Captulo 9

LA TRANSICIN DE UNA ECONOMA PRIMARIO-EXPORTADORA

AL DESARROLLO INDIJSTRIAL EN COLOMBIA
Jos Antonio Ocampo
1. Introduccin
Entre los pases de tamao medio de Amrica Latina. Colombia he deataca
como un caso tardo de desarrollo hacia afuera y por una transici6n igualmente
tardade una economa primario-exportadora al desarrollo industrial. Durante
el siglo XIX, el pas luch estrilmente por desarrollar una base exportadora
estable. En forma similar, experiment una inestabilidad poltica crcnica.
caracterizada por la sucesin de guerras civiles, nacionales y regionales.
durante la larga y difcil construccin de la nacionalidad. Aunque. como
subproducto de la expansin de las exportaciones de la segunda mitad del
siglo, el pas experiment cierto grado de modernizaci6n en algunos sectorea
econmicos, en las postrimeras del siglo XIX segua siendo una de las
naciones ms subdesarrolladas del continente. Hasta entonces. Colombia
haba avanzado. adems, muy poco en superar la fragmentacin regional
generada por una geografa compleja. Finalmente. el si-lo XIX be cerrc en
medio de la devastacin y la desorganizacin monetarla generadas por el
ms sangriento de los conflictos civiles. la Guerra de los Mil Das ( 1X99-
1902).
Contra ese teln de fondo, el desempeo econmico colombiano durante
el siglo XX resulta notable. A partir del gobierno de Rafael Reyes ( 19OS-
1909). el pas entr en un proceso de desarrollo econmico sostenido que.
aunque no ha sido espectacular en trminos de ritmos de crecimlcnto. ha
demostrado ser estable. Desde el punto dc vista poltico. y a pew de que
la violencia recurrente pas a ser una de sus caractersticas ni& conocidas.
Colombia ha logrado construir una tradicin democrtica que se cuenta entre
las ms Glidas de Amrica Latina y del Tercer Mundo.
La base inicial de la expansin econmica del siglo XX fue la combinvci0n
de la produccin de caf en explotaciones de tamao pequeo y mediano en
el occidente del pas. con un desarrollo subsidiario de unoh pocos sectores
de enclave. Aunque en forma tarda en relacin con ese proceso, desde la
dcada de 1930 hasta mediados de la de 1970, tuvo lugar una rpida trans-
formacin estructural, apoyada en la demanda generada por la expansin
previa de las exportaciones, la integracin del mercado interno y la activa
intervencin del Estado en cl comercio exterior. Este proceso fuc seguido
por un crecimiento ms lento y por una disminucin del ritmo de transfor-
macin estructural desde mediados de la dcada de 1970.
En este trabajo se analizan las caractersticaa de la expansin de las ex-
portaciones en Colombia desde el siglo XIX y su relacin con el desarrollo
de la industria manufacturera. Haciendo abstraccin de la fascinante y com-
pleja interaccin entre desarrollo econmico, democracia y violencia, el foco
se dirige hacia asuntos especficos de la historia econmica del pas. El
trabajo se divide en cuatro partes, la primera de las cuales es esta introduccin.
La segunda analiza, en forma sucinta, los desarrollos en el siglo XIX. La
tercera enfoca su atencin sobre el crecimiento de las exportaciones en el
siglo XX. Finalmente, la cuarta considera la transformacin estructural y el
crecimiento de la industria manufacturera en el siglo XX.
Varios temas aparecen en forma recurrente a lo largo del trabajo. El
primero es el papel central que ha desempeado la geografa en la transfor-
macin del pas. Siguiendo una hiptesis tradicional en la literatura del
desarrollo -revivida recientemente por Romer (1986), Lucas (1988). Shlei-
fer (1989) y otros-, se argumenta que la presencia o la ausencia de economas
externas ha tenido una gravitacin clave en la transformacin estructural de
Colombia. En un pas en el cual la fragmentacin geogrfica planteaba una
restriccin bsica al crecimiento econmico, las economas externaa asociadas
a la construccin de una moderna infraestructura de transporte tuvieron el
papel protagnico. Sin embargo, debido a ciertas caractersticas del proceso
de desarrollo, ste sigui un esquema desequilibrado, de acuerdo con la
caracterizacin de Hirschman (1958). Por otra parte se sostiene que. al
margen de sus efectos puramente cclicos, los shocks exgenos de los trminos
de intercambio jugaron un papel crucial en la transicin entre distintas fases
del desarrollo. Finalmente, se argumenta que la poltica econmica jug un
papel ms bien subsidiario en el proceso y que, en realidad, las modificaciones
de poltica fueron, en gran medida, un efecto rezagado de los cambios en
las condiciones econmicas subyacentes.
2. El legado del siglo XIX
Desde mediados del siglo XVI, el actual territorio de Colombia fue el principal
productor de oro del Imperio Espaol, Despus de un perodo de declinacin.
que cubri la mayor parte del siglo XVII, la produccin aurfera experiment
un crecimiento significativo en el siglo XVIII. A pesar de la continua ex-
pansin de la produccin en pequea escala en Antioquia. en el noroccidente
del pas, la crisis de la esclavitud en las ltimas dcadas del perodo colonial.
y su desmantelamiento gradual en los primeros decenios del perodo repu-
blicano, se reflejaron en una nueva declinacin de la produccin en la primera
mitad del siglo XIX.
Los intentos por diversificar las exportaciones, que se iniciaron con las
reformas borbnicas en las ltimas dcadas del perodo colonial, continuaron
bajo los primeros gobiernos republicanos. Sin embargo, los frutos de este
proceso tardaron en manifestarse. En la primera mitad del siglo XIX el oro
continu explicando las 314 partes de las ventas colombianas al resto del
mundo. Sin embargo, alrededor de 1850, la privatizacin del monopolio del
tabaco, como producto de las reformas liberales de esa poca, y la satisfactoria
introduccin de la navegacin a vapor en el ro Magdalena, convirtieron a
ese producto en un nuevo e importante rubro de exportacin. Pronto se
agregaron al tabaco otras materias primas y algunos productos artesanales
(sombreros de paja), para iniciar un nuevo perodo de crecimiento de las
exportaciones.
La tasa de crecimiento de los volmenes fsicos de exportacin en la
segunda mitad del siglo XIX fue del 3,7% (2,2% per cpita). Aunque dicha
expansin poda considerarse bastante rpida para los estndares de esa
poca, hay que decir que escasamente compensaba el estancamiento de la
primera mitad de la centuria. As, al finalizar el siglo las exportaciones reales
per cpita estaban slo un 36% por encima de los niveles de fines del perodo
colonial. En la prctica, las exportaciones por habitante de Colombia equi-
valan a 113 del promedio latinoamericano y, conjuntamente con las de Hait
y Honduras, se situaban entre las ms bajas de la regin. Ms an, el
crecimiento de las exportaciones a lo largo del siglo se bas en un sinnmero
de bonanzas regionales de materias primas especficas. Estas bonanzas fueron
provocadas generalmente por la escasez mundial de los productos primarios
individuales involucrados. Por lo mismo, la produccin local era en cierto
modo improvisada, lo que la inhabilitaba para enfrentar la competencia
cuando se restablecan las condiciones normales de oferta a nivel mundial.
Por otra parte, en muchos casos la produccin no fue ms all de la extraccin
destructiva de recursos forestales preexistentes (Ocampo, 1984).
De la extensa lista de productos primarios que Colombia vendi al resto
del mundo durante el siglo pasado, slo dos experimentaron un crecimiento
sostenido: el oro y el caf. En el primer caso, la expansin registrada en
Antioquia -basada en forma creciente en explotaciones de gran escala, con
utilizacin de tecnologas modernas y capital extranjertr logr finalmente
revertir la prolongada declinacin en la produccin de oro a partir de la
dcada de 1870.
En el caso del caf, la expansin fue bastante lenta hasta 1870. Con todo,
en las ltimas tres dcadas del siglo XIX, la produccin nacional experiment
su primer perodo de auge, apoyada en un fuerte incremento de las cotiza-
ciones internacionales del grano (Ocampo, 1984). La mayor parte de la
expansin se concentr entonces en el oriente del pas. en grandes haciendas
semifeudales que utilizaban el trabajo de arrendatarios @alacios, 1983). No
obstante, como veremos en la seccin 3, tanto la produccin aurfera como
la de caf de las haciendas entraron en crisis a comienzos del siglo XX.
234 JOSE ANIONIO OCAMPO
El mayor obstculo al desarrollo econmico en el siglo XIX fue la inca-
pacidad de desarrollar un sector exportador estable y de buen tamao. La
geografa operaba como una gran restriccin. pero tambin las formas atra-
sadas de produccin -las haciendas tradicionales y la agricultura de sub-
sistencia en pequea escala- que prevalecan en proporciones variables a
lo largo y ancho del pas. Aunque hubo una clase empresarial que desempe
un papel importante en la transformacin de la economa, papel que fue
ampliado por las reformas liberales de mediados del siglo XIX, en gran
medida los esfuerzos de esa clase se dilapidaron en la explotacin de coyun-
turas favorables de corto plazo en los mercados mundiales. Como resultado
de ello, el pas se mantuvo al margen de los grandes flujos internacionales
de capital, trabajo e intercambio comercial.
Por otra parte, el carcter efmero de las bonanzas exportadoras constituy
un obstculo central al desarrollo de las economas externas necesarias para
hacer del crecimiento un proceso autosostenido. Esto se manifest de un
modo particular en relacin con la infraestructura de transporte. De hecho,
a pesar de la introduccin de la navegacin a vapor en el Magdalena y otros
ros, y de la construccin de los primeros ferrocarriles, la mula continu
siendo el principal medio de transporte hasta comienzos del siglo XX. En
1898 la red de vas frreas sumaba slo 498 kilmetros, dispersos a travs
del territorio nacional (McGreevey, 1971). En fecha tan reciente como 1919-
1922, cuando dicha red ya haba triplicado su extensin, la infraestructura
ferroviaria colombiana por habitante equivala slo a 115 del promedio lati-
noamericano, y era la segunda ms baja de la regin despus de Hait
(Ocampo, 1984, p. 53).
No obstante, el crecimiento de las exportaciones durante la segunda mitad
del siglo XIX gener una expansin econmica general, visible en muchas
reas: la modernizacin parcial de la infraestructura de transporte, el creci-
miento de las ciudades principales , la acumulacin de capital en los centros
urbanos, el establecimiento de una banca moderna y la presencia de algunas
innovaciones tecnolgicas, particularmente en la minera. Algunos factores
internos reforzaron este proceso, en especial el crecimiento de la ganadera,
sostenido por la introduccin de pastos artificiales y nuevas razas importadas,
Este sector se mantuvo, de hecho, como el ms importante en las reas
rurales de Colombia durante todo el perodo.
Por otra parte, el rpido crecimiento de la poblacin (a una tasa anual de
l,5%) activ una intensa migracin interna. Hacia fines del siglo XIX este
proceso condujo a la ocupacin de algunas de las tierras abandonadas que
separaban los principales centros urbanos. De particular importancia, por
sus repercusiones econmicas, fueron el desplazamiento de los antioqueos
La proporcin de la pohlacln total en los cinco municipios ms grandes del pas (no necesariamcntc
la mismas en cada censo de pohlacinl he redujo de 5.2% en 1835 a 3.9% en 1851. cn IX70 eaaha
Glo levemente por encama del IIIVCI de medIado\ del \lglo. 4.2%: de ah en adelante. se increment
wkincielmente. a 6.2% en lYl2 Para Io\ 10 mumc~pms ms grandes. eai\ proporcione fueron
X.0% en 1X35. 6.3% en 1851. 6.6% en 1870 y 8.8% en 1912.
LA TRANSICION DE IWA Ix-ONOMIA PRIMARIO-EXPORTADORA 35
hacia el sur, a lo largo de la cordillera central del pas. y la migracin desde
las mesetas de la cordillera oriental hacia cl ro Magdalena. En funcin de
esos desplazamientos, al finalizar el siglo, el tringulo formado por las tres
principales ciudades de Colombia (Bogot. Medelln y Cali) estaba densa-
mente poblado.
Una base exportadora frgil y la fragmentacin del mercado fueron las
determinantes principales del estado de retraso de la produccin manufactu-
rera. Los intentos realizados entre las dcadas de 1830 y 1870 por hacer
arraigar algunas firmas industriales modernas, ba,jo la proteccin natural que
generaban los elevados costos de transporte y las cclicas tendencias protec-
cionistas, terminaron en su mayor parte en fracasos. Slo en las dos ltimas
dcadas del siglo vinieron a establecerse las firmas pioneras exitosas. Sin
embargo, en los umbrales del siglo XX, la mayor parte de las instalaciones
industriales del pas segua siendo pequena, no muy diferente de los grandes
talleres artesanales. De hecho, las pocas fbricas verdaderas se concentraban
en la minera del oro, particularmente en Antioquia: en esas fabricas. mas
que en las actividades manufactureras, cs donde deben rastrearse los orgenes
de la industria moderna en Colombia (Ospina, 1955; Safford, 1965; Brew,
1981; Mayor, 1989).
Mientras la indukd manufacturera transitaba un largo y penoso despegue,
la produccin artesanal se mantena como una actividad de razonable im-
portancia. La nica medida del tamao relativo de las actividades artesanales
en el siglo XIX proviene de los datos sobre el empleo contenidos cn el censo
de poblacin de 1870. Estos datos indican que las actividades artesanales
generaban el 1 I,67c del empleo para los hombres y el 63,2c/ para las mujeres.
Hacia 1918 estas proporciones haban cado a 10,O y 56,3%, excluyendo la
costa del Caribe (los datos comparables para 1870 son slo levemente dife-
rentes de los promedios nacionales: 12. I y 62,7%, respectivamente). Aunque
estas estadsticas no son comparables con las que existen para perodos ms
recientes, ellas indican que, a pesar de su relativo estancamiento entre 1870
y 1918, el sector artesanal era bastante grande, y sigui sindolo en fases
bien avanzadas del desarrollo hacia afuera (Ocampo, 19X7).
El mismo sector experiment. sin embargo. una transformacin estructural
sustantiva durante el siglo. Algunas de SUS actividades crecieron como sub-
producto de la demanda inducida por el crecimiento de las exportaciones.
sea directa o indirectamente (sacos de fique para las exportaciones de cat,
en el primer caso; costura, carpintera, imprentas y otros. en el segundo).
Hubo casos en los cuales la actividad registro su propio auge exportador
(sombreros de paja). Simultneamente. sin embargo, la produccin artesanal
de textiles de algodn experiment un colapso a causa de la competencia de
telas importadas. La cada de los precios internacionales fue el factor principal
quizs el nic+ de la desintegracin de la produccin artesanal interna.
En efecto, con la excepcin de algunos breves perodos. los aranceles sobre
los textiles ordinarios se mantuvieron altos. pero no lograron contrarrestar
las tendencias de los precios internacionales. En trminos ms generales. la
poltica arancelaria tuvo escaso impacto sobre la evolucicn, sea de las acti-
Uh JSk ANTION, CAMPO
vidades artesanales o de las manufactureras. De hecho, a lo largo del siglo
la evolucin de los aranceles estuvo determinada por las necesidades fiscales
ms que por criterios de proteccin econmicos o polticos. As, como
resultado de esas demandas fiscales, la ideologa de libre comercio que
prevaleci desde fines de la dcada de 1840 hasta la de 1870 fue compatible
con un incremento sustancial de los aranceles. En la direccin contraria, el
retorno a las polticas proteccionistas en la dcada de 1880 fue compatible
con una reduccin de los aranceles, dado que los derechos especficos no se
ajustaron con la rapidez suficiente para mantenerse a la par con la inflacin
(Ocampo y Montenegro, 1984, cap. 4).
3. El crecimiento de las exportaciones en el siglo XX
A. La gran bonanza exportadora
La llegada del siglo XX sorprendi a Colombia en medio de una profunda
crisis econmica. Algunas zonas del pas haban sido devastadas durante la
Guerra de los Mil Das. A eso haba que sumar la desorganizacin generada
por el financiamiento monetario del presupuesto, que desat una inflacin
de tres dgitos durante los aos de la guerra. Por otra parte. los efectos del
conflicto civil se combinaron con el colapso de los precios internacionales
del caf (Grfico 9.1). generando una crisis dramtica en las haciendas
cafeteras (Deas. 1976). El nico otro sector exportador de importancia, el
oro. tambin entr en recesin a fines de siglo, aunque por razones asociadas
con el agotamiento de su base de recursos.
La reconstruccin econmica fue rpida. La estabilizacin monetaria se
consigui poco despus del fin de la guerra, poca a partir de la cual se
inici una fuerte tradicin de conservantismo monetario y fiscal. Por otra
parte. desde el gobierno de Rafael Reyes (1905-1909) el pas inici una
nueva fase de desarrollo.
Como lo indica el Cuadro 9.1, la base para la expansin durante las tres
primeras dcadas de este siglo fue el rpido crecimiento de las exportaciones:
7.04 anual entre 1905-1909 y 19251929. Durante estos aos, los trminos
de intercambio exhibieron un comportamiento errtico, aunque mostraron
una tendencia global ascendente (Grfico 9.1) y, de este modo, apoyaron el
crecimiento de la capacidad de importaciones del pas (Cuadro 9.1). En la
segunda mitad de la dcada de 1920, la expansin de las exportaciones
facilit tambin, por primera vez desde la Guerra de la Independencia, el
acceso al mercado internacional de capitales*. Esto permiti que Colombia
LA TRANSICION E UNA ECONOMIA PRIMARIO-LXPORT.~DORA 237
culminara la fase de rpida expansin de sus exportaciones en medio de una
bonanza espectacular de importaciones e inversiones (CEPAL, 1957, y
Ocampo y Montenegro, 1984, cap. 2; ver tambin cl Cuadro 9.5 ms ade-
lante).
El crecimiento de las exportaciones estuvo liderado por el caf, cuyas
ventas externas se incrementaron a un ritmo del 7,3% anual, ligeramente
superior al de las exportaciones totales durante el perodo (Cuadro 9.1). En
la dcada de 1920, el caf lleg a representar el 70% de las ventas totales
de Colombia al exterior (Cuadro 9.2). En la primera parte del siglo la bonanza
cafetera estuvo reforzada por el desarrollo de plantaciones bananeras en gran
escala, realizado por la United Fruit Company. En la segunda mitad de la
dcada de 1920 la produccin de petrleo apoy tambin la expansin global
de las exportaciones. El banano y el petrleo, en conjunto con el oro (en
declinacin), conformaron el sector de enclave de la economa, que concen-
traba otro 114 de las ventas totales de Colombia al resto del mundo. Por esa
poca los dems productos eran relativamente poco importantes.
Grfiro Y./ TRMINOS DE INTERCAMBIO DE C0l.OMRIA. IRXS-1988 (IY80=1)
150
125
100
1s
50
25
1890 1910 1930 1950 1970 IYXX
tu<~nr<, IXHS-IYIO. Ucampo IYXJ: IYIII-2X. Ocnmpo y Montene@ro , IYXJI: IYZX~XX. CEPAL
El sector cafetero experiment, por su parte, cambios estructurales signi-
ficativos respecto de su patrn de desarrollo en el siglo XIX. Las haciendas
tpicas de la zona oriental del pas se estancaron. El sector haba sido pro-
fundamcntc afectado por la pucrra civil y cl colapso de los precios interna-
cionales a comienzos de siglo, y fue incapaz de reanudar su crecimiento
cuando, en la dcada de 1910, se restableci la paz y los precios del caf
se recuperaron. Como resultado de ello. la produccin en los departamentos
de Cundinamarca, Santander y Norte de Santander, en donde predominaban
238 JOSE ANTONIO OCAMP
las haciendas, aument a un ritmo muy lento: de unos 500 mil sacos en 1900
a 825 mil en 1932 +sto es, a un ritmo promedio del 1,6% por ao. El
principal problema que enfrentaban esas unidades productivas era su inca-
pacidad para disciplinar a la fuerza de trabajo ba.jo el sistema semifeudal de
arrendamiento, en lo que eran todava regiones fronterizas. De hecho, muchos
hacendados empezaron a enfrentar una presin creciente de sus arrendatarios
en la dcada de 1920. Las demandas de estos trabajadores incluan el me-
joramiento de sus condiciones de trabajo, la autorizacii>n para plantar caf
en las parcelas de pan-coger y, en algunos casos, la propiedad de la tierra.
Como resultado de la agitacin rural, las haciendas cafetaleras, particular-
mente en Cundinamarca, se transformaron en uno de los focos de la reforma
agraria impulsada por los gobiernos liberales reformistas de la dcada de
1930 (Bejarano, 1979; Palacios, 1983).
Al mismo tiempo, en la zona occidental del pas, en los escarpados pero
ricos suelos volcnicos de la cordillera central que haban sido poblados por
los antioqueos en el siglo XIX. la produccin cafetera prosperaba. De
hecho, la produccin en los departamentos de Antioquia, Caldas, Valle y
lolima aument de Il0 mil a 2 millones 423 mil sacos en el mismo perodo
-es decir, a un ritmo anual de 10%. La produccin de esos departamentos
se concentr en propiedades de tamario pequeo y mediano. Como reflejo
de este hecho. en lY32 el 5Y,5% de la produccin de cale de Colombia
provena de 145 mil predios de tamao pequeo y mediano, en los cuales
las siembras de caf cubran 12 hectreas o menos de superficie (Machado,
lY77: Ocampo. lY8Ya).
La expansin de las plantaciones cafeteras en el occidente del pas haba
comenTado en la primera dcada del siglo, cuando los precios internacionales
estaban todava deprimidos. Este hecho relleja. sin duda, la riqueza de la
base de recursos sobre la que SC sustent la bonanza. Con todo, hubo tambin
otras ra7ones. Una de ellas fue el inters de los Estados unidos por desarrollar
fuentes alternativas de abastecimiento. en respuesta a la utilizacin por Brasil
de su poder casi monoplico para regular el mercado internacional del cafi
a comienzos del siglo. Por otra parte, las plantaciones cafeteras representaron
en s mismas toda una revolucin tecnolgica. ya que permitieron la ocupacin
permanente del suelo en una repin en la cual cl sistema de roza y quema
era la tcnica agrcola usual. Por otra parte. la consolidacin del caf como
el producto dominante de Colombia no habra sido posible sin el desarrollo
de una serie de actividades subsidiarias. que generaron las economas externas
necesarias para un crecimiento autosostenido de las exportaciones. El desa-
rrollo de una extensa red de comercializacin. la produccin de bolsas de
fique y mquinas despulpadoras y el crecimiento de la trilla industrial fueron
subproductos de la expansin cafctcra. pero crearon tambin las externali-
dades necesarias para hacer el proceso de crecimiento autosostenido.
No obstante, la diferencia crucial con respecto al patrn del siglo XIX
fue la expansin de una moderna infraestructura dc transporte. A comienzos
de la dcada de lY30, la red ferroviaria colombiana (3.262 km) ya era 6.6
veces ms extensa que la que exista a fines del siglo XIX (McGreevey,
LA TRANSICION DF IJNA FCONOMA PRIMARIO EXPORTADORA 239
1971). Por otra parte, en esa poca, los Ferrocarriles del Pacfico y de Caldas
crearon la primera red integrada, que conect las regiones cafeteras con la
costa de! Pacfico. La apertura del canal de Panam en 1914 haba justificado
el desarrollo de un puerto mayor en el Pacfico: esta era una salida ms
natural para la produccin de las nuevas regiones cafeteras de la zona occi-
dental del pas que la costa norte del pas. La navegacin a vapor en los ros
Magdalena y Cauca y la introduccin del transporte en vehculos motorizados
reforzaron este proceso.
El carcter democrtico de la produccin no SC reflej en la comercia-
lizacin del caf. Desde la dcada de 1920, esa actividad se concentr
crecientcmente en manos de unas pocas firmas nacionales y extranjeras. Las
mayores firmas extranjeras derivaban su poder de mercado de su integracin
vertical con el transporte martimo o con los negocios de tostin y venta al
por menor. principalmente en los Estados Unidos. Los altos mrgenes de
comercializacin que pagaba el caf en las reas en las cuales prevaleca la
produccin campesina pueden haber sido el resultado de este proceso. Las
diferencias interregionales de esos mrgenes se eliminaron a comienzos de
la dcada de 1930, gracias a la gestin de la Federacin Nacional de Cafeteros.
La intervencin de la Federacin fue tambin crucial para romper las ventajas
que tenan las firmas extranjeras e incrementar, as, la participacin nacional
en la comercializacin externa en la posguerra (Arango, 1982; Ocampo.
1989b). Esta institucin, fundada en 1927, jug tambin un papel esencial
en la consolidacin de la produccin cafetera, en su condicin de adminis-
tradora de la poltica estatal para el sector. Durante la Gran Depresin, su
intervencin en el mercado interno se afianz a travs de la construccin dc
los primeros almacenes de depsito. Comenzando con un acuerdo de corta
duracin, firmado con Brasil cn 1936 para regular el mercado internacional,
la Federacin tambin se hizo cargo de la negociacin y administracin de
los acuerdos internacionales. La gestin del Fondo Nacional del Caf. creado
en 1940 para facilitar la participacin de Colombia en el Acuerdo Interame-
ricano firmado en dicho aho, ensanch an ms el mbito de sus actividades.
Un estmulo adicional fue la transferencia de proporciones variables pero
significativas de los impuestos a la exportaci0n de caf, primero a la Fede-
racin y posteriormente al Fondo. Esos ingresos tributarios, conjuntamente
con las ganancias derivadas de la gestin del Fondo, permitieron una con-
siderable ampliacin de la participacin de la Federacin en los mercados
interno e internacional. Dicha participacin inclua cl financiamiento de la
produccin, la comercializacin. el procesamiento y el transporte de las
240 JOS ANTONIO OCAMPO
cosechas, el manejo de existencias, la comercializacin directa del caf en
el exterior, la comercializacin y los subsidios a los fertilizantes, y la inno-
vacin y difusin de nuevas tecnologas. Esta intervencin inclua la parti-
cipacin con capital accionario en una serie de nuevas empresas: dos bancos
comerciales, varios bancos de inversin (corporaciones financieras), la Flota
Mercante Grancolombiana, etc.
Currdro Y / CRECIMIENTO Dt LAS f:XPORTACIONES
DE COLOMBIA. IYOO-1988
IXpOItWJWS
de caf
(miles de sacos
de 60 kai
ind~es de quantum
, lY7&74= loo)
Producrr, \ Total
primarios
Poda dc compra EXpMt~ClOll~\
de las de bicncs y
expo*acmne> selYLcIos como
(1970-74=1001 % del PGB
iprecms de 1975)
I9Oo-n4
l W-09
IYIO-14
1915.IY
1920~24
lY25.29
1930~34
lY35.3Y
1940.44
lY45-4Y
1950.54
1955-59
1960.64
1965-69
lY70-74
1975.79
I980-84
,985.XX
542
h04 x.x
837 12.8
I .244 17.2
I .906 27.1
2 451 34.3
3.149 43.0
1972 5.6
4.370 57.5
5 424 6X.4
5.337 72.6
5.523 74.1
6.139 84.7
6 076 92.3
6.656 100.0
7.990 113.5
9.685 139.2
10 613 IXO.Xh
14.1 12.x
22.26 23.1*
2X.0 38.3
35.2
43.8
46.9
SS.9
59.3
60.5
70.1
80.9
100.0
123.8
147.8
229.0
1.4
13.2
33.1
34.8
31.2
47.1
78.0
70.3 17.2
68.1 16.0
73.6 15.h
100.0 14.9
162.7 15.1
169.1 14.1
268.0 17.3
24.0
24.4
24.0
20.4
21.0
18.4
* lY-23~24
h 1985.86.
L 19X5-87
furn,u,. , I ) Exportaclww dc caf. Ocarnpo ,19841. Anuar~u de Comerciu Exterior y Federacidn
N~~onal de Cafeteros. (2) indas dr qutmfum p poder de compra de Ia exportaciones 1905-40. Ocampo
y Montenegro ilYX41. 1940-86 Ocampo (1989~) (3) Exponcmne\ de hwne\ y WTVICIO? come 4 del
PGB Cuentas Naaondlr~ de CLPAI. (1925-50). Banco de la Repbka (1950.19651) DANE 11965-X7)
El carcter privado de la Federacin no fue obstculo para que asimilara
gradualmente funciones pblicas. Desde la creacin dc la Federacin, se
adopt un mecanismo institucional para el manejo del sector: un Comit
Nacional de Cafeteros. con representacin del gobierno, adoptaba las deci-
siones de poltica, que posteriormente ejecutaba la Federacin. Al crearse
cl Fondo Nacional del Caf, en 1940, se le otorg un carcter pblico, pero
su operacin se contrat con la Federacin. En su configuracin inicial, el
gobierno tena slo un representante en el Comit. A mediados de la dcada
I A TRANSICIN DF UNA WONOMA PRIMARIO-EXPORTADORA 241
de lY30, el gobierno reformista de Lpez Pumarejo intent controlar la
Federacin. Aunque fracas en su propsito, logr ampliar la representacin
estatal en el Comit y reserv para el gobierno algunos poderes de veto, y
para el Presidente la autoridad para designar al Gerente General de la Fede-
racin. Este manejo peculiar del sector cafetero le dio una gran estabilidad
a un rea bsica de la poltica econmica durante los perodos de conmocion
poltica de mediados del siglo. Obviamente, la contrapartida de ello fue la
enorme influencia de los intercscs cafeteros privados en la formulacin de
la poltica econmica.
Cuudro 9.2. COMPOSICIN DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS
(Porcentajes)
Cornposicill
Caf OK Perrleo.
combustleo
y carbn
IYVS-VY 30.1) IY.
IYIO-14 47.4 16.3
1415.IY SS.1 7.9
1922-24
1925-29
1930.34
1935.39
1940-44
1945.49
1950.54
1955.59
1960.64
1965-69
1970.74
1975.79
IYSO-x4
1985-89
75.5 5.6
67.7 3.2
60.5 7.5
53.6
60.7
72.1
78.7
76.2
68.9 2.8
61.0 1.7
50.5 1.8
57.9 2.7
48.7 6.4
35.6 7.4
16.7 ID.4
17.4 14.3
5.6 14.6
2.7 13.6
2.5 14.3
14.7
20.2
16.1
13.5
6.9
3.9
6.6
23.6
41.1
36.3
37. I
18.9
14.3
ll.7
10.3
7.7
7.7
5.0
7.0
9.1 3.1
15.0 8.7
19.8 21.0
16.6 18.X
19.0 19.3
33.5
En contraste con el amplio control nacional de la economa cafetera y con
el carcter democrtico de su produccin, la produccin y comercializacin
del banano y del petrleo estuvieron concentradas desde comienzos del siglo
en manos de unas pocas firmas extranjeras. No es sorprendente, por tanto,
que estas actividades, conjuntamente con el transporte moderno, se convir-
tieran en los principales campos de batalla de los primeros sindicatos colom-
bianos, a fines de la dcada de 1910 y durante la de 1920 (Urrutia, 1969;
Archila, 1989). Las confrontaciones entre la clase obrera y los enclaves de
?J? JOS ANTONIO OCAM,J
exportacin alcanzaron su clmax en 1928, con la famosa huelga contra la
United Fruit Company (White, 1978; LcGrand, 1989) que gan renombre
literario universal en la novela Cien Aos de Soledad, de Gabriel Garca
Mrquez. Esta huelga tuvo un papel crucial en el proceso poltico nacional,
en particular en el fin -slo dos aos despus- de la hegemona conser-
vadora y el ascenso al poder del Partido Liberal Reformista. el primer cambio
en el control poltico del gobierno desde mediados de la dcada de 1880.
B. El re:a~o del sector cafetero y la larga transicin
ha& una estructura ms divers$icada de las esportaciones
La bonanza exportadora de comienzos del siglo no lleg a su fin en forma
abrupta. Como un reflejo de las siembras realizadas en la dcada de 1920 y
comienzos de la de lY30, las exportaciones de caf continuaron aumentando
a ritmos relatrvamcnte rpidos durante esta ltima dcada. La estructura
productiva. sobre la base de propiedades pequeas y medianas, SC fortaleci
an ms en las dcadas de 1930 y 1940 (Ocampo, 1989b). Por otra parte.
el incremento de los precios internacionales y la devaluacin interna de
comienzos de la dcada de 1930 generaron una nueva bonanza de la pro-
duccin de oro. mientras otros sectores de enclave se estancaban o declinaban
(Cuadro 9.2). Como resultado de la expansin del cafe y del oro, los vol-
menes de exportacin total continuaron creciendo a una tasa similar a la del
PGB entre 19251929 y 19351939: 4.5% por ao (Cuadro 9.1).
No obstante. el punto de quiebre en la historia de las exportaciones co-
lombianas coincidi con el colapso de los precios de los productos primarios
y de los trminos de intercambio durante la Gran Depresin. El rezago en
el crecimiento de las exportaciones y la reorientacin gradual del crecimiento
econmico hacia el mercado interno (vase parte IV) se acentuaron en las
dcadas de 1940 y 1950. Desde l935- 1939 a 1955- 1959. las cantidades
exportadas crecieron a una tasa anual muy baja t I .6%-. cifra significa-
tivamente inferior a la del PGB. La causa de esta dramtica cada fue la
prdida de dinamismo de la produccin cafetera. Sus efectos se acentuaron.
sin embargo. debido al estancamiento o declinacin de los sectores de enclave
(Cuadro 9.2).
La prdida inicial de dinamismo del sector cafetero SC produjo como un
relkjo rezagado del colapso de los precios de los productos primarios durante
la Gran Depresin. Sin embargo, el marasmo sectorial se prolong aun
despus de que los precios mejoraron rpidamente en la primera dcada de
la posguerra (Grfico 9.1). Esto indica que. al margen de los fenmenos
externos que pueden haber desencadenado el proceso de deterioro, ste estuvo
asociado tambin a factores internos. Los ms importantes. entre ellos, fueron
el agotamiento gradual de la frontera agrcola en el occidente del pas, donde
el caf se haba expandido con rapidez en las primeras dcadas del siglo, y
el envejecimiento de las plantacionesj. La bonanza de precios del grano en
la posguerra indujo un incremento de 6% en el rea sembrada con caf
entre 1945-49 y 1960-64 (esto es. 3,4% al ao. tasa todava muy inferior a
aquella que haba sido tpica hasta la dcada de 1930). La produccin,
entretanto, se increment slo en 32% (a una tasa anual de I ,9%). La cada
en la productividad por hectrea (1.5% al ao) fue, as, ms rpida de lo
que podra haberse esperado con base en el envejecimiento de las plantacio-
nes. Esto puede indicar que la guerra civil no declarada conocida como La
Violenciadspecialmente cruel durante este perodo en las regiones cafeteras
del occidente de Colombia- agrav probablemente el proceso (Ocampo,
1989b).
A pesar de la falta de dinamismo del caf y de los enclaves exportadores,
la tasa de crecimiento de las cantidades exportadas volvi a su tendencia de
largo plazo5 a mediados de la dcada de 1950, aunque sigui siendo signi-
ficativamente inferior a la del PGB (Cuadro 9.1). As, la expansin de las
exportaciones que tuvo lugar entre 113551959 y 1970-1974 (3,4% al ao)
se apoy fundamentalmente en la diversificacin de la base exportadora.
Este proceso se sustent inicialmente en productos primarios, incluyendo
algunos que el pas haba exportado en el siglo XIX o comienzos del XX.
Gradualmente, sin embargo. los productos manufacturados tomaron el lide-
razgo, hasta convertirse, a comienzos de la dcada de 1970, en el componente
ms dinmico de las ventas de Colombia al exterior. Para entonces, la
participacin de las exportaciones menores o no tradicionales ascenda ya
a un 40,8% (Cuadro 9.2).
Este vuelco en la evolucin de las exportaciones fue un subproducto de
un nuevo colapso de los trminos de intercambio (Grfico 9.1). En efecto,
en el perodo de posguerra. el desempeo de las exportaciones no tradicionales
ha seguido, en forma inversa y con un relativo rezago, la evolucin de los
trminos de intercambio y, por lo tanto, de los precios internacionales del
cafe. Como veremos en la parte IV de este trabajo, el nexo crucial ha sido
el tipo de cambio, que se ha revaluadoidepreciado durante las bonanzasico-
lapsos del precio del caf. Puede considerarse entonces que la diversificacin
de la base exportadora desde mediados de la dcada de 1950 ha sido un
beneficio holands (Dutch bencfit) derivado del shock adverso de los
0
de Io? rboles del caf alcanza un mximo cuando knen unor 10.12 aiw de edad, despus de lo
cual declma a una tasa promedio de un 1% al ao (CEPAL y FAO. 1958). Sobre la base de diferentes
registros de siembras a paliir de la dcada de 1920. se puede est,mar que la proporcin de rholei
de 15 aoc o m&. que era de 40% o menos hasta tmes de la dcada de 1930. aument a 70% a
medladoc de Io? aos Il)60
Si se estmu mediante una regresin semilogaritmica de la cantidad exportada con respecto a la
variable tiempo. dicha tendencia cs de 3.7% por ao entre 1905 y 1988.
La evolucin del quantum de exporlac,ones no tradicmnales muestra tres qulehre< en la posguerra:
a fines de la dcada de 1950, a medlados de la de 1970 y a mediador dc la de 1980. Estos quiebres
coincidieron con, o tuvieron lugar poco despu& de, alteraciones imponantes en la evolucin de los
precios internacionales del caf. Mediante regresiones semilogaritmicas en funcin de la variable
tiempo, se puede estimar la tendencia de la tasa de creamxnto de dlcha exportacKNV?s en 5.6% en
1945.lY57, 18.2% en 195X-1973 y 3,fl% en 1974.1984. Desde medlados de la dcada de 1980. las
tasas de crecimtcnto han rctomado a niveles Gmilares a los de 1958.1973.
244 JO5 ANTONIO OCAMPO
trminos de intercambio experimentado por la economa colombiana. Por el
contrario, la bonanza cafetera de la segunda mitad de la dcada de 1970
(Grfico 9.1) y los ingresos de capital de comienzos de la dcada de 1980
tuvieron los efectos opuestos (Dutch disease).
Al mismo tiempo, la bonanza de los precios internacionales revirti en
los aos setenta el deterioro del sector cafetero que haba sido tpico en las
dcadas anterlores. El renovado crecimiento de la produccin del sector
estuvo asociado a las nuevas tecnologas intensivas de cultivo que empezaron
a utilizarse en la dcada de 1960. Con un rea de cultivo ms o menos
constante. la produccin y las exportaciones se incrementaron en alrededor
de 80% respecto de los niveles tpicos de comienzos de la dcada de 1970.
Aunque las nuevas tecnologas no se caracterkaban por economas de escala
significativas, la revolucin tecnolgica aceler la tendencia a la concentra-
cin de la produccin cafetera que se adverta desde la dcada de 1960
(Junguito y Pizano, 1989, cap. III).
El aumento de las ventas de caf. el menor dinamismo de las exportaciones
no tradicionales y la nueva bonanza aurfera generaron un crecimiento (ines-
table) del quantum de exportaciones a un ritmo anual del 4,0% entre 1970.
1974 y 1 YW1984. ritmo no muy diferente a aquel que haba sido tpico
desde mediados de la dcada de 1950. No obstante, las ventas externas del
pas continuaron rezagadas con respecto al PGB. As, en la primera mitad
de la dcada de IYXO. las exportaciones. medidas como proporcin del PGB.
alcanzaron cl punto ms bajo dcsdc que se tenga registro en las Cuentas
Nacionales. De esta manera, slo ha sido en la segunda mitad de la dcada
de 1980. cuando el efecto conjunto de las exportaciones de petrleo y carbn
y una nueva bonanza de exportaciones no tradicionales -inducido por el
colapso ms reciente de los precios del caf- revirtieron finalmente la cada
de la participacii>n de las exportaciones en el PGB que se vena observando
desde la dcada de 1 Y40.
4. Transformacin estructural y poltica econmica
A. Estructura x poltiw econmicas a comienzos del siglo XX
En la segunda mitad de la dcada de lY20, Colombia era una economa
primario-exportadora tradicional. El sector primario -en su mayora agr-
cola- contribua con ms de la mitad del PGB (Cuadro 9.3). Adems. de
acuerdo con el censo de poblacin de 1938, una proporcin mayoritaria de
la poblacin era rural (69%) y la mayor parte del empleo era generado por
el sector agrcola (62% ). Por otra parte, en los aos 1920, la industria
manufacturera y el transporte. entre otros sectores. operaban a una escala
reducida, y la primera estaba todava dominada por actividades tradicionalea
(principalmente la produccin de alimentos no comerciables internacio-
nalmente -ver Cuadro 9.4). Las exportaciones representaban cerca de un
24% del PGB (Cuadro 9.1). Como ha mostrado rccicntcmcnte Londoo
(1989a, 1989b). tanto la agricultura como las exportaciones representaban
LA TRANSICIN t UNA tCPIM,A IRIMARIO-tXPORTADORA 245
proporciones del PGB superiores a las de otros pases con poblacin y nivel
de vida similares.
Cuadro Y 3 ESTKUCTLIRA DLL PtiB EN COLOMBIA
cu precio> de 1975)
1925.29
1930.34
19.35-39
1940.44
1945.49
1950.54
1955-59
lY60-64
196.5.b9
1970.74
lY75-79
19X0-84
1985~87
47.7 3.1 7.x 3.4
46.2 3.5 7.6 2.1
43.7 3.6 10.2 2.8
37.5 3.2 15.7 4.0
40.0 2.9 14,s 3.)
33.2 3.4 17.6 3.3
30.9 3.3 1Y.S 3.4
2X.4 3.2 20.7 3.4
26.5 2.Y 21.2 3.5
23.9 2.3 22.5 3.5
23.4 I .4 22.9 3.3
22.6 1.4 21.3 3.7
21.7 3.6 21.3 4.2
Servicios
pilhhcos y
2.3
1.9
2.8
4.6
4.x
6.4
0.2
0.2
0.3
0.6
0.5
0.7
6.7 0.)
6.7 1.1
6.8 1.3
7.3
79
8.1
7.4
I .6
I .Y
2.6
2.7
7.5 9.6 18.3
7.6 15.0 15.8
7.4 15.1 14.0
7.0 13.8 13.7
6.S 13.2 13.4
7.2 15.9 12.5
6.8 15.7 12.3
6.9 16.6 12.9
6.9 17.8 13.1
7.2 19.4 12.2
7.2 19.9 12.0
8.1 20.2 12.0
8.5 IX.9 Il.7
Iuenw Cuenta? Nacionales de CEPAL (1925 1950). Banco de I Repblica (1950-651 y DANE
(1965-871.
En relacin con la situacin prevaleciente a comienzos del siglo XX se
advertan algunos cambios. La transformacin ms importante haba sido la
apertura de la economa (es probable que las exportaciones no hubiesen
representado ms que el 12-14% del PGB en la primera dcada del siglo7).
La urbanizacin haba avanzado tambin con bastante rapidez: entre 19 12 y
1938 la poblacin del pas creci a una tasa anual del 2,1%, mientras la de
las doce ciudades principales se expanda a un ritmo del 3.9% por ao.
Probablemente la participacin de la agricultura en el PGB cay durante este
perodo de un 60-W% a menos de 50%. Al mismo tiempo, este sector
experimentaba cambios estructurales sustanciales, a medida que aumentaba
la produccin relativa de exportables (caf y banano) y se reduca la de no
comercializables (alimentos, incluyendo la ganadera).
El transporte y las manufacturas experimentaron tambin cambios signi-
ficativos. Como mencionamos, la red ferroviaria se expandi en forma con-
siderable, al tiempo que floreca la navegacin a vapor y se construan las
primeras carreteras. No obstante, gran parte de las inversiones en infraes-
246 JOST. ANTONIO CAMPO
tructura se efectuaron con cierto rezago, como resultado de la bonanza de
inversiones de 1925-1929, la ms espectacular desde que existen registros
de Cuentas Nacionales (Cuadro 9.5). Como ya vimos, esta bonanza fue
estimulada por el acceso al financiamiento externo que tuvo el pas en las
ltimas etapas de la expansin exportadora.
Por otra parte, la crisis dc las actividades artesanales se aceler a medida
que se expandan lentamente las manufacturas modernas. Como lo indica el
Censo Industrial de 1945, la creacin de firmas manufactureras importantes
tom algn vuelo durante el gobierno de Reyes y la Primera Guerra
Mundial, perodos marcados por una poltica proteccionista y por un acceso
restringido a las importaciones. El proceso se intensific una vez ms durante
la bonanza de inversiones que precedi a la Gran Depresin. No obstante,
incluso las firmas manufactureras de mayor importancia continuaron siendo
modestas, aun en etapas bastante avanzadas de la expansin exportadora.
De hecho, la produccin manufactura sigui estando concentrada en alimentos
no comercializables. La produccin textil, en particular, tuvo una escala
modesta hasta poco antes de la Gran Depresin y experiment, incluso, un
retroceso relativo en la dcada de 1920 (Ocampo y Montenegro, 1984, cap.
3). Como resultado, los bienes de consumo manufacturados siguieron repre-
sentando una proporcin abrumadora de las importaciones del pas (vase
Cuadro 9.5).
La sobreexpansin de la agricultura y las exportaciones y el atraso
relativo de la produccin industrial estaban asociados, sin duda, a restric-
ciones impuestas por la geografa de Colombia. En efecto, la industria ma-
nufacturera moderna no poda prosperar en un pas que, aparte de su bajo
nivel de ingreso, se caracterizaba por una fragmentacin considerable del
mercado interno. En la prctica, el crecimiento del transporte moderno du-
rante las primeras fases de la bonanza exportadora tendi a reforzar esta
tendencia a la fragmentacin, ya que la infraestructura fue construida en
primer trmino para conectar las diferentes regiones del pas con el resto del
mundo (Ospina, 1955; McGreevey. 1971). Sin embargo, la ulterior interco-
nexin de sus diferentes segmentos, deriv finalmente en una red nacional
de transporte. Con todo, esto slo tuvo lugar con un rezago considerable.
En efecto, slo en 1928 se abri provisionalmente la primera carretera que
conectaba los valles de los ros Cauca y, Magdalena (nunca se construy un
ferrocarril que tuviera este propsito). Este es un elemento crtico de la red
nacional de transporte, ya que conecta a Bogot con Cali (la tercera ciudad
del pas) y con la costa del Pacfico. Por otra parte, aun entonces, el transporte
moderno consista todava de fragmentos caticos de ferrocarriles, carreteras
y navegacin a vapor. Cuando la bonanza exportadora estaba llegando a su
fin, Bogot se conectaba todava con Medelln, Cah y Barranquilla slo
mediante una yuxtaposicin de medios de transporte. Adems, el transporte
moderno tampoco serva todava para conectar los principales centros urbanos
con sus alrededores. Fue slo con el cambio en la poltica. hacia el fomento
del transporte automotor, cn la dcada de 1930, que empez a tomar lenta-
mente forma una red ordenada de transporte interno.
Cuadro 9.4 ESTRUCTURA DEL VALOR AGREGADO EN EL SECTOR MANUFACTURERO
,preaos de 19751
248 JOS ANTONIO OCAMPO
Cuadro 9.5. IMPORTACIONES E INVERSIN FIJA
Quantum
de impor-
taciones
(ndice,
1970.74=
100)
Impolacio- Composicin de las
nes de bwnec Importacionesa
y serwcIos
como % del
PGB (a pre- Bienes Intemle- BiCllCl
CIOS de de con- dios y de ca-
1975) SKl combus- pita1
tibles
Inversin fija como
% del PGB
(a precios dc 1975)
Maquinana Total
y equipo
1910-14 5,4
1915-19
4,5
1920-24
7,7
1925.29 19,s
1930-34 12,s
1935.39 l9,2
I 940-44 14.2
1945.49 25.4
1950.54 40,9
1954.59 44.1
1960-M 49.0
1965.69 62.3
1970-74 lOil,O
-
24. I
13.1
15.9
1112
14.4
18.4
l5,9
l4,O
l4,l
16.8
43,s
47,Y
41.6
29.1
23.6
14.6
9.4
7,3
7,9
9.9
21,j 32.2 -
28.9 19.8
28,9 23.6
45,6 19,6
33,7 35,7
48,7 36.5
53.4 36,6
47,l 44,0
48.5 41.9
51.5 38,4
-
93 2G
238 l2,3
436 14,x
3,9 l4,l
9-T
l7,5
712 l7,5 16.6
624 14.8
::4 15.0 16,4
1975.79 121.8 l6,O 13.2 52,0 34.7 7,5 15.6
1980-X4 l77,9 19.3 Il.9 52.3 35,s 88 17.4
1985.87 164,4 15.6 9,O 56,2 33.6 6.9 15,s
Fuentrs: (1) ndice de quantum: 1905.40, Ocampo y Montenegro (1984); 1940.87, Ocampo (1989~).
(21 Importaciones e mversin fija como % del PCB: Cuentas Nacionales de CEPAL (1925.50). Banco
de la Repblica (1950.65) y DANE (1965.87) (3) Composicin: CEPAL (1957). Banco de la Repblica
y DANE.
La poltica econmica jug un papel muy subsidiario en la transformacin
estructural de la economa durante las primeras dcadas del siglo. El rpido
retorno a la estabilidad monetaria despus de la Guerra de los Mil Das fue
crucial, as como el disero, dos dcadas despus, de un nuevo sistema
monetario y fiscal por parte de la Misin Kemmerer. No obstante, como era
tpico en una economa en la cual las actividades del Estado estaban bastante
restringidas, el aporte principal del sector pblico al proceso de desarrollo
fue su contribucin a la construccin de la infraestructura de transporte.
Por otra parte, las reformas arancelarias de 1905 y 1913 reforzaron y, de
hecho, explicitaron la tendencia proteccionistaque eravisible desde mediados
de la dcada de 1880. Estas reformas llevaron los aranceles promedio a sus
niveles ms altos en el perodo republicano (Cuadro 9.6). Tambin aument
la dispersin arancelaria, con el objeto de proteger a la industria incipiente
y a la agricultura sustitutiva de importaciones. No obstante, como en el siglo
XIX, los efectos reales del proteccionismo fueron limitados, fundamental-
mente porque no se daban otros prerrequisitos para la industrializacin, o
an para el desarrollo de una agricultura moderna.
Durante los aos anteriores a la Gran Depresin se produjeron otros cam-
bios importantes en la poltica arancelaria. En particular, como mecanismo
LA TRANSICI6N DE UNA ECONOMA PRIMARIO~EXPORTADORA 2-11
para controlar los efecto!, inflacionarios de la bonanza de divisas. cn 1927
se aprob una controvertida ley de emergencia, que redujo conside-
rablemente los aranceles para los productos alimenticios. El cambio ms
importante, sin embargo, fue la erosin del efecto de proteccin de las
reformas arancelarias de 1905 y 1913 como resultado de la inflacin (Cuadro
9.6). Siguiendo un patrn heredado del siglo XIX. estas reformas haban
establecido un sistema de derechos especficos que se basaba en el peso de
las mercaderas.
B La fase de rpida tramformacin estructural (192% 1974 J
1. Curactersticas principales del proceso
Desde la dcada de 1930 hasta mediados de la de 1970. la economa colom-
biana experiment una transformacin estructural sin precedentea. Hasta
comienzos de la dcada de 1960, el proceso fue ms rpido que aquel que
predicen los patrones internacionales de Kuznets y Chenery (Londoo. 1 YXYa.
1989b). Este proceso era visible en muchos campos. Desde 1925. I Y2Y hasta
1970-1974 la contribucin de la agricultura al PGB cay de 48 a 24%. Al
mismo tiempo las manufacturas, el transporte. los servicios pblicos. las
comunicaciones y, en menor grado, el comercio y los servicios financieros.
aumentaron sensiblemente su participacin en la generacin de valor agregado
de la economa (Cuadro 9.3).
La urbanizacin progresaba, adems, rpidamente. En 1 Y73. el 59% de
la poblacin viva en reas urbanas, y el 25% en las cuatro ciudades prin-
cipales; en 1938 esas proporciones haban sido de 3 I y 8%. respectivamente.
Este proceso coincidi con un cambio igualmente espectacular en la estructura
del empleo: la generacin de empleo en actividades primarias cay de 62k.
en 1938 a 35%, en 1978, a medida que se expandan las actividades secun-
darias y, en particular, los servicios. La urbanizacin vino acompaada.
finalmente, de una abrupta transici>n demogrfica. El crecimiento de la
poblacin, que ya haba sido rpido en el siglo XIX. ascendi al 2.1% anual
en la primera mitad del siglo XX. Ms tarde se aceler an ms. hasta
alcanzar un 3,2% en 1951-1973. La rpida cada en la fecundidad redujo
esa tasa a 2,1% en 1973-1985 y a menos dc 2% en aos mlis recientes
(vanse los distintos Censos de Poblacin y Misin de Empleo. 1986).
El cambio estructural global vino acompaado de una transformaci0n
igualmente significativa en los distintos sectores econmicos. SiFuiendo la
clasificacin de Chenery, el Cuadro 9.4 muestra la participaclon de los
sectores tempranos, intermedios y tardos en la generacin de valor
agregado manufacturero. Como puede apreciarse. cl desarrollo industrial
pas por tres fases bien definidas. Durante la Gran Depresin y la Segunda
Guerra Mundial, el crecimiento del sector estuvo liderado por las bebidas
(cerveza), derivados del petrleo (gasolina). minerales no metlicos (cemen-
to) y, particularmente, textiles (en particular, de algodn). Durante una fvse
de transicin, que cubre la primera dcada del perodo de posguerra. estos
250 IOS ANTONIO OCAbw
sectores continuaron expandindose a ritmos acelerados y, de hecho, alcan-
zaron su participacin ms alta en el valor agregado manufacturero en 1920
1954. Desde mediados de la dcada de 1950 hasta mediados de la de 1970,
se produjo una creciente participacin de todas las industrias tardas-papel
e imprentas, productos qumicos y caucho, metales bsicos y metalmecni-
ca- a expensas de los sectores tempranos e intermedios. Durante todo
este proceso, las actividades artesanales continuaron perdiendo importancia
relativa, al tiempo que experimentaban transformaciones internas sustancia-
les. En particular, los talleres textiles y de sastrera perdieron importancia
relativa; lo contrario aconteci con los talleres de carpintera y de metalme-
tnica (Berry, 1983).
Cuadro 9 6. INDICADORES DE LAS POLTICAS DE COMERCIO EXTERIOR
Proporcin Dep<ltos
de la\ li- p*WlOS
cenciar dc como % de
Importacin las impw
rccharada tac,ones
1910-14
1915.IY
I VZO-24
1925~29
lY30-34
1935-39
1940.44
1945.49
19x-54
1955.59
1960-64
2.6h
4.3
13.6
0.0
7.1
12.2
24.7
44.6
32.5
IV,2
29.3
47.4
30.3
24.5
30.6
41,5
22.5
16.8
II.1
18.3 21.0
12.0 29.5
14.2 50.4 I
4.8
16.2
21.2
1965.69 13.3 28.X 16.0 78.1 32.3 24.9
1970-74 32.2 28.9 14,3 70.0 8.X 13.7
1975-79 44.9 14.1 11.5 57.x I,IC 5,7
1980.84 3.3.1 18.9 15.0 55.9 10.4 6.4
1985.87 41.2 16.7 65.4 25.7 10.2
; Impueslu ud wlorem. t!po dc cambm drfcrenclal y cuou de rerenc~n
1932.34
L 1948.49.
1959-63
c
1979.
Firerrie. Ocampo (1989~). Arancel pmmcdw cn 1910-39 \egn Ocampo y Monrenegro (1984)
El proceso estuvo sostenido por una acumulacin significativa de capital
fsico y un desarrollo razonable de la capacidad empresarial nacional. La
innovacin tecnolgica jug tambin un papel fundamental (Bchavarra,
lY8Y). Las firmas privadas nacionales fueron lderes durante las primeras
etapas del crecimiento industrial. Muchas de ellas eran, en la prctica, ne-
gocios familiares, que no siempre realizaron con xito su trnsito a sociedades
LA TRANSICION DE UNA ECONUMIA IKIMARIO-EXPORTADORA 2.5 /
annimas. A partir de la dcada de 1940, pero ms particularmente en las
dcadas de 1950 y 1960, las multinacionales y (en mucho menor grado que
en otros pases latinoamericanos) las empresas pblicas, vinieron a desem-
pear un protagonismo creciente en el desarrollo industrial.
A pesar de la rpida transformacin estructural y las caractersticas de-
sequilibradas del proceso (vase ms adelante). cl crecimiento econmico
fue muy estable. En efecto, tal como lo muestra el Grfico 9.2, desde 1925
en adelante el crecimiento del PGB se ha mantenido cerca de su tendencia
de largo plazo, esto es, 4.53 al ao. Esta tasa no ha sido muy diferente de
los promedios para el Tercer Mundo o Amrica Latina. De este modo, es
la estubilidud, ms que una alta tasa de crecimiento, lo que ha caracterizado
el crecimiento econmico moderno de Colombia. Por otra parte, como se
muestra ah mismo, los rezagos ms intensos han estado asociados con
grandes choques externos: la Gran Depresin, la Segunda Guerra Mundial
(que interrumpi el flujo normal de importaciones). el colapso de los precios
de las materias primas despus de la Guerra de Corea. y la crisis de la deuda
en la dcada de 1980. En la mayora de los casos las prdidas en el PGB
han sido moderadas
G-fwo Y.. PGB (4r DE DESVIACIN RESPKTO A LA TENDENCIA)
15
10
5
0
-5
-10
-1s
1925 1935 lY45 1955 1965 1075 19x5
Fuenrc. Ver Cuadro Y 3
El comercio exterior tambin experiment transformaciones sustanciales
durante el proceso. Los cambios ms rpidos fueron aquellos que experimento
la composicin de las importaciones que, a mediados de la dcada de 1950,
presentaba ya la estructura tpica de un pas semiindustrializado (Cuadro
9.5). Las exportaciones tambin experimentaron cambios estructurales sus-
tanciales desde mediados de la dcada de 1950 hasta mediados de la de 1970.
Sin embargo, probablemente el proceso ms significativo fue la tendencia a
la reduccin de la participacin de las exportaciones en el PGB. Esta tendencia
252 JOSE ANTONIO OCAMPO
no se reflej mucho en las importaciones, que siguieron ms bien un patrn
cclico similar al del poder de compra de las exportaciones y los trminos
de intercambio. Lo que es ms interesante, dado el alto contenido importado
(directo c indirecto) de la inversin en maquinaria y equipo, ese patrn cclico
se transmiti a la acumulacin de capital. Este comportamiento ha sido
inducido por los efectos directos de la economa mundial sobre el ciclo
interno, pero tambin por los efectos de la primera sobre el tipo de cambio
real (vase ms adelante).
2. El papel de la poltica econmica en
la transformacicn estructural
Como en otros pases de Amrica Latina, la asociacin entre la transformacin
estructural y la tendencia decreciente del coeficiente de exportaciones -de-
sarrollo hacia adentro- ha recibido una atencin considerable en la litera-
tura. Analistas ortodoxos han puesto en tela de juicio el papel jugado por la
poltica econmica en el proceso y, en particular, las distorsiones que ella
ha generado. Quisiramos argumentar, sin embargo, que aunque la poltica
econmica jug un papel en la transformacin estructural, no fue el factor
decisivo ni oper siempre en contra de las fuerzas del mercado.
Las principales decisiones estatales que afectaron la estructura econmica
estuvieron asociadas con la poltica cambiaria y de comercio exterior y, slo
secundariamente, con disposiciones financieras o con inversiones directas
del gobierno. En trminos globales, ellas reflejaron una evolucin significa-
tiva en la concepcin del papel del Estado en los asuntos econmicos que
empez a tomar forma. al igual que en el resto del mundo capitalista, en la
dcada de 1930. El Estado colombiano intervino tambin en los asuntos
laborales. agrarios y, ms generalmente, sociales. pero en forma relativa-
mente moderada. En trminos macroeconmicos, su gestin se caracteriz
por una alta dosis de continuidad y de conservadurismo monetario y fiscal.
Esta actitud conservadora ha exigido, sin embargo. una intervencin consi-
derable, particularmente en los asuntos financieros, con el fin de garantizar
el crecimiento moderado de los agregados monetarios frente a violentas
fluctuaciones de las reservas internacionales.
La primera caracterstica de la gestin cambiaria ha sido el mantenimiento
del control de cambios desde septiembre de 193 1, poca en la cual se adopt
para detener la corrida sobre el peso generada por la devaluacin de la libra
esterlina. Aunque la naturaleza y la severidad de los controles han variado
con el transcurso del tiempo. ellos han sido consistentes para la mayora de
las transacciones corrientes y slo fueron abandonados temporalmente para
las transacciones de capital en 1948.1967. cuando estuvieron sujetas a un
tipo de cambio libre. Los controles de cambio han estado acompaados, sin
embargo, por un manejo activo de la tasa de cambio.
En cl manejo de esta variable. pueden distinguirse tres perodos claramente
diferenciados. El primero se caracteriz por una devaluacin masiva en
LA TRANSICIN DE UNA ECONOMA PRIMARIO-EXPORTADORA.. 25.1
193 l- 1934, seguida de 14 anos de tipo de cambio fijos. Durante el segundo
perodo, que cubre desde 1948 hasta 1967, el gobierno realiz una serie de
maxidevaluaciones y mantuvo un rgimen de cambios mltiple. Este ltimo
sistema inclua generalmente cuatro tasas: una tasa bsica para la mayora
de las importaciones y algunas exportaciones, una tasa libre fluctuante para
las transacciones de capital y las exportaciones no tradicionales, y dos tasas
discriminatorias para el caf y el petrleo. Finalmente, desde 1967 el pas
estableci un sistema activo de minidevaluaciones y retorn al principio del
tipo de cambio nico. En contraste con otros pases latinoamericanos, el
ritmo de devaluacin nunca ha sido preanunciado.
Al margen de los cambios de rgimen, la poltica cambiaria ha mantenido
dos caractersticas bsicas, que se advierten claramente en el Grfico 9.3:
una tendencia ascendente de largo plazo y un patrn cclico opuesto al de
los trminos de intercambio. La primera puede interpretarse como una
precondicin para el cambio estructural en una economa con fuertes ventajas
comparativas en un producto primario particular (caf). La segunda puede
verse como un signo del papel dual que ha jugado la poltica cambiaria desde
la dcada de 1920. Durante las bonanzas cafeteras, ha servido como me-
canismo para transferir recursos del caf hacia el resto de la economa -ms
especficamente, para reducir el costo de maquinaria y equipo y de bienes
intermedios en los sectores intensivos en capital (esto es, manufacturas,
servicios pblicos y transporte). Por el contrario, durante los perodos de
escasez de divisas, el tipo de cambio se ha utilizado para generar incentivos
para sustituir importaciones y promover nuevas exportaciones en forma efi-
ciente, estimulando de este modo la transformacion estructural de la eco-
noma.
Ntese que, en ambos casos, la poltica cambiaria ha seguido las seales
del mercado. Ha estimulado tambin el cambio estructural, operando, sin
embargo, sobre aspectos diferentes del proceso en las distintas fases del ciclo
cafetero: sobre la oferta durante las bonanzas y sobre la demanda durante
las crisis. En el desempeo de esta funcin ha hahido muchas inconsistencias
y dificultades. En particular, el patrn cclico que ha caracterizado cl manejo
del tipo de cambio real puede haber tenido algunos efectos adversos en
sectores sujetos a economas de escala dinmicas, el manufacturero en par-
ticular (vase, al respecto, Van Wijnberger. 1984). Por otra parte ha csti-
254
JOSE ANTONIO OCAMPO
mulado el crecimiento de la produccin cafetera durante las crisis del mercado
internacional del caf, pese a que la demanda externa de este producto no
ha sido infinitamente elstica en el caso de Colombia. Este problema adquiri
bastante importancia desde fines de la dcada de 1950, ya que a partir de
entonces se empez a regular la economa cafetera mundial mediante suce-
sivos acuerdos internacionales. Desde el punto de vista colombiano, los
incentivos a las siembras, generados por la devaluacin, han sido resueltos
en cierto sentido -con la obvia oposicin de los poderosos intereses cafc-
teros- mediante el incremento de los impuestos a las exportaciones del
grano, que han sido relativamente altos desde esa poca (Cuadro Y.6). No
obstante, conviene resaltar que estos altos niveles impositivos se alcanzaron
despus de que el rezago de la produccin cafetera se haba manifestado
claramente (vase, al respecto, la seccin 3.B), y absorbieron bsicamente
la devaluacin de largo plazo del tipo de cambio real (Ocampo, 1989~). El
uso de instrumentos arancelarios y paraarancelarios ha sido, as, un comple-
mento y no un sustituto de la poltica cambiaria. Adems. segn se ha
mostrado a lo largo de este trabajo, el proteccionismo antecedi al desarrollo
exitoso de las manufacturas en Colombia. Esta es probablemente la demos-
tracin ms clara de que el desarrollo industria1 tuvo otras races. Por otra
parte, el rpido crecimiento de las manufacturas tambin precedi al uso
intensivo de la proteccibn arancelaria y paraarancelaria. De hecho, aunque
en 193 1 se adopt una reforma arancelaria proteccionista -como resultado
de las presiones de los productores a~rcolns afectados por la ley de emer-
gencia de 1927 (vase la seccin 4.A), ella fue erosionada rpidamente por
la inflacin, debido a que mantuvo una estructura tradicional que se basaba
en derechos especficos (Ocampo y Montenegro, 1984, cap. 5, y Cuadro
9.6). El racionamiento de importaciones se us por primera vez en 1937,
pero se emple en forma relativamente moderada hasta mediados de la dcada
de 1950.
As, las formas ms extremas de proteccionismo se presentaron en forma
ms bien tarda. En el caso de la poltica arancelaria, fueron adoptadas en
las reformas de 1950 y, particularmente, de 1959 y 1964 (Martnez, 1986).
Las dos ltimas fueron provocadas por el colapso de los precios del caf de
mediados de la dcada de lY50 y reforLaron los efectos de la devaluacin
real generada por la crisis. La escasez de divisas tambin alent el uso
intensivo de la proteccin no arancelaria (vase Cuadro 9.6). Ambas formas
de proteccionismo jugaron un papel esencial en la tercera fase de la indus-
trializacin a la cual nos referimos en la seccin anterior. Sin embargo. a
fines de la dcada de 1960, la estructura de proteccin para los bienes de
consumo tradicionales era, en gran medida, redundante . Entre los sectores
LA TRANSICION E UN,, ECONOMiA PRIMARIO EXPORTADORA ?<
manufactureros tardos, la qumica, los metales basicos y los productos
metlicos reciban una proteccin efectiva dc 40-55s; slo la maquinaria
elctrica y el equipo de transporte gozaban de tasas de proteccin efectiva
extremadamente altas. En trminos globales, la proteccin efectiva utilixukr
para las manufacturas colombianas, 25%. era relativamente baja para los
patrones del Tercer Mundo (Hutchenson, 1973). Por otra parte, pese u que
esta estructura proteccionista favorecio a las industrias tardas. hacia fines
de la dcada de 1960 los sectores correspondientes estaban subexpandidos
en relacin con los patrones de Kuznets y Chenery (Syrquin. 1987; Echavarra
et al., 1983). De hecho, los estudios comparativos internacionales indican
que la estructura econmica de Colombia durante este perodo se pareca
ms ala de una pequea economa primario-exportadora que a un pas grande
con sustitucin de importaciones (Chenery et al., 1986).
Grfico 9.3 VNCULO ENTRE TIPO DE CAMHIO Y TRMINC)S ,>L: INTtRCAMBI
(ndxes. lY80=100)
Tn,,inoa de intercambio
1925 1935 1945 1955 1965 1975 11985
Fuenre: TCrminor de intercambio. ver Grfico 9.1.
Tipo de cambio real para imponacv~nes 1923-40. Ocampo y Montenegr (19x41: 1940-W Ocamp<l
llY89c)
El uso intensivo del proteccionismo inducido por el colapso de los precios
del caf a mediados de la dcada de 1950 llev tambin al gobierno a adoptar
un conjunto completo de polticas para promover la diversificacin de las
exportaciones. Los tipos de cambio preferenciales para las exportaciones no
tradicionales se haban otorgado por primera vez en 1948. Desde mediados
2% JOSE ANTONIO OCAMPO
de la dcada de 1950 estas tasas preferenciales se complementaron con un
sistema de exencin arancelaria para los insumos destinados a los sectores
de exportacin (f957), con incentivos tributarios (1960) y con crditos sub-
sidiados ( 1964). Hasta 1967 estos incentivos fueron generalmente altos (Cua-
dro 9.6) pero inestables (Daz-Alejandro, 1976, cap. 2). El famoso Decreto
444 de 1967 le dio forma estable al sistema de incentivos para las exporta-
ciones no tradicionales: sustituy el tipo de cambio preferencial y los incen-
tivos tributarios existentes por un certificado de abono tributario, cre el
Fondo de Promocin de Exportaciones (PROEXPO) y mejor el sistema de
exencin arancelaria para los insumos de los sectores de exportacin. Aunque
los subsidios efectivos promedio disminuyeron (Cuadro 9.6), este hecho fue
compensado ampliamente por la esrabrlrdad de los nuevos incentivos y la
devaluacin real del peso que tuvo lugar durante estos aos.
El paquete de polticas adoptado a fines de la dcada de 1950 y perfec-
cionado en 1967 combinaba de este modo el proteccionismo con un manejo
activo del tipo de cambio y con la promocin de exportaciones. Un ltimo
componente de este paquete era la integracin econmica, pero sus efectos
fueron ms bien limitados. La descripcin habitual de este paquete como
orientado hacia adentro no hace, as, justicia a sus caractersticas globales.
Fue ms bien un paquete mixto, cuyo principal objetivo era la diversifi-
cacin estructural del comercio exterior. Aunque en sus primeras etapas se
apoy en la sustitucin de importaciones ms que en la promocin de ex-
portaciones, esto era en gran medida un corolario de la alta concentracin
inicial de las exportaciones en unos pocos productos, especialmente caf.
Una vez que despeg el proceso de diversificacin de exportaciones, su papel
pas a ser cada vez ms importante. Sin embargo, hasta 1974 este ltimo
proceso nunca fue inconsistente con un proceso paralelo de sustitucin de
importaciones.
La adopcin de este paquete mixto tuvo efectos muy favorables. Ya
hemos mencionado la rpida diversificacin de las manufacturas, del PGB
y de las exportaciones que tuvo lugar durante los aos 1960 y el primer
lustro de la dcada de 1970. En trminos del crecimiento econmico, despus
de una recesin breve en 1957-1958, la economa creci por encima de su
tendencia de largo plazo en 1959-1967 (4,9%%), pese a los serios cuellos de
botellas de divisas y la inestabilidad de los flujos de capital (Ocampo, 1988).
De hecho, la inestabilidad de estos ltimos fue inducida por las agencias
bilaterales y multilaterales de crdito. Esto llev finalmente a una confron-
tacin con estas agencias en 1966-1967, y a la adopcin de la reforma
cambiaria y de comercio exterior de dicho ao -que inclua, segn hemos
visto, el rgimen de minidevaluaciones, el retorno a los controles cambiarios
generalizados y un sistema estable de promocin de exportaciones. En los
aos siguientes, el gobierno liberaliz en forma gradual la proteccin no
arancelaria (Cuadro 9.6). El xito de este paquete mixto de polticas result
evidente en 196% 1974, cuando la economa creci a una tasa anual del
6.3%. El flujo estable de crditos externos contribuy a que la economa
alcanzara la tasa ms alta de crecimiento registrada desde la dcada de 1920.
3. Aspectos de In dinhictr del umbio estrrcc,trtrxrl
no asociados CI In poltica econmicn
Como lo sugiere la discusin anterior. desde la dcada de 1930 hasta la de
1970, la poltica econmica ,jug un papel importante en la rpida transfor-
macin estructural del pas. Sin embargo. difcilmcntc SC le puede asignar
el papel deteurninanteque pretenden algunas hiptesis simplistas. Antes bien,
la poltica econmica fue totalmente inefectiva en ausencia de otros prerre-
quisitos de la transformacin estructural. Por otra parte. cuando fue efectiva,
los cambios de poltica y las estrategias dc desarrollo se adoptaron en muchos
casos con un rezago significativo en relacibn con los procesos que supues-
tamente afectaban. De hecho. la mayora de los cambios de poltica fueron
ms una accin forzada por acontecimientos externos -particularmente.
los cambios en las condiciones prevalecientes en el mercado cafetero inter-
nacional- que el resultado de estrategias de uno u otro tipo. En la prktica,
dichas estrategias llegaron bastante tarde. para racionalizar procesos y
polticas que ya estaban en marcha.
Esto indica que la transformacin estructural de la economa colombiana
tuvo una dinmica propia. Esta dinmica result de la interaccin de dos
fuerzas bsicas: (a) las economas externas generadas por la integracin del
mercado interno y la industrializacifin; y (b) el ciclo de largo plazo de los
precios del cale y los trminos de intercambio. Dadas ciertas caractersticas
del pas, cstc proceso sigui un esquema desequilibrado segn la tipologa
de Hirschman, esto es, se caracteriz por la acumulacin de desequilibrios
estructurales, seguidos por fases dc correccin de los desequilibrios existen-
tes.
Como vimos, la geografa determin en gran medida los desequilibrios
de la economa colombiana en la dcada de 1920. Sin embargo. para esa
poca el pas comenz aparecerse por fin a una economa nacional integrada.
En s mismo, este hecho hubiera tenido efectos significativos sobre el desa-
rrollo industrial en las dcadas siguientes. a medida que se hacan sentir las
economas externas generadas por el desarrollo de los transportes modernos.
Segn hemos visto, este proceso tuvo efectivamente lugar. Sin embargo. fue
afectado en forma significativa por la Grn Dcprcsin. Los cambios de los
precios relativos generados por el colapso de los precios internacionales del
caf. la maxidevaluacin del peso y, en menor prado. la reforma arncelaria
de 193 1. aceleraron cl desarrollo de las manufacturas durante la dcada de
1930.
Una ve7 que despeg el desarrollo industrial. su dinmica vino a estar
determinada por las economas externas gcncradas por el mismo proceso.
Dos tipos de economas externas ,jugaron entonces un papel decisivo. Por
una parte, el desarrollo industrial y la integracin del mercado interno se
reforzaron mutuamente. El primero floreci en el mercado nacional integrado,
cn tanto que el desarrollo (ms bien lento) de una infraestructura de transporte
moderno fue posible gracias al comercio interregional generado por el dc-
sarrollo industrial. El segundo tipo de cxtcrnalidadc\ fueron los encadena-
2% JOSE ANTONIO OCAMPO
mientos (principalmente hacia atrs) generados por la propia industrializa-
cin. Este proceso no slo permiti el desarrollo de nuevos sectores manu-
factureros. sino tambin la modernizacin de la agricultura no cafetera desde
la decada de 1950 (Kalmanovitz, 1978).
No est claro si este proceso y las polticas econmicas que lo acompaaron
tenan en s mismos un sesgo antiexportador. Ms bien corrigieron el sesgo
pro exporfador generado por la carencia de un mercado nacional ha5Cd la
dcada de 1920. De hecho, fue solo a comienzos de la dcada de 1960 que
la estructura de la produccin adquiri finalmente una forma normal de
acuerdo a los patrones de Kuznets y Chenery (Londoo, 1989a. lY89b). Por
otra parte. el rezago de las exportaciones en la dcada de 1940 estuvo asociado
en pran medida a fenmenos propios de la produccin cafetera (vase la
seccin 3. B). La diversificacin de las exportaciones fue lenta en los primeros
arios. dada la gran ventaja comparativa inicial del caf y el rezago del
desarrollo industrial y aun agrcola no cafetero, pero lleg como un subpro-
ducto adicional del proceso de transformacin estructural desde fines de la
dcada de 1950.
Esta transformacin no estuvo exenta de dificultades. De hecho, como en
otros pases de Amrica Latina, la industrializacin eventualmente enfrent
un cuello de botella de divisas. La menor demanda de importaciones,
generada por la produccin nacional de bienes de consumo y algunos bienes
intermedios. fue sobrepasada por el aumento cn la demanda generado por
el crecimiento econmico mucho antes de que la industrializacin pudiera
contribuir a la generacin de divisas. La bonanza cafetera de la posguerra
posterg la crisis por algn tiempo. Sin embargo. tambin pospuso el proceso
de diversificacion de exportaciones. Estos desequilibrios slo se manifestaron
explcitamente como consecuencia del colapso de los precios internacionales
del caf a mediados de la dcada de 1950. Sin embargo, segn hemos visto,
estos desajustes provocaron un cambio permanente en los precios relativos
y obligaron al gobierno a adoptar un paquete complejo de poltica que aceler
la transformacin de la estructura productiva y comercial. Hacia fines de la
dcada de 1960, la economa haba alcanzado finalmente una estructura
productiva que permita pensar por primera vez en un crecimiento equili-
brado. En el contexto de una economa internacional en auge, la produccin
nacional respondi fav,orablemente.
Como ha mostrado Londono t 1989a). la secuencia dc desequilibrios en
los mercados de bienes tuvo una manifestacin paralela en los mercados de
factores. con repercusiones importantes sobre la distribucion del ingreso.
Los resultados de este autor pueden interpretarse como un signo de que la
rpida industrializacin desde la dcada de 1930 gener una respuesta mas
rpida en la oferta de capital fsico que en la de capital humano, y en la
oferta de manufacturas ms que en la dc bienes agrcolas. El resultado fue
una brecha creciente entre el ingreso de la mano de obra calificada y no
calificada y entre los ingresos urbanos y rurales. que se reflej en el deterioro
de la distribucin del ingreso. Estas brechas fueron corregidas en gran medida
(y en forma bastante rpida) despus de la dcada de 1950 mediante la rpida
LA TRANSICIN DE UNA ECONOMh PRIMARIO EXPORTADORA 259
migracin interna, la expansin del sistema escolar y la modernizacin de
la agricultura. El resultado fue una reversin de las tendencias de la distri-
bucin del ingreso a partir de la dcada de 1960 (algo ms tarde segn
estudios anteriores -vanse Urrutia, 1984; Misin de Empleo, 19X6; y
Reyes, 1987).
C. iUna crisis fwructural (1975 )?
El desempeo de la economa colombiana desde mediados de la dcada de
1970, y particularmente durante la de 19X0, ha sido elogiado en los crculos
financieros internacionales. Esto refleja el hecho de que, desde 1975, el pas
ha evitado incurrir en el tipo de desequilibrios macroeconmicos que han
plagado la regin. Como consecuencia, tambin ha logrado evitar los costos
de un severo ajuste a la crisis de la deuda.
Esta imagen estereotipada refleja los efectos de una gestin macroecon-
mica conservadora frente achoques favorables de los trminos de intercambio
a mediados de la dcada de 1970. La respuesta relativamente rpida de la
oferta interna y la ausencia de un rgimen de cuotas en el mercado interna-
cional permitieron el crecimiento de las exportaciones cafeteras hasta 1980.
Este hecho, en conjunto con la bonanza petrolera de la vecina Venezuela y
cl comercio de drogas, prolong la abundancia de divisas por unos pocos
aos despus de que los precios empezaron a caer a fines de la dcada de
1970. Los controles sobre el endeudamiento externo, combinados con una
acumulacin significativa de rcscrvas internacionales. se reflejaron en los
slidos coeficientes de endeudamiento externo neto que tena el pas en 1980,
que permitieron a Colombia enfrentar la nueva dcada con un gran margen
de maniobra.
No obstante, el desempeo de la economa colombiana desde mediados
de la dcada de 1970 dista mucho de ser satisfactorio. A pesar de la abundancia
de divisas. el crecimiento econmico cn 1976-1980 (5.4%) se redujo con
respecto al de 196x-1974 y estuvo apenas por encima del registrado en
1959-1967, cuando la economa enfrentaba una severa escasez de divisas.
Este proceso se relaciona con una (leve) enfermedad holandesa generada
por la bonanza cafctcra (Edwards. 19X4; Ocampo. lYX9c). que se reflej,
en particular. en la interrupcibn de la transformacin estructural que haba
experimentado la economa durante las dcadas precedentes. Por otra parte.
a comienzos de la dcada de 1980 se acumularon grandes desequilibrios
macroeconmicos. Los dficit fiscales alcanraron los niveles ms altos de
la posguerra. La apreciacin del tipo de cambio real y la liberacin de
importaciones. combinadas con trminos de intercambio adversos, generaron
considerables desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos,
tambin los ms elevados de la posguerra. Como consecuencia, mientras la
deuda externa aumentaba Irpidamente, erosionando la slida posicin neta
del pas, la economa entr en la recesin ms fuerte y prolongada desde la
Segunda Guerra Mundial (vanse Lora y Ocampo. lYX7. y Grfico 9.2).
A partir de 1983 se adopt una serie de paquetes de ajuste, que incluy
una mezcla variable de contraccin fiscal, devaluacin y controles de im-
portacin y de cambios (Junguito, 1986; Garay y Carrasquilla, 1987: Lora
y Ocampo, 1987). Hacia fines de 1Y85. el equilibrio macroeconmico se
haba restablecido. El pas estuvo cn condiciones, entonces, de aprovechar
la minibonanza de los precios del caf en 1986 para acclcrar el crecimiento
econmico. No obstante, despus de un par de aos de expansin relativa-
mente rpida, la economa retorn a tasas moderadas de crecimiento en 1988
y 198Y.
En trminos globales, el crecimiento econmico en 19751989 (3,8%) se
ha mantenido considerablemente por debajo de la tendencia para 19251989
(4,.5(s). Por otra parte, en abierto contraste con el patrn tpico de desarrollo.
tanto en las primeras dcadas del siglo como en los 45 aos posteriores dc
rpida industrializacin, la estructura econmica ha experimentado pocos
cambios. La modernizacin de la industria cafetera y el crecimiento de la
minera en gran escala han sido los ms importantes de ellos. El primero
fue el efecto conjunto dc la innovacin tecnolgica y las siembras inducidas
por la bonanza cafetera de mediados de la dCcada de 1970. El segundo fue
resultado del cambio en la poltica de exploraciones petroleras que adopt
el pas a mediados de la dcada de 1Y70?.
El vnculo entre el lento ritmo de crecimiento econmico y la ausencia
de transformaciones estructurales significativas se ha transformado en un
tema de gran preocupacin en afios recientes. Si se utiliza el marco terico
de Schumpeter o de Hirschman, la falta dc un sector lder (o innovador).
con encadenamientos internos significativos. es, en realidad, materia de
preocupacin. Los dos sectores que han experimentado transformaciones
estructurales en aos recientes difcilmente pueden jugar csc papel. Dada la
falta de dinamismo de la demanda mundial y la participacin relativamente
alta en el mercado, el caf slo podra desempearlo temporalmente, como
lo hizo a fines de la dcada de 1970. Por otra parte, la minera carece de
los encadenamientos hacia atrs o hacia adelante que son necesarios para
cumplir esa tarea.
En ese contexto. un retorno al modelo mixto de la dcada de 1960 y
primera mitad de la de 1970 es una opcin abierta. De hecho, las polticas
adoptadas durante los ltimos siete aos han resultado en una mezcla de
sustitucin de importaciones y promocin de las exportaciones. Sin embargo.
algunos de los elementos del viejo modelo estn ausentes. En particular, la
sustitucin dc importaciones carece del apoyo (internacional y domstico)
que tuvo hasta comienzos de la dcada de 1970. Con todo. el hecho ms
importante es que, despus de una crisis prolongada y en medio de rpidas
innovaciones a nivel mundial, la industria manufacturera colombiana se ha
quedado considerablemente rezagada frente a los estndares internacionales.
La economa colombiana puede estar atravesando. en consecuencia. una
crisis estructural. Aunque al nivel puramente econmico, esa crisis es
ciertamente menos severa que la de sus vecinos latinoamericanos, su aso-
ciacin con una profunda crisis social eb materia de grave preocupacin. Es
improbable que una crisis como sta pueda resolverse por un simple llamado
a la liberacin econmica, segn lo predican el Banco Mundial y muchos
observadores econmicos y polticos nacionales. kn la prctica. el llamado
al liberalismo econmico pucdc ms bien empeorar la crisis manufacturera
por algn tiempo. No obstante, ese camino seguramente se seguir en el
futuro prximo, por la falta de alternativas globales coherentes.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
I.a Carreta. Bogot
BERRY. A. (1983~. .A deacriptive hlstury ofCulumb!an Inductl~ill develupment !n the twentieth centuy.
cn Bem ed Esa\ ori Inri~<<rriulr;<i/,o>r II, Colo,nhi<i. Ar~rona Sute Cnwers~tv. Temole.
Jl:NGUITO. R y D. PIZANO , 19x9). z?.<wv),nu <aturero u~low~hrrr~zu. 2nd cdu>n. Fcdcracln dc
Cafeteror. Bwota.
KALMANOVIT?. S. ( 1978). Ll &,\orrolio dr la ax>ii i<lri,>-a <II Colr>r,,hro. La Carreta. Bogot
LeGRANtI. C (1989). El contllcto dc la\ bananera\. rV,rr,o H~<toriu <Ir Colonrhiu. Val III. Cap 8.
Planeta. Bogot.
262 JOSE AYTONIO OCAL,,
SYRQCIN. M (IYX7). Creclmuento econmro y camblo ewuctoral en Colrmbia Una comparacin
intem~ionel. Co\rrn/uru ,%omjmrw. dlcicmbrc.
URRUTIA. M. ,lYh91. H,,/or,u del .\rndrwl~wno en Colomhru. Cnivcrvdad dc Lo\ Ande\. Bo@
(19x4). LOT & orrrh \ 10% ile ahqo. FF.ESARROL.LO-CEREC. Bofot
WHITE. J. ,197X). H,.,r,,,x, dc unu r,q,,o,n,nro I.ii l!n,f~d I-r,,,, C,, PI, Crdr>,nhra. Ldltorlal Pre\enc,a.
B0g0t