Analise Do Setor Portuario

Este trabalho foi realizado com recursos do Fundo de Estruturao de Projetos do
BNDES (BNDES FEP), no mbito da Chamada Pblica BNDES FEP. n 01/2010,

disponvel em http://www.bndes.gov.br

Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Anlise e Avaliao da Organizao Institucional e da Eficincia de Gesto
do Setor Porturio Brasileiro. -- So Paulo: Booz & Company, 2012.

Bibliografia.

1. Brasil - Comrcio exterior; 2. Brasil - Setor porturio - Diagnstico;
3. Desenvolvimento econmico; 4. Desenvolvimento social; 5. Portos -
Administrao; 6. Portos - Brasil.

12-14785 CDD-387.10981

ndices para catlogo sistemtico:
1. Brasil: Gesto porturia 387.10981
2. Brasil: Setor porturio: Gesto 387.10981

O contedo desta publicao de exclusiva responsabilidade dos autores,
no refletindo, necessariamente, a opinio do BNDES. permitida a reproduo
total ou parcial dos artigos desta publicao, desde que citada a fonte.

Relatrio Consolidado Volume Anexo

1 Edio
Dezembro de 2012

Anlise e Avaliao da Organizao Institucional e da Eficincia

de Gesto do Setor Porturio Brasileiro

Relatrio Consolidado

Autoria e Edio da Booz & Company do Brasil Consultores Ltda
Trabalho realizado em conjunto com:
Verax Consultoria e Projetos Ltda.
Machado, Meyer, Sendacz e Opice Advogados
Logit Engenharia Consultiva Ltda.

Autores

Luiz Francisco Modenese
Vieira
Arthur Eduardo Budri
Ramos
Carlos Eduardo Naegeli
Gondim
Gabriel Antnio Clemente
dos Santos
Fbio Zveibil
Felipe Camera Ruiz
Marcelo Haddad Silva
Alexandre Vivo Rodrigues
Marcos Mendes de Oliveira
Pinto
Emerson Carlos Colin
David J oshua Krepel
Goldberg
Tiago Maciel de Barros
Thiago Matheus
Paulo Edson Cosmai de
Oliveira
Luiz Fernando Soggia
Soares da Silva
Elizabete Harumi
Hamaguchi
Wagner Colombini Martins
Fernando Howat Rodrigues
Rubens Augusto de
Almeida J r.
Sergio Henrique Demarchi
Thiago Affonso Meira
Mariana Calviello Meira
Ramos
Fabiana Takebayashi
Diogo Barreto Martins
Diego Lopes da Silva
Ferrette
J os Virgilio Lopes Enei
Mauro Bardawil Penteado
Roberta Danelon Leonhardt
Rodrigo Seizo Takano
Andr Luiz Freire
Daniela Stump
Gabriel Abdallah Mundim
Rafael Arsie Contin
Mrio Mrcio Saadi Lima
Leticia Oliveira Lins de
Alencar

________________________________
*O CD anexo contm a verso eletrnica dos Volumes 1, 2 e Anexo (Diagnstico) do Estudo Tcnico

CONSIDERAES

O BNDES, por meio da Chamada Pblica BNDES FEP n 01-2010, financiou, com recursos do Fundo
de Estruturao de Projetos BNDES FEP, um estudo tcnico destinado anlise e avaliao da
organizao institucional e da eficincia da gesto do setor porturio brasileiro. O trabalho foi
desenvolvido por consrcio formado pelas empresas Booz & Company do Brasil Consultores Ltda.,
Verax Consultoria e Projetos Ltda., Machado, Meyer, Sendacz e Opice Advogados e Logit Engenharia
Consultiva Ltda.

O BNDES FEP foi criado no intuito de apoiar estudos tcnicos ou pesquisas cientficas relacionadas ao
desenvolvimento econmico e social do Brasil e da Amrica Latina e que possam orientar a
formulao de polticas pblicas. Tambm so passveis de apoio os estudos tcnicos que propiciem,
direta ou indiretamente, a gerao de projetos estruturantes de elevado retorno social, que possam
implicar significativos investimentos pblicos ou privados.

Pelos portos nacionais passa a maior parte do comrcio exterior brasileiro, o que demonstra a
importncia de aes que visam aumentar o nvel de eficincia do setor. Com este trabalho, pretende-
se apresentar a todos os agentes atuantes no setor porturio relevante ferramenta para o
desenvolvimento de polticas pblicas, pesquisas acadmicas e aperfeioamento das iniciativas de
investimento para suprimento da demanda atual e futura por este tipo de servio.

Assim, o presente estudo apresenta extensivo diagnstico do setor porturio brasileiro, seguido de
proposies de diretrizes voltadas promoo da expanso de capacidade sistmica de forma
planejada e integrada com os demais modais de transporte.

As propostas objetivam o aumento da competitividade e a melhoria dos padres de eficincia
operacional e de qualidade na prestao de servios, preservado o interesse pblico e a estabilidade
regulatria e institucional.

O trabalho tambm apresenta sugestes para o aperfeioamento da estrutura organizacional e da
gesto porturia com o objetivo de propor polticas pblicas e aes de curto e longo prazo para o
desenvolvimento do setor.

O contedo deste estudo no reflete necessariamente as opinies do BNDES. As informaes
produzidas so pblicas e tm por objetivo fomentar o debate sobre esses temas e permitir a avaliao
de alternativas para o desenvolvimento do setor porturio brasileiro.

Comit de Seleo do BNDES FEP

Preparado para BNDES Novembro de 2012 5
NDICE
1 SUMRIO EXECUTIVO ........................................................................................................................... 6
1.1 Organizao Institucional .................................................................................................................. 6
1.2 Marco Regulatrio ............................................................................................................................ 24
1.3 Eficincia de Gesto Processos ..................................................................................................... 52
1.4 Anlise da Situao das Autoridades Porturias ......................................................................... 61
1.5 Anlise de Casos Internacionais ..................................................................................................... 70
2 INTRODUO ......................................................................................................................................... 75
3 ORGANIZAO INSTITUCIONAL DO SETOR PORTURIO E HIDROVIRIO ...................... 80
3.1 Introduo .......................................................................................................................................... 80
3.2 Evoluo Histrica da Estrutura Organizacional do Setor ......................................................... 80
3.3 Estrutura Organizacional Atual: Principais Agentes do Setor ................................................... 87
3.4 Caracterizao dos Agentes Atuantes no Setor ............................................................................ 89
3.5 Matrizes de Responsabilidades do Setor ..................................................................................... 187
4 MARCO REGULATRIO DO SETOR PORTURIO E HIDROVIRIO ...................................... 189
4.1 Introduo ........................................................................................................................................ 189
4.2 Evoluo do Marco Regulatrio do Setor Porturio .................................................................. 189
4.3 Regime Jurdico do Setor Porturio ............................................................................................. 204
4.4 Julgados Relevantes Sobre o Sistema Porturio ......................................................................... 250
4.5 Regime Jurdico do Setor Hidrovirio ......................................................................................... 267
4.6 Temas Ancilares ao Marco Regulatrio do Setor Porturio Brasileiro ................................... 276
5 ANLISE DOS PROCESSOS DO SETOR PORTURIO E HIDROVIRIO ................................. 302
5.1 Introduo ........................................................................................................................................ 302
5.2 Metodologia de Anlise de Eficincia .......................................................................................... 302
5.3 Identificao e Classificao dos Processos ................................................................................ 305
5.4 Avaliao dos Processos Relevantes do Setor Porturio ........................................................... 311
6 ANLISE DAS AUTORIDADES PORTURIAS .............................................................................. 468
6.1 Introduo ........................................................................................................................................ 468
6.2 Caracterizao Geral das Autoridades Porturias ..................................................................... 468
6.3 Descrio e Anlise das Atribuies das Autoridades Porturias ........................................... 483
6.4 Descrio e Anlise da Organizao ............................................................................................ 515
6.5 Descrio e Anlise da Governana ............................................................................................. 543
6.6 Descrio e Anlise de Desempenho Financeiro ........................................................................ 579
7 ANLISE DE CASOS INTERNACIONAIS ....................................................................................... 613
7.1 Organizao Institucional Setorial ............................................................................................... 614
7.2 Organizao Institucional Porturia ............................................................................................ 624
7.3 Operao Porturia ......................................................................................................................... 630
7.4 Gesto da Operao Porturia ...................................................................................................... 636
7.5 Sumrio das Principais Lies ...................................................................................................... 639
8 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................... 641

1 SUMRIO EXECUTIVO
1.1 ORGANIZAO INSTITUCIONAL
Atualmente, os principais agentes que compem a estrutura organizacional do setor porturio e
hidrovirio brasileiro podem ser divididos em grupos distintos, em funo de suas atribuies
formais e do grau de participao de cada agente no mbito do setor em anlise. Dessa forma,
neste Estudo foram classificados em seis grupos de agentes:
Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial;
Agentes da Administrao Porturia Martima;
Agentes da Autoridade Martima;
Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre;
Agentes Intervenientes; e
Agentes de Controle.
A estrutura organizacional do setor, com destaque para os grupos de agentes considerados,
apresentada na Figura 1, cujas siglas utilizadas so descritas na Tabela 1, a seguir.
SEP
PR
MT
CONIT
DNIT ANTAQ
CODOMAR
CAPs
APs
MF
MJ
MPOG
RFB
PF
SPU
MMA
IBAMA
MS
ANVISA
MME
ANP
MAPA
SDA
MD
DPC
CPs
Marinha
Outros
CC
MDIC
MC
AHs
OGMOs
Outros
rgos de Controle: CGU, MPF, MPT, TCU
CADE
SDE
SEAE
Agentes de formulao de polticas, planejamento e regulao setorial
Agentes de administrao porturia martima
Agentes da autoridade Martima
Agentes da administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre
Agentes Intervenientes
ANA

Figura 1 Estrutura Organizacional do Setor Porturio e Hidrovirio
O organograma apresentado visa facilitar a visualizao e a compreenso da organizao
institucional do setor. importante salientar outros aspectos no capturados plenamente na Figura
1, principalmente:

Portos martimos descentralizados a estados ou municpios: ainda que sob a esfera de

atuao da SEP, o vnculo direto das Autoridades Porturias de tais portos com o poder
executivo local;
Portos organizados fluviais: a Lei 8.630 no faz distino entre portos fluviais e portos
martimos, portanto, os portos organizados fluviais tambm deveriam ter APs e CAPs.
Alguns deles de fato os possuem, por exemplo, o Porto de Porto Velho (RO);
Hidrovias estaduais: aquelas cuja extenso total esteja circunscrita a um estado so
administradas por rgos do poder executivo local e no pela estrutura federal composta
por AHs, CODOMAR e DNIT. o caso, por exemplo, da Hidrovia do Tiet, administrada
pelo Departamento Hidrovirio da Secretaria de Transportes e Logstica do Governo do
Estado de So Paulo. O mesmo ocorre no Rio Grande do Sul, em que a Superintendncia de
Portos e Hidrovias, autarquia vinculada Secretaria Estadual de Transportes/RS,
administra algumas vias navegveis.
Tabela 1 Principais Agentes do Setor Porturio e Hidrovirio
SIGLA rgo/Instituio
AHs Administraes Hidrovirias
ANA Agncia Nacional de guas
ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
APs Autoridades Porturias
CADE Conselho Administrativo da Defesa Econmica
CAPs Conselhos de Autoridades Porturias
CC Casa Civil
CGU Controladoria Geral da Unio
CODOMAR Companhia Docas do Maranho
CONIT Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte
CPs Capitanias dos Portos
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
DPC Diretoria de Portos e Costas
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
MAPA Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento
Marinha Marinha do Brasil
MC Ministrio das Cidades
MD Ministrio da Defesa
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
MF Ministrio da Fazenda
MJ Ministrio da J ustia
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MME Ministrio de Minas e Energia
MPF Ministrio Pblico Federal
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MPT Ministrio Pblico do Trabalho
MS Ministrio da Sade
MT Ministrio dos Transportes
OGMOs rgos Gestores de Mo de Obra
PF Polcia Federal
PR Presidncia da Repblica
RFB Receita Federal do Brasil
DAS Secretaria da Defesa Agropecuria

SIGLA rgo/Instituio
SDE Secretaria de Direito Econmico
SEAE Secretaria de Acompanhamento Econmico
SEP Secretaria de Portos
SPU Secretaria do Patrimnio da Unio
TCU Tribunal de Contas da Unio
Foram analisados os papis e responsabilidades dos principais agentes do setor e seus respectivos
grupos, com o objetivo de identificar questes crticas ao desenvolvimento dos portos e hidrovias.
Para cada agente analisado, foi feita uma caracterizao detalhada de sua atuao, com o
levantamento dos objetivos, aspectos histricos relevantes, a estrutura organizacional/governana
e os papis e responsabilidades formais, assim como os exercidos na prtica, conforme
apresentado resumidamente a seguir.

Grupo 1: Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial
Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica (SEP)
Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica, criada em 2007, cabem a formulao,
coordenao e superviso das polticas nacionais referentes aos portos martimos. Compete SEP
ainda, a participao no planejamento estratgico, o estabelecimento de diretrizes para sua
implementao, a priorizao de investimentos e a aprovao dos planos de outorga das
instalaes porturias martimas, alm do desenvolvimento da infra e superestrutura dos portos e
terminais martimos sob sua gesto. Por ltimo, a SEP tambm responsvel pela orientao,
coordenao e controle das Companhias Docas a ela vinculadas.
Dentre as aes mais relevantes da SEP esto: o planejamento e implementao do Plano Nacional
de Dragagem (PND); a participao na elaborao do Decreto 6620/2008 (que dispe sobre
polticas e diretrizes para o desenvolvimento do setor e disciplina a concesso de portos, o
arrendamento e a autorizao de instalaes porturias martimas); e a implementao de aes
para o desenvolvimento do planejamento setorial (ex. estabelecimento de requisitos para o PGO
porturio, contratao do Plano Nacional de Logstica Porturia, estabelecimento de
relacionamento com o BNDES para a realizao deste Estudo, entre outros). H ainda uma srie de
outras aes em curso, como a implantao de sistemas de gesto de desempenho nas Autoridades
Porturias e a anlise de critrios de adjudicao de instalaes porturias e da prestao do
servio de praticagem, entre outros.
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ)
Criada em 2001 e vinculada administrativamente ao Ministrio dos Transportes, a Agncia
Nacional de Transportes Aquavirios tem por finalidade a implementao das polticas
formuladas pelo MT, CONIT e SEP
1
e a regulao e fiscalizao dos setores aquavirio e porturio,
com o objetivo de garantir o acesso dos usurios ao servio (com eficincia, segurana e
modicidade de preos), harmonizar os interesses dos diversos agentes envolvidos e zelar pela
isonomia de competio. Cabe Agncia, ainda, a elaborao dos planos de outorga (a) da
explorao da infraestrutura hidroviria e porturia fluvial e lacustre
2
e de prestao de servios

1
Implantao das polticas formuladas pela SEP no est expressa na legislao (que anterior criao da
SEP), mas cabvel traar um paralelo com o Ministrio dos Transportes, resguardadas as esferas de atuao
de cada ente.
2
Exceto os outorgados s Cias. Docas.

de transporte aquavirio e (b) da explorao da infraestrutura e da superestrutura dos portos e

terminais porturios martimos
3
, a serem submetidos ao MT e SEP, respectivamente.
Nos ltimos anos, a ANTAQ tem tido uma participao ativa na regulao e fiscalizao dos
contratos de arrendamento com operadores privados, celebrados pelas Autoridades Porturias.
Alm disso, a ANTAQ desenvolveu recentemente (em 2009) o primeiro Plano Geral de Outorgas
do Setor Porturio, e teve participao ativa no estabelecimento de modelos para a explorao de
terminais fluviais (IP4 e ETC), dentre outras iniciativas importantes.
Ministrio dos Transportes (MT)
O Ministrio dos Transportes o rgo central para a formulao, coordenao e superviso das
polticas nacionais referentes aos transportes rodovirio, ferrovirio e aquavirio (marinha
mercante, vias navegveis e portos fluviais e lacustres
4
), alm da participao na coordenao dos
servios aerovirios e porturios (martimos). Com a criao da SEP, em 2007, as atribuies
relativas ao setor porturio martimo saram de sua esfera de atuao. Compete ao MT, ainda, a
participao no planejamento estratgico, o estabelecimento de diretrizes, a priorizao de
investimentos e a aprovao dos planos de outorga (no se aplica aos portos martimos).
Dentre outras atividades, destaca-se a responsabilidade do Ministrio dos Transportes por
elaborar o Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT), desenvolvido em 2007 e atualizado
em 2009 (uma nova verso comeou a ser elaborada no final de 2011
5
). O PNLT estabelece
projees de cargas por regio, principais fluxos e prioridades de desenvolvimento da
infraestrutura de transportes inclusive com impacto no setor porturio martimo.
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)
Criado em 2001, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, que encampou a
maior parte das atribuies do antigo DNER e as expandiu a outros modais de transporte,
responsvel pela implementao das polticas relativas administrao da malha federal de
transportes, excetuados os portos martimos. Nesse sentido, cabe ao DNIT construir, manter ou
operar vias e terminais compreendidos em sua esfera de atuao, composta das vias navegveis,
das ferrovias e rodovias federais, das instalaes e vias de transbordo intermodal e dos portos
fluviais e lacustres. O exerccio de suas atribuies pode ser feito diretamente ou mediante
convnios de delegao ou cooperao.
Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes (CONIT)
O Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, criado em 2001, tem por finalidade
coordenar as diferentes polticas setoriais de transporte (assegurando a participao dos
ministrios relevantes na definio das polticas), propor medidas para o desenvolvimento do
transporte multimodal e harmonizar as polticas de transporte dos governos Federal, Estaduais e
Municipais. O CONIT formado por 10 ministros: dos Transportes, que o preside; da Casa Civil;
da Defesa; da Justia; da Fazenda; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; do
Planejamento, Oramento e Gesto; das Cidades; do Meio Ambiente; e da SEP; sendo assessorado
tcnica e administrativamente pelo Ministrio dos Transportes. Desde sua criao, o CONIT teve
uma atuao limitada, com poucas reunies e deliberaes com impacto no planejamento e
coordenao do setor de transportes.

3
Bem como dos outorgados s Companhias Docas.
4
Exceto os outorgados s Companhias Docas.
5
No divulgada at a concluso deste Estudo

Grupo 2: Agentes da Administrao Porturia Martima

Autoridades Porturias (APs)
As Autoridades Porturias, formalmente estabelecidas pela Lei dos Portos de 1993 (porm cuja
atuao j existia previamente) so responsveis pela administrao e fiscalizao das operaes
nos Portos Organizados. Cabe a elas, principalmente, a execuo ou fiscalizao dos investimentos
em infraestrutura e a manuteno da infraestrutura comum do porto; o planejamento do porto; o
arrendamento de instalaes porturias; a pr-qualificao dos operadores porturios; a
regulamentao da Guarda Porturia; e a organizao e controle do fluxo de embarcaes. As
Autoridades Porturias podem ser responsveis por apenas um porto (ex. CDC com o Porto de
Fortaleza; Suape Complexo Industrial Porturio, com o Porto de Suape) ou por diversos portos (ex.
CDRJ com os portos do Rio de Janeiro, Itagua, Angra dos Reis e Niteri; CDP com os portos de
Vila do Conde, Santarm e Belm). Existem sete Autoridades Porturias que so empresas S.A.
vinculadas SEP (Cias. Docas Federais
6
), outras sob delegao a Estados (ex. Porto de Paranagu
APPA
7
, Porto de Rio Grande SUPRG
8
), alm de casos pontuais de Autoridades Porturias
delegadas a municpios (Porto de Itaja/SC, Porto de Macap/AP e Porto do Forno/RJ) ou
concedidas a empresas privadas (apenas o Porto de Imbituba).
Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs)
Os Conselhos de Autoridade Porturia foram criados com a Lei dos Portos de 1993 e tm
atribuies relativas ao funcionamento (explorao, oramento, horrios, tarifas) e aos programas
de desenvolvimento dos Portos Organizados, alm de fomentar aes comerciais e zelar pela
competio e defesa da concorrncia. Cada Porto Organizado dispe de um CAP, constitudo por
quatro blocos representativos dos diversos grupos envolvidos no ambiente porturio (Governo,
Operadores, Usurios e Trabalhadores), exercendo o papel de harmonizar os diferentes interesses
envolvidos. O CAP possui poder deliberativo sobre a Autoridade Porturia, uma vez que tem
atribuio legal de aprovar ou homologar aspectos crticos para a administrao do porto (ex.
tarifas porturias, plano de desenvolvimento e zoneamento, critrios para a homologao de
operadores porturios, etc.).
rgos Gestores de Mo de Obra (OGMOs)
Os rgos Gestores de Mo de Obra, criados a partir da Lei dos Portos de 1993, so entidades civis
de utilidade pblica sem fins lucrativos constitudas e administradas pelos operadores porturios
nos Portos Organizados. Os OGMOs tm por finalidade a administrao do fornecimento de mo
de obra porturia avulsa, responsabilizando-se pelo estabelecimento das regras de escala,
cadastramento, registro e treinamento dos trabalhadores, bem como pelo repasse dos valores
devidos pelos operadores porturios e pelo recolhimento dos tributos. Os Portos Organizados so
sujeitos a um regime especial que permite a utilizao de mo de obra temporria avulsa
(administrada pelo OGMO). Entretanto, nesse regime, os operadores porturios sujeitam-se a
diversas regras especficas, por exemplo: a contratao de mo de obra avulsa feita exclusivamente
atravs dos OGMOs; a alocao da mo de obra deve ser feita observando-se uma escala rgida de
priorizao dos trabalhadores (com flexibilidade apenas caso o trabalhador com maior prioridade
no aceite o trabalho oferecido); os trabalhadores cadastrados no OGMO escolhem quando esto
disponveis para trabalhar no porto (no existe carga mnima de trabalho); entre outros.
importante ressaltar que, alm do regime de utilizao de mo de obra avulsa, que abrange
apenas os servios de capatazia, estiva, conferncia, bloco, conserto de carga e vigilncia de

6
Exceto CODOMAR, que hoje responsvel pela administrao das hidrovias federais, mediante convnio
firmado com o DNIT, e no administra nenhum porto martimo.
7
Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina.
8
Superintendncia do Porto de Rio Grande.

embarcaes, os operadores porturios podem optar tambm pela contratao de trabalhadores

em regime CLT. Neste caso, entretanto, deve ser dada prioridade aos trabalhadores inscritos no
OGMO para o preenchimento de tais quadros.

Grupo 3: Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre
Companhia Docas do Maranho (CODOMAR)
A CODOMAR, empresa S.A. federal subordinada ao Ministrio dos Transportes, foi responsvel
pela administrao do Porto de Itaqui at a sua delegao ao governo estadual, em 2001. Aps a
extino da Portobrs, a CODOMAR passou a ter tambm sob sua responsabilidade, a partir de
1991, duas administraes hidrovirias, a AHIMOC (Administrao das Hidrovias da Amaznia
Ocidental) e a AHINOR (Administrao das Hidrovias do Nordeste). A partir de 2008, atravs de
convnio celebrado com o DNIT (Convnio de Apoio Tcnico e Financeiro para Gesto das
Hidrovias e Portos Interiores n 007/2008/DAQ/DNIT), a CODOMAR passou a responder pela
administrao de todas as vias navegveis interiores sob responsabilidade federal, atravs das
Administraes Hidrovirias a ela vinculadas, bem como dos portos fluviais e lacustres que as
integram. Nesse sentido, a CODOMAR se responsabiliza pela contratao e execuo de obras de
infraestrutura nas hidrovias federais, pelas quais presta contas ao DNIT. O Convnio, estabelecido
em 2008, define que a CODOMAR manter suas responsabilidades sobre as AHs
temporariamente, a fim de dar prazo para a Diretoria Aquaviria do DNIT se estruturar para
exercer tal responsabilidade de forma adequada; e prev um aporte anual de recursos. O referido
convnio vem sendo anualmente renovado, mantendo-se as condies originais, exceto pela
correo do valor anual de repasses do DNIT.
Administraes Hidrovirias (AHs)
As Administraes Hidrovirias so rgos constitudos nas bacias hidrogrficas, responsveis
pela administrao das vias navegveis, bem como dos portos fluviais e lacustres que lhes sejam
atribudos. Cabem a elas a execuo e o acompanhamento de estudos, obras, servios e operao
das vias navegveis interiores, a manuteno das condies de navegabilidade das hidrovias e a
determinao, coordenao e fiscalizao da operao de eclusas, barragens e portos fluviais e
lacustres
9
. Atualmente, existem oito AHs:
AHITAR - Administrao das Hidrovias do Tocantins e Araguaia; abrange o rio Tocantins
e seus afluentes at a foz do rio Araguaia;
AHIMOR Administrao das Hidrovias da Amaznia Oriental; abrange o rio Tocantins
de sua foz at a confluncia com a rea de jurisdio da AHITAR e todas as demais vias no
territrio do PA;
AHIMOC Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental; abrange todas as vias
navegveis constituintes dos rios da Amaznia Ocidental no AM, RO, AC e RR.
AHSFRA Administrao da Hidrovia do So Francisco; abrange toda a bacia do rio So
Francisco;
AHINOR Administrao das Hidrovias do Nordeste; abrange todas as vias navegveis no
MA, PI, CE, RN e PB;
AHRANA Administrao da Hidrovia do Paran; abrange o rio Paran e afluentes,
excetuando o rio Tiet que uma concesso ao Estado de So Paulo;
AHIPAR Administrao da Hidrovia do Paraguai; abrange os rios Paraguai e Taquari
inicia-se em Crceres (MS) e vai at a divisa entre o MS e o Paraguai;
AHSUL Administrao das Hidrovias do Sul; abrange todas as vias navegveis no RS e
SC;

9
Que lhes sejam atribudas pelo DNIT.

importante salientar que hidrovias totalmente localizadas dentro de um estado da federao so

administradas por rgos ligados ao Governo Estadual, bem como hidrovias concedidas aos
estados. o caso, respectivamente, de diversas vias navegveis no Rio Grande do Sul,
administradas pela Superintendncia de Portos e Hidrovias, autarquia vinculada Secretaria de
Transportes/RS e da Hidrovia do Tiet, administrada pelo Departamento Hidrovirio da
Secretaria de Transportes e Logstica/SP.

Grupo 4: Agentes da Autoridade Martima
Diretoria de Portos e Costas (DPC)
A Diretoria de Portos e Costas da Marinha do Brasil consiste na Autoridade Martima
propriamente dita. A Diretoria um rgo predominantemente normativo, que tem como objetivo
garantir a segurana do trfego aquavirio. Cabe-lhe, portanto, estabelecer normas, entre outros,
sobre: o ordenamento do espao aquavirio, o trnsito de embarcaes, o servio de praticagem e
os limites da navegao interior. Alm disso, a DPC responsvel por estabelecer normas e apoiar
a capacitao da mo de obra do setor, includos os trabalhadores martimos e porturios feita
atravs da realizao de cursos e treinamentos, estabelecimento de currculo mnimo e
disponibilizao de recursos aos rgos Gestores de Mo de Obra (de acordo com as regras
aplicveis). Para o exerccio de tal atribuio, a DPC administra a aplicao dos recursos do Fundo
de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo.
Capitanias dos Portos
As Capitanias dos Portos, subordinadas ao Comando de Operaes Navais da Marinha do Brasil,
so os agentes responsveis por zelar pelo cumprimento das normas que regulam o trfego
aquavirio (fluvial e martimo) e pela fiscalizao do servio de praticagem, alm de auxiliarem o
salvamento martimo, concorrerem pela manuteno da sinalizao nutica e de exercerem outras
funes de cunho militar.

Grupo 5: Agentes Intervenientes no Setor Porturio
Alm dos agentes associados diretamente estrutura organizacional do setor porturio e
hidrovirio, h uma srie de agentes que, apesar de no serem voltados especificamente ao setor,
intervm no seu funcionamento. Estes agentes e suas principais atribuies intervenientes so
descritos a seguir.
Secretaria da Receita Federal: responsvel pelo alfandegamento das instalaes porturias,
pela licitao de EADIs
10
(recintos alfandegados fora da rea primria dos portos, mas que
na maioria das vezes funcionam de forma complementar a eles)
11
e pela administrao,
fiscalizao e controle aduaneiros nos portos e terminais porturios (sendo esta ltima
atribuio realizada por unidades descentralizadas, que se responsabilizam pela liberao
de todas as cargas armazenadas na rea alfandegada dos portos);
Secretaria de Defesa Agropecuria: secretaria do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento responsvel pela fiscalizao da movimentao de mercadorias de origem
animal e vegetal nos portos e terminais porturios, exercida diretamente pelas unidades
regionais a ela vinculadas. Vincula-se a ele tambm o Vigiagro, comit do Ministrio que
tem como finalidade propor aes visando simplificao do processo de fiscalizao;

10
Estaes Aduaneiras Interiores.
11
Durante um breve perodo de tempo, a Receita tambm permitiu a instalao de CLIAs (Centros Logsticos
e Industriais Aduaneiros), mediante autorizao (e no licitao), mas a Medida Provisria que previa a
instalao de tais centros teve vigncia por apenas quatro meses, entre agosto e dezembro de 2006.
Atualmente, existem sete CLIAs instalados, sendo seis no Estado de So Paulo (quatro em Santos) e um em
Rio Grande/RS.

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA): exerce a vigilncia sanitria e a

vigilncia epidemiolgica e de controle de vetores nos portos e terminais porturios sua
anuncia necessria para a atracao de todas as embarcaes nos portos e
movimentao de diversos tipos de cargas;
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA): as
principais interfaces do IBAMA com o setor porturio residem na concesso das licenas
ambientais necessrias aos empreendimentos porturios e na fiscalizao da conformidade
dos mesmos com a preservao ambiental. necessrio salientar que a competncia do
IBAMA se aplica a empreendimentos com impacto regional ou nacional quando o
impacto se restringe a um nico estado, a competncia cabe ao rgo estadual do meio
ambiente;
Demais Agentes Anuentes na Exportao e Importao de Cargas: total de 16 rgos cuja
anuncia (autorizao) necessria exportao ou importao de uma srie de cargas,
segundo suas caractersticas especficas. Por exemplo, ANP, no caso de derivados de
petrleo e de produtos orgnicos slidos; DECEX, no caso de automveis,
fertilizantes/adubos e outros;
Polcia Federal: intervm no setor atravs das DEPOMs (Delegacias Especiais de Polcia
Martima), que tm por atividade o patrulhamento da rea porturia e de fundeio, com o
objetivo de coibir crimes como furto, roubo, prostituio, trfico de drogas e contrabando
na rea especificada e a bordo das embarcaes;
Comisses de segurana porturia: CONPORTOS (Comisso Nacional de Segurana
Pblica nos Portos) e CESPORTOS (Comisses Estaduais de Segurana Pblica nos Portos)
comisses coordenadas pela Polcia Federal compostas tambm por representantes das
Capitanias dos Portos, da Secretaria da Receita Federal, das Administraes Porturias e
dos Governos Estaduais. Tm por objetivo elaborar e implementar o sistema de preveno
e represso a atos ilcitos nos Portos, Terminais e Vias navegveis e do ISPS Code
12
nos
portos e terminais porturios;
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC): o Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrncia, composto pela SEAE (Secretaria de Acompanhamento Econmico),
DPDE/SDE (Departamento de Proteo e Defesa Econmica da Secretaria de Direito
Econmico do Ministrio da Justia) e CADE (Conselho Administrativo de Defesa
Econmica), com base na Lei 8.884/1994 , tem como objetivo promover uma economia
competitiva, por meio da preveno e da represso de aes que possam limitar ou
prejudicar a livre concorrncia
13
. A atuao desses agentes no mbito do setor porturio se
d da mesma forma que em outros setores da economia, geralmente motivados por
denncias. A recm-sancionada Lei 12.529, de 30 de novembro de 2011, alterou a
configurao do SBDC, que passa a ser composto pelo CADE e SEAE, com o primeiro
assumindo diversas das atribuies anteriormente cabveis SEAE e, principalmente,
DPDE/SDE. A Lei entra em vigor 180 dias aps sua sano;
Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU): concede a cesso do direito de uso do espao em
guas pblicas (conhecido como espelho dgua), necessria a empreendimentos porturios
que contenham estruturas que se projetam sobre a gua;
Outros intervenientes: ANP (Agncia Nacional do Petrleo), que, alm de ser rgo
anuente para a movimentao de certos tipos de carga, concede autorizao a instalaes
porturias que movimentem combustveis; Guardas Porturias, rgos que integram as
Autoridades Porturias e exercem o policiamento na rea dos portos organizados.

12
International Ship and Port Facility Security Code estabelece medidas para o aumento da segurana nos
portos, como o estabelecimento do controle de entrada e sada de pessoas e veculos nas instalaes
porturias, a delimitao do permetro do porto/terminal, a instalao de sistemas de vigilncia no
permetro e a necessidade de cadastramento de pessoas e veculos que acessam as instalaes porturias.
13
Fonte: portal.mj.gov.br

Grupo 6: Agentes de Controle

necessrio destacar, ainda, a atuao dos agentes de controle externo, responsveis pela
fiscalizao das entidades da administrao pblica. Estes agentes e suas principais atribuies so
descritos a seguir.
Tribunal de Contas da Unio (TCU): O Tribunal de Contas da Unio um rgo de
controle externo, que tem como finalidade a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. Em
termos prticos, a atuao do TCU no setor porturio se d, principalmente, nos seguintes
aspectos: anlise prvia de todos os editais e contratos de arrendamentos de reas
porturias (que se aplica tambm a portos descentralizados a estados e municpios,
partindo do princpio de que a propriedade da terra ainda da Unio
14
); anlise dos
resultados financeiros e contbeis, assim como de aspectos gerenciais e administrativos das
APs federais; fiscalizao do cumprimento da legislao existente, entre outros. A
fiscalizao do TCU feita por meio da SEFID (Secretaria de Fiscalizao de
Desestatizao) No mbito dos estados, os Tribunais de Contas dos Estados (TCEs)
exercem papis equivalentes aos exercidos pelo TCU no mbito federal, ou seja, realizam a
fiscalizao e anlise das APs dos portos descentralizados aos estados, por exemplo, a
SUPRG
15
e a APPA
16
. Embora a anlise prvia realizada pelo TCU a respeito dos
arrendamentos no se aplique diretamente aos rgos estaduais, h registros de
intervenes de TCEs no mbito de arrendamentos em portos descentralizados. Por
exemplo, o TCE do Paran apontou irregularidades nos aditivos de contrato de
arrendamento firmado pela APPA com o Terminal da Ponta do Flix e o processo de
arrendamento de terminais nos Porto de Recife e Suape demandou aval do TCE de
Pernambuco. Esse fato gera potencialmente sobreposies entre TCU e TCE;
MPU: o Ministrio Pblico da Unio compreende o Ministrio Pblico Federal, MPF; o
Ministrio Pblico do Trabalho, MPT; o Ministrio Pblico Militar, MPM; e o Ministrio
Pblico do Distrito Federal e Territrios, MPDFT; alm dos Ministrios Pblicos Estaduais,
MPEs, dos quais aqueles que mais intervm no setor porturio e hidrovirio so o MPF e o
MPT. O MPU tem como atribuies zelar pela observncia e pelo cumprimento da
legislao; pela defesa do patrimnio nacional, do patrimnio pblico e social, do
patrimnio cultural, do meio ambiente, dos direitos e interesses da coletividade; pela
defesa dos interesses sociais e individuais indisponveis; e exerce o controle externo da
atividade policial;
CGU: a Corregedoria Geral da Unio vinculada diretamente Presidncia da Repblica e
lhe compete assessor-la no desempenho de suas atribuies quanto aos assuntos e
providncias que [...] sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno,
auditoria pblica, correio, preveno e ao combate corrupo, s atividades de
ouvidoria e ao incremento da transparncia da gesto no mbito da administrao pblica
federal. (Redao dada pela Lei n 11.204, de 2005).
A anlise crtica da atuao de cada agente e grupo de agentes incorpora, alm das atribuies
legais, a verificao de sua atuao na prtica e avaliaes discutidas nas inmeras entrevistas
realizadas na etapa de diagnstico.
Os agentes foram avaliados individualmente e em seu conjunto, segundo cinco dimenses,
conforme apresentado na Figura 2, emergindo uma srie de questes crticas a serem apresentados
na sequncia.

14
Foram encontradas referncias explicitas de atuao do TCU em arrendamentos nos portos
descentralizados de Itaqui e Suape, por exemplo.
15
16

Papis e
Responsabilidades
Clareza e consistncia dos papis e responsabilidades das instituies
Existncia de lacunas ou sobreposies entre as instituies do setor
Responsabilidades
vs. Atuao
Aderncia entre os papis previstos nos instrumentos legais e as atividades
desempenhadas na prtica pelos agentes, identificando-se eventuais inconsistncias
Governana
Aspectos da governana interna ou que envolvam as interfaces e inter-relaes entre as
instituies do setor
Gesto e Liderana
Lacunas relevantes nos processos de gesto (restries legais ou funcionamento na
prtica) ou direcionamento da atuao das instituies
Capacitao e
Recursos
Avaliao em alto nvel da adequaodo nvel de capacitao dos quadros das
instituies (executivos indicados ou quadros tcnicos) s atividades desempenhadas
Avaliao em alto nvel da adequao dos recursos humanos e financeiros empenhados
ao exerccio das funes esperadas
Dimenses Aspectos avaliados

Figura 2 Dimenses Avaliadas no Levantamento de Questes Crticas da Estrutura
Organizacional do Setor
As questes identificadas foram consolidadas e priorizadas em 21 questes crticas. A seguir, so
apresentadas as questes mais relevantes.
Questo Crtica 1 Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial
A separao da responsabilidade sobre os portos martimos (a cargo da SEP) dos demais modais de
transporte (a cargo do MT) resulta em uma srie de disfunes e falta de coordenao no planejamento e
estabelecimento de polticas e regulao
Nas ltimas dcadas, principalmente devido a uma importante variao no nvel de ateno /
atuao, ao longo do tempo, do Ministrio dos Transportes no setor porturio (frente a outros
modais) com relao ao planejamento, definio de polticas e gesto das autoridades porturias,
motivou-se a criao da SEP, inicialmente intitulada Secretaria Especial de Portos. Apesar de
aparentemente a diviso de responsabilidades sobre os modais de transportes entre MT e SEP ter
sido feita quando da criao da SEP, na prtica existem elementos que no esto claramente
definidos. Por exemplo, no h consenso sobre o conceito de portos martimos (sob
responsabilidade da SEP) e portos interiores
17
(sob responsabilidade do MT) se a classificao
deve se dar com base na localizao ou no tipo de navegao a que o porto atende. Tal debate leva
a questionamentos, em especial, em portos localizados em rios, porm cuja navegao
predominante de longo curso (ex. Manaus).
Alm disso, h limitado alinhamento e sobreposio de esforos. Por exemplo, observa-se que o
processo de planejamento (em desenvolvimento) para o setor porturio est relativamente pouco
integrado ao processo de planejamento de logstica de transportes do pas (PNLT), e vice-versa.
Observa-se limitado alinhamento na definio das aes e investimentos prioritrios (uma vez que
o PNLT tambm inclui anlise de investimentos necessrios para escoamento de cargas nos portos)
e alguma sobreposio (ou duplicidade) de esforos nas projees (ex. projees de carga). Esse
problema exacerbado pela falta de atuao prtica do CONIT, a quem caberia zelar pela
integrao das polticas de transporte e promover o alinhamento entre SEP e MT (e demais
ministrios).

17
Fluviais e lacustres.

Por ltimo, a separao dos modais de transportes no nvel ministerial tambm gera um
desalinhamento com relao atuao da agncia reguladora. A ANTAQ responsvel pela
regulao e fiscalizao de todos os modais aquavirios, que se dividem entre SEP (portos
martimos) e MT (demais modais aquavirios), sendo a maior parte de sua demanda atual
referente aos portos martimos. Entretanto, a ANTAQ, desde a sua criao, vinculada
administrativamente ao MT, o que pode gerar distores, em especial, em casos de conflitos de
atribuies ou posies entre SEP e MT.
Falta de clareza acerca do escopo de atuao da agncia reguladora (ANTAQ), especialmente com relao
SEP
A inconsistncia no planejamento e formulao de polticas setoriais quando da criao da
ANTAQ, em 2001, gerou em muitos momentos lacunas que foram temporariamente preenchidas
pela ento recm-criada Agncia. Tal fato contribuiu para que, ento, os limites de atuao da
ANTAQ, enquanto agncia reguladora, no fossem claramente consolidados. Assim, observam-se,
em diversos momentos, conflitos ou sobreposies quanto ao papel de formulao de polticas e
planejamento setorial (atualmente a cargo da SEP). A ttulo de exemplo, tome-se a Resoluo
1695/2010 da ANTAQ, que inova ao estabelecer que cargas de projetos da SUDAM, SUDENE ou
SUDECO poderiam ser consideradas cargas prprias para a instalao de terminais privativos, o
que em tese deveria ser dependente da definio de uma poltica de desenvolvimento regional,
que deveria ser capitaneada pela SEP (at mesmo estabelecida por meio de Lei). Outros exemplos
podem ser citados, tambm oriundos da Resoluo 1.695, que suaviza alguns preceitos contidos no
Decreto 6.620, cuja elaborao contou com a participao da SEP, conforme a Tabela 2
(comentrios entre colchetes e grifo nosso).
Tabela 2 Exemplos de Diferenas entre a Resoluo 1.695 da ANTAQ e o Decreto 6.620
Decreto 6.620/2008 Resoluo 1.695/2010 ANTAQ
Art. 2, inciso IX - Carga Prpria - aquela pertencente ao
autorizado, a sua controladora ou a sua controlada, que
justifique por si s, tcnica e economicamente, a
implantao e a operao da instalao porturia

Art. 2, inciso IV - carga prpria: a carga pertencente
autorizada, sua controladora, sua controlada, ao
mesmo grupo econmico ou s empresas
consorciadas no empreendimento, cuja movimentao,
por si s, justifique, tcnica e economicamente, a
objeto da outorga

[A Resoluo 1.695 aparentemente amplia o escopo de
cargas que so consideradas prprias]

Art. 2, inciso, X - Carga de Terceiros - aquela compatvel

com as caractersticas tcnicas da e da superestrutura do
terminal autorizado, tendo as mesmas caractersticas de
armazenamento e movimentao, e a mesma natureza da
carga prpria autorizada que justificou tcnica e
economicamente o pedido de instalao do terminal
privativo, e cuja operao seja eventual e subsidiria.

[O Decreto 6.620 no define os conceitos de eventual e
subsidiria. Pode-se interpretar que os conceitos contidos
na Resoluo da 1.695/2010 suavizam o significado dos
termos]
Art. 2, inciso V - carga de terceiros: aquela compatvel
com as caractersticas tcnicas da infraestrutura e da
superestrutura do terminal autorizado, tendo as
mesmas caractersticas de armazenamento e
movimentao, a mesma natureza da carga prpria
autorizada que justificou tcnica e economicamente o
pedido de instalao do terminal privativo, conforme
1 deste artigo, e cuja operao seja eventual e
subsidiria;

Art. 2, inciso VI operao eventual: movimentao e
armazenagem de cargas de terceiros, realizada por
terminais porturios de uso privativo misto, de forma
acessria.

Art. 2, inciso VII - operao subsidiria: movimentao
e armazenagem de cargas de terceiros, realizada por
terminais porturios de uso privativo misto, em regime
de complementaridade da carga prpria declarada.
[As leis 8.630/1993 e 10.233/2001 e o Decreto 6.620 no
estabelecem nada a respeito que sustente a possibilidade
de imposio da contratao de mo de obra junto ao
OGMO por parte da ANTAQ. Isso pode ser considerado
inovao no permitida por meio de ato infra legal]
Art. 31. A ANTAQ poder determinar Autorizada a
contratao compulsria de mo-de-obra junto ao
OGMO quando identificar a existncia de precarizao
de mo-de-obra, de conflito de mbito concorrencial
ou a sua potencialidade , entre o terminal de uso
privativo misto e a zona de influncia do Porto
Organizado.
Similarmente, essa falta de clareza tambm gera implicaes no outro sentido, quando o
planejamento e a definio de polticas se tornam to detalhados que acabam por se confundir com
o nvel de regulao. Por exemplo, a SEP definiu, por meio da Portaria 131/2010, os critrios de
seleo de projetos bsicos para a concesso de novos Portos Organizados, o que pode ser, em
geral, entendido como papel do rgo regulador. Alm disso, a conduo do processo de seleo
de projetos para o Porto Novo de Manaus (o que para muitos pode ser considerado como uma
parte do processo de concesso) foi conduzida pela SEP, com reduzida participao da ANTAQ,
que o Poder Concedente.
Desbalanceamento no foco de atuao da ANTAQ entre os diferentes aspectos da regulao e fiscalizao
sob sua responsabilidade
Apesar de a ANTAQ possuir um amplo espectro de responsabilidades, observa-se uma atuao
excessivamente concentrada nos processos dos arrendamentos (e sua posterior fiscalizao), em
detrimento de um maior desenvolvimento de outros aspectos de regulao/fiscalizao ao longo
de sua existncia, por exemplo, na regulao econmica.
Atualmente, a ANTAQ centraliza responsabilidades nos processos de autorizao de
investimentos, renovaes e alteraes dos contratos e incorporao/desincorporao de bens no
mbito das outorgas, sendo parte do caminho crtico dos processos, o que, se por um lado aumenta
o nvel de controle, por outro demanda uma quantidade muito maior de recursos e prazos para
anlise. Pode-se alegar, inclusive, que h um risco de duplicidades com o papel das APs
(responsveis pela execuo dos arrendamentos e tambm sujeita a rgos externos de controle
ex.: TCU) e, por fim, tal fato pode contribuir para dilatar prazos, aumentar as exigncias
processuais e gerar entraves aos processos, o que pode desestimular investimentos no setor.

Quanto regulao econmica do setor porturio martimo, nota-se que a ANTAQ no tem
exercido sua funo de forma consistente e proativa, quanto ao acompanhamento dos preos e
tarifas praticados (recentemente tendo iniciado a estruturar tal processo), ao zelo pela competio e
garantia de universalidade no atendimento dos usurios. Sua atuao tem sido mais reativa a
solicitaes de novas tarifas porturias (analisadas, caso a caso, pela ANTAQ) ou demandas
pontuais do setor.
Manuteno de certo grau de dependncia da ANTAQ em relao ao Ministrio dos Transportes
Assim como no caso de demais agncias reguladoras no Brasil, a ANTAQ possui vnculo
administrativo ao ministrio responsvel; no caso, o Ministrio dos Transportes. Entretanto, essa
vinculao gera certo nvel de dependncia, uma vez que, dada a ausncia de fontes prprias de
receita (ao contrrio da maior parte das agncias reguladoras do pas), a ANTAQ depende
exclusivamente de recursos oramentrios, sujeitos aprovao do MT e a eventuais
contingenciamentos. Alm disso, h necessidade de aprovao prvia do MT para alguns usos dos
recursos (ex. viagens internacionais). Conforme j citado, tal vnculo ao MT pode gerar distores,
em especial, em casos de conflitos de atribuies ou posies entre SEP e MT.
Falta de planejamento integrado e coordenao entre o transporte aquavirio e outros setores de
infraestrutura
A ausncia de coordenao e de integrao na elaborao de polticas e no planejamento das
hidrovias com outros setores de infraestrutura, especialmente a gerao de energia, ocasiona
entraves ao desenvolvimento da navegao interior. A falta de polticas e de planejamento que
contemplem as necessidades dos diversos setores leva a discusses ad hoc, que, dadas as
premncias de tempo e nvel de ateno dados pelos ministrios envolvidos, tm gerado distores
ao longo do tempo. Por exemplo, a no construo de eclusas em barragens e a variao do nvel
dos reservatrios representam obstculos, frequentemente, ao desenvolvimento de hidrovias com
um bom potencial para o escoamento de cargas relevantes; ou processos muito mais longos e
custosos para a implantao de novas hidrovias.
Questo Crtica 6 Agentes da Administrao Porturia Martima
As Autoridades Porturias no tm desempenhado satisfatoriamente seu papel de planejamento e
desenvolvimento dos Portos Organizados
O planejamento e o desenvolvimento dos Portos Organizados no tm sido capazes de enfrentar a
tempo os desafios de crescimento e a necessidade de aumento da competitividade do comrcio
exterior brasileiro. Como resultado, os Portos Organizados brasileiros receberam investimentos
bastante restritos em infraestrutura ao longo dos ltimos anos, o que culminou no
congestionamento do setor e no aumento dos custos logsticos. Os investimentos, quando
realizados, demandaram, na maioria dos casos, novos aportes de capital da Unio ou foram
realizados diretamente pela SEP.
Em primeiro lugar, existe uma falta de clareza quanto aos papis das APs e do governo no que diz
respeito aos investimentos nos portos. Por muitos anos houve uma falta de planejamento e
execuo dos investimentos necessrios tanto para manuteno quanto para a expanso e melhoria
dos portos. Dado o histrico de passivos das APs e a limitada disponibilidade de recursos, criou-se
uma percepo de que novos investimentos deveriam ser de responsabilidade da Unio,
reduzindo a pr-atividade das APs na busca dos recursos necessrios. Mesmo no caso de portos

delegados a Estados ou Municpios (e at um porto concedido), tampouco so definidas as

responsabilidades com relao ao aporte de recursos para a realizao de investimentos em que
tambm se criou uma expectativa de que seriam aportados pela Unio.
No que diz respeito gesto das APs, surgem como aspectos crticos as limitaes no
planejamento e a ineficincia da gesto financeira (potencializada pela existncia de passivos
histricos atribudos s Cias. Docas, principalmente aps a extino da Portobrs). No primeiro
caso, o planejamento dos portos se restringe, na maioria das vezes, elaborao dos PDZs (Planos
de Desenvolvimento e Zoneamento) e PAs (Programas de Arrendamento). Esses instrumentos por
vezes so simples ou desatualizados, no se constituem em um planejamento estratgico do porto
e no contm priorizaes de aes e investimentos. No segundo caso, a maioria das APs era
deficitria at poucos anos atrs
18
e no consegue gerar caixa suficiente para a realizao de
investimentos.
Alm disso, a ausncia de incentivos empresariais tpicos para aumentar a eficincia e a falta de
mecanismos adequados de estabelecimento de metas, cobrana ou reconhecimento de resultados
concretos por parte das APs, associada em muitos casos falta de quadros gerenciais com perfis
adequados, resultou numa inrcia gerencial.
A gesto das Autoridades Porturias tem sido caracterizada pela baixa eficincia e pela falta da capacitao
necessria
Os quadros das APs nem sempre so os mais adequados ao exerccio de suas atribuies, tanto no
nvel de gesto quanto no nvel tcnico.
No primeiro caso, historicamente, foi possvel observar o preenchimento de cargos importantes
das APs por meio de nomeaes, que, em algumas ocasies, no privilegiavam a capacidade
gerencial e o conhecimento tcnico. Alm disso, em alguns casos, notou-se falta de continuidade,
uma vez que os principais gestores das APs foram substitudos em intervalos muito curtos para
permitir que fossem estabelecidos e avaliados resultados concretos. Vale destacar que no existem
regras claras de governana com relao indicao dos administradores das APs (ex. perfis
mnimos requeridos, fruns isentos de indicao ou validao, etc.).
No caso do corpo tcnico, os problemas derivam principalmente da falta de renovao dos
quadros de funcionrios e da falta de uma cultura de exigncia de desempenho e de aes
corretivas correspondentes para melhorar a eficincia das APs. Os problemas das APs so
agravados, ainda, pela ausncia de sistemas de gesto por desempenho.
O modelo de governana das APs no claro e no estimula uma gesto responsvel e com foco nos
resultados
O modelo de governana das APs inclui diversos agentes distintos. Por um lado existem os
conselhos tpicos (aplicveis s Cias. Docas, que so empresas S.A.): Conselho de Administrao
(CONSAD) e Conselho Fiscal (CONFIS). Alm desses, existem os CAPs, que apesar de no
aparecerem formalmente na estrutura de governana, tm papel deliberativo (conferido pela Lei
8.630/1993) em diversos temas relevantes que podem afetar os resultados e a estratgia das APs
(ex. homologao de tarifas, aprovao de PDZs, etc.) alguns desses, inclusive com certa
sobreposio com a ANTAQ. Adicionalmente, a SEP tem uma atuao direta sobre a gesto das
Cias. Docas, como por exemplo, orientaes aos gestores das Cias Docas e indicao dos principais

18
A CDRJ ainda deficitria, inclusive.

gestores (mesmo que referendado posteriormente pelo CONSAD, cujo presidente tambm
indicado pela SEP). A existncia de mltiplas instncias de governana dificulta o estabelecimento
de metas e a cobrana dos resultados.
Alm disso, os atuais papis e responsabilidades do CAP no so claramente definidos ou
consolidados. Ainda existe algum debate sobre a extenso do papel deliberativo do CAP ou se este
deveria ser considerado consultivo. Alia-se a isso o fato de que algumas das atribuies definidas
pela Lei dos Portos (8.630/1993) tm redao relativamente inespecfica, como, por exemplo:
opinar sobre a proposta de oramento do porto, fomentar a ao industrial e comercial do
porto e manifestar-se sobre os programas de obras, aquisies e melhoramentos da
infraestrutura porturia. Ainda, os CAPs tambm apresentam duplicidades com a ANTAQ,
notadamente no que diz respeito homologao dos valores das tarifas porturias e ao zelo pelo
cumprimento das normas de defesa da concorrncia.
Por ltimo, no caso de portos delegados a Estados e Municpios, a Unio no tem um mecanismo
estabelecido que assegure sua participao na governana destes portos, sendo que muitos destes
so autarquias ou superintendncias, sem uma estrutura formal de governana reportam
diretamente ao governador, prefeito ou secretrios. Dessa forma, a participao da Unio se d
atravs do CAP, presidido pelo representante do Governo Federal, indicado pela SEP.
A composio e a estrutura dos Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs) resultam em problemas de
funcionamento e de representatividade
Alm de problemas associados aos seus papis e responsabilidades, outros aspectos crticos
envolvem a estrutura e a composio dos CAPs. Em primeiro lugar, muitos CAPs no dispem de
estrutura prpria e dependem de suporte tcnico das APs, o que, em alguns casos, restringe sua
atuao prtica e o exerccio da plenitude de suas atribuies. Segundo, a composio dos blocos
gera conflitos e limita a representatividade de certos stakeholders. Por exemplo, as APs, os
operadores porturios e os armadores, que muitas vezes podem ter interesses conflitantes entre si,
fazem parte de um mesmo bloco, o de operadores
19
, ainda que os armadores sejam, na verdade,
usurios do Porto. Alm disso, as indicaes dos membros do CAP, conforme definidas pela Lei
dos Portos (8.630/1993) so feitas de forma discricionria pelos rgos e entidades pr-
estabelecidos, sem critrios definidos. Consequentemente, so observadas distores na
representatividade de alguns blocos, em especial no bloco de usurios em alguns casos com
representantes que tm pouca ou nenhuma relao com o setor porturio.
Ineficcia dos rgos Gestores da Mo de Obra (OGMOs) na gesto do contingente e na qualificao dos
trabalhadores porturios
O nmero de trabalhadores porturios avulsos nos Portos Organizados, que se pretendia reduzir
atravs de realocao, incentivos ao cancelamento de registros e aposentadorias, continua elevado
em boa parte dos portos. Por outro lado, alguns portos enfrentam sazonalidade na oferta de
trabalhadores avulsos, havendo escassez em certos perodos (como o caso do Porto de Rio
Grande).

19
Lei 8.630/1993, Artigo 31, Inciso II bloco dos operadores porturios, sendo: [composto de] a) um
representante da Administrao do Porto, b) um representante dos armadores, c) um representante dos
titulares de instalaes porturias privadas localizadas dentro dos limites da rea do porto, d) um
representante dos demais operadores porturios.

So tambm inmeras as reclamaes de operadores quanto qualificao dos trabalhadores e de

que a multifuncionalidade no foi implantada na prtica. Ainda, os OGMOs no tm conseguido
reduzir o tamanho dos ternos de trabalhadores porturios avulsos (considerados maiores que o
necessrio pelos operadores porturios), tampouco os custos associados (outra queixa comum dos
operadores).
A responsabilidade solidria dos rgos Gestores da Mo de Obra (OGMOs) em processos trabalhistas gera
passivos financeiros que comprometem sua atuao
Os OGMOS tm sido alvo de constantes processos trabalhistas que podem ser associados ao fato
de que estes so responsveis solidrios aos operadores porturios em questes de mo de obra
avulsa, e de que o regime de mo de obra avulsa especfico para o setor porturio, sem que haja
amplo conhecimento e posies consolidadas na Justia do Trabalho. Dessa forma, tais processos
geram passivos significativos que elevam o custo da mo de obra avulsa e comprometem o
desenvolvimento de programas de qualificao de mo de obra (conforme visto adiante, tambm
comprometendo o recebimento de recursos adicionais do Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Profissional Martimo), aes de sade e segurana no trabalho, etc.
Questo Crtica 12 Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre
A estrutura organizacional da administrao das hidrovias e portos fluviais e lacustres est amparada em um
instrumento precrio e gera falta de clareza e sobreposies nos papis e responsabilidades dos agentes
envolvidos
Atualmente, a responsabilidade sobre a administrao das hidrovias federais e portos fluviais e
lacustres cabe CODOMAR, por meio das Administraes Hidrovirias. Tal arranjo institucional,
entretanto, se baseia num instrumento precrio, um convnio firmado entre DNIT e CODOMAR.
O convnio foi firmado em carter transitrio, com prazo original de um ano
20
, e vem sendo
renovado at o presente (desde 2008). O convnio deveria perdurar at que a Diretoria Aquaviria
do DNIT se estruturasse para assumir essa funo, entretanto, a despeito de a Diretoria j realizar
atribuies parecidas, continua a ser prorrogado.
Como resultado da estrutura atual, h tambm aspectos crticos associados diviso de
responsabilidades entre os agentes envolvidos na administrao hidroviria e porturia fluvial e
lacustre. As responsabilidades de cada um so pouco claras e h sobreposies entre eles, por
exemplo, no que tange superviso e fiscalizao da execuo de obras e na superviso e
fiscalizao das AHs (sobreposio entre DNIT e CODOMAR).
Questo Crtica 13 Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre
Os recursos disponibilizados para a administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre so escassos
O desenvolvimento incipiente do transporte aquavirio costuma ser, em grande parte, atribudo
escassez de investimentos no setor. Por exemplo, do total de recursos do PAC para o perodo entre
2007 e 2010, apenas 1% foi destinado s hidrovias e portos martimos
21
. Os valores recebidos pelas
AHs tambm so inferiores aos oramentos solicitados (no exerccio de 2008, por exemplo, apenas
cerca de dois teros do montante orado pela CODOMAR e AHs foi includo na LOA
22
). Ainda, a

20
Mais precisamente, 336 dias.
21
Fonte: Portos Brasileiros: Diagnstico, Polticas e Perspectivas, IPEA Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.
22
Lei Oramentria Anual

maior parte do oramento se destina ao custeio dos agentes e no a investimentos por exemplo,
no exerccio de 2008, at o ms de agosto, somente R$ 5,6 milhes do total de R$ 24,7 milhes que
havia sido empenhado foram destinados a investimentos.
De maneira anloga, os recursos humanos disponveis so tambm limitados. A CODOMAR e as
AHs possuem quadro de pessoal restrito para o exerccio de suas atribuies, que incluem a
administrao e a execuo de obras de todas as vias navegveis do Pas, alm da administrao de
42 terminais fluviais e dois portos fluviais (Estrela e Manaus
23
). A CODOMAR possui apenas um
total de 22 funcionrios e parte das AHs no conta sequer com 10 colaboradores.
Questo Crtica 14 Agentes da Autoridade Martima
Existncia de lacunas na execuo da qualificao da mo de obra
O modelo da administrao centralizada dos recursos do Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Profissional Martimo na DPC implica em duas alternativas de atuao na capacitao dos
porturios: distribuio dos recursos aos OGMOs para realizao da capacitao ou realizao de
treinamentos pela prpria DPC. Este modelo, no entanto, tem encontrado diversos desafios quanto
sua execuo.
Dado que os recursos centralizados so administrados pela DPC e, portanto, permanecem
vinculados Unio, esto sujeitos a contingenciamentos. Dessa forma, nem todos os recursos
arrecadados para o fim especfico so disponibilizados frente s demandas. Alm disso, por conta
da administrao centralizada, no existe uma relao mnima que associe a arrecadao feita em
um porto ou regio (percentual sobre a folha salarial), com os recursos que efetivamente sero
disponibilizados para a capacitao neste porto/regio.
Adicionalmente, a disponibilizao dos recursos pela DPC deve atender a certos pr-requisitos,
sendo que a situao financeira de alguns OGMOs (existncia de passivos significativos) impede o
repasse de recursos. Esta dificuldade tem reduzido o apoio direto aos OGMOs e demandado a
necessidade de uma participao mais ativa da Marinha na conduo dos treinamentos.
Entretanto, a Marinha estrutura cursos/treinamentos com amplitude nacional, que acabam por
no contemplar de forma adequada as demandas especficas locais.
Questo Crtica 15 Agentes da Autoridade Martima
Falta de uma regulao econmica consistente da praticagem, que atua como monoplio nos portos,
contribui para elevados preos do servio no Brasil
De acordo com o Decreto 2.596/1998, cabe DPC fixar os preos do servio de praticagem em caso
de falta de acordo entre as partes envolvidas, o que se d atravs da mediao da negociao.
Sendo assim, no so conferidos nem DPC nem a outro agente os mecanismos adequados para a
regulao econmica, como, por exemplo, acompanhamento de custos detalhados para a prestao
dos servios. Entretanto, dada a natureza da prestao de servio altamente tcnica, especfica e
no competitiva (em linha com a maior parte dos principais portos do mundo), e a sua
obrigatoriedade, existe um desbalanceamento no poder de barganha entre prestador e usurios,
sem adequada regulao. Tal fato contribui para que os preos do servio de praticagem sejam
alvo frequente de reclamaes no setor.
Questo Crtica 16 Agentes Intervenientes
Baixo nvel de coordenao entre os agentes intervenientes nos portos

23
O Porto de Manaus est atualmente em processo de transferncia para a CODOMAR

A baixa coordenao entre agentes intervenientes nos portos (principalmente Receita Federal,
ANVISA e rgos do MAPA) representa entraves ao processo de fiscalizao e liberao de navios
e cargas, aumentando o tempo de permanncia das cargas na zona porturia, diminuindo a
capacidade dinmica de armazenagem e prejudicando a produtividade nos portos. Os rgos, na
maioria dos casos, realizam inspees em momentos distintos, possuem sistemas de informao
no integrados, procedimentos dspares, alm de possurem dinmicas distintas de trabalho.
Os recursos humanos disponveis aos agentes intervenientes no tm acompanhado na mesma proporo o
crescimento da movimentao de cargas
As limitaes no quadro de pessoal atingem grande parte dos agentes intervenientes nos portos e
contribuem para a morosidade dos processos (casos como o do IBAMA, Receita Federal, ANVISA
e rgos do MAPA). A ANVISA, por exemplo, apresenta um problema no seu quadro de
trabalhadores, pois a vaga de um servidor que se aposenta extinta sem reposio. O aumento
significativo no volume de cargas, sem adequao dos processos de fiscalizao e aparelhamento
dos agentes intervenientes tem contribudo para o aumento nos tempos de liberao e custos
associados.
Falta de padronizao dos processos de fiscalizao em diferentes portos
Ainda que os papis e responsabilidades sejam razoavelmente bem definidos nos processos de
fiscalizao e liberao das cargas, existem questes dentro das prprias entidades. Em diversos
casos, foi observado que a existncia de um nvel elevado de autonomia para as
superintendncias/rgos regionais tem levado a uma inconsistncia/falta de padronizao dos
processos em diferentes regies. Isso acarreta numa percepo de elevada discricionariedade e
falta de coordenao entre os diferentes agentes (com efeitos tambm nos operadores e agentes de
carga/despachantes). Por exemplo, so observados processos e critrios distintos no tratamento
das cargas pela Receita Federal nos diversos portos.
Falta de clareza acerca dos processos de licenciamento ambiental de obras do setor aquavirio aumenta os
prazos e custos aos investidores
A legislao dispe que o licenciamento ambiental de competncia do IBAMA quando o impacto
do projeto em questo regional
24
ou nacional
25
. Entretanto, a definio precisa da extenso dos
impactos s possvel aps a anlise dos estudos, o que compreende parte do processo de
licenciamento. H casos em que o processo iniciado junto ao rgo estadual do meio ambiente,
mas depois passa a ser analisado pelo IBAMA
26
.
Ainda, no que tange ao licenciamento de obras em hidrovias, no existe clareza sobre qual agente
o responsvel pelo licenciamento das obras e pelo cumprimento das normas ambientais (AHs,
CODOMAR, DNIT, MT). Da mesma forma, no existe consenso entre os agentes sobre a
abrangncia do processo de licenciamento, se deve ser feito por obra especfica ou para a hidrovia

24
Envolve mais de um Estado.
25
Lei 6.938/1981.
26
Mesmo com a recente Lei Complementar 140/2011, a questo ainda no se resolveu definitivamente, pois,
por fora do art. 7, pargrafo nico, ainda se faz necessrio ato do Poder Executivo para estabelecer
definitivamente a competncia para o licenciamento ambiental.

como um todo. O MT tem defendido o primeiro entendimento (pois na percepo do rgo torna o
processo mais simples e rpido), enquanto o IBAMA defende o segundo, uma vez que, ainda que o
esforo inicial seja maior, no mdio e longo prazo, contribuiria para a maior agilidade nos
processos obras subsequentes seriam licenciadas mais facilmente. Tais problemas acabam por
travar ou tornar lentos os processos.
Questo Crtica 20 Agentes de Controle
Acmulo de muitas instituies atuando no controle sobre os agentes do setor, em especial, as Autoridades
Porturias
As APs submetem-se ao controle de um elevado nmero de rgos ANTAQ, TCU, CGU e MP,
que, de maneira muito frequente, demandam dados e informaes. A falta de uma sistemtica das
necessidades de informaes (prazos, tipos de informaes) costuma gerar uma quantidade
significativa de demandas ad hoc, inclusive com repeties de pedidos e necessidades de
explicaes. Essa situao, associada s lacunas gerenciais (tanto de disponibilidade de recursos
humanos quanto de capacitao) mencionadas anteriormente, contribuem para impactar de forma
relevante a gesto das APs aumentando prazos e reduzindo o nvel de dedicao da alta gesto a
outros processos importantes (por exemplo, planejamento).
Alm disso, so observadas algumas duplicidades de controles que apresentam algum impacto
nos processos, em especial de arrendamentos. Segundo as normas estabelecidas pela ANTAQ, sua
aprovao prvia necessria, segundo processo especfico. O TCU tambm analisa o processo de
novos arrendamentos em diversas etapas, e em todas elas necessria a aprovao prvia do
Tribunal (segundo IN 27/1998)
Por fim, a existncia de falta de clareza das regras estabelecidas ou mesmo o desalinhamento de
posies entre os agentes de planejamento e formulao de polticas tem requerido uma atuao
mais ampla dos rgos de controle, como por exemplo, na questo sobre as autorizaes a
terminais privativos de uso misto.
Questo Crtica 21 Agentes de Controle
O modelo de controle sobre as Autoridades Porturias desestimula uma gesto mais flexvel e profissional
em busca de resultados
A forma de controle sobre as APs, que inclui a responsabilizao civil de seus gestores (sujeitos a
arcar com custas processuais e, eventualmente, ter bens empenhados), ainda que seja comum
administrao pblica, tende a tornar os administradores das Autoridades Porturias
excessivamente conservadores, desestimulando uma gesto mais flexvel e profissional em busca
de resultados. Esse fator certamente cria incentivos distorcidos, que dificultam a tomada de
deciso alinhada aos melhores interesses do porto os gestores preferem evitar correr riscos,
mesmo que isso comprometa os resultados finais. Tal fato se mostrou relevante para alguns dos
entrevistados para este Estudo alguns dos quais inclusive j sofreram pessoalmente o conflito de
tomar uma deciso em busca do melhor interesse do porto (agilidade e economicidade com o
conceito do custo total para o porto), mas que foram posteriormente penalizados por no ter
seguido todo o trmite processual previsto.
1.2 MARCO REGULATRIO
A caracterizao e anlise do marco regulatrio foram realizadas de forma abrangente.
Primeiramente foi levantada a evoluo histrica do marco regulatrio do setor porturio, desde a
poca do Imprio at a Constituio de 1988, a fim de se contextualizar o desenvolvimento do
setor. Em seguida foram feitas a caracterizao e anlise do marco regulatrio atual, assim como
foram levantados e discutidos os principais julgados existentes. Adicionalmente, foram analisados

o marco regulatrio do setor hidrovirio e tambm de temas ancilares ao setor porturio, como uso
de mo de obra porturia, portos secos e licenciamento ambiental.
1.2.1 Histrico do Marco Regulatrio do Setor Porturio e Hidrovirio
1.2.1.1 O Regime a Partir da Constituio de 1824
O primeiro ato normativo sobre o setor porturio foi editado no perodo em que o Brasil era uma
colnia portuguesa: a Carta Rgia do Prncipe Dom Joo VI, de 1808, que ps fim ao monoplio
portugus e abriu os portos do Brasil ao comrcio estrangeiro. Alm dela, o Decreto de 18 de junho
de 1814 permitiu a entrada dos navios de quaisquer naes nos portos dos Estados Portugueses e a
sada de navios nacionais para portos estrangeiros.
poca da Constituio Imperial de 25 de maro de 1824, os principais atos normativos referentes
ao setor porturio podem ser considerados o Decreto 358, de 1845, que autorizou o Governo a
estabelecer uma Capitania do Porto em cada Provncia martima do Imprio (art. 1), e o Decreto
1.746, de 1869, o qual autorizou o Estado a contratar a construo, nos diferentes portos do
Imprio, de docas e armazns para carga e descarga, guarda e conservao de mercadoria de
importao e exportao, com o objetivo de atrair capitais particulares para financiar tais
construes, evitando, assim, gastos ao errio, constituindo-se numa verdadeira concesso de obra
pblica. Os concessionrios eram responsveis pela construo do porto e se remuneravam pela
sua explorao, e, ao final deste prazo, todos os bens reverteriam para o Poder Pblico. Assim,
possvel dizer que essa foi a primeira Lei de Concesses de Portos brasileira.
1.2.1.2 A Constituio de 1891
No perodo da Constituio de 1891, foi editado o Decreto 6.501, de 1907, o qual regulamentava o
Decreto 1.746/1869, fixando normas para o controle e tomada de contas das concessionrias.
Adicionalmente, neste perodo, foi editado o Decreto 20.933, de 13 de janeiro de 1932, que
dispunha sobre a organizao do Departamento Nacional de Portos e Navegao (DNPN), do
Ministrio da Viao e Obras Pblicas, com uma srie de competncias relacionadas s vias
navegveis, tais como estudar, projetar, executar ou fiscalizar as obras de melhoramento e estudar,
organizar e fiscalizar a navegao mercante martima, a interior e a interna dos portos.
Por fim, nos ltimos dias de vigncia da Constituio de 1891 foram editados, em 1934, uma srie
de Decretos que disciplinaram o setor porturio brasileiro.
1.2.1.3 O Sistema de 1934
A Constituio de 1934 atribuiu Unio a competncia para legislar sobre regime de portos e
navegao de cabotagem. De todo modo, a previso mais importante da referida Carta Magna
relativa ao regime jurdico do setor porturio era a que estabelecia a preferncia dos Estados para a
concesso federal, nos seus territrios, de servios porturios.
Assim, ao estipular que os Estados tinham preferncia na concesso de servios porturios, a
Constituio acabou por atribuir essa atividade Unio, pois somente possvel conceder uma
atividade da qual se titular. Outra consequncia derivada dessa previso consistiu na
possibilidade constitucional de particulares poderem figurar como concessionrios de servios
porturios, caso os Estados no exercessem sua preferncia.
Neste perodo foi editado o Decreto 24.643/1934 (Cdigo de guas), o qual estabeleceu que as
guas pblicas so de uso comum ou de uso dominical. Dentre as guas de uso comum
encontram-se as correntes, canais, lagos e lagoas navegveis, bem como as correntes que se faam
estas guas. Ainda, prev o mesmo decreto que o uso das guas pblicas se deve realizar sem
prejuzo da navegao.

Alm das disposies da Constituio de 1934, no ms anterior sua promulgao foram editados
quatro Decretos que estabeleceram o regime jurdico do setor porturio brasileiro. Essa foi a
primeira tentativa de sistematizao da legislao porturia brasileira, a qual vigorou, ainda que
com algumas modificaes, at a Lei dos Portos de 1993.
O Decreto 24.447/1934 distribuiu, entre os diversos ministrios e reparties a estes subordinadas,
os servios referentes aos portos organizados, em virtude da falta de harmonia existente ( poca)
nas normas jurdicas vigentes que regiam a distribuio dos servios porturios entre os diversos
rgos.
Ainda, foi este Decreto que trouxe a primeira definio normativa de portos organizados e de
administrao do porto, consistindo aqueles como os que tenham sido melhorados, ou
aparelhados, atendendo-se s necessidades da navegao e da movimentao e guarda de
mercadorias e cujo trfego se realize sob a direo de uma administrao do prto, a quem caiba
a execuo dos servios porturios e a conservao das instalaes porturias (sic), enquanto
esta como dependncia direta do Governo Federal, ou de concessionrio, ou arrendatrio, a
quem, por contrato, tenha sido delegada a execuo daqueles servios (sic).
Por sua vez, o Decreto 24.508/1934 definiu os servios prestados pelas administraes dos portos
organizados. O Decreto 24.511/1934, a seu turno, disciplinou a utilizao das instalaes
porturias, sendo certo que seu aspecto mais importante consistia no monoplio do porto
organizado em relao s cargas derivadas ou provenientes de sua hinterlndia (hinterland)
27
.
Por fim, o Decreto 24.599/1934 disciplinou as concesses de portos, revogando o Decreto
1.746/1869. O Governo Federal ficou autorizado a contratar o melhoramento e a explorao
comercial dos portos nacionais, outorgando concesso, para esse fim, aos Estados, em cujo
territrio se encontrasse os portos, ou a entidades privadas, de reconhecida idoneidade tcnica e
capacidade financeira. O prazo da concesso seria fixado de acordo com as dificuldades de
execuo das obras de melhoramento do porto que fosse concedido, por um prazo mximo de 70
(setenta) anos.
1.2.1.4 A Constituio de 1937 e a Criao de Instalaes Porturias Rudimentares
Durante a vigncia da Constituio de 1937 foi editado o Decreto-lei 6.460/1944, o qual regulou a
construo e a explorao de instalaes porturias rudimentares pelos Estados e Municpios.
Essas instalaes porturias podem ser consideradas como verdadeiros miniportos. Estados e
Municpios eram autorizados pela Unio a explorar esses terminais, que poderiam ser construdos
por aqueles entes polticos, ou pela prpria Unio. Nas duas hipteses, havia a possibilidade de
explorao dos terminais pelos entes privados.
Nessa segunda hiptese, o Decreto-lei 6.460/1944 permitia Unio outorgar tal autorizao a entes
privados, caso Estados e Municpios no desejassem assumir o encargo de explorar tais terminais.
Por outro lado, quando o terminal fosse construdo por Estados ou Municpios, admitia-se que
estes tambm pudessem transferir para entes privados.
1.2.1.5 A Constituio de 1946 e os Terminais Privativos
A Constituio de 1946 atribua Unio a competncia para legislar sobre o regime dos portos (art.
5, i).
Durante a sua vigncia, foi editado Decreto-lei 5/1966, que admitiu a explorao de instalaes
porturias por pessoas privadas, para uso prprio, observados os termos do Decreto-lei
6.460/1944. Assim, pode-se dizer que o Decreto-lei 5/1966 criou a figura do terminal privativo.

27
O conceito de hinterlndia foi fixado pelo art. 2, pargrafo nico, do Decreto. Segundo Carlos Augusto da
Silveira Lobo, o Brasil foi dividido segundo um critrio assemelhado ao das capitanias hereditrias,
cabendo a cada porto uma hinterland constitudo por uma parcela do litoral e sua projeo para o interior
do Pas

Este diploma tambm admitia que mercadorias de terceiros pudessem ser movimentadas nos
terminais privativos, desde que houvesse congestionamento nas instalaes dos portos
organizados e mediante autorizao da Unio.
1.2.1.6 A Constituio de 1967, o Plano Nacional de Viao e a Portobrs
A Constituio de 1967 atribuiu Unio a competncia para legislar sobre o regime dos portos (art.
8, XVII, m). Em adio, previu caber Unio explorar diretamente, ou mediante autorizao ou
concesso, as vias de transporte entre portos martimos e fronteiras nacionais ou que transponham
os limites de um Estado, ou Territrio.
O ato mais relevante para o setor porturio poca foi a Lei 6.222/1975, que autorizou o Poder
Executivo a constituir a empresa pblica denominada Empresa de Portos do Brasil S.A.
(Portobrs).
Ressalte-se que, aps o advento da Constituio de 1988, houve modificao no regime jurdico
dos portos com a introduo da Lei 8.630/1993 e a Lei 10.233/2001. Convm abordar esse tpico
no item seguinte.
1.2.2 Regime Jurdico Atual dos Portos
O sistema porturio brasileiro tem como base jurdica a Constituio de 1988, a qual faz duas
menes aos portos. No seu art. 21, XII, f, a Constituio atribuiu Unio a competncia para
explorar, diretamente ou mediante concesso, permisso ou autorizao os portos martimos,
fluviais e lacustres. J o seu art. 22, X, estabelece ser competncia privativa da Unio legislar sobre
o regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial.
O principal dispositivo constitucional sobre os portos o art. 21, XII, f, tendo em vista que sua
redao leva concluso de que a atividade porturia ora ser explorada no regime de servio
pblico, ora no regime de atividade econmica. Isso ocorre porque o inc. XII do art. 21 prescreve que a
atividade porturia ser explorada diretamente pela Unio ou mediante concesso, permisso ou
autorizao.
28

Isso significa que, pela Constituio, a atividade porturia ora ser desempenhada no regime de
servio pblico submetido ao princpio da adequao do servio (art. 175, IV, da Constituio),
ao dever de licitar, dentre outros , ora no regime de atividade econmica, a qual est fundada na
valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa (art. 170, caput), assegurando o seu livre
exerccio pelos sujeitos privados, salvo se a lei determinar a necessidade de autorizao dos rgos
pblicos (art. 170, pargrafo nico).
No mbito infraconstitucional, o principal diploma normativo consiste na Lei 8.630/1993 (Lei dos
Portos), a qual estrutura juridicamente o setor e prev os tipos de instalaes porturias e o seu
regime.
Alm da Lei dos Portos, h outros atos normativos legais e infralegais que especificam o regime de
cada instalao e seu modo de explorao. Como exemplo de ato legal, pode-se citar a Lei
10.233/2001, que criou a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ). Ademais,
tambm existem normas que no so especficas para o setor porturio, mas que tambm so
aplicveis, como, por exemplo, a Lei 8.666/1993 (Lei de Licitaes) e a Lei 8.987/1995 (Lei de
Concesses). Dentre os atos administrativo-normativos relevantes, pode-se fazer meno ao
Decreto 6.620/2008 e s Resolues da ANTAQ, como a Resoluo 1.660/2010, que disciplina o
processo para a outorga de autorizao para explorao de terminal porturio de uso privativo.

28
Vale destacar que os institutos da concesso e da permisso so instrumentos tpicos de delegao de
servio pblico para a iniciativa privada. Por sua vez, a autorizao ato normal de liberao dos
particulares para o exerccio de uma atividade econmica, privada.

possvel afirmar que o regime jurdico do setor porturio complexo, havendo diversos regimes,
conforme seja a natureza da instalao porturia e a atividade nela desempenhada. Ademais, essa
complexidade tambm deriva da forma pela qual os institutos foram previstos, o que acarreta em
alguns problemas prticos. Quando comparado com o setor rodovirio, por exemplo, percebe-se
que h neste uma complexidade menor, na medida em que h segurana quanto forma pela qual
as rodovias so outorgadas aos entes privados: mediante concesso. Cabe tambm mencionar que
essa complexidade aumenta em vista dos diversos atos administrativos (decretos, resolues etc.)
editados sobre o tema. Enfim, convm fazer um resumo dessas formas de explorao de
instalaes porturias.
1.2.2.1 Portos Organizados
A Lei dos Portos estabeleceu que Unio compete explorar, diretamente ou mediante concesso,
os portos organizados (art. 1, caput). Porto organizado aquele construdo e aparelhado para
atender s necessidades da navegao, da movimentao de passageiros ou da movimentao e
armazenagem de mercadorias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e operaes
porturias estejam sob a jurisdio de uma autoridade porturia (art. 1, 1, I).
Dessa forma, ser na rea do porto organizado em que sero realizadas as operaes porturias,
quais sejam, a de movimentao de passageiros ou a de movimentao ou armazenagem de
mercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquavirio, realizada no porto organizado
por operadores porturios (art. 1, 1, II).
Embora a Lei dos Portos preveja que os portos organizados sero explorados ou concedidos pela
Unio, h tambm, por fora da Lei 9.277/1996, a possibilidade de os portos organizados serem
delegados para Estados e Municpios, por meio de convnios.
Assim, h trs formas de explorao de portos organizados:
Descentralizao para pessoa jurdica da Administrao indireta federal (ex.: Companhia
Docas do Estado de So Paulo CODESP);
Delegao, por meio de convnio, a Estados e Municpios (ex.: convnio entre a Unio e o
Estado do Paran, por meio do qual foi delegada a este a administrao dos portos de
Paranagu e Antonina);
Delegao mediante contrato de concesso de servio pblico. Atualmente, h apenas uma
concesso para a iniciativa privada (para a Companhia Docas de Imbituba S.A.); contudo,
tal concesso anterior Lei dos Portos e Lei de Concesses, no tendo sido realizada nos
moldes da legislao atualmente vigente.
1.2.2.2 Terminais de Uso Pblico e Arrendamentos Porturios
A Lei dos Portos prev ainda que, dentro da rea do porto organizado, existiro instalaes porturias
que se destinam ao uso pblico (art. 4, 2, I, e 3). So os terminais de uso pblico, nos quais so
realizadas as operaes porturias de movimentao e armazenagem de cargas.
O responsvel por gerir essa instalao de uso pblico a administrao do porto. Esta, alis,
poder oper-la diretamente, pois ela j pr-qualificada por lei como operadora porturia (art.
9, 3, da Lei 8.630/1993). Contudo, como regra, a autoridade porturia transfere a explorao
dessa instalao para um sujeito privado, mediante a celebrao de um contrato de arrendamento,
sempre precedida de licitao pblica.
29

Em vista das prescries da Lei 8.630/1993, o contrato de arrendamento, apesar da denominao,
nada mais do que um contrato administrativo de concesso de servio pblico. Submete-se, portanto,

29
Vale destacar que, em alguns portos organizados, h terminais que no so arrendados para a iniciativa
privada. Trata-se de um terminal pblico, mas que qualquer operador pr-qualificado pode realizar,
pontualmente, operaes porturias em navios, conforme a necessidade e convenincia.

ao regime tpico dos contratos de concesso de servio pblico e legislao especfica sobre o
tema (ainda que de modo subsidirio).
1.2.2.3 Terminais de Uso Privativo
Alm das instalaes destinadas ao uso pblico, a Lei 8.630/1993 prev aquelas voltadas para o
uso privativo. So os terminais privativos (art. 1, 1, V), cujas modalidades esto previstas em
no art. 4, 2, II, da Lei dos Portos, quais sejam:
Terminal privativo de uso exclusivo, para movimentao de carga prpria;
Terminal privativo de uso misto, para movimentao de carga prpria e de terceiros;
Terminal de turismo, para movimentao de passageiros;
Estao de Transbordo de Cargas (ETC), situada fora do porto organizado, destinado a
operao de transbordo de cargas provenientes de navegao interior (art. 1, 1, VI).
30

Uma caracterstica comum aos terminais privativos consiste no fato de que sua explorao pelos
interessados ocorre por meio de autorizao, a qual ser emitida pela ANTAQ (art. 27, XII e XVII,
da Lei 10.233/2001).
A Lei dos Portos trouxe uma configurao peculiar ao instituto da autorizao. De acordo com tal
diploma, a autorizao consiste na delegao (art. 6, caput), feita mediante ato unilateral. Contudo,
a Lei 8.630/1993 dispe ainda, em seu art. 6, 1, que a autorizao ser formalizada mediante
contrato de adeso, o qual conter praticamente todas as clusulas tambm presentes nos contratos
de arrendamento.
Em relao aos terminais privativos, a principal questo diz respeito possibilidade ou no de os
terminais de uso misto poderem movimentar carga de terceiros de modo preponderante. Essa
discusso surgiu porque a Lei 8.630/1993 no trouxe qualquer limitao movimentao de carga
de terceiros em terminais privativos de uso misto.
Note-se que o dispositivo legal que possibilita a movimentao de cargas de terceiros em terminais
privativos (art. 4, 2, II, b) foi objeto, em agosto de 1993, de Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADI 929/DF), proposta pelo Partido Socialista Brasileiro, pelo Partido
Comunista do Brasil e pelo Partido Democrtico Trabalhista. Contudo, tal demanda ainda no foi
julgada. De todo modo, aps a edio da Lei dos Portos, algumas pessoas jurdicas obtiveram
autorizao para operar terminais de uso misto, sem que houvesse qualquer obrigao de
proporcionalidade ou preponderncia da carga prpria em relao carga de terceiros. o caso,
por exemplo, da Portonave S.A., da Itapo Terminais Porturios S.A. e da Embraport S.A.
Contudo, essa situao foi objeto de questionamentos judiciais por parte de terceiros, como se
pode ver na ADPF 139, ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal (STF) em abril de 2008.
Embora a ADPF 139 ainda no tenha sido julgada pelo STF, atualmente h uma definio de carga
de terceiros que estabelece limitaes. O Poder Executivo Federal editou o Decreto 6.620/2008, o
qual prescreveu que a movimentao de carga de terceiros nos terminais de uso misto dever ser
eventual e subsidiria (art. 2, X, e art. 35, II). Ressalte-se que a Resoluo 1.660/2010 da ANTAQ
acabou por seguir tal regulamentao e acrescentou os conceitos de operao eventual e
subsidiria e agregou novos elementos ao conceito de carga prpria.
1.2.2.4 Instalaes Porturias Pblicas de Pequeno Porte (IP4)
A Lei dos Portos, em seu art. 1, 1, VII, traz ainda outra instalao porturia voltada ao uso
pblico: a instalao porturia pblica de pequeno porte (IP4). Nos termos do dispositivo citado, a
IP4 aquela destinada s operaes porturias de movimentao de passageiros, de mercadorias
ou ambas, destinados ou provenientes do transporte de navegao interior (inciso introduzido

30
As ETCs, tal como as Instalaes Porturias Pblicas de Pequeno Porte (IP4), foram includas na Lei dos
Portos recentemente, pela Lei 11.518/2007.

pela MP 369/2007, posteriormente convertida em Lei 11.518/2007). O mesmo conceito indicado

pelo art. 2, II, da Resoluo ANTAQ 1.590/2010, a qual disciplina o tema. Como se pode perceber,
so instalaes porturias voltadas apenas para atender as necessidades da navegao interior.
A explorao da IP4 ocorrer por meio de autorizao, a ser formalizada mediante contrato de
adeso (art. 4, II, e art. 6, 1, da Lei dos Portos). A Lei 10.233/2001 tambm sujeita a construo e
explorao de IP4 prvia autorizao emitida pela ANTAQ (art. 14, III, h).
Ressalte-se, porm, que essa autorizao ser concedida apenas a Estados e Municpios, os quais
podero, mediante licitao, transferir essa atividade para a iniciativa privada (art. 4, 7, da Lei
8.630/1993).
1.2.3 Julgados Relevantes do Setor Porturio
Para se ter uma viso mais completa do ambiente regulatrio do setor porturio brasileiro, foram
feitas pesquisas jurisprudenciais. Assim, este Estudo descreveu as aes e julgados mais relevantes
do Supremo Tribunal Federal (STF), do Superior Tribunal de Justia (STJ), do Tribunal Superior do
Trabalho (TST), dos Tribunais Regionais Federais (TRF), dos Tribunais Regionais do Trabalho
(TRT) e do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Neste Sumrio Executivo, somente ser feita breve meno s aes e julgados de maior destaque,
sendo que sua descrio mais detalhada se encontra no diagnstico do marco regulatrio do setor.
1.2.3.1 Supremo Tribunal Federal
Dentre os casos avaliados ou sob avaliao do STF selecionados, os mais relevantes para o setor
porturio so, sem dvida, Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 929 e a Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 139, ambas ainda no julgadas. A sua
relevncia reside no apenas na matria tratada, mas tambm nos efeitos que possuem. Tanto a
ADI como a ADPF so mecanismos de provocar o controle concentrado de constitucionalidade,
possuindo efeitos contra todos e efeitos vinculantes. Convm fazer um resumo de ambas.
1.2.3.2 Ao Direta de Inconstitucionalidade 929/DF, Rel. Min. Nri da Silveira
O objetivo da ADI 929, ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro, pelo Partido Comunista do
Brasil e pelo Partido Democrtico Trabalhista em 26 de agosto de 1993, foi fazer com que o STF
declarasse a inconstitucionalidade de determinados dispositivos da Lei 8.630/1993. Trata-se de
uma ao de suma relevncia ao setor porturio, mas cujo mrito ainda no foi julgado. De
qualquer forma, preciso observar quais so as questes postas em debate neste caso.
Para os autores da ao, a Lei dos Portos traz em seu texto uma srie de normas incompatveis com
o ordenamento jurdico brasileiro. Alega-se que h dispositivos da Lei 8.630/1993 invlidas, por
violarem normas constitucionais que:
Definem os portos como servio pblico: para os autores da ao, as normas da Lei dos
Portos violadoras destes preceitos constitucionais seriam aquelas que: (i) permitem que
terminais de uso privativo possam movimentar carga de terceiros (art. 4, 2, II, b); (ii)
fazem da outorga de autorizao, permisso ou concesso para a explorao de servio
pblico um direito subjetivo de qualquer interessado (art. 6, 1 e 2); (iii) definem
portos organizados, que acabou por restringir a aplicabilidade de normas constitucionais
que dizem respeito aos portos (art. 1); e (iv) atribuem aos operadores porturios o exerccio
de atividades cuja natureza jurdica de servio pblico (art. 8 e 9);
Trazem proteo constitucional ao trabalho avulso: de acordo com os autores da ao, isto
se deve s atribuies do rgo Gestor de Mo de Obra do Trabalho Porturio Avulso
(OGMO) estabelecidas pela Lei dos Portos;
Dispositivos constitucionais sobre matrias diversas: neste quadrante, os autores apontam
normas da Lei 8.630/1993 que tratam sobre: (i) a funo jurisdicional (arts. 18, 19, 21 e 23);
(b) fixam tarifas pblicas (arts. 33, 1, e 52); (c) a criao de tributos, tal qual o Adicional

de Indenizao do Trabalhador Porturio Avulso (AITP) (art. 61); (d) a extenso dos frutos
negociao coletiva para categorias que dela no participaram (art. 56); e (e) a excluso dos
trabalhadores avulsos matriculados aps 31.12.1990 do registro profissional (art. 55,
pargrafo nico).
Os autores pediram ainda a suspenso, em carter liminar, da eficcia dos arts. 18, 75 e 76 da Lei
8.630/1993. Contudo, o STF indeferiu esse pedido, no tendo ainda julgado o mrito das demais
alegaes de inconstitucionalidade. Desde setembro de 2010, os autos se encontram com o relator.
31

1.2.3.3 Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental 139/DF, Rel. Min. Gilmar
Mendes
A Associao Brasileira dos Terminais de Contineres de Uso Pblico (ABRATEC), em 2 de abril
de 2008, props a ADPF 139 no STF. A ao tem por objetivo questionar a constitucionalidade de
atos e condutas praticadas pela ANTAQ.
Os autores da ao alegam que a ANTAQ havia permitido a instalao e operao de terminais
porturios de uso privativo misto sem carga prpria relevante. Conduta esta que, a seu ver,
culminaria na assimilao entre tais terminais e os terminais de uso pblico.
Alega a autora que a ANTAQ teria praticado atos de natureza concreta e normativa que
contrariam os preceitos constitucionais fundamentais atinentes aos servios pblicos porturios e
livre concorrncia.
32
Isto se deve ao fato de que, de acordo com a ABRATEC, a ANTAQ teria
permitido a instalao e operao de terminais porturios de uso privativo misto sem carga
prpria relevante. Tal conduta, a seu ver, culminaria na assimilao entre tais terminais e os
terminais de uso pblico.
Sendo assim, busca a autora da ADPF 139 fazer com que sejam declaradas as condies essenciais
para a interpretao e aplicao dos arts. 21, XII, f, 170, caput, pargrafo nico, IV, 173 e 175 da
Constituio. Esses so dispositivos que, segundo a ABRATEC, se coordenam para estabelecer a
obrigatoriedade, a abrangncia e a necessidade de preservao da prestao de servios porturios
sob o regime de direito pblico, delegveis apenas mediante prvia licitao.
O propsito da ADPF 139 fazer com que o STF interprete estes dispositivos constitucionais que,
de acordo com a ABRATEC, teriam sido violados pela ANTAQ, a fim de que as operaes de
movimentao e armazenagem de cargas de terceiros sejam realizadas primordialmente por meio
das instalaes de uso pblico e, em carter eventual, pelas de uso privativo.
Em 31 de agosto de 2010, o STF admitiu a interveno no processo, na qualidade de amicus curiae
das seguintes sociedades:
33
(i) Empresa Brasileira de Terminais Porturios S.A. (EMBRAPORT); (ii)
Terminais Porturios de Navegantes (PORTONAVE S.A); (iii) Associao Brasileira da
Infraestrutura e Indstrias de Base (ABDIB); (iv) Itapo Terminais Porturios S.A.; (v) Empresa de
Revitalizao do Porto de Manaus Ltda.; e (vi) LLX Logstica S.A. Ademais, o relator determinou,
no mesmo despacho, o encaminhamento dos autos ao Procurador-Geral da Repblica, no tendo
mais havido qualquer andamento desde ento (informaes obtidas em 9 de setembro de 2011, no
stio eletrnico do STF).

31
De acordo com informaes obtidas no site do STF, em 9 de setembro de 2011, os autos esto com o relator
desde em 8 de setembro de 2010.
32
Tais atos da ANTAQ, segundo a autora, consistem em: (i) a outorga de autorizaes sem a observncia dos
preceitos constitucionais; (ii) a ausncia de fiscalizao do cumprimento dos requisitos em relao a
terminais j autorizados; e (iii) a promoo de processo administrativo destinado edio de ato normativo
que extinguir a exigncia de que os terminais de uso privativo misto movimentem carga prpria
(equiparando-os a terminais pblicos, s que sem deles exigir a submisso a prvia licitao).
33
O instituto do amicus curiae tem por objetivo viabilizar a participao, em processo judicial, de indivduos
interessados que possam vir a ser afetados pela deciso, nos casos em que se tratar de ao cujo objeto o
controle concentrado de constitucionalidade.

1.2.3.4 Superior Tribunal de Justia

Dentre as decises proferidas pelo STJ sobre o setor porturio, foram selecionados 6 (seis) julgados
de maior relevncia para este Estudo. Trata-se do Recurso de Agravo no Mandado de Segurana
6.803, dos Recursos Especiais 638.362, 593.624, 142.329, 201.099 e 975.757. O STJ, nestas ocasies, se
manifestou sobre temas variados, tais como o da natureza da tarifa porturia; o da prevalncia de
contrato, acordo ou conveno coletiva de trabalho face legislao aplicvel ao trabalho
porturio; e o das hipteses em que se faz necessria a contratao de trabalhador porturio
cadastrado e registrado no OGMO.
Desses julgados, vale destacar o REsp 593.624/RS, o qual julgou no ser possvel obrigar terminal
de uso privativo a se utilizar de trabalhador porturio registrado no OGMO.
1.2.3.5 Tribunal Superior do Trabalho
Com relao s decises j proferidas pelo TST em matria de trabalho porturio, foram
selecionadas as 4 (quatro) decises mais relevantes sobre o tema. Tratam-se do Recurso Ordinrio
em Dissdio Coletivo 20.174 e dos Recursos de Revista 170.900, 39.600 e 156.400.
Os temas objeto dos julgados do TST que foram selecionados dizem respeito aos seguintes pontos:
contratao de trabalhadores sem registro no OGMO; impossibilidade de configurao de relao
de emprego entre entes da Administrao Pblica e trabalhador porturio avulso; o da prescrio
dos crditos trabalhistas; e o da impossibilidade de instituio de categoria diferenciada via
instrumento coletivo de trabalho.
Dos julgados analisados, o mais interessante o Recurso Ordinrio em Dissdio Coletivo 20.174.
Aqui, o TST decidiu que os operadores porturios se pretenderem contratar trabalhadores que
exeram a funo de capatazia e bloco no esto obrigados buscar os trabalhadores registrados
no OGMO. A exclusividade reside apenas em relao s demais funes (estiva, vigilncia etc.).
Contudo, em funo da Conveno OIT 137, os operadores devero dar preferncia aos
trabalhadores (que atuem na funo de capatazia e bloco) registrados no OGMO.
1.2.3.6 Tribunais Regionais Federais
Em meio anlise das decises destes tribunais, foram selecionadas 3 (trs) julgados. Tratam-se do
Recurso de Agravo 2008.01.00.0407109 (TRF 1 Regio), Recurso de Agravo 2001.10.20.10192463
(TRF 2 Regio) e a Remessa Ex Offcio em Mandado de Segurana 2004.50.01.0014859 (TRF 2
Regio).
As decises foram objeto de anlise, assentaram que:
A Lei 8.630/1993 no obriga os titulares de instalaes porturias de uso privativo a
contratarem trabalhadores avulsos cadastrados e registrados no OGMO. Como se pode
perceber, tal julgado est de acordo com a posio do STJ a esse respeito;
Somente a contratao de capatazes independe do cumprimento do requisito de o
trabalhador estar registrado no OGMO;
Os titulares de instalaes porturias, mesmo que situadas dentro da rea do porto
organizado, no esto obrigados a contratar trabalhadores diretamente com o OGMO,
podendo estes agentes contratar os seus trabalhadores por intermdio do sindicato da
categoria.
1.2.3.7 Tribunais Regionais do Trabalho
Tambm aqui foram selecionados 3 (trs) julgados: Recurso Ordinrio 0005600-58.1996.5.04.0922
(TRT 4 Regio); Recurso Ordinrio 0038800-83.2001.5.04.0921 (TRT 4 Regio), Recurso Ordinrio
0005409-81.2010.5.12.0022 (TRT 12 Regio).
Os TRTs, nestas ocasies, manifestaram-se, respectivamente, sobre a inexistncia de configurao
de vnculo empregatcio com trabalhador porturio avulso; a inscrio no cadastro do trabalhador

porturio avulso do trabalhador admitido como integrante da fora supletiva aps a edio da Lei
dos Portos; e a improcedncia no pagamento de horas extras aos trabalhadores porturios avulsos.
1.2.3.8 Tribunal de Contas da Unio
O TCU constantemente chamado a se pronunciar em casos que envolvem o setor porturio.
Desses julgados, alguns tm uma relevncia maior, em funo da matria nele abordada. Cinco
foram os julgados mencionados: Acrdo 1.016/2010, Acrdo 554/2011, Acrdo 1.904/2009,
Acrdo 1.317/2009 e Acrdo 2.896/2009, todos do Plenrio.
Dentre eles, vale destacar 3 (trs) acrdos em particular: o Acrdo 1.904/2009, Acrdo
2.896/2009 e o Acrdo 554/2011. Os dois primeiros consistem em auditorias operacionais; o
ltimo aborda a questo entre terminais pblicos e terminais privativos de uso misto.

Acrdo 1.904/2009 Plenrio, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues
Este acrdo foi objeto de uma auditoria operacional realizada para avaliar a expanso e o
desenvolvimento do setor porturio martimo brasileiro.
A auditoria tomou como base para anlise o planejamento do setor porturio. Para a obteno dos
resultados, os estudos focaram nas estratgias, nacionais e locais, do planejamento do setor e na
sade financeira das Administraes Porturias.
Foi apontada uma srie de problemas.
No que tange s estratgias nacionais e locais, verificou-se que h: (i) uma falta de integrao das
polticas nacionais para os diversos modais de transporte; (ii) a ausncia de uma poltica
nacional positivada; e (iii) a ausncia de um Plano Geral de Outorga (PGO).
Com relao questo da sade financeira, constatou-se que o resultado do fluxo de caixa das
administraes porturias analisadas foi negativo. Foram apontadas duas causas para este quadro:
(i) deficincias de governana corporativa e (ii) ruptura abrupta do modelo de explorao
porturia ocorrido com a Lei 8.630/1993.
O TCU buscou alterar este cenrio mediante a adoo de uma srie de medidas que deveriam ser
tomadas pelo Ministrio dos Transportes, pela SEP e pela ANTAQ.

Acrdo 2.896/2009 Plenrio, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues
Este Acrdo fruto de uma auditoria operacional cujo objeto era, especificamente, o modelo
vigente para o arrendamento de reas e instalaes porturias, incluindo a percepo que deles
possuem as autoridades porturias, as agncias reguladoras e os operadores porturios.
O TCU constatou, no caso, uma ausncia de acompanhamento e regulao de preos praticados
pelos arrendatrios, seja por parte das autoridades porturias, seja por parte da Agncia
reguladora. Como forma de coibir esta deficincia, o TCU determinou, dentre outras coisas, a
tomada de providncias pela ANTAQ, a fim de que tais servios sejam regulados e
supervisionados de forma adequada.
Acrdo 554/2011 Plenrio, Rel. Min. Raimundo Carreiro
A questo posta em debate, neste caso, bastante semelhante quela discutida na ADPF 139, qual
seja, a da possibilidade ou no de movimentao preponderante de carga de terceiros nos
O TCU, nesta ocasio, entendeu que a legislao aplicvel deve ser interpretada no sentido de
viabilizar a movimentao de carga de terceiros to somente de forma subsidiria nestes terminais.
Contudo, antes de tomar uma deciso definitiva, o rgo determinou que a ANTAQ, a SEP e a
Casa Civil se manifestassem sobre o tema, bem como as empresas citadas.

1.2.4 Regime Jurdico Atual das Hidrovias

A hidrovia uma via navegvel. Trata-se, pois, de uma forma de utilizao de bem pblico: a
gua. Assim, o primeiro dispositivo constitucional que merece destaque art. 20, III, o qual atribui
Unio o domnio sobre os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio,
ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a
territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.
Alm disso, o art. 26, I, prev, como bens dos Estados, as guas superficiais ou subterrneas,
fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de
obras da Unio. Ainda em relao s guas, a Constituio estabeleceu competir Unio
instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de
direitos de seu uso (art. 21, XIX). Isso foi feito por meio da Lei 9.433/1997, a Lei de guas.
Dessa forma, a competncia para manter e explorar uma hidrovia depender da propriedade da
gua: Unio ou Estado.
Um aspecto relacionado s hidrovias consiste na titularidade da Unio para explorar diretamente,
ou mediante concesso, permisso ou autorizao, os servios de transporte aquavirio entre
portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio
(art. 21, XII, d). Ainda, compete privativamente a ela legislar sobre regime dos portos, navegao
lacustre, fluvial e martima (art. 22, X).
Outro dispositivo constitucional relevante em relao s hidrovias consiste no art. 21, XXI, o qual
atribui Unio a competncia para estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de
viao. Nesse sentido, vale destacar que, recentemente, a Unio exercitou essa competncia,
editando a Lei 12.379/2011 (Novo SNV), o que ser analisado frente.
1.2.4.1 Hidrovias, Uso Mltiplo das guas e o Sistema Virio Nacional
De acordo com a Lei de guas (Lei 9.433/1997), um dos fundamentos da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos consiste justamente em possibilitar o uso mltiplo das guas. Nesse sentido,
inclui, dentre os seus objetivos, a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o
transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel. De igual modo, o Cdigo de
guas (Decreto 24.643/1934) garante que o uso das guas dever ser realizado sem prejuzo da
navegao.
Dessa forma, sendo a hidrovia uma forma de uso das guas para fins de transporte, isto , sendo
ela uma infraestrutura de transporte aquavirio, est inserida no Sistema Nacional de Viao
(SNV).
O SNV constitudo pela infraestrutura fsica e operacional dos diversos modais de transporte de
pessoas e bens e composto pelo Sistema Federal de Viao (SFV) e pelos sistemas virios dos
Estados, Distrito Federal e Municpios.
Especificamente em relao ao SFV, nos termos da Lei 12.379/2011, ele consiste em: (i) assegurar a
unidade nacional e a integrao regional; (ii) garantir a malha viria estratgica necessria
segurana nacional; (iii) promover a integrao fsica com os sistemas virios dos pases limtrofes;
(iv) atender aos grandes fluxos de mercadorias em regime de eficincia, por meio de corredores
estratgicos de exportao e abastecimento; e (v) prover meios e facilidades para o transporte, em
mbito interestadual e internacional.
O SFV formado por 4 (quatro) subsistemas: o rodovirio, o ferrovirio, o aquavirio e o
aerovirio. Especificamente em relao ao Subsistema Aquavirio Federal, o Novo SNV dispe que
ele composto, alm de portos martimos e fluviais, por (i) vias navegveis, (ii) eclusas e outros
dispositivos de transposio de nvel, (iii) interligaes aquavirias de bacias hidrogrficas e (iv)
facilidades, instalaes e estruturas destinadas operao e segurana da navegao aquaviria.

Vale ressaltar que o Novo SNV deveria ter revogado a Lei 5.917/1973 (Antigo SNV). Contudo,
tanto o art. 45, que trataria da revogao expressa de diversos atos normativos, dentre eles o
Antigo SNV, quanto os anexos do Novo SNV nos quais , em verdade, estruturado o SNV, por
meio da descrio de todas as vias, sejam elas rodovirias, ferrovirias ou aquavirias, e demais
infraestruturas, como os portos, que o compem foram vetados. Desse modo, permanece vigente
o Anexo do Antigo SNV, o qual arrola as vias navegveis interiores.
1.2.4.2 A Administrao de Hidrovias e a Possibilidade de Concesso
A competncia legal para a administrao dessa infraestrutura, nos termos da Lei 10.233/2001, em
mbito federal, do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), a quem
cabe implementar, na sua rea de atuao, a poltica formulada para a administrao do SFV, o que
compreende a sua operao, manuteno ou reposio, adequao de capacidade, e ampliao.
Na sua rea de atuao, esto includas as vias navegveis.
Ainda, a Lei 10.233/2001 prev que lhe cabe administrar, diretamente ou por meio de convnios
de delegao ou cooperao, os programas de operao, manuteno, conservao, restaurao e
reposio de vias navegveis.
Nesse contexto, o DNIT celebrou com a Companhia Docas do Maranho (CODOMAR), o
Convnio n 007/2008-DAQ-DNIT, tendo por objeto o apoio tcnico e financeiro para a gesto das
hidrovias e dos portos interiores nacionais. Assim, os servios de infraestrutura porturios e
hidrovirios de competncia do DNIT passaram a ser executados pela CODOMAR, por meio das
Administraes Hidrovirias (AHs) a ela vinculadas por fora do referido convnio,
34
at que o
DNIT reunisse todas as condies de realiz-los.
importante destacar que, embora a administrao de hidrovias seja executada por meio de
entidades da Administrao Pblica federal, no est vedada a sua concesso a pessoas privadas
no integrantes do Poder Pblico.
A Lei 9.074/1995, sujeita ao regime de concesso ou, quando couber, de permisso, a explorao
de vias federais e de obras ou servios federais de barragens, contenes, eclusas e diques,
explorao e servios estes precedidos ou no da execuo de obras pblicas.
Alm disso, a prpria Lei 10.233/2001 prescreve que ser realizada por meio de concesso a
explorao de infraestrutura de transporte pblico, precedida ou no de obra pblica, alm de
dispor depender de concesso a explorao das vias navegveis que compem a infraestrutura do
SNV.
1.2.5 Temas Ancilares ao Marco Regulatrio do Setor Porturio Brasileiro
1.2.5.1 Trabalho Porturio
De acordo com o Manual do trabalho porturio e ementrio, publicao do Ministrio do
Trabalho, a operao porturia abrange um complexo de tarefas, dentre as quais, a movimentao
manual de mercadorias e sua conferncia. Sendo assim, pode ser entendido como trabalho
porturio toda a energia humana despendida na realizao de cada uma das referidas tarefas.
35

34
Foram descentralizados CODOMAR os servios de infraestrutura porturia e hidroviria prestados pelo
DNIT nas hidrovias da Amaznia Ocidental (AHIMOC), da Amaznia Oriental (AHIMOR), do Nordeste
(AHINOR), do Tocantins e Araguaia (AHITAR), do So Francisco (AHSFRA), do Paran (AHRANA), do
Paraguai (AHIPAR) e do Sul (AHSUL), bem como nos portos fluviais que as integram. Tal descentralizao
se deu mediante a transferncia, do DNIT para a CODOMAR, da execuo das atividades de administrao
das hidrovias e dos portos fluviais, bem como na cesso de uso de bens integrantes do patrimnio do
Ministrio dos Transportes e DNIT afetados s atividades.
35
BRASIL, Ministrio do Trabalho e Emprego. Manual do trabalho porturio e ementrio. Braslia:
Secretaria de Inspeo do Trabalho, 2001, p. 27.

Segundo a Lei dos Portos (art. 57, 3), os trabalhadores porturios podem realizar as seguintes
funes: (i) capatazia; (ii) estiva; (iii) conferncia de carga; (iv) conserto de carga; (v) vigilncia de
embarcaes; (vi) bloco.
Alguns princpios devem, entretanto, nortear todas as modalidades de trabalho porturio,
notadamente: (i) princpio negocial; (ii) princpio publicista; (iii) princpio da restrio do trabalho;
(iv) princpio da equidade; (v) princpio da multifuncionalidade.
Em relao s modalidades de trabalho porturio, a Lei dos Portos, em seu art. 26, caput,
estabeleceu duas formas de trabalho porturio: o trabalho porturio avulso (TPA) e o trabalho
porturio com vnculo empregatcio, por prazo indeterminado.
Os trabalhadores porturios avulsos so aqueles que prestam os seus servios, sem vnculo
empregatcio, quando requisitados pelos operadores porturios junto ao rgo Gestor de Mo-de-
Obra (OGMO). Vale destacar que eles podero ser registrados ou apenas cadastrados no OGMO.
Por sua vez, os trabalhadores contratados a prazo indeterminado so aqueles que mantm vnculo
empregatcio com os operadores porturios. Para a contratao de mo-de-obra por prazo
indeterminado, os operadores devero dar preferncia aos trabalhadores porturios avulsos
registrados no OGMO. Nessa hiptese, uma vez contratado, o trabalhador no perde seu registro;
porm, ele no entra na escala do trabalho porturio avulso.
Ressalte-se que a Constituio de 1988, em seu art. 7, XXXIV, conferiu tratamento isonmico aos
trabalhadores porturios avulsos e com vnculo empregatcio. Ou seja, o fato de os TPAs no
possurem vnculo empregatcio com os operadores porturios no implica dizer que eles no so
titulares de direitos sociais, tais como direito a frias, dcimo terceiro salrio, dentre outros.
Por fim, deve-se destacar o papel do OGMO, uma das inovaes trazidas da Lei 8.630/1993, que
tem como funo precpua gerenciar o trabalho desempenhado pelos trabalhadores porturios no
mbito do porto organizado, afastando a exclusividade do sindicato na gesto do trabalho
porturio. O OGMO tem natureza de pessoa jurdica de direito privado reputada de utilidade
pblica e sem fins lucrativos e tem suas competncias devidamente elencadas na Lei dos Portos.
1.2.5.2 Portos Secos
Os portos secos (denominados tambm de Estao Aduaneira Interior EADI ou de Centro
Logstico Industrial Aduaneiro - CLIA) desenvolvem um papel primordial economia e gesto
aduaneira brasileira. Ao servirem como centros de entrada e sada de mercadorias do territrio
nacional, esses estabelecimentos viabilizam, sob a perspectiva tributria, a fiscalizao e o
recolhimento dos tributos decorrentes de importaes e exportaes (desembarao aduaneiro) e,
sob a perspectiva logstica, a realizao de operaes de comrcio exterior atravs de transportes
terrestres ou mesmo martimos.
O regime jurdico dos portos secos pode ser dividido em trs momentos distintos: (i) regime de
autorizao, existente at a promulgao da Lei 9.074/1995; (ii) regime de concesso ou permisso
de servio pblico, que passou a vigorar aps a promulgao da Lei 9.074/1995; e (iii) regime de
licenciamento por ato vinculado da Administrao Pblica. Ressalte-se que, nesse ltimo caso, tal
regime durou por curto espao de tempo (cerca de quatro meses), que foi o tempo de vigncia da
MP 320/2006.
A autorizao e a transformao da atividade em servio pblico
At o trmino do primeiro semestre de 1995, os servios prestados pelos portos secos (ou pelas
Estaes Aduaneiras Interiores EADIs, conforme terminologia empregada poca) eram
considerados como uma atividade econmica, razo pela qual a sua explorao direta por

qualquer particular era permitida sempre que se obtivesse uma simples autorizao de
funcionamento perante a Secretaria da Receita Federal.
36

Com o advento da Lei Federal 9.074, de 7 de julho de 1995, o cenrio regulatrio mudou
profundamente. As estaes aduaneiras e os outros terminais alfandegados de uso pblico, no
instalados em reas de portos ou aeroportos (entre os quais se incluam as EADIs), foram definidos
como servios pblicos, e ficaram sujeitos, daquele momento em diante, ao regime de concesso ou
permisso, mediante prvia licitao a ser realizada pela Receita Federal.
Esse , com algumas modificaes, o regime jurdico atualmente vigente. Alis, de acordo com o
Decreto 6.759/2009 (art. 12, pargrafo nico), quando o imvel for de propriedade da Unio, o
regime de explorao da atividade ser por meio de concesso. Por outro lado, se o imvel for de
propriedade privada, a explorao ser feita mediante permisso.
Note-se que, a Lei 9.074/1995 foi modificada pela Lei 10.684/2003, a qual deu nova redao ao art.
1, 2 e 3, da Lei 9.074/1995. O 2 do art. 1 passou a fixar o prazo de 25 (vinte e cinco) anos,
prorrogveis por mais 10 (dez) anos, para a outorga de portos secos. J o 3 do art. 1 passou a ter
a seguinte redao: Ao trmino do prazo as atuais concesses e permisses, mencionadas no 2,
includas as anteriores Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, sero prorrogadas pelo prazo
previsto no 2.
Vale destacar que essa modificao gerou, na prtica, uma srie de problemas concretos. Isso
porque, como o prazo de diversos contratos venceriam dias antes da entrada em vigor da Lei
10.684/2003, os titulares desses recintos ajuizaram diversas demandas judiciais com a finalidade
de obter uma prorrogao desses ajustes. Em virtude disso, h, atualmente, uma srie de portos
secos que atuam com base em liminares obtidas perante o Poder Judicirio.
O regime dos CLIAs
A fim de resolver os problemas existentes, o Poder Executivo editou a MP 320/2006, a qual
proporcionou uma perspectiva absolutamente nova regulamentao dos portos secos. Com o
incio da sua vigncia, o modelo de concesso ou permisso, mediante prvia licitao, foi abolido
(ainda que temporariamente), dando espao a um regime de direito privado de explorao da
atividade de porto seco (ou CLIA, conforme foram denominados pelo referido instrumento
normativo).
De acordo com as regras desse novo regime, os CLIAs seriam explorados pelos particulares
atravs da obteno de uma licena de funcionamento, que seria emitida pela Receita Federal com
base nos parmetros dispostos nas Portarias SRF 967/2006 e 969/2006 (alm da prpria MP
320/2006). Vale dizer: uma vez comprovado pelo particular o cumprimento desses parmetros, a
Receita Federal estaria ento obrigada (vinculada), nos termos da lei, a expedir a licena.
Diante desse novo regime, diversas empresas protocolaram pedidos de CLIA perante a Receita
Federal, seja para explor-los de forma originria, seja para converter suas antigas
concesses/permisses de porto seco em licenciamento (regime de direito privado). Ocorre que a
MP 320/2006 no foi convertida em lei, nem as relaes jurdicas que se aperfeioaram durante a
sua vigncia foram regulamentadas pelo Congresso Nacional, razo pela qual passou a prevalecer
a determinao constitucional de que essas relaes jurdicas permaneceriam reguladas pela MP
320/2006 e pela regulamentao infralegal dela decorrente.
Esse fato provocou um srio problema na identificao do regime jurdico aplicvel a cada porto
seco. No apenas porque abriu espao para uma sequncia de aes judiciais que passaram a
questionar o que se entenderia por relao jurdica apta a ser preservada sob o regime da MP

36
Atualmente, a antiga Secretaria da Receita Federal denomina-se Receita Federal do Brasil. Dessa forma,
a expresso Receita Federal ser utilizada para fazer meno a este rgo do Ministrio da Fazenda, o
qual, dentre outras incumbncias, competente para conceder ou permitir a explorao de portos secos.

320/2006,
37
como tambm permitiu que atualmente existissem (como de fato existem) recintos
alfandegados que operam sob o regime de CLIA (mediante mero licenciamento, sem imposio de
preceitos tpicos dos servios pblicos), enquanto outros, que no conseguiram obter a licena de
CLIA em tempo hbil, operam sob o regime de concesso ou permisso, subordinados, portanto,
aos princpios tpicos de direito pblico.
1.2.5.3 Licenciamento Ambiental em Matria Porturia: Competncia e Prazos
A Lei Federal 6.938/1981 (Poltica Nacional do Meio Ambiente ou PNMA) determina que a
construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades considerados
efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, submetam-se a prvio licenciamento perante do rgo ambiental
competente, o qual estabelecer as condies, restries e medidas de fiscalizao do
empreendimento.
Com fundamento no Decreto 99.274/1990,
38
o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA)
publicou a Resoluo 237/1997 que detalha critrios e procedimentos para o licenciamento
ambiental. O Anexo I dessa Resoluo traz rol exemplificativo de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras que devem se sujeitar ao licenciamento ambiental. Dentre as atividades
listadas no anexo esto as marinas e portos, os terminais de minrio, petrleo e derivados e
produtos qumicos, e as atividades de dragagem e derrocamentos em corpos dgua.
O procedimento de licenciamento ambiental compreende a elaborao de documentos, projetos e
estudos ambientais pelo empreendedor, a serem submetidos anlise e aprovao do rgo
ambiental competente. As atividades que causam significativo impacto ambiental, elencadas de
forma no exaustiva na Resoluo CONAMA 01/1986, sujeitam-se elaborao de Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA), referidos
conjuntamente como EIA/RIMA. Os portos e os terminais de minrio, petrleo e produtos
qumicos esto entre as atividades expressamente citadas pela Resoluo CONAMA 01/1986.
A PNMA, integralmente recepcionada pela ordem constitucional de 1988, determina que o
licenciamento ambiental seja realizado pelo rgo estadual competente e, de forma supletiva, pelo
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Nos termos do
art. 10, 2, ao CONAMA compete prever os casos e prazos nos quais o licenciamento ambiental
depender de homologao do IBAMA.
O Decreto 99.274/1990, por sua vez, estabelece no art. 19, 5, que nos casos de competncia
federal, o IBAMA dever expedir as licenas ambientais aps considerar o exame tcnico
conduzido pelos rgos estaduais e municipais de controle da poluio.
Por sua vez, a Resoluo CONAMA 237/1997 detalha a competncia dos rgos ambientais para
realizao do licenciamento. Dentre os critrios que determinam a competncia IBAMA, para o
licenciamento ambiental de atividades com significativo impacto ambiental no mbito nacional ou
regional est a localizao do empreendimento no mar territorial, na plataforma continental ou na
zona econmica exclusiva.

37
Conforme ser mais bem explicado adiante, a divergncia sobre o conceito de relao jurdica paira
sobre a viso de que o mero protocolo do pedido de CLIA, realizado sob a vigncia da MP 320/2006, sem
que houvesse manifestao da Receita Federal, no seria apto a constituir relao efetiva entre particular e
estado. Tal relao (e, portanto, a preservao de seus efeitos nos termos da Constituio Federal) apenas se
aperfeioaria com o protocolo seguido de deciso de emisso de licena pelo poder pblico, sendo ambos
realizados necessariamente durante a vigncia da MP 320/2006.
38
Art. 7 Compete ao CONAMA:
I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva
ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e
supervisionada pelo referido Instituto (Redao dada pelo Decreto 3.942/2001).

Contudo, diante das diversas dvidas prticas acerca do licenciamento ambiental em matria
porturia, o Parecer Tcnico 035/2011-COPAH/CGTMO/DILIC/IBAMA (PT IBAMA 035/2011),
datado de 22 de julho de 2011, de lavra da Coordenao de Portos, Aeroportos e Hidrovias
(COPAH), vinculada Diretoria de Licenciamento Ambiental (DILIC) do IBAMA, recomenda que
o licenciamento ambiental seja realizado do seguinte modo:
Portos organizados: licenciamento realizado por rgo federal;
Terminais privativos situados na rea do porto organizado: licenciamento ambiental
realizado pelo rgo estadual;
Terminais privativos situados fora da rea do porto organizado cuja construo se justifica
em funo da necessidade de escoar carga prpria proveniente de outras unidades da
federao: licenciamento ambiental pelo rgo federal;
Outros terminais privativos situados fora da rea do porto organizado: anlise de
competncia caso a caso, sendo que os empreendimentos com significativo impacto
ambiental nacional ou regional seriam licenciados pelo rgo federal.
Por fim, no que se refere aos prazos para anlise do licenciamento ambiental, a Resoluo
CONAMA 237/1997 dispe que podero ser diferenciados de acordo com cada categoria de
licena ambiental. Contudo, estabelece o limite mximo de 6 (seis) meses a contar do protocolo do
requerimento de cada modalidade de licena ambiental (licena prvia, licena de instalao e
licena de operao) at seu deferimento ou indeferimento pelo rgo ambiental. Nos casos em
que a legislao determinar a realizao de EIA/RIMA e/ou audincia pblica, o prazo mximo
de anlise estendido para 12 (doze) meses (no caso da licena prvia).
Tabela 3 - Prazo para Licenciamento Ambiental
Prazos para Licenciamento Ambiental
Licena Prvia
- 12 (doze) meses, se houver a necessidade de
EIA/RIMA e/ou audincia pblica.
- 6 (seis) meses, nas demais hipteses.
Licena de Instalao - 6 (seis) meses.
Licena de Operao - 6 (seis) meses.
1.2.6 Questes Crticas
Aps o detalhamento do regime jurdico do setor porturio (acima resumida), foi feita uma anlise
crtica, com base na doutrina e jurisprudncia, bem como nas informaes colhidas nas inmeras
entrevistas realizadas na etapa de diagnstico.
No sentido de estruturar as anlises, foram dividas duas classes de questes crticas sobre o setor
porturio: gerais isto , da legislao como um todo (questes 1 a 4) e especficas, por espcie de
instalao porturia. De igual modo, importante destacar que tambm h questes crticas
referentes ao setor hidrovirio, bem como ao trabalho porturio, portos secos e aspectos
ambientais. Essas questes esto arroladas aps a enunciao das questes crticas do setor
porturio.
Questo Crtica 1 Aspectos gerais sobre o marco regulatrio do setor porturio
No h clareza conceitual na Lei dos Portos, gerando insegurana na sua aplicao.

A Lei 8.630/1993 surgiu num momento importante para o setor porturio, promovendo mudanas
relevantes em relao ao regime anterior. Contudo, diversos conceitos carecem de maior clareza.
Em primeiro lugar, no h clareza quanto diferena entre porto organizado e as demais
instalaes porturias. O conceito de porto organizado , em certa medida, circular: porto
organizado aquele administrado pela autoridade porturia; j a autoridade porturia aquela
que administra o porto organizado. Apenas por meio de um esforo de interpretao que se
mostra possvel diferenciar as figuras.
Outro ponto que mostra essa falta de clareza consiste na ausncia de delimitao clara quanto s
atividades porturias que so consideradas como servios pblicos daquelas que no so. Isso
gerou, em ltima anlise, a discusso atualmente existente entre terminais pblicos e privativos.
Frise-se que, se a Lei dos Portos tivesse sido clara a esse respeito, seria possvel questionar a
constitucionalidade da delimitao por ela realizada. Porm, a atuao dos rgos e entes
administrativos no seria contestada; no se questionaria a validade das autorizaes emitidas pela
ANTAQ em face da Lei dos Portos, mas sim a constitucionalidade da delimitao por ela realizada.
A falta de clareza pode ser demonstrada tambm em relao aos terminais de passageiros e ETC,
os quais so objeto de autorizao (pois so terminais privativos). Justamente por serem objeto de
autorizao, possvel dizer que neles no so prestados servios pblicos e, por consequncia,
no h que se falar em concesso ou permisso (e, tampouco, de licitao pblica). Porm, tendo
em vista que as atividades nele realizadas so voltadas aos administrados em geral, possvel
argumentar que neles so prestados servios pblicos. Logo, sua delegao deveria ocorrer
mediante concesso ou permisso, sempre precedida de licitao (salvo se configurada
inexigibilidade de licitao).
No setor de telecomunicaes, por exemplo, h maior clareza. A Lei 9.472/1997, a Lei Geral das
Telecomunicaes (LGT), qualifica determinados servios como sendo pblicos (como o caso da
telefonia fixa que resulta da infraestrutura j existente), enquanto outros so qualificados como
atividades privadas reguladas, a serem exploradas majoritariamente sob o regime de direito
privado (ex.: telefonia mvel). Alis, foi questionada, no STF, a constitucionalidade dessa
possibilidade de exercer atividades de telecomunicaes em regime de direito privado, mediante
autorizao. Na ocasio, em sede liminar (ou seja, em carter no definitivo), o STF decidiu, por
maioria (o relator, Min. Marco Aurlio, entendia inconstitucional), que no havia
inconstitucionalidade nessa medida (vide ADI 1.668).
39

Note-se que a ausncia de clareza leva, em ltima anlise, insegurana jurdica. Com efeito, se os
conceitos no so claros na lei, os diversos rgos (administrativos e judiciais) podem aplic-lo a
partir de uma interpretao mais ou menos elstica, conforme seja o entendimento de cada rgo
ou entidade.
Em virtude disso, surge um grande espao para a edio de normas infralegais destinadas a
preencher, por vezes de modo ilegtimo, esse vazio legal. o caso de algumas disposies do
Decreto 6.620/2008 e de diversas Resolues da ANTAQ. No setor de energia eltrica, por
exemplo, h um regime legal mais intenso do que o porturio. Isto , h mais normas legais
estabelecendo os parmetros para o exerccio das atividades de energia eltrica. H diversas leis
estabelecendo limites atividade normativa infralegal da Administrao Pblica federal. Como
exemplo, pode-se citar as Leis 9.074/1995, 9.427/1996, 9.648/1998, 10.438/2002 e 10.848/2004.

39
No voto que abriu a divergncia quanto a esse aspecto, o Min. Nelson Jobim fundamentou seu voto apenas
asseverando que no via inconstitucionalidade alguma na concorrncia de regimes pblico e privado na
prestao dos servios de telecomunicaes. J o Min. Carlos Velloso entendeu que a questo mais tcnica,
e essa tecnicalidade no interfere com a constitucionalidade ou no da norma (ADI 1.668).


H grande profuso de normas infralegais sobre a atividade porturia, as quais disciplinam temas que
deveriam ser previstos em lei, gerando insegurana jurdica.
H tambm uma grande profuso de atos administrativos que introduzem normas que deveriam
constar na lei. Assim, o Decreto 6.620/2008 define o que carga prpria e de terceiros, algo
fundamental para a deciso da iniciativa privada em investir num terminal privativo. No se trata,
aqui, de criticar o conceito adotado no Decreto de carga prpria e de terceiros; no esse o
problema aqui apontado. O que se pretende destacar que tal matria, dada a sua importncia
(pois define, em verdade, as possibilidades de atuao por meio de um terminal privativo de uso
misto) deveria ser disciplinada por lei. No se discute o mrito da norma, mas sim sua forma.
H ainda outros exemplos. Pode-se citar o art. 26 da Resoluo 1.660/2010 da ANTAQ, o qual, sem
qualquer base em lei, traz um conceito de carga prpria diverso quando o projeto for apoiado pela
SUDAM, SUDENE e SUDECO, desde que nas suas respectivas reas de atuao. Ou ainda, o art.
31 da mesma Resoluo, que cria um poder unilateral para a ANTAQ (sem base legal) de
determinar a utilizao, pelos operadores de terminais privativos, dos trabalhadores porturios
registrados no OGMO, caso a Agncia verifique a ocorrncia de precarizao de mo-de-obra ou
potencial conflito concorrencial.
De igual modo, a regulao existente sobre terminais de passageiros e ETC consta, basicamente,
nas Resolues da ANTAQ (Resoluo 1.556/2009 e Resoluo 1.555/2009, respectivamente). A
Lei dos Portos praticamente nada dispe sobre o tema.
Evidentemente que, sendo tais atos de natureza administrativa, h possibilidade de mudana das
condies neles estipuladas de forma muito mais simples e rpida (quando se tem em vista o
processo legislativo). Todavia, este, por mais moroso que seja, possibilita um debate mais amplo
sobre medidas que repercutem de modo intenso no setor. Dessa forma, a mudana rpida feita
pelos atos administrativos de aspectos fundamentais na explorao de terminais porturios gera
uma insegurana jurdica para a realizao de investimentos privados.
H falta de consistncia, na Lei dos Portos, na utilizao dos instrumentos de delegao de servios pblicos
e de liberao para o exerccio de atividades privadas.
Tambm como decorrncia da falta de clareza conceitual, surge na Lei dos Portos um problema de
consistncia na utilizao dos institutos jurdicos tpicos para delegao de servios pblicos e para
a liberao para o exerccio de atividades privadas.
O melhor exemplo consiste na configurao do instituto da autorizao. Tradicionalmente, na
doutrina brasileira, o instituto da autorizao visto como um ato administrativo unilateral e
discricionrio
40
que libera um particular para exercer uma atividade privada. Por ser ato

40
Os atos administrativos podem ser praticados no exerccio de competncia discricionria ou vinculada. De
modo bastante simples, pode-se dizer que ato vinculado aquele cujas condies de emisso, contedo e
finalidade esto previstos na ordem jurdica, de tal modo que o administrador, ao emiti-lo, no interfere com
qualquer juzo subjetivo. Cumpridos os requisitos previstos na ordem jurdica, o particular tem direito
subjetivo emisso do ato.
O ato ser discricionrio quando a Administrao puder, em relao a determinados aspectos, avaliar a
partir de um critrio subjetivo a oportunidade ou a convenincia do ato. Em relao discricionariedade,
h alguns aspectos importantes a serem destacados: (i) a discricionariedade no significa arbitrariedade,
tendo em vista que a lei que confere ao administrador margem de discrio; (ii) a discricionariedade no
diz respeito a todos os aspectos do ato, mas apenas forma, motivo, finalidade e/ou contedo (e, mesmo

discricionrio, costuma-se dizer que a autorizao, como regra, tambm precria, na medida em
que admite a revogao a qualquer tempo sem direito indenizao. Nesse sentido, a autorizao
seria oposta licena, que teria a mesma funo que a autorizao, com a diferena de que esta
seria um ato administrativo vinculado. Justamente por ser vinculado, no h que se falar em
revogao de licena (j que somente so revogveis os atos discricionrios).
41

Note-se que, por se estar liberando a pessoa para o exerccio de uma atividade privada, isto , de
titularidade do setor privado, no h que se falar em delegao (que sempre uma delegao de
competncias pblicas), seja por meio de ato unilateral, seja por meio de contrato. Por ser atividade
privada, tambm no se pode falar em licitao pblica e prazo para o exerccio da atividade.
A doutrina brasileira mais recente tem passado a admitir a autorizao tanto vinculada como
discricionria, a depender de como a lei dispuser.
42
Mas, independentemente de ser reputada como
vinculada ou discricionria, h certo consenso de que a autorizao se volta para o exerccio de
atividade privada, e no para a delegao de servio pblico.
43
Para a delegao de servio pblico
para a iniciativa privada, caberia apenas a concesso e a permisso, sempre precedida de licitao
pblica.
Contudo, a Lei dos Portos trouxe uma disciplina absolutamente singular para a autorizao
porturia. Assim, uma primeira leitura do art. 6 pode levar concluso de que a autorizao um
ato que libera o exerccio de uma atividade privada. Afinal, por ser autorizao, ento no h
que se falar em servio pblico.
No setor de telecomunicaes, por exemplo, a LGT mais clara e consistente na utilizao dos
institutos de delegao. Quando se trata de delegao de servio pblico, prev-se a concesso e a

assim, conforme dispuser a lei); (iii) mesmo que prevista a discricionariedade na lei, a Administrao Pblica
pode por meio de atos infralegais limitar sua margem discrio, fazendo com que o ato seja vinculado; (iv)
em relao a esse juzo subjetivo (quando existir em cada caso concreto), no cabe controle do Poder
Judicirio (trata-se do chamado mrito do ato administrativo).
Sobre o tema, vide: MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed.
So Paulo: Malheiros Editores, 2006.
41
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 28. ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2011, p. 439; MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios gerais de direito administrativo. 3.
ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2007, v. I, p. 560-561; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo
brasileiro. 14. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1989, p. 164; MASAGO, Mrio. Curso de direito
administrativo. 5. ed. rev. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1974, p. 152; JUSTEN FILHO, Maral.
Curso de direito administrativo. 5. Ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 357.
42
ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008, p. 218 e
ss.; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Bens pblicos: funo social e explorao econmica. O regime
jurdico das utilidades pblicas. Belo Horizonte: Frum, p. 338; CMARA, Jacintho Arruda. Autorizaes
administrativas vinculadas: o exemplo do setor de telecomunicaes. Direito administrativo e seus novos
paradigmas. ARAGO, Alexandre Santos de; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo (coords.) Belo
Horizonte: Frum, 2008; FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios
fundamentais. 3. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 330 e ss.
43
H autores que admitem a autorizao para a delegao de servio pblico apenas como algo excepcional.
Nessa hiptese, a autorizao se destinaria apenas a delegar, em carter eventual e emergencial, a prestao
de servio pblico; basicamente, pelo perodo necessrio realizao da licitao para a concesso ou a
permisso (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, p. 691).
Contudo, embora minoritria, h quem defenda a possibilidade de autorizao para a prestao de servio
pblico. o caso de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito administrativo, p. 228-229), para quem as
hipteses de autorizao previstas nos incisos XI e XII do art. 21 da Constituio consistem em delegao, em
carter unilateral, discricionrio e a ttulo precrio, da prestao de servios pblicos de titularidade da
Unio.

permisso (arts. 83 e 116, respectivamente); em se tratando de atividade econmica, adotada a

autorizao, definida como ato vinculado.
De outro lado, no setor eltrico, embora a autorizao para produo independente de energia
eltrica consista na liberao do privado para o exerccio dessa atividade econmica, ela emitida
com prazo certo.
De todo modo, em relao autorizao porturia, uma nova leitura da Lei dos Portos pode dar
lugar a outra interpretao. Isso porque o seu art. 6, caput, prev que a autorizao uma
delegao. Ou seja, pode-se defender que a atividade explorada em terminais privativos consiste em
servio pblico. Isso seria reforado pelo fato de que a autorizao (emitida de modo unilateral)
formalizada por meio de contrato de adeso.
44

Alis, a figura do contrato de adeso no usual em direito pblico, pois tal instituto foi criado no
direito privado com o propsito de atingir fins especficos (proteo da parte hipossuficiente da
relao de consumo, ou seja, da parte mais frgil).
45
Mas, independentemente disso, o fato que h
a previso de um contrato para formalizar a autorizao. Mais do que isso, as clusulas desse
contrato so praticamente as mesmas dos contratos de arrendamento (inclusive possibilidade de
reverso de bens).
interessante anotar que se poderia argumentar que, sendo o contrato de adeso uma modalidade
de contrato celebrado pela Administrao Pblica (no caso, pela ANTAQ), ento ele consiste num
contrato administrativo (alis, tal como prev expressamente a Resoluo 1.660/2010). Em sendo
contrato administrativo, surgiria o dever constitucional de licitar, salvo se houvesse hiptese de
dispensa ou inexigibilidade (art. 37, XXI, da Constituio). E, alm disso, seria possvel argumentar
no sentido de que a esse contrato so aplicveis, subsidiariamente, as normas gerais de licitaes e
contratos previstas na Lei 8.666/1993 (Lei de Licitaes). Ou ainda, caso se repute que tais
atividades so servio pblico, tambm seriam aplicveis as disposies da Lei 8.987/1995 (Lei de
Concesses).
Alm disso, possvel dizer que, sendo contrato, no h que se falar em precariedade, isto ,
revogao sem possibilidade de indenizao. Contrato e precariedade so idias, em ltima
anlise, opostas.
Tambm vale mencionar, como exemplo de falta de consistncia na utilizao dos institutos de
direito pblico, a autorizao emitida para Estados e Municpios para a explorao de IP4, sendo
que estes podero conceder tal atividade para a iniciativa privada. Ora, nos termos do art. 241 da

44
Alexandre Santos de Arago (Direito dos servios pblicos, p. 728) escreve que, nas situaes de delegao
de servio pblico, pode haver autorizaes contratuais. Nesses casos, havendo traos de que a atividade
de titularidade estatal (sendo, pois, servio pblico), a sua delegao ser contratual. Nas suas palavras, o
importante identificar a atividade regulada: se servio pblico, o consentimento da Administrao Pblica
ser concesso ou permisso; se atividade privada, ser autorizao. No pelo fato de a lei ou o
regulamento se referir nominalmente a autorizao que, como em um passe de mgica, a atividade deixa
de ser servio pblico (ou monoplio pblico) para ser uma atividade privada. Se o regime jurdico da
atividade indicar os traos da titularidade estatal, o instrumento que legitima a sua prestao por
particulares ter necessariamente natureza contratual. a natureza estatal ou privada do servio que
determina a forma, e no vice-versa.
45
Ao comentar o art. 40 da Lei de Concesses (que disciplina a permisso, a qual formalizada por meio de
contrato de adeso), Maral Justen Filho critica a incluso dessa modalidade de contrato, afirmando ser ela
intil. Esse instituto foi desenvolvido como pressuposto para amenizar o regime jurdico do contrato
tradicional. Quando se configura contrato de adeso, afasta-se o postulado da obrigatoriedade das
convenes. A parte mais fraca pode pleitear a dispensa do cumprimento de certas obrigaes, alegando,
v.g., sua excessiva onerosidade. O contrato pode ser revogado por iniciativa unilateral do consumidor, em
certas condies. Afinal, as regras acerca de contrato de adeso destinam-se a mitigar os poderes jurdicos de
quem o elaborou e por ele beneficiado. Ora, nada disso se aplica permisso (JUSTEN FILHO, Maral.
Teoria geral das concesses de servio pblico, p. 110-111).

Constituio, a gesto associada a servios pblicos ocorre mediante convnios e consrcios

pblicos. A Lei dos Portos inovou ao prever a autorizao como mecanismo de delegao para
Estados e Municpios.
Em suma, no h consistncia na utilizao dos institutos jurdicos de direito administrativo na Lei
dos Portos (e, por consequncia, na legislao infralegal), o que traz confuso na sua aplicao.
Como destacado, possvel que essa falta de consistncia derive tambm da ausncia de uma
clareza conceitual quando da elaborao da Lei dos Portos.
H uma assimetria regulatria entre as diversas espcies de instalaes porturias.
No setor porturio, h uma assimetria regulatria, isto , h regulaes jurdicas distintas para
situaes de fato praticamente idnticas.
Isso porque, quando so comparados os regimes aplicveis a portos organizados (a serem
concedidos iniciativa privada), terminais de uso pblico arrendados e terminais privativos de
uso misto (notadamente aqueles que podem movimentar carga de terceiros sem qualquer
obrigao de proporcionalidade ou prevalncia de carga prpria), h diferenas importantes.
Desse modo, os eventuais concessionrios de portos organizados e arrendatrios no so
proprietrios dos imveis em que realizam suas operaes. Isso diminui sua autonomia na gesto
da atividade, pois a cada investimento novo (na infra ou na superestrutura), faz-se necessrio
consultar a ANTAQ, o que incorre no aumento dos prazos transcorridos. O mesmo j no ocorre
com os autorizatrios de terminais privativos de uso misto, os quais so proprietrios dos
respectivos imveis, possuindo maior liberdade de atuao nesse aspecto.
De igual modo, o prazo diverso. Enquanto nas concesses de portos e arrendamentos o prazo
de 25 (vinte e cinco) anos, prorrogveis por igual perodo (art. 28 do Decreto 6.620/2008), as
autorizaes possuem o prazo certo de 50 (cinquenta) anos (Anexo G da Resoluo 1.660/2010).
Tambm se pode apontar que nos portos organizados h o CAP, o qual responsvel, por
exemplo, por aprovar o regulamento do porto e homologar as tarifas porturias, influindo no grau
de autonomia das autoridades porturias. De igual modo, os operadores de terminais de uso
pblico, embora no possuam um CAP em sua estrutura, sero obrigados a seguir o regulamento
do porto, por exemplo. Alm disso, existe tambm a necessidade de utilizao de mo-de-obra do
OGMO para a realizao das operaes porturias (as hipteses em que tal utilizao no
obrigatria so bastante especficas). Note-se que, no mbito dos terminais privativos, esses
aspectos no existem.
Portanto, esses pontos, os mais relevantes quanto a esse aspecto, indicam a existncia de uma
assimetria regulatria entre tais espcies de instalaes porturias. Inclusive, alguns operadores de
terminais de uso pblico alegam que isso gera uma competio desleal em relao aos terminais
privativos de uso misto.
Questo Crtica 5 Portos organizados
No existe na legislao critrios para a sua descentralizao a Estados e Municpios.
A delegao de portos organizados por meio de convnio celebrado entre Unio e Estados ou
Municpios no foi instituda pela Lei 8.630/1993. Essa possibilidade foi aberta pela Lei
9.277/1996, regulamentada pelo Decreto 2.184/1997.
A rigor, pela anlise desses dois ltimos diplomas normativos, a deciso da Unio de delegar
portos para Estados e Municpios totalmente discricionria, fundada apenas em critrios
subjetivos. Evidentemente que um intrprete inteligente chega concluso de que padres de

eficincia e melhor adequao do servio para os usurios devem nortear essa deciso, tendo em
vista a consagrao dos princpios da eficincia e adequao (art. 37, caput, e art. 175, pargrafo
nico, da Constituio, respectivamente).
Contudo, no existe na Lei 9.277/1996 qualquer parmetro que oriente o administrador nesse
sentido. Quando delegar? Que espcies de portos a Administrao est autorizada a delegar? No
limite, seria possvel que um porto venha a ser delegado com base apenas em critrios poltico-
partidrios. Enfim, faltam critrios para a delegao.
No h clareza quanto a papis, responsabilidades, governana, escopo e metas nos convnios de delegao
Do mesmo modo que h grande discricionariedade quanto avaliao da oportunidade na
celebrao de um convnio de delegao de portos, tambm existe grande margem de discrio
quanto fixao do seu contedo.
Com base na Lei 9.277/1996, possvel que a Unio simplesmente delegue a gesto dos portos
para Estados e Municpios, isto , simplesmente transfira o encargo. evidente que, como
prprio da delegao, a Unio sempre ter o poder de controlar e, se for o caso, denunciar o
convnio. Contudo, no existe qualquer norma legal que estabelea maiores requisitos e, at
mesmo, penalidades aos Estados e Municpios que descumprirem os seus termos. Nada impediria,
por exemplo, que a lei proibisse a Unio de transferir voluntariamente recursos aos entes
federativos que descumprirem as clusulas dos convnios.
Pode-se argumentar que o Decreto 2.184/1997 estabelece algumas clusulas essenciais dos
convnios, tal como a fixao de metas. Contudo, pela pesquisa realizada, no h o
estabelecimento, nos diversos convnios celebrados, de metas para Estados e Municpios. H
apenas a transferncia do encargo de gerir o porto organizado.
46

A consequncia disso consiste no fato de que muitos convnios tm sido celebrados sem trazer
uma clareza quanto aos papis e responsabilidades na realizao de investimentos importantes
para os portos organizados. No raro, autoridades porturias estaduais e municipais deixam de
realizar investimentos na esperana de que a Unio os faa, como, por exemplo, em dragagem.
bem verdade que, nessa hiptese, pode-se argumentar que, havendo a delegao do porto
organizado a Estados e Municpios, caber a eles realizar todos os investimentos no porto. Essa
interpretao toma como base as competncias fixadas na Lei dos Portos autoridade porturia.
Porm, na prtica, no existe essa clareza por parte de alguns dirigentes dos portos organizados
estaduais e municipais, pois argumentam que o bem pblico da Unio.
De igual modo, tais convnios nada estabelecem acerca da governana das autoridades porturias
estaduais ou municipais. Note-se que esse problema de falta de clareza quanto a papis,
responsabilidades, metas e governana (notadamente em relao a investimentos) pode tambm
ser aplicada em relao s empresas estatais federais. A Lei dos Portos nada dispe sobre o tema
(como, por exemplo, a necessidade de gesto profissional nessas empresas). Nesse sentido, por
serem sociedades de economia mista, seria possvel, at mesmo, cogitar a celebrao de um
contrato de concesso com tais empresas, a fim de melhor disciplinar tais questes (tal como ocorre
no setor eltrico).

46
Ressalte-se que essa fixao de metas no implica quebra do princpio constitucional da isonomia entre os
entes federativos. Isso porque, sendo o servio de titularidade da Unio, poderia ela, ao delegar, fixar metas
a serem cumpridas pelo delegado. Haveria quebra da isonomia entre Unio, Estados e Municpios se aquela
impusesse metas aos Estados e Municpios em relao aos servios de titularidade destes. Exemplo: no
poderia a Unio determinar metas aos Municpios em relao ao servio pblico de transporte coletivo
urbano de passageiros.


No h normas claras e consistentes em relao concesso para a iniciativa privada de portos organizados.
No que se refere concesso de portos organizados, o que se percebe que as normas atualmente
vigentes no so claras e consistentes, o que dificulta a realizao de maiores investimentos.
Assim, apesar de o art. 9, 3, da Lei dos Portos prescrever que a autoridade porturia j pr-
qualificada como operadora porturia, existem posicionamentos no sentido de que a autoridade
porturia no poderia operar. Afinal, poder-se-ia dizer que o objetivo da Lei dos Portos teria sido
justamente a privatizao da operao porturia. Se esse entendimento prevalecer, isso significa
que, feita uma concesso de portos para a iniciativa privada, a autoridade porturia no poderia
operar as cargas diretamente, tendo, necessariamente, que arrendar os terminais.
Alm disso, principalmente se defendida a posio de que a autoridade porturia pode operar,
pode-se questionar a utilidade de haver CAP e OGMO em portos organizados que so, em ltima
anlise, operados por um nico agente. Ou ainda, em portos organizados formados por apenas um
terminal (tal como provavelmente ocorrer no Porto Novo de Manaus).
Tambm se pode apontar que o processo para a concesso de portos no est claro, em especial, na
apresentao dos estudos pela iniciativa privada, nos termos admitidos pelo art. 21 da Lei de
Concesses. Isso tem sido apontado como um fato que inibe a sua apresentao pelos particulares,
notadamente em relao aos critrios para a indenizao pelos estudos realizados, bem como para
o pagamento do valor do imvel no qual seria realizado o investimento
47
.
Inexistncia de normas objetivas para assegurar concorrncia adequada entre e dentro de portos.
Em matria de concorrncia entre portos organizados, verifica-se a inexistncia de qualquer
diretriz na Lei dos Portos acerca do tema. possvel, por exemplo, questionar se, na hiptese de
concesso de portos para a iniciativa privada, a autoridade porturia (e tambm operadora) estar
obrigada ou no arrendar os terminais, admitindo uma concorrncia em porto por ela
administrado (e, em relao ao qual, est assumindo riscos, como natural numa concesso). O
mesmo se passa quando a concorrncia ocorre entre terminais dentro do mesmo porto organizado.
H apenas normas bastante genricas. Dessa forma, na Lei dos Portos, apenas se atribui
autoridade porturia a competncia para zelar pelo cumprimento das normas de defesa da
concorrncia (art. 30, 1, VI), o que reforado pelo art. 76, III, da Resoluo ANTAQ 2.240/2011.
Enfim, essas questes concorrenciais no so disciplinadas pela lei porturia.
Questo Crtica 9 Arrendamentos porturios
H aspectos do arrendamento porturio que no esto claros.

47
Outro ponto que no estimula a iniciativa privada diz respeito tarifa a ser cobrada dos usurios. Isto
porque, nos termos da Lei dos Portos, compete Administrao do Porto fixar os valores referentes tarifa
porturia (art. 33, IV). Por outro lado, a mesma lei prev que o CAP dever homologar tais tarifas (art. 30).
Ainda, a Lei 10.233/2001 estabelece caber ANTAQ aprovar as propostas de reviso e de reajuste de tarifas
encaminhadas pelas Administraes Porturias, aps prvia comunicao ao Ministrio da Fazenda.
Assim, a dupla aprovao das tarifas resulta num fator que pode desestimular a iniciativa privada em
participar de eventuais licitaes para a concesso de portos organizados.

A Lei dos Portos prev, em seu art. 4, 4, as normas a serem aplicadas em relao aos contratos
de arrendamento. Por sua vez, a Resoluo 2.240/2011 da ANTAQ especifica o contedo do
contrato de arrendamento.
Em relao ao tema, h pontos que no esto claros na legislao. Assim, costuma-se apontar que
as regras para reequilbrio econmico-financeiro no so claras nos contratos de arrendamento.
Vale lembrar que a Lei dos Portos transfere autoridade porturia a incumbncia de fixar tais
critrios no contrato de arrendamento.
Tambm se pode mencionar que, em alguns casos, no h clareza, nos contratos, quanto s
responsabilidades na realizao dos investimentos. Assim, embora a dragagem seja uma tarefa da
autoridade porturia, por vezes, os arrendatrios acabam realizando tal atividade em seus
terminais.
H normas do arrendamento porturio que no so aplicadas de modo adequado.
Foi apontado nas entrevistas realizadas que existem normas sobre o contrato de arrendamento que
no so aplicadas adequadamente pelas autoridades porturias.
No que se refere licitao, os usurios indicaram nas entrevistas que o critrio de julgamento
para os arrendamentos no o melhor. Isso porque o critrio utilizado sempre envolve a maior
oferta (conforme o art. 13, VI, a, da revogada Resoluo 55/2002, que vigorou at outubro de
2011), o qual, afirmam, tem prejudicado o setor. Os usurios argumentam que o valor pago pelo
arrendatrio autoridade porturia leva a um aumento no valor cobrado pelo operador na
prestao dos servios porturios, drenando os escassos recursos do setor.
Ademais, sob o ponto de vista eminentemente jurdico, h quem defenda que o critrio da maior
oferta, sem uma justificativa adequada, seria um fator ofensivo ao princpio da modicidade
tarifria, na medida em que contribui desnecessariamente para onerar o valor dos preos cobrados
pelos arrendatrios.
48
Ressalte-se que tal crtica no ficaria restrita ao setor porturio, mas atingiria
tambm a concesso de outros servios pblicos (como a concesso de rodovias, por exemplo).

48
o caso de Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, p. 725), para quem o
servio pblico, por definio, existe para satisfazer necessidades pblicas e no para proporcionar ganhos ao
Estado. E o autor completa afirmando que o servio pblico no um modo de captao de recursos para o
Poder Pblico, o qual tem que sustentar suas funes por meio dos tributos por ele cobrados. Atribuir peso
importante maior oferta de candidato prestao de servio pblico contribuir para que este oferea
tarifa maior, embutindo nela o custo em que ter de arcar com sua oferta, o que a anttese do desejvel.
Mas, apesar disso, o prprio autor ressalta situaes em que tal critrio poder ser o admitido e justificado:
o caso de rdio e de televiso, em que o servio custeado e remunerado por anncios publicitrios.
Nesta hiptese, como no entra em pauta o tema tarifa e como o Poder Pblico ir proporcionar ao
concessionrio que ganhe dinheiro com o servio (eventualmente at fortunas) razovel que o faa retribuir
por isto, sem estar incorrendo em atitude contraditria e maculada de desvio de poder.
No mesmo sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Parcerias na administrao pblica: concesso,
permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 5 ed. So Paulo: atlas, 2005, p.
140 e 141) afirma que (...) esse valor [o de maior oferta nos casos de pagamento ao poder concedente pela
outorga da concesso], em vez de ser pago pelo vencedor da licitao ao trmino do procedimento, acaba
sendo estipulado para pagamento em todo o decorrer do contrato, onerando, certamente, o valor da tarifa.
Na realidade, o nus de pagamento vem a incidir, no sobre a empresa concessionria, mas sobre o usurio
do servio pblico.
Contudo, deve ser mencionado que no so todos os autores que apontam para a inconstitucionalidade do
tipo de licitao maior oferta.

No que tange ao contrato, embora a revogada Resoluo 55/2002 estipulasse a necessidade de

fixao, no contrato de arrendamento, de regras objetivas para a sua prorrogao (a vigente
Resoluo 2.240/2011 no traz igual disposio), o que se verificou que grande parte dos
contratos no traz qualquer regramento acerca do tema. Isso tem levado insegurana jurdica,
pois os arrendatrios, ao final do contrato e ante a incerteza quanto prorrogao, no realizam
novos investimentos.
Por fim, pode-se mencionar que, embora os arrendatrios possam contratar trabalhadores
porturios por prazo indeterminado, no regime da Consolidao das Leis do Trabalho (desde que
seja dada preferncia ao trabalhador registrado no OGMO
49
), no raro eles sofrem presses
poltico-sociais para utilizar o trabalhador porturio avulso. Isso leva a um aumento no seu custo e
prejudica a eficincia na gesto dos terminais.
H normas sobre arrendamento porturio que no so coerentes com as normas legais sobre contratos
administrativos.
Outro ponto a ser destacado em relao aos arrendamentos consiste no fato de que, embora se trate
de uma verdadeira (sub)concesso de servio pblico, diversas normas existentes na Lei
8.987/1995 no tm sido aplicadas a tais contratos, havendo uma regulao prpria por meio da
revogada Resoluo 55/2002 da ANTAQ e, agora, pela Resoluo 2.240/2011. Talvez o melhor
exemplo consista nas regras de extino do contrato, em especial da inexistncia (tanto na
Resoluo 55/2002 como na Resoluo 2.240/2011) da figura da encampao, que consiste na
extino unilateral, por convenincia administrativa, a qual dever ser precedida de indenizao e
autorizao legislativa. Alis, a Resoluo 2.240/2011, sem qualquer fundamento legal, afastou o
termo caducidade, presente na Lei de Concesses, utilizando a expresso resciso
administrativa. H ainda, na Resoluo 2.240/2011, a criao da figura do contrato de uso
temporrio de instalaes porturias, sem licitao, mas apenas processo simplificado.
Ainda em relao falta de coerncia entre normas infralegais e a legislao geral, pode-se fazer
meno Nota Tcnica 17/2007 (alterada pela Nota Tcnica 25/2009) da ANTAQ, que limitou o
WACC dos arrendamentos em 8,3%, sendo que todo valor que superasse esse percentual
reverteria para a autoridade porturia
50
. Essa determinao da ANTAQ de legalidade duvidosa,
na medida em que no existe previso legal quanto possibilidade de limitar o WACC indicado
pelos sujeitos privados em suas propostas de arrendamento apontada nas entrevistas como um
fator que desestimula investimentos no setor porturio.
Questo Crtica 12 Terminais privativos de uso exclusivo e misto
No h consistncia nas normas sobre terminais privativos com coexistncia de regimes jurdicos distintos
para os mesmos terminais.

49
O operador somente poder utilizar trabalhador no registrado no OGMO se, aps ter dado a
oportunidade para os trabalhadores registrados, nenhum desses tiver interesse ou no preencher os
requisitos fixados de modo objetivo pelo operador.
50
O valor mnimo de arrendamento foi determinado pelo modelo regulatrio da Taxa de Retorno com a
utilizao do Custo Mdio Ponderado de Capitais, do ingls Weighted Average Cost of Capital (WACC), que
estabelece a remunerao dos investidores e por conseqncia, a remunerao das Autoridades Porturias
(Valor de Arrendamento) (item 3 da Nota Tcnica 25/2009).
Vale destacar, ainda, que a Nota Tcnica 17/2007 obrigatria para a estruturao dos arrendamentos por
fora da Resoluo ANTAQ 1.642/2010, que instituiu o sistema informatizado, obrigatrio para elaborao e
apresentao de Estudos de Viabilidade Tcnica e Econmica EVTE relativos a projetos de arrendamento
de reas e instalaes porturias.

A questo referente aos terminais privativos de uso misto , sem dvida, uma das mais polmicas
do setor porturio, notadamente quando se tem em vista aqueles terminais que obtiveram
autorizaes antes da Resoluo 517/2005, do Decreto 6.620/2008 e da Resoluo ANTAQ
1.660/2010.
Assim, h autorizatrios que possuem um regime diferenciado em relao queles que obtiveram
autorizaes ps-Resoluo 517/2005 e Decreto 6.620/2008. No se est aqui entrando no mrito se
aquelas autorizaes foram obtidas legitimamente ou no. O ponto em destaque reside na
diversidade de regimes para a operao de terminais com a mesma finalidade.
Essa questo se relaciona com os conceitos de carga prpria e terceiros, alterados por tais atos
normativos. As constantes modificaes nos conceitos de carga prpria e carga de terceiros tm
levado insegurana ao setor. Por exemplo, a Resoluo 1.660/2010 introduziu, por meio do seu art.
2, IV, elementos novos definio de carga prpria (inexistentes no Decreto 6.620/2008), quais
sejam, a noo de grupo econmico e consrcio de empresas.
De igual modo, h situaes idnticas com tratamentos jurdicos diversos. o caso do art. 58 da
Lei 9.478/1997, o qual admite que qualquer interessado venha a utilizar terminais privativos para
a movimentao de petrleo e gs natural, inexistindo obrigao de que essa operao seja
subsidiria e eventual (art. 2, 3, da Resoluo 1.660/2010). Ainda, sero consideradas cargas
prprias aquelas vinculadas a projetos apoiados, na sua respectiva rea de atuao, pela SUDAM,
SUDENE e SUDECO.
Tambm se pode apontar a ausncia de consistncia no fato de que, embora a operao de terminal
privativo (de uso exclusivo ou misto) seja normalmente reputada como atividade econmica (de
titularidade privada, portanto), h obrigaes tpicas de servio pblico criadas pela Resoluo
1.660/2010, como a obrigao de prestar os servios porturios de modo isonmico, no
discriminatrio, e com preos mdicos (art. 14, XXI). Igualmente, o contrato de adeso possui
prazo de 50 anos (Anexo G da Resoluo 1.660/2010).
Questo Crtica 13 Hidrovias
Ausncia de uma lei que discipline as hidrovias de forma adequada, com diretrizes e regras claras para a
resoluo dos problemas existentes no setor.
Sob o ponto de vista regulatrio, inexiste uma lei especfica que o discipline e que sirva de base
regulamentao do setor. Outros setores regulados, como o de transportes terrestres, o eltrico, o
de petrleo e gs, e mesmo o porturio, possuem leis que os disciplinam e atos que os
regulamentam, diferentemente do que acontece com o setor hidrovirio.
O surgimento de um diploma legal especfico para o setor hidrovirio poderia trazer a soluo
para alguns dos problemas hoje a ele atinentes. Um dos pontos que merece ser tutelado, por
exemplo, o da definio das responsabilidades relativas construo, manuteno e operao de
eclusas, especialmente nos empreendimentos hidreltricos, favorecendo uma harmonizao entre
os interesses dos dois setores. De igual modo, a lei poderia disciplinar a outorga, pela ANA, do
direito de uso para fins de navegao (problema apontado pelo TCU).
Questo Crtica 14 Trabalho porturio
A prtica referente ao trabalho porturio dificulta uma gesto eficiente da mo de obra.
Uma das principais inovaes na Lei dos Portos consistiu na criao do OGMO, entidade
constituda pelos operadores porturios, na seleo do trabalho porturio. Com isso, quebrou-se o
monoplio dos sindicatos na gesto da mo de obra porturia.
Essa medida se mostra, em tese, bastante interessante. Isso porque o trabalhador porturio avulso
no possui vnculo empregatcio com o operador. Dessa forma, poderia haver uma otimizao dos

seus custos com pessoal, na medida em que, conforme houvesse demanda, os trabalhadores seriam
solicitados junto ao OGMO.
Apesar dessa possvel vantagem, na prtica, o trabalho porturio avulso tem se apresentado como
algo que tem aumentado os custos da operao porturia. Costuma-se apontar que os ternos (cuja
composio objeto de negociao coletiva com os sindicatos) so formados por mais
trabalhadores do que o necessrio para executar a operao. H registro de casos em que, para a
realizao de uma operao num determinado porto organizado, o nmero de TPAs por terno foi
superior do que o negociado via conveno coletiva em outros portos para o mesmo tipo de
operao.
Alis, nas entrevistas foram apontados casos nos quais h trabalhadores que se apresentam para o
trabalho perante o operador, mas nada fazem. Alega-se que esse trabalhador, por vezes, no
dispe da qualificao necessria para executar a atividade, optando o operador por deix-lo sem
trabalhar.
Justamente em razo disso, h operadores porturios que esto contratando trabalhadores por
prazo indeterminado, vinculando-os em seus quadros. Mesmo com o vnculo empregatcio, h
relatos de que, nesses casos, o custo com mo de obra porturia diminuiu, mesmo com o operador
pagando um valor maior ao trabalhador do que se ele fosse avulso. Isso ocorre, basicamente,
porque o trabalhador contratado exerce vrias funes, permitindo ao operador gerir melhor sua
mo de obra.
Ressalte-se ainda que nem todos os operadores, mesmo querendo, obtm xito em contratar por
prazo indeterminado. Isso porque, ao manifestarem o desejo de assim proceder, eles acabam
sofrendo grandes presses polticas e sociais para utilizar o trabalhador porturio avulso. Afinal, a
contratao por prazo indeterminado, se realizada por todos os operadores porturios de um porto
organizado, poderia gerar um problema social srio, pois uma srie de TPAs (que no
conseguissem um emprego junto aos operadores) ficaria sem trabalho.
Outro problema apontado consiste na baixa frequncia na realizao de cursos de treinamento,
tornando mais difcil a implementao da multifuncionalidade no trabalho porturio. Costuma-se
apontar que a Marinha do Brasil que administra o Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Profissional (FDEPM) no tem liberado os recursos no momento adequado e com a frequncia
desejada pelos trabalhadores.
Ademais, vale destacar que esse recurso repassado ao OGMO por meio de convnio. Contudo,
no raro, o convnio no realizado com os OGMOs, tendo em vista que eles se encontram com
dvidas trabalhistas e previdencirias. Vale lembrar que o OGMO solidrio com o operador
porturio no pagamento do TPA, isto , este poder demandar judicialmente tanto um como o
outro. Como regra, o trabalhador aciona o OGMO, o qual v suas receitas bloqueadas pelo Poder
Judicirio para pagamento dos trabalhadores.
Como a Justia do Trabalho, conforme apontado nas entrevistas, no diferencia o tipo de receita
obtida pelo OGMO (se vinculada a determinado fim, ou no), ele acaba por no ter condies de
celebrar o referido convnio, dificultando a aplicao dos recursos. Nesses casos, o que acaba
ocorrendo que os rgos de execuo
51
tornam-se os responsveis pela execuo do curso para os
trabalhadores porturios, se responsabilizando, inclusive, pelos custos incorridos, tal qual previsto
na Portaria 61/2008 da Diretoria de Portos e Costas (DPC)
52
..

51
De acordo com a Portaria 61/2008 do DPC, rgos de execuo so aqueles competentes para controlar,
apoiar, fiscalizar e prestar assessoria tcnica aos OGMO que executam o Programa de Ensino Profissional
Martimo de Porturios (PREPOM-PORTURIOS). So considerados OE: o Centro de Instruo Almirante
Braz de Aguiar (CIABA), Capitanias dos Portos (CP), Delegacias (DL) e Agncia (Ag).
52
A informao foi confirmada por meio de contato telefnico com o responsvel pelo Setor de Portarias do
DPC.

O ltimo problema apontado se relaciona ao art. 5 da Lei 9719/98, que dispe que a escalao do
trabalhador porturio avulso, em sistema de rodzio, ser feita pelo rgo gestor de mo de obra.
Nas entrevistas, foi destacado que somente vrios anos depois da vigncia da lei, e graas ajuda
do Ministrio Pblico do Trabalho, isso passou a ser observado de fato. Foi relatado tambm que
alguns trabalhadores escalados no comparecem para trabalhar, ou, ainda que compaream, no
executam efetivamente o servio. Ora, o art. 6 da mesma lei prescreve que cabe ao operador
porturio e ao OGMO verificar a presena, no local de trabalho, dos trabalhadores constantes da
escala diria, somente fazendo jus remunerao quem estiver em efetivo servio.
Dessa forma, percebe-se que a prtica referente ao trabalho porturio tem dificultado a gesto
eficiente da mo de obra porturia.
Questo Crtica 15 Portos secos
Falta um marco regulatrio claro para os portos secos no Brasil, o que proporciona uma assimetria
regulatria entre as diversas espcies de instalaes de portos secos.
Embora a Lei 9.074/1995 tenha regulado os portos secos como servio pblico, sujeitando-os ao
regime de concesso ou permisso (logo, precedidos de licitao), ainda falta uma regulamentao
especfica, que busque definir de forma clara os objetivos (ex. formas de competio e mecanismos
de interao com as demais infraestruturas logsticas, entre outras) que tal atividade deve atingir e
a forma como tais objetivos devero ser concretizados, de maneira que se possa ento afirmar que
existe um efetivo marco regulatrio aplicvel ao setor.
Enquanto essa definio no ocorre e as discusses polticas em torno do melhor regime jurdico
aplicvel ao setor no so satisfatoriamente concludas, permanecer existindo um cenrio muito
amplo e incerto de regulamentao, marcado por alteraes pontuais e muitas vezes conflitantes
com as estruturas anteriores. o que se observou, por exemplo, com a edio da Medida
Provisria 320, de 24 de agosto de 2006, quando se tentou instituir um regime de direito privado
aos portos secos, em contraposio ao regime de concesso ou permisso de servio pblico ento
vigente. No obstante a MP 320/2006 no tenha sido convertida em lei, ela permanece, por fora
da Constituio Federal e da falta de vontade poltica para regular as situaes aperfeioadas
durante a sua vigncia, aplicvel para alguns portos secos (denominados de CLIAs) atualmente
instalados no Brasil.
O resultado prtico desse cenrio o que hoje se apresenta no setor: uma assimetria regulatria,
que viabiliza a existncia de portos secos que operam sob regimes jurdicos distintos entre si, e
que, por tal razo, acabam no satisfazendo de forma coordenada e planejada s reais necessidades
logsticas do pas.
Questo Crtica 16 Licenciamento ambiental
No est suficientemente clara na legislao a competncia para proceder ao licenciamento ambiental, sendo
essa determinada caso a caso.
Um dos principais problemas referentes ao licenciamento ambiental consiste na competncia para
realiz-la. Os critrios fixados na legislao para indicar a competncia (federal, estadual ou
municipal) no esto suficientemente claros.
Alis, essa concluso reforada pelo fato de que o IBAMA, por meio de sua Coordenao de
Portos, Aeroportos e Hidrovias (COPAH), vinculada Diretoria de Licenciamento Ambiental
(DILIC) exarou o Parecer Tcnico 035/2011-COPAH/CGTMO/DILIC/IBAMA (PT IBAMA
035/2011), datado de 22 de julho de 2011, que procura estabelecer critrios objetivos para a
realizao do licenciamento ambiental.

Mesmo com a recente Lei Complementar 140/2011, a questo ainda no se resolveu

definitivamente, pois, por fora do art. 7, pargrafo nico, ainda se faz necessrio ato do Poder
Executivo para estabelecer definitivamente a competncia para o licenciamento ambiental.
Tabela 4 - Critrios para Definir a Competncia para o Licenciamento segundo o PT IBAMA 035/2011
Ressalte-se que, embora o PT IBAMA 035/2011 tenha fixados esses critrios, em verdade, trata-se
de mera sugesto, tendo em vista que tal parecer no vinculante.
Questo Crtica 17 Licenciamento ambiental
Embora a legislao estabelea prazo para proceder ao licenciamento ambiental, este no cumprido pelos
agentes competentes, sem que isso implique em responsabilidade.
Tal como j destacado acima, existem prazos para a realizao do licenciamento ambiental. No
caso de licena prvia, ser de 12 (doze) meses caso seja necessrio EIA/RIMA ou audincia
pblica. Nos demais casos, ser de 6 (seis) meses, sendo esse o prazo para as demais modalidades
de licena (de instalao e de operao).
Contudo, esses prazos no so, na prtica, observados pelos agentes competentes, atrasando a
implantao efetiva dos diversos empreendimentos porturios. Note-se ainda que o fato de esses
prazos serem descumpridos no tem levado a qualquer tipo de responsabilizao dos agentes
competentes.
Ressalte-se que esse atraso ora imputvel ao rgo ambiental, que no tem aprovado nos prazos
previstos (seja por ausncia de pessoal ou mera demora na anlise mesmo), ora aos particulares
que no realizam os estudos ambientais com a qualidade necessria para a sua aprovao. De todo
modo, o fato que, quando imputvel Administrao, tal inobservncia aos prazos no tem
trazido qualquer consequncia.
1.3 EFICINCIA DE GESTO PROCESSOS
Nesta dimenso avaliou-se a eficincia de gesto no setor porturio e hidrovirio atravs da
anlise crtica dos seus processos mais relevantes. Foram analisados o desempenho e os entraves
mais significativos desses processos, bem como as principais causas desses entraves.
Critrios para Definir a Competncia para o Licenciamento segundo o PT IBAMA 035/2011
Portos organizados Licenciamento ambiental realizado pelo rgo federal.
Terminais privativos
situados na rea do porto
organizado
Licenciamento ambiental realizado pelo rgo ambiental estadual.
situados fora da rea do
porto organizado
Licenciamento ambiental federal:
Se o terminal se justificar para o escoamento de carga prpria
proveniente de outras unidades federativas.
Se houver significativo impacto ambiental, de mbito nacional
ou regional, independentemente de sua localizao.
Licenciamento ambiental estadual: demais hipteses.

A metodologia adotada, estruturada em quatro etapas, ao mesmo tempo contempla uma viso
holstica dos processos e permite focar as principais ineficincias e suas causas. A Figura 3
apresenta as etapas definidas.
Identificao e
Classificao
Mapeamento e
Descrio
Anlise das
Questes Crticas
e Consolidao
Anlise de
Desempenho
Lista longa de processos Processos relevantes
Processos relevantes
com questes crticas

Figura 3 - Etapas da Anlise do Desempenho e Eficincia do Setor Porturio e Hidrovirio
O desempenho e eficincia da gesto do setor porturio e hidrovirio como um todo depende do
desempenho e eficincia com que os processos so executados em diferentes nveis:
Nvel Setorial Processos de Gesto Setorial: processos associados definio de normas,
polticas e diretrizes que devem direcionar o desenvolvimento do setor, bem como as
diretrizes de planejamento estratgico de transportes e do setor porturio e hidrovirio. So
tambm contemplados processos de gesto da infraestrutura sob a responsabilidade de
agentes atuantes neste nvel, alm de outros processos que impactam o setor de forma mais
ampla;
Nvel da Administrao de Portos e Hidrovias Processos de Gesto de Portos e Hidrovias:
processos executados com impacto local e, de certa forma, condicionados s definies do
nvel hierrquico acima. Este nvel contempla atividades de planejamento e execuo que
visam, principalmente, a manuteno e ampliao da capacidade instalada;
Nvel das Instalaes Porturias Processos de Gesto da Operao Porturia
53
: processos
associados ao fluxo de informaes que acompanha as cargas e navios.
Os nveis e dimenses dos processos correspondentes so mostrados na Figura 4.
Arquitetura de Processos
Dimenses
Gesto
Setorial
1
Gesto
de Portos e
Hidrovias
2
Gesto da
Operao
Porturia
3
Setor
Administrao
De Portos e
Hidrovias
Instalaes
porturias
Nvel
Processos
Gerenciais
Processos
Operacionais

Figura 4 - Pirmide de Classificao dos Processos

53
Nesta dimenso foca-se apenas na atividade porturia, e no nas operaes de navegao martima e em
hidrovias.

As anlises sintetizaram, num mesmo documento, a riqueza e a complexidade nica deste setor,
que envolve diversos agentes pblicos e privados atuando conforme suas respectivas
responsabilidades e condutas. Tambm permitiram capturar os principais motivos pelos quais, a
despeito do pleno vigor econmico, a competitividade do setor porturio brasileiro tenha cado de
123, em 2010, para 130, em 2011, no ranking de competitividade do Frum Econmico Mundial.
Dentre as dezenas de questes apontadas, algumas foram aladas condio de crticas e
posteriormente consolidadas em temas mais amplos.
Um desses temas a falta de processos estruturados e consolidados de planejamento, que se
apresenta ainda falho e de carter multifacetado. H dificuldades na elaborao de instrumentos
de planejamento setorial e de portos e hidrovias. Nota-se ainda falta de integrao entre os agentes
envolvidos, com diversas implicaes.
Outro tema recorrente a complexidade de processos relevantes em termos de nmero de agentes,
alternativas de realizao, etc. nas trs dimenses supracitadas. Associados precariedade (falta
de recursos) de diversas instituies pblicas intervenientes e falta de responsabilizao dos
agentes, esta complexidade incorre em morosidade e custos de ineficincia para o poder pblico
difceis de mensurar.
O enorme conjunto de leis, decretos, portarias, resolues e afins muitas vezes conflitantes que
tornam o arcabouo jurdico deste setor to complexo e, por vezes, confuso, mais um tema
recorrente, tratado em detalhes nas anlises jurdicas desse Estudo.
Estes e outros temas so tratados de forma mais detalhada nas questes crticas consolidadas a
seguir, que buscam sintetizar entraves do setor e lanar olhares sobre os pontos mais significativos
para a proposio de diretrizes.
Sendo uma anlise baseada em processos, natural que existam intersees e complementaes
entre temas abordados nesta dimenso e em outras deste Estudo. Particularmente, questes
associadas ao marco regulatrio, organizao institucional, gesto das Autoridades Porturias e
at oferta e demanda afetam e/ou so afetados pelo desempenho de processos ora estudados.
Questes Crticas
No total foram identificadas e analisadas 16 questes crticas relativas aos processos.
***
Cinco principais questes crticas emergiram das discusses dos processos e macroprocessos
contemplados em Gesto Setorial, conforme segue.
Questo Crtica 1 Gesto Setorial
Inexiste um processo de planejamento coordenado e consolidado no setor de transportes
Atualmente existem aes, em fase de concepo ou implementao, em trs nveis
macro/transportes (PNLT), setorial/portos (PNLP e outros do setor hidrovirio), e outorgas (PGO
e PGOH). Entretanto, os processos de elaborao destes instrumentos no tm sido
adequadamente coordenados.
Em geral, um processo de planejamento consistente parte de uma viso macro do setor, num
horizonte de mdio/ longo prazo, estabelecendo as perspectivas e diretrizes. Destas, so derivadas
as vises especficas dos diferentes modais que, por sua vez, orientam as outorgas necessrias
dentro de um plano geral. O planejamento possui, ainda, uma conexo adequada dos planos com
o delineamento de polticas de desenvolvimento e consequente priorizao e implantao de aes.
No o que tem se observado historicamente no Brasil.

Neste sentido, a lgica de integrao tambm ensejaria um dilogo entre o planejamento setorial
e os PDZs dos portos, e que as regras de alinhamento e os limites de autonomia de cada porto
(especialmente dos delegados) estivessem claros o que no ocorre atualmente.
Adicionalmente, observa-se que algumas iniciativas de planejamento tm sido lanadas sem a
devida normatizao e o devido esclarecimento de pontos importantes, como prazo, frequncia de
atualizao, escopo detalhado, metodologia, etc.
Do lapso de uma melhor coordenao e uma normatizao mais clara destes instrumentos
decorrem maiores possibilidades de haver divergncias nas orientaes, atrasos, desvios de escopo
e lacunas de contedos relevantes, minando, por fim, o sucesso do planejamento de transportes
como um todo.
A histrica falta de viso de planejamento integrado, entretanto, no decorreu aparentemente de
razes especficas, seno da falta de estruturao dos agentes inclusive pela criao de uma pasta
ministerial responsvel por um modal especfico e do reduzido comprometimento dos
envolvidos com normatizao do planejamento (obrigando prazos, revises, atendimento a um
escopo detalhado, etc.). Deve-se ressaltar tambm que no existem mecanismos claramente
estabelecidos de responsabilizao dos agentes, caso no haja cumprimento estrito dos prazos e
contedos definidos.
Disparidades entre oramento e execuo financeira prejudicam processos de planejamento setorial
Existe uma disparidade entre os valores orados e os efetivamente executados a partir de recursos
da Unio, prejudicando o planejamento setorial.
O processo de aprovao do oramento complexo e depende de mltiplos agentes. O envio de
uma pea oramentria pela SEP ou pelo MT para insero no Plano Plurianual (PPA) ou na Lei
Oramentria Anual (LOA) est sujeita a aprovao do MPOG e do Congresso Nacional, instncias
em que podem sofrer alteraes.
O oramento aprovado, contudo, no garante o empenho e pagamento efetivo de recursos. O
Governo pode realizar as contingncias que julgue pertinentes, o que reduz a previsibilidade sobre
os valores a serem repassados. Ademais, ainda que os valores sejam empenhados pela Unio,
grande parte no realizada ao longo do ano por motivos diversos (atrasos no licenciamento
ambiental, falta de projeto adequado, problemas na licitao, etc.), acumulando "restos a pagar"
que podem inclusive nunca serem pagos.
Processos de criao e outorgas de infraestrutura realizados ao longo do tempo no so consistentes
Ao longo do tempo, novos processos para a criao e descentralizao/outorgas de portos e
terminais foram sendo concebidos no Brasil. Dentro dos novos arcabouos, novos portos e
terminais foram se somando aos existentes, regidos por modelos antigos. Estes no foram
devidamente adaptados, contribuindo para a pluralidade dos modelos no sistema porturio atual.
Sob a tica da operao porturia, por exemplo, permitiu-se que terminais de uso pblico
(arrendados ou no) competissem nas mesmas cargas e regies de influncia com terminais de uso
privativo, porm em condies distintas.
Outro exemplo da falta de consistncia so as diversas formas de descentralizao empregadas ao
longo do tempo, que geraram APs e outros complexos porturios (fluviais e privativos) explorados
por agentes e sob regimes jurdicos/societrios distintos: S.A.s vinculadas SEP ou a governos
locais, empresas pblicas, e autarquias. H tambm portos fluviais subordinados ao MT,
delegados ou no a estados e municpios.

Como legado, alguns portos/terminais apresentam condies bastante distintas de competio e

atrao de investimentos, o que levou e poder levar a mais contestaes dos mesmos requerendo
isonomia (relacionadas a condies de custos, de prazos de explorao, de suporte governamental,
entre outros). Interpelaes so sempre possveis e tudo se soma na percepo de risco da indstria
porturia. A formulao e implementao de polticas setoriais tambm se torna mais difcil, na
medida em que elas afetam cada agente de forma distinta.
O processo de concesso de portos organizados no est plenamente estruturado
O processo de concesso portos organizados, a despeito da sua regulamentao no Decreto
6.620/2008 e nas Portarias 108 e 131/2010 da SEP, ainda apresenta uma srie de lacunas e
incertezas.
Primeiramente, h insegurana aos olhos de potenciais concessionrios devido falta de clareza do
objeto e s condies da concesso. No h respostas claras, por exemplo, s seguintes questes: a
concesso se refere administrao e operao do porto ou s administrao? Interessados
podem solicitar arrendamentos em portos concedidos? O CAP de um porto concedido poder
limitar os preos do concessionrio? O concessionrio poder movimentar cargas diversas das
inicialmente previstas?
Alm disso, no h clareza em certas etapas do processo (contedo de documentos a serem
apresentados, responsabilidades, etc.). Exemplos desta falta de clareza so: (i) o sequenciamento
das etapas do processo, especialmente no que tange elaborao e avaliao de estudos tcnicos;
(ii) no que consiste a Anlise de Custo Benefcio da concesso a ser executada pela ANTAQ
(Portaria 108/2010); e (iii) a quem cabe contratar o EIA/RIMA do projeto bsico a ser licitado.
Em outras etapas do processo h regras similares s do modelo de arrendamento de terminais,
ainda que os objetos das outorgas sejam bastante distintos. Essas regras, ainda que claras, podem
trazer insegurana aos agentes privados, por exemplo, devido a: (i) percepo de que os critrios
de seleo do projeto bsico, segundo a Portaria 131/2010, no necessariamente conduzem
escolha do melhor projeto (por exemplo, a adequao ao PGO); (ii) o prazo de 25 anos pode ser
insuficiente para remunerar o capital investido em obras de infraestrutura realizadas pela
iniciativa privada; (iii) a ANTAQ no participa, segundo a norma, do processo de seleo do
projeto bsico que cabe a ela, todavia, licitar.
Cabe ainda ressaltar que, at o final de 2011, no havia ainda normatizao da ANTAQ para a
concesso de portos organizados. No obstante, o governo j havia iniciado formalmente o
processo de concesso de portos (novo porto pblico em Manaus), alm de ter entabulado
encaminhamentos para conceder outros. A falta de normatizao culmina com processos ad hoc,
que tendem a criar condies distintas de explorao, gerando insegurana jurdica para potenciais
concessionrios.
Finalmente, no havia (at o final de 2011) normatizao adequada para a concesso de portos
existentes, que no foi tratada de forma especfica no Decreto 6.620/2008 e nas portarias da SEP.
Tal possibilidade tambm no foi abordada no PGO, no havendo diretrizes para sua implantao.
Dentre as questes importantes e que mereceriam tratamento na concesso de portos existentes
figuram: (i) a destinao dos passivos atuais associados s APs de portos que venham a ser objeto
de concesso; (ii) o tratamento que ser despendido aos trabalhadores existentes nas APs de portos
que venham a ser objeto de concesso; (iii) restries participao de um mesmo grupo
econmico na concessionria e em arrendatrios de um mesmo porto; e (iv) conflitos em razo da
possibilidade de limitao de preos da operao porturia prestada pelo concessionrio do porto
em comparao com o regime de liberdade de preos desfrutado por arrendatrios de instalaes
porturias.


Processos de gesto de hidrovias e terminais fluviais dependem de muitos agentes
Os processos associados gesto das hidrovias/terminais fluviais dependem de diversos rgos
(AHs, CODOMAR, DNIT, etc.), sendo demasiadamente complexos. Em instncias como DNIT e
MT, a ateno s hidrovias/terminais fluviais disputada com outros modais, que tm tido
maiores volumes de obras e investimento total nos ltimos anos.
Alm disso, a descentralizao de terminais fluviais, com vistas a tornar estes processos mais geis,
encontra problemas e resistncia de estados e municpios, especialmente aqueles que no dispem
de capacidade gerencial e financeira adequada para manter as infraestruturas.
***
Seis questes crticas foram levantadas nas discusses dos processos e macroprocessos de Gesto
de Portos e Hidrovias e so apresentadas a seguir.
Questo Crtica 6 Gesto de Portos e Hidrovias
Autoridades Porturias tm limitada autonomia em seus processos de planejamento
A AP no possui autonomia necessria para planejar o desenvolvimento do porto sob sua gesto.
Os processos que envolvem o planejamento do porto contam com a participao de muitos agentes
CAP, SEP, ANTAQ, etc. limitando a participao das AP nas decises que a afetam.
Processos como a elaborao do PDZ ou a reviso de tarifas porturias, no raro, so dificultados
pela atuao do CAP, representando por vezes conflitos entre os interesses dos representantes do
Conselho e as reais necessidades do porto.
Ademais, h falta de uma coordenao eficaz entre o planejamento na dimenso do porto e o
planejamento setorial. A elaborao do PDZ, por exemplo, no conta com subsdios de
documentos setoriais (como comentado na Questo Crtica 1).
Quanto ao planejamento oramentrio, a estrutura do processo no permite que a AP visualize
com exatido os limites a serem pleiteados. Isso faz com que o plano de dispndio elaborado em
geral fique distante do oramento efetivamente aprovado e dos valores que sero eventualmente
repassados (conforme mencionado na Questo Crtica 2).
Tal restrio no se atm ao caso de demandas de recursos da Unio. Mesmo se tratando de
recursos prprios, a AP federal na qualidade de sociedade de economia mista s pode executar
investimentos que estejam indicados no oramento de investimento da Unio.
Nota-se finalmente que o planejamento da AP por vezes esbarra nos limites da sua competncia,
como, por exemplo, o que ocorre em relao aos planos de zoneamento municipal.
Processos de planejamento das Autoridades Porturias so prejudicados por limitao de recursos
A limitao de recursos humanos das APs gera dificuldades para elaborar ou analisar
adequadamente documentos de planejamento. Tal limitao reflete-se, por exemplo, na
dificuldade de produzir PDZs (e outros instrumentos de planejamento) ou avali-los criticamente,
quando terceirizados; ou ainda nas dificuldades que as APs enfrentam para estimar efetivamente
suas despesas e custos, e consequentemente definir as tarifas e o oramento necessrios para
assegurar sua sustentabilidade.
A limitao financeira de diversas APs, por sua vez, decorre da situao deficitria que enfrentam,
bem como de restries vinculadas aos trmites do processo oramentrio. H, assim, dificuldades

tambm para contratar estudos de planejamento. Alm disso, a contratao de um PDZ atravs de
procedimento licitatrio incorre nas dificuldades associadas a este processo (como atrasos e
contestaes judiciais dos perdedores, que paralisam o processo).
Importante frisar que essas limitaes implicam na inexistncia de processos contnuos de
planejamento, dada a sobrecarga dos recursos existentes que tornam prioritrios problemas
urgentes e rotineiros, em detrimento de outros de maior importncia no mdio e longo prazos.
Processos de outorgas e melhorias em portos so afetados pelo nmero excessivo de agentes e demoras na
sua atuao
Dentre as atribuies da AP esto aquelas de conduzir processos de outorgas e melhorias em
ativos sob sua responsabilidade. Todavia, alm da AP e do CAP (que atua em algumas decises),
outros agentes tambm exercem participao decisria nestes processos, como ANTAQ e TCU.
Em alguns casos, estas interferncias tm ocorrido sem amparo por normas claras, como na
autorizao da expanso de terminais arrendados ou na renovao de contratos vigentes.
Tais intervenes ocorrem tambm em processos de menor relevncia, como na autorizao para
execuo de pequenas obras visando o melhor aproveitamento de reas (derrubada de galpes
obsoletos, etc.), realizao de aditivos contratuais relativamente simples, entre outros. Estes
processos tornam-se ento mais complexos do que o necessrio.
Destaca-se ainda que ocorrem atrasos nas avaliaes da ANTAQ e TCU, bem como no
licenciamento ambiental de obras porturias e hidrovirias, sobretudo por fatores como a
indefinio da competncia para o licenciamento e a falta de pessoal e orientaes aos projetos por
parte dos rgos licenciadores.
A realizao dos processos licitatrios lenta e sujeita a paralisaes
Os processos licitatrios presentes nos processos de outorgas e naqueles que envolvem
contrataes de estudos (EVTEs, PDZs, projetos bsicos, entre outros) e de obras so lentos e
sujeitos a paralisaes.
A exigncia da avaliao de documentos por vrios rgos (e, para grandes obras, audincia
pblica), resulta na dilatao de prazos e na interdependncia das etapas executadas nos diferentes
rgos. Por vezes, existem tambm atrasos causados por pedidos de impugnao movidos pelos
perdedores nas licitaes. Estas contestaes judiciais podem aumentar exponencialmente a
lentido dos processos envolvidos, levando a Administrao paralisia.
H dificuldades de execuo e de obteno de recursos para investimentos
As APs no possuem atualmente capacidade financeira para investir na expanso da sua prpria
infraestrutura (quando muito, tm meios para mant-la). Assim, tm recorrido a recursos da Unio
para realizar as obras que necessita.
A obteno de recursos da Unio via aportes de capital (no caso das Cias. Docas federais) ou via
convnio com a AP, no caso de portos delegados, , todavia, um procedimento complexo e sujeito
a contingenciamentos e atrasos.
O acesso a crdito bancrio esbarra na situao financeira deficiente de muitas APs, cujos
indicadores no alcanam os limites exigidos pelas instituies financeiras. H ainda que se citar
restries a emprstimos impostas pela Res. CMN 2.827/2001: no pode haver emprstimos se

houver dvida com instituies financeiras; em autarquias, os volumes de crdito so restritos em

funo das receitas; entre outros.
No setor porturio privado, tambm h dificuldades para obter financiamento. Dois fatores
relevantes so: 1) arrendatrios no podem usar a terra como garantia, j que estas no podem ser
tomadas em caso de no pagamento das dvidas; 2) os TUPMs podem enfrentar restries
regulatrias.
No setor hidrovirio no h fontes de receita alternativas ao aporte da Unio dado que usualmente
no se cobra tarifas.
O modelo de contratao de dragagem por resultado ainda no foi plenamente implantado
Apesar de a Lei 11.610/2007 prever a contratao de obras de dragagem por resultado,
configurando a manuteno de uma profundidade estabelecida durante um prazo estipulado no
contrato, os editais de licitao expedidos aps a Lei definem, em geral, um volume
predeterminado a ser dragado como objeto do servio. A realizao de dragagem em seus moldes
atuais no garante, portanto, uma profundidade de projeto desejvel.
Ainda que a licitao do servio de dragagem de aprofundamento por resultado seja mais onerosa,
devido ao maior risco incorrido e precificado pela empresa executora, trata-se da forma mais
efetiva de assegurar certa profundidade ao longo do tempo e a modalidade preconizada pela lei.
***
Das discusses dos processos e macroprocessos de Gesto da Operao Porturia surgiram cinco
principais questes crticas, apresentadas a seguir.
Questo Crtica 12 Gesto da Operao Porturia
Coordenao deficiente do processamento de cargas e dos agentes intervenientes
Um primeiro ponto crtico a inexistncia de um dono dos processos de gesto da operao
envolvendo fluxos de navios e cargas nos portos. No h, portanto, quem se comprometa e seja
responsabilizado pela melhoria dos processos e ferramentas do comrcio exterior e da cabotagem.
Assim, no h um ente com competncia para coordenar todos os rgos atuantes, cobrando
prazos e qualidade.
A falta desta coordenao faz com que, no caso de cargas que necessitem de duas vistorias, por
exemplo, no haja obrigao de se agendar a abertura do continer para os dois rgos no mesmo
momento. Tal fato, alm de prolongar o processo, agrega custos ao produto. Alm do mais, a
arquitetura do processo aponta uma precedncia entre as anuncias e o despacho aduaneiro,
dificultando assim a realizao de conferncias nicas.
No nvel ministerial, a falta de coordenao repercute em um excesso de normas desconexas e a
falta de integrao dos sistemas de informao e harmonizao dos procedimentos dos principais
rgos atuantes.
Baixo grau de desenvolvimento e integrao dos sistemas de informao
Os sistemas de informao presentes nos portos no esto plenamente integrados e no abarcaram
ainda todas as fases dos fluxos de cargas.
Passo importante foi dado com o programa Porto Sem Papel (PSP), que contempla um
consolidador de dados em uma janela nica, manipulada por seis rgos (ANVISA, Autoridade

Porturia, Receita Federal, Capitania dos Portos, Vigiagro/MAPA e Polcia Federal). O PSP poder
mitigar as ineficincias associadas ao fluxo de navios nos portos, porm foi implantado at ento
em apenas trs. Alm disso, ainda no h efetivamente uma janela nica j que opera em paralelo
ao sistema Mercante, tampouco abarca o controle e a criao de janela nica para facilitar o fluxo
de cargas nos terminais.
Cabe citar que tais sistemas deveriam abranger portos, aeroportos e postos de fronteira, onde os
trmites so similares.
A SEP tem procurado avanar na criao de sistemas para o fluxo de cargas Projeto Carga
Inteligente/ Cadeia Inteligente porm o mesmo ainda se encontra em fase de estudos.
Por fim, em relao ao controle do trfego aquavirio, as APs no dispem dos sistemas ideais
para cumprir com suas obrigaes, os Vessel Traffic Management Information System (VTMIS).
Todavia, lhes falta tambm uma postura mais proativa em assumir suas responsabilidades nesta
rea.
H ineficincias no processamento de informaes das cargas e navios e falta de recursos dos rgos
atuantes
No Brasil, a carga s pode seguir seu fluxo rumo ao importador quando os rgos intervenientes
autorizam, em contraposio a um cenrio em que a carga segue, sendo parada apenas sob
solicitao de algum rgo. Se um rgo atrasa, a carga no pode seguir. Assim, seria
importante que essas etapas fossem realizadas da forma mais clere possvel, sem comprometer a
segurana.
Em relao aos procedimentos aduaneiros, por exemplo, projetos importantes que poderiam
contribuir neste sentido, como o Harpia (melhoria do algoritmo de anlise de risco para seleo do
canal de conferncia aduaneira) e o Operador Econmico Autorizado - OEA (que visa segregar as
empresas com melhor aderncia s regras aduaneiras e que se disponibilizam a abrir dados
Receita para fiscalizao) ainda no foram plenamente implementados. O Programa Linha Azul,
que segue o princpio apontado pelo OEA, foi pouco disseminado.
Nota-se ainda um baixo nvel de informatizao em algumas etapas, com trnsito de informaes e
conferncias em papel, em contraposio a um sistema mais eletrnico e eficiente. H
necessidade, por exemplo, de se apresentar informaes em papel (como o comprovante de
pagamento ao Departamento do Fundo da Marinha Mercante DFMM) no despacho aduaneiro. A
liberao dos contineres dos recintos tambm requer a impresso e conferncia de informaes
em papel, alm de estar sujeita disponibilidade dos agentes da Receita.
Cabe notar tambm que a concesso de Declarao de Trnsito Aduaneiro (DTA) requer
tramitao no Sistema Integrado do Comrcio Exterior (SISCOMEX), parametrizao (adicional
quela da nacionalizao) e fornecimento de informaes adicionais.
Em adio no h, por parte de alguns rgos, uma poltica de contrataes efetiva e baseada em
viso de necessidades futuras. Ainda, falta a alguns rgos anuentes melhor estrutura bsica
(edificaes, veculos, equipamentos, etc.) em certos portos.
Finalmente, nota-se que as situaes descritas acima variam de intensidade em cada porto/regio.
Essa falta de padronizao no tratamento das cargas gera uma complexidade adicional para os
usurios.
Tanto as importaes como as exportaes so afetadas por estes problemas, porm essas ltimas
em menor intensidade, posto que h menor nmero de anuncias, documentos e tributos a serem
pagos, alm de outras facilitaes (como os Recintos Especiais para Despacho Aduaneiro de
Exportao REDEX e a DTA simplificada, por exemplo).


Fluxo de cargas reduzido porque importadores e exportadores utilizam rea primria para armazenagem
Em se tratando de contineres, especialmente, a capacidade de armazenamento dos recintos
alfandegados reduzida pela utilizao da rea primria como estoque. O diferimento de
impostos e o oferecimento de dias livres nos contratos tornam a prtica interessante para o dono
da carga.
Alm disso, as condies de utilizao de recintos alfandegados em zona secundria no so
ideais. H portos secos mal localizados, ao passo que em regies de maior demanda h escassez.
Os custos de tombo
54
adicional e prazos para transporte em DTA tornam a alternativa menos
atraente. Esses fatos acarretam em uma confluncia de cargas na zona primria, considerada mais
nobre por estar perto do local de embarque e desembarque.
Uso de sistemas de informao para longo curso no caso da cabotagem reduz sua competitividade
Em alguns sistemas porturios, a escassez da capacidade dificulta a competitividade da
cabotagem. Os trmites das cargas tornam-se mais lentos e menos previsveis (filas de caminhes
e navios), ao passo que o transporte rodovirio porta a porta, principal concorrente da cabotagem,
menos sujeito a imprevistos e atrasos, alm de mais gil.
Porm, tambm h aspectos associados aos trmites burocrticos que prejudicam o modal. O fato
que as informaes da carga de cabotagem devem transitar pelo SISCOMEX implica em perda de
flexibilidade em relao ao modal rodovirio. S h como o operador de cabotagem atender a uma
demanda se registrar a mesma antecipadamente no sistema (dois dias em geral), restrio que no
ocorre nos modais concorrentes. A liberao para a retirada da carga tambm no ocorre fora do
horrio comercial.
Outro procedimento inexistente no rodovirio a parametrizao da Receita Federal, e os riscos de
abertura para conferncia de fiscais. Embora incomum, o quanto isto de fato ocorre pode variar
entre portos distintos.
1.4 ANLISE DA SITUAO DAS AUTORIDADES PORTURIAS
Nesta dimenso fez-se uma investigao minuciosa sobre a situao das Autoridades Porturias
brasileiras (federais, delegadas e concedidas; autarquias, empresas pblicas ou sociedades de
economia mista; de grande porte ou menor porte) com relao a alguns aspectos:
Caracterizao Geral das Autoridades Porturias
Atribuies das Autoridades Porturias
Organizao
Governana
Desempenho Financeiro

Foco especial foi dado a um conjunto de 14 companhias, que administram 24 portos pblicos e o
TUPM de Pecm, com feies de porto pblico:
CODESP Companhia Docas do Estado de So Paulo Porto de Santos
55
;

54
Custo associado movimentao de continer no terminal entre equipamentos de transporte e/ou pilhas
e/ou o cho. No envolve o transporte em si, apenas o iamento do continer para reposicionamento.
55
O Porto de Laguna, de movimentao focada no segmento pesqueiro e de tonelagem relativamente muito
reduzida, conveniado CODESP.

SUPRG Superintendncia do Porto de Rio Grande Porto de Rio Grande;

APPA - Autarquia Estadual Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina - Portos de
Paranagu e Antonina;
CDRJ Companhia Docas do Rio de Janeiro Portos do Rio de Janeiro, Itagua, Niteri e Angra
dos Reis;
Autarquia Municipal Superintendncia do Porto de Itaja Porto de Itaja;
Suape Complexo Industrial Porturio Porto de Suape;
CODESA Companhia Docas do Esprito Santo Porto de Vitria;
CODEBA Companhia Docas do Estado da Bahia Portos de Salvador, Aratu e Ilhus;
Cearportos Companhia de Integrao Porturia do Cear - TUPM Pecm;
APSFS Administrao do Porto de So Francisco do Sul Porto de So Francisco do Sul;
CDP Companhia Docas do Par Portos de Vila do Conde, Belm, Santarm
56
;
CDC Companhia Docas do Cear Porto de Fortaleza (ou Porto de Mucuripe);
CDI Companhia Docas de Imbituba Porto de Imbituba;
CODERN Companhia Docas do Rio Grande do Norte Portos de Natal, Areia Branca e
Macei
57
;
EMAP Empresa Maranhense de Administrao Porturia - Porto de Itaqui.
Os portos administrados por estas APs movimentaram, em 2010, 88% do total de contineres no
Brasil. Somando seus volumes queles movimentados pelos TUPMs, chega-se a 100%
58
do Brasil.
Conforme mencionado, este item do Estudo foi estruturado em torno de quatro dimenses
principais de anlise, mostradas na Figura 5.

Organizao
Governana
Desempenho
Financeiro
Atribuies

Figura 5 - Dimenses de Anlise das Autoridades Porturias
Atribuies
Foram exaustivamente levantadas as atribuies normativas das APs
59
, e se buscou avaliar se estas
so de fato realizadas e a qualidade com a qual isso ocorre.

56
A CDP tambm administra os terminais de Miramar e Outeiro, contidos na descontnua poligonal do
Porto de Belm, alm dos terminais fluviais de Altamira, Itaituba, bidos. Fonte: Endereo eletrnico da
CDP.
57
Atravs da Administrao Porturia de Macei (APMc), vinculada CODERN.
58
A movimentao de contineres em outros portos pblicos irrisria.
59
Neste relatrio trata-se a Cearportos como se fosse uma AP, embora seja apenas uma empresa pblica
detentora de um termo de autorizao para explorao de um TUP (Pecm).

A Lei dos Portos, em seu artigo 33, 1, elenca as atribuies fundamentais das APs, algumas das
quais regulamentadas pelo Decreto 6.620/2008
60
. Normas importantes como as Resolues
858/2007, da ANTAQ, atualizaes (com base legal na Lei 10.233/2001), e portarias da SEP
complementam aquela Lei e aquele Decreto. As principais atribuies identificadas foram
consolidadas nos seguintes grupos:
Atribuies administrativas e financeiras: envolvem atividades de cunho administrativo das
APs, tanto as de carter estratgico (elaborao de oramento, gesto de recursos humanos, etc.)
quanto as rotineiras (fiscalizao, gesto do trfego, etc.);
Atribuies de planejamento: contemplam aes associadas aos documentos de planejamento
do porto;
Atribuies comerciais: abrangem as questes associadas realizao de arrendamentos de
instalaes operacionais e no-operacionais e gesto dos respectivos contratos, alm de aes
de regulao e prestao de servios;
Atribuies de infraestrutura: incluem investimentos e manuteno da infraestrutura, alm de
fiscalizao e controle das operaes e do trfego de pessoas, veculos e embarcaes.
Do confronto entre as normas e a prtica surgiram dezenas de questes relevantes, em maior ou
menor grau. Muitas se relacionam a temas focados em outros itens do Estudo e so oportunamente
detalhadas.
Organizao
Os aspectos organizacionais, em geral, influem na gesto de forma significativa, sendo que isto tem
se mostrado particularmente verdade no caso das APs sejam elas autarquias, empresas pblicas
ou sociedades de economia mista.
Aps as sucessivas mudanas histricas ocorridas no setor porturio, e principalmente com o
advento da Lei 8.630/1993 (Lei dos Portos), as APs sofreram inmeras consequncias, que
impactaram diretamente na sua forma de organizao. As novas atribuies, relacionadas
principalmente administrao do patrimnio pblico e regulao e fiscalizao das atividades
dos operadores, exigiram diversas mudanas organizacionais nas APs, principalmente em termos
de pessoal.
Assim, objetivou-se trazer um melhor entendimento dos aspectos organizacionais relativos s APs,
tanto em aspectos relacionados s estruturas organizacionais das mesmas, quanto em aspectos de
recursos humanos. A partir deste entendimento, foram abordados os temas de maior criticidade e
levantadas as principais questes associadas.
Governana
Governana o sistema pelo qual as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas,
envolvendo os relacionamentos entre proprietrios, Conselho de Administrao, Diretoria e rgos
de controle (IBGC, 2010). Com base neste conceito, avalia-se a estruturao do sistema de
governana e a governana em si das APs, empregando-se quatro dimenses tradicionais:
Transparncia requer a comunicao, de forma qualificada e individualizada ou difusa,
conforme o caso, as informaes concernentes gesto da empresa aos interessados internos e
externos (stakeholders), no se restringindo s informaes de carter econmico-financeiro;
Equidade caracteriza-se pelo tratamento justo de todos os scios e demais stakeholders;
Responsabilizao refere-se necessidade de prestao de contas, por parte dos agentes de
governana, acerca dos seus atos, e responsabilizao destes agentes;
Responsabilidade corporativa trata-se do zelo que os agentes de governana devem ter com a
sustentabilidade das organizaes, visando sua longevidade.

60
Para os portos martimos, sucedendo o Decreto 4.391/2002 (que continua vlido no contexto do setor
hidrovirio).

No setor porturio inmeros rgos compem o sistema de governana tanto internamente

(Conselho de Administrao, Diretoria-Executiva, etc.), quanto externamente (CAP, ANTAQ, etc.).
Existem relevantes conflitos de diferentes naturezas entre estes diferentes rgos, e que
repercutem diretamente na gesto das APs.
Desempenho Financeiro
Muitos dos entraves observados no setor porturio esto, de uma forma ou de outra, intimamente
relacionados s dificuldades financeiras enfrentadas pelas APs.
H dcadas os portos pblicos sofrem com as consequncias de uma gesto financeira inadequada.
Grande parte destes, como pde ser estudado, operam com estruturas de custos inchadas, tarifas
inadequadas e passivos exorbitantes.
Analisaram-se, inicialmente, as informaes financeiras (inclusive indicadores de rentabilidade e
de equilbrio financeiro) das APs de forma consolidada, dando uma viso de conjunto do setor. Em
seguida, so avaliadas em especial duas questes essenciais: os passivos e a sustentabilidade das
APs sob o enfoque financeiro.
Questes Crticas
As questes identificadas nas diferentes dimenses foram consolidadas e priorizadas em 18
questes crticas, que sero consideradas na elaborao da prxima fase deste Estudo, em que
devero ser propostas diretrizes para o desenvolvimento da eficincia de gesto do setor, em geral,
e das APs, em particular. A seguir so apresentadas as questes crticas mais relevantes
61
.
Questo Crtica 1 Atribuies
Autoridades Porturias no executam adequadamente o papel de planejamento do porto
Diversos fatores fazem com que as APs no cumpram adequadamente o papel de planejamento do
porto.
Inicialmente, cumpre notar que falta s Autoridades a articulao de uma viso estruturada sobre
o futuro de mdio/longo prazo, alm de uma coordenao com instrumentos de planejamento
setorial, permitindo a realizao de um planejamento de fato estratgico. Mesmo as aes que
eventualmente so concebidas acabam no se tornando um orientador efetivo para a atuao da
AP.
Contrariamente a essa orientao, o foco atual da maior parte das aes em questes urgentes,
como na prestao de informaes a rgos de controle acerca de aes passadas ou processos em
curso.
Nesse contexto, nota-se tambm que faltam recursos (humanos e financeiros) para o planejamento
do porto. Por um lado, as APs no desenvolveram a capacitao adequada para realizar estudos
internos (ou analisar estudos externos); por outro, a contratao de estudos esbarra na falta de
recursos/previso oramentria e na morosidade intrnseca aos trmites licitatrios.
Postura pouco ativa das Autoridades Porturias em assumir responsabilidades da gesto e desenvolvimento
do porto

61
Os comentrios foram emitidos com base numa percepo mdia do sistema porturio nacional pblico
a partir de relatrios, notcias, entrevistas, experincia e anlises da Equipe, sendo que os casos particulares,
quando notveis e conhecidos, so tratados de forma individualizada.

A postura das APs tem sido pouco ativa em questes fundamentais para o desenvolvimento do
porto. Investimentos bsicos em manuteno no tm sido realizados adequadamente pelas APs,
levando degradao parcial da infraestrutura.
Em relao aos investimentos para a expanso dos portos, h pouca clareza sobre a
responsabilidade pela sua realizao. Sob a assuno de que tal incumbncia cabe Unio, as APs
tm adotado uma postura passiva para a concretizao dessas obras. Assim, houve limitada
expanso nos ltimos anos, com poucos metros de cais sendo construdos e poucas reas sendo
arrendadas.
Cabe ressaltar que alguns modelos recentemente usados preveem investimentos privados na
construo da infraestrutura em troca de eventuais descontos em tarifas, o que, na verdade,
corrobora com essa postura passiva e compromete a sade financeira futura da entidade.
Embora expanses e arrendamentos sejam processos que dependam tambm de fatores exgenos,
como os prazos de avaliao da ANTAQ ou os do processo de licenciamento ambiental, tem-se a
impresso de uma falta de acompanhamento dos processos pelas APs, que no agem de forma
eficaz para aceler-los.
Por fim, a deficincia na gesto das reas reservadas para expanso do porto tambm reflexo da
passividade da AP. Elas deveriam, por exemplo, impedir invases ilegais; uma vez as invases
consolidadas, deveriam tomar aes efetivas para recuperar as reas ocupadas.
Falta de ateno adequada s questes ambientais
Atualmente diversos portos no possuem licena ambiental de operao ou no esto aptos a
mant-las e existe a ameaa de paralizao das atividades. Neste contexto, cabe ressaltar que h
APs que ainda no instalaram plenamente ncleos ambientais ou setores de gesto ambiental
(SGA), conforme a Portaria 104/2009 da SEP; h tambm APs em que falta capacitao de pessoal
para realizar adequadamente a gesto ambiental.
Questo Crtica 4 Organizao
No h uma separao clara entre as funes sob responsabilidade das reas das Autoridades Porturias
No caso de APs especficas, possvel notar a existncia de Diretorias que possuem, ao mesmo
tempo, papis tpicos de reas corporativas e de reas de servios.
Muitas das Diretorias de Administrao e Finanas existentes nas APs, por exemplo, so
responsveis por exercer, concomitantemente, atribuies de carter estratgico, como
planejamento financeiro, e atribuies de carter de suporte, como contratao de funcionrios.
Isso faz com que a rea e, por conseguinte a AP, no seja capaz de dedicar a ateno necessria a
atividades de suma importncia para a corporao.
A tendncia natural que o foco maior seja dado s atividades operacionais do dia-a-dia, deixando
atividades estratgicas e de planejamento em segundo plano. A falta de uma separao clara entre
os diferentes papis das reas acaba tambm por gerar uma falta de responsabilizao adequada
pelos resultados obtidos.
Indicaes de gestores das Autoridades Porturias no respondem necessariamente a critrios tcnicos ou
gerenciais
Algumas indicaes dos gestores das APs ao longo do tempo no privilegiaram aspectos tcnicos,
gerenciais ou o conhecimento do setor do profissional indicado ao cargo.

Apesar de melhorias observadas no perfil dos gestores recentemente nomeados, principalmente

por conta de esforos empenhados pela SEP, inexiste um mecanismo formal que especifique
requisitos mnimos de competncias exigidas para esses gestores. Isso permite que as nomeaes
no privilegiem os profissionais com perfil tcnico e gerencial mais adequado aos cargos e, ao
contrrio, d margem para que se considerem critrios subjetivos (inclusive polticos).
Adicionalmente, em alguns casos, indicaes tambm no levam em conta o conhecimento e a
experincia prvia que o profissional possui no setor.
Corrobora para esse cenrio a falta de instrumentos de freios e contrapesos (check & balance)
adequados nessas indicaes, como uma sabatina junto a representantes de setores envolvidos.
Limitado desenvolvimento no quadro profissional das Autoridades Porturias
Ainda existe em diversas APs um forte legado dos antigos quadros de funcionrios das
Companhias Docas. Muitos iniciaram suas carreiras na poca da Portobrs e foram contratados
para exercer funes operacionais, no possuindo, assim, capacitaes compatveis com os cargos
ocupados atualmente.
A despeito disso, parte desses mesmos funcionrios ocupa cargos de chefia intermediria, que
exigem, alm de qualificaes tcnicas, qualificaes gerenciais. Alm de no possurem perfil
adequado, so esses os responsveis por qualificar os novos funcionrios, implicando na realizao
de treinamentos deficientes e na desmotivao dos novos quadros.
Tambm, em muitas das APs observa-se a existncia de um corpo de funcionrios de elevada
mdia etria, alm de uma baixa renovao nos quadros de pessoal. Contrataes so feitas por
concursos pblicos e requerem aprovao de instncias superiores; poucos tm sido realizados.
Nvel de remunerao salarial pouco competitivo e ausncia de planos de carreira bem definidos
O nvel salarial pouco competitivo e no equiparado a nveis de mercado gera impactos negativos
gesto das APs, como o desestmulo dos funcionrios e o excesso de horas extras.
As horas extras, especificamente, acabam sendo enxergadas como uma compensao salarial,
tendo em vista o baixo nvel da remunerao fixa dos funcionrios.
O baixo nvel salarial tambm dificulta a atrao de novos talentos e a reteno de funcionrios nas
APs. Vagas recm-criadas com pisos salariais baixos muitas vezes acabam sendo preenchidas por
funcionrios que se mantm no cargo durante um curto perodo de tempo, at que conquistem
oportunidades melhores em novos concursos.
Algumas APs instituram a Participao nos Lucros e Resultados (PLR) para complementar os
salrios, porm a mesma tem pouca significncia em relao remunerao fixa dos trabalhadores,
sendo, portanto, insuficiente como fator de incentivo.
Adicionalmente, observa-se uma ausncia, na prtica, de planos de carreira bem definidos e com
perspectivas de evoluo profissional, dificultando a atrao de quadros qualificados e
ocasionando baixa motivao e comprometimento por parte dos funcionrios.
Ausncia de cultura meritocrtica
Os sistemas de avaliao de desempenho empregados nas APs so, em geral, incipientes e a
remunerao dos funcionrios no atrelada ao desempenho individual.

Faltam processos formais de avaliao e acompanhamento dos funcionrios visando direcion-los

a oportunidades de melhoria. A gesto de consequncias nas APs tambm incipiente, e
raramente, funcionrios com mau desempenho so desligados dos quadros. Isso gera, inclusive,
uma alta percepo de estabilidade por parte dos funcionrios.
A remunerao varivel com base no desempenho individual no foi implantada nas APs em
geral. Em algumas delas h distribuio de lucros e resultados, como comentado, porm esta
desvinculada do desempenho individual dos funcionrios, sendo distribuda linearmente nas
organizaes. Dessa forma, h poucos incentivos para que funcionrios obtenham bons resultados
individuais, passando a contar com o desempenho coletivo, que em muitas vezes depende de
fatores externos.
Questo Crtica 9 Governana
Imprecises e superposies nas atribuies dos rgos do sistema de governana
A estrutura de governana das APs composta por diversos rgos. Por um lado h as
Assembleias, os Conselhos de Administrao (CONSAD) e Fiscal (CONFIS), nos casos das
Companhias Docas federais e demais S.A.s. Outras APs, ainda que no sejam S.A.s, tambm
contam com conselhos gestores. H ainda os CAPs, que apesar de no incorporarem formalmente
a estrutura de governana, tm papel deliberativo em diversos temas relevantes que podem afetar
os resultados e a estratgica das APs (ex. homologao de tarifas). Adicionalmente, as APs
possuem os agentes de administrao direta os Diretores-Presidentes/ Superintendentes e
demais Diretores. As Companhias Docas federais possuem tambm as Diretorias Executivas
(DIREXE), formadas pelos Diretores e pelo Diretor-Presidente.
Nesse contexto, surgem inconsistncia em relao aos papis, atribuies e aladas desses rgos
do sistema de governana.
Em primeiro lugar, h uma centralizao excessiva das decises devido falta de clareza quanto s
aladas decisrias por parte das Diretorias, DIREXE e Diretor-Presidente. J em relao aos rgos
de governana constitudos na forma de conselhos, h superposies entre as funes do CONSAD
e do CAP (ex. aprovao de grandes obras de infraestrutura).
Adicionalmente, cabe destacar que os atuais papis e responsabilidades do CAP no so
claramente definidos ou consolidados. Ainda existe algum debate sobre a extenso do papel
deliberativo do CAP ou se este deveria ser considerado consultivo. Alia-se a isso o fato de que
algumas das atribuies definidas pela Lei dos Portos tm redao relativamente inespecfica,
como, por exemplo: opinar sobre a proposta de oramento do porto, fomentar a ao industrial
e comercial do porto e manifestar-se sobre os programas de obras, aquisies e melhoramentos
da infraestrutura porturia.
O CAP padece, cabe adicionar, de recursos para a plena execuo das suas responsabilidades e
atribuies previstas, bem como de mecanismos para assegurar o cumprimento de suas
deliberaes. Por fim, no h dispositivos que responsabilizem o CAP por sua atuao em
decises/ aes-chave.
Atuao do Poder Executivo em paralelo estrutura de governana
Os CONSADs das APs, quando existentes, no se colocam como o principal frum de governana
no mbito do porto. Nesse sentido, deixam a desejar no que diz respeito ao estabelecimento de
metas e objetivos, bem como carecem de mecanismos de acompanhamento e cobrana de
resultados. Como consequncia, no se mensura se as deliberaes do Conselho so implantadas
na prtica nem se revisita os planos e metas para adequ-los s novas necessidades (prazos, custos
e outros).

A lacuna deixada pela falta de atuao incisiva do CONSAD em parte causada pelo prprio
Poder Executivo, que atua de forma direta em relao gesto das APs, ao largo da estrutura de
governana. Isso se verifica no caso das Companhias Docas federais, em que a SEP por vezes
orienta os gestores diretamente ou por meio de portarias, contribuindo para que o CONSAD
desempenhe papel apenas acessrio na gesto.
Desbalanceamento na representatividade do Poder Executivo nos Conselhos
A estruturao dos rgos do sistema de governana diverge significativamente entre as diferentes
APs (exceto entre as Companhias Docas federais). Particularmente, as diferentes formas de
descentralizao da administrao porturia geraram diferentes composies de foras nos
Conselhos.
Em diversas destas organizaes se verifica algum desequilbrio de representao das esferas do
Poder Executivo.
Nas Companhias Docas federais: h um elevado poder decisrio da SEP, com baixa
representatividade das esferas estadual e municipal. Essa situao pode tornar a gesto dos
portos mope aos agentes e problemas locais representados apenas nos CAPs;
Nas APs estaduais/ municipais: h um elevado poder decisrio nas mos do governo estadual/
municipal, com baixa representatividade das demais esferas, que indicam apenas um membro
do CAP cada
62
. Alm do citado acima, a falta de uma presena mais marcante da SEP pode
gerar descompassos entre planejamento do porto e as polticas setoriais.
Cabe ainda ressaltar que a diversidade de sistemas de governana dificulta a concepo e
implantao de polticas no setor porturio, que tendem a afetar de forma distinta cada uma das
APs.
Composio inadequada e falta de profissionalizao dos Conselhos
No caso dos CAPs, primeiramente, uma questo relevante a formao do bloco dos operadores, com
representantes dos operadores porturios, armadores e AP entes com possveis conflitos de
interesse e que disputariam o direito a um voto dentre quatro no CAP. Outra questo a indicao
discricionria dos membros pelas entidades de classe pr-estabelecidas (conforme a Lei dos
Portos), que gera distores, com stakeholders subrepresentados.
Outro ponto refere-se profissionalizao dos membros do CAP, do CONSAD e do CONFIS.
Frequentemente, esses membros no tm a qualificao ou a disponibilidade necessria para o
exerccio pleno de suas funes, o que orienta uma atuao inadequada e insuficiente.
Essa profissionalizao passa tambm pela necessidade de remunerao dos conselheiros, o que
no acontece hoje no caso dos CAPs. Ainda, parte deles (principalmente os indicados pelo Poder
Executivo) no reside prxima ao porto.
Uma ltima questo pertinente o fato de que, em algumas Companhias Docas federais,
operadores privados so acionistas minoritrios e possuem representao nos Conselhos, o que
pode, em alguns casos, gerar conflitos de interesse.
Descontinuidade de gesto nas diretorias das Autoridades Porturias

62
Com exceo da SUPRG, cujo Conselho de Direo tem uma indicao da prefeitura local.

Os Diretores-Presidentes/Superintendentes das APs analisadas possuem um mandato de at trs

anos, podendo ser renovados por igual perodo. O cargo de confiana para os chefes do Poder
Executivo em portos delegados e para o gestor da SEP, no caso das Companhias Docas
federais. Assim, a rotatividade nos governos, em suas trs esferas, repercute diretamente na
rotatividade dos cargos de gerncia das APs.
A instabilidade na direo pode acarretar descontinuidade nas aes planejadas e ensejar uma
reformulao nos cargos de diretoria alterando os rumos da companhia como um todo
especialmente se a nova gesto pertencer a outra corrente poltica.
Excesso de demandas externas na gesto das Autoridades Porturias
Os funcionrios das APs desde a alta gesto at os de nvel operacional devem lidar
rotineiramente com diversos outros rgos pblicos e privados, tanto na consecuo de suas
atividades fim quanto na prestao de contas. Essas interaes e interferncias so, porm,
demandantes, especialmente nas solicitaes da alta gesto das APs por parte do CAP, ANTAQ,
SEP, TCU, CGU, AGU, CISET (Secretaria de Controle Interno da Presidncia da Repblica), alm
de TCE e CGE, no caso de portos delegados. Outros agentes, como o Ministrio Pblico Federal,
atuam pontualmente. O tempo consumido atravanca a pauta e faz com que questes urgentes
tenham sempre prioridade face s questes de fato importantes.
Diversas das mais importantes decises no mbito dos portos dependem da aprovao de entes
externos s APs, por exemplo, alteraes tarifrias, PDZs, arrendamentos, reformas, expanses,
licitaes, entre outros, sempre na forma burocratizada da gesto pblica. Como no existe, por
parte de vrios rgos, uma orientao ao trabalho harmnico para a promoo do
desenvolvimento do porto como fim ltimo, mas sim uma preocupao estreita com relao s
responsabilidades especficas de cada um, os trabalhos no so satisfatoriamente coordenados.
Questo Crtica 15 Desempenho Financeiro
Existncia de passivos significativos nas Autoridades Porturias
Os passivos existentes reduzem significativamente a capacidade de investimento das APs e
restringem a obteno de financiamento de terceiros. Esses passivos so incompatveis com o nvel
de atividade atualmente executado pelas APs e, dificilmente, sero saldados sem fontes adicionais
de recursos. Parte desse montante total corresponde a passivos histricos atribudos s Cias.
Docas, principalmente aps a extino da Portobras.
Os passivos totais das APs analisadas somavam R$ 3,3 bilhes ao final de 2010, com os de origem
trabalhista, previdenciria e fiscal representando quase 50% do total.
Dentre as APs analisadas, a CDRJ a que apresenta situao mais crtica. Ao final de 2010 a
empresa possua um total de R$ 1,3 bilho em passivos, sendo 70% (R$ 925 milhes) do total de
origem trabalhista, previdenciria e fiscal.
Desequilbrio entre gerao e necessidades de recursos para manuteno e desenvolvimento dos portos
Receitas geradas por boa parte das APs so suficientes apenas para cobrir custos e despesas
incidentes, mas no para manter ou expandir a infraestrutura existente ou para saldar passivos.
Isso faz com que grande parte das APs tenha alta dependncia de recursos externos, recorrendo
principalmente Unio.

Desde a instituio da Lei dos Portos, as APs vm enfrentando uma situao de baixa
rentabilidade ocasionada, entre outros fatores, pelo descompasso entre as receitas auferidas e os
custos e despesas associados. Alm disso, contratos firmados no passado entre a AP e
arrendatrios, sem critrios de precificao dos valores de arrendamento bem estabelecidos,
contribuem para esse descasamento entre receitas e gastos.
Adicionalmente, as APs tambm sofrem fortes presses do lado dos custos e despesas, com
elevadas despesas de pessoal e administrativas, despesas para cobrir gastos extraordinrios com
perdas em aes judiciais (principalmente trabalhistas), etc.
Limitada autonomia para a gesto econmico-financeira
As Companhias Docas federais necessitam de autorizao para utilizar recursos e seus dispndios
esto limitados aprovao do oramento pela SEP e pelo DEST. Mesmo se tratando de recursos
prprios, uma Cia. Docas federal s pode executar investimentos que estejam indicados no
oramento de investimento da Unio. Por exemplo, caso haja uma receita inesperada que a AP
queira reverter em investimento (como parte daquela obtida por meio de processo licitatrio com
outorga pelo maior valor, valor este conhecido somente no certame) ser preciso aprovar tal
investimento como crdito no mesmo perodo num processo longo e de difcil consecuo ou
esperar o ano seguinte.
Adicionalmente, o processo de aprovao do oramento bastante complexo e o recebimento dos
recursos solicitados incerto. Alm da necessidade do envolvimento de diversos agentes externos,
a sistemtica no tem flexibilidade para acomodar eventuais mudanas de forma simples.
Esses fatores acarretam em uma baixa autonomia e flexibilidade financeira da AP para realizar os
investimentos que entenda necessrio no porto organizado.
No realizao de contabilidade de custos para estabelecer tarifas porturias e realizar adequadamente o
planejamento financeiro
Por no realizarem suas contabilidades de custos adequadamente, as APs tm dificuldades de
estabelecer tarifas e pleitear aumentos junto aos CAPs. Dessa forma, permanecem anos sem que
suas tarifas sejam reajustadas e operam com margens reduzidas, sem gerao de recursos
suficiente para a realizao de investimentos ou o pagamento de obrigaes. Essa situao faz
tambm com que as APs tenham dificuldade de realizar um planejamento financeiro de qualidade.
O Decreto 6.620/2008 estabelece como diretriz a implantao de um sistema de preos e tarifas
com base em centros de custos e eficincia operacional,

visando, sobretudo, a modicidade das
tarifas cobradas e a sustentabilidade financeira da AP. Porm, as APs, em sua maioria, ainda no
seguiram as diretrizes estipuladas pelo Decreto, no possuindo sequer centros de custos para
apropriar os custos por meio de uma padronizao tcnica e econmico-financeira adequada.
Assim, as APs no possuem subsdios para justificar a necessidade de revises tarifrias, pelo fato
de no saberem se as tarifas atuais estariam corretamente mensuradas segundo seus custos.
1.5 ANLISE DE CASOS INTERNACIONAIS
Durante a concepo do diagnstico deste Estudo, em paralelo anlise do setor porturio
brasileiro, avaliou-se a dinmica do setor em diversos pases de destaque, com o intuito de extrair
lies que posteriormente serviram de guia na proposio de diretrizes para o desenvolvimento
dos portos no Brasil.

Os principais pases e portos analisados esto relacionados na Tabela 5. Em alguns pases foram
analisados portos especficos, enquanto nos demais casos a observao pairou sobre a dinmica do
setor como um todo.
Tabela 5 Principais Pases e Portos Analisados
Pas Porto

Alemanha
Hamburgo: Maior porto da Alemanha e terceiro maior da Europa
Bremen: Segundo maior porto da Alemanha
Cuxhaven: Porto privado regional

Blgica Anturpia: Segundo maior porto da Europa

China (anlise do modelo e regulao aplicvel aos diferentes portos existentes)

Cingapura Cingapura (PSA e J urong): Terceiro maior porto do mundo em volume

Estados
Unidos
Houston: Segundo maior porto americano
South Louisiana: Maior porto americano
Plaquemines: Dcimo quinto maior porto americano, com grande volume de granis

Frana Le Havre: Nono maior porto da Europa

Holanda
Roterd: Maior porto europeu e quarto maior do mundo
IJ muiden: Porto privado regional

Hong Kong Hong Kong: Nono maior porto do mundo

Inglaterra (anlise do modelo e regulao aplicvel aos diferentes portos existentes)

Itlia (anlise do modelo e regulao aplicvel aos diferentes portos existentes)

ndia (anlise do modelo e regulao aplicvel aos diferentes portos existentes)

Nova
Zelndia
Auckland: Maior porto neozelands
A anlise de casos internacionais foi estruturada em quatro dimenses: organizao institucional
setorial, organizao institucional porturia, operao porturia e gesto da operao porturia,
conforme apresenta a Figura 6.

Organizao Institucional
Porturia
Perfil, papis e
responsabilidades e
governana das
autoridades porturias
Setorial
Responsabilidade e papel
do governo, planejamento,
modelos de explorao e
criao de novos portos
Operao Porturia
Processo de concesses,
perfil dos operadores,
participao de armadores
na operao porturia,
gesto de mo de obra e
praticagem
Gesto da Operao
Porturia
Boas prticas adotadas
nos processos de liberao
de cargas e navios nos
portos
Avaliao de
Experincias
Internacionais

Figura 6 Estrutura de Anlise de Casos Internacionais
Ao analisar a organizao institucional setorial foi vista uma forte utilizao de modelos
descentralizados para a formao de polticas e planejamento regional, se estendendo at os
processos de outorga de novos portos. Estes modelos regionalizados trazem uma srie de
implicaes para o setor, como uma maior agilidade para a abertura de portos e uma mudana no
papel do governo central, que passa a ter a responsabilidade de fomento de polticas nacionais
(como indutor) ao invs de atuar como um rgo diretivo.
No nvel de organizao institucional porturia, houve nos ltimos anos um forte movimento de
corporatizao, ou seja, transformao de autoridades porturias em empresas. Essa
corporatizao visou, principalmente, dar maior autonomia e agilidade s APs, reduzindo
restries tpicas do Setor Pblico e permitindo uma maior flexibilizao para a realizao de
investimentos e tomada de decises. Este processo de reforma incluiu tambm a profissionalizao
da estrutura de governana, com a despolitizao dos cargos executivos e criao de estruturas de
controle similares s de empresas privadas.
Na operao porturia foi possvel concluir que os processos de negociao de concesses devem
avaliar uma srie de critrios alm do valor da oferta pela outorga, especialmente o impacto
estratgico da operao no porto como um todo. Neste contexto, uma licitao pblica no
necessariamente o melhor e nico modelo para contratao de operadores, sendo que alguns
portos negociam diretamente com os operadores.
Com relao eficincia porturia, foram identificadas importantes ferramentas de eficincia de
transporte, eficincia operacional e processos aduaneiros. A utilizao de transporte intermodal
mostrou ser importante para reduo do custo de transporte e aumento de eficincia,
possibilitando acesso mais eficiente hinterlndia. J investimentos em tecnologia mostraram ser
um dos principais fomentadores de ganho de eficincia operacional.
Uma forte tendncia na gesto de processos aduaneiros a utilizao de ferramentas de tecnologia
de informao para tornar mais segura e gil a troca de dados, e uma melhor anlise de risco,
reduzindo assim o nmero de inspees necessrias. H casos tambm de troca de informaes
entre aduanas de pases diferentes, em acordos mtuos de cooperao para agilizar processos e
aumentar a segurana.
A seguir, encontram-se resumidos alguns dos principais aprendizados consolidados nas pesquisas
de prticas internacionais, bem como nas visitas realizadas nos portos de Roterd (Holanda),
Anturpia (Blgica), Hamburgo (Alemanha) e Cingapura.

Principais Lies
A anlise de casos internacionais de destaque no setor porturio permitiu a identificao de
diversas aes e boas prticas que deram embasamento proposio de diretrizes para o
desenvolvimento dos portos no Brasil.
As principais lies aprendidas em cada uma das quatro dimenses consideradas na anlise so
apresentas nas tabelas a seguir.
Tabela 6 Principais Lies Aprendidas: Organizao Institucional Setorial
# Lies Aprendidas Descrio
1 O agrupamento de todos os modais
dentro de um mesmo ministrio comum
e ajuda na formulao de polticas
integradas
A maioria absoluta dos pases pesquisados (exceo da ndia)
no separa os modais fluvial e naval dos demais modais. Esta
centralizao facilita a criao de polticas integradas.
2 A jurisdio regional para outorga de
portos comum em sistemas porturios
de pases territorialmente grandes e traz
agilidade e flexibilidade ao processo
A responsabilidade da outorga de portos em nvel regional
permitiu a criao de uma eficiente infraestrutura porturia em
pases grandes com diferentes necessidades regionais, como
os Estados Unidos. Em alguns pases foram definidos portos de
maior relevncia com gesto federal, sendo os demais
descentralizados para estados ou municpios (ex. Frana, ndia,
etc.)
3 A participao da iniciativa privada pode
contribuir para o processo de
planejamento, ainda que seja de carter
consultivo
Conforme visto em diversos pases, a participao da iniciativa
privada no processo de planejamento fundamental, para o
melhor entendimento da demanda por servios porturios
Tabela 7 Principais Lies Aprendidas: Organizao Institucional Porturia
1 A descentralizao da jurisdio sobre a
AP proporciona maior agilidade
realizao de investimentos
A delegao da responsabilidade sobre a AP, em conjunto com
a descentralizao do planejamento e estrutura governamental,
confere agilidade realizao de investimentos
2 Ainda que sob controle do Governo,
esforos de corporatizao das APs,
conferindo-lhes maior autonomia,
associados a instrumentos de governana
permitem ganhos de eficincia de gesto
Grande parte das APs estudadas passou por um processo de
corporatizao, sendo transformadas em empresas pblicas
com maior grau de autonomia para gerir os portos de forma
profissional
3 A administrao da AP tipicamente
formada exclusivamente por profissionais
de perfil tcnico / executivos, o que se
traduz em maior eficincia de gesto
Em nenhuma das APs de grandes portos estudadas, a diretoria
conta com membros de perfil poltico e sua indicao sempre
baseada no histrico profissional. Em alguns casos, o estatuto
da AP define o perfil necessrio para a funo
4 A AP acompanha e cobra resultados e
possui um conselho para monitorar seu
funcionamento, o que leva a uma gesto
mais profissional
Quase todas as APs reportam resultados financeiros auditados
e possuem um conselho de administrao com representantes
do Governo e da iniciativa privada
5 A possibilidade de se financiar por meio
de dvida importante para a viabilizao
de investimentos, em vrios casos
(limitada participao do Governo nos
investimentos)
As APs devem ser saudveis financeiramente para que possam
financiar investimentos em infraestrutura para expanso de sua
atividade. Em alguns casos, existe aporte de recursos pblicos
para a realizao de investimentos significativos, entretanto os
aportes em geral so limitados a parte dos investimentos
necessrios (coparticipao)

Tabela 8 Principais Lies Aprendidas: Operao Porturia

1 Os arrendamentos de terminais tm
processos de seleo que consideram
diversas dimenses (no s o maior valor
de outorga), o que garante maior
flexibilidade AP na escolha do melhor
projeto
A negociao de concesses/arrendamentos leva em conta
diversos fatores alm de preo (como atrao de cargas) e
feita em conjunto com os operadores e no contra eles. No
entanto, devem ser mantidas salvaguardas de controle de
desempenho para garantir a melhor utilizao do ativo
2 A contratao de mo de obra via labor
pools traz vantagens para os operadores,
entretanto pode gerar distores quando
compulsria
Quando bem administrados, os pools centrais de mo de obra
podem ser uma ferramenta benfica ao porto, sendo sua
utilizao, em geral, facultativa
Tabela 9 Principais Lies Aprendidas: Eficincia Porturia
1 A coordenao dos rgos atuantes nos
fluxos de navios e cargas torna mais gil
o processo aduaneiro
A coordenao dos rgos permite que inspees sejam
realizadas conjuntamente, interrompendo o fluxo da carga com
vistorias fsicas apenas uma vez
2 Um gerenciamento de risco mais eficiente
permite melhor alocao de recursos da
aduana
A implantao do OEA permite minimizar riscos ao se confiar
nos participantes da cadeia logstica para avaliar e lidar com
parte das ameaas.Alm disso, a adoo de sistemas de
gerenciamento de riscos eficazes diminui o ndice de inspees
fsicas desnecessrias
3 O emprego de mtodos de inspeo no
invasiva no interrompe o fluxo da carga e
mantm sua integridade
A utilizao de scanners uma das recomendaes da
Organizao Mundial de Aduanas - OMA, permitindo a
verificao rpida de cargas de alto risco
4 Sistemas de janela nica de dados podem
aumentar a consistncia dos dados
fornecidos e, sob o ponto de vista do
usurio, facilitam as operaes de
comrcio exterior
Ao fornecer informaes apenas uma vez, os sistemas de janela
nica contribuem para diminuir a divergncia de dados
fornecidos pelos usurios a diferentes rgos atuantes e, sob o
ponto de vista do usurio, facilitam o fornecimento das
informaes

2 INTRODUO
O sistema porturio brasileiro atualmente caracterizado por vrios tipos de instalaes
porturias:
Portos Organizados, definidos como aqueles sob a competncia de uma autoridade
porturia;
Terminais de Uso Pblico: aqueles localizados em reas pblicas dentro de portos
organizados, podendo ser concedidos (arrendados) a operadores privados;
Terminais de Uso Privativo (TUPs), que movimentam carga prpria, divididos em:
TUPs que movimentam exclusivamente carga prpria Terminais de Uso Privativo
Exclusivo (TUPEs);
TUPs que movimentam cargas prprias (preponderantemente) e de terceiros Terminais de
Uso Privativo Misto (TUPMs); e
TUP de turismo, para a movimentao de passageiros.
Outros dois tipos de instalaes so caractersticos da navegao interior:
ETCs: Estaes de Transbordo de Cargas, situadas fora das reas de portos organizados e
utilizadas exclusivamente para operaes de transbordo de cargas destinadas ou
provenientes da navegao interior (isto , a navegao realizada em hidrovias interiores
em percurso nacional ou internacional, assim considerados rios, lagos, canais, lagoas, baas,
angras, enseadas e reas martimas consideradas abrigadas, por embarcaes classificadas
ou certificadas exclusivamente para essa modalidade); e
IP4: Instalaes Porturias Pblicas de Pequeno Porte, destinadas s operaes porturias
de movimentao de passageiros, de mercadorias ou ambos, destinados ou provenientes
do transporte de navegao interior, desde que fora das reas de portos organizados, ou
quando os interessados forem titulares do domnio til dos terrenos, mesmo que situado
dentro das reas dos portos organizados. A Lei dos Portos tambm qualifica as IP4 como
Os tipos de instalaes existentes so descritos em maiores detalhes a seguir.
Portos Organizados
Existem 41 portos organizados no Brasil, dos quais 33 so martimos
63
. Os portos organizados
diferem consideravelmente, tanto em termos de volumes de carga movimentados como no nmero
de instalaes. A Figura 7 mostra exemplos extremos, evidenciando a grande diferena entre eles.

63
Uma vez que a responsabilidade sobre o Porto de Manaus foi retomada pelo Ministrio dos Transportes
em meados de 2011, considera-se aqui que atualmente so apenas 33 os portos martimos, ante os 34 que
anteriormente se encontravam sob responsabilidade da SEP.


Portos
Volume 2010
(mil t)
Nmero de
Instalaes
Santos 85.401 26
Itagua 52.765 5
Paranagu 34.348 10
Vila do Conde 16.548 6
Rio Grande 16.269 11
Itaqui 12.567 3
So Francisco do Sul 9.532 5
Suape 8.989 9

Angra dos Reis 102 1
Niteri 73 1
Pelotas 32 1
Manaus 0 1
Porte de Alguns Portos Organizados

Figura 7 Principais Portos Brasileiros
64

Os portos organizados so delimitados por uma poligonal (linha limtrofe da rea do porto, no
necessariamente contnua, definida por meio de decreto federal) e possuem algumas
especificidades em relao aos demais tipos de instalaes porturias. De fato, um porto
organizado caracterizado pela Lei dos Portos como aquele sob a competncia de uma autoridade
porturia, que tem funes de administrao das instalaes do porto, bem como de autoridade no
mbito do porto. Outras especificidades dos portos organizados consistem, por exemplo:
Na obrigatoriedade de constituio de um CAP (Conselho de Autoridade Porturia), do
qual participam os principais agentes com interesses (stakeholders) no porto;
Na constituio de um OGMO (rgo Gestor de Mo de Obra), responsvel pelo
fornecimento de mo de obra avulsa no porto;
Na obrigatoriedade da realizao de licitao para o arrendamento de terminais;
Na reversibilidade dos bens dos terminais arrendados a operadores privados; e
Na necessidade de aprovao externa (CAP e ANTAQ) de planos de desenvolvimento e
zoneamento, programas de arrendamento e tarifas porturias.

64
Fonte: ANTAQ. O nmero de instalaes foi definido com base nos critrios usados pela Equipe no clculo
de capacidade de portos e terminais. Considerou-se como instalao porturia um conjunto de um ou mais
pontos de atracao e sistemas de armazenagem com caractersticas fsicas e operacionais semelhantes (por
exemplo, movimentao de mesmo tipo de carga, compartilhamento da mesma infraestrutura de
armazenagem, mesmos operador, etc.), ou seja, cujos componentes so melhor analisados agrupados entre
si. Para implementar essa definio, foram consideradas as cargas movimentadas e os arrendatrios ou
operadores de cada bero de cada complexo porturio considerado no Estudo, com base na movimentao
realizada em 2010. Como exemplo, e para explicitar o conceito:
Corredor de Exportao de Paranagu, que conta com trs beros e diversas empresas arrendatrias, foi
classificado como uma instalao nica, por movimentar basicamente um tipo de carga (granis slidos
vegetais); e
Terminal de Mltiplo Uso 1 de Vila do Conde, que conta com seis beros, foi modelado atravs de quatro
instalaes, dada a variedade de cargas movimentadas. Por exemplo, a modelagem foi feita levando-se
em conta os seguintes critrios: o bero 101 mais dedicado a bauxita, o 102 a alumina, os 201 e 301 a
carga geral de alto volume (incluindo contineres), e os 202 e 302 tambm a carga geral, mas de baixo
volume.

Terminais de Uso Pblico

A participao da iniciativa privada nos portos organizados se d essencialmente na operao
porturia, tipicamente sob duas possibilidades: operadores puros (no arrendatrios), que
realizam movimentao apenas em instalaes pblicas e operadores arrendatrios de instalaes
do porto. Em ambos os casos, as instalaes utilizadas so consideradas terminais de uso pblico.
Desta forma, todos os operadores privados devem cumprir os pressupostos da prestao de
servio pblico: regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade,
cortesia na prestao de servios e modicidade de tarifas
65
.
H ainda outras particularidades associadas aos operadores privados de terminais de uso pblico:
Todos os operadores necessitam ser pr-qualificados pelas Autoridades Porturias;
A contratao de mo de obra avulsa se d junto ao OGMO do porto;
A contratao de mo de obra com vnculo empregatcio (regime CLT
66
) deve priorizar os
trabalhadores registrados no OGMO;
Os operadores devem respeitar o regulamento de explorao do porto, editado pelo CAP;
O arrendamento de instalaes porturias por agentes privados se d mediante licitao
pblica, geralmente com base no maior valor de outorga oferecido. O pagamento pela
outorga, mais comumente, se divide entre uma parcela vista, parcelas peridicas
proporcionais rea arrendada e parcelas proporcionais movimentao de cargas;
O uso das instalaes comuns do porto, mantidas pela AP, se d mediante o pagamento de
tarifas, fixadas pela AP (mediante aprovao da Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios - ANTAQ e homologao do CAP).
TUPs
H mais de cem TUPs no Brasil, a maioria deles dedicada a poucos produtos especficos (Figura 8).
Embora sejam instalaes privativas, alguns TUPs se localizam dentro das poligonais de portos
organizados ou muito prximos deles, como o caso do TUP Bianchini no Porto de Rio Grande, do
TUP Usiminas no Porto de Santos e do TUP CVRD Tubaro no Porto de Vitria.

65
Lei 8.987/1995.
66
Consolidao das Leis do Trabalho.

TUP Empresa Porto

Volume 2010
(mil t)
Produtos
CVRD Tubaro Vale Vitria 107.760 Minrio de Ferro (93%); Gros Soja, Farelo, Milho (5%); Combustveis (1%)
Ponta da Madeira Vale Itaqui 96.364 Minrio de Ferro (98%); Mangans (2%)
Almirante Barroso Petrobras
So
Sebastio
47.071 Petrleo e Derivados
Alm. Max Fonseca Petrobras
Angra dos
Reis
39.613 Petrleo e Derivados
MBR Ilha Guaba Vale Itagua 37.718 Minrio de Ferro
Ponta de Ubu Vale/BHP Nenhum 23.006 Minrio de Ferro (98,4%)
Madre de Deus Petrobras Aratu 20.267 Petrleo e Derivados
MRN Porto Trombetas Hydro/Vale Nenhum 16.528 Bauxita
Alumar Alumar Itaqui 9.129 Bauxita (69%); Alumina (18%); Carvo/Coque (6%); Soda Custica (5%)
Portocel Fibria/Cenibra Nenhum 8.150 Celulose (74%); Madeira (24%)
Bianchini Bianchini Rio Grande 6.069 Soja e Farelo (63%); leo de Soja (19%); Trigo (9%); Madeira (9%)
Usiminas Usiminas Santos 4.660 Coque (50%); Siderrgicos (21%); Minrio de Ferro (15%); Carvo (14%)
Portonave Triunfo/TIL Itaja 4.016 Contineres

Figura 8 Exemplos de TUPs
Os TUPs tm importante papel na movimentao porturia brasileira, tendo representado, em
2010, mais de 65% da movimentao total. No caso de alguns tipos de cargas, a representatividade
dos TUPs ainda maior, como o caso do minrio de ferro, petrleo e derivados, entre outros
(Figura 9).
15%
16%
87%
67%
23%
61%
78%
29%
37%
100%
TUPs Portos Organizados
71%
Siderrgicos 12,4 63%
Carga Geral
Carvo 15,6
Fertilizantes 17,7 22%
21,6 39%
Acar 24,5
Bauxita 29,6 77%
Soja e Farelo 49,5 33%
Contineres 73,4 13%
Petrleo e
Derivados
186,4 84%
Minrio de Ferro 307,5 85%

Figura 9 Movimentao Anual de Cargas (Milhes de Toneladas)
Alm dos TUPEs e TUPMs, cuja vocao a movimentao de cargas, a Lei dos Portos prev a
modalidade de TUPs de passageiros (normatizada pela Resoluo ANTAQ 1.556/2009). De fato
existem instalaes desta natureza, porm, at meados de 2011 ainda no haviam sido adaptadas
referida resoluo
67
.

67
O endereo eletrnico da ANTAQ no aponta a existncia de TUPs de turismo, embora existam instalaes
privadas que atendem a este mercado, ainda que rudimentares. A Resoluo 1.939/2011 da ANTAQ
prorrogou at dezembro de 2011 o prazo para as instalaes existentes se adaptarem.

ETCs
As Estaes de Transbordo de Cargas so regulamentadas como instalaes aquavirias para
transferncia de cargas destinadas ou provenientes da navegao interior, sendo vedado apenas o
atendimento navegao de longo curso. So instalaes privadas, instaladas mediante
autorizao da ANTAQ. Ao contrrio dos TUPs, no pressupem a movimentao preponderante
de carga prpria, no havendo, alm disso, exigncia de propriedade da carga. At o momento
68
,
poucas autorizaes do tipo foram outorgadas.
IP4s
So instalaes porturias pblicas de pequeno porte, destinadas ao atendimento da
movimentao de cargas e/ou passageiros, destinados ou provenientes da navegao interior. Sua
regulamentao tem o intuito de simplificar as exigncias para a instalao, que se d mediante
autorizao, formalizada por meio de contrato de adeso. A autorizao outorgada a estados ou
municpios, que podero transferir a atividade para a iniciativa privada, por meio de concesso.
At o final de 2011 no havia nenhuma IP4 constituda.
Neste relatrio de Diagnstico do setor porturio e hidrovirio, se apresentar a situao atual, fazendo
uma anlise crtica no sentido de identificar e caracterizar os principais desafios ao maior
desenvolvimento e eficincia do setor. Alm disso, sero incorporadas a anlise de casos
internacionais, que podem servir de contraponto ou inspirao para elementos das propostas de
diretrizes para o desenvolvimento do setor porturio no Brasil.
Dessa forma, este documento est organizado em cinco temas principais:
Organizao Institucional do Setor Porturio e Hidrovirio;
Marco Regulatrio do Setor Porturio e Hidrovirio;
Anlise dos Processos do Setor Porturio e Hidrovirio;
Anlise das Autoridades Porturias;
Anlise de Casos Internacionais.

68
Dezembro de 2011.

3 ORGANIZAO INSTITUCIONAL DO SETOR PORTURIO E

HIDROVIRIO
3.1 INTRODUO
Esta dimenso do diagnstico apresenta o detalhamento e a anlise crtica da estrutura
organizacional do setor e est estruturada da seguinte forma:
1. Evoluo Histrica da Estrutura Organizacional do Setor apresenta, de forma resumida,
quais foram os principais agentes responsveis pelo setor ao longo do tempo e as
mudanas decorrentes;
2. Estrutura Organizacional Atual: Principais Agentes do Setor apresenta a estrutura
organizacional atual do setor e os agentes que foram analisados em maior profundidade no
Estudo;
3. Caracterizao dos Agentes Atuantes no Setor contm o detalhamento da organizao e
das responsabilidades de cada agente analisado e os respectivos pontos crticos;
4. Compreenso das Matrizes de Responsabilidades do Setor apresenta a matriz de
responsabilidades dos agentes envolvidos no setor porturio martimo e no setor
hidrovirio e porturio interior;
Associado a essa estrutura tambm se oferece um anexo: Resumo Comparativo das Funes das
Agncias Reguladoras, que contempla a anlise comparativa das responsabilidades e da atuao
da ANTAQ em relao s demais agncias reguladoras nacionais.
3.2 EVOLUO HISTRICA DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO SETOR
69

O setor porturio brasileiro desenvolveu-se inicialmente para atender s necessidades de
povoamentos regionais e da Coroa Portuguesa. Os portos, ainda bastante rudimentares,
concentravam-se nas principais vilas da costa brasileira e atendiam ao fluxo de pessoas (regional) e
mercadorias, principalmente entre a colnia e Portugal. poca (e at a segunda metade do sculo
XIX) a ligao com o interior do pas era realizada predominantemente atravs da navegao
fluvial, somada a caminhos rudimentares.
Ao longo da histria, a responsabilidade sobre os portos e hidrovias passou por diversos rgos
diferentes. Durante o perodo colonial, a responsabilidade sobre os portos era descentralizada, a
cargo das Cmaras Municipais e, aps a proclamao da independncia, esta passou ao Ministrio
da Marinha. Em 1845, foi criada a Capitania dos Portos, que zelava pela segurana e
desenvolvimento dos portos nacionais. Em 1873, a responsabilidade sobre os portos passou ao
Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, que, posteriormente, instituiu as Inspetorias
de Distritos dos Portos Martimos
70
. No final do sculo, aps mudanas no Ministrio da
Agricultura, a responsabilidade sobre os portos foi transferida para o Ministrio da Viao e Obras
Pblicas (MVOP), o que se manteve at meados do sculo XX o MVOP foi extinto em 1967,

69
Fonte: Filho, A. G. Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos brasileiros: a longa e constante
espera. Economia e Sociedade, Campinas, v. 16, n. 3 (31), p. 455-489, dez. 2007; Mallas, D. Os portos brasileiros
na globalizao: uma nova geografia porturia. 12 Encuentro de Gegrafos de Amrica Latina (2009); Goldberg,
D. J. Regulao do setor porturio no Brasil: anlise do novo modelo de concesso de portos organizados. Dissertao
(Mestrado em Engenharia Naval e Ocenica) - Universidade de So Paulo, 2009.
70
O pas foi dividido em seis distritos, cada um a cargo de uma Inspetoria.

quando foi criado o Ministrio dos Transportes (MT), que passou a exercer a responsabilidade
ministerial sobre o setor porturio e fluvial
71
.
Ainda durante o sculo XIX, o governo brasileiro deu os primeiros passos para a insero da
iniciativa privada no setor porturio, ainda que tenha havido poucos resultados concretos. Em
1869
72
e 1886
73
foram editados instrumentos legais que permitiam concesses de longo prazo de
portos iniciativa privada, com garantia de rentabilidade anual mnima. O nico caso de maior
destaque, entretanto, foi o Porto de Santos, concedido a uma empresa privada
74
, em 1888, pelo
prazo de 90 anos.
O insucesso do modelo, que previa que os investimentos fossem realizados pelas empresas
privadas, levou publicao de um novo decreto no incio do sculo XX, que previa a realizao
dos investimentos nos portos por parte do governo
75
e sua posterior concesso iniciativa privada
por prazos curtos (10 anos). O novo modelo foi mais eficaz que o anterior e surgiram algumas
companhias privadas, com mais destaque para os portos de Manaus e do Rio de Janeiro.
Durante o sculo XX, que marcou o desenvolvimento profundo das relaes de comrcio exterior
do pas (notadamente em sua segunda metade) e dos portos nacionais, procederam-se esforos
para uma maior centralizao do planejamento e administrao do setor porturio e hidrovirio. A
Figura 11 apresenta a evoluo histrica das principais instituies intervenientes no setor ao
longo do ltimo sculo. So apontadas tambm os principais objetivos de cada instituio,
detalhadas na sequncia. As siglas utilizadas na figura so descritas na Tabela 5.
.

71
Durante um breve perodo (1990-1993), as funes exercidas pelo MT, temporariamente extinto, ficaram a
cargo do Ministrio da Infraestrutura, que depois passou a se chamar Ministrio dos Transportes e
Comunicaes. O Ministrio dos Transportes voltou a existir com este nome em 1993.
72
Decreto 1.746/1869: previa concesses por prazos de at 90 anos com garantia de rentabilidade de 12% a.a.
73
Lei 3.314/1886: previa concesses por prazos de at 70 anos com garantia de rentabilidade de 6%a.a.
74
Empresa da famlia Guinle, tradicional famlia empreendedora.
75
Os recursos provinham da Caixa Especial de Portos, instituda pela Lei 3.314/1869, que estabelecia a
cobrana de taxas de 2% nas importaes e de 1% nas exportaes.

Portobras (MT)
SEP
DNPVN (MVOP/MT
1
) DNPRC (MVOP) DNPN (MVOP) IPRC (MVOP)
A
g
e
n
t
e
O
b
j
e
t
i
v
o
s
A
g
e
n
t
e
O
b
j
e
t
i
v
o
s
MT
2
DP e DHI (MT) DPH (MT) DNTA (MINFRA)
1934
2007
1963 1975 1910 1943 1990
1993 1995 1990 2003
Administrao direta
dos setores porturio
e fluvial
Estudo e fiscalizao
de obras/melhorias
Regulao dos
sistemas porturio e
de navegao
Administrao do
setor porturio e
hidrovirio
Modernizao,
fiscalizao,
organizao dos
portos e da
navegao
Administrao e
gesto direta ou
indireta (Cias. Docas)
dos portos e hidrovias
Administrao dos
portos e hidrovias
(por meio das Cias.
Docas) e da
navegao
Administrao dos
portos e hidrovias
(por meio das Cias.
Docas)
Administrao dos
portos e hidrovias,
respectivamente (por
meio das Cias.
Docas)
Administrao dos
portos e hidrovias,
respectivamente (por
meio das Cias.
Docas)
Formulao de
polticas e diretrizes
para o
desenvolvimento do
setor porturio
martimo
1965
2001
GEIPOT (1965-2001)
Planejamento integrado
dos transportes
CONIT ANTAQ e DNIT/ MT (2001- )
Formulao de polticas de integrao entre os
meios de transporte; Implantao das polticas
do MT e do CONIT; regulao, fiscalizao e
superviso do setor porturio e aquavirio;
ampliao, manuteno e operao das vias
federais; respectivamente
(1) O MVOP teve sua denominao alterada para MT em 1967
(2) A estrutura do MT deixou de ser divida por modais (passou a ser por funo)

Figura 10 Principais Agentes Atuantes no Setor Porturio e Hidrovirio ao Longo do Tempo

Tabela 10 Siglas Utilizadas Principais Agentes ao Longo do Tempo
SIGLA Agente
IPRC Inspetorias de Portos, Rios e Canais
MVOP Ministrio de Viao e Obras Pblicas
DNPN Departamento Nacional de Portos e Navegao
DNPRC Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais
DNPVN Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis
GEIPOT Grupo Executivo para Integrao das Polticas de Transporte
Portobras Empresa de Portos do Brasil
DNTA Departamento Nacional de Trfego Aquavirio
MINFRA Ministrio de Infraestrutura
DPH Departamento de Portos e Hidrovias
DP Departamento de Portos
DHI Departamento de Hidrovias Interiores
CONIT Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes
ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
SEP Secretaria de Portos

Em 1910, dando incio a uma poltica mais centralizadora das aes relativas ao setor, o MVOP
criou a Inspetoria Federal de Portos, Rios e Canais, s quais atribuiu as seguintes funes:
I. O estudo das obras de melhoramento dos portos nacionais e rios navegveis e da
abertura de canais martimos e fluviais;
II. A organizao dos projetos e oramentos para a realizao de tais obras;
III. A direo dos trabalhos, quando tiverem de ser empreendidos por administrao;
IV. A fiscalizao das obras, quando executadas mediante contrato de empreitada ou sob o
regime de concesso;
V. Quaisquer servios tcnicos relativos ao melhoramento dos portos, rios navegveis e
canais, conservao das obras, dos ancoradouros e esturios e ao regime das guas, e que
lhe forem cometidos pelo Ministrio da Viao e Obras Pblicas. (Decreto 9.078/1911, Art.
1).
76

A Inspetoria Federal foi extinta em 1934 e suas funes passaram a ser exercidas pelo
Departamento Nacional de Portos e Navegao (DNPN), que incorporou tambm a
responsabilidade sobre a fiscalizao da navegao martima, interior e interna aos portos, antes
exercida pela Inspetoria Federal de Navegao. O ano de 1934 foi marcado tambm pela alterao
do Marco Regulatrio do setor porturio, atravs da publicao do Decreto 24.599/1934, que
previa a concesso de portos a estados ou entidades privadas num prazo mximo de 70 anos.
Cerca de uma dcada depois, entretanto, a navegao foi novamente dissociada dos portos e
hidrovias na estrutura do Ministrio, que criou, em 1943, o Departamento Nacional de Portos, Rios
e Canais (DNPRC). Sua finalidade consistia em promover, orientar e instruir todas as questes
relativas construo, melhoramento, manuteno e explorao dos portos e vias dgua do pas
(Decreto 14.432/1943)
77
. O Departamento tomou iniciativas para o aporte de mais recursos aos
portos nacionais, com a criao, por exemplo, do Plano de Reaparelhamento e Ampliao dos
Portos Organizados, mas os investimentos se resumiram praticamente soluo de problemas
urgentes de alguns portos
78
.
Em 1963, o DNPRC foi substitudo pelo Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis
(DNPVN). O regimento do novo rgo previa, alm das funes de seu antecessor, a adoo de
uma poltica mais agressiva para o desenvolvimento do setor hidrovirio e a elaborao do Plano
Porturio Nacional, visando o melhoramento dos portos. Pela primeira vez, a instituio
responsvel pelo setor porturio e hidrovirio consistia em uma autarquia federal, com autonomia
em relao ao MVOP.
Merece destaque, tambm, a criao do GEIPOT (Grupo Executivo para Integrao das Polticas de
Transporte), em 1965. O GEIPOT consistiu no primeiro esforo concreto de coordenao federal
entre os diferentes modais de transporte e exerceu importantes funes de planejamento e
formulao de polticas pblicas do setor at 2001, quando se iniciou seu processo de liquidao.
O DNPVN foi extinto em 1975, com a criao da Portobras (Empresa de Portos do Brasil), empresa
pblica que representou importante marco na histria do setor porturio. A ela foram dadas as
seguintes atribuies:
I - promover a execuo da Poltica Porturia Nacional, segundo diretrizes baixadas pelo
Ministrio dos Transportes;

76
O decreto original apresentava portugus arcaico que foi adaptado livremente neste texto.
77
Idem.
78
O Plano chegou a ser revisto algumas vezes, mas pouco foi feito efetivamente, ainda que houvesse
disponibilidade de recursos, garantidos pelo Fundo Porturio Nacional, alimentado pela cobrana da Taxa
de Melhoramento dos Portos, antiga Taxa de Emergncia.

II - realizar ou promover e aprovar estudos, planos e projetos destinados construo,

expanso, melhoramento, manuteno e operao dos portos, bem como executar servios
de assistncia tcnica para os mesmos fins.
III - executar ou promover, autorizar e aprovar a execuo de obras e servios de
construo, expanso e melhoramento de portos ou de suas instalaes, qualquer que seja o
regime de explorao dos mesmos;
IV - administrar e explorar os portos;
V - fiscalizar a administrao e explorao dos portos que se encontrem em regime de
concesso ou autorizao;
VI - coordenar, superintender e fiscalizar, tcnica, operacional e administrativamente, as
entidades que lhe sejam vinculadas;
VII - promover o aproveitamento das vias navegveis interiores, desenvolvendo sua
utilizao em favor da navegao; (Lei 6.222/1975, Art. 4).
A Portobras, qual passaram a ser vinculadas as Companhias Docas, centralizou a administrao
do setor porturio, que se tornou um monoplio estatal aps o fim da concesso do Porto de
Santos, em 1980, depois de 90 anos sob administrao da Companhia Docas de Santos (empresa
privada). No incio do perodo em que o sistema porturio ficou sob responsabilidade da
Portobras, houve avanos, ainda que limitados, nos investimentos em infraestrutura porturia,
possibilitados pela melhoria da situao econmica do pas no fim da dcada de 60 e incio da
dcada de 70.
A organizao institucional do sistema porturio brasileiro assim perdurou at 1990, quando,
durante o governo Collor, a Portobras foi extinta por meio de medida provisria
79
. Como
resultado, as condies dos portos nacionais, j deterioradas pela dificuldade de obteno de
recursos durante a dcada anterior (1980, a dcada perdida
80
), se agravaram ainda mais obras e
projetos em andamento foram descontinuados. Com o fim da Portobras, a administrao dos
portos, hidrovias e da navegao (que voltou a ser integrada aos dois primeiros) ficou a cargo da
Secretaria Nacional dos Transportes e do Departamento Nacional de Transportes Aquavirios,
subordinados ao Ministrio da Infraestrutura, que encampara as funes do Ministrio dos
Transportes.
Ainda em 1990, foi institudo o Convnio de Descentralizao de Servios Porturios e
Hidrovirios, que transferiu a responsabilidade sobre as Administraes Hidrovirias (AHs)
81
s
Companhias Docas, que absorveram tambm parte de outras funes antes exercidas pela
Portobras
82
.
As AHs se originaram dos antigos distritos do Departamento Nacional de Vias Navegveis da
Portobras, que eram organizados por bacias hidrogrficas. Esta organizao se manteve e as AHs,
que existem at hoje, so oito:
AHITAR - Administrao das Hidrovias do Tocantins e Araguaia (antiga AHITOC
Administrao da Hidrovia do Tocantins); abrange o rio Tocantins e seus afluentes at a foz
do rio Araguaia;

79
Depois ratificada em lei.
80
Durante a dcada de 1980, o Brasil enfrentou sucessivas crises econmicas, com nveis de inflao
acentuados e elevada dvida pblica, o que limitou significativamente os investimentos pblicos, entre eles,
os destinados ao setor porturio.
81
Instituies responsveis pela administrao das hidrovias, originrias dos departamentos regionais do
DNPVN, passaram a ser assim intituladas a partir da criao da Portobras. A responsabilidade da Portobras
sobre as hidrovias deveria ter carter transitrio, mas perdurou at a extino da empresa, em 1990.
82
Por exemplo, o INPH Instituto Nacional de Pesquisas Hidrovirias foi integrado CDRJ (Companhia
Docas do Rio de Janeiro).

AHIMOR Administrao das Hidrovias da Amaznia Oriental; abrange o rio Tocantins

de sua foz at a confluncia com a rea de jurisdio da AHITAR e todas as demais vias
dentro do territrio do Par;
AHIMOC Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental; abrange todas as vias
navegveis constituintes dos rios da Amaznia Ocidental nos estados do Amazonas,
Rondnia, Acre e Roraima.
AHSFRA Administrao da Hidrovia do So Francisco; abrange toda a bacia do rio So
Francisco;
AHINOR Administrao das Hidrovias do Nordeste; abrange todas as vias navegveis
nos estados do Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte e Paraba;
AHRANA Administrao da Hidrovia do Paran; abrange o rio Paran e afluentes,
excetuando o rio Tiet que uma concesso ao Estado de So Paulo;
AHIPAR Administrao da Hidrovia do Paraguai; abrange os rios Paraguai e Taquari
inicia-se em Crceres (MS) e vai at a foz do Rio Apa, na divisa entre o Estado do Mato
Grosso do Sul e o Paraguai;
AHSUL Administrao das Hidrovias do Sul; abrange todas as vias navegveis nos
estados do Rio Grande do Sul e Santa Catarina.
A Figura 11 apresenta a rea de competncia de cada uma das AHs.

Figura 11 Circunscrio das Oito Administraes Hidrovirias
83

O ano de 1993 marca importantes alteraes no setor porturio como um todo, a partir da
promulgao da Lei de Modernizao dos Portos (Lei 8.630/1993), novo marco regulatrio do
setor, que estabeleceu as bases para uma maior participao da iniciativa privada na operao
porturia, com o objetivo final de desenvolver os portos nacionais. No mesmo ano, o setor
porturio passou a ser submetido ao Departamento de Portos e Hidrovias do Ministrio dos
Transportes, que foi desmembrado, em 1995, no Departamento de Portos e no Departamento de
Hidrovias Interiores, sujeitos coordenao da Secretaria de Transportes Aquavirios do
Ministrio.

83
Fonte: Ministrio dos Transportes.

O prximo marco relevante de alteraes na organizao institucional do setor porturio e

hidrovirio se deu no ano de 2001, com a reestruturao completa do setor federal de transportes.
A Lei 10.233/2001 teve como objeto dispor sobre a ordenao dos transportes aquavirio e terrestre, nos
termos do art. 178 da Constituio Federal, reorganizando o gerenciamento do Sistema Federal de Viao e
regulando a prestao de servios de transporte, alm de ter criado trs novas instituies que
desempenham papel relevante no setor porturio e hidrovirio brasileiro:
O CONIT Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, responsvel pela
formulao de polticas pblicas de integrao dos diferentes modais de transporte de
cargas e pessoas;
A ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios, agncia reguladora
responsvel pela implantao de polticas formuladas pelo MT e pelo CONIT
84
e pela
regulao, superviso e fiscalizao das atividades de prestao de servios de transporte
aquavirio e de explorao da infraestrutura porturia e aquaviria;
O DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre, responsvel pela
implantao da poltica de infraestrutura do Sistema Federal de Viao, compreendendo
sua operao, manuteno, restaurao ou reposio, adequao de capacidade e
ampliao mediante construo de novas vias e terminais
85
.
O DNIT tem entre suas responsabilidades, tambm, a administrao das hidrovias interiores,
estando a ele vinculadas as Administraes Hidrovirias. Posteriormente, em 2008, o DNIT
delegou, por meio de convnio, a administrao de todas as AHs CODOMAR (Companhia
Docas do Maranho), que at ento j era responsvel pela administrao direta de duas delas,
AHIMOC e AHINOR
86
. Essa organizao do setor hidrovirio mantm-se atualmente.
A ltima das alteraes significativas na estrutura organizacional do setor porturio brasileiro se
deu no ano de 2007, com a criao da Secretaria Especial de Portos (SEP)
87
. A Secretaria tem como
atribuio formular polticas e diretrizes para o fomento dos portos e terminais porturios
martimos, alm da execuo de medidas, programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da
infraestrutura porturia, com recursos prprios ou de outras esferas da Unio.
A criao da SEP imps uma reorganizao do setor porturio e hidrovirio, uma vez que a
Secretaria tem foco exclusivo nos portos e terminais porturios martimos. A competncia para a
formulao de polticas pblicas relacionadas a essa esfera, portanto, deixou de ser do Ministrio
dos Transportes. Por outro lado, no houve alteraes no que diz respeito organizao
institucional do setor hidrovirio e dos portos fluviais.
Os prximos itens detalham a organizao institucional em vigor.

84
E, atualmente, tambm pela SEP.
85
Alm dessas trs instituies, a Lei 10.233/2001 criou tambm a ANTT Agncia Nacional de Transportes
Terrestres, agncia reguladora responsvel pela implantao de polticas formuladas pelo MT e pelo CONIT
e pela regulao, superviso e fiscalizao das atividades de prestao de servios de transporte terrestre;
86
Antes desse convnio, as seis demais Administraes Hidrovirias eram ligadas s seguintes Companhias
Docas: Companhia Docas do Par (AHIMOR e AHITAR), Companhia Docas do Estado da Bahia (AHSFRA)
e Companhia Docas do Estado de So Paulo (AHIPAR, AHRANA e AHSUL).
87
Atualmente, o nome oficial da SEP Secretaria de Portos, tendo sido suprimido o termo Especial, que
conferia carter, aparentemente, transitrio.

3.3 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL ATUAL: PRINCIPAIS AGENTES DO

SETOR
A Figura 12 apresenta esquematicamente a estrutura organizacional atual do setor, procurando
retratar as principais relaes entre os diferentes agentes.
SEP
PR
MT
CONIT
DNIT ANTAQ
CODOMAR
CAPs
APs
MF
MJ
MPOG
RFB
PF
SPU
MMA
IBAMA
MS
ANVISA
MME
ANP
MAPA
SDA
MD
DPC
CPs
Marinha
Outros
CC
MDIC
MC
AHs
OGMOs
Outros
rgos de Controle: CGU, MPF, MPT, TCU
CADE
SDE
SEAE
Agentes de formulao de polticas, planejamento e regulao setorial
Agentes de administrao porturia martima
Agentes da autoridade Martima
Agentes da administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre
Agentes Intervenientes
ANA

Figura 12 Estrutura Organizacional dos Setores Porturio e Hidrovirio
O organograma apresentado simplificado, tendo sido desenvolvido com o intuito de facilitar sua
visualizao e a compreenso da organizao institucional do setor. importante salientar que, em
virtude disso, alguns aspectos no so fielmente retratados na figura, principalmente:
Portos martimos descentralizados a estados ou municpios: ainda que sob a esfera de
atuao da SEP, o vnculo direto das Autoridades Porturias de tais portos com o poder
executivo local;
Portos organizados fluviais: a Lei 8.630 no faz distino entre portos fluviais e portos
martimos, portanto, os portos organizados fluviais tambm deveriam ter APs e CAPs.
Alguns deles de fato os possuem, por exemplo, o Porto de Porto Velho (RO);
Hidrovias estaduais: aquelas cuja extenso total esteja circunscrita a um estado so
administradas por rgos do poder executivo local e no pela estrutura federal composta
por AHs, CODOMAR e DNIT. o caso, por exemplo, da Hidrovia do Tiet, administrada
pelo Departamento Hidrovirio da Secretaria de Transportes e Logstica do Governo do
Estado de So Paulo. O mesmo ocorre no Rio Grande do Sul, em que a Superintendncia de
Portos e Hidrovias, autarquia vinculada Secretaria Estadual de Transportes/RS,
administra algumas vias navegveis.

Tabela 11 Principais Agentes e seus Vnculos

SIGLA rgo/Instituio Vnculo Principal
AHs Administraes Hidrovirias CODOMAR
ANA Agncia Nacional de guas MMA
ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis MME
ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios MT
ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria MS
APs Autoridades Porturias
SEP (Docas Federais*)
Estados/Municpios (ex. delegadas)
CADE Conselho Administrativo da Defesa Econmica MJ
CAPs Conselhos de Autoridades Porturias [nenhum]
CC Casa Civil Presidncia da Repblica
CGU Controladoria Geral da Unio Presidncia da Repblica
CODOMAR Companhia Docas do Maranho MT
CONIT Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte Presidncia da Repblica
CPs Capitanias dos Portos Comando da Marinha do Brasil
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes MT
DPC Diretoria de Portos e Costas Comando da Marinha do Brasil
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais MMA
MAPA Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento Presidncia da Repblica
Marinha Comando da Marinha do Brasil MD
MC Ministrio das Cidades Presidncia da Repblica
MD Ministrio da Defesa Presidncia da Repblica
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Presidncia da Repblica
MF Ministrio da Fazenda Presidncia da Repblica
MJ Ministrio da J ustia Presidncia da Repblica
MMA Ministrio do Meio Ambiente Presidncia da Repblica
MME Ministrio de Minas e Energia Presidncia da Repblica
MPF Ministrio Pblico Federal Ministrio Pblico da Unio
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Presidncia da Repblica
MPT Ministrio Pblico do Trabalho Ministrio Pblico da Unio
MS Ministrio da Sade Presidncia da Repblica
MT Ministrio dos Transportes Presidncia da Repblica
OGMOs rgos Gestores de Mo de Obra [nenhum]
PF Departamento de Polcia Federal MJ
PR Presidncia da Repblica [nenhum]
RFB Secretaria da Receita Federal do Brasil MF
SDA Secretaria da Defesa Agropecuria MAPA
SDE Secretaria de Direito Econmico MJ
SEAE Secretaria de Acompanhamento Econmico MF
SEP Secretaria dos Portos Presidncia da Repblica
SPU Secretaria do Patrimnio da Unio MPOG
TCU Tribunal de Contas da Unio [nenhum]

3.4 CARACTERIZAO DOS AGENTES ATUANTES NO SETOR

A fim de estruturar as anlises e facilitar a compreenso dos papis e responsabilidades das
instituies, optou-se por agrup-las em funo da natureza e escopo de sua atuao. Assim, foram
estabelecidos seis grupos, conforme apresenta a Tabela 12.
Tabela 12 Instituies Vinculadas ao Setor Porturio por Grupo
Grupo rgo/Instituio
1. Agentes de Formulao de
Polticas, Planejamento e
Regulao Setorial
Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica (SEP)
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ)
Ministrio dos Transportes (MT)
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)
Conselho Nacional de Polticas de Integrao de Transportes (CONIT)
2. Agentes de Administrao
Porturia Martima
Autoridade Porturia (AP)
Conselho de Autoridade Porturia (CAP)
rgo Gestor de Mo de Obra (OGMO)
3. Agentes da Administrao
Hidroviria e Porturia Fluvial
e Lacustre
Companhia Docas do Maranho (CODOMAR)
Administrao Hidroviria (AH)
4. Agentes da autoridade
martima
Diretoria de Portos e Costas (DPC)
Capitanias dos Portos
5. Agentes intervenientes
Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB)
Secretaria de Defesa Agropecuria (SDA/MAPA)
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA)
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(IBAMA)
Demais Agentes Anuentes na Exportao e Importao de Cargas
Departamento de Polcia Federal (DPF)
Comisses de Segurana Porturia (CONPORTOS e CESPORTOS)
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC)
Demais instituies intervenientes
6. Agentes de controle
Tribunal de Contas da Unio (TCU)
Ministrio Pblico da Unio (MPU)
Corregedoria Geral da Unio (CGU)
Neste documento, as instituies de cada bloco so detalhadas separadamente, identificando os
papis e responsabilidades formais a partir dos instrumentos legais que as regem. Em seguida,
feita uma anlise crtica da atuao de cada instituio, confrontando as percepes sobre sua
atuao prtica e identificando pontos que aparentemente necessitam maior clareza ou ajustes.

Por fim, feita uma anlise confrontando os papis dos agentes que compem cada um dos
grupos, com o objetivo de identificar conflitos, lacunas ou sobreposies entre suas
responsabilidades.
O levantamento das questes crticas associadas a cada agente ou grupo de agentes foi feito com
base na anlise de cinco dimenses distintas, conforme apresenta a Figura 13.
Papis e
Responsabilidades
Clareza e consistncia dos papis e responsabilidades das instituies
Existncia de lacunas ou sobreposies entre as instituies do setor
Responsabilidades
vs. Atuao
Aderncia entre os papis previstos nos instrumentos legais e as atividades
desempenhadas na prtica pelos agentes, identificando-se eventuais inconsistncias
Governana
Aspectos da governana interna ou que envolvam as interfaces e inter-relaes entre as
instituies do setor
Gesto e Liderana
Lacunas relevantes nos processos de gesto (restries legais ou funcionamento na
prtica) ou direcionamento da atuao das instituies
Capacitao e
Recursos
Avaliao em alto nvel da adequaodo nvel de capacitao dos quadros das
instituies (executivos indicados ou quadros tcnicos) s atividades desempenhadas
Avaliao em alto nvel da adequao dos recursos humanos e financeiros empenhados
ao exerccio das funes esperadas
Dimenses Aspectos avaliados

Figura 13 Dimenses Avaliadas no Levantamento de Questes Crticas da Estrutura
Organizacional do Setor
Nos grupos 1-4, os rgos so detalhados de forma mais compreensiva, incluindo leis de criao,
aspectos histricos relevantes, organizao institucional/governana, anlise crtica e inter-relao
com os demais rgos. No entanto, para os grupos 5 e 6, a anlise feita sob uma tica especfica,
mais focada na atuao (papis e responsabilidades) destas instituies no setor porturio, e suas
principais inter-relaes. A anlise crtica da atuao de tais agentes apresentada ao final dos
respectivos itens.
3.4.1 Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial
CONIT
Presidncia
da Repblica
CONIT
SEP DNIT
MT ANTAQ

Figura 14 Organograma dos Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial
A organizao institucional do setor aquavirio brasileiro, aqui includas as hidrovias e os portos
martimos, fluviais e lacustres, conta com cinco instituies com funes relacionadas formulao
de polticas, de planejamento e regulao setorial: SEP, Secretaria de Portos da Presidncia da
Repblica; ANTAQ, Agncia Nacional dos Transportes Aquavirios; MT, Ministrio dos
Transportes; DNIT, Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes; e CONIT, Conselho
Nacional de Integrao de Polticas de Transporte.

Os itens a seguir apresentam o detalhamento dessas instituies e uma anlise crtica das
responsabilidades de cada uma.
3.4.1.1 Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica SEP
3.4.1.1.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades da SEP
A Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica
88
, Secretaria com status de Ministrio, foi
instituda por meio de medida provisria, em maio de 2007 (depois ratificada na Lei 11.518, de
setembro de 2007). O objetivo da instituio da SEP foi o desenvolvimento do sistema porturio
martimo, que carecia de atuao por parte do Ministrio dos Transportes.
No instante de criao da SEP, no havia perspectiva de investimentos significativos em
infraestrutura porturia nos portos organizados e vislumbrava-se um importante conflito acerca
das autorizaes dadas a terminais privativos de uso misto. A SEP foi criada, ento, com o objetivo
de reorganizar o setor porturio martimo, realizar e promover, viabilizando uma maior
participao da iniciativa privada, investimentos em capacidade de movimentao porturia, que
j poca apresentava importantes restries ao atendimento da demanda.
A SEP tem como atribuies formular polticas e diretrizes para o desenvolvimento do setor e
executar projetos de infra e superestrutura porturia, visando diminuio do chamado Custo
Brasil. Alm de sua lei de criao, a Secretaria regida pelo Decreto 7.262, de 2010, que dispe
sobre sua estrutura regimental, e por seu regimento interno. As principais responsabilidades da
Secretaria so descritas no quadro a seguir.
rgo/Instituio: SEP/PR Secretaria de Portos da
Presidncia da Repblica
Vnculo: Presidncia da Repblica
Data de Criao: 7 de maio de 2007 (MP) / 5 de
setembro de 2007 (Lei)
Lei em vigor MP 369/2007, convertida na
Lei 11.518/2007
Principais Responsabilidades/Atribuies
Lei 11.518/2007 (Lei de Criao da SEP) - Acrescenta Lei 10.683, de 28 de maio de 2003:
Art. 24-A. Secretaria Especial de Portos compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da Repblica na
formulao de polticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e terminais porturios
martimos e, especialmente, promover a execuo e a avaliao de medidas, programas e projetos de apoio ao
desenvolvimento da infraestrutura e da superestrutura dos portos e terminais porturios martimos, bem como dos
outorgados s companhias docas.
1 A Secretaria Especial de Portos tem como estrutura bsica o Gabinete, o Instituto Nacional de Pesquisas
Hidrovirias - INPH e at 2 (duas) Subsecretarias.
2 As competncias atribudas no caput deste artigo Secretaria Especial de Portos compreendem:
I - a formulao, coordenao e superviso das polticas nacionais;
II - a participao no planejamento estratgico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementao e a definio
das prioridades dos programas de investimentos;
III - a aprovao dos planos de outorgas;
IV - o estabelecimento de diretrizes para a representao do Brasil nos organismos internacionais e em convenes,
acordos e tratados referentes s competncias mencionadas no caput deste artigo; e
V - o desenvolvimento da infraestrutura e da superestrutura aquaviria dos portos e terminais porturios sob sua
esfera de atuao, visando segurana e eficincia do transporte aquavirio de cargas e de passageiros.
Decreto 6.116/2007 (Aprova o regimento da SEP):
(Acrescenta outras responsabilidades SEP, no especificadas em sua lei de criao)

88
Atualmente, o nome oficial da SEP Secretaria de Portos, tendo sido suprimido o termo Especial, que
conferia carter, aparentemente, transitrio.

Art. 1, pargrafo primeiro:

Compete, ainda, Secretaria Especial de Portos:
I - a superviso das companhias docas a ela vinculadas, mediante orientao, coordenao e controle de suas
atividades, nos termos do art. 20, pargrafo nico, do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967;
II - a celebrao, com a intervenincia do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT, de
instrumento para a execuo, pelo Instituto Nacional de Pesquisas Hidrovirias, das atribuies relativas a pesquisas e
estudos sobre portos fluviais e lacustres, transporte aquavirio e hidrovias demandados pelo DNIT; e
III - o fornecimento ao Ministrio do Meio Ambiente de informaes relacionadas com os estudos e pesquisas sobre os
impactos da melhoria da infraestrutura do setor porturio martimo na rea ambiental.
A Secretaria de Portos atualmente composta de duas secretarias (Secretaria de Planejamento e
Desenvolvimento Porturio e Secretaria de Gesto e Infraestrutura de Portos), alm de rgos de
assessoria direta ao Ministro: Secretaria Executiva, Gabinete e assessoria (incluindo assessoria
jurdica e especial).
Ministro - SEP
Gabinete
Secretrio
Executivo
Assessoria
especial
Assessoria
Assessoria
J urdica
Secretaria de Gesto e
Infraestruturade Portos
Secretaria de
Planejamento e
Desenvolvimento Porturio
Entidades vinculadas:
Companhias Docas
Instituto Nacional de
Pesquisas Hidrovirias

Figura 15 Organograma da SEP

A Tabela 13 apresenta as principais atribuies das secretarias da SEP, bem como dos
departamentos a elas vinculados. A Secretaria conta atualmente com cerca de 190 funcionrios.
Tabela 13 Secretaria e Departamentos da SEP
Secretarias Departamentos
Secretaria de Planejamento e
Desenvolvimento Porturio
Atribuies: consolidar o plano plurianual de
investimentos da SEP; subsidiar a formulao e
implementao das polticas setoriais, do
planejamento estratgico e dos planos e
programas decorrentes; e coordenar as
atividades relativas outorga de explorao da
infraestrutura e de prestao de servios.
Departamento de Planejamento Porturio
Atribuies: implementar estudos, projetos e pesquisas
necessrios formulao de polticas setoriais e de
planejamento estratgico, propondo instrumentos e normas
para a sua implementao e integrao com outros rgos
governamentais; analisar e subsidiar a aprovao dos planos
de outorgas e de delegao, bem como coordenar e avaliar
essas atividades inerentes explorao e prestao de
servios; e acompanhar o processo de outorga para
explorao de infraestrutura e prestao de servios.
Departamento de Revitalizao e Modernizao Porturia
Atribuies: coordenar, controlar e administrar as atividades
de planejamento de infraestrutura, em consonncia com a
poltica ambiental porturia e implementar as diretrizes, aes
e sistemas de gesto ambiental; promover a revitalizao e
modernizao das reas porturias e sua integrao urbana e
regional; e promover a harmonizao intersetorial e
interinstitucional dos agentes das atividades porturias.
Departamento de Sistemas de Informaes Porturias
Atribuies: coordenar a execuo das atividades
relacionadas aos sistemas de informao; coordenar a
manuteno e a atualizao de dados e informaes
necessrios ao processo de planejamento e tomada de
deciso; e desenvolver, implantar e integrar sistemas de
informao e de base de dados.
Secretaria de Gesto e Infraestrutura de
Portos
Atribuies: consolidar o plano plurianual de
investimentos da SEP; consolidar, avaliar e
coordenar a execuo e implementao dos
programas, projetos, aes, contratos e
convnios de obras e servios; e supervisionar o
desempenho operacional do setor porturio
martimo e estabelecer aes e diretrizes para
sua melhoria.
Departamento de Gesto Porturia
Atribuies: acompanhar, avaliar e controlar a execuo dos
programas, obras e aes e implementar a execuo dos
projetos e programas de investimentos porturios, bem como
compatibiliz-los com os demais programas de governo
Departamento de Desempenho Operacional
Atribuies: implementar e fomentar os programas voltados
logstica do setor porturio martimo, bem como coorden-
los com os demais programas de governo e avaliar o
desempenho operacional do setor porturio.
Departamento de Infraestrutura Porturia
Atribuies: elaborar, coordenar, controlar, administrar e
desenvolver as atividades de execuo de aes e programas
de construo, ampliao, recuperao, manuteno e
operao da infraestrutura porturia martima, por meio de
execuo direta ou por meio de convnios de
descentralizao e coordenar, controlar e supervisionar
convnios, processos de contratao e execuo de obras e
servios

Alm de sua estrutura interna, esto vinculados SEP:

Sete Companhias Docas Federais: CODESP, CDRJ, CODESA, CODEBA, CODERN, CDC e
CDP
89
;
O Instituto Nacional de Pesquisas Hidrovirias (INPH), rgo de pesquisas aquavirias,
cujo campo de atuao envolve: engenharia costeira; infraestrutura porturia; hidrulica
martima, fluvial e lacustre; offshore; e meio ambiente. Antes da criao da SEP, o INPH era
vinculado ao DNIT e, como compem o campo de atuao do Instituto aspectos
concernentes s hidrovias e portos fluviais e lacustres, setores de competncia do DNIT, a
Lei de criao da SEP define que A Secretaria de Portos e o Ministrio dos Transportes, com
intervenincia do DNIT, celebraro, obrigatoriamente, instrumento para execuo, pelo Instituto
Nacional de Pesquisas Hidrovirias - INPH, das atribuies relativas a pesquisas e estudos sobre
portos fluviais e lacustres, transporte aquavirio e hidrovias, demandados pelo DNIT.
3.4.1.1.2 Anlise Crtica das Responsabilidades da SEP
Em resumo, cabe SEP a formulao, coordenao e superviso das polticas nacionais referentes
aos portos martimos. Compete SEP ainda, em sua esfera de atuao, a participao no
planejamento estratgico, o estabelecimento de diretrizes, a priorizao de investimentos, a
aprovao dos planos de outorga, alm do desenvolvimento da infra e superestrutura dos portos e
terminais martimos sob sua gesto. Por ltimo, a SEP tambm responsvel pela orientao,
coordenao e controle das Companhias Docas a ela vinculadas.
A SEP consolidou responsabilidades existentes no Ministrio dos Transportes e no DNIT, onde o
setor porturio martimo recebia ateno limitada. Denominada originalmente de Secretaria
Especial de Portos, o que denotava um carter temporrio, a SEP teve seu nome alterado
recentemente para Secretaria de Portos, o que indica um carter mais permanente do rgo.
A criao de uma secretaria com status de Ministrio voltada especificamente aos portos martimos
tem contribudo para o desenvolvimento do setor. Em apenas trs anos de existncia, a SEP tem
desempenhado importantes papis, que vo da atuao junto ao poder executivo para o
aprimoramento da legislao do setor realizao de projetos e investimentos visando melhoria
da gesto e ao aumento da capacidade dos portos nacionais. Dentre estes, destacam-se:
A retomada do planejamento estratgico do setor, culminando no incio da elaborao do
PNLP (Plano Nacional de Logstica Porturia em desenvolvimento) e na contratao, por
meio do BNDES, do presente Estudo;
O Programa Nacional de Dragagem (PND), ainda em curso, que soma investimentos da
ordem de R$ 1,6 bilho no aprofundamento dos acessos de 16 portos pblicos. Durante um
longo perodo, os principais portos nacionais no realizaram adequadamente as dragagens
de manuteno e a profundidade dos canais de acesso no acompanhou a evoluo do
porte dos navios. Ao contrrio, muitos se encontravam assoreados, o que determinou a
urgncia de implantao deste Programa, uma das primeiras iniciativas da SEP;
A participao na elaborao do Decreto 6.620/2008, que dispe sobre polticas e diretrizes
para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e terminais porturios;
A definio de diretrizes para a concesso de novos portos organizados (Portaria SEP n
o

108/2010 e Portaria SEP n
o
131/2010); e
O Porto sem Papel, que visa promover uma maior integrao entre os diferentes
intervenientes nos processos associados movimentao porturia, desburocratizando os
procedimentos envolvidos e permitindo ganhos de produtividade.
Analisadas as responsabilidades formais e as exercidas na prtica pela SEP, observam-se alguns
aspectos crticos, detalhados a seguir.

89
Respectivamente: Companhia Docas do Estado de So Paulo, Companhia Docas do Estado do Rio de
Janeiro, Companhia Docas do Esprito Santo, Companhia Docas do Estado da Bahia, Companhia Docas do
Estado do Rio Grande do Norte, Companhia Docas do Cear e Companhia Docas do Par.

Dimenso Aspectos Crticos

Papise
Responsabilidades

Conflito de escopo entre MT e SEP. A diviso de competncias
entre MT e SEP pouco clara, resultado da falta de uma
definio consensual sobre a classificao dos portos entre
martimos (sob responsabilidade da SEP) e interiores
90
(sob
responsabilidade do MT) se a classificao deve se basear na
localizao geogrfica ou no tipo de navegao a que o porto
atende. Isso leva a questionamentos, em especial, em portos
localizados em rios, mas que recebem navios de longo curso
(ex. Manaus/AM
91
)
Falta de clareza de papis. Existe uma falta de clareza quanto
ao papel da SEP na realizao de investimentos nos Portos
Organizados (papel da SEP vs. papel das APs), que
exacerbada no caso de portos delegados a Estados ou
Municpios (e at um porto concedido) em que as
responsabilidades do governo local tambm no so claramente
definidas.
Falta de clareza de atribuies. A responsabilidade sobre a
realizao dos investimentos nos portos cabia ao DNIT (rgo
executor de obras e de operao de infraestrutura) at a criao
da SEP, em 2007. A Lei 11.518/2007, que criou a Secretaria,
alterou a Lei 10.233/2001, que dispe sobre as competncias do
DNIT, retirando de sua esfera de atuao os portos e terminais
porturios martimos. Entretanto, o dispositivo que trata das
atribuies da SEP com relao realizao de obras pouco
claro. O inciso da Lei que se refere a tal atribuio diz apenas
que cabe SEP o desenvolvimento da infraestrutura e da
superestrutura aquaviria dos portos e terminais porturios sob
sua esfera de atuao, visando segurana e eficincia do
transporte aquavirio de cargas e de passageiros, sem maiores
especificaes de que investimentos competem Secretaria e
tampouco se ela deve faz-los diretamente ou por meio de
repasses s autoridades porturias.
Responsabilidades
vs.Atuao

Atuao na regulao. A SEP definiu, por meio da Portaria
131/2010, os critrios de seleo de projetos bsicos para a
concesso de novos Portos Organizados, o que pode ser, em
geral, entendido como papel do rgo regulador. Alm disso, o
processo de seleo de projetos para o Porto Novo de Manaus
(o que para muitos pode ser considerado como uma parte do
processo de concesso) foi conduzido pela SEP, com reduzida
participao da ANTAQ.
Estruturao do planejamento. A SEP, criada em 2007, ainda
est estruturando seus instrumentos de planejamento, atravs,
principalmente do PNLP, cuja primeira verso dever ser
finalizada no segundo semestre de 2011.
Governana

Governana dos portos delegados. No que diz respeito
implementao das polticas formuladas pela SEP, existe uma
falta de clareza a respeito da efetividade dos mecanismos de
governana da SEP com relao s Autoridades Porturias

90
91
O Porto de Manaus, inclusive, que era delegado ao Estado do Amazonas est hoje em processo de
transferncia para a CODOMAR, que vinculada ao MT.

delegadas. Quando o vnculo da AP com a SEP direto

(Companhias Docas Federais), a Secretaria nomeia o presidente
do CAP e participa da indicao dos membros do CONSAD e
da Diretoria e estabelece contato direto com os gestores.
Entretanto, no caso dos portos descentralizados, cabe
Secretaria apenas a indicao do presidente do CAP, enquanto
os membros das APs so indicados pelo governo do estado ou
municpio, potencialmente dificultando o alinhamento desses
portos com a poltica setorial nacional.
GestoeLiderana

Estruturao do funcionamento. A SEP, criada em 2007, ainda
est estruturando seu funcionamento, rotinas e processos que
ainda no esto consolidados.
Capacitaoe
Recursos

Desenvolvimento de capacitaes. Quando de sua criao, a
Secretaria de Portos teve de constituir um novo quadro de
servidores, parte deles remanejados de outros agentes do
governo, que no apresentavam, necessariamente, o perfil
tcnico adequado para exercerem suas funes. Alm disso, a
SEP precisou desenvolver competncias referentes execuo
de anlises e estudos referentes ao setor porturio que lhe
permitissem formular polticas e planejar o setor (bases
dispersas aps seis anos de extino do GEIPOT, 17 de extino
da Portobras e longo perodo em que o setor recebeu pouca
ateno por parte do MT), potencialmente dificultando o
exerccio de suas atividades.
Analisados todos os aspectos crticos que envolvem a SEP, foi identificada uma questo crtica de
maior relevncia (apresentada a seguir).
A separao da responsabilidade sobre os portos martimos (a cargo da SEP) dos demais
modais de transporte (a cargo do MT) resulta em uma srie de disfunes e falta de
coordenao no planejamento e estabelecimento de polticas e regulao
3.4.1.2 Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ
3.4.1.2.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades da ANTAQ
A ANTAQ foi criada aps a reformulao do Sistema Federal de Transportes, por meio da Lei
10.233, de 2001. A Agncia uma autarquia federal de regime especial vinculada ao Ministrio dos
Transportes e tem como objetivos a implantao de polticas formuladas pelo MT, pela SEP
92
e pelo
CONIT e a regulao e fiscalizao dos transportes aquavirios.
Originalmente, tramitou no Congresso projeto de lei que criava uma nica agncia reguladora que
seria responsvel por todo o setor nacional de transportes (ANT Agncia Nacional de
Transportes). Entretanto, acabou-se por separar os transportes aquavirios dos transportes
terrestres, a cargo da ANTT. Compem a esfera de atuao da ANTAQ, portanto: (Lei 10.233)
A navegao fluvial, lacustre, de travessia, de apoio martimo, de apoio porturio, de
cabotagem e de longo curso;
Os portos organizados e as Instalaes Porturias Pblicas de Pequeno Porte; (Includo pela
Lei n 11.518, de 2007);
Os terminais porturios privativos e as Estaes de Transbordo de Cargas; (Includo pela
Lei n 11.518, de 2007);

92
A implantao de polticas formuladas pela SEP no est expressa no regulamento da ANTAQ, aprovado
por decreto anterior criao da Secretaria. Entretanto, por paralelismo com o caso do Ministrio dos
Transportes, cabe ANTAQ tambm a implementao das polticas formuladas pela SEP.

O transporte aquavirio de cargas especiais e perigosas;

A explorao da infraestrutura aquaviria federal. (Includo pela Medida Provisria n
2.217-3, de 4.9.2001).
Alm da Lei 10.233, que a instituiu, a ANTAQ regida pelo Decreto 4.122, que aprovou seu
regulamento, e por seu regimento interno. As principais responsabilidades da ANTAQ so
apresentadas no quadro a seguir.
rgo/Instituio: ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Vnculo: Min. Transportes
Data de Criao: 2001 Lei em vigor: 10.233
Decreto 4.122 (Aprova o regulamento da ANTAQ)
Art. 2 A ANTAQ tem por finalidade:
I - implementar, em sua esfera de atuao, as polticas formuladas pelo Ministrio dos Transportes e pelo Conselho
Nacional de Integrao de Polticas de Transporte - CONIT, segundo os princpios e as diretrizes estabelecidos na
Lei n 10.233, de 2001; e
II - regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de prestao de servios de transporte aquavirio e de explorao
da infraestrutura porturia e aquaviria, exercidas por terceiros, com vistas a:
a) garantir a movimentao de pessoas e bens, em cumprimento a padres de eficincia, segurana, conforto,
regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas;
b) harmonizar os interesses dos usurios com os das empresas concessionrias, permissionrias, autorizadas e
arrendatrias, e de entidades delegadas, preservado o interesse pblico; e
c) arbitrar conflitos de interesses e impedir situaes que configurem competio imperfeita ou infrao contra a
ordem econmica

Lei 10.233 (Lei de Criao da ANTAQ)
Art. 23. Constituem a esfera de atuao da ANTAQ:
I a navegao fluvial, lacustre, de travessia, de apoio martimo, de apoio porturio, de cabotagem e de longo curso;
II os portos organizados e as Instalaes Porturias Pblicas de Pequeno Porte; (Includo pela Lei n 11.518, de
2007)
III - os terminais porturios privativos e as Estaes de Transbordo de Cargas; (Includo pela Lei n 11.518, de 2007)
IV o transporte aquavirio de cargas especiais e perigosas.
V a explorao da infraestrutura aquaviria federal. (Includo pela Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)
1 A ANTAQ articular-se- com as demais Agncias, para resoluo das interfaces do transporte aquavirio com
as outras modalidades de transporte, visando movimentao intermodal mais econmica e segura de pessoas e
bens.
2 A ANTAQ harmonizar sua esfera de atuao com a de rgos dos Estados e dos Municpios encarregados do
gerenciamento das operaes de transporte aquavirio intermunicipal e urbano.
Art. 27. Cabe ANTAQ, em sua esfera de atuao:
I promover estudos especficos de demanda de transporte aquavirio e de servios porturios;
II promover estudos aplicados s definies de tarifas, preos e fretes, em confronto com os custos e os benefcios
econmicos transferidos aos usurios pelos investimentos realizados;
III - propor: (Redao dada pela Lei n 11.518, de 2007)
a) ao Ministrio dos Transportes o plano geral de outorgas de explorao da infraestrutura aquaviria e porturia
fluvial e lacustre, excludos os portos outorgados s companhias docas, e de prestao de servios de transporte
aquavirio; e (Includo pela Lei n 11.518, de 2007)
b) Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica o plano geral de outorgas de explorao da
infraestrutura e da superestrutura dos portos e terminais porturios martimos, bem como dos outorgados s
companhias docas; (Includo pela Lei n 11.518, de 2007)
IV elaborar e editar normas e regulamentos relativos prestao de servios de transporte e explorao da

infraestrutura aquaviria e porturia, garantindo isonomia no seu acesso e uso, assegurando os direitos dos usurios
e fomentando a competio entre os operadores;
V celebrar atos de outorga de permisso ou autorizao de prestao de servios de transporte pelas empresas de
navegao fluvial, lacustre, de travessia, de apoio martimo, de apoio porturio, de cabotagem e de longo curso,
observado o disposto nos art. 13 e 14, gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos;
VI reunir, sob sua administrao, os instrumentos de outorga para explorao de infraestrutura e de prestao de
servios de transporte aquavirio celebrados antes da vigncia desta Lei, resguardando os direitos das partes;
VII - aprovar as propostas de reviso e de reajuste de tarifas encaminhadas pelas Administraes Porturias, aps
prvia comunicao ao Ministrio da Fazenda; (Redao dada pela Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)
VIII promover estudos referentes composio da frota mercante brasileira e prtica de afretamentos de
embarcaes, para subsidiar as decises governamentais quanto poltica de apoio indstria de construo naval
e de afretamento de embarcaes estrangeiras;
IX (VETADO)
X representar o Brasil junto aos organismos internacionais de navegao e em convenes, acordos e tratados
sobre transporte aquavirio, observadas as diretrizes do Ministro de Estado dos Transportes e as atribuies
especficas dos demais rgos federais;
XI (VETADO)
XII supervisionar a participao de empresas brasileiras e estrangeiras na navegao de longo curso, em
cumprimento aos tratados, convenes, acordos e outros instrumentos internacionais dos quais o Brasil seja
signatrio;
XIII (VETADO)
XIV estabelecer normas e padres a serem observados pelas autoridades porturias, nos termos da Lei n
o
8.630,
de 25 de fevereiro de 1993;
XV publicar os editais, julgar as licitaes e celebrar os contratos de concesso para explorao dos portos
organizados em obedincia ao disposto na Lei n
o
8.630, de 25 de fevereiro de 1993;
XVI cumprir e fazer cumprir as clusulas e condies avenadas nos contratos de concesso quanto
manuteno e reposio dos bens e equipamentos reversveis Unio e arrendados nos termos do inciso I do art.
4
o
da Lei n
o
8.630, de 25 de fevereiro de 1993;
XVII - autorizar projetos e investimentos no mbito das outorgas estabelecidas, encaminhando ao Ministro de Estado
dos Transportes ou ao Secretrio Especial de Portos, conforme o caso, propostas de declarao de utilidade
pblica; (Redao dada pela Lei n 11.518, de 2007)
XVIII (VETADO)
XIX estabelecer padres e normas tcnicas relativos s operaes de transporte aquavirio de cargas especiais e
perigosas;
XX elaborar o seu oramento e proceder respectiva execuo financeira;
XXI - fiscalizar o funcionamento e a prestao de servios das empresas de navegao de longo curso, de
cabotagem, de apoio martimo, de apoio porturio, fluvial e lacustre; (Includo pela Medida Provisria n 2.217-3, de
4.9.2001)
XXII - autorizar a construo e a explorao de terminais porturios de uso privativo, conforme previsto na Lei
no 8.630, de 1993; (Includo pela Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)
XXIII - adotar procedimentos para a incorporao ou desincorporao de bens, no mbito das outorgas; (Includo
pela Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)
XXIV - autorizar as empresas brasileiras de navegao de longo curso, de cabotagem, de apoio martimo, de apoio
porturio, fluvial e lacustre, o afretamento de embarcaes estrangeiras para o transporte de carga, conforme
disposto na Lei no 9.432, de 8 de janeiro de 1997; (Includo pela Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)
XXV - celebrar atos de outorga de concesso para a explorao da infraestrutura aquaviria e porturia, gerindo e
fiscalizando os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos. (Includo pela Medida Provisria n
2.217-3, de 4.9.2001)
XXVI - celebrar atos de outorga de autorizao para construo e explorao de Estao de Transbordo de
Carga; (Includo pela Lei n 11.518, de 2007)
XXVII - celebrar atos de outorga de autorizao para construo e explorao de Instalao Porturia Pblica de
Pequeno Porte. (Includo pela Lei n 11.518, de 2007)
Art. 51- Fica atribuda ANTAQ a competncia de superviso e de fiscalizao das atividades desenvolvidas pelas
Administraes Porturias nos portos organizados, respeitados os termos da Lei n 8.630, de 1993. (Includo pela
Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)
1 Na atribuio citada no caput deste artigo incluem-se as administraes dos portos objeto de convnios de
delegao celebrados pelo Ministrio dos Transportes nos termos da Lei n 9.277, de 10 de maio de 1996. (Includo

pela Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)

2 A ANTAQ prestar ao Ministrio dos Transportes todo apoio necessrio celebrao dos convnios de
delegao. (Includo pela Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)
Atualmente, a ANTAQ dirigida por uma diretoria colegiada, composta de trs diretores, sendo
um o Diretor Geral, ao qual cabe o voto de qualidade. Os diretores so nomeados pelo Presidente
da Repblica, sujeitos aprovao do Senado Federal, para cumprir mandatos fixos de quatro
anos, no coincidentes entre si (visando a autonomia da Agncia). Cabe aos diretores a deciso
colegiada a respeito dos assuntos em anlise pela ANTAQ. Para cada processo em anlise,
designado um relator (dentre os diretores, atravs de sorteio), que apresenta o seu parecer e
encaminha o processo votao por parte da diretoria.
diretoria esto ligados diversos rgos, entre gabinete, assessorias, secretarias, ouvidoria,
auditoria, corregedoria e procuradoria. As reas especficas de atuao da Agncia so de
responsabilidade de trs superintendncias: a Superintendncia de Portos; a Superintendncia de
Navegao Martima e de Apoio; e a Superintendncia de Navegao Interior. A elas soma-se
tambm a Superintendncia de Administrao e Finanas. Atualmente, a ANTAQ conta com 410
funcionrios (incluindo terceirizados).
A Figura 16 apresenta o organograma simplificado da ANTAQ.
Diretoria
Colegiada
Diretor Geral Diretor Tcnico
Diretor de
Regulao
Superintendncia
de Portos
Superintendncia
de Navegao
Martima e de Apoio
Superintendncia
de Navegao
Interior
Superintendncia
de Administrao e
Finanas
Gerncias:
Regulao Porturia
Fiscalizao Porturia
Portos Pblicos
Terminais Privativos
Estudos/ Desempenho
Meio Ambiente
Gerncias:
Outorga
Afretamento
Desenvolvimento e
Regulao
Fiscalizao
Gerncias:
Afretamento
Desenvolvimento e
Regulao
Fiscalizao
Gerncias:
Recursos Logsticos
Oramento e Finanas
Recursos Humanos
Licitaes e Contratos
rgos ligados diretoria: Gabinete, Secretaria-Geral, Secretaria de TI,
Assessorias, Ouvidoria, Auditoria, Corregedoria, Procuradoria-Geral

Figura 16 Organograma da ANTAQ
Segundo o regimento interno da ANTAQ, as superintendncias especficas so responsveis
principalmente por:
Superintendncia de Portos:
Acompanhar os resultados das polticas de explorao comercial nos portos e a qualidade da
prestao de servios;

Elaborar propostas para o plano geral de outorgas de explorao da infraestrutura porturia

e aquaviria, a ser enviada ao Ministrio dos Transportes
93
;
Supervisionar a atuao das administraes porturias
94
;
Supervisionar a atuao dos presidentes dos Conselhos de Autoridade Porturia
95
;
Elaborar estudos que orientem a capacitao de pessoal das administraes porturias para a
boa prtica de gesto;
Propor medidas para proteger os direitos dos usurios;
Propor aes para promover a integrao dos portos com as demais modalidades,
incentivando a multimodalidade;
Habilitar ao trfego martimo internacional os portos, terminais de uso privativo e terminais
hidrovirios interiores;
Supervisionar e acompanhar as aes de fiscalizao da explorao da infraestrutura
porturia.
Superintendncia de Navegao Martima e de Apoio:
Acompanhar os resultados das polticas de marinha mercante e a qualidade da prestao dos
servios de navegao e do transporte aquavirio, no mbito da navegao martima e de
apoio;
Elaborar proposta para o plano geral de outorgas para prestao de servios de transporte
aquavirio de carga na navegao martima e de apoio;
Supervisionar a atuao das empresas de navegao martima e de apoio;
Autorizar a liberao de afretamento de embarcaes estrangeiras e de cargas prescritas
bandeira brasileira, no mbito da navegao martima e de apoio;
Homologar acordos operacionais, no mbito da navegao martima e de apoio;
Atuar na defesa dos direitos dos usurios dos servios de transporte aquavirio na
navegao martima e de apoio;
Propor a aplicao de penalidades e aplicar penalidades no mbito de suas competncias e
bem assim julgar os recursos impetrados contra decises das instncias inferiores que
aplicarem penalidades no mbito de suas competncias;
Superintendncia de Navegao Interior:
Acompanhar os resultados das polticas de marinha mercante e a qualidade da prestao dos
servios de navegao e do transporte aquavirio, no mbito da navegao interior;
Elaborar proposta para o plano geral de outorgas para prestao de servios de transporte
aquavirio, de cargas e passageiros na navegao interior;
Supervisionar a atuao das empresas de navegao interior;
Autorizar a liberao de afretamento de embarcaes estrangeiras e de cargas prescritas
bandeira brasileira, no mbito da navegao interior;
Atuar na defesa dos direitos dos usurios dos servios de transporte aquavirio na
navegao interior;
A ANTAQ, desde sua criao, tem exercido papel ativo na regulao e fiscalizao do setor
aquavirio e, especificamente, do setor porturio. Dentre suas principais aes, destacam-se a
regulao das concesses de instalaes porturias e a elaborao do Plano Geral de Outorgas dos
portos martimos, realizada em 2009, sob solicitao da SEP.

93
No caso do Plano de Outorgas do setor porturio martimo, atualmente devem ser enviados para
aprovao da SEP. O Decreto 4.122, entretanto, anterior criao da SEP e a estrutura regimental da
ANTAQ no passou por nenhuma reviso aps isso.
94
A partir da criao da SEP, a superviso das Companhias Docas Federais (exceto a CODOMAR), passou a
ser de sua responsabilidade e no mais da ANTAQ. O Decreto 4.122, entretanto, anterior criao da SEP e
a estrutura regimental da ANTAQ no passou por nenhuma reviso aps isso.
95
Atualmente, cabe SEP a indicao dos presidentes dos CAPs. O Decreto 4.122, entretanto, anterior
criao da SEP e a estrutura regimental da ANTAQ no passou por nenhuma reviso aps isso.

3.4.1.2.2 Anlise Crtica das Responsabilidades da ANTAQ

Em resumo, a ANTAQ tem por finalidade a implementao das polticas formuladas pelo MT,
CONIT e SEP
96
(cada um em suas respectivas esferas de atuao) e a regulao e fiscalizao dos
setores aquavirio e porturio, com o objetivo de garantir o acesso dos usurios ao servio (com
eficincia, segurana e modicidade de preos), harmonizar os interesses dos diversos agentes
envolvidos e zelar pela isonomia de competio. Assim como em outras agncias semelhantes,
cabe ANTAQ, ainda, a elaborao dos planos de outorga dos setores aquavirio e porturio
martimo, a serem submetidos ao MT e SEP, respectivamente.
importante destacar que a ANTAQ foi somente criada em 2001, oito anos aps a Lei dos Portos,
causando redundncia em papis e responsabilidades com outros rgos, como por exemplo, o
CAP, sem que tenha havido mudanas significativas na legislao vigente (no que diz respeito ao
setor porturio, principalmente). Alm disso, quando a ANTAQ foi criada, o MT tinha atuao
menos ativa junto ao setor aquavirio, de modo que a Agncia acabou preenchendo algumas
lacunas, inclusive, exercendo papis que vo alm daqueles exercidos por agncias semelhantes.
Do ponto de vista prtico, desde a sua criao, a ANTAQ tem priorizado a fiscalizao dos
contratos de arrendamentos das autoridades porturias, enquanto outras funes, principalmente
as relativas fiscalizao econmica e de mercado tiveram seu desenvolvimento mais lento,
inclusive com alguns mecanismos ainda em estruturao (como a fiscalizao de preos, do grau
de competio, da garantia universalidade na prestao dos servios, entre outros).
Analisadas as responsabilidades formais e as exercidas na prtica pela ANTAQ, observam-se
alguns aspectos crticos, detalhados a seguir.
Papise
Responsabilidades

Sobreposies com CAPs e APs. A ANTAQ apresenta funes
que esto duplicadas nos CAPs, especialmente no que diz
respeito aprovao de tarifas porturias e ao zelo pela defesa
das normas de concorrncia.
Da mesma forma, em virtude do controle exercido pela ANTAQ
sobre os arrendamentos de instalaes porturias em Portos
Organizados, h um risco de duplicidades com o papel das APs
(responsveis pela execuo dos arrendamentos e tambm sujeita
a rgos externos de controle ex. TCU). Tal fato pode contribuir
para aumentar a burocracia e gerar entraves aos processos, o que
pode desestimular investimentos no setor.
Responsabilidades
vs.Atuao

Desbalanceamento da atuao. Apesar de a ANTAQ possuir um
amplo espectro de responsabilidades, observa-se uma atuao
excessivamente concentrada nos processos dos arrendamentos (e
sua posterior fiscalizao), em detrimento de um maior
desenvolvimento de outros aspectos de regulao/fiscalizao ao
longo de sua existncia, por exemplo, na regulao econmica.
Atualmente, a ANTAQ centraliza responsabilidades nos processos
de autorizao de investimentos, renovaes e alteraes dos
contratos e incorporao/desincorporao de bens no mbito das
outorgas, sendo parte do caminho crtico dos processos, o que, se
por um lado aumenta o nvel de controle, por outro demanda uma
quantidade muito maior de recursos e prazos para anlise.
Quanto regulao econmica do setor porturio martimo, nota-se
que a ANTAQ no tem exercido sua funo plenamente, em relao

96
Implantao das polticas formuladas pela SEP no est expressa na legislao (que anterior criao da
SEP), mas cabvel traar um paralelo com o Ministrio dos Transportes, resguardadas as esferas de atuao
de cada ente.

ao acompanhamento dos preos e tarifas praticados (recentemente

tendo iniciado a estruturar tal acompanhamento), ao zelo pela
competio e garantia de universalidade no atendimento dos
usurios. Sua atuao tem sido mais reativa a solicitaes de novas
tarifas porturias (analisadas, caso a caso, pela ANTAQ) ou
demandas pontuais do setor.
Elaborao dos PGOs. A ANTAQ possui entre suas atribuies a
obrigao de propor os planos gerais de outorgas (PGOs): (a) de
explorao da infraestrutura aquaviria e porturia fluvial e lacustre,
excludos os portos outorgados s Companhias Docas, e de prestao
de servios de transporte aquavirio ao MT e (b) de explorao da
infraestrutura e da superestrutura dos portos e terminais porturios
martimos SEP (anteriormente criao da Secretaria, todos os
planos de outorga eram propostos ao MT). Entretanto, o
desenvolvimento dos PGOs sob responsabilidade da ANTAQ
somente foi iniciado recentemente: o primeiro PGO martimo foi
elaborado aps publicao da Resoluo 178/2009 da SEP e o
primeiro PGO aquavirio encontra-se em elaborao atualmente.
Governana

Independncia restrita. Conforme aplicado s demais agncias
reguladoras no Brasil, a ANTAQ possui vnculo administrativo ao
ministrio responsvel; no caso, o Ministrio dos Transportes.
Entretanto, essa vinculao gera certo nvel de dependncia, uma
vez que, dada a ausncia de fontes prprias de receita (ao contrrio
da maior parte das agncias reguladoras do pas), a ANTAQ
depende exclusivamente de recursos oramentrios, sujeitos
aprovao do MT e a eventuais contingenciamentos. Alm disso, h
necessidade de aprovao prvia do MT para alguns usos dos
recursos (ex. viagens internacionais).
Colegiado de diretores restrito. Diferentemente de outras agncias
reguladoras nacionais, a diretoria colegiada da ANTAQ conta com
apenas trs diretores (ante ao menos cinco das demais), o que limita
sua capacidade de anlise de processos e pode gerar distores em
seu modelo de funcionamento. Por exemplo, por quase um ano e
meio, a ANTAQ no teve o quadro completo de diretores,
inviabilizando uma deciso colegiada adequada (com dois diretores,
a deciso do diretor geral, que possui voto de qualidade, prevalece).
Existe ainda uma percepo de que as nomeaes de diretores nem
sempre privilegiam conhecimentos tcnicos (porm, passam pela
aprovao do Senado).
Vinculao ministerial. A ANTAQ responsvel pela regulao e
fiscalizao dos portos martimos (sob responsabilidade da SEP) e
demais modais aquavirios (sob responsabilidade do MT),
entretanto, vinculada apenas ao MT. Tal arranjo institucional pode
gerar distores, em especial, em casos de conflitos de atribuies ou
posies entre SEP e MT.
GestoeLiderana

Desalinhamento entre diretoria e corpo tcnico. O corpo tcnico
possui vnculos gerenciais e de gesto restritos com a Diretoria da
ANTAQ, que no dispe de mecanismos para garantir seu
alinhamento. Por exemplo, a Diretoria colegiada e no existe
subordinao organizacional de cada Superintendncia a um
determinado Diretor. Por sua vez, os Diretores contam com equipes
s quais designam tarefas conforme as pautas de reunio da
Diretoria Colegiada.
Capacitaoe
Recursos

Escopo de atuao vs. recursos. A amplitude da atuao da
ANTAQ, com participao no caminho crtico de inmeros
processos, gera uma demanda de trabalho superior
disponibilidade de recursos da Agncia, o que acarreta no aumento
dos prazos.

A anlise de todos os aspectos crticos que envolvem a ANTAQ levou identificao de duas
questes crticas de maior relevncia (apresentadas a seguir).
Desbalanceamento no foco de atuao da ANTAQ entre os diferentes aspectos da regulao e
fiscalizao sob sua responsabilidade
3.4.1.3 Ministrio dos Transportes MT
3.4.1.3.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades do MT
O Ministrio dos Transportes, cujas funes inicialmente foram institudas com a criao do
Ministrio da Indstria, Viao e Obras Pblicas, em 1891, regido atualmente pela Lei
10.683/2003, alm do Decreto 4.721 de 2003, que aprovou sua estrutura regimental, e de seu
regimento interno (aprovado pela Portaria/GM n 399, de 14 de julho de 2004).
Cabe ao MT, em linhas gerais, a formulao de polticas e o planejamento do setor, composto pelas
seguintes reas de competncia: transportes ferrovirio, rodovirio e aquavirio (excetuados os
portos martimos). As principais responsabilidades do Ministrio so descritas no quadro a seguir.
rgo/Instituio: Ministrio dos Transportes Vnculo: Presidncia
Data de Criao: 1891 (Ministrio da Indstria, Viao e Obras Pblicas) Lei em vigor: 10.683 (2003)
Lei 10.683/2003
Art. 27. Os assuntos que constituem reas de competncia de cada Ministrio so os seguintes:
XXII - Ministrio dos Transportes:
a) poltica nacional de transportes ferrovirio, rodovirio e aquavirio;
b) marinha mercante, vias navegveis e portos fluviais e lacustres, excetuados os outorgados s companhias
docas; (Redao dada pela Lei n 11.518, de 2007)
c) participao na coordenao dos transportes aerovirios e servios porturios; (Redao dada pela Lei n 11.518, de
2007)
8
o
As competncias atribudas ao Ministrio dos Transportes nas alneas a e b do inciso XXII compreendem:
I - a formulao, coordenao e superviso das polticas nacionais;
II - a participao no planejamento estratgico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementao e a definio
das prioridades dos programas de investimentos;
III - a aprovao dos planos de outorgas;
IV - o estabelecimento de diretrizes para a representao do Brasil nos organismos internacionais e em convenes,
acordos e tratados referentes aos meios de transportes;
V - a formulao e superviso da execuo da poltica referente ao Fundo de Marinha Mercante, destinado renovao,
recuperao e ampliao da frota mercante nacional, em articulao com os Ministrios da Fazenda, do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e do Planejamento, Oramento e Gesto;
VI - o estabelecimento de diretrizes para afretamento de embarcaes estrangeiras por empresas brasileiras de
navegao e para liberao do transporte de cargas prescritas.
Atualmente, o Ministrio tem em sua estrutura interna trs secretarias, duas subsecretarias
administrativas, alm dos rgos assessores do Ministro, conforme mostra o organograma
apresentado na Figura 17.

Ministro dos
Transportes
Ministro dos
Transportes
Secretaria
Executiva
Secretaria
Executiva
Gabinete do
Ministro
Gabinete do
Ministro
Consultoria
J urdica
Consultoria
J urdica
Secretaria de
Poltica Nacional de
Transportes
Secretaria de
Poltica Nacional de
Transportes
Secretaria de
Gesto dos
Programas de
Transportes
Secretaria de
Gesto dos
Programas de
Transportes
Secretaria de
Fomento para
Aes de
Transportes
Secretaria de
Fomento para
Aes de
Transportes
Gabinete do
Sec. Executivo
Gabinete do
Sec. Executivo
Subsecretaria de
Planejamento e
Oramento
Subsecretaria de
Planejamento e
Oramento
Subsecretaria de
Assuntos
Administrativos
Subsecretaria de
Assuntos
Administrativos
Subsecretaria de
Planejamento e
Oramento
Subsecretaria de
Planejamento e
Oramento
Subsecretaria de
Assuntos
Administrativos
Subsecretaria de
Assuntos
Administrativos

Figura 17 Organograma Atual do Ministrio dos Transportes
s secretarias especficas do Ministrio cabem as seguintes funes, resumidamente:
Secretaria de Poltica Nacional de Transportes:
Subsidiar a formulao e a elaborao da Poltica Nacional de Transportes, de acordo com as
diretrizes propostas pelo Conselho Nacional de Integrao das Polticas de Transportes
CONIT, bem como monitorar e avaliar a sua execuo;
Promover a articulao das polticas de transportes do governo federal com as diversas
esferas de governo e setor privado, com vistas a compatibilizar polticas, aperfeioar os
mecanismos de descentralizao e otimizar a alocao de recursos;
Analisar os planos de outorga, submetendo-os aprovao superior;
Supervisionar, orientar e acompanhar, junto aos rgos vinculados ao Ministrio, as aes e
projetos necessrios ao cumprimento da Poltica Nacional de Transportes;
Promover estudos e pesquisas que considerem as peculiaridades regionais do Pas e os eixos
nacionais de desenvolvimento, estabelecendo critrios e propondo prioridades de
investimentos em infraestrutura de transportes;
Desenvolver o planejamento estratgico do setor de transportes, abrangendo os subsetores
hidrovirio, porturio (fluvial e lacustre)
97
, ferrovirio e rodovirio;
Assessorar administrativamente e tecnicamente o CONIT;
Secretaria de Gesto dos Programas de Transportes: coordenao, superviso e
acompanhamento de planos, projetos e programas relativos ao Sistema Nacional de Viao
(SNV);
Secretaria de Fomento para Aes de Transportes: elaborao e superviso de polticas
voltadas captao de recursos para o setor de transportes.
Nota-se que, nesta estrutura, as secretarias esto organizadas por tipo de funo, comuns a todos
os modais. Entretanto, essa estrutura s entrou em vigor em 2003, atravs do Decreto 4.721.
Anteriormente, o Ministrio contava com estruturas separadas para cada modal de transporte,

97
O Decreto que aprova a estrutura regimental do MT anterior criao da SEP, entretanto, atualmente
compem sua esfera de atuao apenas os portos fluviais e lacustres, conforme salientado no texto.

conforme o Decreto 1.642/1995. A estrutura anterior era composta por uma Secretaria de
Transportes Terrestres e uma Secretaria de Transportes Aquavirios. A primeira era subdividida
em departamentos de transportes rodovirios e de transportes ferrovirios, enquanto a segunda,
em departamentos especficos para a Marinha Mercante, Portos e Hidrovias, conforme a Figura 18.
Ministro dos
Transportes
Gabinete do
Ministro
Consultoria
J urdica
Secretaria de
Transportes
Aquavirios
Secretaria de
Transportes
Terrestres
Secretaria de
Desenvolvimento
Subsecretaria de
Planejamento e
Oramento
Subsecretaria de
Assuntos
Administrativos
Dpto de
Marinha
Mercante
Dpto de
Portos
Dpto de
Hidrovias
Interiores
Dpto de
Transportes.
Rodovirios
Dpto de
Transportes
Ferrovirios
Dpto de
Desenv. Inst.
e Tecnolgico
Dpto de Aval.
Econmica e
Qualidade
Dpto de
Logstica de
Transportes
Secretaria
Executiva
Gabinete do
Sec. Executivo

Figura 18 Antigo Organograma do Ministrio dos Transportes (at 2003)
As diferentes configuraes da estrutura organizacional do MT certamente proporcionavam
diferentes nveis de integrao entre os modais e tambm foco/ateno a cada modal. Ao destinar
departamentos para cada modal de transporte em sua estrutura anterior, o MT provavelmente
facilitava maior ateno a cada modal na elaborao de polticas de desenvolvimento, visando uma
agenda compreensiva de todos os setores. Com a alterao da estrutura, hoje dividida por tipo de
funes exercidas e no mais por modais, buscou-se criar uma viso mais integrada entre os
diferentes modais. Entretanto, dadas as significativas diferenas entre eles, alguns setores
provavelmente acabaram por ter menor ateno dentro do MT, como o caso do setor porturio.
Um dos mritos recentes do Ministrio dos Transportes constituiu na retomada do planejamento
estratgico (de mdio e longo prazo) dos transportes, funo dispersa desde a extino do Grupo
Executivo de Integrao da Poltica de Transportes (GEIPOT), em 2001. Em 2006, atravs de uma
parceria com o Ministrio da Defesa, foi lanado o Plano Nacional de Logstica e Transportes
(PNLT), que teve sua primeira verso publicada em 2007. De acordo com o MT, o objetivo do
estudo foi:
Desenvolver, formalizar e perenizar uma base de dados e instrumentos de anlise, sob a tica logstica, para
dar suporte ao planejamento de intervenes pblicas e privadas na infraestrutura e na organizao dos
transportes, de modo a que o setor possa contribuir para a consecuo das metas econmicas, sociais e
ecolgicas do Pas, em horizontes de mdio a longo prazo, rumo ao desenvolvimento sustentado.
Resumidamente, a metodologia usada na elaborao do PNLT foi composta por um estudo
macroeconmico que gerou projees de demanda de transporte de toda a rede modal nacional
para o perodo entre 2007-2023. Para tal modelagem, o pas foi dividido em 558 microrregies e
foram projetados os fluxos de 80 grupos de produtos. Os resultados do estudo foram usados para

definir necessidades de investimentos que fundamentaram a incluso de aes no Programa de

Acelerao do Crescimento (PAC). O PNLT, tal qual previsto, vem sendo atualizado a cada dois
anos (1 verso publicada em 2007, 2 verso publicada em 2009 e uma nova verso comeou a ser
elaborada no final de 2011
98
).
Alm de sua estrutura interna, h trs tipos de organizaes vinculadas ao Ministrio dos
Transportes: autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista. O vnculo com essas
entidades administrativo, cabendo ao MT, entre outros, a definio de seu oramento. A
superviso das entidades exercida pela Secretaria Executiva. A Figura 19 compreende as
instituies vinculadas ao Ministrio.
Ministro dos
Transportes
DNIT ANTT ANTAQ FRANAVE VALEC CODOMAR
Autarquias Empresas Pblicas Sociedades de
Economia Mista

Figura 19 Organograma das Instituies Vinculadas ao Ministrio dos Transportes
Autarquias:
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT: autarquia executora da
operao, construo e manuteno da estrutura viria federal, incluindo hidrovias;
Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT: agncia reguladora dos transportes
terrestres;
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ: agncia reguladora dos
transportes aquavirios;
Empresas Pblicas:
Companhia de Navegao do So Francisco S.A. - FRANAVE (Liquidada);
VALEC - Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.: empresa pblica cuja funo social
compreende a construo e explorao de infraestrutura ferroviria;
Sociedades de Economia Mista:
Companhia Docas do Maranho CODOMAR: sociedade de economia mista responsvel
pela administrao das hidrovias brasileiras (por meio das Administraes Hidrovirias).
3.4.1.3.2 Anlise Crtica das Responsabilidades do MT
Em resumo, o Ministrio dos Transportes o rgo central para a formulao, coordenao e
superviso das polticas nacionais referentes ao transporte rodovirio, ferrovirio e aquavirio
(inclusa apenas a competncia sobre a marinha mercante, as vias navegveis e os portos fluviais e
lacustres
99
-- portos martimos foram excludos de sua competncia com a criao da SEP), alm da
participao na coordenao dos servios aerovirios e porturios. Compete ao MT, ainda, nas
reas de sua competncia, a participao no planejamento estratgico, o estabelecimento de
diretrizes, a priorizao de investimentos e a aprovao dos planos de outorga. Alm disso, o
Ministro dos Transportes preside o CONIT e o MT tem como atribuio assessor-lo de forma
tcnica e administrativa.

98
No divulgada at a concluso deste Estudo
99

Analisadas as responsabilidades formais e as exercidas na prtica pelo MT, com enfoque na sua
relao com os modais hidrovirio e porturio, observam-se alguns aspectos crticos, detalhados a
seguir.
Dimenso
Papise
Responsabilidades

Aspectos Crticos
Conflito de escopo entre MT e SEP. A diviso de competncias
entre MT e SEP pouco clara, em virtude da inexistncia de
definio precisa dos conceitos de portos martimos (sob
responsabilidade da SEP) e interiores
100
(sob responsabilidade do
MT) se a classificao deve se basear na localizao geogrfica ou
no tipo de navegao a que o porto atende. Isso leva a
questionamentos, em especial, em portos localizados em rios, mas
que recebem navios de longo curso (ex. Manaus/AM
101
).
Falta de clareza de papis. Dentre as atribuies formais do MT,
consta a funo de participao na coordenao dos servios
aerovirios e porturios, entretanto, na prtica no existe clareza
sobre qual de fato a responsabilidade do MT e como deve ser
exercida.
Responsabilidades
vs.Atuao

Atuao limitada no setor. Ao longo da histria, foram observadas
lacunas no que tange formulao de polticas, ao planejamento e
aos investimentos em hidrovias, que compem a esfera de atuao
do MT, e o mesmo se observava no caso do setor porturio, que
tambm era de responsabilidade do Ministrio at 2007.
A falta de ateno histrica dada aos portos e hidrovias no
Ministrio dos Transportes pode estar associada, em parte,
estrutura organizacional atual do MT, baseada em tipo de funes e
no especfica por modal de transporte, o que gera distores no
foco dado pelo Ministrio a alguns modais, notadamente o
hidrovirio (ainda hoje) e o porturio (historicamente).
Desbalanceamento planejamento vs. execuo. Aparentemente, o
MT tem cumprido o papel de planejamento do setor de transportes
(principalmente atravs do PNLT), entretanto, existe uma percepo
de agentes do setor de que o Ministrio tem tido uma atuao
menos efetiva na formulao de polticas e na execuo dos
investimentos (efetivao das aes previstas no planejamento).
Governana

Governana dos transportes. H limitado alinhamento e
sobreposio de esforos no setor de transportes. Por exemplo,
observa-se que o planejamento do setor porturio (em curso) est
relativamente pouco integrado ao processo de planejamento de
logstica de transportes do pas (PNLT). Observa-se limitado
alinhamento na definio das aes e investimentos prioritrios e
sobreposies (PNLT tambm inclui projeo de cargas e anlise de
investimentos necessrios nos portos).
Governana intersetorial. A ausncia de coordenao e de
integrao na elaborao de polticas e no planejamento das
hidrovias com outros setores de infraestrutura, especialmente a
gerao de energia, ocasiona entraves ao desenvolvimento da
navegao interior. Por exemplo, a no construo de eclusas em
barragens e a variao do nvel dos reservatrios, em muitos casos,
representam obstculos ao desenvolvimento da navegao interior.

100
101
O Porto de Manaus, inclusive, que era delegado ao Estado do Amazonas est hoje em processo de
transferncia para a CODOMAR, que vinculada ao MT.

GestoeLiderana

Foco nos modais terrestres. Tradicionalmente, o foco da liderana
do MT foi preponderantemente voltado aos modais terrestres,
excetuando algumas poucas iniciativas dedicadas a portos fluviais
(principalmente na regio amaznica).
Capacitaoe
Recursos

Limitao de recursos. Os modais aquavirios receberam,
historicamente, volume limitado de recursos para investimentos. No
perodo entre 1999 e 2008, por exemplo, enquanto o investimento
total em infraestrutura de transportes cresceu, tanto em termos
absolutos, quanto proporcionalmente (como percentual do PIB de
0,4% a 1,2%), os investimentos no setor aquavirio se mantiveram
praticamente estagnados em termos relativos, nunca passando de
0,15% do PIB no perodo
102
.
No caso dos portos, a estrutura interna do Ministrio dedicada ao
setor era limitada e isso se refletiu em um perodo longo de baixos
investimentos na modernizao dos portos, realizao de dragagens
e expanso da infraestrutura. Tal contexto histrico contribuiu para
os gargalos atualmente existentes nos portos e, a despeito de alguns
avanos nos ltimos anos, o setor ainda carece de um grande
volume de investimentos. Por exemplo, segundo o PNLT, sero
necessrios R$ 38,8 bilhes e quase 300 obras at 2025 para adequar
a infraestrutura porturia brasileira.
No caso das hidrovias, so poucas as que apresentam fluxo
significativo de cargas. Embora o PNLT preconize uma futura
matriz de transportes com significativo aumento de participao do
modal hidrovirio, os investimentos ainda tm sido escassos.
Analisados todos os aspectos crticos que envolvem o MT, foram identificadas duas questes
crticas. importante ressaltar que a primeira questo apontada j foi citada no item que tratou da
SEP e a segunda, dada sua relevncia e o envolvimento de diversos agentes ser tambm apontada
adiante.
infraestrutura
3.4.1.4 Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT
3.4.1.4.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades do DNIT
O DNIT uma autarquia federal vinculada ao Ministrio dos Transportes, criada pela Lei
10.233/2001, que reestruturou o sistema federal de viao. A vinculao ao MT administrativa e
compete ao Ministrio a aprovao do oramento anual do DNIT, que vincula a aplicao dos
recursos
103
. Em 2011, por exemplo, o oramento do DNIT para a realizao de obras de construo,
adequao ou manuteno da infraestrutura de transportes componente de sua esfera de atuao
totalizou R$ 14 bilhes
104
92,3% do total para o modal rodovirio, 3,9% para o ferrovirio, 2,3%
para o hidrovirio
105
, 1,3% para o porturio fluvial e 0,2% para terminais de cargas
106
.

102
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
103
O oramento do DNIT, aprovado pela LOA (Lei Oramentria Anual), especifica qual deve ser a
destinao dos recursos alocados ao rgo.
104
Alm de cerca de R$ 2 bilhes vinculados Gesto da Poltica de Transportes, Segurana Pblica nas
Rodovias Federais, ao Apoio Administrativo, Execuo de Sentenas Judiciais e a Contingncias.
105
Incluindo o oramento para a administrao das hidrovias.

O DNIT o brao executor do setor de transportes, no que tange expanso, manuteno e

operao das vias do Sistema Nacional de Viao que estejam sob administrao direta da Unio,
em linha com as diretrizes e polticas estabelecidas pelo MT. O Departamento assumiu parte das
funes antes exercidas pelo DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (estudos,
projetos e execuo de obras e operao da malha rodoviria federal)
107
e passou a exercer as
mesmas funes (antes dispersas ou a cargo de rgos da estrutura interna do MT)
108
relativas aos
demais modais de transporte: ferrovirio, hidrovirio e porturio. Aps a criao da SEP, em 2007,
entretanto, os portos martimos deixaram de compor a esfera de atuao do DNIT, restando os
portos fluviais e lacustres.
No que diz respeito ao setor hidrovirio, o DNIT delegou parte de suas atribuies, por meio de
convnio celebrado com a Companhia Docas do Maranho CODOMAR, que vinculada ao MT.
A delegao compreende a administrao das vias navegveis interiores por meio das
Administraes Hidrovirias AHs. O convnio, datado originalmente de 2008, tem carter
transitrio (at que o DNIT se estruture para exercer tais funes), entretanto vem sendo
prorrogado desde ento e permanece vigente.
Alm da lei de sua criao, dispem sobre as atribuies do DNIT e sobre sua organizao
institucional tambm o Decreto 5.765/2006 e seu regimento interno. As principais
responsabilidades atuais do DNIT so descritas no quadro a seguir.
rgo/Instituio: DNIT Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes
Vnculo: Autarquia federal vinculada
ao Ministrio dos Transportes
Data de Criao: 5 de junho de 2001 Lei em vigor: Lei 10.233/2001
Lei 10.233/2001 (Lei de Criao do DNIT)
Art. 80. Constitui objetivo do DNIT implementar, em sua esfera de atuao, a poltica formulada para a administrao
da infraestrutura do Sistema Federal de Viao, compreendendo sua operao, manuteno, restaurao ou
reposio, adequao de capacidade, e ampliao mediante construo de novas vias e terminais, segundo os
princpios e diretrizes estabelecidos nesta Lei.
Art. 81. A esfera de atuao do DNIT corresponde infraestrutura do Sistema Federal de Viao, sob a jurisdio do
Ministrio dos Transportes, constituda de:
I vias navegveis;
II ferrovias e rodovias federais;
III instalaes e vias de transbordo e de interface intermodal;
IV - instalaes porturias fluviais e lacustres, excetuadas as outorgadas s companhias docas. (Redao dada pela
Lei n 11.518, de 2007)
Art. 82. So atribuies do DNIT, em sua esfera de atuao:
I estabelecer padres, normas e especificaes tcnicas para os programas de segurana operacional, sinalizao,
manuteno ou conservao, restaurao ou reposio de vias, terminais e instalaes;
II estabelecer padres, normas e especificaes tcnicas para a elaborao de projetos e execuo de obras
virias;
III fornecer ao Ministrio dos Transportes informaes e dados para subsidiar a formulao dos planos gerais de
outorga e de delegao dos segmentos da infraestrutura viria;
IV - administrar, diretamente ou por meio de convnios de delegao ou cooperao, os programas de operao,
manuteno, conservao, restaurao e reposio de rodovias, ferrovias, vias navegveis, terminais e instalaes

106
Os investimentos so vinculados por obra. Anlise feita pelo consrcio com base na LOA 2011.
107
O DNER tambm exercia funes de fiscalizao e superviso de rodovias concedidas ou delegadas, que
foram absorvidas pela ANTT, criada pela mesma lei que instituiu o DNIT.
108
Como o Departamento de Portos e o Departamento de Hidrovias Interiores.

porturias fluviais e lacustres, excetuadas as outorgadas s companhias docas; (Redao dada pela Lei 11.518, de
2007)
V - gerenciar, diretamente ou por meio de convnios de delegao ou cooperao, projetos e obras de construo e
ampliao de rodovias, ferrovias, vias navegveis, terminais e instalaes porturias fluviais e lacustres, excetuadas
as outorgadas s companhias docas, decorrentes de investimentos programados pelo Ministrio dos Transportes e
autorizados pelo Oramento Geral da Unio; (Redao dada pela Lei n 11.518, de 2007)
VI participar de negociaes de emprstimos com entidades pblicas e privadas, nacionais e internacionais, para
financiamento de programas, projetos e obras de sua competncia, sob a coordenao do Ministrio dos Transportes;
VII realizar programas de pesquisa e de desenvolvimento tecnolgico, promovendo a cooperao tcnica com
entidades pblicas e privadas;
VIII firmar convnios, acordos, contratos e demais instrumentos legais, no exerccio de suas atribuies;
IX declarar a utilidade pblica de bens e propriedades a serem desapropriados para implantao do Sistema
Federal de Viao;
X elaborar o seu oramento e proceder execuo financeira;
XI adquirir e alienar bens, adotando os procedimentos legais adequados para efetuar sua incorporao e
desincorporao;
XII administrar pessoal, patrimnio, material e servios gerais.
XIII - desenvolver estudos sobre transporte ferrovirio ou multimodal envolvendo estradas de ferro; (Includo pela Lei
n 11.314 de 2006)
XIV - projetar, acompanhar e executar, direta ou indiretamente, obras relativas a transporte ferrovirio ou multimodal,
envolvendo estradas de ferro do Sistema Federal de Viao, excetuadas aquelas relacionadas com os arrendamentos
j existentes; (Includo pela Lei n 11.314 de 2006)
XV - estabelecer padres, normas e especificaes tcnicas para a elaborao de projetos e execuo de obras
virias relativas s estradas de ferro do Sistema Federal de Viao; (Includo pela Lei n 11.314 de 2006)
XVI - aprovar projetos de engenharia cuja execuo modifique a estrutura do Sistema Federal de Viao, observado o
disposto no inciso IX do caput deste artigo. (Includo pela Lei n 11.314 de 2006)
Atualmente, o DNIT composto de quatro diretorias
109
, sendo uma delas de Infraestrutura
Aquaviria, a quem compete, principalmente:
Administrar e gerenciar a execuo de programas e projetos de construo, operao,
manuteno e restaurao da infraestrutura aquaviria;
Exercer o poder normativo relativo utilizao da infraestrutura de transportes
aquavirios;
Encaminhar Diretoria de Planejamento e Pesquisa propostas de PPA
110
e OGU
111
setorial;
Promover o acompanhamento fsico e financeiro das obras e servios sob sua gesto;
Subsidiar e participar conjuntamente com a Diretoria de Planejamento e Pesquisa na
promoo de pesquisas e estudos experimentais na rea de infraestrutura de engenharia
aquaviria, considerando inclusive, os aspectos relativos ao meio ambiente;
Participar em conjunto com a Diretoria de Planejamento e Pesquisa no estabelecimento de
padres, normas e especificaes tcnicas para os programas de execuo de projetos,
obras, segurana operacional, sinalizao, manuteno e restaurao, de terminais
porturios, hidrovirios e instalaes concernentes;
Participar juntamente com a Diretoria de Planejamento e Pesquisa na elaborao de
projetos relativos a transporte aquavirio, ou multimodal envolvendo hidrovias, portos
fluviais e martimos do Sistema Federal de Viao.
O DNIT gerido por um conselho de administrao e por uma diretoria colegiada composta de
sete diretores, sendo um o Diretor Geral, ao qual esto associados rgos seccionais e de

109
Segundo Decreto 4.749/2003, que define a estrutura regimental do DNIT.
110
Plano Plurianual.
111
Oramento Geral da Unio.

assistncia. Alm da estrutura central, o Departamento possui tambm superintendncias

regionais. O organograma do Departamento apresentado na Figura 20.
O rgo superior de deliberao do DNIT (conselho de administrao) composto de seis
membros: o Secretrio Executivo do Ministrio dos Transportes, a quem cabe a presidncia do
conselho; o Diretor Geral do rgo; dois representantes do Ministrio dos Transportes; um
representante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; e um representante do
Ministrio da Fazenda.
rgos de assistncia
direta ao Diretor Geral
Conselho
Administrativo
Superintendncias
Regionais
Ministro dos
Transportes
Diretoria
Colegiada
DNIT
Diretoria Geral
Auditoria interna
Procuradoria
Geral
Especializada
Corregedoria
Gabinete
Ouvidoria
Diretoria
Executiva
Diretoria de
Adm. e Finanas
Diretoria de
Infraestrutura
Rodoviria
Diretoria de
Planejamento e
Pesquisa
Diretoria de
Infraestrutura
Aquaviria
Diretoria de
Infraestrutura
Ferroviria
rgos seccionais
rgo executivo
rgos especficos singulares

Figura 20 Organograma do DNIT

3.4.1.4.2 Anlise Crtica das Responsabilidades do DNIT
Em resumo, cabe ao DNIT construir, manter ou operar, vias e terminais compreendidos em sua
esfera de atuao, composta das vias navegveis, das ferrovias e rodovias federais, das instalaes
e vias de transbordo intermodal e dos portos fluviais e lacustres
112
- at a criao da SEP, a esfera
de atuao do DNIT abrangia tambm os portos martimos, entretanto sua atuao neste setor era
limitada. O exerccio de suas atribuies pode ser feito diretamente ou mediante convnios de
delegao ou cooperao.

112

Analisadas as responsabilidades formais e as exercidas na prtica pelo DNIT, com enfoque na sua
atuao nos modais hidrovirio e porturio, observam-se alguns aspectos crticos, detalhados a
seguir.
Papise
Responsabilidades

Delegao das AHs. A responsabilidade sobre as Administraes
Hidrovirias foi delegada CODOMAR, a partir de 2008. Tal
arranjo institucional, entretanto, se baseia num instrumento
precrio, um convnio firmado entre DNIT e CODOMAR. O
convnio foi firmado em carter transitrio, com prazo original
de um ano
113
, e vem sendo renovado at o presente. O convnio
deveria perdurar at que a Diretoria Aquaviria do DNIT se
estruturasse para assumir essa funo, entretanto, a despeito de a
Diretoria j realizar atribuies parecidas, continua a ser
prorrogado.
Como resultado da estrutura atual, h tambm aspectos crticos
associados diviso de responsabilidades entre os agentes envolvidos
na administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre. As
responsabilidades de cada um so pouco claras e h sobreposies
entre eles, por exemplo, no que tange superviso e fiscalizao da
execuo de obras e na superviso e fiscalizao das AHs
(sobreposio entre DNIT e CODOMAR).
Responsabilidades
vs.Atuao

Foco limitado no setor aquavirio. Historicamente, a atuao do
DNIT priorizou o modal rodovirio, com atuao limitada no
setor aquavirio. Por exemplo, o DNIT realizou poucos
investimentos em hidrovias e portos (que compunham sua esfera
de atuao at a criao da SEP, em 2007), o que contribuiu para
a baixa participao do modal aquavirio na matriz de
transportes do Brasil e para a criao da SEP. Nem mesmo a
organizao interna do Departamento, que conta com uma
diretoria especfica de Infraestrutura Aquaviria, diferentemente
da organizao do Ministrio dos Transportes, garante maior
ateno ao setor.
Governana

Governana intersetorial. A ausncia de coordenao e de
integrao com outros setores de infraestrutura, especialmente a
gerao de energia, ocasiona entraves ao desenvolvimento da
navegao interior. Por exemplo, a no construo de eclusas em
barragens e a variao do nvel dos reservatrios, em muitos
casos, limitam a utilizao dos rios para o transporte de cargas.
GestoeLiderana

Foco nos modais terrestres. Seguindo o foco do MT, o DNIT
tambm foi preponderantemente voltado aos modais terrestres e
no se estruturou para exercer a gesto e liderana que lhe
compete sobre as Administraes Hidrovirias, delegando-as
atravs de convnio sucessivamente prorrogado CODOMAR.
Capacitaoe
Recursos

Limitao de Recursos. Tambm em termos de capacitao, o
DNIT segue o MT, e os modais aquavirios sob sua
responsabilidade tem a menor participao em termos de
investimentos. Por exemplo, em 2011, a parcela do oramento do
DNIT destinada a investimentos no setor hidrovirio (hidrovias e
portos fluviais) foi de apenas 3,6% do total.

113

Analisados todos os aspectos que envolvem o DNIT, foram identificadas duas questes crticas de
maior relevncia (apresentadas a seguir). Note-se que a primeira delas j foi introduzida no item
que trata do MT e, dado o escopo e relevncia da segunda questo, esta abordada tambm no
item que trata da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre (5.3).

infraestrutura
A estrutura organizacional da administrao das hidrovias e portos fluviais e lacustres est amparada em
um instrumento precrio e gera falta de clareza e sobreposies nos papis e responsabilidades dos
agentes envolvidos
3.4.1.5 Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CONIT
3.4.1.5.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades do CONIT
O CONIT foi tambm criado aps a reestruturao do sistema federal de transportes, atravs da
Lei 10.233, de 2001. O Conselho, composto por 10 ministros
114
, foi criado com o objetivo de
incentivar a integrao multimodal dos transportes e congregar os diversos ministrios
intervenientes na pauta de transportes, permitindo maior integrao na formulao de polticas
para o setor. importante ressaltar que o CONIT foi criado antes da separao das
responsabilidades de formulao de polticas e planejamento de transportes entre SEP e MT, que
s ocorreu em 2007, seis anos aps a instituio do Conselho.
Alm da Lei 10.233/2001, regem o CONIT o Decreto 6.550/2008 e o regimento interno do
Conselho, aprovado por sua Resoluo de n
o
1 de 2010. As principais responsabilidades formais do
CONIT so apresentadas no quadro a seguir. Cabe a ele, principalmente, a proposio de medidas
visando integrao multimodal, incluindo a definio de elementos a serem implantados pelos
rgos reguladores, e a harmonizao das polticas nacionais de transporte com as polticas dos
governos locais (estados e municpios).
rgo/Instituio: CONIT Conselho Nacional de
Integrao de Polticas de Transporte
Vnculo: rgo de assessoramento
vinculado Presidncia da
Repblica
Data de Criao: 5 de junho de 2001 Lei em vigor Lei 10.233/2001
Decreto 6.550/2008 (Dispe sobre a estrutura e o funcionamento do CONIT):
Art. 3 So Conselheiros do CONIT:
I - o Ministro de Estado dos Transportes, que o presidir;
II - o Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica;
III - o Ministro de Estado da Defesa;
IV - o Ministro de Estado da J ustia;
V - o Ministro de Estado da Fazenda;
VI - o Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
VII - o Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto;
VIII - o Ministro de Estado das Cidades;
IX - o Ministro de Estado do Meio Ambiente; e
X - o Secretrio Especial de Portos da Presidncia da Repblica.
Art. 5 O CONIT deliberar mediante resolues, por maioria de votos, a serem publicadas no Dirio Oficial da

114
Incluindo a SEP, que tem status de ministrio.

Unio, cabendo ao Presidente a prerrogativa de deliberar, nos casos de urgncia e relevante interesse, ad
referendum dos demais membros.
Pargrafo nico. Quando deliberar ad referendum do CONIT, o Presidente submeter a deciso ao colegiado na
primeira reunio que se seguir respectiva deliberao.
Art. 6 O CONIT poder constituir comits tcnicos, para analisar e opinar sobre matrias especficas sob sua
apreciao, inclusive com a participao de representantes da sociedade civil.
Art. 8 O CONIT reunir-se- ordinariamente a cada seis meses, e extraordinariamente sempre que convocado pelo
Presidente.
Pargrafo nico. O CONIT poder se reunir extraordinariamente por solicitao de um tero de seus membros
dirigida ao seu Presidente.

Lei 10.233/2001 (Lei de Criao do CONIT)
Art. 6 No exerccio da atribuio prevista no art. 5, caber ao CONIT:
I propor medidas que propiciem a integrao dos transportes areo, aquavirio e terrestre e a harmonizao das
respectivas polticas setoriais;
II - definir os elementos de logstica do transporte multimodal a serem implementados pelos rgos reguladores dos
transportes terrestre e aquavirio vinculados ao Ministrio dos Transportes, conforme estabelece esta Lei, pela
Secretaria de Portos e pela Agncia Nacional de Aviao Civil - ANAC; (Redao dada pela Lei n 11.518, de 2007)
III harmonizar as polticas nacionais de transporte com as polticas de transporte dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, visando articulao dos rgos encarregados do gerenciamento dos sistemas virios e da
regulao dos transportes interestaduais, intermunicipais e urbanos;
IV aprovar, em funo das caractersticas regionais, as polticas de prestao de servios de transporte s reas
mais remotas ou de difcil acesso do Pas, submetendo ao Presidente da Repblica e ao Congresso Nacional as
medidas especficas que implicarem a criao de subsdios;
V aprovar as revises peridicas das redes de transporte que contemplam as diversas regies do Pas, propondo
ao Poder Executivo e ao Congresso Nacional as reformulaes do Sistema Nacional de Viao que atendam ao
interesse nacional.
O CONIT um rgo multiministerial, presidido pelo Ministro dos Transportes. O Conselho
delibera mediante resolues, por maioria de votos entre os conselheiros, cabendo ao Presidente a
prerrogativa de deliberar, nos casos de urgncia e relevante interesse, ad referendum
115
dos demais
membros. As reunies ordinrias devem ocorrer semestralmente e, mediante convocao do
presidente ou de um tero de seus conselheiros, pode haver reunies extraordinrias.
3.4.1.5.2 Anlise Crtica das Responsabilidades do CONIT
Em resumo, o CONIT tem por finalidade coordenar as diferentes polticas setoriais de transporte,
assegurar a participao dos ministrios relevantes na definio das polticas, propor medidas para
o desenvolvimento do transporte multimodal e harmonizar as polticas de transporte dos governos
Federal, Estaduais e Municipais.

115
Deliberao mediante delegao de competncia, que s ratificada, entretanto, aps a homologao dos
conselheiros, aos quais deve ser submetida na primeira reunio aps a deliberao.

Analisadas as responsabilidades formais e as exercidas na prtica pelo CONIT, observam-se

alguns aspectos crticos, detalhados a seguir.
Papise
Responsabilidades

No foi identificado nenhum aspecto crtico relevante nesta
dimenso.
Responsabilidades
vs.Atuao

Limitada Atuao Prtica. Criado em 2001, o CONIT s teve sua
estrutura regimental aprovada em 2008, a primeira reunio em
11/2009 e a primeira resoluo publicada em 02/2010
116
.
Importantes elementos de planejamento e elaborao de polticas
(como o PNLT) e mudanas na legislao aplicvel ao setor de
transportes foram elaborados sem a apreciao adequada do
CONIT.
Governana

Composio desbalanceada. Apesar de contar com 10 ministros,
o CONIT no conta com a participao de outros ministrios cuja
atuao tem relevncia na pauta de transportes, como o caso do
Ministrio da Agricultura, da Pecuria e do Abastecimento; do
Ministrio da Integrao Nacional; e do Ministrio de Minas e
Energia.
GestoeLiderana

Presidncia do MT. O CONIT, a quem cabe integrar as polticas
de transporte, presidido pelo MT, o que pode gerar conflitos de
interesse, especialmente em caso de falta de alinhamento com a
SEP.
Capacitaoe
Recursos

dimenso.
Analisados todos os aspectos crticos que envolvem o CONIT, identificou-se que a sua falta de
atuao contribui para a falta de coordenao no planejamento e estabelecimento de polticas e na
regulao entre os portos martimos e demais modais de transportes, uma das questes crticas
identificadas nesta etapa de diagnstico (apresentada a seguir).
3.4.1.6 Anlise Crtica da Matriz de Responsabilidades de Formulao de Polticas,
Planejamento e Regulao Setorial
A formulao de polticas, o planejamento e a regulao do setor porturio e hidrovirio brasileiro
cabem principalmente a cinco instituies distintas: Ministrio dos Transportes, Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes, Secretaria de Portos, Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios e Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes.
A Figura 21 apresenta a matriz de responsabilidades dos agentes deste grupo e a Figura 22
apresenta outros agentes cuja atuao interfere nas dimenses de polticas, planejamento e
regulao setorial. Em seguida, so apresentadas as questes crticas que envolvem a inter-relao
entre os agentes envolvidos nas dimenses deste grupo.

116
Em 22 de novembro de 2011, o CONIT publicou as Resolues CONIT n 002, 003 e 005, sobre a aprovao
e criao de dois comits tcnicos, o Comit Tcnico de Logstica para Agricultura e Agronegcio (CTLAG) e
o Comit Tcnico de Indstria, Comrcio e Servios (CTICS). O efeito da recente medida no pde, contudo,
ser avaliada neste Estudo. Fonte: DOU de 24/11/2012.


Figura 21 Matriz de Responsabilidades dos Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e
Regulao Setorial


Figura 22 Matriz de Responsabilidades de Outros Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e
Regulao Setorial

Analisadas as matrizes de responsabilidades formais e a atuao prtica dos diversos agentes

envolvidos na Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial, foi encontrado um total
de cinco questes crticas.
Questo Crtica Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial
Nas ltimas dcadas, principalmente devido a uma importante variao no nvel de ateno /
atuao, ao longo do tempo, do Ministrio dos Transportes no setor porturio (frente a outros
modais) com relao ao planejamento, definio de polticas e gesto das autoridades porturias,
motivou-se a criao da SEP, inicialmente intitulada Secretaria Especial de Portos. Apesar de
aparentemente a diviso de responsabilidades sobre os modais de transportes entre MT e SEP ter
sido feita quando da criao da SEP, na prtica existem elementos que no esto claramente
definidos. Por exemplo, no h consenso sobre o conceito de portos martimos (sob
responsabilidade da SEP) e portos interiores
117
(sob responsabilidade do MT) se a classificao
deve se dar com base na localizao ou no tipo de navegao a que o porto atende. Tal debate leva
a questionamentos, em especial, em portos localizados em rios, porm cuja navegao
predominante de longo curso (ex. Manaus).
Alm disso, h limitado alinhamento e sobreposio de esforos. Por exemplo, observa-se que o
processo de planejamento (em desenvolvimento) para o setor porturio est relativamente pouco
integrado ao processo de planejamento de logstica de transportes do pas (PNLT), e vice-versa.
Observa-se limitado alinhamento na definio das aes e investimentos prioritrios (uma vez que
o PNLT tambm inclui anlise de investimentos necessrios para escoamento de cargas nos portos)
e alguma sobreposio (ou duplicidade) de esforos nas projees (ex. projees de carga). Esse
problema exacerbado pela falta de atuao prtica do CONIT, a quem caberia zelar pela
integrao das polticas de transporte e promover o alinhamento entre SEP e MT (e demais
ministrios).
Por ltimo, a separao dos modais de transportes no nvel ministerial tambm gera um
desalinhamento com relao atuao da agncia reguladora. A ANTAQ responsvel pela
regulao e fiscalizao de todos os modais aquavirios, que se dividem entre SEP (portos
martimos) e MT (demais modais aquavirios), sendo a maior parte de sua demanda atual
referente aos portos martimos. Entretanto, a ANTAQ, desde a sua criao, vinculada
administrativamente ao MT, o que pode gerar distores, em especial, em casos de conflitos de
atribuies ou posies entre SEP e MT.
Falta de clareza acerca do escopo de atuao da agncia reguladora (ANTAQ), especialmente com relao
SEP
A inconsistncia no planejamento e formulao de polticas setoriais quando da criao da
ANTAQ, em 2001, gerou em muitos momentos lacunas que foram temporariamente preenchidas
pela ento recm-criada Agncia. Tal fato contribuiu para que, ento, os limites de atuao da
ANTAQ no fossem claramente consolidados. Assim, observam-se, em diversos momentos,
conflitos ou sobreposies quanto ao papel de formulao de polticas e planejamento setorial
(atualmente a cargo da SEP). A ttulo de exemplo, tome-se a Resoluo 1695/2010 da ANTAQ, que
inova ao estabelecer que cargas de projetos da SUDAM, SUDENE ou SUDECO poderiam ser
consideradas cargas prprias para a instalao de terminais privativos, o que em tese deveria ser

117

dependente da definio de uma poltica de desenvolvimento regional, a ser capitaneada pela SEP
(at mesmo estabelecida por meio de Lei). Outros exemplos podem ser citados, tambm oriundos
da Resoluo 1.695, que suaviza alguns preceitos contidos no Decreto 6.620, cuja elaborao contou
com a participao da SEP, conforme a Tabela 2 (comentrios entre colchetes e grifo nosso).
Tabela 14 Exemplos de Conflitos entre a Resoluo 1.695 da ANTAQ e o Decreto 6.620
Decreto 6.620/2008 Resoluo 1.695/2010 ANTAQ
Art. 2, inciso IX - Carga Prpria - aquela pertencente ao
autorizado, a sua controladora ou a sua controlada, que
justifique por si s, tcnica e economicamente, a

Art. 2, inciso IV - carga prpria: a carga
pertencente autorizada, sua controladora, sua
controlada, ao mesmo grupo econmico ou s
empresas consorciadas no empreendimento, cuja
movimentao, por si s, justifique, tcnica e
economicamente, a implantao e a operao da
instalao porturia objeto da outorga

[A Resoluo 1.695 aparentemente amplia o escopo
de cargas que so consideradas prprias]
Art. 2, inciso, X - Carga de Terceiros - aquela compatvel
com as caractersticas tcnicas da infra-estrutura e da
superestrutura do terminal autorizado, tendo as mesmas
caractersticas de armazenamento e movimentao, e a
mesma natureza da carga prpria autorizada que
justificou tcnica e economicamente o pedido de
instalao do terminal privativo, e cuja operao seja
eventual e subsidiria.

[O Decreto 6.620 no define os conceitos de eventual e
subsidiria. Pode-se interpretar que os conceitos contidos
na Resoluo da 1.695/2010 suavizam o significado dos
termos]
Art. 2, inciso V - carga de terceiros: aquela
compatvel com as caractersticas tcnicas da
infraestrutura e da superestrutura do terminal
autorizado, tendo as mesmas caractersticas de
armazenamento e movimentao, a mesma natureza
da carga prpria autorizada que justificou tcnica e
economicamente o pedido de instalao do terminal
privativo, conforme 1 deste artigo, e cuja operao
seja eventual e subsidiria;

Art. 2, inciso VI operao eventual: movimentao
e armazenagem de cargas de terceiros, realizada por
terminais porturios de uso privativo misto, de forma
acessria.

Art. 2, inciso VII - operao subsidiria:
movimentao e armazenagem de cargas de
terceiros, realizada por terminais porturios de uso
privativo misto, em regime de complementaridade da
carga prpria declarada.
[As leis 8.630/1993 e 10.233/2001 e o Decreto 6.620 no
estabelecem nada a respeito que sustente a possibilidade
de imposio da contratao de mo de obra junto ao
OGMO por parte da ANTAQ. Isso pode ser considerado
inovao no permitida por meio de ato infra legal]
Art. 31. A ANTAQ poder determinar Autorizada a
contratao compulsria de mo-de-obra junto ao
OGMO quando identificar a existncia de
precarizao de mo-de-obra, de conflito de mbito
concorrencial ou a sua potencialidade , entre o
terminal de uso privativo misto e a zona de influncia
do Porto Organizado.
Similarmente, essa falta de clareza tambm gera implicaes no outro sentido, quando o
planejamento e a definio de polticas se tornam to detalhados que acabam por se confundir com
o nvel de regulao. Por exemplo, a SEP definiu, por meio da Portaria 131/2010, os critrios de
seleo de projetos bsicos para a concesso de novos Portos Organizados, o que pode ser, em
geral, entendido como papel do rgo regulador. Alm disso, a conduo do processo de seleo
de projetos para o Porto Novo de Manaus (o que para muitos pode ser considerado como uma
parte do processo de concesso) foi conduzida pela SEP, com reduzida participao da ANTAQ.
Desbalanceamento no foco de atuao da ANTAQ entre os diferentes aspectos da regulao e fiscalizao
sob sua responsabilidade

Apesar de a ANTAQ possuir um amplo espectro de responsabilidades, observa-se uma atuao

excessivamente concentrada nos processos dos arrendamentos (e sua posterior fiscalizao), em
detrimento de um maior desenvolvimento de outros aspectos de regulao/fiscalizao ao longo
de sua existncia, por exemplo, na regulao econmica.
Atualmente, a ANTAQ centraliza responsabilidades nos processos de autorizao de
investimentos, renovaes e alteraes dos contratos e incorporao/desincorporao de bens no
mbito das outorgas, sendo parte do caminho crtico dos processos, o que, se por um lado aumenta
o nvel de controle, por outro demanda uma quantidade muito maior de recursos e prazos para
anlise. Pode-se alegar, inclusive, que h um risco de duplicidades com o papel das APs
(responsveis pela execuo dos arrendamentos e tambm sujeita a rgos externos de controle
ex. TCU) e, por fim, tal fato pode contribuir para dilatar prazos, aumentar as exigncias
processuais e gerar entraves aos processos, o que pode desestimular investimentos no setor.
Quanto regulao econmica do setor porturio martimo, nota-se que a ANTAQ no tem
exercido sua funo plenamente, em relao ao acompanhamento dos preos e tarifas praticados
(recentemente tendo iniciado a estruturar tal acompanhamento), ao zelo pela competio e
garantia de universalidade no atendimento dos usurios. Sua atuao tem sido mais reativa a
solicitaes de novas tarifas porturias (analisadas, caso a caso, pela ANTAQ) ou demandas
pontuais do setor.
Assim como no caso de demais agncias reguladoras no Brasil, a ANTAQ possui vnculo
administrativo ao ministrio responsvel; no caso, o Ministrio dos Transportes. Entretanto, essa
vinculao gera certo nvel de dependncia, uma vez que, dada a ausncia de fontes prprias de
receita (ao contrrio da maior parte das agncias reguladoras do pas), a ANTAQ depende
exclusivamente de recursos oramentrios, sujeitos aprovao do MT e a eventuais
contingenciamentos. Alm disso, h necessidade de aprovao prvia do MT para alguns usos dos
recursos (ex. viagens internacionais). Conforme j citado, tal vnculo ao MT pode gerar distores,
em especial, em casos de conflitos de atribuies ou posies entre SEP e MT.
infraestrutura
A ausncia de coordenao e de integrao na elaborao de polticas e no planejamento das
hidrovias com outros setores de infraestrutura, especialmente a gerao de energia, ocasiona
entraves ao desenvolvimento da navegao interior. A falta de polticas e de planejamento que
contemplem as necessidades dos diversos setores leva a discusses ad hoc, que, dadas as
premncias de tempo e nvel de ateno dados pelos ministrios envolvidos, tm gerado distores
ao longo do tempo. Por exemplo, a no construo de eclusas em barragens e a variao do nvel
dos reservatrios representam obstculos, frequentemente, ao desenvolvimento de hidrovias com
um bom potencial para o escoamento de cargas relevantes; ou processos muito mais longos e
custosos para a implantao de novas hidrovias.

3.4.2 Administrao Porturia Martima

CONIT*
Docas
Outros setores
CONIT
CAP
Secretaria de
Portos
CAP
Docas
CAP CAP
Docas Docas
Outros POs
CONIT*
AP
Outros setores
CONIT
CAP
Estados ou
Municpios
CAP
AP
CAP CAP
AP AP
Outros POs

Figura 23 Organograma dos Agentes da Administrao Porturia Martima
No mbito dos portos organizados, h trs instituies voltadas administrao das operaes
porturias: os CAPs, Conselhos de Autoridade Porturia; as APs, Autoridades Porturias; e os
OGMOs, rgos Gestores de Mo de Obra.
Existe uma tese que defende que a Autoridade Porturia composta pelo binmio entre CAP e
Administrao do Porto, sendo esta ltima a entidade executora (tese baseada em interpretao da
Lei 8.630/1993, que trata do CAP e da Administrao do Porto em um mesmo captulo). Neste
Estudo, essa concepo no ser adotada. Isso porque, em ltima anlise, afirmar que o CAP no
exerce a funo de Autoridade Porturia em nada enfraquece sua posio em relao
administradora do porto, pois a Lei dos Portos realizou uma diviso de competncias, ainda que
no plenamente clara, como se discutir oportunamente. Define-se, assim, Autoridade Porturia
como a entidade que exerce as funes regulatrias e administrativas definidas no Art. 33 da Lei
dos Portos.
Conforme mostra a Figura 23, em parte dos portos martimos, a Autoridade Porturia exercida
pelas Companhias Docas Federais
118
, enquanto no caso de portos descentralizados a estados ou
municpios, a Autoridade Porturia exercida por instituies da administrao indireta
vinculadas ao poder executivo local. A Tabela 15 apresenta o vnculo, o tipo e o nome da
Autoridade Porturia dos portos martimos que compem a esfera de atuao da SEP
119
.
Tabela 15 Autoridades Porturias dos Portos Martimos, por Vnculo e Tipo
Vnculo Tipo da AP Autoridade Porturia (AP) Porto UF
Governo Federal (SEP)
Sociedade de
Economia Mista
CDP - Companhia Docas
do Par
Porto de Santarm PA
Porto de Belm PA
Porto de Vila do
Conde
PA
CDC - Companhia Docas
do Cear
Porto de Fortaleza CE
CODERN - Companhia
Docas do Estado do Rio
Grande do Norte
Porto de Natal RN
Terminal Salineiro de
Areia Branca
RN

118
Exceto a CODOMAR, que no exerce mais a Autoridade Porturia de nenhum porto.
119


Porto de Macei AL
CODEBA - Companhia
Docas do Estado da Bahia
Porto de Salvador BA
Porto de Aratu BA
Porto de Ilhus BA
CODESA - Companhia
Docas do Esprito Santo
Porto de Barra do
Riacho
ES
Porto de Vitria ES
CDRJ - Companhia Docas
do Rio de J aneiro
Porto de Niteri RJ
Porto do Rio de
J aneiro
RJ
Porto de Itagua RJ
Porto de Angra dos
Reis
RJ
CODESP - Companhia
Docas do Estado de So
Paulo
Porto de Santos SP
Porto de Laguna
120
SC
Governo Estadual
Sociedade de
Economia Mista
Porto do Recife S.A. Porto do Recife PE
Companhia Docas de So
Sebastio
Porto de So
Sebastio
SP
Companhia Docas da
Paraba
Porto de Cabedelo PB
APPA - Administrao dos
Portos de Paranagu e
Antonina
Porto de Antonina PR
Porto de Paranagu PR
APSFS - Administrao
Porturia de So Francisco
do Sul
Porto de So
Francisco do Sul
SC
Superintendncia de
Portos e Hidrovias
Porto de Porto
Alegre
RS
Porto de Pelotas RS
SUPRG - Superintendncia
do Porto de Rio Grande
Porto de Rio Grande RS
Empresa Pblica
EMAP - Empresa
Maranhense de
Administrao Porturia
Porto do Itaqui MA
Suape Complexo Industrial
Porturio
Porto de Suape PE

120
Porto cuja administrao foi descentralizada CODESP pela SEP, segundo o Decreto 6.336/2007.


Prefeitura Municipal
Autarquia Municipal
Superintendncia do Porto
de Itaja
Porto de Itaja SC
Empresa Pblica
Companhia Docas de
Santana
Porto de Macap AP
Sociedade de
Economia Mista
COMAP - Companhia
Municipal de Administrao
Porturia
Porto de Forno RJ
Iniciativa privada Sociedade Annima
CDI - Companhia Docas de
Imbituba
Porto de Imbituba SC
Os itens a seguir apresentam o detalhamento e anlise crtica dos papis e responsabilidades das
Autoridades Porturias, CAPs e OGMOs.
3.4.2.1 Autoridade Porturia AP
3.4.2.1.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades das APs
Os papis e responsabilidades vigentes das Autoridades Porturias foram institudos pela Lei de
Modernizao de Portos (Lei 8.630/1993), importante marco privatizante do setor porturio, que
descentralizou a administrao porturia e incluiu os agentes privados na operao dos portos.
At ento, a administrao e a operao dos portos eram exercidas pelos mesmos agentes,
vinculados administrao pblica
121
.
No caso dos portos descentralizados a estados ou municpios, a autoridade porturia era exercida
por entidades (autarquias, sociedades de economia mista ou empresas pblicas) vinculadas ao
poder executivo local, enquanto os portos federais (os mais representativos em termos de
movimentao porturia) eram administrados e operados pelas Companhias Docas Federais. Com
a dissociao entre a administrao e a operao dos portos foi possvel uma reduo gradativa do
contingente de funcionrios vinculados s Companhias Docas Federais, atravs da sada
progressiva de funcionrios.
Com o novo marco regulatrio do setor (Lei dos Portos de 1993), foram tambm possveis ganhos
significativos de capacidade de movimentao de carga nos portos pblicos, atravs de melhorias
na eficincia de gesto e operao dos ativos (agora sob responsabilidade de agentes privados) e
investimentos em superestrutura adequada. poca, havia grande disponibilidade de
infraestrutura instalada, que apresentava, entretanto, giro muito baixo. A ttulo de comparao, a
movimentao total de contineres no Brasil saltou de 1,8 MTEUs
122
para 5,7 MTEUs na primeira
dcada aps a concesso do primeiro terminal de contineres (1995-2005), sem que tenha havido
investimentos significativos em infraestrutura, apenas a transferncia gradativa da operao dos
ativos existentes iniciativa privada. Em 2010, atingiu 6,8 MTEUs (Figura 24).

121
Ainda que, historicamente, a iniciativa privada j tivesse atuado na administrao e operao porturia,
por exemplo, no Porto de Santos, que foi concedido por um perodo de 90 anos, encerrando-se em 1980. A
partir da a operao porturia passou a ser feita exclusivamente por entidades da administrao pblica,
excetuados os terminais privativos.
122
Unidade equivalente a um continer de 20 ps.

2
4
6
11
12
13
14
15 15
16 16 16 16
17 17 17
1,8 1,8
1,9
2,0
2,2
2,5
2,9
3,5
4,2
5,0
5,7
6,1
6,5
7,0
6,1
6,8
0
10
20
30
40
50
60
70
80
-
1
2
3
4
5
6
7
8
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
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Evoluo da movimentao de contineres no Brasil e da concesso de terminais especializados
Ano Terminal Porto
1991 Rodrimar Santos (SP)
1995 Libra Terminais - T-37 Santos (SP)
1996
Libra Terminais - T-35 Santos (SP)
Terminal Santa Catarina (TESC) So Francisco do Sul (SC)
1997
TECON Rio Grande Rio Grande (RG)
TECON 1 - Santos-Brasil Santos (SP)
1998
Libra Terminais - T1 Rio Rio de J aneiro (RJ )
Terminal de Contineres de Paranagu (TCP) Paranagu (PR)
Terminal de Vila Velha (TVV) Vitria (ES)
Terminal MultiRio Rio de J aneiro (RJ )
Terminal para Contineres da Margem Direita (TECONDI) Santos (SP)
1999 SepetibaTECON Itagua (RJ )
2000 TECON Salvador Salvador (BA)
2001 TECON Suape Ipojuca (PE)
2002 Terminal de Contineres do Vale do Itaja (TECONVI) Itaja (SC)
2004 Contineres de Vila do Conde (CONVICON) Vila do Conde (PA)
2008 TECON Imbituba Imbituba(SC)

Figura 24 Evoluo da Movimentao de Contineres e da Concesso de Terminais Especializados
123

As atribuies atuais das Autoridades Porturias so regidas principalmente pela Lei 8.630, alm
do Decreto 6.620. O quadro a seguir apresenta as principais responsabilidades das APs.
rgo/Instituio: Autoridade Porturia Vnculo: SEP ou poder
executivo estadual
ou municipal
Lei 8.630 (define as competncias das Autoridades Porturias)
Art. 33. A Administrao do Porto exercida diretamente pela Unio ou pela entidade concessionria do porto
organizado.
1 Compete Administrao do Porto, dentro dos limites da rea do porto:
I - cumprir e fazer cumprir as leis, os regulamentos do servio e as clusulas do contrato de concesso;
II - assegurar, ao comrcio e navegao, o gozo das vantagens decorrentes do melhoramento e aparelhamento do
porto;
III - pr-qualificar os operadores porturios;
IV - fixar os valores e arrecadar a tarifa porturia;

123
Fonte: ANTAQ / Elaborao: Consrcio.

V - prestar apoio tcnico e administrativo ao Conselho de Autoridade Porturia e ao rgo de gesto de mo-de-obra;
VI - fiscalizar a execuo ou executar as obras de construo, reforma, ampliao, melhoramento e conservao das
instalaes porturias, nelas compreendida a infraestrutura de proteo e de acesso aquavirio ao porto;
VII - fiscalizar as operaes porturias, zelando para que os servios se realizem com regularidade, eficincia,
segurana e respeito ao meio ambiente;
VIII - adotar as medidas solicitadas pelas demais autoridades no porto, no mbito das respectivas competncias;
IX - organizar e regulamentar a guarda porturia, a fim de prover a vigilncia e segurana do porto;
X - promover a remoo de embarcaes ou cascos de embarcaes que possam prejudicar a navegao das
embarcaes que acessam o porto;
XI - autorizar, previamente ouvidas as demais autoridades do porto, a entrada e a sada, inclusive a atracao e
desatracao, o fundeio e o trfego de embarcao na rea do porto, bem assim a movimentao de carga da referida
embarcao, ressalvada a interveno da autoridade martima na movimentao considerada prioritria em situaes
de assistncia e salvamento de embarcao;
XII - suspender operaes porturias que prejudiquem o bom funcionamento do porto, ressalvados os aspectos de
interesse da autoridade martima responsvel pela segurana do trfego aquavirio;
XIII - lavrar autos de infrao e instaurar processos administrativos, aplicando as penalidades previstas em lei,
ressalvados os aspectos legais de competncia da Unio, de forma supletiva, para os fatos que sero investigados e
julgados conjuntamente;
XIV - desincumbir-se dos trabalhos e exercer outras atribuies que lhes forem cometidas pelo Conselho de
Autoridade Porturia;
XV - estabelecer o horrio de funcionamento no porto, bem como as jornadas de trabalho no cais de uso pblico.
2 O disposto no inciso XI do pargrafo anterior no se aplica embarcao militar que no esteja praticando
comrcio.
3 A autoridade martima responsvel pela segurana do trfego pode intervir para assegurar ou garantir aos navios
da Marinha do Brasil a prioridade para atracao no porto.
4 Para efeito do disposto no inciso XI deste artigo, as autoridades no porto devem criar mecanismo permanente de
coordenao e integrao das respectivas funes, com a finalidade de agilizar a fiscalizao e a liberao das
pessoas, embarcaes e mercadorias.
5 Cabe Administrao do Porto, sob coordenao:
I - da autoridade martima:
a) estabelecer, manter e operar o balizamento do canal de acesso e da bacia de evoluo do porto;
b) delimitar as reas de fundeadouro, de fundeio para carga e descarga, de inspeo sanitria e de polcia martima,
bem assim as destinadas a plataformas e demais embarcaes especiais, navios de guerra e submarinos, navios em
reparo ou aguardando atracao e navios com cargas inflamveis ou explosivas;
c)estabelecer e divulgar o calado mximo de operao dos navios, em funo dos levantamentos batimtricos
efetuados sob sua responsabilidade;
d) estabelecer e divulgar o porte bruto mximo e as dimenses mximas dos navios que iro trafegar, em funo das
limitaes e caractersticas fsicas do cais do porto;
II da autoridade aduaneira:
a) delimitar a rea de alfandegamento do porto;
b) organizar e sinalizar os fluxos de mercadorias, veculos, unidades de cargas e de pessoas, na rea do porto.
Art. 34. facultado o arrendamento, pela Administrao do Porto, sempre atravs de licitao, de terrenos e
instalaes porturias localizadas dentro da rea do porto, para utilizao no afeta s operaes porturias, desde
que previamente consultada a administrao aduaneira. (Regulamento)

Decreto 6.620 Rege o arrendamento de instalaes porturias
Art. 25. O plano de desenvolvimento e zoneamento individualizar as instalaes suscetveis de arrendamento, com
vistas sua incluso no programa de arrendamento de instalaes porturias, devendo integrar o plano geral de
outorgas.
1 A administrao do porto submeter o programa de arrendamento de instalaes porturias ANTAQ, que o
incorporar ao plano geral de outorgas, de acordo com o respectivo plano de desenvolvimento e zoneamento, com a
indicao das cargas a serem movimentadas e das reas destinadas aos operadores porturios que no dispem de
arrendamentos.

2 As instalaes porturias includas no programa de arrendamento de instalaes porturias sero arrendadas

mediante licitao, por iniciativa da administrao do porto ou a requerimento do interessado.
Art. 26. Os requerimentos para licitao de arrendamentos de instalaes no porto organizado e para a autorizao de
terminais porturios de uso privativo devero ser encaminhados ANTAQ, que ouvir a Secretaria Especial de Portos
da Presidncia da Repblica.
[...]
Art. 29. O arrendamento de instalao porturia operacional observar que:
I - incumbe autoridade porturia de cada porto organizado a elaborao e execuo do respectivo programa de
arrendamento de instalaes porturias;
II - o arrendamento de instalaes porturias ser precedido da elaborao de estudos de viabilidade e de avaliao
do empreendimento, os quais podero ser efetuados pela autoridade porturia, diretamente ou mediante contratao
de empresa de consultoria independente, observada a legislao pertinente, bem como a natureza, a magnitude e a
complexidade dos projetos;
III - o interessado no arrendamento de instalao porturia poder ofertar os estudos e a avaliao a que se refere o
inciso II, na forma do art. 21 da Lei no 8.987, de 1995;
IV - o procedimento administrativo de licitao para o arrendamento de instalaes porturias rege-se pela Lei no
8.666, de 21 de junho de 1993, e pela Lei no 8.987, de 1995
Dentre as Autoridades Porturias, destacam-se as Companhias Docas Federais vinculadas
Secretaria de Portos
124
, responsveis pela administrao de 18 dos 33 portos martimos sob
responsabilidade direta da SEP
125
. Todas elas so sociedades de economia mista (S.A.s), com
capital social predominantemente vinculado Unio (e participaes minoritrias de outras
entidades da administrao pblica ou de agentes privados).
Como sociedades de economia mista, esto sujeitas Lei das S.A. (Lei 6.404, de 1976), que dispe
sobre sua governana. Esta lei dispe que as S.A.s, a compreendidas as Docas Federais, devem ser
administradas de forma conjunta por uma Diretoria Executiva e um Conselho de Administrao
CONSAD, que define a orientao geral dos negcios da companhia, elege a sua diretoria e
estabelece suas atribuies. Devem, ainda, constituir um Conselho Fiscal - CONFIS, responsvel
pela fiscalizao da administrao.
No que tange aos Conselhos das Docas vinculadas SEP, foi baixado o Decreto 6.551/2008, que
dispe sobre sua composio:
Conselho de Administrao: sete membros
126
, includa a representao dos acionistas
minoritrios:
Dois conselheiros indicados pelo Conselho de Autoridade Porturia, sendo um da classe
empresarial e outro da classe trabalhadora;
Um conselheiro indicado e eleito pelos acionistas minoritrios, nos termos da Lei no 6.404, de
15 de dezembro 1976;
Dois conselheiros indicados pelo Secretrio de Portos, dentre os quais o Presidente do
Conselho;
Um conselheiro indicado pelo Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto; e
Um conselheiro indicado pelo Ministro de Estado dos Transportes.

124
CODESP - Companhia Docas do Estado de So Paulo, CODERJ - Companhia Docas do Estado do Rio de
Janeiro, CODESA - Companhia Docas do Esprito Santo, CODEBA - Companhia Docas do Estado da Bahia,
CODERN - Companhia Docas do Estado do Rio Grande do Norte, CDC - Companhia Docas do Cear e CDP
- Companhia Docas do Par.
125
Nmeros retirados do endereo eletrnico da SEP www.portosdobrasil.gov.br.
126
A Lei 12.353/2010 prev a participao de um representante dos empregados nos conselhos de
administrao das empresas pblicas e sociedades de economia mista nas quais a Unio detm a maioria do
capital social com direito a voto (caso das Companhias Docas federais). No entanto, apurou-se que este
representante dos empregados considerado o membro dos trabalhadores indicado pelo CAP, no caso das
APs federais.

Conselho Fiscal: trs membros e respectivos suplentes, no computados os eleitos pelas

aes ordinrias minoritrias e pelas aes preferenciais, se houver.
Um conselheiro indicado pelo Secretrio Especial de Portos;
Um conselheiro indicado pelo Ministro de Estado da Fazenda, como representante do
Tesouro Nacional; e
Um conselheiro indicado pelo Ministro de Estado dos Transportes;
importante salientar que o Decreto 6.551/2008 apenas aponta os responsveis pela
indicao dos membros do conselho, entretanto, no atribui critrios relativos ao perfil dos
membros.
Os papis e responsabilidades dos conselhos so definidos, em linhas gerais, pela Lei das S.A. e
cabe a cada empresa dispor, em seu estatuto, sobre atribuies especficas e sobre o funcionamento
dos mesmos. No caso das Cias. Docas Federais, a SEP dispe de manuais com os principais
procedimentos para a composio do CONSAD e do CONFIS. A partir das diretrizes definidas
pela SEP e pelo disposto na Lei das S.A., foram elaborados os quadros a seguir, que apresentam
as principais responsabilidades de cada um dos conselhos na governana das Docas.
rgo/Instituio: CONSAD Conselho de Administrao Vnculo: Cias. Docas / SEP
Data de Criao: 1976 (Lei das S.A.) Lei em vigor: 6.404/1976
Lei 6.404/1976:
Art. 138. A administrao da companhia competir, conforme dispuser o estatuto, ao conselho de administrao e
diretoria, ou somente diretoria.
1 O conselho de administrao rgo de deliberao colegiada, sendo a representao da companhia privativa
dos diretores.
2 As companhias abertas e as de capital autorizado tero, obrigatoriamente, conselho de administrao.
Art. 139. As atribuies e poderes conferidos por lei aos rgos de administrao no podem ser outorgados a outro
rgo, criado por lei ou pelo estatuto.
Art. 140. O conselho de administrao ser composto por, no mnimo, 3 (trs) membros, eleitos pela assemblia-geral
e por ela destituveis a qualquer tempo, devendo o estatuto estabelecer:
I - o nmero de conselheiros, ou o mximo e mnimo permitidos, e o processo de escolha e substituio do presidente
do conselho pela assembleia ou pelo prprio conselho; (Redao dada pela Lei n 10.303, de 2001)
II - o modo de substituio dos conselheiros;
III - o prazo de gesto, que no poder ser superior a 3 (trs) anos, permitida a reeleio;
IV - as normas sobre convocao, instalao e funcionamento do conselho, que deliberar por maioria de votos,
podendo o estatuto estabelecer qurum qualificado para certas deliberaes, desde que especifique as matrias.
(Redao dada pela Lei n 10.303, de 2001)
Pargrafo nico. O estatuto poder prever a participao no conselho de representantes dos empregados, escolhidos
pelo voto destes, em eleio direta, organizada pela empresa, em conjunto com as entidades sindicais que os
representem. (Includo pela Lei n 10.303, de 2001)
Art. 142. Compete ao conselho de administrao:
I - fixar a orientao geral dos negcios da companhia;
II - eleger e destituir os diretores da companhia e fixar-lhes as atribuies, observado o que a respeito dispuser o
estatuto;
III - fiscalizar a gesto dos diretores, examinar, a qualquer tempo, os livros e papis da companhia, solicitar
informaes sobre contratos celebrados ou em via de celebrao, e quaisquer outros atos;
IV - convocar a assembleia-geral quando julgar conveniente, ou no caso do artigo 132;
V - manifestar-se sobre o relatrio da administrao e as contas da diretoria;
VI - manifestar-se previamente sobre atos ou contratos, quando o estatuto assim o exigir;
VII - deliberar, quando autorizado pelo estatuto, sobre a emisso de aes ou de bnus de subscrio;

VIII autorizar, se o estatuto no dispuser em contrrio, a alienao de bens do ativo no circulante, a constituio de
nus reais e a prestao de garantias a obrigaes de terceiros; (Redao dada pela Lei n 11.941, de 2009)
IX - escolher e destituir os auditores independentes, se houver.

Manual da SEP
Definio e Finalidade
O Conselho de Administrao rgo de deliberao coletiva, de existncia obrigatria e funcionamento permanente,
com a finalidade de compartilhar, com a Diretoria, a Administrao da Empresa.
Composio e Funcionamento
1. A Presidncia do Conselho de Administrao caber a um dos Membros do Colegiado indicados pelo Ministro de
Estado sob cuja superviso estiver a empresa (1 inciso III, do art. 1 do Decreto n 757, de 19.02.93).
2. Nos casos de impedimentos ou ausncias temporrias, o Presidente indicar seu substituto, desde que no
previsto em estatuto, escolhido entre os Conselheiros.
3. Os Conselheiros, em nmero previsto no estatuto da Companhia, sero eleitos pela Assembleia Geral e por ela
destituveis a qualquer tempo.
4. As reunies do Conselho sero secretariadas por um Secretrio e, nas suas faltas e impedimentos, pelo seu
substituto eventual.
5. O estatuto da Empresa dispor sobre o funcionamento do Conselho de Administrao, estabelecendo:
O modo de substituio dos Conselheiros;
O prazo de gesto nunca superior a 03 (trs) anos, permitida a reeleio; e
As normas sobre convocao, instalao e funcionamento do Conselho, que deliberar por maioria de votos.
[...]
Reunies
1. O Conselho de Administrao reunir-se-, mensalmente, nas datas previstas em calendrio anual, por ele
aprovado.
2. A convocao para reunies extraordinrias ser feita por iniciativa do Presidente, do seu substituto ou da maioria
dos Conselheiros.
3. Nas faltas ou impedimentos do Presidente, as reunies sero presididas pelo seu substituto.
Competncias:
Fixar a orientao geral dos negcios da Empresa;
Eleger e destituir os diretores, atribuindo-lhes as respectivas reas de atuao, observando o que a respeito
dispuser o Estatuto;
Fiscalizar a gesto dos diretores, examinar os livros e papis da Empresa, solicitar informaes sobre editais
de licitao, contratos celebrados e aditivos contratuais, bem assim sobre providncias adotadas pela
Administrao para regularizar diligncias do Tribunal de Contas da Unio e da Secretaria de Controle
Interno;
Convocar a Assembleia Geral, no caso do art. 132 da Lei 6.404/76, ou quando necessrio;
Aprovar o relatrio da Administrao, as contas da Diretoria e os balanos consolidados, que devero ser
submetidos apreciao do Conselho ao trmino do exerccio social;
Manifestar-se, previamente, sobre qualquer assunto a ser submetido Assembleia Geral;
Deliberar, quando autorizado pelo estatuto, sobre a emisso de aes ou de bnus de subscrio;
Autorizar, se o estatuto no dispuser em contrrio, a alienao de bens do ativo permanente, a constituio
de nus reais e a prestao de garantias a obrigaes de terceiros;
Escolher e destituir os auditores independentes, se houver;
Aprovar a indicao e destituir a chefia da Auditoria Interna;
Convocar os auditores independentes e a chefia da Auditoria Interna para, em reunio do Conselho,
pronunciarem-se sobre os relatrios, as contas da diretoria e balanos consolidados;
Apreciar os resultados mensais das operaes da Empresa;
Examinar e acompanhar o Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna - PAAA;

Propor Assembleia Geral a destinao do lucro lquido de cada exerccio;

Examinar e apurar a transferncia de recursos na forma das disposies legais e regulamentares vigentes,
para fundos de previdncia privada, fundaes e pessoas jurdicas de direito pblico;
Aprovar os oramentos anuais e plurianuais, os projetos de expanso e programas de investimento, bem
assim acompanhar sua execuo e desempenho;
Aprovar as normas para alienao de bens do ativo permanente, para a constituio de nus reais, para
prestao de garantias e para assumir obrigaes em nome da Empresa;
Autorizar a Empresa a obter garantias;
Aprovar a poltica de desenvolvimento de recursos humanos, bem assim diretrizes e critrios para
renegociao salarial com entidades de classe dos empregados, e, igualmente, remunerao, concesso de
dirias, gratificaes, vantagens e eventuais planos de demisso incentivada, ouvida previamente a
Secretaria Especial de Portos;
Autorizar a abertura, transferncia ou encerramento de escritrios, filiais, dependncias ou outros
estabelecimentos da Empresa;
Determinar a realizao de inspees especiais, auditorias ou tomadas de contas nas empresas controladas;
Apreciar os vetos do Diretor-Presidente, relativamente decises da Diretoria;
Aprovar indicao do Secretrio do Conselho e seu substituto eventual, dentre os empregados da Empresa,
por proposta da Diretoria;
Fixar os preos dos produtos ou servios produzidos ou prestados pela Empresa, observada a orientao
governamental.

rgo/Instituio: CONFIS Conselho Fiscal Vnculo: Cias. Docas / SEP

Data de Criao: 1976 (Lei das S.A.) Lei em vigor: 6.404/1976
Lei 6.404/1976:
Art. 161. A companhia ter um conselho fiscal e o estatuto dispor sobre seu funcionamento, de modo permanente ou
nos exerccios sociais em que for instalado a pedido de acionistas.
1 O conselho fiscal ser composto de, no mnimo, 3 (trs) e, no mximo, 5 (cinco) membros, e suplentes em igual
nmero, acionistas ou no, eleitos pela assembleia-geral.
2 O conselho fiscal, quando o funcionamento no for permanente, ser instalado pela assembleia-geral a pedido de
acionistas que representem, no mnimo, 0,1 (um dcimo) das aes com direito a voto, ou 5% (cinco por cento) das
aes sem direito a voto, e cada perodo de seu funcionamento terminar na primeira assembleia geral ordinria aps
a sua instalao.
3 O pedido de funcionamento do conselho fiscal, ainda que a matria no conste do anncio de convocao,
poder ser formulado em qualquer assembleia-geral, que eleger os seus membros.
4 Na constituio do conselho fiscal sero observadas as seguintes normas:
a) os titulares de aes preferenciais sem direito a voto, ou com voto restrito, tero direito de eleger, em votao em
separado, 1 (um) membro e respectivo suplente; igual direito tero os acionistas minoritrios, desde que representem,
em conjunto, 10% (dez por cento) ou mais das aes com direito a voto;
b) ressalvado o disposto na alnea anterior, os demais acionistas com direito a voto podero eleger os membros
efetivos e suplentes que, em qualquer caso, sero em nmero igual ao dos eleitos nos termos da alnea a, mais um.
5 Os membros do conselho fiscal e seus suplentes exercero seus cargos at a primeira assembleia geral ordinria
que se realizar aps a sua eleio, e podero ser reeleitos.
6 Os membros do conselho fiscal e seus suplentes exercero seus cargos at a primeira assembleia geral ordinria
que se realizar aps a sua eleio, e podero ser reeleitos. (Includo pela Lei n 10.303, de 2001)
7 A funo de membro do conselho fiscal indelegvel. (Includo pela Lei n 10.303, de 2001)
Art. 163. Compete ao conselho fiscal:
I - fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos administradores e verificar o cumprimento dos seus deveres
legais e estatutrios; (Redao dada pela Lei n 10.303, de 2001)
II - opinar sobre o relatrio anual da administrao, fazendo constar do seu parecer as informaes complementares
que julgar necessrias ou teis deliberao da assembleia-geral;
III - opinar sobre as propostas dos rgos da administrao, a serem submetidas assembleia-geral, relativas a
modificao do capital social, emisso de debntures ou bnus de subscrio, planos de investimento ou oramentos
de capital, distribuio de dividendos, transformao, incorporao, fuso ou ciso;
IV - denunciar, por qualquer de seus membros, aos rgos de administrao e, se estes no tomarem as providncias
necessrias para a proteo dos interesses da companhia, assembleia-geral, os erros, fraudes ou crimes que
descobrirem, e sugerir providncias teis companhia; (Redao dada pela Lei n 10.303, de 2001)
V - convocar a assembleia-geral ordinria, se os rgos da administrao retardarem por mais de 1 (um) ms essa
convocao, e a extraordinria, sempre que ocorrerem motivos graves ou urgentes, incluindo na agenda das
assembleias as matrias que considerarem necessrias;
VI - analisar, ao menos trimestralmente, o balancete e demais demonstraes financeiras elaboradas periodicamente
pela companhia;
VII - examinar as demonstraes financeiras do exerccio social e sobre elas opinar;
[...]

Manual da SEP
Composio e funcionamento
O Conselho Fiscal ser composto de no mnimo 03 (trs) e, no mximo, 05 (cinco) membros e suplentes em
igual nmero, acionistas ou no, eleitos pela assembleia geral
O funcionamento do Conselho Fiscal ser permanente nas sociedades de economia mista, um dos seus
membros, e respectivo suplente, ser eleito pelas aes ordinrias minoritrias e outro pelas aes
preferenciais, se houver. Obrigatoriamente haver um membro efetivo, com o respectivo suplente, como

representantes do Tesouro Nacional.

Os membros do Conselho Fiscal elegero seu Presidente na primeira reunio realizada, aps eleitos.
Os membros efetivos sero substitudos, nos seus impedimentos, pelos respectivos suplentes,
expressamente convocados pelo Presidente ou, no caso da substituio recair sobre o Presidente, por outro
membro.
Os membros do Conselho Fiscal e seus suplentes exercero seus cargos at a primeira assembleia geral
ordinria que se realizar aps sua eleio e podero ser reeleitos (art. 161, 5, da Lei n 6.404/76), caso no
haja disposio legal ou estatutria em contrrio.
A funo de membro do Conselho Fiscal indelegvel (art. 161, 7, da Lei n 6.404/76).
Na investidura do cargo, trmino da gesto, renncia ou afastamento, os membros do Conselho Fiscal ficam
obrigados apresentao de declarao de bens, nos termos das Leis n
s
6.728/79 e
8.730/93 e da Instruo Normativa n 05/94, do Tribunal de Contas da Unio TCU.
Competncias
Fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos administradores e verificar o cumprimento dos seus
deveres legais e estatutrios;
Opinar sobre o relatrio anual da administrao, fazendo constar do seu parecer as informaes
complementares que julgar necessrias ou teis deliberao da assembleia geral;
Opinar sobre as propostas dos rgos vinculados a serem submetidas assembleia geral relativas
modificao do capital social, emisso de debntures ou bnus de subscrio, planos de investimento ou
oramento de capital, distribuio de dividendos, transformao, incorporao, fuso ou ciso;
Denunciar, por qualquer de seus membros, aos rgos vinculados e, se estes no tomarem as providncias
necessrias para a proteo dos interesses da empresa, assembleia geral, os erros, fraudes ou crimes que
descobrirem, sugerindo procedimentos teis empresa;
Convocar a assembleia geral ordinria, se as empresas vinculadas retardarem por mais de um ms essa
convocao, e a extraordinria, sempre que ocorrerem motivos graves ou urgentes, incluindo na agenda das
assembleias as matrias que considerar necessrias;
Analisar, ao menos trimestralmente, os balancetes e demais demonstraes financeiras elaboradas
periodicamente pelas empresas vinculadas;
Examinar as demonstraes financeiras de encerramento do exerccio social e sobre elas opinar;
[...]
Exceto a Diretoria Executiva e os Conselhos de Administrao e Fiscal, que so comuns a todas as
Companhias Docas vinculadas SEP, a estrutura organizacional das mesmas difere, sendo
estabelecida segundo os respectivos estatutos. Em linhas gerais, as Docas tm rgos
administrativos de assessoria direta Diretoria Executiva e diretorias especficas. No caso das
ltimas, so comuns as Diretorias de Administrao e Finanas (ou similar) e as Diretorias de
Infraestrutura/Gesto Porturia, havendo, ainda, em alguns casos, Diretorias Comerciais e
Diretorias de Planejamento.
No caso dos portos martimos delegados, concedidos ou cuja operao tenha sido autorizada a
governos estaduais e municipais, o que engloba 15 dos 33 portos martimos sob responsabilidade
da SEP, as Autoridades Porturias so exercidas por diferentes tipos de entidades da
administrao pblica indireta (autarquias, empresas pblicas ou sociedades de economia mista).
A governana dessas entidades varia mais significativamente em comparao s Companhias
Docas vinculadas SEP. A
Tabela 16 apresenta aspectos relevantes da governana de alguns dos principais portos
descentralizados.
Tabela 16 Aspectos Relevantes de Governana dos Principais Portos Descentralizados a Estados e
Municpios
Porto
Autoridade Porturia /
Tipo
Aspectos relevantes da governana

Porto
Tipo
Porto de Paranagu -
PR

Administrao dos
Portos de Paranagu e
Antonina / Autarquia
vinculada ao Governo
Estadual

A administrao da APPA exercida por um
Superintendente e por quatro diretorias a ele
subordinadas: Diretoria do Porto de Antonina; Diretoria
Financeira; Diretoria Empresarial; e Diretoria Tcnica
O Regulamento da APPA, aprovado por Decreto em
1990, previa a instalao de um Conselho Administrativo,
que, entretanto, no tem atuado, cabendo a
administrao dos Portos de Paranagu e Antonina
apenas Superintendncia
A APPA vinculada Secretaria de Estado dos
Transportes do Paran
Porto de Rio Grande -
RS
Superintendncia do
Porto de Rio Grande
(SUPRG) / Autarquia
vinculada ao Governo
Estadual
A administrao da SUPRG compete a dois rgos:
Conselho Diretivo e Diretoria Executiva.
O Conselho Diretivo composto de 5 membros: um
representante da Secretaria dos Transportes/RS (rgo
do governo ao qual a autarquia est vinculada), que o
presidir; o Diretor Superintendente; dois representantes
indicados pelo CAP (classes empresarial e trabalhadora);
e um representante da prefeitura de Rio Grande.
Compete ao Conselho (principalmente): aprovar a
proposta oramentria; aprovar o plano de trabalho anual;
e aprovar a abertura de licitaes para arrendamentos.
Compete Diretoria: planejar, organizar e dirigir as
atividades da SUPRG.
A Diretoria composta do Diretor-Superintendente, do
Diretor Administrativo e Financeiro, do Diretor Tcnico e
do Diretor de Infraestrutura.
Os conselheiros e membros da diretoria so nomeados
pelo chefe do Poder Executivo (Governador do Estado)
O Conselho delibera por maioria de votos, cabendo ao
presidente o voto de qualidade.
Porto de Suape - PE Suape Complexo
Industrial Porturio /
Empresa Pblica
Estadual
A administrao da Suape Complexo Industrial Porturio
compete a dois rgos: conselho de administrao e
diretoria
O Conselho de administrao composto dos seguintes
membros: Secretrio de Desenvolvimento Econmico
PE; Secretrio de Planejamento e Gesto PE;
Secretrio da Fazenda PE; Secretrio dos Transportes
PE; Diretor Presidente da Suape; representante dos
trabalhadores porturios; e representante dos
empresrios porturios.
Cabe ao conselho aprovar a estrutura organizacional
bsica da companhia e detalhar, em regimento interno, as
atribuies e o funcionamento dos rgos integrantes de
sua estrutura
A diretoria composta dos seguintes diretores:
Presidente; Vice-Presidente; de Planejamento e
Urbanismo; de Engenharia e Meio Ambiente; de Gesto
Porturia; de Gesto Fundiria e de Patrimnio; de
Administrao e Finanas; e do Frum Suape Global
Os diretores so nomeados pelo Governador do Estado
Porto de Itaja - SC Superintendncia do
Porto de Itaja /
Autarquia vinculada
Compem a administrao da Superintendncia do Porto
de Itaja a Superintendncia e quatro diretorias
especficas: Administrativa e Financeira; Tcnica;

Porto
Tipo
Prefeitura Municipal
Comercial; e Integrao Porturia
O Superintendente de livre nomeao e exonerao
pelo Prefeito do Municpio de Itaja
superintendncia cabem as atribuies de
superintender, supervisionar, dirigir, controlar, orientar e
coordenar todas as atividades da autarquia, alm de sua
representao e da nomeao e exonerao de pessoal
nos cargos em comisso e funes de confiana
Porto de So
Francisco do Sul - SC
Administrao Porturia
de So Francisco do Sul
APSFS / Autarquia
Estadual
A APSFS dirigida por seu presidente (assessorado por
seu gabinete) e conta com duas diretorias: a Diretoria de
Administrao (que contm as gerncias de RH;
Administrao Finanas e Controle; Planejamento e
Avaliao; Tecnologia da Informao; e Apoio
Operacional) e a Diretoria de Logstica (que contm as
gerncias de Operaes e Segurana Porturia)
A APSFS no possui conselhos (de administrao ou
fiscal)
3.4.2.1.2 Anlise Crtica das Responsabilidades das APs
Em resumo, as Autoridades Porturias tm por finalidade, principalmente:
Administrar e fiscalizar as operaes dos portos organizados;
Executar ou fiscalizar os projetos de investimento na infraestrutura do porto;
Zelar pela manuteno da infraestrutura comum
127
;
Proceder ao planejamento do porto, mediante a elaborao do Plano de Desenvolvimento e
Zoneamento (PDZ) e do Plano de Arrendamentos (PA);
Licitar e celebrar arrendamentos de reas nos portos;
Pr-qualificar os operadores porturios
Regulamentar a guarda porturia;
Organizar e autorizar o fluxo de embarcaes.
Analisadas as responsabilidades formais e as exercidas na prtica pelas APs, observam-se alguns
Papise
Responsabilidades

Falta de clareza nos papis. Existe uma falta de clareza quanto
aos papis das APs e do governo federal no que diz respeito aos
investimentos nos portos. Mesmo no caso de portos delegados a
Estados ou Municpios (e at um porto concedido), tampouco so
definidas as responsabilidades com relao ao aporte de recursos
para a realizao de investimentos tendo se criado uma
expectativa de que seriam aportados pela Unio.
A Lei 8.630 atribui s APs fiscalizar a execuo ou executar as obras
de construo, reforma, ampliao, melhoramento e conservao das
instalaes porturias, nelas compreendida a infraestrutura de
proteo e de acesso aquavirio ao porto, o que deixa margem
quanto s suas responsabilidades na prtica.
Objetivos pouco claros. As Companhias Docas, por serem
empresas federais exercendo as funes de Autoridade Porturia

127
Infraestrutura pblica a ela outorgada, excluindo as reas arrendadas a terceiros.

de maneira descentralizada, no possuem contratos ou

instrumentos formais que estabeleam seus objetivos de maneira
clara. Sendo assim, existe margem para incerteza quanto suas
responsabilidades ao longo do tempo; por exemplo, quanto
realizao de investimentos, quanto aos seus objetivos de
desenvolvimento da capacidade porturia, etc.
Responsabilidades
vs.Atuao

Planejamento e execuo limitados. O planejamento dos Portos
Organizados no antecipa as necessidades adequadamente e os
investimentos realizados so escassos. Os Portos Organizados
brasileiros receberam investimentos bastante restritos em
infraestrutura ao longo dos ltimos anos, o que culminou no
congestionamento do setor e no aumento dos custos logsticos.
Os investimentos, quando realizados, demandaram, na maioria
dos casos, novos aportes de capital da Unio ou foram realizados
diretamente pela SEP (a partir de 2007).
Governana

Falta de clareza e sobreposies na governana das APs. O
modelo de governana das APs inclui diversos agentes distintos.
Por um lado existem os conselhos tpicos (aplicveis s Cias.
Docas, que so empresas S.A.): Conselho de Administrao
(CONSAD) e Conselho Fiscal (CONFIS). Alm desses, existem os
CAPs, que apesar de no aparecerem formalmente na estrutura
de governana, tm papel deliberativo (conferido pela Lei
8.630/1993) em diversos temas relevantes que podem afetar os
resultados e a estratgica das APs (ex. homologao de tarifas,
aprovao de PDZs, etc.) alguns desses, inclusive com certa
sobreposio com a ANTAQ. Adicionalmente, a SEP tem uma
atuao direta sobre a gesto das Cias. Docas, como, por
exemplo, orientaes aos gestores das Cias. Docas e indicao
dos principais gestores (mesmo que deva ser depois referendado
pelo CONSAD, cujo presidente tambm indicado pela SEP).
A existncia de mltiplas instncias de governana dificulta o
estabelecimento de metas e a cobrana por resultados.
Governanas distintas. No existe modelo claro de governana
nos portos delegados a Estados e Municpios. A Unio no tem
um mecanismo estabelecido que assegure sua participao na
governana destes portos, sendo que muitos destes so
autarquias ou superintendncias, sem uma estrutura formal de
governana reportam diretamente ao governador, prefeito ou
secretrios. Dessa forma, a participao da Unio se d apenas
atravs do CAP, presidido pelo representante do Governo
Federal, indicado pela SEP.
GestoeLiderana

Falta de planejamento. Na maioria dos casos, o planejamento do
porto se restringe aos PDZs (Planos de Desenvolvimento e
Zoneamento) e PAs (Programas de Arrendamento). Esses
instrumentos, muitas vezes, so simples ou desatualizados, no
se constituem em um planejamento estratgico do porto e no
contm priorizaes de aes e investimentos.
Gesto financeira ineficiente. A maioria das APs era deficitria
at recentemente
128
e no consegue gerar caixa suficiente para a
realizao de investimentos. importante salientar que esse
problema, principalmente no caso das Cias. Docas Federais, foi
potencializado pelos passivos histricos atribudos s APs,

128
Algumas APs ainda o so, como a CDRJ, que apresentou prejuzo no ltimo exerccio (2010).

especialmente resultantes da extino da Portobras.

Inrcia gerencial. A falta de mecanismos adequados de
estabelecimento de metas e cobrana de resultados concretos por
parte das autoridades porturias, associada em muitos casos
falta de quadros gerenciais com perfis adequados, resultou numa
inrcia gerencial.
Ausncia de sistemas de gesto por desempenho. A maioria das
APs no conta com sistemas de gesto por desempenho,
pautados pelo comprometimento com resultados, com metas de
desempenho, mtricas de avaliao, etc., o que prejudica sua
eficincia.
Burocracia. Apesar de diversos mecanismos que do algum grau
de flexibilidade s APs, persiste em alguns casos uma cultura que
privilegia aes burocrticas e conservadoras em detrimento de
medidas que busquem mais eficincia.
Capacitaoe
Recursos

Indicaes no tcnicas. Historicamente, foi possvel observar,
em alguns casos, o preenchimento de cargos importantes das APs
por meio de nomeaes, que nem sempre privilegiavam a
capacidade gerencial e o conhecimento tcnico. Alm disso,
notou-se falta de continuidade, uma vez que os principais
gestores das APs foram substitudos em intervalos muito curtos
para permitir que fossem estabelecidos e avaliados resultados
concretos. Vale destacar que no existem regras claras de
governana com relao indicao dos administradores das
APs (ex. perfis mnimos requeridos, fruns isentos de indicao
ou validao, etc.).
Deficincia de capacitao e perfil do quadro. Os problemas
derivam principalmente da falta de renovao dos quadros de
funcionrios e da falta de uma cultura de exigncia de
desempenho e de aes corretivas correspondentes para
melhorar a eficincia das APs. Com a mudana dos papis das
APs, introduzida principalmente pela Lei dos Portos, a partir da
qual as APs deixaram de atuar na operao e voltaram seu foco
para a administrao do porto, quadros operacionais foram
direcionados para novas funes sem que houvesse a capacitao
adequada.
A anlise de todos os aspectos crticos que envolvem as APs levou identificao de algumas
questes crticas de maior relevncia (apresentadas a seguir). Alguns dos aspectos levantados
sero tratados em maior profundidade no diagnstico da situao atual das Autoridades
Porturias, mais adiante nesse relatrio.
A gesto das Autoridades Porturias tem sido caracterizada pela baixa eficincia e pela falta da
capacitao necessria
resultados
3.4.2.2 Conselho de Autoridade Porturia CAP
3.4.2.2.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades do CAP
Os Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs) foram institudos pela Lei dos Portos (Lei
8.630/1993). Os CAPs so de constituio obrigatria em todos os Portos Organizados,

independentemente da forma de sua administrao. A criao dos CAPs se deu com o objetivo de
garantir a participao de todos os stakeholders envolvidos no ambiente dos portos pblicos, lhes
garantindo participao nas decises referentes ao funcionamento e desenvolvimento do Porto,
com vistas a harmonizar os diferentes interesses envolvidos.
Com esse propsito, os CAPs so constitudos de quatro blocos:
Bloco do poder pblico, compreendendo representantes das esferas federal, estadual e
municipal;
Bloco dos operadores porturios, incluindo representantes da Autoridade Porturia, dos
armadores, dos arrendatrios de reas no porto e dos demais operadores porturios;
Bloco dos trabalhadores porturios, compreendendo representantes de trabalhadores
avulsos e demais;
Bloco dos usurios, incluindo representantes de exportadores e importadores, proprietrios
de mercadorias e terminais retroporturios.
Para garantir o poder participativo de todos os blocos nas deliberaes dos CAPs, as decises so
tomadas por maioria de votos, cabendo a cada bloco um voto, reservado ao Presidente do
Conselho (representante do Governo Federal, indicado pela SEP) o voto de qualidade.
rgo/Instituio: CAP Conselho de Autoridade
Porturia
Vnculo: [Nenhum]
Data de Criao: 25 de fevereiro de 1993 Lei em vigor: Lei 8.630/1993
Lei 8.630/1993 (Institui os CAPs)
Art. 5 O interessado na construo e explorao de instalao porturia dentro dos limites da rea do porto
organizado deve requerer Administrao do Porto a abertura da respectiva licitao.
1 Indeferido o requerimento a que se refere o caput deste artigo cabe recurso, no prazo de quinze dias, ao
Conselho de Autoridade Porturia de que trata a Seo I do Captulo VI desta lei.
[...]
Art. 9 A pr-qualificao do operador porturio ser efetuada junto Administrao do Porto, na forma de norma
publicada pelo Conselho de Autoridade Porturia com exigncias claras e objetivas.
[...]
Art. 31. O Conselho de Autoridade Porturia ser constitudo pelos seguintes blocos de membros titulares e
respectivos suplentes:
I - bloco do poder pblico, sendo:
a) um representante do Governo Federal, que ser o Presidente do Conselho;
b) um representante do Estado onde se localiza o porto;
c) um representante dos Municpios onde se localiza o porto ou os portos organizados abrangidos pela concesso;
II - bloco dos operadores porturios, sendo:
a) um representante da Administrao do Porto;
b) um representante dos armadores;
c) um representante dos titulares de instalaes porturias privadas localizadas dentro dos limites da rea do porto;
d) um representante dos demais operadores porturios;
III - bloco da classe dos trabalhadores porturios, sendo:
a) dois representantes dos trabalhadores porturios avulsos;
b) dois representantes dos demais trabalhadores porturios;
IV - bloco dos usurios dos servios porturios e afins, sendo:
a) dois representantes dos exportadores e importadores de mercadorias;

b) dois representantes dos proprietrios e consignatrios de mercadorias;

c) um representante dos terminais retroporturios.
4 As deliberaes do conselho sero tomadas de acordo com as seguintes regras:
I - cada bloco ter direito a um voto;
II - o presidente do conselho ter voto de qualidade.
Art. 30. Ser institudo, em cada porto organizado ou no mbito de cada concesso, um Conselho de Autoridade
Porturia.
1 Compete ao Conselho de Autoridade Porturia:
I - baixar o regulamento de explorao;
II - homologar o horrio de funcionamento do porto;
III - opinar sobre a proposta de oramento do porto;
IV - promover a racionalizao e a otimizao do uso das instalaes porturias;
V - fomentar a ao industrial e comercial do porto;
VI - zelar pelo cumprimento das normas de defesa da concorrncia;
VII - desenvolver mecanismos para atrao de cargas;
VIII - homologar os valores das tarifas porturias;
IX - manifestar-se sobre os programas de obras, aquisies e melhoramentos da infraestrutura porturia;
X - aprovar o plano de desenvolvimento e zoneamento do porto;
XI - promover estudos objetivando compatibilizar o plano de desenvolvimento do porto com os programas federais,
estaduais e municipais de transporte em suas diversas modalidades;
XII - assegurar o cumprimento das normas de proteo ao meio ambiente;
XIII - estimular a competitividade;
XIV - indicar um membro da classe empresarial e outro da classe trabalhadora para compor o conselho de
administrao ou rgo equivalente da concessionria do porto, se entidade sob controle estatal;
XV - baixar seu regimento interno;
XVI - pronunciar-se sobre outros assuntos de interesse do porto.
2 Compete, ainda, ao Conselho de Autoridade Porturia estabelecer normas visando o aumento da produtividade e
a reduo dos custos das operaes porturias, especialmente as de contineres e do sistema roll-on-roll-off.
[...]
Art. 32. Os Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs) instituiro Centros de Treinamento Profissional destinados
formao e aperfeioamento de pessoal para o desempenho de cargos e o exerccio de funes e ocupaes
peculiares s operaes porturias e suas atividades correlatas.
[...]
Art. 41. Da deciso da Administrao do Porto que aplicar a penalidade caber recurso voluntrio, no prazo de trinta
dias contados da intimao, para o Conselho de Autoridade Porturia, independentemente de garantia de instncia.
O carter genrico das atribuies do CAP, dadas pela Lei 8.630, faz com que no haja consenso
acerca da autoridade do Conselho sobre o ambiente porturio. Existem interpretaes que afirmam
que o CAP o rgo superior deliberativo nos portos organizados, por exemplo, defendida pela
ABTP (Associao Brasileira dos Terminais Porturios)
129
, enquanto outras interpretaes sugerem
que o CAP deliberativo apenas em parte de suas atribuies, posio apontada pela ANTAQ em
documento elaborado em 2006
130
; h ainda quem questione o papel deliberativo do CAP (deveria
agir apenas como rgo consultivo AP).

129
Por meio do documento Manual de Governana Corporativa dos Portos Brasileiros, publicado pela
ABTP em maro de 2009.
130
Manual de Procedimentos do Presidente de CAP. poca, a ANTAQ era a responsvel por indicar os
presidentes dos CAPs e elaborou esse manual visando o aperfeioamento dos presidentes no exerccio de
suas atividades.

A ABTP sustenta que a entidade administradora do porto se subordina ao CAP com base
principalmente no seguinte trecho da Lei 8.630: Art. 33 / Pargrafo 1 Compete Administrao
do Porto, dentro dos limites da rea do porto: / Inciso XIV Desincumbir-se dos trabalhos e
exercer atribuies que lhes forem cometidas pelo Conselho de Autoridade Porturia.
A ANTAQ, por sua vez, no documento de orientao (e no normativo), Manual de
Procedimentos do Presidente de CAP, classificou cada uma das competncias atribudas quanto
ao carter da participao do Conselho no que tange ao ambiente do Porto. A classificao
elaborada apresentada a seguir.
Competncias decisrias:
I baixar o regulamento de explorao;
II homologar o horrio de funcionamento do porto;
IV promover a racionalizao e a otimizao do uso das instalaes porturias;
VII desenvolver mecanismos para atrao de cargas;
VIII homologar os valores das tarifas porturias;
X aprovar o plano de desenvolvimento e zoneamento do porto;
XIII estimular a competitividade;
Competncias no-decisrias:
V fomentar a ao industrial e comercial do porto;
Competncias de posicionamento:
III opinar sobre a proposta de oramento do porto;
Competncias de posicionamento ou decisria:
IX manifestar-se sobre os programas de obras, aquisies e melhoramentos da
infraestrutura porturia;
Competncias de acompanhamento:
VI zelar pelo cumprimento das normas de defesa da concorrncia;
Competncias motivadoras:
XI promover estudos objetivando compatibilizar o plano de desenvolvimento do porto
com os programas federais, estaduais e municipais de transporte em suas diversas
modalidades;
Competncias motivadoras/acompanhamento:
XII assegurar o cumprimento das normas de proteo ao meio ambiente.
3.4.2.2.2 Anlise Crtica das Responsabilidades do CAP
Em resumo, os CAPs tm atribuies relativas ao funcionamento (explorao, oramento, horrios,
tarifas) e aos programas de desenvolvimento dos Portos Organizados, alm de fomentar aes
comerciais e zelar pela competio e defesa da concorrncia. Constitudo por blocos
representativos dos diversos grupos envolvidos no ambiente porturio, exerce o papel de
harmonizar os diferentes interesses envolvidos.

Analisadas as responsabilidades formais e as exercidas na prtica pelos CAPs, observam-se alguns

Papise
Responsabilidades

Falta de clareza dos papis. Os incisos legais que tratam das
responsabilidades do CAP so muito genricos, dando margem a
interpretaes diversas: Por exemplo, opinar sobre a proposta
de oramento do porto, fomentar a ao industrial e comercial
do porto, manifestar-se sobre os programas de obras,
aquisies e melhoramentos da infraestrutura porturia.
A falta de clareza nos papis do CAP contribui para que no haja
pleno consenso sobre a extenso de seu papel deliberativo ou, at
mesmo, se este deveria ser considerado consultivo.
Sobreposio com a Agncia. A ANTAQ foi criada apenas oito
anos aps a instituio dos CAPs, que tinham, entre seus
objetivos, a regulao das APs. A ausncia de mudanas na
legislao vigente quando da criao da Agncia acabou por
gerar sobreposies. Por exemplo, os CAPs apresentam
duplicidade com atribuies da ANTAQ, notadamente Zelar
pelo cumprimento das normas de defesa da concorrncia e
Homologar os valores das tarifas porturias.
Sobreposio com os OGMOs. A Lei 8.630 atribui aos OGMOs a
responsabilidade sobre a promoo da qualificao profissional e
o treinamento multifuncional da mo de obra porturia.
Entretanto, estabelece, tambm, em seu Artigo 32, que os CAPs
devem instituir Centros de Treinamento destinados formao
e aperfeioamento de pessoal para o desempenho de cargos e o
exerccio de funes e ocupaes peculiares s operaes
porturias e suas atividades correlatas, o que demonstra clara
sobreposio de papis entre os rgos.
Responsabilidades
vs.Atuao

No implantao dos Centros de Treinamento Profissional. Os
Centros de Treinamento no foram instalados pelos CAPs em
parte dos portos brasileiros. O problema decorre, em parte, da
falta de previso de recursos para a criao dos Centros houve,
inclusive, uma emenda que previa que os recursos advindos da
contribuio sobre a folha salarial dos trabalhadores porturios
(2,5% sobre a folha, hoje destinados ao Fundo de
Desenvolvimento e Ensino do Profissional Martimo da DPC)
lhes fossem destinados, entretanto, essa parte da emenda no foi
aprovada.
Governana

Limitada representatividade. A composio dos blocos que
compem os CAPs gera conflitos e limita a representatividade de
certos stakeholders. Por exemplo, as APs, os armadores (que, na
verdade, so usurios do porto) e os operadores porturios, que
muitas vezes podem ter interesses conflitantes, fazem parte de
um mesmo bloco. Alm disso, as indicaes dos membros do
CAP, conforme definidas pela Lei dos Portos (8.630/1993), so
feitas de forma discricionria pelos rgos e entidades pr-
estabelecidos, sem critrios definidos (por exemplo, experincia
no setor). Consequentemente, so observadas distores na
representatividade de alguns blocos, em especial no bloco de
usurios em alguns casos com representantes que tm pouca ou
nenhuma relao com o setor porturio.
Ausncia de mecanismos impositivos. O CAP no dispe de

mecanismos claros e diretos para impor eventuais deliberaes

(ou tomar gesto caso elas no sejam cumpridas). Tampouco
possui, em contrapartida, responsabilidade por eventuais
problemas que suas deliberaes ocasionem.
GestoeLiderana

dimenso.
Capacitaoe
Recursos

Estrutura limitada. Muitos CAPs no dispem de estrutura
prpria e dependem de suporte tcnico das APs, o que, em
alguns casos, restringe sua atuao prtica e o exerccio da
plenitude de suas atribuies.
A anlise de todos os aspectos crticos que envolvem os CAPs levou identificao de uma
questo crtica de maior relevncia (apresentada a seguir). Alm desta, a falta de consenso sobre o
papel deliberativo do CAP e sobre algumas de suas atribuies contribuem para a falta de clareza
do modelo de governana das APs, apontado no item 3.4.2.1.
A composio e a estrutura dos Conselhos de Autoridade Porturia (CAP) resultam em problemas de
3.4.2.3 rgo Gestor de Mo de Obra OGMO
3.4.2.3.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades do OGMO
Os OGMOs, entidades civis de utilidade pblica sem fins lucrativos constitudas pelos operadores
porturios em cada um dos Portos Organizados, foram tambm institudos pela Lei dos Portos (Lei
8.630/1993), com o intuito de reorganizar as relaes de trabalho nos portos pblicos. No instante
de sua criao, eram muitas as crticas quanto a irregularidades nas escalas dos trabalhadores
porturios avulsos, coordenadas pelos sindicatos, e ao nmero excessivo de trabalhadores
porturios. A partir do incio da vigncia da Lei dos Portos, os OGMOs passaram a gerenciar o
fornecimento de mo de obra (incluindo o estabelecimento das escalas segundo regras pr-
definidas e transparentes) e os trabalhadores porturios puderam optar entre um programa de
incentivo demisso voluntria e sua inscrio nos recm-formados OGMOs.
Os trabalhadores porturios dividem-se em dois tipos. Existem aqueles com vnculo empregatcio
(regime CLT
131
) e os avulsos, cadastrados ou registrados no OGMO. Os trabalhadores avulsos
devem ser requisitados junto ao OGMO, assim como a contratao de trabalhadores com vnculo
por prazo indeterminado por parte dos operadores porturios deve dar preferncia aos
trabalhadores previamente cadastrados no rgo
132
. Conforme a Lei dos Portos, h seis tipos de
trabalhos porturios:
1. Capatazia: a atividade de movimentao de mercadorias nas instalaes de uso pblico,
compreendendo o recebimento, conferncia, transporte interno, abertura de volumes para a
conferncia aduaneira, manipulao, arrumao e entrega, bem como o carregamento e
descarga de embarcaes, quando efetuados por aparelhamento porturio;
2. Estiva: a atividade de movimentao de mercadorias nos conveses ou nos pores das
embarcaes principais ou auxiliares, incluindo o transbordo, arrumao, peao e despeao,
bem como o carregamento e a descarga das mesmas, quando realizados com equipamentos de
bordo;

131
Consolidao das Leis de Trabalho.
132
Deve ser dada a preferncia aos trabalhadores do OGMO, entretanto, caso esses no queiram ou no
preencham os requisitos do operador, este poder contratar trabalhadores externos ao OGMO.

3. Conferncia de carga: a contagem de volumes, anotao de suas caractersticas, procedncia

ou destino, verificao do estado das mercadorias, assistncia pesagem, conferncia do
manifesto, e demais servios correlatos, nas operaes de carregamento e descarga de
embarcaes;
4. Conserto de carga: o reparo e restaurao das embalagens de mercadorias, nas operaes de
carregamento e descarga de embarcaes, reembalagem, marcao, remarcao, carimbagem,
etiquetagem, abertura de volumes para vistoria e posterior recomposio;
5. Vigilncia de embarcaes: a atividade de fiscalizao da entrada e sada de pessoas a bordo
das embarcaes atracadas ou fundeadas ao largo, bem como da movimentao de
mercadorias nos portals, rampas, pores, conveses, plataformas e em outros locais da
embarcao;
6. Bloco: a atividade de limpeza e conservao de embarcaes mercantes e de seus tanques,
incluindo batimento de ferrugem, pintura, reparos de pequena monta e servios correlatos.
Houve, inicialmente, uma resistncia por parte dos sindicatos e trabalhadores implantao dos
OGMOs. Os sindicatos mantiveram, durante os primeiros anos aps a promulgao da Lei 8.630, a
realizao das escalas no caso do Porto de Santos, por exemplo, isso perdurou at 1998
133
. A
efetiva implantao dos OGMOs no exerccio da plenitude de suas atribuies s foi possvel
depois de seguidos esforos do Governo Federal, como a criao do Grupo Executivo para a
Modernizao Porturia (GEMPO) e a edio da Lei 9.719/1998 (que dispe sobre normas e
condies gerais de proteo ao trabalho porturio, institui multas pela inobservncia de seus
preceitos e d outras providncias).
importante salientar tambm que os OGMOs, enquanto responsveis pelo fornecimento de mo
de obra porturia, respondem solidariamente aos operadores porturios pelas aes trabalhistas
iniciadas pelos funcionrios vinculados ao rgo. Naturalmente, essa responsabilidade pode gerar
passivos considerveis, ameaando a viabilidade do funcionamento do rgo. Em Santos, por
exemplo, apesar ter havido uma queda de 74% no nmero de novas aes contra o OGMO, h
atualmente cerca de 5.200 processos em trmite na justia. Consequentemente, 35% do R$ 1,75
milho arrecadado mensalmente so depositados em juzo para custeio de indenizaes
trabalhistas. Para sanar sua dvida de R$ 7,8 milhes, hoje, o OGMO de Santos obrigado a pedir
aportes financeiros a operadores porturios
134
.
As principais responsabilidades dos rgos Gestores de Mo de Obra so apresentadas no quadro
a seguir.
rgo/Instituio: OGMO rgo Gestor de Mo-de-Obra Vnculo: [Nenhum]
Lei 8630:
Art. 18. Os operadores porturios, devem constituir, em cada porto organizado, um rgo de gesto de mo-de-obra
do trabalho porturio, tendo como finalidade: (Vide Lei n 9.719, de 1998)
I - administrar o fornecimento da mo-de-obra do trabalhador porturio e do trabalhador porturio-avulso;
II - manter, com exclusividade, o cadastro do trabalhador porturio e o registro do trabalhador porturio avulso;

133
Dieguez, Carla De OGMO (Operrio Gestor de Mo de Obra) para OGMO (rgo Gestor da Mo de
Obra): modernizao e cultura do trabalho no Porto de Santos Dissertao de mestrado, Departamento de
Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo.
134
A Tribuna
http://www.atribuna.com.br/noticias.asp?idnoticia=98734&idDepartamento=10&idCategoria=0

III - promover o treinamento e a habilitao profissional do trabalhador porturio, inscrevendo-o no cadastro;

IV - selecionar e registrar o trabalhador porturio avulso;
V - estabelecer o nmero de vagas, a forma e a periodicidade para acesso ao registro do trabalhador porturio avulso;
VI - expedir os documentos de identificao do trabalhador porturio;
VII - arrecadar e repassar, aos respectivos beneficirios, os valores devidos pelos operadores porturios, relativos
remunerao do trabalhador porturio avulso e aos correspondentes encargos fiscais, sociais e previdencirios.
Pargrafo nico. No caso de vir a ser celebrado contrato, acordo, ou conveno coletiva de trabalho entre
trabalhadores e tomadores de servios, este preceder o rgo gestor a que se refere o caput deste artigo e
dispensar a sua interveno nas relaes entre capital e trabalho no porto. (Vide Lei n 9.719, de 1998)
Art. 19. Compete ao rgo de gesto de mo-de-obra do trabalho porturio avulso: (Vide Lei n 9.719, de 1998)
I - aplicar, quando couber, normas disciplinares previstas em lei, contrato, conveno ou acordo coletivo de trabalho,
no caso de transgresso disciplinar, as seguintes penalidades:
a) repreenso verbal ou por escrito;
b) suspenso do registro pelo perodo de dez a trinta dias;
c) cancelamento do registro;
II - promover a formao profissional e o treinamento multifuncional do trabalhador porturio, bem assim programas de
realocao e de incentivo ao cancelamento do registro e de antecipao de aposentadoria;
III - arrecadar e repassar, aos respectivos beneficirios, contribuies destinadas a incentivar o cancelamento do
registro e a aposentadoria voluntria;
IV - arrecadar as contribuies destinadas ao custeio do rgo;
V - zelar pelas normas de sade, higiene e segurana no trabalho porturio avulso;
VI - submeter Administrao do Porto e ao respectivo Conselho de Autoridade Porturia propostas que visem
melhoria da operao porturia e valorizao econmica do porto.
Os OGMOs so administrados, obrigatoriamente (com base na Lei 8.630/1993), por um Conselho
de Superviso e uma Diretoria Executiva. O Conselho de Superviso composto de trs membros
(e respectivos suplentes) indicados pelos seguintes blocos do CAP: operadores porturios,
trabalhadores porturios e usurios. Ao Conselho de Superviso compete baixar as normas para o
registro e cadastro de trabalhadores; deliberar sobre normas de sade, higiene e segurana dos
trabalhadores; e fiscalizar a gesto do rgo. A Diretoria Executiva, por sua vez, ser composta de
um ou mais diretores indicados e destituveis a qualquer tempo pelo Conselho de Superviso.
3.4.2.3.2 Anlise Crtica das Responsabilidades dos OGMOs
Em resumo, os OGMOs so entidades civis de utilidade pblica sem fins lucrativos constitudas
nos portos organizados, que tm por finalidade a administrao do fornecimento de mo de obra,
responsabilizando-se pelo cadastramento ou registro e pelo treinamento dos trabalhadores, bem
como pelo repasse dos valores devidos pelos operadores porturios.
Analisadas as responsabilidades formais e as exercidas na prtica pelos OGMOs, observam-se
alguns aspectos crticos, detalhados a seguir. Alm das questes diretamente associadas aos papis
dos OGMOs, importante frisar que h crticas ao funcionamento do regime de mo de obra
avulsa no que diz respeito ao tamanho dos ternos
135
de trabalhadores porturios avulsos
(considerados maiores que o necessrio pelos operadores porturios) e aos custos associados
(outra queixa comum dos operadores).

135
1 terno = 1 turno de trabalhadores porturios avulsos de 6 horas. O nmero de trabalhadores varia em
funo da operao e do Porto em questo.


Papise
Responsabilidades

Mecanismos limitados para gerenciar quadro. Os OGMOs no
dispem de mecanismos eficazes para promover a reduo do
quadro de trabalhadores avulsos nos Portos Organizados. Esse
problema agravado pela reduo proporcional na demanda por
mo de obra ocasionada pelo incremento da automao nas
operaes porturias.
Responsabilidade trabalhista solidria. Os OGMOs respondem
solidariamente aos operadores em processos trabalhistas (Lei
8.630/1993), que tm sido frequentes, o que pode ser associado
especificidade do regime de mo de obra avulsa, sem que haja
amplo conhecimento e posies consolidadas na Justia do
Trabalho.
Responsabilidades
vs.Atuao

Ineficincia na gesto do contingente. A Lei 8.630/1993 dispe,
em seu Artigo 19, inciso II, que compete aos OGMOs promover
a formao profissional e o treinamento multifuncional do
trabalhador porturio, bem como programas de realocao e de
incentivo ao cancelamento do registro e de antecipao de
aposentadoria. Entretanto, o que se verifica na prtica que o
nmero de trabalhadores porturios avulsos nos Portos
Organizados, que se pretendia reduzir atravs de realocao,
incentivos ao cancelamento de registros e aposentadorias,
continua elevado. Por outro lado, alguns portos enfrentam
sazonalidade na oferta de trabalhadores avulsos, havendo
escassez em certos perodos (como o caso do Porto de Rio
Grande) e os OGMOs no dispem de mecanismos adequados
para evitar tal fenmeno. So tambm inmeras as queixas de
operadores quanto qualificao dos trabalhadores e a
multifuncionalidade no foi implantada na prtica.
Governana

dimenso.
GestoeLiderana

Gesto deficiente. Os gestores dos OGMOs, em alguns casos,
no tm o perfil mais adequado nem dedicao disponvel para
exercerem plenamente suas funes no rgo.
Capacitaoe
Recursos

Treinamento limitado. Os processos trabalhistas junto aos
OGMOs geram passivos significativos que comprometem o
desenvolvimento de programas de qualificao de mo de obra
(conforme visto adiante, tambm comprometendo o recebimento
de recursos adicionais do Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Profissional Martimo), aes de sade e segurana no trabalho,
etc.
A anlise de todos os aspectos crticos que envolvem os OGMOs levou identificao de duas
questes crticas de maior relevncia (apresentadas a seguir).
A responsabilidade solidria dos rgos Gestores da Mo de Obra (OGMOs) em processos trabalhistas
gera passivos financeiros que comprometem sua atuao

3.4.2.4 Anlise Crtica da Matriz de Responsabilidades da Administrao Porturia Martima

Analisando-se a distribuio das responsabilidades concernentes administrao porturia
martima, apresentada na Figura 25, nota-se principalmente o compartilhamento de certas
atribuies entre APs e CAPs. Em funo disso, necessrio que haja mecanismos para que essa
interface acontea de forma harmnica.

Figura 25 Matriz de Responsabilidades dos Agentes de Administrao Porturia

Analisadas as matrizes de responsabilidades formais e a atuao prtica dos diversos agentes

envolvidos na Administrao Porturia Martima, foi encontrado um total de seis questes crticas.
Questo Crtica Agentes da Administrao Porturia Martima
O planejamento e o desenvolvimento dos Portos Organizados no tm sido capazes de enfrentar a
tempo os desafios de crescimento e a necessidade de aumento da competitividade do comrcio
exterior brasileiro. Como resultado, os Portos Organizados brasileiros receberam investimentos
bastante restritos em infraestrutura ao longo dos ltimos anos, o que culminou no
congestionamento do setor e no aumento dos custos logsticos. Os investimentos, quando
realizados, demandaram, na maioria dos casos, novos aportes de capital da Unio ou foram
realizados diretamente pela SEP.
Em primeiro lugar, existe uma falta de clareza quanto aos papis das APs e do governo no que diz
respeito aos investimentos nos portos. Por muitos anos houve uma falta de planejamento e
execuo dos investimentos necessrios tanto para manuteno quanto para a expanso e melhoria
dos portos. Dado o histrico de passivos das APs e a limitada disponibilidade de recursos, criou-se
uma percepo de que novos investimentos deveriam ser de responsabilidade da Unio,
reduzindo a pr-atividade das APs na busca dos recursos necessrios. Mesmo no caso de portos
delegados a Estados ou Municpios (e at um porto concedido), tampouco so definidas as
responsabilidades com relao ao aporte de recursos para a realizao de investimentos em que
tambm se criou uma expectativa de que seriam aportados pela Unio.
No que diz respeito gesto das APs, surgem como aspectos crticos as limitaes no
planejamento e a ineficincia da gesto financeira (potencializada pela existncia de passivos
histricos atribudos s Cias. Docas, principalmente aps a extino da Portobras). No primeiro
caso, o planejamento dos portos se restringe, na maioria das vezes, elaborao dos PDZs (Planos
de Desenvolvimento e Zoneamento) e PAs (Programas de Arrendamento). Esses instrumentos por
vezes so simples ou desatualizados, no se constituem em um planejamento estratgico do porto
e no contm priorizaes de aes e investimentos. No segundo caso, a maioria das APs era
deficitria at poucos anos atrs
136
e no consegue gerar caixa suficiente para a realizao de
investimentos.
Alm disso, a ausncia de incentivos empresariais tpicos para aumentar a eficincia e a falta de
mecanismos adequados de estabelecimento de metas, cobrana ou reconhecimento de resultados
concretos por parte das APs, associada em muitos casos falta de quadros gerenciais com perfis
adequados, resultou numa inrcia gerencial.
A gesto das Autoridades Porturias tem sido caracterizada pela baixa eficincia e pela falta da capacitao
necessria
Os quadros das APs nem sempre so os mais adequados ao exerccio de suas atribuies, tanto no
nvel de gesto quanto no nvel tcnico.

136
A CDRJ ainda deficitria, inclusive.

No primeiro caso, historicamente, foi possvel observar o preenchimento de cargos importantes

das APs por meio de nomeaes, que, em algumas ocasies, no privilegiavam a capacidade
gerencial e o conhecimento tcnico. Alm disso, em alguns casos, notou-se falta de continuidade,
uma vez que os principais gestores das APs foram substitudos em intervalos muito curtos para
permitir que fossem estabelecidos e avaliados resultados concretos. Vale destacar que no existem
regras claras de governana com relao indicao dos administradores das APs (ex. perfis
mnimos requeridos, fruns isentos de indicao ou validao, etc.).
No caso do corpo tcnico, os problemas derivam principalmente da falta de renovao dos
quadros de funcionrios e da falta de uma cultura de exigncia de desempenho e de aes
corretivas correspondentes para melhorar a eficincia das APs. Os problemas das APs so
agravados, ainda, pela ausncia de sistemas de gesto por desempenho.
resultados
O modelo de governana das APs inclui diversos agentes distintos. Por um lado existem os
conselhos tpicos (aplicveis s Cias. Docas, que so empresas S.A.): Conselho de Administrao
(CONSAD) e Conselho Fiscal (CONFIS). Alm desses, existem os CAPs, que apesar de no
aparecerem formalmente na estrutura de governana, tm papel deliberativo (conferido pela Lei
dos Portos) em diversos temas relevantes que podem afetar os resultados e a estratgica das APs
(ex. homologao de tarifas, aprovao de PDZs, etc.) alguns desses, inclusive com certa
sobreposio com a ANTAQ. Adicionalmente, a SEP tem uma atuao direta sobre a gesto das
Cias. Docas, como por exemplo, orientaes aos gestores das Cias Docas e indicao dos principais
gestores (mesmo que referendado posteriormente pelo CONSAD, cujo presidente tambm
indicado pela SEP). A existncia de mltiplas instncias de governana dificulta o estabelecimento
de metas e a cobrana dos resultados.
Alm disso, os atuais papis e responsabilidades do CAP no so claramente definidos ou
consolidados. Ainda existe algum debate sobre a extenso do papel deliberativo do CAP ou se este
deveria ser considerado consultivo. Alia-se a isso o fato de que algumas das atribuies definidas
pela Lei dos Portos tm redao relativamente inespecfica, como, por exemplo: opinar sobre a
proposta de oramento do porto, fomentar a ao industrial e comercial do porto e manifestar-
se sobre os programas de obras, aquisies e melhoramentos da infraestrutura porturia. Ainda,
os CAPs tambm apresentam duplicidades com a ANTAQ, notadamente no que diz respeito
homologao dos valores das tarifas porturias e ao zelo pelo cumprimento das normas de defesa
da concorrncia.
Por ltimo, no caso de portos delegados a Estados e Municpios, a Unio no tem um mecanismo
estabelecido que assegure sua participao na governana destes portos, sendo que muitos destes
so autarquias ou superintendncias, sem uma estrutura formal de governana reportam
diretamente ao governador, prefeito ou secretrios. Dessa forma, a participao da Unio se d
atravs do CAP, presidido pelo representante do Governo Federal, indicado pela SEP.
A composio e a estrutura dos Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs) resultam em problemas de
Alm de problemas associados aos seus papis e responsabilidades, outros aspectos crticos
envolvem a estrutura e a composio dos CAPs. Em primeiro lugar, muitos CAPs no dispem de
estrutura prpria e dependem de suporte tcnico das APs, o que, em alguns casos, restringe sua
atuao prtica e o exerccio da plenitude de suas atribuies. Segundo, a composio dos blocos

gera conflitos e limita a representatividade de certos stakeholders. Por exemplo, as APs, os

operadores porturios e os armadores, que muitas vezes podem ter interesses conflitantes entre si,
fazem parte de um mesmo bloco, o de operadores, ainda que os armadores sejam, na verdade,
usurios do Porto. Alm disso, as indicaes dos membros do CAP, conforme definidas pela Lei
dos Portos so feitas de forma discricionria pelos rgos e entidades pr-estabelecidos, sem
critrios definidos. Consequentemente, so observadas distores na representatividade de alguns
blocos, em especial no bloco de usurios em alguns casos com representantes que tm pouca ou
nenhuma relao com o setor porturio.
O nmero de trabalhadores porturios avulsos nos Portos Organizados, que se pretendia reduzir
atravs de realocao, incentivos ao cancelamento de registros e aposentadorias, continua elevado
em boa parte dos portos. Por outro lado, alguns portos enfrentam sazonalidade na oferta de
trabalhadores avulsos, havendo escassez em certos perodos (como o caso do Porto de Rio
Grande).
So tambm inmeras as reclamaes de operadores quanto qualificao dos trabalhadores e de
que a multifuncionalidade no foi implantada na prtica. Ainda, os OGMOs no tm conseguido
reduzir o tamanho dos ternos de trabalhadores porturios avulsos (considerados maiores que o
necessrio pelos operadores porturios), tampouco os custos associados (outra queixa comum dos
operadores).
A responsabilidade solidria dos rgos Gestores da Mo de Obra (OGMOs) em processos trabalhistas gera
passivos financeiros que comprometem sua atuao
Os OGMOS tm sido alvo de constantes processos trabalhistas que podem ser associados ao fato
de que estes so responsveis solidrios aos operadores porturios em questes de mo de obra
avulsa, e de que o regime de mo de obra avulsa especfico para o setor porturio, sem que haja
amplo conhecimento em geral. Tais processos geram passivos significativos que elevam o custo da
mo de obra avulsa e comprometem o desenvolvimento de programas de qualificao de mo de
obra (conforme visto adiante, tambm comprometendo o recebimento de recursos adicionais do
Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo), aes de sade e segurana no
trabalho, etc.

3.4.3 Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre

CONIT*
Outros setores
CONIT
Ministrio
dos
Transportes
Outros rgos
Outros

Figura 26 Organograma dos agentes da administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre
No mbito das hidrovias federais
137
, h duas instituies diretamente voltadas administrao
hidroviria e porturia fluvial e lacustre: a CODOMAR, Companhia Docas do Maranho, e as
AHs, Administraes Hidrovirias. A CODOMAR, vinculada ao Ministrio dos Transportes,
responsvel pela gesto das hidrovias (mediante convnio firmado com o DNIT) atravs das
Administraes Hidrovirias, unidades regionais vinculadas ao DNIT.
importante ressaltar que tais instituies tm jurisdio apenas sobre as hidrovias federais. No
caso de hidrovias estaduais (aquelas compreendidas dentro das fronteiras de um nico estado),
sua administrao cabe ao Governo Estadual, que tem autonomia quanto estrutura
organizacional a ser criada para a gesto das vias navegveis. No caso de So Paulo e do Rio
Grande do Sul, onde se encontram algumas das principais hidrovias estaduais do pas, a gesto
das mesmas compete, respectivamente, ao Departamento Hidrovirio da Secretaria Estadual de
Logstica e Transportes/SP e Superintendncia de Portos e Hidrovias, autarquia vinculada
Secretaria Estadual de Transportes/RS.
Outra ressalva que se faz necessria diz respeito aos demais usos da gua, alm da navegao
interior. Existe uma srie de agentes relacionados aos recursos hdricos, dos quais os mais
relevantes so aqueles que compem o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos,
especialmente a ANA (Agncia Nacional de guas). Alguns aspectos, entretanto, merecem
destaque:
A Lei 9.433/1997, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei das guas)
estabelece, em seu Artigo 13, que Toda outorga estar condicionada s prioridades de uso
estabelecidas nos Planos de Recursos Hdricos e dever respeitar a classe em que o corpo
de gua estiver enquadrado e a manuteno de condies adequadas ao transporte
aquavirio, quando for o caso. Tal aspecto da legislao fundamental para garantir o
desenvolvimento da navegao interior, embora o que se verifique na prtica seja o seu no
cumprimento em muitos casos, principalmente no que tange instalao de eclusas em
barragens. A responsabilidade pela construo das eclusas no definida de forma clara na
legislao atual e com frequncia usinas hidreltricas so construdas desacompanhadas
das mesmas, impossibilitando o transporte aquavirio. Um dos casos mais emblemticos
consiste no da eclusa de Tucuru (PA), que s foi concluda 26 anos depois da inaugurao
da usina hidreltrica;
A Lei 9.984/2000, que criou a ANA, estabelece, em seu Artigo 4
o
, inciso XII, que cabe
Agncia definir e fiscalizar as condies de operao de reservatrios por agentes pblicos
e privados, visando a garantir o uso mltiplo dos recursos hdricos, conforme estabelecido
nos planos de recursos hdricos das respectivas bacias hidrogrficas. Este item tambm

137
Aquelas que atravessam as fronteiras do pas ou dos estados da federao.

de extrema importncia no que diz respeito navegao interior, uma vez que um dos
maiores entraves ao desenvolvimento das hidrovias o nvel dos reservatrios das usinas
hidreltricas, como o caso da Usina Binacional de Itaipu;
Isso posto, os itens a seguir detalham a organizao e as responsabilidades da CODOMAR e das
Administraes Hidrovirias, que se vinculam de forma mais direta navegao interior.
3.4.3.1 Companhia Docas do Maranho CODOMAR
3.4.3.1.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades da CODOMAR
A criao da Companhia Docas do Maranho (CODOMAR) data de 1974. A Companhia foi
originalmente instituda com a funo de administrar e explorar o Porto do Itaqui MA e demais
instalaes porturias do Estado do Maranho.
A partir de convnio firmado com a Unio, em 1991, a CODOMAR passou a ter sob sua jurisdio
a Administrao das Hidrovias do Nordeste (AHINOR) e a Administrao das Hidrovias da
Amaznia Ocidental (AHIMOC). Com a delegao do Porto de Itaqui ao Governo Estadual, em
2001, este passou a ser administrado pela Empresa Maranhense de Administrao Porturia
(EMAP) e a CODOMAR passou a ter em seu escopo de atuao apenas a administrao das
hidrovias sob responsabilidade da AHINOR e da AHIMOC. Por fim, em 2008, atravs de convnio
firmado com o DNIT, a responsabilidade da CODOMAR se expandiu para a administrao de
todas as Administraes Hidrovirias do pas. O convnio, estabelecido em carter temporrio,
com prazo original de 336 dias, deveria vigorar at que o DNIT dispusesse de infraestrutura
adequada para exercer o papel de administrao das hidrovias brasileiras. Entretanto, at o
momento, o convnio permanece vigente.
Passados mais de trs anos, a situao temporria perdura. A CODOMAR sequer atualizou seus
estatutos (nos quais ainda figura como responsvel pelo porto delegado de Itaqui), nem o DNIT se
aparelhou para exercer as atividades de sua competncia que atribuiu CODOMAR atravs de
contrato precrio, o qual vem sendo sucessivamente prorrogado.
A despeito da abrangncia de suas atribuies atuais, a CODOMAR dispe de recursos escassos
para exerc-las, contando com apenas 22 funcionrios.
O quadro a seguir apresenta as principais responsabilidades da CODOMAR.
rgo/Instituio: CODOMAR Companhia Docas do
Maranho
Vnculo: Ministrio dos Transportes
Data de Criao: 4 de maro de 1974 Lei em vigor: Convnio de Apoio Tcnico e
Financeiro para Gesto das
Hidrovias e Portos Interiores
n 007/2008/DAQ/DNIT
Administrao das vias navegveis interiores, atravs das Administraes Hidrovirias a ela vinculadas resultado da
descentralizao dos servios de infraestrutura porturios e hidrovirios, de competncia do DNIT, objeto do Convnio
de Apoio Tcnico e Financeiro para Gesto das Hidrovias e Portos Interiores n 007/2008/DAQ/DNIT.
Convnio de Apoio Tcnico e Financeiro para Gesto das Hidrovias e Portos Interiores n 007/2008/DAQ/DNIT
Clusula Quarta Da Vinculao Gerencial
As Administraes das Hidrovias da Amaznia Ocidental (AHIMOC), da Amaznia Oriental (AHIMOR), do Nordeste
(AHINOR), do Tocantins e Araguaia (AHITAR), do So Francisco (AHSFRA), do Paran (AHRANA) e do Sul (AHSUL),
bem como os portos fluviais que as integram, vincular-se-o diretamente presidncia da CODOMAR.
Pargrafo Primeiro As gestes financeira e contbeis das unidades administrativas nos termos deste CONVNIO
integraro a receita e a despesa da CODOMAR e devero ser realizadas de forma independente e individualizada,
permitindo o levantamento de balancetes e relatrios, separadamente das demais unidades da CODOMAR,
considerando a transitoriedade deste CONVNIO.

Clusula Quinta Das Obrigaes

So obrigaes das partes: [...]
3. Da CONVENENTE [CODOMAR]

I. Observada a Legislao pertinente, a CONVENENTE ser responsvel pela contratao e execuo das obras e
servios de infraestrutura das hidrovias e dos portos interiores, constante do Plano de Trabalho aprovado;
II. Submeter ao CONCEDENTE [DNIT] os editais e anexos na fase interna das licitaes realizadas;
III. Somente proceder ao incio da execuo dos servios aps a aprovao pelo CONCEDENTE do respectivo Projeto
Executivo;
IV. Observada a Legislao pertinente, a CONVENENTE ser responsvel pela contratao dos servios ora
conveniados;
V. Aplicar s contrataes para a execuo de que trata este CONVNIO, as disposies da Lei n
o
8.666, de 21 de
junho de 1993, do Decreto n
o
93.872, de 23 de dezembro de 1986, da Lei Complementar n
o
101/200, de 04 de maio de
2000 e da Instruo Normativa n
o
01 da Secretaria do Tesouro Nacional/STN, de 5 de janeiro de 1997, obrigando-se a
acompanhar, fiscalizar e atestar a execuo dos respectivos contratos;
VI. Promover a execuo dos servios, formalizando os respectivos atos e contratos administrativos;
VII. Enviar ao CONCEDENTE cpia do processo licitatrio referente contratao dos servios;
VIII. Somente proceder execuo dos servios aps aprovao, pelo CONCEDENTE, dos projetos, bem como
eventuais revises;
IX. Fiscalizar, coordenar e controlar a execuo dos servios e a aplicao dos recursos financeiros previstos neste
CONVNIO;
X. Aprovar os pagamentos decorrentes da execuo deste CONVNIO, cujas faturas, notas fiscais, recibos e
quaisquer outros documentos de despesa, devero ser emitidos em nome da Administrao Hidroviria que realizou a
despesa e identificados com o nmero do CONVNIO;
XI. Manter registros, arquivos e controles contbeis especficos, relativos ao recebimento e aplicao dos recursos
financeiros repassados pelo CONCEDENTE, preservando-os em lugar seguro e de fcil acesso para eventuais
consultas, quando necessrias, pelos rgos de controle e fiscalizao, pelo prazo de 5 anos, contados da aprovao
da prestao ou tomada de contas, ou entidade concedente;
XII. Prestar contas da execuo deste CONVNIO de acordo com a Clusula Stima;
XIII. Promover a quitao das Faturas, quando devidamente certificadas;
XIV. Dar livre acesso de servidores do Sistema de Controle Interno, ao qual esteja subordinado o CONCEDENTE, a
qualquer tempo e lugar, onde dever ficar demonstrado o cumprimento das etapas ou fases de execuo
correspondentes s parcelas dos recursos recebidos, acompanhado das respectivas medies;
XVI. Analisar e aprovar o detalhamento dos projetos bsicos e executivos a serem desenvolvidos por terceiros, bem
como submet-los anlise e aprovao do CONCEDENTE;
XVII. Coordenar e controlar a execuo dos servios e a aplicao dos recursos financeiros previstos neste
CONVNIO.
3.4.3.1.2 Sumrio executivo e anlise crtica das responsabilidades da CODOMAR
Em resumo, a CODOMAR, originalmente responsvel pela administrao do Porto do Itaqui, MA,
responde atualmente pela administrao das vias navegveis interiores, atravs das
Administraes Hidrovirias a ela vinculadas, bem como dos portos fluviais e lacustres que as
integram. Nesse sentido, a CODOMAR se responsabiliza pela contratao e execuo de obras de
infraestrutura nas hidrovias federais, pelas quais presta contas ao DNIT.
As questes crticas associadas CODOMAR so tratadas de forma conjunta com os demais
agentes da administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre, no item 3.4.3.3.

3.4.3.2 Administrao Hidroviria AH

3.4.3.2.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades da AH
As Administraes Hidrovirias AHs so originrias dos departamentos regionais do DNPVN
(Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis), que foi responsvel pela gesto e
planejamento dos portos e hidrovias brasileiras entre 1963 e 1975. As Administraes passaram a
ser assim chamadas aps a criao da Portobras, em 1975. A vinculao Portobras deveria ter
carter transitrio, entretanto assim se manteve at a extino da empresa, em 1990. Aps este fato,
foram celebrados convnios de descentralizao e as AHs passaram a ser vinculadas s
Companhias Docas Federais (de acordo com sua localizao geogrfica). Atualmente, todas as AHs
so vinculadas a uma nica Companhia Docas, a CODOMAR, mediante contrato celebrado entre
esta e o DNIT.
As principais atribuies das Administraes Hidrovirias consistem em executar e acompanhar a
execuo de estudos, obras e operao das vias navegveis, alm dos portos fluviais e lacustres a
elas atribudos, visando manuteno e melhoria das condies das hidrovias. A diviso de
responsabilidade das oito AHs existentes respeita a composio das bacias hidrogrficas
brasileiras. Assim, a responsabilidade sobre as hidrovias federais se divide de acordo com a Figura
27.

Figura 27 Circunscrio das Oito Administraes Hidrovirias
138

138

As responsabilidades das administraes hidrovirias so apresentadas em mais detalhes no

quadro a seguir.
rgo/Instituio: Administrao Hidroviria Vnculo: CODOMAR
Data de Criao: Lei em vigor: Art. 123 Regimento Interno (DNIT)
Convnio n
o
007/2008/DAQ/DNIT
As Administraes Hidrovirias exercem, em carter transitrio, por delegao as atribuies operacionais
estabelecidas pelo DNIT para suas unidades regionais conforme apresentado no artigo 123 do Regimento Interno.
So elas:
AHITAR - Administrao das Hidrovias do Tocantins e Araguaia
AHIMOR - Administrao das Hidrovias da Amaznia Oriental
AHIMOC - Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental
AHSFRA - Administrao da Hidrovia do So Francisco
AHINOR - Administrao das Hidrovias do Nordeste
AHRANA - Administrao da Hidrovia do Paran
AHIPAR - Administrao da Hidrovia do Paraguai
AHSUL - Administrao das Hidrovias do Sul

Art. 123 s Administraes Hidrovirias, subordinadas s Superintendncias Regionais, compete:
I desenvolver as atividades de execuo e acompanhamento de estudos, obras, servios e operao das vias
navegveis interiores, bem como os portos fluviais e lacustres que lhe sejam atribudos;
II determinar as medidas de controle e de acompanhamento de obras e servios a serem fiscalizados pela
administrao;
III opinar sobre modificaes de projetos executivos e prazos das obras e servios em andamento;
IV aprovar os Termos Finais de Entrega e Recebimento das obras e servios;
V propor o embargo de obras e servios pblicos ou particulares, quando julgados prejudiciais s atividades das
vias navegveis interiores;
VI fornecer elementos e determinar as medidas para coleta de dados, necessrios a fixao dos gabaritos a serem
obedecidos no melhoramento e aproveitamento das vias navegveis interiores e na execuo de obras ou servios
que tenham interferncia com as vias navegveis interiores;
VII promover a retirada de projetos que possam prejudicar a navegao interior;
VIII determinar prioridade e promover a execuo de servios de limpeza, desobstruo e conservao de vias
navegveis interiores;
IX determinar, coordenar e fiscalizar a operao de eclusas, barragens e portos fluviais e lacustres, que venha a ser
atribuda pelo DNIT, de conformidade com as normas em vigor;
X autorizar a realizao de despesa no limite de suas atribuies e de acordo com a sua competncia e de
conformidade com as normas em vigor;
XI autorizar a contratao de servios em geral, dentro do limite de sua competncia;
XII requisitar passagens e conceder dirias para afastamento de pessoal lotado na rea de sua respectiva
jurisdio;
XIII promover e fiscalizar os servios de manuteno e recuperao de barragens, eclusas e portos fluviais e
lacustres;
XIV propor a desapropriao de imveis necessrios implantao e ao desenvolvimento das vias navegveis
interiores e portos fluviais e lacustres;
XV realizar, promover e acompanhar a coleta de dados estatsticos de trfego nas eclusas e de movimento de
mercadorias nos portos fluviais e lacustres, mantendo o registro cadastral de desempenho operacional, e das
caractersticas das vias navegveis interiores e dos portos fluviais e lacustres;
XVI manter atualizados os registros indicativos das condies de navegabilidade das vias navegveis interiores,

divulgando, quando necessrio, dados indicativos de alteraes nas profundidades dos canais navegveis,
obstrues, novas construes e servios de reparos e manuteno que interrompam o trfego das vias navegveis
interiores;
XVII adquirir e alienar bens, adotando os procedimentos legais adequados para efetuar sua incorporao e
desincorporao;
XVIII elaborar o relatrio anual das atividades desenvolvidas, encaminhando-o Diretoria Colegiada do DNIT;
XIX administrar pessoal, patrimnio, material e servios gerais;
XX elaborar e submeter anualmente Diretoria de Planejamento e Pesquisa a sua proposta oramentria, nos
termos da legislao em vigor, bem como as alteraes oramentrias que se fizerem necessrias no decorrer do
exerccio;
XXI executar outras atividades que lhe forem delegadas.
A CODOMAR estabeleceu, em linhas gerais, em seu Relatrio de Gesto 2009, as atividades
desenvolvidas pelas Administraes Hidrovirias:
AHITAR: AHITAR compete promover e desenvolver atividades de execuo,
acompanhamento e fiscalizao de estudos, obras, servios, explorao das vias navegveis
interiores, dos portos fluviais e lacustres na bacia hidrogrfica dos rios Araguaia e
Tocantins, que tem sob sua rea de influncia os Estados do Mato Grosso, Gois, Tocantins,
Par e Maranho.
AHIMOR: A AHIMOR o rgo responsvel pelo acompanhamento de estudos, obras,
servios e explorao de vias navegveis interiores, bem como dos portos fluviais e
lacustres, no mbito da Amaznia Oriental, desenvolvendo atividades de execuo e
acompanhamento de estudos, obras e servios relativos s vias navegveis interiores, para
propiciar a navegao nos rios Tapajs, Tocantins, Xingu, Capim e outros.
AHIMOC: A AHIMOC tem na Hidrovia do Madeira seu principal campo de atuao,
sendo este a maior via de escoamento para os mercados consumidores do exterior da
produo de soja do Centro-Oeste, bem como da prpria regio amaznica. Sua jurisdio
compreende os rios da Amaznia Ocidental, localizados nos Estados do Amazonas,
Rondnia, Acre e Roraima.
AHSFRA: Desenvolve atividades de manuteno e melhoramento da Bacia do So
Francisco, com jurisdio nos estados de Minas Gerais, Bahia e Pernambuco, Sergipe,
Alagoas e o Distrito Federal integrando a Bacia Hidrogrfica do So Francisco.
AHINOR: Desenvolve atividades de execuo e acompanhamento de estudos, obras,
servios, explorao dos rios e portos fluviais no organizados destinados exclusivamente
navegao Interior nas Bacias do Nordeste.
AHRANA: AHRANA compete promover e desenvolver atividades de execuo,
acompanhamento e fiscalizao de estudos, obras, servios, explorao das vias navegveis
interiores, dos portos fluviais e lacustres no rio Paran e seus afluentes at a foz do rio
Iguau e bacias costeiras desde o Estado do Esprito Santo at Santa Catarina. Abrange os
Estados do Gois, incluindo o Distrito Federal, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, So
Paulo, Paran, Esprito Santo, Rio de Janeiro e Santa Catarina, tendo como fronteiras
internacionais o Paraguai e Argentina.
AHIPAR: A Hidrovia do Paraguai possui, no territrio brasileiro, uma extenso de 1.725
km (rios Paraguai e Taquari), constituindo-se uma principal via de transporte de cargas.
Inicia-se em Crceres MS e vai at a sua foz do Rio Apa, na divisa entre o Estado do Mato
Grosso do Sul Brasil com a Repblica do Paraguai Paraguai. AHIPAR compete
realizar o acompanhamento de estudos, obras, servios e explorao de vias navegveis
interiores, bem como dos portos fluviais e lacustres, no mbito da bacia hidrogrfica do
Paraguai, desenvolvendo atividades de execuo e acompanhamento de estudos, obras e
servios relativos s vias navegveis interiores, para propiciar a navegao no rio Paraguai.

AHSUL: responsvel pela manuteno da navegao interior nos cursos dgua do

estado do Rio Grande do Sul e Santa Catarina, concentrando sua atuao principalmente
nos rios Jacu, com 228 km de extenso navegvel e o Taquari com 87 km, bem como na
Lagoa Mirim, todos situados no Estado do Rio Grande do Sul. Nos rios Jacu e Taquari, a
AHSUL mantm e opera, diretamente, quatro barragens de navegao - trs no Jacu e uma
no Taquari. A AHSUL executa levantamentos topohidrogrficos necessrios execuo de
dragagens, visando manuteno das profundidades de projeto ao longo dos canais
navegveis e executa o balizamento dos mesmos, ao longo dos trechos mantidos em
corrente livre. Alm disso, a AHSUL tambm responsvel pelo Terminal de Carvo de
Charqueada.
As Administraes Hidrovirias possuem a mesma organizao institucional, sendo compostas de
um Superintendente e de trs ncleos especficos, o Ncleo de Obras e Melhoramentos, o Ncleo
de Operaes e o Ncleo de Apoio Administrativo, conforme ilustra a Figura 28. Os recursos das
AHs, entretanto, so bastante limitados, sendo que parte delas no conta sequer com 10
funcionrios.
Ncleo de
Operaes
Ncleo de Apoio
Administrativo
Ncleo de Obras
e Melhoramentos
Superintendente

Figura 28 Organograma Tpico das Administraes Hidrovirias
3.4.3.2.2 Sumrio Executivo e Anlise Crtica das Responsabilidades da AH
Em resumo, as AHs so os rgos locais de administrao das vias navegveis (em suas
respectivas bacias hidrogrficas). Cabem a elas a execuo e acompanhamento de estudos, obras,
servios e operao das vias navegveis interiores, a manuteno das condies de navegabilidade
das hidrovias e a determinao, coordenao e fiscalizao da operao de eclusas, barragens e
portos fluviais e lacustres.
As questes crticas associadas s AHs so tratadas de forma conjunta com os demais agentes da
administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre, no item 3.4.3.3.
3.4.3.3 Anlise Crtica da Matriz de Responsabilidades da Administrao Hidroviria e
Porturia Fluvial e Lacustre
A Figura 29 apresenta a matriz de responsabilidades da Administrao Hidroviria e Porturia
Fluvial e Lacustre.

Dimenses/Papeis de
Governana
Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre
CODOMAR Administraes Hidrovirias
Polticas Setoriais
Planejamento Setorial
Avaliao de
Desempenho Setorial
Realizam, promovem e acompanham a coleta de dados
estatsticos de trfego nas eclusas e de movimento de
mercadorias nos portos fluviais e lacustres, mantendo o registro
cadastral de desempenho operacional, e das caractersticas das
vias navegveis interiores e dos portos fluviais e lacustres
Financiamento de
Investimentos
Consolida os oramentos das AHs e encaminha ao DNIT/MT Realizam suas propostas oramentrias e as encaminham
CODOMAR
Outorgas
Regulao
Econmica
Regulao Tcnica/
Segurana
Superviso/
Fiscalizao
Fiscaliza, coordena e controla a execuo dos servios e a
aplicao dos recursos financeiros
Aprova os pagamentos decorrentes, cujas faturas, notas
fiscais, recibos e quaisquer outros documentos de despesa,
devem ser emitidos em nome da Administrao Hidroviria que
realizou a despesa
Analisa e aprova o detalhamento dos projetos bsicos e
executivos a serem desenvolvidos por terceiros, bem como
submet-los anlise e aprovao do DNIT
Determinam as medidas de controle e de acompanhamento de
obras e servios a serem fiscalizados pela administrao
Propem o embargo de obras e servios pblicos ou
particulares, quando julgados prejudiciais s atividades das vias
navegveis interiores
Determinam, coordenam e fiscalizam a operao de eclusas,
barragens e portos fluviais e lacustres, que venham a ser
atribudas pelo DNIT, de conformidade com as normas em vigor
Planejamento Local
Expanso e
Manuteno da
Infraestrutura
(hidrovias e portos
interiores atribudos)
Contrata e executa as obras e servios de infraestrutura das
hidrovias e dos portos interiores
Promove a execuo dos servios, formalizando os respectivos
atos e contratos administrativos
Desenvolvem as atividades de execuo e acompanhamento
de estudos, obras e servios das vias navegveis interiores,
bem como os portos fluviais e lacustres que lhe sejam
atribudos
Fornecem elementos e determinam as medidas para coleta de
dados, necessrios a fixao dos gabaritos a serem obedecidos
no melhoramento e aproveitamento das vias navegveis
interiores e na execuo de obras ou servios que tenham
interferncia com as vias navegveis interiores
Promovem a retirada de projetos que possam prejudicar a
navegao interior
Determinam prioridade e promovem a execuo de servios de
limpeza, desobstruo e conservao de vias navegveis
interiores
Promovem e fiscalizam os servios de manuteno e
recuperao de barragens, eclusas e portos fluviais e lacustres
Operao (hidrovias e
portos interiores
atribudos)
Desenvolvem as atividades de operao das vias navegveis
interiores, bem como os portos fluviais e lacustres que lhe
sejam atribudas
Aes de Apoio,
Outros
Presta contas ao DNIT Auxiliam o servio de salvamento martimo

Figura 29 Matriz de Responsabilidades dos Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e
Lacustre
Analisados os papis e responsabilidades da CODOMAR e das AHs, que se responsabilizam
atualmente pela Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre, e sua atuao prtica,
foram levantados alguns aspectos crticos, detalhados a seguir.
Papise
Responsabilidades

Delegao por instrumento precrio. Atualmente, a
responsabilidade sobre a administrao das hidrovias federais e
portos fluviais e lacustres cabe CODOMAR, por meio das
Administraes Hidrovirias. Tal arranjo institucional, entretanto, se
baseia num instrumento precrio, um convnio firmado entre DNIT
e CODOMAR. O convnio foi firmado em carter transitrio, com
prazo original de um ano
139
, e vem sendo renovado at o presente
(desde 2008). O convnio deveria perdurar at que a Diretoria

139

Aquaviria do DNIT se estruturasse para assumir essa funo,

entretanto, a despeito de a Diretoria j realizar atribuies parecidas,
continua a ser prorrogado.
Falta de clareza nas responsabilidades. Como resultado da
estrutura atual, h tambm aspectos crticos associados diviso de
responsabilidades entre os agentes envolvidos na administrao
hidroviria e porturia fluvial e lacustre. As responsabilidades de
cada um so pouco claras e h sobreposies entre eles, por exemplo,
no que tange superviso e fiscalizao da execuo de obras e na
superviso e fiscalizao das AHs (sobreposio entre DNIT e
CODOMAR).
Tambm h falta de clareza entre a CODOMAR e as Administraes
Hidrovirias, algumas das quais a veem como entidade desnecessria
que apenas age como repassadora dos oramentos destinados pela
Unio.
Inconsistncia com as demais Companhias Docas. Apesar de a
CODOMAR ter sido originalmente concebida para administrar o
Porto de Itaqui/MA, a companhia hoje responsvel pela gesto das
Administraes Hidrovirias do Brasil. Embora tenha atribuies
que diferem daquelas das demais Cias. Docas federais e seja a nica
vinculada ao MT, a CODOMAR mantm sua denominao original.
Adicionalmente, sua localizao em Itaqui, Maranho, no a ideal
para um rgo que se responsabiliza pela administrao de
hidrovias em todo o pas.
Responsabilidades
vs.Atuao

dimenso.
Governana

dimenso.
GestoeLiderana

Falta de metas e objetivos claros para o setor e seus agentes. A
ausncia de metas e objetivos claramente definidos para o setor
responsvel, em parte, pelo desenvolvimento incipiente das
hidrovias e portos interiores.
Capacitaoe
Recursos

Limitao de recursos financeiros. O desenvolvimento incipiente do
transporte aquavirio costuma ser, em grande parte, atribudo
escassez de investimentos no setor. Por exemplo, do total de recursos
do PAC para o perodo entre 2007 e 2010, apenas 1% foi destinado s
hidrovias e portos martimos. Os valores recebidos pelas AHs
tambm so inferiores aos oramentos solicitados (no exerccio de
2008, por exemplo, apenas cerca de dois teros do montante orado
pela CODOMAR e AHs foi includo na LOA). Ainda, a maior parte
do oramento se destina ao custeio dos agentes e no a investimentos
por exemplo, no exerccio de 2008, at o ms de agosto, somente R$
5,6 milhes do total de R$ 24,7 milhes que havia sido empenhado
foram destinados a investimentos.
Limitao de recursos humanos. De maneira anloga, os recursos
humanos disponveis so tambm limitados. A CODOMAR e as
AHs possuem quadro de pessoal restrito para o exerccio de suas
atribuies, que incluem a administrao e a execuo de obras de
todas as vias navegveis federais do Pas, alm da administrao de
42 terminais e dois portos fluviais (Estrela e Manaus). A CODOMAR
possui apenas um total de 22 funcionrios e parte das AHs no conta
sequer com 10 colaboradores.

A anlise de todos os aspectos crticos que envolvem os agentes da administrao hidroviria e

porturia fluvial e lacustre levou identificao de duas questes crticas de maior relevncia
(apresentadas a seguir). A primeira delas j foi tambm apontada no item que trata sobre o DNIT,
porm, dada sua relevncia aos agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e
Lacustre, foi retomada tambm neste item.
Questo Crtica Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre
A estrutura organizacional da administrao das hidrovias e portos fluviais e lacustres est amparada em um
instrumento precrio e gera falta de clareza e sobreposies nos papis e responsabilidades dos agentes
envolvidos
Atualmente, a responsabilidade sobre a administrao das hidrovias federais e portos fluviais e
lacustres cabe CODOMAR, por meio das Administraes Hidrovirias. Tal arranjo institucional,
entretanto, se baseia num instrumento precrio, um convnio firmado entre DNIT e CODOMAR.
O convnio foi firmado em carter transitrio, com prazo original de um ano
140
, e vem sendo
renovado at o presente (desde 2008). O convnio deveria perdurar at que a Diretoria Aquaviria
do DNIT se estruturasse para assumir essa funo, entretanto, a despeito de a Diretoria j realizar
atribuies parecidas, continua a ser prorrogado.
Como resultado da estrutura atual, h tambm aspectos crticos associados diviso de
responsabilidades entre os agentes envolvidos na administrao hidroviria e porturia fluvial e
lacustre. As responsabilidades de cada um so pouco claras e h sobreposies entre eles, por
exemplo, no que tange superviso e fiscalizao da execuo de obras e na superviso e
fiscalizao das AHs (sobreposio entre DNIT e CODOMAR).
Questo Crtica Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre
Os recursos disponibilizados para a administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre so escassos
O desenvolvimento incipiente do transporte aquavirio costuma ser, em grande parte, atribudo
escassez de investimentos no setor. Por exemplo, do total de recursos do PAC para o perodo entre
2007 e 2010, apenas 1% foi destinado s hidrovias e portos martimos
141
. Os valores recebidos pelas
AHs tambm so inferiores aos oramentos solicitados (no exerccio de 2008, por exemplo, apenas
cerca de dois teros do montante orado pela CODOMAR e AHs foi includo na LOA
142
). Ainda, a
maior parte do oramento se destina ao custeio dos agentes e no a investimentos por exemplo,
no exerccio de 2008, at o ms de agosto, somente R$ 5,6 milhes do total de R$ 24,7 milhes que
havia sido empenhado foram destinados a investimentos.
De maneira anloga, os recursos humanos disponveis so tambm limitados. A CODOMAR e as
AHs possuem quadro de pessoal restrito para o exerccio de suas atribuies, que incluem a
administrao e a execuo de obras de todas as vias navegveis do Pas, alm da administrao 42
terminais fluviais e dois portos fluviais (Estrela e Manaus
143
). A CODOMAR possui apenas um
total de 22 funcionrios e parte das AHs no conta sequer com 10 colaboradores.

140
141
Fonte: Portos Brasileiros: Diagnstico, Polticas e Perspectivas, IPEA Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.
142
Lei Oramentria Anual.
143
O Porto de Manaus est atualmente em processo de transferncia para a CODOMAR.

3.4.4 Autoridade Martima

CONIT*
Distritos
Navais
Outros setores
CONIT
Comando da
Marinha
Outros rgos
Capitanias
dos Portos
Outros DPC
Outros

Figura 30 Organograma dos Agentes de Autoridade Martima
A autoridade martima exercida pela Diretoria de Portos e Costas (DPC), vinculada Diretoria
Geral de Navegao da Marinha, que se responsabiliza pela normatizao do trfego aquavirio. A
fiscalizao quanto ao cumprimento das normas, por sua vez, exercida pelas Capitanias de
Portos, rgos descentralizados vinculados ao Comando de Operaes Navais da Marinha.
Os itens a seguir apresentam o detalhamento das responsabilidades de cada um desses rgos,
bem como uma anlise crtica de sua atuao.
3.4.4.1 Diretoria de Portos e Costas DPC
3.4.4.1.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades da DPC
A Diretoria de Portos e Costas (DPC), rgo integrante da Diretoria Geral de Navegao da
Marinha do Brasil, foi originalmente instituda em 1907, com o nome de Inspetoria de Portos e
Costas. Atualmente, a DPC exerce o papel de Autoridade Martima nas guas jurisdicionais
brasileiras. Suas atribuies so regidas, principalmente, pela Lei 9.537/1997, intitulada LESTA
Lei de Segurana do Trfego Aquavirio.
De maneira geral, a DPC exerce papel normativo, possuindo atribuies como a elaborao de
normas para o trfego e o ordenamento do espao aquavirio, para a execuo de obras e
dragagens, para a segurana das embarcaes e para a fiscalizao de instalaes e embarcaes
nas guas sob jurisdio nacional; alm de estabelecer requisitos mnimos de segurana para as
embarcaes, regulamentar o servio de praticagem, dentre outros. No que diz respeito
praticagem, a DPC regulamenta o servio, estabelecendo zonas de praticagem em que a utilizao
do servio obrigatria e especificando as embarcaes dispensadas do servio. Para assegurar a
disponibilidade permanente do servio de praticagem, a autoridade martima tambm pode
estabelecer o nmero de prticos necessrio em cada zona de praticagem e fixar os preos do
servio, caso no haja acordo entre as partes (armadores e associaes de praticagem).
Alm das funes de carter normativo, a DPC tem tambm atribuies referentes qualificao
dos trabalhadores porturios e martimos, com a organizao e manuteno do Sistema de Ensino
Profissional Martimo (EPM). O EPM inclui cursos de formao, aperfeioamento, especiais,
expeditos, avanados e de atualizao.

O quadro abaixo lista os principais papis e responsabilidades da DPC.

rgo/Instituio: DPC Diretoria de Portos e Costas Vnculo: Marinha do Brasil
Data de Criao: 11 de junho de 1907 (Com o nome de
Inspetoria de Portos e Costas)
Lei em vigor: Lei 9.537/1997 (LESTA Lei
de Segurana do Trfego
Aquavirio), referendada pelo
Regulamento da DPC
Regulamento da DPC (aprovado pelo Comando da Marinha)
Art. 2 - A DPC tem os seguintes propsitos:
I - Contribuir para a orientao e o controle da Marinha Mercante e suas atividades correlatas, no que interessa a
Defesa Nacional;
II - Contribuir para a segurana do trfego aquavirio;
III - Contribuir para a preveno da poluio por parte de embarcaes, plataformas e suas estaes de apoio;
IV - Contribuir para a formulao e execuo das polticas nacionais que digam respeito ao mar;
V - Contribuir para implementar e fiscalizar o cumprimento de Leis e Regulamentos, no mar e guas interiores; e
VI - Contribuir para habilitar e qualificar pessoal para a Marinha Mercante e atividades correlatas

Art. 3 - Para a consecuo dos seus propsitos, competem a DPC as tarefas a seguir enumeradas:
I - Elaborar normas para
a) habilitao e cadastro de aquavirios e amadores;
b) trfego e permanncia das embarcaes nas guas sobre jurisdio nacional, bem como sua entrada e sada
de portos atracadouros, fundeadouros e marinas.
c) Realizao de inspees navais e vistorias;
d) Arqueao, determinao da borda livre, lotao, identificao e classificao de embarcaes;
e) Inscrio das embarcaes e fiscalizao do Registro de Propriedade;
f) Cerimonial e uso dos uniformes a bordo das embarcaes nacionais;
g) Registro e certificao de helipontos das embarcaes e plataformas, com vistas a homologao por parte do
rgo competente;
h) Execuo de obras, dragagens, pesquisa e lavra de minerais sob, sobre e as margens das guas sobre
jurisdio nacional, no que concerne ao ordenamento do espao aquavirio e a segurana da navegao, sem
prejuzo das obrigaes frente aos demais rgos competentes;
i) Cadastramento e funcionamento de marinas, clubes e entidades desportivas nuticas, no que diz respeito a
salvaguarda da vida humana e segurana da navegao no mar aberto e em hidrovias interiores;
j) Cadastramento de empresas de navegao, peritos e sociedades classificadoras; e
k) Aplicao de penalidade pelo comandante
II - Regulamentar o servio de praticagem, estabelecer as zonas de praticagem em que a utilizao do servio
obrigatria e especificar as embarcaes dispensadas do servio;
III - Determinar a tripulao de segurana das embarcaes , assegurando as partes interessadas o direito de interpor
recurso, quando discordarem da quantidade fixada;
IV - Determinar os equipamentos e acessrios que devam ser homologados para uso a bordo de embarcaes e
plataformas e estabelecer os requisitos para a homologao ;
V - Estabelecer a dotao mnima de equipamento e acessrios de segurana para embarcaes e plataformas;
VI - Estabelecer os limites da navegao interior;
VII - Estabelecer os requisitos referentes s condies de segurana e habitabilidade e para a preveno da poluio
por parte das embarcaes, plataformas ou suas instalaes de apoio;
VIII - Definir reas martimas e interiores para construir refgios provisrios, onde as embarcaes possam fundear ou
varar, para a execuo de reparos;

IX - Executar vistorias diretamente ou por intermedio de delegao a entidades especializadas;

X - Apoiar o Tribunal Martimo (T.M.) a Procuradoria Especial da Marinha (P E M), no que tange a Inquritos sobre
acidentes ou Fatos da Navegao (IAFN);
XI - Administrar o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo (FDEPM);
XII - Organizar e manter o Sistema de Ensino Profissional Martimo;
XIII - Exercer a superviso funcional sobre as Capitanias dos Portos, Capitanias Fluviais e suas respectivas
Delegacias e Agncias; e
XIV - Manter intercmbio com entidades pblicas ou privadas afins, nacionais e estrangeiras bem como representar a
Marinha em conclaves relacionadas com os assuntos de sua atribuio.

Decreto 2.596/2008
Art. 6 A Aplicao do previsto no inciso II do pargrafo nico do art. 14 da Lei n 9.537, de 11 de dezembro de 1997,
observar o seguinte:
I - o servio de praticagem constitudo de prtico, lancha de prtico e atalaia;
II - a remunerao do servio de praticagem abrange o conjunto dos elementos apresentados no inciso I, devendo o
preo ser livremente negociado entre as partes interessadas, seja pelo conjunto dos elementos ou para cada
elemento separadamente;
III - nos casos excepcionais em que no haja acordo, a autoridade martima determinar a fixao do preo, garantida
a obrigatoriedade da prestao do servio.
A estrutura organizacional da DPC composta de gerncias e rgos assessores ligados ao Diretor,
alm de trs superintendncias, sendo duas especficas (Superintendncia do Ensino Profissional
Martimo e Superintendncia de Segurana do Trfego Aquavirio) e uma administrativa.
Enquanto cabe Superintendncia da Segurana assessorar o diretor na elaborao de normas
relativas segurana do trfego aquavirio, a Superintendncia do Ensino responsabiliza-se pelo
ensino de aquavirios e porturios. A Figura 31 apresenta o organograma resumido da DPC.
Diretor
Gabinete,
Assessorias,
Seo de
Inteligncia e
outros
Superintendncia
da Segurana do
Trfego Aquavirio
SUAP
Superintendncia
do Ensino
Profissional
Martimo
Ger. de Apoio s
Ativ. de Petrleo
Ger. de Vistoria,
Inspeo, Percias
Gerncia de
Desenv. do EPM
Gerncia de
Poltica Martima
Gerncia de Meio
Ambiente
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Figura 31 Organograma da DPC

No que tange qualificao dos trabalhadores, existe um fundo especfico para a captao de
recursos. Em 1969, foi criado, por meio do Decreto-Lei 828, o Fundo de Desenvolvimento do
Ensino Profissional Martimo, gerenciado pela DPC. Os recursos, advindos de contribuio de
2,5% sobre a folha salarial dos trabalhadores porturios e martimos, so aplicados no
desenvolvimento do ensino e aperfeioamento profissional da Marinha Mercante (oficiais de
Marinha Mercante) e das demais atividades correlatas (incluindo trabalhadores porturios).
3.4.4.1.2 Sumrio Executivo e Anlise Crtica das Responsabilidades da DPC
Em resumo, a DPC um rgo normativo, que tem por objetivo garantir a segurana do trfego
aquavirio. Cabem-lhe, portanto, estabelecer normas sobre: o ordenamento do espao aquavirio,
o trnsito de embarcaes, inclusive nas reas porturias, o servio de praticagem, os limites da
navegao interior, entre outros.
Os aspectos crticos associados atuao da DPC so apresentados a seguir.
Papise
Responsabilidades

Indefinio do papel da DPC na qualificao da MDO. No existe
definio clara a respeito do papel da DPC com relao qualificao
da mo de obra, especialmente a porturia. No est claro se a DPC
deveria execut-la ou apenas normatiz-la e fiscaliz-la.
Falta de regulao econmica da praticagem. De acordo com o
Decreto 2.596/1998, cabe DPC fixar os preos do servio em caso de
falta de acordo entre as partes envolvidas, o que se d atravs da
mediao da negociao. Sendo assim, no so conferidos nem DPC
nem a outro agente os mecanismos adequados para a regulao
econmica, como, por exemplo, acompanhamento de custos
detalhados para a prestao dos servios. Entretanto, dada a natureza
da prestao de servio altamente tcnica, especfica e no
competitiva (em linha com a maior parte dos principais portos do
mundo), e a sua obrigatoriedade, existe um desbalanceamento no
poder de barganha entre prestador e usurios, sem adequada
regulao. Tal fato contribui para que os preos do servio de
praticagem sejam alvo frequente de reclamaes no setor.
Responsabilidades
vs.Atuao

dimenso.
Governana

Gesto centralizada do FDEPM. O modelo da administrao
centralizada dos recursos do Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Profissional Martimo na DPC implica em duas alternativas de
atuao na capacitao dos porturios: distribuio dos recursos aos
OGMOs para realizao da capacitao ou realizao de treinamentos
pela prpria DPC. Este modelo, no entanto, tem encontrado diversos
desafios quanto sua execuo.
Dado que os recursos centralizados so administrados pela DPC e,
portanto, permanecem vinculados Unio, esto sujeitos a
contingenciamentos. Dessa forma, nem todos os recursos arrecadados
para o fim especfico so disponibilizados frente s demandas. Alm
disso, por conta da administrao centralizada, no existe uma
relao mnima que associe a arrecadao feita em um porto ou
regio (percentual sobre a folha salarial), com os recursos que
efetivamente sero disponibilizados para a capacitao neste
porto/regio.
Adicionalmente, a disponibilizao dos recursos pela DPC deve
atender a certos pr-requisitos, sendo que a situao financeira de
alguns OGMOs (existncia de passivos significativos) impede o
repasse de recursos. Esta dificuldade tem reduzido o apoio direto aos

OGMOs e demandado a necessidade de uma participao mais ativa

da Marinha na conduo dos treinamentos. Entretanto, a Marinha
estrutura cursos e treinamentos com amplitude nacional, que acabam
por no contemplar de forma adequada as demandas especficas
locais.
GestoeLiderana

dimenso.
Capacitaoe
Recursos

dimenso.
A anlise de todos os aspectos crticos que envolvem a DPC levou identificao de duas questes
crticas de maior relevncia (apresentadas a seguir).
3.4.4.2 Capitanias dos Portos
3.4.4.2.1 Detalhamento da Organizao e das Responsabilidades das Capitanias dos Portos
As Capitanias dos Portos (e suas respectivas Delegacias e Agncias), vinculadas aos Distritos
Navais do Comando de Operaes Navais da Marinha responsabilizam-se pelo cumprimento da
legislao e a fiscalizao concernentes segurana aquaviria.
A misso das Capitanias consiste em:
Tarefas que Cabem Capitania, as Delegacias e Agncias
I - Cumprir e fazer cumprir a legislao, os atos e normas, nacionais e internacionais, que regulem os trfegos
martimos, fluvial
II - Exercer a fiscalizao do servio de praticagem;
III - Exercer a fiscalizao do Trfego Aquavirio (FTA), anteriormente denominada "Polcia Naval" (Atividade de
cunho administrativo, que consiste na fiscalizao do cumprimento do Regulamento para o Trfego Martimo,
normas decorrentes, Convenes e Acordos Internacionais sobre navegao, ratificados pelo Brasil, e da
poluio das guas causadas por embarcaes e terminais martimos, fluviais e lacustres);
IV - Auxiliar o servio de salvamento martimo;
V - Concorrer para a manuteno da sinalizao nutica;
VI - Executar, quando determinado, atividades atinentes ao servio militar;
VII - Apoiar o pessoal militar da Marinha e seus dependentes, quando no competir a outra Organizao Militar
da Marinha.

3.4.4.2.2 Sumrio Executivo e Anlise Crtica das Responsabilidades das Capitanias dos Portos
Em resumo, as Capitanias dos Portos so responsveis, principalmente, por cumprir e fazer
cumprir a legislao de segurana do trfego aquavirio. No foram identificados aspectos crticos
associados aos papis e atuao das Capitanias dos Portos.
3.4.4.3 Anlise Crtica da Matriz de Responsabilidades da Autoridade Martima
A Autoridade Martima de fato compete Diretoria de Portos e Costas, DPC, que tem o papel de
elaborar as normas de segurana do trfego aquavirio. A fiscalizao do cumprimento das
normas, por sua vez, cabe s Capitanias dos Portos, rgos regionais, que contam tambm com
delegacias e agncias vinculadas para o exerccio de suas atribuies.
A seguir, a Figura 32 apresenta a matriz de responsabilidades dos agentes de autoridade martima.

Dimenses/Papeis de
Governana
Agentes de Autoridade Martima
DPC Capitanias dos Portos
Outorgas
Regulao Econmica
Regulao Tcnica/
Segurana
Elabora normas para:
Habilitao de aquaviarios, e amadores
Trfego e permanncia dembarcaesnas guas de jurisdio nacional, bem
como sua entrada e sada de portos
Realizao de inspees navais e vistorias
Arqueao, borda livre, lotao, identificao e classificao das embarcaes
Execuo de obras, dragagens, pesquisa e lavra de minerais sob, sobre e s
margens das guas sob jurisdio nacional, no que concerne ao ordenamento
do espao aquavirioe segurana da navegao, sem prejuzo das
obrigaes frente aos demais rgos competentes
Estabelecimento e funcionamento de sinais e auxlios navegao;
Regulamenta o servio de praticagem, estabelecer as zonas de praticagemem
que a utilizao do servio obrigatria e especificar as embarcaes
dispensadas do servio
Determina a tripulao de segurana das embarcaes, assegurado s partes
interessadas o direito de interpor recurso, quando discordarem da quantidade
fixada;
Determina os equipamentos e acessrios que devam ser homologados para uso a
bordo de embarcaes e plataformas e estabelecer os requisitos para a
homologao
Estabelece a dotao mnima de equipamentos e acessrios de segurana para
embarcaes e plataformas
Estabelece os limites da navegao interior
Estabelece os requisitos referentes s condies de segurana e habitabilidadee
para a preveno da poluio por parte de embarcaes, plataformas ou suas
instalaes de apoio
Define reas martimas e interiores para constituir refgios provisrios, onde as
embarcaes possamfundear ou varar, para execuo de reparos
Executa a inspeo naval
Executa vistorias, diretamente ou por intermdio de delegao a entidades
especializadas
Determina a fixao do preo do servio de praticagemcaso no haja acordo
entre as partes interessadas
Superviso/ Fiscalizao
Cumprem e fazem cumprir a legislao, os atos e normas, nacionais e internacionais,
que regulem os trfegos martimos, fluvial
Exercem a fiscalizao do servio de praticagem
Exercem a fiscalizao do Trfego Aquavirio(FTA), que consiste na fiscalizao do
cumprimento do Regulamento para o Trfego Martimo, normas decorrentes,
Convenes e Acordos Internacionais sobre navegao, ratificados pelo Brasil, e da
poluio das guas causadas por embarcaes e terminais martimos, fluviais e
lacustres
Planejamento Local
Expanso e Manuteno
do Acesso
Concorrem para a manuteno da sinalizao nutica
Expanso e Manuteno
da Infraestrutura
Expanso e Manuteno
da Superestrutura
Operao Porturia
(Acesso)
Operao Porturia
Emb, Desemb. e
Armazenagem)
Aes de Apoio, Outros
Ensino do profissional martimo e porturio Auxiliam o servio de salvamento martimo
Operao Regulao e Fiscalizao

Figura 32 Matriz de Responsabilidades dos Agentes de Autoridade Martima
Analisadas as matrizes de responsabilidades formais e a atuao prtica dos agentes da
Autoridade Martima, foram encontradas duas questes crticas.
Questo Crtica Agentes da Autoridade Martima
O modelo da administrao centralizada dos recursos do Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Profissional Martimo na DPC implica em duas alternativas de atuao na capacitao dos

porturios: distribuio dos recursos aos OGMOs para realizao da capacitao ou realizao de
treinamentos pela prpria DPC. Este modelo, no entanto, tem encontrado diversos desafios quanto
sua execuo.
Dado que os recursos centralizados so administrados pela DPC e, portanto, permanecem
vinculados Unio, esto sujeitos a contingenciamentos. Dessa forma, nem todos os recursos
arrecadados para o fim especfico so disponibilizados frente s demandas. Alm disso, por conta
da administrao centralizada, no existe uma relao mnima que associe a arrecadao feita em
um porto ou regio (percentual sobre a folha salarial), com os recursos que efetivamente sero
disponibilizados para a capacitao neste porto/regio.
Adicionalmente, a disponibilizao dos recursos pela DPC deve atender a certos pr-requisitos,
sendo que a situao financeira de alguns OGMOs (existncia de passivos significativos) impede o
repasse de recursos. Esta dificuldade tem reduzido o apoio direto aos OGMOs e demandado a
necessidade de uma participao mais ativa da Marinha na conduo dos treinamentos.
Entretanto, a Marinha estrutura cursos/treinamentos com amplitude nacional, que acabam por
no contemplar de forma adequada as demandas especficas locais.
Questo Crtica Agentes da Autoridade Martima
De acordo com o Decreto 2.596/1998, cabe DPC fixar os preos do servio de praticagem em caso
de falta de acordo entre as partes envolvidas, o que se d atravs da mediao da negociao.
Sendo assim, no so conferidos nem DPC nem a outro agente os mecanismos adequados para a
regulao econmica, como, por exemplo, acompanhamento de custos detalhados para a prestao
dos servios. Entretanto, dada a natureza da prestao de servio altamente tcnica, especfica e
no competitiva (em linha com a maior parte dos principais portos do mundo), e a sua
obrigatoriedade, existe um desbalanceamento no poder de barganha entre prestador e usurios,
sem adequada regulao. Tal fato contribui para que os preos do servio de praticagem sejam
alvo frequente de reclamaes no setor.
3.4.5 Agentes Intervenientes
hidrovirio, h uma srie de agentes que, apesar de no terem atuao voltada especificamente
para o setor, tm atribuies com relao direta com o seu funcionamento e desenvolvimento.
Foram mapeados os seguintes agentes (ou grupos de agentes) intervenientes:
Secretaria da Receita Federal do Brasil;
Secretaria de Defesa Agropecuria/MAPA;
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA;
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA;
Demais Agentes Anuentes da Exportao e Importao de Cargas agentes cuja anuncia
necessria exportao ou importao de diversos tipos de cargas;
Departamento de Polcia Federal;
Comisses de Segurana Porturia;
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia SBDC;
Demais agentes intervenientes: Secretaria de Patrimnio da Unio SPU e Agncia
Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP.
Os itens a seguir descrevem as principais atribuies dos agentes intervenientes, com enfoque nas
suas relaes com o setor porturio e hidrovirio. Ao final do item, abordam-se, de forma
consolidada, as principais questes crticas associadas a este grupo de agentes.

3.4.5.1 Secretaria da Receita Federal do Brasil

Secretaria da Receita Federal do Brasil compete, em linhas gerais, planejar, coordenar,
supervisionar, executar, controlar e avaliar as atividades de administrao tributria federal e
aduaneira (Decreto 7.482/2011). As principais interfaces da atuao da Receita com o setor
porturio residem nas autorizaes para o alfandegamento de instalaes porturias; na
administrao, fiscalizao e controle aduaneiros nos portos e terminais porturios; e na licitao
de EADIs Estaes Aduaneiras Interiores
144
, reas alfandegadas fora da rea primria dos portos,
mas que, na maioria das vezes, funcionam de forma complementar a eles
145
.
O processo de alfandegamento de portos organizados e instalaes porturias e a outorga de
outras instalaes alfandegadas cabe diretamente ao Secretrio da Receita Federal do Brasil,
enquanto a coordenao dos processos aduaneiros cabem principalmente Coordenao-Geral de
Administrao Aduaneira (Coana), vinculada Subsecretaria de Aduana e Relaes
Internacionais.
As principais responsabilidades da Coana so descritas a seguir. (Portaria MF n
o
587/2010)
Principais atribuies da Coordenao-Geral de Administrao Aduaneira da Receita Federal (Coana)
Gerenciar as atividades relativas administrao aduaneira;
Gerenciar as atividades de fiscalizao dos tributos e direitos comerciais incidentes no
comrcio exterior, de aplicao de procedimentos e rotinas fiscais na habilitao de
importadores e exportadores para operar no Siscomex, de controle de internao de
mercadorias de reas aduaneiras especiais e de controles domiciliares de regimes
aduaneiros especiais;
Coordenar o relacionamento da RFB com outros rgos da administrao pblica e
entidades privadas relativamente a matrias de interesse aduaneiro;
Instaurar processos e executar rotinas relativas aplicao da legislao tributria,
aduaneira e de defesa comercial no Siscomex;
Planejar e avaliar a infraestrutura e segurana de locais e recintos onde se encontrem
mercadorias procedentes do exterior ou a ele destinadas, recursos humanos e materiais
da administrao aduaneira;
Definir, planejar e avaliar as atividades, recursos e tecnologias relativos vigilncia e
represso aduaneira.
3.4.5.2 Secretaria de Defesa Agropecuria
A Secretaria de Defesa Agropecuria o rgo da estrutura do Ministrio da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento (MAPA) a quem cabe coordenar a execuo das atividades de defesa
agropecuria relativas ao trnsito internacional em fronteiras, portos martimos e fluviais,
aeroportos e estaes aduaneiras, referentes aos produtos e insumos agropecurios (Decreto
7.127/2010).
As atividades de defesa agropecuria so realizadas no mbito dos portos pelos seguintes rgos
regionais, subordinados s Superintendncias Federais do MAPA: Servios de Vigilncia
Agropecuria, Unidade de Vigilncia Agropecuria e Seo de Suporte Vigilncia Agropecuria.
As principais atribuies desses rgos so descritas a seguir. (Portaria n
o
428/2010 do MAPA)

144
Tambm conhecidas como Portos Secos.
145
Durante um breve perodo de tempo, a Receita tambm permitiu a instalao de CLIAs (Centros
Logsticos e Industriais Aduaneiros), mediante autorizao (e no licitao), mas a Medida Provisria que
previa a instalao de tais centros teve vigncia por apenas quatro meses, entre agosto e dezembro de 2006.
Atualmente, existem cinco CLIAs instalados, todos no Estado de So Paulo (quatro em Santos).

Principais atribuies das unidades de Vigilncia Agropecuria do MAPA

A fiscalizao agropecuria (realizao de exames e inspeo de produtos vegetais e
animais e seus contentores);
O exame de bagagens e outros itens que possam conter agentes de doenas animais ou
pragas vegetais;
A aplicao de medidas de desinfeco e desinfestao e dar fim a materiais que
constituam ameaa agropecuria nacional;
A expedio de certificados sanitrios para exportao de produtos animais ou vegetais;
A anlise e providncias para o licenciamento de exportao e importao; e
Realizar fiscalizao de produtos e insumos agropecurios;
No mbito de suas atribuies, o MAPA rgo anuente
146
para a importao de uma
srie de cargas alimentos, bebidas e produtos qumicos inorgnicos.
Alm dos rgos regionais citados, foi criado um comit tambm vinculado Secretaria de Defesa
Agropecuria com a finalidade de coordenar e implementar as aes de fiscalizao agropecuria
de forma sistematizada e harmonizada no mbito dos Portos Organizados [...] (Portaria n
o

14/1999 do MAPA), o VIGIAGRO Comit Central de Gesto do Programa de Vigilncia
Agropecuria Internacional nos Portos Organizados, nos Aeroportos Internacionais e nos Postos
de Fronteiras. Ao Comit cabe, principalmente, propor Secretaria medidas de: harmonizao e
simplificao do processo de fiscalizao; aprimoramento tcnico profissional; aprimoramento de
relaes com outros rgos pblicos e entes privados envolvidos no transporte internacional de
mercadorias agropecurias; e formas de compatibilizao de exigncias de fiscalizao de cargas
agropecurias para tornar mais geis os processos.
3.4.5.3 Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
A ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria uma autarquia vinculada ao Ministrio da
Sade e tem por finalidade promover a proteo da sade da populao, por intermdio do
controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios submetidos
vigilncia sanitria, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles
relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos e de fronteiras.
A atuao da ANVISA nos portos e terminais porturios inclui o exerccio da vigilncia sanitria e
da vigilncia epidemiolgica e de controle de vetores. A responsabilidade no exerccio de tais
atribuies cabe Gerncia-Geral de Portos, Aeroportos e Fronteiras e Recintos Alfandegados.
Cabe a esta Gerncia-Geral da Agncia a orientao, controle, proposio e promoo de medidas
de vigilncia sanitria e epidemiolgica que visem impedir a entrada de doenas transmissveis e
seus vetores no pas, incluindo a execuo de medidas e formalidades relativas fiscalizao de
cargas importadas e exportadas e a inspeo e fiscalizao da prestao de servios e produo de
bens de interesse da sade pblica em ambientes porturios.
Do ponto de vista prtico, a ANVISA realiza a anlise de documentao e vistoria (caso necessrio)
de embarcaes para aprovao de sua condio sanitria e consequente autorizao para
atracao; a vistoria de embarcao proveniente de regies endmicas; a anlise da documentao
prvia de cargas importadas para proceder autorizao do processo; a vistoria de cargas a
exportar para proceder autorizao do processo; entre outros. Esto sujeitas anuncia da
ANVISA a exportao de alimentos e medicamentos e a importao de alimentos, principalmente.

146
rgo cuja autorizao necessria para a liberao do processo de importao ou exportao de cargas.

3.4.5.4 Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis

A finalidade do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBAMA, autarquia federal vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA) descrita a seguir.
(Redao dada pela Lei 11.516/2007)
Finalidade do IBAMA
I exercer o poder de polcia ambiental;
II - executar aes das polticas nacionais de meio ambiente, referentes s atribuies federais, relativas ao
licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, autorizao de uso dos recursos naturais e
fiscalizao, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministrio do Meio
Ambiente;
III - executar as aes supletivas de competncia da Unio, de conformidade com a legislao ambiental vigente;
As principais interfaces do IBAMA com o setor porturio residem na concesso das licenas
ambientais necessrias aos empreendimentos porturios e na fiscalizao da conformidade dos
mesmos com a preservao ambiental. Nesse sentido, no cumprimento de suas finalidades, cabe ao
rgo desenvolver as atividades descritas a seguir. (Decreto 6.099/2007)
Principais atribuies do IBAMA relacionadas ao setor porturio e hidrovirio
IV - licenciamento ambiental de atividades, empreendimentos, produtos e processos considerados efetiva ou
potencialmente poluidores, bem como daqueles capazes de causar degradao ambiental, nos termos da legislao
em vigor;
VI - fiscalizao e aplicao de penalidades administrativas ambientais ou compensatrias pelo no cumprimento das
medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental, nos termos da legislao em vigor;
As atribuies referentes coordenao, controle, superviso, normatizao, monitoramento e
execuo das aes referentes ao licenciamento ambiental, nos casos de competncia federal,
cabem recm-instituda Coordenao de Portos, Aeroportos e Hidrovias (COPAH), vinculada
Diretoria de Licenciamento Ambiental do IBAMA, enquanto o papel de fiscalizao cabe
Diretoria de Proteo Ambiental. Ressalte-se que, no caso da ltima, as funes do IBAMA so
exercidas por meio de suas unidades descentralizadas (Superintendncias estaduais, Gerncias
Executivas, Centros Especializados e Unidades Avanadas).
importante salientar que as responsabilidades do IBAMA, no que diz respeito ao licenciamento
de projetos, podem ser exercidas por rgos Estaduais de Meio Ambiente (OEMAs), ressalvadas
as reas de competncia da autarquia federal. Especificamente, a legislao dispe que o
licenciamento de um projeto de competncia do IBAMA quando o impacto do mesmo alcana
mais de um estado, o que, entretanto, ocasiona problemas, como se ver adiante.
Por ltimo, o IBAMA tambm rgo anuente na exportao (madeiras e animais) e importao
(produtos qumicos, herbicidas, escrias) de certos tipos de cargas.
3.4.5.5 Demais Agentes Anuentes da Exportao e Importao de Cargas
Os processos de exportao e importao de alguns tipos de cargas pelos portos brasileiros
demandam a anuncia (autorizao) de uma srie de rgos. No sentido de importao, a anuncia
de alguns rgos necessria em duas etapas: pr-embarque (no pas de origem, sem a qual o
importador estar sujeito a multa) e pr-nacionalizao (antes da retirada da carga do recinto
alfandegado em que se encontra armazenada), enquanto a anuncia de outros rgos necessria
apenas na segunda etapa. J no caso da exportao, a anuncia dos rgos necessria
previamente ao embarque das cargas. A atuao desses rgos anuentes ser tratada em maiores
detalhes mais adiante nesse documento, sob o enfoque de processos.

A seguir so apresentados os principais rgos anuentes e exemplos de tipos de cargas cuja

liberao depende de sua autorizao
147
.
Importao:
ANP Agncia Nacional de Petrleo: Derivados de petrleo, produtos orgnicos slidos;
ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria: Alimentos;
CNEN Comisso Nacional de Energia Nuclear: Minerais;
DECEX Departamento de Operaes de Comrcio Exterior: Automveis, tecidos,
cermicas, compostos de ferro e ao, adubos/fertilizantes;
DFPC Exrcito Brasileiro: Automveis Blindados (ou seus componentes), produtos
qumicos, explosivos;
DPF Departamento da Polcia Federal do Ministrio da Justia: Entorpecentes, alguns
minerais e produtos qumicos;
IBAMA Ministrio do Meio Ambiente: Produtos qumicos, herbicidas, escrias;
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial: Partes
de mquinas;
MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento: Alimentos, bebidas, produtos
qumicos inorgnicos;
SUFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus: Bens destinados Zona Franca
de Manaus.
Exportao:
ANP Agncia Nacional de Petrleo: Derivados de petrleo;
ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria: Alimentos e medicamentos;
CNEN Comisso Nacional de Energia Nuclear: Alguns minerais;
DECEX Departamento de Operaes de Comrcio Exterior: Carnes, peles/couros de
animais;
DFPC Exrcito Brasileiro: Plsticos, borrachas, produtos qumicos;
DPF Departamento da Polcia Federal do Ministrio da Justia: Compostos qumicos;
IBAMA Ministrio do Meio Ambiente: Madeiras e animais;
3.4.5.6 Departamento de Polcia Federal
Segundo o Art. 144 da Constituio Federal, a Polcia Federal um dos cinco rgos responsveis
pela segurana do estado, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio. A finalidade da Polcia Federal detalhada a seguir.

147
Alguns agentes anuentes so pouco relevantes ao setor e, portanto, no foram citados explicitamente. So
eles: ANEEL, Agncia Nacional de Energia Eltrica (energia eltrica); ANCINE, Agncia Nacional de
Cinema (filmes); COTAC, Comisso de Coordenao do Transporte (aeronaves e suas partes); DNPM,
Departamento Nacional de Produo Mineral (diamantes, itens de interesse paleontlgico); ECT, Empresa
de Correios e Telgrafos (mquinas para correspondncia ou selos); MCT, Ministrio da Cincia e
Tecnologia.


Finalidade da Polcia Federal
1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em
carreira, destina-se a:
I - apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio
ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso
interestadual ou internacional e exija represso uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da
ao fazendria e de outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia;
III - exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;
IV - exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio.
Nos portos brasileiros, a Polcia Federal est representada pelas Delegacias Especiais de Polcia
Martima (DEPOM). No portal de informaes porturias, a DEPOM est definida como uma
delegacia pertencente estrutura da Polcia Federal que tem por atividade o patrulhamento da
rea porturia e de fundeio, com o objetivo de coibir crimes tipificados com furto, roubo;
prostituio, trfico de drogas e contrabando na rea especificada e a bordo das embarcaes. As
15 Delegacias Especiais de Polcia Martima esto listadas na Tabela 17.
Tabela 17 - As 15 Delegacias Especiais de Polcia Martima do Brasil
Delegacia Localizao
DEPOM/DPF/FIG/PR
Foz do Iguau, PR
DEPOM/DPF/GRA/PR
Guara, PR
DEPOM/DPF/PNG/PR
Paranagu, PR
DEPOM/DPF/RGE/RS
Rio Grande, RS
DEPOM/DPF/SSB/SP
So Sebastio, SP
DEPOM/DPF/STS/SP
Santos, SP
DEPOM/DREX/SR/DPF/AM
Manaus, AM
DEPOM/DREX/SR/DPF/BA
Salvador, BA
DEPOM/DREX/SR/DPF/CE
Mucuripe, CE
DEPOM/DREX/SR/DPF/ES
Vitria, ES
DEPOM/DREX/SR/DPF/MA
So Lus, MA (Porto de Itaqui)
DEPOM/DREX/SR/DPF/PB
Cabedelo, PB
DEPOM/DREX/SR/DPF/PE
Ipojuca, PE (Porto de Suape)
DEPOM/DREX/SR/DPF/RJ
Itagua, RJ (Porto de Sepetiba)
DEPOM/DREX/SR/DPF/RJ
Rio de J aneiro, RJ

3.4.5.7 Comisses de Segurana Porturia

A Comisso Nacional de Segurana Pblica nos Portos, Terminais e Vias Navegveis
(CONPORTOS) composta pelo Ministrio da Justia, Ministrio da Defesa, representado pelo
Comandante da Marinha, Ministrio da Fazenda, Ministrio das Relaes Exteriores e pelo
Ministrio dos Transportes. A comisso foi criada em 1995, atravs do Decreto 1.507, e suas
competncias so descritas a seguir.
Estranhamente a SEP no faz parte da CONPORTOS, provavelmente porque foi criada depois de
1995.
Competncias da CONPORTOS
I - baixar normas, em nvel nacional, sobre segurana pblica nos portos, terminais e vias navegveis;
II - elaborar projetos especficos de segurana pblica nos portos, terminais e vias navegveis e, por via diplomtica,
buscar junto Organizao Martima Internacional (IMO) assistncia tcnica e financeira de pases doadores e
instituies financeira internacionais;
III - apresentar sugestes s autoridades competentes para o aperfeioamento da legislao pertinente, inclusive
consolidao de leis e regulamentos;
IV - avaliar programas de aperfeioamento das atividades de segurana pblica nos portos, terminais e vias
navegveis;
V - manter acompanhamento estatstico dos ilcitos penais ocorridos nos portos, terminais e vias navegveis e dos
resultados das investigaes e das punies aplicadas;
VI - encaminhar aos rgos competentes avaliaes peridicas sobre as necessidades relativas segurana pblica
nos portos, terminais e via navegveis;
VII - elaborar seu regimento interno e submet-lo aprovao do Ministro de Estado da J ustia;
VIII - criar e instalar Comisso Estaduais de Segurana Pblica nos Portos, Terminais e Vias Navegveis, fixando-
lhes as atribuies;
IX -- orientar as Comisses Estaduais, no que for cabvel.
Em suma, a CONPORTOS tem por objetivo elaborar e implementar o sistema de preveno e
represso a atos ilcitos nos Portos, Terminais e Vias navegveis. A execuo das aes da
CONPORTOS fica sob responsabilidade das CESPORTOS, Comisses Estaduais de Segurana
Pblica nos Portos, Terminais, e Vias Navegveis. As CESPORTOS foram criadas pelo mesmo
decreto e so compostas por, no mnimo, representantes da: Polcia Federal (responsvel pela
coordenao das comisses), Capitania dos Portos, Secretaria da Receita Federal, Administraes
Porturias e Governo Estadual e so coordenadas.
Desde 2001, ano em que os Estados Unidos sofreram ataques terroristas, a questo de segurana
pblica vem ganhando um maior grau de visibilidade no setor porturio. Para aumentar a
segurana, um novo regime de navegao internacional foi elaborado em 2004 pela Organizao
Martima Internacional (IMO), adotando emendas Conveno SOLAS de 1974 e introduzindo um
novo Cdigo Internacional de Segurana Martima e Porturia (Cdigo ISPS
148
). No Brasil, a
CONPORTOS que realiza a fiscalizao nos portos para assegurar a implementao plena do
Cdigo.
3.4.5.8 Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia
At meados de 2012, a defesa da concorrncia no Brasil ser disciplinada pela Lei 8.884/1994 (Lei
Antitruste), que estabelece as principais funes e parmetros de atuao do Conselho
Administrativo de Defesa Econmico (CADE), autarquia vinculada ao Ministrio da Justia, da

148
International Ship and Port Facility Security Code estabelece medidas para o aumento da segurana nos
portos, como o estabelecimento do controle de entrada e sada de pessoas e veculos nas instalaes
porturias, a delimitao do permetro do porto/terminal, a instalao de sistemas de vigilncia no
permetro e a necessidade de cadastramento de pessoas e veculos que acessam as instalaes porturias.

Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda (SEAE) e do Departamento

de Proteo e Defesa Econmica da Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia
(DPDE/SDE), no que tange a este assunto.
Esses agentes tm como responsabilidade analisar e julgar atos visando assegurar a defesa da
ordem econmica e da concorrncia. Em linhas gerais, segundo aquela Lei, a SEAE responsvel
por emitir pareceres econmicos em atos de concentrao
149
, investigar condutas para oferecer
representao SDE, bem como elaborar facultativamente pareceres em investigaes sobre
condutas anticoncorrenciais; a SDE o rgo responsvel por instruir a anlise concorrencial dos
atos de concentrao econmica, bem como investigar infraes ordem econmica; e o CADE
responsvel pela deciso final, na esfera administrativa, dos processos iniciados pela SDE ou
SEAE. Assim, aps receber os pareceres da SDE e SEAE, que no so vinculativos, o CADE tem a
tarefa de julgar tanto os processos administrativos que tratam de condutas anticoncorrenciais
quanto as anlises de atos de concentrao econmica
150
.
O cenrio jurdico e institucional ser alterado um funo da sano da Lei 12.529, de 30 de
novembro de 2011, que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC) e
dispe sobre a preveno e represso s infraes contra a ordem econmica, entre outros. O
SBDC passar a ser composto pelo CADE
151
e pela SEAE, com o primeiro assumindo diversas das
atribuies anteriormente cabveis SEAE e, principalmente, DPDE/SDE. A Lei entra em vigor
180 dias aps sua sano.
No que diz respeito ao setor foco desse Estudo, h uma srie de exemplos da atuao das
instituies que compem o SBDC, dos quais alguns so destacados a seguir:
Anlise de atos de concentrao incluindo terminais porturios, com vistas a garantir que
no haja prejuzos ao ambiente concorrencial;
Investigao de cartis na licitao de obras de realizao de dragagem;
Investigao acerca da cobrana de taxa de liberao de cargas a recintos alfandegados por
parte de operadores porturios (conhecida como THC2);
Anlise de possveis infraes ordem econmica por parte de associao de praticagem.
Os itens a seguir detalham as atribuies formais especficas de cada uma das instituies do SBDC
segundo a legislao e normatizao vigentes no final de 2011.
3.4.5.8.1 Secretaria de Acompanhamento Econmico SEAE
A Secretaria de Acompanhamento Econmico, SEAE, vinculada ao Ministrio da Fazenda, tem
suas atribuies regidas pelo Decreto 7.482/2011, que dispe sobre a estrutura regimental do
Ministrio da Fazenda. A Secretaria dirigida por um Secretrio indicado pelo Ministro de Estado
da Justia e nomeado pelo Presidente da Repblica.

149
Fuses, aquisies e outros.
150
Fonte: portal.mj.gov.br.
151
A autarquia possui, em sua estrutura, o Tribunal Administrativo de Defesa Econmica, a
Superintendncia-Geral e o Departamento de Estudos Econmicos.

As competncias da SEAE so descritas a seguir. (Decreto 7.482/2011)

Competncias da SEAE
I - propor, coordenar e executar as aes do Ministrio, relativas gesto das polticas de regulao de
mercados, de concorrncia e de defesa da ordem econmica;
II - assegurar a defesa da ordem econmica, em articulao com os demais rgos do Governo encarregados de
garantir a defesa da concorrncia, e para tanto:
a) emitir pareceres econmicos relativos a atos de concentrao no contexto da Lei no 8.884, de 11 de junho
de 1994;
b) proceder a anlises econmicas de prticas ou condutas limitadoras da concorrncia, instruindo
procedimentos no contexto da Lei n 8.884, de 1994; e
c) realizar investigaes de atos ou condutas limitadores da concorrncia no contexto da Lei no 9.021, de 30
de maro de 1995 e da Lei no 10.149, de 21 de dezembro de 2000;
III - acompanhar a implantao dos modelos de regulao e gesto desenvolvidos pelas agncias reguladoras,
pelos ministrios setoriais e pelos demais rgos afins, manifestando-se, dentre outros aspectos, acerca:
a) dos reajustes e das revises de tarifas de servios pblicos e de preos pblicos;
b) dos processos licitatrios que envolvam a privatizao de empresas pertencentes Unio; e
c) da evoluo dos mercados, especialmente no caso de servios pblicos sujeitos aos processos de
desestatizao e de descentralizao administrativa;
IV - autorizar e fiscalizar, salvo hiptese de atribuio de competncia a outro rgo ou entidade, as atividades de
distribuio gratuita de prmios, a ttulo de propaganda, mediante sorteio, vale-brinde, concurso ou operao
assemelhada, e de captao de poupana popular, nos termos da Lei no 5.768, de 20 de dezembro de 1971;
V - autorizar, acompanhar, monitorar e fiscalizar as atividades de que tratam os Decretos-Leis no 6.259, de 10 de
fevereiro de 1944, e no 204, de 27 de fevereiro de 1967;
VI - autorizar e fiscalizar as atividades de que trata o art. 14 da Lei no 7.291, de 19 de dezembro de 1984;
VII - promover o funcionamento adequado do mercado, e para tanto:
a) acompanhar e analisar a evoluo de variveis de mercado relativas a setores e produtos ou a grupo de
produtos;
b) acompanhar e analisar a execuo da poltica nacional de tarifas de importao e exportao, interagindo
com rgos envolvidos com a poltica de comrcio exterior;
c) adotar, quando cabvel, medidas normativas sobre condies de concorrncia para assegurar a livre
concorrncia na produo, comercializao e distribuio de bens e servios;
d) compatibilizar as prticas internas de defesa da concorrncia e de defesa comercial com as prticas
internacionais;
e) avaliar e manifestar-se acerca dos atos normativos e instrumentos legais que afetem as condies de
concorrncia e eficincia na prestao de servios, produo e distribuio de bens; e
f) propor, avaliar e analisar a implementao das polticas de desenvolvimento setorial e regional;
VIII - formular representao perante o rgo competente, quando identificada norma ilegal ou inconstitucional
que tenha carter anticompetitivo;
IX - acompanhar o desenvolvimento de setores e programas estratgicos de desenvolvimento e para isso:
a) acompanhar estrategicamente os setores e atividades produtivas da economia brasileira; e
b) representar o Ministrio da Fazenda em aes interministeriais, associaes e nos seminrios dos
programas estratgicos de desenvolvimento econmico;
X - desenvolver os instrumentos necessrios execuo das atribuies mencionadas nos incisos I a VIII; e
XI - promover a articulao com rgos pblicos, setor privado e entidades no governamentais tambm
envolvidos nas atribuies mencionadas nos incisos I a VIII.
O exerccio das atribuies da SEAE relativos defesa da concorrncia cabe Coordenao Geral
de Defesa da Concorrncia (COGDC), a quem incumbe investigar prticas anticoncorrenciais,
elaborar propostas de aprimoramento da legislao afeta sua esfera de atuao, elaborar
pareceres tcnicos e ocupar-se do contato institucional com demais rgos de defesa da
concorrncia, em especial, a SDE e o CADE.

No mbito do setor porturio, compete tambm SEAE emitir parecer com relao a processos de
alterao de tarifas cobradas pelas Autoridades Porturias a ANTAQ submete a proposta de
alterao porturia Secretaria, que tem 15 dias para manifestar-se a respeito (caso no o faa no
prazo, a ANTAQ d seguimento ao processo).
3.4.5.8.2 Secretaria de Direito Econmico SDE
A Secretaria de Direito Econmico, SDE, vinculada ao Ministrio da Justia, tem suas atribuies
regidas pela Lei 8.884/1994, que dispe sobre a preveno e a represso s infraes contra a
ordem econmica. A Secretaria dirigida por um Secretrio indicado pelo Ministro de Estado da
Justia e nomeado pelo Presidente da Repblica.
A secretaria atua tanto na defesa da concorrncia (pelo menos at a entrada em vigor da Lei 12.529,
de 30 de novembro de 2011) quanto na defesa dos direitos do consumidor. As competncias
associadas primeira so descritas a seguir (Lei 8.884/1994).
Competncias da SDE
Zelar pelo cumprimento desta lei, monitorando e acompanhando as prticas de mercado;
Acompanhar, permanentemente, as atividades e prticas comerciais de pessoas fsicas ou jurdicas que detiverem
posio dominante em mercado relevante de bens ou servios, para prevenir infraes da ordem econmica,
podendo, para tanto, requisitar as informaes e documentos necessrios, mantendo o sigilo legal, quando for o
caso;
Proceder, em face de indcios de infrao da ordem econmica, a averiguaes preliminares para instaurao de
processo administrativo;
Decidir pela insubsistncia dos indcios, arquivando os autos das averiguaes preliminares;
Requisitar informaes de quaisquer pessoas, rgos, autoridades e entidades pblicas ou privadas, mantendo o
sigilo legal quando for o caso, bem como determinar as diligncias que se fizerem necessrias ao exerccio das
suas funes;
Instaurar processo administrativo para apurao e represso de infraes da ordem econmica;
Recorrer de ofcio ao CADE, quando decidir pelo arquivamento das averiguaes preliminares ou do processo
administrativo;
Remeter ao CADE, para julgamento, os processos que instaurar, quando entender configurada infrao da ordem
econmica;
Celebrar, nas condies que estabelecer, compromisso de cessao, submetendo-o ao CADE, e fiscalizar o seu
cumprimento;
Sugerir ao CADE condies para a celebrao de compromisso de desempenho, e fiscalizar o seu cumprimento;
Adotar medidas preventivas que conduzam cessao de prtica que constitua infrao da ordem econmica,
fixando prazo para seu cumprimento e o valor da multa diria a ser aplicada, no caso de descumprimento;
Receber e instruir os processos a serem julgados pelo CADE, inclusive consultas, e fiscalizar o cumprimento das
decises do CADE;
Orientar os rgos da administrao pblica quanto adoo de medidas necessrias ao cumprimento desta lei;
Desenvolver estudos e pesquisas objetivando orientar a poltica de preveno de infraes da ordem econmica;
Instruir o pblico sobre as diversas formas de infrao da ordem econmica, e os modos de sua preveno e
represso;
Exercer outras atribuies previstas em lei.
Alm das atribuies dadas pela Lei 8.884/1994, cabe SDE, especificamente, formular, promover,
supervisionar e coordenar a poltica de proteo da ordem econmica, nas reas de concorrncia e
defesa do consumidor; adotar as medidas de sua competncia necessrias a assegurar a livre
concorrncia, a livre iniciativa e a livre distribuio de bens e servios; orientar e coordenar aes
com vistas adoo de medidas de proteo e defesa da livre concorrncia e dos consumidores;
prevenir, apurar e reprimir as infraes contra a ordem econmica; examinar os atos, sob qualquer
forma manifestados, que possam limitar ou prejudicar a livre concorrncia ou resultar na

dominao de mercados relevantes de bens ou servios; acompanhar, permanentemente, as

atividades e prticas comerciais de pessoas fsicas ou jurdicas que detiverem posio dominante
no mercado relevante de bens e servios, para prevenir infraes da ordem econmica; entre
outros.
O rgo da SDE responsvel pela defesa econmica o Departamento de Proteo e Defesa
Econmica (DPDE), a quem incumbe instituir processos administrativos relativos a condutas
anticompetitivas e atos de concentrao, enviando seus pareceres ao CADE. Com a vigncia da Lei
12.529/2011, as funes do DPDE sero assumidas pelos componentes do SBDC.
3.4.5.8.3 CADE Conselho Administrativo de Defesa Econmica
O Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) o rgo judicante do Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC). Institudo em 1962, o Conselho foi transformado em
autarquia federal, vinculada ao Ministrio da Justia, em 1994, por meio da Lei 8.884/1994, que
dispe sobre a preveno e a represso s infraes contra a ordem econmica.
As deliberaes do CADE so tomadas em plenrio composto de um presidente, a quem cabe o
voto de qualidade, e outros seis conselheiros, de notrio saber jurdico ou econmico, nomeados
pelo Presidente da Repblica, aps aprovao do Senado Federal.
As competncias do plenrio do CADE so descritas a seguir (Lei 8.884/1994). Cabe ressaltar que
com a vigncia da Lei 12.529/2011, em meados de 2012, novas atribuies passaro a fazer parte
do CADE.
Competncias do plenrio do CADE
I - zelar pela observncia desta lei e seu regulamento e do Regimento Interno do Conselho;
II - decidir sobre a existncia de infrao ordem econmica e aplicar as penalidades previstas em lei;
III - decidir os processos instaurados pela Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da J ustia;
IV - decidir os recursos de ofcio do Secretrio da SDE;
V - ordenar providncias que conduzam cessao de infrao ordem econmica, dentro do prazo que determinar;
VI - aprovar os termos do compromisso de cessao de prtica e do compromisso de desempenho, bem como
determinar SDE que fiscalize seu cumprimento;
VII - apreciar em grau de recurso as medidas preventivas adotadas pela SDE ou pelo Conselheiro-Relator;
VIII - intimar os interessados de suas decises;
IX - requisitar informaes de quaisquer pessoas, rgos, autoridades e entidades pblicas ou privadas, respeitando
e mantendo o sigilo legal quando for o caso, bem como determinar as diligncias que se fizerem necessrias ao
exerccio das suas funes;
X - requisitar dos rgos do Poder Executivo Federal e solicitar das autoridades dos Estados, Municpios, Distrito
Federal e Territrios as medidas necessrias ao cumprimento desta lei;
XI - contratar a realizao de exames, vistorias e estudos, aprovando, em cada caso, os respectivos honorrios
profissionais e demais despesas de processo, que devero ser pagas pela empresa, se vier a ser punida nos termos
desta lei;
XII - apreciar os atos ou condutas, sob qualquer forma manifestados, sujeitos aprovao nos termos do art. 54,
fixando compromisso de desempenho, quando for o caso;
XIII - requerer ao Poder J udicirio a execuo de suas decises, nos termos desta lei;
XIV - requisitar servios e pessoal de quaisquer rgos e entidades do Poder Pblico Federal;
XV - determinar Procuradoria do CADE a adoo de providncias administrativas e judiciais;
XVI - firmar contratos e convnios com rgos ou entidades nacionais e submeter, previamente, ao Ministro de
Estado da J ustia os que devam ser celebrados com organismos estrangeiros ou internacionais;
XVII - responder a consultas sobre matria de sua competncia;
XVIII - instruir o pblico sobre as formas de infrao da ordem econmica;
XIX - elaborar e aprovar seu regimento interno dispondo sobre seu funcionamento, na forma das deliberaes,

normas de procedimento e organizao de seus servios internos, inclusive estabelecendo frias coletivas do
Colegiado e do Procurador-Geral, durante o qual no correro os prazos processuais nem aquele referido no 6 do
art. 54 desta lei. (Redao dada pela Lei n 9.069, de 29.6.95)
XX - propor a estrutura do quadro de pessoal da autarquia, observado o disposto no inciso II do art. 37 da
Constituio Federal;
XXI - elaborar proposta oramentria nos termos desta lei.
XXII - indicar o substituto eventual do Procurador-Geral nos casos de faltas, afastamento ou impedimento. (Includo
pela Lei n 9.069, de 29.6.95)
O CADE assessorado por sua Procuradoria, cujas atribuies compreendem, principalmente:
assessorar juridicamente o Conselho; promover a execuo judicial de suas decises; requerer
medidas judiciais que visem cessao de infraes ordem econmica; emitir parecer nos
processos do CADE.
3.4.5.9 Demais Instituies Intervenientes
3.4.5.9.1 SPU Secretaria de Patrimnio da Unio
A SPU Secretaria de Patrimnio da Unio, secretaria subordinada ao Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, o rgo responsvel por administrar o patrimnio imobilirio da Unio e
zelar por sua conservao. No que diz respeito sua interface com o setor porturio, destaca-se a
atribuio referente cesso de uso do espao em reas da unio, que compreendem tanto terrenos
de marinha quanto o espao em guas pblicas (conhecido como espelho dgua), necessria aos
processos de outorga de instalaes porturias.
A SPU institui, recentemente, por meio da Portaria 24/2011, a cobrana pelo uso do espelho
dgua, que tem sido questionada por diversos representantes de terminais porturios, tanto
quanto frmula de clculo do valor devido, que atrela o pagamento ao valor do investimento
realizado, quanto sua legalidade.
3.4.5.9.2 ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
A ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, autarquia federal de
regime especial vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, tem por finalidade promover a
regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do
petrleo, de acordo com o estabelecido na legislao, nas diretrizes emanadas do Conselho
Nacional de Poltica Energtica - CNPE e em conformidade com os interesses do Pas. No que diz
respeito sua interface com o setor porturio, destaca-se a atribuio referente autorizao para
instalaes porturias que tenham entre suas finalidades a movimentao de combustveis,
necessria aos processos de outorga de tais instalaes. Alm disso, a ANP tambm rgo
anuente na exportao e importao de derivados de petrleo, principalmente.
Por ltimo, a Lei do Petrleo (Lei 9.478/1997) dispe que o uso dos terminais martimos de
petrleo seja facultado a qualquer interessado, mediante remunerao adequada ao titular da
instalao, e atribui ANP: (a) fixar o valor e a forma de pagamento da remunerao adequada
com base em critrios previamente estabelecidos, caso no haja acordo entre as partes, cabendo-lhe
tambm verificar se o valor acordado compatvel com o mercado e (b) regular a preferncia a
ser atribuda ao proprietrio das instalaes para movimentao de seus prprios produtos, com o
objetivo de promover a mxima utilizao da capacidade de transporte pelos meios disponveis.
3.4.5.10 Questes Crticas Associadas aos Agentes Intervenientes
Os agentes intervenientes no setor porturio e hidrovirio possuem atribuies diversas que
afetam o setor tanto no mbito da realizao de investimentos quanto no mbito operacional e de
mercado. Nesse sentido, suas atuaes, por vezes, representam entraves ao desenvolvimento ou ao
bom funcionamento do setor.

Analisadas as responsabilidades formais e as exercidas na prtica por cada um dos agentes

intervenientes, observam-se alguns aspectos crticos, detalhados a seguir.
Papise
Responsabilidades

Falta de clareza no licenciamento ambiental. A legislao dispe
que o licenciamento ambiental de competncia do IBAMA
quando o impacto do projeto em questo regional ou nacional.
Entretanto, a definio precisa da extenso dos impactos s
possvel aps a anlise dos estudos, o que compreende parte do
processo de licenciamento. H casos em que o processo iniciado
junto ao rgo estadual do meio ambiente, mas depois passa a
ser analisado pelo IBAMA
152
.
Ausncia de consenso sobre licenciamento de hidrovias. No
existe clareza sobre qual agente o responsvel pelo
licenciamento das obras e pelo cumprimento das normas
ambientais (AHs, CODOMAR, DNIT, MT). Da mesma forma,
no existe consenso entre os agentes sobre a abrangncia do
processo de licenciamento, se deve ser feito por obra especfica
ou para a hidrovia como um todo. O MT tem defendido o
primeiro entendimento (pois na percepo do rgo torna o
processo mais simples e rpido), enquanto o IBAMA defende o
segundo, uma vez que, ainda que o esforo inicial seja maior, no
mdio e longo prazo, contribuiria para a maior agilidade nos
processos obras subsequentes seriam licenciadas mais
facilmente. Tais problemas acabam por travar ou tornar lentos os
processos.
Responsabilidades
vs.Atuao

Pouca padronizao entre portos. Ainda que os papis e
responsabilidades sejam razoavelmente bem definidos nos
processos de fiscalizao e liberao das cargas, existem questes
dentro das prprias entidades. Em diversos casos, foi observado
que a existncia de um nvel elevado de autonomia para as
superintendncias/rgos regionais tem levado a uma
inconsistncia/falta de padronizao dos processos em diferentes
regies. Isso acarreta numa percepo de elevada
discricionariedade e falta de coordenao entre os diferentes
agentes (com efeitos tambm nos operadores e agentes de
carga/despachantes). Por exemplo, so observados processos e
critrios (incluindo prazos) distintos no tratamento das cargas
pela Receita Federal nos diversos portos.
Governana

Baixo nvel de coordenao entre agentes. A baixa coordenao
entre os agentes intervenientes nos portos (principalmente
Receita Federal, ANVISA e rgos do MAPA) representa
entraves ao processo de fiscalizao e liberao de navios e
cargas, aumentando o tempo de permanncia das cargas na zona
porturia, diminuindo a capacidade dinmica de armazenagem e
prejudicando a produtividade nos portos. Os rgos, na maioria
dos casos, realizam inspees em momentos distintos, possuem
sistemas de informao no integrados, procedimentos dspares,
alm de possurem dinmicas distintas de trabalho.

152

GestoeLiderana

Inexistncia de prazos nos processos. No h metas ou prazos
claramente definidos em diversos dos processos associados aos
rgos intervenientes, o que contribui com a morosidade dos
processos.
Capacitaoe
Recursos

Limitao de recursos humanos. As limitaes no quadro de
pessoal atingem grande parte dos agentes intervenientes nos
portos e contribuem para a morosidade dos processos (casos
como o do IBAMA, Receita Federal, ANVISA e rgos do
MAPA). A ANVISA, por exemplo, apresenta um problema no
seu quadro de trabalhadores, pois a vaga de um servidor que se
aposenta extinta sem reposio. O aumento significativo no
volume de cargas, sem adequao dos processos de fiscalizao e
aparelhamento dos agentes intervenientes tem contribudo para
o aumento nos tempos de liberao e custos associados.
A anlise de todos os aspectos crticos que envolvem os Agentes Intervenientes levou
identificao de algumas questes crticas de maior relevncia (apresentadas a seguir).
Questo Crtica Agentes Intervenientes
Baixo nvel de coordenao entre os agentes intervenientes nos portos
A baixa coordenao entre agentes intervenientes nos portos (principalmente Receita Federal,
ANVISA e rgos do MAPA) representa entraves ao processo de fiscalizao e liberao de navios
e cargas, aumentando o tempo de permanncia das cargas na zona porturia, diminuindo a
capacidade dinmica de armazenagem e prejudicando a produtividade nos portos. Os rgos, na
maioria dos casos, realizam inspees em momentos distintos, possuem sistemas de informao
no integrados, procedimentos dspares, alm de possurem dinmicas distintas de trabalho.
Os recursos humanos disponveis aos agentes intervenientes no tm acompanhado na mesma proporo o
crescimento da movimentao de cargas
As limitaes no quadro de pessoal atingem grande parte dos agentes intervenientes nos portos e
contribuem para a morosidade dos processos (casos como o do IBAMA, Receita Federal, ANVISA
e rgos do MAPA). A ANVISA, por exemplo, apresenta um problema no seu quadro de
trabalhadores, pois a vaga de um servidor que se aposenta extinta sem reposio. O aumento
significativo no volume de cargas, sem adequao dos processos de fiscalizao e aparelhamento
dos agentes intervenientes tem contribudo para o aumento nos tempos de liberao e custos
associados.
Falta de padronizao dos processos de fiscalizao em diferentes portos
Ainda que os papis e responsabilidades sejam razoavelmente bem definidos nos processos de
fiscalizao e liberao das cargas, existem questes dentro das prprias entidades. Em diversos
casos, foi observado que a existncia de um nvel elevado de autonomia para as
superintendncias/rgos regionais tem levado a uma inconsistncia/falta de padronizao dos
processos em diferentes regies. Isso acarreta numa percepo de elevada discricionariedade e
falta de coordenao entre os diferentes agentes (com efeitos tambm nos operadores e agentes de
carga/despachantes). Por exemplo, so observados processos e critrios distintos no tratamento
das cargas pela Receita Federal nos diversos portos.


Falta de clareza acerca dos processos de licenciamento ambiental de obras do setor aquavirio aumenta os
prazos e custos aos investidores
A legislao dispe que o licenciamento ambiental de competncia do IBAMA quando o impacto
do projeto em questo regional
153
ou nacional
154
. Entretanto, a definio precisa da extenso dos
impactos s possvel aps a anlise dos estudos, o que compreende parte do processo de
licenciamento. H casos em que o processo iniciado junto ao rgo estadual do meio ambiente,
mas depois passa a ser analisado pelo IBAMA
155
.
Ainda, no que tange ao licenciamento de obras em hidrovias, no existe clareza sobre qual agente
o responsvel pelo licenciamento das obras e pelo cumprimento das normas ambientais (AHs,
CODOMAR, DNIT, MT). Da mesma forma, no existe consenso entre os agentes sobre a
abrangncia do processo de licenciamento, se deve ser feito por obra especfica ou para a hidrovia
como um todo. O MT tem defendido o primeiro entendimento (pois na percepo do rgo torna o
processo mais simples e rpido), enquanto o IBAMA defende o segundo, uma vez que, ainda que o
esforo inicial seja maior, no mdio e longo prazo, contribuiria para a maior agilidade nos
processos obras subsequentes seriam licenciadas mais facilmente. Tais problemas acabam por
travar ou tornar lentos os processos.
3.4.6 Agentes de Controle
hidrovirio e dos agentes intervenientes, necessrio destacar, ainda, a atuao dos agentes de
controle externo, responsveis pela fiscalizao das entidades da administrao pblica.
Foram mapeados os seguintes agentes (ou grupos de agentes) de controle:
Tribunal de Contas da Unio TCU;
Ministrio Pblico da Unio MPU;
Controladoria Geral da Unio CGU.
Os itens a seguir descrevem as principais atribuies dos agentes de controle, com enfoque nas
suas relaes com o setor porturio e hidrovirio. Ao final do item, abordam-se, de forma
consolidada, as principais questes crticas associadas a este grupo de agentes.
3.4.6.1 Tribunal de Contas da Unio
O Tribunal de Contas da Unio, TCU, rgo de controle externo da administrao pblica, foi
institudo em 1890, aps a proclamao da Repblica. Atualmente, os papis e responsabilidades
do TCU so regidos pela Constituio de 1988, pela sua Lei Orgnica (Lei 8.443/1992) e por leis
especficas, entre as quais se destacam a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000), a Lei de Licitaes e Contratos (Lei 8.666/1993), a Lei de Concesses de Servio Pblico
(Lei 8.987/1993) e decretos legislativos que conferem atribuies adicionais ao TCU.
As principais competncias do TCU dadas pela Constituio de 1988 so descritas a seguir.

153
Envolve mais de um Estado.
154
Lei 6.938/1981.
155


Competncias do TCU
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigaes de natureza pecuniria.(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da
Unio, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser
elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal,
e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio
pblico;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao
direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para
cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses,
ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio;
IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de
inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e J udicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma
direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio;
VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das
respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre
resultados de auditorias e inspees realizadas;
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas
em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio;
IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se
verificada ilegalidade;
X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao
Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
Nesse sentido, no mbito do setor porturio e hidrovirio, cabe ao TCU a fiscalizao de todos os
rgos e instituies pblicas e sociedades de economia mista envolvidos na administrao e
operao do setor.
Especificamente, esto sujeitas fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio [...], quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas as seguintes instituies da administrao direta e indireta
envolvidas no setor porturio:
Ministrio dos Transportes, MT;
Secretaria de Portos, SEP;
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, DNIT;
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios, ANTAQ;
Administraes Porturias integrantes da administrao pblica federal direta e indireta;
Diretoria de Portos e Costas, DPC;
Capitanias de Portos;
Companhia Docas do Maranho, CODOMAR;

Administraes Hidrovirias, AHs.

Cabe ao TCU, no exerccio de suas atribuies, avaliar e aprovar os processos de outorga de bens
ou servios pblicos iniciativa privada, aprovar processos licitatrios para a execuo de obras e
servios no mbito do setor, entre outros.
Especificamente no caso de processos de desestatizao, o TCU baixou uma instruo normativa
(IN 27/1998) que estabelece regras aplicveis ao processo de arrendamento de instalaes
porturias, dividindo o processo de anlise de novos arrendamentos em quatro estgios, em todos
os quais necessria aprovao prvia do Tribunal. O rgo do TCU mais atuante no controle dos
agentes do setor porturio a SEFID Secretaria Fiscalizao de Desestatizao.
H diversos exemplos de atuao do TCU no mbito do setor porturio. Alguns deles so
destacados a seguir:
Acrdo 1.904/2009 Plenrio, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues: Auditoria realizada
na SEP, ANTAQ e principais APs do pas, cujo objetivo era avaliar o planejamento do setor
porturio martimo brasileiro. A auditoria apontou a falta de integrao nas polticas de
transporte, a ausncia de uma poltica positivada para o setor, o frequente
descumprimento dos Programas de Arrendamento (PAs) pelas APs, e a falta de sade
financeira das APs, agravada por deficincias de governana corporativa e (ii) ruptura
abrupta do modelo de explorao porturia ocorrido com a Lei 8.630/1993. Em funo
disso, o TCU determinou a adoo de uma srie de medidas: (a) a convocao de reunies
do CONIT por parte do Ministro dos Transportes para que o rgo comeasse a funcionar;
(b) a adoo de medidas, por parte da SEP, para a criao de uma poltica positivada
para o setor atravs da regulamentao dos PDZs, da orientao e acompanhamento das
APs no que diz respeito aos PAs e da adoo de medidas para o saneamento financeiro,
profissionalizao da gesto e aumento da governana corporativa desses agentes; e (c) o
estabelecimento, por parte da ANTAQ, de prazos s APs para a elaborao de PAs
atualizados e de regras para alteraes nas tarifas porturias;
Acrdo 2.896/2009 Plenrio, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues: Auditoria sobre o
modelo de arrendamento de instalaes porturias. A auditoria identificou a ausncia de
acompanhamento e regulao de preos praticados pelos arrendatrios, tanto por parte das
APs quanto por parte da ANTAQ, determinando Agncia que promovesse as aes
necessrias para que passasse a cumprir com suas atribuies relativas regulao
econmica.
Acrdo 554/2011 Plenrio, Rel. Min. Raimundo Carreiro: Debate a possibilidade de
movimentao preponderante de cargas de terceiros por parte de Terminais de Uso
Privativo Misto (TUPM), motivado por denncia feita pela FENOP Federao Nacional
dos Porturios. A unidade tcnica do TCU apontou no sentido de que no se deve admitir a
movimentao preponderante de cargas de terceiros, mas o TCU ainda no tomou uma
deciso definitiva, tendo determinado SEP, ANTAQ, Casa Civil e TUPMs mencionados
na denncia que se manifestassem.
Por ltimo, importante destacar que, no mbito dos estados, os Tribunais de Contas dos Estados
(TCEs) exercem papis equivalentes aos exercidos pelo TCU no mbito federal, ou seja, realizam a
fiscalizao e anlise das APs dos portos descentralizados aos estados, por exemplo, a SUPRG
156
e
a APPA
157
. Embora a anlise prvia realizada pelo TCU a respeito dos arrendamentos no se
aplique diretamente aos rgos estaduais, h registros de intervenes de TCEs no mbito de
arrendamentos em portos descentralizados. Por exemplo, o TCE do Paran apontou
irregularidades nos aditivos de contrato de arrendamento firmado pela APPA com o Terminal da
Ponta do Flix e o processo de arrendamento de terminais nos Porto de Recife e Suape demandou
aval do TCE de Pernambuco. Esse fato gera, potencialmente, sobreposies entre TCU e TCE.

156
157

3.4.6.2 Ministrio Pblico da Unio

Os papis e responsabilidades do Ministrio Pblico da Unio, MPU, so regidos pela Constituio
Federal de 1988 e pela Lei Complementar 75/1993. Compem o MPU o Ministrio Pblico Federal,
MPF; o Ministrio Pblico do Trabalho, MPT; o Ministrio Pblico Militar, MPM; e o Ministrio
Pblico do Distrito Federal e Territrios, MPDFT; alm dos Ministrios Pblicos Estaduais, MPEs,
estes regidos especificamente pela Lei 8.625/1993.
O MPU, assim como os rgos que o compem, possui autonomia funcional, administrativa e
financeira e, portanto, atua como rgo independente dos poderes legislativo, executivo e
judicirio. Em linhas gerais, o MPU zela pela observncia e pelo cumprimento da legislao; pela
defesa do patrimnio nacional, do patrimnio pblico e social, do patrimnio cultural, do meio
ambiente, dos direitos e interesses da coletividade; pela defesa dos interesses sociais e individuais
indisponveis; e exerce o controle externo da atividade policial.
No que diz respeito ao controle exercido pelo MPU sobre o setor porturio e hidrovirio, os rgos
mais relevantes consistem no MPF e no MPT.
O MPF e o MPU possuem as mesmas funes institucionais, descritas a seguir.
Funes institucionais do MPF e do MPT
A defesa da ordem jurdica, do regime democrtico, dos interesses sociais e dos interesses individuais
indisponveis, considerados, dentre outros, os seguintes fundamentos e princpios:
A soberania e a representatividade popular;
Os direitos polticos;
Os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil;
A indissolubilidade da Unio;
A independncia e a harmonia dos Poderes da Unio;
A autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
As vedaes impostas Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios;
A legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade, relativas administrao pblica direta,
indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio;
Zelar pela observncia dos princpios constitucionais relativos:
Ao sistema tributrio, s limitaes do poder de tributar, repartio do poder impositivo e das receitas
tributrias e aos direitos do contribuinte;
s finanas pblicas;
atividade econmica, poltica urbana, agrcola, fundiria e de reforma agrria e ao sistema financeiro
nacional;
seguridade social, educao, cultura e ao desporto, cincia e tecnologia, comunicao social e ao
meio ambiente;
segurana pblica;
A defesa dos seguintes bens e interesses:
O patrimnio nacional;
O patrimnio pblico e social;
O patrimnio cultural brasileiro;
O meio ambiente;
Os direitos e interesses coletivos, especialmente das comunidades indgenas, da famlia, da criana, do
adolescente e do idoso;
Zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos da Unio, dos servios de relevncia pblica e dos meios de
comunicao social aos princpios, garantias, condies, direitos, deveres e vedaes previstos na
Constituio Federal e na lei, relativos comunicao social;
O Ministrio Pblico exerce tais funes nas causas de competncia do Supremo Tribunal Federal,
do Superior Tribunal de Justia, dos Tribunais Regionais Federais e dos Juzes Federais, e dos
Tribunais e Juzes Eleitorais. No exerccio de suas funes, compete ao MPF, dentre outros,

instaurar ou requisitar a instaurao de inquritos ou procedimentos administrativos; exercer o

controle externo da atividade das polcias federais e fiscalizar a execuo de penas, nos processos
de competncia da Justia Federal e da Justia Eleitoral.
O Ministrio Pblico do Trabalho, por sua vez, exerce as mesmas funes institucionais descritas
acima, especialmente:
Instaurar inqurito civil e outros procedimentos administrativos, sempre que cabveis, para
assegurar a observncia dos direitos sociais dos trabalhadores;
Requisitar autoridade administrativa federal competente, dos rgos de proteo ao
trabalho, a instaurao de procedimentos administrativos, podendo acompanh-los e
produzir provas;
Ser cientificado pessoalmente das decises proferidas pela Justia do Trabalho, nas causas
em que o rgo tenha intervido ou emitido parecer escrito;
Exercer outras atribuies que lhe forem conferidas por lei, desde que compatveis com sua
finalidade.
Alm disso, compete ao MPT exercer, junto aos rgos da Justia do Trabalho, as atribuies
descritas a seguir.
Promover as aes que lhe sejam atribudas pela Constituio Federal e pelas leis
trabalhistas;
Manifestar-se em qualquer fase do processo trabalhista, acolhendo solicitao do juiz ou
por sua iniciativa, quando entender existente interesse pblico que justifique a interveno;
Promover a ao civil pblica no mbito da Justia do Trabalho, para defesa de interesses
coletivos, quando desrespeitados os direitos sociais constitucionalmente garantidos;
Propor as aes cabveis para declarao de nulidade de clusula de contrato, acordo
coletivo ou conveno coletiva que viole as liberdades individuais ou coletivas ou os
direitos individuais indisponveis dos trabalhadores;
Propor as aes necessrias defesa dos direitos e interesses dos menores, incapazes e
ndios, decorrentes das relaes de trabalho;
Recorrer das decises da Justia do Trabalho, quando entender necessrio, tanto nos
processos em que for parte, como naqueles em que oficiar como fiscal da lei, bem como
pedir reviso dos Enunciados da Smula de Jurisprudncia do Tribunal Superior do
Trabalho;
Funcionar nas sesses dos Tribunais Trabalhistas, manifestando-se verbalmente sobre a
matria em debate, sempre que entender necessrio, sendo-lhe assegurado o direito de
vista dos processos em julgamento, podendo solicitar as requisies e diligncias que julgar
convenientes;
Instaurar instncia em caso de greve, quando a defesa da ordem jurdica ou o interesse
pblico assim o exigir;
Promover ou participar da instruo e conciliao em dissdios decorrentes da paralisao
de servios de qualquer natureza, oficiando obrigatoriamente nos processos, manifestando
sua concordncia ou discordncia, em eventuais acordos firmados antes da homologao,
resguardado o direito de recorrer em caso de violao lei e Constituio Federal;
Promover mandado de injuno, quando a competncia for da Justia do Trabalho;
Atuar como rbitro, se assim for solicitado pelas partes, nos dissdios de competncia da
Justia do Trabalho;
Requerer as diligncias que julgar convenientes para o correto andamento dos processos e
para a melhor soluo das lides trabalhistas;
Intervir obrigatoriamente em todos os feitos nos segundo e terceiro graus de jurisdio da
Justia do Trabalho, quando a parte for pessoa jurdica de Direito Pblico, Estado
estrangeiro ou organismo internacional.

No que diz respeito ao setor que compe o escopo deste estudo, h uma srie de exemplos da
atuao do MPF e do MPT, dos quais alguns so destacados a seguir:
Ministrio Pblico Federal:
Suspenso de processos de licenciamento ambiental de empreendimentos porturios;
Denncias referentes a danos causados ao meio ambiente nas operaes porturias;
Realizao de operaes de combate a fraudes em importaes;
Investigao sobre possveis irregularidades em arrendamentos de instalaes porturias;
Ministrio Pblico do Trabalho:
O MPT possui uma Coordenadoria especfica voltada ao trabalho porturio e martimo, a
Conatpa, Coordenadoria Nacional do Trabalho Porturio e Aquavirio, que tem como
objetivo a promoo da regularizao das relaes de trabalho nos setores porturio e
aquavirio implementando as legislaes respectivas, garantindo um meio ambiente do
trabalho adequado, a democratizao do acesso s oportunidades do trabalho avulso nos
portos, a incluso dos trabalhadores no mercado formal de trabalho nos portos pblicos e
privados [...].
Zelo pela sade e segurana dos trabalhadores porturios no ambiente dos portos;
Participao em discusses envolvendo a relao entre OGMOs ou operadores porturios e
sindicatos de trabalhadores porturios;
Denncias de contratao de trabalhadores porturios no cadastrados ou registrados no
OGMO.
3.4.6.3 Controladoria Geral da Unio
A Controladoria Geral da Unio, CGU, foi criada por meio de medida provisria no ano de 2001,
ento com o nome de Corregedoria Geral da Unio. Atualmente, rege o seu funcionamento a Lei
10.683/2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios e o
Decreto 5.683/2006, que aprovou a estrutura regimental do rgo.
A CGU vinculada diretamente Presidncia da Repblica e lhe compete assessor-la no
desempenho de suas atribuies quanto aos assuntos e providncias que [...] sejam atinentes
defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e
ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao incremento da transparncia da gesto no
mbito da administrao pblica federal (Redao dada pela Lei n 11.204, de 2005).
Cabe CGU, portanto, dar o devido andamento e esclarecer as denncias que receber
concernentes a leses ou ameaas de leso ao patrimnio pblico. Cabe CGU, tambm, quando
constatada a omisso da autoridade competente, requisitar a instalao de processos
administrativos para a averiguao de irregularidades e avocar processos j em curso em rgo ou
entidade da Administrao Pblica Federal para corrigir seu andamento. Por ltimo, a
Controladoria encaminhar AGU (Advocacia-Geral da Unio) os casos de improbidade
administrativa e provocar, quando necessrio, a atuao de outras instituies de controle, como
o TCU (Tribunal de Contas da Unio), o Ministrio Pblico e os rgos do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal.
No que diz respeito aos setores que compem o escopo deste estudo, h uma srie de exemplos da
atuao da CGU, sendo um deles destacado a seguir:
A CGU realizou, em 2006, auditoria na CODESP em virtude da assinatura de Termo de
Permisso de Uso que permitiu que a Santos Brasil S.A., arrendatria de terminal de
contineres no porto, assumisse as operaes no Terminal de Veculos vizinho s
instalaes da empresa, em desacordo a uma portaria do Ministrio dos Transportes que
havia decretado "suspenso imediata" de todos os procedimentos de concesso nos portos
do Pas. A auditoria realizada pela CGU culminou, poca, em denncia criminal Justia
Federal de seis membros da CODESP.

3.4.6.4 Questes Crticas Associadas aos Agentes de Controle

Os agentes de controle atuantes no setor porturio e hidrovirio tm como papis principais a
fiscalizao e controle dos agentes da administrao pblica e o zelo pelos bens da Unio e,
portanto, sua rea de competncia abrange boa parte dos agentes envolvidos no setor e dos
processos sob responsabilidade dos mesmos. Nesse sentido, sua atuao pode representar entraves
ao desenvolvimento ou ao bom funcionamento do setor.
Analisadas as responsabilidades formais e as exercidas na prtica por cada um dos agentes de
controle, observam-se alguns aspectos crticos, detalhados a seguir.
Papise
Responsabilidades

Mltiplos agentes de governana. As APs submetem-se ao controle
de um elevado nmero de rgos ANTAQ, TCU, CGU (no caso
das APs federais) e MP, que, de maneira muito frequente,
demandam dados e informaes. A falta de uma sistemtica das
necessidades de informaes (prazos, tipos de informaes) costuma
gerar uma quantidade significativa de demandas ad hoc, inclusive
com repeties de pedidos e necessidades de explicaes. Essa
situao, associada s lacunas gerenciais (tanto de disponibilidade
de recursos humanos quanto de capacitao) mencionadas
anteriormente, contribuem para impactar de forma relevante a
gesto das APs aumentando prazos e reduzindo o nvel de
dedicao da alta gesto a outros processos importantes (por
exemplo, planejamento).
Duplicidades entre agentes de controle. So observadas algumas
duplicidades de controles que apresentam algum impacto nos
processos, em especial de arrendamentos. Segundo as normas
estabelecidas pela ANTAQ, sua aprovao prvia necessria,
segundo processo especfico. Alm disso, o TCU tambm analisa o
processo de novos arrendamentos em diversas etapas, e em todas
elas necessria a aprovao prvia do Tribunal.
Responsabilidades
vs.Atuao

Desestmulo flexibilidade na gesto. A forma de controle sobre as
APs, que inclui a responsabilizao civil de seus gestores (sujeitos a
arcar com custas processuais e, eventualmente, ter bens
empenhados), ainda que seja comum administrao pblica, tende
a tornar os administradores das Autoridades Porturias
excessivamente conservadores, desestimulando uma gesto mais
flexvel e profissional em busca de resultados. Esse fator certamente
cria incentivos distorcidos, que dificultam a tomada de deciso
alinhada aos melhores interesses do porto os gestores preferem
evitar correr riscos, mesmo que isso comprometa os resultados
finais. Tal fato se mostrou relevante para alguns dos entrevistados
para este Estudo alguns dos quais inclusive j sofreram
pessoalmente o conflito de tomar uma deciso em busca do melhor
interesse do porto (agilidade e economicidade com o conceito do
custo total para o porto), mas que foram posteriormente penalizados
por no ter seguido todo o trmite processual previsto.
Falta de consistncia requer mais atuao dos agentes de controle.
A existncia de falta de clareza das regras estabelecidas, com a
proliferao de regulao infralegal, e o desalinhamento de posies
entre os agentes de planejamento e formulao de polticas tem
requerido uma atuao mais ampla dos rgos de controle, como
por exemplo, na questo sobre as autorizaes a terminais privativos
de uso misto.

Governana

dimenso.
GestoeLiderana

dimenso.
Capacitaoe
Recursos

dimenso.
A anlise de todos os aspectos crticos que envolvem os agentes de controle levou identificao
de duas questes crticas de maior relevncia (apresentadas a seguir).
Questo Crtica Agentes de Controle
Acmulo de muitas instituies atuando no controle sobre os agentes do setor, em especial, as Autoridades
Porturias
As APs submetem-se ao controle de um elevado nmero de rgos ANTAQ, TCU, CGU e MP,
que, de maneira muito frequente, demandam dados e informaes. A falta de uma sistemtica das
necessidades de informaes (prazos, tipos de informaes) costuma gerar uma quantidade
significativa de demandas ad hoc, inclusive com repeties de pedidos e necessidades de
explicaes. Essa situao, associada s lacunas gerenciais (tanto de disponibilidade de recursos
humanos quanto de capacitao) mencionadas anteriormente, contribuem para impactar de forma
relevante a gesto das APs aumentando prazos e reduzindo o nvel de dedicao da alta gesto a
outros processos importantes (por exemplo, planejamento).
Alm disso, so observadas algumas duplicidades de controles que apresentam algum impacto
nos processos, em especial de arrendamentos. Segundo as normas estabelecidas pela ANTAQ, sua
aprovao prvia necessria, segundo processo especfico. Alm disso, o TCU tambm analisa o
processo de novos arrendamentos em diversas etapas, e em todas elas necessria a aprovao
prvia do Tribunal.
Por fim, a existncia de falta de clareza das regras estabelecidas ou mesmo o desalinhamento de
posies entre os agentes de planejamento e formulao de polticas tem requerido uma atuao
mais ampla dos rgos de controle, como por exemplo, na questo sobre as autorizaes a
Questo Crtica Agentes de Controle
O modelo de controle sobre as Autoridades Porturias desestimula uma gesto mais flexvel e profissional
em busca de resultados
A forma de controle sobre as APs, que inclui a responsabilizao civil de seus gestores (sujeitos a
arcar com custas processuais e, eventualmente, ter bens empenhados), ainda que seja comum
administrao pblica, tende a tornar os administradores das Autoridades Porturias
excessivamente conservadores, desestimulando uma gesto mais flexvel e profissional em busca
de resultados. Esse fator certamente cria incentivos distorcidos, que dificultam a tomada de
deciso alinhada aos melhores interesses do porto os gestores preferem evitar correr riscos,
mesmo que isso comprometa os resultados finais. Tal fato se mostrou relevante para alguns dos
entrevistados para este Estudo alguns dos quais inclusive j sofreram pessoalmente o conflito de
tomar uma deciso em busca do melhor interesse do porto (agilidade e economicidade com o
conceito do custo total para o porto), mas que foram posteriormente penalizados por no terem
seguido todo o trmite processual previsto.

3.5 MATRIZES DE RESPONSABILIDADES DO SETOR

Esta seo apresenta as matrizes consolidadas de responsabilidades dos agentes da administrao
pblica direta e indireta no mbito dos portos martimos e das hidrovias e portos fluviais e
lacustres (separadamente). O objetivo da apresentao das matrizes completas permitir uma
viso global dos principais agentes atuantes em cada um dos subsetores analisados nesse estudo.
Note-se que os textos das responsabilidades formais de cada agente foram resumidos para
permitir a visualizao ampla da matriz.
Dimenses
Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial Outros Agentes envolvidos
SEP CONIT ANTAQ APs CAPs OGMO
Polticas Setoriais
Formula, coordena e
supervisiona polticas
nacionais do setor
Prope
medidas de
integrao dos
modais e de
harmonizao
das polticas
Implementa as polticas formuladas pela SEP e CONIT
Planejamento
Setorial
Participa no planejamento
estratgico, estabelece suas
diretrizes e define as
prioridades de investimentos
(PNLP)
Avaliao de
Desempenho
Setorial
Supervisiona desempenho
operacional e acompanha
projetos
Organiza, mantm e divulga as informaes estatsticas Prestam informaes de desempenho
ANTAQ e SEP
Financiamento de
Investimentos
Requisita recursos federais
para investimentos
Avalia, prioriza e consolida
pedidos das APs
Enviam pedidos SEP (todas)
Enviam proposta de oramento SEP (Docas)
Opinam sobre a proposta de
oramento do porto
Outorgas
Define diretrizes e aprova
PGO
Prope a concesso de
POs, define critrio de
seleo de projetos e
projeto a ser implantado
Avalia solicitaes de
arrendamento e de TUPs
Prope PGO SEP
Recebe solicitaes, avalia e concede autorizaes
para TUP
Define critrios para arrendamentos
Aprova os PROAPs (elaborados pelas APs)
Estabelece critrios e acompanha a execuo dos
contratos de arrendamento nos portos, identificando
eventuais irregularidades e propondo medidas
corretivas
Promove e julga as licitaes e celebra os contratos de
concesso para a explorao dos POs
Edita a regulamentao complementar aos
procedimentos para as diferentes formas de outorga
Elaboram e executam os PROAPs
Propem arrendamento de instalaes
porturias
Submetem ANTAQ os estudos dos
arrendamentos
Regulao
Econmica
Acompanha e avalia preos, tarifas e fretes de servios
pblicos autorizados
Aprova revises de tarifas das APs
Elabora normas e regulamentos fomentandoa
competio e exerce a defesa da ordem econmica
Elaboram proposta de tarifas e as submetem
ao CAP e ANTAQ
Homologamtarifas porturias
Regulao
Tcnica/
Segurana
Regula a prestao de servios e a explorao da
porturia, exercidas por terceiros, com vistas a:
Garantir padres de eficincia, segurana, conforto,
regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e
tarifas;
Harmonizar os interesses dos usurios e dos
concessionrios;
Estabelece normas e padres para as APs
Pr-qualificamos operadores porturios
Fiscalizam as operaes porturias
Organizam e regulamentama guarda porturia
Baixam o regulamento do porto
Homologamo horrio de
funcionamento do porto
Asseguram o cumprimento das
normas de proteo ao meio
ambiente
Estabelecem normas visandoo
aumento da produtividade e a
reduo dos custos
Estabelecem normas para a pr-
qualificaode operadores porturios
Elabora normas de trfego de
embarcaes
Regulamenta a praticagem
Superviso/
Fiscalizao
Supervisiona e fiscaliza a prestao de servios e a
explorao da infra-estrutura porturia
Supervisiona e fiscaliza as atividades das APse dos
portos delegados
Gere e fiscaliza os contratos de outorga e demais
instrumentos administrativos
Zela pela manuteno e reposio dos bens das
outorgas reversveis Unio
Autoriza projetos e investimentos no mbito das
outorgas
Homologa a licitao, controla e fiscaliza os contratos
de concesso dos POs
Cumprem e fazem cumprir as leis, os
regulamentos do servio e as clusulas do
contrato de concesso
Fiscalizam e supervisionamos operadores
porturios
Adotam medidas para o cumprimento das
normas de defesa da concorrncia
Zelam pelo cumprimento da legislao
ambiental e de segurana e sade no trabalho
Zelam pelo cumprimento das normas
de defesa da concorrncia
Estimulam a competitividade
Zelam pelas normas de sade,
higiene e segurana no
trabalho porturio avulso
Planejamento
Local
Propem PDZ Aprovam o PDZdo porto
Expanso e
Manuteno do
Acesso
Mantm as condies do acesso aquavirio
Estabelecem e mantm o balizamento do
canal de acesso e da bacia de evoluo do
porto (sob coordenao do DPC)
Expanso e
Manuteno da
Infraestrutura
outorgas
Fiscalizam a execuo ou executam as obras
de construo, reforma, ampliao,
melhoramento e conservao das instalaes
porturias
Promovem a racionalizao e a
otimizao do uso das instalaes
porturias
Manifestam-se sobre os programas
de obras, aquisies e
melhoramentos da infra-estrutura
porturia
Expanso e
Manuteno da
Superestrutura
Operao
Porturia
(Acesso)
Controlam a movimentao das embarcaes
no PO
Operao
Porturia
Emb, Desemb. e
Armazenagem)
Autorizam a movimentaode carga
Organizam e sinalizam os fluxos de
mercadorias, veculos, unidades de cargas e
de pessoas, na rea do porto
Administram e controlam a
oferta de MDO porturia
Arrecadam e repassam,os
valores aos trabalhadores
Aes de Apoio,
Outros
Prestam apoio tcnico e administrativo ao
CAP e ao OGMO
Exercem outras atribuies que lhes forem
cometidas pelo CAP
Promovem a integrao porto-cidade
Fomentam a ao industrial e
comercial do porto
Desenvolvem mecanismos para
atrao de cargas
Promovem a formao
profissional e programas de
realocao e de incentivo ao
cancelamento do registro e de
antecipao de aposentadoria
Submetem AP e ao
respectivo CAP propostas que
visem melhoria da operao
e valorizao econmica do
porto
Regulao e Fiscalizao Poltica Setorial Operao

Figura 33 Matriz Consolidada de Responsabilidades - Setor Porturio Martimo

Dimenses
Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial Outros Agentes envolvidos
MT CONIT ANTAQ DNIT CODOMAR AHs
Polticas
Setoriais
Formula, coordena e supervisiona
polticas nacionais do setor
Prope medidas de
integrao dos modais
e de harmonizao das
polticas
Implementa as polticas formuladas pela SEP e
CONIT
Implementa a poltica
formuladapara a
administrao da infra-
estrutura do Sistema
Federal de Viao
Planejamento
Setorial
Participa no planejamento
estratgico, estabelece suas
diretrizes e define as prioridades
de investimentos (PNLP)
Avaliao de
Desempenho
Setorial
Supervisiona, orienta e
acompanha as aes e projetos
necessrios ao cumprimento da
PNT
Organiza, mantm e divulga as informaes
estatsticas
Organiza, mantm
atualizadas e divulga as
informaes
estatsticas
Realizam, promoveme acompanhama
coleta de dados estatsticos de trfego,
movimento de mercadorias e das
caractersticas das vias navegveis
interiores e dos portos fluviais e lacustres
Financiamento
de
Investimentos
Coordena a viabilizao de fontes
de financiamentos para o setor e
identifica, junto aos Estados e
Municpios, formas de parceria
para o financiamento de projetos
Participa de
negociaes de
emprstimos para
financiamento de
programas, projetos e
obras de sua
competncia, sob a
coordenao do MT
Consolidamos oramentos das AHse
encaminhamao DNIT/MT
Realizam suas propostas oramentrias e
as encaminham CODOMAR
Outorgas
Aprova o PGO do setor aquavirio
Planeja, coordena e elabora os
editais de licitao de concesso,
autorizao e permisso para
explorao de infraestruturae
prestao de servios de
transportes
Prope PGO ao MT
Recebe solicitaes, avalia e concede autorizaes
para TUP, ETC e IP4
Promove e julga as licitaes e celebra os contratos
de concesso para a explorao dos POs e da
infraestruturaaquaviria
Edita a regulamentao complementar aos
procedimentos para as diferentes formas de outorga
Regulao
Econmica
Acompanha e avalia preos, tarifas e fretes de
servios pblicos autorizados
Aprova revises de tarifas das APs
Elabora normas e regulamentos fomentandoa
competio e exerce a defesa da ordem econmica
Regulao
Tcnica/
Segurana
Regula a prestao de servios e a explorao da
porturia, exercidas por terceiros, com vistas a:
Garantir padres de eficincia, segurana,
conforto, regularidade, pontualidade e modicidade
nos fretes e tarifas;
Harmonizar os interesses dos usurios e dos
concessionrios;
Estabelece padres e normas tcnicas relativos s
operaes de transporte aquavirio
Estabelece padres,
normas e
especificaes tcnicas
para os programas de
segurana operacional,
sinalizao,
manuteno ou
conservao,
restaurao ou
reposio de vias,
terminais e instalaes
Superviso/
Fiscalizao
Supervisiona e fiscaliza a prestao de servios e a
explorao da infra-estrutura porturia
Supervisiona e fiscaliza as atividades das APse dos
portos delegados
Gere e fiscaliza os contratos de outorga e demais
instrumentos administrativos
Zela pela manuteno e reposio dos bens das
outorgas reversveis Unio
outorgas
Homologa a licitao, controla e fiscaliza os
contratos de concesso dos POs
Fiscaliza, coordena e controla a execuo
dos servios e a aplicao dos recursos
Aprova os pagamentos decorrentes
Analisa e aprova o detalhamento dos
projetos bsicos e executivos a serem
desenvolvidos por terceiros e os submete
aprovao do DNIT
Determinamas medidas de controle e de
acompanhamento de obras e servios
Propem o embargo de obras e servios,
quando julgados prejudiciais s atividades
das vias navegveis interiores
Determinam, coordename fiscalizama
operao de eclusas, barragens e portos
fluviais e lacustres, que venha a ser
atribuda pelo DNIT
Planejamento
Local
Expanso e
Manuteno da
Infraestrutura
(hidrovias e
portos interiores
atribudos)
Contrata e executa as obras e servios de
infraestruturadas hidrovias e dos portos
interiores
Promove a execuo dos servios,
formalizando os respectivos atos e contratos
administrativos
Executam e acompanhamestudos, obras e
servios das vias navegveis interiores e
portos fluviais e lacustres que lhe sejam
atribudos
Avaliam obras e servios que podem
representar obstculos navegao interior
Promovem a retirada de projetos que
possam prejudicar a navegao interior
Determinamprioridade e promover a
execuo de servios de limpeza,
desobstruo e conservao de vias
navegveis interiores
Promovem e fiscalizamos servios de
manuteno e recuperao de barragens,
eclusas e portos fluviais e lacustres
Operao
(hidrovias e
portos interiores
atribudos)
Operam as vias navegveis interiores, bem
como os portos fluviais e lacustres que lhe
sejam atribudos
Aes de Apoio,
Outros
Presta contas ao DNIT Auxiliam o servio de salvamento martimo
Regulao e Fiscalizao Poltica Setorial Operao

Figura 34 Matriz Consolidada de Responsabilidades - Setor Hidrovirio e Porturio Fluvial e Lacustre

4 MARCO REGULATRIO DO SETOR PORTURIO E

HIDROVIRIO
4.1 INTRODUO
Este captulo apresenta o detalhamento e a anlise crtica dos aspectos relacionados ao marco
regulatrio do setor porturio e hidrovirio brasileiro e est estruturado da seguinte forma:
1. Evoluo do Marco Regulatrio do Setor Porturio e Hidrovirio;
2. Regime Jurdico do Setor Porturio;
3. Julgados Relevantes acerca do Setor Porturio;
4. Regime Jurdico do Setor Hidrovirio;
5. Temas Ancilares ao Marco Regulatrio do Setor Porturio Brasileiro neste Captulo, so
abordados aspectos que guardam ntima relao com o setor porturio brasileiro, quais sejam:
trabalho porturio, portos secos e aspectos ambientais relevantes.

Figura 35 - Listagem dos Principais Instrumentos Legais e Administrativos Analisados
4.2 EVOLUO DO MARCO REGULATRIO DO SETOR PORTURIO
A fim de melhor compreender de que modo evoluiu o marco regulatrio
158
do setor porturio e
hidrovirio brasileiro, convm realizar a anlise de seu regramento constitucional ao longo da
histria do Brasil para, a partir da, examinar a legislao infraconstitucional.

158
A expresso marco regulatrio ser usada como sinnimo de regime jurdico. Assim, quando se fizer
meno a marco regulatrio do setor porturio, pretende-se com isso significar o conjunto de normas
jurdicas aplicveis a tal segmento.

Por tal razo, a exposio da evoluo histrica do regime jurdico do setor porturio e hidrovirio
partir das normas estabelecidas nas sete Constituies brasileiras, isto , da Constituio Imperial
de 1824 Constituio Federal de 1988.
Por seu turno, a legislao infraconstitucional que disciplinou esses setores ao longo do tempo ser
examinada dentro do contexto constitucional em que foi editada. Neste tpico, sero avaliados os
diplomas normativos significativos para a histria do setor porturio e hidrovirio. Ressalte-se
apenas que, em relao aos portos, a anlise se encerra na Lei 8.630, de 25 de fevereiro de 1993 (Lei
dos Portos, ou Lei de Modernizao dos Portos), tendo em vista que a legislao posterior Lei
dos Portos ser analisada quando da descrio do regime jurdico porturio vigente.
Em primeiro lugar, ser examinada a evoluo do marco regulatrio do setor porturio. Em
seguida, ser abordado, a ttulo complementar, o histrico do setor hidrovirio.
4.2.1 Histrico do Marco Regulatrio do Setor Porturio
4.2.1.1 O regime a partir da Constituio de 1824
Costuma-se apontar que o primeiro ato normativo sobre o setor porturio foi editado no perodo
em que o Brasil era uma colnia portuguesa. Tratava-se da Carta Rgia do Prncipe Dom Joo VI,
de 28 de janeiro de 1808, a qual ps fim ao monoplio portugus e abriu os portos do Brasil ao
comrcio estrangeiro.
159
Alm dela, tambm merece destaque o Decreto de 18 de junho de 1814,
que permitiu a entrada dos navios de quaisquer naes nos portos dos Estados Portugueses e a
sada de navios nacionais para portos estrangeiros.
160

Com a independncia do Brasil, em 1822, quase dois anos depois foi editada a primeira
Constituio brasileira, qual seja, a Constituio Imperial de 25 de maro de 1824. Ressalte-se que
esta foi a nica Constituio durante o Brasil Imprio.
Tal Carta Magna fez meno aos portos em apenas um dispositivo, o art. 15, XII, que estabelece
como atribuio da Assemblia Geral conceder ou negar a entrada de foras estrangeiras dentro
do Imprio, ou dos portos delle (sic). Como se pode perceber, a Constituio de 1824 no
estabeleceu um regime jurdico para os portos brasileiros.
Vicente Pereira do Rego, em obra de 1860, insere os portos como bens do domnio pblico. Isto ,
em sua concepo, os portos so bens que, sem pertencerem a qualquer particular, so
consagrados ao servio pblico da sociedade.
161
Ou seja, so bens afetados realizao de fins
pblicos.
Durante a vigncia da Constituio Imperial, alguns diplomas normativos foram editados. Talvez
a primeira legislao infraconstitucional relevante seja o Decreto 358, de 14 de agosto de 1845.
162

Este Decreto autorizou o Governo a estabelecer uma Capitania do Porto em cada Provncia
martima do Imprio (art. 1). Alm disso, prescreveu que ao Capito do Porto cabia, dentre outras
funes, o melhoramento e conservao do Porto (art. 2). A fim de executar essa regulamentao,

159
Por todos, vide: LIMA, Cristiana Maria Melhado. Regime jurdico dos portos martimos. So Paulo:
Verbatim, 2011, p. 15.
160
Cf. COLLYER, Wesley O. Lei dos portos: o conselho de autoridade porturia e a busca da eficincia. So
Paulo: Lex, 2008, p. 26.
161
REGO, Vicente Pereira do. Elementos de direito administrativo. 2. ed. Recife: Typographia Commercial
de Geraldo Henrique de Mira, 1860, p. 194-195.
162
Suriman Nogueira de Souza Junior aponta que, em 1831, foi regulado o fundeamento das embarcaes,
delimitando-se as reas de ancoradouro para espera de carga e descarga. Podemos considerar esse ato
como sendo o marco inaugural da regulao das operaes relacionadas com a utilizao dos servios de
infra-estrutura porturia nacional (SOUZA JUNIOR, Suriman Nogueira. Regulao porturia: a regulao
jurdica dos servios pblicos de infra-estrutura porturia no Brasil. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 47).

foi editado o Decreto 447, de 19 de maio de 1846. Este Decreto previa que cabia ao Capito do
Porto cuidar constantemente da conservao e do bom estado do porto (no que se inclua a sua
limpeza, profundidade e segurana), bem como lhe cabia promover o seu melhoramento (art. 9).
Segundo Suriman Nogueira de Souza Junior, na segunda metade do sculo XIX, o Porto do Rio de
Janeiro, que era o principal porto brasileiro, no dispunha de infraestrutura adequada ao volume
das atividades comerciais, sendo os servios porturios extremamente precrios. Alm disso,
informa que havia trapiches de beira-mar que eram explorados por pessoas privadas, seja para
movimentao de sua prpria carga, seja para arrend-los para terceiros. Mas, ainda assim, havia a
demanda pela expanso e reconstruo da infraestrutura porturia brasileira.
163

Em funo da necessidade do Estado brasileiro de buscar recursos privados para a construo de
portos, foi editado o Decreto 1.746, de 13 de outubro de 1869. Tal diploma normativo autorizou o
Estado a contratar a construo, nos diferentes portos do Imprio, de docas e armazns para carga
e descarga, guarda e conservao de mercadoria de importao e exportao, com o objetivo de
atrair capitais particulares para financiar tais construes, evitando, assim, gastos ao errio.

O regime institudo pelo Decreto 1.746/1869 consistia numa verdadeira concesso de obra pblica.
Isso porque os concessionrios eram responsveis pela construo do porto e se remuneravam pela
sua explorao, ou seja, pela prestao dos servios de docas e armazenagem pelo prazo de at 90
anos, podendo cobrar uma tarifa dos usurios. Ao final deste prazo, todos os bens reverteriam
para o Poder Pblico. Dessa forma, j no ltimo tero do sculo XIX, a lei brasileira permitia a
administrao e a explorao dos portos nacionais por particulares.
164
Alis, possvel dizer que
essa foi a primeira Lei de Concesses de Portos brasileira.
165

A Constituio Federal de 1891, a primeira da Repblica, faz referncia aos portos em alguns
dispositivos.
O seu art. 8 previa ser vedado ao Governo federal criar, de qualquer modo, distines e
preferncias em favor dos portos de uns contra os de outros Estados. Assim, sendo o Brasil um
Estado Federal, o constituinte se preocupou em tratar de forma isonmica os Estados-membros.
Alm disso, o art. 34, 5, atribua ao Congresso a competncia para regular o comrcio
internacional, dos Estados entre si e com o Distrito Federal, bem como para alfandegar portos,
criar ou suprimir entrepostos.
Verifica-se, portanto, que a Constituio de 1891, tal como a Constituio Imperial, no delimitou o
regime aplicvel ao setor e sua forma de explorao. Logo, ficou relegado s normas
infraconstitucionais disciplinar o setor, sendo que os atos normativos que vigoravam eram os
mesmos editados durante o perodo imperial.
Convm destacar ainda o Decreto 6.501, de 6 de junho de 1907, o qual regulamentava o Decreto
1.746/1869, fixando normas para o controle e tomada de contas das concessionrias.

163
SOUZA JUNIOR, Suriman Nogueira. Regulao porturia: a regulao jurdica dos servios pblicos de
infra-estrutura porturia no Brasil, p. 50.
164
Wesley O. Collyer (In: Lei dos portos: o conselho de autoridade porturia e a busca da eficincia, p. 26-28)
anota que, em relao ao Porto de Santos, aps duas concesses, em 1870 e 1882, sem que resultasse no
incio das implantaes previstas, o Decreto Imperial n 9.979, de 12/07/1888, autorizou o grupo liderado
por Jos Pinto de Oliveira, Cndido Gaffre e Eduardo Palasin Guinle, como resultado da concorrncia
pblica, a construir e a explorar, por 39 anos, aquele porto. Registre-se que esse perodo foi depois ampliado
para 90 anos e, em 1980, com o trmino da concesso, o Governo Federal criou a Companhia Docas do
Estado de So Paulo (Codesp), sociedade de economia mista, de capital majoritrio da Unio.
165
Em igual sentido, LIMA, Cristiana Maria Melhado. Regime jurdico dos portos martimos, p. 16.

J nos ltimos dias de vigncia da Constituio de 1891 foram editados, em 1934, uma srie de
decretos que disciplinaram o setor porturio brasileiro. Embora tais atos normativos tenham sido
publicados quando vigente a Constituio de 1891, a exposio de seu contedo, tendo em vista
sua importncia, ser feita no tpico seguinte.
4.2.1.3 O sistema institudo em 1934
A Constituio, de 16 de julho de 1934, trazia dispositivos relevantes estruturao jurdica do
setor porturio.
O art. 5, XI, atribuiu Unio a competncia para prover os servios de polcia porturia. A alnea
e do inciso XIX do mesmo dispositivo, por sua vez, disps que cabia Unio legislar sobre
regime de portos e navegao de cabotagem, assegurada a exclusividade desta, quanto a
mercadorias, aos navios nacionais.
Tal como previa a Constituio de 1891, o art. 18 da Constituio de 1934 vedava Unio decretar
impostos que no fossem uniformes em todo o territrio nacional, ou que importassem distino
em favor dos portos de uns contra os de outros Estados.
Contudo, o dispositivo mais relevante dessa Lei Maior era o 2 do art. 5, que estabelecia a
preferncia dos Estados para a concesso federal, nos seus territrios, de vias-frreas, de servios
porturios, de navegao area, de telgrafos e de outros de utilidade pblica, bem como para a
aquisio dos bens alienveis da Unio.
Ao estipular que os Estados tinham preferncia na concesso de servios porturios, a Constituio
de 1934 acabou por atribuir essa atividade Unio. Afinal, somente possvel conceder uma
atividade da qual se titular. Outra conseqncia derivada dessa previso consistiu na
possibilidade constitucional de particulares poderem figurar como concessionrios de servios
porturios, caso os Estados no exercessem sua preferncia.
Alm das disposies da Constituio de 1934, no ms anterior sua promulgao foram editados
quatro Decretos que estabeleceram o regime jurdico do setor porturio brasileiro. Essa foi a
primeira tentativa de sistematizao da legislao porturia brasileira, a qual vigorou, ainda que
com algumas modificaes, at a Lei dos Portos de 1993.
166

Os decretos citados, os quais sero examinados nos prximos itens, so os seguintes: Decreto
24.447, Decreto 24.508, Decreto 24.511 e Decreto 24.599.
O Decreto 24.447/1934
O Decreto 24.447, de 22 de junho de 1934, destinava-se a distribuir, entre os diversos ministrios e
reparties a estes subordinadas, os servios referentes aos portos organizados (art. 1). Tal
distribuio de competncias ocorreu, conforme a motivao desse Decreto, em virtude da falta de
harmonia existente ( poca) nas normas jurdicas vigentes que regiam a distribuio dos servios
porturios entre os diversos rgos.
Vale destacar que foi o Decreto 24.447/1934 que trouxe a primeira definio normativa de portos
organizados. Conforme seu art. 2, estes consistiam naqueles que tenham sido melhorados, ou
aparelhados, atendendo-se s necessidades da navegao e da movimentao e guarda de
mercadorias e cujo trfego se realize sob a direo de uma administrao do prto, a quem caiba
a execuo dos servios porturios e a conservao das instalaes porturias (sic).
Tal dispositivo, em seu pargrafo nico, tambm estipulava o que se entendia por administrao
do porto: poderia ser dependncia direta do Governo Federal, ou de concessionrio, ou
arrendatrio, a quem, por contrato, tenha sido delegada a execuo daqueles servios.

166
LOBO, Carlos Augusto da Silveira. Os terminais porturios privativos na Lei n 8.630/93. Revista de
direito administrativo, n. 220. Rio de Janeiro: FGV: Renovar, abr/jun, 2000, p. 19; LIMA, Cristiana Maria
Melhado. Regime jurdico dos portos martimos, p. 17.

De igual modo, o Decreto em exame estipulava o sentido para a expresso instalaes

porturias,
167
prescrevendo que essas poderiam ser contnuas ou localizadas em pontos diferentes
do mesmo porto, mas sempre sujeitas mesma administrao do porto (art. 3, pargrafo nico).
Do ponto de vista institucional, tal Decreto estabeleceu as competncias dos diversos rgos
federais que atuavam no porto organizado, quais sejam: (a) Ministrio da Viao e Obras Pblicas
(art. 4); (b) Ministrio da Fazenda (art. 5); (c) Ministrio da Marinha (art. 6); (d) Ministrios da
Agricultura, do Trabalho, Educao e Sade Pblica e da Justia (art. 7).
O Decreto 24.508/1934
O Decreto 24.508, de 29 de junho de 1934, definiu os servios prestados pelas administraes dos
portos organizados, alm de ter uniformizado as taxas porturias quanto sua espcie, incidncia
e denominao.
No art. 1, 1, o Decreto prescreveu que a entidade que, em cada porto organizado, tinha a seu
cargo a explorao do respectivo trfego, era denominada administrao do porto, podendo ser
um departamento pblico, um concessionrio ou um arrendatrio.
O citado Decreto disps ainda que cabia s administraes de portos assegurar ao comrcio e
navegao as vantagens decorrentes do melhoramento e aparelhamento dos portos organizados,
bem como prestar os servios porturios e acessrios (art. 2), podendo cobrar tarifas pela execuo
de tais atividades (art. 3, caput).
Os servios porturios foram indicados no art. 5 desse diploma normativo e definidos nos artigos
seguintes. Tais servios eram os seguintes: (a) utilizao do porto; (b) atracao; (c) capatazias; (d)
armazenagem interna; (e) armazenagem em armazns gerais; (f) armazenagens especiais; (g)
transportes; (h) estiva das embarcaes; (i) suprimento do aparelho porturio; (j) reboques; (l)
suprimento de gua s embarcaes; (m) servios acessrios.
interessante anotar que, das atividades acima, as previstas nos itens c e d eram, conforme o
art. 18 do Decreto, exclusivas das administraes porturias, bem como o item g (apenas em
certas hipteses). As demais atividades poderiam ser realizadas livremente por terceiros e pela
administrao do porto (art. 19).
Por fim, vale destacar que no Anexo do Decreto 24.508/1934, constavam modelos de tarifas
porturias aprovadas. Esses modelos estavam previstos em tabelas, designadas por letras (de A
a N).
O Decreto 24.511/1934
O Decreto 24.511, de 29 de junho de 1934, tinha por finalidade disciplinar a utilizao das
instalaes porturias.
O aspecto mais importante estabelecido pelo Decreto 24.511/1934 consistia no monoplio do porto
organizado em relao s cargas derivadas ou provenientes de sua hinterlndia (hinterland),
ressalvadas algumas hipteses previstas no prprio diploma normativo.
O conceito de hinterlndia foi fixado pelo art. 2, pargrafo nico, do Decreto. Segundo Carlos
Augusto da Silveira Lobo, o Brasil foi dividido segundo um critrio assemelhado ao das
capitanias hereditrias, cabendo a cada porto uma hinterland constitudo por uma parcela do
litoral e sua projeo para o interior do Pas.
168

167
Nos termos do caput do art. 3 do Decreto 24.447/1934, as instalaes porturias compreendiam, dentre
outros, os ancoradouros, docas, respectivas vias de acesso, cais, pontes de acostagem, reas de terreno,
armazns e outros edifcios.
168
LOBO, Carlos Augusto da Silveira. Os terminais porturios privativos na Lei n 8.630/1993, p. 20. Em
igual sentido, GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. O servio pblico e a Constituio Brasileira de 1988. So
Paulo: Malheiros, 2003, p. 189.

Assim, pelo Decreto 25.511/1934, se determinada mercadoria vinda do exterior se destinava a

determinada regio do pas, ela necessariamente deveria ser desembarcada em determinado porto
organizado.
Outro ponto interessante do Decreto consistia no art. 1, 1, o qual prescreveu que todos os que se
utilizassem de instalaes porturias receberiam tratamento isonmico pela administrao do
porto, a qual tinha a obrigao de obter a mxima eficincia das instalaes.
O Decreto 24.599/1934
O Decreto 24.599, de 6 de julho de 1934, disciplinou as concesses de portos, revogando o Decreto
1.746/1869.
Nos termos do art. 1, caput, do Decreto 24.599/1934, ficava o Governo Federal autorizado a
contratar o melhoramento e a explorao comercial dos portos nacionais, outorgando concesso,
para esse fim, aos Estados, em cujo territrio se encontrasse os portos, ou a entidades privadas, de
reconhecida idoneidade tcnica e capacidade financeira. O prazo da concesso seria fixado de
acordo com as dificuldades de execuo das obras de melhoramento do porto que fosse concedido,
por um prazo mximo de 70 (setenta) anos (art. 1, pargrafo nico).
Com o estabelecimento da concesso, o Decreto determinou que no seriam mais concedidas
licenas para o estabelecimento de entrepostos particulares e seriam cassadas aquelas que
estivessem em vigor, desde que as instalaes porturias, realizadas pelos concessionrios de
portos, fossem abertas ao trfego pblico (art. 2, 2).
Ainda, nenhuma concesso porturia seria outorgada sem prvio e completo estudo da
convenincia econmica da realizao, de modo a evitar a disperso do trfego (art. 3). As obras
de melhoramento e aparelhamento dos portos nacionais deveriam ser projetadas com a capacidade
necessria para atender a todo o trfego.
169

Por fim, dispunha o art. 7 que, alm das obras e do aparelhamento constantes dos projetos e
oramentos aprovados pelo Governo Federal, aos concessionrios dos portos cabia a realizao da
ampliao das instalaes exigida, em qualquer tempo, durante o prazo da concesso, em virtude
do desenvolvimento do trfego dos portos.
4.2.1.4 A Constituio de 1937 e a criao de instalaes porturias rudimentares
A Constituio Federal de 1937 no disps sobre os portos tal como a Constituio de 1934. Esta,
como mencionado, estabeleceu a preferncia para os Estados na concesso dos servios porturios
(art. 5, 2). Essa previso no constava na Carta de 1937.
A Constituio de 1937 apenas atribuiu Unio a execuo da atividade de polcia nos portos (art.
15, VIII) e estabeleceu, em seu art. 54, c, que o incio dos projetos de lei sobre o regime porturio
ocorreria no Conselho Federal (que era o outro rgo do Poder Legislativo Federal, ao lado da
Cmara dos Deputados).
Previa-se, tambm em sede constitucional, a vedao de a Unio decretar impostos que no fossem
uniformes em todo territrio nacional, ou que importassem discriminao em favor dos portos de
uns Estados contra os de outros (art. 34), norma j contida nas Constituies de 1891 e de 1934.
Se a Constituio Federal no trazia grandes disposies relativas ao setor porturio, durante a sua
vigncia foi editado um diploma importante, o Decreto-lei 6.460, de 2 de maio de 1944. Este

169
Conforme o art. 5 do Decreto 24.599/1934, as obras e o aparelhamento necessrios ao melhoramento dos
portos nacionais, seriam, em geral, estudados, projetados e orados por agentes do Governo Federal e s
poderiam ser executados depois de aprovados por atos dele. Em casos especiais, porm, os estudos, projetos
e oramentos poderiam ser feitos pelos concessionrios, que os deveriam submeter aprovao do Governo,
acompanhados da necessria memria justificativa.

Decreto-lei regulou a construo e a explorao de instalaes porturias rudimentares pelos

Essas instalaes porturias eram, segundo Carlos Augusto da Silveira Lobo, verdadeiros
miniportos ou portos em embrio, com organizao precria, destinados a suprir a ausncia ou
deficincia dos portos organizados.
170
Ainda conforme o autor, tais terminais abriram uma
brecha no monoplio da Unio na explorao de portos.
Note-se que Estados e Municpios eram autorizados pela Unio a explorar esses terminais
(remunerando-se mediante tarifa cobrada dos usurios), que poderiam ser construdos por aqueles
entes polticos, ou pela prpria Unio. Nas duas hipteses, havia a possibilidade de explorao dos
terminais pelos entes privados.
Nessa segunda hiptese, o art. 9, caput, permitia Unio outorgar tal autorizao a entes privados,
caso Estados e Municpios no desejassem assumir o encargo de explorar tais terminais. Por outro
lado, quando o terminal fosse construdo por Estados ou Municpios, o pargrafo nico do art. 9
admitia que estes tambm pudessem transferir para entes privados.
4.2.1.5 A Constituio de 1946 e os terminais privativos
A Constituio de 1946 marco do fim da ditadura varguista no pas tal como a Constituio de
1937, pouco disps sobre os portos. Dentre os dispositivos que merecem destaque, foi atribuda
Unio a competncia para legislar sobre o regime dos portos (art. 5, i).
Alm disso, seguindo a linha das Constituies Republicanas, a Unio foi impedida de decretar
tributos que no fossem uniformes em todo territrio nacional, ou que importassem discriminao
em favor dos portos de uns Estados contra os de outros (art. 17).
Durante a sua vigncia, foi editado Decreto-lei 5, de 4 de abril de 1966. Este diploma normativo
admitiu a explorao de instalaes porturias por pessoas privadas, para uso prprio (art. 26),
observada os termos do Decreto-lei 6.460/1944. Como se pode perceber, tal Decreto-lei criou a
figura do terminal privativo.
171

Vale destacar que o 1 do art. 26 estabeleceu que a administrao do porto a cujo hinterland se
destinavam ou provinham as mercadorias movimentadas no terminal privativo tinha direito a
receber as taxas previstas na Tabela N. Alm disso, se o terminal se localizasse na rea sujeita
administrao do porto, esta fazia jus s taxas constantes na Tabela A.
Este diploma tambm admitia que mercadorias de terceiros pudessem ser movimentadas nos
terminais privativos, desde que houvesse congestionamento nas instalaes dos portos
organizados e mediante autorizao da Unio (art. 26, 5).
Por fim, o Decreto-lei 5/1966 previa a possibilidade de locao ou arrendamento de instalaes
porturias a usurios ou terceiros, tendo preferncia em tais ajustes de longo prazo os que
estivessem dispostos a investir para completar, expandir ou aparelhar as instalaes, ressalvados
os interesses da segurana nacional (art. 27).

170
LOBO, Carlos Augusto da Silveira. Os terminais porturios privativos na Lei n 8.630/1993, p. 20.
171
Com o propsito de implementar o sistema porturio brasileiro, o Decreto-lei 5, de 4.4.1966, em seu art.
26, disps que qualquer pessoa poderia ser autorizada a construir e operar as instalaes porturias, desde
que destinadas exclusivamente ao uso prprio. Portanto, enquanto as instalaes porturias rudimentares do
Decreto-Lei 6.460, de 2.5.1944, destinavam-se prestao de um servio pblico, ainda que, em carter
precrio, mediante permisso, o terminal privativo do Decreto-Lei 5/66 no podia ser utilizado por
terceiros (GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. O servio pblico e a Constituio Brasileira de 1988. So
Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 190). Em igual sentido, LOBO, Carlos Augusto da Silveira. Os terminais
porturios privativos na Lei n 8.630/1993, p. 21.

4.2.1.6 A Constituio de 1967 e a Portobrs

A Constituio de 1967, mesmo aps a Emenda Constitucional 1/1969,
172
pouco disps sobre os
portos. Apenas atribuiu Unio e essa uma caracterstica comum a todas as Constituies
anteriores a competncia para legislar sobre o regime dos portos (art. 8, XVII, m).
O ato mais relevante para o setor porturio poca foi a Lei 6.222, de 10 de julho de 1975, que
autorizou o Poder Executivo a constituir a empresa pblica denominada Empresa de Portos do
Brasil S.A. (Portobrs).
4.2.1.7 A Constituio de 1988 e a Lei dos Portos
A Constituio de 1988, ao contrrio das demais, disciplinou a atividade porturia. Em seu art. 21,
XII, f, a Lei Maior prescreveu que compete Unio explorar, diretamente ou mediante
concesso, permisso ou autorizao, os portos martimos, fluviais e lacustres. De igual modo,
estabeleceu que compete a ela legislar sobre tal regime (art. 22, X).
A anlise das disposies constitucionais vigentes ser feita quando da descrio do regime
jurdico porturio vigente. Por ora, convm destacar que, a explorao de portos , em virtude da
atual Constituio, de titularidade da Unio, que poder prest-la diretamente (ou por meio de
sua Administrao indireta), ou outorg-la iniciativa privada mediante concesso, permisso ou
autorizao.
Na dcada de 90, no mbito de um movimento poltico de privatizao
173
das atividades estatais,
foi editada a Lei 8.029, de 12 de abril de 1990, que autorizou a dissoluo ou a privatizao da
Portobrs. O servio porturio, assim, com a dissoluo de tal empresa, foi retomado pela Unio
Federal, que a sucedeu em direitos e obrigaes. Alm disso, a Lei 8.031/1990 veiculou o Plano
Nacional de Desestatizao.
174

Com a extino da Portobrs, com um programa de privatizaes institucionalizado e com um
novo regime de prestao de servios pblicos advindos da Constituio Federal de 1988, o setor
porturio precisaria passar por reformas. E elas se deram, sobretudo, com a edio da Lei de
Modernizao dos Portos.

172
A Emenda Constitucional 1/1969, imposta pela Junta Militar que chegou ao poder e m 1969, vigorou at o
advento da Lei Maior de 1988 como se fosse uma Constituio (cf. MENDES, Gilmar; COELHO, Inocncio
Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p.
244).
173
Em linhas gerais, o conceito de privatizao diz respeito reduo da interveno do Estado e busca
pela superao da burocracia, podendo ocorrer por diversos meios, como, por exemplo, pela alienao de
aes de empresas estatais, pela concesso de servios pblicos e pela terceirizao. Para um maior
detalhamento a respeito do conceito, vide DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao
pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 8. ed. So
Paulo: Atlas, 2011, p. 5-8.
174
Tal plano teve como objetivos fundamentais, conforme seu art. 1: (i) reordenar a posio estratgica do
Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor
pblico; (ii) contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento das finanas do
setor pblico; (iii) permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser
transferidas iniciativa privada; (iv) contribuir para modernizao do parque industrial do Pas, ampliando
sua competitividade e reforando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia; (v) permitir
que a administrao pblica concentre seus esforos nas atividades em que a presena do Estado seja
fundamental para a consecuo das prioridades nacionais; e (vi) contribuir para o fortalecimento do mercado
de capitais, atravs do acrscimo da oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do
capital das empresas que integrarem o plano.

A Lei de Modernizao dos Portos

Em fevereiro de 1991 foi iniciado o processo legislativo que resultou na Lei 8.630, de 25 de
fevereiro de 1993, a Lei de Modernizao dos Portos, ou Lei dos Portos.
O processo foi iniciado pelo Poder Executivo, por meio da Mensagem Presidencial 67/1991, na
qual o Presidente da Repblica afirmou que o projeto se destinava a remover obstculos ao pleno
exerccio da livre iniciativa e a modernizar a anacrnica estrutura porturia brasileira que,
corroda pelo tempo e pela falta de investimentos, tem seus custos desproporcionalmente
superiores ao de seus similares internacionais.
175

O projeto de lei enviado Cmara dos Deputados era composto de apenas 11 artigos. Conforme
Wesley O. Collyer, o projeto era demasiadamente simples e seus comandos legais insuficientes
para provocar as mudanas pretendidas pelo governo.
176
Como bem alerta, no havia previso de
Conselho de Autoridade Porturia (CAP), tampouco do rgo Gestor de Mo-de-Obra (OGMO).
O processo legislativo foi longo, tendo havido, inclusive, a participao de diversos atores do
setor.
177
O projeto foi objeto de substitutivos e emendas, resultando, ao final, numa lei com 72
artigos e uma srie de inovaes importantes.
O exame detalhado da Lei 8.630/1993 ser realizado no tpico 2 deste estudo. Porm, possvel,
desde j, indicar as seguintes inovaes:
Possibilidade de execuo dos servios de movimentao e armazenagem de cargas por
pessoas privadas (operadores porturios);
Criao dos CAPs e do OGMO (pondo fim ao monoplio dos sindicatos na indicao dos
trabalhadores porturios avulsos);
Utilizao do contrato de arrendamento para a transferncia das instalaes porturias de
uso pblico;
Possibilidade de movimentao de cargas de terceiros nos terminais privativos;
Previso da figura do contrato de adeso nas autorizaes para a explorao de terminais
privativos.
Vale destacar que, aps a Lei dos Portos, outros diplomas normativos importantes foram editados,
como, por exemplo, a Lei 10.233/2001, que criou a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
(ANTAQ). Tais atos normativos sero examinados no tpico seguinte, em que ser descrito o
regime jurdico vigente aplicvel ao setor porturio.

175
Dirio do Congresso Nacional (DNC) de 26/02/1991, p. 665.
176
COLLYER, Wesley O. Lei dos portos: o conselho de autoridade porturia e a busca da eficincia, p. 43.
177
Para um detalhamento do processo legislativo que resultou na Lei dos Portos, vide COLLYER, Wesley O.
Op. cit., Captulo 2.

Tabela 18 Evoluo do Marco Regulatrio do Setor Porturio at a Lei dos Portos

4.2.2 Evoluo do Marco Regulatrio do Setor Hidrovirio
4.2.2.1 Constituio de 1824
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA), em seu estudo sobre o transporte hidrovirio, exps que,
desde a poca da conquista e expanso do territrio brasileiro at a primeira metade do sculo
XX, a navegao fluvial brasileira colaborou na consolidao das fronteiras e da integrao do Pas,
fixando populaes e descobrindo riquezas e oportunidades nos stios mais afastados do interior
Constituio
Ato
Infraconstitucional
Resumo do Ato Infraconstitucional
Constituio de 1824
Decreto 359, de 14 de
agosto de 1845
Autorizou o Governo a estabelecer uma Capitania do Porto em
cada Provncia Martima do Imprio
maio de 1846
Atribuiu ao Capito do Porto a competncia para cuidar da
conservao e bom estado do porto, bem como promover o
seu melhoramento
Decreto 1.746, de 13
de outubro de 1869
Autorizou o Estado a contratar a construo, nos diferentes
portos do Imprio, de docas e armazns para carga e
descarga, guarda e conservao de mercadoria de importao
e exportao
Constituio de 1891
Decreto 6.501, de 6 de
junho de 1907
Regulamentou o Decreto 1.746/1869, fixando normas para o
controle e a tomada de contas das concessionrias
de junho de 1934
Distribuiu, entre os diversos ministrios e reparties a estes
subordinadas, os servios referentes aos portos organizados
de junho de 1934
Definiu os servios prestados pelas administraes dos portos
organizados e uniformizou as taxas porturias quanto sua
espcie, incidncia e denominao
de junho de 1934
Disciplinou a utilizao das instalaes porturias e
estabeleceu o monoplio do porto organizado em relao s
cargas derivadas ou provenientes de sua hinterlndia
de julho de 1934
Disciplinou as concesses de portos, revogando o Decreto
1.746/1869
Constituio de 1937
Decreto-lei 6.460, de 2
de maio de 1944
Regulou a construo e a explorao de instalaes porturias
rudimentares pelos Estados e Municpios
Constituio de 1946
Decreto-lei 5, de 4 de
abril de 1966
Admitiu a explorao de instalaes porturias por pessoas
privadas, para uso prprio (terminais privativos)
Constituio de 1967
Lei 6.222, de 10 de
julho de 1975
Autorizou o Poder Executivo a constituir empresa pblica
denominada Empresa de Portos do Brasil S.A. (Portobrs)
Constituio de 1988
Lei 8.029, de 12 de
abril de 1990
Criou o Programa Nacional de Desestatizao
Lei 8.630, de 25 de
fevereiro de 1993
Lei de Modernizao dos Portos

brasileiro.
178
O mesmo foi apontado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), no Acrdo
1.034/2008 Plenrio.
179

Apesar dessa importncia logstica, o setor hidrovirio no tem sido objeto de tratamento
constitucional especfico. Assim, a Constituio de 1824 nada disps sobre o tema. De igual modo,
no h uma legislao geral sobre o assunto.
No perodo do Imprio, pode-se fazer referncia ao Decreto 4.797, de 4 de outubro de 1871, o qual
possibilitou a concesso das bacias navegveis dos Rios So Francisco e Tocantins. Alm dele,
tambm possvel citar o Decreto 684, de 23 de agosto de 1890, o qual concedeu a determinada
pessoa a concesso de uma via de navegao interior, desde o porto de Icapra, no Estado de S.
Paulo, bahia de Paranagu, no do Paran.
180

interessante destacar que, de acordo com o TCU, a construo de usinas hidreltricas mudou o
perfil e a dinmica dos rios. A partir de 1883, com a entrada em operao da primeira usina
hidreltrica do pas, localizada em Ribeiro do Inferno, Diamantina, diversos empreendimentos de
gerao de energia foram implantados, visando o desenvolvimento industrial. Tal viso setorial da
gua permaneceu ao longo dos anos, pela ausncia de conceito ecossistmico (item 3.68 do
Relatrio do Acrdo 1034/2008 Plenrio). Essa concepo permaneceu at a edio do Cdigo
de guas, em 1934, o qual regulou o uso das guas, tal como ser mencionado no item 2.4 abaixo.
4.2.2.2 A Constituio de 1891 e o DNPN
Com o advento da nossa primeira Constituio republicana, a de 1891, no houve uma mudana
significativa na disciplina acerca das hidrovias. A Constituio de 1891 estabeleceu apenas que o
direito da Unio e dos Estados de legislar sobre viao frrea e navegao interior seria regulado
por lei federal (art. 13, caput), bem como que a navegao de cabotagem seria feita apenas por
navios nacionais (art. 13, pargrafo nico).
Alm disso, a Constituio de 1891 reservou ao Congresso Nacional a competncia para legislar
sobre a navegao dos rios que banhassem mais de um Estado, ou se estendessem a territrios
estrangeiros.
Neste perodo, foi editado o Decreto 20.933, de 13 de janeiro de 1932. Esse regulamento dispunha
sobre a organizao do Departamento Nacional de Portos e Navegao (DNPN), do Ministrio da
Viao e Obras Pblicas. Quanto s suas competncias relacionadas s vias navegveis, constavam
os seguintes encargos em seu art. 1:
Estudar, projetar, executar ou fiscalizar as obras de melhoramento;
Estudar, realizar ou fiscalizar o balizamento das vias de navegao interior;
Organizar, executar ou fiscalizar a conservao e a explorao comercial das vias
navegveis;
Estudar, organizar e fiscalizar a navegao mercante martima, a interior e a interna dos
portos;

178
Ministrio do Meio Ambiente, Secretaria de Recursos Hdricos. Caderno setorial de recursos hdricos:
transporte hidrovirio. Braslia: MMA, 2006, p. 15.
179
3.30. A despeito dessas caractersticas da modalidade hidroviria, a navegao interior somente foi
utilizada como poltica pblica de transporte durante o perodo colonial (1500-1822) e do Imprio (1822-
1889), sendo que a partir da dcada de 1950, as aes governamentais voltaram-se para a construo e
manuteno de rodovias, em detrimento do modal hidrovirio (Relatrio do Acrdo 1.034/2008
Plenrio).
180
O MMA, no j citado estudo, faz aluso ao Plano Bicalho, de 1881, e ao Plano da Comisso, de 1890, os
quais contemplavam a navegao fluvial. Estes planos tiveram por mrito maior consolidar trechos
naturalmente navegveis dos rios brasileiros devidamente conectados s ferrovias que demandavam ao
litoral. A intermodalidade estava presente em todos os planos virios da poca (Op. cit., p. 15).

Organizar as estatsticas do trfego;

Coordenar todos os elementos informativos sobre o melhoramento das vias navegveis.
Em 11 de agosto de 1933, foi editado novo regulamento do DNPN, por meio do Decreto 23.067. No
entanto, as competncias acima no foram alteradas.
Por fim, vale destacar que, dentre as competncias indicadas, no havia uma previso expressa da
possibilidade de concesso de hidrovias para a iniciativa privada.
4.2.2.3 A Constituio de 1934 e o Cdigo de guas
A Constituio de 16 de julho de 1934 arrolou, dentre os bens da Unio, os lagos e quaisquer
correntes em terrenos do seu domnio, que banhassem mais de um Estado, ou que servissem de
limites com outros pases (art. 20, II). Por outro lado, seriam de domnio dos Estados (art. 21) as
margens dos rios e lagos navegveis, destinadas ao uso pblico, se por algum ttulo no fossem do
domnio federal, municipal ou particular.
Contudo, neste perodo (em verdade, seis dias antes da Constituio de 1934), foi editado o
Decreto 24.643, de 10 de julho de 1934, o Cdigo de guas. Tal diploma normativo que continua
em vigor at hoje (embora haja dispositivos revogados por leis supervenientes) estabeleceu que
as guas pblicas so de uso comum ou de uso dominical (art. 1). Dentre as guas de uso comum,
o Cdigo de guas, encontram-se as correntes, canais, lagos e lagoas navegveis (art. 2, b), bem
como as correntes que se faam estas guas (art. 2, c).
O Cdigo de guas dispe ainda, em seu art. 37, que o uso das guas pblicas se deve realizar,
sem prejuzo da navegao, salvo a hiptese do art. 48 e seu pargrafo nico.
O texto do citado art. 48, caput, prev que a concesso, como a autorizao, deveria ser feita sem
prejuzo da navegao, exceto no caso de uso para as primeiras necessidades da vida e em caso
de lei especial dispondo nesse sentido. Ademais, o pargrafo nico do art. 48 dispe que a
navegao no destinada ao comrcio poderia ser preterida em caso de interesse pblico
superior.
Como se pode perceber, o Cdigo classificou como pblicas as correntes e guas navegveis, sendo
elas de uso comum de todos. Ainda que passvel de concesso e autorizao, tais instrumentos no
poderiam implicar, salvo as excees mencionadas, em impedimento navegao.
4.2.2.4 A Constituio de 1937 e de 1946
Por sua vez, a Constituio de 1937 manteve o mesmo sistema de propriedade das guas pblicas
(arts. 36 e 37). Alm disso, disps que a competncia para legislar sobre navegao de cabotagem
(s permitida, quanto a mercadorias, aos navios nacionais) era da Unio (art. 16).
Durante a vigncia da Constituio de 1937, foi editado o Decreto 6.166, de 31 de dezembro de
1943, que alterou a denominao do DNPN para Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais
(DNPRC). O seu art. 1 estabeleceu ainda que tal rgo tinha por finalidade promover, orientar e
instruir todas as questes referentes construo, melhoramento, manuteno e explorao dos
portos e vias dgua do pas.
Por sua vez, a Constituio de 1946 disciplinou o tema de modo semelhante ao da Constituio de
1937. Em relao navegao de cabotagem, o seu art. 155 manteve a exclusividade para navios
nacionais, porm, trouxe uma exceo: seria possvel navegao de cabotagem, por navios
estrangeiros, em caso de necessidade pblica.
Em 1963, houve nova reestruturao institucional por meio da Lei 4.213. Tal lei transformou o
DNPRC em autarquia, denominado-a de Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis
(DNPVN). Vale destacar que todas as competncias referentes a portos e vias navegveis passou a
ser do DNPVN. Dentre elas, vale destacar as seguintes (art. 3):
Supervisionar, controlar e fiscalizar a poltica de portos e vias navegveis da Unio;

Exercer todas as atividades que couberem Administrao Pblica federal no setor de

portos e vias navegveis, no mbito da viao e obras pblicas;
Estudar, planejar, projetar, programar, orientar, supervisionar, promover e executar e
fiscalizar obras e servios de melhoria ou desenvolvimento das vias navegveis;
Administrar e explorar as vias navegveis.
4.2.2.5 A Constituio de 1967 e a Emenda Constitucional 01/1969
A Constituio de 1967 tambm disps sobre o domnio das guas de modo semelhante s
Constituies anteriores (arts. 4 e 5).
Alm desses dispositivos, a Constituio de 1967 previu que cabia Unio explorar diretamente,
ou mediante autorizao ou concesso, as vias de transporte entre portos martimos e fronteiras
nacionais ou que transponham os limites de um Estado, ou Territrio (art. 8, XV, d).
Note-se que o Texto Constitucional de 1967 no especificou se a via de transporte seria terrestre ou
aquaviria. Assim, nos termos dessa Constituio, seria possvel a concesso de hidrovias.
Contudo, no foi encontrado, nesse perodo, qualquer concesso de hidrovia para a iniciativa
privada, havendo apenas a explorao direta pela Unio.
Vale destacar ainda que, tal como as Constituies anteriores, a Carta Magna de 1967 tambm
estabeleceu que a navegao de cabotagem era privativa para navios brasileiros, salvo em caso de
necessidade pblica (art. 165, caput). Contudo, inovou ao prever que os proprietrios, armadores e
comandantes de navios nacionais, bem como dois teros da tripulao deveriam ser brasileiros
natos (art. 165, pargrafo nico).
Com a Emenda Constitucional 01/1967, essas normas no foram modificadas.
Durante esse perodo, vale destacar a edio, por meio da Lei 5.917, de 10 de setembro de 1973, do
Plano Nacional de Viao (PNV). De acordo com o art. 2, o PNV tinha por objetivo permitir o
estabelecimento da infra-estrutura de um sistema virio integrado, assim como as bases para
planos globais de transporte que atendam, pelo menor custo, s necessidades do Pas, sob o
mltiplo aspecto econmico-social-poltico-militar.
Vale destacar que o Anexo da Lei 5.917/1973, em seu item 1.2, dispe que o Sistema Nacional de
Viao (SNV) composto pelos Sistemas Nacionais Rodovirio, Ferrovirio, Porturio, Aquavirio
e Aerovirio.
Ao dispor sobre o Sistema Hidrovirio Nacional, o citado Anexo definiu que este constitudo
pelas vias navegveis (rios, lagos e canais), incluindo suas instalaes e acessrios
complementares, e pelo conjunto das atividades e meios estatais diretos, de operao da navegao
hidroviria, que possibilitam o uso adequado das citadas vias para fins de transporte (item 5.1.0).
Alm disso, o Anexo da Lei 5.917/1973 trouxe uma relao descritiva das hidrovias do PNV.
Embora o art. 9 da citada Lei preveja a necessidade de atualizao qinqenal do PNV, em relao
s hidrovias, a nica atualizao ocorreu com a Lei 6.630, de 16 de abril de 1979.
Tambm durante o perodo de vigncia da Constituio de 1967 e da Emenda Constitucional
01/1969, o DNPVN foi extinto, sendo que suas competncias passaram, em carter transitrio,
para a Portobrs (art. 3 da Lei 6.222/1975).
A Constituio de 1988, alm das prescries referentes ao domnio da Unio e dos Estados sobre
as guas (art. 20, III, e art. 26, I, respectivamente), estabelece de forma clara a titularidade da Unio
para a explorao direta, ou mediante concesso, permisso ou autorizao dos servios de
transporte aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os
limites de Estado ou Territrio (art. 21, XII, d).

Ademais, a Constituio tambm atribui Unio a competncia privativa para estabelecer

princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao (art. 21, XXI).
Em relao navegao de cabotagem e a interior, a redao original da Constituio de 1988
previa a exclusividade para embarcaes nacionais, ressalvadas as hipteses legais de necessidade
pblica (art. 178, 3). Ademais, tal como previa a Constituio de 1967 (inclusive aps a Emenda
Constitucional 01/1969), tambm constava a regra de que os armadores, proprietrios,
comandantes e ao menos dois teros da tripulao seriam brasileiros (art. 178, 2).
Contudo, com a Emenda Constitucional 07, de 15 de agosto de 1995, essas normas foram
revogadas e a redao do art. 178 foi modificada. De acordo com o art. 178, pargrafo nico, na
ordenao do transporte aqutico, a lei estabelecer as condies em que o transporte de
mercadorias na cabotagem e a navegao interior podero ser feitos por embarcaes estrangeiras.
Aps a Constituio de 1988, foram editados dois diplomas legais importantes para o setor
hidrovirio. importante ressaltar que tal legislao atualmente vigente ser objeto de anlise
mais frente, quando do exame do regime jurdico do setor hidrovirio. Mas convm fazer
meno desde j a alguns atos legais.
Em primeiro lugar, vale destacar a Lei 9.074, de 7 de julho de 1995, a qual estabelece normas para a
outorga e prorrogaes de concesses de servios pblicos. Em seu art. 1, V, tal diploma legal
prescreve se submeter ao regime de concesso ou de permisso a explorao de obras ou servios
federais de barragens, contenes, eclusas, diques e irrigaes, precedidas ou no da execuo de
obras pblicas. Assim, atualmente, possvel a concesso de hidrovias para a iniciativa privada.
Tambm vale citar a Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997 (Lei de guas), a qual dispe sobre a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos. Note-se que, dentre os objetivos dessa poltica, est a utilizao
racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas ao
desenvolvimento sustentvel.
Alm disso, convm mencionar a Lei 10.233/2001. Essa lei, dentre outros aspectos, atribuiu ao
Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT), diretamente ou por meio de
convnios de delegao ou cooperao, a competncia para administrar os programas de operao,
manuteno e conservao, bem como para gerenciar as vias navegveis (art. 82, IV e V).

Evoluo do Marco Regulatrio do Setor Hidrovirio

4.2.3 Concluses Acerca da Evoluo do Marco Regulatrio do Setor Porturio e Hidrovirio
Brasileiro
O exame do histrico normativo do setor porturio e hidrovirio traz lies interessantes.
Em relao ao setor porturio, percebe-se que, do perodo Imperial ao sistema de 1934, a atividade
porturia era de titularidade tanto pelo Poder Pblico como pela iniciativa privada. Porm, aps a
Constituio de 1934 e, em especial, aps os decretos editados nesse ano, a Unio passou a ser a
titular da explorao de portos, podendo conceder a pessoas privadas. Os terminais privativos
somente surgiram em 1966 e, mesmo assim, apenas para movimentao de carga prpria. A
movimentao de carga de terceiros ocorria apenas em situaes especiais.
Porm, apesar da titularidade na explorao dos portos pertencer Unio, percebe-se, pelo
Decreto 24.508/1934, que nem todos os servios porturios eram exclusivos da administrao do
porto, sendo possvel a sua execuo por agentes privados (art. 19).
Constituio
Ato
Infraconstitucional
Resumo do Ato Infraconstitucional
Constituio de 1824
Decreto 4.797, de 4 de
outubro de 1871
Autorizou a concesso das bacias navegveis dos Rios So
Francisco e Tocantins
maio de 1846
Atribuiu ao Capito do Porto a competncia para cuidar da
conservao e bom estado do porto, bem como promover o
seu melhoramento
Constituio de 1891
de janeiro de 1932
Estabelecia normas sobre a organizao do Departamento
Nacional de Portos e Navegao (DNPN)
de julho de 1934
Institui o Cdigo de guas
Constituio de 1937
de dezembro de 1943
Alterou a denominao do DNPN para Departamento Nacional
de Portos, Rios e Canais (DNPRC)
Constituio de 1946
Lei 4.213, de 14 de
fevereiro de 1963
Criou a autarquia Departamento Nacional de Portos e Vias
Navegveis (DNPVN)
Constituio de 1967
Lei 5.917, de 10 de
setembro de 1973
Institui o Plano Nacional de Viao
Constituio de 1988
Lei 9.074, de 7 de julho
de 1995
Estabelece normas para a outorga e prorrogaes de
concesses de servios pblicos
Lei 9.433, de 8 de
janeiro de 1997
Lei de guas
Lei 10.233, de 5 de
junho de 2001
Cria o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de
Transportes (DNIT)

Outro ponto interessante consiste no fato de que o sistema de 1934, ao monopolizar a

movimentao e armazenagem das cargas provenientes da hinterlndia do porto, acabou por
eliminar a competio entre portos. A Lei 8.630/1993 acabou com essa exclusividade, o que
salutar. Contudo, isso leva reflexo de que a indicao da localizao de novos portos talvez
deva ser uma atribuio do Poder Pblico, a fim de se preservar a economia de escala e evitar uma
concorrncia inadequada entre os portos.
Ainda, vale destacar que aspectos atualmente vigentes no regime jurdico do setor porturio
encontram paralelo em atos normativos que vigeram antes da promulgao da Constituio
Federal de 1988 e da Lei de Modernizao dos Portos.
Assim, a necessidade de se buscar novas fontes de investimento para a construo de portos levou
edio do Decreto 1.746/1869, o qual autorizava a construo de docas e armazns para carga e
descarga, guarda e conservao de mercadoria de importao e exportao, com o objetivo de
atrair capitais particulares para financiar tais construes, evitando, assim, gastos ao errio.
181
Tais
objetivos esto tambm presentes na Lei 8.630/1993 e na Lei 10.233/2001, que prevem a
possibilidade de concesso de portos organizados iniciativa privada.
V-se, assim, que h anseios enfrentados atualmente pelo setor porturio, tal como a necessidade
de maiores investimentos privados e prestao adequada dos servios, que j se mostravam
presentes no passado.
O mesmo pode-se dizer em relao ao setor hidrovirio, especialmente no que tange falta de um
marco regulatrio claro e sistematizado para o setor. Neste, o que se percebe que, quando
comparado com o setor porturio ou mesmo com o transporte aquavirio, as Constituies
brasileiras e a legislao infraconstitucional no lhe deram a mesma ateno, especialmente ao seu
regime jurdico. Tanto que, ao longo da histria e atualmente, os principais atos normativos do
setor hidrovirio dizem respeito organizao institucional. A Unio sempre explorou essa
atividade diretamente ou por meio de entidades da sua Administrao indireta.
E, talvez em funo do desinteresse do setor privado em explorar as hidrovias, tambm no houve
uma legislao destinada a disciplinar a sua concesso. Apenas em 1995, por meio da Lei 9.074,
que se admitiu a possibilidade de concesso. Mas, mesmo aqui, trata-se de uma previso genrica,
no havendo normas especficas e atentas s peculiaridades do setor hidrovirio.
4.3 REGIME JURDICO DO SETOR PORTURIO
Para analisar o regime jurdico do setor porturio, deve-se, em primeiro lugar, avaliar as
disposies constitucionais a ele aplicveis. Verificado de que modo a Constituio disciplina os
portos, cabe indicar a forma pela qual a legislao infraconstitucional, em especial a Lei 8.630/1993
(Lei dos Portos) e a Lei 10.233/2001, trata o tema. Isso passa, necessariamente, pela indicao do
regime aplicvel a cada espcie de instalao porturia prevista no ordenamento jurdico
brasileiro. Este o objeto deste item 2.

181
Posteriormente substitudo pelo Decreto 24.599/1934, que autorizava ao Governo Federal a contratao
do melhoramento e a explorao comercial dos portos nacionais, outorgando concesso aos Estados da
Federao ou a entidades privadas.


Figura 36 - Principais Instrumentos Legais e Administrativos Analisados Regime Jurdico do Setor
Porturio
4.3.1 Regime Constitucional da Atividade Porturia
A Constituio de 1988 traz dois dispositivos acerca dos portos. O primeiro deles o art. 21, XII,
f, que atribui Unio a competncia para explorar, diretamente ou mediante concesso,
permisso ou autorizao os portos martimos, fluviais e lacustres. O segundo dispositivo o
art. 22, X, o qual estabelece ser competncia privativa da Unio legislar sobre o regime dos portos,
navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial.
Como se pode perceber, a Constituio conferiu apenas Unio competncia, tanto material (art.
21, XII, f) como legislativa (art. 22, X), acerca dos portos. A competncia legislativa no gera
maiores discusses. O principal dispositivo constitucional sobre os portos , sem dvida, o art. 21,
XII, f, tendo em vista que sua redao leva concluso de que a atividade porturia ora ser
explorada no regime de servio pblico, ora no regime de atividade econmica. Isso ocorre porque o
inc. XII do art. 21 prescreve que a atividade porturia ser explorada diretamente pela Unio ou
mediante concesso, permisso ou autorizao.
Note-se que os institutos da concesso e da permisso
182
dizem respeito prestao de servios
pblicos por entes privados no integrantes da Administrao Pblica. Tais atos esto previstos,

182
Vale destacar que concesso e permisso so institutos voltados para a delegao de servios pblicos. A
distino entre eles polmica, na medida em que, tradicionalmente, a concesso era vista como um contrato
administrativo, enquanto a permisso, como ato administrativo unilateral e precrio (por todos, vide
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 28. ed. So Paulo: Malheiros Editores,
2011, p. 766 e ss.). Ressalte-se que, na lio deste autor, a precariedade (que consiste no principal trao
distintivo da concesso) consiste na possibilidade de revogao unilateral do ato, sem que houvesse a
obrigao da Administrao de indenizar o permissionrio. No por outra razo que a permisso, no seu
sentido tradicional, caberia quando: a) o permissionrio no necessitasse alocar grandes capitais para o

inclusive, no art. 175 da Constituio, que dispe incumbir ao Poder Pblico, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de
servios pblicos.
Para os fins deste estudo, pode-se dizer que servio pblico
183
toda atividade material de
titularidade do Estado dirigida satisfao de necessidades coletivas (voltadas, portanto, aos
administrados em geral), mas que seja fruvel singularmente pelos administrados,
184
regida por um
regime jurdico de direito pblico.
importante destacar que o regime jurdico de servio pblico implica na observncia de uma
srie de princpios e regras jurdicas destinadas a preservar o interesse da coletividade. Assim, h o
dever de prestar servio adequado (art. 175, pargrafo nico, IV, da Constituio de 1988), o que
implica deveres jurdicos de continuidade, atualidade, cortesia, dentre outros.
185
Ademais, por se

desempenho do servio; b) poderia mobilizar, para diversa destinao e sem maiores transtornos, o
equipamento utilizado ou, ainda, quando; c) o servio no envolvesse implantao fsica de aparelhamento
que adere ao solo, ou, finalmente, quando; d) os riscos da precariedade a serem assumidos pelo
permissionrio fossem compensveis seja pela extrema rentabilidade do servio, seja pelo curtssimo prazo
em que se realizaria a satisfao econmica almejada (Idem, p. 767).
Contudo, na prtica administrativa, a permisso foi utilizada de modo distinto do seu sentido tradicional,
com prazo certo e caractersticas semelhantes da concesso. Ademais, alguns autores, principalmente em
face da redao do art. 175, caput, da Constituio, conferem a ela natureza contratual (ROCHA, Crmen
Lcia Antunes. Estudo sobre concesso e permisso de servio pblico no direito brasileiro. So Paulo:
Saraiva, 1996, p. 147 e ss.). Por sua vez, a Lei 8.987/1995, em seu art. 40, prescreve ser ela formalizada por
meio de contrato de adeso que observar os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital
de licitao, inclusive quanto precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder
concedente. O dispositivo em questo tem sido bastante criticado pela doutrina, notadamente pela
referncia figura do contrato de adeso e precariedade. Aps criticar o dispositivo legal, Maral
Justen Filho escreve que a distino entre a concesso e a permisso reside no fato de que esta no envolve
direitos e deveres executveis a longo prazo, no demandando investimentos amortizveis em prazo
razovel. Assim, como a revogao da permisso no gera danos ao permissionrio, no tem ele direito
indenizao (JUSTEN FILHO, Maral. Teoria geral das concesses de servio pblico. So Paulo: Dialtica,
2003, p. 113). Como se pode perceber, a distino entre os institutos polmica. No caso dos portos, o
legislador no previu a figura da permisso.
183
muito importante destacar que o conceito de servio pblico no algo simples e pacfico na doutrina,
tampouco na jurisprudncia, havendo mais de um critrio (subjetivo, material e formal) para defini-lo. Aqui,
foi adotada uma concepo operacional de servio pblico, ou seja, buscou-se apenas apresentar um conceito
til para os fins do presente Diagnstico e Caracterizao do Ambiente Regulatrio do Setor Porturio no
Brasil.
184
Quando se diz fruvel singularmente, faz-se referncia aos servios que so prestados diretamente a
usurios determinados, tal como energia eltrica, transporte de passageiros, dentre outros. Tais servios so
diversos daqueles voltados generalidade da populao, como limpeza urbana e iluminao pblica.
185
Nos termos do art. 6, 1, da Lei 8.987/1995: Servio adequado o que satisfaz as condies de
regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, cortesia na sua prestao e modicidade das
tarifas. Regularidade consiste na prestao do servio segundo a natureza da atividade desenvolvida e
de acordo com as regras, normas e condies estabelecidas para tanto. Continuidade significa
impossibilidade de sua paralisao, salvo em situaes especficas, como, por exemplo, razes de ordem
tcnica. A eficincia diz respeito prestao do servio de acordo com suas finalidades, a fim de satisfazer
as necessidades dos usurios, do modo menos oneroso possvel. Segurana a o desenvolvimento do
servio com ausncia de risco integridade do usurio e de terceiros, adotando todas as tcnicas e cautelas
possveis para a sua prestao. Atualidade (ou adaptabilidade) consiste no dever de atualizao,
modernizao do servio. Ou seja, o servio dever sempre se adaptar s novas tcnicas, para melhor
atender os usurios. Evidentemente, que a exigncia de modernizao estar sempre atrelada s
possibilidades econmicas do Poder Pblico. A cortesia consiste no dever jurdico do prestador do servio
de tratar os usurios com urbanidade, com educao. Modicidade consiste na menor tarifa possvel em
face do custo. H ainda outros princpios do servio pblico, como, por exemplo, a universalidade(ou

tratar de atividade de titularidade do Poder Pblico, a sua prestao pela iniciativa privada
depende de concesso ou permisso de servio pblico, sempre mediante licitao pblica.
Ao lado dos servios pblicos esto as atividades econmicas.
186
Estas so atividades de
titularidade dos entes privados, as quais esto fundadas na valorizao do trabalho humano e na
livre iniciativa, conforme disciplina o art. 170, caput, da Constituio.
187
Essa titularidade dos
sujeitos privados fica clara quando se l o pargrafo nico do art. 170 da Lei Maior, o qual dispe
ser assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de
autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. Frise-se que o regime, aqui, o
de direito privado, mesmo quando a lei prev a necessidade de autorizao do Poder Pblico para o
exerccio da atividade.
Como o art. 175 da Constituio, ao tratar da prestao de servios pblicos, faz meno apenas
concesso e permisso e tendo em vista o art. 170, pargrafo nico (que faz meno possibilidade
autorizao para a execuo de atividades econmicas), quando a Constituio, em seu art. 21, XII,
f, prev que a explorao de portos martimos, fluviais e lacustres poder ocorrer mediante
autorizao,
188
costuma-se, com isso, dizer que h atividades porturias que sero reputadas como
atividades econmicas, e no como servio pblico.
Assim, a ttulo de exemplo, vale citar Clmerson Merlin Clve. Este autor, ao comentar o art. 21,
XII, f, da Constituio, aponta que ao admitir que a explorao dos portos realize-se tambm
por meio de autorizao, o legislador constituinte implicitamente estabeleceu que parte dos
servios compreendidos na atividade porturia fosse prestada, alm do quadro estreito do regime
de direito pblico incidente sobre os servios pblicos, sob o regime aplicvel atividade
econmica em sentido estrito para atender interesse prprio do particular que a pleiteia.
189

generalidade), que implica o dever de atender a todos os usurios que necessitem do servio, de modo
isonmico e independentemente do poder aquisitivo, desde que atendidas as condies para a prestao do
servio. Sobre o tema, vide: GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. O servio pblico e a Constituio brasileira
de 1988. So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 260 e ss.
186
H autores que adotam a concepo de que o servio pblico espcie do gnero atividade econmica
em sentido amplo. o caso de Eros Roberto Grau (A ordem econmica na Constituio de 1988. 7. ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2007, p. 139 e ss.). Neste estudo, no ser adotada essa classificao.
187
Embora as atividades econmicas sejam de titularidade dos entes privados, o Estado tambm poder
execut-las, em carter de subsidiariedade, desde que fundado em imperativos da segurana nacional e
relevante interesse coletivo (art. 173, caput, da Constituio).
188
No se pode deixar de mencionar que h autores que reputam ser possvel a delegao de servio pblico
por meio de autorizao. o caso, por exemplo, de Almiro do Couto e Silva (Privatizao no Brasil e o novo
exerccio de funes pblicas por particulares. Revista eletrnica sobre a reforma do Estado, n. 16. Salvador:
IBDP, dez./jan./fev., 2009, p. 20. Disponvel em <http://www.direitodoestado.com.br>).
Porm, de modo geral, os juristas apontam que a autorizao se destina basicamente a liberar os sujeitos
privados para exercer uma atividade econmica. A autorizao de servio pblico ocorreria apenas em casos
excepcionais, para atender situaes emergenciais. Por todos, vide BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio.
Grandes temas do direito administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 288.
Neste Estudo, a expresso autorizao ser utilizada neste ltimo sentido.
189
CLVE, Clmerson Merlin. Preceitos constitucionais fundamentais da Repblica Federativa do Brasil,
servio pblico porturio e autorizao para explorao de atividade porturia por meio de terminais
privativos de uso misto. Revista Interesse Pblico, n. 51. Belo Horizonte: Frum, set., 2008. Disponvel em
<http://www.editoraforum.com.br>).

Em suma, o art. 21, XII, f, da Constituio indica que h atividades porturias que sero servios
pblicos e outras, atividades econmicas. Dessa forma, observadas as limitaes constitucionais,
caber ao legislador ordinrio fixar o regime aplicvel s atividades porturias, submetendo-as ora
concesso ou permisso, ora mera autorizao.
190

Logo, diante desse quadro constitucional, cabe agora avaliar de que modo a legislao
infraconstitucional, em especial a Lei dos Portos, disciplinou os portos martimos, fluviais e
lacustres.
Tabela 19 - Regime Constitucional da Atividade Porturia
4.3.2 Regime Infraconstitucional da Atividade Porturia
Como visto acima, a Constituio estabeleceu que os portos sero explorados diretamente pela
Unio, ou mediante concesso, permisso ou autorizao. Contudo, o delineamento do regime
aplicvel aos portos foi feito pela legislao ordinria, em especial pela Lei 8.630/1993.
Note-se que a Lei dos Portos estabeleceu que caberia Unio explorar, diretamente ou mediante
concesso, os portos organizados (art. 1, caput), cujas instalaes porturias se destinam ao uso
pblico, conforme prev o seu art. 4, 3. Este dispositivo legal tambm destina ao uso pblico as
instalaes porturias situadas na rea da Instalao Porturia Pblica de Pequeno Porte, a
chamada IP4.
Mas, alm dessas instalaes destinadas ao uso pblico, a Lei 8.630/1993 prev aquelas voltadas
para o uso privativo. So os terminais privativos ou, na expresso legal, instalaes porturias
de uso privativo (art. 1, 1, V), os quais podem ser de uso exclusivo, misto ou de passageiros
(art. 4, 2, II). De acordo com este dispositivo, igualmente se destinam ao uso privativo as
chamadas Estaes de Transbordo de Carga (ETC), previstas no art. 1, 1, VI, as quais foram
includas na Lei de Portos (tal como os IP4), por meio da Lei 11.518/2007.
Assim, a Lei dos Portos faz aluso a uma srie de instalaes porturias, as quais admitem formas
diversas de explorao. O porto organizado, alm de poder ser transferido iniciativa privada via
concesso, tambm pode ser administrado por uma entidade da Administrao indireta federal, ou

190
Esse regime duplo no exclusividade do setor porturio. Outros segmentos e atividades admitem sua
prestao tanto como servio pblico, como atividade econmica sob regime de autorizao, a exemplo da
gerao de energia eltrica e da telefonia. O mesmo vale para sade e educao.
ASPECTOS
RELEVANTES
SERVIOS PBLICOS ATIVIDADE ECONMICA
Titularidade da
atividade
Poder Pblico Sujeitos privados
Regime Jurdico
Aplicvel

Direito Pblico
- Dever do Estado de prestar o servio.
- Dever de prestar servio adequado, do qual
decorrem os deveres de regularidade,
continuidade, eficincia, segurana, atualidade,
generalidade, cortesia e da modicidade das
tarifas.
- Dever de universalizao do servio.
- Princpio da isonomia.
Direito Privado
- Propriedade privada.
- Livre iniciativa.
- Livre concorrncia.
- Defesa do consumidor.

Execuo pela
iniciativa
privada
Delegao iniciativa privada, mediante licitao
pblica, por meio de concesso ou permisso.
Liberdade de atuao (salvo se
condicionada legalmente autorizao).

por Estados e Municpios (ou suas respectivas entidades da Administrao indireta). Um terminal
de uso pblico, situado dentro da rea do porto organizado, pode ser explorado por pessoas
privadas por meio de contratos de arrendamento celebrados com a autoridade porturia; j as
instalaes destinadas ao uso privativo demandam autorizao, assim como a explorao de IP4
por Estados e Municpios.
importante destacar que, alm da Lei dos Portos, h outros atos normativos legais e infralegais
que especificam o regime de cada instalao e seu modo de explorao. Como exemplo de ato
legal, pode-se citar a Lei 10.233/2001, que criou a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
(ANTAQ). Ademais, tambm existem normas que no so especficas para o setor porturio, mas
que tambm so aplicveis, como, por exemplo, a Lei 8.666/1993 (Lei de Licitaes) e a Lei
8.987/1995 (Lei de Concesses). Dentre os atos administrativo-normativos relevantes, pode-se
fazer meno ao Decreto 6.620/2008 e s Resolues da ANTAQ, como a Resoluo 1.660/2010,
que disciplina o processo para a outorga de autorizao para explorao de terminal porturio de
uso privativo.
De plano, possvel afirmar que o regime jurdico do setor porturio complexo, havendo
diversos regimes, conforme seja a natureza da instalao porturia e a atividade nela
desempenhada. Ademais, essa complexidade tambm deriva da forma pela qual os institutos
foram previstos, o que acarreta em alguns problemas prticos. Quando comparado com o setor
rodovirio, por exemplo, percebe-se que h neste uma complexidade menor, na medida em que h
segurana quanto forma pela qual as rodovias so outorgadas aos entes privados: mediante
concesso. Cabe tambm mencionar que essa complexidade aumenta em vista dos diversos atos
administrativos (decretos, resolues etc.) editados sobre o tema.
A fim de descrever o regime jurdico do setor porturio, inicialmente ser abordada a figura do
porto organizado, expondo de que modo se d sua explorao (aqui includa a figura dos
terminais de uso pblico). Em seguida, seguindo a mesma linha, sero descritas as figuras dos
terminais privativos, das IP4 e das ETCs.

Figura 37 - Linha do Tempo Legislao Porturia
4.3.3 O Porto Organizado
A Lei dos Portos, em seu art. 1, caput, prescreve que cabe Unio explorar, direta ou
indiretamente, mediante concesso, a explorao de portos organizados.

Porto organizado, de acordo com a prpria Lei 8.630/1993 (art. 1, 1, I), aquele construdo e
aparelhado para atender s necessidades da navegao, da movimentao de passageiros ou da
movimentao e armazenagem de mercadorias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e
operaes porturias estejam sob a jurisdio de uma autoridade porturia (destacamos).
A Lei dos Portos dispe ainda que nos portos organizados sero realizadas as operaes porturias.
Estas consistem, conforme o art. 1, 1, II, da prpria Lei, nas atividades de movimentao de
passageiros, bem como na movimentao e armazenagem de mercadorias destinadas ou
provenientes de transporte aquavirio, realizada no porto organizado por operadores porturios
(destacamos).
A Lei dos Portos traz ainda outro conceito importante, qual seja, o de rea do porto organizado.
Trata-se, nos termos do art. 1, 1, IV, da compreendida pelas instalaes porturias, quais
sejam, ancoradouros, docas, cais, pontes e pers de atracao e acostagem, terrenos, armazns,
edificaes e vias de circulao interna, bem como pela infraestrutura de proteo e acesso
aquavirio ao porto tais como guias-correntes, quebra-mares, eclusas, canais, bacias de evoluo e
reas de fundeio que devam ser mantidas pela Administrao do Porto.
Com base nesses dispositivos legais, Cristiana Maria Melhado Arajo Lima define o porto
organizado como sendo o bem pblico consistente em todo o espao terrestre somado estrutura
necessria para que o servio porturio seja prestado (atributo fsico), adequado a uma efetiva
explorao do servio e atendimento ao usurio o operador porturio, os armadores e os agentes
martimos (atributo finalstico).
191

Com efeito, o porto organizado um bem pblico. Na definio de rea do porto organizado
isso fica claro quando se prescreve ser ele formado por instalaes porturias (ancoradouros,
docas, cais etc.). E, nesse bem pblico, so executadas atividades voltadas para a navegao, para a
movimentao de passageiros e para a movimentao e armazenagem de mercadorias. Aqui, h a
prestao de servio pblico porturio.
Outro ponto importante consiste no fato de que o porto organizado est submetido a uma
autoridade porturia, sendo que suas competncias esto adstritas rea do porto organizado. Assim,
ser apenas na rea do porto organizado que a autoridade porturia poder celebrar com terceiros
contratos de arrendamento, a fim de que esses explorem terminais de uso pblico (art. 4, I, e
3).
Alm disso, a autoridade porturia (ou administrao do porto) dever exercer suas funes de
modo integrado com as autoridades aduaneira, martima, sanitria, de sade e de polcia martima
(art. 3).
Em suma, o porto organizado um bem pblico no qual so desenvolvidas uma srie de relaes
jurdicas que no se sujeitam a um s regime jurdico. Por isso, o seu estudo ser decomposto de
modo a analisar a posio de quem explora o porto organizado (ou seja, quem pode figurar como
autoridade porturia e a que ttulo), quais so as atividades nele realizadas (as operaes
porturias) e de que modo pessoas privadas as executam (arrendamento de terminais de uso
pblico e autorizao para terminais de passageiros) e sob quais condies.
4.3.3.1 Formas de Explorao do Porto Organizado
Tal como j destacado, compete Unio explorar os portos organizados (art. 1, caput, da Lei
8.630/1993). Ou seja, cabe a ela atuar como autoridade porturia. Contudo, embora seja
juridicamente possvel que ela execute essa atividade diretamente, por meio de seus rgos
(Administrao direta), atualmente isso no ocorre, pois essa atividade foi descentralizada. De
acordo com o regime jurdico vigente, h trs situaes possveis para a descentralizao da
atividade porturia:

191
LIMA, Cristiana Maria Melhado de Arajo. Regime jurdico dos portos martimos, p. 89.

Descentralizao para pessoa jurdica da Administrao indireta federal (ex.: Companhia

Docas do Estado de So Paulo CODESP).
Delegao, por meio de convnio, a Estados e Municpios (ex.: convnio entre a Unio e o
Estado do Paran, por meio do qual foi delegada a este a administrao dos portos de
Paranagu e Antonina).
Delegao mediante contrato de concesso de servio pblico.
Convm abordar essas trs situaes em tpicos distintos.
importante destacar apenas que, em qualquer das hipteses acima (mesmo no caso de portos
organizados concedidos), a Lei dos Portos, em seu art. 30, caput, dispe que dever funcionar junto
ao porto organizado um Conselho da Autoridade Porturia (CAP), o qual possui atribuies de
extrema relevncia para o porto, como, por exemplo, a competncia para baixar o regulamento do
porto (art. 30, 1, I) e para aprovar as tarifas porturias (art. 30, 1, VIII).
192

A Unio promove a descentralizao tcnica da atividade de autoridade porturia quando
transfere suas atribuies para uma entidade da sua Administrao indireta.
193
Apesar de essa
descentralizao poder ser feita, sob o ponto de vista jurdico, para qualquer espcie de entidade
da Administrao indireta, atualmente, tal descentralizao foi realizada, no setor porturio,
apenas para sociedades de economia mista federais.
Dentre as sociedades de economia mista vinculadas Secretaria de Portos (SEP)
194
que atuam
como autoridade porturia, h as seguintes: Companhia Docas do Par (CDP), Companhia Docas
do Cear (CDC), Companhia Docas do Rio Grande do Norte (CODERN), Companhia Docas do

192
A fim de fortalecer a figura do CAP, alguns, entendem que este rgo exerce, em conjunto com a
administrao do porto, a funo de autoridade porturia. o caso, por exemplo, de Wesley O. Collyer (Lei
dos Portos: o Conselho de Autoridade Porturia e a busca da eficincia. So Paulo: Lex, 2008, p. 90) e da
Associao Brasileira dos Terminais Porturios (ABTP). Alis, tal entidade defende, at mesmo, a hierarquia
do CAP em relao administrao do porto (In: Manual de governana corporativa dos portos brasileiros.
Rio de Janeiro: ABTP, 2009, p. 9).
Neste Estudo, essa concepo no ser adotada. Isso porque, em ltima anlise, afirmar que o CAP no a
autoridade porturia em nada enfraquece sua posio em relao administradora do porto, pois a Lei dos
Portos realizou uma diviso de competncias. H, de um lado, a administrao do porto e, de outro, o CAP,
ambos com funes delimitadas e bem definidas. Caso a primeira no cumpra com as decises vinculantes
do CAP, este dever denunciar o fato ANTAQ, que dever adotar as providncias necessrias para o
cumprimento da ordem jurdica pela administradora do porto.
193
A descentralizao tcnica consiste na transferncia da titularidade e/ou da execuo de competncias,
mediante lei, das chamadas pessoas polticas (isto , dos entes dotados de capacidade legislativa Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios) para outra pessoa jurdica, de direito pblico (autarquias ou
fundaes pblicas) ou de direito privado (empresas pblicas, sociedades de economia mista, ou fundaes
institudas pelo Poder Pblico). Vide, por todos, DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na
administrao pblica. 8. ed. So Paulo: Atlas, 2011, p. 45.
194
Conforme item III do Anexo do Decreto 6.129/2007.
FORMAS DE EXPLORAO DO PORTO ORGANIZADO
Descentralizao para pessoa jurdica da Administrao indireta federal.
Delegao, por meio de convnio, a Estados e Municpios.
Delegao mediante contrato de concesso de servio pblico.

Estado da Bahia (CODEBA), Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ) e Companhia Docas do
Estado de So Paulo (CODESP).
195

importante destacar que, por se tratar de empresas estatais integrantes da Administrao Pblica
federal, tais entidades so controladas pela Administrao direta. Trata-se, no mbito federal, da
superviso ministerial (art. 19 do Decreto-lei 200/1967). Nessa linha, vale destacar o art. 26,
pargrafo nico, do Decreto-lei 200/1967, que confere ao Ministro da pasta a qual est vinculada a
empresa estatal uma srie de prerrogativas, como a indicao do representante da Unio no
Conselho de Administrao, o recebimento sistemtico de relatrios, boletins, balancetes, balanos
e informaes que permitam ao Ministro acompanhar as atividades da entidade, a realizao de
auditoria e avaliao peridica de rendimento e produtividade, dentre outras.
Uma diferena relevante dessa modalidade das demais formas de descentralizao (que sero
abaixo explicitadas) consiste no fato de que, ao criar uma Companhia Docas federal, a Unio o faz
por prazo indeterminado. Isso ocorre porque, aqui, no se trata de concesso de servio pblico, no
se falando tambm em licitao, direito (da Companhia Docas) a reequilbrio econmico-financeiro
em face da Unio, inexistncia do regime de encampao, dentre outros. Ou seja, no se aplica aqui
a Lei 8.987/1995.
196

Delegao, por convnio, a Estados e Municpios
Alm da hiptese acima, a Unio tambm delega,
197
por meio de convnio, suas funes de
autoridade porturia para Estados e Municpios (descentralizao por colaborao).
198
Isso ocorre
com base na Lei 9.277/1996, regulamentada pelo Decreto 2.184/1997.
199

Nos termos dessa legislao, a delegao ocorrer mediante convnio (art. 3 da Lei 9.277/1997),
pelo prazo de at vinte e cinco anos, prorrogvel por igual perodo (art. 1). Ademais, a Lei prev
que os Estados e Municpios podero desempenhar a funo de autoridade porturia diretamente
ou mediante concesso (art. 4).
200

195
A CDP administra os Portos de Belm, Santarm e Vila do Conde; a CDC, o Porto de Fortaleza; a
CODERN, o Porto de Natal, alm do Terminal Salineiro de Areia Branca; a CODEBA, os Portos de Salvador,
Ilhus e Aratu; a CODESA, os Portos de Vitria e Barra do Riacho; a CDRJ, os Portos do Rio de Janeiro,
Niteri, Angra dos Reis e Itagua; a CODESP, o Porto de Santos.
Convm mencionar que tais empresas estatais foram excludas, por meio do Decreto 6.413/2008, do
Programa Nacional de Desestatatizao (PND) previsto pela Lei 9.491/1997.
196
Nesse sentido, vide: LIMA, Cristiana Maria Melhado Arajo. Regime jurdico dos portos martimos, p. 95.
197
A delegao consiste em transferncia de competncias pblicas de um rgo para outro, esteja ou no
inserido na estrutura da mesma pessoa jurdica. Justamente porque pode ocorrer entre entes pertencentes a
pessoas jurdicas distintas, a delegao no pressupe hierarquia. Vale destacar que, salvo disposio de lei
em sentido contrrio, o delegante permanece com a prerrogativa de retomar suas competncias a qualquer
tempo, bem como de controlar os atos do delegado. Sobre o tema, vide: BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo
Aranha. Princpios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1969, v. II, p. 122.
198
A descentralizao por colaborao consiste na transferncia da execuo de determinada atividade
pblica por meio de ato infra-legal, seja ele unilateral (ex.: atividades notariais), seja bilateral (concesso de
servio pblico). Neste caso, o Poder Pblico sempre mantm a titularidade da atividade. Vide: DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica, p. 46 e ss.
199
Nos termos do art. 2 da Lei 9.277/1996: Fica a Unio igualmente autorizada, nos termos desta Lei, a
delegar a explorao de portos sob sua responsabilidade ou sob a responsabilidade das empresas por ela
direta ou indiretamente controladas.
200
Art. 4 Para a consecuo dos objetivos indicados nesta Lei, poder o Municpio, o Estado ou o Distrito
Federal explorar a via ou o porto diretamente ou atravs de concesso, nos temos das leis federais que regem
as concesses e da Lei n 8.630, de 25 de fevereiro de 1993.

Vale destacar, porm, que o Decreto 2.184/1997 estabelece que Estados e Municpios sero
obrigados a desempenhar tais atribuies por meio de uma entidade da sua Administrao
indireta (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas ou sociedades de economia mista)
criada especificamente para tal fim (art. 4).
201
Como exemplos de portos estaduais e municipais,
vale citar o Porto de Rio Grande,
202
Recife,
203
de Paranagu
204
e de Itaja.
205

Outro ponto que merece destaque consiste no fato de que, de acordo com o art. 3, 2, da Lei
9.277/1996, a receita auferida pelo Estado ou Municpio com a cobrana de tarifas porturias ser
aplicada em obras complementares, no melhoramento, na ampliao de capacidade e na
conservao dos portos. A melhor interpretao desse dispositivo a de que essa no ser a nica
destinao das receitas auferidas com tarifas, sendo possvel a sua aplicao em outras atividades
do porto.
Por fim, o art. 3 do Decreto 2.184/1997 estipula quais so as clusulas que devero constar nos
convnios de delegao, como, por exemplo, o dever do delegatrio de promover melhoramentos e
a modernizao do porto, bem como de cumprir metas de aperfeioamento do desempenho
operacional e reduo de custos.
206

Concesso de portos para a iniciativa privada
A terceira forma de exerccio da funo de autoridade porturia consiste na celebrao, com
pessoas privadas no integrantes da Administrao Pblica, de um contrato de concesso, sempre
mediante licitao pblica, conforme determina o art. 175 da Constituio. A Lei dos Portos, em
seu art. 1, caput, deixa isso claro, embora tal diploma legal no especifique as condies especficas
desses contratos.
207

201
Art. 4 O delegatrio se obriga a desempenhar exclusivamente as atribuies de autoridade porturia,
devendo constituir entidade de administrao indireta, estadual ou municipal, especfica para esta
finalidade.
202
Atualmente, o Porto de Rio Grande administrado por uma autarquia do Estado do Rio Grande do Sul, a
Superintendncia do Porto de Rio Grande (SUPRG). O convnio de delegao foi assinado com esse Estado
em 27 de maro de 1997 (Fonte: http://www.portoriogrande.com.br/site/sobre_porto_historico.php)
203
A partir de 1 de junho de 2001, atravs do Convnio de Delegao n. 02/2001, firmado entre o Governo
do Estado de Pernambuco e a Unio Federal passa a administrao e explorao do Porto Organizado do
Recife a ser realizada pelo Estado de Pernambuco por intermdio da empresa Porto do Recife S.A. (Fonte:
stio eletrnico do Porto de Recife S.A.: http://www.portodorecife.pe.gov.br/oporto.htm).
204
A Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina (APPA) uma autarquia estadual, competindo-lhe
administrar os Portos de Paranagu e de Antonina, nos termos do Convnio de Delegao n 037/2001,
celebrado em 11 de dezembro de 2001 entre o Estado do Paran e a Unio com vigncia de 25 anos,
prorrogvel. Vide: http://www.appa.pr.gov.br.
205
A Superintendncia do Porto de Itaja uma autarquia municipal, que administra o Porto de Itaja com
base no Convnio 08/1997 celebrado entre o Municpio de Itaja e a Unio. Vide:
http://www.portoitajai.com.br.
206
As demais clusulas constantes no art. 3 do Decreto citado so as seguintes: (i) dar prosseguimento
poltica de privatizao da operao porturia e de arrendamento de reas e instalaes fixadas pela Unio;
(ii) responsabilizar-se pela conservao dos bens do porto constantes de inventrio realizado pelo delegante;
(iii) prazos e condies para atender o desempenho da funo de autoridade porturia pelo Estado ou
Municpio; (iv) condies para a assuno, pelo delegatrio, dos passivos e contratos de trabalho do pessoal
lotado na administrao do porto na data da delegao (se houver).
207
Maral Justen Filho escreve que a concesso do porto organizado significa a delegao iniciativa
privada da competncia (dever-poder) para organizar e explorar esse conjunto heterogneo de atividades,
bens e sujeitos, tendo por objeto a instituio e a explorao de um porto. Portanto, continuar a existir um
porto pblico, mas a sua gesto far-se- por meio da atuao de um particular. A concesso de porto no
significa a instituio de uma unidade econmica disciplinada pelo direito privado. E assim se afirma
precisamente porque o instituto da delegao no altera a natureza jurdica do objeto delegado. E,

No plano legal, a Lei 10.233/2001 que traz disposies especficas para a concesso de portos.
Assim, a concesso para a iniciativa privada consiste numa das diretrizes do gerenciamento da
infraestrutura e operao de transportes. Por sua vez, o art. 14, I, a, da Lei 10.233/2001 prev que
a explorao de portos organizados depende de concesso.
Note-se que, nos termos do art. 27, XV, da Lei 10.233/2001, a competncia para realizar a licitao e
celebrar o respectivo contrato de concesso de portos organizados da ANTAQ. Nesse sentido, o
art. 28, II, da Lei 10.233/2001 dispe que a ANTAQ, na licitao para a concesso dever definir
claramente: (i) limites mximos tarifrios e condies de reajustamento e reviso; (ii) pagamento
pelo valor das outorgas, quando for o caso; e (iii) os prazos contratuais.
Alis, a Lei 10.233/2001 estipula que as condies bsicas do edital de licitao sero submetidas
consulta pblica (art. 34-A, 1) e que o respectivo edital conter, dentre outros aspectos, os
seguintes (art. 34-A, 2): (i) o objeto da concesso; (ii) as condies para a prorrogao do
contrato; (iii) os investimentos mnimos; (iv) as condies relativas reverso dos bens; (v) as
responsabilidades pelo nus das desapropriaes; (vi) os critrios de julgamento, assegurando a
prestao de servios adequados.
Vale destacar ainda que o art. 35 estabelece as clusulas essenciais dos contratos de concesso
celebrados pela ANTAQ, como, por exemplo, a necessidade de prestao de garantias pelo
concessionrio (inc. VI) e os critrios de reajuste e reviso (inc. VIII).
208

Ainda sobre o tema, a Lei 10.233/2001 prev que a concesso somente ser outorgada a pessoas
jurdicas constitudas sob as leis brasileiras, com sede e administrao no pas (art. 29). Isso, vale
ressaltar, no impede a participao de capital estrangeiro em tais sociedades.
Alm das leis acima, tambm so aplicveis aos contratos de concesso de portos organizados, no
que couber, os termos da Lei 8.987/1995 (Lei das Concesses) e, se for o caso, da Lei 11.079/2004
(Lei das PPPs).
No plano infralegal, vale ressaltar que, em relao aos portos martimos, o Decreto 6.620/2008
estabelece algumas normas referentes concesso de portos organizados. Assim, o seu art. 4,
caput, prev que a remunerao ocorrer mediante a cobrana de tarifas porturias, que devero
ser isonmicas para os usurios pertencentes ao mesmo segmento, bem como pela obteno de
receitas patrimoniais (isto , de arrendamentos) ou decorrentes de atividades acessrias ou
complementares.
O Decreto 6.620/2008 prev tambm que o prazo da concesso ser de vinte e cinco anos,
prorrogvel uma vez por igual perodo (art. 13, pargrafo nico).
J o art. 14 desse regulamento estipula que a licitao a ser realizada pela ANTAQ ocorrer com
base no disposto no plano geral de outorgas (PGO).
209
Alis, na hiptese de o interessado solicitar

completa, afirmando que tal como a concesso que no transforma o servio pblico em privado, tambm a
concesso de porto no pode conduzir ao surgimento de um porto regido e disciplinado exclusivamente
pelo direito privado (In: O regime jurdico dos operadores de terminais porturios no direito brasileiro.
Revista de direito pblico da economia, n. 16. Belo Horizonte: Frum, out./dez., 2006, p. 86).
208
De acordo com o 1 do art. 35 da Lei 10.233/2001, os critrios de reviso das tarifas devero considerar:
(a) os aspectos relativos reduo ou desconto das tarifas; (b) a transferncia aos usurios das perdas ou
ganhos econmicos decorrentes de fatores que afetem custos e receitas e que no dependam do desempenho
e da responsabilidade do concessionrio.
209
O plano geral de outorgas elaborado pela ANTAQ e aprovado pelo Ministrio dos Transportes (em
relao aos portos fluviais e lacustres) e pela SEP (quanto aos portos martimos). O Decreto 6.620/2008
dispe, em seu art. 44, que o PGO dever ser elaborado com base nas seguintes diretrizes: (i) otimizao da
estrutura porturia nacional, com vistas viabilizao de polticas de desenvolvimento; (ii) expanso da
oferta de servios porturios; (iii) atendimento demanda por servios porturios; (iv) adequada prestao
desses servios; (v) integrao entre os distintos modais; e (vi) expanso e ampliao das instalaes
porturias. O art. 45 do Decreto em questo prev ainda que o PGO ser atualizado a cada dois anos.

ANTAQ a realizao da abertura da licitao para a concesso do porto, ele dever demonstrar
que os estudos (tcnicos, operacionais e econmicos) esto de acordo com o PGO (art. 15, 1).
Caso o objeto do requerimento no esteja previsto no PGO, caber SEP se pronunciar quanto
convenincia do pedido (art. 15, 2).
O Decreto 6.620/2008 tambm previu que a concesso do porto organizado contemplar (art. 17):
(i) as obras e o aparelhamento dos portos necessrios acostagem das embarcaes e
movimentao, guarda e conservao das mercadorias; (ii) a explorao comercial do porto, que
compreende a prestao dos servios porturios, a conservao dos canais de acesso e dos
ancoradouros, bem como a conservao e renovao da superestrutura; (iii) as obras a serem
realizadas; e (iv) os espaos fsicos necessrios explorao porturia.
Um dispositivo importante em relao concesso dos portos organizados o art. 21, caput, do
Decreto 6.620/2008, o qual transfere ao concessionrio o encargo de arcar com as despesas de
indenizao derivadas das desapropriaes que se faam necessrias.
Ainda em relao concesso dos portos martimos, a SEP editou a Portaria 108/2010. Nesta
Portaria, a SEP fixou normas sobre o incio da fase interna da licitao para os portos organizados,
sobre o contrato de concesso e sobre a licitao.
Dentre essas normas, convm fazer meno ao art. 9, o qual estabelece que a concesso correr por
conta e risco do concessionrio. Alm dessa, o art. 12 faz meno s receitas a cargo do
concessionrio, basicamente repetindo os termos do art. 4 do Decreto 6.620/2008, apenas
tornando mais clara a possibilidade de obteno de receitas derivadas de arrendamentos. Alis, a
Portaria clara ao prever que os arrendatrios, em relao rea arrendada, tero as mesmas
obrigaes da concessionria (art. 9, 5).
Em relao licitao para a concesso de portos, embora seja juridicamente possvel a adoo de
uma concesso patrocinada ou administrativa (Lei das PPPs), a SEP, no exerccio de sua
discricionariedade administrativa quanto a esse aspecto, parece ter excludo essa possibilidade.
Alm do art. 9 da Portaria 108/2008 acima citado, o art. 15 determina, como regra geral, a maior
oferta pela outorga como critrio de julgamento, algo cabvel nas concesses comuns, regidas pela
Lei 8.987/1995. Ademais, a Portaria apenas faz remisso a essa lei, no fazendo qualquer referncia
Lei das PPPs.
210

A SEP tambm editou outro ato administrativo acerca das concesses, qual seja, a Portaria
131/2010, que estabelece o procedimento para seleo de projeto bsico de porto organizado e
arrendamentos. Aqui, foram estabelecidas as condies para que a iniciativa privada oferte o
projeto bsico de um novo porto. O fundamento legal o art. 21 da Lei de Concesses.
211

Por fim, vale destacar que, atualmente, h apenas uma concesso de porto organizado para a
iniciativa privada. Trata-se do Porto de Imbituba, concedido Companhia Docas de Imbituba pelo

210
Dispe o art. 1 da Portaria SEP 108/2010 que As concesses para explorao e administrao dos portos
organizados martimos sero outorgadas, mediante licitao, nos termos da Lei n. 8.630, de 25 de fevereiro
de 1993; da Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; da Lei n. 10.233, de 05 de junho de 2001; do Decreto n.
6.620, de 2008 e desta Portaria. Como se denota da leitura do dispositivo, no h qualquer meno expressa
observncia dos termos da Lei 11.079/2004.
211
O art. 21 da Lei 8.987/1995 a regra geral sobre a possibilidade de apresentao de estudos referentes a
projetos pblicos pela iniciativa privada Administrao Pblica. Prev tal dispositivo que Os estudos,
investigaes, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos j efetuados, vinculados
concesso, de utilidade para a licitao, realizados pelo poder concedente ou com a sua autorizao, estaro
disposio dos interessados, devendo o vencedor da licitao ressarcir os dispndios correspondentes,
especificados no edital. Este dispositivo , em grande medida, complementado pelo art. 31 da Lei
9.074/1995, in verbis: Nas licitaes para concesso e permisso de servios pblicos ou uso de bem pblico,
os autores ou responsveis economicamente pelos projetos bsico ou executivo podem participar, direta ou
indiretamente, da licitao ou da execuo de obras ou servios.

prazo de 70 anos, conforme prev o Decreto 7.842/1941, a qual vencer em 2012. De todo modo,
vale destacar que essa concesso foi feita num modelo diferente do atualmente vigente. Em
verdade, ainda no foi realizada uma concesso de portos com base na Lei 8.630/1993 e na Lei
10.233/2001.
212

4.3.3.2 Atividades executadas no porto organizado: As operaes porturias
O porto organizado existe para atender as necessidades da navegao, da movimentao de
passageiros e da movimentao e armazenagem de mercadorias. Justamente em razo disso, nele
so executadas uma srie de atividades, ora a cargo da autoridade porturia, ora a cargo dos
operadores porturios. Convm abordar essas duas situaes.
Atividades executadas pela Autoridade Porturia
A administrao do porto seja ela uma sociedade de economia mista federal, uma entidade
estadual ou municipal, ou um concessionrio de servio pblico o ente competente para gerir o
porto organizado. Suas atividades esto voltadas para atender quelas necessidades acima citadas.
Em razo disso, autoridade porturia compete, por exemplo: (i) promover a remoo de
embarcaes que possam prejudicar a navegao; (ii) autorizar a entrada e sada (inclusive a
atracao e desatracao), o fundeio e o trfego de embarcao na rea do porto; (iii) arrecadar as
tarifas porturias; (iv) organizar e regular a guarda porturia; (v) fornecer e manter os servios de
uso coletivo de comunicaes, energia eltrica, gua e esgoto; (vi) controlar o acesso e circulao de
pessoas e veculos na rea do porto; e (vii) estabelecer, manter e operar o balizamento do canal de
acesso e da bacia de evoluo.
Vale ainda destacar que a autoridade porturia tambm poder executar as operaes porturias,
tendo em vista que a Lei dos Portos prescreveu que ela j pr-qualificada como tal (art. 9, 3).
De modo geral, ela apenas pr-qualifica terceiros para tanto e no realiza efetivamente essas
operaes. Mas, sob o ponto de vista jurdico, nada a impede de faz-lo. Nesse ponto, convm tecer
alguns comentrios sobre as operaes porturias.
As operaes porturias
O art. 1, caput, da Lei dos Portos definiu operao porturia como sendo a de movimentao
de passageiros ou a de movimentao ou armazenagem de mercadorias, destinados ou
provenientes de transporte aquavirio, realizada no porto organizado por operadores porturios.
Por sua vez, operador porturio a pessoa jurdica pr-qualificada pela administrao do porto,
para a execuo de operao porturia na rea do porto organizado (art. 1, 1, III; art. 9, caput).
Assim, so operadores porturios, por exemplo, os arrendatrios de terminais de uso pblico, os
quais executaro as atividades de movimentao e armazenagem de cargas de terceiros.
Note-se que essa pr-qualificao dever ser realizada de acordo com as normas claras e objetivas
editadas pelo CAP (art. 9, caput), as quais devero observar os princpios da legalidade, da
moralidade e da igualdade de oportunidades. Isso significa que o ato de pr-qualificao de
operador porturio vinculado, no havendo discricionariedade quanto a esse aspecto.
213

Vale ainda ressaltar que os operadores porturios sero competentes para executar as operaes
porturias dentro do porto organizado administrado pela autoridade porturia que os pr-qualificou.
A pr-qualificao dada num porto organizado no se estende para outros portos.
214

212
Ressalte-se que est em fase de estudos o processo, conduzido pela SEP, para a realizao da concesso do
Porto Novo de Manaus.
213
Nesse sentido: LIMA, Cristiana Maria Melhado Arajo. Regime jurdico dos portos martimos, p. 117.
214
Idem, p. 116.

Embora a realizao de operaes porturias precise ser executada por um operador porturio
devidamente pr-qualificado pela autoridade porturia, a prpria Lei dos Portos torna dispensvel
a sua participao em determinadas operaes previstas taxativamente na lei (art. 8, 1), como,
por exemplo: (i) aquelas que, por suas caractersticas, no requeiram utilizao de mo de obra ou
que possam ser executadas exclusivamente pela prpria tripulao das embarcaes; (ii) as
executadas em embarcaes empregadas para o transporte de mercadorias lquidas a granel; e (iii)
a movimentao de cargas em rea sobre controle militar, quando realizadas por pessoal militar
(ou vinculado organizao militar).
Alm disso, a Lei dos Portos regulou as responsabilidades do operador porturio (arts. 11 e 12).
Este responde perante:
A autoridade porturia, em razo dos danos que culposamente causar infraestrutura, s
instalaes e ao equipamento de que essa seja titular, bem como sobre os bens de
propriedade de terceiros que estejam sob sua guarda;
O proprietrio ou consignatrio da carga, pelas perdas e danos que causar durante as
operaes porturias;
215

O armador, em funo dos danos provocados na embarcao ou na mercadoria
transportada;
O trabalhador porturio, pela remunerao dos servios prestados e respectivos encargos.
O OGMO, pelas contribuies no recolhidas (pelo operador);
Os rgos competentes, por conta do recolhimento dos tributos incidentes sobre o trabalho
porturio avulso;
A autoridade aduaneira, em vista das mercadorias sujeitas a controle aduaneiro, no
perodo em que essas lhe estejam confiadas, ou quando tenha controle ou uso exclusivo da
rea do porto onde se acham depositadas ou devam transitar.
Por fim, no se pode deixar de mencionar que, por fora do art. 37, 6, da Constituio, os
operadores porturios, ao prestarem servio pblico, respondem de modo objetivo (isto ,
independentemente de culpa) em razo de suas aes causadoras de danos a terceiros.
216

215
Nesse caso, a responsabilidade ser da autoridade porturia quando as mercadorias estiverem em rea
por ela controlada ou aps o seu recebimento (art. 13).
216
Ressalte-se que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF) pacfica quanto responsabilidade
objetiva das pessoas jurdicas prestadoras de servio pblico. Convm citar, a ttulo de exemplo, trecho da
ementa do RE 591.874, rel. Min. Ricardo Lewandovsky, DJE 18.12.2009: I A responsabilidade civil das
pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico objetiva relativamente a terceiros
usurios e no usurios do servio, segundo decorre do art. 37, 6, da CF. II A inequvoca presena do
nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro no usurio do servio pblico
condio suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurdica de direito privado.


Figura 38 - Principais Instrumentos Legais e Administrativos Analisados Formas de Explorao do Porto
Organizado
4.3.3.3 Terminais de uso pblico
A Lei dos Portos prev que, dentro da rea do porto organizado, existiro instalaes porturias que se
destinam ao uso pblico (art. 4, 2, I, e 3), sejam elas arrendadas ou no.
217

Embora a Lei 8.630/1993 no traga uma definio de terminal de uso pblico, pode-se dizer que
nesse tipo de instalao porturia so realizadas as operaes porturias (art. 1, 1, III) de
movimentao e armazenagem de cargas de terceiros. Ou seja, nos terminais de uso pblico so
prestados servios pblicos porturios, voltados aos administrados em geral. Alis, tal instalao
porturia, justamente por estar voltada prestao do servio pblico, um bem pblico.
218

Vale ressaltar que o responsvel por gerir essa instalao de uso pblico a administrao do
porto. Esta, alis, poder oper-la diretamente, pois ela j pr-qualificada por lei como
operadora porturia (art. 9, 3, da Lei 8.630/1993). Em tese, possvel haver um porto
organizado em que a administrao do porto preste, ela prpria, os servios de movimentao e
armazenagem de mercadorias de terceiros.
219

Contudo, na prtica, o comum que ela transfira a explorao dessa instalao para um sujeito
privado, mediante a celebrao de um contrato de arrendamento, sempre precedida de licitao
pblica. Ressalte-se novamente que a celebrao desse contrato uma possibilidade aberta pela Lei

217
O art. 4, 3, da Lei dos Portos tambm admite terminais de uso pblico situados dentro de Instalaes
Porturias Pblicas de Pequeno Porte. Esse tema ser abordado frente.
218
Nesse sentido, vide: MARQUES NETO, Floriano; LEITE, Fbio Barbalho. Peculiaridades do contrato de
arrendamento porturio. Revista trimestral de direito pblico, n 42. So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p.
152.
219
Vale destacar que, em alguns portos organizados, h terminais que no so arrendados para a iniciativa
privada. Trata-se de um terminal pblico, mas que qualquer operador pr-qualificado pode realizar,
pontualmente, operaes porturias em navios, conforme a necessidade e convenincia.

dos Portos, e no uma obrigatoriedade que se coloca para a administrao do porto. Neste tpico,
diante de sua importncia, sero analisados os principais aspectos desse contrato.
Contrato de arrendamento: natureza jurdica
O primeiro ponto a ser destacado que a explorao de instalaes porturias de uso pblico por
pessoas privadas ocorre por meio da celebrao do contrato de arrendamento porturio, conforme
estabelece o art. 4, I, da Lei dos Portos.
Em virtude da denominao contrato de arrendamento, da caracterstica de bem pblico e da
atividade nele desenvolvida (servios porturios), a doutrina passou a debater sobre a natureza
jurdica desse tipo de ajuste. Basicamente, h quatro posies sobre o tema:
Em primeiro lugar, h quem defenda a natureza privada do contrato de arrendamento.
220

H ainda o entendimento de que o arrendamento porturio consiste em concesso de uso de
bem pblico.
221

Uma terceira posio confere ao arrendamento a natureza jurdica de concesso de servio
pblico.
222

Por fim, pode-se apontar aqueles que atribuem ao arrendamento uma natureza mista,
complexa, sui generis, a qual engloba tanto a concesso de bem pblico como a de servio
pblico.
223

Independentemente dessa discusso doutrinria,
224
possvel afirmar que o contrato de
arrendamento porturio modalidade de contrato administrativo, e no contrato privado. Logo,
contrato regido pelo direito pblico, incidindo todas as prerrogativas pblicas de extino unilateral,
possibilidade de alterao unilateral, dentre outras. Por outro lado, essas prerrogativas sero
exercidas nos limites legais e com observncia aos direitos do contrato, em especial, o direito
intangibilidade da equao econmico-financeira. Alis, o Decreto 4.391/2002 (embora seja
atualmente aplicvel apenas aos contratos de arrendamento de portos fluviais e lacustres) claro
quanto a isso em seu art. 9.
225

220
a posio (minoritria) de Trcio Sampaio Ferraz Jnior (In: Porto. Arrendamento. Cesso e prorrogao
do contrato. Revista trimestral de direito pblico, n 26. So Paulo: Malheiros Editores, 1999, p. 144-152).
Para o jurista, a explorao do porto organizado, que servio pblico, exige concesso. Contudo, a
explorao das instalaes porturias por agentes econmicos se d mediante negcio jurdico privado (o
arrendamento) entre esses e a autoridade porturia.
221
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27. ed. atual. por Eurico de A. Azevedo,
Dlcio B. Aleixo e J.E. Burle Filho. So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
222
LOBO, Carlos Augusto da Silveira. Os terminais porturios privativos na Lei n 8.630/93, p. 29; LIMA,
Cristiana Maria Melhado Arajo. Regime jurdico dos portos, p. 104 e ss.
223
BORGES, Alice Gonzles. Instalaes porturias. Contrato de arrendamento. Revista de direito
administrativo, n 210. Rio de Janeiro: FGV: Renovar, out./dez., 1997, p. 345 e ss.
224
Em sntese, a repercusso prtica dessa discusso seria a seguinte: se adotada a concepo de que o
contrato de arrendamento possui natureza privada, incidira o regime jurdico-privado, e no o regime dos
contratos administrativos. Por outro lado, em se tratando de contrato administrativo, incidir o regime de
direito pblico. Se adotada a concepo de que o contrato de arrendamento uma modalidade de concesso
de uso de bem pblico, caberia aplicar, subsidiariamente Lei dos Portos, a Lei 8.666/1993. Em sendo
concesso de servio pblico (ou um misto entre concesso de uso e de servio pblico), seria aplicvel
subsidiariamente Lei dos Portos, a Lei 8.987/1995 e, por fim, a Lei 8.666/1993.
225
Nos termos do Decreto 4.391/2002, o contrato de arrendamento constitui espcie do gnero contrato
administrativo e se regula pelas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicando-lhe supletivamente,
os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado (art. 9, caput). O pargrafo
nico do mesmo art. 9, por sua vez, prescreve que o regime jurdico do contrato de arrendamento confere
autoridade porturia, em relao a ele, a prerrogativa de alter-lo, e bem assim de modificar a prestao dos

Ademais, no se pode negar que o contrato de arrendamento envolve a transferncia da execuo

de um servio porturio, qual seja, o de movimentao e armazenagem de carga de terceiros.
Envolve, pois, a prestao de um servio pblico, e no a mera transferncia do uso de um bem
pblico.
Alexandre Arago, por exemplo, defende essa linha. Aps indicar que o arrendamento porturio
possui a natureza de uma concesso de servio pblico devendo ser aplicado a esse tipo de
ajuste, de modo subsidirio Lei dos Portos, a Lei 8.987/1995 e, em seguida, a Lei 8.666/1993
aponta que os arrendatrios de terminais pblicos so prestadores de servios pblicos. O objeto
do arrendamento de terminais porturios de uso pblico ou seja, de uso franqueado a todos os
usurios que preencherem as condies de acessibilidade ao servio em condies de
universalidade caracterstica das atividades administrativas o exerccio de servio pblico.
226

De fato, o contrato de arrendamento, tal como delineado pela Lei 8.630/1993, possui notas tpicas
de uma concesso de servio pblico. O arrendatrio dever manter o servio adequado, como se
pode inferir da leitura do art. 4, 4, II e III;
227
o contrato estipular os direitos e deveres dos
usurios (art. 4, 4, VI); poder haver clusula de expanso do servio e conseqente
modernizao (art. 4, 4, VIII), dentre outros. Ou seja, a Lei dos Portos prev aspectos tpicos de
uma concesso de servio pblico.
Acerca da natureza do contrato de arrendamento porturio, vale ainda destacar o Acrdo
2.896/2009 Plenrio, do Tribunal de Contas da Unio. Neste julgado, o TCU apontou que o
arrendamento de terminais de uso pblico consiste em concesso de servio pblico.
228

Por fim, importa ressaltar que, em virtude dessa natureza de concesso de servio pblico, na
omisso da Lei dos Portos e da Lei 10.233/2001 sobre determinado aspecto do contrato de
arrendamento porturio, cabe aplicar a Lei 8.987/1995 e, finalmente, a Lei 8.666/1993.
Aspectos gerais do contrato de arrendamento porturio
As clusulas essenciais dos contratos de arrendamento porturio esto previstas na Lei dos Portos,
mais precisamente em seu art. 4, 4. Evidentemente, justamente por se tratar de uma modalidade
de (sub)concesso de servio pblico, omissa a Lei dos Portos, aplicam-se as disposies da Lei
8.987/1995. Alm dessas, o Decreto 6.620/2008 e a recente Resoluo 2.240, de 4 de outubro de
2011 (que revogou a Resoluo 55/2002 da ANTAQ) tambm trazem disposies complementares.

servios, para melhor adapt-lo finalidade de interesse pblico, respeitados os direitos dos arrendatrios,
inclusive com relao a indenizaes devidas, apuradas em processo administrativo regular.
Note-se que, embora tal Decreto no seja aplicvel aos portos martimos (por fora do art. 52 do Decreto
6.620/2008), evidente que os contratos de arrendamento de terminais martimos tambm segue igual
disciplina quanto a esse aspecto. Alis, tanto a revogada Resoluo 55/2002 como a atual Resoluo
2.240/2011 da ANTAQ seguem essa mesma linha.
226
ARAGO, Alexandre. A necessidade de preponderncia de carga prpria nos terminais porturios
privativos de uso misto. Regulao porturia e concorrncia: pareceres jurdicos e econmicos. Rio de
Janeiro: ABRATEC, 2009, p. 65.
227
Alis, a Resoluo ANTAQ 2.240/2011 clara quanto ao dever do arrendatrio de prestar um servio
adequado, o que inclui a prestao dos servios no tempo e modo contratados, de forma isonmica e no
discriminatria (art. 6, caput).
228
No Acrdo 2.896/2009 Plenrio, o TCU reputou ser desnecessrio acolher a proposta da Unidade
Tcnica de firmar entendimento sobre a natureza de que o arrendamento consiste em concesso de servio
pblico. O TCU adotou essa postura por trs razes. A primeira, por reputar que no havia qualquer indcio
de que os rgos pblicos entendem de forma diversa, havendo apenas divergncias tericas. Em segundo,
porque os atos normativos so claros. E, por fim, pelo fato de que a Lei dos Portos, apesar de se utilizar da
denominao arrendamento, por motivos unicamente histricos, confere ao contrato de arrendamento
regime jurdico tpico de concesso/delegao de servio pblico.

Assim, no art. 4, 4, da Lei 8.630/1993, h clusulas que dizem respeito prestao do servio
porturio. No contrato dever haver, por bvio, a indicao do seu objeto e da rea de prestao
do servio (inc. I). Por sua vez, o inc. II prescreve que haver clusula quanto ao modo, forma e
condies da explorao do servio, com a indicao, quando for o caso, de padres de qualidade e
de metas e prazos para o seu aperfeioamento. J o inc. III dispe que haver clusula acerca dos
critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade do servio.
229
Alm disso,
a Lei dos Portos determina que tais contratos devero prever as obrigaes referentes execuo
das obras a serem realizadas, bem como seu respectivo cronograma (inc. V).
Note-se que, em virtude da natureza pblica da atividade, so impostas algumas obrigaes ao
arrendatrio que inexistiriam se ela fosse privada. o caso, por exemplo, da obrigao do
arrendatrio de prestar os servios e disponibilizar os bens de forma isonmica e no
discriminatria (art. 6, II, da Resoluo 2.240/2011), o que deriva do princpio da isonomia (que
inerente prestao de servios pblicos).
Ademais, justamente por se tratar de contrato administrativo, a autoridade porturia ter a
prerrogativa de alterar o ajuste de modo unilateral, bem como de modificar a prestao dos
servios para melhor atender as finalidades pblicas, desde que respeitados os direitos do
arrendatrio (art. 15 da Resoluo 2.240/2011). Desses direitos, o mais importante consiste na
intangibilidade da equao econmico-financeira, o qual tem fundamento constitucional (art. 37,
XXI).
Como comum nos contratos que envolvem a execuo de atividades em bens pblicos, o contrato
dever prever a reverso desses bens ao final do arrendamento. Evidentemente, sendo o
investimento feito em bem da Unio, os bens revertero para essa (art. 4, 6, da Lei dos Portos).
Nesse aspecto, aplicam-se tambm as normas gerais sobre reverso de bens pblicos previstas na
Lei de Concesses.
Uma clusula importante do contrato a referida no inc. IV do art. 4, 4, o qual prev que o
contrato estipular o valor do contrato, o que compreende a remunerao pelo uso da infraestrutura.
Ou seja, pelos termos da Lei dos Portos, o valor do contrato corresponde ao valor que pago
autoridade porturia pelo arrendatrio. Essa afirmativa reforada quando se tem em vista o art.
2, XIII, da Resoluo 2.240/2011 da ANTAQ.
230
Note-se que a legislao infralegal diferencia o
preo e o valor do arrendamento. Este consiste no valor apurado mensalmente como devido
pelo arrendatrio autoridade porturia, em virtude do uso da infraestrutura (art. 2, XIV, da
Resoluo 2.240/2011). A Resoluo no traz uma definio de preo, embora faa aluso a essa
expresso em diversos dispositivos, ao contrrio da revogada Resoluo 55/2002 que, aps definir
o valor do arrendamento, definia o preo como aquele cobrado pela arrendatria em razo dos
servios prestados aos usurios (art. 2, VIII). Alis, ressalte-se que, nos termos do art. 5, caput, do
Decreto 6.620/2008, esses preos sero mdicos.
Alm desses valores, nos termos do art. 30 do Decreto 6.620/2002, o edital tambm poder
estabelecer a possibilidade de o arrendatrio auferir receitas complementares, acessrias ou
derivadas de projetos associados, bem como o percentual dessas receitas que iro compor parcela
do valor do arrendamento. Ressalte-se que a explorao dessas receitas algo tpico nas concesses
de servio pblico (art. 11 da Lei 8.987/1995).

229
De acordo com o art. 6, V, da Resoluo 2.240/2011, a explorao de instalaes porturias operacionais
est condicionada fixao de metas e indicadores para a aferio dos objetivos do empreendimento.
230
Nos termos do art. 2, XIII, da Resoluo 2.240/2011, o valor do contrato consiste no valor total a ser
pago pelo contratado Administrao pela explorao ou utilizao de reas e instalaes porturias,
computado para todo o perodo de vigncia do contrato.

O contrato dever conter ainda clusulas referentes ao reajuste e reviso do seu valor, bem como
dos preos mximos dos servios bsicos, quando estipulados no contrato (art. 23, II, da Resoluo
2.240/2011). A Lei dos Portos tambm estabelece ser possvel exigir garantia do arrendatrio (art.
4, 4, X).
A Lei dos Portos, no art. 4, 4, XI, dispe que o contrato estipular o prazo do arrendamento,
bem como as condies de sua prorrogao, a qual poder ser realizada uma s vez, pelo prazo
mximo ao originalmente contratado, desde que prevista no edital. Alis, tal prazo (j includa a
prorrogao) no exceder a cinqenta anos.
Ao regulamentar tal dispositivo legal, o Decreto 6.620/2008 estipulou que o prazo original ser de
vinte e cinco anos, sendo que a prorrogao ocorrer (uma nica vez), mediante justificativa, por
igual perodo ao originalmente contratado. A Resoluo 2.240/2011, por sua vez, prev que o
pedido de prorrogao feito pelo arrendatrio ser apreciado pela autoridade porturia em at 4
meses, remetendo os autos ANTAQ que analisar tal pedido em igual prazo (art. 24, 1 e 2). A
Resoluo 2.240/2011 dispe ainda que os novos valores de arrendamento e o prazo da
prorrogao sero estabelecidos com base na previso de novos investimentos e na
movimentao de cargas, segundo os critrios da modelagem estabelecidos pela ANTAQ para os
estudos de viabilidade de arrendamento (art. 24, 5).
Quanto fiscalizao, a Lei dos Portos dispe que o contrato dever prever a forma como essa
ocorrer (art. 4, 4, IX). Sobre o tema, a Lei 8.630/1993 estabelece que o contrato estipular a
obrigatoriedade de prestao de informaes de interesse da autoridade porturia e demais
autoridades (inc. XIV), clusulas referentes adoo e ao cumprimento das medidas necessrias
fiscalizao aduaneira (inc. XV) e relativas ao acesso s instalaes porturias pelas autoridades do
porto (inc. XVI). A Resoluo 2.240/2011 especifica ainda alguns deveres referentes fiscalizao
em seu art. 23.
Evidentemente, tambm devero ser previstas as hipteses de responsabilidade do arrendatrio
pela inexecuo ou deficiente execuo dos servios (inc. XII). Ressalte-se novamente que tal
dispositivo dever ser interpretado em conformidade com o art. 37, 6, da Constituio, que
prev a responsabilidade objetiva dos prestadores de servio pblico.
Como no poderia deixar de haver, a Lei dos Portos prescreve ser necessrio conter no contrato de
arrendamento os direitos e deveres dos usurios do servio (art. 4, 4, VI). Ademais, a Resoluo
2.240/2011 da ANTAQ tambm prev, como direito do usurio, o de receber o servio adequado
(art. 6, caput).
231

Conforme a Lei dos Portos, o contrato tambm dever especificar as hipteses de extino (art. 4,
4, XIII). A Resoluo 2.240/2011 dispe sobre o tema em art. 27, prevendo as seguintes situaes:
(a) trmino do prazo; (b) invalidao;
232
(d) resciso administrativa unilateral ou amigvel;
233
e (c)
deciso judicial transitada em julgado.

231
A revogada Resoluo 55/2002, nesse aspecto, era mais clara, pois trazia um dispositivo especfico sobre o
direito dos usurios (art. 43). Evidentemente, isso no afeta a posio jurdica do usurio, j que seus direitos
decorrem da Constituio e da lei.
232
A invalidao (ou, nos termos da Resoluo, anulao) a extino decorrente de invalidade contratual
ou da licitao que precedeu o contrato.
233
Conforme a Resoluo 2.240/2011, a resciso administrativa poder ocorrer por culpa do arrendatrio
(art. 28) ou de forma amigvel (art. 30), desde que exista interesse pblico. Note-se que, nas concesses de
servio pblico, a extino por convenincia administrativa denominada de encampao, a qual
demanda autorizao legislativa e indenizao prvia (art. 37 da Lei de Concesses), sendo que a Resoluo
2.240/2011 no faz qualquer meno a essa figura. Por sua vez, a extino por culpa do contratado
denominada caducidade (art. 38 da Lei de Concesses).

Adicionalmente, a Lei dos Portos estabelece que o contrato estipular as sanes contratuais (art.
4, 4, XVII). Por sua vez, a Resoluo 2.240/2011 faz aluso advertncia, multa, suspenso do
direito de licitar e contratar com a administrao do porto e declarao de inidoneidade com a
administrao do porto (art. 79). Evidentemente, a base legal dessas sanes consiste no art. 87 da
Lei 8.666/1993 e elas no se restringiro, por fora legal, administrao do porto, estendendo-se
para todos os entes da Administrao Pblica.. Em todas essas situaes, a aplicao de sano
dever ser precedida de contraditrio e ampla defesa (art. 5, LV, da Constituio).
Por fim, a Lei dos Portos faz meno clusula de foro (art. 4, 4). Vale destacar que, de acordo
com a Resoluo 2.240/2011 (art. 21), a ANTAQ ter competncia para arbitrar os conflitos entre
autoridade porturia e arrendatria em relao s questes referentes ao contrato de
arrendamento. Note-se que, alm disso, se aplicada a Lei de Concesses de modo subsidirio, nada
impede a estipulao de outros mecanismos privados de resoluo de disputas, inclusive a
arbitragem (art. 23-A).
Licitao para arrendamentos porturios
Em ateno ao art. 37, XXI, e ao art. 175, caput, da Constituio, a Lei dos Portos, em seu art. 4, I,
prescreve que o contrato de arrendamento dever ser precedido de licitao pblica.
234

Note-se que, por se tratar de modalidade de concesso de servio pblico, a legislao que rege as
licitaes pblicas para arrendamentos porturios ser, alm da Lei dos Portos, a Lei 8.987/1995 e
a Lei 8.666/1993. Em cumprimento a essas normas, vale destacar ainda o Decreto 4.391/2002
(aplicvel apenas aos portos fluviais e lacustres), o Decreto 6.620/2008 (aplicvel apenas aos portos
martimos) e a Resoluo 2.240/2011 da ANTAQ.
O Decreto 4.391/2002 instituiu o Programa Nacional de Arrendamentos de reas e Instalaes
Porturias, o qual passar a integrar o PGO (art. 2, 1). Nos termos do citado Decreto, cabe
autoridade porturia elaborar o seu respectivo Programa de Arrendamento, devendo submet-lo
ANTAQ (art. 2, 2). Esse Programa dever seguir os termos contidos no Plano de
Desenvolvimento e Zoneamento (PDZ) do respectivo porto organizado (art. 4, 3, I, do Decreto
4.391/2002). Vale destacar que o Decreto 6.620/2008 tambm traz disposies com o mesmo
contedo (art. 25, caput e 1).
Uma vez includo no Programa de Arrendamento do porto organizado (art. 25, 2, do Decreto
6.620/2008), o terminal estar apto para ser arrendado mediante licitao pblica.
Tal como ocorre em relao s demais licitaes pblicas, um certame para arrendamento
porturio poder ser iniciado pelo prprio ente contratante, ou seja, a autoridade porturia. Afinal,
incumbe a ela executar o respectivo Programa de Arrendamento (art. 29, I, do Decreto 6.620/2008).
Ela poder assim proceder de modo direto, com os seus prprios recursos humanos. Ou seja, nesse

234
Ressalte-se que algumas autoridades porturias tm utilizado a figura dos contratos operacionais para
afastar a licitao pblica de terminais porturios. Esses contratos, que no possuem caracterizao na Lei
dos Portos e so celebrados por um perodo curto de tempo, destinam-se concesso de reas, exigem
movimentao mnima ou autorizam investimentos, que podem ou no ser amortizados via desconto nas
tarifas devidas pela utilizao do porto (relatrio do Acrdo 2.896/2009 Plenrio do TCU). O TCU tem
entendido que tais contratos operacionais no so compatveis com a ordem jurdica, por serem verdadeiros
contratos de arrendamento sem licitao, ofendendo o art. 4, I, da Lei 8.630/1993 (vide tambm Acrdo
1.016/2010 Plenrio do TCU).
interessante observar que a Resoluo 2.240/2011 criou figura jurdica praticamente idntica a dos
contratos operacionais considerados invlidos pelo TCU. Consiste no contrato de uso temporrio de
instalaes porturias, que ser celebrado com o interessado na movimentao de cargas no consolidadas
no porto, ou com o detentor de titularidade de contrato para atendimento de plataformas offshore (art. 36 da
Resoluo). Tal contrato, conforme a Resoluo, no demanda licitao pblica, mas mero procedimento de
seleo simplificado, a ser aplicado apenas quando houver mais de um interessado na utilizao de reas e
instalaes porturias e se inexistir disponibilidade fsica para aloc-los concomitantemente.

caso, a prpria autoridade porturia poder elaborar os estudos de viabilidade tcnica e econmica
do empreendimento (EVTE) e os respectivos instrumentos (edital, contrato, etc.).
Entretanto, a administrao do porto tambm poder contratar terceiros para tanto. Em se tratando
de autoridade porturia integrante da Administrao Pblica (federal, estadual ou municipal), tal
contratao dever ser precedida de licitao pblica, nos termos da Lei 8.666/1993. Alis,
conforme o art. 5, pargrafo nico, do Decreto 4.391/2002, a licitao para a contratao da pessoa
que elaborar o estudo ser na modalidade tcnica e preo. Embora este Decreto no seja aplicvel
aos portos martimos, no h dvidas de que, se a autoridade porturia realizar uma licitao para
a contratao dos estudos, dever adotar o tipo tcnica e preo ou o melhor tcnica. Isso porque o
objeto em questo de natureza predominantemente intelectual, sendo aplicvel o art. 46 da Lei
8.666/1993.
Ademais, a Lei dos Portos admite, em seu art. 5, caput, que qualquer interessado requeira
administrao do porto a abertura da licitao para arrendamento de terminal de uso pblico.
Caso a autoridade porturia indefira o pedido, caber recurso para o respectivo CAP (art. 5, 1)
e, mantida a negativa, para o respectivo ministrio (art. 5, 2), ou seja, Ministrio dos
Transportes ou SEP, conforme o caso.
Em tal hiptese, o interessado poder apresentar o EVTE e demais projetos e documentos,
conforme admite o art. 21 da Lei de Concesses, e poder participar da futura licitao (tal como
autoriza o art. 31 da Lei 9.074/1995). O Decreto 6.620/2008 claro quanto a isso em seu art. 29, III.
Note-se que, se o vencedor da licitao for pessoa diversa do autor dos estudos, este ter direito a
ser ressarcido por aquele, no montante previsto no edital de licitao.
Especificamente em relao ao EVTE (seja ele elaborado pela prpria autoridade porturia, por
terceiro contratado ou por interessado no arrendamento), o seu contedo dever abranger os
aspectos previstos no art. 6 do Decreto 4.391/2002, como, por exemplo, (i) descrio das reas e
instalaes a serem arrendadas, (ii) critrios utilizados para a fixao do valor do arrendamento,
(iii) valor dos investimentos a serem realizados, dentre outros.
235
Embora o Decreto 4.391/2002 no
seja aplicvel aos portos martimos, o EVTE para o arrendamento de terminais martimos, a fim de
se mostrar consistente, tambm dever seguir essas regras.
O Decreto 4.391/2002 prev tambm, que, realizados os estudos pela autoridade porturia, caber
a ela submet-los ANTAQ (art. 7, caput). O Decreto 6.620/2008 igualmente estabelece que os
requerimentos para a explorao de terminais porturios sero submetidos Agncia, que ouvir a
SEP (art. 26).
Alm disso, o art. 7, 1, do Decreto 4.391/2002 dispe que a documentao, aps anlise da
ANTAQ, ser enviada para o TCU, para conhecimento. Contudo, deve ser destacado que a
Instruo Normativa 27/1998 do TCU submete os processos para concesso de servios pblicos
fiscalizao dessa Corte. Aqui, esto includos no s os processos de concesso de portos
organizados, mas tambm de arrendamentos de terminais porturios de uso pblico.

235
Em relao ao tema, convm destacar que, de acordo com a Resoluo 1.642/2010 da ANTAQ, o EVTE
dever seguir os termos da Nota Tcnica 17/2007 da Gerncia de Portos Pblicos (GPP) dessa Agncia (a
qual foi atualizada pela Nota Tcnica GPP 25/2009). De acordo com tal Nota Tcnica, para a obteno do
valor mnimo do empreendimento foi utilizado o modelo da Taxa de Retorno com a utilizao do Custo
Mdio Ponderado de Capitais, do ingls Weighted Average Cost of Capital WACC, para a determinao da
remunerao dos investidores. Na Nota Tcnica 25/2009, a ANTAQ chegou a um WACC de 8,3%. A Nota
Tcnica 17/2007 (item 48) prev ainda que os resultados do fluxo de caixa do arrendamento que
ultrapassarem a remunerao do custo de capital devero ser revertidos para a autoridade porturia.

Quanto licitao para arrendamentos porturios, sero aplicadas as regras da Lei de Concesses,
isto , ser concorrncia pblica, podendo ser realizada a inverso das fases da licitao
236
(vide
Acrdo 447/2009 Plenrio do TCU).
237

De todo modo, convm destacar que a Resoluo 2.240/2011 da ANTAQ traz regras especficas,
como por exemplo, que o critrio de julgamento dever observar a modelagem aprovada pela
ANTAQ (art. 12, VI), e que, se o vencedor da licitao j explorar um terminal pblico no porto, a
ANTAQ avaliar se o empreendimento pode resultar em prejuzo competio e infrao ordem
econmica (art. 13).

4.3.3.4 Arrendamentos de terminais porturios no operacionais
H ainda, nos portos organizados, terminais porturios que no esto afetados para a realizao
das operaes porturias. So os denominados, pelo Decreto 6.620/2008, terminais porturios no
operacionais.
A Lei 8.630/1993 admite o arrendamento dessas instalaes, sempre por meio de licitao pblica
(art. 34). Em ltima anlise, o contrato a ser realizado possuir a mesma natureza de uma
concesso de uso de bem pblico, sendo regido pela Lei dos Portos e pela Lei 8.666/1993.
Conforme o Decreto 6.620/2008, tais terminais podero ser arrendados com vistas sua
revitalizao, mediante a adoo de aes e medidas que alteram suas funes originais,
destinando-as para atividades culturais, sociais, recreativas ou comerciais (art. 31).
Note-se, por fim, que, justamente por no estar envolvida a prestao de um servio pblico
porturio, os processos licitatrios a serem realizados pela autoridade porturia no precisam ser
submetidos ao TCU.
238

236
Nas licitaes regidas pela Lei 8.666/1993 a regra sempre foi a de que a habilitao dos licitantes ocorreria
em momento anterior ao julgado das propostas. Assim, todos os licitantes habilitados tinham suas propostas
julgadas. Com a inverso das fases admitida pelo art. 18-A da Lei de Concesses (introduzido pela Lei
11.196/2005), possvel que o julgamento das propostas ocorra antes da habilitao dos licitantes. Assim,
julgadas as propostas, sero examinados apenas os documentos de habilitao do licitante melhor
classificado.
237
Nos termos do voto do Ministro Walton Alencar Rodrigues, relator do Acrdo 447/2009 Plenrio:
Quanto modalidade de licitao, nenhuma dvida remanesce em relao legalidade da adoo da
concorrncia, com a inverso de ordem das fases de habilitao e julgamento, hiptese expressamente
disciplinada no art. 18-A da Lei n 8.987/95.
Ante as inmeras vantagens proporcionadas por esse rito especial, a inverso de fases torna-se impositiva,
razo pela qual o gestor somente pode afast-la mediante justificativa fundamentada que demonstre a
inadequao desse rito ao caso concreto.
238
Nos termos do Acrdo 2.218/2010 Plenrio (rel. Min. Raimundo Carreiro, DOU 06.09.2010), os
procedimentos licitatrios para arrendamento de reas e instalaes porturias destinadas a atividades
culturais, sociais, recreativas ou comerciais, previstas no art. 34 da Lei 8.630/93, c/c art. 2, 3, V, do
Decreto 4.391/02, e art. 31 do Decreto 6.620/08, no so objeto de acompanhamento concomitante por parte
do Tribunal de Contas da Unio, na forma da IN TCU n 27/98, porquanto no se referem prestao de
servio pblico.


Figura 39 - Principais Instrumentos Legais e Administrativos Analisados Terminais de Uso Pblico
4.3.3.5 Anlise crtica do regime do porto organizado
Para analisar criticamente o regime do porto organizado, convm diferenciar dois blocos: (i) o
regime de explorao dos portos organizados; e (ii) os arrendamentos dos terminais porturios de
uso pblico.
Anlise crtica do regime de explorao dos portos organizados
Em relao ao tema, o primeiro ponto a ser destacado consiste no prprio conceito de porto
organizado. Nos termos do art. 1, 1, I, porto organizado aquele construdo e aparelhado
para atender s necessidades da navegao, da movimentao de passageiros ou da movimentao
e armazenagem de mercadorias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e operaes
porturias estejam sob a jurisdio de uma autoridade porturia.
Note-se que, a rigor, toda instalao porturia se destina a atender as necessidades de navegao,
movimentao de passageiros ou movimentao e armazenagem de mercadorias. Contudo, a Lei
dos Portos prescreve ser ele concedido ou explorado pela Unio, estando sob a jurisdio de
uma autoridade porturia. Alm disso, a Lei dos Portos prev tambm que as instalaes
porturias situadas nos portos organizados se destinam ao uso pblico (art. 9, 3), embora no
esclarea o sentido dessa expresso.
Dessa forma, percebe-se que o conceito de porto organizado um pouco confuso e circular. Isso
porque, em ltima anlise, o porto organizado aquele gerido por uma autoridade porturia. Esta,
por sua vez, aquela que administra o porto organizado. Enfim, percebe-se aqui uma falta de
clareza conceitual. Alis, como ser visto no tpico 3.7 abaixo, essa falta de clareza uma questo
geral na legislao porturia.
Outra questo referente aos portos organizados consiste na grande margem de discricionariedade
para a realizao de convnios de delegao, seja quanto oportunidade (momento), seja quanto
ao contedo. A rigor, pelos termos da Lei 9.277/1996, possvel simplesmente transferir o encargo
de administrar o porto organizado, sem qualquer tipo de critrio para tanto. No h qualquer
parmetro que oriente o administrador pblico nesse sentido. Quando delegar? Que espcies de
portos a Administrao est autorizada a delegar? No limite, seria possvel que um porto venha a
ser delegado com base apenas em critrios poltico-partidrios. Enfim, faltam critrios para a
delegao.
Em suma, uma questo crtica especfica acerca dos portos organizados a seguinte:

Questo Crtica Portos organizados

No existe na legislao critrios para a sua descentralizao a Estados e Municpios
Do mesmo modo que h grande discricionariedade quanto avaliao da oportunidade na
celebrao de um convnio de delegao de portos, tambm existe grande margem de discrio
quanto fixao do seu contedo.
Com base na Lei 9.277/1996, possvel que a Unio simplesmente delegue a gesto dos portos
para Estados e Municpios, isto , simplesmente transfira o encargo. evidente que, como
prprio da delegao, a Unio sempre ter o poder de controlar e, se for o caso, denunciar o
convnio. Contudo, no existe qualquer norma legal que estabelea maiores requisitos e, at
mesmo, penalidades aos Estados e Municpios que descumprirem os seus termos. Nada impediria,
por exemplo, que a lei proibisse a Unio de transferir voluntariamente recursos aos entes
federativos que descumprirem as clusulas dos convnios.
Pode-se argumentar que o Decreto 2.184/1997 estabelece algumas clusulas essenciais dos
convnios, tal como a fixao de metas. Contudo, pela pesquisa realizada, no h o
estabelecimento, nos diversos convnios celebrados, de metas para Estados e Municpios. H
apenas a transferncia do encargo de gerir o porto organizado.
239

A conseqncia disso consiste no fato de que muitos convnios tm sido celebrados sem trazer
uma clareza quanto aos papis e responsabilidades na realizao de investimentos importantes
para os portos organizados. No raro, autoridades porturias estaduais e municipais deixam de
realizar investimentos na esperana de que a Unio os faa, como, por exemplo, em dragagem.
bem verdade que, nessa hiptese, pode-se argumentar que, havendo a delegao do porto
organizado a Estados e Municpios, caber a eles realizar todos os investimentos no porto. Essa
interpretao toma como base as competncias fixadas na Lei dos Portos autoridade porturia.
Porm, na prtica, no existe essa clareza por parte de alguns dirigentes dos portos organizados
estaduais e municipais, pois argumentam que o bem pblico da Unio.
De igual modo, tais convnios nada estabelecem acerca da governana das autoridades porturias
estaduais ou municipais. Note-se que esse problema de falta de clareza quanto a papis,
responsabilidades, metas e governana (notadamente em relao a investimentos) pode tambm
ser aplicada em relao s empresas estatais federais. A Lei dos Portos nada dispe sobre o tema
(como, por exemplo, a necessidade de gesto profissional nessas empresas). Nesse sentido, por
serem sociedades de economia mista, seria possvel, at mesmo, cogitar a celebrao de um
contrato de concesso com tais empresas, a fim de melhor disciplinar tais questes (tal como ocorre
no setor eltrico).
Em face disso, possvel apontar a seguinte questo crtica especfica sobre os portos organizados:
No h clareza quanto a papis, responsabilidades, governana, escopo e metas nos convnios de delegao
Quanto concesso de portos, h alguns aspectos a serem observados.

239
Ressalte-se que essa fixao de metas no implica quebra do princpio constitucional da isonomia entre os
entes federativos. Isso porque, sendo o servio de titularidade da Unio, poderia ela, ao delegar, fixar metas
a serem cumpridas pelo delegado. Haveria quebra da isonomia entre Unio, Estados e Municpios se aquela
impusesse metas aos Estados e Municpios em relao aos servios de titularidade destes. Exemplo: no
poderia a Unio determinar metas aos Municpios em relao ao servio pblico de transporte coletivo
urbano de passageiros.

O primeiro diz respeito ao contedo do contrato. Embora o art. 9, 3, da Lei dos Portos prescreva
ser a autoridade porturia pr-qualificada como operadora porturia, existem posicionamentos no
sentido de que a autoridade porturia no poderia operar. Se esse entendimento prevalecer, isso
significa que, feita uma concesso de portos para a iniciativa privada, a autoridade porturia no
poderia operar as cargas diretamente, tendo, necessariamente, que arrendar os terminais.
Alm disso, principalmente se defendida a posio de que a autoridade porturia pode operar,
pode-se questionar a utilidade de haver CAP e OGMO em portos organizados que so, em ltima
anlise, operados por um nico agente. Ou ainda, em portos organizados formados por apenas um
terminal (tal como provavelmente ocorrer no Porto Novo de Manaus).
Assim, o CAP teria influncia decisiva na aprovao das tarifas porturias. Em se tratando de
concesso, preciso destacar que o aumento das tarifas tendo em vista a sua importncia para a
manuteno da intangibilidade da equao econmico-financeira ocorre mediante critrios
estabelecidos contratualmente, ocorrendo por meio do reajuste e da reviso. Pode-se questionar:
em caso de reviso do contrato a favor do concessionrio (em virtude de fato do prncipe, por
exemplo), a recomposio da equao somente poderia ocorrer pelo aumento da tarifa porturia se
o CAP homologar? Se ele no homologar, isso significa que dever haver outra forma de recompor
a equao econmico-financeira (ex.: indenizao ao concessionrio)? Essas so questes relevantes
no mbito de uma concesso e que no ficam claras a partir da legislao.
Em relao constituio do OGMO, a autoridade porturia (e tambm operador) poderia
constituir o OGMO e contratar todos os trabalhadores porturios registrados neste ente por prazo
indeterminado. Ora, se isso possvel, pode-se, ento, questionar a razo de ser do OGMO em
portos concedidos iniciativa privada.
Outro ponto a ser destacado diz respeito ao processo para a concesso de portos. O que se observa
que as normas referentes apresentao dos estudos pela iniciativa privada no so claras, o que
tem inibido a sua apresentao espontnea (como, por exemplo, as Portarias SEP 108 e 131, ambas
de 2010). Por exemplo: no h clareza quanto aos critrios para o ressarcimento do valor gasto,
pelo privado, com os estudos para a concesso de novos portos; no se indica que os dispositivos
da Portaria 131 se aplicam a portos delegados; entre outros.
Note-se que, em outros setores, a apresentao dos estudos pela iniciativa privada tem se
mostrado um fator interessante para a realizao das licitaes para as concesses. A ttulo de
exemplo, as licitaes para a concesso (na modalidade de parceria pblico-privada Lei
11.079/2004) dos estdios de futebol para a Copa do Mundo 2014 foram resultado de estudos
feitos pela iniciativa privada.
Em vista disso, pode-se indicar a seguinte questo crtica especfica acerca dos portos organizados:
No h normas claras e consistentes em relao concesso para a iniciativa privada de portos organizados
Acerca dos portos organizados, h ainda um ltimo ponto a ser mencionado referente
concorrncia.
Em relao a esse ponto, verifica-se a inexistncia de qualquer diretriz na Lei dos Portos.
possvel, por exemplo, questionar se, na hiptese de concesso de portos para a iniciativa privada,
a autoridade porturia (e tambm operadora) estar obrigada ou no arrendar os terminais,
admitindo uma concorrncia em porto por ela administrado (e, em relao ao qual, est assumindo
riscos, como natural numa concesso). O mesmo se passa quando a concorrncia ocorre entre
terminais dentro do mesmo porto organizado. H apenas normas bastante genricas. Dessa forma,
na Lei dos Portos, apenas se atribui autoridade porturia a competncia para zelar pelo
cumprimento das normas de defesa da concorrncia (art. 30, 1, VI), o que reforado pelo art.

76, III, da Resoluo ANTAQ 2.240/2011. Enfim, essas questes concorrenciais no so

disciplinadas pela lei porturia.
240

Inexistncia de normas objetivas para assegurar concorrncia adequada entre e dentro de portos
Assim, em vista do exposto, foram identificadas as seguintes questes crticas acerca dos portos
organizados:
No existe na legislao critrios para a descentralizao, por meio de convnios, a Estados
e Municpios;
No h clareza quanto a papis, responsabilidades, governana, escopo e metas quanto
descentralizao a empresas estatais federais e a Estados e Municpios;
No h normas claras e consistentes em relao concesso para a iniciativa privada de
portos organizados;
Inexistncia de normas objetivas para assegurar concorrncia adequada entre e dentro de
portos.
Anlise crtica dos arrendamentos porturios
No que se refere aos arrendamentos porturios, tambm possvel indicar algumas questes
crticas.
Para apontar a primeira questo crtica especfica, convm lembrar que a Lei dos Portos prev, em
seu art. 4, 4, as normas a serem aplicadas em relao aos contratos de arrendamento. Por sua
vez, a Resoluo 2.240/2011 da ANTAQ especifica o contedo do contrato de arrendamento.
Em relao ao tema, h pontos que no esto claros na legislao. Assim, costuma-se apontar que as
regras para reequilbrio econmico-financeiro no so claras nos contratos de arrendamento. Vale
lembrar que a Lei dos Portos transfere autoridade porturia a incumbncia de fixar tais critrios
no contrato de arrendamento. Por sua vez, a Resoluo 2.240/2011 dispe que a ANTAQ editar
regulamento sobre o equilbrio econmico-financeiro (art. 26). Porm, no h legislao (legal ou
infralegal) sobre tais critrios.
Tambm se pode mencionar que, em alguns casos, no h clareza, nos contratos, no que se refere s
responsabilidades na realizao dos investimentos. Assim, embora a dragagem seja uma tarefa da
autoridade porturia (afinal, cabe a ela gerir a infraestrutura porturia), por vezes, os arrendatrios
acabam realizando tal atividade em seus terminais.
Assim, uma primeira questo crtica especfica sobre arrendamentos a seguinte:
Questo Crtica Arrendamentos porturios
H aspectos do arrendamento porturio que no esto claros
Outro ponto importante apontado nas entrevistas realizadas consiste na existncia de normas
sobre o contrato de arrendamento que no so aplicadas adequadamente pelas autoridades
porturias.

240
Outro ponto que no estimula a iniciativa privada diz respeito tarifa a ser cobrada dos usurios. Isto
porque, nos termos da Lei dos Portos, compete Administrao do Porto fixar os valores referentes tarifa
porturia (art. 33, IV). Por outro lado, a mesma lei prev que o CAP dever homologar tais tarifas (art. 30).
Ainda, a Lei 10.233/2001 estabelece caber ANTAQ aprovar as propostas de reviso e de reajuste de tarifas
encaminhadas pelas Administraes Porturias, aps prvia comunicao ao Ministrio da Fazenda.
Assim, a dupla aprovao das tarifas resulta num fator que pode desestimular a iniciativa privada em
participar de eventuais licitaes para a concesso de portos organizados.

No que se refere licitao, os usurios indicaram nas entrevistas que o critrio de julgamento
para os arrendamentos no o melhor. Isso porque o critrio utilizado sempre envolve a maior
oferta (o art. 13, VI, a, da Resoluo 55/2002, que vigorou at outubro de 2011 previa a
obrigatoriedade da maior oferta), o qual, afirmam, tem prejudicado o setor. Os usurios
argumentam que o valor pago pelo arrendatrio autoridade porturia leva a um aumento no
valor cobrado pelo operador na prestao dos servios porturios, drenando os escassos recursos
do setor.
Ademais, sob o ponto de vista eminentemente jurdico, h quem defenda que o critrio da maior
oferta, sem uma justificativa adequada, seria um fator ofensivo ao princpio da modicidade
tarifria, na medida em que contribui desnecessariamente para onerar o valor dos preos cobrados
pelos arrendatrios.
241
Ressalte-se que tal crtica no ficaria restrita ao setor porturio, mas atingiria
tambm a concesso de outros servios pblicos (como a concesso de rodovias, por exemplo).
No que tange ao contrato, embora a revogada Resoluo 55/2002 estipulasse a necessidade de
fixao, no contrato de arrendamento, de regras objetivas para a sua prorrogao (a vigente
Resoluo 2.240/2011 no traz igual disposio), o que se verificou que grande parte dos
contratos no traz qualquer regramento acerca do tema. Isso tem levado insegurana jurdica,
pois os arrendatrios, ao final do contrato e ante a incerteza quanto prorrogao, no realizam
novos investimentos. Alm disso, foi apontado nas entrevistas que, por vezes, essa falta de clareza
contribui para o aumento da corrupo.
Por fim, pode-se mencionar que, embora os arrendatrios possam contratar trabalhadores
porturios por prazo indeterminado, no regime da Consolidao das Leis do Trabalho (desde que
seja dada preferncia ao trabalhador registrado no OGMO
242
), no raro eles sofrem presses
poltico-sociais para utilizar o trabalhador porturio avulso. Isso leva a um aumento no seu custo e
prejudica a eficincia na gesto dos terminais.

241
o caso de Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, p. 725), para quem o
servio pblico, por definio, existe para satisfazer necessidades pblicas e no para proporcionar ganhos ao
Estado. E o autor completa afirmando que o servio pblico no um modo de captao de recursos para o
Poder Pblico, o qual tem que sustentar suas funes por meio dos tributos por ele cobrados. Atribuir peso
importante maior oferta de candidato prestao de servio pblico contribuir para que este oferea
tarifa maior, embutindo nela o custo em que ter de arcar com sua oferta, o que a anttese do desejvel.
Mas, apesar disso, o prprio autor ressalta situaes em que tal critrio poder ser o admitido e justificado:
o caso de rdio e de televiso, em que o servio custeado e remunerado por anncios publicitrios.
Nesta hiptese, como no entra em pauta o tema tarifa e como o Poder Pblico ir proporcionar ao
concessionrio que ganhe dinheiro com o servio (eventualmente at fortunas) razovel que o faa retribuir
por isto, sem estar incorrendo em atitude contraditria e maculada de desvio de poder.
No mesmo sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Parcerias na administrao pblica: concesso,
permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 5 ed. So Paulo: atlas, 2005, p.
140 e 141) afirma que (...) esse valor [o de maior oferta nos casos de pagamento ao poder concedente pela
outorga da concesso], em vez de ser pago pelo vencedor da licitao ao trmino do procedimento, acaba
sendo estipulado para pagamento em todo o decorrer do contrato, onerando, certamente, o valor da tarifa.
Na realidade, o nus de pagamento vem a incidir, no sobre a empresa concessionria, mas sobre o usurio
do servio pblico.
Contudo, deve ser mencionado que no so todos os autores que apontam para a inconstitucionalidade do
tipo de licitao maior oferta.
242
O operador somente poder utilizar trabalhador no registrado no OGMO se, aps ter dado a
oportunidade de os trabalhadores registrados, nenhum desses ter interesse ou no preencher os requisitos
fixados de modo objetivo pelo operador. Sobre o tema, vide item 6.1 deste Estudo.

Esses problemas levam seguinte questo crtica:

H normas do arrendamento porturio que no so aplicadas de modo adequado
Outro ponto a ser destacado em relao aos arrendamentos consiste no fato de que, embora se trate
de uma verdadeira (sub)concesso de servio pblico, diversas normas existentes na Lei
8.987/1995 no tm sido aplicadas a tais contratos, havendo uma regulao prpria, antes por
meio da Resoluo 55/2002 da ANTAQ, e agora pela Resoluo 2.240/2011. Talvez o melhor
exemplo consista nas regras de extino do contrato, em especial da inexistncia (tanto na
Resoluo 55/2002 como na Resoluo 2.240/2011) da figura da encampao, que consiste na
extino unilateral, por convenincia administrativa, a qual dever ser precedida de indenizao e
autorizao legislativa. Alis, a atual Resoluo 2.240/2011, sem qualquer autorizao legal nesse
sentido, afasta o termo caducidade, previsto na Lei de Concesses, utilizando a expresso
resciso. H ainda, na Resoluo 2.240/2011, a criao da figura do contrato de uso temporrio
de instalaes porturias, sem licitao, mas apenas processo simplificado.
Ainda em relao falta de coerncia entre normas infralegais e a legislao geral, pode-se fazer
meno Nota Tcnica 17/2007 (alterada pela Nota Tcnica 25/2009) da ANTAQ, que limitou o
WACC dos arrendamentos em 8,3%, sendo que todo valor que superasse esse percentual
reverteria para a autoridade porturia.
243
Essa determinao da ANTAQ de legalidade duvidosa,
na medida em que no existe previso legal quanto possibilidade de limitar o WACC indicado
pelos sujeitos privados em suas propostas de arrendamento apontado nas entrevistas como um
fator que desestimula investimentos no setor porturio.
Assim, esses pontos levam seguinte questo crtica:
H normas sobre arrendamento porturio que no so coerentes com as normas legais sobre contratos
administrativos
Dessa forma, pode-se sumarizar as questes crticas acerca dos arrendamentos porturios do
seguinte modo:
H aspectos do arrendamento porturio que no esto claros;
H normas do arrendamento porturio que no so aplicadas de modo adequado;
H normas sobre arrendamento porturio que no so coerentes com as normas legais
sobre contratos administrativos.
4.3.4 Os Terminais de Uso Privativo
4.3.4.1 Conceito e modalidades
A Lei 8.630/1993, em seu art. 1, 1, V, conceitua a instalao porturia de uso privativo (ou terminal
privativo) do seguinte modo: a explorada por pessoa jurdica de direito pblico ou privado,
dentro ou fora da rea do porto, utilizada na movimentao de passageiros ou na movimentao
ou armazenagem de mercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquavirio.

243
O valor mnimo de arrendamento foi determinado pelo modelo regulatrio da Taxa de Retorno com a
utilizao do Custo Mdio Ponderado de Capitais - WACC, que estabelece a remunerao dos investidores e,
por consequncia, a remunerao das Autoridades Porturias (Valor de Arrendamento - item 3 da Nota
Tcnica 25/2009).

O art. 4, II, da Lei dos Portos prev que a explorao de terminal de uso privativo, dentro ou fora
da rea do porto organizado, ocorrer mediante autorizao do rgo competente. Note-se que a
explorao de terminal privativo em rea de porto organizado ocorrer, nos termos do mesmo
dispositivo legal, quando o interessado for titular do domnio til do terreno. Aqui, percebe-se
uma diferena em relao aos terminais de uso pblico, que se localizaro, necessariamente, em
rea do porto organizado ou em rea de Instalao Porturia Pblica de Pequeno Porte (art. 4,
3).
Note-se que a Lei dos Portos no traz um conceito nico para uso privativo. Ela apenas arrola,
em seu art. 4, 2, II, as modalidades de terminais voltadas para esse fim, quais sejam:
Terminal privativo de uso exclusivo, para movimentao de carga prpria.
Terminal privativo de uso misto, para movimentao de carga prpria e de terceiros.
Terminal de turismo, para movimentao de passageiros.
Estao de Transbordo de Cargas (ETC), situada fora do porto organizado, destinado a
operao de transbordo de cargas provenientes de navegao interior (art. 1, 1, VI).
Nos tpicos abaixo, sero analisadas as caractersticas dessas modalidades de terminal privativo.
Antes, porm, convm discorrer sobre a feio que a Lei dos Portos conferiu autorizao,
instrumento que possibilita a explorao desses terminais.
4.3.4.2 A autorizao e o contrato de adeso
Uma caracterstica comum aos terminais privativos consiste no fato de que sua explorao pelos
interessados ocorre por meio de autorizao, a qual ser emitida pela ANTAQ (art. 27, XII e XVII,
da Lei 10.233/2001).
Note-se que, nos termos do art. 6, caput, da Lei dos Portos, a autorizao consiste em delegao,
por ato unilateral, feita pela Unio a pessoa jurdica que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco.
Alm disso, a Lei 8.630/1993 estabelece, em seu art. 6, 1, que a autorizao ser formalizada
mediante contrato de adeso, o qual conter praticamente todas as clusulas tambm presentes
nos contratos de arrendamento, como, por exemplo: (i) objeto, rea de prestao e prazo; (ii)
reverso dos bens; (iii) forma de fiscalizao; (iv) incio e trmino e, se for o caso, condies de
prorrogao, sendo que o prazo total no poder ser superior a cinqenta anos; (v)
responsabilidade do titular pela inexecuo ou deficiente execuo dos servios; (vi) penalidades
contratuais e formas de aplicao.
Em verdade, o art. 6, 1, da Lei dos Portos apenas no faz remisso s seguintes hipteses: (i)
valor do contrato; (ii) direitos e deveres dos usurios; e (iii) hipteses de extino.
importante destacar que, alm das disposies da Lei dos Portos, a Lei 10.233/2001 estabeleceu
caractersticas gerais das autorizaes a serem editadas pela Agncia Nacional de Transportes
Terrestres (ANTT) e pela ANTAQ. De acordo com o art. 43 desta Lei, a autorizao independe de
licitao pblica, exercida em regime de liberdade de preos (o que reafirmado pelo art. 45 da mesma
lei), bem como no prev prazo de vigncia ou termo final.
Ademais, o art. 44 da Lei 10.233/2001 estabelece que a autorizao ser disciplinada por
regulamento prprio de cada Agncia e ser outorgada mediante termo que indicar: (i) o seu
objeto; (ii) as condies para sua adequao ao interesse pblico, segurana das populaes e ao
meio ambiente; (iii) as condies para anulao ou cassao;
244
e (iv) as sanes.

244
A cassao, nos termos do art. 48, da Lei 10.233/2001, consiste na extino da autorizao em funo da
perda das condies indispensveis ao cumprimento do seu objeto.

J o art. 47 prescreve que a autorizada no ter direito adquirido permanncia das condies
vigentes quando da outorga, devendo observar as novas condies impostas por lei ou pela
regulamentao, que lhe fixar prazo suficiente para adaptao.
Por fim, convm destacar o art. 33 da Lei 10.233/2001, o qual submete os atos de autorizao,
concesso ou permisso a serem editados e celebrados pela ANTAQ aos termos da Lei de
Concesses e s suas regulamentaes complementares.
4.3.4.3 Terminais privativos de uso exclusivo e misto
Os terminais de uso privativo (TUP) voltados movimentao de carga podem ser de uso
exclusivo ou misto. Como j mencionado, segundo a Lei dos Portos, os TUPs de uso exclusivo se
destinam movimentao de carga prpria (art. 4, 2, II, a); j os terminais privativos de uso
misto, movimentao de carga prpria e de terceiros (art. 4, 2, II, b).
Assim, de acordo com a Lei 8.630/1993, os terminais privativos de uso exclusivo so aqueles que
se destinam movimentao de carga prpria, do titular do terminal. Eles visam, pois, a atender
uma convenincia do titular do terminal em verticalizar sua cadeia produtiva, reduzindo seus
custos.
245

Por sua vez, a Lei dos Portos tambm criou os TUPs mistos, voltados para a movimentao de
cargas prprias e de terceiros. Note-se que essa abertura dada pela Lei 8.630/1993 gerou uma
grande discusso quanto aos limites por ela impostos para a movimentao de cargas de terceiros
nesses terminais, bem como diversos problemas prticos decorrentes dessa discusso.
Primeiramente, tal previso foi objeto de Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI 929/DF), que
ainda no foi julgada (vide item 4.2.1). Em segundo lugar, aps a edio da Lei dos Portos,
algumas sociedades obtiveram autorizao para operar um TUP de uso misto, sem que houvesse
qualquer obrigao de proporcionalidade ou preponderncia da carga prpria em relao carga
de terceiros. o caso da Portonave S.A., da Itapo Terminais Porturios S.A. e da Embraport S.A.
Contudo, essa situao foi objeto de questionamentos por parte de terceiros. At esse momento, a
ANTAQ entendia que, como a Lei dos Portos no havia imposto qualquer proporcionalidade entre
carga prpria e de terceiros, no lhe cabia assim proceder.
246
Alis, no s a ANTAQ, como a
prpria SEP tambm j se posicionou desse modo.
247

245
Note-se que os terminais de uso exclusivo criados pela Lei dos Portos, a rigor, no foram uma inovao.
Como foi visto no tpico 1.2.5 deste Estudo, o Decreto-lei 5/1966 j admita a explorao de instalaes
porturias por pessoas privadas, para uso prprio. Porm, os TUPs de uso misto foram uma novidade.
246
No relatrio do Acrdo 554/2011 Plenrio do TCU (rel. Min. Raimundo Carreiro), consta transcrio
de ofcio da ANTAQ ao Ministrio Pblico Federal, que questionava a autorizao concedida Itapo
Terminais Porturios S.A. No referido ofcio, a ANTAQ apresenta o seguinte posicionamento:
6. Outro aspecto a ser esclarecido o fato de que no art. 4 da Lei n 8.630, de 1993, no estabelecida
nenhuma proporcionalidade entre a movimentao de carga prpria e de terceiros por um terminal
privativo, razo pela qual a ANTAQ no a contemplou no Termo de Autorizao antes referido.
7. Finalmente, tambm importante notar que a Lei n 8.630, de 1993, instituiu a concorrncia com os
portos pblicos ao permitir a faculdade de os terminais de uso privativo movimentarem cargas de
terceiros, a qual a Intersindical pode considerar desleal, porm h de se observar que essa concorrncia
ocorre na condies estatudas no referido diploma legal. No tocante aos preos praticados pelos terminais
privativos, a ANTAQ somente poder intervir nos termos do art. 45 da Lei n 10.233, de 2001.
247
Cf. relatrio do Acrdo 554/2011 Plenrio do TCU: A Secretaria Especial de Portos SEP, a seu turno,
em resposta ao Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, j havia expressado, em 26/6/2008,
entendimento no sentido de que o futuro Decreto n. 6.620/2008 (em elaborao poca) no poderia
estabelecer qualquer percentual mnimo de carga prpria a ser operada pelos terminais porturios privativos
de uso misto, pois isso implicaria modificao da Lei de Portos pelo Decreto, que ato de hierarquia inferior

Entretanto, foram editados trs diplomas infralegais, os quais procuraram disciplinar a questo,
definindo carga prpria e de terceiros, quais sejam: (i) Resoluo ANTAQ 517/2005; (ii) Decreto
6.620/2008; e (iii) Resoluo ANTAQ 1.660/2010 (rerratificada pela Resoluo 1.695/2010).
A Resoluo 517/2005
A Resoluo 517/2005 da ANTAQ regulamentou a outorga de autorizao para explorar terminal
porturio privativo.
Ao disciplinar o sentido da expresso carga prpria, a Resoluo 517/2005 prescreveu ser ela a
pertencente pessoa jurdica autorizada, sua subsidiria integral ou controlada, ou pessoa de
que a autorizada seja subsidiria integral ou controlada, bem como que pertena ao grupo de
sociedades de que a autorizada seja integrante, como controladora ou controlada (art. 2, IV).
Vale destacar que a Resoluo 517/2005 no definiu carga de terceiros. Logo, tal conceito foi
obtido de modo residual: o que no era carga prpria seria reputado como sendo carga de
terceiros.
Porm, a Resoluo determinou, em seu art. 5, II, c, que o interessado no terminal deveria
apresentar, a ttulo de habilitao tcnica, declarao especificando as cargas prprias que sero
movimentadas no terminal, com movimentao anual mnima estimada que justifique, por si s,
de conformidade com estudo tcnico especializado, a sua implantao, e, com relao s cargas de
terceiros, se houver, a natureza destas. Ademais, o art. 12, XV, obrigava a autorizada a realizar a
movimentao mnima anual de carga prpria indicada na declarao.
Ressalte-se que, nos termos do art. 17 da Resoluo 517/2005, suas disposies se aplicariam s
autorizaes (e respectivos contratos de adeso) emitidas antes da entrada em vigor da Lei
10.233/2001 naquilo que no conflitassem com os termos dos contratos de adeso celebrados.
Contudo, o art. 18 determinava que o titular de TUP citado no art. 17 deveria se adequar s
disposies da Resoluo 517/2005 quando: (i) requeresse, se no previsto no contrato de adeso, a
ampliao da rea do terminal, ou se propusesse qualquer alterao no contrato de adeso de que
resultasse ampliao, modificao ou qualquer forma de alterao do objeto; e (ii) se pleiteasse a
prorrogao do contrato de adeso.
importante destacar que, diante desse contexto, em abril de 2008, a Associao Brasileira dos
Terminais de Contineres de Uso Pblico (ABRATEC) ajuizou, perante o Supremo Tribunal
Federal, a Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 139, questionando a
atuao da ANTAQ na emisso das autorizaes. O maior detalhamento dos termos da petio
inicial e do processo consta no item 4.2.2 abaixo. Porm, pode-se mencionar, desde j, que a
ABRATEC argumenta que os TUPs de uso misto deveriam movimentar, preponderantemente,
carga prpria. A carga de terceiros deveria ser movimentada apenas em carter subsidirio e
ocasional.
Isso porque, argumenta a ABRATEC, a movimentao de carga de terceiros de forma contnua e
no espordica consiste em prestao de servio pblico, o que demanda licitao pblica para sua
delegao. Ademais, aponta que, por haver competio entre operadores de terminais pblicos e
de TUPs mistos, h desequilbrio concorrencial, o que seria incompatvel com a Constituio.
Embora tal ADPF ainda no tenha sido julgada pelo STF, vale ressaltar que, em outubro de 2008,
foi publicado o Decreto 6.620/2008, que indicou o conceito de carga prpria e carga de terceiros.
o que ser visto no item abaixo.

lei. No tocante aos terminais j autorizados, alm disso, entendeu a SEP que o estabelecimento de
percentuais mnimos ofenderiam o ato jurdico perfeito e o direito adquirido (fls. 107/108 do anexo 18).

O Decreto 6.620/2008
Em 29 de outubro de 2008, o Presidente da Repblica editou o Decreto 6.620, que disps sobre as
polticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e terminais porturios
martimos.
Dentre outros pontos, o referido Decreto trouxe uma definio de carga prpria e de terceiros. Nos
termos do seu art. 2, IX, carga prpria aquela pertencente ao autorizado, a sua controladora ou
a sua controlada, que justifique por si s, tcnica e economicamente, a implantao e a operao da
instalao porturia.
Por sua vez, o art. 2, X, conceituou carga de terceiros como sendo aquela compatvel com as
caractersticas tcnicas da infra-estrutura e da superestrutura do terminal autorizado, tendo as
mesmas caractersticas de armazenamento e movimentao, e a mesma natureza da carga prpria
autorizada que justificou tcnica e economicamente o pedido de instalao do terminal privativo, e
cuja operao seja eventual e subsidiria. Vale destacar que a mesma regra consta no art. 35, II, do
Decreto 6.620/2008.
Ademais, o Decreto em questo prescreveu que a autorizao seria emitida em dois momentos
distintos: (i) primeiro, para autorizar a construo do terminal privativo; (ii) o segundo, para
autorizar o incio da explorao da instalao porturia (art. 37, 1).
Outro ponto que merece destaque o art. 53 do Decreto, que procurou resguardar as autorizaes
j concedidas no regime anterior, ao prescrever que suas disposies no alcanam os atos legais
praticados anteriormente a sua edio.
Por fim,vale mencionar que a Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) ajuizou,
em maio de 2009, a ADPF 169, questionando tais dispositivos regulamentares. Ressalte-se,
entretanto, que tal ADPF, por questes processuais, no foi conhecida pelo STF, estando pendente
de julgamento um recurso sobre tal deciso (vide item 4.2.3).
A Resoluo 1.660/2010
Em vista do Decreto 6.620/2008, a ANTAQ editou a Resoluo 1.660/2010, que aprovou a norma
para outorga de autorizao para a construo, a explorao e a ampliao de terminal porturio
de uso privativo, revogando a Resoluo 517/2005.
Basicamente, a Resoluo 1.660/2010 observou os termos do Decreto. 6.620/2008. Contudo, tal
Resoluo estabeleceu que tambm seriam consideradas carga prpria aquelas pertencentes a
empresas do mesmo grupo econmico ou s empresas consorciadas no empreendimento (art. 2,
IV).
Ainda em relao carga prpria, inovando em relao ao Decreto 6.620/2008, o art. 26 da
Resoluo prescreve que, nas reas de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento da
Amaznia (SUDAM), da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e da
Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (SUDECO), podero ser consideradas
carga prpria aquelas vinculadas a projetos apoiados, fomentados e supervisionados por tais
autarquias.
Alm disso, em relao ao conceito de carga de terceiros, a Resoluo 1.660/2010 explicitou o que
se entende por operao eventual e subsidiria. Operao eventual a movimentao e
armazenagem de cargas de terceiros, realizada por terminais porturios de uso privativo misto, de
forma acessria (art. 2, VI). J a operao subsidiria aquela feita em regime de
complementariedade da carga prpria declarada (art. 2, VII).
Ressalte-se, porm, que a definio de operao eventual e subsidiria, por fora do art. 2, 3, da
Resoluo, no se aplica movimentao de petrleo e gs natural. O fundamento consiste no art.
58 da Lei 9.478/1997, segundo o qual qualquer interessado poder usar os terminais martimos
existentes ou a serem construdos, com exceo dos terminais de Gs Natural Liquefeito, mediante
remunerao adequada ao titular das instalaes.

A Resoluo ainda salvaguardou as autorizaes e contratos de adeso formalizados antes do

Decreto 6.620/2008, pois prescreveu que essas observaro as normas da Resoluo que no
conflitarem com os termos das outorgas conferidas (art. 32).
Note-se, por fim, que, aps a Resoluo 1.660/2010, o TCU se manifestou a respeito do tema no
Acrdo 554/2011 Plenrio, como pode ser visto no item 4.5.4 abaixo.
Regime dos terminais privativos de uso exclusivo e misto
Convm agora apresentar o regime jurdico dos terminais privativos de uso exclusivo e misto.
Como j foi dito acima, a explorao de terminal privativo depende de autorizao, a qual
formalizada por meio de contrato de adeso. Esse contrato, nos termos do art. 6, 1, da Lei dos
Portos, dever conter praticamente todas as clusulas dos contratos de arrendamento, com exceo
do valor do contrato, direitos e deveres dos usurios e hipteses de extino.
A Resoluo 1.660/2010, por sua vez, prev as obrigaes a cargo do titular do terminal (art. 14).
Dentre essas obrigaes, algumas dizem respeito fiscalizao do terminal por parte da ANTAQ,
como, por exemplo, o dever de se integrar ao Sistema Permanente de Acompanhamento dos
Preos e Desempenho Operacional dos Servios Porturios (inc. V) e o de encaminhar ANTAQ,
trimestralmente, informaes referentes prestao dos servios de recepo de resduos
provenientes de navios (inc. VII).
Outras obrigaes se referem segurana do terminal, como a obrigao do inc. VIII (adotar
medidas de segurana contra sinistros) e do inc. IX (manter as condies de segurana fsica e
operacional do terminal).
E h tambm obrigaes relacionadas aos servios porturios. o caso do inc. IX, que obriga o
titular do terminal a manter equipamentos e instalaes em boas condies de conservao e
funcionamento, substituindo-os quando necessrio, a fim de preservar a qualidade e eficincia na
prestao dos servios, e a segurana das pessoas e instalaes.
Alm dessa obrigao, o inc. XXI dispe que a prestao de servios a terceiros dever ser exercida
de forma a garantir a movimentao de cargas em cumprimento aos padres de eficincia,
segurana, conforto, pontualidade e modicidade nos preos privados, devendo observar ainda,
dentre outros, o seguinte: (i) prestao de servios ao tempo e modo contratados com seus
usurios; (ii) preos condizentes com a complexidade dos servios e em bases no discriminatrias;
(iii) existncia de condies operacionais adequadas para permitir atracao a todas as
embarcaes contratadas que forem compatveis com o terminal e acordarem preos no
discriminatrios; e (iv) prestao de servios de forma isonmica e no discriminatria.
Vale mencionar que, em relao aos servios prestados a terceiros, o art. 6, 2, da Lei dos Portos
prev que os contratos para movimentao de cargas de terceiros sero regidos pelo direito
privado, sem participao ou responsabilidade do poder pblico. Disposio semelhante
encontrada na Resoluo 1.660/2010, na Clusula Terceira, Subclusula Sexta do modelo de
contrato de adeso (Anexo G).
Alis, o citado modelo de contrato de adeso, em sua Clusula Terceira, prescreve ser ele
modalidade de contrato administrativo e se regula pelas suas clusulas e pelos preceitos de
direito pblico, aplicando-se-lhe, supletivamente, os princpios de teoria geral dos contratos e as
disposies de direito privado.
O art. 23 da Resoluo da ANTAQ prev ainda que a ANTAQ poder determinar a movimentao
e armazenagem de cargas no TUP, em carter compulsrio, em situaes de emergncia ou
calamidade pblica, bem como para atender situaes que ponham em risco a distribuio de
cargas. Evidentemente, em tal situao, a autorizada ser remunerada pelos servios prestados,
diretamente pelos proprietrios das cargas (art. 23, pargrafo nico).
Em relao mo de obra, os TUPs no esto obrigados a se utilizar do trabalhador porturio
avulso registrado no OGMO, podendo contratar trabalhadores por prazo indeterminado. Esses so

os termos do art. 56 da Lei dos Portos, j havendo julgados nesse sentido (vide item 4.3.3 abaixo).
Contudo, a Resoluo 1.660/2010 confere ANTAQ a prerrogativa de determinar autorizada a
contratao de mo de obra junto ao OGMO quando verificar a existncia de precarizao de mo
de obra, de conflito de mbito concorrencial ou sua potencialidade , entre o terminal de uso
privativo e a zona de influncia do Porto Organizado.
Em relao ao prazo de vigncia da autorizao, a Clusula Quinta do modelo de contrato de
adeso (Anexo G da Resoluo) prev que ele ser de cinqenta anos.
Por fim, possvel que os TUPs estejam localizados dentro da rea do porto organizado. Contudo,
esse fato no acarreta diferenas substanciais entre esses e os localizados fora da rea do porto.
Basicamente, o fato de estar dentro do porto organizado (ou se localizado fora, mas se usar a
infraestrutura do porto organizado) traz algumas obrigaes e condicionamentos ao TUP. Assim,
caber ao TUP pagar a tarifa porturia pela utilizao da infraestrutura do porto organizado, bem
como dever observar o regulamento de explorao do porto (art. 14, XIII). Ademais, a ANTAQ
consultar a respectiva autoridade porturia acerca da implantao ou ampliao de um terminal
privativo (art. 24, caput, da Resoluo).

Figura 40 - Principais Instrumentos Legais e Administrativos Analisados Terminais privativos de uso
exclusivo e misto
4.3.4.4 Terminais privativos de turismo
Como j destacado, dentre as instalaes porturias privativas, h os terminais de turismo,
destinados movimentao de passageiros (art. 4, 2, II, c, da Lei dos Portos). O diploma
normativo infralegal que disciplina o tema a Resoluo ANTAQ 1.556/2009.
Nos termos do art. 2, II, da Resoluo 1.556/2009, o terminal de turismo consiste na instalao
porturia, situada dentro ou fora da rea do porto organizado, destinada ao embarque,
desembarque e trnsito de passageiros, tripulantes, bagagens e insumos para o provimento e
abastecimento de embarcaes de turismo.

Dessa forma, nos terminais de turismo, so executadas as seguintes atividades: embarque,

desembarque e trnsito de passageiros, tripulantes e bagagens,
248
assim como a atracao e
desatracao de embarcao de passageiros em turismo ou de embarcaes de traslado entre o
terminal e a embarcao de turismo localizada em rea de fundeadouro (art. 2, III).
Modalidades
A Resoluo 1.556/2009 traz modalidades de terminais de turismo. O seu art. 3 os classifica do
seguinte modo: (i) terminais de turismo com atracao; e (ii) terminais de turismo sem atracao
ou de fundeio para embarcaes de passageiros em turismo.
249

Os terminais de turismo com atracao so aquelas instalaes porturias que possuem instalaes
de acostagem com capacidade para receber as embarcaes de passageiros em turismo (art. 3,
1). Dentre esses, a Resoluo distingue os terminais capazes de realizar operaes de embarque,
desembarque e trnsito de passageiros, tripulantes e bagagens daqueles com capacidade de executar
apenas operaes de trnsito de passageiros e tripulantes.
Note-se que, em termos gerais, tais terminais com atracao devero atender aos mesmos
requisitos. Contudo, os terminais com atracao capazes de realizar operaes de embarque,
desembarque e trnsito devero atender a requisitos especficos, como, por exemplo, possuir
recinto para recepo e restituio de bagagem, dimensionado e equipado com observncia dos
aspectos ergonmicos para livre movimentao de passageiros com volumes, dotado de sistema de
informaes confivel e controle eletrnico de bagagem (art. 5, VII).
Quanto aos terminais sem atracao (ou terminais de fundeio), o art. 3, II, prescreve que ele no
realiza operaes de embarque, desembarque e trnsito de passageiros, tripulantes e bagagens.
Essa modalidade de terminal de turismo dever, dentre outros requisitos, possuir a infraestrutura
necessria para receber embarcaes que realizam o traslado de passageiros e tripulantes (art. 6, I
a III), bem como instalaes para recepo e atendimento aos passageiros e tripulantes em
operao de trnsito (art. 6, V).
Regime de explorao
Tal como as demais formas de explorao de instalaes de uso privativo, o terminal de turismo
tambm depende da outorga de autorizao emitida pela ANTAQ e formalizada por meio de um
contrato de adeso. Tambm aqui a operao depende (art. 37, 1, II, do Decreto 6.620/2008) de
emisso, pela ANTAQ, de Termo de Liberao de Operao, a qual autorizar o incio da operao
do terminal porturio (art. 2, XV).
250

248
Nos termos da Resoluo, por operao de embarque, entende-se o conjunto de atividades e
procedimentos destinados a movimentar os passageiros, tripulantes e bagagens para bordo de uma
embarcao de turismo (art. 2, V). Por sua vez, operao de desembarque, como o conjunto de atividades
e procedimentos destinados a transportar os mesmos elementos (passageiros, tripulantes e bagagens) de
uma embarcao de turismo para a terra em carter definitivo (art. 2, VI). Por fim, o conceito de operao
de trnsito consiste nos procedimentos relacionados com o desembarque e reembarque de passageiros e
tripulantes sem a movimentao de bagagens (art.2, VII).
249
Vale destacar que a Resoluo 1.556/2009 definiu embarcao de passageiros em turismo como a
embarcao em viagem nacional ou internacional que transporta passageiros com a finalidade de fazer
visitas tursticas temporrias programadas em portos e terminais porturios de turismo (art. 2, IV).
250
O Termo de Liberao de Operao um documento dado pela ANTAQ ao terminal mediante: (a)
aprovao em vistoria tcnica; (b) apresentao da Licena de Operao emitida pelo rgo ambiental
competente; (c) certificao do Corpo de Bombeiros quanto segurana das instalaes e, nos casos em que
se aplicar, (d) manifestao da Secretaria da Receita Federal do Brasil quanto ao alfandegamento do terminal
(Resoluo ANTAQ 1.556/2009, art.14). Cumpridas todas as etapas referentes obteno da autorizao e
do Termo de Liberao de Operao, inicia-se a atividade de explorao da autorizada.

Contudo, ao contrrio do que ocorre em relao Resoluo 1.660/2010 (que disciplina os

terminais privativos de uso exclusivo e misto), no h um modelo de contrato de adeso. Porm,
pode-se inferir que, tambm nesse caso, ele ser reputado pela ANTAQ como modalidade de
contrato administrativo.
Ao comprometer-se com a explorao de um terminal porturio de uso privativo de turismo, para
movimentao de passageiros, a autorizada assume uma srie de obrigaes perante a ANTAQ, os
usurios e as empresas de navegao.
Dentre as obrigaes perante ANTAQ (art. 15), vale citar as seguintes: (i) informar Agncia, no
prazo de 30 dias, a interrupo da prestao do servio, bem como seu reincio; (ii) prestar as
informaes solicitadas pelas autoridades competentes, inclusive aquelas de interesse da Defesa
Nacional; e (iii) manter as condies de segurana fsica e operacional do terminal.
Quanto s obrigaes assumidas perante os usurios (art. 16), podem ser ressaltadas as de: (i)
receber e dar tratamento e soluo adequada s reclamaes dos passageiros e tripulantes, por
meio de um Sistema de Atendimento ao Consumidor que dever funcionar de maneira
ininterrupta; (ii) adotar medidas para que as operaes sejam sempre realizadas com presteza,
eficincia e cortesia; e (iii) manter as instalaes do terminal em perfeitas condies de uso.
Cabe destacar, ainda, obrigaes assumidas pela autorizada perante as empresas de navegao
(art. 17), tais como: (i) prover o apoio de pessoal s embarcaes nas operaes de atracao e
desatracao; (ii) assegurar a infra-estrutura necessria s operaes de embarque e desembarque;
e (iii) manter as instalaes utilizadas pelos navios em perfeitas condies de operao,
manuteno, atualidade, higiene e segurana.
Por fim, podemos ressaltar que a Resoluo confere empresa autorizada a possibilidade de
executar atividades que no estejam diretamente ligadas s operaes porturias, mas que
viabilizem a sua movimentao. vedada, no entanto, a movimentao de carga e a explorao de
atividades comerciais que envolvam produtos perigosos tais como combustveis e explosveis ou
que venham a provocar poluio ao meio ambiente por odor, rudo ou qualquer outra forma (art.
23, caput e 1).
4.3.4.5 As estaes de transbordo de carga
A ltima modalidade de terminal destinado ao uso privativo Estao de Transbordo de Carga
(ETC), prevista no art. 1, 1, VI, da Lei dos Portos (inciso includo pela Lei 11.518/2007).
O principal ato infralegal referente ETC a Resoluo ANTAQ 1.555/2009, que aprova a norma
para outorga de autorizao para construo, explorao e ampliao de estao de transbordo de
cargas.
A ETC uma instalao situada fora da rea do porto organizado, utilizada, exclusivamente, para
operao de transbordo de cargas, destinadas ou provenientes da navegao interior (art. 1, 1,
VI, da Lei dos Portos;

art. 2, II, da Resoluo ANTAQ 1.555/2009).
251

Vale destacar que a Resoluo ANTAQ 1.555/2009 define operao de transbordo de cargas como
sendo a movimentao de cargas realizada entre distintas embarcaes do modal aquavirio ou
entre o modal aquavirio e outros modais de transporte (art. 2, IV).

251
Por navegao interior, entende-se aquela realizada em hidrovias interiores em percurso nacional ou
internacional, assim considerados rios, lagos, canais, lagoas, baas, angras, enseadas e reas martimas
consideradas abrigadas, por embarcaes classificadas ou certificadas exclusivamente para esta modalidade
de navegao (art. 2, III, da Resoluo ANTAQ 1.555/2009). Disposio semelhante contida na Resoluo
ANTAQ 1.590/2010, art. 2, III.

Portanto, conforme se pode notar, a ETC utilizada para a movimentao de cargas de terceiros
(pois no h qualquer exigncia de movimentao de carga prpria) oriundas da navegao
interior ou a ela destinadas.
Regime de explorao
Tal como j destacado, o ttulo jurdico que possibilita a explorao de ETC por pessoas privadas
a autorizao, a qual ser formalizada por meio de um contrato de adeso. Compete ANTAQ
celebrar os atos de outorga de autorizao para construo e explorao de ETC (Lei 10.233, art. 27,
XXVI).
De acordo com a Resoluo 1.555/2009, a empresa interessada na autorizao dever fazer um
requerimento ANTAQ, instruindo com os documentos estabelecidos nesse diploma normativo
(art. 4). O interessado dever comprovar possuir habilitao tcnica, habilitao jurdica e
regularidade fiscal. A respectiva documentao est arrolada nos arts. 5 e 6 da Resoluo
1.555/2009.
As obrigaes da autorizada esto previstas no art. 12 da Resoluo supracitada, cujas principais
so as seguintes: (i) prestar as informaes solicitadas pela ANTAQ e demais autoridades
competentes; (ii) acatar as intervenes da Autoridade Martima nas operaes porturias e
movimentaes de embarcaes consideradas prioritrias em situaes de assistncia, socorro ou
salvamento; (iii) no armazenar nem movimentar cargas ou materiais perigosos em desacordo com
as normas tcnicas que regulam o trnsito de produtos sujeitos a restries; (iv) manter as licenas
ambientais atualizadas e operar de forma que no resulte em agresso ao meio ambiente; (v)
manter as condies de segurana operacional de acordo com as normas em vigor; (vi) permitir e
facilitar o exerccio da fiscalizao pelos agentes da ANTAQ, ou aqueles por ela nomeados para
agirem em seu nome, garantindo-lhes livre acesso s obras, aos equipamentos, s instalaes e aos
documentos vinculados outorga; e (vii) operar, exclusivamente, com embarcaes classificadas
ou certificadas para a navegao interior.
Alm dessas obrigaes, o art. 21 da Resoluo determina que a ANTAQ poder determinar a
movimentao ou armazenagem de cargas na ETC nas seguintes situaes: (i) emergncia ou
calamidade pblica, quando estiver caracterizada urgncia de atendimento que possa ocasionar
prejuzos ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e de outros bens,
pblicos ou privados; (ii) para atender necessidade de normalizao de abastecimento de
mercadorias destinadas ou provenientes de navegao interior. Em qualquer dessas situaes, a
Resoluo garante autorizada a remunerao pelos servios prestados, diretamente pelos
proprietrios ou consignatrios das mercadorias (art. 21, pargrafo nico).
Tal como a Resoluo 1.556/2009, a Resoluo 1.555/2009 tambm no traz um modelo de
contrato de adeso. Tambm aqui possvel inferir que ele ser reputado pela ANTAQ como
modalidade de contrato administrativo, com as caractersticas da decorrentes, incluindo a
submisso a prazo certo.


Figura 41 - Principais Instrumentos Legais e Administrativos Analisados Terminais Privativos de
Turismo e ETCs
4.3.4.6 Anlise crtica acerca dos terminais de uso privativos
O primeiro ponto que poderia ser destacado em relao aos terminais de uso privativo consiste na
estrutura peculiar que a Lei dos Portos conferiu autorizao. Em razo da sua relevncia e
ligao com a ausncia de clareza conceitual que permeia a Lei (ou seja, por se ligar diretamente a
uma questo geral, e no especfica dos terminais privativos), este assunto ser abordado no tpico
4.3.6.
A principal questo referente aos terminais privativos diz respeito ao terminal de uso misto. Este ,
sem dvida, um dos temas mais polmicos do setor porturio, notadamente quando se tem em
vista aqueles terminais que obtiveram autorizaes antes da Resoluo 517/2005, do Decreto
6.620/2008 e da Resoluo ANTAQ 1.660/2010.
Assim, h autorizatrios que possuem um regime diferenciado em relao queles que obtiveram
autorizaes ps-Resoluo 517/2005 e Decreto 6.620/2008. No se est aqui entrando no mrito se
aquelas autorizaes foram obtidas legitimamente ou no. O ponto em destaque reside na
diversidade de regimes jurdicos para a operao de terminais com a mesma finalidade.
Essa questo se relaciona com os conceitos de carga prpria e terceiros, alterados por tais atos
normativos. As constantes modificaes nos conceitos de carga prpria e carga de terceiros tm
levado insegurana ao setor. Por exemplo, a Resoluo 1.660/2010 introduziu, por meio do seu art.
2, IV, elementos novos definio de carga prpria (inexistentes no Decreto 6.620/2008), quais
sejam, a noo de grupo econmico e consrcio de empresas.
De igual modo, h situaes idnticas com tratamentos jurdicos diversos. o caso do art. 58 da
Lei 9.478/1997, o qual admite que qualquer interessado venha a utilizar terminais privativos para
a movimentao de petrleo e gs natural, inexistindo obrigao de que essa operao seja
subsidiria e eventual (art. 2, 3, da Resoluo 1.660/2010). Ainda, sero consideradas cargas
prprias aquelas vinculadas a projetos apoiados, na sua respectiva rea de atuao, pela SUDAM,
SUDENE e SUDECO.

Tambm se pode apontar a ausncia de consistncia no fato de que, embora a operao de terminal
privativo (de uso exclusivo ou misto) seja normalmente reputada como atividade econmica (de
titularidade privada, portanto), h obrigaes tpicas de servio pblico criadas pela Resoluo
1.660/2010, como a obrigao de prestar os servios porturios de modo isonmico, no
discriminatrio, e com preos mdicos (art. 14, XXI). Igualmente, o contrato de adeso possui
prazo de 50 anos (Anexo G da Resoluo 1.660/2010).
Portanto, as normas que disciplinam os terminais privativos de uso exclusivo e misto no so
consistentes, havendo a coexistncia de regimes jurdicos diversos para terminais que possuem a
mesma finalidade.
Questo Crtica Terminais privativos de uso exclusivo e misto
No h consistncia nas normas sobre terminais privativos com coexistncia de regimes jurdicos distintos
para os mesmos terminais
Por fim, vale destacar que as questes crticas acerca dos terminais de passageiros e das ETCs se
vinculam a questes gerais sobre o marco regulatrio. Por tal razo, sero avaliadas no tpico 4.3.6.
4.3.5 As Instalaes Porturias Pblicas de Pequeno Porte
A Lei dos Portos estabeleceu a competncia da Unio para explorar, diretamente ou mediante
concesso, os portos organizados, cujas instalaes porturias se destinam ao uso pblico, nos
termos de seu art. 4, 3. Ressalte-se que, por fora de alterao introduzida pela Lei 11.518/2007,
este dispositivo tambm admite o uso pblico de instalaes porturias situadas em Instalaes
Porturias Pblicas de Pequeno Porte (IP4).
A Lei dos Portos, em seu art. 1, 1, VII, define a IP4 como sendo a destinada s operaes
porturias de movimentao de passageiros, de mercadorias ou ambas, destinados ou
provenientes do transporte de navegao interior (inciso introduzido pela Lei 11.518/2007). O
mesmo conceito indicado pelo art. 2, II, da Resoluo ANTAQ 1.590/2010, a qual disciplina o
tema. Como se pode perceber, so instalaes porturias voltadas apenas para navegao interior.
Conforme as disposies da Lei dos Portos, a explorao da IP4 ocorrer por meio de autorizao,
a ser formalizada mediante contrato de adeso (art. 4, II, e art. 6, 1). A Lei 10.233/2001 tambm
sujeita a construo e explorao de IP4 prvia autorizao (art. 14, III, h). Note-se que, quanto
a esse aspecto, aplicam-se aqui as mesmas consideraes j realizadas sobre a autorizao e
contrato de adeso.
Porm, tal autorizao ser concedida apenas a Estados e Municpios, os quais podero, mediante
licitao, transferir essa atividade para a iniciativa privada (art. 4, 7, da Lei 8.630/1993). A
autorizao ser concedida pela ANTAQ, depois de consulta ao Ministrio dos Transportes (art. 1,
1 e 6, e art. 4, da Resoluo ANTAQ 1.590/2010; art. 27, XXVII, da Lei 10.233/2001).
252

Vale destacar que, embora voltada ao uso pblico, o Estado ou Municpio autorizado a construir,
explorar e ampliar IP4 no se reveste das funes de autoridade porturia (Resoluo ANTAQ
1.590/2010, art. 27).
H outros aspectos da IP4 que merecem ser destacados.
Primeiramente, a Resoluo ANTAQ 1.590/2010 dispe que no ser autorizada a construo de
IP4 em rea de porto organizado (art. 1, 3). Alm disso, as instalaes de IP4, ainda que
exploradas por Estados e Municpios, sero consideradas instalaes federais e sero sempre de uso
pblico (art. 1, 4 e 5).

252
O Estado ou Municpio interessado em obter autorizao relativa a IP4 dever dirigir requerimento
ANTAQ, devidamente instrudo com a documentao de habilitao tcnica, jurdica e de regularidade fiscal
exigida na Resoluo 1.590/2010.

Um ponto bastante importante em relao s IP4 consiste na possibilidade de sua transferncia

iniciativa privada mediante licitao, conforme j mencionado acima. Essa conduta permitida
pela Lei dos Portos (art. 4, 7) e pela Resoluo 1.590/2010 (art. 1, 1, art. 12). Alis, a
Resoluo citada prev nos arts. 12 e 13 uma srie de regras acerca dessa transferncia.
O art. 12, caput, dispe que caber autorizada (Estado ou Municpio) transferir, sempre mediante
licitao, a explorao das instalaes existentes no IP4. Para tanto, dever requerer ANTAQ
autorizao, juntando as minutas dos avisos de licitao, do edital e do contrato (art. 12, II). Alis,
de acordo com o art. 12, 1, a licitao em questo dever observar as normas da Lei dos Portos, a
Lei de Licitaes e a Lei de Concesses.
Ainda, o art. 13, II, da Resoluo atribui empresa exploradora os deveres de atender s condies
de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, generalidade, cortesia, conforto, modicidade
nas tarifas e isonomia no seu acesso e uso, assegurando os direitos dos usurios.
253

Adicionalmente a tais deveres, h os seguintes: (i) encaminhar, mensalmente, as informaes
referentes movimentao de cargas e passageiros e informaes referentes s atracaes das
embarcaes que demandaram o terminal; (ii) prestar as informaes solicitadas pela ANTAQ e
demais autoridades competentes, inclusive as de interesse especfico da Defesa Nacional, para
efeitos de mobilizao; (iii) acatar as intervenes da autoridade martima nas operaes
porturias e movimentaes de embarcaes consideradas prioritrias em situaes de assistncia,
socorro e salvamento martimo; (iv) manter as licenas ambientais atualizadas; (v) manter a
continuidade do servio, salvo interrupo causada por caso fortuito ou motivo de fora maior; (vi)
manter em perfeitas condies de conforto, atualidade, higiene e segurana as instalaes da IP4; e
(vii) prestar servio adequado ao pleno atendimento dos usurios sem qualquer tipo de
discriminao e sem incorrer em abuso de poder econmico, atendendo s condies de
regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, conforto, cortesia na
sua prestao e modicidade de tarifas.
Alm disso, o pargrafo nico do mesmo art. 13 estabelece que, nos contratos, devero constar as
clusulas previstas no art. 6, 1, da Lei dos Portos, seguindo, no que couber, as normas da Lei de
Concesses ou da Lei 11.079/2004. Ou seja, o contrato celebrado entre Estados e Municpios
autorizados e as pessoas privadas podero assumir a forma de contratos concesso comum (Lei
8.987/1995) ou contratos de parceria pblico-privada.
Tal como nas concesses, em que possvel concessionria auferir fontes de receitas alternativas,
complementares, acessrias ou de projetos associados concesso, admitida, no mbito da IP4, a
realizao de atividades no afetas s operaes porturias, desde que expressamente aprovado
pela ANTAQ, ouvido previamente o Poder Pblico municipal (Resoluo 1.590/2010, art. 26).
Por fim, caso a explorao da IP4 possa configurar situao de concentrao de mercado,
competio imperfeita ou infrao ordem econmica, a ANTAQ comunicar aos rgos de
defesa da concorrncia (Resoluo 1.590/2010, art. 28).
Vale apontar que a principal questo relacionada ao tema diz respeito falta de consistncia na
utilizao dos institutos jurdicos de gesto associada de servios pblicos. Ou seja, tal aspecto se
liga falta de consistncia na utilizao dos institutos de direito pblico sobre a prestao de
servios pblicos e liberao dos privados do exerccio de uma atividade privado. Logo, liga-se a
uma questo geral acerca da legislao, a qual ser comentada no tpico a seguir.
Paralelamente vigncia da Resoluo 1.590/2010, em dezembro de 2011, a ANTAQ submeteu
audincia pblica uma nova proposta de norma para outorga de autorizao de IP4, atravs da
Resoluo 2.317/2011. A proposta, a ser provavelmente promulgada em 2012, simplifica alguns
trmites para se conseguir a autorizao de IP4, estabelece um prazo de 90 dias para a ANTAQ

253
Tal dever tambm est contido em outros dispositivos da Resoluo ANTAQ 1.590/2010 (v.g., art. 14, XIII;
art. 15, VII e IX; e art. 21, XXVII e XXIX).

avaliar o pedido, e confere novo prazo para regularizao das instalaes porturias com
atividades prprias de IP4.

Figura 42 - Principais Instrumentos Legais e Administrativos Analisados Instalaes Porturias Pblicas
de Pequeno Porte
4.3.6 Anlise Crtica do Marco Regulatrio do Setor Porturio: Questes Gerais
Neste tpico, o objetivo consiste em indicar as questes crticas gerais sobre o marco regulatrio do
setor porturio brasileiro. Ou seja, no se trata de uma anlise pontual sobre as diversas
modalidades de terminais, mas sim sobre a legislao como um todo. De todo modo, vale ressaltar
que muitos pontos de discusso em temas especficos como, por exemplo, o debate existente
entre os terminais pblicos e os terminais privativos de uso misto decorrem dessas questes
gerais.
A Lei 8.630/1993 surgiu num momento importante para o setor porturio, promovendo mudanas
relevantes em relao ao regime anterior. Contudo, diversos conceitos carecem de maior clareza.
Em primeiro lugar, no h clareza quanto diferena entre porto organizado e as demais
instalaes porturias. Tal como j apontado no item 3.4.5 acima, o conceito de porto organizado ,
em certa medida, circular: porto organizado aquele administrado pela autoridade porturia; j a
autoridade porturia aquela que administra o porto organizado. Apenas por meio de um esforo
de interpretao que se mostra possvel diferenciar as figuras.
Outro ponto que mostra essa falta de clareza consiste na ausncia de delimitao clara quanto s
atividades porturias que so consideradas como servios pblicos daquelas que no so. Isso
gerou, em ltima anlise, a discusso atualmente existente entre terminais pblicos e privativos.
Frise-se que, se a Lei dos Portos tivesse sido clara a esse respeito, seria possvel questionar a
constitucionalidade da delimitao por ela realizada. Assim, se a lei tivesse estabelecido de forma
inequvoca que, nos terminais privativos de uso misto, no h necessidade de preponderncia de
carga prpria, seria possvel debater a questo apenas em sede de controle abstrato de
constitucionalidade, por meio de uma ao direta de inconstitucionalidade (ou de uma ao

declaratria de constitucionalidade).
254
Contudo, no se poderia questionar os atos administrativos
emitidos pela ANTAQ que autorizaram terminais privativos de uso misto a operarem com carga
de terceiros, mesmo em carter predominante.
A falta de clareza pode ser demonstrada tambm em relao aos terminais de passageiros e ETC,
os quais so objeto de autorizao (pois so terminais privativos). Justamente por serem objeto de
autorizao, possvel dizer que neles no so prestados servios pblicos e, por conseqncia,
no h que se falar em concesso ou permisso (e, tampouco, de licitao pblica). Porm, tendo
em vista que as atividades nele realizadas so voltadas aos administrados em geral, possvel
argumentar que neles so prestados servios pblicos. Logo, sua delegao deveria ocorrer
mediante concesso ou permisso, sempre precedida de licitao (salvo se configurada
inexigibilidade de licitao).
No setor de telecomunicaes, por exemplo, h maior clareza. A Lei 9.472/1997, a Lei Geral das
Telecomunicaes (LGT), qualifica determinados servios como sendo pblicos (como o caso da
telefonia fixa que resulta da infraestrutura j existente), enquanto outros so qualificados como
atividades privadas reguladas, a serem exploradas majoritariamente sob o regime de direito
privado (ex.: telefonia mvel). Alis, foi questionada, no STF, a constitucionalidade dessa
possibilidade de exercer atividades de telecomunicaes em regime de direito privado, mediante
autorizao. Na ocasio, em sede liminar (ou seja, em carter no definitivo), o STF decidiu, por
maioria (o relator, Min. Marco Aurlio, entendia inconstitucional), que no havia
inconstitucionalidade nessa medida (vide ADI 1.668).
255

Note-se que a ausncia de clareza leva, em ltima anlise, insegurana jurdica. Com efeito, se os
conceitos no so claros na lei, os diversos rgos (administrativos e judiciais) podem aplic-lo a
partir de uma interpretao mais ou menos elstica, conforme seja o entendimento de cada rgo
ou entidade.
Alm disso, em virtude disso surge um grande espao para a edio de normas infralegais
destinadas a preencher, por vezes de modo ilegtimo, esse vazio legal. o caso de algumas
disposies do Decreto 6.620/2008 e de diversas Resolues da ANTAQ. No setor de energia
eltrica, por exemplo, h um regime legal mais intenso do que o porturio. Isto , h mais normas
legais estabelecendo os parmetros para o exerccio das atividades de energia eltrica. H diversas
leis estabelecendo limites atividade normativa infralegal da Administrao Pblica federal.
Como exemplo, pode-se citar as Leis 9.074/1995, 9.427/1996, 9.648/1998, 10.438/2002 e
10.848/2004.
Em vista disso, possvel chegar seguinte questo crtica:
Questo Crtica Aspectos gerais sobre o marco regulatrio do setor porturio
No h clareza conceitual na Lei dos Portos, gerando insegurana na sua aplicao
Alm dessa questo, tambm possvel apontar que, no setor porturio, h uma grande profuso
de atos administrativos que introduzem normas que deveriam constar na lei. Assim, o Decreto
6.620/2008 define o que carga prpria e de terceiros, algo fundamental para a deciso da
iniciativa privada em investir num terminal privativo. No se trata, aqui, de criticar o conceito
adotado no Decreto de carga prpria e de terceiros; no esse o problema aqui apontado. O que se

254
Evidentemente, no mbito de um caso concreto, seria possvel questionar a constitucionalidade em sede
de controle concreto. Porm, os efeitos seriam apenas inter partes.
255
No voto que abriu a divergncia quanto a esse aspecto, o Min. Nelson Jobim fundamentou seu voto
apenas asseverando que no via inconstitucionalidade alguma na concorrncia de regimes pblico e privado
na prestao dos servios de telecomunicaes. J o Min. Carlos Velloso entendeu que a questo mais
tcnica, e essa tecnicalidade no interfere com a constitucionalidade ou no da norma (ADI 1.668).

pretende destacar que tal matria, dada a sua importncia (pois define, em verdade, as
possibilidades de atuao por meio de um terminal privativo de uso misto) deveria ser
disciplinada por lei. No se discute o mrito da norma, mas sim sua forma.
H ainda outros exemplos. Pode-se citar o art. 26 da Resoluo 1.660/2010 da ANTAQ, o qual, sem
qualquer base em lei, traz um conceito de carga prpria diverso quando o projeto for apoiado pela
SUDAM, SUDENE e SUDECO, desde que nas suas respectivas reas de atuao. Ou ainda, o art.
31 da mesma Resoluo, que cria um poder unilateral para a ANTAQ (sem base legal) de
determinar a utilizao, pelos operadores de terminais privativos, dos trabalhadores porturios
registrados no OGMO, caso ela (ANTAQ) verifique a ocorrncia de precarizao de mo-de-obra
ou potencial conflito concorrencial.
De igual modo, a regulao existente sobre terminais de passageiros e ETC consta, basicamente,
nas Resolues da ANTAQ (Resoluo 1.556/2009 e Resoluo 1.555/2009, respectivamente). A
Lei dos Portos praticamente nada dispe sobre o tema.
Evidentemente que, sendo tais atos de natureza administrativa, h possibilidade de mudana das
condies neles estipuladas de forma muito mais simples e rpida (quando se tem em vista o
processo legislativo). Todavia, este, por mais moroso que seja, possibilita um debate mais amplo
sobre medidas que repercutem de modo intenso no setor. Dessa forma, a mudana rpida feita
pelos atos administrativos de aspectos fundamentais na explorao de terminais porturios gera
uma insegurana jurdica para a realizao de investimentos privados.
Ademais, no se pode esquecer que, sob o ponto de vista jurdico, os atos administrativos so
subordinados aos termos das normas introduzidas pela lei, tendo em vista o princpio da
legalidade (art. 5, II, e art. 37, caput, da Constituio). Assim, no sistema constitucional brasileiro,
apenas a lei pode inovar em carter originrio a ordem jurdica, isto , apenas ela pode introduzir
normas jurdicas infraconstitucionais destinadas a criar, para os sujeitos privados, obrigaes.
256

256
Note-se que, no direito brasileiro, no existem os chamados regulamentos autnomos existentes em
alguns pases, como a Frana. Em tais sistemas, ao lado do domnio da lei, ou seja, hipteses para as quais
haveria a necessidade de regulamentao por meio de lei (da a expresso reserva de lei), tambm existiria
o domnio do regulamento. Neste campo, os regulamentos seriam expedidos sem base legal, podendo criar
direitos e obrigaes, desde que dentro do seu domnio material de validade.
No direito brasileiro, vige o regulamento de execuo, que consiste no ato geral e (de regra) abstrato, de
competncia privativa do Chefe do Poder Executivo, expedido com a estrita finalidade de produzir as
disposies operacionais uniformizadoras necessrias execuo de lei cuja aplicao demande atuao da
Administrao Pblica (BANDEIRA DE MELLO, Celso. Curso de direito administrativo, p. 343).
O regulamento autnomo, justamente por inovar em carter originrio a ordem jurdica, no existiria no
direito brasileiro, por fora do art. 5, II, do art. 37, caput (princpio da legalidade) e do art. 84, IV, que dispe
sobre o regulamento de execuo.
Contudo, h autores que entendem haver regulamento autnomo por fora do art. 84, VI, da Constituio,
que confere ao Chefe do Poder Executivo a competncia para expedir decretos sobre (a) organizao e
funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino
de rgos pblicos e (b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos. Nesse sentido, vide as lies
de Maria Sylvia Zanela Di Pietro (Direito administrativo, p. 93).
A rigor, tais regulamentos do art. 84, VI, no so verdadeiramente autnomos (no sentido do direito
francs), pois no inovam, propriamente, no ordenamento jurdico. Eles no criam direitos e obrigaes,
tendo em vista que editados apenas para questes de organizao e funcionamento ordinrio da
administrao federal (sem aumento de despesa ou criao ou extino de rgos pblicos) ou relativo a
extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos.
De todo modo, ainda que se admita que os regulamentos previstos no art. 84, VI, sejam autnomos, no h
dvidas de que, no Brasil, eles no possuem a fora jurdica dos regulamentos autnomos franceses (e dos
pases que adotam a mesma disciplina).


H grande profuso de normas infralegais sobre a atividade porturia, as quais disciplinam temas que
deveriam ser previstos em lei, gerando insegurana jurdica
Outro ponto a ser destacado que, tambm como decorrncia da falta de clareza conceitual, surge
na Lei dos Portos um problema de consistncia na utilizao dos institutos jurdicos tpicos para
delegao de servios pblicos e para a liberao para o exerccio de atividades privadas.
O melhor exemplo consiste na configurao do instituto da autorizao. Tradicionalmente, na
doutrina brasileira, o instituto da autorizao visto como um ato administrativo unilateral e
discricionrio
257
que libera um particular para exercer uma atividade privada. Por ser ato
discricionrio, costuma-se dizer que a autorizao, como regra, tambm precria, na medida em
que admite a revogao a qualquer tempo sem direito indenizao. Nesse sentido, a autorizao
seria oposta licena, que teria a mesma funo que a autorizao, com a diferena de que esta
seria um ato administrativo vinculado. Justamente por ser vinculado, no h que se falar em
revogao de licena (j que somente so revogveis os atos discricionrios).
258

Note-se que, por se estar liberando a pessoa para o exerccio de uma atividade privada, isto , de
titularidade do setor privado, no h que se falar em delegao (que sempre uma delegao de
competncias pblicas), seja por meio de ato unilateral, seja por meio de contrato. Por ser atividade
privada, tambm no se pode falar em licitao pblica e prazo para o exerccio da atividade.
A doutrina brasileira mais recente tem passado a admitir a autorizao tanto vinculada como
discricionria, a depender de como a lei dispuser.
259
Mas, independentemente de ser reputada como

257
Os atos administrativos podem ser praticados no exerccio de competncia discricionria ou vinculada. De
modo bastante simples, pode-se dizer que ato vinculado aquele cujas condies de emisso, contedo e
finalidade esto previstos na ordem jurdica, de tal modo que o administrador, ao emiti-lo, no interfere com
qualquer juzo subjetivo. Cumpridos os requisitos previstos na ordem jurdica, o particular tem direito
subjetivo emisso do ato.
O ato ser discricionrio quando a Administrao puder, em relao a determinados aspectos, avaliar a
partir de um critrio subjetivo a oportunidade ou a convenincia do ato. Em relao discricionariedade,
h alguns aspectos importantes a serem destacados: (i) a discricionariedade no significa arbitrariedade,
tendo em vista que a lei que confere ao administrador margem de discrio; (ii) a discricionariedade no
diz respeito a todos os aspectos do ato, mas apenas forma, motivo, finalidade e/ou contedo (e, mesmo
assim, conforme dispuser a lei); (iii) mesmo que prevista a discricionariedade na lei, a Administrao Pblica
pode por meio de atos infralegais limitar sua margem discrio, fazendo com que o ato seja vinculado; (iv)
em relao a esse juzo subjetivo (quando existir em cada caso concreto), no cabe controle do Poder
Judicirio (trata-se do chamado mrito do ato administrativo).
Sobre o tema, vide: MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed.
So Paulo: Malheiros Editores, 2006.
258
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, p.439; MELLO, Oswaldo Aranha
Bandeira de. Princpios gerais de direito administrativo. 3. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2007, v. I, p.
560-561; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 14. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1989, p. 164; MASAGO, Mrio. Curso de direito administrativo. 5. ed. rev. e atual. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1974, p. 152; JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 5. Ed. So
Paulo: Saraiva, 2010, p. 357.
259
ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008, p. 218
e ss.; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Bens pblicos: funo social e explorao econmica. O
regime jurdico das utilidades pblicas. Belo Horizonte: Frum, p. 338; CMARA, Jacintho Arruda.
Autorizaes administrativas vinculadas: o exemplo do setor de telecomunicaes. Direito administrativo e
seus novos paradigmas. ARAGO, Alexandre Santos de; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo (coords.)
Belo Horizonte: Frum, 2008; FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios
fundamentais. 3. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 330 e ss.

vinculada ou discricionria, h certo consenso de que a autorizao se volta para o exerccio de

atividade privada, e no para a delegao de servio pblico.
260
Para a delegao de servio
pblico para a iniciativa privada, caberia apenas a concesso e a permisso, sempre precedida de
licitao pblica.
Contudo, a Lei dos Portos trouxe uma disciplina absolutamente singular para a autorizao
porturia. Assim, uma primeira leitura do art. 6 pode levar concluso de que a autorizao um
ato que libera o exerccio de uma atividade privada. Afinal, por ser autorizao, ento no h
que se falar em servio pblico.
No setor de telecomunicaes, por exemplo, a LGT mais clara e consistente na utilizao dos
institutos de delegao. Quando se trata de delegao de servio pblico, prev-se a concesso e a
permisso (arts. 83 e 116, respectivamente); em se tratando de atividade econmica, adotada a
autorizao, definida como ato vinculado.
De outro lado, no setor eltrico, embora a autorizao para produo independente de energia
eltrica consiste na liberao do privado para o exerccio dessa atividade econmica, ela emitida
com prazo certo.
De todo modo, em relao autorizao porturia, uma nova leitura da Lei dos Portos pode dar
lugar a outra interpretao. Isso porque o seu art. 6, caput, prev que a autorizao uma
delegao. Ou seja, pode-se defender que a atividade explorada em terminais privativos mistos
consiste em servio pblico. Isso seria reforado pelo fato de que a autorizao (emitida de modo
unilateral) formalizada por meio de contrato de adeso.
261

Alis, a figura do contrato de adeso no usual em direito pblico, pois tal instituto foi criado no
direito privado com o propsito de atingir fins especficos (proteo da parte hipossuficiente da
relao de consumo, ou seja, da parte mais frgil).
262
Mas, independentemente disso, o fato que

260
H autores que admitem a autorizao para a delegao de servio pblico apenas como algo excepcional.
Nessa hiptese, a autorizao se destinaria apenas a delegar, em carter eventual e emergencial, a prestao
de servio pblico; basicamente, pelo perodo necessrio realizao da licitao para a concesso ou a
permisso (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, p. 691).
Contudo, embora minoritria, h quem defenda a possibilidade de autorizao para a prestao de servio
pblico. o caso de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito administrativo, p. 228-229), para quem as
hipteses de autorizao previstas nos incisos XI e XII do art. 21 da Constituio consistem em delegao, em
carter unilateral, discricionrio e a ttulo precrio, da prestao de servios pblicos de titularidade da
Unio.
261
Alexandre Santos de Arago (Direito dos servios pblicos, p. 728) escreve que, nas situaes de
delegao de servio pblico, pode haver autorizaes contratuais. Nesses casos, havendo traos de que a
atividade de titularidade estatal (sendo, pois, servio pblico), a sua delegao ser contratual. Nas suas
palavras, o importante identificar a atividade regulada: se servio pblico, o consentimento da
Administrao Pblica ser concesso ou permisso; se atividade privada, ser autorizao. No pelo fato
de a lei ou o regulamento se referir nominalmente a autorizao que, como em um passe de mgica, a
atividade deixa de ser servio pblico (ou monoplio pblico) para ser uma atividade privada. Se o regime
jurdico da atividade indicar os traos da titularidade estatal, o instrumento que legitima a sua prestao por
particulares ter necessariamente natureza contratual. a natureza estatal ou privada do servio que
determina a forma, e no vice-versa.
262
Ao comentar o art. 40 da Lei de Concesses (que disciplina a permisso, a qual formalizada por meio de
contrato de adeso), Maral Justen Filho critica a incluso dessa modalidade de contrato, afirmando ser ela
intil. Esse instituto foi desenvolvido como pressuposto para amenizar o regime jurdico do contrato
tradicional. Quando se configura contrato de adeso, afasta-se o postulado da obrigatoriedade das
convenes. A parte mais fraca pode pleitear a dispensa do cumprimento de certas obrigaes, alegando,
v.g., sua excessiva onerosidade. O contrato pode ser revogado por iniciativa unilateral do consumidor, em
certas condies. Afinal, as regras acerca de contrato de adeso destinam-se a mitigar os poderes jurdicos de
quem o elaborou e por ele beneficiado. Ora, nada disso se aplica permisso (JUSTEN FILHO, Maral.
Teoria geral das concesses de servio pblico, p. 110-111).

h a previso de um contrato para formalizar a autorizao. Mais do que isso, as clusulas desse
contrato so praticamente as mesmas dos contratos de arrendamento (inclusive possibilidade de
reverso de bens).
interessante anotar que se poderia argumentar que, sendo o contrato de adeso uma modalidade
de contrato celebrado pela Administrao Pblica (no caso, pela ANTAQ), ento ele consiste num
contrato administrativo (alis, tal como prev expressamente a Resoluo 1.660/2010). Em sendo
contrato administrativo, surgiria o dever constitucional de licitar, salvo se houvesse hiptese de
dispensa ou inexigibilidade (art. 37, XXI, da Constituio). E, alm disso, seria possvel argumentar
no sentido de que a esse contrato so aplicveis, subsidiariamente, as normas gerais de licitaes e
contratos previstas na Lei 8.666/1993 (Lei de Licitaes). Ou ainda, caso se repute que tais
atividades so servio pblico, tambm seriam aplicveis as disposies da Lei 8.987/1995 (Lei de
Concesses).
Alm disso, possvel dizer que, sendo contrato, no h que se falar em precariedade, isto ,
revogao sem possibilidade de indenizao. Contrato e precariedade so idias, em ltima
anlise, opostas.
Tambm vale mencionar, como exemplo de falta de consistncia na utilizao dos institutos de
direito pblico, a autorizao emitida para Estados e Municpios para a explorao de IP4, sendo
que estes podero conceder tal atividade para a iniciativa privada. Ora, nos termos do art. 241 da
Constituio, a gesto associada de servios pblicos ocorre mediante convnios e consrcios
pblicos. A Lei dos Portos inovou ao prever a autorizao como mecanismo de delegao para
Em suma, no h consistncia na utilizao dos institutos jurdicos de direito administrativo na Lei
dos Portos (e, por consequncia, na legislao infralegal), o que traz confuso na sua aplicao.
Como destacado, possvel que essa falta de consistncia derive tambm da ausncia de uma
clareza conceitual quando da elaborao da Lei dos Portos.
H falta de consistncia, na Lei dos Portos, na utilizao dos instrumentos de delegao de servios pblicos
e de liberao para o exerccio de atividades privadas.
Por fim, o ltimo aspecto crtico a ser destacado consiste no fato de que, no setor porturio, h uma
assimetria regulatria, isto , h regulaes jurdicas distintas para situaes de fato praticamente
idnticas.
Isso porque, quando so comparados os regimes aplicveis a portos organizados (a serem
concedidos iniciativa privada), terminais de uso pblico arrendados e terminais privativos de
uso misto (notadamente aqueles que podem movimentar carga de terceiros sem qualquer
obrigao de proporcionalidade ou prevalncia de carga prpria), h diferenas importantes.
Desse modo, os eventuais concessionrios de portos organizados e arrendatrios no so
proprietrios dos imveis em que realizam suas operaes. Isso diminui sua autonomia na gesto
da atividade, pois a cada investimento novo (na infra ou na superestrutura), faz-se necessrio
consultar a ANTAQ, o que incorre no aumento dos prazos transcorridos. O mesmo j no ocorre
com os autorizatrios de terminais privativos de uso misto, os quais so proprietrios dos
respectivos imveis, possuindo maior liberdade de atuao nesse aspecto.
De igual modo, o prazo diverso. Enquanto nas concesses de portos e arrendamentos o prazo
de 25 (vinte e cinco) anos, prorrogveis por igual perodo (art. 28 do Decreto 6.620/2008), as
autorizaes possuem o prazo certo de 50 (cinqenta) anos (Anexo G da Resoluo 1.660/2010).
Tambm se pode apontar que nos portos organizados h o CAP, o qual responsvel, por
exemplo, por aprovar o regulamento do porto e homologar as tarifas porturias, influindo no grau
de autonomia das autoridades porturias. De igual modo, os operadores de terminais de uso

pblico, embora no possuam um CAP em sua estrutura, sero obrigados a seguir o regulamento
do porto, por exemplo. Alm disso, existe tambm a necessidade de utilizao de mo de obra do
OGMO para a realizao das operaes porturias (as hipteses em que tal utilizao no
obrigatria so bastante especficas). Note-se que, no mbito dos terminais privativos, esses
aspectos no existem.
Portanto, esses pontos indicam a existncia de uma assimetria regulatria entre tais espcies de
instalaes porturias. Inclusive, alguns operadores de terminais de uso pblico alegam que isso
gera uma competncia desleal em relao aos terminais privativos de uso misto.
H uma assimetria regulatria entre as diversas espcies de instalaes porturias
4.4 JULGADOS RELEVANTES SOBRE O SISTEMA PORTURIO
Este tpico tem por objetivo relatar decises relevantes proferidas pelos tribunais brasileiros que
envolvam o sistema porturio. Foram selecionados julgados do Supremo Tribunal Federal (STF),
do Superior Tribunal de Justia (STJ), do Tribunal Superior do Trabalho (TST), dos Tribunais
Regionais Federais (TRFs), dos Tribunais Regionais do Trabalho (TRTs) e do Tribunal de Contas da
Unio (TCU).
263

4.4.1 Supremo Tribunal Federal
Dentre os casos avaliados ou sob avaliao do STF selecionados, os mais relevantes para o setor
porturio so, sem dvida, Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 929 e a Argio de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 139, ambas ainda no julgadas. A sua
relevncia reside no apenas na matria tratada, mas tambm nos efeitos que possuem. Tanto a
ADI como a ADPF so mecanismos de provocar o controle concentrado de constitucionalidade,
264

possuindo efeitos contra todos (erga omnes) e eficcia vinculante. A ADPF 169, sob esse aspecto,
tambm se mostra relevante; porm, ao contrrio das duas anteriores, ela no foi conhecida pelo
STF.
Alm dessas, foram selecionados alguns julgados do STF que envolvem o setor porturio, em sede
de recurso em processos individuais, com efeitos restritos s partes.
265

4.4.1.1 Ao Direta de Inconstitucionalidade 929/DF, Rel. Min. Nri da Silveira
O Partido Socialista Brasileiro, o Partido Comunista do Brasil e o Partido Democrtico Trabalhista,
em 26 de agosto de 1993, propuseram a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 929 no STF. O

263
Embora o TCU no seja um rgo do Poder Judicirio, suas decises influem de modo decisivo na atuao
administrativa, razo pela qual elas sero aqui comentadas.
264
Controle concentrado de constitucionalidade aquele executado por um nico rgo (ou por um nmero
limitado de rgos). No Brasil, o STF o rgo que realiza o controle concentrado, sendo provocado por
meio de Ao Direta de Inconstitucionalidade (inclusive por omisso), Ao Declaratria de
Inconstitucionalidade, Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental e por Ao Direta
Interventiva. Sobre o tema, vide: BARROSO, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade no direito
brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2004.
265
Nesses casos, trata-se de controle incidental, que realizada por juzes e tribunais nas apreciaes de
casos concretos. Justamente por isso, os efeitos das decises se restringem s partes litigantes. Contudo,
preciso destacar que, uma vez pronunciada a inconstitucionalidade pelo STF, caber a ele remeter ao Senado
Federal, que suspender, no todo ou em parte, a lei declarada inconstitucional (art. 52, X, da Constituio).

STF se manifestou, at o momento, somente com relao ao pedido de concesso de medida

cautelar. Sendo assim est pendente de apreciao pelos ministros o mrito da ao.
266

O pedido de concesso de medida cautelar tinha por objetivo a suspenso de eficcia dos arts. 18,
75 e 76 da Lei 8.630/1993.
267
A deciso do STF, nesta ocasio, foi no sentido de que no seria o caso
de concesso da medida cautelar, uma vez que um dos requisitos processuais necessrios para o
seu deferimento no havia sido preenchido.
268

Por se tratar de medida cautelar referente apenas a 3 (trs) dispositivos da Lei 8.630/1993, o mrito
das demais alegaes de inconstitucionalidade no foi analisado. Contudo vale a pena descrever,
mesmo que brevemente, os argumentos expostos na petio inicial.
A demanda tem por objetivo principal a declarao de inconstitucionalidade de uma srie de
artigos da Lei 8.630/1993. Isto se deve ao fato de que, de acordo com os autores da ao, os arts. 1;
4, 2, II, b; 6, 1; 5, 1, 2 e 3; 8; 9; 18; 19; 20; 21; 23, 1, 2 e 3; 33, 1; 52;
269
56; 57,
1;
270
61; 75 e 76 da Lei no estariam em conformidade com a Constituio Federal.
Os autores da ao entendem que a inconstitucionalidade de vrios dispositivos da Lei 8.630/1993
se deve ao fato de que eles violam uma srie de blocos de normas constitucionais: (i) o primeiro
deles diz respeito a normas constitucionais que definem os portos como servio pblico;
271
(ii) o
segundo dos blocos, a proteo constitucional ao trabalho avulso;
272
e (iii) por fim, o terceiro dos
blocos diria respeito a dispositivos constitucionais sobre matrias diversas
273
.
Com relao ao primeiro bloco de inconstitucionalidade, os autores entendem que a Lei
8.630/1993, ao permitir que terminais de uso privativo possam movimentar cargas de terceiros,
acaba por transformar estas instalaes em servio pblico explorado pelo ente privado, porm
sem as cautelas constitucionais da licitao (art. 4, 2, II, b). Tal cautela encontraria respaldo
constitucional tanto no art. 175 da Constituio Federal, o qual prev que a prestao de servios
pblicos dever se dar sempre por meio de licitao.
Esta situao, para os autores da ao, seria agravada pelo fato de que a Lei faz com que a
concesso de autorizao, permisso ou concesso para a explorao de servio pblico seja um
direito subjetivo de qualquer interessado, uma vez que atribui autorizao (ato administrativo
unilateral e discricionrio) a natureza do contrato de adeso submetendo-o s normas de direito
privado (art. 6, 1 e 2). Mais uma vez, tal alegao encontraria respaldo no art. 175/CF, pois

266
De acordo com informaes obtidas no site do STF, em 9 de setembro de 2011, o ltimo andamento da
ADI 929 se deu em 8 de setembro de 2010, quando os autos do processo foram encaminhados ao relator do
caso.
267
Os autores solicitaram a suspenso da eficcia dos arts. 18, 75 e 76 da Lei dos Portos estes dois ltimos
revogam diplomas normativos diversos. No que tange ao primeiro dispositivo legal, os autores entendiam
que a iminncia de ele vir a ser aplicado e criado o OGMO era suficiente para configurar a urgncia do
pedido. Com relao ao art. 76, os autores postulavam pela concesso da medida liminar, uma vez que esta
norma viria a revogar uma srie de dispositivos normativos.
268
Isto se deve ao fato de que no se verificava no presente caso, conforme o STF, o requisito do perigo na
demora, necessrio para a concesso de medida cautelar.
269
O art. 52 da Lei 8.630/1993, que estabelecia a alquota do Adicional de Tarifa Porturia, e a prpria Lei
7.700/1988, que instituiu este adicional, todavia, j foram revogados pela Lei 9.309/1996.
270
As peas processuais consultadas fazem meno ao art. 57, 10. Este pargrafo, contudo, no existe, de
modo que a interpretao da argumentao leva a crer que se questionava, na realidade, a
constitucionalidade do art. 57, 1.
271
Arts. 21, XII, f, 37, XXI, 22, XXVII, e 175 da Constituio.
272
Art. 5, XIII, 7, XXXIV e XXVI, e 8, VI, da Constituio.
273
Art. 8, VI, e 7, XXVI da Constituio.

preceitua que a explorao de servios pblicos deve se dar por meio de concesso ou permisso, e
no de autorizao, ato reservado ao exerccio de atividades econmicas, ex vi do art. 170,
pargrafo nico, da Carta Magna.
Alm disso, entendem os autores que o legislador, ao criar a expresso portos organizados,
acabou por restringir a aplicabilidade de normas constitucionais que dizem respeito aos portos.
Isto pois a Constituio, ao tratar sobre os portos, no impe diferena entre eles (art. 1). Alegam
os autores que, em seu art. 21, XII, f, a Constituio teria criado a natureza de servio pblico
apenas para os portos pura e simplesmente, martimos, fluviais e lacustres organizados ou no.
Por tal razo, entendem os autores que a Lei 8.630/1993, quando define a competncia da Unio
em relao aos portos organizados, estaria a criar restrio no autorizada, portanto
inconstitucional.
Outro vcio imputado Lei 8.630/1993, pelos autores, o fato de que ela atribuiu o exerccio de
atividades cuja natureza jurdica de servio pblico aos operadores porturios, os quais so
legitimados por mero despacho da Administrao do Porto (art. 8 e 9). Tem-se, com isso, que o
art. 21, XII, f, da Constituio Federal teria sido violado. Este dispositivo constitucional,
combinado com o j referido art. 175, acaba por atribuir aos portos a natureza jurdica de servio
pblico. Sendo assim, a possibilidade de explorao de instalaes porturias sem a realizao de
licitao prvia conferida pela Lei 8.630/1993, a previso legal de existncia de um contrato de
adeso submetido s normas de direito privado.
No que tange s normas do segundo bloco, os autores entendem que foram violadas normas
constitucionais que protegem o trabalho avulso. Isto se deve ao fato de que a Lei 8.630/1993 teria
transferido as funes dos sindicatos destes trabalhadores ao OGMO. Com isto, os trabalhadores
avulsos passariam a se vincular ao OGMO, e no mais ao seu sindicato. Sendo assim, alegam os
autores que foram violados os direitos sociais, consagrados na Constituio, pela Lei 8.630/1993
(arts. 18, 19, 20, 21 e 57, 1).
Haveria violao, v.g., ao art. 7, XXXIV, da Constituio, que prev a igualdade de direitos entre o
trabalhador com vnculo empregatcio permanente e o trabalhador avulso especialmente se
confrontada ao art. 20 da Lei dos Portos, que prev que o trabalhador porturio no tem vnculo
empregatcio com o rgo gestor , e ao art. 8, VI, ao estabelecer que obrigatria a participao
dos sindicatos nas negociaes coletivas de trabalho. A submisso do trabalhador avulso ao
OGMO, e no ao seu sindicato, conforme alegado pelos autores, representaria afronta a tais
dispositivos da Constituio.
Outro vcio do OGMO, para os autores, reside no fato de que ele detm direitos que s
empregador poderia ter, sem que estejam submetidos, todavia, aos encargos inerentes ao
vnculo empregatcio.
Outro ponto da Lei 8.630/1993 impugnado pelos autores o da revogao de vrios dispositivos
legais da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). A violao aos direitos sociais garantidos pela
Constituio, neste ponto, decorreria do fato de que as regras estabelecidas com a revogao das
normas da CLT no conduziriam a um tratamento equivalente quele antes conferido aos demais
trabalhadores.
Pode-se citar como alegao dos autores, neste ponto, o art. 19, II, da Lei dos Portos, ao estabelecer
que compete ao OGMO do trabalho porturio avulso promover o treinamento multifuncional do
trabalhador porturio. Conforme os autores, a multifuncionalidade, nos portos, local de extrema
especializao do trabalho, significa que o trabalhador ter de se sujeitar a exercer qualquer uma
delas, sob pena de cancelamento de seu registro. A multifuncionalidade, assim, violaria o art. 5,
XIII/CF, o qual prev o livre exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso.
Com relao s normas violadas enquadradas no terceiro bloco, alegam os autores que certos
dispositivos da Lei 8.630/1993 conduziriam a uma: (a) violao do monoplio da funo
jurisdicional (arts. 23, 18, 19 e 21); (b) fixao inconstitucional de tarifas pblicas (arts. 33, 1, e

52); (c) criao inconstitucional de imposto, tal qual o Adicional de Indenizao do Trabalhador
Porturio Avulso (AITP) (art. 61); (d) extenso inconstitucional de negociao coletiva a
categorias profissionais que dela no participaram (art. 56); e (e) violao ao princpio da
igualdade por excluir arbitrariamente do registro profissional os trabalhadores avulsos
matriculados aps 31.12.1990 (art. 55, pargrafo nico).
4.4.1.2 Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental 139/DF, Rel. Min. Gilmar
Mendes
A Associao Brasileira dos Terminais de Contineres de Uso Pblico (ABRATEC), em 2 de abril
de 2008, props a ADPF 139 no STF. A ao tem por objetivo questionar a constitucionalidade de
atos e condutas praticadas pela ANTAQ. Esta ao, embora ainda no tenha sido julgada pelo STF,
de grande relevncia para o sistema porturio.
Alega a autora que a ANTAQ teria praticado atos de natureza concreta e normativa que
contrariam os preceitos constitucionais fundamentais atinentes aos servios pblicos porturios e
livre concorrncia.
274
Isto se deve ao fato de que, de acordo com a ABRATEC, a ANTAQ teria
permitido a instalao e operao de terminais porturios de uso privativo misto sem carga
prpria relevante. Tal conduta, a seu ver, culminaria na assimilao entre tais terminais e os
Para a ABRATEC, os terminais privativos de uso misto que operam sob estas condies no esto
em conformidade com a Constituio Federal.
275
Coloca-se que isso acaba por colidir com o
modelo econmico constitucional e com o regime constitucional de prestao de servios
pblicos.
276

Sendo assim, busca a autora da ADPF 139 fazer com que sejam declaradas as condies essenciais
para a interpretao e aplicao dos arts. 21, XII, f, 170, caput, pargrafo nico, IV, 173 e 175 da
Constituio. Esses so dispositivos que, segundo a ABRATEC, se coordenam para estabelecer a
obrigatoriedade, a abrangncia e a necessidade de preservao da prestao de servios porturios
sob o regime de direito pblico, delegveis apenas mediante prvia licitao.
O propsito da ADPF 139 fazer com que o STF interprete estes dispositivos constitucionais que,
de acordo com a ABRATEC, teriam sido violados pela ANTAQ, a fim de que as operaes de
movimentao e armazenagem de cargas de terceiros sejam realizadas primordialmente por meio
das instalaes de uso pblico e, em carter eventual, pelas de uso privativo.

274
Tais atos da ANTAQ, segundo a autora, consistem em: (i) a outorga de autorizaes sem a observncia
dos preceitos constitucionais; (ii) a ausncia de fiscalizao do cumprimento dos requisitos em relao a
terminais j autorizados; e (iii) a promoo de processo administrativo destinado edio de ato normativo
que extinguir a exigncia de que os terminais de uso privativo misto movimentem carga prpria
(equiparando-os a terminais pblicos, s que sem deles exigir a submisso a prvia licitao).
275
A ABRATEC diferencia, na petio inicial, os terminais privativos que movimentam e armazenam
contineres e os que envolvem cargas de granis slidos ou lquidos. As operaes efetuadas por estes
ltimos no so objeto das irregularidades alegadas pela ABRATEC. Isso porque, conforme coloca a autora,
a especializao dos terminais para a movimentao e armazenagem de contineres - com sua capacitao
para servir navios cada vez maiores, mais largos e mais profundos, por imposio da necessidade de
economia de escala no transporte martimo significou a sua dedicao exclusiva prestao de servios aos
usurios em geral.
276
A violao ao regime constitucional de servio pblico se justifica, de acordo com a ABRATEC, pelo fato
de que os terminais porturios de uso privativo misto permitem a criao oblqua, sem prvia licitao nem
controles pblicos, de modo anti-isonmico e sem base legal, de terminais materialmente equivalentes aos
de uso pblico. A desconformidade com o princpio da livre iniciativa e livre concorrncia ofenderia,
segundo a autora, os arts. 1, IV, e 170, V, da Constituio.

A autora requereu, ainda, a concesso de medida liminar a fim de que sejam declaradas de
imediato as condies de interpretao e aplicao dos preceitos fundamentais da Constituio.
Este pedido, todavia, ainda no foi apreciado pelos ministros do STF.
277

interessante observar que, em 31 de agosto de 2010, o STF admitiu a interveno no processo, na
qualidade de amicus curiae das seguintes sociedades:
278
(i) Empresa Brasileira de Terminais
Porturios S.A. (EMBRAPORT); (ii) Terminais Porturios de Navegantes (PORTONAVE S.A); (iii)
Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base (ABDIB); (iv) Itapo Terminais
Porturios S.A.; (v) Empresa de Revitalizao do Porto de Manaus Ltda.; e (vi) LLX Logstica S.A.
Ademais, o relator determinou, no mesmo despacho, o encaminhamento dos autos ao Procurador-
Geral da Repblica, no tendo mais havido qualquer andamento desde ento (informaes obtidas
em 9 de setembro de 2011, no stio eletrnico do STF).
4.4.1.3 Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental 169/DF, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski
A Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA), em 6 de maio de 2009, props a ADPF
169 no STF.
A demanda tem por objetivo a declarao de inconstitucionalidade dos arts. 2, X, e 35, II, do
Decreto 6.620/2008. O objetivo deste Decreto, conforme se aduz da petio inicial, foi o de
regulamentar a Lei 8.630/1993. Ao faz-lo, contudo, alega a autora que ele acabou por inovar no
ordenamento jurdico brasileiro, criando obrigaes ilegais para os proprietrios de portos mistos
e violando, de modo evidente, importantes preceitos fundamentais consagrados no texto da
Constituio de 1988.
A Lei 8.630/1993, em seu art. 4, 2, II, b, definiu instalaes porturias de uso privativo. Para
que sejam reconhecidas, basta que o titular da autorizao utilize o terminal para suas prprias
cargas e movimente, tambm, cargas de terceiros. O Decreto, por sua vez, restringiu a aplicao
deste dispositivo legal, na medida em que fixou que a operao de cargas de terceiros deve ser
eventual e subsidiria (art. 2, X), ou seja, que haja movimentao preponderante de carga
prpria e, em carter subsidirio e eventual, de terceiros.
Com isto, busca a ADPF 169 questionar a constitucionalidade destes dispositivos.
Entende a autora que o Decreto 6.620/2008 viola: (i) o princpio da legalidade, uma vez que
impe restries atividade de particulares sem o devido embasamento legal (art. 5, II, da
Constituio); (ii) os limites impostos pela Constituio ao exerccio do poder regulamentar (art.
84, IV, da Constituio); (iii) o princpio da separao dos poderes, pois acaba invalidando seara
de disposio prpria do Poder Legislativo (art. 2 da Constituio); e (iv) o princpio da livre
concorrncia, o da igualdade e, inclusive, o da proporcionalidade, na medida em que fazem com
que empresrios com menor volume de capital no possam investir em terminais privativos (art.
170, IV, e art. 5, caput, LIV, da Constituio).
Em 8 de maio de 2009, foi exarada deciso monocrtica, pelo Min. Ricardo Lewandowski, na qual
no foi conhecida a referida ADPF, sob o argumento de que esse instrumento mecanismo de

277
interessante observar que a autora da ADPF 139 havia requerido a conexo desta ao com a ADI 929,
pedido este que foi indeferido pelo Min. Gilmar Mendes, em 2 de maio de 2008. A impossibilidade de
conexo, segundo o Ministro, se deve ao fato de que, no caso, no h identidade de objeto, sendo assim,
no se justifica a distribuio por preveno, visto que, no controle abstrato de constitucionalidade, a causa
de pedir aberta.
278
O instituto do amicus curiae tem por objetivo viabilizar a participao, em processo judicial, de indivduos
interessados que possam vir a ser afetados pela deciso, nos casos em que se tratar de ao cujo objeto o
controle concentrado de constitucionalidade.

controle de constitucionalidade, enquanto a matria tratada nos autos dizia respeito ilegalidade
do Decreto. Ressalte-se que foi interposto recurso de agravo, ainda no julgado.
279

4.4.1.4 Recurso Extraordinrio 172.816/RJ, Rel. Min. Paulo Brossard
A matria posta em questo, neste caso, a da possibilidade ou no de desapropriao de terreno
reservado a uma ampliao da Companhia Docas do Rio de Janeiro, sociedade de economia mista
federal prestadora de servio pblico, pelo Estado do Rio de Janeiro. De acordo com o Min. Paulo
Brossard: competindo Unio, e s a ela, explorar diretamente ou mediante autorizao,
concesso ou permisso, o portos martimos, fluviais e lacustres, art. 21, XII, f, da CF, est
caracterizada a natureza pblica do servio de docas.
Embora o mrito do recurso interposto pelo Estado do Rio de Janeiro no tenha sido julgado por
motivos de cunho processual, os ministros do STF, na sesso plenria de 9 de fevereiro de 1994,
exteriorizaram o seu posicionamento sobre o tema.
280

Nos casos em que o bem no est afeto ao servio pblico prestado pela Companhia Docas do Rio
de Janeiro, incontroversa a possibilidade de desapropriao do terreno por quaisquer entes
federados. Na situao em comento, todavia, tem-se que o bem est vinculado prestao dos
servios pblicos porturios da sociedade de economia mista federal,
281
de modo que no
possvel aos Estados e/ou Municpios da federao desapropri-lo.
O STF manifestou-se no sentido de que a desapropriao decretada pelo Estado do Rio de Janeiro
no poderia ser admitida. Em primeiro lugar, porque a desapropriao em comento afrontaria o
princpio federativo.
282
Em segundo, pois, no caso, inexistia autorizao legislativa, necessria para
atos de desapropriao entre entes federativos (art. 2, 2, do Decreto-lei 3.365/1941).
Como se pode perceber, tal julgado no diz respeito propriamente atividade porturia, mas sim
desapropriao. Porm, interessante mencionar o fato de que, neste julgado, o STF afirmou que o
servio porturio pblico. Alis, esse trecho repetido em outros julgados sobre o tema.
Contudo, embora o Min. Paulo Brossard tenha feito essa assertiva, percebe-se que no houve
qualquer aprofundamento na matria, razo pela qual ela insuficiente para se dizer que o STF
possui uma orientao firme acerca da natureza pblica do servio porturio.
4.4.1.5 Recurso Extraordinrio 356.711/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes
Trata-se de recurso interposto pela Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina (APPA)
contra deciso que afastou o privilgio da execuo por meio de precatrio.
A deciso recorrida considerou que a APPA uma autarquia que exerce ampla atividade
econmica, inclusive em rea que no se identifica com o servio e muito menos de interesse

279
Pesquisa realizada em 16 de agosto, no stio eletrnico do STF.
280
Por maioria de votos o Supremo Tribunal Federal no conheceu do recurso. O Min. Marco Aurlio restou
vencido, no caso, uma vez que entendeu que a questo poderia ter o seu mrito analisado pela Corte e
merecia ser julgada procedente.
281
Trata-se da concluso do rel. Min. Paulo Brossard: localizado no cais do Rio de Janeiro, adquirido pela
Cia. Docas para a ampliao e melhoria de seus servios, sou forado a concluir, at demonstrao em
contrrio, que ele necessrio ao servio pblico federal desempenhado pela recorrida, tendo sido
acompanhado pelos demais ministros, com exceo do Min. Marco Aurlio, que se manifestou no seguinte
sentido: no posso conceber que os bens que integram o patrimnio das sociedades de economia mista
sejam bens pblicos.
282
Nos termos do voto do relator, Min. Paulo Brossard, a Unio pode desapropriar bens dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municpios, sempre com autorizao legislativa especfica (...) no havendo reverso
ascendente; os Estados e o Distrito Federal no podem desapropriar bens da Unio, nem os Municpios, bens
dos Estados ou da Unio.

pblico, de modo que o regime a ela aplicvel aquele prprio das empresas privadas, nos
termos do art. 173, 1, da Constituio Federal
283
.
A 2 Turma do STF julgou, em 6 de dezembro de 2005, procedente o recurso, entendendo que a
execuo deve se sujeitar ao regime de precatrios. Isto se deve ao fato de que, conforme assentado
pelos ministros, a APPA uma autarquia que presta servio pblico e recebe recursos estaduais,
nos termos do art. 21, XII, f, da Constituio Federal.
284

4.4.1.6 Recurso Extraordinrio 253.472/SP, Rel. Min. Joaquim Barbosa
A controvrsia instaurada gira em torno da cobrana efetuada pelo Municpio de Santos
Companhia Docas do Estado de So Paulo (CODESP) relativa ao Imposto Predial e Territorial
Urbano (IPTU) e s Taxas de conservao e limpeza de logradouros pblicos, remoo de lixo e
iluminao pblica.
A CODESP levou a questo ao Poder Judicirio. A autora sustentou que a cobrana do IPTU no
era devida, uma vez que a ela deve ser aplicado o instituto da imunidade recproca.
285
Com relao
s Taxas, no entanto, a argumentao foi no sentido de que a CODESP no utiliza tais servios e,
portanto, no deveria pagar pela sua prestao.
A deciso de primeiro grau julgou procedente a demanda. O Municpio de Santos, todavia,
interps recurso de apelao no Tribunal de Alada Civil do Estado de So Paulo, que acabou por
ser acolhido, sendo a deciso de primeiro grau reformada. A CODESP, por fim, buscando reverter
esta deciso, interps recurso extraordinrio no STF.
286

A deciso recorrida pautou-se em dois fundamentos principais apresentados pelo Municpio de
Santos: (i) inicialmente, coloca-se que a propriedade imvel, mesmo pertencendo Unio, no est
imune ao recolhimento de tributos, uma vez que, tratando-se de patrimnio relacionado
explorao de atividade econmica, no h que se falar em exonerao; e, alm disso, (ii) a
CODESP deve ser tida como sujeito passivo de IPTU, porquanto o instituto da imunidade
recproca no transcende a personalidade jurdica da Unio, e, inclusive, o fato gerador do tributo
abrange a posse a qualquer ttulo.
Em uma primeira anlise, o STF entendeu que a questo da cobrana das taxas no poderia ser
apreciada, uma vez que certos requisitos processuais no foram atendidos. Sendo assim, a Corte s
manifestou o seu entendimento com relao questo do IPTU.
287

A deciso da Corte, ao final do julgamento, em 25 de agosto de 2010, foi no sentido de que
CODESP deve ser aplicada a imunidade tributria recproca.
288

283
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica
pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas
subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de
servios.
284
Em igual sentido, vide: Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 331.146/PR, Rel. Min. Joaquim
Barbosa.
285
A imunidade em questo de natureza tributria, cujo objetivo proibir que uma entidade poltica
tribute o patrimnio, a renda ou os servios de outra entidade poltica.
286
A CODESP alegou ofensa aos arts. 21,XII, f, 22, X, e 150, VI, a, da Constituio Federal.
287
Com isso, o nico dispositivo constitucional utilizado como norte foi o art. 150, VI, a, cuja dico no
seguinte sentido: Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: VI - instituir impostos sobre: a) patrimnio, renda ou
servios, uns dos outros.

Para chegar concluso de que a CODESP goza de imunidade tributria, os ministros analisaram
os seguintes requisitos: (i) verificao de que a propriedade, bens e servios da CODESP so
utilizados na satisfao dos objetivos institucionais imanentes do ente federado, cuja tributao
poderia colocar em risco a respectiva autonomia poltica; (ii) constatao de que no se trata de
empresa que explora atividade econmica, destinadas primordialmente a aumentar o patrimnio
do Estado ou de particulares; e (iii) previso de que a imunidade no deve acarretar a quebra
dos princpios da livre concorrncia e do exerccio de atividade profissional ou econmica lcita.
O fato de a CODESP no possuir concorrentes em sua rea de atuao especfica, ser uma
sociedade de economia mista federal prestadora de servio pblico (no voto do Min. Joaquim
Barbosa, h a citao de uma srie de julgados em que foi reconhecida a natureza pblica de
servio pblico da explorao de portos)
289
e ter o seu capital composto majoritariamente por
recursos da Unio fez com que os ministros decidissem pela aplicao da imunidade tributria
recproca.
290

Note-se que alm do julgado acima, h tambm o Agravo Regimental no Agravo de Instrumento
458.856/SP, Rel. Min. Eros Grau, que trata da mesma matria, razo pela qual trataremos desse no
neste tpico.
Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 458.856/SP, Rel. Min. Eros Grau
Aqui, tem-se um recurso de agravo interposto pelo Municpio de Santos em face da CODESP, a
fim de exigir o cumprimento da obrigao tributria de IPTU e taxas pertinentes aos terrenos do
Porto de Santos. A deciso proferida pela 1 Turma do STF, em 5 de outubro de 2004, foi clara no
sentido da aplicabilidade da imunidade prevista pelo art. 150, VI, a, da Constituio Federal aos
terrenos. No que tange questo das taxas, o STF entendeu ser devido o seu pagamento, uma vez
que a imunidade do dispositivo constitucional supracitado alcana to somente os impostos.
4.4.2 Superior Tribunal de Justia
4.4.2.1 Agravo no Mandado de Segurana 6.803/DF, Rel. Min. Milton Luiz Pereira
A Associao Brasileira dos Terminais Porturios (ABTP) ajuizou mandado de segurana contra
ato administrativo editado pelo Ministro de Estado dos Transportes e Secretrio de Transporte
Aquavirio em 14 de outubro de 1999.
O ato administrativo impugnado foi um despacho normativo que determinou a cobrana da tarifa
porturia pela utilizao da infraestrutura aquaviria operada e mantida pela Unio ou
concessionria de servio porturio, no valor homologado pelo CAP.

288
O Tribunal, por maioria, decidiu neste sentido, sendo vencidos os Min. Marco Aurlio, Min. Ricardo
Lewandowski e Min. Cezar Peluso. A tese da divergncia pautada no argumento de que, embora o imvel
fosse de propriedade da Unio, a CODESP possuiria o domnio til, e, por se tratar de uma sociedade
exploradora de atividade econmica, ela estaria sujeita ao pagamento do IPTU.
289
o caso do RE 172.816, rel. Min. Paulo Brossard, D.J. 13/05/1994; RE 356.711, rel. Min. Gilmar Mendes, 2
Turma, D.J. 07/04/2006; RE 253.394, rel. Min. Ilmar Galvo, 1 Turma, D.J. 11/04/2003; e RE 265.749, rel.
Min. Maurcio Corra, 2 Turma, D.J. 12/09/2003.
290
O Min. Joaquim Barbosa, em seu voto, pontuou alguns casos que, uma vez configurados, afastariam a
imunidade postulada: (i) se a participao privada no quadro societrio da CODESP fosse relevante, o
intuito lucrativo sobrepor-se-ia explorao porturia como instrumentalidade do Estado; (ii) se a
CODESP operasse em mercado de livre-acesso, o reconhecimento da imunidade violaria os postulados da
livre-concorrncia e da livre-iniciativa; ou (iii) se a propriedade imvel em questo utilizada diretamente
pela entidade imune em sua atividade-fim, ou se ao contrrio, cedida a terceiro, entidade privada que se
dedica a explor-la com intuito lucrativo.

A ABTP alegou que os seus terminais porturios tiveram os seus direitos violados pelo despacho
do Ministro que determinou que o secretrio aditasse aos Contratos de Adeso de cada um desses
terminais a Clusula 11.
291

Tal receio fundou-se no fato de que essa alterao teria o condo de obrig-los a remunerar as
concessionrias de portos organizados pela utilizao de infraestrutura aquaviria do porto
organizado.
O relator, Min. Milton Luiz Pereira, votou no sentido de que a questo da legalidade da alterao
da clusula depende de exame individual, ou seja, de cada situao em concreto. Sendo assim, os
ministros decidiram, em 12 de setembro de 2009, extinguir a causa sem julgamento do mrito.
4.4.2.2 Recurso Especial 638.362/CE, Rel. Min. Teori Albino Zavascki
Trata-se de recurso especial interposto pela Unio contra deciso que considerou que foram
desrespeitadas as normas legais que regulam as atividades de trabalhadores porturios.
A deciso recorrida havia considerado que a Unio, ao autuar o OGMO do Porto Organizado de
Fortaleza, sob a alegao de que ele no havia observado o art. 2 da Medida Provisria
1.575/1997,
292
desrespeitou o disposto em contrato, acordo ou conveno coletiva de trabalho
celebrada entre trabalhadores e tomadores de servio.
O STJ julgou, em 6 de setembro de 2007, improcedente o recurso interposto pela Unio, pois a
Medida Provisria 1.575/1997 nada mais que norma de carter dispositivo. Sendo assim, ela se
subordina ao disposto no art. 18, caput e pargrafo nico, e no art. 22 da Lei 8.630/1993, que
admitem a prevalncia de contrato, acordo ou conveno coletiva de trabalho em outro sentido.
4.4.2.3 Recurso Especial 593.624/RS, Rel. Min. Jos Delgado
Trata-se de recurso especial interposto por sociedade exploradora de terminal privativo que
buscava reformar deciso que a obrigava a requisitar somente trabalhadores registrados e
cadastrados no OGMO.
O STJ considerou que os terminais privativos so livremente administrados, uma vez que so
explorados sob regime jurdico de empresa privada, de modo que, em seus negcios jurdicos
privados, as partes podem atuar com liberdade, desde que inexista norma impondo proibio.
293

A deciso do STJ, proferida em 16 de outubro de 2007, rechaou a tese de que a empresa recorrente
deve fazer a requisio de trabalhadores porturios junto ao OGMO, julgando o recurso
procedente.
294

291
Esta Clusula deveria possuir a seguinte redao Clusula 11. Da utilizao das vias de acesso
Aquavirio. A autorizada, quando a operao do terminal exigir a utilizao de proteo e acesso
aquavirios operados e mantidos pela Unio ou por concessionria de servio porturio, acordar uma com
a outra, conforme o caso, a forma da remunerao proporcional que ser devida pelo uso da referida
infraestrutura.
292
Art. 2. Cabe ao rgo gestor de mo-de-obra efetuar o pagamento da remunerao pelos servios
executados e das parcelas referentes a dcimo terceiro salrio e frias, diretamente ao trabalhador porturio
avulso.
293
Deveras, tal como pontuado pelo relator Min. Jos Delgado, no existe lei obrigando que as operaes de
servio de carga e descarga, bem como de conferncia, de navios que aportem no referido per privativo,
sejam feitas, exclusivamente, por trabalhadores avulsos porturios e sindicalizados.
294
Os ministros entenderam que a deciso recorrida afrontou diretamente os arts. 1, 1, I, V, 4, II, 2 c/c
arts. 48 e 56, pargrafo nico, todos da Lei 8.630/1993.

4.4.2.4 Recurso Especial 142.329/RS, Rel. Min. Eliana Calmon

Trata-se de recurso especial interposto no STJ por sociedade exploradora de terminal porturio
privativo que entendia no ser vlida a cobrana de tarifa porturia efetuada pelo Departamento
Estadual de Portos Rios e Canais.
A justificativa utilizada pela recorrente foi a de que o art. 76 da Lei 8.630/1993 revogou o art. 4 do
Decreto-lei 83/66 que institui os valores a serem pagos (Tabela N).
295
A deciso do STJ para o caso,
proferida em 25 de setembro de 2001, foi no sentido de que a tarifa porturia exigvel, uma vez
que ocorreria enriquecimento ilcito caso se admitisse que a empresa continuasse a se utilizar de
terminal privativo sem nada pagar.
Alm desse julgado, convm fazer meno, neste tpico, a outros que tratam da mesma matria.
Recurso Especial 201.099/RS, Rel. Min. Franciulli Netto
Trata-se de recurso interposto no STJ por sociedade que entendia no ser vlido o ato do
Administrador do Porto de Rio Grande que consistiu na cobrana de tarifa porturia. A
inconformidade se devia ao fato de que o Decreto-lei 83/1966, que a institua, foi expressamente
revogado por lei superveniente (art. 76 da Lei 8.630/1993), de modo que a cobrana, na viso da
recorrente, era indevida.
A questo da natureza jurdica da tarifa porturia foi trazida baila no caso em questo. Isto se
deve ao fato de que a recorrente alegou que, por se tratar de uma taxa, a sua cobrana estaria
condicionada existncia de Lei que a exigisse.
O STJ, contudo, negou provimento, em 2 de maro de 2004, ao recurso. Os ministros entenderam
que no seria razovel que a empresa exploradora do terminal, beneficiria direta desses servios,
deixasse se contribuir para a sua formao.
Neste caso, foi afastada, pelo STJ, a possibilidade de a natureza jurdica da tarifa porturia ser de
taxa.
Recurso Especial 975.757/RS, Rel. Min. Castro Meira
A questo posta em debate, neste caso, era a da natureza jurdica da tarifa porturia. Isto se deve
ao fato de que a sua cobrana, intentada judicialmente pela Superintendncia de Portos e
Hidrovias SPH, foi obstada pelo Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, pois se
considerou que se tratava de um tributo e, portanto, poca dos fatos, j haveria transcorrido o
prazo prescricional previsto no art. 174 do Cdigo Tributrio Nacional.
O STJ julgou procedente o recurso para reformar esta deciso. Nesta ocasio a Corte assentou que
o seu entendimento pacfico no sentido de que a tarifa porturia preo pblico
296
(arts. 51 e 53
da Lei 8.630/1993), de modo que a ela no se aplicam os prazos prescricionais previstos em
legislao tributria.

295
interessante observar que, neste caso, a relatora Min. Eliana Calmon, que proferiu o voto condutor,
endossou o posicionamento do STF com relao natureza da tarifa porturia: a argumentao (que
sustenta a inexigibilidade da tarifa porturia) seria vlida se de espcie tributria se tratasse, o que no
ocorre na hiptese, eis que identificada a tarifa porturia como preo pblico pelo STF, nos termos do
verbete 148 assim redigido: legtimo o aumento de tarifas porturias por ato do Ministro de Viao e
Obras Pblicas.
296
Conforme a ementa do julgado, a tarifa porturia ostenta natureza de preo pblico, e no de taxa, em
face do regime facultativo que caracteriza os servios custeados pela exao.

4.4.3 Tribunal Superior do Trabalho

4.4.3.1 Recurso Ordinrio em Dissdio Coletivo 20.174/2004-000-02-00.0, Rel. Min. Ives Gandra
Trata-se de recurso ordinrio em dissdio coletivo
297
interposto por empresa operadora porturia
em face de deciso do TRT da 2 Regio que entendeu no ser possvel a contratao pelo regime
celetista, por prazo indeterminado, de trabalhadores sem registro no OGMO para o exerccio das
funes de bloco e capatazia.
Inconformado com a sentena, o operador porturio recorreu com o objetivo de reformar a
deciso, de maneira a eximir os trabalhadores de capatazia e bloco da necessidade de serem
registrados no OGMO.
298

O TST, ao julgar o recurso, deu provimento ao pedido dos recorrentes. A deciso se pautou em trs
argumentos principais:
O pargrafo nico do art. 26 da Lei de Portos, ao deixar de citar os servios de bloco e
capatazia dentre aqueles cuja contratao est vinculada ao registro, indica a vontade do
legislador de excepcionar esses trabalhadores, principalmente tendo em vista que o
referido pargrafo apresenta um rol de funes diferente daquele presente na primeira
parte do artigo, o que deixa ainda mais evidente a inteno do legislador de diferenciar
essas duas funes;
299

Analisando o momento histrico em que a Lei de Portos entrou em vigor e a maneira como
os trabalhadores de capatazia eram contratados antes da Lei 8.630/1993, pode-se concluir
que existem algumas caractersticas inerentes a esta funo que justificam o seu tratamento
diferenciado, dentre as quais se destaca o fato de a capatazia ser um trabalho executado em
terra, nos armazns e instalaes porturias, podendo o trabalhador que exerce essa funo
ser contratado por um nico operador porturio por prazo indeterminado nos moldes
comuns dos demais trabalhadores regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT); e
Dentre os dispositivos legais aplicveis, encontra-se a Conveno 137 da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT), que dispe sobre o trabalho porturio e afirma que os
trabalhadores registrados devem ter prioridade na contratao.
Assim, com a razo fundada nesses argumentos, o TST decidiu que os operadores porturios se
pretenderem contratar trabalhadores que exeram a funo de capatazia e bloco no esto
obrigados a buscar os trabalhadores registrados no OGMO. A exclusividade reside apenas em
relao s demais funes. Contudo, em funo da Conveno OIT 137, os operadores devero dar
preferncia aos trabalhadores (que atuem na funo de capatazia e bloco) registrados no OGMO.
300

297
Segundo Amauri Mascaro Nascimento, dissdios coletivos so aqueles destinados a solucionar os
conflitos coletivos de trabalho. Neles est em jogo o interesse abstrato de grupo ou categoria.
(NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Iniciao ao direito do trabalho. 24. ed. So Paulo: Ltr, 2009, p. 535).
298
Em sntese, possvel afirmar que se buscou, com este recurso, uma manifestao do Judicirio Laboral
acerca do art. 26 da Lei 8.630/1993, que prev, em seu pargrafo nico, que a contratao de trabalhadores
porturios de estiva, conferncia de carga, conserto de carga e vigilncia de embarcaes deve ser feita
apenas dentre os trabalhadores porturios avulsos registrados, no constando nesse rol os trabalhadores de
bloco e capatazia.
299
Art. 26. O trabalho porturio de capatazia, estiva, conferncia de carga, conserto de carga, bloco e
vigilncia de embarcaes, nos portos organizados, ser realizado por trabalhadores porturios com vnculo
empregatcio a prazo indeterminado e por trabalhadores porturios avulsos.
Pargrafo nico. A contratao de trabalhadores porturios de estiva, conferncia de carga, conserto de
carga e vigilncia de embarcaes com vnculo empregatcio a prazo indeterminado ser feita,
exclusivamente, dentre os trabalhadores porturios avulsos registrados.
300
Note-se que essa posio est consolidada no TST, havendo vrios julgados nesse sentido, como, por
exemplo, os Recursos de Revista 202800-48.2006.5.02.0447 e 1.245/2003-003-17-00.1.

4.4.3.2 Recurso de Revista 170900-08.2002.5.09.0022, Rel. Min. Renato de Lacerda

Trata-se de recurso interposto pela APPA em face de deciso proferida pelo TRT da 9 Regio. A
deciso recorrida havia considerado existente a relao de emprego entre a APPA e trabalhador de
bloco, mas seria invivel o reconhecimento do vnculo empregatcio, uma vez que no houve
concurso pblico. O TRT da 9 Regio, todavia, considerou que, de qualquer modo, deveria ser
deferido ao trabalhador, a ttulo de indenizao, o recebimento das parcelas decorrentes da
resciso contratual, todas sob nus exclusivo da APPA.
Um dos argumentos utilizados pela APPA para afastar a condenao foi o de que no era parte
legtima para se configurar como reclamada na relao processual. Isto se deve ao fato de que a
contratao do trabalhador de bloco se deu por intermdio do sindicato e, posteriormente, de
associao de classe.
301
Sendo assim, a recorrente alegou que o indivduo foi requisitado na
condio de trabalhador avulso, no fazendo jus, portanto, s verbas trabalhistas devidas aos
trabalhadores que gozam de vnculo empregatcio.
A APPA alegou, inclusive, ser impossvel a configurao de relao de emprego com o trabalhador
de bloco, uma vez que s admitida esta condio a quem for previamente aprovado em concurso
pblico (art. 37, II, da CF). Neste sentido, a recorrente invocou a Smula 363 do TST.
302

Neste caso, os ministros da 2 Turma do TST se manifestaram, em 18 de abril de 2011, no sentido
de que no possvel reconhecer a existncia de vnculo empregatcio com a Administrao
Pblica, uma vez que contrrio ao entendimento fixado pela Corte na Smula 363. Observando o
disposto nesta Smula, a deciso determinou o pagamento do FGTS e das horas extras
trabalhadas, sem adicional.
No que tange questo da legitimidade, a deciso considerou que a APPA no h de ser excluda
da relao processual. O relator, Min. Renato de Lacerda, ao tratar sobre a questo, endossou os
termos da deciso recorrida, segundo a qual a APPA parte indicada na inicial para responder
pelas pretenses ali aduzidas, nascendo da sua pertinncia para compor o plo passivo da
presente demanda.
interessante observar que, neste caso, foi discutida a forma de execuo do crdito do
trabalhador de bloco. Segundo a APPA, a execuo deveria estar sujeita ao regime de precatrios,
uma vez que se trata de uma autarquia prestadora de servio pblico. A deciso, contudo, foi no
sentido de que a execuo das entidades pblicas que exploram atividade eminentemente
econmica, direta, nos termos do art. 883 da CLT.
303

301
Estiveram envolvidos no caso o Sindicato dos Trabalhadores de Bloco dos Portos de Paranagu e a
Associao dos Trabalhadores de Limpeza, Higiene e Manuteno dos Portos, Terminais Privativos e
Retroportos e Geral do Estado do Paran.
302
Smula 363. Contratao de Servidor Pblico sem Concurso - Efeitos e Direitos. A contratao de
servidor pblico, aps a CF/1988, sem prvia aprovao em concurso pblico, encontra bice no respectivo
art. 37, II e 2, somente lhe conferindo direito ao pagamento da contraprestao pactuada, em relao ao
nmero de horas trabalhadas, respeitado o valor da hora do salrio mnimo, e dos valores referentes aos
depsitos do FGTS.
303
interessante observar que a deciso acabou por refutar a natureza jurdica de servio pblico das
atividades desempenhadas pela APPA, na medida em que determinou que a execuo ocorra de forma
direta por se tratar de um ente que explora atividade econmica.

4.4.3.3 Recurso de Revista 39600-02.2004.5.12.0043, Rel. Min. Flvio Portinho Sirangelo

Trata-se de recurso de revista interposto por autoridade porturia em face de deciso proferida
pelo TRT da 12 Regio
304
que havia determinado que a recorrente pagasse o valor correspondente
multa convencional e mora salarial ao autor da ao.
A condenao se deveu ao fato de que foi ajuizada reclamao trabalhista por trabalhador
porturio alegando que o pagamento de adicional de risco havia sido efetuado em valor inferior ao
que lhe era devido.
Para sustentar a sua pretenso, a recorrente alegou que as regras aplicveis aos trabalhadores
porturios no eram pertinentes ao autor da ao, uma vez que ele fazia parte de categoria
diferenciada a de trabalhador multifuncional auxiliar que havia sido criada por acordo coletivo
de trabalho.
A 7 Turma do TST julgou, em 20 de outubro de 2010, improcedente o recurso interposto pela
autoridade porturia. Isto se deveu ao fato de que se entendeu no ser possvel a instituio de
categoria diferenciada por instrumento coletivo de trabalho. Ademais, invlida a estipulao de
normas que imponham tratamento discriminatrio dentro de uma mesma categoria. Deve-se fazer
prevalecer, segundo o relator, Min. Flvio Portinho Sirangelo, o art. 7, XXVI, da CF, que
expresso ao proibir qualquer discriminao entre trabalhador com vnculo empregatcio
permanente e trabalhador avulso, dando-lhes igualdade de direitos.
4.4.3.4 Recurso de Revista 156400-65.2006.5.09.0322, Rel. Min. Viera de Mello Filho
Trata-se de recurso de revista interposto por OGMO em face de deciso proferida pelo TRT da 9
Regio. Discutiu-se, neste caso, a questo da prescrio incidente sobre os crditos trabalhistas dos
trabalhadores porturios avulsos e a da possibilidade de o OGMO ser parte legtima para ser
cobrado individualmente para saldar os dbitos trabalhistas.
No que tange questo da legitimidade do OGMO, a 1 Turma do TST, em 15 de junho de 2011,
julgou que o OGMO responsvel pela remunerao do trabalhador porturio avulso. Isto se deve
ao fato de que o art. 19, 2, da Lei dos Portos coloca o OGMO e o operador porturio como
devedores solidrios. Sendo assim, segundo o relator, Min. Vieira de Mello Filho, o trabalhador
avulso poder cobrar eventuais dbitos resultantes da prestao de servio tanto do operador
porturio quanto do OGMO, isoladamente.
Com relao prescrio dos crditos, a deciso recorrida havia pontuado que a prescrio
aplicvel ao caso era a quinquenal. A 1 Turma do TST, por sua vez, ao julgar o recurso, pontuou
que se tratava de caso em que se aplica a prescrio bienal. Trata-se do entendimento do TST fixado
na Orientao Jurisprudencial 384 da Corte. De acordo com este enunciado, o marco inicial da
contagem a data final de cada um dos trabalhos prestados aos operadores porturios.
305

304
A recorrente, neste caso, foi a Companhia Docas de Imbituba concessionria que exerce a funo de
autoridade porturia no mbito do Porto de Imbituba, em Santa Catarina.
305
O relator do caso, embora tenha endossado o entendimento fixado pela Corte na Orientao
Jurisprudencial 384 no julgamento do recurso, manifesta-se de maneira contrria aos critrios impostos por
este enunciado.
Para o Min. Vieira de Mello Filho, considerar como marco inicial da prescrio bienal a cessao do trabalho
ultimado para cada tomador de servio, operador porturio, implica olvidar do liame que se estabelece entre
trabalhador porturio e OGMO, arts. 26, e seguintes, da Lei n 8.630/93. Ainda que o trabalhador porturio
no tenha suas atividades direcionadas, de forma constante, por nenhum operador porturio, constituindo a
essncia do trabalho avulso, certo que, quanto ao OGMO, a relao prossegue alm dos intermitentes
vnculos com os operadores porturios. Sendo assim, o Ministro acaba por fixar o seu entendimento no
sentido de que se deve tomar como marco inicial da prescrio bienal a extino da inscrio no cadastro ou
registro do trabalhador avulso porturio.

Uma terceira questo trazida baila no caso foi a da aplicao da regra da CLT que prev o
pagamento em dobro das frias no usufrudas no prazo oportuno ao trabalhador (art. 137).
306

Com relao a este ponto, a deciso foi no sentido de que esta regra no aplicvel aos trabalhadores
porturios avulsos. Isto se deve ao fato de que, segundo o relator, Min. Vieira de Mello Filho, no
caso de trabalhador avulso ele mesmo quem escolhe quando ir sair de frias (diferentemente do
que ocorre com aqueles empregados que gozam de vnculo de emprego).
4.4.4 Tribunais Regionais Federais
4.4.4.1 TRF 1 Regio, Agravo 2008.01.00.0407109/DF, Rel. Des. Selene Maria de Almeida
Trata-se de recurso interposto por empresa exploradora de terminal porturio privativo que
pretendia afastar determinao da ANTAQ que a obriga a contratar mo de obra cadastrada no
OGMO. O TRF manifestou-se, em 25 de novembro de 2009, no sentido de que a Lei 8.630/1993 no
obriga os titulares de instalaes porturias de uso privativo a contratem trabalhadores avulsos
cadastrados e registrados no OGMO.
Nesta ocasio, ficou assentado pelo rgo julgador que a prpria Lei 8.630/1993 faculta ao titular
de instalaes porturias de uso privativo a contratao de trabalhadores por tempo
indeterminado, devendo ser observado o disposto no contrato, conveno ou acordo coletivo de
trabalho das respectivas categorias preponderantes.
4.4.4.2 TRF 2 Regio, Agravo 2001.10.20.10192463, Rel. Des. Benedito Gonalves
Trata-se de recurso interposto por empresa exploradora de terminal porturio privativo que
pretendia contratar mo de obra sem registro do OGMO. O TRF manifestou-se, em 5 de setembro
de 2007, no sentido de que a empresa, na medida que exerce as suas atividades porturias
mediante autorizao da Unio, dever se submeter aos ditames da Lei 8.630/1993.
O relator, Des. Benedito Gonalves, todavia, fez uma ressalva para o caso dos capatazes. Isto se
deve ao fato de que o STJ, interpretando o art. 26 e seu pargrafo nico, da Lei n. 8.630/93,
posicionou-se no sentido de que apenas a contratao para o trabalho porturio de capatazia
poderia ser feita entre profissionais no cadastrados no OGMO.
Cumpre observar que tal deciso contraria o entendimento assentado pelo Superior Tribunal de
Justia no Recurso Especial 593.624/RS, rel. Min. Jos Delgado. A deciso ora em comento buscou
estabelecer a necessidade de os terminais porturios privativos contratarem mo de obra
registrada no OGMO. O STJ, por sua vez, ao julgar a matria, considerou que tais terminais devem
ser livremente administrados, sendo a requisio de trabalhadores porturios junto ao OGMO um
ato incompatvel com a sua natureza.
4.4.4.3 TRF 2 Regio, Remessa Ex Officio em Mandado de Segurana 2004.50.01.0014859/ES,
Rel. Des. Poul Erik Dyrlund
A questo posta em debate a da necessidade de cadastro e registro no OGMO de trabalhador
contratado por empresa exploradora de terminal porturio privativo dentro da rea do porto
organizado a tempo indeterminado para a atividade de capatazia.
O rgo julgador assentou, em 4 de setembro de 2007, que o OGMO no goza de exclusividade
para fornecer a mo de obra do trabalhador porturio nos portos organizados, nos termos do art.
1 do Decreto 1.886/1996. Sendo assim, os titulares de instalaes porturias no esto obrigados a
contratar trabalhadores a prazo determinado, devendo estes agentes, contudo, contratar os seus
trabalhadores por intermdio do sindicato da categoria a que pertenam.

306
Art. 137. Sempre que as ferias forem concedidas aps o prazo de que trata o art. 134, o empregador
pagar em dobro a respectiva remunerao.

A deciso encontrou fundamento, inclusive, no art. 56 da Lei 8.630/1993.

307
Para o rgo julgador,
este dispositivo legal imps a facultatividade do intermdio do OGMO como trao inerente
contratao de trabalhadores porturios de capatazia por tempo indeterminado pelos terminais
porturios privativos.
4.4.5 Tribunais Regionais do Trabalho
4.4.5.1 TRT 4 Regio, Recurso Ordinrio 0038800-83.2001.5.04.0921, Rel. Des. Cleusa Regina
Halfen
Trata-se de recurso interposto em face de sentena por trabalhador porturio avulso admitido
como fora supletiva aps a edio da Lei dos Portos. O caso trata da possibilidade de inscrio no
cadastro do TPA de trabalhador porturio admitido como integrante da fora supletiva aps a
edio da Lei dos Portos.
A deciso recorrida negou o pedido de inscrio do trabalhador no cadastro de trabalhadores
porturios, mencionado no art. 27, I, da Lei dos Portos.
A 8 Turma do TRT da 4 Regio julgou, em 9 de outubro de 2002, improcedente o recurso. A
deciso do Tribunal fixou o entendimento no sentido de que, nos termos do art. 54 da Lei dos
Portos,
308
no ser admitida interpretao ampliativa deste dispositivo a fim de permitir a inscrio
no cadastro dos trabalhadores admitidos na fora supletiva aps a edio da Lei.
4.4.5.2 TRT 12 Regio, Recurso Ordinrio 0005409-81.2010.5.12.0022, Rel. Des. Llia Leonor
Abreu
Trata-se de recurso interposto por trabalhador porturio avulso em face de sentena que julgou
improcedente o seu pedido de condenao dos reclamados ao pagamento do adicional de horas
extras.
A 5 Turma, em 26 de julho de 2011, julgou o recurso improcedente. A deciso coloca que, a
despeito de a Constituio Federal ter equiparado os trabalhadores avulsos aos trabalhadores com
vnculo empregatcio, as particularidades de cada tipo de trabalho devem ser respeitadas. Sendo
assim, nos termos do voto da relatora, Des. Llia Leonor Abreu, mesmo que ocorra a jornada
superior a um turno, isso se d por iniciativa do prprio trabalhador a fim de obter maiores
ganhos, razo pela qual no h falar em condenao no pagamento de horas extras e reflexos.
4.4.6 Tribunal de Contas da Unio
4.4.6.1 Acrdo 1.317/2009 Plenrio, Rel. Min. Marcos Vinicius Vilaa
O Ministro da Secretaria Especial dos Portos, Pedro Brito, formulou uma consulta ao TCU sobre a
possibilidade de realizao de investimentos em infraestrutura porturia, por entes privados,
decorrentes do Plano Nacional de Dragagem.
O TCU decidiu, em 17 de junho de 2009, que possvel que os operadores porturios, titulares de
um contrato de arrendamento, faam doao ao poder pblico, instrumento previsto no art. 538 do
Cdigo Civil, na forma de obras de adequao da infraestrutura, dos beros de atracao de uso
pblico, sem que haja qualquer tipo de contrapartida ao doador ou que tenha como consequncia
algum benefcio direto a este, no extensvel aos demais usurios do porto, tal como exclusividade

307
Art. 56. facultado aos titulares de instalaes porturias de uso privativo a contratao de
trabalhadores a prazo indeterminado, observado o disposto no contrato, conveno ou acordo coletivo de
trabalho das respectivas categorias econmicas preponderantes.
308
Art. 54. assegurada a inscrio no cadastro de que trata o inciso I do art. 27 desta lei aos atuais
integrantes de foras supletivas que, matriculados, credenciados ou registrados, complementam o trabalho
dos efetivos.

pela utilizao da rea reformada, observadas as competncias da autoridade porturia definidas

no art. 33, 1, VI, da Lei n 8.630/1993.
O TCU frisou, ainda, que cabe autoridade porturia aceitar ou no a doao. E, caso seja aceita,
a doao dever se dar mediante escritura pblica.
4.4.6.2 Acrdo 1.904/2009 Plenrio, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues
Trata-se de uma auditoria operacional cujo objetivo era avaliar a expanso e o desenvolvimento do
setor porturio martimo brasileiro, realizada na Secretaria Especial de Portos (SEP), na ANTAQ e
nas principais administraes porturias nacionais.
O objeto desta auditoria residia, especificamente, no planejamento do setor porturio. Para a
obteno dos resultados, os estudos se focaram na anlise das estratgias, nacionais e locais, do
planejamento do setor e na sade financeira das Administraes Porturias.
Foi apontada uma srie de problemas.
No que tange s estratgias nacionais e locais, verificou-se que h:
(i) uma falta de integrao das polticas nacionais para os diversos modais de transporte. Isto se
deve ao fato de que, embora os portos sejam o canal de ligao entre o transporte martimo e os
demais modais de transporte, a eles no destinado o tratamento necessrio a fim de que
viabilizem a minimizao dos custos logsticos.
A importncia da melhoria das cadeias logsticas de exportao se deve ao fato de que, com isso,
ser possvel estimular a exportao que, por sua vez, impulsionar a produo, gerando
empregos e renda. Verifica-se, desse modo, que a ausncia de diretrizes nacionais de transportes
para o estabelecimento de uma integrao eficiente entre os diversos modais, proporcionando mais
velocidade, menor consumo energtico e menores custos ao escoamento de mercadorias, uma
falha que deve ser corrigida.
(ii) a ausncia de uma poltica nacional positivada para o setor porturio. As diversas alteraes
ocorridas ao longo da histria do setor porturio reclamam a existncia de diretrizes que atendam
s suas necessidades. Isto, todavia, no existe at o momento.
Neste ponto, o Tribunal aponta a necessidade de elaborao do Plano Nacional Estratgico do
setor porturio, a fim de que o setor possa ser reorganizado, levando-se em considerao as suas
necessidades e a sua condio atual, destacando-se as aes a serem implementadas e
estabelecendo metas a serem cumpridas.
(iii) a ausncia de um Plano Geral de Outorga (PGO). O PGO tem por objetivo tutelar a outorga de
explorao da infraestrutura aquaviria e porturia e de prestao de servios de transporte
aquavirio.
309
Ademais, aponta o TCU que dever ser elaborado um Plano de Desenvolvimento e
Zoneamento (PDZ), a fim de que sejam individualizadas as instalaes suscetveis de
arrendamento, de modo a serem includas no programa de arrendamento de instalaes
porturias.
Ocorre que, segundo o TCU, o PGO (at aquele momento) nunca havia sido elaborado.
310
No que
tange aos PDZ, o TCU apontou que as prprias autoridades porturias informaram que tais planos
e, inclusive, os seus programas de arrendamentos se encontram desatualizados ou ainda no
foram realizados. Com relao questo da sade financeira, contatou-se que o resultado do fluxo
de caixa das administraes porturias analisadas foi negativo. Foram apontadas duas causas para

309
O foco do PGO, conforme se aduz do Acrdo, ser a delimitao de reas da costa brasileira prioritrias
para instalao de novos portos martimos pblicos ou privados, bem como critrios de viabilidade dos
empreendimentos. Mas tambm deve conter todos os programas de arrendamento das administraes
porturias, de acordo com seus respectivos planos de desenvolvimento e zoneamento.
310
Como sabido, o PGO j foi elaborado pela ANTAQ e aprovado pela SEP.

este quadro: (i) deficincias de governana corporativa e (ii) ruptura abrupta do modelo de
explorao porturia ocorrido com a Lei 8.630/1993.
O TCU buscou alterar este cenrio mediante a adoo de uma srie de medidas que devero ser
tomadas pelo Ministro de Estado dos Transportes, pela SEP e pela ANTAQ.
O Acrdo estabeleceu que ao Ministro de Estado dos Transportes caber a convocao de
reunies do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT) para que este
rgo comece a funcionar, a fim de que sejam integradas as polticas nacionais para os diversos
modais de transporte.
SEP caber: (i) tomar as medidas voltadas criao de uma poltica nacional positivada por
meio da regulamentao do Plano de Desenvolvimento e Zoneamento dos portos Martimos
(PDZ); (ii) orientar e acompanhar as autoridades porturias na promoo de programas de
arrendamento, atendendo a destinaes especficas e definidas com base em parmetros
tcnicos; e (iii) adotar as medidas necessrias para promover o saneamento financeiro,
profissionalizar a gesto e aumentar a governana corporativa dessas empresas.
A ANTAQ, por fim, dever: (i) estabelecer prazo para que as autoridades porturias elaborem
plano de arrendamento atualizados para subsidiar a reviso do Plano Geral de Outorgas, a fim de
que seja aperfeioada a aplicao dos Planos de Arrendamentos; e (ii) estabelecer regras para a
reviso e reajuste das tarifas porturias.
Trata-se de uma auditoria operacional cujo objeto era, especificamente, o modelo vigente para o
arrendamento de reas e instalaes porturias, incluindo a percepo que deles possuem as
autoridades porturias, as agncias reguladoras e os operadores porturios.
A principal questo identificada foi a da ausncia de acompanhamento e regulao de preos
praticados pelos arrendatrios, seja por parte das autoridades porturias, seja por parte da Agncia
reguladora. Como forma de coibir esta deficincia, o TCU determinou, em 2 de dezembro de
2009, que a ANTAQ dever promover as aes necessrias a dar cumprimento aos arts. 20 e 27 da
Lei 10.233/2001. Isto se deve ao fato de que esta Lei determina que cabe ANTAQ a regulao e
superviso de tais servios.
Alm disso, o TCU determinou, inclusive, que a SEP, a ANTAQ e o Ministrio dos Transportes
tomassem as seguintes medidas: (i) identificar, dentre os instrumentos destinados a permitir a
movimentao e armazenagem de cargas por terceiros, aqueles que tenham sido firmados sem o
devido procedimento licitatrio, dando cincia ao TCU; (ii) regulamentar e apresentar plano de
ao para a implementao dos procedimentos destinados a assegurar o equilbrio econmico-
financeiro dos contratos de arrendamento; (iii) realizar, por si ou por terceiros, estudos com o
objetivo de identificar os elementos determinantes das condies de concorrncia dos distintos
mercados do setor porturio; e (iv) verificar se os contratos de arrendamento contm as clusulas
essenciais previstas na legislao aplicvel, de modo a, se for o caso, adequ-los a estas normas.
311

4.4.6.4 Acrdo 554/2011 Plenrio, Rel. Min. Raimundo Carreiro
A questo posta em debate, neste caso, a da possibilidade de movimentao preponderante de
carga de terceiros nos terminais privativos. Aps denncia feita pela Federao Nacional dos
Porturios, na qual foram apresentados basicamente os mesmos argumentos expostos na ADPF
139, a Unidade Tcnica do TCU entendeu que a situao destas autorizatrias invlida.
De acordo com a Unidade Tcnica, mesmo antes do Decreto 6.620/2008, a interpretao dada
legislao j era a de no admitir a movimentao preponderante de carga de terceiros.

311
As normas que devem ser observadas so o art. 4, 4, da Lei n 8.630/1993 e o art. 23 da Lei n
8.987/1995, segundo o Acrdo 2.896/2009.

Vale destacar ainda que a Unidade Tcnica tambm apontou que tal Decreto se aplica a esses
casos, com efeitos imediatos, concedendo-se prazo razovel para se adequarem.
O relator, Min. Raimundo Carreiro, em seu Voto, acolheu os fundamentos apresentados pela
Unidade Tcnica, com as modificaes propostas pelo Ministrio Pblico junto ao TCU. O Ministro
ressaltou que restaram claras as falhas e impropriedades que tm ocorrido nestes casos.
O TCU, nesta ocasio, fixou seu entendimento no sentido de que a legislao aplicvel deve ser
interpretada no sentido de viabilizar a movimentao de carga de terceiros to somente de forma
subsidiria nestes terminais.
Nos dizeres do relator, Min. Raimundo Carreiro, o negcio principal desse tipo de terminal
porturio , sem dvida, a movimentao de cargas prprias, como definida no j aludido Decreto
que regulamentou a Lei de Portos, o qual impe ao autorizado que justifique, tcnica e
economicamente, o pedido de instalao do terminal privativo, e que tem na operao de carga de
terceiros um carter subsidirio e eventual.
Contudo, antes de tomar uma deciso definitiva, o TCU determinou que a ANTAQ, a SEP e a
Casa Civil da Presidncia se manifestassem sobre o tema, bem como as empresas citadas.
Trata-se de uma representao interposta no TCU em face da Companhia Docas do Esprito Santo
(CODESA) pelo fato de ela ter celebrado contrato operacional para a construo de unidades de
armazenamento de granis lquidos e demais obras necessrias movimentao de carga e por ter
adotado procedimentos para a celebrao de outro contrato desta natureza para a construo de
tanques para armazenamento de combustveis em rea do porto organizado.
O TCU, neste caso, confrontou a questo da validade dos contratos operacionais para a explorao
das reas e instalaes porturias.
Os contratos operacionais em questo foram celebrados sem que houvesse sido realizado o devido
procedimento licitatrio. Tal circunstncia, conforme assevera o relator, Min. Walton Alencar
Rodrigues, afrontou o art. 4, I, e, inclusive, os arts. 1, 1, IV, 2 e 5, da Lei 8.630/1993.
O argumento, utilizado pela CODESA, de que o contrato operacional outrora celebrado atendeu ao
princpio da eficincia, vale dizer, foi refutado pelo rgo julgador. Isto se deve ao fato de que, ao
fazer com que tal princpio fosse aplicado, o comando contido no art. 5 da Lei 8.630/1993 foi
violado. Alm disso, segundo o relator, para fazer valer o princpio da eficincia no pode a
Administrao violar os demais Princpios consagrados no art. 37 da Constituio Federal e na Lei
n 8.666/93, quais sejam, o da legalidade, publicidade, isonomia e impessoalidade.
O relator fez meno ainda outros julgados, nos quais tal posicionamento da Corte foi adotado,
quais sejam: Acrdo 242/2003 Plenrio, Acrdo 774/2003 2 Cmara e Acrdo 2.040/2004
Plenrio.
O TCU decidiu, em 12 de maio de 2010, no sentido da procedncia da representao. Embora tenha
sido reconhecida a incompatibilidade dos contratos operacionais, permitiu-se a manuteno da
vigncia do contrato operacional em questo, devendo a CODESA adotar providncias para a
realizao do certame licitatrio. Nesta ocasio, determinou-se, inclusive, a aplicao de multa
pecuniria aos responsveis pela contratao.
4.5 REGIME JURDICO DO SETOR HIDROVIRIO
Uma hidrovia consiste numa via navegvel. Trata-se, portanto, de uma infraestrutura para a
navegao, devendo possuir as instalaes e equipamentos necessrios para que esse fim seja
cumprido (ex.: eclusas). Assemelha-se, nesse sentido, a uma rodovia: esta a infraestrutura
destinada ao transporte rodovirio (carros, caminhes, nibus etc.).

Entretanto, ao contrrio do que ocorre em relao s rodovias e aos portos (tal como foi visto
acima), descrever o regime jurdico das hidrovias no tarefa das mais simples, tendo em vista
que no h muitas fontes doutrinrias e jurisprudenciais. Ademais, a inexistncia de uma lei que
discipline o tema de forma abrangente tambm dificulta a pesquisa.
De todo modo, para realiz-la, o primeiro passo ser indicar as normas constitucionais aplicveis
ao setor. Em seguida, ser feita uma descrio da legislao infraconstitucional aplicvel s
hidrovias, bem como a forma de sua explorao.
4.5.1 Regime Constitucional
Como foi mencionado acima, a hidrovia uma via navegvel. Trata-se, pois, de uma forma de
utilizao de bem pblico: a gua. Nesse sentido, o primeiro dispositivo constitucional que merece
destaque consiste no art. 20, III, o qual atribui Unio o domnio sobre os lagos, rios e quaisquer
correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de
limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como
os terrenos marginais e as praias fluviais.
Alm desse dispositivo constitucional, o art. 26, I, prev, como bens dos Estados, as guas
superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma
da lei, as decorrentes de obras da Unio.
Note-se que, ainda em relao s guas, a Constituio estabeleceu competir Unio instituir
sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de
seu uso (art. 21, XIX). Isso foi feito por meio da Lei 9.433/1997, a Lei de guas.
Dessa forma, a competncia para manter e explorar uma hidrovia depender da propriedade da
gua: Unio ou Estado.
312

Um aspecto relacionado s hidrovias consiste na titularidade da Unio para explorar diretamente,
ou mediante concesso, permisso ou autorizao, os servios de transporte aquavirio entre
portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio
(art. 21, XII, d). Ainda, compete privativamente a ela legislar sobre regime dos portos, navegao
lacustre, fluvial e martima (art. 22, X).
Outro dispositivo constitucional relevante em relao s hidrovias consiste no art. 21, XXI, o qual
atribui Unio a competncia para estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de
viao. Nesse sentido, vale destacar que, recentemente, a Unio exercitou essa competncia,
editando a Lei 12.379/2011 (Novo SNV), o que ser analisado frente.
4.5.2 Hidrovias, Uso Mltiplo das guas e o Sistema Virio Nacional
De acordo com estudo da Agncia Nacional de guas (ANA), uma hidrovia designa as vias
navegveis interiores que foram balizadas e sinalizadas para uma determinada embarcao tipo,
isto , aquelas que oferecem boas condies de segurana s embarcaes, suas cargas e
passageiros ou tripulantes e que dispem de cartas de navegao.
313
A hidrovia consiste,
portanto, num uso especfico a ser dado gua. Por tal razo, faz-se necessrio avaliar a legislao
infraconstitucional que dispe sobre o tema, em especial a Lei 9.433/1997 (Lei de guas) e o
Decreto 24.643/1934 (Cdigo de guas).

312
Com base nos dispositivos constitucionais citados, conclui Maria Sylvia Zanella Di Pietro (In: Uso de bem
pblico por particular. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2010, p. 128), que: (i) todas as guas so pblicas, inexistindo
propriedade privada sobre as guas; e (ii) que o art. 20 do Cdigo de guas, que atribua aos Municpios a
propriedade das guas situadas em seu territrio, foi revogado.
313
Agncia Nacional de guas. A navegao interior e sua interface com o setor de recursos hdricos no
Brasil e aproveitamento do potencial hidrulico para gerao de energia no Brasil. Braslia: ANA,
Superintendncia de Planejamento de Recursos Hdricos, 2007, p. 18.

De acordo com a Lei de guas (Lei 9.433/1997), um dos fundamentos da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos consiste justamente em possibilitar o uso mltiplo das guas (art. 1, IV). Nesse
sentido, inclui, dentre os seus objetivos, a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos,
incluindo o transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel. De igual modo, o
Cdigo de guas (Decreto 24.643/1934) garante que o uso das guas dever ser realizado sem
prejuzo da navegao (art. 37).
Como se pode perceber, a legislao infraconstitucional prev, dentre as mltiplas possibilidades
de utilizao e explorao das guas pblicas, o seu emprego para o transporte. Portanto, o direito
positivo admite e fomenta a formao de hidrovias, a qual dever conviver com outros usos para a
gua (em especial com as hidreltricas).
Dessa forma, sendo a hidrovia uma forma de uso das guas para fins de transporte, isto , sendo
ela uma infraestrutura de transporte aquavirio, est inserida no Sistema Nacional de Viao
(SNV).
O SNV constitudo pela infraestrutura fsica e operacional dos diversos modais de transporte de
pessoas e bens (art. 2, caput, da Lei 12.379/2011) e composto pelo Sistema Federal de Viao (SFV)
e pelos sistemas virios dos Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 2, 1).
Especificamente em relao ao SFV, o art. 4 da Lei 12.379/2011 consiste em: (i) assegurar a
unidade nacional e a integrao regional; (ii) garantir a malha viria estratgica necessria
segurana nacional; (iii) promover a integrao fsica com os sistemas virios dos pases limtrofes;
(iv) atender aos grandes fluxos de mercadorias em regime de eficincia, por meio de corredores
estratgicos de exportao e abastecimento; e (v) prover meios e facilidades para o transporte, em
mbito interestadual e internacional.
O SFV formado por 4 (quatro) subsistemas: o rodovirio, o ferrovirio, o aquavirio e o
aerovirio (art. 3). Especificamente em relao ao Subsistema Aquavirio Federal, o art. 25 do
Novo SNV dispe que ele composto, alm de portos martimos e fluviais, por (i) vias navegveis,
(ii) eclusas e outros dispositivos de transposio de nvel, (iii) interligaes aquavirias de bacias
hidrogrficas e (iv) facilidades, instalaes e estruturas destinadas operao e segurana da
navegao aquaviria.
Vale ressaltar que o Novo SNV deveria ter revogado a Lei 5.917/1973 (Antigo SNV). Contudo,
tanto o art. 45, que trataria da revogao expressa de diversos atos normativos, dentre eles o
Antigo SNV, quanto os anexos do Novo SNV nos quais , em verdade, estruturado o SNV, por
meio da descrio de todas as vias, sejam elas rodovirias, ferrovirias ou aquavirias, e demais
infraestruturas, como os portos, que o compem foram vetados. Desse modo, permanece vigente
o Anexo do Antigo SNV, o qual arrola as vias navegveis interiores.
314

4.5.3 A Administrao de Hidrovias e a Possibilidade de Concesso
A hidrovia uma infraestrutura de transporte aquavirio. Tal como j foi mencionado neste
documento, onde se diagnostica a estrutura organizacional do setor porturio e hidrovirio, a
competncia legal para a administrao dessa infraestrutura, em mbito federal, do
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), que uma autarquia.
Nos termos da Lei 10.233/2001, cabe ao DNIT implementar, na sua rea de atuao, a poltica
formulada para a administrao do SFV, o que compreende a sua operao, manuteno ou
reposio, adequao de capacidade, e ampliao (art. 80). Frise-se que, na sua rea de atuao,
esto includas as vias navegveis (art. 81, I).
315

314
Vale destacar que embora o art. 9 do Antigo SNV estabelecesse uma obrigao de atualizao peridica
(a cada 5 anos), em relao s hidrovias, isso somente ocorreu uma vez, por meio da Lei 6.630/2009.
315
Tal dispositivo guarda relao com o art. 12 da Lei 10.233/2001, a qual prev, como diretrizes gerais do
gerenciamento da infraestrutura e da operao dos transportes aquavirio, dentre outras, (i) a

Alm desse dispositivo, o art. 82, IV, da Lei 10.233/2001 prev que lhe cabe administrar,
diretamente ou por meio de convnios de delegao ou cooperao, os programas de operao,
manuteno, conservao, restaurao e reposio de vias navegveis.
Nesse contexto, o DNIT celebrou com a Companhia Docas do Maranho (CODOMAR), que uma
sociedade de economia mista federal, o Convnio n 007/2008-DAQ-DNIT, tendo por objeto o
apoio tcnico e financeiro para a gesto das hidrovias e dos portos interiores nacionais.
316
Assim,
os servios de infraestrutura porturios e hidrovirios de competncia do DNIT passaram a ser
executados pela CODOMAR, por meio das Administraes Hidrovirias a ela vinculadas por fora
do referido convnio,
317
at que o DNIT reunisse todas as condies de realiz-los.
importante destacar que, embora a administrao de hidrovias seja executada por meio de
entidades da Administrao Pblica federal, no est vedada a sua concesso a pessoas privadas
no integrantes do Poder Pblico.
Em primeiro lugar, porque a Lei 9.074/1995, que estabelece normas para outorga e prorrogaes
de concesses e permisses de servios pblicos, sujeita ao regime de concesso ou, quando
couber, de permisso, a explorao de vias federais e de obras ou servios federais de barragens, contenes,
eclusas e diques, explorao e servios estes precedidos ou no da execuo de obras pblicas.
Alm disso, a prpria Lei 10.233/2001 prescreve que ser realizada por meio de concesso a
explorao de infraestrutura de transporte pblico, precedida ou no de obra pblica (art. 13, I).
Ademais, o art. 14, I, dispe depender de concesso a explorao das vias navegveis que
compem a infraestrutura do SNV.
Portanto, o direito positivo j admite a concesso de hidrovias ou apenas de barragens, contenes,
eclusas e diques, a ser realizada nos termos da Lei 8.987/1995 (Lei de Concesses) ou da Lei
11.079/2004 (Lei das PPPs), conforme o caso. Apesar dessa previso normativa, at a presente data
no existem contratos de concesso de hidrovias j assinados ou em processo de contratao.
4.5.4 A Anlise Setorial do TCU
O Tribunal de Contas da Unio (TCU), por meio do Acrdo 1.034/2008 Plenrio, realizou o
monitoramento referente auditoria realizada no Programa Manuteno de Hidrovias, no mbito
do DNIT, objetivando examinar o grau de implementao de deliberaes constantes do Acrdo
351/2006 Plenrio do Tribunal.
318
O documento se apresenta como um importante subsdio para

descentralizao das aes, sempre que possvel, promovendo sua transferncia a outras entidades pblicas,
mediante convnios de delegao, ou a empresas pblicas ou privadas, mediante outorgas de autorizao,
concesso ou permisso, e (ii) o aproveitamento de suas vantagens comparativas de transporte, promovendo
sua integrao fsica e a conjugao de suas operaes, para a movimentao intermodal mais econmica e
segura de pessoas e bens.
316
O referido convnio foi assinado em 30 de janeiro de 2008 at 31 de dezembro do mesmo ano. Contudo,
tem sido sucessivamente prorrogado, devendo vencer conforme seu 4 (quarto) termo aditivo, em 05 de
maio de 2012.
317
Foram descentralizados CODOMAR os servios de infraestrutura porturia e hidroviria prestados pelo
DNIT nas hidrovias da Amaznia Ocidental (AHIMOC), da Amaznia Oriental (AHIMOR), do Nordeste
(AHINOR), do Tocantins e Araguaia (AHITAR), do So Francisco (AHSFRA), do Paran (AHRANA), do
Paraguai (AHIPAR) e do Sul (AHSUL), bem como nos portos fluviais que as integram. Tal descentralizao
se deu mediante a transferncia, do DNIT para a CODOMAR, da execuo das atividades de administrao
das hidrovias e dos portos fluviais, bem como na cesso de uso de bens integrantes do patrimnio do
Ministrio dos Transportes e DNIT afetados s atividades.
318
O Acrdo 351/2006 Plenrio teve por objeto a realizao de auditoria de natureza operacional
realizada no Programa de Manuteno de Hidrovias, com a verificao das atividades desenvolvidas pelos
gestores e executores do programa para manter as condies de navegabilidade dos principais rios
brasileiros. Analisou questes relacionadas capacidade de manuteno das condies de navegabilidade
das hidrovias, articulao institucional, aos interesses ambientais e aos instrumentos de controle,

melhor se entender a estruturao do setor hidrovirio no pas, alguns de seus principais aspectos
regulatrios e deficincias e gargalos que, de acordo com o TCU, atravancam o seu
desenvolvimento.
Com efeito, o monitoramento realizado teve por objetivo: (i) verificar as providncias adotadas
pelos gestores do programa auditado em resposta s recomendaes do TCU (feitas por meio do
Acrdo 351/2006 Plenrio); (ii) acompanhar a evoluo do desempenho do programa; (iii)
verificar o grau de implementao das recomendaes; (iv) e identificar quais os maiores
obstculos e dificuldades para a sua implementao.
319-320

identificando falhas e realizando determinaes e recomendaes visando melhoria do desempenho do
programa.
319
As principais concluses da auditoria constantes no Acrdo 351/2006 Plenrio se referiram
insuficincia das atividades de manuteno; deficincia na atualizao e divulgao dos registros indicativos
das condies de navegabilidade das hidrovias; deficincia de segurana para pequenos navegadores na
Amaznia; falta de prioridade do setor hidrovirio em relao ao setor rodovirio; dificuldade de articulao
entre os setores envolvidos com as atividades de manuteno de hidrovias; dificuldade de aprovao de
licenas ambientais para implantao e operao de hidrovias; deficincia no acompanhamento por parte do
IBAMA dos servios de monitoramento ambiental realizados pelas administraes hidrovirias; ausncia de
atividades de educao ambiental para a compreenso dos impactos causados pelas hidrovias; insuficincia
de mecanismos de avaliao e monitoramento do desempenho do programa.
320
As principais recomendaes e determinaes realizadas pelo TCU no mbito do Acrdo 351/2006
Plenrio foram as seguintes:
1. Secretaria-Executiva do Ministrio dos Transportes, que: (i) adote providncias para que seja enviado ao
Congresso Nacional proposta de atualizao da Lei 5.917/1973 (Plano Nacional de Viao), no tocante s
hidrovias; e (ii) adote as providncias necessrias para que as atividades e atribuies das administraes
hidrovirias passem a fazer parte da estrutura do DNIT, conforme disposto no pargrafo nico do art. 109
da Lei n 10.233/2001.
2. Secretaria de Poltica Nacional de Transportes do Ministrio dos Transportes, que promova maior
integrao entre o DNIT, a ANA, a ANTAQ, o Ministrio de Minas e Energia, a Marinha e o IBAMA, para
garantir o uso mltiplo das guas, conforme estabelecido no art. 37 do Decreto 24.643/1934 (Cdigo de
guas), bem como a segurana dos usurios e a garantia das condies de navegabilidade.
3. Ao DNIT, que: (i) defina as atribuies e responsabilidades das administraes hidrovirias e divulgue-as
aos usurios das hidrovias; (ii) realize levantamento das necessidades de informaes a serem coletadas
junto s administraes hidrovirias, estabelecendo, ainda, a obrigatoriedade de prestao das informaes
solicitadas; (iii) institua sistema de informaes para as atividades aquavirias e realize o acompanhamento
efetivo da execuo do programa Manuteno de Hidrovias; (iv) determine s administraes hidrovirias
que disponibilizem as informaes sobre as condies de navegabilidade, especialmente com relao aos
dados obtidos nos levantamentos batimtricos, populao e s capitanias dos portos, por meio da internet e
de publicaes a serem distribudas ou afixadas nos principais portos; (v) incentive a criao de comits
compostos por representantes dos rgos ligados ao setor hidrovirio e usurios, a exemplo do Comit
Tcnico para a hidrovia Tiet-Paran; (vi) estude a possibilidade de realocao das sedes da Ahrana e da
Ahitar para locais prximos s respectivas hidrovias, de modo a possibilitar atuao mais efetiva,
especialmente com relao fiscalizao dos prestadores de servio, e diminuio das despesas de custeio;
(vii) institua e acompanhe indicadores de desempenho, por hidrovia; (viii) promova a articulao das
administraes hidrovirias com o IBAMA e outros rgos estaduais ou municipais de meio ambiente, de tal
forma que o aumento do intercmbio entre os rgos possa aperfeioar o processo de elaborao dos
EIA/RIMA; (ix) estruture as administraes hidrovirias, especialmente no que se refere disponibilizao
de quadro funcional compatvel e capacitado, de modo a garantir o funcionamento das atividades do
programa Manuteno de Hidrovias; (x) remeta ao Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ao contendo o
conjunto de metas correspondentes aos indicadores de desempenho, contemplando prazo para o alcance
dessas metas, e o cronograma de adoo das medidas necessrias implementao das recomendaes
prolatadas pelo Tribunal, com indicao dos responsveis pela implementao dessas medidas; (xi) envie ao
IBAMA o relatrio de realizao do monitoramento ambiental e a documentao comprobatria do

As principais constataes realizadas no Acrdo 1.034/2008 Plenrio so, sumariamente, as

seguintes:
Em relao utilizao integrada de recursos hdricos, houve a constatao de que a
ausncia de regramento sobre a responsabilidade pela construo, manuteno e operao
de eclusas o principal motivo de conflitos entre o setor de transportes e o de energia;
No que tange implementao das recomendaes realizadas, a lacuna mais importante na
ao do DNIT seria a falta de providncias para aprimorar os mecanismos de controle e
acompanhamento das atividades de manuteno realizadas pelas administraes
hidrovirias;
Procurou-se, tambm, aprofundar aspectos relativos ao tema do transporte hidrovirio
interior que esto relacionados com a atividade de manuteno das hidrovias por parte do
DNIT. Os aspectos abordados disseram respeito a elementos das polticas setoriais de
transportes e de recursos hdricos que influenciam a navegao interior e a utilizao
racional e integrada dos recursos hdricos;
Em relao Poltica Setorial de Transportes, destacou-se o no funcionamento do CONIT,
o qual deveria representar, conforme a Lei 10.233/2001, instncia estratgica do setor de
transportes. O seu no funcionamento acarretaria a deficincia nas decises estratgicas
que levariam integrao dos transportes e harmonizao das polticas de infraestrutura;
Deficincias no planejamento de mdio e longo prazo do setor de transportes tambm
foram apontadas. No haveria convergncia de informaes e conhecimento entre
entidades e rgos setoriais que resulte em estudos estratgicos para subsidiar o
planejamento setorial. Tal fato teria acarretado na ausncia de plano de longo prazo para os
transportes no Brasil nos ltimos anos;
Devido falta de diretrizes estratgicas e s deficincias do planejamento setorial, ocorreria
a falta de integrao das polticas de transporte, resultando na estrutura ineficiente da
matriz de transportes do pas. Com base nas vantagens comparativas apontadas em favor
da modalidade hidroviria, far-se-ia necessria a adoo de medidas que visassem a
integrao dos transportes areo, aquavirio e terrestre e a harmonizao das polticas
setoriais;
Verificou-se, por fim, a inexistncia de previso legal para outorga do direito de uso de
recursos hdricos para a navegao nas hidrovias, j que ela seria um instrumento que
permitiria a negociao e a disseminao dos critrios exigidos para fins de navegao,
permitindo a gesto integrada e a fiscalizao do setor, por parte da Agncia Nacional de
guas ANA, a fim de garantir as condies de navegabilidade pelos demais usurios da
gua. Alm disso, a outorga possibilitaria o estabelecimento de parmetros que
harmonizassem os diversos interesses dos envolvidos no tema.

cumprimento das condicionantes, com vistas renovao da licena de instalao da hidrovia do Rio
Madeira.
4. Ao IBAMA, que: (i) juntamente com o Ministrio dos Transportes, defina tecnicamente o objeto do
licenciamento ambiental para hidrovias, na concesso de licena prvia, licena de instalao e licena de
operao, de modo a solucionar as pendncias reconhecidas pelo prprio IBAMA e pela Coordenao-Geral
de Meio Ambiente do DNIT, orientando o empreendedor e imprimindo maior eficincia ao processo de
licenciamento ambiental para implantao e operao de hidrovias; (ii) defina procedimentos para assegurar
a peridica fiscalizao in loco do cumprimento das condicionantes definidas no EIA/RIMA das hidrovias no
perodo intervalar das vistorias tcnicas para renovao das licenas ambientais, utilizando, por exemplo, a
estrutura das gerncias existentes nos estados; e (iii) firme parcerias com outras organizaes, a exemplo do
Comando da Marinha, de modo a melhorar a estrutura logstica disponvel para a fiscalizao do
cumprimento das condicionantes definidas nos estudos ambientais das hidrovias, bem como para realizao
de outras fiscalizaes, com compartilhamento de custos e planejamento integrado de aes, se necessrio.

Em relao a este ltimo ponto, a Lei 9.433/1997 estabelece estar sujeita a outorga pelo Poder
Pblico os direitos dos seguintes usos de recursos hdricos: (i) derivao ou captao de parcela da
gua existente em um corpo de gua para consumo final, inclusive abastecimento pblico, ou
insumo de processo produtivo; (ii) extrao de gua de aqfero subterrneo para consumo final
ou insumo de processo produtivo; (iii) lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos
lquidos ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final; (iv)
aproveitamento dos potenciais hidreltricos; e (v) outros usos que alterem o regime, a quantidade
ou a qualidade da gua existente em um corpo de gua (art. 12).
Por outro lado, referida lei prev independerem de outorga pelo Poder Pblico: (i) o uso de
recursos hdricos para a satisfao das necessidades de pequenos ncleos populacionais,
distribudos no meio rural; (ii) as derivaes, captaes e lanamentos considerados
insignificantes; e (iii) as acumulaes de volumes de gua consideradas insignificantes (art. 12,
1, da Lei 9.433/1997).
Portanto, de acordo com o TCU, h uma lacuna legislativa referente s outorgas para uso de
recursos hdricos relacionados ao transporte aquavirio interior: a Lei 9.433/1997 no o enquadra
nem nas hipteses sujeitas outorga pelo Poder Pblico nem nas hipteses dispensadas da
necessidade de outorga.
321

Em mbito federal, a ANA seria a responsvel pela outorga em pauta. Conforme o art. 4, IV, da
Lei 9.984/2000, ANA cabe outorgar, por intermdio de autorizao, o direito de uso de recursos
hdricos em corpos de gua de domnio da Unio.
Aponta o TCU que essa previso da outorga do uso da gua para fins de navegao permitiria a
negociao entre os diversos usurios da gua e a disseminao dos parmetros para fins de
navegao. Esses fatores contribuiriam para a gesto integrada e fiscalizao por parte da ANA, a
fim de garantir as condies de navegabilidade.

321
Nos termos da Lei 9.433/1997: O regime de outorga de direitos de uso de recursos hdricos tem como
objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de
acesso gua (art. 11). Tal outorga ser realizada por meio de ato da autoridade competente do Poder
Executivo Federal, dos Estados ou do Distrito Federal. De toda forma, o Poder Executivo Federal poder
delegar aos Estados e ao Distrito Federal competncia para conceder outorga de direito de uso de recurso
hdrico de domnio da Unio (art. 14, caput e 1). Ainda, toda outorga de direitos de uso de recursos
hdricos far-se- por prazo no excedente a trinta e cinco anos, renovvel (art. 16).


Figura 43 - Principais Instrumentos Legais e Administrativos Analisados Regime Jurdico do Setor
Hidrovirio
4.5.5 Anlise Crtica
A grande questo referente ao setor hidrovirio, sob o ponto de vista regulatrio, diz respeito
inexistncia de uma lei especfica que o discipline e que sirva de base regulamentao do setor.
Outros setores regulados, como o de transportes terrestres, o eltrico, o de petrleo e gs, e mesmo
o porturio, possuem leis que os disciplinam e atos que os regulamentam, diferentemente do que
acontece com o setor hidrovirio.
A inexistncia de leis especficas relativas explorao de hidrovias faz com que o tema seja
tratado apenas pontualmente em diversas leis esparsas, que no se atentam aos problemas
setoriais e ao encaminhamento de solues adequadas s hidrovias.
No existe, neste contexto, regulamentao sobre o regime de explorao das vias navegveis
interiores, ainda que ele aparea esparsamente ou em leis que tratam indiretamente do setor, como
o caso da Lei 10.233/2001, ou nas leis gerais sobre concesses de servios pblicos (tais como a
Lei 8.987/1995, a Lei 9.074/1995 e a Lei 11.079/2004).
O surgimento de um diploma legal especfico para o setor hidrovirio poderia trazer a soluo
para alguns dos problemas hoje a ele atinentes. Um dos pontos que merece ser tutelado, por
exemplo, o da definio das responsabilidades relativas construo, manuteno e operao de
eclusas, especialmente nos empreendimentos hidreltricos, favorecendo uma harmonizao entre
os interesses dos dois setores. Vale destacar que, atualmente, h o Projeto de Lei do Senado
209/2007 (PLS 209/2007), de autoria do Senador Eliseu Resende, visando a disciplinar a questo. O
PLS 209/2007 apresenta como justificativa o fato de o Brasil dispor de uma rede de hidrovias
naturais que, apesar da comprovada vantagem sobre outros modais de transportes em termos de
custos, tem sido subutilizada e at negligenciada. A efetivao de tal malha hidroviria
dependeria, em determinados casos, da implantao de eclusas e outros dispositivos de

transposio de barragens e desnveis naturais (cachoeiras e corredeiras no aproveitadas para

gerao de energia eltrica).
Assim, o estabelecimento de marco regulatrio claro e que garanta a devida segurana jurdica a
todos os atores envolvidos no setor importante para o seu desenvolvimento. Isso porque passa a
haver uma base para a formulao de polticas pblicas concretas, para a realizao de uma
descentralizao administrativa consistente, bem como para a defesa dos direitos dos usurios.
Ademais, uma lei clara e estvel possibilita a maior participao da iniciativa privada, na medida
em que facilita o desenvolvimento de projetos e a concesso de financiamentos.
Note-se, porm, que de nada adianta um marco regulatrio claro se no houver recursos para a
realizao dos investimentos necessrios nas hidrovias, o que foi apontado nas entrevistas como o
principal problema existente no mbito das hidrovias.
Outro ponto a ser destacado consiste na ausncia de concesses de hidrovias. A sua administrao
tem sido feita pelas administraes hidrovirias submetidas CODOMAR, por conta de convnio
celebrado com o DNIT. Foi apontado nas entrevistas que essa soluo no tem sido adotada por
haver problemas mais graves no setor, como falta de recursos, alm de no ser o caso cobrar tarifas
pelo uso da hidrovia, tendo em vista o seu contedo social.
322-323

Ressalte-se que, para o TCU, a explorao descentralizada das hidrovias seria uma forma de
solucionar diversas de suas necessidades, como, por exemplo, aquelas que dizem respeito
execuo de atividades de manuteno das hidrovias, atualizao e divulgao de registros das
condies de navegabilidade e aos recursos humanos de rgos pblicos, dentre outros.
324

Em suma, possvel dizer que, sob o ponto de vista regulatrio, a questo crtica do setor
hidrovirio a seguinte:
Questo Crtica Hidrovias
Ausncia de uma lei que discipline as hidrovias de forma adequada, com diretrizes e regras claras para as
resolues dos problemas existentes no setor

322
Vale destacar que, nesse caso, os entrevistados responderam tendo em vista apenas a concesso comum
(Lei 8.987/1995) ou a patrocinada (lei 11.079/2004). Vale lembrar que tambm existe a concesso
administrativa (Lei 11.079/2004), a qual possibilita a concesso sem que isso implique cobrana de tarifa dos
usurios.
323
No obstante a argumentao dos entrevistados relativa inconvenincia de cobrana de tarifas pelo uso
da hidrovia, tendo em vista o seu contedo social, sob o ponto de vista jurdico, nada impediria a cobrana
de tarifa. A Lei 9.984/2000, por exemplo, prev a possibilidade de a Agncia Nacional de guas
implementar, em articulao com os Comits de Bacia Hidrogrfica, a cobrana pelo uso de recursos hdricos
de domnio da Unio (art. 4, VIII). De igual modo, feita uma concesso da hidrovia para as atividades de
manuteno e operao (balizamento, dragagem etc.) feita pelo DNIT (pois tais tarefas lhe cabem por fora
da Lei 10.233/2001), seria possvel a cobrana de tarifas.
324
O Acrdo TCU 1.034/2008 ressalta que no existe regulamentao sobre o regime de explorao das
vias navegveis interiores, embora a Lei n 10.233/2001, em seu artigo 12, inciso I, disponha que se constitui
diretriz geral do gerenciamento da infra-estrutura e da operao de transportes aquavirio e terrestre a
descentralizao das aes, sempre que possvel, mediante convnios de delegao ou outorgas de
autorizao, concesso ou permisso, conforme mencionado no inciso XII do art. 21 da Constituio
Federal(Vide item 3.153 do Relatrio constante no Acrdo TCU 1.034/2008 Plenrio).
Percebe-se que a explorao descentralizada das vias navegveis interiores possibilitaria melhorias na
execuo de atividades de manuteno das hidrovias, com a possvel soluo para alguns dos problemas
mencionados na auditoria, tais como: deficincias nas atividades de manuteno; dificuldades de atualizao
e divulgao de registros das condies de navegabilidade, insuficincia de recursos humanos do DNIT,
dentre outros. Esse tipo de explorao poderia, ainda, representar possvel soluo para a indefinio sobre a
construo, manuteno e operao de eclusas nos empreendimentos hidreltricos. (Idem, item 3.159).

4.6 TEMAS ANCILARES AO MARCO REGULATRIO DO SETOR PORTURIO

BRASILEIRO
4.6.1 Trabalho Porturio
Uma das principais inovaes da Lei 8.630/1993 consistiu na disciplina do trabalho porturio, com
a criao do rgo Gestor de Mo-de-Obra (OGMO), afastando-se os sindicatos na intermediao
da mo de obra porturia. Este tpico se destina a abordar esse tema, indicando as modalidades do
trabalho porturio e seu regime.
4.6.1.1 Conceito e modalidades
A Lei dos Portos disciplinou a operao porturia como sendo a movimentao de passageiros e a
movimentao ou armazenagem de mercadorias, realizadas por operadores porturios (art. 1,
1, II). Ou, como aponta o Ministrio do Trabalho na publicao Manual do trabalho porturio e
ementrio, a operao porturia um complexo de tarefas, como a movimentao manual de
mercadorias, a sua conferncia, sua arrumao etc. A energia humana despendida na realizao
de cada uma destas tarefas denominada trabalho porturio.
325

Dessa forma, os trabalhadores que realizam essas atividades so os trabalhadores porturios, os quais
podem realizar as seguintes funes, previstas no art. 57, 3, da Lei 8.630/1993: (i) capatazia; (ii)
estiva; (iii) conferncia de carga; (iv) conserto de carga; (v) vigilncia de embarcaes; (vi) bloco.
A capatazia consiste na atividade de movimentao de mercadorias, compreendendo o
recebimento, conferncia, transporte interno, abertura de volumes para a conferncia aduaneira,
manipulao, arrumao e entrega, bem como o carregamento e descarga de embarcaes, quando
efetuados por aparelhamento porturio (art. 57, 3, I). As atividades de capatazia so realizadas
ao costado do navio, isto , na parte do casco do navio acima da linha dgua.
interessante mencionar que, antes da Lei dos Portos, tais servios eram exclusivos da autoridade
porturia. Ou seja, os capatazes eram empregados da autoridade porturia.
326

Estiva, por sua vez, a atividade de movimentao de mercadorias nos conveses ou nos pores
das embarcaes principais ou auxiliares, incluindo o transbordo, arrumao, peao e despeao,
bem como o carregamento e a descarga das mesmas, quando realizados com equipamentos de
bordo (art. 57, 3, II). Os servios de estiva so semelhantes de capatazia. A diferena consiste
apenas no fato de que, na estiva, o trabalho porturio executado a bordo, enquanto a capatazia,
em terra.
De acordo com o Ministrio do Trabalho, conforme seja a funo exercida, os estivadores recebem
a seguinte denominao:
Contramestre-geral ou do navio: maior autoridade da estiva a bordo, a quem compete
coordenar os trabalhos de acordo com as instrues do operador porturio;
Contramestre de terno ou de poro: dirige e orienta o servio de estiva em cada poro;
Sinaleiro ou portal: o trabalhador porturio que orienta a atividade dos operadores de
aparelhos de guindar, por meio de sinais;
Guincheiro: operador de guindaste no navio;
Motorista: dirige os veculos na operao de embarque e desembarque no sistema roll
on/roll of.
327

325
BRASIL, Ministrio do Trabalho e Emprego. Manual do trabalho porturio e ementrio. Braslia:
Secretaria de Inspeo do Trabalho, 2001, p. 27.
326
Idem, p. 20-21.
327
BRASIL, Ministrio do Trabalho e Emprego. Manual do trabalho porturio e ementrio, p. 22.

A conferncia de carga a contagem de volumes, anotao de suas caractersticas, procedncia ou

destino, verificao do estado das mercadorias, assistncia pesagem, conferncia do manifesto, e
demais servios correlatos, nas operaes de carregamento e descarga de embarcaes (art. 51,
3, III).
328

O art. 57, 3, IV, por sua vez, define o conserto de carga como sendo a atividade de reparo e
restaurao das embalagens de mercadorias, nas operaes de carga e descarga das embarcaes,
reembalagem, marcao, remarcao, carimbagem, etiquetagem, abertura de volumes para vistoria
e posterior recomposio.
Vigilncia de embarcaes consiste na fiscalizao da entrada e sada de pessoas a bordo das
embarcaes atracadas ou fundeadas ao largo, bem como da movimentao de mercadorias nos
portals, rampas, pores, conveses, plataformas e em outros locais da embarcao (art. 57, 3, V).
Por fim, o bloco a atividade de limpeza e conservao de embarcaes mercantes e de seus
tanques, incluindo batimento de ferrugem, pintura, reparos de pequena monta e servios
correlatos (art. 57, 3, VI). De acordo com o Ministrio do Trabalho, as atividades de vigilncia e
bloco so conexas, na medida em que no interferem na movimentao de mercadorias. Porm,
como tais funes so realizadas no mesmo local em que ocorrem os demais trabalhos porturios,
receberam o mesmo tratamento jurdico.
329

Tr a b a l h a d o re s
P or tu r i o s
C a p a ta z i a
E s ti v a
C o n fe r n ci a
d e C a r g a
C o n s e r to d e
C a r g a
V i g i l n c i a d e
E m b a rc a e s
B l o c o

Figura 44 - Trabalhadores Porturios

4.6.1.2 Princpios do trabalho porturio
O Manual do trabalho porturio e ementrio arrola alguns princpios que norteiam o trabalho
porturio. Dentre eles, convm citar os seguintes: (i) princpio negocial; (ii) princpio publicista;
(iii) princpio da restrio do trabalho; (iv) princpio da eqidade; (v) princpio da
multifuncionalidade.
De acordo com o princpio negocial, cabe aos representantes dos trabalhadores e dos operadores
disciplinar, por meio de conveno ou acordo coletivo de trabalho, as condies para o exerccio
do trabalho porturio em cada localidade.

328
Essa atividade [conferncia de carga] sempre se desenvolveu a bordo e ao costado das embarcaes,
nitidamente diferenciada de uma outra conferncia que se fazia exclusivamente em terra conferncia de
capatazia. O conferente realiza uma outra conferncia, no interesse das administraes dos portos, com
vistas cobrana das tarifas porturias. (Idem, p. 24.)
329
Idem, p. 25.

Tal princpio se fundamenta nos arts. 22, 28 e 29 da Lei 8.630/1993. O art. 22 prescreve que a
gesto da mo-de-obra do trabalho porturio avulso deve observar as normas do contrato,
conveno ou acordo coletivo de trabalho. O art. 28 confere ao OGMO a tarefa de selecionar e
registrar o trabalhador porturio avulso, conforme as normas previstas em contrato, conveno e
acordo coletivo de trabalho. J o art. 29 estabelece que a remunerao, a definio das funes, a
composio dos termos e as demais condies do trabalho avulso sero objeto de negociao entre
as entidades representativas dos trabalhadores porturios avulsos e dos operadores porturios.
330

O princpio publicista significa que as partes so livres para negociar at o limite do interesse
pblico, a maior parte das vezes representado pela escalao obrigatria pelo OGMO e
implementao da norma de segurana porturia.
331

Pelo princpio da restrio do trabalho, no ser possvel que os servios porturios sejam executados
por trabalhador que no seja integrante do sistema. O trabalhador dever estar registrado ou
cadastrado no OGMO para executar os trabalhos porturios (em terminais de uso pblico).
Decorre da necessidade de assegurar a qualificao do trabalhador porturio e da possibilidade
de minorar os efeitos da maior precariedade do trabalho avulso, tendo em vista que no h
segurana de um rendimento mnimo ao final de cada ms.
332

O princpio da eqidade implica na isonomia entre os trabalhadores porturios, seja quanto ao acesso
ao trabalho, aos cursos, ao registro e sua execuo.
Segundo o princpio da multifuncionalidade, as atividades que requeiram a mesma qualificao
podero ser executadas pelos trabalhadores assim habilitados, independentemente da categoria de
trabalho a que pertenam.
Ressalte-se, por fim, que o art. 57, caput, da Lei dos Portos prev isso expressamente ao estabelecer
que, no prazo de cinco anos (contados da publicao da lei), a prestao de servios por
trabalhadores porturios deve buscar, progressivamente, a multifuncionalidade do trabalho,
visando adequ-lo aos modernos processos de manipulao de cargas e aumentar a sua
produtividade. O 1 do mesmo art. 57 dispe ainda que caber aos contratos, convenes e
acordos coletivos prever os processos de implantao progressiva da multifuncionalidade.
4.6.1.3 Regimes de trabalho porturio (avulso e por prazo indeterminado)
O art. 26, caput, da Lei dos Portos estabeleceu duas formas de trabalho porturio: o trabalho
porturio avulso e o trabalho porturio com vnculo empregatcio, por prazo indeterminado.
Trabalhador porturio avulso. Registro e cadastro
Os trabalhadores porturios avulsos (TPAs) so aqueles que prestam os seus servios, sem vnculo
empregatcio, quando requisitados pelos operadores porturios junto ao rgo Gestor de Mo-de-
Obra (OGMO). Isto : os trabalhadores avulsos devero estar devidamente inscritos no OGMO
situado no respectivo porto organizado.
333

330
De acordo com o Ministrio do Trabalho (Idem, p. 23), antes da Lei 8.630/1993 a composio dos ternos
era definida com base na Resoluo n 8.179/84 da Superintendncia Nacional da Marinha Mercante
(SUNAMAN). Embora a nova lei tenha estabelecido que a composio dos ternos deva ser objeto de acordo
ou conveno coletiva entre os sindicatos obreiros e o sindicato representante dos operadores porturios, em
alguns portos continua sendo utilizada esta resoluo.
331
BRASIL, Ministrio do Trabalho e Emprego. Manual do trabalho porturio e ementrio, p. 7.
332
Idem, p. 7.
333
O Regulamento da Previdncia Social, aprovado pelo Decreto 3.048/1999, inclui, dentre os segurados do
regime geral de previdncia, o trabalhador avulso, o qual define, em seu art. 9, VI, como sendo aquele
aquele que, sindicalizado ou no, presta servio de natureza urbana ou rural, a diversas empresas, sem
vnculo empregatcio, com a intermediao obrigatria do rgo gestor de mo-de-obra, nos termos da Lei n
8.630, de 25 de fevereiro de 1993, ou do sindicato da categoria, assim considerados: a) o trabalhador que

Ressalte-se que o regime do TPA no se confunde com o contrato de prestao de servios. Isso
porque, no caso do TPA, existe subordinao jurdica entre o tomador dos servios e o trabalhador
porturio, o que no ocorre na mera prestao de servios.
importante destacar que a Constituio de 1988, em seu art. 7, XXXIV, conferiu tratamento
isonmico aos trabalhadores porturios avulsos e com vnculo empregatcio
334
. Assim, o fato de os
TPAs no possurem vnculo empregatcio com os operadores porturios no implica dizer que
eles no so titulares de direitos sociais, tais como direito a frias, dcimo terceiro salrio, dentre
outros.
Alis, caber ao operador porturio recolher ao OGMO os valores devidos pelos servios
executados pelos TPAs, inclusive os referentes a dcimo terceiro salrio, frias, Fundo de Garantia
por Tempo de Servio, encargos fiscais e previdencirios (art. 2, I, da Lei 9.719/1998). Por sua vez,
o OGMO dever efetuar, diretamente ao TPA, o pagamento da remunerao pelos servios
prestados, bem como as parcelas correspondentes a dcimo terceiro e frias (art. 2, II, da Lei
9.719/1998).
Ainda de acordo com o art. 2, 4, da Lei 9.719/1998, o operador porturio e o OGMO so
solidariamente responsveis pelo pagamento dos encargos trabalhistas, das contribuies
previdencirias e demais obrigaes (inclusive acessrias), devidas Seguridade Social. Frise-se
que tambm h solidariedade entre OGMO e operador em relao remunerao devida ao TPA
(art. 19, 2, da Lei dos Portos).
Em relao ao TPA, vale destacar que eles podero ser registrados ou apenas cadastrados no OGMO.
Cadastrados so os trabalhadores previamente habilitados, mediante treinamento (realizado em
entidade indicada pelo OGMO), ao desempenho das atividades porturias (art. 27, I e 1, da Lei
dos Portos).
O registro, por seu turno, um plus em relao ao cadastro, pois o TPA registrado aquele
previamente selecionado dentre os cadastrados (obedecida a disponibilidade de vagas e a ordem
cronolgica na inscrio no cadastro). O registrado possui preferncia na distribuio do trabalho
porturio, a qual feita mediante rodzio efetuado pelo OGMO (art. 5 da Lei 9.719/1998). Dessa

exerce atividade porturia de capatazia, estiva, conferncia e conserto de carga, vigilncia de embarcao e
bloco; b) o trabalhador de estiva de mercadorias de qualquer natureza, inclusive carvo e minrio; c) o
trabalhador em alvarenga (embarcao para carga e descarga de navios); d) o amarrador de embarcao; e) o
ensacador de caf, cacau, sal e similares; f) o trabalhador na indstria de extrao de sal; g) o carregador de
bagagem em porto; h) o prtico de barra em porto; i) o guindasteiro; e j) o classificador, o movimentador e o
empacotador de mercadorias em portos.
334
No obstante, vale ressaltar que, uma vez que a relao entre o TPA e o OGMO no de emprego, no lhe
so assegurados direitos atinentes constituio, alterao e terminao do contrato, como os relativos ao
registro profissional, ao aviso prvio, etc. Os demais direitos so garantidos, sobretudo, no que diz respeito
a: (i) seguro desemprego (art. 7, II, da CF); (ii) FGTS (art. 7, III, da CF); (iii) 13 salrio (art. 7, VIII, da CF, e
Decreto n. 63.912/68); (iv) adicional noturno (art. 7, IX, da CF); (v) salrio famlia (art. 7, da CF); (vi)
durao normal do trabalho limitada a 8 horas dirias e 44 semanais (art. 7, XIII, da CF); (vii) durao
normal do trabalho limitada a 6 horas dirias para turnos ininterruptos de revezamento (art. 7, XIV; Smula
360, do TST); (viii) repouso semanal remunerado (art. 7, XV); (ix) adicional de horas extras de 50% (art. 7,
XVI, da CF); (x) frias remuneradas com acrscimo de 1/3 (art. 7, XVII, da CF; Lei n. 5.085/66; Decreto n.
80.271/77); (xi) licena maternidade de 120 dias (art. 7, XVIII, da CF); (xii) licena paternidade (art. 7, XIX,
da CF); (xiii) higiene e segurana do trabalho (art. 7, XXII, da CF); (xiv) aposentadoria (art. 7, XXIV, da CF);
(xv) reconhecimento das convenes e acordos coletivos de trabalho (art. 7, XXVI, da CF); (xvi) seguro
contra acidentes de trabalho (art. 7, XXVIII, da CF); (xvii) prescrio (art. 7, XXIX, da CF e OJ n. 384, I, da
SDI-I, do TST); (xviii) proibio de discriminaes (art. 7, XXX, XXXI e XXXII, da CF); (xix) proibio do
trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de 18 anos, e de qualquer trabalho a menores de 16 anos,
salvo como aprendiz (art. 7, XXXIII, da CF e art. 403, da CLT); e (xx) intervalo entre jornadas de 11 horas no
trabalho porturio (Lei n. 9.719/98, art. 8).

forma, o cadastrado apenas ter o direito de concorrer escala diria para complementar a equipe
de trabalhado do quadro dos registrados (art. 4 da Lei 9.719/1998).
Outra diferena entre os cadastrados e os registrados consiste no fato de que apenas este poder
ser contratado, pelos operadores porturios, por prazo indeterminado. Note-se que a Lei
9.719/1998 clara nesse sentido em seu art. 3, 2, da Lei 9.719/1998.
Contrato por prazo indeterminado
Os trabalhadores contratados a prazo indeterminado, por sua vez, so aqueles que mantm vnculo
empregatcio com os operadores porturios. Entretanto, como j destacado, o operador porturio no
est livre para contratar, por prazo indeterminado, quem bem entenda, pois dever ser dada
preferncia aos trabalhadores registrados no OGMO (art. 26, pargrafo nico, da Lei dos Portos e
Conveno 137 da Organizao Internacional do Trabalho - OIT
335
). Tem-se, com isto, nos dizeres
de Francisco Carlos de Morais Silva, um fornecimento de pessoal de carter permanente.
336

Todavia, no se pode deixar de mencionar que, em relao aos trabalhadores de capatazia e bloco,
os operadores porturios no esto obrigados a contratar, por prazo indeterminado, trabalhadores
registrados no OGMO. Isso porque o art. 26, pargrafo nico, excluiu essas duas categorias. Alis,
h julgados do Tribunal Superior do Trabalho nesse sentido (vide item 4.4.3.1).
Vale mencionar ainda que, uma vez cedido ao operador, o trabalhador porturio no perde seu
registro junto ao OGMO. Ele apenas deixa de concorrer escala, o mesmo ocorrendo quando o
trabalhador se vincula cooperativa de trabalho porturio (art. 3 da Lei 9.719/1998).
Por fim, a Lei 8.630/1993 foi expressa no sentido de vedar o emprego de trabalhadores
temporrios
337
e locao de servios pelos operadores porturios.
338

Trabalho
Porturio
TrabalhoPorturio
Avulso
(semvnculo
empregatcio)
Registrados
Cadastrados
Trabalhador Porturio
comvnculo
empregatcio porprazo
indeterminado

Figura 45 - Regimes de Trabalho Porturio

335
A Conveno OIT 137 foi ratificada pelo Congresso por meio do Decreto Legislativo 29, de 22 de setembro
de 2003 e promulgado, pelo Chefe do Poder Executivo, por meio do Decreto 1.574, de 31 de julho de 1995. O
art. 3, 2, da Conveno 137 prescreve que os os porturios matriculados tero prioridade para a obteno
de trabalho nos portos.
336
SILVA, Francisco Carlos de Morais. Direito porturio: consideraes sobre a Lei de Modernizao dos
Portos. Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 63.
337
Segundo informao obtida no stio eletrnico do Ministrio do Trabalho e Emprego, o trabalho
temporrio aquele prestado por pessoa fsica a uma empresa, para atender a necessidade transitria de
substituio de seu pessoal regular e permanente ou a acrscimo extraordinrio de servios, e est
regulamentado pela Lei 6.019/1974 e pelo Decreto 73.841/1974 (disponvel em:
<http://www.mte.gov.br/trab_temp/default.asp>. Acesso em 24 de agosto de 2011).
338
Art. 45. O operador porturio no poder locar ou tomar mo-de-obra sob o regime de trabalho
temporrio.

4.6.1.4 rgo Gestor de Mo-de-Obra (OGMO)

Um ltimo aspecto que convm ser mencionado diz respeito ao rgo Gestor de Mo-de-Obra
(OGMO), que foi uma das inovaes trazidas pela Lei 8.630/1993.

Trata-se de um ente cuja funo precpua a de gerenciar o trabalho desempenhado pelos
trabalhadores porturios no mbito do porto organizado. O legislador, ao conceber o OGMO, tinha
em mente afastar a exclusividade do sindicato na gesto do trabalho porturio,
339
bem como
viabilizar progressivamente a multifuncionalidade.
Conceito e natureza jurdica
O OGMO uma pessoa constituda pelos operadores porturios em cada porto organizado, que
dispe com exclusividade do fornecimento e da administrao da mo de obra dos trabalhadores
porturios sem que exista, entre eles, um vnculo empregatcio (art. 20 da Lei dos Portos).
Trata-se de uma pessoa jurdica de direito privado reputada de utilidade pblica e sem fins
lucrativos, sendo-lhe vedada a prestao de servios a terceiros ou o exerccio de quaisquer
atividades que no digam respeito gesto da mo de obra porturia (art. 25 da Lei 8.630/1993).
Com base neste dispositivo legal, fica visvel que o OGMO, embora dotado de algumas
particularidades, se amolda categoria das associaes civis, nos termos do art. 44 c/c art. 53 da
Lei 10.406/2002 (Cdigo Civil).
340
Competncia atribuda ao OGMO
A Lei dos Portos, ao criar a figura do OGMO, atribuiu-lhe competncias especficas, realocando
funes anteriormente conferidas a outros entes.
341

Embora o OGMO seja um rgo que dispe, com exclusividade, do fornecimento e da
administrao da mo de obra dos trabalhadores porturios avulsos, a Lei dos Portos clara no
sentido de afastar a existncia de vnculo empregatcio entre o trabalhador porturio avulso e o
OGMO.
342

A Lei dos Portos prev em seu art. 18 as atribuies do OGMO. Caber ao rgo: (i) administrar o
fornecimento da mo de obra do trabalhador porturio e do trabalhador porturio avulso; (ii)
manter, com exclusividade, o cadastro do trabalhador porturio e o registro do trabalhador
porturio avulso; (iii) promover o treinamento e a habilitao profissional do trabalhador
porturio, inscrevendo-o no cadastro; (iv) selecionar e registrar o trabalhador porturio avulso; (v)
estabelecer o nmero de vagas, a forma e a periodicidade para acesso ao registro do trabalhador
porturio avulso; (vi) expedir os documentos de identificao do trabalhador porturio; e (vii)

339
No regime anterior Lei dos Portos, os sindicatos detinham o monoplio na seleo do trabalhador
porturio. Segundo Paulo Srgio Baslio, a extino do monoplio dos sindicatos ocorreu em razo de
alguns abusos na fixao de preos da carga e descarga de mercadorias e simultaneidade no labor por parte
dos avulsos (bagrinho). Tal prtica que se tentou exterminar com a mencionada modernizao dos portos
e a criao dos Ogmos (BASLIO, Paulo Srgio. O trabalho porturio. Repertrio IOB jurisprudncia:
trabalhista e previdencirio, n. 17, v. 2. So Paulo, setembro de 2009, p. 543).
340
No mesmo sentido, vide RAMONIGA, Miriam. A relevncia do rgo gestor de mo de obra para a
atividade porturia: uma anlise do trabalhador porturio avulso. In: CASTRO JNIOR, Osvaldo Agripino
de, PASOLD, Cesar Luiz (coord). Direito Porturio, Regulao e Desenvolvimento. Belo Horizonte: Frum,
2010, p. 151; LIMA, Cristiana Maria Melhado de Arajo. Regime jurdico dos portos martimos, p. 123.
341
Os sindicatos das categorias dos trabalhadores porturios, deveras, eram os responsveis pela fiscalizao
da mo de obra requisitada e escalada, do pagamento dos trabalhadores, encargos sociais, repasse das
verbas relativas s frias e Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS antes da edio da Lei
8.630/1993. Neste mesmo sentido, tambm foram delegadas ao OGMO as atribuies das Delegacias do
Trabalho Martimo DTM (Cf. STEIN, Alex Sandro. Curso de direito porturio. So Paulo: LTr, 2002, p. 76).
342
Art. 20. O exerccio das atribuies previstas nos arts. 18 e 19 desta lei, pelo rgo de gesto de mo-de-
obra do trabalho porturio avulso, no implica vnculo empregatcio com trabalhador porturio avulso.

arrecadar e repassar aos respectivos beneficirios, os valores devidos pelos operadores porturios,
relativos remunerao do trabalhador porturio avulso e aos correspondentes encargos fiscais,
sociais e previdencirios.
343

Ainda, de acordo com o Ministrio do Trabalho, sobre os operadores porturios e tomadores de
mo de obra, so recolhidas pelo OGMO, por exemplo, a contribuio previdenciria, acidente de
trabalho, Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo (FDEPM). Ressalte-se que,
ainda de acordo com o Ministrio do Trabalho, o FDEPM (que administrado pela Marinha do
Brasil) substitui o salrio-educao, sendo seus recursos usados no treinamento dos
trabalhadores.
344

Por sua vez, o art. 19 da Lei dos Portos traz as competncias do referido rgo, que vo da
fiscalizao do trabalho at a aplicao de sanes nos casos de transgresso disciplinar. Caber ao
rgo, inclusive, zelar pelas normas de sade, higiene e segurana do trabalho porturio avulso.
OGMO e cooperativa de trabalho porturio
Convm mencionar que o OGMO no se confunde com as cooperativas de trabalho porturio. Nos
termos do art. 17 da Lei dos Portos, possvel a formao de cooperativas formadas por
trabalhadores porturios avulsos registrados no OGMO. A cooperativa, uma vez formada nos
termos da Lei 5.764/1971 (Lei das Cooperativas), poder atuar como operador porturio para a
explorao de instalaes porturias, dentro ou fora da rea do porto organizado.
Evidentemente, a cooperativa dever ser pr-qualificada, pela autoridade porturia, como
operadora porturia, tal como ocorre em relao a qualquer outro operador porturio. Alis, como
bem anota o Ministrio do Trabalho, tal cooperativa competir com os demais operadores
porturios, estando sujeita aos riscos da atividade econmica. Assim, o cooperado porturio
trabalhar quando sua cooperativa conseguir cargas para operar. Caso contrrio, nada ter a
receber, nem poder concorrer ao rodzio.
345

Alm disso, o trabalhador integrante da cooperativa possui a mesma situao jurdica do
trabalhador cedido pelo OGMO ao operador porturio em carter permanente. O registro fica
ativo, mas ele no participa do rodzio de trabalho porturio (art. 3, II e 1, da Lei 9.719/1998).
Por fim, a cooperativa tambm poder requisitar mo de obra do OGMO, desde que em carter
residual, ou seja, para complementar as equipes de trabalho.
346

343
Vale destacar que o operador porturio responder perante o OGMO, pelas contribuies no recolhidas
(art. 11, V, da Lei dos Portos).
344
BRASIL, Ministrio do Trabalho e Emprego. Manual do trabalho porturio e ementrio, p. 37. O FDEPM
foi criado pelo Decreto-lei 828/1969 e regulamentado pelo Decreto 968/1993. Sobre o tema, vide tambm a
Lei 7.573/1986.
345
Idem, p. 33-34.
346
Idem, p. 34.


Figura 46 - Principais Instrumentos Legais e Administrativos Analisados Trabalho Porturio
4.6.1.5 Anlise crtica
Uma das principais inovaes na Lei dos Portos consistiu na criao do OGMO, entidade
constituda pelos operadores porturios, na seleo do trabalho porturio. Com isso, quebrou-se o
monoplio dos sindicatos na gesto da mo de obra porturia.
Essa medida se mostra, em tese, bastante interessante. Isso porque o trabalhador porturio avulso
no possui vnculo empregatcio com o operador. Dessa forma, poderia haver uma otimizao dos
seus custos com pessoal, na medida em que, conforme houvesse demanda, os trabalhadores seriam
solicitados junto ao OGMO.
Apesar dessa possvel vantagem, na prtica, o trabalho porturio avulso tem se apresentado como
algo que tem aumentado os custos da operao porturia. Costuma-se apontar que os ternos (cuja
composio objeto de negociao coletiva com os sindicatos) so formados por mais
trabalhadores do que necessrio para executar a operao. H registro de casos em que, para a
realizao de uma operao num determinado porto organizado, o nmero de TPAs por terno foi
superior do que o negociado via conveno coletiva em outros portos para o mesmo tipo de
operao.
Alis, nas entrevistas foram apontados casos nos quais h trabalhadores que se apresentam para o
trabalho perante o operador, mas nada fazem. Alega-se que esse trabalhador, por vezes, no
dispe da qualificao necessria para executar a atividade, optando o operador por deix-lo sem
trabalhar.
Justamente em razo disso, h operadores porturios que esto contratando trabalhadores por
prazo indeterminado, vinculando-os em seus quadros. Mesmo com o vnculo empregatcio, h
relatos de que, nesses casos, o custo com mo de obra porturia diminuiu, mesmo com o operador
pagando um valor maior ao trabalhador do que se ele fosse avulso. Isso ocorre, basicamente,
porque o trabalhador contratado exerce vrias funes, permitindo ao operador gerir melhor sua
mo de obra.
Ressalte-se ainda que nem todos os operadores, mesmo querendo, obtm xito em contratar por
prazo indeterminado. Isso porque, ao manifestarem o desejo de assim proceder, eles acabam
sofrendo grandes presses polticas e sociais para utilizar o trabalhador porturio avulso. Afinal, a

contratao por prazo indeterminado, se realizada por todos os operadores porturios de um porto
organizado, poderia gerar um problema social srio, pois uma srie de TPAs (que no
conseguissem um emprego junto aos operadores) ficaria sem trabalho.
Outro problema apontado consiste na baixa freqncia na realizao de cursos de treinamento,
tornando mais difcil a implementao da multifuncionalidade no trabalho porturio. Costuma-se
apontar que a Marinha do Brasil que administra o Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Profissional (FDEPM) no tem liberado os recursos no momento adequado e com a freqncia
desejada pelos trabalhadores.
Ademais, vale destacar que esse recurso repassado ao OGMO por meio de convnio. Contudo,
no raro, o convnio no realizado com os OGMOs, tendo em vista que eles se encontram com
dvidas trabalhistas e previdencirias. Vale lembrar que o OGMO solidrio com o operador
porturio no pagamento do TPA, isto , este poder demandar judicialmente tanto um como o
outro. Como regra, o trabalhador aciona o OGMO, o qual v suas receitas bloqueadas pelo Poder
Judicirio para pagamento dos trabalhadores.
Como a Justia do Trabalho, conforme apontado nas entrevistas, no diferencia o tipo de receita
obtida pelo OGMO (se vinculada a determinado fim, ou no), ele acaba por no ter condies de
celebrar o referido convnio, dificultando a aplicao dos recursos. Nesses casos, o que acaba
ocorrendo que os rgos de execuo tornam-se os responsveis pela execuo do curso para os
trabalhadores porturios, se responsabilizando, inclusive, pelos custos incorridos, tal qual previsto
na Portaria 61/2008 da Diretoria de Portos e Costas (DPC).
O ltimo problema apontado se relaciona ao art. 5 da Lei 9719/98, que dispe que a escalao do
trabalhador porturio avulso, em sistema de rodzio, ser feita pelo OGMO. Nas entrevistas, foi
destacado que somente vrios anos depois da vigncia da lei, e graas ajuda do Ministrio
Pblico do Trabalho, isso passou a ser observado de fato. Foi relatado tambm que alguns
trabalhadores escalados no comparecem para trabalhar, ou ainda que compaream, no executam
efetivamente o servio. Ora, o art. 6 da mesma lei prescreve que cabe ao operador porturio e ao
OGMO verificar a presena, no local de trabalho, dos trabalhadores constantes da escala diria,
somente fazendo jus remunerao quem estiver em efetivo servio.
Dessa forma, percebe-se que a prtica referente ao trabalho porturio tem dificultado a gesto
eficiente da mo de obra porturia.
Questo Crtica Trabalho porturio
A prtica referente ao trabalho porturio dificulta uma gesto eficiente da mo de obra
4.6.2 Portos Secos
Os portos secos (denominados tambm de Estao Aduaneira Interior EADI ou de Centro
Logstico Industrial Aduaneiro - CLIA)
347
desenvolvem um papel primordial economia e gesto
aduaneira brasileira. Ao servirem como centros de entrada e sada de mercadorias do territrio
nacional, esses estabelecimentos viabilizam, sob a perspectiva tributria, a fiscalizao e o
recolhimento dos tributos decorrentes de importaes e exportaes (desembarao aduaneiro) e,

347
Conforme adiante ser explicado, as diferentes terminologias utilizadas para se referir aos recintos
alfandegados localizados fora da zona primria de portos e aeroportos (portos secos) so resultados de
inmeras alteraes ocorridas em seu regime jurdico ao longo dos anos. Como regra, as diferentes
denominaes representaram, de fato, apenas formas distintas para se referir a um mesmo objeto. No
obstante, em alguns casos, a terminologia utilizada pode significar tambm um tipo especfico de regime
jurdico que passou a regular tais recintos alfandegados, ainda que por perodos determinados de tempo
(vide, por exemplo, comentrios sobre a regulamentao dos CLIAs).

sob a perspectiva logstica, a realizao de operaes de comrcio exterior atravs de transportes

terrestres ou mesmo martimos.
Nesse ltimo caso, os portos secos atuam sempre de forma integrada estrutura porturia
existente, permitindo um rpido escoamento das mercadorias que entram e saem do pas atravs
dos portos brasileiros. Isso se deve em razo da capacidade de processamento e desembarao
aduaneiro de mercadorias dos portos secos, o que acaba por permitir que operaes que antes
deveriam ser realizadas inteiramente no ambiente dos portos martimos, fluviais e lacustres
possam ser processados nos estabelecimentos dos portos secos.
De forma geral, o atual regime jurdico aplicvel aos portos secos no apresenta diferenas
relevantes em relao estrutura regulatria de outras espcies de servios pblicos, conforme
adiante se detalhar.
No entanto, as inmeras alteraes legislativas realizadas em anos recentes, bem como a ausncia
de polticas claras sobre a definio do tratamento aplicvel s empresas que j exploravam portos
secos antes da formalizao de tais alteraes, fizeram com que diversas aes judiciais fossem
propostas, sob os mais diferentes enfoques. Esse fato, analisado em detalhes a seguir, vem
provocando incertezas e insegurana em relao ao futuro dos portos secos em funcionamento no
Brasil.
4.6.2.1 Regime jurdico e evoluo legislativa
At o trmino do primeiro semestre de 1995, os servios prestados pelos portos secos (ou pelas
Estaes Aduaneiras Interiores EADIs, conforme terminologia empregada poca) eram
considerados como uma atividade econmica, razo pela qual a sua explorao direta por
qualquer particular era permitida sempre que se obtivesse uma simples autorizao de
funcionamento perante a Secretaria da Receita Federal.
348

Todos os titulares de portos secos dispunham, portanto, sob tal regime jurdico, de relativa
liberdade de desenvolvimento e atuao.
Com o advento da Lei Federal 9.074, de 7 de julho de 1995, o cenrio regulatrio mudou
profundamente. As estaes aduaneiras e os outros terminais alfandegados de uso pblico, no
instalados em reas de portos ou aeroportos (entre os quais se incluam as EADIs), foram definidos
como servios pblicos, e ficaram sujeitos, daquele momento em diante, ao regime de concesso ou
permisso, mediante prvia licitao.
349

importante destacar que a atividade realizada em portos secos no prevista na Constituio.
Ou seja, tal atividade no foi atribuda Unio como sendo de sua titularidade. Portanto, no se
trata de servio pblico por determinao constitucional, mas sim por fora de lei ordinria.
350

348
Atualmente, a antiga Secretaria da Receita Federal denomina-se Receita Federal do Brasil. Dessa forma,
a expresso Receita Federal ser utilizada para fazer meno a este rgo do Ministrio da Fazenda, o qual
competente para conceder ou permitir a explorao de portos secos.
349
Art. 1 Sujeitam-se ao regime de concesso ou, quando couber, de permisso, nos termos da Lei no 8.987,
de 13 de fevereiro de 1995, os seguintes servios e obras pblicas de competncia da Unio: (...) VI - estaes
aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso pblico, no instalados em rea de porto ou aeroporto,
precedidos ou no de obras pblicas.
350
Neste ponto, importante destacar tambm que a atividade de explorao de porto seco pelo particular
(considerada servio pblico pela Lei 9.074/1995) restringe-se apenas operao e movimentao de cargas
dentro de terminal alfandegado e recintos anexos. O desembarao aduaneiro em si, embora realizado dentro
desses estabelecimentos, uma atividade decorrente da atividade administrativa denominada poder de
polcia (ou, atividade administrativa de limitao liberdade e propriedade privada) do Poder Pblico (atividade
essa exercida, no caso, pela Receita Federal). Por essa razo, a fiscalizao e a formalizao do desembarao
aduaneiro no podem ser objeto de delegao pelo Poder Pblico, o que justifica que tais atividades sejam
desempenhadas diretamente por fiscais da Receita Federal (e no por funcionrios do porto seco).

Em razo desse novo cenrio, as EADIs passaram a estar sujeitas tambm Lei 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, que dispe sobre as regras aplicveis s concesses e permisses de servios
pblicos. Como resultado, todas as autorizaes
351
at ento existentes para a operao de EADIs
deveriam permanecer vigentes pelo prazo mximo necessrio realizao dos levantamentos e
avaliaes indispensveis organizao das licitaes que antecederiam a outorga de cada nova
concesso ou permisso, prazo esse que no poderia ser inferior a 24 (vinte e quatro) meses, nos
termos do art. 42, 2, da Lei de Concesses.
Com fundamento nesse dispositivo legal, o prazo para a explorao das EADIs, at a ocorrncia
das licitaes, foi ento fixado em 2 (dois) anos, contados da data de publicao do Decreto 1.910,
de 21 de maio de 1996.
352
Dessa forma, o termo final para a vigncia definitiva da explorao dos
terminais alfandegados (EADIs), administrados, antes da promulgao da Lei 9.074/1995, sob o
regime de autorizao, passou a ser 22 de maio de 1998.
Paralelamente definio do prazo, a Receita Federal determinou tambm que os titulares de
EADIs, em cumprimento ao novo regime jurdico institudo, deveriam celebrar contratos de
concesso ou permisso, nos quais seriam (i) estabelecidas as condies bsicas de operao do
terminal (condies essas condizentes, inclusive, com os princpios gerais aplicveis a todos os
servios pblicos) e (ii) formalizada a data de sua vigncia (em linha com as determinaes do
Decreto 1.910/1996).
Ocorre que, antes do encerramento do termo final para a explorao das EADIs, houve uma
extenso adicional de mais 5 (cinco) anos, conforme estabelecido pelo Decreto 2.168/1997. Nesse
sentido, os contratos vigentes seriam encerrados apenas em 22 de maio de 2003, momento em que
todas as concesses ou permisses precrias seriam ento substitudas por outras, devidamente
precedidas de licitao, de acordo com a Lei de Concesses e a Lei 9.074/1995.
Entretanto, conforme adiante ser detalhado, embora algumas licitaes para a outorga de
concesses ou permisses de novos EADIs tenham sido realizadas com sucesso aps a
promulgao da Lei 9.074/1995, as licitaes que tinham por finalidade substituir os contratos
vigentes por fora das prorrogaes impostas pelos decretos federais acima mencionados (e que,
por serem originalmente meras autorizaes, no foram precedidas de qualquer processo
licitatrio) acabaram no ocorrendo. Esse fato foi determinante para desencadear uma srie de
aes judiciais por parte dos operadores de EADIs.

351
A partir da promulgao da Lei 9.074/1995 e da converso do regime jurdico aplicvel s EADIs, as
autorizaes antes existentes passaram condio de concesses/permisses de carter precrio. Vale dizer:
eram concesses/permisses por fora da converso imposta pela Lei 9.074/1995, porm, de natureza
precria e sem licitao pblica.
352
Art. 12. Permanecero vlidas pelo prazo de dois anos, contado da data de publicao deste Decreto, as
permisses outorgadas sem concorrncia, em carter precrio e por prazo indeterminado, anteriormente
entrada em vigor da Lei n 8.987, de 1995, para prestao de servios em terminais alfandegados de uso
pblico, entrepostos aduaneiros de uso pblico, centrais aduaneiras interiores e depsitos alfandegados
pblicos.
1 No prazo fixado no caput deste artigo, a Secretaria da Receita Federal adotar as providncias
necessrias para a realizao das concorrncias que precedero a outorga das novas concesses ou
permisses, permitida a participao das atuais permissionrias nos novos procedimentos licitatrios.
2 Se, no referido prazo, no tiver sido possvel a realizao das concorrncias para fins de outorga das
novas concesses ou permisses, a Secretaria da Receita Federal poder prorrog-lo por perodo no
superior a trs anos.
3 As permissionrias devero requerer a Secretaria da Receita Federal, no prazo de noventa dias da
publicao deste Decreto, o reconhecimento de que se enquadram na situao a que se refere este artigo,
fazendo prova do ato de permisso.

Contudo, antes de entrar nos detalhes das aes judiciais mais relevantes, que, conjuntamente com
o universo de diplomas normativos at aqui mencionados, so essenciais para a compreenso do
regime jurdico aplicvel aos portos secos, importante verificar a forma como as EADIs so
atualmente regulamentadas pelo Poder Executivo, aps a entrada em vigor da Lei 9.074/1995.
4.6.2.2 Portos secos: regulamentao vigente e formas de delegao
A estrutura das EADIs (j sob a vigncia do novo regime) foi instituda pelo Decreto 4.543, de 26
de dezembro 2002, o primeiro diploma normativo a denominar as EADIs como portos secos.
No obstante, a matria atualmente regulamentada pelo Decreto 6.759, de 5 de fevereiro de 2009,
que, embora tenha mantido a expresso porto seco para se referir a tais estabelecimentos
alfandegados, revogou expressamente as disposies do Decreto 4.543/2002.
Sob a perspectiva jurdica, os portos secos so definidos, nos termos do art. 11, caput, do Decreto
6.759/2009, como recintos alfandegados de uso pblico nos quais so executadas operaes de
movimentao, armazenagem e despacho aduaneiro de mercadorias e de bagagem, sob controle aduaneiro.
Enquanto espcie de recinto alfandegado, os portos secos no podem ser instalados em zonas
primrias de reas de portos ou aeroportos alfandegados (que j dispem de sua prpria
infraestrutura de alfndega), mas apenas em zonas primrias onde estejam localizados os pontos
de fronteira, ou ainda em zonas secundrias, que compreendem todo o restante do territrio
aduaneiro, includo as guas territoriais e espao areo.
353

O Decreto 6.759/2009 dispe tambm, em seu art. 12, pargrafo nico, que as operaes de
movimentao e armazenagem sob controle aduaneiro, bem como a prestao de servios conexos,
em portos secos, sujeitam-se ao regime de permisso, salvo quando os servios devam ser
prestados em porto seco instalado em imvel pertencente Unio, caso em que ser adotado o
regime de concesso precedida da execuo de obra pblica.
Dessa forma, se o imvel em que ser instalado o porto seco no for da Unio, mas do prprio
particular (o que se observa na grande maioria dos casos), o regime ser ento o da permisso de
servio pblico.
354

Como se pode perceber, a regulamentao estabelecida pelo Poder Executivo aos portos secos
prev regras claras sobre a localidade de instalao desses estabelecimentos e o seu regime de
funcionamento, estabelecendo, inclusive, critrios para a adoo da concesso ou permisso como
forma de explorao desse servio pblico.
4.6.2.3 Discusso sobre a prorrogao legal das concesses precrias vigentes (ps 2003)
Embora o regime jurdico aplicvel aos portos secos seja, atualmente, claro (se o imvel for da
Unio, ser concesso; se privado, permisso), no se pode deixar de mencionar que alteraes
legislativas ocorridas em 2003 e 2006 trouxeram impactos prticos importantes. Esses impactos
acabam gerando, ainda hoje, dificuldades para delinear com preciso a situao jurdica especfica
de cada porto seco atualmente em funcionamento no Brasil.
O conhecimento dessas alteraes e do impacto que elas proporcionaram no passado recente
essencial para se entender a completa situao dos portos secos nos dias atuais, bem como a razo
pela qual no se pode assumir que, tal como regulado pela Lei 9.074/1995 e pelo Decreto
6.759/2009, os portos secos existentes sejam necessariamente concesses ou permisses de servio
pblico, com seus prazos de vigncia estabelecidos de forma clara e inquestionvel nos respectivos
contratos. o que ser visto neste tpico.

353
Arts. 2, 3 e 11, 2, do Decreto 6.759/2009.
354
Neste ponto, vide comentrios da nota de rodap n 178 deste Estudo (item 4.3.1).

As autorizaes (posteriormente convertidas em concesses ou permisses precrias com o

advento da Lei 9.074/1995) para a explorao dos portos secos ento existentes deveriam vigorar
apenas at 22 de maio de 2003, quando as licitaes referentes s novas concesses ou permisses
seriam realizadas.
Porm, mesmo transcorridos praticamente 8 (oito) anos desde a promulgao da Lei 9.074/1995, as
licitaes previstas no foram iniciadas ou, em certos casos, concludas em tempo hbil,
355
o que
obrigou a Receita Federal a celebrar contratos emergenciais com empresas que j exploravam
portos secos, pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias, de acordo com o disposto no inciso IV do art.
24 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.
356

Com isso, o prazo final para extino definitiva da situao jurdica aplicvel aos titulares dos
portos secos existentes antes da promulgao da Lei 9.074/1995, e a sua substituio por novas
concesses ou permisses, conforme aplicvel, passou a ser 23 de novembro de 2003.
Ocorre que, em 30 de maio de 2003 (apenas 8 (oito) dias aps o encerramento do prazo original
estabelecido pelo Decreto 2.168/1997, mas j sob a vigncia dos contratos emergenciais), foi
sancionada a Lei 10.684/2003, cujo art. 26 deu nova redao ao art. 1 da Lei 9.074/1995, passando
a fixar o prazo de 25 (vinte e cinco) anos, prorrogveis por mais 10 (dez) anos, para a outorga de
portos secos (art. 1, 2, da Lei 9.074/1995). Ademais, o 3 do art. 1 passou a ter a seguinte
redao: Ao trmino do prazo as atuais concesses e permisses, mencionadas no 2, includas
as anteriores Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, sero prorrogadas pelo prazo previsto no 2.
A alterao promovida pela Lei 10.684/2003 motivou diversas empresas do setor a propor aes
judiciais com a finalidade de obter decises favorveis no sentido de que seus contratos estariam
vigentes, pelo menos, at 30 de maio de 2028, e no mais pelo prazo adicional de 180 dias.
O fundamento desses pleitos recai sobre a interpretao de que a contratao emergencial teria
prorrogado de forma ininterrupta os contratos j em vigor, cujo vencimento ocorreria apenas em
22 de maio de 2003. Dessa forma, quando promulgada a Lei 10.648, os contratos referentes s
concesses ou permisses precrias ainda estariam vigentes e, por fora da nova lei, passariam a
ter sua vigncia determinada pelo prazo de 25 (vinte e cinco) anos, prorrogveis por mais 10 (dez)
anos.
Diversas empresas que exploravam portos secos com base nos contratos emergenciais propuseram
aes judiciais sob tal fundamento, e hoje operam seus respectivos recintos alfandegados mediante
proteo de medidas liminares.
Uma das aes judiciais mais relevantes atualmente em curso o Mandado de Segurana Coletivo
impetrado pela Associao Brasileira das Empresas Operadoras de Regimes Aduaneiros
(ABEPRA) em face da Unio (Processo n 2004.34.00.047458-5/DF). Nela, a ABEPRA, na qualidade
de substituta processual, requereu ao Poder Judicirio que a Receita Federal fosse impedida de
realizar licitao referente aos portos secos explorados pelas suas associadas, e que a prorrogao
dos contratos dessas associadas pelo prazo previsto no art. 1, 2, da Lei 9.074/1995 (ou seja, 25
anos, prorrogveis por mais 10 anos) fosse reconhecida.

355
Note-se que, em algumas dessas situaes, a licitao no foi levada a cabo por ausncia de planejamento
adequado na realizao das licitaes. Ou seja, os certames no foram planejados com a antecedncia
necessria, resultado na celebrao dos contratos emergenciais.
356
Art. 24. dispensvel a licitao: (...) IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando
caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a
segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para
os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e
servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e
ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos
contratos.

A segurana requerida foi denegada pela 3 Vara Federal da Justia Federal do Distrito Federal,
sob o fundamento de que a prorrogao pretendida afrontaria, entre outros, o princpio da
legalidade insculpido no art. 37 da Constituio Federal.
A fim de atribuir efeito suspensivo apelao interposta contra essa deciso, a ABEPRA ajuizou a
Medida Cautelar n 2005.01.00.071307-1/DF. A Medida Cautelar foi concedida pela 6 Turma do
Tribunal Regional Federal da 1 Regio, assegurando, assim, a continuidade do funcionamento dos
portos secos das associadas da ABEPRA at o julgamento da apelao.
Essa deciso foi proferida em 5 de dezembro de 2005 e at o presente momento no houve o
julgamento do recurso de apelao mencionado.
Neste contexto, o questionamento levantado por vrias empresas do setor quanto a real data final
de vigncia de seus contratos faz com que existam situaes jurdicas diferenciadas para cada uma
delas, a depender das circunstncias especficas que lhe so aplicveis, conforme resumo abaixo:
Portos secos instalados antes da vigncia da Lei 9.074/1995: Tiveram seus regimes de
autorizao convertidos em concesso/permisso (de natureza precria, pois sem licitao)
aps a promulgao da Lei 9.074/1995. Esses estabelecimentos operaram regularmente at
novembro de 2003, prazo final dos contratos emergenciais celebrados com a finalidade de
ampliar o perodo necessrio para a concluso das licitaes das novas concesses (conforme
exigido pela Lei 8.987/1995). Posteriormente a essa data, tais portos secos passaram a operar
com base em liminares concedidas no mbito dos mais variados processos judiciais (entre os
quais o Mandado de Segurana acima referido), de forma que, eventual deciso desfavorvel
nessas aes (reconhecendo a no prorrogao dos contratos nos termos da Lei 10.648/2003),
resultar no fim da delegao da prestao do servio pblico para os demandantes.
Portos secos com concesso ou permisso aps a Lei 9.074/1995: Esses recintos alfandegados
j tiveram suas operaes delegadas mediante a celebrao de contratos de concesso ou
permisso, precedidos de licitao. Para eles, prevalece, portanto, o prazo de vigncia previsto
em tais contratos.
Por fim, cabe destacar que os contratos de concesso ou permisso sob a vigncia da Lei
9.074/1995, se celebrados antes da vigncia da Lei 10.648/2003, podero ser prorrogados pelo prazo
adicional de 10 (dez) anos (conforme prev o 3 do art. 1 da Lei 9.074/1995). Se celebrados
posteriormente, detero, em regra, o prazo de 25 (anos), prorrogveis por mais 10 (dez) anos
(conforme prev o 2 do art. 1 da Lei 9.074/1995).
4.6.2.4 A criao do regime jurdico dos CLIAs
No obstante o regime jurdico dos portos secos ter sido alterado com o advento da Lei 9.074/1995,
a tentativa da instituio de um novo regime foi iniciada em 2006. Como resultado desse
movimento, foi editada pelo Presidente da Repblica a MP 320/2006, que tinha por finalidade
instituir um regime completamente novo para os portos secos (ou CLIAs, conforme denominao
empregada pela MP 320/2006). Esse novo regime, se a MP 320/2006 tivesse sido convertida em lei,
teria acabado com o modelo de concesses ou permisses institudo a partir da Lei 9.074/1995.
De forma geral, os portos secos j existentes sob o modelo de concesso ou permisso
permaneceriam vigentes at o prazo final de seus respectivos contratos. Entretanto, a continuidade
da explorao dos estabelecimentos j existentes ou a possibilidade de explorao de novos CLIAs
dependeria da outorga de uma licena prvia de funcionamento, que deveria ser emitida pela
Receita Federal em favor do particular interessado, sempre que cumpridos os critrios objetivos
previstos pela MP 320/2006 e pelas regulamentaes
357
especficas da prpria Receita Federal.

357
Portarias SRF 967/2006 e 969/2006, que tratam, respectivamente, da formalizao e do processamento dos
pedidos de licena para explorao dos CLIAs.

Esse procedimento, importante destacar, nos termos em que fora disciplinado, caracterizava-se
claramente como uma licena, isto , um ato vinculado da Administrao, o que significa dizer
que, satisfeitas as exigncias da MP 320/2006 e da regulamentao infralegal aplicvel, a Receita
Federal estaria obrigada a outorgar a licena para o particular e no poderia revog-la, exceto nas
hipteses legais expressamente estabelecidas.
358

Dessa forma, a MP 320/2006 estabeleceu que os terminais alfandegados e as estaes aduaneiras
voltariam a ser considerados meras atividades econmicas, prestadas, portanto, em regime de
direito privado, em oposio ao regime de servio pblico vigente e disciplinado pela Lei de
Concesses e pela Lei 9.074/1995.
Nessa perspectiva, ao contrrio dos regimes anteriores, na regulamentao estabelecida pela MP
320/2006, no havia espao para realizao de procedimento licitatrio, nem qualquer juzo de
convenincia e oportunidade da administrao para a expedio de licenas de CLIAs.
Institudo o novo regime, a MP 320/2006 abriu a possibilidade dos portos secos ento existentes
converterem seu regime de explorao de direito pblico para o regime dos CLIAs, sob a gide de
direito privado.
359
Interessante notar que essa faculdade de converso do regime tambm se
estendia ao porto seco que estivesse funcionando, na data de publicao desta Medida Provisria,
por fora de medida judicial ou sob a gide de contrato emergencial ( 4 do Artigo 16 da MP
320/2006), caso este aplicvel maioria das empresas do setor.
Ocorre que, em 14 de dezembro de 2006, a MP 320/2006, depois de ter sido aprovada pela Cmara
dos Deputados, foi rejeitada pelo Senado Federal, por meio do Ato Declaratrio 1/2006. Diante
desse fato, surgiu a questo acerca da validade dos atos praticados durante a vigncia da MP
320/2006, haja vista que, nesse perodo, diversas empresas protocolaram pedidos de licenciamento
de CLIAs ou de converso do regime pblico dos portos secos j existentes para o regime privado
dos CLIAs.
Sobre esse assunto, o art. 62, 3, da Constituio Federal estabelece que o Congresso Nacional
deveria expedir decreto legislativo estabelecendo normas acerca das relaes jurdicas
aperfeioadas durante a vigncia da MP 320/2006. Contudo, o Congresso Nacional nunca expediu
referido decreto, razo pela qual prevalece o entendimento de que as relaes jurdicas decorrentes
dos atos praticados durante a vigncia da MP 320/2006 mantm a sua eficcia.
360

No obstante, vale notar que, aps a rejeio da MP 320/2006 pelo Senado Federal, diversas sees
da Receita Federal passaram a indeferir ou simplesmente no dar prosseguimento aos pedidos de
licenciamento de CLIAs feitos durante a vigncia da referida medida. Da mesma forma, aps a
rejeio da MP 320/2006, a Receita Federal no mais expediu instrues normativas e portarias
disciplinando as atividades dos CLIAs, provocando um ambiente de falta de regulamentao.

358
Ressalte-se que, quando dada uma autorizao vinculada para o exerccio de atividade privada, a
doutrina brasileira a tem denominado de licena. Sobre o tema, vide os comentrios realizados no item
4.3.6.
359
A esse respeito, o art. 16 da MP 320/2006 estabelecia que: os atuais permissionrios de servios de
movimentao e armazenagem de mercadorias em Portos Secos podero, mediante solicitao e sem nus
para a Unio, ser transferidos para o regime de explorao de CLIA previsto nesta Medida Provisria, sem
interrupo de suas atividades e com dispensa de penalidades por resciso contratual.
360
o que dispe o 11 do art. 62 da Constituio Federal: no editado o decreto legislativo a que se refere
o 3 at sessenta dias aps a rejeio ou perda de medida provisria, as relaes jurdicas constitudas e
decorrentes de atos praticados durante sua vigncia conserva-se-o por ela regidas.

Esse fato provocou a propositura de uma srie de aes judiciais contra a Receita Federal, nos
quais as empresas interessadas em explorar CLIAs, e que haviam protocolados seus pedidos
durante a vigncia da MP 320/2006, requeriam o reconhecimento da existncia de relao jurdica
apta a ser tutelada pela Constituio Federal, a partir da simples realizao do protocolo de pedido
de licenciamento.
Aps a manifestao positiva de Poder Judicirio no sentido de reconhecer a tese sustentada
acima, diversas associaes
361
de empresas concessionrias ou permissionrias de portos secos
propuseram a ao Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental 216, com Pedido de
Medida Liminar (ADPF), perante o Supremo Tribunal Federal.
Como tese principal da ADPF, as associaes argumentam que o protocolo configuraria mera
expectativa de direito, no resguardada pela Constituio Federal. Dessa forma, as nicas
situaes surgidas sob a vigncia da MP 320/2006 que deveriam ser preservadas seriam aquelas
em que o particular fez o requerimento do pedido de licenciamento e teve tal pedido devidamente
analisado e deferido pela Receita Federal ainda sob a vigncia da MP 320/2006. Qualquer outra
hiptese pretendida no seria passvel de proteo constitucional.
A ADPF no foi julgada at o presente momento, razo pela qual as empresas que pleiteiam a
explorao de CLIAs (ou que porventura j explorem CLIAs, por fora de liminares) no tm hoje
um horizonte claro sobre o futuro de seu empreendimento. Dessa forma, a depender do resultado
final da ADPF, os seguintes cenrios se revelam possveis:
Prevalncia do pedido de licena como relao jurdica protegida pela Constituio Federal:
Todas as empresas que apresentaram seus requerimentos para obteno da licena de CLIA
ou converso de regime durante a vigncia da MP 320/2006 estaro autorizadas a iniciar as
atividades de explorao de CLIAs. Nesse caso, at que ocorra nova alterao legislativa,
existiriam, de forma paralela, dois regimes jurdicos: (i) CLIA, explorado em regime privado; e
(ii) porto seco, explorado mediante concesso ou permisso, sujeito ao regime de servio
pblico.
Prevalncia do pedido de licena como expectativa de direito, no sujeita proteo
constitucional: As empresas que apresentaram seus requerimentos para obteno da licena de
CLIA durante a vigncia da MP 320/2006 (e que estejam atuando com base em medidas
liminares) devero encerrar suas atividades. As empresas que solicitaram converso de regime
devero retornar ao regime anterior (sem prejuzo das implicaes e possibilidades descritas
no item 4.6.2.2 acima).

361
ABEPRA Associao Brasileira das Empresas Operadoras de Regimes Aduaneiros; ABTRA - Associao
Brasileira de Terminais e Recintos Alfandegrios; ANPS Associao Nacional das Empresas
Permissionrias de Portos Secos; e ABRATEC Associao Brasileira dos Terminais de Contineres de Uso
Pblico.


Figura 47 - Principais Instrumentos Legais e Administrativos Analisados Portos Secos
4.6.2.5 Esquematizao e anlise crtica
Em resumo (e como forma de facilitar a compreenso da matria), o regime jurdico aplicvel aos
portos secos marcado, primordialmente, pelos seguintes eventos e circunstncias:
Evoluo Legislativa e Regulatria do Regime Jurdico de portos secos
At a Promulgao da
Lei 9.074/1995
As atividades relativas s EADIs eram desenvolvidas de forma livre pelos particulares
interessados, mediante a obteno de simples autorizao expedida pela Receita
Federal.
Lei 9.074/1995
7 de julho de 1995
As atividades desenvolvidas pelas EADIs passam a ser consideradas servios pblicos,
sujeitas apenas ao regime de concesso ou permisso, devidamente precedido de
licitao.
Decreto 1.910/1996
21 de maio de 1996

Nos termos da Lei 8.987, foi estabelecido o prazo de 2 (dois) anos para o trmino das
autorizaes (convertidas em concesses precrias aps a Lei 9.074/1995) relativas s
atividades das EADIs em funcionamento, e a sua substituio por concesses ou
permisses delegadas mediante prvia licitao. Vencimento do Prazo: 22 de maio de
1998.
Decreto 2.168/1997
21 de maio de 1997
O prazo final para a realizao das licitaes, visando a substituio das concesses
precrias, ampliada em mais 5 (cinco) anos. Vencimento do Prazo: 22 de maio de 2003.
Decreto 4.543
26 de dezembro de
2002
As EADIs passaram a ser denominadas de portos secos e houve o estabelecimento de
regras especficas para a instalao desses estabelecimentos alfandegados.
Celebrao de
Contratos
Emergenciais
18 e 22 de maio de
2003
Antes do encerramento do prazo final de vigncia das antigas autorizaes para
explorao dos portos secos (convertidas em concesses precrias aps a promulgao
da Lei 9.074/1995), contratos emergenciais foram celebrados pela Receita Federal em
razo da no concluso dos processos licitatrios que legitimariam a substituio das
concesses.
Lei 10.684/2003
30 de maio de 2003
Lei que estabeleceu o prazo de 25 anos para as concesses de Portos Secos, com
possibilidade de renovao por mais 10 anos, e abriu possibilidade para discusso sobre
o prazo final aplicvel aos contratos em vigor (mesmo os de natureza emergenciais).

Atualmente, paira ainda sobre o setor insegurana jurdica quanto situao de vrios
concessionrios/permissionrios de portos secos ou de titulares de licenas de CLIAs. Isso se deve
no somente em razo dos resultados das aes judiciais propostas at ento, mas tambm, e
principalmente, pelas alteraes futuras que ainda podero ser realizadas ao regime jurdico atual.
Tais alteraes contemplam inclusive projetos de lei que podem definir os mais diferentes
mecanismos de regulamentao, a depender do resultado das discusses polticas em torno do
tema.
Essa insegurana dificulta investimentos no setor, pois no existe uma legislao consolidada e
firme que confira maior previsibilidade s aes dos sujeitos privados. Dessa forma, uma questo
crtica do setor consiste justamente na falta de uma lei que disponha de modo adequado acerca do
regime a ser aplicado, seja ele de servio pblico, seja ele de atividade econmica. Adicionalmente,
no h, mesmo no regime vigente de servio pblico, um planejamento no setor, capaz de otimizar
a organizao fsica dos diversos portos secos, gerando uma competio adequada em benefcio
para a sociedade.
Ademais, essa ausncia de um regime jurdico estvel e as modificaes ocorridas tm gerado, na
prtica, assimetria regulatria entre os diversos operadores de portos secos. Alguns, em um regime
de servio pblico (concesso ou permisso), e outros, no regime de atividade econmica
submetida licena (CLIAs).
Por fim, importante destacar tambm uma questo prtica, talvez conseqncia de toda essa
instabilidade: a Receita Federal no realizou as licitaes para novos portos secos em regies
importantes. Hoje, parte dessas licitaes est judicialmente inviabilizada at que o Mandado de
Segurana proposto pela ABEPRA seja julgado de forma definitiva.
Mandado de
Segurana
7 de dezembro de 2004
Medida judicial proposta pela ABREPA, com a finalidade de prorrogar, na medida e de
acordo com os prazos estipulados pela Lei 10.684/2003, os contratos emergenciais
referentes s concesses para explorao de portos secos de seus associados.
MP 320/2006
24 de agosto de 2006
Estabeleceu um regime jurdico avanado para o setor de portos secos, marcado pelo
licenciamento prvio atribuvel a qualquer interessado que cumprisse com as condies
previstas em lei. Em razo de sua no converso em lei e tambm da propositura da
ADPF, pairam dvidas quanto aos seus reais efeitos na regulao dos portos secos (ou
CLIAs) originados sobre a sua vigncia.
Decreto 6.759/2009
5 de fevereiro de 2009
Os portos secos, definido como recintos alfandegados de uso pblico nos quais so
executadas operaes de movimentao, armazenagem e despacho aduaneiro de
mercadorias e de bagagem, sob controle aduaneiro, podem ser instalados apenas em
zona primria de pontos de fronteira ou zona secundrias, sendo admitida a concesso
apenas em caso de uso de imvel prprio da Unio (nas demais situaes, haver
apenas permisso).
ADPF
27 de julho de 2010
Medida judicial proposta por associaes de concessionrias ou permissionrias de
portos secos, contra a tentativa de determinadas empresas (que no tiveram seus
pedidos deferidos durante a vigncia da MP 320/2006) de obterem autorizao definitiva
para a explorao de um CLIA ou para a converso de seus portos secos em CLIAs.
Conceituao e Regimes Jurdicos
EADIs Denominao empregada aos recintos alfandegados de zona secundria ou primria de
pontos de fronteira, administrados pelos seus titulares sob regime de autorizao. Aps o
advento da Lei 9.074/1995, permaneceu sendo utilizado, embora o regime aplicvel a tais
estabelecimentos j fosse o de concesso ou permisso de servio pblico.
Porto Seco Denominao empregada aps a publicao do Decreto 4.543/2002, posteriormente
revogado pelo Decreto 6.759/2009, sendo tecnicamente utilizado para se referir aos
recintos alfandegados e disciplinados sob o regime da Lei 9.074/1995, isto , mediante
concesso ou permisso.
CLIAs Denominao empregada pela MP 320/2006 e utilizada tecnicamente para se referir
apenas aos recintos alfandegados (portos secos) institudos durante a sua vigncia.
Trata-se de atividade submetida ao regime de licenciamento.

Diante disso, a principal questo crtica do setor dos portos secos a seguinte:
Questo Crtica Portos secos
Falta um marco regulatrio claro para os portos secos no Brasil, o que resulta em uma assimetria regulatria
entre as diversas espcies de instalaes de portos secos
4.6.3 Licenciamento Ambiental em Matria Porturia: Competncia e Prazos
Nas diversas entrevistas realizadas no mbito do diagnstico do setor porturio, o aspecto
ambiental sempre foi apontado como um dos entraves ao desenvolvimento do setor. Em especial,
dois aspectos foram destacados relativos ao licenciamento ambiental: (i) o problema da
competncia federativa para licenciar os empreendimentos; e (ii) os prazos para a emisso do
licenciamento.
Em razo disso, convm tecer algumas consideraes acerca desses dois aspectos do licenciamento
ambiental. Antes, porm, interessante fazer breves comentrios acerca do licenciamento em
matria porturia.
4.6.3.1 Licenciamento ambiental em matria porturia
A Lei Federal 6.938/1981 (Poltica Nacional do Meio Ambiente ou PNMA) determina que a
construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades considerados
efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, submetam-se a prvio licenciamento perante o rgo ambiental competente,
o qual estabelecer as condies, restries e medidas de fiscalizao do empreendimento.
O Decreto Federal 99.274/1990, que regulamentou a PNMA, instituiu um sistema trifsico de
licenciamento ambiental, no qual cada licena est condicionada emisso de sua precedente, na
ordem mencionada na tabela abaixo:
Tabela 20 - Sistema Trifsico do Licenciamento Ambiental
Os prazos de validade de cada licena ambiental so definidos pelo rgo ambiental competente e
no devem superar 5 (cinco) anos para LP, 6 (seis) anos para LI e, de 4 (quatro) a 10 (dez) anos para
LO.
Sistema Trifsico do Licenciamento Ambiental
1 Licena Prvia (LP) Concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou
atividade, aprovando a sua localizao e concepo, atestando a viabilidade
ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem
atendidos nas prximas fases de sua implementao.
2 Licena de Instalao (LI) Autoriza a instalao do empreendimento ou atividade de acordo com as
especificaes constantes dos planos, programas e projetos aprovados,
incluindo as medidas de controle ambiental e condicionantes, da qual
constituem motivo determinante.
3 Licena de Operao (LO) Autoriza a operao da atividade ou empreendimento, aps a verificao do
efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as medidas
de controle ambiental e condicionantes determinadas para operao.

Com fundamento no Decreto 99.274/1990,

362
o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA)
publicou a Resoluo 237/1997 que detalha critrios e procedimentos para o licenciamento
ambiental. O Anexo I dessa Resoluo traz rol exemplificativo de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras que devem se sujeitar ao licenciamento ambiental. Dentre as atividades
listadas no anexo esto as marinas e portos, os terminais de minrio, petrleo e derivados e
produtos qumicos, e as atividades de dragagem e derrocamentos em corpos dgua.
O procedimento de licenciamento ambiental compreende a elaborao de documentos, projetos e
estudos ambientais pelo empreendedor, a serem submetidos anlise e aprovao do rgo
ambiental competente. As atividades que causam significativo impacto ambiental, elencadas de
forma no exaustiva na Resoluo CONAMA 01/1986, sujeitam-se elaborao de Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA), referidos
conjuntamente como EIA/RIMA, cuja elaborao pautada por termo de referncia expedido pelo
rgo ambiental competente. Os portos e os terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos
esto entre as atividades expressamente citadas pela Resoluo CONAMA 01/1986.
Ao EIA/RIMA deve ser dada a devida publicidade e, nos casos determinados pela Resoluo
CONAMA 09/1987,
363
tal estudo ser objeto de audincia pblica com o fim de esclarecer dvidas
e colher sugestes da populao interessada quanto ao projeto em licenciamento.
Por fim, vale observar que a Resoluo CONAMA 344/2004 trata das diretrizes gerais e dos
procedimentos mnimos para a avaliao do material a ser dragado em guas jurisdicionais
brasileiras. A norma determina que, em momento anterior realizao de dragagem, proceda-se
anlise do material a ser removido ou deslocado do leito dos corpos dgua, para orientar a escolha
do local adequado para disposio dos sedimentos dragados.
Como dispe o art. 1, 1, da Resoluo CONAMA 344/2004, at que sejam estabelecidos
parmetros tcnicos nacionais, o material dever ser analisado luz dos Valores Orientadores para
Solos e guas Subterrneas no Estado de So Paulo, publicados pela Companhia Ambiental do
Estado de So Paulo (CETESB).
364

362
Art. 7 Compete ao CONAMA:
I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva
ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e
supervisionada pelo referido Instituto (Redao dada pelo Decreto 3.942/2001).
363
Conforme disposto no art. 2 da Resoluo CONAMA 09/1987, Sempre que julgar necessrio, ou quando
for solicitado por entidade civil, pelo Ministrio Pblico, ou por 50 (cinqenta) ou mais cidados, o rgo de
Meio Ambiente promover a realizao de audincia pblica.
364
Art. 1 Estabelecer as diretrizes gerais e procedimentos mnimos para a avaliao do material a ser
dragado visando ao gerenciamento de sua disposio em guas jurisdicionais brasileiras.
1 Para efeito de classificao do material a ser dragado para disposio em terra, o mesmo devera ser
comparado aos valores orientadores estabelecidos para solos pela norma da Companhia de Tecnologia de
Saneamento Ambiental CETESB, "Estabelecimento de Valores Orientadores para Solos e guas Subterrneas
no Estado de Sao Paulo, publicado no Dirio Oficial da Unio; Empresarial; Sao Paulo, 111 (203), sexta-feira,
26 de outubro de 2001, at que sejam estabelecidos os valores orientadores nacionais pelo Conselho Nacional
do Meio Ambiente - CONAMA;
2 Caso o material a ser dragado no atenda aos valores referenciados no 1 , devero ser selecionadas
alternativas de disposio autorizadas pelo rgo ambiental competente.


Maioria dos portos pblicos brasileiros no possui Licena de Operao
Os portos pblicos implantados antes da consolidao da legislao brasileira sobre
licenciamento ambiental, ocorrida na dcada de 1990, funcionam sem Licena de Operao. Esse
fato foi alardeado pela imprensa quando da interdio dos Portos de Santos e Paranagu, em
julho de 2010, por agentes fiscalizadores IBAMA. Ambos operavam em alegada
desconformidade com a legislao ambiental.
Em 26 de outubro de 2011, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) publicou a Portaria 424 que
dispe sobre procedimentos especficos a serem aplicados pelo IBAMA na regularizao
ambiental de portos e terminais porturios, bem como os outorgados s companhias docas,
previstos no artigo 24-A da Lei 10.683, de 28 de maio de 2003, Nos termos de referida norma, o
IBAMA oficiar os responsveis pelos portos e terminais porturios que j estejam
implementados e em operao sem licena ambiental, excetuadas as obras de ampliao e as
atividades de dragagem, a firmarem termo de compromisso com o rgo ambiental federal. A
partir da assinatura do termo, ser concedido prazo setecentos e vinte dias para apresentao de
Relatrios de Controle Ambiental (RCAs) que embasaro a emisso de Licenas de Operao
(LO).
A Portaria MMA 424/2011 prev expressamente que a assinatura de termo de compromisso
perante o IBAMA suspende as sanes administrativas ambientais j aplicadas pelo IBAMA e
impede novas autuaes relativas ausncia de LO.
Vale destacar que, na mesma data, foi institudo o Programa Federal de Apoio Regularizao e
Gesto Ambiental Porturia PRGAP por meio de ato conjunto do MMA e da SEP (Portaria
Interministerial MMA/SEP 425/2011).
Box 1 - Maioria dos portos pblicos brasileiros no possui Licena de Operao
4.6.3.2 Competncia para o licenciamento ambiental
A Constituio Federal atribuiu Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a
competncia para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas,
nos termos do art. 23, VI.
A PNMA, integralmente recepcionada pela ordem constitucional de 1988, determina que o
licenciamento ambiental seja realizado pelo rgo estadual competente e, de forma supletiva, pelo
IBAMA. Nos termos do art. 10, 2, ao CONAMA compete prever os casos e prazos nos quais o
licenciamento ambiental depender de homologao do IBAMA.
O Decreto 99.274/1990, por sua vez, estabelece no art. 19, 5, que nos casos de competncia
federal, o IBAMA dever expedir as licenas ambientais aps considerar o exame tcnico
conduzido pelos rgos estaduais e municipais de controle da poluio.
A Resoluo CONAMA 237/1997, j mencionada acima, detalha a competncia dos rgos
ambientais para realizao do licenciamento. Dentre os critrios que determinam a competncia
IBAMA, para o licenciamento ambiental de atividades com significativo impacto ambiental no
mbito nacional ou regional est a localizao do empreendimento no mar territorial, na
plataforma continental ou na zona econmica exclusiva.
365

Prescreve a Resoluo CONAMA 237/1997 que a Unio poder delegar aos Estados o exerccio do
licenciamento ambiental de atividades de competncia original do IBAMA por meio de
instrumentos legais ou celebrao de convnios.
366
Alis, a Lei Complementar 140/2011 prev que

365
A Lei Federal 8.617/1993 define mar territorial, zona econmica exclusiva e plataforma continental.
366
Art. 5 Compete ao rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos
empreendimentos e atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Municpio ou em unidades de conservao de domnio
estadual ou do Distrito Federal;
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetao natural de preservao
permanente relacionadas no artigo 2 da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim
forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;

a celebrao de convnios consiste num dos mecanismos de cooperao entre os entes federativos
em matria ambiental (art. 4, II). Com base nesses dispositivos, o IBAMA pode firmar convnios
com os rgos ambientais estaduais visando a delegar o licenciamento de atividades porturias.
Embora seja razovel interpretar que, por sua vez, a localizao do empreendimento suficiente
para concluir pela competncia dos rgos estaduais para o licenciamento de atividades porturias
situadas em guas interiores,
367
o Parecer Tcnico 035/2011-COPAH/CGTMO/DILIC/IBAMA
(PT IBAMA 035/2011), datado de 22 de julho de 2011, de lavra da Coordenao de Portos,
Aeroportos e Hidrovias (COPAH), vinculada Diretoria de Licenciamento Ambiental (DILIC) do
IBAMA, aponta que, a localizao ou desenvolvimento de empreendimento ou atividade em
guas interiores no exclui a competncia federal para o licenciamento na hiptese de ser o
impacto ambiental significativo, e de mbito nacional ou regional.
Nesse sentido, o PT IBAMA 035/2011
368
analisa a legislao ambiental vigente poca afeta
competncia para o licenciamento ambiental e prope DILIC critrios para definio da
competncia para licenciamento ambiental de instalaes porturias, transcritos abaixo:
Portos organizados: licenciamento ambiental pelo rgo ambiental federal;
Terminais privativos localizados no Porto Organizado: licenciamento ambiental pelo rgo
ambiental estadual;
Terminais privativos fora dos limites do Porto Organizado: cuja construo justifica-se pela
necessidade de escoamento de carga prpria proveniente de outras unidades da federao, tais
como os complexos mineroduto-terminal porturio: licenciamento ambiental pelo rgo
ambiental federal;
Outros terminais privativos fora dos limites do Porto Organizado: anlise de competncia,
sendo que empreendimentos com significativo impacto ambiental, de mbito nacional ou
regional, independentemente de sua localizao, seriam licenciados pelo rgo ambiental
federal.
Tabela 21 - Critrios para Definir a Competncia para o Licenciamento segundo o PT IBAMA 035/2011

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municpios;
IV delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convnio.
367
A definio de guas interiores, por sua vez, encontra-se na Lei Federal 9.966/2000, a saber: Art. 3 Para
os efeitos desta Lei, so consideradas guas sob jurisdio nacional: I guas interiores; a) as compreendidas
entre a costa e a linha-de-base reta, a partir de onde se mede o mar territorial; b) as dos portos; c) as das
baas; d) as dos rios e de suas desembocaduras; e) as dos lagos, das lagoas e dos canais; f) as dos
arquiplagos; g) as guas entre os baixios a descoberta e a costa; II guas martimas, todas aquelas sob
jurisdio nacional que no sejam interiores.
368
importante frisar que o PT IBAMA 035/2011 no um ato administrativo vinculante; no se trata de ato
normativo. Trata-se de parecer destinado a apenas sugerir uma soluo para o problema referente
competncia e no condiciona a atuao dos rgos ambientais estaduais.
Critrios para Definir a Competncia para o Licenciamento segundo o PT IBAMA 035/2011
Portos organizados Licenciamento ambiental realizado pelo rgo federal.
situados na rea do
porto organizado
Licenciamento ambiental realizado pelo rgo ambiental estadual.
situados fora da rea do
porto organizado
Licenciamento ambiental federal:
Se o terminal se justificar para o escoamento de carga prpria proveniente de
outras unidades federativas.
Se houver significativo impacto ambiental, de mbito nacional ou regional,
independentemente de sua localizao.
Licenciamento ambiental estadual: demais hipteses.

Embora o PT IBAMA 035/2011 no trate das hipteses de licenciamento municipal ambiental, vale
observar que a Resoluo CONAMA 237/1997 dispe ser de competncia do rgo municipal o
licenciamento de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local. Devero ser ouvidos,
quando couber, os rgos da Unio, dos Estados e do Distrito Federal. Alm desses casos, ao rgo
municipal competente podero ser delegadas atividades de competncia original estadual,
mediante instrumento legal ou convnio, conforme estatudo no art. 6 daquela Resoluo.
Importante observar que, alm do exame tcnico conduzido pelos rgos ambientais dos Estados e
Municpios em que se situam os empreendimentos, a Resoluo CONAMA 237/1997 determina a
participao de outros rgos de competncia especfica envolvidos no procedimento de
licenciamento. Nos termos dispostos pelo art. 4, 1, sempre que couber, rgos como a Fundao
Nacional do ndio (FUNAI), o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN) e o
Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) podero manifestar-se por
meio de parecer sobre o licenciamento ambiental em curso.
Faz-se necessrio mencionar que os entes federados devero implantar Conselhos de Meio
Ambiente, com carter deliberativo e participao social, como condio para exercerem suas
competncias licenciatrias. Devem, ainda, nos termos do art. 20 da Resoluo CONAMA
237/1997, possuir em seus quadros ou sua disposio profissionais legalmente habilitados para
tanto.
Por fim, importante destacar que, recentemente, em 8 de dezembro de 2011, foi editada a Lei
Complementar 140. Tal Lei Complementar mantm o critrio da Resoluo 237/1997, atribuindo
Unio a competncia para licenciar os empreendimentos ou atividades localizados ou
desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva (art.
7, XIV, b). Alis, o pargrafo nico do seu art. 7 estabelece ainda que o licenciamento dos
empreendimentos cuja localizao compreenda concomitantemente reas das faixas terrestre e
martima da zona costeira ser de atribuio da Unio exclusivamente nos casos previstos em
tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposio da Comisso Tripartite
Nacional, assegurada a participao de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama) e considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou
empreendimento.
369

Como se pode perceber, possvel dizer que ato do Poder Executivo regulamentar as hipteses
em que o IBAMA ser competente para o licenciamento de portos. Contudo, destaque-se que
rgo ambiental federal continua competente para promover o licenciamento ambiental de
atividades localizadas ou desenvolvidas no mar territorial, na plataforma continental ou na zona
econmica exclusiva.
370

369
A citada Comisso Tripartite ser formada paritariamente por membros dos Poderes Executivos da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com o objetivo de fomentar a gesto ambiental
compartilhada e descentralizada entre os entes federativos (art. 4, 2, da Lei Complementar 140/2011).
370
Vale destacar que, nos termos da Lei Complementar 140/2011, aos Estados compete promover o
licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, ressalvado o
disposto nos arts. 7 e 9 (art. 8, XIV). Ainda, o art. 9, XIV, prev que, respeitadas as competncias dos
demais entes federativos, aos Municpios compete promover o licenciamento ambiental que: (a) causem ou
possam causar impacto ambiental de mbito local (conforme tipologia definida pelos Conselhos Estaduais
de Meio Ambiente), considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; e (b)
localizados em unidades de conservao institudas pelo Municpio, exceto em reas de Proteo Ambiental
(APAs).


Judicializao do licenciamento ambiental dos portos da Hidrovia Paraguai-Paran
Em 2004, a Justia Federal do Mato Grosso julgou procedente Ao Civil Pblica (ACP) movida
pelo Ministrio Pblico Federal e Estadual do Mato Grosso, declarando a nulidade de todas as
licenas ambientais emitidas pela Fundao Estadual do Meio Ambiente (FEMA) e pela
Fundao Estadual de Meio Ambiente Pantanal/MS relacionadas s atividades porturias
existentes ao longo da Hidrovia Paraguai-Paran, assim como as licenas ambientais expedidas
pelo IBAMA, exceto aquelas atinentes a atividades de manuteno do atual nvel de
navegabilidade do Rio Paraguai, as dragagens de rotina e sinalizao.
A deciso determinou a competncia do IBAMA para licenciar a referida malha viria, cujo
incremento da navegao objeto de tratado de Santa Cruz de La Sierra371 adotado pelos pases
banhados pela hidrovia. Ainda, condenou o IBAMA a exigir a elaborao de um nico
EIA/RIMA para a expanso da hidrovia e de seus portos, terminais privativos, entre outras
intervenes ao longo da malha viria. A deciso judicial autorizou que os empreendimentos
objeto da ACP funcionassem at deciso final irrecorrvel, sendo-lhes, contudo, vedada a
expanso.
O Tribunal Regional Federal da 1 Regio, entretanto, julgou extinto o processo com relao aos
portos que j estavam em funcionamento antes da assinatura do tratado sul-americano, julgando
parcialmente procedente a ACP com relao ao Porto de Morrinhos, em fase de planejamento e
capaz de incrementar em cinco vezes a capacidade de navegao do Rio Paraguai. Importante
ressaltar que a deciso do tribunal afirmou que no se admite que o porto seja licenciado
isoladamente, mas no se vai ao ponto de exigir licenciamento unitrio e global de todo o trecho
brasileiro da Hidrovia Paraguai Paran, nas suas mais de duzentas obras. Ademais, a deciso
fixou a competncia do IBAMA para analisar o pedido de licenciamento ambiental do Porto de
Morrinhos, com fundamento nos seus impactos ambientais regionais, conjuntamente com a
apreciao dos pedidos de licenciamento ambiental das obras de adaptao da hidrovia,
necessrias para suportar o fluxo de embarcaes e cargas que o novo porto deve acarretar no
trecho que atravessa o Pantanal matogrossense. Por fim, a deciso reconheceu a necessidade de
prvia autorizao do Congresso Nacional para interveno nas reas indgenas a serem
eventualmente atingidas pela instalao do empreendimento. A ACP ainda tramita perante a
Justia Federal.
Box 2 - Judicializao do licenciamento ambiental dos portos da Hidrovia Paraguai-Paran
4.6.3.3 Prazos no mbito do licenciamento ambiental
A Resoluo CONAMA 237/1997 dispe que os prazos para anlise dos procedimentos de
licenciamento ambiental podero ser diferenciados de acordo com cada categoria de licena
ambiental. Contudo, estabelece o limite mximo de 6 (seis) meses a contar do protocolo do
requerimento de cada modalidade de licena ambiental at seu deferimento ou indeferimento pelo
rgo ambiental. Nos casos em que a legislao determinar a realizao de EIA/RIMA e/ou
audincia pblica, o prazo mximo de anlise estendido para 12 (doze) meses.
Vale destacar que os portos, terminais de minrio, petrleo e outros produtos qumicos, por fora
da Resoluo CONAMA 01/1986, sempre demandam a realizao de EIA/RIMA.

371
O Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran (Porto de Cceres - Porto de Nueva
Palmira), tambm conhecido como Acordo de Santa Cruz de La Sierra, foi assinado em 26 de junho de 1992
pela Repblica Argentina, Repblica da Bolvia, Repblica Federativa do Brasil, Repblica do Paraguai e
Repblica Oriental do Uruguai. Entrou em vigor em 13 de fevereiro de 1995 e teve durao de dez (10) anos.
O Comit Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-Paran (Porto de Cceres - Porto de Nueva Palmira),
em sua Reunio Extraordinria, realizada em Buenos Aires, Repblica Argentina, nos dias 16 e 17 de
setembro de 2004, acordou estender a vigncia do Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-
Paran (Porto de Cceres - Porto de Nueva Palmira) por um perodo de quinze (15) anos. A ratificao
brasileira da extenso do acordo deu-se por meio do Decreto Federal n 5.781, de 22 de maio de 2006.

Tabela 22 - Prazos para Licenciamento Ambiental

A contagem dos prazos acima mencionados fica suspensa durante a elaborao dos estudos
ambientais complementares ou preparao de esclarecimentos pelo empreendedor. Ademais, este
dever responder aos pedidos de esclarecimentos e de complementaes em 4 (quatro) meses, a
partir do recebimento de notificao do rgo ambiental. Este prazo poder ser prorrogado pelo
rgo ambiental, desde que justificado pelo empreendedor. Tendo em vista que a suspenso da
contagem de prazo para a emisso das licenas ambientais est vinculada conduta do
interessado, razovel admitir que a entrega de estudos ambientais que no atendem ao termo de
referncia expedido pelo rgo ambiental tambm contribui para atrasos no licenciamento
ambiental.
Alerta-se que, no caso da demora injustificada por parte da Administrao Pblica, no dado ao
empreendedor iniciar a atividade sob licenciamento. Nos termos da Resoluo 237/1997, o
descumprimento dos prazos acima mencionados pelo rgo ambiental acarreta a ao do rgo
que detenha supletivamente a competncia para atuar.
372
No caso de a inrcia advir do
empreendedor, o pedido de licenciamento ambiental ser arquivado.
Vale mencionar que a autoridade para a emisso de cada modalidade de licena ambiental ser a
autoridade mxima de cada rgo ambiental. No caso do IBAMA, por exemplo, ser o seu
presidente.
Por fim, deve ser destacado que a Lei Complementar 140/2011 estabelece que os rgos
licenciadores devero observar os prazos estabelecidos para a tramitao dos processos de
licenciamento ambiental (art. 14, caput). Ademais, dispe que as exigncias de complementao
devero ser comunicadas pela autoridade licenciadora de uma nica vez ao empreendedor,
ressalvadas aquelas decorrentes de fatos novos (art. 14, 1). Note-se que essa comunicao de
uma s vez uma novidade em relao Resoluo CONAMA 237/1997. Tambm novidade a
previso do art. 14, 3, da Lei Complementar, o qual prev que o decurso do prazo sem a emisso
da licena no implica emisso tcita nem autoriza a prtica de ato que dela dependa ou decorra,
mas instaura a competncia supletiva prevista no art. 15.
373
Ou seja, isso significa que se a licena

372
Vale dizer, o IBAMA, no caso dos empreendimentos de competncia estadual, seja original ou delegada; e
o Estado, no caso de competncia municipal, tambm original ou delegada.
373
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em carter supletivo nas aes administrativas de
licenciamento e na autorizao ambiental, nas seguintes hipteses:
I - Inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a
Unio deve desempenhar as aes administrativas estaduais ou distritais at a sua criao;
II - Inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Municpio, o Estado deve
desempenhar as aes administrativas municipais at a sua criao; e
III - Inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Municpio, a
Unio deve desempenhar as aes administrativas at a sua criao em um daqueles entes federativos.
Ressalte-se que a Resoluo 237/1997 tambm previa a competncia supletiva em caso de no cumprimento
dos prazos (art. 16). A diferena em relao Lei Complementar reside na previso desta de que o decurso
do prazo no implica emisso da licena ambiental.
Prazos para Licenciamento Ambiental
Licena Prvia
12 (doze) meses, se houver a necessidade de EIA/RIMA e/ou
audincia pblica.
6 (seis) meses, nas demais hipteses.
Licena de Instalao 6 (seis) meses.
Licena de Operao 6 (seis) meses.

no for emitida dentro do prazo pelo Municpio (quando se tratar de sua competncia para
licenciar), o rgo estadual poder emitir a respectiva licena. De igual modo, se o rgo estadual
no se pronunciar no prazo (na sua esfera de competncia), igualmente, o ente federal poder
emitir a licena. O contrrio no possvel, isto , o Municipio atuar supletivamente em relao
omisso estadual e o Estado em relao omisso do ente federal.

Figura 48 - Principais Instrumentos Legais e Administrativos Analisados Licenciamento
Ambiental em Matria Porturia
4.6.3.4 Questes crticas do licenciamento ambiental
Tal como j mencionado, duas so as questes crticas referentes ao licenciamento ambiental.
Em primeiro lugar, a questo relacionada competncia para proceder ao licenciamento ambiental
dos portos no est suficientemente clara, sendo determinada caso a caso. Com a Lei
Complementar 140/2011, a questo ainda no se resolveu definitivamente, pois, por fora do art.
7, pargrafo nico, ainda se faz necessrio ato do Poder Executivo para estabelecer
Questo Crtica Licenciamento ambiental
No est suficientemente clara na legislao a competncia para proceder ao licenciamento ambiental, sendo
essa determinada caso a caso.
O segundo ponto apontado consiste no no cumprimento dos prazos para a realizao do
licenciamento ambiental, atrasando a implementao dos empreendimentos porturios. Note-se
que tal inobservncia a prazos no tem trazido qualquer consequncia para os agentes
competentes para realizar o licenciamento. Ressalte-se que esse atraso ora imputvel ao rgo
ambiental, que no tem aprovado nos prazos previstos (seja por ausncia de pessoal ou mera
demora na anlise mesmo), ora aos particulares que no realizam os estudos ambientais com a
qualidade necessria para a sua aprovao. De todo modo, o fato que, quando imputvel
Administrao, tal inobservncia aos prazos no tem trazido qualquer consequncia.
Questo Crtica Licenciamento ambiental
Embora a legislao estabelea prazo para proceder ao licenciamento ambiental, este no cumprido pelos
agentes competentes, sem que isso implique em responsabilidade.

5 ANLISE DOS PROCESSOS DO SETOR PORTURIO E

HIDROVIRIO
5.1 INTRODUO
Esta dimenso do diagnstico apresenta a avaliao da eficincia de gesto no setor porturio e
hidrovirio atravs da anlise dos principais processos do setor e est estruturado em trs itens.
Metodologia de anlise de eficincia;
Identificao e classificao dos processos; e
Avaliao dos processos relevantes do setor porturio.
Adicionalmente, foram compilados cinco anexos, dos quais quatro tratam de aspectos relevantes e
comuns a uma srie de processos analisados neste documento:
Aspectos Relevantes da Realizao de Processos Licitatrios;
Aspectos Relevantes da Aprovao de Oramento na Esfera Federal;
Aspectos Relevantes da Fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio; e
Aspectos Relevantes do Licenciamento Ambiental.
5.2 METODOLOGIA DE ANLISE DE EFICINCIA
A eficincia de gesto no setor porturio avaliada atravs da anlise crtica dos seus processos
mais relevantes. Foram analisados o desempenho e os entraves mais significativos desses
processos, bem como as principais causas desses entraves.
Sendo uma anlise baseada em processos, natural tambm que existam intersees e
complementaes entre temas abordados nesta dimenso com outros temas tratados neste Estudo.
Particularmente, questes associadas ao marco regulatrio, organizao institucional, gesto
das Autoridades Porturias e at oferta e demanda afetam e/ou so afetados pelo desempenho
de processos ora estudados.
Eficincia
de Gesto
Organizao
Institucional
Marco
Regulatrio
Autoridades
Porturias
1
2 3
Como a organizao
Institucioal afeta os
processos?
Conflitos ou lacunas de
competncia na realizao de
alguma etapa de processo
Como o marco
regulatrio afeta
processos?
Leis e normas imprecisas
ou conflitantes entre si
Como os problemas
das APs afetam
processos?
Perfil dos funcionrios das
Aps afetam realizao de
etapas dos processos
Quais os problemas
estruturais dos
processos?
1
2
3
5
Processos que passam por
muitas instncias e no tm
um dono no so
priorizados
4
5
Anlises da
Oferta e da
Demanda
Exemplos
Como a eficincia de
processos afeta a
oferta ?
4
Lentido na liberao de
navios e cargas reduz a
capacidade dos sistemas

Figura 49 - Exemplos de Relaes entre as Dimenses do Diagnstico

A metodologia adotada, estruturada em quatro etapas, ao mesmo tempo contempla uma viso
holstica dos processos e permite focar as principais ineficincias e suas causas. A Figura 50
apresenta as etapas desta metodologia: Identificao e Classificao, Mapeamento e Descrio,
Anlise de Desempenho e Anlise das Questes Crticas e Consolidao.
Identificao e
Classificao
Mapeamento e
Descrio
Anlise das
Questes Crticas
e Consolidao
Anlise de
Desempenho
Lista longa de processos Processos relevantes
Processos relevantes
com questes crticas

Figura 50 - Metodologia de Anlise do Desempenho e Eficincia do Setor Porturio e Hidrovirio
Inicialmente, foram identificados os processos relevantes do setor em seus diferentes nveis.
Procurou-se produzir uma lista exaustiva, com a preocupao de que nenhum processo
importante fosse negligenciado. Para tanto, percorreu-se as normas do setor legais, infralegais e
institucionais identificando as funes dos agentes e relacionando-as dentro de cada processo.
Este primeiro passo no est imune a subjetividades. Raramente processos so claramente
definidos na legislao e normatizao, cabendo Equipe conjecturar sobre a forma lgica de
consolidar funes dos diferentes agentes em processos.
Os processos foram classificados de acordo com suas naturezas e nveis na hierarquia no setor,
denominando-se macroprocessos os conjuntos de processos semelhantes nesses aspectos
374
. Os
macroprocessos podem ser de cunho operacional, fazendo parte do dia a dia do setor, como o
caso da nacionalizao de cargas; ou de cunho gerencial, como os processos relativos realizao
de outorgas.
Entre esta etapa e a seguinte, os processos passaram por uma triagem inicial para destacar os de
maior relevncia, ou seja, aqueles pr-identificados como os que produzem maior impacto no
setor.
Aps a triagem, os processos mais relevantes foram mapeados e descritos. O mapeamento consiste
na identificao dos principais agentes atuantes, das suas atribuies e da concatenao das
mesmas, alm da expresso do relacionamento entre esses elementos em mapas. A descrio do
processo busca contextualizar e facilitar o entendimento dos mapas.
Os processos mapeados foram ento analisados quanto ao seu desempenho e eficincia, atravs da
avaliao de indicadores, quando pertinente, da coleta de opinies de agentes do setor, de
pesquisas em bibliografia e notcias setoriais e, por fim, atravs de discusses e anlise crtica da
equipe. Desempenhos inadequados podem estar associados a tempos demasiadamente longos de
execuo, baixa frequncia de realizao, custos elevados ou qualidade deficiente dos produtos
resultantes dos processos.
A anlise do desempenho dos processos culminou em uma segunda triagem, selecionando aqueles
com desempenho no satisfatrio para uma avaliao mais minuciosa. Essa avaliao resultou no
elenco de questes crticas e causas-raiz associadas, posteriormente, classificadas segundo as
dimenses definidas no framework da Figura 51.

374
Define-se ainda que um processo dividido em subprocessos.


Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros

Figura 51 Framework de Avaliao de Desempenho e Eficincia de Gesto
Um amplo leque de fatores, tanto relacionados aos Agentes envolvidos quanto a questes de
Estrutura, podem contribuir para afetar o desempenho dos processos.
Agentes: neste caso, ainda que o processo seja bem estruturado, regulado, etc., alguma
condio do seu executor ou intervenientes faz com que o desempenho geral seja
insatisfatrio;
Estrutura: o fato de as etapas estarem mal estruturadas, serem redundantes e/ou
inadequadamente sequenciadas, no terem executor bem definido e/ou regras claras de
execuo no marco regulatrio, entre outros, resulta em entraves ao processo como um
todo, ainda que os agentes sejam bem capacitados, motivados, etc.
De forma subjacente a essa macro distino podem ser definidas categorias de fatores causadores
de mau desempenho associadas a esses dois grandes grupos.
Associados aos agentes executores e intervenientes de processos encontram-se entraves das
seguintes categorias:
Atribuies: entraves associados ao exerccio de uma funo que no ou no deveria ser
da competncia de determinado agente;
Recursos: decorrentes de deficincias em recursos humanos (em nmero, capacitao ou
perfil), tcnicos (instrumentos, sistemas) e financeiros, necessrios para a realizao das
funes atribudas ao agente;
Incentivos: agentes (incluindo seus funcionrios) executores ou intervenientes no possuem
incentivos adequados para a realizao de suas funes de forma eficiente;
Outros.
Entraves associados estrutura foram classificados nas seguintes categorias:
Organizao Institucional/Governana: entraves relacionados a conflitos ou lacunas de
responsabilidades ou de atuao, alm de problemas de governana, como baixa
representatividade, falta de transparncia em decises, etc.;
Regulao: verificados nos casos em que leis ou normas infralegais so imprecisas ou
dificultam a realizao de determinada etapa do processo;
Arquitetura dos processos: relacionados ao nmero de etapas e/ou sequenciamento
inadequado destas, que podem afetar o bom desempenho do processo, tornando-o,
inclusive, burocrtico e, no todo, lento. No caso em que certas atividades devem
necessariamente ser realizadas em sequncia ao invs de em paralelo, por exemplo, h um
entrave em potencial;
Outros.

Como se procura mostrar na Figura 51 e se discutir a seguir, a existncia de entraves manifesta-se

num desempenho insatisfatrio ou na ineficincia do processo como um todo. A forma mais
contundente de se aferir isto por meio de indicadores quantitativos e qualitativos, inclusive pela
comparao de valores destes indicadores com referncias do estado da arte (quando possvel).
5.3 IDENTIFICAO E CLASSIFICAO DOS PROCESSOS
5.3.1 Nveis e Dimenses dos Processos
O desempenho e eficincia da gesto do setor porturio e hidrovirio como um todo depende do
desempenho e eficincia com que os processos so executados nos trs diferentes nveis
hierrquicos identificados.
Nvel Setorial Processos de Gesto Setorial: processos associados definio de normas,
polticas e diretrizes que devem direcionar o desenvolvimento do setor, bem como as
diretrizes de planejamento estratgico de transportes e do setor porturio e hidrovirio. So
tambm contemplados processos de gesto da infraestrutura sob a responsabilidade de
agentes atuantes neste nvel, alm de outros processos que impactam o setor de forma mais
ampla;
Nvel da Administrao de Portos e Hidrovias Processos de Gesto de Portos e Hidrovias:
processos executados com impacto local e, de certa forma, condicionados s definies do
nvel hierrquico acima. Este nvel contempla atividades de planejamento e execuo que
visam, principalmente, a manuteno e ampliao da capacidade instalada;
Nvel das Instalaes Porturias Processos de Gesto da Operao Porturia
375
: processos
associados ao fluxo de informaes que acompanha as cargas e navios. As atividades
estritamente operacionais (movimentao e armazenagem de cargas, etc.) so tratadas na
anlise de oferta porturia, uma vez que as mesmas repercutem em maior ou menor
capacidade dos sistemas porturios.
5.3.2 Definio de Macroprocessos
Com o objetivo de se agregar processos de naturezas similares definiram-se grandes
macroprocessos dentro da hierarquia anteriormente apresentada, conforme esquematizados na
Figura 52.
Na Gesto Setorial e no topo da pirmide est o macroprocesso de Definio de Polticas/
Diretrizes, que inclui processos como a definio de modelos e polticas de desenvolvimento do
setor porturio e a criao de leis a ele associadas. So os processos que definem as diretrizes
gerais do setor e que orientam, inclusive, o planejamento e a gesto da infraestrutura.
As dimenses de Gesto Setorial (1) e de Gesto da Administrao Porturia e Hidroviria (2)
possuem em comum macroprocessos de Planejamento e Gesto da Infraestrutura.
Os processos de Planejamento tm, em geral, um produto associado, tal qual o Plano Geral de
Outorgas (PGO), na dimenso 1, e o Plano de Desenvolvimento e de Zoneamento (PDZ) ou o
oramento aprovado das APs (resultado de um esforo de planejamento financeiro), na dimenso
2. J os processos de Gesto da Infraestrutura referem-se criao, modificao ou outorga de
infraestrutura, necessrias ao desenvolvimento da capacidade agregada do setor.

375
Nesta dimenso foca-se apenas na atividade porturia, e no nas operaes de navegao martima e em
hidrovias.

Definio de Polticas/Diretrizes
Gesto da
Infraestrutura
Planejamento
Gesto da
Infraestrutura
Planejamento
Navio Carga
I
m
p
o
r
t
a
o
E
x
p
o
r
t
a
o
Macroprocessos
Setor
Administrao
de Portos e
Hidrovias
Instalaes
porturias
Nvel Dimenses
C
a
b
o
t
a
g
e
m
Gesto
Setorial
1
Gesto de
Portos e
Hidrovias
2
Gesto da
Operao
Porturia
3

Figura 52 - Macroprocessos Associados s Trs Dimenses
A dimenso de Gesto das Operaes Porturias possui macroprocessos divididos segundo outra
lgica. Neste caso tomou-se como base os fluxos dos navios nos portos e os fluxos de cargas
(importao, exportao e cabotagem).
Em resumo, as dimenses esto associadas aos seguintes macroprocessos:
Dimenso 1 - Gesto Setorial:
Definio de Polticas/Diretrizes;
Planejamento;
Gesto da Infraestrutura.
Dimenso 2 - Gesto de Portos e Hidrovias:
Planejamento;
Gesto da Infraestrutura.
Dimenso 3 - Gesto da Operao Porturia:
Navio;
Carga - Importao;
Carga - Exportao;
Carga - Cabotagem.
5.3.3 Definio de Processos
5.3.3.1 Elaborao da Lista de Processos
Conforme mencionado anteriormente, elaborou-se uma listagem dos principais processos do setor
porturio, que foram classificados conforme os macroprocessos supramencionados.
Os processos foram identificados prioritariamente atravs da leitura de instrumentos jurdicos
(leis, decretos, medidas provisrias, etc.), complementados pontualmente com pesquisas em
material setorial e notcias, entrevistas com agentes e visitas, entre outros (especialmente processos
no exaustivamente tratados nas normas).
Para facilitar a referncia aos processos e subprocessos, foi criada uma codificao, conforme
mostra a figura a seguir.


GS-PL-02-08-06
GS: Gesto
Setorial
GA: Gesto da
Administrao
Porturia e
Hidroviria
GO: Gesto da
Operao
Corresponde ao
nvel da
detalhamento
01: Macroprocesso
02: Processo
03: Subprocesso
Identificao
PD: Definio de
Polticas/Diretrizes
PL: Planejamento
GI: Gesto da
Infraestrutura
NV: Navio
CI: Carga -
Importao
CE: Carga
Exportao
CB: Carga -
Cabotagem
Corresponde ao
nmero do
processo (Mn. 1,
Mx.99)
Dimenses Macro Processos
Nvel de
Detalhamento
# do Processo
Corresponde ao
nmero do
subprocesso
(Mn. 1, Mx.99)
# do SubProcesso

Figura 53 - Estrutura de Codificao de Processos
A Tabela 23 apresenta a lista dos processos identificados por seus respectivos cdigos.
Tabela 23 - Processos Identificados no Estudo
Dimenses Macroprocessos Processos
1. Gesto
Setorial
Definio de
Polticas/
Diretrizes
GS-PD-01-00-00
GS-PD-02-01-00 - Alterao de pontos da Constituio que afetam
o setor porturio/ hidrovirio
GS-PD-02-02-00 - Criao de lei que afeta o setor porturio/
hidrovirio
GS-PD-02-03-00 - Criao de decreto que afeta o setor
porturio/hidrovirio
GS-PD-02-04-00 - Criao de portaria/ resoluo que afeta o setor
porturio
Planejamento
GS-PL-01-00-00
GS-PL-02-01-00 - Elaborao do PNLT
GS-PL-02-02-00 - Elaborao do PNLP
GS-PL-02-03-00 - Elaborao de Plano Estratgico do Setor
Hidrovirio
GS-PL-02-04-00 - Elaborao do PGO
GS-PL-02-05-00 - Elaborao do PGOH
GS-PL-02-06-00 - Definio do SNV
GS-PL-02-07-00 - Aprovao do oramento da SEP
GS-PL-02-08-00 - Aprovao do oramento do MT
GS-PL-02-09-00 - Aprovao do oramento da ANTAQ
Gesto da
Infraestrutura
GS-GI-01-00-00
GS-GI-02-01-00 - Criao/ alterao da poligonal de porto
organizado
GS-GI-02-02-00 - Delegao de porto a estado/municpio
GS-GI-02-03-00 - Concesso de porto organizado
GS-GI-02-04-00 - Autorizao de TUP
GS-GI-02-05-00 - Autorizao de IP4
GS-GI-02-06-00 - Autorizao de ETC
GS-GI-02-07-00 - Licitao de porto seco
GS-GI-02-08-00 - Autorizao de REDEX
GS-GI-02-09-00 - Autorizao de expanso de TUP
GS-GI-02-10-00 - Apurao de infraes ordem econmica


2. Gesto da
Administrao
de Portos e
Hidrovias
Planejamento
GA-PL-01-00-00
GA-PL-02-01-00 - Elaborao de PDZ e PA
GA-PL-02-02-00 - Aprovao do oramento das APs
GA-PL-02-03-00 - Aprovao do oramento das AHs
GA-PL-02-04-00 - Definio de tarifas porturias
GA-PL-02-05-00 - Obteno de emprstimo bancrio
GA-PL-02-06-00 - Elaborao de regulamento de explorao do
porto
Gesto da
Infraestrutura
GA-GI-01-00-00
GA-GI-02-01-00 - Realizao de obra de infraestrutura porturia
terrestre e de acostagem
GA-GI-02-02-00 - Realizao de dragagem de aprofundamento
GA-GI-02-03-00 - Realizao de arrendamento
GA-GI-02-04-00 - Renovao de contrato de arrendamento
GA-GI-02-05-00 - Autorizao de expanso de terminal arrendado
GA-GI-02-06-00 - Realizao de obra em hidrovia
GA-GI-02-07-00 - Alfandegamento de rea
GA-GI-02-08-00 - Certificao do ISPS Code
GA-GI-02-09-00 - Pr-qualificao de operador porturio
GA-GI-02-10-00 - Autorizao para uso temporrio
GA-GI-02-11-00 - Cesso de uso no onerosa
GA-GI-02-12-00 - Cesso de uso onerosa
GA-GI-02-13-00 - Realizao de contrato de passagem
GA-GI-02-14-00 - Autorizao de uso
3. Gesto da
Operao
Porturia
Navio
GO-NV-01-00-00
GO-NV-02-01-00 - Aproximao do porto
GO-NV-02-02-00 - Pr-atracao
GO-NV-02-03-00 - Atracao
GO-NV-02-04-00 - Embarque / desembarque
GO-NV-02-05-00 - Desatracao
Carga
Importao
GO-CI-01-00-00
GO-CI-02-01-00 Desembarque
GO-CI-02-02-00 - Armazenagem
GO-CI-02-03-00 - Nacionalizao
GO-CI-02-04-00 - Transporte ao importador
Carga
Exportao
GO-CE-01-00-00
GO-CE-02-01-00 - Transporte a partir do exportador
GO-CE-02-02-00 - Armazenagem
GO-CE-02-03-00 - Despacho
GO-CE-02-04-00 - Embarque
Carga
Cabotagem
GO-CB-01-00-00
GO-CB-02-01-00 - Embarque
GO-CB-02-02-00 - Desembarque
5.3.3.2 Identificao de Processos Relevantes
Aps listagem e elenco, foram selecionados os processos mais relevantes para a realizao do
mapeamento e posterior anlise de desempenho e eficincia, com base em sua frequncia de
execuo e impacto. Diferentes abordagens foram dadas aos processos das dimenses 1 e 2 (cunho
gerencial) e 3 (gesto da operao).
5.3.3.2.1 Processos de Gesto Setorial e Processos de Gesto de Portos e Hidrovias
A identificao dos processos gerenciais mais relevantes baseouse em um grande conjunto de
entrevistas com agentes do setor e na experincia da Equipe.
De forma geral, a escolha dos processos relevantes orientou-se em favor daqueles necessrios
expanso da capacidade e melhoria dos portos e hidrovias (via novos investimentos ou melhorias

de gesto), partindo de uma viso de diversos segmentos da sociedade de que os portos so

grandes gargalos da logstica brasileira. Tal percepo compartilhada pelo BNDES, que citou na
chamada pblica que culminou neste Estudo:
O que se almeja uma profunda transformao de todo o aparato institucional que
limita a eficincia de gesto e o potencial de crescimento e modernizao dos
portos do Brasil. Afinal, os portos precisam ser reconhecidos, no como entraves,
mas como fatores decisivos para a elevao da competitividade e do dinamismo da
economia brasileira. (Chamada Pblica BNDES/FEP Prospeco n 01/2010)
Como j comentado, a definio dos macroprocessos de Planejamento e Gesto da Infraestrutura
refletem um movimento planejamento-execuo. Este movimento se verifica fortemente nos
processos associados ao desenvolvimento fsico e ao desenvolvimento oramentrio/ financeiro,
que se inter-relacionam, como estrutura a Figura 54.
Planejamento das obras e
ourtorgas
Planejamento das
necessidades de recursos e
fontes
Obteno e aplicao dos
recursos
Criao da infraestrutura e
realizao das outorgas
Desenvolvimento
fsico
Desenvolvimento
oramentrio/
financeiro
Planejamento Gesto da Infraestrutura

Figura 54 - Relacionamento Entre Processos de Planejamento e Gesto da Infraestrutura
Dessa forma, foram considerados mais relevantes os seguintes processos:
Associados produo de documentos de planejamento fundamentais ao planejamento do
setor (ex. elaborao de PDZ e PA);
Relacionados ao planejamento financeiro e financiamento das atividades (ex. aprovao de
oramento das APs);
Associados s outorgas de portos e terminais, tanto martimos quanto fluviais (ex.
arrendamento de terminal, autorizao de ETC376, etc.);
Relacionados construo/ expanso de infraestrutura (ex. dragagem de
aprofundamento);
Outros processos, especialmente se citados na imprensa e/ou em entrevistas com agentes
do setor como entraves ao desenvolvimento do setor.
A Tabela 24 aponta os processos das dimenses Gesto Setorial e Gesto de Portos e Hidrovias
mapeados e descritos.
Tabela 24 - Processos de Gesto Setorial e Gesto de Portos e Hidrovias Mapeados e Descritos
1. Gesto
Setorial
Definio de
Polticas/
Diretrizes
GS-PD-01-00-00
GS-PD-02-02-00 - Criao/ alterao de lei que afeta o setor
porturio/ hidrovirio

376
Estaes de Transbordo de Cargas, conforme definido na Lei dos Portos.

Planejamento
GS-PL-01-00-00
GS-PL-02-01-00 - Elaborao do PNLT
GS-PL-02-02-00 - Elaborao do PNLP
GS-PL-02-04-00 - Elaborao do PGO
GS-PL-02-09-00 - Aprovao do oramento da ANTAQ
Gesto da
Infraestrutura
GS-GI-01-00-00
GS-GI-02-03-00 - Concesso de porto organizado
GS-GI-02-04-00 - Autorizao de TUP
GS-GI-02-05-00 - Autorizao de IP4
GS-GI-02-06-00 - Autorizao de ETC
GS-GI-02-07-00 - Licitao de porto seco
GS-GI-02-09-00 - Autorizao de expanso de TUP
GS-GI-02-10-00 - Apurao de infraes ordem econmica
2. Gesto de
Portos e
Hidrovias
Planejamento
GA-PL-01-00-00
GA-PL-02-01-00 - Elaborao de PDZ e PA
GA-PL-02-03-00 - Aprovao do oramento das AHs
GA-PL-02-05-00 - Obteno de emprstimo bancrio
Gesto da
Infraestrutura
GA-GI-01-00-00
GA-GI-02-01-00 - Realizao de obra de infraestrutura porturia
terrestre e de acostagem
GA-GI-02-02-00 - Realizao de dragagem de aprofundamento
GA-GI-02-03-00 - Realizao de arrendamento
GA-GI-02-04-00 - Renovao de contrato de arrendamento
GA-GI-02-05-00 - Autorizao de expanso de terminal arrendado
GA-GI-02-06-00 - Realizao de obra em hidrovia
5.3.3.2.2 Processos de Gesto Operacional
Os processos e subprocessos de gesto operacional so aqueles que, sendo realizados em paralelo
ou concomitantemente a outros puramente operacionais, representam decises ou apenas
intervenes de agentes capazes de afetar o fluxo das cargas e navios.
Por exemplo, a armazenagem uma atividade puramente operacional, ao passo que as vistorias
so processos de gesto operacional. Estes processos ocorrem com a carga parada, mas afetam seu
desempenho geral.
Os processos puramente operacionais afetam diretamente a capacidade do sistema porturio e
tiveram seu desempenho e eficincia tratados especificamente em meio ao clculo de capacidade
dos portos e terminais brasileiros, na anlise de oferta porturia (parte integrante deste Estudo).
No momento, sero tratados apenas os processos de gesto da operao.
Na aferio da relevncia desse tipo de processo, deu-se enfoque movimentao de contineres
em relao s demais formas de acomodao de carga (granis, carga solta), posto que:
Representa maior parcela de valor comercializado com o exterior por via martima (81% em
2011377);
Est no foco de importantes discusses existentes no setor porturio, tal como a existncia
de terminais de uso privativo de contineres que movimentam mais cargas de terceiros do
que prprias (discusses estas reduzidas para outras cargas);
Problemas tipicamente percebidos por agentes do setor associados falta de capacidade
podem ser, em geral, mais facilmente resolvidos para as cargas granis do que para os
contineres, dadas as restries regulatrias.

377
De janeiro a julho de 2011, em dlares norte-americanos. Inclui navegao fluvial e lacustre. Fonte: MDIC
e anlise da Equipe.

A movimentao de cargas granis (slidos minerais, vegetais e lquidos) tambm foi abordada na
medida em que os processos forem relevantes e diferentes daqueles tratados na avaliao da
cadeia logstica dos contineres. A Tabela 25 aponta os processos da dimenso Gesto da Operao
Porturia mapeados e descritos.
Tabela 25 - Processos de Gesto da Operao Porturia Mapeados e Descritos
3. Gesto da
Operao
Porturia
Navio
GO-NV-01-00-00
GO-NV-02-01-00 - Aproximao do porto
GO-NV-02-02-00 - Pr-atracao
GO-NV-02-04-00 - Embarque / desembarque
Carga
Importao
GO-CI-01-00-00
GO-CI-02-01-00 - Desembarque
GO-CI-02-03-00 - Nacionalizao
GO-CI-02-04-00 - Transporte ao importador
Carga
Exportao
GO-CE-01-00-00
GO-CE-02-01-00 - Transporte a partir do exportador
GO-CE-02-03-00 - Despacho
GO-CE-02-04-00 - Embarque
Carga
Cabotagem
GO-CB-01-00-00
GO-CB-02-01-00 - Embarque
GO-CB-02-02-00 - Desembarque
5.4 AVALIAO DOS PROCESSOS RELEVANTES DO SETOR PORTURIO
5.4.1 Gesto Setorial
5.4.1.1 Definio de Polticas/Diretrizes
O macroprocesso de Definio de Polticas/Diretrizes encontra-se no topo da dimenso de Gesto
Setorial, precedendo os macroprocessos de Planejamento e Gesto da Infraestrutura (Figura 55).
Gesto da
Infraestrutura
Planejamento

Figura 55 - Macroprocesso de Definio de Polticas/Diretrizes Gesto Setorial
Entende-se que a definio de polticas e diretrizes se d anteriormente, at mesmo, execuo do
planejamento setorial. Para que seja feito um planejamento de alto nvel de qualidade, necessita-se,
obviamente, de orientaes indicativas adequadas, que viro na forma de leis, normas, polticas,
etc. no macroprocesso de Definio de Polticas/Diretrizes que esto contemplados os processos
que envolvem a criao e modificao de normas legais e infralegais pertinentes ao setor.
Optou-se, neste contexto, por mapear e discutir o processo de Criao de Lei que Afeta o Setor
Porturio/ Hidrovirio, a fim de balizar a discusso sobre os eventuais caminhos a serem
seguidos na implementao de mudanas propostas no Estudo. Sabendo da complexidade
envolvida em uma recomendao que envolva qualquer modificao em uma lei, por exemplo,
pode-se optar de forma alternativa por caminhos que simplifiquem e encurtem o processo, como
os que envolvem resolues e portarias.

5.4.1.1.1 Criao de lei que afeta o setor porturio/hidrovirio

Descrio do processo
A Constituio Federal vigente no Brasil foi instituda em 1988 e, dentre outras determinaes,
estipulou os procedimentos para uma Lei ser criada ou alterada e a incumbncia da iniciativa:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro
ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos
previstos nesta Constituio.
A Constituio prev, ainda, que os Projetos de Lei (PL) de iniciativa do Presidente da Repblica
tero incio na Cmara dos Deputados. Desta maneira, pode-se dizer que os projetos de lei
referentes ao setor porturio/hidrovirio podem iniciar-se principalmente de trs maneiras:
Iniciativa do Executivo, encaminhando PL para discusso e votao na Cmara dos
Deputados;
Iniciativa de um deputado, que apresenta o PL para a Cmara dos Deputados;
Iniciativa de um senador, que apresenta o PL para o Senado Federal.
O PL recebido pela Mesa Diretora da Casa em que se iniciou o projeto e, aps passar pelo
Plenrio, encaminhado s comisses s quais compete a matria
378
. O PL 8/1991, que deu origem
Lei dos Portos, por exemplo, foi encaminhado para as seguintes comisses da Cmara dos
Deputados:
Comisso de Viao e Transporte, Desenvolvimento Urbano e Interior (CVTDUI)
379
;
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP);
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC);
Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC)
380
;
Segundo o Regimento interno da Cmara dos Deputados (1989), para o parecer de matrias que
apresentem contedo que abarquem mais de trs comisses, devero ser formadas Comisses
Especiais (CESP).
O PL segue ento para apresentao de emendas, discusso e votao em Plenrio. Aps
aprovado, o PL enviado para aprovao da Casa adjacente, conforme determina a Constituio:
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra, em um s
turno de discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa
revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa iniciadora.

378
A Cmara dos Deputados e o Senado Federal so formados por comisses, onde o PL discutido e
expede-se um parecer inicial. Estas podem ser tanto permanentes quanto temporrias, e a representao
proporcional aos partidos ou blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.
379
Essa comisso foi dividida em duas: Comisso de Viao e Transporte (CVT) e Comisso de
Desenvolvimento Urbano (CDU).
380
Podem ainda participar outras comisses, a depender da matria. O PL 1.615/1999, que deu origem Lei
10.233/2001, passou tambm pela Comisso de Seguridade Social e Famlia (CSSF) e pela Comisso de
Finanas e Tributao (CFT). Algum PL do setor poderia ainda, por exemplo, passar pela Comisso de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS), a depender do teor da matria.

Se a Casa que recebeu o PL para anlise estabelecer emendas, haver nova discusso em plenrio
na Casa iniciadora, que votar a incluso das emendas no PL inicial e enfim submeter sano
presidencial. O Presidente poder, ento, aprov-lo ou vet-lo total ou parcialmente
381
. No caso de
veto, a Constituio determina:
4 - O veto ser apreciado em sesso conjunta, dentro de trinta dias a contar de
seu recebimento, s podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos
Deputados e Senadores, em escrutnio secreto.
A Figura 56 exibe o mapa do processo de Criao de leis do setor porturio/hidrovirio
382
, no caso
de PL iniciado na Cmara dos Deputados.

Figura 56 Mapa do Processo de Criao de leis que afetam o setor porturio/hidrovirio
Contudo, caso a alterao normativa seja inconstitucional, dever-se- elaborar uma Proposta de
Emenda Constituio (PEC)
383
. Para ser aceita, dever ser aprovada por trs quintos dos
membros das duas Casas legislativas, em dois turnos de votao
384
.
Avaliao do processo
O processo foi avaliado a partir do histrico de criao das principais leis do setor. Observou-se
como se deu a tramitao e o tempo em que o projeto foi analisado em cada Casa.

381
O veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea, conforme
Constituio.
382
Os agentes indicados no mapa em tom escuro apontam o dono do processo, i.e., aquele diretamente
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Constituio Federal de 1988.
383
A PEC uma proposta de alterao na Constituio Federal do pas, relacionada intrinsecamente ao
processo de Alterao de pontos da Constituio que afetam o setor porturio/ hidrovirio. Como a
criao de uma lei pode depender de alteraes na Constituio, contudo, feita breve descrio em carter
explicativo.
384
Sendo aprovada, a PEC ser ento promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal ( 2 Art. 60). Se rejeitada, dever ser arquivada, e sua matria no poder ser objeto de nova
proposta na mesma sesso legislativa ( 5 Art. 60).

Como j foi dito, a Lei dos Portos foi criada a partir do PL 8/1991, de iniciativa do Poder
Executivo. Foi apresentado Cmara dos Deputados em fevereiro de 1991, e a sua votao e
aprovao em Plenrio ocorreu em junho de 1992; ou seja, os trmites na Casa demoraram um ano
e quatro meses. No Senado Federal, o PL foi analisado em sete meses e aprovado com emendas em
22 de janeiro de 1993, retornando assim Cmara para avaliao. A matria foi discutida em
Plenrio em turno nico e, poucos dias depois, foi aprovada e enviada sano da Presidncia. Em
fevereiro, o PL retorna Cmara aprovada pelo Presidente da Repblica e , finalmente,
transformado na Lei 8.630/1993
385
.
Outra lei relevante ao setor a Lei 10.233/2001 que, dentre outras funes, criou a ANTAQ, a
ANTT, o DNIT e o CONIT. O PL 1.615/1999 foi iniciado no Poder Executivo e enviado Cmara
em setembro de 1999. L, tramitou at dezembro de 2000, quando teve seu texto aprovado em
sesso plenria e foi submetido ao Senado Federal. No Senado, permaneceu por volta de seis
meses, foi aprovado e enviado sano presidencial. O PL foi transformado em lei em junho de
2001.
Muitas alteraes foram realizadas nos PLs desde o envio Cmara dos Deputados at sua
redao final. A ttulo de exemplo, o PL 1.615/1999 previa inicialmente a criao de apenas uma
agncia reguladora para o transporte terrestre e aquavirio. Outro exemplo refere-se ao PL 8/1991
que possua inicialmente apenas 11 artigos, e culminou nos 76 artigos da Lei dos Portos.
Uma maneira do Presidente da Repblica tornar o processo mais clere, em caso de relevncia e
urgncia, adotando medidas provisrias (MPVs), que possuem fora de lei. Aps publicadas, as
medidas so submetidas ao Congresso Nacional (com votao iniciando-se na Cmara dos
Deputados) e possuem prioridade em relao aos outros projetos em tramitao. Segundo a
Constituio Federal
386
:
Art. 62: (...) 6 Se a medida provisria no for apreciada em at quarenta e cinco
dias contados de sua publicao, entrar em regime de urgncia,
subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando
sobrestadas, at que se ultime a votao, todas as demais deliberaes legislativas
da Casa em que estiver tramitando.
7 Prorrogar-se- uma nica vez por igual perodo a vigncia de medida
provisria que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicao, no tiver a
sua votao encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.
Dessa maneira, observa-se que a MPV uma ferramenta do Presidente da Repblica para acelerar
matrias que entende como urgentes. A Lei 11.518/2007 um exemplo. A MPV 369/2007 foi
publicada no Dirio Oficial da Unio em 08 de maio de 2007, data em que a anlise da medida pelo
Congresso se iniciou. Em julho a medida j havia sido votada e enviada ao Senado, que o aprovou
em agosto e o enviou sano presidencial. Em setembro de 2007 a Cmara dos Deputados j a
transformava na Lei 11.518.

385
Contudo, a tramitao ainda no se encerrou nesse ponto. Em maro de 1993, o Senado Federal comunica
veto parcial ao projeto, e forma-se uma Comisso Mista para discusso. Encerrado o prazo da Comisso, em
agosto de 1993, a discusso e votao vo Plenrio, onde se decide por manter o veto.
386
Ressalte-se que vedada a edio de medidas provisrias para algumas matrias, demonstradas na
Constituio Federal, Art.62, 1
o
.

A Figura 57 compara o tempo dispendido para aprovao das leis mencionadas.

Cmara aprova o
texto final e PL
enviado sano
presidencial
Lei 10.233
criada
Presidncia
envia MPV
369/2007
Cmara
Cmara
aprova e
envia ao
Senado
Senado
aprova PL e
envia
sano
presidencial
Lei 11.518
criada
Presidncia
envia PL
1.615/1999
Cmara
Cmara
aprova e
envia ao
Senado
Senado aprova e
envia PL
sano
presidencial
Presidncia
envia PL
8/1991
Cmara
Cmara
aprova e
envia ao
Senado
Senado
aprova
projeto com
emendas
Lei 8.630
criada
0 500 1000
Cmara
Senado
Sano pres.
TOTAL
491
206
34
731
Dias
0 500 1000
Cmara
Senado
Sano pres.
TOTAL
470
131
41
642
Dias
0 500 1000
Cmara
Senado
Sano pres.
TOTAL
57
51
12
120
Dias
Lei 8.630: Lei dos
Portos (PL)
Lei 10.233: Criao da
ANTAQ (PL)
Lei 11.518: Criao da
SEP (MPV)

Figura 57 Processo de Aprovao das Principais Leis do Setor Porturio
Como visto, o processo de criao de leis complexo e est sujeito a tramitaes e possveis
interesses poltico-partidrios que podem gerar um entrave ao setor porturio, quando este
depender de mudanas de ordem legal. Contudo, apontar o processo de criao de leis como lento
ou burocrtico seria leviano. As questes levantadas por normas que promovem alteraes
significativas por exemplo, a Lei dos Portos apresentam alto nvel de complexidade e impactam
sobremaneira a sociedade, devendo, desse modo, ser permeadas por amplo debate nas Casas.
Sobretudo, essa a responsabilidade dirigida aos integrantes das Casas Legislativas pelo povo,
impossibilitando a qualificao do tempo para a criao de uma Lei em curto ou longo.
5.4.1.2 Planejamento
Gesto da
Infraestrutura
Planejamento

Figura 58 - Macroprocesso de Planejamento Gesto Setorial
Os processos analisados no macroprocesso de Planejamento referem-se elaborao de
instrumentos de planejamento do setor de transportes, em geral, e do setor porturio e hidrovirio,
em particular. Como se discutir nos itens a seguir, diversos problemas associados a estes
instrumentos devem ser resolvidos para que se tenha um sistema de planejamento de transportes
consistente e bem estruturado.

O principal documento de planejamento de transportes o PNLT, que teve at hoje duas verses
publicadas, em 2007 e 2009
387
.
No setor porturio especificamente, o primeiro documento oficial de planejamento foi previsto
na Lei 10.233/2001, no Decreto 4.391/2002 e no Decreto 6.620/2008, que substituiu e acrescentou
pontos a este ltimo. Trata-se do Plano Geral de Outorgas dos portos martimos (PGO), que
deveria ser elaborado at meados de 2009 pela ANTAQ, sendo apresentado ento SEP. Nenhum
PGO sobre os portos martimos havia sido proposto desde sua previso legal (em 2001).
Por outro lado, a primeira verso do PGO hidrovirio (PGOH), que compreende a navegao
interior e os portos fluviais e lacustres, encontra-se em fase de elaborao
388
.
A SEP iniciou, logo aps a sua criao em 2007, um movimento para elaborar um plano estratgico
para o setor, o que resultou no Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP). Embora pertinentes
ao setor porturio, esses instrumentos PGO e PNLP nasceram em instituies diferentes e no
foram inicialmente coordenados em termos de escopo e prazo.
Esta situao no circunstancial: revela que inexiste um processo de planejamento integrado no
setor de transportes. A viso geral, propiciada pelo PNLT, deveria ser complementada por uma
viso especfica de cada modal, que por sua vez poderia orientar tanto outorgas no setor como, no
caso dos portos, a elaborao dos PDZs. Desalinhados, os instrumentos perdem efetividade e
causam entropia e no sinergia no sistema de planejamento.
O Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT), criado pela Lei
10.233/2001, tem como uma de suas misses justamente o fomento integrao intermodal. Tendo
se reunido a primeira vez em 2009
389
e no mais desde ento, o colegiado no tem cumprido com
suas atribuies, corroborando para a situao constatada.
No setor hidrovirio, os problemas aparecem de forma mais aparente. Alm do PGOH, outras
iniciativas constituem-se em um amplo leque. Foram levantados os seguintes instrumentos:
Poltica Nacional de Transporte Hidrovirio (PNTH), divulgado pelo MT em 12/2010
(edio revisada);
Plano Nacional de Integrao Hidroviria (PNIH)390, proposio da parceria ANTAQ e
LabTrans/ UFSC, com entrega prevista para setembro de 2012;
PGOH, em elaborao pela ANTAQ e LabTrans/ UFSC, com entrega inicialmente prevista
para 09/2011390. Em novo rearranjo destes instrumentos, encaminhou-se uma soluo em
que o PGOH estaria integrado ao PNIH, possivelmente levando a uma sincronizao dos
prazos de entrega de ambos para meados de 2012391;
Programa Nacional de Hidrovias (PNH), em elaborao pelo MT, consiste numa relao de
obras prioritrias. Sem definio de prazo de entrega anunciada;
Plano Hidrovirio Estratgico (PHE), contratado pelo MT por licitao e financiado pelo
Banco Mundial, deve ser entregue no final de 2012. Seria um plano mais detalhado e
provavelmente substituiria o PNTH e o PNH.
Embora alguns dos documentos de planejamento supracitados no tenham ainda sido elaborados
ou publicados, h fortes indcios de que, uma vez publicados, eles evidenciaro a coordenao
deficiente entre os mesmos, apresentando problemas como superposies/lacunas de escopo e
resultados divergentes. Embora o pretendido rearranjo, vinculando PNIH e PGOH, possa surtir
melhorias no planejamento do setor hidrovirio, uma redundncia de esforos esperada.

387
Uma nova verso est sendo elaborada em 2011.
388
Fonte: ANTAQ (26/09/2011).
389
Fonte: MT (24/11/2009).
390
Fonte: ANTAQ (18/02/2011).
391
Fonte: ANTAQ (26/09/2011).

A exemplo do PNLP, os instrumentos de planejamento do setor hidrovirio no foram ainda

consolidados. Isto significa que no foram alvos de normas especficas: no h prazos e escopo
definidos, e no se pode cobrar oficialmente sua realizao.
Outros
PGO
PDZ/ PAs PGOH
PNLP
PNLT
PNTH
PHE
Documentos j elaborados anteriormente
Documentos em elaborao pela primeira vez
PNIH

Figura 59 - Instrumentos de Planejamento de Portos e Hidrovias
Alm de processos associados ao planejamento fsico da infraestrutura porturia, comentados
acima, existem aqueles associados ao planejamento oramentrio/financeiro. Processos de
planejamento consistentes devem contemplar ambas as vertentes, como o PNLT, que serve de base
para a elaborao dos PPAs.
Uma questo relevante observada nesta seara que o planejamento oramentrio tem tido pouca
correspondncia com o que tem sido de fato realizado (financeiramente), de forma que o
oramento no serve para balizar efetivamente o planejamento fsico do setor de transportes.
Nas prximas pginas, abordam-se com maiores detalhes os processos de planejamento setorial
considerados mais relevantes para serem tratados sob a tica processual: elaborao do PNLT, do
PNLP e do PGO. Analisa-se ainda o processo de aprovao do oramento da SEP e da ANTAQ,
este ltimo com o objetivo de aferir o grau de independncia financeira da Agncia.
Alguns processos associados a planejamento setorial foram considerados de menor relevncia sob
a tica de processos, e no foram mapeados. So eles:
Elaborao de Plano Estratgico do Setor Hidrovirio e Elaborao do PGOH : at onde se
pde apurar, no h normativos, escopos claros e relaes com outros documentos que
oferecessem elementos suficientes para o seu mapeamento, de forma que no h anlise
significativa a se fazer do ponto de vista de processo. As questes relevantes do ponto de vista
de coordenao com outras iniciativas de planejamento j foram endereadas acima;
Definio do SNV: trata-se do Sistema Nacional de Viao (SNV), que relaciona os elementos
da infraestrutura de transportes no Brasil, inclusive os planejados. No possui grande
relevncia prtica. Note-se que na ltima verso da lei que institui o SNV (Lei 12.379/2011), a
relao dos componentes fsicos da infraestrutura de transportes (atual e planejada), constante
no anexo da lei, foi vetada pela Presidncia392, sem maiores implicaes. A esse respeito
comentou a assessoria de comunicao do MT na ocasio:
O SNV est vigente com os anexos do extinto PNV e ser objeto de anlise para
atualizao. O SNV no um plano de investimentos, pois se constitui em um
instrumento de poltica pblica indicativo e no obrigatrio (Agncia T1,
18/01/2011)

392
Fonte: Agncia T1 (18/01/2011).

Aprovao do oramento do MT: do ponto de vista de processo, a aprovao do oramento

do MT relativamente simples, apesar de disputar recursos com outros rgos (por
exemplo, a SEP). O impacto que ineficincias no processo poderiam acarretar, portanto,
seria relativa ao planejamento dos recursos a serem destinados no setor hidrovirio. No
obstante, o que se observou como questo crtica foi a escassez de recursos destinados ao
setor, e no o planejamento em si. Disto, tratar-seno Item 5.4.2.2.6, que discute a
realizao de obras em hidrovias.
Segue abaixo as discusses especficas dos processos mapeados e analisados. No Item
5.4.1.4 so consolidadas as questes crticas deste macroprocesso.
5.4.1.2.1 Elaborao do Plano Nacional de Logstica e Transportes
Descrio do processo
O governo brasileiro tem, nos ltimos anos, redobrado esforos de planejamento de transportes de
mdio e longo prazo, buscando resgatar aquilo que j foi usual num passado no to remoto. Em
suas primeiras pginas, o PNLT (2007) exps:
No passado, o Ministrio dos Transportes era considerado referncia em
planejamento de longo prazo. Esse merecido reconhecimento comeou nos
primrdios do GEIPOT, ento Grupo Executivo para Integrao da Poltica de
Transportes, em 1965, poca do Brazil Transport Survey, pioneiro estudo do
sistema brasileiro de transportes financiado pelo Banco Mundial, chegando at o
Programa de Desenvolvimento do Setor de Transportes PRODEST, de 1986,
plano multimodal que inovou com a participao dos secretrios de transportes
dos Estados brasileiros.
Eram tempos em que o setor de transportes sabia que caminhos percorrer no
futuro, em apoio ao desenvolvimento do Pas.
Em que pese a relevante participao do mesmo GEIPOT na modelagem de
transportes do Estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento em
1998-99, conduzido pelo Ministrio do Planejamento e pelo BNDES, a partir da
dcada de 1990 o planejamento de transportes passou a sofrer progressivo
processo de esvaziamento. (PNLT, 2007, grifo nosso)
Aps a extino do Grupo Executivo para Integrao da Poltica de Transportes (GEIPOT) em
2001, o Brasil careceu de um planejamento estratgico de longo prazo na rea de transportes. A
retomada se deu atravs do PNLT, compreendendo um esforo do governo para conceber um
instrumento direcionador, que permitisse superar os entraves do setor de forma coordenada. O
documento foi elaborado pelo prprio MT, em parceria com o Centro de Excelncia em Engenharia
de Transportes (CENTRAN).
A primeira verso do PNLT foi elaborada em 2007, abarcando como resultados principalmente a
indicao de investimentos necessrios contemplando um horizonte at 2023 - e a evoluo dos
fluxos de carga atual e futura, denominados carregamento de trfego. Essa verso foi revisada em
2009
393
, primordialmente no que tangia o portflio de investimentos previstos inicialmente no
PNLT 2007.
Pelo seu carter multimodal, o PLNT deveria ser complementado por instrumentos de
planejamento especficos dos diferentes modais (portos e hidrovias, no contexto deste Estudo).
Est ainda relacionado ao processo oramentrio (especificamente ao PPA), inclusive do setor de
portos e hidrovias. A Figura 60 relaciona a elaborao do PNLT com outros processos listados.

393
Ressalte-se que, nesse nterim, a SEP foi criada, passando a responsabilidade de planejamento dos portos
martimos a ela.

Relaes Descrio
Relao 1
O PNLT deve servir de base para
elaborao tanto do PNLP quanto de
planos estratgicos do setor
hidrovirio
Relao 2
O PNLT alimenta a elaborao do
PPA no setor de transportes o PPA
consiste em um planejamento/
oramento quadrienal da Unio, que
incorpora demandas do setor
porturio e hidrovirio
Elaborao
PNLT
Aprovao
do Oram.
SEP
Aprovao
do Oram.
AHs
Relao 2
Relao 1
Elaborao
do PNLP
Elaborao
de Plano
Estr. Hidrov

Figura 60 - Principais Relaes do Processo de Elaborao do PNLT com Outros Processos
A concepo do PNLT contempla cinco fases principais:
Diagnstico da situao atual da infraestrutura de transportes;
Definio de cenrios de desenvolvimento nacional e regional;
Modelagem da demanda de transportes;
Anlise do impacto da demanda na infraestrutura de transportes;
Proposio de novo portflio de projetos.
A Figura 61 ilustra o mapa do processo de elaborao do PNLT
394
.

Figura 61 Mapa do Processo de Elaborao do PNLT
Avaliao do processo
O PNLT, em suas verses 2007 e 2009, relacionou dezenas de obras no setor porturio e
hidrovirio, a serem realizadas no perodo do PPA 2008-2011 e posteriormente. Estas obras
bastariam para o atendimento aos fluxos de cargas modelados e simulados sobre a malha de
infraestrutura de transportes multimodal.
Entretanto, a relao de investimentos mostrou-se muito superior capacidade de realizao
financeira e gerencial do Poder Executivo (mesmo tomando apenas os investimentos previstos
para o quadrinio 2008-2011).
Analisando as obras do setor porturio/hidrovirio constantes no PPA 2008-2011, verifica-se que a
maioria delas ou 32 das 54 obras (59,3%) no adveio dos investimentos apontados pelo PNLT
2007 para serem realizados naquele perodo.

394
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: PNLT (2007).

PNLT 2007
(2008-2011) PPA 2008-2011
44
Obras
(45%)
32
Obras
(33%)
21 obras
(22%)

Figura 62 - Obras Previstas no PPA 2008-2011 e no PNLT 2007 para o Perodo 2008-2011
A discrepncia entre o nmero de obras previstas e de obras efetivamente realizadas (ou entre o
oramento e a realizao financeira plurianual) mostra que, ao propsito do planejamento, o
instrumento no tem servido.
Avaliao das questes crticas
A realizao de obras de infraestrutura nos diversos modais, no Brasil, est sujeita a uma vasta
gama de percalos e influncias. Recursos inicialmente orados podem se mostrar futuramente
indisponveis para empenho e liquidao pelo governo, inviabilizando as obras no momento
previsto. Ainda, problemas como atrasos nos processos licitatrios (vide o anexo que trata de
aspectos relevantes da realizao e processos licitatrios), no licenciamento ambiental (vide o
anexo que trata de aspectos relevantes do licenciamento ambiental), interrupes na realizao das
obras, entre outros, fazem com que a velocidade real de concluso possa ser bastante diferente
daquela planejada inicialmente. O instrumento de planejamento deve tentar prever a influncia
deste conjunto de fatores para estimar o que factvel, e a que tempo. Este aspecto levantado pode
ser amadurecido em futuras verses do Plano.
Outro ponto a falta de normatizao do Plano, que gera incertezas na sua perenidade e contedo.
Para que o Plano fosse plenamente consolidado, sua frequncia, prazo de elaborao e escopo,
entre outros aspectos, poderiam estar previstos em norma. Isto inclusive permitiria que os
instrumentos de planejamento dos diferentes modais fossem estruturados de forma concatenada
no tempo e alinhada no escopo, o que no ocorre atualmente (como se discutir no processo de
Elaborao do PNLP a seguir).
A Figura 63 elenca as questes identificadas e as posiciona no mapa de processos.

1. Prazos de realizao
previstos
incompatveis com
prazos observados na
realidade
2. Falta de
normatizao
quanto a prazo,
frequncia e
escopo do PNLT

Figura 63 - Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Elaborao do PNLT

A primeira questo refere-se basicamente metodologia empregada no Plano e que interfere em

sua qualidade, ao passo que a segunda refere-se a uma questo de normatizao, como mostra o
diagrama a seguir.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
2
1

Figura 64 Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Elaborao do PNLT
5.4.1.2.2 Elaborao do Plano Nacional de Logstica Porturia
Descrio do processo
A criao da SEP, em 2007, objetivou entre outros suplantar a ausncia de um formulador de
polticas nacionais para o setor porturio. Uma das medidas adotadas pela nova pasta foi, em 2008,
a abertura de processo licitatrio para elaborao do Plano Nacional Estratgico dos portos
(PNE/Portos). Segundo excerto do edital de licitao
395
, o PNE/Portos:
[...] se pretende um documento claro e conciso, que apresente o retrato atual do
sistema porturio brasileiro, com o diagnstico da sua situao, as linhas mestras
da poltica a ser adotada, o planejamento de curto, mdio e longo prazos, e as
correspondentes aes a serem implantadas (Edital de Licitao de Concorrncia
Pblica Internacional SEP/PR 01/2008).
Como um instrumento de planejamento do setor porturio martimo, sua elaborao deveria
suceder e ser direcionada pelo PNLT ou outro documento de planejamento de transportes
macro, e preceder e orientar a elaborao de outorgas no setor (no caso, possibilitada pelo PGO),
alm dos PDZs dos portos. A SEP tambm deve dispor de recursos tanto para produzir o prprio
PNLP como para contratar as obras ali definidas, quando for o caso. A Figura 65 aponta os
principais relacionamentos devidos entre este e outros processos listados.

395
Fonte: Edital de Licitao de Concorrncia Pblica Internacional SEP/PR 01/2008.

Relaes Descrio
Relao 1
O PNLP deveria partir de diretrizes colocadas
pelo PNLT, planejamento geral de transportes
Relao 2
O PNLP deve subsidiar o PGO, que serve de
instrumento de realizao de outorgas no setor
Relao 3
O PNLP deve relacionar-se aos PDZs e PAs,
diretamente ou via PGO
Relao 4
A necessidade de realizao de obras de
infraestrutura terrestre e de acostagem deve
derivar do PNLP
Relao 5
A necessidade de realizao de dragagem deve
derivar do PNLP
Relao 6
O PNLP, como documento de planejamento
porturio em mbito nacional, deve orientar a
elaborao dos oramentos da SEP
Elaborao
PNLP
Elaborao
PNLT
Elaborao
e Atualiz.
PGO
Relao 1
Relao 2
Elaborao
e Atualiz.
PDZ/PA
Relao 3
Elaborao
oramento
da SEP
Relao 6
Realizao
de obras de
infraestr.
Relao 4
Realizao
de
dragagem
Relao 5

Figura 65 - Principais Relaes do Processo de Elaborao do PNLP com Outros Processos
O processo licitatrio do PNE/Portos apresentou diversos adiamentos, por conta de pedidos de
impugnao, retificaes no edital inicial, etc., levando por fim ao fracasso da licitao
396
. A SEP
trilhou ento o caminho de realizar o planejamento estratgico do setor atravs de uma
Cooperao Tcnico-Cientfica e Financeira com Universidades, logrando acordo de cooperao
com a UFSC em maro de 2010. O projeto de cooperao prev, alm do PNLP, com prazo de
entrega previsto para setembro de 2011, Planos Diretores Estratgicos ou Master Plans de doze
portos pblicos considerados estratgicos
397
, a serem entregues em maro de 2012. Segundo
informaes do endereo eletrnico da SEP, os objetivos principais do plano so:
Expandir a capacidade do sistema porturio do Brasil, de forma compatvel com o
crescimento esperado da economia nacional e da subsequente demanda por servios
porturios (aspectos de engenharia de transportes);
Definir claramente a organizao institucional, para viabilizar uma precisa diviso das
funes dos setores pblico e privado nessa expanso;
Melhorar a eficincia de gesto (ou o desempenho) dos portos nacionais, tornando-os
competitivos, autnomos, lucrativos e autossuficientes financeiramente, de modo a
dependerem menos da mobilizao de recursos exgenos, e autossustentveis do ponto de
vista ambiental, permitindo, por exemplo, preveno de pandemias que possam se alastrar
a partir dos portos e regularizando a situao ambiental dos portos nacionais.
A Figura 66 contm o mapa do processo
398
, explicitando as etapas principais do PNLP sendo
realizado neste momento. Dado o estgio avanado do mesmo pouco provvel que haja
mudanas at sua concluso final. As etapas so:
Diagnstico do setor e plano emergencial;
Prognstico e projees de volume;
Politicas e estratgias;
Master Plans (documentos de planejamento para 12 portos considerados estratgicos pela
SEP).

396
Aviso de Licitao Fracassada - Concorrncia Internacional n 1/2008, publicado no DOU de 25/05/2009.
397
A saber: Santarm, Vila do Conde, Mucuripe e Pecm, Suape, Salvador e Aratu, Vitria, Rio de Janeiro,
Itagua, Santos, Paranagu, Itaja e Rio Grande.
398
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: SEP.


Figura 66 Mapa do Processo de Elaborao do PNLP
Avaliao do processo
A primeira verso do PNLP ainda no foi publicada definitivamente, de forma que no se pode
avaliar a eficincia do processo como um todo. possvel somente inferir algumas questes a
partir da falta de estrutura normativa e do escopo que est sendo produzido, que conhecido.
Alguns pontos crticos podem ser identificados a partir do escopo do documento. Nota-se,
primeiramente, que no h uma coordenao evidente do PNLP com o PNLT e o PGO, o que pode
trazer orientaes dbias ao setor:
Superposio de escopos (elaborao da rede multimodal de transportes, projees de
fluxos de cargas, etc.);
Diagnstico diferenciado dos problemas do setor;
Resultados divergentes em termos de volumes destinados para os portos;
Outros.
O PNLT, mais amplo, deveria anteceder a elaborao do PNLP, que orientaria ento aes no setor
porturio, priorizando investimentos (inclusive as peas oramentrias da SEP) e orientando a
elaborao do PGO.
Nota-se fundamentalmente a falta de um processo estruturado de planejamento, em que os
instrumentos de planejamento so coordenados conforme o nvel de especificidade. Alm disso, o
fato de estes instrumentos serem elaborados em rgos diferentes da estrutura governamental
SEP, MT e ANTAQ - corrobora para a falta de coordenao
399
.
H ainda o risco que pontos fundamentais e que orientem o desenvolvimento do setor no sejam
devidamente cobertos. Um exemplo, detectado a partir do exame do escopo do PNLP em trabalho,
a definio de critrios para que o gestor decida a forma de expanso da infraestrutura novos
terminais, novos portos, etc. Trata-se, todavia, de uma especulao, que pode ser validada ou no
quando o PNLP for publicado.
Em relao aos prazos para elaborao, margem de um atraso inicial devido a complicaes no
processo licitatrio cabe ressaltar que, devido falta de normatizao, ainda no est consolidado
o processo de atualizao e reviso do PNLP.

399
Faz-se a ressalva que as autoridades parecem estar buscando ganhos de sinergia com acordos de
colaborao. Todavia, seria conveniente acelerar o processo dada a premncia por um melhor planejamento
integrado de transportes e do setor porturio, em particular.

3. Falta de
normatizao
(prazo, frequncia,
escopo, etc.)
1. Falta de coordenao com
PNLT, PDZs e PGO
2. PNLT, PDZs e PGO
elaborados em rgos
distintos

Figura 67 - Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Elaborao do PNLP
O diagrama abaixo classifica as questes crticas identificadas.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
1
2
3

Figura 68 Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Elaborao do PNLP
5.4.1.2.3 Elaborao do Plano Geral de Outorgas do Setor Porturio Martimo
Descrio do processo
A necessidade de elaborao de um PGO para o setor porturio foi estabelecida atravs da
Lei 10.233/2001, que cria a ANTAQ e lhe atribui a seguinte responsabilidade:
Art. 27. Cabe ANTAQ, em sua esfera de atuao: [...] III - propor: [...]
b) Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica o plano geral de
outorgas de explorao da infraestrutura e da superestrutura dos portos e
terminais porturios martimos, bem como dos outorgados s companhias docas;
(Includo pela Lei n 11.518, de 2007
400
).
A elaborao do PGO foi regulamentada apenas sete anos depois da criao da Agncia, atravs
do Decreto 6.620/2008, que, dentre outras determinaes, disps que o instrumento deve ser
revisado a cada dois anos.
O PGO consiste na identificao e caracterizao, por regies, de potenciais novos portos
organizados e terminais porturios martimos, com base em estudos de demanda e oferta de

400
A Lei 11.518/2007 alterou a Lei 10.233/2001, transferindo a responsabilidade de avaliao do PGO de
portos e terminais porturios martimos do MT para a SEP.

capacidade porturia, de impacto concorrencial e de viabilidade tcnica, ambiental e operacional.

As reas dentro do porto organizado a serem arrendadas sero indicadas a partir dos PAs dos
portos, que devem estar atualizados e em consonncia com as diretrizes apontadas no Decreto.
Relaes Descrio
Relao 1
O PNLP deve servir de orientao ao
PGO, instrumento de realizao de
outorgas
Relao 2
O objetivo do PGO demonstrar as
reas passveis de realizao de
outorgas (arrendamentos,
concesses, autorizaes)
Relao 3
O PGO realizado a partir dos PAs
dos portos organizados
Elaborao
PGO
Elaborao
PNLP
Concesso
de Portos
Org.
Realizao
de Arrend.
Elaborao
e atualiz.
PDZ/PA
Relao 1 Relao 2
Relao 3
Autoriza.
TUPs

Figura 69 - Principais Relaes do Processo de Elaborao do PGO Martimo com Outros Processos
A Figura 70 exibe o mapa do processo, concebido de acordo com as normas do setor
401
.

Figura 70 Mapa do Processo de Elaborao e Atualizao do PGO Martimo
Avaliao do processo
O Decreto 6.620/2008 estabeleceu prazo de seis meses para que a ANTAQ submetesse o PGO
SEP, porm no explicitou o contedo do documento. De fato, a SEP s viria a faz-lo atravs da
Portaria 178, de 30 de junho de 2009 trs meses aps a data limite estipulada.
Neste nterim, a ANTAQ enviou SEP, em abril de 2009, documento intitulado Subsdios
Tcnicos para a Identificao de reas destinadas instalao de portos pblicos ou autorizao
de terminais de uso privativo de cargas em apoio ao Plano Geral de Outorgas, elaborado em
convnio com o CENTRAN. Posteriormente, em julho de 2009, enviou o PGO propriamente dito.
Em setembro de 2009, a SEP aprovou, atravs da Portaria 257, o PGO proposto pela ANTAQ em
carter transitrio, estipulando um prazo de quinze meses (i.e., dezembro de 2010) para a ANTAQ
revisar o PGO e submet-lo sua aprovao.
Esta reviso ainda encontra-se em elaborao pela ANTAQ. Comenta-se que a ANTAQ esteja
aguardando a publicao do PNLP, para produzir um PGO com maior alinhamento quele
documento, o que seria positivo do ponto de vista de coordenao no processo de planejamento.

401
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 10.233/2001, Lei 11.518/2007, Decreto 6.620/2008,
Portaria 178/2009 da SEP e Portaria 257/2009 da SEP.

Lei 10.233
Cria a ANTAQ e lhe
atribui responsabilidade
de elaborao do PGO
Decreto 4.391
Estabelece que PA
deve integrar PGO,
mas no impe prazos
nem diretrizes
Decreto 6.620
Estabelece prazo
de seis meses para
elaborar PGO e
atualizao a cada
2 anos
Demorou-se 7 anos para regular a elaborao do PGO
Portaria 178 da SEP
Estabelece diretrizes e
contedo necessrio ao
PGO, ano mesmo que a
ANTAQ envia o documento
SEP para aprovao
Portaria 259 da SEP
Aprova PGO em
carter transitrio e
estipula prazo de 15
meses para
reelaborao
(dezembro/2010)
Demorou-se 8 anos para o PGO ser elaborado e aprovado
?
A reelaborao
do PGO no foi
finalizada at o
momento

Figura 71 Histrico Normativo e de Elaborao do PGO Martimo
No obstante a questo do prazo, o primeiro PGO entregue no cumpriu vrios dos requisitos da
Portaria 178/2009, nem poderia ter cumprido devido publicao tardia desta. A norma
contribuir, no entanto, para as posteriores atualizaes, como a que est sendo engendrada no
momento pela ANTAQ.
Mesmo que se considere que tais problemas se resolvam numa segunda verso do documento, h
questes de escopo crticas que merecem ateno mais detalhada.
A falta de coordenao do PGO com o PNLP (ou outro documento de planejamento estratgico),
como se viu em uma primeira verso, prejudica o planejamento setorial como um todo
402
. Como j
comentado, tal situao reflete a falta de um processo integrado de planejamento, em que o plano
de outorgas ao setor privado sucede um plano setorial mais amplo. Neste sentido, h que se
ressaltar a superposio de escopo (em pontos como projees de demanda para os portos
403
) entre
o que se est produzindo no PNLP e o que se fez no primeiro PGO.
Tambm conforme j discutido, esta situao favorecida pela separao institucional entre os
agentes que produzem estes documentos.
Adicionalmente, h de se notar que no foi tomada nenhuma providncia para atualizar os PAs
inseridos no primeiro PGO. Segundo TCU (2009):
[...] as prprias administraes porturias informaram que tanto seus PDZs
quanto seus programas de arrendamentos esto desatualizados ou ainda nem
foram realizados. Pode-se inferir que o PGO provavelmente foi elaborado apenas
com as informaes do PNLT e de alguns PDZs e programas de arrendamentos
atualizados (TCU, 2009).

402
Nesse sentido, houve recentemente uma diligncia das entidades para melhorar a comunicao entre elas.
Em julho de 2011, a ANTAQ e a SEP celebraram acordo de parceria e colaborao tcnica e operacional
mtua no desenvolvimento dos estudos PNLP e PGO. Fonte: Extrato Acordo de Cooperao, publicado no
DOU de 26/07/2011.
403
Realizados com programas diferentes, podero levar a resultados tambm divergentes.

A falta de PAs atualizados um problema que pode se repetir, posto que isto depende da
capacidade da AP de elaborar PDZs e aprov-los junto ao CAP. O problema remete ao processo de
Elaborao do PDZ/ PA.
Por fim, deve-se citar a aparente baixa priorizao dada pela ANTAQ ao PGO, historicamente.
Aps ter demorado anos at confeccionar a primeira verso, em 2009, o prazo estabelecido para
produzir sua segunda verso (dezembro de 2010) no foi tampouco cumprido. A Figura 72
consolida estas questes crticas.
1. Falta de coordenao com
PNLP
2. Ministrios diferentes
produzindo PNLP e PGO
3. Baixa priorizao ao PGO
historicamente
4. Falta de PAs atualizados
como subsdio

Figura 72 - Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Elaborao do PGO Martimo
O diagrama abaixo classifica as questes crticas identificadas.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
3 2
1 4

Figura 73 Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Elaborao do PGO Martimo
5.4.1.2.4 Aprovao do Oramento da SEP
Descrio do processo
A SEP foi criada em 2007, como uma Secretaria ligada Presidncia da Repblica com status de
Ministrio. Segundo a Lei 11.518/2007:
Secretaria Especial de Portos compete assessorar direta e imediatamente o
Presidente da Repblica na formulao de polticas e diretrizes para o
desenvolvimento e o fomento do setor de portos e terminais porturios martimos
e, especialmente, promover a execuo e a avaliao de medidas, programas e
projetos de apoio ao desenvolvimento da infraestrutura e da superestrutura dos
portos e terminais porturios martimos, bem como dos outorgados s
companhias docas. (grifo nosso)

Depreende-se, portanto, que SEP cabe no apenas aes de planejamento do setor porturio,
competindo-lhe executar planos de desenvolvimento inclusive no mbito dos portos organizados.
Os maiores exemplos so o Plano Nacional de Dragagem (PND)
404
e algumas obras do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC) em que a SEP responsvel pela execuo.
Aprovao
Oramento
SEP
Realizao
Obras Infra
Terrestre
Realizao
de
Dragagem
Elaborao
de PNLP
Relao 1
Relao 2
Relao 3
Relaes Descrio
Relao 1
A SEP pode executar obras de
infraestrutura terrestre e de
acostagem nos portos organizados,
desde que previstos no oramento
Relao 2
A SEP, atravs do PND,
responsvel por realizar as
dragagens de aprofundamento
necessrias nos portos organizados
Relao 3
A realizao do PNLP est
necessariamente ligada liberao
de recursos empresa contratada

Figura 74 Principais Relaes do Processo de Aprovao do Oramento da SEP com Outros Processos
Sendo a SEP ligada Presidncia deste modo, rgo da administrao direta da Unio , a
aprovao do seu oramento se d por meio dos instrumentos legais de controle social dos gastos
do governo, concorrendo com outros Ministrios e demais rgos pela ateno da Unio e do
Congresso Nacional.
O Plano Plurianual (PPA) explicitar o planejamento oramentrio da Unio ao longo de sua
vigncia. A SEP deve propor as aes de investimentos de carter plurianual i.e., investimentos
nos quais a execuo superior a um ano que deseja inserir no PPA a cada quatro anos, e envi-
la para aprovao dos rgos superiores.
O PPA condiciona a elaborao dos oramentos anuais, concretizados na Lei Oramentria Anual
(LOA), que, da mesma forma, contempla todos os oramentos anuais oriundos dos rgos da
administrao direta e indireta.
Assim, anualmente a SEP elabora seu oramento para o ano subsequente, incluindo investimentos
a serem realizados e considerando tambm as demandas recebidas das APs federais e delegadas
405
.
A SEP, ento, prope os investimentos prioritrios e os valida junto ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
O oramento consolidado da SEP enviado Secretaria de Oramento Federal (SOF/MPOG). O
mesmo ento contemplado na Proposta de Lei Oramentria Anual (PLOA), enviada pelo
Governo ao Congresso Nacional, que apresenta as emendas parlamentares e vota o Projeto,
submetendo-o finalmente sano da Presidncia. Para uma melhor compreenso do processo de
elaborao e aprovao do oramento da SEP recomenda-se a leitura do anexo que trata sobre
aspectos relevantes da aprovao do oramento na esfera federal..
A Figura 75 ilustra o mapa do processo de aprovao do oramento da SEP
406
.

404
Discutido detalhadamente no Item 5.4.2.2.2, no qual se descreve o processo de realizao de dragagem de
aprofundamento.
405
O processo de aprovao do oramento das APs ser analisado detalhadamente no Item 5.4.2.1.2.
406
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Constituio Federal de 1988, Lei Complementar 101/2000,
Lei 11.653/2008 e Lei 12.381/2011.

GA-PL-02-02-00 - Aprovao do oramento da SEP

Lista de
empreend.
necessrios
Aporte
aprovado
Anlise e
ajuste dos
oramentos
Consolidao
e ajuste dos
oramentos
Sano do
oramento
anual
Aprovao
do oramento
anual

Figura 75 Mapa do Processo de Aprovao do Oramento da SEP
Avaliao do processo
Avaliou-se a execuo oramentria
407
da SEP em 2009 e 2010
408
, verificando o andamento de
programas como o PND e demais investimentos em infraestrutura. O montante pago no binio
2009-2010 foi de 16% e 22% (Figura 76), respectivamente, demonstrando ser muito pequena a
ligao entre os gastos considerados prioritrios pela SEP e includos no PPA e na LOA e os
efetivamente executados.
Corrobora com esta constatao o fato de, em 2010, R$667 milhes (ou 35% do total) do oramento
terem sido dotados atravs de crditos adicionais, indicando descompasso entre o oramento
aprovado e o efetivamente executado. Em 2009, a dotao via crditos adicionais foi ainda mais
representativa (74% do total), somando R$2,2 bilhes.
H ainda pagamentos referentes a Restos a Pagar de anos anteriores, cujos valores no foram
apurados (no so divulgados) e no esto sendo contabilizados nestes montantes.
As baixas porcentagens de pagamento permearam todas as modalidades de investimento da SEP
no perodo: dragagem (PND), Participao da Unio no Capital (PUC)
409
, Outros Investimentos,
Planejamento e at Custeio.

407
A execuo oramentria a utilizao dos crditos consignados na LOA. O oramento s considerado
executado aps passar por trs estgios: empenho, liquidao e pagamento.
408
Valores pagos durante o ano de vigncia do oramento comparados ao valor orado (LOA + crditos
adicionais).
409
O investimento entra como um aumento do capital acionrio da Unio na respectiva Companhia Docas, e
desta forma assegura o equilbrio do balano patrimonial da empresa que ter o ativo imobilizado
aumentado. Observao: as APs federais so empresas estatais independentes, que possuem receitas
prprias. Desta maneira, no lhes cabe pleitear junto Unio recursos para custeio de despesas gerais,
salrios, etc.

2010
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
Dragagem Part. Unio no
Capital (PUC)
Outros
Investimentos
Planejamento Custeio Total
Milhes R$
2009
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
Dragagem Part. Unio no
Capital (PUC)
Outros
Investimentos
Planejamento Custeio Total
Valores Pagos Lei +Crditos
Milhes R$
Dragagem
(24%)
PUC
(48%)
Outros Inv.
(24%)
Planejamento (3%)
Custeio (1%)
Dragagem
(60%)
PUC
(30%)
Outros Inv. (3%)
Planejamento
(4%)
Custeio (3%)
22%
16%
9%
33%
12%
2% 55%
30%
23%
3%
26% 54%
Valores Pagos
Valores Pagos

Figura 76 Oramento da SEP Previsto (Lei + crditos) e Executado no Binio 2009-2010
410

V-se, portanto, que os valores executados pela SEP pouco tem a ver com os originalmente
planejados, tornando assim o oramento aprovado anualmente e, em sentido mais amplo, o
oramento plurianual - dissonante da realidade.
Alm disso, as mudanas decorrentes de crditos especiais e remanejos entre rubricas apontam
uma fragilidade no planejamento, demonstrando assim que os recursos destinados aos portos no
so aparentemente guiados por um planejamento de longo prazo.
O problema no um fenmeno exclusivo do setor porturio, e possui razes nas dificuldades de
realizao de obras (licenciamento ambiental, licitaes, etc.), elaborao de projetos, entre outros
fatores, que tornam um pouco imprevisveis quais obras podero ser realizadas no prazo. A
manuteno de um estoque de obras em andamento, e de Restos a Pagar aumenta a eficincia no
uso de recursos, embora prejudique a capacidade de planejamento.
Esse descompasso tambm fruto da prpria natureza mutvel das decises polticas, que fazem
com que obras prioritrias hoje j no o sejam amanh. No h incentivos e instrumentos de
planejamento para que as estratgias de longo prazo sejam mantidas pelo tempo necessrio.
Ainda assim, o oramento deveria abarcar previses mais realistas do cronograma de
investimentos, permitindo ao seu proponente utiliz-lo como efetivo documento de controle de
seus gastos.
A Figura 77 exibe as questes crticas vinculadas ao processo de aprovao do oramento da SEP.

410
Fonte: Endereo eletrnico da Cmara dos Deputados (Oramento Brasil); Anlise da equipe. Valores no
contemplam Restos a Pagar de anos anteriores.

1. Falta de incentivos para a

manuteno do
planejamento pelas
instituies governamentais
2. Dificuldades na realizao
das obras (licitao,
licenciamento, etc.)

Figura 77 Questes Crticas do Processo de Aprovao do Oramento da SEP
Como se viu, a elaborao de um oramento pouco condizente com a execuo oramentria
relaciona-se principalmente a questes de incentivos e dificuldades associadas concatenao da
execuo do oramento com outros processos, como ilustrado na Figura 78.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
1 2

Figura 78 Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Aprovao
do Oramento da SEP
5.4.1.2.5 Aprovao do Oramento da ANTAQ
Descrio do processo
A ANTAQ foi instituda pela Lei 10.233/2001, como uma autarquia vinculada ao MT com
independncia administrativa, autonomia financeira e funcional e mandato fixo de seus dirigentes.
O exame do processo oramentrio da ANTAQ permite avaliar o grau de sua autonomia. O
oramento aprovado deve ser suficiente para que a Agncia possa executar plenamente suas
funes legais, objetivando regular e supervisionar as atividades de prestao de servios e de
explorao da infraestrutura de transportes exercidas por terceiros, em sua esfera de atuao. Sem
os recursos necessrios, funes como elaborar o PGO e o PGOH, por exemplo, podem ser
comprometidas (Figura 79).

Aprovao
Oramento
ANTAQ
Elaborao
de PGO
Relao 1
Relaes Descrio
Relao 1
A realizao do PGO est
necessariamente ligado liberao
de recursos empresa contratada
Relao 2
O oramento da ANTAQ incorpora o
oramento do MT antes de seguir s
demais etapas na aprovao
Aprovao
Oramento
MT
Relao 2

Figura 79 - Principais Relaes do Processo de Aprovao do Oramento da ANTAQ
com Outros Processos
A ANTAQ submete uma proposta oramentria anual
411
ao MT, que a avalia e efetua ajustes.
Depois, a proposta enviada SOF/MPOG, que a contempla na PLOA (aps modificaes,
eventualmente). O PLOA ento apresentado ao Congresso Nacional. Aps aprovao, a PLOA
apresentada sano da Presidncia, gerando a LOA
412
.
A Figura 80 ilustra o mapa do processo de aprovao do oramento da ANTAQ
413
.

Figura 80 - Mapa do Processo de Aprovao do Oramento da ANTAQ
Avaliao de eficincia
A avaliao do processo ser relacionada, primordialmente, ao possvel impacto que a falta de
recursos, decorrentes de cortes oramentrios, pode trazer ANTAQ no exerccio pleno de suas
funes legais. Ainda, a independncia financeira necessria para que ela possa realizar suas
atividades de forma efetivamente autnoma. Assim, o ideal haver uma dotao oramentria
suficiente para remunerar bem seus funcionrios e executar suas atividades adequadamente.

411
Segundo o Decreto 4.122/2002, que aprova o regulamento interno da ANTAQ:
Art. 32. A ANTAQ submeter ao Ministrio dos Transportes sua proposta
oramentria anual nos termos da legislao em vigor, acompanhada de quadro
demonstrativo do planejamento plurianual das receitas e despesas, visando ao seu
equilbrio oramentrio e financeiro nos cinco exerccios subsequentes.
412
Mais detalhes no anexo que trata sobre aspectos relevantes da aprovao de oramento na esfera federal.
413
Lei 11.653/2008 e Lei 12.381/2011.

Avaliou-se, no trinio 2008-2010, o oramento aprovado para as principais agncias reguladoras

(Figura 81). Verificou-se que a ANTAQ, nesse nterim, recebeu em mdia 81% do aprovado atravs
da LOA e crditos suplementares, nmero muito superior ao das outras agncias
414
. Por outro
lado, os valores pleiteados so tambm inferiores. Note-se que se considera apenas os valores
contemplados no oramento anual e executados no mesmo ano, no sendo contabilizados Restos a
Pagar de anos anteriores.
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
ANTAQ ANTT ANATEL ANEEL ANP ANAC
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
2010 2009 2008
MilhesR$ MilhesR$ MilhesR$
82%
19%
9%
33%
10%
53%
79%
38%
7%
33%
8%
72%
83%
33%
46%
34%
7%
80%
ValoresPagos Lei+Crditos

Figura 81 Comparao Entre Valores Previstos Para as Agncias Reguladoras e os Efetivamente Pagos
A necessidade de aprovao pelo MT e MPOG pode vir, futuramente, a acarretar em reduo de
autonomia da Agncia. A prpria Lei 10.233/2001 dispe sobre a relao entre MT e ANTAQ:
Art. 78. A ANTT e a ANTAQ submetero ao Ministrio dos Transportes suas
propostas oramentrias anuais, nos termos da legislao em vigor.
No obstante, no foram identificados problemas crticos ligados execuo oramentria
atualmente. Note-se ainda que este tpico no apresenta relao intrnseca gesto de processos, e
sim s questes institucionais, tratadas oportunamente no diagnstico da estrutura organizacional
do setor.
5.4.1.3 Gesto da Infraestrutura
Gesto da
Infraestrutura
Planejamento

Figura 82 Macroprocesso de Gesto da Infraestrutura Gesto Setorial
O macroprocesso de Gesto da Infraestrutura no nvel setorial contempla, principalmente, os
processos que envolvem a criao e expanso da infraestrutura do setor, visando a ampliao da
capacidade porturia e hidroviria instalada. A Gesto da Infraestrutura busca colocar em prtica
as polticas e diretrizes mestras definidas para o setor e executar o planejamento setorial
estabelecido.
Aliados a atividades de planejamento executadas previamente, esses processos contemplam, por
exemplo, as diferentes formas de descentralizao ou outorga de portos pblicos: delegao a

414
A ANP, diferentemente de outras agncias reguladoras, possui previso oramentria de receitas
vinculadas explorao de petrleo (Lei 9.478/1997).

estados ou municpios, concesso a pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, etc. So

tambm contemplados, por exemplo, processos associados a outorgas de TUPs e, no mbito do
setor hidrovirio, de ETCs e IP4s
415
.
Temas que se encontram em discusso nos dias de hoje, como as alternativas para enfrentar o
suposto descompasso entre demanda e oferta de capacidade porturia, esto intimamente
relacionados aos processos contidos nessa categoria.
Com o objetivo de entender de forma detalhada os entraves relacionados Gesto de
Infraestrutura foram selecionados os seguintes processos de maior importncia para serem
mapeados e descritos:
Concesso de porto organizado;
Autorizao de TUP;
Autorizao de IP4;
Autorizao de ETC;
Licitao de porto seco;
Autorizao de expanso de TUP;
Apurao de infraes ordem econmica.
Da anlise dos processos mencionados emergiram questes crticas que afetam diretamente o
desenvolvimento setorial, apresentadas em cada anlise e, de forma priorizada e consolidada, no
Item 5.4.1.4.
Muitas das questes crticas levantadas esto relacionadas a uma estruturao inadequada dos
processos existentes, o que faz com que objetivos planejados no sejam plenamente atingidos. Essa
falta de estruturao e normatizao de processos tambm gera uma enorme diversidade ao setor,
uma vez que processos de criao e outorga de infraestrutura realizados no passado foram feitos
de formas muito distintas. Com relao a processos de infraestrutura hidroviria e de terminais
fluviais, identificou-se uma dependncia excessiva dos diversos agentes intervenientes, que
apresentam ainda uma falta de coordenao entre si.
Por fim, vale ainda ressaltar que se optou por no mapear e descrever alguns processos de Gesto
de Infraestrutura listados. Nestes, os entraves identificados no se mostraram to relevantes frente
a outros levantados, ou foram analisados em um contexto similar nos processos mapeados. Os
seguintes processos listados no foram mapeados:
Criao/alterao da poligonal de porto organizado: a criao ou alterao da poligonal de
um porto organizado emana da vontade do Governo e depende basicamente da edio de
um Decreto presidencial. Desta maneira, do ponto de vista de anlise de processos no h
pontos substanciais a explorar;
Delegao de porto a estado/municpio: assim como considerado acima, a delegao de
portos pblicos (com base na Lei 9.277/1996) parte de um acordo entre os gestores da
Unio e do respectivo estado/municpio, e culmina com a celebrao de um convnio de
delegao por prazo determinado. Embora haja pontos extremamente importantes a se
discutir acerca dos portos delegados tratados nas outras dimenses do diagnstico , do
ponto de vista de processo no foram apontados entraves significativos celebrao de tais
convnios;
Autorizao de REDEX: trata-se de recintos especiais no alfandegados criados, mediante
autorizao, para acelerar o processo de exportao de cargas no Brasil416. Neles, o
despacho aduaneiro de exportao pode ser realizado em zona secundria. Atualmente
existem diversos REDEX e no foram apontadas restries significativas ao seu uso ou
disseminao.

415
Os processos associados a obras em hidrovias so tratados na dimenso de Gesto de Portos e Hidrovias.
416
Regidos pela Instruo Normativa n 124/1998.

Nos prximos itens seguem as analises detalhadas dos processos e de seus entraves mais crticos.
5.4.1.3.1 Concesso de Porto Organizado
Descrio do processo
A concesso de portos organizados est prevista na Lei dos Portos, em seu artigo 1 (Cabe
Unio explorar, diretamente ou mediante concesso, o porto organizado), e j fora aplicada em
regimes jurdicos passados como o que baseia a explorao do Porto de Imbituba, o nico
atualmente concedido iniciativa privada e cujo prazo final de concesso se avizinha. Outro
exemplo a explorao do Porto de Santos, que foi concedida a uma empresa privada por um
perodo de 90 anos, encerrado em 1980.
A concesso de portos organizados, com base no marco regulatrio de 1993, s veio a ser
regulamentada pelo Decreto 6.620/2008. A concesso disciplinada no Captulo II do referido
Decreto, cujos trechos cruciais compreenso do modelo so transcritos a seguir:
Art. 13. A outorga de portos organizados martimos ser realizada por meio de
concesso a pessoa jurdica de direito pblico ou privado, de reconhecida
idoneidade tcnica e capacidade financeira [...]
Pargrafo nico. O prazo da concesso ser de at vinte e cinco anos, podendo,
mediante justificativa, ser prorrogado uma nica vez, por prazo mximo igual ao
perodo originalmente contratado.
Art. 14. A licitao para a concesso de que trata o art. 13 ser realizada pela
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios - ANTAQ, com base no disposto no
plano geral de outorgas.
Art. 15. Qualquer interessado na outorga de porto organizado martimo, mediante
concesso, poder requerer ANTAQ a abertura do respectivo procedimento
licitatrio [...]
2 Caso o objeto do requerimento no esteja contemplado no plano geral de
outorgas, caber Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica
pronunciar-se [...]
Art. 17. A concesso de que trata este Captulo deve contemplar:
I - as obras e o aparelhamento dos portos necessrios acostagem das embarcaes
e movimentao, guarda e conservao das mercadorias destinadas navegao,
ou que para esses portos sejam conduzidas;
II - a explorao comercial do porto, que compreende a prestao dos servios
porturios, na forma da Lei n
o
8.630, de 1993, a conservao dos canais de acesso e
dos ancoradouros e, ainda, a conservao e renovao da superestrutura porturia;
III - as obras destinadas a assegurar o acesso aquavirio aos portos, bem como
ancoradouro que oferea s embarcaes conveniente abrigo e profundidade
compatvel com o respectivo porte; e
IV - os espaos fsicos necessrios explorao porturia, includos aqueles em
guas pblicas.
Art. 18. A concesso de porto organizado martimo somente ser outorgada
mediante prvio estudo que demonstre sua viabilidade tcnica, operacional e
econmica, e seu impacto concorrencial.
1 Os estudos e projetos podero ser feitos pelos interessados, na forma do art. 21
da Lei n
o
8.987, de 1995 [...]
Art. 20. O edital e contrato de concesso de porto organizado martimo devero
prever clusula dispondo sobre a possibilidade de ampliao das instalaes [...]

Art. 21. Sero desapropriados por utilidade pblica os terrenos e as construes

necessrios execuo das obras, ficando a cargo exclusivo do concessionrio as
despesas de indenizao e quaisquer outras decorrentes das desapropriaes [...]
Art. 23. Findo o prazo de concesso, revertero ao domnio da Unio as instalaes
porturias do porto concedido.
Art. 24. A homologao da licitao, o controle e a fiscalizao dos contratos de
concesso dos portos organizados martimos cabero ANTAQ.
Pargrafo nico. Sero apuradas anualmente, de acordo com os regulamentos em
vigor, as contas de capital e as de custeio dos portos concedidos.
Outros instrumentos infralegais complementam a regulamentao da concesso de portos
organizados, entre os quais se destacam as portarias de nmero 108 e 131 da SEP, ambas
publicadas em 2010. A Portaria 108 estabelece, em linhas gerais, os procedimentos para que se d
incio ao processo de concesso de um porto, mediante requerimento de interessado, ou por
iniciativa da SEP. A Portaria 131, por sua vez, detalha o processo de seleo do projeto bsico
417
do
porto a ser concedido, a ser realizada pela SEP com base em critrios pr-definidos na prpria
portaria
418
.
Tabela 26 - Critrio de Julgamento do Projeto Bsico
419

Itens a serem julgados Peso
Impacto Ambiental: menor ocupao de reas de proteo ambiental 2
Extenso de cais - beros de atracao (em km) 1
Capacidade de movimentao dos terminais (por tipo de carga) 2
Capacidade de expanso e faseamento (implantao gradativa) do projeto 1
Flexibilidade - Capacidade de adaptaes da infraestrutura s mudanas de mercado no longo
prazo
1
Alinhamento com o Plano Nacional Estratgico - Plano de Outorgas 2
A cada projeto apresentado pelos interessados so atribudas notas de 6 a 10 em cada critrio, e
aquele com a maior nota ponderada pelos respectivos pesos dos critrios escolhido.
O processo de concesso apresentado na Figura 83
420
. importante salientar que h falta de
clareza em parte da regulao e o sequenciamento das etapas do processo reflete a melhor
interpretao da Equipe.

417
Ainda que a Portaria 131 da SEP tenha dado o nome de projeto bsico ao documento, seu contedo
mais enxuto do que o projeto bsico previsto na Lei 8.666/1993, que deve ser detalhado o suficiente para
possibilitar o procedimento licitatrio.
418
A portaria 131 da SEP tambm disciplina a seleo do projeto bsico para novos arrendamentos em portos
organizados.
419
Fonte: Portaria 131/2010 da SEP.
420
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 8.630/1993, Decreto 6.620/2008, Portarias 108 e
131/2010 da SEP.


Figura 83 Mapa do Processo de Concesso de Portos Organizados
O processo de concesso de portos organizados pode, ainda, ser dividido em trs subprocessos de
maior relevncia: a definio do projeto bsico; a avaliao de estudos tcnicos; e, por fim, a
licitao para a concesso do porto.
O primeiro subprocesso conduzido quase integralmente pela SEP, desde a identificao de
necessidade de concesso (ou da avaliao de pedido de um interessado) ao julgamento e escolha
do melhor projeto. Ressalte-se que o projeto bsico avaliado pela SEP no contm o detalhamento
necessrio para a realizao da licitao, segundo a Lei 8.666/1993, o qual ser feito na etapa de
elaborao de estudos tcnicos. Seu mapa apresentado na Figura 84.

Figura 84 Mapa do Subprocesso de Definio do Projeto Bsico a Ser Licitado
Uma vez definido o projeto bsico (conforme Portaria 131/2010), d-se incio ao subprocesso de
avaliao de estudos tcnicos, que envolvem diferentes aspectos associados ao projeto e diversas
esferas governamentais poder municipal, rgos ambientais, Receita Federal, ANTAQ, SEP e
TCU, conforme apresenta a Figura 85.
As responsabilidades de cada rgo envolvido no processo so apresentadas de forma resumida a
seguir:
Poder Municipal Avalia se empreendimento se adequa ao plano diretor da cidade;
Receita Federal Avalia projetos que posteriormente devero possuir rea alfandegada;
IBAMA/OEMA Avalia estudos ambientais (EIA-RIMA) e, aprovando-os, concede
Licena Prvia;

ANTAQ e TCU421 Avaliam adequao do EVTE.

Figura 85 Mapa do Subprocesso de Avaliao de Estudos Tcnicos
Por ltimo, aprovados todos os estudos tcnicos obrigatrios, d-se incio ao terceiro subprocesso,
de realizao da licitao, que conduzida pela ANTAQ, mas necessita de aprovao da SEP e do
TCU. Seu mapa apresentado na Figura 86.
A
N
T
A
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I
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C
U

Figura 86 Mapa do Subprocesso de Realizao da Licitao

421
O papel de fiscalizao do TCU em processos de desnacionalizao detalhado no anexo que trata sobre
aspectos da fiscalizao do TCU.

Avaliao do processo
O processo de concesso de portos organizados, nos moldes da legislao e regulao vigentes,
nunca foi integralmente percorrido. Atualmente, est em curso o processo para a concesso do
Porto Novo de Manaus, cujo projeto bsico j foi selecionado e encontra-se atualmente na etapa de
avaliao de estudos tcnicos.
A ausncia de registro da realizao de uma concesso limita, em certa medida, a avaliao de
eficincia do processo. Entretanto, a anlise dos instrumentos que regem o processo permite
auferir uma srie de questes crticas, conforme se apresenta a seguir.
As principais questes crticas so relacionadas a aspectos regulatrios, mas tambm h outras
ligadas organizao institucional e arquitetura dos processos.
Primeiramente, h divergncias de entendimento quanto ao objeto da licitao, fundamentalmente
se o concessionrio exercer a funo de operador porturio (e sob que condies) ou apenas de
autoridade porturia. Tal divergncia atenta, em ltima anlise, uma contestao quanto prpria
legalidade ou constitucionalidade do Decreto 6.620/2008, que indica que:
Art. 17. A concesso [...] deve contemplar: [..] II - a explorao comercial do porto,
que compreende a prestao dos servios porturios, na forma da Lei no 8.630, de
1993 [...]
Outra questo que as portarias 108 e 131/2010 da SEP no se complementam, deixando dvidas
quanto ao sequenciamento do processo, como por exemplo, para onde encaminhar a solicitao de
novos arrendamentos num porto concedido, ou a quem cabe elaborar o EIA/RIMA, entre outros
aspectos. Dvidas tambm so suscitadas pelos critrios de seleo de projetos bsicos constantes
na portaria 131/2010, que ademais no necessariamente conduzem seleo do melhor projeto
(por exemplo, critrios de flexibilidade e de alinhamento ao PGO).
Um terceiro aspecto crtico deste processo o fato de a seleo do projeto bsico a ser licitado ser
conduzida exclusivamente pela SEP, sem participao da ANTAQ que far a licitao. Esta
segregao no primeiro subprocesso da concesso pode acarretar em desalinhamentos e maiores
tempos gastos nos subprocessos posteriores.
Outra questo trata da potencial baixa atratividade do modelo para investidores privados, em
especial pelos seguintes motivos:
Qualquer interessado pode solicitar arrendamentos em um porto concedido (Lei dos
Portos), o que fere a atratividade da concesso, se esta contemplar tambm a prestao de
servios porturios;
Falta autonomia gerencial ao concessionrio privado o CAP tem poder deliberativo com
relao s tarifas do porto (existe, inclusive, falta de clareza sobre se o poder deliberativo
do CAP poderia ser extensvel a tarifas de movimentao, em caso de concessionrio que
seja operador);
A licitao para a concesso, conforme a atual legislao (Lei 10.233/2001), admite como
critrio de seleo apenas menor tarifa e/ou maior oferta, no prevendo a possibilidade de
se estabelecer critrio de seleo no oneroso (por exemplo, melhor projeto), que poderia
vir a ser circunstancialmente interessante;
O prazo estabelecido de 25 anos pode ser insuficiente para garantir a remunerao
adequada do capital investido na infraestrutura de um novo porto.
Por fim, importante ressaltar que no existe regulao adequada para a concesso de portos
existentes, que no foi tratada de forma especfica no Decreto 6.620/2008 e nas portarias
pertinentes da SEP.

Ainda que no se tenha clareza da pertinncia de se promover tais outorgas, por elas terem
previso em Lei e Decreto deveriam ser plenamente aplicveis; mas o que se v uma srie de
inconsistncias das normas com a aplicao do modelo a portos existentes.
A regulao no aborda importantes questes que certamente viro tona na eventual aplicao.
Por exemplo: (i) a destinao dos passivos atuais associados s autoridades porturias; (ii) o
tratamento que ser despendido aos trabalhadores existentes nas autoridades porturias que
venham a ser objeto de concesso; (iii) restries participao de um mesmo grupo econmico na
concessionria e em arrendatrios de um mesmo porto; e (iv) conflitos em razo da possibilidade
de limitao de preos da operao porturia prestada pelo concessionrio do porto em
comparao com o regime de liberdade de preos desfrutado por arrendatrios de instalaes
porturias.
A Figura 87 apresenta as principais questes crticas associadas ao processo de concesso de portos
organizados.
1. Falta de clareza quando
ao sequenciamento do
processo
1. Falta de clareza quando ao
sequenciamento do processo
4. SEP define e seleciona projeto
bsico sem envolver a ANTAQ
2. Critrios de seleo pouco
claros e no necessariamente
orientam ao melhor projeto
3. Falta de clareza quanto ao
objeto da licitao
1. Falta de clareza quando ao
sequenciamento do processo
4. SEP define e seleciona projeto
bsico sem envolver a ANTAQ
5. Falta de atratividade do
modelo iniciativa privada
6. Falta de regulao
adequada para a
concesso de portos
existentes

Figura 87 Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Concesso de Portos Organizados
Conforme mencionado, as questes crticas associadas a este processo derivam fundamentalmente
de dispositivos de normas do setor. Porm, algumas destas questes so mais bem enquadradas
em outros aspectos, conforme destaca a Figura 88.
Processos
Atribuies
Aspectos
Regulatrios
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
1
2 3
4
5 6

Figura 88 Classificao das Questes Crticas Associadas ao
Processo de Concesso de Portos Organizados

5.4.1.3.2 Autorizao de Terminal de Uso Privativo

Descrio do processo
A explorao porturia atravs de entes privados no foi uma inovao trazida pela Lei dos Portos.
O Decreto-Lei 05/1966, em seu artigo 26, j previa a construo ou explorao de instalaes
porturias, desde que para uso prprio.
A novidade perpetrada pela Lei dos Portos refere-se movimentao de cargas de terceiros em
terminais privativos, a partir da criao da figura do Terminal Privativo de Uso Misto (TUPM)
422
.
No explicitando carga prpria para justificar a autorizao do TUP, h entendimento no sentido
de que a lei teria permitido a criao de terminais privativos para movimentao predominante de
carga de terceiros. A Lei definiu, ainda, que as autorizaes deveriam ser formalizadas mediante
contrato de adeso
423
, determinando que os TUPs em funcionamento adaptassem seus contratos s
novas regras em 180 dias.
Em 2001, a avaliao de autorizao dos TUPs, que at ento cabia ao MT, passou ANTAQ, que
determinou, em 2005, a norma de autorizao atravs da Resoluo 517, recentemente atualizada
pela Resoluo 1.660/2010. Esta ltima, dentre outros preceitos, delimitou o prazo da autorizao
em um mximo de 50 anos.
Segundo o Decreto 6.620/2008, o pleito de um TUP deve estar compatvel com o PGO elaborado
pela ANTAQ e aprovado pela SEP (Figura 89).
Relaes Descrio
Relao 1
O PGO martimo orienta os
investidores quanto s reas
passveis de autorizao de novos
TUPs
Relao 2
Em empreendimentos que requerem
grande volume de capital, como a
construo de um TUP, importante
a participao de bancos
financiadores
Autorizao
TUP
Elaborao
PGO
Obteno
de empr.
bancrios
Relao 1
Relao 2

Figura 89 Principais Relaes do Processo de Autorizao de TUP com Outros Processos
A obteno de autorizao para operar um TUP consiste em duas etapas bsicas. A primeira a
realizao de estudos tcnicos, como EVTE e EIA-RIMA, e a submisso aprovao de diversos
rgos; posteriormente, a apresentao do pleito ANTAQ que autorizar o TUP, celebrando
contrato de adeso.

422
Segundo a Lei dos Portos, existem quatro modalidades de explorao de instalao porturia de uso
privativo:
a) exclusivo, para movimentao de carga prpria;
b) misto, para movimentao de carga prpria e de terceiros;
c) de turismo, para movimentao de passageiros. (Includo pela Lei n 11.314 de 2006);
d) Estao de Transbordo de Cargas. (Includo pela Lei n 11.518, de 2007).
423
Segundo Lei 8.078/1990, o contrato de adeso aquele cujas clusulas tenham sido aprovadas pela
autoridade competente ou estabelecidas unilateralmente pelo fornecedor de produtos ou servios, sem que o
consumidor possa discutir ou modificar substancialmente seu contedo (Art. 54, caput).

A Figura 90 apresenta o mapa do processo de autorizao de TUP

424
.

Figura 90 Mapa do Processo de Autorizao de Terminais de Uso Privativo
Devido complexidade do processo e para um melhor entendimento do mesmo, resolveu-se
detalhar os seus subprocessos de Elaborao de Estudos Tcnicos e de Avaliao de Requerimento
de Autorizao.
Aps elaborados, os estudos tcnicos devero ser avaliados pelos seguintes rgos:
Poder Municipal - Avaliar se empreendimento se adequa ao plano diretor da cidade;
Receita Federal - Avalia projetos que devero possuir rea alfandegada;
Autoridade Martima - Avalia projeto e verifica o cumprimento das NORMAMs425;
IBAMA/OEMA - Avalia estudos ambientais (EIA-RIMA) e, aprovando-os, concede a LP.
ANP - Avalia empreendimento que prev a movimentao de petrleo ou seus derivados,
gs natural ou biocombustveis;
SPU Aps a aprovao de todos os rgos supramencionados, avalia a adequao da
cesso de uso das terras da Unio para o empreendimento.

424
Resoluo ANTAQ 1.660/2010 e Portaria SPU 24/2011.
425
Normas da Autoridade Martima.

A Figura 91 exibe o mapa do subprocesso de Elaborao de Estudos Tcnicos.

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Figura 91 Mapa do Subprocesso de Elaborao de Estudos Tcnicos
Aps aprovao dos rgos relacionados, o interessado deve consolidar os documentos e envi-los
para avaliao da ANTAQ. Caso o empreendimento se situe dentro da rea do porto organizado
ou, ainda, se sua operao utilizar os acessos martimos ou terrestres do porto organizado, a AP
deve aprovar o projeto nos seus aspectos tcnicos.
Antes de tomar uma deciso definitiva, ainda, a Agncia deve consultar a SEP para verificar se o
requerimento est adequado ao PGO, de acordo com o Decreto 6.620/2008, e enfim deferir ou no
a autorizao para operao do TUP (Figura 92).
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Figura 92 - Mapa do Subprocesso de Avaliao de Requerimento de Autorizao


Avaliao do processo
O processo de obteno de autorizao de um TUP intricado e, consequentemente, demorado.
Um empreendimento porturio , per se, complexo, trazendo impactos ambientais, sociais e
econmicos para a regio. Deste modo, justifica-se a necessidade de avaliao por diversos rgos.
Ainda assim, evidncias demonstram a existncia de entraves no processo.
Aps o Decreto 6.620/2008, verificou-se uma diminuio nas autorizaes para TUPs expedidas
pela ANTAQ, sobretudo no binio 2009-2010. As regras estabelecidas em 2008 parecem ter
contribudo para a reduo de novos TUPs especificamente de uso misto devido a restries
mais explcitas a movimentao de cargas de terceiros.
Mesmo em se tratando de TUPs que so plenamente justificveis (em termos de volume e valor)
pela carga prpria, existem alguns fatores crticos apontados como entraves.
Conforme explorado em detalhes nas anlises do marco regulatrio do setor porturio, as
restries regulatrias constituio de TUPM so o principal freio da evoluo deste tipo de
instalao. Quer seja o modelo de TUPM descontinuado ou mantido, alguma soluo necessria
no sentido de esclarecer os mecanismos pelo qual a iniciativa privada pode investir em instalaes
porturias sem riscos regulatrios.
Com relao aos TUPs em que a questo regulatria no pertinente, as principais contestaes
referem-se ao processo de licenciamento ambiental, moroso e de prazo pouco previsvel.
Esta situao tem raiz, por sua vez, em questes como a falta de recursos dos rgos licenciadores
no apenas do IBAMA, mas tambm do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
(IPHAN), do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), da Fundao
Nacional do ndio (FUNAI) e da Fundao Cultural Palmares (FCP), que atuam nas suas
respectivas esferas de competncia. Ainda, o licenciamento prejudicado pela m qualidade de
estudos ambientais apresentados e pela falta de clareza na legislao do setor, em diversos
aspectos (o anexo sobre aspectos relevantes do licenciamento ambiental descreve com maior
profundidade tais circunstncias).
, contudo, improcedente a tentativa de julgar tecnicamente o tempo necessrio para o rgo
ambiental responsvel avaliar empreendimentos porturios, que apresentam nveis de
complexidade e impacto ambiental muito variveis.
Outra crtica tecida pelos exploradores ou interessados em explorar TUPs refere-se aos parmetros
de cobrana da cesso do uso de espelho dgua pela SPU/MPOG, conforme Portaria 24/2011
daquela Secretaria. A frmula de clculo dos valores a serem pagos possui premissas no claras e
penaliza investimentos de maior porte, prejudicando a expanso do setor. A Figura 93 apresenta
estas questes principais identificadas.

1. Falta de clareza regulatria

sobre a possibilidade e os
critrios para a autorizao
de TUPMs
2. Morosidade e incerteza de
prazo nas anlises de
licenciamento ambiental
3. Critrios impertinentes de
cobrana pela cesso de
uso de espelho dgua pela
SPU

Figura 93 - Principais Questes Crticas do Processo de Autorizao de Terminais de Uso Privativo
As questes expostas podem ser classificadas conforme mostra a Figura 94.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
2
1 3

Figura 94 - Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Autorizao de Terminais de
Uso Privativo
5.4.1.3.3 Autorizao de Instalao Porturia Pblica de Pequeno Porte
Descrio do processo
A Instalao Porturia Pblica de Pequeno Porte (IP4) foi criada pela MP 369/2007 (convertida na
Lei 11.528/2007), substituindo o porto rudimentar e buscando regularizar os terminais
hidrovirios explorados por Estados e Municpios
426
. O procedimento para adquirir uma
autorizao de explorao de IP4 consta na Resoluo 1.590/2010 da ANTAQ
427
.
Segundo a ANTAQ, a IP4 foi espelhada nos portos pblicos, maiores e mais bem estruturados, ao
passo que a ETC encontra paralelo no TUP adaptados conforme suas realidades. O IP4 deve-se
localizar s margens das hidrovias interiores, fora da rea do porto organizado, tendo as reas
para movimentao de passageiros segregadas das de mercadorias.

426
Fonte: ANTAQ (Seminrio Internacional sobre Hidrovias).
427
A ANTAQ submeteu audincia pblica uma nova proposta de norma para outorga de autorizao de
IP4, atravs da Resoluo 2.317, de 21 de dezembro de 2011. A proposta, a ser provavelmente promulgada
em 2012, simplifica alguns trmites para se conseguir a autorizao de IP4, estabelece um prazo de 90 dias
para a ANTAQ avaliar o pedido, e confere novo prazo para regularizao das instalaes porturias com
atividades prprias de IP4.

Relaes Descrio
Relao 1
A autorizao da IP4 deve se
adequar s polticas setoriais
contempladas em estudos de
planejamento do setor hidrovirio
(inclusive PGOH)
Autorizao
IP4
Elaborao
PGO
Hidrovirio
Relao 1
Elaborao
Estudos
Setor Hidr.

Figura 95 - Principais Relaes do Processo de Autorizao de IP4 com outros Processos
A instalao de uma IP4 motivada, principalmente, pela necessidade vislumbrada pela Unio em
constituir um ponto de embarque/desembarque de cargas e passageiros na hidrovia. No processo,
o Estado/Municpio dever realizar estudos tcnicos diretamente ou mediante contratao de
terceiros de maneira a comprovar a viabilidade financeira, ambiental e operacional do projeto. O
mesmo dever, ento, ser avalizado pelos rgos competentes, os mesmos j mencionados no Item
5.4.1.3.2.
Caso aprovado, o pedido de autorizao encaminhado ANTAQ que poder, aps avaliao do
MT, autorizar o IP4 mediante contrato de adeso.
Posteriormente, o Estado ou Municpio interessado na explorao do IP4 poder outorg-lo
iniciativa privada mediante licitao
428
.
A Figura 96 ilustra o mapa descritivo do processo
429
.
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Figura 96 - Mapa do Processo de Autorizao de IP4
Avaliao do processo
A Resoluo 1.590/2010 imps que os terminais hidrovirios em operao que possussem
atividades caractersticas a uma IP4 regularizassem suas atividades em at um ano:
Art. 29. As instalaes porturias cujas atividades sejam prprias de IP4, que
iniciaram a construo ou operao antes da edio da Lei no 11.518, de 2007, tero
o prazo de um ano contado da data de publicao desta norma para apresentar
requerimento de regularizao.

428
De acordo com o Art. 12 da Resoluo ANTAQ 1.590/2000
429
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 11.518/2007, Resoluo 1.590/2009 da ANTAQ e
Portaria 60/2010 do MT.

Como nenhum contrato de adeso de IP4 foi firmado nesse prazo, a Resoluo 1.941/2011 da
ANTAQ prorrogou o prazo para a regularizao at fevereiro de 2012. No obstante, nenhum
contrato foi firmado at o momento.
A regularizao, nos termos da Resoluo da ANTAQ, exige um relativo esforo financeiro e
gerencial para que seja efetivada. Por exemplo, a IP4 deve ter a licena ambiental cabvel em
ordem, reas para passageiros segregadas das de cargas e devidamente equipadas (incluindo a
garantia de condies de acessibilidade para pessoas com necessidades especiais e outras
facilidades diversas).
Muitos dos terminais existentes no se encontram hoje nestas condies e, ademais, os rgos
responsveis pela sua gesto no possuem meios financeiros e recursos humanos para atingir e
manter os patamares desejados. A construo pela Unio com posterior delegao no tem se
mostrado viabilizadora, posto que Estados e Municpios encontram dificuldades para manter as
instalaes, que acabam muitas vezes por persistir sob gerenciamento da Unio.
A Figura 97 ilustra a questo crtica do processo.
1. Falta de capacitao
financeira e gerencial
para regularizar e
administrar IP4

Figura 97 - Principais Questes Crticas do Processo de Autorizao de IP4
O diagrama abaixo classifica a questo crtica identificada.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
1

Figura 98 Classificao das Questes Crticas do Processo de Autorizao de IP4

5.4.1.3.4 Autorizao de Estao de Transbordo de Carga

Descrio do processo
Em 2007 instituiu-se a Estao de Transbordo (ETC)
430
, destinada exclusivamente movimentao
de cargas provenientes da navegao interior e devendo necessariamente localizar-se fora do porto
organizado. A sua finalidade era permitir que os pequenos terminais hidrovirios tivessem
condies de cumprir as normas vigentes, especialmente no que tange s restries de carga
prpria ento estabelecidas pela Resoluo 517/2005 da ANTAQ. A regulao viria a compor a
Resoluo 1.555/2009.
Relaes Descrio
Relao 1
A autorizao da ETC deve se
adequar s polticas setoriais
contempladas em estudos de
planejamento do setor hidrovirio
(inclusive PGOH)
Autorizao
ETC
Elaborao
PGO
Hidrovirio
Relao 1
Elaborao
Estudos
Setor Hidr.

Figura 99 - Principais Relaes do Processo de Autorizao de IP4 com outros Processos
Inicialmente, o interessado em obter a autorizao para operar uma ETC deve elaborar estudos
tcnicos, os quais sero avaliados pelos seguintes rgos:
Poder Municipal Avalia se empreendimento se adequa ao plano diretor da cidade;
Receita Federal Avalia projetos que devero possuir rea alfandegada;
Autoridade Martima Avalia projeto e verifica o cumprimento das NORMAMs;
IBAMA/OEMA Avalia estudos ambientais (EIA-RIMA) e, aprovando-os, concede a LP;
ANP Avalia empreendimento que prev a movimentao de petrleo ou seus derivados,
gs natural ou biocombustveis;
SPU/MPOG Aps a aprovao de todos os rgos supramencionados, avalia a
adequao da cesso de uso das terras da Unio para o empreendimento.
Posteriormente, um requerimento de autorizao encaminhado ANTAQ que, antes de dar o
aval, deve ouvir o MT sobre a compatibilidade da outorga com a poltica setorial
431
e, em caso
positivo, firma contrato de adeso com a empresa interessada.

430
Atravs da MP 369/2007 (posteriormente convertida na Lei 11.528/2007).
431
Segundo Portaria 60/2010 do MT, Art. 3.

A Figura 100 ilustra o mapa descritivo do processo

432
.

Figura 100 - Mapa do Processo de Autorizao de ETC
Avaliao do processo
A Resoluo 1.555/2009 da ANTAQ estabeleceu prazos para a regularizao dos pontos de
transbordo de cargas localizados ao longo das hidrovias:
Art. 22 As instalaes porturias que iniciaram suas operaes antes da edio da
Lei n 11.518, de 2007, e cujas atividades sejam prprias de ETC, tero o prazo de
um ano contado da data de publicao desta norma para apresentar requerimento
de regularizao.
Desde a criao da norma, poucas ETCs foram autorizadas
433
, nmero exguo diante do nmero de
terminais a serem regularizados. Diante disso, a ANTAQ prorrogou at dezembro de 2011 o prazo
para a regularizao, atravs da Resoluo 1.940/2010.
Contudo, como o objetivo da norma basicamente a regularizao dos terminais hidrovirios
privados e o processo no aparenta atravancar o desenvolvimento de novas infraestruturas
fluviais, no foram identificados entraves significativos para o setor hidrovirio.
Apesar de no haver entraves estruturais, em algumas ocasies, foram apontadas restries
circunstanciais autorizao de ETCs decorrentes da necessidade do mesmo se situar fora do
porto organizado. Alguns portos possuem uma poligonal vasta, inclusive descontnua, impedindo
desse modo a regularizao de terminais hidrovirios ali localizados
434
.
5.4.1.3.5 Licitao de Porto Seco
Descrio do processo
Um porto seco um terminal alfandegado localizado em zona secundria
435
, utilizado na
consolidao e armazenagem de mercadorias, e onde se faz a nacionalizao e o despacho de

432
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 11.518/2007, Resoluo 1.555/2009 da ANTAQ e
Portaria 60/2010 do MT.
433
Uma breve consulta ao endereo eletrnico da ANTAQ indica uma lista de apenas duas autorizaes de
ETCs. Consulta realizada em julho de 2011.
434
Este entrave foi verificado, principalmente, aos arredores do porto de Belm, que possui rea da poligonal
muito superior necessria.
435
Segundo o Decreto 6.759/2009, a zona secundria compreende as partes do territrio aduaneiro,
incluindo as guas territoriais e o espao areo, que no pertencem zona primria, por sua vez composta

cargas importadas e exportadas, respectivamente. Dessa forma, serve principalmente de apoio

logstico a polos industriais e comerciais, inclusive agregando armazenagem outros servios que
lhes permitem obter ganhos adicionais.
A localizao de novos portos secos
deve se orientar pelo
desenvolvimento da malha de
transportes e dos centros de
produo e consumo.
At 1993, a explorao de portos
secos no exigia procedimento
licitatrio, havendo apenas 13
estaes aduaneiras desse tipo no
pas. A partir da edio da Lei
8.666/1993, a Receita Federal passou
a exigir o procedimento licitatrio, o
que se materializou na Lei
9.074/1995:
Art. 1 Sujeitam-se ao regime de concesso ou, quando couber, de permisso, nos
termos da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, os seguintes servios e obras
pblicas de competncia da Unio [...]
VI - estaes aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso pblico, no
instalados em rea de porto ou aeroporto, precedidos ou no de obras pblicas.
Seguiu-se a esta lei um perodo de adaptao dos armazns (autorizados) existentes e da
celebrao de contratos emergenciais, j que licitaes de terminais que operavam mediante
permisso no foram efetivamente realizadas. De 1993 a 2003, cerca de 50 portos secos foram
licitados no pas, com a denominao de Estao Aduaneira de Interior (EADI), no havendo
novos processos desde ento.
Em agosto de 2006, o Poder Executivo props por meio da MP 320/2006 a criao do Centro
Logstico e Industrial Aduaneiro (CLIA), que, sob autorizao da Receita Federal operaria cargas
em regime aduaneiro. A MP foi revogada pelo Legislativo em dezembro do mesmo ano. Tal
medida foi vista como uma alternativa ao procedimento licitatrio, levando nesse breve nterim, a
realizao de 45 solicitaes para instalao de CLIAs
436
, das quais apenas cinco foram autorizadas
pela Receita Federal
437
. A Figura 106 dispe em uma linha do tempo os principais eventos jurdicos
que marcaram a evoluo dos modelos de EADI e CLIA.
Uma descrio mais profunda do regime jurdico referente aos EADIs e CLIAs oferecida no
diagnstico do marco regulatrio do setor porturio.

pela rea terrestre ou aqutica, contnua ou descontnua, nos portos alfandegados, pela rea terrestre, nos
aeroportos alfandegados e pela rea terrestre, que compreende os pontos de fronteira alfandegados.
436
Incluindo aberturas de novos armazns e pedidos de mudana de EADIs existentes para CLIAs.
437
As autorizaes dos cinco CLIAs consistiram na regularizao de portos secos institudos antes de 1993,
que no haviam passado por licitao. Ou seja, no foram implantados novos armazns alfandegados
durante a vigncia desta MP.
O Porto Seco de Juiz de Fora atende a Mercedes-Benz
como suporte sua linha de montagem. A mercadoria
importada permanece armazenada no Porto Seco at ser
solicitada pela linha de montagem, sendo
posteriormente removida do recinto alfandegado e
incorporada ao produto final. Este produto ento
direcionado ao Porto Seco, a partir do qual ser
exportado.
Fonte: Folha de Pernambuco, 28/08/2005
Box 3 - Exemplo de Atuao de Porto Seco

Lei
9.074/1995
Decreto
1.910/1996
Celebrao de
Contratos
Emergenciais (2003)
Mandado de
Segurana
MP 320/2006
EADIs
desenvolvidas
mediante
simples
autorizao
expedida pela
Receita
eixo
temporal
fora de
escala
Atividades
desenvolvidas
pelas EADIs
passam a ser
consideradas
servio pblico
Regime de
concesso ou
permisso,
devidamente
precedido de
licitao
Prazo de 2 anos
para substituir
autorizaes por
concesso/
permisso atravs
de licitao
Vencimento do
prazo inicialmente
em maio de 1998,
postergado para
maio/2003 pelo
Dec. 2.168/1997
Antes do fim do
prazo, contratos
emergenciais
foram celebrados
pela Receita, pois
as licitaes no
foram realizadas
A Lei 10.684/2003
disciplinou a
prorrogao dos
prazos de portos
secos
Medida
judicial
proposta pela
ABEPRA com
a finalidade
de prorrogar
contratos
emergenciais
Regime de CLIAs
mediante licena
da Receita
No convertida
pelo Legislativo,
possibilitou,
durante a sua
vigncia, a
converso , do
regime de CLIA,
de poucos portos
secos
ADPF
Medida judicial
proposta por
entidades do setor
contra a tentativa
de algumas
empresas de
obteno de
licenas definitivas
para explorao de
CLIAs ou converso
de seus portos
secos em CLIAs

Figura 101 - Linha do Tempo: Eventos Relevantes para o Processo de Licitao de Portos Secos
438

Alm desses cinco CLIAs, existem hoje 54 EADIs em operao no Brasil, localizados
majoritariamente nas regies Sul e Sudeste (Figura 102)
439
. Essas instalaes movimentaram
aproximadamente 20% dos contineres importados pelos portos brasileiros em 2010, totalizando
385 mil unidades equivalente a cerca de 10 milhes de toneladas de cargas
440
.
Oceano Atlntico
Manaus
Belm
Cuiab
Santana do Livramento
J aguaro
Uruguaiana
Caxias do Sul
Novo Hamburgo
Canoas
Itaja
So Francisco do Sul Foz do Iguau
Cascavel
Maring
Curitiba
Braslia
Anpolis
Rio de J aneiro
Mesquita
Resende
Varginha
Betim
J uiz de Fora
Cariacica
Uberaba
Uberlndia
Simes Filho
Salvador
Uruguai
Argentina
Paraguai
Bolvia
Chile
Peru
MS
SC
PR
RS
SP
MG
GO
MT
ES
RJ
BA
CE RN
PE
SE
MA
PA
TO
AM
AC
RO
RR AP
PB
AL
PI
Legenda
EADI (54)
CLIA (5)
Regio Metropolitana de SP
Recife
So J os do Rio Preto
Bauru
Franca
Ribeiro Preto
Santos
Taubat
J acare
Campinas
Sorocaba
So Sebastio
Guaruj
SP
PR
MG
MS

Figura 102 - Distribuio dos Portos Secos (EADIs e CLIAs) no Brasil
441

438
Fonte: Anlise da Equipe.
439
51 portos secos esto localizados nestas regies. Fonte: Receita Federal.
440
Fonte: Associao Brasileira dos Portos Secos (ABEPRA).
441
Fonte: Endereo eletrnico da Receita Federal.

A licitao deve ser precedida pela comprovao da viabilidade do empreendimento

442
. A Receita
responsvel por localizar e mensurar a demanda por novos recintos alfandegados, o que pode
ocorrer pela elaborao de estudos prprios ou pela avaliao de estudos independentes
fornecidos por terceiros.
Com a aprovao da Receita, o porto seco licitado, sob fiscalizao do TCU
443
. Ressalta-se que
no se trata de um procedimento de desestatizao de ativos da Unio, mas sim da licitao do
direito de alfandegar determinado armazm existente ou no.
A Figura 103 ilustra o mapa do processo de licitao de um porto seco
444
.
GS-GI-02-07-00 - Licitao de Porto Seco
T
C
U
R
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c
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a

F
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I
n
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s
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o
Oportunidade
de licitar
EADI
identificada
Necessidade
de licitar
EADI
identificada
Elaborao
de proposta e
envio SRF
Avaliao de
proposta de
licitao de
EADI
Aprova?
N
S
Elaborao
de edital,
EVTE e
minuta de
contrato
Anlise de
documentos
para licitao
Aprova?
N
S
Promoo do
certame
Convocao
de vencedor
para
assinatura de
contrato
Porto seco
licitado
Pedido de
licitao
indeferido

Figura 103 - Mapa do Processo de Licitao de Portos Secos
Avaliao do processo
Como dito anteriormente, desde 2003 no h licitaes de portos secos no Brasil. Os editais que
foram abertos apresentaram problemas e acabaram impugnados pelo TCU. Tal situao indica que
existem entraves que devem ser sanados para o desenvolvimento deste tipo de instalao.
Uma possibilidade para a falta de licitaes refere-se dificuldade da Receita em contratar/
mobilizar recursos humanos (fiscais), o que poderia restringir o seu interesse na expanso,
especialmente se houver insegurana quanto real necessidade da instalao em determinada
localizao.
H tambm argumentaes de que os portos secos em operao apresentam elevada ociosidade
mdia entre 30% e 40%
445
- o que poderia justificar a ausncia de licitaes nos ltimos oito anos.
Transformaes na malha logstica ou no cenrio econmico das regies teriam tornado esses
terminais obsoletos e mal localizados, de onde decorreria tal situao.
Dessa forma, as alternativas parecem mostrar que falta um melhor planejamento para a expanso
do sistema de portos secos, que indique de forma precisa e irrefutvel, por meio de estudos

442
Os procedimentos licitatrios de outorga de permisso para construo de EADI so instaurados pela
Superintendncia Regional da Receita Federal.
443
A fiscalizao do processo rege-se pela Instruo Normativa 27/1998, Art. 3. O papel de fiscalizao do
TCU em processos de desnacionalizao detalhado no anexo sobre a fiscalizao do Tribunal.
444
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 8.666/1993; Lei 8.987/1995, Decreto 2.763/1998;
Decreto 6.759/2009 e Portaria SRF 2.438/2010.
445
Fonte: ABEPRA.

independentes, as instalaes necessrias. Permitir-se-ia, assim, o emprego de recursos da Receita

de forma eficiente.
H, ainda, um entrave relativo insegurana jurdica de vrios concessionrios e permissionrios
de portos secos, ou titulares de licenas de CLIAs. As sucessivas mudanas quanto ao regime
atualmente de servio pblico
446
resultaram em questionamentos sobre os diferentes modelos de
instalaes existentes.
Essa insegurana, decorrente da falta de uma legislao consolidada que confira maior
previsibilidade s aes dos agentes, torna menos atrativa a realizao de investimentos no setor.
O setor carece, portanto, de um marco regulatrio objetivo que explicite o regime a ser aplicado,
seja de servio pblico ou de atividade econmica.
Outra possvel consequncia de toda essa instabilidade o receio da Receita em realizar licitaes:
atualmente, parte dessas licitaes est judicialmente inviabilizada at que o Mandado de
Segurana proposto pela ABEPRA seja julgado de forma definitiva.
A Figura 104 apresenta as questes crticas relativas ao processo de licitao de porto seco.
2. Falta de recursos
humanos da Receita
restringe seu interesse
na expanso de portos
secos
1. No h um
planejamento efetivo
no setor, capaz de
localizar necessidade
de novas instalaes
3. No h um marco
regulatrio
consolidado do
setor

Figura 104 Principais Questes Crticas do Processo de Licitao de Porto Seco
O diagrama exibido na Figura 105 exibe a classificao das questes crticas supracitadas.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
1 2 3

Figura 105 Classificao das Questes Crticas do Processo de Licitao de Porto Seco

446
Regime institudo por lei ordinria, e no pela Constituio Federal vigente.

5.4.1.3.6 Autorizao de Expanso de TUP

Descrio do processo
Os passos a serem seguidos pelas empresas para adquirir autorizao para expandir ou realizar
melhorias em um TUP similar ao processo de autorizao para constru-lo, anteriormente
descrito. Segundo a Resoluo 1.660/2010 da ANTAQ, o TUP deve requisitar aprovao para os
seguintes rgos:
Autoridade Martima - Avalia projeto e verifica o cumprimento das NORMAMs;
IBAMA/OEMA - Avalia estudos ambientais e emite licena ambiental, quando couber;
SPU Se houver aumento da rea ocupada pelo TUP, deve haver anuncia do rgo.
Posteriormente, o requerimento deve ser enviado ANTAQ que, aprovando, autoriza a
expanso/melhoria do TUP.
A Figura 106 ilustra o mapa do processo de autorizao de expanso/melhoria de TUP
447
.
S
P
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Q
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B
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M
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Figura 106 - Mapa do Processo de Autorizao de Expanso/Melhoria de TUP
Avaliao do processo
Identifica-se a partir da anlise do processo que os trmites burocrticos necessrios so menores
do que os vinculados ao processo de autorizao de um TUP. A aprovao da autorizao para
expanso/melhoria requer anuncia de menos rgos, alm de usualmente levar menos tempo.
Alm disso, o impacto ambiental adicional da expanso/ melhoria, de modo geral, ser baixo,
posto que a rea j se encontra fundamentalmente afetada sob este aspecto.
5.4.1.3.7 Apurao de Infraes Ordem Econmica
Descrio do processo
At meados de 2012, a defesa da concorrncia no Brasil ser disciplinada pela Lei 8.884/1994 (Lei
Antitruste), que estabelece as principais funes e parmetros de atuao do Conselho

447
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Decreto 6.620/2008, Resoluo ANTAQ 1.660/2010,
Resoluo ANTAQ 517/2005 e Portaria 24/2011 da SPU.

Administrativo de Defesa Econmico, autarquia vinculada ao Ministrio da Justia (CADE), da

Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda (SEAE) e do Departamento
de Proteo e Defesa Econmica da Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia
(DPDE/SDE), no que tange a este assunto.
O cenrio jurdico e institucional mudou com a sano da Lei 12.529, de 30 de novembro de 2011,
que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC) e dispe sobre a
preveno e represso s infraes contra a ordem econmica, entre outros. O SBDC passar a ser
composto pelo CADE
448
e pela SEAE, com o primeiro assumindo diversas das atribuies
anteriormente cabveis SEAE e, principalmente, DPDE/SDE. A Lei entra em vigor 180 dias
aps sua sano (29 de maio de 2012).
No caso especfico do setor porturio e hidrovirio, soma-se ao SBDC a ANTAQ, a quem compete,
segundo o Decreto 4.122/2002, regular o setor [...] com vistas a: [...] arbitrar conflitos de interesses
e impedir situaes que configurem competio imperfeita ou infrao contra a ordem
econmica. Alm disso, a Lei dos Portos atribui ao CAP a competncia de zelar pelo
cumprimento das normas de defesa da concorrncia. Note-se ainda que a Resoluo 858/2007 da
ANTAQ estabelece como obrigao da AP comunicar ANTAQ a ocorrncia de prticas lesivas
livre concorrncia na prestao dos servios.
Identificada uma conduta potencialmente prejudicial ordem econmica (por meio da ANTAQ,
da SEAE, denncias da iniciativa privada ou outro meio), ou ainda uma ao de concentrao
econmica de grande valor (nos termos da Lei), a instaurao de processo administrativo ou de ato
de concentrao, alm do julgamento do caso, competir ao CADE. Em outras palavras, o CADE
ter como atribuies a anlise e o julgamento de fuses e aquisies, as aes de preveno e de
represso s infraes contra a ordem econmica
449
. Atualmente o CADE apenas julga os
processos, sendo que as etapas de instruo de processos, realizao de inquritos, etc., cabem aos
demais componentes do SBDC.
Outro aspecto importante da nova Lei, do ponto de vista de processo, o estabelecimento de
prazo mximo para anlise de atos de concentrao (240 dias), que passam a preceder
necessariamente fuses e aquisies acima de certo valor.
A Figura 107 apresenta o mapa do processo padro de apurao de infraes ordem
econmica
450
, exemplificando o caso em que a ANTAQ, CAP, AP ou outro agente (fora do SBDC)
inicia o processo. Quando a nova Lei da concorrncia entrar em vigor, o rgo da SDE responsvel
pela defesa econmica (Departamento de Proteo e Defesa Econmica DPDE) ser incorporado
ao CADE, e o SDE passar a focar apenas em funes de defesa do consumidor, deixando de
participar do processo ilustrado na figura.

448
A autarquia possui, em sua estrutura, o Tribunal Administrativo de Defesa Econmica, a
Superintendncia-Geral e o Departamento de Estudos Econmicos.
449
Fonte: Endereo eletrnico do CADE.
450
No mapa, no h agente indicado em tom escuro pois no h um dono do processo, i.e., um agente
diretamente responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 8.884 de 1994; Lei dos Portos; Resoluo
858/2007 da ANTAQ.


Figura 107 Mapa do Processo de Apurao de Infraes Ordem Econmica
Avaliao do processo
A avaliao do processo de apurao de infraes ordem econmica partiu da anlise de uma
amostra de casos afetos ao sistema porturio que tenham sido levados apreciao dos rgos do
SBDC. Os casos selecionados foram:
Anlise da cobrana de THC2 taxa adicional cobrada de recintos retroporturios para a
liberao de contineres por parte de terminais primrios localizados no Porto de Santos.
O CADE decidiu pela procedncia de infraes ordem econmica, determinando, entre
outros, a cessao da cobrana e o pagamento de multa451. A despeito da mencionada
deciso, apurou-se no mercado informaes divergentes quanto sua efetiva aplicao h
agentes privados que afirmam que ainda se cobra o THC2, ainda que eventualmente com
outro nome452;
Anlise da prtica de condutas anticoncorrenciais por parte do TECON Salvador, no que
diz respeito ao acesso de concorrentes aos beros de atracao do Porto de Salvador. O
CADE decidiu pela inexistncia de infraes ordem econmica;
Anlise da prtica de condutas anticoncorrenciais por parte do TECON Rio Grande, no que
diz respeito a acordo coletivo firmado com os sindicatos dos trabalhadores porturios
avulsos e utilizao de clusula de exclusividade na explorao do terminal. O CADE
decidiu pela inexistncia de infraes ordem econmica;
Anlise da prtica de infraes ordem econmica consistentes em limitar, falsear ou de
qualquer forma prejudicar a livre concorrncia ou a livre iniciativa, aumentar
arbitrariamente os lucros e exercer de forma abusiva posio dominante por parte da
Paranagu Pilots, associao de praticagem que presta o servio nos portos de Paranagu e
Antonina. O CADE decidiu pela inexistncia de infraes ordem econmica.
Destes, o primeiro foi certamente o de maior repercusso e que ganhou maior ateno do CADE,
tendo inclusive havido determinaes que visaram alterar o comportamento do mercado.
Buscou-se avaliar, para esses casos, o tempo transcorrido entre a denncia ou identificao da
possibilidade de existncia de infrao at uma deciso do CADE com relao ao caso,
identificando as etapas intermedirias. A amostra parece indicar que o tempo das anlises
excessivamente longo, em prejuzo das partes potencialmente lesadas pela infrao.

451
Fonte: http://www.noticiasfiscais.com.br/2007/03/30/decisao-definitiva-do-cade-suspende-cobranca-
da-thc2/.
452
Este Estudo no avalia a pertinncia da taxa, tampouco o mrito das decises do CADE.

No caso da cobrana de THC2 por parte dos terminais de contineres do Porto de Santos, a SDE
tomou conhecimento em julho de 1999 e conclui seu parecer, remetido ao julgamento do CADE,
pouco mais de trs anos depois (dezembro de 2002). O CADE, por sua vez, finalizou o julgamento
do processo apenas em agosto de 2005 ou seja, o tempo total transcorrido no processo foi de mais
de seis anos, conforme a Figura 108.
SDE inicia anlise
SDE = 42 meses
CADE = 33 meses
Total = 75 meses
Parecer SDE Julgamento CADE

Figura 108 Etapas e Prazos: Processo Administrativo Referente Cobrana de THC2 Pelos Operadores
de Terminais de Contineres no Porto de Santos
No caso da anlise de possveis condutas anticoncorrenciais do TECON Rio Salvador, motivada
por representao da Intermartima Terminais Ltda., detentora de rea arrendada no Porto de
Salvador, a SDE instaurou processo administrativo em setembro de 2003 e emitiu, em maio de
2006, parecer ao CADE. Este julgou o processo em julho de 2006. O tempo total transcorrido entre
o incio da anlise, por parte da SDE, e o julgamento do CADE alcanou, portanto, 34 meses (quase
trs anos), conforme a Figura 109.
SDE inicia anlise
SDE = 32 meses
Total = 34 meses
CADE = 2 meses

Figura 109 Etapas e Prazos: Processo Administrativo Referente Conduta Anticoncorrencial por Parte
do TECON Salvador em Relao ao Acesso aos Beros no Porto de Salvador
No caso da anlise de possveis condutas anticoncorrenciais por parte do TECON Rio Grande,
motivada por uma representao feita pelo Sindicato dos Operadores Porturios de Rio Grande
em julho de 2002, a SDE instaurou averiguao preliminar em janeiro de 2004, que culminou em
parecer emitido em novembro de 2008 ao CADE. O Conselho julgou o processo em abril de 2009
83 meses aps o seu incio, conforme a Figura 110.

Representao
junto SDE
SDE = 77 meses
Total = 83 meses
Parecer SDE Julgamento CADE SDE inicia anlise
CADE = 6 meses

Figura 110 Etapas e Prazos: Processo Administrativo Referente Conduta Anticoncorrencial por Parte
do TECON Rio Grande em Relao a Outros Operadores do Porto de Rio Grande
Finalmente, no caso da Paranagu Pilots, a SDE iniciou a averiguao em agosto de 1999 e emitiu,
em agosto de 2005, parecer ao CADE, que julgou o processo em fevereiro de 2006. Transcorreu ao
total mais de 6,5 anos, conforme a Figura 111.
SDE inicia anlise
SDE = 73 meses
Total = 79 meses
CADE = 6 meses

Figura 111 Etapas e Prazos: Processo Administrativo
Referente Conduta Anticoncorrencial por Parte da Paranagu Pilots
Conforme ilustra a anlise da amostra, ainda que pequena, pode-se inferir que a apurao de
infraes de ordem econmica toma longos prazos, em geral superiores a cinco anos entre o incio
da averiguao do caso e a concluso do julgamento dos processos, sendo a maior parte do tempo
associada averiguao e emisso de parecer por parte da SDE.
Ainda que os prazos transcorridos sejam longos, o que aponta para a possibilidade de ineficincias
associadas ao processo, necessrio ponderar a necessidade de investigao detalhada das
possveis irregularidades, incluindo a solicitao de manifestao das partes relacionadas e, muitas
vezes, a manifestao de outros rgos, como o Ministrio Pblico.
A atuao do SBDC se d em todos os setores da economia e em escala nacional
453
. Grande parte
do esforo destes rgos se encontra alocada anlise de fuses e aquisies complexas, combates
a cartis e anlises de denncias das mais variadas naturezas.

453
A SDE, por exemplo, tem grande parte de sua fora de trabalho dedicada defesa do consumidor, entre
outras reas.

Assim, uma das questes que afetam os prazos alongados das investigaes certamente a disputa
por recursos escassos destas instituies por uma demanda desproporcionalmente maior de casos
a serem investigados.
Todavia, no caso do setor porturio/ hidrovirio, estas questes seriam atenuadas se os outros
agentes com atribuies correlatas atuassem e de forma concertada o que no ocorre.
A primeira questo crtica a ser citada que inexiste um processo integrado e formalizado de
atuao destes rgos, muito embora os do SBDC venham agindo no sentido de estabelecer
parcerias com outras instituies e, assim, estender seu poder de atuao. Atuaes coordenadas
do SBDC com APs, CAPs e, especialmente, ANTAQ, no foram ainda estabelecidas.
Ainda, notvel que, dos casos avaliados, em nenhum o processo foi iniciado por atuao do CAP,
AP ou ANTAQ
454
. Pode-se atribuir a isso alguns fatores:
CAP:
No h clareza (falta regulamentao) sobre como especificamente o CAP deveria agir com
respeito a este tema;
No possui estrutura administrativa ou pessoal dedicado a realizar suas atribuies legais
com respeito defesa da concorrncia de forma ativa. Poderia agir acionando ANTAQ ou
AP, que dispem de poder sancionador, mas no o fazem.
ANTAQ:
No possui informaes corretas e confiveis para realizar alguns tipos de anlises (por
exemplo, preos efetivamente praticados nos portos);
No possui pessoal/estrutura dedicada ao monitoramento de condies de competio nos
portos para fins de apurao de infraes ordem econmica.
AP: sua atribuio a esse respeito, conforme a Resoluo 858/2007, seria apenas levar
denncia ANTAQ quando pertinente. Todavia, tal situao no monitorada pelas APs,
em grande parte pelos motivos j citados para a ANTAQ.
Ressalte-se ainda que a Lei 12.529/2011, ao entrar em vigor, no promover significativa influncia
nas questes supracitadas (sintetizadas na Figura 112).
1. Falta de integrao
coordenada entre SBDC,
ANTAQ, CAP, AP
1. Falta de integrao
coordenada entre SBDC,
ANTAQ, CAP, AP
1. Falta de coordenao
entre SBDC, ANTAQ,
CAP, AP
2. Falta de clareza sobre atuao do CAP na defesa
da ordem econmica
3. Falta de estrutura para atuao do CAP
4. Falta de informaes crticas para anlise de casos
de infrao ordem econmica
5. Falta de recursos dedicados ao monitoramento
das condies de competio nos portos

Figura 112 Principais Questes Crticas do Processo de
Apurao de Infraes Ordem Econmica

454
Na pesquisa no se identificou nenhum caso iniciado por estes agentes.

As questes crticas supracitadas podem ser classificadas conforme o diagrama abaixo.

Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
2 3
1
4
5

Figura 113 - Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Apurao de Infraes
Ordem Econmica
5.4.1.4 Consolidao das Questes Crticas Associadas Gesto Setorial
Cinco principais questes crticas emergiram das discusses dos processos e macroprocessos
contemplados em Gesto Setorial, conforme segue.
Questo Crtica Gesto Setorial
Inexiste um processo de planejamento coordenado e consolidado no setor de transportes
Atualmente existem aes, em fase de concepo ou implementao, em trs nveis
macro/transportes (PNLT), setorial/portos (PNLP e outros do setor hidrovirio), e outorgas (PGO
e PGOH). Entretanto, os processos de elaborao destes instrumentos no tm sido
adequadamente coordenados.
Em geral, um processo de planejamento consistente parte de uma viso macro do setor, num
horizonte de mdio/longo prazo, estabelecendo as perspectivas e diretrizes. Destas, so derivadas
as vises especficas dos diferentes modais que, por sua vez, orientam as outorgas necessrias
dentro de um plano geral. O planejamento possui, ainda, uma conexo adequada dos planos com
o delineamento de polticas de desenvolvimento e consequente priorizao e implantao de aes.
No o que tem se observado historicamente no Brasil.
Neste sentido, a lgica de integrao tambm ensejaria um dilogo entre o planejamento setorial
e os PDZs dos portos, e que as regras de alinhamento e os limites de autonomia de cada porto
(especialmente dos delegados) estivessem claros o que no ocorre atualmente.
Adicionalmente, observa-se que algumas iniciativas de planejamento tm sido lanadas sem a
devida normatizao e o devido esclarecimento de pontos importantes, como prazo, frequncia de
atualizao, escopo detalhado, metodologia, etc.
Do lapso de uma melhor coordenao e uma normatizao mais clara destes instrumentos
decorrem maiores possibilidades de haver divergncias nas orientaes, atrasos, desvios de escopo
e lacunas de contedos relevantes, minando, por fim, o sucesso do planejamento de transportes
como um todo.

A histrica falta de viso de planejamento integrado, entretanto, no decorreu aparentemente de

razes especficas, seno da falta de estruturao dos agentes inclusive pela criao de uma pasta
ministerial responsvel por um modal especfico e do reduzido comprometimento dos
envolvidos com normatizao do planejamento (obrigando prazos, revises, atendimento a um
escopo detalhado, etc.). Deve-se ressaltar tambm que no existem mecanismos claramente
estabelecidos de responsabilizao dos agentes, caso no haja cumprimento estrito dos prazos e
contedos definidos.
Disparidades entre oramento e execuo financeira prejudicam processos de planejamento setorial
Existe uma disparidade entre os valores orados e os efetivamente executados a partir de recursos
da Unio, prejudicando o planejamento setorial.
O processo de aprovao do oramento complexo e depende de mltiplos agentes. O envio de
uma pea oramentria pela SEP ou pelo MT para insero no Plano Plurianual (PPA) ou na Lei
Oramentria Anual (LOA) est sujeita a aprovao do MPOG e do Congresso Nacional, instncias
em que podem sofrer alteraes.
O oramento aprovado, contudo, no garante o empenho e pagamento efetivo de recursos. O
Governo pode realizar as contingncias que julgue pertinentes, o que reduz a previsibilidade sobre
os valores a serem repassados. Ademais, ainda que os valores sejam empenhados pela Unio
grande parte no realizada ao longo do ano por motivos diversos (atrasos no licenciamento
ambiental, falta de projeto adequado, problemas na licitao, etc.), acumulando "restos a pagar"
que podem inclusive nunca serem pagos.
Processos de criao e outorgas de infraestrutura realizados ao longo do tempo no so consistentes
Ao longo do tempo, novos processos para a criao e descentralizao/outorgas de portos e
terminais foram sendo concebidos no Brasil. Dentro dos novos arcabouos, novos portos e
terminais foram se somando aos existentes, regidos por modelos antigos. Estes no foram
devidamente adaptados, contribuindo para a pluralidade dos modelos no sistema porturio atual.
Sob a tica da operao porturia, por exemplo, permitiu-se que terminais de uso pblico
(arrendados ou no) competissem nas mesmas cargas e regies de influncia com terminais de uso
privativo, porm em condies distintas.
Outro exemplo da falta de consistncia so as diversas formas de descentralizao empregadas ao
longo do tempo, que geraram APs e outros complexos porturios (fluviais e privativos) explorados
por agentes e sob regimes jurdicos/societrios distintos: S.A.s vinculadas SEP ou a governos
locais, empresas pblicas, e autarquias. H tambm portos fluviais subordinados ao MT,
delegados ou no a estados e municpios.
Como legado, alguns portos/terminais apresentam condies bastante distintas de competio e
atrao de investimentos, o que levou e poder levar a mais contestaes dos mesmos requerendo
isonomia (relacionadas a condies de custos, de prazos de explorao, de suporte governamental,
entre outros). Interpelaes so sempre possveis e tudo se soma na percepo de risco da indstria
porturia. A formulao e implementao de polticas setoriais tambm se torna mais difcil, na
medida em que elas afetam cada agente de forma distinta.
O processo de concesso de portos organizados no est plenamente estruturado

O processo de concesso portos organizados, a despeito da sua regulamentao no Decreto

6.620/2008 e nas Portarias 108 e 131/2010 da SEP, ainda apresenta uma srie de lacunas e
incertezas.
Primeiramente, h insegurana aos olhos de potenciais concessionrios devido falta de clareza do
objeto e s condies da concesso. No h respostas claras, por exemplo, s seguintes questes: a
concesso se refere administrao e operao do porto ou s administrao? Interessados
podem solicitar arrendamentos em portos concedidos? O CAP de um porto concedido poder
limitar os preos do concessionrio? O concessionrio poder movimentar cargas diversas das
inicialmente previstas?
Alm disso, no h clareza em certas etapas do processo (contedo de documentos a serem
apresentados, responsabilidades, etc.). Exemplos desta falta de clareza so: (i) o sequenciamento
das etapas do processo, especialmente no que tange elaborao e avaliao de estudos tcnicos;
(ii) no que consiste a Anlise de Custo Benefcio da concesso a ser executada pela ANTAQ
(Portaria 108/2010); e (iii) a quem cabe contratar o EIA/RIMA do projeto bsico a ser licitado.
Em outras etapas do processo h regras similares s do modelo de arrendamento de terminais,
ainda que os objetos das outorgas sejam bastante distintos. Essas regras, ainda que claras, podem
trazer insegurana aos agentes privados, por exemplo, devido a: (i) percepo de que os critrios
de seleo do projeto bsico, segundo a Portaria 131/2010, no necessariamente conduzem
escolha do melhor projeto (por exemplo, a adequao ao PGO); (ii) o prazo de 25 anos pode ser
insuficiente para remunerar o capital investido em obras de infraestrutura realizadas pela
iniciativa privada; (iii) a ANTAQ no participa, segundo a norma, do processo de seleo do
projeto bsico que cabe a ela, todavia, licitar.
Cabe ainda ressaltar que, at o final de 2011, no havia ainda normatizao da ANTAQ para a
concesso de portos organizados. No obstante, o governo j havia iniciado formalmente o
processo de concesso de portos (novo porto pblico em Manaus), alm de ter entabulado
encaminhamentos para conceder outros. A falta de normatizao culmina com processos ad hoc,
que tendem a criar condies distintas de explorao, gerando insegurana jurdica para potenciais
concessionrios.
Finalmente, no havia (at o final de 2011) normatizao adequada para a concesso de portos
existentes, que no foi tratada de forma especfica no Decreto 6.620/2008 e nas portarias da SEP.
Tal possibilidade tambm no foi abordada no PGO, no havendo diretrizes para sua implantao.
Dentre as questes importantes e que mereceriam tratamento na concesso de portos existentes
figuram: (i) a destinao dos passivos atuais associados s APs de portos que venham a ser objeto
de concesso; (ii) o tratamento que ser despendido aos trabalhadores existentes nas APs de portos
que venham a ser objeto de concesso; (iii) restries participao de um mesmo grupo
econmico na concessionria e em arrendatrios de um mesmo porto; e (iv) conflitos em razo da
possibilidade de limitao de preos da operao porturia prestada pelo concessionrio do porto
em comparao com o regime de liberdade de preos desfrutado por arrendatrios de instalaes
porturias.
Processos de gesto de hidrovias e terminais fluviais dependem de muitos agentes
Os processos associados gesto das hidrovias/terminais fluviais dependem de diversos rgos
(AHs, CODOMAR, DNIT, etc.), sendo demasiadamente complexos. Em instncias como DNIT e
MT, a ateno s hidrovias/terminais fluviais disputada com outros modais, que tm tido
maiores volumes de obras e investimento total nos ltimos anos.

Alm disso, a descentralizao de terminais fluviais, com vistas a tornar estes processos mais geis,
encontra problemas e resistncia de estados e municpios, especialmente aqueles que no dispem
de capacidade gerencial e financeira adequada para manter as infraestruturas.
5.4.2 Gesto de Portos e Hidrovias
5.4.2.1 Planejamento

Gesto da
Infraestrutura
Planejamento

Figura 114 - Macroprocesso de Planejamento Gesto de Portos e Hidrovias
Os processos ora tratados referem-se elaborao de instrumentos necessrios concretizao da
viso de futuro almejada pela AP e pelo restante da comunidade porturia, representada
principalmente pelo CAP.
Como foi discutido anteriormente, existe hoje um esforo para instituir, em mbito setorial,
diversos instrumentos de planejamento estratgico na rea de transportes. Este esforo deve cobrir
os PDZs, elaborados pelas APs e aprovado pelos CAPs
455
.
Para suportar as obras e iniciativas previstas nos PDZs, as APs devem se amparar num
planejamento financeiro que vislumbra como fontes receitas internas (tarifas e arrendamentos) e
externas (Governo e emprstimos bancrios). A obteno de recursos destas formas foi
contemplada nas anlises.
Um bom desempenho nestes processos chave para que se tenha sucesso na gesto da
infraestrutura ou seja, que se consiga realizar arrendamentos, obras de expanso, entre outras
aes, de forma adequada. O foco deste item justamente avaliar o quo bem tm sido
desempenhados os processos de planejamento.
Como se ver, foram identificadas questes crticas ligadas tanto s estruturas dos processos
quando aos agentes que deles fazem parte.
Na primeira categoria, se encontram, por exemplo, a falta de coordenao com instrumentos de
planejamento de nvel setorial e suas implicaes; h tambm o fato que muitas etapas dos
processos de planejamento acabam esbarrando em dificuldades geradas pelos inmeros agentes
intervenientes (CAP, SEP, ANTAQ, etc.), limitando a autonomia decisria das APs.
Em relao aos problemas derivados dos agentes, destacam-se as limitaes de recursos humanos
e financeiros das APs, que no conseguem se planejar adequadamente e, assim, desempenhar bem
seu papel de administradoras dos portos. Em muitas delas no h pessoal capacitado para
contabilizar adequadamente custos e despesas, fazendo com que a definio de tarifas e dos
oramentos no reflita as reais necessidades da companhia.
Para se chegar s principais questes crticas associadas ao Planejamento foram inicialmente
mapeados e descritos cinco processos:
Elaborao de PDZ e PA;

455
Observe-se que de 1975 a 1990, o papel da gesto e planejamento do setor porturio brasileiro coube
empresa pblica Portobrs, de forma centralizada. Com sua extino, e com base na Lei dos Portos, o papel
de planejamento foi descentralizado e transferido localmente s APs, atravs da elaborao dos PDZs.

Aprovao do oramento das APs;

Aprovao do oramento das AHs;
Definio de tarifas porturias;
Obteno de emprstimos bancrios.
Alm desses, foi listado, mas no descrito, o processo de Elaborao de regulamento de
explorao do porto, cujo dono o CAP. Trata-se de um cdigo de regras a ser seguido pela
AP, operadores porturios e demais agentes, com elaborao definida pela Lei dos Portos. No
foram apontados entraves associados sua elaborao ao longo do presente Estudo.
A seguir encontram-se as anlises e discusses detalhadas dos processos mapeados. O Item 5.4.2.3
apresenta as questes crticas consolidadas de planejamento de portos e hidrovias.
5.4.2.1.1 Elaborao e Aprovao de PDZ e PA
Descrio do processo
Por definir as diretrizes de desenvolvimento e zoneamento, o PDZ e o PA so os principais
instrumentos de planejamento do porto organizado. Segundo explica o TCU (2009):
O planejamento de cada Autoridade Porturia expresso pelo Plano de
Desenvolvimento e Zoneamento (PDZ) do porto. Esse documento deve conter o
zoneamento do porto, ou seja, a destinao das diversas reas do porto organizado
para cada tipo de atividade, entre instalaes porturias operacionais e no
operacionais, reas comuns, tipo de carga a ser movimentada em cada rea
reservada a terminais porturios, terminais pblicos, etc. Alm disso, deve
expressar os planos de desenvolvimento do porto, ou seja, quais sero as novas
reas, a qual atividade se destinaro, quais sero os projetos prioritrios de
expanso e modernizao. A partir do determinado no PDZ, a AP elabora o
Programa de Arrendamento (PA), expressando quais reas esto disponveis para
arrendamentos e especificando a que tipo de carga se destinam.
O Tribunal ainda ressaltou o exguo nmero de referncias ao PDZ na legislao pertinente,
constando referncias na Lei dos Portos, onde se atribui a funo de aprovao do PDZ ao CAP, e
no Decreto 4.391/2002, posteriormente substitudo
456
, com adies, pelo Decreto 6.620/2008, onde
se relaciona o PDZ ao PA e se define a obrigao da AP de elaborar este ltimo.
Em dezembro de 2009, provavelmente em resposta crtica do TCU, a SEP esclareceu pontos ainda
no normatizados referentes ao PDZ por meio da Portaria 414, que estabelece as diretrizes, os
objetivos gerais e os procedimentos mnimos para a elaborao do Plano de Desenvolvimento e
Zoneamento Porturio PDZ
457
. Segundo a Portaria:
O Plano de Desenvolvimento e Zoneamento Porturio - PDZ instrumento de
planejamento da Administrao Porturia que visa, no horizonte temporal,
considerado o ambiente social, econmico e ambiental, o estabelecimento de
estratgias e de metas para o desenvolvimento racional e a otimizao do uso de
reas e instalaes do porto organizado.
Embora a legislao no mencione claramente a quem cabe elaborar o PDZ, o GEIPOT
argumentou que s pode caber AP, dado que a Administrao do Porto o rgo executivo de
gerncia, fiscalizao, regulamentao, organizao e promoo da atividade porturia, conforme
expresso no pargrafo 1 do art. 33 da Lei (GEIPOT, 2001).
Assim, cabe AP elaborar o PDZ ou atualiz-lo quando julgar pertinente. Tipicamente, sua
elaborao ou avaliao cabe rea de planejamento da entidade e deve ser aprovado pela

456
Apenas no que tange aos portos martimos.
457
A Portaria foi alm e ofertou a prpria estrutura do PDZ.

Diretoria Executiva
458
. Feita a proposta de PDZ, a AP a submete ao CAP, que poder aprov-lo ou
no.
Uma vez aceito pelo CAP, a AP elabora o PA, que corresponde ao plano de ao no que tange s
expanses mediante arrendamento, feito pela AP em at 60 dias aps a aprovao do PDZ
459
.
O PA deve relacionar as reas e instalaes porturias a serem arrendadas pela AP
460
, com uma
determinada especificao de cargas, e deve ser submetido ANTAQ
461
. Desde 2002, quando foi
publicado o Decreto 4.391, a ANTAQ passou a exercer tambm a funo de inserir os PAs aceitos
no PGO atribuio mantida pelo Decreto 6.620/2008. Todavia, at 2009, o PGO jamais havia sido
elaborado, de forma que a aprovao pela ANTAQ era o passo final do processo (vide
Item 5.4.1.2.3).
A elaborao do PDZ deve ser subsidiada pelo PNLP, documento a ser elaborado pela SEP e que
deve contemplar as principais diretrizes do setor porturio. A primeira verso do documento
ainda no foi publicada.
A Figura 115 aponta os relacionamentos principais entre o processo mencionado e outros listados
neste Estudo.
Relaes Descrio
Relao 1
O PA dos portos subsidia a
elaborao do PGO
Relao 2
O PNLP, como documento de
planejamento setorial, deve subsidiar
a elaborao do PDZ
Relao 3
O PA relaciona as reas e
instalaes a serem arrendadas no
porto organizado, orientando as
expanses e renovaes dos
terminais arrendados
Elaborao
PDZ/PA
Elaborao
PGO
Realizao
de Arrend.
Relao 1 Relao 3
Expanso
de Terminal
Arrendado
Renovao
de Contrato
de Arrend.
Elaborao
PNLP
Relao 2

Figura 115 - Principais Relaes do Processo de Elaborao de PDZ e PA com Outros Processos
A Figura 116 exibe o mapa do processo
462
, concebido a partir das normas do setor porturio
brasileiro, admitindo a atribuio da AP de elaborar o PDZ.

458
A CODESP criou um Comit do PDZ, que avalia o documento previamente submisso Diretoria
Executiva.
459
Portaria 414/2009 da SEP.
460
O Programa de Arrendamento de reas e Instalaes Porturias do Porto de Santos (PROAPS, 2006),
elaborado pela CODESP em 2006, possui uma srie de outras partes alm da listagem de arredamentos
propostos.
461
Neste contexto, cabe citar que a Resoluo 1.888/2010 da Agncia contm uma proposta de normatizao
dos PAs, a ser submetida audincia pblica. Tal norma tornaria cristalina a funo de aprovao do PA
pela ANTAQ, algo que hoje no explcito na norma.
462
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 8.630/1993, Decreto 6.620/2008, Portaria 414/2009 da
SEP e Resoluo 2.240/2011 da ANTAQ.

C
A
P
A
u
t
o
r
i
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a
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e

P
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N
T
A
Q

Figura 116 Mapa do Processo de Elaborao do PDZ e PA
Avaliao do processo
Buscou-se avaliar a existncia e a idade dos ltimos PDZs aprovados nos portos pblicos, para
ento inferir potenciais entraves na sua elaborao. Em mdios intervalos de tempos em torno de
cinco anos razovel supor que um PDZ no precise necessariamente ser alterado. Todavia, se
este tempo for excedido, provvel que a dinmica da demanda no esteja sendo refletida
adequadamente no PDZ, culminando em perda de oportunidades para o desenvolvimento do
porto. Buscou-se tambm avaliar a qualidade destes documentos.
No que tange primeira questo, h uma aparente evoluo. O COPPEAD (2008) apontava, com
base em dados de 2007, que de onze APs consultadas, duas sequer tinham um PDZ fato no
identificado atualmente em pesquisa a 25 portos
463
. Calculou-se a idade mdia dos PDZs desta
amostra com base em junho de 2011: 3,3 anos, sendo que 36% haviam sido atualizados nos ltimos
24 meses
464
.

463
Foram considerados os portos cujos PDZs mais recentes estavam disponveis nos endereos eletrnicos
das respectivas APs, ou foram obtidos diretamente das mesmas. Foram investigados os 34 portos martimos
sob competncia da SEP.
464
Em junho de 2011, o PDZ dos portos de Itaqui, Recife e Santos j haviam sido elaborados ou estavam em
fase terminal, contudo no haviam sido aprovados pelo CAP. No caso do PDZ de Itagua no foi possvel
identificar o ms de aprovao em 2007 (assumiu-se dezembro).


5
8
8
4
>5 anos
3 - 5 anos
1 - 3 anos
<1 ano
Mdia: 3,3 anos
[Nmero de Portos]

Figura 117 - Idade Mdia dos PDZs dos 25 Portos Martimos Brasileiros (base: junho de 2011)
465

Estes nmeros no indicam que as APs venham levando, em geral, muito tempo para ter os PDZs
aprovados pelos CAPs. Porm, h casos mais crticos. Em Santos, por exemplo, o PDZ vigente
aprovado pelo CAP em maro de 2006 j tem mais de cinco anos de existncia. Em Itagua, o
PDZ de 2007. Em outros portos de porte mdio em termos de nmero de terminais, como Rio
Grande, Salvador, Aratu e So Francisco do Sul, a idade do PDZ oscila de trs a quatro anos.
medida que os portos crescem e se
acirram as disputas por reas e
instalaes, conflitos decorrentes de
interesses dos agentes sobre estes
ativos podem surgir, dificultando a
aprovao do documento no CAP.
Cabe notar que a Portaria 257 da
SEP, de setembro de 2009, deu s
APs nove meses para que
elaborassem ou atualizassem os seus
PDZs, prazo esse que expirou em
junho de 2010. Algumas APs no
haviam cumprido com a obrigao
at junho de 2011 e no possuam
expectativa de aprovao breve,
como o PDZ do Porto de Santos
466
.
A ausncia de um PDZ atualizado no indica necessariamente que a AP no se planeja. possvel
que haja um Plano Diretor ou outro documento de funo similar, ou ainda que exista um PDZ
no aprovado pelo CAP. Em Paranagu, por exemplo, h cerca de 10 anos no se produz um PDZ,
porm existem outros documentos que demonstram claro esforo de planejamento.
No que tange qualidade dos PDZs, o TCU apontou que, de 14 PDZs avaliados apenas um
poderia ser considerado planejamento efetivo, com dados atualizados, e 57% apenas tratavam

465
Fonte: PDZs dos portos e anlise da Equipe.
466
Da amostra, apenas Natal, Areia Branca, Itaja e Suape expressamente utilizaram a Portaria como guia.
Box 4 - Exemplo de Conflito Entre AP e CAP na Tentativa de
Atualizao do PDZ
Em janeiro de 2009, a Maersk apresentou um projeto de
terminal de contineres para a CODESP na regio
porturia de Alemoa. Esse projeto esbarrava no PDZ do
complexo porturio de Santos, que caracterizava a regio
da Alemoa como apta a movimentar granis lquidos.
A CODESP j havia autorizado a alterao no PDZ.
Contudo, ao solicitar a alterao no CAP, o pedido foi
recusado, sob alegao de serem necessrias maiores
evidncias que justificassem a alterao.
Fonte: A Tribuna, 08/09/09

de zoneamento. Ainda, metade dos PDZs no apresentavam resultados baseados em estudos de

demanda da hinterlndia do porto, estando, de certa forma, desconexos da realidade econmica.
Em virtude da grande dinmica do setor, buscou-se validar as constataes do TCU. Foram ento
avaliados, no presente Estudo, os PDZs mais recentes de 25 portos, e concluiu-se que de fato ainda
podem ser observadas lacunas de qualidade em relao a alguns itens selecionados:
Quase metade dos portos avaliados (44%) no baseou o PDZ em projees quantitativas de
demanda;
Cerca de um tero (36%) dos PDZs no descrevem adequadamente ou apontam a
capacidade dos seus equipamentos e instalaes, nem detalham os acessos ao porto so
basicamente mapas de zoneamento;
Apenas 40% dedicam um captulo do PDZ a uma anlise ambiental;
Apenas 16% apresentam um cronograma de implantao de melhorias e obras diversas.
A Figura 118 apresenta os dados analisados pela Equipe.
44%
36%
32%
60%
84%
56%
64%
68%
40%
16%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Projees de
demanda
Descrio e
capacidade dos
equipamentos e
instalaes
Descrio
detalhada dos
acessos
Anlise
ambiental
(captulo
especfico)
Cronograma de
implantao de
melhorias
NO SIM

Figura 118 - Anlise Qualitativa dos PDZs Vigentes
Ainda que tais problemas no se apliquem a todos os portos, o fato de se mostrarem recorrentes
leva crena de que existem problemas estruturais que devem ser analisados, o que feito a
seguir.
Avaliando o arcabouo normativo e o relatrio do TCU identifica-se que uma das razes de alguns
portos no terem atualizado seus PDZs ultimamente a inexistncia de normas que regulem este
aspecto, seja por parte da SEP, da ANTAQ, ou das prprias APs. A Portaria 257 de 2009 definiu
um prazo para elaborao dos PDZs, porm no estabeleceu uma regra de frequncia de reviso
467
.
Alm da falta de normas, atrasos no processo podem decorrer de conflitos entre AP e membros do
CAP, especialmente em portos maiores e com diversos elementos atuantes. O contedo do PDZ
pode vir a privilegiar alguns grupos econmicos, de forma que, no momento da sua avaliao,
existe a possibilidade dos conflitos se acirrarem. Estes podem ser mais ou menos intensos, a
depender das empresas e interesses representados no CAP.
Cabe ressaltar que o bloco de operadores representado pelas empresas atuantes e pela AP, que
pode ser voto vencido mesmo dentro do seu bloco, o que leva a crer que, ao menos em certas

467
Note-se que a norma no deveria cobrar a aprovao do PDZ, j que isto depende do CAP.

questes, esta representatividade pode no ser a ideal. Na medida em que o PDZ dever dar as
diretrizes para expanso do porto, geralmente com a entrada de novos elementos, h motivaes
para que o PDZ possa vir a ser rejeitado pelo CAP.
No que tange ao PA, questiona-se a real necessidade de elaborao e tramitao de um documento
que , na prtica, um subconjunto do PDZ. O processo assim excessivamente complexo diante do
baixo nvel de informao agregada nas etapas.
Em relao qualidade dos PDZs, a Portaria 414/2009 da SEP estabeleceu um contedo
satisfatrio que, se seguido risca pelas APs, dever levar a PDZs mais completos e adequados
para orientar o desenvolvimento do porto. Porm, o que nem esta Portaria esclarece como o PDZ
deve se coordenar com o planejamento setorial de portos (PGO e/ou PNLP). O PDZ deve se
adaptar ao PGO/PNLP ou vice-versa? Ou deve ser um processo de negociao? Como se d a
questo nos portos delegados? Estas questes chave ainda no foram endereadas.
Por fim, h uma percepo de falta de recursos humanos qualificados das APs para produzir PDZs
completos (incluindo estudos de demanda, capacidade, etc.) ou avali-los criticamente, em caso de
terceirizao. Foi ainda comentada a dificuldade para se contratar estes estudos em virtude das
dificuldades e morosidades inerentes aos processos licitatrios (comentadas no anexo sobre
aspectos relevantes da realizao de processos licitatrios).
3. Real necessidade do
PA (basicamente
emprega informaes
constantes no PDZ)
2. Dificuldade de
aprovao do
PDZ no CAP
1. Falta de normativos estabelecendo
frequncia de reviso
4. Falta de coordenao com PGO
e/ou PNLP
5. Falta de recursos para elaborao/
avaliao PDZs

Figura 119 Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Elaborao do PDZ e PA
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
1
2
3
5
4

Figura 120 Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Elaborao do PDZ e PA

5.4.2.1.2 Aprovao do Oramento das APs

Descrio do processo
O modelo porturio institudo pela Lei dos Portos atribuiu ao poder pblico a responsabilidade de
conservar e investir na infraestrutura porturia. Devido a problemas de diferentes naturezas,
incluindo a falta de recursos prprios suficientes das APs, os investimentos tm sido feitos
predominantemente com recursos da Unio, diretamente ou via PUC (quando se trata de Cias.
Docas federais).
Os recursos prprios das APs so destinados, em sua maioria, a cobrir gastos de custeio e
manuteno (Tabela 27). A ttulo de exemplo, em 2011, apenas 8,2% do oramento previsto na
LOA s Cias. Docas federais para investimento em infraestrutura foi com recursos prprios, e em
sua maioria, destinou-se apenas manuteno
468
.
Tabela 27 Fontes de Recursos Prioritrias do Setor Porturio Brasileiro
Usos de recursos das APs Provedor Fonte de recursos
Investimento em infraestrutura
aquaviria e terrestre
Unio Pblica (oramento da Unio)
AP
Pblica (tarifas porturias e
arrendamentos)
Custeio (incluindo manuteno de
infraestrutura)
AP
Pblica (tarifas porturias e
arrendamento)
O PDZ servir, em geral, de base para a priorizao das principais obras a serem realizadas no
porto, e auxiliar AP na elaborao de seu oramento anual. A Figura 121 demonstra a relao da
elaborao e realizao do oramento das APs com outros processos listados.
Relaes Descrio
Relao 1
O PDZ visa estabelecer os investimentos
prioritrios no porto, o que orientar a
elaborao do oramento
Relao 2
As obras de infraestrutura terrestre s
podero ser realizadas pelas APs se
constarem no oramento da Unio ou
por recursos prprios
Relao 3
As obras de dragagem podem se
realizadas pela AP, devendo constar no
oramento, mas de fato ocorrem via
PND
Relao 4
Os recursos prprios das APs so
obtidos atravs das tarifas porturias e
da realizao de arrendamentos
Elaborao
Oramento
das APs
Realizao
Obras Infra
Terrestre
Realizao
de
Dragagem
Relao 2
Relao 3
Elaborao
PDZ/PA
Relao 1
Definio e
alterao
de tarifas
Realizao
de Arrend.
Relao 4

Figura 121 Aprovao do Oramento das APs - Relao Com Outros Processos
As Cias. Docas federais, na qualidade de sociedades de economia mista, com capital votante
majoritrio da Unio, tm seu procedimento oramentrio diretamente vinculado ao oramento da
Unio
469
. J as autarquias ou empresas pblicas que exercem o papel de Autoridade de portos
delegados tm seu oramento ligado tanto aos respectivos estados ou municpios quanto Unio,
que realiza investimentos nas APs mediante convnios com os delegatrios ou contrata
diretamente obras em favor deles.

468
Informao retirada do Oramento de Investimento (OI) de 2011 da Unio.
469
Para uma melhor compreenso do processo de elaborao e aprovao do oramento das APs recomenda-
se a leitura do anexo que trata sobre aspectos relevantes da aprovao de oramento na esfera federal.

O oramento das APs, e consequentemente os investimentos a serem realizados nos portos

organizados, deste modo, esto diretamente ligados s leis oramentrias da Unio, e concorrem
com outros rgos e empresas pblicas pela ateno da Unio e do Congresso Nacional.
O PPA o instrumento de planejamento oramentrio da Unio ao longo dos quatro anos de sua
vigncia
470
. As APs devem elaborar uma proposta de aes de investimentos que desejam inserir
no PPA a cada quatro anos, e envi-la para aprovao da SEP e demais instncias. H, nesse ponto,
uma diferena entre as propostas enviadas pelas Cias. Docas federais e as APs delegadas. A saber:
As Cias. Docas federais enviam a proposta de investimentos a serem realizados com
recursos prprios ou da Unio para aprovao dos rgos federais;
As APs delegadas enviam a proposta de investimentos a serem realizados com recursos
prprios ou atravs de recursos do Estado/Municpio para o respectivo delegatrio, e os
investimentos a serem realizados com recursos federais (em geral mediante convnios com
as APs) para aprovao dos rgos federais471.
Alm disso, as APs elaboram seus oramentos anuais, explicitando as despesas e receitas prprias
estimadas para o ano subsequente, alm dos investimentos que necessitaro recursos da Unio
472
,
em um documento denominado Programa de Dispndios Globais (PDG).
O oramento deve ainda receber a opinio do CAP
473
e ser ento enviado SEP, que rene as
propostas oramentrias de todas as APs e as enquadra dentro de limites pr-estabelecidos junto
ao MPOG. Dentro destes limites devem ser enquadrados no apenas os recursos destinados s
Cias. Docas como aporte da Unio, mas tambm aqueles contratados diretamente pela SEP em
favor dos portos que administra diretamente (especialmente as dragagens de aprofundamento
inclusas no Plano Nacional de Dragagem PND) ou em favor dos portos delegados.
Dada a limitao de recursos, nem todo o oramento pleiteado pelas APs aprovado. So
priorizados os recursos para obras em andamento.
O oramento consolidado da SEP ento enviado Secretaria de Oramento Federal
(SOF/MPOG) responsvel pela aprovao dos investimentos da Unio e ao Departamento de
Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST/MPOG)
474
, responsvel por avaliar o
Oramento de Investimento nas empresas estatais (OI) e os PDGs das APs federais.
Posteriormente, enviada uma Proposta de Lei Oramentria Anual (PLOA) ao Congresso
Nacional, que eventualmente a emenda e a aprova, submetendo-a posteriormente sano do
Presidente da Repblica.

470
A vigncia do PPA atual iniciou em 2008 e finda em 2011.
471
Na prtica, a maior parte dos recursos para investimentos em portos delegados so oriundos da Unio, o
que permitido pela Lei 9.277/1996:
Art. 5 A Unio poder destinar recursos financeiros construo, conservao,
melhoramento e operao dos [...] portos, objeto de delegao, desde que tais obras
e servios no sejam de responsabilidade do concessionrio.
472
Processo interno s APs para determinao do oramento: A diretoria se rene para determinar quais as
obras necessrias para o ano seguinte, e questiona ao Conselho de Administrao se h recursos prprios
para realiz-las. Em caso de negativa, a diretoria elabora uma proposta oramentria, contendo os recursos
necessrios advindos de aporte da Unio. Essa proposta oramentria deve ser aprovada pelo Conselho de
Administrao e homologada pelo CAP.
473
Segundo a Lei dos Portos.
474
A principal funo do DEST (Decreto 7.063/2010, Anexo I, Art. 6):
I- Coordenar a elaborao do programa de dispndios globais e da proposta do
oramento de investimento das empresas estatais, compatibilizando-os com as
metas de resultado primrio fixadas, bem como acompanhar a respectiva execuo
oramentria.

A Figura 122 ilustra a evoluo da dotao oramentria prevista na LOA para as APs federais,
incluindo crditos adicionais, no nterim 2009-2011. Ressalte-se que essa dotao no inclui os
investimentos do PND (realizados por contratao direta da SEP e no via PUC).
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2009 2010 2011
Milhes R$

Figura 122 Oramento de Investimentos na LOA, Incluindo Crditos, no Perodo 2009-2011
475

Depreende-se que o processo de aprovao de oramento das APs delegadas, no que tange o pleito
de investimento, similar ao das Cias. Docas, pois devem receber anuncia dos mesmos rgos -
apenas as rubricas em que se inserem os investimentos so diferentes. A Figura 123 exibe o mapa
do processo de Aprovao do Oramento das APs
476
(considerando investimentos com recursos
federais).
C
A
P
M
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n
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r
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P
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L
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t
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v
o
Elaborao
do oramento
Lista de
empreend.
necessrios
Aporte
aprovado
Anlise e
ajuste dos
oramentos
Consolidao
e ajuste dos
oramentos
Sano do
oramento
anual
Avaliao e
opinio sobre
oramento
Ajuste do
oramento
para envio
SEP
Estabeleci-
mento do
oramento
anual
GS-PL-03-02-01

Figura 123 - Mapa do Processo de Aprovao do Oramento das APs

475
Fonte: OI ( 2009-2011).
476
Lei 11.653/2008, Lei 12.309/2010, Lei 12.381/2011, Decreto 7.063/2010.

No mbito interno da AP, o setor de planejamento ou responsvel elabora uma proposta de PDG a
partir das demandas das reas da empresa e submete presidncia e/ou diretoria executiva,
conforme o caso. Posteriormente, as propostas so submetidas aprovao do Conselho de
Administrao (CONSAD), no caso das APs constitudas na forma de sociedade de economia
mista (como todas as Cias. Docas federais), ou rgo similar, se instalado. A diretoria responsvel
pelo processo oramentrio elabora, ento, a proposta indicando o que ser realizado com recursos
prprios, e o que ser realizado com recursos advindos da Unio, passando em ltima instncia
por nova aprovao do CONSAD, no caso das Cias. Docas federais (Figura 124).

Figura 124 - Mapa do Subprocesso de Elaborao do Oramento (Cias. Docas federais)
Avaliao do processo
Ao longo da realizao deste Estudo foram apontadas dificuldades para a gesto das Cias. Docas
decorrentes da elaborao e aprovao do oramento.
O principal indicativo de que algo no funciona bem o descompasso entre o que se aprova no
oramento e o que se executa na prtica. Uma anlise do OI da Unio mostra que, em 2009 e 2010,
as Cias. Docas federais executaram, em mdia, apenas 28% e 36%, respectivamente, do
originalmente reservado a elas
477
(Figura 125).

477
Considera apenas os valores pagos referentes ao oramento, no computando, portanto, Restos a Pagar de
anos anteriores.

15
9 7
132
29
12
90
36
72
53
269
123
86
165
0
50
100
150
200
250
300
CDC CODESA CODEBA CODESP CDP CDRJ CODERN
2010 Milhes R$
6
1
13
55
30
43
39
20
52
27
228
129
86
120
0
50
100
150
200
250
300
CDC CODESA CODEBA CODESP CDP CDRJ CODERN
Executado no ano Dotao Anual (Lei +crditos)
2009 Milhes R$

Figura 125 Desempenho Oramentrio das AP Federais no Binio 2009-2010
478

Este descompasso pode revelar problemas tanto na fase de elaborao do oramento, tema ora
tratado, quando na fase de execuo financeira dos investimentos previstos no OI (abordados no
seio dos processos de realizao de obras de infraestrutura terrestre e acostagem e realizao de
dragagem de aprofundamento, Itens 5.4.2.2.1 e 5.4.2.2.2, respectivamente). A seguir sero tratados
apenas os aspectos pertinentes elaborao e aprovao do oramento.
Os prazos limites e intervalos de tempo que a burocracia impe s Cias. Docas federais (e demais
estatais) na aprovao do oramento geram basicamente dois problemas.
Primeiramente, a Docas deve, na prtica, enviar SEP o oramento do ano seguinte de forma
bastante antecipada, at o final de junho
479
, para posterior insero na LOA. Ademais, no caso do
PPA, os investimentos vislumbrados para os quatro anos subsequentes devem ser enviados no
primeiro ano de vigncia do mandato do Presidente da Repblica. Naturalmente, ao longo dos
quatro anos muitos eventos e mudanas de planejamento podem ocorrer e a sistemtica no tem
flexibilidade para acomodar mudanas de forma simples
480
.
recursos prprios, a AP federal s pode executar investimentos que estejam indicados no OI da
Unio. Por exemplo, caso haja uma receita inesperada que a AP queira reverter em investimento
ser preciso aprovar tal investimento como crdito no mesmo perodo (ou esperar a LOA do ano
seguinte).

478
Fonte: Portaria 07/2011 e Portaria 02/2010 do MPOG.
479
Tomando com base o que ocorre na CODESP. De acordo com o Ofcio-Circular n 760/2011/SEP/PR, a
empresa teve que enviar a Proposta Inicial do PDG/2012 e OI/2012 at 27/06/2011 SEP; e esta teve que
enviar os mesmos at 18/07/2011 ao DEST..
480
Os trmites necessrios para a realizao de alteraes no PPA e na LOA so detalhados no anexo que
trata do processo oramentrio da Unio.

Processo similar ocorre caso se queira alterar o objeto do aporte financeiro (por exemplo, para
construir uma via ao invs de se fazer uma terraplanagem). Como o recurso tem uma origem e um
fim determinados e aprovados pelo Congresso Nacional, alteraes ulteriores devem ser
convalidadas na mesma instncia
481
.
Este sistema inerente gesto das empresas estatais e, portanto, no restrito ao setor porturio
acarreta em uma baixa autonomia e flexibilidade financeira para realizar os investimentos, o que
crtico numa situao que se contrape s necessidades de uma economia em forte expanso, e
sujeita a mercados com demandas que mudam de forma notadamente frequente.
Neste contexto, um ponto a ser destacado que os investimentos nas APs que no dependem de
recursos prprios nem provm de saldos anteriores, ou seja, os que entram via PUC, s podem ser
realizados aps autorizao atravs de Decreto presidencial, evento afetado pela real
disponibilidade financeira do governo e pela agenda do Presidente. A Tabela 28 exibe a data de
expedio dos tais decretos entre 2008 e 2011.
Tabela 28 Data dos decretos presidenciais que autorizam aumento de capital das Cias. Docas federais
482

Ano Data do Decreto
2011 10 de junho
2010 9 de abril
2009 9 de abril
2008 31 de julho
Respalda o anteriormente exposto o que foi apontado pelo TCU (2009):
Sobre o oramento, foi reclamado explicitamente por quatro das 8 empresas
auditadas que o oramento das empresas demora a ser aprovado pelo Governo.
Segundo os gestores porturios isso praticamente inviabilizaria a execuo
oramentria, pois esse relativo a todo o ano fiscal, mas s aprovado em
meados do ano. (TCU, 2009, grifo nosso)
Outro fator que orienta a uma baixa relao de pagamentos sobre dotao oramentria o fato de
as APs, de forma geral, superestimarem as demandas de recursos como uma estratgia para obter
maiores quantias oradas junto SEP. Alm disso, lhes falta informaes precisas sobre suas
despesas e receitas, no conseguindo desta maneira estabelecer um planejamento financeiro
preciso para os anos seguintes.
A Figura 126 apresenta, de forma sinttica, os principais pontos em que o processo possui
entraves.

481
Alteraes de at 30% podem ser realizadas mediante decreto presidencial autorizando crditos
suplementares. Acima de 30%, as alteraes s sero possveis com aprovao do Legislativo (em forma de
lei). Em ambos os casos, contudo, a AP no possui autonomia para deslocar recursos sem aprovao de
rgos superiores.
482
Fonte: Decretos presidenciais. Trata-se de decretos no numerados, que possuem objeto concreto,
especfico e sem carter normativo. Os temas mais comuns so a abertura de crditos, a declarao de
utilidade pblica para fins de desapropriao, a criao de grupos de trabalho, entre outros (Fonte: endereo
eletrnico da Presidncia da Repblica).

1. Necessidade de propor oramentos

de forma antecipada
2. Autoridades Porturias prope
oramentos superestimados,
dificultando priorizao
3. Autoridades Porturias no dispe de
recursos/ competncias necessrias
para realizar oramentos precisos
6. Lentido para
aprovar
pagamentos
5. Falta de
flexibilidade para
alterar oramentos
4. Falta de autonomia das APs para
realizar investimentos com recursos
prprios (requer aprovao de muitas
instncias)

Figura 126 - Principais Questes Crticas Identificadas no
Processo de Aprovao do oramento das APs
A Figura 127 ilustra o diagrama com as causas-raiz associadas s questes crticas do processo.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
1
3
5
2
4
6

Figura 127 - Questes Crticas Associadas ao Processo de Aprovao do Oramento da AP
5.4.2.1.3 Aprovao do Oramento das AHs
Descrio do processo
As AHs advieram das antigas diretorias regionais do Departamento Nacional de Portos e Vias
Navegveis (DNPVN), extinto poca da criao da Portobrs, em 1975. Com a extino da estatal,
em 1990, as AHs passaram a ser subordinadas a algumas Cias. Docas, mediante convnios entre a
Unio e as empresas. Segundo TCU (2008)
483
:

483
Acrdo 1.304/2008 do TCU, que dispe sobre auditoria realizada pelo rgo no programa de
manuteno de hidrovias.

O Decreto n 99.475/1990 disps sobre a descentralizao da administrao dos

portos, hidrovias e eclusas. Este Decreto, ainda, deu origem aos Convnios de
Descentralizao de Servios Hidrovirios, celebrados entre a Unio, por
intermdio do extinto Departamento Nacional de Transportes Aquavirios do
Ministrio da Infraestrutura (Minfra)
484
e as Companhias Docas. Esses convnios
foram, a partir de ento, aditivados, constituindo-se a base legal para o repasse de
recursos do DNIT para as Docas para financiamento das atividades de manuteno
das hidrovias. Dessa forma, as Companhias Docas assumiram a responsabilidade
pelas atividades e instalaes do objeto dos convnios, alm de absorverem o
quadro funcional da antiga Portobrs. (TCU, 2008)
Essa estrutura era originalmente temporria com durao prevista de um ano , contudo
delongou-se atravs de 17 aditivos anuais at 2008. Com a criao da SEP, as AHs foram todas
alocadas sob a CODOMAR, sociedade de economia mista ento responsvel por duas AHs
485
. A
diviso de responsabilidade das oito AHs existentes atualmente
486
respeita a composio das
bacias hidrogrficas brasileiras.
Devem nortear a concepo do oramento das AHs instrumentos de planejamento do setor, que
estabelecem os investimentos prioritrios no mdio/longo prazo. Ressalte-se que esses
documentos, at o momento, ainda no foram publicados.
Relaes Descrio
Relao 1
Planos estratgicos do setor hidrovirio,
como o PNH, visam estabelecer os
investimentos prioritrios no setor,
orientando a elaborao do oramento
das AHs
Relao 2
A implantao e a realizao de obras
em hidrovias j existentes s podero
ser realizadas pelas AHs se constarem
no oramento da Unio
Relao 3
Os oramentos das AHs sero
contemplados no oramento do MT
Aprovao
Oramento
da AH
Realizao
Obras
Hidrovias
Relao 2
Elab. Plano
Estrat. Do
Setor Hidro
Relao 1
Aprovao
Oramento
do MT
Relao 3

Figura 128 - Aprovao do Oramento das AHs - Relao com Outros Processos
Inicialmente, as AHs elaboram seu oramento e o submetem CODOMAR, que os recebe, os
consolida e os envia ao DNIT, que por sua vez realiza os ajustes e submete o oramento
consolidado ao MT.
Aps a validao dos oramentos das AHs pelo MT, o caminho para sua aprovao anlogo ao
visto em quaisquer rgos e empresas ligados Unio
487
(Figura 129
488
).

484
Atual Ministrio dos Transportes.
485
AHIMOC e AHINOR.
486
So elas: AHITAR - Administrao das Hidrovias do Tocantins e Araguaia (antiga AHITOC
Administrao da Hidrovia do Tocantins); AHIMOR Administrao das Hidrovias da Amaznia Oriental;
AHIMOC Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental; AHSFRA Administrao da Hidrovia
do So Francisco; AHINOR Administrao das Hidrovias do Nordeste; AHRANA Administrao da
Hidrovia do Paran; AHIPAR Administrao da Hidrovia do Paraguai; e AHSUL Administrao das
Hidrovias do Sul.
487
O processo oramentrio da Unio encontra-se detalhado no anexo que trata sobre aspectos relevantes da
aprovao de oramento na esfera federal.

Note-se que os recursos financeiros necessrios para a AH executar suas atividades so adiantados
pela CODOMAR. Aps a execuo dos trabalhos, a AH presta contas CODOMAR e ao DNIT
que, depois de analisar o processo, ressarce a CODOMAR.
D
N
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Figura 129 Mapa do Processo de Aprovao do Oramento da AH
Avaliao do processo
A partir da avaliao da execuo oramentria das AHs no trinio 2008-2010, verificou-se que os
valores repassados a elas representam aproximadamente 45% do oramento aprovado (atravs da
LOA e crditos especiais)
489
. A Figura 130 exibe os valores orados e os efetivamente repassados a
cada AH.
Destaca-se ainda que, no perodo, praticamente no houve repasses para investimentos das AHs,
apenas para despesas correntes. Em 2010, apenas 10% do oramento das AHs eram destinados a
investimentos (R$ 3 milhes), e foram contingenciados em sua totalidade.

488
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei Complementar 101 de 2000; Lei 11.653 de 2008; Lei
12.309 de 2010; Lei 12.381 de 2011; Decreto 7.063 de 2010.
489
A anlise contempla os valores pagos referentes ao oramento anual, no contabilizando assim Restos a
Pagar de anos subsequentes.

0
10
20
30
40
50
AHIMOC AHITAR AHIMOR AHINOR AHSFRA AHIPAR AHARANA AHSUL Total
48%
45%
41% 41% 59% 42%
35%
49%
55%
Milhes R$
2008
0
10
20
30
40
50
60%
41%
51% 48%
48%
4%
19% 63%
35%
Milhes R$
2009
0
10
20
30
40
50
Valores Pagos Lei +Crditos
51%
45%
36%
18%
53% 37%
73% 91%
0%
Milhes R$
2010

Figura 130 - Execuo Oramentria das AHs no Trinio 2008-2010
490

Como houve efetivamente investimentos no setor hidrovirio no perodo (vide item 5.4.2.2.6),
conclui-se que no cabe s AHs a execuo dos investimentos no setor hidrovirio. Entraves no
setor vinculados falta de recursos sero detalhados no item 5.4.2.2.6, que avalia o processo de
realizao de obras em hidrovias.
5.4.2.1.4 Definio de Tarifas Porturias
Descrio do processo
O atual modelo porturio brasileiro, consagrado pela Lei dos Portos, desvinculou a administrao
do porto da operao porturia, que poderia passar a ser prestada por agentes privados pr-
qualificados, o que viria a ser a regra dominante. Deste modo, as receitas das APs no mais
ficaram atreladas aos preos cobrados pela operao porturia, restando-lhes ento os ganhos
auferidos pela cobrana de tarifas porturias
491
e realizao de arrendamentos.
A arrecadao de tarifas
492
est associada disponibilizao e manuteno de:
Infraestrutura aquaviria;
Infraestrutura de acostagem;
Infraestrutura terrestre de acostagem;

490
Fonte: Endereo eletrnico da Cmara dos Deputados (Oramento Brasil; anlise da Equipe.
491
Segundo a Lei 8.630/1993:
Art. 33: [...] 1 Compete Administrao do Porto, dentro dos limites da rea do
porto:[...] IV - fixar os valores e arrecadar a tarifa porturia;
492
No rara a confuso entre tarifa porturia (decorrente de servio de utilidade pbica) e preo de
movimentao e armazenagem. Enquanto a tarifa o valor fixo pago pelos armadores e operadores privados
pelo uso de infraestrutura, superestrutura e utilidades providas pelo servio pblico, o preo o valor
varivel - a ser definido pelo operador - pago pelos armadores aos operadores privados, arrendatrios ou
no.

Infraestrutura terrestre geral.

Alm disso, pode haver cobrana por alguns servios auxiliares como fornecimento de
gua, entre outros.
Desse modo, observa-se que cabe s APs controlarem seus custos, tornando possvel atrelar a eles
as receitas necessrias e, por conseguinte, os valores tarifrios cobrados, de maneira a manter o
bom funcionamento do porto e a manuteno da infraestrutura supracitada. Esse balanceamento
entre receitas e despesas materializado no oramento anual confeccionado pelas APs (Figura
131).
Relaes Descrio
Relao 1
O oramento realizado a partir das
estimativas de receitas advindas da tarifa.
Se, contudo, a previso de despesas for
maior que a de receitas, deve-se aumentar
as receitas a partir de um aumento de tarifas
Definio e
Alterao
de Tarifas
Elaborao
Oramento
APs
Relao 1

Figura 131 - Principais Relaes do Processo de Definio e Reviso de Tarifas Porturias
A AP responsvel por elaborar uma proposta de criao ou reviso de tarifas porturias, assim
que identificar um descompasso entre receitas e despesas. A proposta formulada internamente
pela AP, devendo ser aprovada pelo CONSAD, e posteriormente encaminhada ANTAQ.
A ANTAQ avalia a pertinncia do pleito e pode propor alteraes AP, que refaz a proposta. Uma
vez a proposta aceita, a ANTAQ faz uma consulta SEAE (Ministrio da Fazenda), que pode
contestar a mudana em at 15 dias.
Aprovadas as tarifas, a ANTAQ publica uma resoluo e indica que as mesmas passam a ser
vlidas aps a homologao do CAP
493
. A AP ento encaminha a proposta ao CAP e, em caso de
aceite, altera a tarifa.
A Figura 132 exibe o mapa do processo, concebido a partir das normas do setor porturio
brasileiro
494
.
Descompasso
entre despesas
e receitas
verificado
Elaborao
proposta de
tarifa
Homologa
tarifa?
Aprova
tarifa?
Alterao de
tarifas
Tarifas
porturias
definidas
S
N
S
N
Avaliao da
proposta
Tarifa no
alterada
Parecer
favorvel?
Avaliao da
proposta
Avaliao da
proposta
S Emisso de
resoluo
aprovando
tarifa
N
Submisso da
proposta ao
CAP

Figura 132 Mapa do Processo de Definio de Tarifas Porturias

493
Definido pela Lei dos Portos, em seu Art. 30, 1, inciso VIII.
494
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 8.630/1993, Lei 10.233/2001 e Decreto 6.620/2008.

Avaliao do processo
Foram coletadas informaes das tabelas tarifrias vigentes dos principais portos brasileiros
495
, e
descobriu-se que, em mdia, os portos no alteram suas tarifas h 5,2 anos (tendo como referncia
agosto de 2011), prazo em que certamente os valores alteram sua relao com a estrutura de custos
que supostamente os orientou (Figura 133).

0
2
4
6
8
10
12
14
16
Mdia = 5,0 anos
Idade das tabelas (anos)

Figura 133 Idade das Tabelas Tarifrias dos Principais Portos Brasileiros (base: agosto de 2011)
O Decreto 6.620/2008 determina que as tarifas porturias baseiem-se em um modelo de centro de
custos, o que permite um custeio efetivo alocado a quem usa o servio e sem subsdio cruzado e
a consequente sustentabilidade financeira da empresa. Contudo, h indcios que essa prtica no
est sendo empregada pelas APs, resultando em uma falta de diretrizes para a elaborao correta
da tabela tarifria do porto. Segundo o TCU (2009):
Verificou-se que no h centro de custos em 6 das 8 (75%) Autoridades Porturias.
Apenas na CDP e na CODESP existem centros de custos [...]por meio de uma
padronizao tcnica e econmico-financeira
496
(TCU, 2009).
Verifica-se, destarte, que a rejeio das tarifas porturias pelo CAP, por vezes, est relacionada
com a falta de credibilidade na proposta tarifria apresentada pela AP. Como estas no conseguem
apurar devidamente seus custos e aloc-los s tarifas, o CAP reluta em aprovar uma tarifa que no
sabe ao certo que custos que ir cobrir e que efeito ter.
Mas no o que se verifica em todos os casos. Muitas vezes, a rejeio est atrelada a disputas e
interesses dos blocos que compe os CAPs. Como exps o GEIPOT (2001):
A administrao do porto no deve ficar hierarquicamente subordinada ao CAP
porque tal soluo poder limitar sua atuao, causando perda da flexibilidade
necessria para agir em um mercado altamente competitivo, uma vez que o CAP
formado de blocos com interesses conflitantes nem sempre de acordo com os
interesses da administrao porturia.

495
Fonte: endereos eletrnicos das APs (coleta em agosto de 2011).
496
O TCU apregoa, ainda, que poca do relatrio (2009) a CODEBA estava instituindo um grupo de
trabalho para estudar e avaliar a apropriao por centro de custos. Alm disso, os CAPs dos portos do Rio de
Janeiro e Cear cobravam para que a AP tomasse providncias para estabelecer centros de custos, como
requer o Decreto 6.620/2008.

O Box 5 ilustra um episdio ocorrido no Porto de Recife em 2005, onde mesmo aps a aprovao
de reajuste tarifrio pela
ANTAQ e SEAE, o CAP
influenciou no processo
decisrio.
Ainda a esse respeitou,
comentou o TCU (2009):

Desse modo, esses agentes teriam interesses prprios, que por sua vez orientam
seu comportamento no grupo, o que pode influenciar o resultado dessa regulao
que o CAP e a prpria AP exercem. Os terminais privados, por exemplo, podem
estar interessados na minimizao das tarifas porturias, reduzindo seus custos.
(TCU, 2009)
Ao analisar a composio do CAP, percebe-se que a AP est sub-representada no Conselho, pois
ocupa posio minoritria no bloco dos operadores porturios. No caso especfico da votao de
tarifas, muitas vezes o voto da AP no ter ressonncia nos demais membros do seu prprio
bloco
497
.
Alm disso, questionvel o papel da ANTAQ, que deve validar a priori (e no mediante indcios
de perturbaes do mercado) as alteraes na tabela tarifria. Ao faz-lo, a Agncia coloca-se na
posio de rejeitar uma posio que cabe principalmente comunidade porturia diretamente
afetada.
Cabe ainda ressaltar que curioso o fato de o CAP homologar a tarifa porturia depois da
ANTAQ, quebrando uma suposta hierarquia em que o rgo superior daria a ltima palavra num
processo relevante. Assim, ocupa-se um tempo teoricamente mais escasso (recursos da ANTAQ),
qui desnecessariamente, no caso de no aprovao do CAP. No h, contudo, nenhuma norma
que defina a ordem de hierarquia entre os rgos, verificando-se que em alguns portos a ordem de
aprovao inversa
498
.

497
O Bloco dos operadores porturios composto por um representante da AP e dois representantes dos
operadores porturios. Destes, um representa especificamente os armadores, segmento em forte conflito de
interesse para avaliar alteraes tarifrias.
498
Essa prtica foi verificada nos portos administrados pela CODESA.
Em 2005, a ANTAQ e a SEAE aprovaram o reajuste de 30,24% nas
tarifas do Porto de Recife. No entanto, os membros do CAP
homologaram um valor de 8%, bem inferior ao pleiteado pela AP.
Fonte: Folha de Pernambuco, 28/08/2005
Box 5 - Exemplo de rejeio de tarifa pelo CAP

1. A AP no possui
contabilidade de custos
adequada, no podendo
parametrizar
adequadamente a
proposta tarifria
2. CAP tem representantes
com interesses
conflitantes na aprovao
de tarifas
3. AP sub-representada no
CAP
4. ANTAQ no deveria
aprovar a priori tarifas j
acordadas com a
comunidade porturia
5. ANTAQ aprova tarifa antes
do CAP, rgo
hierarquicamente inferior

Figura 134 - Principais Questes Crticas Identificadas no
Processo de Definio de Tarifas Porturias
A Figura 135 ilustra o diagrama com as questes crticas do processo classificadas.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
2
1
3 4
5

Figura 135 Classificao de Questes Crticas Associadas ao Processo de Alterao de Tarifas Porturias
5.4.2.1.5 Obteno de Emprstimos Bancrios
Descrio do processo
De antemo, conveniente distinguir entre classes de ativos a serem financiados, entre agentes que
tomam emprstimos, e entre as fontes que concedem os emprstimos.
Sob o modelo de landlord port, a responsabilidade pelo investimento em infraestrutura atribuda
ao setor pblico, cabendo iniciativa privada os investimentos em superestrutura e equipamentos.
Em relao a fontes de financiamentos, cabe distinguir bancos comerciais e bancos de fomento
(BNDES no Brasil, alm de bancos de fomento estrangeiros). De modo geral, agncias de fomento
oferecem taxas de juros mais atraentes do que bancos comerciais. Comparativamente, a taxa de
juros bsica para financiamentos do BNDES (TJLP
499
) de 6% a.a. atualmente
500
, enquanto a taxa

499
A Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP foi instituda pela MPV 684/1994.

base de bancos comerciais (SELIC) est em 12% a.a.. Em particular, bancos de fomento estrangeiros
(exim banks) concedem emprstimos para a aquisio de equipamentos importados (fabricados nos
respectivos pases de origem) a taxas de juros subsidiadas e, tipicamente, mais baixas do que
aquelas praticadas no Brasil.
A Tabela 29 resume os tipos de ativos, agentes responsveis pelo seu investimento, e as fontes de
emprstimo usualmente adotadas.
Tabela 29: Tipos de Ativos, Agentes Responsveis e Fontes de Emprstimo Usuais
Ativo
Agente responsvel, no modelo de
Landlord Port
Fonte de emprstimos bancrios
usual
Infraestrutura
Autoridade porturia (usualmente do
setor pblico)
BNDES (prioritrio), e Bancos
nacionais
Superestrutura Operador porturio
nacionais
Equipamentos nacionais Operador porturio
nacionais
Equipamentos importados, sem
similar nacional
Operador porturio Banco de fomento do pas de origem
Equipamentos importados, com
similar nacional
Operador porturio
Banco de fomento do pas de origem.
BNDES no financia.
Em virtude das condies de emprstimo mais atraentes e da abrangncia de ativos financiveis, o
BNDES desempenha papel de destaque no provimento de recursos a obras porturias. O banco de
desenvolvimento dever responder por 48% dos recursos totais para investimentos porturios
entre 2010-13, parcela mais representativa do que aportes de recursos pblicos, aportes de equity
privados, reinvestimento de caixa gerado, e obteno no mercado de recursos de terceiros no
provenientes do BNDES
501
(Figura 136).
BNDES
48%
Recursos
prprios
privados
40%
Recursos
pblicos
12%
Aporte de equity dos
controladores
Gerao de caixa
reinvestida
Recursos de dvida
obtidos no mercado

Figura 136 Fontes de Financiamento de Investimentos Porturios 2010-2013
502

500
Em setembro de 2011.
501
Fonte: BNDES (2010).
502
Fonte: BNDES.

Por essa razo, a anlise do processo apresentada adiante se concentrar na obteno de

emprstimos junto ao BNDES.
Inicialmente, o interessado deve elaborar o projeto e apresent-lo a avaliao dos rgos
relacionados e.g. licenciamento ambiental pelos rgos ambientais competentes, conformidade
do projeto quanto ao plano diretor do municpio. Com as devidas licenas necessrias, o
interessado pode encaminhar consulta prvia ao BNDES, que avalia o enquadramento em suas
normas internas.
Sendo aprovado, o interessado deve ento elaborar projeto detalhado que ser analisado pela rea
operacional do BNDES relacionada
503
, sob os aspectos de viabilidade econmico-financeira e
ambiental. Uma vez finalizado, o processo vai para aprovao da diretoria do BNDES.
A Figura 137 ilustra o mapa do processo de obteno de emprstimo atravs do BNDES
504
. A partir
do pedido de consulta prvia, estima-se um prazo de oito a nove meses at a assinatura do
contrato
505
.

Figura 137 Mapa do Processo de Obteno de Emprstimo pelo BNDES
Avaliao do processo
Inicialmente, verificou-se que no h atualmente financiamento para as APs, devido situao
financeira em que se encontram. No h nenhuma restrio a priori em financi-las e, no caso de
APs em situaes autossustentveis pleitearem financiamento ao banco de fomento, o projeto seria
avaliado sem restries.
Outro ponto concerne dificuldade de obteno de financiamento por parte de arrendatrios. De
incio, vislumbrou-se a dificuldade de financiamento de alguns equipamentos importados tipo
portiner, pois o CAMEX entende que h similar nacional. Alm disso, portineres e outros

503
No caso de portos, a anlise feita pela AIE/DELOG.
504
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: BNDES.
505
Ressalte-se que existem duas modalidades de financiamento:
Corporate Finance: Captao de recursos feita para a empresa e as obrigaes financeiras
esto no nvel corporativo;
Project Finance: Financiamento elaborado para o projeto, que existe como uma entidade
juridicamente separada das empresas patrocinadoras. Em caso de default, as obrigaes do
projeto no so extensveis empresa-me. As garantias do financiamento so os ativos do
projeto e seus fluxos de caixa futuros.

equipamentos financiados no exterior no podem ser financiados tambm no Brasil

506
. No entanto,
o problema atenuado pela possibilidade de contrair emprstimos junto a agncias de fomento
estrangeiras, inclusive em condies mais favorveis do que as encontradas no Brasil.
Os arrendatrios teriam, ainda, dificuldade de obter emprstimos na modalidade de project finance,
uma vez que os ativos objetos de arrendamento so propriedade da Unio (ou reversveis a Unio
ao final do arrendamento) e no podem ser usados como garantia na quase totalidade das vezes.
Alm disso, h uma incerteza peculiar ao setor, oriunda do fato de no serem realizados contratos
de longo prazo entre o armador e o arrendatrio (contratos take or pay), que poderia ser
utilizados como garantia de gerao de receita futura.
Identificou-se ainda que o BNDES no concede financiamentos na modalidade project finance a
TUPs cuja carga prpria no suficiente para justificar o terminal, devido instabilidade jurdica
que cerceia esses contratos. Tal assunto no demonstra ser um problema do processo de
financiamento em si, e sim concernente a idiossincrasias do marco regulatrio do setor, sendo
analisado na parte de diagnstico pertinente.
Na mesma modalidade, obras de adequao ou ampliao de terminais arrendados, se associados
renovao de contratos, encontraro dificuldades enquanto no autorizados. Isso tem
atrapalhado o planejamento desses terminais, mas no se configura um problema j que a
autorizao da ANTAQ deve preceder o emprstimo.
V-se, portanto, que os entraves encontrados no processo so pontuais, no diagnosticando um
problema no processo de obteno de emprstimos em si. Ressalva-se, porm, que a dificuldade de
obteno de financiamento por parte das APs constitui grave problema, merecedor de avaliao
crtica.
Em tempo, mpar a necessidade de melhorar as condies de financiamento como um todo, mas
no h vnculos ao processo, e sim s condies macroeconmicas que elevam o crdito pessoa
jurdica a patamares inviveis. Existe uma clara dependncia do investimento em infraestrutura ao
BNDES. As taxas de juros mais baixas do banco de fomento viabilizam o financiamento de projetos
de infraestrutura que, via de regra, exigem um volume de recurso importante e tm tempo de
maturao prolongado.
A dificuldade de obteno de emprstimos das APs no advm do processo de financiamento em
si. Antes, decorre da situao financeira adversa em que as APs se encontram.
O elevado grau de passivos e a operao deficitria minam a capacidade das autoridades
porturias de darem garantias firmes e de honrarem os compromissos das dvidas inviabilizando
assim financiamentos.
As APs, quando empresas de direito pblico, podem eventualmente sofrer restries de
financiamento devido s condies dispostas na Resoluo do Conselho Monetrio Nacional
2.827/2001
507
, quais sejam:
Sob o ponto de vista da instituio financeira concedente:
Montante de operaes de crdito de instituies financeiras a rgos e entidades do setor
pblico limitado a 45% do Patrimnio de Referncia;

506
Em caso de default o BNDES operaria o terminal, mas para tanto precisaria dos equipamentos, que neste
caso seriam recuperados pelo financiador no exterior.
507
A Resoluo versa sobre o contingenciamento de crdito de instituies financeiras (incluindo o BNDES) a
rgos do setor pblico (incluindo a administrao pblica direta, as autarquias e fundaes mantidas pelo
poder pblico, as empresas pblicas e de economia controladas pelo poder pblico e, por conseguinte, as
APs que se enquadrarem nestas categorias).

Sob o ponto de vista da APs,

Quando esta for uma autarquia:
Montante global das operaes de crdito contrado em cada exerccio inferior a 18% da
Receita Lquida Real
508
;
Dispndio anual com servio da dvida, incluindo pagamentos inadimplentes, inferior a 13%
da Receita Lquida Real;
Saldo total da dvida inferior a 100%
509
da Receita Lquida Real anual;
Resultado Primrio

positivo nos doze meses anteriores;
Quando esta for uma empresa pblica ou uma sociedade de economia mista no
dependente:
As mesmas condies do caso de autarquias, aplicadas entidade governamental
controladora.
A Resoluo cobe ainda a realizao de operaes de crdito caso os rgos do setor pblico
estiverem inadimplentes com instituies financeiras, ou tiverem pendncias de registro no
Sistema de Registro de Operaes de Crdito com o Setor Pblico CADIP.
O desequilbrio nas finanas das APs, causa-raiz da sua dificuldade em obter emprstimos,
explorado em maior detalhe no diagnstico da situao das Autoridades Porturias.
1. Sade financeira das
APs incompatvel com
a obteno de
emprstimos

Figura 138 Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Obteno
de Emprstimos Bancrios

508
Conforme definido na Lei 9.496/97: Receita realizada nos doze meses anteriores ao ms imediatamente
anterior quele em que se estiver apurando, excludas as receitas provenientes de operaes de crdito, de
alienao de bens, de transferncias voluntrias ou de doaes recebidas com o fim especfico de atender
despesas de capital e, no caso dos estados, as transferncias aos municpios por participaes constitucionais
e legais.
509
A partir de 2008.

Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
1

Figura 139 - Questes Crticas Associadas ao Processo de Obteno de Emprstimos Bancrios
5.4.2.2 Gesto da Infraestrutura

Gesto da
Infraestrutura
Planejamento

Figura 140 - Macroprocesso de Gesto da Infraestrutura Gesto de Portos e Hidrovias
O macroprocesso de Gesto da Infraestrutura de Portos e Hidrovias contempla os processos
referentes gesto da infraestrutura fsica existente, como portos organizados, portos fluviais e
vias navegveis, bem como execuo de obras que visam expanso da infraestrutura atual e,
consequentemente, o aumento da capacidade de movimentao porturia e hidroviria.
Neste item so abordados os processos que tratam deste tema e apresentam entraves ao
desenvolvimento do setor porturio e hidrovirio.
Como se ver nos prximos itens, diversos entraves esto relacionados falta de recursos dos
agentes envolvidos, e tambm a questes ligadas organizao institucional percebida no setor.
H, por exemplo, falta de recursos financeiros para investimentos por parte das APs, o que
acarreta em uma dependncia da Unio para executar os empreendimentos necessrios aos portos
organizados. No setor hidrovirio, no se cobra tarifas e, portanto, no h outras fontes de receita
seno os recursos do Tesouro Nacional.
Existe, ainda, morosidade por parte dos agentes que devem avaliar e conceder autorizao aos
empreendimentos. Tambm h lentido e riscos de paralizao nos processos licitatrios
presentes nos processos de outorgas e naqueles que envolvem contrataes de estudos (EVTEs,
PDZs, projetos bsicos, entre outros) e de obras. H tambm uma falta de recursos para
investimentos por parte das APs, o que acarreta em uma dependncia de recursos da Unio para
executar os empreendimentos necessrios aos portos organizados - e em uma falta de autonomia
das APs. No setor hidrovirio, alm da prioridade a outros modais, no se cobra tarifas e, portanto,
no h outras fontes de receita seno os recursos da Unio.
Estes e outros problemas do setor so tratados neste macroprocesso. Foram mapeados e descritos
seis processos:

Realizao de obra de infraestrutura porturia terrestre e de acostagem;

Realizao de dragagem de aprofundamento;
Realizao de arrendamento;
Renovao de contrato de arrendamento;
Autorizao de expanso de terminal arrendado;
Realizao de obra em hidrovia
510
.
Alm disso, foram listados os seguintes processos, que no apontaram entraves significativos ao
longo do presente Estudo:
Alfandegamento de rea: A Receita Federal responsvel por alfandegar, mediante
solicitao do interessado, reas a serem utilizadas para a manipulao de cargas em
regime aduaneiro e para o despacho de exportao ou importao das mesmas. Este
processo no foi apontado como crtico nas investigaes realizadas ao longo da elaborao
deste Estudo;
Certificao do ISPS Code
511
: As instalaes porturias devem obter este certificado
internacional de segurana, estabelecido por resoluo internacional. As normas para
certificao, as avaliaes e as vistorias so realizadas pela Comisso Nacional de
Segurana Pblica de Portos, Terminais e Vias Navegveis (CONPORTOS) e pelas
Comisses Estaduais de Segurana Pblica de Portos, Terminais e Vias Navegveis
(CESPORTOS). O processo no foi analisado em detalhes porque atualmente as principais
instalaes porturias j so certificadas. Ademais, a despeito do no cumprimento dos
prazos iniciais estabelecidos para a certificao nos portos nacionais, no houve impacto
significativo no comrcio martimo em decorrncia deste fato, como se temia inicialmente;
Pr-qualificao de operador porturio: A pessoa jurdica que exercer a funo de
operador porturio deve ser pr-qualificada junto AP512. Tambm no foram avaliados
pontos que levassem necessidade de anlise deste processo;
Autorizao para uso temporrio: A AP poder autorizar o uso de reas e instalaes
porturias, com prazo de vigncia mximo de 60 meses513, para a movimentao de cargas
no consolidadas no porto ou para atendimento de plataformas offshore, mediante
pagamento de tarifas pertinentes. No foram avaliados pontos que levassem necessidade
de anlise deste processo;
Cesso de uso no onerosa: A AP poder ceder gratuitamente reas sob sua gesto,
localizadas dentro do porto organizado, a entidades da Administrao Pblica e seus
rgos, com vistas ao exerccio de competncias vinculadas s atividades porturias514.
No foram avaliados pontos que levassem necessidade de anlise deste processo;
Cesso de uso onerosa: A AP poder ceder reas porturias localizadas dentro do Porto
organizado para execuo de empreendimento de cunho econmico, que tenha por
finalidade apoiar e prestar servios de interesse aos agentes e usurios do porto. Esta cesso
deve ser a ttulo oneroso e mediante prvio procedimento licitatrio. No foram avaliados
pontos que levassem necessidade de anlise deste processo;
Realizao de contratos de passagem: A AP poder autorizar, mediante contrato e
remunerao adequada, a passagem sobre rea de uso comum ou sobre rea j ocupada

510
Note-se que ao avaliar os entraves deste processo avalia-se tambm os entraves implementao de
novas hidrovias, caso em que o que se demanda em termos de investimento uma srie de intervenes em
pontos diferentes dos rios.
511
International Ship and Port Faclity Security Code.
512
Segundo Art. 9 da Lei dos Portos.
513
Segundo a Resoluo 2.240/2011 da ANTAQ, o prazo original do contrato para uso temporrio de
18 meses, prorrogvel por igual perodo, podendo em casos excepcionais possuir vigncia mxima de
60 meses.
514
Excepcionalmente e a critrio da AP, o OGMO poder usufruir da cesso de uso no onerosa.

por terceiros no mbito do porto organizado. Tal passagem se limita instalao de dutos,
esteiras transportadoras ou passarelas para movimentao de cargas ou passageiros. Em se
tratando de rea do porto j arrendada a terceiros, haver a intervenincia do titular de
direito de uso dessa rea, e no caso de conflitos, a ANTAQ intermediar e decidir pela
autorizao. No foram avaliados pontos que levassem necessidade de anlise deste
processo;
Autorizao de uso: A AP pode, ainda, autorizar a ttulo precrio e oneroso a utilizao de
reas dentro do porto organizado, visando a realizao de eventos de curta durao, de
natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional. No foram avaliados
pontos que levassem necessidade de anlise deste processo.
A seguir encontram-se as anlises e discusses detalhadas dos processos mapeados. A
consolidao das questes crticas apresentada no Item 5.4.2.3.
5.4.2.2.1 Realizao de Obra de Infraestrutura Porturia Terrestre e de Acostagem
Descrio do processo
Conforme j discutido anteriormente, no atual modelo de explorao porturia o investimento em
infraestrutura terrestre e de acostagem no porto organizado cabe ao poder pblico diretamente
pela Unio, ou pelas empresas ou autarquias da administrao indireta cabendo iniciativa
privada os investimentos em superestrutura e investimentos prprios instalao porturia
concedida.
As APs devem ter um planejamento de mdio/longo prazo que priorize os investimentos a
serem realizados e um cronograma prprio de obras de investimentos em infraestrutura. O
processo inicia a partir de estudos tcnicos, internamente ou mediante contrato de terceiros. O
estudo ambiental deve ser aprovado pelo rgo ambiental competente, podendo ser estadual ou
federal (IBAMA), a depender do impacto da obra. Posteriormente o TCU, que responsvel pela
fiscalizao dos processos de desestatizao, avalia a viabilidade tcnica, ambiental e scio
econmica do projeto
515
. Com os estudos tcnicos aprovados, o prximo passo a elaborao do
projeto bsico, contendo licenciamento ambiental e oramento detalhado.
As Cias. Docas federais so empresas estatais e, como tal, devem ter seu oramento de
investimento aprovado pelos Poderes Executivo e Legislativo, como tratado no Item 5.4.2.1.2.
Deste modo, ainda que possuam recursos prprios e almejem, com eles, realizar investimentos em
infraestrutura, devem passar pelo crivo de diversos rgos. J a AP gestora de um porto delegado
deve elaborar seu oramento e submet-lo ao respectivo Estado/Municpio
516
(exceto os
investimentos com recursos da Unio).
Pelo que se pde apurar, quando a obra realizada com recursos prprios da AP, como em casos
de manuteno de infraestrutura, o CAP tambm se pronuncia quanto ao valor investido.

515
O papel de fiscalizao do TCU em obras pblicas detalhado no anexo que trata sobre aspectos da
aspectos da fiscalizao do Tribunal..
516
Detalhado no Item 5.4.2.1.2, onde se aborda o processo de Aprovao do Oramento das APs.

Relaes Descrio
Relao 1
Tanto o documento de planejamento
setorial quanto o porturio devem
elencar lista de obras prioritrias a
serem realizadas
Relao 2
A verba destinada realizao de
obras de infraestrutura estar
contemplada nos oramentos da AP
e/ou da SEP
Realizao
de Obra de
Infraestrut.
Aprovao
do Oram..
da SEP
Aprovao
do Oram.
da AP
Relao 2
Elaborao
do PNLP
Elaborao
do PDZ/PA
Relao 1

Figura 141 - Principais Relaes do Processo de Realizao de Obras de Infraestrutura Porturia Terrestre
e de Acostagem com Outros Processos
Aps a incluso da obra no oramento da AP, o processo licitatrio pode ser iniciado por meio da
elaborao e publicao do edital. Os interessados, ento, apresentam suas propostas, e a melhor
ser selecionada. Neste processo ocorrem sucessivas fiscalizaes por parte do TCU, responsvel
tanto pelo edital de licitao, quanto pela habilitao do contratado.
A Figura 142 mostra o mapa com o processo
517
, no caso mais usual de investimentos com
recursos da Unio
518
.

Figura 142 - Mapa do Processo de Realizao de Obras de Infraestrutura Porturia Terrestre e de
Acostagem
Avaliao do processo
Segundo o Mapeamento IPEA de Obras Porturias (IPEA, 2009), o PAC contemplou apenas 21%
das obras em infraestrutura terrestre necessrias ao setor porturio. Verifica-se, conforme a Figura
143, que de fato h uma priorizao dos investimentos em dragagem (55% do necessrio). O IPEA

517
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 8.630/1993 e Decreto 6.620/2008.
518
Se a obra for realizada atravs de recursos prprios, o CAP tambm participa do processo, manifestando
opinio.

trata de forma explcita o descontentamento com o montante de investimentos observado face s

demandas do setor:
Observa-se que os investimentos pretendidos pelo programa no representam uma
frao satisfatria do universo de demandas existentes no setor porturio. De fato,
o programa no engloba mais que 19,2% do nmero de obras identificadas como
necessrias, correspondendo a 23% do total de investimentos necessrios orados
para estes gargalos. No conjunto de todas as demandas porturias percebidas, as
mais contempladas pelo PAC so as dragagens com previso de soluo de 55,3%
dos gargalos identificados e as obras de acessos terrestres, com 39,2%.
1,1
6,8
0,4
8,3
20,5
17,3
2,3
40,1
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Construo, ampliao e
recuperao
Acessos terrestres Infraestrutura porturia
(outras obras)
Total
Investimentos do
PAC
Gargalos
Identificados
5%
39%
18%
21% Milhes R$

Figura 143 Investimentos Necessrios em Infraestrutura Porturia e Previstos no PAC
519

Assim, ainda que se possa contestar a real urgncia de todas as obras que o IPEA aponta, a enorme
disparidade entre o que seria supostamente necessrio segundo aquele Instituto e o montante real
de investimentos/obras indica que h entraves no processo, cujas causas merecem ser investigadas
mais a fundo.
Cabe notar que no apenas a realizao de grandes obras que possuem entraves. Pequenas
demolies e outras obras do dia a dia do porto passam por autorizaes, limitando a autonomia
da AP e dos arrendatrios, conforme o caso.
Verificou-se, inicialmente, grande dificuldade das APs para obter os recursos necessrios aos
investimentos em infraestrutura. Tal dificuldade decorre da demora do governo para repassar as
verbas que esto previstas no oramento, que costumam ser liberadas em meados do ano ou
contingenciadas por falta de recursos
520
.
Alm disso, verifica-se que as obras que no esto previstas no oramento, ainda que sejam feitas
por recursos prprios, devem ser requeridas atravs de crditos adicionais ou inseridas na LOA do
ano seguinte (sem garantia de sucesso). A empreitada torna-se ainda mais complexa caso a obra
tenha carter plurianual e no esteja contemplada no PPA, circunstncia na qual sequer pode ser
orada e licitada, nos termos da Lei 8.666/1993.
V-se, assim, que a AP no possui autonomia para executar investimentos que, como
administradora, enxerga ser necessrios ao melhor desenvolvimento do espao porturio.
Outro entrave ao processo reside nos atrasos recorrentes durante a avaliao dos estudos
ambientais. H indefinio legal sobre o rgo ambiental responsvel pela avaliao se estadual

519
Fonte: IPEA (2009).
520
Vide item 5.4.2.1.2.

ou federal
521
. Alm disso, a magnitude do impacto ambiental de um empreendimento s ser
verificada aps a anlise do estudo ambiental e, deste modo, no se sabe para qual rgo deve-se
direcionar o estudo inicialmente. Ainda, a qualquer momento o Ministrio Pblico pode interferir
no processo, determinando, por exemplo, a participao do rgo federal em empreendimentos
que entende como passveis de risco ambiental significativo, ainda que em plena anlise pelo
rgo estadual.
Verificou-se, tambm, que a enorme demanda de projetos a serem licenciados (especialmente pelo
IBAMA) no consegue ser processada agilmente devido ao baixo nmero de funcionrios
dedicados funo. Tal situao a mesma em outras instituies ligadas ao rito do licenciamento,
principalmente Fundao Nacional do ndio (FUNAI), Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional (IPHAN) e Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio). No
obstante, a qualidade inadequada dos estudos ambientais ofertados ao licenciador por vezes
prejudica o bom andamento do processo.
Adiciona morosidade ao processo a fiscalizao por parte do TCU e as autorizaes da ANTAQ
para realizar obras envolvendo ativos da Unio, ou reversveis a ela. Diversos agentes do setor
reclamam destas interferncias (necessrias pelas normas que regem estes agentes), que culminam,
muitas vezes de forma desnecessria, em atrasos ou paralizaes das obras. Pequenas demolies
de galpes obsoletos e inutilizveis, por exemplo, devem ser aprovadas, em processos que podem
demorar semanas ou at meses.
O prprio procedimento licitatrio tambm pode ser lento, por razes outras que no as
fiscalizaes do TCU. O procedimento envolve diversas etapas e riscos, como os de impugnao
do vencedor pelos perdedores, entre outros.
A Figura 144 exibe as principais questes crticas do processo, considerando uma obra de grande
porte.
1. Dificuldades na
obteno de
recursos para
realizao de
obras
2. Intervenes de rgos
pblicos em autorizaes
para obras trazem lentido
ao processo
3. Atrasos na
avaliao de
estudo
ambiental
4. Morosidade na realizao
dos processos licitatrios
para elaborao do projeto
e contratao das obras

Figura 144 Principais Questes Crticas do Processo de Realizao de Obras de Infraestrutura Porturia
Terrestre e de Acostagem

521
Segundo a Lei 6.938/1981, Art. 10, 4: Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras
com significativo impacto ambiental, de mbito nacional ou regional. A falta de clareza deriva da
subjetividade do termo significativo.

A Figura 145 ilustra a classificao das questes crticas do processo.

Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
2
1 3
4

Figura 145 Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Realizao de Obras de
Infraestrutura Porturia Terrestre e de Acostagem
5.4.2.2.2 Realizao de Dragagem de Aprofundamento
Descrio do processo
Em busca de ganhos de escala, e com o aumento do comrcio mundial de contineres e
commodities, os armadores tm investido na construo de embarcaes cada vez maiores. Tal
tendncia fora os portos ao redor do globo a se adaptarem ao porte dos navios, se sujeitando, caso
contrrio, a permanecer de fora das principais rotas do comrcio mundial.
A Tabela 30 exibe a evoluo das geraes de navios porta-contineres, a ttulo de exemplo, desde
1960. Os navios denominados de primeira gerao, da dcada de 1960, tinham mdia de 1.700
TEUs de capacidade, 10 m de calado e 180 m de comprimento, ante 15.000 TEUs, 16 m e 398 m da
sexta gerao.
Tabela 30 Evoluo das Geraes de Navios Porta-Contineres
522

At 1990, a dragagem dos portos brasileiros cabia Companhia Brasileira de Dragagem (CBD),
empresa subsidiria da Portobrs. Em 1990, contudo, extinguiu-se a empresa, e a responsabilidade
de realizar a dragagem de manuteno e aprofundamento recaiu sobre as Cias. Docas.

522
Fonte: Gallardo (2011).
Gerao de navios poca Porte (TEUs) Calado (m) Comprimento (m)
Primeira 1960 - 1970 1.700 10,0 180
Segunda 1970 - 1980 2.305 12,1 221
Terceira 1985 3.220 11,6 249
Quarta 1986 - 2000 4.848 13,2 288
Quinta 2000 - 2005 8.600 14,6 323
Sexta 2006 15.000 16,0 398

O Projeto de Lei 08/1991 que deu origem Lei dos Portos tratava da dragagem nos portos
brasileiros, conforme substitutivo aprovado pela Comisso Especial:
PL 08/1991 [...] Art. 31 Os custos com dragagens realizadas pelos portos
organizados no podero mais ser cobrados aos usurios, no fazendo mais parte
das tabelas de tarifas.
Art. 32 A proposta oramentria a ser encaminhada anualmente pelo executivo
ao Congresso Nacional dever constar obrigatoriamente, detalhada por porto, a
necessidade de recursos para esse servio, que passaro a ser gastos pela Unio.
Contudo, o texto foi vetado pelo Presidente, que entendeu tratar-se de subsdio direto atividade
porturia
523
.
Em 1997, o MT afastou das Cias. Docas a ele vinculadas a execuo direta dos servios de
dragagem
524
, alienando, inclusive, os equipamentos de dragagem a elas pertencentes e
determinando que o servio deveria ser contratado por meio de licitao pblica. Tal medida
dificultou a realizao de dragagem nos portos ao longo dos anos subsequentes, devido a um
maior rigor dos rgos de controle e uma falta de planejamento e de estudos tcnicos para a gesto
e acompanhamento das atividades de dragagem, entre outros.
At 2007, no havia praticamente dragagens de aprofundamento. As tentativas costumavam ser
frustradas pelo prprio procedimento adotado. A dragagem era contratada com base no volume
do material retirado. No entanto, atrasos na realizao dos projetos e nos procedimentos
licitatrios atrasavam sobremaneira o processo, com consequente diminuio da profundidade. A
dragagem que deveria ser de aprofundamento, muitas vezes acabava sendo, na prtica, de
manuteno.
Visando o aumento de profundidade das vias navegveis dos principais portos brasileiros,
instituiu-se o Programa Nacional de Dragagem (PND), atravs da Lei 11.610/2007, sob a
responsabilidade da recm-criada SEP
525
. A Lei criou, ainda, a figura da dragagem por resultado,
onde o objeto da licitao deixa de ser o volume dragado, e a profundidade entregue mantida
por at cinco anos. Segundo a Lei:
Art. 2 A dragagem por resultado compreende a contratao de obras de
engenharia destinadas ao aprofundamento, alargamento ou expanso de reas
porturias e de hidrovias, inclusive canais de navegao, bacias de evoluo e de
fundeio, e beros de atracao, bem como os servios de natureza contnua com o
objetivo de manter, pelo prazo fixado no edital, as condies de profundidade
estabelecidas no projeto implantado.
Embora a dragagem possa ser feita com recursos das APs, na prtica a SEP realiza as dragagens de
aprofundamento, ficando a cargo das APs as dragagens de manuteno.
O TCU (2009) apresentou uma viso crtica a respeito. Segundo o Tribunal, a responsabilidade pelo
zelo das condies da infraestrutura porturia cabe administrao do porto; logo a dragagem
poderia ser custeada mediante a cobrana de tarifas, sem prejuzo ao errio. Explicitamente,
argumenta:
Em que pese a poltica pblica definida pelo Governo Federal de assumir a
responsabilidade pelo investimento na hidrovia aquaviria, no se pode deixar de
ressaltar que outras opes de financiamento so possveis. [...]

523
Fonte: Collyer (2008).
524
Portaria 265/1997.
525
A Lei prev ainda, o PND hidrovirio, a ser implantado pelo MT, por intermdio do DNIT.

As Autoridades Porturias poderiam apropriar o custo desses investimentos a

partir da prpria tarifa cobrada pela despesa de manuteno da infraestrutura
aquaviria, a tarifa inframar. Dessa forma, as Administraes Porturias seriam
compelidas a buscar maior autonomia administrativa e financeira. (TCU, 2009)
Existem, todavia, problemas associados capacidade que as APs tm hoje de realizar a dragagem
de manuteno e de estipular e colher as tarifas em nvel adequado, como j se discutiu fatos que
provavelmente levaram a SEP a assumir a tarefa.
A Figura 146 apresenta a relao do Processo de Realizao de Dragagem de Aprofundamento
com outros processos.
Relaes Descrio
Relao 1
A verba destinada realizao da
dragagem de aprofundamento estar
contemplada nos oramentos da AP
e/ou da SEP
Relao 2
No PNLP se estabelece a prioridade
de realizao de dragagens de
aprofundamento
Realizao
de Dragag.
de Aprof.
Aprovao
do Oram..
da SEP
Elaborao
do PNLP
Aprovao
do Oram.
da AP
Relao 2
Relao 1

Figura 146 - Principais Relaes do Processo de Realizao de Dragagem de Aprofundamento
A Figura 147 exibe o mapa do processo
526
.

Figura 147 Mapa do Processo de Realizao de Dragagem de Aprofundamento
Avaliao do processo
Avaliou-se a situao atual das obras que contemplam o PND, de acordo com os balanos do PAC,
e verificou-se que algumas apresentam atrasos.

526
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 11.610/2007, Lei 9.277/1996 e Decreto 6.620/2008.

-200
200
600
1000
1400
1800
Atraso para
publicao do Edital
de licitao
Atraso para o incio
das obras
Atraso para a
concluso da obra
Total
100% 100%
100%
80%
95%
90%
87%
0%
91%
50%
: Concluda a dragagem do canal interno. A dragagem do canal externo ainda no foi iniciada.
: No foi divulgada uma previso para o incio das obras de dragagem da 1 fase do porto de Itagua, impossibilitando a
verificao de um possvel atraso.
: O TCU liberou o incio das obras no porto de Vitria em julho de 2011
%
Evoluo da
obra
100%
100%
80%
Mdia de atrasos =
846 dias (2,3 anos)
# de dias

Figura 148 - Atrasos no Plano Nacional de Dragagem
527

H ainda portos que sequer tiveram a dragagem iniciada, como o caso do Porto de Paranagu.
Conforme j comentado, segundo o IPEA (2009), o investimento em dragagem previsto no PAC
de R$1,5 bilhes, representando 55% dos investimentos apontados como necessrios por aquele
estudo (R$2,8 bilhes) o que d uma dimenso da demanda ainda insatisfeita, em que pese o
avano significativo experimentado nos ltimos anos.
Cabe ainda, diante do histrico da dragagem discutido no Brasil, avaliar at que ponto de fato est
se fazendo a dragagem por resultado. Um exame mais minucioso mostrar que os contratos no
esto seguindo esta filosofia, o que poder incorrer futuramente em uma nova situao de
dificuldades para manter o calado dos portos em nveis adequados.
O PND se desenvolveu com maior rapidez aps uma fase de aprendizado da SEP. Alguns projetos
de dragagem tiveram que ser reelaborados ao longo do tempo, resultando na separao dos lotes
iniciais de licitao em lotes menores (assim, no houve os ganhos de escala esperados na
contratao conjunta de dragagem para mais de um porto). Houve ainda problemas nos trmites
licitatrios e at casos de paralizaes pelo TCU por indcios de irregularidades.
Do ponto de vista tcnico, o fato de o aprofundamento gerar efeitos hidrodinmicos desconhecidos
aumenta o risco da obra. Com efeito no haveria, para os canais aprofundados, registros sobre as
taxas de assoreamento que permitissem calcular com acurcia o volume que se precisaria dragar
para manter a profundidade acordada.
O tipo de contrato define a quem este risco alocado. Um tipo de contrato por resultado aloca
este risco ao empreendedor: a taxa de assoreamento pode ser significativamente maior do que a
prevista, e ele arcaria com o sobrecusto para manter certa profundidade. J a contratao de um
volume definido de dragagem, pelo menor preo, aloca o risco ao contratante. Poder-se-ia ainda
pensar numa alocao dividida: caso os volumes excedessem um certo montante, a Unio
compartilharia os valores adicionais.
A despeito do marco legal, um exame dos contratos permite mostrar que as dragagens no tm
sido executadas por resultado, e sim por menor preo para um volume definido no objeto do
contrato.

527
Fonte: Balanos do PAC. Anlise realizada em agosto de 2011.

Dragagem do Porto de Vitria - Aprofundamento para (-) 14,00m

Discriminao dos servios Valor UN Preo unitrio (R$) Preo total (R$)
Dragagem com Draga Autotransportadora 1.617.146 m
3
9,39 15.185.000
Dragagem de Manuteno 502.216 m
3
9,39 4.715.808
Dragagem com Clam-Shell 228.359 m
3
32,44 7.407.965
2 Etapa de dragagem de aprofundamento do Porto de Fortaleza
Dragagem com Draga Autotransportadora 5.947.245 m
3
9,79 58.223.528
Dragagem de aprofundamento dos acessos aquavirios do Porto de Itaja
Dragagem de material de fcil remoo 6.249.754 m
3
7,85 49.060.753
Dragagem (xisto, xisto-argiloso ou argila
dura compacta)
35.969 m
3
366,97 13.199.544

Figura 149 Exemplos de dragagens de aprofundamento executados atravs
de empreitada por preo unitrio
528

A contratao por resultado, embora mais cara ao contratante, assegura o que mais precioso ao
pas no momento, e que tem o potencial de gerar externalidades positivas de forma significativa
uma profundidade adequada. Nos moldes atuais, no se garante, no mdio prazo, uma
profundidade de projeto desejvel.
A Figura 150 exibe as principais questes crticas do processo.
1. Descumprimento
da Lei 11.610/2007,
que criou a
dragagem por
resultado

Figura 150 - Principais Questes Crticas do Processo de Realizao de Dragagem de Aprofundamento

528
Fonte: Porto de Vitria - Concorrncia Pblica Internacional SEP/PR n 01/2011 (Abertura do Edital:
30/11/2011); Porto de Fortaleza - Concorrncia Pblica Internacional SEP/PR n 01/2010 (Abertura do
Edital: 26/04/2010); Porto de Itaja - Concorrncia Pblica Internacional SEP/PR n 02/2010 (Abertura do
Edital: 06/05/2010).

A Figura 151 ilustra a classificao das principais questes crticas do processo.

Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
1

Figura 151 Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Realizao de Dragagem de
Aprofundamento
5.4.2.2.3 Realizao de Arrendamento
Descrio do processo
Uma das motivaes fundamentais da Lei dos Portos foi solucionar grande parte dos problemas
do setor incluindo a iniciativa privada na operao, fundamentalmente atravs de arrendamentos
de reas e instalaes. Sobre a outorga de explorao porturia dentro do porto organizado, a Lei
estabelece:
Art. 4 Fica assegurado ao interessado o direito de construir, reformar, ampliar,
melhorar, arrendar e explorar instalao porturia, dependendo: (Regulamento);
I - de contrato de arrendamento, celebrado com a Unio no caso de explorao
direta, ou com sua concessionria, sempre atravs de licitao, quando localizada
dentro dos limites da rea do porto organizado. (grifo nosso)
Desse modo, o setor privado tornar-se-ia responsvel, alm da operao porturia per se, pelos
investimentos na construo, aquisio ou reabilitao de superestrutura e equipamentos
necessrios para realiz-la. Ao governo caberia administrar o porto organizado por meio das APs
pblicas e da participao nos recm-criados CAPs, alm de realizar investimentos em
infraestrutura porturia e de acessos terrestre e martimo.
O Programa de Desestatizao dos Portos Brasileiros foi constitudo em outubro de 1995, sob
responsabilidade do MT e coordenado pelo Conselho Nacional de Desestatizao (CND)
529
.
Segundo GEIPOT (2001), o Programa visava promover a retrao do governo em atividades
produtivas, em especial nas de vocao privada como a operao porturia, e tinha como
principais aes:
Continuidade do Programa de Arrendamento de reas e Instalaes, por meio de licitaes
pblicas na modalidade de leiles ou concorrncias pblicas;
Reestruturao e saneamento financeiro das Cias. Docas, com o seu afastamento total e
definitivo das operaes porturias, que seriam transferidas, sempre que possvel,
explorao privada;

529
Incumbncia dada atravs do Decreto 1.990/1996. Em 2008, as Cias. Docas federais foram excludas do
Programa Nacional de Desestatizao (PND), e o Decreto 1.990/1996, revogado.

Continuidade do Programa de Delegao (estadualizao ou municipalizao) de portos

pblicos, com posterior privatizao dos servios e arrendamento das reas e instalaes
porturias.
A dinmica de realizao de arrendamento alterou-se a partir de 2001. A Lei 10.233/2001 criou a
ANTAQ e lhe atribuiu a responsabilidade de celebrar os atos de outorga para a explorao da
infraestrutura aquaviria e porturia, papel exercido anteriormente pelo MT.
A Lei tambm atribui ANTAQ a funo de elaborar o PGO, que deve destacar as reas porturias
passveis de serem outorgadas. Os PDZs e os PAs dos portos organizados devem contribuir para a
elaborao do PGO, conforme ilustrado na Figura 152, que aponta os relacionamentos mais fortes
entre os processos listados neste estudo.
Relaes Descrio
Relao 1
O PDZ contm o planejamento das
reas a serem arrendadas ou
utilizadas atravs de autorizao
Relao 2
O objetivo do PGO demonstrar as
reas passveis de realizao de
outorgas
Relao 3
Os recursos prprios das APs so
obtidos atravs das tarifas porturias
e da realizao de arrendamentos
Realizao
de Arrend.
Elaborao
de PGO
Elaborao
Oramento
das APs
Elaborao
PDZ/PA
Relao 2 Relao 3
Relao 1

Figura 152 Principais Relaes do Processo de Realizao de Arrendamento com Outros Processos
O modelo adotado atribuiu AP a responsabilidade por realizar o procedimento licitatrio,
enquanto a fiscalizao do processo de arrendamento realizada pelo TCU
530
, por se tratar de
desestatizao de ativo da Unio. A fiscalizao desse processo rege-se pela Instruo Normativa
27/1998, e para maiores detalhes recomenda-se a leitura do anexo que trata sobre aspectos
relevantes da fiscalizao do TCU.
O arrendamento basicamente realizado em trs fases:
Definio de projeto bsico (atualmente segundo a Portaria 131/2010 da SEP)531;
Avaliao de estudos tcnicos;
Realizao de licitao.
A Figura 153 exibe o mapa do processo, concebido a partir das normas do setor porturio
brasileiro
532
.

530
De acordo com a Deciso 699/1999 do TCU-Plenrio, o Tribunal fiscalizar arrendamentos de reas e
instalaes porturias com receita mensal prevista superior a R$50.000,00, o que configura quase a totalidade
dos processos, na prtica.
531
Etapa estabelecida pela Portaria 131/2010 da SEP.
532
Portaria SEP 131/2010 e Resoluo ANTAQ 2.240/2011.


Figura 153 - Mapa do Processo de Realizao de Arrendamento
Segundo a Portaria 131/2010 da SEP, o incio do processo de arrendamento nos portos controlados
pelas Cias. Docas federais, atualmente, pode ocorrer de duas maneiras: por iniciativa da AP, que
identifica necessidade de arrendamento atravs do PDZ; ou por iniciativa de um interessado, que
identifica oportunidade e protocola requerimento de registro de projeto bsico, devendo ser
aprovado pela AP. Nos casos de manifestao positiva, deve-se realizar uma chamada pblica,
possibilitando qualquer interessado elaborar um projeto bsico e submet-lo AP, que avaliar os
estudos e definir o projeto vencedor atravs dos critrios de pontuao
533
definidos na prpria
Portaria. O projeto bsico apresentado para a AP de acordo com a Portaria, contudo, no contm o
detalhamento necessrio para a realizao da licitao, segundo a Lei 8.666/1993, o qual ser feito
na etapa de elaborao de estudos tcnicos.
Ressalta-se que a Portaria 131/2010 prev os procedimentos para registro, elaborao e seleo de
projeto bsico apenas para as reas a serem arrendadas pelas Cias. Docas federais, no incluindo,
assim, as APs delegadas,
,
que continuaram com a responsabilidade de elaborar o projeto bsico.
A Figura 154 ilustra o mapa do subprocesso de Elaborao e Seleo de Projeto Bsico.
GA-GI-03-03-01 - Elaborao e seleo de projeto bsico
Necessidade
de arrendam.
identificada
pelo PDZ
Protocolo de
requerimento
de registro
Chamada
pblica de
projeto
Oportunidade
de arrendam.
identificada
Elaborao
projeto bsico
Avaliao e
seleo de
projeto bsico
Avaliao de
pedido de
registro de
projeto bsico
Aprova
pedido?
Pedido
indeferido
S
N
Projeto bsico
(Portaria 131)
selecionado

Figura 154 - Mapa do Subprocesso de Elaborao e Seleo de Projeto Bsico
Selecionado o projeto bsico, compete AP a elaborao do estudo de viabilidade e ambiental, seja
elaborando por meios prprios ou atravs de contratao de consultoria. Conforme o Decreto
6.620/2008:

533
Os critrios de julgamento e seus respectivos pesos so detalhados na Tabela 31.

Art. 29. O arrendamento de instalao porturia operacional observar que: [...]

II - o arrendamento de instalaes porturias ser precedido da elaborao de
estudos de viabilidade e de avaliao do empreendimento, os quais podero ser
efetuados pela autoridade porturia, diretamente ou mediante contratao de
empresa de consultoria independente, observada a legislao pertinente, bem
como a natureza, a magnitude e a complexidade dos projetos.
Ressalte-se que, com vistas a padronizar a elaborao e avaliao dos estudos de viabilidade
necessrios para a realizao de novos arrendamentos, a ANTAQ publicou, em julho de 2007, a
Nota Tcnica 17 (NT 17), detalhando os procedimentos que deveriam ser seguidos para:
caracterizar o projeto proposto, projetar os fluxos de carga para o perodo considerado, definir a
movimentao mnima contratual, dimensionar os equipamentos, estimar receitas, custos e
despesas e definir a taxa de desconto, os valores mnimos de arrendamento e seus respectivos
reajustes.
Os estudos ambientais (EIA/RIMA) devero passar pela anuncia do rgo ambiental
competente
534
, que avaliar e conceder licena prvia para a realizao da licitao. J o Estudo de
Viabilidade Tcnico-Econmica (EVTE) dever ser analisado pela ANTAQ e posteriormente pelo
TCU, como ilustra a Figura 155.
GA-GI-03-03-02 - Elaborao e avaliao de estudos tcnicos
Projeto bsico
(Portaria 131)
selecionado
Avaliao de
estudo
ambiental
Avaliao de
estudo de
viabilidade
S
N
Aprova
EVTE?
Emite LP?
S
N
Estudos
tcnicos
aprovados
Elaborao de
EVTE, estudo
ambiental e
projeto bsico
Estudos
tcnicos
recusados
Avaliao de
estudos
S
N
Aprova
estudos?

Figura 155 Mapa do Subprocesso de Elaborao e Avaliao de Estudos Tcnicos
Finalmente, a AP est habilitada a dar sequncia no processo de realizao de arrendamento,
atravs do procedimento licitatrio. Aps elaborar edital e minuta do contrato, a AP deve realizar
audincia pblica, se cabvel
535
, e realizar ajustes eventualmente necessrios. A documentao
deve, posteriormente, ser aprovada pela ANTAQ e pelo TCU, e finalmente a AP poder promover
o certame, determinando o vencedor (Figura 156).

534
Maiores informaes sobre a definio do rgo competente no anexo sobre aspectos relevantes do
licenciamento ambiental.
535
De acordo com o art. 23 da Lei 8.666/1993, a audincia pblica faz-se necessria quando o valor do
empreendimento for superior a R$150 milhes.


Figura 156 - Mapa do Subprocesso de Realizao de Licitao
Avaliao do processo
indiscutvel que a expanso da capacidade porturia dos ltimos anos decorreu do sucesso na
adoo do modelo landlord port, principalmente para o caso dos terminais de contineres. Contudo,
apesar do aumento significativo de volumes e da saturao dos principais terminais nos ltimos
anos, poucos terminais de contineres foram arrendados aps a criao da ANTAQ (2001),
conforme ilustrado na Figura 157.
# de terminais de
contineres arrendados
Milhes de TEUs
Licitao Terminal Porto
1996 Terminal Santa Catarina (TESC) So Francisco do Sul (SC)
1997 TECON Rio Grande Rio Grande (RG)
1997 TECON 1 - Santos-Brasil Santos (SP)
1998 Libra Terminais - T1 Rio Rio de J aneiro (RJ )
1998
Terminal de Contineres de Paranagu (TCP)
Paranagu (PR)
1998 Terminal de Vila Velha (TVV) Vitria (ES)
1998 Terminal MultiRio Rio de J aneiro (RJ )
1998 Terminal para Contineres da Margem Direita (TECONDI) Santos (SP)
1999 Sepetiba TECON Itagua (RJ )
2000 TECON Salvador Salvador (BA)
2001 TECON Suape Ipojuca (PE)
2002 Terminal de Contineres do Vale do Itaja (TECONVI) Itaja (SC)
2004 Contineres de Vila do Conde (CONVICON) Vila do Conde (PA)
2008 TECON Imbituba Imbituba (SC)

Figura 157 - Evoluo de Arrendamento de Terminais e Movimentao de Contineres
536

536
Fonte: endereos eletrnicos das APs e empresas arrendatrias; anlise da Equipe.

O tempo total que decorre um processo de arrendamento , por vezes, demasiadamente longo. A
CODESP apurou que um processo tpico de arrendamento no Porto de Santos demora cerca de 550
dias
537
, do incio ao fim. Dado a escassa evoluo dos arrendamentos nos anos recentes e prazos
desta ordem de grandeza, optou-se pela identificao e avaliao das questes crticas deste
processo.
Conforme sugerido pelo TCU (2009) trecho destacado abaixo - a posio reativa das AP em
relao s necessidades de expanso e melhorias para atendimento das demandas latentes pode
ser apontada como uma das principais causas para a diminuio dos processos de arrendamento,
uma vez que as reas dos portos organizados s podem ser arrendadas caso estejam alinhadas com
as diretrizes apontadas nos respectivos PDZ. Como exemplo, os processos de arrendamento s
podem ser iniciados caso estejam previstas operaes de cargas compatveis com aquelas indicadas
pelo PDZ. Em situao diferente, necessrio primeiramente alterar o PDZ antes de realizar o
arrendamento.
No se busca lanar editais de licitao conforme o que foi planejado no PDZ e no
PA, tomando aes comerciais para atrair clientes. Ao contrrio, as autoridades
porturias esperam, inertes, que algum interessado as contate com proposta de
projeto. Somente ento promovem, caso sejam necessrias, as devidas mudanas
no PA e no PDZ, para comear o procedimento licitatrio. Tal postura seria
inimaginvel em qualquer empresa privada e certamente no indutora de
expanso e modernizao do setor porturio. (TCU, 2009, grifo nosso)
A Figura 158 distingue 14 APs pela postura (proativa ou reativa) adotada para prospeco de
novos arrendamentos.
3
21%
11
79%
Pr-ativa Reativa
Postura da AP - Arrendamentos

Figura 158 - Postura das APs em Relao aos Arrendamentos
538

Adicionalmente, verificou-se que a possibilidade de diversos interessados desenvolverem projetos
bsicos para subsidiar um arrendamento e a posterior definio do projeto vencedor, conforme
indicado na Portaria 131/2010 da SEP, conferiu uma ineficincia ao processo de arrendamento,
embora tenha eliminado uma licitao do processo (para realizao do projeto bsico). Assim, no
possvel afirmar que esta etapa adicional no seja benfica ao processo como um todo.
Alm disso, os critrios de seleo de projeto bsico estipulados na Portaria 131/2010 (ilustrados
na Tabela 31) tm sido questionados por importantes agentes do setor, j que:

537
Fonte: CODESP.
538
Fonte: TCU (2009).

Apresentam distoro em relao ao Decreto 6.620/2008: enquanto este determina a

necessidade de alinhamento do PGO com o arrendamento (via PAs), a Portaria atribui apenas
uma nota para este quesito;
No define claramente se avaliar a extenso de cais e a capacidade de movimentao na
configurao final do terminal, aps as possveis expanses indicadas, ou na configurao
inicial.
Tabela 31 - Critrio de Julgamento do Projeto Bsico
539

Itens a serem julgados Peso
Impacto Ambiental: menor ocupao de reas de proteo ambiental 2
Extenso de cais - beros de atracao (em km) 1
Capacidade de movimentao dos terminais (por tipo de carga) 2
Capacidade de expanso e faseamento (implantao gradativa) do projeto 1
Flexibilidade - Capacidade de adaptaes da infraestrutura s mudanas de mercado no longo prazo 1
Alinhamento com o Plano Nacional Estratgico - Plano de Outorgas 2
Em que pese a virtude de tornar o processo mais clere eliminando uma etapa de arrendamento, a
falta de clareza dos critrios inibe a elaborao de projetos bsicos de qualidade por parte dos
investidores e, ainda mais grave, permite que os resultados sejam facilmente contestados
judicialmente.
Outra crtica Portaria 131/2010 o fato de se aplicar apenas a portos federais, no sendo
aplicado, pelo texto, a portos delegados, tornando o setor menos isonmico.
Notou-se tambm que, a despeito da AP ser responsvel pela elaborao ou contratao de
estudos tcnicos (EVTE e EIA-RIMA), na prtica os mesmos so realizados pelo prprio
interessado na licitao e cedidos AP. Alm de configurar uma situao de conflito de interesses,
dado que o EVTE define as principais condies financeiras do arrendamento (valores de
arrendamento, movimentao mnima contratual, entre outras), esta medida tem resultado em
maior demora para aprovao dos estudos pela prpria AP, pela ANTAQ e pelo TCU.
Segundo o TCU, diversas irregularidades so cometidas na elaborao dos EVTEs, o que
culminam no longo tempo despendido nessa etapa. Tais irregularidades variam desde a
incompatibilidade da rea arrendada, situao que impede o arrendamento, at a ausncia de
parmetros suficientes para definio do valor mnimo fixado para o arrendamento, a existncia de
falhas metodolgicas nos estudos e a ausncia de licenciamento ambiental prvio.
No que se refere anlise dos estudos de viabilidade, percebe-se que a qualidade
dos estudos desenvolvidos tem, de fato, impedido o clere andamento dos
procedimentos licitatrios. No obstante, indevido atribuir tal demora ao TCU
haja vista a quantidade e magnitude das inconsistncias identificadas. (TCU, 2009)
O Box 6 ilustra um exemplo em que o processo licitatrio de arrendamento no Porto de Itaqui foi
anulado devido m qualidade dos documentos apresentados. O Terminal de Gros daquele
porto, objeto do exemplo, foi licitado no final de 2011 em quatro lotes distintos.
Ressalte-se que o detalhamento contido na NT17 a respeito dos procedimentos e informaes
necessrios nos EVTEs e a implantao do EVTE eletrnico por parte da ANTAQ devem contribuir
para a diminuio destas inconsistncias. Porm, durante a elaborao do presente documento no
foi possvel verificar esta melhoria na prtica, uma vez que no foram identificados processos de
arrendamento que tenham utilizado o sistema eletrnico. Em entrevistas com potenciais
investidores, notou-se que a TIR de 8,3% imposta pela NT17 para qualquer arrendamento de

539
Fonte: Portaria 131/2010 da SEP.

O arrendamento do Terminal de Gros (Tegram) do Porto de Itaqui teve prazos estendidos

para a anlise dos estudos de viabilidade, decorrentes de indcios de irregularidades como:
Ausncia de critrios para julgamento das propostas de acordo com o estudo de
viabilidade tcnico-econmica;
Falta de previso das situaes que podero provar a reviso das condies inicialmente
pactuadas;
Ausncia de preos mximos a serem cobrados dos usurios pelos servios bsicos.
Posteriormente, aps a aprovao do procedimento licitatrio pelo TCU, a prpria AP decidiu
revog-lo.
Fonte: TC n
o
015.680/2007-8
terminal porturio causou certo desconforto, podendo se configurar em novo entrave para
expanso da infraestrutura disponvel.
Sobre a avaliao de estudos ambientais, depreendeu-se que os projetos de terminais greenfield
podem levar um longo tempo para obter LP, ao passo que em terminais j existentes e em
operao a obteno da licena no demonstra ser um problema. Dentre outros motivos para esta
lentido, destaca-se a escassez de recursos humanos dedicados avaliao dos empreendimentos,
alm da falta de clareza quanto competncia do licenciamento. Estas questes ficam mais claras a
partir da leitura do anexo que trata sobre aspectos relevantes do licenciamento ambiental.
Por fim, outra questo crtica refere-se demora do procedimento licitatrio, desde a elaborao
do edital e minuta de contrato, at a assinatura do contrato de arrendamento (vide o anexo sobre
processos licitatrios). Percebe-se que o nmero de rgos atuantes confere complexidade ao
processo, h frequentemente contestaes judiciais ao longo do processo. Comumente indica-se
tambm a verificao dos documentos pelo TCU como um entrave importante agilidade
540
.
Porm, trata-se de um procedimento necessrio em qualquer contrato firmado para fim de
desestatizao de servios pblicos.
A Figura 159 sintetiza as principais questes crticas do processo de realizao de arrendamento.
1. Falta de clareza
na Portaria
131/2010
2. M qualidade nos
estudos tcnicos
elaborados
3. Morosidade na
aprovao pelos
rgos responsveis
4. Falta de
agilidade na
realizao da
licitao

Figura 159 Principais Questes Crticas do Processo de Realizao de Arrendamento

540
Uma descrio da atuao do TCU no setor consta no anexo que trata sobre aspectos da fiscalizao do
Tribunal.
Box 6 Exemplo: Anulao de Processo de Arrendamento

A Figura 160 ilustra o diagrama com a classificao das questes crticas do processo.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
2
1
3 4
3

Figura 160 - Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Realizao de Arrendamento

5.4.2.2.4 Renovao de Contratos de Arrendamento
Descrio do processo
A normatizao de renovao
541
do contrato de arrendamento dada pela Lei dos Portos, nos
termos de seu Art. 4:
Art. 4: [...] 4 So clusulas essenciais no contrato a que se refere o inciso I do
caput deste artigo, as relativas: [...]
XI - ao incio, trmino e, se for o caso, s condies de prorrogao do contrato,
que poder ser feita uma nica vez, por prazo mximo igual ao originalmente
contratado, desde que prevista no edital de licitao e que o prazo total, includo o
da prorrogao, no exceda a cinquenta anos. (grifo nosso)
A Lei 10.233/2001 criou a ANTAQ e, dentre outros dispositivos, a tornou responsvel por validar
a renovao dos contratos de arrendamento. A regulao foi dada atravs da Resoluo 55/2002
da ANTAQ
542
:
Art. 30 A prorrogao do contrato de arrendamento poder ser feita, a critrio da
Autoridade Porturia, mediante pedido da arrendatria, uma nica vez, por
prazo mximo igual ao originalmente contratado, desde que prevista no edital de
licitao e que o prazo total, includo o da prorrogao, no exceda cinquenta anos.
O texto da Resoluo 2.240/2011 da ANTAQ, que regula a explorao de reas e instalaes
porturias sob gesto das APs, mantm o sentido do artigo supracitado. Estabelece, ainda, que a
solicitao para prorrogao dever ser feita com antecedncia mnima de 24 meses em relao
data do trmino do contrato, instruda por um estudo de viabilidade e dispondo das informaes
necessrias avaliao do equilbrio econmico-financeiro das novas bases contratuais.
Outro progresso advindo dessa norma, em relao Resoluo 55/2002, a definio de prazo
mximo para que a AP e a ANTAQ, cada uma a seu tempo, avaliem o pleito (quatro meses cada
rgo).

541
Utiliza-se neste contexto os termos renovao e prorrogao de forma idntica.
542
Revogada recentemente pela Resoluo 2.240/2011.

Deste modo, a responsabilidade de aprovao do pedido de renovao do contrato cabe

Autoridade Porturia e, em ltima instncia, ANTAQ. A figura abaixo aponta as principais
relaes deste processo com outros.
Relaes Descrio
Relao 1
O operador porturio busca expandir
seu terminal de acordo com o tempo
restante do contrato, garantindo o
retorno ao investimento
Relao 2
O PDZ do porto indicar os contratos
do porto passveis de renovao
Renovao
contrato
arrend.
Expanso
terminal
arrendado
Relao 1
Elaborao
PDZ/PA
Relao 2

Figura 161 - Principais Relaes do Processo de Renovao de Contratos de Arrendamento com Outros
Processos
A Figura 162 ilustra o mapa do processo de renovao de contratos de arrendamento
543
.

Figura 162 Mapa do Processo de Renovao de Contratos de Arrendamento
Avaliao do processo
A despeito de a Lei determinar que as condies de renovao deveriam estar inseridas nos
contratos de arrendamento, caractersticas essenciais para o processo como prazo para pedido e
condies de renovao no foram explicitadas. Deste modo, muitos contratos foram firmados
aps a Lei (e antes dela, com base em normatizao anterior) sem a base normativa necessria para
orientar a sua elaborao. Na maior parte deles, constam apenas clusulas vagas que preveem a
possibilidade de renovao respeitando as condies vigentes. Esta indefinio tem gerado
muitas discusses no setor.
Ademais, a Lei dos Portos estabeleceu que os contratos de arrendamento firmados at a data de
sua publicao deveriam ser adaptados em at 180 dias (por exemplo, estima-se que no Porto de
Santos 18% dos contratos de arrendamento vigentes so anteriores Lei dos Portos
544
). Contudo,
esta determinao no foi cumprida em diversos casos, e apenas com a Resoluo ANTAQ
525/2005 buscou-se normatizar a renovao destes contratos
545
. Disto decorre que tais contratos

543
Resoluo ANTAQ 525/2005, Resoluo ANTAQ 1.837/2010 e Resoluo ANTAQ 2.240/2011.
544
Avaliao em agosto de 2011.
545
A Resoluo 525/2005 ainda contemplou algumas lacunas nos procedimentos renovao de contratos
de arrendamento anteriores a Lei dos Portos, que s foram suplantadas atravs da Resoluo 1.837/2010.

ficaram sem base normativa ao longo de 12 anos, situao que acarreta em insegurana jurdica ao
arrendatrio.
Conclui-se, diante desta situao, que os processos de renovao e adequao de contratos de
arrendamento apresentam entraves a serem avaliados.
A insegurana quanto possibilidade real de se obter a renovao na ausncia de contratos
claros - configura-se como principal entrave no processo ora avaliado. Esta insegurana ainda
mais evidente nos contratos anteriores Lei dos Portos, devido a no adaptao dos contratos s
mudanas da Lei, principalmente em relao possibilidade ou no de renovar os contratos
vigentes.
Outro ponto gerador de insegurana so as condies da renovao. Contratos antigos foram
firmados antes da NT17, portanto, antes de se estabelecer o que seria um retorno financeiro justo
ao arrendatrio, segundo a ANTAQ: 8,3% ao ano. Os detentores destes contratos naturalmente
questionam se esta restrio deveria valer para eles, e argumentam, em geral, que em caso de
reequilbrio econmico-financeiro, deveriam ser mantidas as condies vigentes na assinatura dos
seus contratos.
1. Falta de clareza na renovao de
contratos firmados antes da Lei dos
Portos
2. Reequilibrio financeiro causa
insegurana jurdica na renovao de
contratos

Figura 163 Principais Questes Crticas do Processo de Renovao de Contratos de Arrendamento
A Figura 164 apresenta a classificao das questes crticas do processo.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
2 1

Figura 164 - Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Renovao
de Contrato de Arrendamento

5.4.2.2.5 Autorizao de Expanso de Terminal Arrendado

Descrio do processo
Segundo o Art. 4 da Lei dos Portos, o direito de construir, reformar, ampliar, melhorar, arrendar e
explorar instalao porturia dentro dos limites do porto organizado requer celebrao de contrato
de arrendamento. Preconiza ainda que o contrato deve contemplar clusulas relativas obrigao
de execuo das obras de construo, reforma, ampliao e melhoramento, com a fixao dos
respectivos cronogramas de execuo fsico e financeiro.
Constata-se, portanto, que quaisquer empreendimentos visando a expanso ou melhoria de
terminais arrendados devam ser celebrados pelo contrato. Contudo, a ocorrncia de fatores
externos pode incitar a necessidade de adequao/expanso da infraestrutura do terminal so
exemplos, o aumento das escalas de movimentao e do porte das embarcaes. Com efeito, estes
fatores tm levado a recorrentes pleitos de adequao dos terminais existentes. No mercado de
movimentao de contineres, por exemplo, a taxa de crescimento supera 10% a.a. na ltima
dcada. Sobre o assunto, versa o TCU (2009):
O crescimento do comrcio internacional, com demandas crescentes, tem
influenciado na ampliao de arrendamentos pr-existentes, o que requer sejam os
contratos adaptados s novas demandas. (TCU, 2009)
No caso particular de expanses, o CAP dever emitir opinio se as reas contguas, objetos do
pleito, possurem vocao distinta prevista pelo PDZ. Segundo o Decreto 6.620/2008:
Art. 27. Os contratos de arrendamento de instalaes porturias devero conter
clusula dispondo sobre a possibilidade de ampliao das instalaes.
1o A ampliao da rea arrendada s ser permitida em rea contgua e quando
comprovada a inviabilidade tcnica, operacional e econmica de realizao de
licitao para novo arrendamento.
2o O conselho da autoridade porturia dever ser ouvido nos casos de
ampliao das instalaes porturias que ensejem a alterao do plano de
desenvolvimento e zoneamento. (grifo nosso)
Deste modo, a interveno pleiteada pelo operador porturio e deve ser avaliada pela AP. Deve
ainda receber a anuncia da ANTAQ, com incumbncia de celebrar atos de outorga de concesso
para a explorao da infraestrutura aquaviria e porturia, gerindo e fiscalizando os respectivos
contratos e demais instrumentos administrativos
546
.
Relaes Descrio
Relao 1
O operador porturio busca expandir
seu terminal de acordo com o tempo
restante do contrato, garantindo o
retorno ao investimento
Relao 2
O PDZ do porto indicar as reas
contguas aos terminais que so
passveis de expanso
Expanso
terminal
arrendado
Renovao
contrato
arrend.
Relao 1
Elaborao
PDZ/PA
Relao 2

Figura 165 - Principais Relaes do Processo de Autorizao de Expanso de Terminal Arrendado com
Outros Processos

546
Lei 10.233/2001.

A Figura 166 ilustra o mapa do processo de autorizao de expanso de terminais arrendados

547
.

Figura 166 Mapa do Processo de Autorizao de Expanso de Terminais Arrendados

Avaliao do processo
A ineficincia do processo de expanso/adequao dos terminais arrendados pode ser verificada
pelas condies dos beros de atracao dos principais terminais de contineres do pas.
Ao final da dcada de 90 e incio da dcada passada, perodo com a maior concentrao de
arrendamentos de terminais para contineres (conforme mostrado na Figura 157), navios com
6.000 TEUs eram classificados como megacarriers e no tinham perspectivas para operar na
Amrica do Sul. Contudo, desde meados nos anos 2000 navios deste porte escalam frequentemente
portos brasileiros. O aumento das dimenses da frota no foi, contudo, antecipado pelos terminais
e tem gerado prejuzos competitividade nacional, devido incompatibilidade de profundidade e
comprimento dos beros para recebimento de embarcaes modernas.
Conforme ilustrado na figura abaixo, o comprimento mdio dos beros de atracao dos principais
terminais do pas prximo a 240m, adequado aos navios classificados como terceira gerao,
construdos principalmente na dcada de 80. As embarcaes porta-contineres construdos
atualmente nos principais estaleiros mundiais so classificados como sexta gerao e possuem
cerca de 400m de comprimento, em mdia
548
.

547
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 8.630/1993; Decreto 6.620/2008; Resoluo ANTAQ
2.240/2011.
548
Fonte: ABRATEC.

180 m
220 m
250 m
290 m
325 m
400 m
0 m
50 m
100 m
150 m
200 m
250 m
300 m
350 m
400 m
1 2 3 4 5 6 7 Mdia 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
1 gerao (1.700 TEUs)
2 gerao ( 2.305 TEUs)
Comprimento mdio dos beros dos principais terminais de contineres do pas Navios porta-contineres
C
o
m
p
r
i
m
e
n
t
o

m
d
i
o

d
o
s

b
e
r
o
s

(
m
)
Terminais de contineres brasileiros

Figura 167 - Comparao Entre o Comprimento Mdio dos Beros Brasileiros e o Perfil da Frota Mundial
Dividida em Geraes
549

Assim como para o processo de renovao dos contratos de arrendamento, verificou-se que a falta
de clareza nas normas configura-se como principal entrave para os processos de expanso dos
terminais existentes.
Sob o ponto de vista financeiro, tais adequaes acarretam em investimentos, receitas, e custos,
impactando sobre o resultado financeiro do arrendamento em relao ao projetado originalmente.
A primeira vista, o equilbrio econmico do arrendamento deveria ser reavaliado atravs das
normas tcnicas estabelecidas. Contudo, as mesmas foram concebidas com intuito de avaliar novos
arrendamentos, no prevendo as peculiaridades apresentadas pela expanso de empreendimentos
existentes.
Em particular, um projeto de adequao apresenta incompatibilidade de prazos no endereada
pelo procedimento normatizado. Por um lado, deve-se respeitar o prazo residual dos respectivos
arrendamentos a serem adequados. Por outro, o prazo residual pode no ser suficiente para
viabilizar o projeto financeiramente.
Para estes casos, ventilou a possibilidade de realizar um reequilbrio econmico financeiro
aplicando a metodologia proposta pela NT17, considerando o desempenho histrico do terminal,
ou seja, valorando o perodo pregresso do projeto.
Contudo, este procedimento definiria implicitamente que um projeto de adequao acompanhado
de reequilbrio econmico teria, necessariamente, valor negativo para o operador, inviabilizando-o.
Em outras palavras, uma vez que o procedimento equilibraria contratos de arrendamento para
zerarem o valor presente lquido do empreendimento ao seu trmino (considerando a TIR mxima
de projetos de 8,3%, conforme previsto pela NT17), o valor criado atravs de ganhos de eficincia
at o momento de adequao deveria ser compensado pela destruio de valor entre este momento
e o trmino do contrato. E o oposto igualmente preocupante: operadores ineficientes seriam

549
Base de dados referente infraestrutura implantada nos principais terminais de contineres do pas em
2010.

motivados a realizar expanses, pois forariam reequilbrios de contrato, reduzindo o valor de

arrendamento, compensando perdas passadas aos custos da AP.
Neste contexto, possvel verificar que a insegurana em relao ao retorno do capital a ser
investido inibe a predisposio dos operadores em desenvolver projetos para adequao dos
terminais atuais evoluo do transporte martimo mundial.
1. Proximidade do trmino do
contrato associado incerteza
sobre renovao do contrato
desincentiva investimentos
2. Exigncia de reviso do contrato
por parte da ANTAQ trava
investimentos em melhorias

Figura 168 Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Autorizao de Expanso de
Terminal Arrendado
A Figura 169 ilustra o diagrama com a classificao das questes crticas do processo.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
2
1

Figura 169 - Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Autorizao de Expanso de
Terminal Arrendado
5.4.2.2.6 Realizao de Obra em Hidrovia
Descrio do processo
Os tipos de intervenes necessrias na criao e desenvolvimento de uma hidrovia so
550
:
Obras de normalizao:
Dragagens e derrocamentos;
Desobstruo, limpeza, proteo, entre outros.
Obras de regularizao:
Diques e espiges;

550
Fonte: Alfredini (2005).

Derrocamentos complementares, para melhoria do traado.

Obras de eclusas de navegao;
Construo de terminais hidrovirios.
As AHs so os rgos responsveis pela administrao, manuteno e identificao da necessidade
das obras
551
. At 1990, as AHs eram subordinadas Portobrs, porm, com sua extino, passaram
a ser geridas por algumas Cias. Docas. At 2007, contudo, pouca ateno foi dada de fato
administrao das hidrovias. O que se via, principalmente, era que as Cias. Docas relegavam a
ateno s AHs, focando em seu principal negcio que era a administrao dos portos pblicos.
As AHs passaram ento a ser subordinadas ao DNIT. A partir de 2008, atravs de um convnio de
delegao, a responsabilidade de gerir as AHs foi passada CODOMAR, ficando esta, ento,
responsvel pelo controle oramentrio e pelo requerimento de obras prioritrias a serem feitas
nas hidrovias.
Relaes Descrio
Relao 1
Planos estratgicos do setor, como o
PNH, visam estabelecer um cronograma
de investimentos prioritrios
Relao 2
O oramento da Unio deve contemplar
as obras a serem realizadas nas
hidrovias
Elaborao
Oramento
da AH
Realizao
Obras
Hidrovias
Relao 2
Elab. Plano
Estrat. Do
Setor Hidro
Relao 1
Elaborao
Oramento
da MT

Figura 170 Principais Relaes do Processo de Realizao de Obra em Hidrovia com Outros Processos
Inicialmente, as AHs solicitam CODOMAR recursos para elaborao das obras necessrias,
incluindo a verba a ser dirigida a estudos tcnicos necessrios. Esses estudos contemplam a parte
tcnica e financeira da obra, bem como a parte ambiental (EIA/RIMA), que dever ser
encaminhada ao rgo ambiental responsvel para que seja concedida a LP. A CODOMAR, ento,
recebe os pleitos das AHs, os consolida, e os encaminha para aprovao dos rgos superiores
552
.
Aprovado o oramento, a CODOMAR pode elaborar e publicar editais de licitao novamente
passando por fiscalizao do TCU e, finalmente, pode realizar o certame e escolher a empreiteira
que realizar a obra.
Ao ser escolhido o vencedor do processo licitatrio, o mesmo realiza a obra e a entrega para a AH,
que manter a hidrovia em condies de navegao. A Figura 171 ilustra o mapa descritivo do
processo
553
.

551
Cada AH responsvel pelas hidrovias que o DNIT lhe incumbe de administrar. Cita-se como exemplo a
Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental (AHIMOC), que responsvel por todas as hidrovias
dessa regio.
552
O processo de elaborao e aprovao de oramento das AHs est detalhado no Item 5.4.2.1.3.
553
responsvel/interessado na sua execuo. Fonte: Lei 10.233/2001, Lei 11.610/2007 e Lei 11.653/2008.


Figura 171 - Mapa do Processo de Realizao de Obra em Hidrovia
Avaliao do processo
Um indcio de que o processo apresenta entraves a destinao de recursos ao setor
comparativamente ao aprovado em oramento. Verificou-se que, no binio 2009-2010, a maior
parte do oramento previsto para o setor foi efetivamente destinado e utilizado, principalmente
devido construo da Eclusa de Tucuru. Entretanto, os investimentos destinados a terminais
hidrovirios e manuteno/melhorias das hidrovias foram menos significativos.
Alm disso, parcela reduzida dos valores empenhados foi de fato liquidada: aproximadamente
15% em 2009
554
, se excluda a obra da eclusa de Tucuru. Em 2010, embora os valores tenham sido
superiores (58%), os gastos em melhorias e manuteno de hidrovias continuaram baixos,
representando 6% do total liquidado (Figura 172).

554
Incluindo Restos a Pagar de 2008.

0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
Eclusas Melhorias/ Manuteno Terminais Hidrovirios
Milhes R$
Oramento Hidrovirio 2010
Liquidado (RAP 2009)
Empenhado (Or.2010)
Empenhado (RAP 2009)
Orado (lei +crditos) 2010
Liquidado (Or.2010)
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
Eclusas Terminais Hidrovirios Melhorias/ Manuteno
Oramento Hidrovirio 2009
Milhes R$
Liquidado (RAP 2008)
Empenhado (Or.2009)
Empenhado (RAP 2008)
Orado (lei +crditos) 2009
Liquidado (Or.2009)

Figura 172 - Recursos destinados a obras em hidrovias no binio 2009-2010
555

Verificou-se, alm disso, que a obteno de LP pode representar um entrave ao processo. Estima-se
que a avalio do EIA-RIMA pelo rgo ambiental competente possa demorar de seis meses at
dois anos, apresentando grande varincia de acordo com a magnitude do empreendimento e o
respectivo risco ambiental associado.
Avaliao do processo
Conforme a opinio de agentes do setor, h demora na obteno de licena ambiental para a
realizao de dragagens de manuteno, decorrentes da Resoluo CONAMA 344/2004. Tal
norma no diferencia tratamentos em relao dragagem de aprofundamento e de manuteno,
tornando muito rgida as exigncias para este ltimo caso. Esta Resoluo est sendo reeditada
para corrigir a distoro, inclusive incorporando o conceito de dragagem por resultado
556
.

555
556
Recentemente algumas portarias do MMA foram expedidas visando, entre outros, a facilitao dos
licenciamentos ambientais. O tema da dragagem foi tratado para os portos, porm nada foi colocado no que
se refere s hidrovias especificamente.

Ainda, o processo de licenciamento ambiental apresenta morosidade de maneira geral, devido

falta de clareza quanto ao contedo dos estudos ambientais entregues ao rgo ambiental
responsvel. Disto, decorrem diversos ciclos de reviso, aumentando no s o prazo da etapa, mas
tambm o custo do projeto. Segundo o Relatrio da auditoria de natureza operacional no
programa Manuteno de Hidrovia, realizado pelo TCU (2007):
Concluiu-se que existiam dificuldades para aprovao de licenas ambientais,
principalmente pela falta de definio clara do objeto de licenciamento, o que
provocava atraso nas atividades de manuteno das hidrovias. Verificou-se a
necessidade de se definir se o licenciamento deveria ser da hidrovia em si (de
forma parcial ou integral) ou se deveria ser especfico para cada interveno
realizada na hidrovia. Identificou-se, tambm, a deficincia de acompanhamento
dos servios de monitoramento ambiental solicitados pelo IBAMA s
administraes hidrovirias e que, alm disso, no havia atividades de educao
ambiental para a compreenso dos impactos causados pelas hidrovias. (TCU, 2007)
H, ainda, uma grande discusso no setor se o empreendimento em uma hidrovia deve ser
licenciado inteiramente ou por obra (a cada trecho de dragagem, derrocamento, etc...), com os
seguintes entendimentos:
Licenciamento deve ser feito para as obras de forma pontual, pois mais fcil, rpido e no
tem que parar a operao da hidrovia;
Licenciamento da hidrovia como um todo; o esforo inicial seria maior, contudo no mdio e
longo prazo o licenciamento de cada obra seria realizado com maior facilidade.
Maiores explicaes com respeito ao processo de licenciamento ambiental constam no anexo sobre
aspectos do licenciamento ambiental.
No caso das eclusas, verificou-se que h uma dificuldade de identificao do dono do processo e
de quem arcar com a sua operao. A Agncia Nacional das guas (ANA) exigiu que as
hidreltricas, ao construrem as barragens, provisionassem condies para a construo das
eclusas, entretanto, no deixou claro quem deveria ser o operador da mesma
557
. Existe, inclusive,
um Projeto de Lei (PL 3.009/1997) que Estabelece a obrigatoriedade da incluso de eclusas e de
equipamentos e procedimentos de proteo fauna aqutica dos cursos dgua, quando da
construo de barragens, entretanto est em tramitao na Cmara dos Deputados at hoje. A
principal indefinio concerne responsabilidade de operao da eclusa. Ressalte-se que,
atualmente, as AHs no possuem condies financeiras para serem responsveis pela operao de
novas eclusas.
A dificuldade de obteno de verbas para o setor como mostrado anteriormente outro entrave
que prejudica seu desenvolvimento, pois a arrecadao de tarifas e a reverso desses valores em
infraestrutura tornaria o modal menos competitivo.
Segue, na Figura 173, a consolidao das questes crticas identificadas.

557
Se o recurso hdrico estiver no Plano Nacional de Viao como navegvel, deve conter plano para manter
a navegabilidade (barragem, eclusa...), de acordo com a Resoluo ANA 707/2004.

1. Morosidade por parte dos

agentes que devem avaliar e
conceder autorizao aos
empreendimentos
2. Dificuldades de de
obteno de recursos
para investimento

Figura 173 Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Realizao de Obra em Hidrovia
Segue abaixo a classificao das questes crticas acima mencionadas.

Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
2
1

Figura 174 Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Realizao de Obras em
Hidrovias
5.4.2.3 Consolidao das Questes Crticas Associadas Gesto de Portos e Hidrovias
Seis questes crticas foram levantadas nas discusses dos processos e macroprocessos de Gesto
de Portos e Hidrovias e so apresentadas a seguir.
Questo Crtica Gesto de Portos e Hidrovias
Autoridades Porturias tm limitada autonomia em seus processos de planejamento
A AP no possui autonomia necessria para planejar o desenvolvimento do porto sob sua gesto.
Os processos que envolvem o planejamento do porto contam com a participao de muitos agentes
CAP, SEP, ANTAQ, etc. limitando a participao das AP nas decises que a afetam.

Processos como a elaborao do PDZ ou a reviso de tarifas porturias, no raro, so dificultados

pela atuao do CAP, representando por vezes conflitos entre os interesses dos representantes do
Conselho e as reais necessidades do porto.
Ademais, h falta de uma coordenao eficaz entre o planejamento na dimenso do porto e o
planejamento setorial. A elaborao do PDZ, por exemplo, no conta com subsdios de
documentos setoriais.
Quanto ao planejamento oramentrio, a estrutura do processo no permite que a AP visualize
com exatido os limites a serem pleiteados. Isso faz com que o plano de dispndio elaborado em
geral fique distante do oramento efetivamente aprovado e dos valores que sero eventualmente
repassados.
recursos prprios, a AP federal na qualidade de sociedade de economia mista s pode executar
investimentos que estejam indicados no oramento de investimento da Unio.
Nota-se finalmente que o planejamento da AP por vezes esbarra nos limites da sua competncia,
como, por exemplo, o que ocorre em relao aos planos de zoneamento municipal.
Processos de planejamento das Autoridades Porturias so prejudicados por limitao de recursos
A limitao de recursos humanos das APs gera dificuldades para elaborar ou analisar
adequadamente documentos de planejamento. Tal limitao reflete-se, por exemplo, na
dificuldade de produzir PDZs (e outros instrumentos de planejamento) ou avali-los criticamente,
quando terceirizados; ou ainda nas dificuldades que as APs enfrentam para estimar efetivamente
suas despesas e custos, e consequentemente definir as tarifas e o oramento necessrios para
assegurar sua sustentabilidade.
A limitao financeira de diversas APs, por sua vez, decorre da situao deficitria que enfrentam,
bem como de restries vinculadas aos trmites do processo oramentrio. H, assim, dificuldades
tambm para contratar estudos de planejamento. Alm disso, a contratao de um PDZ atravs de
procedimento licitatrio incorre nas dificuldades associadas a este processo (como atrasos e
contestaes judiciais dos perdedores, que paralisam o processo).
Importante frisar que essas limitaes implicam na inexistncia de processos contnuos de
planejamento, dada a sobrecarga dos recursos existentes que tornam prioritrios problemas
urgentes e rotineiros, em detrimento de outros de maior importncia no mdio e longo prazos.
Processos de outorgas e melhorias em portos e hidrovias so afetados pelo nmero excessivo de agentes e
demoras na sua atuao
Dentre as atribuies da AP esto aquelas de conduzir processos de outorgas e melhorias em
ativos sob sua responsabilidade. Todavia, alm da AP e do CAP (que atua em algumas decises),
outros agentes tambm exercem participao decisria nestes processos, como ANTAQ e TCU.
Em alguns casos, estas interferncias tm ocorrido sem amparo por normas claras, como na
autorizao da expanso de terminais arrendados ou na renovao de contratos vigentes.
Tais intervenes ocorrem tambm em processos de menor relevncia, como na autorizao para
execuo de pequenas obras visando o melhor aproveitamento de reas (derrubada de galpes
obsoletos, etc.), realizao de aditivos contratuais relativamente simples, entre outros. Estes
processos tornam-se ento mais complexos do que o necessrio.

Destaca-se ainda que ocorrem atrasos nas avaliaes da ANTAQ e TCU, bem como no
licenciamento ambiental de obras porturias e hidrovirias, sobretudo por fatores como a
indefinio da competncia para o licenciamento e a falta de pessoal e orientaes aos projetos por
parte dos rgos licenciadores.
A realizao dos processos licitatrios lenta e sujeita a paralisaes
Os processos licitatrios presentes nos processos de outorgas e naqueles que envolvem
contrataes de estudos (EVTEs, PDZs, projetos bsicos, entre outros) e de obras so lentos e
sujeitos a paralisaes.
A exigncia da avaliao de documentos por vrios rgos (e, para grandes obras, audincia
pblica), resulta na dilatao de prazos e na interdependncia das etapas executadas nos diferentes
rgos. Por vezes, existem tambm atrasos causados por pedidos de impugnao movidos pelos
perdedores nas licitaes. Estas contestaes judiciais podem aumentar exponencialmente a
lentido dos processos envolvidos, levando a Administrao paralisia.
H dificuldades de execuo e de obteno de recursos para investimentos
As APs no possuem atualmente capacidade financeira para investir na expanso da sua prpria
infraestrutura (quando muito, tm meios para mant-la). Assim, tm recorrido a recursos da Unio
para realizar as obras que necessita.
A obteno de recursos da Unio via aportes de capital (no caso das Cias. Docas federais) ou via
convnio com a AP, no caso de portos delegados , todavia, um procedimento complexo e sujeito a
contingenciamentos ou atrasos.
O acesso a crdito bancrio esbarra na situao financeira deficiente de muitas APs, cujos
indicadores no alcanam os limites exigidos pelas instituies financeiras. H ainda que se citar
restries a emprstimos impostas pela Res. CMN 2.827/2001: no pode haver emprstimos se
houver dvida com instituies financeiras; em autarquias, os volumes de crdito so restritos em
funo das receitas; entre outros.
No setor porturio privado, tambm h dificuldades para obter financiamento. Dois fatores
relevantes so: 1) arrendatrios no podem usar a terra como garantia, j que estas no podem ser
tomadas em caso de no pagamento das dvidas; 2) os TUPMs podem enfrentar restries
regulatrias.
No setor hidrovirio no h fontes de receita alternativas ao aporte da Unio dado que usualmente
no se cobra tarifas.
O modelo de contratao de dragagem por resultado ainda no foi plenamente implantado
Apesar de a Lei 11.610/2007 prever a contratao de obras de dragagem por resultado,
configurando a manuteno de uma profundidade estabelecida durante um prazo estipulado no
contrato, os editais de licitao expedidos aps a Lei definem, em geral, um volume
predeterminado a ser dragado como objeto do servio. A realizao de dragagem em seus moldes
atuais no garante, portanto, uma profundidade de projeto desejvel.
Ainda que a licitao do servio de dragagem de aprofundamento por resultado seja mais onerosa,
devido ao maior risco incorrido e precificado pela empresa executora, trata-se da forma mais
efetiva de assegurar certa profundidade ao longo do tempo e a modalidade preconizada pela lei.

5.4.3 Gesto da Operao Porturia

Num momento em que o Brasil acaba de cair do 123 para o 130
o
lugar no ranking global de
competitividade do setor porturio do Frum Econmico Mundial, a temtica da qualidade e
gesto da operao porturia ganha ainda mais importncia. Pelos seus efeitos benficos sobre o
comrcio exterior e nacional (cabotagem), com as externalidades positivas associadas, melhorias na
operao porturia devem ser buscadas incessantemente.
O tema da operao porturia (i.e., movimentao de navios e cargas) abarcado principalmente
na anlise de oferta porturia deste Estudo. Aqui, avalia-se o desempenho da Gesto da Operao
Porturia, por meio dos processos associados gerao e processamento de informaes que
acompanham os fluxos de navios e cargas no ambiente porturio.
A importncia de se analisar este tema no Brasil torna-se evidente por pesquisas como a da
Confederao Nacional da Indstria (CNI, 2010), em que diversas indstrias apontaram, entre
outros, um excesso de burocracia nos mais diversos procedimentos legais associados ao comrcio
exterior de mercadorias. Em mdia, 60% dos entrevistados consideraram haver excesso de
burocracia, como mostra a Figura 175.

68% 68%
62%
60%
53%
2%
1%
3%
8%
2%
30%
31%
35%
31%
45%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Registro de exp./imp. Procedimentos
Aduaneiros
Emisso de
Certificados
Contratao de
Cmbio
Procedimentos de
Vistoria de Risco
Excesso de Burocracia No h burocracia No houve resposta

Figura 175 Sondagem Sobre Burocracia no Comrcio Exterior (2010)
558

Como se ver nas anlises desta dimenso, a percepo acima mostrada plenamente justificvel
no Brasil. Os piores procedimentos apontados pela CNI so justamente aqueles que ocorrem
basicamente nos terminais e recintos alfandegados, porturios inclusive registros de importao
e exportao e procedimentos aduaneiros. So algumas das questes centrais das anlises feitas
nesta dimenso.

558
Fonte: CNI (2010).

5.4.3.1 Fluxo de Navios

Navio Carga
I
m
p
o
r
t
a
o
E
x
p
o
r
t
a
o
C
a
b
o
t
a
g
e
m

Figura 176 - Macroprocesso Navio Gesto da Operao Porturia
A gesto das operaes dos navios nos portos e terminais tange diversas instituies e rgos, que
buscam garantir segurana, competitividade e a manuteno dos interesses do comrcio exterior
do pas. Para analisar estes aspectos foram mapeados e avaliados cinco processos:
Aproximao ao porto;
Pr-Atracao;
Atracao;
Embarque/Desembarque;
Desatracao.
Os dois primeiros processos contemplam trmites associados transao de informaes e
fiscalizaes, como a incluso de dados da embarcao e das suas cargas em sistemas de
informao (SI), alm da realizao de vistorias a bordo do navio. Os outros trs respondem pela
operao porturia propriamente dita, que inclui a participao ativa de rgos governamentais,
para vistorias/autorizaes, e de agentes responsveis pela operao fsica do navio, como
praticagem, rebocadores, operadores porturios e trabalhadores porturios avulsos.
Os processos de atracao e desatracao envolvem etapas essencialmente operacionais e possuem
baixo envolvimento de agentes pblicos especficos. Por isso, o desempenho destes processos no
ser tratado na anlise de eficincia de gesto.
Como se ver, os principais pontos crticos envolvendo a gesto da operao de navios referem-se
basicamente ao emprego de sistemas de informao integrados, grau de informatizao dos
processos e coordenao dos rgos.
A adoo de sistemas de informao bem desenvolvidos e integrados envolve todos os processos
listados cima. Particularmente, importante que haja um sistema de janela nica (single window),
integrando informaes operacionais. Neste sentido, a SEP tem empenhado esforos no
desenvolvimento e aplicao do projeto Porto Sem Papel (PSP), que poder mitigar este problema
nos portos brasileiros.
Seu principal componente o Concentrador de Dados Porturios (CDP), no qual as informaes
so prestadas uma nica vez pelos agentes martimos, com o Documento nico Virtual (DUV),
armazenadas em uma nica base de dados e disponibilizadas s seis autoridades anuentes (AP,
Capitania dos Portos, Polcia Federal, ANVISA, MAPA, Receita Federal). Esses anuentes podem
resgatar as informaes que lhes interessar e alimentar seus prprios sistemas (quando existentes).
As informaes tambm estariam acessveis aos importadores e exportadores.
Por meio do PSP tambm seriam dadas as anuncias para movimentao e operao do navio,
como se discutir nos itens seguintes.


Figura 177 - Troca de Informaes Antes e Depois do Projeto Porto Sem Papel
559

Espera-se, com a disseminao do PSP, maior integrao dos rgos envolvidos, reduo no uso de
papel, padronizao e fim da duplicidade no fornecimento de informaes, e a consequente
reduo dos custos e maior agilidade das anuncias. Em novembro de 2011, o PSP j havia sido
aplicado nos portos de Santos, Rio de Janeiro, Vitria, e estava em implantao em Salvador e
Ilhus.
A seguir so apresentados os processos mapeados e avaliados. No Item 5.4.3.5 so consolidadas as
principais questes crticas desta dimenso.
5.4.3.1.1 Aproximao ao Porto
Descrio do processo
O processo de Aproximao ao Porto contempla o perodo entre a sada do navio da rea do porto
organizado de origem e a aproximao ao de destino, incluindo o transporte martimo e as etapas
de gesto operacional relacionadas. Ao se aproximar do porto, o armador e/ou seu agente
martimo deve fornecer, a diferentes autoridades, documentos como os Bill of Ladings (B/L)
560
,
trazendo informaes relevantes do navio e das cargas a bordo.
Informaes so inseridas pelo armador ou seu agente no CDP do PSP, mencionado acima, e no
Mercante
561
, sistema gerenciado pelo Departamento do Fundo da Marinha Mercante (DFMM) do
MT, e que alimenta o SISCOMEX, sistema de referncia do comrcio exterior gerenciado pela
Receita Federal, pelo Banco Central do Brasil (BACEN) e pela Secretaria de Comrcio Exterior do
MDIC (SECEX).
Antes de chegar ao porto de destino, o armador deve tambm enviar eletronicamente ou em papel
(dependendo do porto) uma Requisio de Atracao e Prioridade (RAP) ou Solicitao de
Atracao (SDA) AP e aos operadores porturios do destino. Na RAP nome do documento no
Porto de Santos, por exemplo constam as informaes do navio, a data prevista para atracao,
local de origem e destino, entre outras informaes, e seu nmero deve ser obtido at 48 horas
antes da atracao.

559
Fonte: SEP.
560
Tambm conhecido, no Brasil, por Conhecimento de Embarque Martimo ou apenas Conhecimento de
Embarque. O documento emitido pelo armador atestando o recebimento das cargas, as condies de
transporte e a obrigao de entrega das mercadorias ao destinatrio final em um ponto pr-estabelecido. De
acordo com o MDIC, pode ser considerado um ttulo de crdito, por ser um recibo de mercadorias, um
contrato de entrega e um documento de propriedade. Traz informaes do importador, do armador, das
cargas presentes no continer (se for o caso) e do contrato de compra e venda.
561
Sistema pelo qual cobrado o Adicional ao Frete para a Renovao da Marinha Mercante (AFRMM),
melhor especificado no macroprocesso de importao da cargas.

O armador, ou seu agente martimo, tambm responsvel pela contratao dos servios para
operao do navio, praticagem e rebocadores para a manobra da embarcao. Estes acordos
tipicamente so firmados at 48 horas antes do horrio previsto para atracao
562
.
Segundo a Lei dos Portos, nos portos pblicos a gesto do trfego aquavirio incluindo a
atracao de responsabilidade da AP. No Porto de Santos, por exemplo, ela determinada com
auxlio de sistemas de informao e em associao a agentes martimos, em reunies dirias para a
confirmao da programao do dia seguinte.
Ao alcanar a barra do porto, o navio dirige-se rea de fundeio, onde permanece at receber
ordem para atracar. Segue abaixo o mapa do processo:

Figura 178 - Mapa do Processo de Aproximao do Porto
Avaliao do processo
No foram constatados entraves significativos particulares a esta etapa. Existem alguns
comentrios adicionais e crticas ao grau de informatizao e integrao dos sistemas de
informao existentes, porm sero tecidos no item 5.4.3.1.3, mais adiante.
Constatou-se, ainda, que a escala programada nem sempre cumprida. Em 2010, o ndice de
omisso de escalas de navios porta-contineres (amostra dos cinco principais armadores de longo
curso) nos principais terminais brasileiros foi de 17%
563
. Cabe a ressalva que parte destas omisses
definida internamente s empresas, antes mesmo da requisio da atracao no porto seguinte.

562
O contrato de mo de obra avulsa para o embarque e desembarque de cargas (firmado junto ao OGMO,
no caso de portos pblicos), fica a cargo do operador porturio.
563
Fonte: Centro Nacional de Navegao Transatlntica (CNNT).

O principal motivo apontado para a omisso de escala o elevado tempo de espera para atracao
questo relacionada, principalmente, falta de infraestrutura e no a deficincias na gesto da
operao. Apesar da no atracao de um navio demandar uma reestruturao da programao do
terminal, tal fato no foi apontado como um entrave crtico.
5.4.3.1.2 Pr-Atracao
Descrio do processo
O processo de Pr-Atracao contempla a permanncia do navio na rea de fundeio at o
recebimento da ordem para atracao.
A autorizao para atracao, no Brasil, depende do aval da Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (ANVISA), que se certifica que o navio possui condies fitossanitrias adequadas para o
ingresso no porto. A autorizao se d pela concesso do Certificado de Livre Prtica
564
. Para isto, a
embarcao deve apresentar suas taxas fitossanitrias devidamente pagas e documentos como a
Declarao Martima de Sade (DMS) e uma cpia do ltimo Certificado de Livre Prtica emitido
no pas. O Certificado pode ser concedido de trs maneiras:
A bordo, ainda na rea de fundeio, com a visita e anlise in loco das condies sanitrias da
embarcao por um agente da ANVISA;
Via rdio, sem vistoria durante a atracao, na qual a documentao e o conhecimento
prvio da embarcao mostram-se suficientes para concesso do Certificado;
Via rdio, com vistoria e anlise in loco durante a atracao para que o
embarque/desembarque seja autorizado.
De acordo com a Resoluo 206/1999 da ANVISA, as embarcaes com passagem por reas
endmicas
565
devero ser vistoriadas in loco, seja enquanto fundeadas ou atracadas. Via de regra,
caso a documentao esteja incompleta, insuficiente ou indique a presena de casos suspeitos, a
visita feita ainda na rea de fundeio; caso contrrio, aps a atracao. Nos demais casos, o
Certificado concedido via rdio, sem vistoria posterior. A validade do Certificado corresponde ao
perodo em que a embarcao permanecer no porto de controle sanitrio
566
. Na prtica, segundo se
apurou, o documento considerado vlido por mais quatro portos nacionais.
Ao receber o documento, a embarcao permanece em espera at o recebimento de ordem para
atracar da AP.
Alm da Livre Prtica, as embarcaes devem comunicar sua entrada Capitania dos Portos
atravs do envio da Parte de Entrada, no mximo at 6 horas aps a atracao ou fundeio
567
. O
documento contm o nome da embarcao, data e hora de chegada e previso de sada, e deve ser
acompanhado de outros, como a Declarao Geral, contendo informaes do navio e nmero de
tripulantes e passageiros.
O mapa descritivo a seguir ilustra o processo:

564
Resoluo 72/2009 da ANVISA.
565
Ocorrncia de casos de febre amarela, malria ou ebola.
566
Resoluo 72/2009 da ANVISA.
567
NORMAM 08/ 2003.


Figura 179 - Mapa do Processo de Pr-Atracao
Avaliao do processo
A atuao da ANVISA a bordo, quando ocorre, leva poucas horas. Entretanto, circunstancialmente
podem ser necessrios procedimentos adicionais para adequao das condies sanitrias do
navio
568
. Estima-se que 25% dos navios recebam vistoria a bordo, mas somente que uma pequena
parcela apresente irregularidades que necessitem de algum tipo de procedimento extraordinrio.
Tambm no h relatos de entraves associados atuao da Capitania.
Em relao ao grau de informatizao, medida que o PSP for sendo disseminado nos portos, a
tendncia que estes processos, tradicionalmente feitos mediante documentos impressos, sejam
substitudos por transaes eletrnicas como j supostamente ocorre nos portos de Santos, Rio de
Janeiro e Vitria.
Assim, o controle do trfego de embarcaes no porto, por parte da AP, mostrou-se como a
questo mais relevante deste processo. Trata-se de uma atribuio da AP que, em alguns portos
569
,
no vem sendo cumprida adequadamente, o que pode acarretar em maior nvel de riscos
associados ao trfego de navios, afetando a capacidade do sistema (profundidade e dimenses
mximas, distncias mnimas entre navios, etc.).

568
Por exemplo, desratizao.
569
Para o porto de Santos, o controle ao trfego de embarcaes foi formalmente delegado Praticagem pela
DC 106/2010 enquanto a CODESP no dispuser dos mecanismos e conhecimentos adequados para
desempenhar tal funo.


Funes tpicas das APs, como a definio da hora e da ordem das manobras
570
tm sido exercidas,
em alguns casos, pelas associaes de praticagem. Dotadas em geral de Automatic Identification
System (AIS), sistema que permite localizar o navio na rea do porto e que muitas vezes as APs no
dispem, as associaes acabam por prestar esse auxlio.
Neste contexto, os sistemas de Vessel Traffic Management Information System (VTMIS) seriam
pertinentes para o resgate da autonomia nestas atribuies. Trata-se de uma espcie de torre de
controle com radar dos portos. Completo, o VTMIS dotado de AIS, sistemas de monitoramento
de mars, estaes meteorolgicas, entre outros, permitindo gerir com mais preciso e segurana o
trfego aquavirio e gerando, consequentemente, maior capacidade do sistema.
Em linha com esta demanda, a SEP publicou a Portaria 87/2010 com orientaes para o
dimensionamento e compra de sistemas VTMIS por licitao internacional. At ento nenhum
porto o adquiriu
571
.
Acredita-se, contudo, que a simples implementao do VTMIS no trar por si s a autonomia na
gesto do trfego aquavirio. preciso antes de tudo uma postura mais ativa da AP em assumir a
funo, estabelecendo parcerias com outros agentes (como as associaes de praticagem), quando
for o caso, e qualificando seus profissionais para operar os sistemas VTMIS, se estes forem
adquiridos e instalados. A figura abaixo consolida as duas questes crticas identificadas.
1. Autoridades Porturias
no assumem a postura
de coordenar o trfego
aquavirio, deixando de
exercer a funo
adequadamente
2. Autoridades Porturias
no dispem dos
recursos tecnolgicos
ideais para controlar o
trfego aquavirio no
porto

Figura 180 - Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Pr-Atracao

570
Que precedem a manobra em si, objeto do processo de Atracao (no avaliado pelo seu carter
operacional).
571
A CODESP est em vias de adquirir um sistema e implant-lo no Porto de Santos, com recursos federais,
num total de cerca de R$ 15 milhes valor sujeito a mudanas a depender do porte e marca/ tecnologia
adotada.

Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
2
1

Figura 181 Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Pr-Atracao
5.4.3.1.3 Embarque/ Desembarque
Descrio do processo
A operao de Embarque/Desembarque inicia-se aps a realizao de conferncias que visam
garantir a segurana da embarcao e da operao, alm do recolhimento de documentos pela
Receita Federal, Polcia Federal, Capitania dos Portos e ANVISA.
A Receita Federal responsvel pelo recolhimento do manifesto de carga, que possui a
identificao de toda carga presente no navio;
A ANVISA pode exigir que o navio seja vistoriado mesmo aps a concesso do Certificado
de Livre Prtica, principalmente de embarcaes que tenham passagem por reas
endmicas, porm sem indcios de contaminao572;
A Capitania dos Portos pode vistoriar o navio aps a atracao, observando as condies
de segurana do mesmo;
A Polcia Federal o agente responsvel pela conferncia dos documentos da tripulao e
autorizao de ingresso de estrangeiros no pas;
O Vigiagro (MAPA) vistoria os pores dos navios graneleiros antes da operao de granis
vegetais, quando for o caso.
Cabe ressaltar que a movimentao de cargas perigosas deve ser autorizada pela AP, a partir do
que foi declarado na Lista de Materiais Perigosos (LMP) fornecida pelo armador ou seu agente.
Com a disseminao do PSP ou outro sistema similar de janela nica, a tendncia que a atuao
dos anuentes se paute pelo uso de sistemas informatizados preferencialmente, sem papel, e que as
vistorias fsicas sejam reduzidas. Disso depende, todavia, que os diferentes rgos tenham seus
sistemas preparados para aprimorar sua gesto de risco e dar maior agilidade aos trmites que
lhes cabem, fazendo o melhor uso da tecnologia disponvel.
Realizadas as conferncias, pode-se iniciar a operao de embarque e desembarque
573
. Segue o
mapa descritivo do processo:

572
Conforme Resoluo 206/1999 da ANVISA.
573
Exceto a vistoria da Capitania dos Portos, que, segundo se apurou, pode ocorrer concomitantemente
operao de embarque/desembarque.


Figura 182 - Mapa do Processo de Embarque/Desembarque
Apesar de a sada do navio no fazer parte desse processo, cabe ressaltar a atuao da Capitania
dos Portos naquela etapa. Realizada a movimentao de cargas, para que o navio saia do porto, o
referido rgo deve conceder o Passe de Sada, vlido por dois dias. Para tanto, o navio deve
enviar o Pedido de Despacho e, novamente, a Declarao Geral, no perodo compreendido entre a
chegada e a sada da embarcao, permitindo que eventuais vistorias e pedidos de documentao
que a Capitania considerar necessrios sejam atendidos e avaliados.
Alm disso, assim como a entrada, a sada da embarcao deve ser comunicada Capitania,
atravs da Parte de Sada. A obrigatoriedade do envio a mesma que a da Parte de Entrada,
devendo ser enviada pelo armador no mximo aps 6 horas da sada do porto. No foram
levantados pontos crticos concernentes etapa de sada.
Avaliao do processo
Estima-se que so comprometidos, em geral, entre uma e duas horas
574
para a concluso das
conferncias do navio antes das operaes, dependendo, inclusive, da sincronia entre os rgos. Os
ndices de atrasos devido falta de segurana da navegao, documentao e vigilncia sanitria
so baixos, inclusive porque os navios costumam se preparar para as vistorias para evitar atrasos
decorrentes de desacordos.
Crticas so apontadas, neste contexto, falta de uma maior informatizao dos processos e uma
melhor coordenao dos rgos pblicos atuantes. Observa-se ainda o fornecimento de
informaes em papel, e em duplicidade a diferentes rgos. Alm dos maiores custos, isto pode
levar ao registro de informaes divergentes, seja por erro humano ou de maneira voluntria, a fim
de, por exemplo, evitar fiscalizaes.

574
Caso no sejam constatadas irregularidades.

Cabe finalmente ressaltar que a falta de uma melhor coordenao entre os rgos pode fazer com
que a realizao das vistorias se d em momentos distintos, atrasando a operao embora isto
no parea ser fator crtico do processo.
O ponto crtico a ser apontado neste processo o fato de o avano do PSP no ser ainda completo,
tanto em termos de nmero de portos (foi implementado apenas em trs portos at o momento),
como em nvel de integrao dos rgos anuentes.
Enquanto a primeira questo parece requerer apenas tempo e investimentos para ser resolvida, a
segunda mais complicada, envolvendo a coordenao entre diferentes rgos pblicos.
Basicamente, mesmo onde implantado, o CDP no opera realmente como janela nica, pois h
informaes que so fornecidas em duplicidade a ele a ao sistema Mercante. O MT possui acordo
de cooperao com a Receita Federal, que instantaneamente recebe os dados do Mercante no
SISCOMEX.
Troca de informaes antes da atracao do
navio
r
g
o
s
a
d
m
.
S
i
s
t
e
m
a
s
E
x
.

d
e

u
s
u
r
i
o
s
Troca de informaes antes da atracao do
navio
SECEX
RFB
BACEN
SEP/ PR
DFMM
(MT)
Despachantes
aduaneiros
Exportadores/
Importadores
Agncias de
navegao
Empresa de
navegao
Agncias
desconsolidadoras
NVOCCs
Acordo de
cooperao
Sem acordo
de cooperao
D
U
V
redundncia

Figura 183 - Fluxos de Informaes no Porto Sem Papel
575

No caso do porto de Santos, o sistema Supervia Eletrnica de Dados (SED), administrado pela
CODESP, tambm recebe alguns dos dados aumentando a redundncia na troca de informaes.
A discrepncia entre informaes fornecidas aos diferentes rgos pode prejudicar a gesto dos
mesmos. Por exemplo, h informaes necessrias ao clculo da arrecadao de tarifas porturias
pelas APs que so repassadas, em paralelo, Receita Federal (que, por motivos de sigilo, no
poderia disponibiliz-los). A duplicidade d margem ao fornecimento de informaes divergentes
aos dois agentes.

575
Fonte: SEP e ValenciaPort (2011).

A Figura 184 consolida as questes crticas identificadas.

1. H redundncia de sistemas de
informao implementados nos portos,
fazendo com que no haja de fato uma
janela nica
2. Falta coordenao entre os rgos
atuantes com vistas a maior integrao
dos sistemas de informao
3. No foi ainda implementado o
PSP (ou sistemas similares)
em grande parte dos portos
nacionais

Figura 184 - Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Embarque/Desembarque
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
2
3
1

Figura 185 - Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Embarque/Desembarque
Alm dos pontos mencionados, o PSP, do modo como est sendo implantado, somente prev a
informatizao dos processos relacionados ao navio, no sendo as informaes do fluxo das cargas
abarcadas pelo Projeto, o que no soluciona plenamente o problema da falta de integrao e
coordenao dos mltiplos sistemas pblicos e privados utilizados pela comunidade porturia.
Este tema ser tratado nas discusses do fluxo de cargas a seguir.

5.4.3.2 Fluxo de Cargas Importao

Navio Carga
I
m
p
o
r
t
a
o
E
x
p
o
r
t
a
o
C
a
b
o
t
a
g
e
m

Figura 186 - Macroprocesso "Carga - Importao" Gesto da Operao Porturia
Embora o Brasil seja um pas majoritariamente exportador em termos de volume
576
, a cadeia de
processos ligados importao que possui maior complexidade e nmero de rgos envolvidos.
Com efeito, a j mencionada pesquisa elaborada pela CNI indica excesso de burocracia na
legislao do comrcio exterior brasileiro, com nfase aos processos relacionados importao.
Alm disso, segundo os estudos Connecting to Compete, de 2010, e Doing Business, de 2011, do Banco
Mundial
577
, o Brasil um dos pases que requerem o maior nmero de rgos fiscalizadores na
importao. Tal fato dificulta a sincronia na atuao dos mesmos, tornando os processos mais
complexos e lentos.
Conforme j se comentou, maior foco dado importao de contineres
578
, que inclusive expe a
maior variedade de agentes anuentes. Cargas importadas a granel (slido e lquido) so mais
representativas em volume
579
, porm os processos so em geral mais simples ou causam menor
nmero de interrupes no fluxo de cargas.
30
11
25
6
21
26
5
2
0
10
20
30
40
50
60
Granis
Slidos
Granis
Lquidos
Contineres Carga Geral
Solta
V
o
l

[
M
t
]
TUP
Porto Pblico

Figura 187 - Importao nos Portos Brasileiros em 2010
580

576
Mais de 70% do volume de cargas de longo curso movimentadas nos portos brasileiros so exportaes
(ANTAQ).
577
Fonte: Banco Mundial (2010) e Banco Mundial (2011).
578
Comentrios sobre os processos de importao de granis e outras cargas no-conteinerizadas so tecidos
quando pertinente.
579
Fonte: ANTAQ. Considerou-se as cargas de importao, descarregadas nos portos pblicos e nos TUPs.
580
Fonte: ANTAQ.

Ao macroprocesso de Carga Importao esto associados quatro processos principais:

Desembarque: trmites associados ao desembarque da carga e ao seu trnsito aduaneiro (
zona primria ou secundria);
Armazenagem: armazenagem da carga importada em recinto alfandegado;
Nacionalizao: processo pelo qual a carga importada entra oficialmente em territrio
nacional, aps pagamento dos tributos devidos e outros trmites diversos. Este o processo
mais relevante neste contexto, pois abrange o maior nmero de intervenes de rgos
governamentais, afetando o tempo total de importao;
Transporte ao importador: procedimentos aos quais a carga submetida, desde o
desembarao aduaneiro at a chegada ao importador.
Embora alguns subprocessos do processo de Nacionalizao possam ocorrer enquanto a carga est
armazenada, procurou-se distingui-lo do processo de Armazenagem, de natureza intrinsecamente
operacional e que no foi mapeado. Em contrapartida, grande ateno despendida
Nacionalizao.
No item 5.4.3.5 so consolidadas as principais questes crticas da dimenso de Gesto da
Operao Porturia.
5.4.3.2.1 Desembarque
Descrio do processo
Uma vez o navio atracado e as devidas vistorias realizadas, tem incio a operao de
descarregamento da carga importada.
Aps ser transbordado e ter seus documentos, lacre e peso conferidos pelo operador porturio, o
continer deve ser destinado a um recinto alfandegado localizado em rea primria, contgua ou
no ao terminal onde foi descarregado, ou localizado em rea secundria (fora do porto
organizado).
A carga deve ser recuperada pelo recinto escolhido pelo importador em at 48 horas, seno a
Presena de Carga
581
conferida ao terminal no qual foi descarregada. Nos casos em que a carga
no destinada ao terminal que a desembarcou, por estar em trnsito em rea no alfandegada,
preciso autorizao da Receita para transport-la, visto que h risco de extravio da carga no
nacionalizada, figurado como contrabando.
A Declarao de Trnsito de Continer (DTC), tambm conhecida por DT, aplicada no transporte
do continer entre instalaes jurisdicionadas mesma unidade da SRF. A DT solicitada pelo
importador/despachante antes da chegada da carga ao porto.
Nota-se que, em alguns portos, a DTC foi substituda por um sistema eletrnico
582,583
. H
estimativas que, em Santos, por exemplo, este sistema tenha permitido uma reduo de 90%
584
no
tempo de obteno do documento. Os portos de Paranagu e Vitria tambm possuem sistemas
auxiliares.

581
Registro que indica em qual recinto alfandegado do pas a carga se encontra.
582
O artigo 81 da Instruo Normativa SRF 248/2002 permite que a DTC seja dispensada nas unidades que
possuam outras formas de controle.
583
O DT-Eletrnica (DTE) foi desenvolvido pela Associao Brasileira de Terminais e Recintos Alfandegados
(ABTRA) e aceito pela Receita Federal. Foi implementado em Santos em 1995. O mesmo sistema permite o
trnsito aduaneiro para portos secos e CLIAs nos arredores do Porto de Santos de forma simplificada, como
se estes recintos estivessem em zona primria.
584
Estima-se que esse processo demorava em torno de 36 horas, enquanto hoje demora 3 horas.

A Declarao de Trnsito Aduaneiro (DTA) necessria quando a carga se destina a um recinto

alfandegado em zona secundria
585
. A concesso de DTA requer cautela da Receita Federal, uma
vez que a fiscalizao do transporte de uma carga fora do porto organizado mais complexa.
O registro dessa autorizao
realizado eletronicamente, via
SISCOMEX Trnsito (vide Box
7), no entanto essa etapa no
dispensa a utilizao de
documentos fsicos, que so
apresentados alfndega para
dar seguimento transferncia
do continer.
O registro da solicitao da
DTA requer a presena da carga
no porto (no podendo ser
realizada antes do seu
desembarque) e a regularidade
da habilitao do transportador
especializado, entre outros.
O pedido passa ento por uma
seleo para conferncia
(parametrizao), podendo a
carga ser direcionada para o canal verde ou vermelho, caso em que dever sofrer vistoria fsica e
documental. Uma vez concedida a DTA, um lacre especial deve ser colocado pela alfndega no
continer.
Apesar do desuso, possvel que rgos anuentes exijam do importador documento prvio ao
pedido da DTA. A Autorizao para a Declarao de Trnsito Aduaneiro (ADTA) tem a finalidade
de garantir que o transporte seja realizado com as exigncias especficas requeridas por cada tipo
de carga
586
.
De posse da DT ou DTA, a carga est apta a ser transportada para o recinto alfandegado
escolhido
587
. Segue adiante mapa descritivo do processo:

585
Existem, na verdade, diversas variantes de DTA, expressas na Instruo Normativa SRF 248/2002.
586
rgos como MAPA e DFPC ainda fazem uso eventual de tal prtica.
587
As diferenas entre os recintos alfandegados de zona primria e zona secundria sero feitas
posteriormente no Item 5.4.3.2.2.
O Sistema Integrado do Comrcio Exterior (SISCOMEX) foi
institudo pelo Decreto 660/1992, em todo o territrio
aduaneiro, com intuito de facilitar e agilizar as operaes de
comrcio exterior de forma eletrnica. Seus mdulos so o
SISCOMEX Exportao, o SISCOMEX Importao, o
SISCOMEX Carga e o SISCOMEX Trnsito. Os dois
primeiros surgiram para facilitar o despacho aduaneiro das
cargas, tendo como rgos gestores a Secretaria da Receita
Federal, o BACEN e a SECEX.
O mdulo SISCOMEX Carga utilizado para o controle de
entrada e sada de embarcaes e de movimentaes de
mercadorias nos portos. No , portanto, um sistema usado
diretamente no despacho, mas sim no rastreamento do fluxo
de cargas no pas.
Box 7 Informaes do SISCOMEX


Figura 188 - Mapa do Processo de Desembarque da Carga
Cabe ressaltar que, por ser desvio da regra, o trmite burocrtico relativo obteno da ADTA no
foi expresso na figura acima.
Avaliao do processo
Estima-se que mais de 90% dos pedidos de DTA so deferidos (canal verde), enquanto o restante
deve ter investigado suas cargas ou documentos associados. , contudo, mandatrio que apenas
alguns tipos de carga, com maior valor agregado, permaneam no porto at que sejam
nacionalizadas, devido ao maior risco de ocorrncia de avarias ou extravio.
A constatao que se faz a de que, embora a maior parte das solicitaes de DTA sejam atendidas
pela alfndega, o processo para se transportar um continer em regime aduaneiro bastante
complexo e envolve diversas etapas e documentos, acarretando em custos e tempos elevados.
O excesso de documentos e etapas decorrentes do transporte do continer para o recinto
alfandegado de escolha do importador acrescentam tempo e recursos financeiros ao processo.
Especificamente, as diversas etapas para a obteno da DTA prejudicam o fluxo.
H pouca informatizao do processo, evidenciado pela exigncia da entrega de documentos
fsicos para a obteno da DTA. Outro ponto a existncia de parametrizao especfica da carga
pela Receita Federal neste caso. Note-se que o continer ser parametrizado de qualquer forma no
instante da sua nacionalizao.
Uma terceira vicissitude do sistema, tal qual est estruturado, a impossibilidade da emisso da
DTA anteriormente chegada da carga ao porto, pela possibilidade de haver conferncia
aduaneira.
A figura abaixo consolida as questes crticas identificadas.


1. Informatizao do
processo de obteno da
DTA incompleta
2. Necessidade de
conferncia aduaneira
adicional apenas para a
obteno da DTA, e
necessidade da presena
fsica da carga

Figura 189 - Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Desembarque da Carga na
Importao
A figura a seguir classifica as questes crticas levantadas.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
1
2

Figura 190 - Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Desembarque da Carga na
Importao

5.4.3.2.2 Nacionalizao
Descrio do processo
Ao decidir nacionalizar sua carga, o importador ou seu despachante deve primeiro submet-la
anuncia de rgos licenciadores de importao nos casos regidos pelas normas
588
, e depois
alfndega (ligada Secretaria da Receita Federal) para o despacho aduaneiro e recolhimento de
impostos. A alfndega s iniciar o despacho caso a carga esteja anuda pelos demais rgos
589
. O
processo essencialmente similar em IPAs, EADIs e CLIAs, assim como em aeroportos e postos de
fronteira.
A anuncia dos rgos licenciadores, quando requerida, pode acontecer em dois momentos: antes
e/ou aps o embarque, no porto de destino.
Algumas cargas requerem apenas anuncia pr-embarque e recebem a Licena de Importao
(LI)
590
automtica. Pela necessidade da anlise do documento, o pedido deve ser realizado com
antecedncia, geralmente de no mnimo 60 dias
591
. Essas cargas esto normalmente relacionadas s
polticas de comrcio exterior estipuladas pelo pas e so controladas pelo DECEX (MDIC), mas
podem tambm ter a LI exigida por outros rgos, como o DFPC (Exrcito) e o MAPA.
Para outras cargas, no entanto, h interesse na anuncia aps a carga adentrar o pas, a fim de
averiguar, por exemplo, o estado em que chegou e se foi fabricada com as especificaes
condizentes com as requeridas pelos produtos a serem comercializados no pas. Alimentos e
brinquedos so exemplos de cargas s quais so requeridas a LI ps-embarque. Por fim, h cargas
que, por necessitarem de maior controle, requerem ambas as anuncias.
De acordo com o MDIC, existem 16 rgos classificados como anuentes
592
:
1. ANCINE Agncia Nacional de Cinema;
2. ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica;
3. ANP Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis;
4. ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria;
5. CNEN Comisso Nacional de Energia Nuclear;
6. CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico;
7. DECEX Departamento de Operaes de Comrcio Exterior;
8. DFPC Diretoria de Fiscalizao de Produtos Controlados (Exrcito Brasileiro - Ministrio
da Defesa);
9. DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral;
10. DPF Departamento de Polcia Federal;

588
De acordo com a IN SRF 680/ 2006.
589
Conforme a IN SRF 680/ 2006. H tambm relatos que, s vezes, a anuncia dada pelos demais rgos
ocorre concomitantemente com o processo de despacho pela Receita. Entretanto, de acordo com a norma, h
uma relao de precedncia.
590
A LI um documento eletrnico processado atravs do SISCOMEX, utilizado para licenciar as
importaes de produtos cuja natureza ou tipo de operao est sujeita a controles desses rgos
governamentais.
591
A Portaria SECEX 23/ 2011 estipula que no licenciamento no automtico, os pedidos tero tramitao de
no mximo 60 dias, contados a partir da data de registro no SISCOMEX.
592
Isso no significa necessariamente que todos estes rgos anuam cargas nos portos e terminais. Parte
deles atua apenas em aeroportos ou postos de fronteira, anuindo ou no cargas que tangem s suas
responsabilidades. Alm disso, h cargas que requerem anuncia de dois ou mais rgos.

11. EBCT Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos;

12. IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis;
13. INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial;
14. MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
15. MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia;
16. SUFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus.
Deve-se ainda mencionar a participao do DFMM no processo, rgo sobre o qual recai a
responsabilidade de cobrar o AFRMM
593
. plausvel considerar o DFMM como anuente, j que
necessrio comprovante de pagamento da taxa emitido pelo rgo para que a Receita d
procedimento ao despacho.
Como j se comentou, a arrecadao do AFRMM realizada pelo sistema Mercante, controlado
pelo MT e criado em 2001. Desde 2008, esse sistema integrado ao SISCOMEX Carga, permitindo
que informaes sobre escalas, manifestos e conhecimentos de carga sejam fornecidas uma nica
vez, no havendo necessidade de serem novamente inseridos no sistema da Receita
594
.As cargas
Ro-Ro e granis lquidos necessitam, quase em sua totalidade, da anuncia de algum rgo na
importao, j outros tipos de cargas so menos demandantes. Vale comentar que os
procedimentos adotados por cada rgo anuente na concesso das LIs podem variar.
Para os casos em que h anuncia do DECEX, esta majoritariamente realizada pr-embarque,
visto que as anuncias esto relacionadas s polticas de comrcio exterior, como j comentado. O
DFPC tambm exige para todas as cargas que anui LI pr-embarque
595
.
A participao do MAPA, na maioria dos casos, ocorre de duas formas: com LI pr e ps (caso de
defensivos agrcolas) ou somente com ps, sempre havendo vistoria fsica. A ANVISA exige tanto
LI pr quanto ps-embarque, sendo mais usual a utilizao da primeira, e havendo vistoria fsica
no caso da necessidade da segunda.
A anuncia do INMETRO usualmente ps-embarque, com vistoria fsica realizada por
amostragem. Assim como o DECEX, a atuao desse rgo pode ser utilizada como barreira
comercial no tarifria. A participao do IBAMA tambm acontece aps a carga ser descarregada
no porto de destino, sendo mais significativa no processo de exportao do que no de importao.
A tendncia observada atualmente no pas de crescimento da lista de cargas anudas,
principalmente aquelas relacionadas s polticas comerciais, tendo como principal consequncia o
aumento da atuao do DECEX e do INMETRO.
As cargas conteinerizadas, por serem de naturezas muito distintas, possuem o maior nmero de
rgos anuentes, sendo os principais:
DECEX/ SECEX (tecidos, cermicas, etc.);

593
O AFRMM foi institudo pelo Decreto-Lei 2.404/1987 e destina-se a atender aos encargos da interveno
da Unio no apoio ao desenvolvimento da marinha mercante e da indstria de construo e reparao naval
brasileiras, constituindo fonte bsica do Fundo da Marinha Mercante (FMM). O AFRMM incide sobre o frete
(remunerao do transporte aquavirio da carga de qualquer natureza descarregada em porto brasileiro),
no incidindo sobre a navegao fluvial e lacustre, exceto sobre cargas de granis lquidos, transportadas no
Norte e Nordeste. Cabe ressaltar que o usurio deve pagar uma Taxa de Uso do Mercante (TUM) pelo uso
do sistema.
594
De acordo com a Instruo Normativa Conjunta RFB/MT 797/ 2007
595
As cargas anudas pelo DFPC, aps o pedido da LI, so classificadas em trs faixas, determinando assim
o escopo da fiscalizao. Caso a carga seja considerada como faixa verde, a LI concedida sem haver
necessidade de inspeo documental ou fsica. Se for para a faixa amarela, os documentos sero conferidos,
e se for para a faixa vermelha, alm dessa verificao, h vistoria fsica aps a chegada da carga no pas.

MAPA (alimentos, bebidas, etc.);

ANP (derivados de petrleo);
ANVISA (alimentos diversos);
DFPC (alguns compostos orgnicos);
INMETRO (maquinrios e bens diversos).
Os principais rgos anuentes de cargas Ro-Ro so o DECEX/SECEX, responsveis por vistoriar e
controlar automveis importados. H ainda fiscalizao do DFPC para veculos blindados e do
IBAMA em casos, por exemplo, de importao de caminhes guindaste e de alguns tipos
especficos de automveis.
Os granis lquidos anudos so principalmente os derivados de petrleo, como petrleo, nafta
petroqumica e leo diesel, alm de outras cargas, sendo o principal anuente a ANP
As cargas gerais soltas possuem baixa necessidade de anuncia sendo o DECEX/ SECEX o mais
atuante, principalmente nos compostos de ferro e ao.
Os granis slidos minerais no requerem anuncias em geral; porm, so diversos os rgos que
atuam quando h necessidade de fiscalizao:
DECEX/ SECEX (adubos ou fertilizantes);
DFP (sais para processos industriais);
DFPC (adubos ou fertilizantes);
IBAMA (escria).
Se a carga ou continer necessitar de anuncia com vistoria fsica antes de iniciar o despacho
aduaneiro, esta deve ser agendada previamente junto ao respectivo rgo. Era prtica comum que
essa vistoria ocorresse necessariamente na presena de um fiscal da alfndega devendo, portanto,
ser agendada concomitantemente com os dois rgos
596
. Com o agendamento, o importador ou
despachante deve tambm preparar documentos a serem avaliados. A cada vistoria, a carga deve
ser movimentada a uma rea segregada, agregando custo ao operador do recinto e sendo
repassado carga.
Aps vistoria, liberao da carga e confirmao das LIs por parte dos rgos anuentes, o
importador pode dar incio ao despacho aduaneiro. Segundo o Regulamento Aduaneiro (Decreto
6.759/2009), o processo iniciado com o registro da Declarao de Importao (DI) no SISCOMEX
importao por iniciativa do importador
597
. Para tal, so necessrios a via original do
conhecimento de carga ou documento equivalente, a via original da fatura comercial e o
comprovante de pagamento do AFRMM em papel, dentre outros
598
.
Aps a efetivao do registro, o SISCOMEX emite o extrato correspondente e a cobrana de
tributos e contribuies federais de importao se d de forma automtica (ressalvadas as isenes
e suspenses previstas na legislao, como a que rege o Drawback, que desonera importaes de
tributos vinculadas a um compromisso de exportao, ou o REPETRO, que visa incentivar o

596
O porto de Santos aboliu tal prtica com a Portaria 182/2009 da Alfndega da Receita Federal do Brasil do
Porto de Santos. No entanto, ainda exigida em alguns outros portos, pelo que se apurou.
597
Segundo a Instruo Normativa SRF 680/2006, a DI poder ser registrada antes de seu desembarque, no
caso de mercadorias transportadas a granel, cujo desembarque deva se realizar diretamente para terminais
de oleodutos, silos ou depsitos prprios, ou no caso de mercadorias inflamveis, plantas, animais vivos, ou
outros produtos perecveis.
598
Como o romaneio de carga (packing list), quando aplicvel e outros, exigidos exclusivamente em
decorrncia de Acordos Internacionais ou de legislao especfica, de acordo com a De acordo com a
Instruo Normativa SRF 680/ 2006.

desenvolvimento da cadeia industrial de petrleo e gs natural no pas)

599
. tambm nessa etapa
que se d a cobrana pelo uso do SISCOMEX
600
e o clculo do ICMS, que deve ser pago
manualmente, seja por transferncia eletrnica ou por depsito.
Segundo o Decreto-lei 1.455/1976, h um prazo mximo de armazenagem de um continer em um
recinto alfandegado sem que o despacho seja iniciado; decorrido esse prazo a mercadoria
considerada abandonada. Caso a armazenagem ocorra em zona primria, o limite de 90 dias,
enquanto que em um porto seco o prazo se estende a 120 dias
601
.
Aps o registro da DI, a carga submetida anlise fiscal e selecionada para canais de conferncia
aduaneira (parametrizao), que determina a profundidade com que a fiscalizao feita
602
. A
determinao do canal efetuada atravs do SISCOMEX leva em considerao, dentre outros, os
seguintes elementos
603
:
Regularidade fiscal do importador;
Habitualidade do importador;
Natureza, volume ou valor da importao;
Valor dos impostos incidentes ou que incidiram na importao;
Origem, procedncia e destinao da mercadoria;
Regime tributrio;
Caractersticas da mercadoria;
Capacidade operacional e econmico-financeira do importador;
Ocorrncias verificadas em outras operaes realizadas pelo importador.
A Instruo Normativa SRF 680/2006 prev a parametrizao em quatro canais:
Verde: sistema registra o desembarao automtico da mercadoria, dispensando-a do exame
documental e da verificao fsica
604
;
Amarelo: realiza-se o exame documental
605
e, caso no sejam constatadas irregularidades,
efetua-se o desembarao aduaneiro, dispensando a mercadoria de verificao fsica;
Vermelho: mercadoria somente desembaraada aps a realizao do exame documental e
da verificao fsica;

599
Existem outros regimes especiais que englobam tanto o porto quanto outros pontos de fronteira, como:
Transito Aduaneiro, Admisso Temporria, Entreposto Aduaneiro, RECOM, REPEX, Loja Franca, Depsito
Especial, Depsito Afianado, Depsito Franco e Zona Franca de Manaus. Cada regime aplicado contm
suas particularidades e suas exigncias. O despachante responsvel pela nacionalizao das cargas dever
conhecer toda a documentao especfica do caso aplicvel.
600
A atual Taxa de Utilizao do SISCOMEX de R$ 185,00 por DI, sendo cobradas taxas diferenciadas por
adio de mercadoria DI.
601
Nestas instalaes o operador do recinto o fiel depositrio da carga, respondendo por ela perante a
Receita Federal, outros rgos pblicos, donos da carga e armadores (donos do continer). do fiel
depositrio a obrigao de no liberar a carga antes que todos os procedimentos legais tenham sido
efetuados.
602
Quando um continer contm diferentes cargas de diversos importadores, a parametrizao de cada
encomenda ocorre da mesma forma que em um continer cheio, no entanto, o despacho das cargas feito
separadamente no recinto alfandegado.
603
Instruo Normativa SRF 680/2006.
604
Quando forem identificados elementos indicirios de irregularidades na importao, a DI selecionada
para canal verde poder sofrer conferncia fsica ou documental.
605
Via original do Conhecimento de Carga ou documento equivalente, via original da fatura comercial,
assinada pelo exportador.

Cinza: realiza-se o exame documental, a verificao fsica da mercadoria e a aplicao de

procedimento especial de controle aduaneiro, para verificar elementos indicirios de
fraude, inclusive no que se refere ao preo declarado da mercadoria, conforme estabelecido
em norma especfica.
A Receita tambm faculta aos importadores a utilizao do mecanismo intitulado Linha Azul, que
orienta mais parametrizaes no canal verde para empresas de grande porte (vide Box 8).
Caso a carga seja parametrizada no canal verde, conferida Receita o perodo de 3h para
contestar a deciso e realocar a
carga. Para os outros canais, a
anlise documental consiste na
conferncia de documentos como
a impresso da DI, conhecimento
de carga original e recibos de
pagamento dos impostos, entre
outros.
No caso de a carga ser
selecionada para os canais
vermelho ou cinza, necessrio
que seja feito o agendamento da
verificao da mercadoria com o
fiscal da alfndega. Depois do
agendamento, preciso mover o
continer para um local especfico para que seja realizada a vistoria, que dever ser acompanhada
pelo importador ou seu despachante aduaneiro.
Cabe mencionar que a Instruo Normativa SRF 680/ 2006 prev a utilizao de equipamentos no
invasivos com a finalidade de evitar a necessidade de desova do continer para vistoria. Em
conformidade com tal Instruo e em concordncia com recomendaes da Organizao Mundial
de Aduanas (OMA), desde o segundo semestre de 2011, a Receita passou a exigir
606
que os recintos
alfandegados
607
adquirissem escneres. A orientao, no entanto, esbarra nos preos altos tanto das
mquinas, quanto da manuteno, que foram transferidos ao terminal. Por esse motivo, a Receita
teria permitido a criao de praas de escaneamento, nas quais seria possvel que diferentes
recintos alfandegados utilizassem um mesmo equipamento, rateando os custos agregados.
Aps vistoria e posterior liberao pelo fiscal, a carga imediatamente desembaraada,
finalizando, ento, o processo de nacionalizao.
Segue abaixo o mapa descritivo do processo.

606
De acordo com a Portaria RFB 3.518/2011.
607
No porto de Santos, terminais como Santos Brasil, Libra e Columbia j adquiriram os equipamentos.
O Despacho Aduaneiro Expresso, tambm conhecido por
Linha Azul, destina-se as pessoas jurdicas industriais que
registram operaes no comrcio exterior brasileiro de
pelo menos US$ 10 milhes ao ano, e que podem se
submeter a determinados regimes de fiscalizao
aduaneira, tendo em troca suas cargas parametrizadas no
canal verde, na grande maioria das ocasies, e operaes
de despacho agilizadas.
Fonte: Instruo Normativa SRF 476/2004
Box 8 - Despacho Aduaneiro Expresso (Linha Azul)


Figura 191 - Mapa do Processo de Nacionalizao
Para uma melhor compreenso da atuao da Receita no processo de Nacionalizao, detalhou-se
o subprocesso de Parametrizao e Fiscalizao da Carga, apresentado na Figura 165 a seguir:


Figura 192 - Mapa do Subprocesso de Parametrizao e Fiscalizao da Carga
Avaliao do processo
Diversos agentes do setor e da sociedade tm manifestado descontentamento com o desempenho e
eficincia do processo de Nacionalizao. Dentre as principais razes apontadas esto os prazos
totais necessrios at a obteno da liberao da carga e os custos associados aos trmites
burocrticos (documentos, vistorias, etc.).
Corroboram com esta pesquisa estudos elaborados pelo Banco Mundial
608
que compara o Brasil a
outros pases em relao aos trmites pelos quais a carga submetida e o tempo mdio de
realizao de cada etapa. No entanto, o estudo no permite tirar concluses contundentes para
contineres, uma vez que no distingue os tipos de cargas.
No foram levantadas estatsticas que apresentassem o tempo total da nacionalizao de
contineres. Entretanto, com base em entrevistas e nesses estudos, estima-se que o processo de
nacionalizao no Porto de Santos dure at 20 dias
609
, e tambm que os prazos mximos no
variam de forma significativa em outros portos brasileiros.
A variao no prazo est associada ocorrncia ou no de certos fatores durante o processo. Existe,
por exemplo, a possibilidade de o importador demorar em registrar a DI por vontade prpria,
aumentando o tempo total do processo. Alm disso, uma carga pode necessitar da anuncia de um
ou mais rgos e isso reflete na durao do processo. Em suma, estima-se as seguintes duraes
tpicas:
1 a 3 dias: carga sem anuncia ps-embarque nem vistoria fsica da alfndega;
6 a 9 dias: carga sem anuncia ps-embarque, mas com vistoria fsica da alfndega;

608
Fonte: Banco Mundial (2010); Banco Mundial (2011).
609
Em casos extremos, essa durao pode ser ainda maior. Corrobora com esse valor notcia publicada no
Guia Martimo de 21 de agosto de 2011, que menciona perodo de 17 a 18 dias como tempo mdio de
permanncia das importaes registradas no porto de Santos em maio de 2011.

8 a 12 dias: carga com anuncia ps-embarque e com vistoria fsica da alfndega.

Avaliar-se ainda que o importador possa esperar para nacionalizar a carga por um perodo de sete
dias, ficando a carga armazenada no terminal.
Um primeiro ponto crtico que remete ao processo como um todo a inexistncia de um dono
do processo de Nacionalizao claramente definido. No h, portanto, quem se comprometa e seja
responsabilizado pela melhoria dos processos e ferramentas do comrcio exterior. Assim, no h
um ente com competncia para coordenar todos os rgos, cobrar prazos e qualidade para os
rgos atuantes.
Existem aes pontuais de coordenao dos agentes em nvel local, como o caso do PROHAGE
610
,
mas que parecem no ser capazes de criar o efeito necessrio em termos de comprometimento
formal com uma maior facilitao do comrcio internacional.
A falta de coordenao entre os rgos e a estruturao das regras de Nacionalizao fazem com
que, no caso de cargas que necessitem de duas vistorias (anuente e Receita, ou dois anuentes
diferentes, por exemplo), no haja meios de se agendar a abertura do continer para os dois rgos
no mesmo momento. Tal fato, alm de prolongar o processo, agrega custos importao do
produto por exigir que o continer seja movido mais de uma vez.
Outra crtica geral ao processo a de que, no Brasil, a carga s pode seguir seu fluxo rumo ao
importador quando os rgos intervenientes autorizam, em contraposio a um cenrio em que a
carga segue, sendo parada apenas sob solicitao de algum rgo. Se um rgo atrasa, a carga
no pode seguir.
A fim de comparao, o Banco Mundial indica que a carga no Brasil leva em mdia seis dias para
ter sua documentao de importao preparada, enquanto que nos Estados Unidos so necessrios
dois dias, e em Cingapura, apenas um
611
.
Um dos fatores que contribuem para este atraso no Brasil a quantidade de documentos exigidos
no processo. Segundo pesquisa do Banco Mundial
612
, so exigidos em mdia 4,5 documentos,
enquanto que em Cingapura, por exemplo, essa mdia no supera 2,5
613
.

610
O PROHAGE (Programa de Harmonizao dos Agentes de Autoridades Federais nos Portos, institudo
pela Portaria Interministerial 11/1997) atua em alguns poucos portos, como em Vitria (desde 1997). Ali,
formado pelos seguintes agentes pblicos: CODESA, MT, Capitania dos Portos, Alfndega do Porto de
Vitria, Polcia Federal, MAPA, ANVISA e INMETRO.
A instituio visa desburocratizar as atividades de despacho de embarcaes, cargas, tripulantes e
passageiros, reduzindo assim os custos porturios. As instituies se renem mensalmente propondo
medidas para melhorar o comrcio exterior do Estado.
611
Cabe a ressalva de que h diferenas substanciais quando se comparam os portos brasileiros com o de
Cingapura, decorrentes principalmente das diferentes polticas adotadas pelos pases e dos riscos de
contrabando, trfico de drogas/ armas, etc.
612
Fontes: Banco Mundial (2010); Banco Mundial (2011).
613
De acordo com agentes do setor, as informaes presentes em cada documento so, na maioria das vezes,
muito parecidas ou at iguais, no fazendo sentido o preenchimento mais de uma vez.


1,7
2,0
2,1
2,3
2,7
3,0 3,0
3,5
4,1
4,7
5,0
5,4
[#mdio docs.]

Figura 193 - Nmero Mdio de Documentos Exigidos na Importao
614

Esta situao faz com que, alm do tempo gasto com o desembarao em si, seja tambm
dispendido tempo adicional na coleta e solicitao desses documentos. A demora na anlise do
pedido da LI pr-embarque, por exemplo, tem impacto negativo no planejamento das empresas
que exportam para o Brasil, prejudicando a flexibilidade de atendimento da demanda de seus
clientes. Neste contexto influi tambm a complexidade das normas e polticas nacionais de
comrcio exterior: para diferentes regimes aduaneiros criados (drawback, admisso temporria,
etc.) incidem requisies de documentos e procedimentos distintos. Segundo O Globo, de
17/11/2011, h mais de cem leis que regulam o comrcio exterior brasileiro. A principal dos
anos 50 e recheada de artigos contrrios s regras da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC)
615
.
Outra questo o elevado nmero de agentes no processo de importao, fato apontado em
pesquisa do Banco Mundial, segundo a qual, no Brasil h, em mdia, a atuao de mais de quatro
rgos, enquanto que Holanda e Hong Kong demandam menos que dois.

1,0
1,4
1,9
2,0
2,6
2,8 2,8
3,0
3,6
3,7
4,2 4,2
[#mdio agentes]

Figura 194 - Nmero Mdio de Agentes Envolvidos na Importao
616

A falta de pessoal tcnico (sobretudo fiscais) dos rgos anuentes para atender aos importadores e
realizar as vistorias necessrias um agravante. A ANVISA, por exemplo, sofre do problema em
que a vaga de um servidor que se aposenta extinta sem reposio.

614
O Brasil se encontra na 70
a
posio em uma amostra de 123 pases. Fonte: Banco Mundial (2010).
615
Fonte: O Globo (17/11/2011).
616
O Brasil se encontra na 87 posio em uma amostra de 123 pases. Fonte: Banco Mundial (2010).

A precariedade da estrutura fsica (edificaes, veculos, equipamentos, etc.) disponvel para

alguns rgos anuentes, em alguns portos, tambm compromete a eficincia do processo. O que se
observa que, em casos crticos, as reas reservadas para esses rgos so insuficientes; alm
disso, em alguns casos, os equipamentos so defasados e precrios.
A inexistncia de sistemas de informaes plenamente integrados um fator que intensifica as
dificuldades enfrentadas no processo. No existe, hoje, uma nuvem de informaes para a carga
que consolide os dados e os disponibilize numa janela nica, tornando-os mais confiveis, pois as
informaes seriam inseridas uma nica vez para todos os agentes. A SEP possui o Projeto Carga
Inteligente/Cadeia Inteligente, em parceria com a U.S. Trade and Development Agency (USTDA),
que visa progredir neste sentido porm o mesmo se encontra ainda em fase de estudos
617
.
Ressalte-se a pertinncia de se desenvolver um sistema aplicvel a portos, aeroportos e postos de
fronteira, o que pode dificultar a disseminao de um projeto sob a bandeira da SEP.
H tambm crticas especficas endereadas ao desembarao aduaneiro, realizado pela Receita
Federal. Do registro da DI liberao pela alfndega, o tempo de processamento da carga e das
informaes que a acompanham varia significativamente, de 12 horas a 15 dias, nos casos
extremos, dependendo do canal para o qual a carga ser encaminhada.
No canal verde, por exemplo, a carga liberada rapidamente, no perodo de um dia (entrega da
documentao pela manh, sendo liberada tarde). Ao cair no canal amarelo, a anlise
documental aumenta em um dia til o processo. Quando h verificao da carga (canais vermelho
ou cinza), o processo aumenta em dois a trs dias. Se for necessrio o controle aduaneiro mais
rgido (canal cinza), a durao torna-se imprevisvel, podendo se estender por mais uma semana.

0,3 0,3
0,6
0,4 0,5
0,7 0,7
0,5
1,7
1,9
2,1
1,7
0,4
0,6
1,0
1,1
1,2
1,6
2,2
2,8
3,4
3,5
3,9
5,5
Sem vistoria fsica
Com vistoria fsica
[dias]

Figura 195 - Tempo Mdio para Desembarao da Carga na Importao [dias]
618

Foram identificadas questes relacionadas a uma possvel quantidade excessiva de contineres
encaminhada ao canal vermelho ou cinza; contudo invivel julgar a ocorrncia de ineficincia
neste processo, i.e., qual a parcela de contineres foi encaminhada indevidamente. Estima-se que
mais de 10%
619
das cargas passem pelos canais vermelho ou cinza, enquanto em outros pases este
ndice inferior a 5%. Quando isto ocorre, o tempo para liberao da carga pode triplicar.

617
Conforme j comentado, o PSP atua basicamente na informatizao e facilitao do fluxo de navios, mas
no integra toda a cadeia e no auxilia, por exemplo, as anuncias e despacho das cargas.
618
a
619
Fonte: Banco Mundial (2010).

2% 2% 2%
3% 3% 3%
4% 4%
9%
11%
14%
34%
[%]

Figura 196 - Porcentagem de Contineres no Canal Vermelho ou Cinza
620

A falta de padronizao na atuao dos fiscais da Receita nos diferentes portos foi tambm
apontada como um fato gerador de incertezas.
Nesse contexto, cabe mencionar a existncia do Sistema Harpia, projeto da Receita que visa o
aperfeioamento da anlise de risco fiscal, tendo como consequncia a maior acurcia das
verificaes fiscais, realizadas em casos excepcionais (empresas novas e ainda no declarantes). O
projeto, concebido h anos, ainda no foi implementado de onde se infere que o atual sistema de
anlise de risco poderia ser aprimorado.
O projeto decorrente do compromisso assumido perante a OMA para facilitao dos trmites
aduaneiros. A implementao do sistema , no entanto, complexa. O sistema prev, por exemplo,
descries detalhadas para cargas alocadas em um mesmo NCM, fazendo da atualizao desses
dados um dos desafios.
Outra questo pertinente que para se beneficiar do diferimento de impostos, alm de usar o
espao como armazm, o importador no retira imediatamente a carga do porto e, quando o faz,
muitas vezes no de forma integral, ocupando rea do terminal. Embora tal fato possa beneficiar
tanto o recinto quanto o importador, outros usurios, inclusive que requerem espao para cargas
de exportao, podem ser prejudicados.
Aps anos de criao do conceito, a Receita Federal est buscando implementar outra ao
importante na facilitao do comrcio exterior. Por meio de Instruo Normativa criar, atravs do
Programa Aduaneiro de Segurana, Controle e Simplificao (PASS), a figura do OEA
621
.
O OEA um operador de comrcio internacional com tratamento procedimental diferenciado nas
operaes de comrcio exterior. As medidas de facilitao podero incluir a apresentao de
documentos simplificados ou em menor quantidade, reduo no percentual de seleo de cargas
para os canais amarelo e vermelho, priorizao no atendimento na inspeo de cargas selecionadas
e maior facilidade no processo de despacho, diminuindo a durao total do processo.
Pode-se considerar a Linha Azul como uma verso simplificada do OEA, na medida em que o
ltimo abrange toda a cadeia logstica, enquanto que o programa institudo pela Receita
compreende somente as empresas de grande porte. Alm disso, o OEA oferece maiores benefcios
queles que se certificarem.

620
O Brasil se encontra na 55 posio em uma amostra de 123 pases. Fonte: Banco Mundial.
621
Alguns pases com programa de certificao parcial ou totalmente implantados: EUA, pases da UE,
Japo, Coria, China, Argentina, Colmbia e Chile.

A Figura 197 consolida as questes crticas identificadas.

6. Alguns rgos anuentes
carecem de recursos fsicos e
humanos para desempenhar
adequadamente o seu papel
1. Anuncias e vistorias da
Receita no so feitas
concomitantemente, o que
provocaria reduo no tempo
total gasto na nacionalizao
de algumas cargas
5. So exigidos muitos
documentos no
processo de
nacionalizao
7. No h um dono do processo,
que possa ser responsabilizado
e que se comprometa com
metas de desempenho dos
trmites do comrcio exterior
nos portos
8. No h um rgo ou comit que
rena e coordene todos os
agentes atuantes com vistas a
discutir recomendaes para o
setor, e implement-las
9. As normas do comrcio exterior
brasileiro so muitas e,
algumas, defasadas a
complexidade leva a demoras e
a erros nas instrues dos
processos, acarretando atrasos
10. No h sistemas de informao
integrados/ janela nica que
consolide dados e ajude a
controlar o fluxo de cargas nos
portos (como o PSP no fluxo de
navios)
2. Alguns rgos
anuentes
carecem de
recursos fsicos
e humanos para
desempenhar
adequadamente
o seu papel
6. Sistemas de anlise de risco da Receita
Federal podem ser aprimorados
implementao do Projeto Harpia ou
similar
3. Operador Econmico Autorizado
ainda no foi implementado e
Programa Linha Azul no foi
disseminado com sucesso, no
havendo suficientes mecanismos
de facilitao das importaes por
parte da Receita
4. Falta de padronizao da atuao
dos agentes da Receita Federal
nos diferentes portos

Figura 197 - Principais Questes Crticas Identificadas no Processo
Segue abaixo o resumo das questes crticas.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
5
2
3
1
6
7
9
8
10
4

Figura 198 Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Nacionalizao

5.4.3.2.3 Transporte ao Importador

Descrio do processo
Este processo inclui os procedimentos que a carga (especialmente a conteinerizada) sofre entre seu
desembarao aduaneiro e sua sada do recinto alfandegado com destino ao importador. Apresenta
tambm a atuao do MAPA na vistoria do continer, nos casos pertinentes, antes deste sair do
porto.
Aps ser nacionalizada, a carga liberada pela Receita Federal para sair do recinto alfandegado.
Entretanto, pode ser necessria uma vistoria do MAPA com vistas a garantir que o continer que
chega ao pas no traga pragas exgenas em seu interior, como o besouro chins. Esse besouro se
aloca na madeira, geralmente nos pallets que so utilizados para facilitar o transporte de cargas, e
quando o continer desovado, esse inseto pode ser liberado para o ambiente.
Na verdade, esta vistoria deve ser feita em qualquer instante que a carga est depositada no
armazm, mas, diferentemente das anuncias, no precede necessariamente o despacho aduaneiro.
Assim, comum que a vistoria da madeira, como tambm chamada, seja realizada aps este
despacho. O momento depende, em geral, da poltica do terminal e de acordo com o importador/
despachante.
Se o continer teve o porto de origem ou de escala em um dos pases listados abaixo, sua
conferncia aps a nacionalizao obrigatria, por possuir maior risco
622
:
China;
Taiwan;
Coria do Norte;
Coria do Sul;
Estados Unidos;
Japo;
Hong Kong;
Indonsia;
ndia;
Tailndia;
Vietn;
Filipinas;
Cingapura;
Malsia;
frica do Sul.
Alm do critrio por pas de origem, os contineres que possuem pallet de madeira em seu interior
devem ser vistoriados, independente do pas de origem.
Se durante a vistoria pelo fiscal do MAPA for detectada a presena ou indcios de pragas, o
continer deve ser imediatamente fechado e deslocado para uma rea segregada, onde ser tratado
com brometo de metila. Este processo de fumigao aumenta em pelo menos dois dias o prazo
para liberao, visto que so necessrias 24 horas com o continer fechado e mais 24 horas com o
continer aberto para que se expurgue o produto txico. Estima-se, contudo, que apenas 3%
623
dos
contineres vistoriados pelo MAPA sejam fumigados.

622
Fonte: Vigiagro/MAPA.
623
Fonte: Vigiagro/MAPA.

Para ser definitivamente liberado, o continer passa por uma ltima conferncia para verificao
do lacre e de documentos
624
, por parte do terminal. Esses documentos, por serem em parte fsicos,
so verificados manualmente. tambm realizada consulta ao SISCOMEX utilizando o nmero da
DI, a fim de verificar se o continer foi desembaraado e se existe algum bloqueio na mercadoria.
A impresso da consulta ao SISCOMEX e a via original do conhecimento de carga e da fatura
comercial, assinada pelo exportador, devem ainda ser arquivados pelo terminal
625
, em caso de
haver alguma necessidade de comprovao futura.
Aprovada essa etapa, a carga finalmente liberada ao importador que, se optar pela desova, deve
acordar com o armador o transporte do continer vazio a um depsito de contineres vazios
(depot).
Alm dos contineres, os granis vegetais importados so vistoriados pelo MAPA.

Figura 199 - Mapa do Processo de Transporte ao Importador

624
De acordo com a Instruo Normativa SRF 680/2006, o importador deve apresentar os seguintes
documentos: via original do conhecimento de carga, ou de documento equivalente, como prova de posse ou
propriedade da mercadoria; comprovante do recolhimento do ICMS ou, se for o caso, comprovante de
exonerao do pagamento do imposto, com algumas excees, Nota Fiscal de Entrada emitida em seu nome,
ou documento equivalente, ressalvados os casos de dispensa previstos na legislao estadual; e documentos
de identificao da pessoa responsvel pela retirada das mercadorias. Entrevistas apontam tambm para a
necessidade de liberao do continer pelo MAPA em caso de vistoria aps o despacho.
625
De acordo com a Instruo Normativa SRF 680/ 2006.

Avaliao do processo
As medidas fitossanitrias so essenciais para garantir a higiene dos produtos e proteger o pas
contra a entrada de pragas provenientes de outros locais. O MAPA necessariamente deve atuar e
fiscalizar as cargas importadas para cumprimento de suas obrigaes junto sociedade brasileira.
Dado que cerca de 70% da carga conteinerizada importada pelo Brasil fiscalizada pelo MAPA
626
,
uma questo importante avaliar as condies de atuao: tecnologia, infraestrutura, nmero de
fiscais, capacitao dos mesmos, etc.
Ademais, a liberao definitiva dos contineres dos terminais tambm passvel de crticas, de
forma que se faz uma avaliao mais profunda deste processo.
As questes crticas pertinentes neste contexto so similares s apontadas no processo anterior.
Primeiramente, no h um dono do processo que possa ser responsabilizado pela lentido das
vistorias, tampouco uma coordenao efetiva entre MAPA e os outros rgos que permita
simultaneidade das vistorias. Torn-las concomitantes encurtaria significativamente o tempo
dispendido, alm de aumentar sua efetividade, dado que existe a possibilidade do continer j ter
sido aberto uma ou mais vezes antes de ser verificado pelo MAPA.
Outro ponto que a fumigao um processo relativamente simples, mas que no Brasil
necessariamente feito por fiscais agropecurios. Tais vistorias poderiam ser realizadas por agentes
privados credenciados, regulamentados e fiscalizados pelo Vigiagro/MAPA. A falta de fiscais e
recursos , alis, outra questo apontada como prejudicial atuao desta repartio.
Como pano de fundo destas crticas, volta tona a falta de um sistema de informaes integrado
para controle do fluxo das cargas o que colaboraria com a identificao dos contineres de maior
risco e o controle de quais foram efetivamente vistoriados.
Ainda na temtica dos sistemas de informao, h crticas associadas liberao do continer no
terminal. A consulta ao SISCOMEX envolve a insero manual do nmero da DI impressa
entregue pelo despachante/importador. O ponto sujeito a falhas dessa etapa que o terminal no
faz uso da informao por ele conhecida naturalmente: o nmero do continer. Tal fato obriga o
terminal a verificar a correspondncia entre o nmero da DI e o nmero do continer
manualmente, tarefa custosa e suscetvel a erros
627
.
Nessa etapa o terminal deve tambm assumir funo que originalmente no caberia a ele: a
solicitao e verificao da via original do conhecimento de carga, que um ttulo de propriedade
da mercadoria e um contrato de transporte entre o embarcador e o importador. Ou seja, recai sobre
o terminal a responsabilidade de selar um contrato do qual no faz parte.
A essa ineficincia, soma-se a necessidade de apresentao de diversos documentos impressos e
que, de acordo com a norma
628
, devem ser guardados pelo perodo de cinco anos. Observa-se
ainda que os sistemas de informao instalados no so aproveitados em sua totalidade, na
medida em que se deve imprimir e armazenar registros dos sistemas de informao. Questiona-se
ainda a possibilidade de averiguao da veracidade dessas impresses.
Por fim, pode-se criticar um descompasso entre a demanda por vistorias para liberao dos
contineres e a disponibilidade de fiscais para esta atividade. Na ausncia de um sistema
eletrnico de liberao, depende-se de fiscais que trabalham em horrio comercial e dias de
semana apenas, o que gera, em algumas circunstncias, atrasos e filas na sada dos terminais.

626
Palestra ICEX com Danilo Tadashi Tagami Kamimura , Fiscal Federal Agropecurio.
627
Fonte: SEP e ValenciaPort (2011).
628

A figura a seguir aponta as questes levantadas.

1. O MAPA carece de
recursos fsicos e
humanos para
desempenhar
adequadamente o
seu papel em alguns
portos
2. Vistorias do MAPA e de outros
rgos dificilmente so feitas
concomitantemente, posto que
no h mecanismo de
integrao local entre os rgos
atuantes
3. Apenas o MAPA pode fazer a
vistoria da madeira, atividade
que poderia ser delegada e
regulamentada/fiscalizada pelo
rgo, liberando recursos
escassos
4. Dificuldades encontradas pelo
terminal na anlise das
informaes na retirada do
continer devido a imperfeies
no SISCOMEX
5. Necessidade de fluxo de
informaes em papel para a
liberao dos contineres
6. Incompatibilidade da demanda
por liberao de contineres e
dos horrios de funcionamento/
nmero de fiscais disponveis da
Receita
7. No h um dono do processo, que possa ser
responsabilizado e que se comprometa com metas de
desempenho dos trmites do comrcio exterior nos portos
8. No h sistemas de informao integrados/ janela nica
que consolide dados e ajude a controlar o fluxo de cargas
nos portos (como o PSP no fluxo de navios)

Figura 200 - Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Transporte ao Importador
Assim, tem-se a classificao das questes crticas nas diversas categorias.
1
5
7
8
2
6
3
4
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros

Figura 201 - Classificao das Questes Crticas Associadas ao Processo de Transporte ao Importador

5.4.3.3 Fluxo de Cargas Exportao

Navio Carga
I
m
p
o
r
t
a
o
E
x
p
o
r
t
a
o
C
a
b
o
t
a
g
e
m

Figura 202 - Macroprocesso "Carga - exportao" Gesto da Operao Porturia
As exportaes representaram em 2010 mais de 70%
629
do comrcio exterior brasileiro, em volume.
Naquele ano, as principais cargas de longo curso embarcadas nos portos nacionais foram granis
slidos, principalmente minrio de ferro carregado nos TUPs, seguido dos contineres.

121
31
6 7
285
3
23
13
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
Granis
Slidos
Contineres Granis
Lquidos
Carga Geral
Solta
V
o
l

[
M
t
]
TUP
Porto Pblico

Figura 203 - Exportao nos Portos Brasileiros em 2010
630

As cargas de exportao so submetidas a processos similares aos de importao. Envolvem
anlises e vistorias dos rgos anuentes, despacho da Receita Federal, entre outros:
Transporte a partir do exportador: procedimentos aos quais a carga submetida desde o
exportador at o local do despacho;
Armazenagem: armazenagem da carga a ser exportada;
Despacho de exportao: processo pelo qual a carga exportada sai oficialmente do territrio
nacional, aps a realizao de trmites diversos. Este o processo mais relevante, pois
abrange o maior nmero de intervenes de rgos governamentais, que podem elevar o
tempo total da exportao. O despacho pode tambm ser iniciado num porto seco ou
REDEX;
Embarque: trmites associados ao embarque da carga.

629
Fonte: MDIC; Anlise da Equipe.
630
Fonte: ANTAQ.

Destes processos, sero mapeados e avaliados os de Despacho de exportao e de Embarque, mais

relevantes sob a tica de gesto da operao devido ao maior nmero de agentes intervenientes e
trnsito de informaes.
Ao longo do texto ser evidenciado que as dificuldades encontradas nos fluxos de exportao de
cargas so essencialmente de mesma natureza que os analisados nos fluxos de importao, porm
menos impactantes ao desempenho do fluxo da carga na cadeia. Nos processos de exportao h
uma menor interferncia de agentes intervenientes, por um lado, e um maior nmero de
incentivos (especialmente tributrios, mas tambm referentes aos trmites burocrticos) s
exportaes, por outro.
A seguir, sero analisados os processos citados, tecendo analogias com os processos de importao
quando pertinente.
5.4.3.3.1 Despacho
Descrio do processo
O processo de Despacho de exportao envolve a submisso da carga a ser exportada e as
respectivas informaes a avaliaes e conferncias por parte dos rgos anuentes e da autoridade
aduaneira.
Esse processo semelhante ao de nacionalizao, passando por trmites burocrticos parecidos,
porm, com menor nvel de complexidade. Analogamente, sero descritas as etapas para o caso de
contineres, fazendo menes a variaes especficas a outros tipos de carga, quando pertinente.
Para minimizar a repetio de contedo, este item se focar nas principais diferenas existentes
entre este processo e o de nacionalizao.
Alm de poder ser realizado em IPAs, CLIAs e EADIs, o processo de Despacho tambm pode ser
feito nos Recintos Especiais para Despacho Aduaneiro de Exportao (REDEX), postos no
alfandegados de zona secundria
631
.
Do mesmo modo que na importao, para algumas cargas, necessria anuncia para dar
prosseguimento ao processo de despacho. Para cargas exportadas, gera-se atravs do SISCOMEX
Exportao o Registro de Exportao (RE), equivalente LI para o caso da importao, que contm
informaes de natureza comercial, financeira, cambial e fiscal. O RE deve ser deferido em 30 dias,
contados a partir do registro no SISCOMEX Exportao.
De acordo com o MDIC
632
, existem 10 rgos classificados como anuentes na exportao de
cargas
633
:
1. ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica;
2. ANP Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis;
3. ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria;
4. CNEN Comisso Nacional de Energia Nuclear;
5. DECEX Departamento de Operaes de Comrcio Exterior;
6. DFPC Diretoria de Fiscalizao de Produtos Controlados (Exrcito Brasileiro - Ministrio
da Defesa)
634
;
7. DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral;

631
632
Fonte: MDIC.
633
No necessariamente todos os rgos anuam todas as cargas que passam pelos postos de fronteiras.
634
Alm do DFPC, o prprio Ministrio da Defesa e o Comexe, do Exrcito, podem atuar.

8. DPF Departamento de Polcia Federal;

9. IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis;
10. MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia.
Os contineres, por apresentarem uma grande variedade de cargas, possuem o maior nmero de
rgos envolvidos, sendo os principais:
IBAMA (madeira e suas obras);
ANVISA (alimentos e medicamentos);
DECEX (carnes, peles/couros de animais);
DFPC (teres, nitratos, etc.).
Os Granis Lquidos so as cargas com maior porcentual de anuncia, predominantemente, da
anuncia da ANP. Cargas gerais (no-conteinerizadas) e granis vegetais raramente so anudos, e
quando o so, tal responsabilidade comumente recai sobre o IBAMA. A anuncia relacionada
madeira e outros produtos de interesse ambiental. Granis minerais tambm so raramente
anudos.
Documentos devem ser preparados previamente visita dos fiscais anuentes. Realizadas as
conferncias dos documentos e cargas, e tendo o RE aprovado, o exportador pode dar entrada
efetivamente no processo de despacho atravs da Declarao de Exportao (DDE) pelo
SISCOMEX Exportao, documento similar DI na importao. Em geral, sobre a exportao no
incidem tributos sobre a carga.
Em seguida, a carga ser submetida parametrizao (canais de conferncia aduaneira):
Verde: sistema registra o desembarao automtico da mercadoria, dispensando-a do exame
documental e da verificao fsica;
Amarelo: realiza-se o exame documental e, caso no sejam constatadas irregularidades,
efetua-se o despacho aduaneiro, dispensando a mercadoria de verificao fsica;
Vermelho: mercadoria somente despachada aps a realizao do exame documental e da
verificao fsica.
Essa etapa difere-se do processo de nacionalizao por no haver o canal cinza, responsvel por
conferir o valor aduaneiro da carga.
Quando se exporta um continer consolidado (NVOCC), todas as cargas devem ser despachadas
separadamente e o fiel depositrio do continer deve possuir todas as liberaes dos produtos
contidos no continer.
Aps vistoria e posterior liberao pelo fiscal da Receita, a carga imediatamente desembaraada,
finalizando o processo de despacho. , ento, dada autorizao para que a carga seja embarcada.
A seguir, o mapa descritivo do processo na Figura 204:


Figura 204 - Mapa do Processo de Despacho de Exportao
Visando melhor compreenso da atuao da alfndega, mapeou-se o subprocesso Parametrizao
e Fiscalizao da Carga.


Figura 205 - Mapa do Subprocesso de Parametrizao e Fiscalizao da Carga (Exportao)
Avaliao do processo
O processo de Despacho semelhante ao de Nacionalizao por passar pelas mesmas etapas:
anuncia dos rgos responsveis, registro da declarao de importao/exportao,
parametrizao da Receita Federal em canais e liberao da carga. Entretanto, o volume de
anuncias (especialmente em contineres) menor, assim como menor o volume de documentos
e o porcentual de cargas destinadas ao canal vermelho de conferncia aduaneira (no h, alm
disso, canal cinza). Assim, os trmites burocrticos duram, em mdia, menos do que na
nacionalizao.
Os estudos do Banco Mundial
635
revelam uma comparao entre o Brasil e os outros pases em
relao aos trmites pelos quais a carga passa e o tempo mdio de durao de cada etapa. No
foram identificadas estatsticas que apresentassem o tempo total de despacho de contineres, o que
provvel reflexo da forma plenamente independente de atuao dos os diversos intervenientes.
Entretanto estima-se, com base em entrevistas, que o processo de despacho no porto de Santos gire
em torno de um a cinco dias, e que este nmero no deve variar de forma significativa nos outros
portos.
Os entraves encontrados neste processo se assemelham aos presentes no de Nacionalizao, porm
em menor intensidade. Referem-se a questes como a falta de um dono do processo, a falta de
um sistema de informaes integrado, entre outros pontos tratados mais exaustivamente a seguir.

635
Fonte: Banco Mundial (2010); Banco Mundial (2011).

5.4.3.3.2 Embarque
Descrio do processo
Aps a carga ser despachada pela alfndega, por estar em regime aduaneiro, deve obter a
autorizao para ir ao local de embarque. Em geral, ela j foi despachada no terminal onde ser
embarcada, e portanto no requer DT. Se o continer teve o despacho realizado em EADI, CLIA ou
REDEX, praxe fazer um incio de trnsito, uma espcie de DTA simplificada que no envolve
parametrizao. A rigor, trata-se do incio do processo de despacho em si, e no uma etapa
anterior adicional.
Ao chegar ao cais, o continer inspecionado visualmente, posicionado e, aps seu transbordo
para o navio, gera-se o B/L pelo armador. Outra via do documento fica em posse do exportador.
Vide figura abaixo.

Figura 206 - Mapa do Processo de Embarque
Avaliao do processo
Assim como na importao, o passo mais crtico seria o transporte para o cais, dada a necessidade
de obteno de documentos que permitam que a carga trafegue em trnsito aduaneiro. Porm,
como se viu, na exportao essa etapa mais rpida e simples, no havendo a mesma rigidez de
controle. De acordo com agentes do setor, este ponto no se caracteriza como um entrave no
processo, pois somente em casos extremos o fluxo interrompido para que a carga seja analisada.

5.4.3.4 Fluxo de Cargas Cabotagem

Navio Carga
I
m
p
o
r
t
a
o
E
x
p
o
r
t
a
o
C
a
b
o
t
a
g
e
m

Figura 207 - Macroprocesso "Carga - cabotagem" Gesto da Operao Porturia
O transporte de cargas por cabotagem
636
concorre diretamente com os modais rodovirio e
ferrovirio: principalmente o primeiro, no caso dos contineres.
Ao utilizar a costa para navegao de grandes volumes de carga, a cabotagem usufrui de ganhos
de escala de transporte. Apesar disso, relativamente pouco utilizada no Brasil, representando
10,5% da movimentao das cargas transportadas internamente, de acordo com dados de 2010
apresentados pela CNT (2011):
0
500
1.000
1.500
2.000
M
t
61,6%
22,1%
10,5%
4,0%
1,4%
0,4%
R
o
d
o
v
i
r
i
o
A
r
e
o
F
e
r
r
o
v
i
r
i
o
C
a
b
o
t
a
g
e
m
D
u
t
o
v
i
r
i
o
H
i
d
r
o
v
i
r
i
o

Figura 208 - Matriz de Transporte Domstico de Cargas [Mt]
637

A subutilizao da cabotagem pode ser em parte justificada pela falta de agilidade e
previsibilidade nos prazos em relao aos modais competidores.
Com efeito, h tempos a cabotagem tem o seu desenvolvimento restrito, segundo apontam
diversos agentes, por fatores regulatrios associados ao setor de navegao (vide Box 9) e
construo naval.

636
De acordo com a Lei 9.432/1997, a Navegao de Cabotagem aquela realizada entre Portos ou Pontos do
Territrio Brasileiro, utilizando a via martima ou esta e as vias navegveis interiores.
637
Fonte: CNT (2011), com quebra do transporte aquavirio em cabotagem e hidrovias, de acordo com a
ANTAQ.

Alm destes pontos, importante o fato que os navios de carga de transbordo entre portos no
Brasil (em trnsito aduaneiro) compartilham os navios que transportam a cabotagem pura (carga
nacional), seja por restries de normas ou por interesse do armador, em dar maior eficincia ao
seu ativo (navio). A mistura de cargas nacionais e estrangeiras tem implicaes nos portos, j que
as cargas sofrem diferentes nveis de fiscalizao.
Todavia, h questes associadas ao setor porturio que tambm afetam este modal, e que sero
neste item focadas.
Dois processos principais esto associados a este macroprocesso: embarque e desembarque de
cargas. Para facilitar o entendimento, os mesmos foram analisados conjuntamente no item
seguinte.
5.4.3.4.1 Embarque e Desembarque de Cargas de Cabotagem
Descrio do processo
Apesar de se tratar de uma operao domstica, em alguns tpicos as cargas de cabotagem so
tratadas de forma anloga s de longo curso. Dentre os processos semelhantes, destacam-se:
Utilizao do sistema SISCOMEX Carga para controle de dados e informaes das cargas a
serem transportadas, desde o seu carregamento at o fim da operao. O operador do navio
dever ter inserido no Siscomex Carga a informao de embarque da carga com
antecedncia de um a trs dias;
Necessidade de controle da Receita Federal para parametrizao. Pode ser liberado
automaticamente ou ser exigida alguma correo, adio de documentos ou vistoria fsica
(o que incomum);
Em 1997, foi instituda a legislao para o transporte de cargas via navegao de cabotagem,
atravs da Lei 9.432/1997, ajustada pela Resoluo 496/2005 da ANTAQ. Instaurou-se o
Registro Especial Brasileiro (REB) e o regimento de medidas protecionistas para a navegao
de cabotagem. Dentre os pontos definidos, destacam-se:
A bandeira brasileira s ser atribuda a embarcaes com propriedade brasileira ou
quelas afretadas a casco nu com bandeira suspendida;
Protecionismo mo de obra, impondo que a maior parcela da tripulao seja
brasileira (comandante, chefe de mquinas e dois teros da tripulao);
Autorizao da navegao de cabotagem por embarcaes estrangeiras sob algumas
condies especficas. O afretamento deve, contudo, ser realizado por empresa de
navegao brasileira, em qualquer situao. Entre as condies de afretamento de
embarcao estrangeira, esto:
Escassez de oferta e espera entrega de embarcaes em construo no Brasil;
Porte bruto limitado, em funo do volume encomendado a estaleiros
nacionais e frota de bandeira brasileira pertencente empresa.
O transporte de petrleo e seus derivados por cabotagem gozam de maior liberdade:
ante incapacidade da frota nacional atender demanda gerada por este produto, o
afretamento de embarcaes estrangeiras permitido, por perodo suficiente para que
a oferta nacional se adeque.
Box 9 Especificidades do Transporte de Cabotagem

Quando liberado, feito o contrato de transporte, o Conhecimento de Transporte

Aquavirio de Cargas (CTAC), anlogo ao B/L (longo curso)638 e ao Conhecimento de
Transporte Rodovirio de Cargas (CTRC), para o transporte por caminhes, e ento
embarcado;
A carga paga o AFRMM e a TUM (Taxa de Utilizao do Mercante), alm do ICMS;
Ao se aproximar do porto, o navio submetido aos mesmos trmites do longo curso. Desta
forma est sujeito a anuncias para atracao/operao e vistorias da Polcia Federal,
Capitania dos Portos, Receita Federal e ANVISA, para a concesso do Certificado de Livre
Prtica
639
.
Ao chegar ao terminal no qual ser embarcado, o continer de cabotagem e as informaes que o
acompanham so inspecionados. So vistoriados documentos do motorista e do caminho,
informaes do booking do continer, nmero do lacre e condies externas do continer, dentre
outros pontos.
O continer embarcado ou fica no ptio a espera da escala do navio. Nessa etapa gerado o
CTAC. Estando o continer a bordo do navio, o CTAC, junto com outros documentos fsicos, so
enviados por correios para o local de destino final.
Ao ser desembarcado, o continer deve ser pesado, ter o lacre conferido e ser inspecionado
visualmente para verificar possveis avarias. Apesar de no precisar da declarao de importao e
anuncias, h o processo de parametrizao feito pela Receita Federal. Deve, portanto, aguardar a
liberao do SISCOMEX para que o terminal o libere.
Pontua-se que a legislao aduaneira impe a necessidade de armazenagem de contineres de
cabotagem em rea no alfandegada
640
. No passado, terminais conseguiram reduzir o impacto
destes custos atravs de anuncias
641
que revertiam esta exigncia, ainda que condicionado
realizao de controles especficos e segregao de contineres de longo curso. Dentre estas
medidas est a de utilizao de reas segregadas no terminal e a instalao de sistemas de
monitoramento online que localiza a carga a qualquer instante nas pilhas do ptio. Ressalte-se que,
em rea alfandegada, a qualquer momento podem ser solicitados mais documentos ou mesmo a
vistoria interna do continer.
Com o pagamento dos tributos devidos, h a liberao do continer no SISCOMEX Carga, e o dono
da carga poder agendar sua retirada. A retirada da carga exige um agendamento em funo das
restries de gate e ptio do terminal (a cabotagem concorre por esses ativos escassos muitas
vezes com o longo curso), e no pode ser feita imediatamente.
Segue abaixo o mapa descritivo do processo:

638
Conhecimento de embarque para o comrcio exterior/navegao de longo curso.
639
Resoluo-RDC 72/ 2009 da ANVISA.
640
Decreto 6759/2009, art. 670: As mercadorias nacionais ou nacionalizadas, destinadas ao mercado interno
em transporte de cabotagem, no podero ser depositadas em recinto alfandegado.
641
Em conformidade com o regulamentado no pargrafo nico do artigo 670 do Decreto 6.759/2009: A
autoridade aduaneira, para atender a situaes especiais, poder autorizar o depsito das mercadorias de
que trata o caput em recinto alfandegado, no prazo e nas condies que estabelecer.


Figura 209 - Mapa do Processo de Embarque/Desembarque (Cabotagem)
Avaliao do processo
A carga de cabotagem sofre, assim como as demais, com a escassez de capacidade de beros, ptios
e gates nos portos e terminais. Entretanto, tempos maiores e mais imprevisveis de trnsito tm um
impacto maior na competitividade da cabotagem do que no longo curso, j que o transporte
rodovirio bastante regular e preciso nestes aspectos, a despeito do maior risco de roubo.
Os tempos longos e a imprevisibilidade que afetam a cabotagem esto associados principalmente
s filas de caminhes e navios, alm do sistema de agendamento para retirada dos ptios. Estes
aspectos, embora relacionados aos portos, tendem a ser mitigados a partir de um maior equilbrio
entre oferta e demanda porturia, ponto este em que os terminais desenvolvero mecanismos de
atrao desta carga (gates exclusivos, agendamento facilitado, etc.).
Atualmente, nos ptios de contineres, h um favorecimento ao longo curso em detrimento da
carga de cabotagem. Isso se deve, entre outros fatores, ao fato do pagamento da armazenagem ser
proporcional ao valor (maior, em geral, na importao) e necessidade da segregao de espao
ou investimento adicional em sistema de monitoramento para a cabotagem.
A situao evidenciada pela anlise estatstica da movimentao de portos brasileiros, ilustrada
na Figura 210. Nela, constata-se uma correlao negativa entre a incidncia de cabotagem e o nvel
de saturao da capacidade porturia.

0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
0 50 100 150 200 250
C
a
b
o
t
a
g
e
m
T
o
t
a
l
[
%
]
Milcontineres/Bero

Figura 210 - Incidncia de Cabotagem em Funo da Saturao de Capacidade para Movimentao de
Contineres nos Maiores Portos Brasileiros de 2005 a 2009
642

Porm h questes tambm associadas aos trmites burocrticos da carga, e que so independentes
da questo oferta de capacidade versus demanda de movimentao e armazenagem. Embora
menos relevantes para o desenvolvimento do modal como um todo, devem ser tratadas neste
contexto.
Os trmites sofridos pelas cargas de cabotagem contribuem para a reduo da competitividade
ante as operaes rodovirias e ferrovirias. As diversas etapas tornam o modal mais lento e caro.
O fato de que as informaes da carga de cabotagem devem transitar pelo SISCOMEX traz baila
uma perda de flexibilidade em relao ao modal rodovirio. S h como o operador de cabotagem
atender a uma demanda se registrar a mesma antecipadamente no sistema (dois dias em geral),
restrio que no ocorre nos modais concorrentes. A liberao pelo SISCOMEX para a retirada da
carga tambm no ocorre fora do horrio comercial, aumentando as restries.
O uso do SISCOMEX faz ainda com que os agentes devam dedicar recursos humanos especficos,
aumentando seus custos.
Outro fator a parametrizao da Receita Federal, e a possibilidade de o continer ser vistoriado
fisicamente pelos fiscais. O quanto isto ocorre varia significativamente entre portos distintos, como
se apurou.
Recentemente o governo brasileiro firmou uma parceria com Cingapura atravs de um Acordo de
Assistncia Tcnica entre a SEP e a Agncia de Desenvolvimento de Informtica e
Telecomunicaes (IDA Internacional) que visa desenvolver um sistema integrador para o setor
porturio. Uma das otimizaes previstas o desenvolvimento de um sistema especfico para
auxiliar as operaes de cabotagem.
Em relao disponibilidade de reas, nota-se que aos terminais porturios no interessa, muitas
vezes e em regime de escassez de capacidade, receber cargas de cabotagem, pelos motivos j
citados.

642
Fonte: ANTAQ (2010) e endereo eletrnico de APs; anlise da Equipe.

1. No h segregao de reas
de ptio (muitas vezes
escassas) ou sistema de
monitoramento especial para
cargas de cabotagem nos
terminais
2. Movimentao da carga de
cabotagem depende de
manipulao no SISCOMEX Carga,
com restries ao embarque e
retirada (como longo curso)
3. Agentes devem dedicar recursos
adicionais em funo do uso
constante do SISCOMEX
2. Movimentao da carga de
cabotagem depende de
manipulao no SISCOMEX Carga,
com restries ao embarque e
retirada (como longo curso)
3. Agentes devem dedicar recursos
adicionais em funo do uso
constante do SISCOMEX

Figura 211 - Principais Questes Crticas Identificadas no Processo de Embarque/Desembarque
As questes podem ser classificadas conforme a figura abaixo.
Processos
Atribuies
Regulao
Incentivos
Recursos
Arquitetura dos
Processos
Org. Institucional/
Governana
Desempenho
dos processos
Agentes Estrutura
Outros Outros
1
2
3

Figura 212 - Classificaes das Questes Crticas Associadas ao Processo de Embarque/Desembarque

Como j se comentou, as questes associadas s operaes porturias no so o nico entrave ao

desenvolvimento da cabotagem no Brasil. O box abaixo cita questes constantemente levantadas
por agentes do setor associadas ao mercado de navegao e construo naval (no exaustivas).

5.4.3.5 Consolidao das Questes Crticas Associadas Gesto da Operao Porturia
Das discusses dos processos e macroprocessos de Gesto da Operao Porturia surgiram cinco
principais questes crticas, apresentadas a seguir.
Questo Crtica Gesto da Operao Porturia
Coordenao deficiente do processamento de cargas e dos agentes intervenientes
Alm dos entraves associados estrutura porturia e burocracia enfrentada pelas cargas, a
competitividade da cabotagem no Brasil tambm ameaada por fatores associados a polticas
de inventivo bandeira brasileira e construo naval. Citam-se, entre elas:
Preo para aquisio de embarcaes: devido condio de estar sob reserva de
mercado, a navegao de cabotagem no Brasil deve ser realizada por embarcaes de
bandeira nacional. Os preos de construo praticados no Brasil so, contudo,
superiores aos do exterior em pases do extremo oriente, por exemplo, os preos das
embarcaes so significativamente menores que no Brasil. O custo de capital investido
no ativo pelo armador repassado ao usurio, aumentando o frete cobrado;
Oferta de embarcaes: o perodo de estagnao vivido pela indstria naval entre as
dcadas de 80 e 90 gerou a descapitalizao de estaleiros, dificultando a garantia de
cumprimento de contrato. O risco de paralisao das obras, de ocorrncia de custos
adicionais, de inviabilizao do projeto ou mesmo da no concretizao da entrega
inibem a contratao de embarcaes. Deste fenmeno decorre a diminuio da oferta
de embarcaes e o consequente aumento do frete (regido pela lei da oferta e
demanda);
Aprovao de financiamentos: A encomenda de embarcaes tambm prejudicada
pela demora de aprovao dos contratos de construo, sendo comum a liberao de
recursos ocorrer aps o lanamento do navio. H ento o comprometimento do capital
de giro das empresas, fazendo com que o financiamento perca a caracterstica de
subsdio e seja utilizado como ressarcimento das despesas incorridas;
Limite de crdito: restringe o uso dos recursos do Fundo de Marinha Mercante (FMM),
aumentando a participao do capital privado nos empreendimentos, acarretando em
um maior custo de capital s empresas, repassado ao usurio atravs do frete;
Tributao do combustvel: o bunker, combustvel utilizado nos motores principais dos
navios, apresenta preos mais elevados para a cabotagem do que para a navegao de
longo curso. Enquanto isento de tributao para utilizao no longo curso, por ser
considerado produto de exportao, na cabotagem a incidncia de impostos ultrapassa
25% (PIS: 1,65% + COFINS: 7,6% + ICMS: 17%). Isto no afeta a competitividade com o
modal rodovirio, j que o leo diesel tambm deve arcar com estes impostos.

1- O afretamento de embarcaes estrangeiras pode ocorrer, desde que sob condies especificadas pela
Lei N 9.432, ajustada pela Resoluo 496/2005 da ANTAQ.
Box 10 Outros Entraves Enfrentados pela Cabotagem Brasileira

Um primeiro ponto crtico a inexistncia de um dono dos processos de gesto da operao

envolvendo fluxos de navios e cargas nos portos. No h, portanto, quem se comprometa e seja
responsabilizado pela melhoria dos processos e ferramentas do comrcio exterior e da cabotagem.
Assim, no h um ente com competncia para coordenar todos os rgos atuantes, cobrando
prazos e qualidade.
A falta desta coordenao faz com que, no caso de cargas que necessitem de duas vistorias, por
exemplo, no haja obrigao de se agendar a abertura do continer para os dois rgos no mesmo
momento. Tal fato, alm de prolongar o processo, agrega custos ao produto. Alm do mais, a
arquitetura do processo aponta uma precedncia entre as anuncias e o despacho aduaneiro,
dificultando assim a realizao de conferncias nicas.
No nvel ministerial, a falta de coordenao repercute em um excesso de normas desconexas e a
falta de integrao dos sistemas de informao e harmonizao dos procedimentos dos principais
rgos atuantes.
Baixo grau de desenvolvimento e integrao dos sistemas de informao
Os sistemas de informao presentes nos portos no esto plenamente integrados e no abarcaram
ainda todas as fases dos fluxos de cargas.
Passo importante foi dado com o programa Porto Sem Papel (PSP), que contempla um
consolidador de dados em uma janela nica, manipulada por seis rgos (ANVISA, Autoridade
Porturia, Receita Federal, Capitania dos Portos, Vigiagro/MAPA e Polcia Federal). O PSP poder
mitigar as ineficincias associadas ao fluxo de navios nos portos, porm foi implantado at ento
em apenas trs. Alm disso, ainda no h efetivamente uma janela nica j que opera em paralelo
ao sistema Mercante, tampouco abarca o controle e a criao de janela nica para facilitar o fluxo
de cargas nos terminais.
Cabe citar que tais sistemas deveriam abranger portos, aeroportos e postos de fronteira, onde os
trmites so similares.
A SEP tem procurado avanar na criao de sistemas para o fluxo de cargas Projeto Carga
Inteligente/ Cadeia Inteligente porm o mesmo ainda se encontra em fase de estudos.
Por fim, em relao ao controle do trfego aquavirio, as APs no dispem dos sistemas ideais
para cumprir com suas obrigaes, os VTMIS. Todavia, lhes falta tambm uma postura mais
proativa em assumir suas responsabilidades nesta rea.
H ineficincias no processamento de informaes das cargas e navios e falta de recursos dos rgos
atuantes
No Brasil, a carga s pode seguir seu fluxo rumo ao importador quando os rgos intervenientes
autorizam, em contraposio a um cenrio em que a carga segue, sendo parada apenas sob
solicitao de algum rgo. Se um rgo atrasa, a carga no pode seguir. Assim, seria
importante que essas etapas fossem realizadas da forma mais clere possvel, sem comprometer a
segurana.
Em relao aos procedimentos aduaneiros, por exemplo, projetos importantes que poderiam
contribuir neste sentido, como o Harpia (melhoria do algoritmo de anlise de risco para seleo do
canal de conferncia aduaneira) e o Operador Econmico Autorizado - OEA (que visa segregar as
empresas com melhor aderncia s regras aduaneiras e que se disponibilizam a abrir dados
Receita para fiscalizao) ainda no foram plenamente implementados. O Programa Linha Azul,
que segue o princpio apontado pelo OEA, foi pouco disseminado.

Nota-se ainda um baixo nvel de informatizao em algumas etapas, com trnsito de informaes e
conferncias em papel, em contraposio a um sistema mais eletrnico e eficiente. H
necessidade, por exemplo, de se apresentar informaes em papel (como o comprovante de
pagamento ao DFMM) no despacho aduaneiro. A liberao dos contineres dos recintos tambm
requer a impresso e conferncia de informaes em papel, alm de estar sujeita disponibilidade
dos agentes da Receita.
Cabe notar tambm que a concesso de DTA requer tramitao no SISCOMEX, parametrizao
(adicional quela da nacionalizao) e fornecimento de informaes adicionais.
Em adio no h, por parte de alguns rgos, uma poltica de contrataes efetiva e baseada em
viso de necessidades futuras. Ainda, falta a alguns rgos anuentes melhor estrutura bsica
(edificaes, veculos, equipamentos, etc.) em certos portos.
Finalmente, nota-se que as situaes descritas acima variam de intensidade em cada porto/regio.
Essa falta de padronizao no tratamento das cargas gera uma complexidade adicional para os
usurios.
Tanto as importaes como as exportaes so afetadas por estes problemas, porm essas ltimas
em menor intensidade, posto que h menor nmero de anuncias, documentos e tributos a serem
pagos, alm de outras facilitaes (como os REDEX e a DTA simplificada, por exemplo).
Fluxo de cargas reduzido porque importadores e exportadores utilizam rea primria para armazenagem
Em se tratando de contineres, especialmente, a capacidade de armazenamento dos recintos
alfandegados reduzida pela utilizao da rea primria como estoque. O diferimento de
impostos e o oferecimento de dias livres nos contratos tornam a prtica interessante para o dono
da carga.
Alm disso, as condies de utilizao de recintos alfandegados em zona secundria no so
ideais. H portos secos mal localizados, ao passo que em regies de maior demanda h escassez.
Os custos de tombo adicional e prazos para transporte em DTA tornam a alternativa menos
atraente. Esses fatos acarretam em uma confluncia de cargas na zona primria, considerada
nobre por estar perto do local de embarque e desembarque.
Uso de sistemas de informao para longo curso no caso da cabotagem reduz sua competitividade
Em alguns sistemas porturios, a escassez da capacidade dificulta a competitividade da
cabotagem. Os trmites das cargas tornam-se mais lentos e menos previsveis (filas de caminhes e
navios), ao passo que o transporte rodovirio porta a porta, principal concorrente da cabotagem,
menos sujeito a imprevistos e atrasos, alm de mais gil.
Porm, tambm h aspectos associados aos trmites burocrticos que prejudicam o modal. O fato
que as informaes da carga de cabotagem devem transitar pelo SISCOMEX implica em perda de
flexibilidade em relao ao modal rodovirio. S h como o operador de cabotagem atender a uma
demanda se registrar a mesma antecipadamente no sistema (dois dias em geral), restrio que no
ocorre nos modais concorrentes. A liberao para a retirada da carga tambm no ocorre fora do
horrio comercial.
Outro procedimento inexistente no rodovirio a parametrizao da Receita Federal, e os riscos de
abertura para conferncia de fiscais. Embora incomum, o quanto isto de fato ocorre pode variar
entre portos distintos.

6 ANLISE DAS AUTORIDADES PORTURIAS

6.1 INTRODUO
Esta dimenso do diagnstico apresenta o detalhamento e a anlise crtica da situao das
Autoridades Porturias (APs), estruturados em cinco itens:
Caracterizao Geral das Autoridades Porturias discorre sobre o modelo de
administrao porturia vigente no Brasil, apresenta as APs avaliadas em profundidade e
as dimenses de anlise das mesmas;
Descrio e Anlise das Atribuies das Autoridades Porturias enfoca as atribuies das
APs e a qualidade de sua execuo;
Descrio e Anlise da Organizao compreende a anlise da estrutura organizacional
das APs selecionadas e das polticas de recursos humanos adotadas;
Descrio e Anlise da Governana apresenta a anlise da estrutura de governana das
APs;
Descrio e Anlise de Desempenho Financeiro apresenta a anlise das principais
demonstraes e indicadores financeiros das APs selecionadas.
Adicionalmente, foram compilados cinco anexos:
Fichas de Caracterizao das Autoridades Porturias Analisadas;
Atribuies das Autoridades Porturias Segundo as Leis e Normas do Setor Porturio;
Contedo dos Planos de Desenvolvimento e Zoneamento dos Portos (Portaria 414/2009 da
SEP);
Atribuies do Conselho de Administrao das Autoridades Porturias Analisadas; e
Perfil Financeiro das Autoridades Porturias Analisadas.
6.2 CARACTERIZAO GERAL DAS AUTORIDADES PORTURIAS
6.2.1 Introduo
Um porto um complexo e intrincado sistema para onde convergem interesses pblicos e
privados e em que cada agente segue normas e prticas particulares e em constante evoluo ao
longo do tempo. A dinmica que esta comunidade impe quele ambiente pode ser especialmente
conturbada por diversos fatores. Eis alguns:
Os portos movimentam 97% do volume total e 79% do valor total de comrcio exterior
brasileiro (valor de 2010) e, especialmente na importao, onde se colhe um montante
representativo de tributos
643
;
Por tratar-se de um posto de fronteira, exigem-se controles de entrada e sada de pessoas e
mercadorias para segurana comercial, fitossanitria e ambiental, entre outros;
A explorao de portos organizados servio pblico e prerrogativa da Unio (sob a tica
da Constituio Federal vigente) e assim deve atender a princpios como isonomia,
regularidade, modicidade tarifria, etc., que podem conflitar com outros interesses;
Portos exigem grandes investimentos iniciais em infraestrutura e superestrutura;
A interface com o mar e a localizao em esturios de rios exige uma srie de cuidados
especiais com o meio-ambiente;
Muitas cidades cresceram no entorno de portos e, em outros casos, portos cresceram nos
centros de cidades; assim, o crescimento dos portos ficou restrito, gerando conflitos nas
interfaces e arredores;

643
Fonte: MDIC.

A legislao porturia vigente no Brasil d abertura para que diversos segmentos da

sociedade se faam representados em fruns de tomada de deciso, como os Conselhos de
Administrao (CONSAD) e os Conselhos de Autoridade Porturia (CAP).
A administrao do porto organizado, onde esses fatores e os agentes atuantes criam
cotidianamente situaes nicas e inesperadas, o difcil papel da Autoridade Porturia (AP).
A AP est no centro das atenes do porto e exerce funes essenciais para o bom desempenho e
eficincia do setor como um todo. Assim, problemas de gesto internos repercutem em diversos
processos relevantes, como a dificuldade de promover arrendamentos, realizar obras de
infraestrutura, entre outros. A m gesto das APs no Brasil tem sido apontada como um entrave ao
desenvolvimento do setor. Esta seo quer testar essa hiptese, avaliando a instituio em diversas
dimenses.
Com o objetivo de melhor contextualizar as anlises das APs, buscou-se fazer uma breve
recapitulao dos diferentes modelos de Administrao Porturia existentes no mundo e do papel
tpico das APs nesses modelos. Como base, usou-se o Port Reform Toolkit do Banco Mundial (2007),
que traduz dezenas de experincias em orientaes de processos de privatizao no setor em um
documento nico
644
. Mais alm, foca-se no caso brasileiro.
6.2.1.1 Modelos de Administrao Porturia
Por diversos motivos, sempre houve, em maior ou menor grau, participao do setor pblico na
administrao e operao dos portos ao redor do mundo. Sendo locais de egresso e ingresso de
pessoas e mercadorias nos pases, h um elevado interesse de controle dos fluxos sob diversos
aspectos: aduaneiro, de imigrao, fitossanitrio, da segurana das embarcaes, ambiental, etc.
Como esses interesses so, por vezes, incompatveis com o interesse privado de maximizao do
lucro, o governo os protege, realizando diretamente as atividades por meio de suas reparties,
mesmo nos pases onde h maior abertura iniciativa privada.
Do ponto de vista da atividade econmica, os portos exercem a movimentao e armazenagem de
cargas, servindo aos agentes econmicos em sua rea de influncia e gerando externalidades
positivas em caso de bom desempenho. Sob esse enfoque, os portos podem ser categorizados em
diferentes Modelos de Administrao Porturia (Modelos), com diferentes arranjos de
propriedade dos ativos, obrigaes de investimento em infraestrutura e superestrutura e
responsabilidade pela operao porturia. O desenvolvimento do Modelo depende de fatores
como, por exemplo:
Estrutura socioeconmica do pas (economia de mercado, etc.);
Desenvolvimento histrico;
Localizao do porto;
Tipos de cargas movimentadas;
Regras aplicveis gesto das instituies pblicas.
A administrao porturia exercida principalmente pela AP, que pode ser definida como um
rgo federal, estadual ou municipal, pblico ou privado, tipicamente responsvel pela
construo, administrao e, s vezes, operao das instalaes porturias e, em certas
circunstncias, segurana
645
. APs podem, inclusive, ser responsveis por mais de um porto. Uma
discusso mais aprofundada das atribuies das APs feita no item 6.3.

644
Alm do Port Reform Toolkit, consultou-se Trujillo e Nombela (1999) e Goldberg (2009).
645

Referncias especializadas apontam para quatro principais Modelos de Administrao Porturia.

So, em ordem crescente de participao privada: o de service ports, o de tool ports, o de landlord
ports e o de private service ports
646
.
No primeiro Modelo - o de service ports - o governo, diretamente ou por meio de empresas
pblicas, constri a infraestrutura porturia e de acessos, a superestrutura, adquire equipamentos
para os terminais, opera essas instalaes (com mo-de-obra vinculada s APs) e administra o
complexo porturio. As figuras de AP e de operador porturio se confundem, embora possam ser
rgos diferentes que se reportam ao mesmo ministrio
647
.
Numa fase incipiente de insero da iniciativa privada, alguns portos foram estruturados no que
se convencionaria chamar de tool ports, em que alguns servios so prestados pela AP
648
em geral
a operao de equipamentos, que a ela pertencem e outros servios, por terceiros
649
sem o uso
de equipamentos da AP. O modelo de tool ports pode ser considerado um modelo misto e,
tipicamente, de carter transitrio em uma fase de transio entre service ports para modelos com
maior participao da iniciativa privada.
Esses dois Modelos partem de uma concepo de atividade porturia como servio pblico e com
forte dependncia do governo em todas as formas de investimento (infraestrutura e
superestrutura). Ambos coadunam tambm com a funo desenvolvedora do porto, j que so
usualmente implantados em locais de demanda incipiente no curto prazo e que no despertam o
interesse da iniciativa privada.
Diferentes fatores conduziram, porm, superao desses Modelos em favor de uma maior
participao privada
650
. medida que a economia global aumentava e se intensificavam as trocas
internacionais, os ganhos de escala favoreciam o desenvolvimento dos navios especializados, que
se tornaram cada vez maiores em porte e com custo mais elevado. O custo do tempo fez com que a
carga passasse a ir para o navio e no o navio para a carga. Sendo assim, houve uma crescente
tendncia de concentrao das cargas em um nmero menor de portos que foram
proporcionando ganhos de escala. Adaptaes nos portos foram exigidas dragagens e aumentos
de beros. Portos que no puderam ser modificados foram excludos de mercados relevantes
651
.
Nesse processo, os valores dos investimentos em infraestrutura e superestrutura subiram de
patamar, o que reforou a necessidade de o governo buscar capitais privados para viabilizar
empreendimentos. Adicionalmente, buscou-se ainda otimizar a eficincia nas operaes,
procurando aproveitar ao mximo a infraestrutura construda.
Isso se tornou bastante evidente em casos como o brasileiro, em que o sucateamento dos ativos
cuja manuteno era de responsabilidade governamental, reflexo de uma situao econmica
deficitria do pas, levou necessidade premente de capitais privados para restaurao,

646
Alternativamente, Fully Privatized Ports.
647
Segundo o Banco Mundial, o modelo ainda era predominante em alguns pases em desenvolvimento em
2007 (ex. Qunia, Tanznia).
648
Note-se que o termo Autoridade Porturia possivelmente no era definido no passado ou em Modelos
com atuao incipiente da iniciativa privada; nestes contextos denominam-se AP as instituies que
exerciam o papel de administrao do porto.
649
O pessoal terceirizado deve ser licenciado pelas APs. A repartio das atividades operacionais em
diferentes entidades tida como causa de problemas nestes portos.
650
Atualmente, poucos pases ou regies operam nesse modelo e so, em geral, reas menos desenvolvidas e
com menor demanda por movimentao de carga geral.
651
O processo de conteinerizao contribuiu para transformar a estrutura porturia. Foi iniciado nos anos 60,
tomou corpo na dcada de 1970 e persistiu num ritmo muito acelerado. Entre 1970 e 2009 estima-se que a
movimentao porturia de contineres tenha crescido de 5 para 466 milhes de TEUs, ou 12,3% ao ano.
Fonte: Anlise da Equipe, com base em Alderton (1999) e UNCTAD (2008, 2010).

substituio e expanso da infraestrutura porturia, a exemplo do que ocorreu em outros setores

de infraestrutura.
Alm de repartir a responsabilidade pelo investimento, h outras vantagens importantes na
explorao de instalaes porturias pelos entes privados. Podem ser citadas
652
:
Custos menores de prestao dos servios do que aqueles de instituies pblicas, devido a
maior eficincia e produtividade;
Se o setor privado financia custos da operao (alm dos investimentos), o pblico pode
empregar recursos escassos em outras reas prioritrias;
O setor privado tende a ser mais dinmico para procurar oportunidades de negcio e
responde com maior presteza s variaes em mercados competitivos.
Pelos motivos supracitados, a maior parte dos pases constituiu ou evoluiu para o Modelo de
landlord ports, de relevante participao privada na operao e nos investimentos, porm, que
resguarda o carter pblico da atividade. O porto de propriedade do estado, que investe e
administra a infraestrutura e as instalaes de uso comum. Os terminais so concedidos
iniciativa privada, que adapta (ou eventualmente constri) a infraestrutura de acostagem
653
, opera
e transfere recursos para o estado a ttulo de remunerao pelo uso de ativos pblicos
654
.
Uma das grandes virtudes desse Modelo a competio intraportos, em que diferentes terminais
que movimentam os mesmos tipos de carga competem entre si, levando os preos e a qualidade
dos servios a patamares adequados aos clientes e mitigando o aspecto de monoplio natural do
negcio porturio.
Para ilustr-lo, costuma-se evocar a ideia de um shopping center
655
. Nesse, a administradora constri
a infraestrutura e a administra, arrendando as lojas a empresas diversas. No caso dos portos, o
governo constri a infraestrutura e estabelece uma AP para administr-la. Os terminais so
arrendados por interessados, que os equipam e os exploram comercialmente, por prazo
determinado. Tal Modelo seguido pela maior parte dos portos relevantes no cenrio mundial,
embora com variaes local a local Cingapura, Roterd, Anturpia, Nova York, Santos, etc.
O Modelo de private service port representa um ltimo estgio de desestatizao de portos. A
operao, a administrao do porto e todos os investimentos em infraestrutura, superestrutura e
equipamentos so assumidos por um ente privado. A participao do poder pblico, de forma
geral, resume-se ao exerccio da autoridade aduaneira, ao controle da segurana no trfego, entre
outros, mas, do ponto de vista econmico, a explorao do porto tratada como outra atividade
econmica qualquer. A AP exercida pelo operador/investidor. Esse modelo bastante comum
no Reino Unido, embora existam ali alguns portos operando em regimes diferentes.
A Tabela 32 retoma as principais caractersticas dos Modelos apresentados.

652
Fonte: Trujillo e Nombela (1999).
653
A este tipo de arranjo, envolvendo a construo de infraestrutura pelo concessionrio, d-se o nome de
Built-Operate-Transfer (BOT). O privado constri, opera e depois transfere o ativo ao poder concedente. Trata-
se de uma variante do modelo de landlord port, caracterizado por terminais privados e AP pblica. Cabe
ressaltar que nos arranjos BOT apenas a infraestrutura de uso exclusivo (ex. beros) concedida, mas no a
de uso comum (ex, quebra-mar, vias de acesso).
654
Goldberg (2009) sugeriu a definio de um Modelo intermedirio entre o de landlord e o de private service
ports, em que, diferena do primeiro, a administrao porturia concedida iniciativa privada, que
tambm realiza obras de infraestrutura de uso exclusivo e de uso comum. Denominou esse Modelo o de
private landlord ports.
655
Com a relevante ressalva que os servios prestados naquele local no se configuram como servio pblico.

Tabela 32 Caractersticas dos Modelos de Administrao Porturia

Aspectos Service Ports Tool Ports Landlord Ports
Private Service
Ports
Operao porturia Pblico Privado/ Pblico Privado Privado
Investimento em
superestrutura e
equipamentos
Pblico
Pblico/
Privado
656

Privado Privado
Investimento em
infraestrutura
Pblico Pblico Pblico/ Privado
657
Privado
Administrao porturia Pblico Pblico Pblico Privado
Propriedade da terra e
ativos
Pblico Pblico Pblico Privado
No Modelo de landlord ports, o mais disseminado em pases lderes no mercado de operao
porturia e tambm predominante no Brasil, o papel de AP exercido por rgos pblicos.
O landlord port exige uma AP com atribuies particulares. Via de regra, ela no operadora, mas
somente administradora das instalaes de uso comum, o que tem reflexos internos (recursos
humanos e competncias, estrutura de receitas e custos, etc.) e externos (esforo comercial ao invs
de operacional, etc.). Ademais, pode-se citar que as APs, num landlord port, devem:
Exercer a habilidade de coordenar e harmonizar interesses pblicos e privados diversos,
dentro de um ambiente de servio de interesse pblico;
Fiscalizar as operaes e as licenas emitidas para operadores privados, alm dos contratos
de concesso/ arrendamento firmados;
Manter a infraestrutura de uso comum, especialmente acessos aquavirios e terrestres,
alm de prover facilidades como gua, energia e outras dentro da rea do porto;
Planejar e ordenar o uso das reas do porto em prol da regio sob sua influncia, seguindo
normas governamentais.
A experincia mostra que, financeiramente, a AP deve ter por objetivo o retorno de todos os custos
associados atividade porturia, incluindo custos de capital, com uma taxa de retorno adequada.
Segundo o Banco Mundial, assegurar esses objetivos seria necessrio para que a AP pudesse
manter a disciplina interna de custos, atrair investimentos externos e estabelecer fontes de receita
estveis, estimular inovao nas suas reas funcionais para garantir equilbrio de longo prazo entre
custos e receitas, gerar fluxo de caixa para substituir e expandir a infraestrutura, limitar subsdios
cruzados, que pode solapar o desempenho financeiro, etc.
Dessa forma, em termos de responsabilidade por grandes obras de infraestrutura porturia
comum, o grande porte e prazo de recuperao das mesmas faz com que frequentemente o
governo central as assuma. Em alguns pases, trata-se de uma exigncia, j que o ativo a ser
incorporado pertence ao estado.

656
A superestrutura e os equipamentos de uso prprio podem ser privados, j os de uso comum so
pblicos.
657
A infraestrutura de uso prprio pode ser construda e operada pelo ente privado. A infraestrutura de uso
comum estritamente pblica.

Em suma, no Modelo de landlord port a AP possui atribuies como coordenadora/ organizadora

do porto, fiscalizadora das operaes, mantenedora e planejadora, entre outras, e, para exercer
adequadamente suas funes principais, prega-se que deve buscar autonomia financeira e de
gesto, obtendo retornos para os custos que incorre. Para buscar essa autonomia, a AP, em geral,
uma autarquia, empresa pblica ou similar.

6.2.1.2 Evoluo dos Modelos de Autoridade Porturia no Brasil
A definio de Modelos de Administrao Porturia no Brasil e das respetivas formas de se
organizar a AP caracteriza-se pela variao ao longo dos anos e pela heterogeneidade verificada
hoje.
Enquanto alguns portos nasceram e se desenvolveram a partir de investimentos e operao da
Unio, outros o fizeram dentro de um modelo de descentralizao a estados ou iniciativa
privada, de forma que se tinham modelos diferentes convivendo na maior parte do sculo XX
658
.
Dentro dos portos organizados, a operao esteve predominantemente atrelada administrao
porturia. O Modelo bsico vigente at 1993 era o de service ports.
Outras possibilidades de Modelo passaram a ser admitidas j a partir de 1966, quando foi
publicado o Decreto-lei 5, de 4 de abril. Primeiramente, tal norma possibilitou o arrendamento de
instalaes porturias a terceiros, com preferncia queles que se dispusessem a investir em
infraestrutura (note-se que tal arrendamento no se daria por meio do processo licitatrio, como
nos moldes atuais). Lanava-se uma semente para o surgimento de um modelo de landlord port,
que, a despeito da possibilidade, no se desenvolveria em sua plenitude at meados da dcada de
90, j sob a vigncia de outra Constituio Federal.
Adicionalmente, aquele Decreto criou a figura do terminal de uso privativo (TUP) para atender
pleitos da iniciativa privada interessada em ter terminais que fossem estratgicos sua cadeia
logstica. Embora dedicado ento exclusivamente hoje exclusivamente ou primordialmente a
cargas prprias, o TUP assemelha-se em conceito a um private service port.
A AP de um service port modelo predominante e exclusivo para cargas de usurios que no
dispunham de instalaes prprias era uma instituio com grande nmero de empregados,
mormente em virtude da funo operacional da capatazia
659
. Cabe lembrar que h algumas
dcadas a conteinerizao no havia ainda se espalhado com tanta amplitude e a movimentao de
carga exigia uso mais intensivo de mo-de-obra. Havia tambm participao significativa dos
sindicatos nas operaes seja na escalao, definio de salrios e outras funes.
A administrao do porto tambm exigia contingente maior que nos dias atuais, no apenas pela
necessidade de se gerenciar as operaes porturias, mas tambm pelo menor nvel de tecnologia
de informao e dos meios de comunicao. As transaes de informao em papel eram a regra e
tomavam tempo, bem como todas as documentaes, normas, etc.
Em 1975, foi criada a Portobrs empresa pblica que, como uma holding, tomou da autarquia
federal Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis (DNPVN) que foi extinta a
incumbncia de realizar atividades relacionadas com a construo, administrao e explorao
dos portos e das vias navegveis interiores, exercendo a superviso, orientao, coordenao,

658
Para maiores detalhes, vide a seo que trata da caracterizao do ambiente regulatrio do setor porturio
no Brasil.
659
Capatazia basicamente a movimentao de mercadorias do costado do navio para as instalaes de
armazenagem do porto (ou o contrrio). A estiva arrumao de carga no navio e elevao era e continua
sendo uma atividade exercida principalmente por trabalhadores porturios avulsos, sem vnculo
empregatcio.

controle e fiscalizao sobre tais atividades

660
. Nesse contexto, cabia a ela tambm fiscalizar a
administrao e explorao dos portos que se encontravam em regime de concesso ou
autorizao e gerenciar outras sociedades de economia mista a ela vinculadas, tal como a
Companhia Brasileira de Dragagem (CBD). Era uma poca de pensamento planificado do setor:
planejavam-se as demandas e a necessidade de investimentos nos portos e realocavam-se
equipamentos conforme as necessidades. A Portobrs tambm assumiu rgos como o Centro de
Ensino Porturio (CEP) e o Instituto Nacional de Pesquisas Hidrovirias (INPH).
Por motivos diversos que no cabe neste contexto exaurir, mas que envolvem a falta de
investimentos pblicos para a manuteno das instalaes e a evoluo tecnolgica das
comunicaes e dos equipamentos e navios (com a inevitvel gerao de excedente de mo-de-
obra), os portos nacionais tornaram-se cada vez mais caros e ineficientes. Tal processo culminou
com a extino da Portobrs, em 1990, e a reforma de 1993, por meio da publicao da Lei 8.630
(Lei dos Portos), j sob a vigncia da Constituio Federal de 1988.
Essa Constituio definiu claramente que a explorao de portos constitua servio pblico de
titularidade da Unio e que a atividade poderia ser delegada mediante autorizao, permisso ou
concesso nestes ltimos dois casos, sempre por licitao.
Assim, embora no proibisse o modelo ento vigente, a Lei dos Portos possibilitou a implantao
dos Modelos de tool port e landlord port, passando as APs a exercerem a funo de administradora
do porto organizado, junto ao recm-criado CAP
661
, a delegar a operao porturia a terceiros
mediante autorizao (com exigncia de pr-qualificao) e a outorgar instalaes porturias a
terceiros, utilizando o instrumento do contrato de arrendamento
662
.
A transio entre os Modelos se deu basicamente entre a segunda metade da dcada de 90 e a
primeira metade da dcada seguinte. Do ponto de vista da operao, ela foi completa e bem
sucedida, na medida em que as APs no mais operam instalaes porturias atualmente.
Por outro lado, do ponto de vista da administrao do porto organizado, especialmente da parte
da AP, a transio no foi completa. Tal constatao se nota principalmente em fatos como:
No houve reformulao suficiente do quadro de funcionrios administrativos, adaptando-
o nova realidade do porto;
As Companhias Docas promoveram planos de demisso voluntria e reduziram
drasticamente o contingente de mo-de-obra, criando espao para um rombo no fundo
de previdncia privada Portus que no foi equacionado;
As Companhias Docas tm pouca independncia administrativa e financeira, inclusive
tendo capacidade limitada de investimento, entre outros, devido a bloqueios de receita por
conta de processos judiciais.
Alm disso, numa situao no ideal, a reforma de privatizao ocorreu em meio criao de um
conjunto de mecanismos de regulao do mercado sem a atuao de uma agncia reguladora que
s veio a ser criada mais tarde, quase 10 anos aps a promulgao da Lei dos Portos, que deu incio
s mudanas.

660
Lei 6.222/1975, Art. 3.
661
A Lei tambm criou os OGMOs, entidades com funes gerenciais com respeito mo de obra avulsa nos
portos pblicos.
662
Embora este modelo tenha se tornado preponderante h ainda portos que operam equipamentos e
cobram aluguel dos usurios, deixando a movimentao de cargas com operadores privados, como num
regime de tool port (ex. Porto de Aratu), alm dos private service ports, que so os TUPs, inclusive para
movimentao de cargas no ligadas atividade econmica do operador (ex. Portonave).

Assim, as restries ao desenvolvimento do setor passam, em grande medida, pelas dificuldades

das APs em desempenhar adequadamente as funes que lhe cabem em processos crticos do
setor, como o caso da realizao de obras de infraestrutura, arrendamentos, operaes, etc.,
conforme trata a seo a respeito da eficincia da gesto porturia no Brasil..Essas dificuldades e
suas implicaes sero avaliados nos prximos itens desta seo.
6.2.2 Caracterizao das Autoridades Porturias
A AP a entidade de direito pblico ou privado que exerce a explorao e a gesto do trfego e da
operao porturia na rea do porto pblico. Segundo a Lei dos Portos, tais atividades podem ser
realizadas diretamente pela Unio (inclusive por delegao) ou mediante concesso
663
.
Antes de qualquer outra anlise, faz-se necessrio uma ressalva quanto ao conceito de AP
empregado na Lei e neste Estudo. A Lei dos Portos no explicita o significado do termo
Autoridade Porturia. Seu Art. 3 preconiza os termos Administrao do Porto e Autoridade
Porturia como similares, embora abarquem funes distintas.
A funo da Autoridade Porturia fundamentalmente regulatria no mbito de um porto
organizado e ela representa, destarte, o prprio Estado, atravs de um ente da administrao
indireta. J a funo da Administrao do Porto gerir a infraestrutura do porto organizado.
Como visto, a Lei dos Portos concentrou ambas as funes em uma s entidade
664
.
Exerce papel fundamental na gesto do porto, alm da AP, o CAP. H nesse sentido, inclusive,
agentes do setor que entendem que o CAP exerce em conjunto a funo de Autoridade
Porturia
665
, devido forte influncia do Conselho nas atribuies delegadas Administrao do
Porto
666
.
Neste estudo, essa concepo no ser adotada. Isso porque, em ltima anlise, afirmar que o CAP
no exerce a funo de Autoridade Porturia em nada enfraquece sua posio em relao
administradora do porto, pois a Lei dos Portos realizou uma diviso de competncias, ainda que
no plenamente clara, como se discutir oportunamente. Define-se, assim, Autoridade Porturia
como a entidade que exerce as funes regulatrias e administrativas definidas no Art. 33 da Lei
dos Portos.
Cabe, com base nesse entendimento, Unio explorar os portos organizados e exercer a funo de
AP, diretamente por meio de seus rgos (Administrao direta), o que na prtica no ocorre
ou atravs da descentralizao da atividade. O regime jurdico vigente permite a descentralizao
do setor porturio de trs maneiras diferentes.

663
Texto da Resoluo 858/2007 da ANTAQ.
664
Fonte: Arajo Lima (2009).
665
Sustentao dada por Collyer (2009), dentre outros. Tal incumbncia encontra origem em emenda
substitutiva que chegou a compor o PL 8/1991, que versava: As autoridades que exercem sua funo no
porto organizado so a Administrao do Porto e o Conselho de Autoridade Porturia, denominados
autoridades porturias [...]. A redao final da Lei dos Portos, no entanto, suprimiu este excerto.
666
Por exemplo, a competncia para baixar o regulamento do porto (Lei dos Portos, art. 30, 1, I) e para
aprovar as tarifas porturias (Lei dos Portos, art. 30, 1, VIII).

A principal forma adotada pela Unio foi atravs da descentralizao a pessoa jurdica da
Administrao indireta federal
667
realizada, at ento, somente para sociedades de economia
mista federais , as Companhias Docas federais, vinculadas SEP
668
e responsveis pela
administrao de 18 dos 33
669
portos martimos sob responsabilidade direta daquela Secretaria.
Todas elas so sociedades de economia mista (S.A.s), com capital social predominantemente
vinculado Unio (e participaes minoritrias de outras entidades da administrao pblica ou
de agentes privados).
Alm disso, houve a descentralizao atravs da delegao a Estados e Municpios
670
, mediante
convnio. No total foram 13 os portos delegados, dez a estados
671
e trs a municpios. Esses entes
da Administrao, por sua vez, transferiram sua funo de AP a pessoas jurdicas de direito
pblico (autarquias) ou de direito privado (empresas pblicas ou sociedades de economia mista
com capital majoritrio do Estado ou Municpio).
Finalmente, h a possibilidade de delegao mediante outorga de concesso do servio pblico.
Com base no regime jurdico anterior Constituio Federal de 1988 ainda explorado o Porto de
Imbituba, sob concesso pelo Decreto 7.842/1941, que passou a vigorar em 1942. J sob a vigncia
da nova Carta Magna e da Lei 8.630/1993 (com regulamentao atravs do Decreto 6.620/2008),
essa alternativa ainda no foi implantada em nenhum porto brasileiro.
9%
Privado
3%
Delegados (Municpios)
52%
Federais
Delegados (Estados)
36%

Figura 213 Portos Brasileiros por Vnculo

667
Denominada descentralizao tcnica. Para uma discusso mais aprofundada, consultar a seo que trata
do marco regulatrio do setor porturio.
668
Companhia Docas do Estado de So Paulo (CODESP), Companhia Docas do Estado do Rio de Janeiro
(CODERJ), Companhia Docas do Esprito Santo (CODESA), Companhia Docas do Estado da Bahia
(CODEBA), Companhia Docas do Par (CDP), Companhia Docas do Cear (CDC) e Companhia Docas do
Estado do Rio Grande do Norte (CODERN).
669
670
Denominada descentralizao por colaborao. Para uma discusso mais aprofundada, consultar a seo
que trata do ambiente regulatrio do setor porturio.
671
O Porto de Suape o nico que opera atravs de uma autorizao de explorao (e no convnio de
delegao), dada ao Governo do Estado de Pernambuco (no se trata, contudo, de um TUP).

68%
Delegados (Municpios) Privado
Federais
2%
1%
Delegados (Estados)
30%

Figura 214 Movimentao de Cargas nos Portos (por Vnculo)
Desse modo, percebe-se que atualmente a funo de AP exercida atravs de empresas estatais
(empresa pblica ou sociedade de economia mista) e autarquias. Tais entes da Administrao
indireta tm como caractersticas:
Empresa Pblica: entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com
patrimnio prprio e capital exclusivo do Poder Pblico, cuja criao autorizada por lei
para a prestao de servio pblico ou explorao de atividade econmica, podendo
revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito (sociedade limitada, sociedade
annima, sociedade em comandita simples ou por aes etc.);
Sociedade de Economia Mista: entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, cuja criao autorizada por lei para a prestao de servio pblico ou explorao
de atividade econmica, constituda sob a forma de Sociedade Annima (S.A.), em que o
Poder Pblico detenha a maior parte das aes com direito a voto;
Autarquia: entidade dotada de personalidade jurdica de direito pblico, cuja criao
realizada por lei, com finalidade especfica de realizar atividades pblicas.
Como visto, a exceo a CDI, S.A. de capital privado que administra o Porto de Imbituba.
A amostra selecionada como objeto de estudo contm 14 APs, consideradas mais relevantes no
contexto atual, e contempla toda essa riqueza de possibilidades jurdicas. So responsveis pela
administrao de 24 portos pblicos organizados.
Adotou-se como critrio de escolha as APs cujos portos tivessem movimentado quantidades
significativas de contineres em 2010
672
. O uso da movimentao de contineres como critrio se
justifica, pois:
Representam a maior parcela de valor comercializado com o exterior por via martima (81%
em 2011
673
);
Est no foco de importantes polmicas existentes no setor porturio, tal como a existncia
de terminais de uso privativo de contineres que movimentam mais cargas de terceiros do
que prprias (polmicas estas reduzidas para outras cargas);
Problemas tipicamente percebidos por agentes do setor associados falta de capacidade
podem ser, em geral, mais facilmente resolvidos para as cargas granis do que para os
contineres, dadas restries regulatrias.

672
A movimentao de contineres dos portos pblicos no considerados pouco representativa. Fonte:
ANTAQ.
673
De janeiro a julho de 2011, em dlares norte-americanos. Inclui navegao fluvial e lacustre. Fonte: MDIC.

Alm dessas 14 APs, considerou-se tambm a Companhia de Integrao Porturia do Cear

(Cearportos), que administra o TUPM de Pecm. Embora no seja uma AP nos termos da Lei dos
Portos, trata-se de uma empresa pblica do Estado do Cear que administra efetivamente aquele
complexo porturio, que, por esta afinidade, foi considerada na anlise.
As APs abaixo mencionadas, somadas Cearportos e outros TUPMs (no analisados), foram
responsveis por 100% da movimentao de contineres no Brasil em 2010. So elas, em ordem de
volume de contineres movimentados em 2010:
CODESP Companhia Docas do Estado de So Paulo Porto de Santos
674
;
SUPRG Superintendncia do Porto de Rio Grande Porto de Rio Grande;
APPA - Autarquia Estadual Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina - Portos
de Paranagu e Antonina;
CDRJ Companhia Docas do Rio de Janeiro Portos do Rio de Janeiro, Itagua, Niteri e
Angra dos Reis;
Autarquia Municipal Superintendncia do Porto de Itaja Porto de Itaja;
Suape Complexo Industrial Porturio Porto de Suape;
CODESA Companhia Docas do Esprito Santo Porto de Vitria;
CODEBA Companhia Docas do Estado da Bahia Portos de Salvador, Aratu e Ilhus;
Cearportos Companhia de Integrao Porturia do Cear TUPM Pecm;
APSFS Administrao do Porto de So Francisco do Sul Porto de So Francisco do Sul;
CDP Companhia Docas do Par Portos de Vila do Conde, Belm, Santarm
675
;
CDC Companhia Docas do Cear Porto de Fortaleza;
CDI Companhia Docas de Imbituba Porto de Imbituba;
CODERN Companhia Docas do Rio Grande do Norte Portos de Natal, Areia Branca e
Macei
676
;
EMAP Empresa Maranhense de Administrao Porturia - Porto de Itaqui.
A Figura 215 apresenta as APs analisadas em detalhes neste Estudo. Os TUPMs Portonave, Super
Terminais, Chibato, alm de Outros, so grupos privados e no exercem o papel de AP, sendo,
portanto, desconsiderados.

674
O Porto de Laguna, de movimentao focada no segmento pesqueiro e de tonelagem relativamente muito
reduzida, conveniado CODESP.
675
A CDP tambm administra os terminais de Miramar e Outeiro, contidos na descontnua poligonal do
Porto de Belm, alm dos terminais fluviais de Altamira, Itaituba, bidos. Fonte: Endereo eletrnico da
CDP.
676
Atravs da Administrao Porturia de Macei (APMC), vinculada CODERN.


2,72
0,65
0,55
0,44
0,42
0,38
0,32
0,24 0,23
0,22
0,16 0,16
0,11
0,07 0,06
0,03 0,03 0,02
0,00
40%
49%
57%
64%
70%
76%
80%
84%
87%
91%
93%
95%
97% 98% 99% 99% 100%
M

T
E
U
s
Portos analisados
TUPs/ outros portos

Figura 215 - Portos Analisados em Maior Detalhamento, TUPs e Demais Portos Contineres
Movimentados (2010)
677

A Tabela 33 consolida as caractersticas bsicas das APs que esto no escopo da anlise
aprofundada deste Estudo em termos de regime jurdico.
Tabela 33 Regime Jurdico das Autoridades Porturias Analisadas
Direito Ente
Autoridade
Porturia (AP)
Vnculo
(controle)
Composio do
capital
Forma Societria
Direito
Pblico
Autarquia
APPA
APSF
S
SUPR
G
Estadual
No h No h
Sup.
do
Porto
de
Itaja
Municipal
Direito
Privado
Empresa
Pblica
Suape
EMA
P
Governo
Estadual
Capital constitudo por
recursos
integralmente
provenientes do
Poder Pblico
Pode ser constituda sob
qualquer forma admitida
em direito (sociedade
limitada, sociedade
annima, sociedade em
comandita simples ou por
aes etc.)
Sociedade
de
CDRJ
Governo
Federal
H conjugao de
recursos particulares
Deve assumir
necessariamente a forma

677
Fonte: ANTAQ.

Direito Ente
Autoridade
Porturia (AP)
Vnculo
(controle)
Composio do
capital
Forma Societria
Economia
Mista
CODE
SP
CODE
BA
CODE
SA
CDP
CDC
CODE
RN
(minoria) com
recursos oriundos do
Poder Pblico
(maioria)
de uma sociedade
annima
Cear
portos
Governo
Estadual
Sociedade
Annima
de capital
privado
CDI
Acionistas
H conjugao de
recursos particulares
(maioria) com
recursos oriundos do
Poder Pblico
(minoria)
Deve assumir
necessariamente a forma
de uma sociedade
annima
A amostra composta por nove S.A.s, sendo oito de economia mista e uma de capital privado,
quatro autarquias e duas empresas pblicas estaduais (Figura 216). Com relao aos vnculos
governamentais, as sete Companhias Docas esto ligadas ao Governo Federal atravs da SEP, seis
APs tm vnculo estadual, uma subordinada a municpio (Itaja) e uma privada de capital
aberto, a CDI (Figura 217). Com relao disposio geogrfica, cinco APs administram portos na
Regio Sul do pas, trs na Regio Sudeste, seis na Regio Nordeste e uma na Regio Norte (Figura
218).
27%
13%
7%
S.A. de capital privado
Empresa pblica
Autarquia
53%
S.A. de
economia
mista

Figura 216 - Composio da Amostra com Relao ao Regime Jurdico


7%
7%
Estado
47%
Unio
Privado
40%
Municpio

Figura 217 - Composio da Amostra com Relao ao Vnculo

7%
20%
Sudeste
Norte
Nordeste
40%
33%
Sul

Figura 218 - Composio da Amostra com Relao Disposio Geogrfica
O nmero de portos administrados por essas APs varia de 1 a 4, sendo que a CDRJ a AP que
mais possui portos sob sua responsabilidade (Rio de Janeiro, Itagua, Niteri e Angra dos Reis).
Em mdia, cada AP possui 9,5 instalaes de uso pblico sob sua administrao (variando de 1 a
26)
678
.
Estima-se que as APs selecionadas
679
empreguem juntas por volta de 5,8 mil funcionrios, entre
efetivos, comissionados e estagirios, sem a contabilizao dos terceirizados. O quadro de
funcionrios dessas APs bastante amplo, variando de 52 a 1.527 funcionrios, nmeros referentes
Cearportos (que, ressalte-se, administra um TUPM e no um porto pblico) e CODESP,
respectivamente.
A movimentao total de cada AP tambm abrange um grande intervalo, variando de 1,9 a 85,4
milhes de toneladas (Mt), valores movimentados em 2010 nos portos de Imbituba e Santos,
respectivamente. Ao analisar a representatividade de cada AP no total movimentado pela amostra,
podemos dividi-las em trs categorias, como mostra a Figura 219.

678
Terminal porturio a instalao utilizada para a movimentao ou movimentao e armazenagem de
carga prpria ou de terceiros, destinada ou proveniente de transporte aquavirio.
679
No inclui Suape dados de pessoal no fornecidos.


Figura 219 - Movimentao Total das Autoridades Porturias Analisadas (2010)
680

O primeiro grupo (em azul), formado por quatro APs e dez portos, concentra 71% da
movimentao total, enquanto que o segundo (em verde) responde por 26% e composto por oito
APs e 13 portos. O terceiro conjunto (em laranja) movimenta os 3% restantes, com trs portos.
Em anexo, essas APs so caracterizadas individualmente em diversos aspectos.
6.2.3 Descrio das Dimenses de Anlise
O propsito da anlise da situao das autoridades porturias consiste em identificar e analisar os
principais problemas vivenciados pelas APs brasileiras, com foco quelas selecionadas conforme o
disposto no item 6.2.2. Com esse objetivo, ser feito um diagnstico detalhado das instituies em
diversos aspectos, buscando-se apontar os entraves existentes sejam eles plenamente internos s
APs, ou derivados da dinmica estabelecida com outros agentes.
Foram estabelecidas quatro dimenses de anlise:
Atribuies: Identifica-se, com base na Lei dos Portos e normas infralegais, as atribuies que
cabem s APs e avalia-se se essas so ou no bem exercidas, destacando-se as questes crticas
envolvidas;
Organizao: Inicialmente, investiga-se as estruturas organizacionais das APs em busca de
inconsistncias ou indcios de priorizao de alguma rea funcional em detrimento de outra.
Posteriormente, avalia-se os recursos humanos em questes como perfil, idade, incentivos,
capacitao, entre outros tpicos relevantes;
Governana: So explorados os elementos que constituem a estrutura de governana das APs
(CONSAD, CONFIS, etc.), incluindo os CAPs, que embora no constituintes das APs exercem
influncia direta sobre sua governana e sobre a gesto dos portos organizados;
Desempenho Financeiro Frequentemente considerados os maiores empecilhos ao
desenvolvimento das APs, os problemas de ordem financeira so focados nesta dimenso, a
partir de anlises de demonstrativos financeiros disponibilizados.

680
Fonte: ANTAQ.

Muitas das questes identificadas na parte de Atribuies remetem a causas tratadas nas sees
sobre a organizao institucional e a eficincia da gesto porturia ou a algum dos outros itens:
Organizao, Governana ou Finanas. Dessa forma, a primeira parte tambm consolida uma viso
geral de vrios problemas das APs que so aprofundados em outras instncias da Fase de
Diagnstico deste Estudo Tcnico.

Organizao
Governana
Desempenho
Financeiro
Atribuies

Figura 220 - Dimenses de Anlise das Autoridades Porturias
6.3 DESCRIO E ANLISE DAS ATRIBUIES DAS AUTORIDADES
PORTURIAS

Organizao
Governana
Desempenho
Financeiro
Atribuies

Figura 221 - Dimenses de Anlise das Autoridades Porturias: Atribuies
Conforme visto, no Modelo de landlord port, hoje predominante no Brasil e no mundo, as APs
atuam como administradoras dos portos organizados. Explicitamente, a Lei dos Portos
681
prega:
I - Porto Organizado: o construdo e aparelhado para atender s necessidades da
navegao, da movimentao de passageiros ou da movimentao e armazenagem
de mercadorias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e operaes
porturias estejam sob a jurisdio de uma autoridade porturia. [...]
Art. 3 Exercem suas funes no porto organizado, de forma integrada e
harmnica, a Administrao do Porto, denominada autoridade porturia, e as
autoridades aduaneira, martima, sanitria, de sade e de polcia martima
682
. (grifo
nosso)

681
Redao dada pela Lei 11.314/2006.
682
Retoma o Art. 2 da Resoluo 55/2002 da ANTAQ: I - Autoridade Porturia: a Administrao do Porto
Organizado.

Antes de analisar mais profundamente o que significa administrar um porto organizado, cabe
destacar que a AP se ocupa basicamente da funo executiva dessa administrao, sendo que
boa parte das decises atinentes ao porto no lhe cabe em ltima instncia, conforme definido pela
Lei dos Portos, mas sim ao CAP, SEP ou ANTAQ. Mesmo internamente, h diferentes esferas de
deciso e controle que influem na administrao, a depender da composio do sistema de
governana. Ademais, diversas funes so compartilhadas com outras autoridades no porto, com
as quais a AP deve estabelecer uma relao harmnica
683
.
A Lei dos Portos, em seu artigo 33, 1, elenca as atribuies fundamentais das APs, algumas das
quais regulamentadas pelo Decreto 6.620/2008
684
. Normas importantes, como as Resolues
858/2007, da ANTAQ, e atualizaes (com base legal na Lei 10.233/2001), entre outras da Agncia,
e portarias da SEP complementam aquela Lei e aquele Decreto.
As principais atribuies das APs, identificadas a partir das normas supracitadas, foram
consolidadas em grupos. Esses, por sua vez, esto relacionados s principais diretorias verificadas
nas estruturas organizacionais das APs atualmente (vide item 6.4.2). Foram definidos quatro
grupos:
Atribuies administrativas e financeiras: envolvem as atividades de cunho
administrativo das APs, tanto as de carter estratgico (elaborao de oramento, gesto de
recursos humanos, etc.) quanto as rotineiras (fiscalizao, gesto do trfego, etc.);
Atribuies de planejamento: contemplam aes associadas aos documentos de
planejamento do porto;
Atribuies comerciais: abrangem tanto as questes associadas realizao de
arrendamentos de instalaes operacionais e no-operacionais e a gesto dos respectivos
contratos, como aes de regulao e prestao de servios;
Atribuies de infraestrutura: incluem investimentos e manuteno da infraestrutura,
alm de fiscalizao e controle das operaes e do trfego de pessoas, veculos e
embarcaes.
Em anexo, encontram-se as normas e os artigos empregados como base para a elaborao desta
anlise.
A seguir, sero avaliadas criticamente as atribuies das APs a partir de uma confrontao entre
teoria (normas) e prtica. Os comentrios tecidos referem-se AP como instituio, no se
restringindo quelas selecionadas para anlise individual. Os comentrios foram emitidos com
base numa percepo mdia do sistema porturio nacional pblico a partir de relatrios,
notcias, entrevistas, experincia e anlises da Equipe, sendo que os casos particulares, quando
notveis e conhecidos, so tratados de forma individualizada.
Como se ver, dentre os diversos fatores que levam a um mau exerccio das atribuies das APs h
aqueles que remetem s temticas da organizao, da governana ou do desempenho financeiro,
que sero discutidos com maior profundidade nos itens 6.4, 6.5 e 6.6, , respectivamente. Outras
questes relevantes esto mais associadas falta de foco ou prioridade da administrao em
determinado assunto, ou ainda a fatores exgenos s APs (diversos dos quais tratados com maior
detalhe na seo que trata a respeito da eficincia da gesto porturia).

683
Ademais, a gesto da mo-de-obra porturia avulsa tem como principal agente o OGMO. O item 6.5
aprofundar questes de governana.
684
Para os portos martimos, sucedendo o Decreto 4.391/2002 (que continua vlido no contexto do setor
hidrovirio).

6.3.1 Atribuies Administrativas e Financeiras

Essas atribuies dizem respeito realizao de atividades internas AP, orientadas a manter e
aprimorar as condies da prpria empresa em desempenhar todos os seus papis. Foram
divididas em quatro macro-atribuies:
Financiamento e oramento;
Recursos humanos;
Gesto de desempenho;
Aspectos gerais.
Essas dimenses no exaurem o conjunto de funes administrativas e financeiras necessrias
gesto cotidiana da AP; aponta apenas aquelas explicitadas nas normas e que, em alguns casos,
sero alvos de fiscalizao da ANTAQ e geraro multas em caso de descumprimento (conforme
Resoluo 858/2007 da ANTAQ e atualizaes).
A Tabela 34 consolida as principais atribuies das APs, muitas das quais tratadas com detalhes na
seo que trata a respeito da eficincia da gesto porturia.
Tabela 34 Principais Atribuies Administrativas e Financeiras das APs Conforme Normas Vigentes
Macro-atribuies Atribuies
Financiamento e
oramento
Fixar valores das tarifas porturias e arrecad-las;
Elaborar propostas de oramento e submet-las ao CAP,
incluindo propostas de investimento e de dragagem, a ser
submetida SEP para insero no Programa Nacional de
Dragagem;
Aplicar recursos financeiros conforme sua destinao e prazos
estabelecidos.
Recursos humanos
Manter cadastro de pessoal prprio;
Promover treinamento de mo-de-obra com vnculo
empregatcio;
Instituir e manter os Centros de Treinamento Profissionais /
Centros de Excelncia Porturia (CTP/CENEP).
Gesto de
desempenho
Calcular conjunto de Indicadores de Avaliao de Desempenho
(Programa de Gesto Porturia por Resultados - GPPR
685
);
Contratar empresa de consultoria para elaborar plano de
reorganizao estratgica, de gesto e processos (prazo de 180
dias a partir de Set/2008)
Aspectos gerais
Cumprir e fazer cumprir a legislao pertinente e os
regulamentos do servio, o que inclui o regulamento do porto
baixado pelo CAP;
Exercer funes atribudas pelo CAP;
Cumprir e fazer cumprir determinaes da ANTAQ.
A seguir se comenta com maiores detalhes as atribuies mais importantes e as questes relevantes
identificadas. Estas so posteriormente consolidadas no item 6.3.5.

685
Aplica-se somente s Companhias Docas federais vinculadas SEP.

6.3.1.1 Financiamento e Oramento

As APs, na condio de autarquias ou empresas estatais no dependentes, gozam de algum grau
de autonomia administrativa e financeira do Poder Executivo.
Desse fato depreende-se que a AP deve ter total responsabilidade para identificar as necessidades
e prover os recursos necessrios para o adequado funcionamento do porto (mesmo que para isso
tenha que solicitar recursos externos da Unio, por exemplo).
As principais fontes de recursos so os arrendamentos (tratados em detalhe no item 6.3.3) e as
tarifas porturias. Nestes aspectos, a AP tem gesto limitada.
Por exemplo, ajustes tarifrios esto sujeitos aprovao da ANTAQ e homologao do CAP, em
que operadores e armadores, naturalmente inclinados a rejeit-los, detm um quarto dos votos.
Como no existe, de modo geral, contabilidade de custos, as justificativas no so suficientemente
indiscutveis para que tenham aprovao garantida.
Na arrecadao de tarifas porturias, as APs encontram dificuldades por no terem controle ou
acesso completo aos parmetros que as determinam. Atualmente, diversos itens de arrecadao
so determinados atravs de parmetros fornecidos pelos entes que devem fazer seu recolhimento.
Isso ocorre especialmente pela falta de recursos humanos para a fiscalizao e tcnicos, na forma
de sistemas de informao integrados s demais autoridades. Cabe notar que algumas dessas
informaes so tambm passadas s alfndegas, mas a falta de integrao dos bancos de dados e
o carter sigiloso dos mesmos no permitem o compartilhamento.
Particularmente com relao aos valores de arrendamentos, observam-se valores muito dspares e,
por vezes, muito reduzidos dentro de um mesmo porto, caracterizando reas economicamente mal
exploradas historicamente.
Como os recursos arrecadados no tm sido suficientes para fazer frente s obrigaes e
investimentos h que se buscar recursos adicionais, o que, de forma geral, no feito. So vrias as
evidncias de que no h clareza sobre a responsabilidade dos investimentos. A despeito do
interesse regional no desenvolvimento porturio, os investimentos em infraestrutura tm sido
arcados principalmente pela Unio em um processo moroso e disputando recursos concorridos.
Porm, a soluo de recorrer a Unio tem suas limitaes. No caso dos recursos para investimento
das Companhias Docas federais, os oramentos preparados anualmente compem o Oramento
Geral da Unio (OGU) e devem ser aprovados em diversas instncias SEP, Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Congresso Nacional e Presidncia.
Na verdade, a aprovao do oramento pr-requisito para obter efetivamente os recursos, mas
no suficiente: sua efetiva execuo est sujeita disponibilidade financeira e pode ser
contingenciado, conforme o caso. Cabe ainda ressaltar que os recursos que no estiverem previstos
no Plano Plurianual (PPA) so mais dificilmente obtidos, mas a insero no PPA requer
capacidade de planejamento, que no tem sido observada nas APs
686
.
Nos casos de APs delegadas, tipicamente os governos estaduais e municipais dificilmente aportam
capital (seja por restries de caixa ou mesmo pois seriam investimentos futuramente reversveis
Unio). Portanto, tais portos tambm recorrem a recursos da Unio para seus investimentos.
Finalmente, cabe notar que a situao financeira no salutar de grande parte das APs impede que
elas tenham efetivamente acesso a crdito (vide item 6.6). Cabe ainda notar que operaes com
crdito de instituies financeiras (como o BNDES) s APs devem observar a Resoluo 2.827/2001
do Conselho Monetrio Nacional (CMN). Basicamente, essa Resoluo versa sobre o
contingenciamento de crdito de instituies financeiras a rgos do setor pblico (incluindo a
administrao pblica direta, as autarquias e fundaes mantidas pelo poder pblico, as empresas
pblicas e de economia controladas pelo poder pblico e, por conseguinte, as APs que se

686
A seo sobre a eficincia da gesto porturia trata mais detalhadamente destas questes.

enquadrarem nessas categorias). O contingenciamento pode ser devido a fatores como dvidas das
APs com outras instituies financeiras ou limites de certos indicadores financeiros estabelecidos
na norma.
Vale ainda ressaltar que iniciativas de financiamento junto a instituies financeiras multilaterais
como o Banco Mundial ainda so incipientes e capitaneadas pela iniciativa privada (operadores
privados).
6.3.1.2 Recursos Humanos
As normas do setor no capturam a diversidade das funes exercidas pelas APs com respeito aos
recursos humanos prprios e no meio porturio.
Ainda que as normas no explicitem, as APs deveriam planejar e definir a sua necessidade de
recursos humanos em termos de quantidade e qualificaes necessrias e tomar providncias para
atingir o patamar necessrio. Para tanto, deveriam definir e gerenciar sua estrutura de cargos e
salrios e assegurar tanto uma remunerao total atraente quanto um ambiente de trabalho
estimulante.
A gesto eficiente e dinmica dos recursos humanos que implica em agilidade de admisso,
demisso, promoo, etc. no , todavia, plenamente compatvel com o fato de as APs serem
autarquias ou empresas estatais. As APs brasileiras (exceto a CDI, privada) s podem realizar
contrataes mediante concurso pblico e aprovao pelo Departamento de Coordenao e
Controle das Estatais (DEST/MPOG), que verificar a compatibilidade com as contas da
instituio.
No caso das autarquias, os funcionrios concursados so titulares de cargos pblicos e possuem
estabilidade aps trs anos prazo a partir do qual s podem ser demitidos caso pratiquem
alguma infrao prevista em lei (mais detalhes no item 6.4).
J no caso das empresas pblicas e sociedades de economia mista (como as Companhias Docas
federais), os funcionrios so regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e no tm
estabilidade, entretanto, a experincia mostra que o legado de uma cultura estatal, associado
fora de sindicatos, gera percepes que dificultam a implantao de uma cultura mais focada na
eficincia e na meritocracia.
Outro aspecto importante a qualificao dos profissionais, a ser assegurada por meio de
treinamentos que a AP deveria oferecer. Nesse contexto, o art. 10, XXIV da Resoluo 858/2007 da
ANTAQ indica que incumbe AP treinar a mo-de-obra com vnculo empregatcio (embora tal
medida no se limite aos funcionrios da AP).
Em relao formao dos prprios funcionrios as dificuldades residem tanto na falta de
prioridade da gesto das APs quanto no perfil dos funcionrios existentes. Especialmente no caso
de algumas Companhias Docas federais, o corpo de funcionrios tem idade mdia avanada (em
torno de 50 anos
687
) e com expertise construda em uma poca em que as funes principais da
instituio eram operacionais. Parte desses funcionrios apresenta desmotivao e pouca abertura
a aprimoramento mediante treinamentos.
Para beneficiar no apenas os funcionrios prprios, mas tambm outros que trabalham no
ambiente porturio, foi dada AP, pela Portaria 248/2008 da SEP, a incumbncia de instituir e
manter os Centros de Treinamento Profissionais / Centros de Excelncia Porturia (CTP-CENEP),
objetivando a formao, o treinamento e o aperfeioamento do pessoal para o desempenho de
cargos e o exerccio de funes e ocupaes peculiares s operaes porturias e suas atividades
correlatas(Art. 2). Tal Portaria veio, de certa a forma, a atender a Lei dos Portos, at ento
insatisfeita quanto ao seu Art. 32:

687
Fonte: entrevistas.

Os Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs) instituiro Centros de Treinamento

Profissional destinados formao e aperfeioamento de pessoal para o
desempenho de cargos e o exerccio de funes e ocupaes peculiares s
operaes porturias e suas atividades correlatas.
Assim, diz-se de certa forma, porque recaiu sobre a AP uma atribuio legal do CAP, que no
havia sido at ento cumprida. As APs devem manter os CTP-CENEP pelos seus prprios meios,
com recursos providos pelos operadores porturios, pelas demais entidades interessadas [...] como
tambm prover recursos humanos necessrios s atividades dos respectivos CTP-CENEP.
Lembrando que a Lei dos Portos tambm previu que o OGMO constituiria centros de formao,
estes voltados ao trabalhador porturio, nota-se nesse caso um conflito de competncias.
Num contexto de AP em ms condies financeiras e com o perfil de recursos humanos citados,
natural que o atendimento ao disposto na Portaria 248/2008 da SEP seja gradual e, na medida em
que a situao das APs melhore, intensificado. Poucas APs j estruturaram tais Centros, sendo a
CODESP e a Superintendncia do Porto de Itaja dois exemplos.
6.3.1.3 Gesto do Desempenho das Autoridades Porturias
A necessidade formal de se criar medidas de melhoria surgiu com o Decreto 6.413/2008, em que as
Companhias Docas federais foram retiradas do Programa Nacional de Desestatizao.
Art. 2. A Unio, por meio da Secretaria Especial de Portos da Presidncia da
Repblica, far publicar, no prazo de cento e oitenta dias, o novo modelo de gesto
por resultados, contendo os indicadores de desempenho a serem atendidos pelas
Companhias Docas vinculadas.
Em resposta ao Decreto, a SEP desenvolveu internamente um modelo de gesto por resultados,
que culminou com a publicao da Portaria 214/2008 da SEP, instituindo o Programa de Gesto
Porturia por Resultados (GPPR) dentro do prazo estabelecido.
O GPRR previu para as Companhias Docas federais num primeiro momento e para todas as
APs num segundo tcnicas de melhoria de gesto empregadas na iniciativa privada, dentre as
quais:
Implantao e acompanhamento de indicadores de desempenho;
Celebrao de contrato de gesto das Companhias Docas federais com a SEP, contendo,
dentre outros, compromisso de atingimento de metas para os indicadores;
Elaborao de proposta de reestruturao empresarial;
Elaborao de planejamento estratgico, contemplando o uso da metodologia Balanced
Scorecard (BSC), relativamente conhecida e que geraria menor resistncia, em princpio;
Implantao de programa de Participao dos Empregados nos Lucros e Resultados da
Empresa, com observncia das diretrizes estabelecidas sobre a matria pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto688;
Criao, em cada porto, de um Comit de Gesto por Desempenho.
A norma estabelece que algumas dessas medidas deveriam ser propostas e implantadas por
consultorias contratadas pelas Companhias Docas federais para este fim.
As novas diretrizes foram aceitas de forma diferenciada entre as APs, contudo, em que pese o
mrito da iniciativa e o esforo depreendido, poucas medidas constantes na Portaria foram
efetivamente iniciadas e menos ainda efetivamente implantadas.
Tome-se como exemplo o Porto de Santos, cuja AP possivelmente a que mais avanou no GPPR
at ento. A Empresa contratou consultoria para diagnosticar os problemas de gesto, porm, aps
seu trmino, no foi contratada fase de implantao. Em outros casos, o processo de contratao de
consultoria sequer foi iniciado por falta de prioridade da direo, ou ainda a Empresa julgou ser

688
J implementado pela CODESP (sem informaes de outras Companhias Docas)..

capaz de desenvolver as aes in house, sem ter havido, contudo, progresso significativo. Para o
caso da CODERN, que no teria recursos para contratar os estudos, a SEP assumiu a tarefa (vide
Box 11).
Uma barreira importante ao
sucesso da iniciativa a
cultura dos funcionrios
(especialmente gestores) das
Companhias Docas federais
refratrios, em geral, a um
controle mais rgido das
atividades cotidianas e, em
especial, a uma cultura
meritocrtica.
Pesa ainda contra o sucesso
do modelo a situao
financeira problemtica das
Companhias e os riscos
associados aos passivos e
aos processos trabalhistas
em curso, os quais geram
receios nos gestores de
serem penalizados
indevidamente, por uma
situao cujas causas
precedem sua gesto.

6.3.1.4 Atribuies Gerais
Por fim, a AP possui atribuies gerais, associadas s leis que regem a entidade e outras tarefas
que podem ser criadas e suprimidas ao longo do tempo conforme demandas do CAP conforme
Lei dos Portos e da ANTAQ, com base na Lei 10.233/2001
689
. Esses pontos so importantes
especialmente sob o aspecto de governana, pois:
O texto da Lei dos Portos faz crer que h uma dependncia importante da AP com relao
ao CAP, o que pode ser danoso, pois muitos assuntos so vitais gesto da AP e no
deveriam sofrer de ingerncias demasiadas, como j comentado;
Na posio de Agncia Reguladora, a ANTAQ pode tecer exigncias s APs. Como se
discute em alguns pontos deste Estudo, h casos em que a atuao da Agncia se sobrepe
ao exerccio de funes atribudas AP.
Outro ponto frequentemente apontado como motivo de ineficincia da gesto das APs a
necessidade de realizar licitao pblica para a realizao de compras e contratao de servios.
Tais aes tm fundamento no Art. 37, XXI da Constituio Federal e so regidas pela Lei
8.666/1993, que se aplica tanto administrao direta quanto indireta, grupo no qual se
enquadram as APs (exceto uma AP privada).
Para garantir maior abrangncia e isonomia entre os participantes na licitao, o rito burocrtico a
ser seguido rgido e costuma gerar dvidas e atritos entre a administrao pblica, os
interessados no fornecimento e os rgos de fiscalizao.

689
Segundo a Lei 10.233/2001, Art. 27, cabe ANTAQ, em sua esfera de atuao: [...] XIV estabelecer
normas e padres a serem observados pelas autoridades porturias, nos termos da Lei no 8.630, de 25 de
fevereiro de 1993.
A CODERN gere um porto com reconhecida vocao social o de
Areia Branca (RN).
Dada a incapacidade da Empresa de arcar com despesas de
consultoria para concepo e implantao do GPPR, a SEP
decidiu implementar diretamente o projeto de forma piloto
naquela Companhia.
Firmou, para tanto, parceria de 36 meses com o Servio Nacional
de Aprendizagem Industrial (SENAI) de Santa Catarina, num
investimento de R$2 milhes (fase inicial). O SENAI/SC entregou
diagnstico de gesto em dezembro de 2010.
A parceria inclui ainda a formulao do planejamento estratgico,
mapeamento de processos, implantao do BSC, estruturao de
plano de cargos e salrios, refinamento da gesto financeira e de
custos, estruturao de programa de avaliao de desempenho,
elaborao de plano de treinamento e desenvolvimento e sistema
de gesto integrado produtos ainda em desenvolvimento, a
serem entregues em 2011 e 2012.
Fonte: Portal Economia SC (23/03/2011) e entrevistas
Box 11 - Aplicao do GPPR na CODERN

Na fase interna (da definio do objeto at a publicao do edital), a definio precisa do objeto a
ser licitado e a prvia fixao no oramento, quando pertinente, podem tomar tempo.
J na fase externa (at a assinatura do contrato) a agilidade depende no apenas da licitante, mas
tambm da existncia de fornecedores interessados, da capacidade dos mesmos em se habilitarem
a participar do processo e da aceitao do resultado pelos perdedores. Os prazos regulares so
exponencialmente dilatados caso os licitantes recorram justia para contestar o resultado da
licitao. Esses recursos normalmente tm efeito suspensivo, e o rgo fica impedido de licitar o
mesmo objeto at que o mrito seja julgado. Na prtica, ocorre a paralisia da administrao.
As principais questes relevantes associadas necessidade de licitar (tempos, possibilidades de
recursos, etc.) so inerentes contratao de bens e servios com recursos pblicos e dificilmente
so mitigveis no atual contexto regulatrio
690
.
6.3.2 Atribuies de Planejamento
As atribuies de planejamento da AP esto associadas elaborao de instrumentos que
demonstrem viso de futuro da entidade para o porto que administra. So tratadas duas
categorias:
PDZ e PA;
Programas de obras, aquisies e melhoramentos de infraestrutura.
A tabela a seguir trata de forma sucinta essas duas categorias de atribuies.
Tabela 35 Principais Atribuies de Planejamento das APs Conforme Normas Vigentes
PDZ e PA
Elaborar o PDZ, submet-lo ao CAP e
encaminh-lo SEP e ANTAQ;
Elaborar PA com base no PDZ e submet-lo
ANTAQ.
Programas de obras, aquisies e
melhoramentos de infraestrutura
Enviar proposies de obras, aquisies e
melhoramentos da infraestrutura porturia ao
CAP.
6.3.2.1 Elaborao de Plano de Desenvolvimento e Zoneamento e do Programa de
Arrendamento de reas e Instalaes Porturias
O PDZ atualmente o instrumento principal de planejamento do porto, e possui um escopo
mnimo bastante abrangente (estabelecido pela Portaria SEP 414/2009), que agrega pontos como
meio-ambiente, integrao porto-cidade, projees de demanda e cruzamento oferta de capacidade
com demanda, entre outros. Esse trecho da Portaria se encontra em anexo. Do PDZ se extrai o PA,
uma relao das instalaes a serem arrendadas.
O processo de elaborao do PDZ e do PA foi tambm tratado com detalhe na seo que trata a
respeito da eficincia da gesto porturia, onde se determinou que h dificuldade de aprovao
junto ao CAP em alguns portos importantes em termos de volume movimentado (como o Porto de
Santos) e h falta de coordenao com documentos de planejamento de mais alto nvel, o que
prejudica a utilidade e efetividade desses instrumentos. Tal integrao fundamental para que se
possa ter um contedo de carter mais estratgico no PDZ, ou ainda, um outro estudo que

690
Na seo que trata da eficincia da gesto porturia faz-se uma discusso mais aprofundada sobre este
tema.

cumprisse o papel de planejamento estratgico (PE) de fato do porto, a partir do qual o PDZ fosse
elaborado.
O PE envolve outras esferas alm do desenvolvimento fsico e de zoneamento do porto, integrao
porto-cidade, meio-ambiente, etc. Envolve uma viso estratgica estruturada de mdio e longo
prazos sobre o papel que o porto deve desempenhar nos anos futuros tendo em vista o
desenvolvimento do pas e da regio em que est inserido. Assim, depende de um dilogo com
instrumentos como o Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), o Plano Nacional de
Logstica Porturia (PNLP) e o Plano Geral de Outorgas (PGO) - quando os mesmos forem
produzidos. Ainda, quando tais documentos so realizados, as APs no conseguem coloc-los
efetivamente em prtica.
Outro ponto refere-se falta de capacidade (tcnica, financeira) que as APs tm, em geral, para
desenvolver seus prprios PDZs ou PEs, ou avali-los criticamente, caso sejam terceirizados. So
documentos essenciais (o PE seria, caso fosse efetuado nos portos) cuja concepo e anlise crtica
, de certa maneira, indelegvel.
Diante dessa situao, as APs terceirizam a funo e recaem em problemas associados aos trmites
da licitao pblica para contratar o servio e obter um resultado satisfatrio
691
. Alm da demora,
h a dificuldade de se especificar exatamente o que se deseja e o contrato amarra as possibilidades
de reviso e alterao do escopo ao longo do processo
692
.
6.3.2.2 Programas de Obras, Aquisies e Melhoramentos de Infraestrutura
Outra atribuio pertinente ao planejamento a elaborao de programas de obras, aquisies e
melhoramentos de infraestrutura, os quais devem tambm ser submetidos ao CAP, nos termos da
Resoluo 858/2007 da ANTAQ, Art. 10, XLI. Na prtica, do ponto de vista do planejamento
financeiro, tais programas esto em geral incorporados ao Plano de Dispndios Globais (PDG)
enviados ao CAP pela AP. Ademais, os PDZs, em geral, relacionam as mesmas. No se apontou
questo crtica associada.
6.3.3 Atribuies Comerciais
O processo de modernizao dos portos reorientou o foco das Companhias Docas e outras
administradoras de portos: das atribuies operacionais para as comerciais. Se antes elas exerciam
a operao porturia, de onde extraam a maior parte dos rendimentos, aps a dcada de 1990, a
tarefa passou a ser realizada por agentes privados pr-qualificados e grande parte dos
rendimentos das APs passou a advir dos arrendamentos das instalaes porturias iniciativa
privada.
A maior parte das macro-atribuies comerciais est associada prestao de servios por parte de
operadores e arrendatrios:
Realizao de arrendamentos de instalaes operacionais;
Realizao de arrendamentos de instalaes no operacionais para revitalizao e
integrao porto-cidade;
Gesto dos contratos de arrendamento;
Pr-qualificao de operadores;
Concorrncia e regulao de preos e qualidade do servio;
Outras.

691
A seo que trata da eficincia da gesto porturia apresenta uma viso mais detalhada sobre os entraves
decorrentes da obrigao de licitar em casos como este.
692
Note-se que aditivos contratuais esto limitados a 25% do valor acordado.

Algumas dessas macro-atribuies, como a pr-qualificao de operadores e a definio do horrio

de funcionamento do porto podem no estar alocadas a uma diretoria comercial numa AP,
porm este fato em nada altera as anlises ora realizadas.
A Tabela 36 apresenta as principais atribuies das APs sob o enfoque comercial, as quais sero
analisadas com auxlio de pontos trazidos da seo que trata a respeito da eficincia da gesto
porturia. No item 6.3.5 as questes crticas so consolidadas.
Tabela 36 Principais Atribuies Comerciais das APs Conforme Normas Vigentes
Realizao de
arrendamentos de
instalaes
operacionais
693

Elaborar, diretamente ou mediante contratao de empresa de
consultoria independente
694
, estudos de viabilidade e de
avaliao dos empreendimentos a serem licitados;
Dar publicidade ao pedido de registro de projeto bsico de
empreendimento porturio a ser licitado dentro do porto (para
que interessados ofertem o projeto bsico);
Obter licena prvia ambiental para os empreendimentos;
Designar Comisso Especial de Licitao para processar e julgar
licitao;
Licitar arrendamento conforme procedimento estabelecido na
Lei 8.666/1993 e demais regras e procedimentos;
Verificar participao de pessoa jurdica que, individualmente
ou em consrcio, j explore terminal congnere dentro do
mesmo porto, e notificar a ANTAQ caso isso ocorra.
Gesto dos contratos
de arrendamento

Cumprir e fazer cumprir as disposies da legislao aplicveis
aos servios e s clusulas do contrato de arrendamento;
Manter atualizado cadastro de arrendamentos;
Submeter prvia aprovao da ANTAQ a celebrao de
aditivos contratuais que impliquem prorrogao de prazo, ou
qualquer espcie de alterao da rea do arrendamento,
encaminhando justificativa e demais documentos inerentes a
essa alterao;
Avaliar e autorizar ou no a transferncia de controle societrio
da arrendatria, comunicando a ANTAQ;
Avaliar prorrogao do contrato de arrendamento, mediante
pedido da arrendatria, uma nica vez;
Avaliar e autorizar ou no, ouvindo previamente a ANTAQ,

693
Lei dos Portos: [...] Art. 34. facultado o arrendamento, pela Administrao do Porto, sempre atravs de
licitao, de terrenos e instalaes porturias [...] previamente consultada a administrao aduaneira. (OBS:
explicita possibilidade e no obrigao).
694
Segundo o Decreto 6.620/2008, Art. 29, III, o interessado no arrendamento de instalao porturia
poder ofertar os estudos e a avaliao a que se refere o inciso II, na forma do art. 21 da Lei n
o
8.987, de
1995. A Resoluo 55/2002 da ANTAQ (art. 7 e 8) limitou a possibilidade de execuo direta, porm tal
dispositivo dever ser em breve adaptado aos termos do Decreto:
As licitaes para arrendamento de reas e instalaes porturias sero sempre precedidas da elaborao de estudos de
viabilidade [...] executados por consultor independente, contratado pela Autoridade Porturia, mediante licitao do tipo
tcnica e preo.
A Portaria 131/2010 da SEP, por outro lado, normatizou o dispositivo da Lei 8.987/1995, de forma que o
interessado pode ofertar um projeto bsico para licitao.

solicitaes de realizao de investimento, pela arrendatria,
no previstos no contrato de arrendamento;
Aplicar penalidades contratuais;
Declarar caducidade do contrato de arrendamento nos casos de
grave violao, no sanvel ou contnua e no sanada, das
obrigaes da arrendatria;
Acompanhar e fiscalizar o desempenho gerencial e operacional
das arrendatrias, estimulando o aumento da qualidade e da
produtividade;
Exigir a conservao dos bens objeto dos arrendamentos;
Quando for o caso, constituir expressamente a arrendatria
como agente arrecadador das tarifas porturias;
Acompanhar e fiscalizar os servios e a execuo dos
investimentos previstos nos contratos de arrendamento.
Pr-qualificao de
operadores
Pr-qualificar operadores porturios;
Concorrncia e
regulao de preos e
qualidade do servio
Coibir prticas lesivas livre concorrncia na prestao dos
servios, comunicando ANTAQ ocorrncias deste tipo;
Arbitrar, em mbito administrativo, mediante solicitao de
qualquer das partes, o preo dos servios que no estiverem
descritos na relao a que se refere o inciso XV do art. 29
695
e
que no puderem ser prestados aos usurios por terceiros,
quando no for alcanado acordo entre as partes;
Receber, apurar e adotar providncias para solucionar
reclamaes dos usurios.
Realizao de
arrendamentos de
instalaes no
operacionais

para
revitalizao e
integrao porto-
cidade
Promover estudos para definio de utilizao das instalaes a
serem revitalizadas, compatveis com o plano diretor, o plano
de utilizao e ocupao do solo e com outros planos e projetos
municipais;
Realizar estudos de viabilidade tcnica e econmica e de
impactos das novas atividades nas operaes porturias, nos
acessos terrestres e martimo, no trnsito e nos estacionamentos
na rea porturia e retroreas;
Firmar, quando couber, convnio ou instrumento similar com
Municpio;
Propor ao Municpio os estudos para utilizao das instalaes
porturias a serem revitalizadas e readequ-los, se necessrio;
Apresentar proposta de uso de instalao a ser revitalizada em
audincia pblica, readequando-a, quando necessrio;
Elaborar documentos da licitao e encaminh-los ANTAQ;
Licitar e celebrar o contrato de arrendamento da instalao a ser
revitalizada.

695
Relao atualizada dos servios regularmente oferecidos, inclusive aqueles no previstos no contrato,
com as respectivas descries e preos de referncia.

Outras
Realizar operao porturia, se assim o desejar ( pr-
qualificada como operadora);
Fornecer e manter os servios de uso coletivo de comunicaes,
energia eltrica, gua e esgoto;
Estabelecer horrio de funcionamento do porto e jornadas de
trabalho no cais pblico;
Pronunciar-se quanto implantao ou ampliao de TUPs
dentro do porto ou que faa uso de instalaes deste.
Como se v, as atribuies de cunho comercial so diversas e tratadas de forma bastante detalhada
na normatizao. A seguir se tratar desses pontos com maior ateno.
6.3.3.1 Realizao de Arrendamentos de Instalaes Operacionais
O arrendamento uma desestatizao de patrimnio pblico, o que traz consigo uma srie de
responsabilidades AP e aos demais rgos envolvidos. Algumas das crticas mais contundentes
que se faz, neste mbito, se referem aos lentos trmites internos AP (para preparao dos
documentos, submisso para aprovao da DIREXE e CONSAD, etc.) e externos, relacionados
ANTAQ e ao TCU, que retm os projetos a ttulo de avaliao.
A necessidade de licitao pblica para realizao de arrendamento traz baila outras questes
como: prazos para cada etapa (audincia pblica, etc.), risco de impugnao do vencedor (ou ao
menos tentativas de)
696
, etc. H ainda a necessidade de se elaborar um Estudo de Viabilidade
Tcnico-Econmico (EVTE) do empreendimento, onde se determina o valor mnimo do
arrendamento, alm de um estudo de passivos ambientais, memorial descritivo das instalaes,
entre outros. A confeco dos referidos estudos exige uma das alternativas:
A AP realize os Estudos;
A AP contrate os Estudos junto a consultor independente;
Se realize uma seleo de um projeto bsico, com estudos de viabilidade e ambiental
simplificados, dentre diversos ofertados por interessados para uma dada oportunidade
avistada; e, posteriormente, que se aprofunde os estudos para o projeto vencedor
(conforme Portaria 131/2010 da SEP).
As alternativas possuem vantagens e desvantagens. A primeira requer capacitao interna da AP,
o que em geral no se verifica. A segunda mais isenta, pois o projeto a ser licitado corresponde
exatamente (espera-se) ao interesse da AP, porm requer a disponibilidade de recursos para a
contratao e a passagem por um processo licitatrio, com suas vicissitudes. A terceira retira uma
licitao do processo geral, mas depende da vontade de interessados em participar ofertando
projetos no risco, o que nem sempre ocorre, alm de poder reduzir a isonomia competitiva na
licitao em favor daquele que elaborou efetivamente o projeto.
Outra questo que tem sido apontada como crtica a atual norma para modelagem de
arrendamento da ANTAQ, institudo pelas notas tcnicas 17 e 25 da Agncia. Tal norma institui
limite de rentabilidade ao empreendedor, o que pode no lhe ser atraente, especialmente dentro da
perspectiva de revises de contrato frequentes para manter o equilbrio acordado. Ressalte-se que
em outros pases que aplicam o modelo de landlord port no h atuao no sentido de controlar a
rentabilidade do arrendatrio e, sim, no sentido de ampliar a oferta e a competio sempre que o
nvel de preos e a qualidade do servio assim o exigirem.

696
A inverso das fases de habilitao e julgamento de propostas, conforme previso legal, tem mitigado o
problema.

Olhando internamente para as APs, outra questo a ausncia de uma poltica comercial mais
ativa, em que a AP de fato busque novos negcios. O quanto isso pode fazer diferena pode ser
inferido atravs do exemplo do Complexo Industrial e Porturio de Suape, em que o governo
estadual buscou projetos estruturantes e facilitou de diversas formas a instalao de indstrias,
gerando negcios para o porto.
H ainda problemas associados ao licenciamento ambiental do projeto, que pode se tornar
demorado por diversos motivos: indefinio na competncia do licenciamento, problemas na
licena ambiental de operao do porto, m qualidade dos estudos ambientais ofertados ou
simplesmente atraso por parte do rgo ambiental competente na avaliao.
6.3.3.2 Gesto dos Contratos de Arrendamento
Uma vez que um contrato de arrendamento assinado, inicia-se um longo perodo em este estar
sujeito ao controle da AP, diretamente, e da ANTAQ, subsidiariamente (outros rgos como o
TCU ou a CGU podem tambm fiscalizar). As clusulas do contrato devem ser seguidas risca,
sob pena de aplicao de multas e at de perda do arrendamento.
Ao longo dos diversos anos de execuo dos contratos provvel que alguns fatores suscitem
aditivos contratuais: mudana na composio societria do arrendatrio, expanso dos terminais,
mudana da rea arrendada, substituio de superestrutura, reequilbrios econmico-financeiros
devido a crises econmicas, entre outros.
tambm provvel que o arrendatrio solicite prorrogao do contrato, desde que ele tenha este
direito o que ensejar uma anlise por parte da AP quanto s vantagens e desvantagens do
pleito.
A gesto dos contratos de arrendamento envolve todas estas questes e toma grande parte da
capacidade gerencial da AP, envolvendo inclusive diversas partes da organizao.
Tome-se, por exemplo, o Porto de Santos, o de maior movimentao no pas e com o maior nmero
de contratos vigentes. Em levantamento recente, realizado em 2010
697
, foi apontada a existncia de
57 contratos de arrendamento de instalaes operacionais para os quais contabilizou-se 218
aditivos, uma mdia de 3,8 aditivos por contrato. Dado que o primeiro aditivo foi celebrado em
1992, tem-se desde ento uma mdia de 11,5 aditivos contratuais por ano, praticamente um a cada
ms.
Tendo em mente o volume de trabalho envolvido na gesto dos contratos, especialmente em
grandes portos, algumas questes relevantes so apontadas.
Primeiramente, note-se que h muitas circunstncias em que a ANTAQ se envolve para aprovar,
rejeitar ou orientar aes da AP. Embora o contrato de arrendamento seja assinado pela AP e pelo
agente privado, tudo se passa como se a ANTAQ fosse tambm signatria. Ainda que nas
mudanas substanciais de contratos e nas prorrogaes seja mais pertinente discutir a participao
da Agncia, em outras aes como autorizar a substituio de ativos velhos por novos no se
justifica uma anlise detalhada a priori, dado que a situao favorece a Unio
698
.
Tal atuao no seria to crtica se a Agncia fosse expedita nos seus pareceres e decises. Todavia
no o que apontam diversas entrevistas realizadas com agentes do setor. H lentido na
avaliao dos processos, o que provavelmente guarda relao com o prprio volume de trabalho
que recai sobre a Agncia.
Nesse contexto, cabe ressaltar a ausncia de normas claras da ANTAQ para que a AP avalie as
solicitaes de expanso de terminais e a prorrogao dos contratos.

697
Fonte: PNLP (em elaborao)/SEP.
698
Corrobora com este ponto consideraes tecidas no item 6.5 e na seo que trata da eficincia da gesto
porturia.

No primeiro caso, h indecises quanto modelagem que deve ser aplicada para se restituir o
equilbrio do contrato aps o investimento, se o pleito pode ser vinculado a uma solicitao de
prorrogao de contrato e como isso deve ser feito. H ainda indefinies de como agir nas
revises contratuais cujos termos firmados sejam muito distintos das regras atuais, especialmente
no que tange s restries de rentabilidade hoje vigentes (vide notas tcnicas NT 17 e 25 da
ANTAQ). Em muitos casos, o reequilbrio no possvel e de qualquer alterao decorre, na
verdade, um novo ponto de equilbrio.
No segundo caso, no h clareza sobre quais os critrios que a AP utiliza para conceder ou no a
prorrogao do contrato e se ela tem a prerrogativa de faz-lo, ainda que se comprove que o
arrendatrio tenha operado conforme as regras impostas no contrato. Por fim, h indecises sobre
como proceder com relao prorrogao dos contratos firmados anteriormente Lei dos Portos,
com base em legislao antiga, e que nunca foram adequados. Especula-se que haja quase uma
centena de instalaes porturias que se enquadram nessa situao, com prazos de arrendamento a
expirar nos prximos anos (ou j expirados), que pleiteiam a renovao de seus contratos, sob o
argumento de que estes deveriam ter sido readequados luz da Lei dos Portos
699
. At o fim de
2011, no havia indicao clara de qual procedimento seria dado a essa questo.
Outro ponto pertinente acerca da gesto de contratos a falta de dispositivos para que a AP de
fato estimule o aumento da qualidade e da produtividade dos arrendatrios. Estes o faro na
medida em que isso for economicamente interessante e, se no for, no acataro qualquer
estmulo por parte da AP, a no ser que esteja expresso no contrato. Em muitos casos, os
contratos no dispem de clusulas que tratam de metas de qualidade e produtividade
dificultando possveis iniciativas. Ainda que presentes, muitas vezes no so controladas pelas
APs.
Outra forma de exigir tais melhorias seria por meio dos critrios de pr-qualificao dos
operadores privados. Nas palavras do atual presidente da CODESP, que implantaria tal ideia ao
longo de 2011
700
:
Cada operador que se pr-qualificar ao Porto de Santos ter que assumir
compromissos de produtividade a partir das caractersticas da operao que se
prope a fazer. Se ele vai operar com continer, vamos estabelecer um limite
mnimo para trabalhar com diferentes sistemas (A Tribuna, 05/09/2011)
Trata-se de uma iniciativa ainda no executada e que envolve conflitos de diversos interesses
econmicos e de final ainda sem previsibilidade.
6.3.3.3 Pr-qualificao de Operadores
O instrumento pelo qual a AP permite que agentes privados prestem o servio de operao
porturia a pr-qualificao, que segue regramento baixado pelo CAP
701
e considera aspectos
financeiros, fiscais, tcnicos e jurdicos
702
. Conforme a Lei dos Portos, a AP pr-qualificada como

699
Conforme impe a prpria Lei.
700
Fonte: A Tribuna (2011).
701
Lei dos Portos, Art. 9: A pr-qualificao do operador porturio ser efetuada junto Administrao do
Porto, na forma de norma publicada pelo Conselho de Autoridade Porturia com exigncias claras e
objetivas.
702
passvel de pr-qualificao toda pessoa jurdica legalmente registrada no pas e que tenha sua
atividade restrita rea porturia bem como cooperativas de trabalhadores porturios avulsos registrados
no OGMO.
Os critrios de avaliao denominam-se: Capacidade Jurdica; Capacidade e Idoneidade Financeira;
Regularidade Fiscal; e Capacidade Tcnica, podendo ainda incluir Sade e Segurana do Trabalho,
Regularidade Ambiental e outros, dependendo do porto.

operadora porturia (muito embora, na prtica, j tenha perdido os atributos para exercer a
funo).
O nmero de agentes interessados tende a ser maior quanto maior for o nmero de beros no
arrendados (cais pblico). A esse respeito cabe comentar que a chamada competio intra-
terminal, que ocorre entre operadores privados na utilizao da mesma infraestrutura pblica,
reconhecida pelo Banco Mundial (2007) como uma boa estratgia para se obter as vantagens da
competio em locais onde a demanda no justifica mais de um terminal privado, evitando assim
os malefcios de um monoplio.
O certificado de pr-qualificao para operador porturio especfico com relao ao tipo de carga
a ser movimentada e tem validade, usualmente de um ou dois anos
703
. Para a renovao, exige-se,
em geral, o reenvio de parte ou de todos os documentos citados, alm de outros, como referncias
de usurios do porto (ex. CODEBA) e certido negativa de dbito perante o OGMO, como faz o
Porto de So Francisco do Sul.
A norma pode tambm reservar AP o direito de cancelar o certificado caso o operador tenha
desempenho insatisfatrio. O Porto de Vitria, por exemplo, estipula que o operador que no
realizar movimentao por um perodo de 12 meses ter seu certificado cancelado.
O fato de as autorizaes no dependerem da aprovao de agentes externos ao porto e terem
prazos razoavelmente curtos permitindo ajustes no mdio prazo e regras adaptveis porto a
porto, fazem com que eventuais pontos precrios sejam corrigidos e o processo de pr-qualificao
no seja problemtico na gesto do porto.
6.3.3.4 Concorrncia e Regulao de Preos e Qualidade do Servio
Uma das grandes virtudes do modelo de landlord port, incitado com a Lei dos Portos, ter
aventado a competio intraportos como mecanismo de controle de preos e qualidade dos
servios. Os benefcios dessa competio tendem a ser repassados aos usurios finais.
A despeito da necessidade de promoo da competio para o sucesso do modelo, a Lei dos Portos
no atribuiu AP qualquer funo no sentido de coibir prticas lesivas livre-concorrncia o fez
aos CAPs. A Lei 10.233/2001 tambm deu tal incumbncia ANTAQ.
Por outro lado, as resolues da ANTAQ 55/2002 e 858/2007 inovaram e colocaram a AP no rol
dos agentes que se prestam a tal ateno, sendo que a 858/2007 ordena a comunicao Agncia
pela AP caso uma situao concorrencial indevida se verifique.
Sem entrar no mrito da efetividade com que outras instituies atuam na coao a prticas lesivas
livre-concorrncia, as APs, em geral, no atuam nesse sentido. Os processos analisados pelo

Ainda que os critrios sejam semelhantes, a documentao exigida para a anlise de cada parmetro varia
conforme o Porto. No item Capacidade Jurdica usual o pedido do ato constitutivo, estatuto ou contrato
social em vigor. Para a avaliao do segundo critrio, dentre outros documentos, podem ser exigidos o
balano patrimonial, demonstraes contbeis e certides negativas de pedidos de falncia ou concordata e
de aes de execuo patrimonial. possvel tambm solicitar a comprovao de capital social mnimo,
como fazem a APPA e o Porto de Rio Grande.
Para confirmar a Regularidade Fiscal, basta apenas comprar inscrio no Cadastro Nacional da Pessoa
Jurdica (CNPJ) e regularidade perante o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Por fim, para
avaliar a Capacidade Tcnica, usualmente requerido o currculo do corpo tcnico e pode-se, dentre outras
exigncias, estabelecer que o responsvel tcnico da empresa tenha tempo mnimo de experincia.
703
Portos como o de So Francisco do Sul, Imbituba e os administrados pela CODEBA exigem a renovao
anual. J os certificados concedidos pelos Portos de Santos e do Rio Grande, por exemplo, precisam de
manuteno a cada dois anos.

Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC)

704
partiram de denncias de operadores,
donos de carga, armadores e outros agentes diretamente interessados na causa. Algumas causas
relevantes que foram tratadas nos ltimos anos so associadas a: cobranas entre terminais e
recintos alfandegados (como o THC2
705
); competio desleal (terminais arrendados versus
TUPMs); e abuso de poder de monoplio por parte de associaes de praticagem (em prejuzo aos
armadores).
Um fator que dificulta o acompanhamento e regulao de preos e qualidade a assimetria e falta
de informaes confiveis sobre o que se passa no ambiente do porto organizado. Dados bsicos
como volumes de exportao e importao, por exemplo, aparecem em valores divergentes nos
endereos eletrnicos do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC),
das APs e, por vezes, at da ANTAQ. Um acompanhamento apurado de preos de movimentao
praticados tambm inexiste. Possivelmente, umas das dificuldades em se acompanhar preos
adequadamente decorre do dinamismo do setor, que possui uma grande variedade de servios e
condies ofertados. Outro exemplo a ausncia de informaes sobre trnsito interestadual de
cargas de cabotagem, o que dificulta a formulao de polticas de fomento ao modal. Cabe ressaltar
que a transparncia de informaes torna a competio mais eficaz, permitindo aos usurios uma
real comparao entre diferentes ofertantes.
O problema no novo. Relembrando texto do GEIPOT (2001), o TCU (2009) teceu comentrio
sobre este assunto, reproduzido a seguir:
Um tema de particular importncia na obteno do equilbrio entre a regulao
explcita e as foras de mercado implcitas diz respeito poltica pblica de
disponibilizao de informao (dados). Tradicionalmente, h em quase todos os
casos uma natural assimetria nas informaes fornecidas por operadores,
autoridades e usurios dos portos, com prejuzo desses ltimos. Uma vez que a
presso pblica, quando baseada em informaes confiveis de custo e qualidade
dos servios, tem sempre provado ser um forte aliado para um desempenho
eficiente e para se eliminar prtica de apropriao de renda (rent-seeking), uma
poltica transparente de disponibilizao de dados, tornando obrigatria a
divulgao de indicadores relevantes de produtividade e custo-eficincia, pode
ajudar muito na manuteno de uma eficincia adequada na operao comercial
dos portos, sem se ter que apelar para um controle rgido. A exigncia de
disponibilizao de dados deveria ser inserida nos contratos de concesso e
arrendamento. Clusulas com essa finalidade deveriam ser includas em
regulaes gerais do setor, a serem implantadas pelo rgo responsvel pela
poltica, na esfera do governo. (GEIPOT, 2001, grifo nosso)
Embora se note uma recente evoluo nesse aspecto de transparncia de informaes sobretudo
com melhorias nos processos de consolidao e disponibilizao de dados por parte da ANTAQ e
do MDIC
706
- ainda h uma necessidade de maior transparncia e qualidade de informaes,
especialmente com relao a preos praticados no mercado.

704
Composto pelas Secretarias de Direito Econmico do Ministrio da Justia (SDE), de Acompanhamento
Econmico do Ministrio da Fazenda (SEAE) e pelo Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE).
705
Cobrana de sobretaxa caso o dono do continer armazene seu continer num armazm alfandegado
diferente da empresa em que houve o desembarque. A discusso no SBDC durou mais de trs anos, sendo
finalizada com a deciso do CADE pela procedncia de infraes ordem econmica. No entendimento do
CADE a cobrana considerada ilegal e prejudica a concorrncia no setor. Dessa forma, foi determinado,
entre outros, a cessao da cobrana e o pagamento de multa.
706
Sobretudo pelo portal AliceWeb.

6.3.3.5 Realizao de Arrendamentos de Instalaes No-Operacionais para Revitalizao e

Integrao Porto-Cidade
O Decreto 6.620/2008 criou normas de arrendamento diferentes para aquelas instalaes
porturias a serem revitalizadas para fins culturais, de lazer, etc., posto que no mais sirvam s
operaes porturias. Em geral, so instalaes sem acessos terrestres adequados, comprimidas
pela cidade, com baixo calado e com beros de baixa resistncia estrutural.
A revitalizao dessas instalaes, pertencentes ao porto organizado, por meio de arrendamentos
um dos principais instrumentos previstos na legislao para promover a integrao porto-cidade,
uma diretriz que tem por propsito reduzir os conflitos existentes entre as atividades porturias e
o tecido urbano. As aes nesse sentido devem estar amparadas pelos PDZs e PAs dos portos
(estando sujeitas, portanto, aprovao do CAP e da ANTAQ, respectivamente).
Uma primeira questo a ser colocada que as instalaes dos portos pblicos a serem revitalizadas
por meio da converso em reas de lazer, escritrios, etc. poderiam, em muitos casos, ser alienadas
ao invs de arrendadas, posto que se prestaro a atividades econmicas e no a servios que
podem ser considerados pblicos
707
. Ademais, uma rea revitalizada muito dificilmente tornar a
movimentar cargas um dia.
Muitos portos brasileiros so fortes candidatos a ter reas revitalizadas sob a diretriz de integrao
porto-cidade, dado o seu crescimento dentro de cidades ou destas em torno daqueles. Os eventos
da Copa do Mundo 2014 e das Olimpadas 2016 so tambm motivadores de projetos de
revitalizao, especialmente no Rio de Janeiro. reas costeiras ou em rios so naturalmente belas e
as iniciativas tendem a explorar este valor.
A maior empreitada dessa natureza no Brasil o projeto Porto Maravilha, cujo propsito
revitalizar grande parte da zona porturia do Rio de Janeiro e sua vizinhana, estendendo-se pela
regio central da cidade e criando um moderno polo empresarial, habitacional e turstico. Com o
projeto espera-se expandir a populao da regio abrangida pelo empreendimento de cerca de 20
mil para 100 mil pessoas
708
.
O projeto est sendo desenvolvido em colaborao entre a iniciativa privada e o poder pblico,
contempla modificaes na legislao e incentivos governamentais diversos. Na primeira fase, com
investimentos da Prefeitura apenas, as intervenes so mais localizadas na rea porturia. J na
Fase 2, inmeras benfeitorias esto previstas em uma vasta rea no conceito de operao urbana
consorciada e grande parte do financiamento das obras advm da cobrana de outorga para a
construo acima do ndice de aproveitamento bsico, via emisso de Certificados de Potencial
Adicional Construtivo (CEPAC).

707
Exceto no caso da revitalizao para movimentao de passageiros.
708
Fonte: Prefeitura do Rio de Janeiro (2010).


Figura 222 - rea de Interveno do Projeto Porto Maravilha - Fase 2
Naturalmente, trata-se de um projeto cuja estruturao envolveu diversos agentes e vultosos
investimentos. Porm h iniciativas mais restritas rea do porto organizado, mais simples, mas
que podem eficientemente dar uso a instalaes obsoletas.
Outro exemplo de ao a do Porto do Recife, que elaborou projeto de revitalizao de grande
parte das suas instalaes sem uso. O projeto, prev a converso dos armazns 10 a 16 para
receber um hotel, um centro de convenes e de exposies, uma marina onde podero atracar
desde embarcaes menores e particulares (lanchas e pequenos barcos) a navios de cruzeiro,
estabelecimentos voltados para compras e entretenimento, e escritrios empresariais
709
.
O Porto de Belm tambm ostenta projeto bem sucedido de revitalizao de armazm, inaugurado
em maio de 2000 e intitulado Estao das Docas, que compreende trs galpes climatizados com
restaurantes e outras atraes voltadas ao turismo. Outra iniciativa em curso a revitalizao do
Cais Mau (181 mil m, com investimentos entre R$ 400 e 500 milhes), no Porto de Porto Alegre.
O arrendamento para revitalizao foi firmado em dezembro de 2010, mas as obras devem ser
iniciadas apenas no primeiro semestre de 2012
710
.
Em adio s questes citadas no item 6.3.3.1, surgem neste caso novos complicadores.
Primeiramente, no h hoje uma metodologia para arrendamento definida para instalaes no-
operacionais para fins de renovao. Exemplo de dvidas: h restrio de retorno a 8,3% a.a.,
como ocorre para os terminais de carga?; qualquer servio (no pblico) pode ser explorado
(hotel, etc.) ainda que no previsto no contrato, ou apenas estritamente aquilo que previsto?
711
.
As competncias necessrias para avaliar tais empreendimentos, cabe ainda dizer, podem guardar
pouca ou nenhuma relao com a experincia porturia. Por exemplo: como um regulador de
portos avaliar a modelagem de arrendamento de um hotel?

709
Fonte: Jornal do Commercio (03/03/2010).
710
Fontes: Governo do Estado do Rio Grande do Sul (23/10/2010); Portos e Navios (4/08/2011); SPH
(24/08/2011).
711
A Resoluo 1.687/2010 da ANTAQ, que apresenta uma proposta de reviso da Resoluo 55/2002 (para
audincia pblica), trata desta modalidade de arrendamento, mas tampouco especifica uma modelagem
bsica.

Deve-se ainda ressaltar alguns fatores naturais desse tipo de processo, que o tornam mais
complexo, mas no se configuram entraves. Um fator que tais projetos so, em geral, de amplo
interesse dos governos estadual e, especialmente, do municipal, tornando-os mais vulnerveis a
conflitos entre esferas do poder executivo. As obras devem estar compatveis com o plano de
utilizao e ocupao do solo e com outros planos e projetos municipais, segundo o Decreto
6.620/2008, e, quando couber, deve ser firmado convnio com o municpio para avaliar utilizao
das instalaes. Enfim, traz-se o municpio para dentro do porto organizado, com suas
vantagens (promoo da integrao porto-cidade) e desvantagens (maior burocracia).
Complementando, possvel que parte das estruturas empregadas na revitalizao seja protegida
pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional do Ministrio da Cultura (IPHAN) ou
outro rgo, exigindo, por conseguinte, que estudos sejam feitos anteriormente a qualquer
interveno e limitando as possibilidades das mesmas.
6.3.3.6 Outras
Ainda quanto aos aspectos comerciais, a AP desenvolve tambm outras atividades de menor
relevncia nos dias atuais.
Uma delas a definio do horrio de funcionamento do porto e da jornada de trabalho no cais
pblico. Atualmente, os principais portos martimos do pas operam 24h por dia, no havendo
questes relevantes em relao s APs nesse sentido.
Outro ponto refere-se prestao direta de servios de utilidades no porto. A AP deve fornecer e
manter os servios de uso coletivo de comunicaes, energia eltrica, gua e esgoto. Pode ainda
disponibilizar outros servios como a coleta e o tratamento de resduos.
No caso de fornecimento de utilidades, incluindo linhas telefnicas, usualmente se cobra apenas
uma taxa de administrao fixa ou sobre o valor da concessionria. Em nenhum caso, todavia,
apontaram-se as receitas de prestao destes servios e utilidades como significativas para a AP.
Por fim, outra atribuio da AP a de pronunciar-se quanto a solicitaes de autorizao de TUPs
dentro da rea do porto organizado ou que utilizem ativos dentro da poligonal (ex. canal de acesso
aquavirio). No foram encontradas questes relevantes associadas a este ponto.
6.3.4 Atribuies de Infraestrutura
As APs zelam pelo patrimnio pblico que compe a poligonal dos portos organizados
especialmente terras e infraestrutura. Devem manter esse patrimnio, com base nas tarifas
porturias e taxas de arrendamento que arrecadam, e contribuir para a sua expanso.
Ainda em se tratando da gesto da infraestrutura, a AP possui algumas atribuies de carter mais
operacional, como gerenciar o trfego de/para o porto e interno de pessoas, veculos e
mercadorias, bem como fiscalizar as operaes tendo em vista a segurana das pessoas e dos bens.
Foram estabelecidas as seguintes macro-atribuies associadas infraestrutura porturia:
Investimento e manuteno da infraestrutura porturia;
Fiscalizao das operaes porturias;
Gesto do trfego interno e vigilncia;
Gesto do trfego aquavirio;
Segurana do trabalho e meio-ambiente.
A Tabela 37 consolida as atribuies associadas infraestrutura porturia. Em seguida, as macro-
atribuies e questes relevantes so comentadas individualmente. No item 6.3.5, essas questes
so consolidadas.
Tabela 37 Principais Atribuies de infraestrutura das APs Conforme Normas Vigentes

Investimento e
manuteno da
infraestrutura
porturia
Manter atualizado o registro dos bens da Unio sob sua guarda, dos
bens prprios e dos bens reversveis dos arrendamentos;
Fiscalizar a execuo ou executar as obras de construo, reforma,
ampliao, melhoramento e conservao das instalaes porturias,
inclusive obras de proteo e acesso aquavirio;
Manter os bens patrimoniais, inclusive a infraestrutura de proteo,
de acessos e de vias aquavirias e terrestres;
Delimitar as reas de fundeadouro, de fundeio para carga e
descarga, de inspeo sanitria e de polcia martima, sob
coordenao da Autoridade Martima;
Delimitar a rea de alfandegamento do porto, sob coordenao da
Autoridade Aduaneira;
Manter a profundidade de projeto no canal de acesso, beros e bacia
de evoluo (dragagem de manuteno).
Fiscalizao das
operaes porturias
Fiscalizar a prestao dos servios porturios, garantindo condies
de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade,
generalidade, cortesia, modicidade nas tarifas e isonomia no seu
acesso e uso, assegurando os direitos dos usurios e fomentando a
competio entre operadores;
Lavrar autos de infrao dentro do porto organizado e instaurar
processos administrativos, aplicando as penalidades previstas,
fixando a pena;
Suspender operaes porturias que prejudiquem o bom
funcionamento do porto.
Gesto do trfego
interno e vigilncia
Organizar e regulamentar a guarda porturia;
Organizar e sinalizar os fluxos de mercadorias, veculos, unidades de
cargas e de pessoas, na rea do porto, sob coordenao da
Autoridade Aduaneira;
Controlar o acesso e circulao de pessoas e veculos na rea do
porto.
Gesto do trfego
aquavirio
Estabelecer, manter e operar o balizamento do canal de acesso e da
bacia de evoluo do porto, sob coordenao da Autoridade
Martima;
Estabelecer e divulgar o calado mximo, o porte bruto mximo e as
dimenses mximas dos navios que iro trafegar e operar no porto,
sob coordenao da Autoridade Martima;
Efetuar levantamentos batimtricos para definio do calado
mximo de operao dos navios, sob coordenao da Autoridade
Martima;
Promover a remoo de embarcaes ou cascos que possam
prejudicar a navegao das embarcaes que acessam o porto;
Autorizar, previamente ouvidas as demais autoridades do porto, a
entrada e a sada, inclusive a atracao e desatracao, o fundeio e o

trfego de embarcao na rea do porto, bem assim a movimentao
de carga da referida embarcao
712
;
Propor a implantao do VTMIS
713
, devendo consultar a SEP, para
que a programao do porto seja realizada na sua plenitude pela
Autoridade Porturia.
Segurana do
trabalho e meio-
ambiente
Cumprir e fazer cumprir normas e regulamentos de proteo ao
meio ambiente e segurana do trabalho porturio;
Obter e manter as licenas ambientais pertinentes ao exerccio das
atividades porturias;
Adotar as medidas necessrias e as aes adequadas preveno de
incndios e acidentes nas instalaes porturias e eliminar reas de
risco;
Instituir o Setor de Gesto Ambiental e de Segurana e Sade no
Trabalho SGA na estrutura da AP, e implantar programas e aes
diversas previstas na Portaria 104/2009 da SEP.
6.3.4.1 Investimento e Manuteno da Infraestrutura Porturia
As APs so responsveis pelo investimento e manuteno da infraestrutura porturia, o que
significa no apenas empreender obras de reparo, mas tambm definir e redefinir, quando
necessrio e conforme a Lei dos Portos, o rol de bens sob sua guarda inclusive os arrendados e
que so reversveis e as reas de alfandegamento (sob coordenao da Autoridade Aduaneira) e
de fundeadouro, fundeio para carga e descarga, inspeo sanitria e de poltica martima (sob
coordenao da Autoridade Martima).
Dificuldades de ordem financeira e a falta de planejamento adequado afetam a execuo dessas
atribuies por parte das APs. Manutenes devem ser feitas de forma preventiva, programada, o
que menos custoso para a AP e para os usurios porm a falta ou bloqueio de recursos (foco do
item 6.6) e as deficincias financeiras prejudicam essa atividade. Dessa situao decorre que:
As APs deixam de cumprir clusulas dos contratos de arrendamento (por exemplo,
relativas a um calado prometido) e so, por esse motivo, penalizadas;
As manutenes so feitas de forma corretiva, mais caras e interrompendo operaes;
As infraestruturas ficam to degradadas que as manutenes se caracterizam como
investimentos dispendiosos e no como custo, incorrendo em restries oramentrias e
dependncia de recursos da Unio; e/ou
A tarefa da manuteno , ao menos parcialmente, terceirizada para os arrendatrios em
troca de compensaes em tarifas (ocorre tipicamente para dragagem e manuteno de
beros). Disto decorre uma perda de autonomia da AP e os riscos de que as manutenes
no sejam completas ou beneficiem apenas alguns agentes privados do porto, em
detrimento de outros.
Particularmente em relao dragagem dos portos, h uma restrio ambiental que o conjunto
de normas disposto na Resoluo CONAMA 344/2004. H uma percepo de agentes do setor de

712
Segundo o 2, no se aplica embarcao militar que no esteja praticando comrcio. Ainda, o 4
prega que as autoridades no porto devem criar mecanismo permanente de coordenao e integrao das
respectivas funes, com a finalidade de agilizar a fiscalizao e a liberao das pessoas, embarcaes e
mercadorias.
713
VTMIS Vessel Traffic Management Information System ou VTMS Vessel Traffic Management System

que tal norma excessivamente restritiva

714
e prejudica o desenvolvimento dos portos brasileiros,
principalmente no que tange dragagem de manuteno de responsabilidade das APs , que
tratada com a mesma rigidez que a dragagem de aprofundamento, embora de menor impacto
ambiental. Reconhecendo o problema, o CONAMA revogou a Resoluo por meio da publicao
de outra, a 421/2010, que, todavia, manter os dispositivos anteriores vlidos at que uma outra
norma para a dragagem seja elaborada (prazo mximo de 24 meses, expirando em fevereiro de
2012).
Em relao disponibilidade de reas para expanses, deve-se ainda tratar da gesto adequada
das reas reservadas para esse propsito dentro do porto. Casos como invases de reas devem ser
rapidamente equacionados, pois com o tempo a soluo torna-se mais difcil e exponencialmente
mais onerosa a quem se propuser a resolver a questo. Por exemplo, as ocupaes hoje existentes
no Porto de Santos limitam - ainda que no substancialmente - a expanso das reas operacionais.
Em relao aos investimentos em infraestrutura (molhes, peres, aterros, etc.), atualmente o que se
verifica uma grande dependncia de recursos da Unio (inclusive para portos delegados). No
caso das Companhias Docas federais, esses investimentos se do por meio de aumentos de capital;
no caso dos portos delegados, a Unio, atravs da SEP, contrata a obra diretamente ou celebra um
convnio com a AP ou poder estadual/municipal, em que h uma contrapartida financeira da
outra parte.
Como se discutiu na seo que trata a respeito da eficincia da gesto porturia, as dificuldades
para a realizao de obras de infraestrutura esto associadas, primeiramente, aos trmites para
aprovao do oramento e disponibilidade financeira e priorizao de recursos para o repasse
por parte das instncias governamentais superiores. Ademais, o uso efetivo do recurso depende da
realizao de licitao para construo da obra pblica com os entraves comentados no item
6.3.1.4 e na anlise da eficincia da gesto porturia e da autorizao de rgos ambientais,
fatores que podem levar ao atraso das obras. Cabe ressaltar que, ainda que a AP possua recursos
prprios para investir, sua utilizao dever passar por aprovao na esfera federal.
A elaborao de arrendamentos greenfield, em que cabe ao arrendatrio construir sua prpria
infraestrutura e eventualmente obter descontos em tarifas em contrapartida, tende a mitigar o
problema, muito embora reforce uma postura passiva da AP e contribua para uma sade
financeira deteriorada. Pior o fato que as tarifas destinam-se a cobrir custos que continuam
existindo.
6.3.4.2 Fiscalizao das Operaes Porturias
No cumprimento de suas atribuies legais, as APs fiscalizam os operadores privados na execuo
de suas tarefas. A CODESP possui, por exemplo, mais de 200 funcionrios em tal funo (segundo
entrevistas), locados principalmente nos cais e reas operacionais pblicas. Essa fiscalizao deve
atentar a fatores como segurana do trabalho, riscos de avaria infraestrutura de uso pblico,
riscos de avaria carga, entre outros. A tarefa mais complexa e demanda maior contingente nos
terminais de uso pblico, em que um maior nmero de operadores privados atua e diversos tipos
de cargas so movimentados.
Nesse mbito, a AP pode e deve, na medida do necessrio, exercer seu poder sancionador
conferido em lei: identificar irregularidades, instaurar processos administrativos, julg-los e aplicar
penalidades cabveis.

714
Esta resoluo no diferencia tratamentos em relao dragagem de aprofundamento e de manuteno,
tornando muito rgidas as exigncias para este ltimo caso. Entre as principais crticas resoluo, est o fato
de que a mesma baseia-se em parmetros canadenses, inclusive exigindo a realizao de anlises
ecotoxicolgicas em campo ou laboratrio. De acordo com agentes do setor ouvidos, tais parmetros no so
condizentes com a realidade brasileira. Esta resoluo est sendo reeditada para corrigir a distoro,
inclusive incorporando o conceito de dragagem por resultado.

A nica questo relevante identificada nesse contexto um possvel excesso de pessoal alocado a
essa funo, mormente em virtude de dois fatores:
Com o avano da tecnologia, os equipamentos operam de forma cada vez mais eficiente,
segura e limpa, reduzindo a necessidade de pessoal de fiscalizao;
A implantao de sistemas de segurana, com cmeras de vigilncia, entre outros, permite
que a fiscalizao seja feita de forma remota e com menos pessoas alocadas.
As APs devem, portanto, avaliar a real necessidade de mo-de-obra nesta funo e, nos casos de
excesso, realocar ou dispensar o excedente, tornando as empresas mais eficientes.
6.3.4.3 Gesto do Trfego Interno e Vigilncia
pertinente que a AP, como sndica do porto organizado, organize a guarda porturia (GP) e
organize o fluxo de pessoas e mercadorias na rea deste (sob coordenao da Autoridade
Aduaneira). Ainda, pertinente que faa um controle dos veculos que entram na rea do porto.
Por outro lado, o controle do trfego interno de veculos, especialmente nos portos que esto
integrados a centros urbanos, pode ser realizado em parceria com as prefeituras, que tm o aparato
e pessoal necessrio.
Em relao GP, cabe inicialmente notar que esta possui basicamente a funo de proteger as
pessoas, instalaes e bens no porto organizado. Segundo a Portaria 121/2009 da SEP:
Art.5 - Compete a Guarda Porturia:
I Elaborar os procedimentos a serem adotados em casos de sinistro, crime,
contraveno penal ou ocorrncia anormal.
II Exercer a vigilncia na rea do porto organizado, para garantir o cumprimento
da legislao vigente, em especial no tocante ao controle da entrada, permanncia,
movimentao e sada de pessoas, veculos, unidades de carga e mercadorias;
III Prestar auxlio, sempre que requisitada, s autoridades que exeram
atribuies no porto, para a manuteno da ordem e preveno de ilcitos;
IV Auxiliar na apurao de ilcitos e outras ocorrncias nas reas sob
responsabilidade da Administrao Porturia;
V Elaborar, implementar e manter atualizado o Plano de Segurana Pblica
Porturia;
VI Prover meios, mecanismos, pessoal e aparelhamento necessrios plena
segurana e proteo das instalaes porturias, funcionrios, mercadorias,
tripulantes e demais pessoas.
Essa Portaria veio no intuito de padronizar a atividade e reforar o vnculo direto com a AP, pois
h hoje diferentes formas com que ela se organiza nos portos
715
. Segundo o superintendente da GP
da CODESP, coronel Jorge do Carmo Pimentel
716
:
[...] as Companhias Docas, por serem sociedades de economia mista, geram
confuso acerca da funo pblica exercida pelas guardas porturias, que so
contratadas pelas companhias. Nem todas tm guardas porturios. Temos sete
companhias Docas vinculadas Secretaria Especial de Portos, mas muitas outras
no so vinculadas. Ento difcil falar em nmero de guardas porturios. Tem
local em que funciona vigilncia e no guarda porturio [...]
No que tange ao futuro da instituio, parece haver duas discusses principais
717
:

715
Nas sete Companhias Docas federais, estimava-se em 1.500 o nmero de guardas em 10/2009. Fonte:
JusBrasil (17/12/2009).
716
Fonte: JusBrasil (17/12/2009).

A possibilidade de terceirizao:
Em diversos casos a GP composta por funcionrios vinculados e concursados, assim como
os demais das APs, em geral de nvel tcnico ou superior. Todavia, tendo como possvel
resultado uma reduo de custos devido aos ganhos de escala e com a especializao, h
discusses sobre a convenincia de se terceirizar a GP;
Os contra-argumentos remetem especificidade da funo, que exige vivncia no setor
porturio, a responsabilidade do porte de arma previsto em lei, conhecimento profundo de
normativos aplicados com exclusividade naquele meio, inclusive internacionais, e a
necessidade de lidar com temas de alta complexidade, que variam do contrabando e trfico
de drogas ao terrorismo.
Sua vinculao institucional:
Atualmente as GPs esto submetidas s APs e, portanto SEP, (no caso das Cias Docas
Federais). Existe um movimento poltico que defende que a GP passe a ser submetida ao
Ministrio da Justia e a (re)criao da Polcia Porturia Federal (PPF), a exemplo e no
mesmo patamar da Polcia Rodoviria Federal (PRF) e da Polcia Ferroviria Federal (PFF)
718
.
Tal medida permitiria melhor integrao e consequentemente melhor eficincia dos rgos
de polcia. Para consolidar essa inteno est em tramitao a Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) 59/2007, que retoma outras aes similares feitas no passado e que no
lograram sucesso at o momento. A efetiva implantao dessa alterao inviabilizaria a
terceirizao da GP;
Em outra direo, a SEP props recentemente assumir o controle das GPs e centralizar o seu
comando. As GPs formariam uma corporao hierrquica nica na SEP e no mais estariam
vinculados s APs
719
.
Como questo crtica, emergem dessa discusso uma descoordenao entre a guarda porturia e as
demais polcias que atuam no porto organizado, especialmente a Polcia Federal, alm de uma
insegurana jurdica decorrente do fato de uma empresa estatal exercer poder de polcia.
No caso dos TUPs, essa questo torna-se mais evidente. Nestes no h guarda porturia: as
empresas contratam o servio de vigilncia (ou no) e a falta de coordenao com a Polcia Federal
tende a ser mais clara.
6.3.4.4 Gesto do Trfego Aquavirio
A gesto do trfego aquavirio consiste num conjunto de atividades coordenadas, segundo a Lei
dos Portos, pela Autoridade Martima o Capito dos Portos, no mbito do porto organizado.
Cabe AP, nesse contexto, cuidar dos equipamentos de balizamento do canal de acesso, definir as
dimenses mximas dos navios que podem adentrar o porto (e para tanto efetuar levantamentos
batimtricos), remover navios que estejam atrapalhando as operaes e autorizar a entrada e sada
do canal.
A esse conjunto de atribuies cabe uma questo crtica geral: a perda de autonomia das APs. Sob
a alegao de falta de instrumentos adequados, diversas APs passaram a exercer de forma
menos ativa a sua responsabilidade de gerir o trfego aquavirio. Funes como a definio das
dimenses mximas dos navios que podem adentrar o canal tm sido exercidas, em alguns casos,
pelas associaes de praticagem, dotadas, em geral, de Automatic Identification System (AIS), que
permitem localizar o navio na rea do porto. Muitas APs no possuem sequer AIS.

717
Outra discusso pertinente funo a da permisso do porte de arma. A Lei 10.826/2003 a Lei do
Desarmamento autorizou os guardas porturios a terem porte de arma, porm o uso efetivo depende de
providncias das AP para fornecer aos guardas o registro com uma carteira funcional adequada.
718
Fonte: Blog Polcia Porturia Federal (http://policiaportuariafederal.blogspot.com/).
719
Fonte: JusBrasil (17/12/2009).

Nesse contexto, os sistemas de Vessel Traffic Management Information System (VTMIS) seriam
pertinentes para o resgate da autonomia nestas atribuies. Trata-se de uma espcie de torre de
controle com radar dos portos. Completo, o VTMIS dotado de AIS, sistemas de monitoramento
de mars, estaes meteorolgicas, entre outros, permitindo gerir com mais preciso e segurana o
trfego aquavirio, o que impacta, no final das contas, em maior capacidade do sistema
720
.
Em linha com essa demanda, a SEP publicou a Portaria 87/2010 com orientaes para o
dimensionamento e compra de sistemas VTMIS por licitao internacional. At ento nenhum
porto o adquiriu. A CODESP, todavia, est em vias de adquirir um sistema e implant-lo no Porto
de Santos, com recursos federais, num total de cerca de R$ 15 milhes
721
valor sujeito a mudanas
a depender do porte e marca/tecnologia adotada.
Acredita-se, contudo, que a simples implantao do VTMIS no trar por si s a autonomia na
gesto do trfego aquavirio. preciso antes de tudo uma postura mais ativa da AP em assumir a
funo, estabelecendo parcerias com outros agentes (como as associaes de praticagem) , quando
for o caso, e qualificando seus profissionais para operar os sistemas VTMIS, se estes forem
adquiridos e instalados.
6.3.4.5 Segurana do Trabalho e Meio-Ambiente
Como definiu a ANTAQ em seu endereo eletrnico, a atividade aquaviria tida como
potencialmente poluidora, tendo em vista os impactos por ela provocados (potencialmente ou
efetivamente) [...] em ambientes de considervel valor ambiental, como baas, lagos, rios, mares,
oceanos, etc, recursos naturais dos quais usufrui e os quais modifica
722
.
Assim, as APs so corresponsveis pela gesto ambiental nos portos, e devem mant-los regulares,
segundo suas respectivas licenas de operao (LO) e a legislao especfica. Segundo a Resoluo
Conama 306/2002, Anexo I, inciso X, a gesto ambiental definida como a conduo, direo e
controle do uso dos recursos naturais, dos riscos ambientais e das emisses para o meio ambiente,
por intermdio da implementao do sistema de gesto ambiental.
Assim, a preocupao ambiental da AP transcende a mera manuteno da sua LO e incorpora uma
srie de responsabilidades, ainda que no compulsrias. Um dos instrumentos importantes no
setor porturio a Agenda Ambiental Porturia, aprovada pela Comisso Interministerial para os
Recursos do Mar (CIRM), por meio da Resoluo CIRM 006/98. O ILOS (2011) trata desse assunto,
mostrando ainda outros pontos importantes a serem contemplados pela AP, como a coordenao
dos Planos de Emergncia Individual (PEI):
Uma das tarefas das APs criar uma Agenda Ambiental para o porto em que atua,
definindo a poltica ambiental e fiscalizando o seu cumprimento. Nessa agenda
devem ser especificados o papel de cada agente porturio, o monitoramento e
controle ambiental da atividade porturia, os Planos de Emergncia Individual
voltados aos danos ao meio ambiente, como a poluio das guas por leo e a
contaminao dos solos por resduos txicos, e os mecanismos para correo da
problemtica ambiental nos portos nacionais. (ILOS, 2011)
A Resoluo CIRM 006/98 instituiu a criao de ncleos ambientais nos portos: setores
especficos que tratassem das questes ambientais de forma transversal. Essa ideia tomou a forma
de um Setor de Gesto Ambiental e de Segurana e Sade no Trabalho (SGA), conforme os termos

720
Sob o aspecto de segurana, cabe notar que o VTMIS permite que embarcaes irregulares, que no
possam deixar o porto por imposio de alguma autoridade, fiquem fundeadas sob controle de uma cerca
virtual, ao invs de ocupar um bero. Isto no ocorre com frequncia relevante a ponto de impactar em
ganho de capacidade.
721
Fonte: Portos e Navios (08/10/2010).
722
Fonte: ANTAQ.

da Portaria 104/2009 da SEP. A ser diretamente vinculado ao diretor-presidente, o Setor deveria

ser criado nos portos em at 120 dias (expirou em agosto de 2009).
A Portaria estabeleceu funes genricas e especficas da SGA. Essas ltimas contm pontos que
exigem das APs tradicionalmente menos preocupadas com as questes ambientais uma mudana
radical de postura:
Art. 3 [...] 1 Constituem competncias especficas do SGA com relao ao meio
ambiente, entre outras aes de gesto:
I - planejamento e elaborao do Diagnstico Ambiental Porturio Preliminar do
Plano de Controle Ambiental PCA;
II - adoo de procedimentos para assegurar o licenciamento ambiental do porto e
de suas operaes, obras e servios de dragagem e legislao ambiental vigente;
III - participao na elaborao, implantao e monitoramento do Plano de
Desenvolvimento e Zoneamento Porturio PDZ, e subsequente anlise e
atualizao peridica assegurando a insero de variveis e consideraes
ambientais em todo o seu processo;
IV - elaborao e implantao do Programa de Educao Ambiental ProEA;
V - elaborao e implantao do Plano de Gerenciamento de Resduos Slidos
PGRS, abordando o controle de todas as fontes de gerao;
VI - controle e monitoramento do material dragado, atendendo s normas vigentes;
VII - controle e monitoramento da qualidade do ar e da gua, empreendendo,
sempre que necessrio, medidas para a reduo de emisses e o adequado
tratamento de efluentes lquidos, atendendo aos padres exigidos pela legislao;
VIII - monitoramento da fauna, da flora e da introduo de espcies exticas
invasoras, associado ao monitoramento realizado por outros rgos;
IX - levantamento de passivos ambientais e adoo de medidas para seu
tratamento;
X - fiscalizao dos servios de apoio porturio para navios.
A plena implantao da Portaria implica que as questes ambientais sejam pauta do planejamento
e das aes cotidianas de gesto da AP, alm de exigir a implantao de programas especiais como
o ProEA e o PGRS. Diante da complexidade dessas aes e do grau de atraso das APs na questo
ambiental, natural que a incorporao de todos esses pontos seja um processo gradual e se
encontre ainda em estgio incipiente. H que se valorizar, contudo, o esforo da ANTAQ e da SEP
em reverter o quadro de certo descaso.
A criao da SGA cria um interlocutor adequado para as discusses junto ao IBAMA e outros
rgos ambientais, o que no existe de forma plena hoje, e eleva de patamar de importncia a
questo ambiental dentro da estrutura organizacional dos portos. Todavia, enquanto alguns portos
evoluram, outros ainda no estruturaram o setor ou outro departamento com enfoque nas
questes ambientais. A prpria ANTAQ reconhece, em seu endereo eletrnico, que Alguns
portos ainda no implantaram o seu Setor de Gesto Ambiental e de Segurana do Trabalho,
conforme definido pela Portaria da SEP, e muitos ainda buscam orientaes para a implantao
desse novo modelo de gesto.
Para que a SGA (ou rgo similar da AP) no fique apenas no papel, preciso primeiramente de
comprometimento da gesto das APs e instrumentos de incentivo, mormente via SEP e ANTAQ.
Ademais, deve haver um perfil de pessoal adequado e tcnicos especializados nos temas
relevantes. Finalmente, um saneamento financeiro importante para que se possam custear as
aes necessrias (contratao de estudos, monitoramentos, etc.), alm das pessoas que se
dedicaro a essa rea.

Um resultado da falta de priorizao e da desestruturao das APs para lidar com a questo
ambiental o fato de que muitos portos esto operando de forma irregular sob esse ponto de vista,
descumprindo dispositivos do seu licenciamento e da legislao especfica. Recentemente, teve-se
um claro sinal da situao dos portos: o de Paranagu foi paralisado por no cumprir acordo
firmado com condutas para a regularizao ambiental.
Segundo extrato do relatrio de Avaliao de Conformidades Ambientais em Portos da ANTAQ,
considerando os portos administrados pelas APs selecionadas para anlise em profundidade, 45%
no esto plenamente adequados do ponto de vista do licenciamento ambiental. A situao piora
quando se avaliam os planos de emergncia e o controle dos resduos slidos, com ndice
significativo de atendimento parcial.
As APs cujos portos esto mais bem estruturados ambientalmente, segundo aquele relatrio e os
quesitos citados, seriam a SUPRG e a Superintendncia do Porto de Itaja. Os portos com situao
mais crtica, segundo a tabela abaixo, seriam os administrados pela CODERN e pela CODEBA. As
informaes constam na Tabela 38, onde A significa atendido, AP, atendimento parcial, e
NA, no atendido.
Note-se que algumas APs possuem reas com atribuies de uma SGA, porm no vinculadas
diretamente Diretoria da Presidncia, mas a outra diretoria ( o caso da CODESA, por
exemplo
723
).
Tabela 38 Avaliao de Conformidades Ambientais em Portos 2009/10 da ANTAQ
724

Autoridade
Porturia
Portos
Data da
visita
Ncleo
Ambiental
(SGA)
Qualificao
do Ncleo
Ambiental
Licencia-
mento
Ambiental
Planos de
Emergncia
Controle de
resduos
slidos
CODESP Santos 08/2010 A A AP A AP
SUPRG Rio Grande 08/2010 A A A A A
APPA
725
Paranagu 11/2010 A AP AP AP AP
CDRJ
Rio de J an.
Itagua
Niteri
Angra dos
R.
11/2010
11/2010
11/2010
11/2010
A
AP
AP
AP
A
AP
AP
AP
AP
AP
A
A
A
AP
AP
AP
AP
AP
AP
AP
Itaja Itaja 07/2010 A A A A A
Suape Suape 05/2009 A A A AP AP
CODESA Vitria 08/2010 A A AP AP AP
CODEBA
Salvador
Aratu
Ilhus
11/2010
08/2009
08/2010
A
NA
AP
NA
NA
AP
AP
AP
NA
NA
AP
NA
AP
AP
AP
APSFS
So Fco.
do Sul
07/2010 A AP A A AP

723
Fonte: Endereo eletrnico da CODESA.
724
Fonte: Fialho (01/06/2011).
725
O Porto de Antonina (terminal pblico) est desativado e no foi monitorado em 2010.

Autoridade
Porturia
Portos
Data da
visita
Ncleo
Ambiental
(SGA)
Qualificao
do Ncleo
Ambiental
Licencia-
mento
Ambiental
Planos de
Emergncia
Controle de
resduos
slidos
CDP
Vila do
Conde
Belm
Santarm
12/2009
12/2009
09/2010
AP
A
AP
A
AP
AP
A
A
A
AP
AP
AP
AP
A
A
CDC Fortaleza 05/2009 AP AP A A AP
CDI Imbituba 11/2010 A AP A AP A
CODERN
Natal
Macei
11/2009
11/2009
NA
NA
NA
NA
NA
AP
A
NA
AP
AP
EMAP Itaqui 11/2010 A AP A A AP
Impor s APs a implantao da SGA e as aes decorrentes uma dificuldade para os rgos
ambientais. A paralizao de portos acarreta em diversos prejuzos econmicos ao porto e aos que
dele dependem e no , ainda, politicamente vivel para esses rgos. Outras formas de tornar os
portos regulares devem ser buscadas, o que acaba implicando nas seguintes medidas:
Algumas aes de regularizao, quando possveis, so incorporadas aos processos de
licenciamento ambiental de arrendamentos dentro da rea do porto organizado irregular.
Tal medida pode encarecer e dificultar a realizao do arrendamento;
Presso dos rgos ambientais junto SEP e ANTAQ, para a tomada de providncias.
Para alm da questo de gesto ambiental, a Portaria 104/2009 da SEP tambm estabelece uma
srie de responsabilidades especficas para a segurana e sade do trabalho e a segurana
ambiental, como a elaborao, implementao e monitoramento dos Programas de Segurana
objeto de exigncias legais, como o Plano de Emergncia Individual, o Programa de Preveno de
Riscos Ambientais e o Plano de Auxlio Mtuo. Tal situao se justifica inclusive pelo alto nmero
de processos trabalhistas que pesam sobre as APs. No foram notadas questes relevantes neste
aspecto.
6.3.5 Consolidao das Questes Crticas Associadas s Atribuies das Autoridades
Porturias
Como se viu nos itens 6.3.1 a 6.3.4, fatores de diversas naturezas, endgenos ou exgenos s APs,
levam essas instituies a ter um desempenho insatisfatrio no exerccio de muitas de suas
atribuies.
O mau desempenho da AP em uma atribuio pode estar associado falta de foco ou
direcionamento da administrao com relao a determinadas atribuies ou, ainda, estar ligado a
fatores exgenos s APs, que as afetam, mas que no podem ser modificadas por elas plenamente.
Outras questes relevantes esto associadas a temas tratados com mais detalhes nos itens 6.4, 6.5 e
6.6 (por exemplo, o mau desempenho numa dada atribuio pode ser causado por falta de
incentivos aos funcionrios). As quatro tabelas a seguir apresentam diversas questes relevantes
identificadas, classificadas nos quatro grupos de atribuies.
Tabela 39 Questes Crticas Associadas s Atribuies Administrativas e Financeiras das APs
Macro-atribuies Principais Questes Crticas
Financiamento e
Oramento
Dependncia da Unio para a realizao de investimentos;
Falta de clareza sobre responsabilidades pelo investimento em

infraestrutura (APs ou governos);

Dificuldade de APs em justificar alterao de tarifas no CAP por
no disporem de contabilidade de custos estruturada;
Baixa representatividade da AP no CAP;
Dificuldade para assegurar a disponibilizao de informaes
fidedignas para subsidiar a arrecadao de tarifas;
Taxas de arrendamento dspares e algumas excessivamente baixas;
Processo de elaborao e aprovao de oramento implica em
pouca autonomia para a AP realizar investimentos, ainda que com
recursos prprios;
Aplicao efetiva dos recursos orados no prazo estabelecido est
sujeita a contingenciamento ou atrasos no projeto (licenciamento
ambiental ou problemas no processo licitatrio, entre outros).
Recursos humanos
Falta de agilidade na gesto dos funcionrios das APs (admisso,
demisso, promoo, etc.), especialmente em autarquias, em que h
estabilidade;
Falta de estrutura de cargos e salrios atraente;
Perfil de funcionrios das APs: idade mdia avanada e, em alguns
casos, baixa motivao e baixa disposio ao aprimoramento
mediante treinamentos;
Muitas APs ainda no constituram CTP-CENEP; e
Possvel conflito com atribuies dos OGMOs.
Gesto de desempenho
GPPR no foi implantado de forma geral nos portos, decorrncia
principalmente do perfil/cultura dos funcionrios e da liderana
(receio de atribuio indevida de penalidades e falta de
priorizao).
Aspectos gerais
Normas indicam obrigatoriedade da AP em assumir tarefas
atribudas pelo CAP e pela ANTAQ, implicando em poder de
deciso da AP reduzido em alguns casos;
Prazos e riscos de atrasos associados realizao de licitaes para
compras e contratao de servios.
Tabela 40 Questes Crticas Associadas s Atribuies de Planejamento das APs
Macro-atribuies Principais questes crticas
PDZ e PA
Falta de um Planejamento Estratgico dos portos, com viso de
mais alto nvel e integrada ao desenvolvimento nacional/ regional;
Falta de integrao com outros documentos do planejamento em
nvel setorial (PNLP, PGO);
Falta de capacidade tcnica para elaborao de PDZ/ PA;
Dificuldades inerentes ao processo licitatrio e falta de recursos
para contratao do PDZ;
Falta de normativo definindo prazos de reviso.
Programas de obras,
aquisies e
melhoramentos de
infraestrutura
No foram identificadas questes crticas relevantes (contedo dos
Programas constantes nos PDGs e PDZs).

Tabela 41 Questes Crticas Associadas s Atribuies Comerciais das APs

Realizao de
arrendamentos de
instalaes
operacionais
Prazos alongados nos trmites de aprovao interna AP (DIREXE,
CONSAD, etc.) e processos externos, especialmente nas avaliaes
de arrendamentos da ANTAQ e TCU;
Licitao nos arrendamentos e contratao de estudos: processo
lento e com risco de atrasos por judicializao;
Falta de capacidade de realizao e avaliao crtica de EVTEs;
Postura comercial passiva das APs;
Prazo para licenciamento ambiental por vezes lento e com baixa
previsibilidade;
Modelagem de arrendamento da ANTAQ, com restries
rentabilidade, pouco atrativa iniciativa privada.
Gesto dos contratos
de arrendamento
Excesso de intervenes da ANTAQ na gesto dos contratos e
lentido nas avaliaes;
Falta de normas e condies claras para a expanso de terminais
arrendados e a prorrogao dos contratos;
Falta de instrumentos para estimular melhores produtividades e
qualidades de servio dos arrendatrios que no estiverem
amparadas pelos contratos.
Pr-qualificao de
operadores e
autorizao de TUPs
No foram encontradas questes crticas relevantes.
Concorrncia e
regulao de preos e
qualidade do servio
Falta aprimorar prticas de disponibilizao de dados operacionais
e de preos do porto, zelando pela transparncia e qualidade dos
mesmos (demais questes associadas gesto de contratos de
arrendamento).
Realizao de
arrendamentos de
instalaes no
operacionais

para
revitalizao e
integrao porto-cidade
Incorre nas questes crticas j levantadas para a realizao de
arrendamentos de instalaes operacionais;
Recomendao pelo arrendamento ao invs da alienao poderia
ser repensada em alguns casos;
No h metodologia definida para o arrendamento de instalaes
no operacionais.
Outras
No foram encontradas questes crticas relevantes.
Tabela 42 Principais Atribuies de Infraestrutura das APs Conforme Normas Vigentes, e Questes
Crticas Associadas
Investimento e
manuteno da
infraestrutura porturia
APs tm dificuldades financeiras e falta de planejamento para
realizar a manuteno da infraestrutura (inclusive dragagens) de
forma preventiva, incorrendo em maiores dispndios e necessidade
de investimentos da Unio;
Falta de gesto adequada das reas de expanso do porto;

Descumprimento de clusulas dos contratos de arrendamento por

falta de investimento;
Autorizaes dos rgos ambientais e outros (CAP, por ex.), alm
das etapas envolvidas nos processos licitatrios, podem atrasar as
obras.
Fiscalizao das
operaes porturias
Contingente dedicado fiscalizao das operaes deve ser
compatibilizado com o atual nvel de tecnologia dos navios,
equipamentos e sistemas de vigilncia remotos.
Gesto do trfego
interno e vigilncia
Descoordenao entre guarda porturia e demais polcias no porto
organizado e TUPs;
Insegurana jurdica decorrente de exerccio de poder de polcia por
empresa estatal.
Gesto do trfego
aquavirio
As APs no tm autonomia para gerir o trfego aquavirio;
Necessrio compatibilizar qualificao dos recursos humanos ao
uso do VTMIS.
Segurana do trabalho
e meio-ambiente
Algumas APs ainda no criaram o setor de SGA, e outras ainda no
o tornaram plenamente efetivo;
H portos irregulares sob o aspecto ambiental, operando em
desconformidade com suas licenas;
H dificuldades para que a regularizao ambiental seja imposta
sem fechar o porto.
Dentre essas inmeras questes, aquelas de maior relevncia (i.e., que impedem, de forma
contundente, que as APs cumpram suas funes adequadamente) foram selecionadas e depois
agregadas, culminando com as trs questes crticas descritas a seguir.
Questo Crtica Atribuies
Autoridades Porturias no executam adequadamente o papel de planejamento do porto
Diversos fatores fazem com que as APs no cumpram adequadamente o papel de planejamento do
porto.
Inicialmente, cumpre notar que falta s Autoridades a articulao de uma viso estruturada sobre
o futuro de mdio/longo prazo, alm de uma coordenao com instrumentos de planejamento
setorial, permitindo a realizao de um planejamento de fato estratgico. Mesmo as aes que
eventualmente so concebidas acabam no se tornando um orientador efetivo para a atuao da
AP.
Contrariamente a essa orientao, o foco atual da maior parte das aes em questes urgentes,
como na prestao de informaes a rgos de controle acerca de aes passadas ou processos em
curso.
Nesse contexto, nota-se tambm que faltam recursos (humanos e financeiros) para o planejamento
do porto. Por um lado, as APs no desenvolveram a capacitao adequada para realizar estudos
internos (ou analisar estudos externos); por outro, a contratao de estudos esbarra na falta de
recursos/previso oramentria e na morosidade intrnseca aos trmites licitatrios.


Postura pouco ativa das Autoridades Porturias em assumir responsabilidades da gesto e desenvolvimento
do porto
A postura das APs tem sido pouco ativa em questes fundamentais para o desenvolvimento do
porto. Investimentos bsicos em manuteno no tm sido realizados adequadamente pelas APs,
levando degradao parcial da infraestrutura.
Em relao aos investimentos para a expanso dos portos, h pouca clareza sobre a
responsabilidade pela sua realizao. Sob a assuno de que tal incumbncia cabe Unio, as APs
tm adotado uma postura passiva para a concretizao dessas obras. Assim, houve limitada
expanso nos ltimos anos, com poucos metros de cais sendo construdos e poucas reas sendo
arrendadas.
Cabe ressaltar que alguns modelos recentemente usados preveem investimentos privados na
construo da infraestrutura em troca de eventuais descontos em tarifas, o que, na verdade,
corrobora com essa postura passiva e compromete a sade financeira futura da entidade.
Embora expanses e arrendamentos sejam processos que dependam tambm de fatores exgenos,
como os prazos de avaliao da ANTAQ ou os do processo de licenciamento ambiental, tem-se a
impresso de uma falta de acompanhamento dos processos pelas APs, que no agem de forma
eficaz para aceler-los.
Por fim, a deficincia na gesto das reas reservadas para expanso do porto tambm reflexo da
passividade da AP. Elas deveriam, por exemplo, impedir invases ilegais; uma vez as invases
consolidadas, deveriam tomar aes efetivas para recuperar as reas ocupadas.
Falta de ateno adequada s questes ambientais
Atualmente, diversos portos no possuem licena ambiental de operao ou no esto aptos a
mant-las e existe a ameaa de paralizao das atividades. Neste contexto, cabe ressaltar que h
APs que ainda no instalaram plenamente ncleos ambientais ou setores de gesto ambiental
(SGA), conforme a Portaria 104/2009 da SEP; h tambm APs em que falta capacitao de pessoal
para realizar adequadamente a gesto ambiental.

6.4 DESCRIO E ANLISE DA ORGANIZAO

Governana
Desempenho
Financeiro
Atribuies
Organizao

Figura 223 - Dimenses de Anlise das Autoridades Porturias: Organizao
6.4.1 Introduo
Os aspectos organizacionais, em geral, influem na gesto de forma significativa, sendo que isso
tem se mostrado particularmente verdadeiro no caso das APs sejam elas autarquias, empresas
pblicas ou sociedades de economia mista.
Aps as sucessivas mudanas histricas ocorridas no setor porturio e, principalmente, com o
advento da Lei dos Portos, as APs sofreram inmeras alteraes, que impactaram diretamente na
sua forma de organizao. Sem a competncia de parte importante da operao porturia,
especialmente a capatazia, passada a operadores privados, as APs passaram a exercer novas
atribuies que no condiziam com a maneira como estavam estruturadas, conforme tratado no
item 6.3. As novas atribuies, relacionadas principalmente administrao do patrimnio pblico
e regulao e fiscalizao das atividades dos operadores, exigiam mudanas organizacionais nas
APs.
Em termos de pessoal, por exemplo, as APs passaram a necessitar de um contingente menor de
funcionrios, uma vez que a atividade de operao de cargas passou a ser exercida por terceiros.
Por outro lado, com as competncias principais da AP alteradas, tambm houve a necessidade de
uma mudana no perfil dos funcionrios.
Anteriormente, grande parte do quadro de funcionrios era composta por funcionrios com perfil
adequado para realizar a operao porturia. Isto , uma mo-de-obra essencialmente voltada
operao, com qualificao predominantemente operacional. No novo modelo, o nvel mdio de
escolaridade e a capacitao gerencial dos funcionrios necessrios passaram a ser mais relevantes.
Porm, o que se pde observar que muitas dessas mudanas necessrias acabaram no ocorrendo
na extenso necessria. As entrevistas realizadas evidenciaram a existncia de questes crticas
associadas organizao especialmente em relao ao perfil de funcionrios que indicam a
necessidade de melhorias.
O objetivo dos itens a seguir consiste em trazer um melhor entendimento dos aspectos
organizacionais relativos s APs e, a partir deste, abordar os temas de maior criticidade. Para
facilitar a compreenso, separou-se a anlise organizacional em dois grandes blocos: estruturas
organizacionais e recursos humanos.

6.4.2 Estruturas Organizacionais

A anlise das estruturas organizacionais existentes nas APs e de suas principais reas
componentes permite notar algumas diferenas no desenho das mesmas.
Essas diferenas no necessariamente representam algo negativo ou que merea uma anlise crtica
mais apurada. Diferentes empresas, ainda que atuem em um mesmo ramo de atividade ou que
tenham atribuies similares, possuem diferentes caractersticas intrnsecas, que, por sua vez,
demandam diferentes formas de organizao.
Entende-se, ainda, que o formato da estrutura organizacional de uma AP apenas poder ser
considerado um entrave sua eficincia caso impacte diretamente na execuo das funes a ela
atribudas. Por exemplo, uma estrutura de deciso muito centralizada pode fazer com que a
agilidade na tomada de decises importantes seja prejudicada. Ou ainda, uma estrutura onde reas
responsveis por temas centrais gesto da AP inexistem ou se encontram em nveis inferiores na
organizao pode prejudicar o exerccio de tais funes.
As estruturas organizacionais das APs so especificadas, em geral, nos respectivos estatutos. Alm
de dispor sobre os conselhos e reas especficas que devem compor as estruturas, alguns estatutos
tambm estabelecem outros aspectos relevantes para a AP, como as atribuies dadas a essas
reas, instrumentos de governana corporativa existentes e outras diretrizes diversas.
Tipicamente, a organizao de uma AP composta pelas seguintes reas:
Presidncia/ Superintendncia;
Diretorias;
Outras: assessorias, coordenadorias, etc.
Existem tambm superintendncias e gerncias especficas dentro das diferentes diretorias,
compondo assim a estrutura organizacional integral das empresas.
Optou-se por excluir desta anlise os principais agentes de governana das APs, tais como
Assembleia Geral de Acionistas, CONSAD, CONFIS, rgos de auditoria interna, etc., uma vez
que os mesmos esto descritos de forma detalhada no item 6.5.
Neste item se descrever brevemente as reas atuantes dentro da AP at o nvel das diretorias. No
item 6.5 a atuao dos rgos sob o aspecto de governana passa a ser o foco das anlises. Segue
uma breve descrio das principais reas da organizao:
Ao Presidente, tambm comumente denominado Diretor-Presidente ou Superintendente
(em geral, no caso de autarquias) cabem algumas competncias descritas nos estatutos das
APs. Suas principais atribuies so dirigir, coordenar e controlar as atividades da AP,
representar a AP, perante entidades pblicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras, dentre
outras;
As Diretorias so reas das APs dedicadas a um conjunto especfico de competncias.
possvel identificar nos organogramas das APs algumas tpicas, como as Diretorias de
Administrao e Finanas, de Planejamento, Comercial e de Infraestrutura;
Outras assessorias, coordenadorias, superintendncias, etc. so reas especficas ligadas
diretamente presidncia/superintendncia.
Conforme mencionado, as estruturas organizacionais das APs diferem em alguns pontos
especficos, especialmente no que tange quantidade de reas existentes e s atribuies das
mesmas. Essas diferenas no so to significativas entre as APs federais vinculadas SEP, porm
podem ser observadas de maneira um pouco mais acentuada entre as APs delegadas e concedidas
ou quando se compara estas s federais.
Tipicamente, conforme detalha a

Figura 224, empresas possuem em sua estrutura trs tipos de reas distintas: reas Corporativas,
reas de Negcio e reas de Servios.

Figura 224 Modelo Organizacional por reas de Negcios

Corporativo
Corporativo
reas de
Servios
Direcionamento
Estratgico e
Polticas
Resultados
Polticas
Corporativas
Servios
Necessidades
Servios
reas de
Negcios
reas
Corporativas
1
3
2

Cada uma dessas reas responsvel pela execuo de funes especficas dentro da organizao:
reas Corporativas: orientam a atuao de outras reas da empresa, fornecem diretrizes
estratgicas, definem e disseminam polticas corporativas, desenvolvem e mantm
relacionamentos com stakeholders externos, gerenciam acesso a capital e suas alocaes,
acompanham o desempenho dos negcios, etc. ex.: na AP, executam principalmente as
funes de planejamento (estratgico, financeiro, de recursos humanos, etc.);
reas de Negcios: desempenham atividades fim da companhia, prospectam e executam
novas oportunidades comerciais, aprimoram a eficcia das operaes, executam as
estratgias definidas pelas reas Corporativas, etc. ex.: na AP, desempenham funes
comerciais, de fiscalizao das operaes porturias, etc.;
reas de Servios: fornecem suporte s reas Corporativas e de Negcios (atividades
meio), prestam servios de forma eficiente e eficaz, gerenciam terceirizao de atividades,
etc. ex.: na AP, so responsveis por funes de contabilidade, recursos humanos,
suprimentos, terceirizao de servios, etc.
Como se viu no item 6.3, as Diretorias normalmente repartem as funes atribudas s APs. A
Tabela 43 apresenta as principais atribuies das diretorias tpicas das APs.
Tabela 43 Exemplos de Atribuies das Diretorias Tpicas das APs
Diretorias Tpicas Exemplos de Atribuies
Diretoria de Administrao e
Finanas
Gesto financeira e contabilidade
Planejamento e controle oramentrio
Consolidao de demonstrativos financeiros e publicao de
relatrios de gesto
Gesto de recursos humanos
Administrao e controle de suprimentos e servios
Preparo e execuo de processos licitatrios
Gesto da tecnologia de informao
Administrao patrimonial
Diretoria de Planejamento
Planejamento estratgico
Elaborao e reviso do PDZ e do PA
Desenvolvimento de estudos de expanso do complexo
porturio

Diretorias Tpicas Exemplos de Atribuies

Elaborao, anlise e publicao de indicadores de gesto
Diretoria Comercial
Desenvolvimento de novos negcios
Manuteno de relacionamentos comerciais existentes
Articulao de parcerias estratgicas visando ampliar
movimentao de cargas
Elaborao de estudos para fixao de tarifas de servios
porturios
Celebrao de contratos de arrendamento com empresas para
utilizao das instalaes porturias
Gesto de contratos de arrendamento
Pr-qualificao de operadores porturios
Promoo do porto
Diretoria de Infraestrutura
Gesto da logstica terrestre e martima
Apoio, superviso e fiscalizao da movimentao de cargas e
passageiros
Fiscalizao de terminais arrendados e da operao do cais
pblico
Controle do trfego de navios
Manuteno e obras de infraestrutura
Gesto de grandes projetos
Gesto de meio ambiente
Realizao de servios de manuteno e conservao diversos
Fiscalizao de obras nas instalaes porturias
Segurana porturia
Apurao de dados de movimentao de cargas e passageiros
A seguir, so apresentadas as estruturas organizacionais das APs analisadas em detalhes no
Estudo. As figuras baseiam-se nas estruturas organizacionais descritas nos estatutos e endereos
eletrnicos das APs, que podem eventualmente (e incorretamente) estar desatualizados.
Adicionalmente, como j citado, rgos de governana das APs no foram evidenciados nas
figuras.
CODESP
A CODESP est estruturada em quatro diretorias: de Infraestrutura e Execuo de Obras, de
Desenvolvimento Comercial, de Administrao e Finanas e de Planejamento Estratgico e
Controle. A sua estrutura est descrita na Figura 225.
Adicionalmente, a CODESP tambm possui em sua organizao outras reas de assessoria e
superintendncias vinculadas diretamente Diretoria da Presidncia.
Em 2008, a Assembleia Geral de Acionistas da CODESP aprovou uma alterao no estatuto da
companhia para a criao de uma nova diretoria, a Diretoria de Planejamento Estratgico e
Controle. Anteriormente deciso, a empresa possua em sua estrutura trs diretorias. A
instituio da nova diretoria teve como objetivo aumentar o foco da companhia na gesto dos
projetos estratgicos de expanso do complexo porturio.

Diretoria de
Infraestrutura e
Execuo de Obras
Diretoria de
Administrao e
Finanas
Diretoria de
Planejamento
Estratgico e Controle
Assess. de Comunic.
e Respons. Social
Superint. de Ouvidoria
Superint. Chefia de
Gabinete Secret. Geral
Superint. CTP / CNEP
Secretaria da
Presidncia
Assessoria Tcnica
Diretoria
Presidncia
Diretoria de
Desenvolvimento
Comercial
Superint. Jurdica
Outras reas
Presidncia e Diretorias

Figura 225 - Estrutura Organizacional da CODESP
SUPRG
A estrutura organizacional da SUPRG formada por trs diretorias subordinadas a um diretor-
superintendente, conforme mostra a Figura 226.
Diretor-
Superintendente
Diretoria
Administrativa e
Financeira
Diretoria
Tcnica
Diretoria de
Infraestrutura
Assess. de Engenharia
e Meio Ambiente
Assessoria
Tcnica
Assessoria
Jurdica
Assessoria de
Imprensa
Assessoria de
Dragagem
Outras reas

Figura 226 - Estrutura Organizacional da SUPRG
As diretorias que integram a administrao da AP so a Administrativa e Financeira, a Tcnica e a
de Infraestrutura. Comparando-se estrutura tpica, percebe-se que h uma Diretoria Tcnica que
substitui as Diretorias de Planejamento e Comercial, abarcando suas funes.

APPA
A APPA, uma autarquia do Estado do Paran, possui como principais reas gestoras uma
superintendncia e quatro diretorias: Empresarial, Tcnica, Financeira e do Porto de Antonina. A
Figura 227 detalha a estrutura organizacional da APPA.
Por ser tambm a administradora do Porto de Antonina, a APPA criou em sua estrutura uma
diretoria para exercer especificamente a funo de gesto desse porto.
Tambm importante notar que a autarquia instituiu, em junho de 2010, um ncleo de gesto
ambiental (SGA) em atendimento a portaria da SEP que o exigia (vide item 6.3.4.5).
Diretoria
Empresarial
Diretoria
Financeira
Diretoria do
Porto de Antonina
Assessorias
Guarda
Porturia
Procuradoria
Jurdica
Assessoria de
Comunicao
Superintendncia
Diretoria
Tcnica
Chefia de
Gabinete
Outras reas

Figura 227 Estrutura Organizacional da APPA
CDRJ
A CDRJ est estruturada com trs diretorias diretamente vinculadas presidncia, conforme
explicitado na Figura 228.
Presidncia
Diretoria de Gesto
Porturia
Diretoria de
Planejamento e
Finanas
Diretoria de
Administrao e
Recursos Humanos
Superintendncia
de Meio Ambiente
Assessoria de
Projetos Especiais
Superintendncia
Jurdica
Superintendncia
de Marketing
Gabinete do
Presidente
Superintendncia
da Guarda Porturia
Assessoria de
Comunicao Social
Outras reas

Figura 228 - Estrutura Organizacional da CDRJ

As trs diretorias da AP so: Gesto Porturia, Planejamento e Finanas e Administrao e

Recursos Humanos. Alm dessas, outras reas como assessorias e superintendncias tambm esto
subordinadas Presidncia.
Por ser a administradora de quatro portos no Estado do Rio de Janeiro (Porto do Rio de Janeiro,
Porto de Itagua, Porto de Niteri e Porto de Angra dos Reis), a CDRJ possui em sua estrutura a
Diretoria de Gesto Porturia, responsvel pelas decises relativas s operaes porturias e pela
realizao de obras de desenvolvimento nos portos sob sua gesto.
A Diretoria de Planejamento e Finanas possui, entre outras atribuies, responsabilidade pelas
decises relativas gesto de negcios, dos recursos financeiros e de informaes de gesto.
Por fim, a Diretoria de Administrao e Recursos Humanos responsvel pela gesto de recursos
humanos, gesto patrimonial e administrao de materiais e servios de apoio.
Superintendncia do Porto de Itaja
Em 2009 a Superintendncia do Porto de Itaja anunciou a reduo de seis para quatro diretorias
em sua estrutura organizacional. Sendo assim, a autarquia passou ento a contar com as seguintes
diretorias: Administrativo-Financeira, Comercial, Integrao Porturia e Tcnica
726
. Todas
respondem diretamente Superintendncia do porto (Figura 229).
Diretoria
Administrativo-
Financeira
Diretoria de
Integrao Porturia
Diretoria
Tcnica
Superintendncia
Diretoria
Comercial
Assessoria de
Comunicao
Segurana
Porturia
Secretaria
Geral
Outras reas
Guarda
Porturia
Procuradoria
Jurdica
Assessoria de
Planejamento
Auditoria

Figura 229 - Estrutura Organizacional da Superintendncia do Porto de Itaja
A Diretoria de Integrao Porturia, uma iniciativa pioneira entre as APs, foi criada com o intuito
de promover a integrao entre usurios, governo, operadores e mo-de-obra presentes no
complexo porturio.
O superintendente da autarquia de livre nomeao e exonerao pelo Prefeito do Municpio de
Itaja. O superintendente possui como principais atribuies supervisionar, dirigir, controlar,
orientar e coordenar todas as atividades da autarquia. Alm disso, deve representar a autarquia no
recebimento de autoridades e nomear e exonerar pessoal nos cargos em comisso e em funes de
confiana.

726
Uma das gerncias desta Diretoria a de Meio-ambiente, que faz as vezes de SGA, conforme definido em
portaria da SEP.

Suape Complexo Industrial Porturio

Suape possui como rgos de consulta, fiscalizao e deliberao um CONSAD e um CONFIS.
Dentre as APs avaliadas, Suape a que apresenta um maior nmero de diretorias em sua estrutura
organizacional (vide Figura 230).
Diretoria de
Administrao e
Finanas
Diretoria de
Planejamento e
Urbanismo
Diretoria de
Gesto Fundiria
e Patrimnio
Presidente
Diretoria de
Gesto Porturia
Diretoria do
Frum Suape
Global
Diretoria de
Engenharia e
Meio Ambiente
Diretoria de
Relaes
Institucionais
Ouvidoria
Outras reas
Vice-Presidente

Figura 230 - Estrutura Organizacional de Suape
Ao todo, a organizao de Suape compreende sete diretorias: Administrao e Finanas,
Engenharia e Meio Ambiente, Gesto Porturia, Relaes Institucionais, Gesto Fundiria e
Patrimnio, Planejamento e Urbanismo e Frum Suape Global.
Vale destacar a existncia da Diretoria do Frum Suape Global. Essa diretoria foi estabelecida com
o intuito de promover a iniciativa Suape Global, um projeto que visa estabelecer na regio um polo
industrial voltado aos setores naval e de petrleo e gs.
Dentre as APs analisadas, a AP de Suape , tambm, a nica a possuir uma Vice-Presidncia e uma
Ouvidoria em sua estrutura organizacional. Esta ltima, instituda na AP visando ser um canal
aberto de comunicao entre a comunidade porturia e os executivos gestores da autoridade.
CODESA
A Figura 231 detalha a estrutura organizacional da CODESA.
Diretoria de
Administrao e
Finanas
Diretoria de
Planejamento e
Desenvolvimento
Diretor
Presidente
Diretoria de
Infraestrutura e
Operaes
Superint. Geral de
Projetos
Coordenao de
Gesto Empresarial
Secretaria
Geral
Coordenao
Jurdica
Coordenao de
Segurana Porturia
Assessoria de
Comunicao
Outras reas

Figura 231 - Estrutura Organizacional da CODESA

O organograma da AP formado pelas diretorias de Administrao e Finanas, Infraestrutura e
Operaes e Planejamento e Desenvolvimento. Comparando-se estrutura tpica, v-se que no h
nenhuma diretoria voltada especificamente rea comercial, de modo que suas atribuies so
divididas entre a Diretoria de Infraestrutura e Operaes e a Diretoria de Planejamento e
Desenvolvimento.
CODEBA
A CODEBA, por ser uma Companhia Docas federal vinculada SEP, possui uma estrutura
organizacional que se assemelha s de outras APs federais. A Figura 232 detalha seu organograma.
Diretora de
Gesto Comercial e
Desenvolvimento
Diretoria de
Infraestrutura e
Gesto Porturia
Diretor
Presidente
Coordenao de
Assuntos Estratgicos
Diretoria de
Gesto Administrativa
e Financeira
Coordenao da
Secretaria Executiva
Coordenao
Jurdica
Assessoria de
Comunicao
Outras reas

Figura 232 - Estrutura Organizacional da CODEBA
A CODEBA possui trs diretorias que respondem diretamente a um diretor presidente: Diretoria
de Gesto Comercial e Desenvolvimento, Diretoria de Gesto Administrativa e Financeira e
Diretoria de Infraestrutura e Gesto Porturia. A ltima responsvel pela gesto individual dos
portos de Salvador, Aratu e Ilhus, que so administrados pela CODEBA.
Cearportos
O organograma da Cearportos, conforme mostra a Figura 233, formado pelas diretorias de
Infraestrutura e Desenvolvimento Operacional, de Desenvolvimento Comercial, de Implantao e
Expanso e de Gesto Empresarial. Essas diretorias so subordinadas diretamente ao diretor
presidente da empresa.

Diretoria de
Infraestrutura e
Desenv. Operacional
Diretoria de
Implantao e
Expanso
Diretoria de Gesto
Empresarial
Diretor
Presidente
Diretoria de
Desenvolvimento
Comercial
Procuradoria
Jurdica
Assessoria
Executiva
Outras reas

Figura 233 - Estrutura Organizacional da CEARPORTOS
Conforme disposto no Decreto 30.558, publicado em 30 de maio de 2011 no Dirio Oficial do
Estado do Cear, aos diretores da companhia competem as seguintes atribuies principais:
Diretor de Infraestrutura e Desenvolvimento Operacional: responsvel por atividades da
rea de infraestrutura e operaes da empresa, fixando polticas de gesto dos recursos
administrativos, estruturao, racionalizao e adequao da estrutura e manuteno,
tendo em vista os objetivos da organizao;
Diretor de Desenvolvimento Comercial: responsvel por atividades comerciais da
empresa, fixando polticas de gesto dos recursos administrativos, estruturao,
racionalizao, desenvolvimento e implantao de metas, tendo em vista os objetivos da
organizao;
Diretor de Implantao e Expanso: responsvel por atividades da rea de implantao e
expanso da empresa, fixando polticas de gesto dos recursos administrativos,
estruturao, racionalizao e adequao da estrutura, manuteno e obras, tendo em vista
os objetivos da organizao;
Diretor de Gesto Empresarial: responsvel por atividades da rea administrativa da
empresa, fixando polticas de gesto dos recursos, estruturao, racionalizao e adequao
dos servios de apoio administrativo e financeiro, tendo em vista os objetivos da
organizao.
Cabe ressaltar que no se trata oficialmente de uma AP, de forma que a empresa no precisa seguir
algumas das portarias da SEP, como a que institui a necessidade de se criar uma SGA e uma rea
de CTP-CENEP.
APSFS
A APSFS, uma autarquia municipal, possui uma estrutura organizacional relativamente enxuta,
como mostra a Figura 234.

Presidente
e Meio Ambiente
Assessoria de
Comunicao
Assistente do
Presidente
Diretoria de
Logstica
Diretoria de
Administrao
e Meio Ambiente
Procuradoria
Jurdica
Outras reas

Figura 234 - Estrutura Organizacional da APSFS
A APSFS possui em sua estrutura apenas duas diretorias (Administrao e Logstica) vinculadas
Presidncia. O Decreto 2.785/2009 do Estado de Santa Catarina, que aprova o regimento interno
da APSFS e a distribuio de cargos especficos, estabelece que s duas diretorias da AP competem
as seguintes funes:
Diretoria de Administrao: Planejar, organizar, coordenar e controlar as atividades
relacionadas com: Administrao de recursos humanos; Administrao financeira e de
execuo oramentria; Administrao de materiais e servios; Administrao patrimonial;
Administrao contbil; Administrao de tecnologia de informao;
Diretoria de Logstica: Planejar, programar, organizar, coordenar e supervisionar as
atividades operacionais, de segurana e de engenharia e manuteno.
CDP
A CDP est estruturada em duas diretorias: Administrativo-Financeira e de Infraestrutura e Gesto
Porturia. Adicionalmente, a organizao da CDP contempla diversas reas de assessoria e rgos
vinculados diretamente Diretoria da Presidncia, como descrito na Figura 235.
Diretoria de
Infraestrutura e
Gesto Porturia
Diretoria
Administrativo-
Financeira
Outros
Assessoria de
Comunicao
Gerncia de
Segurana
Presidncia
Gerncia Jurdica
Gerncia Comercial
Assessoria de
Planejamento
Estratgico
Chefe de Gabinete
da Presidncia
Assessoria da
Presidncia

Figura 235 Estrutura Organizacional da CDP

Note-se que a CDP tem relativamente poucas diretorias (apenas duas) e que a sua estrutura
organizacional no est formatada por centro operacional isto , no existe uma diretoria
dedicada a cada porto/ terminal administrado, por exemplo.
CDC
A CDC est estruturada em trs diretorias: de Administrao e Finanas, Comercial e de
Infraestrutura e Gesto Porturia
727
. Adicionalmente, a organizao da CDC contempla outras
reas de assessoria e rgos vinculados diretamente Diretoria da Presidncia, como descrito na
Figura 236.
Diretoria de
Infraestrutura e
Gesto Porturia
Diretor Presidente
Diretoria de
Administrao e
Finanas
Planejamento
Estratgico
Assessoria
Meio Ambiente e
Segurana do Trabalho
Guarda
Porturia
Diretoria Comercial
Outros

Figura 236 - Estrutura Organizacional da CDC
CDI
Observa-se que a estrutura organizacional da CDI formada por quatro reas de gesto
(equivalentes a diretorias):
Gesto Porturia (operacional);
Gesto Administrativa;
Gesto Financeira;
Controladoria (gesto contbil).
Cabe aqui meno ao fato de que a CDI a entidade concessionria do Porto de Imbituba. O papel
desta pode ser considerado como que sendo o de uma empresa holding. As atividades de
explorao porturias so segregadas das contas dessa empresa holding, que remunerada com
base no resultado dessas atividades e nos capitais de concesso.
O organograma aqui descrito somente da administrao do porto, excluindo, assim, outras
eventuais reas existentes na empresa holding.
Apesar de ser regida por um regime diferenciado, a CDI possui atribuies de gesto similares s
das outras APs e, portanto, no deveria apresentar nenhuma distoro significativa em termos de
estrutura organizacional. A Figura 237 apresenta a estrutura organizacional da CDI.

727
O organograma da CDC ilustrado difere do exposto no endereo eletrnico da Companhia, que apresenta
apenas duas diretorias (excluda a Comercial). Contudo, informaes do prprio endereo eletrnico
informam haver trs diretores na Companhia, o que levou concluso de ser mais correto o organograma
acima exposto.

Gesto
Porturia
Gesto
Financeira
Controladoria
Gesto
Administrativa
Administrador
do Porto
Outras reas

Figura 237 - Estrutura Organizacional da CDI
CODERN
A CODERN est estruturada em duas diretorias: Administrativo-Financeira e Tcnica-Comercial.
Adicionalmente, a organizao da CODERN contempla outras reas de assessoria e rgos
vinculados diretamente Diretoria da Presidncia, como descrito na Figura 238.
A exemplo da CDP, o fato de a CODERN administrar diferentes portos no se reflete, num
primeiro nvel, na estrutura organizacional da empresa, relativamente simples diante das demais.
Diretoria
Tcnica-Comercial
Diretor Presidente
Diretoria
Administrativo-
Financeira
Secretaria de
rgos Colegiados
Gerencia Jurdica
Assessoria
Outros

Figura 238 Estrutura Organizacional da CODERN
EMAP
Em um nvel macro, o organograma da Empresa Maranhense de Administrao Porturia
composto pela presidncia e quatro diretorias: Diretoria de Administrao e Finanas, Diretoria de
Infraestrutura, Diretoria de Operaes e Diretoria de Planejamento e Desenvolvimento. Tambm
compem a estrutura da empresa rgos colegiados, tais como o CONSAD, CONFIS e DIREXE,
alm de outras reas vinculadas.
A seguir, a Figura 239 detalha a estrutura organizacional da EMAP.

Diretoria de
Administrao e
Finanas
Diretoria de
Operaes
Diretoria de
Planejamento e
Desenvolvimento
Diretoria de
Infraestrutura
Assistncia Tcnica Gabinete
Assessoria Jurdica
Presidncia
Coordenao de
Comunicao
Outras reas

Figura 239 - Estrutura Organizacional da EMAP
Ressalte-se que no ano de 2009 a EMAP reformulou sua organizao, alterando duas de suas
diretorias. As diretorias de Engenharia e Comercial deixaram de existir para darem lugar s
diretorias de Infraestrutura e de Planejamento e Desenvolvimento.
Atualmente, so quatro as diretorias da empresa, listadas a seguir com suas principais atribuies:
Diretoria de Administrao e Finanas: responsvel por administrar recursos humanos,
patrimoniais e financeiros, o suprimento de bens e a prestao de servios;
Diretoria de Infraestrutura: responsvel por fiscalizar e acompanhar a execuo dos
projetos de engenharia, bem como elaborar ou acompanhar estudos relacionados;
Diretoria de Operaes: responsvel por ordenar e controlar as operaes porturias, bem
como os servios de manuteno dos equipamentos e instalaes eltricas e hidrulicas;
Diretoria de Planejamento e Desenvolvimento: Responsvel por elaborar estudos visando
identificao de oportunidades comerciais, para a intensificao das atividades da EMAP,
bem como celebrar contratos com empresas para utilizao das instalaes porturias.
***
Analisando as estruturas organizacionais e as atribuies das reas tpicas, nota-se que na maioria
das APs no feita uma distino e nem uma separao clara das funes sob responsabilidade de
cada rea.
tempo, papis tpicos de reas corporativas e de reas de servios. Muitas das Diretorias de
Administrao e Finanas existentes nas APs so responsveis por exercer, concomitantemente,
atribuies de carter estratgico, como planejamento financeiro, e atribuies de carter de
suporte, como contratao de funcionrios. Isso faz com que a rea e, por conseguinte, a AP, no
sejam capazes de dedicar ateno necessria a atividades de suma importncia para a corporao.
pelos resultados.

6.4.3 Recursos Humanos

As reformas do Setor Porturio se iniciaram de forma mais intensa com a extino da Portobrs,
em 1990. Porm, foi com a promulgao da Lei dos Portos, em 1993, que o setor sofreu as maiores
mudanas em termos de pessoal.
Com as APs deixando de exercer os servios de movimentao de cargas nos cais pblicos, esses
passaram a ser de responsabilidade dos operadores privados qualificados. A partir do momento
em que as APs tiveram suas funes alteradas, de operadoras para administradoras do complexo
porturio, o nmero e o perfil de funcionrios necessrios para suas novas atividades fins, por
conseguinte, passou a ter caractersticas bastante distintas do anterior.
Do lado dos operadores porturios, provavelmente a maior mudana ocorrida foi o advento do
OGMO. O OGMO, uma entidade formada por operadores porturios, passou a exercer as funes
de fornecimento e escalao da mo-de-obra avulsa para as operaes porturias, antes sob
responsabilidade dos respectivos sindicatos.
Os impactos gerados pela extino da Portobrs e, principalmente, pela instituio da Lei dos
Portos podem ser notados at os dias de hoje. Algumas APs enfrentaram mais dificuldades que
outras para readequar seu quadro de funcionrios nova realidade. Entre essas dificuldades
encontram-se, por exemplo, planos de demisso voluntria mal executados, funcionrios
realocados para novas funes sem a capacitao necessria, perfil de funcionrios no alinhado
com os objetivos estratgicos da AP, entre outras.
Alm do contexto histrico envolvido, os entraves identificados no setor tambm possuem outras
causas-raiz, como gesto deficiente, insuficincia de recursos, dificuldades de natureza jurdica,
etc.
Dessa forma, pretende-se abordar temas relacionados aos funcionrios das APs e como esses
impactam as companhias na execuo eficaz e eficiente de suas principais atribuies.
6.4.3.1 Quantitativo de Funcionrios
As mudanas impostas pela Lei dos Portos, como dito anteriormente, foram determinantes para a
mudana no quadro de pessoal das APs no que diz respeito continuidade de alguns cargos e,
consequentemente, ao nmero de funcionrios da companhia.
Com o advento da Lei e a difuso dos arrendamentos a operadores privados, as APs, a despeito de
serem pr-qualificadas como operadoras porturias pela prpria Lei, dissociaram-se da operao e
centraram sua atuao na administrao dos portos. Em decorrncia, o quadro de funcionrios
sofreu uma reduo acentuada, uma vez que a sua maior parte exercia funes operacionais, que
passaram, gradativamente, a ser executadas exclusivamente por trabalhadores avulsos ou por
empregados dos operadores privados. A Figura 240 apresenta a evoluo do nmero de
funcionrios das Companhias Docas federais aps a Lei dos Portos.

10.903
-27%
4.355
1996 1999 1998 1997
5.924
4.173
2011
4.190
CODESA
CODEBA
CDRJ
CDC
CDP
CODESP
CODERN

Figura 240 Evoluo do Nmero de Funcionrios Prprios nas Companhias Docas Federais Aps a Lei
dos Portos
728

A reduo no nmero de funcionrios, necessria em razo da readequao do perfil do quadro
devido mudana no perfil de atuao das APs, deve-se, principalmente, aos planos de demisso
voluntria, direcionados aos trabalhadores com vnculos empregatcios que exerciam funes
vinculadas operao.
O GEIPOT (2001) buscou resumir a situao dos anos subsequentes Lei dos Portos:
Nas Administraes Porturias, que vinham exercendo a funo de operadora
porturia, com a nova poltica iniciou um processo de reestruturao, buscando
um novo perfil. Foram implantados, assim, programas de incentivo a demisso
voluntria, para atingir principalmente a mo-de-obra operacional. Como
resultado, at novembro de 2000 a fora de trabalho das Companhias Docas
federais havia sido reduzida em cerca de 70%, passando de 11.041 em 96 para 3.544
em 2000. (GEIPOT, 2001)
A necessidade de reduo e, principalmente, de renovao do quadro de funcionrios persiste em
algumas APs, que instituram planos de demisso voluntria recentemente. A CODESP, por
exemplo, implantou, em 2010, o Programa de Incentivo ao Desligamento Voluntrio (PIDV).
Puderam participar do programa os funcionrios com pelo menos dez anos de trabalho na
empresa e com, no mnimo, 48 anos de idade. De acordo com o Relatrio Anual 2010 da CODESP,
o programa teve adeso de 306 interessados, dos quais 80 foram desligados nos meses de
novembro e dezembro. Com isso, a CODESP pde prover condies adequadas para que
funcionrios com muito tempo de casa e, principalmente, para que os aposentados ainda em
servio pudessem deixar seus cargos. Em 2010, a CODESA tambm concluiu seu PIDV com um
total de 34 funcionrios desligados em dois anos.
A despeito de planos de demisso voluntria e da realizao de alguns concursos para a
contratao de novos funcionrios
729
, muitas das APs analisadas no possuem uma poltica eficaz
de renovao de seus quadros. Nas APs federais, a relao de trabalho regida pela Consolidao
das Leis do Trabalho (CLT), no existindo, portanto, estabilidade no emprego e estando prevista a
possibilidade de demisso sem justa causa.

728
Fonte: Ministrio dos Transportes (2000). A porcentagem no grfico indica o compound annual growth rate
(CAGR) - ou taxa anual de crescimento composto.
729
Vale ressaltar que algumas APs no realizam ou ficaram sem realizar novos concursos por vrios anos.

Adicionalmente, existem, ainda, questes polticas e culturais que acabam por dificultar a
demisso de funcionrios por parte dos gestores da companhia
730
. Alm disso, uma forte atuao
de entidades sindicais tambm contribui para reduzir a flexibilidade das APs na gesto de seus
recursos humanos. Esses fatores acabam por gerar certa percepo de estabilidade por parte dos
funcionrios.
Segundo se pode constatar em entrevistas, o inchao de funcionrios foca-se em algumas
ocupaes especficas, especialmente de qualificao mais operacional como fiscais de operao e
outros. So casos em que, graas ao desenvolvimento tecnolgico dos navios e equipamentos, alm
dos sistemas de monitoramento remotos, um contingente menor seria possvel.
Na matria publicada em 15/02/2008 no jornal Valor Econmico, possvel se ter uma dimenso
da baixa flexibilidade que as APs possuem para readequar seu quadro de pessoal quando
necessrio:
A demisso sem justa causa de sete funcionrios do porto de Santos, considerada
indita nas trs ltimas dcadas, provocou reao dos sindicatos dos
trabalhadores, que ameaam com uma greve geral, a partir da prxima semana.
[...]
A deciso das demisses foi tomada pela nova diretoria da Companhia Docas do
Estado de So Paulo (Codesp), estatal federal que administra o porto, no cargo
desde setembro de 2007, sob a alegao de que "se trata de um ajuste pontual de
carter administrativo", segundo o presidente da empresa, Jos Di Bella Filho. [...]
Por prticas histricas, a estatal do porto demitiu centenas de funcionrios
mediante acordos, todos com incentivos, inclusive para aposentadorias. Entre esses
acordos vigora um que garante complementao salarial para admitidos at o ano
de 1965.
Os remanescentes, com muitos anos de casa, costumam aguardar novos planos, o
que no tem acontecido. Tornada moeda de troca partidria, a empresa mantm
um quadro em geral desmotivado, que assiste s rotineiras mudanas de dirigentes
de seus vrios escales em seguida a cada eleio. [...]
O quadro de funcionrios, em 2011, das APs analisadas
731
em profundidade apresentado na
Figura 241, que destaca tambm o nmero de terceirizados.

730
Na lio de alguns autores, como Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo. 28.
ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2011, pp. 221-222), a demisso dos empregados das estatais dever ser
devidamente justificada, devendo ser instaurado processo administrativo em que se garanta ao empregado o
contraditrio e a ampla defesa prvia. As razes para a demisso no podero ser tomadas com base no
mero subjetivismo do administrador, mas sim em fundamentos razoveis. Note-se que, mesmo se adotado
tal posicionamento, isso no impede a demisso sem justa causa; ela apenas leva demisso a partir de
fundamentos razoveis.
731
No inclui quantitativos de Suape nem pessoal terceirizado da CODESA dados no fornecidos.

52
422
989
6
261
48
342
323
110
30
254 248
88
282
213
162
41
A
P
S
F
S
C
O
D
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R
N
S
U
P
R
G
25
755
C
D
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J
214
C
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I
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P
A
C
D
P
280
777
2.483
92
92
83
450
327
467
86
1.527
278
375
197
956
Prprios
Terceiros

Figura 241 - Quantitativo de Pessoal nas APs Analisadas (2011)
A contratao de funcionrios por parte das APs tambm enfrenta restries
732
. Nas empresas
estatais, caso das Companhias Docas Federais, a contratao de empregados deve seguir
procedimentos legais pr-estabelecidos, sendo necessria a realizao de concurso pblico de
provas ou de provas e ttulos (art. 37, II, CF). A realizao de concurso pblico para admisso de
funcionrios deve ocorrer mediante autorizao do Departamento de Coordenao e Controle de
Estatais do Ministrio do Planejamento (DEST/MPOG), rgo responsvel por autorizar o
ingresso de pessoal nas empresas do Governo Federal. J nas autarquias, casos da APPA e da
SUPRG, por exemplo, os servidores so titulares de cargos pblicos e, diferente dos funcionrios
das estatais, so estatutrios. O seu regime est previsto no respectivo estatuto funcional da
autarquia. Esses servidores tambm devem se submeter a concurso pblico para admisso, mas
so estveis aps trs anos de efetivo exerccio. Ou seja, aps esse prazo, servidores estveis s
podem ser demitidos caso pratiquem alguma infrao prevista na lei. Praticada uma infrao, o
servidor estvel somente perder o cargo (art. 41, 1, da Constituio de 1988): (i) em virtude de
sentena judicial transitada em julgado; (ii) mediante processo administrativo em que lhe seja
assegurada ampla defesa; (iii) mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na
forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. Ressalte-se apenas que, at o momento, no
foi editada a lei complementar a que faz aluso o item (iii) citado.
Possivelmente em funo das restries associadas contratao de funcionrios por parte das
APs, tem sido prtica comum, em muitas delas, a terceirizao de funcionrios para a execuo de
servios especficos, conforme pode ser notado na Figura 241. Esses servios vo desde atividades
de suporte ao dia-a-dia da AP, como manuteno de edifcios administrativos, at mesmo a
algumas atividades relacionadas s principais funes da companhia, como inspeo de operaes
ou engenharia de infraestrutura. Entretanto, especialmente nesses ltimos casos, a terceirizao de
cargos pode ser interpretada como ilegal. De fato, o Decreto Presidencial 2.271/1997, 2, aplicvel
s entidades da Administrao Pblica Federal, dispe que:

732
Exceto no caso da CDI, que uma empresa privada.

No podero ser objeto de execuo indireta as atividades inerentes s categorias

funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade, salvo expressa
disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo extinto, total ou
parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal.
Algumas APs federais que vinham atuando em discordncia com o referido decreto esto
buscando se adequar gradativamente, atravs da substituio de funcionrios terceirizados
(prestadores de servios) por servidores contratados atravs de concursos pblicos.
Outra figura comum s estruturas de cargos nas APs a existncia de cargos comissionados ou de
confiana, aqueles de livre provimento e exonerao. Para os cargos comissionados no
necessria realizao prvia de concurso pblico para contratao. Tipicamente, so cargos
comissionados os cargos diretivos e de chefia intermediria. Nota-se que em algumas APs pode-se
observar um elevado nmero de funcionrios comissionados proporcionalmente ao total de
funcionrios da companhia, cuja legalidade chegou, inclusive, a ser alvo de alguns
questionamentos. A notcia abaixo
733
de maro de 2005 exemplifica o fato citado:
O procurador do Trabalho Nicodemos Fabrcio Maia ingressou com Ao Civil
Pblica na 8 Vara Trabalhista de Fortaleza pedindo que a Justia proba a direo
da Companhia Docas de efetivar livres nomeaes para 15 cargos comissionados
existentes na estrutura daquela empresa. Ele argumenta que a Companhia, como
sociedade de economia mista federal (S/A), teria de realizar concurso pblico para
contratao de pessoal, sendo de livre escolha apenas os dirigentes mximos
(presidente e vice). [...]
O procurador observa que a conduta do comando da Companhia lesa tanto os
direitos coletivos dos trabalhadores irregularmente contratados como os direitos
difusos daqueles que potencialmente poderiam admitidos atravs de concurso,
mas que vem tal possibilidade frustrada. Ele pede Justia que determine o
afastamento, no prazo de 30 dias, dos ocupantes das funes de confiana,
assessoramento ou comissionados existentes na Docas, que tenham sido admitidos
sem concurso pblico, sob pena de multa diria de R$ 10 mil. [...]
Em resumo, no que tange gesto dos recursos humanos, as APs vm buscando progressivamente
adequar seus quadros de funcionrios nova realidade do setor porturio, atravs do correto
dimensionamento do quantitativo total de funcionrios, da proporo entre funcionrios prprios
e terceiros e de readequaes nos perfis de pessoal e cargos. Entretanto, por conta das limitaes
mencionadas, essa uma tarefa executada lentamente e que, na maioria das vezes, apresenta
resultados pouco satisfatrios.
6.4.3.2 Perfil e Capacitao dos Funcionrios
Aps 1993, com a supracitada alterao nas funes das APs, seus funcionrios passaram a exercer,
predominantemente, atividades vinculadas administrao do complexo porturio, gesto do
patrimnio (manuteno, segurana, etc.), fiscalizao das operaes porturias, entre outras.
Entretanto, a Lei dos Portos pr-qualifica as Autoridades Porturias como operadoras porturias, o
que faz com que ainda persistam em suas estruturas de planos e cargos, funes operacionais,
como o caso da CODESP, por exemplo, conforme pode ser observado na Tabela 44. No
havendo necessidade de funcionrios voltados s operaes porturias, entretanto, tais cargos
simplesmente no so preenchidos.

733
Fonte: endereo eletrnico da Procuradoria Regional do Trabalho da 7 Regio (Cear).

Tabela 44 Plano de Cargos da CODESP

Cargos Categorias
Auxiliar Tcnico Porturio
Abastecedor
Auxiliar de Agrimensura
Contnuo
Encarregado de Zeladoria
Motorista de Viaturas
Operador de Mquinas Heliogrficas
Porteiro ISPS Code
Servente
Vigilante
Auxiliar Operacional Porturio
Lavador-Lubrificador de Locomotivas
Manobreiro de Trator
Manobreiro Ferrovirio
Trabalhador de Armazm
Trabalhador de Capatazias
Trabalhador Porturio
Auxiliar de Manuteno Porturia
Auxiliar de Manuteno e Controle de Materiais
Auxiliar de Servios Diversos, Obras e Conservao
Canteiro
Draguista
J ardineiro
Nivelador
Vidraceiro
Tcnico de Servios Porturios
Assistente Administrativo
Assistente Tcnico Administrativo
Auxiliar Tcnico de Eletrnica
Desenhista
Digitador
Encarregado de Transportes Rodovirio
Operador de Computador
Programador
Projetista
Tcnico em Agrimensura
Tcnico de Contabilidade
Tcnico em Eletrnica
Tcnico em Informtica
Tcnico de Operao Porturia
Assistente Operacional
Assistente Tcnico Operacional
Conferente de Capatazias
Encarregado de Conservao de Locomotivas
Encarregado de Manobras Ferrovirias
Encarregado de Navio
Encarregado de Operao de Empilhadeiras e Equipamentos
Similares
Encarregado de Operao de Guindastes e Equipamentos Similares
Encarregado de Operao de Equipamentos de Transporte Contnuo
Encarregado de Turmas de Capatazias
Fiel de Armazm
Maquinista
Motorista de Carreta
Operador de Guindastes e Equip.Similares
Tcnico de Sistemas Porturios
Vistoriador de Vages

Cargos Categorias
Tcnico de Manuteno Porturia
Ajustador
Aplainador
Caldeireiro
Carpinteiro
Eletricista de Manuteno
Encanador
Encarregado de Servios Gerais
Fundidor
Funileiro
Mecnico de Manuteno
Operador de Instalaes de Combate a Incndios
Operador de Subestao
Operador de Usina
Pedreiro
Pintor Especializado
Serralheiro
Soldador
Torneiro
Turbineiro
Mestre de Manuteno Porturia
Contramestre de Carpintaria
Contramestre de Manuteno Eltrica
Contramestre de Manuteno Mecnica
Contramestre de Obras e Conservao
Contramestre de Pintura Especializada
Mestre de Carpintaria
Mestre de Manuteno Eltrica
Mestre de Manuteno Mecnica
Mestre de Obras e Conservao
Mestre de Pintura Especializada
Supervisor de Manuteno Porturia
Supervisor de Manuteno Ferroviria
Supervisor de Manuteno
Supervisor de Obras e Conservao
Supervisor de Operaes Martimas
Especialista Porturio 1
Assistente Social
Bibliotecrio
Bilogo
Enfermeiro do Trabalho
Gelogo
Mdico do Trabalho
Oceangrafo
Odontlogo
Psiclogo
Tcnico em Comunicao Social
Tecnlogo Ambiental
Especialista Porturio 2
Administrador
Advogado
Analista de Sistemas
Arquiteto
Contador
Economista
Engenheiro
Estatstico
Qumico

Cargos Categorias
Guarda Porturia
Guarda Porturio
Rondante
Agente
Inspetor da Guarda Porturia
Medicina e Segurana do Trabalho
Tcnico de Enfermagem do Trabalho
Tcnico de Segurana do Trabalho
Tcnico em Radiologia
Enfermeiro do Trabalho
Mdico do Trabalho
Engenheiro de Segurana do Trabalho
Servio Martimo
Moo de Convs
Marinheiro de Convs
Arrais
Alm dos cargos apresentados, a CODESP cita, ainda, em seu Plano de Cargos a existncia de
outros cargos comissionados no quadro de funcionrios da companhia, como Chefe de Servios
Porturios, Encarregado de Servios Porturios e Secretrio de Diretor.
Com o advento da Lei dos Portos, muitos dos funcionrios que no foram desligados das APs
tiveram que se adaptar s exigncias dos novos cargos. Muitos desses, apesar de no possurem o
perfil adequado para as funes s quais foram alocados, seguem trabalhando nas APs at hoje. A
inadequao do perfil dos funcionrios, em muitos casos, dificulta a realizao das funes
concernentes s APs de forma adequada. perceptvel, inclusive, que quase duas dcadas aps a
promulgao da Lei dos Portos, essas APs ainda possuem uma mentalidade mais voltada s
atividades operacionais em detrimento s prticas de gesto. Consequentemente, executam de
maneira incipiente processos de alta importncia, como planejamento estratgico, planejamento
financeiro, entre outros.
Pode-se observar em muitas das APs a existncia de um corpo de funcionrios de mdia etria
relativamente elevada. Na CODESP, por exemplo, a idade mdia dos funcionrios era de 48
anos
734
, em 2009. Esse perfil de funcionrios evidencia a j mencionada ausncia de polticas
eficazes de renovao no quadro de empregados. Por conta da inexistncia dessa poltica, podem-
se citar algumas consequncias diretas para as APs:
Elevados custos associados a pessoal, tais como salrios e encargos (principalmente
previdencirios);
Elevado nmero de aposentados ainda em servio;
Dificuldade na reteno do conhecimento, uma vez que o mesmo no vem sendo transferido s
novas geraes;
Falta de motivao e ambio por resultados por parte dos funcionrios;
Choque cultural entre funcionrios mais antigos e recm-admitidos.
Com relao qualificao tcnica, nota-se que, em geral, a maioria dos funcionrios contratados
pelas APs nos perodos mais recentes possui perfil adequado para exercer suas funes, tendo
passado por critrios de seleo adequados. O mesmo, porm, no pode ser dito sobre
funcionrios mais antigos, que representam a parte mais significativa dos quadros das APs. Muitos
deles iniciaram suas carreiras na poca da Portobrs e foram contratados para exercer funes
bastante distintas das que exercem hoje, possuindo perfil de caractersticas operacionais. A
despeito disso, ocupam cargos de chefia intermediria, que exigem, alm de qualificaes tcnicas,
qualificaes gerenciais. Apesar de no necessariamente possurem perfil compatvel com os

734
Fonte: Deloitte (2009).

cargos que ocupam, so esses os responsveis por qualificar os novos funcionrios que ingressam
nas companhias, o que implica, em linhas gerais, em treinamentos deficientes, alm de fatores que
podem suscitar na desmotivao dos novos quadros.
Atualmente, a qualificao do corpo gestor das APs, principalmente dos presidentes e diretores,
pode ser percebida como satisfatria. Em praticamente todas as APs analisadas, os presidentes e
diretores em exerccio possuem perfil tcnico e administrativo condizente com as atividades que
desempenham e passaram por experincias prvias que os qualificam para seus cargos. Essa uma
situao que notoriamente apresentou melhora nos ltimos anos, principalmente por conta de
esforos empenhados pela SEP. Em um passado no muito distante, as nomeaes dos gestores
respeitavam prioritariamente critrios polticos, sem que houvesse uma avaliao adequada do
conhecimento tcnico e de gesto dos nomeados. Em 2007, a CNI citou o seguinte trecho no estudo
Reforma Porturia: O Que Falta Fazer:
[...] A atuao das Companhias Docas se caracteriza, antes de mais nada, pelo
loteamento de cargos entre os partidos polticos e pela politizao da
administrao porturia, perpetuando antigas caractersticas do setor, comuns de
resto s demais empresas estatais. Vale notar que os cargos pblicos federais a
serem exercidos nas diversas unidades da federao sempre despertaram especial
cobia dos partidos polticos. O processo de privatizao de empresas estatais,
implementado ao longo da dcada de noventa, reduziu o nmero de cargos a
serem distribudos e, em particular, extinguiu muitos dos mais atraentes. A
reduo da oferta valorizou os cargos remanescentes. Nesse contexto, eventual
compromisso de determinado governante de privilegiar critrios de competncia e
qualificao tcnica, vis--vis s escolhas de natureza poltica, tende a ser revisto
por administraes subsequentes. Mesmo empresas estatais que so consideradas,
em determinado momento, imunes influncia poltica, voltam, mais cedo ou mais
tarde, a manifestar sintomas dessa contaminao.
O loteamento poltico das administraes porturias tem acarretado dirigentes sem
o conhecimento e a habilidade necessrios para gerir eficientemente os portos e,
tambm, um sistema de troca de favores e de decises administrativas e gerenciais
que respondem e se ajustam aos interesses envolvidos. O efeito negativo do baixo
nvel de qualificao dos dirigentes porturios tem sido agravado pela ausncia de
investimento na formao e reciclagem dos funcionrios envolvidos na
administrao dos portos. [...] (CNI, 2007)
Apesar dos avanos no perfil dos gestores nomeados para as APs, inexiste um mecanismo formal
que especifique requisitos mnimos em termos de competncias, o que gera margem para que as
nomeaes no privilegiem os profissionais com perfil tcnico e gerencial mais adequado aos
cargos.
Outro ponto relevante na avaliao dos recursos humanos das APs consiste na anlise dos meios e
da qualidade da capacitao provida a seus funcionrios e gestores. No passado, a Portobrs
possua em sua estrutura o Centro de Treinamento Porturio (CTP), uma entidade criada com o
objetivo de prover qualificao adequada aos funcionrios da entidade. Na poca, havia, inclusive,
o Curso Superior de Portos, voltado formao de profissionais do setor. Com a extino da
Portobrs, o CTP foi transferido CDRJ e, com o passar do tempo, foi sendo cada vez mais
enfraquecido.
Atualmente, a despeito de diversas APs realizarem aes de capacitao de seus funcionrios, o
que se observa que o planejamento dessas aes bastante incipiente. No existem programas
abrangentes de capacitao em andamento e, tampouco, programas alinhados viso estratgica
de longo prazo das companhias. Geralmente, os treinamentos idealizados surgem de demandas
pontuais, identificadas pelas diferentes reas das APs, sem atuao conjunta da rea de recursos
humanos. Assim, as reais necessidades dos funcionrios dificilmente so identificadas e as aes
de treinamento costumam ser realizadas sem que haja planejamento e acompanhamento

adequados. Por exemplo, no se avalia o alinhamento dos anseios dos funcionrios aos objetivos
estratgicos das APs e a qualidade e eficcia dos treinamentos realizados.
Adicionalmente, no se observou a existncia de nenhum programa de capacitao especfico
voltado aos gestores das APs ou aos funcionrios que exercem cargos de liderana, o que consiste
num aspecto crtico, especialmente se considerado que a maior parte destes tem perfil oriundo do
exerccio de cargos tcnicos e muitas vezes no dispe das habilidades gerenciais necessrias.
As APs ainda centram a maior parte de seus esforos na qualificao de trabalhadores
operacionais, como o caso na CODESP, qual se vincula o CENEP, Centro de Excelncia
Porturia, cujas aes so voltadas principalmente para a qualificao dos trabalhadores
porturios avulsos.
Em resumo, o perfil dos funcionrios das APs, a despeito de transcorridas quase duas dcadas
aps a promulgao da Lei dos Portos, ainda no totalmente adequado ao exerccio da plenitude
das atribuies de cunho administrativo que competem s Autoridades Porturias. Tal cenrio se
deve principalmente falta de renovao dos quadros, em sua maior parte oriundos de cargos
operacionais exercidos anteriormente a 1993, e s aes incipientes de treinamento e qualificao.
6.4.3.3 Carreira, Motivadores e Incentivos
Analisados os aspectos de poltica de recursos humanos das APs no que tange carreira,
motivadores e incentivos, observa-se importantes lacunas que contribuem para a ineficincia de
gesto dessas instituies. So trs os aspectos mais crticos que compem esse cenrio: o baixo
nvel de remunerao; a ausncia de planos de carreira bem definidos; e a ausncia de uma cultura
meritocrtica, exacerbada pela falta de mtricas eficazes de avaliao de desempenho atreladas a
mecanismos de remunerao varivel.
No caso do Porto de Santos, por exemplo, um estudo contratado junto consultoria Deloitte
735
, em
2009, apontou diversos problemas associados gesto dos recursos humanos. O diagnstico
elaborado pela consultoria considerou sete macroprocessos de gesto de pessoas, sendo um deles o
de Gesto de Desempenho e Melhoria, que aborda aspectos como: remunerao
(salrio/benefcios), critrios, monitoramento e avaliao, feedback e aconselhamento, incentivos,
recompensa e reconhecimento, plano de carreira, ferramentas de avaliao.
A esse processo foi atribudo um nvel de maturidade de 1,1 (o menor dentre os sete
macroprocessos avaliados), numa escala de 1 a 4, ante um nvel requerido de 2,9, segundo
aplicao do modelo de diagnstico elaborado, conforme apresenta a Figura 242.

735
Deloitte Touche Tohmatsu Brasil.


Figura 242 Avaliao da Maturidade dos Processos de Gesto de Recursos Humanos na CODESP
(2009)
736

O mesmo estudo traz outras concluses relevantes a respeito da gesto de carreira dos
funcionrios da CODESP. O Plano de Carreiras e Salrios (PCS) da Companhia no foi plenamente
implantado, havendo ausncia de carreiras definidas e uma percepo generalizada de que o
salrio baixo. Tal quadro gera impactos negativos gesto da Companhia, principalmente com
relao ao desestmulo dos funcionrios e institucionalizao das horas extras, que acabam por
aumentar os custos associados folha salarial.
O problema de institucionalizao das horas extras no exclusivo da CODESP. No ano de 2007,
por exemplo, o ento recm-empossado Diretor-Presidente da CDRJ, Jorge Luiz de Mello,
concedeu uma entrevista em que tratava do mesmo tema, que afligia a CDRJ
737
. Nesta, frisou que
as horas extras haviam passado a ser enxergadas como uma compensao salarial, tendo em vista
o baixo nvel da remunerao fixa dos funcionrios. A questo foi exacerbada de tal forma que as
horas extras cumpridas por colaboradores da CDRJ chegaram a extrapolar os limites definidos
pela Consolidao das Leis das Leis do Trabalho (CLT).
Decorre tambm desse problema o desestmulo a que funcionrios de carreira exeram cargos mais
altos nas APs (especialmente nas Companhias Docas federais), que no contam com o pagamento
de horas extras, o que faz com que a remunerao possa vir a ser menor do que aquela recebida em
um cargo inferior. O prprio Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (DEST/MPOG) j haveria sinalizado ser
favorvel ao aumento dos salrios nas APs, equiparando-os a valores de mercado e corrigindo as
distores resultantes do excesso de horas extras.
Outro problema resultante dos baixos nveis salariais dos funcionrios das APs consiste na alta
rotatividade em cargos novos. Vagas recm-criadas com pisos salariais baixos muitas vezes
acabam sendo preenchidas pelos comumente chamados concurseiros
738
, que se mantm no cargo
durante um curto perodo de tempo, at que conquistem oportunidades melhores em novos
concursos. Tal fenmeno j foi observado, por exemplo, na CODESA, que conta com um Plano de
Demisso Voluntria e a realizao de novos concursos para a renovao do quadro. Entretanto, o

736
Fonte: Deloitte (2009).
737
Fonte: Porto Gente (20/11/2007).
738
Aqueles que se dedicam a prestar concursos para ingressar em carreiras pblicas.

piso salarial para novos engenheiros era de apenas R$ 2.000,00, aproximadamente, enquanto
salrios iniciais de engenheiros giram em torno de pelo menos R$ 3.000,00 no mercado
739
.
Voltando ao estudo da Deloitte sobre a CODESP, concluiu-se tambm pela deficincia da gesto de
desempenho na Companhia. Inexistem processos formais de avaliao e acompanhamento, de
forma que os funcionrios no recebem feedbacks que possam direcion-los quanto a oportunidades
de melhoria. A gesto de consequncias nas APs tambm incipiente, quer seja para eventuais
desligamentos ou para o reconhecimento do bom desempenho dos funcionrios.
No primeiro caso, a despeito de os funcionrios das APs (em cargos no comissionados) serem
contratados no regime CLT, as taxas de demisso so bastante baixas e existe uma percepo de
estabilidade por parte dos funcionrios, associada, possivelmente, ao carter estatal das empresas e
a eventuais influncias polticas.
No segundo caso, no existe remunerao varivel atrelada ao desempenho individual. Apesar de
a remunerao varivel ser prevista em algumas APs, atravs de Participao nos Lucros e
Resultados (PLR), esta no est vinculada ao desempenho individual dos funcionrios, sendo
distribuda linearmente entre os trabalhadores. A remunerao varivel depende somente dos
resultados da AP no exerccio, que esto mais associados, muitas vezes, a fatores externos, como
aspectos macroeconmicos, do que atuao de seus funcionrios. Mesmo a existncia de PLR
uma exceo nas APs analisadas, tendo sido observada em poucos casos alm da CODESP
740
.
Alm disso, a remunerao varivel associada PLR tem pouca significncia em relao
remunerao fixa dos trabalhadores e , portanto, insuficiente como fator motivacional ou de
incentivo. Por exemplo, em 2010, representou apenas 2,1% da remunerao direta dos
trabalhadores da CODESP
741
. Por ltimo, na CODESP, a despeito da ausncia de motivadores
econmicos eficazes, tampouco existem programas de recompensa e reconhecimento no
monetrios (Deloitte, 2009).
Mais uma vez, o problema no se restringe CODESP e encontra-se na pauta tambm de outras
APs do pas. Diversas APs revisaram recentemente ou esto em processo de reviso de seus PCS
(ou PCES Planos de Cargos, Empregos e Salrios), tendo como objetivos principais assegurar a
sua competitividade no mercado de trabalho e assegurando oportunidades de evoluo
profissional a seus colaboradores, com planos de carreira claros. A CDP, por exemplo, apresentou
em agosto de 2011 o seu novo PCS. A motivao da implantao do Plano surgiu de problemas
similares aos detectados no diagnstico realizado na CODESP.
Segundo a newsletter da CDP de agosto de 2011:
O plano tem como objetivo estabelecer uma poltica salarial competitiva com boa
aproximao do mercado, corrigir distores salariais existentes, equilibrar e
racionalizar a movimentao de pessoas, estabelecer os nveis de contribuio de
cada cargo e funo atravs de avaliao coletiva de objetivos e individual por
competncias, determinar uma nova estrutura salarial que a Companhia necessita,
induzir novas normas que garantam o tratamento adequado de forma a eliminar
possveis discriminaes injustificadas e estabelecer a gesto de recursos humanos
por meio de competncias. (grifo nosso)

739
Segundo estudo da consultoria Robert Half. Fonte: http://www.roberthalf.com.br.
740
EMAP e CDP, por exemplo.
741
Remunerao direita exclui todos os benefcios. Estimativa feita com base nos totais apresentados nas
demonstraes financeiras do exerccio de 2010 da CODESP. No caso da CDP, outra Cia. Docas federal em
que existe PLR, este representou apenas 0,52% das despesas com salrios, vantagens e encargos, ou, estima-
se 0,7% da remunerao direta (estimativa feita com base na proporo entre despesas com salrios,
vantagens e encargos e remunerao direta observada na CODESP).

A despeito dos esforos recentes, a gesto dos recursos humanos das Companhias Docas ainda
carece de medidas implantadas na prtica e no caminha no sentido de atrelar a remunerao ao
desempenho individual dos funcionrios.
Em resumo, o quadro de pessoal das APs brasileiras atualmente caracterizado, em geral, por
baixa motivao e ausncia de direcionamento para melhorias de desempenho. Objetivamente, as
APs carecem de melhorias nos planos de carreira de seus funcionrios (e de sua implantao na
prtica), com a equiparao de salrios a valores de mercado e a eliminao de distores entre os
cargos, e da introduo de instrumentos motivadores e de incentivo, como por exemplo,
remunerao varivel atrelada a mtricas de avaliao de desempenho individual. Dessa forma,
nota-se que existem poucos atrativos atualmente nas APs capazes de atrarem profissionais
qualificados e motivados para fazer a diferena.
6.4.4 Consolidao das Questes Crticas de Organizao das Autoridades Porturias
No mbito da anlise da organizao das APs, foram levantadas cinco questes crticas associadas
s estruturas organizacionais e aos recursos humanos das APs.
Questo Crtica Organizao
No h uma separao clara entre as funes sob responsabilidade das reas das Autoridades Porturias
tempo, papis tpicos de reas corporativas e de reas de servios.
Muitas das Diretorias de Administrao e Finanas existentes nas APs, por exemplo, so
responsveis por exercer, concomitantemente, atribuies de carter estratgico, como
planejamento financeiro, e atribuies de carter de suporte, como contratao de funcionrios.
Isso faz com que a rea e, por conseguinte a AP, no seja capaz de dedicar a ateno necessria a
atividades de suma importncia para a corporao.
pelos resultados obtidos.
Indicaes de gestores das Autoridades Porturias no respondem necessariamente a critrios tcnicos ou
gerenciais
Algumas indicaes dos gestores das APs ao longo do tempo no privilegiaram aspectos tcnicos,
gerenciais ou o conhecimento do setor do profissional indicado ao cargo.
Apesar de melhorias observadas no perfil dos gestores recentemente nomeados, principalmente
por conta de esforos empenhados pela SEP, inexiste um mecanismo formal que especifique
requisitos mnimos de competncias exigidas para esses gestores. Isso permite que as nomeaes
no privilegiem os profissionais com perfil tcnico e gerencial mais adequado aos cargos e, ao
contrrio, d margem para que se considerem critrios subjetivos (inclusive polticos).
Adicionalmente, indicaes no levam, necessariamente, em conta o conhecimento e a experincia
prvia que o profissional possui no setor.
Corrobora para esse cenrio a falta de instrumentos que assegurem mecanismos de freios e
contrapesos (check & balance) adequados nessas indicaes, como uma sabatina junto a
representantes de setores envolvidos.


Limitado desenvolvimento no quadro profissional das Autoridades Porturias
Ainda existe em diversas APs um forte legado dos antigos quadros de funcionrios das
Companhias Docas. Muitos iniciaram suas carreiras na poca da Portobrs e foram contratados
para exercer funes operacionais, no possuindo, assim, capacitaes compatveis com os cargos
ocupados atualmente.
A despeito disso, parte desses mesmos funcionrios ocupa cargos de chefia intermediria, que
exigem, alm de qualificaes tcnicas, qualificaes gerenciais. Alm de no possurem perfil
adequado, so esses os responsveis por qualificar os novos funcionrios, implicando na realizao
de treinamentos deficientes e na desmotivao dos novos quadros.
Tambm, em muitas das APs observa-se a existncia de um corpo de funcionrios de elevada
mdia etria, alm de uma baixa renovao nos quadros de pessoal. Contrataes so feitas por
concursos pblicos e requerem aprovao de instncias superiores; poucos tm sido realizados.
Nvel de remunerao salarial pouco competitivo e ausncia de planos de carreira bem definidos
O nvel salarial pouco competitivo e no equiparado a nveis de mercado gera impactos negativos
gesto das APs, como o desestmulo dos funcionrios e o excesso de horas extras.
As horas extras, especificamente, acabam sendo enxergadas como uma compensao salarial,
tendo em vista o baixo nvel da remunerao fixa dos funcionrios.
O baixo nvel salarial tambm dificulta a atrao de novos talentos e a reteno de funcionrios nas
APs. Vagas recm-criadas com pisos salariais baixos muitas vezes acabam sendo preenchidas por
funcionrios que se mantm no cargo durante um curto perodo de tempo, at que conquistem
oportunidades melhores em novos concursos.
Algumas APs instituram a Participao nos Lucros e Resultados (PLR) para complementar os
salrios, porm a mesma tem pouca significncia em relao remunerao fixa dos trabalhadores,
sendo, portanto, insuficiente como fator de incentivo.
Adicionalmente, observa-se uma ausncia, na prtica, de planos de carreira bem definidos e com
perspectivas de evoluo profissional, dificultando a atrao de quadros qualificados e
ocasionando baixa motivao e comprometimento por parte dos funcionrios.
Ausncia de cultura meritocrtica
Os sistemas de avaliao de desempenho empregados nas APs so, em geral, incipientes e a
remunerao dos funcionrios no atrelada ao desempenho individual.
Faltam processos formais de avaliao e acompanhamento dos funcionrios visando direcion-los
a oportunidades de melhoria. A gesto de consequncias nas APs tambm incipiente, e
raramente, funcionrios com mau desempenho so desligados dos quadros. Isso gera, inclusive,
uma alta percepo de estabilidade por parte dos funcionrios.
A remunerao varivel com base no desempenho individual no foi implantada nas APs em
geral. Em algumas delas, h distribuio de lucros e resultados, como comentado, porm esta
desvinculada do desempenho individual dos funcionrios, sendo distribuda linearmente nas
organizaes. Dessa forma, h poucos incentivos para que funcionrios obtenham bons resultados
individuais, passando a contar com o desempenho coletivo, que em muitas vezes depende de
fatores externos.

6.5 DESCRIO E ANLISE DA GOVERNANA

Organizao
Atribuies
Governana
Desempenho
Financeiro

Figura 243 - Dimenses de Anlise das Autoridades Porturias: Governana
6.5.1 Introduo
O tema da governana recorrente ao se analisar as empresas ou autarquias que exercem a
administrao dos portos organizados. O TCU, no acrdo 1.904/2009, em que discutiu os
problemas de gesto das APs, identificou a falta de governana como um dos fatores crticos.
Segundo o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC):
Governana Corporativa o sistema pelo qual as organizaes so dirigidas,
monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietrios,
Conselho de Administrao, Diretoria e rgos de controle. As boas prticas de
Governana Corporativa convertem princpios em recomendaes objetivas,
alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da
organizao, facilitando seu acesso a recursos e contribuindo para sua longevidade
(IBGC, 2010, grifo nosso)
Esse sistema estaria baseado nos seguintes princpios, aplicveis a qualquer organizao,
segundo o IBGC:
Transparncia: requer a comunicao, de forma qualificada e individualizada ou difusa,
conforme o caso, das informaes concernentes gesto da empresa aos interessados
internos e externos (stakeholders), no se restringindo s informaes de carter
econmico-financeiro;
Equidade: caracteriza-se pelo tratamento justo de todos os scios e demais stakeholders;
Responsabilizao
742
ou accountability refere-se necessidade de prestao de contas, por
parte dos agentes de governana, acerca dos seus atos, e responsabilizao destes agentes;
Responsabilidade corporativa: trata-se do zelo que os agentes de governana devem ter
com a sustentabilidade das organizaes, visando sua longevidade.
Dessa forma, segundo as boas prticas de governana, deveria se esperar que as APs fossem
transparentes com seus stakeholders, publicando informaes relevantes sobre o porto e a empresa;
tratar os interessados de forma equnime nos Conselhos e outras esferas; assegurar que seus
agentes de governana prestassem contas dos seus atos
743
, publicando relatrios e atos da gesto,
por exemplo, e tivessem responsabilidade com o sucesso da corporao no longo prazo.

742
IBGC (2010) nomeia esta dimenso de Prestao de contas.
743
Esse tpico foi foco de ateno especfica do TCU, que frisou: [...] accountability constitui um dos
princpios mais importantes atualmente no exerccio da funo pblica. Geralmente associa-se a este respeito
a necessidade de prestao de contas por parte dos gestores pblicos, a sua responsabilizao,

Embora exista alguma diferena nos agentes de governana, esses princpios se aplicariam s APs
quaisquer que fossem os seus regimes jurdicos e estruturas societrias autarquias, empresas
pblicas ou sociedades de economia mista.
Os agentes que compem o sistema de governana de uma empresa ou organizao em geral,
segundo o IBGC, so apresentados na Figura 244
744
.
Scios
Conselho Fiscal
Conselho de Administrao
Auditoria
Independente
Diretor-Presidente
Diretores
Auditoria
Interna
Comits
Comit
Auditoria
Governana
Gesto
Conselhos
Outros
Administradores

Figura 244 Estrutura de Governana Corporativa (genrica)
745

A figura revela a conexo que h entre os sistemas de governana e de gesto da empresa. Grande
parte destes elementos so definidos e regrados na Lei 6.404/1976 (Lei das S.A.s).
No caso das APs, os principais agentes de governana (incluindo o CAP), que sero tratados com
detalhes nos itens seguintes, so:
CAP;
AP:
Assembleia;
Conselho de Administrao (CONSAD);
Conselho Fiscal (CONFIS);
Diretoria Executiva (DIREXE);
Diretor-presidente;
Diretores/ Diretorias;
Auditoria Interna e Auditoria Independente.

principalmente no que se refere a resultados alcanados e a responsividade, que a necessidade de o gestor
ouvir a sociedade e atuar de acordo com seus anseios
744
A figura original contm um Conselho de Famlia, no pertinente neste contexto.
745
Fonte: IBGC (2010).

A Assembleia representada na Figura 244 pelos scios. J a DIREXE - frum constitudo pelos
diretores e pelo diretor-presidente - no consta na figura, mas elemento frequente no mbito
porturio, como se ver adiante.
Cabe ainda ressaltar que os Comits vinculados ao CONSAD, mostrados na figura acima, no so
necessariamente constitudos, podendo as auditorias ou outros rgos de assessoria estar
diretamente ligados ao CONSAD.
No prximo item, faz-se uma avaliao das estruturas societrias das APs, o que oferece uma base
de compreenso sobre quais interesses as APs tendem a satisfazer nas suas aes, estratgias, etc.
Os diversos agentes de governana so descritos posteriormente, no item 6.5.3. Ao final, no item
6.5.4, as questes crticas referentes governana das APs so identificadas e discutidas.
6.5.2 Composio Societria das Autoridades Porturias
As APs analisadas se enquadram em diferentes regimes jurdicos, podendo ser divididas em cinco
grupos:
S.A.s vinculadas SEP (Companhias. Docas federais);
S.A.s vinculadas a Governos Estaduais;
S.A.s privadas;
Autarquias;
Empresas pblicas estaduais.
Apesar da possibilidade de participao de capital privado em alguns dos regimes descritos, a
participao do poder pblico no capital votante das APs dominante, atingindo 99% do total da
amostra (ponderando-se a participao acionria em cada AP pelo total de cargas movimentado
nos respectivos portos em 2010
746
).
A seguir so descritos brevemente os diferentes regimes jurdicos aos quais as APs esto sujeitas e
apresenta-se a estrutura societria de cada uma, conforme o ano de 2010 (exceto CODERN, em que
se obteve apenas os dados de 2009
747
).
6.5.2.1 S.As vinculadas SEP (Companhias Docas Federais)
Essas APs so empresas estatais
748
do tipo sociedade de economia mista. So dotadas de
personalidade jurdica de direito privado, com criao autorizada por lei para a prestao de
servio pblico ou explorao de atividade econmica, constituda sob a forma de sociedade
annima, em que o poder pblico detenha a maior parte das aes com direito a voto.
Neste caso, permite-se a composio do capital com a presena de empresas privadas e pessoas
fsicas, entretanto, o capital das empresas fechado, ou seja, a entrada na sociedade s possvel
mediante doao, compra ou herana de participao de outros acionistas. Como sociedades
annimas, essas empresas sujeitam-se Lei das S.A.s.
A seguir, so apresentadas as composies societrias das S.A.s vinculadas SEP.

746
Fonte: ANTAQ e endereos eletrnicos, entrevistas e estatutos de APs.
747
Fonte dos dados de 2010: relatrios de gesto das APs, endereos eletrnicos, dirios oficiais e entrevistas.
Fonte do dado de 2009: DEST/MPOG.
748
Expresso utilizada para designar as pessoas jurdicas de direito privado integrantes da Administrao
Pblica Indireta.

CODESP
A Unio Federal detm a quase totalidade do capital votante e do capital total da CODESP, sendo
o restante dividido entre empresas e pessoas fsicas
749
, de representatividade limitada (Tabela 45).
Tabela 45 Composio Societria da CODESP
Acionistas % do Capital Votante % do Capital Total
Unio Federal 99,959 99,969
Demais empresas e pessoas fsicas (inferior a 1%) 0,041 0,031
CDRJ
O capital votante e o capital total da CDRJ se dividem entre a Unio Federal (que detm a quase
totalidade das aes) e o Governo do Estado do Rio de Janeiro, alm de outros acionistas que
detm participao irrelevante (Tabela 46).
Tabela 46 Composio Societria da CDRJ
Governo do Estado do Rio de J aneiro 0,015 0,015
Demais Acionistas
(*) =0,000; valor inferior a
0,0005
(*) =0,000; valor inferior
a 0,0005
CODESA
O capital votante e o capital total da CODESA se dividem entre a Unio Federal (que detm a
quase totalidade das aes), o Governo do Estado do Esprito Santo e a empresa Rioinvest
Consultoria, Empreendimentos e Participaes Ltda., que detm participao irrisria (Tabela 47).
Tabela 47 Composio Societria da CODESA
Governo do Estado do Esprito Santo 0,546 0,546
Rioinvest Consultoria, Empreendimento e
Participaes Ltda.
0,0005
0,0005
CODEBA
O capital votante e o capital total da CODEBA se dividem entre a Unio Federal (que detm a
quase totalidade das aes) e o Governo do Estado da Bahia (Tabela 48).

749
Empresas como operadores porturios do porto e pessoas fsicas como o presidente da Companhia e
deputados.

Tabela 48 Composio Societria da CODEBA

Governo do Estado da Bahia 2,050 2,050
CDP
Embora esteja definida como sociedade de economia mista em seu estatuto, a CDP tem a
totalidade do seu capital controlado pela Unio, como se fosse uma empresa pblica.
Tabela 49 Composio Societria da CDP
Unio Federal 100 100
CDC
O capital votante e o capital total da CDC so majoritariamente da Unio. O capital restante
pertence basicamente ao Governo do Estado do Cear, sendo que outros possuem ainda parcela
irrisria.
Tabela 50 Composio Societria da CDC
Governo do Estado do Cear 0,3 0,3
Demais Acionistas
0,0005
0,0005
CODERN
A Unio possui virtualmente a totalidade do capital da CODERN, cabendo parcela nfima a outros
acionistas. Os valores mostrados na tabela abaixo so de 2009 (no foram disponibilizados dados
de 2010).
Tabela 51 Composio Societria da CODERN
Demais Acionistas 0,001 0,001
6.5.2.2 S.A.s vinculadas a Governos Estaduais
As empresas S.A.s vinculadas a Governos Estaduais sujeitam-se ao mesmo regime jurdico das
S.A.s vinculadas SEP, sendo reguladas pela Lei das S.A.s, diferindo apenas quanto composio
do capital acionrio, majoritariamente pertencente a Governos Estaduais.

Dentre as empresas analisadas em profundidade, a nica que se enquadra nesta categoria a

Cearportos, que administra o TUPM Pecm, mediante autorizao
750
. Essa empresa tem a quase
totalidade de seu capital administrado pelo Governo do Estado do Cear e pequenas participaes
da Cia. de Desenvolvimento do Cear (tambm pertencente quele Governo) e de outros
acionistas.
Tabela 52 Composio Societria da Cearportos
Governo do Estado do Cear 99,955 99,955
Cia. de Desenvolvimento do Cear 0,043 0,043
Demais acionistas 0,002 0,002
6.5.2.3 S.A.s Privadas
As empresas S.A.s privadas sujeitam-se ao mesmo regime jurdico das S.A.s vinculadas SEP ou a
Governos Estaduais, sendo reguladas pela Lei 6.404/1976, diferindo apenas quanto composio
do capital acionrio, que majoritariamente pertencente iniciativa privada.
Atualmente, no Brasil, apenas a CDI, que administra o Porto de Imbituba por meio de concesso,
se enquadra nesta categoria. Trata-se ademais da nica AP do pas com estrutura societria
integralmente privada e capital aberto (negociado em bolsa de valores).
A composio societria atual da CDI apresentada na Tabela 53. O principal acionista a
empresa Royal Transportes e Servios Ltda., e o segundo e o terceiro maiores acionistas da
Companhia, com aproximadamente 13% do capital votante, so membros do CONSAD.
Tabela 53 Composio Societria da CDI
Royal Transportes e Servios Ltda. 81,8 46,1
Rowin Gustav von Reininghaus 12,4 6,2
Emani Catalani Filho 0,4 16,5
Outros 5,4 31,2
6.5.2.4 Autarquias
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, integralmente vinculadas Unio, Estado
ou Municpio, sem diviso por aes. No caso das APs, apresentam-se apenas autarquias
vinculadas a Estados
751
.
Dentre as APs analisadas em profundidade, so autarquias:

750
Conforme j comentado, a Cearportos no uma AP conforme a Lei dos Portos, porm exerce funes
similares e administra instalaes porturias de uso misto relevantes do ponto de vista de movimentao de
cargas e por isso foi analisada.
751
A ANTAQ um exemplo de autarquia vinculada ao Governo Federal (Ministrio dos Transportes).

SUPRG Governo do Estado de Rio Grande do Sul.

APPA Governo do Estado do Paran;
Superintendncia do Porto de Itaja Prefeitura de Itaja;
APSFS Governo do Estado de Santa Catarina;
6.5.2.5 Empresas Pblicas Estaduais
As empresas pblicas se diferem das S.A.s no que diz respeito composio do capital que, neste
caso, integralmente vinculado ao poder pblico.
Admite-se, entretanto, a participao de outras pessoas de direito pblico, a exemplo de
municpios, bem como de entidades da administrao pblica indireta, inclusive empresas
pblicas e sociedades de economia mista, contanto que o Estado tenha a maioria do capital
votante.
Atualmente, h duas empresas pblicas estaduais, Suape
752
e EMAP, vinculadas, respectivamente,
ao Governo do Estado de Pernambuco e ao Governo do Estado do Maranho.
6.5.3 Descrio da Estrutura de Governana das Autoridades Porturias
Conforme comentado no item 6.5.1, os principais rgos do sistema de governana (incluindo o
CAP), que sero tratados com detalhes nos itens seguintes, so:
CAP;
AP:
Assembleia;
Conselho de Administrao (CONSAD);
Conselho Fiscal (CONFIS);
Diretoria Executiva (DIREXE);
Diretor-presidente;
Diretores/ Diretorias;
Auditoria Interna e Auditoria Independente.
A descrio partiu do mapeamento desses rgos e da influncia de diferentes entes em cada um
deles, gerando matrizes que sero mostradas adiante. O mapeamento tratou de forma separada
cada AP, agrupando-se apenas as Companhias Docas federais, cuja composio e funcionamento
dos rgos do sistema de governana se do da mesma forma.
O mapeamento permitiu agrupar as APs em basicamente quatro perfis distintos, mostrados na
figura abaixo, em ordem decrescente de influncia do poder executivo nas indicaes:

752
Denominada Suape Complexo Industrial Porturio Governador Eraldo Gueiros.

Menor Influncia do Poder Executivo

O Poder Executivo indica
diretamente a maior parte
dos membros de
praticamente todos os
rgos do sistema de
governana
A indicao dos diretores
deve ser validada pelo
CONSAD que, tendo a
maioria dos membros
ligados ao governo, no
impe resistncia
No caso das Cias. Docas
federais ,a representao
do Poder Executivo cabe
SEP - nos outros dois
casos compete aos
Governos Estaduais
Perfil 1
Centralizao do poder
executivo associada a
mltiplos rgos do sistema
de governana: Cias. Docas
federais, EMAP e Suape
O Poder Executivo local
indica diretamente a maior
parte dos membros dos
rgos do sistema de
governana
A estrutura mais enxuta,
o que tende a tornar a
gesto mais gil, ainda
que em detrimento de um
sistema mais
representativo dos
interesses dos agentes do
porto na tomada de
deciso
Perfil 2
Centralizao do poder
executivo associada a um
nmero mais restrito de
rgos do sistema de
governana: APPA, Sup. do
Porto de Itaja e APSFS
O Poder Executivo exerce
menor influncia que nas
outras companhias
(exceto a CDI)
No caso da Cearportos,
no h CAP
No caso da SUPRG, h
um Conselho de Direo
similar ao CONSAD
em que o Governo do
Estado no tem maioria
de votos, segundo as
normas de criao
Perfil 3
Menor influncia direta do
Poder Executivo: SUPRG e
Cearportos
A CDI conta com toda a
estrutura tpica de uma
S.A. privada, alm do
CAP
Os cargos dos rgos do
sistema de governana
so preenchidos de
acordo com mecanismos
tpicos (acionistas
apontam os membros da
Assembleia e dos
conselhos, que definem
os demais elementos)
Perfil 4
Sociedade annima privada
tpica: CDI

Figura 245 - Perfis das APs Segundo a Estrutura do Sistema de Governana
A Tabela 54 apresenta a legenda considerada e as matrizes de cada AP (ou grupo de APs, no caso
das Companhias Docas federais) so apresentadas na sequncia, por perfil.
Tabela 54 Legenda das Matrizes de Composio dos rgos do Sistema de Governana
Sigla / Smbolo Descrio
SEP Secretaria Especial de Portos
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MF Ministrio da Fazenda
ON Ordinrios (com direito a voto)
PN Preferenciais (sem direito a voto)

Indicao do presidente

Indicao de mais de 30% dos membros

Indicao de menos de 30% dos membros
Nas matrizes, os rgos do sistema de governana das linhas (CAP, Assembleia Geral dos
Acionistas...) so aqueles que tero as influncias analisadas, ao passo que os agentes nas colunas
(SEP, MT...) so os que indicam membros para os rgos.

Perfil 1 - Centralizao do poder executivo associada a mltiplos rgos do sistema de

governana
Companhias Docas Federais
Tabela 55 Matrizes de Composio dos rgos do Sistema de Governana Companhias Docas federais
rgos do
sistema de
governana
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CAP

Assembleia Geral
dos Acionistas
753

=SEP

CONSAD
754

CONFIS

DIREXE
755

Diretor-
Presidente/
Superintendente
756

Diretorias/
Diretores de rea

753
A Unio o acionista majoritrio das Companhias Docas federais e seus interesses so representados pela
SEP.
754
A indicao apontada na coluna dos Operadores Porturios corresponde indicao de um membro da
classe empresarial para o CONSAD, que cabe ao CAP. Da mesma forma, a indicao apontada na coluna dos
trabalhadores corresponde indicao de um membro da classe trabalhadora para o CONSAD, que cabe
tambm ao CAP. O segundo membro da SEP no CONSAD tradicionalmente o presidente da Cia. Docas.
755
A indicao de todos os diretores compete SEP, entretanto, necessria a aprovao do CONSAD.
756
A SEP indica o Diretor-Presidente, entretanto, necessria a aprovao do CONSAD.

Suape Complexo Industrial e Porturio

757

Tabela 56 Matrizes de Composio dos rgos do Sistema de Governana Suape
rgos do
sistema de
governana
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CAP

CONSAD
758

CONFIS No foram encontradas informaes sobre a composio
Diretor-
Presidente/
Superintendente

Diretorias/
Diretores de rea

EMAP
Tabela 57 Matrizes de Composio dos rgos do Sistema de Governana EMAP
rgos do
sistema de
governana
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CAP

CONSAD
759

CONFIS

757
A Suape Complexo Industrial e Porturio no conta com uma DIREXE.
758
tambm ao CAP.
759
tambm ao CAP. O Governo Estadual indica, diretamente ou indiretamente, 5/7 membros.

DIREXE

Diretor-
Presidente/
Superintendente

Diretorias/
Diretores de rea

Perfil 2 Centralizao do Poder Executivo associada a um menor nmero de rgos do sistema
de governana
APPA
760

Tabela 58 Matrizes de Composio dos rgos do Sistema de Governana APPA
rgos do
sistema de
governana
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CAP

CONSAD
(inativo)
761

Diretor-
Presidente/
Superintendente

Diretorias/
Diretores de rea

Superintendncia do Porto de Itaja
762

Tabela 59 Matrizes de Composio dos rgos do Sistema de Governana Superint. do Porto de Itaja
rgos do sistema
de governana S
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CAP

760
A APPA no conta com Assembleia Geral dos Acionistas, CONFIS e DIREXE.
761
Os funcionrios da APPA so representados na coluna Trabalhadores respondem pela indicao de
um conselheiro do total de seis. importante notar que o CONSAD da APPA no se encontra em
funcionamento.
762
A Superintendncia do Porto de Itaja no conta com Assembleia Geral dos Acionistas, CONSAD,
CONFIS e DIREX.

Diretor-Presidente/
Superintendente
763

Diretorias/
Diretores de rea

APSFS
764

Tabela 60 Matrizes de Composio dos rgos do Sistema de Governana APSFS
rgos do sistema
de governana S
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CAP

Diretor-Presidente/
Superintendente

Diretorias/
Diretores de rea
765

Perfil 3 Menor Influncia Direta do Poder Executivo
SUPRG
766

Tabela 61 Matrizes de Composio dos rgos do Sistema de Governana SUPRG
rgos do sistema
de governana S
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CAP

Comit de
Direo
767

DIREXE

763
Todos os diretores so definidos pela Superintendncia.
764
A APSFS no conta com Assembleia Geral dos Acionistas, CONSAD, CONFIS e DIREX.
765
A designao dos ocupantes de chefia intermediria cabe Presidncia da APSFS, ressalvada a
competncia do chefe do poder executivo (Governador do Estado).
766
A SUPRG no conta com Assembleia Geral dos Acionistas e CONFIS.
767
classe empresarial para o Conselho de Direo, que cabe ao CAP. Da mesma forma, a indicao apontada na
coluna dos trabalhadores corresponde indicao de um membro da classe trabalhadora para o Conselho de
Direo, que cabe tambm ao CAP.

rgos do sistema
de governana S
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Diretor-Presidente/
Superintendente

Diretorias/
Diretores de rea

Cearportos
Tabela 62 Matrizes de Composio dos rgos do Sistema de Governana Cearportos
rgos do sistema
de governana S
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Assembleia Geral
dos Acionistas

CONSAD

768

=Gov.
Cear

CONFIS
769

=Gov.
Cear

DIREXE
770

Diretor-Presidente/
Superintendente

Diretorias/
Diretores de rea

Perfil 4 Sociedade Annima Privada
CDI

768
Os conselheiros do CONSAD so definidos pela Assembleia Geral dos Acionistas.
769
Os conselheiros do CONFIS so definidos pela Assembleia Geral dos Acionistas.
770
Todos os diretores da Companhia so definidos pelo CONSAD.

Tabela 63 Matrizes de Composio dos rgos do Sistema de Governana - CDI

rgos do sistema de
governana S
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CAP

Assembleia Geral dos
Acionistas

CONSAD

CONFIS (inativo)

Diretor-Presidente/
Superintendente

Diretorias/ Diretores de
rea

A seguir se descrever aspectos relevantes dos principais agentes de governana presentes nas
APs, mostrados acima. Os aspectos tratados so, conforme o caso:
Base legal;
Objetivos e atribuies principais;
Composio e interesses representados;
Forma de eleio/indicao dos membros;
Prazo do mandato dos membros;
Cargo remunerado/ no remunerado;
Dinmica de tomadas de deciso:
Periodicidade e finalidade das reunies;
Formas de deliberao;
Mecanismos de transparncia e prestao de contas das decises.
Posteriormente, no item 6.5.4, sero tecidas anlises crticas relacionadas ao tema, sejam elas
associadas a algum dos agentes comentados a seguir, ou s interaes dos mesmos.
6.5.3.1 Assembleia Geral de Acionistas
As APs regidas pela Lei das S.A.s - i.e., que se caracterizam como sociedades annimas devem
possuir uma Assembleia Geral de Acionistas, rgo deliberativo que rene os acionistas de
maneira a decidir as aes da empresa. Compem a assembleia geral os acionistas da empresa e
cada ao representa o direito a um voto.
Dentre as APs analisadas, possuem Assembleia Geral de Acionistas: CODESP, CDRJ, CODESA,
CODEBA, CDP, CDC, CODERN, Cearportos e CDI. Excluindo as duas ltimas, o estatuto que
rege a governana dessas Companhias Docas similar.
A Assembleia Geral rene-se ordinariamente uma vez por ano, at 30 de abril e,
extraordinariamente, sempre que se faz necessrio, por convocao do presidente do CONSAD
771
.

771
Os estatutos da Cearportos e da CDI no apresentam data nem frequncia estipulada para reunies da
Assembleia Geral.

A Assembleia Geral instalada e presidida pelo Diretor-Presidente da Companhia, ou seu

substituto legal, auxiliado pelo secretrio que ele designou
772
.
As principais competncias dadas Assembleia Geral de Acionistas so listadas a seguir,
baseando-se nos estatutos das Companhias Docas federais:
Reformar o Estatuto Social;
Tomar, anualmente, as contas dos administradores, examinar, discutir e votar as
demonstraes financeiras;
Proceder abertura de capital; aumentar capital social por subscrio de novas aes;
renunciar a direitos de subscrio; lanar debntures conversveis em aes ou ainda, emitir
quaisquer outros ttulos ou valores mobilirios, no Pas ou no exterior, fixando-lhes, em
qualquer caso, o preo e as condies da emisso, colocao, subscrio e integralizao de
aes, bem como alienar, no todo ou em parte, aes do seu capital social;
Eleger ou destituir quaisquer dos membros do CONSAD e do CONFIS, na forma da
legislao vigente;
Fixar a remunerao dos membros do CONSAD, da DIREXE e do CONFIS;
Deliberar sobre a avaliao dos bens com que o acionista concorrer para o capital social;
Deliberar sobre a destinao do lucro lquido do exerccio e a distribuio do dividendo;
Deliberar sobre a criao e utilizao de reservas;
Deliberar sobre a participao da Companhia no capital social de outras entidades pblicas
ou privadas;
Deliberar e promover a transformao, incorporao, fuso ou ciso da Companhia, sua
dissoluo e liquidao, bem como eleger e destituir os liquidantes e julgar-lhes as contas;
Deliberar e promover a permuta, transferncia e cesso de aes ou outros valores
mobilirios;
Deliberar sobre outros assuntos que lhes forem propostos pelo CONSAD ou pelo CONFIS.
Em todos os casos avaliados, exceto na CDI, o Poder Executivo federal ou estadual o acionista
majoritrio com praticamente a totalidade das aes, de forma que, do ponto de vista decisrio, a
Assembleia apenas uma instncia de deliberao formal.
6.5.3.2 Conselho de Administrao
Os CONSADs so regidos, em linhas gerais, pela Lei das S.A.s, que dispe, em seu Artigo 138,
que a administrao das sociedades por aes (S.A.s) compete, conforme dispuser o estatuto, ao
conselho de administrao e diretoria, ou somente diretoria. O mesmo artigo da Lei estabelece
ainda que as companhias abertas e as de capital autorizado devem ter, obrigatoriamente,
CONSAD.
A Lei das S.A.s dispe que compete aos CONSADs:
[...] I - fixar a orientao geral dos negcios da companhia;
II - eleger e destituir os diretores da companhia e fixar-lhes as atribuies,
observado o que a respeito dispuser o estatuto;
III - fiscalizar a gesto dos diretores, examinar, a qualquer tempo, os livros e papis
da companhia, solicitar informaes sobre contratos celebrados ou em via de
celebrao, e quaisquer outros atos;
IV - convocar a assembleia-geral quando julgar conveniente, ou no caso do artigo
132;

772
A Assembleia Geral da CDI presidida pelo presidente do CONSAD, que pode indicar qualquer dos
outros membros do conselho ou da diretoria para presidi-lo. No caso da Cearportos, a Assemblia Geral
designar o acionista que a presidir, e este convocar, dentre os acionistas presentes, aquele que ser o
secretrio.

V - manifestar-se sobre o relatrio da administrao e as contas da diretoria;

VI - manifestar-se previamente sobre atos ou contratos, quando o estatuto assim o
exigir;
VII - deliberar, quando autorizado pelo estatuto, sobre a emisso de aes ou de
bnus de subscrio;
VIII autorizar, se o estatuto no dispuser em contrrio, a alienao de bens do
ativo no circulante, a constituio de nus reais e a prestao de garantias a
obrigaes de terceiros; (Redao dada pela Lei n 11.941, de 2009)
IX - escolher e destituir os auditores independentes, se houver [...].
Dentre as APs abordadas nas anlises, contam com CONSAD as empresas pblicas e sociedades
de economia mista:
Todas as Companhias Docas federais (CODESP, CDRJ, CODESA, CODEBA, CDP, CDC,
CODERN);
EMAP;
Cearportos;
Suape Complexo Industrial e Porturio;
CDI.
Alm dessas, dispem de Conselhos similares, embora no regidos pela Lei das S.A.s, a SUPRG,
que, apesar de ser uma autarquia, dispe de um Conselho de Direo, e a APPA, que apesar de
tambm ser uma autarquia, deveria, com base na lei de sua criao, estabelecer um CONSAD (que,
entretanto, no foi instalado).
A seguir so descritas as principais caractersticas e atribuies dos CONSADs das Companhias
Docas federais. Em anexo, so detalhados os CONSADs das outras APs analisadas, com base na
legislao aplicvel e nos estatutos das empresas.
Em 2008, foi baixado o Decreto 6.551, que dispe sobre a composio dos CONSADs das
Companhias Docas federais vinculadas SEP. Em seu Art. 1, o Decreto dispe:
[...] 1 As vagas no Conselho de Administrao sero preenchidas da seguinte
forma:
I - dois conselheiros indicados pelo Conselho de Autoridade Porturia, sendo um
da classe empresarial e outro da classe trabalhadora;
II - um conselheiro indicado e eleito pelos acionistas minoritrios, nos termos da
Lei n
o
6.404, de 15 de dezembro 1976;
III - dois conselheiros indicados pelo Secretrio Especial de Portos, dentre os quais
o Presidente do Conselho;
IV - um conselheiro indicado pelo Ministro de Estado do Planejamento, Oramento
e Gesto; e
V - um conselheiro indicado pelo Ministro de Estado dos Transportes.
[...] 3 Os conselheiros indicados na forma dos incisos III a V do 1 [...] devero
ser previamente aprovados pela Presidncia da Repblica e escolhidos dentre
brasileiros de notrios conhecimentos e experincia, idoneidade moral e reputao
ilibada.
Assim, dos sete membros que compem esses CONSADs, quatro so indicados pelo acionista
majoritrio, a Unio. Na prtica, um dos conselheiros da Unio o presidente da Cia. Docas,
tambm indicado pela SEP, que acumula as funes.

Embora tenha estabelecido a quem cabem as indicaes e diretrizes gerais para as mesmas
(notrios conhecimentos e experincia, idoneidade moral e reputao ilibada), o Decreto no
definiu critrios para a ocupao do cargo em termos de capacitaes e experincia necessrias.
Indicados pelo
Governo
Federal
Outros
Indicados
(*CAP e
**eleio)
Conselho de Administrao Cias. Docas
Federais
SEP
MPOG
Presidente da Docas
MT
Acionistas Minoritrios**
Classe Trabalhadora*
Classe Empresarial*
4/7
3/7

Figura 246 - Composio dos CONSADs das Companhias Docas federais
Em relao ao assento do membro da classe trabalhadora, importante ressaltar que em dezembro
de 2010 foi aprovada a Lei 12.353, que prev que os trabalhadores das empresas pblicas e
sociedades de economia mista controladas pela Unio, que tenham pelo menos 200 funcionrios,
devam ter um representante no CONSAD eleito diretamente pelos seus pares. Apurou-se, todavia,
que este dispositivo no foi aplicado at ento nessas APs, possivelmente sob a intepretao de
que os trabalhadores j estejam representados pelo membro indicado pelo CAP (muito embora
esses representem os empregados com e sem vnculo empregatcio).
Nas Companhias Docas federais analisadas, os mandatos dos conselheiros so de trs anos,
permitida a reeleio. Os cargos so remunerados
773
e h ressarcimento de despesas de locomoo
e estadia, quando o conselheiro residir fora da cidade onde a reunio for realizada.
Alm das regras especficas para a composio do CONSAD, as Companhias Docas federais
tambm esto sujeitas a diversas diretrizes estabelecidas pela SEP, no Manual com os principais
tpicos com os procedimentos para composio do CONSAD, que dispe sobre sua Definio e
Finalidade, Composio e Funcionamento, Reunies e Competncias (alm de outros
aspectos de menor relevncia), conforme apresenta o box abaixo (com grifos colocados pela
Equipe).
Dentre outras disposies, define-se que as reunies se do mensalmente, exceto as convocadas em
carter extraordinrio, e a forma de deliberao por maioria de votos.

Manual com os principais tpicos com os procedimentos para composio do CONSAD SEP
Definio e Finalidade
O Conselho de Administrao rgo de deliberao coletiva, de existncia obrigatria e

773
Apurou-se que os conselheiros so remunerados em valores da ordem de 10% do salrio dos diretores da
Cia. Docas.

funcionamento permanente, com a finalidade de compartilhar, com a Diretoria, a Administrao

da Empresa.
Composio e Funcionamento
1. A Presidncia do Conselho de Administrao caber a um dos Membros do Colegiado
indicados pelo Ministro de Estado sob cuja superviso estiver a empresa (1 inciso III, do art. 1
do Decreto n 757, de 19.02.93).
2. Nos casos de impedimentos ou ausncias temporrias, o Presidente indicar seu substituto,
desde que no previsto em estatuto, escolhido entre os Conselheiros.
3. Os Conselheiros, em nmero previsto no estatuto da Companhia, sero eleitos pela
Assembleia Geral e por ela destituveis a qualquer tempo.
4. As reunies do Conselho sero secretariadas por um Secretrio e, nas suas faltas e
impedimentos, pelo seu substituto eventual.
5. O estatuto da Empresa dispor sobre o funcionamento do Conselho de Administrao,
estabelecendo:
O modo de substituio dos Conselheiros;
O prazo de gesto nunca superior a 03 (trs) anos, permitida a reeleio; e
As normas sobre convocao, instalao e funcionamento do Conselho, que deliberar
por maioria de votos. [...]
Reunies
1. O Conselho de Administrao reunir-se-, mensalmente, nas datas previstas em calendrio
anual, por ele aprovado.
2. A convocao para reunies extraordinrias ser feita por iniciativa do Presidente, do seu
substituto ou da maioria dos Conselheiros.
3. Nas faltas ou impedimentos do Presidente, as reunies sero presididas pelo seu substituto.
Competncias:
Fixar a orientao geral dos negcios da Empresa;
Eleger e destituir os diretores, atribuindo-lhes as respectivas reas de atuao,
observando o que a respeito dispuser o Estatuto;
Fiscalizar a gesto dos diretores, examinar os livros e papis da Empresa, solicitar
informaes sobre editais de licitao, contratos celebrados e aditivos contratuais, bem
assim sobre providncias adotadas pela Administrao para regularizar diligncias do
Tribunal de Contas da Unio e da Secretaria de Controle Interno;
Convocar a Assembleia Geral, no caso do art. 132 da Lei 6.404/76, ou quando necessrio;
Aprovar o relatrio da Administrao, as contas da Diretoria e os balanos consolidados,
que devero ser submetidos apreciao do Conselho ao trmino do exerccio social;
Manifestar-se, previamente, sobre qualquer assunto a ser submetido Assembleia Geral;
Deliberar, quando autorizado pelo estatuto, sobre a emisso de aes ou de bnus de
subscrio;
Autorizar, se o estatuto no dispuser em contrrio, a alienao de bens do ativo
permanente, a constituio de nus reais e a prestao de garantias a obrigaes de
terceiros;
Escolher e destituir os auditores independentes, se houver;
Aprovar a indicao e destituir a chefia da Auditoria Interna;
Convocar os auditores independentes e a chefia da Auditoria Interna para, em reunio do
Conselho, pronunciarem-se sobre os relatrios, as contas da diretoria e balanos
consolidados;

Apreciar os resultados mensais das operaes da Empresa;

Examinar e acompanhar o Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna - PAAA;
Propor Assembleia Geral a destinao do lucro lquido de cada exerccio;
Examinar e apurar a transferncia de recursos na forma das disposies legais e
regulamentares vigentes, para fundos de previdncia privada, fundaes e pessoas
jurdicas de direito pblico;
Aprovar os oramentos anuais e plurianuais, os projetos de expanso e programas de
investimento, bem assim acompanhar sua execuo e desempenho;
Aprovar as normas para alienao de bens do ativo permanente, para a constituio de
nus reais, para prestao de garantias e para assumir obrigaes em nome da Empresa;
Autorizar a Empresa a obter garantias;
Aprovar a poltica de desenvolvimento de recursos humanos, bem assim diretrizes e
critrios para renegociao salarial com entidades de classe dos empregados, e,
igualmente, remunerao, concesso de dirias, gratificaes, vantagens e eventuais
planos de demisso incentivada, ouvida previamente a Secretaria Especial de Portos;
Autorizar a abertura, transferncia ou encerramento de escritrios, filiais, dependncias
ou outros estabelecimentos da Empresa;
Determinar a realizao de inspees especiais, auditorias ou tomadas de contas nas
empresas controladas;
Apreciar os vetos do Diretor-Presidente, relativamente decises da Diretoria;
Aprovar indicao do Secretrio do Conselho e seu substituto eventual, dentre os
empregados da Empresa, por proposta da Diretoria;
Fixar os preos dos produtos ou servios produzidos ou prestados pela Empresa,
observada a orientao governamental.
Box 12 - Manual com os Principais Tpicos com os Procedimentos para Composio do CONSAD SEP
O Manual revela papis importantes do CONSAD, como o de definidor da estratgia da empresa
(fixar a orientao geral dos negcios da Empresa, aprovar a poltica de desenvolvimento de
recursos humanos), fiscalizador da direo (fiscalizar a gesto dos diretores, aprovar os
oramentos anuais e plurianuais, os projetos de expanso e programas de investimento, bem assim
acompanhar sua execuo e desempenho) e at com atribuies associadas funo comercial da
AP (fixar os preos dos produtos ou servios produzidos ou prestados pela Empresa, observada a
orientao governamental).
Apesar de seguirem esse manual e contemplarem a maior parte dessas atribuies, os CONSADs
das Companhias Docas federais possuem alguns outros dispositivos, especialmente relacionados
participao do CONSAD nas licitaes e contratos que so celebrados nos portos administrados
por elas
774
. Nas Companhias Docas federais analisadas aparecem tais atribuies (aprovar normas
para licitao e contratao; aprovar minutas-padro de contratos, acordos, ajustes e convnios,
entre outras). Conforme j mencionado, a descrio completa das atribuies desses CONSADs
apresentada em anexo.
6.5.3.3 Conselho Fiscal
Os CONFIS so regidos, em linhas gerais e a exemplo dos CONSADs, pela Lei das S.A.s, que
dispe, em seu Artigo 161, que as sociedades por aes (S.A.s) tero um conselho fiscal e o
estatuto dispor sobre seu funcionamento, de modo permanente ou nos exerccios sociais em que
for instalado a pedido de acionistas.
A Lei dispe, ainda, que compete aos Conselhos Fiscais:

774
Essas atribuies no so contempladas no manual da SEP.

I - fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos administradores e

verificar o cumprimento dos seus deveres legais e estatutrios; (Redao dada pela
Lei n 10.303, de 2001)
II - opinar sobre o relatrio anual da administrao, fazendo constar do seu parecer
as informaes complementares que julgar necessrias ou teis deliberao da
assembleia-geral;
III - opinar sobre as propostas dos rgos da administrao, a serem submetidas
assembleia-geral, relativas a modificao do capital social, emisso de debntures
ou bnus de subscrio, planos de investimento ou oramentos de capital,
distribuio de dividendos, transformao, incorporao, fuso ou ciso;
IV - denunciar, por qualquer de seus membros, aos rgos de administrao e, se
estes no tomarem as providncias necessrias para a proteo dos interesses da
companhia, assembleia-geral, os erros, fraudes ou crimes que descobrirem, e
sugerir providncias teis companhia; (Redao dada pela Lei n 10.303, de 2001)
V - convocar a assembleia-geral ordinria, se os rgos da administrao
retardarem por mais de 1 (um) ms essa convocao, e a extraordinria, sempre
que ocorrerem motivos graves ou urgentes, incluindo na agenda das assembleias
as matrias que considerarem necessrias;
VI - analisar, ao menos trimestralmente, o balancete e demais demonstraes
financeiras elaboradas periodicamente pela companhia;
VII - examinar as demonstraes financeiras do exerccio social e sobre elas opinar;
[...]
Dentre as APs abordadas em profundidade, preveem CONFIS as empresas pblicas e sociedades
de economia mista:
Companhias Docas federais;
EMAP;
Cearportos;
Suape Complexo Industrial e Porturio;
CDI.
A seguir so descritas as principais caractersticas e atribuies dos CONFIS das Companhias
Docas federais. Em anexo, apresentado o descritivo dos CONFIS das outras empresas
supracitadas, exceto de Suape Complexo Industrial e Porturio, uma vez que no foi obtido o
instrumento que rege o funcionamento do CONFIS dessa AP.
Em 2008, foi baixado o Decreto 6.551, que dispe sobre a composio dos CONFIS das
Companhias Docas federais vinculadas SEP. O seu Art. 1 dispe sobre a composio dos
Conselhos:
I - um conselheiro indicado pelo Secretrio Especial de Portos;
II - um conselheiro indicado pelo Ministro de Estado da Fazenda, como
representante do Tesouro Nacional; e
III - um conselheiro indicado pelo Ministro de Estado dos Transportes.
3 Os conselheiros indicados na forma dos [...] incisos I a III do 2 devero ser
previamente aprovados pela Presidncia da Repblica e escolhidos dentre
brasileiros de notrios conhecimentos e experincia, idoneidade moral e reputao
ilibada.
Alm dos acima citados, as Companhias Docas federais podero contar com outros dois
conselheiros, eleitos, respectivamente, pelos acionistas minoritrios e detentores de aes
preferenciais. O presidente do CONFIS, por sua vez, eleito pelos prprios conselheiros, cujos

mandatos tm vigncia at a Assembleia Geral seguinte, sendo permitida a reeleio. Os

conselheiros deliberam por maioria de votos, em reunies ordinrias realizadas mensalmente, ou
extraordinrias, convocadas pelo presidente sempre que necessrio.
As Companhias Docas federais tambm esto sujeitas a diversas diretrizes estabelecidas pela SEP,
no Manual com os principais tpicos com os procedimentos para composio do CONFIS, que
dispe sobre sua Composio e Funcionamento e Competncias (alm de outros aspectos de
menor relevncia), conforme apresenta o box a seguir. Alguns trechos considerados
particularmente relevantes foram grifados pela Equipe.
Manual com os principais tpicos com os procedimentos para composio do CONFIS SEP
Composio e funcionamento
O Conselho Fiscal ser composto de no mnimo 03 (trs) e, no mximo, 05 (cinco) membros e
suplentes em igual nmero, acionistas ou no, eleitos pela assembleia geral.
O funcionamento do Conselho Fiscal ser permanente nas sociedades de economia mista, um
dos seus membros, e respectivo suplente, ser eleito pelas aes ordinrias minoritrias e
outro pelas aes preferenciais, se houver. Obrigatoriamente haver um membro efetivo, com
o respectivo suplente, como representantes do Tesouro Nacional.
Os membros do Conselho Fiscal elegero seu Presidente na primeira reunio realizada, aps eleitos.
Os membros efetivos sero substitudos, nos seus impedimentos, pelos respectivos suplentes,
expressamente convocados pelo Presidente ou, no caso da substituio recair sobre o
Presidente, por outro membro.
Os membros do Conselho Fiscal e seus suplentes exercero seus cargos at a primeira
assembleia geral ordinria que se realizar aps sua eleio e podero ser reeleitos (art. 161,
5, da Lei n 6.404/76), caso no haja disposio legal ou estatutria em contrrio.
A funo de membro do Conselho Fiscal indelegvel (art. 161, 7, da Lei n 6.404/76).
Na investidura do cargo, trmino da gesto, renncia ou afastamento, os membros do
Conselho Fiscal ficam obrigados apresentao de declarao de bens, nos termos das Leis
ns 6.728/79 e 8.730/93 e da Instruo Normativa n 05/94, do Tribunal de Contas da Unio
TCU.
Competncias
Fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos administradores e verificar o
cumprimento dos seus deveres legais e estatutrios;
Opinar sobre o relatrio anual da administrao, fazendo constar do seu parecer as informaes
complementares que julgar necessrias ou teis deliberao da assembleia geral;
Opinar sobre as propostas dos rgos vinculados a serem submetidas assembleia geral
relativas modificao do capital social, emisso de debntures ou bnus de subscrio,
planos de investimento ou oramento de capital, distribuio de dividendos, transformao,
incorporao, fuso ou ciso;
Denunciar, por qualquer de seus membros, aos rgos vinculados e, se estes no tomarem as
providncias necessrias para a proteo dos interesses da empresa, assembleia geral, os
erros, fraudes ou crimes que descobrirem, sugerindo procedimentos teis empresa;
Convocar a assembleia geral ordinria, se as empresas vinculadas retardarem por mais de um
ms essa convocao, e a extraordinria, sempre que ocorrerem motivos graves ou urgentes,
incluindo na agenda das assembleias as matrias que considerar necessrias;
Analisar, ao menos trimestralmente, os balancetes e demais demonstraes financeiras
elaboradas periodicamente pelas empresas vinculadas;
Examinar as demonstraes financeiras de encerramento do exerccio social e sobre elas
opinar; [...]
Box 13 - Manual com os Principais Tpicos com os Procedimentos para Composio do CONFIS SEP
Assim, o CONFIS assume um papel basicamente fiscalizador da direo e das contas da empresa,
prestando tambm auxlio tomada de decises da Assembleia (acionistas).

6.5.3.4 Diretoria Executiva

A seguir, sero descritas as atribuies e principais caractersticas da DIREXE das Companhias
Docas federais. Ressalte-se que a DIREXE das APs federais CDRJ, CODESP, CODEBA, CODESA,
CDP, CDC e CODERN apresentam atribuies muito similares e por isso so descritas em
conjunto. Alm disso, Suape, APPA, Superintendncia do Porto de Itaja, APSFS e CDI
775
no
possuem o rgo dentro de sua estrutura organizacional. As caractersticas da DIREXE do restante
das APs analisadas so descritas em anexo.
As DIREXEs das Companhias Docas federais analisadas possuem, de maneira geral, caractersticas
similares, sendo compostas por um diretor-presidente e diretores indicados pela SEP e eleitos pelo
CONSAD.
O prazo de gesto dos Diretores de trs anos, admitindo-se a reeleio. A DIREXE rene-se,
ordinariamente, uma vez por semana e, extraordinariamente, sempre que se fizer necessrio por
convocao do Diretor-Presidente. Suas resolues so tomadas por maioria de votos, cabendo ao
Diretor-Presidente, alm do voto como membro, o voto de desempate.
As incumbncias bsicas das DIREXEs das Companhias Docas federais, conforme os estatutos, so
listadas a seguir. Algumas excees podem ser identificadas a partir do exame dos estatutos:
Encaminhar ao CONSAD proposta dos Oramentos Anuais e Plurianuais de Custeio e
Investimentos e suas alteraes
776
;
Manifestar-se, previamente, sobre os assuntos a serem submetidos ao CONSAD, que no
sejam de competncia exclusiva do mesmo;
Aprovar a tabela de custo de substituio, agrupamento ou desdobramento de ttulos de
emisso da Companhia
777
;
Aprovar o Quadro de Lotao da Companhia;
Aprovar, obedecidas as normas gerais baixadas pelo CONSAD, manuais e instrues de
carter tcnico, operacional, administrativo e financeiro;
Aprovar convnios, contratos de cesso, comodato, permuta, locao e arrendamento de
bens mveis e imveis e sobre a constituio de nus reais sobre os mesmos;
Autorizar o afastamento de seus membros, at trinta dias consecutivos;
Encaminhar ao conhecimento do CONSAD as adjudicaes de obras, servios e aquisies
realizados sem prvia licitao, com as respectivas justificativas
778
;
Aprovar os contratos de utilizao de infraestrutura porturia, servios e facilidades,
praticando preos que viabilizem a agregao de novas receitas;
Deliberar sobre outros assuntos no includos na rea de competncia da Assembleia Geral
ou CONSAD;
Autorizar a execuo de obras ou servios de interesse de terceiros que, por sua natureza,
possam afetar os portos ou vias navegveis interiores sob sua jurisdio;
Aprovar os Planos e Projetos Estratgicos e de Ao da Companhia, participando
efetivamente das atividades de acompanhamento do cumprimento e de sua atualizao;

775
O estatuto da CDI faz referncia apenas ao cargo de Diretor-Executivo.
776
Atribuio no dada DIREXE da CODESP, que deve deliberar sobre o Plano de Contas. J a CODEBA
abarca a funo de encaminhar ao CONSAD proposta oramentria e aprovar estrutura do Plano de Contas.
777
Atribuio no verificada na CODESP.
778
Complementa o estatuto da CODESP: Excetuados os casos previstos nos incisos I e II do artigo 24 da Lei
8.666/1993.

Autorizar a alienao ou onerosidade de bens mveis do Ativo Permanente de valor igual

ou inferior a 0,5% (cinco dcimos por cento) do Capital Social registrado no ltimo balano
patrimonial;
Propor ao CONSAD, os preos para os produtos ou servios produzidos ou prestados pela
Companhia.
Destacam-se tambm alguns dispositivos particulares das DIREXEs de algumas destas
Companhias:
CODESP: autorizar a realizao de licitao e respectiva adjudicao para contrataes e
aquisies de valor igual ou inferior a 0,5% (cinco dcimos por cento) do Patrimnio
Lquido registrado no ltimo balano patrimonial;
CODEBA: prestar apoio tcnico e administrativo ao CAP e aos OGMOs;
CODESA: deliberar sobre a realizao de licitao, na modalidade denominada prego,
para aquisio de bens e servios comuns, nos termos da legislao vigente.
6.5.3.5 CAP
Conforme descrito com detalhes na seo que trata da organizao institucional do setor porturio,
os CAPs so rgos de deliberao colegiada, de existncia obrigatria e funcionamento
permanente, institudos pela Lei dos Portos. Os CAPs so de constituio obrigatria em todos os
portos organizados, independentemente da forma de sua administrao, e desta forma constam
em todos os portos analisados em detalhes, com exceo de Pecm, um TUPM.
A criao dos CAPs se deu com o objetivo de garantir a participao de todos os principais
envolvidos no ambiente dos portos pblicos, lhes garantindo acesso s decises referentes ao
funcionamento e desenvolvimento do porto, com vistas a harmonizar os diferentes interesses
envolvidos
779
.
As atribuies bsicas do Conselho so apontadas na Lei dos Portos. Segundo o Art. 30:
Ser institudo, em cada porto organizado ou no mbito de cada concesso, um
Conselho de Autoridade Porturia.
1 Compete ao Conselho de Autoridade Porturia:
I - baixar o regulamento de explorao;
II - homologar o horrio de funcionamento do porto;
III - opinar sobre a proposta de oramento do porto;
IV - promover a racionalizao e a otimizao do uso das instalaes porturias;
V - fomentar a ao industrial e comercial do porto;
VI - zelar pelo cumprimento das normas de defesa da concorrncia;
VII - desenvolver mecanismos para atrao de cargas;
VIII - homologar os valores das tarifas porturias;
IX - manifestar-se sobre os programas de obras, aquisies e melhoramentos da
infra-estrutura porturia;
X - aprovar o plano de desenvolvimento e zoneamento do porto;
XI - promover estudos objetivando compatibilizar o plano de desenvolvimento do
porto com os programas federais, estaduais e municipais de transporte em suas
diversas modalidades;
XII - assegurar o cumprimento das normas de proteo ao meio ambiente;

779
Para uma discusso mais aprofundada sobre as atribuies dos CAPs, consultar a seo que trata do
ambiente regulatrio do setor porturio.

XIII - estimular a competitividade;

XIV - indicar um membro da classe empresarial e outro da classe trabalhadora para
compor o conselho de administrao ou rgo equivalente da concessionria do
porto, se entidade sob controle estatal;
XV - baixar seu regimento interno;
XVI - pronunciar-se sobre outros assuntos de interesse do porto.
2 Compete, ainda, ao Conselho de Autoridade Porturia estabelecer normas
visando o aumento da produtividade e a reduo dos custos das operaes
porturias, especialmente as de contineres e do sistema roll-on-roll-off.
Quanto composio, os CAPs so constitudos por quatro blocos:
Bloco do poder pblico: composto por um representante do Governo Federal, que ser o
Presidente do Conselho; um representante do Estado onde se localiza o porto; e um
representante do(s) Municpio(s) onde se localiza o porto ou os portos organizados
abrangidos pela concesso
780
;
Bloco dos operadores porturios: composto por um representante da AP; um representante
dos armadores; um representante dos titulares de instalaes porturias privadas
localizadas dentro dos limites da rea do porto; e um representante dos demais operadores
porturios;
Bloco dos trabalhadores porturios: composto por dois representantes dos trabalhadores
porturios avulsos; e dois representantes dos demais trabalhadores porturios
781
;
Bloco dos usurios: composto por dois representantes dos exportadores e importadores de
mercadorias
782
; dois representantes dos proprietrios e consignatrios de mercadorias
783
; e
um representante dos terminais retroporturios.
Para garantir o poder participativo de todos os blocos nas deliberaes dos CAPs, as decises so
tomadas por maioria de votos, cabendo a cada bloco um voto, reservado ao Presidente do
Conselho (representante do Governo Federal, indicado pela SEP) o voto de qualidade. Ressalte-se
que os membros do conselho no so remunerados, considerando-se de relevante interesse pblico
os servios prestados.
Os membros do conselho so designados pelo agente competente para um mandato de dois anos,
podendo ser reconduzidos por igual ou iguais perodos. As reunies do CAP so mensais,
podendo ocorrer ainda reunies extraordinrias por convocao do presidente.
H variaes nos mecanismos de transparncia das aes do CAP. Em alguns portos, as atas so
publicadas, inclusive em endereos eletrnicos especficos, demonstrando os votos dos
representantes das classes. Em outros, no h informaes das decises do CAP disponveis.
Outro aspecto importante, que ser alvo de anlise especfica mais adiante, o de que o CAP no
tem responsabilidade direta sobre os resultados de suas deliberaes.
6.5.3.6 Diretor-Presidente/ Superintendente
A seguir, sero descritas as principais atribuies do Diretor-Presidente/Superintendente das
Companhias Docas federais. Para o restante das APs analisadas essas atribuies esto detalhadas
em anexo.

780
A indicao dos representantes cabe ao ministrio competente (SEP), Governadores de Estado e Prefeitos
Municipais.
781
Os representantes dos blocos das classes dos operadores e trabalhadores porturios sero indicados pelas
entidades de classe das respectivas categorias profissionais e econmicas.
782
Indicados pela Associao de Comrcio Exterior (AEB).
783
Indicados pelas associaes comerciais locais.


Como j foi comentado, nessas APs, o Diretor-Presidente indicado pela SEP e deve ser eleito pelo
CONSAD, com um mandato de trs anos, permitida a reeleio. As atribuies exclusivas do
Diretor-Presidente i.e., no vinculadas s atribuies prprias da qualidade de membro da
DIREXE , segundo os estatutos, so listadas a seguir:
Dirigir, coordenar e controlar as atividades da Companhia;
Cumprir e fazer cumprir as determinaes da Assembleia Geral, do CONSAD e da
DIREXE;
Representar a Companhia, ativa e passivamente, em juzo ou fora dele, perante quaisquer
entidades, pblicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras, podendo constituir mandatrios
ou procuradores;
Convocar, instalar e presidir as reunies da DIREXE;
Instalar e presidir as Assembleias Gerais de Acionistas;
Designar, "ad-referendum" do CONSAD, o Diretor que o substituir em suas ausncias ou
impedimentos eventuais;
Baixar os atos que consubstanciam as resolues da DIREXE;
Admitir, promover, transferir, punir e dispensar empregados, facultada a outorga de tais
poderes a Diretores e titulares de rgos da Companhia;
Praticar atos de urgncia, "ad-referendum" do CONSAD ou da DIREXE, apresentando suas
justificativas na primeira reunio;
Fazer publicar o Relatrio Anual de Administrao;
Ordenar despesas e, juntamente com outro Diretor, movimentar recursos financeiros e
assinar ttulos de crditos, aes e demais ttulos mobilirios;
Praticar outros atos de gesto no compreendidos nas competncias da Assembleia Geral,
do CONSAD ou da DIREXE
784
.
6.5.3.7 Diretorias/ Diretores de rea
Os cargos de diretoria das AP so comissionados sendo, em geral, eleitos pelo CONSAD ou
indicados pelo Chefe do Executivo.
No caso das Companhias Docas federais, os Diretores so indicados pela SEP e eleitos pelo
CONSAD, que lhes atribui as respectivas reas de atuao, podendo ser destitudos a qualquer
momento. J os cargos de superintendentes devem ser indicados pela DIREXE.
Bem como as Companhias Docas, a CDI e a Cearportos como S.A.s tm seus diretores
indicados e destituveis a qualquer tempo pelo CONSAD.
O estatuto da CDI define ainda que a Diretoria
785
ser composta de um mnimo de dois e de um
mximo de cinco membros, acionistas ou no, sendo um Diretor-Presidente, um Diretor-Executivo,
e os demais sem designao especial. O instrumento prev ainda a possibilidade de eleio de
membros do CONSAD para cargos de diretores at o mximo de um tero.
J no caso de empresas pblicas Suape e EMAP os diretores so nomeados e destitudos pelo
Governador do Estado. No caso da EMAP, ainda, prev-se um mandato de trs anos, sendo
permitida a reconduo. Cabe dizer que, em Suape, as demais funes de confiana so designadas
pelo Diretor-Presidente.
Nas autarquias estaduais e municipais APPA, APSFS, SUPRG a dinmica de indicao de
diretores equivalente de empresas pblicas, ficando desse modo a cargo do chefe do executivo.

784
Incumbncia no dirigida ao Diretor-Presidente da CODESP.
785
A Diretoria da CDI no recebe o nome de DIREXE, embora possua caractersticas anlogas.

exceo o caso de Itaja, autarquia vinculada ao Poder Municipal, onde a nomeao de diretores
fica a cargo do Superintendente.
6.5.3.8 Auditoria Interna
O rgo de Auditoria Interna, no caso das APs federais, vinculado ao CONSAD e possui a
incumbncia de executar auditoria de natureza contbil, financeira, oramentria, administrativa,
patrimonial, operacional e de engenharia no mbito da Companhia, com a orientao normativa e
a superviso tcnica da Controladoria-Geral da Unio (CGU) e de acordo com a legislao
pertinente
786
. O CONSAD responsvel por designar e destituir o titular da Auditoria Interna,
devendo a Diretoria propor e a CGU aprovar o titular.
Segundo os estatutos e leis de criao das APs avaliadas, tambm possuem rgos de auditoria
interna a EMAP e a Superintendncia do Porto de Itaja.
No caso da primeira, o estatuto estabelece que a Controladoria-Geral do Estado (CGE) exerce as
atribuies que, no caso das APs federais, cabem CGU.
Em relao Superintendncia do Porto de Itaja, a Lei 3513/2000 do Estado de Santa Catarina,
que a criou, no estabelece relao do seu rgo de auditoria com qualquer outro externo AP.
Cabe ressaltar que a o seu rgo de auditoria interno est ligado prpria Superintendncia e no
a um ente superior. Dessa forma, sua funcionalidade deve estar associada a auditar a atividade das
diretorias e no da Superintendncia em si, o que no a regra.
As outras APs Cearportos, Suape, CDI, APPA, APSFS, SUPRG no possuem um rgo
responsvel pela realizao de auditoria interna.
6.5.3.9 Auditoria Independente
A auditoria externa independente no prevista nos estatutos das Companhias Docas federais e
das autarquias consultadas, tampouco nas normas que criam estas ltimas. Ela prevista apenas
no caso da CDI que, como empresa de capital aberto
787
, deve ser obrigatoriamente submetida a
auditoria por auditores independentes nela registrados.
As entidades que exercem papel fiscalizador nas companhias so a CGU, o TCU e o Tribunal de
Contas do Estado (TCE) e a CGE, conforme o caso, alm do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo (CISET).
6.5.4 Anlise da Governana das Autoridades Porturias
O levantamento dos aspectos crticos associados governana das APs compreendeu a anlise dos
aspectos formais e da atuao prtica dos diversos rgos do sistema de governana que envolvem
as APs, sobre os quais se discorreu nos itens acima, sejam eles internos (entes das prprias
companhias ou autarquias) ou externos (CAP, principalmente).
A anlise crtica teve como enfoque possveis entraves eficincia de gesto das APs e se baseou
em cinco dimenses: a estruturao do sistema de governana e os quatro princpios de
governana corporativa definidos pelo IBGC, conforme apresenta a Figura 247.

786
Redao verificada no Estatuto da CDRJ, que ainda explicita como funes: propor as medidas
preventivas e corretivas dos desvios detectados e verificar o cumprimento e a implementao, pela
Companhia, de recomendaes ou determinaes efetuadas pelos rgos central e setoriais do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo, pelo TCU e pelo CONFIS.
787
Segundo Lei das S.A.s, em seu Art. 177, 3.


Transparncia
Requer a comunicao, de forma qualificada e individualizada ou difusa, conforme o
caso, das informaes concernentes gesto da empresa aos interessados internos e
externos (stakeholders), no se restringindo s informaes de carter econmico-
financeiro
Equidade
Caracteriza-se pelo tratamento justo de todos os scios e demais stakeholders
Responsabilizao
(ou accountability)
Refere-se necessidade de prestao de contas e a responsabilizao, por parte dos
agentes de governana, acerca dos seus atos
Responsabilidade
Corporativa
Trata-se do zelo que os agentes de governana devem ter com a sustentabilidade das
organizaes, visando sua longevidade
Dimenses Definio
Estruturao do
sistema de
governana
Refere-se clareza da estrutura e funcionamento do sistema de governana

Figura 247 Princpios de Governana Corporativa Considerados na Anlise Crtica
Os aspectos identificados so apresentados nos itens a seguir, por dimenso qual esto
associados. Alguns destes pontos constam tambm, ainda que com outro enfoque, na seo que
trata da organizao institucional do setor porturio.
6.5.4.1 Estruturao do Sistema de Governana
Diversidade na Estruturao dos rgos do Sistema de Governana
Os diferentes regimes jurdicos e formas de descentralizao aplicveis s APs, alm das
circunstncias em que foram criadas e se desenvolveram, fizeram com que existisse uma grande
diversidade de estruturao do seu sistema de governana.
Se essa diversidade no representa por si s um entrave ao desenvolvimento do setor, revela uma
indefinio sobre o modelo geral de governana e grau de controle do Poder Executivo (em suas
diferentes esferas) que se pretende estabelecer. Questes relevantes como: qual grau de influncia
deve ter o Governo Federal em portos delegados?; qual deve ser o poder de influncia dos
municpios e estados nas Companhias Docas?; Como e em quais rgos essa influncia deve ser
exercida?; encontram respostas diferentes em cada porto. Tal situao faz tambm com que a
implantao de polticas ou normas que afetem a governana dos portos no tenha efeito uniforme
sobre o setor porturio nacional. Por exemplo, como j se comentou, foi aprovada a Lei
12.353/2010 que contemplou possveis alteraes nos CONSADs das empresas estatais vinculadas
Unio. Eventualmente, tal Lei interferir nas Companhias Docas federais, mas provavelmente
no afetar os portos delegados a Estados e Municpios.
Falta de Clareza de Papel do CAP em Relao AP (Deliberativo vs. Consultivo)
No existe pleno consenso acerca da autoridade dos CAPs no mbito dos portos organizados. H
uma interpretao, defendida pela Associao Brasileira dos Terminais Porturios (ABTP)
788
, entre
outros, de que o CAP rgo superior deliberativo, enquanto outras interpretaes sugerem que o
CAP deliberativo apenas em parte de suas atribuies, posio apontada pela ANTAQ em

788
Fonte: ABTP (2009).

documento elaborado em 2006

789
. H, inclusive, quem questione o papel deliberativo do CAP
(deveria agir apenas como rgo consultivo AP).
A ABTP sustenta que a entidade administradora do porto se subordina ao CAP com base
principalmente no seguinte trecho da Lei dos Portos: [...] Compete Administrao do Porto,
dentro dos limites da rea do porto: [...] XIV Desincumbir-se dos trabalhos e exercer atribuies
que lhes forem cometidas pelo Conselho de Autoridade Porturia.
A ANTAQ, por sua vez, no documento de orientao (e no normativo), Manual de
Procedimentos do Presidente de CAP, publicado em 2006, poca em que competia Agncia a
indicao dos presidentes de CAPs, classificou cada uma das competncias atribudas quanto ao
carter da participao do Conselho no que tange ao ambiente do porto. A classificao elaborada
apresentada a seguir.
Competncias decisrias:
I baixar o regulamento de explorao;
II homologar o horrio de funcionamento do porto;
IV promover a racionalizao e a otimizao do uso das instalaes porturias;
VII desenvolver mecanismos para atrao de cargas;
VIII homologar os valores das tarifas porturias;
X aprovar o plano de desenvolvimento e zoneamento do porto;
XIII estimular a competitividade;
Competncias no-decisrias:
V fomentar a ao industrial e comercial do porto;
Competncias de posicionamento:
III opinar sobre a proposta de oramento do porto;
Competncias de posicionamento ou decisria:
IX manifestar-se sobre os programas de obras, aquisies e melhoramentos da
infraestrutura porturia;
Competncias de acompanhamento:
VI zelar pelo cumprimento das normas de defesa da concorrncia;
Competncias motivadoras:
XI promover estudos objetivando compatibilizar o plano de desenvolvimento do porto
com os programas federais, estaduais e municipais de transporte em suas diversas
modalidades;
Competncias motivadoras/acompanhamento:
XII assegurar o cumprimento das normas de proteo ao meio ambiente.
Qui o fato de o CAP nunca ter sido regulamentado em Lei corrobora para essa falta de clareza,
que d margem a que dinmicas diferentes se estabeleam em portos distintos.
Sobreposio de Papis entre CONSADs e CAPs
No caso das APs que possuem CONSAD, caso principalmente das S.A.s, existem sobreposies
entre o CONSAD e o CAP. Isso porque a Lei dos Portos atribui aos CAPs poder deliberativo sobre
alguns dos assuntos mais relevantes para a gesto dos portos organizados, especialmente a
homologao das tarifas porturias e a aprovao dos PDZs, que tambm passam necessariamente
pela aprovao do CONSAD.
Alm disso, em muitos casos, h agentes que indicam membros tanto para o CONSAD quanto
para o CAP e, portanto, participam de dois fruns diferentes para deliberar a respeito de um
mesmo assunto.

789
Fonte: ANTAQ (2006). poca, a ANTAQ era a responsvel por indicar os presidentes dos CAPs e
elaborou esse manual visando o aperfeioamento dos presidentes no exerccio de suas atividades.

6.5.4.2 Equidade
Excesso de Influncia do Poder Executivo Sobre rgos do Sistema de Governana
Observado tanto nas Companhias Docas federais (onde o papel do Poder Executivo exercido
principalmente pela SEP), quanto na EMAP e Suape Complexo Industrial e Porturio (vinculadas
aos respectivos governos estaduais). Essas APs possuem inmeros rgos do sistema de
governana (Assembleia Geral, CONSAD, CONFIS, DIREXE e demais Diretorias), entretanto, a
indicao dos principais membros de todos eles compete ao principal representante do poder
executivo, ou seja, os mltiplos rgos do sistema de governana no proporcionam maior
participao de outras partes interessadas e, em ltima instncia, acabam, portanto, apenas
contribuindo para o aumento da burocracia na gesto das APs.
Tal arranjo faz tambm com que, ainda que essas APs sejam sociedades de economia mista (exceto
a EMAP, que uma empresa pblica), desfrutem de autonomia limitada com relao ao poder
executivo. H outros exemplos de APs em que o Poder Executivo possui o controle dos rgos do
sistema de governana, entretanto, esses so mais simplificados, como o caso da APPA, da
Superintendncia do Porto de Itaja e da APSFS, que no contam com DIREXE, CONFIS e
CONSAD
790
. H ainda que se comentar o caso de Suape, em que o CONSAD possui atuao
bastante restrita, segundo a norma que o regulamentou.
Limitao nos Mecanismos de Governana da SEP em APs Vinculadas a Estados ou Municpios
Nos portos delegados a estados ou municpios, o nico elemento de governana em que a SEP tem
participao o CAP, cujo presidente indicado pela Secretaria. No caso da Cearportos, que no
oficialmente uma AP, nem isso. A limitada participao da SEP nos demais elementos pode
restringir o alinhamento dos portos descentralizados com a poltica setorial.
Baixa Representatividade do Poder Executivo Local na Governana das APs
Os governos estaduais e municipais tm pouca representatividade na governana dos portos sob
administrao das Companhias Docas federais, tendo apenas um representante cada um (um tero
do total) no bloco do poder pblico do CAP. No caso de portos delegados a estados, os municpios,
da mesma forma, tm representatividade limitada tambm sua participao no CAP com
exceo do caso do Porto de Rio Grande, que criou estrutura mais equilibrada.
Existncia de acionistas minoritrios com potenciais conflitos de interesse
Em algumas Companhias Docas federais, operadores privados so acionistas minoritrios e
possuem representao no CONSAD e/ou CONFIS, o que pode, em alguns casos, gerar potenciais
conflitos de interesse.
Problemas de Representatividade nos CAPs
A composio dos blocos dos CAPs apresenta problemas de representatividade. O bloco dos
operadores, por exemplo, congrega stakeholders com interesses bastante distintos e que podem ser,
muitas vezes, conflitantes. Neste bloco, incluem-se a AP do porto, os operadores porturios e os
armadores. Estes ltimos, inclusive, se constituem em usurios do porto e no em operadores.
Alm disso, a Lei dos Portos estabelece a quem compete a indicao dos membros dos quatro
blocos que compem o Conselho, mas no define critrios objetivos e especficos para o
preenchimento dos cargos. Como resultado, observam-se distores na representatividade de
alguns stakeholders, especialmente no caso do bloco dos usurios (por exemplo, a indstria e a
agropecuria), cujos representantes, em alguns casos, possuem pouca relao com o setor
porturio.

790
Segundo a legislao aplicvel, a APPA deveria contar com um CONSAD, entretanto, este no foi
implantado na prtica.

6.5.4.3 Responsabilidade Corporativa

Descontinuidade da Gesto e Falta de Mecanismo de Manuteno da Liderana
Os Diretores-Presidentes ou Superintendentes das APs analisadas possuem um mandato de at
trs anos, podendo ser renovado por igual perodo. O cargo de confiana para os chefes do
poder executivo em portos delegados e para o gestor da SEP, no caso das Companhias Docas
A instabilidade na direo pode acarretar em descontinuidade nas aes planejadas e ensejar uma
reformulao nos cargos de diretoria alterando os rumos da companhia como um todo ,
especialmente se a nova gesto pertencer a outra corrente poltica. Ocorrncias como essa so tidas
como motivos de relativo retardo no desenvolvimento de alguns portos, como no de Paranagu e
naqueles administrados pela CODEBA
791
, segundo apontado em entrevistas.

No h em nenhum estatuto consultado alguma forma estabelecida de manuteno da liderana,
para que problemas relatados no tornem a acontecer de forma severa, como houve no passado.
Falta de Profissionalizao dos Conselhos
Os instrumentos que regem as APs analisadas estabelecem a quem cabem as indicaes de
membros do CONSAD e do CONFIS, entretanto, no estabelecem critrios ou requisitos
especficos para as nomeaes, o que contribui para que haja uma percepo de falta de
profissionalizao dos Conselhos internos s APs.
No caso das Companhias Docas federais
792
, por exemplo, o Decreto 6.551/2008 dispe apenas que
os membros de ambos os conselhos devem ser escolhidos dentre brasileiros de notrios
conhecimentos e experincia, idoneidade moral e reputao ilibada, previamente aprovados pelo
Presidente da Repblica. No caso especfico do CONFIS, todas as Companhias Docas federais
estabelecem em seus estatutos que os conselheiros devero ter curso superior ou, no mnimo, trs
anos de experincia como administrador de empresa ou conselheiro fiscal.

791
Fonte: WebTranspo (http://www.webtranspo.com.br/aquaviario/1686-usuport-critica-descaso-do-
governo-federal-com-a-codeba).
792
As demais APs analisadas tambm no tm critrios e requisitos objetivos e bem definidos, exceto Suape,
que, entretanto, estabelece apenas que os conselheiros devero ser brasileiros e no apresentarem
impedimentos legais.
At pouco tempo atrs, a CODEBA sofria por muitos anos com instabilidade de gesto. Em
fevereiro daquele ano, noticiava-se:
A Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba) est h dois meses sem um presidente
oficial. [...] a Autoridade Porturia responsvel pelos portos de Salvador, Aratu e Ilhus vem
sendo comandada pelo mandatrio interino [...] Nos ltimos sete anos, sete presidentes passaram
pelas Docas. Nenhum ficou mais de dois anos no cargo e o atual interino [...] est quebrando o
galho pela segunda vez. [...]
A Bahia est sendo premiada, entre aspas, claro, com essa alta rotatividade de presidentes. Esta
forma de gesto absolutamente ultrapassada, condenvel e mostra despreparo do Governo
Federal. Isso negligncia com a Codeba. No h negcio no mundo que suporte esta rotatividade
de gestores. A Docas da Bahia, para completar, tem o seu estatuto calcado no presidencialismo. Ou
seja, mudou o nome, mudam-se as polticas, a linha de pensamento. A economia regional sofre e os
portos no so ampliados, critica Paulo Villa
Box 14 - Instabilidade de Gesto na CODEBA

Alm das Companhias Docas federais, apenas a EMAP, dentre as APs analisadas, estabelece
critrios mnimos para seus conselheiros: no caso do CONSAD, esses devero ser brasileiros sem
impedimento legal e, no caso do CONFIS, os critrios so os mesmos estabelecidos pelas federais.
Como se observa, em nenhum caso se estabelece requisitos como experincia prvia no setor, por
exemplo, o que implica negativamente na qualidade das deliberaes tomadas pelos Conselhos.
Fenmeno semelhante observado nos CAPs. Conforme j citado, a Lei dos Portos no define
critrios objetivos e especficos para o preenchimento dos cargos. Assim, em alguns casos, os
membros dos CAPs no tem a qualificao ou a disponibilidade necessria para o exerccio pleno
de suas funes ou no representam de maneira adequada aqueles que deveriam.
A profissionalizao tambm passa pela remunerao dos conselheiros, como inclusive recomenda
o IBGC (2010), para que os mesmos tenham incentivos para uma atuao ativa e possam ser
cobrados por isso
793
. Se isso, em geral, ocorre nos CONSADs, por um lado, o mesmo no acontece
nos CAPs.
6.5.4.4 Responsabilizao (ou Accountability)
Falta de Autonomia da Autoridade Porturia e CAP para Tomadas de Deciso
As APs e CAPs tm limitada autonomia para a tomada de deciso, a depender dos temas em
deliberao. Em diversos aspectos de grande relevncia no mbito do porto organizado, rgos
externos tm o poder de deciso.
So exemplos: a aprovao de oramento, a alienao de bens, entre outros. No se questiona aqui
a importncia de que a SEP e outros rgos atuem em alguns desses processos, mas a
representao da Secretaria e de outros agentes nos Conselhos analisados poderia evitar que os
assuntos fossem retomados em instncia superior.
Ademais, cabe tambm ressaltar que algumas aes e decises devem ser tomadas de forma
coordenada com outras autoridades no porto, conforme a competncia destas.
A Tabela 64 apresenta diversos exemplos de funes que as APs devem exercer em conformidade
com outros rgos ou que deles dependem.
Tabela 64 Responsabilidades das Autoridades Porturias perante outros rgos
Responsabilidades
perante outros rgos
Funes
Unio e demais
autoridades no porto
Lei dos Portos: [...]
Art. 33. A Administrao do Porto [...]
1. Compete Administrao do Porto [...]: [...]
VIII - adotar as medidas solicitadas pelas demais autoridades no porto, no mbito das
respectivas competncias; [...]

5.Cabe Administrao do Porto, sob coordenao:
I - da autoridade martima:
a) estabelecer, manter e operar o balizamento do canal de acesso e da bacia de
evoluo do porto;
b) delimitar as reas de fundeadouro, de fundeio para carga e descarga, de inspeo
sanitria e de polcia martima, bem assim as destinadas a plataformas e demais
embarcaes especiais, navios de guerra e submarinos, navios em reparo ou
aguardando atracao e navios com cargas inflamveis ou explosivas;
c)estabelecer e divulgar o calado mximo de operao dos navios, em funo dos
levantamentos batimtricos efetuados sob sua responsabilidade;
d) estabelecer e divulgar o porte bruto mximo e as dimenses mximas dos navios que

793
Os conselheiros no deveriam, contudo, depender desta remunerao como meio de sobrevivncia. Fonte:
IBGC (2010).

Responsabilidades
perante outros rgos
Funes
iro trafegar, em funo das limitaes e caractersticas fsicas do cais do porto;
II - da autoridade aduaneira:
a) delimitar a rea de alfandegamento do porto;
b) organizar e sinalizar os fluxos de mercadorias, veculos, unidades de cargas e de
pessoas, na rea do porto.

Decreto 6.620/2008:
Art. 34. Para o arrendamento de instalaes porturias martimas no-operacionais, com
fins de revitalizao, a autoridade porturia [...] dever
II - firmar, quando couber, termo de convnio ou outro instrumento similar com o
Municpio ou os Municpios [...];
III - propor ao Municpio os estudos para utilizao de instalaes porturias a serem
revitalizadas e readequ-los, se necessrio, aps a manifestao municipal; [...]
V - apresentar ANTAQ, para anlise e aprovao, a proposta de uso da instalao
porturia a ser revitalizada e os correspondentes estudos complementares, ouvida a
Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica.

Resoluo 858/2007 da ANTAQ: [...]
Art. 10. So obrigaes da Administrao Porturia: [...]
XLIV - adotar as medidas solicitadas pelas demais autoridades no porto, no mbito das
respectivas competncias;

Portaria 414/2009 da SEP:
Art. 2. A Autoridade Porturia [...] dever elaborar o Programa de desenvolvimento e
Zoneamento do porto - PDZ e, em at 30 (trinta) dias aps sua aprovao pelo Conselho
de Autoridade Porturia - CAP, encaminhar cpia Secretaria Especial de Portos da
Presidncia da Repblica - SEP/PR [...]

Art. 1 [...] a) - As Companhias Docas, na sua rea de atuao, sero as proponentes da
implantao do VTMS, devendo consultar previamente a SEP/PR, com a apresentao
da proposio inicial.
ANTAQ
Decreto 6.620/2008:
Art. 34. Para o arrendamento de instalaes porturias martimas no-operacionais, com
fins de revitalizao, a autoridade porturia [...]
V apresentar ANTAQ, para anlise e aprovao, a proposta de uso da instalao
porturia a ser revitalizada e os correspondentes estudos complementares [...];
VI elaborar minuta de termo de referncia, do edital, do contrato e das demais peas
necessrias licitao das instalaes e encaminh-los ANTAQ.

Art. 10. So obrigaes da Administrao Porturia: [...]
I fornecer ANTAQ, no prazo que for fixado, as informaes [...] solicitadas; [...]
IX dar cincia ANTAQ sobre qualquer acordo de scios ou acionistas e suas
alteraes, bem assim de qualquer modificao efetuada na composio do controle
societrio das arrendatrias, no prazo mximo de cinco dias, contados da data em que
tomar conhecimento do fato;
X cumprir, nos casos de licitao para arrendamento de reas e instalaes porturias,
o disposto no 7 do Decreto n 4.391, de 2002, submetendo anlise da ANTAQ,
previamente licitao, o relatrio dos estudos de que trata o art. 6 e pargrafo nico
desse Decreto, bem como o edital e a minuta do futuro contrato;
XI submeter aprovao da ANTAQ projetos e investimentos nas reas e instalaes
porturias no previstos nos contratos de arrendamento;
XII submeter prvia aprovao da ANTAQ a celebrao de aditivos contratuais que
impliquem prorrogao de prazo, ou qualquer espcie de alterao da rea do
arrendamento, encaminhando justificativa e demais documentos inerentes a essa

Responsabilidades
perante outros rgos
Funes
alterao;
XIII comunicar ANTAQ a participao em licitao para arrendamento de reas e
instalaes porturias de pessoa jurdica que, individualmente ou em consrcio, j
explore terminal congnere dentro do mesmo porto organizado;
XXVI cumprir e fazer cumprir as determinaes da ANTAQ;
XXVII prestar o apoio necessrio s equipes de fiscalizao da ANTAQ [...];
XXIX comunicar ANTAQ a ocorrncia de prticas lesivas livre concorrncia na
prestao dos servios;

Art. 44. Incumbe Autoridade Porturia [...]
IV encaminhar cpia do contrato de arrendamento ANTAQ dentro de trinta dias aps
a sua celebrao; [...]
XII obter anuncia da ANTAQ, antes de autorizar investimentos, pela arrendatria,
para a realizao de investimentos no previstos no contrato de arrendamento, em
cumprimento ao disposto no inciso XVII, do art. 27, da Lei n 10.233, de 2001;
XIII - prestar, no prazo estipulado, as informaes requisitadas pela ANTAQ [...] relativas
administrao dos arrendamentos; [...]
LIV - submeter o programa de arrendamento ANTAQ, na forma do disposto no 2, do
art. 2, Decreto n 4.391, de 2002.

Art. 2. A Autoridade Porturia [...] dever elaborar o Programa de desenvolvimento e
Zoneamento do porto - PDZ e, em at 30 (trinta) dias aps sua aprovao pelo Conselho
de Autoridade Porturia - CAP, encaminhar cpia [...] Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios - ANTAQ.

Art.3. A Autoridade Porturia [...] dever elaborar o Programa de Arrendamentos do
Porto (PAP), [...] em at 60 (sessenta) dias aps a aprovao do PDZ pelo Conselho de
Autoridade Porturia - CAP, encaminhar cpia Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios - ANTAQ.
Excesso de Interaes com rgos Fiscalizadores
H um excessivo nmero de interaes (especialmente da alta gesto) das APs com os diversos
rgos fiscalizadores, o que reduz o nmero de horas disponveis para o gerenciamento do porto.
Em diversos casos, informaes ou esclarecimentos similares so solicitados s APs. Os seguintes
rgos interagem com as APs: CAPs, ANTAQ, SEP, TCU, CGU, CISET (Secretaria de Controle
Interno da Presidncia da Repblica), alm de TCE e CGE, no caso de portos delegados a estados.
Essa questo foi tratada em maior profundidade na seo deste Estudo Tcnico que trata da
organizao institucional do setor porturio, onde so dados exemplos, inclusive, da atuao e de
sobreposies entre esses rgos.
Ausncia de Mecanismos Impositivos e de Responsabilizao do CAP
Os CAPs no possuem mecanismos claros e efetivos para a plena realizao de suas atribuies,
inclusive para assegurar o cumprimento das suas deliberaes (ou tomar aes caso elas no sejam
cumpridas). Em contrapartida, no entanto, tambm no possuem responsabilidade por eventuais
problemas decorrentes de suas deliberaes em decises/ questes-chave.
Atuao do Poder Executivo em Paralelo Estrutura de Governana
Os CONSADs das APs, quando existentes, tm atuao tmida, no se colocando como o principal
frum de governana no mbito do porto. Ainda, em alguns casos, deixam a desejar no que diz
respeito ao estabelecimento de metas e objetivos, bem como carecem de mecanismos de
acompanhamento e cobrana de resultados. Como consequncia, no se mensura se as

deliberaes do Conselho so implantadas na prtica nem se revisita os planos e metas para

adequ-los s novas necessidades (prazos, custos e outros). Essas circunstncias abrem
possibilidade para uma atuao direta do Poder Executivo com relao s Diretorias das APs.
No caso das Companhias Docas federais, a SEP por vezes contribui para que o CONSAD
desempenhe papel apenas acessrio na administrao do porto, orientando ela mesma, de forma
direta, os gestores das Companhias Docas.
J foram aqui apresentados alguns exemplos desse tipo de atuao paralela da SEP em relao
estrutura de governana, como a imposio de instalao de reas especficas nas APs (SGAs ou
CTP-CENEPs). Ainda assim, cabe ressaltar que grande parte das instrues diretas no foram
atendidas at agora.
Falta de Acompanhamento dos Resultados das APs
No existe um conjunto mnimo de dados de todas as APs que seja acompanhado de forma
constante e consistente por parte da Agncia Reguladora ou da SEP. Tal fato contribui para a baixa
eficincia de gesto das APs.
6.5.4.5 Transparncia
Falta de Transparncia das Autoridades Porturias
A transparncia e a prestao de contas das APs sociedade so bastante limitadas, especialmente
no que diz respeito a dados financeiros. Conforme se discutir no item 6.6, por exemplo, so
poucas as que disponibilizam suas demonstraes financeiras em seu endereo eletrnico. Das APs
analisadas, apenas as Companhias Docas federais (exceto a CODERN) publicam demonstrativos
completos atualizados. Os dados da CDI podem ser obtidos por ser esta uma empresa listada na
BOVESPA. Por outro lado, a Cearportos disponibiliza dados defasados, a APPA publica
balancetes e relatrios de despesas simplificados e as demais vinculadas a estados e municpios
nada publicam. Particularmente em relao s APs descentralizadas, a falta de publicidade pode
prejudicar aes de planejamento ou de regulao em nvel setorial. Em relao a Relatrios de
Administrao, Gesto ou similares, o perfil de elaborao segue o mesmo dos demonstrativos,
com as Companhias Docas federais publicando com maior ou menor grau de detalhes, e as APs
delegadas, na contramo, disponibilizando poucas informaes.
A publicao de indicadores de balano social tambm no prtica corriqueira. Ainda que nos
endereos eletrnicos se publique informaes sobre aes sociais das companhias e nos relatrios
de gesto se d dados sobre o perfil dos funcionrios, como ocorre, por exemplo, em Suape e na
APPA, apenas na CODESP se identificou um balano social mais estruturado, com uma relao de
indicadores e outras informaes relevantes do ponto de vista social.
Falta de Transparncia dos CAPs
Apenas alguns CAPs publicam regularmente as atas das reunies em endereos eletrnicos,
possibilitando um controle social e dos grupos representados quanto atuao dos membros. Dos
CAPs atuantes nos 17 portos administrados pelas APs analisadas em profundidade (exclusive
Pecm, que um TUPM e no tem CAP), apenas sete publicam regularmente suas atas Porto de
Rio Grande, Porto de Itaja, Porto de Itaqui, Porto de Salvador, Porto de Aratu, Porto de Imbituba e
Porto de So Francisco do Sul
794
.
Baixa Qualidade nos Dados Fornecidos aos Conselheiros do CAP
Alguns membros de CAP consultados neste Estudo Tcnico acusaram no receber das APs a pauta
e as informaes necessrias para tomada de posio a tempo e na profundidade necessria.
Ademais, no caso de APs que gerenciam vrios portos, alguns dados so enviados de forma
consolidada, dificultando o posicionamento.

794
Levantamento de setembro de 2011.

6.5.5 Consolidao das Questes Crticas Associadas Governana das Autoridades

Porturias
A anlise da governana das APs levou identificao de seis questes crticas de maior
relevncia. Algumas dessas questes foram tambm tratadas, com enfoques diferentes, nas sees
que tratam do ambiente regulatrio, da organizao institucional e da eficincia de gesto do setor
porturio.
Questo Crtica Governana
Imprecises e superposies nas atribuies dos rgos do sistema de governana
A estrutura de governana das APs composta por diversos rgos. Por um lado h as
Assembleias, os Conselhos de Administrao (CONSAD) e Fiscal (CONFIS), nos casos das
Companhias Docas federais e demais S.A.s. Outras APs, ainda que no sejam S.A.s, tambm
contam com conselhos gestores. H ainda os CAPs, que apesar de no incorporarem formalmente
a estrutura de governana, tm papel deliberativo em diversos temas relevantes que podem afetar
os resultados e a estratgia das APs (ex. homologao de tarifas). Adicionalmente, as APs possuem
os agentes de administrao direta os Diretores-Presidentes/ Superintendentes e demais
Diretores. As Companhias Docas federais possuem tambm as Diretorias Executivas (DIREXE),
formadas pelos Diretores e pelo Diretor-Presidente.
Nesse contexto, surgem inconsistncias em relao aos papis, atribuies e aladas desses rgos
do sistema de governana.
Em primeiro lugar, h uma centralizao excessiva das decises devido falta de clareza quanto s
aladas decisrias por parte das Diretorias, DIREXE e Diretor-Presidente. J em relao aos rgos
de governana constitudos na forma de conselhos, h superposies entre as funes do CONSAD
e do CAP (ex. aprovao de grandes obras de infraestrutura).
Adicionalmente, cabe destacar que os atuais papis e responsabilidades do CAP no so
claramente definidos ou consolidados. Ainda existe algum debate sobre a extenso do papel
deliberativo do CAP ou se este deveria ser considerado consultivo. Alia-se a isso o fato de que
algumas das atribuies definidas pela Lei dos Portos tm redao relativamente inespecfica,
como, por exemplo: opinar sobre a proposta de oramento do porto, fomentar a ao industrial
e comercial do porto e manifestar-se sobre os programas de obras, aquisies e melhoramentos
da infraestrutura porturia.
O CAP padece, cabe adicionar, de recursos para a plena execuo das suas responsabilidades e
atribuies previstas, bem como de mecanismos para assegurar o cumprimento de suas
deliberaes. Por fim, no h dispositivos que responsabilizem o CAP por sua atuao em
decises/ aes-chave.
Atuao do Poder Executivo em paralelo estrutura de governana
Os CONSADs das APs, quando existentes, no se colocam como o principal frum de governana
no mbito do porto. Nesse sentido, deixam a desejar no que diz respeito ao estabelecimento de
metas e objetivos, bem como carecem de mecanismos de acompanhamento e cobrana de
resultados. Como consequncia, no se mensura se as deliberaes do Conselho so implantadas
na prtica nem se revisita os planos e metas para adequ-los s novas necessidades (prazos, custos
e outros).
A lacuna deixada pela falta de atuao incisiva do CONSAD , em parte, causada pelo prprio
Poder Executivo, que atua de forma direta em relao gesto das APs, ao largo da estrutura de
governana. Isso se verifica no caso das Companhias Docas federais, em que a SEP por vezes

orienta os gestores diretamente ou por meio de portarias, contribuindo para que o CONSAD
desempenhe papel apenas acessrio na gesto.
Desbalanceamento na representatividade do Poder Executivo nos Conselhos
A estruturao dos rgos do sistema de governana diverge significativamente entre as diferentes
APs (exceto entre as Companhias Docas federais). Particularmente, as diferentes formas de
descentralizao da administrao porturia geraram diferentes composies de foras nos
Conselhos.
Em diversas destas organizaes se verifica algum desequilbrio de representao das esferas do
Poder Executivo.
Nas Companhias Docas federais: h um elevado poder decisrio da SEP, com baixa
representatividade das esferas estadual e municipal. Essa situao pode tornar a gesto dos
portos mope aos agentes e problemas locais representados apenas nos CAPs;
Nas APs estaduais/ municipais: h um elevado poder decisrio nas mos do governo
estadual/ municipal, com baixa representatividade das demais esferas, que indicam apenas
um membro do CAP cada
795
. Alm do citado acima, a falta de uma presena mais marcante
da SEP pode gerar descompassos entre planejamento do porto e as polticas setoriais.
Cabe ainda ressaltar que a diversidade de sistemas de governana dificulta a concepo e
implantao de polticas no setor porturio, que tendem a afetar de forma distinta cada uma das
APs.
Composio inadequada e falta de profissionalizao dos Conselhos
No caso dos CAPs, primeiramente, uma questo relevante a formao do bloco dos operadores, com
representantes dos operadores porturios, armadores e AP entes com possveis conflitos de
interesse e que disputariam o direito a um voto dentre quatro no CAP. Outra questo a indicao
discricionria dos membros pelas entidades de classe pr-estabelecidas (conforme a Lei dos
Portos), que gera distores, com stakeholders subrepresentados.
Outro ponto refere-se profissionalizao dos membros do CAP, do CONSAD e do CONFIS.
Frequentemente, esses membros no tm a qualificao ou a disponibilidade necessria para o
exerccio pleno de suas funes, o que orienta uma atuao inadequada e insuficiente.
Essa profissionalizao passa tambm pela necessidade de remunerao dos conselheiros, o que
no acontece hoje no caso dos CAPs. Ainda, parte deles (principalmente os indicados pelo Poder
Executivo) no reside prxima ao porto.
Uma ltima questo pertinente o fato de que, em algumas Companhias Docas federais,
operadores privados so acionistas minoritrios e possuem representao nos Conselhos, o que
pode, em alguns casos, gerar conflitos de interesse.
Descontinuidade de gesto nas diretorias das Autoridades Porturias
Os Diretores-Presidentes/Superintendentes das APs analisadas possuem um mandato de at trs
anos, podendo ser renovados por igual perodo. O cargo de confiana para os chefes do Poder
Executivo em portos delegados e para o gestor da SEP, no caso das Companhias Docas

795
Com exceo da SUPRG, cujo Conselho de Direo tem uma indicao da prefeitura local.

A instabilidade na direo pode acarretar descontinuidade nas aes planejadas e ensejar uma
reformulao nos cargos de diretoria alterando os rumos da companhia como um todo
especialmente se a nova gesto pertencer a outra corrente poltica.
Adicionalmente, a continuidade na gesto dessas APs impactada diretamente por uma srie de
outros fatores, como pelo baixo nvel de qualificao dos gestores indicados, pela inexistncia de
um planejamento de qualidade ou pela falta de alinhamento entre os diferentes agentes/rgos.
Excesso de demandas externas na gesto das Autoridades Porturias
Os funcionrios das APs desde a alta gesto at os de nvel operacional devem lidar
rotineiramente com diversos outros rgos pblicos e privados, tanto na consecuo de suas
atividades fim quanto na prestao de contas. Essas interaes e interferncias so, porm,
demandantes, especialmente nas solicitaes da alta gesto das APs por parte do CAP, ANTAQ,
SEP, TCU, CGU, AGU, CISET (Secretaria de Controle Interno da Presidncia da Repblica), alm
de TCE e CGE, no caso de portos delegados. Outros agentes, como o Ministrio Pblico Federal,
atuam pontualmente. O tempo consumido atravanca a pauta e faz com que questes urgentes
tenham sempre prioridade face s questes de fato importantes. A falta de alinhamento entre as
APs e esses agentes tambm contribui para acentuar o problema.
Diversas das mais importantes decises no mbito dos portos dependem da aprovao de entes
externos s APs, por exemplo, alteraes tarifrias, PDZs, arrendamentos, reformas, expanses,
licitaes, entre outros, sempre na forma burocratizada da gesto pblica. Como no existe, por
parte de vrios rgos, uma orientao ao trabalho harmnico para a promoo do
desenvolvimento do porto como fim ltimo, mas sim uma preocupao estreita com relao s
responsabilidades especficas de cada um, os trabalhos no so satisfatoriamente coordenados.
6.6 DESCRIO E ANLISE DE DESEMPENHO FINANCEIRO

Organizao
Governana
Desempenho
Financeiro
Atribuies

Figura 248 - Dimenses de Anlise das Autoridades Porturias: Desempenho Financeiro
H muitas dcadas o setor porturio nacional sofre srias consequncias com a gesto financeira
inadequada dos portos. Grande parte desses, como pde ser estudado, operam com estruturas de
custos inchadas, tarifas inadequadas e elevados passivos.

Torna-se praticamente invivel falar sobre o desempenho financeiro das APs sem mencionar a Lei
dos Portos. Com a sua instituio, em 1993, o setor sofreu novos impactos que se refletiram em
entraves observados nos dias de hoje.
Com o advento da Lei e a brusca transio do modelo anterior, as APs foram diretamente
impactadas em suas finanas, sofrendo, principalmente, uma reduo significativa em suas
receitas. A receita oriunda dos contratos de arrendamento somada receita tarifria no foi
suficiente para se equiparar receita auferida pelas APs quando essas realizavam a movimentao
de cargas. Adicionalmente, a falta de uma transio gradual para o novo modelo contribuiu para
que as APs vissem sua situao financeira se deteriorar ainda mais. Muitas delas acabaram
sofrendo consequncias diretas do descasamento entre receitas e gastos, sendo obrigadas,
inclusive, a priorizar o pagamento de alguns gastos em detrimento de outros. Dessa forma,
passivos foram progressivamente se acumulando e se somando a outros gerados pela mudana de
modelo (por exemplo, passivos trabalhistas).
No prximo item, so analisadas as informaes financeiras (inclusive indicadores de
rentabilidade e de equilbrio financeiro) das APs de forma consolidada, dando uma viso de
conjunto do setor. Em seguida, so avaliadas em especial duas questes essenciais: os passivos e a
sustentabilidade das APs sob o enfoque financeiro e, por fim, aponta-se as questes crticas
associadas. Em anexo, oferece-se uma avaliao financeira individualizada das APs tratadas neste
Estudo de forma mais detalhada e que disponibilizaram dados para tanto.
6.6.1 Perfil Financeiro das Autoridades Porturias: Anlise Consolidada
A primeira observao que emerge ao se pesquisar os dados financeiros das APs que a
transparncia e a prestao de contas dessas companhias sociedade ainda encontra-se muito
aqum de uma condio ideal. Certas APs, em particular algumas autarquias, no divulgam
abertamente suas informaes financeiras. Por serem pessoas jurdicas de direito pblico, algumas
autarquias publicam seus dados para o pblico em geral apenas de forma agregada s contas
pblicas dos estados ou municpios aos quais so vinculadas. Dentre as APs cujos dados
financeiros foram possveis de se obter, nota-se que nem todas disponibilizam os mesmos em seus
endereos eletrnicos.
Optou-se por realizar as anlises de desempenho financeiro com as APs cujos dados puderam ser
obtidos de forma adequada. Em alguns casos, como nas anlises de sustentabilidade, nem todas
APs foram consideradas devido impossibilidade de clculo de certos indicadores com os dados
disponibilizados. Por outro lado, mesmo nesses casos, concluiu-se que a amostra considerada
suficientemente representativa e diversa, de forma a proporcionar uma viso bastante fiel
realidade do setor como um todo.
importante tambm ressaltar que, nas autarquias, pessoas jurdicas de direito pblico, se utiliza a
contabilidade pblica para contabilizar seus resultados. Como a contabilidade pblica difere em
alguns aspectos da metodologia empresarial de contabilidade, utilizada nas S.A.s, por exemplo,
houve a necessidade de se adaptar certas terminologias para efeito de comparao de dados. Nos
casos em que a adaptao no foi possvel, as autarquias foram suprimidas das anlises.
O horizonte temporal considerado nas anlises foi de trs anos (2008 a 2010), o que permitiu um
entendimento suficientemente claro da evoluo recente do desempenho financeiro das APs.
Por fim, vale mencionar o fato de que os dados financeiros da CODERN referentes aos trs anos
analisados no puderam ser obtidos e que, at a finalizao da elaborao das anlises aqui
descritas, os dados financeiros de Suape do exerccio de 2010 tambm no haviam sido publicados.

6.6.1.1 Resultados de Exerccio

De uma maneira consolidada, as APs analisadas apresentaram, em 2010, uma receita operacional
bruta total de R$ 1,7 bilhes. Este montante representa um crescimento anual mdio de 8% desde
2008, conforme mostra a Figura 249.
+8%
5%
2%
1.508
4%
6%
13%
3%
5%
2%
13%
3%
5%
40%
14%
2008
1.487
2010
1.747
0%
2%
14%
2009
4%
15%
1%
6%
5%
2%
4%
5%
6%
38%
13%
2%
5% 0%
2%
0%
39%
5%
2%
5%
1%
5%
5%
Itaja
CDI
APSFS
SUPRG
APPA
CEARPORTOS
EMAP
CDC
CDP
CODESA
CODEBA
CODESP
CDRJ
Receita Operacional Bruta
(R$ MM)

Figura 249 Receita Operacional Bruta Consolidada das APs Analisadas
As receitas das APs so compostas principalmente pelos montantes pagos anualmente pelos
arrendatrios s Autoridades e pelas diversas tarifas provenientes das operaes de movimentao
de cargas
796
. Essas tarifas podem se referir tanto utilizao de infraestrutura porturia, como, por
exemplo, do canal de acesso ou das bacias de evoluo, ou utilizao de infraestrutura terrestre.
Essa composio, conforme evidencia a Figura 250, varia de AP para AP, de acordo com
caractersticas individuais das mesmas.

796
Optou-se por analisar a receita operacional bruta, pois essa no inclui outras receitas provenientes de
ganhos financeiros, uma vez que se entende que o objeto adequado de anlise seja a gerao de recursos
exclusivamente provenientes das atividades fim das APs.

Receita Operacional Bruta CODESP

(2010)
50,9%
5,6%
Outros
Arrendamentos
43,5%
Tarifas
Receita Operacional Bruta CODEBA
(2010)
89,4%
0,6%
Outros
Arrendamentos
10,1%
Tarifas
R$ 683,2 MM
R$ 97,4 MM
Receita Operacional Bruta EMAP
(2010)
94,1%
Arrendamentos
5,9%
Tarifas
R$ 92,1 MM
Receita Operacional Bruta CDRJ
(2010)
26,5%
Arrendamentos
73,5%
Tarifas
R$ 243,6 MM

Figura 250 Exemplos da Composio das Receitas das APs (2010)
Ao longo dos trs ltimos exerccios analisados, a participao de cada uma das APs na receita
total se manteve praticamente estvel no perodo. Em 2010, CODESP e CDRJ, juntas, foram
responsveis por mais de 50% do total de gerao de receita operacional dessas treze APs.
A diferena na composio do faturamento das APs reflete a ausncia de uma metodologia
unificada para a definio dos valores de tarifas e de arrendamentos.
Pelo lado das tarifas, no h uma metodologia especfica para a definio dos valores e tampouco
h uma estrutura comum entre as tarifas praticadas pelas APs.
Em relao aos valores de arrendamento, ressalta-se que os pagamentos so feitos de at trs
maneiras: down payment
797
, parcelas fixas mensais e parcelas variveis, proporcionais
movimentao.
Grande parcela dos arrendamentos foi realizada antes da redao da Nota Tcnica n 17 da
ANTAQ em janeiro de 2007. A NT17 estabeleceu uma metodologia para definir um valor mnimo
de outorga, compreendido pelas trs parcelas mencionadas:
Down payment, limitado a 20% do VPL apurado a uma taxa de desconto normativa (8,30%
em termos reais
798
);
Parcela fixa mensal, proporcional rea de arrendamento, definida por laudo tcnico
imobilirio;
Parcela varivel, proporcional movimentao, definida de forma com que o VPL do
projeto taxa de desconto normativa seja transferido integralmente AP.

797
Pagamento de lances, ainda que sejam embolsados antecipadamente, so reconhecidos, por regime de
competncia, como sendo referentes a todos os perodos do arrendamento. Sob a tica contbil, portanto,
tratam-se de pagamentos fixos peridicos.
798
Taxa de desconto atualizada pela Nota Tcnica n 25 de 2009.

Interessados pela outorga podero oferecer pagamentos superiores aos valores mnimos
estabelecidos pela NT17. Esses pagamentos podem assumir qualquer um dos trs formatos j
mencionados, conforme dispuser o edital de licitao.
A composio de receitas tem implicao sobre a natureza (fixa ou varivel) das mesmas. De modo
geral, possvel distinguir entre dois tipos de APs: aquelas com receitas predominantemente
variveis e, portanto, com faturamento mais suscetvel a variaes de movimentao no perodo; e
APs com receitas predominantemente fixas, com faturamento menos suscetvel variabilidade de
movimentao.
Em 2010, grande parte das APs com receitas predominantemente variveis obtiveram
faturamentos mais robustos, em decorrncia do aumento de movimentao no ano. A CODEBA,
por exemplo, com quase 90% de suas receitas provenientes de tarifas (majoritariamente variveis),
obteve um crescimento de 32% no faturamento no perodo. Apura-se, de fato, que o maior
responsvel pelo crescimento na receita operacional bruta em 2010 foi o aumento no volume de
carga movimentada.
Com relao aos custos e despesas incorridos no exerccio de 2010, as APs analisadas apresentaram
um montante total de R$ 1,8 bilho (Figura 251).

2010
1.756
2%
2%
3%
12%
2%
1%
3% 2%
2%
5%
4%
35%
26%
2009
1.541
0%
1%
5%
13%
2%
1%
3%
4%
+14%
+6%
23%
2008
1.447
5%
6%
5%
34%
0%
1%
3%
8%
3% 1%
4%
2%
5%
4%
8%
31%
29%
Custos e Despesas Operacionais
(R$ MM)
CDRJ
Itaja
CEARPORTOS
CDI
APSFS CODEBA
CODESP
EMAP
CDC
SUPRG
APPA
CDP
CODESA

Figura 251 Custos e Despesas Consolidados das APs Analisadas
Os custos e despesas incorridos pelas APs na gesto de seus respectivos complexos porturios
podem ser de diferentes naturezas. Os custos so compostos por itens diretamente envolvidos na
execuo das suas atividades fim e consistem em dispndios com manuteno da infraestrutura e
superestrutura, com equipamentos pertencentes AP, com a segurana do complexo porturio,
entre outros.
J as despesas podem ser divididas em despesas gerais e administrativas, despesas financeiras
lquidas e outras despesas:
Despesas gerais e administrativas englobam despesas com pessoal, benefcios e encargos,
despesas com servios prestados por terceiros, aluguis, utilidades, etc.;

Despesas financeiras lquidas, quando existentes, so provenientes de resultados lquidos

financeiros negativos, onde as despesas financeiras excedem as receitas financeiras num
dado perodo. Nessa categoria tambm esto consideradas eventuais variaes monetrias
e cambiais;
Por fim, outras despesas incluem itens como depreciao e amortizao de ativos,
provises para contingncias e outras despesas operacionais diversas.
Na Figura 252, observa-se a evoluo dos custos e despesas das APs, separados por tipo, no
perodo de 2008 a 2010. Nota-se que, por no discriminarem detalhadamente suas despesas
correntes em seus demonstrativos financeiros, as autarquias foram suprimidas da anlise.
+18%
24%
1.222
15%
2008
27%
23%
6%
2009
1.218
22%
35%
36%
37%
1.432
33%
2010
6%
0%
35%
Custos e Despesas Operacionais por tipo
(R$ MM)
Despesas Financeiras
Lquidas
Despesas Gerais
e Administrativas
Custos Outras Despesas
Nota: por no serem segregados de forma detalhada nos demonstrativos os dados de
despesas correntes das autarquias no foram considerados nesta anlise

Figura 252 Composio dos Custos e Despesas Consolidados
Analisando o grfico, possvel notar um crescimento na representatividade das despesas gerais e
administrativas no total dos custos e despesas operacionais. Essas despesas, que em 2008
representavam 27% do total, passaram em 2010 a corresponder a 36%. Ou seja, alm de uma
evoluo em termos relativos, tambm cresceram em termos absolutos (de R$ 335 milhes em 2008
para R$ 520 milhes em 2010). Outras despesas tambm cresceram de forma mais acentuada no
perodo. Em compensao, despesas financeiras lquidas caram de 24% (R$ 290 milhes) em 2008,
para 6% (R$ 86 milhes) em 2010. Uma reduo significativa que teve origem, principalmente, na
melhora nos ganhos financeiros obtidos pelas APs.
Os principais direcionadores do crescimento observado nos custos e despesas foram, alm das j
mencionadas despesas gerais e administrativas, outras despesas incorridas pelas APs. A CDRJ,
mais especificamente, puxou o crescimento nas despesas gerais e administrativas, principalmente
por conta do reconhecimento de montantes devidos referentes a encargos de pessoal. Com relao
aos custos, a CDRJ tambm foi a AP que sofreu o aumento mais significativo de 2009 para 2010
(74%). Da mesma forma, isso ocorreu por conta do reconhecimento de outros montantes devidos,
estes ligados s atividades fim da companhia.
Os custos e despesas incorridos pelas treze APs analisadas representaram no exerccio de 2010 um
valor 1% superior receita gerada no mesmo ano. Esse fato chama a ateno, tambm, quando se
compara a evoluo anual mdia de custos e despesas de 2008 para 2010 (21%) evoluo de
receitas no mesmo perodo (17%). possvel observar certo descompasso entre o crescimento
agregado das receitas e dos custos e despesas associados. Nota-se que o referido descompasso teve
origem principalmente no crescimento de custos e despesas de algumas APs, como o caso de
CODESP e APPA. Os custos e despesas somados dessas duas APs, que em 2008 representavam
39% do total, passaram a representar 47% do total em 2010.

Por fim, avaliou-se o resultado lquido agregado obtido pelas APs durante o perodo de 2008 a
2010 (Figura 253).
-88
-1
1
10
-56
1
18
33
-229
-31
-12
2008
-77
2
-5
13
2
-5
3
-13
44
-5
4
12
-6
3
29
+29%
2010
-39
-43
10
20
102
37
1
-165
3
16
5 26
5
2009
28
70
-134
Resultado Lquido
(R$ MM)
CDI
APSFS
SUPRG
APPA
Itaja
CEARPORTOS
EMAP
CDC
CDP CODESP
CDRJ
CODEBA
CODESA

Figura 253 Resultado Lquido Consolidado das APs Analisadas
Das treze APs analisadas, quatro apresentaram resultados negativos em 2008, sete em 2009 e duas
em 2010. No perodo, CDRJ e CDI foram as duas nicas companhias a apresentar resultados
negativos em todos os anos. Nota-se, ainda, que a CDRJ foi a principal responsvel pelo mau
desempenho da amostra. Somente em 2010, o prejuzo lquido gerado por ela (R$ 165 milhes) foi
praticamente igual soma dos lucros obtidos pelas onze APs com resultados positivos no ano (R$
168 milhes).
importante, tambm, destacar as melhorias obtidas por algumas APs em seus resultados desde
2008. Algumas delas, inclusive, passaram de uma situao de prejuzo para uma de lucro.
CODEBA e EMAP podem ser citadas como exemplos de APs que obtiveram evolues no perodo.
Em trs anos a CODEBA conseguiu reverter um prejuzo lquido de R$ 56 milhes para um lucro
lquido de R$ 12 milhes. J a EMAP, que em 2008 obteve um resultado lquido de R$ 5 milhes,
fechou o ano de 2010 com um lucro de R$ 26 milhes. Tanto CODEBA quanto EMAP esto entre as
APs cujas receitas possuem um componente varivel elevado (principalmente tarifrio). Como
consequncia direta do aumento no fluxo de cargas, essas APs puderam notar um melhor
desempenho em seus resultados.
Dentre as APs analisadas, oito apresentaram melhoras em seus desempenhos ao longo dos ltimos
trs anos. Entretanto, no possvel inferir que as melhorias mencionadas representem uma
tendncia no longo prazo. Isso porque as APs analisadas, em sua maioria, apresentam margens
relativamente baixas, o que acaba colocando-as em uma posio frgil e suscetvel a pequenas
variaes nas receitas geradas e nos gastos incorridos. Porm, notadamente, percebe-se que os
esforos empenhados por grande parte das APs no sentido de sanear suas finanas vm trazendo
algum tipo de resultado.

6.6.1.2 Balanos Patrimoniais

Os ativos totais das sete APs analisadas cresceram a uma taxa mdia de 11% ao ano nos ltimos
trs anos, alcanando uma posio consolidada de R$ 5,6 bilhes ao final de 2010, como evidencia
a Figura 255.
5.574
2%
2% 2%
3%
5%
5%
39%
4%
21%
10%
31%
3%
19%
5%
4.505
5.132
2%
2%
4%
5%
12%
0%
2009
6%
2008
27%
2%
2%
0%
35%
6%
3%
2010
3%
2%
1%
+11%
5%
11%
6%
3%
7%
4%
2%
2%
Itaja
CDI
SUPRG
APPA
APSFS
EMAP CODESA
CDC
CODESP CEARPORTOS CDP
CODEBA
CDRJ
Ativos Totais
(R$ MM)

Figura 254 - Ativos Totais Consolidados das APs Analisadas
Nota-se que somente CODESP e CDRJ possuem juntas 58% dos ativos totais (39% pertencentes
CODESP) das APs consideradas na anlise. A maior parte desse montante corresponde a bens
imobilizados.
Pode-se observar ainda a evoluo dos ativos totais, por tipo, no mesmo perodo. Por conta de
diferenas na forma de apresentao dos dados das autarquias, que utilizam contabilidade pblica,
optou-se por exclu-las da anlise a seguir.

+13%
2009 2010
4.625
4.210
59%
19%
8%
59%
18%
14%
2008
3.611
66%
5%
18%
22%
6%
6%
Ativos Totais por tipo
(R$ MM)
Permanente Outros Ativos
Circulantes
Disponibilidades Realizvel a
Longo Prazo
Nota: por no serem segregados de forma detalhada nos demonstrativos os dados
dos ativos das autarquias no foram considerados nesta anlise

Figura 255 Composio dos Ativos Totais Consolidados
Os ativos dividem-se em disponibilidades e outros ativos circulantes, ambos componentes do ativo
circulante, e realizvel a longo prazo e permanente, componentes do ativo no-circulante, sendo
que:
Disponibilidades incluem ativos de alta liquidez, tais como caixa, depsitos bancrios e
aplicaes financeiras;
Em outros ativos circulantes esto contabilizados os componentes restantes do ativo
circulante da AP, como contas e ttulos a receber de clientes, estoques e despesas pagas
antecipadamente;
Ativos realizveis a longo prazo correspondem a outros direitos a receber da AP, como o
caso de outras contas a receber, crditos diversos (por exemplo, fiscais), etc.;
Os ativos permanentes contemplam os outros ativos restantes, como investimentos de
longo prazo, bens imobilizados e intangveis. Por no pertencerem s APs, terrenos no so
contabilizados nos ativos imobilizados das empresas.
Os principais direcionadores de crescimento no perodo analisado foram as disponibilidades,
atravs do acmulo de caixa nas APs, e o aumento em ativos permanentes. Pode-se observar um
crescimento significativo das disponibilidades das companhias no perodo (de R$ 228 milhes em
2008 para R$ 810 milhes em 2010), ao passo que ativos de longo prazo, como realizvel a longo
prazo e permanente, passaram a representar uma menor parcela dos ativos totais. Isso pode ser
explicado por alguns possveis fatores, entre eles rendimentos positivos obtidos em aplicaes
financeiras e acmulo de recursos em caixa a uma taxa no compatvel com a de reinvestimento ou
de pagamento de obrigaes. Entretanto, apesar de representarem uma parcela menor dos ativos
totais, os ativos permanentes evoluram de R$ 2,4 bilhes para R$ 2,7 bilhes no perodo.
Conforme mostra a Figura 257, os passivos totais dessas APs evoluram a uma taxa mdia de 15%
ao ano desde 2008. Essa taxa um pouco maior que a da evoluo dos ativos no mesmo perodo
(11% ao ano). Ao final de 2010 os passivos totalizaram R$ 3,6 bilhes.

1%
0%
0%
7%
38%
2%
1%
37%
35%
+15%
2%
0%
7%
1%
0%
2%
1%
5% 6%
3.172
5%
1%
1%
2%
2010
0%
1%
0%
1%
0%
3%
32%
5%
3.556
2.696
0%
40%
2008
3%
48%
5%
4%
2009
2%
0%
1%
Passivos Totais
(R$ MM)
SUPRG CDP
CDC
EMAP APPA CODESA
APSFS Itaja
CDRJ
CODESP CEARPORTOS
CODEBA
CDI

Figura 256 - Passivos Totais Consolidados das APs Analisadas
Ao se observar a distribuio dos passivos por AP, dois fatores chamam a ateno. Primeiro, assim
como na distribuio dos ativos totais, a grande maioria dos passivos existentes est concentrada
em principalmente duas APs, CODESP e CDRJ. Segundo, fica evidente a situao crtica da CDRJ
que, apesar de possuir 19% do total de ativos das APs analisadas, possui 37% do total de passivos.
Isso evidencia o alto grau de endividamento em que a companhia se encontra atualmente.
A Figura 257 destaca a evoluo dos passivos totais, por tipo, no mesmo perodo. Os dados das
autarquias no foram considerados no grfico, uma vez que os mesmos no so apresentados de
forma detalhada nos demonstrativos.

11%
47%
22%
2.594
50%
14%
25%
2010
14%
3.335
47%
20%
2008
2%
2%
2009
22%
10%
3.036
13%
3%
+13%
Passivos Totais por tipo
(R$ MM)
Outros Passivos
Emprstimos e
Financiamentos
Provises para
Contingncias
Trabalhistas,
Previdencirios
e Fiscais
Receitas Diferidas
de Arrendamentos
Nota: por no serem segregados de forma detalhada nos demonstrativos os dados
dos passivos das autarquias no foram considerados nesta anlise

Figura 257 Composio dos Passivos Totais Consolidados
Os passivos foram separados em cinco grandes blocos: trabalhistas, previdencirios e fiscais,
provises para contingncias, receitas diferidas de arrendamentos, emprstimos e financiamentos
e outros passivos. Essa separao foi selecionada, pois o entendimento da natureza desses passivos
de fundamental importncia para avaliar seus graus de criticidade.
So considerados passivos trabalhistas, previdencirios e fiscais todos aqueles referentes a
essas categorias, exceto pelas provises feitas para dvidas dessas mesmas naturezas. Esto
aqui includos passivos referentes a salrios e encargos de funcionrios, previdncia social
(ex. Portus), tributos, entre outros;
Provises para contingncias so todas as provises constitudas para eventuais encargos e
riscos de diferentes naturezas que possam ser incorridos pela AP. Como exemplo,
provises para frias e 13 salrio de funcionrios ou para cobrir perdas de aes judiciais;
Receitas diferidas de arrendamentos correspondem s receitas recebidas antecipadamente
dos contratos de arrendamento firmados entre APs e arrendatrios que so diferidas de
acordo com os prazos contratuais estabelecidos; o acmulo desses passivos no deve ser
visto como algo negativo, uma vez que, alm de serem de baixo risco, evidenciam uma
postura mais ativa da AP para realizar novos arrendamentos;
Emprstimos e financiamentos envolvem instrumentos de dvida contrados de terceiros,
como bancos e outras instituies. Entretanto, emprstimos e financiamentos de instituies
financeiras no ocorrem com frequncia no setor, no sendo, consequentemente,
representativos para a anlise das APs;
Finalmente, esto contemplados em outros passivos as obrigaes pertencentes a outras
categorias ainda no mencionadas. Essas incluem fornecedores, pagamentos de juros sobre
capital prprio, etc.
O crescimento dos passivos no perodo deveu-se principalmente a um aumento significativo nas
receitas diferidas de arrendamentos, que passaram de R$ 293 milhes em 2008 para R$ 718 milhes
em 2010. A maior parte deste montante pertencente CODESP, que nos ltimos anos realizou
licitaes para o arrendamento de novos terminais.

Em termos de representatividade, o montante referente s receitas diferidas de arrendamentos

evoluiu de 11% para 22% do total no perodo, enquanto passivos trabalhistas, previdencirios e
fiscais e outros apresentaram leve queda (apesar de terem crescido em termos absolutos). Ainda
assim, passivos de origem trabalhista, previdenciria e fiscal continuam sendo bastante
representativos nos balanos das APs, totalizando R$ 1,6 bilhes, e seu saneamento encontra-se
entre os maiores desafios do setor na atualidade.
Emprstimos e financiamentos apresentaram uma sensvel queda no perodo e continuam
representando uma parcela pouco significativa dos passivos totais das APs. Isso porque, dada a
situao financeira das APs, em muitos dos casos altamente endividadas e com estruturas de
capital bastante deficientes, a viabilizao de financiamentos (inclusive por parte do BNDES) acaba
sendo quase que nula.
Vale ressaltar que o apoio de instituies financeiras (como o BNDES) a investimentos de APs
pode eventualmente ser limitado s condies dispostas na Resoluo do Conselho Monetrio
Nacional 2.827/2001
799
, quais sejam:
Sob o ponto de vista da instituio financeira:
Montante de operaes de crdito de instituies financeiras a rgos e entidades do setor
pblico limitado a 45% do Patrimnio de Referncia;
Sob o ponto de vista da APs,
Quando esta for uma autarquia:
Montante global das operaes de crdito contrado em cada exerccio inferior a 18% da
Receita Lquida Real
800
;
Dispndio anual com servio da dvida, incluindo pagamentos inadimplentes, inferior a 13%
da Receita Lquida Real;
Saldo total da dvida inferior a 100%
801
da Receita Lquida Real anual;
Resultado Primrio

positivo nos doze meses anteriores;
Quando esta for uma empresa pblica ou uma sociedade de economia mista no-
dependente:
As mesmas condies do caso de autarquias, aplicadas entidade governamental
controladora.
vedada ainda a realizao de operaes de crdito caso os rgos do setor pblico estejam
inadimplentes com instituies financeiras, ou tenham pendncias de registro no Sistema de
Registro de Operaes de Crdito com o Setor Pblico CADIP.
Dentre as APs analisadas, conforme j mencionado, a CDRJ a que se encontra na situao mais
crtica por conta de seus passivos. Eliminando-se as receitas diferidas de arrendamentos do
montante total de passivos, pode-se notar ainda mais claramente a situao da CDRJ.
Nesse caso, de um total de R$ 2,6 bilhes de passivos, quase metade pertence CDRJ e
aproximadamente um tero CODESP.

799
A Resoluo versa sobre o contingenciamento de crdito de instituies financeiras (incluindo o BNDES) a
rgos do setor pblico (incluindo a administrao pblica direta, as autarquias e fundaes mantidas pelo
poder pblico, as empresas pblicas e de economia controladas pelo poder pblico e, por conseguinte, as
APs que se enquadrarem nestas categorias).
800
Conforme, definida na Lei 9.496/97: Receita realizada nos doze meses anteriores ao ms imediatamente
anterior quele em que se estiver apurando, excludas as receitas provenientes de operaes de crdito, de
alienao de bens, de transferncias voluntrias ou de doaes recebidas com o fim especfico de atender
despesas de capital e, no caso dos estados, as transferncias aos municpios por participaes constitucionais
e legais..
801
A partir de 2008.

Este tema ser discutido em mais detalhes no item 6.6.2, que aborda a situao dos passivos
existentes nas APs.
Passivos Totais por AP
(excluindo Receitas Diferidas de Arrendamentos)
(2010)
R$2.617 MM
5%
9%
CEARPORTOS
0%
CODEBA
2%
CODESA
3%
CDI
EMAP
CODESP
32%
CDRJ
46%
1%
CDC
1%
CDP

Figura 258 Distribuio dos Passivos Totais por AP (excluindo Receitas Diferidas de Arrendamentos)
(2010)
Analisou-se, por fim, a evoluo do patrimnio lquido dessas APs. Desde 2008, o patrimnio
lquido consolidado das APs evoluiu a uma taxa mdia de 6% ao ano, atingindo o montante de R$
2 bilhes ao final de 2010 (Figura 260).
824
-30
31
83
97
86
-13%
364
131
74
468
1.959
111
181
169
110
2009
2.017
282
128
-73
2010
+6%
162
73
1.809
2008
267
704
93
172
70
145
98
-11%
183
22
101
-6%
119
525
76
459
-25
78
17
APPA
APSFS
SUPRG
CDI EMAP
CDC
CEARPORTOS
Itaja
CDP
CODEBA
CODESP
CDRJ CODESA
Patrimnio Lquido
(R$ MM)

Figura 259 Patrimnio Lquido Consolidado das APs Analisadas

A evoluo da composio do patrimnio lquido pode ser observada na Figura 260. Novamente,
optou-se por no considerar os dados das autarquias no grfico, pois os mesmos so apresentados
somente de forma agregada nos demonstrativos.
+13%
2010
1.291
-2.389
7
433
3.239
2009
1.174
-2.210
4
389
2.992
2008
1.017
-2.044
3
298
2.760
Patrimnio Lquido
(R$ MM)
Prejuzos
Acumulados
Outros Reservas e Crditos
p/ Aumento de Capital
Capital Social

Figura 260 Composio do Patrimnio Lquido Consolidado
O patrimnio lquido pode ser dividido em quatro itens principais: capital social, reservas e
crditos para aumento de capital, outros e prejuzos acumulados.
O capital social representa o capital integralizado na sociedade pelos acionistas;
Reservas e crditos para aumento de capital so constitudos por reservas em geral, como
as geradas por resultados lquidos positivos obtidos pela companhia, ou pelos recursos
provenientes da Unio destinados ao aumento do capital social da AP;
Outros incluem itens como ajustes de avaliao patrimonial;
Finalmente, o ltimo item contabiliza os prejuzos acumulados das APs. De acordo com a
legislao, essa conta deve reportar somente prejuzos acumulados (e no mais incluir
lucros acumulados, como era feito no passado).
Nota-se, claramente, que o saldo remanescente dos prejuzos acumulados pelas APs ao longo dos
anos ainda impacta de maneira significativa seus balanos. Em 2010, esse saldo de prejuzos
acumulados totalizou R$ 2,4 bilhes. Isso faz com que APs como CDRJ e CDI apresentem
patrimnios lquidos negativos e, com isso, operem com seus passivos a descoberto. Em outras
palavras, isso significa que, mesmo liquidando seus ativos na totalidade, essas APs no
conseguiriam cumprir todas suas obrigaes com terceiros.
6.6.1.3 Indicadores de Rentabilidade
Com o objetivo de se avaliar de forma mais detalhada o desempenho das diferentes APs
selecionadas, buscou-se comparar alguns indicadores que demonstram seus atuais nveis de
rentabilidade. Os indicadores selecionados para a avaliao foram a margem operacional, a
rentabilidade do patrimnio lquido e o retorno sobre ativos obtidos por essas companhias.
A margem operacional calculada dividindo-se o lucro operacional obtido no exerccio
pela receita operacional lquida do mesmo perodo;
A rentabilidade do patrimnio lquido a relao entre o lucro lquido e o patrimnio
lquido mantido pela companhia. Tambm pode ser interpretado como o retorno obtido
sobre o capital prprio ou return on equity (ROE);
Por fim, o retorno sobre ativos a relao entre o lucro lquido e os ativos totais da
empresa, ou return on assets (ROA).

Para as autarquias, foram consideradas as receitas e despesas correntes para o clculo do retorno
das mesmas. Receitas correntes so as receitas obtidas principalmente atravs de arrendamentos e
da prestao de servios, equivalendo dessa forma s receitas operacionais das empresas S.A.s.
Despesas correntes incluem, entre outros, gastos com pessoal e encargos, juros e encargos de
dvidas e outras despesas correntes. As chamadas receitas e despesas de capital, por no fazerem
parte diretamente das operaes dessas APs no so consideradas nos clculos. Adicionalmente,
nas autarquias, o resultado lquido (receitas menos despesas correntes) pode ser considerado uma
boa aproximao do resultado operacional.
Na Figura 261 abaixo so apresentados os indicadores de rentabilidade das APs calculados para o
ano de 2010.
Margem Operacional
(2010)
8,7%
36,0%
12,3%
25,6%
-4.948,6%
27,2%
51,9%
7,3%
3,8%
3,9%
15,9%
12,2%
-75,8%
Rentabilidade do Patrimnio Lquido
(2010)
17,1%
3,6%
12,1%
7,8%
16,6%
20,4%
1,9%
0,7%
3,0%
6,8%
5,4%
Retorno Sobre Ativos
(2010)
15,2%
3,3%
5,2%
11,2%
-47,8%
15,0%
7,1%
1,6%
0,6%
1,3%
4,6%
2,1%
-15,6%
CDRJ e CDI apresentaram
PL negativo em 2010
APSFS
SUPRG
APPA
Itaja CDI
CEARPORTOS
EMAP
CDC
CDP
CODESA
CODEBA
CODESP
CDRJ

Figura 261 Indicadores de Rentabilidade das APs Analisadas
Ao analisar os indicadores de rentabilidade das APs, alguns pontos merecem destaque.
possvel notar que, de maneira geral, as APs no federais, incluindo a Cearportos
802
e as
autarquias estaduais e municipais, tendem a apresentar nveis de rentabilidade mais elevados.
exceo da CDI, que j h alguns anos vem apresentando ndices de rentabilidade negativos
(inclusive possuindo um patrimnio lquido negativo), observa-se uma maior rentabilidade,
principalmente, na EMAP, SUPRG e Cearportos em comparao s APs federais. Analisando as
margens operacionais das companhias, por exemplo, nota-se que a EMAP e a SUPRG possuem
ndices de 51,9% e 36%, respectivamente. Enquanto isso, nas APs federais, a maior margem
operacional observada foi de 15,9%, na CODEBA.
Em se tratando de remunerao do capital prprio, ou rentabilidade do patrimnio lquido, essa
discrepncia passa a ser ainda mais notria. Enquanto EMAP e SUPRG apresentam rentabilidades
de 20,4% e 17,1%, respectivamente, APs federais possuem ndices de no mximo um dgito, sendo
o maior deles tambm da CODEBA (6,8%).
No retorno sobre ativos, o mesmo tambm ocorre. A CODEBA apresenta o maior retorno entre as
APs federais analisadas, 4,6%. Ainda assim, esse nvel de retorno fica abaixo dos apresentados por
SUPRG e Cearportos, respectivamente 15,2% e 15,0%.
Resumidamente, possvel destacar trs grandes grupos de APs em se tratando de rentabilidade.
O primeiro grupo, que consiste nas APs com situao financeira deficiente e com margens
negativas, contempla a CDI e a CDRJ. Um segundo grupo, que inclui as APs federais CODESP,
CODEBA, CODESA, CDP e CDC apresenta nveis de rentabilidade limitados. Por fim, o terceiro
grupo apresenta os melhores nveis de rentabilidade e formado pelas APs vinculadas a governos
estaduais (empresas pblicas ou sociedades de economia mista) e pelas autarquias estaduais e
municipais, contemplando EMAP, Cearportos, Itaja, APPA, SUPRG e APSFS.

802
Que no , nos termos da Lei dos Portos, uma AP, e sim uma administradora de TUPM.

Alguns fatores especficos podem contribuir para explicar o porqu da rentabilidade mais baixa
das APs federais em comparao s outras. Muitas das APs federais possuem elevados nveis de
custos e despesas. Esses podem ser de diferentes naturezas, mas, em geral, os maiores gastos esto
associados a pessoal, com o pagamento de salrios, benefcios e encargos. Isso ocorre tanto para
funcionrios ligados operao porturia, como seguranas e vigias, quanto para pessoal
administrativo. Por possurem quadros de pessoal numerosos e, na maioria dos casos, com idades
mdias elevadas, esses custos e despesas relacionados a pessoal tendem a ser ainda mais altos.
Outras despesas, como as relacionadas a outros itens diversos, como a constituio de provises
para pagamentos de indenizaes trabalhistas, tambm contribuem de maneira significativa para a
reduo dos resultados dessas APs.
No que tange s receitas, tambm h fatores que contribuem com o baixo nvel de rentabilidade
observado em algumas APs.
Hoje em dia, identifica-se nas APs a inexistncia de uma prtica funcional de contabilidade de
custos, a fim de estabelecer as tabelas tarifrias de maneira eficaz. Nesse sentido, o Decreto
6.620/2008 estabelece como diretriz a implantao de um sistema de preos e tarifas com base em
centros de custos e eficincia operacional
803
. Tal diretriz visa, sobretudo, a modicidade das tarifas
cobradas, bem como a sustentabilidade financeira da AP.
As APs, em sua maioria, ainda no seguiram as diretrizes estipuladas pelo Decreto. Segundo
auditoria realizada pelo TCU (2009), seis dos oito portos verificados pelo Tribunal
804
no possuam
centro de custos. Apenas CDP e CODESP conseguiam apropriar os custos por meio de uma
padronizao tcnica e econmico-financeira, ainda que modestamente. Desse modo, as APs no
possuem subsdios para justificar a necessidade de revises tarifrias, pelo fato de no saberem se
as tarifas atuais estariam corretamente mensuradas segundo seus custos. Sobre isso, constata o
TCU (2009):
Diante desse cenrio, 75% (6 de 8) das APs auditadas no sabem se suas tarifas
esto super ou subavaliadas em comparao com os seus custos, tornando os
valores tarifrios aleatrios e suficientes para pagar apenas as suas despesas totais,
resultando numa situao em que as ineficincias no so identificadas nem
eliminadas. (TCU, 2009)
Esse cenrio corrobora com o fato de as tabelas tarifrias dos portos brasileiros encontrarem-se, de
maneira geral, desatualizadas. Em mdia, os portos no alteram suas tarifas h 5,2 anos
805
, prazo
em que os valores podem se tornar defasados devido inflao do perodo e apario de novos
custos vinculados gesto da infraestrutura porturia.
Dentre as APs federais analisadas, a CDRJ a que apresenta a situao mais crtica. J h alguns
anos a companhia deficitria, apresentando prejuzos significativos nos ltimos exerccios. Por
conta de elevadas despesas incorridas principalmente com pessoal e encargos, constituio de
provises para contingncias e outras despesas adicionais, a CDRJ no vem sendo capaz de
reverter sua situao e gerar um resultado positivo. O histrico da empresa, que herdou grande
parte dos funcionrios e passivos da antiga Empresa de Portos do Brasil, a Portobrs, explica em
grande parte a situao em que a mesma se encontra.

803
Decreto 6.620/2008, Art. 7.
804
O TCU realizou auditoria de verificao de centros de custos nos seguintes portos: CODESP, CDRJ, CDP,
CDC, CODEBA, CODESA, EMAP e APPA.
805
Dados coletados nos endereos eletrnicos das APs em agosto de 2011. Mais informaes constam na
seo que trata da eficincia da gesto porturia.

pertinente, tambm, mencionar o caso da CODEBA que, no ano de 2010, reverteu uma situao
deficitria para uma superavitria, gerando um lucro lquido de R$ 12 milhes no exerccio. Isso
foi possvel atravs da reduo dos custos dos servios prestados (de 67% em 2009 para 50% da
receita operacional lquida em 2010) e das despesas gerais e administrativas (de 35% em 2009 para
27% da receita operacional lquida em 2010). Por fim, em 2010 a companhia no foi to penalizada
como no passado pela necessidade de pagamento de indenizaes diversas, principalmente
trabalhistas.
Algumas companhias, como o caso da CODESP, apresentaram resultados financeiros positivos
no ltimo exerccio, o que acabou contribuindo para um aumento nos ndices de rentabilidade
dessas empresas.
Ao contrrio do que foi constatado em algumas entrevistas, grande parte das APs brasileiras hoje
em dia superavitria. Dentre as mais representativas, exceto CDRJ e CDI, todas obtiveram
resultados positivos no ano de 2010.
A questo central desse tema, entretanto, diz respeito ao fato de que essa situao no vem se
mantendo estvel ao longo dos anos, com algumas APs obtendo, alternadamente, resultados
positivos e negativos. Isso se deve principalmente ao fato de que as APs possuem, em geral, nveis
de rentabilidade muito baixos. Sempre que custos e despesas excedem o previsto ou gastos
extraordinrios surgem, a situao deficitria emerge novamente.
Dadas as baixas margens atuais dessas APs, as mesmas conseguem auferir resultados positivos,
porm esses no so suficientes para saldar seus passivos e, muito menos, para reinvestir em
novos ativos. Como ser abordado mais adiante, isso faz com que as companhias no sejam
plenamente sustentveis e dependam de aportes de capital da Unio para investir.
6.6.1.4 Indicadores de Equilbrio Financeiro
Atravs dos indicadores de equilbrio financeiro possvel avaliar a estrutura de capitais e a
solvncia das companhias analisadas. Indicadores de liquidez, por exemplo, mostram a posio de
liquidez da empresa, ou seja, a capacidade dos ativos de maior liquidez da empresa pagarem suas
dvidas. J os indicadores de endividamento medem o grau de utilizao de capital de terceiros
das companhias.
Resumidamente, os indicadores de equilbrio financeiro permitem uma avaliao do risco existente
nessas empresas. Apesar de muitas delas possurem como principais acionistas a Unio, Estados
ou Municpios, que podem realizar aportes de capital (embora em geral apenas a Unio o faa),
ainda assim a avaliao do risco dessas APs de fundamental importncia. Por conta dos elevados
passivos existentes (R$ 3,6 bilhes em 2010 para as APs analisadas), a anlise torna-se ainda mais
relevante, uma vez que, juntamente avaliao dos indicadores de rentabilidade, permitir uma
compreenso da capacidade dessas companhias em saldarem suas dvidas.
Para a avaliao do equilbrio financeiro das APs, foram utilizados os indicadores de
endividamento geral, liquidez geral e liquidez corrente.
O endividamento geral, ou alavancagem, mostra o quanto de capital de terceiros a empresa
possui em relao a seu capital prprio. Ele calculado pela razo: (passivo circulante +
exigvel a longo prazo)/patrimnio lquido;
Atravs da liquidez geral possvel entender a capacidade da AP em saldar seus passivos
totais. Ela obtida pela relao: (ativo circulante + realizvel a longo prazo)/(passivo
circulante + exigvel a longo prazo);
A liquidez corrente, assim como a geral, tambm mede a capacidade de pagamento de
dvidas, porm as de curto prazo. Assim, a relao ativo circulante/passivo circulante
mostra para cada unidade monetria de dvida corrente, o quanto a companhia possui em
ativos de mesmo perfil de vencimento.

Como nem todas as autarquias apresentam os passivos de forma detalhada nos balanos (inclusive
sem notas explicativas), optou-se por no incluir as mesmas nas anlises de equilbrio financeiro.
Entretanto, conforme j apresentado anteriormente, nota-se que os passivos nas autarquias
encontram-se a nveis relativamente controlados. A APPA a AP que possui o maior montante de
passivos atualmente.
A Figura 262 apresenta os clculos dos indicadores de equilbrio financeiro para as sete APs foco
das anlises.
Endividamento Geral
(2010)
Liquidez Geral
(2010)
Liquidez Corrente
(2010)
10,4%
188,6%
16,8%
13,4%
132,2%
46,0%
163,2%
0,06
0,890,670,94
3,61
2,33
0,71
9,35
0,39
0,08
1,29
1,09
3,31
11,07
3,65
1,69
9,18
0,06
CDRJ e CDI apresentaram
PL negativo em 2010
CODEBA CODESP CDRJ CODESA CDC CDP CDI CEARPORTOS EMAP

Figura 262 Indicadores de Equilbrio Financeiro das APs Analisadas
Como se observa nos grficos, algumas APs possuem um nvel de endividamento acima do
desejado. Conforme j mencionado anteriormente, CDRJ e CDI possuem patrimnio lquido
negativo, o que torna a situao dessas APs ainda mais crtica. Outras APs consideradas na anlise,
como EMAP, CODESP e CODESA, apresentam altos nveis de endividamento geral.
Por conta de diferenas existentes nas estruturas e nas contas dessas empresas, esses passivos
devem ser entendidos em contextos individuais. Em certos casos, um alto ndice de endividamento
da AP no necessariamente representa uma ameaa a sua sustentabilidade.
No caso da EMAP, a maior parte dos passivos existentes refere-se s obras de recuperao e
ampliao do Porto do Itaqui executadas atravs de convnios firmados entre a AP e a Unio.
Somente referente ao Convnio DNIT/AQ/173/2003, por exemplo, a empresa reporta em seu
balano um passivo de aproximadamente R$ 130 milhes.
Em outras APs, como o caso de CODESP e CODESA, um alto montante dos passivos existentes
corresponde ao diferimento de receitas provenientes dos contratos de arrendamentos firmados
entre essas APs e operadores privados. Certamente, h um risco de default por parte desses
operadores, porm o mesmo no visto como uma ameaa s APs. Pelo contrrio, um elevado
montante de receitas diferidas de arrendamento pode demonstrar uma postura comercial mais
ativa da AP.
Em termos de passivos, que sero explorados de forma mais detalhada no item 6.6.2, os mais
representativos nas APs tipicamente so os de origem trabalhistas, previdencirias e fiscais.
Com relao solvncia das empresas analisadas, observa-se que a Cearportos apresentou os
ndices mais favorveis. Isso se deve ao fato de a empresa possuir um baixo nvel de
endividamento e uma elevada posio de caixa, o que torna o pagamento de suas obrigaes
facilitado. CDRJ, CDI e CODEBA apresentam os nveis de liquidez mais deficientes, sendo esses
nveis mais crticos nas duas primeiras.
De maneira resumida, as anlises dos indicadores mostram um elevado nvel de endividamento de
algumas APs em particular e, em paralelo, uma condio de capacidade limitada de pagamento de
dvidas atravs da gerao de recursos prprios. Ao levarmos tambm em considerao os baixos
nveis de rentabilidade citados, possvel inferir que algumas APs somente tero condies de
saldar suas dvidas se capitalizando.

6.6.2 Anlise de Passivos das Autoridades Porturias

O nvel de passivos das APs , atualmente, visto como um dos temas de maior criticidade e
relevncia no setor porturio. Grande parte desses tem origem em um contexto histrico, que vale
a pena ser recapitulado de forma breve.
Anteriormente, a gesto do sistema porturio nacional foi exercida pela Empresa de Portos do
Brasil S.A. (Portobrs) holding administradora direta de alguns portos, atravs de Companhias
Docas, e de hidrovias , alm de concessionrias estaduais e uma concessionria privada.
Esse modelo administrativo vigorou at 1990, data em que a Portobrs criada em 1975 - foi
extinta. Com a sua liquidao extrajudicial, surgiram inmeros problemas que geram impactos at
os dias de hoje.
O fato gerou a necessidade iminente de se determinar o destino dos portos e administraes
hidrovirias diretamente controlados pela Portobrs. A soluo encontrada foi vincular os mesmos
s Companhias Docas subsidirias da Portobrs ou a Estados e Municpios, mediante convnio.
Isso fez com que algumas Companhias Docas passassem a administrar novos portos e hidrovias
alm dos j administrados anteriormente. A CODESP, que anteriormente administrava apenas o
Porto de Santos (SP), passou, logo em seguida, a ser a administradora dos portos de Laguna (SC),
Itaja (SC) e Estrela (RS), alm das Administraes Hidrovirias do Paran (AHRANA), Paraguai
(AHIPAR) e Sul (AHSUL).
Juntamente desvinculao das atividades de administrao do sistema porturio da antiga
Portobrs, veio tambm a necessidade de se transferir os vnculos empregatcios dos funcionrios
da empresa. Dos 500 funcionrios remanescentes, 162 foram transferidos para a CDRJ, 111 para as
Administraes Hidrovirias e o restante foi distribudo nas demais Companhias Docas
806
. Hoje
em dia, alguns desses servidores foram transferidos para Braslia, onde exercem funes em rgos
da Administrao Federal, como Ministrio dos Transportes, ANTAQ e SEP. Porm, os mesmos
ainda continuam vinculados CDRJ, que possui a responsabilidade pelo pagamento de seus
salrios (atualmente tm sido pagos com recursos da Unio).
Ainda, no processo de extino da Portobrs, buscou-se uma destinao a outros rgos a ela
vinculados, como a Companhia Brasileira de Dragagens (CBD), o Instituto de Pesquisa Hidroviria
(INPH) e o Centro de Ensino Porturio (CEP). Inicialmente, optou-se-por uma desmobilizao
parcial. Em seguida, a soluo encontrada, at por uma questo de proximidade geogrfica, foi
incorpor-los estrutura da CDRJ. Nesse processo de descentralizao, alm das atividades
pertencentes a esses rgos, a CDRJ herdou tambm vnculos empregatcios de seus funcionrios.
A Figura 263 esquematiza o processo de extino da Portobrs de forma resumida.

806
Emenda n 11, oferecida ao Projeto de Lei n 5.030, de 2009.

Funcionrios
mantiveram
vnculos
PORTOBRS
CODESP, CODESA,
CODOMAR
Companhia
Brasileira de
Dragagem - CBD
Instituto Nacional
de Pesquisas
Hidrovirias - INPH
Centro de Ensino
Porturio - CEP
CDRJ
HOLDING
Empresa Pblica
vinculada ao
Ministrio dos
Transportes
FILIAIS
Sociedades de
Economia Mista ao
Ministrio dos
Transportes,
controladas pela
PORTOBRS
CODESP, CODESA,
CODOMAR
CDRJ
PORTOBRS
Funcionrios
Ativos (incl.
contratos de leasing
de portineres) e
passivos
Maior parte CDRJ
Funcionrios
Ativos (incl. dragas)
e passivos
Maior parte CDRJ
Poder Executivo
(MT, SEP, ANTAQ)
Emprstimo de alguns
funcionrios (ex-
Portobras) ao poder
executivo, vnculo
mantido com CDRJ
Iniciativa
privada
Situao pr-1990 Extino da Portobrs - 1990
RGOS
Vinculados a
PORTOBRS

Figura 263 Processo de Extino da Portobrs
Por fim, a extino da Portobrs, patrocinadora instituidora do Portus, tambm gerou
consequncias aos beneficirios dessa instituio.
O Portus Instituto de Seguridade Social o fundo de previdncia privada dos trabalhadores
porturios vinculados s empresas patrocinadoras do plano, institudo em 1979 pela Portobrs.
No box a seguir, um descritivo detalhado do Portus extrado do endereo eletrnico da instituio.


Ainda de acordo com o endereo eletrnico do Instituto, o plano de benefcios administrado pelo
Portus, o PBP1, possui atualmente 14 empresas em seu quadro de patrocinadores. A Tabela 65
detalha as patrocinadoras do plano.
Tabela 65 Lista de Patrocinadores do Plano de Benefcios Portus 1 PBP1
Patrocinadoras Data de Adeso
Portus Instituto de Seguridade Social 26/12/1978
CODOMAR Companhia Docas do Maranho 23/11/1979
CDC Companhia Docas do Cear 22/11/1979
CODERN Companhia Docas do Rio Grande do Norte 30/11/1979
CDP Companhia Docas do Par 17/12/1979
CODEBA Companhia Docas do Estado da Bahia 21/12/1979
Box 15 Descritivo do Portus
A Portobrs foi a Patrocinadora instituidora do Portus. Na composio organizacional existiam
diversos rgos de Administraes Porturias. Com sua extino em 13/04/1990 esses rgos
foram transferidos para as diversas Companhias Docas.
O Portus, denominado Instituto de Seguridade Social, uma entidade fechada de previdncia
complementar multipatrocinada e com multiplano, de direito privado e sem fins lucrativos,
com autonomia administrativa e financeira, que tem por finalidade bsica instituir e
administrar planos de benefcios de carter previdencirio. [...] regido pelas Leis
Complementares ns. 108 e 109, ambas de 29 de maio de 2001. [...]
O Portus atualmente administra um nico Plano de Benefcios denominado Plano de
Benefcios Portus 1 PBP1, na modalidade Benefcio Definido, aprovado em 23/10/1978 pela
Secretaria de Previdncia Complementar do Ministrio da Previdncia Social atual PREVIC,
com adeso a partir de 26/12/1978, tendo iniciado suas atividades a partir de 01/04/1979,
inscrito no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas do Ministrio da Fazenda - CNPJ - sob o n
29.994.266/0001-89.
O Portus administra o Plano para os trabalhadores porturios. Possui participantes, assistidos
e beneficirios distribudos nas regies de Norte a Sul. Ao todo so aproximadamente 27.400
segurados.
O patrimnio do PBP1 constitudo pelas contribuies dos patrocinadores, dos participantes
e assistidos, e, tambm, pelo retorno de investimentos.
O Portus regido:
I - pela legislao brasileira aplicvel s entidades fechadas de previdncia complementar;
II- pelos normativos expedidos pelo rgo governamental responsvel pela regulao e
fiscalizao das entidades fechadas de previdncia complementar brasileira.
Fonte: endereo eletrnico do Portus

Patrocinadoras Data de Adeso

CODESA Companhia Docas do Esprito Santo 11/10/1983
CDRJ Companhia Docas do Rio de J aneiro 28/01/1980
CODESP Companhia Docas do Estado de So Paulo 21/09/1981
SPI Superintendncia do Porto de Itaja 01/01/1998
EMAP Empresa Maranhense de Administrao Porturia 01/02/2001
SNPH Sociedade de Navegao Portos e Hidrovias do Estado do
Amazonas
01/01/1998
Porto do Recife S/A 01/06/2001
DOCAS PB Companhia Docas do Estado da Paraba 01/01/1998
Com a liquidao da Portobrs em 1990, um elevado montante de obrigaes da empresa, na
qualidade de patrocinadora instituidora do Portus, seguiu at os dias atuais sem ter sido quitado.
O Portus possui atualmente uma ao judicial contra a Unio em face da cobrana da contribuio
de retirada de patrocnio da Portobrs, prevista no regulamento do fundo. O Portus se apoia no
artigo 23 da Lei 8.029/1990, transcrito: A Unio suceder a sociedade que venha a ser extinta ou
dissolvida, nos direitos e obrigaes decorrentes de norma legal, ato administrativo ou contrato,
bem assim nas demais obrigaes pecunirias.
Alm das dvidas provenientes da Portobrs, o PBP1 ainda possui elevados valores a receber das
suas empresas patrocinadoras, que possuem inmeras contribuies em atraso. Em alguns casos,
alm de no efetuarem suas contribuies, as empresas descontam as contribuies de seus
funcionrios, porm no as repassam ao Instituto.
No Relatrio Anual 2010 publicado pelo Portus, o plano PBP1 possua, ao final de 2010, um total
de R$ 1,3 bilho a receber, dos quais R$ 970 milhes referente s contribuies em atraso de
patrocinadoras (72,6%) e R$ 223 milhes referentes a crditos devidos pela Portobrs (16,7%). O
restante corresponde a outras contribuies diversas devidas (10,7%). Atualmente o PBP1
encontra-se em uma situao de insolvncia e est fechado para novas adeses, isto , no permite
que novos participantes se inscrevam no plano.
Recentemente foi tambm anunciada uma interveno do Governo Federal no Portus. Por meio da
Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (PREVIC), interventor nomeado pela
Unio, a entidade estar submetida a um regime especial de administrao para sofrer uma
auditoria tcnica em suas contas. Outras medidas j foram tomadas no passado, mas sem muito
sucesso, como uma administrao especial do fundo pela Unio em 2001 ou o repasse de R$ 250
milhes realizado em 2008 e 2010 visando cobrir contribuies em atraso de patrocinadoras. O
objetivo da nova medida, segundo o Governo Federal
807
, sanear o Fundo, garantindo o direito de
seus beneficirios. Segundo clculos efetuados por consultoria contratada pelo prprio Instituto, o
Portus possui hoje um dficit atuarial total de R$ 1,9 bilho.

807
Fonte: Chefia de Comunicao da SEP

Aps alguns anos de dificuldades administrativas no setor, aps o fim da Portobrs, instituiu-se
em 1993 a Lei dos Portos, que culminou na dissociao das APs das atividades de operao
porturia. A Lei contribuiu ainda mais com o agravamento da situao gerada com o fim da
Portobrs, uma vez que com um novo perfil de receitas e gastos, as APs passaram a encontrar
maiores dificuldades para sanear suas contas com passivos crescentes.
Atualmente, conforme j descrito no item 6.6.1.2, o montante de passivos existentes nas treze
principais APs analisadas totalizou R$ 3,6 bilhes em 2010.
Em adio a esse total de passivos reportados, puderam ser identificados outros possveis passivos
no contabilizados nos balanos das APs. Esses potenciais passivos so, em geral, reportados nos
relatrios emitidos pelos auditores independentes ao final dos demonstrativos contbeis das APs,
mas tambm podem aparecer nas notas explicativas. Os auditores sinalizam, na forma de uma
opinio com ressalva, a possibilidade da existncia de itens que podem vir a gerar dispndios
futuros no provisionados nos demonstrativos. Esses itens podem surgir por alguns fatores, por
exemplo, por divergncias entre valores pleiteados por credores e reconhecidos pelas APs ou por
montantes que se encontram em disputa judicial, mas que a probabilidade de ganho (ou perda) de
causa incerta.
Foram verificados alguns possveis passivos adicionais no contabilizados nos demonstrativos de
algumas das APs analisadas, em especial da CDRJ, CODESP, CODESA e CODEBA. J nas
autarquias, esses passivos no podem ser identificados, uma vez que as mesmas se utilizam da
contabilidade pblica para reportar suas finanas e seus relatrios no so auditados com a mesma
metodologia empregada nas sociedades de economia mista e nas empresas pblicas.
A Tabela 66 apresenta esses principais passivos descritos nos relatrios dos auditores
independentes nas demonstraes contbeis de 2010 das APs.
Tabela 66 Possveis Passivos Adicionais No Contabilizados nos Demonstrativos das APs
AP Possveis Passivos Adicionais No Contabilizados
CODESP
[...] O dficit de responsabilidade da patrocinadora CODESP, conforme clculo
atuarial efetuado pela CESAT Consultoria Estatstico-Atuarial, empresa
contratada pelo PORTUS para execuo dos servios de avaliao atuarial, de
R$ 1.123.030.000. Aps anlise dos relatrios elaborados pela Fundao Getlio
Vargas FGV, consultoria contratada por esta Companhia para examinar os
clculos atuariais do PORTUS- Instituto de Seguridade Social, foi firmado com
o referido Instituto, em 29-12-2010, reconhecimento parcial de dvida, atravs
do Contrato n. 42/10 Termo de Ajuste e Forma de Pagamento de
Contribuio Patronal no montante de R$ 106.000.000,00 (cento e seis milhes
de reais), referente amortizao de parte incontroversa de valor a ser
reavaliado, de responsabilidade desta patrocinadora no Plano de Benefcios
PORTUS 1 PBP1, de modalidade de benefcio definido, atualmente fechado
para novas adeses. Faz-se registrar que a diferena entre os valores
apresentados, tanto pela CODESP e pelo PORTUS, continua em controvrsia
pelas partes, inviabilizando o registro contbil com base em estimativas
confiveis [...] Esse dficit apurado atuarialmente no est reconhecido, na sua
totalidade, na contabilidade da empresa. [...]
CDRJ
[...] A proviso para contingncias registrada no passivo circulante do balano
patrimonial por R$ 45.000.000 foi constituda segundo a avaliao da assessoria
jurdica da CDRJ, conforme estatstica dos dispndios de exerccios anteriores.
Devido s incertezas que rodeiam o valor a ser reconhecido como proviso por
falta de estimativa confivel dos valores das aes classificadas como provveis
por alguns escritrios de advocacia prestadores de servio CDRJ, no foi
possvel emitirmos parecer conclusivo sobre a proviso para as contingncias

AP Possveis Passivos Adicionais No Contabilizados

passivas trabalhistas, cveis e fiscais da entidade [...]
[...] Foi contratada pelas patrocinadoras , atravs da ABEPH Associao
Brasileira de Entidades Porturias e Hidrovirias, atendendo determinao da
Secretaria Especial de Portos SEP, a firma MERCER para nova apurao do
dficit do PORTUS e solues a serem implementadas . O resultado apurado
pela MERCER est sendo alvo de anlise pelas autoridades competentes. [...]
CODEBA
[...] a Companhia participa como patrocinadora do plano de suplementao de
aposentadoria e outros benefcios de risco a seus funcionrios, correspondente
ao Plano de Benefcios PORTUS 1 PBP1 da PORTUS Instituto de Seguridade
Social. De acordo com o Parecer Atuarial, emitido por aturio independente,
esta Companhia possui para 31 de dezembro de 2010 um dficit atuarial no
montante de R$46.008.469, o qual no se encontra reconhecido contabilmente
no passivo no circulante.[...]
[...] em 31 de dezembro de 2010, a Companhia mantm registrado como
depsitos judiciais o montante de R$ 15.117.846. Todavia, em funo da
ausncia de conciliao entre o controle dos assessores jurdicos e os registros
contbeis e de no termos recebido das instituies financeiras envolvidas as
confirmaes dos saldos para validao do respectivo saldo, no nos foi
possvel concluir sobre aquele montante. [...]
CODESA
[...] O Parecer do Aturio contratado pela PORTUS, emitido em 24 de fevereiro
de 2011, demonstra um Passivo Atuarial de R$100.322.777,57 em 31/12/2010,
sendo que a Companhia optou em no reconhecer na contabilidade, e est
tomando providncias para contestar os clculos apresentados pelo Aturio.
[...]
[...] Os controles internos mantidos pela Companhia em relao aos depsitos
judiciais no montante de R$44.378.140,26 e a proviso para aes cveis no
montante de R$16.729.693,39 em 31/12/2010, esto em anlise pela CODESA,
em virtude disso impossibilitou a realizao de determinados procedimentos
de auditoria, e consequentemente de opinar a respeito do saldo das contas.[...]
[...] A Companhia no constitui proviso para perdas com clientes, sendo que
tem registrado em sua contabilidade o montante de R$12.209.684,54 dos quais
R$7.941.675,34 referem-se a exerccios anteriores.[...]
Com relao aos passivos totais existentes nas APs, somente CODESP e CDRJ, juntas, so
responsveis por 75% do total. Sendo assim, entende-se ser relevante uma compreenso mais
detalhada dos passivos pertencentes a essas duas Companhias Docas federais.
6.6.2.1 Passivos da CODESP
Ao final do ano de 2010, a CODESP acumulava um total de R$ 1,3 bilho em passivos, ou 41% dos
passivos totais das APs avaliadas. A Figura 264 descreve o perfil de maturidade dos passivos da
companhia.

Passivos Totais CODESP

(2010)
R$ 1.344 MM
Circulante
No-Circulante
29%
71%

Figura 264 Perfil de Maturidade dos Passivos Totais da CODESP (2010)
Nota-se que a grande maioria das obrigaes atuais da CODESP possui um vencimento em um
prazo mais longo. Sendo assim, apesar do montante total devido ser elevado, o perfil de
maturidade do endividamento no compromete significativamente o caixa da companhia no curto
prazo.
Alm do perfil de maturidade dos passivos, importante tambm compreender em que consistem
essas obrigaes. A Figura 265 destaca a composio dos passivos totais da CODESP por categoria.
Passivos Totais CODESP
(2010)
R$ 1.344 MM
17%
36%
38%
9%
1%
Outros Passivos
Trabalhistas,
Previdencirios
e Fiscais
Receitas Diferidas
de Arrendamentos
Emprstimos e
Financiamentos
Provises para
Contingncias

Figura 265 Composio dos Passivos Totais da CODESP (2010)
Atualmente, a maior parte dos compromissos da CODESP, R$ 508 milhes (ou 38%), encontra-se
na categoria Receitas Diferidas de Arrendamentos. Conforme j mencionado, estes so passivos
considerados bons e o reconhecimento dessas importncias deve ser feito de forma linear ao
longo da vigncia dos contratos de arrendamento.
Outro componente significativo dos passivos totais da CODESP so as obrigaes de natureza
trabalhista, previdenciria e fiscal: R$481 milhes, ou 36% do total ao final de 2010. Desses, R$ 231
milhes referem-se a um programa de recuperao fiscal pelo qual a companhia vem parcelando
pagamentos de obrigaes fiscais devidas, em grande parte ao Instituto Nacional de Seguridade
Social (INSS). De acordo com a informao de fontes ligadas CODESP, grande parte desse
montante j foi saldada em 2011 e, portanto, dever ser observada uma melhora no balano da
empresa do exerccio de 2011.

Ainda, dentro dos passivos trabalhistas, previdencirios e fiscais, nota-se um elevado valor devido
da CODESP ao Portus. Assim como outras empresas do sistema porturio nacional, a CODESP
patrocinadora do Plano. De acordo com as notas referentes ao exerccio de 2010 apresentadas no
balano da companhia, h atualmente uma controvrsia em relao ao valor devido ao Instituto.
Segundo clculo realizado pela CESAT Consultoria
808
, o dficit total de responsabilidade da
CODESP, em 2010, era de R$ 1,1 bilho. Em contrapartida, um relatrio elaborado pela Fundao
Getlio Vargas (FGV), contratada pela CODESP para averiguar os clculos realizados pelo Portus,
gerou o reconhecimento parcial da dvida, no montante de R$ 106 milhes. Vale ressaltar que a
diferena entre o valor devido pela CODESP e o pleiteado pelo Portus ainda continua em
discusso entre as partes, fazendo com que os valores registrados contabilmente pela empresa
sejam passveis de futuras alteraes. Adicionalmente, importante salientar que a CODESP no
constitui provises para cobrir eventuais diferenas de clculo atuarial.
Os valores provisionados pela CODESP somam R$ 226 milhes. Parte dessas provises, R$ 187
milhes, refere-se a provises para riscos tributrios, trabalhistas e cveis, incluindo estimativas
para perdas provveis em diversos processos judiciais trabalhistas. O restante est relacionado a
um programa de incentivo ao desligamento voluntrio de funcionrios, atualmente em curso na
empresa.
A CODESP possui, ainda, um financiamento de aproximadamente R$ 12 milhes com a Japan
International Cooperation Agency (JICA), com vencimento da ltima parcela em 20 de setembro de
2016.
Visando melhorar sua situao administrativa e financeira, a CODESP possui, h algum tempo,
algumas iniciativas em curso. Vale destacar o Programa de Incentivo ao Desligamento Voluntrio
(PIDV) que, alm de possibilitar redues nos custos e despesas da companhia associados a
pessoal, uma maneira de possivelmente mitigar a existncia de futuros passivos trabalhistas.
Visando a reduo de obrigaes devidas, a CODESP tambm possui iniciativas em andamento,
merecendo destaque o Programa de Recuperao Fiscal, conforme j citado anteriormente.
Entretanto, a companhia ainda encontra-se em uma situao delicada e, certamente, necessitar
empenhar esforos adicionais para resolver sua situao de elevados passivos. Dentre esses, o
saneamento dos passivos do Portus deve ser encarado como uma das prioridades da equipe
gestora da companhia.
6.6.2.2 Passivos da CDRJ
A CDRJ fechou o exerccio de 2010 com um total devido de R$ 1,3 bilhes, ou 40% dos passivos
totais reportados pelas APs avaliadas.
O perfil de maturidade desses passivos pode ser observado na Figura 266.

808
A CESAT Consultoria Estatstico-Atuarial foi contratada pelo Portus para a avaliao atuarial do Plano
de Benefcio PORTUS 1 - PBP1.

Passivos Totais CDRJ

(2010)
R$ 1.320 MM
No-Circulante
39%
61%
Circulante

Figura 266 Perfil de Maturidade dos Passivos Totais da CDRJ (2010)
Ao contrrio do que pode ser observado na CODESP, a maior parte dos passivos existentes na
CDRJ possui seu vencimento no curto prazo, gerando, assim, uma situao de maior criticidade.
Esse cenrio torna-se ainda mais delicado quando se analisa o patrimnio lquido da companhia
que, ao final de 2010, era negativo em R$ 266 milhes. Essa condio de descapitalizao da
empresa faz com que a mesma opere com um passivo a descoberto. Como a companhia vem
gerando sucessivos prejuzos ano aps ano e no possui acesso a capital de terceiros, fazem-se
necessrias injees de capital atravs de aportes da Unio para solucionar sua situao de
endividamento. Dessa forma, grande parte do caixa da companhia acaba sendo comprometido
com obrigaes de curto prazo, limitando, consequentemente, a realizao de investimentos.
Os passivos da CDRJ possuem a composio descrita na Figura 267.
Passivos Totais CDRJ
(2010)
R$ 1.320 MM
4%
70%
8%
1%
17%
Provises para
Contingncias
Emprstimos e
Financiamentos
Trabalhistas,
Previdencirios
e Fiscais
Outros Passivos
Receitas Diferidas
de Arrendamentos

Figura 267 Composio dos Passivos Totais da CDRJ (2010)
A maior parte do endividamento da CDRJ est relacionada a comprometimentos com passivos de
natureza trabalhista, previdenciria e fiscal. Esse montante corresponde a R$ 925 milhes, ou 70%
do total de passivos da companhia. Desse total, 61% referem-se a passivos fiscais, 35% a passivos
previdencirios e o restante a passivos trabalhistas ou de outras categorias.
Dentro dos passivos fiscais da CDRJ, a parcela de maior representatividade corresponde ao
Parcelamento Excepcional (PAEX) da dvida da companhia com a Procuradoria Geral da Fazenda
Nacional (PGFN). Essas dvidas correspondem taxa de foro e ocupao incidentes sobre imveis

constitudos em terrenos de Marinha e a um adicional referente a PASEP e COFINS. Ao final de

2010, este montante somava R$ 264 milhes. Outra parcela relevante das obrigaes fiscais da
companhia diz respeito ao Imposto Sobre Servios (ISS), sendo, inclusive, objeto de cobrana
judicial e gerando bloqueio de 5% no faturamento da companhia. As dvidas de ISS da CDRJ com a
Prefeitura do Municpio do Rio de Janeiro em 2010 totalizavam R$ 206 milhes.
Os passivos previdencirios da companhia so compostos pelas obrigaes da CDRJ com o Portus.
No fechamento do exerccio de 2010, de acordo com a empresa, sua dvida com o Instituto somava
R$ 327 milhes. Em clculo realizado pela CESAT Consultoria e apresentado pelo Portus o dficit
atuarial da CDRJ soma R$ 485 milhes. Este valor, entretanto, ainda objeto de estudo por parte
da CDRJ, que no reconhece o valor integral pleiteado em seus demonstrativos.
Passivos trabalhistas e outros passivos incluem obrigaes como FGTS, outras remuneraes e
honorrios, etc. Entretanto, esses no so itens representativos no balano da CDRJ.
A segunda maior parcela das obrigaes da CDRJ, totalizando R$ 226 milhes, composta pelo
que se categorizou como Outros Passivos. Nesta categoria encontram-se, principalmente,
obrigaes contratuais da companhia.
Na categoria Outros Passivos, a parcela mais relevante corresponde s obrigaes da empresa
(R$ 103 milhes) referentes aos contratos de leasing (arrendamento mercantil de locao) de
equipamentos porturios da extinta Portobrs transferidos CDRJ. Em 2010, a validade desses
contratos encontrava-se em anlise pela AGU, impactando, consequentemente, no no pagamento
ao longo do ano dos valores devidos pela companhia. Ao final do exerccio de 2010, a CDRJ j
possua R$ 220 milhes em receitas bloqueadas pela Justia para o pagamento dos credores. At os
dias de hoje a companhia possui parte de suas receitas bloqueadas por conta desse passivo.
Em Outros Passivos esto tambm os passivos referentes a contratos de cesso de crditos dos
arrendatrios Libra e Sepetiba Tecon, totalizando R$ 102 milhes em 2010.
As provises da CDRJ para contingncias diversas totalizam R$ 51 milhes. Adicionalmente, a
companhia possui um pequeno montante de financiamentos externos, no total de R$ 12 milhes.
Vale ressaltar que, alm de boa parte dos passivos da CDRJ comprometerem seus recursos no
curto prazo, dvidas em atraso acabam gerando altas despesas financeiras de juros para a empresa.
Somente em 2010, as despesas financeiras da companhia somaram R$ 92 milhes, um valor
consideravelmente expressivo.
A CDRJ, atualmente, vem passando por um perodo de reestruturao financeira, visando
melhorar a situao de suas contas atravs da reestruturao de suas dvidas. H um
reconhecimento dos esforos que o corpo gestor da empresa vem empenhando no sentido de
recuperar sua sade financeira com aes de melhoria, como atravs da consolidao do processo
de parcelamento de dvidas junto Receita Federal ou com a tentativa de resoluo das dvidas
dos contratos de leasing da Portobrs. Por outro lado, reconhece-se que a situao da empresa de
extrema criticidade, e de difcil soluo sem uma interveno da Unio.
6.6.3 Anlise de Sustentabilidade das Autoridades Porturias
Atualmente, no setor porturio nacional, muito se discute em torno da questo da sustentabilidade
financeira das APs.
No edital de chamada pblica deste Estudo, o BNDES buscou enfatizar o tema nos objetivos
estratgicos do projeto:
Melhorar a eficincia de gesto (ou o desempenho) dos portos nacionais, tornando-
os competitivos, autnomos, lucrativos e autossuficientes financeiramente, de
modo a dependerem menos da mobilizao de recursos exgenos.

Certamente, esse um debate que envolve inmeros fatores, inclusive uma discusso mais
aprofundada sobre a necessidade ou no de empresas pblicas e prestadores de servios pblicos
apresentarem nveis de rentabilidade similares aos de empresas ou de serem autossustentveis. O
Decreto 6.620/2008 aponta como uma das diretrizes do setor porturio a promoo da
sustentabilidade econmico-financeira da atividade porturia
809
. Por outro lado, essa questo
tambm envolve outros fatores de cunho mais estratgico, incluindo o fato de que o Estado pode
optar pela adoo de polticas que priorizem o desenvolvimento de certas regies do pas, estando
assim disposto a manter, mediante subsdios diretos ou indiretos, portos deficitrios operando em
prol do fomento econmico e social da regio onde o mesmo se localiza.
O fato que, independente de uma viso sobre se as APs deveriam ou no gerar lucros e serem
sustentveis do ponto de vista financeiro, buscou-se aqui avaliar o quo prximas essas APs
encontram-se de uma condio de autonomia financeira isto , o grau de dependncia de aportes
de capital da Unio ou de outras injees de capital externo para sobreviverem.
Uma srie de variveis impacta diretamente as APs na obteno de uma autonomia financeira.
Essas variveis esto relacionadas principalmente rentabilidade da AP e ao grau de
comprometimento de seus recursos com passivos.
Conforme j mencionado, desde a instituio da Lei dos Portos, as APs vm enfrentando uma
situao de baixa rentabilidade ocasionada, entre outros fatores, pelo descompasso entre as
receitas auferidas e os custos e despesas associados.
Alm disso, contratos firmados no passado entre a AP e arrendatrios, sem critrios de
precificao dos valores de arrendamento bem estabelecidos, fazem com que esse descasamento
entre receitas e gastos seja ainda mais representativo nos dias de hoje.
Por outro lado, as APs tambm sofrem fortes presses do lado dos custos e despesas, com elevadas
despesas de pessoal e administrativas, inmeras despesas para cobrir gastos extraordinrios com
perdas em aes judiciais, etc.
Tambm contribuindo de maneira significativa para dificultar a situao de autonomia financeira
nas APs, esto os passivos existentes nas mesmas. Conforme j abordado, o comprometimento das
APs com passivos, principalmente com os de curto prazo, torna-se um limitante sustentabilidade
das companhias. Com o capital gerado comprometido quase em sua totalidade com obrigaes
diversas, as APs acabam por ter uma baixa capacidade prpria de reinvestimento em ativos,
gerando, assim, a necessidade de constantes aportes de capital por parte da Unio (ou dos estados
e municpios para os quais portos foram delegados). A Tabela 67 detalha os aumentos de capital
em forma de aportes da Unio autorizados para as Companhias Docas federais desde 2009.
Tabela 67 Autorizaes de Aumento do Capital Social das Companhias Docas Federais
810

Companhia Docas
Autorizaes de Aumento de Capital (R$ MM)
2009 2010 2011
CDC Companhia Docas do Cear 3,3 - 39,1
CODESA Companhia Docas do Esprito Santo 13,1 - 57,9
CODEBA Companhia Docas do Estado da Bahia 6,1 6,3 48,6
CODESP Companhia Docas do Estado de So Paulo 27,7 - 176,4

809
Art. 7 do Decreto 6.620/2008.
810
Fonte: Portarias do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Relatrios de Execuo
Oramentria.

Companhia Docas
Autorizaes de Aumento de Capital (R$ MM)
2009 2010 2011
CDP Companhia Docas do Par 76,5 - 56,6
CDRJ Companhia Docas do Rio de J aneiro 3,5 287,7 142,6
CODERN Companhia Docas do Rio Grande do Norte 3,1 50,0 89,3
TOTAL 133,4 344,0 610,5
O TCU (2009) expressou sua viso sobre o que entende por sustentabilidade financeira de uma
empresa, ou, no caso, de uma AP:
Numa viso econmica, uma empresa ser sustentvel financeiramente se o
retorno do capital investido, ao longo do tempo, permitir sua sobrevivncia de
forma efetiva e contnua, mesmo em perodos de baixa rentabilidade. A gerao de
caixa da empresa deve ser suficiente para a manuteno dos investimentos na
medida necessria para recompor o desgaste, a expanso e a recriao dos sistemas
construdos, para o pagamento dos emprstimos e dos financiamentos assumidos
com terceiros e para remunerar o prprio capital.
Atravs do nvel de retorno apresentado pelas APs, investigado detalhadamente no item 6.6.1.3,
possvel inferir minimamente a proximidade que essas companhias se encontram de uma situao
de autonomia financeira. Porm, para se entender de forma mais aprofundada essa questo, outros
fatores-chave devem ser investigados em detalhes.
Como ponto de partida para as anlises, importante compreender o conceito de Fluxo de Caixa
da Empresa, ou Free Cash Flow to the Firm (FCFF). O FCFF pode ser descrito de forma sucinta como
sendo o caixa disponvel para a empresa antes do pagamento de dvidas e da distribuio para os
acionistas.
O clculo do mesmo pode ser descrito conforme a tabela abaixo.
Tabela 68 Metodologia de Clculo do Fluxo de Caixa da Empresa
Fluxo de Caixa da Empresa
Lucro Operacional antes de J uros e I.R. (EBIT)
(-) Imposto de Renda e Contribuio Social
(=) Lucro aps Imposto de Renda e Contribuio Social
(+) Depreciao e Amortizao
(-) Necessidades de Capital de Giro Lquido
(-) Gastos Lquidos de Capital (CAPEX)
(=) Fluxo de Caixa da Empresa
Como parte da anlise, buscou-se, inicialmente, analisar a capacidade das APs consideradas de
reinvestir em novos ativos. Entende-se que, aps o pagamento de seus custos e despesas e
eventuais gastos com capital de giro, a empresa dever ser capaz de, ao menos, reinvestir para
cobrir a depreciao de seus ativos ocorrida no perodo. Assim, ela ser capaz de manter suas
condies normais de operao e, consequentemente, de gerao de caixa.

Para tal, de forma bastante simplista, partiu-se do princpio que a capacidade de reinvestimento da
empresa poder ser medida atravs de uma relao entre o FCFF antes dos gastos lquidos de
capital (CAPEX) e a depreciao de seus ativos no perodo, o que, para efeitos de anlise,
convencionou-se chamar de Fluxo de Caixa Disponvel para Investimentos. Note-se que essa
apenas uma aproximao, uma vez que necessidades de investimentos e valores de depreciao
variam de AP para AP, de acordo com suas caractersticas individuais (incluindo a maturidade de
suas operaes e a idade de suas bases de ativos). Adicionalmente, muitos ativos existentes
possuem idade bastante avanada e j foram plenamente depreciados do ponto de vista contbil.
Ou seja, a depreciao fsica pode ser maior que a apontada.
Uma vez que hoje em dia a utilizao de capital de terceiros bastante reduzida no setor, essa
condio de sustentabilidade dever ser possibilitada apenas com a gerao de capital prprio.
Optou-se tambm por excluir da anlise os aportes de capital da Unio e as disponibilidades das
APs.
Vale ressaltar que com os dados disponibilizados pelas autarquias no possvel calcular seus
fluxos de caixa. Sendo assim, as mesmas no fazem parte das anlises de sustentabilidade
detalhadas neste item.
A Figura 268 detalha essa anlise comparativa entre as APs (e Cearportos).
Fluxo de Caixa Disponvel para Investimentos / Depreciao
(2010)
-55
-4
1 2
3 3
4 5
12
C
O
D
E
S
P
E
M
A
P
C
E
A
R
P
O
R
T
O
S
C
O
D
E
S
A
C
D
C
C
O
D
E
B
A
C
D
P
C
D
R
J
C
D
I

Figura 268 Fluxo de Caixa Disponvel para Investimentos / Depreciao
De acordo com os ndices observados, em 2010, dentre as APs analisadas apenas duas, CDRJ e
CDI, no foram capazes de gerar caixa suficiente atravs de suas atividades nem mesmo para
cobrir a depreciao de seus ativos ocorrida no perodo. A grande maioria das APs analisadas
gerou caixa suficiente para cobrir suas depreciaes. Entretanto, em um regime de crescimento
estvel extrapolado para a perpetuidade, onde empresas progressivamente buscam expandir sua
base de ativos visando o crescimento, o capital investido em ativos tipicamente excede o montante
depreciado.
Adicionalmente, para poder ser considerada sustentvel, aps cobrir seus custos e despesas e
reinvestir em ativos, uma AP deveria ser capaz de gerar caixa para saldar suas obrigaes com
terceiros. Para avaliar a gerao de caixa disponvel para o pagamento de dvidas, calculou-se o
FCFF.
Para efeitos de anlise, a necessidade de distribuio de lucros ao acionista foi desconsiderada. Ao
invs disso, considerou-se que, caso o FCFF seja positivo, a empresa estar gerando caixa suficiente
para saldar, pelo menos, parte de seus passivos existentes.

A Figura 269 demonstra os clculos de FCFF para as APs avaliadas (e Cearportos).

Fluxo de Caixa da Empresa (FCFF) 2010
(R$ MM)
C
D
R
J
-10
E
M
A
P
-19
C
E
A
R
P
O
R
T
O
S
-35
C
O
D
E
B
A
2
C
O
D
E
S
P
-60
C
D
C
4
C
D
P
C
O
D
E
S
A
-52
7
C
D
I
132

Figura 269 Fluxo de Caixa da Empresa
Analisando-se os fluxos de caixa calculados, nota-se que cinco APs (CDRJ, EMAP, CDI, CDP e
CDC) possuem, hoje em dia, suas capacidades de pagamento de dvidas prejudicadas. O fluxo de
caixa negativo significa que a companhia no conseguiu gerar caixa suficiente para cobrir todos
seus custos e despesas e realizar atividades de investimento. A EMAP pode ser considerada um
caso parte, uma vez que, conforme j citado, quase a totalidade de seus investimentos referem-se
a convnios firmados, principalmente com o DNIT, para a realizao de obras. Como os recursos
obtidos atravs desse convnio so contabilizados nos demonstrativos, os mesmos acabam
gerando aparentes distores nas finanas da empresa.
CODESP, CODESA, Cearportos e CODEBA apresentaram, em 2010, fluxos de caixa positivos,
demonstrando uma capacidade de gerao de caixa para o pagamento de obrigaes. Entretanto,
em algumas delas, essa capacidade pode ser considerada limitada frente s obrigaes existentes
nessas companhias. A CODEBA, por exemplo, apresenta em seu balano passivos totais de R$ 83
milhes (incluindo R$ 34 milhes em obrigaes trabalhistas, previdencirias e fiscais), entretanto,
gera um caixa de apenas R$ 2 milhes. Independente da maturidade desses passivos, a empresa
precisa buscar outras maneiras alm de sua gerao prpria de caixa para pagar suas obrigaes.
De maneira geral, as duas anlises demonstram alguma capacidade de reinvestimento e de
pagamento de suas obrigaes por parte das APs, porm ainda aqum de suas necessidades, o que
acaba por gerar a alta dependncia dos aportes de capital, conforme j mencionado.
Adicionalmente questo da sustentabilidade, vale ainda mencionar que, ao longo da realizao
do presente Estudo Tcnico, o processo de elaborao e aprovao do oramento
811
mostrou-se
tambm um fator que dificulta gesto das APs
812
, limitando a flexibilidade das mesmas e afetando
o bom desempenho de suas funes.

811
O processo de elaborao de oramento das APs detalhado e analisado em profundidade na seo que
trata da eficincia da gesto porturia.
812
As Companhias Docas federais, na qualidade de empresas estatais, tm seu procedimento oramentrio
diretamente vinculado ao oramento da Unio. J as autarquias ou empresas pblicas que exercem a
Autoridade Porturia de portos delegados tm seu oramento ligado tanto aos estados ou municpios para

Em funo dos prazos estabelecidos nas leis, a AP deve enviar os investimentos para insero no
PPA que contemplar os quatro anos subsequentes - no primeiro ano de vigncia do Presidente
da Repblica
813
, at meados de junho. Do mesmo modo, enviar o oramento do ano seguinte
SEP at o fim de junho, para posterior insero na LOA. Naturalmente, ao longo desses quatro
anos, muitos eventos e mudanas de planejamento podem ocorrer. Contudo, a sistemtica no tem
flexibilidade para acomodar tais mudanas de forma simples.
Caso o oramento de investimento pleiteado para insero no PPA no seja aceito ou aumentos se
mostrem necessrios no decorrer do quadrinio, os investimentos podero ser pleiteados atravs
de crditos adicionais. Ademais, novos investimentos de carter plurianual no podem ser
pleiteados atravs da LOA sem que estejam includos no PPA
814
.
O que se verifica, desse modo, que a realizao de investimentos que no estejam inclusos no
PPA mais complicada do que os j previstos. Tal restrio no se atm ao caso de demandas de
recursos da Unio. Mesmo se tratando de recursos prprios, a AP federal s pode executar
investimentos que estejam indicados no oramento de investimento da Unio. Por exemplo, caso
haja uma receita inesperada que a AP queira reverter em investimento (como aquela obtida por
meio de processo licitatrio com outorga pelo maior valor, valor este conhecido somente no
certame) ser preciso aprovar tal investimento como crdito no mesmo perodo (ou esperar a LOA
do ano seguinte).
Esta complexa sistemtica acarreta em uma baixa autonomia e flexibilidade financeira da AP para
realizar os investimentos que entenda necessrio no porto organizado, o que crtico numa
situao que se contrape s necessidades de uma economia em forte expanso, sujeita a mercados
com demandas que mudam a todo instante.
6.6.4 Consolidao das Questes Crticas de Desempenho Financeiro das Autoridades
Porturias
A partir das anlises realizadas, foram identificadas trs questes crticas de maior relevncia
associadas ao desempenho financeiro, dispostas a seguir.
Questo Crtica Desempenho Financeiro
Existncia de passivos significativos nas Autoridades Porturias
Os passivos existentes reduzem significativamente a capacidade de investimento das APs e
restringem a obteno de financiamento de terceiros. Alm de causarem um desbalanceamento
excessivo na estrutura de capital das APs, esses passivos so incompatveis com o nvel de
atividade atualmente executado pelas mesmas. Dessa forma, dificilmente sero saldados sem
fontes adicionais de recursos. Parte desse montante total corresponde a passivos histricos
atribudos s Cias. Docas, principalmente aps a extino da Portobras.
Os passivos totais das APs analisadas somavam R$ 3,6 bilhes ao final de 2010, com os de origem
trabalhista, previdenciria e fiscal representando a parcela mais representativa do total.
Dentre as APs analisadas, a CDRJ a que apresenta situao mais crtica. Ao final de 2010 a
empresa possua um total de R$ 1,3 bilho em passivos, sendo 70% (R$ 925 milhes) do total de
origem trabalhista, previdenciria e fiscal.

os quais o porto foi delegado, quanto Unio, que realiza investimentos nas APs mediante convnios com os
delegatrios ou contrata diretamente as obras em favor deles.
813
Em 2011, as APs enviaram o oramento de investimento referente ao quadrinio 2012-2015 para a SEP.
814
Segundo a Lei 11.653/2008, em seu Art. 15. Grande parcela dos investimentos das APs, que envolvem
obras de infraestrutura porturia, so de carter plurianual.


Desequilbrio entre gerao e necessidades de recursos para manuteno e desenvolvimento dos portos
Receitas geradas por boa parte das APs so suficientes apenas para cobrir custos e despesas
incidentes, mas no para manter ou expandir a infraestrutura existente ou para saldar passivos.
Isso faz com que grande parte das APs tenha alta dependncia de recursos externos, recorrendo
principalmente Unio.
Desde a instituio da Lei dos Portos, as APs vm enfrentando uma situao de baixa
rentabilidade, ocasionada, entre outros fatores, pelo descompasso entre as receitas auferidas e os
custos e despesas associados. Alm disso, contratos firmados no passado entre a AP e
arrendatrios, sem critrios de precificao dos valores de arrendamento bem estabelecidos,
contribuem para esse descasamento entre receitas e gastos.
Adicionalmente, as APs tambm sofrem fortes presses do lado dos custos e despesas, com
elevadas despesas de pessoal e administrativas, despesas para cobrir gastos extraordinrios com
perdas em aes judiciais (principalmente trabalhistas), etc.
Limitada autonomia para a gesto econmico-financeira
As Companhias Docas federais necessitam de autorizao para utilizar recursos e seus dispndios
esto limitados aprovao do oramento pela SEP e pelo DEST. Mesmo se tratando de recursos
prprios, uma Cia. Docas federal s pode executar investimentos que estejam indicados no
oramento de investimento da Unio. Por exemplo, caso haja uma receita inesperada que a AP
queira reverter em investimento (como parte daquela obtida por meio de processo licitatrio com
outorga pelo maior valor, valor este conhecido somente no certame) ser preciso aprovar tal
investimento como crdito no mesmo perodo num processo longo e de difcil consecuo ou
esperar o ano seguinte.
Adicionalmente, o processo de aprovao do oramento bastante complexo e o recebimento dos
recursos solicitados incerto. Alm da necessidade do envolvimento de diversos agentes externos,
a sistemtica no tem flexibilidade para acomodar eventuais mudanas de forma simples.
Esses fatores acarretam em uma baixa autonomia e flexibilidade financeira da AP para realizar os
investimentos que entenda necessrio no porto organizado.
No realizao de contabilidade de custos para estabelecer tarifas porturias e realizar adequadamente o
planejamento financeiro
Por no realizarem suas contabilidades de custos adequadamente, as APs tm dificuldades de
estabelecer tarifas e pleitear aumentos junto aos CAPs. Dessa forma, permanecem anos sem que
suas tarifas sejam reajustadas e operam com margens reduzidas, sem gerao de recursos
suficiente para a realizao de investimentos ou o pagamento de obrigaes. Essa situao faz
tambm com que as APs tenham dificuldade de realizar um planejamento financeiro de qualidade.
O Decreto 6.620/2008 estabelece como diretriz a implantao de um sistema de preos e tarifas
com base em centros de custos e eficincia operacional,

visando, sobretudo, a modicidade das
tarifas cobradas e a sustentabilidade financeira da AP. Porm, as APs, em sua maioria, ainda no
seguiram as diretrizes estipuladas pelo Decreto, no possuindo sequer centros de custos para
apropriar os custos por meio de uma padronizao tcnica e econmico-financeira adequada.
Assim, as APs no possuem subsdios para justificar a necessidade de revises tarifrias, pelo fato
de no saberem se as tarifas atuais estariam corretamente mensuradas segundo seus custos.

7 ANLISE DE CASOS INTERNACIONAIS

Durante a concepo do diagnstico deste Estudo, em paralelo anlise do setor porturio
brasileiro, avaliou-se a dinmica do setor em diversos pases de destaque, com o intuito de extrair
lies que posteriormente serviram de guia na proposio de diretrizes para o desenvolvimento
dos portos no Brasil.
Os principais pases e portos analisados esto relacionados na Tabela 5. Em alguns pases foram
analisados portos especficos, enquanto nos demais casos a observao pairou sobre a dinmica do
setor como um todo.
Tabela 69 Principais Pases e Portos Analisados
Pas Porto

Alemanha
Hamburgo: Maior porto da Alemanha e terceiro maior da Europa
Bremen: Segundo maior porto da Alemanha
Cuxhaven: Porto privado regional

Blgica Anturpia: Segundo maior porto da Europa

China (anlise do modelo e regulao aplicvel aos diferentes portos existentes)

Cingapura Cingapura (PSA e J urong): Terceiro maior porto do mundo em volume

Estados
Unidos
Houston: Segundo maior porto americano
South Louisiana: Maior porto americano
Plaquemines: Dcimo quinto maior porto americano, com grande volume de
granis

Frana Le Havre: Nono maior porto da Europa

Holanda
Roterd: Maior porto europeu e quarto maior do mundo
IJ muiden: Porto privado regional

Hong Kong Hong Kong: Nono maior porto do mundo

Inglaterra (anlise do modelo e regulao aplicvel aos diferentes portos existentes)

Itlia (anlise do modelo e regulao aplicvel aos diferentes portos existentes)

ndia (anlise do modelo e regulao aplicvel aos diferentes portos existentes)

Nova
Zelndia
Auckland: Maior porto neozelands
A anlise de casos internacionais foi estruturada em quatro dimenses: organizao institucional
setorial, organizao institucional porturia, operao porturia e gesto da operao porturia,
conforme apresenta a Figura 6270.

Porturia
Perfil, papis e
responsabilidades e
governana das
autoridades porturias
Setorial
Responsabilidade e papel
do governo, planejamento,
modelos de explorao e
criao de novos portos
Operao Porturia
Processo de concesses,
perfil dos operadores,
participao de armadores
na operao porturia,
gesto de mo de obra e
praticagem
Gesto da Operao
Porturia
Boas prticas adotadas
nos processos de liberao
de cargas e navios nos
portos
Avaliao de
Experincias
Internacionais

Figura 270 Estrutura de Anlise de Casos Internacionais
7.1 ORGANIZAO INSTITUCIONAL SETORIAL
Dentre os pases pesquisados, notou-se que no h um modelo padro de organizao
institucional setorial. A despeito disso, encontram-se alguns padres de boas prticas
desempenhadas pelas instituies governamentais, como a descentralizao no planejamento,
organizao institucional e poderes de outorga, detalhadas a seguir.
7.1.1 Estrutura Governamental
Em todos os pases pesquisados, a elaborao de polticas e o planejamento em nvel
governamental so realizados nos respectivos Ministrios dos Transportes (ou rgos
equivalentes). No foram identificados casos relevantes que possuam uma estrutura
exclusivamente dedicada ao setor porturio martimo ou fluvial separada dos demais modais de
transporte
815
. Constatou-se tambm que o Ministrio dos Transportes (ou rgo equivalente) est
geralmente organizado de forma a possuir reas focadas nos diferentes modais. Alm disso, foi
possvel constatar em diversos casos que a estrutura governamental incorpora outros temas ao
Ministrio dos Transportes como, por exemplo, Desenvolvimento Urbano (Alemanha),
Infraestrutura e Meio Ambiente (Holanda), etc. A Tabela 70 traz um resumo sobre a estrutura
governamental nos principais pases analisados.

815
A ndia o nico pas que possui separao no nvel ministerial entre diferentes modais de transporte,
entretanto, sua estrutura bastante peculiar.

Tabela 70 Principal rgo Governamental Setorial em Pases Selecionados

Pas rgo Federal

Blgica
Servio Pblico Federal de Mobilidade e Transportes, ligado ao Ministrio dos
Transportes

Alemanha
Departamento de Vias Martimas e Navegao do Ministrio de Transportes,
Construes e Desenvolvimento Urbano

Cingapura
Autoridade Porturia e Martima dentro do Ministrio dos Transportes

China
Departamento de Transporte Aquavirio do Ministrio dos Transportes

Estados Unidos
Administrao Martima e Companhia de Desenvolvimento da Hidrovia do Rio So
Loureno (em conjunto com o Governo Canadense, administra a hidrovia de
acesso aos Grandes Lagos), ambos dentro do Departamento Nacional de
Transportes

Holanda
Diretoria Geral de Aviao Civil e Assuntos Martimos dentro do Ministrio da
Infraestrutura e Meio Ambiente

Hong Kong
Departamento Martimo dentro do Ministrio dos Transportes e Habitao

Itlia
Diretoria Geral de Transportes Martimos e Hidrovias, dentro do Ministrio de
Infraestrutura e Transportes

Nova Zelndia
Ministrio dos Transportes e agncia independente para regulao tcnica

Espanha
Poltica formulada pela Secretaria Geral de Transportes (Ministrio de Fomento)
implantada por um rgo especfico do setor porturio (semelhante Portobrs)

ndia
Departamento de Shipping do Ministrio de Shipping, Road Transport and
Highways se responsabiliza pela indstria naval, portos maiores (major ports) e
navegao (martima e hidroviria). Na rea de transportes, h tambm os
ministrios de Ferrovias e de Aviao Civil

7.1.2 Papel do Governo

O papel do governo no setor varia entre os pases pesquisados, principalmente no que diz respeito
responsabilidade pelos investimentos em infraestrutura, como ilustra a Tabela 71.
Tabela 71 Papis e Responsabilidades do Governo em Pases Selecionados
Pas Planejamento e
Polticas
Regulao e
Fiscalizao
Infraestrutura de
Acesso
Infraestrutura
Porturia

Alemanha

(ex. dragagem de
canais, ferrovias
at o porto)

Blgica

(ex. dragagem do
rio e canais
100% custeada
pelo governo)

(grandes
investimentos
como novos
terminais so at
20% financiados
pelo Governo de
Flandres)

Cingapura

(ex. dragagem de
canal de acesso,
rodovia ligando
terminais
distantes)

Estados Unidos

(ex. dragagem
feita pelo exrcito
americano)

Frana

(Governo Federal
financia parte dos
custos das obras,
negociado caso a
caso)

Holanda

(investimentos
parciais em
grandes
expanses)

Hong Kong

Inglaterra

Nova Zelndia

Na maioria dos pases analisados, os investimentos na infraestrutura do porto so financiados pela

autoridade porturia por meio da receita com tarifas ou arrendamentos (em muitos casos, por
financiamento junto a bancos). Em alguns casos, existe uma participao limitada de investimentos
estatais em grandes projetos. Por exemplo, o governo holands responsvel por cerca de 30% dos
investimentos em Maasvlatke 2 (projeto de grande porte de expanso do Porto de Roterd
816
); e o
governo de Flandres atualmente participa com at 20% em grandes investimentos no Porto de
Anturpia.
J os investimentos em infraestrutura de acesso so, muitas vezes, de responsabilidade dos
governos, como nos casos de dragagem e manuteno dos canais de acesso. Por exemplo, nos
portos europeus, em locais afastados da costa martima, o governo assume a responsabilidade da
dragagem e manuteno do canal, como em Anturpia (distante 80 km do mar
817
) e Hamburgo
(distante 120 km do mar). Inclusive, recentemente foi feita uma parceria entre o governo local e o
federal na Alemanha, para a realizao do terceiro aprofundamento do canal do Rio Elba, para o
Porto de Hamburgo. Vale ressaltar que, em geral, a manuteno da profundidade dos beros e
reas prximas aos terminais de responsabilidade da Autoridade Porturia.
7.1.3 Responsabilidade sobre o Planejamento Porturio
A anlise da atuao do governo no planejamento porturio levou em considerao duas
dimenses: primeiro, o nvel do governo envolvido (se federal ou regional) e, segundo, o grau de
autonomia das APs na realizao do planejamento. Os pases analisados apresentaram trs
diferentes padres:
Planejamento descentralizado - o planejamento essencialmente realizado pelas
autoridades porturias, com pouco direcionamento do governo, cabendo a este a criao de
polticas gerais e o fomento de projetos de seu interesse (muitas vezes pela priorizao na
alocao de recursos pedidos pelas APs), atuando de forma indicativa;
Modelo hbrido, com descentralizao parcial - o governo tem responsabilidade sobre os
portos considerados mais estratgicos para o pas e descentraliza a governos regionais a
responsabilidade sobre os demais portos; e
Planejamento centralizado - o planejamento realizado pelo Governo Federal, tendo um
perfil diretivo.
A Figura 271 sintetiza a dinmica do planejamento nos pases analisados segundo essas duas
dimenses e detalha alguns pases em maior profundidade.

816
O projeto ir, por exemplo, mais do que dobrar a capacidade de movimentao de contineres do porto.
817
Um trecho do rio, inclusive, dragado pelo governo da Holanda, por estar em seu territrio.

Descentralizado Hbrido (descentralizao parcial) Centralizado

EUA
Planejamento realizado no mbito
dos estados (definem localizao
de novos portos, prioridade de
expanses, etc.)
Departamento Federal de
Transportes avalia se
planejamento dos estados atende
seus anseios e, em caso negativo,
desenvolve incentivos especficos
Frana e ndia
Planejamento centralizado no
governo federal, que estabelece
classificao dos portos em funo
de sua relevncia estratgica
Governo define portos prioritrios
sob os quais tem responsabilidade
direta, enquanto os demais so de
responsabilidade dos governos
regionais
Conselhos/Comits assessores
Diversos pases contam com comits que
assessoram o governo na formulao de
polticas, planejamento e priorizao de
investimentos. Exemplos:
Conselho com membros do
governo, APs e empresas do setor
Membros dos empregadores,
sindicatos, modais de transporte e
dos portos da regio (Flandres)
(1)
(1) Nvel de governo envolvido regional. Em todos os demais pases, a responsabilidade do governo federal

Figura 271 Perfil de Planejamento Governamental em Pases Selecionados
A anlise de alguns casos particulares permite entender melhor a dinmica de funcionamento e
alguns dos benefcios e dificuldades associados.
No caso dos Estados Unidos, o planejamento realizado no nvel dos estados que, por exemplo,
definem a localizao preferencial de novos portos, prioridades para expanso de portos, conexo
intermodal, etc. Assim, cabe ao Departamento Federal de Transportes focar em questes mais
estratgicas e projetos nacionais. Com base nos planejamento dos estados, o Departamento Federal
analisa se as suas perspectivas de demanda e prioridades esto contempladas; caso no estejam,
alguns incentivos so desenvolvidos. Por exemplo, por julgar necessria (e estratgica) a expanso
de um porto no Hava, o Governo Federal ofereceu apoio financeiro e tcnico. A Holanda tambm
adota modelo bastante descentralizado: os maiores portos (Roterd e Amsterd) so administrados
pela municipalidade (como empresa pblica e rgo do governo, respectivamente), enquanto os
demais so administrados por empresas municipais ou comits (Havenschap) envolvendo
municpios (e eventualmente provncias ou empresas).
Outro tipo de modelo o adotado por Frana, ndia e Itlia. Nestes pases, o planejamento setorial
mais centralizado, sendo que o governo nacional estabelece uma classificao dos portos em
funo de sua relevncia estratgica. Portos considerados de maior relevncia
818
so controlados
pelo Governo Federal, enquanto os demais so de responsabilidade dos governos regionais
(municpio, provncia ou estado, conforme o caso). Na China, por sua vez, o planejamento
realizado de forma descentralizada, entretanto, passa pela aprovao do Governo Federal.
Alm disso, em diversos pases, principalmente quando o planejamento setorial mais
descentralizado, observou-se a existncia de conselhos e comits que assessoram os rgos
governamentais na tomada de deciso, como na Holanda, Blgica. Tais conselhos geralmente so
compostos por diferentes perfis de conselheiros, entre representantes do governo, das APs, de
operadores porturios e de trabalhadores e especialistas independentes.
7.1.4 Modelos de Explorao: Participao da Iniciativa Privada
A anlise dos modelos de explorao da atividade porturia em outros pases enfocou o grau de
participao da iniciativa privada no setor. Em geral, observou-se que os pases estimulam a
participao privada na operao porturia, enquanto mantm a administrao porturia sob
controle estatal, ainda que com modelos de governana que assegurem flexibilidade, foco em

818
Ex.: Le Havre e Marselha Frana Genova e Veneza Itlia e Kandla e Visakhapatnam ndia.

resultados e planejamento de longo prazo. De fato, como mostra a Figura 272, os principais portos
do mundo (em volume movimentado) so administrados pelo poder pblico.
(1) Fonte: American Association of Port Authorities (AAPA); (2) Estimado. A base aponta Itaqui, incluindo Ponta da Madeira
(87,2Mt) . Apenas Ponta da Madeira seria 33. (3) Embora no haja informaes claras, Novorossisk umporto gerido por uma
empresa privada de operao, listada embolsa. Outros portos na Rssia foramprivatizados (voucherprivatization).
Top 25 Portos Mundiais(2009)
(1)
Movimentao total [Mt]
0 200 400 600
Novorossisk
Ponta da Madeira
...
Yokohama
Inchon
New York/NewJ ersey
Kaohsiung
Port Kelang
Chiba
Antwerp
Nagoya
Ulsan
Kwangyang
Port Hedland
Shenzhen
Houston
South Louisiana
Dalian
Busan
Hong Kong
Qinhuangdao
Qingdao
Guangzhou
Ningbo
Tianjin
Rotterdam
Cingapura
Shanghai
AP Pblica
Porto Privado/ TUP (Brasil)
87 Mt (33 e 35
)
(2,3)
Top 25 Portos Mundiais- Contineres(2010)
(4)
Movimentao total de contineres [M TEUs]
0 10 20 30 40
Felixstowe
...
Tokyo
J akarta
Bremen/Bremerhaven
Laem Chabang
Dalian
New York/NewJ ersey
Xiamen
Long Beach
Los Angeles
Tanjung Pelepas
Hamburg
Antwerp
Port Kelang
Kaohsiung
Tianjin
Rotterdam
Dubai
Qingdao
Guangzhou
Ningbo
Busan
Shenzhen
Hong Kong
Cingapura
Shangai
AP Pblica
AP Privada
3,5 M TEUs (35
)
(5)
(4) Fonte: World Shipping.org;
(5) Primeiro porto privado na lista (Reino Unido),
segundo apurou a Equipe

Figura 272 Principais Portos Mundiais, por Tipo de Administrao (Pblico x Privada)
A grande maioria dos portos analisados enquadra-se no modelo Landlord Port, no qual o porto de
propriedade do Governo, que responsvel por sua administrao e pelos investimentos em
expanso e manuteno da infraestrutura, enquanto a operao porturia propriamente dita
(embarque, desembarque, armazenagem, etc.) realizada pela iniciativa privada, responsvel
pelos investimentos na superestrutura do terminal.
Existem excees pontuais. Na Nova Zelndia, por exemplo, as Autoridades Porturias so
empresas controladas pelo governo regional/municipal, mas que tambm so os operadores dos
portos (Service Port), alm de tambm serem comuns portos totalmente privatizados (Fully
Privatized Port), como os presentes na Inglaterra. Neste pas, por exemplo, os portos de Felixtowe
e South Hampton possuem Autoridades Porturias privadas, com propriedade da terra, inclusive
fazendo arrendamentos para outros operadores privados.
A Figura 273 apresenta os modelos tpicos de explorao de portos.

Service Port Tool Port Landlord Port

Fully
Privatized
Port
Pblico Pblico Pblico Privado
Pblico
Pblico Privado Privado
Pblico
Pblico Privado Privado
Pblico
Privado Privado Privado
Pblico
Pblico Pblico Privado
Pblico
Pblico Pblico Privado
Investimento em
infraestrutura porturia
Investimento em
superestrutura
Investimento em
equipamentos
Operao porturia
Administrao do Porto
Propriedade de terra e
ativos

Figura 273 Modelos Tpicos de Operao e Explorao
819

Em alguns casos, como observado na ndia e em Marrocos, permite-se tambm a modalidade de
investimentos BOT (Build-Operate-Transfer), em que o concessionrio privado se responsabiliza
pela implantao do terminal (investimentos em infra e superestrutura) e, aps o perodo de
operao, transfere os ativos ao governo. Esse modelo tem como principal vantagem proporcionar
investimentos na infraestrutura por agentes privados, que tm, em geral, maior agilidade para a
realizao das obras. Por outro lado, uma vez implantado, existe o risco de que as APs se tornem
dependentes de arrendamentos BOT, uma vez que esse modelo implica na reduo da arrecadao
de tarifas e arrendamentos dos terminais (dado que o prprio operador arca com o investimento
na infraestrutura).
A Figura 274 sintetiza as principais caractersticas do modelo BOT e aponta exemplos de sua
aplicao.

819
World Bank (2007), Trujillo e Nombela (1999).

BOT (Build-Operate-Transfer)
Modalidade de concesso/ arrendamento em que o privado
constroi a infraestrutura do terminal (no a de uso comum) e a
superestrutura, opera e, ao fim do prazo contratual, transfere os
ativos ao poder concedente
Vantagens
Desvantagens
Usa capital privado para
expanso da
infraestrutura (alternativa
na falta de liquidez)
Agilidade na contratao
de obra pelo privado
Operador faz obra ao
seu gosto, com ganhos
operacionais
Reduz fluxo de caixa
para a Autoridade
Porturia (reduo de
tarifas e/ou
arrendamentos),
compromentendo sua
perenidade
Exemplos de aplicao
Concesso BOT para desenvolver o terminal
de contineres Rajiv Gandhi, em Cochin
(2004). O vencedor, DP World, venceu ao
oferecer 30% da receita Cochin Port Trust, a
AP local. O valor foi futuramente renegociado
para 25%; A segunda maior oferta foi de
10%
(1)
Outros casos: Nhava Sheva Terminal; Gurajat
Terminal,...
(2)
Fonte: (1) Port ReformToolkit WB (2007); (2) Pallis, et al (2008)
ndia
(1)
Concesso de 2 terminais em Tangiers (hub
para o mediterrneo)
Terminal 2 de grandes dimenses, no
esquema BOT, vencido pelo Consrcio
Eurogate/Contship, MSC, CMA-CGM e
Comanave (empresa local)
Marrocos
(1,2)

Figura 274 Modelo BOT e exemplos de aplicao
Outra variante observada nos pases analisados que merece destaque diz respeito propriedade
da superestrutura. Ao passo que em alguns pases a superestrutura, apesar de ser investimento
dos agentes privados, considerada reversvel ao poder pblico, a exemplo do caso brasileiro,
nos principais portos globais, como Cingapura, Roterd, Anturpia e Hamburgo, esse modelo no
se aplica. Dessa forma, os operadores tm maior flexibilidade para promover mudanas de
configurao dos terminais, troca de equipamentos e at mesmo o reposicionamento de
equipamentos em outros terminais (no caso de operadores que controlam mais de um terminal).
Alm disso, esse modelo tambm aumenta a capacidade de financiamento dos operadores, uma
vez que os bens podem ser oferecidos como garantia.
Outro importante ponto analisado foi a existncia de terminais privativos
820
. Foi observado que,
em geral, a existncia de terminais privativos no muito comum. Na prtica, se observa que os
operadores tm a preferncia por se instalar nos portos, uma vez que estes j contam com diversos
investimentos em logstica de acesso multimodal, recebem importantes investimentos em
infraestrutura das APs (por exemplo, dragagem), etc. Algumas excees podem ser identificadas
por razes histricas (reas que h muito tempo foram vendidas ou disponibilizadas a operadores)
ou em casos de operao extremamente especfica que justifique novos investimentos em
instalaes praticamente dedicadas, como terminais de minrios, de refinarias, entre outros.
Alm dos terminais privativos, h tambm terminais que, embora fruto de concesso, possuem seu
uso restrito a um armador ou empresa, como o MSC Home terminal em Roterd, que operado
pela PSA.
7.1.5 Criao de Novos Portos
A responsabilidade pela criao de novos portos pode ser tanto do Governo Federal como do
Governo Estadual, de acordo com o grau de centralizao de cada pas. De maneira geral, pases
de maior porte, como os EUA, adotam modelos mais descentralizados e pases menores, como o
Reino Unido, modelos mais centralizados.
A Tabela 72 aponta a esfera responsvel pela outorga de novos portos nos pases pesquisados.

820
Por esses terminais, considerou-se aqueles de propriedade de um agente privado e, portanto, no sujeito a
arrendamento podendo ser localizado dentro ou fora da rea dos portos.

Tabela 72 Esferas Governamentais Responsveis pela Criao de Novos Portos

Responsabilidade pela criao
Pas
Esfera Governamental Responsvel por
Novos Portos
Regionalizado
Alemanha
Estadual
Blgica
Regio de Flandres realiza a outorga dos
principais portos
China
Provncias
Estados Unidos
Estados
Centralizado
Holanda
Ministrio da Infraestrutura e Meio Ambiente
Inglaterra
Ministrio dos Transportes
7.1.6 Regulao e Fiscalizao
A anlise da regulao e fiscalizao foi dividida em trs categorias:
Regulao tcnica: regras de navegao, regras de segurana, restries ambientais e
demais regras de carter tcnico que visam fluidez do trfego e a segurana da
navegao;
Regulao operacional: regras sobre a concesso de terminais;
Regulao econmica: controle de resultados das APs, de preos, de tarifas e da
concorrncia.
A Figura 275 resume os rgos responsveis por tipo de regulao nos diversos pases analisados.
Tcnica
Operacional
Econmica
Governo Operadores /
Autoridade Porturia
Agncia Multi
Setorial
Agncia Reg.
Autoridade Porturia
Agncia Multi
Setorial
Agncia Reg.
Autoridade Porturia
Agncia Multi
Setorial
Agncia Reg.

Figura 275 Responsabilidade pela Regulao em Pases Selecionados
821

7.1.6.1 Regulao Tcnica
A regulao tcnica pode estar sob a responsabilidade de trs diferentes rgos: ministrio, AP e
exrcito/marinha. Nos pases europeus a regulao fica a cargo dos respectivos ministrios, no
entanto sob forte influncia da regulamentao europeia, em especial em aspectos de segurana e
poluio.

821
As bandeiras em cinza representam a presena de responsabilidade por regulao, porm em menor
importncia em relao regulao aplicada pelos operadores e APs.

Nas cidades estado de Cingapura e Hong Kong, por sua vez, a regulamentao tcnica realizada
pela AP, j que estas so parte do governo local (Hong Kong) ou diretamente ligadas a ele
(Cingapura).
Nos Estados Unidos, a regulao de responsabilidade da Guarda Costeira, que edita uma srie
de normas tanto para a navegao martima como fluvial, seguindo tambm as normas
internacionais. H tambm influncia de estados na regulamentao, em especial da praticagem,
conforme ser descrito adiante.
J a Nova Zelndia possui uma agncia independente responsvel pela regulao tcnica, que
tambm responsvel pelo licenciamento de marinheiros, registro de embarcaes, operaes de
resgate e combate a vazamentos de leo.
Em geral, os pases seguem tambm as convenes internacionais, como a MARPOL, para regras
ambientais, e acordos da Organizao Martima Internacional (IMO) para segurana martima.
Em todos os casos observados a responsabilidade pela regulao bem definida e os rgos
respondem tanto pelo transporte martimo quanto o hidrovirio, com exceo da Blgica, que
possui estruturas separadas dentro do ministrio para os dois modais. Alm disso, o mesmo rgo
que define a regulao tambm responsvel pela fiscalizao.
7.1.6.2 Regulao Operacional
A regulao operacional sobre regras de contratos de concesso de responsabilidade das APs na
maioria dos casos analisados. Como veremos mais adiante, as APs definem regras para a seleo
de operadores, que visam o melhor resultado para a operao do porto e, em contrapartida, so
cobradas por resultados.
Quase todas as APs possuem autonomia na realizao das concesses a operadores, sem
necessidade de justific-las individualmente a rgos reguladores. Isso pode ocorrer apenas em
alguns casos especficos em que haja indcios de prticas contra a livre concorrncia.
Ainda, projetos de grande porte podem tambm demandar a realizao de audincias pblicas ou
de aprovaes especiais de outros agentes intervenientes (como autorizaes ambientais). No caso
dos Estados Unidos, por exemplo, expanses de terminais devem ser aprovadas pela Companhia
de Engenheiros do Exrcito, que analisa o impacto ambiental e operacional.
7.1.6.3 Regulao Econmica
A regulao econmica no setor porturio difere bastante com relao aos distintos valores
cobrados, que podem ser divididos em quatro grupos:
Tarifas da autoridade porturia;
Preos de movimentao e armazenagem de carga (cobrados pelos operadores porturios);
Preos de servios de praticagem;
Preos de servios de rebocadores.
Com relao s tarifas da autoridade porturia, observa-se uma regulao bastante limitada. Em
geral, as APs possuem autonomia para definir as suas tarifas, sem que para isso seja necessria
aprovao prvia de alguma agncia ou rgo. O funcionamento desse modelo se deve, entretanto,
aos mecanismos de governana bem estabelecidos e ao perfil pblico das APs, que so cobradas
em funo de seus resultados. Refora-o, tambm, o fato de que a maioria dos portos analisados
est sujeita competio de outros complexos e, assim, tarifas elevadas poderiam levar perda de
cargas para os concorrentes. Em alguns casos, ainda, embora no tenham carter vinculante, as
APs realizam discusses com os agentes privados quando desejam alterar as tarifas vigentes, como
o caso no Porto de Roterd.

Com relao aos preos praticados pelos operadores porturios, a regulao tipicamente feita
pela competio, pontualmente com a interferncia de agncias de defesa da concorrncia.
Evidentemente, esse modelo tm se mostrado bastante apropriado quando possvel estabelecer
competio intra e interportos o que s possvel em caso de capacidade no sistema, presena de
operadores privados e boa conexo com a hinterlndia.
Em alguns pases, por outro lado, h agncias que monitoram os preos, agindo em caso de
distores, ou que atendem a reclamaes de usurios ou competidores. Por exemplo, nos Estados
Unidos, a Federal Maritime Commission monitora o setor e atua caso haja indcios de atividades
contra a livre concorrncia; e, na Holanda, onde existe uma agncia de defesa da competio
(Autoridade de Competio da Holanda)
822
que intervm em questes de concorrncia no setor,
em caso de necessidade.
Os preos dos servios de praticagem so, em geral, bastante regulados, uma vez que so
tipicamente prestados em regime de monoplio numa regio ou porto (a exemplo do modelo
brasileiro). Existem diferentes tipos de agentes responsveis pela regulao econmica deste
servio, entretanto, observa-se que geralmente feita por um agente diferente daquele que
estabelece as normas e requisitos tcnicos. A praticagem e aspectos especficos de sua regulao
so discutidos em mais detalhes no item 7.3.5.
J os servios de rebocadores na maior parte dos casos tm a regulao econmica feita por meio
da competio. Tipicamente existem diversas empresas homologadas pela Autoridade Porturia
prestando servio no porto e a competio assegura preos adequados.
7.2 ORGANIZAO INSTITUCIONAL PORTURIA
Este item debrua-se sobre a organizao das APs nos diferentes pases pesquisados. So tambm
aqui analisadas outras instituies diretamente vinculadas gesto porturia, como mecanismos
de gesto da mo de obra (ex. labor pools) e conselhos externos de promoo do porto.
7.2.1 Perfil das Autoridades Porturias
O perfil jurdico das APs varia bastante entre os pases, dependendo da legislao local. Os
principais modelos observados so descritos a seguir.
Autoridades Porturias Corporatizadas
A corporatizao foi um processo pelo qual diversas APs pblicas passaram recentemente, quando
foram reestruturadas, tornando-se corporaes (em geral, empresas estatais) com modelos de
gesto mais geis e flexveis e com uma governana bem estabelecida. Na maioria das vezes, o
controle societrio das APs integralmente pblico, podendo ser dividido entre diferentes esferas
e rgos governamentais. A despeito, o modelo de governana costuma incluir agentes no
vinculados ao governo, que desempenham papis decisrios na gesto. O principal objetivo
consiste em criar um modelo de governana que defenda os interesses do porto (em detrimento de
interesses particulares ou polticos, por exemplo), o que, por definio, deveria estar alinhado s
necessidades da regio/pas.
O movimento de corporatizao observado em diversos dos principais portos mundiais (como
Roterd, Anturpia, Hamburgo, Cingapura, Le Havre) contribuiu para a profissionalizao e a
melhoria de gesto das APs, que diminuram sua dependncia do governo reduzindo indicaes
polticas, decises com viso de curto prazo, amarras tpicas da administrao pblica e a
necessidade de aportes de recursos e voltaram seu foco para resultados sustentveis a mdio e
longo prazos.

822
Nederlandse Mededingingsautoriteit, NMa.

Outros modelos de Autoridade Porturia

Embora o modelo de corporatizao tenha se difundido em boa parte dos principais portos do
mundo, h outros portos de destaque que adotam modelos diversos de gesto. Por exemplo, em
Hong Kong, as funes de APs so executadas por um rgo do governo; em Felixstowe e
Southampton (Inglaterra), as APs so totalmente privadas.
A Tabela 73 abaixo relaciona a estrutura das APs nos principais portos analisados.
Tabela 73 Estrutura Societria de Autoridades Porturias em Portos Selecionados
rgo do Governo Empresa do Governo
Trust ou comit, com
membros indicados pelo
governo (diferentes esferas)
Empresa Privada
Hong Kong
Ligado a Estado/ Regio:
Anturpia (Blgica/
Flandres)
Ligado a Municpio:
Roterd (Holanda)
Hamburgo (Alemanha)
Houston (Estados Unidos)
Ligado ao Governo
Central:
Puertos del Estado
(Espanha)
Cingapura
Major ports (ndia)
Port Autonomes (France)

Felixtowe (Inglaterra)
Cuxhaven (Alemanha)
Ijmuiden (Holanda)
Plaquemines (Estados
Unidos)
Por fim, interessante notar que tipicamente as APs dos principais portos tm sob sua
responsabilidade apenas um porto, assegurando maior foco e evitando que recursos de um porto
sejam aplicados em outro.
7.2.2 Modelo de Governana
Como visto no item anterior, as APs podem ser pblicas ou privadas. Independentemente do perfil
societrio, entretanto, a estrutura de governana mais comum s APs a superviso das decises
da diretoria da AP por um conselho de administrao, conforme apresenta a Figura 276. Mesmo
em Hong Kong, onde no existe o conselho, h atuao do comit nacional de logstica, que
indiretamente supervisiona e sugere aes para a AP.
Perfil do Conselho
Plaquemines (Estados
Unidos)
Houston (Estados Unidos)
Le Havre (Frana)
Cingapura
Hong Kong
Roterd (Holanda)
Anturpia (Blgica)
Hamburgo (Alemanha)
Auckland (Nova Zelndia)
Northport (Nova Zelndia)
Felixtowe (Inglaterra)
Cuxhaven (Alemanha)
Ijmuiden (Holanda)
No Possui Conselho
E
s
t
r
u
t
u
r
a
S
o
c
i
e
t
r
i
a
Conselho com Perfil Poltico Conselho com Perfil Privado Conselho com Perfil Misto
Privada
rgo do
Governo
Empresa
do Governo

Figura 276 Perfil do Conselho de Administrao em Portos Selecionados
Os conselhos de administrao dos portos diferem basicamente no tamanho e perfil dos membros,
que podem ser oriundos do setor privado, do governo ou de representao dos trabalhadores.

A Tabela 74 abaixo traz um resumo sobre a composio dos conselhos de administrao das APs e
sobre a forma de indicao de seus membros, nos pases pesquisados.
Tabela 74 Estrutura de Conselhos e Responsabilidade pela Indicao em Pases Selecionados
Pas Conselho de Administrao Indicao dos Membros

Alemanha
As APs estatais possuem um conselho
de administrao com representantes
do governo, funcionrios e empresas.
Pr-definidos conforme o cargo que ocupam na
administrao regional ou em associaes.
Alguns conselhos possuem especialistas
indicados pelo Governo.

Blgica
As APs possuem conselhos com
membros do governo e iniciativa
privada. O comissrio do governo de
Flandres possui poder de veto no
conselho.
administrao regional ou em associaes, e
membros indicados pelos partidos polticos.

Cingapura
Conselho formado por membros que
em sua maioria vm da iniciativa
privada.
Membros indicados pelo governo.

Estados
Unidos
Formado por membros da comunidade
local, polticos ou vindas da iniciativa
privada.
Governo estadual ou municipal indicam no caso
das APs estatais.

ndia
Board de trustees, com diversos
membros do setor pblico e privado
(representantes de classe),
responsveis pela gesto integral do
porto.
Membros indicados pelo governo e
representantes de classe.

Holanda
Em Roterd h um Conselho
Supervisor com 5 a 7 membros da
iniciativa privada.
Em outros portos holandeses pode
haver variaes. Em portos menores,
um board com representao local e
federal faz a gesto do porto.
Em Roterd, os membros so indicados pelo
governo, com base em uma srie de requisitos
de perfil mnimo necessrio.

Frana
As APs dos Grand Ports Maritimes
(GPM), os mais relevantes, possuem
um conselho de superviso com
representantes do governo (central e
local), associaes e funcionrios (total
de 17). H ainda um conselho
consultivo com membros diversos.
administrao regional ou em associaes.

Hong
Kong
A AP no possui um conselho, no
entanto as polticas nacionais so
desenvolvidas no conselho nacional de
logstica.
administrao pblica ou em associaes.
Possui tambm membros indicados pelo
governo.

Reino
Unido
A AP , em geral, uma empresa
privada que presta atividade
econmica e possui um conselho com
membros da iniciativa privada (h
tambm portos municipais e trust ports,
com membros privados).
Portos privados: Conselho indicado pelos
acionistas das empresas.

Nova
Zelndia
Empresas pblicas administram e
operam os portos e possuem um
conselho de administrao conforme
sua estrutura societria.
Conselho indicado pelos acionistas (a maioria
das APs pertencem a fundos de investimentos
municipais, que indicam os membros).

A Figura 277, por sua vez, detalha alguns exemplos de estrutura de governana em portos dos
EUA, Frana, Holanda e Cingapura.
Empresa pblica
pertencente aos
Estados de New York
e New J ersey
Adminsitra regio
porturia, que inclui
porto, aeroporto e
regio
Grand Ports Maritimes
(GPM) so os mais
relevantes do pas,
sob responsabilidade
do governo francs
Os demais so
delegados
O Port of Rotterdam
Authority uma
sociedade privada do
municpio de Roterd
(2/3) e do Governo
central (1/3)
O Maritime and Port
Authority of
Singapore (MPA) a
AP corporatizada
que adminsitra o
Porto de Cingapura
Governana Governana
Governana Governana
Board of Comissioners:
12 membros, maioria da
iniciativa privada
Governadores dos
Estados tmpoder de
veto nas suas reas
GPM: Conselho
Supervisor com17
membros (governos,
associaes,
trabalhadores)
Pr-definidos conforme
cargos e associaes
Conselho consultivo
Conselho Supervisor: 5 a
7 membros, da iniciativa
privada, indicados pelos
governos
Requisitos mnimos de
qualificao dos membros
Conselho independente de
promoo do porto
Conselho Diretor formado
por membros do governo
e da iniciativa privada;
Ministro preside Conselho
Membros indicados pelo
governo (Ministro dos
Transportes)

Figura 277 Detalhamento de Exemplos de Estrutura de Governana
Os conselhos de administrao consistem, na maioria dos casos analisados, no nico instrumento
de governana, o que simplifica a tomada de deciso e evita conflitos de papis e
responsabilidades. So geralmente responsveis pela aprovao dos resultados financeiros da AP,
pela aprovao do planejamento estratgico, pela indicao dos diretores e pela aprovao de
investimentos de grande relevncia.
No caso dos diretores das APs, indicados pelos conselhos, estes costumam ser profissionais do
setor, sejam funcionrios de carreira da AP ou oriundos do mercado, no havendo casos de
indicaes polticas de profissional sem experincia no setor.
7.2.3 Papis e Responsabilidades
As atividades desempenhadas pelas autoridades porturias variam em escopo entre os pases
analisados, podendo englobar, alm de atividades de gesto do porto, funes regulatrias e
polticas.
Algumas funes so realizadas por quase todas as APs pblicas analisadas:
Gesto imobiliria da rea porturia - gerenciamento de contratos de concesso e
otimizao do uso da rea do porto;
Manuteno da infraestrutura porturia - acessos martimos e terrestres (internos rea do
porto);
Controle de acesso ao porto - controle de trfego de embarcaes e segurana da rea do
porto. A nica exceo encontrada foi nos portos dos Estados Unidos, onde esta funo
desempenhada pela Guarda Costeira;
Promoo do porto - as APs possuem estruturas comerciais responsveis pela atrao de
cargas e investimentos.
Alm destas funes gerais, algumas APs agregam responsabilidades adicionais, por exemplo:
Hamburgo - a AP responsvel pelo desenvolvimento econmico da regio do porto,
conduzindo projetos imobilirios, por exemplo, para criar um centro comercial e cultural.
tambm responsvel pela administrao das ferrovias da rea porturia;

Cingapura e Hong Kong - realizam funes regulatrias de segurana martima e inspeo

de embarcaes, sendo responsveis inclusive pelo controle do registro de embarcaes e
sua promoo.
A Tabela 75 abaixo resume os principais papis a responsabilidades das APs pesquisadas.
Tabela 75 Papis e Responsabilidades das Autoridades Porturias em Portos Selecionados
Pas Roterd Anturpia Hamburgo Cingapura Houston Auckland
Planejamento de
Uso

Concesso de
Terminais

Operao Porturia
(carga e descarga)

Controle de trfego
Gesto de Malha
Frrea

Rebocagem
Dragagem no Porto
Investimento em
Infraestrutura
Apenas no
aterro, canal
de acesso e
sistemas de
navegaao

Investimento em
Superestrutura
Limitado a
guindastes
mveis

Investimento em
Vias de Acesso
(rodovirio e
ferrovirio)

Promoo do Porto
(atrao de carga)
AP e
conselho
externo
Conselho
externo

7.2.4 Financiamento das Autoridades Porturias

A maior parte das APs analisadas se autofinanciam por meio das tarifas porturias, prestao de
servios, concesses e emprstimos. A Figura 278 apresenta a composio de receita de algumas
das principais APs do mundo.
5%
7%
9%
3%
5%
Roterd Cingapura Anturpia
3%
52%
45%
94%
34%
43%
Hamburgo Houston
67%
9%
21%
3% 2%
13%
31%
54%
Taxas Porturias
Outros Rebocagem Registro de Embarcaes
Eletricidade
Aluguis e Concesses
Taxas Imobilirias Ferrovias Internas

Figura 278 Composio de Receitas em Portos Selecionados
823

Na figura possvel notar que as APs de Cingapura e Houston se diferem das demais, o que se
deve a particularidades. Em Cingapura, em vez de investir na infraestrutura do porto e
posteriormente conced-la aos operadores, o modelo adotado prev o investimento somente na
preparao do terreno e a venda da rea ao operador, que, por sua vez, investe na infraestrutura.
J no porto de Houston, a AP realiza tambm operao de carga e descarga e recebe, alm do
aluguel de instalaes, tarifas imobilirias baseadas no valor do imvel.
Via de regra, os portos no modelo landlord, tm como principal receita a concesso de terminais,
seguida pela receita com as tarifas porturias. Isso confirma a importncia da atividade de
planejamento e gesto da infraestrutura e das concesses. exceo da AP de Hamburgo, que
apresentou prejuzo em funo de alguns acontecimentos peculiares
824
, todas as APs analisadas
apresentaram lucro em 2009, a despeito dos efeitos da crise, que impactou seus resultados
negativamente.
O resultado das operaes das APs, na maior parte dos casos, gera caixa, que tipicamente costuma
ser revertido em investimentos no prprio porto. Entretanto, em alguns casos de portos
controlados pelo poder pblico, sob diretriz definida pelo Conselho de Administrao, parte do

823
A receita com taxas porturias do Porto de Houston inclui o servio de embarque e desembarque. A
receita do porto de Hamburgo no inclui subsidio pago pelo governo local a ttulo de prestao de servios
porturios.
824
Como a reduo dos subsdios do governo local.

caixa gerado pago como dividendo para a municipalidade ou agente pblico controlador. A AP
de Roterd, por exemplo, distribui dividendos regularmente para o Governo Municipal.
Alm da receita com tarifas e servios, as APs se financiam por intermdio da captao de dvida,
principalmente para viabilizar investimentos em infraestrutura. Por exemplo, a AP de Houston
utiliza o mercado norte-americano de ttulos pblicos se financiando por ttulos garantidos pela
sua expectativa de receita, enquanto a AP de Hamburgo utiliza a rea porturia como um ativo
para garantir os seus emprstimos.
Por ltimo, conforme descrito em mais detalhes no item 0, h tambm aporte de recursos pblicos,
que, entretanto, so pouco frequentes e geralmente restritos infraestrutura comum (acessos) do
porto, de forma complementar aos investimentos das APs.
7.3 OPERAO PORTURIA
A anlise de aspectos da operao porturia abrangeu os seguintes temas principais: processo de
concesses, perfil dos operadores, participao de armadores na operao porturia, gesto de
mo de obra e praticagem. A anlise de cada um deles descrita a seguir.
7.3.1 Processos de Concesso
Dentre os servios com participao da iniciativa privada dentro do porto, sem dvida o mais
importante de todos a operao de terminais, feita mediante concesso das Autoridades
Porturias.
Foram observados diferentes tipos de processo de concesso de terminais. Nos portos de Roterd,
Anturpia, Hamburgo e Cingapura, as APs possuem flexibilidade na realizao dos processos, que
podem ser agrupados da seguinte forma:
Negociao individual ativa - a AP busca ativamente parceiros para a negociao e
concesso de um terminal, conforme seu interesse. Esse caso foi observado no porto de
Anturpia, onde a AP negocia individualmente os contratos;
Negociao individual passiva - a AP procurada por operadores que tm interesse em
estabelecer ou expandir operaes dentro do porto. Esse o caso do Porto de Cingapura,
onde os operadores solicitam AP espao adicional para expandir o porto e ela investe no
aterro de novas reas (caso avalie que a expanso necessria);
Chamada Pblica - processo similar licitao, onde a AP divulga publicamente seu
interesse em conceder uma determinada rea e os interessados se inscrevem no processo de
seleo. Este processo utilizado no porto de Roterd (mais especificamente em
Maasvlakte II) e, recentemente, foi utilizado pela primeira vez no porto de Hamburgo.
O trmite dos processos de chamada pblica costuma seguir a seguinte ordem bsica:
Consulta pblica - nesta fase realizada uma consulta prvia para sondar o interesse do
mercado em uma rea disponibilizada. So publicadas algumas exigncias, mas geralmente
no necessrio um estudo, podendo a proponente (normalmente a AP) criar uma
premiao para a melhor proposta;
Publicao de carta de notificao ou edital - nesta fase a AP divulga o uso selecionado
para o terminal e os requisitos de qualificao dos interessados para participar do processo
de seleo. Empresas interessadas devem enviar as informaes solicitadas que a
qualifiquem para o processo;
Expresso de interesse ou carta convite - nessa etapa, a AP envia uma carta expressando
interesse em que a empresa participe da cotao, incluindo um compromisso de
confidencialidade. Caso haja interesse a empresa interessada deve devolver o compromisso
assinado;
Solicitao de proposta - a AP emite um documento com os dados necessrios para uma
proposta completa. Essa solicitao detalhada contm os critrios de avaliao, dados
necessrios para a proposta, descrio do procedimento e a rea a ser concedida;

Deciso final - a AP decide a empresa vencedora com base nas propostas recebidas e
eventuais solicitaes extras de informaes.
Os critrios de seleo dos concessionrios tambm variam entre os portos. Por exemplo, em
Roterd dada grande nfase atrao adicional de carga para o porto, enquanto em Hamburgo
se considera tambm a quantidade de empregos gerados pelo novo terminal. Os critrios de
seleo mais comuns observados incluem:
Financeiros
Valor Presente Lquido (VPL) do fluxo de caixa da operao, sob o ponto de vista do retorno
AP, baseado tanto nas taxas de concesso (pagas pelo operador) quanto nas taxas
porturias (pagas pelos usurios) geradas pelo terminal;
Volume de receita garantido oferecido pelo operador.
Estratgicos
Volume de carga adicional gerada pelo terminal;
Valor estratgico agregado ao porto;
Capacidade do operador em garantir o fluxo contnuo de carga.
Nmero de empregos gerados;
Critrios tcnicos;
Critrios de sustentabilidade por exemplo, em Roterd inclui a proposta do percentual
de cargas que ser retirada/recebida no porto por transporte fluvial.
As condies contratuais das concesses, por sua vez, variam conforme o tipo de rea e nvel de
investimento do operador. A Tabela 76 resume as condies das concesses nos portos visitados
no mbito do estudo.
Tabela 76 Processos de Concesso de Terminais em Pases Selecionados
Porto Definio Seleo Prazo Valor Pago
Propriedade de
equipamentos ao final
da concesso
Anturpia AP disponibiliza
rea para
operadores
Negociao
Individual
Conforme
negociao
Aluguel
negociado
Operador
Roterd AP disponibiliza
rea para
operadores
Chamada
Pblica
25 anos
prorrogveis
mais longo
para reas
industriais
Preo
padro para
todas reas
do mesmo
tipo
Operador
Hamburgo AP disponibiliza
rea para
operadores
Chamada
Pblica
30 anos
renovveis
Aluguel
negociado
Operador
Cingapura Operador
solicita rea de
expanso para
AP
Negociao
Individual
60 anos Valor de
mercado do
terreno do
terminal
Operador

7.3.2 Perfil dos Operadores

Foram identificados trs tipos diferentes de operadores atuando nos portos analisados: operadores
locais, operadores globais (atuantes em diversos portos no mundo) e as prprias APs. A Tabela 77
apresenta os modelos encontrados nos portos analisados.
Tabela 77 Perfil de Operadores em Portos Selecionados
Porto
Operadores
Globais
Operadores
Locais
Autoridade
Porturia
Anturpia
Auckland
Cingapura
Hamburgo
Hong Kong
Houston
Le Havre
Roterd
Os operadores globais (como HPH
825
, APM Terminals, PSA e DP World) atuam principalmente na
movimentao de contineres, utilizando seu know-how e relacionamento com armadores para
alavancar o negcio em diferentes portos do mundo. Eles utilizam novas tecnologias e buscam
ndices de eficincia superiores para rentabilizar o negcio. Para a realizao de investimentos,
costumam buscar pases estveis que possuam regras claras nos contratos de concesso.
Os operadores locais, por sua vez, se voltam mais movimentao de cargas a granel
826
, mercado
menos globalizado que o de contineres e que, em muitos casos, o terminal privativo e prximo
do destino final das cargas, como ocorre bastante com as refinarias de petrleo que contam com
terminais dedicados.
Por fim, em alguns portos, especialmente os privados, a prpria AP atua na operao porturia,
como o caso no Porto de Auckland.

825
Hutchison Port Holdings.
826
Embora haja operadores locais de destaque na movimentao de contineres, como o caso da HHLA, no
Porto de Hamburgo.

7.3.3 Participao de Armadores na Operao de Terminais

Historicamente, a operao porturia esteve separada da operao de navios, a cargo dos
armadores, principalmente em razo da vedao participao da iniciativa privada na operao
dos portos. Como exceo apresentavam-se terminais privativos de granis slidos e lquidos, que
sempre fizeram parte da cadeia de valor das indstrias de minerao e petrolfera, por exemplo.
Com o incio da privatizao da operao de terminais, surgiu ento a possibilidade dos
armadores verticalizarem tambm a sua cadeia de valor, o que lhes traz vantagens operacionais.
Essa verticalizao traz tambm uma vantagem econmica para a autoridade porturia, pois os
armadores do preferncia aos terminais prprios, atraindo volumes de movimentao de cargas
ao porto. Por outro lado, o controle de terminais por parte de armadores pode ocasionar
problemas quanto garantia da universalidade no atendimento e a prtica de dumping, o que
refora a necessidade de um ambiente competitivo (ou, alternativamente, de regulao eficiente).
Como exemplo de armadores que atuam tambm na operao porturia pode-se citar a Maersk,
por meio da APM Terminals, a MSC e a COSCO
827
.
7.3.4 Gesto de Mo de Obra
A figura de trabalhadores avulsos (ou casuais) utilizados de forma complementar a trabalhadores
prprios dos operadores porturios, em funo da sazonalidade caracterstica da movimentao
porturia, comum na maioria dos pases pesquisados. Em parte deles, como o caso nos portos
de Hamburgo e Anturpia, os trabalhadores porturios avulsos so organizados em pools
controlados pelos operadores porturios, similares aos OGMOs (rgos Gestores da Mo de Obra)
existentes no Brasil.
A Figura 279 apresenta como se d a organizao da mo de obra porturia nos pases estudados,
destacando aqueles em que h pools de trabalhadores avulsos e os que no se utilizam de tal
estrutura.
Pases SEM pools de trabalhadores avulsos
Associao de operadores gerencia pool
Disponibilidade de MDO garantida por pagamento
mnimo, financiado por taxa cobrada sobre a estiva
Contingente foi reduzido atravs de incentivos
aposentadoria, financiado em parte pelo governo
Associao de operadores responsvel pelo
pagamento e treinamento de trabalhadores
permanentes/regulares e casuais, estes
organizados num pool
Trabalhadores casuais tm remunerao mnima
financiada pelo governo e operadores
Pools de trabalhadores gerenciados por conselho
com representantes do governo, dos trabalhadores
e dos operadores/ armadores
Garantia de pagamento mnimo
Treinamento de responsabilidade do conselho
Pools de trabalhadores foram extintos
Trabalhadores porturios so funcionrios
contratados dos operadores
Outros
Pools de trabalhadores foram extintos
Maior parte dos operadores conta com
trabalhadores vinculados e tem agncias de
recrutamento prprias para a contratao de
trabalhadores casuais quando necessrio
Operadores se responsabilizam pelo treinamento
dos trabalhadores casuais
Outros
Pases COM pools de trabalhadores avulsos

Figura 279 Organizao da Mo de Obra Porturia

827
Que, conjuntamente com a MSC, firmou aliana com a PSA para a operao de um terminal em
Cingapura.

Conforme se depreende da figura, a utilizao ou no de pools de trabalhadores avulsos no se

mostra um fator determinante para a eficincia porturia, uma vez que diferentes pases de
destaque no setor no apresentam um padro quanto ao tema. Vide, por exemplo, o fato de que
Alemanha e Blgica se encontram em grupo oposto ao de Frana, Reino Unido e Cingapura.
importante notar, entretanto, que problemas na gesto da mo de obra similares aos presentes no
Brasil tambm foram enfrentados em diversos pases, especialmente na Europa, resultado
principalmente da mudana no perfil de demanda com a evoluo tecnolgica do transporte
martimo e da operao porturia, que diminui significativamente a necessidade de mo de obra.
Tais desafios foram vencidos por intermdio de medidas de controle do tamanho do contingente,
de garantia de vencimentos mnimos e de treinamento e qualificao dos trabalhadores.
Em Hamburgo, por exemplo, foi criado um sistema chamado Alterteilzeit, que permite que
trabalhadores com mais de 55 anos se aposentem mantendo 85% do seu salrio. Nesse sistema, o
governo financia por volta de 20% do salrio e o restante pago pelas empresas. Alm de reduzir o
nmero de funcionrios, essa medida buscava introduzir trabalhadores mais novos na atividade
porturia. Aos trabalhadores ativos, por sua vez, garantido um pagamento fixo, financiado por
uma taxa de 1,5% sobre o custo de servios de estiva.
Alternativamente, outros pases nunca se utilizaram de estruturas similares encontrada na
Blgica e na Alemanha, ou optaram pela extino dos pools de trabalhadores. Na Frana, por
exemplo, os terminais se utilizam apenas de trabalhadores vinculados, enquanto no Reino Unido,
Cingapura e Hong Kong, a necessidade de trabalhadores casuais suprida por agncias de
emprego.
7.3.5 Praticagem
A forma de estruturao do modelo de prestao do servio de praticagem difere bastante entre os
pases da amostra pesquisada, conforme nota-se na Figura 280.

23
Livre
concorrncia
Autoridade
Martima
Empr. Pblica/
Concessionria
Autoridade
Porturia
Associao de
prticos
autnomos
com exclusividade sem exclusividade
Holanda
Anturpia/
Zeebrugge
Pas/ Porto
Finlndia
Sucia
Portugal
Alemanha
Frana
Finnpilot (empresa
pblica)
Anturpia: CVBA
Brabo (concesso)
Loodswezen
Itlia
Station de Pilotage
Irmandades
Corporazione dei piloti
Sydney
Grande Barreira
de Corais
Cingapura
EUA
Canad
Argentina
Reino Unido
4 empresas pblicas,
uma em cada regio
PSA Marine
(concesso)
Maioria dos
Estados
APs privadas prestam o
servio ou subcontratam
Duas empresas
SPC (empresa
pblica)
Hong-Kong

Figura 280 Modelos de Prestao do Servio de Praticagem
Na maioria dos casos, os servios so prestados em regime de monoplio (ou exclusividade), tal
qual ocorre no Brasil. As excees encontradas consistem na Argentina, Inglaterra e Austrlia,
onde o servio prestado em regime de livre concorrncia
828
. O modelo monopolista se justifica,
principalmente, para garantir a segurana das operaes e para proporcionar ganhos de escala na
atividade.
Mesmo dentre os pases em que o servio prestado sob exclusividade, verifica-se diferenas em
sua estrutura. Em alguns casos, como no Canad, Finlndia, Sucia e na maior parte da Blgica, os
prticos so funcionrios pblicos. J em Cingapura e nos portos de Anturpia e Zeebrugge
(Blgica), o servio prestado mediante concesso iniciativa privada.
O modelo mais comum a concesso de reas especficas para associaes de prticos autnomos
(a exemplo do caso brasileiro). Na Alemanha, por exemplo, cada zona de praticagem possui uma
associao de prticos distritais que elege um diretor que os representa na cmara de praticagem
federal (Bundeslotsenkammer). Dentro da cmara federal, os diretores elegem um presidente. Alm
dos distritos, os portos de Hamburgo e Bremen possuem seus prprios prticos.
Independentemente do modelo adotado, a condio monopolista da prestao do servio
demanda sua regulao (tcnica e econmica), o que feito, nos casos analisados, por rgos
tcnicos do ministrio competente ou pelas APs.

828
Na Dinamarca, tambm existe a regulamentao para a livre concorrncia, mas na prtica apenas uma
empresa presta o servio.

A Figura 281 sintetiza a forma de regulao da prestao do servio de praticagem em alguns dos
principais pases analisados.
Pas/ Porto
Organizao do
servio de
praticagem
Regulao Econmica (tarifas)
Regulao Tcnica
(segurana, qualificao,
etc.)
EUA
Ex. Flrida
Associao
de prticos
Board of Pilot
Comissioners (comisso
estadual)
Guarda Costeira
(praticagemfederal)
Tarifas definidas pelo Pilotage Rate Review
Board, ligado ao (Board of Pilot Commissioners)
composto por 7 membros no-prticos
Prticos podem contestar as tarifas com base em
demonstrativos e projees prprias num prazo
definido
Tarifas definidas pela Agncia de Transportes da
Finlndia (FMA), com servios prestados pela
empresa pblica Finnpilot
Controle de segurana,
entre outros fatores, pela
FMA
Anturpia/
Zeebrugge
Concesso
privada
Anturpia.: Tarifas definidas pela concessionria
em acordo com AP, considerando tambm
benchmarks
Zeebrugge: Tarifas definidas pelas AP
Servio Nacional de
Mobilidade e Transportes
(SPF) e Autoridades
Porturias
Finlndia
Empresa
pblica
Holanda
Associao
de prticos
Ministrio de
Infraestrutura e
Desenvolvimento
Inspetoria de Tranporte,
Obras Pblicas e Gesto
das guas
Tarifas definidas por um comit da Autoridade
Holandesa de Concorrncia (NMa)
Anualmente os prticos fazem uma proposta, o
comit avalia e define as tarifas, que podem
divergir da proposta dos prticos
Definio de tarifas e superviso das manobras definidas pela Ministrio da
Marinha, com atribuies de Autoridade Martima (Comit de Superviso de
Praticagem)
Alemanha
Associao
de prticos
Ministrio dos Transportes define tarifas, aps
consultas aos Secretrios de Transportes
distritais e prticos (que realizam oramentos
bianuais)
Ministrio dos
Transportes, Obras e
Desenvolvimento Urbano
Autoridades Porturias
Hong-Kong
Associao
de prticos

Figura 281 Regulao dos Servios de Praticagem
7.4 GESTO DA OPERAO PORTURIA
A presente dimenso compreende a anlise dos processos de gesto da operao porturia, que
envolvem a liberao de cargas e navios nos portos. Tal foco se justifica pela grande margem de
melhoria possvel nos portos brasileiros. Por exemplo, os tempos mdios para a liberao de cargas
na importao no Brasil foram cerca de 2,5 vezes superiores aos observados nos EUA e superam os
de outros pases em desenvolvimento, como China, ndia e Argentina (Figura 282). Os dados
referem-se a 2010.
Os tempos elevados resultam na diminuio da capacidade dinmica de armazenagem nos portos
e impactam negativamente na produtividade e nos custos operacionais.

0,3 0,3
0,6
0,4 0,5
0,7 0,7
0,5
1,7
1,9
2,1
1,7
0,4
0,6
1,0
1,1
1,2
1,6
2,2
2,8
3,4
3,5
3,9
5,5
Sem vistoria fsica
Com vistoria fsica
[dias]

Figura 282 Tempo Mdio para Desembarao da Carga na Importao - 2010 [dias]
829

No que diz respeito especificamente aos trmites aduaneiros, a eficincia dos portos brasileiros
tambm bastante baixa em comparao a outros pases. Por exemplo, uma pesquisa baseada na
avaliao das alfndegas por operadores logsticos
830
, realizada pelo Banco Mundial
831
, coloca o
Brasil na 82
a
posio de uma amostra de 155 pases (Figura 283).
Qualidade e Eficincia Geral da Alfndega
1.00 (pior) a 5.00 (melhor)
2,37
3,83 3,83
3,88 3,98 4,00 4,02
B
r
a
s
i
l
C
h
i
n
a
H
o
n
g

K
o
n
g
S
u
c
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H
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n
d
a
A
l
e
m
a
n
h
a
C
i
n
g
a
p
u
r
a
82 Posio

Figura 283 Qualidade e Eficincia Geral da Alfndega
Dado esse cenrio, foram mapeadas em portos mundiais boas prticas que pudessem servir de
base para a proposio de diretrizes para o desenvolvimento do setor no Brasil. Foram verificadas
importantes iniciativas para melhoria da eficincia dos processos aduaneiros, que visam reduzir o
tempo de espera das cargas no porto e o custo com os procedimentos de fiscalizao. Muitas
dessas aes seguem diretrizes da Organizao Mundial de Aduanas (OMA).
As iniciativas mais relevantes levantadas remetem em sua essncia a trs esferas: coordenao
entre aduanas e entre demais rgos intervenientes, certificao da cadeia logstica e nvel elevado
de emprego de tecnologia no procedimento aduaneiro.
Dentre os pases analisados, foram identificadas importantes iniciativas nas aduanas, que visam a
aumentar a segurana e otimizar o processo de inspees. Por exemplo, a Container Security
Initiative (Iniciativa de Segurana de Contineres), criada pelo governo dos Estados Unidos em
2002, consiste na alocao de oficiais da aduana americana em portos internacionais para realizar

829
a
830
Em quesitos relacionados ao desembarao de cargas ex. agilidade, simplicidade de processos,
previsibilidade de exigncias, etc.
831

uma pr-vistoria em contineres destinados ao pas (selecionados com base em anlises de risco),
com o apoio de profissionais locais. Em contrapartida, os pases participantes tambm podem
colocar oficiais em portos americanos para vistoriar contineres que lhes so destinados.
Alm da coordenao entre aduanas, observam-se iniciativas direcionadas coordenao entre os
rgos atuantes nos processos de fiscalizao e liberao de cargas, como na Unio Europeia (UE)
e na Holanda.
A UE orienta o uso de Border Inspection Posts (Postos de Inspeo de Fronteiras), local nico para a
realizao de vistorias nos processos de importao pela aduana e pelo rgo competente na rea
veterinria (podendo incluir tambm outros rgos, como a vigilncia sanitria). Nesses postos de
inspeo, so anudas todas as cargas de origem animal procedentes de pases no participantes da
UE.
Seguindo essa diretriz da UE, foram implantados na Espanha os Puestos de Inspeccin Fronterizo
(PIF). No PIF do Porto Baa de Algeciras, por exemplo, a atuao da aduana e de rgos anuentes
em um mesmo local, com funcionamento ininterrupto, aumentou o nvel de servio, permitindo
que contineres sejam despachados em um mximo de 12 horas.
A Holanda, por sua vez, tem um programa mais abrangente com relao ao nmero de agentes.
Sete agncias supervisoras de portos instituram o Rainbow Team, equipe coordenada pela aduana e
que compartilha informaes para decidir quais navios e cargas sero inspecionados. A atuao
conjunta permite que inspees de uma mesma carga por agentes diferentes sejam agendadas
conjuntamente, levando a uma inspeo nica e a um refinamento das selees e do processo de
superviso. A coordenao entre os rgos se estende, ainda, inspeo de navios, de modo que
dezoito agncias trabalham de forma colaborativa, sob coordenao da Capitania dos Portos.
Outra diretriz da OMA para a facilitao do comrcio exterior a implantao do programa
Operador Econmico Autorizado (OEA). O OEA um operador de comrcio internacional
832
, que,
ao cumprir com algumas exigncias de segurana e de documentao da aduana, recebe
tratamento procedimental diferenciado nas operaes de comrcio exterior, como simplificao
dos documentos nos processos e maior parametrizao para o canal verde. A ao permite a
utilizao mais racional dos recursos da aduana.
Cabe citar tambm o Customs Trade Partnership Against Terrorism (C-TPAT), programa criado pelo
governo americano que consiste em uma certificao da cadeia logstica de empresas envolvidas
em comrcio exterior com os Estados Unidos. Aps obter a certificao, a empresa recebe
benefcios que incluem uma reduo no nmero de inspees.
O emprego de tecnologia em larga escala tambm traz benefcios para os processos envolvidos na
gesto da operao porturia. A melhoria dos sistemas de anlise de risco, por exemplo, permite
diminuir o tempo e os recursos despendidos com inspees fsicas desnecessrias e, sendo estas
imprescindveis, a utilizao de instrumentos de inspeo no invasiva torna o processo mais gil.
Ademais, sistemas nicos de informao facilitam o fluxo de dados e diminuem o emprego de
documentos em papel.

832
A Estrutura Normativa da OMA define o OEA como: "... uma parte envolvida no movimento
internacional de mercadorias, a qualquer ttulo, que tenha sido aprovado por, ou em nome de, uma
administrao aduaneira nacional como estando em conformidade com as normas da OMA ou com normas
equivalentes em matria de segurana da cadeia logstica. Os operadores econmicos autorizados podem
ser, entre outros, fabricantes, importadores, exportadores, despachantes aduaneiros, transportadores,
agentes de carga, intermedirios, administradores de portos e aeroportos, operadores de terminais,
operadores de transporte multimodal, permissionrios e concessionrios de recintos alfandegados,
distribuidores".

Em Cingapura, o emprego de um sistema eficiente de anlise de risco reflete a lgica voltada ao

comrcio. Atualmente, o sistema empregado permite que a aduana consiga parametrizar e liberar
contineres em poucos minutos. A implantao desse algoritmo foi fomentada pelo Ministrio dos
Transportes e capitaneada pela aduana, principal patrocinador do projeto.
Identificadas as cargas de alto risco, verificaes rpidas so fundamentais para no interromper o
fluxo da carga ou sua integridade. Cabe, pois, ressaltar o caso de Roterd. O terminal de
Maasvlakte, por exemplo, possui um scanner capaz de fiscalizar 150 contineres em uma hora,
muito superior mdia de 20 contineres de equipamentos tradicionais.
Por fim, importante mencionar iniciativas relacionadas ao emprego de sistemas de informao.
Um dos destaques o TradeNet System, de Cingapura. O sistema foi criado em 1989, fazendo com
que a aduana fosse a primeira a possuir um sistema de janela nica de dados. Ou seja, ao contrrio
do que acontece atualmente no Brasil, os representantes dos donos de carga ou armadores
precisam dar entrada de seus dados uma nica vez, no havendo duplicidade na solicitao de
dados por diferentes agentes, reduzindo o tempo dos processos.
O mecanismo utilizado pelos EUA para eliminar o requerimento de informaes redundantes foi a
criao do International Trade Data System (ITDS), operado pela Customs and Border Protections
(CBP). O sistema de janela nica conta, desde 2006, com a participao obrigatria de todas as
agncias que requerem documentos nos processos aduaneiros.
No caso da UE, observa-se um esforo no emprego de sistemas de informao no sentido de
facilitar a coordenao de aduanas. O programa Customs 2013, a ser implantado na Unio
Europeia, apoia a criao de um ambiente aduaneiro eletrnico pan-europeu, com o
desenvolvimento de sistemas de comunicao e de intercmbio de informaes interoperveis. A
iniciativa padroniza e simplifica os sistemas das aduanas europeias, reduzindo processos
administrativos sobre a carga e os custos para os diversos operadores na cadeia logstica.
7.5 SUMRIO DAS PRINCIPAIS LIES
A anlise de casos internacionais de destaque no setor porturio permitiu a identificao de
diversas aes e boas prticas que deram embasamento proposio de diretrizes para o
desenvolvimento dos portos no Brasil.
As principais lies aprendidas em cada uma das quatro dimenses consideradas na anlise so
apresentas nas tabelas a seguir.
Tabela 78 Principais Lies Aprendidas: Organizao Institucional Setorial
1 O agrupamento de todos os modais
dentro de um mesmo ministrio comum
e ajuda na formulao de polticas
integradas
A maioria absoluta dos pases pesquisados (exceo da
ndia) no separa os modais fluvial e naval dos demais. Esta
centralizao facilita a criao de polticas integradas.
2 A jurisdio regional para outorga de
portos comum em sistemas porturios
de pases territorialmente grandes e traz
agilidade e flexibilidade ao processo
A responsabilidade da outorga de portos em nvel regional
permitiu a criao de uma eficiente infraestrutura porturia em
pases grandes com diferentes necessidades regionais, como
os Estados Unidos. Em alguns pases foram definidos portos
de maior relevncia com gesto federal, sendo os demais
descentralizados para estados ou municpios (ex. Frana,
ndia, etc.)
3 A participao da iniciativa privada pode
contribuir para o processo de
planejamento, ainda que seja de carter
consultivo
Conforme visto em diversos pases, a participao da
iniciativa privada no processo de planejamento fundamental,
para o melhor entendimento da demanda por servios
porturios

Tabela 79 Principais Lies Aprendidas: Organizao Institucional Porturia

1 A descentralizao da jurisdio sobre a
AP proporciona maior agilidade
realizao de investimentos
A delegao da responsabilidade sobre a AP, em conjunto
com a descentralizao do planejamento e estrutura
governamental, confere agilidade realizao de
investimentos
2 Ainda que sob controle do Governo,
esforos de corporatizao das APs,
conferindo-lhes maior autonomia,
associados a instrumentos de governana
permitem ganhos de eficincia de gesto
Grande parte das APs estudadas passou por um processo de
corporatizao, sendo transformadas em empresas pblicas
com maior grau de autonomia para gerir os portos de forma
profissional
3 A administrao da AP tipicamente
formada exclusivamente por profissionais
de perfil tcnico / executivos, o que se
traduz em maior eficincia de gesto
Em nenhuma das APs de grandes portos estudadas, a
diretoria conta com membros de perfil poltico e sua indicao
sempre baseada no histrico profissional. Em alguns casos,
o estatuto da AP define o perfil necessrio para a funo
4 A AP acompanha e cobra resultados e
possui um conselho para monitorar seu
funcionamento, o que leva a uma gesto
mais profissional
Quase todas as APs reportam resultados financeiros
auditados e possuem um conselho de administraocom
representantes do Governo e da iniciativa privada
5 A possibilidade de se financiar por meio
de dvida importante para a viabilizao
de investimentos, em vrios casos
(limitada participao do Governo nos
investimentos)
As APs devem ser saudveisfinanceiramente para que
possam financiar investimentos em infraestrutura para
expanso de sua atividade. Em alguns casos, existe aporte
de recursos pblicos para a realizao de investimentos
significativos, entretanto os aportes em geral so limitados a
parte dos investimentos necessrios (coparticipao)
Tabela 80 Principais Lies Aprendidas: Operao Porturia
1 Os arrendamentos de terminais tm
processos de seleo que consideram
diversas dimenses (no s o maior valor
de outorga), o que garante maior
flexibilidade AP na escolha do melhor
projeto
A negociao de concesses/arrendamentos leva em conta
diversos fatores alm de preo (como atrao de cargas) e
feita em conjunto com os operadores e no contra eles. No
entanto, devem ser mantidas salvaguardas de controle de
desempenho para garantir a melhor utilizao do ativo
2 A contratao de mo de obra via labor
pools traz vantagens para os operadores,
entretanto pode gerar distores quando
compulsria
Quando bem administrados,os pools centrais de mo de obra
podem ser uma ferramenta benfica ao porto, sendo sua
utilizao, em geral, facultativa
Tabela 81 Principais Lies Aprendidas: Eficincia Porturia
1 A coordenao dos rgos atuantes nos
fluxos de navios e cargas torna mais gil
o processo aduaneiro
A coordenao dos rgos permite que inspees sejam
realizadas conjuntamente, interrompendo o fluxo da carga
com vistorias fsicas apenas uma vez
2 Um gerenciamento de risco mais eficiente
permite melhor alocao de recursos da
aduana
A implantao do OEA permite minimizar riscos ao se confiar
nos participantes da cadeia logstica para avaliar e lidar com
parte das ameaas.Alm disso, a adoo de sistemas de
gerenciamento de riscos eficazes diminui o ndice de
inspees fsicas desnecessrias
3 O emprego de mtodos de inspeo no
invasiva no interrompe o fluxo da carga e
mantm sua integridade
A utilizao de scanners uma das recomendaes da OMA,
permitindo a verificao rpida de cargas de alto risco
4 Sistemas de janela nica de dados podem
aumentar a consistncia dos dados
fornecidos e, sob o ponto de vista do
usurio, facilitam as operaes de
comrcio exterior
Ao fornecer informaes apenas uma vez, os sistemas de
janela nica contribuem para diminuir a divergncia de dados
fornecidos pelos usurios a diferentes rgos atuantes e, sob
o ponto de vista do usurio, facilitam o fornecimento das
informaes

8 BIBLIOGRAFIA
Alm da bibliografia abaixo, foi consultada de forma extensiva toda a legislao brasileira do setor
porturio, alm de outros inmeros documentos jurdicos citados ao longo do texto.

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IPEA. Portos Brasileiros: Diagnstico, Polticas e Perspectivas. 2010.
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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 28. Ed. So Paulo: Malheiros Editores,
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MOGNATTI, Marcos Csar de Farias. Transparncia e Controle na Execuo das Emendas Parlamentares ao
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Porto Gente. Presidente da CDRJ explica o corte de horasextras. 20/11/2007.
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Estudo sobre concesso e permisso de servio pblico no direito
brasileiro. So Paulo: Saraiva, 1996.
SEP e VALENCIAPORT. Estudo de viabilidade para a implantao de uma janela nica nos portos
brasileiros. Braslia: 2011.
TCU. Cartilha de Licenciamento Ambiental. 2. Ed. Braslia: TCU, 4 Secretaria de Controle Externo, 2007.
TRUJILLO et al. Privatization and regulation of the seaport industry. (1999)
UNCTAD. Review of Maritime Transport. (2008)
UNCTAD. Review of Maritime Transport. (2010)

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Este trabalho foi realizado com recursos do Fundo de Estruturao de Projetos do

BNDES (BNDES FEP), no mbito da Chamada Pblica BNDES FEP. n 01/2010,

Anlise e Avaliao da Organizao Institucional e da Eficincia

Portos martimos descentralizados a estados ou municpios: ainda que sob a esfera de

de transporte aquavirio e (b) da explorao da infraestrutura e da superestrutura dos portos e

Grupo 2: Agentes da Administrao Porturia Martima

embarcaes, os operadores porturios podem optar tambm pela contratao de trabalhadores

importante salientar que hidrovias totalmente localizadas dentro de um estado da federao so

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA): exerce a vigilncia sanitria e a

Grupo 6: Agentes de Controle

Art. 2, inciso, X - Carga de Terceiros - aquela compatvel

delegados a Estados ou Municpios (e at um porto concedido), tampouco so definidas as

So tambm inmeras as reclamaes de operadores quanto qualificao dos trabalhadores e de

pela MP 369/2007, posteriormente convertida em Lei 11.518/2007). O mesmo conceito indicado

1.2.3.4 Superior Tribunal de Justia

1.2.4 Regime Jurdico Atual das Hidrovias

permisso (arts. 83 e 116, respectivamente); em se tratando de atividade econmica, adotada a

Constituio, a gesto associada a servios pblicos ocorre mediante convnios e consrcios

Questo Crtica 7 Portos organizados

No que tange ao contrato, embora a revogada Resoluo 55/2002 estipulasse a necessidade de

Mesmo com a recente Lei Complementar 140/2011, a questo ainda no se resolveu

Como legado, alguns portos/terminais apresentam condies bastante distintas de competio e

Questo Crtica 5 Gesto Setorial

houver dvida com instituies financeiras; em autarquias, os volumes de crdito so restritos em

Questo Crtica 15 Gesto da Operao Porturia

SUPRG Superintendncia do Porto de Rio Grande Porto de Rio Grande;

No setor porturio inmeros rgos compem o sistema de governana tanto internamente

Apesar de melhorias observadas no perfil dos gestores recentemente nomeados, principalmente

Faltam processos formais de avaliao e acompanhamento dos funcionrios visando direcion-los

Os Diretores-Presidentes/Superintendentes das APs analisadas possuem um mandato de at trs

Tabela 8 Principais Lies Aprendidas: Operao Porturia

Terminais de Uso Pblico

TUP Empresa Porto

Portonave Triunfo/TIL Itaja 4.016 Contineres

3 ORGANIZAO INSTITUCIONAL DO SETOR PORTURIO E

II - realizar ou promover e aprovar estudos, planos e projetos destinados construo,

AHIMOR Administrao das Hidrovias da Amaznia Oriental; abrange o rio Tocantins

O prximo marco relevante de alteraes na organizao institucional do setor porturio e

3.3 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL ATUAL: PRINCIPAIS AGENTES DO

Tabela 11 Principais Agentes e seus Vnculos

3.4 CARACTERIZAO DOS AGENTES ATUANTES NO SETOR

Art. 1, pargrafo primeiro:

Alm de sua estrutura interna, esto vinculados SEP:

Dimenso Aspectos Crticos

delegadas. Quando o vnculo da AP com a SEP direto

O transporte aquavirio de cargas especiais e perigosas;

pela Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)

Elaborar propostas para o plano geral de outorgas de explorao da infraestrutura porturia

3.4.1.2.2 Anlise Crtica das Responsabilidades da ANTAQ

ao acompanhamento dos preos e tarifas praticados (recentemente

definir necessidades de investimentos que fundamentaram a incluso de aes no Programa de

O DNIT o brao executor do setor de transportes, no que tange expanso, manuteno e

assistncia. Alm da estrutura central, o Departamento possui tambm superintendncias

Analisadas as responsabilidades formais e as exercidas na prtica pelo CONIT, observam-se

Analisadas as matrizes de responsabilidades formais e a atuao prtica dos diversos agentes

Apesar de a ANTAQ possuir um amplo espectro de responsabilidades, observa-se uma atuao

3.4.2 Administrao Porturia Martima

Vnculo Tipo da AP Autoridade Porturia (AP) Porto UF

Vnculo Tipo da AP Autoridade Porturia (AP) Porto UF

2 As instalaes porturias includas no programa de arrendamento de instalaes porturias sero arrendadas

Conselho Fiscal: trs membros e respectivos suplentes, no computados os eleitos pelas

Propor Assembleia Geral a destinao do lucro lquido de cada exerccio;

rgo/Instituio: CONFIS Conselho Fiscal Vnculo: Cias. Docas / SEP

representantes do Tesouro Nacional.