You are on page 1of 20

Misso da Revista do Servio Pblico Disseminar conhecimento sobre a gesto de polticas pblicas, estimular a reflexo e o debate e promover o desenvolvimento

de -servidores e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Paulo Sergio de Carvalho Diretora de Formao Profissional: Maria Stela Reis Diretor de Desenvolvimento Gerencial: Paulo Marques Diretor de Comunicao e Pesquisa: Pedro Luiz Costa Cavalcante Diretora de Gesto Interna: Ala Vanessa de Oliveira Canado Conselho Editorial
Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Ana Lcia Aguiar Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta, Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub.

Periodicidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Pedro Luiz Costa Cavalcante, Ala Vanessa de Oliveira Canado, Marizaura Reis de Souza Cames, Luis Fernando de Lara Resende, Claudia Cristina Muller, Ciro Campos Christo Fernandes, Carmen Isabel Gatto, Mrcia Seroa da Motta Brando e Emanuella Faria de Santana. Expediente
Editor responsvel: Pedro Luiz Costa Cavalcante. Editora adjunta : Marizaura Reis de Souza Cames. Editora executiva: Mrcia Knop. Colaboradores: Carolina da Cunha Rocha e Pedro Lucas de Moura Palotti. Reviso: Renata Fernandes Mouro, Roberto Carlos R. Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes. Projeto grfico: Livino Silva Neto. Reviso-grfica: Ana Carla Gualberto Cardoso. Fotos: Alice Prina e Vincius A. Loureiro. Editorao eletrnica: Maria Marta da R. Vasconcelos.

Revista do Servio Pblico. 1937 v. : il.

. Braslia: ENAP, 1937 -

ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2007). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

ENAP, 2013 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www.enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.

ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefone: (61) 2020 3096/3092 Fax: (61) 2020 3178 www.enap.gov.br editora@enap.gov.br

Sumrio
Contents

Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate pobreza no Brasil The Bolsa Famlia Program: social protection and reduction of poverty in Brazil Luciana Jaccoud Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais Contributions of the Bolsa Famlia Program for the management of Brazilian social policies Elaine Cristina Lcio Mecanismos da construo federal da intersetorialidade no Programa Bolsa Famlia: o papel das burocracias Mechanisms of federal intersectoriality building in the Bolsa Famlia Program: the role of bureaucracies Lucas Ambrzio Lopes da Silva Origem e disseminao do Programa Bolsa Famlia: aproximaes analticas com o caso mexicano Origin and dissemination of the Bolsa Famlia Program in Latin American context: a comparative analysis Cristiane Kerches da Silva Leite e Ursula Dias Peres A infraestrutura das escolas pblicas brasileiras de pequeno porte The infrastructure of small public schools in Brazil Joaquim Jos Soares Neto, Camila Akemi Karino, Girlene Ribeiro de Jesus e Dalton Francisco de Andrade RSP Revisitada: Notas para um planning alimentar brasileiro Rubens de Siqueira Para saber mais Acontece na ENAP

291

309

327

351

377

393 413 415

Elaine Cristina Lcio

RSP

Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais


Elaine Cristina Lcio

Introduo Ao completar 10 anos em 2013, o Bolsa Famlia figura como principal programa de combate pobreza e desigualdade social no sistema de proteo social brasileiro, atuando por meio da transferncia de renda articulada ao acesso aos servios sociais bsicos, na forma de condicionalidades. Em junho de 2013, o programa alcanava 13,7 milhes de famlias pobres, com um oramento de cerca de 0,5% do PIB nacional. A implementao do Programa Bolsa Famlia (PBF) tem mostrado muitas especificidades e evidenciado a emergncia de diversas inovaes no campo da gesto das polticas pblicas, as quais, inclusive, se estendem aos sistemas responsveis pela oferta dos servios de sade, educao e assistncia social (LICIO et al., 2011). Nesse aspecto, ressalta-se o modelo de gesto do programa, que depende fundamentalmente de uma forte coordenao federativa e intersetorial, a partir de mecanismos como o Cadastro nico e o ndice de Gesto Descentralizada (LINDERT et al., 2007, BICHIR, 2011).

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

309

RSP

Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais

Abrucio (2011) considera que, no Governo Lula, a agenda da gesto pblica foi conduzida pelas polticas pblicas, citando como exemplo a forma de operao do PBF. nesse sentido que este artigo se prope a analisar o programa, de modo a destacar suas principais contribuies sob a perspectiva da organizao do aparato estatal para o enfrentamento da pobreza e da desigualdade social. Aps reconstituir historicamente a trajetria das polticas de combate pobreza no Brasil, apresentamos o modelo de gesto do Bolsa Famlia, destacando seus principais aspectos inovadores. Em seguida, especificamos suas contribuies mais importantes, como a reorientao do foco das demais polticas sociais para a populao em situao de pobreza e o fortalecimento do federalismo cooperativo para implementao articulada das iniciativas voltadas para o seu pblico-alvo. Por fim, identificamos algumas oportunidades que o programa oferece para a gesto das polticas sociais.

Histrico do enfrentamento da pobreza no Brasil


Segundo Draibe (1994), a proteo social no Brasil estruturou-se entre as dcadas de 1930 e 1970 de maneira centralizada e diretamente vinculada ao trabalho, com traos predominantemente conservadores e meritocrticos nos termos das tipologias internacionais. Tais caractersticas implicam corporativismo e clientelismo no acesso aos benefcios sociais, assim como excluso e desigualdade social. At meados da dcada de 1990, o enfrentamento da pobreza se dava no mbito da assistncia social, sob o comando da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), que operava principalmente

a partir da transferncia de recursos federais para entidades filantrpicas, as quais se encarregavam de oferecer bens e servios aos pobres, segundo critrios prprios de atuao. Dada sua utilizao poltica, Sposati e Falco (1989) consideram que o legado institucional da LBA foi de frgil institucionalizao de aes nos trs nveis de governo, sobretudo nas esferas subnacionais. Embora a Constituio Federal de 1988 tenha previsto que a implementao da poltica de assistncia social se daria por meio da descentralizao poltico-administrativa, sua regulamentao por meio da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) s foi possvel cinco anos depois, o que se explica em boa parte por se contrapor aos interesses dos atores preocupados em manter a forma de funcionamento clientelista e centralizada da LBA (BOSCHETTI, 2006). Foi a partir de 1995, no Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), que o enfrentamento da pobreza ganhou diversificao a partir da definio de trs estratgias principais: (1) criao do Programa Comunidade Solidria; (2) extino da LBA; e (3) adoo de programas de transferncia de renda condicionada. O Programa Comunidade Solidria consistiu na articulao de iniciativas do governo e da sociedade, tendo em vista o combate fome e misria nos municpios mais pobres, sob um novo marco regulatrio para atuao da sociedade na esfera pblica, denominado Terceiro Setor. A extino da LBA, por sua vez, iniciou um processo de transferncia progressiva de recursos para os governos subnacionais, que passaram a atuar no apoio implementao dos respectivos conselhos, fundos e planos de assistncia social. Com isso, passou-se tambm a promover a regulamentao do Fundo Nacional de Assistncia Social

310

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

Elaine Cristina Lcio

RSP

(FNAS), assim como organizar a formulao da nova poltica nacional de assistncia social. J os programas de transferncia de renda condicionada surgiram como uma inovao dos governos subnacionais1, fruto do processo de fortalecimento desse nvel de governo aps a Constituio Federal de 1988. Inspirada nas iniciativas de Estados e Municpios, a nacionalizao desses programas foi possvel com o fortalecimento da Unio na gesto de polticas sociais na dcada de 1990, via medidas tributrias centralizadoras (ABRUCIO, 2005; LICIO et al., 2011). A partir de 1996, foram criados programas federais de transferncia de renda voltados para crianas e adolescentes em situao de trabalho, como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e Agente Jovem. Tambm nesse perodo foi finalmente implementado o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), transferncia de renda a idosos e deficientes prevista pela Constituio Federal oito anos antes. Em 1999, a Unio instituiu o Programa Federal de Renda Mnima Vinculado a Aes Socioeducativas, substitudo em 2001 pelo Programa Bolsa Escola, sob coordenao do Ministrio da Educao (MEC). Nesse mesmo ano, FHC passou a replicar os programas de transferncia de renda em diversas outras polticas setoriais, como: o Bolsa Alimentao (2001), gerido pelo Ministrio da Sade (MS) e destinado a garantir alimentao para crianas carentes de at seis anos e para mulheres grvidas ou em fase de aleitamento; o Bolsa-Renda (2001), gerido pelo Ministrio da Integrao (MI), que visava a atender populao atingida pelos efeitos da estiagem na regio do semirido; e o Auxlio-Gs (2002), gerido pelo Ministrio das Minas e Energia (MME), cujo objetivo era compensar as

famlias de baixa renda pelo fim do subsdio ao preo do gs de cozinha. Observa-se que a preferncia por iniciativas que transferem recursos federais diretamente para o cidado diminuiu a intermediao dos governos subnacionais e da prpria sociedade civil no tradicional modelo de enfrentamento da pobreza conduzido at ento pelo Governo Federal (ALMEIDA, 2005; ABRUCIO, 2011; BICHIR, 2011). O surgimento desses

A primeira inovao que destacamos no modelo de gesto do programa consiste nos respectivos sistemas de informaes geridos nacionalmente e alimentados pelos governos subnacionais...

programas no rol das iniciativas federais de enfrentamento da pobreza deu-se em meio ao diagnstico de baixo impacto das iniciativas anteriores, as quais se caracterizavam pela burocracia, clientelismo e baixa efetividade das aes realizadas por aqueles que operacionalizavam os programas, sejam eles do governo ou da sociedade.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

311

RSP

Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais

Esse movimento foi acompanhado da constatao de uma mudana de concepo da sociedade e do governo em relao s causas da pobreza e legitimidade para recebimento de benefcios monetrios. Aos poucos, a poltica de combate pobreza foi deixando de ser vista como destinada unicamente aos incapazes para o trabalho (idosos, deficientes, vtimas de calamidades etc.), passando a ser merecida por outros segmentos vulnerveis da populao com situao de precria insero no mercado, vinculada, no entanto, a condicionalidades de acesso a servios sociais, a ttulo de reduo da transmisso intergeracional da pobreza. Embora o tema da pobreza no tenha conquistado espao central na agenda do Governo FHC, foi nesse perodo que se promoveram mudanas significativas no arcabouo institucional do seu enfrentamento, incorporando o controle social na gesto das polticas, provendo novas fontes de financiamento2, ampliando o pblicoalvo e as formas de intervenes estatais. A eleio do Presidente Lula, em 2002, reforou a agenda de combate pobreza e fortaleceu a opo pelos programas de transferncia de renda condicionada. A avaliao do novo governo foi de que, embora esses programas tivessem representado um avano nas polticas sociais brasileiras, eles praticamente ignoraram a existncia de programas similares conduzidos por Estados e Municpios, no conseguindo superar problemas tradicionais como: pulverizao de recursos, elevado custo administrativo, superposies de pblicos-alvo, competio entre instituies, ausncia de coordenao e de perspectiva intersetorial (COHN e FONSECA, 2004). Alm de abranger o pblico-alvo dos principais programas de transferncia de renda anteriores, o modelo de gesto do

PBF contempla tanto as peculiaridades federativas brasileiras, ao conjugar esforos dos trs nveis de governo na sua implementao, quanto a intersetorialidade inerente a uma percepo multidimensional da pobreza, ao associar a transferncia de renda ao acesso a servios sociais de sade, educao e assistncia social na forma de condicionalidades.

Modelo de gesto do Programa Bolsa Famlia


Presente em todos os Estados, Distrito Federal e 5.570 Municpios brasileiros, o PBF prioriza o atendimento do pblico mais pobre, com renda mensal per capita de at R$ 140, a partir da sua incluso na base de dados do Cadastro nico. Seus beneficirios concentram-se fortemente na Regio Nordeste (50,4%) e Sudeste (25,3%). Nas demais regies, os percentuais so: 5,4% no Centro-oeste, 7,5% no Sul e 11,4% no Norte do Pas (BRASIL, 2013a). O programa atua por meio de trs dimenses transferncia de renda, acompanhamento de condicionalidades e articulao de programas complementares , as quais se propem a enfrentar aspectos multidimensionais da pobreza, garantindo, respectivamente, o acesso renda, aos servios sociais bsicos e a aes de desenvolvimento das capacidades das famlias para superao da condio de vulnerabilidade. O valor do benefcio definido de acordo com a composio familiar e respectiva renda per capita. Atualmente, conta com quatro tipos de benefcios3. O programa prev a vinculao do recebimento da transferncia de renda ao cumprimento de condicionalidades nas reas de sade e educao, quais sejam: frequncia escolar de 85% para crianas e

312

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

Elaine Cristina Lcio

RSP

adolescentes entre 6 e 15 anos e de 75% para jovens de 16 e 17 anos; acompanhamento do calendrio vacinal e do crescimento e desenvolvimento para crianas at 7 anos, do pr-natal para gestantes e puerprio. Tais compromissos so responsabilidades do poder pblico, pois se inserem em polticas definidas como direitos universais pela Constituio Federal de 1988. Alm do acompanhamento dos beneficirios do PBF aos servios de educao e sade, a gesto das condicionalidades inclui uma fase de repercusso do descumprimento sobre os benefcios, cujos efeitos vo desde a advertncia famlia, passando pelo bloqueio e pela suspenso do benefcio, podendo chegar ao cancelamento. Alm disso, o poder pblico deve identificar os motivos do no cumprimento das condicionalidades. A partir da, so implementadas aes de acompanhamento das famlias em descumprimento, consideradas em situao de maior vulnerabilidade social. A famlia que encontra dificuldades em cumprir as condicionalidades deve, alm de buscar orientaes com o gestor municipal do programa, procurar os Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras). O objetivo auxili-la a superar as dificuldades enfrentadas. O PBF articula ainda programas complementares, entendidos como aes que permitem s famlias o desenvolvimento de ativos ou capacidades geradoras de renda, possuindo papel fundamental para a efetiva superao da pobreza, ainda que sem assegurar sua insero no mercado formal de trabalho. Nessa dimenso, todos os nveis de governo assumem o compromisso pela priorizao e convergncia desse tipo de programas para as famlias beneficirias do Bolsa Famlia, a partir de articulao intersetorial. Atualmente, essa articulao consiste em um dos eixos de

atuao do Plano Brasil Sem Misria, estratgia federal mais ampla de enfrentamento da pobreza que abrange, alm do PBF, um conjunto de aes que promovem acesso a servios pblicos nas reas de educao, sade, assistncia social, saneamento, energia eltrica e incluso produtiva. Outro ator importante na gesto do PBF a Caixa Econmica Federal (Caixa), agente operador responsvel pelo pagamento da transferncia de renda diretamente s famlias beneficirias, sem a intermediao das esferas subnacionais. A Caixa tem papel estratgico no desenvolvimento e manuteno do Cadastro nico e responsvel pela logstica de benefcios, a qual envolve emisso e entrega dos cartes magnticos, manuteno da rede de pagamentos e do sistema de gesto de benefcios operado pelos gestores do programa. Desempenha ainda papel importante no apoio aos Municpios, principalmente nas questes de ordem tecnolgica que afetam seus sistemas de informao. A gesto do PBF vem sendo construda a partir de um elevado grau de interface entre Unio e Municpios. Enquanto a Unio financia e regulamenta o programa, grande parte das aes operacionais de implementao est localizada no nvel municipal. As famlias beneficirias esto em todos os 5.570 Municpios e Distrito Federal, devendo ser atendidas e acompanhadas pelos rgos locais. O cadastramento, a gesto de benefcios, assim como a prestao dos servios bsicos de sade, educao e assistncia social e a articulao de programas complementares ocorrem nos Municpios, a partir da oferta do poder local. A interface com os governos estaduais, alm de mais recente, um pouco mais restrita. Os Estados participam da gesto

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

313

RSP

Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais

do PBF com a funo de apoiar os Municpios com suporte tecnolgico e capacitao, principalmente os menores e menos estruturados. Embora no atuem diretamente na execuo do programa, a vocao dos governos estaduais para mobilizao dos Municpios que esto no seu territrio, bem como para o monitoramento das aes realizadas, tem colocado esse nvel de governo como um ator de grande relevncia para o PBF, na medida em que apoia o trabalho de coordenao a cargo da Unio. Os Estados possuem ainda papel importante no acompanhamento das condicionalidades de educao, uma vez que boa parte das escolas pblicas de ensino fundamental e mdio pertence rede estadual de ensino. Inovaes Segundo Ana Vieira (2011), a tecnologia da informao constitui elemento essencial para o alcance dos resultados necessrios ao cumprimento das metas do PBF. A primeira inovao que destacamos no modelo de gesto do programa consiste nos respectivos sistemas de informaes geridos nacionalmente e alimentados pelos governos subnacionais, sobretudo pelos Municpios. Nesse sentido, destacamos: o Cadastro nico, que visa identificao dos beneficirios e potenciais beneficirios; o Sistema de Benefcios (Sibec), cuja funo permitir que o gestor municipal execute aes de bloqueio, suspenso, cancelamento e reverso de benefcios; e os sistemas relacionados gesto das condicionalidades Sistema Presena, do MEC, e Bolsa Famlia na Sade, do MS , que possibilitam o registro do acompanhamento das condicionalidades do programa. Em seu conjunto, tais sistemas constituem mecanismos importantes de coordenao intra e intergovernamental, visto que

trazem informaes territorializadas e individualizadas sobre as famlias, permitindo o acompanhamento da trajetria das mesmas sob aspectos socioeconmicos e o acesso aos servios sociais de sade e educao. O enfrentamento da pobreza, em todas as suas dimenses, vem sendo potencializado pela articulao entre as informaes sobre a situao socioeconmica das famlias do PBF contidas no Cadastro nico e aquelas sobre o atendimento dessas mesmas famlias no mbito das polticas sociais articuladas. Isso feito por meio do Sistema de Condicionalidades (Sicon), o qual atua mediante a interoperabilidade entre o Cadastro nico, Sibec e os sistemas da educao e da sade, com grande volume de troca de informaes das respectivas aes realizadas com o pblico do PBF nos trs nveis de governo4. Criado em 2008, o Sicon confere ao gestor municipal maior autonomia e responsabilidade na gesto de condicionalidades do PBF, permitindo, entre outras aes, realizar consultas sobre o histrico das famlias, obter relatrios analticos com listas de famlias em situao de descumprimento, registrar decises sobre os recursos dos beneficirios que discordarem dos efeitos decorrentes do descumprimento, acompanhar famlias nessa situao5 e, inclusive, suspender os efeitos do descumprimento sobre os seus benefcios (BRASIL, 2011). Uma segunda inovao consiste no apoio financeiro aos governos subnacionais, a partir da gesto por resultados. Desde 2006, o MDS apoia financeiramente as atividades de gesto do PBF exercidas pelos Municpios, e, desde 2008, pelos Estados, com base no ndice de Gesto Descentralizada (IGD). Esse indicador, que varia de 0 a 1, mede quatro variveis, duas

314

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

Elaine Cristina Lcio

RSP

relativas ao cadastramento (qualidade e atualizao) e duas relativas ao acompanhamento das condicionalidades (sade e educao). Mensalmente, o MDS apura o IGD de cada ente federado e o multiplica pelo teto de recursos previsto para o mesmo, fixado segundo a quantidade de famlias pobres. Esse repasse feito para as reas de assistncia social, mas os recursos tambm podem ser gastos pelas reas de sade e educao, desde que aplicados na gesto do PBF. No entanto, sua prestao de contas feita pelos conselhos de assistncia social. significativa a soma transferida aos entes federados desde a criao do IGD, em 2006, na ordem de R$ 2 bilhes a Municpios e Estados. Uma terceira importante inovao do programa consiste no Frum Intersetorial e Intergovernamental de Condicionalidades do PBF, o qual integrado por representantes dos trs nveis de governo nas reas de sade, educao e assistncia social. Oficializada em 2009, a criao do frum sinaliza no apenas o reconhecimento da necessidade de se avanar na articulao intersetorial para enfrentamento da pobreza, mas tambm a importncia de se coordenar a Unio, Estados e Municpios para isso. Embora no pretenda substituir os espaos de negociao intergovernamental prprios dos trs sistemas de polticas envolvidos na gesto das condicionalidades (sade, educao e assistncia social), o frum busca apoiar o processo decisrio do PBF, proporcionando uma abordagem coletiva e simultnea dos seus aspectos intersetoriais e federativos pelos agentes envolvidos na respectiva implementao. Tais inovaes tm contribudo para que o programa obtenha resultados positivos e uma crescente legitimao junto sociedade e aos governos subnacionais, sendo inclusive apontado como um dos

responsveis pela reeleio do Presidente Lula em 2006 (HUNTER e POWER, 2007; SOARES e TERRON, 2008; LICIO et al., 2009). Entre os seus principais resultados, destacamos aqueles que lhe conferiram reconhecimento nacional e internacional, como a diminuio do clientelismo local nas polticas de combate pobreza (ALMEIDA, 2005; ABRUCIO, 2011; BICHIR, 2011), o alto nvel de focalizao, alm de uma efetiva contribuio para a reduo da desigualdade

... o programa no s evidencia as falhas da universalizao da poltica, mas tambm especifica periodicamente nome e endereo das famlias com dificuldade de acesso aos seus direitos.

social (PAES DE BARROS et al., 2006; SOARES et al., 2006; BRAUW et al., 2010).

Contribuies para a gesto das polticas sociais


Embora o Brasil ainda se caracterize pelos altos ndices de pobreza e desigualdade social, a abordagem desse problema

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

315

RSP

Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais

hoje algo muito diferente do que uma dcada atrs, e, em grande parte, isso se deve ao Programa Bolsa Famlia. Verificamos o declnio crescente da desigualdade social na ltima dcada, de forma a alcanar os menores patamares nos ltimos 30 anos. Segundo Paes de Barros (2009), a partir de 2001 a renda dos mais pobres cresceu quase trs vezes mais (8%) que a mdia nacional (2,7%) e quase quatro vezes mais que a renda dos mais ricos (1,5%). Nesse perodo, o percentual da populao vivendo em condio de pobreza absoluta caiu de 17,4% para menos de 8,8%. Para Neri (2010), embora a maior parte da responsabilidade por essa reduo seja atribuda aos rendimentos do trabalho (66%), os programas de transferncia de renda, capitaneados pelo Bolsa Famlia, contriburam com 17% da mesma, proporo maior que a dos tradicionais benefcios previdencirios, cuja contribuio ficou na ordem de 15%. Segundo o autor, mesmo que possuam importncia menor na renda das famlias em comparao aos rendimentos do trabalho, no deixa de ser impressionante que a contribuio desses programas para reduo da pobreza e desigualdade seja visvel. Ainda que a dimenso da transferncia de renda seja seu componente mais visvel, o programa no a concebe como um fim em si, mas um meio para garantir o acesso aos servios sociais bsicos. Nesse sentido, ressaltamos que, para alm do seu impacto direto na renda, o PBF tem um impacto importante de mdio e longo prazo na reduo da pobreza a partir da sua articulao com as demais polticas sociais. dessa caracterstica transversal que derivam suas principais contribuies para as polticas sociais, das quais identificamos duas principais. A primeira se refere ao fato de

que o PBF trouxe maior foco para as demais polticas sociais. A segunda diz respeito ao fortalecimento do federalismo cooperativo previsto pela Constituio Federal de 1988, a partir da articulao do programa com os sistemas de polticas pblicas de sade, educao e assistncia social. Maior foco na populao pobre At a criao do PBF, as polticas de combate pobreza eram caracterizadas pela excessiva fragmentao e baixa efetividade. Todavia, sobretudo a partir do Cadastro nico e dos sistemas relacionados gesto das condicionalidades, o PBF vem conseguindo organizar as famlias mais pobres individual e territorialmente, disponibilizando aos trs nveis de governo informaes atualizadas sobre as respectivas condies socioeconmicas (habitao, saneamento, escolaridade, renda, trabalho etc.) e acesso aos servios previstos como condicionalidades nas reas de educao, sade e assistncia social. O Cadastro nico conta com mais de 23 milhes de famlias de baixa renda, das quais 13,7 milhes integram o PBF. Em virtude das condicionalidades, um contingente de milhes de cidados deve periodicamente ser buscado pelas polticas de sade, educao e assistncia social de forma prioritria: aproximadamente 17,5 milhes de crianas e adolescentes do PBF com perfil de acompanhamento da frequncia escolar; 6 milhes de crianas (at 7 anos) e 14 milhes de mulheres (de 14 a 44 anos) com perfil de acompanhamento das condicionalidades de sade (BRASIL, 2013b). O acompanhamento das condicionalidades tem apontado dificuldades de acesso s polticas universais por parte de determinadas famlias, cujos motivos

316

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

Elaine Cristina Lcio

RSP

podem ser tanto decorrentes de falhas na oferta, como relativos s condies de vulnerabilidades vividas. No caso da educao, por exemplo, entre os principais motivos que levam baixa frequncia e ao descumprimento da condicionalidade, esto o abandono/desistncia (15,1%) e a negligncia dos pais (11,3%) (BRASIL, 2011). Portanto, o programa no s evidencia as falhas da universalizao da poltica, mas tambm especifica periodicamente nome e endereo das famlias com dificuldade de acesso aos seus direitos. Esse diagnstico dinmico oferece um potencial enorme de intervenes do poder pblico no sentido do enfrentamento da pobreza e das mltiplas privaes que a caracterizam. Alm disso, visto que as famlias em situao de descumprimento de condicionalidades so prioritrias para o acompanhamento dos ser vios socioassistenciais oferecidos no Cras, o PBF em particular e o Cadastro nico de forma mais ampla tm servido de norte para a estruturao da oferta dos servios previstos pelo Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Da mesma forma, os programas de educao integral e alfabetizao de jovens e adultos, e os programas de sade bucal e voltados para a gestante tm adotado a incluso no Cadastro e no PBF como um dos critrios de expanso dos seus servios (BRASIL, 2011). Fortalecimento do federalismo cooperativo Outra contribuio do PBF consiste no fortalecimento do papel dos governos subnacionais para o enfrentamento da pobreza, sobretudo dos Municpios. Sua implementao vem valorizando cada vez mais a atuao cooperativa entre os entes federativos, tendo em vista a especificao dos papis de cada nvel de governo e a

criao de incentivos para atuao conjunta, a partir de estratgias de coordenao federativa (LICIO et al., 2011). Consideramos que a distribuio de responsabilidades entre os entes no federalismo brasileiro no qual ficou destinado ao Governo Federal o poder de financiamento e regulamentao e, aos governos subnacionais, o poder de implementao tem conduzido a um dilema que exige arranjos conciliadores: (1) da homogeneidade nacional requerida pelo Estado de Bem-estar; e (2) criao de condies de execuo local compatveis com a desigualdade social e heterogeneidade da capacidade institucional dos governos subnacionais. A nacionalizao dos programas de transferncia de renda se deu sob um padro hierarquizado de relaes intergovernamentais, baseado na interface entre Governo Federal e beneficirios, com um papel secundrio conferido aos governos subnacionais (ALMEIDA, 2005; AFONSO , 2006; ARRETCHE, 2007; FENWICK, 2009; BICHIR, 2011). Diversos fatores explicam esse movimento, que tambm caracterizou a gesto inicial do PBF. A Constituio Federal de 1988 colocou o enfrentamento da pobreza como um dos objetivos da Repblica, de competncia comum a todos os entes federativos, sem, contudo, precisar como se daria a cooperao entre os nveis de governo para tanto. Alm disso, o desenvolvimento das polticas de enfrentamento da pobreza anteriores ao PBF e, de forma mais especfica, os programas de transferncia de renda por ele unificados, tradicionalmente caracterizaram-se pela centralizao e fragmentao. Outro fator consiste na constatao da frgil capacidade financeira, em geral, e baixa capacidade institucional da rea de assistncia social nos governos

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

317

RSP

Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais

municipais, a quem foi atribuda a tarefa de gesto do programa. No que diz respeito engenharia operacional da poltica, destacamos o desenho federativo inicial concretizado pelo PBF, que pouco precisou o papel dos entes subnacionais, bem como a natureza da poltica de transferncia de renda, que atua por meio da relao direta da Unio com os cidados para pagamento dos benefcios (LICIO, 2012). Todavia, essas condies no permaneceram durante toda a trajetria do PBF. E a partir dessa constatao que passamos a identificar um movimento de fortalecimento do federalismo cooperativo. A centralizao caracterstica da gesto inicial do PBF apenas uma das aes dentro do jogo federativo, o qual tambm convive com vetores que conduzem descentralizao, de forma a demandar uma crescente coordenao federativa, como o caso da implementao do programa, que vem dependendo cada vez mais dos Municpios. O PBF passou por uma crise de legitimidade em seu primeiro ano de implementao por apresentar inmeros problemas de focalizao e baixa qualidade dos procedimentos realizados pelos governos subnacionais (VIEIRA, 2011). Essa crise colocou em questo o modelo federativo centralizado adotado at ento, ao evidenciar uma baixa capacidade de coordenao federativa. Dessa forma, para alcanar seus objetivos nacionais, o programa constatou que no poderia prescindir de uma participao mais efetiva dos outros nveis de governo, em particular dos Municpios. Esse movimento se deu a partir da sua articulao intersetorial com os sistemas de polticas pblicas de sade, educao e, principalmente, de assistncia social, contribuindo para uma mudana no arranjo federativo do programa, no sentido da cooperao intergovernamental (LICIO, 2012).

O modelo dos sistemas de polticas pblicas, adotado com variaes pelas polticas de sade, educao e assistncia social, orienta-se pela descentralizao e implica repasses federais para financiamento da implementao subnacional, com cofinanciamento, repasses fundo a fundo e criao de espaos de deliberao intergovernamental, participao e controle social (FRANZESE, 2010). Essa lgica de atuao, que vem se mostrando positiva para a universalizao da oferta de servios, a princpio se chocaria com a perspectiva centralizadora da transferncia de renda, evidenciando o dilema da implementao das polticas sociais no federalismo brasileiro. O PBF vem conseguindo lidar com esse dilema por meio de estratgias de coordenao federativa que induzem o fortalecimento dos governos subnacionais, de modo a melhorar o posicionamento desses entes no jogo federativo. Num primeiro momento, essa atuao intersetorial privilegiou o SUAS, com vistas a criar condies de gesto que permitissem definir um lcus institucional para o PBF em cada um dos entes federados; especificar a atribuio de cada ente federativo na gesto do programa; e melhorar a capacidade institucional dos Municpios, de modo a garantir a implementao das diretrizes nacionais no nvel local. Foram trs as principais estratgias de coordenao federativa adotadas nesse sentido: (1) pactuao federativa para integrao de programas de transferncia de renda dos governos subnacionais ao PBF; (2) formalizao da adeso dos entes federados (Estados e Municpios) ao PBF, que, assim, assumem responsabilidades de implementao; e (3) apoio financeiro gesto descentralizada, por meio do IGD (LICIO, 2012). Alis, em termos de coordenao federativa, a criao do IGD em 2006 foi o

318

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

Elaine Cristina Lcio

RSP

grande diferencial do programa em relao aos programas anteriores, contribuindo para a alavancagem da capacidade institucional dos Municpios mais pobres, para os quais os recursos do PBF costumam ser mais importantes. Os avanos na regulamentao do IGD, com elevao dos padres mnimos de desempenho, vm contemplando prazos de adequao dos Municpios aos novos parmetros, alm de no comprometer a estabilidade dos critrios que informam seu clculo. A regularidade no repasse dos recursos, de forma ininterrupta desde a criao do IGD, ganhou credibilidade dos Municpios e passou a efetivamente orientar a atuao municipal no programa. Tal reconhecimento foi coroado em 2009 com a transformao dessa modalidade voluntria de transferncia intergovernamental, baseada em portarias, em transferncia obrigatria, baseada em lei6. O repasse de recursos de livre utilizao para a gesto do PBF propiciou condies favorveis de adequao do programa s especificidades locais, sobretudo por conta da flexibilidade para sua utilizao e de um processo simplificado de prestao de contas. Para isso tambm contribuiu a disponibilidade de sistemas de informao, o que permitiu ampliar os poderes dos Municpios no exerccio das suas atribuies e conferiu maior celeridade e confiabilidade s informaes sobre a trajetria das famlias no programa. Enfim, com base nessas estratgias que o PBF tem conseguido alcanar seu pblico-alvo em todo o territrio nacional, mesmo com toda sua complexidade de gesto e desigualdades sociais e regionais do Pas. Parte do sucesso dessas estratgias, evidenciada pelas diversas avaliaes positivas sobre seus resultados, deve-se ao fato de ter conseguido conciliar as dimenses intergovernamental e intersetorial da sua

coordenao no IGD. De forma mais incisiva, foram as estratgias de adeso e apoio financeiro gesto descentralizada que contriburam para ampliar a autonomia dos governos subnacionais, expandindo a legitimidade do programa junto a prefeitos e governadores. Num segundo momento, a crescente articulao intergovernamental e intersetorial do PBF se fortaleceu na gesto das condicionalidades, no sentido de alcanar

... em termos de coordenao federativa, a criao do IGD em 2006 foi o grande diferencial do programa em relao aos programas anteriores...

um objetivo mais ousado, consubstanciado na articulao entre o benefcio e a oferta de servios sociais bsicos. Esses servios so de responsabilidade dos governos subnacionais, sobretudo dos Municpios, o que confere crescente importncia s atribuies desse nvel de governo na gesto do programa. O ensino fundamental de responsabilidade tanto dos

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

319

RSP

Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais

Estados quanto dos Municpios 7. J o ensino mdio de responsabilidade dos Estados. No desenho federativo do SUS, a execuo dos servios de ateno bsica, que abrangem as condicionalidades do PBF, de responsabilidade dos Municpios. Da mesma forma, a execuo dos servios socioassistenciais de competncia municipal. Adicionalmente, contribui para nosso argumento a favor do fortalecimento do federalismo cooperativo constatar a priorizao dos beneficirios do PBF em normativos prprios das polticas setoriais, pactuados nas suas respectivas instncias de negociao federativa. Isso ocorreu no Pacto pela Vida, que define as principais polticas e metas pactuadas pelas trs esferas de governo para o territrio nacional na sade 8; no Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, que visa melhoria da educao bsica9; e no Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda, que prev que as famlias em situao de descumprimento de condicionalidades integrem o pblico prioritrio para o acompanhamento realizado pelos Cras10. Diante disso, sintetizamos trs principais variveis que favoreceram essa maior intergovernamentalidade do programa: (1) o poder de implementao dos governos subnacionais; (2) a intersetorialidade presente na natureza do programa, sobretudo na dimenso das condicionalidades; e (3) a articulao com os sistemas de polticas pblicas decorrentes dessa caracterstica intersetorial. Diante do dilema federativo de implementao das polticas nacionais do federalismo brasileiro, a resposta do PBF no foi centralizar ainda mais, mas sim articular-se ao SUAS, que j existia

enquanto diretriz da poltica de assistncia social, mas que ainda no tinha se estruturado nacionalmente. Essa articulao se estendeu aos sistemas de polticas da educao e da sade e, ao mesmo tempo, ampliou a capacidade de coordenao do Governo Federal, valorizando o poder de implementao dos governos subnacionais e contribuindo para o fortalecimento da cooperao federativa, de modo a conferir maior eficincia, eficcia e efetividade ao aparato estatal de enfrentamento da pobreza.

Desafios para a ampliao do acesso da populao pobre s polticas sociais universais


O PBF abriu diversas frentes de enfrentamento da pobreza. Neste artigo destacamos, sobretudo, sua articulao com os sistemas de polticas sociais universais, que, embora tenha avanado bastante desde a sua criao, apresenta diferentes resultados e desafios conforme a poltica analisada. Para alm de assegurar que a oferta dos servios de educao, sade e assistncia social chegue de fato aos beneficirios do PBF no Municpio, um grande desafio comum aos trs sistemas consiste na necessidade de se elevar os indicadores de registro do acompanhamento do acesso das famlias aos respectivos servios. No caso da educao, estima-se que haja em torno de 1,7 milhes de crianas e adolescentes no localizados no acompanhamento da frequncia escolar. No caso da sade, calcula-se que cerca de 3,2 milhes de famlias no foram encontradas pelo poder pblico municipal, no sentido de verificar seu efetivo acesso aos servios de sade materno-infantil. No caso da assistncia social, 9.952 famlias j esto em perodo

320

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

Elaine Cristina Lcio

RSP

de ateno11 para fins de acompanhamento familiar (BRASIL, 2013b). Uma das maiores dificuldades para o aumento do registro do acompanhamento das condicionalidades hoje est na complexidade que envolve a oferta dos servios, sobretudo nas reas de sade e assistncia social (BICHIR, 2011). Enquanto na educao a criana que costuma ir escola regularmente, as demais reas possuem uma forma mista de atuar, tanto por meio de visitas domiciliares quanto pelo atendimento em unidades locais (Unidade Bsica de Sade e Centro de Referncia da Assistncia Social). No caso da sade, isso ainda mais complicado, pois o acompanhamento das condicionalidades um processo feito posteriormente, em momento diverso da oferta dos servios. Isso evidencia um tema ainda controverso entre as polticas setoriais, de que, embora se tenha avanado muito na sua universalizao, elas ainda tm dificuldade de alcanar a populao mais pobre (CURRALERO, 2012). Dada a lgica de acompanhamento individualizado nos sistemas de informao que orientam sua gesto, o PBF materializa as falhas de universalizao das polticas sociais sem, no entanto, prover instrumentos para que esse problema seja resolvido. De fato, isso est alm da sua responsabilidade, sobretudo nos casos de falhas de oferta de servios de sade e educao, que operam em setores independentes. Todavia, tendo em vista que o PBF atua no campo da assistncia social, tanto quanto o SUAS, consideramos que o

programa tem potencial de contribuir, mais do que vem fazendo atualmente, para a universalizao do acesso aos servios socioassistenciais. Para isso, precisa rever suas estratgias de coordenao federativa e envolver mais os Estados e Municpios, a partir das prprias estruturas de representao dos mesmos na Comisso Intergestora Tripartite (CIT) do SUAS. Em suma, dada a persistncia de um contingente razovel de beneficirios a serem acompanhados nas polticas de sade, educao e assistncia social, as estratgias at ento adotadas ainda no se mostraram suficientes para alcanar articulao plena entre a oferta dos servios sociais bsicos e o benefcio do PBF. Todavia, na dimenso das condicionalidades, o PBF conseguiu, em alguma medida, adentrar os protocolos, pactos e compromissos federativos negociados nas respectivas instncias intergovernamentais de deliberao de cada sistema de poltica pblica articulado. Alm disso, vem conseguindo montar redes de gestores dos trs nveis de governo para sua implementao no mbito das trs polticas, ainda que com diferentes nveis de mobilizao e consolidao. Esses so avanos significativos em termos de organizao do aparato estatal para enfrentamento da pobreza, sobretudo se considerarmos a complexidade que envolve a gesto de polticas sociais transversais em contextos federativos marcados por desigualdades regionais, como o caso brasileiro.
(Artigo recebido em julho de 2013. Verso final em setembro de 2013).

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

321

RSP

Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais

Notas
As primeiras iniciativas surgiram em 1995, no Municpio de Campinas e no Distrito Federal. No final de 1996, havia cerca de 80 iniciativas municipais e estaduais de programas de transferncia de renda condicionada em funcionamento no Brasil, todas com financiamento exclusivo dos entes federativos que as criaram (DRAIBE et al., 1998). Segundo Silva et al. (2008), apenas Municpios e Estados mais desenvolvidos apresentavam condies financeiras de manter esses programas sem auxlio externo. 2 Como o Fundo Constitucional de Combate e Erradicao da Pobreza, institudo pela Emenda Constitucional no 31, de 14 de dezembro de 2000. 3 Benefcio Bsico: o valor repassado mensalmente de R$ 70 e concedido s famlias com renda mensal de at R$ 70 per capita, mesmo no tendo crianas, adolescentes, jovens, gestantes ou nutrizes. Benefcio Varivel: o valor de R$ 32 e concedido s famlias com renda mensal de at R$ 140,00 per capita, desde que tenham crianas, adolescentes de at 15 anos, gestantes e/ou nutrizes. Cada famlia pode receber at cinco Benefcios Variveis, ou seja, at R$ 160. Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ): concedido valor de R$ 38 a todas as famlias que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois BVJ. Benefcio para Superao da Extrema Pobreza (BSP): pago s famlias que, mesmo recebendo os benefcios financeiros do PBF, continuam em situao de pobreza extrema (renda per capita mensal de at R$ 70). O valor do benefcio correspondente ao necessrio para que a famlia supere os R$ 70 mensais por pessoa. 4 O Sicon tambm traz informaes georreferenciadas sobre escolas, postos de sade e Cras. 5 As famlias com benefcio em fase de suspenso e acompanhamento familiar registrado no Sicon entram em Perodo de Ateno. Essas famlias devem ter ateno especial do poder pblico no perodo de 12 meses, para que voltem a acessar os servios de educao e de sade. 6 Portaria GM/MDS no 148/2006 e adequaes. Lei no 12.058/2009. 7 H variaes na proporo de oferta de vagas estaduais e municipais para cada nvel de ensino, de forma que, em alguns Estados, o ensino fundamental mais municipalizado do que em outros. 8 Portaria no 325/GM, de 21 de fevereiro de 2008. 9 Decreto no 6094/2007. 10 Resoluo CIT/SUAS no 7, de 10 de setembro de 2009. 11 Muito prximas, portanto, de perder seu benefcio caso reiterem esse descumprimento.
1

322

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

Elaine Cristina Lcio

RSP

Referncias bibliogrficas ABRUCIO, F. Trs agendas, seus resultados e um desafio: balano recente da administrao pblica federal brasileira. Desigualdade & Diversidade Dossi Especial, segundo semestre de 2011, pp. 119-142. AFONSO, J. R. R. Novos desafios descentralizao fiscal no Brasil: as polticas sociais e as de transferncias de renda. In: Seminrio Regional de Poltica Fiscal, 18, 2006, Santiago. Santiago: Cepal/Ilpes, 2006. ALMEIDA, M. H. T. Recentralizando a federao? Revista de Sociologia e Poltica, n. 24, p. 29-40, 2005. ARRETCHE, M. A centralizao no Estado Federativo Brasileiro. (Tese Livre Docncia). Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas. Departamento de Cincia Poltica. Universidade de So Paulo, So Paulo, 2007. BICHIR, R. M. Mecanismos federais de coordenao de polticas sociais e capacidades institucionais locais: o caso do Programa Bolsa Famlia. (Tese de Doutorado). Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP). Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011. BOSCHETTI, I. Seguridade Social e Trabalho: paradoxos na construo das polticas de previdncia e assistncia social no Brasil. Braslia: Editora UNB, 2006. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS). Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc). Sobre a contribuio da gesto de condicionalidades do Programa Bolsa Famlia para a erradicao da extrema pobreza. Nota Tcnica. Braslia, 2011. . Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS). Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc). Perfil das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia 2011. Braslia, 2013a. . Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS). Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc). Boletim Decon Informativo do Departamento de Condicionalidades. N. 4. Braslia, Maio 2013b. BRAUW, A.; GILLIGAN, D. O.; HODDINOTT; J.; ROY, S. The Impact of Bolsa Familia on Child, Maternal, and Household Welfare. International Food Policy Research Institute. Washington, DC. 2010. COHN, A. Fonseca, A. O Bolsa Famlia e a questo social. Teoria e Debate, So Paulo, n. 57, maro/abril. 2004. CURRALERO, C. R. B. O enfrentamento da pobreza como desafio para as polticas sociais no Brasil: uma anlise a partir do Programa Bolsa Famlia. Tese (doutorado). Instituto de Economia. Universidade Estadual de Campinas, 2012. DRAIBE, S. M. As polticas sociais do regime militar brasileiro: 1964-84. In: SOARES, G. A. D; DARAJO, M. C. (Ed). 21 anos de regime militar: balanos e perspectivas. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, p. 271-306, 1994. DRAIBE, S. FONSECA, A. M. E MONTALI, L. Programas de Renda Mnima para Famlias Carentes: levantamento das experincias e metodologia de avaliao. Garantia de Renda Mnima: ensaios e propostas. IPEA. Braslia, 1998.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

323

RSP

Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais

FRANZESE, C. Federalismo Cooperativo no Brasil: da Constituio de 1988 aos Sistemas de Polticas Pblicas. (Tese de Doutorado). Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, Fundao Getlio Vargas, So Paulo, 2010. FENWICK, T. B. Avoiding Governors: The success of Bolsa Familia. Latin American Research Review, v. 44, n. 1, p.102-131, 2009. LICIO, E. C.; M ESQUITA, C. S. E C URRALERO, C. B. Desafios para a coordenao intergovernamental do Programa Bolsa Famlia. RAE, So Paulo, v. 51, n. 5, 458-470, 2011. LICIO, E. C.; CASTRO, H. e RENN, L. Bolsa Famlia e voto na eleio presidencial de 2006: em busca do elo perdido. Opinio Pblica, v. 15, p. 31-54. 2009. LICIO, E. C. 2012. Para alm da recentralizao: os caminhos da coordenao federativa do Programa Bolsa Famlia (2003-2010). Tese (doutorado). Instituto de Cincias Humanas IH. Departamento de Servio Social. Programa de Ps-Graduao em Poltica Social. Universidade de Brasilia Unb, 2012. LINDERT, K. et al. The Nuts and Bolts of Brazils Bolsa Famlia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context: World Bank. Social Protection Discussion Paper, no 709, 2007. NERI, M. C. A nova classe mdia: o lado brilhante dos pobres. Rio de Janeiro: FGV/CPS, 2010. PAES DE BARROS, R. P.; CARVALHO, M.; FRANCO, S. e MENDONA, R. Uma anlise das principais causas da queda recente na desigualdade de renda brasileira. Econmica, v.8, n. 1. p. 55-81, Jun. 2006. PAES DE BARROS, R. P. Sobre a Evoluo Recente da Pobreza e da Desigualdade. Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA). 2009. SILVA, M. O.; YASBEK, M. C.; DI GIOVANNI, G. A poltica social brasileira no sculo XXI: a prevalncia dos programas de transferncia de renda. So Paulo: Cortez, 3 edio, 2008. SOARES, F. V; SOARES, S.; MEDEIROS, M e OSRIO, R. G. Programas de Transferncia de Renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. Texto para Discusso no 1228. Ipea. Braslia, 2006. SOARES, G. A. D.; TERRON, S. L. Dois Lulas: a geografia eleitoral da reeleio (explorando conceitos, mtodos e tcnicas de anlise geoespacial). Opinio Pblica, v.14, p. 269-301. 2008. VIEIRA, A. M. M. A multiestratgia de implementao do Programa Bolsa Famlia e do Cadastro nico no perodo 2005 a 2007. (Dissertao de Mestrado). Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca. ENSP/FIOCRUZ. Rio de Janeiro, 2011.

324

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

Elaine Cristina Lcio

RSP

Resumo Resumen Abstract Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais Elaine Cristina Lcio O artigo destaca as principais contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais brasileiras, sob a perspectiva da organizao do aparato estatal para o enfrentamento da pobreza e da desigualdade social. Aps reconstituir historicamente a trajetria das polticas de combate pobreza, apresenta o modelo de gesto do programa, destacando seus principais aspectos inovadores. Em seguida, especifica suas contribuies mais importantes, como o maior foco na populao pobre e o fortalecimento do federalismo cooperativo para implementao articulada das iniciativas voltadas s pessoas em situao de pobreza. Por fim, identifica alguns desafios que permanecem para o programa, no que se refere ampliao do acesso da populao pobre s polticas sociais universais. Palavras-chave: federalismo; intersetorialidade; polticas sociais Contribuciones del Programa Bolsa Famlia para la gestin de las polticas sociales brasileas Elaine Cristina Lcio El artculo destaca las principales contribuciones del Programa Bolsa Familia para la gestin de las polticas sociales brasileas desde la perspectiva de la organizacin del aparato estatal para combatir la pobreza y la desigualdad social. Despus de la reconstruccin de la trayectoria histrica de las polticas de lucha contra la pobreza, se presenta el modelo de gestin del programa, destacando sus principales aspectos innovadores. A continuacin, especifica sus contribuciones ms importantes, como centrarse en los pobres y el fortalecimiento del federalismo cooperativo articulado para la implementacin de las iniciativas a las personas en situacin de pobreza. Finalmente, identifica algunos de los retos pendientes para el programa relacionados con el aumento del acceso de los pobres a las polticas sociales universales. Palabras clave: federalismo; intersectorialidad; polticas sociales Contributions of the Bolsa Famlia Program for the management of Brazilian social policies Elaine Cristina Lcio The article highlights the main contributions of the Bolsa Famlia Program for the management of Brazilian social policies from the perspective of the organization of the state to combat poverty and social inequality. After historically reconstruct the trajectory of policies to combat poverty, presents the management model of the program, highlighting its main innovative aspects. Then specifies his most important contributions, as focus on the poor and strengthening of cooperative federalism articulated for implementation of initiatives to people in poverty situation. Finally, it identifies some of the challenges that remain for the program in order to increase poor people access to universal social policies. Keywords: federalism; intersectoriality; social policies

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

325

RSP

Contribuies do Programa Bolsa Famlia para a gesto das polticas sociais

Elaine Cristina Lcio doutora em poltica social pela Universidade de Braslia (UnB) e integrante da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), em exerccio no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Contato: elaine.licio@gmail.com

326

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (3): 309-326 jul/set 2013

You might also like