Concepto de orden pblico en las democracias contemporneas 197

RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222

CONCEPTO DE ORDEN PBLICO EN LAS DEMOCRACIAS
CONTEMPORNEAS

JUAN CARLOS MONTALVO ABIOL

**
Resumen: El concepto Orden Pblico goza de una fuerte presencia en la cultura poltica de las
sociedades democrticas modernas. No obstante, si bien el trmino puede ser entendido y aceptado
con relativa facilidad por cualquier ciudadano de a pie, su denicin resulta extraordinariamente
compleja para el entorno de las ciencias polticas o de la teora del derecho. Concretamente, nues-
tro ordenamiento hace continua referencia a esta gura sin ofrecernos una denicin objetiva.
El hecho de que el Orden Pblico sea actualmente concebido como un principio jurdico relati-
vamente indeterminado no constituira un problema si no estuviramos hablando de un elemento
que desarrolla una clara funcin directiva en la actividad de toda administracin democrtica
moderna. Este paradigma jurdico y social imposibilita cerrar el continuo debate sobre la coinci-
dencia entre los nes ltimos del Estado y el bienestar de la comunidad.
As pues, la cuestin principal a tratar se centra en concretar qu es lo que cualquier ciudadano
de a pie puede entender por Orden Pblico, cual es su contenido o componente esencial, y en
qu manera esta gura puede inuir legtimamente en el desarrollo y disfrute de los derechos que
constitucionalmente le han sido atribuidos.
Palabras clave: Orden Pblico, administracin, estado, bien comn, pblico.
Abstract: The term Public Order has a strong presence in the political culture of modern demo-
cratic societies. But if the term can be understood and accepted very easily by any normal citizen,
his denition is too complex for political science or theory of law. Specically, our system makes
continual reference to this gure without offering an objective denition.
The fact that the Public Order is currently conceived as an undened legal principle is a problem
because we are talking about an element that directs the activity of modern democratic governance.
This legal and social paradigm makes it impossible to close the ongoing debate about the overlap
between the ultimate goals of the State and welfare of the community.
So the main issue to deal focuses in particular that is what any ordinary citizen can understand,
Public Order, which is its content or essential component, and how this gure can legitimately
inuence the development and enjoyment of constitutionally have been allocated.
Keywords: public order, administration, state, common good, public.

Fecha de recepcin: 8 de septiembre de 2010.

Fecha de aceptacin: 23 de noviembre de 2010.
**
Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente, en estancia
postdoctoral en la Universidad Carlos III de Madrid, como personal docente e investigador en el Departamento
de Derecho Social e Internacional Privado. Direccin de correo: jcmontal@der-pr.uc3m.es.
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SUMARIO: I.INTRODUCCIN; II. EL ORDEN PBLICO EN NUESTRO ORDENAMIENTO;
III. EL ORDEN PBLICO: LMITE IMPRECISO PERO EXTENSAMENTE APLICADO;
IV. TEORA DE ESTADO Y ORDEN PBLICO; 1. El Orden Pblico como presupuesto; 2.
El Orden Pblico como n del estado; V. COACCIN ADMINISTRATIVA Y ORDEN P-
BLICO; VI. POSIBLES INTERPRETACIONES DEL CONCEPTO ORDEN PBLICO;
VII. LA SEGURIDAD Y LA PAZ COMO ELEMENTOS DEL ORDEN PBLICO; VIII.
ORDEN PBLICO Y SEGURIDAD JURDICA; IX. CONCLUSIONES DOCTRINALES
ACERCA DEL ORDEN PBLICO.
I. INTRODUCCIN
El sentido y alcance de este estudio radica en el anlisis de la llamada clusula de Orden
Pblico, ms concretamente en su funcin limitadora respecto del ejercicio de derechos y
libertades. Se trata de una cuestin especialmente interesante, que dicha gura se ha venido
utilizando a lo largo del desarrollo y perfeccionamiento del ordenamiento jurdico como una
clusula que podra establecer limitaciones a derechos y libertades, pero sin embargo carece
de una clara denicin, de forma paralela a otras guras profundamente relacionadas como
el mismo concepto de inters general. Se trata, sin duda, un concepto subjetivo, en blanco,
del que en pocas ocasiones se ha obtenido un signicado satisfactorio para la generalidad de
la doctrina, encontrando similitudes poco menos que obvias con la mencionada gura del
inters general, pudiendo sealarlo en numerosas ocasiones como una mera raticacin
de este. Ambos conceptos justicaran, ayer y hoy, la existencia y la actividad del gobier-
no, constituiran la esencia de cualquier ordenamiento jurdico e inspiraran los criterios
jurdico legales a los que debe someterse la sociedad en general. Y al igual que la gura
del inters general, cuya dicultad de la precisin de su contenido resulta casi insuperable
1
,
sigue arrastrando un elevado grado de indeterminacin en la actualidad, clara anomala
democrtica que constituye el principal motivo para la elaboracin de este artculo.
Al enfrentarnos al estudio de esta gura percibimos claramente el mismo problema de
base que al estudiar el concepto de inters general. Su elevado grado de indeterminacin
no pasa inadvertido de ninguna manera, pudiendo generar, segn cierto sector doctrinal,
efectos perversos en el disfrute de los derechos y libertades que establece en ordenamiento
jurdico. Lo que pueda entenderse por Orden Pblico depende en cada momento de las
concepciones dominantes acerca de los nes del Estado
2
. No debemos subestimar la inde-
terminacin o excesiva dispersin de algunas proclamas bsicas sobre las que se sustenta
cualquier ordenamiento jurdico. En opinin de GONZLEZ ALONSO
3
, el ordenamiento
constitucional aparece como un derecho cuyos trminos, tcnicas y conceptos responden a
1
NIETO GARCA, A. Derecho Administrativo sancionador, 4 edicin, Ed. Tecnos, Madrid, 2.005.
2
GARRIDO FALLA, F. / PALOMAR OLMEDA A. / LOSADA NGEL H. Tratado de Derecho Administrativo. Vol.
II. Parte General. 12 edicin. Ed. Tecnos. Madrid, 2006. p. 65.
3
GONZLEZ ALONSO, B.: La historia de la sucesin en el trono y el artculo 57 de la Constitucin de 1.978.
Revista de Estudios Polticos, n 19, Madrid, 1981, p. 41.
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construcciones tericas y valorativas previas, por lo que la asimilacin de una norma cons-
titucional exige de manera necesaria la anterior comprensin de los conceptos que emplea.
Precisamente, de esta actividad previa dependen tanto los derechos, las libertades e institutos
jurdicos como la existencia de la propia norma. A ello se le aade otra dicultad, como es
el paso del tiempo sobre el signicado o concepcin de determinados institutos jurdicos,
pudiendo constituir materia cambiante. La idea general de lo que es Orden Pblico, o
incluso lo que es orden y lo que es pblico es necesariamente modicada por el curso
de la historia. El conglomerado social dista mucho de ser esttico, al menos en la actualidad.
Reejo de toda sociedad es su organizacin jurdica, que habiendo sido creada para auxiliar
a la primera, debe poseer igualmente los mecanismos evolutivos necesarios para adaptarse
desechando de su sistema aquellos postulados que no gocen de la misma exibilidad. En
opinin de PECES-BARBA, la rigidez de los postulados normativos podra provocar
rupturas violentas de la convivencia social y civil
4
. Ah es precisamente donde radica la
funcin del legislador, concibiendo renovadas funciones a los institutos jurdicos para que
puedan tener cabida en las nuevas realidades sociales, polticas y jurdicas.
Pese a las evidentes similitudes con la gura inters general, concepto jurdico clara-
mente indeterminado, no cabe duda de que, al menos en nuestra realidad social, la congu-
racin de Orden Pblico como elemento limitador de derechos se relaciona fcilmente con
sistemas de gobierno conservadores o represivos. A este respecto, MARTN-RETORNILLO
BAQUER
5
, haciendo referencia a la ya existencia de esta gura en el ordenamiento pre-
constitucional, sostiene la siguiente argumentacin: tras un artculo de proclamaciones
generosas, se halla con frecuencia un artculo segundo, de donde resulta que lo que era en
apariencia un derecho reconocido con gran magnanimidad que luego recortado de forma
considerable (.) una de las cautelas que se suelen incluir en la regulacin de los dere-
chos suele ser la que podramos denominar clusula de Orden Pblico (.) este esquema
(artculo primero generoso y amplio, artculo segundo constreidor) puede detectarse con
toda holgura en el vigente derecho positivo espaol. Independientemente de la realidad
social o jurdica a la que estuviera haciendo referencia el autor, no cabe duda de que el
Orden Pblico, y su problemtica en cuanto a las limitaciones de derechos y libertades en
funcin de preservar el primero, sigue estando rabiosamente vigente.
En cualquier caso, respecto del tema que nos ocupa, el Orden Pblico puede constituir
un lmite oponible al ejercicio de las libertades. En todo entorno democrtico el manteni-
miento del Orden Pblico supone un requisito esencial para preservar el orden social. Con
el trmino Orden Pblico el ordenamiento jurdico incluye al normal funcionamiento de
las instituciones bsicas de la sociedad, la paz social y la convivencia pblica
6
. No obstan-
4
PECES-BARBA MARTNEZ, Gregorio. Libertad, poder, socialismo. 1 edicin. Ed. Cvitas. Madrid, 1.978.
p. 96.
5
MARTN-RETORTILLO BAQUER, L. El orden pblico como lmite impreciso y creciente del ejercicio de
los derechos, 2 edicin, Ed. Cvitas, Madrid, 1975. pp. 19 y 20.
6
OLMOS PILDAIN, Asuncin: La libertad de expresin. Especial consideracin a la proteccin jurdica
frente a las extralimitaciones en su ejercicio, Boletn Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, n. 1.198.
pp. 17-37.
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te, algunos autores han ido ms lejos, aadiendo aquellos principios jurdicos pblicos y
privados, polticos, morales y econmicos que son imprescindibles para la preservacin
del orden social en una comunidad y en un tiempo determinado.
Dentro de esta gura, podramos hablar de los secretos ociales, la legislacin an-
titerrorista o de las consiguientes limitaciones al derecho a la informacin en funcin de
esta. A menudo, la informacin sobre el terrorismo ha planteado dudas en torno a la tica
empresarial y de los informadores: el informador tiene que dar la noticia sin olvidar nunca
que tiene la obligacin de luchar por la paz. Pero hay que tener en cuenta que no siempre
el silencio informativo ha de ser la respuesta pues podra desatar rumores o incertidumbres
beneciosos para el entramado terrorista. La solucin pasa por proporcionar una infor-
macin de calidad sobre los hechos terroristas evitando servir de caja de resonancia. La
doctrina constitucional ha armado que la lucha antiterrorista y la libertad de informacin
no responden a intereses contrapuestos sino complementarios, orientados al aseguramiento
del Estado democrtico de derecho. La nica va para que la lucha antiterrorista y el dere-
cho a la informacin puedan coexistir es caminar de la mano en un mismo frente contra el
terrorismo, evitando que el componente econmico de las primicias informativas en este
campo y optando por el respeto profundo del informador a la labor de los Cuerpos y Fuerzas
de seguridad para acabar con esta lacra.
Este estudio comenzar rerindose necesariamente a todos aquellos preceptos nor-
mativos de nuestra Carta Magna que hacen referencia directa o indirectamente el concepto
de Orden Pblico, para terminar conrmando que el ordenamiento jurdico no nos obsequia
con denicin alguna del mismo, y que su mencin a este concepto se relaciona directamente
con el mbito de las limitaciones de derechos por razn de Orden Pblico. Una vez realizada
esa necesaria introduccin que determina el calado normativo del trmino, el artculo ofrece
un sinttico y prctico anlisis sobre la naturaleza del concepto Orden Pblico dentro de la
cultura poltica, pudiendo ser concebido como elemento simbitico del Estado o como n
del mismo, posturas que terminan convergiendo para dar cuenta de que Estado y bsqueda
del Orden Pblico han ido de la mano han ido del mano desde el nacimiento de cualquier
organizacin colectiva que pudiera ser el origen del Estado tal y como lo concebimos. Lle-
gado el momento de exponer las posibles interpretaciones del concepto Orden Pblico, se
hace mencin previa a su naturaleza instrumental para el pleno ejercicio de los derechos y
libertades, que justicara eventualmente el uso de la fuerza o la coaccin por parte de la
Administracin siempre que est desprovista de arbitrariedad. Un ejemplo muy cercano lo
encontramos en el movimiento 15-M
7
y en las concentraciones de protesta que se genera-
ron en muchos puntos de la geografa espaola en el mes de mayo de 2011. En este sentido,
7
El Movimiento de indignados 15-M fue una respuesta social pacca y multitudinaria promovida por
diversas asociaciones que comenz el 15 de mayo de 2011 con una serie de protestas en numerosos ncleos
urbanos de Espaa con la nalidad de promover una democracia ms participativa cuestionando el bipartidismo,
la actual divisin de poderes, as como la importancia de las entidades nancieras en el desarrollo social y
econmico.
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fuentes del Departamento de Interior del Gobierno Vasco aseguraron a diversos medios de
comunicacin en fecha 20 de mayo que no tendran previsto actuar contra los asistentes a
las acampadas si no se producan alteraciones del Orden Pblico o riesgo para personas y
bienes, en denitiva, vulneracin de derechos y libertades pblicas.
En un segundo bloque del artculo, se hace mencin a las posibles interpretaciones que
se le pueden otorgar al concepto de Orden Pblico y, si bien las fuentes han sido tratadas
con un elevado grado de exhaustividad, la bsqueda de una denicin termina no siendo
fructuosa, concluyendo en que ser la mera casustica y el sentido comn los que determinen
qu constituye el Orden Pblico en cada momento. Pero al autor no le parece razonable esta
conclusin, ya que si el Orden Pblico puede ser concebido como limitador de derechos y
garantas, lo saludable democrticamente es que exista una mencin expresa en el ordena-
miento que legitime este tipo de situaciones. De esta forma, se procede a un ltimo intento
en la denicin de Orden Pblico, relacionndolo con elementos ms tangibles en nuestro
ordenamiento como la seguridad pblica o incluso la seguridad jurdica, guras integrantes
del concepto en cuestin, en la medida en que la doctrina jurdica elemental coincide en
que se trata de factores objetivos cuya existencia condiciona el normal funcionamiento
democrtico, as como el disfrute de derechos y libertades, constituyendo asimismo los
principios bsicos en los que se asienta el concepto contemporneo de Orden Pblico. Se
le puede concebir como la primera capa democrtica sin la cual no se pueden garantizar
cualquier garanta, derecho o libertad positivada en nuestra Carga Magna o en cualquier
norma superior del ordenamiento. En denitiva, el primer derecho social necesario para el
desarrollo democrtico.
II. EL ORDEN PBLICO EN NUESTRO ORDENAMIENTO.
Si bien la trascendencia del Orden Pblico es notable en cualquier sociedad democr-
tica moderna, independientemente del signicado que cada una de estas le atribuya, nuestro
ordenamiento jurdico tan slo hace una tmida mencin en dos preceptos, que por otro lado
reconocen libertades especialmente protegidas:
1. Libertad ideolgica, religiosa y de culto (art. 16.1. CE
8
): sin duda, se trata de tres
libertades primarias que contribuyen necesariamente al desarrollo de otros derechos
y libertades. El articulado de nuestra Carta Magna menciona el Orden Pblico como
eventual elemento limitador de estas libertades constitucionalmente reconocidas.
8
Constitucin espaola. 1978. Art. 16.1.: Se garantiza la libertad ideolgica, religiosa y de culto de los
individuos y las comunidades sin ms limitacin, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento
del orden pblico protegido por la ley.
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2. Derecho de reunin (art. 21.2. CE
9
): constituye un derecho instrumental para la
consecucin y realizacin de otros derechos y libertades, al igual que se congura
como un elemento primario de participacin poltica. De igual forma, y pese a tra-
tarse de un derecho fundamental, el Orden Pblico podra erigirse como eventual
limitador.
La trascendencia real o prctica de tales limitaciones no ha gustado a buena parte de
la doctrina constitucional, que considera que el Orden Pblico debe ser considerado actual-
mente como un lmite impreciso y no usado en pocas ocasiones, asxiando las libertades
pblicas en particular. Estas deben ser consideradas los termmetros democrticos de los
regmenes modernos, por lo que de nada servira su reconocimiento en la Constitucin
si sigue siendo vulnerable a un lmite tan indeterminado y persistente en nuestro ordena-
miento, como es el Orden Pblico. En opinin de algunos autores, la situacin generada
es lo sucientemente grave como para dejar a un margen los propios derechos y libertades
limitados y llegar a la conclusin de que lo realmente trascendente aqu ya es el propio
orden constitucional y democrtico
10
.
La negativa de buena parte de la doctrina a los efectos perversos de las limitaciones
de derechos y libertades pblicas, en benecio de la prevalencia del Orden Pblico frente
a ellas, se fundamentan en lo siguiente:
1. Las libertades pblicas se hallan vinculadas a la propia libertad de la persona pro-
tegiendo la convivencia en democracia, siendo expresin del orden democrtico,
siempre que su ejercicio se encuentre amparado constitucionalmente.
2. El intento de otorgar una delimitacin clara a derechos y libertades se ha confundi-
do con excesiva frecuencia con las limitaciones constitucionales
11
, sacricando el
sistema de garantas constitucionales.
3. Es evidente que el reconocimiento en el ordenamiento constitucional de derechos y
libertades pblicas sera papel mojado si no estuviera acompaado de otra regula-
cin paralela o garantas formales que velaran por su proteccin. Pero este esquema
queda denitiva e incomprensiblemente alterado cuando los derechos y libertades
pblicas reconocidos en el Captulo II del Ttulo I de la Constitucin ceden a favor
de conceptos relativos y no denidos del todo, encajando en la dicotoma que BOB-
BIO anunciaba: el contraste entre la grandiosidad de las propuestas y la miseria de
los cumplimientos. Si la propia virtualidad prctica de los derechos fundamentales
9
Constitucin espaola. 1978. Art. 21.2.: En los casos de reuniones en lugares de trnsito pblico y
manifestaciones se dar comunicacin previa a la autoridad, que solo podr prohibirlas cuando existan razones
fundadas de alteracin del orden pblico, con peligro para personas y bienes.
10
DE BARTOLOM CENZANO, Jos Carlos, El orden pblico como lmite al ejercicio de los derechos y
libertades, 2 edicin, Ed. Centro de estudios polticos y constitucionales, Madrid, 2002. p. 37.
11
DE BARTOLOM CENZANO, Jos Carlos. Op. citada. p. 37.
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queda en entredicho por la colisin con conceptos jurdicos indeterminados nos
hallamos en peligroso terreno para la democracia.
4. Sumado a lo anterior, en opinin de SNCHEZ FERRIZ
12
, sera igualmente necesario
el compromiso social y poltico de velar por el cumplimiento, en cuyo objetivo es
preciso el fomento de una cultura de los derechos fundamentales o una pedagoga
de la libertad.
III. ORDEN PBLICO: LMITE IMPRECISO PERO EXTENSAMENTE
APLICADO
Como hemos podido apreciar, el concepto de Orden Pblico se caracteriza, ya no solo
por la incapacidad de asociarle una denicin clara, sino por la confusin y relacin directa
con otros conceptos de similar grado de indeterminacin, lo que ha facilitado, segn buena
parte de la doctrina, la impune injerencia de los poderes pblicos en la regulacin de un
amplio elenco de derechos y libertades pblicas. Nos hallamos ante uno de los conceptos
ms polivalentes del vocabulario jurdico, caracterizndose por la mutacin de su signicado
en funcin del sector del ordenamiento en el que aparece y de la poca en la que pretenda
aplicarse, por no decir que es altamente sensible al tipo de ideologa de Administracin que
ostente el gobierno en cada momento. En la ambigedad encontramos su caracterstica ms
fuerte, deduciendo un fuerte paralelismo con la gura del inters general.
En cualquier caso, no hallamos en el derecho comparado ningn sistema normativo
que aplique la imprecisa clusula de Orden Pblico como lmite a derechos y libertades
de forma tan abundante como el nuestro. Este mismo sector de la doctrina constitucional
opina que la utilizacin desmesurada de esta clusula ha alcanzado cotas sorprendentes
13
.
La consecuencia directa de esta situacin es que la amplitud en la utilizacin de esta clu-
sula es inversamente proporcional a la efectividad de los derechos, o dicho en palabras de
MARTN-RETORTILLO, al darse amplitud a lo que surte un efecto limitativo y restrictor
se est menguando, en denitiva, el mbito de efectividad de los derechos
14
. En palabras de
LPEZ PINA, si cobramos conciencia de que el Estado es el garante y simultneamente
es la amenaza de la libertad individual, tenemos ante nosotros un autntico dilema sobre
el que debe denirse la interpretacin constitucional
15
. La hipottica solucin pasara por
la necesidad de interpretar los derechos y libertades acorde con la actualidad, al igual que
sus lmites a n de evitar la dispersin del contenido de tales derechos convirtindolos en
disposiciones desprovistas de efectividad.
12
SNCHEZ FERRIZ, R. Algunas reexiones sobre la efectividad de los derechos, 3 edicin, Revista de
Derecho poltico, n 36. 1992, p. 238.
13
DE BARTOLOM CENZANO, Jos Carlos. Op. citada. p. 22.
14
MARTN-RETORTILLO BAQUER, L. Op. citada. p. 34.
15
LPEZ PINA, A., La garanta constitucional de los derechos fundamentales. Alemania, Espaa, Francia
e Italia, 1 edicin, Ed. Cvitas, Madrid, 1991, p. 248.
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A lo largo de nuestro ordenamiento actual podemos hallar numerosas referencias en
la aplicacin de la clusula de Orden Pblico, aparte de las establecidas directamente en
los arts. 16.1. y 21.2. CE.
1. La relacin de las funciones encomendadas a las Fuerzas y Cuerpos de seguridad esta-
blecidas en el art. 104.1. CE
16
ha sido utilizada por no pocos Estatutos de Autonoma
para hacer alusin al mantenimiento del Orden Pblico dentro de la circunscripcin
geogrca de la autonoma.
2. La legislacin de desarrollo de la Constitucin contiene mltiples alusiones a la
gura del Orden Pblico:
a. Arts. 13, 22.4, 24.2, 28, 29 y 310.1. de la L.O. 4/81, de 1 de junio, reguladora
de los estados de alarma, excepcin y sitio.
b. Los arts. 7.1. y 26.1.c. de la L.O. 7/85, de 1 de julio, reguladora de los derechos
y libertades de los extranjeros en Espaa.
c. El art. 3.1. de la L.O. 7/80, de 5 de julio de libertad religiosa.
d. Los arts. 5.b y 10 de la L.O. 9/83, de 15 de julio, reguladora del Derecho de
reunin.
3. A ello le sumamos otros sectores del ordenamiento jurdico como el civil, el penal,
el administrativo, entre otros, por no mencionar la legislacin preconstitucional.
En opinin de DE BARTOLOM CENZANO, para poder dotar a la clusula de Orden
Pblico de un sentido y una funcin clara y estable hay que desechar la idea de que nos
hallamos ante un problema de lmites, pues se trata de un problema de delimitacin consti-
tucional, de interpretacin unitaria y sistemtica de la Constitucin
17
. Este procedimiento
hermenutico se fundamentara en analizar los antecedentes histricos de esta clusula para
observar las funciones que esta ha desempeado a lo largo de la historia constitucional y
comparndola con la interpretacin que le otorga el actual Tribunal Constitucional y con
el derecho comparado, podremos obtener el sentido y funcin de esta gura. Es decir, tan
solo mediante la interpretacin objetiva, unitaria y sistemtica de nuestra Carta Magna se
podra obtener una idea relativamente clara acerca de la clusula de Orden Pblico. En pa-
labras de COLOMER VIADEL
18
, la identicacin de la Constitucin como un documento
escrito ha sido fundamental para la dogmtica jurdica constitucional y su actividad de
jar, de describir e interpretar el derecho (), las tcnicas para explicar o interpretar ese
conjunto de disposiciones y prcticas aceptadas como Constitucin, se manejan bajo unos
cnones reconocidos de interpretacin jurdica que permiten un trabajo similar a juristas
de diferentes credos e ideologas. De cualquier forma, esta labor adolece de una elevada
16
Constitucin espaola 1978. Art. 104.1.: Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia
del Gobierno, tendrn como misin proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la
seguridad ciudadana.
17
DE BARTOLOM CENZANO, Jos Carlos. Op. citada. pg. 43.
18
COLOMER VIADEL, A., Constitucin, Estado y democracia en el umbral del siglo XXI, 1 edicin, Ed.
Nomos, Valencia, 1995, pp 28 y ss.
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complejidad, pudiendo arrojar tantos resultados como operadores jurdicos desempeen
esa operacin interpretativa.
La ventaja de la que se nutren los conceptos jurdicos indeterminados dentro de los
ordenamientos radica en que las constituciones nunca llegan a ser realmente completas,
pudiendo no entrar a regular de forma concreta determinados sectores, conando de for-
ma tcita en que las materias no reguladas sean conformadas o absorbidas por el resto del
ordenamiento. Al entrar a regular tan solo aquello que parece objetivamente importante y
requiere determinacin, queda abierta una posible va para que entren en escena guras que,
voluntariamente o no, nunca llegaron a ser denidas completamente, dando por hecho que la
aplicacin de las normas al entramado social generara soluciones por s solas para ese tipo
de situaciones. Es decir, la Constitucin no se limita a dejar abierto, sino que establece, con
carcter vinculante, lo que no debe quedar abierto
19
, como son los fundamentos del orden de
la comunidad, creando un recinto fuerte de aquello que debe considerarse indispensable.
IV. TEORA DE ESTADO Y ORDEN PBLICO
1. El Orden Pblico como presupuesto
Actualmente, podemos hacer dos claras distinciones de la gura del Estado respecto
del Orden Pblico. La primera distincin atiende al Estado como garante de ese orden,
como la garanta formal y abstracta de una situacin necesaria de normalidad democrtica.
En este sentido, DE BARTOLOM CENZANO advierte que la idea acerca de la necesi-
dad de un orden en otras formas de organizacin ms simples o nucleares como la familia
o la sociedad civil y est presente en la losofa griega y escolstica
20
. Estado y Orden
Pblico han ido de la mano desde el principio de los tiempos, siendo el primero el medio a
travs del cual se genera una vida ordenada, proporcionando un compendio de ventajas a
sus nacionales, y que se concreta en un rgimen jurdico. El Estado es la disciplina jurdica
de un pueblo o, si se preere, como establece SNCHEZ FERRIZ
21
, nos hallamos ante
una estructura mnima organizadora y permanente del elemento humano esencialmente
espontneo. Segn la opinin del citado autor, sera errneo referir una misma idea de
Estado a diversas etapas histricas, por lo que sera conveniente hacer una llamada de aten-
cin al lector en este sentido. SNCHEZ AGESTA
22
, por su parte, establece una prctica
distincin: subjetivamente el Estado se maniesta en nosotros como un sentimiento de la
unidad social, y objetivamente mediante el orden. El Estado proporciona este orden que
19
HESSE, K.: Escritos de Derecho Constitucional, 2 edicin, traduccin de Pedro Cruz Villaln, Ed. CEC.
Madrid, 1983, pp. 16 ss.
20
DE BARTOLOM CENZANO, Jos Carlos. Op. citada. p. 99.
21
SNCHEZ FERRIZ, R., Introduccin al Derecho Poltico, 2 edicin, Ed. A. G. Soler, Valencia, 1992,
p. 21.
22
SNCHEZ AGESTA, L., Derecho poltico, Ed. Prieto, Granada, 1951. p. 65.
JUAN CARLOS MONTALVO ABIOL
206
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anhela cualquier civilizacin, tanto como para desarrollar su vida como para optar a un
hueco de la comunidad internacional, pasando a ser institucionalizado ese orden estableci-
do. Todo ello, sin olvidar que el Estado constituye un producto histrico, por lo que debe
estudiarse rerindolo a la poca moderna
23
. En relacin a esta premisa, podemos armar
igualmente que no existe el Administracin hasta que no existe el Estado actual
24
, o lo que
es lo mismo, solo podemos hablar de Administracin en sentido moderno cuando aparece
histricamente el Estado
25
.
En cuanto a la segunda distincin, dentro igualmente de las clsicas teoras de Estado,
el orden podra ser concebido como el soporte o sustento de la organizacin poltica misma,
y presupuesto ineludible de ella. En este sentido, las guras de la familia y la sociedad civil
cumplen una clara funcin estructuradora. El razonamiento es sencillo si se tiene en cuenta
que el primer paso de integracin del hombre se produce en el grupo familiar, pues este
satisface las necesidades bsicas y contribuye de forma necesaria al primer estado necesa-
rio de la sociabilizacin humana, favoreciendo su inclusin en otras unidades superiores
como la comunidad poltica. Seguidamente, la conducta humana se convierte en conducta
social mediante la relacin del hombre con los dems, congurndose la conducta de cada
uno en funcin de la de los dems, anhelando todos ellos elementos materiales y poder,
conducindolos a una continua situacin de guerra, y sin otra seguridad que la que le pro-
porciona su propia fuerza fsica y su habilidad para conseguirla. En este sentido, la paz o
el orden se presenta como la nica solucin, la primera ley natural, mediante la cual los
hombres acuerdan derivar toda su fuerza y derechos a un solo centro, soberano o consejo,
que interviene como catalizador de todas las voluntades, y que adems se constituye como
poder comn capaz de proteger a cada uno frente a todos los dems. El proceso de cesin
de poder por parte del individuo a otra entidad, convierte a este en ciudadano, y que sera
perfeccionado doctrinalmente posteriormente mediante las teoras contractualistas hasta
llegar a la actual idea de democracia y Estado. El poder de este ltimo no solo se caracteriza
por su concentracin, sino por su despersonalizacin y objetividad, sustituyendo el concepto
de privilegio por el de de derecho. Ante el temor de que esta concentracin de poder
derivara en un mal uso del mismo, surgiran soluciones como los ordenamientos jurdicos
y la divisin de poderes.
Ambos planteamientos no son incompatibles entre s, sino que se circunscriben en las
teoras del Estado mediante una relacin claramente simbitica. El orden se convierte en un
elemento vital de la comunidad poltica, ya que esta nace originariamente con la nalidad de
crear las necesarias condiciones para la vida en comunidad. Asimismo, una vez implantada
23
GIANNINI, M. Premisas sociolgicas e histricas del Derecho Administrativo, Traducido por Instituto de
Administracin Pblica, Madrid, 1980, p. 31.
24
BAENA DE ALCAZAR, Mariano, Manual de Ciencia de la Administracin, 4 edicin, Ed. Sntesis, Madrid,
2005. p. 15.
25
BAENA DE ALCAZAR, Mariano, Curso de Ciencia de la Administracin, Vol. I, 4 edicin, Ed. Tecnos,
Madrid, 2000, p. 23.
Concepto de orden pblico en las democracias contemporneas 207
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
la situacin de normalidad esta constituye sin duda el soporte mismo del funcionamiento
de la organizacin poltica, asegurando la subsistencia del sistema establecido.
2. El Orden Pblico como n del Estado
No es preciso ahondar en mltiples teoras de Estado para deducir claramente la re-
lacin existente entre los nes de la estructura poltica y el fundamento de la misma. De
no existir satisfaccin de nes comunes fuera de la actividad estatal, ni sociedad viable sin
esta, las alternativas se reducen tan solo a la presente. La poltica, en opinin de SNCHEZ
AGESTA, al igual que de gran parte de la doctrina, se traduce en la actividad que tiende
a congurar el Estado y sus elementos en razn de un n
26
. En cuanto al planteamiento
elaborado por la ciencia poltica en este sentido, suelen establecerse dos posibles variables:
la que aboga por la existencia de un nico n por parte del Estado, y la que deende su
multiplicidad de nes.
Referente a la primera, sin duda el primer exponente lo encontramos en la gura de
Santo Toms de Aquino. El autor conceba la sociedad como un intercambio mutuo de
intereses o servicios dirigidos hacia el bien comn, de tal forma que la gura y actividad
del gobernante se justica en la medida en que contribuye a la creacin o mantenimiento
de ese bien comn, concepto en cualquier caso puramente teleolgico e instrumental para
encauzar la vida terrenal a la celestial. El n del hombre en sociedad es acceder a la feli-
cidad y virtud en el seno de esta, y la nalidad del gobernante es hacer propicio y real este
esquema. Concretamente, el gobernante debe prestar especial atencin al mantenimiento
de la paz y el orden, impulsando las condiciones precisas para su existencia y eliminando
obstculos que amenacen la posibilidad de prestar tales servicios, pero siempre bajo la
estricta legalidad vigente. La ntima vinculacin de la Administracin al inters general se
explica por su condicin misma de instrumento estatal de accin para la realizacin efectiva
del ordenamiento
27
. No existe ni ha existido jams una organizacin social carente de una
mnima estructura de gobierno a la que se confe la proteccin y satisfaccin de los intereses
comunes a todos los miembros de aquella
28
. Este bien comn constituye el elemento esencial
de la vida poltica entendida como actividad al servicio de la colectividad. Se traduce en
el n ltimo de la sociedad civil, otorgando de signicado al ordenamiento jurdico como
elemento instrumental del poder e inspirando la actividad del gobernante democrtico. El
orden y la seguridad personal seran los nes prioritarios que asume el Estado
29
.
26
SNCHEZ AGESTA, L. Op. citada. p. 46.
27
PAREJO ALFONSO, L., Lecciones de Derecho Administrativo, 3 edicin, Editorial Tirant Lo Blanch,
Valencia, 2010, p. 664.
28
SANTAMARA PASTOR, J.A., Principios de Derecho Administrativo General, 2 edicin. Ed. Iustel. Madrid,
2009, p. 25.
29
MOLAS, I.: Derecho Constitucional, 4 edicin, Editorial Tecnos, Madrid, 2008, p. 21.
JUAN CARLOS MONTALVO ABIOL
208
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
De igual modo, no son pocos los autores los que han rechazado la teora anterior por
ser excesivamente genrica y han optado por concebir diferentes nes a los que debe hacer
frente el Estado. La intervencin administrativa se justicara nicamente en cuanto que
falla la iniciativa popular en orden a la satisfaccin de una determinada necesidad pblica
30
.
Pero el problema de esta lnea argumental radicara en la multiplicidad de nes que han
sido mencionados y defendidos, que por otro lado pueden ser reconducidos a la defensa del
orden, como elemento comn a todas ellas. Sin duda, la aportacin ms signicativa viene
de la mano de CUESTA Y MARTN
31
, al admitir que el orden social constituye un elemento
estructural en el organigrama estatal. Este orden social se fraccionara en dos: orden moral
y orden jurdico. Y este, ltimo a su vez, se dividira en orden privado y pblico. El primero
englobara las relaciones privadas tan solo, y el segundo, el Orden Pblico, constituira en
el elemento clave para la evolucin y existencia de la sociedad.
Como podemos apreciar, al igual que en el apartado anterior, parece que de alguna
forma ambas posturas parecen converger si las desarrollamos hasta sus ltimas consecuen-
cias. La primera apunta a la existencia de un concepto, el bien comn, cuyos elementos
estructurales son el orden y la justicia. La justicia solo puede ser ecaz y vlida a travs
de la preexistencia de un orden, mientras que este puede realizarse fuera de la justicia,
acercndonos a un peligroso punto en este caso. Si bien las teoras que abogan por un n
nico en la actividad estatal mencionan el Orden Pblico, el planteamiento nal no diere
mucho de aquellas otras que deenden una variedad de nes estatales y que resumen tales
propsitos igualmente en la defensa del orden en sentido genrico.
V. COACCIN ADMINISTRATIVA Y ORDEN PBLICO
Es especialmente complicado para todo jurista determinar de forma objetiva la relacin
entre la ecacia prctica de los derechos fundamentales y libertades pblicas y los lmites
de la coaccin directa atribuida a los Cuerpos y Fuerzas de seguridad. La problemtica
se plantea en cmo justicar el uso de la fuerza por los agentes de polica para limitar la
prctica de un derecho fundamental en favor de la imprecisa clusula de Orden Pblico.
En opinin de los profesores GARCA ENTERRA y FERNNDEZ RODRGUEZ, la
coaccin directa ha de estar siempre precedida de un acto administrativo, pese a que no
tenga carcter formal, lo que posibilita el hipottico control jurisdiccional, presidido por
la regla del acto previo
32
.
30
GARRIDO FALLA, F.: Tratado de Derecho Administrativo, Parte General. Vol. I. 13 edicin. Ed. Tecnos.
Madrid, 2002. p. 82.
31
CUESTA y MARTN, A.: Principios de Derecho Administrativo. 2 edicin. Ed. F.C. Salamanca, 1984. pp.
157 y ss.
32
GARCA ENTERRA, E y FERNNDEZ RODRGUEZ, T.R.: Curso de Derecho administrativo, 2 edicin, Ed.
Cvitas, Madrid, 1996, pp. 746 y ss.
Concepto de orden pblico en las democracias contemporneas 209
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
El normal funcionamiento de la comunidad debe tener su representacin en el derecho
positivo, siendo funcin de los Cuerpos y Fuerzas de seguridad el velar por la sujecin de
la realidad al ordenamiento y por los derechos y garantas que hallan su hueco en este sis-
tema
33
. El Orden Pblico debe ser considerado como un mecanismo jurdico al servicio de
la garanta de los derechos y libertades, suministrndoles tutela y proteccin. Relacionamos
Orden Pblico con aquel estado general de la sociedad en la que el conjunto de ella, en el
desarrollo de sus fuerzas reconocidas y protegidas legal y formalmente, estn garantizados
frente a todo perjuicio que le ley consiente de sancionar como delito o como contravencin.
Se trata de un elemento instrumental para el pleno ejercicio de los derechos y libertades. Es
precisamente aqu en donde el Orden Pblico obtiene su verdadera justicacin, por lo que
fuera del derecho positivo atentara contra su propia esencia. Si esta coaccin directa admi-
nistrativa adquiere su justicacin en el mantenimiento del Orden Pblico, no es concebible
la inexistencia de un procedimiento mnimamente reglado y controlado por los Tribunales
para llevarlo a cabo formalmente. No hay cabida a la arbitrariedad en la aplicacin de la
misma en todo sistema democrtico.
VI. POSIBLES INTERPRETACIONES DEL CONCEPTO ORDEN PBLICO
Tras casi treinta aos de jerarqua normativa, no es viable ni razonable mantener la
postura de que nuestra prima lex no pueda aplicarse directamente a un caso concreto en aras
a satisfacer los derechos, bienes y libertades pblicas que postula. Nuestra Constitucin y
el resto del ordenamiento jurdico disponen de los mecanismos necesarios para dotar de
ecacia directa a los derechos fundamentales, aunque probablemente no siempre con la
ecacia que demanda algunas posiciones doctrinales. El Tribunal Constitucional ha venido
realizando algunos acercamientos aclaratorios respecto de esta gura, pero sin obsequiarnos
con una denicin clara, y siempre partiendo de argumentos meramente relacionales con
otros conceptos.
Pero antes de aventurarnos en su posible descripcin, hay que dejar patente que el Or-
den Pblico debe constituir nunca la causa que justique el lmite o restriccin de libertades,
sino el ejercicio de estas con plenas garantas, es decir, en palabras de ALONSO GARCA
34
,
las limitaciones por razn de Orden Pblico se estableceran a favorecer la plena vigencia
de los valores bsicos que constituyen el ordenamiento jurdico constitucional (.)
los derechos fundamentales y libertades pblicas de la seccin primera constituyen por
excelencia este Orden Pblico constitucional, dado que ningn otro grupo de preceptos
arma sus pretensiones de vigencia con tanta intensidad, pretensiones que constituyen la
33
Constitucin espaola. 1.978. Art. 104.1.: Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia
del Gobierno, tendrn como misin proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la
seguridad ciudadana
34
ALONSO GARCA, E.: La interpretacin de la Constitucin. 2 edicin. Ed. CEC. Madrid, 1.984. pp. 352
y ss.
JUAN CARLOS MONTALVO ABIOL
210
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
esencia misma del pacto constitucional. En otras palabras, aparte de que el contenido del
concepto de Orden Pblico debe ser deducido de la propia Constitucin, cualquier limitacin
a derechos y libertades para la preservacin de este ltimo se fundamenta nicamente en el
efectivo ejercicio plenamente garantizado de las primeras.
Por otro lado, pese a las expresas limitaciones de los arts. 16 y 21 CE por razn de
Orden Pblico, no puede armarse la existencia de una norma que establezca de limita-
bilidad general de los derechos y libertades mediante la clusula indeterminada de Orden
Pblico
35
.
No en pocas ocasiones, la doctrina ha acudido al art. 10 CE
36
cuando se ha enfrentado
a los problemas que plantea la interpretacin de los derechos y, en particular, de los lmites
como el Orden Pblico. Este precepto posee un elevado valor jurdico, pues es el punto de
conexin entre el Prembulo y el Ttulo preliminar, por un lado, y el resto del Ttulo I por
otro. Adems, los principios y valores que anuncia terminan positivizndose en una norma
imperativa, constituyendo el soporte del resto de derechos fundamentales. Algunos autores
han apostado por este precepto en su labor de cubrir lagunas favoreciendo la justicia y la
liberacin humanas. En esta misma lnea, DE BARTOLOM CENZANO
37
pretende ir ms
lejos otorgando una triple funcin al art. 10. CE:
1. Legitimadora del orden poltico y del ejercicio de todos los poderes pblicos: la
legitimidad del orden poltico espaol viene dada por la proteccin de la dignidad
de las personas, sus derechos inviolables y el libre desarrollo de la personalidad,
asegurando el imperio de la ley, coordinando el ptimo de todos estos derechos, y
siendo, en denitiva, condicin del mantenimiento de la paz. El ejercicio los poderes
ejecutivo, legislativo y judicial, limitando la ecacia de los derechos fundamentales
por razn de Orden Pblico, tan slo ser legtima cuando contribuya a garantizar
los valores esenciales en la vida colectiva, concretndose en su salvaguardia.
2. Promocional: los derechos fundamentales son fruto de un constante enriquecimiento
siempre que ello benecie su expansin y reconocimiento dentro del ordenamiento.
Por otro lado, el art. 10.2. CE
38
otorga un matiz global a todo el precepto, vinculando
su reconocimiento y proteccin a lo prescrito en ordenamientos jurdicos suprana-
cionales.
35
DE BARTOLOM CENZANO, Jos Carlos, Op. citada, p. 145.
36
Constitucin espaola. 1978. Art. 10.1. CE.: La dignidad de la persona, los derechos inviolables que
le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los dems son
fundamento del orden poltico y de la paz social.
37
DE BARTOLOM CENZANO, Jos Carlos. Op. citada, pp. 54 y ss.
38
Constitucin espaola. 1.978. Art. 10.2. CE.: Las normas relativas a los derechos fundamentales y a
las libertades que la Constitucin reconoce, se interpretarn de conformidad con la Declaracin Universal
de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias raticados por
Espaa.
Concepto de orden pblico en las democracias contemporneas 211
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
3. Hermenutica: en el mbito nacional, antes de que una disposicin normativa entre
a formar parte del ordenamiento jurdico desplegando su ecacia, los poderes p-
blicos deben comprobar su compatibilidad con el art. 10. CE. Pero ello no basta si
atendemos a su segundo apartado, concibiendo la proteccin de los derechos fun-
damentales y libertades pblicas como una obra en comn entre los ordenamientos
nacional e internacional, generando una unidad normativa protectora de los derechos
humanos. En cualquier caso, nos hallamos ante una pauta o criterio interpretativo
preferente y no una constitucionalizacin de los acuerdos internacionales sobre
derechos humanos
39
, favoreciendo la creacin de criterios o enfoques a la hora de
interpretar los derechos fundamentales.
En opinin de CARRO FERNNDEZ-VALMAYOR
40
, la dificultad por parte la
doctrina para encontrar una denicin satisfactoria del concepto Orden Pblico es ms
compleja que con otras guras jurdicas parcialmente indeterminadas. La importancia de
hallar un sentido claro a esta gura trasciende a la relevancia del propia concepto, puesto
que constituir un lmite a muchos derechos civiles y a dos libertades expresamente (arts.
16.1 y 21.2 CE). Pero desde ese punto de vista doctrinal y atendiendo escrupulosamente
al sentido genrico de nuestra Carta Magna, es inconcebible sostener una consideracin
diferente sobre el fundamento del Orden Pblico que no encuentre justicacin en el de-
recho positivo, pues es la propia seguridad jurdica la que se hallara en tela de juicio. El
razonamiento radica en la propia esencia democrtica, pues los derechos y libertades,
dentro de su mbito subjetivo, que debe estar bien predeterminado, se encardinan dentro del
ordenamiento jurdico adquiriendo una dimensin que algunos han denominado axiolgica
(.). Por tanto, una concepcin excesivamente restrictiva de los mismos, no solo limita
a sus titulares en cuanto a la satisfaccin del inters que persiguen mediante su ejercicio,
sino al propio ordenamiento jurdico que deviene inecaz y que se desvanece en cuanto a
su virtual ecacia
41
.
Si bien cualquier persona, independientemente de su capacidad intelectual, posicin
social o situacin econmica, deduce lo que representa el Orden Pblico en trminos genera-
les, la defensa de los derechos fundamentales y libertades pblicas exigira la positivizacin
de esta gura, lo que por otro lado parece tarea especialmente compleja. Buena parte de la
doctrina demanda que el Orden Pblico debera establecerse a modo de concepto normativo,
por lo que cualquier restriccin de los derechos y libertades debera tener un fundamento
jurdico que lo justicara de forma objetiva. O dicho de otra manera: si el Orden Pblico
puede ser concebido como limitador de derechos y garantas, lo razonable es que exista
una correspondencia concreta en el ordenamiento que legitime este tipo de situaciones.
39
SANTAOLALLA LPEZ, F.: La Constitucin espaola en las fuentes del Derecho, 1 edicin. Ed. Ins. Est.
Fiscales, Madrid, 1.979, p. 1928.
40
CARRO FERNNDEZ VALMAYOR, J.L.: Sobre los conceptos de orden pblico, seguridad ciudadana y
seguridad pblica. Rev. Vasca de admn. pblica, 1.990, n 27, p. 20.
41
DE BARTOLOM CENZANO, Jos Carlos. Op. citada, p. 406.
JUAN CARLOS MONTALVO ABIOL
212
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
Desviarse de este sencillo esquema implicara un detrimento en la ecacia de los derechos
y libertades fundamentales y dejara sin operatividad la funcin garantizadora de la propia
Constitucin. No obstante, nuestra Prima Lex no parece hacer especial referencia a este tipo
situaciones, quizs por la falta de necesidad que consider el legislador, dejando a la unni-
me consideracin objetiva de cualquier ciudadano medio. Esta teora de la supuesta falta de
necesidad en su denicin goza de una clara prueba jurisprudencial al establecer el propio
Tribunal Constitucional lo siguiente () sin que sea necesario un examen pormenorizado
de lo que debe entenderse por Orden Pblico, es lo cierto que en l pueden incluirse cuestio-
nes como las referentes a la salubridad ()
42
. La jurisprudencia del citado rgano parece
discurrir por esta tendencia, no proporcionndonos criterios interpretativos o de aplicacin
del lmite de la clusula de Orden Pblico de forma unitaria, sino tan slo apreciaciones de
carcter segmentario, lo que hace casi imposible una exposicin objetiva.
Tendr que ser la mera casustica y el sentido comn los que determinen qu consti-
tuye el Orden Pblico en cada momento, operacin que no debera conllevar un excesivo
margen de riesgo pero que es aborrecido por un amplio sector doctrinal que ven en esta
situacin una amenaza seria a la virtualidad prctica al sistema de derechos y garantas
constitucionales.
VII. LA SEGURIDAD Y LA PAZ COMO ELEMENTOS DEL ORDEN PBLICO
En cuanto a la primera de las acepciones, la seguridad, cualquier diccionario enciclo-
pdico nos facilitara una denicin que de alguna forma encajara con el global concepto de
Orden Pblico. Es ms, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en esta concreta
materia arrojan la conclusin acerca de la dicultad para hallar un elemento diferenciador
entre Orden Pblico y seguridad en general. Ambos elementos estn ntimamente ligados,
no pudiendo abogar por un Orden Pblico que no proporcione un grado debido de seguridad,
como tampoco se podra imaginar un estado general de seguridad que no viniera dado de
la mano de un Orden Pblico necesario.
No entraremos a distinguir las diferentes clasicaciones que la jurisprudencia cons-
titucional ha brindado al concepto de seguridad. Tan slo haremos referencia a los dos
posibles sentidos que puede albergar el concepto de seguridad y que se pueden considerar
inherentes al Orden Pblico.
1. La seguridad jurdica: se trata de aquel principio general del ordenamiento jurdico
y mandato dirigido a los poderes pblicos establecido en el art. 9.3. CE
43
, mediante
42
STC 33/82, de 8 de junio (F.J. 3).
43
Constitucin espaola. 1.978. Art. 9.3.: La Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua
normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables
o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la
arbitrariedad de los poderes pblicos.
Concepto de orden pblico en las democracias contemporneas 213
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
el cual nuestra Carta Magna establece una serie de garantas legales y procedimen-
tales a favor del ciudadano. No es concebible un Orden Pblico que desoiga este
principio bsico, por lo que este primero requiere de forma necesaria la asuncin de
esta garanta en la conciencia social.
2. La seguridad pblica: es la que mantiene una relacin directa con el concepto de
Orden Pblico. Nuestra Constitucin hace expresa referencia a ella en el art. 17.1.
44
,
relacionando el concepto de seguridad con el de ausencia de riesgo en el ejercicio de
los derechos, entendindola como proteccin personal. En opinin de DE BARTO-
LOM CENZANO
45
, el concepto de seguridad ciudadana constituye el contrapunto
necesario del concepto de Orden Pblico en sentido estricto, identicndolo como
nica forma posible, con la proteccin de los derechos fundamentales de manos de
las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, en virtud del art. 104.1. CE
46
. Sin respeto a los
derechos fundamentales y libertades pblicas no hay Orden Pblico. El sujeto pasivo
de la seguridad ciudadana se concreta en las personas que conforman la sociedad
en calidad de participantes de la vida en comunidad, y el sujeto pasivo quedara
resumido en el gobierno y en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad dependientes del
primero al obrar en funcin de las directrices de aquel.
Tradicionalmente seguridad pblica signica garantizar la tranquilidad pblica y la
seguridad del Orden Pblico y de su organigrama institucional, cuyo mantenimiento se
encuentra a cargo de organismos del Estado especializados en ello, por tanto implica la
seguridad interior del mismo. En sentido propio, la seguridad pblica, al igual que la paz o
el Orden Pblico, como concepto este ltimo que puede subsumir a la gura de la seguri-
dad pblica, son bienes generados por el conjunto de condiciones, objetivas y subjetivas,
impulsadas por el Estado y creadas por el grupo social, dado precisamente con la nalidad
de obtener y alcanzar dichos benecios.
Con el siguiente paralelismo podremos entenderlo de forma ms sencilla: si bien la
persona humana atiende y busca el estado ptimo de su salud fsica y mental realizando
un elevado nmero de acciones encaminadas a dicho n, de la misma manera se dice que
el Estado de Derecho real es aquel que busca, crea, desarrolla y mantiene las condiciones
ptimas indispensables para generar esa paz, orden y seguridad que precisa la sociedad para
poder realizar los nes intrnsecos de la vida en ella
47
.
44
Constitucin espaola. 1.978. Art. 17.1.: Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad.
Nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artculo y en los
casos y en las formas previstos en le ley.
45
DE BARTOLOM CENZANO, Jos Carlos. Op. citada. pg. 420.
46
Art. 104.1. CE.
47
HERNNDEZ RAMREZ y Jos Luis y MORFN SNCHEZ, Rogelio, Revista Electrnica de Ciencia Penal y
Criminologa, Publicado en El Criminalista Digital: mayo de 1.999. http://criminet.ugr.es/elcridi/
JUAN CARLOS MONTALVO ABIOL
214
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
La seguridad o el Orden Pblico constituyen elementos instrumentales para el real
disfrute de los derechos y libertades pblicas en los que se fundamenta la sociedad de-
mocrtica, manteniendo un carcter relacional y necesario, y constituyendo en verdad el
origen del primer pacto democrtico. De ah, la importancia de la seguridad pblica, como
elemento bsico para el normal desarrollo del resto de derechos, en numerosas declaraciones
o convenios internacionales desde el comienzo de la misma democracia. Concretamente, la
seguridad pblica se ha convertido en los ltimos tiempos en una creciente demanda social
y, por ello, en una de las prioridades de la agenda poltica actual
48
. Los ltimos estudios de
opinin revelan que la situacin general de inseguridad constituye uno de los problemas
que ms preocupan a los ciudadanos, siendo el plato fuerte de las propuestas electorales
en nuestra pas, algo en consonancia con la mayora de las naciones occidentales. La segu-
ridad ciudadana es un valor poltico esencial ya que afecta, no slo a la calidad de vida de
los ciudadanos, sino a la propia estabilidad de la democracia. El razonamiento en sencillo:
cuando el Estado no puede hacer frente a la obligacin bsica de proveer de seguridad y
tranquilidad a la poblacin como mnimo necesario y primera obligacin social, se pro-
duce una deslegitimacin del Poder Pblico en general. La existencia histrica del mismo
Estado radica precisamente en la demanda social de obtener la seguridad necesaria para
la convivencia. Demanda, que por otro lado deviene de una sensacin subjetiva en mayor
medida que de una situacin objetiva.
Una vez la sociedad es provista de mecanismos que garanticen de forma explcita el
libre disfrute de los derechos y libertades que les son atribuidas legalmente, y que a la vez
protejan de injerencias tanto de terceros como del propio Estado, nos hallamos ante una
situacin de normalidad socio-jurdica al que llamamos Orden Pblico . Solo un orden, fruto
del propio orden interno de los ciudadanos, tiene como fruto inevitable la paz
49
, de ah, que
podamos aadir que un Orden Pblico logrado a cualquier precio en una comunidad no
conforma la misma realidad reejada en aquella situacin de paz obtenida mediante pro-
cedimientos legtimos. Una paz, por ejemplo, derivada del miedo de la ciudadana a actuar
contra un sistema represivo no es respetable ni asimilable a aquella situacin de paz social
generada a travs de un sistema normativo justo que abogue por el respeto a los derechos y
libertades y por unos cauces de comunicacin recproca para con el ciudadano. En sntesis,
la construccin de mejores niveles de seguridad pblica y, en general los planteamientos del
paradigma del desarrollo social, requieren de polticas que apuesten por una comunicacin
eciente que permita generar y enriquecer el debate pblico como elemento democrtico
indispensable.
48
CODID, Ignacio. El desafo de la seguridad, Ed. FAES Fundacin para el anlisis y los estudios sociales.
Madrid, 2003, pp. 9 y 10.
49
BEL MALLEN, CORREDOIRA, COUSIDO, GARCIA SANZ. Op. cit. p. 176.
Concepto de orden pblico en las democracias contemporneas 215
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
Por otro lado, hay que mencionar que la seguridad de las personas puede verse alterada
mediante actos que atenten contra la propia seguridad del Estado que, en sustancia, son
atentados contra la seguridad de la comunidad
50
. Este tipo de ataques de la mano de grupos
terroristas, implican necesariamente un atentado contra la paz social y el libre desarrollo de
los derechos por parte de la sociedad civil, siendo precisamente la nalidad de los mismos.
Los llamados delitos contra la seguridad del Estado, que trataremos en profundidad ms
adelante, tienen por nalidad nica alterar la situacin subjetiva de la ciudadana y crear
miedo y malestar, incidiendo necesariamente en el ejercicio de los derechos y libertades,
y atentando contra la normalidad democrtica. El llamado derecho a la seguridad del Es-
tado, hace alusin directa a la asuncin prctica por parte del ciudadano de los derechos
que les son conferidos por el ordenamiento jurdico, eliminando el temor de que el aparato
estatal pueda hipotticamente ser vctima de determinados ataques violentos, provocando
en consecuencia una situacin decitaria en cuanto a la proteccin por parte del Estado de
los derechos que le vienen dados a la sociedad civil. Esta situacin de desproteccin de la
comunidad, que le impedira el normal desarrollo de los derechos ms bsicos e inaliena-
bles, como la vida, es la nica nalidad de los delitos contra la seguridad del Estado. Es
precisamente la comunidad la primera vctima y afectada por los mismos.
De alguna forma, podemos asemejar directamente la paz con el Orden Pblico, cons-
tituyendo sta el primer derecho social de alcance inmediato y un mnimo necesario para
el reconocimiento y disfrute de los derechos y libertades. Si bien el derecho a la paz no
est recogido de una manera expresa en nuestra prima lex, s lo estn, por otro lado, todo
un compendio de derechos que contribuyen de forma directa a la consecucin y manteni-
miento de la paz como presupuesto bsico o planicie en la que edicar situaciones jurdicas
preestablecidas, como el derecho a la salud o la propia seguridad del Estado. De ello, no
podemos obtener una conclusin diferente a aquella que aboga por la existencia real de un
derecho a la paz inscrito de manera implcita en la Constitucin y que encuentra su hom-
logo jurdico en el concepto de Orden Pblico, del que por otro lado no se nos ha brindado
una clara denicin.
VIII. ORDEN PBLICO Y SEGURIDAD JURDICA
Podemos armar que la seguridad jurdica constituye el resultado de la proteccin y
amparo de toda una serie de valores que, en el momento histrico actual, se entienden como
indispensables, y que guran recogidos en nuestra Constitucin.
51
. Precisamente nuestra
Carta Magna contempla el concepto de seguridad jurdica en tres diferentes momentos,
dotndola de dos diferentes signicados.
50
Ibidem. p. 187.
51
MARTNEZ ROLDN, L. / FERNNDEZ SUREZ. J.A., Curso de teora del Derecho, Ed. Ariel Derecho,
Barcelona, 1997, p. 199.
JUAN CARLOS MONTALVO ABIOL
216
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
En el Prembulo
52
de la Constitucin se hace mencin a la seguridad jurdica, de-
nindola como un principio general inspirador de todo el ordenamiento jurdico
que ha de alcanzarse haciendo realidad la convivencia democrtica, la proteccin
de derechos humanos, econmicos y sociales y, en trminos generales, mediante la
consolidacin del Estado de Derecho. Es, por ello, que la gura del Orden Pblico
posee una fuerte vinculacin con este primer signicado, pues tan slo es realiza-
ble a partir de la situacin sociolgica de satisfaccin, bienestar y tranquilidad que
deduce el individuo al ver garantizados y realizados una serie de valores jurdicos,
propiciando la toma de conciencia y la defensa de los derechos humanos. Algunos
autores, como E. DAZ
53
, contemplan este signicado de seguridad jurdica en re-
lacin con un contenido de justicia expresado en trminos y derechos y libertades,
que la conciencia humana considera que han de protegerse y llevados a cabo en
concordancia con el nivel democrtico del que goza en un determinado tiempo.
Podemos hacer igualmente referencia a la seguridad jurdica como elemento que
otorga certeza y previsibilidad al ordenamiento jurdico en su conjunto, constituyendo
sin duda su concepcin ms extendida. Hacemos referencia a la exigencia objetiva
de todo ordenamiento actual de hacer posible el conocimiento de cules sern las
consecuencias jurdicas de una determinada actuacin, oponindose al concepto de
incertidumbre o arbitrariedad o, en denitiva, a toda accin caprichosa ejercida fuera
del mbito establecido. Podemos decir que la seguridad jurdica es la suma de los
principios de certeza y legalidad, jerarqua y publicidad normativa, interdiccin de
la arbitrariedad e irretroactividad de la norma no favorable. Lo resumiremos en el
siguiente esquema:
1. La publicidad constituye sin duda uno de los elementos fundamentales de la
seguridad jurdica, pues la certeza de legalidad tan solo existe mediante la pu-
blicidad de la norma. Adems de la Constitucin, en su art. 9.3., la legislacin
civil
54
hace mencin necesaria a este insustituible factor. Los individuos que
conforman la sociedad deben tener a su alcance la posibilidad de saber cul
ha de ser su comportamiento respecto de los dems, as como el de los dems
respecto a ellos, con el objetivo de poderse acomodar de motu propio a los
modelos sociales de comportamiento respecto del orden social
55
. Pero publi-
cidad no implica necesariamente conocimiento general, lo que no exime de su
vinculacin y vigencia, puesto que, en palabras de LEGAZ LAGAMBRA
56
, la
52
Constitucin espaola. 1.978. Prembulo: La Nacin Espaola, deseando establecer la justicia, la
libertad y la seguridad y promover el bien comn de cuantos la integran, en uso de su soberana ().
53
DAZ, E.: Sociologa y losofa del derecho, 2 edicin, Ed. Taurus, Madrid, 1980, p. 46.
54
Cdigo civil espaol. Art. 2.1.: Las leyes entrarn en vigor a los veinte das de su completa publicacin
en el Boletn Ocial del Estado, si en ellas no se dispone de otra cosa.
55
PUY MUOZ, F / LPEZ MORENO, A y otros, Manual de Teora del Derecho, 4 edicin, Ed. Colex, Madrid,
2001, pp. 241 y ss.
56
LACAMBRA LEGAZ, L.: Filosofa del Derecho, 5 edicin, Ed. Bosch, Barcelona, 1.979, p. 617.
Concepto de orden pblico en las democracias contemporneas 217
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
vida sera un caos si la entrada en vigor de la sancin prevista en una norma
se hiciese depender del conocimiento que de la misma alegase su infractor.
En realidad, lo que reporta certeza y seguridad en las relaciones sociales es
la conanza de que la generalidad se someter a las normas vigentes aplicada
por el correspondiente rgano.
2. Si la seguridad implica certeza, exige igualmente el factor de la positividad,
que constituye un elemento indispensable, de tal forma que sin l no habra
herramienta para deducir lo que es justo de lo que no lo es. El ciudadano
debe saber qu puede esperar, en la medida en que orienta su conducta de
acuerdo a lo que es ley y no con elucubraciones de que debiera o no ser. El
fenmeno de la positividad como elemento inherente a la seguridad representa
uno de los pilares fundamentales de las teoras positivistas del Derecho que
siguen an vigentes. En opinin de A. OLLERO
57
, tales corrientes requieren
necesariamente la positividad de la norma para poder contar con ese objetivo
consistente, netamente delimitado, capaz de satisfacer sus ansias de certeza.
Por otro lado, no es suciente la determinacin de lo permitido o prohibido,
sino que se necesita asimismo los sucientes mecanismos que hagan posible
la garanta del cumplimiento de lo establecido. Finalmente, en el proceso de
positividad se hace espacialmente necesario el componente de la claridad y
sencillez, ya que si el ordenamiento estuviera compuesto por un excesivo n-
mero de normas y lingsticamente complicadas no se estara contribuyendo
a la seguridad jurdica, sino ms bien a todo lo contrario.
3. La irretroactividad es el ltimo de los factores constitutivos del concepto de
seguridad jurdica como certeza. La hipottica situacin en la que la validez de
los derechos y obligaciones quedara alterada en funcin de normas diferentes
que pretendan regular de desigual forma los actos realizados anteriormente a
su entrada en vigor, es democrticamente inaceptable y atentatoria contra el
Orden Pblico en cualquier sentido. Jams habra seguridad jurdica si esto
se permitiera. Nuestra Constitucin, al igual que el art. 2.3
58
del Cdigo Civil,
garantiza la irretroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas
de los derechos individuales, no ofreciendo problema alguno el supuesto
contrario y permitido por la ley.
IX. CONCLUSIONES DOCTRINALES ACERCA DEL ORDEN PBLICO
En verdad, existen pocos pronunciamientos que mencionen el Orden Pblico y me-
nos aquellos que se enfrenten a una interpretacin esclarecedora del mismo. Las apariciones
57
OLLERO, A.: Positividad jurdica e historicidad del Derecho, Ed. A.F. D, Anuario de Filosofa del
Derecho n 2, Madrid, 1985, Madrid, p. 285.
58
Cdigo civil espaol. Art. 2.3.:Las leyes no tendrn efecto retroactivo si no se dispusiera lo
contrario.
JUAN CARLOS MONTALVO ABIOL
218
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
de este elemento en las sentencias del Tribunal Constitucional son fugaces y presentan una
idea tangencial en la siguiente lnea: es evidente que el respeto a los derechos fundamen-
tales y libertades pblicas garantizados por la Constitucin es un componente esencial del
Orden Pblico
59
. De hecho, en opinin de FREIXES y REMOTTI
60
, el Tribunal Cons-
titucional, y en referencia a guras coetneas o relacionales con el Orden Pblico, como
la seguridad pblica o la tranquilidad y el orden ciudadano, opinan que ms que aportar
deniciones conceptuales lo que fundamentalmente le preocupa parece ser la distribucin
competencial entre Estado y Comunidades Autnomas.
Podramos decir que existen cuatro grandes doctrinas acerca del signicado real de
Orden Pblico, concepciones que no estn abocadas al entendimiento mutuo.
La primera de ellas, llamada doctrina conciliadora, exigen que el conjunto de princi-
pios morales o ticos que conforman la gura del Orden Pblico deben tener cabida
en el marco de la Constitucin y, en general, del resto del ordenamiento. La postura
es sencilla: no importa que el Orden Pblico nazca de determinadas convicciones
sociales perfectamente instauradas en la sociedad, porque si no encuentra previsin
en alguna norma o fuente del ordenamiento jurdico, no dispondr de reconocimiento
real. En opinin de CARRERAS
61
, la norma jurdica necesita de un ropaje exterior,
pues el derecho es especialmente subjetivo y como tal necesita de una entidad emi-
sora y de un receptor.
Una postura ms pragmtica acerca de la posibilidad de obtener una idea prctica
del concepto de Orden Pblico, y as una virtualidad jurdica, la encontramos en
la doctrina francesa. Partiendo de la idea previa de que la denicin objetiva de
Orden Pblico deviene imposible, y hallndose esta gura en tierra de nadie entre
la realidad social y la legal, en los pronunciamientos judiciales es donde obtenemos
la respuesta. La labor jurisprudencial tiene un importante papel, tanto es as que el
criterio del juez o magistrado es el nico vlido a la hora de concretar el sentido
del concepto Orden Pblico, ajustndolo a la conciencia social del ordenamiento
jurdico vigente. Ello es doblemente positivo: benecia al legislador otorgndole
tiempo para adaptarse a la realidad social cambiante.
La tercera y quiz ms clsica postura en relacin al Orden Pblico es la metajurdica.
Es, sin duda, la doctrina ms tradicional, aunque no por ello la ms razonable. El
Orden Pblico encuentra su marco en aquel conjunto de reglas no escritas que ese
mantiene en consonancia con las premisas ticas y morales de la sociedad en tiempo
real, beneciando una convivencia saludable en trminos generales. Este conjunto
59
STC 19/85 de 13 de febrero.
60
FREIXES SAN JUAN, T. y REMOTTI CARBONELL, J.Carlos.: La conguracin constitucional de la seguridad
ciudadana. Revista de Estudios Polticos. Nueva poca, n 87, enero/marzo 1995.
61
CARRERAS, M.: Las fuentes efectivas del derecho espaol tras la Constitucin de 1978, 5 edicin, Ed.
Centro de Alzira Valencia de la U.N.E.D. Valencia, 1992, pp. 207 y 208.
Concepto de orden pblico en las democracias contemporneas 219
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
de valores conformaran as una estructura paralela a la jurdico-normativa
62
. Por
ello, la trasgresin de tales preceptos no escritos hacen peligrar la estabilidad social
y jurdica. Esta concepcin debe ser rechazada desde un primer momento por su
extremo peligro para los derechos y libertades cuando son limitados por un mero
concepto metajurdico, de carcter mutante, y permeable a la territorializacin, que
desde luego no tendra ya cabida en la estructuracin de la sociedades que han ad-
quirido una elevada uniformidad de la mano del desarrollo industrial y de los medios
de comunicacin.
El ltimo bloque doctrinal viene de la mano de la corriente doctrinal jurdica. Los
sectores anes a esta teora rechazan de pleno los razonamientos metajurdicos, ar-
gumentando, para empezar, que el hecho de que algunos planteamientos de carcter
tico o social sean compartidos por una mayora no justica de ninguna manera que
deban vincular a la totalidad. Por otro lado, si el Orden Pblico dependiera de la
consideracin de la mayora, implicara abandonar el concepto a la especulacin, a
la mera estimacin, con el elevadsimo riesgo que ello comporta. Precisamente el
calicativo de pblico, en opinin de CARRO FERNNDEZ-VALMAYOR, no
puede referirse a que el orden se deduzca de los principios de la mayora, sino que
se ha inducido de la generalidad para constituir el presupuesto de hecho
63
. Las
cuestiones acerca de cul es la conciencia social o la moralidad de una poblacin
est indisolublemente unida a la variabilidad de opiniones y discusin indenida.
Extraer de la sociedad la idea de Orden Pblico y plasmarlo en el derecho positivo
es, sencillamente, utpico. Adems, nuestro ordenamiento es sensible a importantes
valores que conforman la estructura del Estado de Derecho, siendo francamente di-
fcil no hallarlos, aunque sea de forma implcita, en el ordenamiento. Es ms, tales
opciones morales tan genricas, con sus respectivas ramicaciones en la cultura o
poltica, llegan a su consecucin a travs del mismo ordenamiento. En palabras de
PECES-BARBA, los valores superiores con dimensiones en todas las perspectivas
de la realidad lo son del Derecho y se construyen a travs del Derecho como forma
de organizacin de la vida colectiva
64
. El planteamiento utilizado es el de la su-
peracin de los cnones tradicionales y aceptar que la plenitud de la positivizacin
se encuentra en la Carta Magna, sin que existan leyes de desarrollo, junto con otras
encaminadas a la concrecin, que no podran transgredir ningn contenido esencial.
El mismo autor elabor un similar planteamiento para defender el iusnaturalismo
o el positivismo dentro de la teora general del derecho. De esa forma, defendi
la existencia de un determinado nmero de derechos inalienables de la condicin
humana, que les son conferidos a los humanos por el mero hecho de serlo. Pero,
otorg un esencial y simblico valor al ordenamiento: tales derechos existiran, pero
careceran de valor jurdico sin un posterior reconocimiento legal.
62
DE BARTOLOM CENZANO, Jos Carlos. Op. citada. p. 131.
63
CARRO FERNNDEZ-VALMAYOR, J.L.. Ob. citada. p. 17.
64
PECES-BARBA MARTNEZ, G.: Los valores superiores, Ed. Tecnos, Madrid, 1986, pp. 82 y 83.
JUAN CARLOS MONTALVO ABIOL
220
RJUAM, n 22, 2010-II, pp. 197-222
Una vez planteadas las cuatro variantes ms importantes para enfrentarnos al concepto
de Orden Pblico, nos disponemos a elaborar un planteamiento. La doctrina ms razonable
sin duda es la llamada doctrina jurdica. El ordenamiento jurdico est inspirado en unos
valores comnmente aceptados por nuestra sociedad que son vlidos para afrontar un buen
nmero de disquisiciones tico-morales que se puedan llegar a plantear. Si con el paso de los
aos, surgieran determinadas inquietudes sociales que abogaran por un cambio necesario,
es el ordenamiento mismo el que debe valorarlo y el que establecer los mecanismos de
asuncin de tales valores mediante los procedimientos legalmente establecidos. Y mientras
esa hipottica situacin no ocurra, podemos aceptar la compatibilidad con doctrina fran-
cesa, siendo el poder judicial el encargado de cerrar las con aquellos conceptos jurdicos
indeterminados proporcionndole un sentido afn con el ordenamiento que tiempo atrs se
instaur con un espritu de generalidad.
Podramos proceder formalmente a denir el Orden Pblico como aquella situacin y
estado de legalidad normal en que las autoridades ejercen las atribuciones que les son dadas
y los ciudadanos las respetan y obedecen sin oponer resistencia alguna. En este sentido, el
respeto a los derechos fundamentales y libertades pblicas constituye el componente esen-
cial del Orden Pblico. No es desde luego descabellado concebirlo como el primer derecho
social, necesario y previo para el desarrollo del resto y de todos los derechos y libertades en
general. Se trata de una denicin intuitiva, ya que, en cualquier caso, nuestra Constitucin
no hace desde luego mencin tan clara en su articulado, y por otro lado su mximo intrprete
tampoco nos ha brindado una va sencilla para enfrentarnos con objetividad a esta gura,
lo que ha puesto de maniesto la doctrina en repetidas ocasiones. El contenido del Orden
Pblico se concreta en el respeto a los derechos fundamentales, a las leyes y a los derechos
de los dems
65
. Se debe equiparar con el orden impuesto por la Constitucin, y desarrollado
por las leyes, identicndose la proteccin de libre ejercicio de los derechos fundamentales.
No sera correcto identicar de forma exacta el Orden Pblico con el orden jurdico, pero
es claramente comprensible tiene su fundamento en el orden jurdico en general, y en la
Constitucin en particular. Si el Orden Pblico implica un necesario equilibrio y disposicin,
es lgico que precisemos de normas para poder llegar a la consecucin del mismo. Por ello,
la trasgresin de alguna norma que integra el ordenamiento jurdico administrativo es
necesario para que podamos empezar a hablar de vulneracin del Orden Pblico, segn se
entiende de la jurisprudencia de nuestros dos grandes Tribunales
66
.
BIBLIOGRAFA
ALONSO GARCA, E. La interpretacin de la Constitucin, Ed. CEC, Madrid, 1984.
65
DE BARTOLOM CENZANO, Jos Carlos. Op. citada. pg. 444.
66
STS, de 24 de enero de 1983 y STC 62/82, de 15 de octubre.
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