http://www.indigenas.bioetica.org/not/nota60.

htm
Antecedentes generales.
Poblacin y pueblos indgenas.
Si bien las definiciones de los que son considerados como indgenas son diversas y los antecedentes
censales en relacin a ellos son en muchos casos poco confiables, se estima que la poblacin indgena
actual en Amrica Latina asciende a entre 40 y 50 millones, cifra que representa alrededor de un 10 por
ciento de la poblacin total de la regin (Bello y Rangel, CEPAL, 2000). Dicha poblacin est agrupada en
ms de 400 pueblos o grupos identificables, los que van desde los pequeos grupos selvticos amaznicos,
hasta las sociedades campesinas de los Andes, que suman varios millones de personas. Junto a ello cabe
agregar a la poblacin indgena que habita en reas urbanas del continente, la que a consecuencia de
procesos migratorios, es hoy demogrficamente muy significativa. Barrios indgenas proliferan en la
actualidad en grandes ciudades como Mxico (D.F.), Lima, Bogot, Quito y Santiago, dando origen a una
nueva realidad de marginalidad indgena (Chase Smith, 2002; Bengoa, 2000).
El peso demogrfico de los indgenas al interior de los Estados latinoamericanos vara tambin de un caso
a otro, siendo Mxico y Per, con alrededor de 10 millones de indgenas cada uno, los pases con
poblacin indgena ms numerosa de la regin. Poniendo en crisis el concepto de minoras
tradicionalmente utilizado para denominarlos, en pases como Bolivia y Guatemala los indgenas
constituyen la mayora de la poblacin, en tanto que en Per y Ecuador representan alrededor de la mitad
de la poblacin total. Ello en contraste con pases como Venezuela y Brasil donde la poblacin indgena
no alcanza a un uno por ciento de la poblacin total.
Antecedentes histricos.
La llegada de los europeos puso trmino a su calidad de pueblos soberanos, siendo desde entonces
objeto de procesos de subordinacin jurdica, poltica, econmica y cultural por parte de los regmenes
coloniales, primero, y ms tarde por los Estados-nacionales. Las ideas liberales presentes en la creacin de
los Estados latinoamericanos el siglo XIX, llevaron a los gobiernos republicanos a declarar la igualdad
jurdica de los indgenas al resto de la poblacin, as como a someter sus tierras a las normas del derecho
comn. Como consecuencia de ello, y de los procesos de expansin econmica, muchos pueblos
indgenas particularmente en reas aptas para la agricultura- fueron desposedos de sus tierras, y
establecidos en resguardos (Colombia), reducciones (Chile) o reservas (Argentina). Durante las ltimas
dcadas la presin de las sociedades no indgenas ha alcanzado tambin las reas selvticas, como la
Amazona, despojando a los pueblos indgenas que all viven de sus recursos naturales.
Los mismos Estados por largo tiempo promovieron la asimilacin de los indgenas a las culturas dominantes,
negando a travs de sus ordenamientos jurdicos y de sus polticas su carcter multitnico y pluricultural.
A lo largo del siglo XX se impulsaran en la regin programas de reforma agraria tendientes a enfrentar el
problema de la concentracin de la propiedad de las tierras rurales en pocas manos y lograr su ms justa
distribucin. Mxico en la dcada del 10, Guatemala en la dcada de los 40, Bolivia en la dcada de los
50, y parte importante de los pases de la regin a contar de la dcada de los 60 -estos ltimos pases en el
contexto de las polticas propiciadas por Estados Unidos en el marco de la Alianza para el Progreso-
impulsaron, con distintos nfasis y con diversos resultados, reformas que apuntaban en esta direccin. Si
bien en pases como Bolivia, Per, Guatemala, Mxico y Chile, los indgenas resultaran beneficiados con
dichas reformas, accediendo a tierras de las que antes haban sido despojados, lo hicieron en su calidad
de campesinos pobres y no de indgenas. Como regla general, no se consideraba la especificidad cultural
indgena en la implementacin de estos programas. Tampoco se reconoca el carcter comunal que la
tierra tiene para los indgenas al dotrseles, en muchas ocasiones, en forma de parcelas individuales. Cabe
subrayar adems, que las reformas agrarias no fueron aplicadas a los indgenas de las denominadas tierras
bajas, tales como la Amazona, ya que las tierras fueron concedidas fundamentalmente con fines
agrcolas ( Plant, 1991).
A contar de mediados de la dcada de 1940, y bajo la influencia del gobierno de Mxico, las polticas
asimilacionistas hasta entonces impulsadas por los gobiernos son substituidas por otras de carcter
indigenista. Por un lado el indigenismo reconoce y denuncia la situacin de pobreza y opresin en que se
encuentran los indgenas. Por otro lado, considera la poblacin indgena como un obstculo a la
integracin y la unidad nacional de los pases de la regin as como para su progreso y desarrollo. En lo
fundamental postula la integracin de los indgenas a las sociedades nacionales. En teora, al menos, sus
tierras, lenguas y costumbres, deban ser protegidas por los Estados a travs de legislaciones e instituciones
indigenistas. Su desarrollo econmico deba fomentarse a travs del impulso de polticas especiales de
apoyo al indgena. La efectividad de las polticas indigenistas para conseguir los objetivos que se propuso,
incluida la proteccin de las tierras indgenas, es hoy cuestionada por diversos analistas (Bengoa, 2000; del
Val, 1996), as como por los propios indgenas.
Los movimientos y las demandas indgenas emergentes.
La emergencia indgena.
Los pueblos indgenas han emergido en las ltimas dcadas como actores polticos y sociales relevantes
en casi todos los pases de la regin. Diversos factores explican este fenmeno. Entre ellos cabe destacar
las frustraciones provocadas por las reformas agrarias y polticas indigenistas impulsadas por los gobiernos;
las amenazas que para su subsistencia significaron proyectos de inversin, tales como iniciativas mineras y
forestales, carreteras, represas hidroelctricas, etc., llevadas a cabo por los Estados o por particulares en
sus territorios ancestrales; la marginacin poltica y econmica de la que siguieron siendo objeto al interior
de los Estados; su creciente vinculacin con movimientos indgenas emergentes en otras partes del mundo;
y el apoyo de entidades de cooperacin internacional, de organismos no gubernamentales y de
entidades de derechos humanos. A ello ha contribuido, adems, los procesos de democratizacin
experimentados en diversos pases de la regin en las ltimas dcadas, as como la conmemoracin del
llamado "quinto centenario" de la llegada de Coln a tierras americanas, contexto en el que se fortaleci
la organizacin de los indgenas, manifestndose, entre otros hechos, en reuniones continentales,
levantamientos, marchas indgenas, etc. (Assies, en Assies et al eds., 1999).
Como consecuencia de estos fenmenos, han proliferado en la mayor parte de los pases de la regin
organizaciones indgenas con una representacin que va desde lo local hasta lo supra nacional, pasando
por el nivel nacional. En efecto, a partir de conflictos y luchas locales, los pueblos indgenas se han
organizado en comunidades, generalmente de base territorial, a travs de las cuales han canalizado sus
demandas y desarrollado estrategias de accin frente a las autoridades. Con el tiempo, muchas de estas
organizaciones se integraron a federaciones indgenas de mayor alcance, sean stas de carcter regional,
provincial o estatal. Tales instancias, a su vez, dieron vida a otras organizaciones mayores de carcter
nacional que las representaron frente a los Estados e instancias internacionales como la ONU y la OEA.
Ejemplo de ello son la constitucin de la Organizacin de Nacionalidades Indgenas de Colombia (ONIC),
en 1982, de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE), en 1986, la creacin,
en el mismo perodo, de la Unin de Nacionalidades Indgenas (UNI) de Brasil y de la Confederacin de
Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB).[1] Mas recientemente, luego del levantamiento indgena en
Chiapas en 1994, se constituy en Mxico el Congreso Nacional Indgena como instancia de articulacin
de distintos pueblos indgenas a nivel nacional. En Per, en tanto, en el contexto del reciente debate sobre
la reforma constitucional para el reconocimiento de los derechos indgenas, se conform la Coordinadora
Permanente de los Pueblos Indgenas del Per (COPPIP), instancia que adems de congregar a las dos
principales organizaciones indgenas surgidas en los ochenta en el rea Amaznica y de selva, la
Asociacin Intertnica para el Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y la Confederacin de
Nacionalidades Amaznicas del Per (CONAP), rene tambin a la Coordinadora Nacional de
Comunidades Afectadas por la Minera (CONACAMI).
Dichas organizaciones de carcter nacional han convertido a los pueblos indgenas en actores de primer
orden al interior de los Estados, poniendo trmino a su marginacin de la vida poltica caracterstica del
pasado.
A ello cabe agregar la creacin en las ltimas dcadas de organizaciones indgenas supranacionales, las
que han posibilitado la representacin de los pueblos indgenas en los foros internacionales en que se
discuten sus derechos (ONU, OIT, etc.) y apoyado las luchas indgenas en la regin. Es el caso del Consejo
Indio de Sud Amrica (CISA), entidad que surgi a comienzos de los ochenta al alero del Consejo Mundial
de Pueblos Indgenas que, con su postura indianista, ejerci gran influencia en los procesos de
organizacin poltica y social del mundo indgena, en especial en los pases andinos. Ms recientemente,
en el contexto de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Ro, de 1992, se crea la
Coordinadora de Pueblos Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA), entidad que agrupa a
organizaciones indgenas de diversos pases del rea amaznica. Dicha organizacin ha jugado un rol
relevante en la definicin de una estrategia de accin comn de los pueblos indgenas del rea frente a
los procesos de expansin de los Estados e intereses privados hacia la Amazona, logrando que los
gobiernos escuchen su voz en materias que ataen a la demarcacin de sus territorios y la defensa de sus
comunidades y el medio ambiente. Finalmente, cabe mencionar el surgimiento del Parlamento de la
Nacin Aymara, instancia creada en los aos noventa con participacin de antiguos integrantes del CISA.
Ms que una instancia de representacin permanente de los aymara, es un foro que se ha reunido en
varias ocasiones con participacin de dirigentes aymara de Chile, Bolivia y Per, concentrndose en
temas de conservacin de la cuenca interna del altiplano (Albo, en Castro y Albo coord., 2000). En los
ltimos aos, los movimientos indgenas han reforzando su autonoma, estableciendo, alianzas estratgicas
con distintos sectores de la ciudadana en un plano de igualdad, sin renunciar a sus identidades propias e
independencia como movimiento social, como ocurriera en el pasado.
Las demandas indgenas.
A lo largo de las ltimas dcadas, dichos movimientos han ido levantando un conjunto de demandas,
dirigindolas hacia los Estados en los que habitan. Estas demandas son de diversa naturaleza: por un lado
estn aquellas que tienen un carcter individual, que apuntan a poner trmino a las situaciones de
evidente discriminacin econmica, social, cultural y poltica de la que los indgenas son objeto en la
totalidad de los Estados del continente. Sin embargo, el mayor nfasis de los movimientos indgenas ha
estado centrado en aquellas demandas de carcter colectivo, que apuntan a la introduccin de
modificaciones jurdicas y polticas que permitan enfrentar los problemas estructurales que afectan a sus
pueblos en su relacin con los Estados y las sociedades no indgenas, y que no les permiten desarrollarse
como pueblos.
Stavenhagen (2000) identifica en este segundo mbito, el de los derechos colectivos, las siguientes
demandas centrales de los pueblos indgenas:
El derecho a la autodefinicin y a un status legal. Sostiene que la definicin del status legal de los indgenas ha sido hasta ahora
una prerrogativa unilateral de los gobiernos y que las organizaciones indgenas cuestionan esta tradicin y reclaman el derecho a
la auto identificacin, no tan slo como una eleccin individual, sino adems como un reconocimiento grupal y de identidad
colectiva. Consistente con ello reclaman un nuevo status para los pueblos indgenas en el marco de una sociedad democrtica,
reclamo que en los ltimos aos ha incidido en reformas jurdicas constitucionales y legales que posteriormente se analizar.
Derecho a la tierra y al territorio. La lucha por la tierra y los derechos agrarios ha estado en la base de los intentos de los indgenas
por organizarse. La proteccin jurdica de la tierra, as como de los recursos naturales que hay en ellos (aguas, bosques, fauna,
etc.), los que son considerados esencialmente como recursos colectivos, constituyen demandas centrales de los pueblos indgenas
en muchos pases de la regin y explican conflictos sociales que les involucran. Stavenhagen sostiene que junto a los derechos
agrarios, los pueblos indgenas tambin reclaman con insistencia sus derechos territoriales, esto es el reconocimiento y la
delimitacin legal de sus territorios ancestrales, ocupados en forma continua por un grupo indgena a lo largo del tiempo, y que
generalmente representan el espacio geogrfico necesario para la reproduccin cultural y social del grupo.
La identidad cultural. Luego de un largo perodo de negacin cultural, y en el contexto de un proceso de renacimiento cultural
conciente fomentado por las elites indgenas y militantes, los pueblos indgenas hoy reclaman el reconocimiento y desarrollo de su
propia identidad cultural, la que incluye lenguas, tradiciones y manifestaciones culturales indgenas en general. Como producto de
estas demandas y de la reevaluacin de las polticas indigenistas, algunos gobiernos aplican hoy programas de educacin bilinge.
En otros Estados las lenguas indgenas han sido reconocidas como lenguas nacionales.
Organizacin social y costumbre jurdica. Dado que el desconocimiento de la organizacin social local y de la costumbre jurdica
por parte del sistema jurdico estatal y de la administracin pblica contribuye al debilitamiento y desaparicin potencial de sus
culturas, muchas organizaciones indgenas han planteado como objetivo su reconocimiento formal. Se demanda el reconocimiento
de las formas tradicionales de autoridad local, de los mecanismos para la resolucin de conflictos, de las prcticas relativas a la
herencia y el patrimonio, y de los patrones de uso de la tierra y los recursos comunales. Se trata de demandas que persiguen un
mayor grado de participacin poltica de los pueblos indgenas. Cabe sealar que a la fecha ningn estado latinoamericano
reconoce formalmente el pluralismo jurdico, sino tan slo lo que se ha denominado usos y costumbres indgenas.
Participacin poltica. Finalmente, los pueblos indgenas no slo reclaman representacin poltica en las instituciones
gubernamentales (consejos municipales, legislaturas estatales, congresos nacionales), sino tambin tratan de obtener el derecho a
la libre determinacin (reconocido en el derecho internacional), que se expresa a travs de la autonoma y el autogobierno local y
regional. Muchos gobiernos todava temen a estas demandas por considerarlas un paso a la secesin y fragmentacin del estado
nacional. Sin embargo, sostiene el autor, las organizaciones indgenas slo piden autodeterminacin interna y mayor participacin,
no como una minora, sino en su calidad de descendientes de los primeros habitantes del pas, por lo tanto, como los autnticos
representantes de la nacin.
Las trasformaciones constitucionales y el reconocimiento de los derechos indgenas.
Producto de los factores antes sealados, en especial del proceso de organizacin y movilizacin de los
pueblos indgenas, y de los procesos de recuperacin democrtica verificados en aos recientes, la mayor
parte de los Estados de la regin ha ido introduciendo modificaciones en sus ordenamientos jurdicos,
dando gradualmente acogida, al menos en parte, a las demandas indgenas. Es as como Panam (1971),
Nicaragua (1986), Brasil (1988), Colombia (1991), Mxico (1992 y 2001), Guatemala (1992), El Salvador
(1992), Paraguay (1992), Per (1993), Argentina (1994), Bolivia (1994), Ecuador (1994 y 1998) y Venezuela
(1999) han elevado a rango constitucional los derechos de los pueblos y/o de las personas indgenas. Otros
pases como Chile, si bien no consideran estos derechos en sus ordenamientos constitucionales, s lo han
hecho en su legislacin (1993).
El carcter pluritnico y pluricultural de los Estados y de las sociedades que la componen es recogido por
diversos ordenamientos constitucionales. As en Colombia (1991) el Estado reconoce y protege la
diversidad tnica y cultural de la nacin colombiana (Art. 7); en Per (1993) el Estado reconoce y
protege la pluralidad tnica y cultural de la nacin (Art. 2 inc. 19); Bolivia (1994) se reconoce como
...libre, independiente, soberana, multitnica y pluricultural... (Art. 1); Ecuador (1998) se reconoce en
trminos similares como ...un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrtico,
pluricultural y multitnico.
La naturaleza colectiva de los pueblos indgenas es reconocida por Argentina, Bolivia, Colombia,
Ecuador, Mxico, Paraguay y Venezuela.
El reconocimiento de las costumbres jurdicas o del derecho consuetudinario indgena, tanto en el sistema
jurdico estatal como a travs de sistemas de jurisdiccin indgena, es otro de los temas abordados por los
ordenamientos constitucionales de los pases andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador y Per) as como por el
de Paraguay y Mxico. En general se reconoce el derecho de las autoridades indgenas a ejercer
funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial conforme a su costumbre o derecho
consuetudinario, siempre que ste no sea contrario a la Constitucin y las leyes y/o a los derechos
fundamentales. Se subraya la necesidad de que la ley establezca las formas de coordinacin de estas
jurisdicciones especiales con el sistema jurdico estatal.
Otro de los aspectos de mayor desarrollo en los ordenamientos jurdicos antes referidos ha sido el de los
derechos de los indgenas a la tierra (o a sus territorios). Tales derechos han sido especialmente
reconocidos en las cartas fundamentales de Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per,
Venezuela. Muchos ordenamientos reconocen el derecho que los indgenas tienen a su regularizacin (a
la demarcacin en Brasil y Venezuela o el saneamiento en Bolivia) y a la proteccin de las tierras y/o
territorios que habitan (inalienabilidad, inembargabilidad, entre otros derechos) en Argentina, Brasil, Bolivia,
Colombia, Ecuador, Paraguay y Venezuela entre otros. Algunos ordenamientos jurdicos (Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Ecuador, Venezuela) reconocen adems derechos de los pueblos indgenas (usufructo,
consulta o beneficio) sobre los recursos naturales (renovables)[2] que se encuentran en sus tierras. Otros
reconocen el derecho de los indgenas de acceder a la tierra cuando carezcan de ella (Argentina,
Paraguay y Guatemala). Chile hace un reconocimiento similar en su legislacin (1993). La mayora de los
pases analizados reconocen, por ltimo, en mayor o menor medida, los usos y costumbres de los indgenas
en materia de tierras.
El derecho a la participacin poltica es recogido por los ordenamientos jurdicos de la mayora de los
Estados de la regin. Se reconocen derechos de participacin especial de los indgenas en Colombia,
cuya Constitucin (1991) establece un nmero adicional de dos senadores elegidos en circunscripcin
nacional indgena.
Colombia, Mxico y Nicaragua, adems, reconocen en sus constituciones el derecho de los pueblos
indgenas a la autonoma, estableciendo diversos mecanismos para su ejercicio.[3] En el caso de
Colombia, la Constitucin (1991) considera a los territorios indgenas como una de las entidades territoriales
del Estado. Tales entidades son autnomas para la gestin de sus intereses, los que incluyen el gobierno por
autoridades propias y la administracin de recursos y el establecimiento de tributos. Los territorios indgenas,
cuya conformacin queda entregada a la ley, sern gobernados por consejos formados y reglamentados
segn los usos y costumbres de sus comunidades de acuerdo a la Constitucin de ese pas. En el caso de
Mxico, la Constitucin (2001) reconoce el derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin y a la
autonoma para decidir sus formas internas de organizacin, aplicar sus sistemas normativos propios,
dejando, en lo central, la determinacin de las caractersticas de tales derechos a las entidades
federativas. En el caso de Nicaragua la ley estableci en 1987 dos comunidades autonmas en la Costa
Atlntica, reconociendo en ellas el derecho de los indgenas a autogobernarse a travs de consejos
regionales electos democrticamente.
Las directrices del derecho internacional.
El derecho internacional sobre pueblos indgenas es nuevo. Si bien los instrumentos de derechos humanos
elaborados por Naciones Unidas a contar de mediados del siglo XX contienen lineamientos de inters para
los pueblos indgenas,[4] es slo a contar de la dcada de los 80 que se abren espacios para el
reconocimiento especfico de los derechos de los pueblos indgenas en los foros internacionales. Particular
importancia tiene en este sentido la creacin en 1982 del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas,
Grupo que tiene entre sus mandatos la elaboracin de un conjunto de standards o principios sobre los
derechos de los pueblos indgenas.
En el mismo perodo se desarroll un proceso de revisin del Convenio No. 107 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT) que culmin en 1989 con la aprobacin por esta entidad del Convenio No.
169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, el que reconoce a los pueblos
indgenas importantes derechos polticos, econmicos, sociales, culturales, y territoriales. En el mbito
poltico reconoce a los pueblos indgenas como tales y no como poblaciones, como lo haca el Convenio
No.107 (art. 1.1.), as como un conjunto de derechos de participacin en la definicin de sus propios
asuntos,[5] y de autogobierno al interior de los Estados.[6] El mismo Convenio reconoce a estos pueblos
derechos de propiedad y de posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan (art. 14.1).[7] Junto
con ello, introduce el concepto de territorios indgenas, concepto que cubre la totalidad del hbitat de las
regiones que estos pueblos "ocupan o utilizan de alguna manera" (art. 13.2), reconociendo en ellos
derechos de estos pueblos sobre los recursos naturales, incluyendo su participacin en "la utilizacin,
administracin y conservacin de dichos recursos" (art. 15.1)[8], as como el derecho a no ser trasladados
de ellos sin su consentimiento. (art.16.1).
El Convenio ha sido ratificado a la fecha por un total de 13 Estados, 11 de ellos de Latinoamrica. A pesar
de la ambigedad de muchas de sus disposiciones, las que dejan al arbitrio de los Estados la
materializacin de muchos de los derechos en l establecidos[9], y de las limitaciones de los
procedimientos de la OIT para hacer exigibles los mismos derechos, sus implicancias en la regin han sido
mltiples, ha contribuido a los procesos de reconocimiento legal y constitucional de los derechos de estos
pueblos en muchos pases. Ha servido de base para el logro de acuerdos entre pueblos indgenas y
Estados (Guatemala, Mxico), y sus disposiciones han fundamentado decisiones de los tribunales de justicia
de diversos pases.
Aun cuando se trate de un proceso todava inconcluso, cabe destacar los esfuerzos desarrollados por la
ONU y OEA con miras a aprobar una declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas. Los
proyectos hasta ahora avanzados por ambas entidades internacionales en forma separada, reconocen a
los pueblos importantes derechos polticos, territoriales y culturales de carcter colectivo. Es as como en
1994 la Sub Comisin de Prevencin de la Discriminacin y Proteccin de las Minoras de la ONU adopt el
Proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Poblaciones Indgenas, y en
1997, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la OEA aprob un Proyecto de Declaracin
Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Ambos proyectos profundizan en el
reconocimiento y proteccin de los derechos polticos de los indgenas al establecer que los pueblos
indgenas tienen derecho a la libre determinacin de su condicin o estatus poltico y de su desarrollo
econmico, social y cultural (art 3. PDONU y art. XV PDOEA). Dichos proyectos reconocen como forma
concreta de ejercer la libre determinacin, el derecho de los pueblos indgenas a la autonoma o al
autogobierno en cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales (art. 31 PDONU y art. XV.1
PDOEA).[10]Ello adems de reconocer a los indgenas derechos sobre sus tierras, territorios, as como sobre
los recursos naturales que en ellos se encuentran, en trminos un poco ms imperativos que el Convenio
169 de la OIT.
- La doctrina y jurisprudencia del sistema interamericano de derechos humanos.
Desde los aos setenta la Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha recibido y procesado
centenares de peticiones sobre situaciones que afectan a personas y comunidades indgenas en el
ejercicio de sus derechos consagrados en la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre
de 1947, y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos de 1969. En respuesta a estas peticiones la
Comisin ha emitido numerosas resoluciones, informes[11] y recomendaciones a los Estados, instndolos a
respetar los derechos humanos en las situaciones que involucran a los indgenas. Algunos de estos casos
han sido remitidos por la Comisin a la Corte Interamericana, la que a travs de sus resoluciones, ha
contribuido al desarrollo de una jurisprudencia en materia de derechos indgenas que resulta importante
subrayar aqu.
Cabe destacar el tratamiento que la Comisin ha dado a los reclamos por el derecho de propiedad
indgena. Ya en 1970 la Comisin se refiri a la obligacin de defender las tierras indgenas (caso de los
Guahibos en Colombia). En 1985 emiti una resolucin en el caso de los yanomami del Noroeste de Brasil,
recomendando delimitar y demarcar el Parque Yanomami, incluyendo ms de 9 millones de has. de
bosque amaznico, hbitat de aproximadamente 1200 yanomami.[12]
El caso ms importante abordado por el sistema interamericano en esta materia ha sido el de la
comunidad de Awas Tingni de la Costa Atlntica de Nicaragua. Este caso se origin en una peticin
hecha a la Comisin en 1995 alegando que el Estado de Nicaragua no haba adoptado las medidas
necesarias para asegurar el derecho a la tierra de las comunidades indgenas Mayagna (Sumo) de Awas
Tingni y de otras comunidades indgenas de la Costa Atlntica de Nicaragua frente a una concesin de
explotacin maderera otorgada a una empresa coreana por dicho Estado. En 1998 la Comisin acogi la
peticin de los indgenas, e interpuso una demanda en contra del Estado de Nicaragua ante la Corte. La
demanda se refiere a la violacin por parte de dicho Estado de los artculos 1 (obligacin de respetar los
derechos), 2 (deber de adoptar disposiciones de derecho interno), 21 (derecho a la propiedad privada) y
25 (proteccin judicial) de la Convencin Americana en razn de la falta de demarcacin y de
reconocimiento oficial del territorio de esta comunidad. La Comisin tambin solicit a la Corte, en base al
artculo 63 (1) de la Convencin, la reparacin de las consecuencias de la violacin.
Con fecha 31 de agosto de 2001, la Corte dict sentencia en el caso en anlisis, concluyendo que
Nicaragua viol el artculo 21 de la Convencin Americana en perjuicio de los indgenas en conexin con
los artculos 1.1 y 2 de la misma Convencin, condenndolo a que delimite, demarque y titule el territorio
de propiedad de la Comunidad. El fallo de la Corte Interamericana dej establecido en sus considerandos
el valor de la propiedad comunal de los pueblos indgenas a la luz del artculo 21 de la Convencin
Americana (par. 149), la validez de la posesin de la tierra basada en la costumbre indgena, aun a falta
de ttulo, para que se les reconozca la propiedad sobre ellas (par. 151), y la necesidad de que la estrecha
relacin que los indgenas tienen con sus tierras sea reconocida y comprendida como la base
fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia econmica (par.
149).[13] Las implicancias de este caso para la determinacin de la propiedad indgena en la regin, as
como para el reconocimiento y demarcacin de las mismas, pueden ser enormes.
Conclusiones.
Las reformas jurdicas impulsadas en los ltimos aos en parte importante de los pases de la regin
constituyen un avance importante en el reconocimiento del carcter pluritnico y multicultural de los
Estados que la integran, as como tambin en el reconocimiento de los derechos individuales de los
indgenas y colectivos de sus pueblos y comunidades. Los pueblos indgenas, sin embargo, reclaman por la
insuficiencia de estas reformas para proteger de un modo efectivo sus derechos. Propuestas de
reconocimiento constitucional y legal promovidas por los movimientos indgenas con el objeto de
profundizar el reconocimiento y proteccin de sus derechos, en especial aquellos de carcter poltico y los
relacionados con sus tierras, territorios y recursos naturales, han sido rechazadas, modificadas
sustancialmente o postergadas en diversos pases de la regin (Chile, Per, Mxico entre otros) en los
ltimos aos.
En muchos pases donde hay reconocimiento constitucional de los derechos indgenas, no se han dictado
las leyes que hagan posible su operacionalizacin prctica. Es el caso, por ejemplo, de las leyes de
compatibilizacin o de coordinacin de las jurisdicciones indgenas con los sistemas jurdicos estatales, las
que siguen sin ser dictadas a la fecha, hecho que obstaculiza el desarrollo de tales jurisdicciones. Es el caso
tambin de las leyes que permitan el ejercicio de derechos territoriales indgenas, como los establecidos a
travs de la figura de las entidades territoriales indgenas en Colombia.
Junto con lo anterior, tambin se detectan muchas deficiencias en las polticas que los Estados impulsan
para hacer efectivos estos derechos. Los recursos destinados a los programas pblicos orientados a los
indgenas y sus comunidades, sean stos de desarrollo, cultura o de saneamiento o adquisicin de tierras,
son muy insuficientes, y no permiten satisfacer sus mltiples necesidades. Tampoco se considera de un
modo adecuado la opinin indgena ni se permite la participacin de las comunidades en su gestin. Por
otro lado, muchos gobiernos no han tenido voluntad poltica para dar cumplimiento a la normativa jurdica
relativa a los pueblos indgenas. Por el contrario, en un contexto de liberalizacin de los mercados y de
globalizacin econmica, han priorizado otras polticas sociales o proyectos de inversin en reas
indgenas que entran en contradiccin con los derechos polticos o territoriales reconocidos a los pueblos
indgenas por los ordenamientos jurdicos.
Posiblemente el plano en que ms claramente se evidencia esta situacin es el relacionado con l as
polticas de tierras y recursos naturales. Los procesos de regularizacin de territorios indgenas, o de
adquisicin de nuevas tierras para indgenas han avanzado muy lentamente en la mayora de los Estados
del continente. Muchos de estos territorios se ven afectados por la presencia de terceros no indgenas, o
por proyectos carreteros, hidroelctricos, mineros, etc., los que se siguen impulsando en reas indgenas sin
una consulta adecuada o aun contra la voluntad de los pueblos y comunidades indgenas.[14]
La ausencia de recursos pblicos tambin dificulta los programas impulsados en algunos pases a objeto de
permitir el acceso de los indgenas a la tierra. Tal es el caso de los fondos de tierras existentes en Chile y
Guatemala, cuyos limitados presupuestos no les permiten satisfacer las demandas de tierra de importantes
sectores indgenas que carecen de ellas. Esta situacin, que se ve agravada con la tendencia al aumento
del precio de la tierra experimentado en los ltimos aos en reas indgenas, plantea interrogantes sobre la
efectividad de los programas de acceso de los indgenas a la tierra va mercado que hoy se impulsan en la
regin, obligando a los Estados a su revisin. En el mismo mbito, en muchos pases de la regin (Bolivia,
Chile, Guatemala y Mxico) no se destinan fondos suficientes para apoyar el desarrollo productivo de las
tierras indgenas. Esta situacin pone en peligro la capacidad de los indgenas de permanecer en las
tierras que les han sido reconocidas por los Estados o a las que han accedido a travs de los programas
pblicos, as como la efectividad de dichos programas para revertir la situacin de pobreza rural y los flujos
migratorios de los indgenas hacia sectores urbanos.
Otro mbito en que la poltica pblica es prcticamente inexistente, es el referido a la poblacin indgena
urbana, la que como sealramos, representa porcentajes significativos de la poblacin indgena en
Latinoamrica. Tal omisin en la accin de los Estados incrementa la situacin de pobreza y marginacin
en la que esta poblacin vive, as como su situacin de discriminacin econmica, social y cultural en
relacin a la poblacin no indgena.
El descontento indgena frente a la incapacidad de los Estados para dar respuesta a las expectativas
generadas por las reformas y en general para satisfacer sus demandas se ha hecho evidente en los ltimos
aos en un contexto de crisis econmica. Los recientes acontecimientos de Bolivia son un claro ejemplo de
ello. Cansados de esperar respuesta de las sociedades no indgenas, los pueblos indgenas han constituido
sus propios partidos y referentes, llegando a asumir grados crecientes de poder poltico al interior de los
Estados, en especial en los pases andinos.
Resulta evidente, entonces, que el establecimiento de Estados efectivamente pluritnicos y multiculturales
en la regin constituye an una tarea pendiente. Entre los mltiples desafos que su construccin nos
plantea cabe destacar los siguientes;
La profundizacin de la tarea del reconocimiento jurdico constitucional de los derechos indgenas, an
insuficiente en la mayora de los Estados e inexistente en otros. De especial relevancia resulta en este
sentido el reconocimiento de los derechos de carcter colectivo de los pueblos indgenas hoy
demandados por sus organizaciones y recogidos por el derecho internacional. Ello a objeto de brindar una
mayor proteccin jurdica a las tierras, territorios y recursos naturales de sus comunidades, hoy objeto de
presin por inversiones privadas o sectores no-indgenas en el contexto de la liberalizacin de las
economas de la regin. Ello, adems, a objeto de permitir a los pueblos indgenas un mayor control de sus
propios asuntos, as como una mayor participacin en la vida poltica nacional y local.
El desarrollo de una legislacin y reglamentacin que permita la materializacin prctica de los derechos
constitucionalmente reconocidos a los pueblos indgenas y a sus comunidades. Asimismo, se requiere un
mayor compromiso de los Estados, a travs del diseo con participacin indgena- de polticas pblicas y
de la destinacin de recursos financieros con el mismo objetivo, as como a objeto de contribuir a los
procesos de desarrollo material y cultural en que estos pueblos estn empeados, tanto en sus territorios
ancestrales en zonas rurales como en las reas urbanas que hoy habitan.
La promocin de una cultura de respeto a la diversidad tnica y cultural, hoy muy frgil en la regin, que
permita superar la situacin de evidente discriminacin econmica, social, poltica y cultural que siguen
enfrentando los indgenas en la mayora de los Estados, de modo de hacer efectiva, y no meramente
declarativa, la plurietnicidad y multiculturalidad que reconocen los ordenamientos constitucionales.
Bibliografa.
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Colegio de Michoacn, Zamora, Mich., 1999.
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Nicaragua, Sentencia de 31 de Agosto de 2001.
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Interamericano, Cuadernos de Trabajo 1, Mxico, 1996.
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Plant, Roger, Los derechos de los pueblos indgenas y tribales sobre la tierra en los pases en desarrollo,
Oficina Internacional del Trabajo, OIT, Ginebra, 1991.
Stavenhagen, Rodolfo, Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas, Comisin Nacional de Derechos
Humanos, Mxico, 2000.


NOTAS:

*
Abogado, Coordinador del Programa de Derechos Indgenas del Instituto de Estudios Indgenas de la
Universidad de la Frontera, Temuco, Chile.
[1]
Entidad creada inicialmente en 1982 agrupando a los pueblos indgenas del oriente boliviano.
[2]
En el caso de los recursos del subsuelo, quedan por regla general condicionados a la propiedad que los Estados tienen sobre los
mismos de acuerdo con los ordenamientos constitucionales hoy vigentes. Se reconoce en varios pases a los indgenas, en este
ltimo caso, el derecho a ser consultados antes de emprenderse la explotacin de dichos recursos (Brasil, Colombia, Ecuador,
Nicaragua, Venezuela).
[3]
Panam, desde mediados del siglo XX, establece en su legislacin el derecho de los pueblos indgenas al ejercicio de dicha
autonoma poltica territorial a travs de la figura de las Comarcas.
[4]
Los Pactos de Derechos Civiles y Polticos y Econmicos, Sociales y Culturales de 1966 reconocieron en su artculo 1 comn
el derecho a la libre determinacin de los pueblos, derecho ste orientado a los pueblos entonces en proceso de descolonizacin y
no a los pueblos indgenas. El primer Pacto (PIDCP) tambin se refiere en su artculo 27 al derecho de quienes integran las
minoras tnicas, religiosas, y lingsticas, en comn con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a
practicar su propia religin y emplear su propio idioma.
[5]
Dispone que los gobiernos debern "consultar a los pueblos interesados... cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente" (art. 6.1 a), y "establecer los medios a travs de los cuales los pueblos
interesados puedan participar libremente... a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos
administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan" (art. 6.1 b).
[6]
Establece que los pueblos indgenas tendrn "el derecho de decidir sus prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo..., y
de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural" (art.7.1); y el derecho de "conservar
sus costumbres e instituciones propias ..." (art. 8.2).
[7]
Dispone que los gobiernos debern tomar medidas para salvaguardar su derecho "a utilizar tierras que no estn exclusivamente
ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia"
(art.14.1), as como para "determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la proteccin
efectiva de sus derechos de propiedad y posesin" (art.14.2).
[8]
En relacin con los minerales o recursos del subsuelo, dispone que en caso que la propiedad de tales recursos pertenezca al
Estado, los gobiernos debern ...establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados a fin de
determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en que medida, antes de emprender o autorizar cualquier
programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Agrega que los mismos pueblos ...debern
participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir indemnizacin equitativa por
cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas actividades. (art. 15.2)
[9]
Las disposiciones del Convenio relativizan la obligacin de los Estados al disponer que ella corresponde a los gobiernos en la
medida de lo posible (art. 7.1), siempre que haya lugar (art. 7.2), o cuando se consideren necesarios (art. 16.2).
[10]
Entre las materias sobre las cuales los pueblos indgenas pueden ejercer estos derechos, dichos proyectos identifican la cultura,
la religin, la educacin, la informacin, los medios de comunicacin, la salud, la vivienda, el empleo, el bienestar social, las
actividades econmicas, la gestin de las tierras y recursos, el medio ambiente, el acceso a las personas que no son miembros a su
territorio, y los medios de financiar estas funciones autnomas.
[11]
Destacan en este sentido los Informes Especiales sobre la situacin particular de los pueblos indgenas en Colombia (1993 y
1999), Guatemala (1993), Ecuador (1997), Brasil (1997), Mxico (1998) y Per (2000).
[12]
Dado que Brasil entonces no haba ratificado la Convencin, la decisin se bas en el derecho a la vida, a la libertad, a la
residencia y al trnsito, a la salud y bienestar de la Declaracin Americana de Derechos Humanos.
[13]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs Nicaragua, Sentencia
de 31 de Agosto de 2001.
[14]
En Brasil, por ejemplo, la Fundacin Nacional del Indio (FUNAI), rgano de gobierno encargado de la
poltica indgena, reconoce que al ao 2000 el 85% de las tierras demarcadas e inscritas como tierras
indgenas presentan alguna forma de invasin o presencia de no indgenas.