Annie Vonokur 2001

Les transformations du systme
ducatif de la Fdration de
Russie
Ouvrage collectif Sous la direction de
Annie Vinokur
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sur le site Web de lIIPE : http://www.unesco.org/iiep
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Institut international de planification de lducation/UNESCO
7 - 9 rue Eugne-Delacroix, 75116 Paris
ISBN : 92-803-2208-7
UNESCO dcembre 2001
Institut international de planification de lducation
Institut international de planification de l'ducation http://www.unesco.org/iiep
Les transformations du systme ducatif
de la Fdration de Russie
Ouvrage collectif sous la direction de
Annie Vinokur
Paris 2001
UNESCO : Institut international de planification de lducation
Les ides et les opinions exprimes dans ce volume sont celles de lauteur et ne reprsentent
pas ncessairement celles de lUNESCO ou de lIIPE. Les appellations employes dans ce
volume et la prsentation des donnes qui y figurent nimpliquent de la part de lUNESCO
ou de lIIPE aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou
zones, ou de leurs autorits, ni quant leurs frontires ou limites.
La publication de ce document a t finance grce la subvention de lUNESCO et aux
contributions de plusieurs tats membres de lUNESCO, dont la liste figure la fin de ce
document.
Publi par
lInstitut international de planification de lducation
7-9, rue Eugne-Delacroix, 75116 Paris, France
Maquette de couverture : Corinne Hayworth
Composition : Linale Production
Impression et brochage : Atelier dimpression de lIIPE
ISBN : 92-803-2208-7
UNESCO 2001
Table des matires
Glossaire 7
Introduction 13
Chapitre I. La politique dducation
Carole Sigman 21
1. La politique dducation dans le systme sovitique 21
2. La gestion post-sovitique de lducation 30
3. Le dbat actuel sur la rforme 41
Chapitre II. Lenvironnement conomique et le financement de
lducation
Renata Tretiakova 57
1. Ltat et le systme ducatif 58
2. Les entreprises : demande de main-duvre et financement
de lducation 76
3. Les mnages et la demande dducation 85
Chapitre III. La dmographie scolaire : structure et flux
Georges Prokhoroff 93
1. volution de la structure densemble du systme ducatif 94
2. volution par niveau denseignement au cours de la dcennie
1990-1999 108
Chapitre IV. Les stratgies des tablissements denseignement
Jol Adrian, Daniel Robin et Annie Vinokur 133
1. Les ressources des tablissements 136
2. Les stratgies des tablissements 159
Chapitre V. Essais de bilan et de prospective
Annie Vinokur 183
1. Lhritage : la coordination non marchande des dcisions
dans le secteur ducatif 184
2. Le tournant dmographique 191
3. Essais de prospective 196
7
Les auteurs
Jol Adrian, proviseur de lyce, a t charg de mission auprs du directeur des lyces et
collges du ministre de lducation nationale puis auprs de lInspection gnrale, et, de
1993 1997, coordinateur dun programme franco-nerlandais de coopration ducative
avec la Fdration de Russie.
Georges Prokhoroff, ancien sous-directeur au ministre de lducation nationale, a exerc au
cours de sa carrire les fonctions de statisticien lINSEE, dmographe scolaire, administrateur
et sous-directeur dans divers domaines de lducation au ministre de lducation, et enfin
de charg de mission au ministre des Affaires trangres pour la coopration technique
avec les pays de lEurope centrale et orientale.
Daniel Robin, directeur adjoint du Centre de documentation pdagogique de Paris, a dirig le
programme de recherche de lInstitut national de recherche pdagogique sur lapproche
comparative du fonctionnement des organisations ducatives. En tant que directeur du
dpartement des systmes ducatifs au Centre international dtudes pdagogiques, il a
expertis les systmes ducatifs dune cinquantaine de pays trangers la demande de
leurs gouvernements et des organisations internationales.
Carole Sigman, chercheur en sciences politiques, mne une recherche sur les mcanismes de
formation du personnel politique en Russie, notamment sur les dirigeants des clubs de
discussion politique apparus pendant la perestroka. Elle travaille depuis 1997 sur les
transformations du systme administratif russe dans le cadre de projets de lUnion
europenne (programme Tacis) sur les marchs des capitaux, la rforme du systme ducatif
et la protection juridique des oprateurs conomiques.
Renata Tretiakova, ingnieur dtudes du projet Tacis EDRUS 9608 Education Management
in the Russian Federation de 1998 2000, est conomiste et poursuit une recherche sur
le fdralisme conomique en Russie.
Annie Vinokur est professeur de sciences conomiques luniversit de Paris X Nanterre et
chercheur au Centre dtudes et de recherche sur lconomie du dveloppement (CERED/
FORUM. CNRS). Elle est lauteur de diverses publications sur lconomie de lducation,
la dmographie conomique et lanalyse des dcisions, et a effectu de nombreuses missions
pour des organisations internationales en Afrique et en Asie avant de diriger la recherche
mene en Russie dans le cadre du projet Education Management in the Russian
Federation (EDRUS 9608. Programme Tacis des Communauts europennes. 1998-
2000).
8
Glossaire
Affectation (raspredelenie) : ds la fin de leurs tudes, les tudiants sovitiques
taient affects par leurs tablissements au service dune entreprise ou dune
administration pour une dure de trois ans.
Autogestion locale (mestnoe samoupravlenie) : notion apparue dans la
lgislation sovitique en 1990, lautogestion locale dsignait les soviets
rgionaux et locaux (de villes, darrondissements ou raions, de bourgs et de
villages). partir de 1991, lautogestion ne sapplique plus quaux soviets locaux,
et en 1993 elle est spare du pouvoir dtat incarn par les organes fdraux
et rgionaux (Constitution du 12 dcembre 1993). En octobre 1993, la suite
de la dissolution du Soviet suprme, tous les soviets sont abolis et remplacs
par des assembles lgislatives aux pouvoirs rduits au profit des excutifs
locaux. Cette sparation des pouvoirs lchelon local nexistait pas du temps
de lURSS o les soviets dsignaient eux-mmes leurs comits excutifs.
Collge : voir systme ducatif .
Duma dtat : chambre basse fdrale cre en 1993 en remplacement du
Soviet suprme.
cole moyenne : voir systme ducatif .
Gouverneurs : chefs de lexcutif rgional, les gouverneurs ont dabord t
nomms par le prsident de la Fdration de 1991 1995, puis lus au suffrage
universel.
Gymnasium : voir systme ducatif .
Lyce : voir systme ducatif .
NEP (nouvelle politique conomique) : la priode de la NEP a succd au
communi sme de guerre en 1921 et prcd l a col l ecti vi sati on et
lindustrialisation lances en 1927-1928. Pendant la NEP, ont t rintroduits la
monnaie comme instrument dchange, le march et les entreprises prives.
Oblast : lissue de la rforme de ladministration de 1923-1929, 13 grandes
rgions (oblast) ont t cres dans la RSFSR selon des critres conomiques
pour remplacer les 72 rgions (gubernija) hrites du rgime tsariste. Malgr la
Glossaire
9
rforme, les subdivisions territoriales de la Russie taient au nombre de 88 en
1990. Voir sujets de la Fdration pour la priode actuelle.
Procurature gnrale : cre par Pierre le Grand en 1722, la Procurature a t
rtablie par Lnine en 1922. Elle est charge de veiller au respect de lexcution
de la loi par les administrations et remplit la fonction de ministre public.
PTU : voir systme ducatif .
Raion : voir autogestion locale .
Recteur : prsident duniversit.
Rgion donatrice : rgion qui verse au budget fdral plus de recettes quelle
nen peroit.
Rgion rceptrice : rgion qui bnficie des transferts fdraux provenant du
Fonds de soutien financier aux rgions (cr en 1994).
RSFSR : Rpublique socialiste fdrative sovitique de Russie.
Sujets de la Fdration : rgions constitutives de la Fdration de Russie. Sur
89 sujets numrs dans la Constitution, 49 sont des oblasts, les autres ont le
statut de rpublique, de territoire (kraj) ou de ville dimportance fdrale (Moscou
et Saint-Ptersbourg).
Systme ducatif : la loi de 1992 a dfini le nouveau systme scolaire avec
divers types dtablissements denseignement et dducation :
1. tablissements denseignement prscolaire, recevant des enfants
jusqu lge de 7 ans. Dans la pratique, on continue appeler cet
tablissement jardin denfants (detskij sad). Dans cet ouvrage, on
utilisera lexpression cole maternelle pour dsigner ce type
dtablissement.
2. tablissements denseignement gnral. Ces tablissements peuvent
regrouper trois niveaux de programmes ducatifs : lenseignement gnral
initial (primaire) dune dure de 3 ans, en cours de passage 4 ans
(classes 1 3, ou 1 4), lenseignement gnral fondamental (1
er
cycle
du secondaire), dune dure de 5 ans (classes 5 9) et enseignement
gnral moyen complet (2
e
cycle du secondaire) dune dure de 2 ans
(classes 10 et 11). Mais il peut exister des tablissements consacrs un
seul ou deux de ces ni veaux, par exempl e l es tabl i ssements
Les transformations du systme ducatif de la Fdration de Russie
10
denseignement gnral initial (ce cas de figure est frquent dans les
zones rurales). Du temps de lUnion sovitique, ces tablissements
portaient le nom d cole moyenne (srednjaja kola). Dans la pratique
actuelle, on continue appeler ces tablissements coles moyennes.
On utilisera ce terme dans cet ouvrage pour tous les tablissements
denseignement gnral nayant aucune particularit pdagogique, car
ct de ces coles moyennes existent maintenant des coles
moyennes avec enseignement renforc, des gymnasiums et des
lyces.
Le gymnasium est un tablissement denseignement gnral
regroupant la plupart du temps les classes 5 11 (ou 7 11). La
tche principale du gymnasium est de crer les meilleures
conditions pour favoriser le dveloppement intellectuel des enfants
afin de leur permettre la poursuite dtudes dans lenseignement
suprieur. Ainsi, lenseignement donn garantit non seulement
lacquisition des connaissances de base correspondant aux normes
officielles, mais galement la possibilit de bien assimiler toutes
les disciplines, de matriser les langues trangres (au moins deux),
de raliser des travaux de recherche individuelle, dapprofondir
certaines disciplines. De plus, presque tous les gymnasiums ont
des accords avec des tablissements denseignement suprieur
qui conduisent inclure dans les programmes denseignement des
matires particulires non imposes par les programmes officiels.
Ces accords prvoient des modalits particulires dadmission
ultrieure des lves dans les tablissements denseignement
suprieur.
Le lyce est un tablissement comprenant les classes 10-11, ou 8-
11, dont la finalit est professionnelle ; il est en gnral cr par
voie dintgration dune cole moyenne dans un tablissement
denseignement suprieur, ou dans un centre de recherche ou un
organisme culturel. Au lyce, les lves qui ont dj fait un choix de
profession future reoivent un enseignement gnral approfondi,
et des enseignements spcialiss tourns vers un domaine
professionnel. En pratique, tous les lyces ont des accords avec un
ou plusieurs tablissements denseignement suprieur, ou en
constituent une unit structurelle. Ce lien troit dans ltude des
Glossaire
11
disciplines est tel quil permet dadmettre des lycens en 2
e
ou
3
e
anne de lenseignement suprieur. Le recrutement dans les
lyces se fait par voie de concours selon des rgles et des modalits
dfinies par ltablissement.
3. tablissements denseignement professionnel initial (EEPI). Selon la
loi, ce niveau denseignement est ouvert tous et gratuit. Lenseignement
professionnel initial (EPI) a pour but la formation de travailleurs qualifis
(ouvriers et employs) pour tous les domaines dactivit, avec pour base
dentre dans ce niveau lenseignement gnral fondamental (fin du
premier cycle secondaire). Cependant, pour certaines professions, il est
ncessaire davoir termin lenseignement gnral moyen complet. Du
temps de lURSS, les tablissements assurant cette formation taient
nomms PTU (ProfessionalnoTehnieskoe Uilie), tablissements
denseignement professionnel et technique . Comme leur mission a
volu entre la priode sovitique et le moment prsent, et continue
dvoluer, on utilise dans louvrage les termes dEPI (enseignement
professionnel initial) et dEEPI (tablissement denseignement
professionnel initial).
4. tablissements denseignement professionnel moyen (EEPM).
Lenseignement professionnel moyen (EPM) vise former des techniciens
ou des techniciens suprieurs. Durant la priode sovitique, cest dans
les technikums (Tehnikum) quavait lieu cette formation. Depuis dix ans,
ct des technikums apparaissent des collges. Les principales
diffrences entre ces deux types dtablissement sont les suivantes :
dans les collges, la dure des tudes est de 4 ans et 6 10 mois
pour les lves sortant de la 9
e
et de 3 ans et 6 10 mois pour les
lves sortant de la 11
e
classe de lcole moyenne ; dans les
technikums, la dure est infrieure dun an pour les deux catgories
dlves ;
les horaires denseignement gnral sont plus longs dans les
collges, lenseignement des langues vivantes renforc, ainsi que
la pratique de linformatique ;
lissue du collge, les tudiants peuvent entrer au moins en
2
e
anne de lenseignement suprieur ;
12
les collges disposent dune plus grande libert acadmique, qui
leur permet de prparer leur propre plan dtudes avec des
enseignements largis pour certaines disciplines ;
les salaires des enseignants dans les collges sont en gnral
suprieurs de 15 % ceux des enseignants des technikums ;
les technikums prparent un diplme de technicien et les collges
un diplme de sous-ingnieur ; dans la ralit du march du travail,
il semble que les entrepreneurs ne peroivent pas clairement la
diffrence entre les deux formations et les salaires offerts sont trs
proches.
Dans cet ouvrage, nous utilisons le sigle dEEPM pour dsigner lensemble
des tablissements de ce niveau.
5. tablissements denseignement professionnel suprieur. La loi de 1992
dsigne ainsi les diffrents types dtablissements suprieurs existant en
Russie : universits, acadmies, instituts. Dans cette tude, ce niveau est
nomm enseignement suprieur (ES) et les tablissements chargs
de la formation correspondante tablissements denseignement
suprieur (EES).
6. Autres tablissements. Il exi ste encore d autres catgori es
dtablissements prvues par la loi : tablissements spcialiss pour les
enfants atteints de handicaps physiques ou intellectuels, tablissements
pour orphel i ns ou pour enfants abandonns, tabl i ssements
denseignement complmentaire caractre ducatif, tablissements de
formation continue des adultes, etc. Ces tablissements tant hors du
champ de ltude, ils ne sont pas prsents dans cet ouvrage.
Technikum : voir systme ducatif .
Zemstvo : organes lus dautogestion locale crs en 1864 et abolis en 1918,
les zemstvos taient responsables, entre autres, de la gestion des coles.
13
Introduction
Annie VINOKUR
Quelle les ait provoqus ou subis, la Russie ne sest jamais contente
de malheurs mdiocres. Cioran, Histoire et Utopie, Gallimard, 1960,
p. 39.
The realities of the present day situation are not simple. But, as it is
known, it is not the realities which are terrible; what is terrible is to
ignore the realities. A. Tikhonov, ministre de lducation de la
Fdration, ministre de lducation et de la Formation, Board Meeting,
mars 1998.
Cet ouvrage se propose didentifier et danalyser les principales
transformations intervenues dans le systme ducatif russe de lpoque
sovitique la fin des annes 1990.
Tous les systmes ducatifs connaissent actuellement des volutions
profondes bien qu petit bruit. Sous des apparences encore largement
inchanges (lcole, le face--face du matre et de la classe, les cycles
dtudes, les diplmes, etc.), ce sont les structures de dcision qui se
transforment. Qui dcide ? Ou plutt, comment se prennent les dcisions
relatives : qui reoit quelle ducation, en quelles quantit et qualit, finance
par qui, produite comment ?
Dans la plupart des cas, ces volutions procdent non de rformes
volontaristes mais de changements sans rforme
1
. Dans le discours
dominant, vhicul par les organisations internationales, le terme mme de
politique a t remplac au cours des annes 1980 par celui de
management de lducation. Une politique dducation suppose en
effet quelque ide de projet de socit, qui a cd sous la tension
croissante entre les temporalits respectives de la reproduction biologique
et sociale, qui relve du long ou du trs long terme, et de la reproduction
1. Pour reprendre le thme dun colloque de lAssociation francophone dducation compare
(Svres, mai 1988).
14
2. By definition, it is impossible to establish institutions that are capable of infinitely elastic
response to change, for the very purpose of institutions is to be established that is to
define that which is durable, so that it seems permanent, by making everything else
transient. If there is nothing that is durable there can be no social institutions. (John
Vaizey, The Dinosaur and the Child in the New Environment, non publi, 1978).
conomique, dont lhorizon est de plus en plus court et incertain. La substitution
du management la politique contient implicitement lide que le seul
projet possible est, dans une dmarche pose demble comme universelle,
de rationaliser la production de la marchandise ducation. Sil sagit en
effet dorganiser la flexibilit de la rponse de lindustrie de lenseignement
la demande, de ladapter le plus rapidement possible aux changements des
conditions conomiques perues comme des contraintes, les modles de
gestion efficiente de rfrence peuvent sinspirer directement du management
des entreprises. Il sagit l dun renversement majeur dans le sens de
lducation, service et non plus institution simposant aux acteurs au
nom des intrts suprieurs de leur intgration dans des structures sociales
prennes
2
.
La Fdration de Russie est probablement lun des pays o cette
transformation, amorce la fin de lURSS, a t la plus brutale. Mais elle
tire son originalit de deux facteurs principaux : (i) elle a prcd les autres
mutations, en particulier conomiques, attendues de la transition ; (ii) elle
est intervenue dans une priode de rcession profonde au cours de laquelle
le secteur ducatif sest particulirement dlabr.
Comment rhabiliter, dvelopper un secteur ducatif ? cette question,
officiellement pose aux experts trangers
3
, deux types de rponse sont
possibles.
3. Les auteurs ont bnfici de leur participation au projet Tacis EDRUS 9608 (1997-
2000) des Communauts europennes portant sur le management de lducation dans la
Fdration de Russie, projet ralis par un consortium associant la firme ABU-Consult
(Allemagne) et le Centre de recherche sur lconomie du dveloppement (CERED/
FORUM, Universit de Paris X CNRS, France). Lquipe du CERED, qui a ralis cet
ouvrage, a rdig avec les experts du ministre fdral de lducation le Livre blanc sur
le dveloppement de lducation dans la Fdration de Russie , publi Moscou en mai
2000 (2 tomes).
Introduction
15
La premire dmarche, statique, consiste traiter le systme ducatif
comme un objet quil convient de rparer ou de perfectionner pour
ladapter des missions poses comme exognes. La rification des
systmes ducatifs implique une analyse en termes de
dysfonctionnements , d inadquation , d inefficacit , etc., qui
se rfre ncessairement des normes implicites de bon fonctionnement,
dquilibre, defficacit, donc lexistence suppose dun consensus
sur les objectifs de ce systme et la possibilit dune adquation
parfaite
4
. Cette approche implique trois tapes : (i) ltablissement dun
tat descriptif de la situation actuelle ; (ii) lvaluation de lcart entre
cette situation et celle suppose optimale ; (iii) lexpos des mesures
recommandes pour rapprocher les deux situations. Vision mcaniste
qui occulte deux faits centraux. Le premier est que, participant du plus
intime de la socit, le systme ducatif relve de la longue dure et ne
peut tre chang volont
5
. Le second est quun systme ducatif est
un enjeu de luttes sociales, excluant les postulats de consensus et
dadquation.
La seconde, dynamique, sinterroge dabord sur les dterminants de la
situation actuelle : au niveau macrodes volutions politiques, conomiques
et sociales, au niveau micro des stratgies des acteurs du systme
ducatif. Se refusant mettre des recommandations, elle propose au
dbat national, sur la base de cette analyse et de lexprience trangre,
une valuation des consquences possibles des mesures envisages
dans diverses hypothses de dveloppement futur de la socit. Cest
cette deuxime approche qui est tente ici.
4. Cf. la notion de systme ducatif idal reprise dans le rapport de lOCDE de 1997
sur ltat du systme ducatif de la Fdration de Russie.
5. Cest un ensemble de pratiques et dinstitutions qui se sont organises lentement au cours
du temps, qui sont solidaires de toutes les autres institutions sociales et qui les expriment,
qui, par consquent, ne peuvent pas plus tre changes volont que la structure mme de
la socit ... Si on les dtache de toutes ces causes historiques, ils deviennent
incomprhensibles (E. Durkheim, ducation et sociologie, 1922, PUF, p. 36).
16
6. Dfense, Procurature gnrale, etc.
Lhistoire longue de la politique dducation sovitique, puis post-
sovitique (Chapitre I) nous montre des invariances et des discontinuits :
Invariances : Dune part, la faiblesse structurelle du pouvoir des
ministres de lducation, face aussi bien aux ministres techniques et
aux combinats pendant la priode sovitique quaux ministres de
force
6
et aux sujets de la Fdration depuis. Dautre part, le poids
des rseaux relationnels dans les structures de dcision. Corollaires : la
segmentation sectorielle et spatiale du systme ducatif et labsence
dune vritable administration de lducation.
Discontinuits : En premier lieu, ds les annes 1960, le dtournement
progressif du systme de promotion des ouvriers et des paysans au
profit de lintelligentsia et des cadres techniques qui en taient issus et
la mise en place, plus ou moins officielle, dun systme de distinction
destin assurer la reproduction de la nouvelle lite. En second lieu, la
disparition, avec lURSS, du squelette externe qui assurait lunit du
systme ducatif (le Gosplan qui rgulait horizontalement larbitrage
entre secteurs productifs de la prparation et de laffectation de la main-
duvre et le Parti qui en assurait la cohrence verticale). Enfin, ds
1992, la drgulation du systme ducatif : les tablissements scolaires
sont simultanment contraints par la pnurie financire et autoriss par
la loi se comporter en entreprises sur le march.
De la combinaison de ces tendances longues et de ces discontinuits
procdent, depuis une dcennie, une lgislation et des dbats sur les rformes
dont les contradictions refltent les multiples conflits de pouvoir qui se nouent
autour dun secteur qui ne figure ni dans les priorits du pouvoir central ni
dans celles de lappareil productif.
Introduction
17
En effet, leffondrement de lconomie russe aprs la fin de lURSS
(Chapitre II) entrane simultanment un excdent de main-duvre
qualifie, la chute des recettes publiques et un accroissement
spectaculaire de lingalit des revenus. Le dclin de lactivit des
entreprises nentrane pas une rduction notable des effectifs, mais la
compression des salaires, larrt des investissements et le dsengagement
des firmes de leur secteur social et ducatif. Le dsintrt du
gouvernement central pour lducation se traduit par le report de son
financement et de sa gestion sur les collectivits locales au nom de la
dcentralisation et justifie par la ncessaire adaptation de lducation
la demande du march par une drgulation qui contraint les
tablissements publics rechercher un financement priv
complmentaire auprs des familles dont la demande dducation reste
quantitativement trs rigide. En rsulte le dplacement des principales
structures de dcision au niveau des articulations entre les pouvoirs
politiques locaux, les tablissements et leurs clientles.
Dans quelle mesure ces transformations politiques, conomiques et
sociales ont-elles affect les structures du systme ducatif et les flux
qui les traversent au cours de la dcennie ? En ce qui concerne les flux,
le Chapitre III nous montre un renversement de la pyramide scolaire,
dsormais pose sur sa pointe. La cause principale en est videmment
la chute brutale de la natalit, mais sy ajoute un double phnomne
dallongement de la dure des tudes pour les uns, dabandon prcoce
pour les autres. Les structures, elles, se diversifient, prolongeant et
intensifiant le mouvement de distinction des lites amorc au cours de
la priode sovitique. Cette volution, quantitative et qualitative, de la
demande et de loffre de services ducatifs sexplique par la
transformation profonde des structures de dcision quentrane la
drgulation du systme ducatif.
18
Au cours de la dernire dcennie, ce sont en effet principalement les
stratgies des tablissements scolaires (Chapitre IV) qui modlent le
nouveau visage du systme ducatif russe. La chute du financement de
linstruction par ltat et les entreprises publiques contraint les
tablissements rechercher des ressources extrabudgtaires auprs
des familles, cependant que la situation conomique ne fournit pas de
signaux clairs sur les besoins futurs en qualifications. Dans ces conditions
loffre soriente vers les formations tertiaires peu coteuses en moyens
et vers la prolongation des tudes. Surtout, le secteur ducatif tend se
polariser entre deux groupes : dun ct la grande majorit des
tablissements qui, dans des contextes sociaux et gographiques
dfavorables, ne peuvent gure se procurer pour survivre que des
ressources extrabudgtaires en nature (essentiellement le travail gratuit
des enseignants, des parents et des lves) ; de lautre des tablissements
qui se font une pre concurrence pour attirer et fidliser une clientle
aise (ou, comme les cadres appauvris, dispose consentir des
sacrifices pour transmettre leur capital intellectuel). Cest cette fraction
dynamique des tablissements qui dessine un modle original de
gestion du systme ducatif : verticalisation en filires tanches
hirarchises par les revenus des familles, hybridation par
chevauchement des financements et des pouvoirs de dcision publics et
privs, tendance la concentration, verticale et horizontale, en
complexes de grande taille combinant formation (initiale et continue),
production et recherche. De l dcoule lapprofondissement de la
fragmentation gographique et sociale dun espace ducatif qui ne fait
plus systme .
Les premires annes du XXI
e
sicle offrent la Fdration une occasion
unique de rattraper le temps perdu : larrive lcole de gnrations
dont leffectif est rduit de moiti, le prochain dpart massif denseignants
gs et le rebond conomique sont des facteurs favorables la mise en
uvre dune politique de rinvestissement intensif dans un secteur
Introduction
19
dterminant pour le dveloppement conomique, politique et social du
pays. Mais ne sont gure apparus, au cours de la dcennie, les lments
de transition structurelle qui permettraient de dessiner les tendances
futures de ce dveloppement. Le dernier chapitre (Essai de bilan et de
prospective) en propose donc trois scnarios alternatifs pour, dans le
cadre de chacun, tenter (i) dvaluer la cohrence avec le modle de
dveloppement retenu des tendances observes dans le secteur ducatif ;
(ii) destimer les consquences potentielles des projets de rforme de
lducation actuellement dbattus dans la Fdration.
Les auteurs, qui assument lentire responsabilit des opinions
mises, expriment leur gratitude au ministre fdral de lducation,
aux experts et aux quipes de chercheurs des universits
dEkaterinbourg, Kazan, Saint-Ptersbourg et Tomsk qui ont particip
au projet, ainsi qu tous ceux, responsables politiques et administratifs,
directeurs dtablissement et chefs dentreprise qui ont bien voulu
participer leurs enqutes. Ils remercient galement leurs collgues
des Instituts de lducation de Londres et de Barcelone, ainsi que du
Cereq (France) qui ont apport leur collaboration cette recherche.
21
Chapitre I
La politique dducation
Carole SIGMAN
Les propositions de rforme ducative actuellement formules en Russie
sont des ractions aux dysfonctionnements du systme de gestion de
lducation ns la fois de la drgulation des dix dernires annes et de
lhritage de la priode sovitique. Ds 1917, deux camps staient affronts,
lun tentant dinsuffler une certaine unit au systme scolaire, lautre prnant
une gestion sectorielle de lducation pour rpondre plus efficacement aux
besoins de lconomie, au risque de segmenter le systme. la chute du
rgime tsariste en 1917, comme celle de lURSS en 1991, le pouvoir politique
a eu tendance appuyer le processus de fragmentation.
1. La politique dducation dans le systme sovitique
La rvolution dOctobre inaugure une politique de promotion sociale
des ouvriers et paysans, qui se poursuit jusqu la fin des annes 1950
7
. Les
nouveaux promus, entirement redevables au rgime de leur position, sont
recruts par lappareil de ltat et lindustrie. Condition de cette mobilit
sociale, lenseignement se dmocratise. Mais si la ncessit de la
dmocratisation fait lunanimit dans le parti bolchevique, il y a confrontation
sur le rle social de lcole entre le Commissariat populaire lInstruction
(Narkompros) et les ministres techniques.
7. Sur le phnomne de plbianisation du pouvoir dans les annes 1930, puis de
dplbianisation partir des annes 1960, voir Marc Ferro, Les origines de la
perestroka, Paris, Ramsay, 1990.
22
8. En 1939, 78 % des citadins gs de 10 ans ou plus ntaient jamais alls lcole ou
navaient suivi quune scolarit lmentaire. Voir Moshe Lewin, La formation du systme
sovitique, Paris, Gallimard, 1987, p. 58.
9. Sheila Fitzpatrick, The Commissariat of Enlightenment. Soviet Organization of Education
and the Arts under Lunacharsky. October 1917-1921, Cambridge, Cambridge University
Press, 1970, p. 32. S. Fitzpatrick cite, p. 66, N. Krupskaja, selon qui lducation
professionnelle ne doit pas handicaper lindividu en en faisant un troit spcialiste ds
son plus jeune ge et limiter son horizon, mais laider dvelopper toutes ses facettes .
Le Narkompros ou le projet idologique
Selon le Narkompros, dirig par A. Lunaarskij et N. Krupskaja, lcole
doit dispenser aux ouvriers une formation gnrale et polytechnique, non une
spcialisation sommaire, et associer la population locale la gestion des
tablissements tout en garantissant au systme ducatif une certaine unit
administrative. Plus largement, lducation et la culture sont la pierre angulaire
sur laquelle se construit le projet de socit proltarienne du Narkompros.
Pour lever le niveau gnral dinstruction, le pouvoir lance une
campagne dalphabtisation denvergure et dcrte linstruction gratuite et
obligatoire jusqu dix-sept ans. Mais malgr des efforts soutenus dans les
annes 1920 et 1930, le niveau dalphabtisation de la population urbaine
demeure trs bas en raison dun exode rural massif
8
.
Le Commissariat populaire lInstruction dfinit en 1918 le statut de
l cole unique du travail . Lcole doit tre identique pour toutes les classes
sociales ; aussi les tablissements, quils soient religieux ou privs, quils
appartiennent la noblesse ou aux zemstvos, sont-ils tous placs sous la
tutelle des soviets locaux. De la maternelle luniversit, llve doit toujours
pouvoir accder au niveau suivant denseignement, principe de continuit qui
ntait pas de rigueur dans le systme tsariste. Enfin, lcole du travail est
appele transmettre aux lves une connaissance active et cratrice du
monde et les familiariser avec le travail agricole et industriel dans toute
sa diversit
9
: elle est donc polytechnique et non spcialise. Sur ce point,
23
le Narkompros soppose aux ministres techniques qui, en qute dune main-
duvre ouvrire rapidement disponible, rclament une professionnalisation
de lenseignement ds lge de 14 ans.
Lcole unique du travail doit tre autogre par les enseignants, les
lves et la population active locale, tout en respectant un cadre dorganisation
dfini par le Narkompros. Il sagit pour le nouveau pouvoir de dtruire
lautonomie de lcole, son corpus de rglements et sa hirarchie interne de
responsables
10
, pour la transformer en lieu de formation de l homme
nouveau ouvert sur la socit englobante. Investie de cette mission
idologique, lcole restera sous la frule du pouvoir et, mme lpoque de
la NEP, la cration dcoles prives demeurera interdite.
Dans lenseignement secondaire professionnel, le Narkompros tente,
sans succs, dtendre sa tutelle sur tous les tablissements rattachs depuis
lpoque tsariste aux ministres sectoriels de lindustrie, pour les transformer
en coles polytechniques.
Dans lenseignement suprieur, le nouveau pouvoir favorise rsolument,
jusquen 1925-1926, le recrutement des enfants douvriers et paysans, qui
constituent alors la moiti des effectifs
11
. Les efforts portent sur lamlioration
du niveau dentre : la dure des tudes obligatoires est allonge
12
et, partir
de 1918, les candidats qui nont pas suivi une scolarit secondaire complte
peuvent entrer luniversit hors concours aprs trois ou quatre ans dtudes
dans une facult ouvrire (rabfak). Les recrues des rabfaks sont des
fonctionnaires du Parti et de ladministration. Les enfants de l intelligentsia
10. Wladimir Berelowitch, La sovitisation de lcole russe, Paris, Lge dHomme, 1990,
p. 15.
11. V.A. amin, Ekonomika obrazovanija (Voprosy teorii i praktiki) [conomie de
lducation (Questions de thorie et de pratique)], Moscou, Prosveenie, 1969, p. 25.
12. La dure des tudes obligatoires est de neuf ans en 1918, dix ans en 1934 et onze ans en
1984.
24
bourgeoise sont, eux, victimes de discrimination : en 1921, ils doivent payer
leurs tudes suprieures, lorsquils ne sont pas renvoys des universits
13
.
Les ministres techniques ou le poids des ralits conomiques
La volont du Narkompros de rformer lcole dans lesprit de la
rvolution proltarienne se heurte aux besoins en main-duvre qualifie des
ministres industriels exigeant, on la vu, la professionnalisation prcoce des
lves et le renforcement de la gestion sectorielle de lenseignement technique
datant de la priode tsariste. La mise en place dune conomie tatique
planifie donnera raison ces derniers. Le besoin en main-duvre qualifie
est de fait pressant : le pays, ravag par la guerre de 1914 et la guerre civile,
doit remettre sur pied une conomie exsangue. Il se lance, partir de 1928,
dans une industrialisation intensive cependant quil traverse une longue priode
de creux dmographiques dus la Premire Guerre mondiale, la guerre
civile, aux famines et aux pidmies, aux purges staliniennes et la Seconde
Guerre mondiale.
Sous la pression des ministres techniques, les deux dernires classes
du secondaire se professionnalisent et se transforment en 1920 en technikums,
concession que V. Lnine et les dirigeants du Narkompros avaient crue
temporaire
14
. Les ministres techniques russissent galement conserver
la plupart de leurs tablissements, qui devaient tre cds au Narkompros.
Enfin luniversit, confronte partir de 1928 une demande accrue de
cadres pour lindustrie, souvre indiffremment aux classes populaire et
bourgeoise. Les rabfaks poursuivent leur effort de formation pr-
universitaire, tandis que l intelligentsia bourgeoise retrouve droit de cit
dans lenseignement suprieur partir de 1926. Les barrires qui freinaient
13. Moshe Lewin, op. cit., p. 334.
14. Sheila Fitzpatrick, op. cit., p. 198.
25
son accs aux tablissements sont leves en 1931
15
et la gratuit de
lenseignement universitaire pour tout citoyen g de 17 35 ans est proclame
en 1936. Pour accueillir le flux dtudiants on en compte 127 000 dans
lEmpire russe de 1914-1915 et 811 000 dans lURSS de 1940-1941 , le
nombre dtablissements suprieurs crot, dans la mme priode, de 105
817
16
. Mais la qualit de la formation ne semble pas tre la priorit de ces
nouvelles coles, peu exigeantes sur les conditions dadmission et dlivrant
des diplmes de pitre qualit. La politique de promotion sociale se poursuit
aprs la guerre o danciens combattants du front, dorigine ouvrire et
paysanne, accdent lenseignement suprieur avec lappui de larme.
Toutefois, en dpit de ce recrutement massif, lenseignement
professionnel ne fournit pas assez de diplms lindustrie et, la veille de la
Seconde Guerre mondiale, seule une infime minorit dingnieurs,
administrateurs et dirigeants dentreprise a une formation suprieure
17
. Aussi,
pour mieux canaliser les trajectoires professionnelles des sortants et abaisser
la proportion de praticiens non diplms (praktiki), les ministres techniques
musclent leur gestion sectorielle de lenseignement. En 1919 est institue
une Commission de conscription du travail, prside par L. Trotsky, alors
commissaire la Guerre, en vue dorganiser une planification quasi militaire
de laffectation des sortants. partir de 1948, le systme daffectation
obligatoire des diplms est rod.
15. Moshe Lewin, op. cit., p. 308 et 337.
16. Moshe Lewin, op. cit., p. 58.
17. Cest le cas de 15,9 % des spcialistes et techniciens, de 2,2 % des fonctionnaires et de
6,7 % des dirigeants (administrateurs, directeurs dusine, contrematres, cadres
suprieurs). Voir Moshe Lewin, op. cit., p. 60.
26
18. Voir Problmes politiques et sociaux, n 502, 28 dcembre 1984, p. 22.
19. Problmes politiques et sociaux, n 502, p. 26.
Lmergence du modle sovitique
(a) Effets des contradictions
Si les ouvriers et paysans ont pu connatre une ascension sociale grce
lcole, cette politique sessouffle vers la fin des annes 1950. En lespace
de deux ou trois gnrations, le systme scolaire subit les contrecoups dune
surproduction de diplms du suprieur et dun durcissement de la gestion
sectorielle. Il tend de plus en plus se transformer en un lieu de reproduction
des groupes professionnels et sociaux.
La dmocratisation de laccs luniversit et la relative raret des
postes de direction disponibles ont entran une stratification sociale au sein
du systme scolaire ds lenseignement obligatoire. Des coles spcialises
en langues ou en mathmatiques et en physique, apparues en 1961 et rserves
de fait une lite, offrent un accs privilgi aux tablissements suprieurs
les plus prestigieux. En 1984, certains spcialistes du systme ducatif
caressent lide de placer les coles moyennes de mathmatiques et de
physique dans la mouvance de grandes universits techniques
18
. De mme,
la ncessit dencourager la slection lentre des grandes coles
dingnieurs (par un abaissement du nombre de places), en cours dtudes et
la sortie (par la dlivrance de diplmes avec mentions) sexprime sans
ambages. lautre extrmit, on assiste une dvalorisation des diplmes et
au dclassement de leurs titulaires ds lentre dans la vie active.
La dmocratisation de laccs luniversit a aussi conduit, partir des
annes 1960, une surproduction de diplms de lenseignement suprieur
et une sous-production douvriers, les PTU couvrant moins du quart des
besoins en ouvriers qualifis
19
. Une partie des diplms du suprieur et des
27
technikums sest donc trouve employe des tches douvriers, rejoignant
une main-duvre ouvrire qualifie trs mobile sur le march du travail
20
.
Pour rduire cette mobilit, les spcialistes de lducation appellent un
renforcement de la gestion sectorielle des PTU susceptible de retenir les
diplms dans les secteurs et entreprises pour lesquels ils ont t forms. Le
pouvoir a galement tent de freiner le passage des coliers vers le suprieur
en encourageant lorientation vers les PTU et les technikums : les rformes
de 1958, 1973 et 1984 ont toutes vis envoyer les jeunes le plus tt possible
dans la production pour leur apprendre un mtier manuel. En 1984, le Parti
stait donn pour objectif denvoyer en lespace de dix ans plus de 70 %
dune classe dge vers les filires techniques afin de doubler les effectifs de
lenseignement professionnel secondaire. Outre la volont de rduire le nombre
de cadres suprieurs, on peut supposer que lorientation massive vers les
PTU avait pour objectif daugmenter la contribution des lves, par leur travail
en atelier ou lusine, la production de la richesse nationale et au
remboursement partiel du cot de leurs tudes
21
.
Le systme daffectation obligatoire fonctionne de plus en plus en sous-
systmes quasi autarciques : les ministres techniques dtenteurs
dtablissements satisfont leurs besoins en diplms sans trop se soucier des
autres secteurs industriels. Certains domaines, tel le complexe militaro-
industriel, arrivent fidliser mieux que dautres les ingnieurs issus de leurs
20. Il sagit avant tout dune mobilit entre entreprises et entre secteurs lintrieur dune
mme rgion. Voir Jacques Sapir, Travail et travailleurs en URSS, Paris, La Dcouverte,
1984, p. 58.
21. Voir Problmes politiques et sociaux, n 502, p. 12, et V.A. amin, op. cit., p. 115, qui
indique quentre le tiers et la moiti des revenus des PTU provient des travaux effectus
par les lves. Lide que la sphre non productive, et lducation en particulier, doit
grever au minimum le budget de ltat se retrouve dans le discours libral post-sovitique.
28
propres filires
22
. Le systme nest donc pas centralis et produit une pnurie
de diplms dans divers secteurs.
Le dispositif de promotion des ouvriers et des paysans nest certes pas
remis en cause dans le discours officiel, il se laisse dtourner : leurs enfants
bnficient de quotas dans les universits, mais cest aussi le cas de tous les
jeunes, quelles que soient leurs origines sociales, ayant travaill lusine.
partir des annes 1950 et 1960, le groupe social dominant est constitu par
lintelligentsia et les cadres techniques, eux-mmes descendants des classes
populaires promues par lcole sous le rgime sovitique. En 1958, 60 % des
tudiants appartiennent lintelligentsia (qui ne constitue que 20 % de la
population)
23
.
(b) Structure administrative
La gestion des diffrents segments denseignement est confie plusieurs
ministres : ministre de lInstruction populaire, Comit dtat
lEnseignement professionnel et technique, Comit dtat lEnseignement
professionnel suprieur et secondaire spcialis, et une kyrielle de ministres
techniques. Dans chacune de ces administrations de tutelle, les niveaux de
formation sont rpartis selon une hirarchie de prestige.
22. En 1966, 81,4 % des diplms de la filire construction mcanique sont employs
dans lindustrie militaire, tandis que le commerce et lalimentation narrivent garder que
10,5 % des spcialistes forms ces domaines. En moyenne, 65,6 % des diplms
travaillent dans leur secteur de formation. Voir Problmes politiques et sociaux, n 248,
27 dcembre 1974, p. 7.
23. Problmes politiques et sociaux, n 502, p. 3.
29
Tableau I.1. Rpartition territoriale des niveaux denseignement
Niveau administratif Niveau denseignement
Union Enseignement suprieur
Rpublique Responsabilit gnrale sur :
les PTU
lenseignement obligatoire
le prscolaire
Oblast Gestion quotidienne, financement
et contrle :
des PTU
des instituts pdagogiques secondaires
Raion Gestion quotidienne, financement
et contrle :
des coles moyennes
des maternelles
La gestion des technikums est spcifique puisquelle dpend de multiples
ministres et administrations sectoriels de diffrents niveaux. Le Comit
lEnseignement suprieur et secondaire spcialis, linstar dun ministre
technique, ne contrle pratiquement que les tablissements formant les
spcialistes de son propre secteur dactivit, savoir les instituts pdagogiques.
Les contradictions du systme ducatif se traduisent par une gestion
clate, et la cohsion est assure par les structures extrieures au systme
que sont le Parti et le Gosplan. Par son ossature hirarchise et sa prsence
tous les chelons du pouvoir, le Parti est appel maintenir une cohrence
verticale. Le Gosplan constitue, lui, un lieu de ngociation et darbitrage entre
secteurs industriels pour dfinir la quantit de diplms produire et les lieux
o ils seront affects. Au niveau de lUnion, lessentiel des pouvoirs de
rgulation et de prise de dcision est dtenu par le Comit central du Parti et
le Gosplan. Le rle des trois ministres de lducation est secondaire, limit
30
la conception des programmes et lexercice de la tutelle administrative sur
les tablissements. Nanmoins, le Comit lenseignement suprieur jouit
dun certain prestige grce ses passerelles vers la recherche. Dans les
rpubliques, le Gosplan, le Conseil des ministres et les ministres techniques
synthtisent les demandes locales auprs des instances de dcision nationales.
Enfin, aux chelons infrieurs du pouvoir (oblasts, villes, raions), les
administrations ducatives sont subordonnes la fois aux instances nationales
en charge de lducation et aux comits excutifs des soviets locaux des
dputs du peuple, ces derniers tant les principaux gestionnaires du systme
ducatif. Cest ainsi que les raions, par le biais des comits excutifs des
soviets, ont de tout temps eu la matrise des coles moyennes.
La priode sovitique a donc t marque par une pnurie rcurrente
de main-duvre, dabord de cadres, puis, partir des annes 1960, de
travailleurs manuels. On a assist la dmocratisation de laccs
lenseignement suprieur, puis la mise en place dun systme de distinction
litiste. Par ailleurs, les secteurs industriels prouvant des difficults
sattacher une main-duvre qualifie, la gestion sectorielle de lenseignement
professionnel est alle croissant. La multiplicit des lieux de dcision ainsi
cre a contribu une forte segmentation du systme ducatif.
2. La gestion post-sovitique de lducation
Le Parti et le Gosplan disparus, il fallait constituer un cadre administratif
capable dimprimer une cohrence la gestion de lenseignement. La loi sur
lducation (Encadr), parmi les toutes premires de lre post-sovitique,
entendait rompre avec lancien rgime en sappuyant sur les principes du
libralisme conomique et une plus ample dcentralisation. En mme temps,
le systme ducatif conservait en partie le canevas administratif sovitique.
Mais, faute davoir prt attention aux stratgies des acteurs impliqus, les
tentatives faites pour constituer un ensemble cohrent nont pas su freiner le
processus de segmentation luvre.
31
Loi sur lducation (10 juillet 1992, amende le 13 janvier 1996)
La loi sur lducation a t prpare par un groupe de travail du Soviet
suprme runissant des dputs libraux, tant radicaux que modrs, et sociaux-
dmocrates. Ainsi compos, le groupe sest efforc de rendre la diversit des
points de vue de faon aussi complte que possible, sans figer dans des
dfinitions prcises les concepts utiliss (financement normatif par lve,
autonomie financire des tablissements, pluralit des canaux de financement,
gestion mixte du systme ducatif par ltat et la socit civile, etc.). Par son
esprit consensuel, la loi sert jusqu prsent de rfrence quasi sacre
lensemble des acteurs. Cependant, labsence mme dinterprtation des notions
cls et de dcrets dapplication a nourri des luttes incessantes entre partisans
dune gestion du systme ducatif par le march et partisans dune gestion par
ltat. En 1996, ces derniers ont impos des amendements interdisant la
privatisation des tablissements, imposant des quotas de places payantes dans
lenseignement suprieur et un niveau minimal de financement public de
lducation.
La loi dveloppe les thmes suivants :
rpartition des comptences entre les niveaux de pouvoir (Fdration,
rgions, municipalits, tablissements) ;
conditions daccs aux diffrents niveaux denseignement (niveau
requis, gratuit, concours dentre) ;
autorisation de lever des ressources extrabudgtaires (cours payants
notamment) ;
autorisation de crer des coles prives ;
procdures de cration et daccrditation des tablissements, fusion
et fermeture ;
indication du niveau gnral de financement public ;
niveau des salaires des enseignants ;
relations entre les tablissements et leurs fondateurs.
32
Une vellit dunit administrative
En 1996, le ministre de lducation (enseignement obligatoire) et le
Comit dtat lEnseignement suprieur fusionnent en un ministre de
lducation gnrale et professionnelle ayant vocation couvrir tous les
niveaux denseignement et tous les types de formation. Au lendemain de la
Rvolution, le Narkompros avait voulu runir lensemble des tablissements
sous son aile, mais stait heurt au refus des ministres techniques.
Aujourdhui, la situation est inverse : loin de batailler pour obtenir une tutelle
gnrale sur lducation, le ministre fdral se voit contraint de rcuprer
les tablissements dont les ministres techniques se dchargent. Et, de laveu
dun vice-ministre de lducation, le nouveau ministre commence seulement,
quatre ans aprs la fusion, raliser lampleur de sa tche.
Selon la Constitution, lducation est rgule conjointement par la
Fdration et ses 89 sujets. Les textes officiels donnent la Fdration toute
latitude pour dfinir les grandes orientations de la politique nationale que les
rgions doivent mettre en uvre, ces dernires disposant de prrogatives sur
les questions lies aux particularits rgionales. Les municipalits doivent
galement exercer des fonctions de rgulation en assurant la gestion
quotidienne du systme ducatif local (le Tableau I.2 synthtise la rpartition
des pouvoirs telle quelle est prvue par la loi sur lducation). Chaque niveau
de pouvoir bnficie dune autonomie budgtaire.
La rpartition territoriale de la tutelle administrative sur les tablissements
sinspire du systme sovitique : la Fdration de Russie, la fois hritire
de lUnion et ancienne rpublique, runit sous son aile lenseignement
suprieur et lenseignement professionnel initial ; les sujets de la Fdration
ont rcupr les instituts pdagogiques, qui dpendaient autrefois des oblasts ;
enfin les municipalits ont conserv lensemble des coles moyennes.
Lenseignement professionnel secondaire demeure clat entre plusieurs
niveaux dadministration.
33
Aux fins de formaliser leurs relations, les tablissements publics, dots
de la personnalit morale
24
, et leurs autorits de tutelle, ou fondateurs ,
sont lis par des contrats types. Le fondateur a la facult de crer, transformer
et dissoudre un tablissement, dont il dfinit les filires, les niveaux de
formation et les modalits dadmission des lves. Il apporte ltablissement
des biens immeubles et des terrains en usufruit, lui verse des dotations
publiques pour couvrir les cots salariaux, les bourses, lachat des quipements,
lentretien et la rparation des biens et terrains apports. Dans lenseignement
suprieur, le fondateur nest tenu de financer que les places gratuites dont il
fixe lui-mme le nombre. Le fondateur reprsente ltablissement devant les
tiers, et sa responsabilit subsidiaire envers les cranciers de lcole est
engage ds lors que celle-ci a des actifs insuffisants. Si lautorit de tutelle
est un organe municipal, elle nomme et rvoque le chef dtablissement ; sil
sagit dun organe rgional ou fdral, elle donne son assentiment la
nomination et la rvocation du directeur. Enfin, le fondateur peut prendre la
dcision unilatrale de rsilier son contrat avec ltablissement.
Ltablissement dispose dune autonomie financire vis--vis du
fondateur : il peut librement affecter son budget, constitu de dotations
publiques et de recettes extrabudgtaires provenant de la vente de produits
et services (le montant des droits dinscription est fix par ltablissement en
accord avec le fondateur), de la location de la proprit du fondateur (les
loyers sont laisss lentire disposition de ltablissement) ou de placements
financiers. Ltablissement peut recevoir des donations qui, avec les revenus
extrabudgtaires, constituent son patrimoine propre. Il a cependant une
obligation dinformation financire envers le fondateur. Il dispose galement
dune autonomie pdagogique puisquil peut concevoir ses propres
24. Octroye aux tablissements depuis 1992 par la loi sur lducation, la personnalit morale
navait t expressment demande, dbut 1999, que par 10 % des coles moyennes. Voir
linterview de Galina Bakina, directrice adjointe de la Direction conomique du ministre
fdral de lducation, Vne bjudeta, no po zakonu [ Hors budget mais non hors-la-
loi ], Upravlenie koloj, n 1, 1999. Le ministre a prvu de donner la personnalit
morale tous les tablissements avant dcembre 2000.
34
25. Voir le Chapitre II sur lendettement des tablissements lgard du complexe nergtique.
26. Il na mme pas t consult sur la prparation de la rforme de 1984. Voir Dneprov
E.D., Sovremennaja kolnaja reforma v Rossii [La rforme scolaire actuelle en Russie],
Moscou, Nauka, 1998, p. 40.
programmes et cursus en conformit avec les standards dtat. Enfin,
ltablissement recrute lui-mme son personnel et tablit une hirarchie de
rmunrations partir de la grille nationale.
Ce dispositif, premire vue cohrent, na eu jusqu prsent quune
efficacit relative. Il ne concerne pas les tablissements rattachs aux
ministres techniques. Tel quil est appliqu, le fdralisme gnre de multiples
conflits entre niveaux de pouvoir. Enfin, le systme de gestion de lducation,
inspir par le libralisme conomique, entre en contradiction avec des rgles
de fonctionnement dadministrations fdrales autrement plus puissantes que
le ministre de lducation.
dans un systme multipliant les rgimes dexception
Le systme administratif post-sovitique est marqu par une concurrence
entre administrations centrales luttant pour lappropriation des domaines de
rgulation. Dans cette lutte dinfluence, le ministre de lducation a de srieux
handicaps. Il est responsable dun secteur de la sphre sociale relgu au
second plan derrire les ministres de force (Dfense, Procurature
gnrale), le ministre des Finances et le complexe nergtique, principal
crancier du systme ducatif
25
. Il est le descendant dun ministre qui na
eu daura politique quentre 1917 et 1921, lorsquil tait dirig par
A. Lunaarskij et N. Krupskaja
26
. Enfin, la constitution dun ministre unique
responsable de tous les niveaux denseignement na fait que confirmer, selon
le recteur de lUniversit dtat de Moscou, la chute de prestige dont souffre
lenseignement suprieur dans les hautes sphres du pouvoir.
35
Malgr la crise conomique, certaines administrations ont tenu
conserver leurs tablissements. Rattachs des institutions puissantes telles
que le ministre des Affaires trangres, le gouvernement fdral ou le
Prsident de la Fdration, ces tablissements prestigieux chappent presque
entirement lautorit du ministre de lducation qui nintervient plus que
pour leur dlivrer licences, attestations et accrditations dtat. De mme,
lillustre Universit dtat de Moscou nest subordonne aucun ministre
depuis quelle est devenue autonome en 1992 et dispose dune ligne propre
dans le budget fdral.
Le fdralisme la russe , source de conflits permanents entre les
niveaux de pouvoir, atteint lui aussi la capacit du ministre fdral de rguler
lensemble du systme ducatif. La loi sur lducation numre des principes
de gestion dont la mise en oeuvre, en labsence dinterprtations et de dcrets
dapplication, nest que partielle et variable dune rgion lautre. Cest le
cas du financement par lve (voir infra). Par ailleurs, la loi fdrale est
ambigu sur la rpartition de certaines comptences et, partant, sur la
hirarchie des textes. Ainsi, la lgislation fdrale lemporte sur les lois
rgionales dans les domaines de comptence conjointe, sauf pour les questions
relatives aux particularits rgionales, dont il nexiste cependant aucune
dfinition dans la loi sur lducation.
Si les relations entre les niveaux de pouvoir sont si conflictuelles, cest
aussi en raison dun dcalage entre la dtention de la proprit publique et la
dtention des pouvoirs de dcision. Selon les termes de la Constitution, seuls
la Fdration et les sujets sont investis du pouvoir dtat (lautogestion locale
en est dpourvue, article 12). Les rgions ont un pouvoir de contrle et de
dcision tendu mais elles ont t, on la vu, quasiment cartes du partage
de la proprit publique dans le domaine ducatif. Quant aux municipalits,
elles doivent entretenir un parc important dtablissements publics, mais
matrisent peu le montant de leurs recettes fiscales, dtermin en grande
partie par les rgions. Ne reprsentant pas le pouvoir dtat, elles ne peuvent
36
participer llaboration des standards dtat ou la procdure dattestation
et daccrditation des tablissements.
Les sujets de la Fdration ont cherch compenser la possession
dun patrimoine public rduit par une conqute la fois des tablissements
dtenus par les autres chelons administratifs et dun pouvoir politique accru.
Les rgions revendiquent la coproprit des coles moyennes, dtenues par
les municipalits, sous prtexte que lautogestion locale nest pas assez mre
pour assumer seule une fonction propre ltat. Pour linstant, les sujets
nont pas obtenu gain de cause. En revanche, six dentre eux ont rcupr
les PTU, cds par la Fdration, et treize les financent sans en tre
nommment fondateurs. La Fdration, loin de tenir aux PTU comme les
municipalits aux coles moyennes, est toute dispose gnraliser lopration
de transfert. En rcuprant ce niveau de formation, les sujets sont en voie
de prendre la place quoccupaient les rpubliques dans le systme sovitique.
Ils ont tendance adopter, lgard de ce niveau denseignement, un mode
de gestion plutt autoritaire qui laisse une place marginale lautonomie
financire et pdagogique des tablissements.
Quant la stratgie de conqute des pouvoirs politiques et administratifs
par les rgions, elle sest love dans les mandres de la politique fdrale
lgard de la province. En 1991-1992, la Fdration sest attache rcuprer
les pouvoirs de lUnion et des rpubliques sovitiques, sans trop se soucier
des processus de captation des comptences loeuvre dans ses propres
rgions. Puis, mesure que la confrontation entre lexcutif fdral et le
Parlement sexacerbait en 1992-1993 (le Soviet suprme sera finalement
dissous par la force en octobre 1993), le prsident de la Fdration a vu dans
les gouverneurs rgionaux des allis stratgiques. La Fdration est alors
entre dans une logique daccords bilatraux avec ses sujets et leur a dlgu
par procuration certaines comptences, notamment ducatives. De leur ct,
les rgions ont dvelopp leurs propres administrations ducatives, soumises
non pas au ministre fdral mais aux gouverneurs. En labsence du Parti
37
qui assurait la cohsion verticale du systme, ou dune fonction publique
indpendante des querelles de clochers, la Fdration ne sest pas donn les
moyens de mettre en uvre une politique nationale sur lensemble du territoire.
Ds avant larrive de Vladimir Poutine la tte du gouvernement, la
Fdration a cherch remettre de lordre dans la procdure gnrale de
partage des comptences (Encadr).
Loi sur la procdure de partage des pouvoirs entre la Fdration
et ses sujets (24 juin 1999)
La loi porte sur les accords et transferts de pouvoirs entre la Fdration et
ses sujets dans les domaines de comptence conjointe, dont lducation fait
partie.
Elle tablit une hirarchie des textes de rgulation :
Pour chaque domaine de comptence conjointe, doit tre adopte
une loi fdrale dlimitant les principes gnraux de rgulation et,
partant, le partage des comptences. dfaut de loi fdrale, la
lgislation rgionale est applicable. Lors de la prparation de la loi
fdrale, les excutifs rgionaux sont consults aprs premire
lecture par la Duma. Si plus du tiers des sujets rejette le projet, la
Duma doit former une commission de conciliation.
Des accords (dogovor) sont conclus entre les pouvoirs fdraux et
rgionaux soit conformment la loi fdrale, soit en labsence de
loi fdrale. Ils prcisent les comptences dvolues aux sujets
compte tenu de leurs spcificits politiques, conomiques, sociales,
gographiques, ethniques et autres , les conditions et modalits
de leur exercice et les formes de coopration entre les deux niveaux.
Enfin, des conventions (soglaenie) peuvent tre signes entre les
excutifs fdraux et rgionaux sur le transfert de certaines
comptences, les conditions, modalits et financement du transfert,
ainsi que les formes de coopration entre les niveaux.
38
27. V. Sudarenkov, prsident du Comit pour la science, la culture, lducation, la sant et

lcologie du Conseil de la Fdration, appelle le lobby de lducation, dj prsent dans
le lgislatif fdral, renforcer ses positions au sein du gouvernement. Ministr
obrazovanija RF : Deneg u nas malo, znait budem dumat. [Dclaration du ministre de
lducation de la Fdration de Russie: Nous avons peu dargent, il va donc falloir
rflchir ], Upravlenie koloj, n 43, 1998.
La procdure de partage obit deux principes majeurs : tout transfert de
comptences doit tre accompagn de moyens financiers et matriels suffisants;
les sujets de la Fdration sont gaux devant le partage des comptences.
Prparation des accords et conventions
Les projets daccords, prpars par les pouvoirs excutifs, sont examins
par le lgislatif rgional et la Chambre haute fdrale (Conseil de la Fdration),
puis par le prsident de la Fdration. Ils entrent en vigueur aprs promulgation
par le Prsident et lexcutif rgional. Les projets de conventions sont adopts
ou rejets par le gouvernement fdral. La Duma est donc carte du processus.
Rglement des litiges sur la rpartition et les transferts de comptences
Selon les cas, les litiges peuvent tre ports devant la Cour
constitutionnelle fdrale, une juridiction de droit commun ou de droit
conomique (cour darbitrage).
lvidence, la gestion de lducation est plus segmente que
dcentralise. Plus grave, le principe de segmentation stend lensemble
de ladministration centrale et pousse ministres et comits lgislatifs se
comporter en lobbies auprs des instances dcisionnelles du pouvoir fdral
27
.
Des corpus de textes sont adopts secteur par secteur, sans aucune articulation.
39
Les conflits de lois sont lgion, et rares sont les mcanismes au sein du
systme politique aptes les rsoudre
28
.
De nombreux conflits opposent le secteur de lducation celui des
finances. Alors que la loi sur lducation accorde une autonomie financire
aux tablissements, le ministre des Finances entend matriser laffectation
du budget poste par poste, sans que ltablissement puisse ramnager cette
rpartition sa guise en cours dexercice. Les rgles dimposition des revenus
de lactivit commerciale des tablissements sont aussi plonges dans le flou
juridique : la loi sur lducation prvoit une exonration de limpt sur les
bnfices condition que ceux-ci soient rinvestis dans les activits ducatives
de ltablissement, or le fisc rfute lexistence de tels avantages, absents de
la lgislation fiscale. Tandis que la loi sur lducation permet aux tablissements
de disposer librement des loyers tirs de la proprit fdrale, le ministre
des Finances exige leur versement sur un compte au Trsor public et
nenvisage leur rtrocession aux tablissements quen cas de besoin dment
motiv (arrt du gouvernement du 24 juin 1999). Enfin, la loi de finances de
1999 astreint les tablissements verser leurs recettes publiques et prives
sur un compte unique au Trsor ; or la loi sur lducation autorise les
tablissements ouvrir des comptes bancaires distincts.
La responsabilit en cas darrirs de salaires des enseignants fait, elle,
lobjet dun vide juridique. Selon les circonstances, les juges peuvent
condamner ltablissement, ladministration de tutelle ou le ministre des
Finances. Mais que vaut leur dcision dans un systme o la jurisprudence
nest pas source de droit ?
Il nest pas rare, enfin, que la lgislation ducative soit malmene par le
ministre de lducation lui-mme, dsireux de protger avant tout la solvabilit
des tablissements. Ainsi, la Procurature gnrale dnonce-t-elle le laisser-
28. Voir Carole Sigman, Quel systme ducatif pour la Russie ? Laffrontement de deux
modles , Le Courrier des pays de lEst, n 1007, aot 2000, p. 32-44.
40
aller ambiant o rien et surtout pas le ministre fdral noblige les
tablissements respecter le principe constitutionnel dgalit des chances
daccs lenseignement ou les quotas de places payantes prvus par la loi
sur lducation pour les facults de management, dconomie, de droit,
dadministration dtat et dadministration municipale.
Le champ de rgulation du ministre de lducation se trouve rduit par
des incursions dadministrations suprieures. LAdministration prsidentielle
et le Premier ministre sont intervenus dans lexercice du fdralisme en
matire scolaire aprs lexpiration des premiers accords sur la rpartition
des comptences signs en 1992 entre le ministre fdral de lducation et
les administrations rgionales. LAdministration prsidentielle, considrant
que des comptences du centre avaient t indment attribues aux rgions
titre dfinitif, une seconde srie daccords a t conclue en 1996, cette
fois-ci entre le Premier ministre de la Fdration et les gouverneurs, et non
entre administrations ducatives. La loi du 24 juin 1999 sur la procdure de
rpartition des comptences fixe dsormais le cadre des nouveaux accords
entre administrations ducatives et rduit la marge de manuvre du ministre
de lducation dans ses relations avec les administrations rgionales. Par
ailleurs, la prparation militaire ayant t rtablie le 31 dcembre 1999, le
ministre de la Dfense dispose de plusieurs heures du programme des deux
dernires classes du secondaire, empitant ainsi sur la mission de conception
des standards dtat impartie au ministre de lducation.
lissue des dix dernires annes, on constate une disparition des lieux
de pouvoir o se ngocient la production et laffectation des diplms en
fonction des besoins de lconomie. La structure administrative, loin dtre
guide au niveau national, a laiss se dvelopper de petites fodalits
rgionales. Enfin les luttes dinfluence entre administrations ont dbouch
sur des conflits de lois qui ne peuvent se rsoudre quau niveau micro-social.
41
3. Le dbat actuel sur la rforme
Le projet libral au cur du dbat
De toutes les propositions de rforme de lducation, le projet libral est
le seul tre global et il structure en grande partie le dbat politique. En
1994, les libraux proposaient de dstatiser le systme ducatif : la gestion
des tablissements devait tre confie des structures mi-publiques mi-prives,
et les administrations devaient partager leur tutelle sur les tablissements
publics avec des personnes morales de droit priv (ses dtracteurs y ont vu
un projet de privatisation totale
29
). En 1997, laile librale du ministre de
lducation prsentait un projet de rforme structurelle, qui a t rejet par
la Duma et par les recteurs. En juin 1998, le plan de rigueur du gouvernement
de Sergej Kirienko revenait la charge, projetant des coupes franches dans
le budget fdral de lducation. Mais la destitution du Premier ministre en
aot, suivie de celle du ministre de lducation Aleksandr Tihonov en octobre,
devait freiner les ardeurs librales. Son remplaant, Vladimir Filippov,
reprsentant du lobby des recteurs, tait dsign afin dapaiser les esprits.
Loffensive librale a pourtant repris en 1999 au sein du ministre et dans
lentourage de Vladimir Poutine.
(a) La nbuleuse librale
Le noyau dur des rformateurs libraux est constitu par des conomistes
implants dabord au Comit de la Proprit dtat, cr par Anatolij ubajs pour
procder aux privatisations, puis au Comit lEnseignement suprieur, enfin,
aprs la fusion de 1996, au ministre de lducation. Le Haut Collge
dconomie, cr par des proches de lancien Premier ministre Egor Gajdar,
29. Voir Smolin O.N., Znanie svoboda. Rossijskaja gosudarstvennaja obrazovatelnaja
politika i federalnoe zakonodatelstvo 90-h gg. [Le savoir, cest la libert. Politique
publique de lducation en Russie et lgislation fdrale dans les annes 1990], Moscou,
1999, p. 85-87.
42
30. Voir infra Chapitre V.3 Essais de bilan et de prospective , p. 201.
31. Selon Andrej aronov, vice-ministre de lconomie, sur un rouble allou la sphre
sociale publique, seuls dix-neuf kopecks arrivent aux destinataires. Aujourdhui,
poursuit-il, nous avons dautant plus de droits moraux et juridiques dexiger des services
de qualit que nous les payons de plus en plus de notre propre poche. Du coup, les
producteurs de services sociaux forment un milieu comptitif o ltat joue un rle
beaucoup plus limit en tant que producteur et [] instaure les rgles du jeu .
Obrazovanie v kontekste reform [Lducation dans le contexte des rformes],
Upravlenie koloj, n 1, 1999.
est lun des principaux foyers de la pense librale dans le domaine politique
et universitaire.
Les libraux partent du principe que le financement public naugmentera
pas, ce qui a leurs yeux lavantage dobliger les administrateurs
rationaliser le mode de gestion et de financement de la sphre ducative.
Leurs propositions de rforme reposent sur des notions communment admises
et contenues dans la loi sur lducation. Non seulement les rformateurs
donnent ces principes une interprtation radicale, mais ils les lient en chanes
de raisonnement. Ainsi le financement par lve est-il assimil au systme
spcifique des vouchers
30
. Ce systme prsuppose quun service public
nest efficace que si sinstaurent des relations marchandes entre les usagers
et le prestataire public. Attribu aux utilisateurs, le financement public ne
pourra plus tre dtourn par les chelons intermdiaires du pouvoir
31
.
Le discours libral fait galement rfrence aux notions de personnalit
morale (article 12 de la loi) et dautonomie financire des tablissements, de
pluralit des canaux de financement visant combler linsuffisance des
dotations publiques, et de gestion mixte du systme ducatif par ltat et la
socit. Ces lments, une fois combins entre eux, peuvent profondment
modifier le mode de contrle de lducation et la prise de dcision. Si un
tablissement public est cofinanc par des structures publiques et prives, qui se
runissent en un conseil de tutelle, il serait logique, selon les libraux, que le
fondateur public partage ses pouvoirs avec les sponsors rguliers, entits de
43
droit priv. Ltat conserverait un bloc de contrle
32
sur les tablissements
et cderait des parts minoritaires de grandes entreprises industrielles et
financires. On peut se demander dans quelle mesure lutilisation dune
terminologie emprunte la finance dentreprise dans le but didactique de
rassurer les recteurs duniversits dtat ne cre pas volontairement une
confusion entre le public et le priv, entre le statut dtablissement et celui de
socit par actions. Les libraux restent pour le moins vasifs sur la rpartition
des pouvoirs et responsabilits entre cofondateurs publics et privs. Or, tout
porte croire que le pouvoir des fondateurs publics pourrait diminuer. Dans
le cas o serait mis en place un systme de marchs publics pour lattribution
des commandes dducation manant de ltat, les libraux envisagent de
confier au ministre de lducation le rle de donneur dordres et de payeur
33
.
Le paiement des commandes ne transiterait donc pas par les caisses des
fondateurs publics, cest--dire des ministres de tutelle, qui verraient leur
pouvoir de financement se rduire au profit de celui du ministre de lducation.
Le contrle des ministres de tutelle sur leurs tablissements serait galement
menac par les cofondateurs privs-donneurs dordres. Les libraux projettent
de faire appel aux capitaux privs (pluralit des canaux de financement) pour
subvenir aux besoins non seulement des tablissements, mais aussi des
administrations ducatives. Les collectivits territoriales sont ainsi invites crer
des fonds de soutien lducation, aliments par des recettes publiques et
32. Selon lexpression de Sergej Kirienko, alors Premier ministre. Voir Re S.V. Kirienko
na V sezde Rossijskogo Sojuza rektorov [Discours de S.V. Kirienko au V
e
congrs de
lUnion nationale des recteurs], Obrazovanie v dokumentah, n 15, aot 1998, p. 30.
33. Dsireux de confier au ministre fdral de lducation le pilotage gnral du systme
ducatif, les libraux proposent depuis 1997 dinstituer un systme de commandes que
ltat central passerait aux tablissements fdraux. Une fois les besoins fdraux dfinis
par le Comit dtat de la statistique, les ministres de lconomie, des Finances, du
Travail et de lducation, ce dernier lancerait des appels doffres par rgion et par niveau
de formation. Voir le projet de rforme librale labor sous la direction du vice-ministre
de lducation Aleksandr Tihonov, Koncepcija oerednogo etapa reformirovanija sistemy
obrazovanija [Conception de la nouvelle tape de la rforme du systme
denseignement], Moscou, dcembre 1997, 27 pages.
44
34. Voir Upravlenie koloj, n 2, 2000.
prives
34
. Les sponsors, runis en conseils de tutelle, jouiraient de droits
gaux pour affecter le budget du fonds. Des personnes morales de droit
priv auraient donc le loisir de grer des financements publics, et le march
de grignoter le domaine de ltat.
En se dfinissant par rapport leurs allis et adversaires parfois
supposs , les libraux se placent au centre de la discussion sur la rforme
de lducation. Jouant sur lambigut du terme libral (signifiant en Russie
la fois dfenseur des liberts et droits individuels face ltat et
partisan du libralisme conomique ), ils rallient leur cause les opposants
aux communistes conservateurs de tout poil : dmocrates de la premire
heure, qui se complaisent dans une vision manichenne de la scne politique
depuis la fin des annes 1980 ; reprsentants du mouvement des
innovateurs , cr pendant la perestroka par des enseignants et directeurs
dcoles moyennes pour lancer la rforme, mais devenu amorphe dans la
dcennie suivante. Grce aux innovateurs , les libraux peuvent se targuer
du soutien des spcialistes du contenu de lducation les plus progressistes .
Enfin certaines rgions, tant donatrices que rceptrices, se prtent volontiers
aux exprimentations du systme des vouchers, finances entre autres par
la Banque mondiale.
Les libraux dsignent les fiefs de leurs adversaires communistes :
le Comit de la Duma pour lducation et la science, lAcadmie de
lducation de Russie, charge de concevoir les contenus de lenseignement,
et les associations de recteurs. Autre corporation ennemie, les administrateurs
dchelons intermdiaires au demeurant peu prsents dans le dbat sont
tenus pour une masse par nature rtrograde et rfractaire tout changement,
et doivent donc tre au plus vite convertis en une arme de managers.
45
(b) Les adversaires des libraux
Les principaux adversaires du projet libral sont concentrs la Duma
(au Comit pour lducation et la science), dans lappareil du Conseil de la
Fdration, lUnion nationale des recteurs et lAcadmie de lducation
de Russie.
Ils dfendent les principes dgalit des chances daccs lducation et de
gratuit, considrant que le critre de rentabilit financire ne doit pas tre dominant
dans la prise de dcision. Ils entendent maintenir le rle de ltat dans la gestion
du systme ducatif et faire respecter le niveau de financement public prvu par
la loi sur lducation et ritr dans la Doctrine nationale de lducation (2000-
2025). Ils se sont opposs aux tentatives de privatisation des coles par ladoption
dun moratoire sur la privatisation (1995) puis dun amendement la loi sur
lducation interdisant toute privatisation (1996). Ils sont toutefois acquis lide
que le systme ducatif ne peut fonctionner sur les seuls fonds publics et admettent
le recours au financement extrabudgtaire.
LUnion nationale des recteurs cherche prserver lautonomie des
tablissements suprieurs dans le choix de leur stratgie de dveloppement
et dlimiter la sphre dintervention de ladministration. Administration qui
leur apparat dautant plus hostile quelle est sensible certaines propositions
des libraux visant matriser les flux financiers des tablissements suprieurs :
compte unique au Trsor public, gestion collective par les enseignants des
revenus issus des cours particuliers, instauration dun test national devant
remplacer les concours dentre organiss par les universits.
Toutefois, libraux et recteurs saccordent sur un projet, celui dintgrer
le systme ducatif en complexes alliant universits et coles moyennes,
voire maternelles
35
. De tels conglomrats permettraient aux tablissements
35. Naumenko I.L., Ot koncepcii regionalnogo uebnogo okruga k praktieskim delam
[De lide du district ducatif rgional la pratique], Regionologija, n 4, 1997, p. 132-
135.
46
suprieurs dlargir et de fidliser trs tt leur clientle. Pour les libraux,
ces fusions constituent un moyen de raliser des conomies dchelle et
daccrotre la rentabilit des investissements.
(c) Les rgions : des allis convoits par les deux bords
Les rgions, instruments du pouvoir de ltat :
Les tatistes du Comit de la Duma pour lducation et la science
soutiennent les rgions qui se posent, nous lavons dit, en dfenseurs de ltat
face lautogestion locale. Toutes les municipalits ne crient pas cependant
au scandale ; les plus pauvres entrevoient l un moyen de se retirer du systme
ducatif moindres frais. Le syndicat des personnels de lducation se range
lui aussi du ct des rgions, convaincu de leur meilleure capacit payer les
salaires des enseignants.
Lide sous-jacente au discours des rgions est que plus une institution
est haut place dans la hirarchie du pouvoir, plus elle est lgitime reprsenter
ltat. Il ne leur semble donc pas ncessaire de justifier leur revendication
par une rflexion sur le service public, voire en posant les bases dune fonction
publique qui inclurait le corps enseignant.
Les rgions, instruments du pouvoir du march :
Les libraux tentent aussi de rallier leur cause les rgions en lutte contre
leurs grandes villes et nhsitent pas sacrifier cette fin les pouvoirs des
municipalits. Dans la rgion de Samara, avant-poste du projet libral, le
gouverneur a redessin la carte scolaire en crant des quartiers ducatifs plus
tendus que les raions et introduit le financement par lve (selon la variante des
vouchers) pour fusionner ou fermer certains tablissements et rduire les cots.
En guise de compensation, les municipalits sigent aux conseils de tutelle
47
des quartiers ducatifs et des coles. Cest donc au nom de la rationalit
conomique que sont neutralises les municipalits.
Quelque sduisant que soit le modle samarien pour les sujets de la
Fdration, il se heurte de fortes rsistances. Les principaux centres
industriels de la rgion de Samara (la ville de Samara elle-mme et Togliatti)
ont refus de participer lexprience, ainsi que les ministres fdraux
fondateurs dtablissements (notamment le ministre de lAgriculture). Enfin,
certaines rgions comme Sverdlovsk, mme si elles sont en conflit avec leurs
grandes villes, prfrent encore sen tenir une interprtation minimaliste du
financement par lve, celle dun simple mode de calcul du budget de
lducation sans consquence majeure sur le partage des pouvoirs
administratifs entre rgions et municipalits.
Des acteurs cls en marge du dbat sur le projet libral
Parce quils se posent en rassembleurs, certains acteurs risqueraient,
sils prenaient position, de perdre leur autorit : leur neutralit participe dune
stratgie politique. Cest le cas, entre autres, du ministre V. Filippov et de
V. Poutine.
Le ministre est en qute dune unanimit au sein de la profession. En
janvier 2000, il organisait au Kremlin un Congrs panrusse des personnels de
lducation, grand-messe honore par la visite du candidat Poutine et mene
avec nergie par Valentina Matvienko, vice-premier ministre charge des
affaires sociales, au cours de laquelle taient approuves une crasante
majorit la Doctrine nationale de lducation et la Conception de
lallongement de la dure des tudes obligatoires douze ans, documents
formels ayant somme toute peu dincidence sur lavenir du systme ducatif.
Le ministre tient aussi associer la communaut enseignante ses
dcisions (sur le test national de fin dtudes secondaires ou laccrditation
48
36. Voir Lenseignement religieux lcole ? , Le Courrier des pays de lEst, n 1007, aot
2000, p. 45-47.
37. Interview de Jaroslav Kuzminov, prsident du Haut Collge dconomie, Tri etaa
problemy [Les trois tages du problme], Upravlenie koloj, n 1, 1999.
des tablissements). Plus prcisment, il consulte les groupes organiss ayant
une capacit de mobilisation : associations de recteurs, syndicat de lducation,
administrateurs rgionaux. Pour runir le soutien le plus large, le ministre a
parfois recours des thmes convenus qui proccupent les esprits depuis
des dcennies : tat dplorable des coles en milieu rural, allongement des
tudes obligatoires pour cause de surmenage des lves et de niveau
insuffisant pour entrer dans le suprieur, ncessit de rehausser le prestige
de la profession denseignant.
Dans un autre registre, certains hauts responsables de ltat entendent
cimenter la nouvelle socit autour de valeurs patriotiques que lducation
serait charge de vhiculer. Il sagit dun patriotisme militariste pour V. Poutine,
qui a rintroduit la prparation militaire lcole ; ou dun patriotisme chrtien
pour le recteur de lUniversit dtat de Moscou et le prsident de lAcadmie
des Sciences de Russie, qui partagent les ides du chef de lglise orthodoxe
russe sur le dlabrement moral de la socit et de la jeunesse
36
.
Dautres acteurs sont dans lincapacit de se dfinir ou de se mobiliser
sur la scne politique nationale. Le syndicat de lducation ne se prononce
que sur la question du paiement des salaires. Encore sur ce point ne fait-il
preuve daucune constance, dfendant aujourdhui les rgions contre les
municipalits, les fustigeant hier comme mauvais payeurs. Les rgions
subventionnes suivent le ministre fdral, qui na lui-mme pas de ligne de
conduite dfinie. Elles ragissent peu au projet libral qui met en cause leur
autonomie budgtaire en voulant assortir de sanctions les subventions fdrales
lducation si la rgion ne respecte pas un niveau de financement dict par
le centre
37
. Les enseignants et les parents dlves ne sont pas organiss
collectivement et ninterviennent presque pas sur la scne politique nationale.
49
Les manifestations dtudiants de lhiver 1997-1998 pour le versement des
arrirs des bourses nont pas abouti la constitution de syndicats nationaux.
Certains directeurs dcole ont form des associations qui, lorsquelles sont
lies des partis ou fractions parlementaires, tentent dinfluer mais sans
grand succs jusqu prsent sur la prise de dcision politique. Ainsi,
lassociation ducation pour tous , dont lobjet est de penser le systme
ducatif pour tous les enfants et non pour les seuls enfants dous, a-t-elle
particip llaboration de projets de loi prsents la Duma par la fraction
Iabloko. Autre acteur presque muet, les municipalits sont tantt attaques
pour leur incapacit assumer un service public ou lobscurantisme de leurs
dirigeants
38
, tantt perues comme le seul niveau de pouvoir apte, grce un
certain paternalisme, collecter les impts et inciter les entreprises financer
le systme ducatif
39
.
Conclusion
La fragmentation sectorielle et rgionale du systme ducatif hrite
de lpoque sovitique sest creuse avec la disparition du Parti et du Gosplan
et en labsence dune fonction publique nationale. Par son inconsistance, le
systme administratif se montre peu efficace asseoir lgalit des chances
daccs un enseignement de qualit. Aussi lcole nest-elle plus en mesure
de jouer le rle important quelle avait exerc dans la promotion sociale sous
le rgime sovitique.
Nombre dacteurs saccommodent fort bien de la fragmentation du
systme ducatif, de ses rgimes dexception et autres flous juridiques. Les
38. Interview de V. Bacyn, directeur du Dpartement de la politique ducative rgionale au
ministre fdral de lducation, XXI vek brosaet vyzov. Obedinenie kak put
samobytnosti [Le XXI
e
sicle nous lance un dfi. Notre spcificit passe par lunion],
Upravlenie koloj, n 48, 1998.
39. Tri eta a problemy
50
vagues tentatives de donner une cohrence au systme ont fait long feu. Des
acteurs influents se sont rvls au grand jour, constituant des poches de
rsistance aux projets de rforme.
Si aujourdhui le projet libral est le plus avanc et structure le dbat
national sur lducation, il est difficile de prjuger lavenir de la rforme en
labsence dune vision politique claire du Prsident sur les services publics
ne relevant pas des fonctions strictement rgaliennes (impts, maintien de
lordre, application de la loi, gestion des monopoles du secteur nergtique).
51
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57
Chapitre II
Lenvironnement conomique
et le financement de lducation
Renata TRETIAKOVA
La crise politique du systme sovitique, devenue ouverte dans la
deuxime moiti des annes 1980, sest solde par une destruction volontariste
et acclre des piliers institutionnels de lancien systme conomique. Au
lendemain de la chute de lURSS, le gouvernement russe a procd la
libralisation des prix et des termes de lchange et une privatisation massive.
La politique de stabilisation mise en uvre afin de juguler linflation a affaibli
lappareil productif du pays en favorisant la pntration du march russe par
les produits trangers et en laissant se dvelopper un secteur financier trs
spculatif et coup du secteur rel. Un inflchissement de ces tendances
sest produit la suite de la crise daot 1998 et de la dvaluation qui en a
rsult, depuis lesquelles on assiste une certaine reprise de lactivit
conomique dans le pays.
La mutation de lenvironnement conomique a eu des consquences
immdiates sur les conditions de fonctionnement du systme ducatif.
Pour le systme ducatif russe, les annes 1990 ont t celles de la
dcentralisation et de la rduction substantielle du volume des dpenses
publiques. Du ct des entreprises, la dcennie a t marque par labandon
quasi gnral de leurs fonctions de formation de la main-duvre. Le vide
laiss par la suppression de la rpartition administrative de la force de travail
et lmergence difficile dun march du travail ont rendu incertains, pour les
58
tablissements ducatifs, les besoins en formation de la main-duvre. Enfin,
les mnages ont cependant exprim, durant cette priode, une demande
dducation soutenue.
Nous tudierons successivement lvolution des rapports entre ces
acteurs tat, entreprises, mnages et le systme ducatif russe.
1. Ltat et le systme ducatif
Quelques remarques prliminaires sur les finances publiques
russes
Durant la priode sovitique, les financements publics sopraient
partir dune caisse unique et les niveaux administratifs infrieurs, ainsi que
les tablissements denseignement, ne disposaient daucune marge de
manuvre dans la gestion des moyens financiers qui leur taient allous.
la fin des annes 1980, on a assist lmergence politique et
conomique du niveau rgional, et dans une moindre mesure, du niveau
municipal. Avec la transition, une redistribution des revenus et des dpenses
a commenc se mettre en place entre les niveaux fdral, rgional et
municipal, donnant progressivement corps un fdralisme budgtaire. Ce
processus sest droul dans un contexte daugmentation des diffrenciations
rgionales, de faiblesse des administrations centrales fdrales et de
dveloppement, encore embryonnaire, des autorits municipales. Ces
dernires namorceront leur mancipation par rapport aux administrations
rgionales qu partir du milieu des annes 1990. Dans le modle du
fdralisme budgtaire russe, plusieurs particularits mritent dtre
mentionnes :
Lenvironnement conomique et le financement de lducation
59
Le poids des dpenses publiques pse de manire fort ingale selon le
niveau considr. Ltat central sefforce de rduire ses dpenses de
faon draconienne tout en essayant de concentrer davantage de recettes.
Les rgions jouent en gnral un jeu identique et parviennent percevoir
plus quelles ne financent. Cest en fait sur les municipalits que repose
le plus le financement des dpenses publiques, puisquelles assurent
plus du tiers de ces dpenses alors quelles ne peroivent que le quart
des recettes publiques
41
.
Prs de 80 % des recettes budgtaires des rgions et des municipalits
proviennent de sources sur lesquelles les niveaux hirarchiques
suprieurs ont une large matrise
42
. Sur ces 80 %, 50 % proviennent
des impts contrls par les niveaux suprieurs du pouvoir et 30 % sont
en fait des transferts appels combler les insuffisances des fonds des
rgions et des municipalits.
Le systme de redistribution des recettes luvre en Russie est
caractris par un clivage entre collectivits locales donatrices et
collectivits locales rceptrices. Le nombre des rgions donatrices
varie en fonction de la situation conomique gnrale du pays, mais
avoisine en moyenne la dizaine sur 89. En ce qui concerne les
municipalits, seules 400 dentre elles sur 12 500 sont donatrices
43
. Les
recettes budgtaires de 23 capitales rgionales sont suprieures aux
recettes budgtaires de leurs rgions respectives
44
. Dans ces conditions,
41. A., Pozdnjakov ; B., Lavrovskij ; B., Masakov. Politika regionalnogo vyravnivanija v
Rossii (osnovnye podhody i principy) [La politique de nivellement rgional en Russie
(approches et principes)], Voprosy ekonomiki, n 10, 2000, p. 74-91.
42. OCDE. 2000. tudes conomiques de lOCDE : la Fdration de Russie mars 2000.
43. E., Boreskova ; E., Kitova. Nekotorye osobennosti mebjudetnyh otnoenij na
subfederalnom i mestnom urovnjah [Quelques particularits des relations
interbudgtaires au niveau subfdral et local], Finansy, n 5, 2000, p. 12-15.
44. Municipalnye finansy [Finances municipales], Moscou, Fondation de lInstitut de
lconomie urbaine, n 2, 1998.
60
45. Trunin I., Mebjudetnye transferty v Rossijskoj Federacii [Transferts interbudgtaires
dans la Fdration de Russie], Moscou, Institut de lconomie en transition, 1998,
189 pages.
46. A., Pozdnjakov ; B., Lavrovskij ; B., Masakov. op. cit.
lgalit daccs aux services publics, dont lducation fait videmment
partie, dpend de lefficacit du systme de prquation mis en uvre
dans le pays. La redistribution des ressources entre le centre fdral et
les rgions devrait se faire par lintermdiaire dun fonds daide financire
aux rgions (cr tardivement en 1994). Mais les transferts soprant
via ce fonds restent modestes. Lors de sa premire anne de
fonctionnement, ils atteignaient 10 % du total des transferts du centre
fdral aux rgions
45
, pour atteindre 57 % en 1998
46
. Force est de
constater que les outils de redistribution des ressources fiscales les plus
usits sont en fait les transferts ngocis bilatralement dans lurgence
entre deux niveaux budgtaires, sous la pression de situations
conjoncturelles. Mis part les subventions affectes, les rgions sont
libres dans laffectation de tous les transferts. Les transferts entre rgions
et municipalits ont un aspect quelque peu diffrent. Dans la plupart
des cas, les autorits municipales ne disposent daucune indpendance
financire. Leurs budgets peuvent mme de fait tre considrs comme
des subdivisions du budget rgional. Leurs dotations proviennent de
transferts des rgions dont elles dpendent. Seules les capitales
rgionales et les grandes villes ont une relle indpendance budgtaire.
Dans ces conditions, le pouvoir central a entrepris en 1998 une rforme
des relations interbudgtaires (toujours en cours de ralisation) cense mettre
de lordre et de la transparence dans la distribution des ressources en
dterminant clairement la rpartition des comptences en matire de recettes
et de dpenses entre les diffrents niveaux budgtaires et en amliorant le
systme de prquation des ressources publiques.
61
On observe deux particularits dans lexcution des budgets publics :
La quasi-totalit des budgets est ralise en dessous des niveaux
initialement planifis : dans le budget fdral, les squestres effectus
en cours danne sont chose courante et la situation ne samliore que
depuis 1999.
Les budgets publics se ralisent en partie sous une forme non montaire.
La dmontisation des finances publiques, conditionne par la profusion
des rglements non montaires dans lconomie et les difficults de
collecter les impts sous forme montaire, prend une grande ampleur
dans la deuxime moiti des annes 1990. Ce phnomne a touch tous
les niveaux du systme budgtaire, mais se manifeste avec plus de
force aux niveaux infranationaux. Loblast dOulianovsk illustre de faon
extrme ce phnomne : la part non montaire de ses recettes et de ses
dpenses tait respectivement de 52,1 et 60,6 %, en 1996. Moscou,
les proportions sont videmment moindres, mais restent significatives
pour la mme anne : 10,2 % des recettes et 10,1 % des dpenses de la
ville sont alors dmontises
47
. lautomne 1997 le gouvernement fdral
a vainement tent de mettre fin aux pratiques dexcution non montaire
du budget. Les recettes et dpenses non montaires prennent la forme
de troc, de veksels, ou de compensation
48
. Un certain recul de ce
phnomne au niveau fdral sobserve depuis la crise daot 1998.
47. S., Hursevi ; S., Sibirjakov. Izmenenie roli gosudarstva v ekonomike : dogmy rynka i
rossijskie realii [volution du rle de ltat dans lconomie : dogmes du march et
ralits russes], Moscou, 1998.
48. chacun de ces types de dpenses correspondent des prix de troc, de veksel ou de
compensation (tous trois sont plus levs que le prix montaire).
62
Lvolution et la dcentralisation du financement public du
systme ducatif
Avec le dbut des rformes conomiques, le financement rel du
systme ducatif a chut de plus de 40 %, sa part dans le PIB ou dans les
dpenses du budget consolid restant toutefois relativement stable au cours
de la dcennie. Les courbes dvolution des dpenses ducatives prsentes
dans le Graphique II.1 montrent, entre 1996 et 1998, un pic laissant penser
que le systme ducatif a alors bnfici dun regain de financement. Il nen
est rien, car une part importante des dpenses de cette priode sest ralise
sous une forme non montaire. Le schma de compensation, que nous
tudierons plus en dtail, indique que ce type de financement peut tre
considr comme virtuel, puisquil ne transite pas par les tablissements. La
rduction du financement public sest faite par deux biais :
larrt quasi-total du financement de tous les postes de dpenses autres
que les salaires des enseignants, les cotisations sociales, les bourses des
tudiants et la subvention destine lalimentation des lves du
secondaire ;
les cots en principe incompressibles de main-duvre ont quand
mme t comprims grce lindexation tardive et incomplte des
salaires sur linflation et laccumulation des arrirs de salaires
galement dvalus par linflation.
63
Graphique II.1. volution du PIB, des dpenses du budget
consolid et des dpenses ducatives du budget
consolid (en prix constants, base 100 en 1991)
0
20
40
60
80
100
120
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
PIB
Dpenses du budget
consolid
Dpenses ducatives
du budget consolid
Source: Goskomstat.
Le Graphique II.2 montre lvolution des dpenses pour lenseignement
professionnel et suprieur ainsi que lenseignement gnral. Le financement
de lenseignement professionnel et suprieur baisse continuellement durant
toute la priode tandis que, pour lenseignement gnral, cette tendance ne
samorce qu partir de 1995. Les dpenses par tte dlve du secondaire
ont diminu de 38 % en termes rels entre 1990 et 1997. Cette chute avoisine
les 70 % pour un tudiant de lenseignement suprieur
49
.
49. Obzor ckonomicskoj politiki v Rossii za 1998 god [Revue de la politique conomique
en Russie en 1998], Moscou, Bureau danalyse conomique, 1999, p. 304.
64
50. Goskomstat et E., Boreskova ; E., Kitova. 2000. Op. cit.
Graphique II.2. Financement public effectif du systme ducatif
en 1992-1997 (en % du PIB)
0
1
2
3
4
5
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Total des
dpenses
ducatives
Enseignement
gnral
Enseignement
professionnel et
suprieur
Source: Les donnes concernant le total des dpenses ducatives sont tires des recueils du
Goskomstat. En revanche, le Goskomstat ne fournit pas dindications sur la rpartition des
dpenses budgtaires pour lducation gnrale et professionnelle et suprieure. Ces dernires
donnes sont tires de Obzor ckonomicskoj politiki v Rossii za 1998 god [Revue de la
politique conomique en Russie en 1998] dite par le Bureau danalyse conomique Moscou.
La somme des dpenses de lducation gnrale et de lducation professionnelle et suprieure
ne correspond pas aux donnes officielles sur les dpenses ducatives en 1996,1997, 1998.
La redistribution des obligations de financement entre les niveaux fdral
et infranationaux a beaucoup affect le systme ducatif. lheure actuelle,
15 % des dpenses ducatives sont assumes par le niveau fdral, 20 %
par le niveau rgional et 65 % par le niveau municipal
50
. La lgislation opre
le partage suivant entre les obligations de financement : le pouvoir fdral a
la charge de financer lenseignement professionnel et universitaire, les
municipalits lenseignement prscolaire et gnral. Dans les faits, le poids
conomique et politique des rgions, par rapport aux autres niveaux de pouvoir,
leur permet de contrler elles-mmes le financement de lenseignement
65
gnral, lexception des grandes villes qui parviennent conserver cette
prrogative. De plus, les universits pdagogiques dpendent des budgets
rgionaux et certaines rgions ont pris en charge le financement de
lenseignement professionnel, initial et secondaire.
La rpartition du financement du systme ducatif entre le centre, les
rgions et les municipalits rencontre quelques difficults :
La rpartition des obligations de financement pour chacun des niveaux
scolaires par les diffrents organes de pouvoir est rendue extrmement
floue par une lgislation parfois contradictoire et incomplte permettant
plusieurs interprtations. De plus, le niveau rgional est assez libre en
matire dorganisation effective de la gestion et du financement du
systme ducatif local. Cela conduit une grande diversit de modles
de gestion des systmes ducatifs rgionaux. Quelquefois, les rgions
et les municipalits tablissent un partage des comptences o diverses
fonctions budgtaires se retrouvent saucissonnes. Les salaires des
enseignants, les travaux de rnovation et de construction des coles
peuvent par exemple se retrouver financs par le budget rgional, tandis
que le niveau municipal finance lentretien courant des btiments scolaires.
Cette rpartition est le fruit des possibilits conjoncturelles de financement
des diffrents niveaux et ne reflte aucunement un souci defficacit
conomique de la rpartition des obligations de financement.
Lirrgularit et linstabilit du financement public a parfois conduit
certaines rgions pallier les urgences en rglant par exemple les salaires
des enseignants du suprieur en lieu et place de ltat. Inversement, la
dtrioration des finances rgionales et municipales a oblig ltat
transfrer en urgence aux rgions les fonds destins payer les salaires
des enseignants. De plus, lexistence du systme de compensation pour
la fourniture du chauffage et de llectricit aux tablissements scolaires
place les rgions et certaines villes importantes en position cl de
ngociateur auprs des fournisseurs nergtiques.
66
51. http://www.minfin.ru/fvr/spend_sep.htm
Durant la dcennie, le centre fdral a frquemment oblig les niveaux
budgtaires infrieurs financer certains postes de dpenses sans
contrepartie financire. Le problme des mandats fdraux est trs
illustratif de ce phnomne. Par mandat fdral on entend lobligation
faite aux municipalits et aux rgions de financer les avantages et les
transferts sociaux dcids par le niveau fdral. Dans le domaine de
lducation, ltat se dcharge sur les rgions et les municipalits du
financement de certains avantages sociaux rservs aux enfants, aux
tudiants ou aux enseignants. Mais ces mandats sont trs nombreux et
les rgions nont pas un budget suffisant pour les financer tous. Ainsi,
une tude effectue en 1998 par le ministre des Finances
51
montre que
parmi les mandats fdraux ducatifs, seul celui qui concerne
lalimentation des lves des tablissements denseignement
professionnel, initial et secondaire tait honor. Mais il convient de
souligner quil ne ltait que dans 23 sujets de la Fdration sur 89 et
hauteur de 15 % des besoins rels. Daprs la lgislation, le transfert
des obligations de dpenses ne peut tre effectu sans un transfert des
fonds correspondants. Les pouvoirs infranationaux considrent que la
totalit des ressources dont ils disposent ne suffit pas couvrir ces
dpenses. Nanmoins, les procs que les administrs intentent
lencontre des municipalits et des rgions pour manquement au
financement de ces postes sont gnralement perdus par ces dernires.
Les budgets sont labors par les administrations de tutelle conjointement
avec les tablissements denseignement. lheure actuelle, dans llaboration
des budgets, les administrations se basent sur deux arsenaux normatifs :
Les normes sanitaires et dhygine qui fixent, en plus des critres
purement relatifs lhygine et la scurit, le nombre dheures de
cours assurer aux lves et le nombre dlves par classe ;
67
la grille tarifaire unique
52
, qui fixe le salaire des enseignants en fonction
de leur niveau de qualification.
Ce dispositif dtermine en quelque sorte les standards des services
budgtaires . Ces standards se rfrent non pas la qualit ou la quantit des
services budgtaires rendus (qualit de connaissance, nombre dlves), mais
la prise en compte dindicateurs de dpenses (comme le nombre dheures
denseignement par matire). Ce qui, de facto, dtermine le nombre denseignants
mobiliser afin dassurer le programme des cours et en consquence le volume
de la masse salariale. Cest cette masse salariale des tablissements qui constitue
la part prpondrante des dpenses ducatives.
Ltude de la structure des dpenses ducatives est rendue difficile par
labsence de donnes chiffres disponibles au niveau infranational. En revanche,
les donnes sont plus prcises au plan fdral, mais elles se rfrent au budget
planifi et non au budget excut. Il convient de souligner que lessentiel des
dpenses relles est capt par le rglement des salaires et des bourses. Leur part
dans le total rel sen trouve donc sensiblement plus leve
53
. Dans les dpenses
ducatives fdrales, la part des salaires et des cotisations passe de 43,5 % en
1996 61 % en 1998. La part des bourses aux tudiants affiche galement une
tendance la hausse. Ces augmentations sont essentiellement dues la rduction
draconienne des autres postes de dpenses. La part des dpenses fdrales de
chauffage, dlectricit et des frais de fonctionnement passe de 42,4 % en 1996
22,2 % en 1998 (dont seulement 4,2 % sont destins payer le chauffage et
llectricit). Les sommes prvues pour le financement du chauffage et de
llectricit dans le budget de 1998 ne couvraient que 5,4 % des besoins de
52. Arrt gouvernemental n 785 du 14/10/92 O differenciacii v urovnjah oplaty truda
rabotnikov bjudetnoj sfery na osnove Edinoj tarifnoj setki [Diffrenciation du
niveau de rmunration des travailleurs de la sphre budgtaire sur la base de la
grille des salaires unifie]. Cet arrt a t complt et modifi de nombreuses reprises.
53. Les chiffres figurant dans cette section sont tirs de A., Voronin ; S., Beljakov Voprosy
soverenstvovanija finansirovanija vysego obrazovanija [Sur lamlioration du
financement de lenseignement suprieur], Finances, 1998, p.15-18.
68
financement de ce poste. De plus, depuis 1996, il tait devenu courant dallouer
ces ressources sous forme de compensation et en dessous des montants
prvus dans le budget. Les tablissements denseignement ont accumul des
dettes importantes lgard de leurs fournisseurs dlectricit et de chauffage,
car ces derniers refusent les paiements sous forme de compensation lorsquils
sont en mesure de le faire (par exemple, lorsquils nont pas de dettes fiscales
vis--vis du budget). Ainsi, en 1997, seulement 20 % de cet endettement a
pu tre rsorb sous forme de compensations.
Bien que le cot de la main-duvre reprsente lessentiel des dpenses
ducatives, le niveau officiel de rmunration des enseignants reste
extrmement bas. Le premier dcret prsidentiel de Boris Eltsine, sign le 11
juillet 1992, stipulait que la rmunration des enseignants du suprieur devait
tre 2 fois suprieure au salaire moyen dans lindustrie. Les autres catgories
denseignants auraient d tre rmunres un niveau suprieur ou gal au
salaire moyen. Les donnes du tableau ci-dessous montrent que cet oukaze
est rest un vu pieux.
Tableau II.1. Rapport entre salaires des enseignants, salaires
moyens et salaires dans lindustrie (en %)
1980 1985 19901991 1992 1993 1994 1995 1996 19971998
Rapport entre le salaire 80 78 67 71 61 68 69 65 70 65 63
mensuel moyen des
employs de la sphre
ducative et le salaire
moyen dans lconomie
Rapport entre le salaire 73 71 65 64 52 63 67 58 63 58 55
mensuel moyen des employs
de la sphre ducative et le
salaire moyen dans lindustrie
Source : Trud i zanjatost v Rossii [Travail et emploi en Russie], Goskomstat, 1999.
69
De plus, le salaire moyen des enseignants a perdu prs de 60 % de sa
valeur relle par rapport 1991. La part des employs dont le salaire nexcde
pas le minimum vital avoisine 50 %. La diffrenciation des niveaux de
rmunration est moins accentue que dans dautres secteurs de lconomie.
Le rapport entre le niveau de rmunration des 10 % les mieux pays et des
10 % les moins bien pays est autour de 14 (il est de 25 pour lensemble de
lconomie).
Tableau II.2. volution du salaire rel des enseignants
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Salaire moyen 58 65 61 41 50 49 41
rel des travailleurs
de la sphre ducative
en % du salaire moyen
de 1991
Lducation est lun des secteurs les plus touchs par les arrirs de salaires.
Au 1
er
fvrier 1999, un employ du secteur sur deux est concern par ce
phnomne. Quatre-vingt-quatorze pour cent de ces arrirs sont le fait des
budgets infranationaux. En 1999, la situation sur le front du paiement des salaires
courants sest quelque peu amliore. Mais les pouvoirs publics nont pas pu
rsorber pour autant les dettes accumules les annes prcdentes.
Comme nous lavons mentionn plus haut, le niveau de rmunration
des enseignants est tabli en fonction de leur qualification suivant la grille
tarifaire unique. Le niveau de qualification est dtermin par le niveau de
formation, le statut, les mentions acadmiques et les dcisions des commissions
de qualification. Dans un contexte dinflation importante, il semblerait logique
que le gouvernement central rvise rgulirement les indices de rmunration
de la grille tarifaire unique. Dans la pratique, le niveau de rmunration des
70
54. Trud i zanjatost v Rossii [Travail et emploi en Russie], Moscou, Goskomstat, 1999,
545 pages.
enseignants est rest sans rvision durant de longues priodes. Aprs la crise
daot 1998, la rvision des salaires est intervenue seulement en avril 1999.
Cette ngligence des organes fdraux a t quelque peu attnue par le fait
que les rgions et les municipalits les mieux loties ont introduit des
complments de salaires. Cette pratique a pu dboucher sur une configuration
o le niveau de traitement des enseignants du suprieur rmunrs par ltat
tait infrieur aux salaires perus par les enseignants du secondaire rmunrs
par les rgions ou les municipalits. La non-indexation des salaires des
enseignants par le gouvernement a t galement contourne par le biais du
passage massif des enseignants du secondaire dans les catgories les mieux
rmunres de la grille tarifaire unique. Ainsi la part des 5 catgories les
moins biens rmunres est passe de 69,9 % en 1993 31,5 % en 1998
54
.
Cela est en partie le rsultat des luttes sociales intervenues dans le secteur
ducatif, qui concentre le plus fort niveau de conflictualit du travail de
lensemble de lconomie russe.
Le financement public non montaire du systme ducatif
Comme nous lavons dj mentionn, au cours de la deuxime moiti
des annes 1990 une partie non ngligeable des dpenses publiques sest
faite sous forme non montaire. Ce phnomne a touch de plein fouet le
systme ducatif. Les instruments de financement non montaire les plus
utiliss dans son cas sont le troc et les compensations. Le systme de troc se
pratique essentiellement au niveau local. Il peut seffectuer par le biais dun
centre de stockage, cr par les autorits rgionales ou par lintermdiaire
de socits prives spcialises dans lorganisation de chanes dchange en
nature. Les tablissements denseignement peroivent alors en nature les
denres alimentaires, les quipements ou les manuels dont ils ont besoin. Les
71
dpenses les plus difficilement excutables sous forme non montaire sont
videmment les salaires. On rencontre des rgions et des municipalits dont
les budgets sont quilibrs par le truchement des compensations et du troc
mais qui ont toutefois recours aux emprunts pour payer les salaires
55
. Mais le
rglement des salaires des enseignants en nature a galement t pratiqu
par certaines rgions.
Les compensations sont utilises par tous les niveaux budgtaires et se
font suivant des schmas qui les rendent en apparence montaires
56
. La
rgion ou la municipalit verse largent sur le compte de ltablissement (qui
a la stricte interdiction dy toucher). Les fonds sont ensuite transfrs sur le
compte du producteur (qui a galement la stricte interdiction dy toucher).
Ensuite largent revient sur le compte de la rgion ou de la municipalit.
55. OCDE. 2000, op.cit.
56. Schma tir de S. Hursevi ; S. Sibirjakov, op. cit.
72
Il est devenu courant dutiliser ce type de financement pour le rglement
des dettes de chauffage et dlectricit. Nanmoins les compagnies concernes
rechignent de plus en plus accepter ce type de rglement virtuel, et pratiquent
des coupures dlectricit et de chauffage.
Il est clair que les caractristiques des rglements non montaires, qui
supposent une participation trs active des autorits de tutelle et lexistence
dun endettement auprs des fournisseurs dlectricit et de chauffage,
rendent absolument inapplicables les dispositifs de libert budgtaire des
tablissements scolaires.
Le financement extrabudgtaire des tablissements
denseignement
Confronts la rduction draconienne du financement public, les
tablissements denseignement ont d se tourner vers dautres soutiens. La
seule valuation du volume des ressources des services ducatifs dont nous
disposons concerne lanne 1997.
73
Graphique II.3. Structure de financement du systme ducatif
russe en 1997
0 %
20 %
40 %
60 %
80 %
100 %
Source : Donnes du ministre de lducation, valuations du Centre de la politique ducative
du Haut Collge dconomie et du Centre russe de lconomie de lducation cites dans
Obzor ekonomieskoj politiki v Rossii za 1998 god [Revue de la politique conomique
en Russie en 1998], Bureau danalyse conomique, Moscou, p. 309, 313.
Ainsi, les ressources extrabudgtaires ont atteint 0,63 % du PIB pour
lenseignement prscolaire et moyen gnral. Le financement public a, en
comparaison, atteint 2,87 % du PIB pour ces mmes niveaux scolaires. Pour
lenseignement professionnel et suprieur, la contribution extrabudgtaire
slevait officiellement 0,23 % et la contribution publique 0,59 % du PIB
la mme anne.
74
Graphique II.4. Structure des ressources extrabudgtaires des
tablissements prscolaires et tablissements
denseignement gnral en 1997
dpenses courantes des coles finances par les familles
cours particuliers
services payants des coles
paiement pour les services des tablissements prscolaires et extrascolaires
entreprises
sponsors
en Russie en 1998], Bureau danalyse conomique, Moscou, p. 309.
Comme le montre le graphique ci-dessus, lessentiel des contributions
extrabudgtaires des coles prscolaires et moyennes provient des familles.
Toutefois, ces donnes doivent tre analyses avec beaucoup de prcaution :
les dpenses lies au financement de cours particuliers semblent par exemple
tonnamment rduites en comparaison de la situation observe sur le terrain.
75
Graphique II.5. Structure des ressources extrabudgtaires des
tablissements denseignement professionnel et
suprieur en 1997
0 %
20 %
40 %
60 %
80 %
100 %
en Russie en 1998], Bureau danalyse conomique, Moscou, p. 313.
Ce graphique souligne limportance du patrimoine immobilier pour le
financement des diffrents tablissements ducatifs. La location de locaux
leur permet en effet dassurer leur survie dans un environnement budgtaire
dfavorable. Les mnages sont galement largement impliqus, mais
essentiellement dans le financement des tablissements denseignement
suprieur.
76
Malgr de multiples dclarations de principe, ltat a clairement montr
dans les faits que lducation tait loin de constituer sa priorit politique. Les
pouvoirs publics, aussi bien fdraux que locaux, ont rduit nergiquement le
volume de leurs financements en direction de tous les niveaux du systme
ducatif. Ce dsengagement sest opr dans un environnement marqu par
une instabilit institutionnelle induite par la dcentralisation. En recherche de
nouveaux financements, les tablissements ont d se tourner vers les
entreprises qui constituaient pendant la priode sovitique le second pilier
naturel du systme ducatif et vers les mnages.
2. Les entreprises : demande de main-duvre et
financement de lducation
Les entreprises ont jou un rle important, au cours de la priode
sovitique, dans le systme ducatif, dune part en assurant une partie des
cots de formation de la main-duvre, dautre part en garantissant cette
dernire des dbouchs. Il est donc particulirement important dtudier le
rle actuel des entreprises dans le systme ducatif russe en transition.
La situation des entreprises en Russie et le march du travail
Les choix effectus en matire de politique macroconomique en Russie
au cours de la dernire dcennie ont plong la quasi-totalit des entreprises
du pays dans une crise profonde. Jusqu la dvaluation du rouble en 1998,
les seules branches pouvoir tirer leur pingle du jeu taient les finances et
le commerce, o se sont concentres les crations dentreprises. Les
entreprises dextraction de matires premires et du secteur nergtique, de
par leur prdominance dans les exportations du pays, ont galement moins
souffert de la crise. Lappareil productif du pays a en revanche t gravement
affect par les effets de linflation et la politique de stabilisation. Tout au long
de la dcennie, les entreprises des secteurs productifs ont t confrontes
77
la rduction de la demande, la dmontisation croissante de leurs rseaux
dchange et limpossibilit de trouver des fonds pour financer les
investissements ncessaires. En 1998, le niveau dinvestissement atteignait
20 % de celui de 1990. Si, en 1990, 29,4 % des quipements industriels avaient
moins de 5 ans, ce pourcentage chutait 4,1 % en 1998. En 1998, 31,6 %
des quipements industriels ont plus de 20 ans contre 9,6 % en 1990. Ainsi le
contenu de la demande que les entreprises peuvent formuler en direction du
systme ducatif depuis lamorce de la reprise conomique na pas
sensiblement volu, compte tenu de lobsolescence des quipements.
Graphique II.6. volution du PIB, du niveau de lemploi, du niveau
du salaire rel et de linvestissement en capital fixe
(en % de 1990)
0
20
40
60
80
100
120
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
PIB
Niveau de l'emploi
Salaire rel
Investissement en
capital fixe
Source : Rossijskij statistieskij eegodnik [Annuaire statistique russe] et Trud i zanjatost
v Rossii [Travail et emploi en Russie], Goskomstat, 1999.
78
57. Obzor ekonomieskoj politiki v Rossii za 1999 god [Revue de la politique conomique
en Russie en 1999], Bureau danalyse conomique, Moscou, 2000, p.283.
58. V., Gimpelson ; T., Gorbaeva ; D., Lippoldt. Dvienie raboej sily: ocenki, medunarodnye
sopostavlenija i vlianie na rynok truda [Mouvement de main-duvre : valuations,
comparaisons internationales et influence sur le march du travail], dans Voprosy
Ekonomiki, 1997, n 2, p.125-133.
Le dclin de lactivit des entreprises na pas entran de rduction
correspondante des effectifs, bien que le chmage soit pass de 5,1 % en
1990 13,5 % en 1998. On observe par consquent dans les entreprises, un
phnomne de sureffectifs, contrebalanc par une baisse relle des
rmunrations, ainsi que par une politique de mise en chmage technique ou
partiel et de mise en cong forc, et par laccumulation des arrirs de salaires.
lheure actuelle en Russie, les salaires ne reprsentent que 7 12 % de
lensemble des cots de production bien quun projet gouvernemental prsent
en 1999 ait propos de les ramener entre 12 et 17 %
57
. La flexibilit du
temps de travail sest manifeste avec le plus dacuit dans le secteur industriel.
En 1998, le chmage partiel y a touch 19,9 % des effectifs et 27,1 % des
salaris ont t frapps par des mesures de mises en cong forc. Les retards
de salaires sont symptomatiques de lconomie russe dans son ensemble. Au
1
er
fvrier 1999, 34,1% de la population active employe tait concerne par
les arrirs de salaires. Ce phnomne touche prioritairement lindustrie
(49,45 % des effectifs), lducation (50,62 %) et lagriculture (48,41 %).
Le maintien de lemploi se fait dans un contexte de rotation de la main-
duvre elev
58
. Le turnover se manifeste davantage dans les entreprises
de petite taille et frappe en premier lieu les catgories douvriers. Ce fait
confirmerait une thse selon laquelle, vu lampleur de la crise et en labsence
de mise en faillite, les entreprises ont prfr conserver le noyau dur du
collectif et donc leurs comptences spcifiques plutt que de procder des
licenciements massifs. De plus, labsence dinvestissement contraint les
entreprises recourir des procds de production intensive en travail.
79
Bien que la diffrenciation interrgionale des salaires soit significative,
la mobilit gographique de la main-duvre reste limite du fait de la hausse
des prix de transport et des difficults se loger dans un nouveau lieu de
travail. Pour trouver un emploi, les travailleurs ont le plus souvent recours
leurs rseaux de connaissance. De plus, les entreprises prfrent embaucher
les personnes qui leur sont recommandes
59
.
Le niveau insuffisant des revenus perus sur le lieu principal de travail
incite la population pratiquer la pluriactivit. Daprs les valuations, ce
phnomne toucherait de 15 20 % des actifs
60
. Le deuxime emploi implique
souvent moins de comptences que le premier, la majorit des personnes
trouvant ce deuxime emploi dans le secteur du commerce. Il convient
cependant de souligner que dans les secteurs de lducation et de la sant,
les employs ont souvent recours une activit annexe en rapport avec
lactivit principale.
Nanmoins, dimportantes transformations sont intervenues dans la
structure de lemploi dans la dcennie coule. Entre 1990 et 1999, la
population active occupe a diminu de 11,7 millions de personnes. Aux trois
quarts, cette baisse sest faite dans lindustrie, le nombre demploys dans
ce secteur ayant chut de 38 %. Il est important de souligner les diversits
de situations entre les diffrentes branches industrielles du pays. Les effectifs
ont ainsi augment de 36 % dans la branche lectro-nergtique. Une tendance
identique est apparue dans les branches de lextraction et de la transformation
du ptrole (respectivement + 53 % et + 17 %). Le gaz a galement connu
une augmentation similaire (+ 51 %). En revanche, lindustrie du charbon a
59. Kozina I., Restrukturyrovanie rynka truda i kanaly mobilnosti [Restructuration du
march du travail et canaux de la mobilit] , dans V., Kabalina ; S., Clarke (dir. publ.),
Zanjatost i povedenie domohozjajstv: adaptacija k uslovijam perehoda k rynonoj
ekonomike v Rossii [Lemploi et le comportement des mnages : adaptation aux conditions
de transition lconomie de march en Russie], Moscou, Rosspen, 1999, 310 pages.
60. E., Varavskaja ; I., Donova. 1999. Vtorinaja zanjatost [La pluriactivit de la
population] , dans V., Kabalina ; S., Clarke (dir. publ.), op.cit.
80
enregistr une baisse de 35,5 % de mme que la construction mcanique
( 49 %), lindustrie du bois et du papier ( 42 %). Le record est dtenu par
lindustrie lgre ( 61 %) tandis que la baisse la moins forte sobserve dans
lindustrie alimentaire ( 9,6 %). Une forte rduction deffectifs a galement
t observe dans le secteur de la construction ( 44 %) et dans la recherche
( 53 %). Le secteur des transports et communication a moins t touch
par ce phnomne ( 17,2 %), de mme que lagriculture ( 10 %).
A contrario, le nombre demploys a beaucoup augment dans le
secteur du commerce et de la restauration collective (+ 36,6 %), des finances
et du crdit (+ 45 %) et de ladministration (+ 42 %). Le nombre de salaris
de la sphre sociale (ducation, sant) est rest relativement stable durant
cette mme priode. Ces changements ont modifi la structure demploi de
la population, comme on peut le constater sur le Graphique II.7.
Graphique II.7. volution de la structure de lemploi entre 1980
et 1998 (en %)
0 %
20 %
40 %
60 %
80 %
100 %
1990 1998
Secteur tertiaire
Secteur primaire
Transports et
communications
Secteur secondaire
36,7
13,2
7,8
42,3
30,1
7,6
14,1
48,2
81
La suppression de la rgulation centralise des salaires au dbut des
annes 1990 a entran une hausse importante des carts de rmunration
entre les diffrents secteurs comme lillustre le Graphique II.8. Les plus
attractifs sur le plan des salaires semblent ainsi tre les secteurs des finances,
du crdit, de lassurance. Les secteurs les plus dfavoriss se trouvent tre
lducation, la recherche, la culture, la sant et lagriculture. Contrairement
lagriculture, lindustrie connat un niveau de salaires suprieur la moyenne
nationale. Pourtant, cette moyenne masque de fortes disparits. Ainsi, les
salaires sont deux fois suprieurs au salaire moyen dans les branches de
lnergie lectrique, du ptrole, du charbon. Ils sont mme quatre fois plus
importants pour les salaris de la branche gazire.
Graphique II.8. volution de lcart entre les niveaux de
rmunration des diffrents secteurs et le salaire
moyen 1980 et 1998 (en %)
-70
-60
-50
-40
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
140
150
1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Industrie
Agriculture
Transports
Commerce et restauration
collective
Education
Recherche
Finances, crdit et assurance
Administration
82
61. S., Clarke, The Formation of a Labour Market in Russia, Edward Elgar, Cheltenham,
UK Northampton MA, USA, 1999, 315 pages.
62. L.A., Grogan, Wage dispersion in Russia , Tinbergen Institute, Amsterdam, 1997,
www.tinbinst.nl.
Ces donnes sur les carts de rmunration entre branches dactivit
doivent tre nuances par les phnomnes de chmage cach et darrirs
de salaires mentionns plus haut. Elles doivent tre compltes par le fait
que lon observe dimportants diffrenciels de rmunration lintrieur dune
mme profession
61
.
De plus, depuis les rformes, le rapport entre le niveau de rmunration
des 10 % les mieux pays et celui des 10 % les moins bien pays affiche une
nette tendance la hausse (8 en 1991, 25 en 1997).
La variation du niveau des salaires entre les rgions semble tre le
reflet de leur spcialisation conomique et industrielle. La diffrenciation des
salaires est plus prononce lintrieur dune mme rgion quentre les
diffrentes rgions.
Les tudes montrent galement que la diffrenciation des salaires semble
tre trs peu corrle avec des facteurs tels que le niveau de formation,
dexprience et de comptence des travailleurs
62
.
Les entreprises et le systme ducatif
Lentreprise, dans le systme socialiste, dune part remplissait des
fonctions de production et dautre part tait investie dimportantes fonctions
sociales. ces deux titres, elle entretenait des liens troits avec le systme
ducatif.
Les demandes des entreprises en main-duvre forme, runies et
synthtises par les ministres de branche et le Gosplan, servaient de base
83
pour llaboration des plans de formation de chaque tablissement de formation
professionnelle. Ces derniers taient ngocis par les tablissements avec
les ministres de tutelle et valids par le Gosplan. Ainsi, le systme ducatif,
par le biais des organes de planification centraux, des ministres et du Gosplan,
recevait des signaux clairs quant aux besoins de formation. Le systme
daffectation des nouveaux diplms permettait aux tablissements
denseignement de ne pas se soucier de lavenir de leurs tudiants et lves
et assurait ltat un moyen de contrle sur les migrations.
Ce rapport contrl par le centre tait complt par les liens directs
entre les tablissements denseignement et les entreprises. Les entreprises
supportaient une partie du cot direct de fonctionnement du systme ducatif.
La plupart des tablissements denseignement professionnel initial fonctionnaient
pour les besoins de leurs entreprises de base . De nombreux jardins denfants
faisaient partie du patrimoine social des entreprises. Les entreprises taient
impliques dans la socialisation et lorientation des jeunes par le biais de linstitution
de tutelle (evstvo) sur les coles secondaires. Une fois affects sur leurs lieux
de travail, les nouveaux diplms de lenseignement professionnel se retrouvaient
entre les mains de tuteurs (nastavniki) qui devaient les aider sintgrer dans la
vie du collectif et amliorer leurs comptences professionnelles. cette fin, un
conseil de jeunes spcialistes existait dans toutes les usines pour les diplms
du suprieur.
La suppression instantane des organes de planification et la dtrioration
de la situation conomique de la plupart des entreprises du pays ont, dune
part, priv les tablissements denseignement de tout repre quant aux besoins
en formation des entreprises et, dautre part, eu des effets nfastes sur les
liens entre entreprises et systme ducatif.
Ainsi les annes 1990 ont t marques par le dsengagement massif
des entreprises de la sphre ducative. Les entreprises ont transfr aux pouvoirs
publics lensemble de leur parc ducatif et sont aujourdhui en position de clientes
84
63. T., Metalina (1999), Obuenie i povyenie kvalifikacii na predpriatijah novogo
astnogo sektora [La formation continue dans les entreprises du nouveau secteur
priv], dans V., Kabalina, S., Clarke (dir. publ.), op.cit.
(pour linstant plutt potentielles) du systme ducatif. La pratique de
nastavniestvo ainsi que celle des stages en entreprise ont galement
pratiquement disparu. La formation de la main-duvre est loin dtre la
priorit des entreprises russes. Daprs les statistiques officielles, en moyenne
travers la dcennie, les dpenses de formation constituent seulement 0,3 %
des cots de la main-duvre, loin derrire les dpenses de logement (4,6 %
en 1995, 3,1 % en 1998). Ainsi, en 1998, les entreprises ont dpens pour les
besoins de formation 75 roubles (environ 3 dollars) par an et par employ.
En guise de comparaison, les mnages ont investi la mme anne 405 roubles
(15 dollars) par lve ou tudiant se trouvant dans le systme ducatif.
Les tudes montrent
63
que les employs de la sphre budgtaire
bnficient plus frquemment de la formation continue. Le pourcentage des
employs qui ont pu en bnficier dans le secteur privatis est trs bas. Il est
plus lev parmi les employs des entreprises prives cres ex nihilo depuis
le dbut des rformes. Cela ne signifie pas que les nouvelles entreprises
prives investissent davantage dans la formation de la main-duvre. La
formation se fait le plus souvent aux frais des travailleurs. Ou bien les
travailleurs ont pu bnficier de plans de formation sur leur ancien lieu de
travail dans le secteur dtat ou privatis avant de se faire embaucher dans
une nouvelle entreprise prive.
Comme nous venons de le voir, les entreprises ont largement abandonn
leurs anciennes fonctions de financement et de pilotage du systme ducatif.
Ltat na que partiellement occup cette place laisse vacante. Loin dtre
cantonns dans une position de consommateurs passifs du systme ducatif,
les mnages se retrouvent aujourdhui sollicits pour son financement.
85
3. Les mnages et la demande dducation
Analyse des revenus
Au cours des dix dernires annes, la population russe a t confronte
une forte diminution de ses revenus rels, double dune diffrenciation
accrue de ces mmes revenus. Les revenus rels de la population ont
brusquement chut en 1992. La tendance timide leur redressement a t
inflchie aprs la crise de 1998. Ainsi en 1999, le revenu rel est revenu un
niveau similaire celui enregistr en 1992, anne noire de la dcennie.
Graphique II.9. volution des revenus rels de la population
(base 100 en 1991)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
120 %
100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %
indice 1991
Source : Rossijskij statistieskij eegodnik [Annuaire statistique russe], Goskomstat, 1999,
et Obzor ekonomieskoj politiki v Rossii za 1999 god [Revue de la politique conomique
en Russie en 1999], Bureau danalyse conomique, Moscou.
86
Limportance de lconomie informelle rend difficile lvaluation du
niveau et de la structure du revenu des mnages. Ainsi, daprs les donnes
officielles, la part des salaires dans le revenu des mnages est passe de
74,1 % en 1990 38,7 % en 1998. En 1999, le Goskomstat a tent dagrger
les revenus issus dune activit informelle au salaire officiel, faisant passer la
part des revenus du travail dans le revenu total des mnages 60 %.
La part des transferts sociaux reste stable durant les dix dernires annes,
autour de 15 %. Mais ces chiffres doivent tre nuancs du fait de ltat de
dlabrement des infrastructures sociales et du processus de commercialisation
informelle dun certain nombre de services sociaux (devenus payants pour
la plupart des mnages).
Lune des tendances notables de la dernire priode est laugmentation
constante des revenus issus dune activit dentrepreneuriat indpendant,
passs de 3,8 % du total des revenus en 1990 14,8 % en 1998.
Lensemble de ces ressources montaires constitue 89 % des ressources
disponibles des mnages urbains en 1998, et 69 % des ressources disponibles
des mnages ruraux. Pour cette dernire catgorie, les revenus en nature
sont particulirement prsents et reprsentent 27 % de leurs ressources
disponibles en 1998.
Les revenus du travail restent donc la part principale des ressources
disponibles des mnages. Or, les salaires ont perdu 60 % de leur valeur relle
par rapport 1990. Cette dprciation est aggrave par ltendue du
phnomne des retards de versement des salaires. Ce phnomne sest
manifest ds le dbut des rformes et sest rapidement accentu au cours
de la dcennie. En 1993, 11 200 entreprises et institutions taient touches
par les retards de salaires contre 132 300 en 1999. Les travailleurs de ltat
ont cependant bnfici dun sursis, les retards de salaires ne faisant leur
apparition massive qu partir de 1995 dans le secteur public.
87
Il convient galement de souligner que les revenus salariaux prennent
souvent des formes non montaires. Lorsque le march local des biens de
premire ncessit est montis, les salaris essaient de revendre leurs
rmunrations en nature afin de pouvoir acheter le minimum ncessaire
en retransformant une partie de leur salaire en argent. Si le march local
comporte des secteurs non montaires (comme cela peut tre le cas si une
partie de la population est implique dans la production agricole individuelle),
des rseaux dchange entre les particuliers se crent. Dans les endroits o
les revenus salariaux montaires gnrs par le travail dans le tissu conomique
local sont rares (villes mono-industrielles en crise, zones rurales), les salaires des
travailleurs de la sphre budgtaire et les retraites peuvent tre la seule source
dargent vivant . La crise des finances publiques a donc eu un impact ngatif
supplmentaire sur les tissus conomiques locaux en les privant dans certains cas
des dernires sources dargent vivant . Depuis 1999, avec la reprise de lactivit
conomique, le recul des barters dans les changes interentreprises et
lamlioration de la collecte fiscale, ltat ou les entreprises parviennent plus
frquemment payer les salaires courants sans pour autant compltement ponger
la dette accumule pendant les annes noires.
Avec la transition, la production agricole individuelle assure par la
population est devenue un complment de revenu. Toutefois, les tudes
montrent que, pour les habitants des zones urbaines ou suburbaines, le produit
de cette activit agricole reste modeste en comparaison des revenus de
lactivit principale
64
. Dans les zones rurales, limportance de la production
agricole individuelle est videmment plus grande : les revenus tirs de cette
activit sont la fois un moyen de subsistance et un moyen dchange
65
.
64. C., Alaeev ; E., Varavskaja ; M., Karelina (1999), Podsobnoe hozjajstvo gorodskoj
semji [Lactivit agricole des familles urbaines], dans V., Kabalina ; S., Clarke (dir. publ.),
op.cit.
65. O., Fadeeva Mesemejnaja set: mehanizmy vzaimopomoi v rossijskom sele
[Rseaux interfamiliaux : mcanismes de soutien mutuel dans la campagne russe], dans
T., anin (dir. publ.). Neformalnaja ekonomika. Rossija i mir [Lconomie informelle.
La Russie et le monde], Moscou, Logos, 1999, 575 pages.
88
66. E., Varavskaja ; I., Donova, (1999), op.cit.
La pluriactivit reprsente un des moyens utiliss par les mnages afin
de complter leurs revenus. Nanmoins, lactivit salarie principale reste,
pour la majorit de la population, largement plus importante que les revenus
issus de leur pluriactivit
66
.
Comme nous lavons dj mentionn, paralllement la diminution des
revenus rels des mnages, une polarisation croissante des revenus a
progressivement pris corps en Russie. Daprs les statistiques officielles du
Goskomstat, lindex de Gini est pass de 0,26 en 1991 0,38 en 1998. Le
pourcentage de la population dont le revenu ne dpasse pas le minimum de
subsistance fix par ltat avoisine 25 % en moyenne travers la dcennie.
Si les valuations concernant lingalit des revenus restent hasardeuses
en raison de la prgnance de lconomie de lombre, lanalyse des dpenses
permet nanmoins une apprciation plus fine de ce phnomne
Analyse des dpenses
Le graphique ci-dessous reprend la structure des dpenses de
consommation des mnages. Ainsi, les dpenses dalimentation passent de
31,5 % en 1990 51,3 % en 1998. Les services restent relativement stables
dans la consommation des mnages. Mais au sein des services eux-mmes,
la part des dpenses lies au logement (gaz, lectricit, loyer) gagne du terrain.
Cependant, les statistiques officielles montrent une relative stabilit des
dpenses dducation sur la dcennie. Leur moyenne stablit 1 % des
dpenses de consommation des mnages et 0,5 % du PIB. Ces chiffres
peuvent sembler contredire le phnomne omniprsent sur le terrain de la
commercialisation des services ducatifs. Toutefois, ils correspondent
aux valuations de la part du financement du systme ducatif prsentes
dans la Section II.1, selon lesquelles la part des mnages atteint 15 % dans
le financement global du systme ducatif.
89
Graphique II.10. Structure des dpenses de consommation des
mnages
Source : Rossijskij statisticskij ccgodnik [Annuaire statistique russe], Goskomstat, 1999.
Comme le montre le Tableau II.3., la dgradation du revenu des mnages
en 1999 a eu pour consquence une augmentation de la polarisation des
dpenses pour les services ducatifs. Llasticit des dpenses ducatives
par rapport aux revenus semble donc tre relativement importante.
90
67. D., Konstantinovskij, Dinamika neravenstva [Lvolution de lingalit], Moscou,
URSS, 1999, 341 pages.
Tableau II.3. Polarisation de la demande
Rapport entre les dpenses
de consommation des 10 %
des mnages les plus favoriss
et des 10 % les plus dfavoriss
1998 1999
Dpenses de consommation finale 8,4 8,7
Dpenses alimentaires 6 5,9
Consommation de produits 21 21,9
non alimentaires
Services 7,5 7,7
Logement et charges 3,5 3,3
Services de proximit 33 33,3
Culture 6,7 8,5
ducation 11,6 24
Sant 29,5 35
Transport 6,8 6,2
Communication 8,3 7,8
Source : Calcul sur la base des donnes figurant dans Dohody, rashody i potreblenie domanih
hozjajstv v 1999 godu [Revenu, dpenses et consommation des mnages en 1999], Goskomstat,
septembre 2000.
Ces donnes statistiques sont confirmes par les tudes sociologiques
67
.
Ces dernires soulignent la diminution constante du nombre des enfants de
familles modestes parmi les tudiants duniversit tandis que la part des enfants
des classes les plus favorises ne cesse daugmenter. Les enfants des ouvriers
91
et des paysans sont reprsents davantage dans les filires peu prestigieuses,
notamment dans les tablissements denseignement professionnel initial. Les
diplms des coles urbaines ont galement plus de chances de continuer
leurs tudes dans les filires prestigieuses que leurs collgues des coles
rurales. Pourtant cette forte diffrenciation des parcours la sortie de lcole
secondaire semble tre la continuation des tendances observes ds les
annes 1960.
En revanche, la nouveaut des annes 1990 consiste en une
diffrenciation sociale de plus en plus manifeste au niveau de lcole
secondaire. Les rsultats dune observation mene dans la rgion de
Novosibirsk depuis 30 ans montrent que la part des enfants des ouvriers et
des paysans dans le total des diplms de lcole moyenne complte est
passe de 36,3 % en 1963 14,9 % en 1994. Les enfants des ouvriers et des
paysans sont vincs des classes de terminale par les enfants issus des
groupes sociaux les plus favoriss.
Ainsi le report du financement du systme ducatif sur les mnages
sopre dans un contexte de baisse de leurs revenus et daccroissement des
ingalits daccs au systme ducatif.
93
Chapitre III
La dmographie : structure et flux
Georges PROKHOROFF
intervenues depuis 1991 se sont imprimes sur un systme sovitique, dont la
dernire refonte officielle en URSS a eu lieu en 1984, la veille de la
perestroka. Cette rforme essayait en particulier, comme les prcdentes,
de corriger un effet du systme ducatif non prvu par les rvolutionnaires
de 1917 : comment maintenir la fiction dun tat ouvrier et paysan alors que
lconomie dune grande puissance mondiale exigeait de plus en plus de cadres
de haut niveau (ingnieurs, chercheurs, enseignants et professeurs) qui de
gnration en gnration allaient constituer de fait de vritables classes sociales
avec leurs rgles de reproduction ?
Ce chapitre retrace ces transformations en sappuyant sur les statistiques
dabord sovitiques, puis russes. Pour la priode sovitique les statistiques
officielles
68
accessibles concernent lensemble de lUnion sovitique et non
pas chaque Rpublique constitutive de lURSS. Pour la priode rcente, depuis
la cration de la Fdration de Russie, nous disposons de donnes plus
nombreuses tires des annuaires du Comit dtat des statistiques, de donnes
recueillies auprs du Centre de recherche et de statistique de la science de
68. Linstruction publique en URSS (1981-1983) et les perspectives de dveloppement (publi
pour la 39
e
session de la Confrence internationale de lUNESCO ; idem pour 1984-
1986 ; idem pour 1986-1988 . Public Education in the USSR : its Development Under
Perestroika of Soviet Society (The USSR State Committee for Public Education Moscow
1990).
94
69. Ces statistiques officielles prsentent de nombreuses lacunes : par exemple, il nexiste
pas de donnes sur les effectifs des lves par classe selon leur ge, sur lorigine scolaire
des lves de chaque classe, sur lge des enseignants, sur lorigine des ressources
consacres aux dpenses de chaque niveau denseignement.
Moscou, et du ministre de lducation
69
. La premire partie retrace lvolution
densemble du systme de la fin de la Seconde Guerre mondiale nos jours.
La seconde traite des transformations de chacun des niveaux denseignement
depuis 1990.
1. volution de la structure densemble du systme
ducatif
Lvolution du systme ducatif sovitique jusquen 1984
Au 1
er
janvier 1984, lURSS regroupait une population de 273,8 millions
dhabitants. Vingt et un pour cent de cette population, soit 58,2 millions dlves
et dtudiants, se trouvaient en formation initiale. Ce total ne prend pas en
compte lducation prscolaire qui accueillait plus de 15 millions denfants
dans les crches et jardins denfants.
Lorganisation des tudes est alors la suivante:
lge de 7 ans, les lves entrent lcole moyenne ; selon les
conditions locales, il existe des coles primaires allant de la 1
re
la 3
e
(essentiellement dans les zones rurales), des coles de 8 ans allant de la
1
re
la 8
e
, et des coles dites compltes o les tudes vont de la 1
re

la 10
e
;
au terme de 8 annes dtudes, les lves reoivent un certificat leur
ouvrant laccs soit de la classe de 9
e
dune cole denseignement gnral
La dmographie scolaire : structure et flux
95
de 10 ans, soit dun PTU ou dun centre dapprentissage dusine, soit
dun technikum ;
aux lves achevant avec succs lenseignement gnral de 10 ans, il
est dlivr un certificat dtudes secondaires compltes, permettant,
soit dentrer dans les technikums, soit de participer un concours
dentre dans un tablissement denseignement suprieur. Il faut noter
que les lves des 9
e
et 10
e
classes mettaient en pratique le principe de
Lnine : ce nest quen travaillant avec les ouvriers et les paysans
que lon peut vritablement devenir un communiste , et apprenaient
un mtier manuel raison de 4 heures hebdomadaires dans des centres
interscolaires dapprentissage et dorientation professionnelle lis aux
entreprises. Il ne fallait aucun prix que les futures lites rompent leurs
liens avec la classe ouvrire ;
deux voies principales existent pour la formation des ouvriers et employs :
lapprentissage dans des centres de formation dentreprises, ou un
enseignement professionnel dans les tablissements denseignement
professionnel et technique crs au dbut des annes 1970, les PTU. En
1970, ces derniers naccueillaient que 8 % des lves sortant des classes
de 8
e
pour recevoir une formation ouvrire, les autres allant dans les centres
dapprentissage des entreprises. En 1983, sur 100 lves sortant de la
8
e
classe, 33 entrent dans un EEPI (PTU.), 60 en 9
e
classe, 6 en EEPM, et
1 dans la vie active. La mme anne, sur 100 lves terminant la 10
e
classe,
27 entrent encore dans un EEPI, 16 dans un EEPM, 16 dans lenseignement
suprieur, et 41 dans la vie active
70
. Depuis le dbut des annes 1980, on
exprimente dans ces PTU la possibilit dassurer, en plus dune formation
professionnelle, un enseignement gnral complet permettant certains
lves de poursuivre leurs tudes dans les EEPM,et mme dans
lenseignement suprieur ;
70. La rforme de lenseignement technique et professionnel en Asie Centrale et en Mongolie
(IIEP/UNESCO et GTZ 1997).
96
au niveau suivant, on trouve les tablissements denseignement
professionnel moyen qui forment les techniciens suprieurs, et les
tablissements denseignement suprieur : universits, acadmies,
instituts polytechniques de formation dingnieurs et instituts spcialiss
(de mdecine, par exemple).
Graphique III.1. Rpartition de la population scolaire entre les
niveaux denseignement de 1940 1999
100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %
1940-
1941
1970-
1971
1980-
1981
1982-
1983
1989-
1990
1994-
1995
1998-
1999
EES
EEPM
EEP1
cole moyenne
LURSS, comme tous les pays dvelopps, a investi aprs la Seconde
Guerre mondiale dans laugmentation du nombre de techniciens et de cadres
suprieurs et dans lamlioration de la formation des ouvriers. La part des
tudiants en formation au-del de lenseignement gnral ( savoir dans les
EPM et ES) passe de moins de 5 % en 1940 17 % en 1982. La part des
lves dans lEPI crot au cours de la mme priode de 1,8 % prs de 7 %.
Cependant le systme de formation initiale ne permet pas de rpondre aux
besoins des entreprises et de lagriculture : aussi le nombre dadultes ayant
suivi des actions de formation continue, de dure variable, passe de 9,5 millions
en 1940-1941 47,5 en 1982-1983.
97
Ces efforts se traduisent dans laccroissement de la part des personnes
ayant termin des tudes secondaires (longues ou courtes) ou suprieures
dans la population totale ayant suivi une scolarit de 10 ans et plus et dans la
population active (voir Graphiques III.2. et III.3.). De 1939 1983 :
dans la population totale de 10 ans et plus, la part ayant achev des
tudes secondaires (courtes ou longues) passe de 10 60 %, dans celle
ayant achev des tudes suprieures, ce taux passe de 0,8 8 % ;
dans la population active ces pourcentages passent respectivement de
11 75, et de 1,3 11.
En 1983, 57 millions de Sovitiques avaient termin des tudes
secondaires compltes, et plus de 21 millions avaient suivi un cursus de
lenseignement suprieur. On peut penser que cette population de plus en
plus duque aspire des modifications qualitatives du systme ducatif
permettant de rompre luniformit des tablissements et des programmes, et
donnant aux jeunes plus de libert en matire de choix de la profession. La
rforme de 1984 rpondra-t-elle ces souhaits ?
98
Graphique III.2. Population de 10 ans et plus qui a achev
des tudes secondaires courtes, longues
et/ou suprieures (pour 1 000 habitants)
0
100
200
300
400
500
600
700
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1939
1959
1979
1983
Graphique III.3. Actifs ayant achev des tudes secondaires
courtes, longues et/ou suprieures
(pour 1 000 actifs)
0
100
200
300
400
500
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800
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1959
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Secondaire Suprieur Ensemble
Secondaire Suprieur Ensemble
99
La nouvelle structure de lenseignement mise en place en 1984
et son destin au cours de la perestroka
Aprs une discussion nationale, le Soviet suprme de lURSS adopte,
en avril 1984, larrt intitul : Options principales de la rforme de lcole
denseignement gnral et professionnel
71
. Cette rforme, en sappuyant
sur les principes lninistes concernant lcole polytechnique unique du travail,
vise rapprocher lcole professionnelle et lcole denseignement gnral,
en attendant de les fusionner un jour .
Lenseignement moyen complet passe de 10 11 ans, par le rallongement
dune anne de lenseignement primaire dont la dure slve de 3 4 ans.
Lenseignement professionnel initial et lenseignement professionnel moyen
deviennent partie intgrante de lenseignement moyen complet. Conformment
aux documents de la rforme, la structure de lenseignement secondaire complet
se compose de :
tudes primaires : classes 1 4 ;
tudes secondaires de cycle court : classes 5 9 ;
tudes secondaires gnrales et professionnelles dans trois types
dtablissement :
classes 10 et 11 de lcole secondaire denseignement gnral ;
coles techniques professionnelles secondaires (ETPS) ;
tablissements denseignement secondaire spcialis (EESS).
Ainsi, un moment o les familles de lintelligentsia commencent
esprer une volution de lducation vers plus de libert pdagogique, le pouvoir
lie dune manire plus troite enseignements gnral et professionnel, comme sil
craignait que ne sestompent dans les faits les liens de certains avec la classe
71. Linstruction publique en URSS (1984-1986) et les perspectives de son dveloppement
publi Moscou pour la 40
e
session de la Confrence internationale publique de
lUNESCO.
100
ouvrire. De plus, il veille ce que les ouvriers aient une formation plus complte
rpondant aux besoins de lconomie. Selon la rforme, lcole secondaire de
cycle court, obligatoire pour tous, (9 annes dtudes de la 1
re
la 9
e
) doit entre
autres : initier les lves aux fondements scientifiques de la production
moderne et aux principales professions . Quant aux tudes dans les classes
terminales (10
e
et 11
e
), elles permettent : dachever linstruction secondaire
gnrale des jeunes, dtendre leurs possibilits pour une tude plus
approfondie de certaines disciplines, dacqurir des aptitudes de travail, et
une qualification primaire dans une profession rpandue . Aux termes de
la loi, chaque cole secondaire denseignement gnral long ou court est rattache
une entreprise ; de plus, il existe en 1985 en URSS prs de 3 000 centres
interscolaires dapprentissage manuel de la production et 6 000 ateliers
dapprentissage en entreprise permettant aux lves dapprendre une profession
manuelle et de participer la vie du collectif ouvrier .
Concernant lenseignement professionnel initial, la rforme permet la
transformation des divers types dtablissement en un type unifi sous le
nom dETPS. La dure des tudes y est variable : les lves sortant dun
cycle court de lcole secondaire ont en gnral trois annes dtudes o ils
apprennent une profession et terminent leur instruction gnrale secondaire.
Pour les lves sortant de la 11
e
, la dure dtudes nest que dune anne.
Selon la rforme, lenseignement secondaire spcialis, qui correspond
un enseignement professionnel moyen (entre ouvrier et ingnieur), est assur
essentiellement dans les technikums, o sont admis pour des dures diverses
aussi bien des lves issus de la 9
e
classe, de la 11
e
, ou ayant termin un
ETPS. Les EESS comme les ETPS dispensent en particulier aux lves
venant de la 9
e
classe une instruction secondaire la fois gnrale et
professionnelle.
Ainsi la rforme de 1984, tout en poursuivant lobjectif dlever le niveau
de formation de tous les cadres de lconomie, veut resserrer les boulons
101
idologiques du systme ducatif afin que ce dernier produise des citoyens
ayant non seulement un niveau dtudes lev, mais capables dexercer un
des mtiers manuels de la classe ouvrire et paysanne, seule classe au pouvoir
en URSS. Mais est-ce possible ?
Dans un document publi en 1990 par le Comit dtat de lURSS pour
lducation publique
72
, la rponse apporte cette question est ngative :
La rforme de 1984 de lcole denseignement gnral et de lcole
professionnelle, conue comme une mesure grande chelle, na pas
apport les rsultats attendus. De plus elle na interrompu ni la chute
du prestige de la connaissance, ni la baisse de la qualit de
lenseignement. La principale cause de lchec de la rforme rside
dans la tentative de rsoudre les problmes de lducation en ne prenant
pas en compte les changements intervenus et dans la socit et dans les
relations noues entre la socit et lcole.
Ds le dbut de la mise en route de la perestroka, et ds lentre de
lURSS dans lconomie de march, des amnagements ont d tre apports
la rforme de 1984 : modification des programmes denseignement, cration
de divers types dtablissements rpondant mieux aux attentes des parents
et des responsables des tablissements denseignement suprieur. Mais ces
modifications vont se dvelopper dans un environnement conomique, financier
et budgtaire de plus en plus difficile jusqu la disparition de lURSS. En
particulier, il ne sera pas possible de mettre en uvre la scolarit de 11 ans ;
dans la pratique les lves passeront de la 3
e
classe (fin de lenseignement
primaire) la 5
e
classe et, de fait, jusqu maintenant, la scolarit de
lenseignement gnral naura quune dure de dix ans.
72. Public Education in the USSR : Its Development under Perestroika of Soviet Society.
Moscow 1990.
102
Le Graphique III.1. montre quentre 1982-1983 et 1989-1990, la
structure de la rpartition des divers niveaux denseignement est reste
peu prs constante. On note cependant une lgre diminution en valeur absolue
des effectifs de toutes les formations professionnelles ; en 1989, la crise est
dj l et aussi bien les parents que les jeunes nont plus de repres pour se
lancer vers des formations professionnelles devenues incertaines.
volution du systme ducatif de la Fdration de Russie de 1992
1999
Le schma ci-dessous prsente lvolution de la structure du systme
ducatif intervenue au cours de la priode de dix ans qui suit la fin de lURSS.
103
Graphique III.4. Systme ducatif russe en 1988-1989 et 1998-
1999 (nombre dlves et dtudiants en milliers)
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e
g
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73. Dans cette partie, les donnes statistiques concerneront le territoire de la Fdration de
Russie et, le cas chant, lorsquil sagira des donnes relatives aux annes sovitiques,
le territoire identique de la RSFSR.
Outre les facteurs conomiques, financiers et sociaux voqus dans les
Chapitres I et II, la crise dmographique, qui a dbut en 1988, a des effets
majeurs et durables sur lvolution du systme ducatif (voir Chapitre V)
73
.
Lvolution de la population scolarisable est marque par deux tendances
contraires. partir de 1983, le gouvernement prend des mesures pour accrotre
la natalit dont les effets se feront sentir pendant environ cinq annes ; puis
partir de 1988, avec le durcissement de la crise socio-conomique, se produit
une chute brutale de la natalit qui se poursuit encore :
Le nombre annuel de naissances, infrieur 2,2 millions jusquau dbut
des annes 1980, sest accru de plus de 10 % de 1982 1987, les
gnrations ayant alors des effectifs de 2,4 2,5 millions denfants (voir
Graphique III.5.). Ces gnrations qui en 1999 ont entre 12 et 17 ans
sont maintenant dans lenseignement secondaire et commencent entrer
dans lenseignement suprieur. Cette vague aura des effets dans lES
au moins jusquaux annes 2001 2005. Le Tableau III.1. montre
lvolution des effectifs des groupes dge quinquennaux concerns
par le systme ducatif. Les gnrations de 0 4 ans en 1989 sont
justement celles qui correspondent au pic des naissances lies aux
mesures natalistes : on retrouve leurs effectifs 5 ans aprs, en 1994,
dans le groupe dge de 5 9 ans (plus de 12 millions) et, en 1999, ils
ont entre 10 14 ans et sont actuellement lcole moyenne. Entre
2001 et 2005, cette cohorte sera rpartie entre lEPI, lEPM, et lES.
105
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106
Graphique III.5. Naissances de 1979 1998 (base 100 en 1987)
0
20
40
60
80
100
120
1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997
Annes
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Zones urbaines
Zones rurales
Total
La chute des naissances partir de 1988 a t rapide et importante,
puisquen dix ans, les gnrations sont passes de 2,5 millions de nouveau-
ns vivants moins de 1,3 million en 1997 et 1998, soit une baisse de
50 %. Les gnrations de moins en moins nombreuses ont commenc
entrer dans lenseignement prscolaire partir de 1992-1993, et dans
les classes primaires partir de 1995-1996. On constate ds maintenant
une baisse des effectifs scolariss dans ces deux niveaux denseignement.
107
Graphique III.6. volution des effectifs des 0-4, 5-9, 25-29 ans
de 1989 1998 (milliers)
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
1
9
8
9
1
9
9
1
1
9
9
3
1
9
9
5
1
9
9
7
1
9
9
9
Annes
E
f
f
e
c
t
i
f
s

(
e
n

m
i
l
l
i
e
r
s
)
0-4
5-9
25-29
Le Tableau III.1. montre aussi que le nombre denfants de 0 4 ans
est pass de plus de 12 millions en 1989 6,7 en 1998, soit une baisse de
44 %. Pour le groupe des 5 9 ans, la chute des naissances ( 13%) se fait
dj sentir. Ces enfants sont maintenant dans le prscolaire et le cycle primaire.
Si en 1998 il y avait 12,4 millions dadolescents de 10 14 ans (la plupart
dentre eux sont en ce moment dans lcole moyenne), en 2008 il ny en
aura, du fait de la chute des naissances, que 6,6 millions au plus ( immigration
constante et hors mortalit). Les effectifs de lcole moyenne dans moins de
dix ans ne reprsenteront plus que la moiti des effectifs scolaires actuels.
108
2. volution par niveau denseignement
au cours de la dcennie 1990-1999
Lenseignement prscolaire
Du temps de lUnion sovitique, les coles maternelles ntaient pas
seulement des lieux de garde des enfants pendant que les parents travaillaient,
mais aussi des lieux de socialisation et le premier chanon dducation de
lhomme nouveau dans un systme socialiste. Depuis la nouvelle loi de
lducation (1992, rvise en 1996), il semble que les objectifs aient volu :
les parents sont les premiers pdagogues , ce sont eux qui doivent poser
les fondements du dveloppement physique, moral et intellectuel de leurs
enfants aux premiers ges de la vie. Lcole maternelle, en plus de son rle
de garderie, prpare les enfants lentre lcole moyenne.
Il semble que lanne 1992 ait t un moment important dans lvolution
des coles maternelles, quand ces dernires ont commenc tre transfres
des entreprises et des institutions qui les graient aux municipalits. Pour de
nombreuses municipalits, cette prise en charge a reprsent un poids
budgtaire non ngligeable, et elles ont alors demand aux familles une
participation financire.
La dmographie
Le Graphique III.7. montre quentre 1990 et 1998 la population de
lenseignement prscolaire est passe de 9 4,4 millions soit une baisse de
51 %, la diminution tant plus forte dans les zone rurales ( 58 %) que dans
les zones urbaines ( 49 %). Cette volution sexplique par :
une diminution de 39 % (38 % dans les zones urbaines, 42 % dans les
zones rurales), imputable la baisse de la population de 1 6 ans ;
une baisse de 12 % (11 % en zones urbaines, 16 % dans les zones
rurales) correspondant au maintien des enfants dge prscolaire la
109
maison, ce que montre lvolution des taux de scolarisation
(Graphique III.8.). Cette rduction de la frquentation est sans doute
imputable la diminution de la densit des jardins denfants sur le territoire
et au caractre payant de cet enseignement qui dissuade un certain
nombre de parents pauvres.
La dgradation de la frquentation de lcole maternelle par les jeunes
enfants dans les campagnes, o en gnral les quipements scolaires sont
infrieurs ceux des villes, rduit leurs chances de russite scolaire ultrieure.
Graphique III.7. Nombre dlves de lenseignement
prscolaire de 1990 1998 (en milliers)
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
10 000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Anne s
M
i
l
l
i
e
r
s

d
v
e
s
Zones urbaines
Zones rurales
Total
110
Graphique III.8. Taux de scolarisation des 1-6 ans dans le
prscolaire de 1990 1998
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1990 1992 1994 1996 1998
Annes
P
o
u
r

1
0
0

e
n
f
a
n
t
s

d
e

1

6

a
n
s
Zones urbaines
Zones rurales
TOTAL
Les tablissements et les ducateurs
Le nombre dtablissements est pass de 87 900 56 600 au cours de
la mme priode, soit une diminution de 35 % (34 % en zones urbaines, 37 %
en zones rurales). Ces indicateurs mettent en vidence le maintien dun
potentiel de places daccueil dlves suprieur aux besoins compte tenu de
la diminution des effectifs, principalement dans les zones rurales, o le maintien
des coles permet dviter une acclration du dpart des familles vers les
agglomrations. Il est par ailleurs souvent trs difficile dans les conditions
gographiques russes dorganiser un transport scolaire surtout pour de petits
enfants. Le nombre moyen dlves par cole passe de 102 en 1990 (145 en
zones urbaines et 53 en zones rurales) 78 en 1998 (113 en zones urbaines
et seulement 36 en zones rurales).
111
Le nombre dducateurs est pass de 985 000 642 000, soit une baisse
de 32 %, analogue celle du nombre des tablissements. De ce fait, le nombre
moyen dlves par ducateur sest considrablement amlior, passant de
9 7. Cette amlioration de lencadrement donne une souplesse de
fonctionnement aux tablissements leur permettant dlaborer des services
ducatifs payants dans des domaines comme les langues vivantes, la danse,
lenseignement de la sant, la prparation renforce lentre lcole
moyenne, etc. Les coles maternelles, comme les tablissements dautres
niveaux, ont en effet besoin de ressources supplmentaires, en particulier
pour amliorer le bas niveau de rmunration des ducateurs : 360 roubles
par mois, soit 14 dollars. Certaines rgions, mieux loties financirement, arrivent
doubler ces montants. Ces faibles salaires sont verss un corps
dducateurs dont pourtant le niveau dtudes slve. En douze annes, la
proportion des ducateurs ayant un niveau dtudes infrieur lenseignement
professionnel moyen (EPM) est passe du quart moins de 8 % ; en mme
temps, la proportion de ceux ayant obtenu un diplme de lenseignement
suprieur slevait de 15 27 %.
En conclusion, le bilan concernant ce niveau denseignement non
obligatoire est mitig. Ses effectifs ont chut de moiti environ, en raison de
la dmographie mais aussi de la difficult croissante pour les familles dy
inscrire leurs enfants, du fait de linsuffisante densit de loffre dcoles (en
particulier en milieu rural) et du caractre dsormais payant de cet
enseignement. Le taux dencadrement samliore, et le niveau de formation
des ducateurs slve, mais la faiblesse du financement ne permet pas de
leur offrir une rmunration dcente.
Lcole moyenne denseignement gnral
La loi relative lducation reprend la structure hrite de la rforme
de 1984, avec ses trois cycles dsormais nomms primaire (classes 1-4),
fondamental (5-9) et moyen ou terminal (10 et 11). Les lves passent toujours
112
de la classe 3 la 5, sauf dans certaines rgions o la classe 4 a t rtablie
la faveur de larrive de la vague dmographique creuse. Selon le ministre
de lducation, 40 % des lves en bnficient. La loi confirme que la scolarit
est obligatoire jusqu lge de 15 ans, et fixe 18 ans lge limite pour
recevoir un enseignement gnral moyen dans un tablissement scolaire.
Les lves
Entre 1989-1990 et 1998-1999, les effectifs dlves ont augment de
10 %, passant de 19,9 21,4 millions (voir Graphique III.9.). Cet
accroissement est en grande partie d aux effets des mesures natalistes
prises en 1983 (voir supra). Cette vague a dabord travers le cycle primaire
de 1990 1996 ; elle sort du cycle en 1997-1998 au moment de larrive du
creux de la vague provoqu par la baisse des naissances partir de 1989.
Le sommet de la vague de 1983 est maintenant dans le cycle fondamental
(classes 5-9), et depuis 1997-1998 elle aborde les classes terminales (10
e
et
11
e
), dont les effectifs croissent de 23 % entre 1990 et 1998.
La vague de 1983 nest pas la seule cause de llvation des effectifs
des classes 10 et 11. Si lon rapporte ces effectifs la population totale des
16 et 17 ans ges thoriques correspondant ces deux classes on constate
que le taux de scolarisation de cette population sest lev de 50,4 en 1990
54,5 % en 1998 dans les tablissements de lcole moyenne. On peut mettre
lhypothse quun certain nombre de jeunes, au lieu de partir comme avant,
ds la 9
e
, dans un EEPI ou un EEPM, prfrent rester dans lenseignement
gnral pour lever leurs connaissances et attendre des jours meilleurs pour
entrer dans la vie active. Cette attitude est peut-tre encourage par les
autorits qui, compte tenu du faible cot budgtaire (dautant que
lenseignement gnral cote moins cher que lenseignement professionnel),
prfrent avoir des lves plutt que des chmeurs.
113
Ds la fin des annes 1990 on a observ un accroissement de labandon
des tudes avant la fin de la 9
e
classe. Une tude rcente
74
prsente lvolution
du taux dabandon dans les classes de 7
e
, 8
e
, et 9
e
, de 1981-1982 1996-
1997 . En 1981-1982, ce taux tait infrieur 1 % ; partir de 1988-1989, il
se met crotre et atteint prs de 6 % en 1992-1993, puis dcrot pour se
situer encore prs de 3 % en 1996-1997.
Graphique III.9. Nombre dlves dans les tablissements publics
denseignement gnral moyen de 1989-1990
1998-1999 (en milliers)
En 1991-1992, il y avait seulement 117 000 lves dans les lyces et
235 000 dans les gymnasiums. Huit annes plus tard, ils sont prs de 500 000
dans les lyces et prs dun million dans les gymnasiums. De plus, on trouve
1,2 million dlves dans les coles moyennes offrant des enseignements
74. De Galina Tcherednitchenko : cole moyenne en cours de rforme : les mcanismes de
transformation .
114
75. Dans les tablissements deux services, un groupe dlves occupe une classe le matin,
et un autre laprs midi ; on accueille un ventuel troisime groupe en soire. Les
enseignants, pour doubler leur salaire, acceptent frquemment de prendre en charge deux
services.
renforcs dans une ou plusieurs disciplines ; ces coles essaient dobtenir le
statut de lyce ou de gymnasium, afin de bnficier de meilleures conditions
de fonctionnement. Ainsi en 1998-1999, 2,3 % des lves se trouvent dans
des lyces, 4 % dans des gymnasiums, 5,6 % dans des coles moyennes
enseignements renforcs, et 88,1 % dans des coles moyennes banales .
Le nombre total des tablissements est rest stable au cours de cette
priode alors que le nombre dlves croissait de 10 % ; beaucoup
dtablissements sont surchargs et organisent deux, voire trois services
quotidiens
75
. Sur la priode tudie, la proportion dlves tudiant en 2
e
ou
en 3
e
service est reste stable et atteint environ 25 % ; ce pourcentage baisse
depuis deux ans (24 % en 1997-1998 et 23 % en 1998-1999) , sans doute du
fait de la baisse dmographique. Pour clore cette partie, il faut mentionner
que les 568 coles non publiques naccueillent au total que 50 200 lves,
soit 0,2 % des effectifs dans le public.
Les tablissements et les enseignants
Dans lenseignement public, le nombre dtablissements, compris entre
67 200 et 68 400, est rest sensiblement constant sur toute la priode. La
part des tablissements ne dispensant quune instruction primaire (classes
1 4), dont la majorit doit se trouver en zones rurales, a baiss de 6 %. De
mme, a baiss de 12,6 % le nombre des tablissements o la scolarit sarrte
la fin de la 9
e
classe. En revanche, celui des tablissements proposant une
scolarit complte de lenseignement gnral a progress de 6 %, passant
de 33 813 en 1991 prs de 36 000 en 1998. Parmi ces derniers sont apparus
en 1991 les gymnasiums et les lyces : leur nombre a dcupl en sept ans,
passant de 177 1 845 entre 1991 et 1998.
115
Si le nombre des tablissements est rest stable, celui des enseignants
sest accru de prs de 25 % entre 1990 et 1998, passant de 1,4 1,7 million.
Ce phnomne est certainement li laugmentation de 10 % des effectifs scolaires,
et la cration de nouveaux types dtablissements et de classes, consommateurs
de postes denseignants. Par ailleurs, des seuils deffectifs par classe fixs trs
bas dans les coles rurales permettent dviter la fermeture de ces dernires.
La croissance du nombre denseignants ayant t plus rapide que celle
des lves, le ratio lves/matre a diminu et est pass de 14,2 en 1990
12,3 en 1998. Ce surplus denseignants donne aux tablissements la possibilit
de dvelopper une offre varie de cours payants, dgageant des ressources
pour amliorer le niveau trs bas de rmunration des enseignants. Variables
selon les rgions, les salaires moyens, pour un service, vont de 300 roubles
environ par mois pour un instituteur des classes primaires 600-900 roubles
pour les autres.
Au cours de la dcennie coule, la proportion des femmes dans le corps
enseignant sest encore leve, passant de 83 % en 1990 85 % en 1998.
Prs de 95 % du corps enseignant a une formation soit suprieure (76 %)
soit, pour enseigner dans le primaire, de niveau EPM (19 %).
Quantitativement, au vu des donnes statistiques globales, on pourrait
penser que ce niveau denseignement a travers cette dcennie sans subir
de modifications importantes. En ralit, il sest profondment modifi par la
cration de nouveaux types dtablissements, par son financement, et par la
nature des liens qui le rattachent aux tablissements denseignement suprieur
(voir Chapitre IV).
Lenseignement professionnel initial
La disparition de lURSS et le changement dorientation de lconomie
russe ont plac lEPI dans une situation difficile. Au cours des dix annes
116
76. savoir le niveau actuel de la 9
e
classe.
77. savoir le niveau actuel de la 11
e
classe.
coules, ce niveau denseignement a subi dj quatre changements de
dnomination et de rattachement. La loi de 1996 sur lducation le dfinit, au
mme titre que lenseignement gnral, comme niveau denseignement ouvert
tous et gratuit. Elle prcise que lEPI a pour but la formation de
travailleurs qualifis (ouvriers et employs) dans tous les domaines de
lactivit, avec pour base lenseignement gnral fondamental
76
. Pour
certaines professions, lEPI peut avoir pour base un enseignement
gnral complet
77
. Elle prcise aussi que lEPM recrute ses candidats
non seulement parmi les lves ayant achev lenseignement gnral complet,
mais aussi parmi les sortants de lEPI. Il semble, lheure actuelle, que les
autorits fdrales et rgionales, qui ne staient pas trop proccupes de ce
niveau denseignement, commencent prendre conscience de son
importance : son dynamisme et son adaptation aux circonstances le rendent
particulirement digne dintrt, surtout aux yeux des autorits rgionales.
Les lves
La dure des tudes est variable selon le niveau de recrutement : deux
ou trois ans selon les spcialits pour les lves entrs aprs la 9
e
et un ou
deux ans pour ceux venant de la 11
e
classe. Mais on assiste dans certains
tablissements un glissement de lEEPI vers un profil de technikum : cela
se traduit par un allongement de la scolarit qui peut atteindre respectivement
4 ans ou 3 ans pour les deux sous-ensembles dentrants.
Le nombre total dlves est pass dun peu plus de 2 millions en 1989-
1990, 1,68 million en 1998-1999, soit une baisse de 17 %, rgulire tout au
long de la priode.
117
Parmi les nouveaux inscrits, en 1992-1993, 79,2 % taient en formation
de jour, 20,8 % en formation du soir ; en 1998-1999 ils sont respectivement
85,4 et 14,6 %. Pour les nouveaux inscrits en cours du jour, on dispose
dinformation sur leur rpartition selon quils suivent des formations dans des
sections :
regroupant les lves dun niveau de 9
e
classe ;
regroupant les lves dun niveau de 11
e
classe ;
ne recevant pas un enseignement gnral complet.
Graphique III.10. Nombre dlves de lenseignement
professionnel initial (en milliers)
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2 000
1
9
9
0
/
1
9
9
1
1
9
9
1
/
9
9
2
1
9
9
2
/
1
9
9
3
1
9
9
3
/
1
9
9
4
1
9
9
4
/
1
9
9
5
1
9
9
5
/
1
9
9
6
1
9
9
6
/
1
9
9
7
1
9
9
7
/
1
9
9
8
1
9
9
8
/
1
9
9
9
Annes
M
i
l
l
i
e
r
s

d
'
v
e
s
Nombre total d'lves
Nombre d'lves admis en
1re anne
Cest la part des premiers qui progresse le plus rapidement, passant de
52,9 % en 1992-1993 58,3 % en 1998-1999, au dtriment surtout de ceux
qui viennent dans les EEPI pour recevoir une formation uniquement
professionnelle. Par ailleurs, on a signal plus haut que les effectifs des classes
10 et 11 dans lenseignement gnral staient beaucoup levs au cours des
dernires annes. Il semble que, petit petit, lEPI devienne plus
118
particulirement un niveau de formation rserv aux jeunes socialement
dfavoriss pour lesquels il reprsente lunique possibilit dentre sur le
march du travail avec un diplme.
dfaut de pouvoir calculer un taux de scolarisation par ge (aucune
donne sur lge des lves ntant disponible), on peut rapporter les effectifs
de lEPI la population totale des 16 18 ans (ges normaux des lves de
lEPI). On constate que le taux de scolarisation obtenu a considrablement
baiss entre 1990-1991 et 1998-1999, passant de 30,7 % 25 %.
Le nombre de diplms a chut entre 1990-1991 et 1998-1999 de 38 %,
ce qui signifierait que les lves restent plus longtemps dans ce systme, ou
que les abandons en cours dtudes sont plus importants, ou encore que les
exigences du diplme sont plus leves, et les russites moins importantes.
On peut supposer que la premire hypothse est la meilleure, car si lon
compare le rapport des nouveaux inscrits au total des lves en 1990-1991 et
1998-1999, on voit que ce rapport passe de 67 % 53 %.
La rpartition des diplms suivant le domaine professionnel a volu
considrablement au cours de la priode. Rappelons dabord que le nombre
des diffrents mtiers prpars dans les EEPI, qui tait de lordre de 1 400
les dernires annes de lURSS, a t rduit 282 (dbut de 1999), selon des
standards tablis au niveau fdral. On note une baisse importante de la part
des professions industrielles et de la construction qui de 52,6 % en 1990-
1991 passe 29,3 % en 1998-1999 (voir Graphique III.11.). La part de
lagriculture restant stable, cest celle des professions du secteur du tertiaire
et de celui des transports qui prend la premire place. Le nombre de diplms
en valeur absolue de ces secteurs sest mme lev au cours de la priode
malgr la diminution du nombre total de diplms. La mutation de lEPI en
termes de spcialits est considrable sur une priode relativement courte.
Ce sont les emplois des services, de lindustrie alimentaire et du commerce
qui se dveloppent actuellement, et qui vont encore certainement se dvelopper
pendant un certain temps.
119
Les tablissements et le personnel
Sur cette priode, le nombre dtablissements est pass de 4 346
3 954, soit une baisse de 9 %, moins rapide que celle des lves, qui se traduit
par une diminution du nombre moyen dlves par tablissement. La diminution
du nombre dEEPI a t principalement obtenue surtout par fusion
dtablissements, permettant ainsi de conserver les quipements et les
personnels.
Sur le personnel des EEPI, on ne dispose que des donnes tires de
lannuaire statistique du Comit dtat des statistiques sur le Travail et
lemploi en Russie (dition 1996). Celles-ci ne donnent que leffectif total
des salaris des EEPI, sans que lon soit en mesure disoler les enseignants ;
il a baiss de 26 % entre 1991 et 1995.
Malgr toutes les difficults de pilotage de loffre et les difficults
financires, lEPI demeure un ordre denseignement irremplaable, mme
dans la conjoncture conomique actuelle. Sil ne joue pas toujours son rle
conomique dans ladaptation des formations aux besoins, qui de toute manire
sont trs mal connus, il remplit une importante fonction sociale vis--vis des
jeunes pour lesquels lenseignement gnral est une voie pratiquement ferme.
Il permet en particulier certains de ces jeunes de rintgrer le systme
scolaire et de continuer leurs tudes
78
.
78. titre dexemple, dans la rgion de Tomsk, la promotion qui a quitt les EEPI la fin de
lanne scolaire 1997-1998 se rpartit ainsi au 1
er
octobre 1998 : 51 % ont trouv du
travail, 26 % sont entrs dans un tablissement denseignement professionnel moyen ou
denseignement suprieur, 12 % sont partis larme, 2 % sont en cong de maternit,
9 % sont sans emploi, principalement des jeunes filles des zones rurales.
120
Graphique III.11. volution des diplms de lenseignement
professionnel initial selon la branche
dactivit (%)
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Lenseignement professionnel moyen
Niveau de formation attractif, lEPM est actuellement assur par les
technikums et les collges. Du temps de lUnion sovitique, les technikums
dpendaient des divers ministres de branche et formaient les techniciens
ncessaires ces branches. Ce qui explique qu lheure actuelle les EEPM
dpendent encore pour la plupart de ministres ou dorganismes de tutelle
(voir Tableau III.2.).
121
Tableau III.2. Nombre dEEPM suivant la tutelle administrative
(1998)
Organismes de tutelle Nombre dtablissements %
Total, dont 2 584 100
Ministre de lducation 983 38,1
Ministre de la Sant 318 12,3
Ministre de la Culture 229 8,9
Ministre de lAgriculture 288 11,1
Ministre des Transports 60 2,3
Ministre de lnergie 76 2,9
Autres ministres 115 4,5
Les tudiants
De 2,4 millions en 1988-1989, les effectifs baissent de 22 % jusquen
1994 (1,87 million), puis remontent rgulirement pour atteindre 2,05 millions
en 1998-1999, soit 10 % de plus quen 1994 (Graphique III.12.). Sy ajoutent
les tudiants par correspondance, dont leffectif a baiss de 31 % (0,64 million
en 1988-1989, 0,44 en 1998-1999).
122
Graphique III.12. Nombre dlves dans les tablissements
denseignement professionnel secondaire
dtat de 1990-1991 1998-1999 (en milliers)
Depuis 1992, les collges apparaissent dans les statistiques, et on peut
constater que le nombre dtudiants admis en 1
re
anne crot rgulirement ;
leur part dans les EEPM, qui tait de 22 % en 1992, atteint maintenant 40 %.
Concernant lvolution de la rpartition des nouveaux entrants selon leur
origine scolaire, la part des lves venant de la 9
e
classe a baiss de 38 %
34,8 % au cours de la priode, alors que celle des lves provenant de la
11
e
classe a lgrement augment, de 55 % 57 %, celle des lves venant
de lEPI restant stable et voisine de 6 %. Par contre, le nombre des tudiants
provenant dautres EEPM, ou mme de lenseignement suprieur, a pro-
gress sur cette priode de 3 000 16 000, soit 2,3 % des nouveaux entrants
en 1998. Est-ce que cela signifierait quaprs des tudes universitaires ne
conduisant pas un emploi, certains tudiants entreraient dans lEPM pour
tenter dobtenir un diplme professionnel ?
La rpartition des diplms par grands groupes de spcialits est reste
trs stable au cours de la priode (Graphique III.13.).
123
Graphique III.13. volution des diplms de lenseignement
professionnel secondaire selon la branche
dactivit de 1990-1991 1998-1999
0 %
20 %
40 %
60 %
80 %
100 %
Le nombre des tablissements est stable sur lensemble de la priode
(2 583 en 1988-1989 et 2 584 en 1998-1999), avec une lgre augmentation
entre 1988 et 1995, puis une lgre diminution. Mais la part des collges, qui
tait de 16,6 % en 1992, a plus que doubl, atteignant 36 % en 1998. On ne
dispose pas de donnes sur les tablissements non publics, dont le nombre a
cr au cours de la priode. Le nombre moyen dtudiants par tablissement
a continuellement baiss jusquen 1994, de 932 727, mais depuis cette date
il slve nouveau 794 en 1998.
En 1998, 38 % seulement des EEPM dpendent du ministre de
lducation; pour ce ministre, il sagit des structures de formation des
ducateurs des maternelles et des instituteurs, enseignants chargs des classes
du cycle initial de lcole moyenne. Lclatement de ce potentiel ducatif
124
entre diverses tutelles explique peut-tre la grande stabilit du nombre des
EEPM. Chaque ministre ou institution veille conserver son potentiel, car
cest pour lui le gage de ressources budgtaires, et donc de moyens pour son
activit.
Le nombre denseignants est galement rest relativement stable au
cours de cette priode, passant de 133 000 123 000 , soit une baisse de
7,5 %, alors que les effectifs dtudiants ont diminu de 15 %. De ce fait, le
taux dencadrement sest amlior, voluant de 18,1 en 1988 16,6 en 1998.
Comme dans les autres niveaux denseignement, ce facteur favorable pour
les tablissements leur permet dengager des moyens pour dvelopper et
offrir des formations susceptibles de leur apporter des ressources nouvelles.
La grande majorit des enseignants est diplme de lenseignement
suprieur (93 %) et, en 1998, ce corps tait fminis 73 %.
Quantitativement, part lapparition et le dveloppement des collges,
lEPM semble prsenter un caractre de grande stabilit, tant dans son
potentiel que dans ses rsultats. Cependant, comme les autres niveaux, celui-
ci bouge sous leffet des deux chocs : crise conomique qui rend difficile
llaboration des prvisions de besoins de formation, et crise budgtaire qui
pousse les tablissements trouver par tous les moyens des ressources hors
budget permettant la poursuite du fonctionnement des tablissements.
Lenseignement suprieur
Ce niveau de lenseignement russe est sans doute celui qui, au cours de
ces dernires annes, sest le plus transform dans les domaines de la
restructuration organisationnelle et de la gestion conomique. Cest en
particulier le seul o le nombre dtablissements publics sest accru de 14 %
sur 10 ans et o, de plus, se sont ouverts beaucoup dtablissements non
publics.
125
Sur le plan lgislatif, les objectifs, lorganisation et le fonctionnement de
lES reposent principalement sur deux lois : la loi fdrale sur lducation de
1992 modifie en 1996, et la loi fdrale sur lenseignement professionnel
suprieur et post-suprieur. Ces lois, en particulier, garantissent les droits
des citoyens lenseignement suprieur gratuit en cas de russite aux
concours, renforcent les droits des sujets de la Fdration en matire de
dfinition de leur politique dans le domaine de lES, garantissent son
financement, prvoient pour les EES le bnfice davantages fiscaux, et pour
les enseignants et les tudiants des avantages sociaux. Les EES reoivent
des candidats ayant achev lenseignement gnral complet, mais aussi lEPM,
autorisent les diplms de lEPM et de lEPI recevoir une formation
professionnelle avec des programmes adapts et acclrs, et peuvent
organiser des actions de formation continue. Enfin, le budget fdral prend
sa charge un nombre dtudiants fix par le gouvernement, mais les EES
sont autoriss utiliser leurs ressources hors budget pour accueillir des
tudiants payants, et peuvent mener des activits de production et de
commercialisation.
Les tudiants
Le Graphique III.14. montre lvolution des effectifs globaux et de
1
re
anne des tudiants des tablissements d enseignement suprieur public.
De 1991-1992 1993-1995, le nombre dtudiants dans lenseignement public
dcrot, passant de 2,8 2,5 millions, mais cette diminution est infrieure
10 %. En fait, les EES non publics, qui sont souvent crs linitiative des
universits, apparaissent en 1993-1994, et si lon cumule les effectifs des
EES publics et non publics, la baisse la plus forte (7 %) se situe en 1993-
1994. partir de 1995-1996, on retrouve pour lensemble des deux sous-
systmes les effectifs de 1988-1989, lesquels vont slever ds 1996. Entre
1988-1989 et 1998-1999, la progression est de + 20 % pour lES public, et de
+ 29 % pour les deux sous-systmes. Entre 1993 et 1998, le nombre dtudiants
dans les EES publics passe de 2,5 3,3 millions, et dans les EES non publics
de 70 000 251 000.
126
Graphique III.14. Nombre total dtudiants et nombre
dtudiants de la premire anne dans les
tablissements denseignement suprieur
dtat (en milliers)
Pour en terminer avec cet aspect de lorigine scolaire des tudiants, il
semble intressant de comparer le nombre des tudiants dEPM qui entrent
directement lES par rapport au nombre total dtudiants de lEPM. En
1991, 14 % de ces derniers avaient continu leurs tudes dans lES ; en
1998, cette proportion est de 23 %. Cet indicateur semble confirmer le fait
que lEPM devient progressivement un cycle de prparation de lentre
lES, soit parce quil est difficile pour un diplm de lEPM de trouver du
travail, soit parce que ce dernier considre que, compte tenu de la situation
du march du travail, il est prfrable dacqurir plusieurs comptences afin
de mettre toutes les chances de son ct quand lconomie repartira.
Y a-t-il eu au cours de cette priode une volution importante de lorigine
scolaire des nouveaux tudiants entrant dans lES public ? Le Graphique III.15.
permet de constater une certaine volution dans lorigine scolaire des
nouveaux inscrits dans lES ; la part des tudiants provenant de la 11
e
(ayant
quitt lcole moyenne lanne de lentre dans un EES ou au cours dannes
127
antrieures) a diminu au profit principalement des tudiants venant de lEPM,
dont la part slve de 18,9 21,9 %, et un peu de lEPI. noter aussi
laccroissement important des tudiants qui taient dj dans lES, et qui
donc reprennent des tudes suprieures : leur part passe de 0,5 % 3 %.
Graphique III.15. Origine scolaire des nouveaux entrants
dans lES en 1991 et 1998
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Une autre conclusion que lon peut tirer de ces donnes est la diminu-
tion du temps qui scoule entre lachvement dun cycle antrieur (cole
moyenne complte, EPM, EPI) et lentre dans lES. En 1991-1992, 63,6 %
des nouveaux tudiants provenaient directement dun cycle antrieur, et donc
36 % diffraient leur entre, aprs peut-tre une priode dactivit, ou de
recherche de travail, ou de service militaire, etc. En 1998, 68,7 % entrent
directement et seulement 28 % viennent aprs une priode dactivits diver-
ses. En particulier, un plus grand nombre dtudiants arrive maintenant direc-
tement dun EEPM ou EEPI, sans avoir travaill dans la spcialit acquise
dans ces tablissements. Le Graphique III.16. prsente la rpartition par
ge des tudiants de lES public.
128
Graphique III.16. tudiants selon leur ge en 1991-1992 et 1997-1998
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1991-1992
1997-1998
Il rvle dabord que la part des trs jeunes (moins de 18 ans) est
relativement importante sur toute la priode (autour de 10 %), ce qui est sans
doute un indicateur dune politique de recherche des jeunes dous. La part
des 20 ans et moins a considrablement augment, au dtriment des 24 ans
et plus, dont la part diminue de 26,4 % en 1991-1992, 15,3 en 1997-1998.
Le taux de scolarisation, calcul par rapport aux gnrations compltes
des 17 24 ans, a chut en 1995-1996 puis est remont, pour dpasser en
1997-1998 celui de 1991-1992. Ainsi, prs de 1 jeune sur 5 de 17 24 ans se
trouve dans lenseignement suprieur.
Le Graphique III.17. dcrit lvolution de la production de spcialistes
de lES de 1988 1998. On ne constate pas de bouleversement important au
cours de cette dcennie, mais la nomenclature utilise reflte-t-elle bien les mmes
choses en 1988 et en 1998 ? Il apparat cependant une baisse surtout marque
partir de 1994 de la part des diplms Industrie et construction , qui passe de
39 32 %. La part des diplms de lagriculture reste stable sur toute la priode,
129
tant en valeur absolue que relative. La part des services augmente de 50
55 % ; dans ce groupe, la proportion des tudiants engags dans les
formations lenseignement passe de 32 37%, avec prs de 50 000 diplms
de plus en 1998 quen 1988. On peut penser quun grand nombre de ces
diplms, en particulier de langues vivantes, dinformatique, de gestion, ne
visent pas devenir enseignants, mais trouvent du travail dans des entreprises
prives, ou crent eux-mmes leur propre entreprise.
Graphique III.17. volution des diplms des tablissements
denseignement suprieur dtat
selon la branche dactivit (%)
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Malgr la crise et les difficults budgtaires, le nombre dEES au cours
de la dcennie sest accru dans lenseignement public de 14 %, passant de
507 580. Cette croissance sest faite soit par division dtablissements,
130
79. Education de Mmes Kliatchko et Rojdestvenskaya.
certaines facults prenant leur indpendance, soit par cration linitiative
duniversitaires ou de responsables locaux dEES dans des villes moyennes
qui nen avaient pas jusqualors, comme Bielgorod, Arkhangelsk, Oulianovsk,
Orel, etc. Ce dveloppement sest aussi accompagn de la cration dans les
villes moyennes de succursales dpendant dEES qui peuvent se situer hors
de la rgion dimplantation de la filiale. Ainsi, pour la seule anne 1997, les
EES ont ouvert 82 succursales, principalement en Sibrie.
Le nombre moyen dtudiants par tablissement, qui avait diminu
jusquen 1994, a recommenc crotre pour, en 1998-1999, dpasser celui
de 1988-1989.(respectivement 5 770 et 5 513). Il y avait, en 1998-1999,
221 EES avec des effectifs dtudiants suprieurs 10 000. Si lon ajoute
ce potentiel public les tablissements non publics qui ont commenc
apparatre en 1993, on constate que ce rseau global regroupe
914 tablissements, soit presque le double de 1988-1989. Mais le nombre de
places des EES non publics est nettement moins important, leffectif moyen
y tant de 751 tudiants. Selon une tude publie en mars 1999
79
, 55 % des
tablissements non publics sont localiss Moscou et Saint-Ptersbourg.
Dans lenseignement suprieur public, o le nombre denseignants a
progress de 226 000 en 1990-1991 250 000 en 1998-1999, cette croissance
a t moins rapide (+ 11 %) que celle des tudiants (+ 18 %), ce qui explique
la lgre augmentation du nombre moyen dtudiants par enseignant. Dans
lenseignement non public, le nombre des enseignants est pass de 4 900 en
1993-1994 32 800 en 1998-1999, soit un rythme plus rapide que celui des
tudiants de lenseignement non public. Ainsi le nombre moyen dtudiants
par enseignant a beaucoup diminu, de 14,2 7,6.
Dans les EES publics, plus de la moiti (53,1 %) des enseignants ont
entre 40 et 59 ans, les moins de 40 ans reprsentant 29,2 % et les 60 ans et
131
plus 17,7 %. Le fait que 11 % des enseignants aient moins de 30 ans montre
que malgr le faible niveau de rmunration (prs de 843 roubles en moyenne
par mois en 1998, pour un service denseignement, soit moins de 35 dollars),
les EES continuent recruter de jeunes enseignants.
Le dynamisme de ce niveau, dans un pays qui a vcu et vit encore une
crise conomique durable, soulve des questions tant par rapport aux
dbouchs en emploi pour les diplms, que par rapport lingalit des
efforts consentis malgr la crise pour ce niveau denseignement au dtriment
des autres.
Ltat du systme ducatif la veille de lan 2000
Par rapport 1988, le systme scolaire sest beaucoup modifi. En
termes dimportance numrique, le Graphique III.4. illustre bien, dune part,
lvolution dmographique de la dcennie coule, et dautre part les priorits
des familles, qui veulent maintenir leurs enfants dans le systme scolaire
pendant cette traverse de la crise conomique.
Lenseignement prscolaire a vu ses effectifs fondre de moiti,
principalement la suite de la chute des naissances intervenue depuis
1988.
Il existe maintenant un enseignement priv, surtout dans lenseignement
suprieur mais galement dans le secondaire. Dans lenseignement public,
lenseignement primaire et secondaire gnral se distribue entre au moins
quatre grandes familles dtablissements en 1999 : les coles moyennes
proprement dites, les coles moyennes avec des enseignements renforcs,
des gymnasiums, et des lyces ; il est indniable que la hirarchie de ces
tablissements est proche de la hirarchie des revenus des parents. LEPI
demeure pour le moment unique, mais dj dans lEPM nous trouvons deux
catgories dtablissement, les technikums et les collges qui ont des
modes de fonctionnement et des finalits diffrentes.
132
Lenseignement suprieur a au cours de cette priode subi de profondes
modifications, tant sur le plan qualitatif que quantitatif : restructuration
des EES, cration de succursales, apparition dtablissements privs,
dveloppement de formations du tertiaire au dtriment des formations
scientifiques. Ces transformations saccompagnent dune lvation
sensible du nombre dtudiants qui trouvent l une structure dattente
de jours conomiques meilleurs avec lespoir de mieux sinsrer sur le
march du travail.
Cette description rapide du systme ducatif russe donne une image
contraste de son volution ces dernires annes. Laspect positif est que,
malgr la crise, grce en particulier au sens dvelopp de la responsabilit et
au dvouement du corps enseignant, le systme ne sest pas effondr, et a
mme, sur le plan qualitatif, su se rformer. Son observation donne
limpression ngative quil nest plus matris par une autorit de pilotage, de
coordination et de contrle, et reprsente de moins en moins un espace ducatif
unique.
133
Chapitre IV
Les stratgies des tablissements denseignement
Jol ADRIAN, Daniel ROBIN, Annie VINOKUR
Avertissement
Ce chapitre sappuie sur une centaine denqutes ralises en 1998 et en
1999 par les experts occidentaux et russes du projet, auprs des principaux
acteurs de base du systme ducatif : tablissements, entreprises, administrations
locales. Les entretiens avec les chefs dtablissement, les enseignants et les
responsables de ladministration de lducation ont port la fois sur les
conditions de fonctionnement des tablissements au moment de lenqute et
sur lhistorique de leur dveloppement au cours des dix annes prcdentes.
Limites de ce travail empirique :
La localisation : pour des raisons politiques et logistiques, les enqutes
ont t menes Moscou et dans les rgions de Saint-Ptersbourg, Kazan,
Ekaterinbourg et Tomsk, qui sont loin dtre les plus pauvres de la Fdration.
De mme, les coles rurales sont trs peu prsentes dans lchantillon.
Le choix des tablissements : faute de disposer de statistiques suffisantes
portant sur les populations mres, et pour des raisons politiques locales,
lchantillon ne peut tre considr comme reprsentatif. Nanmoins, pour
chaque niveau et type denseignement ( lexception de lenseignement
suprieur) ont t retenus dans chacune des quatre rgions au moins trois
tablissements jugs respectivement bon, moyen et dfavoris par les chercheurs
locaux.
134
On a vu dans le Chapitre I que le systme ducatif sovitique navait
pas de squelette interne , cest--dire d administration au plein sens
du terme, qui, dote dun corps de fonctionnaires comptents ayant vocation
prendre des dcisions autonomes dans le cadre de rgles claires et
hirarchises, soit un moyen dexercice rgul de la libert. Les ministres
fdraux en charge de lducation navaient que de faibles pouvoirs, et ce
Les donnes recueillies : il na pas t possible daccder aux documents
comptables et financiers des tablissements, soit (pour les mieux dots) parce quils
relvent du secret des affaires, soit (pour les moins favoriss) parce quils sont
grs par les comptabilits centralises qui refusent de divulguer leurs donnes.
Mais surtout la part du non-officiel, du parallle et de linformel (flux montaires non
enregistrs, ressources en nature, trocs de biens et services, rseaux de relations
personnelles ) est au moins aussi importante dans le secteur ducatif que dans les
autres secteurs dactivit de la Fdration.
N.B. (i) Les cas synthtiss dans les encadrs ont t choisis non pour leur
reprsentativit de catgories dtablissements (on ny trouvera pas, en
particulier, dcole trs pauvre), mais comme illustrations des types de stratgies,
dveloppes au cours de la dernire dcennie, qui rendent compte des tendances
la recomposition du paysage ducatif ; (ii) Sauf indication contraire, les donnes
financires sont exprimes en roubles de 1999.
135
qui faisait tenir ensemble les lments du systme ducatif tait
essentiellement un squelette externe , articulation de la planification
conomique et du Parti.
Au dbut des annes 1990, un certain nombre dtablissements
denseignement ont largement utilis lautonomie rclame depuis le milieu des
annes 1980 et obtenue en 1992 pour innover : cursus et contenus, techniques,
formes dorganisation, structures de financement. Mais la dgradation de la
situation conomique, en particulier partir du milieu de la dcennie, et la faible
priorit accorde lducation par le pouvoir central ont rduit de moiti en
termes rels les ressources budgtaires globales accordes au systme ducatif
(voir Chapitre II). De surcrot, les pouvoirs publics, tous les niveaux, ont pratiqu
systmatiquement des politiques de squestre. Cest la fois le volume et la
scurit du financement public qui ont ainsi t dramatiquement rduits. La
survie et le dveloppement des institutions denseignement ont donc t troitement
lis leur capacit se procurer des ressources extrabudgtaires stables
(ressources montaires ou en nature, bnvolat). Dans le discours officiel, cet
abandon du systme ducatif a t lgitim par le devoir des tablissements de
sadapter aux besoins en ducation engendrs par la transition : selon le principe
affirm de la supriorit du march sur ltat, la transformation des tablissements
denseignement en entreprises ouvertes sur le march, contraintes par
linsuffisance des ressources budgtaires de rpondre la demande , devait
raliser cette adaptation.
Simultanment, le financement et la proprit des tablissements publics
denseignement sauf en principe ceux du suprieur ont t progressivement
transfrs aux collectivits locales, cependant que nont pas t mises en
place les structures administratives hirarchises indispensables pour assurer
le maintien dun espace ducatif national. Cest donc une drgulation
de fait qua t confront le secteur ducatif.
136
Le rsultat le plus vident de la pnurie globale des ressources
budgtaires, de leur trs ingale rpartition entre les collectivits locales, et
de la varit des environnements conomiques est lextrme htrognit
des tablissements de mme statut et de mme niveau selon leur localisation
(gographique et sociale) et la politique adopte par leurs dirigeants. Pour
reprendre la formule russe : Chaque cole a dsormais son propre
visage .
Sil est impossible de rendre compte statistiquement de cette diversit,
on peut nanmoins, tant donn le caractre prioritaire de la recherche de
moyens en situation de pnurie, dgager des logiques de comportement des
tablissements en fonction des ressources mobilisables dans leur
environnement (1) et de la comptition entre tablissements dans le partage
de ces ressources (2). Cest la combinaison de ces stratgies individuelles
qui apparat comme le principal moteur de la recomposition structurelle en
cours du systme ducatif dans son ensemble.
1. Les ressources des tablissements
Dterminants dans le choix des stratgies dun tablissement sont
laccessibilit, le volume, mais aussi et peut-tre surtout le degr de scurit
de ses ressources. Pour un chef dtablissement, tant donn la longueur des
processus ducatifs et la ncessit de perdurer, (i) la possibilit de mettre en
uvre des innovations autres que cosmtiques dpend de ses anticipations
sur la stabilit de ses moyens sur plusieurs annes, (ii) sa stratgie de captation
des ressources visera assurer la prennit des moyens de ltablissement.
Du point de vue de la scurit et de la gestion des ressources, dans le cas
particulier de la Fdration au cours des dernires annes, il convient de
traiter sparment des ressources financires et matrielles (alatoires et
peu flexibles) et des ressources humaines (stables et flexibles).
137
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139
Les ressources financires et matrielles (voir Tableau IV.1)
Du fait de la dmontisation et de lendettement dans de larges secteurs
de lactivit en Russie, une part variable mais souvent trs importante des
moyens dont disposent les tablissements au cours de la priode est en nature.
Or le degr de liquidit des ressources est un lment du cot de production
du service (cots de transaction) et un facteur dterminant de la flexibilit
des choix.
Les ressources montaires
Les ressources budgtaires des tablissements publics
On a vu (Chapitre II) que linscurit du financement budgtaire a
accompagn sa rduction au cours de la dcennie. partir de 1995, de
frquents squestres ont entran des retards de plusieurs mois. En
1999, date partir de laquelle les arrirs ont commenc tre rsorbs,
les engagements publics ont t limits trois postes seulement (sur les
22 budgts auparavant), essentiellement les salaires. Mais la rpartition
dans lespace de ces moyens rduits semble tre devenue de plus en
plus ingale, selon les rgions mais aussi selon les raions et les
tablissements individuels
80
. Pour les sujets rcepteurs qui reoivent
de la Fdration une subvention globale, la rpartition de ces fonds
insuffisants entre des besoins concurrents (ducation, sant,
infrastructure, aide sociale, soutien des entreprises en difficult ) a
gnr une grande incertitude pour les directeurs des tablissements
81
.
80. titre dexemple, au dbut de lanne 1999, la ville de Saint-Ptersbourg a doubl le
salaire des enseignants des coles moyennes, crant une distorsion avec le salaire des
enseignants du suprieur qui, relevant du budget fdral, ont peru un traitement de base
infrieur celui de leurs collgues du secondaire.
81 Par exemple, pour lanne 1999-2000, les transferts fdraux ont t verss. Mais,
daprs les participants au Congrs panrusse des travailleurs de lducation de janvier
2000, tous les gouverneurs nont pas pay les salaires.
140
82. Elles sont maintenant supprimes, comme la majorit des taxes locales, remplaces par
une taxe non affecte sur les ventes.
83. Daprs les donnes du Goskomstat, la proportion des btiments et quipements scolaires
vtustes serait passe de 22,3 % en 1990 48,6 % en 1999 dans la Fdration.
Dans certaines rgions, des taxes affectes lducation ont t leves
(par exemple, 1 % sur la masse des salaires des entreprises) mais semble-
t-il rapidement abandonnes dans la mesure o leur produit, transitant par
les administrations, narrivait pas leurs bnficiaires dsigns
82
.
Les administrations locales accordent ponctuellement des crdits certains
tablissements pour des rparations durgence, des constructions ou des
quipements
83
. Laccs ces moyens et leur volume dpendent des revenus
fiscaux de ladministration locale et du pouvoir de ngociation du chef
dtablissement. Si elles sont peu sres, ces ressources sont cependant
dterminantes pour les tablissements qui veulent se dvelopper et accder
de nouvelles sources de financement, budgtaires et extrabudgtaires.
Un investissement initial est en effet indispensable pour lever le statut de
ltablissement, ouvrir de nouveaux cursus payants, rpondre aux commandes
de ladministration et des entreprises, concurrencer efficacement les autres
tablissements du mme type.
Les ressources montaires extrabudgtaires des tablissements
Ces ressources potentielles se composent du produit de la vente de services
commerciaux non ducatifs, du produit de la fourniture de services commerciaux
denseignement (aux administrations, aux entreprises et aux mnages), et enfin
de dons, dont certains peuvent tre confondus avec la catgorie prcdente. Le
financement extrieur est trait part.
(a) Les services commerciaux hors activit dducation
Les tablissements sont autoriss rentabiliser les quipements dont ils
ont lusufruit pour se procurer des ressources financires complmentaires
141
qui, lorsquelles sont affectes lenseignement, sont exonres dimpt. Le
plus frquent est la location de btiments et dquipements des entreprises,
mais ltablissement peut aussi se comporter en vritable entrepreneur
dactivits non scolaires, utilisant galement les moyens humains en
enseignants et personnel administratif de ltablissement : entreprise de
transport (reconversion des bus scolaires), dhtellerie (utilisation des
rsidences dtudiants), auto-cole, banque, start-up, conversion des
quipements de recherche en moyens de production, activits de conseil,
contrats de recherche, etc. Le volume des recettes tires de ces activits
dpend du dynamisme des directions, mais surtout des moyens existants de
ltablissement et de son environnement conomique. Leur scurit dpend
principalement (i) de lvolution de lactivit conomique locale, (ii) de la
concurrence avec dautres tablissements ou avec des entreprises sur les
mmes terrains
84
, (iii) de lattitude de ladministration
85
.
(b) La production commerciale dans le cadre des tudes
Il est de tradition en Russie que les lves des tablissements
denseignement technique produisent dans le cadre de leur cursus (voir
Chapitre II). Lorsque ces coles dpendaient chacune dune entreprise, cette
production tait destine la firme mre, qui par ailleurs accueillait les lves
pour des stages et assurait leur emploi la sortie. Avec la chute de la
production industrielle, et labandon par la plupart des entreprises de leurs
tablissements de formation, ces derniers ont vu simultanment fondre leurs
ressources financires, les places de stages, et les dbouchs de leurs lves.
Dans ces conditions, nombre dtablissements ont substitu aux stages disparus
la production dans les ateliers de lcole, en vue de la vente qui permet
84. Par exemple, de nombreux PTU de la mcanique ayant ouvert des auto-coles, le march
a t rapidement satur.
85. Par exemple, luniversit pdagogique de Tomsk louait des btiments une entreprise.
Ladministration fiscale ayant confisqu ces recettes au titre des dettes de cotisations
sociales de luniversit, celle-ci a rcupr ses locaux pour ouvrir de nouveaux cours
payants.
142
galement de se procurer quelques ressources financires. Ces dernires
sont limites le plus souvent par lobsolescence du matriel, la faible
diversification possible des produits, et le niveau de formation des lves.
Dans certains cas cependant (certaines activits agricoles, lindustrie du bois,
etc.), le dveloppement de circuits commerciaux permet de rentabiliser ces
productions, mais souvent au dtriment de la formation des lves. Toutefois,
sil serait videmment souhaitable que le temps des lves soit principalement
affect ltude, il est de fait que, en labsence de dbouchs prvisibles
dans de nouveaux emplois et de matriel pdagogique adapt, cette activit
de production remplit une fonction de socialisation pour des jeunes en difficult
sociale et scolaire et permet damliorer les conditions de vie dans
ltablissement.
Cependant, eu gard au cloisonnement des marchs du travail, certaines
entreprises industrielles pratiquent lgard de leurs anciens centres de
formation la mme politique quenvers leur main-duvre (mise en cong du
personnel excdentaire, mais sans le licencier de manire pouvoir le mobiliser
nouveau si les affaires reprennent). Si cest le cas, comme dans certains
secteurs depuis la dvaluation de 1998, lentreprise peut faire nouveau
appel son ancien tablissement pour, simultanment, assurer une production
immdiate faible cot et former de nouveaux ouvriers qualifis si les anciens
ne sont pas remobilisables. Les tablissements ont donc t pris entre deux
stratgies possibles : (i) tenter de moderniser et de diversifier leurs formations
pour les adapter aux besoins futurs du march du travail (sur lesquels ils ne
sont pas clairs et pour la prparation desquels ils nont gure les moyens
matriels et humains ncessaires), ou (ii) rduire leurs ambitions laccueil
et la socialisation de jeunes en difficult en attendant la reprise (par -
coups) de lactivit dentreprises en difficult qui nont pas eu les moyens
dinvestir et redemanderont donc le mme profil de formation.
La recherche de ressources via la production par les lves ne sest
pas limite aux seuls tablissements techniques. Des coles moyennes
gnrales desservant des populations faibles revenus sefforcent galement
143
de se procurer ainsi quelques moyens supplmentaires, mais avec un succs
limit par le volume et la qualit des produits et les difficults de leur
commercialisation
86
.
(c) Les commandes de formation
La pratique des commandes ponctuelles de formation des
administrations et des entreprises sest dveloppe, dabord pour la formation
permanente de leurs personnels, puis pour leur formation initiale. Cette pratique
implique un double contrat : dune part avec ltablissement de formation qui
peroit le cot de la formation, dautre part avec les forms qui sengagent
envers lemployeur pour une dure de quelques annes
87
.
Mme lorsque la commande mane dune administration (hors
administration de tutelle), et est donc finance grce des fonds publics, il
sagit bien, pour ltablissement, dune ressource extrabudgtaire
88
dans la
mesure o ladministration se comporte ici non comme employeur de
ltablissement mais comme client pour ses propres besoins en formation du
personnel. Cette pratique contribue jusquici reproduire la division entre
ministres techniques du contrle sur le systme ducatif.
Ces commandes se font de gr gr, sans procdures dappel doffres.
Elles rpondent donc parfois des proccupations trangres la formation
proprement dite, mais surtout elles ne contribuent pas la construction dun
vritable march de la formation. Participant dune gestion
protectionniste de la main-duvre forme, qui reste ainsi lie
86. Exemple dune cole moyenne gnrale urbaine qui depuis 1995 exploite 35 ha de terre
dans les environs, mais ne parvient pas couler son bl.
87. Le plus souvent trois ans, ce qui tait, la priode sovitique, la dure minimale de sjour
dans lemploi exige des sortants du systme scolaire administrativement affects aux
entreprises.
88. Au demeurant une administration peut passer de telles commandes des tablissements
privs (voir infra, le cas de lInstitut socio-juridique de Kazan).
144
Usine Orgsintez
Cette grosse entreprise chimique de Kazan (reste sous le contrle des
autorits locales comme toutes les grandes entreprises de la Rpublique du
Tatarstan) a rapatri son appareil de formation en coopration avec luniversit
de technologie, via la constitution dun complexe vertical incluant une cole de
base qui forme les ouvriers qualifis et un collge dont les diplms peuvent
entrer directement en 3
e
anne duniversit. Depuis dix ans, cest la Rpublique
qui finance lcole de base et le collge. Les tudiants luniversit sont envoys
et financs par lusine, sur un contrat qui les engage revenir travailler lusine
pendant cinq ans. Quatre-vingts pour cent des diplms du collge sont employs
par lusine leur sortie. La formation continue des cadres luniversit est
finance par lusine. Les ouvriers suivent des cours du soir et par
correspondance.
lemployeur sans hausse de salaire, elles contribuent la balkanisation du
march du travail. Elles peuvent faire galement partie intgrante dune
stratgie de rapatriement des tablissements scolaires sous le contrle des
entreprises mais avec un financement mixte :
Du point de vue des tablissements qui en bnficient, ces commandes
des administrations ou des entreprises sont extrmement prcieuses,
mais elles sont le plus souvent alatoires et nautorisent que rarement la
planification de loffre sur plusieurs annes. Dans certains cas nanmoins,
elles permettent des tablissements dexprimenter de nouvelles formations
dont elles ne peuvent encore faire bnficier leurs lves traditionnels.
(d) Le sponsoring
On sait peu de chose quantitativement sur cette pratique, dans la mesure
o, pour des raisons fiscales et lgales, elle est le plus souvent occulte et sous
145
forme de dons en nature de matriels et dquipements. On peut en distinguer
quatre catgories :
les subventions discrtionnaires accordes par des institutions, prives
ou publiques ;
le financement par des collectivits regroupes, qui peut sanalyser
comme une taxe impose par un tablissement son environnement
89
;
le sponsoring individuel par les parents dlves, qui frquemment
conditionne linscription dun enfant dans un tablissement rput ;
les dons danciens lves ou de personnalits locales, qui remplissent
dans une certaine mesure une fonction de redistribution non assure
par la fiscalit, tout en renforant les rseaux de pouvoir.
(e) Le financement extrieur
Lducation en Russie bnficie depuis la fin de lURSS de flux de
financement extrieur de lducation en provenance de sources publiques
multilatrales et bilatrales, dONG, de fondations, duniversits... Ils prennent
de multiples formes : fourniture dquipements et de manuels, formation des
enseignants et des chefs dtablissement, accueil dtudiants russes ltranger,
certification trangre des diplmes, contrats de recherche et dtudes, etc.
Comme dans le cas de toute aide extrieure dans ce domaine, la
concurrence entre donneurs implique la fois (i) limpossibilit den tablir
le montant et la rpartition, (ii) la polarisation et la fragmentation au gr et
des intrts trangers et des enjeux de pouvoirs locaux. Comme ailleurs
galement, des pouvoirs rgionaux peuvent mener leur propre politique dans
ce domaine (cest le cas par exemple de la Rpublique du Tatarstan). Il en
est de mme dtablissements cherchant dans des relations privilgies avec
89. Voir le cas dune cole moyenne publique fort luxueuse de Saint-Ptersbourg qui dclare
avoir eu recours, pour quiper sa salle dordinateurs et sa mdiathque, un chantier
populaire : le directeur a runi les commerants du quartier, leur a indiqu les besoins
de lcole, et ils se sont partag la facture.
146
90. Par exemple, les PTU fournissent encore des repas gratuits, argument avanc par des
familles pour y orienter leurs enfants.
91. Moscou mme, 40 % environ des manuels sont achets par les parents, mais ils
restent trs bon march. Daprs le ministre fdral de lducation, pour les classes de
la 4
e
la 9
e
, ils reviennent 5 bouteilles de vodka par an et 20 % des parents
seulement (plus dans les provinces) sont incapables de les payer. Le problme de la
pnurie de manuels ou de leur insuffisante ou mauvaise utilisation serait imputable un
systme inefficace de distribution, la faiblesse de la formation continue des enseignants,
leur qualit souvent critique, et la diversification des cursus et des exigences des
tablissements suprieurs.
des systmes ducatifs trangers non seulement des moyens matriels mais
aussi, et peut-tre surtout, le capital immatriel que constituent les rseaux
de relations extrieures et la reconnaissance internationale de leurs diplmes.
Dans lunivers brouill de la certification en Russie, de telles relations
constituent un important lment de prestige et donc de comptition entre
tablissements.
(f) La contribution des familles
Dans lcole moyenne et les EPI publics
En principe, linstruction est toujours gratuite en Russie dans les
tablissements publics. Cela reste vrai pour les seuls services denseignement
de base de lcole moyenne et des EPI. ce niveau cependant :
des prestations qui taient auparavant fournies gratuitement aux lves
(nourriture pour les plus dmunis, soins, vtements, manuels, transports,
activits sportives et culturelles ...) ne le sont plus sauf cas particuliers
90
.
Les familles doivent donc les payer, ou les enfants sen passer
91
;
dans les tablissements publics, les familles sont galement sollicites
quand elles le peuvent pour contribuer financirement aux services
de gardiennage (devenus indispensables) et dentretien, ainsi qu lachat
de menues fournitures. Ces coles nont pas le droit dexiger cette
147
contribution des parents malgr, parfois, le dsir des parents eux-mmes
de rendre ces paiements obligatoires
92
;
Mais, on la vu, dans certains tablissements secondaires publics de
prestige, qui ne peuvent officiellement rclamer que les quelques roubles
de gardiennage et fournitures, il est exig des dons parfois
considrables des parents qui dsirent y inscrire leurs enfants
93
.
Les tablissements ont la facult de faire payer par les familles certains
services ds la 1
re
classe. Ces services payants correspondent deux
types de prestations :
dune part, des activits extrascolaires culturelles et sportives
qui se sont multiplies dans les tablissements desservant des
mnages capables de les payer ;
dautre part, des activits scolaires portant sur le noyau dur
des programmes et ouvrant accs la poursuite des tudes.
Au cours de la dernire dcennie, ce sont les ressources tires de ces
services denseignement payants qui se sont avres les plus rentables et les
plus sres pour les tablissements secondaires qui ont pu y accder. En effet,
mme si une fraction des dpenses correspondantes va aux enseignants du
suprieur qui enseignent ces matires et assurent les prparations aux
concours, la liaison ainsi assure aux lves avec les coles suprieures permet
92. Voir le conflit opposant dbut 2000 ladministration de lducation de la ville de Moscou
aux parents dlves dune cole publique ayant vot pour une telle obligation.
93. Alexandre Milkous, dans Komsomolskaja Pravda (reproduit par Courrier International
n 423, du 10-16 dcembre 1998): La gratuit des coles publiques litistes reste trs
relative. Les dpenses que doivent assumer les parents sont comparables celles exiges
dans les coles prives Il nest pas rare quun droit dentre soit rclam .
Daprs une mre de famille, au sujet de lcole situe en face de son appartement, la
meilleure du quartier : Il est difficile dy tre admis, le directeur demande aux parents
des ordinateurs, du matriel vido ou des photocopieuses .
148
94. Sauf parfois lorsque des entreprises laccordent leurs employs comme avantage en
nature.
Gymnasium priv Tom de Tomsk
Ouvert la rentre 1994 linitiative de banques et duniversitaires,
ltablissement dlivre un enseignement gnral traditionnel, augment dun
enseignement de langue et dconomie renforc. Un taux dencadrement inusit
de 39 enseignants pour une centaine dlves permet ltude du profil de chaque
lve et llaboration de parcours personnaliss de formation ainsi que la tenue
dtudes surveilles jusqu 17 heures, o tous les lves font leurs exercices.
Les enseignants sont jeunes (la moiti a moins de 40 ans), stables et comptents
(la formation continue est effective et se droule selon les cas lInstitut
pdagogique, ailleurs dans le pays ou ltranger).
dexiger des parents des contributions, officielles ou occultes, et ce ds la
1
re
anne de lcole.
Dans les coles maternelles et lcole moyenne prive
Laccs aux tablissements prscolaires subsistants, quel que soit leur
statut, ntant pas gratuit pour les parents
94
, certaines coles maternelles
sont rentables et ont pu pour cette raison tre conserves par les
organismes le plus souvent des entreprises dont elles dpendaient.
Dautres ont t reprises par des coles moyennes la recherche
dconomies dchelle, de sources de revenus complmentaires pour
leurs enseignants, ou de recrutement privilgi auprs de familles
solvables.
Les coles secondaires prives peroivent des frais dinscription levs.
Leur faible dveloppement au cours de la dernire dcennie sexplique
par le choix offert aux parents aiss dinscrire leurs enfants dans des
parcours privatiss de fait lintrieur mme des tablissements
publics renomms.
149
Dans lenseignement suprieur public
Dans les tablissements publics denseignement suprieur coexistent
des places gratuites (sur concours, dans la limite des places budgtaires)
La scolarit est payante : 3 000 roubles de droits dinscription annuels
plus 1 000 roubles mensuels pour les frais de scolarit. Quelques enfants dous
de familles pauvres et enfants denseignants bnficient de rductions
importantes. Au demi million de roubles vers annuellement par les parents
sajoutent 100 000 roubles de divers sponsors et un certain nombre de dons en
nature (matriaux de construction, chauffage, et prise en charge, par la banque
fondatrice, de la location des locaux). Ltablissement dpense environ
600 000 roubles par an : 420 000 pour les salaires, 60 000 pour la nourriture,
15 000 pour lachat de livres, 10 000 pour divers frais de fonctionnement,
10 000 pour la location dun gymnase La gestion est conome, le personnel
administratif volontairement rduit. Une part importante des travaux dentretien
est effectue par la directrice et lensemble du personnel non enseignant. Les
autorits ducatives locales dlivrent des conseils pdagogiques et facilitent
lachat de manuels au prix de gros ; mais labsence de contrle de ces autorits
sur ltablissement donne aux enseignants un grand sentiment de libert et de
crativit.
Ltablissement est situ dans un des beaux quartiers de la ville, mais
recrute de partout, surtout des enfants de cadres et dentrepreneurs (80 %) qui
souhaitent se dcharger sur lcole de lensemble des fonctions ducatives.
Les lves sorientent majoritairement vers luniversit dtat, dans les
facults dconomie, de langues et de relations internationales, dont sont issus
60 % des enseignants de lcole. Un accord lie certaines des facults
ltablissement : lobtention du diplme de fin dtudes ouvre laccs ces
facults sans concours, les facults exprimentant, quant elles, de nouvelles
mthodes pdagogiques dans le gymnasium, qui par ailleurs envisage de
sadjoindre un jardin denfants payant.
150
95. Dans une interview accorde Nezavisimaja Gazeta le 6 dcembre 2000, Ja. Kuzminov,
recteur du Haut Collge dconomie, affirme que la moiti des tudiants qui ne financent pas
leurs tudes paient des pots-de-vin (dont le cot moyen Moscou est compris entre 5 000
et 10 000 dollars) et/ou des cours prparatoires officiels (800-1 500 dollars par an).
et des places payantes . Le nombre de celles-ci est en principe limit par
quotas dans certaines disciplines depuis 1996, mais cette rgle nest gure
respecte. Elle a par ailleurs t contourne par la cration de succursales
pour lesquelles une licence propre ntait pas exige, ou par louverture
dtablissements non publics qui, dune part, permettent damliorer la
rmunration des enseignants du suprieur et, dautre part, dans certains
cas, contribuent aux cots de fonctionnement des tablissements publics.
noter que les places dites gratuites ne le sont pas en fait pour les
lves : de nombreux frais de fonctionnement sont la charge des tudiants,
mais surtout laccs ces places reprsente un gros investissement, en pots-
de-vin ou en frais de prparation aux concours. Diverses sources dinformation
laissent penser que, dans certains cas, pour un type et un niveau donns
dtablissement suprieur, une place gratuite revient aussi cher sinon plus
quune place payante dans un tablissement public
95
, la place payante
dans un tablissement non public savrant la moins onreuse.
Dans lensemble, tant donn la faible lasticit de la demande dducation
au-dessus dun certain seuil de revenu, les ressources montaires tires des familles
se sont avres les plus sres et, au fur et mesure que la Russie senfonait
dans la crise, les plus importantes en volume pour les tablissements publics qui
parvenaient se placer le mieux sur ce march . En 1999-2000, 35 % des
tudiants payaient leurs tudes, en 2000-2001 ils sont 49 % (dont 44 % tudient
dans des tablissements denseignement suprieur publics). Or un tudiant qui
bnficie dun enseignement gratuit rapporte 7 500 roubles (250 dollars) de fonds
publics ltablissement denseignement suprieur, un tudiant payant lui rapporte
entre 1 000 et 5 000 dollars. Cest donc par ce biais que sest tablie une trs
forte diffrenciation sociale des tablissements publics, dans un environnement
o lingalit des revenus saccentuait.
151
Les ressources non montaires
Dans une conomie o la part des changes non montaires a atteint
jusqu 40 % des changes avant la crise financire de 1998
96
, les
tablissements ont, au cours de la dcennie, tir de lendettement et des
apports en nature une fraction importante de leurs ressources globales.
Lendettement et le troc
Au cours des dernires annes, les tablissements denseignement ont
accumul des dettes auprs des entreprises, principalement pour
llectricit et le chauffage qui reprsentent jusqu 30 % de leurs
dpenses. On a vu (Chapitre II) comment ces dettes sont souvent
apures par les administrations, en particulier quand ces entreprises ont
elles-mmes des arrirs fiscaux. Mais parfois des coupures dlectricit
et de chauffage en plein hiver rappellent aux tablissements le poids de
leur dette. Les chefs dtablissement reconnaissent la ralit du
gaspillage dnergie ; mais pour faire des conomies il faudrait des
quipements coteux et, par ailleurs, tant que lendettement reste possible
et que les administrations interviennent au coup par coup pour lannuler,
ils nen voient gure la ncessit
97
.
Lorsquun tablissement est crancier de ladministration et celle-ci des
entreprises locales, lapurement triangulaire des dettes est relativement ais.
Lcole signale ses besoins ladministration du raion qui fait livrer
directement le bien ou le service par les entreprises correspondantes dont
elle apure dautant les dettes fiscales envers ladministration. Mais ce
clearing simple nest possible que sil y a endettement en cascade, et un
meneur de jeu intermdiaire qui dtient la fois crances et dettes.
96. J. Sapir. Russia: From Rebound to Rebuilding, EHESS, Paris 2000 (document interne).
97. Exemple de la frustration dun directeur dcole qui venait de rgler sa facture dlectricit
lorsque ladministration locale a apur les dettes correspondantes pour tous les
tablissements.
152
98. Une cole moyenne dans ce cas, ayant des stocks de bl couler, ny est pas parvenue.
Un directeur dEEPI qui avait besoin de 100 tables na pu les obtenir que via la gestion,
par tlphone, dune chane de trocs bilatraux impliquant 11 changistes, parmi lesquels
des joailliers, des musiciens Il a revendu une partie de ces tables dautres coles
professionnelles pour payer les salaires. Il avait lintention dembaucher un administratif
pour rgler ce type de problmes. Les universits trouvent frquemment lintermdiaire
indispensable dans leurs associations danciens lves ou dans des commandes de
recherche.
99. Par exemple, une entreprise du btiment a install ses services dans les locaux dune
cole de la banlieue de Moscou, et sacquitte du loyer sous forme dentretien et rparation
des classes. Une cole de Moscou loue des locaux un atelier de fourreurs qui verse le
montant du loyer la municipalit mais nembauche que des sortants de lcole.
En revanche, une cole qui nest ni dbitrice ni crditrice mais veut
amliorer son ordinaire en changeant ses produits pour en obtenir
dautres aura beaucoup de mal si elle ne trouve pas un intermdiaire
98
.
Dans tous les cas, les directions soulignent que les procdures de
compensation augmentent le cot par rapport un achat direct (surtout
si des commerants doivent intervenir dans la chane de trocs) et que
les cots de transaction en temps sont levs.
Plus ais, le troc bilatral de services est gnralis, en particulier dans
le cas de location de locaux
99
ou lorsque, par exemple, une entreprise
peut changer linscription des enfants de ses ouvriers dans un jardin
denfants contre ses services ou ses produits si lcole en a besoin.
Les dons et contributions en nature
tant donn ces cots, la plupart des coles ne peuvent que trs
difficilement accepter le paiement en nature des frais de scolarit de la
part de familles elles-mmes payes en nature par les entreprises.
Certaines le font nanmoins (y compris dans des tablissements non
publics denseignement suprieur). Dans certains cas (coles maternelles),
ne peuvent frquenter ltablissement que les enfants de familles insres
dans des circuits montaires (commerants, employs du tertiaire). Enfin
153
un certain nombre dtablissements en particulier non publics dans
lenseignement suprieur remplacent le versement des droits
dinscription en roubles vivants par du travail gratuit des lves :
travaux manuels, dmarchage, marketing et publicit pour
ltablissement.
Les tablissements surtout les plus dmunis de ressources montaires
extrabudgtaires pratiquent une autoproduction (nourriture, entretien,
rparations, encadrement des activits des lves ...) qui implique les
enseignants, les lves et leurs parents, certains sacquittant parfois
ainsi des frais de scolarit.
Les dons dquipements en nature (sponsoring, aide trangre) sont
dterminants dans la stratgie des tablissements qui cherchent se
dvelopper, dans la mesure o ils correspondent une demande
exprime par lcole qui pour des raisons fiscales ou autres ne peut
tre satisfaite par une subvention en monnaie.
Si certains de ces apports non montaires ne prsentent pour
ltablissement que des avantages (sponsoring en nature la demande de
ltablissement par exemple), la plupart (i) sont alatoires, (ii) introduisent de
fortes rigidits dans la fonction de production, (iii) et/ou impliquent des cots
de transaction levs.
Les ressources humaines
En dpit de la contraction et de linscurit des ressources montaires
et matrielles, les tablissements publics ont, dans lensemble, pu compter
sur la stabilit, le dvouement et la flexibilit de leurs enseignants. Comment
expliquer ce phnomne, sachant que ces derniers ont pu ne pas tre pays
pendant des mois daffile, pour, lorsquils ltaient, ne percevoir de ltat
quune rmunration infrieure au niveau du seuil de pauvret ? Les
explications sont dordre conomique, social et idologique.
154
100. Par exemple, en principe, si un lve, ayant obtenu lattestation de fin de 9
e
, est jug trop
faible par le conseil pdagogique pour poursuivre ses tudes et na aucune chance ensuite
dobtenir une inscription dans un EES, il ne doit pas, aux termes de la loi, tre inscrit en
10
e
. Cependant, si les parents sadressent ladministration scolaire du district, celle-ci
contraint le plus souvent ltablissement linscrire. Les chefs dtablissement ont donc
tendance rinscrire les enfants sur simple demande des parents ; ils sefforcent alors
den accueillir suffisamment pour ouvrir un deuxime ou un troisime service
denseignement et constituer des classes de niveau. Dans la rgion de Moscou, par
exemple, compte tenu du faible niveau des salaires des enseignants (entre 300 et 400 roubles
par mois pour un service de 15 heures hebdomadaires), ceux-ci assurent au moins deux
services hebdomadaires.
conomique
Dans une priode de dpression conomique profonde, seuls ceux dont
les comptences taient demandes ltranger ont pu quitter
lenseignement (cas de certaines universits scientifiques, o la moyenne
dge est, aprs ces dparts, de plus de 60 ans) ou qui pouvaient
rentabiliser dans le pays des comptences rares en sciences sociales,
gestion, informatique, langues trangres. Encore que ceux qui ont
migr lintrieur ont souvent cumul leurs nouvelles activits avec
lenseignement. En effet, garder un pied dans lenseignement (surtout
luniversit) permet dans de nombreux cas de bnficier de son prestige
et des relations sociales qui sy nouent dans des activits extrieures.
Les chefs dtablissement se sont efforcs de procurer leurs personnels
des revenus montaires complmentaires, soit dans le cadre des activits
commerciales extra-ducatives, soit dans le cadre de lenseignement :
directement, sur ressources budgtaires (doubles ou triples
services
100
) ou extrabudgtaires (en monnaie ou en nature) ;
indirectement, pour les tablissements suprieurs, (i) en dveloppant
des conventions avec les tablissements secondaires o les
enseignants du suprieur sont rmunrs au titre des cours et des
155
prparations aux concours dentre payantes quils y assurent
101
,
(ii) en crant des succursales ou des instituts non publics
102
.
Tous les enseignants qui le peuvent pratiquent la pluriactivit. Pour ceux qui
sont dmunis de tels moyens dexistence complmentaires il est rest, comme
pour les autres travailleurs non pays, la ressource de tenter de survivre sur
leur lopin de terre
103
ou sur les solidarits familiales do procdent entre
autres les taux de fminisation levs du corps enseignant.
Pour les enseignants gs dont la pension de retraite est drisoire, continuer
enseigner permet de bnficier de ressources complmentaires,
montaires ou en nature.
Social
Du fait des conditions particulires daccs la profession denseignant
dans la priode sovitique (cas de la majeure partie des enseignants actuels),
les solidarits se nouent moins autour du mtier quautour de ltablissement
qui les recrute :
le choix de la profession denseignant et de son lieu dexercice tait
moins gouvern par les comptences et la motivation pour le mtier que
par des considrations priphriques, lies aux stratgies de
contournement des contraintes de lconomie planifie :
101. Exemple dun enseignant nayant pas dactivit hors ducation, professeur de langues
lUniversit pdagogique et enseignant 45 h par semaine au total. Soit un demi-service
luniversit pour 300 roubles par mois (4 heures effectives par semaine, comptes pour
9 heures thoriques) + 14 heures (2 heures thoriques = 1h. 20 effective) supplmentaires
pour 35 roubles de lheure luniversit ; le reste dans un autre tablissement prparant
lentre luniversit pour une rmunration horaire de 150 roubles. Le service
luniversit nest plus ici que la condition ncessaire pour gagner sa vie ailleurs.
102. Il est frquent que des enseignants du suprieur assurent plus de 40 heures de cours par
semaine
103. Qui demeure, mme pour les enseignants du suprieur ayant dautres ressources, un
appoint non ngligeable.
156
104. Un article paru en 1991 dans Sovetskaja Pedagogika affirmait que 57 % des enseignants
du suprieur ntaient pas professionnellement qualifis dans les disciplines quils
enseignaient (cit par Igor Kitaev, dans The Labor Market and Education in the post
soviet Era . Education and Society in the new Russia, Anthony Jones Education, M.E.
Sharpe NY-Londres 1994).
105. Le travail et lidentit professionnelle taient secondaires par rapport aux contacts
sociaux, qui non seulement contribuaient au bien-tre motionnel de lindividu mais
fonctionnaient galement comme une conomie informelle pour satisfaire ses besoins
matriels. Bien que ltat ait tabli des rgles formelles de qualification pour les professions,
ces rgles pouvaient tre contournes avec laide des relations sociales. Au lieu dune
identit commune et dune solidarit fondes sur la profession, la solidarit fonctionnait
plutt dans un cercle qui, en termes dchanges ncessaires pour survivre, exigeait des
contacts avec les autres professions . Lonkila Markku (1998) : The Social Meaning
of Work: Aspects of the Teaching Profession in Post-Soviet Russia , dans Europe-Asia
Studies, vol. 50, n 4., p. 699-712.
Laccs aux collges pdagogiques tait plus ais que celui aux
autres instituts suprieurs, en particulier pour les tudiants venus
de la campagne. Ctait donc une voie dascension sociale et aussi
le moyen, pour les tudiants ayant chou aux autres concours,
dchapper au service militaire. De 1975 1980, seulement 57,2 %
des diplms ont pris un poste denseignant leur sortie. La
possibilit daccs de non-qualifis des postes denseignants
dvaluait donc les diplmes pdagogiques et empchait la fermeture
de la profession
104
. Mais simultanment les solidarits de mtier
et de discipline taient faibles au regard des solidarits locales
noues dans et autour de lcole.
Il tait relativement facile de changer demploi, mais pas de
logement : on changeait donc demploi pour se rapprocher de son
logement et enseigner dans lcole de ses enfants. Do
limportance des rseaux de proximit. Les enseignants vivant prs
de lcole et frquentant principalement leurs collgues et les
parents de leurs lves, les sphres des relations professionnelles
et personnelles sinterpntraient, facilitant lexistence dans une
conomie de pnurie
105
.
157
Si lattachement ltablissement prdominait, les changements
de matire enseigne et la combinaison de plusieurs postes dans le
mme tablissement taient frquents.
Enfin, dans certains cas (kolkhozes, par exemple), la pression
sociale interdisait lenseignant, comme au mdecin, de quitter
son poste.
Depuis la fin de lURSS, les situations de pnurie ne se sont pas
amliores, au contraire. Le recrutement denseignants non qualifis
(immigrs des anciennes rpubliques
106
, ingnieurs au chmage) a
compens labsence dattrait de lenseignement pour les jeunes diplms.
Le turnover est faible (sauf pour les plus jeunes) et la mobilit interne
domine (enseignement de plusieurs disciplines, ou de disciplines autres
que celles de la formation initiale). Les conditions favorables la solidarit
denvironnement plus qu celle de corps sont donc toujours runies, et
lcole est, au moins autant quavant, un nud stable de relations et de
solidarits sociales.
Idologique
Si, dans la priode sovitique, les exigences disciplinaires et didactiques
ntaient pas toujours rigoureuses, en revanche le dvouement aux lves
(dans et hors de lcole) et la chose publique taient impratif. Les enfants
dabord est toujours le mot dordre pour la majorit des tablissements.
Dans les coles les plus dmunies, le personnel participe gratuitement aux
tches dencadrement scolaire et dentretien, et paie lui-mme quand il le
peut les frais de sa formation continue.
106. Environ 25 millions de Russes se trouvaient lextrieur des frontires de la Russie
en 1991. Plus de la moiti des Russes immigrs des anciennes rpubliques au cours des
dernires annes avaient fait des tudes suprieures, soit 3,5 fois plus que la moyenne
russe. Larrive de migrants a permis de remdier au manque denseignants de certaines
rgions (Pskov, Voronej, Oulianovsk).
158
107. titre dexemple, le cot dun ordinateur en Russie reprsente environ un an et demi de
salaire de base dun enseignant du suprieur, en France la moiti dun salaire mensuel.
108. Dans de nombreux cas, labsence de matriel dexprimentation et de manuels a contraint
les enseignants accrotre la proportion des cours oraux.
Par consquent, et contrastant avec des ressources financires rares et
alatoires, les tablissements peuvent toujours compter (du moins tant que
les gnrations formes dans la priode antrieure seront l) sur des
enseignants dvous, flexibles, et subventionnant de fait dans la mesure o
ils sont sous-pays la production du service denseignement.
Il est donc parfaitement rationnel pour un directeur dtablissement, en
tant quentrepreneur :
(a) dans sa stratgie de court terme, face lincertitude de la demande et
des ressources non humaines, de ne slectionner que des innovations
impliquant des fonctions de production forte intensit en travail et
rversibles. En effet :
le cot du travail est trs faible en comparaison de celui des
quipement
107
, et il est rationnel de substituer du temps denseignant
aux moyens matriels quon ne peut se procurer
108
;
en situation dincertitude de la demande, labondance et la flexibilit
des enseignants permettent de modifier rapidement la gamme des
produits.
(b) dans sa stratgie de moyen terme, de sefforcer de rduire simultanment
lincertitude de ses ressources et de la demande de ses services.
159
2. Les stratgies des tablissements
Linsuffisance et linscurit des ressources orientent les stratgies des
tablissements vers deux objectifs :
la recherche de nouvelles ressources immdiates, qui demande de la
flexibilit face aux modifications de lenvironnement ;
la recherche de scurit moyen terme, qui suppose la construction de
rigidits structurelles dans lenvironnement.
Mais tous les tablissements indpendamment des qualits de
gestionnaire de leurs dirigeants nont pas les mmes atouts en raison de
leurs diffrents environnements.
On peut analyser leurs stratgies partir de leurs positions, comptitives
ou non comptitives, sur les marchs des ressources extrabudgtaires
(montaires, en nature ou en travail gratuit), et au cours de la priode
principalement sur celui des services denseignement payants.
Le secteur non comptitif
Dans leur grande majorit, les coles russes nont ni incitation innover
pour largir leur recrutement ni moyen de le faire, dans la mesure o ces
coles sont en situation de monopole, au sens o aucune autre cole ne peut
ou ne dsire attirer leurs lves. Dans ces coles le recrutement des lves
est stable (sauf facteurs dmographiques) et le turnover des enseignants
trs faible. Il est trs peu fait appel aux contributions montaires des familles.
Lorsque des contributions montaires, en nature, ou en travail sont demandes
aux parents, cela doit sanalyser non comme un prix mais comme une
taxe verse par les usagers la place des contribuables.
Cependant leurs situations peuvent tre trs diffrentes, selon que le
monopole est de nature institutionnelle ou socio-gographique.
160
Lyce des Chemins de fer de lOural
Ancien EPI des Chemins de fer, autrefois financ par le ministre fdral
des Transports, il est devenu Lyce en 1991, financ par le ministre de
lducation et de la Formation professionnelle de la rgion de Sverdlovsk, ce
qui a rduit de moiti son financement budgtaire. Ressources extrabudgtaires :
pas de contribution des familles ; commandes de formation permanente,
production propre de lcole, accords de compensation directs avec les sovkhozes
de la rgion qui permettent de nourrir gratuitement les lves et les enseignants
(par exemple, lcole fabrique des machines nettoyer les grains de sarrasin,
quelle change contre de la viande dans les sovkhozes), aide des Chemins de
fer de Sverdlovsk. Il accueille principalement les enfants des employs de
lentreprise, qui embauche 90 % des sortants (le reste va larme). Les relations
avec lenseignement suprieur sont limites lAcadmie des Chemins de fer de
lOural, essentiellement pour la formation continue des enseignants.
Les monopoles institutionnels
Ils concernent principalement les tablissements professionnels qui
prparent des qualifications spcifiques pour le service public (chemins de
fer, bibliothques ...). Mais ceci peut sappliquer galement aux coles
professionnelles qui prparent des qualifications non spcifiques pour des
firmes auxquelles elles sont restes lies. Si lemployeur offre des emplois
rguliers mme trs modestement rmunrs aux sortants, lcole na
aucune incitation innover, sauf dans la mesure o la firme a modifi ses
mthodes de production et fourni ltablissement les moyens matriels
(nouveaux quipements) de prparer de nouvelles qualifications. Souvent
ces coles ont conserv la vieille pratique de recruter principalement les
enfants des employs de la maison mre, qui a frquemment gard au moins
une partie de son infrastructure de services sociaux et assure ltablissement
ses moyens de fonctionner.
161
Mais la firme partenaire peut tre dans une situation si difficile ou incertaine
quelle nembauche plus, ni ne prend en stage les lves, ni ne passe plus de
commandes ltablissement denseignement. Dans ce cas, tout dpend des
possibilits de reconversion de ce dernier. Si les qualifications prpares sont trop
spcifiques et/ou obsoltes pour trouver de nouveaux dbouchs, si lcole ne
peut se procurer les financements ncessaires pour investir dans de nouveaux
quipements, si les lves nont pas le niveau ncessaire, alors lcole si elle
nest pas ferme ne pourra que rester troitement lie la firme. Celleci
aidera lcole survivre au niveau minimal (dons de matires premires, fourniture
dnergie et de matriels, etc.) soit pour maintenir sa fonction sociale
traditionnelle
109
, soit pour assurer son approvisionnement en main-duvre lorsque
les commandes reprendront. Dans tous les cas, il est clair que, si la firme pouvait
modifier sa fonction de production et investir dans de nouveaux matriels,
ltablissement sadapterait (on reviendrait au cas prcdent). En attendant lcole
survit mais sa fonction est principalement de socialisation de jeunes en difficult
conomique et scolaire.
109. Ce sera le plus souvent le cas de firmes industrielles privatises qui ont conserv la mme
direction et dont les employs sont actionnaires.
P.T.U. n 21 de Saint-Ptersbourg
Lcole tait rattache lpoque sovitique une usine spcialise dans
la fabrication de machines pour fibres chimiques ; aprs 1991, lusine a perdu
une bonne part de ses activits, passant de 4 500 1 000 ouvriers et na donc
plus embauch de diplms de lcole, laquelle na pas pour autant vu diminuer
le nombre de ses lves issus pour la plupart de familles ouvrires. Actuellement,
elle forme les garons aux mtiers de tourneur, fraiseur, mcanicien automobile
et monteur, et les filles aux mtiers de tricoteuse industrielle et de brodeuse. Au
cours de la dcennie coule, 70 % des sortants ont trouv une embauche en
dehors de leur spcialit (commerce, manuvres non qualifis ...). Les quipements
datent des annes 1960, la moyenne dge des professeurs est suprieure 50 ans.
Mais lcole est reste rattache lusine, continuant recevoir ainsi chauffage,
nergie et matires duvre.
162
110. Cas du directeur du PTU Uralma dEkaterinbourg, qui, dans une cole prparant des
spcialits mcaniques trs troites et sur du matriel vnrable, a ouvert une formation
douvriers polyvalents qui pourrait avoir de nombreux dbouchs mais qui ne peut
actuellement tre ouverte quaux employs municipaux dont la formation est finance
par ladministration.
Lcole est maintenant sollicite pour la formation de 300 ouvriers, lusine ayant
reu une commande importante de Bilorussie : mais comme elle na pas investi
depuis dix ans, cette situation nouvelle nentrane pas la perspective douvrir
de nouvelles filires. Autres ressources extrabudgtaires : 100 roubles par famille
pour lentretien courant des locaux (toutes ne peuvent pas payer), activits
marchandes (ouverture dune auto-cole, qui sest avre non rentable en raison
de la concurrence), vente de la production des lves, location de locaux,
sponsoring. Lcole na pas de relations avec des tablissements professionnels
suprieurs, malgr les souhaits des parents, en partie en raison du niveau
relativement faible de lenseignement gnral quelle dispense. Le Comit de la
ville de Saint-Ptersbourg pour lducation envisage la fermeture de
ltablissement (15 autres forment aux mmes spcialits dans la ville), en
particulier pour rcuprer son patrimoine immobilier. La direction de lcole craint
que, dans le cas dune fermeture, les lves naient pas les capacits
intellectuelles pour entrer dans des coles plus ambitieuses et insiste sur le rle
important que la formation aux spcialits industrielles joue dans la socialisation
dlves issus de milieux dfavoriss. Elle compte sur ses anciens lves influents
pour retarder la dcision.
Dans un tablissement de ce type, un directeur dynamique peut
nanmoins sefforcer (i) de dvelopper la production par les lves pour la
vente, (ii) de diversifier son offre, mais il ne peut compter dans ce cas que
sur les commandes
110
.
Les monopoles socio-gographiques
Il sagit principalement des coles rurales (prs de 70 % des coles
moyennes de la Fdration), mais aussi des coles moyennes gnrales situes
163
dans les arrondissements les plus dfavoriss des villes, o les parents nont
pas les moyens denvoyer leurs enfants dans dautres coles. Comme, en
particulier dans les zones dmontises, elles nont pas la possibilit de
rentabiliser des services commerciaux, leurs recettes extrabudgtaires sont
non montaires : travail gratuit des enseignants et des familles, aide en nature
de lenvironnement social, et autoproduction. Leurs marges de manuvre
sont limites par la pnurie de monnaie vivante et le poids de lapurement
des crances et dettes.
Comme lobjectif des directions et des enseignants nest pas de
convaincre leurs lves de ne pas aller dans une autre cole mais simplement
de ne pas abandonner leur scolarit, leurs principales innovations ( fort cot
en travail non pay du personnel et des parents) visent compenser les
effets sur leurs lves dun environnement dgrad : classes daccueil pour
enfants en mauvaise sant, lutte contre la dlinquance et la drogue,
socialisation fonde sur le maintien des traditions (drapeau, portraits danciens
lves ...).
La situation la pire est certainement celle de nombreuses coles rurales,
souvent dmunies des moyens matriels lmentaires (eau courante,
lectricit
111
), manquant denseignants, et dmunies de lenvironnement
culturel (dtruit par la gestion bureaucratique passe de lagriculture)
ncessaire pour une ducation de bonne qualit. De lavis gnral, les enfants
ns dans ces zones de monopole socio-gographique nont gure de chance
(du fait du niveau de qualit de lenseignement local et de leur manque de
moyens financiers) de poursuivre de longues tudes. Il est frquent dentendre
dire en Russie aujourdhui que la vie dun individu est dtermine par son
lieu de naissance .
111. Dans la deuxime moiti des annes 1990, 30 % des coles de la rgion de lAlta sont
encore dpourvues dlectricit.
164
Raion de Sysert (rgion de Sverdlovsk)
Dans la rgion de Sverdlovsk, le nombre dcoles a baiss de 8 % la
campagne et augment de 14 % Sverdlovsk, contre-courant de lvolution
de la population scolarisable (+ 12,4 % dans les zones rurales). Dans le groupe
dge 7-15 ans le nombre des abandons a t multipli par 2,2 entre 1997 et 1998,
et le pourcentage de non-scolariss est pass de 4,2 prs de 10.
Dans le raion rural de Sysert, 80 sur 665 postes denseignants ne sont
pas pourvus en raison de la mdiocrit des salaires et des retards de paiement.
Faute de crdits pour couvrir les frais de transport et de sjour Ekaterinbourg,
la formation continue des matres nest pas assure. Le nombre des EEPI dans le
raion est pass de 5 2 et leurs effectifs ont fondu. Le dpart des enfants hors
du raion se fait plus rare en raison des difficults financires des familles et de
laugmentation de la criminalit en ville. Les lves nprouvent plus la ncessit
deffectuer un cycle secondaire complet : 521 lont achev en 1997 au lieu de 623
en 1994.
Dans la petite ville de Sysert, lcole ordinaire denseignement gnral
P.P. Baxov avait, en 1999, dix mois de retard de salaires, souvent verss en
nature. Les installations et le matriel sont dlabrs ; il ny a pas de matriel
informatique, et les professeurs se procurent leurs frais le matriel pdagogique
nouveau. Des classes profil (840 1 350 roubles par semestre) avaient t
ouvertes grce des conventions passes avec trois EES dEkaterinbourg.
Mais lintrt pour ces classes a rapidement dcru quand la confrence des
recteurs a dcid en 1998 de dissocier les examens de fin du secondaire des
concours dentre luniversit. En 1998, lcole a obtenu une licence pour
lintroduction dun enseignement approfondi des sciences humaines, mais sans
attribution de moyens financiers supplmentaires. Le raion enregistre une
augmentation du nombre denfants livrs eux-mmes, toxicomanes et
dlinquants. La direction de lcole ne compte pas sur le soutien des autorits
locales, et espre que la reprise de lconomie rtablira le patronage des
entreprises sur les tablissements
165
En labsence de structures qui soccuperaient de tous les tablissements,
ces coles, pauvres et souvent oublies de pouvoirs locaux qui sintressent
davantage au secteur comptitif, tendent devenir des coles de
communaut , survivant sur leurs ressources humaines et en nature.
Mais certaines de ces communauts, traditionnellement fortement
organises, peuvent rsister aux changements de structures de dcision
induites par la crise conomique.
cole rurale de Jamaurma (Tatarstan)
40 km de Kazan, lcole dessert le village dans lequel elle est implante et
trois autres villages o le ramassage scolaire est effectu par les entreprises
linstigation de ladministration locale. La moyenne dge des enseignants est de 28
ans. Ils peroivent un supplment de salaire de 25 % pour lexercice en cole rurale.
Dans le cas de retards de paiement, le directeur attribue des primes en nature aux
enseignants. Les tudes y sont entirement gratuites, de mme que les manuels et
la nourriture des lves qui sont entirement fournis par des entreprises sponsors
qui ont donn en 1998-1999 lquivalent de 180 000 roubles de produits alimentaires.
Lcole a la jouissance dune centaine dhectares de terres arables, appartenant au
kolkhoze, que ses lves cultivent pour la vente et lauto-production. Grce des
dons divers, dont une dotation du budget du raion, lcole a pu effectuer
dimportantes rnovations (75 000 roubles de travaux) dans les btiments. Les
activits extrascolaires facultatives payantes sont peu frquentes : 65 % des familles
sont pauvres, mais les lopins attachs chaque foyer fournissent une activit et
des ressources.
Le financement, assur auparavant exclusivement par les employeurs (kolkhoze
et entreprise de fourrure) a d, en raison de lappauvrissement du kolkhoze, tre
relay par ladministration du raion, do une nouvelle rpartition du pouvoir de
dcision lavantage de cette dernire. Mais ce pouvoir est limit par un contrle
formel ( travers le conseil dcole qui associe au personnel de lcole des
reprsentants du conseil municipal, de ladministration rurale, du kolkhoze et de
166
ceux des lves et des parents) et informel de la communaut rurale sur les choix
ducatifs et le devenir des lves.
Il nexiste pas de comptition entre les tablissements scolaires du secteur,
ni mme de relations entre eux lexception des lves venant dcoles voisines
au cycle incomplet pour finir le cycle secondaire, ni de prise en compte de
lvolution du march du travail ; la relative stabilit de lemploi fige les spcialits
professionnelles enseignes (employ agricole, tractoriste ).
Lcole na pas daccord particulier avec des tablissements suprieurs,
trop loigns, cependant 35 40 % des lves sortant de la classe terminale
sengagent dans des tudes suprieures, principalement luniversit dtat de
Kazan, dans les instituts de mdecine, agronomie et pdagogie. Ces tudes
sont finances par la collectivit et, en contrepartie, les tudiants reviennent
travailler au village. Lcole refuse de devenir un gymnasium et a la volont de
conserver son identit traditionnelle (lorientation professionnelle ne met laccent
que sur les professions offrant un dbouch au village : professeurs, employs
de lancien kolkhoze, mdecins ).
Le secteur comptitif
Ce secteur sadresse aux familles capables de contribuer financirement
aux tudes de leurs enfants, cest--dire principalement dune part les
nouveaux Russes enrichis, dautre part l intelligentsia (cadres,
employs, enseignants, mdecins ...) appauvrie mais capable de privations
pour assurer au moins la reproduction intergnrationnelle de son patrimoine
scolaire. Tous visant pour leurs enfants une instruction suprieure, ce sont
les stratgies des EES qui vont largement dterminer celles des tablissements
secondaires qui y conduisent. Et ces stratgies, aux deux niveaux, sont
troitement lies aux moyens financiers trs htrognes des clients viss.
167
Lenseignement suprieur
Du point de vue des ressources budgtaires ordinaires, lenseignement
suprieur, qui dpend directement des ministres fdraux, est fort mal loti :
les salaires officiels sont drisoires et incitatifs lmigration (exode des
cerveaux ltranger, migration interne vers dautres secteurs dactivit), et
les dotations en quipement moderne rares et alatoires. Le souci constant
des recteurs est donc de conserver leurs enseignants, et si possible de ne pas
tarir le flux des nouveaux recrutements. Pour cela, il convient doffrir aux
enseignants des sources de revenus complmentaires et de meilleures
conditions de travail, et donc (i) de recourir massivement aux ressources
extrabudgtaires pour financer lquipement et le fonctionnement de
ltablissement et pour assurer en interne un complment de rmunration
aux enseignants (dans bon nombre duniversits dtat le financement
budgtaire est dsormais considr comme marginal), (ii) de procurer aux
enseignants la possibilit de gains complmentaires hors de ltablissement.
Lappel aux ressources trangres est particulirement prcieux, par
les flux de financement ainsi gnrs mais aussi et peut-tre surtout par
lapport en quipements modernes, en savoirs nouveaux, en conventions
dchange et de recherche et possibilit de confrer des diplmes
trangers sur le territoire. Cest donc un investissement de base
susceptible dlever le prestige et par consquent les autres ressources
de ltablissement. Mais laccs ces ressources est troitement
dpendant de la discipline et des rseaux de relations. Dune manire
gnrale, seront privilgis dune part les tablissements scientifiques
de trs haut niveau avec lesquels les Occidentaux ont intrt cooprer
(y compris pour y recruter les spcialistes dont ils ont besoin), dautre
part les universits dtat en sciences sociales les plus prestigieuses, en
tant que vecteurs de propagation en Russie des mthodes de gestion
conomique occidentales et de lidologie capitaliste.
168
112. Exemple de lInstitut technologique de Kazan, qui a reu une commande de recherche
importante dans le cadre dun projet de cration dune socit mixte avec ltranger. Le
recteur de lInstitut, membre du Comit dtat actionnaire de lentreprise tatare, sige au
conseil dadministration de cette socit. Un vice-recteur de lInstitut prside la
commission qui accrdite les directeurs gnraux des entreprises dtenues majoritairement
par la Rpublique du Tatarstan.
Souvent troitement lis aux pouvoirs politiques locaux par des rseaux
de relations personnelles, les tablissements suprieurs peuvent dans
les rgions riches recevoir des aides sous forme de locaux, de crdits
dquipement et de commandes
112
.
Les possibilits dactivits commerciales sont (hors location de locaux)
trs variables selon les disciplines et les localisations. Les plus rentables
sont celles lies aux nouveaux secteurs du tertiaire : banque, assurance,
conseil, tudes de marketing, sondages dopinion, etc. Ces activits
relevant du secret des affaires, il est impossible dvaluer leurs profits
et de savoir dans quelle mesure elles contribuent au financement des
EES ou, inversement, dans quelle mesure elles bnficient des inputs
gratuits de lEES.
Mais, lessentiel des ressources montaires provenant des services
denseignement payants offerts aux tudiants, la comptition entre
tablissements porte principalement sur la conservation ou laccroissement
de leurs parts de march en termes de nombre dtudiants et de capacit
financire des mnages :
(a) Les stratgies de court terme, rversibles : lexpansion horizontale
Dans la mesure o il existe une demande (trs variable selon les disciplines
et les tablissements, mais globalement forte dans les annes rcentes du
fait de la dmographie et de la rigidit de la demande denseignement
suprieur en priode de rcession), les places payantes sont une ressource
sre et leur nombre nest de fait gure contrl. Les EES peuvent librement
en fixer le prix, do des carts considrables lis la discipline et au
169
prestige de ltablissement. tant donn la rue des tudiants vers les
sciences sociales et les services
113
, pratiquement tous les EES, y compris
scientifiques et techniques, ont diversifi leur offre en crant des
enseignements dans ces domaines pour attirer des tudiants payants :
les investissements matriels ncessaires sont faibles ou nuls, et les
moyens humains sont le plus souvent obtenus par la reconversion htive
des enseignants en place, ce qui permet de rendre compte de la rapidit
de raction de loffre aux changements de la demande.
Officiellement, le nombre des places payantes est limit par un ratio de
places gratuites dans certaines facults. Mais cette contrainte au
demeurant peu respecte a pu tre contourne de deux faons :
Louverture de succursales publiques dans les provinces,
naccueillant que des tudiants payants. linverse des places
gratuites, pour lesquelles lEES doit prouver que ses tudiants
trouvent des emplois la sortie
114
, une telle obligation nexiste pas
pour les places payantes sur site (en principe limites par des quotas)
ni pour les succursales. Encourages au dbut par le ministre
fdral, ces crations ont en gnral t bien accueillies localement,
tant donn les cots de transport et linscurit des grandes villes
115
.
113. luniversit dtat de Tomsk, lune des huit universits statut privilgi de la
Fdration, il y avait en 1999 15 candidats par place budgtaire la facult juridique,
contre respectivement 0,4 et 0,5 dans les facults de sciences physiques et de
mathmatiques.
114. Mais, dans une universit, une affiche indiquait aux tudiants sortants que, pour retirer
leur diplme, ils devaient soit apporter une attestation de recrutement par un employeur,
soit signer un papier dclarant quils refusaient le placement par luniversit (ils ntaient
donc pas compts).
115. Il y a parfois des conflits. Par exemple, lUniversit Gorki a ouvert un centre Nojabrsk,
ville gazire du Nord trs isole et aux conditions climatiques particulirement dures,
peuple par des migrants dont lintention tait de repartir une fois leur pargne constitue.
Mais, ayant achet des maisons dont la valeur sest effondre, ils sont maintenant bloqus :
le centre universitaire est le seul espoir de dpart des jeunes, cependant que les autorits
locales souhaiteraient les voir rester comme ouvriers pour lexploitation du gisement.
170
116. Par exemple, la succursale garde 60 70 % de ses gains, et reverse le reste luniversit
mre.
117. Jusqu dans certains cas poursuivre en justice les responsables de ces succursales.
118. linverse la Rpublique du Tatarstan a russi sopposer louverture sur son
territoire de succursales duniversits extrieures, par le biais du Comit de la proprit
dtat, dont laccord est indispensable pour acheter des terrains comme pour sinstaller
dans des btiments existants.
En 1994-1995 lUniversit Gorki dEkaterinbourg qui, en acceptant tous
les tudiants payants, ne parvenait couvrir quentre 50 et 80 % des salaires et
bourses, a ouvert 22 succursales (dont 5 hors des frontires rgionales, ce qui
suppose laccord pralable des recteurs de la rgion daccueil. Dans un cas o
ces derniers sy sont opposs, une intervention du ministre fdral a permis de
passer outre ce refus
118
). Mais elle a rcemment calcul quavec ses 9 000
places budgtaires, dix succursales suffiraient tarir le flux dentre des
tudiants payants sur site, dautant que le taux dabandon de ces derniers est
lev ( la facult de sociologie 20 % des lves payants abandonnent, dont
85 % pour raisons conomiques).
Elles fonctionnent sur le modle du franchising
116
, le plus
souvent bnficiant du label de linstitution mre mais pas toujours
de ses enseignants. Dans ces succursales, que certains Russes
qualifient de moulins diplmes , on ne trouve parfois que des
enseignants du secondaire locaux. Cette expansion sest ralentie
dans les dernires annes lorsque les institutions mres ont constat
quelle rduisait leur recrutement sur site, et/ou lorsque les clients
se sont aperus de leur mauvaise qualit
117
. La limitation rcente
du nombre de ces succursales (pour lesquelles une accrditation
propre est exige depuis 1998) est en voie de contournement par
louverture de centres denseignement distance dans des
tablissements locaux dj pourvus dune licence, ce qui leur assure
pour linstant labsence de contrle.
171
La cration dinstitutions non publiques . Le plus souvent fondes
linitiative denseignants, dEES publics, de firmes prives et
dadministrations locales, ces institutions de statut juridique incertain
toutes spcialises dans les disciplines du tertiaire fonctionnent
en gnral, du moins au dbut, sur le principe du leasing : elles
louent leurs locaux (frquemment luniversit) et embauchent
les enseignants (galement universitaires) lheure (mieux paye
qu luniversit). Lquipement initial lger est fourni par des
sponsors. Pratiquement sans cots fixes et extrmement flexibles,
ces structures sadaptent immdiatement aux fluctuations de la
demande, tant sur le plan des formations proposes que sur celui
de la tarification de leurs services. Comme elles ne supportent que
le cot marginal du service denseignement, au cours des dernires
annes leurs prix ont pu fluctuer en fonction des ressources des
mnages ; certaines ont accept des paiements en nature, la plupart
amnagent les dlais de versement, pratiquent des tarifs
prfrentiels pour les meilleurs tudiants et proposent des paiements
en travail (campagnes publicitaires et enqutes de marketing pour
ltablissement, travaux administratifs, etc.). Leurs tarifs tant
infrieurs celui des places payantes de luniversit, elles
accueillent les tudiants aux revenus insuffisants
119
. Les preuves
font dfaut eu gard au secret des comptabilits, mais il semble
que dans certains cas, ces institutions reversent luniversit mre
une fraction de leurs profits ; dans dautres, on peut penser
linverse quil sagit plutt dun dtournement de moyens publics
du fait de leur absence de contribution lamortissement des cots
fixes de luniversit (formation des enseignants, quipements
matriels et bibliothques, recherche, etc.).
119. Daprs une enqute mene en 1999, 73 % des tudiants dinstitutions non publiques
appartenaient des familles dont le revenu mensuel par tte tait compris entre 500 et
1 500 roubles.
172
Quand un gouvernement cre un tablissement non public :
lInstitut priv socio-juridique de Kazan
Cet institut priv a t cr en 1993 par dcision du gouvernement de la
Rpublique du Tatarstan, sur la base de lInstitut de recherches pdagogiques
de lAcadmie des sciences de Russie. Ses fondateurs sont de nature diverse :
luniversit dtat de Kazan, luniversit technologique, lAcadmie des sciences
du Tatarstan, une usine de construction automobile et le comit de recherche du
syndicat des enseignants
Les cours sont dispenss dans quatre dpartements : droit, travail social,
marketing (industriel, agricole, conomique et social), et formation continue
(lInstitut y dispense des cours lintention de chmeurs envoys par contrat
par les services de lemploi de la ville et de la rgion). Ltablissement entretient
des liens contractuels avec des tablissements secondaires : collge, cole de
jeunes juristes
Les frais de scolarit, de 7 000 roubles. par an en moyenne (prix de la
rentre 1998), sont dun niveau quivalent, voire infrieur, celui des
tablissements dtat. La scolarit de la moiti des tudiants est paye sur
commandes des services de la Rpublique (ministre de lIntrieur
essentiellement, ministre de la Justice, Cour suprieure de la magistrature )
qui rglent leurs frais dinscription et leur assurent un emploi lorsquils sont
diplms, exception notable la rgle qui veut que ces structures nembauchent
que des diplms des tablissements dtat. La scolarit de lautre moiti est
paye par les familles ; les lves qui ne peuvent sen acquitter sont employs
mi-temps dans ltablissement des tches dlectricien, de menuisier, de
femme de mnage
Une part importante des activits de formation et de recherche, dans le
domaine des sciences juridiques et politiques, a une orientation internationale
et sinscrit dans une stratgie affirme douverture internationale (participation
des colloques et des programmes financement international : OTAN, Con-
seil de lEurope ). Des activits de consultation juridique et politique sont
proposes aux autorits du Tatarstan et lextrieur de la Rpublique, avec
173
dautant plus de succs quune lgislation nationale de garantie de linvestis-
sement tranger fait du Tatarstan une des premires rgions de la Fdration de
Russie pour les investissements trangers et a dj sduit dimportants grou-
pes automobiles amricains et allemands.
Les revenus dgags par linstitut priv sont, leur tour, une source
importante de financement pour lInstitut de recherches pdagogiques de
lAcadmie des sciences, dont lentretien est pay par lInstitut priv. Les
dbouchs pour les diplms sont considrables dans les structures
administratives de la Rpublique qui en accueillent un grand nombre ; les
diplms de la facult de marketing travaillent majoritairement dans les
reprsentations commerciales du Tatarstan ltranger.
Les autorits du Tatarstan ont souhait ici crer un tablissement
universitaire qui cumule les avantages du secteur priv (relations contractuelles,
adaptabilit de loffre de formation aux besoins, affectation des crdits des
domaines de recherche librement dtermins, autonomie et capacit dinitiative
ncessaires la coopration internationale, dveloppement du march de la
formation et du consulting ) et du secteur public (maintien des subventions
fdrales et du soutien des structures dtat et dimportants organismes publics,
industriels et ducatifs).
(b) Les stratgies de long terme, irrversibles : lintgration verticale
Dans la tradition sovitique, lhomognit de lespace ducatif national
tait suppose tre assure dans le secondaire par luniformit des programmes ;
le recrutement des tudiants procdait de concours propres chaque tablissement,
dont taient dispenss les lves vainqueurs des olympiades ou titulaires dune
mdaille dor. Pour autant, des relations privilgies staient tablies partir des
annes 1960 entre certains EES et des tablissements secondaires qui y prparaient
leurs lves par une formation plus approfondie. Au cours de la dernire dcennie,
ces relations directes entre le suprieur et les tablissements qui y prparent se
sont considrablement renforces et tendues (voir Chapitre III), sous plusieurs
formes :
174
Les conventions simples entre tablissements secondaires et suprieurs :
des enseignants dun EES assurent en terminale une prparation payante
au concours dentre dans leur institution, parfois remplac par les
examens blancs passs en cours danne en terminale. Ces
conventions peuvent tre nombreuses pour un mme tablissement,
secondaire ou suprieur.
Louverture dans les tablissements secondaires de classes spciales,
dsormais rserves aux lves payants et non plus aux lves les plus
brillants, et profiles en fonction dun tablissement suprieur. Celui-
ci sassure ainsi de la bonne prparation de ses candidats, tout en
fournissant ltablissement secondaire un argument de poids dans son
propre recrutement : la quasi-assurance de lentre dans lEES associ.
Ces classes (qui peuvent tre dapprofondissement des matires
standards du programme ou porter sur dautres disciplines) ont dans
certains cas t ouvertes ds la 1
re
anne, voire dans le prscolaire.
Les accords avec des collges et technikums, assurant leurs lves
lentre dans lEES en 2
e
ou en 3
e
anne dtudes.
Lintgration verticale directe des tablissements de diffrents niveaux :
lEES absorbe ou cre ses propres EPM, lyce, gymnasium, voire coles
maternelles.
La logique de ce mouvement de concentration est chercher dans les
lments suivants :
Les conomies dchelle, en particulier dans la mesure o ces relations
verticales rduisent les cots de transaction et dorganisation, favorisent
une meilleure gestion des ressources matrielles et surtout humaines
dans une priode de forte fluctuation dmographique, et fournissent aux
enseignants des revenus complmentaires.
La slection acadmique : dans un univers scolaire qui sest fortement
diffrenci, les EES contrlent ainsi en amont la formation de leur vivier
175
de futurs tudiants. la limite certains tablissements secondaires
fonctionnent comme sous-contractants.
Le pouvoir de ngociation avec les autorits et les entreprises, favoris
par la taille des rseaux dtablissements.
Les ressources financires et leur scurit : en slectionnant trs tt leur
clientle en fonction de ses revenus, en lui assurant de fait lentre dans
lEES, et en tablissant des cursus qui interdisent pratiquement le passage
une autre filire intgre, lEES se construit une clientle captive. Dans une
socit o lventail des revenus sest considrablement ouvert, cette
concurrence monopolistique se traduit par les niveaux extrmement variables
du cot des tudes, lequel simultanment reflte et construit la hirarchie
des tablissements et de leurs filires daccs.
Lenseignement secondaire
En priode de crise, la rigidit de la demande de poursuite dtudes
longues est, pour ceux qui peuvent en assumer le cot, une rponse normale
la pnurie demplois correctement rmunrs et lincertitude de
lorientation du march du travail. Sy ajoute en Russie la motivation pour les
garons dchapper au service militaire. Dans les centres urbains, o la
mobilit gographique est possible, la comptition entre tablissements
secondaires pour se partager la clientle limite des lves arms de pouvoir
dachat est donc, depuis le milieu de la dcennie, essentiellement axe sur
les dbouchs quils offrent dans lenseignement suprieur.
(a) Les stratgies offensives
Les tablissements engags dans une stratgie de comptition offensive
sy sont lancs pour la plupart ds que la loi la permis, finanant leurs
investissements initiaux en quipement, marketing et campagnes publicitaires
grce des ressources de sponsoring, public et priv. Ils ont immdiatement
acquis personnalit morale et compte bancaire propre. Ils ont licenci et
176
120. Cette slection (avec ou sans laval des autorits locales) se pratique sous forme de tests
et/ou dentretiens avec les parents permettant de dtecter les sponsors potentiels. Parfois
une prparation payante ces tests est organise, ou les tests eux-mmes sont facturs
aux familles.
embauch du personnel, de sorte que le niveau de qualification de ce dernier
est suprieur et son ge infrieur celui des autres tablissements. Le directeur
typique ne soccupe que de la gestion, embauche des assistants et laisse la
pdagogie aux enseignants. Il y a un conseil des parents, trs actif aussi bien
sur les questions financires que pdagogiques.
Au dbut des annes 1990, compte tenu de la baisse de la demande
denseignement suprieur et de lexplosion de la demande de services, nombre
de ces tablissements aussi bien gnraux que professionnels se sont
massivement orients vers la formation demploys du tertiaire (comptabilit,
marketing, gestion). Mais ces formations de niveau incertain, montes avec
des enseignants insuffisamment qualifis, se sont trs vite (en particulier avec
lapprofondissement de la crise) heurtes la concurrence des diplms du
suprieur que les employeurs pouvaient embaucher pour des niveaux de salaire
comparables. La plupart se sont alors orients principalement vers la
prparation laccs aux EES.
La concurrence ne porte pas sur le prix qui peut, linverse, servir
dindicateur de qualit pour les parents et de moyen de slectionner
socialement les candidats. En plus de locaux, dquipements modernes et
dactivits extrascolaires attractives, les arguments publicitaires portent sur :
(i) le statut de ltablissement, lev grce linvestissement initial aux niveaux
collge, lyce, gymnasium ou technikum; (ii) la garantie quils offrent aux
parents que leur enfant entrera dans un tablissement suprieur prestigieux,
grce aux conventions passes avec un petit nombre dEES, la prsence
denseignants du suprieur et la spcialisation prcoce du programme. La
preuve du succs est dans le nombre de candidats par place lentre, qui
permet la slection (acadmique et/ou financire)
120
ds la 1
re
classe dans les
tablissements denseignement moyen.
177
Ces tablissements utilisent toutes les possibilits de diversification et
dexpansion, du secondaire vers le suprieur, de lenseignement gnral vers
le technique, et vers le prscolaire. Certains envisagent une expansion
horizontale via la reprise sous forme de succursales dtablissements de
mme niveau en difficult, leur permettant de pratiquer une stratgie de
monopole discriminant sur des marchs segments.
Lyce Alexandrovskij de Saint-Ptersbourg
PTU de radio-lectronique auparavant, il a obtenu en 1993 sa transformation
en lyce de prparation aux mtiers tertiaires (assistant juridique, secrtaire,
oprateur dinformatique) aprs une procdure daccrditation sommaire par le
Comit de lducation de la ville. Cette reconversion complte a t ralise en
moins de deux ans avec pratiquement le mme corps enseignant (sur
45 enseignants, deux professeurs seulement ont t licencis, et 5 embauchs
depuis 1993). Recrutant ses lves lissue de la 11
e
, ltablissement est de fait
un technikum, mais il refuse ce statut qui le ferait dpendre du financement
fdral, moins gnreux que celui de la ville, dont proviennent 50 % de ses
ressources. Le lyce recrute 350 lves titre gratuit sur concours, et 350 payants
(jusqu 500 roubles par mois). La moiti des ressources extrabudgtaires
complte la rmunration des enseignants (moyenne de 1 150 roubles, avec un
maximum de 4 220), lautre sert lacquisition dquipements. La moiti des
lves trouvent un emploi la sortie (tribunaux, firmes prives, douane, police),
lautre poursuit ses tudes, des conventions avec luniversit technologique et
luniversit des communications maritimes prvoyant linscription directe en
4
e
anne des techniciens programmeurs sortis du lyce. La direction envisage
maintenant de crer un incubateur dentreprises et sefforce dtablir des
relations avec ltranger pour obtenir un label international pour ses diplmes.
178
(b) Les stratgies dfensives
Elles sont le fait dcoles secondaires traditionnelles (gnrales ou
professionnelles) qui ne seraient pas incites entrer dans la comptition si
elles ntaient pas confrontes la contraction de leurs ressources financires
et de leurs effectifs, soit pour des raisons dmographiques, soit parce que la
concurrence dtablissements offensifs les prive de leurs lves les plus aiss.
Leurs motivations sont principalement de perdurer et dassurer le plein emploi
de leurs enseignants, dont lanciennet est leve. Elles ne cherchent pas
attirer des lves en dehors de leur territoire habituel, mais conserver leur
clientle de familles majoritairement de revenus moyens ou faibles, mais de
niveau dducation lev. Elles limitent les services payants (en nombre et
en prix) ce que les familles peuvent dbourser. En raison de leur
environnement, ces tablissements ne peuvent esprer obtenir des fonds
importants des sponsors ou ngocier des aides des autorits locales, sauf
parfois dans le cas dcoles anciennes prestigieuses situes dans des quartiers
habits par une intelligentsia rcemment appauvrie. Elles sefforcent donc
de se procurer des ressources par tous les autres moyens (locations, services
commerciaux non scolaires, formation continue).
Afin de ne pas perdre leur clientle arme de pouvoir dachat, et
daccrotre leurs moyens budgtaires, ces tablissements utilisent
principalement ce dont ils sont le mieux dots leur capital humain pour
mettre en uvre des innovations frquemment copies sur celles de leurs
concurrents :
efforts pour obtenir un statut plus lev, qui permet daugmenter
(modestement) les salaires budgtaires des enseignants ;
ouverture de classes de profil et de cours intensifs sur les matires
du programme officiel ;
conventions avec un nombre souvent lev dtablissements suprieurs,
mais de moindre prestige ;
179
cours prparatoires aux concours, en terminale seulement.
Ces coles ont acquis parfois mais ce nest pas la rgle personnalit
morale et compte bancaire. Les directions focalisent leur activit sur les
questions pdagogiques et prfrent souvent recourir, pour la gestion, aux
services de comptabilit centralise du raion et aux comits des parents
dlves.
cole n 44 de Saint-Ptersbourg
cole moyenne de quartier dont les locaux ont t prvus pour 650
700 lves et qui en a reu jusqu 1 200 en 1990. Avec la baisse dmographique,
les effectifs chutent (954 en 1998-1999). De plus une nouvelle cole a t ouverte
dans les environs (en coopration avec un pays scandinave), qui accueille des
lves du mme bassin de recrutement. Grce la politique rgionale tendant
rduire le nombre dlves par classe 20, ltablissement a pu conserver jusqu
maintenant son potentiel denseignants, ce qui lui donne une rserve pour
mener des innovations pdagogiques orientes vers une large pratique de la
valologie (pdagogie de la sant dans lenseignement de lensemble des
disciplines) introduite dans lcole par un enseignant du suprieur bnvole.
Ce choix a t dcid en considration du nombre lev dlves en mauvaise
sant ; sur le plan social, lenvironnement de lcole est constitu dingnieurs,
dintellectuels et dautres membres de lintelligentsia appauvrie. Dautres matres
compltent leur horaire en donnant des cours supplmentaires de langues,
gratuits pour les lves ; un matre libr de son enseignement sest consacr
la pdagogie sociale dans lcole et auprs des familles. Une salle de soins
a t installe grce une subvention obtenue par la russite un concours
organis par une institution amricaine. Lcole ne possde pas lautonomie
financire ; les ressources sont en baisse et les crdits attribus par la ville
servent principalement rmunrer le personnel et payer la cantine qui offre
des repas gratuits 70 % des enfants (la moyenne est de 60 % pour la ville).
Pour les quipements et le matriel pdagogique, lcole sefforce dobtenir des
parents quils les achtent pour elle, ce qui leur est difficile. Elle est la recherche
180
de sponsors pour la rnovation des locaux. Des cours dinformatique sont
proposs partir de la 5
e
raison de deux heures par semaine. Cest le dput
du raion qui a permis lacquisition des ordinateurs sur le fonds social pour les
affaires scolaires qui reprsente 2 % du budget de la ville. En 1999 les salaires
dans lcole vont de 92 1 694 roubles (en novembre 1998, le salaire moyen tait
Saint-Ptersbourg de 1 351 roubles, il tait de 800 roubles dans le secteur
ducatif et le minimum vital tait alors estim 916 roubles).
Lcole a pass des accords avec plusieurs tablissements denseignement
suprieur : lAcadmie forestire, lInstitut doptique et de mcanique, la Maison
de la Baltique et lUniversit technologique. Des enseignants de ces
tablissements viennent donner des cours aux lves en fin dtudes pour les
prparer lentre dans le suprieur. Cette solution permet lcole dobtenir de
bons rsultats pour ladmission des lves de 11
e
dans le suprieur. Lcole
comprend 72 enseignants, dont 4 extrieurs (du suprieur). lissue de la 9
e
,
55 % des lves russissent lexamen de passage en 10
e
et 45 % dentre eux
quittent donc ltablissement ou redoublent, signe dune politique slective
attractive pour le public parental dcrit plus haut. lissue de la 11
e
, 96 % des
lves poursuivent des tudes suprieures longues (72 % en 1996), 4 % des
tudes en technikum, Institut pdagogique ou mdical (15 % en 1996) et aucun
nentre plus actuellement dans la vie active (ils taient 13 % en 1993). Cette
cole, dun type courant, est dbarrasse de ses oripeaux communistes, mais
reste, par latmosphre de travail, par le dvouement dun personnel demeur
stable dans la tourmente, par ses rgles de discipline, par le maintien des rituels
(une salle de runion pour les enfants comporte encore un petit muse consacr
au culte des anciens combattants de la grande guerre patriotique ) et par son
cadre matriel immuable (aucune relle mise en conformit des btiments na t
ralise depuis quarante ans et les commissions de scurit, qui passent
effectivement dans lcole, ferment les yeux), une cole sovitique. La
spcialisation dans le domaine de la sant permet cet tablissement en perte
de vitesse et sans grands moyens de postuler lappellation de gymnasium,
source de moyens supplmentaires.
181
Tant les experts trangers que les reprsentants des ministres fdraux
de lducation et des Finances affirment communment que ltat de
dlabrement du secteur ducatif de la Fdration serait imputable labsence
de capacit gestionnaire des chefs dtablissement, quil conviendrait donc
de transformer en chefs dentreprise dynamiques. Les dveloppements qui
prcdent tendent prouver le contraire. Dans une priode exceptionnellement
dure et incertaine, les directeurs ont dans lensemble fait preuve dimagination,
de dynamisme, et dune grande rationalit conomique sous contrainte des
paramtres environnementaux de leurs dcisions dans leurs stratgies de
survie ou de dveloppement. Ces stratgies rendent compte de la rsilience
et de la flexibilit remarquables du secteur ducatif observes au cours de la
priode.
Mais la somme de dcisions individuelles rationnelles ne dbouche sur
une rationalit globale que si elles sont prises dans le cadre de rgles du jeu
intgrant ex ante lintrt collectif et la cohrence globale du systme. Dans
le cas particulier de la Fdration, la drgulation de droit et de fait du
systme a conduit les agents individuels jouer non pas dans les rgles
mais sur les rgles. Par leurs stratgies de recherche de ressources,
dconomies dchelle, de pouvoir et de scurit, les tablissements du secteur
le plus dynamique de lducation gnrent des processus de concentration
(horizontale et surtout verticale) et donc de nouvelles rgles implicites qui
simposent progressivement lensemble du secteur.
183
Chapitre V
Essais de bilan et de prospective
Annie VINOKUR
Quel systme ducatif occidental dvelopp aurait pu rsister dix ans
une rduction de moiti de son financement, larrt des investissements et
de lentretien des immobilisations, la pnurie de livres et de matriel
pdagogique, des rmunrations infrieures au seuil de pauvret, des
arrirs de salaires de plusieurs mois ? Le secteur ducatif russe la fait,
mais la dcapitalisation qui lui a permis de continuer fournir ses services ne
peut se poursuivre longtemps sans irrversibilit. Aussi, le principal souci des
responsables russes de lducation et le principal problme soumis aux
experts trangers est-il de trouver de nouvelles ressources financires.
Mais le financement est moins un problme technique quune question,
fondamentalement politique, de dcision. La question du financement est donc
indissociable de celle du pilotage du systme ducatif, cest--dire du mode
de coordination de lensemble des dcisions : qui dcide de qui reoit
linstruction, en quelle quantit et qualit, produite comment, paye par qui ?
La rponse cette question pourrait aussi bien expliquer la remarquable
rsilience passe du systme ducatif de la Fdration que rendre compte
des obstacles sa rhabilitation (1).
Le problme des structures de dcision est dautant plus important que,
dans les dix prochaines annes, les facteurs dmographiques offriront la
Russie une occasion historiquement unique de rattraper le temps perdu et de
mettre en uvre une refonte profonde de sa politique dducation (2).
Le domaine des choix semble donc, en principe, largement ouvert
actuellement. La question qui se pose, dans une priode de rforme de
lducation toujours reporte, est double : la drgulation des annes rcentes
184
121. Par opposition aux modes dorganisation non marchands domestiques , fonds sur la
parent, des socits traditionnelles.
doit-elle sanalyser comme une absence de politique ou comme une politique ?
les structures et rgles du jeu qui se sont construites au cours des dernires
annes sont-elles rversibles, sous quelles conditions de dveloppement
conomique, politique et social de la Fdration ? Aprs une dcennie de
rgression, au cours de laquelle ne sont gure apparus les lments de
transition structurelle permettant de dessiner les tendances du futur, une
dmarche utile la rflexion parat tre la construction, sous forme de
scnarios, de modles hypothtiques darticulation entre options de
dveloppement et choix de politiques ducatives (3).
1. Lhritage : la coordination non marchande des
dcisions dans le secteur ducatif
Leffondrement dun mode de coordination planifi centralis ne signifie
pas lmergence spontane dune coordination dcentralise par le march.
Le march ne peut fonctionner efficacement que si prexistent des institutions
(rgles et organisations) que le march ne peut crer lui-mme. Cest une
construction sociale qui ncessite, pour reprendre la formule clbre, un tat
fort dans ses actions mais modr dans ses ambitions, capable donc ddicter
et de mettre en uvre un nombre rduit de rgles du jeu claires. Faute de
coordination non marchande centralise et dinstitution publique du march,
les agents sont conduits se replier sur des modes de coordination non
marchands dcentraliss fonds sur des rseaux relationnels prouvs.
Le mode de coordination non marchand dcentralis est un systme de
dons et contre-dons diffrs entre agents non lis par des rapports de
parent
121
, un tissu de droits et dobligations lintrieur dun rseau de
relations individuelles dont on ne peut totalement se librer. ce titre, cest
une forme dorganisation sociale de lutte contre le risque marchand et
185
lincertitude. Instrument de solidarit du groupe, il devient clientlisme
122
si
la pratique dchanges diffrs hors march est asymtrique : lchange est
alors ingal au profit du client, ce qui fonde le pouvoir du patron sur le
client. Le clientlisme participe de la corruption, marchande et non
marchande, lorsquil y a interfrence entre les domaines public (politique et
administratif) et priv, ce qui prsuppose lexistence et lintriorisation de
normes les diffrenciant, cest--dire une institutionnalisation dont la confusion
du public et du priv (patrimonialisation) est lenvers. Ces formes dchange
social non marchandes existent bien videmment dans toutes les socits
dveloppes, avec un poids et des fonctions diverses dans leur articulation
avec le mode de coordination institutionnalis dominant. Elles participent aussi
bien du fonctionnement que du dysfonctionnement de ltat.
Fonctions et dysfonctions des rseaux de clientle
On estime gnralement que rseaux informels et clientlisme ont eu
un rle important dans la ralisation des Plans lpoque sovitique, du fait
de lallocation administrative des ressources, par exemple entre entreprises
pour rduire lincertitude des approvisionnements, entre directions et salaris
pour lutter contre la crise du rapport salarial lie aux pnuries de biens de
consommation et de services publics. Ces pratiques se sont donc intensifies
avec la disparition de la planification centrale, dans lincertitude majeure dune
transition de crise et du fait de linflation, puis de la dmontisation, cest--
dire du dclin de lusage de la monnaie comme lien entre le futur et le prsent.
En labsence des institutions du march, elles ont permis de scuriser les
transactions et de rduire leur cot.
Asymtrique, le clientlisme est aussi un puissant instrument de pouvoir
et de confiscation de rentes. Il permet par exemple lutilisation systmatique
122. Le clientlisme est un rapport de dpendance personnelle non li la parent qui
repose sur un change rciproque de faveurs entre deux personnes, le patron et le client
qui contrlent des ressources ingales (J.F. Mdard: Clientlisme politique et
corruption . Revue Tiers-Monde . n161, janvier-mars 2000).
186
123. Daprs le premier rapport de la Chambre des comptes (qui dpend de la Duma et du
Conseil de la Fdration) sur le budget 1996, les inspecteurs du travail auraient dcouvert
prs de 6 000 milliards de roubles (6 milliards de francs) sur les comptes bancaires
dentreprises qui ne payaient pas leurs employs. Quant au Trsor, mis en place trois
ans auparavant : Si les dpenses sociales nont t finances qu hauteur dun tiers
des prvisions, les prts bonifis diverses socits prives ont eux dpass, de quatre
fois, les sommes inscrites au budget .
124. Western Michigan University. Document interne. 1998.
par les entreprises des impays comme moyen de subordination des
fournisseurs et des salaris, et comme instrument de financement court
terme des immobilisations ou de la spculation financire
123
. Il permet la
constitution dorganisations de grande taille, favorisant linternalisation des
transactions, assurant des priorits dans lallocation des ressources et un
avantage comptitif, aussi bien que la conqute individuelle de positions
sociales. Sappuyant sur le chevauchement des sphres publiques et prives,
il participe du pouvoir politique et cristallise les formes spcifiques de
coordination qui scurisent les positions de rente conquises.
Entre lirrgularit des versements publics et lincertitude des ressources
extrabudgtaires, le secteur ducatif na videmment pas chapp
lintensification des relations non marchandes informelles et clientlistes dj
prsentes sous le rgime sovitique (cf. chap. IV), avec pour principales
consquences structurelles :
(a) L hybridation
La notion d hybridation ducative a t propose par V. Karpov et
E. Lissovska
124
pour dcrire les pratiques qui relativisent en Russie les
frontires entre les secteurs ducatifs public et priv: Tandis que ltat a
dans une large mesure abandonn ses coles, la socit est encore trop faible,
atomise, inorganise et financirement limite pour assumer le contrle sur
lducation. De sorte que de nombreuses coles se retrouvent dans un no
187
mans land o elles ne sont plus que formellement gres par ltat. Peu
sont pourtant officiellement privatises dans la mesure o le nombre des
groupes privs capables de produire le service denseignement est trs limit.
Le rsultat probable de cette situation est une mutation de grande ampleur
des coles publiques, mutation ni organise ni contrle par le centre . Cette
notion ne fait pas rfrence la pluralit des financements et/ou des pouvoirs
de dcision, qui caractrise la plupart des systmes ducatifs, mais lopacit
et labsence de rgulation de leurs chevauchements, qui procdent :
de la cration des institutions non publiques , ni publiques ni prives,
sortes de joint ventures entre agents de statuts divers, le plus souvent
faux nez des institutions ducatives publiques pour contourner les
lgislations fiscales et scolaires, mais qui peuvent aussi servir aux pouvoirs
politiques locaux des fins propres de stratgie politique et
conomique
125
;
de linterpntration non contrle (et frquemment occulte) lintrieur
des tablissements publics, des financements priv et public
126
: cette
hybridation gnre de nouveaux objectifs et de nouveaux rapports de
pouvoir dans la gestion des tablissements, ainsi quune nouvelle
rpartition des droits daccs linstruction entre tablissements et entre
lves lintrieur dun mme tablissement ; elle aboutit la privatisation
de fait de filires officiellement publiques ;
de la collusion entre sphres particulires de lducatif et du politique.
Dans la mesure o le systme ducatif sovitique tait largement contrl
125. Voir le cas du Tatarstan (Chapitre IV).
126. noter que cette forme dhybridation se dveloppe galement dans les universits
publiques amricaines, entre autres par lintermdiaire dune nouvelle classe de
professeurs-entrepreneurs double casquette, participant au capital dentreprises
qui leur sous-traitent des contrats de recherche (J. Washburn et E. Press : The Kept
University , The Atlantic Monthly, mars 2000).
188
par le Parti, la structure centralise et hirarchise de ce squelette
externe assurait le maintien dun espace ducatif national. Son
effondrement, sans remplacement par une administration interne, a
entran une fragmentation accrue des rapports au pouvoir politique
local, et un renforcement du rle des rseaux relationnels dans laccs
aux faveurs (financires et juridiques) indispensables aux tablissements
pour survivre ou se dvelopper.
(b) La concentration
Dans le secteur ducatif, le modle de base de lchange social non
marchand, la fois fonctionnel et dysfonctionnel, qui sest gnralis depuis
dix ans, est la convention qui lie un tablissement secondaire un tablissement
suprieur. Cette pratique est fonctionnelle : pour conserver ses moyens
humains et remplir ses objectifs au moindre cot, ltablissement suprieur
bnficie du profilage de ses recrutements par ltablissement secondaire
et de la rmunration complmentaire de ses personnels qui y assurent la
prparation aux concours dentre. Ltablissement secondaire quant lui
bnficie de lapport pdagogique (gratuit pour lui) des enseignants du
suprieur et des ressources extrabudgtaires que la perspective daccder
un tablissement suprieur rput lui permet de drainer auprs des familles.
Elle est dysfonctionnelle deux titres :
Elle favorise la corruption, savoir lacquisition marchande du bien public
quest la slection acadmique. Son extension impliquerait la disparition de
lune des fonctions sociales essentielles du systme ducatif: confrer par le
diplme aux individus une valeur indpendante de leurs moyens dexistence,
cest--dire dissocier la valeur des personnes de la valeur des biens.
Participant du clientlisme, elle cristallise des rapports de dpendance qui,
on la vu (Chapitre IV), dbouchent sur des concentrations verticales dont
la logique, de nature moins technologique (comme dans les combinats
industriels) que financire, conduit :
189
la patrimonialisation de filires entires de lenseignement public ;
au brouillage de la certification et des frontires entre niveaux
denseignement. La double tendance des tablissements de niveau
suprieur stendre vers le bas, et des tablissements de niveau
infrieur se hisser vers le haut gomme les frontires entre niveaux
prscolaire, moyen et suprieur. Dans la mesure o les stratgies
pratiques par les trusts scolaires pour capter la clientle aise
passent par la spcialisation prcoce et la progression automatique
lintrieur de la filire verticale, les certifications intermdiaires
nont plus valeur de titre , donc dinstrument de mobilit dans
lespace ducatif.
La dernire dcennie de drgulation du secteur ducatif de la Fdration
peut donc sanalyser comme un processus de dsinstitutionnalisation et de
restructuration partir de pratiques spontanes dchange social non
marchand :
Mouvement de dsinstitutionnalisation et de dcomposition de ce secteur
en tant que systme ducatif structur et unifi : balkanisation
gographique et sociale, clatement des lieux et des processus de dcision.
Mouvement de recomposition, qui prsente des similitudes avec celle
dun secteur de production marchande en crise : comptition pour la
recherche de nouveaux dbouchs, diversification des produits, strat-
gies de conqute de parts de march, et finalement concentration des
entreprises et segmentation des marchs. Cette comptition ne
prsente cependant aucune des vertus de la concurrence . En par-
ticulier, la participation active des pouvoirs politiques locaux aux strat-
gies des tablissements dynamiques engendre un clivage particulier entre
(i) un secteur comptitif hybride, (ii) un secteur non concurrentiel public
(la majorit des tablissements, que la nature du service dducation
interdit de mettre en faillite) dont labandon politique est justifi par
lexistence du premier.
190
127. Cf . J.F. Mdard., op.cit.
On est donc en prsence non plus dun systme ducatif, mais dun
modle original de structuration polarise dun secteur de production de
services denseignement.
Clientlisme et institutionnalisation
Si lon admet que les rseaux relationnels, tout en constituant la ngation
mme du principe de la distinction du public et du priv sur lequel est fond ltat
moderne, font partie intgrante du mode de fonctionnement concret de ce mme
tat (voire que ces rseaux sont une donne universelle et linstitutionnalisation
du pouvoir une exception fragile
127
), alors se pose le problme des rapports dyna-
miques entre patrimonialisation et institutionnalisation.
Dans le cas de la Russie, si le dveloppement du clientlisme en tant
quassurance contre les alas peut sanalyser comme la consquence,
dans les annes rcentes, de la disparition des scurits de la planification et
de labsence des institutions de rgulation des conomies de march, il nest
pas exclu que les formes dorganisation ainsi gnres sopposent
efficacement linstauration de ces dernires. Ainsi pourrait sexpliquer la
multiplication rcente des dysfonctionnements institutionnels dnoncs
par les experts (voir supra Chapitre I): lois prtant multiples interprtations
(exemple du texte sacr de la loi sur lducation de 1992), vagues ptitions
de principe (Doctrine nationale 2000-2025), textes lgislatifs inapplicables ou
contradictoires, faiblesse du ministre fdral de lducation, absence de
hirarchie rglementaire, flou des droits de proprit, imprcision des
responsabilits (exemple des cranciers de la rmunration des enseignants),
report indfini de la production de normes (exemple des standards nationaux),
faiblesse des contrles et du systme judiciaire. On peut formuler lhypothse
que ces dysfonctionnements participent des conditions ncessaires au
dploiement des stratgies clientlistes et la consolidation des fiefs
ducatifs, souvent parrains par des pouvoirs politico-conomiques locaux
191
engags dans la comptition interrgionale lintrieur de la Fdration. Aussi
bien, seuls les tablissements dont les ressources sont limites aux dotations
budgtaires rclament-ils des rgles claires fermement appliques, et en
particulier un mode dallocation des ressources qui ne transite pas par les
pouvoirs politiques locaux.
Dans ce cas, et dans la mesure o les formes dorganisation qui ont
permis au secteur ducatif russe de rsister dans la crise sopposeraient sa
(r)institutionnalisation, il ne serait pas raisonnable dattendre de la seule
volont politique suprieure, assiste de lexpertise technique trangre de la
bonne gouvernance des systmes ducatifs, la construction et limposition
des rgles du jeu qui feraient disparatre la confusion du public et du priv et
instaureraient (restaureraient) un espace ducatif national.
Toutefois, la cohrence interne de lensemble des institutions tant plus
dterminante pour lefficacit globale dune socit que la perfection de
chaque institution considre isolment, on peut en revanche se demander
(i) avec quelle voie de dveloppement global la dcomposition/recomposition
en cours du systme ducatif de la Fdration serait cohrente, (ii) dans
quels cas la voie de dveloppement adopte (encore incertaine) impliquerait
la mise en uvre dun autre mode de gestion et de rgulation du secteur
ducatif.
2. Le tournant dmographique
Pour des raisons dmographiques, les quinze premires annes du
XXI
e
sicle offrent en Russie un moment historiquement unique pour une
nouvelle politique dducation (Figure V.1) :
rduction massive des effectifs scolarisables ;
dpart en retraite de la majeure partie du corps enseignant form pendant
la priode sovitique ;
arrive enfin sur le march du travail des gnrations creuses.
192
128. La projection pour 2015 est cale sur les tables de fcondit et de mortalit de 1996.
Source : Goskomstat.
8 000 6 000 4 000 2 000 0 0 2 000 4 000 6 000 8 000
1998 2015
90+
80-84
70-74
60-64
50-54
40-44
30-34
20-24
10-14
0-4
Hommes Femmes
ge
Milliers
Figure V.1 Pyramide des ges de la Fdration de Russie
en 1998 et projection pour 2015
128
193
La population scolarisable
tant donn la forme particulire, en arbre de Nol de la pyramide
des ges de la Russie, les mouvements sinusodaux des effectifs dge scolaire
sont aisment prvisibles:
Globalement, mortalit et fcondit constantes, la population ge de
0 15 ans passe de 30 353 21 912 milliers entre 1998 et 2015, soit une
diminution de 28 % environ.
Les gnrations pleines, nes entre 1982 et 1987, qui sont maintenant
dans les coles secondaires (qui ont bien du mal les accueillir)
traverseront les coles professionnelles moyennes et lenseignement
suprieur de 2001 2010 environ.
Les gnrations creuses nes aprs 1988 entrent depuis le milieu des
annes 1990 dans lcole moyenne et ( mortalit et migration
constantes), partir de 2008, leffectif de la population correspondant
lge de la scolarit obligatoire sera divis par deux. Ensuite, taux de
fcondit constant, la population dge prscolaire devrait augmenter
modrment du fait de larrive lge fcond des gnrations pleines.
Le creux dmographique qui atteint actuellement lcole moyenne
arrivera au niveau de lentre dans la vie active ou dans le suprieur
partir de 2005. Aprs 2010, cest lensemble de la population dge
scolaire qui aura t rduit presque de moiti.
La premire consquence de ces amples fluctuations est de transformer
progressivement la structure de la population scolaire en pyramide pose sur
la pointe. Jusquici, les effets de ce phnomne sur les besoins en enseignants
ont t largement neutraliss, au niveau de lcole moyenne, soit par le
dplacement des enseignants des petites classes dpeuples vers les grandes
surcharges, soit par le transfert de leur activit vers la recherche de ressources
194
complmentaires pour les tablissements (cration de nouveaux cours
attractifs, activits extrascolaires, extension vers le haut ou vers le bas par
lvation du statut des tablissements ou (r)ouverture de classes
prscolaires). terme, ces fluctuations impliquent une restructuration de la
carte scolaire et dun corps enseignant redondant.
La dmographie du corps enseignant
En 1998, 45 % des enseignants ont plus de 40 ans. Dans les 15 prochaines
annes, la majeure partie du corps enseignant form et recrut pendant la
priode sovitique aura atteint ou dpass lge de la retraite, cependant que
les besoins seront quantitativement moindres du fait de la diminution de la
population dge scolaire.
Cette dcennie offrira donc une occasion unique de mettre en uvre
une nouvelle politique dducation :
Soit laccent est mis sur la recapitalisation et le relvement de la qualit
de lenseignement public, auquel cas (i) lamlioration des pensions de
retraite devra permettre le dpart des enseignants de plus de 60 ans
actuellement contraints de rester en activit, (ii) un personnel
qualitativement mieux form devra tre attir vers la profession
denseignant par des salaires budgtaires revaloriss et des conditions
de travail attractives.
Soit ce sera loccasion de rduire encore davantage les dpenses
publiques dducation, auquel cas lactuel corps enseignant stable et
dvou sera remplac par du personnel prcaire, peu qualifi et peu
motiv sauf dans les tablissements les mieux placs sur les marchs
des ressources extrabudgtaires.
Compte tenu des longs dlais de mise en uvre dune rforme ducative,
la premire branche de lalternative laisse peu de temps pour sa conception
et sa prparation.
195
La dmographie de loffre de travail
Daprs les projections du Goskomstat, la population en ge de travailler
(15-59 ans pour les hommes, 16-54 ans pour les femmes) crotra de
85,5 90,3 millions (+ 5,6 %) de 1998 2005 du fait de larrive des
gnrations pleines de 1982-1987 et du dpart des gnrations creuses
ges de 50 ans et plus actuellement. Elle dcrotra ensuite jusqu
81,4 millions en 2015 ( 9,9 %) avec larrive lge actif des gnrations
creuses.
Les flux dentre dans la population dge actif seront galement diviss
par un facteur 2 partir de 2010 environ, et les flux dentre sur le
march du travail encore plus si se poursuit le mouvement de
prolongation des tudes. La population active vieillira partir de cette
date.
Ces mouvements seront des contraintes dures pour la croissance
conomique. Si la demande de travail reprend dans les dix prochaines annes,
et si les besoins qualitatifs de main-duvre voluent, cest sur la formation
continue des actifs actuels quil faudra dabord compter. Au-del, et toujours
sous les mmes hypothses, il sera ncessaire soit daccrotre limmigration,
soit darbitrer entre (i) dune part les besoins quantitatifs qui (sauf progrs
de productivit rapides sous leffet de changements techniques et
organisationnels) feraient pression sur le raccourcissement de la dure des
tudes, et (ii) dautre part les besoins qualitatifs, qui tendraient vers leur
allongement. En cas de stagnation de la demande de main-duvre, larrive
des gnrations creuses naurait pour effet propre que de rduire le chmage
et de rendre moins coteuse mais moins rentable socialement la prolongation
des tudes.
196
129. Laccroissement des ingalits est lgitime sil dgage une pargne rinvestie et, dans le
cas des revenus du travail, sil contribue lallocation efficace de la force de travail et
la stimulation de sa productivit. Or les disparits observes ne refltent en rien celles de
la productivit des travailleurs mais seulement lhtrognit des structures conomiques.
130. On estime que le capital russe expatri suffirait rembourser lintgralit de la dette
extrieure et financer les investissements les plus urgents.
131. J. Sapir. From Rebound to Rebuilding. CEMI-EHESS, Paris octobre 2000, Mimeo.
3. Essais de prospective
Lconomie russe connat depuis 1999 un rebond , imputable (i) la
dvaluation de 1998 qui a relanc les industries de substitution dimportation
et les industries dexportation, principalement militaires, (ii) la rduction
des salaires rels, (iii) une politique des prix maintenant un niveau bas les
cots de transport et dnergie, et (iv) en dernier lieu la hausse des prix du
ptrole.
Mais, la fin de lanne 2000, linvestissement na pas encore repris
comme dans les autres conomies de lEurope de lEst, lingalit des revenus
sest accrue
129
, et la demande intrieure de biens de consommation stagne.
En effet : (i) la fraction la plus riche de la population peut placer ses gains sur
le march financier international et elle a tout intrt le faire plutt que
de les investir dans le pays
130
, (ii) la productivit stagne, et linvestissement
productif se nourrit pour lessentiel de la compression des salaires (qui ne
reprsentent actuellement que 8 12 % des cots de production), laquelle a
des effets ngatifs sur la productivit et des effets dflationnistes sur la
demande intrieure.
Pour passer du rebond la reconstruction
131
, linvestissement est
videmment primordial. Sa relance en conomie de march suppose
simultanment larrt de la fuite des capitaux, ltablissement dun systme
bancaire et financier capable de mettre lpargne la disposition des
investisseurs, et la mise en uvre des conditions institutionnelles minimales
197
de scurisation des transactions (droits de proprit, systme judiciaire,
fiscalit). Si ces conditions ne sont pas remplies, le scnario le plus probable
est celui de la poursuite des tendances antrieures. Si linvestissement reprend,
les scnarios de croissance envisageables divergent selon les choix dinsertion
dans lconomie mondiale.
La dmarche prospective ne consiste pas tenter de prvoir le futur, ce
qui est impossible, mais explorer sous la forme de scnarios thoriques
quelques futurs possibles cohrents partir des tendances lourdes hrites
du pass et dhypothses sur les variables cls susceptibles, dans lavenir, de
dterminer les dcisions des acteurs. Lobjectif est donc principalement de
mettre en vidence les problmes et les contradictions susceptibles
dapparatre dans diffrentes configurations des variables retenues, et
dvaluer les consquences des rformes ducatives actuellement en dbat
selon les scnarios envisags.
On fera ici lhypothse que ce sont les options de politique de
dveloppement conomique qui dtermineront les variables cls de dcision
des agents du secteur ducatif. Trois scnarios seront retenus :
un scnario A de rfrence, qui sappuie sur les tendances de la dernire
dcennie : poursuite de lincertitude et de la stagnation, dbouchant sur
une spcialisation internationale centre sur les ressources naturelles ;
un scnario B de rindustrialisation sous protection extrieure, qui se
fonde sur les tendances observes depuis la crise financire de 1998 et
privilgie laccumulation du capital dans les technologies banalises ;
un scnario C volontariste de recherche de comptitivit en conomie
ouverte, centr sur la valorisation du travail.
Ces scnarios sont des modles hypothtiques extrmement simplifis.
Simples schmas de questionnement, ils peuvent tre utiliss aux niveaux
198
rgional ou national. Non exclusifs, ils peuvent tre combins dans lespace
et dans le temps.
On fera lhypothse que les options macro-conomiques conditionnent
le domaine des choix ducatifs par lintermdiaire de deux variables
principales :
les ressources publiques ;
la demande de travail et la rpartition des revenus, dont dpendent :
le degr dinvestissement des entreprises dans le financement et
le pilotage de la formation,
les perspectives de rendement des dpenses dducation des
familles et leurs moyens de les financer.
Les effets de ces variables sont eux-mmes mdiatiss par les stratgies
des agents.
Scnario A : Poursuite de lincertitude et de la stagnation
Les hypothses macro-conomiques
Dans ce scnario, faute des mesures ncessaires la reprise de
linvestissement, le rebond actuel sessouffle et le scnario moyen terme
prolonge certaines des tendances de la priode prcdente.
La Fdration sinsre dans lconomie mondiale principalement en tant
que fournisseur de matires premires. Les recettes publiques et la croissance
du PIB sont lies aux fluctuations des prix mondiaux des matires premires,
et leur rpartition entre Fdration et rgions est commande par les
tendances centrifuges des rgions les mieux dotes, tendances soutenues
par une participation trangre y compris dans le secteur de lducation
de plus en plus directement ngocie avec certaines rgions.
199
Globalement la demande de travail naugmente pas. terme, la baisse
dmographique naffecte donc pas les entreprises, mais tend rduire le
chmage. Sauf mouvements sociaux, les salaires officiels stagnent. Les
entreprises ne sont pas incites modifier leurs mthodes de recrutement
et de gestion de la main-duvre. Faute dinvestissements matriels et
organisationnels, elles ne sont pas pousses (r)investir ni dans le pilotage
ni dans le financement du secteur ducatif. Les pnuries locales de main-
duvre qualifie sont traites ponctuellement par des commandes de
formation permanente.
Lingalit des revenus des mnages se maintient ou saccrot. Que devient
leur demande dducation ? Jusquici, la demande de poursuite dtudes ne
varie pas en fonction de lvolution des revenus des mnages. Cette rigidit
parat lie au comportement spcifique de lintelligentsia appauvrie. Si on
fait lhypothse que (tant donn le taux de rendement priv ngatif actuel
de la plupart de ses investissements en capital humain) ses efforts dans ce
domaine sont largement lis des anticipations de moyen terme optimistes,
il nest pas exclu que le mouvement sinflchisse si la stagnation conomique
devait se poursuivre. Si, par ailleurs, la scurit des revenus du travail restant
incertaine, la participation qui leur est demande au cot des tudes mais
aussi au cot des consommations indispensables (logement, nergie, soins)
devait augmenter, on observerait un effet de ciseaux qui rduirait leur
demande dducation. Auquel cas on assisterait une polarisation sociale
plus nette quactuellement de la demande dducation entre poursuite
dtudes longues et abandons prcoces, et cela dautant plus que les stratgies
des tablissements conduiraient une polarisation accrue de la qualit des
services denseignement.
Pour les tablissements, en supposant que les lasticits de la demande
dinstruction par rapport aux prix et aux revenus restent stables, la
variable principale est dmographique : le nombre dlves susceptibles
de contribuer lquilibre financier des tablissements diminue.
200
132. Voir Chapitre II, Graphique II.1. : la rduction de ces dpenses se poursuit au moment
du rebond (1999), o le PIB crot nouveau de mme que les recettes fiscales.
133. Lors dune intervention la runion des bailleurs de fonds internationaux au ministre de
lducation, Moscou, A. aronov, vice-ministre de lconomie, dclarait ainsi en
fvrier 2000 quil faut transformer les tablissements denseignement, qui sont des
centres de pertes, en centres de profit .
Les options de politique ducative
Au niveau du gouvernement central de la Fdration, au ministre des
Finances comme celui de lducation, le scnario A induit logiquement une
politique ducative autonome , cest--dire plus centre sur les soucis de
gestion interne des finances publiques que sur les besoins ducatifs du pays.
La priorit est la rduction des dpenses publiques dducation, mme
lorsque lalibi de la crise des finances publiques nest plus opposable
132
. Le
dclin de la dmographie scolaire est un facteur favorable cette politique.
Le problme est alors pos (i) dlever lefficacit de dpenses publiques
dducation rduites, (ii) dinciter les tablissements accrotre leurs recettes
extrabudgtaires. Cest ce quoi visent la plupart des rformes proposes
aux ministres de lducation et des Finances :
La formation et lincitation des directeurs la gestion entrepreneuriale
de leurs tablissements
133
. Lide centrale est que les tablissements
dficitaires, savoir ceux qui ne rpondent pas la demande du march,
doivent tre limins par la concurrence.
Le financement normatif par lve, largent suivant llve :
Le financement normatif par lve est un principe dallocation des
ressources publiques aux tablissements sur la base des cots.
Lorsque cette dmarche a pour objectif de dterminer le volume
du budget de lducation et den assurer une allocation quitable
et transparente, la formule de calcul tient compte des besoins
201
diffrencis dus la localisation, aux programmes et aux
caractristiques des lves
134
. Lorsque, comme dans de nombreux
pays depuis les annes 1980, lobjectif prioritaire est de rduire les
dpenses publiques dducation, la norme nest pas fonde sur les
besoins, mais calcule en divisant un budget prdtermin par le nombre
dlves. Cest la voie annonce par le ministre fdral, pour lequel
la norme ne doit pas couvrir les besoins du fonctionnement normal des
tablissements.
Largent suit llve : llve a le libre choix de son tablissement,
et le financement normatif le suit. Ce principe, mis en place en
Angleterre au cours des annes 1980 dans lenseignement obligatoire,
introduit un lment de comptition, un quasi-march , entre coles
entirement finances sur fonds publics. Il combine les mrites
de la gratuit scolaire et les vertus de la concurrence entre
tablissements en confiant aux parents plutt qu ladministration la
charge den contrler la qualit. Comme les cots du service
denseignement sont essentiellement des cots fixes (rmunration
des enseignants, entretien des quipements, chauffage et lectricit ...),
les coles ont en effet intrt attirer de nouveaux lves tant que le
financement normatif par lve (cot moyen) est suprieur au cot
marginal dun lve supplmentaire
135
. Elles sont donc incites se
faire concurrence sur la qualit des services offerts. Le principe des
vouchers (bons dducation) en est une variante : le bon couvre la
totalit du cot moyen des tudes dans les tablissements publics,
mais les lves ont la facult dopter pour des tablissements privs
moyennant des frais de scolarit supplmentaires. Dans la formule
propose en Russie, une somme dargent public infrieure au cot
134. Voir K. Ross et R. Levacic. Needs-based Resource Allocation in Education via Formula-
funding of Schools, IIEP/UNESCO, Paris, 1999.
135 Le cot dun lve supplmentaire est trs faible tant que son recrutement nimplique
pas lextension des quipements ou lembauche de nouveaux enseignants. Au-del de ce
seuil, il devient trs lev et ne sera envisag que sil est possible daugmenter suffisamment
leffectif pour rentabiliser le nouvel investissement.
202
136. La Sberbank a annonc en juillet 2000 son intention de dbloquer 1,5 milliard de roubles
pour des prts aux lves des EEPM et EEPS qui doivent payer des droits dinscription.
Le montant du crdit slvera 70 % maximum du cot de la formation et sera accord
pour une priode infrieure dix ans (en fonction de la dure des tudes). Pendant la
dure des tudes, les lves, ou leur reprsentant lgal, nauront rembourser que les
intrts, au taux de 21 %.
137. Cest le cas en Grande-Bretagne, o les grades obtenus lexamen de fin dtudes
secondaires commandent laccs aux diffrents tablissements denseignement suprieur.
moyen du service public minimal suit llve dans quelque
tablissement quil choisisse, charge pour ltablissement de
trouver les ressources extrabudgtaires complmentaires
ncessaires, quelles quen soient les sources.
Pour permettre aux lves peu fortuns de financer leurs tudes,
est prvu le dveloppement de formules dassurance ducation
(jusquici principalement envisages pour lier les familles aux filires
verticalement intgres) et de prts aux tudiants
136
.
La concurrence entre les tablissements suppose linformation des
clients, autrement dit un systme dvaluation unique. Il faut donc
que, sur la base de standards dfinis, les lves soient soumis
des tests communs
137
. Les projets du ministre fdral incluent
donc ltablissement de standards fdraux (promis depuis de
nombreuses annes) et lorganisation dun test unique de fin
dtudes secondaires remplaant les concours dentre individuels
des tablissements denseignement suprieur.
Les consquences
Lexprience britannique de quasi-march a montr que le modle avait
des effets pervers : (i) le choix des parents savre moins influenc par la
qualit objective du service que par lorigine sociale et le comportement
des lves, souvent reflts dans les rsultats scolaires de ltablissement ;
(ii) les dplacements des lves dune cole A vers une cole B juge
203
meilleure sont cumulatifs, dans la mesure o la rduction des ressources de
lcole A et laugmentation de celles de B accroissent lcart entre les
moyens dont elles disposent pour amliorer leur qualit ; (iii) lcole B nest
pas incite recruter davantage dlves partir du moment o cela
impliquerait des investissements lourds, mais plutt accrotre encore son
prestige en slectionnant ses entrants. Dans ce cas, lcole A ne fermera
pas, mais naccueillera plus quun nombre rduit dlves qui ne peuvent
aller ailleurs. Par consquent, le rsultat ne sera pas lgalisation de la qualit
au cot le plus bas possible (comme dans le modle de concurrence parfaite)
mais une ingalit croissante de la qualit, avec le cot par lve le plus
lev dans ltablissement le moins bon. Dans le cas de la Fdration et le
scnario A, o le financement public normatif na pas vocation couvrir
lintgralit des cots, le recours au financement extrabudgtaire (familles,
sponsors, etc.) ne peut, quels que soient les talents gestionnaires des directeurs,
que contribuer accentuer ce mouvement de polarisation irrversible entre
les tablissements socialement bien situs et les autres
138
. Ce sont les
tablissements qui ont le plus accs aux ressources extrabudgtaires qui,
attirant les lves qui peuvent payer, recevront galement le plus de moyens
budgtaires. Ne pouvant plus couvrir leurs cots fixes sur la base de la
norme de financement public, les tablissements qui nont que ces ressources
seront contraints de licencier leur personnel (do une baisse de la varit et
de la qualit des services offerts) voire de disparatre, dans la mesure o il
nexiste pas en Russie de texte garantissant aux enfants en ge de scolarit
obligatoire laccs un tablissement situ une distance (ou un temps
de transport) dtermine. Rien ne soppose donc en principe la
disparition pure et simple du principe dobligation scolaire, dj mal respect.
Dans ces conditions, on peut attendre de la mise en concurrence des coles
138. noter quen 2000, o les transferts budgtaires aux rgions rceptrices ont bien t
effectus, dans certaines dentre elles les rmunrations statutaires des enseignants
nont cependant pas t verses, les fournisseurs dlectricit et de chauffage, refusant
dsormais endettement et compensation, ayant exig dtre pays en roubles vivants .
Seuls les tablissements ayant accs des ressources extrabudgtaires suffisantes ont
donc pu assurer le versement des salaires.
204
non lamlioration de la qualit du service ducatif pour tous mais un
dgraissage des plus pauvres, dont les autorits ne souhaitent pas prendre
la responsabilit politique ni assumer la gestion sur le terrain. Par ailleurs, ce
dgraissage , qui pourra se faire sans cot social immdiat trop lev du
fait des dparts en retraite prvisibles, ne pourra pas tre suivi de lembauche
dun personnel enseignant qualifi et stable du fait du niveau des
rmunrations offertes. La survie des coles pauvres frappes par la baisse
des effectifs ne dpendra que de la bonne volont et des ressources des
autorits locales, ce qui revient encourager encore davantage les
restructurations sur une base clientliste, et donc renoncer aux bienfaits
de la concurrence.
Dans le scnario A, les tablissements du secteur comptitif doivent, au
moins autant que dans les annes rcentes, compter sur les ressources des
mnages. Le dclin dmographique de la population scolarisable sera donc
le principal facteur dterminant dun changement de stratgie. Toutes choses
gales dailleurs, dans une industrie dont les dbouchs rtrcissent, trois
types dvolution sont possibles : (i) les prix augmentent si la demande est
suffisamment rigide, (ii) la concurrence limine les entreprises les moins
comptitives, (iii) les entreprises se concentrent pour rduire les cots et
accder de nouveaux marchs.
Si les tablissements les plus prestigieux peuvent lever leurs tarifs
tout en maintenant une slection acadmique suffisante de leurs
entrants, les autres devront arbitrer, le dilemme tant entre le court
terme (admettre tous les lves qui peuvent payer) et le long terme (la
slection acadmique lentre conditionne le prestige de
ltablissement). Dans lenseignement suprieur, certains recteurs
prconisent de faire payer tous les tudiants, mais en modulant les
tarifs en fonction inverse de leurs rsultats acadmiques, comme le
font dj certains tablissements non tatiques. Mme si elle est
politiquement applicable, cette rforme ne rsoudrait le problme
205
financier que (i) si la subvention publique reste la mme, cest--dire
sil ny a pas deffet de substitution du financement priv au financement
public, (ii) si la hausse du prix direct des tudes fait plus que compenser
la disparition des ressources extrabudgtaires que procure aux
tablissements suprieurs la prparation aux concours actuels pour
laccs aux places gratuites . Mais dans ce cas, la mesure reviendra
un accroissement des cots pour les familles. Linstauration dun
systme de prts aux tudiants est-elle susceptible de compenser la
rduction dmographique de la demande ? Dans le scnario A comme
actuellement, la hirarchie des salaires nest pas lie celle des
diplmes. Laccroissement de la demande dtudes longues au cours
de la dernire dcennie, malgr des taux de rendement de
linvestissement ducatif vraisemblablement faibles ou ngatifs, peut
sanalyser comme un effet dhystrsis (transmission
intergnrationnelle du capital intellectuel) ou comme lexpression
danticipations optimistes qui ne sauraient perdurer dans ce scnario.
La ncessit demprunter pour cet investissement contraint de surcrot
les familles un calcul conomique qui, tant donn le niveau et
linscurit des salaires officiels des diplms, ne peut que dcourager
la demande. On peut donc penser que lextension de cette formule
dans le scnario A serait, soit trs limite, soit un facteur favorisant le
dveloppement des rmunrations occultes et la fuite des cerveaux.
En tout tat de cause, et compte tenu de la rpartition des revenus,
toutes les mesures prises pour maintenir lquilibre financier des
tablissements par la participation accrue dun nombre rduit de
mnages ne peut que contribuer renforcer la verticalisation des filires
denseignement et leur slectivit sur des critres sociaux. La diminution
des ressources lie la chute dmographique contraindra dautant
plus fortement les autres tablissements.
La deuxime rponse possible au problme dmographique est la
fermeture, sous leffet de la concurrence, dune partie des
206
139. Sans attendre les rsultats de la concurrence, Ja. Kuzminov, recteur du Haut Collge
dconomie, propose la fermeture des tablissements suprieurs qui ne parviennent pas
placer plus de 10 % de leurs sortants (Nezavisimaja Gazeta, 6 dcembre 2000)).
tablissements. Quen priode de chute des effectifs cette rduction
soit souhaitable est une chose ; que la tche en soit confie au jeu de la
comptition entre tablissements en est une autre. Cette procdure
est lente, coteuse conomiquement et socialement, susceptible dtre
freine par les rseaux relationnels (voir supra Chapitre IV) et surtout
elle ne prend pas en compte le long terme et les effets externes
constitutifs de la nature de service public de lducation. Dans
lenseignement post-obligatoire, les tablissements qui risquent de
disparatre en premier sont ceux qui prparent aux spcialits
industrielles et scientifiques peu demandes du fait de la rcession et
de limportance du stock inutilis de diplms
139
. Ne pas prvoir le
renouvellement de ce stock en voie dextinction ni les besoins futurs
revient opter pour la prennit du scnario A.
Une autre solution envisage par des recteurs, celle des districts ,
consiste confier une ou plusieurs universits la gestion de tout le
parc scolaire public dans un secteur gographique donn. Il sagit
donc toujours dune concentration verticale, mais base largie, qui
prsenterait de nombreux avantages :
pour ladministration locale, celui dtre dcharge dune gestion
pour laquelle elle est mal arme ;
pour les tablissements suprieurs : des conomies dchelle au
niveau des quipements, la possibilit dune gestion plus efficace
du personnel enseignant (mobilit entre les niveaux et les
tablissements, plus grande facilit de licencier), un pouvoir de
ngociation accru avec les pouvoirs publics et les entreprises, la
possibilit de grer ce parc en monopole discriminant
(diffrenciation des prix entre marchs cloisonns), et laccs
207
un bassin largi dlves o ils pourraient slectionner trs tt les
enfants dous issus de milieux modestes qui, sinon, nauraient
aucune chance daccder des tudes longues et donc de
contribuer au prestige des tablissements ;
pour les autres tablissements, et en particulier les coles oublies,
rurales ou priurbaines, la possibilit de sortir de leur isolement et
de bnficier de soutiens mthodologiques et dquipements
communs.
Il y a donc l des possibilits daccrotre lefficacit interne de lenseignement
que, toutes choses gales par ailleurs, on ne pourrait obtenir dans les tablissements
pris individuellement. Ce second best , qui entre parfaitement dans la logique
clientliste, est probablement une des voies structurantes possibles dans le scnario
A. Sauf imposition par le centre de rgles strictes (et comment serait-ce
envisageable sans financement central accru ?) le risque est dentriner
durablement la segmentation rgionale de lespace ducatif de la Fdration et la
fodalisation du secteur.
Indpendamment des difficults pratiques que cela entranerait dans lespace
immense du pays, il est clair que les tablissements denseignement suprieur
ne peuvent tre que fortement opposs au remplacement des concours par
un test national. Mme si le principe tait lgalement adopt, il serait
vraisemblablement contourn
140
. On ne peut donc attendre de ce seul
140. Les tests sont expriments dans la Rpublique du Tatarstan depuis 2 ans. Ces tests,
payants, permettent dentrer dans les tablissements suprieurs qui ont sign un accord
avec le centre fdral. Ils sont six, uniquement des coles professionnelles techniques.
Les autres craignent pour leur recrutement du fait de la faiblesse de leurs candidats
habituels (par exemple, lcole vtrinaire qui recrute en milieu rural), ou de perdre les
meilleurs candidats qui choisiraient un autre tablissement suprieur. En amont, la
prparation aux concours a t remplace par la prparation aux tests: 3 ans 100 roubles
par mois, ou 9 mois 1200 roubles ou cours particuliers 1 4 dollars de lheure.
208
volet de la rforme envisage la restauration dun espace ducatif
national que les autres contribueraient disloquer.
Pour un gouvernement qui veut court-circuiter le pouvoir des niveaux
politiques infrieurs sur le systme ducatif, imposer la concurrence aux
tablissements partir du centre est lune des possibilits. Cest loption
choisie par exemple en Grande-Bretagne pour lenseignement de base. Le
modle (au demeurant fort critiqu au Royaume-Uni pour ses effets pervers)
est-il transposable dans la Fdration dans le scnario A ? On peut en douter
dans la mesure o il suppose :
un financement exclusivement public (donc suffisant) et centralis ;
une institutionnalisation du march , assurant lhomognit du produit
(certification), la transparence et la mobilit, un contrle budgtaire strict
et la garantie du droit une quantit et une qualit dducation dfinies.
En Russie et dans la configuration du scnario A, ces conditions
ncessaires au pilotage du systme par le centre ne sont pas remplies. Les
quelques lments de march effectivement applicables parmi ceux retenus
par les rformateurs ne peuvent quintensifier la drgulation et le
dveloppement des rseaux clientlistes du secteur ducatif, et donc son
pilotage court terme et sa dsarticulation gographique et sociale. Cohrent
avec les hypothses macro-conomiques du scnario, ce modle implique
labandon de lducation de la population conomiquement inutile dans
une conomie de rente, et la concentration de leffort public sur la formation
de la fraction privilgie aux activits tertiaires suprieures.
209
Scnario B : Croissance industrielle sous protection
Hypothses macro-conomiques
La dvaluation du rouble aprs la crise financire de 1998, et les nouvelles
commandes publiques au complexe militaro-industriel ont montr quun certain
degr de protection contre la concurrence trangre et lintervention publique
directe pouvaient stimuler la reprise industrielle aussi bien dans les secteurs
exportateurs que dans ceux de la consommation intrieure. La transformation
de ce rebond en croissance durable suppose la reprise des investissements.
Dans ltat actuel du systme bancaire et financier, les ressources ncessaires
ne peuvent provenir, pour lessentiel, que :
de la compression des cots de main-duvre, dans la mesure o elle
permet de dgager une pargne dentreprise ventuellement disponible
pour linvestissement
141
;
de la constitution de grands groupes mixtes (publics/privs) industrialo-
financiers (GIF). En effet, plus sont fortes la spcificit des actifs
industriels et lincertitude, moins les transactions marchandes sont
adaptables aux turbulences. Ces GIF pourraient tre une rponse
dautant plus adapte que linternalisation des transactions se ferait sur
la base des modes de coordination fonds sur les interdpendances
technologiques hrits de la priode sovitique. Cette politique, tente
dans les annes 1990, a chou du fait du drainage des ressources au
profit de la sphre financire.
141. Toutefois, dans le cadre des privatisations, les racheteurs ne manifestent gure dans
lensemble dintention dinvestir.
210
Ces holdings sont nanmoins actuellement la voie la plus plausible de
reprise dune croissance industrielle soutenue. Ses risques terme sont :
la conservation des rigidits structurelles propres aux intgrations
verticales, qui entrave linnovation et la diversification ;
lhybridation, cest--dire laccroissement du pouvoir de ces organismes
sur les dcisions du gouvernement ou, si la majorit de contrle est
publique, la rapparition du pouvoir des ministres techniques ;
enfin, dans la mesure o les autorits locales sefforcent de crer des
GIF autour de ples rgionaux de pouvoir politique, la dsarticulation
conomique et politique de lespace national.
Quelles sont les implications potentielles de ce scnario sur le secteur
ducatif ?
1. Aprs une premire priode de remise en route des capacits productives
(matrielles et humaines) inutilises apparaissent des pnuries de main-
duvre, qui vont en saccentuant avec larrive des nouvelles
gnrations creuses sur le march. Jusquici, la mobilit gographique
des travailleurs tant trs faible, mais leur mobilit interentreprises
traditionnellement forte, la rponse aux pnuries locales de main-duvre
qualifie a t trouve dans le dbauchage demploys du secteur public,
encore moins bien et moins rgulirement pays. Avec la reprise dune
croissance industrielle soutenue, de fortes tensions apparaissent sur le
march du travail. Le problme central est leur effet sur le niveau des
salaires :
Premire possibilit : les salaires montent, le march du travail
sinstitutionnalise, le couple salaire-productivit stablit, assurant
la diffrenciation hirarchique selon les qualifications. Dans ce
cas : (i) la mobilit gographique et la mobilit professionnelle
211
ascendante augmentent, (ii) les ressources accrues des mnages
alimentent la croissance conomique par le dveloppement du
march intrieur de biens de consommation, (iii) lincitation des
familles investir dans lducation augmente dans la mesure o le
rendement des tudes slve en mme temps que les moyens de
les financer. On rejoint alors le scnario C.
Seconde possibilit, la plus vraisemblable : le bas prix de la main-
duvre tant une condition de la comptitivit extrieure des
grands groupes industriels et un moyen de financer les
investissements, les stratgies publiques et prives visent prvenir
linstauration dun march du travail rgulateur et la hausse des
salaires :
maintien du salaire minimum un niveau infrieur au revenu
minimum de subsistance, dans la mesure o la grille des salaires
dans le secteur public lui est adosse et o il sert de base de
calcul pour un grand nombre de prestations sociales ;
gestion protectionniste de la main-duvre dans les grands
groupes, via les mthodes prouves du paternalisme
dentreprise
142
. Les tensions sont gres au coup par coup,
sans variation importante du niveau de rmunration montaire
officiel ni alignement sur la productivit.
2. Lintroduction de nouvelles technologies et de nouveaux modes
dorganisation du travail permet dconomiser la main-duvre, mais
rend caduques les formations pour la plupart trs spcialises et obsoltes
142. noter que les grandes entreprises qui lont pu ont conserv lessentiel de leur parc
dquipements collectifs et de services sociaux, prts tre ractivs. Cest en particulier
le cas des principales usines darmement.
212
143. Certaines firmes pratiquent dj largement lenvoi de jeunes en formation ltranger sur
de tels contrats, dont la rupture par ltudiant implique le remboursement de ses frais
dtudes.
de lenseignement technique et professionnel. On peut donc sattendre
un large dveloppement de la formation permanente et lmergence
du besoin de nouvelles formations initiales tous les niveaux.
lments de politique ducative
Comment ces besoins peuvent-ils tre satisfaits dans un scnario B qui
maintiendrait de bas cots de main-duvre ?
Premire possibilit : les grands groupes (re)internalisent leurs appareils
de formation et de recherche, en particulier dans les secteurs sensibles
du complexe militaro-industriel.
Seconde possibilit, la plus vraisemblable : les industries, qui se sont
dbarrasses de leurs centres de formation et de recherche sur les
collectivits locales, nont pas lintention den supporter nouveau les
cots fixes, et feront appel aux tablissements existants par la voie des
commandes, (i) plus flexible, (ii) moins onreuse, dans la mesure o les
tablissements ont dautres moyens de financement, (iii) permettant de
fidliser le personnel form par lintermdiaire des contrats
dengagement de longue dure
143
. Dans ce cas, les grands groupes
auront intrt favoriser le dveloppement des complexes ducatifs
verticaux, qui prsentent pour eux de nombreux avantages:
forte capacit de production et flexibilit interne permettant de
produire rapidement les qualifications de tous niveaux et disciplines
dsirs ;
pilotage en sous-traitance de la formation, favoris par limbrication
des rseaux relationnels ;
213
forte capacit conjointe mobiliser de nouvelles ressources
publiques.
Dans cette hypothse, la part des mnages dans le financement de
lducation est de mme que son pouvoir de dcision dans ce domaine
rduite au profit dun financement et dun pilotage conjoints par les GIF et
les pouvoirs publics en fonction des besoins des entreprises concernes. La
recapitalisation de la partie du secteur ducatif structure en complexes est
alors rapide et la qualit essentielle.
Le modle ducatif cohrent avec le scnario B serait donc le suivant :
le contrle est assur par des structures hybrides combinant ministres
techniques et directions des groupes industriels au niveau rgional ou
interrgional ;
le pilotage se fait pour lessentiel par la voie de commandes, finances
par les entreprises et les pouvoirs publics ;
les structures de formation prennent la forme de larges combinats
hybrides, troitement associs aux groupes industriels, intgrant tous
les niveaux denseignement ainsi que la recherche-dveloppement et
des activits de production en sous-traitance.
Consquences
Mais cette politique ducative subordonne aux besoins des
groupes, qui chappe largement aux ministres de lducation fdral et
rgionaux, ne concerne que la fraction conomiquement utile court
terme de la force de travail, et prsente trois principaux dangers :
214
Social et politique, dans la mesure o le reste du secteur ducatif serait
abandonn la logique du scnario A (politique ducative autonome ,
centre sur la rduction des dpenses publiques), accentuant de plus en
plus lingalit daccs une ducation de bonne qualit. Limbrication
des complexes productifs et ducatifs prvient toute tentative de
restaurer un espace ducatif national, et par consquent de dgager les
lites potentielles issues de milieux dfavoriss ou de zones cartes.
Cette tche, primordiale lpoque sovitique, serait abandonne au
moment mme o arrivent, et pour de nombreuses annes, des
gnrations creuses.
conomique : (i) la mobilit gographique et sectorielle de la main-
duvre ainsi forme est rduite, ce qui accentue la cristallisation spatiale
des fiefs des GIF et lingalit des rythmes de dveloppement des
diffrentes rgions ; (ii) la rigidit des structures de production et de
formation, combine avec les bas salaires et le paternalisme dentreprise,
favorise la poursuite du gaspillage de main-duvre, freine le
dveloppement du march intrieur et des entreprises de taille petite et
moyenne. On renonce la construction dun vritable march du travail.
ducatif : (i) paralllement aux filires denseignement verticales
rpondant la demande des groupes sociaux favoriss se cristallisent
des structures verticales adosses aux besoins des grands groupes de
production ; (ii) les complexes ducatifs sous-traitants rpondent la
demande de main-duvre immdiate. Ce qui peut avoir deux
consquences : (i) une adaptation troite de la formation cette demande
de court terme, reproduisant dune certaine manire la stratgie des
ministres techniques dautrefois (voir Chapitre I), (ii) un sous-
investissement global en ducation qui, surtout en priode de diminution
quantitative des entres dans la vie active, serait susceptible de freiner
la poursuite du modle de croissance.
215
Scnario C : Recherche de comptitivit dans une conomie
ouverte
Hypothses macro-conomiques
Ce scnario ne peut actuellement linverse des prcdents qutre
purement hypothtique et volontariste. Il convient donc de se limiter lnonc
des conditions qui, dans le domaine de lducation, seraient cohrentes avec
un projet dintgration de la Fdration dans la comptition mondiale des
pays dvelopps.
Dans cette hypothse, la Fdration miserait sur le facteur travail,
savoir sur les avantages comparatifs hrits de la priode sovitique : le
relativement haut niveau de formation de sa main-duvre et son avance
scientifique et technologique (en voie de disparition
144
) dans certains domaines.
Or, au moment mme o sont gnralement admises les thories de la
croissance endogne, les autorits de la Fdration, plutt que de considrer
lducation, la formation et la recherche comme des biens publics
gnrateurs dconomies externes, semblent ny voir que des cots collectifs
comprimer. On peut donc faire lhypothse quun changement de point de
vue ne pourrait rsulter que du besoin quen aurait le dveloppement
conomique. Pour cela, il faudrait que le projet de dveloppement conomique
parte non pas comme dans le scnario B de la ractivation des formes
anciennes dorganisation (intgration verticale de technologies banalises,
coordination non marchande fonde sur les interdpendances technologiques,
144. Entre 1990 et 1997, les dpenses publiques de recherche-dveloppement ont t divises
par 11 en roubles constants, leur part dans le budget passant de 10,7 2,5 %. Le personnel
des instituts de recherche scientifique a baiss de 56 %. Vladimir Tikhomirov : The
Political Economy of Post-Soviet Era, Mc.Millan, 2000.
216
paternalisme et clientlisme), mais de ples de dveloppement
technologique nouveaux, comptitifs, qui exigeraient des modes dorganisation
et de gestion de la force de travail compatibles avec un processus de croissance
endogne.
Lexprience trangre montre que la cration de ples de haute
technologie suppose, dans lordre :
la coopration entre administrations, banques, entreprises, universits
et instituts de recherche pour un premier investissement lourd, matriel
et humain (laboratoires, chercheurs ...) ;
des conditions institutionnelles (juridiques, fiscales, financires ...),
ncessaires au dveloppement, autour de ce ple, de rseaux
dentreprises dynamiques, petites et moyennes ;
une offre abondante de travail mobile et bien form tous les niveaux
et dans divers champs disciplinaires, dont les revenus incitent leur tour
au dveloppement autour de ces ples des industries et services de
consommation.
Cette dernire condition ne peut tre satisfaite que sil existe un vritable
march du travail, permettant au salaire de rguler lallocation de la main-
duvre, cest--dire si :
les rmunrations sont lies la productivit, et donc la hirarchie des
salaires adosse celle des qualifications. Cest seulement dans ce cas
que (i) les employeurs sont incits utiliser efficacement la force de
travail, (ii) les mnages sont incits investir rationnellement dans les
tudes ;
les revenus et les conditions de travail sont suffisamment bons pour
dcourager la fuite des cerveaux (interne et externe) ;
217
le vivier de recrutement est suffisamment large, ce qui implique une
formation de base solide pour tous les jeunes, et pas seulement pour une
petite fraction dentre eux ;
sont rduites les entraves la libre circulation des lves et des travailleurs
sur le territoire national (dues la pnurie de transports et de logements,
mais surtout la verticalisation des filires de formation et aux moyens non
marchands utiliss par les entreprises pour lier leur main-duvre).
La collusion entre pouvoirs publics et entreprises pour maintenir des salaires
montaires systmatiquement bas (dfavorables la productivit du travail) est
probablement le principal obstacle au dveloppement et lutilisation rationnelle
de la main-duvre qualifie, ainsi quau dveloppement du march des biens de
consommation. Lavantage comparatif des faibles cots du travail est donc
contradictoire avec celui de la reproduction et de lusage efficace dune main-
duvre bien forme, et lexprience trangre montre que ce dernier avantage
est beaucoup plus dterminant dans la construction de la comptitivit. Cest
donc seulement si les efforts portent galement sur la construction dun march
du travail et la politique des revenus que la politique dducation peut tre le
moteur dun sentier de croissance endogne.
lments de politique ducative
Lexprience montre galement quil ny a pas une seule et unique
bonne politique dducation dans cette perspective, et que celles qui
fonctionnent de manire peu prs satisfaisante sont le rsultat de
ttonnements entre la double ncessit du systme ducatif de plonger ses
racines dans lhistoire de la socit et de trouver sa cohrence avec des
environnements changeants. Lhistoire comparative des vingt dernires annes
de transformation des systmes ducatifs indique cependant que :
Donner la priorit au march comme mode de coordination des activits
ducatives savre la fois inefficace et dangereux, socialement,
218
conomiquement et politiquement. Cest surtout le cas lorsque les
institutions de march ne sont pas encore tablies dans les branches
productives. Pour tre utiles dans le secteur ducatif, les rapports
marchands doivent sinsrer dans le cadre dune gestion collective
destine orienter les choix de long terme, et soutenir les tablissements
les plus faibles plutt qu les sanctionner.
Une politique dducation doit se proccuper avant tout de lducation
comme bien public , savoir comme gnrateur deffets externes
dans lespace et dans le temps. Dans cette perspective, des chances
suffisantes daccs une ducation de bonne qualit pour tous les enfants
sont via leurs effets sur le niveau gnral de la force de travail comme
sur la cohsion sociale les prrequis dun dveloppement soutenable,
en particulier en priode de dclin dmographique.
La priorit serait donc (i) la recapitalisation ordonne du secteur ducatif
et (ii) sa restauration en tant que systme .
La recapitalisation serait actuellement facilite simultanment par la
contraction de la population dge scolaire et par les ressources que
procure le rebond conomique. Elle supposerait, pour garantir une
scolarisation de qualit minimale tous les enfants, la rationalisation de
la carte scolaire en fonction des rductions deffectifs, la reprise des
investissements matriels, et surtout la revalorisation du mtier
denseignant pour permettre le remplacement des enseignants gs
devenus trop nombreux par du personnel comptent et motiv.
La restauration du systme ducatif supposerait la rduction des
entraves linformation et la libre circulation des lves dans lespace
ducatif national en fonction de leurs comptences acadmiques, en
particulier les entraves lies la verticalisation des filires et la
polarisation gographique des moyens denseignement.
219
Il nexiste pas dexemple tranger o ces conditions aient pu tre
ralises en labsence dune volont politique de faire de lducation une
priorit des dpenses publiques. Daprs lexprience trangre, ce nest
pas le secteur social quil est raisonnable de livrer en premier au march.
linverse, la construction du march dans le secteur de la production suppose
que leffort public se concentre sur la fourniture de biens collectifs gnrateurs
dexternalits, parmi lesquels linstruction. En revanche, les modes de gestion
de lducation, enjeu de conflits entre groupes sociaux, sont presque aussi
varis que les conditions historiques, gographiques, sociales et politiques
des pays. Dans le cas de la Russie, il semble que lon soit en prsence dune
tension forte entre dune part de multiples tendances centrifuges cristallises
dans les structurations clientlistes, et dautre part une volont affirme de
reprise du pouvoir sur le secteur ducatif par le centre. Dans un espace aussi
vaste et fragment que celui de la Russie, il parat vain dattendre cette
reprise en main dune combinaison de laisser-faire au nom du march, et
dimposition idologique
145
et de rpression au nom de ltat. Lalternative
est le remplacement du squelette externe disparu du Plan et du Parti par le
squelette interne dune vritable administration que le systme ducatif russe
na jamais exprimente. Cette administration est actuellement embryonnaire
dans certaines rgions. Il serait sans doute regrettable que cet apprentissage
de ladministration dcentralise soit sacrifi, plutt que dvelopp et
coordonn dans un systme hirarchis qui rduirait, dans les dcisions, le
poids des groupes de pression et des clientlismes.
Les conditions politiques et sociales de ce double effort public, financier
et administratif, sont cependant loin dtre remplies. Laccs lducation
est un enjeu social dautant plus conflictuel que lingalit des revenus saccrot,
145. Les premires dcisions prises en 2000 en matire dducation par la nouvelle prsidence
russe ont t la rintgration de la formation militaire dans les classes terminales du
secondaire et laccord conclu avec le patriarcat orthodoxe pour lintroduction de
lenseignement religieux dans lcole moyenne et louverture de facults de thologie
dans les universits dtat.
220
et que les groupes rcemment enrichis lont t par la confiscation de rentes
plutt que par lexploitation productive de la main-duvre. Ils voient donc
leur intrt immdiat moins dans llargissement de la base productive que
dans la monopolisation leur profit de laccs au savoir et au pouvoir. Le
phnomne nest pas propre la Russie: il a dj t observ dans nombre
de pays sous-dvelopps et, la faveur de lexpansion de la sphre financire,
il affecte progressivement les pays les plus avancs. Mais on ne connat pas
ailleurs dexemple aussi extrme de sacrifice dun secteur ducatif dj
largement dvelopp. Le cas dcole de la Russie doit donc aussi pouvoir
servir lanalyse des transformations en cours des autres systmes ducatifs.
221
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Publications et documents de lIIPE
Plus de 1 200 ouvrages sur la planification de lducation ont t publis par lInsti-
tut international de planification de lducation. Un catalogue dtaill est disponi-
ble ; il prsente les sujets suivants :
Planification de lducation
Gnralit contexte du dveloppement
Administration et gestion de lducation
Dcentralisation participation enseignement distance carte scolaire enseignants
conomie de lducation
Cots et financement emploi coopration internationale
Qualit de lducation
valuation innovations inspection
Diffrents niveaux dducation formelle
De lenseignement primaire au suprieur
Stratgies alternatives pour lducation
ducation permanente ducation non formelle groupes dfavoriss ducation des filles
Pour obtenir le catalogue, sadresser : IIPE,
Diffusion des publications (information@iiep.unesco.org).
Les titres et les rsums des nouvelles publications peuvent tre consults sur le
site web de lIIPE, ladresse suivante : http//www.unesco.org/iiep
LInstitut international de planification de lducation
LInstitut international de planification de lducation (IIPE) est un centre international, cr
par lUNESCO en 1963, pour la formation et la recherche dans le domaine de la planification de
lducation. Le financement de lInstitut est assur par lUNESCO et les contributions volontaires
des tats membres. Au cours des dernires annes, lInstitut a reu des contributions volontaires
des tats membres suivants : Allemagne, Danemark, Inde, Irlande, Islande, Norvge, Sude et
Suisse.
LInstitut a pour but de contribuer au dveloppement de lducation travers le monde par
laccroissement aussi bien des connaissances que du nombre dexperts comptents en matire de
planification de lducation. Pour atteindre ce but, lInstitut apporte sa collaboration aux
organisations dans les tats membres qui sintressent cet aspect de la formation et de la
recherche. Le Conseil dadministration de lIIPE, qui donne son accord au programme et au
budget de lInstitut, se compose dun maximum de huit membres lus et de quatre membres
dsigns par lOrganisation des Nations Unies et par certains de ses institutions et instituts
spcialiss.
Prsident :
DatoAsiah bt. Abu Samah (Malaisie)
Directrice, Lang Education, Kuala Lumpur, Malaisie.
Membres dsigns :
Torkel Alfthan
Responsable de lUnit des politiques de formation et de lemployabilit, Dpartement de
lamlioration des comptences, Bureau international du travail (BIT), Genve, Suisse.
Eduardo A. Doryan
Vice-Prsident, Rseau du dveloppement humain (HDN), Banque mondiale, Washington
D.C., tats-Unis dAmrique.
Carlos Fortn
Secrtaire-gnral adjoint, Confrence des Nations Unies sur le commerce et le dveloppe-
ment (CNUCED), Genve, Suisse.
Edgar Ortegn
Directeur, Division de la programmation des projets et investissements, Institut de la
planification conomique et social (ILPES) pour lAmrique latine et les Carabes, Santi-
ago, Chili.
Membres lus :
Jos Joaqun Brunner (Chili)
Directeur, Programme dducation, Fundacin Chile, Santiago, Chili.
Klaus Hfner (Allemagne)
Professeur, Universit Libre de Berlin, Berlin, Allemagne.
Faza Kefi (Tunisie)
Ministre de la Formation professionnelle et de lEmploi, Tunis, Tunisie.
Teboho Moja (Afrique du Sud)
Professeur de lenseignement suprieur, Universit de New York, New York, tats-Unis
dAmrique.
Teiichi Sato (Japon)
Conseiller spcial auprs du Ministre de lducation, des Sciences, des Sports et de la
Culture, Tokyo, Japon.
Tuomas Takala (Finlande)
Professeur, Dpartement de lducation, Universit de Tampere, Tampere, Finlande.
Michel Vernires (France)
Professeur, Laboratoire dconomie sociale, Universit de Paris-I, Paris, France.
Pour obtenir des renseignements sur lInstitut, sadresser au :
Secrtariat du Directeur, Institut international de planification de lducation,
7-9, rue Eugne-Delacroix, 75116 Paris, France.

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Les transformations du systme

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