AGRARIA / 159

A lo largo de 2013, las cooperativas cafetaleras se movilizaron y protestaron contra ciertas polticas tributarias del gobierno, y para rechazar la persecucin de la Sunat a las cooperativas.

Foto internet

Por qu el reducido aporte del agro al fisco nacional?

En 2012, el producto bruto interno (PBI)
del Per alcanz un valor total de 526 mil millones de nuevos soles. De aquel valor total, alrededor de 33 mil millones (6.4%) fueron generados en el sector agropecuario. Ahora bien, cunto de este ingreso fue compartido con el Estado va impuestos? Pues apenas 693 millones, es decir, un 2.1% del PBI agropecuario total. Con este nivel de presin tributaria el sector agropecuario es uno de los que menos contribuyen al fisco en relacin con lo que producen, por encima nicamente del sector de servicios1 (ver grficos 1 y 2). Histricamente, las compensaciones al Estado por el aprovechamiento particular de un recurso escaso como la tierra se canalizaban a travs de tributos que gravaban el producto del agricultor. En la actualidad, el rgimen de tributacin agrario es mucho ms complejo, no solo desde el
Tabla. Diseo legal del IR en el sector agrario

Jaime Escobedo

punto de vista de la existencia de tributos directos e indirectos, tributos generales o especficos para un producto2, o incluso tributos con un propsito fiscal y extrafiscal3, sino tambin porque en la gestin de cada uno de estos tributos se mezclan distintos regmenes especiales de exoneracin, segn el nivel de ingreso o ubicacin geogrfica del contribuyente, o incluso considerando un listado o el valor agregado de ciertos productos.

Norma Ley 27360 Ley 27037 Ley 29482 Ley 29972

Tipo de beneficio Tasa especial Tasa especial + exoneracin Exoneracin Inafectacin + tasa especial

Caracterstica Pagar 15% de IR Pagar entre 5% y 10% de IR Vigente hasta 2019 Inafectacin hasta por 20 UIT; por encima de esta cifra, tasa de 1.5% de IR

Alcance geogrfico Nacional Amazona (segn tabla de clasificacin) Zonas altoandinas (+ de 2,500 m.s.n.m.) Nacional

Sector beneficiado Productores y empresas Productores y empresas Productores y empresas Cooperativas

Fuente: Sunat, 2013. Elaboracin propia.

FEBRERO de 2014

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Los beneficiarios de las polticas tributarias

Buscando opciones que ayuden a explicar cmo de esa maraa de tributos se ha desprendido el reducido aporte del agro al fisco nacional, la idea de detenerse en el diseo del impuesto a la renta (IR), el impuesto general a las ventas (IGV) y los derechos arancelarios resulta ser la ms razonable, pues, en mayor o menor grado, son estos tres tributos los que estn detrs del ltimo aporte anual de 693 millones de soles del agro al fisco (2012). Para comenzar, el diseo especial del IR para el sector agropecuario, sustentado en una ley general, Ley 273604, y adems en leyes especficas segn mbito geogrfico (leyes 27037 y 29482) o tipo de productor (Ley 29972), contiene una serie de supuestos de exoneracin, inafectacin o tasas especiales del impuesto, que limitan su nivel de aporte al conjunto de la recaudacin nacional. Sin ahondar en detalles, recordemos que, en trminos de rentas por actividades empresariales (3.a categora), el comn de empresas y personas abonan un 30% de la utilidad obtenida durante el ejercicio fiscal, pero en el caso particular de las empresas agropecuarias el porcentaje de aporte es de 15% (ver tabla en la pgina anterior). Lo previsible es que la mayora de estas normas estn favoreciendo, bsicamente, a medianos y grandes productores, as como al sector agroindustrial vinculado a la agroexportacin; son

Grfico 1. Participacin en el PBI por sector, 2012

0.60% 6.40% 15.00% 10.50% 8.20% 14.00% Agropecuario Pesca Minera e hidrocarburos Manufactura Servicios 45.30% Construccin Comercio

Fuente: MEF y Sunat.

ellos quienes, por las condiciones del comercio internacional y de las polticas pblicas para acceder a subsidios en el agro, se ven en la necesidad de tributar5. Situacin distinta es la de los pequeos productores, agricultores familiares o, peor an, los minifundistas estos ltimos, en su mayora, incapaces de obtener utilidades de su parcela, que producen para el mercado interno o su autoconsumo. Debido a la ausencia de incentivos estatales integrales, que van ms all de ofrecerles un RUS o exonerarlos temporalmente del IR6, sencillamente no son una fuente importante de tributacin para el Estado.

Grfico 2. Presin tributaria por sector, 2012

2.10%

Es que, en realidad, respecto a los pequeos agricultores y minifundistas no ha existido una poltica de Estado que, sin socavar el concepto de ciudadana, encuentre un equilibrio entre cobrarles y no cobrarles impuestos. Aguardamos que la Ley 29972 sea un primer paso en ese sentido, porque al librarlos (inafectarlos) de su IR hasta por veinte UIT (alrededor de 76 mil soles), con la condicin de que se asocien en cooperativas y declaren a la Sunat, puede ir generando los incentivos para que los pequeos agricultores se integren dentro de la masa de contribuyentes. Seguramente, durante un tiempo, su aporte al fisco ser reducido; pero, en perspectiva, la informacin obtenida de sus declaraciones juradas puede ayudar al diseo de polticas pblicas que tambin mejoren sus procesos productivos.

Agropecuario Pesca Minera e hidrocarburos Manufactura Servicios Construccin Comercio 11.50%

14.30%

11.80%

Cul es el aporte de los otros tributos?

Por su lado, tambin el IGV en el sector agropecuario tiene alcances limitados, entre otras razones, porque conforme al artculo 5 del Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley del IGV, casi todas las operaciones de venta de insumos y productos agrcolas en estado fresco, refrigerado o seco, al igual que la venta de especies bovina, porcina, ovina o caprina, estn exoneradas del impuesto. A lo anterior debe agregarse que, en virtud de la Ley
LA REVISTA AGRARIA / 159

29.10% 12.50%

18.70%

Fuente: MEF y Sunat.

14

27360, los inversionistas agrarios recuperan anticipadamente el IGV que pagaron por los bienes y servicios adquiridos durante la etapa preproductiva de sus negocios (mximo de cinco aos). Finalmente, revisando el tema de los derechos arancelarios, la vigencia del rgimen aduanero del drawback, por el cual el agroexportador obtiene la devolucin de un 5% del valor FOB del producto exportado, no solo no contribuye a la recaudacin de tributos del sector agropecuario, sino, todo lo contrario, incide para que en trminos de flujo esta recaudacin termine siendo menor7. Cifras estimadas a partir del valor total de las exportaciones de productos agropecuarios no tradicionales en 2012 (alrededor de US$3 mil millones) indicaran que, por la va del drawback , el Estado devolvera a los agroexportadores entre el 50% y el 60% del monto total que recauda del sector va impuestos. En suma, resulta evidente que el reducido aporte del sector agropecua-

rio al fisco nacional es resultado del conjunto de normas y polticas existentes. Dejando de lado otros factores, como la elusin y la evasin de impuestos, que seguramente tienen algo que ver en el asunto, el hecho es que, para el Gobierno, el sector agropecuario no es prioridad en trminos tributarios, como s lo es el sector de minera. Ahora, independientemente de que uno crea que esta decisin de gobierno es acertada o errada, lo discutible del caso es que los subsidios por la va de impuestos en el agro terminen beneficiando casi exclusivamente a grandes productores y agroindustriales. Para los pequeos productores y minifundistas, por la va de la poltica tributaria, hasta el momento son escasos los beneficios.

Notas
1

6 7

El sector servicios representa el 45% del PBI, pero su presin tributaria es solo de 12.5%. Por ejemplo, el impuesto a la venta del arroz pilado (IVAP). En lo que atae al presente artculo, no

ahondaremos en la distincin entre impuestos fiscales y extrafiscales, o, mejor dicho, entre impuestos que proveen a un Estado de fondos destinados a cubrir sus gastos o financiar inversiones pblicas (fiscales), y aquellos otros que tienen igualmente importancia recaudatoria, pero que son todava ms valiosos por sus resultados en el campo redistributivo (extrafiscales). La razn es que el nico impuesto extrafiscal reconocido en el Per no ha tenido efecto hasta la fecha (ver LRA 148) y, en esa medida, no ayuda al anlisis del aporte del sector agropecuario al erario nacional. Antes de esta norma se encontraba en vigor el Decreto Legislativo 885 (1996), con similares beneficios e incentivos para la inversin en el sector agrario, pero con la particularidad de que no inclua en sus alcances al sector agroindustrial. Necesitan libros de contabilidad, disponer de comprobantes de pago o presentar declaraciones a la Sunat para poder exportar. Como la Ley 26564 y la Ley 27445. El valor FOB es el valor de mercado de un producto en las fronteras aduaneras del pas. En ese sentido, incluye los costos de transportarlo, cargarlo, as como los derechos que deben ser cancelados para exportarlo.

publicacionespublicacionespublicacionespublicacionespublicacionespubl
Canasta Local Alimentaria de Valor Estratgico para la seguridad alimentaria y resistencia al cambio climtico. Miyaray Benavente, Ercilla. Lima: ALTERNATIVA, Centro de Investigacin Social y Educacin Popular, 2013. Se trata de la gua metodolgica para la construccin de la Canasta Local Alimentaria de Valor Estratgico para la seguridad alimentaria y resistencia al cambio climtico. La publicacin busca contribuir al desarrollo sostenible del Per a partir de la identificacin de alimentos de un mbito geogrfico local determinado, capaces de promover la seguridad alimentaria y nutricional, resistir el cambio climtico y, por lo tanto, ser estratgicos para las polticas pblicas. Puede descargarse desde: <http://bit.ly/1hnAsE4>. Manejo de praderas altoandinas y cosecha de agua en el sur andino . Miranda, Francis y Ernesto Ccana. Lima: Soluciones Prcticas ITDG, 2014. Manual orientado, fundamentalFEBRERO de 2014 mente, hacia el cuidado del ecosistema de praderas naturales altoandinas, donde se desarrolla la crianza de alpacas. El documento proporciona aspectos tcnicos sobre manejo de pastizales naturales, prcticas de mejoramiento de pastizales degradados, uso de forrajes temporales para mitigar la falta de forrajes en pocas de estiaje, y tecnologa para la siembra y cosecha de agua de lluvia para incrementar la produccin de pastizales y mejorar la crianza de alpacas en beneficio de las familias rurales. Descargable desde: <http://www.observatoriocambio climatico.org/node/5038>.

Vulnerando los derechos y amenazando vidas: el proyecto de gas de Camisea y los pueblos indgenas en aislamiento voluntario. Feather, Conrad. Inglaterra: Forest Peoples Programme, 2014. Informe que resalta los impactos sobre los pueblos indgenas que viven en aislamiento voluntario (pueblos en aislamiento) en la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros, que est teniendo el proyecto de gas de Camisea, proyecto que se est llevando a cabo en el sudeste de la Amazona peruana. El texto resume, adems, las pruebas que documentan la ocupacin y el uso de la reserva por parte de los pueblos en aislamiento. Puede descargarse de: <http://bit.ly/1k1RER8>.

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