Polticas sociales en Iberoamrica

Entre la precariedad social y el cambio poltico

Jorge Arzate Salgado
Thais Maingon
Neritza Alvarado Chacn
[Coordinadores]
5
ndice
Presentacin
Jorge Arzate Salgado, Neritza Alvarado Chacn, Thais Maingon
Polticas sociales en Iberoamrica hoy entre la precariedad so-
cial y el cambio poltico
PRIMERA PARTE
Polticas sociales, desigualdad y cambio social
Antonio Alaminos
Los factores de la desigualdad en Iberoamrica. Un anlisis es-
tructural emprico
Maria Jos de Rezende
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs) de la ONU: Las
difcultades de implementacin y el desprecio de los sectores
preponderantes en relacin con poblacin pobre del mundo
Ivo Domingues, Carlos Veloso da Veiga
Construccin dramatrgica de las polticas sociales
Ren Bello Snchez, Jos Carlos Luque Brazn
Entre lo que se dijo y se hizo. Democracia y participacin ciu-
dadana en las polticas sociales de Mxico 1988-2004
Jorge Arzate Salgado, Jos Antonio Trejo Snchez
Polticas de Estado, desigualdades y cambio social en el campo
mexicano. Estudio de caso en el sur del valle de Toluca
SEGUNDA PARTE
Polticas sociales, lucha contra la pobreza y las desigualdades
Neritza Alvarado Chacn
Teora y praxis de la poltica social venezolana, 2003-2009
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13
27
57
87
113
135
169
DR Jorge Arzate Salgado
Thais Maingon
Neritzia Alvarado
DR Red Iberoamericana para el Estudio de Polticas Sociales
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales
Universidad de Colima
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales
Primera edicin: junio de 2013
Este libro fue dictaminado por sistema de pares ciegos.
Todos los derechos reservados conforme a la ley. Esta publicacin no puede ser reproducida,
ni toda ni en partes por cualquier medio ya sea mecnico, electrnico o fotocopiado, sin
permiso previo, por escrito, de sus autores.
Versalita Producciones, S.A. de C.V.
www.versalita.com.mx
ISBN: 9786079085056
Impreso en Mxico Printed in Mexico
FACULTAD DE
CIENCIAS POLTICAS
Y SOCIALES
6 7
Thais Maingon
Poltica social en Venezuela: un acercamiento al resultado de su
desempeo 1999-2008
Pedro Silva Barros
Las polticas sociales de Lula y Chvez
Jess Castillo Rendn, Jos Luis Martnez Marca
La poltica de gasto en desarrollo social en Mxico en el con-
texto del modelo neoliberal 1995-2007
Gerardo Ordez Barba
La poltica social en los gobiernos de la alternancia en Mxico,
2000-2008: continuidades, cambios y retrocesos
Alejandro Gracida Rodrguez, Nelson Arteaga Botello
El hombre carente de satisfactores en Mxico (1970-2006): del
rezagado al pobre extremo
Socorro Arzaluz Solano
Evaluaciones cualitativas a programas de combate a la pobreza
en Mxico
Mauricio Olavarra Gambi
Desigualdad y pobreza en Chile 1987-2006
TERCERA PARTE
Polticas contra la discriminacin
Jos Antonio Moreno Molina
La discapacidad de las personas en las polticas sociales de la
Unin Europea
Carlos Veloso da Veiga, Ivo Domingues
Poltica portuguesa de rehabilitacin profesional de las personas
con defciencias y minusvalas. Programas y resultados
Mara Ins Baquero Torres
La inclusin y el acceso de las personas con discapacidad en el
debate actual internacional
Manuel Salvador Gonzlez Villa
Apuntes de la poltica social en materia de salud y el caso del
Seguro Popular en Mxico
Norma Gonzlez Gonzlez, Beatriz Erndira Flores Meza
Polticas pblicas y salud en Amrica Latina. Hacia la construc-
cin y consolidacin de una ideologa de la individualizacin,
la culpa y la focalizacin en el campo de la salud
CUARTE PARTE
Polticas compensatorias: escuela, gnero y jvenes
Nora Gluz
Entre la universalizacin y la particularizacin: debates en
torno a los nuevos modos de atencin a la pobreza en la edu-
cacin argentina
Luis Rodrguez Castillo
Inasistencia escolar, gobierno local y poltica social: un anlisis
de marcos
Valeria Llobet
Las polticas sociales para la infancia y la adolescencia en Ar-
gentina y el paradigma internacional de derechos humano
Susana Carmen Battista, Susana Campari, Silvana Mondino
La igualdad de gneros en la poltica social argentina. El caso
del Plan de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y varones
en la ciudad de Buenos Aires
Acerca de los autores
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233
259
283
309
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9
Presentacin
La Red Iberoamericana para el Estudio de Polticas Sociales
(RIEPS) es un grupo de investigadores que tras su primera re-
unin de fundacin en la ciudad de San Jos de Costa Rica,
en agosto de 2008, acord trabajar para el estudio, desde una
perspectiva comparada y crtica, de las iniciativas en materia
de poltica social impulsadas y desarrolladas por los distintos
gobiernos de Iberoamrica, con el objetivo de evaluar sus efec-
tos en trminos de bienestar, democratizacin y crecimiento
econmico.
Como primer esfuerzo de la Red se presenta Polticas sociales
en Iberoamrica. Entre la precariedad social y el cambio poltico, libro
producto de la participacin de acadmicos de instituciones
de educacin superior y de organizaciones de la sociedad civil
de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Espaa, Mxico, Por-
tugal y Venezuela. Se trata de una aportacin signifcativa en
un momento en que es necesario construir un discurso a favor
del bienestar despus de los efectos de la crisis del capitalismo a
nivel global.
No queda ms que agradecer a todos los participantes de la
Red que han hecho posible este libro, por su paciencia y dedi-
cacin al proyecto, en particular a Thais Maingon y Neritza
Alvarado Chacn; as como a la Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, y a
la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad de
Colima por el apoyo a la presente edicin
Jorge Arzate Salgado
Nora Gluz
Coordinadores de la Red Iberoamericana para el Estudio de Polticas Sociales
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I
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PRIMERA PARTE
Polticas sociales, desigualdad y cambio social
13
Durante los primeros aos del siglo XX, Amrica Latina tuvo un
periodo de crecimiento econmico y de cambios en la compo-
sicin poltica de los gobiernos. Se trat de procesos histricos
y sociales que permitieron desarrollar polticas sociales de muy
diverso signo. En este contexto, que coincide con la consolida-
cin de los modelos econmicos neoliberales pero tambin con
el surgimiento de regmenes de izquierda con un proyecto y dis-
curso propio, casi todos los gobiernos de la regin implemen-
taron polticas compensatorias dirigidas a los grupos sociales
ms pobres y vulnerables, que se prolongan hasta la actualidad
en la mayora de los pases. Ante ello, y una vez terminado en
2009 el periodo de crecimiento sostenido a consecuencia de la
crisis fnanciera del capitalismo avanzado, es necesario pensar
el contenido y resultados de la poltica social implementada en
trminos de procesos de cambio social para el bienestar. En
contraste, en los pases de la Pennsula Ibrica las democracias
se consolidaron, hubo una integracin de Espaa y Portugal en
la Unin Europea, lo cual fue el contexto propicio para el creci-
miento econmico sostenido y para la consolidacin del Estado
de bienestar.
En estos aos Latinoamrica ha experimentado procesos
histricos paradjicos que van desde la oportunidad de inser-
tarse como importantes exportadores de materias primas hasta
la perpetuacin de las desigualdades sociales. De alguna u otra
Polticas sociales en Iberoamrica hoy:
entre la precariedad social y el cambio
poltico
Jorge Arzate Salgado
Neritza Alvarado Chacn
Tais Maingon
ndice
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I
14 15
manera ha existido cambio en casi todos los pases, se trat de un
proceso de cambio histrico de naturaleza social, poltica y eco-
nmica. Quiz las principales realidades de esto sean las transi-
ciones polticas hacia regmenes democrticos en casi todos los
pases, as como una insercin de las economas en la economa
global como exportadores de bienes primarios, materias primas,
productos industrializados y mano de obra; es decir, se ha con-
solidado una nueva articulacin de las economas locales con
las diversas regiones comerciales del planeta. Por su parte, las
economas de Espaa y Portugal, sobre todo la primera, se han
constituido en los primeros inversores en los pases latinoameri-
canos. En su conjunto, asistimos a un nuevo posicionamiento de
Iberoamrica en el proceso histrico de globalizacin.
Para el caso de Amrica Latina, si bien los resultados del
cambio adquieren particulares signifcados, hay tendencias ge-
nerales tales como, a nivel de lo social, un cambio en la com-
posicin de las estructuras sociales en donde han emergido
nuevos sectores de clases medias o clases no manuales, algunas
veces ligadas con el Estado, otras a los procesos de liberalizacin
econmica como clases no manuales independientes e incluso
informales; en tanto las clases manuales o clase obrera se han
hundido en la marginacin y la pobreza, as como se ha perdi-
do capacidad de accin poltica (Franco et al., 2007). Mientras,
algunas otras clases sociales han permanecido prcticamente
sin mejora social, como los grupos campesinos o los grupos sin
tierra. Junto a la defnicin de clase y desde un punto de vista
tnico, los grupos indgenas han permanecido, como tenden-
cia general, excluidos del desarrollo en la mayora de los pases,
pero sobre todo en Mxico y Centroamrica.
Un sector social que tuvo una emergencia signifcativa ha
sido la clase media, su importancia radica en que ha impulsa-
do la democracia en la regin. La clase media ha estado rela-
cionada con la urbanizacin de los pases, resultado de muchas
dcadas de migracin campo-ciudad, proceso sembrado en la
fase de sustitucin de importaciones pero que en el nuevo mo-
delo econmico neoliberal-mono exportador ha resultado en
un predominio econmico y poltico de las ciudades frente al
campo (Portes y Hoffman, 2007). Incluso en algunos casos el
mismo modelo ha trabajado para la extincin de la clase cam-
pesina (como en el caso mexicano) o para el mantenimiento de
las situaciones de monopolio de la tierra (como en general en el
Cono Sur). El crecimiento de las ciudades ha implicado la ter-
cializacin de las economas, lo cual ha dado lugar a la entrada
Un sector social que tuvo
una emergencia signicativa
ha sido la clase media, su
importancia radica en que
ha impulsado la democracia
en la regin.
de capitales monoplicos trasnacionales en el mercado de bienes
y servicios, destacando la hegemona de los bancos norteame-
ricanos y espaoles, pero tambin de las empresas generadoras
de energa elctrica, de gestin de agua y gas. La tercializacin
de las economas ha signifcado el engrosamiento de la econo-
ma informal que, junto con las tendencias de fexibilizacin del
trabajo, ha producido enormes oleadas de precarizacin social.
El crecimiento y emergencia de la clase media tienen pa-
radojas, mientras que el mercado interno se ha expandido de-
bido a la concentracin del ingreso por parte de dicha clase.
Por otro lado, se ha construido una estructura social en donde
las posibilidades de movilidad social vertical son escasas y en
donde a lo mucho se han dado exiguos casos de movilidad so-
cial horizontal. Es decir, en donde la estructura social contina
reproduciendo un esquema de enormes distancias entre ricos y
pobres, que hace ms marcado la brecha rural-urbana (Corts
y Escobar, 2007; Do Valle, 2007; Torche y Wormald, 2007). Es
bien sabido que esta situacin de polarizacin entre grupos y
clases sociales distingue a la regin a nivel mundial como el sub-
continente de mayor desigualdad social.
Como se puede apreciar, la consolidacin de un nuevo
proyecto poltico y econmico despus del colapso del modelo
de sustitucin de importaciones ha implicado cambios radica-
les en la estructura social de Amrica Latina. Ahora tenemos
sociedades urbanas y suburbanas predominantes frente a las so-
ciedades agrarias que languidecen o tienden a desaparecer en
un lento pero efcaz proceso de extincin social. En el espacio
social, entonces, las situaciones de pobreza, exclusin social, dis-
criminacin y explotacin adquieren profundidad, presentando
nuevos rostros.
Uno de los determinantes de la escasa movilidad social
dentro de la nueva estructura social es el infra acceso a la edu-
cacin media superior y superior, pues si bien en buena parte
de los pases ha mejorado sustancialmente la cobertura de la
educacin bsica, no ha sucedido lo mismo en el caso de la edu-
cacin media y superior, encontrando casos en donde la priva-
tizacin de este nivel educativo (como en el caso paradigmtico
de Chile y Mxico) se ha convertido en una barrera para la
movilidad social de las clases o grupos con menores recursos
(Portes y Hoffman, 2007). Las insufcientes oportunidades para
los jvenes son la norma en las grandes urbes latinoamericanas.
Otro elemento estructural que ha sido tocado por el mo-
delo poltico y econmico es el Estado de bienestar. Durante el
Otro elemento estruc-
tural que ha sido tocado
por el modelo poltico y eco-
nmico es el Estado de bien-
estar.
16 17
periodo de sustitucin de importaciones, algunos pases como
Brasil, Argentina y Mxico trataron de construir sistemas bsi-
cos para el bienestar, siguiendo la tendencia hacia la universa-
lizacin con algunos tintes solidarios; hoy en da, en prctica-
mente todos los pases el sistema de bienestar se encuentra en
mal estado. La tendencia es hacia la residualizacin, lo que ha
implicado su deterioro en trminos de calidad, y segmentacin
en relacin con la capacidad para constituir modelos institucio-
nales, organizados en forma coherente.
En este proceso, en algunos pases de la regin surgen go-
biernos de izquierda radical y moderada. La realidad de los sis-
temas de bienestar, sin embargo, tanto en regmenes polticos y
econmicos neoliberales como de izquierda es que se encuen-
tran en un acelerado proceso de deterioro. En el caso particular
de los de signo conservador se asiste a una dualizacin de los
sistemas de bienestar, en donde funcionan dos subsistemas, uno
pblico y otro privado, lo cual agrega tendencias a la exclusin
social. En este caso se encuentran muchos sistemas de salud y
educativos de la regin.
Si bien las economas se han insertado en la economa glo-
bal, diversifcando sus mercados, como el caso argentino y bra-
sileo con la exportacin de productos como la soja y la carne,
de Chile y de Venezuela en el caso del cobre y el petrleo, o de
Mxico con la exportacin de bienes manufacturados, petrleo
y mano de obra, la mayora de las economas contina mostran-
do un patrn monoexportador, lo cual representa una situacin
de fragilidad en momentos de crisis. De esta forma, cuando el
precio de los commodities se desploma pone en riesgo a toda su
economa (esto, adems, ha dejado al descubierto el rostro de
la dependencia alimentaria), lo mismo cuando el capitalismo
avanzado entra en crisis fnanciera (lo que ha dejado al desnudo
la enorme dependencia de la regin de los capitales extranje-
ros). Las altas tasas de crecimiento econmico registradas en la
regin durante la primera mitad del siglo XXI, sustentadas en
economas de exportacin monoproductoras, si bien permitie-
ron un relativo decrecimiento de la pobreza (CEPAL, 2008), han
demostrado que en momentos de crisis del capitalismo avanza-
do dicho crecimiento se puede esfumar y volver a aumentar las
tasas de poblacin en situacin de hambre y pobreza extrema.
La escasa movilidad social vertical se desdobla en la vida
cotidiana en otras dimensiones de la desigualdad, sobre todo
encarna en diversas declinaciones de la exclusin, la discrimina-
cin y la explotacin. Junto a estas desigualdades fnas, es decir,
que se desarrollan como accin social y dentro de la divisin so-
cial del trabajo, as como en la circulacin de bienes y servicios,
aparecen otras tantas formas de la violencia, desde la dirigida
al gnero hasta la delincuencial. En su conjunto, las situaciones
de desigualdad-violencia no pueden ser comprendidas por los
datos estadsticos de la pobreza, marginalidad o, incluso, por el
ndice de Desarrollo Humano, ya que sus construcciones meto-
dolgicas slo expresan recortes de la realidad desde un orden
estadstico que suele bordear conceptualmente este tipo de des-
igualdades, cuando no invisibilizarlas (Arzate, 2009).
Ante un contexto de vulnerabilidad social de alta comple-
jidad, los distintos gobiernos, conservadores y de izquierda, han
implementado polticas sociales compensatorias. A veces dichas
polticas y sus programas respectivos adquieren dimensiones ti-
tnicas por su carcter masivo, como es el caso de Mxico (Pro-
grama Oportunidades), Venezuela (las diversas Misiones), Brasil
(Bolsa de Familia y Hambre Cero). En general, el resultado de
estas polticas todava es polmico e impreciso, pues requieren
evaluaciones integrales desde puntos de vista ciudadanos. No
obstante, estas polticas focalizadas quiz representan el espacio
de anlisis social ms importante, sobre todo porque este tipo de
programas han creado enormes estructuras burocrticas parale-
las al servicio de un proyecto poltico e ideolgico especfco, a la
vez que consumen cantidades considerables de recursos fscales,
de ingresos derivados de las exportaciones de materias primas
(sobre todo derivados de la exportacin de petrleo), e inclu-
so consumen recursos derivados de prstamos internacionales.
Queda mucho por evaluar sobre su desempeo, mientras tan-
to dichos programas aumentan en importancia social y poltica
desplazando de la agenda a los sistemas universales de bienestar,
los cuales ms bien languidecen.
Si bien han sido importantes los esfuerzos de los diversos
gobiernos por desarrollar polticas sociales compensatorias de
naturaleza asistencialista, sobre todo de lucha contra la pobre-
za extrema, los resultados sociales pueden ser decepcionantes si
nos preguntamos en qu medida han podido generar cambios
en la situacin de desigualdades y violencias que viven sus socie-
dades. Como se ha visto, la lucha contra la pobreza en general
es el eje de las polticas, en algunos casos con matices hacia el
combate a los procesos de exclusin social por parte de gobier-
nos de izquierda, pero casi siempre los resultados son poco alen-
tadores (Gudynas et al., 2008). En buena medida, estas polticas
por su efecto meditico e ideolgico terminan invisibilizando la
Ante un contexto de
vulnerabilidad social
de alta complejidad, los
distintos gobiernos, conser-
vadores y de izquierda, han
implementado polticas so-
ciales compensatorias.
18 19
realidad de las desigualdades sociales y econmicas, as como las
formas de violencia existentes en la sociedad.
Ante este panorama, el libro Polticas sociales en Iberoam-
rica. Entre la precariedad social y el cambio poltico constituye
una mirada multidisciplinaria y multidimensional a la realidad
actual de las polticas sociales en Iberoamrica. Lo hace a partir
de captulos de naturaleza analtica sobre la poltica social ge-
neral contra la pobreza-exclusin de algunos pases, as como
desde las polticas sociales sectoriales, presentando casos de pro-
gramas especfcos. El libro se encuentra dividido en cuatro sec-
ciones: Polticas sociales, desigualdad y cambio social, Polticas
sociales, lucha contra la pobreza y las desigualdades, Polticas
contra la discriminacin y Polticas compensatorias: escuela, g-
nero y jvenes. En su conjunto, representa un rico documento
que pone a discusin un amplio espectro de temticas.
Las miradas mltiples de la serie de trabajos incluyen la
perspectiva desde Espaa y Portugal, lo cual representa un des-
centramiento de la manera de percibir a los pases latinoameri-
canos. La experiencia de los primeros ayuda a pensar compara-
tivamente, aportando masa crtica para el diseo de polticas. La
seccin inicial presenta el trabajo de Antonio Alaminos (Espa-
a), en donde se exploran factores estructurales que explicaran
el fenmeno de la desigualdad en Iberoamrica y permitiran
entender por qu, pese a los cambios econmicos, sociales y po-
lticos, la desigualdad global en la regin ha permanecido prc-
ticamente igual durante varias dcadas. Segn el autor, existen
factores de tipo cultural-endgeno, que actan como determi-
nantes de la desigualdad, fracturando el espacio social, y el es-
pacio de los derechos civiles, polticos y sociales. En una muestra
de siete pases, a partir de estudios comparativos internacionales
de opinin pblica, analiza las siguientes variables: edad, etnia,
estatus socioeconmico, gnero, divisin urbano-rural, educa-
cin y movilizacin cognitiva poltica. Sostiene que estas socie-
dades practican una axiologa donde la desigualdad, la autori-
dad y el respeto a la fuerza son elementos de sus modos de vida
cotidiana, por lo tanto son desiguales de forma culturalmente
natural. Maria Jos de Rezende (Brasil) realiza un anlisis agudo
y valiente de los documentos del PNUD en torno a Objetivos del
Desarrollo del Milenio (ODMs), en donde encuentra un desdn,
indiferencia y negligencia social, tica y poltica por parte de
los gobiernos y sectores poderosos en torno a la problemtica
de la pobreza, as como frente a los mismos ODMs. Concluye
que persiste en el discurso la disociacin entre la problemtica
de la pobreza y el de la desigualdad, con lo cual se genera un
discurso polticamente correcto que busca no cuestionar de ma-
nera radical el modelo social y econmico imperante, pero que
esta actitud es un obstculo para el desarrollo. Ivo Domingues
y Carlos Veloso da Veiga (Portugal) trata de responder a la pre-
gunta quin, cmo y cundo se transforman las polticas socia-
les en prcticas institucionales de apoyo a la pobreza y exclusin
social? Para ello utiliza la metfora dramatrgica de Goffman
para la comprensin de las actividades sociales como represen-
taciones de papeles sociales; esto ofrece un modo de pensar y
una forma de ver las prcticas de apoyo pblico a los ciudadanos
ms desfavorecidos como modelos escenifcados de una actua-
cin. Se trata de un trabajo con un nivel terico importante que
permite comprender de qu manera los efectos dramatrgicos
permiten perpetuar papeles y personajes asociados a la pobreza
y a la exclusin, reproducir la dependencia y el poco provecho,
la autonoma, perpetuar la perspectiva determinista y asisten-
cialista y atrasar la perspectiva autonomista y generativa; o sea,
limitan la efcacia y la efciencia de las polticas sociales.
Ren Bello Snchez y Jos Carlos Luque Brazn (Mxico)
hacen una revisin de las polticas sociales durante 1988 y 2004,
articulndolas con la democracia y la participacin ciudadana.
Parten de la premisa general de que las polticas sociales formu-
ladas e implementadas durante este periodo siguieron una lgica
corporativista y clientelista articuladas a discursos neoliberales,
conectados de forma superfcial con los valores democrticos
y de participacin ciudadana. Esto gener una contradiccin
entre la implementacin de las polticas sociales y los principios
polticos que las sustentan.
Jorge Arzate Salgado y Jos Antonio Trejo Snchez (Mxi-
co) presentan un trabajo en donde se muestra la manera en que
las polticas pblicas generan procesos de cambio social de largo
alcance, a la vez que producem desigualdades sociales y econ-
micas sobre el territorio, todo ello ejemplifcado en el caso del
valle de Toluca en Mxico. El texto recoge la experiencia de las
obras hudrulicas en esta regin y sus consecuencias profundas
en la estructura social.
La segunda seccin del libro inicia con el trabajo de Ne-
ritza Alvarado Chacn (Venezuela), el cual analiza la poltica
venezolana de lucha contra la pobreza-exclusin social en los
ltimos seis aos del gobierno de Hugo Chvez Fras (2003-
2009), en el contexto del modelo de desarrollo endgeno y de
socialismo del siglo XXI, planteado como alternativo al neoli-
20 21
beralismo. El trabajo revisa, en primer lugar, la orientacin y
comportamiento del modelo de desarrollo y de la poltica social
a la luz de las estrategias sociales claves para abatir la pobreza-
exclusin; luego presenta los principales mecanismos de articu-
lacin al contexto venezolano de las formulaciones tericas so-
bre el modelo de desarrollo y las estrategias sociales, formuladas
en el discurso poltico y en los instrumentos jurdico-normativos
que guan la accin de gobierno. Finalmente discute si la pol-
tica social reciente y actual, con los cambios incorporados en
los aos 2003 y 2006, ha sido y es diferencial de la intervencin
neoliberal de gobiernos precedentes. Contina con el texto de
Thais Maingon (Venezuela), cuyo principal objetivo es analizar
y caracterizar algunas de las estrategias o polticas sociales lle-
vadas a cabo por el actual gobierno venezolano, principalmente
a travs de los programas sociales conocidos como las misiones
sociales. La autora expone las misiones sociales ms importan-
tes desde el punto de vista de los resultados de su desempeo
social, para concluir que estos programas se han desviado de sus
objetivos sociales adquiriendo otros de tipo poltico-ideolgicos.
El texto de Pedro Silva Barros (Brasil) compara las actuales po-
lticas sociales de Brasil y de Venezuela. Explica cmo el fracaso
de las polticas sociales neoliberales de los aos noventa abri
espacio a gobiernos de cambio como los de Lula y Chvez,
pese a que, en principio, no tenan un programa de accin muy
claro en materia social. Algunos programas sociales brasileros
son comparados con algunas de las misiones sociales venezola-
nas, enfatizando su relacin con la institucionalidad y sus for-
mas de fnanciamiento. Muestra cmo ambos gobiernos erigen
las nuevas polticas sociales fuera de las estructuras antes esta-
blecidas, con presupuestos propios y muy ligados al Ejecutivo o
a la fgura del Presidente, no como polticas de Estado, y seala
cmo la incorporacin de sectores tradicionalmente excluidos
en las polticas pblicas, junto a otros elementos, caracterizan a
esos gobiernos como neopopulistas y hablan de dos izquierdas
diferentes en Amrica del Sur. Jess Castillo Rendn y Jos Luis
Martnez Marca (Mxico) analizan la poltica pblica de gasto
social en Mxico, mediante un anlisis comparativo del tipo y
monto del gasto en desarrollo social que se llev a cabo al fnal
del modelo de sustitucin de importaciones y el modelo neoli-
beral. Gerardo Ordez Barba (Mxico) examina la posicin de
los gobiernos de Fox y Caldern, surgidos de la alternancia pol-
tica mexicana, respecto de las reformas sociales de las tres admi-
nistraciones precedentes. Enfoca su trabajo hacia la pregunta en
qu se habra traducido la oferta de cambio que prometa la cul-
minacin de la transicin democrtica, destacando elementos
que permiten identifcar continuidades, modifcaciones o retro-
cesos en el manejo de la poltica social, respecto de las polticas
y programas heredados. Se concluye que el Estado mexicano
an se encuentra muy lejos de cumplir con los compromisos que
defnen a un sistema de bienestar avanzado en el marco de las
democracias capitalistas modernas, y se prev que, a falta de un
proyecto poltico que renueve el contrato nacional y proponga
alternativas viables de inclusin a los servicios y prestaciones
bsicas, se seguiran reproduciendo las inercias de una poltica
social inacabada, restringida e insolidaria. Alejandro Gracida
Rodrguez y Nelson Arteaga Botello (Mxico) intentan rastrear
la conformacin de la idea que sobre la pobreza ha tenido el
Estado mexicano en torno a la pregunta: Qu encierran las
diferentes formas de medir la pobreza? A lo cual responden que
stas tienen que ver con los diversos mtodos de medicin de la
pobreza, que son el resultado de un proceso de discusin cons-
tante; lo cual lleva a modifcar los puntos de vista con que ha
sido abordado este tema a lo largo del tiempo. Socorro Arzaluz
Solano (Mxico) caracteriza la naturaleza y pertinencia de la
metodologa cualitativa de evaluacin, a propsito de la pro-
mulgacin en 2004 en Mxico de la Ley General de Desarrollo
Social, que marca una nueva etapa en la poltica social de este
pas, toda vez que uno de los aspectos ms importantes de dicha
disposicin es la obligatoriedad de las instituciones de establecer
mecanismos de seguimiento y evaluacin de los programas y
acciones de la poltica nacional de desarrollo social. Se ejem-
plifca la exposicin terica con dos evaluaciones cualitativas
realizadas a programas sociales de combate a la pobreza (Opor-
tunidades y Hbitat). Finalmente se refexiona sobre las nuevas
tareas de los cientfcos sociales en este escenario, as como las
disposiciones recientes en materia de evaluacin. Mauricio Ola-
varra Gambi (Chile) es el autor del ltimo trabajo que se pre-
senta en esta segunda seccin. Olavarra se propone demostrar,
por un lado, en qu medida es cierto o no que Chile sea uno de
los pases con ms desigualdades de la regin, y por otro, cmo
ha sido el comportamiento de la desigualdad durante el perio-
do que examina. Para ello se apoyar en las encuestas CASEN,
en diferentes indicadores, adems del coefciente de Gino y por
ltimo examinar dimensiones de carcter no monetarias rela-
cionadas con la equidad en el acceso al bienestar.
22 23
La tercera seccin del libro inicia con el captulo de Jos
Antonio Moreno Molina (Espaa), el cual revisa la evolucin y
situacin actual de la poltica de proteccin de los discapacita-
dos en la Unin Europea. Discute el marco conceptual donde se
inscribe, sosteniendo que el enfoque de esta organizacin sobre
la discapacidad no suscribe la idea de asistencia pasiva, sino los
conceptos de integracin y participacin activa en la vida econ-
mica y social. De este modo la accin comunitaria se orienta ha-
cia el reconocimiento y fomento de los derechos de las personas
en esta situacin, aboliendo toda discriminacin por esta razn
y favoreciendo la igualdad de trato en lo ocupacional. Destaca el
refuerzo de cooperacin de La Unin con organizaciones como
las Naciones Unidas, el Consejo de Europa, la Fundacin Eu-
ropea para la mejora de las condiciones de vida, entre otras, a
fn de potenciar las acciones en pro de los discapacitados. Carlos
Veloso da Veiga e Ivo Domingues (Portugal) muestran una vi-
sin interesante y poco conocida en Latinoamrica de este tipo
de polticas sociales, desde la perspectiva de la evolucin hist-
rico-social de las primeras leyes establecidas en Portugal para
enfrentar el problema de la cobertura y rehabilitacin profesio-
nal de las personas con minusvalas. A partir de la presentacin
de algunos indicadores seleccionados, analizan el impacto que
han tenido estas polticas en las personas con minusvalas, de-
jando muy claro que, a pesar de todo, stas continan siendo
discriminadas. Mara Ins Baquero Torres (Colombia) realiza
una aproximacin terico-analtica al tema de la discapacidad
desde las polticas sociales para inclusin y participacin en la
vida poltica, econmica, social y cultural, a partir del acceso e
igualdad de oportunidades de los discapacitados para el disfrute
de la libertad como un imperativo tico y de corresponsabilidad
entre el Estado, la familia y la sociedad. Segn la autora, las
polticas pblicas sobre esta materia precisan tomar en cuenta
dos factores determinantes como retos an por conquistar: el
reconocimiento ciudadano y la justicia social hacia las personas
con discapacidad, sus familias y cuidadores. El trabajo analiza
ambos factores en los diferentes paradigmas que han inspirado
las polticas pblicas dirigidas a esta poblacin a nivel interna-
cional, presentes tambin en el debate latinoamericano. Manuel
Salvador Gonzlez Villa (Mxico) estudia la imposibilidad de
que en todos los estados de Mxico pueda existir la capacidad
fsica y la infraestructura necesaria, tanto humana como mdi-
ca, para dar respuestas satisfactorias y oportunas a la demanda
de atencin y de servicios mdicos por parte de los ciudadanos,
que desde el ao 2006 han solicitado sumarse al programa del
Seguro Popular. Para terminar este apartado se expone el tra-
bajo de Norma Gonzlez Gonzlez y Beatriz Erndira Flores
Meza (Mxico), en el que proporcionan un conjunto de elemen-
tos conceptuales, histricos y sociales dirigidos a comprender
la transformacin de las polticas sociales de salud en Amrica
Latina y en particular en Mxico, durante la dcada de 1980,
cuando se introdujo el modelo de acumulacin de capital que
trajo consecuencias en la formulacin e impactos de la poltica
social en la regin.
Finalmente, la cuarta seccin inicia con el trabajo de Nora
Gluz (Argentina), en donde se analiza comparativamente el pro-
ceso de consolidacin de la descentralizacin del sistema educa-
tivo de principios de los noventa y su repercusin en el diseo de
polticas focalizadas compensatorias como estrategia de conten-
cin de la pobreza en Argentina, cuando se evidencian nuevos
lineamientos de poltica de carcter progresista, pero que no
han logrado re-universalizar la poltica ni establecer el espacio
pblico de la educacin. Luis Rodrguez Castillo (Mxico) exa-
mina la construccin de los marcos de accin pblica genera-
dos por la iniciativa Todos los nios y las nias a la escuela
en Chiapas. El autor muestra cmo, con la accin concertada
de actores de los diferentes mbitos del gobierno local, la coo-
peracin internacional y la sociedad civil, fue posible construir
una poltica social local dirigida hacia el derecho a la educacin
bsica a travs de la implementacin de este programa social.
Valeria Llobet (Argentina) analiza las polticas sociales para la
infancia y la adolescencia desarrolladas en Argentina desde me-
diados de los noventa, como consecuencia de la suscripcin de
la Convencin Internacional de Derechos del Nio. Desde el
paradigma de los derechos humanos y considerando a las polti-
cas sociales como discursos con impactos en la construccin de
sujetos, necesidades y problemas, discute crticamente algunos
de los problemas tericos, polticos y limitaciones prcticas que
surgen de la articulacin entre las modalidades de integracin
social promovidas por las polticas sociales y los procesos de am-
pliacin de ciudadana en la poblacin infantil y adolescente
en situacin de vulnerabilidad social. Ilustra con el caso de los
programas implementados en la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, revisando cmo stos conciben la inclusin social, qu
defnen como la problemtica que la impide y cmo interpre-
tan la ciudadana de dicha poblacin. Termina el libro con el
texto de Susana Carmen Battista, Susana Campari y Silvana
Mondino (Argentina), en donde se expone el tema de la equidad
24 25
de gnero en la poltica social argentina, a partir del Plan de
Igualdad de Oportunidades en la ciudad de Buenos Aires. Se re-
visa la evolucin del tema a nivel de la formulacin de polticas
y programas, apoyndose en tres tipos de estrategias analticas
orientadas a sistematizar esfuerzos para la creacin de nuevos
espacios inclusivos (estrategias reparadoras, estrategias a
medida y estrategias transversales), hasta llegar al conjunto
de acciones previstas en el referido plan, que buscan revertir la
discriminacin de las mujeres a nivel ocupacional en los mbi-
tos gubernamentales y promover sus derechos de ciudadana, a
partir de la diferenciacin de acciones para el gnero femenino,
las cuales permitan rescatar el potencial que ofrecen las mujeres
a la sociedad.
De los anlisis realizados en este conjunto de trabajos se
concluye que desde ahora el futuro de las polticas sociales, tanto
del Estado de bienestar como del subsistema de poltica com-
pensatoria, est signado por la incertidumbre. En buena medida
su destino depende de los proyectos poltico-econmicos que se
desarrollen en la regin, por eso la poltica social se continuar
moviendo entre las acciones para atacar ciertos aspectos coyun-
turales de la enorme precariedad social, de la mano de las ini-
ciativas populistas, neopopulistas y neoliberales (las cuales usan
la poltica social como tcnica de marketing poltico). La ciuda-
danizacin de la poltica social presenta un panorama heterog-
neo. Mientras que en Brasil y Venezuela existe una participacin
importante de la sociedad en las polticas, en otros pases como
Mxico la ciudadanizacin se confunde con el neocorporativis-
mo. Todo parece indicar que las polticas sociales continuarn
muy cercanas a los aparatos ideolgico-polticos de derechas e
izquierdas, por lo cual su destino y signo estn de la mano del
cambio poltico ms que como producto de una profundizacin
de los derechos sociales ciudadanos.
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27
Los factores de la desigualdad en
Iberoamrica. Un anlisis estructural
emprico
Antonio Alaminos
Segun el informe del Banco Mundial (World Bank, 2003), Am-
rica Latina es la regin con los mayores niveles de desigual-
dad del mundo desde que existen estadsticas al respecto. La
desigualdad ha sido, y contina siendo, uno de los focos de es-
tudio principales en la regin. Sin embargo, tras tantos aos de
atencin, las conclusiones a las que puede llegarse son clara-
mente desalentadoras. Baste como ejemplo, las observaciones
contenidas en el informe anteriormente citado. As, se afrma
cmo:
es interesante advertir que la posicin de la mayora de los
pases latinoamericanos en el ranking de la desigualdad global
ha sido aproximadamente la misma durante varias dcadas, a
pesar de los cambios econmicos, sociales y polticos. Las l-
timas cinco dcadas han presenciado boom econmicos y
fuertes recesiones, estrategias de crecimiento de todo tipo, ya
sea ampliando la intervencin del sector pblico, o efectuando
reformas liberalizadoras a favor del mercado. Ha experimenta-
do dictaduras y democracias. Sin embargo, en ninguno de estos
pases los cambios de escenario han producido modifcaciones
en la distribucin de la riqueza tal y como ha sucedido en otras
partes del mundo (World Bank, 2003: 2-30).
La exposicin de estas circunstancias lleva a los escritores del
informe a sugerir un aspecto especialmente relevante: Am-
ndice
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I
28 29
rica Latina parece ser ms desigual que el resto del mundo por
razones que estn ms all del ciclo econmico o de polticas
econmicas particulares. Estos factores han jugado sin duda un
papel importante en la distribucin de riqueza, un papel que
deber ser estudiado y comprendido con mayor profundidad.
Sin embargo, parece que existen factores subyacentes que son
fuertes determinantes de la desigualdad en la regin (World
Bank, 2003: 2-30).
Ciertamente, destacan factores tan evidentes y permanentes
como son los desequilibrios en los niveles formativos, la discri-
minacin experimentada por razones de etnia, el cleavage entre
lo rural y lo urbano, las diferencias en el ejercicio de los derechos
de los ciudadanos segn riqueza, etctera. Vamos a considerar
aqu el efecto de varios de estos factores que actan como bisa-
gras, fracturando tanto el espacio social, como el espacio de los
derechos (civiles, polticos y sociales).
En cualquier sociedad, un individuo nace en alguna de las
posiciones sociales. Quienes ms ricos, quienes ms pobres. Una
de las cuestiones centrales es el grado en que esta persona vea
determinada su trayectoria vital por las circunstancias que ro-
dean dicho punto de inicio. En otras palabras, en qu grado los
condicionamientos de origen pueden contener y limitar, como
una semilla, todos los potenciales de crecimiento a los que ten-
dr oportunidad en el futuro. Hablamos de determinismos
sociales agregados. Es decir, de la tendencia media apreciable
empricamente en la sociedad. Para dicho anlisis, tendremos
en cuenta factores de carcter estructural. Consideraremos la
edad (como indicador posible de cambio), la etnia, el estatus
socioeconmico, el gnero y la divisin urbano-rural. La edu-
cacin (educacin formal) y la movilizacin cognitiva poltica
(participacin de los referentes polticos, como indicador de in-
tegracin sociopoltica) sern tratadas como variables endge-
nas, consecuencia de las anteriores.
La educacin es una variable que acta en efecto recpro-
co con el estatus socioeconmico. Sin embargo, en los pases
considerados, la educacin (en sintona con lo descrito en el in-
forme sobre desigualdad del Banco Mundial) revela una fuerte
dependencia del ingreso; con medias de aos cursados muy su-
periores en los cuartiles con ms recursos econmicos. Ello sin
plantear las diferencias cualitativas en la calidad de la enseanza
(medios y recursos docentes) que se recibe segn la posicin so-
cioeconmica. En conjunto, efectuaremos una aproximacin
emprica a varias sociedades, indagando sobre la existencia y
efcacia discriminadora de los factores anteriores. En ese sen-
tido, la muestra de pases est limitada a siete. Sin embargo,
consideramos que es especialmente signifcativa al contener la
variabilidad de cuatro de los subsistemas principales propuestos
por Lizcano (2007), como sntesis de la heterogeneidad cultural
en Iberoamrica.
Para efectuar una evaluacin de la importancia que juegan
los factores mencionados en trminos del mantenimiento de la
desigualdad estructural, hemos empleado estudios de opinin
pblica. stos son explotados en condicin de datos secunda-
rios, lo cual evidentemente impone restricciones sobre algunas
de las hiptesis contrastables. Una ventaja notable procede del
hecho de que todas estas encuestas corresponden a un estudio
comparativo internacional. Con ello, los problemas de armo-
nizacin han sido contemplados en el diseo y la informacin
codifcada de forma homognea. Los datos obtenidos mediante
encuesta de opinin pblica en los pases en desarrollo sufren
de varias difcultades, muchas de las cuales son bien conocidas
(Alaminos, 1989). En ese sentido, es comprensible que la mues-
tra presente infra estimacin de la poblacin rural, en algunos
pases.
Antes de iniciar el anlisis de los factores que hemos conside-
rado previamente, es importante debatir un argumento que en-
cuentra cierta resonancia dentro de los estudios comparados de
culturas. Es la posibilidad de que las sociedades de Iberoamrica
sean desiguales por factores culturales endgenos; es decir, que
practiquen una axiologa donde la desigualdad, la autoridad y
el respeto a la fuerza son elementos naturales de sus formas de
vida cotidiana. En esa argumentacin, que ya fue utilizada por
algunos politlogos para justifcar los golpes de Estado de la d-
cada de 1970 y los regmenes autoritarios entonces mayoritarios
en la regin, vendra a legitimar el estado de cosas en la medida
que estas sociedades son desiguales de forma culturalmente
natural.
La tolerancia social de la desigualdad
En primer lugar, es necesario enfocar el concepto de desigual-
dad. sta presenta un carcter multidimensional donde concu-
rren aspectos econmicos, polticos, opciones vitales u oportuni-
dades (Sen, 1992), y todos ellos juegan un papel esencial en las
sociedades latinoamericanas. Para algunos autores, la desigual-
dad existente en una sociedad es consecuencia de un equilibrio
30 31
entre la maximizacin de la desigualdad, en su benefcio, por
parte de una minora y la aceptacin cultural de la sociedad.
No es el momento aqu de considerar los elementos de difusin
y adoctrinamiento (medios de comunicacin, textos educativos,
discursos ofciales, intelectuales, etctera) de una ideologa legiti-
madora de la desigualdad sobre la base de una hipottica liber-
tad de mercado. En trminos de las consecuencias, la mayor o
menor tolerancia a la existencia de desigualdad sera un rasgo
cultural propio de todas las sociedades. Posiblemente la teora
ms elaborada al respecto procede de Hofstede (2003) y los de-
sarrollos que efecta sobre el concepto de distancia del poder.
El concepto distancia del poder es tomado por Hofstede del
psiclogo social dans Mulder (1977), quien defne distancia del
poder como el grado de desigualdad entre el poder de los in-
dividuos con menor poder y aquellos que son ms poderosos; y
donde tanto los que ostentan el poder como los que no, pertene-
cen al mismo sistema social.
Hofstede propone que la brecha en la distancia del poder es
aceptada tanto por quien domina como por el que es dominado,
y que la tolerancia a la desigualdad est determinada en gran
modo por la cultura nacional. En defnitiva, la aceptacin de la
desigualdad sera un rasgo cultural ms, y donde la magnitud
que adquiera la brecha estara regulada por la tolerancia social.
Segn esta teora, la tremenda desigualdad en Iberoamrica ex-
presa realmente un equilibrio cultural, quedando legitimada. Es
decir, la cultura fja los niveles de desigualdad que son tolera-
bles. Esto implica, asimismo, el grado de conficto permisible.
Para ilustrar dicho componente cultural de la sumisin al poder,
Hofstede emplea un ejemplo para Venezuela, bastante trasno-
chado, tomado de Whyte: En una sociedad altamente estrati-
fcada donde todo el poder se concentra en las manos de los
superiores, los subordinados aprenden que puede ser peligroso
cuestionar la decisin de los que tienen el poder. En este tipo
de situacin, los individuos aprenden a comportarse de forma
sumisa, al menos en presencia del jefe. Incluso cuando no existe
una razn para temer, consideran que no se sienten libres para
hablar (Whyte, 1969: 37).
Hofstede construye un ndice PDI (Power Distance Index)
que intenta medir la tolerancia a la desigualdad existente en una
sociedad, organizacin, etc. En l, los valores elevados indican
una gran tolerancia social de la desigualdad, y los valores bajos,
una resistencia cultural a la desigualdad. As, propone que la
desigualdad en las sociedades con bajo PDI se considera como
Tabla 1
ndice de distancia de poder (PDI)
Fuente: Hofstede (2001).
PAISES PDI PAISES PDI
Turqua 68 Panam 92
Blgica 66 Guatemala 95
Portugal 65 Mxico 81
Grecia 63 Venezuela 81
Espaa 60 Ecuador 78
Italia 57 Brasil 69
Holanda 50 Colombia 67
Gran Bretaa 38 El Salvador 66
Alemania oeste 35 Per 64
Suiza 34 Chile 63
Finlandia 33 Uruguay 61
Noruega 31 Argentina 49
Suecia 31 USA 40
Irlanda 28 Costa Rica 35
Dinamarca 18
Austria 11
un mal necesario, que debe ser minimizado. Por el contrario, en
las sociedades con un elevado PDI, la desigualdad es vista como
la base de orden social. La tabla siguiente muestra los valores es-
timados por Hofstede para varios pases europeos y americanos.
Entre los pases europeos, los coefcientes ms elevados co-
rresponden segn el ndice elaborado por Hofstede con
Francia, Blgica, Portugal, Grecia, Espaa e Italia. Los pases
del sur de Europa formaran una regin especialmente tolerante
con la desigualdad. En cierto sentido, el sur de Europa tambin
ha experimentado las interpretaciones post hoc de su historia,
sobre la base de las democracias tardas de Grecia, Portugal o
Espaa. La realidad democrtica italiana sufri un duro revs
con Tangentpolis y, al igual que el centralismo presidencialista
francs, han formado parte del repertorio crtico sobre las socie-
dades del sur europeo. En el caso de Iberoamrica, los valores
mximos en tolerancia a la desigualdad segn el ndice PDI
aparecen en Panam, Guatemala, Mxico, Venezuela, Ecuador,
Brasil o Colombia. Como ya comentbamos, Iberoamrica ha
sido considerada como una de las regiones con mayor desigual-
30
32
dad en diferentes mbitos. En ese sentido, parecera apoyar las
tesis de Hofstede sobre la posibilidad de que culturalmente estas
sociedades posean una tolerancia especial a la desigualdad. De
hecho, en el ndice de aceptacin de la desigualdad de Hofstede,
algunas de las mayores tolerancias se atribuyen a sociedades
iberoamericanas. Este ndice, sin embargo, posee fuertes debili-
dades tanto en los procedimientos de escalamiento como en la
arbitrariedad evidente en los pesos que se introducen. Vamos a
considerar la percepcin de la desigualdad en la opinin pblica
desde una aproximacin directa y en un contexto comparativo
ms amplio.
A partir de la informacin obtenida, los datos contradi-
cen la supuesta aceptacin de la desigualdad. Las sociedades
iberoamericanas consideradas se encuentran muy prximas a
las sociedades europeas, tanto de tradicin capitalista como
poscomunista, as como a los Estados Unidos de Amrica. El
rechazo a la desigualdad y la preferencia incluso por una inter-
vencin estatal a favor de la reduccin de diferencias y en apoyo
de los necesitados es abrumador en ambos casos. Tanto que
traspasa cleavages convencionales, no apareciendo diferencias
por edad (cohorte o cambio generacional), gnero, educacin,
posicionamiento ideolgico, preferencia poltica, etctera.
Precisamente lo masivo del rechazo social de la desigualdad
no permite grandes matices analticos. Es una aversin social-
mente extensa y temporalmente profunda, en la medida que
no es posible determinar un posible reemplazo generacional.
La opinin sobre la desigualdad es independiente de la edad o
cohorte de pertenencia en todos los pases considerados.
Para observar a la desigualdad social como algo negativo
contra lo que hay que luchar no es preciso un cambio cultural.
Ni siquiera en sociedades que proceden de la imposicin doctri-
naria de una supuesta igualdad y que podran haber generado
un poso de resistencia. Poco despus del colapso del sistema co-
munista, Dahrendorf (1990) pronosticaba los ritmos de cambio.
Prevea unos seis meses para desarrollar las reformas constitu-
cionales en los pases del Centro y Este de Europa. Seis aos
para que la sociedad experimentara los efectos de las reformas
econmicas; al menos sesenta aos para la constitucin de una
sociedad civil que respaldara el nuevo sistema poltico que le-
gitime una idea particular de igualdad. Independientemente
de la estimacin temporal de los periodos elegidos,
1
cierto es
1
Algunos autores detectan una irona apocalptica en la eleccin del 6.
Lo sustantivo es la nocin general de duracin.
Europa (2008) Europa poscomunista (2008) Iberoamrica (1997-2007) GINI
Pases Mucha +
Bastante
Pases Mucha +
Bastante
Pases Muy justa
+ justa
48,2 (2003)
Portugal 96,6 Lituania 93,6 Venezuela 55 59,2 (2006)
Grecia 94,4 Hungra 93,4 Bolivia 30 48 (2008)
Italia 91,9 Eslovenia 92,8 Costa Rica 29 43,1 (2001)
Chipre 91,2 Letonia 92,3 Nicaragua 28 52,4 (2002)
Irlanda 91,1 Estonia 90,7 El Salvador 26 49,9 (2005)
Espaa 90,3 Eslovaquia 90,3 Rep. Dominicana 25 47,9 (2006)
Malta 90 Polonia 83,1 Mxico 24 55,1 (2007)
Luxemburgo 89,6 Bulgaria 79,7 Guatemala 23 46 (2006)
Blgica 89 Rumania 77,3 Ecuador 22 53,8 (2003)
Francia 88,9 Repblica Checa 73,7 Honduras 20 45,2 (2006)
Alemania 87,3 Uruguay 19 56,1 (2003)
Austria 87,3 Panam 18 53,8 (2005)
Gran Bretaa 86,9 Colombia 17 56,7 (2005)
Suecia 84,7 Brasil 13 49 (2007)
Holanda 81,6 Argentina 10 54,9 (2003)
Finlandia 80,7 Chile 10 49,8 (2005)
Dinamarca 80,5 Per 8 56,8 (2008)
Paraguay 6
Tabla 2
Importancia de reducir la desigualdad econmica
2
y percepcin de la desigualdad como justa
3
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la encuesta Flash Eurobarmetro 227 (2008), Informe Latinobarmetro (2007) y
CIA Te world Factbook (2008).
que analticamente los hitos de referencia son claramente sig-
nifcativos en lo que se refere a su difcultad. All donde se han
producido las transformaciones del rgimen poltico, desde el
comunismo hasta la democracia han sido (con la excepcin
de Rumania y Bulgaria) relativamente rpidas. Sin embargo,
la constitucin del libre mercado y su aceptacin est encon-
trando una implantacin lenta y una aceptacin muy desigual.
Por ltimo, la constitucin de una sociedad civil que respalde
el sistema de democracia liberal necesitara, para Dahrendorf,
un reemplazamiento por cambio generacional completo de las
2 Flash Eurobarmetro 2008. Q3h. Tere should be policies ensuring
that the gap between the rich and the poor is reduced signifcantly among
people living in the European Union.
3 Latinobarmetro 2007. Considera la distribucin de ingresos muy
justa, justa, injusta o muy injusta.
32
34 35
sociedades. Dos generaciones como referencia. Es decir, una
transformacin consolidada por las modifcaciones que intro-
ducirn los jvenes y el paulatino cambio de mentalidad.
Sin embargo, en la mayora de las sociedades no es precisa
una transformacin cultural previa para luchar estructural-
mente contra la desigualdad, como podra suceder en socie-
dades de castas como la India. El apoyo a la idea de igualdad es
elevado nuevamente para la mayora de los pases y sin efecto
generacional signifcativo. En el caso de los pases poscomuni-
stas no parece que el rechazo al antiguo sistema signifque un
rechazo a todos sus valores, como por ejemplo la igualdad (Ala-
minos, 2007).
Los porcentajes de rechazo a la desigualdad son abrumadores
en todos los casos. Tanto en el rea europea, como poscomu-
nista o iberoamericana. El Informe Latinobarmetro de 2007,
destacando la persistencia de las opiniones sobre la desigualdad
en Iberoamrica, seala cmo la opinin de injusta muestra
una lnea completamente plana a lo largo de la dcada respecto
de que la distribucin de la riqueza es injusta. Uno de cada dos
latinoamericanos piensa as. Es ms, se puede decir que si se com-
para con el ao 1997 hace exactamente una dcada, en un ao
especialmente emblemtico porque Amrica Latina creci 2% en
ese ao, justo antes de la crisis asitica, vemos que las opiniones
sobre la distribucin de la riqueza tiene una diferencia de slo 3
puntos con entonces (78% y 75%, respectivamente al sumar muy
injusta e injusta). La disminucin de la pobreza, la mayor edu-
cacin, ni el crecimiento han hecho cambiar esa opinin (Informe
Latinobarmetro, 2007: 36).
Tambin de forma estable aparece la excepcin de Venezue-
la, como la sociedad donde la percepcin de la desigualdad es
menor. As, en el Informe del Latinobarmetro (2007) se afrma
cmo es sorprendente que Venezuela sea el nico pas de la
regin donde ms de la mitad de sus ciudadanos piensen que es
justa. En todos los otros pases es menos de 3 de cada diez y en
Paraguay es slo el 6%. En promedio, el 21% de los latinoamer-
icanos solamente piensa que es justa (Latinobarmetro, 2007:
36).
Para el caso europeo entre 73% y 96% opinaba que ser
muy o bastante importante, como meta poltica, el reducir las
desigualdades econmicas. Esta previsin, dada su generali-
zacin en las diferentes sociedades, no muestra variaciones sig-
nifcativas en funcin a la edad, religin, sistema econmico de
Europa 2005 Europa
poscomunista
2005 Iberoamrica y
Estados Unidos
2002-2007
Muy +
Bastante
Muy +
Bastante
Muy +
Bastante
Grecia 89 Hungra 84 Brasil 90 (2007)
Portugal 86 Eslovenia 81 Chile 90 (2007)
Francia 83 Polonia 76 Honduras 89 (2002)
Espaa 77 Repblica Checa 54 Argentina 89 (2007)
Irlanda 70 Per 86 (2007)
Finlandia 67 Venezuela 86 (2007)
Austria 65 Guatemala 84 (2002)
Suiza 65 Mxico 81 (2007)
Blgica 64 Bolivia 78 (2007)
Noruega 64 Estados Unidos 70 (2002)
Suecia 63
Luxemburgo 59
Gran Bretaa 59
Holanda 53
Alemania 52
Tabla 3
Intervencin del Estado para reducir diferencias en ingresos y Estado responsable
de cuidar necesitados
4
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de las encuestas European Social Survey (2005) y Pew
Survey (2002, 2007).
procedencia, etctera. El peso e importancia de esta aspiracin
es tal que traspasa categoras como edad o cualquier otra que
pueda ser medida correctamente mediante una encuesta de
opinin pblica. Es la sociedad en su conjunto la que expresa y
refeja dicha aspiracin. En ese sentido, la intolerancia hacia la
desigualdad es equivalente en las diferentes reas consideradas
y no parece una exclusividad cultural.
La importancia de la igualdad social como foco de atencin
pblica se observa tambin en la informacin cualitativa para el
conjunto de los pases europeos (Comisin Europea, 2006). En
el estudio cualitativo sobre el futuro de Europa, efectuado en los
25 pases miembros de la Unin Europea, se destaca especial-
mente la refexin ciudadana sobre la divisin social existente.
4
Pew Survey (2002, 2007). It is the responsibility of the state/govern-
ment to take care of very poor people who cant take care of themselves.
34
36 37
De esta forma, la idea ms generalizada entre los europeos es
que la brecha social se est ampliando. Al igual como lo perci-
ben los ciudadanos de Iberoamrica, si bien la atribucin de las
causas es muy diferente. En las sociedades europeas la ampli-
acin de la brecha social se produce entre aquellos que se estn
benefciando de las transformaciones de la economa y la may-
ora de los ciudadanos que estn sufriendo las consecuencias de
ellas. Entre ambos, las clases medias se encuentran abocadas
a un proceso de descenso y contraccin. En general, prevalece
la idea de desintegracin de las redes de proteccin social. Todo
esto
les viene a la mente a la mayora de los ciudadanos en casi todos
los Estados miembros de la Unin Europea. En varios de ellos
aparecen alusiones explcitas a nociones como fractura social,
incremento de la brecha entre pobres y ricos, una sociedad
sin solidaridad y la desaparicin (o no aparicin en el caso de los
pases poscomunistas) de las clases medias. Esto aparece frme-
mente en la mente de los ciudadanos, por ejemplo en Francia,
Alemania, Blgica, Luxemburgo, Italia, Suecia, Chipre, Letonia,
Lituania, etc. (European Commission, 2006: 137).
En ese sentido, es importante considerar de forma comparativa
las opiniones pblicas expresadas en todos estos pases. Si bien
por procedimientos histricos diferenciados, las sociedades eu-
ropeas e iberoamericanas han convergido en una percepcin de
profundizacin de la dualidad social. Tambin parecen haber
coincidido en la reaccin, expresando un rechazo colectivo a la
desigualdad que perciben en sus propias sociedades.
Al igual que sobre la desigualdad, la opinin pblica sobre el
papel del Estado y su responsabilidad para atenuar la brecha so-
cial es abrumadora. Se apoya la intervencin del Estado; en Eu-
ropa para reducir la desigualdad econmica, y en Iberoamrica
para ayudar a todos aquellos que se encuentren en situacin de
necesidad. Es decir, por un lado frenar la cada de las clases me-
dias y por otro terminar con el desfondamiento del sistema so-
cial en Iberoamrica. La exigencia de igualdad, especialmente
en lo referente a la reduccin de las desigualdades econmicas,
es una realidad muy extendida. La relevancia del papel del Es-
tado para lograrlo tambin. La siguiente tabla recoge la opinin
sobre la intervencin del Estado para reducir las desigualdades.
Nuevamente, Grecia, Portugal, Francia y Espaa se hallan
entre las sociedades europeas cuya opinin pblica favorece
ms la intervencin del Estado para reducir la desigualdad.
Democracia Lder fuerte
2002
%
2007
%
2002
%
2007
%
PDI Hofstede
2001
Honduras 45 - 52 - -
Brasil 43 49 50 47 69
Argentina 53 66 40 28 49
Per 55 53 39 41 64
Bolivia 56 64 39 29 -
Guatemala 55 - 39 - 95
Estados Unidos 62 - 33 - 40
Mxico 72 66 23 29 81
Venezuela 78 84 20 16 81
Chile - 71 - 22 63
Tabla 4
Preferencia por la democracia o un lder fuerte para resolver los problemas
del pas
5

Fuente: Pew (2002, 2007).
Paradjicamente, Hofstede les conceda las puntuaciones ms
elevadas de tolerancia a la desigualdad. Un caso parecido en-
contramos en los pases de Iberoamrica considerados. Incluso
la opinin de los Estados Unidos de Amrica muestra 70% de
apoyo a la intervencin del Estado en ayuda a los necesitados.
Podemos apreciar cmo la percepcin de la desigualdad, as
como el rechazo social que provoca, no se limita a una opinin.
Por el contrario, asocia el apoyo a polticas y actuaciones ori-
entadas a su reduccin. En el caso de los pases europeos de
tradicin capitalista, se reclama la actuacin del Estado, tras
la dejacin de sus funciones de redistribucin y equilibrio, al
asumir como inevitable los procesos de globalizacin liberali-
zadora iniciados a fnales del siglo XX. En los pases sin clases
medias amplias, como es el caso de la mayora de las sociedades
iberoamericanas y europeas en transicin poscomunista, la exi-
gencia es de un Estado que cierre primero la espiral de pobreza
y exclusin, y consolide posteriormente una clase media. Por
ello la realidad de la dualizacin repercute en una mayor im-
portancia y exigencia de Estado. Es interesante, junto a esa
tendencia de apoyo a una mayor presencia poltica en la reali-
dad socioeconmica, los elementos de democracia y liderazgo.
5 Some feel that we should rely on a democratic form of government
to solve our countrys problems. Others feel that we should rely on a leader
with a strong hand to solve our countrys problems. Which comes closer to
your opinion?
38 39
Aun en un contexto de referente poltico, tampoco existe una
relacin emprica entre favorecer un liderazgo fuerte y el coe-
fciente PDI. La encuesta internacional comparada de la Fun-
dacin Pew (2002 y 2007) plantea la posibilidad de resolver los
problemas mediante un lder fuerte en lugar de la democracia.
Es decir, un lder carismtico que funcione como alternativa al
rgimen democrtico (igualdad poltica). Podra argumentarse
que la propuesta de una mayor tolerancia cultural a la desigual-
dad estara relacionada con tolerancia a la desigualdad poltica.
Dos de los pases considerados por Hofstede con un PDI ele-
vado, Venezuela y Mxico (ambos con 81) y por lo tanto con
una supuesta tolerancia a la desigualdad, muestran porcentajes
de apoyo a la democracia superiores a los Estados Unidos de
Amrica. En el caso de Venezuela, la opcin democrtica al-
canza 78% y en Mxico, 72%; mientras que supone 62% para
los estadounidenses en el ao 2002. De hecho, existe mayor res-
paldo social a un lder fuerte en los Estados Unidos de Amrica
(33%) que los pases mencionados en el ao 2002. Sin embargo,
para Hofstede, el PDI de USA es de 40, prcticamente la mitad de
los correspondientes a Venezuela y Mxico. Tal y como podem-
os apreciar en la tabla siguiente, no existe una relacin emprica
entre los coefcientes de PDI de Hofstede (tolerancia cultural a
la desigualdad) y el posible apoyo social a la democracia, como
elemento igualitario fuerte.
Sobre la base de la informacin emprica anterior, podemos
poner en cuestin la argumentacin de un determinismo cul-
tural que tolerara y, por lo tanto, aportara legitimidad y ex-
plicacin a las fuertes y permanentes desigualdades observadas
en Iberoamrica. Un peso explicativo bastante ms importante
parece encontrarse en los factores objetivos que suponen barre-
ras a la movilidad social y a un reparto y acceso ms equilibrado
a la riqueza. Vamos a tratar la relevancia de estos factores en el
apartado siguiente.
Los factores de la desigualdad
Por ltimo, vamos a considerar algunas de las fracturas mejor
conocidas que generan y confguran la desigualdad estructural
en la mayora de las sociedades latinoamericanas. La perviven-
cia en el tiempo de las desigualdades, de una forma relativa-
mente independiente de ciclos polticos o econmicos, apunta
sin lugar a dudas a rasgos estructurales de la sociedad. As, en
este anlisis vamos a tomar como referente cinco de los factores
estructurales que mayor consenso reciben entre los investiga-
dores, en el sentido de que pueden generar y condicionar las
desigualdades. Para ello consideraremos la edad, el gnero, el
estatus socioeconmico, la divisin rural y urbano, y, en aquellas
sociedades donde es pertinente, la etnia.
En el diagnstico previo a su inclusin en los modelos es-
tructurales, las variables con rasgos polismicos, como la edad,
han sido evaluadas en su dimensin de maduracin psicolgica,
ciclo vital o envejecimiento, as como de cohorte con la fnali-
dad de explorar un posible cambio generacional. Otra variable
polismica aqu considerada es la educacin, que en ocasiones
acta como indicadora de socializacin, de posicin social o de
cualifcacin laboral (en trminos de capital humano). Segn el
signifcado terico que se le atribuya, dentro de un sistema social
determinado, ocupar una posicin u otra dentro de una argu-
mentacin explicativa. En el caso de los pases considerados,
aparece an con un signifcado hbrido entre estatus y capital
humano, por lo que claramente posee un carcter de endgeno,
fuertemente condicionado por la clase social.
En los pases desarrollados, la educacin en sus niveles bsi-
cos y medios muestra una debilidad asociativa con los factores
de estatus. En ese sentido, la educacin funciona como ante-
cedente en la mayora de las explicaciones de las sociedades de-
sarrolladas, y como consecuente en los pases iberoamericanos
estudiados. Es decir, la educacin es un elemento dinamizador
de movilidad intrageneracional, integrado en el ciclo vital de
las clases medias en los pases desarrollados. Por el contrario,
en Iberoamrica, donde la educacin es estrechamente depen-
diente del estatus de los padres, aparece en una funcin re-
productora del status quo socioeconmico, que acta de freno
a la posibilidad de una potencial movilidad intergeneracional.
Como hemos podido apreciar, la amplitud social del rechazo a
la desigualdad hace imposible el anlisis de tolerancia cultural,
de acuerdo con las hiptesis de Hofstede. Desde la informacin
disponible se concluye trasladar la relevancia explicativa desde
lo cultural hacia variables como el estatus, la etnia, la divisin
rural-urbano, el gnero o la edad.
Tal y como seala el Banco Mundial (2003), tomando en
cuenta en conjunto el rea latinoamericana, an cuando el
porcentaje de poblacin indgena ha sido histricamente ms
elevado, en la actualidad solamente un 10% de la poblacin
de Latinoamrica se identifca a s mismo como indgena. Di-
chos porcentajes varan fuertemente entre pases: la mayora de
40 41
los bolivianos (71%) y guatemaltecos (66%) se identifcan como
indgenas. Per (47%) y Ecuador (38%) presentan tambin por-
centajes signifcativos de indgenas (World Bank, 2003: 82). En
pases con poblaciones indgenas o descendientes de africanos
las diferencias con la poblacin no indgena continan siendo
considerables. Adems de la etnia, en determinados pases es
fundamental la raza. Se estima que entre 17% y 30% de la po-
blacin latinoamericana se identifca como descendiente de a-
fricanos. Brasil presenta la poblacin ms elevada, donde sobre
el 44,7% se identifca como negros o mulatos (preto o pardo), lo
cual equivale a casi 80 millones de personas. En Colombia, 25%
se considera como afroamericanos, en Nicaragua, 13% y en
Venezuela, 10%. En el caso de los pases del Caribe, la mayora
de la poblacin se identifca como afro-criollos. Ms de 80% en
Hait, Barbados, Granada, Guadalupe, Jamaica, etctera. De-
safortunadamente es una variable no incluida en el cuestionario
administrado en Brasil.
As, segn el Banco Mundial (2003), los ingresos de estos
grupos equivalen a la mitad de sus contrapartes blancos en
Bolivia, Brasil y Guatemala. Las desigualdades se refejan, a
su vez, en las diferencias educativas y en otros activos de los
grupos tnicos y raciales desfavorecidos. En el otro extremo de
la escala, las lites han perpetuado su posicin a travs de una
variedad de mecanismos, incluido el mbito de las relaciones
sociales. Un ejemplo de ello es la elevada propensin de las per-
sonas a escoger a sus cnyuges entre aquellos con el mismo ni-
vel de instruccin. Este hecho indica, dada la estrecha relacin
entre el nivel educativo y el estatus socioeconmico, un freno
a la movilidad social mediante el matrimonio. Ciertamente, la
presencia de grupos tnicos, o pases con experiencia histrica
signifcativa de esclavitud, se asocia a la existencia de profundas
desigualdades (en todos los mbitos). No obstante, en ausencia
de dicho fenmeno social, la dinmica seguida por otros pases
como Argentina o Chile (concentracin econmica y de poder
poltico en las lites) gener profundas desigualdades, si bien
posiblemente menores que en Brasil, Per o Mxico.
La segregacin racial o tnica representa una estructura de
exclusin muy importante. Pero, sin duda, no ha sido un factor
nico en la profunda desigualdad que se aprecia en Iberoamri-
ca. Es cierto, no obstante, que acta como un factor multiplica-
dor de la diversidad; incluyendo aspectos como los lingsticos
que se suman a las demandas en otras reas, como los derechos
sobre la tierra, las prcticas judiciales o la salud. En resumen,
la reivindicacin de la diversidad tnica implica la exigencia de
un mayor reconocimiento de los derechos polticos, econmi-
cos, sociales y cvicos. Esta enajenacin de la vida ciudadana
es la que se puede apreciar en la variable indicadora de la par-
ticipacin poltica cognitiva. En el pasado reciente, las deman-
das fueron expresadas por los movimientos indgenas, especial-
mente en los Andes, Mxico y Centroamrica. En ese sentido,
las reivindicaciones de los indgenas y los grupos descendientes
de africanos (especialmente Brasil) pueden considerarse de natu-
raleza complementaria. Su incorporacin al discurso igualitario
que proponen otros grupos sociales representa un desafo para
la defnicin de procesos polticos y sociales bsicos. Es difcil
sobreestimar la relevancia de la variable tnica o racial. Como
indica el Banco Mundial (2003), las diferencias de ingresos estn
ms condicionadas por las diferencias tnicas y raciales que de
gnero, destacando dicha situacin para Guatemala y Bolivia
(tnicas) y Brasil (raciales).
Para determinar la efcacia, en trminos de generar discrimi-
nacin, de los factores mencionados hemos optado por enfocar
el anlisis hacia la desigualdad en mbitos no econmicos. Las
dimensiones que afectan a la desigualdad econmica trabajan de
forma similar en otros aspectos como son la desigualdad poltica.
Es decir, la participacin e identifcacin de los individuos con
los referentes ideolgicos que legitiman la actuacin democrti-
ca del Estado. Desde esta perspectiva de anlisis, la desigualdad
econmica acta como elemento explicativo de la desigualdad
cvica, en paralelo con las otras variables estructurales. En ese
sentido, la nocin de ciudadana de baja densidad expresara
una de las dimensiones del concepto desigualdad en la partici-
pacin poltica cognitiva. Vamos a tomar una variable proxy
para analizar la participacin poltica cognitiva: la identifcacin
simblica con dos posibles objetos polticos (ideologa en trmi-
nos de izquierda o derecha o identifcacin con las ideologas
de los partidos polticos existentes). Esta participacin poltica
cognitiva expresara la enajenacin del sistema ya introducida
anteriormente. An cuando existe la posibilidad operativa de
construir el indicador mediante la combinacin de educacin
e identifcacin con el sistema de referencias ideolgicas, he-
mos estimado ms apropiado para la realidad de las sociedades
consideradas el mantener ambas desagregadas. Fundamental-
mente, para destacar y determinar el peso de la educacin den-
tro del engranaje de la desigualdad. Como ya se indic antes,
la educacin es an una variable sustantiva de discriminacin.
42 43
Por ello, aparece en el modelo propuesto como una variable in-
terviniente, que media entre determinadas condiciones socioe-
conmicas y su expresin en el plano de la desigualdad poltica.
La identifcacin de los ciudadanos con las coordenadas sim-
blicas del sistema poltico pertenece al debate sobre la opera-
cionalizacin del concepto movilizacin poltica cognitiva.
En general, han sido varios los enfoques para construir un in-
dicador de movilizacin poltica cognitiva. Inglehart lo deno-
min originalmente Cognicin Poltica, antes de renombrarlo Mo-
vilizacin Cognitiva. Conceptos muy similares son el de Sofsticacin
Poltica, referido al conocimiento y competencia (MacDonald
et al., 1995) o Atencin Poltica, defnida por Zaller (1992), como
el grado en que los individuos prestan atencin a la poltica y
comprenden lo que sucede. En este conglomerado de defni-
ciones tericas, es importante diferenciar entre el concepto en s
mismo, las condiciones de cambio social que le contextualizan,
y las hiptesis a las que dan lugar. La mezcla entre los diferentes
niveles de anlisis le ha facilitado una polisemia como concepto
terico, que ha sido la desencadenante, en mltiples ocasiones,
de una inadecuada concrecin emprica. Consideramos que es
necesario diferenciar entre los factores que conducen al fenme-
no denominado movilizacin poltica cognitiva, la movilizacin
cognitiva en s misma y las posibles consecuencias que pudiesen
tener en las formas de relacionarse los ciudadanos con la polti-
ca. Es precisamente la confusin entre causas y efectos lo que
genera un debate estril al mezclar defniciones y operaciones
muy diferentes sobre la realidad.
El concepto de movilizacin cognitiva fue propuesto ini-
cialmente por Inglehart (1970), al sugerir un incremento en la
sofsticacin de los ciudadanos (mayor competencia mediante la
educacin y compartir referentes polticos) del que era previs-
ible una mayor participacin.
6
Ya en este momento aparecen
las ideas claves del concepto, como movilizacin (es decir, par-
ticipacin) efectuada sobre la base de una mayor cualifcacin
cognitiva de los ciudadanos.
Por ello los dos elementos centrales para Inglehart y Klinge-
mann (1976) en las primeras operacionalizaciones de la movi-
lizacin cognitiva eran el nivel educativo y la participacin en discu-
siones polticas. Ms tarde, Inglehart en The Silent Revolution (1977)
excluye la educacin como parte de la operativizacin de la
6
Precisamente sobre la base de estas propuestas se elaborara el ndice
de movilizacin cognitiva, empleado en las encuestas del Eurobarmetro.
movilizacin cognitiva, debido a su interdependencia con la
clase social, donde una mayor educacin facilita un mayor es-
tatus. Finalmente, el planteamiento es debatido en Culture Shift,
donde se indica que si bien la educacin formal no es en modo
alguno igual que la movilizacin cognitiva, probablemente sea
ste el mejor indicador de que disponemos. Al mismo tiempo,
considera la introduccin del posicionamiento en la escala ideo-
POSICIN
SOCIOECONMICA
EDAD
LAESTRUCTURADE LADESIGUALDAD POLTICACOGNITIVA

EDUCACIN
GENERO
DESIGUALDAD POLTICA
ARGENTINA
0.18
- 0.10
- 0.08
0.11
0.20
EDAD
EDUCACIN
GENERO
POSICIN
SOCIOECONMICA
DESIGUALDAD POLTICA
BRASIL
0.08
0.13
0.15
0.06
0.13
0.11
0.09
EDAD
ETNIA
GENERO
EDUCACIN
POSICIN
SOCIOECONMICA
RURAL URBANO DESIGUALDAD POLTICA
PER
0.31
0.15
0.20
0.07
0.24
0.07
0.10
0.13
0.06
RURAL URBANO
ETNIA
EDAD
EDUCACIN
GENERO
POSICIN
SOCIOECONMICA DESIGUALDAD POLTICA
MEXICO
-0.25 -
-
-0.27
-0.05
0.09
0.28
-0.10
0.07
0.09
0.09
EDAD
GENERO
EDUCACIN
POSICIN
SOCIOECONMICA
ETNIA
RURAL URBANO DESIGUALDAD POLTICA
-0.23
0.16
0.08
0.31
-0.19
-0.42
-0.30
0.28
-
-
-
GUATEMALA
EDAD
ETNIA
EDUCACIN
POSICIN
SOCIOECONMICA
GENERO DESIGUALDAD POLTICA
BOLIVIA
-0.23
-0.09
-0.13
0.28
0.12
0.11
0.41
44 45
lgica de izquierda y derecha como elemento indicador de la
participacin en el conjunto de smbolos propios de la polti-
ca. Es decir, identifcarse o no en dichas coordenadas podra
tomarse como sntoma de participar cognitivamente y compar-
tir simblicamente un sistema como referente poltico.
Despus, en Modernization and Postmodernization, volvera a
retomar la educacin como parte de la defnicin operativa
de movilizacin cognitiva (Inglehart, 1997). El concepto movi-
lizacin cognitiva supone una vinculacin psicolgica con la
poltica. Adems de Inglehart, otros autores ofrecen varias pro-
puestas para la elaboracin de un buen indicador de movili-
zacin cognitiva: Dalton (1984) o Peterson (1978).
Dalton propone un indicador sobre la base de combinar la
educacin (para determinar el grado de competencia) y el in-
ters por la poltica (para medir el grado de implicacin y par-
ticipacin). Estas oscilaciones operativas se producen respetan-
do una aparente estabilidad de la defnicin terica. En los casos
de emplear educacin como indicador directo de movilizacin
cognitiva, una objecin muy importante se refere a considerar
como si fuesen intercambiables los conceptos de capacidad y
competencia, con el de inters. En parte, esta presuncin se sus-
tenta sobre investigaciones anteriores, donde la variable edu-
cacin muestra una asociacin fuerte con la movilizacin cogni-
tiva. Converse (1972) mostraba que existe una asociacin fuerte
entre educacin, conocimiento poltico, inters en poltica y
sofsticacin poltica. Asimismo, Popkin (1991) sugiere cmo el
desarrollo de la educacin superior ampla el inters de los ciu-
dadanos por la poltica. Sin embargo, es discutible que el indi-
cador de educacin puede expresar participacin cognitiva con
la sufciente correlacin epistmica.
En el anlisis hemos estimado educacin e identifcacin con
el sistema poltico (participacin cognitiva poltica) como varia-
bles separadas, de forma que pueda determinarse la capacidad
explicativa sin contaminacin entre ambas. Tomaremos las dos
variables: educacin e identifcacin en el espacio simblico de
lo poltico (ideologa y partidos polticos), y analizaremos su de-
pendencia de los factores de fragmentacin mencionados.
Ciertamente, los factores exgenos que consideramos expli-
cativos de la desigualdad (educacional y participacin poltica
cognitiva) muestran interdependencia entre ellos. Este aspecto
se incorpora a las condiciones de ajuste y especifcacin de los
modelos estructurales de covarianzas. Por ejemplo, en los pases
donde hay diversidad tnica o racial signifcativa, lo frecuente es
que los blancos (no indgenas) tengan un mayor nivel educativo
que los indgenas. Esto no implica necesariamente la existencia
de segregacin educativa para algunos de los niveles formativos.
Asimismo, por gnero, es habitual que los hombres presenten
mayor nivel educativo, especialmente para las generaciones de
edad ms avanzada. Existe, en ese sentido, un entramado entre
los factores aqu expuestos que muestra una realidad con ml-
tiples cicatrices, no necesariamente independientes entre ellas.
Hemos empleado los datos que facilita la Fundacin Pew
(2002) con las siguientes caractersticas para cada pas. As, Bo-
livia, con un tamao muestral de 783 (error +/- 3,5%) entrevis-
tas personales cara a cara, considerando los grupos tnicos de
blancos, mestizos, indgenas y negros. La muestra presenta un
sesgo sobredimensionando la poblacin urbana, por lo cual ha
sido ponderada. La muestra para Brasil es de 1000 entrevistas
(error de +/- 3,1%) personales cara a cara con desproporcin
urbana, por lo que ha sido ponderada. En Brasil no se pregunt
por raza. Guatemala con una muestra de 500 (+/- 4%) entrevis-
tas personales cara a cara, desproporcionada urbana y por lo
tanto ponderada. Como categoras tnicas se han considerado
la de nacional, extranjero, indgena y ladino. En Mxico se ha
efectuado una muestra de 996 entrevistas (+/- 3,1%) personales
cara a cara con las categoras de mestizo, indgena, blanco,
asitico, negro, otras. No precisa ponderacin. Per, con una
muestra de 711 entrevistas (+/- 3,7%) personales cara a cara
y etnias mestiza, blanca, indgena, negra y asitica. En Argen-
tina se realizaron 814 entrevistas (+/- 3,4%) cara a cara.
Estos datos, procedentes de la encuesta internacional llevada
a cabo por la Fundacin Pew, han sido empleados para testar
un modelo estructural de covarianzas. Partiendo de un mo-
delo de referencia, ha sido modifcado para dos pases: Bolivia
y Guatemala. En stos, la estrecha interdependencia entre el
estatus socioeconmico y la etnia introduce una modifcacin
de especifcacin del modelo donde el estatus es empricamente
dependiente, o explicado, por la etnia del entrevistado. En otros
pases no ha sido posible testar el elemento tnico o de raza al
carecer de la informacin (como en Brasil). La posicin socio-
econmica ha sido estimada en forma aditiva partiendo de dos
dimensiones: el equipamiento domstico (como recomienda el
Banco Mundial) y la difcultad econmica para afrontar varios
tipos de gastos (sanitarios, de vivienda, etctera) Los modelos
resultantes son signifcativos en sus relaciones entre variables
(coefcientes t) y en conjunto con valores RMSA inferiores al 0,00
46 47
y p superiores al 0,7. Los diagramas muestran los coefcientes
estandarizados (beta), y por lo tanto comparables entre s en
el modelo correspondiente a cada pas. As, por ejemplo, en el
caso de Per, la educacin muestra una desigualdad asociada
a la edad (-0,31). El signo negativo indica el mayor nivel edu-
cativo de los ms jvenes (o viceversa, el menor nivel educativo
de los mayores). Todo ello, manteniendo estadsticamente con-
troladas las dems variables. Es decir, para iguales circunstan-
cias de etnia, gnero, posicin socioeconmica o divisin rural-
urbano. El programa informtico empleado ha sido el LISREL
versin 8.
En la exposicin de los resultados del anlisis emprico sobre
la efcacia de las diferentes dimensiones para generar desigual-
dad, vamos a tomar en cuenta dos aproximaciones complemen-
tarias.
En primer lugar analizaremos la heterogeneidad interna
mediante indicadores de densidad del grafo. Posteriormente,
describiremos la estructura particular de cada pas, donde el
peso interno de las diferentes fuentes de desigualdad es variable;
considerando tanto la infuencia directa sobre la educacin y
la identifcacin con el espacio simblico poltico como la in-
directa. En ocasiones, la infuencia sobre la participacin en el
espacio poltico institucionalizado se efecta indirectamente a
travs de la educacin. La relacin sustantiva entre educacin y
participacin viene controlada por las variables estructurales ya
descritas con anterioridad. De este modo, los efectos sobre las
dos variables permiten controlar la posibilidad de una relacin
espuria, inducida por la accin de las no consideradas.
Para el estudio de la heterogeneidad emplearemos el coef-
ciente de densidad para grafos orientados, con una correccin
para considerar la naturaleza exgena y endgena de las vari-
ables en el modelo. Determinaremos el coefciente de fragmen-
tacin c (densidad orientada), c = E/((n*n-1)+(n*m)). Siendo
m el nmero de variables exgenas y n el de variables endge-
nas, el total de relaciones posibles viene determinado por (n/n-
1)+(n*m), y E el nmero de efectos estadsticamente signifca-
tivos. Este coefciente tiene su mximo en el valor 1. Es decir, el
coefciente 1 expresara un sistema relacionalmente saturado,
incluyendo relaciones recprocas signifcativas entre las endge-
nas.
En lo referido a las variables exgenas consideradas, Argen-
tina, Brasil y Venezuela no contienen la dimensin tnica, que
s es contemplada en Bolivia, Guatemala, Mxico y Per. La
Pas Efecto total
Guatemala 0,31
Mxico 0,28
Bolivia 0,26
Per 0,20
Argentina 0,18
Brasil 0,15
Venezuela 0,12
Tabla 5
Efecto total del estatus socioeconmico sobre el nivel educativo
Fuente: Elaboracin propia
mayor densidad de factores desencadenantes de desigualdad
se aprecia en Brasil, con un coefciente de 0,87, seguido por
Mxico y Per (0,75) y Argentina (0,62), todos ellos bastante
elevados. En el caso de Bolivia y Guatemala, que incorporan la
dimensin socioeconmica como endgena, expresan un mod-
elo diferente y, por lo tanto, no comparable. Esto es, en Brasil
son muchas ms las dimensiones que vertebran la desigualdad,
mientras que en Argentina la trama explicativa parece simplifc-
arse en un nmero menor de elementos. Al menos con los datos
EDAD GNERO ETNIA ESTATUS RURAL-
URBANO
EDUCACIN
ESTATUS
Guatemala Bolivia
Guatemnala
EDUCACIN
Mxico
Argentina
Brasil
Per
Bolivia
Guate-
mala
Mxico
Brasil
Per
Bolivia
Guatemala
Mxico
Per
Bolivia
Mxico
Brasil
Argentina
Venezuela
Per
Bolivia
Guatemala
Mxico
Per
Guatemala
DESIGUALDAD
POLTICA
Mxico
Brasil
Argen-
tina
Mxico
Brasil
Argentina
Venezuela
Per
Bolivia
Mxico
Brasil
Per
Per Mxico
Brasil
Argentina
Venezuela
Per
Bolivia
Guatemala
Cuadro resumen comparativo de efectos directos
Fuente: Elaboracin propia.
48 49
empleados y en esa ocasin coyuntural (ao 2002). Es necesario
sealar que una simplifcacin de los factores que generan la
desigualdad no implica menos intensidad o menor desigualdad.
Incluso en el caso de un solo factor, la posicin socioeconmica
puede producir una profunda desigualdad. El aspecto que esta-
mos considerando es la heterogeneidad de los factores causantes
de desigualdad (Alaminos, 2004). En ese sentido, el nivel de frag-
mentacin en las fuentes de la desigualdad estimadas es bastante
elevado en Brasil, Mxico y Per. Al complementar la visin
que ofrece el cuadro anterior, y que se aproxima bastante a la
clasifcacin propuesta por Lizcano, destaca el peso de la di-
mensin etnia en pases como Guatemala o Bolivia que fuerzan
a especifcar el modelo de referencia. Como indicamos, los coe-
fcientes de los diferentes efectos se van a considerar estandari-
zados en la medida que se describir el funcionamiento interno
de los factores de desigualdad en cada pas. En ese sentido, los
coefcientes ms elevados implican un mayor efecto explicativo
o relacin entre las desigualdades.
En Mxico, la edad (-.10), el gnero (0,07) y la posicin socioe-
conmica (0.09) muestran un efecto directo signifcativo sobre
la desigualdad en la participacin poltica cognitiva. La mayor
participacin se encontrara entre los jvenes, hombres y de
mayor estatus socioeconmico. Y viceversa. La mayor exclusin
la mostraran las mujeres, de mayor edad y con menor estatus
econmico. La educacin es una variable altamente dependi-
ente de todas las dimensiones de desigualdad consideradas. La
posicin socioeconmica (0.28), el gnero (0.09), la edad (-0.27),
el vivir en mbito rural o urbano (-0.25) y la etnia (-0.05), to-
das ellas tienen un efecto importante sobre el nivel educativo.
As, la desigualdad es mayor para los de peor situacin socioec-
onmica, mujeres, de mayor edad, viviendo en zonas rurales y
pertenecientes a algn colectivo tnico.
El orden de efcacia discriminativa es, de acuerdo con la
magnitud de los coefcientes, la posicin socioeconmica, segui-
da de la edad y de la localizacin rural o urbana. Los jvenes,
controladas las dems circunstancias (estatus, gnero, etctera),
muestran un nivel educativo que expresa una incorporacin
signifcativa en el sentido de cambio. Como sabemos, la edu-
cacin mantiene una relacin explicativa relevante respecto a
la participacin poltica cognitiva. En ese aspecto, la infuen-
cia fnal de todas las variables sobre la participacin es mayor
que sus efectos directos sobre ella. Especialmente debido a que
los coefcientes que relacionan educacin con participacin son
siempre positivos y, por lo tanto, mantienen el signo originario.
En este caso, las caractersticas tnicas explican la desigual par-
ticipacin poltica cognitiva al infuir indirectamente mediante
la variable educacin.
En el caso de Brasil, la infuencia directa sobre la desigual-
dad poltica procede de la edad (-0.11), el gnero (0.13) y la
posicin socioeconmica (0.09). La estructura expresa una
menor participacin entre los mayores, mujeres y de peor
posicin socioeconmica. La educacin tambin muestra una
relacin signifcativa de las tres variables mencionadas, donde
la posicin socioeconmica (0.15), el gnero (0.13) y la edad
(-0.08) infuyen directamente sobre ella. En el caso de Brasil,
las mayores diferencias corresponden con la posicin socioe-
conmica y el gnero. La edad presenta una infuencia ms
dbil que en Mxico, lo cual expresara un menor efecto de
suavizacin en las diferencias con un mayor acceso entre los
ms jvenes. Las mujeres de posicin socioeconmica ms baja
y mayor edad son las que muestran las mayores diferencias con
una educacin menor. Recordemos que en el cuestionario de
Brasil no se pregunt por la variable raza o etnia.
En el modelo de Per, todas las variables estudiadas manif-
estan un efecto de discriminacin signifcativo. La desigualdad
en la participacin poltica cognitiva aparece explicada especial-
mente por la desigual posicin socioeconmica (0.24), as como
en menor grado por el gnero (0.7) y la divisin rural-urbano
(-0.07). La poblacin ms enajenada la constituyen las mujeres,
de bajo estatus socioeconmico y de mbitos rurales. Las dife-
rencias en los niveles educativos revelan una gran desigualdad
de origen, debido a la posicin socioeconmica (0.20), la di-
visin rural-urbano (0.10), el gnero (0.15), la edad (-0.31) y
la etnia (-0.13). La peor situacin educativa corresponde con
las mujeres indgenas de mbitos rurales, con mayor edad y
de posicin socioeconmica muy baja. Todo esto referido al
efecto directo de estas variables, si bien es claro que todas ellas
ejercen una infuencia indirecta sobre la desigualdad en la par-
ticipacin a travs de la variable educacin.
En Argentina aparecen como especialmente signifcati-
vas las mismas variables que en el caso de Brasil, si bien con
unos efectos menos diversifcados. La desigual participacin
poltica cognitiva viene explicada por el gnero (0.11) y la edad
(-0.08), y la educacin por la posicin socioeconmica (0.18) y
la edad (-0.10). Es esencialmente importante la infuencia de
la educacin (0.20) sobre la participacin. La posicin socioe-
50 51
conmica infuye de forma notable a travs de la educacin. De
este modo, la menor participacin corresponde a las mujeres
de mayor edad, bajo nivel educativo y peor situacin socioe-
conmica.
En Bolivia y Guatemala, como se indic antes, el modelo
ha experimentado modifcaciones de especifcacin, debido a
las fuertes condiciones de discriminacin en que viven los in-
dgenas y las diferencias tan sustantivas entre el mbito rural
y lo urbano. En Bolivia, las diferencias de posicin econmica
vienen explicadas de forma signifcativa por la etnia (-0.13). Los
indgenas ocupan las posiciones de marginalidad econmica.
La nica variable que muestra un efecto directo signifcativo,
estadsticamente hablando, sobre la desigual participacin es el
gnero (0.11). Las dems dimensiones actan a travs de dife-
renciacin en el nivel educativo. El nivel educativo expresa las
diferencias procedentes de la edad (-0.23), la etnia (-0.09), la
posicin socioeconmica (0.28) y el gnero (0.12). La desigual-
dad educativa infuye fuertemente sobre la desigualdad en la
participacin poltica cognitiva (0.41). En ese sentido, la edu-
cacin acta como catalizador de la discriminacin en la par-
ticipacin poltica.
Un caso ms extremo an es el que se aprecia para Guate-
mala. All, el efecto directo de la etnia sobre la posicin socio-
econmica es de -0.19, pero las diferencias en las condiciones
de vida entre el mbito rural y lo urbano es, asimismo, notable,
infuyendo -0.42 en la posicin socioeconmica. Es decir, los
indgenas en hbitats rurales muestran la peor de las posiciones
socioeconmicas. Las mejoras en las posiciones socioeconmi-
cas corresponden con los no indgenas en espacios urbanos. No
se aprecia una infuencia directa signifcativa sobre la partici-
pacin desigual, excepto la educacin. El nivel educativo viene
explicado directamente por la posicin socioeconmica (0.31),
la divisin entre lo rural y lo urbano (-0.30), la edad (-0.23) y el
gnero (0.16). Los niveles educativos ms bajos corresponden a
mujeres de mayor edad, quienes viven en espacios rurales y con
una posicin socioeconmica baja. En el caso de Guatemala,
la riqueza aparece claramente vinculada con los espacios urba-
nos y la poblacin no indgena, mientras que la pobreza lo est
con los indgenas en espacios rurales. La educacin acta como
modulador de la participacin poltica cognitiva (0.28).
Para el conjunto de los modelos destaca la educacin y su
dependencia del estatus socioeconmico. A pesar de los avances
mencionados en los sistemas pblicos educativos en la mayora
de los pases de Amrica Latina, los datos corroboran lo ya dicho
sobre la dependencia de los estudios universitarios y de tercer
ciclo del estatus econmico. De todas las variables estudiadas, la
posicin socioeconmica es la que mayor capacidad explicativa
tiene sobre el nivel educativo en todos los pases considerados.
Esta dependencia es especialmente elevada en Guatemala
(.31), Mxico (.28) o Bolivia (.26). Existe una relacin muy es-
trecha entre la posicin socioeconmica y el nivel educativo
adquirido. Asimismo, es importante y signifcativo estadstica-
mente en Per (.20), Argentina (.18) o Brasil (.15). Guatemala
contina liderando el ranking de la desigualdad tambin en este
aspecto en el rea iberoamericana. Esta especial y fuerte de-
pendencia de la educacin respecto a la posicin socioeconmi-
ca debe ser tenida en cuenta al considerar la dependencia de la
participacin poltica cognitiva (enajenacin del sistema polti-
co) del nivel educativo. La variable educacin en las sociedades
iberoamericanas estimadas acta como variable interviniente o
mediadora del efecto de la posicin econmica sobre la partici-
pacin en el sistema poltico. Su subsidiaridad actual es precisa-
mente fuente y consecuencia de muchas de las desigualdades
socioeconmicas y polticas observadas. Es relevante pregun-
tarse hasta qu punto la educacin es un refejo e imagen de la
posicin social.
En conjunto, los jvenes introducen un elemento de suavi-
zacin en el efecto de determinadas desigualdades, como por
ejemplo las de gnero. As, las desigualdades educativas o de
participacin son ms importantes entre los hombres y mu-
jeres de mayor edad que entre los ms jvenes. Hombres y
mujeres aproximan cada vez ms sus niveles educativos, espe-
cialmente como hemos mencionado entre los ms jvenes y en
reas urbanas, mantenindose las diferencias ms relevantes
para las edades de ms de 50 aos.
Este proceso de cambio no llega a eliminar las diferencias
existentes tan signifcativas. En el caso de Bolivia, la desigualdad
poltica viene esencialmente mediada por la dimensin educa-
tiva, si bien el gnero muestra un efecto explicativo directo (.11)
muy importante sobre ella. Es decir, en igualdad de condiciones
para edad, etnia o posicin socioeconmica, la mujer est sig-
nifcativamente ms enajenada de los referentes polticos que los
hombres. Considerando los aspectos tnicos o raciales, el nivel
educativo de las mujeres indgenas en Bolivia y Guatemala es
inferior al de los hombres. En esta desigualdad infuyen tanto las
diferencias procedentes de la divisin entre rural-urbano (Gua-
52 53
temala, Per), como las posibles preferencias entre los padres
indgenas de enviar a sus hijos a la escuela en mayor medida que
las mujeres (Bolivia, Guatemala o Per). Esta discriminacin
trasversal ha sido destacada, asimismo, por el informe sobre
desigualdad del Banco Mundial. As, en Bolivia 63% de las mu-
jeres indgenas tienen menos educacin primaria, mientras que
este porcentaje se reduce a 38% en las mujeres no indgenas.
Dichos datos ilustran la desigualdad educativa de carcter
tnico y de gnero. Las mujeres indgenas tienen menos estudios
que las no indgenas, pero las mujeres no indgenas tienen, a su
vez, menos estudios que los hombres no indgenas. Las desigual-
dades se anidan entre categoras, donde unos grupos dejan atrs
a los otros. En este caso, el grupo ms desigual es el de las mu-
jeres indgenas. Como especifca el informe del Banco Mun-
dial, las familias de Guatemala pobres son fundamentalmente
indgenas, quienes han experimentado siglos de explotacin y
exclusin, y con una dbil infuencia en las decisiones locales
y nacionales. El 20% ms rico de la poblacin es bastante pro-
bable que sea blanco y que hasta cierto punto puedan ejercer
una ciudadana normal, aunque Guatemala est en el extremo
superior de desigualdad (World Bank, 2003: 3).
En estas sociedades se aprecia empricamente la desigualdad
originaria que produce el ser indgena en sus consecuencias so-
cioeconmicas. De forma que la etnia se convierte en variable
explicativa del estatus socioeconmico. Las consecuencias que
se extraen de los modelos considerados coinciden con los datos
aportados en el Informe sobre la desigualdad en Amrica Latina
del Banco Mundial. Guatemala y Mxico muestran un fuerte e-
lemento de desigualdad, incluso si consideramos nicamente el
estatus socioeconmico y sus consecuencias educacionales. As,
por ejemplo, en Mxico una persona en el 10% ms pobre tiene
de media 3,5 aos de escuela, mientras que en el 10% ms rico,
la media es de 11,6 aos. Adems, muy posiblemente, como
ya dijimos, el considerar de forma exclusiva el nmero de aos
infra estima la desigualdad, debido a las diferencias tan sustanti-
vas en la calidad de la educacin. Es decir, el tipo de educacin
al que puede acceder el segmento de mayores ingresos es signif-
cativamente diferente. En muchos pases, como podemos com-
probar, el logro escolar tambin es signifcativamente diferente
segn el gnero, la etnia o los grupos raciales.
Como dijimos, en la mayora de los pases las diferencias
entre hombres y mujeres son cada vez menos importantes, en
especial entre los ms jvenes; pero existen diferencias muy sus-
tantivas entre las personas mayores. En Bolivia la edad media
escolar para las personas de ms de 61 aos es de 4,1 entre
los hombres, y de 2,4 para las mujeres. La edad y su relacin
con la movilizacin cognitiva y en particular el nivel educativo
muestran ese efecto de ligera reduccin en la desigualdad entre
los ms jvenes. Este hecho no se vincula, en la actualidad, con
la posibilidad de un cambio generacional, en el sentido de una
incorporacin masiva al sistema educativo medio y superior.
La desigualdad por etnia o raza, en comparacin con el g-
nero, es mayor an en lo que se refere al acceso a servicios y
equipamientos. Segn el Banco Mundial, las viviendas donde el
cabeza de familia es blanco o no indgena tienen mayor proba-
bilidad de disponer de equipamiento y servicios como alcan-
tarillado, agua corriente, electricidad o recoleccin de basuras.
Por ejemplo, en Bolivia ms de 50% de los domicilios donde
el cabeza de familia (hombre o mujer) es blanco o no indgena
tienen acceso a alcantarillado; mientras que esos porcentajes se
reducen a 30% cuando el cabeza de familia es un hombre ind-
gena, y a 37% en el caso de las mujeres. Incluso dentro de cada
grupo tnico o racial, las mujeres muestran un mayor acceso a
los servicios pblicos que los hombres.
En cualquier caso, Guatemala es claramente la sociedad
ms desigual de las estudiadas. Tanto por las desigualdades de
carcter econmico como por sus consecuencias en el ejercicio
de la ciudadana. Como estamos observando, las desigualdades
tambin se expresan profundamente en trminos de oportuni-
dades y acceso a servicios. Una familia de estatus elevado tiene
93% de probabilidad de tener acceso a electricidad y agua. Las
familias ms pobres presentan una probabilidad de 57% de dis-
poner de agua corriente y 49% de acceso a electricidad.
Este panorama de desigualdad se extiende en todas las di-
mensiones sociales y polticas, tal y como lo manifestan los mo-
delos estructurales testados. Aunque Guatemala se encuentra en
el extremo de la desigualdad en Iberoamrica y tiene un tejido
institucional poltico y social especialmente dbil, el resto de los
pases de la regin presenta una imagen que puede considerarse
similar. Incluso en pases que haban experimentado tendencias
de reduccin de la desigualdad, como Brasil o Argentina, han
visto incrementarse la desigualdad econmica.
Conclusin
Tal y como se aprecia en la relacin que muestra la edad con
el nivel educativo, se constata la tendencia general de un mayor
54 55
acceso a la educacin bsica. Esta igualdad no alcanza an a la
educacin media y superior, que permanece como rasgo dife-
rencial en las clases medias altas y las lites profesionales. Como
destaca el informe del Banco Mundial (2000):
En el acceso a la educacin superior, el patrn predominante fue
la profundizacin de las diferencias entre los ricos y los pobres,
puesto que la asistencia aument con mayor rapidez entre los
miembros de las familias del extremo superior de la distribucin
(de ingresos). Esto es importante para la dinmica futura de los
ingresos, dada la enorme y creciente bonifcacin que tiene la edu-
cacin terciaria en el mercado laboral (World Bank, 2000: 4).
Reducir las desigualdades en el mbito de la participacin
poltica cognitiva, al igual que en las econmicas, pasa por una
igualacin en el acceso a la educacin de calidad. De esta forma
sera factible quebrar la dinmica de dependencia que el nivel
educativo presenta en la actualidad de la clase social, con las
consecuencias de enajenacin poltica que se aprecian. En todo
caso, adems del acceso a la educacin superior, es esencial con-
siderar las diferencias de calidad entre la educacin privada y
la pblica. Asimismo, se comprueba empricamente cmo en
muchos de los pases estudiados el logro educativo tambin de-
pende sustantivamente de diferencias de gnero, edad, tnicos
y raciales o incluso la divisin rural-urbana. En esos trminos
hemos identifcado la relevancia de las dimensiones excluyentes
en cada pas y efectuado una primera estimacin de su peso en
la estructura de la desigualdad en la participacin poltica. En
ese sentido, la educacin, que funciona actualmente como di-
mensin de exclusin, constituye simultneamente una dimen-
sin transformadora. Es la cualifcacin en esta dimensin la que
puede mostrar un potencial de cambio importante en una doble
direccin. Por un lado, generando un ciudadano ms vinculado
y partcipe de los aspectos cvicos y polticos. Por otro, abriendo
la posibilidad de reducir desigualdades en la medida que la edu-
cacin permita el acceso cualifcado de capital humano inician-
do procesos de movilidad inter e intrageneracional.
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56 57
Datos
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sobre la Desigualdad en Amrica Latina, Banco Mundial.
Encuestas Eurobarmetros. Anlisis de datos primarios facilitados por el
Archivo Central de Colonia (Alemania).
Encuestas PEW 2002 y 2007, Lo que el mundo piensa, encuesta con 44
pases. Anlisis de los datos primarios facilitados por la Fundacin
Pew. Datos ponderados para corregir la sobreestimacin urbana
Introduccin
Cuando se analizan diversos documentos,
2
tales como boletines,
entrevistas, artculos e informes del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), rgano de las Naciones Uni-
das encargado de las acciones en favor de los ODMs, pueden
constatarse innumerables difcultades respecto a la efectividad
de las acciones y polticas pblicas orientadas al cumplimiento
de los ODMs, propuestos por la ONU a partir de la Declaracin
del Milenio frmada en el ao 2000, entre todos los pases miem-
bros de dicha organizacin internacional
.3
Sin dejar de considerar, de ninguna manera, las difcultades
econmicas, polticas y sociales que estn en la base de los em-
bates surgidos en los foros que intentan encaminar las soluciones
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODMs) de la ONU: Las difcultades de
implementacin y el desprecio de los
sectores preponderantes en relacin con
poblacin pobre del mundo
1

Maria Jos de Rezende
1
Texto escrito en portugus, traducido al espaol por Azucena Gey-
monat Oberdiek.
2
Vanse, principalmente, los documentos RDHs (2001, 2002, 2003,
2004, 2005, 2005a, 2006, 2006a).
3
Debe destacarse que los ODMs son resultado de muchas conferencias
y encuentros de cpula que ocurrieron en la dcada de los 90. En la De-
claracin estn sistematizados los objetivos y las metas que desafaban al
mundo en el umbral del siglo XXI. Naci en medio de las actividades reali-
zadas durante el encuentro denominado Cpula del Milenio cuya fnalidad
I ndice
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58 59
para las difcultades ocurridas en el proceso de implementacin
y efectivacin de los ODMs, en este trabajo se pretende demos-
trar que en los documentos de la ONU que abordan las difcul-
tades de implementacin de los ODMs se constata la falta de
atencin a los pueblos pobres de frica, Amrica Latina y Asia,
por parte de los sectores preponderantes, no slo de los pases
ricos sino tambin de los pases pobres (divididos por la ONU en
dos grupos: en desarrollo y los menos desarrollados). Ese desdn
contribuye para que una gama de difcultades surjan cuando se
implementan los ODMs.
4
En la teora sociolgica contempornea ha sido recurrente
la tentativa de comprender no slo las construcciones objeti-
vas que revelan formas de actuar que perpetan cierto mode-
lo de organizacin social y de dominio poltico, sino tambin
las construcciones subjetivas que determinan las actitudes
5
y las
disposiciones para el cambio y/o la manutencin de relaciones
que exacerban los procesos de exclusin, de miseria y desigual-
dades extremas. Las nociones de desprecio, descuido e indife-
rencia que se emplean en este artculo tienen como objetivo lla-
mar la atencin sobre las dimensiones subjetivas que alimentan
una forma de actuacin de los sectores dominantes, dirigentes
e intermedios de todos los pases ricos y pobres, fundada en la
exclusiva consideracin de sus intereses. Las tentativas de em-
plementar los ODMs han revelado difcultades que son conse-
cuencia de la bsqueda obsesiva de ventajas para s de parte de
esos segmentos, sean ventajas econmicas, polticas o sociales,
que contribuyen para que la existencia de millares de personas
del planeta est fundada en una situacin de extremo sufrimien-
to social.
era discutir los principales problemas mundiales, teniendo como punto
de partida un informe preparado bajo la responsabilidad de Kof Annan,
Secretario General de las Naciones Unidas, que tena como ttulo Ns, os
povos, o papel das Naes Unidas no sculo XXI (2000) (Rezende, 2007).
4
Los ODMs son ocho y en cada uno de ellos hay meta(s) establecida (s)
para que sea(n) alcanzada(s) dentro de algunos aos. Son los siguientes: 1)
erradicar la pobreza extrema y el hambre, 2) alcanzar la enseanza bsica
universal, 3) promover la igualdad entre los sexos y la autonoma de las
mujeres, 4) reducir la mortalidad infantil, 5) mejorar la salud materna, 6)
combatir el HIV/Sida, la febre paldica, la tuberculosis, entre otras en-
fermedades, 7) Garantizar la sustentabilidad ambiental, 8) establecer una
parcera mundial para el desarrollo (Uma viso a partir de Amrica Latina
e do Caribe Apub Folha Informativa ODM, PNUD, CEPAL, 2005).
5
Las actitudes son disposiciones para una determinada forma de actuar
(Coulon, 1995).
Las nociones de desprecio y desinters han sido utilizadas
frecuentemente en varios anlisis contemporneos. Wacquant
(1998, 1999), Bourdieu e Sayad
6
(2006) y Bauman (2005), por
ejemplo, se sirvieron explcitamente de las mismas al trabajar
con las condiciones de pobreza y exclusin social. Dichas no-
ciones tambin son empleadas en las discusiones del desprecio
por la cosa pblica, por la diversidad tica y por las diferencias
culturales. Con ello queda demostrado que en la sociologa no
es nada nuevo la utilizacin de nociones que remiten a los ele-
mentos subjetivos de las prcticas sociales. La idea de actitud,
como una disposicin para actuar de una determinada mane-
ra, es el ncleo central de las nociones de desprecio, de desdn
y de indiferencia, que han estado presentes en el pensamien-
to sociolgico contemporneo. El hecho de que la sociologa
acepte como vlidas tales nociones para ayudar a explicar los
procesos sociales es lo que ha inspirado este anlisis que intenta
aprehender las difcultades, tanto objetivas como subjetivas, en
la implementacin de los ODMs.
Los informes producidos por las Naciones Unidas en los l-
timos cinco aos han revelado que las acciones propuestas para
el cumplimiento de las metas del milenio tropiezan en ciertos
modos de actuar fundados en la indiferencia. De qu sectores
proviene ese desdn? De los gobernantes, del liderazgo poltico
de las lites econmicas, de los administradores pblicos y de
una parte expresiva de las clases intermedias, tanto de los pases
ricos como de los pobres. Si existe una negligencia visible entre
los segmentos preponderantes de los pases desarrollados no es
posible dejar de considerar que las lites polticas y econmicas
de los pases latinoamericanos, asiticos y africanos han sido,
a lo largo de los siglos, absolutamente indiferentes respecto al
sufrimiento social
7
de una parte signifcativa de sus habitantes.
Se podra formular la siguiente pregunta: cules son los signif-
cados, en la actualidad, de la enorme difcultad de la ONU para
convencer a los gobernantes, a las lites econmicas y polti-
cas acerca de la relevancia de las acciones propuestas en la De-
claracin del Milenio frmada en el ao 2000? Como en otros
6
Pierre Bourdieu y Abdelmalek Sayad tienen un artculo titulado La
dominacin colonial y el saber cultural (2006), de 1964, que ofrece una
buena idea de las posibilidades de utilizar el trmino desprecio para estu-
diar determinados procesos sociales.
7
Pierre Bourdieu y Bauman tienen una importante discusin sobre el
sufrimiento social y la diferencia en relacin con el sufrimiento individual
(Bourdieu, 2003; Bauman, 1999).
60 61
artculos ya fueron discutidos, parcialmente, los fundamentos de
los obstculos polticos y econmicos (Rezende, 2007, 2007a,
2007b) que impiden que se realicen acciones (polticas sociales,
por ejemplo) favorables al cumplimiento de los ODMs, en el pre-
sente se abordarn, a travs de los documentos de las Naciones
Unidas, las actitudes que revelan el desprecio de los sectores
dominantes de los diversos pases, en relacin con los pueblos
pobres en general.
8

Varios textos producidos por las Naciones Unidas sern obje-
to de un anlisis documental, como los informes anuales (RDHs,
2001, 2002, 2003, 2004, 2005a, 2006), en donde se muestran los
avances y no avances respecto a los objetivos del milenio, bien
como los reportajes publicados en el Boletn diario de PNUD y
las entrevistas de los tcnicos de los rganos de la ONU sobre
las (im)posibilidades de las acciones en pro de los ODMs y los
informes regionales (RDH/Brasil, 2005; Relatrio ODM/CEPAL,
2005) sobre Amrica Latina, en general, y Brasil en particular.
En los informes, en los reportajes, en las entrevistas y en otros
medios de difusin de los ODMs es evidente que existe una ex-
pectativa diferente sobre las posibilidades de que las metas del
milenio sean alcanzadas por los distintos grupos de pases. Los
pases en desarrollo (designacin que revela una recusa para que
esas naciones sean caracterizadas como subdesarrolladas, per-
ifricas, atrasadas) son tambin agrupados en algunos bloques,
tomando en cuenta la mayor o menor posibilidad de cumplir,
al menos en parte, los ODMs hasta 2015. Las Naciones Unidas
denominan a las naciones ms pobres del planeta como pases
menos desarrollados. Pases extremamente pobres donde no
hay acceso a casi ningn servicio pblico, como saneamiento,
alcantarillado, salud, educacin, etctera se designan como
menos desarrollados (the least developed countries).
Qu indican denominaciones como en desarrollo para un
conjunto de pases extremamente desiguales y con ndices de
pobreza absoluta frecuentemente muy signifcativos, as como
8
Es preciso aclarar que en sus informes la ONU establece una diferencia
entre los pases en desarrollo (por ejemplo los de Amrica del Sur) y los
pases menos desarrollados, o sea, los ms pobres del planeta. En el in-
forme Pases menos desenvolvidos: desenvolvendo capacidades produti-
vas (2006) se relata la situacin de los 50 que estaran en esa condicin, en-
tre los que se encuentran Afganistn, Angola, Bangladesh, Burundi, Cabo
Verde, Camboya, Etiopa, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Hait, Liberia,
Mauritania, Repblica Centroafricana, Repblica Democrtica del Congo,
Ruanda, Santo Tom y Prncipe, Senegal, Tzania, Uganda y Zambia.
menos desarrollados para otro conjunto de pases sumamente
miserables? Indican, como mnimo, dos aspectos relevantes: por
un lado, la necesidad de diferenciar, respecto a posibilidad, los
pueblos pobres del mundo segn las diversas singularidades so-
ciales, econmicas, polticas e histricas. Por otro lado, revela
el esfuerzo de las Naciones Unidas para tratar de convencer a
las autoridades y lderes mundiales de que an los pases muy
pobres (Butn, Chade, Djibuti, Eritreia, Kiribati, Nger, Sierra
Leona, etc.) tienen oportunidades de avanzar rumbo a los ODMs.
Se intenta convencer a las diversas naciones que los pases con
ndice de desarrollo humano muy bajo no pueden estar con-
denados a permanecer en condiciones de miseria, hambre, de
falta de acceso a la educacin y la salud.
De qu modo los documentos de la ONU sobre las
difcultades de los ODMs ponen en evidencia la exist-
encia de un desprecio, de parte de los sectores pre-
ponderantes de los diferentes continentes, respecto a
la poblacin pobre del mundo?
En trminos generales, se constata que la implementacin de
acciones y de polticas pblicas que lleven al cumplimiento de
las metas del milenio choca con un sistema de ideas y un mod-
elo de comportamiento y de actitudes de gobernantes y lderes
polticos y econmicos de todos los pases desarrollados y no de-
sarrollados que muestran la ausencia de valoracin de la vida de
aquellas personas que subsisten en condiciones de pobreza ab-
soluta, de hambre, de miseria, de analfabetismo y de enferme-
dades provenientes de la desnutricin, del no acceso a medica-
mentos y hasta de la falta de informacin.
Histricamente, los pueblos de Amrica Latina, frica y Asia
han sido, desde los procesos de colonizacin desencadenados
entre los siglos XVI y XX, tratados como inferiores, tanto en los
aspectos econmico y cultural como poltico. El hecho de que
continentes enteros hayan sido subyugados por el colonialismo
se encuentra en la base de una mentalidad que descalifca social,
cultural y racialmente una parte expresiva de la poblacin del
planeta. Puede decirse que la primera forma de globalizacin,
9

9
Celso Furtado considera que es necesario diferenciar entre la globali-
zacin de los sistemas productivos y la globalizacin virtual de los fujos
fnancieros y monetarios. La primera globalizacin es un antiguo proce-
62 63
la de los sistemas productivos, ocurrida en las Amricas a par-
tir del siglo XVI, tuvo como fundamento generar un modelo de
dominacin poltica y econmica que exacerbaba una mentali-
dad basada en la supuesta superioridad europea, por un lado, y
una supuesta inferioridad de los pueblos nativos de las Amricas
y frica, por otro.
Sin embargo, no se quiere decir que tales mentalidades asen-
tadas en el desdn por la vida de los individuos ms pobres de
los continentes del hemisferio sur se hayan sedimentado sola-
mente en los pases ricos. O sea, los segmentos sociales domi-
nantes y dirigentes de Amrica Latina, frica y Asia tambin
mantienen un modelo de dominacin y de organizacin social
asentado en la negligencia absoluta respecto al sufrimiento so-
cial que impera, para una parte expresiva de la poblacin, en
dichas regiones del mundo.
Los documentos de las Naciones Unidas que tendremos
como base para este artculo contienen importantes datos para
una lectura que permite reconocer de qu modo el desprecio
por la vida de los individuos ms pobres trae consecuencias
polticas signifcativas para la humanidad como un todo. Loic
Wacquant (1999) afrma que la actual civilizacin se encuentra
ante un gran desafo, relacionado con la eleccin de los rum-
bos econmicos, polticos y sociales que tomar el mundo en
las prximas dcadas. El autor observa que la humanidad est
realmente ante el siguiente desafo: entablar una lucha para pro-
fundizar en las decisiones polticas democrticas cuyo objetivo
sea combatir la concentracin de la riqueza y de oportunidades
o dejar que las cosas caminen en el ritmo actual (miseria, vio-
lencias, exclusiones, pobreza) para que la barbarie se instale de
manera cada vez ms defnitiva en las diferentes regiones del
planeta.
Segn Wacquant, las opciones debern estar pautadas por
la discriminalizacin de la pobreza que condena poblaciones
enteras a la miseria y a los males sociales que de ella se derivan
(2001, 2001a). Pero cmo ser posible? A travs del desarrollo
de otra actitud mental de las lites y clases medias, pues slo as
se lograr construir la toma de decisiones polticas sometidas a
un debate democrtico, capaz de ir disminuyendo la conviccin
fatalista de que no se puede hacer nada a no ser actuar con des-
so, resultado de la evolucin tecnolgica, mientras que la segunda ocurre
principalmente en torno de los centros de poder que se estructuran en el
mundo desarrollado, teniendo como polos los Estados Unidos, Eurolandia
y Japn (Furtado, 1999).
dn en relacin con los pobres que estn subordinados al orden
social, y con violencia respecto a los insubordinados al sistema
econmico (Wacquant, 1999).
Dnde puede detectarse esa actuacin desdeosa y/o repre-
sora fcilmente? En la lucha de los sectores dirigentes y domi-
nantes para que el Estado no destine ms esfuerzos a las fun-
ciones sociales (polticas pblicas, por ejemplo), redistributivas y
desconcentradoras de renta; con lo cual al Estado le resta slo
un papel represor por excelencia. Segn Bauman (2005), hay
seales cada vez ms precisas de que el Estado abandonar su
funcin de reciclar a los individuos para tornarlos, supuesta-
mente, aptos para la vivencia social y que abarcar cada vez
ms la funcin de remocin de la escoria humana, a travs de
una poltica de seguridad gradualmente ms represora y crimi-
nalizadora de la poblacin que vive en las regiones ms pobres.
Y cmo se ha dado ese pasaje de un Estado que recicla perso-
nas para otro Estado que remueve los desechos humanos?
Desmantelando las formas colectivas de seguros destinados a pro-
teger a los individuos que caan fuera (supuestamente por un tiem-
po) de la esfera productiva. Era el tipo de seguro que tena un sen-
tido obvio [...], puesto que la cada (y de ese modo, la entrada en la
condicin de escoria productiva) era considerada una especie de
desgracia temporaria, anunciando un breve periodo de reciclaje,
o sea, de rehabilitacin para la vuelta al servicio activo industrial.
Pero muy pronto perdi su apoyo [...] cuando las perspectivas de
reciclarse comenzaron a parecer inciertas y remotas, y las insta-
laciones destinadas a procesarla regularmente se mostraron cada
vez ms incapaces de acomodar a todos los que haban cado o
que ni siquiera llegaron a erguirse (Bauman, 2005).
Entonces la pregunta es la siguiente: qu han puesto en evi-
dencia los documentos de la ONU (informes, datos, entrevistas,
artculos) acerca de las actitudes y de las acciones de los sectores
preponderantes que endosan, cada vez ms, prcticas conveni-
entes para mascarar los fundamentos de las diversas formas de
desigualdad, de exclusin, de pobreza?
En primer lugar, puede afrmarse que no se vislumbra en el
horizonte un debate democrtico sobre los diferentes modos de
exclusin y desigualdad. Lo que ocurre es que esas condiciones
siguen siendo tratadas como una mera fatalidad por las clases
dominantes, dirigentes y medias.
En los varios informes de las Naciones Unidas, producidos
entre 2001 y 2006, es evidente que, entre los pases suscriptores
64 65
de la Declaracin del Milenio, persisten dos posiciones: la que
manifesta un desinters absoluto en relacin con la pobreza ab-
soluta, con el hambre, con la mortalidad infantil, con la mor-
talidad materna, con las epidemias, etctera, o la que se expresa
en acciones, las voluntarias por ejemplo, que tambin suponen
una perspectiva fatalista, pues como no se ataca la produccin
de la desigualdad y la pobreza, las acciones realizadas son sim-
plemente asistencialistas y paliativas, como forma de aminorar
el problema que debera ser combatido.
No es posible olvidar que la propia ONU, tras la tentativa de
enfrentar la pobreza absoluta y todo lo que la acompaa, tam-
bin acaba por incluir en sus acciones en favor de los ODMs esas
mismas medidas voluntariosas. Tanto es as que las Naciones
Unidas comparten la responsabilidad del cumplimiento de las
metas del milenio entre varios agentes, por ejemplo: el poder
pblico, el poder privado, el liderazgo de la sociedad civil, las
organizaciones internacionales, las asociaciones voluntarias.
La Declaracin del Milenio tambin aclara el papel y las respon-
sabilidades, comunes e individuales, de las partes que son clave
del proceso: de los gobiernos, al alcanzar y permitir lograr los
objetivos y meta; de la red de organizaciones internacionales, al
aplicar sus recursos y experiencias de la forma ms estratgica y
efciente posible, como tambin al apoyar y sustentar los esfuerzos
de otros a nivel mundial y de cada pas; de los ciudadanos pertene-
cientes a organizaciones de la sociedad civil y del sector privado,
que se comprometen en esta tarea pionera de la sociedad civil y
se colocan con su capacidad singular de fomentar la motivacin,
la movilizacin y la accin (O papel do PNUD e os Objetivos do
Milnio apud Boletn Diario del PNUD, 2005).
Los reportajes de los boletines diarios del
PNUD que destacan la negligencia de los sec-
tores dirigentes y dominantes respecto a los
ODMs
El administrador internacional del PNUD, Kemal Dervis, du-
rante el lanzamiento del Informe del Desarrollo Humano (RDH,
2005a) afrm: No cumplir los ODMs sera una tragedia (Der-
vis, 2005). Con esa afrmacin l hace un llamado de atencin
acerca de las consecuencias sociales debido a la no aceleracin
de las medidas favorables al alcance de estos objetivos. Los efec-
tos de la falta de cumplimiento tenderan, desde su punto de
vista, a recaer cada vez ms en los pases ricos. Su argumento
ms contundente se expresa as:
El informe nos presenta un aviso claro. Nosotros sabemos que los
ODM son alcanzables, pero si continuamos en ese ritmo la promesa
de la Declaracin del Milenio se romper. Ello sera una trage-
dia sobre todo el mundo pobre, y los pases ricos no quedaran
inmunes a las consecuencias del fracaso. En un mundo interde-
pendiente como el nuestro, prosperidad y seguridad dependen,
de forma crtica, del xito en el combate a la pobreza. El mundo
tiene conocimiento, recursos y tecnologa para acabar con la po-
breza extrema, pero el tiempo est terminndose (Dervis, 2005).
Las palabras del administrador internacional del PNUD/ONU
ponen en evidencia, como mnimo, dos cuestiones. Por un lado,
llama la atencin de los gobernantes, de los administradores
pblicos y privados y de los lderes polticos de las diversas partes
del mundo, pero con nfasis en los sectores preponderantes de
los pases ricos, sobre la actitud de desprecio con que las metas
del milenio estaban siendo tratadas. Por otro lado, centraliza las
consecuencias del fracaso, lo cual llevara cada vez ms a com-
prometer a los pases ricos. Hay un mensaje contundente sobre
la inseguridad que puede alcanzar a todos indistintamente. O
sea, la pobreza extrema, la miseria y la exclusin alcanzara,
esencialmente, a una parte (los ms pobres) de los habitantes del
mundo, pero la inseguridad alcanzara a todos.
Qu revela este argumento? Por un lado, la necesidad de
vincular todos los pases en esta empresa de combate a la po-
breza y de bsqueda de seguridad en un mundo, hoy, cada vez
ms interligado. Por otro lado, que la tentativa de sensibilizar a
los sectores preponderantes se hace en un tono casi fatalista y
lleno de splicas para que sean combatidos el desprecio y negli-
gencia en relacin con el cumplimiento de los ODMs. Para Der-
vis, es evidente que no se vislumbran esfuerzos de parte de los
sectores preponderantes, tanto de los pases pobres como de
los ricos, para cumplir las metas establecidas por la ONU. Y
por qu se vuelve necesario recurrir a las amenazas de inseguri-
dad? Porque parecera que sta es la nica forma, actualmente,
de alcanzar a los grupos dirigentes y dominantes. Ello revela
que no se encuentra en el horizonte de estos ltimos ninguna
ambicin por lograr una sociedad en que haya respeto por la
vida humana de todos los individuos.
Cuando Dervis se dirige a los sectores preponderantes de los
66 67
pases ricos, habla como si estuviese aconsejndolos a cambiar
el rumbo de sus acciones, de sus prcticas. De ese modo reve-
la que el desprecio y la insensibilidad deberan dar lugar a un
empeo ms efectivo en favor de los ODMs. As, da a entender
que las Naciones Unidas tienen an la expectativa de que es
posible movilizar esfuerzos de gobernantes y lderes polticos de
los pases desarrollados en favor del combate a la pobreza ex-
trema, a la mortalidad infantil, a las epidemias que asolan los
pases pobres, a la falta de escolarizacin, a la discriminacin
de los pases pobres en el mercado exportador, etctera. Pero
cmo son las expectativas de los tcnicos de la ONU respec-
to a los sectores dominantes y dirigentes de los pases pobres?
Lo que se comprueba es que son mucho menores, pues en esos
pases es secular la falta de inversiones en procesos que hagan
ms fuerte el combate a la miseria y sus consecuencias sociales.
Si se considera Amrica Latina, algunos documentos del PNUD
y de la CEPAL insisten en que la desigualdad reinante en el con-
tinente traba la consecucin de los ODMs. Disminuir la pobreza
extrema a la mitad, para 2015, parece inalcanzable debido a los
obstculos derivados de la extrema concentracin de la renta. El
documento de relatora (Relatrio/ODM/CEPAL, 2005: 1) que
tiene por ttulo Objetivos de Desenvolvimento do Milnio una
visin a partir da Amrica Latina divulgado por la CEPAL
contiene la siguiente afrmacin:
A pesar de que se puedan registrar notorios avances en el mbito
del campo social, Amrica Latina y el Caribe ostentan la lamen-
table caracterstica de seguir siendo la regin con ms inequidad
del mundo. La regin, afectada por bajos ndices de crecimiento
durante largos periodos, ha sido incapaz de reducir la desigualdad
de ingresos y de acceso a productos activos.
En el documento mencionado, debe destacarse la incapacidad
reinante en el continente para revertir las distancias sociales
entre los ms ricos y los ms pobres, dentro de las diferentes
naciones latinoamericanas. Sin embargo, se puede hacer la si-
guiente pregunta: Los sectores dirigentes y dominantes son, de
hecho, incapaces de solucionar los problemas correspondientes
a la expansin de las desigualdades? No es posible que se hable
de incapacidad porque esos sectores nunca estuvieron aboca-
dos a la disminucin de las disparidades sociales. O sea, en el
caso del Brasil, nunca se conoci la implementacin de procesos
duraderos para revertir esas condiciones. Y como no es posi-
ble confundir programas de reduccin de la pobreza absoluta
Ao 2004 2005 2006 2007
ndice de Gini 0,547 0,543 0,540 0,528
Fuente: IBGE/PNAD (2007). En <http://www.ibge.gov.br/home/presidencial/notcias/
notcias> [20 de janeiro de 2009].
No hay dudas de que las desigualdades tienden a ser trabas para
que los ODMs se vayan concretando en Amrica Latina y fri-
ca. Son sufcientes los datos que el documento divulgado por la
CEPAL/ONU en 2005, acerca de los progresos insufcientes y/o
muy limitados para lograr las metas de reduccin de la pobreza,
de disminucin de la mortalidad materna, de acceso al saneami-
ento bsico, de disminucin de las epidemias como HIV/Sida,
tuberculosis y malaria, para concluir que las referidas difculta-
des para cumplir las metas del milenio estn estrictamente rela-
cionadas con las condiciones de disparidades sociales vigentes
en el continente.
En el Informe de Desarrollo Humano, de 2005, se explicaba
que en frica la desigualdad social era una difcultad para el
desarrollo. En Uganda, por ejemplo, el crecimiento econmico,
en la dcada de 1990, se produjo acompaado del aumento de
las disparidades sociales. El indicador de Gini subi de 34 a 42,
desde 1997, lo que signifca que el pas pas de un modelo de
baja concentracin de renta para otro de mayor concentracin
(Uganda aposta na educao e salta IDH, 2005: 1).
con procesos de desconcentracin de renta, es inadecuada la
suposicin de que sea por incapacidad que en los ltimos aos
no fueron implementados. Es ms apropiado considerar que
no sucedieron debido a un modelo de organizacin social y de
dominio poltico que justamente se asienta en la manutencin
de las desigualdades sociales. Tanto en el plano de las acciones
polticas como en el de las acciones econmicas ha ocurrido,
siglo tras siglo, una inversin constante en procesos concentra-
dores de riquezas.
Se puede decir que la reduccin del porcentaje de personas
que viven en la miseria no signifca, necesariamente, que las
desigualdades sociales hayan disminuido mucho; lo cual pone
en evidencia que no se trata de un proceso duradero y continuo
de desconcentracin de renta. Algunos avances registrados res-
pecto a la reduccin de las disparidades sociales son rpida-
mente suplantados por indicadores de que las distancias social-
es permanecen casi inalteradas; sea disminuyendo levemente,
sea mantenindose en un nivel de extrema concentracin. Se
puede ver cmo el ritmo de la disminucin de las desigual-
dades, en el Brasil, es lento en el periodo 2004/2007:
68 69
Segmentos de la
poblacin
brasilea
10% ms ricos 40% intermedios 50% ms po-
bres
Participacin en
la renta total
en 2005
45,1% 40,8% 14,1%
Fuente: CPS/FGV apud Misria recua, mas ainda atinge 43 milhes. Folha de S. Paulo,
So Paulo, 23 set. 2006. CB, p. 9.
An teniendo presente esos datos acerca de las desigualdades,
debe destacarse que en los documentos de la ONU es visible
una perspectiva moderada sobre los efectos de las disparidades
sociales en el enfrentamiento de la pobreza absoluta y de sus
consecuencias. Tanto es as que diversos materiales (reportajes,
entrevistas, informes) preferen expresar que las desigualdades
difcultan alcanzar los ODMs, cuando lo correcto sera hablar
de impedimento, pues no se trata solamente de un obstculo
ms; en realidad son las distancias sociales lo que constituye el
elemento estructurante o estructurador de las imposibilidad de
avances rumbo al combate de la pobreza absoluta.
En Brasil, algunas universidades (PUC/Minas, UNB, UFRGS,
UFPe, UFPa) apoyadas en el PNUD, forman parte de una red para
acompaar el cumplimiento de los ODMs. Las mismas estn
elaborando un informe que detallar la actuacin de los diver-
sos estados de la federacin en relacin con las metas del mile-
nio. Uno de los responsables por los datos admiti lo siguiente:
Analizar el Brasil con respecto a la media de los indicadores es
algo inefcaz. Lo que importa son las desigualdades, pues es eso
lo que impera. Para algunos indicadores como pobreza, renta y
educacin, es posible abordar los datos por regiones. En el valle
de Jequitinhonha (MG) compuesto por 46 municipios, los indi-
cadores son muy malos. Y no fueron las ciudades las que ms
evolucionaron. Ello refuerza la idea de que hay mucho trabajo
para realizar en las regiones ms pobres del pas (Salvato, 2007).
En el caso del Brasil, el peso de las desigualdades como im-
pedimento de los ODMs puede comprobarse tambin cuando
se examinan los nmeros acerca de la participacin de los bra-
sileos en la renta nacional. En 2005, ya qued evidencia de los
diversos obstculos que se levantan en el camino de la efecti-
vacin de los ODMs, hacindolos imposibles. Los datos pueden
observarse en los cuadros que siguen:
AO 2001 2001 2006 2006
Segmentos de la
poblacin
brasilea
1% + rico 50% + pobre 1% + rico 50% + pobre
Porcentual total
de la renta
apropiada
13,8% 12,7% 12,6% 14,7%
Fuente: Datos publicados en: Hofmann, Rodolfo (2007), Brasil: a queda na desigual-
dade da distribuio da renda de 1995 a 2006 e a delimitao dos relativamente ricos em
2006. En <http://www.uf.br/peteconomia/pages/textospage/brasil/rodolfo_hofmann/
menos26.doc> [20 de janeiro de 2009].
Si se observan los datos de los cuadros anteriores es evidente,
a travs de los nmeros, que el continente latinoamericano ha
llegado a un punto de concentracin de renta muy difcil cam-
biar. Ser costoso modifcar un modelo que fue estructurado
teniendo como pilar un gran desprecio por las condiciones de
sobrevivencia de una parte expresiva de la poblacin. Bauman
(1999) se refere a ese desdn como una indiferencia tica que
se ha vuelto rutina en las prcticas sociales, en las instituciones
y en el propio sistema social como un todo. Para l, el hecho de
que la indiferencia se haya vuelto una rutina constituye una de
las consecuencias de la globalizacin.
Si la globalizacin se toma como un proceso, como afrma
Celso Furtado (1998), que est vigente desde el siglo XVI con
el entrelazamiento de los sistemas productivos que se transfor-
man, en el siglo XX (de la globalizacin fnanciera y tecnolgi-
ca) se puede decir entonces que en Amrica Latina, desde su
origen, se va introduciendo y reproduciendo un proceso social,
econmico y poltico que tiene en la base esa indiferencia tica
resaltada por Bauman.
Las nociones de desdn, de desinters, de desprecio, de in-
diferencia que se estn utilizando en este artculo han sido con-
cebidas como inscritas, principalmente, en un tipo de actuacin
poltica. Y ello, porque en el caso especfco del Brasil, es evi-
dente que la exacerbacin de las disparidades sociales, en los
diferentes momentos de la historia, estuvo asentada en acciones
que perpetuaban un juego de intereses favorable, no slo a los
sectores preponderantes, sino tambin destructivos de cualquier
posibilidad de agentes polticos capaces de actuar en el esce-
nario poltico para pautar las acciones de los dirigentes.
En algunos momentos lo afrmado se ha hecho ms evidente
que en otros. El pasaje del trabajo esclavo para el libre, el pasaje
de la monarqua para la repblica, el desarrollo de la indus-
trializacin despus de los aos treinta, la modernizacin tu-
70 71
telada y llevada a cabo por la dictadura militar y la transicin
democrtica puesta en prctica desde la dcada de 1980 hicie-
ron transparentes las innumerables acciones, que fueron estudi-
adas detenidamente por diversos pensadores sociales (Romero,
1910; Bomfm, 1931, 1993; Cunha, 1966, 1995; Castro, 2001;
Furtado, 1964, 1979; Holanda, 1972, 1987; Azevedo, 1962;
Faoro, 1989), quienes revelan una indisponibilidad poltica para
formular un proyecto de nacin que contemplase todos los gru-
pos sociales. La no sedimentacin de polticas pblicas y sociales
capaces de impedir que las diversas formas de exclusin se pro-
fundicen es resultado de ese desprecio, cristalizado a travs de
acciones y procedimientos.
Si, como afrma Celso Furtado, el reparto de la renta es
comandado por factores de naturaleza institucional y polti-
ca (Furtado, 1998), entonces queda ms evidente todava el
carcter poltico, y no solamente tico, del desinters que afora
tambin cuando se analiza la concentracin de la riqueza mun-
dial. El cumplimiento de los ODMs tropieza, no slo en Amrica
Latina, en la colosal desigualdad social que se ha profundizado
en la actualidad, en vista de una destruccin creativa del orden
jurdico, poltico y tico global (Bauman, 2005).
En un estudio del Instituto de Investigacin Econmica del
Desarrollo, de Finlandia, publicado en 2006 (Giles, 2006), fue
constatado que la renta personal, en el mundo, est distribuida
de manera totalmente desigual. O sea, el 2% de los ms ricos
concentra 50% de la riqueza mundial, mientras que el 50% de
los ms pobres apenas se queda con 1%. Existe, an, el otro
lado, sumamente importante, que constata que 90% de toda la
riqueza del planeta est en manos de los habitantes de Amrica
del Norte, Europa, Japn y Australia.
Tales datos son sufcientes para afrmar que una parte ex-
presiva de las difcultades del cumplimiento de los ODMs corre-
sponde a la extrema disparidad de renta existente en el mundo
hoy. Y esa desigualdad es naturalizada, incluso por el desdn
de amplios sectores sociales (dirigentes, dominantes, intermedi-
arios) respecto a la violencia cotidiana a que estn sometidos los
ms pobres de diversas partes del mundo.
Teniendo en cuenta esa conyuntura, Kof Annan (ex secreta-
rio general de la ONU) insista en que se estableciera un conjunto
de compromisos polticos que permitiesen lograr los ODMs (An-
nan, 2005).
10
Sin embargo, resulta extrao lo que Carlos Lopes,
coordinador de la ONU en Brasil, expres al explicar la postura
10
Vase Ns, os povos, o papel das Naes Unidas no sculo XXI (2000).
de Annan, al insistir en que los compromisos polticos servirn
como ingredientes bsicos para un pacto global para el desa-
rrollo y la consecucin efectiva de la Declaracin del Milenio
(Lopes, 2005). Es evidente, de acuerdo con lo antes expuesto,
que el compromiso poltico no se puede tomar como uno ms
de los ingredientes en la receta del milenio elaborada por las
Naciones Unidas.
El hecho de hacer pblicas las difcultades de efectivacin de
los ODMs ya signifca un debate poltico de inmenso tamao.
Las acciones que tienen por objetivo, por ejemplo, combatir los
dfcits para que los ODMs se realicen efectivamente deben es-
tar ancladas en enfrentamientos polticos de intereses casi pe-
trifcados. Si el compromiso poltico dentro del cual est la de-
claracin del milenio requerido por las Naciones Unidas fuera
slo un ingrediente en este proceso de combate a la pobreza
absoluta, la mortalidad infantil, el hambre, el analfabetismo, las
enfermedades epidmicas, etctera, es obvio que nada signifca-
tivo se lograr para 2015, e incluso ni para 2030.
La meta de la ONU defne que, hasta 2015, el ndice de mor-
talidad infantil deber ser reducido a la mitad, en relacin con
el ndice registrado en 1990, pero el ritmo de reduccin no es
sufciente para que pueda ser alcanzado. El frica Subsahariana
ser la regin que quedar ms lejos de la meta, con cerca de 3
millones de muertes ms que lo establecido en los Objetivos del
Milenio. En las naciones rabes y en Asia oriental y del Pacfco, el
nmero de bebs que no llegarn al ao de vida debe ser de 600
mil por encima de lo acertado en la Cpula de 2000. En Am-
rica Latina y el Caribe, esa diferencia debe estar por debajo de
100 mil. Ningn indicador capta la divergencia en la capacidad
de desarrollo humano mejor que el de la mortalidad infantil. En
todo el mundo el ndice est disminuyendo cada vez ms despacio
y con mayor diferencia entre los pases ricos y pobres, registra
el RDH de 2005. Cuando se considera el acompaamiento de la
salud infantil hasta la edad preescolar, entonces el dfcit queda
mayor an.
11
El informe muestra que, si se mantiene el progreso
actual, el nmero de nios que muere antes de cumplir los 5 aos
deben quedar 41 millones por encima del lmite defnido por los
ODMs. se es un resultado difcil de conciliar con la promesa de
la Declaracin del Milenio, en la que los pases de las Naciones
Unidas se comprometen a proteger a los nios de todo el mundo,
critica el RDH de 2005 (Defcit em ODM pode matar 4,4 milhes de
bebs. Reportajes/PNUD, 2005).
11
Vase Relatrio Mundial do UNICEF (2006).
72 73
Amrica Latina y la negligencia en relacin
con los pobres como factor que impide el
cumplimiento de los ODMs
El administrador del PNUD, Kemal Dervis, en una visita al con-
tinente a principios de 2007, afrm que el pobre de Amrica
Latina no puede ser negligenciado, abandonado, en los pro-
cesos de desarrollo puestos en marcha en el continente. Sin em-
bargo, no queda claro en sus palabras quines, qu grupos so-
ciales, qu instituciones, qu procedimientos seran responsables
por la negligencia respecto a los pobres. Ese tipo de discurso
que generaliza es muy comn cuando se observan las entrevistas
y declaraciones de los responsables de la coordinacin, admi-
nistracin e implementacin de acciones en favor de los ODMs.
Muchas veces la pobreza es discutida sin que se le relacione con
las condiciones de desigualdad, as como, en otros momentos,
se seala la existencia de negligencia en relacin con los ms
pobres, pero sin dejar claro cmo efectivamente se procesa. De
manera demasiado prudente, en algunas oportunidades, los tc-
nicos de la ONU mencionan discretamente la responsabilidad de
los gobernantes por la negligencia. Preste atencin a la siguiente
declaracin:
A pesar de que la mayora de los pases (latinoamericanos) po-
see una renta media, en algunos, como Guatemala y Honduras,
se enfrentan serios desafos de desarrollo para gran parte de la
poblacin que vive en la extrema pobreza. Si los Objetivos del
Milenio son llevados en serio esas personas no pueden ser ne-
gligenciadas. Aun en una pequea regin como es Amrica Cen-
tral, los desafos varan de un pas para otro. se es un recado
importante para nuestro trabajo, que debe basarse siempre en las
especifcidades de cada pas y realizarse junto a los gobiernos y
sus prioridades (Dervis, 2007).
Incentivar a los gobernantes para que den prioridad al planea-
miento de acciones que alcancen a los ms pobres de una regin
(Amrica Central), donde 3 de cada 5 personas son pobres y 2 de
cada 5 viven con menos de un dlar por da, o sea, en la pobreza
absoluta, ha sido una de las formas propuestas por los admi-
nistradores de los ODMs en la lucha contra la negligencia. De tal
modo que Rebeca Grynspan, directora regional de PNUD para
Amrica Latina y Caribe, declar lo siguiente: Es prioritario
dar apoyo a los gobiernos de Amrica Central y del Caribe en
sus iniciativas para reducir la pobreza y la desigualdad y lograr
los Objetivos del Milenio hasta 2015. Aunque el crecimiento sea
indispensable para el desarrollo, es preciso invertir mucho ms
en el sector social, antes de poder constatar avances reales en el
desarrollo humano (Grynspan, 2007).
Para esos dos tcnicos del PNUD la forma ms evidente de
negligencia en torno a los pobres de Amrica Central puede
constatarse a travs de la baja inversin en el sector social, lo
cual debera estar en primer lugar en los prximos aos para
cumplir los ODMs. En ambas declaraciones existe algo que
merece ser subrayado. En primer lugar, el nfasis a las especif-
cidades de cada pas, pues, dentro de la propia ONU, hay crti-
cas al modo cmo fueron defnidas las metas, segn criterios
generales y no en vista de las particularidades de cada regin
o nacin. Jan Vandemoortele, economista y coordinador de las
Naciones Unidas en el Paquistn, afrma lo siguiente:
Las metas de los Objetivos del Milenio fueron defnidas en base
a los progresos mundiales verifcados en los 25 aos anteriores a
1990 (ao tomado como base en el clculo de las metas) y, por
lo tanto, los ODMs buscan esencialmente que el mundo mantenga
hasta 2015 el ritmo de avances de las dcadas de 1979 y 1980.
Las metas cuantitativas fueron establecidas teniendo como base
las tendencias globales y no la tendencia histrica de una regin
en particular o de un pas especfco (Vandermoortele, 2007).
En segundo lugar, las palabras de Kemal Dervis y Rebeca
Grynspan tambin hacen evidente que ellos son partidarios de
una perspectiva, dentro de las Naciones Unidas, que atribuye
un papel fundamental a los gobiernos, en la efectivacin de las
Metas del Milenio. Es decir, existe una tensin entre los respon-
sables por incentivar acciones que lleven al cumplimiento de
los ODMs, respecto a quin le corresponde, de hecho, atacar las
condiciones que perpetan las disparidades sociales. Al decir
que los gobiernos deben comprometerse en la lucha contra
la pobreza y sus consecuencias sociales, tanto uno como otro
intentan convencer a los gobernantes para realizar ms inver-
siones en lo social.
No obstante, Kerman Dervis ha demostrado, en algunos mo-
mentos, que adems de las inversiones de los gobiernos en lo
social, es necesario tambin un crecimiento econmico capaz
de generar trabajos decentes conforme a los moldes defendidos
74 75
por la OIT (Organizacin Internacional del Trabajo), para que
los ODMs progresen efectivamente.
12
l expres:
Una consecuencia del crecimiento desigual es que ha sido menos
en favor de los pobres. No puede haber progreso en relacin a los
Objetivos del Milenio si no construimos una economa mundial
que genere trabajo decente. El crecimiento de la economa global
nunca fue tan rpido como en la actualidad. Sin embargo, muchos
pases pobres han sido excluidos y hoy se encuentran mucho ms
lejos de los pases ricos que antes. Aunque sea importante crecer
rpidamente, no signifca que slo el crecimiento va a eliminar la
pobreza. La distribucin de renta afecta la capacidad que el cre-
cimiento tiene de ayudar a que las personas salgan de la pobreza
(Dervis, 2006).
Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la inversin en el sec-
tor social tiene un carcter claramente genrico, ya que los tc-
nicos del PNUD no dan muchas indicaciones sobre la forma en
que debe ser hecha esa inversin. Si se trata de proyectos asist-
encialistas, obviamente las disparidades sociales continuarn
siendo negligenciadas, pues las mismas exigen acciones que
desconcentren la renta, lo cual no puede hacerse por ningn
tipo de medida paliativa. En sus entrevistas o declaraciones, rar-
amente los tcnicos de la ONU entran a fondo en defensa de las
acciones institucionales y polticas que, de hecho, sean para la
distribucin de renta. Al esquivarse de trazar una correspond-
encia entre desigualdad social y pobreza se perpetan algunas
interpretaciones equivocadas relacionadas con los procesos gen-
eradores de las disparidades sociales.
En continentes donde prevalecen desigualdades extremas,
como es el caso de Amrica Latina y frica, destrabar los
mecanismos que impiden la efectivacin de los ODMs es algo
muy complejo, pues exige el enfrentamiento de los intereses
econmicos y polticos histricamente sedimentados. Si los tc-
nicos de la ONU estn sugiriendo solamente acciones asistencial-
istas por lo menos es lo que parece en varias ocasiones, el-
los estn equivocados sobre la complejidad de la negligencia ya
sea de gobernantes, lderes polticos, lites econmicas, tcnicos
del poder pblico y de diversos segmentos de las clases medias,
que se estableci a lo largo de los siglos en los pases campeones
en cifras que denuncian las desigualdades sociales.
Semejante desprecio es la base del modelo de organizacin
social y de dominio, que puede ser mejor entendido a travs
de datos que revelan un nmero exorbitante de personas cuyas
vidas son destruidas por la pobreza absoluta. Las difcultades
para que esas cifras de indigencia disminuyan son indicadores
de la opulencia y de la miseria que han marcado las sociedades
en extremo desiguales (Grande Salvador est longe de meta da
ONU, 2006).
El Atlas do Desenvolvimento Humano da Regio Metropoli-
tana de Salvador (2006) detect que el porcentaje de personas
que vive con menos de del salario base en la Grande Salvador
(Estado de Baha, Brasil) cay de 16,7% a 15,2% en la dcada
de 1990.
13
Se trata de una disminucin muy pequea, o sea, de
1,5%, si se considera que para cumplir el objetivo de reducir
a la mitad el nmero de personas que vive bajo condicin de
pobreza absoluta es necesario que caiga sostenidamente 6,85%
hasta 2015.
13
El libro Bahia de todos os pobress (Souza e Faria, 1982) contiene in-
nmeros datos de la dcada de 1970 sobre la opulencia y la miseria en la
Grande Salvador.
12
Segn las estimaciones del PNUD, ninguna regin del mundo cumplir
los ODMs hasta 2015. El Norte del frica podr alcanzar algunos, pero no en
lo referente a la promocin de gnero y salud materna. Los pases de Asia
seguramente no lograrn, entre otros, la universalizacin de la educacin
para nios y nias, la reduccin de la mortalidad infantil, el combate al
Sida y otras epidemias. En Amrica Latina, en los pases de la ex Unin
Sovitica y en el sudeste de Asia sern alcanzados, probablemente, algunos
de los objetivos. La perspectiva ms pesimista es para frica Subsahariana
y para Oceana, donde la tendencia es no lograr ninguno de los ODMs hasta
el ao 2015 (Crescimento sem emprego no garante ODMs, 2006).
Ao % de personas que viven con menos de
del salario base en la Grande Salvador
1991 16,69
2000 15,21
2015 Debera ser 8,35 para cumplir los ODMs
Fuente: Atlas del Desarrollo Humano de la Regin Metropolitana de Salvador (2006) apud
Grande Salvador est longe de meta da ONU. Boletn diario. PNUD/ONU. 28 dez <http://
www.pnud.org.br/pobreza/desigualdade/reportagens/index.php> [28 de dezembro de
2006].
76 77
Por qu los ODMs acaban por dejar claro el desprecio e
indiferencia producidos socialmente y que revelan la inex-
istencia de un proyecto colectivo de nacin?
El desinters es social e histricamente producido y perpetuado
mediante una cultura poltica asentada en la servidumbre de
la mayora a una forma de dominio excluyente y autoritaria,
as como en un conjunto de procedimientos no democrticos
que bloquean e impiden la posibilidad de establecer medidas
orientadas a la desconcentracin de renta y a la efectivacin de
acciones duraderas de combate a la pobreza absoluta, a la des-
nutricin, a la mortalidad infantil, a la imposibilidad de acceso
a la salud bsica, saneamiento, agua potable,
14
etctera.
Por qu ese desdn de los sectores dirigentes, dominantes y
medios por las condiciones de sobrevivencia precaria y catica
de las camadas ms pobres es tan visible en los debates sobre los
ODMs? Se puede decir que en Brasil ese desdn ha aparecido
en diversos momentos y episodios protagonizados por lderes
polticos, empresariales y gubernamentales en los ms diferentes
momentos histricos, no solamente en la actualidad.
Sin embargo, en Brasil, los sectores ms pobres nunca consi-
guieron entrar a la arena poltica; siempre fueron alejados por
mecanismos de violencia y de rechazo brutal. Es sufciente me-
ncionar que a lo largo del siglo XX las reivindicaciones por me-
jores sueldos, mejor distribucin de renta, fueron tratados como
casos de polica y, por lo tanto, combatidos as como por mecan-
ismos de cooptacin y de busca de adhesiones que tendieron a
matar la emergencia de fuerzas sociales capaces de pautar la
accin de los sectores dirigentes y dominantes. De acuerdo con
Celso Furtado (1964, 1998), las desigualdades y pobreza ex-
trema fueron exacerbando las difcultades polticas, econmicas
14
El RDH 2006 mostr que slo 19 de los 88 pases pobres cumplieron el ob-
jetivo de reducir, por lo menos a la mitad, el dfcit de agua potable para sus
poblaciones. Respecto al saneamiento pblico, slo 10 de 86 pases pobres
alcanzaron la meta. Uno de los casos que ms preocupa es el de Etiopa,
donde el ya bajo rendimiento del 23% cay un punto porcentual y dej el
pas a 40 puntos de la meta del 62%. En alcantarillado, el peor desempeo
fue de Burundi (frica), donde la proporcin de personas que lo recibe
baja de 44% a 36%. Siendo as, el pas necesita ahora doblar su esfuerzo
para lograr el 72%. La segunda baja fue registrada en frica del Sur, donde
de 69% baj a 65% - 20 puntos porcentuales abajo del 85% establecido por
los Objetivos del Milenio (7 Pases cumplirn a meta de gua e esgoto,
2006).
y sociales que entonces fueron adquiriendo cada vez contornos
ms ntidos. Esa nitidez, puede decirse, ha traspasado de ma-
nera contundente en los informes, entrevistas y reportajes de los
rganos de las Naciones Unidas sobre los desafos enormes para
hacer efectivos los ODMs.
Debe tenerse en cuenta que este anlisis considera que la efec-
tividad de los ODMs no slo incluye los datos estadsticos, pues
muchas veces pueden no revelar las innumerables difcultades
existentes en las diversas reas sociales. El objetivo nmero dos
(Alcanzar la enseanza primaria universal), por ejemplo, lle-
gar a ser efectivo si, ms all de los datos estadsticos sobre el
nmero de nios y nias en las escuelas, se alcanzaran tambin
mejoras en la enseanza y en el aprendizaje. Respecto a los
objetivos cinco y seis (mejorar la salud materna y combatir las
enfermedades epidmicas) puede decirse que se harn efectivos
con la implantacin de una salud pblica de calidad para todos.
O sea que no basta garantizar transitoriamente algunas me-
joras de la salud materna, de la mortalidad infantil o, incluso,
algn programa de combate a algunas enfermedades. Los ODMs
se harn efectivos solamente si ocurriera un proceso duradero
en que haya inversin en la salud pblica y reas afnes, como
saneamiento, agua potable, viviendas adecuadas, etc. Todo eso
exige que se establezcan polticas pblicas de salud duraderas y
con continuidad.
Lo que se constata es que el logro efectivo de los ODMs de-
pende de la existencia de fuerzas sociales capaces de infuir la ac-
cin de los dirigentes. O sea, capaces de actuar en asociaciones,
entidades de la sociedad civil, movimientos sociales, partidos,
consejos, entre otras organizaciones, que tengan por objetivo
crear mecanismos de presin para que haya una aplicacin ade-
cuada del dinero pblico, transparencia en cuanto al destino de
los recursos, defnicin de prioridades en su aplicacin, acom-
paamiento de los procesos decisorios que afectan los diversos
segmentos sociales y que exigen resultados efectivos en los dife-
rentes campos (como alimentacin, saneamiento, educacin,
salud) destacados por los ODMs.
Atribuir al Estado en primer lugar la tarea de llevar a los po-
bres los servicios esenciales como saneamiento y agua potable
haciendo que avancen, en la sociedad civil, los mecanismos de
control sobre la aplicacin del dinero pblico como forma de
hacer efectivos los ODMs, es algo destacado como esencial por
el Centro Internacional de Pobreza, vinculado al PNUD, en un
estudio titulado La privatizacin y la comercializacin de los
78 79
servicios pblicos pueden ayudar a cumplir los ODMs?. En un
reportaje sobre dicho documento, el Boletn diario del PNUD
afrma lo siguiente:
El proceso de privatizacin de los servicios pblicos, especialmente
del agua, saneamiento y energa elctrica, as como la adopcin
de modelos privados de administracin en salud y educacin,
han aumentado la exclusin social en los pases en desarrollo y fa-
llaron en la tarea de contribuir al avance del cumplimientos de los
Objetivos del Milenio. [...] De acuerdo al estudio, las privatiza-
ciones, cuando ampliaron los benefcios para la poblacin pobre,
casi siempre los hicieron con los propios recursos del gobierno.
En general, afrman los estudiosos, las reformas adoptaron una
estrategia de carcter mercadolgico que, en diferentes grados,
privilegiaron al inters privado, y no al de los pobres. [...] Entre
1995 y 2004, ms del 70% de las inversiones en infraestructura
del sector privado fueron para telecomunicaciones, y menos del
3% para agua y saneamiento, destaca el informe (Privatizar ele-
va excluso e no ajuda ODM, 2006).
Durante la dcada de 1990, diversos organismos internacionales
(Banco Mundial, FMI) incentivaron la privatizacin de servicios
pblicos y la adopcin de modelos privados de administracin
de la salud y la educacin. Cul era el efecto ms inmediato de
ese tipo de propuesta? En primer lugar, liberar al Estado de su
compromiso con los servicios sociales bsicos; en segundo lugar,
retirar del Estado la responsabilidad de realizar trabajos sociales
bsicos y contribuir al debilitamento de las reivindicaciones, por
parte de los movimientos sociales, por mejoras en los servicios
pblicos, responsabilidad primera del poder pblico. Qu reve-
la el referido documento? Que el modelo de Estado mnimo,
incentivado en la dcada de 1990, signifc una tragedia para
las poblaciones ms pobres que pasaron a tener ms difcultades
para sobrevivir como consecuencia del deterioro visible de los
servicios bsicos de saneamiento, salud y educacin.
El hecho de que esos servicios estn privatizados, o adminis-
trados a travs de modelos privados, colabora para que el forta-
lecimiento de los espacios pblicos de reivindicacin encuen-
tren difcultades, ya que la accin poltica de las asociaciones, de
las organizaciones de la sociedad civil, no tienen cmo dirigirse
al Estado directamente, pues ste se va esquivando, sea medi-
ante la privatizacin o la tercerizacin, de cumplir con su papel
de garantizador de los servicios indicadores de los derechos so-
ciales; lo que no se hace de manera automtica, sino de acuerdo
con la expansin de la participacin y reivindicacin de diversos
segmentos sociales por mejoras crecientes.
Al principio de este apartado fueron discutidos los efectos per-
versos de un modelo de organizacin social y de dominio que
durante siglos se ha alimentado de la ms brutal desigualdad y
exclusin; lo cual ha perpetuado una constante eliminacin de
los sectores populares de los procesos decisorios. El hecho de
que los fgurantes mudos prevalezcan, para utilizar una desig-
nacin de Sergio Buarque de Holanda (1972), ha consituido la
difcultad de romper con un modelo de dominio tutelar y oli-
grquico que, a su vez, ha eternizado un proceso de exclusin
social y poltico que se revela como el verdadero obstculo para
que los Objetivos del Milenio se cumplan en el Brasil. Pues sin
la participacin de los diferentes sectores en el campo poltico,
no habr garantas de que los avances que se lleguen a lograr en
algunas reas y coyunturas puedan ser duraderos.
No obstante, los obstculos resultantes de las innumerables
difcultades para la participacin poltica lo que se expresa no
slo en la superfcialidad de los avances sino, principalmente,
en la perpetuacin de los alarmantes ndices de pobreza. En el
Relatrio de Monitoramento Global (2007) hay una previsin
para Amrica Latina de que la meta I del Objetivo No. 1 (de
disminuir a la mitad, hasta 2015, la poblacin con renta infe-
rior a U$1 por da) no se lograr. En el caso de Brasil, algunos
Atlas del Desarrollo Humano, como el de El Salvador, referido
anteriormente, y el de Manaus han demostrado que son peque-
os los avances en el combate a la pobreza. En un reportaje
del Boletn diario del PNUD, del 24 de octubre de 2006, se de-
muestra que entre 1991 y 2000 hubo un enorme deterioro de
la condicin social en la mayora de las regiones de Manaus.
El peor desempeo fue el de la UDH (Unidad de Desarrollo Hu-
mano) de Monte de Oliveiras, con una poblacin de poco ms de
18 mil habitantes, donde la proporcin de personas con renta in-
ferior a medio salario mnimo se quintuplic, subiendo de 10,28%
para 56,25%. En las UDHs de ciudad nova/Monte Sina, Mun-
do Novo (12 mil setecientos habitantes) y Cidade Nova/Riacho
Doce, Campo Dourado (8 mil quinientos), el ndice es superior
al triple: ambos pasaron de 12,13% para 40,03%. En otras cinco
con UDHs el aumento de la proporcin de pobres super el 100%.
[...] El mapa de Manaos deja claro que, en la mayora de las re-
giones, el fracaso en la tentativa de reducir la pobreza representa
la intensifcacin del cuadro de desigualdad ya comprobado en la
capital en 1991. [...] Otro problema que aumenta la preocupacin
80 81
en relacin a la situacin de Manaos es que la intensidad de la
pobreza aument 61 unidades del desarrollo humano. Lo cual sig-
nifca que en un 75% de las UDHs la renta de los pobres qued
ms lejos todava del medio salario mnimo que ellos precisaran
para superar la lnea de la pobreza (Pobreza sobe e Manaus fca
longe dos ODM, 2006).
Datos como stos son muy signifcativos porque no permiten
que se hagan afrmaciones generales acerca de los avances en
el cumplimiento efectivo de los ODMs.
15
En el caso del Brasil es
necesario un anlisis minucioso de las diversas regiones, micro-
rregiones, de las diferentes zonas metropolitanas, de las diversas
unidades de la federacin, etctera. A veces hay avances en algu-
nos aspectos y regiones que en otros no se constatan; esto exige
que las estimaciones se realicen con mayor precisin en relacin
con lo que, de hecho, se har efectivo en el pas, respecto a la
disminucin de los sufrimientos sociales, hasta 2015 y/o 2030.
ltimas consideraciones
El informe que tiene por ttulo Monitora Global de los Obje-
tivos de Desarrollo del Milenio (2006), lanzado por el Banco
Mundial, en abril de 2006, afrma que solamente 34 pases, de
un total de 143, podran alcanzar la meta de reducir a la mitad
el nmero de personas hambrientas. Se trata de un dato tre-
mendamente preocupante, pues indica que solamente de las
naciones cumplirn el ODM del hambre. La cuestin que surge
entonces es: Si el objetivo nm. I (erradicar la pobreza extrema
y el hambre), cuya meta es reducir a la mitad, entre 1990 y 2015,
la proporcin del nmero de personas que vive con una renta
menor a U$1/da, fuese logrado slo por de los pases, se
podra decir que eso sera una prueba, de las ms contundentes,
de que la erradicacin de la pobreza extrema, del hambre, de la
desnutricin infantil y adulta y de la mortalidad infantil induda-
blemente exige la disminucin de las desigualdades.
Sin establecer una estrecha correlacin entre pobreza y
desigualdad, no es posible encontrar las razones de los obstcu-
los que se han colocado en el camino de la efectivacin de los
ODMs. Los sectores preponderantes de los pases ricos, as como
de los pobres, tienen facilidad para formular crticas superf-
15
Vase Quanto custa atingir o objetivo de desenvolvimento do milnio e
cortar a pobreza pela metade entre 1990 e 2015? (2006).
ciales a los ndices de pobreza y a sus consecuencias ms inme-
diatas, tales como una supuesta inseguridad provocada por la
exacerbacin de los males sociales. Sin embargo, es muy raro
que mencionen las disparidades como las que generan la po-
breza absoluta y relativa. En sus manifestaciones pblicas, se
comprueba una tentativa de hacer creer que la pobreza no tiene
ninguna relacin con las desigualdades sociales.
Posturas como sas exacerban, continuamente, visiones fa-
talistas sobre la pobreza, como tambin otras de desdn, de
indiferencia social, tica y poltica acerca de los mecanismos
que engendran diariamente disparidades y pobrezas en escalas
monumentales. En la vida cotidiana se difunden perspectivas
basadas en soluciones individuales para problemas sistmicos
(Bauman, 2001), como son las prcticas voluntarias, las cuales
son asumidas con vehemencia por los tcnicos de las Naciones
Unidas. El resultado ms inmediato de ese proceso es la con-
tinua precariedad de las polticas pblicas y sociales. La defensa
de prcticas voluntarias confrma la debilidad de las mismas.
Las metas de reducir, hasta 2015, la proporcin de personas
en condiciones de pobreza extrema, de desnutricin, de falta de
acceso a la educacin, a la salud pblica y materna, as como
todos los dems ODMs, no pueden alcanzarse con acciones vo-
luntarias que tienden a ser paliativas y a alimentar concepciones
equivocadas sobre cmo la pobreza, el hambre y las desigual-
dades se enlazan y reproducen socialmente. Puede decirse que
en la actualidad muchas ilusiones se crean, se potencian y se
venden en nombre de una supuesta solucin para los problemas
relacionados con la miseria.
Puede decirse que el programa de Voluntarios de las Na-
ciones Unidas, al incentivar acciones que venden la ilusin de
que an en situacin de miseria absoluta los individuos pau-
prrimos como sujetos aislados deben buscar solucin para sus
problemas, tambin est proponiendo ilusiones biogrfcas para
problemas sistmicos (Bauman, 2001).
Por ejemplo, ensear a los ms pobres a encontrar formas
de realizar algo por cuenta propia en el mercado de trabajo, a
travs del marketing personal, es una forma de ayudar a enredar
totalmente la relacin entre pobreza, exclusin y desigualdad.
16

16
El proyecto Universitarios del Milenio, apoyado por el PNUD, se em-
pea, entre otras varias actividades, en orientar a las personas desemplea-
das a hacer marketing personal como forma de realizarse profesionalmente.
82 83
El punto de partida es el presupuesto de que una de las con-
secuencias no intencionales de este tipo de solucin individual
para problemas generados socialmente (Bauman, 2001) es la
exacerbacin de la indiferencia, de parte de los gobernantes,
de lderes polticos, de segmentos empresariales y de sectores
medios, respecto a las poblaciones ms pobres.
17
Esto signifca
fortalecer una visin equivocada de que las soluciones pueden
ser dadas mediante pequeas acciones que no ataen, ni de
cerca, al modo como se procesan las desigualdades y las diver-
sas formas de exclusin social. As, todos los no pobres pueden
continuar con su vida de lujo, de consumo superfuo, de obsti-
nacin para encontrar el mejor lugar (profesional) dentro de un
sistema totalmente orientado a la produccin de desigualdad,
ms y ms pobreza, ms y ms indiferencia por la existencia
de mil millones de personas que viven en condicin de extrema
pobreza en el mundo actual. Solamente en Amrica Latina hay
47 millones de individuos en tal situacin.
Desenredar la relacin entre desigualdad y pobreza es, enton-
ces, el principal punto de partida. Se cree que en los documen-
tos aqu analizados la disparidad social y la pobreza son diso-
ciados en algunos casos, mientras que en otros no. En ciertas
situaciones los anlisis de los tcnicos responsables de coordinar,
promover, fscalizar, etctera, las acciones en favor de los ODMs
construyen estrategias para evitar enfrentamientos con un mod-
elo de organizacin econmico, social y poltico cuya perpet-
uacin exacerba las desigualdades, a travs de las prcticas y de
los diversos grupos sociales.
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Introduccin
Las polticas sociales son creadas en las instancias del poder cen-
tral y son implementadas en los diversos lugares por medio de
organismos orientados al diagnstico y correccin de los pro-
blemas de pobreza y exclusin social. Los responsables de esos
servicios locales, los tcnicos sociales y las personas que solicitan
los subsidios son los principales protagonistas de la realizacin
cotidiana de aquellas polticas sociales, ya que desarrollan prc-
ticas adecuadas o no a los requisitos legales. En este contexto so-
cio-organizacional, el problema terico ms pertinente es este:
quin, cmo y cundo media la transformacin de las polticas
sociales en prcticas institucionales de ayuda a la pobreza y ex-
clusin social?
Por qu aplicar la teora dramatrgica goffmaniana al anli-
sis de los procesos de valoracin de las condiciones de pobreza y
de exclusin social? Creemos que hay dos ventajas que justifcan
esta eleccin: 1) permite ver la implementacin de las polticas
sociales como proceso de comunicacin simblico e interactivo;
2) permite colocar en el centro del proceso de valoracin de las
candidaturas la subvencin social de la competencia dramatr-
gica de los candidatos y no los requisitos formales ni los crite-
rios tcnicos; 3) permite tcitamente valorar cualitativamente

Construccin dramatrgica de las
polticas sociales
Ivo Domingues
Carlos Veloso da Veiga
I ndice
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88 89
los candidatos como complemento a la valoracin documental
de las candidaturas.
La respuesta a esta cuestin la hacemos con ayuda de la me-
tfora dramatrgica de Goffman y de sus contribuciones socio-
lgicas para la comprensin de las actividades sociales como
representaciones de papeles sociales. Aquella metfora ofrece
un modo de pensar y una forma de ver las prcticas de apoyo
pblico a los ciudadanos ms desfavorecidos como modelos es-
cenifcados de una actuacin. Esta investigacin se realiz en el
norte de Portugal, en una regin semiurbana. La investigacin
es cualitativa y recurri a entrevistas con los tcnicos sociales de
los servicios regionales del Ministerio de Trabajo y de la Segu-
ridad Social, de los Servicios Sociales de los ayuntamientos y de
Instituciones Privadas de Solidaridad Social.
Polticas sociales de apoyo a la pobreza
Hacemos aqu una rpida presentacin de los programas so-
ciales que encuadran las actividades de evidencia y anlisis de
situaciones de pobreza tomadas como objeto de este estudio.
Concretamente, mostramos tres dimensiones del apoyo social a
la pobreza y exclusin social: atribucin de un salario mnimo
de subsistencia; atribucin de apoyo a la adquisicin, mejora o
arrendamiento de vivienda; atribucin de apoyo fnanciero para
gastos extraordinarios que mejoren la calidad de vida.
El Salario Mnimo Garantizado fue creado en 1996 y corpo-
riza una medida de proteccin social orientada a garantizar un
nivel mnimo de salario considerado indispensable para la sub-
sistencia de los ciudadanos. Se trata de una prestacin mone-
taria integrada en la Proteccin Social concedida a personas en
edad activa y que se encuentran en situacin de grave carencia
econmica y social. Esta proteccin rompi con la perspectiva
ms asistencialista y adopt una que combina perspectivas de
salario mnimo, de empleo y de autonoma social. Fue sustituido
por el Salario de Insercin Social en 2003. ste introdujo algu-
nas alteraciones, restringiendo ms el acceso y manteniendo el
derecho de candidatos a ayuda social, penalizando an ms el
incumplimiento de compromisos asumidos por los benefciarios
y los abusos y fraudes, y tambin acentuando el carcter tempo-
ral y secundario de la prestacin monetaria.
La Vivienda Social es un programa social en el rea de inter-
vencin pblica que sirve para facilitar el alojamiento de ciu-
dadanos desfavorecidos. Esta respuesta contempla diferentes
soluciones. El Rgimen de Renta Subvencionada, creado en
1993, permite el arrendamiento de vivienda social a un precio
tcnico, considerando el fnanciamiento aplicado en su construc-
cin, los salarios de los inquilinos y la tasa de esfuerzo determi-
nada. El Programa de Solidariedad y Apoyo a la Recuperacin
de Vivienda, creado en 2001, posibilita el fnanciamiento para
restaurar la vivienda propia y permanente sin intereses. Pro-
gramas Municipales de concesiones de apoyo para reparacin,
conservacin y mejora de las casas de familias econmicamente
desfavorecidas, por medio de prstamos fnancieros, servicios
municipales y exenciones fscales. El Programa de Financiami-
ento para Acceso a la Vivienda, creado en 2004, otorga a los
ayuntamientos fnanciamiento pblico para ampliar y revalo-
rizar el parque de vivienda social.
La preservacin de condiciones del ejercicio de la ciudadana
y del disfrute de condiciones de vida adecuadas a los valores
morales dominantes est garantizada por la Accin Social. Los
ayuntamientos, las Instituciones Privadas de Solidaridad Social
y la Administracin Central cooperan para registrar, analizar y
auxiliar personas desfavorecidas con diferentes ayudas -salud,
movilidad, escolaridad. As, a travs de las concesiones de ayu-
das en especies (ayudas tcnicas, equipamientos domsticos, et-
ctera) y de dinero combaten la pobreza y la exclusin social.
La candidatura a apoyos sociales y el anlisis de las situaciones
de desfavorecimiento coloca en relacin con los solicitantes de
las ayudas y con los tcnicos que analizan las solicitudes. Las
interacciones sociales desarrolladas entre las personas pobres o
excluidas que requieren apoyo y los tcnicos que interpretan
los sntomas de las necesidades convocadas e intervienen en la
aplicacin de las leyes y reglamentos ofrecen oportunidades de
representacin de papeles sociales asociados con la pobreza y
con la efciencia tcnica. Las interacciones sociales desarrolla-
das en este mbito constituyen el objeto del anlisis sociolgico
que aqu se realiza.
Representaciones, plateas y regulacin
dramatrgica
Las plateas son fundamentales al orden social asentado en la
representacin de papeles sociales. Goffman (1983) atribuy
a las plateas diferentes funciones: proteger y autorizar las re-
90 91
presentaciones de los actores. Al adoptar distintas tcnicas pro-
tectoras para garantizar las condiciones necesarias para la con-
tinuidad de la representacin y al cuestionar la legitimidad de
los actores para representar los papeles sociales adoptados, se
garantiza la representacin social realizada por actores legti-
mos, y as se perpeta el orden social asentado en la represen-
tacin de personajes que proponen defniciones de la realidad y
estructuran las prcticas sociales.
Respecto a la duracin de su actuacin, las plateas pueden ser
consideradas como permanentes, temporales u ocasionales. Son
plateas permanentes cuando, compartiendo condiciones semejantes
de vida, asisten o pueden asistir ms o menos continuamente a las
representaciones de los actores. Los vecinos son los compaeros
de trabajo que, teniendo acceso a las condiciones de vida ms
ntimas de la familia, constituyen este tipo de platea. Por eso, es
frecuente entre las familias que solicitan apoyo social establecer
acuerdos con los vecinos, para que stos transmitan informa-
ciones convenientes y concertadas de la realidad econmica
de la familia para hacer su representacin ms coherente a los
ojos de los tcnicos sociales. Son plateas temporales cuando, pre-
tendiendo analizar la honestidad de la representacin, directa
e indirectamente, asisten a las representaciones de los actores
en circunstancias temporales y espaciales delimitadas. Los tc-
nicos sociales que, posteriormente al recibimiento del pedido de
intervencin, buscan diferentes formas de recoger informacin
apropiada sobre la condicin de la familia solicitante constitu-
yen este tipo de plateas. Contactan servicios diversos, bien sean
escolares, sociales o mdicos, solicitan declaraciones ofciales y
abordan a vecinos para confrmar los datos e impresiones. Son
plateas ocasionales cuando, incidentalmente compartiendo el mis-
mo territorio, asisten a las representaciones de los actores o se
aproximan a las personas que los conocen y recogen datos para
aprobar o denegar la subvencin requerida. Esta observacin
puede ocurrir en encuentros realizados en el interior del edifcio
de los servicios sociales, en locales comerciales o en las calles
ms prximas, que ofrecen inesperadas oportunidades para pro-
fundizar el conocimiento de los casos y fundamentar la decisin.
Respecto a lo anunciado, las plateas pueden ser esperadas,
plausibles o inesperadas. Son plateas esperadas cuando la obser-
vacin de los protagonistas fue anunciada y se sabe cundo y
dnde va a ocurrir y quien la har. Cuando anuncian la visita
a la casa de la familia para analizar sus condiciones de vida y
valorar la necesidad de la subvencin solicitada, los tcnicos so-
ciales siempre conforman este tipo de platea. Son plateas plausi-
bles cuando los actores admiten que puedan ser observados en
cualquier momento para recaudar informacin crtica que per-
mita evaluar el grado de necesidad de la ayuda social. Los tc-
nicos sociales que, despus de la presentacin del requerimiento
de subvencin o de denuncia practicada por alguien, visitarn
a la familia o a los vecinos crticos que, en busca de indicios de
desperdicios o de salarios, vigilan los comportamientos de los
solicitantes constituyen este tipo de platea. Son plateas inespera-
das cuando los actores no consideran plausible ni esperada la
observacin de sus actos. La visita no anunciada de los tcnicos
sociales a casa de los solicitantes o de los benefciados para ana-
lizar la honestidad de la representacin y la observacin oculta
del camino de las personas que salen del edifcio de la Seguridad
Social, donde fueron a solicitar subvenciones por difcultades
fsicas para trabajar, conforman este tipo de platea.
Respecto a la funcin dramatrgica, las plateas pueden ser
consideradas mistifcadoras, sacralizadoras y reguladoras. Son
plateas mistifcadoras cuando reconocen en los actores condiciones
singulares y poderes extraordinarios, que conllevan deferencias
especiales y distancias sociales respetadas. Los tcnicos sociales
son, muchas veces, as vistos por los solicitantes ms humildes
y se les atribuye un enorme poder deliberativo, y de ellos espe-
ran benevolencia y solidaridad. Son plateas sacralizadoras cuando
celebran determinado evento o consagran determinado hecho,
marcndolo como organizacional y supraindividual, dotndolo
de valor referencial. No hay en este proceso eventos de esta natu-
raleza, pudiendo la entrega de la casa social aproximarse a esta
condicin cuando existe acto pblico de entrega de las llaves, en
el que participan lderes polticos y es presenciado por periodis-
tas que informan. Son plateas reguladoras crticas cuando controlan
la actuacin de los actores, ajustndola a modelos de desem-
peo adoptados como normales y normalizadores. Los equipos
de tcnicos sociales que deben valorar el grado de pobreza y
necesidad de los solicitantes de apoyo, y los vecinos que conocen
la realidad de las familias y las defnen como no necesitadas pu-
eden ser ejemplos de este tipo de plateas. Son plateas reguladoras
pasivas cuando se inhiben de formular o de emitir juicios nega-
tivos o positivos sobre el desempeo observado. Los vecinos y
compaeros de trabajo que, discordando de la representacin
de falsa pobreza, evitan comentar negativamente la conducta
para preservar condiciones de interaccin son ejemplos de este
tipo de plateas.
92 93
Falsear la realidad
La representacin de una actividad difere de la propia ac-
tividad y constituye su falsa representacin; los miembros de la
platea que a ella asisten pueden tener la impresin de que los
actores intentan percibirla como verdadera o falsa estimu-
lando incredulidad o duda pueden interrogar la legitimidad
del actor para personifcar el personaje y representar el papel,
estimulando la sorpresa o la hostilidad (Goffman, 1959). Los ac-
tores se benefcian de atributos reconocidos o atribuidos e institu-
cionalmente legitimados que pueden ser puestos en duda cuando
ellos actan para desacreditar su representacin y revelar la falsa
impresin causada (Goffman, 1967). As, la representacin de
determinada condicin social difere de la propia condicin so-
cial, versin adecuada y conveniente de los atributos de esa con-
dicin. Tanto los pobres como los tcnicos sociales se esfuerzan
en la representacin de sus papeles sociales, intentando causar
la impresin de que son autnticos y honestos. Los efectos del
descubrimiento de la falsa representacin implican ms daos
para los pobres que para los tcnicos, y por eso ellos deben preo-
cuparse ms por la coherencia dramatrgica y el control de las
impresiones.
Respecto al contenido de la falsa representacin, la falsedad
puede ser del equipo, de fachada, de apariencia, de escenario,
de escena y de manera, de los componentes identifcados por
Goffman (1983). Hay falsedad de composicin y actuacin del
equipo cuando los actores omiten datos relevantes o emiten da-
tos falsos sobre la composicin del equipo; eso sucede cuando
declaran mayor nmero de personas que integran la familia
para reducir los valores per cpita de los salarios familiares y ob-
tener mayor prestacin monetaria, y cuando esconden que hay
miembros de la familia que trabajan de modo no ofcial y no pa-
gan impuestos. Hay falsedad de fachada cuando los actores usan
signos externos que refuerzan su condicin de desfavorecidos.
Es lo que sucede cuando cuidan su presentacin, escogiendo
ropas peores para los encuentros con los tcnicos y ocultan se-
ales de riqueza, escondiendo adornos personales de oro. Hay
falsedad de apariencia cuando los actores usan estmulos para
revelar que estn iniciando una nueva fase de su ciclo de vida.
Esto sucede cuando exponen sus incapacidades, deformidades o
lesiones fsicas y revelan sus difcultades en locomocin, cuando
exhiben las penosas prescripciones mdicas y benvolos certif-
cados mdicos, cuando confesan su empeo en trabajar a pesar
de las malas condiciones de vida, con los hijos pequeos o ante
la falta de oportunidades de trabajo.
Hay falsedad de escenario cuando los actores utilizan el con-
trol que ejercen sobre su escenario para manipular los equipami-
entos expresivos materiales y condicionar las defniciones de si-
tuacin. Esto sucede cuando dejan la casa sucia para realzar la
idea de incapacidad o cuando retiran y esconden los bienes de
mayor valor para que no haya dudas sobre su estatus social. Hay
falsedad de escena cuando los actores provocan ruptura en la
representacin para obligar a los tcnicos a decidir a favor de su
requerimiento, sucede cuando recurren a tcnicas disuasorias
suaves, revelando que tienen familiares o amigos en importantes
cargos polticos o que ellos mismos son afliados en el partido
que ocupa el poder local o, ms raramente, pueden recurrir a
tcnicas disuasorias agresivas, pudiendo ir desde la amenaza
de denuncia hasta el superior jerrquico del funcionario a la
agresin psicolgica. Hay falsedad de manera cuando los actores
emiten seales que informan a los tcnicos y otros observadores
de la orientacin dramatrgica y del papel que van adoptar en la
representacin por considerarlo ms adecuado a aquella platea.
Cuando los tcnicos visitan familias para evaluar la condicin
social del desfavorecido del que se duda por contradicciones ob-
jetivas entre los datos de los salarios declarados, por reconoci-
bles seales de sufciencia o por denuncia, es frecuente que stos
asuman posiciones agresivas, sobre todo cuando son familias
gitanas, para intimidar a los tcnicos y perturbar las averigua-
ciones. Los tcnicos tienden a interpretar la representacin de
los actores gitanos como ms colectiva y agresiva.
La falsedad de la realidad puede gozar de condiciones de re-
presentacin y de conocimiento favorables al xito de la versin
cnica de la realidad. En cuanto a la dimensin de las familias, es
difcil determinar. Es frecuente presentarse como pertenecientes
al conjunto hijos adultos que, la verdad, pueden vivir en otra
vivienda, y padres ancianos que, en realidad, viven solos en la
misma o en otra poblacin. Esta mentira puede no ser detecta-
da con la consulta de documentos ofciales del registro de la
propiedad o del estado civil. Cuando se trata de familias gitanas,
la situacin puede an ser ms ambigua, pues es difcil com-
probar la relacin flial, ya que no todos los nios nacidos estn
inscritos en el Registro Civil. En estas situaciones, en la visita a
las viviendas, los tcnicos pueden tomar como miembros de la
familia que comparten la vivienda a personas que constituyen
unidades familiares nucleares autnomas o hijos de otras fami-
94 95
lias. La representacin de los verdaderos y falsos miembros de la
familia puede tener xito cuando la platea de tcnicos no posee
otros medios para conocer y comprobar la falsedad de la repre-
sentacin.
La representacin falseada reconocida puede igualmente
benefciar condiciones polticas favorables. Por un lado, los res-
ponsables de las Juntas de Parroquia frecuentemente testifcan
en documentos ofciales falsas composiciones de conjuntos fa-
miliares porque no los conocen sufcientemente o porque no
quieren perjudicar a personas que conocen bien o que son o
pueden ser sus electores; adems, la mejora de las condiciones
de vida conseguidas y que implican prdida de benefcios so-
ciales obtenidos puede ser ignorada por los responsables de los
ayuntamientos para benefciar electores o para evitar confictos
sociales, ms frecuentemente por los gitanos, ya que benefcian
de la representacin social de su agresividad pblica.
Las relaciones de afnidad poltica, familiar o vecinal pueden
implicar tratamiento diferencial de candidatos a subvenciones
sociales, estimuladas por los lderes polticos ms que las facilita-
das por los tcnicos sociales que pueden ver su parecer alterado
por su superior jerrquico. sta tiende a desarrollar infuencia
leve, preguntando cmo se encuentra el proceso de una deter-
minada persona o recomendando que determinada situacin
familiar sea apreciada con cuidado o, en casos extremos, re-
curriendo a una fuerte infuencia, obligando a cambiar infor-
macin recogida y registrada en los documentos ofciales del
proceso o incluso a ceder la instruccin del proceso a otra per-
sona de ms confanza.
Actos expresivos
Los actos constituyen una clase expresiva y pueden ser in-
terpretados para revelar la posicin de los actores respecto a
objetos de importancia social que, gracias a las capacidades in-
terpretativas, permiten percibir las intenciones de la conducta
y la naturaleza de la relacin entre actores, escoger la conducta
considerada adecuada en cada situacin (Goffman, 1987). Los
actos pueden ser clasifcados en relacin con su sustancia, con su
organizacin, con su orientacin y con sus fnes.
En cuanto a su sustancia, pueden ser de relaciones y opera-
cionales. Son actos de relacin cuando se orientan a la satisfaccin
de las necesidades y/o a las expectativas de los que interactan.
Los actos de los actores son ms de relaciones que de obser-
vadores, pues buscan suministrar signos verbales y no verbales
presuntamente valorizados por los miembros de la platea para
causar la impresin deseada. Por eso los actores cuidan el es-
cenario de la casa o controlan el acceso a partes de la misma
para ayudar a los tcnicos a defnir su situacin social como
desfavorecida. Igual hacen los tcnicos cuando se disponen a
desarrollar competencias de gestin de tesorera familiar, dis-
ponindose a participar en los actos de compra de vveres para
la familia, disposicin frecuentemente rechazada por ser vista
por los actores como controladora. Son actos operacionales cuando
se orientan hacia la conformidad con procedimientos y reglas de
operacin. Los tcnicos sociales realizan muchos actos de esta
naturaleza cuando recogen datos y analizan la informacin dis-
ponible. Los documentos que piden, las entrevistas que efectan
y las visitas a casa de los solicitantes de subvenciones son ms o
menos comunes; sin embargo, cuando quieren mejorar su cono-
cimiento de la realidad incentivados por la familia desfavorecida
recurren a actos operacionales informales, se trasladan a la casa
sin avisar, interpelan a los vecinos e intentan encontrar a los
actores en situaciones de bastidores, donde frecuentemente sus-
penden la representacin de la pobreza.
En relacin con su organizacin, los actos pueden ser indivi-
duales y colectivos. Son actos individuales cuando se llevan a cabo
por una sola persona en el desempeo de su cargo o por cuenta
propia. La mayor parte de las solicitudes son presentadas y con-
tinuadas por las mujeres, porque tienen ms tiempo disponible
o se preocupan ms por el bienestar de la familia. Algunas pre-
sentan la solicitud de apoyo contra el deseo del marido y por eso
llegan incluso a solicitar la reunin confdencial con los tcnicos
sociales en lugares donde difcilmente seran reconocidas. La
mayor parte de los actos de observacin de la condicin social
de las familias por los tcnicos tambin es individual, hacindose
ms colectivo a medida que crecen las dudas sobre la honesti-
dad de la representacin que presentan las personas que soli-
citan ayuda social. Son actos colectivos cuando son efectuados por
ms de uma persona que, en el ejercicio de cargos o trabajando
sus propios intereses, actan de acuerdo. En la mayor parte de
los casos la representacin de la situacin de desfavorecido es
colectiva, llevada a cabo por la familia, y a ella se pueden aso-
ciar vecinos y presidente de la Junta de Parroquia. Los prrocos
de las iglesias raramente participan en las solicitudes de benef-
cios estando cada vez ms alejados de la institucionalizacin del
96 97
problema de la pobreza. La observacin de la condicin social,
cuando exige competencias multidisciplinares o cuando acon-
seja intercambio de informaciones con tcnicos de otras organi-
zaciones, casi siempre es colectiva para permitir una defnicin
ms consistente de la situacin de desfavorecimiento social.
Son actos corporativos cuando se orientan hacia la satisfaccin
de reglas compartidas por el equipo de representacin y que
sirven a sus intereses especfcos. La actuacin concertada de
familiares y vecinos que promueven la versin conveniente de
desfavorecimiento de la familia pertenecen a actos de este tipo;
tambin las denuncias presentadas por facciones de la familia en
sentido amplio o de vecinos mal avenidos tienen idntica natu-
raleza. Las luchas entre equipos de actores casi siempre tiene
como efecto la prdida de coherencia dramatrgica del equipo
que apoya la situacin de pobreza.
Son actos utilitarios cuando se orientan a explotar al mximo
oportunidades de las situaciones en benefcio de la versin de
la situacin apoyada. Las mentiras y las omisiones son ejem-
plos de prcticas orientadas a condicionar la defnicin de rea-
lidad por los tcnicos sociales. Para ser convincentes necesitan
un cuidadoso control de las impresiones, con el fn de evitar
que los tcnicos puedan dudar de su conveniente versin de la
composicin y sueldos de la familia. Estos actos de informacin
permiten explotar posibilidades de obtener ventajas materiales.
Son actos acusadores cuando intentan imputar un desvo nor-
mativo a determinado actor. Las denuncias de ilegitimidad de
los benefcios solicitados o recibidos tienen frecuentemente este
carcter. Por ejemplo, la revelacin del aumento no declarado
de sueldos de la familia, merecedor de actualizacin en alta del
valor de la renta de la vivienda social disfrutada, casi siempre
surge posteriormente a los denunciantes al haber sufrido idn-
tica actualizacin del valor de la renta de la casa donde viven.
Para tener xito y no estimular la venganza de la familia acu-
sada o la censura de los vecinos, conviene que la denuncia sea
discreta y sea as mantenida por los denunciantes y por los tc-
nicos sociales para preservar buenas relaciones sociales.
Son actos reparadores cuando intentan corregir la atribucin de
subvenciones poco adecuadas o ilcitas. Hay cuando los benef-
cios son aumentados, debido al agravamiento de la situacin
de desfavorecimiento, o cuando son eliminados, en virtud del
fraude detectado y condenado. Existe orientacin formal para
penalizar a los benefciarios que reciben benefcios sociales ile-
gtimos, permitidos por el xito de la representacin de pobreza.
A pesar de ello, son raras las imputaciones de desvo y las con-
denas aplicadas, lo cual alimenta la conviccin generalizada en-
tre los benefciados de que los benefcios sociales en forma de
vivienda son vitalicios y no temporales.
Secretos en las representaciones
Los miembros de los equipos, unidos por lazos de recproca
dependencia del comportamiento individual, independiente-
mente de las posiciones y categoras formales que ocupan, coo-
peran entre s para mantener la representacin dramatrgica de
la realidad, lo cual exige compartir las defniciones de situacin,
acuerdo en la representacin de papeles y en la ocultacin de
hechos crticos y desvalorizadores de la fuerza y honestidad de
la actuacin (Goffman, 1983). Esta cooperacin se extiende
incluso a las personas que desempean papeles discrepantes y
que, benefcindose del acceso franco a las regiones y manipu-
lando informacin privilegiada, actan en favor del equipo, de
la platea o de s mismos.
Las representaciones exigen un cuidadoso uso de la infor-
macin, y el equipo tiene que guardar y hacer guardar sus secre-
tos. stos pueden ser secretos insuperables de hechos incompatibles
con la impresin que pretende causar, secretos estratgicos de activi-
dades planeadas para causar impresin y secretos ntimos que de-
terminan la condicin de miembro del grupo (Goffman, 1983).
En la representacin de la pobreza an pueden existir secretos
solidarios, que refuerzan la unin de los miembros del equipo
para protegerlo del control de otras personas, sea el inevitable
tcnico social o el indeseado vecino, y secretos degradantes, mante-
nidos por un equipo o parte de ste porque consideran deseado
o indeseado el efecto de la degradacin de la identidad virtual
de otro equipo.
El control de la informacin y la preservacin de los secretos
puede permitir ventajas al equipo, pues condiciona las defni-
ciones de situacin que las plateas puedan hacer. Los secretos
imposibles casi siempre incluyen el poder econmico de la fami-
lia, incluso sueldos obtenidos en trabajo informal por miembros
de la familia que andan discutiendo o ingresos enviados por
hijos emigrantes. Los secretos estratgicos consisten en ocultar
la existencia de actividades concertadas de representacin de la
pobreza, pudiendo envolver a la familia y los vecinos, para con-
98 99
trolar la impresin de desfavorecidos. Los secretos ntimos con-
sisten en ocultar la dimensin de la familia, a veces presentada
como ms extensa de lo que es para rebajar los valores de los
sueldos per cpita. Los secretos solidarios consisten en compartir
informacin crtica sobre la familia por los vecinos o polticos,
para garantizar condiciones de elegidos para la subvencin. Los
secretos degradantes son tambin mantenidos por vecinos o fa-
miliares mal avenidos para ser discreta y convenientemente usa-
dos contra la familia que representa su pobreza.
El control e impedimento de estos secretos constituyen prcti-
cas fundamentales de la actuacin dramatrgica. Los miembros
de las familias que solicitan subvenciones intentan convencer a
los tcnicos sociales de la honestidad de su representacin de
pobreza, emitiendo seales de coherencia dramatrgica, y los
tcnicos sociales intentan controlar esa representacin, buscan-
do seales de representacin discrepante. Esta actuacin puede
enriquecerse con la participacin de otros actores que tanto pue-
den garantizar el efecto dramatrgico deseado por la familia,
como pueden manchar la identidad de la familia para perturbar
el efecto dramatrgico deseado.
El control y el descontrol de los secretos son efecto y factor
del orden social. El desempeo de los papeles de denunciante y
de averiguador est rodeado de muchos cuidados. El recelo de
lo que puedan pensar las plateas, manchando la identidad de
quien denuncia la deshonestidad de la representacin y perju-
dicando a quien evala la coherencia de la representacin, lleva
a estos actores a tener excepcionales cuidados con su actuacin.
Cuando tienen dudas sobre la honestidad de la representacin e
intentan encontrar seales de cinismo, los tcnicos sociales evi-
tan dar informaciones que permitan a los vecinos reconocer su
identidad, y ya sea en la manera como se presentan o en las
preguntas que hacen, evitan levantar sospechas sobre sus inten-
ciones. Del mismo modo, los vecinos que no quieren guardar se-
cretos solidarios y preferen revelar la deshonestidad de la repre-
sentacin intentan hacerlo en condiciones que los protejan de la
atribucin de responsabilidades por los efectos negativos que su
revelacin pueda traer para la familia que solicit la subvencin.
Cuando pretenden suministrar informaciones negativas sobre el
desempeo del equipo de actores, son rpidos en la informacin
prestada, sea en la calle, o invitan a entrar a casa, para salir de
aquella regin de fachada.
De este sabio modo, todos buscan garantizar condiciones
para realizar su representacin dramatrgica y reproducir los
personajes representados. La regulacin indirecta de los desem-
peos discrepantes de papeles evita indeseados aumentos de ten-
sin en las interacciones sociales entre actores, y entre actores y
plateas, unidos por la complicidad social que la representacin
permite, y garantiza condiciones sociales para la permanencia
del personaje del mentiroso, del delator y del investigador como
referenciales de la representacin. Las reglas del control de los
secretos es de mayor importancia para el orden social, pare-
ciendo a veces que limita ms sus excesos de representacin que
sus efectos dramatrgicos, que controla ms la manera excesiva
e indeseable de representar que la ilegitimidad de la fachada
personal representada.

Territorios, encuentros y representaciones
Los espacios y los tiempos siempre fueron, de modo ms o
menos manifesto o latente, considerados en los anlisis socio-
lgicas; sin embargo, fueron Goffman (1959) y Giddens (1986)
quienes concedieron la debida importancia al factor de la ac-
tuacin. Usando un criterio geogrfco, Goffman distingue re-
giones separadas por barreras fsicas que condicionan la per-
cepcin de las plateas. Usando el criterio psicolgico, Giddens
distingue las regiones por el uso que los agentes hacen de e-
llas para sus prcticas rutinarias, para arriesgar y garantizar su
seguridad ontolgica. Ambos asocian espacio y tiempo para
atribuir valor de contexto infuido por la representacin y por
la estructuracin social realizada a cargo de los actores y los
agentes sociales.
Para Goffman, la regin es cualquier lugar delimitado por
barreras fsicas a la percepcin de las plateas, pudiendo dis-
tinguirse en regin de fachada, donde la representacin es
ejecutada (1983), y en regin de los bastidores, donde la re-
presentacin es contradicha y preparada (1983). En la regin de
fachada, los actores buscan convencer a las plateas acerca de la
coherencia de sus modelos de interaccin, y en la regin de bas-
tidores, los actores suspenden y preparan la representacin. En
este modelo de regin, existe implcita interdependencia entre
estas regiones, pues su separacin permite ensayar la represen-
tacin y representar mejor delante de las plateas (Dua, 1990).
Las regiones de la fachada y los bastidores estn separadas por
barreras fsicas que los actores controlan de modo imperfecto.
Los miembros de la platea pueden forzar la entrada en la regin
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de los bastidores sin que los actores posean medios de impedir
que entren, o pueden incluso aparecer en un momento ines-
perado para los actores. Es lo que sucede cuando los tcnicos
sociales revelan el deseo de observar las habitaciones de las casas
o cuando aparecen en la pastelera donde los actores desayu-
nan, para lo cual supuestamente no tendran dinero, o cuando
encuentran en la calle a los actores caminando de forma normal
cuando supuestamente deberan cojear.
El escenario compuesto de equipamientos expresivos (mo-
biliario, decoracin, disposicin de los objetos) es elemento
fundamental de la regin, porque condiciona la defnicin de
situacin realizada por el equipo de actores, reforzando su sen-
timiento de seguridad, y por la platea, infuyendo su impresin
de la actuacin (Goffman, 1983). Las habitaciones son regiones
de fachada de la mayor importancia para la representacin y
para la evaluacin de la pobreza. Los escenarios que ellas alojan
pueden ser regulados o no. El estilo, el estado de conservacin
y cantidad de objetos que pueblan el espacio, el orden y la lim-
pieza del espacio, el tipo y cantidad de alimentos existentes en el
frigorfco revelan mucho de las personas que all viven. La casa
sucia demuestra que la familia no es cuidadosa y puede implicar
un agravamiento de los riesgos de enfermedad, favoreciendo la
decisin positiva de la ayuda. La casa bien amueblada y deco-
rada puede sugerir que la familia tiene ms poder de compra del
que proclama.
El recibimiento de los tcnicos sociales en casa puede asumir
diferentes formas: prohibida, con condiciones o incondicional.
Hay entrada prohibida cuando, por la localizacin de la inter-
accin fuera de casa, la familia intenta evitar que los tcnicos
entren a casa y observen su interior. En estos casos, el equipo
de actores intenta evitar que la platea tenga acceso al escenario
interior, transformado en regin de bastidores, facultndoseles
slo el acceso al escenario exterior, adoptado y propuesto como
regin de fachada. Esta prohibicin pasiva ser desatendida por
el anuncio de los tcnicos sociales de que necesitan observar
la casa, invocando requisitos legales para trasladar la represen-
tacin hacia el escenario interior. Hay entrada condicionada
cuando las familias buscan condicionar la estancia de los tc-
nicos en el espacio comn de la cocina o la sala, evitando que
observen los espacios ms ntimos como las habitaciones. En
estos casos, el equipo de actores pretende reducir el acceso de
la platea al espacio ms social de la vivienda, manteniendo el
espacio ms personal como regin de bastidores. Esta difcultad
se resuelve normalmente con la peticin o anuncio formal de
la visita a toda la casa. Hay entrada incondicional cuando la
familia recibe con aparente agrado a los tcnicos sociales, re-
cibindolos con deferencia y simpata, revelada por la manera
de estar y por el ofrecimiento de alimentos, forma muy comn
de mostrar el agrado de una visita. Los tcnicos suelen evitar
la invitacin alegando que estn tomando antibiticos y eso les
condiciona el horario y la composicin de la comida. En estos
casos, toda la casa es vista como regin de fachada, susceptible
de ser observada por los tcnicos.
En la gran mayora de los casos, la restriccin del acceso a
los espacios de las casas se debe al deseo de ocultar el estado
de desorden. Los tcnicos sociales tienden a ver los espacios
desordenados como seal de desestructuracin de la organi-
zacin de la vida, de las relaciones familiares, la insufciencia de
competencias de organizacin de la vida familiar. El desorden
tambin puede ser muy negativamente interpretado por los
tcnicos cuando las personas estn desempleadas o alegan no
poder trabajar para cuidar de los hijos pequeos, tenida como
seal de descuido e irresponsabilidad personal. La peticin de
ayuda puede ser presentada para acudir al periodo de gastos
extraordinarios, normalmente debido a problemas de salud,
que anula el limitado poder de ahorro de la familia, siendo
para esto necesario evitar que los tcnicos identifquen seales
de ese poco ahorro. Cuando las familias buscan subvenciones,
montan representaciones orientadas a obtener el deseado efec-
to dramatrgico, muchas veces desvalorizando la adquisicin
de capacidades de previsin y gestin de sus vidas organizadas.
Esta omisin o desvalorizacin de la autonoma para montar
y gestionar proyectos de vida optimizadores de los recursos es
constantemente mencionada por los tcnicos como causa de
las difcultades fnancieras de las familias y como fundamento
para la necesidad de desarrollar en sus miembros capacidades
de organizacin y gestin de la familia con proyectos de edu-
cacin social.

Problemas de representacin
La confrmacin de la honestidad de la representacin de la
pobreza obliga a ocupar tcnicas para invadir la regin de basti-
dores de la familia y de anlisis de los aderezos que para el equi-
102 103
po de actores pueden ser percibidas como violentas y violadoras
de su intimidad. Esto obliga a los tcnicos sociales a actuar con
mucho cuidado, evitando que su desempeo sea asociado con
controles. Muchas veces las personas piden perdn y alegan que
no esperaban la visita. Para no hacer que el equipo de actores se
sienta frgil, actan con mucha prudencia:
Mire, yo no vine aqu para ordenar la casa Si quiere hacer el
favor de abrir la puerta de la habitacin [] Cuando abro un
frigorfco pido siempre autorizacin para hacerlo y nunca nadie
se neg. Las personas dicen: Est bien!, pero ya se nota en la cara
de ellas alguna vergenza.
Cuando se hace visible la falta de coherencia expresiva de los
actores, los tcnicos sociales tienden a representar el papel de
educador social. En estas circunstancias intentan que los actores
reconozcan la incoherencia y presenten propuestas de nuevo, y
que la familia represente adecuadamente su papel. La propuesta
de alteracin del guin se hace inevitable porque ellos tambin
tienen que defender su coherencia expresiva de reguladores y
educadores sociales:
Cuando intento ver el desorden de la casa intento utilizar eso
como instrumento para m, intento transmitirles el mensaje. Si es
para tener la casa en este estado, es mejor que la persona trabaje.
Si tienen la casa ordenada, los hijos bien lavados entonces una
persona que dice que no puede ejercer una actividad remunerada
porque tiene que quedar en casa para cuidar de sus hijos tiene
sentido...

Cuando los tcnicos sociales se trasladan al domicilio de los po-
bres que solicitaron subvencin social para observar la regin
de fachada y de los bastidores, y examinar la coherencia de su
representacin, muchas veces cuentan con la ayuda de vecinos
dispuestos a reiterar o a denunciar la actuacin del equipo de
actores familiar. En cualquier caso, los tcnicos siempre tienen
que interrogarse sobre la naturaleza de los relatos que confr-
man o denuncian porque pueden tener intencin protectora,
intencin malvola o para auxiliar la emisin de un juicio obje-
tivo. Para evitar ser engaados, leen en los discursos de los ve-
cinos guiones de acuerdo con las familias observadas, casi siem-
pre espontneamente producidos, as como guiones ciertamente
dirigidos a la desvalorizacin de la propuesta, como tambin
expresiones de preocupacin de justicia y equidad social. Esta
preocupacin por confrmar el sentido de las informaciones
tanto puede ayudar a construir como a perturbar la defnicin
de la situacin.
Adems, los actores enfrentan problemas difciles de re-
solver, como la disciplina dramatrgica, cuando se esfuerzan por
impresionar a los tcnicos sociales. Cuando se hallan con stos,
preparan el encuentro con cuidado, preocupndose por su as-
pecto personal, por los equipos expresivos personales (Goffman,
1983). Pueden vestir ropa ms humilde, dejar crecer la barba,
descuidar la higiene personal, simular molestias fsicas recientes
o crnicas; pero esta actitud exacerbada de la identidad social
disminuida con el recurso de smbolos de bajo estatus social y
de debilidad fsica exige continuo control de la conducta para
prevenir fallos dramatrgicos:
Hay personas que entran cojeando diciendo que no pudieron tra-
bajar ayer porque se lesionaron la pierna [...] los huesos ya no son
lo que eran y, cuando salen del edifcio ya van andando normal-
mente! Hay personas que vienen con su peor ropa, vienen algo su-
cios y, despus, los vemos mejor vestidos [] La tierra es pequea
y es fcil verlos.
Conmigo, cuando lloran, se es un factor negativo. A menos
que se trate de la prdida de un familiar o de enfermedad grave; si
no les pido que salgan y vuelvan a entrar cuando estn tranquilos.
Este fallo en el control del aspecto y de la representacin es-
timula la defnicin de la actuacin como cnica y perjudica la
evaluacin de la necesidad de subvencin solicitada. El control
de los lmites fsicos es precario y los actores pueden desarrollar
comportamientos propios de la regin de bastidores cuando son
observados por la platea, permitiendo que su representacin
sea desmontada y defnida como deshonesta. La representacin
simulada de un personaje siempre corre el riesgo de ruptura de
la representacin, y el control de este riesgo es el principal pro-
blema de los actores que arriesgan una representacin cnica.
Los actores que ocultan rentas fnancieras de la familia siem-
pre enfrentan el problema de descubrirse la omisin o la mentira
por los tcnicos sociales. Este problema tiene dos dimensiones:
la identifcacin de la representacin cnica y de la correccin
tcnica de los valores. Cuando los tcnicos descubren que hubo
deliberada mentira y la diferencia de valores es elevada, pu-
eden aplicar sancin de importancia proporcional al valor oc-
ultado, reduciendo el monto de subvencin recibido. Cuando
los valores presentados son muy bajos, los tcnicos recurren a
104 105
las tablas ofciales para encontrar valores tericos ms prximos
de la realidad emprica observable o presumida. Cuando soli-
citan por primera vez subvencin y ocultan los ingresos reales
de la familia, los actores pueden ser sorprendidos con el valor
del gasto escogido y atribuido desde las tablas ofciales, ya que
muchas veces es superior a aqul que efectivamente recaudan.
El desconocimiento de la metodologa de evaluacin de la con-
dicin social conduce a los solicitantes a pensar que ocultar los
datos permite obtener ventajas en la apreciacin de su caso e
invisten en la mentira y en la omisin una forma de garantizar
esa ventaja.
Por otro lado, los tcnicos sociales enfrentan problemas simi-
lares. Saben, por experiencia y por probabilidad emprica, que
las familias pueden representar la pobreza y que algunas lo hacen
con reconocido e inevitable xito. Muchas veces sospechan que
los salarios declarados son ms bajos que los salarios reales, otras
veces saben incluso que los salarios declarados son intencionada-
mente ms bajos que los salarios reales, pero a pesar de los fuertes
indicios, poco pueden hacer cuando no consiguen obtener evi-
dencia de que existe fraude. Cuando esta difcultad sucede y es
conocida, la representacin cnica de la pobreza tiene xito, el
control de la representacin es declaradamente inefciente y los
tcnicos sociales desempean el indeseable papel de impotentes
controladores; al mismo tiempo que intentan reducir los efec-
tos de esa impotencia en su identidad social, protegindose del
rigor de los documentos y en el proce-dimiento del proceso de
atribucin de subvencin.
Cuando la representacin se orienta a la falsedad de la reali-
dad exige la connivencia del equipo revelado por la actuacin
simultnea de sus miembros, la representacin aumenta el riesgo
de incoherencia dramatrgica. El efecto deseado es el de la reve-
lacin de sus caractersticas sociales, y eso exige la colaboracin
para emitir seales propias de identidad virtual de la pobreza
y causar la deseada impresin de necesidad. A pesar de ello,
no siempre la disciplina dramatrgica se garantiza con seales
contradictorias que pueden ser emitidas. Las seales del aspecto
y de la manera son casi siempre cuidadosamente controladas,
pero la incoherencia puede ser revelada por seales verbales,
por las respuestas producidas a las preguntas de verifcacin que
los tcnicos formulan. Cuando eso sucede, el miembro del equi-
pa que detecta el fallo puede tocar en la pierna a otro actor para
avisarlo de que est estropeando la representacin y arriesgan-
do la defnicin de la realidad por ambos patrocinada. En estas
situaciones, la insufciente preparacin de la versin discursiva
de la realidad o la habilidad analtica de los tcnicos pueden
descubrir la falsa representacin. Tambin es para explotar la
existencia de una posible falta de concentracin de las versiones
de vida que los tcnicos preferen hablar al mismo tiempo con
los miembros de la pareja.
Representacin social de la pobreza y cons-
truccin social de las polticas sociales
El orden de interaccin es un orden social bsico, pues organiza
la conducta de las personas, revelada en las prcticas y en los
discursos (Goffman, 1963). Para este autor, los comportamien-
tos de las personas dependen de rdenes diferentes, como la
del parentesco, la de la cultura y la de la economa, durante
los cuales se desarrollan en la interaccin (Smith, 2006). La
representacin social de la pobreza realizada en los encuentros
con los tcnicos sociales es infuida por el orden de los vecinos,
del consumo y de la burocracia. La interaccin de los solici-
tantes del apoyo social pblico con los tcnicos est infuida por
la relacin entre las personas que representan la pobreza y los
miembros de la familia en sentido amplio y de los vecinos, los
cuales pueden acreditar la representacin, revalidando los pa-
peles sociales, o desacreditando la representacin, ilegitimando
los papeles sociales representados. La representacin social de
la pobreza est igualmente afectada por el orden del consumo,
causando sorpresa en los tcnicos cuando observan la existencia
de playstation o telfono mvil para los nios y coche en buen
estado a la puerta de casa donde no existe cuarto de bao, bo-
tellas de refresco vacas en cocinas donde falta leche y papillas
para nios, o la asistencia a la repostera prxima a los servicios
sociales despus de pedir ayuda monetaria para gastos extraor-
dinarios. La representacin social est infuida por el orden de
la economa, lo cual permite ocultar salarios familiares porque
son dinero negro, en la economa paralela, no posibilitando la
comprobacin documental y la prueba del fraude. La represen-
tacin de la pobreza se ve infuida por el orden de la burocra-
cia, teniendo los solicitantes apoyo para evidenciar la escasez de
salarios y de bienes, el domicilio y la constitucin de las familias.
El orden de interaccin desarrollada en los encuentros sociales
es infuido por aquel orden sin subordinarse.
El orden de la interaccin establece la relacin entre los dife-
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rentes rdenes sociales. Esta mediacin es posible porque Goff-
man considera que el orden de la interaccin goza de relativa
autonoma ante los otros rdenes sociales (Smith, 2006). Por eso,
la relacin entre el orden de la interaccin y los otros rdenes so-
ciales puede ser tanto conexa como desconexa. Las representa-
ciones sociales de la pobreza que mejor articulan estos rdenes,
exhibiendo su conexin, son aquellas que ms probabilidades
tienen de ser recompensadas por la platea de los tcnicos; sin
embargo, algunas relaciones desconexas pueden ser toleradas,
como la desconexin entre la representacin de la pobreza y
el consumo poco econmico, desconexin estimulada por el
desorden en las prioridades de compra. Para los tcnicos, el
consumo de bienes alimentarios de baja prioridad puede ser
disculpado por falta de cultura de gestin domstica o incluso
por descuidada preparacin del escenario de la representacin
que se ofrece a la platea; pero otras relaciones desconectadas
son menos toleradas o incluso no toleradas. Para los tcnicos
ocultar bienes o salarios y el aumento artifcial del nmero de
miembros de la familia es visto como faltas graves, pudiendo
merecer fuerte reprensin oral o incluso la negacin de la ayuda
pretendida. La diferencia reside en la intencin atribuida a los
actores y en los efectos reconocidos en la identidad de la platea.
Los actos dramatrgicos orientados a engaar a los tcnicos son
vistos como ms graves porque violan la estructura del orden
de interaccin y hacen a los tcnicos pasar por ingenuos e in-
competentes, mientras que los actos dramatrgicos que revelan
incoherencia expresiva son vistos como menos graves porque no
violan el orden de la interaccin y no afectan la identidad virtual
de los miembros de la platea.
La regulacin social est permitida por la claridad de las
defniciones que determinan la adaptacin de los comportami-
entos a los encuentros sociales (Goffman, 1963), que deben ser
vistos no desde el punto de vista de la interaccin, sino de la es-
tructuracin (Goffman, 1963). Una estructura social es un con-
junto de reglas que regulan la interaccin social, defniendo las
formas de envolvimiento institucionalizadas (Goffman, 1967).
La realidad social resulta del encuentro entre las diferentes es-
tructuras que recprocamente se infuyen, como la estructura
de contactos sociales y la estructura de interaccin (Goffman,
1981). La estructuracin de los encuentros abarca el lenguaje
verbal y el lenguaje no verbal, tcnicas de revelacin y ocultar
datos e informaciones y tcnicas de convalidacin de esos datos
e informaciones, y los estatutos que los intervinientes establecen
en relacin con los asuntos sociales tratados y a las estructuras
sociales que los encuentros reproducen. La mentira y el encu-
brimiento son conocidos y reconocidos, pero no siempre son
evidentes.
Existe profunda relacin entre la estructura de los contactos
sociales, la estructura de la interaccin, y la estructura de la
evaluacin de los casos de pobreza y exclusin y la institucio-
nalizacin de las polticas sociales. En la fase de anlisis de las
solicitudes, los tcnicos tienden a visitar a la familia en su casa
sin avisar, provocando un encuentro para sta ms o menos
inesperado, y que obliga a adaptar el aspecto y las apariencias
adecuadas a la situacin y al control de las impresiones. Cuan-
do hay dudas sobre la veracidad de los datos e informaciones
suministrados por los solicitantes, los tcnicos pueden simular
encuentros fortuitos con los vecinos e involucrarse en conversa-
ciones secretamente orientadas para explotar su conocimiento
de las personas en observacin. Cuando son confrmadas las
dudas pero no hay prueba de la mentira, los tcnicos buscan en
la no conformidad del proceso, como la falta a una reunin o
un dato que falta, argumentos para denegar la solicitud. Cuan-
do la mentira y la omisin benefcian a estructuras de auto-
control de la representacin honesta francamente instituciona-
lizada pueden, cuando la representacin revela incoherencias
dramatrgicas, estimular estructuras de control formal norma-
tivo ms fuertemente institucionalizadas. As, la aplicacin de
las polticas sociales adolece mucho de la confanza generada
en las interacciones para compensar la incertidumbre de la me-
todologa de las situaciones de pobreza y exclusin social.
El papel social constituye el concepto central de la interac-
cin simblica, pero a pesar de ello y al contrario de otros au-
tores interaccionistas, Goffman no concibe al actor como refejo
de los otros, sino como resultado de la relacin antittica entre
el self ofcial, basado en posiciones, papeles y ttulos, y el self rea-
lizado en las transacciones y negociaciones de sentidos en los
encuentros diarios (Srinivarsan, 1990), y abandona la nocin
de adopcin de papel y asocia las emociones, como vergenza
y embarazo, al desempeo del papel (Scheff et al., 2006). En
las interacciones, los actores convocan su self, compuesto por
informaciones, atributos y capacidades, unifcado y apropiado
para la ocasin (Goffman, 1956). Este self no es individual y ais-
lado, es social y cultural (Scheff, 2006: 16), se articula con los
encuentros diarios cara a cara, se produce y reproduce en orden
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a la interaccin (Battershille, 1990). La materializacin de las
polticas sociales est infuida por la actualizacin del self de los
actores y de los tcnicos sociales.
La prctica de la mentira y del engao es muy frecuente entre
los actores que representan la pobreza, ms que entre aquellos
que slo representan la exclusin, sobre todo cuando pretenden
obtener recursos fnancieros para reproducir el orden del consu-
mo. La representacin con xito de la pobreza por actores cni-
cos permite la reproduccin de estructuras sociales que incitan
a la falsa representacin de la pobreza, favorece la afrmacin
del self orientado a la sobrevivencia social subvencionada con re-
glas de deshonestidad y ofrece nuevos palcos a la actualizacin
de los papeles de falsos carenciados. Los tcnicos igualmente
actualizan su self. Cuando los actores abandonan la solicitud
porque sienten que sern descubiertos, el abandono de la repre-
sentacin deja a los tcnicos molestos porque ya estaban desem-
peando su papel de analistas y facilitadores, y muchas veces ya
obtuvieron favores personales en pro del solicitante. Cuando los
tcnicos descubren que fueron engaados y atribuyeron ayudas
a quien no las necesitaba, se quedan tambin molestos y todava
ms enojados cuando es difcil corregir el error porque el dine-
ro o los bienes ya fueron consumidos o la correccin exige la
intervencin de otros tcnicos, ms difcil de ejecutar. El disfru-
tar de ayudas continuas desarrolla una predisposicin para la
dependencia de la asistencia social de los benefciarios, muchas
veces transmitida de padres a hijos, cuando stos cohabitan en
la misma vivienda. Esta representacin continua de la necesidad
es, en el caso de la vivienda social, frecuentemente favorecida
por dejadez de los decisores polticos, tambin ellos infuidos por
la estructura social que inhibe o debilita la aplicacin de reglas
formales y orienta el orden de interaccin entre tcnicos y soli-
citantes, y entre tcnicos y jefes jerrquicos, para evitar aprecia-
ciones desfavorables de solicitudes de apoyo o suspensiones de
subvenciones atribuidas.
El cambio es admitido pero no discutido por Goffman (1959),
y cuando discute las mayores contradicciones enfoca el modo
como son resueltas o evitadas. Cuando analiza las organiza-
ciones totales, donde el cambio del self de los internados es una
condicin indispensable a su integracin social, reconoce que
la secuencia regular de los cambios altera el imaginario para
atribuir signifcados (Goffman, 1961). El proceso con el cual
los cambios permanentes existentes en papeles no se discute
(Meyrowitz, 1990), pero deja indicaciones de cmo y por qu
el cambio de comportamiento, o sea, cuando la estructura de
la situacin cambia (Riggins, 1990). El cambio de prcticas de
actores y plateas verifcadas en la interaccin es poco frecuente
y de corto alcance, manteniendo los modelos de ejecucin de las
polticas sociales.
Las personas que solicitan por segunda vez apoyo social
desempean ms fcilmente el papel de actores necesitados,
porque ya saben cmo solicitar el apoyo y las seales de pobreza
que deben emitir y evidenciar. La representacin con xito fa-
vorece la nueva actuacin y facilita el papel de la audiencia que
observa. Los tcnicos que presenciaron representaciones cnicas
o incoherentes dramatrgicas quedan ms aptos para analizar
futuras representaciones segn criterios ms cuidados y adecua-
dos. Las informaciones recogidas en la interaccin social facili-
tan la produccin y compartir conocimiento entre los miembros
de la platea hacindolos ms competentes en la observacin de
las representaciones de los equipos de actores; pero estos cam-
bios actan ms en el dominio de la manera de actuar; ms
permisivo o ms regulador, ms tranquilo o ms arrogante, o
sea, infuyen superfcialmente el orden de interaccin porque
alteran poco las estructuras. As, las situaciones y los encuentros
sociales permanecen ms o menos inmutables, favoreciendo la
reproduccin del orden de interaccin; por eso la atribucin
de signifcado a los benefcios sociales puede seguir siendo muy
asistencialista, incluso cuando las polticas buscan claramente
la activacin social de la autonoma y responsabilidad de las
personas.
Los cuadros interpretativos son importantes en la teora
dramatrgica de Goffman y, junto con las estructuras sociales,
ayudan a comprender la representacin social y la atribucin
de signifcados a las situaciones de interaccin. Los cuadros son
esquemas interpretativos, sistemas coherentes de entendidos,
criterios o reglas, que permiten atribuir sentido, defnir y clasif-
car los hechos cotidianos y realizar la signifcacin, resultante de
la estructuracin de la experiencia de la vida social (Goffman,
1991). La representacin de papeles sociales diferentes prom-
ueve la adopcin de perspectivas distintas (Goffman, 1974),
generadoras de diversas interpretaciones de la conducta hu-
mana. Los cuadros interpretativos, al organizar selectivamente
los hechos y al codifcar los fenmenos sociales, suministran un
conocimiento continuo de la realidad social y organizan datos
en acciones orientadas o en una conducta evaluada por los otros
por referencia a modelos y valores (Park, 1990). Los cuadros
110 111
interpretativos forman parte de la estructura, la defnicin de
la situacin, la ms subjetiva respuesta de los actores (Scheff
et al., 2006), pero el encuadramiento de la experiencia diaria
es sufcientemente autnoma ante la estructura para permitir
robustecer o debilitar la coordinacin social (Lemert y Brana-
man, 1997). La nocin de defnicin de situacin tiene poco
valor para Goffman, porque l no ve los encuentros cara a cara
como autnomos, sino dependientes de las estructuras sociales
(Sharrock, 1999). La atribucin de signifcados a diferentes si-
tuaciones de pobreza y de exclusin social y a diversos papeles
sociales y escenarios de la representacin est permitida por la
convocatoria de cuadros interpretativos y es fundamental al or-
den de interaccin. La materializacin de las polticas sociales
en los encuentros entre actores y plateas se ve afectada por los
cuadros interpretativos convocados para signifcar la realidad y
conducir a la representacin social.
La tipifcacin de los actores revela la importancia del en-
cuadramiento interpretativo. Cuando los tcnicos descubren ti-
pos de actores muy orientados hacia la dependencia del apoyo
social, que recurren a la Seguridad Social siempre que hay de-
sequilibrio en el presupuesto familiar, les llama subvenciona-
dos dependientes. Tambin cuando la representacin de la
pobreza es vista como exagerada, el actor puede recibir la ca-
tegora de pobrecito, pero cuando se encuentran actores que
mienten u omiten datos para infuir favorablemente el anlisis
de su solicitud, no disponen de ningn trmino para designar-
los e individualizarlos. Esta tipifcacin de actores resulta de la
aplicacin de un cuadro interpretativo ms lisonjero para los
actores cnicos y muy benefciado por la regulacin del orden de
la interaccin por estructuras bastante permisivas en el dominio
de la representacin de la pobreza y de la exclusin social. Los
tcnicos disponen de un sistema dbil de categoras para desig-
nar fases de los procesos de anlisis de las solicitudes de ayuda,
refejando insufciente racionalizacin y procedimiento; aplican
cuadros interpretativos que propician categoras y representa-
ciones excesivas, pero no revelan poseer o usar menos frecuente-
mente categoras para designar representaciones cnicas.

La representacin dramatrgica y la re-
alizacin de las polticas sociales
Las polticas sociales de combate a la pobreza y de combate a la
exclusin social defnidas al nivel central son mediadas e imple-
mentadas a nivel local por los servicios especializados, servidos
por lderes y tcnicos sociales, y por los ciudadanos desfavore-
cidos y otros ciudadanos que ocupan cargos de certifcacin o
evaluacin de las condiciones sociales. Las reglas formales de
evaluacin de las condiciones de vida de los ciudadanos ms
frgiles son interpretadas por los tcnicos sociales e infuidas por
los actores sociales que concurren a las subvenciones pblicas y
representan su condicin de pobreza. La relacin entre el nivel
macro de la produccin normativa y el nivel micro de implan-
tacin normativa es examinada por el orden de interaccin, don-
de estructuras y cuadros interpretativos condicionan los papeles
sociales representados y los personajes por ellos representados.
Los efectos dramatrgicos permiten perpetuar papeles y per-
sonajes asociados con la pobreza y la exclusin, reproducir la
dependencia y el poco provecho, la autonoma, perpetuar la
perspectiva determinista y asistencialista, y atrasar la perspec-
tiva autonomista y generativa. El tratamiento y control de las
regiones y de los escenarios, las fachadas y las maneras perso-
nales, las defniciones de situacin y el control de las impre-
siones favorecen la reproduccin de las condiciones de pobreza
y de exclusin social, permiten opacidades e iniquidades en la
distribucin de los subvencionados, limitan la efcacia y la ef-
ciencia de las polticas sociales.
Para orientar futuras refexiones sobre la construccin dra-
matrgica de las polticas sociales dirigidas a frenar la pobreza
y la exclusin social, se pueden formular algunas importantes
cuestiones. Cul es el valor material y simblico de los proce-
dimientos de medicin de la pobreza y exclusin, incluyendo
documentos, instrumentos, actividades y responsabilidades?
Cmo es entendido el desvo de las reglas formales, que
proporciona ventajas ilegtimas ante el contenido de la ley y
ante el valor de la igualdad de condicin de los ciudadanos ante
la ley? Cmo es posible que los cuadros interpretativos con-
vocados para analizar las situaciones reproduzcan o alteren las
categoras de pobre y excluido, y de este modo promuevan la
reproduccin o el cambio de las situaciones sociales y la implan-
tacin de las polticas sociales?
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Introduccin
Con frecuencia la literatura que trata el tema de la pobreza
es variada, las cifras y datos sobre ella diferen unos de otros
o no coinciden. Asimismo, las acciones y estrategias han sido
diferentes para enfrentarla y sta persiste; los medios de comu-
nicacin hablan sobre pronsticos de mejora pero tambin de
retraso y dcadas perdidas. Un ejemplo de estos desencuentros
es que recientemente la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL) seal en su documento Objetivos
de Desarrollo del Milenio, la progresin hacia el derecho a la
salud en Amrica Latina y el Caribe, que en Mxico ms de
cinco millones de mexicanos son susceptibles de sufrir los efec-
tos de la crisis por el alza mundial de los precios de los alimentos
(Machinea y Uthoff, 2008); mientras que el Banco Mundial, al
presentar su Estrategia del Banco Mundial para Mxico, en
abril de 2008 a la prensa mexicana, indic que 45 millones
de mexicanos siguen sumidos en la pobreza en medio de una
persistente y sustancial diferencia de desarrollo entre regiones y
grupos tnicos (Gonzlez y Brooks, 2008).
Existe, pues, una distancia entre lo que se dice en los medios
informativos y lo que se palpa en realidad. En Mxico el au-
mento del comercio informal, el incremento de los ndices de
pobreza, gente pidiendo dinero, sin empleo, subempleada, o la

Entre lo que se dijo y se hizo. Democracia
y participacin ciudadana en las polticas
sociales de Mxico 1988-2004
Ren Bello Snchez
Jos Carlos Luque Brazn
ndice
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I
114 115
inseguridad creciente, es una realidad que hoy en da desafortu-
nadamente ha visitado a nuestro pas y se ha estacionado. Esta
situacin conlleva a preguntarse: Por qu contina la pobreza
en el pas y no se ha podido erradicar? Por qu si han existido
polticas sociales y programas de poltica social para su com-
bate, la pobreza y desigualdad social an persisten? y por qu
la pobreza sigue presente si hemos convivido en el ejercicio de la
democracia y de la participacin ciudadana en la construccin e
implementacin de las polticas sociales, si estamos hablando de
alternancia poltica desde el 2 de julio de 2000?
1

Estos cuestionamientos se pretenden esclarecer en las si-
guientes lneas, haciendo una refexin entre pobreza, polticas
sociales, democracia y participacin ciudadana, as como un
acercamiento general entre los programas sociales implementa-
dos por el gobierno mexicano en los ltimos tres sexenios, como
fueron: Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), Progra-
ma de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), y Supe-
racin de la pobreza: una tarea contigo (Contigo). Los cambios
ocurridos dentro de la hegemona neoliberal y como se concep-
tualiza la pobreza dentro de un escenario que articula factores
nacionales y directrices internacionales, en donde se observa un
desencuentro entre lo que se dice y lo que se hace, manteniendo
al margen la participacin ciudadana en las polticas sociales
a pesar de que se hallan en el discurso nacional, conservando
una visin general de la actuacin de la poltica social mexicana
y su incongruencia discursiva, en donde paradjicamente los
grandes ausentes fueron los ciudadanos.
De esta manera, el presente trabajo hace una revisin de las
polticas sociales pero elaborando una conexin con la demo-
cracia y la participacin ciudadana contempornea, temas que
han estado presentes en la poltica social mexicana y que han
buscado la construccin e implementacin de las polticas so-
ciales con contenidos democrticos y de participacin, siendo
de manera ms enftica a partir de la alternancia en el poder en
el ao 2000 con el triunfo de Vicente Fox.
Se pretende realizar un acercamiento general entre los pro-
gramas escogidos, su focalizacin, estrategias y cambios suscita-
dos dentro de la hegemona neoliberal. La hiptesis de trabajo
parte del supuesto de que las polticas sociales se siguieron cons-
truyendo en la prctica bajo una lgica corporativista y clien-
1
El 2 de julio de 2000, el candidato del Partido Accin Nacional venci
en las elecciones presidenciales en Mxico, terminando as con 70 aos de
hegemona del Partido Revolucionario Institucional (PRI).
La hiptesis de trabajo
parte del supuesto de que
las polticas sociales se si-
guieron cons-truyendo en la
prctica bajo una lgica cor-
porativista y clientelista
telista, articulada con un discurso neoliberal impulsado desde
los aos del presidente de la Madrid, que se conect con un dis-
curso poltico que privilegi los valores democrticos y la par-
ticipacin ciudadana de manera superfcial, generando as una
contradiccin entre la implementacin de las polticas sociales y
los principios polticos que las sustentan.
En este sentido, se sostiene que la participacin ciudadana
en la elaboracin de las polticas sociales de Mxico es ms una
dramaturgia que una actividad real con consecuencias en la
elaboracin democrtica e inclusiva de las mismas. Es una re-
confguracin del corporativismo del rgimen anterior. Desde
esta perspectiva, el alto nivel de verticalidad en la elaboracin
e implementacin de las polticas sociales federales y estatales
dirigidas a los sectores marginales explica su bajo nivel de im-
pacto en la mejora de sus condiciones materiales de vida. Patrn
que est presente en los tres programas sociales implementados
entre 1988 y 2004: Pronasol en el gobierno de Carlos Salinas de
Gortari, Progresa con Ernesto Zedillo Ponce de Len, y Contigo en
el mandato de Vicente Fox Quesada.
Estudiosos de la materia (Damin y Boltvinik, 2003) afrman
que las polticas sociales mexicanas dentro del neoliberalismo
han generado ms pobreza y demuestran que durante el pe-
riodo de 1968-2000 la pobreza no disminuy; por el contrario,
aument de manera signifcativa. En este tenor, pese a que el
propsito de los programas sociales mencionados fue el de com-
batir la pobreza, y para ello indicaban en sus estrategias y ejes
rectores la inclusin de la participacin social, la democracia y
respeto a formas de organizacin comunitaria, la observacin
emprica y las cifras de pobreza a la alza han sealado que los
niveles de sta aumentaron. Basndose en el ingreso, el Banco
Mundial observ que 43% de la poblacin mexicana se ubicaba
por debajo de una lnea de pobreza equivalente a dos dlares
diarios por persona y 18% cuando se considera un dlar diario
por persona como la frontera de la pobreza. En 2003 esta in-
stitucin marc que cerca de la mitad de la poblacin vive por
debajo de la lnea de pobreza y alrededor del 20% vive con un
ingreso insufciente para satisfacer las necesidades de alimen-
tacin a pesar de una reduccin signifcativa en la pobreza de
ingreso desde la crisis de 1994-1995, incluyendo el periodo ms
reciente de 2000-2002. La incidencia de la pobreza, entonces,
sigue cerca de los niveles prevalecientes desde hace una dcada.
En el gobierno de Zedillo, los sucesivos secretarios de Desar-
rollo Social manejaron discrecionalmente diversas y poco fun-
116 117
dadas cifras de pobreza, sobre todo de pobreza extrema (Bolt-
vinik, 2003: 112). En 2004, la Secretara de Desarrollo Social
(Sedesol) tom resultados parciales del estudio llevado a cabo
por el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza, que
ella misma constituy con acadmicos de su eleccin, y anun-
ci cifras ofciales sobre la pobreza para el ao 2000, llegando
a la conclusin de que casi dos terceras partes (65%) de la po-
blacin del pas es pobre. La salida del gobierno fue maquillar
los indicadores, para ello subdividi a la poblacin pobre en tres
estratos, eliminando el estrato superior de pobres y en conse-
cuencia se logr bajar en la pizarra la proporcin de pobres de
65 a 54%. Finalmente la lnea de pobreza ms alta fue defnida
por un ingreso mnimo diario (52.17 pesos al da por persona
en el medio urbano) (dem). En conclusin, pese a contar con
tres programas sociales destinados en forma exclusiva a la lucha
contra la pobreza desde 1988, su evolucin en Mxico muestra
un signo desalentador.
Por otra parte, una situacin que ha generado confusin y
difcultad para atender el problema de la pobreza ha sido la
medicin de la misma, toda vez que en Latinoamrica se mide a
travs de tres grandes mtodos: el del ingreso o lnea de pobreza,
que calcula un ingreso mnimo con el cual todas las necesidades
mnimas quedan satisfechas, identifca a los hogares que tienen
ingresos menores a los de la lnea de pobreza pero sin conside-
rar que existen subsidios gubernamentales como la salud, edu-
cacin e infraestructura y que el nivel de vida depende en parte
del patrimonio acumulado y no slo del ingreso. El mtodo de
las Necesidades Bsicas Insatisfechas, que surge como respuesta
al mtodo anterior, identifca concretamente la pobreza con no
tener una vivienda de mnima calidad, vivir en hacinamiento,
no tener agua, servicios de drenaje, falta de educacin; es decir,
asocia la pobreza a un estado en el que una familia o individuo
tienen carencias as como necesidades insatisfechas. Y el mtodo
integral de la pobreza, el cual propone hacer una vinculacin
entre los dos anteriores, al considerar que los pobres son quienes
tienen ingresos precarios y escaso acceso a los servicios pblicos,
por eso tienen muchas necesidades insatisfechas.
Por lo anterior, se puede apreciar que la pobreza independien-
temente de cmo se le conceptualice implica carencias, necesi-
dades insatisfechas, desigualdad, inequidad, mala distribucin
de ingresos. De esta manera, si no se cuenta con mediciones de
pobreza adecuadas y comparables entre s, ser tambin difcil
determinar si las polticas para combatirla estn funcionando
el mtodo integral de
la pobreza, considera
que los pobres son quienes
tienen ingresos precarios y
escaso acceso a los servicios
pblicos, por eso tienen mu-
chas necesidades insatisfe-
chas.
de forma efcaz y efciente, toda vez que al encontrarnos en un
mundo globalizado es necesario analizar las dimensiones de la
relacin globalizacin-pobreza en donde el comercio, la fnan-
ciacin, la ayuda y la migracin juegan tambin su papel.
La poltica social mexicana en el marco
del neoliberalismo
Las polticas sociales en Amrica Latina y Mxico en la lucha
contra la marginacin y la pobreza han tenido en los ltimos
aos un impacto marginal. La distribucin de la riqueza ha con-
tinuado concentrndose en unas cuantas manos y las carencias
se han distribuido entre muchos, nuestras economas siguen es-
tables, los ndices macroeconmicos y las directrices de agen-
cias internacionales como el Banco Mundial (BM), el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) alientan a nuestras lites a seguir el camino del
libre mercado y del Estado mnimo. Este modelo de concebir la
relacin entre polticas sociales y democracia est siendo cues-
tionado por grandes sectores sociales; un ejemplo de ello fue
la ltima eleccin presidencial en Mxico, en donde los can-
didatos representaron dos modelos de entender la accin del
Estado frente al mercado y que termin decidindose por una
diferencia de 257,000 votos. En este sentido, se da una tensin
entre democracia y polticas sociales, entre la decepcin y la
esperanza de millones de ciudadanos aislados del xito macro-
econmico.
La nocin de democracia implica la libertad que tienen los
individuos de participar en asuntos del gobierno para mejorar
la condicin de ciudadano o del pueblo, desde luego cumplien-
do con un conjunto de reglas de conducta para la convivencia
social y poltica. Ahora bien, la democracia como estilo de vida
es un modo de vivir que est basado en el respeto a la digni-
dad humana, la libertad y los derechos de todos y cada uno
de los miembros de la comunidad, y si un derecho de todos
es vivir decorosamente, la democracia no est cumpliendo con
las personas que se encuentran en condiciones de pobreza, por
lo que est siendo incompleta. Por otro lado, la participacin
ciudadana se ha visto como un proceso por el cual los ciudada-
nos y las comunidades organizadas se involucran en la formula-
cin, implementacin y monitoreo de los programas y polticas
pblicas, situacin que ha sido distinta en los programas que
118 119
se han referido. Sin embargo, ambos conceptos han recorrido
todo el pas y an no se ha logrado consolidar el ejercicio pleno
de su signifcado. En este sentido, el tema de la pobreza sigue
siendo una de las prioridades de la agenda nacional; la revisin
y defnicin de las polticas pblicas que han buscado aminorar
la desigualdad y combatir la pobreza cobra una gran actualidad
en el contexto mexicano.
Han pasado ya ms de veinte aos de estudiar la pobreza y no
ha sido posible erradicarla; al contrario, ha crecido a pesar de
que los gobiernos han buscado afrontarla a travs de diferentes
acciones, estrategias y polticas como: la necesidad de mejorar
la provisin de servicios pblicos, impulsar actividades produc-
tivas que generen un ingreso a la comunidad, atenderla como
un fenmeno multidimensional y transgeneracional que tiene
su origen en la ausencia de educacin y opciones de vida desde
la infancia, metodologas tcnicamente complicadas que consi-
deran ingresos y otros factores como composicin y familias de
hogares, edad y escolaridad; criterios de seleccin de los benef-
ciados para identifcar pobreza y extrema pobreza y, reciente-
mente, la privacin de capacidades bsicas. Y a pesar de esto,
no se ha logrado que la poblacin en condiciones de pobreza
pueda valerse por sus propios medios y alcanzar capacidades,
oportunidades, seguridad y patrimonio.
As, sobre la base de esta realidad, se sostiene que la inef-
ciencia de las polticas sociales mexicanas en su lucha contra la
pobreza durante el periodo 1988-2004 se debe a que la poltica
social mexicana, pese a la alternancia poltica, ha sido conce-
bida de forma vertical y articulada a los intereses del mercado.
Es decir, se ha construido desde una racionalidad instrumental
utilitaria que domin en Mxico desde 1988. Por lo tanto, las
polticas sociales no desarrollaron una participacin ciudadana
activa en la lucha contra la pobreza, sino que articularon una
participacin ciudadana de corte corporativista, lo cual ha teni-
do como consecuencia el aumento permanente de la pobreza.
Es decir, el viejo modelo de ciudadana universal articulado con
el Estado de bienestar corporativo dio paso a un modelo neo-
liberal de ciudadana articulado con el mercado, en donde se
privilegi la construccin de consumidores y no de ciudadanos.
Asimismo, se observa que no ha existido una continuidad de
la poltica social mexicana toda vez que cada gobierno aban-
dera de manera diferente la forma en que se dirigirn las ac-
ciones para enfrentar la pobreza, de modo tal que los trabajos
y estrategias realizadas en administraciones anteriores dejan de
tener trascendencia y efecto, perdindose as lo mucho o poco
que se haya logrado.
Una de las razones de fondo de la existencia de los programas
sociales para luchar contra la pobreza en Mxico tiene como f-
nalidad generar un discurso de que existe un plan gubernamen-
tal al respecto, que toma en cuenta la participacin ciudadana,
pero sin una voluntad poltica de implementarla a cabalidad.
En este sentido, los programas sociales implementados se hacen
para que la gente vea que el gobierno est haciendo algo, pero
sin un inters efectivo de que sucedan cambios signifcativos,
importando ms la imagen que la solucin de los problemas.
Por lo tanto, el desafo consiste en transformar las demandas
sociales en polticas pblicas que comiencen a romper los cir-
cuitos de reproduccin de desigualdades, que puedan combatir
efcientemente la pobreza y, en defnitiva, aumentar los niveles
de bienestar de la poblacin.
Los programas sociales en Mxico
Las agencias internacionales de lucha contra la pobreza han
llegado a ser actores centrales en la defnicin de los sistemas de
prestaciones sociales, porque tienen el poder y los recursos para
infuir en la defnicin e instrumentacin de polticas sociales.
En este sentido, han producido un repertorio de medidas que
tienden a estandarizar el diseo de los programas sociales, como
la focalizacin, la descentralizacin, la promocin de la partici-
pacin de los pobres en los programas sociales, etctera.
Los programas sociales y las pautas globales de los or-
ganismos fnancieros internacionales
En Mxico tres programas muy signifcativos se ajustan, con
ciertos matices, a los parmetros sealados: el Pronasol, el Pro-
gresa y el Contigo. Cabe mencionar que antes de ellos, existi
una gama de programas puesta en marcha a fnales del viejo
modelo econmico fundado en la industrializacin por sus-
titucin de importaciones. Esos programas estuvieron ligados
a la crisis agrcola iniciada en 1965. Su objetivo fue destinar
recursos pblicos hacia los pobres residentes en el campo, como
parte de una poltica de desarrollo rural. Se implementaron tres
programas con esas caractersticas: el Programa de Inversin
En Mxico tres programas
muy signicativos se ajus-
tan, con ciertos matices, a
los parmetros sealados: el
Pronasol, el Progresa y
el Contigo.
120 121
para el Desarrollo Social (Pider) vigente entre 1973 y 1982, la
Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas deprimidas
y Grupos Marginados (Coplamar) que funcion entre 1977 y
1982, y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) creado en 1980.
Posteriormente a esto, el Pronasol, creado en 1989, corresponde
a los Fondos de Inversin Social propuestos por el Banco Mun-
dial, durante los aos ochenta, para hacer frente a los costos
sociales de la crisis de la deuda externa y las medidas de ajuste
estructural recomendadas por el FMI. Este programa fue el
primero de combate a la pobreza vinculado al nuevo modelo
exportador, se caracteriz por promover la participacin y or-
ganizacin de los benefciarios y por buscar una alta fexibilidad
para fnanciar y ejecutar proyectos comunitarios.
En 1997 se ech a andar otro programa: el Progresa, ste
es el segundo de gran envergadura ligado a la nueva estrate-
gia econmica, fuertemente focalizado, y funcion orientado
por un propsito fundamental: desarrollar las capacidades de
las personas y las familias, a travs del mejoramiento de las con-
diciones de educacin, salud y alimentacin de nios, nias y
de sus madres pertenecientes a familias rurales en la pobreza
extrema, mediante un paquete de servicios sociales y transferen-
cias monetarias. Este programa tuvo crticas por sus mecanis-
mos de selectividad, entre ellas destacan los siguientes:
a. El ndice de Conapo mide marginalidad, no pobreza.
b. La canasta normativa alimentaria no es un parmetro suf-
ciente para separar a los pobres extremos de los no pobres,
porque hay evidencias empricas de que es falso el supuesto
de que los hogares que se hallan por encima del umbral mn-
imo de alimentacin se hallan tambin por encima de otras
necesidades bsicas (Boltvinik, 1995: 12-13).
c. Los recursos destinados al combate de la pobreza son suma-
mente escasos, ya que la focalizacin responde a la necesidad
de confrontar la masifcacin de los problemas sociales con
fondos recortados (Vilas, 1996: 122). Adems, en situaciones
de crisis presupuestal los recursos pueden incluso disminuir,
como ocurri en 1998 cuando los programas de combate a la
pobreza sufrieron un recorte de 230 millones de pesos (Siglo
Veintiuno, junio 1998: 22).
Respecto a la marginalidad, algo incuestionable es que el Pro-
gresa excluye a los pobres extremos que viven en zonas que no
pueden considerarse de alta o muy alta marginacin; particu-
larmente hace a un lado a toda la pobreza extrema urbana.
Respecto a la canasta normativa, se puede suponer que el pro-
grama considera no pobres a muchos pobres que no padecen
pobreza alimentaria, pero no por ello satisfacen el resto de sus
necesidades bsicas. En lo concerniente a la tercera crtica, la
escasez de recursos se traduce en exclusin de familias del pa-
drn del Progresa por motivos estrictamente presupuestales, no
imputables a las caractersticas socioeconmicas de las familias
que aspiran a participar en el programa. Vista as, la selectividad
del programa puede interpretarse como altamente excluyente.
En ese sentido, la heterogeneidad de los pobres puede agravarse
por el carcter particularista de este programa, que puede me-
jorar la situacin de un grupo, manteniendo en la pobreza y/o
la marginacin a otros.
Otros aspectos relacionados con los criterios de selectividad
tienen que ver con la posible inefciencia e inefcacia del pro-
grama, generadas por su intervencin en zonas de alta y muy
alta marginalidad. El Pronasol, en cambio, tena un mayor nivel
de integracin, ya que intentaba vincular, entre otras cosas, do-
tacin de infraestructura, creacin de empresas comunitarias y
otorgamiento de becas escolares. Progresa parece preocuparse
ms por contar a los pobres extremos en zonas marginales, que
por abordar y enfrentar las causas de la pobreza, que para mu-
chos estn fuertemente ligadas a problemas de empleo e ingreso
y, slo en un segundo momento, a problemas de capital humano.
En el ao 2000 se contina con otro programa de magni-
tud nacional que tambin est inserto en la nueva estrategia
econmica: Contigo; ste sigue con la focalizacin y enfatiza la
generacin de acciones con el fn de propiciar nuevas oportu-
nidades para los grupos ms desprotegidos. Al igual que los dos
anteriores, promueve la participacin desde arriba, en este
caso bajo el lema Una tarea contigo, como concepto repre-
sentativo de democracia, pretendiendo que sta se logre medi-
ante la ampliacin de capacidades y conocimientos. En la visin
del desarrollo humano esto se denomina capital humano y re-
quiere para su fomento de avances signifcativos en los rubros de
educacin, salud y alimentacin.
Este programa tom como medida de bienestar el ingreso
por persona y lo compar con tres puntos de referencia para
agrupar a los pobres (Gonzlez, 2002: 22). El primero: Pobreza
alimentaria, donde se ubicaban los hogares cuyos ingresos son
insufcientes para satisfacer las necesidades de alimentacin. El
122 123
ingreso de este grupo estara entre 1.7 y 2.2 dlares diarios por
persona. El segundo: Pobreza de capacidades, aqu se colo-
caban a los hogares cuyo ingreso por persona es insufciente
para cubrir los gastos necesarios en salud y educacin adems
de los de alimentacin. El ingreso en este grupo va de 2.0 a 2.7
dlares diarios por persona, y el tercero: Pobreza de patrimo-
nio que inclua a los hogares cuyos ingresos no eran sufcientes
para satisfacer necesidades de consumo bsico en alimentacin,
salud, educacin, vestido, calzado, vivienda y transporte pbli-
co; el ingreso para este grupo oscila entre 3.0 y 4.5 dlares dia-
rios por persona. Segn esta metodologa haba en el pas 57
millones de pobres.
Una vez ms y al igual que en los sexenios anteriores, los pro-
gramas sociales del gobierno de Fox se disearon con estndares
y requerimientos mundiales, que en el lenguaje de los organ-
ismos internacionales se traduce como recomendaciones de
poltica, pero que en la prctica son imposiciones que han de-
jado profundas secuelas en la poblacin.
La articulacin de los programas sociales en el neoli-
beralismo mexicano
El trnsito hacia una economa de mercado y una sociedad
mercado cntrica ha sido impulsado por los cuatro ltimos go-
biernos mexicanos (De la Madrid, Salinas, Zedillo y Fox), pero
las evidencias muestran que la liberalizacin de la economa no
ha limitado ni resuelto la vulnerabilidad social sino que ha ex-
acerbado aejas tendencias de desigualdad social y agudizado
procesos de empobrecimiento y marginacin. En ese contexto
se ubicaron los programas sociales Pronasol, Progresa y Con-
tigo; los cuales se enmarcaron en una estrategia de crecimiento
econmico de bajo perfl, que ha sido acompaada por altos
niveles de subempleo e informalidad. Segn datos del Instituto
Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), para 1995, 27.6%
de la poblacin econmicamente activa (PEA) se encontraba en
situacin de subempleo visible;
2
para el ao 2000 era de 23.4%
y para 2004 aument nuevamente a 26.1% (INEGI, 1995, 2000
y 2004).
Ante este panorama, la efcacia de un programa como Pro-
gresa enfrent serios retos, porque si consideramos su focali-
2
Trabajadores que laboran menos de 35 horas a la semana.
zacin en regiones rurales, su atencin a una poblacin fuera del
mercado, sin tierras y sin ingreso, sus objetivos de proporcionar
educacin bsica, salud y alimentacin como lo hemos seala-
do, no parecen sufcientes para garantizar que sus benefciarios
obtengan en el mediano plazo una nueva y mejor posicin en la
sociedad y mucho menos fuera de la pobreza.
Ms bien pareciera ser que quienes fueron benefciados por
el programa no encontraron trabajo en el campo, en sus lugares
de origen, ya que invertir en ellos no ha sido una prioridad fe-
deral. De igual forma, el acceso a una educacin bsica (pri-
maria y/o secundaria) que no intenta capacitar a los individuos
para competir en el plano nacional o internacional, no fue tam-
poco una va para garantizarles la superacin de su situacin so-
cioeconmica a travs de su eventual participacin en mercados
de trabajo urbanos.
Al respecto, fue el programa Pronasol el que estuvo orien-
tado con el objetivo explcito de combatir la pobreza en tres
vertientes: 1) bienestar social, con nfasis en salud, educacin,
vivienda, alimentacin, servicios bsicos y regularizacin de la
tenencia de la tierra; 2) produccin, para elevar las capacidades
productivas de las comunidades y el empleo; y 3) desarrollo re-
gional, para la construccin de infraestructura con impacto re-
gional, seguido de cuatro principios fundamentales en su ope-
racin como el respeto a las iniciativas y forma de organizacin
de los individuos, plena participacin, corresponsabilidad y
transparencia en el manejo de los recursos; sus resultados fueron
llamativos, pues con bajos recursos se benefciaron, en su bien-
estar social, ms de 25 millones de personas, bajo su vertiente
productiva se habran benefciado ms de un milln de produc-
tores, 46 pueblos indgenas adems de empresarios del sector
social, mujeres, nias y jornaleros; fnalmente, en su vertiente
de desarrollo regional, se habra benefciado a ms de 97% del
total de los municipios del pas (Sedesol, Secodam, 1994). Desde
luego estos son los datos ofciales.
Sin embargo, no alcanz a cubrir la poblacin objetivo en sus
diversas necesidades, que para 1994, ao en que fnaliz el go-
bierno de Salinas, alcanzaba a ms de 40 millones de personas,
de las cuales 14 millones se encontraban en pobreza extrema.
Por otro lado, el programa antepuso los servicios urbanos sobre
la produccin, impidiendo la conformacin de proyectos pro-
ductivos en el mbito urbano, de tal forma que tampoco logra
con estas acciones insertar a los pobres en una mejor dinmica
nacional e internacional, adems de que el combate a la po-
124 125
breza extrema no se convirti en una realidad. Progresa, por
su parte, ponderaba favorablemente a un segmento de aquellos
a quienes les iba peor en nuestra sociedad; lo cierto es que su
sentido de justicia era limitado, pues se reduca a garantizar un
mnimo de cosas vitales: salud, educacin bsica y alimentacin
a nios, nias de familias extremadamente pobres, as como a
sus madres. No obstante, la simple posesin de estos bienes (Sen,
1995) no deba tomarse como un indicador real de bienestar,
pues slo son medios para alcanzarlo, es decir, recursos para
conferir libertades y capacidades de eleccin a sus poseedores.
Finalmente, el programa Contigo fue una continuacin de Pro-
gresa y catalog a la pobreza bajo tres dimensiones: pobreza
alimentaria, de capacidades y de patrimonio. Esta nueva focali-
zacin no logr insertar a los pobres en una mejor dinmica
nacional e internacional que los llevara a salir de la indigencia, a
pesar de que la tendencia en la estrategia econmica neoliberal
era que la interaccin entre la poltica econmica y la poltica
social implementada en los dos programas de poltica social an-
teriores a ste abrieran las posibilidades, para que los benef-
ciarios de estos programas dejaran de vivir en condiciones de
pobreza.
El trabajo efectuado por el Banco Mundial en el ao 2003,
titulado La pobreza en Mxico: una evaluacin de las condi-
ciones, las tendencias y la estrategia del gobierno, fue quizs la
evaluacin externa ms rigurosa que ha realizado en la materia
durante los aos que abord esta investigacin. Sera imposible
en este trabajo analizar cada una de las temticas abordadas,
por lo que nicamente se comentarn algunos puntos.
En esta evaluacin se afrma que Mxico reconoce explcita-
mente las mltiples dimensiones de la pobreza y las dimensiones
complementarias de la accin pblica como son desarrollo hu-
mano, generacin de ingresos, acumulacin de activos fsicos y
proteccin social. En un segundo trmino, la accin guberna-
mental incorpora esto aspectos dentro de un esquema del bie-
nestar y la pobreza a lo largo del ciclo de vida de los individuos
y hogares.
Los cambios de poltica social en Mxico y la incorpo-
racin del desarrollo humano
Cules fueron los cambios que se dieron en los tres ltimos
gobiernos mexicanos en poltica social? El sexenio de Carlos
Salinas de Gortari (1988-1994) fue el escenario de la consoli-
el programa Contigo fue una
continuacin de Progresa y
catalog a la pobreza bajo
tres dimensiones: pobreza
alimentaria, de capaci-
dades y de patrimonio.
dacin del nuevo modelo de poltica social en Mxico. Hay que
recordar que este nuevo gobierno surga de un proceso electoral
bastante cuestionado y en medio de una grave crisis econmica.
Los retos no eran fciles. Sin embargo, se admite que durante
este gobierno hubo tres cambios importantes en cuanto a la
poltica social se refere: se le otorga un nuevo papel al Estado
como actor comprometido con la justicia y el bienestar, la polti-
ca social se coloc como el centro y eje de la accin pblica,
prueba de ello fue el incremento signifcativo del gasto pblico
durante este sexenio, pasando de 21 a 55% del presupuesto de
gasto federal (Warman, 1994). Bajo los nuevos paradigmas del
desarrollo, la poltica social se plante como objetivo primordial
el acceso de toda la poblacin a un nivel bsico de servicios, lo
que poda satisfacerse en distintas modalidades y con la partici-
pacin de actores sociales y privados. Un tercer cambio radic
en el esfuerzo para que la poblacin sea corresponsable de la
poltica social, mediante una mayor participacin en sta.
Todos estos cambios y sus estrategias se condensaron en el
Pronasol, que ya hemos abordado y que fue el principal instru-
mento de poltica social de Salinas de Gortari. Otro aspecto re-
levante de este sexenio fue la creacin de la Secretara de Desa-
rrollo Social como una institucin destinada a la atencin de los
problemas de pobreza y a la implementacin de programas y
proyectos productivos para su solucin. Quince aos despus se
cre la Ley de Desarrollo Social.
Las estrategias emprendidas en este nuevo estilo de poltica
social promovan la participacin social, a travs de la descen-
tralizacin de recursos y programas hacia los gobiernos estatales
y municipales, como una forma de acceder a la democracia y la
equidad; aunque en la prctica hubo muchas limitaciones para
que sta pudiera darse de manera efectiva, adems de ser ex-
cluyente, en tanto que slo reconoca la participacin de grupos
organizados polticamente. Ejemplo claro de esta afrmacin es
Pronasol, que promova la participacin mediante los comits
de solidaridad, cuyos integrantes, en algunos casos, eran electos
por las autoridades polticas porque tenan afliacin partidista,
lo que ya de entrada limitaba la participacin.
El siguiente sexenio que estuvo al mando de Ernesto Zedillo
(1994-2000) dio continuidad a la estrategia que se haba comen-
zado aos atrs. En su programa de gobierno, el desarrollo so-
cial se conceba como integral, incluyente, participativo y fede-
ralista. Bajo estos trminos, la poltica social sigui teniendo
como objetivo principal erradicar la pobreza, y sus estrategias
126 127
continuaron por el rumbo de la descentralizacin bajo el lema
de nuevo federalismo, que pona por sobre los otros dos m-
bitos de gobierno a los municipios. En la prctica fueron cuatro
los ejes de accin de las polticas sociales en este gobierno: 1) la
atencin focalizada de los grupos en pobreza extrema a travs
del programa de educacin, salud y alimentacin (Progresa);
2) la reforma a la seguridad social, materializada en las trans-
formaciones del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS),
que pretendan asegurar su autofnanciamiento; 3) la reforma al
sistema de pensiones con la creacin de las Afores, y 4) la des-
centralizacin de las polticas sociales mediante la distribucin
del presupuesto del ramo 26 (desarrollo regional). Durante este
sexenio tampoco se lograron los objetivos de eliminar la pobreza
y, por ende, del desarrollo social; ya que las cifras mostraron un
incremento alarmante de la pobreza durante los ltimos aos de
la dcada de 1990.
De esta manera se llega a la poltica social del gobierno de
transicin: la recuperacin del desarrollo humano. Sumado a la
espera del siglo XXI que lleg con muchos cambios en el mundo,
el caso de Mxico estuvo marcado por un hecho trascendental:
la alternancia poltica en el poder que se dio con el triunfo de
Vicente Fox, en 2000-2006, lo cual abrig la esperanza de en-
contrar solucin a tantos problemas sociales generados por el
viejo sistema poltico que se mantuvo en el poder durante 70
aos.
Los retos para este gobierno quiz fueron ms difciles, pues
tena que demostrar su capacidad para responder a viejos pro-
blemas como la pobreza, la corrupcin, la injusticia y la ausen-
cia de derechos. Este gobierno trat de combinar el crecimiento
econmico con el desarrollo humano,
3
de recuperar las ideas
que se formularon desde la Cumbre de Copenhague
4
y que en
los dos sexenios anteriores no pudieron cumplirse.
Durante el gobierno del presidente Fox, la poltica social
ocup un lugar preponderante por los niveles de pobreza. En el
discurso poltico se retomaron los planteamientos del desarrollo
3
A diferencia del crecimiento econmico, el desarrollo humano se re-
fere a los valores humanos imprescindibles para lograr una ptima calidad
de vida; no slo promueve un crecimiento econmico sino tambin dis-
tribuye equitativamente sus benefcios.
4
La Cumbre de Copenhague fue un mvil en la percepcin predomi-
nante que exista sobre el desarrollo en el mundo. Por primera vez, la co-
munidad internacional se propona realizar mejoras materiales en aspectos
importantes y a menudo ignorados sobre cuestiones sociales, lo que llev
humano fundamentado en los ideales de democracia, equidad y
justicia social, y se asociaron a ello los derechos econmicos, so-
ciales y culturales, por considerar que el cumplimiento de stos
permitira avanzar hacia una mayor igualdad de oportunidades.
De esta forma, el Programa Nacional de Desarrollo Social de
Vicente Fox asumi los siguientes objetivos:
Reducir la pobreza extrema: esto signifcaba que ningn
mexicano tendra que vivir sin satisfacer sus necesidades bsi-
cas y sin gozar de una vida digna que le permita contribuir a
su bienestar, y al desarrollo humano social y econmico del
pas.
Generar igualdad de oportunidades para los grupos ms po-
bres y vulnerables; esto es, que todos y todas las mexicanas
tendran acceso real a las oportunidades para que con su es-
fuerzo mejoraran su nivel de bienestar.
Apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas en
condicin de pobreza; es decir, que todos dispongan de un
conjunto mnimo de capacidades para acceder plenamente a
las oportunidades con el fn de alcanzar y mantener un nivel
de vida con calidad y dignidad.
Se trataba de un programa que, al igual que los dos ante-
riores, promova la participacin de la ciudadana bajo el lema
Una tarea contigo, como concepto representativo de demo-
cracia, pretendiendo que sta se logre mediante la ampliacin
de capacidades y conocimientos; lo cual en la visin del desa-
rrollo humano se denomina capital humano y requiere para
su fomento de avances signifcativo en los rubros de educacin,
salud y alimentacin.
Al hacer un balance general de estos sexenios puede decirse
que, en efecto, las polticas sociales tuvieron cambios impor-
tantes,
5
aunque en la prctica sus estrategias no lograron pasar
a colocar el asunto de la pobreza en el centro de las discusiones, aceptando
que su solucin se constitua en la va ms importante para alcanzar el de-
sarrollo. De esta forma en la cumbre se afrm que el mercado por s solo
no sera la frmula para erradicar la pobreza ni lograra la equidad, la sus-
tentabilidad y la seguridad humana necesarias para alcanzar el desarrollo.
Frente a ello se propuso como alternativa el desarrollo humano.
5
Uno de los aportes ms importantes de estos programas sociales fue,
sin duda, el visibilizar el drama de la pobreza por parte de miles de mexi-
128 129
del asistencialismo a la inclusin y participacin; por lo que la
democracia, pobreza y equidad continan en la espera, a pesar
de que en este ltimo sexenio se dio histricamente la alternan-
cia en el poder y estara basado en los planteamientos del desa-
rrollo humano.

La participacin en los programas sociales
Una constante en el discurso neoliberal cuando se aborda lo so-
cial, alrededor de la estructuracin de programas de combate a
la pobreza, es que stos son presentados como estrategias polti-
cas que alientan a los pobres a que se organicen y se conviertan
en los principales actores de la poltica social (Lerner, 1996: 14).
Sin embargo, en el caso de Progresa aunque el texto del pro-
grama seala que la participacin comunitaria es un elemento
fundamental para el buen desarrollo del Programa y el logro de
sus objetivos (Progresa, 1997: 6), en los hechos desplaz su foco
de operacin del nivel comunitario al familiar, lo cual se tradujo
en una separacin al no utilizar las estructuras organizativas
constituidas por el Pronasol, que se denominaban comits de
solidaridad y en el cual s se observ una participacin comu-
nitaria aunque dirigida. Sin duda, ello se tradujo en una prdida
de recursos organizativos, que de manera muy clara es impu-
table a problemas de orden poltico. Esta situacin ejemplifca
una de las tendencias ms notorias que generan incertidumbre
alrededor de este tipo de programas: la discontinuidad.
Este cambio de nfasis estuvo implcitamente ligado al carcter
populista de Pronasol y al control poltico que el ex presidente
Carlos Salinas aparentemente tena sobre algunos de los com-
its de solidaridad, los cuales eran empleados con propsitos
electorales o como contrapesos dentro de la maquinaria del PRI.
canos; hasta antes de la formulacin de Solidaridad, Progresa y Contigo, la
pobreza de un considerable sector de la poblacin mexicana no haba sido
trabajada como un problema que demandaba polticas especfcas del Esta-
do. Por otro lado, se increment progresivamente el gasto del Estado mexi-
cano en este rubro. Durante el gobierno de Salinas de Gortari se subi de
6.6% la inversin pblica en el ao 1989 a 17.3% en el ao 1992; en el caso
de Zedillo, para el ao 1999 se gastaron cerca de 52 mil 884 millones en el
combate a la pobreza, cantidad que represent un incremento de 8.4% en
comparacin al ao anterior (Mariez, 2002). Finalmente, en el gobierno
de Fox, durante el ao 2005 se autorizaron recursos para la superacin de
la pobreza por 129 mil 408 millones de pesos, presupuesto 13.8% superior
al del ao 2004 (El Universal, 2005).
Este asunto del cambio organizativo tiene tambin otra aris-
ta: la tendencia a reconcentrar una dosis de poder que el Es-
tado haba trasladado a las organizaciones comunitarias y Or-
ganizaciones No Gubernamentales (ONGs); de tal suerte que la
despolitizacin de estos segmentos de la sociedad puede inter-
pretarse como una recentralizacin poltica que va a contra-
corriente del paso de un Estado benefactor a una sociedad del
bienestar, que supervisa y controla las cuestiones sociales.
Progresa contribuy a desarticular el tejido de comits de
solidaridad que, segn datos ofciales de 1993, haban llegado
a 150 mil y estaban ligados a proyectos desarrollados en 378
municipios del pas (Salinas, 1993: 66). Asimismo, este progra-
ma apareci como un programa ms tcnico, menos politizado
que el Pronasol, pero ms centralizado, con alcances menores,
menor coordinacin con el resto de la poltica de combate a la
pobreza y promotor de una participacin social de baja intensi-
dad, en la medida que establece como espacio de operacin el
interior de las familias benefciadas, en lugar de favorecer formas
de organizacin social autnomas con una base comunitaria.
Contigo fue un programa social elaborado bajo los plantea-
mientos del desarrollo humano, en los cuales se pretende lograr
una ptima calidad de vida y una distribucin equitativa de
benefcios; tambin es un programa que promovi la partici-
pacin social aunque con muy baja intensidad y se dio en sus
programas ms representativos como hbitat, microrregiones y
oportunidades. Sin embargo, hay una considerable variacin en
la focalizacin de los programas sociales, y una debilidad en la
vinculacin entre los programas sociales y los econmicos.
Hay muchos vacos todava en torno a la participacin de
la sociedad, pues prevalecen los modos de accin tradicionales
del Estado y las decisiones siguen dndose de manera vertical.
Si bien hay voluntad poltica para superar los retos, no es suf-
ciente, pues se requiere de polticas y programas que tengan una
aplicacin real, que dejen atrs el discurso poltico. Lejos de ex-
pandir las capacidades, como se ha pregonado en el discurso de
la poltica social, se siguen adoptando medidas que nicamente
asisten o suplen carencias y que escasamente promueven la par-
ticipacin social. En este sentido, hasta qu punto las polticas
pueden propiciar la participacin social, la conservacin y co-
hesin de la comunidad o la conformacin de redes y lazos de
confanza y de intercambio recproco que fortalezcan el desa-
rrollo social, y que sean, al mismo tiempo, una alternativa de
superacin digna de la pobreza, es decir, una forma mediante la
Hay muchos vacos todava
en torno a la participacin
de la sociedad, pues preva-
lecen los modos de accin
tradicionales del Estado y las
decisiones siguen dndose
de manera vertical.
130 131
cual los grupos pobres desarrollen capacidades para superar su
propia pobreza, si las decisiones y directrices vienen marcadas
con un alto grado de verticalidad tanto del gobierno como de
los organismos internacionales? Quizs una de las causas que
motivan que los programas no obtengan mejores resultados es
su corta duracin; parecen estar condenados a existencias rela-
tivamente efmeras. Su falta de institucionalidad hace que los
objetivos que se proponen no se realicen, lo cual los convierte
en mecanismos de asistencia social y no en instrumentos ef-
caces para superar la pobreza. Tal vez con la suma de las fo-
calizaciones de cada uno de ellos y mediante una visin integral
se lograra un combate ms atinado o efciente para la supe-
racin de la pobreza, toda vez que en Mxico la participacin
ciudadana en las polticas sociales ha sido diseada bsicamente
en torno a dos variables: la lgica del bienestar econmico y un
tipo de participacin corporativo.
Conclusiones: entre lo que se dice y lo que
se hace
Ante este panorama, se aprecia que bsicamente hay cinco
factores que han estado presentes en el combate a la pobreza,
es decir, los diferentes tipos de mediciones; la focalizacin,
medicin y estrategias diferentes por parte de los programas; la
nula existencia de una verdadera participacin ciudadana en la
construccin e implementacin de las polticas sociales; la ar-
ticulacin de la poltica social a los intereses del mercado en
donde se privilegia la construccin de consumidores y no de
ciudadanos, y la discontinuidad en el concepto de pobreza que
se modifca por los programas de poltica social en cada sexenio
han ocasionado que no se logren los mejores resultados.
Respecto a los programas de poltica social, Pronasol ve a la
pobreza como la falta de servicios pblicos bsicos y como la fal-
ta de actividades productivas que generen un ingreso monetario
a la comunidad. Las acciones para combatirla fueron mejorar la
provisin de servicios alcantarillado, pavimentacin, drenaje,
electrifcacin, caminos rurales, etctera, el llamado piso so-
cial bsico que mejorara el nivel de vida de los mexicanos, y
la generacin de actividades productivas que incorporara a los
pobres a la vida econmica moderna. Por su parte, Progresa
situ a la pobreza como aquella que tiene su origen en la falta
de una adecuada educacin, alimentacin y salud desde el seno
familiar y opciones de vida desde la infancia, lo que llam un
problema transgeneracional. Y Contigo ubic a la pobreza
en pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio, con la
modalidad de dirigir sus acciones a unidades territoriales mejor
conocidas como microrregiones, en donde se busc promover
el desarrollo humano, productivo y la infraestructura de las co-
munidades. En concreto, mientras que la unidad de focalizacin
de Pronasol fue la comunidad, la de Progresa fue la familia y la
de Contigo, las microrregiones.
En este sentido, es claro que no hay una continuidad en los
principios programticos de los programas ni una participacin
activa que verdaderamente involucre al ciudadano pobre. Las
unidades de focalizacin son distintas y atienden, miden y foca-
lizan de manera desigual. Por lo tanto, los resultados de dismi-
nucin de la pobreza no pueden ser alentadores o con prons-
tico de mejora. Si en cada sexenio se reinventa la poltica social
desde arriba, con la gran ausencia de participacin ciudadana
en la prctica aunque est presente en el discurso, no se alcan-
zarn logros sustanciales y sustentables.
La inquietud inmediata es cul es la causa o factores que
han negado la salida de este crculo vicioso de la pobreza? Se
considera que es el desencuentro entre las polticas sociales y la
econmica, en donde las primeras tratan de remediar o sanar
la desigualdad que genera la segunda, y a que no se ha gene-
rado una poltica social con los pobres, de los pobres y para
ellos, toda vez que las agencias internacionales de combate a
la pobreza siguen delineando desde su cpula global lo que el
pas debe hacer, mediante condiciones para asignar recursos o
incluso para mantener relaciones normales, que terminan fnal-
mente en imposiciones.
Quiz la solucin al problema de la pobreza en el pas no
est solamente en la elaboracin de polticas sociales especfcas
de combate a la pobreza, tampoco en la puesta en marcha de
programas como los que se han referido, sino en la orientacin
de una verdadera estrategia, que insista en un abordaje del pro-
blema de una manera holstica, en donde adems de acciones
puntuales a travs de programas especfcos y de estrategias a
nivel local, se emprendan aquellas relacionadas con las polticas
econmicas. En este tenor, parece ser que las ciencias sociales
tienen mucho por hacer para reconfgurar una nueva cultura
del desarrollo y de participacin de la comunidad.
Ahora bien, dado que la participacin es un proceso, es im-
portante que los programas de poltica social se nutran de las
132 133
iniciativas y participacin ciudadana en el desarrollo de sus
propuestas para adquirir mayores contenidos democrticos y
se sustancie ciudadanamente los programas destinados al com-
bate de la pobreza.
Las polticas sociales surgidas desde la ptica neoliberal se
basaron en el individuo, el mercado y la dimensin material,
por sobre la colectividad y el Estado. En este marco analtico se
defni a la pobreza, concepto fundamental para dimensionar
y direccionar el carcter de la poltica social, desde un punto de
vista economicista, material e individual.
En este sentido, han jugado un papel importante las agen-
cias internacionales para la defnicin de la pobreza as como
las diferentes mediciones que de ella se han hecho. Mientras
que estudiosos como Damin y Boltvinik afrman que las polti-
cas sociales mexicanas dentro del neoliberalismo han generado
ms pobreza, estas agencias han defnido niveles de pobreza
para nuestro pas establecidos en distintas conceptualizaciones
como el ingreso de dos dlares o de un dlar diario por per-
sona. Entonces, cul sera la poltica pblica que nos dara
sustentabilidad? Pudiera ser que transformando las demandas
sociales en polticas pblicas y comenzando a romper los cir-
cuitos de reproduccin de desigualdades se pueda combatir ef-
cientemente la pobreza y aumentar los niveles de bienestar de
la poblacin.
A la pobreza se le ha atendido por ms de quince aos fo-
calizndola, dividiendo a los indigentes en pobres, pobres ex-
tremos, pobres de capacidades, pobres alimentarios, pobres de
patrimonio; es decir, considerando una diversidad de pobres
o una variedad de adjetivos y califcativos, y a pesar de ello la
pobreza contina.
Se puede inferir en la medida en que las poltica sociales
surjan de abajo hacia arriba con las caractersticas propias de
cada comunidad que en ese tenor se lograr que el pas ten-
ga un desarrollo sostenible y sustentable, y as los ciudadanos
no pierdan la oportunidad de que organizados participen en el
mejoramiento de sus condiciones de vida. La democracia que
ha estado presente en las polticas sociales de los ltimos aos
ha dependido de las condiciones socioeconmicas, estructuras
estatales y prcticas polticas del pas, pasando por alto o de-
jando en segundo plano a los ciudadanos que son el elemento
ms caracterstico de ella. Asimismo, quien imagin que una
vez lograda la democracia se resolveran los problemas polti-
cos, sociales como la pobreza y desigualdad, econmicos,
etctera ha tenido una desilusin, al ver que la democracia no
necesariamente es ms efciente que otra forma de gobierno en
el terreno econmico, administrativo, social y poltico.
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do de Cultura Econmica, pp. 1-579.
135
Polticas de Estado, desigualdades y
cambio social en el campo mexicano.
Estudio de caso en el sur del valle de
Toluca
Jorge Arzate Salgado
Jos Antonio Trejo Snchez
I
Introduccin
Este texto aborda el tema del cambio social desde una perspec-
tiva sociolgica. En forma especfca refexiona sobre el caso del
campo mexicano, aquel caracterizado por la existencia de una
clase campesina organizada social, econmica y culturalmente,
en torno de la tierra ejidal y la comunidad.
Introduce un sistema de hiptesis explicativas y comprensivas
respecto a los procesos de cambio radical en los ltimos cin-
cuenta aos, que se han dado entre la sustitucin de una vida
y un entorno regional campesino tradicional hacia un entorno
y una forma de vida suburbanos, haciendo un estudio de caso
para el sur del valle de Toluca, Mxico.
Las variables explicativas de tal proceso histrico-social son:
la accin del Estado a travs de sus polticas, la accin del mer-
cado, la construccin histrico-social y existencia de un sistema
social y econmico de desigualdad-violencia, y la accin social
creativa de cambio y adaptacin por parte de la sociedad. La
hiptesis de trabajo es que este conjunto de variables funciona
como estructurante del cambio; es decir, actan como reglas de
accin social a nivel de los sujetos individuales y colectivos, as
como articuladores del espacio-tiempo regional frente a otros
espacios regionales y extra regionales hegemnicos.
136 137
La nueva ruralidad
El campo mexicano ha sufrido transformaciones radicales en los
ltimos cincuenta aos, pero en forma particular stas se han
acelerado en las tres ltimas dcadas; es decir, en el contexto
del proyecto econmico y social neoconservador lanzado y de-
sarrollado desde el Estado federal mexicano denominado como
neoliberalismo.
La desarticulacin social y econmica de la clase campesina
representa una situacin de extincin social de esta clase, ga-
tillada de forma estructural desde las polticas de Estado y el
mercado. Esto ha dado lugar a una serie de fenmenos ligados
al mundo campesino, entre los que destacan: 1) La prdida de
capacidad productiva del ejido y de las comunidades, lo cual
ha signifcado su exclusin del modelo econmico ligado a la
globalizacin y al libre mercado. 2) La aceleracin de los pro-
cesos de migracin internacionales, sobre todo hacia los Estados
Unidos de Amrica (EUA). 3) En algunas regiones del pas, como
es el caso del Estado de Mxico en general, la suburbanizacin
de las comunidades campesinas tradicionales, lo que implica el
mantenimiento de una situacin de pobreza, violencias y falta
de oportunidades de la clase campesina y grupos indgenas.
Todo ha dado origen a una discusin en torno al cambio so-
cial en el espacio rural. En las ciencias sociales dicha polmica
se encuentra enmarcada por lo que se ha denominado nueva
ruralidad o desagrarizacin del campo. Ambas posturas son
fruto de investigacin emprica cualitativa y cuantitativa en re-
giones especfcas del pas, por lo que sus conclusiones, aunque
todava en construccin, pueden ser vistas como teoras explica-
tivas generales del cambio social y econmico en el mbito del
campo.
En el caso de la teora de la nueva ruralidad (Appendini,
2007), el cambio se explica por una situacin de precarizacin
productiva y econmica, debido a la retirada de inversin y de
programas pblicos por parte del Estado; situacin que se com-
bina con un proceso de exclusin de la dinmica econmica
de la globalizacin. Ante esta posicin, las unidades domsticas
optan por ocupaciones no agrcolas como parte de sus estrate-
gias de subsistencia, dichas ocupaciones se desarrollan dentro
de la economa informal, es decir, no representan una mejor
opcin para sus miembros. La nueva ruralidad signifca la trans-
formacin de la economa campesina hacia una economa rural
informal no agrcola (que incluye las estrategias de migracin
internacional hacia los EUA). En esta concepcin del cambio
sobresale una explicacin centrada en la idea de la existencia de
una doble exclusin en el proceso de globalizacin: los campe-
sinos son excluidos como productores agrcolas y de una posi-
ble insercin laboral en el mercado de trabajo formal. Doble
exclusin: la derivada desde el Estado mexicano a travs de sus
decisiones en materia de poltica hacia el campo, as como la
que viene del mercado mismo.
En el caso de la teora de la desagrarizacin del campo (Car-
ton de Grammont, 2009), la disminucin de los hogares propia-
mente campesinos tiene una explicacin estructural; se debe a
la crisis de produccin agrcola y concentracin de la produc-
cin para exportacin en la agroindustria. El proceso de cambio
se caracteriza por el trnsito de una unidad campesina que gira
en torno a la produccin agropecuaria complementada con ac-
tividades anexas, a una organizacin sistmica pluriactiva en
donde la actividad ms lucrativa marca la dinmica del trabajo
familiar. En este caso se pone nfasis en el fenmeno de reten-
cin de poblacin en los ncleos rurales o comunidades, tanto
campesina como no campesina. Esto se explica por una cuestin
de sobrevivencia: la poblacin rural mantiene su residencia en
su pueblo de origen, ya que resulta el lugar ms seguro y barato
en donde puede vivir la familia manteniendo vnculos de soli-
daridad con la comunidad, ejerciendo actividades de traspatio
y recibiendo benefcios de los programas de lucha contra la
pobreza. La poblacin no cam-pesina se mantiene en espacios
rurales, microlocalidades aisladas y marginadas, por el efecto
combinado de la pobreza y las condiciones de mercado de tra-
bajo precario. En este nuevo espacio de lo social y econmico
campesino lo importante es que el trabajo asalariado prevalece
sobre el trabajo familiar en la parcela. Algo destacable de esta
teora es que seala que la pobreza rural no se puede explicar
slo a partir de la actividad econmica agropecuaria, sino que
debe tomar en cuenta la nueva relacin campo-ciudad.
Ms all de sus diferencias, ambas posturas coinciden en
una crisis del campo derivada de su exclusin de un modelo
econmico nacional y global, que sac literalmente a la agri-
cultura campesina del mercado. Coinciden en un cambio en
la actividad econmica de las familias y en el declive de la
economa campesina, as como su sustitucin por una economa
caracterizada por la pluriactividad desarrollada en circuitos de
economa informal, subrayando su exclusin de los mercados
de trabajo formales.
138 139
Dichas teoras explican el cambio social desde un marco es-
tructural econmico, desde los cuales la pobreza es vista como
resultado estructural del proceso, y por ello mismo son escpti-
cas respecto a las posibilidades de mejora social y econmica.
Si bien sus principales hallazgos son importantes, es necesario
desarrollar una explicacin de naturaleza sociolgica que per-
mita comprender la dinmica de los sujetos involucrados, pues
hasta ahora lo que no aparece son los sujetos sociales con su ca-
pacidad de accin y cambio social. Surge entonces una serie de
preguntas: de qu manera los sujetos campesinos reconstituyen
su espacio social y econmico?, qu tipo de estrategias desa-
rrollan como innovacin y qu tipo de signifcaciones sociales-
culturales surgen como sustento de este nuevo espacio de lo so-
cial?, de qu manera y cmo las situaciones estructurales se
convierten en sistemas estructurantes de lo social? Quizs estas
preguntas especfcas se sinteticen en la siguiente: de qu mane-
ra la accin gubernamental, la accin del mercado y el sistema
de desigualdades sociales y econmicas han producido y repro-
ducen a la sociedad campesina tradicional y qu tipo de cambio
social generan los sujetos campesinos?
Para refexionar en torno a los procesos de transformacin
profunda acaecidos en el campo tradicional o campesino rea-
lizaremos una refexin sobre el caso del Alto Lerma en el sur
del valle de Toluca. En este caso se trata de un espacio micro-
rregional caracterizado por la suburbanizacin con la ciudad de
Toluca. Urbe fuertemente industrializada, pero a su vez satlite
y dependiente de la Ciudad de Mxico.
Tenemos como hiptesis de trabajo que la accin gubernamen-
tal, el mercado y el sistema de desigualdades sociales y econmi-
cas funcionan como principios estructurantes de la realidad con-
tempornea campesina; o sea, estas fuerzas estructurales, aqu
en un sentido literal del trmino, funcionan a nivel de las ins-
tituciones sociales y de la accin social de los sujetos como reglas
y recursos estructurantes, que ordenan la vida cotidiana de los
individuos y colectivos, es decir, gatillan posibilidades para que a
partir de situaciones especfcas los sujetos desarrollen una praxis
social que va modifcando las instituciones sociales, econmicas
y culturales, as como la nocin imaginaria del tiempo y el es-
pacio social. Partimos de la idea de Giddens, segn la cual la
estructuracin de sistemas sociales signifca estudiar los modos
en que esos sistemas, fundados en las actividades inteligentes de
actores situados que aplican reglas y recursos en la diversidad
de contextos de accin, son producidos y reproducidos en una
interaccin (Giddens, 2003: 61).
Continuando con una postura crtica del cambio social, par-
timos del supuesto de que estos sistemas son implcita y explci-
tamente sistemas de poder y dominacin. De esta forma la ac-
cin gubernamental aparece como una accin que tiene una
importancia enorme en la estructuracin de la sociedad, sobre
todo en el caso mexicano en donde existe un Estado que acta
de manera autoritaria y vertical, as como de un mercado con
pocas regulaciones e inserto en la lgica de la competencia y el
libre mercado, en donde la exclusin es su principal regla de ac-
cin. Adems, en donde la existencia de un sistema de desigual-
dades sociales y econmicas implica mltiples formas de vio-
lencia para la poblacin en general y en particular para la clase
campesina, los grupos indgenas y el gnero.
Es necesario no perder de vista que el territorio, en tanto que
regin ecolgica-social-cultural y econmica, constituye el con-
texto de la estructuracin, o sea, representa el espacio-tiempo
histrico de la vida cotidiana, por lo que funciona como una
variable de estructura y estructurante ms, con sus mltiples di-
mensiones de constitucin de tiempo y espacio social: defne lo
social y el sentido del cambio histrico como tal.
En trminos metodolgicos, el anlisis del cambio social en el
campo que emprendemos tiene cinco dimensiones analticas: la
accin gubernamental, el mercado, las desigualdades sociales,
la constitucin del territorio como espacio histrico-social, y la
capacidad de praxis social de los sujetos campesinos.
La descripcin del fenmeno del cambio social en dicha
microrregin se encuentra fundamentada en el trabajo de cam-
po que de manera peridica se ha realizado en dichas comuni-
dades desde 1989 hasta la fecha.
La destruccin de la clase campesina des-
de las polticas de Estado
La exclusin del sector campesino del modelo econmico basa-
do en la exportacin de bienes manufacturados y el crecimiento
del sector servicios para el consumo urbano han signifcado una
lenta pero sistemtica destruccin social de este sector. Proceso
que inicia con la puesta en marcha del Tratado de Libre Com-
ercio de Amrica del Norte (NAFTA, por sus siglas en ingls), el
cual se tradujo en la apertura de los mercados de granos bsi-
140 141
cos subsidiados norteamericanos hacia el mercado mexicano, lo
cual representa una competencia desleal (sobre todo en el caso
del maz) para los productores nacionales, quienes al no poder
competir en precio con este tipo de mercancas subsidiadas
han cado en una inevitable quiebra social y econmica de su
economa campesina (Calva, 2001). Vale la pena recordar que
este proyecto econmico y social fue impulsado desde los grupos
de tecncratas neoliberales que se consolidaron en el periodo
del salinismo (1988-1994), los cuales pensaban que el campe-
sinado como clase resultaba disfuncional para la modernizacin
del pas y su proyecto econmico basado en la industrializacin
para la exportacin (Levy, 1994).
Una de las ideas ms controvertidas del neoliberalismo en
el Mxico de principios de los aos ochenta y noventa era la
no intervencin del Estado en la agricultura,
1
la cual implic el
abandono de la mayora de las polticas de desarrollo rural que
se haban llevado adelante como un mecanismo para lograr la
autosufciencia alimentaria nacional.
Con el neoliberalismo, el asunto de la autosufencia alimenta-
ria ya no es relevante, pues se supone que el campesinado tendra
que reconstituirse econmicamente como productores capaces
de competir bajo las nuevas reglas de un mercado (global) o ten-
dran que buscar otras alternativas econmicas de sobrevivencia
(el turismo, los servicios, la migracin a las ciudades o hacia el
extranjero). Los programas de desarrollo agrcola, as como de
abasto y de precios de garantas hacia los granos bsicos, fueron
sustituidos por programas focalizados de subsidios a los peque-
os productores como es el Procampo.
2
ste debera impulsar la
competitividad de los campesinos; sin embargo, en los hechos se
convirti en un programa de lucha contra la pobreza.
3

1
Al contrario de lo que sucede en los pases del capitalismo avanzado
(EUA y Unin Europea), en donde existe un importante proteccionismo de
sus mercados alimentarios as como una robusta poltica de subsidios hacia
el sector agrcola.
2
Programa federal focalizado de transferencias econmicas a campe-
sinos, que tiene como fnalidad incentivar la produccin de granos bsi-
cos en pequeas parcelas. Una de las principales crticas que se le hacen
tiene que ver con la pequeez de los montos econmicos que otorga. Puede
verse el diseo y operacin de este programa en: <http://www.procampo.
gob.mx>.
3
El Procampo a lo largo de su historia ha presentado mltiples pro-
blemas de focalizacin e inefciencia burocrtico-administrativa (Arzate,
2005; Vizcarra, 2005).
Las polticas neoliberales se materializaron en buena medida
con el fn de la reforma agraria, que tuvo como resultado de-
fnitivo la modifcacin del artculo 24 de la Constitucin. Ello
dio por concluido el reparto agrario. Accin legal que da pie a
la liberacin de la tierra de los campesinos, o sea, que pone las
condiciones legales para su mercantilizacin.
El NAFTA signifc toda una ofensiva contra el sector cam-
pesino que se tradujo gradualmente en el empobrecimiento
del campo mexicano
,4
la acentuacin de las relaciones asim-
tricas entre campo-ciudad, as como en la profundizacin de
las histricas relaciones de discriminacin y exclusin hacia los
grupos indgenas (ms de diez millones de personas que repre-
sentan ms de 60 pueblos originarios). El neoliberalismo repre-
sent un modelo de subordinacin excluyente sobre las clases
explotadas, principalmente las campesinas como productoras
de alimentos, y las obreras (urbanas y rurales) como consumido-
ras (Rubio, 2001).
El proyecto poltico-econmico neoliberal ha signifcado
el declive de las sociedades campesinas en un sentido amplio del
trmino: como proceso que ha generado una mayor explotacin
(tanto en los procesos de produccin como en los de circulacin
de mercancas), y que ha dado lugar al aumento de la exclusin
y discriminacin entendidas como la negacin de posibilidades
reales para el desarrollo y reproduccin de la economa, cultura
e identidad campesina-indgena.
Es evidente que los tecncratas que impulsaron el neo-
liberalismo como proyecto social, poltico y econmico tienen
un especial desprecio y desconocimiento por la clase campesina
e indgena. Sobre todo ignoran su capacidad productiva y su
potencialidad para asegurar una poltica de seguridad alimen-
taria, adems de su importante saber campesino, esencial para
conservar los diversos medios ecolgicos del pas.
El Alto Lerma en el sur del valle de Toluca
Por sus caractersticas geogrfcas, ecolgicas, sociales, cul-
turales, econmicas e histricas los municipios del sur de este
4
Julio Boltvinik, utilizando un Mtodo Integrado de Medicin de la
Pobreza, un mtodo generoso de medicin, encuentra que en 2004 la po-
breza rural en Mxico afectaba a 23 millones 795 mil personas, es decir, el
94.26% de una poblacin rural total; esto signifca que casi la totalidad de
la poblacin indgena del pas se encuentra en pobreza extrema. La Jor-
nada/18/XI/2005.
142 143
valle o Alto Lerma componen una microrregin con pro-
blemticas comunes en relacin con su proceso de incorpo-
racin a la modernidad, es decir, a su estructuracin con las so-
ciedades urbanas mestizas y hegemnicas en trminos polticos,
culturales y econmicos, sobre todo con la ciudad de Toluca y
la Ciudad de Mxico. Si bien el proceso de incorporacin de es-
tas comunidades (organizadas jurdicamente en municipios) a la
modernidad es una historia que ocupa un prolongado periodo
temporal, casi quinientos aos, en este trabajo slo nos interesa
lo sucedido durante la segunda mitad del siglo XX y principios
del siglo XXI.
El valle de Toluca, en el Estado de Mxico,
5
comprende un
territorio diverso, compuesto por lo que podemos denominar
microrregiones. Una de ellas es la denominada como Alto Ler-
ma. Las comunidades que integran este espacio han compartido
procesos histricos comunes; por ejemplo, de conquista y repo-
blamiento por parte del imperio mexica, la dominacin espa-
ola, las diversas revueltas revolucionarias de principios del siglo
XX, y las recientes oleadas de polticas de industrializacin y
modernizacin; pero cada uno de ellos ha tenido repercusiones
particulares en cada comunidad.
Segn Albores (1995), la microrregin del Alto Lerma queda
delimitada geogrfca y ecolgicamente por haber sido la prime-
ra zona lacustre del sistema hidrolgico Lerma-Santiago y como
la nica de la cuenca Alta del ro Lerma; en trminos culturales
es parte del territorio de distribucin de la lengua ms antigua
de Mesoamrica (proto-otomangue), adems de haber sido el
hbitat de los matlatzincas del valle de Toluca, grupo que tuvo
su base econmica en la explotacin de los recursos acuticos.
Se consideran como parte de la regin de estudio los mu-
nicipios que eran ribereos a la laguna y ro de Lerma, y que
son, de sur a norte: Texcalyacac, Rayn, San Antonio la Isla,
Almoloya del Ro, Santa Cruz Atizapn, San Miguel Chapulte-
5
El Estado de Mxico es una de las 32 entidades en que se divide la
Repblica Mexicana. Tiene una poblacin cercana a los 16 millones de
habitantes y representa la segunda economa industrial y de servicios del
pas. Se trata de una entidad dividida en dos grandes regiones metropoli-
tanas: una conurbada a la Ciudad de Mxico con una poblacin aproxi-
mada de 10 millones de personas, y otra con la ciudad de Toluca, capital del
estado, con una poblacin cercana a los dos millones de personas. El valle
de Toluca se caracteriza por su fuerte industrializacin y urbanizacin.
pec, Capulhuac, Mexicaltzingo, San Mateo Atenco y Lerma.
Las decenas de comunidades comprendidas en estos municipios
tienen un origen mesoamericano y al inicio de la conquista eran
pueblos compuestos por pueblos matlatzincas, otomes y na-
huas; durante el siglo XVI fueron rpidamente evangelizados y
aculturizados por encomenderos espaoles, as como reagrupa-
dos en torno a las hoy cabeceras municipales. Por eso se trata de
comunidades con una larga historia social, cultural y econmica
campesina, sobre todo con una vida ligada al maz como forma
vital de cultura y reproduccin. En casi todos los casos las co-
munidades fueron dotadas de tierras ejidales en los aos posrev-
olucionarios.
Estos municipios comparten un territorio organizado en tres
pisos ecolgico-productivos:
Un primer piso se encuentra por encima de los 2,000 metros sobre
el nivel del mar; es la subzona montaosa cubierta por bosques,
sobre todo pinos (ocotes y oyameles). Un segundo piso, intermedio
entre el interior y el fondo del valle, ocupa la franja entre los 2,600
y los 2,800 m.s.n.m.; en ella se practica la agricultura, en algunas
partes con terrazas tanto en el primer como en el segundo piso
se les llama tambin de monte o somontano. El tercer piso est
constituido por la subzona llamada localmente el plan o la pla-
nada por ser la parte ms llana, ubicada por debajo de los 2,600
m.s.n.m.; tiene una parte de origen lacustre y otra apta para la
agricultura (Gonzlez, 1990: 194).
Cada piso cuenta con recursos naturales propios que infuyen
el desarrollo econmico y sociocultural de cada comunidad. La
microrregin del sur del valle de Toluca ha quedado prctica-
mente en medio de dos ciudades: la de Toluca y la Ciudad de
Mxico.
Hasta hace cincuenta aos se trataba de una cuenca natural
rica en agua y en recursos naturales. La principal caracters-
tica era la cinega conocida como Chignahuapan (lugar en que
mana la fuente de agua) o de Almoloya. En realidad se trataba
de un complejo ecolgico lacustre compuesto por tres grupos
de agua (la de Almoloya, la de Tultepec o Chimaleapan, y la de
San Bartola o Chiconahuapan), que en su conjunto se exten-
dan por ms de 50 kilmetros de longitud. Las lagunas tambin
conocidas como de Lerma eran el origen de la cuenca Lerma-
144 145
Santiago e inicio, por lo tanto, del ro Lerma, y formaban un
espacio regional importante en recursos naturales
6
y escnicos:
Poseedor de un volcn y circundado de altas montaas arboladas,
sus tres lagos ocupaban ms de 25 mil hectreas formando un
complicado laberinto de ros, canales, arroyos y vastos espejos de
agua []. Dispona adems de mucha madera, de mucha piedra,
de muchos animales adicionales venados, conejos, liebres, pja-
ros, de un clima fro y tnico y por supuesto de algunos paisajes
ms admirables del mundo (Bentez, 1975: 151-152).
A mediados del siglo XX estas comunidades tenan una vida so-
cial y econmica tradicional, realizando una actividad de ex-
plotacin de los recursos econmicos lacustres y agricultura de
temporal. Incluso en algunos de ellos se implantaron viveros pis-
ccolas.
7

El proceso de aculturizacin signifc la apropiacin por
parte de las comunidades de una serie de ofcios industriales y
artesanales, los cuales hoy en da funcionan como parte de su
economa y cultura. De esta forma, al correr de los siglos, en
Texcalyacac son costureros lo mismo que en Rayn, San Anto-
nio la Isla, Almoloya del Ro, Santa Cruz Atizapn y San Miguel
Chapultepec, mientras en Capulhuac son barbacoyeros,
8
en
Mexicaltzingo, chicharroneros,
9
y en San Mateo Atenco y Ler-
ma, zapateros. Estas industrias son importantsimas en trminos
econmicos para cada municipio, teniendo su auge econmico a
partir de la dcada de 1980. Por la misma razn las familias son
comerciantes, pues en buena medida venden sus productos den-
tro de una compleja red de mercados tradicionales informales,
tanto regionales como nacionales, pero tambin abastecen a los
mercados de las ciudades de Toluca y Mxico.
6
Entre las especies vegetales que existan estn el tule, berros, lentejilla.
Y animales como acocil, insecto de agua, carpa, pescado blanco, rana. Aves
migratorias como pato golondrino, pato bocn, cerceta verde, cerceta azul,
cerceta caf, pato chalcun, pato pinto, pichichi, pato cabeza roja, tepalcate,
pato triguero, pato coacoxtle, pato charrero, ganzo canadiense.
7
Como en Almoloya del Ro cuando en 1937 el Departamento Forestal
y de Caza y Pesca del estado implanta este tipo de viveros. Archivo munici-
pal de Almoloya del Ro, caja ao 1937-Presidencia.
8
Productores de barbacoa de cordero.
9
Productores de chicharrn, el cual se elabora con el cuero del cerdo.
Las diferencias ecolgicas y culturales han hecho que este
territorio experimente procesos histricos y sociales de cambio,
modernizacin, peculiares al resto del Valle de Toluca,
10
sobre
todo despus de la total desecacin de la cinega de Chigna-
huapan.
El Alto Lerma ha sufrido un profundo proceso de cambio
social, producto de dos eventos principales: 1) La destruccin
casi total del medio ecolgico de tipo lacustre,
11
proceso que
se desarroll entre 1950 y 1970; 2) la industrializacin y con-
secuente urbanizacin acelerada del valle de Toluca, situacin
que inicia con mayor fuerza a partir de la dcada de 1970 y que
contina hasta nuestros das, completando el proceso con su ter-
cializacin. Cabe destacar que a partir de la dcada de 1990 y
principios del presente siglo este territorio ha sufrido un consi-
derable crecimiento de poblacin, acompaado del aumento de
una economa informal; todo ello ha signifcado su conurbacin
con la ciudad de Toluca.
Ambos eventos han tenido profundas consecuencias en la or-
ganizacin y cultura de las sociedades lacustres del Alto Lerma,
han gatillado fenmenos como la tercializacin de la economa,
informalizacin del mercado de trabajo, suburbanizacin y de-
sorden territorial, proletarizacin (masculina, femenina e infan-
til), homogeneizacin cultural en trminos de una cultura de
masas; pero a la vez una multiplicacin de la diversidad cul-
tural, crisis agrcola, pobreza, destruccin del medio ambiente
(ecocidio), migracin intrarregional y extrarregional, migracin
indocumentada hacia los EUA, crisis de las instituciones y va-
lores tradicionales, pandemia de alcoholismo en la poblacin
masculina, formacin de una sociedad civil organizada en agru-
paciones econmicas, as como el surgimiento de movimientos
sociales locales contestatarios y polticamente antagnicos al
prismo tradicional.
10
Esta distincin regional dentro del territorio del valle de Toluca nos
recuerda los planteamientos de Luis Gonzlez (1973), quien advierte que la
historia nacional no es una historia homognea y que sta tiene diferentes
impactos segn la regin o comunidad que se trate, y que, incluso, algunos
hechos muy relevantes a nivel nacional no tienen ninguna trascendencia a
nivel local.
11
Hoy en da la cinega ha sido rehabilitada en una pequea porcin
cercana a la cabecera municipal de Almoloya del Ro, e incluso la activi-
dad de pescadores ha resurgido en forma incipiente entre algunos de sus
pobladores.
146 147
Un recorrido de campo por este territorio signifca sumer-
girse en una prolongada zona de suburbanizacin, caracterizada
fsicamente por la pobreza, la autoconstruccin, la degradacin
ecolgica y el abandono del campo como principal actividad
econmica. En buena medida, muchas de estas realidades son
resultado del fracaso de las polticas pblicas federales, estatales
y municipales; son la evidencia de su incapacidad y desbordami-
ento por el mismo proceso de modernizacin acelerada pero sin
planeacin del valle. La realidad de la suburbanizacin, como
sinnimo de precarizacin de la vida social, cuestiona la posi-
bilidad de acceder al mundo moderno como imaginario de inte-
gracin global y acceso generalizado al bienestar y la riqueza;
implica una situacin de exclusin de las oportunidades.
Cambio ecolgico y proletarizacin
Un momento crtico para la historia de la regin fue el inicio
de las obras hidrulicas del Sistema del Alto Lerma, cuyo obje-
tivo era extraer agua de los manantiales de la zona para cubrir
las necesidades de la Ciudad de Mxico. En 1937 el Secretario
General de Gobierno del Estado de Mxico escribi:
El ciudadano Gobernador en acuerdo de hoy se ha servido comi-
sionar a usted [Sr. Julio Ortiz lvarez] para que en su represen-
tacin se sirva a organizar los trabajos de cooperacin en la cons-
truccin del Sistema de distribucin de Agua Potable Jalatlaco
Mxico, que est siendo construido por el Gobierno Federal y bajo
la direccin del C. Ingeniero Roberto Guerrero Ramrez, y que se
encuentra en los Municipios y pueblos que en seguida se indican:
La Magdalena, Jalatlaco, Capulhuac, Tianguistenco, Yancuitlal-
pan, San Pedro Tlatizapn, Santa Cruz Atizapn, Almoloya del
Ro, San Lorenzo de las Guitarras, San Mateo Texcalyacac, San
Pedro Techuchulco, Jajalpa y San Miguel (Archivo municipal de
Almoloya del Ro, caja de 1937, gobernacin).
Las obras se prolongaron en el tiempo. La primera etapa se ini-
ci en 1941 y 1942, y culmin en 1951, con captaciones de agua
desde Almoloya del Ro, Texcaltenango y Alta Empresa (SRH,
1970; Olgun, 1972). Al concluirse la segunda etapa en 1970, las
obras tenan 230 pozos en explotacin conectados a 170 km de
acueducto que llevaba 14 m3/seg de agua potable a la Ciudad
de Mxico (SPP, 1981: 25). Junto a las obras se construy una
carretera y fnalmente el sistema hidrulico ante las protestas de
la poblacin fue resguardado por el ejrcito.
En 1984 el gobierno del Estado de Mxico inicia un
proyecto de rehabilitacin de las cinegas, el cual se mantiene
funcionando hasta la fecha. Accin que ha conseguido preser-
var algunas pequeas cinegas, por ejemplo en el municipio de
Almoloya del Ro, pero no ha podido solucionar el problema del
ro Lerma, uno de los ms contaminados del pas.
Todo parece indicar, en especial por los testimonios orales
de la poblacin, que el proceso de desecacin de la cuenca la-
custre fue rpido. Un informe ofcial reconoce que:
La gran cantidad de pozos perforados desviaron el curso de los
mantos acuferos que daba vida a los manantiales [] hasta ha-
cerlos desaparecer. Hoy la regin muestra sntomas de la sequa,
fenmeno que termin la emigracin de esas especies animales y
la extincin de formas vegetales que han trado consigo el xodo
de una considerable cantidad de habitantes, en pos de mejores
tierras (GEM, 1971: 11).
Las obras de entubamiento de agua potable del Alto Lerma
para suplir las necesidades de la Ciudad de Mxico fueron el
inicio de un proceso de proletarizacin de la poblacin en es-
tas comunidades ribereas (Torre, 1991). El despojo del recur-
so acufero a travs del sistema Lerma-Cutzamala y posterior
deterioro ecolgico neg la posibilidad de un desarrollo agr-
cola, ganadero, acucola y turstico para la regin, a la vez que
destruy por completo una cultura lacustre, es decir, acab con
un tipo de organizacin y estructura social ancestral (Albores,
1995). Esto tuvo profundas repercusiones para la sobrevivencia
y reproduccin de la sociedad regional; es decir, las comuni-
dades se plantearon las interrogantes del cmo sobrevivir y bajo
qu instituciones y organizacin social reorganizar dicha sobre-
vivencia y reproduccin. Dos eventos que hicieron ms difciles
los procesos de recomposicin social en esta regin fueron el
incompleto proceso de reforma agraria, la dotacin de tierra
fue desigual y en algunos casos no se dio, y la poca capacidad de
demanda de mano de obra por parte de la industria asentada en
la regin del valle de Toluca.
Una primera opcin que estas comunidades tomaron
para su proceso de reestructuracin social fue la migracin tanto
hacia otras ciudades cercanas como hacia los EUA. Esta ltima
forma de migracin se viene realizando, con mayor o menor in-
148 149
tensidad, en prcticamente todas las comunidades desde la d-
cada de 1940 a la fecha. Las redes bien constituidas de braceros
o indocumentados existentes hoy en da en la regin tienen una
historia de por lo menos cincuenta aos. El origen fue el Conve-
nio Bracero frmado por el gobierno mexicano y el norteameri-
cano en 1942, como coyuntura de la Segunda Guerra Mundial,
y que tuvo continuidad hasta 1961 (Rodrguez, 1993). La prim-
era mano de obra que sali de esta regin hacia los EUA fue gra-
cias a este convenio, es decir, sali legalmente; su destino laboral
fue la agricultura de California con una rotacin estacional. En
la actualidad los migrantes son de tercera o cuarta generacin,
por lo que existen redes bien defnidas de movilidad y residencia
en distintas ciudades de la Unin Americana; si bien al prin-
cipio migraban varones jvenes ahora migran mujeres jvenes
y poblacin con estudios medios superiores e incluso superiores,
por lo que cada familia tiene algn miembro migrante.
Paralelo a la migracin internacional, y como parte de esta
historia de proletarizacin, se dio la constitucin de un sistema
de produccin informal de talleres domiciliarios familiares y
maquileros de produccin de telas y/o dedicados a la costura de
ropa. Cabe aclarar que no todas las comunidades de esta regin
desarrollaron tal opcin, pero que en un buen nmero de ellas
se hizo, como es el caso de las comunidades de Almoloya del
Ro, Santa Cruz Atizapn, San Antonio la Isla, Texcalyacac, y
el pueblo de Gualupita en Santiago Tianguistenco, o del zapato
como fue el caso de San Mateo Atenco.
El aporte econmico de los migrantes legales sirvi para que
se capitalizara el nuevo sistema de produccin que dara sus-
tento a las comunidades en forma posterior: el taller informal
de tipo familiar maquilador de tela, de costura de ropa o para
la produccin de calzado. Las remesas forman parte de un siste-
ma econmico de la maquila a domicilio, en donde este dinero
capitaliza a los talleres, y gracias a ello stos pueden comprar
insumos y tecnologa. Tambin las remesas fnancian el ciclo de
festas de cada pueblo y permite a la mayora de los nios asistir
a la escuela bsica, la cual los prepara para su futura expulsin
como mano de obra joven migrante hacia los EUA.
La migracin indocumentada
Como ya se ha dicho, la migracin documentada hacia los EUA
constituy la fuente de ingresos para la conformacin de todo un
sistema de produccin familiar maquilero. Pero si bien esta mi-
gracin ayud a que la institucin taller familiar tomara cuerpo,
en forma posterior, el taller permiti la prctica de la migracin,
ahora indocumentada, en condiciones particulares y funcionales al
sistema social.
El bracerismo practicado en esta regin tiene rasgos dife-
rentes a las caracterizaciones tradicionales del fenmeno. En
forma tradicional se piensa que los indocumentados mexicanos
son en su mayora hombres jvenes, que no se acompaan de
familias, de procedencia rural y el sector agrcola, desemplea-
dos en Mxico, de bajo nivel educacional, que no permane-
cen residiendo largo tiempo en Estados Unidos, y que tratan
de enviar dinero a sus hogares (Garca, 1993). En el caso que
nos ocupa los migrantes son en su mayora hombres y mujeres
jvenes, que no se acompaan de sus familias, de procedencia
urbano-popular, no son desempleados en estricto sentido, con
un nivel educacional de secundaria o preparatoria, y segn el
caso retornan rpidamente a su lugar de procedencia, aunque
intentan residir por largos periodos en la Unin Americana si
las condiciones les son adecuadas, y no envan necesariamente
dinero a sus hogares; es decir, la migracin se ha convertido en
un complemento econmico al taller familiar y es practicada
como mecanismo de maduracin de los jvenes de ambos sexos.
Esto se debe a tres factores: la existencia de toda una red de
familiares y amigos bien asentada en el pas de destino. As, en
la ciudad de Los ngeles existen colonias de gente procedente
de algunas de estas comunidades, prcticamente clones sociales
de sus comunidades de origen; la existencia de redes de trn-
sito y fnanciamiento, polleros y coyotes, que aseguran el trnsito
fronterizo, y la existencia de un mercado de mano de obra de
tipo maquilero de la industria de la ropa en los Estados Unidos,
sobre todo en California.
Los migrantes de esta regin del valle de Toluca van a traba-
jar en lo que saben hacer mejor desde pequeos: coser ropa; lo
hacen ms para conocer y hacerse de un capital personal que
por la necesidad imperiosa de mantener a la familia de origen,
ya que sta se mantiene sola gracias al taller domstico en M-
xico. Normalmente el trabajo es por un ao o dos, para despus
regresar y establecer su propia familia y taller. En ciertos casos
algunos migrantes, una vez devueltos, continan estudiando,
ya sea una carrera tcnica o en ocasiones universitaria; los mi-
grantes que deciden quedarse se integran a las comunidades ya
150 151
establecidas en Los ngeles y trasladan a su familia o forman
una nueva familia all.
La dinmica de la migracin est dada por la dinmica fa-
miliar, su estructura y estrategia pluriactiva; un joven slo puede
salir si existen condiciones adecuadas en la familia para ello: si
existe un reemplazo de su puesto de trabajo, si existe el sustento
necesario para la sobrevivencia de la familia sin l. Este tipo de
bracerismo es completamente diferente al practicado en otras
regiones del valle de Toluca; por ejemplo, en las regiones oto-
mes y mazahuas, en donde el bracerismo se ajusta ms a sus
propias condiciones tpicas, y en parte por tratarse de regiones
con un nivel de pobreza y marginacin sociocultural mucho
mayor al caso de estudio (Sandoval, 1997). Tambin es distinto
al practicado en otras regiones del pas como Oaxaca o el Ba-
jo, donde existe una articulacin con la agricultura regional
(Palerm y Urquiola, 1991).
La migracin documentada y luego indocumentada a los Es-
tados Unidos ha sido parte de un proceso de reestructuracin
total de estas sociedades y se puede entender como un acomodo
a una nueva situacin producida exgenamente, gatillada por
medio de polticas de Estado. Esto signifca que ste ha sido
el principal impulsor de los procesos de modernizacin en la
regin.
El taller maquilador familiar e informal
Otra alternativa de supervivencia en estas comunidades fue la
introduccin de un sistema productivo familiar conocido como
maquila o talleres maquileros de ropa y calzado. El taller fami-
liar, informal y maquilero en estas comunidades adquiere mu-
chas de las caractersticas descritas por la investigacin efectua-
da en los ltimos aos en Mxico en torno a dicho fenmeno. El
taller familiar se ha extendido por todo el territorio mexicano,
sobre todo a partir de la crisis econmica de 1982. Las diversas
investigaciones han estudiado el taller familiar en su dinmica
interna y han privilegiado los enfoques de gnero, organizacin
productiva y clase social, sobre todo utilizando el mtodo de
la economa poltica (Alonso, 1988; Arias, 1988; Bazn, 1988;
Castillo, 1993; Escobar, 1988, Trevio, 1988; Wilson, 1990);
pero en pocas ocasiones han estudiado al taller en relacin con
su capacidad estructurante a nivel de comunidad, regin, o
como parte de complejos procesos de cambio histrico-sociales
ms amplios.
Los talleres aparecen a fnales de 1970 y principios de 1980,
y se extienden como opcin de trabajo informal de manera
vertiginosa hasta nuestros das. Fueron impulsados por algunos
programas de microindustrias organizados por el gobierno del
Estado de Mxico y por el mercado a travs de grandes pro-
ductores nacionales de ropa, que deslocalizaron su produccin.
Este tipo de taller maquilero est basado en el trabajo a destajo,
como parte de una cadena productiva articulada mediante el
espacio social de las comunidades con productores y distribui-
dores de ropa en la Ciudad de Mxico. De esta forma los talle-
res cosen pantaln de vestir y de mezclilla, vestido y ropa de
deporte, aunque cada vez se diversifcan en su produccin. En
algunos casos una parte de sta es vendida por los mismos ma-
quileros en los mercados o tianguis populares de la regin.
La condicin de informalidad signifca la proletarizacin de
miles de personas sin pagar un centavo de prestaciones sociales
e impuestos. El modo de produccin maquilero utiliza de mane-
ra intensiva mano de obra familiar, que incluye normalmente a
una familia ampliada; por lo tanto, trabajan en el taller varias
familias y generaciones: adultos mayores, jvenes y nios. Esto
no implica que en algunas ocasiones los talleres contraten mano
de obra, por lo general jvenes mujeres provenientes de otras re-
giones del Estado de Mxico y otros estados, incluso de algunos
pases centroamericanos.
12

La familia qued as como la pieza maestra de lo econmico
y social; como institucin fundante y piedra angular de lo social
y comunitario: sigue siendo entendida como institucin de re-
produccin social, cultural, biolgica y material esencial (Meil-
lasoux, 1983); pero con la innovacin cultural de conjuntar dos
mbitos fundamentales de la vida en un mismo espacio de lo
social: el econmico y el del mundo de vida: creacin de valor
y creacin de vida. Quizs este es su xito en entornos bru-
talmente modernizados, ya que la familia-taller aparece como
cobijo y sustento al mismo tiempo, como una paradoja: fbrica
y terruo: en donde todos son vistos como trabajadores, a la vez
que como parte de la familia.
En esta regin el taller familiar se ha ido transformando y
complejizado, existiendo hoy en da diversos tipos, pero pode-
12
En Almoloya del Ro existen colonias de migrantes salvadoreos,
incluso se tienen registros de la existencia de la Mara Salva Trucha.
152 153
mos identifcar en trminos generales dos: el taller-familiar-arte-
sano y el taller-familiar-semiindustrial. El trmino familia denota una
transformacin de la institucin, ya no se trata de la familia tradi-
cionalmente defnida como unidad fundamental de la sociedad
compuesta por dos individuos de sexo opuesto que conviven en
forma estable en una misma vivienda como consecuencia de
algn tipo de matrimonio, mantienen relaciones sexuales y afec-
tivas, cooperan regularmente en la reproduccin material de su
existencia repartindose el trabajo dentro y fuera de la unidad
(Gallino, 1995). En este trabajo se entiende como familia aquel
espacio de convivencia, de mundo de vida, compuesto por una
serie compleja de lazos de parentesco entre sus miembros; lazos
de parentesco consanguneos o fcticios, en donde la divisin del
trabajo se encuentra organizada en funcin de una lgica de
la reproduccin total de la unidad social, mediante un meca-
nismo de rotacin sexual y por edades del trabajo, en donde
la organizacin del trabajo est coordinada con los ciclos de
migracin expulsin y posible retorno de sus miembros. Es
decir, la organizacin del trabajo implica y forma parte de un
sistema de pluriactividad complejo, desarrollado dentro de un
ncleo social y econmico. El sistema de circulacin por edad y
gnero tpico de la cadena productiva de estos talleres funciona
como sistema de maduracin de los jvenes, quienes trabajan
en el taller familiar y estudian su escuela primaria y secundaria,
mientras emprenden el viaje para los EUA. Este es el gran sueo
de los jvenes de esta regin, en donde el campo es una lejana
referencia de sus padres y abuelos.
De esta manera el taller-familiar-semiindustrial es aquel en donde
se mezclan y funden en un mismo espacio la familia y el taller de
costura o zapatero de tipo industrial o semiindustrial. Es el lugar
donde la familia tiene su vivencia del mundo y, al mismo tiempo,
el lugar en donde se desarrolla un trabajo de tipo fabril. Espacio
en el cual participan de un mundo de vida comn, tanto miem-
bros consanguneos como miembros-trabajadores, asalariados,
que por estar en permanente relacin social con la familia han
creado lazos de parentesco afectivos. Esto es producto de la con-
dicin de informalidad bajo la cual se ha generado esta forma
de produccin maquilera, ya que lo fundamental es la clandesti-
nidad del taller: est oculto al mundo exterior y su refugio es la
casa-hogar, el espacio de lo privado. Por eso el taller-hogar no es
un espacio neutro, en donde trabajo industrial y reproduccin
se separen, ms bien se trata de un nico espacio econmico y
vivencial.
El taller-familiar-semiindustrial se ha convertido en la
partcula ms pequea que compone a la sociedad, y por ello,
en la partcula en torno a la cual gira la organizacin y la co-
hesin de la comunidad. Hogar/comunidad: dualidad por la
que se transluce, entra y sale el mundo de lo pblico; hogar/
comunidad: microcosmos, espacio social tejido por paredes sim-
blicas que lo resguardan de la mirada de lo pblico. El hogar
y la comunidad, como sistema social, resultan en una protec-
cin imaginaria del individuo o trabajador informal: descanso
contra el mundo, lecho de la mismicidad y la identidad social;
pero, tambin, son una especie de membrana comunicante con
un mundo mayor: el sistema econmico formal. De esta mane-
ra la informalidad es un camalen, funcional como institucin
social y funcional a un sistema de produccin industrial, carac-
terizado por la explotacin y dominacin de esta mano de obra
invisible (Castillo,1993); mano de obra compuesta por nios,
mujeres, ancianos, discapacitados, organizada en torno a una
frrea divisin social del trabajo dentro de cada taller. Esta ins-
titucin es un producto de la modernidad, de una modernidad
desigual y asimtrica; es resultado del trnsito de una sociedad
de tipo tradicional, que fncaba su vida cotidiana en su relacin
con su entorno ecolgico, a una sociedad incrustada de lleno en
un contexto moderno, urbano-industrial, que no da alternativas
de sobrevivencia; es el resultado de la fusin del pasado con el
presente, y representa, en paradoja, el lugar de conciliacin en-
tre confictos histrico, a la vez que su agudizacin en trminos
de bienestar.
Como resultado de lo anterior, lo que hay es un sistema social
y econmico que podramos denominar como de explotacin-
pluriactiva. Es decir, se trata de un sistema que est basado en la
proletarizacin y consecuente explotacin de una mano de obra
barata, va el trabajo en talleres maquiladores y/o mediante la
exportacin de dicha mano de obra hacia las metrpolis in-
trarregionales o extrarregionales internacionales. La poblacin,
sobre todo joven, para poder sobrevivir echa mano de estrate-
gias combinatorias de empelo o pluriactividad, segn la edad,
el gnero y la clase social. Pero lo importante de esto es que la
pluriactividad se convierte en un sistema de reglas que estruc-
turan los ciclos vitales de las personas y familias, por lo tanto se
constituye en un mecanismo que ordena la vida cotidiana y la
esfera del mundo de vida o labor de la sociedad.
154 155
La reconstitucin de las identidades
colectivas
El taller familiar maquilador informal implic, como sentido
simblico-social, la reconstitucin de la institucin familiar y la
reconstitucin de la organizacin social en trminos de comu-
nidad, entendidas stas como las dos ms importantes institu-
ciones. Eso signifc para todos estos pueblos una redefnicin
de su sentir comunitario, o imaginario comunitario.
13
Para mu-
chos de los habitantes de estas comunidades el trabajo en el taller
representa un tema de orgullo, es comn escuchar expresiones
de un sentimiento de logro ante la adversidad, es visto como una
manera de salir adelante, una salvacin frente al fn de todo
un mundo o tiempo histrico.
Hablar de reconstitucin de las instituciones fundamentales
de la sociedad signifca su readecuamiento a una situacin de
prdida de sentido colectivo: el colapso sbito de un mundo or-
ganizado en torno a lo lacustre y lo agrcola. Los principales
mecanismos sociales reestructuradores fueron dos: 1) La re-
escritura simblica de su memoria colectiva, es decir, la refe-
xin colectiva de su historia reciente, a travs de la enunciacin
refexiva de una serie de discursos mitolgicos sobre la natu-
raleza y sentido del tiempo histrico, los cuales ennoblecen el
pasado y subliman los momentos de crisis histrica: poetizan el
proceso de cambio social brutal, haciendo de la modernizacin
un proceso mtico, por ello creble y autojustifcable en cierto
modo. Dentro de estos relatos las comunidades y sus individuos
aparecen como vctimas, a la vez que como hroes forjadores de
un cambio con alternativas creativas; aparecen ante s mismos
como triunfadores frente a la fatalidad del tiempo histrico. 2)
La restitucin de los lazos imaginarios de la sociedad comunitar-
ia a travs de la constitucin de ciclos festivos mgico-religiosos,
es decir, en la reconstruccin simblica del ciclo festivo comuni-
tario, ahora desvinculado de su sentido ligado a lo natural como
ciclo agrcola o como agradecimiento a la diosa del agua, y reli-
gado al sentido de identidad pluricultural de las nuevas comuni-
dades. La festa religiosa se convierte en el momento temporal,
13
Imaginario entendido segn la concepcin de Cornelius Castoriadis
(1988), como un magma de signifcaciones imaginarias culturales, que por
su naturaleza de sentido profundo permiten la creacin y reconstitucin
de lo social, es decir, son la herramienta de la sociedad para reconstituirse
como sociedad en un tiempo histrico y un espacio determinado.
cclico-ritual, ms importante de cada comunidad. La festa se
convierte poco a poco ms que en un acto religioso en un per-
formance cultural, en donde se despliega todo un imaginario de
lo identitario, el cual es una mezcla entre lo tradicional y lo
moderno, en donde despliegan escnicamente, teatralmente, lo
propio y lo importado del exterior.
La festa comunitaria se convierte en un momento de efer-
vescencia colectiva; en este sentido es un momento dionisiaco,
un momento de la temporalidad social emblemtico. sta cons-
tituye un acto signado por el derroche material; as, buena parte
de las ganancias del ao de todas las familias de las comuni-
dades van a dar al fnanciamiento de la festa, algo paradjico
en comunidades en donde la pobreza es la tnica.
El calendario de festas es complejo en cada municipio, pues
existen festividades por barrio y la principal de cada parroquia.
La festa ms importante dura una semana o ms e implica la
elaboracin de comida por parte de cada familia para atender
las necesidades de organizacin de la misma celebracin y de
los invitados. El ambiente es carnavalesco a la vez que religioso.
Lo pagano y lo religioso se unen y bifurcan de una manera na-
tural. Mientras, en el atrio de la iglesia principal se desarrollan
complicados rituales religiosos y danzas (apaches o concheros,
inditas, cuentepecos, pastoras, lobos, moros y cristianos, entre
otras). Por la tarde se organizan importantes bailes populares
con los mejores grupos musicales del momento, normalmente
msica nortea o de Sinaloa, gusto importado por los migrantes
(muchas veces se trata de msica ligada semnticamente a la
cultura del narco).
El sistema de mayordomas es la estructura social que hace
posible la organizacin de la festa, ser mayordomo es un honor,
pues se sirve a Dios y a la comunidad, no importa el tamao
del esfuerzo econmico y del trabajo. El sistema de cargos y el
sistema de festas que genera es claramente antiutilitarista, pero
que, paradjicamente, slo es posible mantener en trminos ma-
teriales gracias a un sistema de explotacin capitalista avanzado.
La reestructuracin simblica de la sociedad mediante una
serie de prcticas religioso-festivas, es decir, la reelaboracin
simblica de la festa y la religiosidad colectiva es fundamen-
tal, y no se trata de un fenmeno aparte de la reestructuracin
econmica y social, ya que dicha reestructuracin de lo sim-
blico-social hizo posible la reelaboracin de la cohesin social
en momentos de crisis histrica para las comunidades. El fn de
su entorno ecolgico-productivo lacustre y la forzosa migracin
156 157
como medio de supervivencia permiti un sentido de religami-
ento de lo social, indispensable para evitar el caos o destruccin
de las instituciones y el sistema de valores institucional.
Otra manera de reconstituir y preservar el sentido de comuni-
dad ha sido la elaboracin de toda una imaginera, transmitida
de generacin en generacin gracias a la oralidad, en torno al
mito de la sirena; lo cual es un acto de historicidad: de refexivi-
dad frente al pasado histrico.
El mito de la sirena adquiere en la zona mltiples variantes,
pero todas conservan elementos semnticos semejantes: la exis-
tencia de un ser en forma de serpiente o sirena que habitaba
la cinega de Chignahuapan. Se trataba de una deidad con
caractersticas duales, entre diosa y demonio, ngel protector-
monstruo, protectora y destructora, madre y amante, dadora
de la vida y la fertilidad, pero tambin de la muerte. Adems de
las notables referencias ertico-sensuales (seduca a los pesca-
dores, les raptaba), hoy en da la Sirena es vista y enten-
dida como diosa protectora de la regin, las comunidades, del
agua y de la tierra. Este mito parece ser la transfguracin con-
tempornea de la veneracin de la diosa mexica del agua Chal-
chiutlicue.
14
El mito permite ordenar el tiempo histrico en dos
momentos signifcativos: el de la existencia del agua y la sirena,
y el de la desecacin y huida de la sirena hacia otras tierras. El
primero es el tiempo de lo tradicional, del mundo campesino y
de los pescadores; aparece como un tiempo inicial buclico y
moralmente bueno. El segundo es el tiempo de la modernidad
que se identifca como catico y moralmente malo.
En su narrativa el mito de la sirena implica una orfandad,
pues cuando se va el agua y con ella la sirena, surge un tiem-
po de orfandad de la comunidad: la diosa con su dualidad se
ha ido. Pero despus la misma narracin acomoda episodios
de esperanza, en donde es posible que la sirena regrese en al-
gn momento y se restablezca el tiempo primigenio y bueno;
o en donde la sirena, transfgurada en otros seres mitolgicos
o animales, regresa para velar la vida de las comunidades. Este
sentido de esperanza es fundamental como elemento religante,
pues signifca la posibilidad de afrontar el miedo colectivo frente
al cambio, que es implcitamente un tiempo de incertidumbre.
14
Chalchiuhtlicue, la de falda de jade: diosa de las aguas terrestres y
marinas.
Polticas de Estado y produccin de
desigualdad
El supuesto explicativo de este trabajo es que las polticas de
Estado, todas de gran magnitud, pero principalmente la obra
de entubamiento y bombeo de agua potable realizada en esta
regin, han tenido una capacidad de cambio social desde ml-
tiples dimensiones. En trminos ecolgicos, tuvo repercusiones
en la economa local y en la cosmovisin de las comunidades
de su tiempo y espacio geogrfco. Tuvo un impacto econmico
radical, pues signifc el fn de un modo de produccin campe-
sino y el surgimiento de un modo de produccin centrado en
la proletarizacin y la migracin. Hay un impacto en la con-
fguracin espacial del territorio, en la medida que las comuni-
dades adquieren cada vez caractersticas urbanas. En este sen-
tido, el territorio de las comunidades y sus pueblos se ha visto
urbanizado de manera acelerada, presentando hoy un aspecto
suburbano, en donde los asentamientos dispersos conviven con
algunas parcelas cultivables y en donde la pobreza urbana y la
falta de servicios de calidad es la tnica. Estos municipios estn
prcticamente conurbados a la ciudad de Toluca y mantienen
una relacin econmica vertical con la Ciudad de Mxico y al-
gunas ciudades de EUA, sobre todo con el estado de California y
la ciudad de Chicago. Y, fnalmente, por un efecto combinado
de todo ello, hay un cambio en la cultura de la poblacin. Quiz
lo ms notable en este sentido es la reelaboracin del magma de
signifcados culturales tradicionales, mediante la incorporacin
de un sinfn de elementos importados de la sociedad de con-
sumo citadina-mestiza y americanizada en tanto que sociedad
de consumo, pero en donde la religiosidad
15
y el sentimiento de
comunidad contina siendo el eje de la accin social cotidiana y
de la identidad comunitaria.
Este complejo proceso de cambio, que se teje entre lo
econmico, lo social y cultural de manera compleja, signifca la
constitucin de una sociedad diferente a la existente hace slo
cincuenta aos. Se trata de una sociedad modernizada a partir
de la accin de un gobierno central autoritario y por un mer-
cado que la ha usado como mano de obra barata. Se trata de
una poblacin que se incorpor al mercado en condiciones de
15
A pesar de la importante presencia de otras religiones diferentes a la
catlica en la regin; quiz esta variable cultural tenga implicaciones a me-
diano plazo en el sentido de comunidad existente hasta hoy.
158 159
injusticia y con pocas capacidades para el ascenso social, sobre
todo porque ha permanecido, en su mayora, fuera de los bene-
fcios del Estado benefactor.
Si bien la accin gubernamental desat una serie de oleadas
de cambio en un sentido modernizador, esto ha signifcado la
construccin de un sistema de desigualdades sociales que signif-
can para esta regin una situacin de no bienestar. En este caso
es posible identifcar tres ejes estructurales de la desigualdad:
1. Asimetra entre regiones y explotacin entre ellas. El pro-
ceso de desecacin de la laguna de Chignahuapan como pro-
ducto de una decisin poltica y tecnolgica por parte del Es-
tado federal represent y signifc una relacin asimtrica entre
dos regiones, una central y hegemnica frente a otra subalterna
o perifrica. El intercambio desigual entre ambas puede enten-
derse como una forma de explotacin estructural, en donde una
dota un recurso vital como es el agua potable, mientras que la
contraparte no otorga nada a cambio. Sin duda, se trata de una
relacin de injusticia y de asimetra de poder entre dos regiones
que ha tenido enormes consecuencias para las comunidades del
Alto Lerma. Los efectos de la desaparicin del ecosistema la-
custre no slo son de naturaleza econmica, han tenido un im-
pacto a nivel del inconciente colectivo y en el contenido cultural
de estas comunidades. Por supuesto que las consecuencias de
este proceso brutal de cambio en el medio ecolgico han sig-
nifcado una presin para las familias y la comunidad, en tanto
que instituciones sociales: cmo mantenerse y reconstituirse en
el tiempo a pesar de la destruccin de ese medio ecolgico geo-
grfco, el cual representaba su sustento econmico pero tam-
bin daba contenido a su memoria colectiva como pueblo de
pescadores y agricultor.
2. Proletarizacin generalizada de la poblacin, explotacin
y exportacin de mano de obra barata. La construccin de un
sistema maquilador de trabajo informal y la construccin de un
sistema de migracin internacional representan la opcin labo-
ral de una poblacin que no estaba preparada para su incorpo-
racin al mercado. El sistema econmico basado en el trabajo
a destajo realizado dentro de los hogares-talleres, si bien ha sal-
vado de la pobreza extrema a miles de familias ms no de la
pobreza y de la falta de oportunidades, sustituyendo el trabajo
en el campo y en la cinega por uno de tipo fabril, representa
un sistema econmico fncado en la explotacin. La condicin
de informalidad signifca que todo un ejrcito de obreros de to-
das las edades y sexos trabaja largas jornadas sin prestaciones
sociales, es decir, no existe el acceso a los benefcios del segu-
ro social o a un sistema de pensiones, situacin que pone a las
personas en incertidumbre y a merced de los patrones de cada
taller. Paradjicamente, en muchos talleres se ha desarrollado
un sentimiento de xito en relacin con el taller como forma de
salir adelante, mas esto es relativo por los bajos salarios que
reciben los costureros. La migracin es un arma de doble flo,
ya que deja el peso de las familias en la madre, en un contexto
de cultura patriarcal, por lo tanto vulnerable a la violencia de
gnero, adems constituye una prdida de poblacin joven.
3. Marginacin, pobreza y exclusin social. El fracaso de las
polticas pblicas, tanto del gobierno federal, como estatal y mu-
nicipales, es evidente ante la falta de servicios pblicos de cali-
dad y la perpetuacin de la condicin de pobreza, marginacin
urbana, exclusin y estigma social, sobre todo en el acceso a los
servicios de bienestar y al mercado de trabajo formal. En par-
ticular, los gobiernos municipales se han quedado desbordados
ante la magnitud del crecimiento poblacional de esta regin.
As, el crecimiento de las cabeceras municipales se caracteriza
por la suburbanizacin, la cual presenta una escasa planeacin
urbana de los asentamientos, precariedad de los servicios pbli-
cos, degradacin del medio ecolgico (sobre todo de aguas su-
perfciales y manejo de basura), y la presencia sistemtica de la
autoconstruccin como mecanismo de acceso a la vivienda. A
pesar de la emergencia del sistema econmico de la maquila, la
pobreza sigue siendo la media en estas comunidades. Los pro-
gramas focalizados como de lucha contra la pobreza, por ejem-
plo el Oportunidades y el Procampo, resultan obsoletos frente a
una realidad con mltiples carencias, en todo caso representan
algn paliativo a ciertas situaciones de carencia. La inefcacia
del Estado a travs de sus polticas representa una situacin es-
tructural que genera diversas formas de exclusin social, mar-
ginalidad y de alguna manera incrementa y reproduce la po-
breza como vida cotidiana.
Estas tres vas organizan un sistema de desigualdad social y
econmica que representa a su vez impactos diferenciados en
trminos de violencia(s). Al sistema estructural de desigualdades
le es consustancial un sistema de formas de violencia, el cual
tiene mltiples rostros: explotacin diferenciada segn gnero
y edad, vulnerabilidad frente a la enfermedad y la jubilacin,
exclusin de los jvenes de los sistemas educativos de calidad,
160 161
la existencia de violencia intrafamiliar sobre todo contra el g-
nero, as como una pandemia de alcoholismo crnico entre los
adultos varones.
El cambio radical y vertiginoso experimentado por esta mi-
crorregin del valle de Toluca, en donde se troc la vida campe-
sina por una de tipo urbana, tiene un hlito de caos y precarie-
dad social.

Capacidad de cambio de la sociedad
Regresando a la pregunta de inicio, de qu manera la accin gu-
bernamental, el mercado y el sistema de desigualdades sociales
y econmicas han producido y reproducen a la sociedad campe-
sina tradicional, y qu tipo de cambio social registra dicho pro-
ceso. La respuesta gira en torno a un cambio radical en donde lo
campesino ha dejado de existir, y/o en todo caso subsiste como
forma de vida remanente para ser sustituido por una sociedad
suburbana, en donde lo caracterstico es la proletarizacin va
la constitucin de un sistema econmico de maquila a domicilio
informal y la exportacin de mano de obra barata a los EUA;
esto ltimo mediante la elaboracin social de una serie de redes
de migracin bien establecidas. Se trata de un modelo de so-
ciedad de precarizacin ampliada de la vida de los individuos,
familias y comunidades, en donde el sistema de dominacin si
bien pasa por el eje capital-trabajo-autoridad, se articula a otras
relaciones de dominacin-explotacin como son la de gnero-
gnero y regin-regin, sociedad civil-estado.
Hay que comprender que este cambio es producto de fuerzas
estructurales que tienen componentes ms bien locales: un sis-
tema especfco de desigualdad-violencia y una transformacin
concreta del espacio ecolgico y sociohistrico. Es decir, si bien
estos procesos estructurales se encuentran dentro de la lgica
de la globalizacin, as como son parte y producto de un mode-
lo econmico concreto (denominado como neoliberal), tienen
caractersticas histrico-sociales propias, y son tales cualidades
las que explican la accin social de respuesta de los individuos y
sociedades: explican la capacidad de cambio de la sociedad. Es
aqu donde las estructuras que denominamos de desigualdad-
violencia funcionan como estructurantes, o sea, como formas
institucionales que al signifcar sistemas de reglas y recursos,
positivos y negativos, estructuran a los individuos como familias
y comunidad.
Las estructuras que denominamos de desigualdad-violencia
son elementos estructuradores de los diversos sistemas sociales:
permiten una ligazn entre el contexto o continuo espacio-tem-
poral con los sistemas sociales construidos por la accin social.
El resultado ms complejo de este proceso, para el caso de la
sociedad estudiada, es el que se ha elaborado socialmente en
torno a la pluriactividad como forma de accin social. sta re-
feja la capacidad de adaptacin, accin creativa y de respuesta
de los sujetos e instituciones sociales (familia y comunidad) ante
situaciones de crisis. La pluriactividad no se puede compren-
der como una forma de racionalidad, sino como un proceso de
accin social que implica racionalidad, pero tambin refexivi-
dad, praxis y motivacin. Si bien es una estrategia econmica se
hunde en las motivaciones profundas de la sociedad, las cuales
tienen sentidos a veces indeterminados o poco racionales, como
la preservacin del ciclo mgico-religioso y ritual de la festa an-
tes que la acumulacin de tipo capitalista. Esto obedece a que la
lgica simblica del don que implica la motivacin de la festa es
la nica salida discursiva, refexiva-coreogrfca, a la saturacin
de angustia que signifca la existencia en una situacin de con-
tinua precariedad social e incertidumbre frente a la moderni-
dad; en donde dicha accin discursiva es, a la vez, estructurante
e instituyente de la institucin imaginaria de comunidad: rehace
cclica y simblicamente a la institucin comunitaria como posi-
bilidad espacio-temporal, como continuidad. Por lo tanto, como
cohesin social, a pesar de las formas de desigualdad-violencia
que le confguran en la vida cotidiana, es decir, produce, ordena
e instituye el tiempo histrico de lo social.
Otro elemento central no slo es comprender las estructuras
que hilan el cambio social, sino dilucidar la manera en que di-
chas estructuras estn mediadas, como parte de las reglas y re-
cursos, por formas de poder-dominacin; las cuales, a su vez,
determinan la naturaleza de la violencia social existente. En este
caso las situaciones de poder-dominacin implican la compren-
sin y alcances de las desigualdades como formas pragmticas
de accin social. Para el caso del Alto Lerma es evidente que el
estado y el mercado conservan las reglas y recursos del poder-
dominacin, en contraste con la sociedad civil que no tiene
posibilidades reales de contrarrestar tales reglas y recursos. En
este sentido, la democracia planteada desde el aparato guberna-
mental y el sistema de partidos, en tanto que sistema de reglas
y recursos de representacin poltica y praxis, no parece tener
mucho sentido para estas sociedades.
162 163
Sin embargo, eso no signifca la inexistencia de una praxis
poltica. En las comunidades existe un sentido de lo pblico fuer-
temente acendrado como cultura, es decir, hay un sentimiento
de comunidad recreado a pesar de la crisis histrico-social que
ha vivido la regin; pero tal sentido de lo pblico no corresponde
al trmino clsico de ciudadana, pues una cosa sera hacer ciu-
dad y otra hacer comunidad. El sentido de hacer comunidad
es una respuesta ante los embates de un estado autoritario y un
mercado que busca la explotacin. El sentido de comunidad es
una forma de praxis social y poltica importante que desborda
las concepciones clsicas de ciudadana y democracia.
El territorio, en tanto que regin ecolgica-social-cultural y
econmica constituye un contexto estructural fundamental de
los procesos de estructuracin; desde este punto de vista me-
todolgico, es central para comprender los procesos de cambio
histrico-social ms all de las tendencias globales generales.
Ms especfcamente, el territorio como totalidad social implica
el conocimiento de interaccin entre sistemas sociales diferen-
ciados, a la vez que el conocimiento de la accin social en torno
a sus elementos fenomnicos, as como representa el espacio-
temporal indispensable para el discurrir cultural y vivencial, o
sea, para la posibilidad refexiva de la sociedad. Sin el cono-
cimiento de la construccin histrico-social del territorio es
imposible pensar en trminos de accin social creativa, por lo
tanto en trminos de lucha y reaccin frente a los sistemas de
poder y dominacin. Un sentido de la temporalidad y del espa-
cio ha sido indispensable para que una sociedad comunitaria de
este tipo construya un sistema de signifcaciones culturales im-
aginarias necesarias para producir una autoimagen, un sentido
del bienestar colectivo y un discurso que les permite estructu-
rarse en el tiempo precario de la modernidad sin caer en el caos
social, es decir, permite la estructuracin con una modernidad
identifcada en el inconsciente colectivo como violenta.
Como se muestra en este trabajo, son indispensables diversos
planos de realidad para comprender y explicar el cambio social
como totalidad. El caso estudiado es ideal porque nos permite
ver de qu manera una accin gubernamental gatilla cambios
radicales en el tiempo y el espacio, y cmo dichos cambios, que
podramos llamar en un primer momento como de naturaleza
estructural, generan potencialidad de accin social especfcos
en relacin con las opciones productivas de las personas y co-
munidades. Pero estas opciones de accin social tienen un sus-
tento profundo en la reelaboracin de un imaginario cultural
especfco, el cual funciona como fundamento de lo social: como
reglas de accin social ya no estructurales sino estructurantes, es
decir, como principios de accin social que dotan de sentido una
y otra vez a las instituciones fundamentales de estas sociedades,
tales como la familia y la comunidad.
No se trata de mostrar que el papel del Estado y sus polticas
son determinantes, por ello usamos el vocablo gatillar, que sig-
nifca disparar una situacin. La explicacin tiende a la com-
plejidad: lo social, econmico y cultural tejen, en todo caso, la
urdimbre, el sentido del cambio. Lo que nos parece importante,
y esto es ms bien una postura normativa de nuestro discurso
como cientista social, es no dejar de lado la relevancia que tiene
lo que denominamos sistema de desigualdad-violencia; pues di-
cho sistema determina a nivel individual y social la vida cotidia-
na de las personas, ya que se instaura como parte del mundo
de vida de nios, jvenes, adultos, adultos mayores, hombres y
mujeres, en tanto que reglas de accin social signadas a su vez
por reglas de dominacin-poder.
Este anlisis del cambio social en una microrregin del valle
de Toluca nos ensea que las brutales transformaciones del
mundo campesino hacia un mundo urbano precarizado tienen
que ver con las formas que el mercado adquiere como modelo
de desarrollo capitalista, as como con las acciones que el Estado
asume como sistema de poder y control. Pero dentro de este
juego de tensiones es la sociedad, con su capacidad de accin o
praxis, la que tiene la ltima palabra, pues es ella la que deter-
mina su sentido como sociedad total y dialctica y contradicto-
riamente cambiante.
Finalmente, quiz lo correcto en este caso, no generalizable
por supuesto, sea hablar de una nueva urbanidad y glocalidad,
ya que las coordenadas de lo social han cambiado de tal mane-
ra que lo que emerge es una nueva forma de sociedad: una so-
ciedad urbana y adosada a la modernidad en una condicin de
desventaja. Al mismo tiempo que se trata de una sociedad con
nuevas relaciones con las metrpolis urbanas hegemnicas in-
trarregionales y extranacionales, pero que mantiene un sentido
del tiempo y el espacio glocal, gracias a que conserva medios
simblico-culturales que le permiten contar con una autonoma
como sociedad comunitaria, o sea, tiene capacidad de praxis
y refexividad ciudadana-comunitaria. Esto es un recurso de
poder, en un sentido claramente poltico, y por ello es una ca-
pacidad social para la creacin de lo social o autopoiesis, frente
a los poderes verticales del Estado y el mercado. Creemos que
164 165
si hay alguna innovacin en este caso es precisamente esta ca-
pacidad de praxis social que, a pesar de todas las desventajas
y paradojas, dichas comunidades han podido tejer y conservar
como recurso social frente a una modernidad homogeneizante,
autoritaria e injusta. Quiz este recurso es lo que podramos
denominar como capacidad de historicidad: pieza fundamental
para pensar su autonoma como sociedad frente a un modelo
econmico que le excluye y explota.
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SEGUNDA PARTE
Polticas sociales, lucha contra la pobreza y las
desigualdades
169
Introduccin
En este captulo se revisa a grandes rasgos la poltica ofcial
venezolana de lucha contra la pobreza-exclusin social en los
ltimos seis aos del actual gobierno (2003-2009),
1
en el con-
texto del modelo de desarrollo llamado endgeno y luego socialismo
del siglo XXI, formulados como alternativos al neoliberalismo. El
trabajo se propone los siguientes objetivos:
a) Revisar la orientacin y comportamiento del modelo de
desarrollo y de la poltica social a la luz del tipo de estrategias
sociales consideradas claves por el gobierno para hacerle frente
a la pobreza-exclusin; b) presentar los principales mecanismos
de articulacin al contexto venezolano de las formulaciones so-
bre el modelo de desarrollo y las estrategias sociales, planteadas
en el discurso poltico y en los instrumentos jurdico-normativos
que guan la accin de gobierno; c) discutir si la poltica social
reciente y actual, con los cambios incorporados desde el ao
2003, ha sido y es diferencial de la intervencin neoliberal de
gobiernos precedentes.
Teora y praxis de la poltica social
venezolana, 2003-2009
Neritza Alvarado Chacn
1
La poltica social del primer cuatrienio de gestin (1999-2002) fue
analizado por la autora en otros estudios. Vase Alvarado (2003), Alvarado
(2004), Mujica y Alvarado (2004).
ndice
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I
170 171
Siendo escasas las investigaciones evaluativas sobre la dinmi-
ca e impacto de la poltica social vigente, este trabajo realiza una
aproximacin, desde un enfoque ponderado, evitando la ma-
nipulacin de informacin que a menudo se hace a travs de
la polarizacin de juicios o la parcializacin/radicalizacin de
opiniones, guiadas por afectos o desafectos frontales al gobierno,
que comprometen la tica del investigador y el carcter cient-
fco de todo estudio serio. Se enfoca el tema desde una perspec-
tiva crtica, pero se recupera tanto el punto de vista del gobierno
como el de la oposicin poltica a ste, tanto los logros como las
limitaciones de la poltica social.
Se considera un error plantear en blanco o negro la reali-
dad involucrada, que al ser compleja precisa ser enfocada como
mnimo en una escala de grises, ms con el carcter de un go-
bierno como el de Hugo Chvez y de un proyecto como el de la
revolucin bolivariana, que an se est construyendo: se trata de un
proceso inacabado y de largo plazo. Esto permitira que el lector
no venezolano tenga la oportunidad de formarse una opinin
no sesgada y pueda comparar desde ese ngulo con el mismo
tema en su pas, lo cual hace parte de los objetivos de este libro.
Consideraciones preliminares
Las caractersticas de la estrategia de atencin a la pobreza-ex-
clusin social en Venezuela responden a los cambios constitu-
cionales e institucionales introducidos por este gobierno desde
su inicio en 1999, pero mucho ms al contexto poltico de la
ltima dcada, en especial despus del golpe de Estado del 11
de abril de 2002 y del paro petrolero-comercial patronal de dic-
iembre 2002-febrero 2003.
La orientacin terico-normativa de la poltica social, sin em-
bargo, pese a los cambios introducidos en la praxis, ha mante-
nido las premisas, postulados y principios bsicos, previstos en la
nueva Constitucin Nacional, as como en documentos y planes
ofciales formulados en los tres primeros aos de gobierno: La
Revolucin Social en la Quinta Repblica: la Poltica Social de Venezuela
(MSDS, 2000), Lneas Generales Plan de Desarrollo Econmico y Social
de la Nacin (PESN) 2001-2007 (MPD, 2001), y el Plan Estratgico So-
cial 2001-2007 (MSDS, 2002), que le plantean a la poltica social
los siguientes principios: integracin social, corresponsabilidad, cohesin
social, participacin social, ciudadana, progresividad, intersectorialidad y
desarrollo humano integral (MSDS, 2000); as como rechazo de crite-
rios como selectividad, focalizacin, compensacin de la
pobreza.
Como ejes centrales de la poltica social se formulan en tr-
minos contrapuestos a los neoliberales los siguientes: universali-
dad con equidad vs. pobreza y focalizacin; brechas por inequidad vs. defcit
de atencin; transectorialidad vs. sectorialidad; a fn de intervenir las causas
sociales de los problemas y dejar saldos de empoderamiento en las
comunidades; desarrollando nuevos modelos de atencin para
reordenar las capacidades y recursos, formar redes sociales de
calidad de vida y salud, y construir una nueva institucionalidad
pblica (MSDS, 2002).
Como se analiz en trabajos previos,
2
en el primer cuatrienio
de gestin (1999-2002) la poltica social se alej de esos princi-
pios al mantener, de manera predominante, el carcter compen-
satorio-focalizado de los dos gobiernos neoliberales anteriores,
por encima de las estrategias de inversin social, que tambin
las hubo, sobre todo en el rea de la economa social. No obs-
tante, a pesar de ese sesgo asistencialista, la pobreza disminuy
lenta pero progresivamente de 1999 a 2001,
3
aumentando brus-
camente en los dos aos siguientes, resultados en los cuales fue
directa la infuencia de los acontecimientos del ao 2002, de
modo que la variable decisiva fue el factor poltico que oblig
al gobierno a introducir cambios en la lucha contra la pobreza-
exclusin a partir de 2003.
Despus del golpe de Estado, el evento poltico ms resal-
tante fue el paro mencionado, convocado y ejecutado por re-
presentantes de la oposicin para presionar la salida de Chvez
del poder, por va de su renuncia, toda vez que no lograron
ese objetivo por medio del golpe. El impacto econmico-social
de ese cerco (que el gobierno llam sabotaje petrolero) se ex-
pres en el ao 2003 en la cuantiosa prdida en dlares de PD-
VSA ($13.463 millones),
4
que ocasion una cada del PIB en -9%,
2
Alvarado (2003), Alvarado (2004), Mujica y Alvarado (2004).
3
Segn el INE, para el segundo semestre de 2002 la pobreza total alcanz
a 45,1% de los hogares, por LP. El 18,8% de stos correspondera a pobreza
extrema, lo cual represent un alza signifcativa tomando en cuenta que
segn esta fuente ofcial la misma haba descendido de 19,1% de los hoga-
res a 16,8% en 1999, y a 14,1% en 2001 (www.ine.gob.ve).
4
Estos resultados derivan de la evaluacin realizada por los auditores
externos (internacionales) y fueron incluidos en los estados fnancieros de
PDVSA del ao 2003. Esa suma se desagrega as: $12.750 millones por dis-
minucin en las ventas; $504 millones por compra de gasolina importada
y $204 millones por daos provocados a instalaciones y equipos (PDVSA:
www.pdvsa.gob.ve).
172 173
cifra sin precedentes en la historia del pas. Esto, a su vez, ge-
ner en el primer semestre de 2003 una tasa de desocupacin
de 20%, una infacin de 35% (hacia el fnal de ese ao se logr
disminuir el desempleo a 16% y se pudo controlar la infacin
en 27%) y una cada del ingreso en -29% (Rodrguez, 2004,
datos del BCV). El resultado fnal de todo esto fue un 55,1% de
hogares en pobreza total y un 25% en pobreza extrema en el se-
gundo semestre de 2003 (INE: www.ine.gob.ve; Alvarado, 2004).
Una vez superada esa contingencia por el gobierno y lue-
go de una solicitud de asesora efectuada al presidente cubano
segn confesara pblicamente el presidente Chvez, ste
anunci un programa de accin para la coyuntura, fuerte-
mente impulsado por el desabastecimiento alimentario genera-
do por el paro y por toda la confictividad que pona en riesgo
tanto la popularidad del presidente como su continuidad en el
poder, por va del referendo revocatorio presidencial, previsto
en la Constitucin nacional y convocado por la oposicin en
el ao 2004 (ejecutado en agosto de ese ao, en el cual triunf
Chvez).
En ese contexto la accin de gobierno, desde el punto de vista
de la poltica econmica, estuvo centrada en la recuperacin del
PIB, y desde el punto de vista de la poltica social, en los nuevos
programas masivos, bautizados por el presidente con el nombre
de misiones sociales, orientados a reemplazar parcial y progresiva-
mente la poltica social focalizada-paternalista por una poltica
declarada como universal, basada en la participacin social y en
el empoderamiento ciudadano.
Tales estrategias fueron puestas en marcha sin anuncios of-
ciales de cambios de orientacin o de denominacin del mo-
delo de desarrollo, que desde 1999 vena siendo genricamente
aludido en los documentos ofciales como tercerista (entre el viejo
modelo intervencionista del Estado del bienestar y el modelo
neoliberal). Las misiones iniciaron a comienzos de 2003, pero es
hacia fnes de ese ao y sobre todo en 2004 cuando el gobierno
comenz a hablar del desarrollo endgeno como el modelo de de-
sarrollo del pas.
El modelo de desarrollo endgeno o desde
dentro (2003-2005)
El trmino desarrollo endgeno fue popularizado por el presi-
dente y reiterado por funcionarios y adeptos del gobierno, sin
defnir claramente lo que era; de modo que para los menos in-
formados pareca otro invento de Chvez. Pocos saban que
el desarrollo desde dentro es un paradigma renovado por tericos de
la CEPAL para la Amrica Latina de los ochenta e inicios de los
noventa, bajo un enfoque neoestructuralista, como respuesta a
las tesis neoclsicas y neoliberales del desarrollo. Sunkel (1995:
57) lo defne como
un enfoque histrico-estructural de mediano y largo plazos, que
da especial importancia a los recursos productivos internos, como
acervos acumulados y potenciales adquiridos por Amrica Lati-
na, como base para el relanzamiento del crecimiento y desarrollo
[] Se apoya en la transformacin de esos recursos, en el aprove-
chamiento de los activos acumulados, en la incorporacin de toda
su poblacin en especial de la marginada y en la adopcin de
estilos de vida y consumo, tcnicas y formas de organizacin ms
apropiados a ese medio natural y humano.
En los aos noventa, Vzquez Barquero lo reelabora con el
nombre de desarrollo endgeno, para pueblos de desarrollo tar-
do del sur de Espaa, enfocndolo como una aproximacin
territorial al desarrollo y al sistema productivo, con nfasis en
lo local, en la economa social de base (cooperativas, pequeas
y medianas empresas); rechazo a las tesis de los polos de cre-
cimiento y grandes proyectos industriales en las grandes ciu-
dades; al considerar que el punto de partida del desarrollo es
el conjunto de recursos (econmicos, humanos, institucionales
y culturales) de una comunidad. Expresa que este tipo de de-
sarrollo puede entenderse como un proceso de crecimiento
econmico y cambio cultural liderado por una comunidad local
[]. La capacidad de liderar el propio proceso de desarrollo,
unido a la movilizacin de su potencial, es lo que conlleva al
califcativo de endgeno (Vzquez Barquero, 1999: 37).
A diferencia del desarrollo hacia dentro, se trata de un desa-
rrollo por, para, desde dentro. Los principales objetivos del modelo
seran: 1) Satisfacer las necesidades y demandas de la comu-
nidad a travs de la participacin activa de la poblacin local
en los procesos de desarrollo; 2) lograr la equidad y la justicia
social, erradicando, no aliviando la pobreza (Vzquez Barque-
ro, 1999). Los esfuerzos conllevaran a la formacin de ncleos
tecnolgicos endgenos (Sunkel, 1995) y al desarrollo integral de la
sociedad, en un proceso de abajo hacia arriba.
174 175
Algunos mecanismos de articulacin del modelo
endgeno al contexto venezolano
Aunque ante el apremio de la coyuntura confictiva primero
fueron lanzadas las estrategias econmicas y sociales que el mo-
delo endgeno como tal, ste es coherente con los postulados del
proyecto bolivariano, del modelo tercerista y de los principios de
la poltica social formulados en la primera etapa del gobierno,
que son mantenidos en esta segunda etapa. A partir de la adop-
cin del modelo endgeno las misiones fueron presentadas como
estrategias de ste. Otros mecanismos de articulacin tambin
fueron arbitrados o reforzados, tales como los siguientes:
Mecanismos vinculados a la economa social
Dentro de eje (o polo) denominado equilibrio econmico
en el PESN 2001-2007 ya poda observarse la importancia que el
gobierno le otorgaba a la economa social, incluso desde la for-
mulacin de la nueva Constitucin nacional. Luego de la adop-
cin ofcial del modelo endgeno, el afn en esta rea se hizo
ms notorio, y el mecanismo bsico fue promover la agricultura
sustentable como base estratgica del desarrollo rural y de la
soberana alimentaria. Los esfuerzos se concentraron en la con-
formacin de los llamados Ncleos de Desarrollo Endgeno (NUDE),
entendiendo por stos: una comunidad, un espacio productivo
como un campo industrial o silo, una hacienda, una cooperativa
o una institucin educativa [] (Lanz, 2004).
En la medida en que los NUDE se consolidaran, seran con-
vertidos en Empresas de Produccin Social (EPS), es decir, aquellas
unidades de produccin de bienes, obras y servicios, constitui-
das bajo la fgura jurdica que corresponda, con la particulari-
dad de destinar sus ganancias a un reparto igualitario entre sus
asociados [] (y deben cumplir con lo siguiente): participar
en los proyectos de las comunidades a travs de aportes al Fon-
do Social de PDVSA o mediante la prestacin de bienes y servi-
cios y contribuir al desarrollo de empresas de produccin, dis-
tribucin y servicio comunal (PDVSA: www.pdvsa.com). Entre
otras iniciativas se reimpulsaron las cooperativas, las pequeas
y medianas empresas, los fundos zamoranos, se ampli el Plan
Zamora hasta convertirlo en la misin Zamora, que otorga tie-
rras y apoyo fnanciero-tcnico a los campesinos; se intensifca-
ron las expropiaciones de tierras ociosas a terratenientes, como
parte de la lucha antilatifundio.
Las misiones sociales como mecanismos centrales del
modelo y de la poltica social
Las misiones constituyen la base del modelo y de la poltica social
en esta etapa, en el contexto del proyecto bolivariano de demo-
cracia participativa y protagnica. En el discurso ofcial son concep-
tualizadas como estrategias masivas orientadas a garantizar los
derechos fundamentales a la poblacin, con nfasis en los sec-
tores ms excluidos (PDVSA: www.pdvsa.com). En este sentido,
segn la defnicin del propio presidente de la Repblica, en su
argot militar, devienen en un imperativo estratgico y tctico:
Una misin es una orden que no puede dejar de cumplirse
cueste lo que cueste. Uno de los elementos fundamentales de
ese concepto es la integralidad y eso no se obtiene por una mera
proclama, eso hay que trabajarlo (Chvez, 2004a). En general,
son programas de alcance masivo, dirigidos a educar, sanar y
capacitar a los venezolanos, principalmente a aquellos que ha-
bitan en las zonas pobres y de difcil acceso (Chvez, 2004b).
Toda vez que no surgen al inicio del gobierno (febrero de
1999) sino despus de cuatro aos de gestin (febrero de 2003),
en los documentos ofciales las misiones tienen como propsito
declarado consolidar el proceso de inclusin, equidad y justicia
social, mediante el abatimiento de la pobreza-exclusin y el me-
joramiento de la calidad de vida de los sectores populares, tradi-
cionalmente excluidos de los derechos sociales fundamentales.
Esta intencin normativamente promovida desde el comienzo
de la administracin Chvez, cobra fuerza a la luz de las nuevas
estrategias, a las cuales se les adjudican dos grandes objetivos: 1)
Promover la participacin y desarrollo de la ciudadana (com-
bate de las causas que generan la exclusin social; auspicio de
la organizacin integral de las comunidades; de las condiciones
indispensables para la vida colectiva y la ciudadana plena), y 2)
rescatar-defender la soberana nacional, edifcando el desarrollo
sustentable y consolidando el proyecto bolivariano, con apoyo
comunitario (MINCI, 2006 y 2007).
Las misiones representan una modalidad diferente a la tradi-
cional de organizar la gestin de las polticas pblicas, en el sen-
tido que uno de los elementos fundamentales para su plani-
fcacin, ejecucin y seguimiento es la participacin activa y
protagnica de las comunidades organizadas, adems de que
cuentan con recursos extraordinarios y su coordinacin es
interinstitucional e interministerial (PDVSA:www.pdvsa.com).
Al igual que los programas sociales neoliberales, las misiones
tienen una cobertura masiva y responden al modelo de desa-
176 177
rrollo y al proyecto poltico-ideolgico gubernamental, pero su
rasgo innovador es el acento puesto en su gestin comunitaria
directa, dentro de un proceso de parroquializacin.
Esto signifca que no tienen como mediacin los gobiernos
subnacionales, es decir, ni el nivel municipal (alcaldas o ayun-
tamientos) ni el regional (gobernaciones de estados), sino que
van a lo local en conexin directa con el nivel central (presiden-
cia de la Repblica e instituciones centrales de adscripcin). No
obedecen, por lo tanto, a un proceso convencional de descen-
tralizacin ni dependen ni responden a la tradicional, entrama-
da y burocrtica institucionalidad de grandes ministerios, sino
que devienen en estructuras, que coexisten de manera simul-
tnea con la primera.
Esa es la naturaleza y el sentido de las misiones en el actual
contexto venezolano, y la razn por la cual sectores de oposicin
poltica al gobierno las denominan estructuras paralelas, extra
o para-institucionales. El gobierno contra-argumenta que las
organizaciones de la comunidad, formales e informales, gestio-
nadas endgenamente, son tambin instituciones
5
y que no son
extra sino intra, pues se ubican y funcionan barrio adentro, lo
cual las dota de absoluta pertinencia. Sostiene que los objetivos
de las misiones eran imposibles de edifcar ante las amenazas
obstructivas de las estructuras administrativas heredadas.
El gobierno afrma que las misiones son una va alternativa
para reorientar la gestin pblica hacia la inclusin, a la veloci-
dad reclamada por el proceso bolivariano, tomando en cuenta
los problemas estructurales que a manera de nudos crticos
existen en la administracin pblica y han conspirado siempre
contra la efectividad de la intervencin ofcial, a causa del buro-
cratismo, clientelismo, corrupcin, sectorialidad, etctera; aho-
ra se agrega a esto la resistencia a las nuevas polticas de buena
parte del funcionariado que por dcadas ha prestado servicios
en ese mbito y la oposicin de algunos sindicatos an controla-
dos por partidos tradicionales (Lander, 2007).
En este marco se inici en marzo-abril 2003, slo en algunas
comunidades de Caracas, el plan piloto Barrio Adentro (dirigido a
la atencin comunitaria primaria-preventiva en salud), que lue-
go fue convertido a nivel nacional en la Misin Barrio Adentro
(BA) y pas a ser el esquema a seguir para la creacin del resto
5
Esta ltima apreciacin se correspondera con lo que John Durston
(1999), terico de la CEPAL, alude como capital social comunitario, en el cual
incluye tanto las instituciones formales como las instituciones informales
de la comunidad.
de las misiones en distintas reas sociales. El gobierno alude a BA
como la misin matriz, que articulara la poltica social, dirigida a
combatir la exclusin social, a potenciar el desarrollo social y a
instaurar un nuevo sistema pblico nacional de salud.
Dentro de las misiones creadas entre los aos 2003, 2004 y
2005, adems de BA, pueden mencionarse: Mercal (sistema na-
cional pblico de distribucin de alimentos a precios inferiores
al mercado), las misiones educativas (Robinson I y II, alfabetizacin
y estudios primarios en el sistema no formal), Ribas (iniciacin
y/o culminacin de estudios secundarios), Sucre (acceso de sec-
tores pobres y medios a estudios universitarios), Zamora (tierras
y apoyo fnanciero-tcnico a los campesinos), Vuelvan Caras (ca-
pacitacin para el trabajo y generacin de empleo), Guaicaipuro
(atencin de pueblos indgenas), Cultura (atencin en el rea cul-
tural), Identidad (para cedulacin de venezolanos y regularizacin
de extranjeros), Misin Milagro (intervenciones quirrgicas de la
vista), Piar (apoyo a pequeos mineros), entre otras.
Mecanismos discursivo-ideolgicos
A partir de la adopcin del modelo endgeno, el discurso poltico
acenta el carcter antineoliberal y antiimperialista del mismo:
saldar la deuda social antes que la deuda externa, lucha contra
la pobreza, inclusin social a travs del empoderamiento de
los pobres, contralora social, etc. Se reitera pblicamente que
se est dando cumplimiento al PESN 2001-2007 con el desarrollo
desde dentro; y entre otras cosas se destacan la Misin Vuelvan
Caras y los NUDE como los pilares de ejecucin del modelo, as
como la descentralizacin desconcentrada, la defensa de la so-
berana nacional y la promocin de un mundo multipolar. Aqu
las misiones son apuntaladas como mecanismos multiplicadores
de la ideologa bolivariana.
Mecanismos institucionales
Se expresan en la promocin de la esfera pblica como palan-
ca del desarrollo. Se crean nuevos ministerios para la formu-
lacin de las nuevas fguras y tareas (Ministerios de Economa
Popular, de Participacin y Desarrollo Social, de Vivienda y
Hbitat, entre otros). Se desmantela la institucionalidad y ge-
rencia social previa y se promueve ms ampliamente a las Fuer-
zas Armadas Nacionales como gerentes sociales en el marco del
gobierno cvico-militar. Al tiempo que se asiste, como se ha di-
cho, a la emergencia de una institucionalidad vinculada con las
comunidades, prerrequisito de ejecucin de las misiones y de
178 179
fguras comunitarias nuevas como las mesas tcnicas de agua, de
energa, asamblea de ciudadanos, etctera.
Esta apropiacin que el Ejecutivo (en la fgura del presidente
de la Repblica) hace del sector pblico, explica que las mi-
siones no dependan de ningn ministerio sino del gobierno cen-
tral (Presidencia y PDVSA); si bien en alguna parte del proceso
de ejecucin de las mismas, los ministerios tienen alguna inje-
rencia (por ejemplo, en el nombramiento de coordinadores na-
cionales y regionales), pero esta participacin no es vinculante
en trminos de dependencia funcional. El gobierno presenta las
nuevas organizaciones locales como instituciones endgenas-
emergentes, de necesidad demostrada para la inclusin y la
participacin social.
Mecanismos jurdico-legales
Aqu destacan las leyes habilitantes aprobadas por la Asamblea
Nacional, que permiten la toma de decisiones va decreto presi-
dencial, la proposicin de nuevas leyes y la modifcacin parcial
de leyes existentes. Dentro de este ltimo mecanismo sobresale
el cambio introducido en el ao 2005 a la Ley del Banco Cen-
tral de Venezuela. Este cambio autoriz el empleo parcial de las
reservas internacionales para fnanciar proyectos estratgicos y
los nuevos programas sociales, a partir de la creacin del Fondo
de Desarrollo Nacional (Fonden) y del Fondo para el Desarro-
llo Econmico y Social (Fondespa, de PDVSA). Se cre una Ley
de Contribuciones Especiales por precios extraordinarios del
petrleo (por ganancia sbita).
Este fue el recurso estratgico que el gobierno encontr para
lograr que los ingresos excedentarios (no previstos en el presu-
puesto nacional) fuesen depositados, una parte en el Fonden
para el fnanciamiento de planes estratgicos de desarrollo, y
otra en el Fondespa, de donde provienen bsicamente los recur-
sos que fnancian a las misiones. Es decir, stos no derivan del
presupuesto ordinario de los ministerios sino directamente de
PDVSA, adquiriendo as esta empresa estratgica-estatal un rol
social emergente, al pasar a control directo del Estado en 2003,
despus del paro patronal, en lo que el gobierno dio a conocer
como la nueva PDVSA y populariz como el contra-golpe pe-
trolero a la oposicin.
Mecanismos internacionales
En el intento de regionalizacin o expansin del modelo endge-
no y del proyecto bolivariano a Amrica Latina y el Caribe, el
argumento central del gobierno venezolano es la necesidad de
un esfuerzo conjunto por el desarrollo y en la lucha contra la po-
breza-exclusin, con miras al logro de los Objetivos del Milenio
establecidos por la ONU. Se conforman alianzas estratgicas con
otros gobiernos de izquierda latinoamericanos: eje de Venezue-
la con Cuba-Bolivia-Ecuador-Nicaragua (la llamada izquierda
radical), y con Brasil-Argentina-Uruguay-Paraguay (la llamada
izquierda moderada), con algunos intentos fallidos ante el revs
electoral sufrido en 2006 por candidatos presidenciales de izqui-
erda radical en la regin (Lpez Obrador en Mxico, Ollanta
Umala en Per).
Con el horizonte en un mundo multipolar, se procuran los
objetivos econmico-comerciales, geopolticos y poltico-estra-
tgicos de lucha contra el neoliberalismo y el imperialismo es-
tadounidense. Se impulsan desde Venezuela mecanismos jurdi-
cos y fguras integracionistas: la Carta Social de las Amricas,
el Fondo Humanitario Internacional, la incorporacin del pas
al Mercosur, la creacin de empresas petroleras multiestatales
(Petrosur, Petrocaribe, Petroamrica), la Alternativa Bolivariana
para las Amricas (ALBA vs. ALCA), una empresa televisora para
Suramrica (Telesur, que transmite tambin a pases de Europa
y otras naciones del mundo), del Gasoducto del Sur, del Bansur
(Banco del Sur), de Unasur o Unin de Naciones Suramericanas,
entre otros. Se extienden algunas misiones (como la Robinson
y Milagro) a Bolivia y Nicaragua, con el auspicio del gobierno
venezolano y el apoyo del gobierno cubano, bajo el emblema de
la solidaridad internacional.
El modelo de socialismo del siglo XXI
(2006-2009)
Al igual que ocurri con el desarrollo endgeno, con el modelo
socialismo del siglo XXI, ni el presidente ni ningn otro persone-
ro del gobierno explicaron en qu consista. Pero desde fnes del
ao 2005 el discurso ofcial expres que la revolucin bolivari-
ana se inscribe en ese esquema, y desde 2006 se alude al modelo
venezolano como socialista. En diciembre de 2006 Chvez gan
de nuevo las elecciones presidenciales, siendo reelecto para un
tercer periodo (2007-2013). En su discurso de toma de posesin
(enero 2007) anunci la instauracin del Socialismo del Siglo XXI.
En adelante, cuando el presidente se ha referido al tema remite
a los textos de los autores clsicos del materialismo histrico
180 181
del siglo XIX (Marx, Engels). Se infere que en lo esencial es lo
mismo, pero como es en el siglo actual cuando ha de aplicarse,
se habla de un socialismo del siglo XXI y tambin para dife-
renciarlo, al menos en el discurso, del fracasado socialismo real
del siglo XX.
A partir de la propuesta El Nuevo Proyecto Histrico: De-
mocracia Participativa-Socialismo del Siglo XXI, de Heinz Die-
terich Steffan (2005), idelogo y asesor del presidente Chvez,
es posible identifcar lo central del esquema, y suponer que son
estos los principios que el gobierno comparte. El planteamiento
de Dieterich gira en dos ejes centrales: 1) la Economa Planifcada
de Equivalencias y 2) la Democracia Directa. En la primera destaca
la teora marxista del valor trabajo y el intercambio de equiva-
lentes, sobre cuya base se elaboran nuevas relaciones de produc-
cin y de propiedad con los medios de produccin, para sustituir
el precio (como principio regulador de la economa de merca-
do) por el valor o principio regulador de la economa socialista,
conceptuado ste como los insumos de tiempo necesarios para
la generacin de un producto (Dieterich, 2005; Guerra, 2006;
Mujica, 2008). Aqu equivalente deriva de valor asociado a
la cantidad de tiempo de trabajo necesario para producirlo, que
sera el criterio decisivo.
En ello reposara la justicia: en que todos tengan la misma
gratifcacin por el mismo trabajo, como planteaba Marx.
Segn Dieterich, este socialismo actualizado acepta los dos
sistemas, hasta que el socialista (centrado en el valor) desplace
al capitalista (basado en el precio). Slo as podra hablarse de
una economa socialista: la sustitucin del mercado por una
economa de las equivalencias, cimentada en el valor y la plani-
fcacin democrtica de las mayoras (Dieterich, 2005). Al igual
que el socialismo clsico, el del siglo XXI se materializara en
tres etapas: 1) La superacin del capitalismo global, 2) la fase
intermedia de convivencia de ambos esquemas (el capitalismo
feneciente y el socialismo emergente), y 3) la etapa fnal es la
sociedad sin economa de mercado, sin Estado y sin gobierno
(Dieterich, 2005; Guerra, 2006).
En Venezuela, el gobierno le da cuerpo a estas ideas en
dos documentos: las Lneas generales del Plan de Desarrollo
Econmico y Social de la Nacin, 2007-2013 (MPD, 2007a), y el
Proyecto Nacional Simn Bolvar: todos los Motores a Mxima
Revolucin Rumbo al Socialismo (MPD, 2007b). En el primero
(declarado como el primer plan socialista de la nacin) desta-
can cuatro postulados: 1) La Nueva tica Socialista, 2) la Suprema
Felicidad Social, 3) la Democracia Protagnica Revolucionaria, y 4) el
Modelo Productivo Socialista.
El proyecto se propone: 1) La superacin de la pobreza ma-
terial y espiritual; 2) la construccin de un Estado tico o una
nueva tica del hecho pblico; 3) la civilidad o virtud por la cual
los ciudadanos se hacen responsables de la vida pblica; 4) la ins-
titucionalidad como prctica de la justicia y la equidad; 5) la tole-
rancia activa militante que acepta las diferencias y las respeta.
Este esquema plantea una tica cvica, pluralista, tolerante, y
defende como valores el amor, la corresponsabilidad moral, el
ser social colectivo, el valor del trabajo creador y productivo y
el supremo valor de la vida (MPD, 2007a), que deben ser logra-
dos con tres estrategias de poltica: transformar la sociedad ma-
terial y espiritualmente, desarrollar la conciencia revolucionaria
y superar la tica del capital (MPD, 2007a).
En lo econmico se plantea el Modelo Productivo Socialista, ori-
entado hacia la eliminacin de la divisin social del trabajo,
de su estructura jerrquica y del conficto entre satisfaccin de
necesidad y produccin de riqueza, para responder a las necesi-
dades humanas antes que a la reproduccin del capital. El Es-
tado controlar las actividades productivas estratgicas para el
desarrollo del pas. El esquema estar conformado por las Em-
presas de Produccin Social (germen hacia el socialismo del
siglo XXI), aunque coexistirn empresas capitalistas privadas
con las empresas del Estado. Para acometer estas metas, sera
necesario una transformacin institucional profunda, que ha de
partir de una reforma de la constitucin nacional, pues aunque sta
reconoce las distintas formas de propiedad, no coloca a ninguna
por encima de otras; slo prev que el Estado fomentar formas
alternativas a la propiedad privada.
Aqu entrara en accin el Proyecto Nacional Simn Bolvar. Todos
los Motores a Mxima Revolucin Rumbo al Socialismo (MPD, 2007b),
estructurado en cinco ejes llamados motores de la revolucin
socialista. El primero, una Ley Habilitante, que implica la transfor-
macin institucional en lo poltico, econmico, social, internac-
ional y tico-cultural realizada desde el Ejecutivo (presidencia).
En esto se prev la estatizacin-nacionalizacin de empresas es-
tratgicas, como las del sector elctrico y de comunicaciones. El
segundo motor sera la referida Reforma Constitucional: para ade-
cuar la transformacin institucional al marco constitucional. Se
parte de que la Constitucin presenta un esbozo del socialismo,
pero para avanzar hacia la Repblica Socialista de Venezuela se re-
quieren reformas para articularla al Plan Nacional.
182 183
El tercer motor es Moral y Luces, orientado a la formacin en
valores socialistas del hombre y la mujer nuevos, empezando
por una reforma curricular escolar nacional. El cuarto motor
sera La Nueva Geometra del Poder o el reordenamiento socialista
del territorio y la redistribucin del poder poltico. El quinto
motor es la Explosin del Poder Comunal o Democracia Protagni-
ca, Revolucionaria y Socialista, referido al empoderamiento de
las comunidades con los Consejos Comunales como herrami-
entas del poder popular constituyente y la creacin de ciudades
federales y comunales, donde no existan juntas parroquiales,
alcaldas ni concejos municipales.
Mecanismos de articulacin del modelo socialista al
contexto venezolano
Como mecanismo inmediato, en un clima de alta confusin e
incertidumbre, el gobierno se propuso concretar la reforma cons-
titucional mediante un referendo consultivo popular, convocado y
realizado en diciembre de 2007, sin medir que uno de los riesgos
de los cambios estara en la radicalizacin de la polarizacin
social y poltica en el pas, al ser numerosos los sectores que no
comparten (ni entienden) el proyecto socialista. Particularmente
es lgido (sobre todo entre los sectores sociales medios y altos de
la poblacin) el planteamiento acerca de la propiedad privada
y el papel del Estado en ello, cuestin en la que tiene mucha
responsabilidad la distorsin hecha por los medios de comuni-
cacin de oposicin, al presentar la reforma como el fn inmedia-
to y absoluto de la propiedad privada y el inicio del apocalipsis
en Venezuela con la adopcin del socialismo.
De hecho, la convocatoria no tuvo xito: aunque por una
pequea diferencia el gobierno perdi ese referendo a causa del
miedo de buena parte de la poblacin al socialismo, al fantasma
del comunismo, a una presunta prdida de la propiedad pri-
vada y a la reeleccin continua del presidente de la Repblica;
principales cambios propuestos en el proyecto. El no haber ex-
plicado el gobierno, sufcientemente, el contenido y supuestas
bondades del socialismo del siglo XXI (sobre todo el tema de
la propiedad social y de la propiedad colectiva) y el no haber
entendido el presidente que el momento poltico no era propi-
cio para una reforma de tal naturaleza, que la poblacin vene-
zolana no estaba madura ni ganada para asumir el socialismo,
incidi altamente en ese resultado, incluso entre algunos afectos
al ofcialismo.
Luego de ese revs electoral (el nico en los 12 sufragios habi-
dos entre 1998 y 2009), en enero de 2008 el presidente Chvez
anunci una nueva estrategia que llam las tres R: Revisin,
Rectifcacin y Reimpulso del proceso revolucionario, y exhort
a todos los funcionarios de ste, a los miembros de su partido
PSUV (Partido Socialista Unido de Venezuela) y a sus adeptos a
aprender de la experiencia y a observar de cerca esas tres R. En
este proceso cambi la direccin de 13 de los 27 ministerios y al
vicepresidente de la Repblica.
El primer mandatario ha insistido en incorporar los cam-
bios propuestos en la reforma por va de leyes habilitantes, de
decretos y de otros mecanismos, e incluso logr en febrero de
2009 una enmienda constitucional parcial, va referendo con-
sultivo convocado de nuevo por el gobierno, que al ganarlo
abiertamente permiti incorporar el recurso de la reeleccin
indefnida, que esta vez no fue planteada slo para el cargo de
presidente de la Repblica sino estratgicamente para todos los
cargos de eleccin popular (gobernadores, alcaldes, diputados,
concejales), incluso para los de signo contrario al gobierno; de
modo que los gobernantes regionales y locales de oposicin se
veran tambin favorecidos. El xito obtenido en esta oportuni-
dad estuvo relacionado con haber planteado slo ese objetivo y
no contenidos socialistas.
Los planes ofciales mencionados, junto a las alocuciones
pblicas del primer mandatario en su programa televisivo-radial
Al Presidente (vigente desde 1999), las transmisiones en ca-
dena nacional de radio y televisin (que ahora son casi a diario)
de discursos, de presentacin de informes, de inauguraciones
de eventos relacionados con las misiones, de obras pblicas e
industriales, de nacionalizaciones y estatizaciones de empresas,
etctera (que el gobierno aprovecha para subrayar los postula-
dos del proyecto), as como las llamadas Lneas de Chvez
(columna dominical escrita por el presidente, publicada en los
principales diarios ofcialistas del pas y en todos los sitios web
del gobierno), los folletos Debate Socialista y La Nueva PD-
VSA, encartados en esos mismos diarios, constituyen, junto con
el accionar cotidiano de las misiones y de los consejos comu-
nales, los principales mecanismos de articulacin del discurso ofcial
y de promocin de la revolucin bolivariana, encarnada en este
momento en el socialismo del siglo XXI.
En cuanto a la estrategia para la superacin de la pobreza y
de la exclusin bajo esta ptica comunal-socialista, el gobierno
procura, desde el ao 2006, darle mayor organicidad y potesta-
184 185
des a la gestin local-comunitaria, con la creacin de la nueva
fgura conocida como Consejos Comunales (C.C.), que es impulsada
a partir la aprobacin de la ley que los norma, como mecanismo
de transferencia directa de poder a las comunidades, dentro de
los principios empoderamiento y corresponsabilidad. Al igual que las
misiones, los C.C. tampoco responden a la clsica frmula de
descentralizacin poltica que va del Estado central a los go-
biernos subnacionales (su adscripcin y coordinacin nacional
est tambin en manos de la presidencia de la Repblica). A
travs de ellos el gobierno otorga a los sectores populares com-
petencias para organizar y gestionar directamente las polticas
pblicas, disear y ejecutar sus propios proyectos comunitarios,
para administrar el presupuesto de stos y ejecutar la tarea de
contralora social de los mismos.
Los C.C. actuaran en estrecha conexin con las misiones
sociales y junto a los mecanismos que dinamizan la economa
social, ahora llamada economa comunal (cooperativas, empresas
asociativas, empresas de produccin social, misin Che Gue-
vara), tienen bajo su responsabilidad fraguar las bases de la so-
ciedad y la economa socialistas a la venezolana. De modo
que bajo este reimpulso, las misiones llegaron para quedarse.
Al principio dio la impresin, porque fueron lanzados como
programas de emergencia dentro de una circunstancia crtica,
que seran coyunturales, transitorios, razn por la cual sectores
de oposicin de inmediato las tildaron de cortoplacistas, elec-
toreras y efectistas: buenas slo para ganar las elecciones del
referendo revocatorio presidencial y las que siguieron a ste.
As, a las misiones creadas en los aos 2003-2004-2005 sigui
una escalada de improvisacin y proliferacin de otras en 2006-
2007-2008, entre ellas: Negra Hiplita (atencin directa de los
sectores ms excluidos, como nios y adultos mayores en aban-
dono y situacin de calle), Sonrisa (atencin odontolgica, anexa
a BA), Ciencia (atencin del rea cientfco-tecnolgica), Madres del
Barrio (atencin a las madres ms pobres, solas, desempleadas,
jefes de hogar), Che Guevara (reconversin de la Misin Vuelvan
Caras; de carcter tcnico, formacin y capacitacin en ofcios
productivos, concebida para impulsar la transformacin del mo-
delo econmico capitalista hacia el modelo socialista), Villanueva
(vivienda y redistribucin territorial), rbol (atencin ecolgica),
Revolucin Energtica (ahorro de electricidad, nueva poltica ener-
gtica), entre otras.
En la actualidad existen aproximadamente unas 24 misio-
nes sociales,
6
las cuales han surgido al margen de cualquier
planifcacin tcnica y presupuestaria, y son fnanciadas por los
ingresos petroleros asignados y administrados por PDVSA, por
aportes del SENIAT (Sistema Nacional de Recaudacin de Im-
puestos y Administracin Tributaria) y por crditos adicionales.
El conjunto de todas las misiones, por s mismo, constituira la
Misin Cristo, y desembocara en el logro de pobreza cero
en el 2021, segn expres el presidente a fnes de 2003.
Desde entonces reitera que las misiones son el alma del
proyecto bolivariano, la principal herramienta en esa meta de
cero pobreza, y no seran sacrifcadas por nada de este mun-
do. Incluso ante el descenso de los precios internacionales del
petrleo y el escenario mundial de crisis econmico-fnanciera,
el gobierno ha anunciado en 2009 medidas de incremento del
ingreso fscal (como el aumento del IVA de 9 a 12%, por ejem-
plo) y recortes del gasto pblico en otras reas, pero ha reiterado
que en esta coyuntura de petrleo barato el presupuesto de las
misiones sociales no sera disminuido, sin aclarar cmo se las
ingeniara el gobierno para evitar un descenso de la inversin
social. Es decir que las misiones han sido instituidas con miras
hacia el largo plazo (o hasta que la situacin sociopoltica dicte
otra pauta).
La praxis del modelo endgeno-socialista
y de la poltica social (2003-2009)
Aunque las misiones sociales y los consejos comunales destacan
en el discurso como bandera de la accin de gobierno y ste
destina sumas cuantiosas a su fnanciamiento, a seis aos de
inicio de las primeras y a tres aos de los segundos, la ejecucin
de ambos no ha sido evaluada de una manera integral, ni por el
gobierno ni por instituciones acadmicas y de investigacin. El
gobierno se limita a ofrecer cifras de cobertura que demostraran, a
su entender, el xito del modelo y de dichas estrategias sociales.
Los estudios acadmicos resultan aislados e igualmente con pre-
dominio de criterios cuantitativos. Sin embargo, presentan sus
6
El detalle de los objetivos y organismos de adscripcin de las primeras
misiones, de las posteriores y de las ms recientes, puede ubicarse en las
pginas del Ministerio de Comunicacin e Informacin (Minci) y de PD-
VSA. Cada una de estas misiones tiene adems su propio portal en internet.
186 187
resultados como vlidos para toda la nacin, aunque carecen de
un estudio muestral que evidencie la dinmica de las misiones
en el pas (con representacin de todas las entidades federales, o
como mnimo de las ciudades y localidades ms importantes,
tanto del medio urbano como del rural).
Afrman de manera categrica que las misiones no han impac-
tado positivamente (sino que los han degradado) en los ndices
nacionales de pobreza, mortalidad infantil, salud-nutricin, et-
ctera; estos resultados no son precisos, pues en las estadsticas
sociales globales est incluida toda la poblacin venezolana (no
slo las personas consideradas tcnicamente como pobres y exclui-
dos, benefciarios reales o no de las misiones), adems de que en
el comportamiento de dichas variables inciden simultneamente
otras medidas ofciales (los ministerios de salud y educacin, por
ejemplo, tienen otros programas sociales que no forman parte
de las misiones
7
).
Existen, asimismo, las intervenciones sociales regionales y lo-
cales (las gobernaciones de estados y las alcaldas tienen tambin
programas sociales masivos dirigidos a los sectores populares,
cuyos efectos tampoco han sido examinados, ni decantados en
relacin con los programas nacionales). Con el inconveniente
adicional de que en Venezuela se sigue midiendo la pobreza
con los mtodos clsicos de Lnea de Pobreza (LP) y Necesidades
Bsicas Insatisfechas (NBI), estimaciones que an no incluyen de
manera especfca a las misiones sociales; aparte de que no se apli-
can masivamente metodologas para medir la exclusin o la in-
clusin social.
Por estas razones resulta prcticamente imposible, desde esa
perspectiva cuantitativa general, decantar cuntos y cules impac-
tos pueden endosrseles a las misiones en la poblacin objetivo a
la cual son destinados, y qu otros resultados corresponderan al
resto de la poblacin venezolana. Aparte de que, por lo general,
estos estudios no van ms all de los Anuarios Estadsticos, y de
las Memoria y Cuenta Anuales de los Ministerios. No recogen
las voces abiertas (sin categoras de respuesta preconcebidas y di-
reccionadoras), emanadas directamente del terreno, que expre-
sen cmo estn siendo implementados los programas por sus
administradores locales y cmo son percibidos por los involu-
crados, en especial por sus destinatarios, sean stos entendidos
7
Como el Programa de Uniformes Escolares, el de Alimentacin Esco-
lar, el de Planifcacin Familiar, Lactancia Materna, Control y Prevencin
de Enfermedades de Transmisin Sexual, entre muchos otros.
como benefciarios o como participantes. Si bien los resul-
tados de esos importantes trabajos pudieran ser indicativos de
algunas tendencias, que precisan ser investigadas en extensin y
en profundidad, en ningn caso deberan ser presentados como
los resultados e impacto de las misiones.
Siendo polares las posiciones de quienes a menudo apelan a
los nmeros (el gobierno y la oposicin) para avalar o negar la
pertinencia y efectividad social de estos programas, no habiendo
claridad al respecto, se toman aqu como referencia (provisio-
nal), para tener una idea incompleta pero general de la gestin
social de este gobierno, tres indicadores centrales en cuyo clcu-
lo y registro no slo tiene autoridad el gobierno venezolano sino
tambin dos organismos internacionales muy serios como son
el PNUD y la CEPAL: ndice de Pobreza, ndice de Desarrollo Humano
y el Coefciente de Gini. stos son acompaados de la revisin de
otros indicadores complementarios signifcativos. Por otra parte,
se rescatan algunos resultados de investigaciones que al enfocar
el tema desde una perspectiva cualitativa van ms all del mero
dato estadstico, incorporan el punto de vista de los actores di-
rectamente involucrados y dan cuenta (relativa tambin) tanto
de algunos logros como de algunas limitaciones vinculados al
modelo de desarrollo y a la estrategia de las misiones.
En el primer sentido, las mediciones del Instituto Nacional
de Estadstica (INE) para el periodo 2003-2008, tanto por LP (en
el segundo semestre de cada ao) como por NBI (en el primer
semestre), registran que la cifra de hogares en condicin de po-
breza mantuvo en 2003 la tendencia alcista del difcil ao 2002;
pero indican tambin un descenso signifcativo y sostenido des-
de 2004. En este ao, a partir de signos de recuperacin de la
economa (y probablemente de ciertos efectos de las misiones
sociales, que fue el nico factor nuevo incorporado desde el ao
anterior a la poltica social), la pobreza total baj casi 8 puntos
porcentuales (p.p.), ubicndose en 47% de los hogares, segn LP.
Asimismo, en el ao 2005, las cifras ofciales sealaron que
el ndice de pobreza disminuy a 37,9%, y la pobreza extrema
a 15,3%, representando una baja de la pobreza total en 10
p.p. respecto de 2004. Para el ao 2007 la pobreza extrema se
habra reducido a la mitad del 2005. Por NBI los ndices habran
descendido de 28,9% en 1998 a 23,3% en 2007 (pobreza total)
y de 10,8% a 8,4 %, respectivamente (pobreza extrema). En el
ao 2008 se habran registrado los menores ndices del ltimo
decenio: 26% de los hogares en pobreza total y 7% en pobreza
extrema, por LP. Comparado con los valores de 1998 (43,9 y
188 189
17,1%, respectivamente), se habra dado un salto sustancial en
la atencin a la pobreza (INE: www.ine.gob.ve; FEGS con base
en INE: www.gerenciasocial.org.ve; MINCI, 2008, c/base en INE:
www.minci.gob.ve).
El mismo comportamiento registra el PNUD para Venezuela,
segn el indicador IPH-1 (ndice de Pobreza Humana en pases
en desarrollo), hasta el ltimo ao de registro de este organismo
(2005) en su Informe sobre Desarrollo Humano ms reciente
(2007-2008), segn el cual este ndice habra disminuido de
12,4% en 1998 a 8,8% en 2005 (PNUD:www.hdr.undp.org).
Enfocando en el nmero de personas provenientes de hogares
pobres, el INE reporta por LP (segundos semestres) una dismi-
nucin de 50,4% (la mitad de la poblacin venezolana) en 1998
a 31% en 2008, y de 20,3% en situacin de pobreza extrema
en 1998 a 9,1% en el ao 2008. Segn estos datos, entre 1998 y
2008 habran salido de la pobreza 2.733.108 venezolanos, y de
la pobreza extrema o indigencia, 94.030 (FEGS; MINCI, 2009).
De acuerdo con estimaciones de la CEPAL, la disminucin en-
tre 2002 y 2007 fue de 48,6% a 28,5% (personas pobres) y en
situacin de pobreza extrema o indigencia descendi de 22,2 a
8,5% el nmero de personas (CEPAL: www.eclac.org).
Con arreglo a este comportamiento estadstico, segn el INE,
la CEPAL y el PNUD, Venezuela alcanz desde 2006 la primera
meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU (re-
ducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporcin de personas
en pobreza extrema o con ingresos inferiores a un dlar por da),
al ubicarse en el primer semestre de 2006 en 12,5% de perso-
nas, y en el segundo semestre en 11,1%, respecto a 24% del ao
1990. El ltimo valor registrado en el segundo semestre de 2008
(9,1% de personas en pobreza extrema) ubica a Venezuela en
3,4 p.p. de sobrecumplimiento de esa meta (PNUD: www.pnud.
org.ve).
En relacin con el ndice de Desarrollo Humano (IDH), tanto el
INE como el PNUD informaron que desde 1999 Venezuela viene
mejorndolo de forma leve pero constante. En el ao 1998,
segn el INE, el IDH nacional registr la cifra de 0,69 y fue cre-
ciendo desde 1999 hasta alcanzar 0,78 en 2001. Producto de la
situacin poltica descendi en el ao 2003 a 0,76, pero desde
2004 comenz a recuperarse. Con los resultados que ha venido
registrando desde ese ao hasta 2008 (0,81 en 2005; 0,82 en
2006; 0,83 en 2007 y 0,84 en 2008), Venezuela habra pasado
de ser un pas de desarrollo humano medio a uno de desarrollo
humano alto (INE:www.ine.gob.ve; MINCI, 2008 y 2009 c/base en
INE:www.minci.gob.ve; PNUD:www.hdr.undp.org.es).
Aqu es necesario hacer cuatro aclaraciones muy importantes:
1) La escala de clasifcacin de este ndice, establecida por el
PNUD, es la siguiente: un IDH de 0,800 o superior corresponde a
desarrollo humano alto; de 0,500 a 0,799 sera desarrollo medio,
e inferior a 0,500 indica desarrollo humano bajo; 2) los informes
anuales del PNUD sobre el desarrollo humano mundial tienen
como base los datos de dos aos anteriores al ao en cuestin,
as, por ejemplo, el Informe de 2000 us los datos de 1998, y es
el IDH de este ao el que aparece en el documento. En el ltimo
informe publicado (2007/2008) la base fue 2005, razn por la
cual es el IDH de este ao el que aparece y no est registrado el
de los aos 2006, 2007 y 2008. 3). Este sesgo o desfase bianual
no lo presenta el INE en la estimacin del ndice nacional de DH,
cuyos aos base son el mismo ao de referencia. De modo que
la lectura de dichas estadsticas no debe dejar de lado estos im-
portantes detalles metodolgicos y contextuales; 4) las cifras de
IDH nacional de los aos 2007 y 2008 (publicadas por el MINCI)
tienen como fuente el INE, aun cuando ste no las haya colocado
an en su sitio web, que no es actualizado con frecuencia.
El presidente Chvez, en su mensaje anual ante la Asamblea
Nacional el 13 de enero de 2009, inform que en la ltima
medicin del PNUD (datos para el ao 2006, todava no publi-
cada), el IDH de Venezuela es de 0,800, segn una presentacin
preliminar que le hizo este organismo al gobierno venezolano,
lo cual ratifca al pas en la escala de desarrollo humano alto dentro
del contexto mundial, por encima de 118 de los 179 pases con-
siderados en el informe 2009, pasando del lugar nm. 74, que
ocup en el informe anterior, al lugar nm. 61 (Minci, 2009).
Por otra parte, la evolucin del Coefciente de Gini (indicador
de desigualdad en la distribucin del ingreso; a medida que se
acerca a cero, menor es la desigualdad) habra sido de una baja
leve hasta el ao 2005 (de 0,49 en 1998 a 0,47 en 2005), pero
desde 2006 viene descendiendo de manera signifcativa, alcan-
zando en 2008 un nivel de 0,40 nunca antes registrado en
Venezuela (INE; MINCI, 2008 y 2009 c/base en INE). De acuerdo
con este indicador, en 1997 el 20% ms rico de la poblacin se
adueaba de 53,6% del ingreso nacional, mientras que el 60%
ms pobre alcanz slo 25,5% de ese ingreso. En 2007, el 20%
ms rico se apropi del 47,7%, y el 60% ms pobre de 29,7%.
La brecha, que fue de 28,1% en 1997, sera de 18% en 2007,
lo cual signifca un descenso de 10,1 p.p. (Minci, 2008). Esto
190 191
indicara que al menos se estara deteniendo el crecimiento de
la desigualdad entre ricos y pobres. El Coefciente de Gini que
ha registrado Venezuela desde 2006 constituye, segn la CEPAL
(2007), el menor entre los 16 pases latinoamericanos considera-
dos en su informe.
Estos tres ndices globales, por s solos, estaran indicando que
algo nuevo parece estar ocurriendo en Venezuela en materia
social, y al estar la intervencin ofcial centrada en las misiones
no sera descabellado pensar en alguna contribucin de las mis-
mas a dichos resultados; as como en el aporte del comportami-
ento favorable de otros indicadores macroeconmicos y sociales,
como los siguientes:
1) La evolucin del PIB a partir de 2004 (fuerte y sostenido in-
cremento de la tasa anual de crecimiento a precios constantes
de 1997, con aumento de los ingresos no petroleros). Segn el
Banco Central de Venezuela (BCV), el PIB pas de 0,3% en 1998
a 5,7% en 2008; registrando un crecimiento promedio entre los
aos 2004-2008 de 10,6%; es decir, cinco aos (20 trimestres)
consecutivos e ininterrumpidos de incremento (BCV: www.bcv.
org.ve; MPD, 2009: www.mpd.gob.ve).
2) El descenso de la tasa de desocupacin o desempleo (que habra
cado, de acuerdo al INE, de 14,5% en 1999 a 6,8% en 2008),
acompaado de un aumento del empleo formal y de dismi-
nucin del empleo informal desde el ao 2004: por debajo de
45% en los ltimos tres aos (43,7% en 2008, comparado con
49,8% en 1998) (INE; MINCI, 2009 c/ base en INE). La evolucin
de los indicadores anteriores es ratifcada por la CEPAL (2007),
que registr para Venezuela un PIB de 8% en 2007 y una tasa de
empleo informal que habra pasado de 50% en 1998 a 47% en
2005 (datos no disponibles para aos posteriores en el estudio
consultado) (www.eclac.org).
3) El aumento constante del gasto pblico social total como porcentaje del
PIB (GPST/PIB) y como porcentaje del gasto pblico total (GPST/GPT).
Segn la CEPAL, durante el bienio 2004-2005 el primero alcanz
11,7% del PIB y el segundo 41% del gasto pblico total (Hintze,
2008 c/ base en CEPAL, 2007). De acuerdo con clculos del
Ministerio del Poder Popular para la Planifcacin y el Desar-
rollo (MPD, 2009a), incluyendo el gasto acordado de la Adminis-
tracin Central, gobernaciones, alcaldas, la inversin social de
PDVSA (a partir del ao 2003) y los aportes del Fonden (desde el
ao 2006), para el ao 2007 el GPST/PIB casi se duplica (21,2%)
en relacin con el porcentaje de 1998 (11,3%); y el GPST/GPT
aumenta en 22,7 p.p de 1998 (47,9%) a 2007 (60.6%). Desde
1999 ms de la mitad del GPT se invierte en gasto social (MPD,
2009a).
Ello se refeja en el aumento del gasto en educacin, salud
y seguridad social como porcentaje del PIB. En el ao 2006 la
inversin en educacin sobrepas 6% el PIB, lo cual se man-
tiene hasta 2008 (6,4%). En el ao 2007 la inversin en salud
fue ms del doble y en seguridad social ms del triple respecto
del ao 1998 (salud: 1,9% vs. 4,4%; seguridad social: 1,7% vs.
4,9%) (MPD, 2009a). Asimismo, incluyendo el gasto acordado de
la Administracin Central, gobernaciones, alcaldas, los aportes
de PDVSA y del Fonden; el gasto social en salud, seguridad so-
cial, participacin y desarrollo social como porcentaje del gasto
pblico total, habran aumentado en 2007 en relacin con el
ao 1998 en: 4,4, 6,8 y 2,5 p.p., respectivamente (MPD, 2009a).
4) La dinmica de algunos indicadores de salud como la tasa
de mortalidad infantil (que se redujo casi a la mitad entre 1998 y
2007: de 21.4 a 13.7 por cada mil nacidos vivos registrados)
(MPD, 2009b), al igual que la tasa de mortalidad neonatal (M.N),
que ha disminuido, aunque lentamente de 12,4 en 1998 a 10 en
2006; la tasa de mortalidad posneonatal, que ha mostrado una
tendencia mejor incluso que la M.I y la M.N en los ltimos aos
(bajando a la mitad: de 9 en 1998 a 4,2 en 2006); y fnalmente
la tasa de mortalidad materna, el indicador ms rebelde, que habi-
endo registrado una tendencia regresiva en el ao 2006, habra
comenzado a ceder en el ao 2007, al disminuir de 60,5 a 47,4
por cien mil nacidos vivos registrados (PNUD; Minci, 2009).
5) Lo anterior se relaciona con el aumento de las vacunaciones
de 1998 a 2008, dentro del Programa Ampliado de Inmuniza-
ciones (que ahora comprende 14 vacunas que protegen contra
14 enfermedades, antes eran 7), y a que es universal (extensivo
a toda la poblacin, incluye ahora a los adultos). En 1998 se
aplicaron 9,6 millones de dosis vs. 32,2 millones en 2008. La
cobertura alcanz 98% en la vacuna contra el sarampin en
menores de un ao, y la inmunizacin de la poblacin contra la
febre amarilla fue de 60% en todo el pas (MPD, 2009a, c/base
en MPPS).
6) Tambin estara muy vinculado con el progreso en la espe-
ranza de vida al nacer, que habra alcanzado a 73,2 aos en 2005
segn el PNUD (ltimo ao registrado), y estara en 73,8 aos en
2008, segn el INE (PNUD: www.hdr.undp.org.es; MINCI, 2009 c/
base en INE).
7) Mayor acceso a la educacin formal, expresado en el au-
mento de las tasas bruta y neta de escolaridad de todos los nive-
192 193
les educativos; de la tasa bruta de matrcula combinada, y en
general de la tasa de alfabetismo en adultos, segn el Ministerio
de Educacin (M.E) y el PNUD. La tasa de escolaridad fue casi de
100% (99,5%) en el ao escolar 2005-2006 (Minci, 2008); que
se refeja tambin en la tasa neta de escolaridad (en primaria,
por ejemplo, sta alcanz 93,12% en el ao escolar 2007-2008)
(MINCI, 2008, c/base en M.E). La tasa de alfabetismo en 2005,
segn el PNUD, fue de 93%; en 2008 segn el INE fue de 93,60
(PNUD; Minci, 2009).
8) La disminucin de la repitencia (de 457.544 alumnos en
el ao escolar 1998-99 a 179.690 en 2007-08), que incide en el
aumento de la prosecucin escolar, fortalece las tendencias ante-
riores. La permanencia de los alumnos en la escuela (dentro de
los sectores populares) por el incremento de la matrcula aten-
dida por el Programa de Alimentacin Escolar (PAE), que sumi-
nistra alimentacin diaria y balanceada en planteles pblicos
(desayuno y/o almuerzo o merienda) segn el horario escolar, y
los requerimientos calricos de cada grupo etario (de preescolar,
educacin primaria y bsica). El PAE pas de atender 1.164.978
alumnos en el ao escolar 1998-1999 a 4.055.138 en el periodo
2007-2008 (Minci, 2009, c/base en M.E).
9) Las tasas de escolaridad y de alfabetismo de la poblacin
venezolana se incrementan cuando se toma en cuenta la
matrcula atendida por el sector no formal de la educacin (por
las misiones educativas: Robinson I, Robinson II, Ribas Tc-
nica, Che Guevara, Cultura y Sucre), tanto los egresados (hasta
2008 el total acumulado era de 3.585.073 graduados en estas
misiones), como los alumnos que actualmente cursan estudios
en ellas: en 2008 el total de estudiantes en las misiones es de
1.465.071 (MPD, 2009a; Minci, 2009).
8

10) Un indicador muy importante en el rea educativa, como
es la tasa de analfabetismo en personas mayores de 15 aos (que
segn los informes anuales del PNUD sobre DH se mantuvo casi
constante entre 8 y 7% entre 1998 y 2002), registr a partir
de 2003 una extraordinaria disminucin, por lo cual en el ao
8
Con base en datos de las Fundaciones Robinson, Ribas, Sucre y MPP
Economa Comunal. Nota: Misin Robinson I y II hasta agosto de 2008;
M. Che Guevara hasta octubre de 2008; M. Ribas hasta septiembre de 2008,
Sucre y Cultura hasta diciembre de 2008.
2005 la Unesco declar a Venezuela territorio libre de analfabetismo,
al quedarle menos de 1% de la poblacin en esa situacin.
9

Dicho califcativo es otorgado cuando esa tasa es de 4% o infe-
rior. Venezuela ha superado con creces esa meta al ubicar su tasa
en 0,4% en 2008, alfabetizando entre 2003 y 2008 a 1.652.337
personas mayores de 15 aos (Minci, 2009; MPD, 2009b); lo cual
es un logro directo e indiscutible de la misin Robinson I, que
se inici en el ao 2003 con el mtodo Yo s puedo, creado en
Cuba y adaptado a Venezuela. Con el mtodo tradicional slo
se consigui alfabetizar a 21.242 personas entre los aos 2000 y
2002 (PNUD: www.pnud.org.ve; Minci, 2008).
11) Mayor acceso a redes de agua potable y de recoleccin de
aguas servidas, a travs de conexiones domiciliarias: en 1998%
el 80% de la poblacin tena acceso a agua potable; en 2007 lo
tena el 92%, marcando un incremento de 12 p.p. Con ello se
alcanz desde el ao 2001 la 7 meta del milenio (reducir a la
mitad, entre 1990 y 2015, la proporcin de personas sin acceso
sostenible a agua potable y a servicios bsicos de saneamiento),
al aumentar entre 1990 y 2007 en 35,5% el nmero de perso-
nas con este derecho. Asimismo, en 1998 el acceso al sistema de
recoleccin de aguas servidas era en 1998 de 62%, y en 2007
pas a ser de 82%, aumentado en 20 p.p. (PNUD:www.pnud.org.
ve; Minci, 2008; MPD, 2009b).
12) Mayor acceso a alimentos de la canasta alimentaria nor-
mativa, especialmente los distribuidos a los sectores populares
por las redes de la misin Alimentacin: Mercal (Mercado de
Alimentos) y PDVAL (Produccin y Distribucin Venezolana de
Alimentos), subsidiados en 40% por el Estado. Mercal provee
alimentos de la cesta bsica a precios bajos y sin intermediarios,
representando para el consumidor un ahorro de 49% respecto a
los precios regulados, y 67% en relacin con el mercado (www.
minci.gob.ve). Sin embargo, el efecto Mercal en la reduccin
de precios an no es computado en el promedio infacionario
del BCV, que se sigue midiendo por los mtodos clsicos.
13) Esto explicara la disminucin de la pobreza extrema
y el descenso de indicadores nutricionales como el ndice de
Prevalencia de la Subnutricin (IPS), que seala el porcentaje de
personas que no cubren su requerimiento mnimo de caloras.
Segn estimaciones del Instituto Nacional de Nutricin (INN)
9
Segn la Unesco, el cero absoluto es difcil de alcanzar en este indica-
dor, porque existe el lmite de analfabetismo irreductible (personas que se
resisten al proceso de alfabetizacin).
194 195
y del Ministerio del P.P. para la Salud (MPPS), este ndice cay
de 21% en 1998 a 8% de la poblacin en 2008 (MPD, 2009b).
Comenzando su disminucin desde los aos 2003-2004 (coin-
cide con el inicio de la Misin Mercal). Asimismo, el indicador
peso-edad de desnutricin global en los menores de cinco aos
que desde 2004 retom el ritmo decreciente de 1999-2001, has-
ta descender en 4,2% en 2007 (PNUD: www.pnud.org.ve; MPD,
2009b).
14) Aparte de los subsidios directos representados en las mi-
siones, tambin habra favorecido al incremento del consumo, la
disminucin del desempleo, el incremento del empleo formal y
el aumento sostenido (anual) del salario mnimo urbano pblico.
Este ltimo ha experimentado una tasa de crecimiento de 566%
de 1999 a 2008, siendo en el ltimo ao casi 800 Bs.F (unos 372
dlares $USA), es decir, el salario mnimo ms alto de Amrica
Latina (MPD, 2009b; Minci, 2008).
15) Asimismo, infuira en el alza del consumo y en el des-
censo de la pobreza, el aumento del nmero de pensionados
del Seguro Social, en una tasa de crecimiento de 233% entre
1998 (387.007 benefciarios) a 2008 (1.289.320), con pensiones
homologadas, en este gobierno, al salario mnimo (MPD, 2009a).
Lo anterior se expresara de manera relativa en la evolucin
del ingreso medio familiar real y nominal, que si bien ha sido
lenta, a partir del ao 2004 presenta cierta recuperacin
10
: de
Bs.F.1.499 en 1999 a 1.618 en 2008 (ingreso real), y de Bs.F.334
en 1999 a 1.895 en 2008: ingreso nominal (Minci, 2009).
Conclusiones
Los indicadores anteriores, entre otros, expresaran ciertos lo-
gros globales de la gestin social de este gobierno; esto no sig-
nifca que haya en Venezuela una situacin de bienestar social
general o que no existan reas crticas, con indicadores severos
y regresivos (en educacin, salud, vivienda, servicios pblicos,
entre otros), sobre los cuales an no se ha incidido de manera
determinante: por ejemplo, en algunos ndices nutricionales de
ciertos grupos etarios (como el dfcit nutricional en los menores
de entre 2 y 14 aos, segn combinacin de indicadores: peso-
talla, peso-edad; talla-edad), y el bajo peso al nacer, que han
10
Estimado para los primeros semestres, c/base 2007=100) (Minci,
2009, c/base en INE, encuesta de hogares por muestreo).
disminuido muy levemente entre los aos 2000 y 2007, segn el
Instituto Nacional de Nutricin (INN-SISVAN: www.inn.gob.ve).
O en la recurrencia de enfermedades endmicas como el den-
gue y la malaria (competencia del Ministerio de Salud, no en-
frentadas por va de las misiones), o la violencia-delincuencia-in-
seguridad ciudadana, competencia de los rganos de seguridad
del Ministerio del Interior y Justicia y sus homlogos regionales
y locales (como las policas municipales y las gobernaciones de
estados). Este problema de la inseguridad en ningn gobierno
ha sido atendido desde la poltica social y actualmente por nin-
guna misin en particular, si bien es el principal problema.
Por supuesto se discute si en un pas petrolero como Vene-
zuela, de tan altos ingresos fscales, sera coherente o sufciente
la evolucin de estos indicadores, o si no sera hora de que
se hubiese erradicado la pobreza; pero ello no justifcara un
desconocimiento de los progresos relativos registrados en esa di-
reccin, por cuanto en otros periodos de alto ingreso petrolero
y de aumento del PIB, a la vez de un extraordinario gasto social
(como en los dos primeros aos de la dcada de 1990, durante
el segundo gobierno del presidente Prez), la pobreza tuvo una
tendencia incremental, y en general los indicadores sociales
fueron defcitarios.
Aqu estaran involucradas no slo las cantidades (que reco-
gen los ndices) sino las cualidades y calidades (ausentes en las es-
tadsticas ofciales y en casi todos los estudios usuales): la calidad
de la educacin, la calidad de la salud, la calidad de vida e in-
cluso la calidad de la democracia. Desde esta perspectiva cualita-
tiva, algunos estudios sealan ciertos logros a las misiones so-
ciales, desde los primeros aos de su inicio. Segn Fernndez
(2004), con las misiones los sectores populares pasan de no ver
la totalidad de la vida social, al entendimiento de las diferencias
sociales, siendo ahora comn entre ellos la expresin somos
diferentes. De no participar en la vida poltica, a posicionarse
polticamente en ella. De la difcultad para elaborar referencias
colectivas, a tener como norte un proyecto de pas. De no en-
tender conceptos como justicia, democracia, ciudadana,
derechos humanos, a tener elementos para darle signifcado y
gestionarlos en su da a da.
Segn la misma fuente, el trabajo comunitario es ahora no
conformista: se esfuerza en incorporar personas y lo hacen con
menos inseguridad; la idea de progreso pasa de tener para ellos
un carcter individual a uno colectivo: ahora se ve en trminos
de que las comunidades consigan apoyo para las misiones. La
196 197
actuacin institucional particular de stas ha impulsado la par-
ticipacin y la importancia de lo colectivo. La idea de cambio
deja de ser abstracta y es vista como la posibilidad de acceder
cotidianamente y con menos difcultades a los servicios sociales.
En este sentido, los sectores populares salen de un inmediatismo
a una concepcin de tiempo ms dinmica que apunta hacia el
futuro: el tiempo no se concreta en una espera paciente y deses-
peranzada sino en una accin constructora (Fernndez, 2004).
A partir de los resultados de otros estudios cualitativos
11
(que si
bien indicaran algunas tendencias, tampoco son extensivos a
todo el pas), pueden sealarse en cuanto a impacto social (en
la salud, en las condiciones de vida y en general en la pobreza-
exclusin) aspectos como los siguientes:
a) Los benefciarios directos, ejecutores parroquiales y lo-
cales, mdicos de la Misin BA consideran que ha habido logros
porque ahora (con BA) la gente cuida ms su salud, gracias al ac-
ceso gratuito a la atencin mdica y a medicamentos dentro de
la misma comunidad, as como a la atencin de casos crticos y
de emergencias menores a domicilio, fuera del horario del con-
sultorio. A la vez, observaron una disminucin de enfermedades
recurrentes (y muertes por su causa) como diarreas por parasi-
tosis intestinal en nios, o por hipertensin arterial y diabetes
en adultos (por ejemplo), porque ahora hay ms diagnstico y
control.
b) Los coordinadores locales y los mdicos de los consultorios
populares enfatizan en los conceptos: vidas salvadas (que se
habran perdido si no existiera esta misin), actividades de te-
rreno (atencin mdica domiciliaria gratuita) y en la alta acep-
tacin del programa por la poblacin objetivo, en la primera
y segunda etapas de esta misin (BA.I y BA.II). La estadstica of-
11
Vase Alvarado (2006b) y una serie de trabajos de investigaciones evalua-
tivas desarrolladas en comunidades zulianas entre los aos 2005 y 2007,
desde el Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales y la Escuela de
Sociologa de L.U.Z, dentro de los siguientes proyectos. A la vez Ctedras-
Taller de Grado: 1) Las Misiones de Inclusin Social y las Actitudes de
sus Benefciarios; y 2) Desarrollo Endgeno, Misiones Sociales y Capital
Social Comunitario. Estos estudios fueron levantados en el Municipio Ma-
racaibo (electoralmente considerado ofcialista al momento de los estudios)
y San Francisco (opositor). Hoy en da esas tendencias se han revertido: el
Municipio Maracaibo (Alcalda) est ahora en manos de opositores y la Al-
calda de San Francisco en manos ofcialistas, por lo cual en este ao 2009
se estn repitiendo los estudios en las mismas comunidades como parte del
proyecto: El Socialismo del Siglo XXI y las estrategias de inclusin social en
el Zulia: Misiones Sociales y Consejos Comunales.
cial cuantifca dichos conceptos en las cifras indicadas abajo.
12

Durante la investigacin etnogrfca realizada se pudo observar
(dentro de los consultorios) la meticulosidad con que los mdicos
llevan estas estadsticas, da por da, paciente por paciente, nom-
bre por nombre, con sus datos de identidad, domicilio, etctera,
y el manejo riguroso (y hasta celoso) de ellas, por lo cual no se
encontraron indicios de falsedad o manipulacin de las mismas.
c) Los benefciarios perciben la salud y la participacin social
como derechos consagrados en la Constitucin nacional (algu-
nos citan casi de memoria artculos claves de sta, a menudo
la tienen a mano) y por primera vez se sienten socialmente in-
cluidos, razn por la cual la misin BA goza de alta aceptacin
y valoracin positiva entre los consultados, fuesen de signo fa-
vorable o contrario al gobierno. Esta percepcin se extiende al
resto de las misiones implantadas en esas comunidades. Si bien
la poblacin objetivo percibe que todava falta para que de-
jen de ser pobres, consideran que hoy disponen de mejores
condiciones sociales relativas.
d) Sealan que BA ha incidido no slo en la recuperacin
de la salud fsica, sino tambin en la autoestima individual y
colectiva y en los deseos de vivir de algunas personas, como los
benefciarios de la Misin Milagro (que atiende problemas de
la vista), o los pacientes con difcultades motoras que han sido
recuperados de una silla de ruedas, pues al hacerse ms inde-
pendientes, dejan de ser una carga para terceros; o como las
amas de casa, antes confnadas exclusivamente al cuidado de
los hijos, maridos, hogar, ahora son estudiantes en las misiones
educativas, con lo cual se sienten ms personas, ms tiles y
ms libres. Esto es bastante notorio entre las adultas mayores
o abuelas cursantes de las misiones educativas Robinson I y II.
12
Las cifras acumuladas desde 2003 (ao del inicio) hasta diciembre 2008
expresan que B.A I habra salvado en ese periodo 121.114 vidas y habra
realizado 328.435.528 consultas, de las cuales las consultas en el hogar (de
seguimiento, de promocin de la salud preventiva, de atencin de casos
crticos) representaron 44,5% del total de consultas de BA.I (MPD, 2009a,
c/base en MPPS). La estadstica de BA.II (consultas especializadas, aten-
cin de emergencias mayores, exmenes de laboratorio, rehabilitacin
fsica, exmenes de alta tecnologa), acumulada hasta 2008, sera: a) Cen-
tros de Diagnstico Integral: 23.270.171 casos atendidos de emergencia;
10.978.979 casos vistos en consulta; 587.024 vidas salvadas; 209.017.655
exmenes realizados; b) Salas de Rehabilitacin Integral: 4.988.759;
21.679.296 pacientes en rehabilitacin; 197.134.265 tratamientos aplica-
dos; 8.983.723 pacientes bajo medicina natural y tradicional; c) Centros de
Alta Tecnologa: 9.965.487 exmenes realizados (MPD, 2009a) .
198 199
e) Segn la percepcin de los informantes, en la medida en
que las misiones sociales se vayan consolidando, mejores sern
sus resultados y se avanzara un poco ms en la lucha contra
la pobreza y la exclusin (encaran con optimismo el futuro),
siempre y cuando permanezca el presidente Chvez, a quien
reconocen como el nico gobernante que ha hecho algo valioso
por los pobres y excluidos. En su persona (ms que en su gobier-
no) cifran sus expectativas.
No obstante, en esas mismas investigaciones cualitativas, al
igual que en otros estudios efectuados en el pas,
13
se encon-
traron tambin serias limitaciones en las misiones, que afectan
su funcionamiento y un impacto de mayor alcance. Entre ellas:
escasa organizacin, coordinacin, integracin y participacin
de la comunidad; dbil voluntariado social, problemas vincula-
dos a la nueva institucionalidad: desarticulacin interna y ex-
terna de las misiones, debilidades en la rendicin de cuentas y
seguimiento, ausencia de evaluacin y de intersectorialidad (es-
fuerzos desconectados, yuxtaposicin en mbitos gubernamen-
tales); inexistencia de una poltica social universal, integral y ar-
ticulada (no inclusin de otros grupos poblacionales distintos a
los pobres; confusin de la poltica social con una poltica de
pobreza); falta de planifcacin de las estrategias (proliferacin
de misiones, improvisacin, rpidas decisiones de fnanciamien-
to y falta de transparencia en su presupuesto), alto componente
asistencial focalizado y tinte ideolgico.
En relacin con los consejos comunales estos problemas tambin
estaran presentes, a los cuales se agreg (de entrada) la ine-
xistencia en las comunidades de capacidades instaladas para las
tareas que les ataen a estas organizaciones, es decir, falta de
capacitacin y de experiencia para el diseo, gestin y ejecucin
de los proyectos y para el trabajo asociativo; fallas de la contra-
lora social popular; as como ausencia de una conciencia cvica
colectiva capaz de enfrentar la cultura de la corrupcin, por lo
cual el principal escollo que se les ha endosado a los C.C. ha sido
problemas de malversacin de los cuantiosos fondos pblicos
que les han sido asignados
14
(en los ltimos tres aos se han mul-
tiplicado las denuncias al respecto).
13
Por ejemplo, los trabajos compilados y coordinados por Dela (2006),
publicados por ILDIS.
14
Para tener una idea del volumen de recursos involucrados: en el ao
2008 el gobierno aprob por va del SAFONACC (Fondo Nacional de los
Consejos Comunales) 1.728 proyectos productivos de los mismos, por un
monto de 4.057 millones de Bs.F, equivalentes a 1.887 millones de $USA, en
Hay otros aspectos cualitativos que destacan en este pro-
ceso, como: 1) El rol hegemnico del Estado-gobierno en la
creacin-promocin-implantacin de la poltica social y de la
participacin. As, es cierto que la emergente institucionalidad
que motoriza a la nueva poltica social en Venezuela se soporta
en las nacientes organizaciones comunitarias, pero ms que a un
movimiento participativo, reivindicativo de abajo hacia arriba, las
misiones sociales, los C.C. y las organizaciones de la economa
social responden a decisiones verticales (creadas de arriba hacia
abajo) como implantacin de iniciativas (Hintze, 2008). En
la prctica, el empoderamiento an no es protagnico, si bien la
Constitucin Bolivariana representa un marco ms amplio en
derechos sociales, y en los documentos ofciales se ha avanzado
en la interpretacin de la pobreza, de la exclusin, se ha hecho
un esfuerzo de formulacin de los lineamientos de una poltica
social universal e inclusiva, con nfasis en los principios de par-
ticipacin, corresponsabilidad y cogestin (MSDS, 2000).
Un reto en esta materia es avanzar hacia una relacin hori-
zontal entre las instituciones pblicas y las de la comunidad, en
trminos de asociacin-cooperacin ms que de subordinacin-
subalternidad (Hintze, 2008). En ello es necesario un proceso
de aprendizaje de estos actores colectivos que reclama, como
lo plantea la fuente citada, un tiempo social (distinto al tiempo
poltico y al tcnico), para forjar su capacidad de interpelar al
Estado y de apoderarse de las polticas que les ataen.
2) Otro aspecto importante que emerge de estos estudios cua-
litativos es que en la sustentabilidad de las misiones y de los C.C.
inciden factores que van ms all de lo fnanciero (presupuesto
a futuro) y de la cuestin de si las estructuras que los ponen
en marcha son paralelas o extra-institucionales. Lo crucial
tampoco parece estar slo en los nmeros (cifras de cobertura o de
inclusin de los sectores populares) y tampoco en si el presidente
Chvez sigue en el poder, pues sus opositores, aspirantes a reem-
plazarlo, al darse cuenta del gancho electoral de las misiones
prometen continuarlas.
Su sustentabilidad estara ms amenazada por limitaciones
estructurales (de tipo educativo-cultural) sobre las cuales las
misiones no han logrado incidir sufcientemente, como en la
organizacin-participacin-voluntariado de las comunidades, y
apoyo a los C.C. y a los Bancos Comunales, bajo el anuncio del presidente
Chvez que en este ao 2009 esta cifra se va a duplicar: eso es poder para
el pueblo (Minci, 2009).
200 201
en la dbil internalizacin del concepto de medicina preventiva
(en el caso de BA), de la cual an se carece de una conciencia
colectiva; por eso persisten hbitos inadecuados de higiene, de
alimentacin-nutricin, que siguen atentando contra la salud
de los sectores populares. Adems de frgiles nexos de solidari-
dad-reciprocidad, y escasa capacidad de pensar en el otro,
al prevalecer una cultura del individualismo-egosmo, de la co-
modidad y hasta de corrupcin, que afecta la integracin de la
comunidad y su capacidad de lucha colectiva (Alvarado, 2006b).
El factor decisivo, sin negar la importancia de los anteriores,
seran los cambios cualitativo-culturales hacia el largo plazo, ca-
paces de hacer de estas iniciativas vas alternativas al neolibera-
lismo, en la medida en que coadyuven con el desmantelamiento
de las bases ideolgicas y de las prcticas excluyentes de ste, as
como en el cumplimiento de los preceptos constitucionales, pro-
ceso que se ha venido dando dentro de muchas complejidades,
resistencias y confictividad (Hintze, 2008; Alvarado, 2008). Es
decir, se precisa de una revolucin educativa y cultural, como pre-
rrequisito de la revolucin poltica (Alvarado, 2008). De todos
modos, hay que esperar ms tiempo para responder con certeza
a la pregunta de si estas estrategias sociales son o sern defniti-
vamente alternativas al neoliberalismo.
3) El presidente Chvez y su gobierno deben en gran me-
dida su popularidad (demostrada en su reiterado xito poltico-
electoral) a este nuevo esquema de poltica social (con todos sus
fallos), en virtud de la alta aceptacin popular del mismo. Un
sondeo realizado en septiembre de 2008 registr 69% de opin-
iones favorables a la gestin presidencial (ANB, 2008), a la vez
con alta legitimidad democrtica al resultar Chvez victorioso
en tres elecciones presidenciales sucesivas (1998, 2000 y 2006)
con ms de 60% de los votos; de un referendo revocatorio presi-
dencial en 2004 con 59,1%; y en general en 12 procesos electo-
rales desde 1998, con una nica derrota.
En relacin con la aceptacin de las misiones, un sondeo reciente
del IVAD (2008, Instituto Venezolano de Anlisis de Datos) se-
ala que 70,6% califca como buenas, en el ltimo ao, a las
misiones educativas (Robinson, Ribas y Sucre), y slo 10.5% las
considera malas (www.aporrea.org). Sobre la Misin Alimen-
tacin, el nivel habra aumentado a 79,02% de aceptacin en
el ao 2008, segn otra fuente (www.pnud.org.ve). En cuanto a
la misin BA, una investigacin reciente muestra que los niveles
de satisfaccin con sus servicios, en promedio, son superiores al
60%, en: 1) calidad del servicio, descrito como clido y hu-
mano; 2) accesibilidad: los centros estn ubicados cerca de los
usuarios, la atencin es gratuita y el horario accesible; 3) pro-
visin de medicamentos libres de costos, y 4) tiempos de espera
para recibir atencin inferiores a los de los hospitales (Muntaner
y otros, 2008).
Sondeos de encuestadoras identifcadas con la oposicin
(como Datos y Datanlisis) contradicen las coberturas masivas
de las misiones (presentan cifras bastante menores a las of-
ciales), y sealan aceptacin-satisfaccin popular con ellas por
debajo de 50%. Al ser antagnicas ambas posiciones, habra
que apelar a otras vas para calibrar si, en defnitiva, la realidad
habla de xito de la gestin (como afrma el gobierno), o de
fracaso, dbil o nulo desempeo (como sostiene la oposicin)
en cuanto a inclusin e impacto de la poltica social sobre la
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205
Introduccin
En Venezuela se estn experimentando nuevas formas de regu-
lacin y control poltico del espacio social que obligan al Estado
a construir mecanismos novedosos, dirigidos a la inclusin so-
cial de los sectores histricamente excluidos. Ms precisamente,
desde la aprobacin de la Constitucin de 1999, el Estado, a
travs del gobierno, ha estado construyendo diferentes estrate-
gias dirigidas a la incorporacin de estos sectores. Sin embargo,
hasta la fecha son escasos los trabajos que estudien y analicen la
efcacia y la efciencia de estas acciones.
Este trabajo forma parte de una investigacin ms amplia
1

cuyo objetivo es evaluar las polticas gubernamentales del go-
bierno venezolano iniciado en 1999. Aqu se propone presentar
Poltica social en Venezuela: un
acercamiento al resultado de su
desempeo 1999-2008
Tais Maingon
1 Este texto se apoya en los resultados del proyecto de investigacin,
parcialmente fnanciado por el Fonacit en donde la autora participa, titu-
lado: Estudio de la cultura poltica, el rendimiento gubernamental y el
comportamiento electoral del venezolano, que incluye los documentos
de trabajo producidos durante 2008 de los investigadores: Carlos Aponte
(Las misiones sociales: relevancia, caractersticas y crisis de una innovacin),
Jorge Daz Polanco (Barrio Adentro: balance de una poltica de salud), Li-
ssette Gonzlez (Las misiones y los nuevos espacios de participacin en lo-
calidades rurales) y Mabel Mund (Las misiones educativas: Anlisis de una
poltica pblica para la inclusin o el clientelismo poltico).
ndice
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I
206 207
algunos de los resultados del estudio de las estrategias sociales
llevadas a cabo por el gobierno, a travs de la modalidad de las
misiones sociales, desde una perspectiva que incluya sus resul-
tados generales en indicadores sociales seleccionados, as como
tambin la participacin ciudadana que debe haber para seguir
adelante con estas acciones. Ello se realizar gracias al estudio
de las misiones que atienden los problemas de salud y de edu-
cacin, y que llevan un poco ms de cinco aos implementn-
dose, stas son: la misin Barrio Adentro y las misiones educati-
vas (Robinson, Ribas, Sucre).
Nos interesa, particularmente, develar algunos de su resulta-
dos generales y analizarlos crticamente. Ello se efectuar desde
la arista del anlisis del desempeo que han tenido estas estrate-
gias o programas sociales, a la luz de los indicadores sociales
ms signifcativos para ambos sectores, salud y educacin. Pos-
teriormente se tratar de comparar los resultados con una expe-
riencia en concreto.
La idea general que sustenta este trabajo es que se esperaba
que estos programas conocidos como misiones sociales ayudasen
a resolver de forma sustancial los principales problemas de salud
y de educacin, mejorando drsticamente los indicadores so-
ciales ms signifcativos; pero en la prctica estos programas han
tendido a cumplir con una variedad de objetivos y funciones que
van mucho ms all de lo estrictamente social, al incorporarles
un sesgo poltico electoral e ideolgico que tiene consecuencias
negativas sobre los resultados de su desempeo social.
En la primera parte se revisa, muy someramente, el proceso
de creacin de estas misiones, sus objetivos y orientaciones gene-
rales. En la segunda parte se analiza cmo ha sido el desempeo
de estas estrategias a la luz de los indicadores sociales, en edu-
cacin y salud, ms signifcativos. Se intentar, en la medida de
lo posible, ilustrar para cada sector social con evidencias reco-
gidas y sistematizadas a partir de una investigacin de campo
realizada en localidades rurales durante el ao 2007,
2
cuyo ob-
jetivo general fue caracterizar la participacin de la poblacin
entrevistada en las misiones, as como tambin en otras organi-
2
Esta investigacin se realiz bajo un enfoque etnogrfco y fue desa-
rrollada durante el primer semestre del ao 2007. Se aplic una encuesta
que recogi el perfl sociodemogrfco de la poblacin entrevistada (aproxi-
madamente 5.700 personas) en 28 localidades mayoritariamente rurales
con poblaciones menores a 5.000 habitantes, pertenecientes a diferentes
estados del pas. La muestra intencional recogi informacin de los estados
centrales, norte-costeros, orientales y andinos. La recoleccin y sistemati-
zaciones sociales promovidas por y desde el gobierno. Aunque
los resultados del estudio de caso no son representativos a nivel
nacional, s expresan la heterogeneidad regional en cuanto al
inters en participar de sus habitantes en las diferentes organi-
zaciones y programas sociales implementados por el gobierno.
Orgenes y caractersticas generales de
las misiones
Las misiones sociales surgen como iniciativa del gobierno na-
cional durante el ao 2003
3
con un doble propsito: atender a
los sectores populares en una serie de problemas sociales prio-
ritarios en las reas de educacin, salud, alimentacin, empleo
y vivienda; y como estrategias o mecanismos dirigidos a pro-
fundizar y consolidar la democracia social y participativa, y el
proceso de la revolucin bolivariana. Las misiones constituyen
la innovacin social ms importante en poltica social del ac-
tual gobierno. Fueron formuladas desde el Ejecutivo, imple-
mentadas en paralelo a la institucionalidad convencional, su
fnanciamiento se hace por fuera de los organismos destinados
para este fn, cuentan para su funcionamiento con estructuras
semiinstitucionalizadas desde el poder central. La informacin
acerca de su cobertura, gastos y recursos es poco transparente y
difcil de obtener, en su mayora son dirigidas por personal cu-
bano; especialmente ello es as para las de salud (Misin Barrio
Adentro).
La creacin de las primeras misiones se da en medio de un
clima de fuerte confrontacin, polarizacin poltica y de crisis
econmica que vena ocurriendo en el pas a raz de los sucesos
de 2002- 2003, que incluy el golpe de Estado, los paros cvi-
co-empresarial y petrolero. Esta situacin se vio acentuada por
los efectos negativos de los paros antes mencionados y por el
estmulo al llamado a un referendo revocatorio del mandato
presidencial por parte de factores de oposicin. El propio presi-
dente de la Repblica califc el lanzamiento de las misiones
como parte de una estrategia electoral y reconoce que en buena
zacin de la informacin estuvo a cargo de los estudiantes de primer ao
de la Escuela de Ciencias Sociales de la Universidad Catlica Andrs Bello,
la unifcacin de las bases de datos fue responsabilidad de Hctor Briceo,
y la redaccin del informe fnal recay en Lissette Gonzlez.
3
Para el ao 2004 todos estos programas estaban funcionando a nivel
nacional.
208 209
medida contribuyeron a que ganara este referendo,
4
as como
tambin a que resultara triunfador en la reeleccin presidencial
celebrada el 3 de diciembre de 2006. Las misiones han sido muy
convenientes electoralmente hablando, as como tambin han
ayudado a revertir la crisis de la popularidad del gobierno (Mo-
lina, 2006; Penfold, 2007).
DElia y Cabezas (2008: 4) anotan que las misiones que fue-
ron creadas entre 2003-2004, alrededor de 13, tuvieron el apoyo
de Cuba:
Esta primera generacin de misiones responda a la necesidad
de lograr la adhesin de los sectores populares a travs de me-
didas sociales reivindicativas, en momentos de difcultad poltica
y econmica para el gobierno. La fnalidad de las misiones era
entonces demostrar la capacidad de la revolucin para reducir la
exclusin social, que se hizo aceleradamente extensiva a las reas
de salud, educacin, alimentacin, produccin y vivienda []
Fueron instaladas en los sectores populares de las principales ciu-
dades del pas y ejecutadas por efectivos de los cuerpos militares,
coordinadores y personal de nacionalidad cubana [].
Hasta el momento se han registrado cerca de 24 misiones o pro-
gramas sociales que llevan este nombre, creadas en un corto
tiempo, por lo que la mayora de las veces estas fguras carecen
de estructuras institucionales que las respalden y de recursos f-
nancieros y humanos para su implementacin (vase Tabla 1).
La Constitucin de 1999 abri nuevos espacios destinados a
la construccin de una democracia inclusiva, en donde se con-
trapone, abiertamente, el gobierno popular al de las lites, la
economa solidaria a la economa de acumulacin capitalista.
El objetivo supremo de estos programas sociales es lograr la re-
cuperacin de la soberana sobre los recursos venezolanos para
apoyar el desarrollo social y humano sustentable.
4
En el Taller de Alto Nivel, celebrado los das 12 y 13 de noviembre del
ao 2004, el presidente Chvez dijo lo siguiente: Hay una encuestadora
internacional recomendada por un amigo que vino a mitad del 2003, pas
como 2 meses aqu y fueron a Palacio y me dieron la noticia bomba: Presi-
dente, si el referndum fuera ahorita usted lo perdera. Yo recuerdo que
aquella noche para m fue una bomba aquello, porque ustedes saben que
mucha gente no le dice a uno las cosas, sino que se la matizan. Ese es muy
malo. No, estamos bien, estamos sobrados. Entonces fue cuando empeza-
mos a trabajar con las misiones, diseamos aqu la primera y empec a
pedirle apoyo a Fidel (pg. 31).
MISIONES SOCIALES 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Mercal/Alimentacin
Barrio Adentro 1 (BA)
Robinson 1
Robinson 2
Ribas
Sucre
Guaicaipuro
Cristo
Vuelvan Caras/Che Guevara
Barrio Adentro Deportivo
(BA)
Milagro (BA)
Hbitat
Piar
Zamora
Barrio Adentro 2 y 3 (BA)
Cultura
Negra Hiplita
Ciencia
Madres del Barrio
Madre
Sonrisa (BA)
Villanueva (programacin
inicial)
Alma Mater (anunciada)
Barrio Adentro 4 (2007: sin
inversin)
Moral y Luces (anunciada)
Msica
Jos Gregorio Hernndez
(Censo)
13 de Abril (por iniciarse)
Cultura Corazn Adentro
Nios y nias del Barrio
(anunciada)
Fuente: Aponte (2008).
Tabla 1
Venezuela: Misiones sociales. Cronologa aproximada de creacin:
Marzo 2003-Septiembre 2008
210 211
Lacruz (2006: 56) seala que las misiones bolivarianas se han
convertido en el smbolo de los programas de accin y ayuda so-
cial del Gobierno Bolivariano por dos razones fundamentales:
la primera tiene que ver con sus caractersticas propias. Son
programas de atencin masivos, por lo tanto abarcan grandes
sectores de la poblacin ms pobre; y la segunda, viene atada al
momento sociopoltico en que surgieron lo que hace que estos
programas se encuentren fuertemente identifcados y asociados
con la consolidacin del proyecto bolivariano.
Las misiones tienen una especial signifcacin. Su misma de-
nominacin evoca al menos dos perspectivas ideolgicas vincu-
ladas entre s. Por una parte, refere a los temas inconclusos de la
soberana nacional, especialmente a los que hacen referencia a
su signifcacin desde el punto de vista militar. La segunda pers-
pectiva las vincula a algo que no puede dejar de ejecutarse, que
es absolutamente necesario realizar, como son las rdenes mili-
tares. Estos elementos son importantes, sobre todo si se toma en
cuenta la forma en que surgen, directamente, del discurso del
presidente, como inspiraciones del momento, como ideas que
es necesario desarrollar, como imperiosas para la salvacin del
pueblo; por lo tanto, impregnadas de un cierto sentido mgico-
religioso.
El contenido programtico de las misiones puede rastrearse
en programas y planes que el propio gobierno haba puesto en
marcha en aos anteriores, tal es el caso de la Misin Barrio
Adentro (MBA). Incluso, algunas misiones retoman programas
conocidos en otros periodos de gobierno, como por ejemplo,
los programas de alfabetizacin o la promocin de cooperativas
y microempresas. De esta manera, lo que hace particular a las
misiones es su carcter poltico, masivo y de alineacin con los
objetivos y estrategias del proyecto de revolucin bolivariana.
De hecho, el xito atribuido por el gobierno a las misiones ha
ampliado paulatinamente sus campos de accin y las ha conver-
tido en espacios para el desarrollo de otras iniciativas articuladas
a la consolidacin del proyecto bolivariano.
Orientaciones, objetivos y cobertura de las misiones
El gobierno identifca (MINCI, 2005) en las misiones mltiples
orientaciones articuladas alrededor de dos grandes ejes, en los
cuales se contempla la incorporacin activa de la Fuerza Ar-
mada:
El eje orientado hacia la promocin de la participacin y desarrollo de
la ciudadana que incluye la articulacin de las misiones con la
vida comunitaria a travs de: i) la lucha contra las causas que
producen la exclusin social, ii) la promocin de la organi-
zacin social, poltica y econmica de las comunidades, y iii)
el desarrollo de las condiciones y servicios integrales necesa-
rios para garantizar la vida en colectivo y el ejercicio de la
ciudadana plena.
El eje orientado hacia el rescate de la soberana y la construccin del desa-
rrollo sustentable incluye el despliegue de diferentes mecanismos
para alcanzar una sociedad de libres e iguales con capacidad
para defender la soberana nacional, al mismo tiempo que
crea el compromiso de las comunidades con la consolidacin
del proyecto bolivariano.
Asimismo, como se puede observar en la tabla 2, las misiones
tienen diversos objetivos:
Las misiones fueron organizadas a travs de instancias que
fueron creadas intencionalmente ad hoc de la institucionalidad
vigente y tradicional. Todas y cada una de las misiones deben
su nombre y nacimiento al presidente de la Repblica, quien es
1. Eliminar las causas y consecuencias de la pobreza y la exclusin de todo
tipo, pero especialmente la social.
2. Reducir el dfcit de atencin social en las zonas populares y hacer cumplir
los derechos sociales (salud, educacin, alimentacin, vivienda, empleo).
3. Penetrar las zonas populares de difcil acceso para hacer llegar bienes y ser-
vicios a sus poblaciones con la participacin de la propia comunidad organi-
zada.
4. Convocar e inducir a que un nmero mayor de personas se incorpore al
proyecto poltico promovido desde el Estado-gobierno-movimiento poltico.
5. Reconocer el protagonismo de las poblaciones excluidas hacindolas visi-
bles en las prioridades y asignaciones de los recursos del Estado, sobre la
base de una mayor igualdad poltica y social.
6. Prefgurar un nuevo Estado desburocratizado en cuanto a sus funciones so-
ciales y proceder a desmontar todas las resistencias que haya en sus estruc-
turas.
7. Sustentar la expansin extranacional del proyecto bolivariano en un probable
intento de hegemona regional.
Tabla 2
Objetivos de las misiones
Fuente: MINCI (2005).
212 213
el responsable de la organizacin de una estructura parainstitu-
cional que le diera una cierta legalidad a las misiones; de esta
forma garantiza, la mayora de las veces, la asignacin de los
recursos requeridos para su puesta en funcionamiento de ma-
nera casi inmediata a su anuncio. Estos recursos son asignados
y distribuidos, casi en su totalidad, extrapresupuestariamente;
provienen de los ingresos petroleros administrados por Petrleos
de Venezuela (PDVSA), de la fgura de crditos adicionales y de
los recursos aportados por el Sistema de Recaudacin Nacional
de Impuestos (SENIAT).
La informacin sobre recursos presupuestados, ejecutados
y benefciarios de las misiones es escasa, imprecisa, fragmentada
y poco confable. Tal como lo reporta Aponte (2008), basndose
en informacin ofcial, las misiones sociales pasaron de mane-
jar, entre los aos 2004-2005, presupuestos que representaban
alrededor de 2,5% del PIB a 5,5% del PIB. El gasto social total
de las misiones durante el periodo 2004-2007 supera en casi tres
veces el gasto de los programas sociales compensatorios imple-
mentados entre 1989 y 1998. Gasto que estuvo entre 15 y 20%
del gasto social del Gobierno Central y rond cerca de 1,5% del
PIB. En trminos reales, el gasto de las misiones sociales para los
aos 2006-2007 casi triplica el gasto habido durante el periodo
anterior (vase Cuadro 1).
El gasto en las misiones sociales entre los aos 2004 y 2005
fue un poco ms alto que el gasto social en salud para ese mis-
mo periodo, y el gasto destinado a las misiones para el periodo
2006-2007 fue similar al gasto social en educacin, que es el
gasto social ms importante y mayor del Estado venezolano. Por
otro lado, el gasto por sectores sociales como porcentaje del PIB
ha venido creciendo paulatinamente hasta el ao 2007. Presen-
AO Mi s i o n e s :
Gasto total (en
billones de Bs.
Corrientes)
M i s i o n e s :
Gasto total real
(billones de Bs.
Ao-base 97)
PIB Total (en
billones de Bs.
Corrientes)
Mi s i o n e s :
Gasto total
como % del
PIB
2004 5,38 1,07 212,68 2,5%
2005 6,99 1,07 304,09 2,3%
2006 21,76 2,82 396,14 5,5%
2007 26,13 2,97 489,67 5,3%
Cuadro 1
Venezuela: Misiones (2004-2007): Gasto total real (Ao-Base 97) y como %
del PIB
Fuentes: Ministerio de Finanzas, para 2004-2005: El Nacional, 24-09-2006; y para 2006-
2007, El Universal, 25-03-2008; PIB en www.bcv.org.ve (clculos: Aponte, 2008).
ta desde 1999 hasta 2008 un incremento de seis puntos porcen-
tuales. Se puede apreciar que luego de mostrar un aumento sos-
tenido durante dos aos, 2006 y 2007, ste baja casi tres puntos
porcentuales para el ao 2008 (vase Cuadro 2).
Por otro lado, el gasto social como porcentaje del gasto pbli-
co total ha venido aumentando, paulatinamente, desde 1999
(52%) hasta 2008 (57%). En diez aos, este gasto creci cinco
puntos porcentuales, siendo el valor ms alto el presentado en
2004, ao del despliegue nacional de las misiones sociales (vase
Cuadro 3).
AOS TOTAL
SECTOR
SOCIAL
EDUCA-
CION
CULTURA
Y COMU-
NICACION
SOCIAL
CIENCIA
Y
TECNO-
LOGIA
VIVIENDA,
DESA-
RROLLO
HUMANO Y
SERVICIOS
CONEXOS
SALUD DESA-
RROLLO
SOCIAL
Y PAR-
TICIPA-
CION
SEGU-
RIDAD
SOCIAL
1998 11,23 4,20 0,30 0,13 1,90 1,89 1,11 1,70
1999 12,78 4,87 0,20 0,15 1,62 2,53 1,13 2,28
2000 14,93 5,38 0,30 0,23 2,64 2,63 1,06 2,69
2001 16,68 5,68 0,25 0,38 2,38 2,97 1,23 3,79
2002 16,31 5,74 0,20 0,29 2,38 3,37 1,13 3,20
2003 16,67 5,73 0,36 0,14 2,09 2,48 1,69 4,18
2004 18,13 6,02 0,32 0,34 2,46 3,19 1,84 3,96
2005 17,63 5,76 0,35 0,28 3,00 2,64 1,81 3,79
2006 21,75 6,33 0,39 0,22 3,79 3,64 2,47 4,91
2007 21,19 5,79 0,41 0,29 2,88 4,4 2,53 4,89
2008 18,61 6,09 0,41 0,29 2,33 2,91 2,07 4,51
Cuadro 2
Gasto por sectores sociales como porcentaje del PIB, Venezuela 1980-
2008
Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ministerio de Desarrollo y Planifcacin (www.sisov.mpd.gov.ve).
Para la puesta en funcionamiento de las misiones, especial-
mente las sociales, la alianza con Cuba tuvo una importancia
crucial. Con la activacin del Convenio de Cooperacin Cuba-
Venezuela, la estrategia de las misiones tuvo a mano el personal
indispensable para disear la organizacin interna, coordinar y
ejecutar las acciones necesarias para acelerar su puesta en mar-
cha, al mismo tiempo que se las presentaban a las comunidades.
Como seala DElia (2006), la MBA fue el primer ensayo de esta
estrategia y por su capacidad de penetracin en zonas de difcil
acceso se convirti en el modelo privilegiado por el gobierno,
214 215
permitiendo de esta forma abrir el camino para las otras mi-
siones.
Dos aspectos relevantes por destacar en el lanzamiento de las
misiones fueron, por un lado, la participacin comprometida
de los miembros y organizaciones de las mismas comunidades
a benefciar por los diferentes servicios que ofreceran estos pro-
gramas; y por el otro lado, la participacin activa de la Fuerza
Armada en el marco de lo que se conoce como la alianza cvico-
militar, lo cual permiti expandir, en poco tiempo, a nivel na-
cional, la logstica necesaria para ampliar la cobertura de estos
programas.
El impacto de las misiones est atado, por una parte, a la
necesidad que tiene el gobierno de capitalizar los deseos de una
gran parte de la poblacin excluida de experimentar cambios
profundos en aspectos fundamentales de su calidad de vida,
como son el reconocimiento y la reivindicacin de los derechos
sociales; y, por otra, a construir nuevas formas de relacin entre
esta poblacin en especfco y el Estado, a travs de los cambios
que generan estas misiones en los campos poltico, ideolgico e
institucional (DElia, 2006).
El gobierno espera que las misiones tambin sirvan de cor-
reas de transmisin que interconecten la ideologa del proyecto
bolivariano y el ejercicio del gobierno con los sectores excluidos,
principales benefciarios de esos programas. En este sentido, s-
Aos %
1999 52,13
2000 50,53
2001 52,81
2002 55,43
2003 53,29
2004 61,40
2005 57,67
2006 54,87
2007 60,64
2008 57,11
Cuadro 3
Gasto pblico social como % del gasto pblico total. Venezuela, 1998-
2008
Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ministerio de Desarrollo y
Planifcacin (www.sisov.mpd.gov.ve).
Grfco 1
tos no tienen como fn ltimo entregar slo bienes y servicios
a grandes sectores de la poblacin, as como tampoco mejo-
rar la situacin social (salud, educacin, alimentacin) de estos
sectores, sino ms bien generar, a travs de un poderoso com-
ponente simblico y valorativo, nuevas reglas de interaccin y
organizacin de la sociedad con el Estado/gobierno.
Por otro lado, la expansin que ha tenido el gasto, en general,
y social, en particular, ha estado favorecida por el aumento de
los ingresos petroleros, lo cual ha permitido al gobierno man-
tener la administracin paralela originada a partir de la imple-
mentacin de las misiones y, por ende, ampliar la penetracin
de cada una de ellas en los sectores excluidos. La sustentabilidad
de estos programas sociales especiales est sujeta al comporta-
miento de los precios del petrleo.
Ya para fnales del ao 2005 se puede apreciar desde un punto
de vista general, y a travs de la informacin reportada por los
benefciarios, un declive signifcativo en los niveles de cobertura
de todas las misiones y de las sociales en particular (Informe
Provea, 2008). Entre los aos 2004 y 2007 la aceptacin, de-
sempeo, satisfaccin y uso de las principales misiones sociales
ha venido bajando, incluso hasta situarse por debajo del 50%,
segn los datos de dos de las encuestadoras ms serias del pas.
Ello podra estar indicndole al gobierno la necesidad de efec-
tuar cambios en estos rubros, que hay problemas en la efciencia
y efcacia de estas acciones, y tambin alertando sobre cambios
en la valoracin de la popularidad del presidente Chvez (vase
Grfco 1).
Asimismo, la encuestadora Datanlisis (Encuesta Nacional
mnibus, varios aos) report una tendencia hacia la baja en
los benefciarios de la MBA. Segn estos datos, esta misin baj
su cobertura en 8 puntos. En el ao 2004 se report una acep-
tacin de 30%, y en 2007 descendi a 22%. La misma tenden-
216 217
cia hacia la baja se registr en la misin Robinson 1 y Ribas
durante estos mismos aos: de 2,3% a 2% en la primera y de
6.1% a 4,6% en la segunda.
Por otro lado, los resultados del estudio de campo reportaron
que de la poblacin mayor de 15 aos entrevistada, el 76% res-
pondi que nunca haba asistido a una misin educativa. Este
valor es an ms alto entre los hombres, y el sector de la po-
blacin que est ms interesado en participar en algunas de las
misiones educativas es el comprendido entre 25 y 34 aos, como
puede observarse en el siguiente cuadro.
Como veremos, el desempeo de estas estrategias no arroja
los resultados que se esperaban, a pesar de los cuantiosos re-
cursos que el gobierno nacional ha estado invirtiendo en estas
misiones. Ha aumentado la precariedad de la calidad de la edu-
cacin, la desintegracin social, el sentimiento de malestar y de
Asistencia a las misiones educativas
Sexo y edad S Nunca asisti Asista, ya no Total
Masculino 10,3 83,2 6,6 2.730
15-24 10,1 85,2 4,7 751
25-34 17,7 77,4 5,8 634
35-44 9,7 80,6 9,7 444
45-54 6,9 86,2 6,9 378
55-64 7,7 85,8 6,5 260
65 y ms 3,4 88,2 8,4 263
Femenino 20,5 70,0 9,5 2.973
15-24 20,3 74,0 5,7 788
25-34 28,0 61,9 10,1 656
35-44 19,5 68,4 12,1 488
45-54 21,9 69,8 8,3 447
55-64 17,1 68,2 14,7 286
65 y ms 7,5 81,8 10,7 308
Total 15,6 76,3 8,1 5.703
15-24 15,3 79,5 5,2 1.539
25-34 22,5 69,5 8,0 1.290
35-44 14,8 74,2 10,9 932
45-54 15,0 77,3 7,6 825
55-64 12,6 76,6 10,8 546
65 y ms 5,6 84,8 9,6 571
Fuente: Gonzlez (2008).
Cuadro 4
Poblacin de 15 aos y ms por asistencia a las misiones educativas segn
edad y sexo, 2008
inseguridad ciudadana. Veamos a continuacin cmo ha sido el
desempeo de las misiones de salud y educativas a travs de sus
indicadores ms signifcativos.
Anlisis del desempeo de las misiones
de salud y educativas
La misin Barrio Adentro
En diciembre de 2003, mediante decreto presidencial, el Plan
Barrio Adentro se transform en la misin Barrio Adentro
(MBA), y desde el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS)
se conform un esquema de sistema de salud paralelo y difer-
ente al institucional, constituido por consultorios populares que
se ocuparan de la atencin primaria, clnicas populares, encar-
gadas del segundo nivel de atencin especializada y los llamados
hospitales del pueblo para el tercer nivel de atencin y de emer-
gencias. La gestin y control de esta nueva red de salud est en
manos de la misin cubana, y la informacin epidemiolgica
es hoy por hoy una informacin cuasi secreta que no est a la
disposicin del pblico e interesados en estudiar esta materia.
Esta misin se expandi, muy rpidamente, por todo el te-
rritorio nacional. El objetivo fue el de llevar la salud a las zo-
nas y sectores ms deprimidos del pas. Para mayo de 2004, se
report que haba, aproximadamente, 14.345 coordinadores y
mdicos cubanos, 361 coordinadores de zona de nacionalidad
cubana y una treintena de mdicos venezolanos que hacan
las funciones de enlace entre los diferentes niveles de atencin
dentro del sistema de salud convencional. Para el ao 2008
este personal se haba reducido a 8.500.
En el ao 2004 el gobierno anunci que tena planifcado
la construccin de 6.500 mdulos de atencin en salud para
el funcionamiento de la red de la MBA.
5
Sin embargo, para el
ao 2006 se report la construccin de 1.133 consultorios popu-
lares, lo que representa 32,8% de la construccin estimada y
una cobertura real de aproximadamente 10,8% de la poblacin.
Lo fundamental es que para ese ao se logr construir casi un
5
En un principio constaba de un mdico integral comunitario cubano
por cada 250 familias pertenecientes a barrios populares. Vanse los intere-
santes trabajos de Daz Polanco (2006, 2008 y 2008a), DElia (2006), DElia
y Cabezas (2008) y Aponte (2006).
218 219
tercio de los mdulos proyectados y la MBA alcanz, en todo el
territorio nacional, el 18% del total de la demanda. Mientras
que la red convencional tuvo una demanda de casi 60% (In-
forme Provea, 2008; Daz Polanco, 2008a). En trminos gen-
erales estos datos se corresponden con los obtenidos en nuestro
trabajo de campo. Las comunidades siguen asistiendo mayori-
tariamente a la red de salud pblica convencional para resol-
ver sus problemas de salud. En el siguiente cuadro puede verse
que del grupo de personas que declar haber presentado algn
problema de salud, 24% respondi haber acudido a centros de
salud pertenecientes a la red MBA, mientras que 51,5%, a otros
centros de salud pblicos.
Para el ao 2008, el gobierno slo haba terminado de con-
struir 3.240 (49%) del total de mdulos planifcados en 2004,
y de stos 30% todava no estaba equipado. Provea (2008) se-
ala que en el ao 2007, aproximadamente 30% de los mdulos
construidos estaba cerrado o sin uso defnido; otros presentaban
problemas de falta de insumos y de mdicos, defciencias fsi-
cas e inseguridad. Muchos de estos espacios siguen funcionando
como consultorios populares provisionales en casas de familias,
lo cual signifca que no cuentan con el equipamiento necesario
para la atencin mdica (Daz Polanco, 2008; Provea 2008).
A QUIEN CONSULT HOMBRES MUJERES TOTAL
Misin de barrio 24 21.3 22.5
Otros centros pblicos 49 53.4 51.5
Centro de salud privado 14.2 14.2 14.2
Otros 8.6 7.1 7.7
Ninguno 4.4 3.9 4.1
Total 572 773 1345
Cuadro 5
Servicio de salud consultado por la poblacin que reporta problemas de
salud en el ltimo mes por sexo, 2008
Fuente: Gonzlez (2008).
Durante el ao 2005 y como complemento a la MBA, se cre
Barrio Adentro 2 (centros de diagnstico integral y ambulato-
rios), MBA 3 (recuperacin de la infraestructura y dotacin de re-
cursos y equipos para la red hospitalaria) y MBA 4 (construccin
de nuevos hospitales). Tambin esta misin guarda relacin con
otros programas que la complementan como son: Barrio Aden-
tro Deportivo, Madres del Barrio y Misin Milagro (esta misin
se internacionaliz y ofreca sus servicios mdicos oftalmolgi-
cos en varios pases latinoamericanos, entre los que destacan
Argentina, Repblica Dominicana, Ecuador y Bolivia).
Inicialmente el gobierno haba ofrecido, a travs de la MBA,
un servicio de atencin primaria en salud de 24 horas con el
objetivo de disminuir el uso de los hospitales pblicos; pero hoy
en da esta misin slo est dando atencin 4 horas de consulta
y cubre bsicamente una atencin de medicina simplifcada que
no tiene las condiciones para constituirse en una red completa
de atencin primaria (DElia y Cabezas, 2008: 11).
Se esperaba que por la situacin de insercin de los mdulos
y dems consultorios populares de la red de la MBA en las comu-
nidades, sus niveles de acceso y los horarios de atencin, incidi-
eran en la mejora de los principales problemas de salud de las
comunidades. Es decir, en la mejora de los principales indica-
dores de salud. Este programa no ha logrado mejorar signifca-
tivamente dichos indicadores. En el cuadro 6 se puede observar
cmo ha sido el comportamiento de algunos de estos indicadores
entre 1998 y 2007 ltimas cifras ofciales como son las ta-
sas de mortalidad infantil y materna. Esta ltima tasa muestra,
durante el periodo 2000-2006, un comportamiento ascendente
que baja en 3,7 puntos porcentuales para 2007. La mortalidad
infantil ha venido decreciendo muy moderadamente, y es la tasa
de mortalidad posneonatal la que ms ha descendido durante el
periodo; sin embargo, se ha estancado en los dos ltimos aos
registrados.
6
La MBA tiene el mismo fnanciamiento de las otras misiones.
La inversin mayor proviene de PDVSA; estos gastos no se conta-
bilizan ni forman parte del presupuesto ordinario del Ministerio
de Salud, por lo que se agudiza la percepcin de poca o ninguna
transparencia de los presupuestos y del gasto de sta y del resto
de las misiones asociadas a ella.
La MBA tiene varios componentes, aqu slo estamos haci-
endo referencia a los impactos de lo que se conoce como MBA
1, que fue el primer programa diseado de esta serie, dirigido a
la atencin primaria en salud, con nfasis en la madre y el nio.
Este programa tambin despliega otras actividades como las de-
portivas y el fomento de organizaciones de las comunidades,
como son los clubes de abuelos, los comits de salud, entre otras.
6
Es interesante mencionar que en el mensaje anual presentado ante la
Asamblea Nacional, en febrero de 2009, el presidente de la Repblica dio
a conocer que la tasa de mortalidad infantil, correspondiente al ao 2008,
fue de 13,4 por 1.000 n.v.r; cifra que hasta ahora no ha sido publicada por
220 221
los sistemas de estadsticas ofciales. Asimismo, respecto a la tasa de mor-
talidad materna seal que sta disminuy de 67.2 en el 2000 a 47,4 en
el 2007, estos son datos del 2007, an no tenemos datos consolidados del
2008. Sin embargo, SISOV reporta, para el ao 2000, una tasa de mortali-
dad materna de 60,1 por 100.000 n.v.r.
Tomando en cuenta el volumen de la inversin realizada
por el gobierno central en la MBA y el bajo desempeo que ha
tenido sta en cuanto a los compromisos de cobertura de los
servicios, as como en la efectividad de los programas preven-
tivos, se podra concluir que este programa no ha contribuido lo
esperado en el mejoramiento de las condiciones de salud. Como
seala Daz Polanco (2008: 25): El caso de la MBA es, pues, slo
un indicador moderado de la situacin de la crisis total en que
se encuentra el sector salud. Es claro que la salud no est slo en
funcin de los servicios mdicos, pero stos expresan de manera
incuestionable, el efecto real de las polticas que se aplican por
parte del Estado.
Para mediados del ao 2008 Venezuela present un repunte
signifcativo de enfermedades infecto-contagiosas altamente
prevenibles, propias de la niez, y expresa el abandono por
parte del Estado de las campaas de inmunizaciones. Este nivel
de salud corresponde a la atencin primaria, es decir, es funcin
de la MBA. El Ministerio de Salud contabiliz, para el mes de
Aos Mortal idad
infantil (a)
Mortal idad
neonatal
Mortal idad
posneonatal
Mortal idad
materna (b)
1998 21,4 12,4 9,0 51,0
1999 19,0 11,9 7,1 59,3
2000 17,7 11,5 6,2 60,1
2001 17,7 11,0 6,6 67,2
2002 18,2 11,9 6,2 68,0
2003 18,5 11,2 7,3 57,8
2004 17,5 11,7 5,9 58,5
2005 15,6 10,8 4,7 59,9
2006 14,2 10,0 4,2 60,5
2007 14,0 9,8 4,2 56,8
Cuadro 6
Mortalidad infantil y materna, Venezuela 1998-2007
Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ministerio de Desarrollo y Planif-
cacin (www.sisov.mpd.gov.ve). (a) Tasa x 1.000 n.v.r. (b) tasa x 100.000 n.v.r.
julio de 2008, 164.733 casos de parotiditis, cifra que representa
un crecimiento de 3.764% en relacin con la cantidad de ca-
sos acumulados hasta el mismo periodo del ao 2007 (4.377
casos) y que supera cuatro veces el total de pacientes de todo el
continente americano (37.426). La cifra acumulada de casos de
varicela o lechina en el ao fue de 82.990, lo cual casi duplica
a la registrada por el Ministerio de Salud hasta mediados de
julio de 2007 (49.550). Se registraron 851 casos de hepatitis B
durante este mismo periodo, 34% ms que el total acumulado
hasta la misma semana de 2007, cuando se contabilizaron 634.
La hepatitis C tambin registr un crecimiento de 88% en el
acumulado a julio, 164 casos, respecto a los 87 que se contaron
en el mismo periodo de 2007. La tosferina tuvo un aumento de
44%, el nmero de personas con tosferina contabilizados hasta
el 12 de julio fue de 250 casos en relacin con las reportadas a
mediados del ao anterior (173). Se presentaron 105 casos ms
de tuberculosis a los registrados en 2007 (Boletn Epidemiolgi-
co del Ministerio de Salud, semana 06 al 12 de julio de 2008).
En cinco aos de funcionamiento, este programa no ha lo-
grado mejorar signifcativamente las condiciones de salud de la
poblacin excluida y pobre, en general. A nuestro juicio, esto
se ha debido a que la misin ha sido usada, sobre todo, como
arma ideolgico-poltica para ganar elecciones y referendos por
parte del ofcialismo, y como canal de distribucin de ddivas
a los afectos al ofcialismo. No ha sido posible defnir criterios
y orientaciones claros para con el sector salud, el ministerio
cada da ejerce menos contralora y regulacin sobre estos asun-
tos y est ms lejos de cumplir con el mandato constitucional
de crear e implementar un sistema pblico nacional de salud,
equitativo y universal. Al mismo tiempo, aumenta la fuga de
mdicos venezolanos hacia otros pases que les ofrecen mejores
condiciones de trabajo y salarios. El escenario para la salud no
luce nada sano.
Las misiones educativas
Estn conformadas principalmente por las misiones Robinson
1 (programa de alfabetizacin) y Robinson 2 (destinada a la po-
blacin mayor de 15 aos para continuar estudios de educacin
bsica), Ribas (educacin media profesional y diversifcada para
los que no pudieron fnalizar estos estudios) y Sucre (permite
la incorporacin de los bachilleres a la educacin superior, es-
222 223
pecialmente de la llamada poblacin de bachilleres fotantes,
que no lograron insertarse en el sistema formal de educacin
superior).
Fue durante el mes de mayo de 2003 cuando el presidente
Chvez anunci, en su programa dominical Al Presidente, un
plan masivo para reducir los ndices de analfabetismo presentes
en la sociedad venezolana. Entre los meses de mayo y octubre
el gobierno crea las cuatro misiones educativas mencionadas,
mediante decretos, expandiendo al mismo tiempo los objetivos
para alcanzar la formacin completa media y diversifcada, as
como tambin ampliar la posibilidad de dar educacin superior
a todos aquellos que as lo deseen.
Como seala Mund (2008: 15), esta decisin presidencial
represent un cambio drstico en las prcticas y polticas pbli-
cas de educacin que se venan implementando por dcadas en
Venezuela. Ello signifc principalmente: a) un rompimiento
con la integracin y la universalidad de la accin educativa;
desde ahora el Estado se responsabilizar nada ms por los es-
colares excluidos; b) una duplicacin de las acciones pblicas y
la creacin de una institucionalidad educativa paralela, y c) se
convirti a la educacin en un mecanismo claramente de clien-
telismo poltico.
Las misiones educativas fueron defnidas en sus inicios como
planes extraordinarios, algunas de ellas (Ribas y Sucre) son
entendidas, especfcamente, como programas de carcter ex-
perimental. Slo la misin Robinson fue considerada para ser
ejecutada mediante la alianza cvico-militar. Las misiones Ribas
y Sucre se defnen como programas propios de participacin de
las comunidades.
A estas misiones se les asigna un presupuesto por estudiante
de los diferentes programas, el cual muestra, cuando menos,
una falta de equidad para con lo que se le asigna y presupuesta
al sistema institucional educativo formal. Al comparar las asig-
naciones presupuestarias por estudiante se constata que el costo
unitario mensual del sistema educativo formal de un escolar de
preescolar fue para el ao 2003-2004 de aproximadamente 10
US$; asimismo, el costo unitario de un estudiante de educacin
bsica lleg a 7 US$ y en media y diversifcada a 46 US. Ello
fue as mientras que el costo unitario mensual de un estudiante
de las misiones alfabetizadoras (Robinson 1 y 2) lleg a casi 63
US$ y a 100 US$, el de los estudiantes que ingresaron a los pro-
gramas de estudio de educacin media (Misin Ribas). Ello se
puede observar en el siguiente cuadro.
Se esperaba que la dinmica de las misiones educativas gene-
rara puntos de encuentros con los diferentes mbitos del traba-
jo, con el objetivo explcito de incorporar a las personas egresa-
das de estas misiones en el mercado laboral, y de esta forma
generar capacidades para superar las limitaciones econmicas y
conformar un apoyo para su actualizacin posterior. Pero, como
afrma Mund (2008: 17-18):
[] en la intencin poltica de los gerentes de estos programas
nunca hubo indicios para pensar en esta evolucin de las mi-
siones educativas. Paralelamente, el conocimiento de que era un
programa intencionalmente propuesto y formulado para asegurar
la participacin y el voto favorable al gobierno, obliga a pensar en
el tema de la tica en el desarrollo del derecho humano a la edu-
cacin y el uso del poder a travs de las polticas pblicas.
Programa educativo Nivel Asignacin presupuestaria en
$ de 2003
Educacin formal*
Anual Mensual
Preescolar 118,01 9,84
Bsica 84,41 7,03
Media 552,42 46,04
Misiones**
Robinson I y II 750 62,50
Ribas 1.200,00 100,00
Cuadro 7
Costos unitarios de la educacin formal y las misiones educativas.
Venezuela 2003
Fuente: Mund (2004), Los programas educativos del Ejecutivo nacional (1999-2004).
* Mayo 2003 www.sisov.gov.ve
**Junio 2004 www.misionrobinson.gov.ve y www.misionribas.gov.ve
Sin embargo, el gobierno tena otro objetivo para los estudian-
tes de estas misiones: el de seguir dentro de este sistema colabo-
rando y/o trabajando para y por la revolucin, organizando las
comunidades y el sector estudiantil popular.
Un punto que merece un comentario especial es el referido a
la calidad de la educacin impartida por estos programas. Al res-
pecto, Mund (2008) seala que existe una falta de formacin
docente; estas misiones imparten los conocimientos a travs de
un voluntariado que en la mayora de las veces no cumple con
los requisitos pedaggicos necesarios para el desempeo pleno
que estas tareas requieren. Por otro lado, el despliegue, en cu-
anto al uso de las tecnologas y estrategias cubanas, refuerza los
224 225
patrones de dependencia y colonialismo cultural.
7
Por ltimo,
menciona que los contenidos programticos se imparten incom-
pletos y sin identifcar los criterios y los objetivos de los mismos.
A lo anterior se le aade las condiciones fsicas de la infraes-
tructura educativa y de otros espacios usados que en su mayora
no cumplen con los requisitos mnimos establecidos para este
tipo de edifcaciones.
En conclusin, estos programas educativos si bien constituyen
una opcin vlida para la inclusin, la otra cara de la moneda
es que la debilidad que presentan en cuanto a la calidad de la
enseanza no garantiza a los egresados una insercin exitosa
y activa en la sociedad. Por el contrario, se corre el riesgo de
profundizar la brecha social, complejizar y ampliar el rezago
educativo existente.
En cuanto a la cobertura de las misiones educativas es ne-
cesario apuntar que los datos sobre este aspecto son reportados
de manera muy irregular por las autoridades ofciales, y en la
mayor parte de los casos no son datos sistemticos, ms bien
son datos poco confables. Debido a lo anterior, es muy difcil
hacerles seguimiento y mucho menos conocer cul ha sido su
verdadero impacto y efcacia.
Mund (2008: 37) dice: Si se suman todos los usuarios, en el
transcurso de los cuatro aos de programas, la cobertura sera
un nmero superior a los trece millones, cifra absolutamente
descabellada si se recuerda que la poblacin de analfabetas era
de 1.570.000 personas, y al sumarse con los que no tenan nivel
educativo y los que no quisieron declarar, la cifra ascendi a
1.750.000.
Lo que pudo haber pasado con las magnitudes de las cifras
de inscritos o usuarios de estos programas educativos es que, en
su discurso poltico, el gobierno declar un promedio cercano
al total anual de los inscritos durante los cuatro primeros aos
de funcionamiento de las misiones educativas; produciendo de
esta forma un sobre registro de benefciarios. En el Cuadro 8 se
puede apreciar el nmero de inscritos que reporta el gobierno
en las misiones educativas por aos escolares.
Como se evidencia en los datos del Cuadro 8, estas misiones
educativas han tenido una merma importante en cuanto al
7
Mund (2008) analiza el currculo educativo de estos programas y
concluye que se evidencia una unidad de pensamiento en el diseo y for-
mulacin curricular, una infuencia marcada de la experiencia cubana en
el contenido programtico y un sesgo hacia los aspectos cualitativos en
detrimento de los cuantitativos.
nmero total de inscritos, que presenta una baja de ms de 55%
menos de inscritos. Durante los tres primeros aos de funcio-
namiento de estos programas los crecimientos anuales fueron
de 11 y 17% respectivamente. Dinmica matricular que es cn-
sona con los eventos electorales (Mund, 2008: 38).
El nmero de los egresados de estos programas educativos
fue calculado como tasa promedio de promocin. Segn estos
datos el mayor nmero de egresados lo tuvo la misin Robin-
son 1 (84%) y le sigue la misin Robinson 2 (30%). En cuanto a
las misiones Ribas y Sucre, stas comienzan a tener egresados
durante el ao 2005, ya que el currculo tiene dos aos de du-
racin para la misin Ribas y cuatro aos para la misin Sucre.
Los promedios de egresados, tanto de la misin Ribas como de
la Sucre, son muy bajos: 2,4% para la primera y 6,8 para la se-
gunda, como puede verse en el siguiente cuadro (Mund, 2008).
Cuadro 8
Dinmica anual de nuevos inscritos en las misiones educativas. Venezuela
2003-2006
Aos
Nuevos inscritos
Robinson I Robinson II Ribas Sucre
2003 1.371.595

1.261.793 672.405
2004 121.616 1.261.793 672.405
2005 55.300 190.749 90.772 362787
2006 69.748 90.389 277.937 154.388
Total 1.618.259 1.612.680 1.110.864 517.175
Fuentes: Mund (2008), Memoria y Cuenta del Ministerio del Poder Popular para la
Educacin y Ministerio del PP para la Educacin Superior. Aos 2003-2006
Es necesario aclarar que las cifras del Cuadro 9 son incom-
patibles con las presentadas en el Cuadro 8, aun cuando la
fuente de informacin para ambos es la misma y, adems, la of-
cial. Una explicacin podra ser la sobreestimacin que se hizo
del registro de inscritos. Una segunda explicacin viene dada
por la posibilidad de que el gobierno no conozca con exactitud
las cifras de los inscritos y egresados de las misiones educativas.
Las razones posiblemente tengan que ver con la improvisacin
y desorganizacin que tienen estas misiones, por la cantidad de
funcionarios que son incorporados a las mismas y que cambian
muy rpidamente de adscripcin, por los diferentes entes crea-
226 227
dos especialmente para cumplir con estas tareas que manejan
cifras distintas y a veces incompatibles.
Aun cuando estos programas gozan, en general, de una me-
diana aceptacin, y sus usuarios manifestan satisfaccin con los
mismos, es signifcativo que manifestan tambin mucha desor-
ganizacin en cuanto a su funcionamiento e improvisacin, al
Cuadro 9
Dinmica anual de los egresados de las misiones educativas. Venezuela.
2003-2008
Egresados
Aos Robinson I Robinson II Ribas Sucre
2003 1.314.790 NI NA NA
2004 1.482.543 NI NA NA
2005 1.534.267 327.390 NA
2006 28.360 64.299
2008
Tasa promedio de egresos 84 30 2,4 6,8
Fuente: Mund (2008), Memoria y Cuenta del Ministerio del Poder Popular para la
Educacin y Ministerio del PP para la Educacin Superior.
mismo tiempo se quejan de no poder recibir de manera completa
los conocimientos, de sufrir irrupciones violentas de los progra-
mas y de cambios constantes de los contenidos programticos
del currculo. Sin embargo, estas estrategias educativas ofrecen
a sectores de la poblacin empobrecidos acceso fcil a los dife-
rentes niveles educativos.
Pareciera que las misiones educativas tuvieron una cobertura
signifcativamente alta desde su creacin en el ao 2003 hasta
2005. Desde el ao 2006 estos programas vienen experimen-
tando una baja en su cobertura. Ello podra ser explicado por el
poco xito que el aspecto educativo tiene en los sectores de ms
bajos recursos de la poblacin; as como tambin podra estar
expresando un rechazo a la formacin crecientemente militar
que tienen los facilitadores y docentes de estos programas que,
de algn modo, se transmite a los benefciarios.
Los resultados del estudio de caso arrojan que la misin que
cuenta con mayor asistencia durante el ao en que se recogieron
los datos, 2007, fue la Robinson 2, a travs de la cual los benef-
ciarios pueden completar su educacin bsica; en segundo lugar,
est la misin Ribas. Gonzlez (2008) explica que al comparar
estos hallazgos con otros estudios a nivel nacional, encontramos
una importante diferencia, ya que es la Misin Sucre la que
reporta el mayor nmero de benefciarios;
8
la diferencia que
se presenta podra ser producto de las caractersticas propias de
la poblacin urbana y rural del pas que tienden a ser distintas.
En el siguiente cuadro se puede observar la asistencia de la po-
blacin encuestada mayor de 15 aos por sexo a las diversas
misiones educativas.
Finalmente, demos una mirada al comportamiento del ndice
Mundial de Desarrollo Humano para Venezuela. ste, desde
1975 hasta el ao 2002, registr leves aumentos progresivos,
pasando de 0,730 en el ao 1980 a 0,792 en 2005; ello se debi,
principalmente, al incremento en la esperanza de vida al nacer,
al mantenimiento relativo de la tasa de matrcula combinada de
educacin primaria y a las mejoras en la tasa de alfabetizacin.
Sin embargo, del puesto 68 entre 177 pases que ocupaba Vene-
zuela hasta el ao 2001, baj, para el ao 2005, al puesto 72, y
para 2006, ltimo ao de registro, descendi dos puestos ms
para ubicarse en el nmero 74. Contina estando ubicado entre
los pases de desarrollo humano medio. Venezuela lleg a ocu-
par, hasta el ao 2001, la posicin 69 entre 175 pases (Informe
Mundial de Desarrollo Humano, 2007-2008).
El comportamiento del porcentajes de hogares en situacin
de pobreza medida por lnea de ingreso ha mostrado una ten-
dencia hacia el descenso durante el periodo que va desde 1999
(42,4%) a 2007 (28,7%), lo que representa aproximadamente
14 puntos porcentuales de diferencia. Las cifras de la pobreza
extrema tambin han seguido una tendencia similar, descendi-
8
DATOS, 2008, citado por El Nacional, 21-3-2008.
Asistencia a las misiones educativas por sexo, 2008
Sexo
Misin Masculino Femenino Total promedio
Robinson I 12,5 15,9 14,8
Robinson II 32,2 32,7 32,6
Ribas 28,6 23,3 24,9
Sucre 16,5 18,8 18,1
Vuelvan Caras 9,9 8,8 9,1
Otras 0,4 0,5 0,5
Total absolutos 273 605 878
Cuadro 10
Fuente: Gonzlez (2008).
228 229
endo en casi la mitad, al pasar de 16,8% en 1999 a 7,9 en 2007
(INE, 2008). Por otro lado, el comportamiento de las cifras de los
hogares pobres, medido por necesidades bsicas insatisfechas,
entre 1999-primer semestre (29,3%) y el ao 2007 (23,3%), ha
tenido una variacin hacia la baja de 6 puntos porcentuales. La
tendencia del comportamiento de las cifras de pobres extremos
tambin ha ido bajando pero a un ritmo ms lento: de 9,9% en
1998-primer semestre a 8,4% en 2007, es decir, ha tenido una
variacin hacia la baja de 1,5 puntos porcentuales; sin ser de-
scensos extraordinarios, no dejan de ser signifcativos. En cuanto
al coefciente de Gini, segn el Instituto Nacional de Estadsti-
cas, ste ha venido mejorando desde 1999 (0,47%) hasta 2007
(0,42%).
9
A pesar de estas mejoras puntuales, creemos que no
son sufcientes ni aceptables para un pas que recibi durante los
aos 2006-2008 millonarios ingresos petroleros.
Comentarios fnales
Durante los aos de gobierno chavista, en la prctica no ha rea-
lizado ningn esfuerzo por formular una poltica social acorde
con los preceptos constitucionales, lo cual incluye resolver los
problemas de su ejecucin, instrumentacin de monitoreo ins-
titucional para posibilitar su evaluacin y procesos de contra-
lora social. Por el contrario, la cuestin social ha venido siendo
entendida como un conjunto desorganizado e improvisado de
estrategias dirigidas, separadamente, a diversos mbitos de lo
social: las misiones. stas son defnidas como programas sociales
de carcter masivo, compensatorios, asistencialistas, transitorios
y directos en la forma de canalizar los recursos de una manera
rpida hacia los sectores de mayor pobreza. Muestran muchas
debilidades en sus diseos programticos, as como tambin de-
velan mucha improvisacin y desorganizacin.
10
Finalmente, la
sostenibilidad de estas acciones depende, casi exclusivamente,
de los ingresos petroleros.
9
El ndice promedio de concentracin promedio en Amrica Latina,
segn el Banco Mundial, es 0,52, y Venezuela ha estado, durante este perio-
do, por debajo de dicho promedio.
10
El Ejecutivo, consciente de este hecho, cre, mediante el decreto N
5.320, publicado en la Gaceta Ofcial 38.671, marzo de 2007, una Comisin
Presidencial para el Seguimiento y Control de las Misiones Sociales, ins-
tancia que se encargar de coordinar, supervisar y evaluar los resultados
de estos programas. Esta comisin tendr carcter permanente y estar
No hay un inters para integrar estas acciones a los meca-
nismos institucionales del Estado, cuestin que parcialmente se
intent hacer desde el proyecto de reforma constitucional, pero
cometiendo la equivocacin de mantener la concepcin de tran-
sitoriedad y asistencialismo que caracteriza estos programas. El
error est en entender a la estrategia de las misiones sociales
como la poltica social. Es necesario desarrollar acciones socia-
les sistemticas que involucren y fortalezcan a las instituciones
del Estado de manera global, conjuntamente con el concurso
de todas las instancias de gobierno (nacional, estatal y local);
slo de este modo se podr afrontar los problemas de pobreza y
exclusin que todava aquejan a la sociedad venezolana.
El principio que anim a este estudio fue el de destacar como
indispensable el punto de vista sociopoltico para comprender
las misiones. stas nacieron de una estrategia poltico-electoral
para llegar rpidamente a los sectores de mayor respaldo al go-
bierno, estrategia que se dise en un momento crtico cuando el
gobierno percibi como posible una amenaza a su continuidad
y permanencia en el poder. Adems, a travs de ellas se canali-
zan abiertamente los objetivos del proyecto poltico-ideolgico
de la lite gobernante, por lo que, en el tiempo transcurrido, las
misiones se han convertido en uno de los medios y mecanismos
ms importantes para sostener las lneas de accin del gobierno,
al margen de una institucionalidad que ha sido muy debilitada
y sin capacidad para conducir tales acciones.
Estos mecanismos sociales adoptan un enfoque selectivo,
donde se atiende, casi exclusivamente el problema de las per-
sonas en situacin de pobreza y a los excluidos. Por lo tanto no
hay otras acciones orientadas hacia lo social que las desplega-
das por las misiones y ello impide construir una poltica social
integral de carcter universal. La actual poltica social tiene un
carcter compensatorio y transitorio.
En general, se podra decir que la tendencia del gobierno en
esta materia ha sido poco pluralista sobre la participacin de
la sociedad civil organizada en el diseo y ejecucin de estos pro-
presidida por el vicepresidente de la Repblica, los ministros de Finanzas,
Educacin, Vivienda y Hbitat, Salud, Participacin y Desarrollo Social,
Economa Popular y Relaciones Exteriores. Esta instancia sera responsa-
ble de aprobar los planes a ser ejecutados por las misiones sociales, medir
sus alcances y unifcar las acciones que llevan adelante los diferentes pro-
gramas sociales (El Universal 28-3-07/ltimas Noticias 28-3-07). Hasta la
fecha no se ha tenido noticias sobre los avances y resultados de esta co-
misin.
230 231
gramas; por el contrario, tendi a descartarse la participacin de
organizaciones sociales que tenan experiencia en la ejecucin
de programas sociales por no estar explcitamente alineadas e
identifcadas al proyecto de la revolucin bolivariana.
Las misiones sociales del gobierno de Chvez se confunden
con el resto de las diversas y variadas prcticas clientelistas al
estilo latinoamericano. El problema no est ciertamente en la
prctica del clientelismo per se, sino en conocer a ciencia cierta
qu es lo que se quiere y se persigue con estas prcticas. El
objetivo es el de redistribuir el ingreso y los servicios entre la
poblacin ms necesitada a cambio de obtener sus votos y con
ello eventualmente alinearlos con el proyecto de la revolucin
bolivariana? O ms bien, redistribuir bienes y servicios que
contribuyan a mejorar la calidad de vida de grandes sectores
de la poblacin e insertar a los excluidos en la sociedad como
ciudadanos con derechos y deberes institucionalmente garanti-
zados? El desempeo de estos programas sociales, como vimos,
no ha sido lo sufcientemente efciente ni efcaz en cuanto a la
distribucin de servicios pblicos, dirigidos a mejorar signifca-
tivamente las necesidades bsicas de salud y educacin de los
sectores ms pobres de la poblacin; pero s lo ha sido para que
el lder del proceso revolucionario gane elecciones y referendos.
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octubre 2007-septiembre-2008, Caracas, Venezuela.
Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ministerio de Desarrollo
y Planifcacin. Disponible en: www.sisov.mpd.gov.ve [junio 2009].
233
Introduccin
En la ltima dcada, varios gobiernos autodenominados de
cambio llegaron al poder en Amrica Latina. Algunos autores
se han esforzado en dividir a esos gobiernos en dos bloques, en
dos izquierdas (Petkoff, 2005; Castaeda, 2006; Fausto, 2006).
La primera, moderada y moderna, encabezada por Lula da
Silva, de Brasil. La segunda, autoritaria y atrasada, encabezada
por Hugo Chvez, de Venezuela.
El presente trabajo pretende debatir las polticas sociales de
los gobiernos de estos dos presidentes y discutir hasta qu punto
sus formulaciones y acciones en torno a ellas diferen o se ase-
mejan. La hiptesis central del captulo es que las polticas so-
ciales de ambos gobiernos lograron incorporar a sectores de la
poblacin que antes no lo estaban debido al juego poltico.
En un primer momento se presentar un breve panorama
histrico de las polticas sociales de los dos pases, luego se ana-
lizar el fracaso de las polticas liberales de la dcada pasada
y la manera en que las mismas han ido abriendo espacio a los
gobiernos de cambio, como el de Lula y el de Chvez, aunque
al principio no tuvieran claro el programa de accin social. En
un tercer momento se discute las caractersticas de esas nuevas
polticas sociales, intentando entender en qu medida se dife-
rencian de las anteriores.
Las polticas sociales de Lula y Chvez
Pedro Silva Barros
ndice
Captulo Siguiente
Captulo anterior
I
234 235
A lo largo del captulo se pretende demostrar que las semejan-
zas y las diferencias en las polticas sociales de estos gobiernos se
dan por dos razones fundamentales: los bajos impactos sociales
de las polticas neoliberales, en un contexto de crisis econmica,
de debilitamiento de las instituciones, de falta de credibilidad
en los partidos polticos tradicionales, en el Poder Judicial, por
lo cual los ndices sociales como los de pobreza y de desempleo
eran muy elevados; y el hecho de que las polticas se confguren
en una estructura paralela a la de los ministerios organizados
en el periodo anterior, con presupuesto propio, ligado directa-
mente a los programas sociales. Esta caracterstica se asocia de
forma directa al Poder Ejecutivo y, sobre todo, a la fgura del
presidente, lo cual las transforma en programas de gobierno
menos institucionalizados que las polticas ministeriales que se
confguran como poltica de Estado.
Breve panorama histrico sobre las polti-
cas sociales en Brasil y Venezuela
Brasil
El periodo de la dictadura militar en Brasil consolid una es-
tructura institucional de Estado, compatible con el rgimen de
excepcin. Los estados y los ayuntamientos fueron destituidos
de su autonoma poltica, ya que elegan a sus representantes
por medio de elecciones indirectas; el poder poltico en el plano
local era una delegacin del gobierno central, fuente de la au-
toridad poltica.
1
Tampoco tenan autonoma fscal, pues la cen-
tralizacin fnanciera instituida por la reforma fscal de media-
dos de los aos sesenta concentr los principales tributos en las
manos del gobierno federal, y aunque aplicara el volumen de los
fondos disponibles de los ayuntamientos, una vez que eran rea-
lizadas las transferencias, las mismas estaban sujetas a estrictos
controles del gobierno federal (Arretche, 1999).
En ese periodo se consolid el Sistema Brasileo de Protec-
cin Social, que se caracterizaba por la fragmentacin y por
la poca fnanciacin gubernamental de las polticas sociales. La
proteccin social, que aparece en el ao 1930, se constituye en
1
Ninguno de los gobernadores de estados, de los alcaldes de capital, de
los alcaldes de ciudades estratgicas (frontera, extraccin minera y puertos
importantes) eran electos de forma directa.
funcin de la estructura ocupacional y el acceso a los benefcios
derivados de las contribuciones fscales efectuadas en los aos
anteriores, lo cual no alcanzaba a toda la poblacin, ya que el
Estado no logr universalizar las contrataciones formales (casi
limitadas a las ciudades, en un pas en donde la mitad de su po-
blacin viva en el campo).
Las polticas federales de vivienda y saneamiento bsico eran
formuladas, fnanciadas y evaluadas por una agencia federal,
y ejecutadas por una serie de agencias locales dependientes de
stas. Los diversos programas de asistencia social eran formu-
lados y fnanciados por organismos federales e implementados
por medio de diversas agencias pblicas y organizaciones semi-
autnomas privadas (Arretche, 1999). Esto daba al sistema de
proteccin social cierta inestabilidad debido a su fragmentacin
ejecutiva, por un lado, y a la centralizacin de la formulacin
terica y poltica, por otro. Gobernaciones y ayuntamientos
eran agentes de una expansin local de polticas centralmente
formuladas. Gran parte de la actividad de planifcacin en el
plano local consista en formular proyectos de solicitud de re-
cursos para el gobierno federal.
La Constitucin brasilea de 1988
La Constitucin de 1988 ampla la proteccin social ms all
de sus vnculos con el empleo formal, lo que trajo como conse-
cuencia inmediata una transformacin en relacin con el esta-
tus de las polticas sociales:
Las nuevas reglas constitucionales rompieron con la necesidad
del vnculo empleo-contribucin en la estructura y concepcin de
benefcios en la seguridad social a los trabajadores procedentes
del mundo rural. [] transformaron el conjunto de acciones
asistencialistas del pasado en un embrin para la construccin de
una poltica de asistencia social ampliamente inclusiva. [y] []
establecieron el marco institucional inicial para la construccin
de una estrategia de universalizacin en lo referente a las polticas
de sanidad y educacin bsica (Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada- IPEA, 2007A: 8).
Adems, la democratizacin y en particular la vuelta de las
elecciones directas para todos los niveles del gobierno y la
descentralizacin fscal de la Constitucin de 1988 alteraron
profundamente la naturaleza de las relaciones interguberna-
mentales. La autoridad poltica de gobernadores y alcaldes no
236 237
proviene desde entonces del gobierno central, sino del voto po-
pular directo. En esas condiciones, en un proceso de reforma
del Estado, en el cual se reconfgura el mapa institucional de un
modelo nacional de prestacin de servicios sociales, sobre un Es-
tado federativo con marcadas diferencias regionales y dotado de
una aplastante mayora de ayuntamientos dbiles, la capacidad
fscal y administrativa de las administraciones locales infuye en
el proceso de reforma.
En el proceso constituyente la descentralizacin se consolid
como uno de los principios fundamentales sobre el nuevo for-
mato institucional que las polticas sociales deberan tener.
Sin embargo, esa nueva organizacin requera la confeccin
de innumerables pactos polticos entre la Unin, los estados y
los ayuntamientos para consolidar las respectivas responsabi-
lidades en cuanto a la formulacin, fnanciacin, ejecucin y
fscalizacin de las acciones. El pacto tuvo como resultado una
descentralizacin de gastos y la transferencia de recursos a los
estados y ayuntamientos con la responsabilidad de su ejecucin,
ms que un acuerdo en la gestin y construccin de un proyecto
nacional.
La dcada neoliberal
En los aos noventa el gobierno federal deleg en los estados y
ayuntamientos gran parte de las funciones de la gestin de las
polticas de salud, vivienda, sanidad bsica y asistencia social.
En 1997 instancias colegiadas de los estados, con representacin
paritaria de stos y de los ayuntamientos, eran los encargados
del destino de la totalidad de los recursos de la principal fuente
fnanciera de la poltica nacional para la sanidad y la vivienda
popular, el Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS);
lo cual signifca que el Ejecutivo federal perdi buena parte de
sus competencias sobre los recursos de este fondo.
La implementacin de las polticas sociales en ese periodo
se vio condicionada por la combinacin de factores macro-
econmicos y polticos que resultaron en una actuacin basada
en cinco directrices fundamentales: universalizacin restringida,
privatizacin de la oferta de los servicios pblicos, descentrali-
zacin de su implementacin, aumento de la participacin no
gubernamental en su provisin y actuacin contra la pobreza
extrema en algunas reas de la poltica social (lo cual contra-
deca los preceptos universales de la Constitucin de 1988)
(IPEA, 2007A).
Se observa en ese periodo un aumento del valor del salario
mnimo real de R$ 254,39 en 1994 para R$ 308,11 en 2002
(Departamento Intersindical de Estadstica y Estudios Socioe-
conmicos- DIEESE) y la bsqueda de la anticipacin en la edad
de la jubilacin que ocurre despus del anuncio de las pro-
puestas de reforma en el sistema de jubilacin. Esto caus un
gran impacto en los Gastos Sociales Federales (GSF), que cre-
cieron entre 1997 y 1996 un 9,4% en trminos reales. Sin em-
bargo, el indicador del GSF en relacin con el PIB no se alter
con la misma intensidad, subi 0,5% puntos porcentuales (p.p.),
representando cerca de 4,8% del crecimiento en el lapso (IPEA,
2007B).
Las caractersticas del modelo de ejecucin de las polticas
sociales a lo largo de los aos noventa son consecuencia de las
limitaciones de la capacidad de fnanciamiento del gasto pbli-
co social, claramente en el mbito federal. Esto tambin es co-
herente con la estrategia ms general de contencin fscal del
gobierno, ante las restricciones macroeconmicas impuestas
por la primaca de la estabilizacin monetaria sobre cualquier
otra alternativa en la poltica econmica. La universalizacin
restringida y la actuacin contra la pobreza de una de las partes
de las polticas signifcaron la reduccin de los gastos sociales
potenciales, con consecuencias inciertas para la cobertura y
atencin social a la poblacin.
Por otro lado, la privatizacin de la oferta de servicios pbli-
cos fue una forma de transferir el costo de bienes y servicios
sociales a las propias familias, que se vieron obligadas a asumir
mayores costos y tuvieron una reduccin de la renta disponible,
en razn de la ausencia o precariedad de la provisin pblica,
en especial en las reas de la sanidad, jubilacin y educacin.
Graziano (2001: 41) argumenta que los datos del lapso 1995-
1999, primeros aos del gobierno de Cardoso, apuntan que
para las familias rurales [...] la nica cuota de renta familiar per
cpita que creci signifcativamente en el periodo fue aquella
proveniente de las transferencias sociales; de esa manera las
familias se volvieron ms pobres en la segunda mitad de los no-
venta y la cada de las rentas per cpita no fueron mayores, debido
a las crecientes transferencias sociales a travs de las jubilaciones
y pensiones.
A fnales de 1998 y principios 1999 la crisis econmica de-
fnitivamente se agrav, ocasionando el fn sobre el control del
cambio del real frente al dlar. Hubo una fuerte desvalorizacin
de la moneda, y la tasa de crecimiento econmico se mantuvo
238 239
baja. Ante tal situacin, el rea social tambin sufri consecuen-
cias, disminuyendo su ritmo de crecimiento. Pero en 2000, Bra-
sil volvi a tener un crecimiento econmico superior a 4%, y la
infacin estuvo por debajo de la meta del 6%. Al ao siguiente,
las tasas de crecimiento volvieron a caer, obteniendo un creci-
miento econmico de aproximadamente 1,9%.
2
La falta de in-
versin pblica tuvo como consecuencia principal el apagn
del sector elctrico en 2001.
Los ndices de ocupacin presentaron un comportamiento
favorable a lo largo del ao, refejando con menor intensidad
los efectos de las diversas crisis que afectaron la trayectoria del
nivel de la actividad econmica; los gastos sociales del gobierno
volvieron a crecer de modo signifcativo, en alrededor de 6,8%
(Castro et al., 2008).
Brasil. PIB real, poblacin ocupada y tasa de desempleo (2001-2008)
Ao PIB
real
Poblacin
ocupada
Tasa de
desempleo
2001 1,31 15.534 11,26
2002 2,66 17.215 11,68
2003 1,15 18.520 12,32
2004 5,71 19.052 11,47
2005 3,16 19.554 9,82
2006 3,97 19.926 9,97
2007 5,67 20.435 9,3
2008 5,08 21.122 7,9
Fuente: Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos -
DIEESE (www.dieese.org.br).
En el ltimo ao del segundo mandato del presidente Fernando
Henrique Cardoso (FHC) acech la inseguridad en la economa
brasilea, en especial debido a la indefnicin del futuro polti-
co de las elecciones parlamentarias y presidenciales. El modelo
macroeconmico establecido en el Plan Real y reformulado a
consecuencia de la desvalorizacin de inicios de 1999, llev al
pas a la crisis de vulnerabilidad externa en 2002, hecho que
coincidi con el periodo electoral. En este contexto, la economa
creci apenas 2,3%, y la infacin super considerablemente las
2
www.ipeadata.gov.br.
metas preestablecidas. Los gastos sociales presentaron una cada
en su ritmo de crecimiento real, que fue de 3,8%, en relacin
con el ao anterior (IPEA, 2007B).
Desde el inicio del proceso electoral, el candidato Lula ya se
mostraba claramente a favor del mantenimiento del supervit
primario, de la contencin de los gastos pblicos y del cumpli-
miento de los acuerdos internacionales frmados en los anterio-
res gobiernos. Lula, tras su eleccin, continu con el aumento
de la carga tributaria; y mantuvo la poltica monetaria restric-
tiva, con tasas elevadas, de modo que dej clara su idea de aus-
teridad en la poltica econmica.
El gobierno retom la iniciativa de los procesos de reformas
del sistema de jubilacin y tributario; restringi severamente la
inversin programada en el presupuesto fscal y la seguridad
social; y estableci una fuerte contencin en los sueldos de los
funcionarios pblicos: un reajuste de apenas 0,1% frente a la
infacin de aproximadamente 18%. A pesar de eso, se observ
un fuerte incremento del gasto social: creci 9,2% en 2004, y
8,5% en 2005 (Castro et al., 2008), lo cual obedece, en particu-
lar, al crecimiento de la asistencia social, motivado por el au-
mento de la cobertura de la proteccin asistencial del Programa
Bolsa Familia y, principalmente, de la jubilacin social, como ya
se ha mencionado en este trabajo.
Venezuela
La dependencia petrolera venezolana
La poltica social venezolana desde fnes del gobierno de Juan
Vicente Gmez hasta la Constitucin de 1961 puede califcarse
como de Estado social. El gobierno de Lpez Contreras dio el
primer paso con la Ley del Trabajo de 1936, el sistema avanza
con la Ley del Seguro Social Obligatorio de 1940 y la Cons-
titucin de 1947. Luego de la cada de la dictadura de Prez
Jimnez, la Constitucin de 1961 consolid el Estado Social de
Derecho, que surgi con el Pacto conocido como Punto Fijo.
Para Alvarado (1993), la fase del modelo asistencial con-
cluy a fnales de los aos cuarenta, cuando pas a prevalecer
el Bienestar Social Redistributivo, directamente asociado a la
industrializacin por la sustitucin de las importaciones y la
redistribucin de la renta petrolera de propiedad del Estado,
adems de la coalicin de Punto Fijo.
240 241
Durante cuarenta aos (1958-1998) en Venezuela prevaleci
dicho pacto, en el que apenas dos partidos: el socialdemcrata
Accin Democrtica (AD) y el socialcristiano Comit de Organi-
zacin Poltica Electoral Independiente (COPEI) se alternaban
en el poder. Este pacto garantiz el orden institucional y una de-
mocracia formal, en la cual los dos partidos mantuvieron polti-
cas similares en casi todos los aspectos.
Hacia fnes de los aos sesenta, en presencia de un auge pe-
trolero, cobr fuerza la idea de una Poltica Social Universal
directamente asociada a la abundancia de recursos. Alvarado
(1993) argumenta que sobre este enfoque no se formul una
poltica social global que articulara y coordinara las diferentes
dimensiones del desarrollo social. Las polticas sociales se con-
cibieron como sectoriales sobre el paradigma de la inversin
social (prioridad en los recursos humanos que permitieran el
crecimiento de la economa, educacin, salud, vivienda, seguri-
dad social, es decir, casi todo el gasto social).
A mediados de los aos ochenta la situacin internacional
se caracterizaba por los bajos precios del petrleo y el exceso
de oferta. En 1989, la renta del petrleo, que sustentaba ms
de 70% de la economa venezolana, cay por debajo de 50%,
debido al descenso de los precios mundiales (Mommer, 2003).
De esa forma, con el pas al borde de la insolvencia, se comenz
a reconsiderar la poltica petrolera y la apertura de la industria
petrolera al capital privado nacional y extranjero, denominado
Apertura Petrolera, que fue adoptada y cobr fuerza durante la se-
gunda presidencia de Rafael Caldera.
La crisis de los aos ochenta tambin estanc la continuidad
de muchos de los programas sociales. Con la crisis, la poltica
social se vi restringida a los sectores ms prximos al Estado y
a la empresa estatal de petrleo. Entre 1979 y 1988 Venezuela
confgur, en trminos generales, su poltica social con un con-
junto de decisiones, programas, subsidios y transferencias que se
denominaron tradicionales, porque se apoyaban en las mismas
instituciones de la Constitucin de 1961.
El Estado venezolano de la poca de oro puede resumirse de
la siguiente manera: en trminos econmicos: moneda fuerte,
infacin baja y un papel dominante del Estado central como
regulador y distribuidor de los ingresos petroleros; en trminos
polticos: un Estado central como regulador y distribuidor de los
ingresos del Estado provenientes del petrleo; en trminos so-
ciales: una gran movilidad (social y geogrfca), educacin ma-
siva y una gradual homogenizacin de la vida nacional, cultural
y organizativa.
En los aos con una fuerte infuencia del Consenso de Wa-
shington, el pas adopt una agenda de apertura y liberacin
de la economa. El ciclo de privatizaciones venezolanas no tuvo
la velocidad del argentino o del chileno, y, como en el caso del
brasileo, no se complet. En Venezuela, la esencia del neo-
liberalismo de los aos noventa fue la desvinculacin entre la
estatal Petrleos de Venezuela (PDVSA) y el Estado. En 1981,
por ejemplo, los ingresos brutos generados por las exportaciones
sumaron US$ 19,1 mil millones, de los cuales el Estado vene-
zolano recaud US$ 13,9 mil millones en impuestos; en 2000,
los ingresos brutos por la exportacin de petrleo totalizaron
US$ 27,3 mil millones, pero la recaudacin alcanz apenas US$
11,3 mil millones (Bou, 2002).
La crisis de los aos noventa trajo consigo el aumento de la
desigualdad, el desempleo y el aumento de los pobres. El presi-
dente Carlos Andrs Prez anunci el 16 de febrero que el pas
precisaba de una transformacin poltica y social [...] un cam-
bio cultural profundo, en el cual los valores del esfuerzo, la pro-
duccin, el trabajo, la solidaridad social, se coloquen en primer
lugar. Hay que detener el facilismo, el consumismo (Miche-
lena, 1999: 96).
El Gran Viraje fue elaborado por un grupo de jvenes tec-
ncratas sin relacin directa con AD, partido de Carlos Andrs
Prez. Por no funcionar como era previsto, el programa fue sus-
tituido por El Paquete, como fueron conocidas popularmente
las reformas que el gobierno trat de implementar realizar, a
un ritmo que podramos catalogar de imprudentemente acele-
rado, un conjunto de reformas destinadas a desmontar al Es-
tado Populista y a lograr un nuevo modelo de desarrollo basado
en la apertura hacia los mercados externos y la promocin de
las exportaciones no tradicionales (Gonzlez, 2001: 56).
El programa de Carlos Andrs Prez inclua el fn de varios
subsidios indirectos, creacin de otros directos, aumento de los
tributos y de las tarifas pblicas, liberacin de las tasas de inters,
fexibilizacin del cambio, apertura comercial y privatizaciones;
pero la ejecucin del programa no fue tan tranquila como en los
buenos tiempos del Pacto de Punto Fijo. Amplios sectores sociales
que haban perdido la participacin en los bienes del Estado
petrolero no se sentan ms representados por el pacto social
vigente. Una de las primeras medidas del segundo gobierno de
242 243
Carlos Andrs Prez (1989-1993), en febrero de 1989, fue au-
mentar los precios de la gasolina. La consecuencia inmediata
de esa medida, hasta cierto punto inesperada, fue una revuelta
popular: el Caracazo.
Los acontecimientos del 27 y 28 de febrero de 1989 llevaron
a que el gobierno tomase rpidas medidas sociales para con-
traponer los efectos devastadores que en apenas once das haban
desencadenado las primeras medidas (aumento del precio de la
gasolina y de las tarifas del transporte pblico). Se elabor y
rpidamente se puso en prctica el Plan de Enfrentamiento de
la Pobreza (PEP), un conjunto de programas sociales que fue
denominado como la nueva poltica social. Dichas medidas
estuvieron constituidas por el aumento del valor del salario m-
nimo de los funcionarios pblicos, poltica de subsidios directos
(eliminacin de los indirectos) a los componentes esenciales de
la canasta bsica. Para Alvarado (1993), esos programas tuvie-
ron un carcter simplemente compensatorio a la espera de que,
a largo plazo, el crecimiento econmico actuara por s mismo
sobre la desigualdad. Por lo tanto, represent un retroceso de la
poltica de asistencia pblica anterior, de declarado corte uni-
versal.
Las reformas neoliberales de Carlos Andrs Prez siguieron
y, en febrero de 1992, luego de aprobarse la Ley de Privatiza-
ciones, un grupo de militares de bajo rango liderados por el teni-
ente coronel Hugo Chvez fracas en el intento de derrocar el
gobierno por medio de un golpe militar. Los participantes del
movimiento armado fueron detenidos; sin embargo, en noviem-
bre del mismo ao, ocurri un nuevo intento de golpe, liderado
por el vicealmirante Hernn Grber. Ambas tentativas no reci-
bieron apoyo popular inmediato; pero Hugo Chvez, a pesar de
estar en prisin, algunos aos despus se convirti en la referen-
cia principal de la oposicin al bipartidismo venezolano.
Un juicio por corrupcin marc el fn del gobierno de Carlos
Andrs Prez. El proceso electoral de 1993 mostr la decaden-
cia del Pacto de Punto Fijo al repercutir en la crisis econmica,
en el Caracazo, y en las dos tentativas de golpe. El ndice de
abstencin del electorado aument de 18,1% en las elecciones
de 1988, a 39,8% en 1993 (CNE); en tanto, AD y COPEI, que en
las elecciones de 1978 haban concentrado 79,5% de los votos,
alcanzaron 46% (CNE).
Rafael Caldera, fundador de COPEI, lleg al poder en alianza
con el espectro de partidos de la izquierda, entre ellos el MAS
(Movimiento al Socialismo; partido de izquierda disidente del
Partido Comunista, que reuna a intelectuales y ex guerrilleros
de los aos sesenta, entre ellos a Teodoro Petkoff uno de sus
fundadores) y otros partidos minoritarios con los que conform
una coalicin partidista. En el discurso en el Congreso en 1992,
Caldera legitim la tentativa de golpe de Estado liderada por
Hugo Chvez. Una de las decisiones polticas ms signifcativas
de este segundo gobierno de Rafael Caldera fue el indulto que
le otorg a Chvez y a los principales participantes de los dos
golpes de 1992.
As, electo con apenas 30,5% de los votos, la administracin
de Rafael Caldera (1994-1999) tuvo grandes difcultades para
ejecutar su programa de gobierno, que inclua revertir algunas
privatizaciones del gobierno anterior. En 1998, el pacto poltico
que se mantuvo en vigor durante cuarenta aos se encontraba
agotado y sin posibilidades de hallar una superacin que no fuese
su fn. Durante 1998, los precios internacionales del petrleo al-
canzaron su nivel ms bajo desde la primera crisis en 1973. El
intento de superar la crisis de desarrollo que vena manifestn-
dose desde principios de los aos ochenta no permiti que sta
fuera superada en la dcada de los noventa. En este contexto
de mltiples crisis de las instituciones se torn posible la Alter-
nativa Bolivariana, propuesta por el Movimiento Quinta (V)
Repblica y la candidatura de Hugo Chvez.
Las polticas sociales posliberalismo
El Brasil de Lula
La poltica macroeconmica del gobierno Lula, tal como se
anunci en la Carta a los Brasileos de mayo de 2002, pue-
de caracterizarse como bastante austera. El supervit primario
del primer ao de gobierno fue de 4,25% del PIB.
3
La poltica
monetaria, sobre todo el tipo de inters, ha seguido las direc-
trices que venan desde el inicio del Plan Real. El crecimiento
de la carga tributaria ha mantenido la tendencia que surgi a
comienzos de la dcada de 1990.
La decisin en la continuidad de la poltica macroeconmica
produjo un crecimiento econmico de apenas 1.1% en 2003
3
Las directrices presupuestarias para el ao 2003, aprobadas an en el
gobierno de Fernando Henrique Cardoso, prevean un supervit primario
de 3,75% del PIB (www.ipeadata.gov.br).
244 245
(www.ipeadata.gov.br). En los aos siguientes, especialmente
2004 y 2007, el crecimiento econmico fue superior a los regis-
trados en el gobierno de Cardoso, sobre todo, por el aumento
de las exportaciones y de la demanda interna. Desde comien-
zos del Plan Real ha quedado claro el aumento de los recursos
destinados al servicio de la deuda pblica en detrimento de las
inversiones y del gasto social.
Un estudio realizado en 2006 por la Unafsco-SP (Unin de
los Sindicato de Auditores Fiscales de So Paulo), divulgado por
los peridicos O Estado de So Paulo (OESP) y O Globo, el
24 de octubre de 2006,
4
sobre los gastos presupuestarios del Es-
tado, muestra que en 1995 el 47,2% del presupuesto se destina-
ba a infraestructura y al rea social; 34% a la Seguridad Social,
y 18,8% al pago de la deuda pblica. En 1999, el pago de sta
consuma 38,9% del presupuesto; los gastos en infraestructura
y social fue de 33,2%, y el de la Seguridad Social, 27,8%. En
el ao 2002, lo destinado al pago de la deuda lleg a 45,3%, el
gasto en infraestructura y social, 26,6%, la Seguridad Social,
28,1%. En 2005, la deuda consuma 42,5% del presupuesto, el
gasto en infraestructura y social, 26,5%, y en Seguridad Social,
31,1%. Entre 1995 y 2005, los gastos en Sanidad cayeron de
9,5% a 6% del presupuesto; en educacin de 5,8% a 2,7%; en
seguridad y defensa nacional de 5,5% a 3%; en transportes, de
1,6% a 1,11% (OESP, 24/10/2006: A11).
La recuperacin econmica, a partir de mediados del ao
2004, ha garantizado el aumento de los ingresos del gobierno
federal. En la medida en que los ingresos crecan, se ha hecho
posible una reduccin gradual en el tipo de inters, lo cual ha
provocado la reduccin de los gastos fnancieros del gobierno.
De esta forma, se ha mantenido el supervit primario, reducin-
dose el dfcit nominal y posibilitando una poltica social ms
agresiva.
La poltica social
Incluso con una situacin macroeconmica aparentemente
desfavorable a cualquier ampliacin de las polticas sociales,
el aumento de la recaudacin del Estado federal ha permitido
la creacin de nuevos proyectos sociales que, en conjunto, han
4
Disponible en http://www.fazenda.gov.br/resenhaeletronica/Mostra-
Materia.asp?page=&cod=329327
conformado una nueva poltica social. El programa del gobierno
del Partido de los Trabajadores de 2002 ya sealaba las lneas
generales de la poltica social del gobierno, a pesar de que algu-
nos aspectos de esa poltica slo se hubiesen diseado a lo largo
del primer mandato.
Una parcela de la poblacin, que se encuentra excluida al acceso,
incluso precario, a la economa y a los derechos bsicos, slo se
vera benefciada en dcadas, lo que es ticamente inaceptable.
La exclusin social es, en realidad, multidimensional [] Es pre-
ciso, pues, crear condiciones, proporcionar recursos, para que la
poblacin excluida pueda acceder a una situacin de inclusin
social. Se propone, en este sentido, un amplio programa integrado
que [] trate el acceso a la inclusin social plena como un dere-
cho de la ciudadana [] Para ello, ser necesaria una integracin
efectiva de las polticas (Programa del Gobierno de Lula, 2002,
prrafo 39).
El programa, en general, defende las polticas universales,
aunque es explcito en indicar que algunos objetivos se alcan-
zaran despus de muchos gobiernos. En este caso, se formu-
laran polticas focalizadas que incorporaran de manera ms
rpida segmentos de la poblacin que jams haban sido incor-
porados a la vida social y poltica brasilea. Para que esta in-
corporacin se prolongase en el tiempo, los programas sociales
del gobierno deberan superar la barrera de las polticas mera-
mente compensatorias que venan siendo aplicadas de manera
tmida y con algn xito en el gobierno anterior.
Bolsa Familia ha sido el programa de mayor visibilidad
del primer mandato de Lula. Se trata de un programa de dis-
tribucin de renta, con una serie de requisitos, que tiene como
principal objetivo atenuar la pobreza actual de una parte con-
siderable de la poblacin brasilea. Para acogerse al programa,
la familia debe poseer una renta per cpita inferior a un cuarto
del salario mnimo y el benefcio se otorga bajo una serie de
condiciones objetivas: los benefciarios deben mantener a sus
hijos vacunados y cuidar de su salud, adems de mantenerlos
en la escuela.
El programa Bolsa Familia es, en realidad, la unifcacin,
ampliacin y perfeccionamiento de diversos programas disper-
sos que se crearon en el gobierno de Fernando Henrique Car-
doso (Bolsa Escuela, Bolsa Alimentacin, Tarjeta Alimentacin
y el Auxilio Gas). Lo que diferencia a este programa de los ante-
riores es el hecho de estar conectado directamente al Despacho
246 247
de la Presidencia de la Repblica, de manera que su estructura
se constituye paralelamente a los ministerios. Ese hecho permite
al programa recibir recursos fnancieros tanto de los ministerios
como de las instituciones nacionales e internacionales que de-
seen contribuir con ste. Ello permite mayor agilizacin, pero
no le da organicidad de poltica de Estado.
Ya en el primer ao de gobierno los programas de distribucin
de renta existentes se reunieron como parte del programa de-
nominado Hambre Cero, que se anunci entre la eleccin
y la toma de posesin del presidente Lula. Un gran mrito del
Bolsa Familia es la objetividad en la concesin del benefcio,
lo que difculta el clientelismo, tradicional en las polticas so-
ciales brasileas. La concesin de favores a cambio de fdelidad
poltica se ha visto reducida por la creacin del Sistema nico
de Asistencia Social (SUAS), que ha unifcado los registros del
programa Bolsa Familia y de otros programas de asistencia
continua como los que atienden a los ancianos y a los discapaci-
tados. El programa prev adems el desarrollo de acciones
complementarias las llamadas puertas de salida, a travs
de polticas de generacin de trabajo y renta, la inclusin en el
mercado laboral y la capacitacin profesional.
Durante el gobierno de Lula tambin se ha visto acentua-
da la tendencia a la hegemona de los recursos provenientes de
la recaudacin tributaria en el gasto social. La cada en el uso
de recursos no tributarios, como muestra el cuadro siguiente,
proviene de la disminucin del empleo, de recursos oriundos
de ttulos del Tesoro Nacional y de operaciones de crdito en el
fnanciamiento del gasto social (Castro et al., 2008).
La tendencia a la centralizacin tributaria, que se produjo
durante todo el periodo posterior a la promulgacin de la Cons-
titucin de 1988, se ha visto acentuada durante el gobierno del
presidente Lula. No slo en los recursos asignados al programa
Bolsa Familia, sino tambin en el aumento de los gastos del
Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Fa-
miliar (Pronaf), del programa Luz para Todos y del reciente
programa Territorios de la Ciudadana, ello ha sido posibles
gracias a este cambio de perfl en la recaudacin tributaria.
La Venezuela chavista
A fnales del siglo XX Venezuela enfrentaba una profunda crisis
social, poltica y econmica, que se expresaba en los altos ndices
Fuente: IPEA (www.ipeadata.org.br).
Ao Tipo de fnanciamiento (% del PIB)
Tr i but ar i o
(a)
no tributario
(b)
Total
(c= a+b)
a/c*100 b/c*100
1995 10,08 1,16 11,24 89,7 10,3
1996 10,06 0,93 10,98 91,6 8,4
1997 10,87 0,63 11,51 94,5 5,5
1998 11,54 0,71 12,25 94,2 5,8
1999 11,63 0,53 12,16 95,6 4,4
2000 11,87 0,68 12,56 94,6 5,4
2001 12,46 0,53 13 95,9 4,1
2002 12,32 0,6 12,92 95,4 4,6
2003 12,56 0,39 12,95 97 3
2004 12,82 0,38 13,2 97,1 2,9
2005 13,41 0,4 13,82 97,1 2,9
Brasil. Fuentes de fnanciamiento del Gasto Social Federal (1995-2005)
de pobreza, desempleo, desnutricin y en el deterioro del poder
de compra del salario mnimo, entre otros indicadores. A partir
de esa herencia, Chvez prometi, en su primera campaa elec-
toral, que su gestin se caracterizara por la frmula F=2SE, o
sea, dos molculas de poltica social y una de poltica econmi-
ca, compromiso que ratifc cuando asumi el poder (Alvarado,
2006).
La Constitucin venezolana de 1999 fue la oportunidad para
empezar a neutralizar a los factores de oposicin que limitaban
la posibilidad de cambio. ste no se restringi al funcionami-
ento interno de los poderes: el Poder Judicial no sera sustan-
cialmente alterado si se mantuvieran todas sus prerrogativas; la
solucin encontrada para debilitar los restos del Pacto de Punto
Fijo (casi todos los jueces haban ascendido durante ese periodo)
fue la creacin de otros dos poderes adems del tringulo Ejecu-
tivo, Legislativo y Judicial: el nuevo poder ciudadano y el poder
electoral le sacaron al Poder Judicial la supremaca de fscalizar
las cuentas del gobierno (Contralora), defender los intereses
de la poblacin (Ministerio Pblico, Defensora del Pueblo),
organizar elecciones y promover la participacin directa en la
elaboracin de las leyes (Consejo Nacional Electoral).
Para Aristbulo Istriz (2000), segundo vicepresidente de la
Asamblea Nacional Constituyente, las polticas sociales del pe-
riodo anterior a la nueva Constitucin tenan una orientacin
248 249
popular y paternalista en la relacin entre el Estado y la socie-
dad, en la cual el Estado era el que solucionaba los problemas
de la poblacin. A su vez, la poblacin se presentaba de forma
pasiva, esperando del Estado y de los gobiernos la resolucin
de sus problemas. Para Istriz, ese tipo de relacin cre una de-
pendencia de la comunidad respecto al Estado, que era la base
de una democracia representativa, tal como se presentaba en la
Venezuela de Punto Fijo.
Para la consolidacin de otro tipo de democracia, como est
expresada en la nueva Constitucin, una democracia partici-
pativa y protagnica, el cambio de esa relacin de depen-
dencia era central, pues rompera la estructura burocrtica del
pasado y construira un nuevo tipo de relacin entre el Estado
y la poblacin; como veremos, el Ejecutivo cre instrumentos
de actuacin en las comunidades sin la intermediacin de los
ministerios que todava hoy se componen en su mayora de fun-
cionarios de Punto Fijo.
En la Carta Magna de 1999 qued explcito que las polti-
cas sociales deberan tener como fnalidad el desarrollo de ca-
pacidades en los ciudadanos, garantizar la salud y el trabajo, de
manera que las personas tuvieran mecanismos para participar
activamente en la vida poltica. El artculo 5 de la Constitucin
defne el ejercicio de la democracia como la soberana reside
intransferiblemente en el pueblo, que la ejerce directamente, por
las formas previstas en la Constitucin y en las leyes, y de ma-
nera indirecta, a travs del sufragio universal. La Constitucin
de 1961 deca apenas que la soberana reside en el pueblo, que
la ejerce mediante el sufragio a travs de los rganos del poder
pblico. En 1999, por lo tanto, se crearon las estructuras ju-
rdicas para un nuevo modelo de Estado y un nuevo tipo de
democracia (Istriz, 2000: 4).
La concepcin de los derechos sociales presentes en la Cons-
titucin de 1999 establece que las polticas sociales deben ser de
carcter universal y reconocer el derecho poltico a la partici-
pacin ciudadana. Entretanto, es por medio del desarrollo de
nuevas formas organizativas que se podra, efectivamente, in-
cidir en las transformaciones de la estructura econmica, social
y poltica del pas. Es importante resaltar la fexibilidad de esta
Constitucin en relacin con las formas de organizacin, ya que
la misma reconoce diversas maneras por medio de las cuales la
sociedad puede organizarse para participar en la poltica. Las
organizaciones deben seguir los principios de solidaridad, hori-
zontalidad y corresponsabilidad.
La nueva Constitucin estableci una nueva concepcin de
ciudadana social sobre la gida de la corresponsabilidad entre
el Estado y los ciudadanos. El nfasis en la cuestin social puede
relacionarse, de acuerdo con Pulido (2000), con ciertas variables:
la ausencia de los interlocutores tradicionales, que haban actua-
do en el pas desde 1960, tales como organizaciones sindicales
y partidos polticos; una emergente sociedad civil que se senta
relegada por los partidos; los lmites del sistema representativo;
y la creciente presin de las convenciones internacionales en los
derechos sociales. Adems, es en los derechos sociales donde se
vislumbra un proyecto de pas, en el cual cobran importancia
los dilemas sobre la participacin, la representacin, la institu-
cionalidad y, sobre todo, la democracia.
Los proyectos sociales del gobierno de Chvez surgen ba-
sados en las premisas del desarrollo endgeno. Las tentativas
tericas del desarrollo endgeno parten del presupuesto terico
de la teora de la dependencia, segn el cual una de las princi-
pales manifestaciones de dependencia externa que caracteriza
a las economas latinoamericanas es la ausencia de un sector
interno en los medios de produccin, que es monopolizado por
las transnacionales de los pases centrales.
Desde esa perspectiva, Araujo (2004: 25-26) afrma que el
desarrollo interno [de las empresas de produccin primaria],
es, pues, uno de los principales indicadores de ruptura con la
dependencia externa. Vila (2005: 131), arquitecto y asesor del
Ministerio de Planifcacin y Desarrollo, establece la ms es-
pecfca defnicin de lo que es el desarrollo endgeno para el
gobierno de Chvez: El desarrollo endgeno de Venezuela es
una concepcin y acto poltico soberano para lograr el propio
proyecto de Venezuela: desde, para y por dentro; y, adems,
desde, para y por abajo, tomando en cuenta los del medio y en
acuerdo poltico con los de arriba (= el gobierno bolivariano).
De tal manera, Vila identifca el desarrollo endgeno con el
proceso de transformacin estructural de la sociedad. Se trata
de un modelo productivo que se basa en las capacidades y las
necesidades venezolanas, utilizando fundamentalmente sus pro-
pios recursos, que busca motivar permanentemente la partici-
pacin comunitaria comprometida con su propia planifcacin
social.
El desarrollo endgeno se concibe en Venezuela como un
modelo de reduccin de las desigualdades sociales, buscando
integrar todos los sectores de la economa y crear redes y ca-
denas productivas, de comercializacin y de consumo. Segn
250 251
esto, se planea un nuevo tipo de organizacin social para el pas,
que se basa en cooperativas y organizaciones locales que pre-
tenden formar una red de pequeas empresas (clusters). Por lo
tanto, se trata de un Proyecto Nacional basado en la diversifcacin
de la produccin para sustituir el modelo dependiente de expor-
tacin, que se sustenta en la transaccin comercial internacional
del petrleo y algunos minerales por alimentos, insumos para
alimentos y una variedad de productos manufacturados.
Esa concepcin de desarrollo endgeno persigue poner en
prctica el concepto de Sunkel (1991: 75-76), segn el cual el
desarrollo endgeno es:
Un enfoque histrico-estructural de mediano y largo plazo, que
da especial importancia a los recursos productivos internos, como
acervos acumulados y potenciales adquiridos por Amrica Lati-
na, como base para el relanzamiento del crecimiento y desarrollo
[]. Se apoya en la transformacin de esos recursos, en el aprove-
chamiento de los activos acumulados, en la incorporacin de toda
su poblacin en especial de la marginada y en la adopcin de
estilos de vida y consumo, tcnicas y formas de organizacin ms
apropiados a ese medio natural y humano.
Calcagno (2005), otro terico cepalino contemporneo, explica
el desarrollo endgeno como un rgimen posible, que se presen-
ta como la traduccin econmica del predominio poltico de los
sectores populares organizados, en oposicin al neoliberalismo.
Para este autor, el motor del desarrollo endgeno es el aumento
de la produccin de la mayora de la poblacin. Ya sea en el
modelo de la produccin para fuera, ya sea para adentro,
el aumento de la produccin apenas se da en determinados sec-
tores. En el primer caso, en los segmentos ligados a la produc-
cin para la exportacin; en el segundo caso, en los sectores
que son elegidos como sustitutos de las importaciones. En este
ltimo, el aumento necesariamente no tiene por qu darse, pues
esos sectores pueden ser protegidos por el Estado a tal punto
que disminuyan su productividad.
En ese sentido, el primer requisito del desarrollo endgeno
venezolano consiste en posibilitar el aumento del poder adquisi-
tivo a los sectores empobrecidos para su efectiva incorporacin
al mercado consumidor. Desde el inicio del gobierno de Hugo
Chvez hubo una preocupacin por aumentar los gastos sociales
y el poder de compra del salario mnimo; sin embargo, a partir
de 2003 el gobierno empieza a crear instrumentos institucio-
nales en consonancia con el concepto de desarrollo endgeno.
Desde el inicio de ese ao son organizadas las misiones sociales.
[] sin abandonar los de tipo asistencial-compensatorio del sub-
periodo 1999-2002, las nuevas iniciativas del gobierno giran en
torno a: 1) el fortalecimiento de la seguridad alimentaria (Plan Na-
cional de Abastecimiento Alimentario: Programas MERCAL, Mega
mercados Populares, PROAL, entre otros; 2) a enfrentar la exclusin
social (rural, educativa, productiva-laboral, sanitaria): las estrate-
gias de economa social-cooperativismo; la famosa triloga de mi-
siones educativas Robinson, Ribas y Sucre; la Misin Vuelvan
Caras; y los Programas de Atencin Primaria en salud, especial-
mente la Misin Barrio Adentro. 3) Tambin se habl a fnales
de ese ao de la Misin Cristo (o mega misin que englobara a
todas las misiones, con el lema pobreza cero en el 2021) (Alva-
rado, 2006: 17).
Segn la autora citada, estos programas se ponen en prctica
sin alusiones directas a cualquier cambio del modelo de desa-
rrollo, ni siquiera en la manera de llamarlo. A pesar de que las
misiones se iniciaron en el 2003, slo en el 2004 los represen-
tantes del gobierno empiezan a hablar reiteradamente de De-
sarrollo Endgeno como modelo econmico y social general.
Es decir, que primero se lanzan las estrategias econmicas y so-
ciales, ante el apremio de la coyuntura confictiva, y luego el
modelo como tal (Alvarado, 2006: 15).
En 2005, como forma de consolidar el modelo de desarro-
llo, se crea el Ministerio para las Industrias Bsicas y Minera
(Mibam), con el objetivo de impulsar la soberana produc-
tiva, y el Ministerio para la Economa Popular (Minep), con
el propsito de desarrollar cooperativas, empresas de produc-
cin social, y en general organizar la economa social. En enero
de 2006 el Mibam crea la Compaa Nacional de Industrias Bsicas
(Coniba), duea de once empresas de produccin social en
sectores como la siderrgica, explotacin minera, laminacin
de aluminio, conductos para el transporte de petrleo, pulpa y
papel, entre otras.
Lo que le confere el carcter de novedad y de liderazgo al
proceso bolivariano en Amrica Latina no es, esencialmente, el
cambio institucional, sino el uso que se hace del poder del Esta-
do y de sus instituciones polticas y democrticas. Desde el pro-
ceso constitucional de 1999 se entiende que est producindose
la nueva reconfguracin del Estado. Tanto en la Constitucin
como en el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social
252 253
de la Nacin (2002-2007) existe un diagnstico de los proble-
mas venezolanos, como el rentismo y la rigidez de la estructura
burocrtica de la IV Repblica. En el momento caracteriza-
do como Estado controlado, el gobierno chavista comienza
a percibir que en un pas rentista slo se puede hacer poltica
redistributiva cuando el Estado controla los recursos naturales.
Los datos del Ministerio de Planifcacin y Desarrollo de Ve-
nezuela
5
muestran que ya en 2003 se refejaban algunos cam-
bios. Los gastos sociales aumentaron: el porcentaje del PIB pas
de 11,23 en 1998 a 16,67 en 2003, llegando a 17,63 en 2005; lo
cual produjo una mejora signifcativa de los indicadores sociales
como la tasa de mortalidad, que cay de 21,4 en 1998 a 17,5
por mil nacidos en 2004, y el nmero de nios matriculados en
la enseanza bsica, que aument de 83 a 91% en el mismo
periodo.
Adems de modifcar el andamiaje jurdico y de buscar ele-
var los precios del petrleo, Chvez anunci un proyecto de
emergencia en el rea social, el Plan Bolvar 2000, que comenz
a ejecutarse desde el inicio del gobierno en 1999; cont con la
participacin de 140 mil hombres, la mitad de ellos del ejrcito,
en actividades asistencialistas y de recuperacin de infraestruc-
turas; fue el germen de las misiones, pero guarda grandes dife-
rencias en relacin con stas. El Plan Bolvar 2000 era ms asis-
tencialista y con menor articulacin entre sus diversas acciones.
Un cambio econmico fundamental lo supuso la nueva ley
del Banco Central de Venezuela, elaborada por el Ejecutivo y
aprobada por el Legislativo en 2005. Esta ley, adems de con-
solidar los cambios de 2003, autoriz el uso de las reservas de
cambio (que aumentaron de US$ 11 mil millones en 2003 a
US$ 32 mil millones en 2005), para fnanciar diversos progra-
mas sociales a travs de la creacin de fondos especfcos, que
pasaron a existir ese mismo ao (Guerra, 2006). El principal
es el Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden), cuyos recursos se
reservan para la fnanciacin de planes estratgicos de desarro-
llo en sectores como: industrias bsicas, petrleo, gas, infraes-
tructuras, transportes, vivienda.
Misiones sociales e indicadores socioeconmicos
Justo despus del paro patronal-petrolero de 2002-2003, el go-
bierno de Chvez lanza una nueva poltica social, centrada en
5
www.mpd.gob.ve
las denominadas misiones sociales, que pasa a infuir en la vida
cotidiana de una parte considerable de la poblacin venezola-
na (sectores populares). Los recursos necesarios para estas mis-
iones no vienen de los ministerios, sino directamente de PDVSA,
que a partir de mayo de 2004 cre el Fondo para el Desarrollo
Econmico y Social (Fondespa) que cont en su primer ao
con ms de US$ 2 mil millones para inversiones destinadas al
cumplimiento de los principios de vinculacin adecuada de
los ingresos provenientes de hidrocarburos con la economa na-
cional.
6

En julio del mismo ao PDVSA frm un contrato para la ad-
misin de un fondo (base del Fondespa) con el Banco de Desa-
rrollo Econmico y Social (Bandes), que fue destinado a efectuar
los pagos necesarios para la ejecucin de programas y proyectos
de obras, bienes y servicios, destinados al desarrollo de la infra-
estructura, actividad agrcola, sanidad y educacin en el pas.
El fondo solamente se crea gracias a los excedentes petroleros.
Los proyectos del Fondespa permiten fnalizar y/o continuar
con la construccin de seis carreteras, dos metros (el de Mara-
caibo y el de Los Teques), ferrocarriles, agroindustrias, centrales
termoelctricas e hidroelctricas, entre otras. El hecho de que
las misiones no estn ligadas directamente a ningn ministe-
rio, atentando contra los manuales de la administracin pblica
tradicionales, se explica por la apropiacin que se hace del sec-
tor pblico y por la resistencia partidaria a los cambios, que los
funcionarios ligados a la vieja burocracia de Punto Fijo tienen en
relacin con el gobierno de Chvez.
Despus de las elecciones posteriores al paro patronal petrole-
ro de 2002-2003 (referendo revocatorio presidencial de 2004,
ganado por Chvez), no sorprendi a nadie el hecho de que
los nuevos programas sociales estuvieran ligados directamente a
la presidencia de la Repblica. Un nuevo mecanismo, tambin
creado en 2005, garantiz que toda la recaudacin fruto de la
venta de petrleo se distribuyera de la siguiente forma: hasta
US$ 26/barril son propiedad de PDVSA, que paga sus tributos
a sus empleados, reinvierte, etc.; por encima de US$ 26/barril
7

6
http://www.pdvsa.com/index.php?tpl=interface.sp/design/readmenu-
princ.tpl.html&newsid_temas=39.
7
En las palabras del presidente de PDVSA Rafael Ramrez, el precio
del crudo est muy por encima de lo previsto en el presupuesto que es
US$26 por barril, con lo cual se genera un remanente que tiene que ser
depositado en el Fondo (http://www.ecoanalitica.net/newsite/uploads/
rs_2006_01_25.pdf).
254 255
los recursos seran destinados al Poder Ejecutivo, que invierte
en programas sociales y en nuevas actividades econmicas por
medio del Fonden y del Fondespa (Barros, 2007: 140).
Algunos datos sociales recientes son dignos de mencin:
a) El ndice Nacional de Desarrollo Humano venezolano fue de
0,69 en 1998, para 2008 aumenta a 0,84
.8

b) Entre 2002 y 2007 el nmero de personas en situacin de po-
breza cay de 48,6% a 28,5%, y en situacin de indigencia o
pobreza extrema disminuy de 22,2% a 8,5% (CEPAL, 2008:
11).
c) El gasto social como porcentaje del gasto pblico total creci
de 24,5% en 1999 a 32,6% en 2008 (Sistema Integrado de
Indicadores Sociales de Venezuela, SISOV, 2009).
d) La Misin Barrio Adentro I cubri en junio de 2008 a
91.663 benefciarios y la Misin Barrio Adentro II realiz
155.463.850 exmenes, en 2008, en los Centros de Diagns-
tico Integral (CDI) (MPD, 2008).
e) La tasa de desocupacin cay de 15,2 en febrero de 1999 a
7,4 en febrero 2009.
9
f) El Coefciente de Gini cay de 0,4693 en 1999 a 0,4099 en
2008.
10

Conclusiones
Las polticas sociales de Lula y Chvez, aunque poseen numero-
sas especifcidades debido a las peculiaridades de Brasil y Vene-
zuela, y a los diferentes procesos sociales y actores polticos que
han posibilitado sus respectivas llegadas al poder, tienen algunos
trazos en comn. El ms expresivo es que tanto las misiones so-
ciales que caracterizan al gobierno de Chvez como el conjunto
de nuevos programas ejecutados por el gobierno de Lula, sobre
todo el Bolsa Familia, han conseguido alcanzar a segmentos
de la poblacin que no se vean benefciados por las polticas
universalistas, las cuales se venan implantando en ambos
pases desde la dcada de 1930 y que estuvieron en jaque por
las polticas neoliberales hegemnicas en la dcada de 1990, en
toda Amrica del Sur.
8
www.ine.gob.ve
9
www.ine.gob.ve
10
www.ine.gob.vr
Existen algunos motivos comunes que pueden haber sido de-
terminantes para la consolidacin de esas polticas sociales de
nuevo cuo:
1. Ambos presidentes han llegado al poder con un fuerte dis-
curso de cambio, atenuado por el exceso de precaucin ma-
croeconmica.
2. El mantenimiento de la poltica macroeconmica ortodoxa
en los primeros aos de gobierno no impidi que aumentase
signifcativamente el gasto social como porcentaje del PIB.
3. Ha habido una gran concentracin tributaria en el gobierno
federal de Brasil en un momento en que el aumento de la
carga tributaria ha sido bastante considerable. Esto ha sido
ms intenso en Venezuela, debido al control directo de los
recursos petroleros tras el ao 2003.
4. Los programas sociales no provienen de derechos legal-
mente establecidos, ya que no estn en las respectivas cons-
tituciones y tampoco en las legislaciones complementarias,
si bien stas presentan, en el caso de Venezuela, un marco
jurdico-normativo general de mayor amplitud en cuanto a
los derechos sociales.
5. Los programas tampoco pueden califcarse como mera-
mente focalizados, ya que han venido siendo constantemente
ampliados; la denominacin ms adecuada sera la de un
universalismo progresivo.
6. Los programas sociales ms asociados a los gobiernos y a las
fguras de los presidentes estn relacionados con las nuevas
estructuras ministeriales (Ministerio del Desarrollo Social y
Combate al Hambre, en Brasil) o directamente a la presiden-
cia de la Repblica (misiones sociales, en Venezuela). Esto
podra permanecer en el futuro y confgurarse como polticas
de Estado, pero esas estructuras siguen muy controladas por
los partidos del gobierno o presidente de la Repblica
7. En las campaas electorales de 2006 los candidatos de la
oposicin (Geraldo Alckimin en Brasil y Manuel Rosales en
Venezuela) no realizaron crticas directas ni sustanciales a
las polticas sociales; en ambos pases hubo un consenso en
el sentido de mejorarlos y ampliarlos, adems de otras
promesas en ese sentido.
8. Puede afrmarse, por lo tanto, que la posibilidad de institu-
cionalizar la ampliacin de derechos para nuevos actores
sociales ha requerido las capacidades econmicas e institu-
cionales de los Estados, que no encontraban cobijo en el or-
256 257
denamiento jurdico antes de la toma de posesin de ambos
mandatarios. El xito electoral y poltico de los gobiernos
Chvez y Lula, sobre todo entre las clases sociales menos fa-
vorecidas, puede considerarse como una consecuencia direc-
ta de ese nuevo modelo de poltica social.
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Introduccin
La poltica pblica de gasto en desarrollo social ha cobrado fuer-
za en los ltimos aos en varios pases de Amrica Latina y en
particular en Mxico, como resultado de la propia problemtica
que ha generado la desigualdad social y la concentracin de la
riqueza, producto de la aplicacin del modelo neoliberal que
se inicia de manera clara al comienzo de la dcada de 1970 en
nuestro pas.
De esta forma, el aumento del gasto en desarrollo social se ha
convertido en un paliativo de las polticas pblicas por parte del
Estado para reducir los niveles de pobreza y desigualdad que se
han generado y que han dado como resultado fnal el aumento
de la pobreza y de la delincuencia en las grandes metrpolis
de Mxico. Sin embargo, las propias limitaciones que imponen
los preceptos del modelo neoliberal, en cuanto al equilibrio f-
nanciero del sector pblico que se debe mantener a fn de no
presionar los precios, reducen signifcativamente el alcance de
la poltica de gasto social en la economa mexicana. Con ello se
han seguido ampliando las brechas de pobreza y desempleo con
el consecuente aumento de la migracin de la poblacin rural,
tanto a las grandes ciudades como a la economa norteameri-
cana en busca de oportunidades.
La poltica de gasto en desarrollo
social en Mxico en el contexto del
modelo neoliberal 1995-2007
Jess Castillo Rendn
Jos Luis Martnez Marca
ndice
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I
260 261
En este sentido, el presente captulo tiene como objetivo cen-
tral determinar cules han sido los principales cambios que se
han realizado en la poltica pblica de gasto social en Mxico,
mediante un anlisis comparativo del tipo y monto del gasto
en desarrollo social que se llev a cabo al fnal del modelo de
sustitucin de importaciones en nuestro pas, el cual abarca el
periodo de 1970 a 1982, en relacin con el gasto social que se
empieza aplicar por parte del Estado mexicano en el contexto
del modelo neoliberal despus de la crisis fnanciera de Mxico
en 1995.
Asimismo, en este contexto de anlisis comparativo del
manejo del gasto social en Mxico bajo dos modelos distintos
de crecimiento que se han producido en los ltimos aos, se
analiza y discute la factibilidad de lo que nosotros llamamos la
Refuncionalizacin del papel del Estado bajo un enfoque teri-
co poskeynesiano, dados los efectos nocivos que actualmente
est acarreando para las economas emergentes la aplicacin
del modelo neoliberal en cuanto al crecimiento de la pobreza
y el desempleo, que no hacen ms que ampliar la brecha de
desigualdad social. Esto se ha refejado en un mayor descontento
social y delincuencia, lo cual hace necesario el replanteamiento
y discusin de la viabilidad de la continuidad de la aplicacin
del modelo neoliberal en estas economas y en particular en la
mexicana.
Principales aspectos conceptuales sobre
el gasto pblico social en el modelo de
sustitucin de importaciones vs. el mode-
lo neoliberal
Durante el periodo que va de 1939 hasta el inicio de la dcada
de 1980, en Mxico el crecimiento econmico se caracteriz
por una amplia participacin del Estado en la economa, medi-
ante la aplicacin del gasto pblico dirigido a la ampliacin de
la infraestructura y de las empresas pblicas que fue creando a
fn de fortalecer el crecimiento industrial sustitutivo de importa-
ciones, conformando con ello un Estado caracterizado por ser
protector, inversor y promotor del crecimiento de la economa,
a travs del mantenimiento de un gasto pblico importante
que superaba a sus ingresos dando como resultado la existencia
crnica del llamado dfcit fnanciero.
La transformacin poltica y social de Mxico a raz de la Revo-
lucin y el proceso de crecimiento econmico sostenido a partir
de 1934, avalaban la favorable opinin que sobre el pas tenan
los inversionistas y los banqueros extranjeros, sobre todo cuando
ese crecimiento se combin con la estabilidad monetaria y la de
precios despus de 1954, y daban slido sostn al razonado opti-
mismo y a la confanza que sobre las posibilidades de desarrollo de
Mxico tenan los capitales nacionales (Tello, 2007).
La llamada transformacin de la economa estaba basada jus-
tamente en la fuerte injerencia del Estado en la misma, con lo
cual al igual que en casi toda Latinoamrica se seguan los
preceptos derivados de la teora John M. Keynes en torno a la
sugerencia de que dadas las imperfecciones existentes en el mer-
cado, era necesario entonces la participacin del Estado en la
economa para hacer ms efciente el proceso econmico y con
ello lograr un proceso de crecimiento autosostenido de largo
plazo, como lo insinuaban los preceptos establecidos en el mo-
delo de sustitucin de importaciones de aquella poca (Keynes,
1974).
De esta manera, la primera gran crisis econmica del capita-
lismo en 1929 demostr que el mercado no era tan efciente para
la determinacin de los precios y la asignacin de los recursos
como lo estableca la llamada teora neoclsica. En ese sentido,
se dieron los elementos para fortalecer la posicin keynesiana en
trminos de las imperfecciones del mercado y de la necesidad de
intervencin del Estado en la economa. As, se tena que
[] en las economas realmente existentes casi nunca se cumplen
los supuestos de la competencia perfecta, y por lo contrario, lo
comn es que los mercados no sean mecanismos tan perfectos
como los que describe un modelo ideal. En general, los mercados
presentan algunas imperfecciones, es decir, potencialmente los
mercados pueden fallar en alcanzar los resultados efcientes y
mucho menos llegan a resultados socialmente equitativos. Si los
mercados fallan, entonces se abre una posibilidad para corregir
estas fallas a travs de la intervencin del Estado (Ayala, 2004).
Las fallas del mercado, dada la ausencia de mercados perfec-
tos, respaldan la participacin del Estado en la economa. Esto
fue uno de los principales factores que conjuntamente con las
recomendaciones de poltica econmica de Keynes llevaron a
que el Estado mexicano asumiera una importante participacin
en la economa durante el llamado modelo de sustitucin de
262 263
importaciones. ste oper en Mxico durante el periodo de
1939 a principios de la dcada de 1980, cuando se inici un
momento de transicin hacia el llamado modelo neoliberal,
el cual sera aplicado ya con bastante claridad a partir del
gobierno de Carlos Salinas en 1989. Dicho modelo sustentara
entre sus preceptos fundamentales los lineamientos derivados
del Consenso de Washington de 1989, en donde se destacaba
por una serie de reformas que se orientaran principalmente a
la disminucin de la participacin del Estado en la economa
y a mantener un equilibrio fscal, regresando a los viejos prin-
cipios de la teora neoclsica con algunas diferencias en donde
sobresale el proceso de globalizacin de las economas.
Las reformas, el paquete de cambios, incluyen la liberacin del
comercio exterior, del sistema fnanciero y de la inversin extran-
jera. La orientacin de la economa hacia los mercados externos.
La privatizacin de las empresas pblicas. La desregulacin de
las actividades econmicas. La estricta disciplina fscal. La erradi-
cacin de los desequilibrios fscales, por la va de la reduccin del
gasto pblico. Una reforma tributaria orientada a la reduccin
de las tasas en los impuestos directos y descansar, para la recau-
dacin, en los impuestos indirectos. Un marco legislativo e institu-
cional para garantizar los derechos de propiedad (Tello, 2007).
As, tenemos un regreso claro de los gobiernos a la puesta en
prctica de la doctrina terica neoclsica, en la cual se recono-
cen las bondades del mercado, y aunque se est consciente de
las imperfecciones de ste, se deja al Estado participar en la
economa slo en aquellas actividades que a la iniciativa pri-
vada no le representan ningn inters de negocio importante.
Sin embargo, insistir en la apertura de actividades que le son
rentables como ha sido el caso en Mxico de manera reciente en
2008 de la participacin en la explotacin del petrleo.
Bajo esta estructura de poltica econmica global inserta en el
marco del modelo neoliberal, es evidente que las polticas pbli-
cas que surgen entre ellas, el caso del gasto para el desarrollo
social en la economa tendern evidentemente a ser slo un
paliativo contra la desigualdad que genera la poltica econmica
neoliberal y nunca una solucin. Esto se debe a que el propio
modelo lo establece de esa manera y se orienta principalmente
a garantizar la rentabilidad del capital privado y asegurar los
principios de la propiedad privada del mismo capital, con el fn
de ser un mercado atractivo para la inversin extranjera y na-
cional, dadas las caractersticas que la globalizacin impone a
los pases de la regin latinoamericana.
El modelo neoliberal que con entusiasmo adoptan los gobiernos,
promete mejorar la competitividad, estimular el libre acceso a los
recursos de capital y a los tecnolgicos y promover una estructu-
ra econmica ms fexible. Todo ello, desarrollar un ambiente
ms favorable para los inversionistas nacionales y extranjeros y
as lograr un crecimiento econmico sostenido, estabilidad en los
precios y los ms altos niveles de bienestar.
No ha sido el caso. La poltica adoptada de inmediato arro-
j, como su primer resultado para las economas de la regin
latinoamericana, la llamada dcada perdida, que en realidad para
muchos pases resultaron ser dos dcadas perdidas (Tello, 2007).
En efecto, el cambio de modelo econmico fue seguido por bue-
na parte de las economas latinoamericanas, algunas de ellas
desde la dcada de 1970, como fue el caso de Chile y Argen-
tina principalmente, y despus otros pases en la dcada de 1980
como Mxico. Si bien la implementacin del modelo neoliberal
tuvo como resultado una estabilidad de los precios sobre todo en
la dcada de 1990, en la prctica condujo a una profundizacin
de la desigualdad propia del modelo de economa mercado
que se sigue y se agudiz con el modelo neoliberal. Esto obe-
dece a que las formas de estabilizacin de precios se basaban
en una contraccin importante de la demanda agregada, de la
economa, represin del salario real, el empleo y la estabilidad
fscal del Estado.
Desde esta perspectiva, en donde en la actualidad la efciencia
del gasto pblico es un objetivo en s y el equilibrio de sus fnan-
zas pblicas una necesidad que impone el modelo neoliberal, se
puede esperar que la importancia del gasto pblico en desarrollo
social en Mxico y en la regin latinoamericana, en donde es apli-
cado el modelo neoliberal, tenga una relevancia signifcativa, a
pesar de que sus gobiernos estn conscientes de que el modelo ac-
tual ha profundizado la desigualdad social y la pobreza en Am-
rica Latina. Por ello es necesario proponer la necesidad de la
refuncionalizacin de un Estado latinoamericano, que oriente
sus esfuerzos y polticas pblicas a la mejora de las condiciones
de desarrollo social, a la promocin de sus mercados domsticos
y al crecimiento sostenido de largo plazo; pese a que ello sig-
nifque una ampliacin del gasto pblico en inversin produc-
tiva, infraestructura y desarrollo social.
264 265
El gasto pblico en desarrollo social en la
ruptura del modelo de sustitucin de im-
portaciones en Mxico 1970-1982
Uno de los principales problemas que se hicieron sentir en las
economas latinoamericanas y, en particular, en Mxico, deriva-
dos de la estrategia de crecimiento econmico basada en el mo-
delo de sustitucin de importaciones, fue el creciente endeuda-
miento externo que se fue registrando en la economa mexicana
de 1970 a 1982, el cual impactara de manera negativa el mar-
gen de maniobra del gasto pblico con fnes de promocin del
crecimiento y, en especial, del gasto destinado al desarrollo social
durante esa poca. Una de las primeras manifestaciones de la
reduccin del margen de maniobra en el gasto se present de
forma clara en el fuerte crecimiento del dfcit fnanciero del
sector pblico.
Algunas cifras nos ilustran este proceso. Por ejemplo, conforme
a las cifras de endeudamiento pblico externo, la deuda pas de
un nivel de 9,975 millones de dlares en 1974 a 58,874 millones
de dlares para 1982. Esto indicaba que en buena medida el
fuerte gasto del gobierno era fnanciado por el endeudamiento
pblico externo, lo cual en el mediano plazo se volvi un lastre
y un factor de restriccin ms que de promocin del crecimien-
to econmico, que se haba registrado bajo el modelo de sus-
titucin de importaciones que privilegiaba el gasto de inversin
y social, a fn de estimular el crecimiento del pas. Esta situacin
se refejaba en un fuerte dfcit fnanciero que no era compen-
sado con el aumento de los ingresos tributarios del Estado. Uno
de los objetivos del modelo de crecimiento propuesto, basado
principalmente en la participacin del Estado en la economa
como rector del crecimiento y asignador de recursos y tambin
formador de precios, como era el caso en la determinacin de
los precios de los bienes y servicios producidos en ese momento
por el sector pblico y que representaban al cierre de 1976 ms
de mil empresas pblicas propiedad mayoritaria del Estado. Eso
nos da una clara idea de la importancia que tena el gobierno en
la promocin de la produccin en Mxico durante ese periodo
(Levy, 2001).
La creacin de instituciones pblicas como: el Instituto Mexi-
cano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Ser-
vicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), la Com-
paa Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo), entre
muchas ms empresas, refejan la relevancia que tena el gasto
social durante el periodo del llamado crecimiento sustitutivo de
importaciones, presente en Mxico hasta principios de la dca-
da de 1980; pero que dio lugar al fuerte crecimiento del dfcit
fnanciero del sector pblico, tal y como lo podemos apreciar en
la Grfca No. 1 que se presenta a continuacin.
Grfca 1
De esta forma, se puede sealar que parte del agotamiento del
modelo de sustitucin de importaciones, a principios de la dca-
da de 1980, es producto de la enrgica restriccin presupuesta-
ria del sector pblico de la economa, que se refej en un fuerte
crecimiento del dfcit fnanciero dada la imposibilidad que se
mantena por elevar los ingresos pblicos; ante la existencia de
una poltica deliberada de subsidio al sector privado va precios
de los bienes y servicios que produca el sector pblico con alto
impacto de difusin en el aparato industrial y de servicios, por
ejemplo la gasolina, luz elctrica, transporte ferroviario, trans-
porte martimo, productos de consumo popular (leche, maz,
entre otros). Evidentemente, lo anterior dio como resultado una
intensa presin sobre las fnanzas pblicas por el lado de los
ingresos, pues el gasto no se redujo sustancialmente durante
ese periodo; tal es el caso del destinado a los aspectos sociales
(salud, seguridad pblica, transporte, educacin, produccin de
bienes para la alimentacin popular va la Conasupo). La falta
de ingresos tuvo que ser compensada mediante endeudamiento
266 267
Grfca 2
Sin duda, el gasto en desarrollo social en Mxico fue muy im-
portante durante el lapso de 1970 a 1982, ya que su crecimiento
pas de 4.5% en 1970 a casi el doble en 1982, cuando lleg a
9.1%, respecto al PIB.
Desde el inicio de la dcada de 1970, el fuerte dfcit fnan-
ciero del sector pblico impact negativamente en la infacin y
el tipo de cambio. Gener un cambio en las expectativas de los
agentes econmicos nacionales que combinado con la existen-
cia de un entorno internacional inestable,
1
desencadenan los si-
guientes sucesos en la economa mexicana: las devaluaciones del
peso registradas desde septiembre de 1976 y que continuaron
durante casi toda la dcada de 1980; el progresivo aumento de
la infacin que deterior el poder adquisitivo de los salario e in-
cidi sobre la reduccin de la oferta del empleo y el aumento de
la inversin privada; la creciente fuga de capitales cuyo origen
estaba determinado por los principales inversionistas nacionales
tanto del sector fnanciero como industrial (Levy, 2001).
La conexin de los procesos anteriormente sealados oblig
al gobierno a modifcar el modelo econmico de sustitucin de
1
En esa dcada el entorno internacional se caracterizaba por presentar
como paradigma al neoliberalismo econmico, con una fuerte injerencia
del monetarismo que infua en el pensamiento econmico de los organis-
mos fnancieros internacionales.
pblico externo, el cual presion sin duda las fnanzas pbli-
cas, tal y como se aprecia en la Grfca No. 2.
importaciones. Para ello, el gobierno retom las recomenda-
ciones de los organismos fnancieros internacionales que se ca-
racterizaban por apoyar la consolidacin del modelo neoliberal,
siendo uno de sus preceptos fundamentales el mantenimiento
de un equilibrio fscal pblico que implicara la reduccin de la
participacin del Estado en los aspectos econmicos y sociales.
El gasto pblico social en el contexto del
modelo neoliberal en Mxico 1995-2007
La fuerte infuencia que se manifest en los gobiernos de
Latinoamrica a travs de los organismos fnancieros interna-
cionales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial, durante la dcada de 1980 respecto a la poltica
econmica a seguir y cuya recomendacin giraba en torno a la
adopcin de un modelo de crecimiento basado en la apertura
de la economa y en la disciplina fscal del Estado fue institucio-
nalizado, como se seal anteriormente, de alguna manera con
el Consenso de Washington en 1989. Ello impactara de mane-
ra signifcativa el papel que haba tenido el Estado durante el
modelo de sustitucin de importaciones, respecto al nuevo mo-
delo que se defnira como neoliberal y estara caracterizado por
una fuerte disminucin de su injerencia en el mbito econmico
y social. Por consecuencia, se oblig al mantenimiento de una
estricta disciplina fscal con fnes de estabilizacin de precios
y del tipo de cambio, bajo lineamientos de corte monetarista
que actuaran sobre la base monetaria, por lo tanto, sobre el
crdito interno (vase Grfca No. 3) y la tasa de inters del
mercado domstico. Con ello se limitaba el crecimiento de la
demanda agregada y, por ende, el potencial de crecimiento en
la economa.
El que se mantenga un control estricto de la base monetaria
en la economa mexicana nos demuestra una serie de aspectos
muy importantes. El primero de ellos se refere, en efecto, a que
el objetivo central del Banco de Mxico para lograr la estabili-
zacin de precios y del tipo de cambio despus de la devaluacin
de diciembre de 1994, que se manifest en la crisis fnanciera
de 1995, se basa en su totalidad en un esquema de corte mo-
netario propuesto por el modelo neoliberal. Consiste en atacar
la infacin por el lado de la demanda promoviendo el control
en el aumento de la base monetaria respecto a los aumentos en
los activos internacionales netos, con lo cual se promueve una
268 269
contraccin en el circulante. Ello se manifesta en un aumento
negativo en el crdito interno neto de la economa, es decir, una
restriccin en el circulante mediante la emisin de valores pbli-
cos, que da lugar al aumento en rendimiento real de los mismos
(Mntey, 2004). Lo anterior afecta, sin duda, el crecimiento de
la inversin productiva y, por ende, el del empleo; esto impacta
de forma negativa la perspectiva de desarrollo econmico y so-
cial, y de forma positiva la rentabilidad del capital fnanciero.
Grfca 3
Lo anterior se complementa mediante la restriccin al gasto
pblico por parte del Estado, a fn de reducir las presiones de
demanda sobre el crdito interno y en consecuencia de la base
monetaria. Lo que supone el modelo neoliberal, entonces, es
que la estabilidad de precios en la economa se convierte en un
fn en s mismo, razn por la cual la autoridad monetaria en
este caso el Banco de Mxico se comprometer a sostener y
mantener una poltica monetaria restrictiva que garantice la es-
tabilidad de los precios y del tipo de cambio, promoviendo una
poltica de tasas de inters reales positivas que hagan atractivo el
mercado fnanciero de Mxico y con ello estimular el crecimien-
to de los activos internacionales, como lo podemos apreciar en
la Grfca No. 4.
Con dicho proceso al fnal de cuentas se establece que la par-
ticipacin del Estado en la economa pone en riesgo la esta-
bilidad macroeconmica, dado que presiona la demanda de li-
quidez y, por consecuencia, los esfuerzos del Banco Central por
estabilizar el crecimiento de la liquidez. Dicho planteamiento
coincide con los postulados monetaristas recomendados a travs
del Consenso de Washington desde 1989, los cuales suponen
entonces que:
Grfca 4
Las conclusiones bsicas del monetarismo son:
La efciencia de la poltica fscal para afectar la demanda agre-
gada depende crucialmente de la poltica monetaria. Una
poltica monetaria que tienda a neutralizar la velocidad de cir-
culacin del dinero har completamente inefcaz a la poltica
fscal y, en contraste, una poltica monetaria que estabilice las
tasas de inters, hace que la poltica fscal infuya decisivamente
en la demanda agregada;
subraya la necesidad de una poltica econmica pasiva y una
reducida intervencin estatal. La intervencin del Estado debe
concentrarse en tres reas: proteccin de los derechos indivi-
duales; arbitraje en las disputas en el intercambio de derechos
de propiedad por medio de reglas claras y, correccin de las
fallas del mercado, pero en un marco de libertad. En cambio,
destaca las bondades del mecanismo de los precios para alcan-
zar el equilibrio econmico;
critica las polticas fscales expansivas, por sus secuelas infa-
cionarias y desestabilizadoras y,
reduce la importancia de cumplir metas orientadas a alcanzar
el pleno empleo y en cambio, acenta la importancia de man-
tener la estabilidad macroeconmica como condicin indispen-
sable par alcanzar el pleno empleo (Ayala, 2004).
El comportamiento de la poltica monetaria expuesto anterior-
mente, y tomando como base el manejo de la base monetaria en
Mxico y, por lo tanto, del comportamiento del crdito interno
que es negativo, es decir, que el crecimiento de los activos inter-
nacionales es mayor que el de la base, demuestra la clara poltica
monetaria restrictiva con fnes de estabilizacin de precios. Esto
confrma el carcter ortodoxo de la poltica monetaria aplicada
en Mxico al menos desde 1995, cuando se present la crisis
fnanciera en nuestro pas.
270 271
Grfca 5
De esta manera, uno de los elementos que complementa el obje-
tivo de estabilizacin de los precios es justamente el equilibrio de
las fnanzas pblicas, el cual es logrado principalmente a travs
de la reduccin de la participacin del Estado en la economa.
Por lo tanto, se observa en la reduccin del dfcit fnanciero del
sector pblico y, por consecuencia, en la baja de su gasto, en
donde encontramos el gasto dirigido al desarrollo social, como
se puede apreciar en la Grfca No. 6 para el caso de Mxico.
Grfca 6
En este sentido, se puede desprender cmo dichas polticas pos-
tulaban como uno de sus mayores mritos la reactivacin ace-
lerada del crecimiento econmico; sin embargo, a medida que
avanza el modelo neoliberal se observa un deterioro en los indi-
cadores econmicos en: reduccin del Producto Interno Bruto
(PIB), prdida del poder adquisitivo, descenso dramtico de los
salarios reales, disminucin de los niveles de empleo, concen-
tracin del ingreso ms aguda, reduccin del gasto pblico en
servicios sociales, que deterioran el salario indirecto, concen-
tracin de los medios de produccin, debilitamiento de los pro-
ductores medianos y pequeos ante las empresas trasnacionales.
El costo social del funcionamiento de las polticas neoliberales
es elevado; no obstante, sus principales defensores estipulaban
que tales polticas generaran los recursos sufcientes para com-
pensar los costos sociales. Pero en Mxico, a dos dcadas de
su instrumentacin, se percibe que lejos de crear los recursos
necesarios para compensar los costos sociales, han agudizado
la dimensin de esos costos, lo cual se ve refejado en un incre-
mento de la pobreza, un deterioro en las condiciones de vida de
la mayor parte de la poblacin, una contraccin de lo salarios
reales, una prdida de empleos y una polarizacin del ingreso.
Tal y como se muestra en la Grfca No. 7, en donde se observa
una cada de los gastos relacionados con el desarrollo social y
con la superacin de la pobreza en los ltimos aos en Mxico.
Grfca 7
Las consecuencias sociales (las expresiones no econmicas de
la pobreza) no se han hecho esperar manifestndose en los si-
guientes fenmenos: creciente extensin del comercio de meno-
res, incremento de la delincuencia y exacerbacin de los nios
de la calle. Se puede sealar que los aspectos relacionados con
las medidas de poltica neoliberal y que son reconocidas en la
actualidad por el Estado impactan de manera negativa el gasto
destinado al desarrollo social; si consideramos que la economa
de mercado es desigual, dicha desigualdad se profundiza an
ms.
272 273
Es importante apuntar cmo, en efecto, los requerimientos de
estabilidad de precios han sido complementados en Mxico por
el ajuste de sus fnanzas pblicas, sobre todo cuando este ajuste
se hace va la contraccin del gasto pblico, afectando renglones
no slo de inversin en infraestructura que son necesarios para
mejorar las condiciones de competencia de la economa mexi-
cana, sino tambin para mejorar las tasas de crecimiento de los
empleos en nuestro pas. Esto se puede apreciar en la Grfca
No. 8, en donde se observa que durante el siglo XXI la tasa de
crecimiento de los asegurados permanentes en el IMSS que re-
gistra los empleos permanentes creados en la economa se ha
reducido de forma signifcativa, en relacin con el crecimiento
que registr a fnes de la dcada de 1990.
Grfca 8
Asimismo, debemos destacar que la participacin del gasto
pblico en desarrollo social en la actualidad en Mxico ha per-
dido importancia de manera signifcativa, con lo cual podemos
afrmar que los esfuerzos de la poltica pblica se han concen-
trado en mantener la estabilidad de precios y han dejado de
lado el apoyo a los sectores ms desfavorecidos de la poblacin,
amplindose la brecha de desigualdad que genera el propio
modelo neoliberal y la globalizacin de la economa.
Principales cambios y perspectiva del gas-
to pblico social en el futuro inmediato
Como ya se ha dicho, uno de los pilares de la poltica neo-
liberal es la reduccin de la participacin del Estado en la
economa, incluyendo no slo su actividad promotora en la in-
versin, sino tambin una reduccin en su gasto. La implemen-
tacin de dichas polticas tiene como objetivo la consecucin
de balanzas pblicas equilibradas (equilibrio fscal) y estimular
la estabilidad de precios. En Mxico, para poder alcanzar un
presupuesto equilibrado,
2
se han instrumentado polticas ten-
dientes a aumentar el ingreso y disminuir el gasto pblico. En
cuanto al ingreso pblico, las polticas han girado en torno a
aumentos de los impuestos indirectos; mientras, en el gasto se
han aplicado polticas de recortes que han sido evidentes en el
gasto de inversin, infraestructura y social.
Las polticas neoliberales buscan alcanzar un equilibrio fs-
cal, debido a que se considera que el gasto pblico produce un
efecto de crowding out en el gasto privado, generando con ello
una elevacin en las tasas de inters, lo cual propicia una apre-
ciacin de la moneda. Esto conduce a un aumento del dfcit
comercial y a una mayor presin infacionaria. Por tal razn,
bajo el modelo neoliberal se considera que un dfcit fscal con-
lleva presiones infacionarias y dfcit comercial; lo cual va en
contra de los objetivos de: estabilidad de precios, fnanzas pbli-
cas equilibradas y balanza comercial externa equilibrada.
Por eso, si Mxico sigue los lineamientos del modelo neoli-
beral, es de esperarse que para el futuro inmediato la poltica de
gasto pblico siga los mismos lineamientos de austeridad, con
reducciones importantes en el gasto social que incluye reciente-
mente el orientado a la reduccin de la pobreza, de desarrollo y
de inversin, generando menor crecimiento, mayor desempleo,
mayor desigualdad del ingreso y pobreza.
En este escenario resulta importante establecer un plantea-
miento alternativo de poltica econmica, que permita alcan-
zar un mayor crecimiento, un mayor empleo y menor pobreza.
La mayora de las propuestas de poltica econmica considera
como relevante la refuncionalizacin del papel del Estado que
ms adelante se expone de manera amplia. Si bien para los
poskeynesianos el papel que desempea el Estado como motor
de crecimiento es relevante, cabe sealar que dependiendo de la
vertiente poskeynesiana se considera el papel que desempea el
Estado en la consecucin de un mayor crecimiento: principal o
secundario. Para la vertiente horizontalista, el papel principal
2
El planteamiento ortodoxo considera que un dfcit fscal conlleva a
un dfcit comercial, ya que un dfcit fscal eleva la tasa de inters y con
ello se aprecia la moneda
274 275
lo desempean los bancos; sin embargo, el gobierno tiene un
papel signifcativo al crear las condiciones que permiten el otor-
gamiento de crdito, sobre todo a travs de medidas de poltica
monetaria. Para la vertiente neochartalista, el papel principal lo
desempea el gobierno, mediante el manejo del gasto pblico
(poltica fscal), siendo la propuesta de esta vertiente la poltica
del empleador de ltima instancia (ELR, The employer of last resort;
por sus siglas en ingls), cuyo objetivo es garantizar el pleno em-
pleo con estabilidad de precios (Wray, 2007).
Debido a que el ensayo tiene como objetivo presentar una al-
ternativa de poltica econmica, que tenga como un eje rector la
refuncionalizacin del papel del Estado en la economa, resulta
importante sealar qu tan factible es aplicar para el caso de
Mxico un programa ELR.
El programa de empleador de ltima instancia (ELR) tiene
como sustento terico la vertiente poskeynesiana neochartalista.
Dicha corriente considera que el dinero es endgeno, y que el
gobierno al tener la facultad de establecer lo que acepta como
dinero, genera una demanda por el dinero que emite.
3
El ban-
co central es el banco del gobierno. Por tal razn, para que el
gobierno gaste no es necesario que exista ingreso previo; pues
siempre gastan abonando reservas al sistema bancario. Por lo
tanto, el papel que desempean los impuestos, as como las ope-
raciones de mercado abierto (instrumento de poltica moneta-
ria), es drenar el exceso de reservas que genera el gasto guber-
namental. Si el gobierno no drena el exceso de reservas propicia
una reduccin de la tasa de inters, afectando los objetivos de la
poltica monetaria.
Los gobiernos de los pases que emiten una moneda soberana
son capaces de inyectar dinero a la economa, sin ocasionar con
ello un aumento de la infacin y de las tasas de inters; siempre
y cuando el exceso de reservas creado en el sistema bancario sea
drenado mediante el pago de impuestos y las operaciones de
mercado abierto (venta de bonos).
Para poder instrumentar un programa ELR es necesario que
el pas emita moneda soberana y que tenga un rgimen de libe
fotacin. El objetivo principal (de dicho programa) es alcan-
zar el pleno empleo con estabilidad de precios. Otros objetivos
3 En todas las economas modernas, el gobierno defne el dinero eli-
giendo lo que aceptar como pago de impuestos. Una vez que ha ordenado
a los ciudadanos que paguen los impuestos en dinero, los ciudadanos de-
ben obtener dinero para pagar esos impuestos.
complementarios incluyen la reduccin de la pobreza, el me-
joramiento de la infraestructura pblica, la promocin de la
produccin interna para el consumo; y la provisin de servicios
pblicos (Wray, 2007). El gobierno debe decidir en qu tra-
bajo va a contratar a los desempleados, pagndoles un sueldo
que l mismo fja. Por lo general, dichos programas contratan a
personas en actividades terciarias, como pueden ser: guarderas,
cuidado de los nios, limpieza y cuidado de las reas verdes,
becas para estudiar, etc. El salario que pague el gobierno debe
ser inferior al del sector privado; por tal razn dicho programa
no reduce la mano de obra de las empresas privadas, pues sim-
plemente contrata a la gente que quiere trabajar, disminuyendo
con ello el desempleo involuntario, mismo que debe llegar a ser
cero.
El gasto pblico que se utiliza para los programas de ELR
debe ser fnanciado por la creacin de dinero y el salario debe
ser fjo. Se estipula que dichos programas permiten alcanzar
el pleno empleo con estabilidad de precios, ya que se elimina
el desempleo involuntario sin producir presiones infacionarias,
debido a las siguientes razones: el salario es fjo al nivel bsico
de remuneracin (por lo general es el salario mnimo legal), y el
pleno empleo (la desaparicin del desempleo involuntario) no
provoca que los trabajadores pidan mayores salarios, porque
los empresarios siempre pueden encontrar mano de obra en los
programas ELR (Wray, 2007).
Dichos programas no slo son una propuesta terica, ya que
se han instrumentado en: Argentina (programa jefes de familia)
e India; consiguiendo, a partir de su puesta en prctica, una
disminucin del desempleo y un mayor crecimiento econmi-
co. Sera pertinente preguntarse si es factible que en Mxico
se instrumente un programa ELR. Para los poskeynesianos, la
respuesta es afrmativa, al ser una nacin con moneda sobe-
rana, rgimen de cambio fotante y un alto desempleo. No obs-
tante, algunos investigadores mexicanos han enfatizado que en
Mxico no es viable, ya que las cartas de intencin que se tienen
frmadas con el FMI impiden tener dfcit fscales, por consider-
arlos infacionarios.
En este sentido, los aspectos relevantes sobre la refuncionali-
zacin del papel del Estado que deben contemplarse y tener en
cuenta, a fn de avanzar en la propuesta de que sea el Estado
uno de los sectores que dinamice el crecimiento de la economa
y el combate al desempleo, para en el mediano plazo mejorar
las condiciones de vida de la poblacin y reducir la desigualdad
276 277
social que produce la aplicacin del modelo neoliberal, se pre-
sentan a continuacin.
Primero que nada, el planteamiento que realizamos, como
la refuncionalizacin del papel del Estado en la economa, se
enfoca principalmente a reconocer que las acciones tomadas a
mediados de la dcada de 1980, orientadas a la reduccin del
papel del Estado y a dejar en manos del mercado la determi-
nacin de los precios y la asignacin efciente de los factores
de produccin, como lo proponan los tericos de la represin
fnanciera, no han brindado los resultados en cuanto a la ef-
ciencia econmica y hacia un proceso de mayor competitividad
de la economa mexicana. Por el contrario, los resultados han
sido en el caso del sector fnanciero la existencia actual de
un sector bancario oligopolizado y mayoritariamente propiedad
del capital extranjero (Girn, 2002; Ibarra, 2004).
Lo mismo ha sucedido en otros sectores de la produccin real
en donde la apertura del mercado ha redundado en la baja de
nuestro sector exportador, en el aumento de las importaciones
y en el cierre de varias empresas, sobre todo pequeas y me-
dianas, que han signifcado una importante reduccin en la ge-
neracin de empleos formales en nuestro pas. As se ha expan-
dido de manera importante un sector informal del empleo que
ha provocado la disminucin de ingresos fscales y el fomento
del contrabando tcnico en la economa, pese a los objetivos de
mantener fnanzas pblicas sanas o en equilibrio.
Por otra parte, las condiciones de fomentar la inversin
pblica como mecanismo para incrementar el empleo en la
economa no se han dado; por lo tanto, el Estado no ha po-
dido actuar de manera contracclica para elevar el crecimiento
de nuestra economa en los ltimos aos, dados los parmetros
que ha impuesto el modelo neoliberal. Los aportes de los nuevos
keynesianos (Stiglitz, 2006) sealan que es fundamental la redis-
tribucin del ingreso por parte del Estado, debido a la existencia
de las fallas de mercado. Es decir, el primer teorema del bie-
nestar econmico dice que la economa es efciente en trminos
de Pareto, nicamente bajo ciertas circunstancias o condiciones
de mercados competitivos y efcientes. Sin embargo, existen cir-
cunstancias en que la economa no es Pareto efciente, debido
a las fallas como son, por ejemplo, la existencia de monopolios,
externalidades, bienes pblicos, mercados incompletos, fallas
en la informacin, desempleo e infacin. Entonces, el segundo
teorema del bienestar econmico nos dice que si la distribucin
del ingreso producida por el mercado no es socialmente acep-
table, en respuesta todos los gobiernos necesitan redistribuir las
dotaciones iniciales; esto con el fn de desaparecer los efectos
nocivos que generan estas fallas de mercado y obtener as una
distribucin del ingreso socialmente aceptable.
En este contexto, si bien es cierto que en el sector bancario
las condiciones de oligopolio existan antes del proceso de desre-
gulacin del sector fnanciero en la economa de nuestro pas,
tambin es cierto que estas condiciones de mercado se han pro-
fundizado distorsionando an ms el funcionamiento del sector
bancario en nuestro pas. Por eso, el concepto de refuncionali-
zacin del papel del Estado en la economa va en el sentido de
que es necesario que el Estado mexicano reconozca que el mer-
cado por s mismo no es el mejor mecanismo en la distribucin
y uso de los recursos (Martnez, 2000, 2004 y 2007).
Asimismo, es necesario fomentar el fnanciamiento bancario
al sector real de la economa a travs del sector bancario, a fn
de promover la inversin productiva y, en consecuencia, el aho-
rro y empleo derivado de una reduccin en el costo del crdito.
Es esencial tambin fortalecer a las instituciones de banca de
desarrollo, mediante la promocin del crdito al sector indus-
trial con potencial de crecimiento en el empleo a costos prefe-
renciales, para fortalecer a las empresas orientadas a la atencin
de la demanda domstica de nuestro pas.
Otra de las acciones necesarias, dadas las condiciones oli-
goplicas del sector bancario, es establecer mnimos a depsitos
de la banca comercial en el Banco de Mxico, a fn de que ste
en lugar de seguir emitiendo cantidades importantes de valores
gubernamentales que no hacen ms que favorecer la rentabili-
dad de la banca comercial, promueva a costo de Cetes el fnan-
ciamiento a sectores econmicos con rezago, como es el caso del
sector agropecuario, entre otros.
El planteamiento de la refuncionalizacin del papel del Esta-
do en la economa no va en el sentido de regresar al viejo para-
digma de una mayor participacin del Estado, si no que ste se
orienta a promover acciones tendientes a mejorar la regulacin
en el funcionamiento del mercado nacional, mediante acciones
negociadas con el sector privado de la economa que tiendan
a mejorar las condiciones de produccin, competitividad de la
industria, efciencia en el funcionamiento del sector fnanciero,
promocin del empleo y fnalmente las condiciones sociales y
de vida de la poblacin mexicana. Esto, dado que el modelo
econmico basado totalmente en el desempeo del mercado no
ha funcionado; por el contrario, ha elevado las condiciones de
278 279
pobreza, de deterioro social, de falta de seguridad tanto social
como de libertad, adems de haber incrementado el desempleo
y la desigualdad en el desarrollo regional entre el norte y sur de
nuestro pas.
Por lo tanto, el concepto de refuncionalizacin en el papel
del Estado no slo comprende acciones de carcter econmico,
sino tambin de tipo social que tiendan a hacer acordes las con-
diciones de crecimiento con una mejora en la distribucin del
empleo y en la distribucin de la riqueza generada actualmente.
No avanzar en esta perspectiva puede llevar a nuestro pas a
incrementar el descontento social y poltico que hoy en da se
expresa en varios pases de Amrica Latina, cuyas sociedades
ya han empezado a optar por la eleccin de gobiernos con vi-
siones sociales, en donde el Estado juega un papel importante
en el proceso de negociacin, a fn de mejorar las condiciones
econmicas de sus sociedades, como es el caso reciente del go-
bierno boliviano que llev a cabo la nacionalizacin de la indus-
tria petrolera.
Conclusiones
En el presente artculo se analizan de forma detallada los cam-
bios que ha sufrido la poltica de gasto de desarrollo social en
Mxico, en el contexto del modelo neoliberal. Se seala que en
el modelo de sustitucin de importaciones prevalecan polticas
econmicas de corte keynesiano, que apoyaban la intervencin
del Estado en la economa, empleando el gasto gubernamental
como motor de crecimiento econmico. Por tal razn, en las
polticas pblicas el gasto social, el gasto en infraestructura y el
gasto en inversin tenan un papel relevante.
En el modelo neoliberal, regido por polticas de corte mone-
tarista, se considera que los mercados funcionan de forma ef-
ciente, siempre y cuando se les deje actuar libremente, sin in-
tervencin gubernamental. Los ejes de la poltica neoliberal se
sustentan en: la liberalizacin fnanciera, la liberalizacin co-
mercial y la liberalizacin econmica. Las polticas neoliberales
en Latinoamrica fueron fomentadas e impulsadas a travs de lo
que se conoce como el Consenso de Washington; sus principales
proponentes afrmaban que a travs de la instrumentacin de
las polticas neoliberales se lograran los siguientes benefcios:
a) aumentar el nivel de competencia, b) combatir la infacin
y c) consolidar un crecimiento econmico estable que genere
fuentes de empleo.
No obstante, en Mxico, los niveles de pobreza, de desempleo
y de desigualdad del ingreso se han agudizado a partir de la
entrada en vigor del modelo neoliberal, propiciando as inesta-
bilidad en el crecimiento econmico, traduciendo todo ello en
un proceso de desarrollo que deteriora las condiciones de vida
de la poblacin.
Frente a este panorama se present una propuesta de refun-
cionalizacin del Estado que se oriente principalmente a for-
talecer su carcter anticclico, mediante la instrumentacin de
polticas pblicas como son de infraestructura y de desarrollo,
que fortalezcan al mercado interno y promuevan la creacin
de empleos. Por lo tanto, se expone la instrumentacin de una
poltica de gasto pblico que no se convierta en un paliativo para
disminuir la pobreza y la desigualdad del ingreso, sino ms bien
en una poltica pblica que sirva como motor de crecimiento.
En este contexto se analiza la viabilidad que puede tener en
Mxico la poltica de empleador de ltima instancia (ELR), pro-
puesta por los poskeynesianos; ya que dichos programas han
sido exitosos en los pases donde han sido instrumentados, por
ejemplo, Argentina e India.
Es importante sealar, por un lado, que un programa de
empleador de ltima instancia puede crear efectos positivos en
la economa mexicana, como son: pleno empleo, mayor cre-
cimiento, estabilidad de precios, disminucin de la pobreza,
mejor distribucin del ingreso, etctera, y por otro, que dichos
benefcios son mayores que el costo poltico que genera su ins-
trumentacin. Por lo tanto, en Mxico es econmicamente via-
ble y factible la instrumentacin de un programa ELR, para me-
jorar las condiciones de vida de los mexicanos.
Por refuncionalizacin del papel del Estado se deber en-
tender no el regreso a las prcticas de intervencin del Estado
derivadas del planteamiento keynesiano, sino la intervencin del
Estado en la regulacin de la actividad econmica derivada de
las imperfecciones que se registran en el mercado; ya que con-
trario a lo que plantea el neoliberalismo econmico ortodoxo,
los mercados no funcionan de manera perfecta, por eso hacen
necesaria la participacin del Estado en la economa a travs de
acciones concretas de regulacin que tiendan a reducir los efec-
tos negativos que las imperfecciones del mercado traen sobre el
proceso de desarrollo econmico, sobre todo en los casos de las
llamadas economas emergentes.
En este sentido, el mantenimiento de sectores estratgicos en
poder del Estado es necesario a fn de evitar presiones infacio-
280 281
narias o insufciencia de oferta por efecto de la transferencia de
su propiedad al sector privado. Asimismo, la necesidad de que el
Estado proporcione servicios de salud pblica, seguridad y edu-
cacin bsica son renglones que no pueden quedar en manos
del sector privado de la economa, debido a que este sector no
podra tener la capacidad de atender dichos servicios.
Finalmente, para corregir las imperfecciones del mercado
que dan lugar a la creacin de monopolios, oligopolios y otras
formas de mercado que impiden la conformacin de precios y
asignacin de recursos efcientes, el Estado se encuentra obliga-
do a establecer normas y acciones de regulacin que tiendan a
reducir estos desajustes. Por ejemplo, ante el proceso de globali-
zacin y desregulacin del sector fnanciero mexicano, que ha
dado lugar a la generacin de un mercado oligopolio, es nece-
sario establecer normas que lleven a regular de manera directa
los niveles de tasas de inters tanto pasivas como activas, a fn
de que el sector fnanciero se convierta en un promotor del f-
nanciamiento al sector productivo y, por ende, del desarrollo
econmico de largo plazo en Mxico.
Asimismo, frente a una generacin insufciente de empleos en
la economa mexicana, debido a los problemas que enfrentan
las pequeas y medianas empresas, es necesario establecer pro-
gramas de apoyo fnanciero a travs de la banca de desarrollo
y del fomento de la inversin pblica, con el fn de posibilitar
un efecto multiplicador de la inversin que lleve a mejorar las
expectativas de inversin del sector privado en la creacin de
empleos.
Por otra parte, es necesario establecer lineamientos en las
polticas pblicas, que si bien no logran el ptimo de Pareto bus-
can con su implementacin disminuir la brecha cada vez ms
grande entre ricos y pobres en la sociedad mexicana, mediante
la aplicacin de un programa nacional de apoyo a la poblacin
con niveles de ingresos inferiores a los dos salarios mnimos
mensuales, con el propsito de mejorar su calidad y expectativas
de vida, que se presentan sobre todo en la regin sur de nuestro
pas.
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econmicas para pases en desarrollo, Mxico: Porra.
283
Introduccin
En Mxico la construccin del rgimen de bienestar inici hace
muchos aos y desde sus orgenes ha estado vinculado con al-
gunas de las grandes tendencias que han marcado el devenir de
la poltica social en las sociedades occidentales. En nuestra pro-
pia Constitucin vigente, surgida de un proceso revolucionario,
podemos constatar que al momento de su promulgacin en 1917
ya contena diversos artculos que para la poca eran considera-
dos de vanguardia. Este estatuto, junto con la Constitucin de
Weimar de 1919, es reconocido entre los primeros ordenamien-
tos del mundo que formularon un modelo alternativo al Estado
liberal de derecho, es decir, el Estado social de derecho. Con-
trariando los principios del laissez faire dominantes en aquella
poca, la Constitucin mexicana otorg facultades a los poderes
pblicos para intervenir en las actividades econmicas, en el
ejercicio de los derechos individuales de empresa y propiedad,
en la tutela de los derechos laborales y en la distribucin de la
riqueza nacional (tierra y recursos naturales); todo ello con el
superior propsito de proteger el inters nacional.
Partiendo de esta base y de otro conjunto de responsabili-
dades en materia de poltica social (educacin primaria y salud
preventiva, bsicamente), el Estado mexicano emprendi a lo
largo del siglo XX un conjunto de reformas que tendieron pu-
La poltica social en los gobiernos de
la alternancia en Mxico, 2000-2008:
continuidades, cambios y retrocesos
Gerardo Ordez Barba
ndice
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I
284 285
entes con algunos de los elementos constitutivos de los Estados
de bienestar surgidos en la segunda posguerra. Sin embargo,
como podemos constatar en los diagnsticos sociales, estos es-
fuerzos han sido insufcientes para cumplir con los compromisos
de universalidad que implican el reconocimiento constitucional
de los derechos a la educacin, la salud, la seguridad social y a
una vivienda digna. El rezago que hoy en da padece casi la mi-
tad de la poblacin en la proteccin integral de estos derechos
es prueba contundente de la debilidad de nuestro sistema de
bienestar.
En nuestra perspectiva, el actual atraso de las polticas socia-
les se debe en gran parte a los negativos efectos que han venido
provocando las medidas de liberalizacin aplicadas a partir de
la dcada de 1980. Si bien es cierto que durante la etapa previa,
en particular entre 1940 y 1982, la poltica social estuvo estruc-
turalmente subordinada al proyecto de industrializacin y tuvo
entre sus benefciarios centrales a los obreros, empleados pbli-
cos y de servicios, tambin se poda vislumbrar en la construc-
cin del rgimen de bienestar un proceso de inclusin gradual
y, al menos formalmente, con aspiraciones universalistas. Estas
peculiaridades, que de acuerdo con Emilio Duhau (1997) pre-
dominaron en Latinoamrica hasta los aos setenta, han llevado
a ubicar a este modelo de bienestar como una forma de uni-
versalismo fragmentado (Duhau, 1995) o estratifcado (Gordon,
1999), o como un Estado de bienestar rezagado u ocupacional
(Ordez, 2002) o de seguridad social limitada (Malloy, 1986).
Como argumentaremos, tras la crisis econmica de 1982 se
pone en marcha una estrategia sistemtica para redefnir la in-
tervencin del Estado en el desarrollo social, lo que ha ocasio-
nado el retiro o estancamiento de la participacin pblica en
diversas reas del bienestar. Las reformas liberales aplicadas en
las ltimas casi tres dcadas no han producido otra cosa que
ampliar las barreras de exclusin heredadas; su principal oferta
de cambio se ha centrado en la instrumentacin de medidas
compensatorias cada vez ms focalizadas. El endurecimiento de
las instituciones sociales de primer nivel, especialmente de la se-
guridad social, ha propiciado el mantenimiento de condiciones
que perpetan la segmentacin social e impiden a mucha gente
el ejercicio pleno de los derechos sociales asociados a la calidad
ciudadana. En opinin de Barba (2004), este proceso de refor-
ma ha tendido a residualizar el rgimen de bienestar.
En este contexto, nos proponemos en el presente trabajo pre-
cisar cul ha sido la posicin de los dos gobiernos federales sur-
gidos de la alternancia poltica (de Fox y Caldern), respecto de
las reformas sociales introducidas por las tres administraciones
pristas que los precedieron; en particular nos interesa valorar
de qu manera se ha traducido la oferta de cambio que pro-
meta la culminacin de la transicin democrtica, destacando
aquellos elementos que nos permitan identifcar continuidades,
modifcaciones o retrocesos en el manejo de la poltica social.
Para aproximarnos a estos objetivos de investigacin, en pri-
mer lugar habremos de presentar una recapitulacin del con-
texto econmico, social y poltico, y de las principales reformas
implementadas entre 1982 y 2000 a las polticas de educacin,
salud, seguridad social, vivienda, alimentacin y combate a la
pobreza. En la segunda parte del documento se har una recons-
truccin de la oferta programtica desarrollada por los gobiernos
panistas, a fn de confrontar sus planteamientos y estrategias res-
pecto de las polticas y programas heredados. Al fnal buscaremos
defnir en qu aspectos se diferencian estos ltimos gobiernos
y cul es el rumbo que est tomando el rgimen de bienestar
mexicano.
La poltica social en la era de la liberali-
zacin econmica: 1982-2000
En 1982, ante el recrudecimiento de los problemas econmicos
derivados de la crisis (cada de la produccin, hiperinfacin,
fuga de capitales, cancelacin de crditos internacionales, entre
otros), el gobierno mexicano se vio forzado a negociar con el
Fondo Monetario Internacional (FMI) un programa de estabili-
zacin que, entre otras cosas, inclua el compromiso de reducir
el dfcit fscal, que en ese ao rond alrededor del 14% del PIB
(Salinas, 1994). Cumpliendo con este objetivo, en 1983 se aplic
un severo ajuste a las fnanzas pblicas que afect con especial
nfasis al gasto social, el cual descendi 15% por encima de la
cada general del presupuesto programable, es decir, 30% (Sali-
nas, 1994). En general, ninguna de las polticas sociales se salv
de los recortes presupuestales, pero fueron los programas orien-
tados a combatir la pobreza rural los que sufrieron las peores
consecuencias, al grado de la extincin.
1
De stos slo se con-
1
Los programas eliminados ese ao fueron: el Programa Integral para
el Desarrollo Rural (Pider), la Coordinacin General del Plan Nacional de
Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) y el Sistema Alimen-
tario Mexicano (SAM).
286 287
servaron los programas de salud asistencial del Instituto Mexi-
cano del Seguro Social (IMSS) y de distribucin de alimentos de
la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo),
aunque ya con el mpetu sensiblemente disminuido.
Resulta paradjico que en este contexto se aprobaran en 1983
dos iniciativas constitucionales en las que se establecieron los
derechos sociales a la salud y a una vivienda digna y decorosa.
Tambin en ese mismo ao se anuncia el inicio de los procesos
de descentralizacin de la educacin bsica y de la salud asis-
tencial, lo cuales tardaran en concluir entre 10 y 15 aos con la
transferencia de los servicios a la jurisdiccin de los gobiernos
locales.
En la perspectiva de los cambios observados en los pases que
emprendieron estrategias de desmantelamiento de sus Estados
de bienestar en esta misma dcada, la experiencia de Mxico
result mucho ms devastadora sobre una poltica social todava
inacabada. Las razones no son pocas para suponer tal cuestin: la
cada del gasto social fue espectacular, fueron atacados especial-
mente los programas orientados a las poblaciones ms dbiles y
se adoptaron medidas para liberalizar (eliminacin de subsidios,
privatizaciones, etctera) buena parte de los bienes y servicios
pblicos de consumo general (telfonos, carreteras, alimentos, et-
ctera). Entre 1981 y 1988 los presupuestos programables total y
social haban descendido, respectivamente, de 29.4 a 19% y de
9.3 a 6.1% en relacin con el PIB (Salinas, 1994).
Salinas de Gortari inici su periodo de gobierno en medio de
una situacin econmica que, si bien empieza a ser positiva, no
ha logrado superar problemas como los de la infacin, el dfcit
pblico y la carga de la deuda externa. En los terrenos social y
poltico el panorama tampoco es favorable. En esos momentos
el sistema poltico vivi una de las peores crisis de legitimidad de
los ltimos tiempos derivada de las insatisfacciones sociales por
los daos del ajuste econmico, las dudas en torno a los procesos
electorales (incluido el que llev a Salinas a la presidencia), la
corrupcin gubernamental y poltica, y el deterioro de las or-
ganizaciones corporativas como instancias de gestin y repre-
sentacin social. En estas condiciones no fue casualidad que en
su discurso de toma de posesin el presidente haya propuesto
un acuerdo nacional para ampliar la democracia, recuperar es-
tabilidad y crecimiento, y mejorar el nivel del bienestar popular
(Salinas, 1988).
Los compromisos sociales de la nueva administracin federal
se sustentaban en un principio bsico que, por lo menos formal-
mente, modifcaba uno de los criterios centrales de la poltica
econmica del gobierno anterior. Contra la premisa de que era
necesario crecer primero para despus distribuir, se antepuso la
idea de crecer y distribuir como opciones paralelas no contra-
dictorias. La promesa de ampliar los espacios de la democracia
completaba la oferta de un gobierno dbil que pretenda, por
un lado, profundizar en el programa de ajuste econmico y,
por otro, recuperar apoyo popular.
La articulacin de estos dobles propsitos (crecimiento y dis-
tribucin, ajuste y legitimacin) se lograra, segn el discurso
ofcial, ampliando las funciones del Estado como promotor de
desarrollo social. Desde el punto de vista de la retrica tradicio-
nal, la posicin de este gobierno pretenda dar continuidad a los
propsitos fundacionales del Estado posrevolucionario que, en
lo social, se haba comprometido con la justicia y la equidad; no
obstante, el proyecto salinista, ideolgicamente identifcado con
el liberalismo social, se distanciaba de los que lo antecedieron
al inscribirse dentro de una racionalidad instrumental distinta.
Se buscaba romper con la lgica tradicional expansionista de las
polticas de bienestar que, aplicada bajo controles burocrticos
y/o corporativos centralizados, ejerca fuertes presiones sobre el
dfcit pblico y resultaba incapaz para cubrir las necesidades
bsicas de cada vez ms mexicanos.
Dentro de la nueva racionalidad, la ampliacin de las polti-
cas sociales, y por consiguiente de su gasto, se llevara a cabo
atendiendo dos criterios generales: control de las fnanzas pbli-
cas y selectividad social y programtica en la aplicacin de los
recursos pblicos. La fnanciacin de los fondos adicionales ne-
cesarios para el mejoramiento del bienestar deba ser cubierta,
fundamentalmente, por medio de una reordenacin de priori-
dades en la escala gubernamental, el ahorro pblico y el cre-
cimiento de las recaudaciones fscales. Para atender al criterio
de selectividad se decidi orientar los nuevos esfuerzos pblicos
a atender cuatro temas crticos: erradicar la pobreza, garan-
tizar la seguridad pblica, dotar de forma sufciente de servicios
bsicos a la poblacin y restablecer la calidad de vida en la Ciu-
dad de Mxico (Salinas, 1988).
En el transcurso de ese sexenio la economa registr un cre-
cimiento moderado pero sostenido, y las polticas sociales re-
cibieron efectivamente un fnanciamiento importante que les
permiti recuperar en 1993 el nivel de gasto que tenan en
1981, y alcanzar en 1994 un mximo histrico (10.3% del PIB),
ocupando un poco ms de la mitad del gasto programable de
288 289
la federacin, el cual se acerc al 20% del PIB (Zedillo, 1995).
Durante este gobierno tuvieron lugar las primeras medidas para
la privatizacin del sistema de pensiones y la liberalizacin del
mercado inmobiliario; adems, se puso en marcha un ambicioso
programa de combate a la pobreza extrema rural y urbana, el
Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). Sin duda, du-
rante este gobierno la situacin mejor en muchos aspectos en
relacin con la etapa crtica del sexenio anterior; no obstante,
tambin en muchos sentidos la mejora no fue sufciente para
restablecer las condiciones de vida previas a la crisis de 1982.
Resulta sobresaliente que an con el fujo de recursos reporta-
do, los servicios sociales no lograran, salvo algunas excepciones
(educacin bsica y programas de vacunacin, principalmente),
ampliar sustancialmente su cobertura, sobre todo entre la po-
blacin de menores ingresos. Una nueva crisis en 1995 abri
de nueva cuenta un periodo de contraccin que tuvo como pri-
mera vctima al Pronasol.
El ajuste a las fnanzas pblicas realizado durante el primer
ao del gobierno de Ernesto Zedillo (1995-2000) se tradujo en
una disminucin del gasto social en alrededor del 15%, cada
similar a la observada en el presupuesto programable. Si bien en
los siguientes aos hubo una recuperacin del fnanciamiento
para el desarrollo social, al grado de que en el ao 2000 super
en casi 25% al registrado en 1994 (Fox, 2003), la mayor parte
de ese crecimiento se orient a restituir los fondos que perdi el
IMSS con la puesta en marcha de las reformas liberales al sistema
de pensiones en 1997. stas obligaron al Estado a incrementar
su participacin de aproximadamente 5% en 1995 a ms de
42% de los ingresos que se esperaba captara directamente este
instituto en 1998, con lo cual se cubrira el total de las pensiones
en curso y parte de los seguros de enfermedades y maternidad,
invalidez, vida, guarderas, entre otras prestaciones sociales
(Secretara de Hacienda y Crdito Pblico SHCP, 1998). Al
fnalizar el sexenio las aportaciones federales a la seguridad so-
cial haban aumentado en casi 130% respecto de lo asignado en
1994. Derivado de ello, el resto de las polticas sociales registr
en el periodo un crecimiento presupuestal promedio moderado
(entre 2 y 2.3% anual) o, incluso, negativo (de 2.9% anual en el
caso de los programas de abasto y asistencia) (Fox, 2003).
Las iniciativas de este gobierno para las otras reas del
bienestar se limitaron a consolidar procesos que haban inicia-
do durante las dos administraciones anteriores, como la des-
centralizacin de la educacin bsica y la salud asistencial, la
eliminacin de subsidios a la alimentacin y a la adquisicin de
viviendas populares, as como a instrumentar programas com-
pensatorios focalizados. En este ltimo aspecto destaca la tar-
da intervencin de ese gobierno en la implementacin de tres
programas, publicados a mediados de la gestin, que cubran
parcialmente el hueco dejado por el Pronasol. stos, adems
de presentar una oferta limitada, establecieron condiciones de
elegibilidad extremadamente restrictivas: el Programa para Su-
perar la Pobreza, con el que se rescatan algunas acciones pro-
ductivas y de infraestructura; el Programa de Educacin, Salud
y Alimentacin (Progresa), diseado para atender a poblacin
rural en situacin de indigencia; y el Programa de Ahorro y
Subsidios para la Vivienda Progresiva (VIVAH), orientado a o-
frecer apoyos a las familias pobres para la construccin o mejo-
ramiento de viviendas en la modalidad progresiva.
Para cerrar este apartado, enseguida se expondr un recuento
de las principales reformas sociales instrumentadas en estos 18
aos (de 1982 a 2000), ordenndolas segn el orden cronolgico
en que se fueron poniendo en prctica:
Descentralizacin de la educacin bsica. La reforma educa-
tiva emprendida por Miguel de la Madrid en 1983 tuvo como
una lnea de trabajo prioritaria la redistribucin de responsa-
bilidades entre los gobiernos federal y estatales para ayudar a
racionalizar la asignacin de recursos, a diversifcar y ampliar
las fuentes de fnanciamiento, a mejorar los resultados y a ho-
mogeneizar los contenidos. Este proyecto tuvo como base los
trabajos previos que haba iniciado la Secretara de Educacin
Pblica (SEP) en 1979 en materia de desconcentracin adminis-
trativa, mediante la creacin y desarrollo de delegaciones gene-
rales en cada entidad federativa; las cuales en 1982 ya ope-
raban totalmente los servicios de educacin inicial, preescolar,
primaria, indgena, especial, fsica, secundaria (general, tcnica
y telesecundaria), normal y adultos (Reyes, 1986).
Con esta plataforma de despegue, la federacin propuso, por
medio del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 y de otros
decretos que aparecieron en 1983 y 1984, la bases para descen-
tralizar al sector. En su formulacin, la descentralizacin era
entendida como un proceso gradual, negociado con cada uno
de los gobiernos estatales, que buscaba la integracin de los ser-
vicios educativos de todo tipo, con excepcin de la educacin
media superior y superior, en un slo rgano de coordinacin
local.
Con ello se pretenda que el encargado de esta dependen-
cia, que sera nombrado conjuntamente por la SEP y el gobier-
290 291
no estatal en cuestin, tuviera las facultadas para administrar
y coordinar los servicios que hasta ese momento venan siendo
prestados de manera independiente por la federacin y los es-
tados. El logro de este propsito signifcaba incorporar en ad-
ministraciones territoriales nicas a alrededor de 19 millones de
estudiantes y a cerca de 600 mil profesores registrados en 1983,
de los cuales aproximadamente 24 y 23%, respectivamente,
pertenecan a sistemas estatales.
Al tomar en cuenta las diferencias en las condiciones laborales
de los maestros entre los sistemas federal y estatales y como una
forma de evitar las resistencias del poderoso Sindicato Nacional
de Trabajadores de la Enseanza (SNTE), la reforma conside-
r oportuno no modifcar sus respectivos regmenes jurdicos
y administrativos; de tal suerte que se mantienen sin cambios
las relaciones laborales, los derechos individuales y colectivos,
las normas de funcionamiento y la propiedad de los inmuebles.
Sobre esta base, y despus de sortear las resistencias de algunos
gobernadores y la oposicin del sindicato, comenzaron a con-
cretarse los acuerdos para la creacin de las Direcciones Ge-
nerales de Servicios Coordinados de Educacin Pblica en cada
estado.
Fue en 1987 cuando se logr completar la transferencia de
los servicios educativos a todas las entidades del pas, con ex-
cepcin del DF y del Estado de Mxico, que continuaron dentro
del rgimen jurdico y administrativo anterior (Martnez y Zi-
cardi, 1992). Tomando como punto de partida estos avances, el
gobierno de Salinas emprendi un nuevo programa de moder-
nizacin educativa que culmin con la descentralizacin de los
servicios de educacin bsica y normal a los 31 gobiernos es-
tatales en 1993, quedando igualmente fuera de los acuerdos el
DF.
Descentralizacin de la salud asistencial. Para ampliar la
cobertura de la sanidad a la poblacin abierta, Miguel de la Ma-
drid busc una mayor participacin de los gobiernos estatales
con el llamado Sistema Nacional de Salud (SNS). La puesta en
marcha de esta iniciativa comenz con la reforma al artculo
4 constitucional en 1983, para alentar la concurrencia de la
Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad
general (Diario Ofcial de la Federacin DOF, 3-II-1983).
Con la promulgacin de la Ley General de Salud en 1984 se
reglamentan las bases de un incipiente proceso descentraliza-
dor, con el que se propona puntualizar y/o redistribuir compe-
tencias y crear sistemas estatales de salud (SESA). En el SESA las
administraciones locales tendran la capacidad de decisin para
planear, organizar y desarrollar las actividades del sector dentro
de su territorio.
Este proceso fue interrumpido en 1987, debido en parte a
las quejas de los benefciarios y del personal por el deterioro de
la calidad de los servicios que administraban los gobiernos es-
tatales (Friedmann et al., 1997: 394-395). Durante la dcada de
1990 se reactiv la transferencia con un nmero mayor de go-
biernos, hasta completar a las 31 entidades federativas en 1998.
Independientemente de que la descentralizacin de la salud
haya tardado en madurar ms de 13 aos y que pudiera tener
efectos positivos sobre la organizacin de los recursos en el te-
rritorio y el conocimiento de la problemtica en sus particulari-
dades regionales, existe una serie de interrogantes que desde su
origen planteaba la reforma. Almada (1986) identifca dos ries-
gos en torno a la descentralizacin emprendida en esta poca:
una posible desvinculacin entre la esfera normativa, de con-
cepcin y evaluacin en poder de la Secretara de Salud (SS) y la
ejecucin de las decisiones en manos de los gobiernos estatales;
y las debilidades estructurales que padecan (y en algunos casos,
continan padeciendo) estos ltimos gobiernos.
Eliminacin de los subsidios generalizados a la alimentacin.
La poltica alimentaria, al igual que el combate a la pobreza ru-
ral, experiment algunas de las peores consecuencias del ajuste
presupuestal registrado en el sexenio de Miguel de la Madrid. El
primer paso fue la eliminacin del Sistema Alimentario Mexi-
cano (SAM) en 1983. Dado el relativo fracaso de las anteriores
polticas (fundamentalmente del SAM y de los subsidios generali-
zados aplicados por la Conasupo) y ante la austeridad impuesta
por la crisis econmica, el gobierno puso en marcha un pro-
grama de reestructuracin de la poltica, indicado en los planes
nacionales de Desarrollo (PND) y de Alimentacin (PNA), que se
propuso modifcar las dimensiones de la intervencin estatal
en todas las fases del ciclo alimentario (produccin, transfor-
macin, comercializacin y consumo); de tal forma que pudier-
an benefciar slo a los sectores de ms bajos recursos y atender
a un estricto control de prioridades. Se identifc como sectores
sociales preferentes a los habitantes de regiones particularmente
afectadas por la desnutricin, los lactantes, los preescolares y las
mujeres en gestacin (Secretara de Gobernacin, 1988).
La aplicacin de la estrategia signifc para la Conasupo, que
era la institucin medular de la poltica alimentaria, la reestruc-
turacin de sus bases de funcionamiento. A grandes rasgos, pas
de ser un organismo dedicado a distribuir alimentos a importa-
292 293
dor de granos, de aplicar subsidios generalizados (al maz, frijol,
arroz, oleaginosas y sorgo) a subsidios especfcos (tortillas, leche
y harina de maz) para sectores empobrecidos y de establecer
controles de precios a regulador de mercados. En la prctica
se conservaran los subsidios al consumo de tortilla y leche pero
convertidos en programas restringidos que alcanzaban a los po-
bres de manera irregular y azarosa, debido a los complejos pro-
cedimientos burocrticos para lograr los documentos necesarios
para obtener esos benefcios (Brachet y Sherraden, 1993: 345).
Dado el deterioro econmico que sigui registrando el pas
y considerando sus consecuencias sobre el poder adquisitivo de
la poblacin, el gobierno comenz a fexibilizar su estrategia
casi al fnalizar el sexenio por medio de dos programas alterna-
tivos: de Proteccin al Salario y Consumo Obrero y Acciones de
Apoyo a la Economa de la Familia Campesina, esto en 1986.
En diciembre de 1987 se hace pblico un acuerdo entre el go-
bierno y los sectores obrero, campesino y empresarial, llamado
Pacto de Solidaridad Econmica (PSE), en el que se propone
frenar la infacin con ajustes a las fnanzas pblicas, negocia-
ciones salariales congruentes con el objetivo antiinfacionario y
reducciones a los aranceles. De manera compensatoria al efecto
generalizado por la contencin salarial, el Estado retom tem-
poralmente la poltica de subsidios generales a partir de 1988,
siendo de nuevo abandonada en 1990 (Friedmann et al., 1997).
La reorientacin de la poltica alimentaria observada en este
gobierno constituy el ncleo central de las directrices adopta-
das por las dos administraciones federales que siguieron en tur-
no: el desmantelamiento de la Conasupo continu y slo se bus-
caron nuevas alternativas para ampliar los subsidios especfcos.
Privatizacin de las pensiones. Durante la segunda mitad de
su administracin, Salinas de Gortari propuso cambios a diver-
sos artculos de las leyes que norman la actividad y responsa-
bilidades de la seguridad social, con el propsito de evitar su
posible quiebra fnanciera, sobre todo en lo relativo al seguro
de pensiones, formalmente llamado Seguro de Invalidez, Vejez,
Cesanta y Muerte (SIVCM). Con estas enmiendas, que se for-
malizaron despus de un largo proceso de negociacin con em-
presarios y sindicatos (Bertranou, 1995), el gobierno se propuso
romper con el rgimen redistributivo intergeneracional (tam-
bin llamado de reparto) que permita pagar las pensiones
en curso y, con sus excedentes, cubrir parte de la expansin
fsica requerida por el Seguro de Enfermedades y Maternidad
(SEM); es decir, la salud. Este esquema, de acuerdo con las pre-
dicciones, entrara en una etapa crtica al confuir dos factores:
los crecientes dfcit del SEM y la reduccin del supervit del
SIVCM, debido al envejecimiento de la poblacin. En estas con-
diciones fnancieras, segn el pronstico ofcial, en un futuro no
muy lejano les sera imposible a las instituciones garantizar a sus
asegurados el disfrute pleno de ambas prestaciones sociales.
Anticipndose a ese evento, la administracin de Salinas em-
prendi entre 1992 y 1993 la aprobacin legislativa de reglas
distintas para la conformacin de los fondos de pensiones, cre-
ando el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) (DOF, 27-III-
1992 y 20-VII-1993). Esta reforma tuvo como objetivo central
sustituir al viejo rgimen de reparto, estableciendo la individua-
lizacin de las aportaciones tripartitas. Con el nuevo sistema las
contribuciones comenzaron a depositarse en cuentas individua-
les nicas que con el tiempo formaran los recursos necesarios
para el sostenimiento de cada pensionado. Como veremos, con
esta iniciativa tambin se modifc la dinmica de los fondos
de vivienda al incorporarlos como una subcuenta dentro de la
estructura del SAR.
En los decretos originales de 1992 y 1993 se prevea que las
cuentas individuales del SAR seran administradas por institu-
ciones de crdito o entidades autorizadas por la Comisin Na-
cional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), rgano
federal dependiente de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP). Muchas de las ideas comprendidas en este
proyecto seran aterrizadas y ampliadas durante el sexenio si-
guiente con la aprobacin de nuevas reformas a la Ley del Se-
guro Social (en 1995) y a la Ley de Sistemas de Ahorro para el
Retiro (en 1996), las cuales entraron en vigor a partir del se-
gundo semestre de 1997.
Con los cambios a los ordenamientos jurdicos promovidos
entre 1995 y 1996, el gobierno concret las reglas de integracin
y funcionamiento del sistema de seguridad social, que entrara
en vigencia el primero de julio de 1997. En lo referente a la
reforma de las pensiones se estableci que el SAR estuviera in-
tegrado por tres subcuentas: la primera, constituida con los se-
guros para el Retiro, Cesanta en Edad Avanzada y Vejez (RCV);
la segunda, nutrida con aportaciones voluntarias adicionales de
los propios trabajadores; y la tercera, conformada con el Fondo
para la Vivienda (FV). Para los dos primeros fondos se dispuso
la instauracin de Administradoras y Sociedades de Inversin
Especializadas en Fondos para el Retiro (AFORES y SIEFORES),
como sociedades mercantiles sujetas al control de la CONSAR,
294 295
con capacidad para manejar e invertir las cuentas individuales
en bonos gubernamentales o en diversos instrumentos privados
que generen rentas y respalden actividades productivas.
Dentro de este esquema cada trabajador podr elegir libre-
mente a la entidad que administrar sus ahorros, y stas, a cam-
bio de una comisin, adquieren el compromiso de garantizar
un rendimiento anual de por lo menos 2% por encima de la
infacin. Para el caso del FV, se determin que los recursos si-
guieran operando bajo el control del Instituto del Fondo Na-
cional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), aunque
ahora observando caractersticas similares a las de una AFORE
en la medida que esos fondos sern reportados en las cuentas
individuales.
Desde el punto de vista de los efectos de la reforma en los
montos de las pensiones y de las prestaciones econmicas deri-
vadas de otros riesgos, la situacin an es incierta; no obstante,
analizando con ms detalle la nueva Ley del Seguro Social (DOF,
21-XII-1995), encontramos diferencias con la anterior en dos
aspectos: en primer lugar, se proyecta incrementar la pensin
mnima de invalidez, vejez o cesanta en edad avanzada, de 80 a
100% de un salario mnimo (aunque ahora del DF), lo que repre-
senta una mejora marginal tomando en cuenta el gradual dete-
rioro del poder adquisitivo de dicho salario (art. 168 de ambas
leyes); en segundo lugar, con la nueva ley se incrementa en 2.5
veces el nmero de semanas cotizadas al IMSS (de 500 a 1,250;
es decir, de casi 10 a un poco ms de 24 aos) que deber cubrir
un trabajador para tener derecho a una pensin por cesanta,
a partir de los 60 aos de edad, y por vejez, de los 65 aos en
adelante (arts. 154 y 162). De no alcanzarse esa cifra por algn
accidente o enfermedad profesional que deje al trabajador in-
capacitado permanentemente, se deber contratar un seguro
de sobrevivencia, cuyo monto ser determinado por los aho-
rros de la cuenta individual y por una aportacin adicional del
IMSS. En caso de muerte se mantendr la misma composicin
de recursos y la aseguradora pagar a los benefciarios una renta
vitalicia (art. 159).
De entrada, estos elementos permiten apreciar la persistencia
de un nivel de proteccin social precario para aquellos indivi-
duos (y sus dependientes) que pudieran encontrarse en situacin
de pobreza al momento de la jubilacin o de sufrir una enferme-
dad o un accidente que los deje incapacitados de manera per-
manente o les cause la muerte. Segn Rangel (1995), los peores
efectos de este probable panorama perjudicaran mayormente a
las mujeres, debido a su menor disponibilidad de ingresos, a su
mayor longevidad y, en general, a sus desfavorables condiciones
de subsistencia, salud y posicin dentro de la estructura social.
En general, el escenario proyectado por la nueva ley no garan-
tiza una mejora sustancial respecto de las condiciones previas,
tomando en cuenta la actual distribucin salarial y la evolu-
cin negativa del empleo, los salarios y la infacin, as como
las restricciones de la competencia en el mercado privado de
pensiones y los costos adicionales que implica la reforma, tanto
para los individuos (comisiones y primas de riesgo) como para el
Estado (pago de pensiones actuales e incremento de subsidios al
IMSS debido a su descapitalizacin) (Ulloa, 1996).
Liberalizacin del mercado inmobiliario. El Programa Na-
cional de Vivienda 1990-1994 estimaba que era indispensable
construir 1.3 millones de viviendas y mejorar 1.5 millones ms,
a fn de evitar el incremento del dfcit. Siguiendo a Ruiz (1994:
231-232), para lograr este propsito era necesario modernizar
los organismos encargados de su fnanciamiento:
Disminuir el subsidio en el otorgamiento de los crditos para los
sectores medios y de bajos ingresos y apoyar ms acciones de
vivienda progresiva y mejorada; buscar mecanismos ms efcientes
para la asignacin de los recursos a modo de canalizarlos a quienes
ms lo necesitan; conservar el valor real de las aportaciones no uti-
lizadas evitando los subsidios cruzados; inducir mayor oferta de
vivienda nueva del sector privado y fomentar la autoconstruccin.
Para el sector pblico, los cambios en las directrices de la poltica
tuvieron implicaciones de muy diversa ndole dependiendo de la
funcin social y caractersticas particulares de cada organismo,
pero de manera unvoca tendieron a reducirlo a un soporte f-
nanciero complementario de las acciones de la banca comercial
y de las empresas constructoras. Dadas las restricciones preva-
lecientes en el entorno fnanciero al inicio de este sexenio, el
programa de reformas en materia habitacional necesariamente
tendra que avanzar de forma paralela al proceso de liberali-
zacin econmica, sobre todo en lo relativo a la desregulacin y
reprivatizacin de las instituciones bancarias. Con este fn, entre
1989 y 1991 se estableci una serie de modifcaciones a la legis-
lacin que permitiran, entre otras cosas, la eliminacin paulati-
na del encaje legal, que obligaba a destinar ahorros a viviendas
de inters social, y la venta de los bancos a particulares (Aspe,
1993). Utilizando el nuevo marco legal, entre 1991 y 1992 fue-
ron vendidas las 18 instituciones que haban sido nacionalizadas
296 297
por Lpez Portillo en 1982, pero ahora contando con mayor
libertad para otorgar crditos y defnir tasas de inters, en medio
de un supuesto ambiente de mercado competitivo.
La conclusin de esta faceta de la reforma del Estado tuvo
efectos inmediatos en la poltica habitacional. La banca privati-
zada se convirti en el agente principal de la poltica, con ca-
pacidad para articular la estructura fnanciera de los crditos in-
dividuales, procurando conciliar dos elementos: las prioridades
y restricciones pblicas y el ingreso familiar. En 1992 la banca
increment en ms de 500% el volumen de recursos invertidos
en vivienda, acrecentando en casi 42% su participacin en la
inversin nacional; en la cual nuevamente ocup, despus de
muchos aos de haberlo perdido, el primer lugar en la provisin
de fnanciamiento con 68.4% del total (Salinas, 1994).
Con los movimientos en la escala fnanciera registrados a par-
tir de 1992, el pas pudo contar con una mayor cantidad de
recursos (aproximadamente 2.5 veces ms que en 1991) para
cubrir las necesidades de vivienda. Esta disponibilidad adicional
de inversin inmobiliaria, sin embargo, no se tradujo en menores
costos sociales ni en benefcios para todo el conjunto nacional;
por el contrario, tuvo repercusiones negativas que afectaron en
mayor medida a los sectores sociales de menores ingresos, incor-
porados o no a los sistemas de la seguridad social. Para los ase-
gurados, las repercusiones provinieron tanto de la nueva poltica
de recuperacin de crditos de sus instituciones, que exiga por
lo menos mantener el valor real de las inversiones dadas las con-
diciones establecidas por el SAR, como por la complementarie-
dad fnanciera auspiciada por la banca, que cobrara intereses
de mercado; ambos elementos confuyeron en un aumento de
la carga individual que deba pagarse por la adquisicin de una
vivienda de inters social.
Para la poblacin potencialmente usuaria del fnanciamiento
del Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivien-
da (FOVI), tradicionalmente los sectores medios de la sociedad,
los impactos fueron similares tomando en cuenta la eliminacin
del subsidio y el aumento de la participacin bancaria en la
composicin de los prstamos. Finalmente, para el resto de la
poblacin que no contaba con un empleo formal o que por
su nivel de ingreso no poda acceder a los circuitos fnancieros
pblicos y/o privados, el acceso a recursos de tipo habitacional
fue cada vez ms limitado (Villavicencio, 1997).
En resumen, la reforma de la poltica habitacional trajo con-
sigo, por un lado, un crecimiento sin precedentes de la inversin
disponible que, como aseguran los datos ofciales, sirvi para
fnanciar alrededor de 1.9 millones de viviendas, una cantidad
cercana a 73% de la cifra acumulada entre 1925 y 1988 (Ruiz,
1994: 265, cuadro 2). Por otra parte, no obstante esta expan-
sin, los canales de acceso a dichos recursos y bienes se fueron
estrechando para los sectores ms pobres de la sociedad, incluso
dentro de aquellas instituciones que formalmente deban aten-
derlos. En otras palabras, la accin inmobiliaria promovida por
el Estado en este sexenio se entramp en un doble efecto: la
ampliacin de la oferta y el incremento de la desigualdad. La
quiebra tcnica del sistema bancario nacional, producida por la
crisis de 1994-1995, que llev a muchos acreditados a devolver
las viviendas o a declararse insolventes, puso en duda, adems,
la efcacia de esta opcin como ordenadora de la poltica dentro
de un marco regulador prcticamente abierto.
Mayor focalizacin en la lucha contra la pobreza. Como ya se
ha comentado, la crisis econmica de principios de los ochenta
ocasion que durante la gestin de Miguel de la Madrid la ma-
yora de los programas de combate a la pobreza desapareciera.
En el sexenio de Carlos Salinas (1988-1994) la lucha contra la
pobreza volvi a la agenda de gobierno, pero mediante polti-
cas que no estuvieran en contradiccin con el mercado, lo que
dio origen al Pronasol. Este programa rescat parte de la ex-
periencia adquirida con el Pider y la Coplamar, pero introdujo
algunas novedades, ya que se orient no slo a la poblacin ru-
ral sino tambin a la urbana, a los indgenas y a otros grupos
vulnerables, e involucr a los ayuntamientos y la participacin
comunitaria en un esquema descentralizado de gestin.
Con el Pronasol se propuso abatir la pobreza en tres vertientes
de accin: solidaridad para el bienestar social (salud, alimen-
tacin, educacin, vivienda, servicios bsicos y regularizacin
de la tenencia de la tierra); solidaridad para la produccin y soli-
daridad para el desarrollo regional. Este programa fue objeto de
un amplio debate nacional y de una extensa campaa publici-
taria. Para la federacin representaba la punta de lanza de una
nueva estrategia de poltica social; para sus crticos signifcaba
una forma de control poltico que vendra a renovar las vencidas
estructuras corporativas del partido en el gobierno.
De la revisin de esta iniciativa y de las que la precedieron,
puede concluirse que la lucha contra la pobreza en Mxico efec-
tivamente pas por un proceso de transformacin, en el cual
no dejaron de aprovecharse la experiencia y los conocimientos
acumulados como elementos de partida para mejorar o innovar
298 299
la actuacin gubernamental. En otras palabras, hasta aqu no
hubo un punto de ruptura signifcativo que permita identifcar
los cambios que suponan el trnsito hacia un esquema de inter-
vencin distinto al que se desarroll en la dcada de 1970. Por el
contrario, puede argumentarse que el diseo del Pronasol repre-
senta la sntesis ms acabada de la estrategia proyectada en esos
aos, pero ampliada a los mbitos rural y urbano. En esencia, se
sigui planteando como alternativas para salir de la pobreza la
combinacin de una amplia gama de medidas de bienestar, de
apoyo a las actividades productivas y de desarrollo regional; per-
dur la participacin coordinada de muchas agencias federales;
se mantuvo la idea de involucrar a los gobiernos locales y a los
propios benefciarios en distintas etapas del proceso de gestin,
ejecucin y fscalizacin de los programas; fnalmente, tambin
persisti la concepcin de la comunidad como unidad bsica
de trabajo.
En este marco, las diferencias ms signifcativas que encon-
tramos entre las iniciativas de los aos setenta y Solidaridad ra-
dican en su relacin con los entornos econmico e institucional.
En general, se procur desvincular el combate a la pobreza de
factores que incidieran negativamente sobre el comportamiento
de las variables macroeconmicas o distorsionaran el funciona-
miento de los mercados. El control del dfcit fscal fue el prin-
cipal objetivo y a l se supedit todo el conjunto de polticas
involucradas en el desarrollo social. La eliminacin de la mayo-
ra de los subsidios generalizados a la produccin y consumo de
alimentos, y la reduccin o el retiro de la participacin estatal
en diversas reas del desarrollo, han sido algunas de sus princi-
pales consecuencias. Estos cambios, si bien realzaron el papel
del Pronasol al situarlo como el nico canal de acceso a recursos
pblicos para la poblacin pobre, tambin provocaron su ais-
lamiento y difcultaron las posibilidades de integracin de sus
benefciarios a polticas de bienestar ms estables y de mayor
alcance.
Ante este escenario, lejos de proponer modifcaciones ten-
dentes a ampliar el rango de accin de los programas orientados
a combatir la pobreza, el gobierno siguiente decidi establecer
una iniciativa mucho ms restrictiva y focalizada. Al inicio de
su administracin, Ernesto Zedillo (1994-2000) desaparece el
Pronasol, el cual es sustituido por el Programa para Superar
la Pobreza (publicado tardamente, a mediados de su gestin,
en donde se rescatan algunas acciones productivas y de infra-
estructura) y por el Programa de Educacin, Salud y Alimenta-
cin (Progresa), que inici en 1997 y fue diseado para atender
slo a poblacin rural en situacin de indigencia, otorgndoles
apoyos econmicos y en especie para mejorar su situacin ali-
mentaria, educativa y de salud.
La poltica social de la alternancia polti-
ca: 2000-2008
En el marco de las reformas sociales que se fueron instrumen-
tando en los tres sexenios anteriores, el primer gobierno surgido
de la oposicin, despus de ms de 70 aos con un sistema de
partido dominante, no logr desarrollar una propuesta alter-
nativa, limitndose a dar continuidad a las polticas heredadas.
Las modifcaciones introducidas por el gobierno de Fox en el
manejo de la poltica social se restringieron a la puesta en mar-
cha de un Seguro Popular contributivo como va para acceder a
los servicios de salud asistenciales, la extensin de la cobertura
de Progresa (ahora Oportunidades) al mbito urbano y la ins-
trumentacin de una serie de programas altamente focalizados
incluidos en la llamada estrategia Contigo (Hbitat, Microrre-
giones, Desarrollo de comunidades indgenas, entre otros).
El segundo gobierno incluido en este periodo, el de Felipe
Caldern (2007-2012), que es de la misma extraccin partidista,
ha optado en gran parte por mantener la estructura programti-
ca de su antecesor; no obstante, tambin ha puesto en marcha
una serie de programas para la superacin de la pobreza que
igualmente resultan altamente focalizados y, en algunos casos,
hasta discriminatorios. Recientemente todos los programas de
este tipo han sido integrados a una nueva estrategia denomi-
nada Vivir Mejor, la cual, como veremos, al menos introduce
un planteamiento novedoso de la poltica social y su vinculacin
con la poltica econmica, as como algunas nuevas iniciativas
que buscan reducir las desigualdades regionales y los rezagos
acumulados en materia educativa en los niveles medio superior
y superior.
Desde el punto de vista del desempeo econmico, debe-
mos mencionar que ambos gobiernos han estado inmersos en
un entorno internacional poco favorable que ha impedido a la
economa crecer a las tasas requeridas para potenciar el desa-
rrollo. Entre 2001 y 2006 el PIB nacional apenas creci a una
tasa promedio anual de 2.3%, en 2007 fue de 3.3% y se prev
que en 2008 sea de 2.7% (Caldern, 2008). Adems de la cri-
300 301
sis hipotecaria y la desaceleracin de la economa estadouni-
dense iniciada en 2007, en 2008 se presentaron una serie de
condiciones adversas adicionales, como son elevados precios del
petrleo y la escasez de alimentos, que han afectado negativa-
mente las proyecciones de crecimiento de los prximos aos.
Como una consecuencia inmediata se observ una escalada de
precios en los productos bsicos que impact directamente la
economa de las familias, sobre todo a las de menor ingreso.
Esta situacin, como tambin expondremos con mayor detalle,
ha forzado a la administracin de Caldern a instrumentar me-
didas para incentivar la produccin de alimentos y paliar los
efectos de la infacin alimentaria entre los ms pobres.
En este contexto, en lo que resta de este trabajo daremos
cuenta de los principales cambios incorporados por los gobier-
nos panistas a las polticas sociales heredadas; para lo cual ha-
bremos de seguir el mismo orden de presentacin de la seccin
anterior retomando, a manera de contrastacin, las frases que
sintetizan el espritu de las reformas ya descritas.
Descentralizacin de la educacin bsica. En este aspecto
ninguno de los dos gobiernos ha propuesto cambios sustancia-
les al esquema de descentralizacin iniciado en 1983 y parcial-
mente concluido en 1993. En este sentido, tampoco ha habido
avances en la transferencia de los servicios de educacin bsica a
las autoridades del Distrito Federal, que se mantienen reticentes
a recibir las responsabilidades y compromisos implcitos. En
lo nico que se ha intentado introducir modifcaciones en estos
niveles educativos es en el mejoramiento de la calidad a travs de
iniciativas que buscan dotar de nuevas tecnologas de enseanza
(Enciclomedia), y la implementacin de pruebas nacionales de
conocimientos (Enlace) y de programas compensatorios para in-
centivar el desempeo en las aulas (Escuelas de Calidad).
Con este mismo objetivo, en el gobierno de Caldern la SEP
y el SNTE frmaron en mayo de 2008 la Alianza para la Calidad
de la Educacin con la que se propone: la modernizacin de
los centros escolares (equipamiento, tecnologa, infraestructura,
etctera), la profesionalizacin de los maestros y autoridades
educativas, el bienestar y desarrollo integral de los alumnos (ali-
mentacin, becas, etctera), la formacin integral de los alum-
nos para la vida y el trabajo (reforma curricular) y la evaluacin
permanente y sistemtica. Como veremos en el apartado de su-
peracin de la pobreza, a travs de la estrategia Vivir Mejor se
busca ampliar la oferta educativa para los niveles de educacin
media superior y superior mediante el otorgamiento de becas
vinculadas al programa Oportunidades.
Descentralizacin de la salud asistencial. Las acciones que se
han emprendido en los ltimos ocho aos lejos de modifcar
el proceso de descentralizacin de los servicios de salud a po-
blacin abierta han tendido a fortalecerlo, ofreciendo incentivos
a los gobiernos locales para que asuman los nuevos programas
federales, como el de Seguro Popular, iniciado en el periodo
de Fox, y el de Seguro Mdico para una Nueva Generacin,
impulsado por Caldern desde el inicio de su mandato. Cabe
destacar que a travs de ambos seguros se propone lograr la
universalizacin de la salud en el ao 2010, segn se destaca en
los compromisos de Vivir Mejor. Este propsito implica ampliar
la cobertura de casi 22 a 60 millones de personas aseguradas en
tan slo tres aos.
Aunque se reconoce que para lograr esta meta se requerir
de un enorme esfuerzo presupuestal y la ampliacin de la in-
fraestructura existente, nos parece que habra que considerar
las principales crticas que se han hecho al Seguro Popular, entre
las que sobresalen la baja calidad de los servicios que se ofrecen,
sobre todo en las entidades ms pobres, y una escasa cobertura
en el medio rural. Respecto al otro seguro, slo aadira que a
nuestro juicio resulta profundamente injusto en la medida que
se propone atender nicamente a los nios nacidos a partir del
1 de diciembre de 2006, es decir, el da en que Caldern asumi
el poder; adicionalmente las familias de estos nios sern in-
cluidas en el Seguro Popular. Tales despropsitos implican una
discriminacin abierta para millones de nios y nias que no tu-
vieron la suerte de ser considerados como parte de una nueva
generacin.
Eliminacin de los subsidios generalizados a la alimentacin.
Como ya lo mencionamos, ante la situacin de escasez e in-
cremento de los precios internacionales de los alimentos bsi-
cos, el gobierno de Caldern anunci la puesta en marcha de
una estrategia emergente denominada Acciones de Apoyo a la
Economa Familiar con tres objetivos principales: facilitar el
abasto y el acceso de los consumidores a los mejores precios de
los alimentos en el mercado internacional, impulsar la produc-
cin de alimentos y aumentar la productividad en el campo, y
proteger el ingreso y fortalecer la economa de las familias ms
pobres. Si bien las medidas concretas que se adoptaron con esta
estrategia no signifcan el retorno indiscriminado a la poltica de
subsidios generalizados que se privilegi en la dcada de 1970,
su instrumentacin s implica un cambio en la gestin de la
poltica alimentaria y en el manejo de otros subsidios.
302 303
Entre las acciones a desarrollar se encuentran: la reduccin
o eliminacin de aranceles e impuestos a la importacin de
trigo, arroz, maz, frijol, leche en polvo, sorgo, pasta de soya,
fertilizantes nitrogenados e insumos qumicos; crditos prefe-
renciales a los pequeos productores y fnanciamiento para la
compra de tractores, maquinaria y equipos; el impulso a la tec-
nifcacin del riego y el fortalecimiento de todos los programas
que apoyan a los productores de maz, frijol, caa de azcar y
leche; el mantener el apoyo generalizado al precio de la gaso-
lina, diesel y gas LP; el sostener sin cambios el precio de la leche
Liconsa y la harina de maz que se vende en la tiendas Diconsa;
y, por ltimo, incrementar los montos en dinero en 120 pesos
mensuales que se otorgan a benefciarios de Oportunidades,
del Programa Alimentario para Zonas Marginadas y el Progra-
ma Alimentario de Diconsa (http://www.presidencia.gob.mx/
prensa/?contenido=35792, consultada el 14 de abril de 2009).
Lo nico que an no se sabe es cunto durar la aplicacin de
las medidas de apoyo al consumo e ingreso familiar, si son f-
nancieramente sustentables en el mediano plazo los subsidios a
la gasolina, el diesel y gas (que representan alrededor de 20 mil
millones de dlares), y si una vez pasada la emergencia se man-
tendrn los incentivos a la produccin en el campo.
Privatizacin de las pensiones. En materia de pensiones las
medidas tomadas en los ltimos ocho aos han tendido a for-
talecer el rgimen heredado, haciendo ligeros ajustes a la regu-
lacin de las administradoras privadas de los fondos pensiona-
rios para reducir comisiones y propiciar una mayor competencia
entre ellas. En sintona con la reforma iniciada en 1992, en
2007 se aprobaron cambios a la Ley del Instituto de Servicios
de Seguridad Social para los Trabajadores de Estado (ISSSTE)
(DOF, 31-III-2007), estableciendo un rgimen de pensiones para
los empleados pblicos federales similar al que ya se aplica a
los trabajadores de la iniciativa privada, el cual entr en vigor
en julio de 2008. Si bien hay algunas diferencias entre uno y
otro esquema, en ambos casos se busca romper con el sistema
de reparto o de solidaridad intergeneracional dando paso a la
individualizacin de las cuentas y, en un plazo de tres aos, a su
transferencia a la administracin privada de los fondos para el
retiro.
Liberalizacin del mercado inmobiliario. En el caso de la
vivienda tampoco ha habido cambios que indiquen una nueva
orientacin en la oferta inmobiliaria. En general, en los casos de
las familias que cuentan con seguridad social o tienen capaci-
dad de pago, la participacin pblica se mantiene slo como un
soporte complementario del fnanciamiento de la banca comer-
cial y de las empresas constructoras. Para el resto, cuyo ingreso
familiar es inferior a dos salarios mnimos, se han desarrollado
dos programas marginales que iniciaron en la administracin
de Ernesto Zedillo y que son administrados por FONHAPO: el
Programa de Vivienda Rural y Programa de Ahorro y Subsidio
para la Vivienda Tu Casa (en el sexenio de Zedillo este ltimo
se denominaba VIVAH). A stos se suma una serie de inicia-
tivas que busca modifcar ciertas condiciones constructivas de
las viviendas de los hogares en pobreza (Piso Firme), dotar de
certeza jurdica los derechos de propiedad (Regularizacin de la
Tenencia de la Tierra) o mejorar el entorno urbano (Hbitat).
Mayor focalizacin en la lucha contra la pobreza. En lo rela-
cionado con la superacin de la pobreza los dos primeros aos
del gobierno de Vicente Fox se pueden caracterizar como de un
cierto inmovilismo, pues si bien le da continuidad al Progresa,
es hasta 2002 cuando lanza una nueva estrategia con el nom-
bre de Contigo, la cual integr alrededor de 16 programas;
la mayora de ellos haban sido creados durante las administra-
ciones anteriores y los que se fueron creando en este sexenio
(Hbitat, Microrregiones, Zonas de Alta Marginacin y Desa-
rrollo de Comunidades Indgenas) tuvieron una muy baja par-
ticipacin de los presupuestos para la superacin de la pobreza.
De estos fondos slo Oportunidades y el Fondo de Apoyo para
la Infraestructura Social (FAIS) ejercan ms de la mitad de los
recursos totales.
Desde este punto de vista, se puede concluir que la lucha con-
tra la pobreza en el gobierno de Fox sigui concentrada en las
reas que ya haban sido perfladas durante el sexenio anterior;
incluso se observ una mayor presencia de Oportunidades, lo
que en parte se explica por la ampliacin de su cobertura al
mbito urbano, la expansin de los apoyos educativos a niveles
de educacin media superior y la inclusin de un nuevo subpro-
grama (que consiste en la conformacin de un fondo de ahorro
que estar disponible para los benefciarios de becas educativas
cuando concluyan la educacin media superior).
Del mismo modo como lo han hecho diversos gobiernos en
el pasado, el de Felipe Caldern tambin estableci en abril de
2008 una estrategia integradora que denomin Vivir Mejor, con
la cual se propone ordenar a las polticas pblicas en tres ac-
ciones principales: continuar desarrollando las capacidades de
los mexicanos, en especial de las nias y los nios, garantizn-
304 305
doles acceso a la educacin, la salud y a una vivienda digna;
proporcionar una Red de Proteccin Social que evite una pr-
dida catastrfca en las familias ms pobres ante la enfermedad
o la prdida del empleo; y facilitar el acceso al empleo formal
a todas las mexicanas y los mexicanos, fortaleciendo la coordi-
nacin entre la poltica social y la poltica econmica (http://
www.presidencia.gob.mx/vivirmejor/vivir_mejor.pdf, consulta-
da el 14 de abril de 2009).
Como se reconoce en el documento que lanza esta estrate-
gia, se busca echar mano de gran parte de los programas ya
existentes, y slo se irn agregando algunos en forma comple-
mentaria. Entre lo novedoso encontramos el objetivo de ampliar
la oferta en los niveles de educacin media superior y superior,
mediante el otorgamiento de becas y la ampliacin de la infra-
estructura, el propsito de universalizar el acceso a los servicios
de salud pblica en un plazo de tres aos, el compromiso de
formar y fortalecer fondos especiales para atender a personas
vulnerables y, lo que nos parece ms importante, la idea de vin-
cular a las polticas social y econmica para la ampliacin de las
oportunidades de trabajo e ingresos en los hogares.
Debido a lo reciente de su puesta en marcha resulta difcil
valorar las posibilidades de xito de dicha estrategia; sin embar-
go, analizando algunos de sus compenentes podemos adelantar
algunas conclusiones: en primer lugar, los supuestos objetivos
universalistas se contraponen con los propsitos y cobertura de
algunos programas que integran Vivir Mejor, los cuales no slo
resultan en extremo focalizados sino hasta discriminatorios de
ciertas poblaciones. En este caso se encuentran el Seguro M-
dico para una Nueva Generacin, que slo atiende a nios naci-
dos a partir del 1 de diciembre de 2006, el Programa de Empleo
Temporal, que acta exclusivamente en localidades de menos
de 15 mil habitantes, y el Programa de Atencin a los Adultos
Mayores de 70 aos y ms, que otorga 500 pesos mensuales a
ancianos que habitan en localidades de hasta 20 mil personas;
en segundo trmino, aunque se mencionan apoyos para reducir
los rezagos en materia de vivienda, no se establecen acciones
claras para mejorar o sustituir el stock actual que est en malas
condiciones constructivas, as como para afrontar la demanda
insatisfecha presente y futura de nuevas viviendas; por ltimo,
no se sabe con certeza cmo habrn de generarse o propiciar
la generacin de nuevos empleos formales y estables. En este
sentido, se menciona que habrn de aprovecharse los grandes
proyectos de infraestrucutra pblica y de desarrollo comunitario
como detonantes de oferta de trabajo, pero como se sabe estas
alternativas tienen un periodo de vida de mediano plazo.
A manera de conclusin: el rumbo del r-
gimen de bienestar mexicano
Como hemos podido comprobar, la alternancia poltica no se
ha traducido en cambios signifcativos a las reformas conserva-
doras de la poltica social iniciadas en la dcada de 1980. Entre
las modifcaciones ms destacables que denotan algn avance
respecto del periodo anterior se hallan: la creacin del Seguro
Popular como alternativa de atencin mdica para la poblacin
no derechohabiente y el proyecto de universalizar los servicios
de salud; la puesta en marcha de un programa emergente para
paliar los efectos del aumento de los precios internacionales de
los hidrocarburos y alimentos, lo que supone al menos una re-
consideracin temporal y parcial a la poltica de eliminacin de
subsidios generalizados; la ampliacin de Oportunidades a las
zonas urbanas; el propsito de ampliar la oferta de los niveles
de educacin media superior y superior; y la idea de establecer
nexos estructurales entre las polticas social y econmica, a fn
de ampliar las oportunidades de acceso a empleos formales. En
contraparte, encontramos como retrocesos el establecimiento
de programas discriminatorios para nios, adultos mayores y
desempleados.
En general, aun considerando los avances, se puede decir que
sustancialmente el sistema de bienestar mexicano sigue man-
tenindose sobre la ruta trazada en las dos ltimas dcadas del
siglo XX; se puede afrmar que este rgimen de bienestar pas
en esa etapa de ser un proyecto universalista inacabado (frag-
mentado, estratifcado, dual o segmentado, segn se quiera) a
otro en el que la poltica social asume una posicin deliberada-
mente limitada, residual y compensatoria.
Todava es pronto para valorar los alcances que tendrn las
buenas intenciones planteadas por el gobierno de Caldern,
pero en los hechos, con excepcin de la educacin primaria y la
salud preventiva, el acceso a los servicios que se derivan de los
derechos sociales a la educacin secundaria, la atencin mdica,
a la seguridad social (pensin y seguros contra riesgos) y a la
vivienda, no est garantizado para amplios sectores de la po-
blacin que permanecen marginados, absoluta o parcialmente,
de los circuitos redistributivos del Estado.
306 307
Podemos concluir que el Estado mexicano se encuentra to-
dava muy lejos de cumplir con los compromisos que defnen a
un sistema de bienestar avanzado en el marco de las democracias
capitalistas modernas. El problema actual es si podr avanzar en
ese sentido. En las condiciones actuales y a falta de un proyecto
poltico comn que renueve el contrato nacional y proponga al-
ternativas viables de inclusin a los servicios y prestaciones bsi-
cas, lo ms probable es que se sigan reproduciendo las inercias
de una poltica social inacabada, restringida e insolidaria.
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309
Introduccin
Los estudios sobre la pobreza en Amrica Latina han dictado
una parte fundamental en la manera como sta es concebida.
Las discusiones que giran en torno a este tema son producto,
en gran medida, de la ciencia y literatura que se ha escrito al
respecto, y signifcan un punto de partida en la implantacin y
legitimacin de acciones gubernamentales que se han venido
instrumentando durante las ltimas dcadas. Encontrar los in-
dicadores adecuados para delimitar las condiciones de un hom-
bre como pobre, pareciera implicar un debate que difcilmente
encontrar consenso. Mientras, algunos tericos sugieren ha-
blar de la pobreza como un fenmeno donde debe encontrarse
determinados aspectos por atender; la crtica de otros ha hecho
eco en que la pobreza ha sido concebida en trminos de inte-
reses gubernamentales y polticos que provocan una reduccin
de los individuos en simples indicadores y tienden a sesgar el
problema de acuerdo con fnes determinados.
Pareciera que el problema original radica en la manera como
es defnida la pobreza, la asignacin de caractersticas que mar-
can la condicin de un hombre como pobre y, por consiguiente,
la forma en que es atendida. Actualmente han sido utilizadas
como herramientas preponderantes dos mtodos de medicin
de la pobreza. Por una parte, a travs del precio de la canasta
El hombre carente de satisfactores en
Mxico (1970-2006): del rezagado al
pobre extremo
Alejandro Gracida Rodrguez
Nelson Arteaga Botello
ndice
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I
310 311
bsica y la capacidad que tienen las personas de acceder a ella;
el segundo mtodo, conocido como Necesidades Bsicas Insatisfe-
chas, mide las carencias, cantidad y calidad de la vivienda, con-
diciones sanitarias, servicios, patrimonio bsico y rezago educa-
tivo (Corts, 2002: 14).
La pregunta correspondiente es qu encierran estas maneras
de medir la pobreza? Se propone, grosso modo, responder que
tales mtodos de medicin son resultado de un largo proceso de
discusin y modifcacin constante en los puntos de vista que
han abordado el tema de la pobreza. El objetivo del presente
trabajo consiste en adentrarse en la discusin que ha generado
la problemtica de la pobreza para el contexto mexicano, tra-
tar de encontrar pistas en el tratamiento del tema a lo largo de
las ltimas dcadas y hacer que sean capaces de explicarnos un
presente particular. Se trata de arrancar del pasado fragmentos
que revelen la congruencia inicial con que se implement una
poltica relacionada con la pobreza y cmo es que se ha ido
modifcando con el paso del tiempo.
Para tal propsito recurriremos a las herramientas propuestas
por Michel Foucault, comenzando por trazar una lnea en el
tiempo con el fn de detectar discontinuidades (metamorfosis o
cambios de lgica) concernientes al tratamiento que el gobierno
mexicano ha dado a la pobreza, as como la fsonoma adjudi-
cada al hombre pobre por medio de estas polticas.
La hiptesis que articula el trabajo es que el debate de la po-
breza en Mxico cobra relevancia en un momento coyuntural de
la historia nacional, en el cual se frena el crecimiento econmi-
co acontecido durante lo que algunos analistas denominan el
Milagro Mexicano, una situacin donde el descontento social se
amplifca y se pone en duda la validez del llamado Pacto Social
Posrevolucionario, que haba brindado estabilidad a los gobiernos
posrevolucionarios y que fue implementado por el cardenismo.
Este contexto da lugar a una serie de polticas relacionadas
con el tema de la pobreza, las cuales tuvieron como primer
objetivo la contencin social en un ambiente de descontento
manifesto. De igual manera proponemos que el tratamiento de
la problemtica ha tenido modifcaciones considerables, sobre
todo a raz del cambio de modelo econmico acontecido en los
aos ochenta, que trajo como consecuencia una orientacin ha-
cia una economa de libre mercado y marc un cambio en la
fsonoma de los pobres.
La importancia de este tipo de estudios responde a la inquie-
tud de conocer el ideal del cual parten las acciones guberna-
mentales, que son refejo de un balance y proyeccin de lo que
la sociedad es y debiera ser. Est fuera del alcance de este tra-
bajo realizar un anlisis del funcionamiento de las polticas gu-
bernamentales, as como entablar de manera directa una dis-
cusin sobre las formas en que se han debatido las tcnicas de
medicin de la pobreza, ni la cuantifcacin de la misma a travs
de la historia del Mxico posrevolucionario; por el contrario, la
intencin es rastrear la conformacin de una idea sobre lo que
la pobreza ha sido para el Estado mexicano, con la conviccin
de que esto pudiera revelarnos una idea ms general de lo que
implica ser pobre en nuestro presente.
Caja de herramientas
La pretensin de efectuar un estudio histrico marcado por un
anlisis sociolgico tiene su base en una propuesta de revisin
ms cercana a los estudios genealgicos desarrollados por Castel
(1997), Foucault (1999) y Donzelot (1998), que a una mera des-
cripcin de acontecimientos sucesivos. La intencin es pregun-
tar al pasado quines somos mediante un modelo capaz de dar
cuenta de procesos complejos de largo alcance. Ningn acon-
tecimiento surge de un punto del que no exista un antecedente,
con lo cual la empresa consiste en explicar y descubrir cmo las
transformaciones sociales surgen de estados anteriores.
Emplearemos el concepto de problematizacin, propuesto
por Foucault (1991), que se presenta como el conjunto de prcti-
cas discursivas y no discursivas que harn posibles enunciaciones
vinculadas a un sistema de verdad y falsedad. Su objetivo ser
normalizar y canalizar una cuestin en particular. Es necesario
buscar las condiciones de posibilidad que han hecho existente
una situacin dentro de un marco de pensamiento aceptado
como verdadero. Para asumir esta concepcin es indispensable
partir de que la verdad es un constructo social que se consolida
a travs de mltiples imposiciones y que cada sociedad tiene un
determinado sistema de verdad (Foucault, 1992).
Al abordar un campo de problematizacin se pretende ana-
lizar cuestiones que en la actualidad resulten relevantes, poseen
inters para la sociedad o grupos de investigadores. Es una ma-
nera de encontrar agentes en el tiempo que han dado posibili-
dad de existencia a la conformacin de realidades vigentes. El
fn ltimo es elaborar una historia del presente. Una categora
central para esta bsqueda es la de metamorfosis, planteada
por Castel (1980), la cual se utiliza para designar un cambio de
312 313
lgica en un momento histrico determinado que repercutir
directamente en las polticas impuestas. La metamorfosis social
implica una modifcacin en la forma de ver y actuar, se con-
vierte en puntos de coyuntura capaces de modifcar el devenir
histrico de la situacin abordada.
Al centrar la atencin en un campo de problematizacin
emerge la necesidad de detectar dispositivos, entendidos como
una tecnologa de intervencin que comprende una cadena de
variables relacionadas entre s. Es la manera como se codif-
car un conjunto de saberes y acciones legitimadas. El papel
que juegan los dispositivos dentro de las sociedades no puede
encontrarse alejado de las cuestiones del poder y del saber, su
funcin es la conformacin de saberes que confguran maneras
de accin. Este saber se conforma a travs de las necesidades
propias del dispositivo y del debate que se genera al interior del
mismo, buscando la correccin o modifcacin de su coherencia
interna. Una verdad establecida traer consigo una justifcacin
y una manera de actuar que responda a esta lgica. El disposi-
tivo se halla pues siempre inscrito en un juego de poder, pero
tambin siempre ligado a uno de los bornes del saber, que na-
cen de l, pero, asimismo, lo condicionan. El dispositivo es esto:
una estrategia de relaciones de fuerza soportando unos tipos de
saber y soportadas por ellos (Foucault, 1991: 130).
Una caracterstica primordial del dispositivo es que su desa-
rrollo no es homogneo, ya que sus caractersticas no cuentan
con una serie de etapas previstas por completo; de hecho, el dis-
positivo no surge como tal sino que se va modifcando con el
transcurso del tiempo. Su puesta en circulacin parte de hacer
visible una problemtica: la pobreza, para el caso de este estu-
dio. El fn ltimo de generar dicha visibilidad es consolidar una
serie de herramientas capaces de contener el cauce natural de
un tema que podra devenir en problema. El proceso descrito
de consolidacin de un dispositivo deber ser tomado como un
esquema de la manera en que se pretende modifcar lo social.
Detrs de este proceso se esconde una visin del deber ser social, la
forma como es concebida una funcionalidad y lo que, se cree, es
necesario implementar para llegar a dicha proyeccin.
Primeros acercamientos gubernamen-
tales a la pobreza (Pider y Coplamar)
Hacia los aos cuarenta del siglo XX, Mxico vive un proceso de
migracin masiva del campo a la ciudad. La modernidad haba
llegado y se materializaba en la semntica gubernamental que
recurra a los lugares comunes con los que se traza un escenario
de prosperidad. El centro del pas asuma el reto de convertirse
en el eje productivo. El reto econmico de un pas dependiente
para consolidar una economa interna implicaba establecer un
proteccionismo en la produccin nacional. Contrario a lo que
rega al mundo ya industrializado, en Mxico se puso en mar-
cha una poltica de sustitucin de importaciones, con Miguel
Alemn en la presidencia. Esto implic una volcadura hacia el
mercado interno, con lo cual la industria mexicana no tena im-
portaciones, pero tampoco lograba consolidar un sistema ex-
portador. Durante la implementacin de este proceso el pas
tuvo un crecimiento constante en su economa de 6% durante
los aos cuarenta y hasta inicios de los aos setenta, es decir, se
vivi un periodo de prcticamente tres dcadas de desarrollo
econmico, lo cual llev a los analistas a comentar sobre un
Milagro Mexicano.
Polticamente, el pas sustentaba su cohesin mediante una
poltica de masas, heredada del rgimen cardenista, que hace
hablar de un pacto social entre la clase obrera y el Estado,
permitiendo una interrelacin directa a travs de las grandes
corporaciones obreras y campesinas. Este pacto social busc le-
gitimar al gobierno como heredero del proceso revolucionario
que tuvo Mxico a inicios del siglo XX. La estructura del pas,
polticamente hablando, se basaba en un sistema de partido
nico, donde el poder se ejerca de manera vertical y todos los
rganos eran subordinados al Ejecutivo. Durante este periodo,
dentro de la semntica gubernamental, el tema de la pobreza
no tena cabida como una de las prioridades a resolver por parte
del Estado, no era, pues, un problema en el cual se debiera po-
ner atencin urgente, lo cual no implica una inexistencia de la
misma.
Es con la emergencia de los movimientos sociales desde los
aos cincuenta y generalizados en los sesenta cuando comienza
a ponerse en duda el papel del modelo poltico mexicano; por
consiguiente, se materializ en un punto de resquebrajamiento
y necesidad de modifcacin por parte del Estado con el fn de
no poner en riesgo la estabilidad poltica y social.
Surge el Programa de Inversin para el Desarrollo Rural (Pi-
der) que debe ser planteado como uno de los primeros esfuerzos
a nivel nacional por atender el problema de la pobreza. Mxico
pasaba por un proceso donde existen dos caras de la misma
realidad nacional, las cuales se pueden resumir en la dicoto-
314 315
ma campo-ciudad. Por un lado, el sector urbano se convirti en
el paradigma del progreso; mientras tanto, el campo estaba per-
diendo su capital humano, debido a la incesante migracin hacia
las ciudades. La necesidad de frenar la dinmica poblacional de
migracin recurrente y tasas de natalidad excesivamente altas,
as como el reto de continuar con una economa relativamente
cerrada, llev al Estado mexicano a plantear el asunto de la
atencin a la pobreza como una manera de evitar el abandono
del campo, tratando de potenciar a las diversas regiones que
componan este sector y hacer que stas se convirtieran en re-
giones que autogestionaran sus necesidades.
El Pider fue un programa que trataba de confrontar la nueva
situacin del pas. Propuesta que, sin embargo, nunca dej de
ser alimentada por la estructura clientelar de las instituciones.
El Pider es puesto en marcha en el ao de 1973, durante el sexe-
nio de Luis Echeverra lvarez, con la esperanza de consolidar
un programa de alcance nacional capaz de unifcar el esfuerzo
de diferentes secretaras de gobierno y de conjugar todos los
programas del sector pblico, con el propsito de trabajar en
proyectos comunes. El Pider se presenta, en sus planteamientos,
como un programa que busca coordinar recursos dentro de ms
de 200 zonas atrasadas, para proporcionar infraestructura fsica
y econmica; promover produccin agrcola, pecuaria, minera,
pesquera e industrial y, a la vez, servicios de salud y vivienda,
sin faltar la asesora tcnica y organizativa. Los objetivos princi-
pales con los que se present el Pider son los siguientes.
1. Dotar a los pueblos rurales del pas de las obras y servicios
necesarios para su desarrollo econmico y social.
2. Proporcionar empleo permanente y mejor remunerado a la
fuerza de trabajo de las comunidades rurales.
3. Elevar la productividad y el ingreso por hombre ocupado.
4. Aprovechar los recursos naturales y fortalecer el crecimiento
regional.
5. Contribuir a la distribucin ms equitativa del producto so-
cial, mediante un mayor equilibrio entre el desarrollo urbano
y el desenvolvimiento de las comunidades rurales (Paz, 1976:
14).
El Pider intent estructurar proyectos productivos como base de
todas las actividades, se otorg mucho nfasis discursivo a este
rengln; sin embargo, no fue para este fn la mayor asignacin de
recursos. La prioridad fue cubrir necesidades de infraestructura,
propiciada por la popularidad que brinda instrumentar acciones
de impacto para mayor poblacin; adems de que, de esta ma-
nera, se evitan choques con intereses de los diferentes caciques
regionales, cuyo poder alcanzaba grandes dimensiones.
El consecuente programa: la Coordinacin General del Plan
Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Co-
plamar) es puesta en marcha durante el sexenio de Jos Lpez
Portillo (1976-1982), guardando notorias similitudes con el an-
terior. De la misma manera, no puede ser considerado un pro-
grama como tal, sino un sistema de coordinacin administrativa
inscrito dentro del plan nacional de desarrollo. La caracterstica
de este programa es, tambin, el reconocimiento de que el fo-
mento al desarrollo urbano no puede concentrar la totalidad de
esfuerzos para consolidar el crecimiento del pas.
Dentro de los postulados que presenta la Coplamar existe
una aceptacin gubernamental respecto a la incapacidad de
ste por incorporar a la totalidad del territorio en el moder-
nismo industrializador. El gobierno sigue intentando, para estos
momentos, contener el descontento social que se ha cristalizado
en guerrilla rural y urbana. La Coplamar se presenta bajo los
siguientes objetivos:
1. Aprovechar de forma adecuada la potencialidad productiva
de los grupos marginados y de las zonas donde se hallan asen-
tados para asegurar una oferta ms abundante de bienes, fun-
damentalmente alimentos, y de servicios.
2. Promover el establecimiento de fuentes de trabajo y su diver-
sifcacin en las zonas marginadas, mediante la canalizacin
de recursos pblicos y privados y la capacitacin de los n-
cleos de poblacin, cuidando la cabal observancia de las leyes
laborales y dems aplicables.
3. Elevar la efciencia en el aprovechamiento de los recursos
de las zonas marginadas mediante la difusin de modernas
tecnologas y el aprovechamiento de respuestas tecnolgicas
adecuadas o tradicionales.
4. Lograr una remuneracin justa para el trabajo y los produc-
tos generados por los grupos marginados, as como promover
una mayor aplicacin de recursos que benefcien a los estra-
tos ms pobres en materia de alimentacin, salud, educacin
y vivienda, para propiciar un desarrollo regional ms equili-
brado.
5. Fomentar el respeto y desarrollo de las formas de organi-
zacin de los grupos rurales marginados para fortalecer su
capacidad de negociacin en las fases de produccin.
316 317
6. Fortalecer las manifestaciones propias de estos grupos y con
ello la estructura pluricultural de Mxico.
7. Elevar la conciencia y la capacidad de organizacin de los
ncleos sociales marginados para que sean capaces de infuir
en mayor medida en la orientacin de las polticas nacionales
(Presidencia de la Repblica, 1977: 13-15).
Nos encontramos con la aplicacin de dos programas donde no
existe una conformacin tangible de la fgura del pobre, sino
del rezagado, aquel que no ha podido acceder a los benefcios
que ha trado consigo la consolidacin de Mxico como un pas
moderno y en proceso de industrializacin. Si bien no se puede
hablar especfcamente de programas enfocados en la poblacin
pobre, debido a que tal fgura no forma parte central del debate
nacional durante esos aos, s podemos decir que es el primer
reconocimiento gubernamental de que existen personas que no
se han podido incorporar a la visin estructural del pas, ba-
sada en el crecimiento econmico, consolidacin y perfecciona-
miento del sistema capitalista. No debemos minimizar el hecho
de que tal reconocimiento surge en un momento donde el pas
se encuentra estancado. Detrs de estas acciones tambin se en-
cuentra la aceptacin tcita de que, por una parte, el desarrollo
del pas se ha dado en condiciones de desigualdad basadas prin-
cipalmente en los patrones de vida urbanos y rurales. Por otro
lado, el sistema poltico tiene fracturado el pacto social posre-
volucionario que haba brindado cierta legitimidad a los gobier-
nos posteriores al cardenismo.
Los principales problemas reconocidos con estos programas
son: el marcado excedente de fuerza de trabajo en comunidades
rurales; subempleo y desempleo, y una creciente migracin ha-
cia las ciudades. El hacinamiento en el que durante poco tiempo
se encontr la Ciudad de Mxico implic un tema por resolver.
El centro de la Repblica se convirti en una esperanza de en-
contrar mejoras en el nivel de vida para los pobladores rurales
que no vean llegar el crecimiento a sus comunidades.
Las caractersticas a las que responde el rezagado, dentro
del Pider y Coplamar, son una localizacin rural, al interior de
poblaciones que oscilan entre los 300 y 3,000 habitantes, un
rezago en infraestructura bsica y la carencia de una economa
regional. La solucin propuesta se inserta dentro de un plan na-
cional de desarrollo capaz de generar regiones autosustentables;
la unidad de anlisis no ser, por consiguiente, la persona sino
la regin. El discurso que se plantea es que la modernidad no ha
sido bien encaminada en nuestro pas y que los llamados grupos
marginados debern ser atendidos bajo la premisa de que ellos
han consolidado tambin el crecimiento del pas.
La atencin a la pobreza en una economa
de libre mercado
El ao de 1982 implic para Mxico una profunda crisis
econmica, debido a la cada de los precios de las materias pri-
mas, especialmente el petrleo, lo cual trajo consigo una inca-
pacidad del gobierno mexicano para pagar la deuda externa
contrada. Con esta crisis, el pas tuvo que redefnir el modelo
econmico que haba regido en Mxico hasta entonces. En este
ao es cuando Mxico adopta el sistema econmico de libre
mercado, denominado por algunos analistas como neoliberal.
El pas se ve obligado a iniciar un profundo programa de esta-
bilidad y ajuste, que se traduce en un proceso de achicamiento
del Estado, venta de empresas pblicas y reduccin del gasto
pblico.
A partir de este momento, el Estado debe pasar por un proce-
so de reformulacin de sus funciones, en donde cada vez se aleja
ms de su accin en el plano econmico, para enfocarse sobre
todo en la seguridad y contencin social. El sexenio de Miguel
de la Madrid (1982-1988) evit tocar el tema de la pobreza
como uno de los principales problemas a combatir en Mxico;
prcticamente en la totalidad de su sexenio se not la ausencia
de programas sociales de combate a la pobreza.
Surgen en esta poca, motivados por el Banco Mundial (BM),
los programas de compensacin social que se encuentran focali-
zados entre las poblaciones que han sido visualizadas como las
ms pobres. Esto surge con la idea de otorgar una proteccin
mediante paliativos de ingreso, alimentacin o empleo por el
tiempo que dure el ajuste econmico necesario que traer la
solucin al problema del crecimiento del pas que, como pana-
cea, sea capaz de sacar a la poblacin denominada como pobre
de su postracin.
Fue hasta el sexenio de Carlos Salinas de Gortari cuando se
vuelve a integrar un programa de combate a la pobreza. Se lan-
za el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) como una
manera de buscar dar legitimidad a su gobierno. Con Salinas
se retom la forma tradicional de funcionamiento de Pider y
Coplamar, para impulsar o sentar las bases del nuevo modelo de
318 319
desarrollo. El Estado mexicano se adentraba ms a una lgica
de mercado, buscando el crecimiento econmico apoyando a
los sectores exportadores; sin embargo, para conseguir esto era
necesaria una poltica que viniera a sostener el fracturado pacto
social, el cual poco a poco era ms complicado de mantener, y
la lgica a partir de ese momento sera su ocaso dentro de las
intenciones gubernamentales y del mercado.
El objetivo fundamental de la creacin del Pronasol fue com-
batir los bajos niveles de vida y asegurar el cumplimiento en la
ejecucin de programas especiales para la atencin de los n-
cleos indgenas y la poblacin de las zonas ridas y urbanas,
las cuales era llamadas poblacin objetivo, en materia de salud,
educacin, alimentacin, vivienda, empleo y proyectos produc-
tivos. En el ao de 1992, por decreto ofcial, se cre la Secre-
tara de Desarrollo Social (Sedesol) para asumir las atribuciones
en relacin con las funciones del Pronasol. Este programa se
enfoc, principalmente, en tres lneas de accin, de las cuales
se desprendera un gran nmero de programas focalizados en
la poblacin que se encontraba en situacin de pobreza, sobre
todo la denominada pobreza extrema, las lneas son:
1. Solidaridad para el bienestar social: su objetivo principal era
promover acciones que impactaran en la mejora del nivel de
vida.
2. Solidaridad para la produccin: procuraba generar fuentes
de empleo y fomentar los recursos de las regiones como me-
dio para llevar a cabo proyectos productivos.
3. Solidaridad para el desarrollo regional: se enfocaba en fo-
mentar la construccin de infraestructura bsica que tuviera
un impacto regional.
De estas tres lneas emergieron programas especfcos de ben-
efcio familiar (apoyo en salud y educacin), benefcio comuni-
tario (desarrollo urbano e infraestructura carretera y caminos
rurales), programas productivos (fondos para la produccin en
distintas actividades) y de alcance regional (dotacin de recursos
a municipios y programas de desarrollo regional).
El balance del Pronasol se convirti en favorable para los ins-
trumentadores del mismo, sobre todo en trminos polticos, de-
bido a que dio estabilidad a un gobierno que se acercaba cada
vez ms a las premisas de corte neoliberal, mientras conduca la
poltica social de una manera paternalista y clientelar ms cer-
cana a las polticas de los aos setenta. Con Pronasol se impuls
un nuevo modelo de poltica social, una poltica con carcter
selectivo, de gasto focalizado que fue el producto del replan-
teamiento del papel del Estado en la inversin pblica. La obli-
gacin del Estado deba ser con los ms pobres nicamente. Se
instauran las condiciones para instrumentar programas focali-
zados (Barajas, 2002).
La dotacin de infraestructura continu siendo uno de los
pilares que sustentaban la implementacin de esta clase de pro-
gramas. El rezago histrico de las diversas regiones signifcaba
una urgencia que no haba sido solucionada durante los aos
de modernidad mexicana. Un cambio notorio de la fsonoma
del pobre fue el reconocimiento de que ste no slo estaba ubi-
cado dentro del mbito rural, sino tambin en el urbano. Prin-
cipalmente en las denominadas colonias populares. A su vez,
comienza a cobrar relevancia la fgura del pobre extremo, hacia
quienes se comienza a dar un trato especial, localizando como
apremiantes sus necesidades en alimentacin, salud y edu-
cacin. Caractersticas que vendrn a componer la centralidad
de los posteriores programas.
El Progresa, puesto en marcha en el sexenio de Ernesto Ze-
dillo (1994-2000), signifc un nuevo enfoque de tratamiento a
la pobreza por parte del gobierno mexicano. Mxico ha pasado
su primera dcada con el modelo econmico neoliberal. Con
la idea de que la pobreza se debe a la falta de oportunidades y,
por consiguiente, hay que formar capital humano, es como se
establece dicho programa. Su ejecucin comienza en el ao de
1997, con el objetivo de dotar a las familias que ser la uni-
dad de anlisis de la pobreza de las posibilidades de acceso a
educacin, salud y alimentacin. Se trata de un programa que
acta con una visin a futuro, en donde la actual pobreza
resulta difcil de erradicar y lo que se pretende es que las
nuevas generaciones con un mejor nivel educativo, nutri-
cional y de salud puedan encontrar la posibilidad de salir
del crculo de la pobreza.
La administracin de Zedillo reconoce que el problema de
la pobreza es de difcil solucin, teniendo como meta ya no
la erradicacin de sta sino la bsqueda de una igualacin de
oportunidades. El objetivo de intervencin se acotara y los
benefciarios exclusivos sern aquellos considerados como po-
bres extremos, dejando de lado a los considerados como pobres
moderados.
Una diferencia fundamental entre este programa y los an-
teriores es la focalizacin de los benefciarios. Anteriormente,
320 321
el ideal del que parta el gobierno era consolidar un desarrollo
comunitario, y para estos momentos se modifcara para pasar a
ser la familia el ncleo social por atender. El progresa se basa
en un esquema que fomenta la salida individual e individualista
de la pobreza, anulando la accin colectiva como mecanismo
para superarla (Zermeo, 2000: 20). La seleccin de los bene-
fciarios resulta novedosa, debido a que, por primera vez, se cre
un padrn de benefciarios utilizando mtodos estadsticos para
sealar a las personas que merecan recibir el apoyo, con lo cual
se genera un perfl de persona con carencias que deben ser aten-
didas.
La generacin de oportunidades individuales, como medida
para salir de la pobreza, deja ver una adjudicacin directa de
la pobreza con quienes la padecen. Al decir que sta se debe a
una falta de oportunidades, recae inmediatamente sobre el in-
dividuo la posibilidad o negacin de abandonar tal condicin.
Esto viene a legitimar un desentendimiento del gobierno sobre
la capa que se considera como pobre moderada, enfocndose
exclusivamente en aquellos que la padecen de manera extrema.
El pobre ya no ser aquel que ha quedado excluido del cre-
cimiento nacional, sino el que an no consigue adentrarse en las
oportunidades brindadas por una economa de libre mercado.
Asumir esta estrategia implica la idea gubernamental de que el
mercado es capaz de generar equilibrios por s solo; por lo tanto,
el Estado no debe disear polticas sociales para el sector de la
poblacin ubicado dentro de la pobreza moderada. El pobre
es dotado de capacidad de accin, pasa de ser una fgura a la
cual se le atribuan exclusivamente carencias, para delegar en
l la responsabilidad de salir por sus propios medios del crculo
vicioso de la pobreza. Para el gobierno, el pobre moderado se
encuentra listo para salir de su postracin.
Las principales carencias que otorga el gobierno a los pobres
ya no son tan slo biolgicas, la concepcin del pobre no ser
nicamente el de un ser inane, sino aquel que todava no logra
tener un piso bsico de oportunidades necesarias. La centrali-
dad de dotar a los pobres extremos de educacin, salud y ali-
mentacin implica la delimitacin de stos, basado en los datos
arrojados por los censos, como carentes de tales satisfactores.
La solucin se presenta como algo a largo plazo, donde no son
los adultos los que importan, sino la descendencia, es decir, las
futuras generaciones.
Por ltimo, el programa Oportunidades, puesto en marcha
por Vicente Fox (2000-2006), presenta escasas innovaciones en
el tratamiento de la pobreza, se le dio continuidad al trabajo
que se vena realizando. El balance del problema de la pobreza
sigue respondiendo al mismo esquema propuesto por sus prede-
cesores, es decir, situando a la poblacin ubicada en la pobreza
como aquella que tiene carencias en materia de educacin,
salud, alimentacin, vivienda y acceso a servicios. Se aade,
tambin, un nuevo indicador que intenta medir una necesidad
planteada para darle salida a la condicin de pobre, que es la
formacin de capital humano y social capaz de llevar acciones
en conjunto con el gobierno, lo cual se pretende lograr por me-
dio del grado de cohesin social.
El perfl del pobre para el programa Oportunidades es similar
al propuesto por el anterior programa. Se sigue respondiendo a
una lgica de mercado donde se pretende que la atencin debe
focalizarse a los grupos en extrema pobreza; adjudicando que
los considerados como pobres transitorios poseen las herrami-
entas necesarias para abrirse el camino por el cual puedan salir
de su condicin por medios propios.
Afrmamos, en resumidas cuentas, que el pobre para el Pro-
gresa y Oportunidades ser aquella persona que an no logra in-
sertarse dentro de la economa de mercado. Aquel que necesita
ayuda para conseguir consolidarse como una persona orgnica-
mente estable y con estudios que permitan superar las condi-
ciones de pobreza. La consigna pareciera ser que, superando
la lnea de pobreza, las personas que no consigan obtener be-
nefactores bsicos sern producto de su desidia. La pobreza, al
ser planteada actualmente como un problema de discapacidad
individual y colectiva de superacin, engendra un alejamiento
por parte del Estado; el cual, mostrado en este tipo de progra-
mas, slo pretende dotar de lo que considera bsico para que el
sujeto y la comunidad salgan adelante por sus propios medios.
Conclusiones
El tratamiento de la pobreza que se ha generado desde el go-
bierno mexicano encierra en s mismo una intencin de lo que
es concebido como un deber ser social. La construccin discur-
siva de la pobreza ha vivido mltiples modifcaciones o meta-
morfosis en su tratamiento, lo que habla de cambios en la lgica
al interior del propio sistema poltico mexicano y la visin de
Estado que ste ha presentado. Tratar de tener un acercamiento
a la pobreza en trminos histricos implica pensar el problema
322 323
no como algo dado de antemano, sino como una cuestin que
tiene constantes modifcaciones y atribuciones de signifcado de-
pendiendo del contexto desde el cual lo analicemos.
El refejo del dispositivo sobre la pobreza en Mxico ha pade-
cido modifcaciones manifestas. El curso que ha tomado la fgu-
ra del pobre con base en los programas gubernamentales imple-
mentados arroja caractersticas interesantes para ir trazando la
historia del presente. Los programas analizados deben ser, antes
que nada, ubicados como polticas de intervencin dentro de un
dispositivo, el cual encontrar su sustento en discursos, institu-
ciones, decisiones reglamentarias, medidas administrativas as
como proposiciones cientfcas y morales. Estos programas no
pueden entenderse sin el contexto desde el cual emergen, con
ello podemos comprender que Mxico, al pasar de un mode-
lo econmico proteccionista a uno de libre mercado, ha tenido
una metamorfosis en la manera como enfrenta el problema de
la pobreza.
Se propone, grosso modo, separar en tres las etapas que se han
registrado en el Mxico contemporneo, en torno a los progra-
mas relacionados con el problema de la pobreza (Barajas, 2002).
Dentro de una primera etapa ubicaremos los programas Pider y
Coplamar, que emergieron ante un contexto de debilitamiento
del pacto social posrevolucionario. Al interior de stos encon-
tramos un primer planteamiento por parte del gobierno de la
pobreza; aunque no es planteada en esos trminos, la fgura del
pobre se encuentra ausente del discurso gubernamental, siendo
el de rezagado el que cobra importancia, es decir aquel que no
ha podido ser incluido dentro del plan modernista del Estado
mexicano. Dichos programas forman parte del Plan Nacional
de Desarrollo, lo cual implica que no se trata de polticas fo-
calizadas, sino de una estrategia conjunta que persigue consoli-
dar una nacin basada en un proyecto estatista posrevoluciona-
rio. No podemos comprender esta etapa sin hacer evidente el
creciente malestar social que golpea la estructura poltica; por
eso tambin se asegura que dichos programas responden a una
necesidad de contencin social de aquellos sectores desfavoreci-
dos por la poderosa estructura corporativista.
Una segunda etapa sera la que comprende los aos de 1982-
1994, caracterizada por ser un periodo de transicin econmi-
ca, donde Mxico abre sus puertas a una nueva economa de
libre mercado; eso implica una reestructuracin del papel del
Estado, sobre todo en su capacidad de injerencia en el aspecto
econmico. En esta etapa se advierte una ausencia de polti-
cas enfocadas a la pobreza durante el sexenio de Miguel de la
Madrid. Es hasta el sexenio de Salinas donde se implementa el
Pronasol, con un objetivo claro de dar legitimidad a su gobier-
no. Con este programa comienza a darse una focalizacin de
la atencin a la pobreza, sin renunciar a la idea de fomentar la
productividad en las diferentes regiones de la Repblica. El Pro-
nasol implic una etiqueta vinculada al gobierno salinista que
permiti la posibilidad de guiar su rgimen con relativa estabi-
lidad y recomponer de cierta manera el pacto social; al mismo
tiempo que se especializaba la vocacin de libre mercado en la
economa nacional. Es en esta etapa donde se sientan los prece-
dentes para la implementacin de polticas focalizadas, las que
atenderan exclusivamente la pobreza extrema.
Por ltimo, la tercera etapa, en la cual nos encontramos, es
la marcada por la poltica econmica denominada por algunos
analistas como neoliberalismo. En esta etapa Mxico se encuen-
tra inserto en este modelo econmico, el papel del Estado se
ha replegado y las recomendaciones de organismos internacio-
nales han dado un giro en las polticas pblicas. Se implementan
el Progresa y el Oportunidades como una manera de atencin
especfca. Se presenta una eliminacin generalizada de los sub-
sidios, sobre todo los vinculados con la produccin. Se generan
mecanismos sofsticados de medicin de la pobreza que per-
miten ubicar a la poblacin por atender, es decir, aquellos que
se encuentren por debajo de la lnea de pobreza. La regin de-
jar de ser el referente de atencin para ser la familia el ncleo
por atender. No podemos hablar del Progresa y Oportunidades
como una poltica de combate a la pobreza, sino asistencialista,
pues no trabaja sobre las causas inmediatas que generan sta
como es el desempleo y la inequitativa distribucin del ingreso,
sino pretende atender a aquellas personas que la padecen para
otorgarles posibilidades de que, con sus propios medios, sean ca-
paces de salir de ella. Sobre todo es una poltica pensada a largo
plazo, poniendo nfasis en las nuevas generaciones.
La totalidad de programas analizados llevan detrs un sello
particular de la fgura presidencial que los realiza. Esto se re-
feja, por ejemplo, en la bsqueda de una coordinacin institu-
cional, que en trminos prcticos sirvi para fortalecer la fgura
del presidente como el personaje en el que recaan las decisiones
a tomar, siendo ste el eje poltico de todo un sistema. Cabe re-
cordar, sobre todo en la aplicacin de los primeros tres progra-
mas analizados, que el contexto donde se llevan a cabo responde
a lo que los analistas han denominado como presidencialismo,
324 325
un sistema poltico que gira sobre las decisiones, pasiones e in-
tereses de una sola persona. Por lo tanto, los benefcios polti-
cos que recogan los programas servan para alimentar la fgura
presidencial y detrs de esto al partido nico en el poder; sin
olvidar que prcticamente la totalidad de los programas pre-
sentados llevan detrs la inestabilidad poltica, caracterstica del
siglo XX mexicano.
Podemos concluir afrmando que las polticas sociales enfoca-
das en la pobreza surgen en un momento especfco de la histo-
ria nacional, un contexto donde el Estado mexicano tiene frac-
turado el llamado pacto social posrevolucionario. Estas polticas
surgen como una manera de reincorporar al cauce estatista a
una sociedad que muestra claros signos de disgusto con un sis-
tema poltico vertical y autoritario. Posteriormente, el cambio
en el modelo econmico, implic un nuevo manejo en la semn-
tica gubernamental, tratando la pobreza como una cuestin de
oportunidades individuales, ya no como una inefcacia estruc-
tural para incorporar a los rezagados. La pobreza, para los lti-
mos programas aplicados, es atendida nicamente en sus expre-
siones ms drsticas: la pobreza extrema.
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Periodo Acciones
implementadas
Caractersticas contextuales Manifestaciones del dispositivo
1970-1982 Pider y
Coplamar
Final del periodo de constante
crecimiento conocido como Mi-
lagro Mexicano. El pacto social
posrevolucionario comienza a
fracturarse y aumenta el descon-
tento social hacia una estructura
poltica vertical y autoritaria.
Surgen los primeros reconocimientos
de existencia de grupos marginados.
Se implementan acciones para elevar
el nivel de desarrollo en regiones
marginadas como una medida de
contencin social.
1982-1994 Pronasol Periodo de transicin de un
modelo proteccionista a uno de
libre mercado. El Estado debe
replantear sus funciones, lo cual
tiene un impacto directo en la
implementacin de acciones para
combatir la pobreza.
Aparece la fgura del pobre en la
semntica gubernamental, despus de
una ausencia de programas durante
el sexenio de Miguel de la Madrid.
Comienza a focalizarse la atencin a
la pobreza.
1994-2006 Progresa,
Oportunidades
Mxico se ha ajustado al modelo
econmico de libre mercado.
El Estado tiene un repliegue de
funciones econmicas y vive una
transicin de poder poltico.
La pobreza se plantea como un
problema de difcil solucin a
corto plazo. Se piensa la pobreza
en trminos de capacidades
individuales, con lo cual el Estado
se enfoca principalmente en los
denominados pobres extremos.
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zalco, pp. 13-21.
327
Introduccin
En febrero de 2007, durante el sexenio del presidente Vicente
Fox, se promulga en Mxico la Ley General de Desarrollo So-
cial. Esta ley viene a cambiar el sentido de la poltica social fede-
ral que se tena hasta entonces. Entre las nuevas competencias
de las dependencias dedicadas al combate a la pobreza se en-
cuentra la delimitacin de facultades en los tres niveles de gobi-
erno: municipal, estatal y federal.
2
Adicionalmente, como una
nueva atribucin se establece la necesidad de la participacin
social y privada en esta materia. Se reconoce, asimismo, a la
Contralora Social como el mecanismo de los benefciarios, de
manera organizada, para verifcar el cumplimiento de las metas
y la correcta aplicacin de los recursos pblicos asignados a los
programas de desarrollo social (Ley General de Desarrollo So-
cial, 2007, art. 69).
La ley promulgada en el ao 2004 busca adems los siguien-
tes objetivos:
1. Propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los dere-
chos sociales, individuales o colectivos, garantizando el ac-
Evaluaciones cualitativas a programas
de combate a la pobreza en Mxico
1

Socorro Arzaluz Solano
1
Agradezco la colaboracin de Isabel Snchez en la revisin fnal de
este documento.
2
Destacan en este sentido las nuevas atribuciones al nivel municipal de
gobierno, las cuales se establecen en los artculos 9 y 14 de esta ley.
I ndice
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328 329
ceso a los programas de desarrollo social y la igualdad de
oportunidades, as como la superacin de la discriminacin y
la exclusin social.
2. Promover un desarrollo econmico con sentido social que
propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y me-
jore su distribucin.
3. Fortalecer el desarrollo regional equilibrado.
4. Garantizar formas de participacin social en la formulacin,
ejecucin, instrumentacin, evaluacin y control de los pro-
gramas de desarrollo social (art. 111).
Una de las propuestas ms importantes de esta nueva disposicin
es la integracin de varias comisiones que se encargaran de vi-
gilar la correcta aplicacin de dicha ley y, en general, el desen-
volvimiento de la poltica social. De tal manera que se promueve
la integracin de: 1) la Comisin Nacional de Desarrollo Social,
2) Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social y 3) Consejo
Consultivo de Desarrollo Social.
Pero, sin duda, un nuevo componente en el tema de la poltica
social en Mxico es el establecimiento de una serie de disposi-
ciones en torno a la evaluacin, situacin de la que no se tiene
referencia en historia de esta poltica.
La ley defne que la
evaluacin de la poltica social estar a cargo del Consejo Na-
cional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, que podr
realizarla por s mismo o a travs de uno o varios organismos in-
dependientes del ejecutor del programa, y tiene por objeto, revisar
peridicamente el cumplimiento del objetivo social de los progra-
mas, metas y acciones de la Poltica de Desarrollo Social para co-
rregirlos, modifcarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos
total o parcialmente (art. 72).
Asimismo, se determina que los organismos evaluadores in-
dependientes que podrn participar sern instituciones de edu-
cacin superior, de investigacin cientfca u organizaciones no
lucrativas. Cuando las evaluaciones se lleven a cabo por un or-
ganismo distinto del Consejo, ste emitir la convocatoria co-
rrespondiente y designar al adjudicado (art. 73).
En esta evaluacin de resultados, los programas sociales de
manera invariable debern incluir los indicadores de resultados,
gestin y servicios para medir su cobertura, calidad e impacto.
Se seala que las dependencias del ejecutivo federal, estatales
o municipales, ejecutoras de los programas a evaluar, propor-
cionarn toda la informacin y las facilidades necesarias para la
realizacin de la evaluacin (art. 74).
Adems, los indicadores de resultados que se establezcan de-
bern refejar el cumplimiento de los objetivos sociales de los
programas, metas y acciones de la Poltica Nacional de Desa-
rrollo Social (art. 75). Esta evaluacin deber ser anual y los re-
sultados sern publicados en el Diario Ofcial de la Federacin
y entregados a las Comisiones de Desarrollo Social de las C-
maras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unin y a
la Secretara de Desarrollo Social (art. 78 y 79).
Con el resultado de estas evaluaciones, el Consejo Nacional
de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social podr emitir
las sugerencias y recomendaciones que considere pertinentes
al Ejecutivo Federal y hacerlas del conocimiento pblico (art.
80). La normatividad contempla tambin que las instituciones
acadmicas son las indicadas para efectuar esta clase de trabajo,
reconociendo de forma implcita su carcter cientfco y la neu-
tralidad de sus observaciones.
De acuerdo con los principios de esta ley, una serie de progra-
mas sociales realizados a partir del sexenio anterior contemplan
en sus Reglas de Operacin la obligatoriedad de que sean ins-
tituciones acadmicas las que efecten esas evaluaciones. stas
pueden ser de varias clases, y ser cuantitativas y/o cualitativas,
cuando las reglas as lo especifquen.
Por ello, los cientfcos sociales son convidados a evaluar algu-
nas de las polticas sociales, considerando su experiencia en la
temtica social y en los mtodos de investigacin. No obstante,
el debate es si la tarea de evaluar posee otra dinmica y aspectos
muy particulares que diferen de la tarea de investigacin. El
otro aspecto en esta discusin es en torno del mtodo y tcnicas
especfcas de la evaluacin cualitativa, en la cual no se pueden
medir, en el sentido estricto del trmino, los logros o avances
de las polticas. De tal manera, los cientfcos que trabajamos
con mtodos cualitativos nos vemos en la necesidad de reformu-
lar las tcnicas que conocemos y adecuarlas a las necesidades de
evaluacin solicitadas desde la poltica pblica.
Qu signifca evaluar?
En forma general, la evaluacin signifca:
[] una forma de investigacin social aplicada, sistemtica, pla-
nifcada y dirigida: encaminada a identifcar, obtener y proporcio-
330 331
nar de manera vlida y fable, datos e informacin sufciente y re-
levante, en que apoyar un juicio acerca del mrito y el valor de los
diferentes componentes de un programa (tanto en el diagnstico,
programacin o ejecucin) o de un conjunto de actividades espec-
fcas que se realizan, han realizado o realizarn, con el propsito
de producir efectos y resultados concretos, comprobando la ex-
tensin y el grado en que dichos logros se han dado, de forma tal
que sirva de base o gua para una toma de decisiones racional e
inteligente entre cursos de accin, o para solucionar problemas o
promover el conocimiento y la comprensin de los factores asocia-
dos al xito o fracaso de sus resultados (Ziccardi y Saltalamacchia,
1997: 26).
Considerando lo anterior, la evaluacin consta de los siguientes
criterios:
Es una tarea de investigacin social aplicada.
3
Deber ser sistemtica, planifcada y dirigida.
Los datos obtenidos deben ser vlidos y confables.
Debe estar encaminada a obtener datos e informacin rele-
vante en qu apoyar un juicio, acerca del mrito y valor de
los diferentes componentes de un programa (tanto en la fase
de diagnstico como en la programacin o ejecucin) o de un
conjunto de actividades especfcas, sobre programas o activi-
dades que puedan estar realizndose, haber sido realizadas o
que sern ejecutadas.
El objetivo es comprobar la extensin y el grado en que di-
chos logros se han dado y servir de base o gua para una toma
de decisiones racional: para solucionar problemas o promover el
conocimiento o la comprensin de los factores asociados al xito
o fracaso de sus resultados (1997: 27). Sobre el propsito de di-
chas evaluaciones, un especialista en el tema indica que stas
permiten incrementar la efciencia, y adems favorece que en
la elaboracin de polticas sociales exista un principio de equi-
dad (Cohen y Franco, 2003: 25). Es decir, se establece el pro-
ceso evaluativo como un paso necesario con el fn de mejorar la
cobertura de las polticas.
En la literatura clsica del tema, los tipos de evaluacin exis-
tentes se agrupan en funcin de varios criterios: 1) El tiempo de
su realizacin, 2) los objetivos que se persiguen, 3) quines las
realizan, 4) la naturaleza que poseen, 5) la escala que asumen
3
Cursivas nuestras
y 6) los agentes a los que van dirigidas. De tal manera que se
reconocen los siguientes tipos de evaluacin:
1. En funcin del momento en que se realiza y los objetivos que
persigue:
a) Evaluacin ex ante (los mtodos ms usuales son el anlisis
costo-benefcio y el anlisis costo-efectividad).
b) Evaluacin ex post, que se divide en:
1) Evaluacin de procesos.
2) Evaluacin de impacto.
2. En funcin de quin realiza la evaluacin:
a) Evaluacin externa: es efectuada por personas ajenas a la
organizacin.
b) Evaluacin interna: se lleva a cabo dentro de la organi-
zacin gestora del proyecto.
c) Evaluacin mixta: combina las otras dos formas de eval-
uacin.
d) Evaluacin participativa: busca minimizar la distancia en-
tre el evaluador y los benefciarios, se utiliza para proyectos
pequeos (2003: 115).
3. En funcin de la escala de los proyectos:
4
a) Evaluacin de proyectos grandes.
b) Evaluacin de proyectos pequeos.
4. En la funcin de los destinatarios de la evaluacin:
a) Los directivos superiores.
b) Los administradores.
c) Los tcnicos (2003:119).
Qu es la evaluacin cualitativa?
Como se observa, en la concepcin clsica de la evaluacin,
la metodologa cualitativa se contempla como una herramienta
auxiliar en esta tarea. Pensada para complementar las reas
donde las herramientas cuantitativas no tienen ms que decir,
pensada para proyectos pequeos, sin una defnicin clara so-
bre las tcnicas de las que sta se auxilia.
Esta concepcin tiene que ver con la diferenciacin entre las
dos tradiciones de la investigacin social: la relacionada con la
forma de ver la realidad por parte de los actores sociales (en-
4
De acuerdo con Cohen y Franco, en este nivel es donde se pueden en-
contrar las mayores diferencias en el tipo de herramientas utilizables para
realizar una evaluacin cuantitativa o cualitativa.
332 333
foque cualitativo), contra la que privilegia la medicin de los
fenmenos sociales (enfoque cuantitativo). Esta distincin ha es-
tado siempre presente en las ciencias sociales y no es la intencin
resolver el debate en estas pginas, pero s examinar cmo estas
ideas han infuido en los mtodos que se utilizan actualmente
para evaluar las polticas sociales.
Coincidimos con Mara Luisa Tarrs (2001: 13), quien afrma
que en esta distincin, la opcin cualitativa no se contrapone a
la cuantitativa, ya que la investigacin cientfca trabaja siempre
con ambas. Por lo tanto, los mtodos cualitativos remiten a un
tipo de investigacin que produce datos u observaciones des-
criptivas sobre las palabras y el comportamiento de los sujetos.
Sin embargo, estos mtodos son algo ms que una forma de
recolectar cierto tipo de informacin. Por ello, la investigacin
cualitativa se puede defnir como la conjuncin de ciertas tcni-
cas de recoleccin, modelos analticos normalmente inductivos
y teoras que privilegian el signifcado que los actores otorgan a
su experiencia (2001: 16).
Tarrs explica que el mtodo cualitativo tiene que ver con
algunos elementos como: 1) La forma como se recolecta la in-
formacin y se construyen las observaciones, 2) los modos que
asume el anlisis, 3) los procedimientos para obtener confabili-
dad y validez, 4) la elaboracin de interpretaciones y su sustento
terico (2001: 18).
Respecto a la forma de recoleccin de la informacin, se
usan como tcnicas, principalmente, la entrevista, observacin
participante, grupos de foco, entre otras, donde es necesaria la
presencia e interaccin del investigador con el sujeto motivo de
estudio.
Algunas de las tcnicas empleadas por esta metodologa se
describen a continuacin:
La entrevista cualitativa: es una tcnica indispensable en la
generacin de un conocimiento sistemtico sobre el mundo so-
cial. En las dos ltimas dcadas del siglo XX, la entrevista cuali-
tativa se ha desarrollado como una alternativa para explorar
o profundizar en ciertos temas de la realidad social, y se ha
transformado en un instrumento bsico de recoleccin de infor-
macin (Vela, 2001: 67).
La observacin participante: permite recoger aquella infor-
macin ms numerosa, ms directa, ms rica, ms profunda y
ms compleja. Con esto se pretende evitar, en cierta medida, la
distorsin que se produce al aplicar instrumentos experimen-
tales y de medicin, los cuales no recogen informacin ms all
de su propio diseo. A diferencia de la observacin vulgar y co-
tidiana, la observacin participante se caracteriza por ser cient-
fca, comienza con la seleccin de un escenario en relacin con
un determinado tema de investigacin (Snchez, 2001: 100).
El grupo de discusin: su objetivo es que el grupo produzca
un discurso en una instancia de experimentacin y de manejo
de las conductas humanas. El grupo de discusin es una tcnica
que requiere de la creacin de una situacin controlada, para
que en ella se desarrolle una discusin sobre un tema defnido.
El uso de esta tcnica supone dos grandes momentos: uno es el
propio desarrollo del grupo de discusin en el que se produce tal
discurso. El otro es el anlisis del discurso producido. El grupo es
simulado y manipulable, representa una instancia colectiva no
perenne. La manipulacin la hace un investigador, denominado
preceptos, quien controla el proceso de discusin (Margel,
2001: 204).
Este mtodo parte de bases tericas en las que se apoya el
estudio con el fn de que los resultados empricos sustenten o
refuten los supuestos del investigador. Otra caracterstica de este
mtodo es que no busca una generalizacin en el sentido es-
tadstico del trmino, su objetivo no es defnir la distribucin
de variables en el universo, sino establecer las relaciones y los
signifcados de un tema determinado en una sociedad. Se tra-
ta de una generalizacin terica o analtica (Tarrs, 2001: 20).
De tal manera que al utilizarse este mtodo para las tareas de
evaluacin, se enfrenta a problemas que tienen que ver con el
origen mismo de las ciencias sociales y con la forma como stas
construyen su objeto de estudio.
Esto se complejiza an ms cuando se sabe que estas eval-
uaciones debern ser tiles para quienes toman las decisiones
respecto a la poltica pblica. As que el problema aqu es defnir
a travs de las tcnicas y herramientas propias del anlisis cualitativo, si un
programa cumpli y en qu medida lo hizo con los objetivos para los que fue
creado.
Pero no hay manuales metodolgicos que expliquen deta-
lladamente los pasos necesarios en una evaluacin cualitativa,
al contrario de lo que sucede con la evaluacin cuantitativa.
5

Por eso, las evaluaciones de este tipo desarrolladas hasta el mo-
mento en Mxico han sido elaboradas fundamentalmente con
base en la experiencia de los investigadores participantes.
5
Si bien hay sufciente bibliografa disponible en espaol sobre me-
todologa y tcnicas de investigacin cualitativas, en torno a la evaluacin
cualitativa se ha escrito muy poco en Mxico.
334 335
Sin pretender dar una gua de cmo se elabora este tipo de
evaluacin, nos abocamos a indagar en torno a la bibliografa
que existe sobre el tema; de sta rescatamos algunas ideas sobre
el desarrollo del mtodo cualitativo de evaluacin.

Metodologa de evaluacin cualitativa
Una defnicin ms precisa de la evaluacin cualitativa seala
que sta consiste en
el proceso de juzgar el mrito de algo y, especfcamente, en el
rea social busca garantizar un mejor cumplimiento de los pro-
gramas y proyectos. Su objetivo es generar informacin para que
pueda usarse en la planifcacin y en la ejecucin de programas
y proyectos de desarrollo social. Sus funciones van ms all que
brindar informacin, pues cumple, adems, funciones institu-
cionales, sociales, histricas y polticas (Picado Mesen, 2002: 1).
Se parte tambin de la idea de que en las disciplinas, progra-
mas y proyectos de mbito social existen diferentes situaciones,
cuestiones o problemas que es necesario evaluar y no se pueden
abordar con los mtodos de medicin estadstica. Para realizar
este tipo de evaluacin se recurre a los aportes de la antropologa
y la sociologa como la etnografa, el interaccionismo simblico,
la fenomenologa y la hermenutica. De tal manera que la
evaluacin cualitativa en el mbito social pretende aportar en la
valoracin de las prcticas individuales y colectivas como resul-
tado de compartir signifcados e interpretaciones acerca de las
realidades (2002: 50).
Hasta este momento, las defniciones planteadas no diferen-
cian entre lo que signifca investigar con base en una orientacin
cualitativa, del tipo de preguntas que se plantea una evaluacin de
esta misma clase. Incluso algunos autores consideran a la eva-
luacin como un tipo de investigacin social. No obstante, una dife-
rencia bsica entre ambos temas es que la evaluacin tiene como
objetivo fundamental el comparar el antes y el ahora, mientras
que la investigacin puede ser de tipo descriptivo o exploratorio
y no necesariamente evaluatoria, los objetivos son distintos pero
comparten los mtodos de indagacin.
Ante la escasa claridad en la barrera que separa estos dos
temas, Ian Shaw (2003) plantea las diferencias principales de la
siguiente manera: la evaluacin trata problemas prcticos, cul-
mina en la accin, hace juicios o mritos de valor, aborda temas
a corto plazo, utiliza mtodos de evaluacin, no es disciplinaria
e incluye la evaluacin desde dentro. Mientras, la investigacin
rene las siguientes condiciones: trata problemas tericos, cul-
mina con la descripcin, aborda temas a largo plazo, utiliza m-
todos de investigacin, es disciplinaria, siempre se realiza desde
afuera (2003: 25). Si bien esta explicacin tampoco es clara es
las diferencias entre los dos tipos de ejercicio, permite observar
dos aspectos fundamentales: el lugar desde donde se realiza (in-
terno o externo) y la orientacin del mismo (terica o prctica).
Hay coincidencia entre los planteamientos de Picado y Shaw,
aunque sus trabajos se hayan escrito con fnes distintos. Picado
(2002) indica que lo que hace que una evaluacin sea cualita-
tiva, naturalista o interpretativa no es el uso de tcnicas etnogrf-
cas o cualitativas, sino sus supuestos ontolgicos (naturaleza de la
rea-lidad) y epistemolgicos (naturaleza del conocimiento). De tal
modo que si el problema y el objeto de evaluacin requieren
para su abordaje los enfoques que buscan la comprensin y la
interpretacin de situaciones, de sus estructuras signifcativas y
de sentido, se est frente a una evaluacin cuya orientacin ser
necesariamente cualitativa.
6

En tanto, para Shaw (2003) lo que distingue de una forma
importante a una metodologa de evaluacin de una investi-
gacin cualitativa no son los mtodos, sino el tipo de preguntas que
se abordan y qu valores se fomentan.
Con estas ideas, arribamos a una primera conclusin en tor-
no a los objetivos de la evaluacin cualitativa, la cual ms que
medir el resultado de alguna poltica, plan o programa, se
plantea otro tipo de impactos, por ejemplo, la manera en que
el programa afect (positiva o negativamente) el modo de vida
de los individuos benefciados. Asimismo, se pregunta por los
roles asumidos por los actores sociales durante el desarrollo del
programa y analiza, adems, las consecuencias o acciones no
esperadas de este programa o poltica.
As, la evaluacin cualitativa se distingue por cumplir las si-
guientes funciones:
Se realiza a travs de un contacto intenso y a largo plazo con
el campo.
La funcin del investigador es alcanzar una perspectiva ge-
neral holstica de la cultura y el contexto objeto de estudio.
El holismo se consigue mediante la indagacin en lo particu-
lar.
6
Cursivas nuestras
336 337
El todo y lo particular se encuentran en constante tensin.
El investigador pretende conseguir datos sobre las percep-
ciones de los actores locales desde dentro.
Las categoras del entrevistado se mantienen en primer plano
a lo largo de la evaluacin.
Es interpretativa.
Se utilizan relativamente pocos instrumentos estandarizados,
sobre todo al principio.
Gran parte del anlisis se hace con palabras. Intervienen mu-
cho el juicio y la persuasin mediante la razn (Shawn, 2003:
189).
La formulacin del problema debe expresar las relaciones es-
tructurales de sus categoras y dar cuenta de la relacin entre las
categoras ms generales. Se expresa en forma de pregunta y en
una dimensin temporal y espacial (Picado, 2002: 55).
Respecto a la tarea tcnica de organizacin de la informacin
en la evaluacin cualitativa, Picado Mesen propone la orien-
tacin basada en el procedimiento denominado Mtodo com-
parativo constante (MCC) que indica en cuatro fases:
7
a. Comparacin de incidentes: observaciones, fragmentos de
entrevistas, documentos
b. Integracin de categoras y sus propiedades
c. Delimitacin de la teora
d. Escritura de la teora
Con la informacin organizada en categoras iniciales se pro-
cede a la integracin y confrontacin terica de conceptos y ca-
tegoras. En este momento, las categoras adquieren un carcter
conceptual para lograr posibles generalizaciones.
stas son algunas ideas sugeridas para el planteamiento y de-
sarrollo de una evaluacin cualitativa, pero en la prctica encon-
tramos grandes difcultades cuando se evala cualitativamente
un programa donde se involucran actores sociales. Aqu inter-
viene el criterio del evaluador/investigador, su forma de acer-
carse al objeto de estudio y su conocimiento de los mtodos y
7
Actualmente tambin se utilizan diversos programas electrnicos
para ayudar al investigador en el procesamiento y organizacin de la in-
formacin, entre algunos de stos se encuentran el Ethnograph, Atlas/
ti y el Nudist (Non numerical unstructed data indexing). Aunque dichos
programas representan un instrumento muy importante de apoyo a la in-
vestigacin, el trabajo artesanal sigue siendo ampliamente usado por los
cientfcos sociales.
tcnicas de anlisis. Podra resultar complicado descomponer
un programa social para evaluarlo de la manera aqu indicada,
ya que la realidad es mucho ms compleja e interviene una di-
versidad de actores que probablemente no estaban contempla-
dos en el planteamiento original de la evaluacin; por ejemplo,
en el caso de la Evaluacin Cualitativa al programa Hbitat, en
el diseo metodolgico no se consideraba el papel de los lderes
sociales y de los gobiernos locales e instituciones involucradas,
sobre este tema se refexiona en el trabajo de Arzaluz y Jurado
(2006).
La Secretara de Desarrollo Social manifestaba para 2006 la
evaluacin de al menos los siguientes programas:
Progresa-Oportunidades 1997-2004
Leche fortifcada Liconsa
Microsimulacin: Oportunidades, Liconsa, Diconsa
Programa alimentario
Estrategia Microrregiones
Hbitat
Programa Tu Casa
Programa Piso Firme en Coahuila
Jvenes con oportunidades
Uno de los problemas que tambin se destacaban al realizar
estas evaluaciones era que no haba sufcientes especialistas para
esas tareas.
8

De los programas sociales conocidos e implementados en
Mxico desde el nivel federal de gobierno, sobresalen los casos
de Oportunidades y Hbitat, que se han evaluado cuantitativa y
cualitativamente. A estos dos nos referiremos por la manera en
que se efectu la evaluacin cualitativa.
9
Evaluaciones cualitativas en Mxico
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades conocido en
sus inicios como Progresa, y que empez a funcionar a fnales
de la dcada de 1990, promueve acciones para la educacin,
8
Hernndez Licona: http://www.insp.mx/Portal/eventos/ponencias/
ponencias-Auditorio/Viernes/MR-16Perspetivasenlaevaluacion%20Gon-
zalez%20Hernandez%20Licona.ppt#352,2,Objetivo [consultado 29 de
marzo de 2007].
9
A fnales de 2008 se public un texto que sistematiza la refexin de
los encargados de algunas de estas evaluaciones (Corts, 2008).
338 339
salud y alimentacin de las familias que viven en condiciones
de pobreza extrema. Tiene como objetivos impulsar y fortalecer
las capacidades y potencialidades de las familias en situacin
de pobreza extrema, adems de contribuir a la vinculacin con
nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el me-
joramiento de sus condiciones socioeconmicas y su calidad de
vida (Instituto Nacional de Salud Pblica, 2002: 1).
Uno de los requisitos de las reglas de operacin del programa
era que ste fuera evaluado por instituciones acadmicas y de
investigacin o por organismos especializados de carcter na-
cional o internacional que tuvieran experiencia en la materia. El
esquema general de esta evaluacin contemplaba el anlisis de
los efectos de corto, mediano y largo plazo del programa sobre
la poblacin benefciaria, tanto en la esfera individual como en
la familiar o en el contexto comunitario. Se incluy la verif-
cacin sobre el cumplimiento de las premisas bsicas, objetivos,
logros y metas del programa. De tal forma que se invit a espe-
cialistas para realizar algunas de estas evaluaciones, buscando
los siguientes alcances:
Medir los resultados e impactos en el corto, mediano y largo
plazos.
Identifcar con precisin los resultados e impactos que eran
atribuibles al programa.
Medir los cambios en el nivel de bienestar de los hogares be-
nefciados.
Identifcar las sinergias que ocurren entre los componentes
del programa y de ste con los otros programas de desarrollo
social.
Aportar elementos para mejorar el funcionamiento del pro-
grama.
Identifcar la relacin costo-efectividad del programa.
Determinar el grado de apego a las reglas de operacin.
Las evaluaciones de corte cuantitativo que se efectuaron fueron
las siguientes:
1. Evaluacin del efecto sobre la utilizacin de servicios de salud
en el medio rural.
2. Evaluacin de impacto sobre la inscripcin escolar: primaria,
secundaria y media superior.
3. Anlisis sobre el cambio en las variables demogrfcas y
econmicas de los hogares benefciarios del programa entre
los aos 1997-2002.
4. Evaluacin del impacto en la identifcacin de familias benef-
ciarias en el medio urbano.
5. Evaluacin del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego
al programa a las reglas de operacin.
Paralelamente se llev a cabo la evaluacin cualitativa al Pro-
grama de Desarrollo Humano Oportunidades, que es la que
nos interesa exponer. Esta evaluacin se pens en funcin de
conocer los factores comunitarios, de hogar y de organizacin
que inciden en las reas objetivo del programa partiendo de
las siguientes preguntas: 1) Cules son los usos que la gente ha
dado a las transferencias en efectivo que el gobierno mexicano
les hace llegar a travs del programa Oportunidades?, 2) qu
cambios se observan en los hbitos alimenticios, en las dietas y
prcticas de consumo, en la salud y en la educacin de las fa-
milias?
La hiptesis de quienes realizaron la evaluacin fue que:
el Programa Oportunidades opera sobre las bases de la vulne-
rabilidad en dos sentidos: por un lado, ampla las estructuras de
oportunidades (a travs de los servicios de salud y educacin), y
por otro, ensancha el portafolio de recursos de los grupos doms-
ticos con insumos monetarios (y en especie; la papilla para los in-
fantes y nios pequeos) que pueden convertirse en mejor y ms
abundante consumo (alimento, de ropa y calzado, etc.). Todo ello
debera signifcar la ampliacin de recursos necesarios para que
las familias se ubiquen en una situacin de menor riesgo ante la
adversidad (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2003: 17).
La metodologa cualitativa defnida por los autores de la eva-
luacin es aquella que comprende un conjunto de tcnicas
normalmente no sujetas a anlisis estadstico, por medio de las
cuales es posible acercarse a las conductas, normas y signifca-
dos de los actores en trminos mucho ms cercanos a los suyos
propios que los que es posible recopilar en estudios de corte
estadstico.
Las evaluaciones efectuadas a este programa buscaron hechos
generales, cumpliendo con los siguientes criterios: 1) Los anlisis
de los estudios de caso se hacen con instrumentos conceptuales
de ndole general, en este caso, el enfoque de la vulnerabilidad
y los recursos de los hogares. 2) Este enfoque permite incorpo-
rar tipos de casos diferentes, con el fn de comprender las va-
riaciones posibles y postular relaciones de carcter ms general
cuya comprensin sea de utilidad para quienes buscan optimar
sus resultados en hogares y asentamientos diferentes (2003: 22).
340 341
Las tcnicas que los autores utilizaron incluyeron estudios de
caso, entrevistas a actores clave de las comunidades estudiadas
y la realizacin de grupos focales con los benefciarios del pro-
grama. En el plano terico, los autores parten del concepto de
vulnerabilidad,
10
este enfoque proporcion a los evaluadores la
ocasin de medir los cambios producidos por el programa en
varios niveles: trabajo, vivienda, capital humano, relaciones do-
msticas, relaciones extradomsticas (capital social).
Evaluacin cualitativa del programa
Hbitat
El programa Hbitat surge en Mxico en el ao 2003 con la
premisa de enfocar las estrategias de combate a la pobreza a
travs de acciones orientadas directamente hacia los habitantes
que la padecen. Apoyndose en estudios sociales y urbanos, en
diagnsticos sobre la pobreza y en los datos del censo de 2000,
el programa Hbitat busca tambin racionalizar los recursos al
identifcar claramente los territorios o polgonos urbanos que
incluyen los porcentajes ms altos de posibles benefciarios.
11

Este programa tiene como propsito constituirse en una es-
trategia integral de ataque a la pobreza, combinando acciones
que pretenden potencializar las capacidades de los individuos
y las familias pobres, as como transformar el entorno urbano,
invirtiendo en infraestructura urbana y servicios bsicos, de los
barrios o polgonos donde vive dicha poblacin.
El programa inici en 32 ciudades que, de acuerdo al censo
del ao 2000, tenan ms de 100 mil habitantes.
12
El indicador
ms importante que permiti la seleccin de estas ciudades fue el
de pobreza patrimonial, referido a todos aquellos hogares cuyo
ingreso por persona es insufciente para cubrir las necesidades
10
Este concepto se distingue del de pobreza en tanto que el ltimo lleva
a cabo mediciones estticas en ciertos momentos del tiempo y de acuerdo
con la construccin de una lnea de pobreza. En cambio, el concepto de
vulnerabilidad es dinmico y alude a los procesos que se generan en las
condiciones de inseguridad/seguridad del bienestar de los individuos, gru-
pos domsticos o comunidades ante un ambiente cambiante (Escobar y
Gonzlez de la Rocha, 2003: 15).
11
Sobre la metodologa empleada para delimitar y precisar los polgonos
de pobreza vase la pgina en internet de Hbitat (http://cartografa.sedes-
ol.gob.mx:8080/habitat2005.html).
12
Actualmente se estn aplicando recursos en ciudades de menos de
cien mil habitantes.
de alimentacin, salud, educacin, vestido, calzado, vivienda y
transporte pblico. Con base en las diferentes caractersticas
de los habitantes de estas zonas de pobreza patrimonial y de su
entorno urbano, el programa Hbitat decidi aplicar el presu-
puesto bajo diferentes modalidades, las ms aplicadas fueron:
Mejoramiento de barrios, Superacin de la pobreza y Opor-
tunidades para la mujer. Las otras fueron: Seguridad para las
mujeres y sus comunidades, Ordenamiento del territorio y me-
joramiento ambiental, Planeacin urbana y Agencias de Desa-
rrollo Hbitat y Desarrollo social y comunitario. En 2007 las
modalidades pasaron a slo tres: Desarrollo social y comuni-
tario, Mejoramiento del entorno urbano y Promocin del de-
sarrollo urbano (Arzaluz y Jurado, 2006: 1). Como parte de las
Reglas de Operacin, existe la obligatoriedad de evaluar cuan-
titativa y cualitativamente al programa.
13

Respecto a esta segunda forma de evaluacin, las interro-
gantes bsicas fueron:
14
Cmo afect el programa a los benefciarios?
Algn mejoramiento fue el resultado directo del programa o
se habra producido de todas formas?
Se podra modifcar el diseo del programa para mejorar
sus repercusiones?
De tal manera que el anlisis se realiz observando tres dimen-
siones:
a) Las transformaciones del espacio material de reproduccin
(infraestructura, servicios y equipamiento).
b) Transformaciones del espacio social de convivencia y partici-
pacin (capital social, cohesin, mecanismos de participacin
en la gestin urbana).
c) Transformaciones en las condiciones de insercin en el espa-
cio urbano y en los mercados de trabajo (identidad colectiva,
articulacin y acceso a los benefcios del espacio urbano, in-
corporacin a la estructura ocupacional).
13
La evaluacin cuantitativa la hizo el Colegio de la Frontera Norte, el
documento completo se puede consultar en internet. La evaluacin cuali-
tativa la realiz CIESAS (Centro de Investigacin y Estudios Superiores en
Antropologa Social); el documento que resume ambas evaluaciones tam-
bin est disponible en lnea.
14
La metodologa del anlisis cualitativo fue diseada por el CIESAS.
342 343
Para esto, se tomaran en cuenta:
a) Cambios en la infraestructura urbana y en el acceso a servi-
cios: disposicin de mejores condiciones de vida e insercin
en los mercados de trabajo (ingresos monetarios).
b) Estructuras organizativas (confanza en las asociaciones lo-
cales, dispositivos de participacin ciudadana en el desarrollo
y operacin del programa).
c) Percepcin de las transformaciones del espacio urbano y de
las oportunidades de integracin al mercado laboral (repre-
sentaciones culturales de la vida social del barrio y de las posi-
bilidades de bienestar).
Las preguntas gua de esta evaluacin cualitativa fueron en los
temas de habitabilidad, competitividad, desarrollo social y co-
munitario, as como resultados generales del programa. En este
caso, la evaluacin cualitativa se realiz a dos aos del inicio
del programa, en algunos de los polgonos donde ste se aplic
desde sus inicios. Las tcnicas para responder las preguntas an-
teriores fueron las usuales en la metodologa cualitativa: las en-
trevistas, los grupos focales, la observacin directa y el anlisis
documental.
Dado que se llevaron a cabo los dos tipos de evaluacin, las
instituciones encargadas de stas advierten que los resultados del
enfoque cualitativo no son generalizables a todo el programa o a
todos los casos de estudio.
15
No obstante, estos resultados plan-
tean varios tipos de conclusiones: 1) Aquellos que se obtuvieron
a travs de informacin documental; 2) los obtenidos mediante
la informacin recolectada en el trabajo de campo que tienen
representatividad para el programa; 3) los obtenidos mediante
informacin recolectada en el trabajo de campo y que no tiene
representatividad para el programa; 4) los resultados del estudio
cualitativo que no se pueden generalizar al programa.
16

En ambos casos, tanto en Oportunidades como en Hbitat,
los resultados producto de la evaluacin cualitativa tuvieron que
ver con los cambios en la vida cotidiana de las personas, con as-
pectos relacionados con las formas de organizacin social en las
15
Las evaluaciones cuantitativas las realizaron el Colegio de la Frontera
Norte y la Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco, la cualita-
tiva el Centro de Investigacin y Estudios Superiores en Antropologa So-
cial. Los resultados se pueden consultar en www.habitat.gob.mx
16
El informe fnal de estas evaluaciones aparece con el ttulo Inte-
gracin de evaluaciones del programa Hbitat 2005, septiembre 2005, en
la pgina de Hbitat: www.habitat.gob.mx
comunidades involucradas, con las diferencias de gnero en los
efectos de los programas, entre otros temas. En los dos casos se
pretendi que estas evaluaciones fueran paralelas y complemen-
tarias a las evaluaciones cuantitativas; pero como se observa, los
resultados de stas fueron muy especfcos en ciertos temas que
no necesariamente involucraban los aspectos que observaron
quienes realizaron la evaluacin cuantitativa.
Finalmente, no queremos dejar de sealar un tema que de-
muestra la confusin en torno a los mtodos de evaluacin cuali-
tativa por parte de los agentes que elaboran las polticas sociales,
tal es el caso de la creacin de los Centros Comunitarios de De-
sarrollo Social. Como antecedente tenemos que como parte de
las Reglas de Operacin del programa Hbitat publicadas en
2009, los Centros de Desarrollo Comunitario (CDC) son conside-
rados una accin emblemtica; esto quiere decir que responden
al objetivo general del programa, son relevantes en cuanto a su
impacto para el desarrollo de la comunidad e identifcan social-
mente al programa Hbitat. Estos CDC comprenden proyectos
vinculados al desarrollo de capacidades, ampliacin de oportu-
nidades, atencin a vctimas de violencia, fortalecimiento de las
redes de proteccin social y de los instrumentos de planeacin
social y urbana (Sedesol, 2005: 14).
Del mismo modo, la Sedesol se refere a los CDC como espa-
cios fsicos adecuados ubicados, en las zonas de atencin prio-
ritaria para ofrecer servicios y apoyo a la poblacin. Los CDC
tienen como objetivo:
Promover la vida comunitaria.
Fomentar la convivencia entre todos los miembros de las co-
munidades.
Proveer servicios sociales, como acciones preventivas de salud,
centros de desarrollo infantil y asesoras diversas, entre otras.
Fortalecer la identidad colectiva.
Proporcionar capacitacin laboral y en artes y ofcios, as
como apoyar la formacin en valores y la prevencin de con-
ductas de riesgo.
Estos objetivos comprenden varios mbitos: desarrollo hu-
mano y superacin personal, identidad y pertenencia colectiva,
gestora social, organizacin comunitaria, capacidades labo-
rales, acciones preventivas de salud, atencin y cuidado infantil.
La propuesta de Sedesol respecto a los cursos que se deberan
impartir en los CDC incluye las siguientes reas de organizacin
344 345
y participacin comunitaria: salud, educacin, competencias
laborales, desarrollo personal, cultura, deporte y recreacin
(2005: 25).
No obstante, la Sedesol no da otro tipo de especifcaciones
para la organizacin de estos CDC y deja a la instancia ejecutora
la organizacin de actividades y cursos. Establece la necesidad
de generar instrumentos de evaluacin, pero no indica cmo se
realizar sta ni qu variables e indicadores se deben considerar.
Slo plantea la observacin de los siguientes aspectos para la
evaluacin cualitativa:
Uso y optimizacin de los espacios.
Percepcin de los benefcios de los servicios en la vida cotidia-
na de las personas.
Percepcin de la calidad de la atencin y los servicios.
Variedad de acciones dirigidas a los grupos de poblacin prio-
ritaria y vulnerable.
Grado de confanza de la comunidad.
Coordinacin con instancias de la sociedad civil, empresas,
instituciones pblicas y redes comunitarias.
Cambio de actitudes y comportamiento de la poblacin.
Impacto social, detectando el nivel de insatisfaccin de la po-
blacin.
El proceso comunitario y la autogestin lograda (2005: 38).
Como se observa, algunos de estos temas requeriran por s
mismos una investigacin social especfca (el ltimo punto, por
ejemplo), no hay criterios o reglas a seguir en el caso de una
evaluacin cualitativa, mucho menos para un tema tan com-
plejo como pueden ser estos CDC que involucran la actuacin
de una gran cantidad de actores e instancias. Esto demuestra
que es necesario revisar las experiencias conocidas (Hbitat,
Oportunidades) que ya fueron evaluadas para generar otros in-
strumentos que sean tiles y replicables en distintos contextos y
situaciones, considerando que cada vez ms programas sociales
sern evaluados cuantitativa y cualitativamente en el futuro. Es
tarea de los cientfcos sociales avanzar en este aspecto y dar a
la evaluacin cualitativa el lugar que se merece en estas nuevas
tareas de la poltica social.
Las reglas actuales de la evaluacin
Incluimos este apartado porque no deseamos dejar de lado las
nuevas disposiciones en materia de evaluacin del gobierno fe-
deral. No obstante, la inclusin de este tema no cambia el sen-
tido de lo expresado anteriormente.
Como una forma de estandarizar y dar un carcter ms
slido a la metodologa empleada en las evaluaciones solicita-
das por dependencias federales, a partir del ao 2007 se esta-
blece una serie de lineamientos con el objetivo de regular estas
evaluaciones, elaborar una matriz de indicadores y sistemas de
monitoreo, y para la elaboracin de los objetivos estratgicos
de las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal.
Este ordenamiento indica que:
las dependencias y entidades debern elaborar la matriz de indi-
cadores de cada programa federal, con base en la metodologa de
marco lgico que determinen el Consejo en el mbito de su com-
petencia, la secretara y la funcin pblica a travs de los lineami-
entos especfcos que emitan conjuntamente en el marco del pro-
ceso presupuestario, el programa de mejoramiento de la gestin y
el Sistema de Evaluacin del Desempeo.
As, la metodologa del marco lgico es una herramienta que
trata de facilitar el proceso de conceptualizacin, diseo, eje-
cucin y evaluacin de proyectos. Pone nfasis en la orientacin
por objetivos, en los grupos benefciados y en facilitar la partici-
pacin y comunicacin entre las partes interesadas. Este mtodo
involucra cuatro elementos analticos: 1) Anlisis de involucra-
dos, 2) anlisis del problema, 3) identifcacin de alternativas
de solucin al problema, 4) estructura analtica del proyecto.
La matriz consta de cuatro columnas: 1) Resumen narrativo
de objetivos y actividades, 2) indicadores, 3) medios de verif-
cacin, 4) supuestos (factores externos que implican riesgos).
Adems de cuatro flas: 1) Fin al cual el proyecto contribuye de
manera signifcativa, 2) propsito logrado cuando el proyecto
ha sido ejecutado, 3) componentes/resultados completados en
el transcurso de la ejecucin del proyecto, 4) actividades re-
queridas para producir los componentes /resultados (Ortegn,
2005: 13-22).
La matriz de indicadores a que se hace referencia deber con-
tener al menos la siguiente informacin: I. Resumen narrativo
346 347
(resultados, productos, gestin), II. Indicadores, III. Medios de
recoleccin o verifcacin de la informacin, supuestos.
Estas nuevas disposiciones establecen tambin los tipos de
evaluacin aplicables a las dependencias de gobierno:
I. Evaluaciones de programas federales: las que proponen a
cada programa, las cuales pueden ser de varios tipos: a) Con-
sistencia y resultados, b) indicadores, c) procesos, d) impacto,
e) especfcas.
II. Evaluaciones estratgicas: las que se destinan a un programa
o conjunto de programas en torno a las estrategias, polticas
e instituciones.
Los lineamientos sealan que estas evaluaciones debern ser
realizadas por evaluadores externos. Asimismo, las evaluaciones
de los programas federales y sus resultados formarn parte de
un Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo, as como
del Programa de Mejoramiento a la Gestin, y se articularn
con la planeacin y el proceso presupuestario. En el fondo, los
principios que guiaron estas disposiciones tienen que ver con
la bsqueda de una mayor efciencia en la utilizacin del gasto
pblico y en la asignacin de presupuestos.
Pero es un hecho que de aqu en adelante los programas de-
bern estar pensados desde su diseo con la metodologa plan-
teada, por eso las evaluaciones cualitativas debern adaptar sus
tcnicas a estos principios. Sin embargo, hasta el momento no se
conocen los resultados de estas disposiciones, por ello habr que
esperar su efectividad y, sobre todo, la manera como el mtodo
cualitativo adapta sus tcnicas y su concepcin a los principios
de efcientizacin del gasto pblico.
Conclusiones
Arribamos a una etapa en la historia de la poltica social en M-
xico en la cual asuntos como la evaluacin, la transparencia y la
rendicin de cuentas quedan plenamente institucionalizados y
se convierten en una prctica obligatoria para las dependencias
abocadas al caso. No obstante, al tratarse de una prctica de
reciente incorporacin, existen an muchas dudas en torno a
quines y de qu manera debern realizarse estas evaluaciones.
El asunto se complica an ms cuando esta evaluacin es de
carcter cualitativo y al insertarse en esa tradicin, los resulta-
dos que se obtengan no sern generalizables en el sentido es-
tadstico del trmino; por lo tanto, la utilidad que puedan pres-
tar a quienes elaboran las polticas pblicas deber considerar
esta situacin. Adems de esto, en este tipo de evaluaciones no
se han discutido lo sufciente las reglas, cosa que no sucede con
las de tipo cuantitativo para las cuales hay criterios estadsticos
estandarizados, que hacen que los resultados puedan ser repre-
sentativos.
Por lo anterior, es necesario que los cientfcos sociales nos
aboquemos a la tarea de refexionar sobre la utilidad de este m-
todo, sobre los temas en los que es posible generalizar y pense-
mos en crear guas de anlisis para las nuevas evaluaciones que
estn por hacerse. Por una parte entendemos que la tarea de la
evaluacin es diferente de la investigacin social, aunque am-
bas utilicen el mismo tipo de tcnicas de anlisis. La evaluacin
responde a preguntas muy concretas y, sobre todo, refere a los
impactos de una accin o poltica especfca, mientras que las
investigaciones sociales tienen otras motivaciones.
En este documento presentamos algunos lineamientos gene-
rales para realizar evaluaciones cualitativas considerando que
hay nuevas disposiciones gubernamentales en este sentido; pero
sin duda es una tarea en la que los cientfcos sociales debemos
trabajar y retroalimentar a los tomadores de decisiones.
Con la revisin documental y la experiencia personal en la
evaluacin cualitativa, adems de las generalidades reseadas
en este documento, creemos necesario considerar algunos ele-
mentos adicionales para enriquecer este tipo de anlisis, tales
como:
1) Distinguir el tipo de programa que se va a evaluar (de ndole
territorial, econmica, de gnero) y disear mtodos especf-
cos para cada caso.
2) Establecer el seguimiento de acciones de forma longitudinal
(estudio basal y posteriores rplicas).
3) Extender el mbito de anlisis a las redes de actores que in-
tervienen (actores polticos locales).
Probablemente la utilizacin de la metodologa del marco lgico
va encaminada a incorporar estos temas, pero este mtodo no
es an generalizable ni ha sido probado en forma sufciente por
los evaluadores en Mxico, por lo que todava existen muchas
interrogantes con su aplicacin.
Cabe sealar fnalmente que las observaciones de este docu-
mento se enfocan al nivel federal de gobierno, pero es un hecho
348 349
que los otros niveles (estatal y municipal) empiezan a evaluar sus
propios programas. Tal es el caso del estado de Nuevo Len y la
recientemente creada Ley Estatal de Desarrollo Social que esta-
blece como una obligacin efectuar estas evaluaciones peridi-
cas.
Por lo tanto, los cientfcos sociales estamos ante un nuevo
escenario en donde tendremos que reelaborar nuestros mtodos
y tcnicas de anlisis, de tal forma que las evaluaciones cualitati-
vas que se lleven a cabo en el futuro tengan utilidad para quienes
toman las decisiones de poltica pblica y, a su vez, establezcan
fundamentos slidos sobre los temas que es posible generalizar,
de la misma manera como sucede en la evaluacin cuantitativa.
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Mxico.
351
Introduccin
Cules son las expresiones ms severas de desigualdad y/o ine-
quidad en Chile? Diversos trabajos han identifcado a Chile
como uno de los pases ms desiguales en la regin ms desigual
del mundo. Esta afrmacin se basa en estimaciones que usan
el Coefciente de Gini y dado que el valor numrico que arroja
el Gini chileno sera ms alto que el de otros pases, la carac-
terizacin de Chile como uno de los pases ms desiguales del
mundo ha surgido como lgica consecuencia. De acuerdo con
los datos aportados por Mideplan (2007), ese coefciente se ha
mantenido prcticamente estancado en alrededor de 0,57 entre
1990 y 2003; en tanto, en 2006 ha registrado una pequea cada
a 0,54.
En este contexto, una primera cuestin relevante es consta-
tar la estabilidad de la alta desigualdad chilena respecto de la
Desigualdad y pobreza en Chile
1987-2006
1
Mauricio Olavarra Gambi
1
Esta investigacin ha recibido fnanciamiento de la Vicerrectora de
Investigacin y Desarrollo de la Universidad de Chile, a travs del Con-
curso 2007 en Ciencias Sociales, Humanidades y Educacin. El trabajo se
ha benefciado del muy buen aporte de los ayudantes de investigacin, Srs.
Javier Pino Alarcn y Juan Pablo Araya Orrego. Agradezco los comentarios
realizados por Xavier Mancero a una versin preliminar de este artculo.
Los errores que permanecen son de exclusiva responsabilidad del autor.
ndice
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I
352 353
registrada en otros pases. Tambin es importante analizar el
comportamiento de indicadores alternativos y compararlos con
el del Coefciente de Gini tan abrumadoramente usado, no obs-
tante la gran gama de medidas de desigualdad existente. Otra
cuestin relevante es la discusin acerca de si la del ingreso es la
dimensin central para estimar las diferencias en el bienestar a
que acceden las personas, o si hay categoras que la anteceden
conceptualmente, y si la impresin que genera el anlisis de esas
otras categoras de bienestar difere de la que provoca la pers-
pectiva de la distribucin del ingreso.
La discusin sobre la desigualdad se ha centrado en la desigual-
dad de ingreso, y slo muy recientemente han surgido trabajos
acadmicos sobre otras dimensiones en las cuales se expresan las
diferencias en el acceso al bienestar. Los trabajos de Medrano et
al. (2005), sobre desigualdades de ingreso, consumo, educacin
y salud en Amrica Latina, y el de Jade y Marn (2005) sobre
determinantes sociales de la salud y que constata inequidades de
salud en Chile, recogen la necesidad de abrir la discusin hacia
el anlisis de categoras alternativas al ingreso.
Los anlisis de desigualdad de ingresos en Chile se han con-
centrado en el uso del Coefciente de Gini (muy raramente han
usado indicadores alternativos) y en el ndice 20/20, dada la
facilidad de interpretacin de estos indicadores, pero se le ha
prestado poca atencin a sus limitaciones. Por ejemplo, usando
el Coefciente de Gini, variados estudios han constatado una
persistente desigualdad en Chile (Pizzolitto, 2005; Giovagnoli,
Pizzolitto y Trias, 2005; Bravo et al., 2002; Beyer, 1997) y que
segn datos del mercado laboral de Santiago, los ndices de
desigualdad de la segunda mitad de la dcada de 1950 seran
similares a los de fnes de la dcada de 1990 (Larraaga, 2001;
Ruiz-Tagle, 1999). Desde el punto de vista comparado, diversos
estudios sealan que Chile sera uno de los pases ms desiguales
de Amrica Latina (Pizzolitto, 2005), del mundo (Bravo et al.,
2002), y que Chile sera ms desigual que pases comparables
de Asia del Este, el Medio Este, frica del Norte y frica Sub-
Sahariana (Chumacero y Paredes, 2002). Aunque interesantes y
respaldados por un sofsticado instrumental tcnico, la excesiva
concentracin de los estudios en un solo indicador y la inadver-
tencia acerca de si los indicadores de los pases aludidos son efec-
tivamente comparables podra potencialmente afectar la validez
de sus conclusiones.
En el caso de los anlisis sobre Amrica Latina diversos es-
tudios tienden a prestar atencin al tipo y fuentes de los datos
con que se elaboran los indicadores, aunque el uso del Coef-
ciente de Gini sigue siendo abrumador. Por ejemplo, el trabajo
de Lpez y Perry (2008), sobre las causas y consecuencias de la
desigualdad regionales basado en el Coefciente de Gini, seala
que la desigualdad de ingreso se increment en la mayora de
los pases de la regin durante la dcada de 1990, con varia-
ciones signifcativas entre pases, y advierte que el mencionado
coefciente puede diferir en 10% dependiendo si se estima sobre
datos de ingreso o consumo. Asimismo, el trabajo de Szkely y
Hilgert (1999), que busca analizar qu hay detrs de la desigual-
dad reportada en Amrica Latina basado casi exclusivamente
en el Coefciente de Gini, concluye que la desigualdad podra
estar subestimada, porque la disparidad de modos de recolec-
cin de datos a travs de las encuestas aplicadas en la regin no
capturara adecuadamente los ingresos de los extremos de la
distribucin.
Por otro lado, la concentracin del anlisis de la desigual-
dad en la dimensin monetaria, y particularmente en el Coef-
ciente de Gini, hace necesario llamar la atencin de lo riesgoso
de esta prctica, pues este es un fenmeno que presenta ml-
tiples dimensiones, por eso sera dable analizarlo desde diver-
sas perspectivas. Sobre el punto, Atria (2008) argumenta que
las barreras que impiden la igualdad de oportunidades son de
diferente naturaleza, por lo que la equidad no puede analizarse
con un solo indicador por importante que ste sea. Ello lleva
a expandir el anlisis hacia una diversidad de indicadores que
recojan las dimensiones del ingreso, pero tambin y fundamen-
talmente aquellas dimensiones que estn en la base de las opor-
tunidades de bienestar a que accede cada persona.
As, este trabajo se propone, en primer lugar, comprobar si la
desigualdad en Chile ha permanecido prcticamente inalterada
a lo largo del periodo que cubren las encuestas CASEN para
lo cual emplear una variada gama de indicadores ms all del
Coefciente de Gini, si el bienestar de los ms pobres ha per-
manecido inalterado y si Chile es, verdaderamente, uno de los
pases ms desiguales; para ello buscar identifcar casos en que
los datos permiten una efectiva comparacin. Asimismo, el tra-
bajo examinar dimensiones no monetarias relacionadas con la
equidad en el acceso a las oportunidades de bienestar.
El presente material se ha organizado en seis secciones.
Luego de esta introduccin, se presenta el debate conceptual
y las cuestiones metodolgicas en torno a la construccin de
los indicadores de desigualdad-equidad. La seccin siguiente
354 355
expone los datos usados, las defniciones operacionales con las
que se han trabajado los datos y los modos en que indicadores
de desigualdad-equidad chilenos han sido estimados. La cuarta
seccin exhibe los resultados de las estimaciones. Luego, la
quinta seccin expone el anlisis acerca de la comparacin in-
ternacional de los indicadores de desigualdad. La seccin fnal
presenta una discusin de los hallazgos y las conclusiones e im-
plicancias que fuyen del trabajo.
Cuestiones conceptuales y metodolgicas
a) Las corrientes conceptuales
El desarrollo de los estudios sobre pobreza, desigualdad y, en ge-
neral, bienestar humano ha ido perflando dos notorias tenden-
cias: por un lado, la corriente econmica y, por otro, la corriente
multidimensionalista. La primera, derivada de la economa del
bienestar, utiliza el instrumental microeconmico e indicadores
basados en medidas monetarias de ingreso o consumo para es-
tablecer comparaciones de niveles de bienestar por personas o
grupos. Esta corriente asume un comportamiento racional de los
individuos, que los lleva a maximizar la utilidad que les repor-
tan las decisiones que adoptan o las acciones que emprenden.
As, seran las propias personas las que mejor identifcan aquello
que les reporta utilidad e incrementa su bienestar. Conforme a
ello, entonces, las personas slo tendran inclinacin a satisfacer
preferencias ordenadas, transitivas y estables, independiente de
si tales preferencias son egostas o altruistas (Lane, 1996). Bajo
este supuesto, el enfoque econmico utiliza variables de ingreso
o consumo, como sustitutos, aunque imperfectos, de los niveles
de utilidad o bienestar. De este modo, quienes se ubican bajo un
cierto umbral de ingreso o consumo seran considerados pobres,
y las estimaciones de desigualdad en una cierta comunidad indi-
caran las diferencias en el nivel de utilidad o bienestar, medido
por el ingreso o consumo de sus miembros.
La corriente multidimensionalista aboga por la necesidad de
desarrollar una visin integral del bienestar humano, incorpo-
rando dimensiones adicionales al ingreso o consumo. En esta
lnea, Boltvinik (1990) argumenta que el ingreso o consumo
es slo una de las variables que determinan la satisfaccin de
necesidades y, en ltimo trmino, de bienestar y que otras, tan
importantes como el ingreso o el consumo, seran los derechos
de acceso a bienes y servicios gubernamentales, la propiedad
de activos o patrimonio bsico acumulado, tiempo disponible
para la educacin, el descanso, la recreacin y el trabajo del ho-
gar, adems de la posesin de activos no bsicos. De este modo,
el enfoque de las Necesidades Bsicas plantea que las medidas
monetarias de bienestar no tomaran en cuenta la situacin es-
pecfca de satisfaccin o insatisfaccin de las necesidades bsi-
cas, y que ms bien stas apuntaran a una cuestin ms bien
indirecta, de satisfaccin potencial de las necesidades bsicas a
travs de la disponibilidad de cierto ingreso.
Asimismo, el enfoque de Capacidades y Realizaciones, ins-
pirado por Amartya Sen, centra su atencin en las condiciones
sociales bsicas que llevan a que las personas puedan vivir el
tipo de vida que cada uno tiene razones para valorar (Sen,
2000). Las capacidades son el refejo de las libertades bsicas de
las personas, que dependen de factores como las caractersticas
personales y los arreglos sociales; cuestiones, a su vez, que in-
fuyen en la posibilidad de optar por un tipo u otro de vida. Las
realizaciones pueden variar desde los bsicamente fsicos, como
estar bien alimentado, con adecuada vestimenta y vivienda, ser
saludable, hasta las ms complejas realizaciones sociales como
participar en la vida de la comunidad, ser capaz de aparecer en
pblico sin avergonzarse, por ejemplo (Sen, 1995). Sen (2000)
aclara que ingreso y capacidades son dos dimensiones relacio-
nadas: el ingreso es un medio importante para el proceso de
generacin de capacidades, aunque la posibilidad de alcan-
zar capacidades bsicas puede estar asociada a diferentes
niveles de ingreso, segn la persona y sociedad, y porque la
expansin de capacidades lleva a que las personas sean ms
productivas y obtengan un mayor ingreso.
De este modo, los enfoques multidimensionalistas han puesto
el nfasis en el acceso a bienes y servicios esenciales que tienen
gran importancia en el proceso de generacin y expansin de
capacidades, porque ello crean las condiciones primarias para
que las personas puedan satisfacer sus necesidades humanas
bsicas de amplio espectro, poder vivir la buena vida humana y
lograr insercin social. El contrapunto entre estas tendencias ha
llevado a una expansin de los conceptos de pobreza y desigual-
dad, los que han ido progresivamente recogiendo las dimen-
siones reivindicadas por los enfoques de necesidades bsicas y de
capacidades y realizaciones (vase cuadro 1, por ejemplo). Ello
lleva a cambiar el foco de los estudios de pobreza y desigualdad,
desde el mero ingreso/consumo a las oportunidades, los activos,
la vulnerabilidad y la exclusin social (Bourguignon, 2006).
356 357
Consumo o Ingreso Personal (C/IP)
C/IP+Activos
C/IP+Activos+Seguridad
C/IP+Activos+Seguridad+Bienes y Servicios Sociales (BSS)
C/IP+Activos+Seguridad+BSS+ Empoderamiento
C/IP+Activos+Seguridad+BSS+ Empoderamiento+Tiempo Libre
Cuadro 1.
OECD: Diagrama de ampliacin del concepto de pobreza
Fuente: OECD, DAC Guidelines on Poverty Reduction 2000, citado en Atria (2008).
La ampliacin del concepto de pobreza lleva tambin a la am-
pliacin del concepto de desigualdad. La idea de desigualdad
hace referencia a que las personas alcanzan diferentes logros o
realizaciones o tienen distintos ingresos, pero dado que las socie-
dades son heterogneas y diversas es natural esperar diversidad
de logros e ingresos. En este contexto, Sen (2006) argumenta
que la transformacin de ingresos en capacidades y, fnalmente,
en realizaciones depende de variados factores personales como,
por ejemplo, la propensin a desarrollar enfermedades heredi-
tarias y medioambientales en que las personas viven. Dado que
las oportunidades de bienestar estn intrnsicamente asociadas
al desarrollo de capacidades y a las posibilidades de acceso a
servicios sociales esenciales como salud, educacin y proteccin
social, la atencin se desplaza hacia la necesidad de identifcar
si hay personas o grupos que enfrenten serias difcultades de ac-
ceso a los recursos o servicios sociales requeridos o que habilitan
para participar en la vida social y disfrutar del nivel de vida que
es comn en una determinada sociedad. As, la idea de desigual-
dad, que implica la constatacin de un hecho, da paso a la no-
cin de inequidad, que se orienta a identifcar para remover las
barreras que impiden el acceso al bienestar que es comn en
una determinada sociedad a ciertos grupos.
La complicacin en el esfuerzo de ampliacin conceptual
de desigualdad a inequidad ha sido, sin embargo, la genera-
cin de medidas de pobreza e inequidad que puedan recoger y
operacionalizar estas nuevas dimensiones. Sobre esto, Grusky
y Kanbur (2006) sealan que es necesario desarrollar nuevos
mtodos de medicin de la pobreza y la desigualdad en este
espacio multidimensional; pero que sa es una tarea difcil por
la gran cantidad de parmetros requeridos para caracterizar di-
cha multidimensionalidad. La popularidad que ha alcanzado el
enfoque de desigualdad basado en medidas monetarias radica
en su facilidad de comprensin, de operacionalizacin y su apli-
cacin al anlisis de polticas pblicas, tanto a la caracterizacin
de los problemas de pobreza y desigualdad-inequidad que se
abordarn, como a la evaluacin de esas intervenciones. El en-
foque multidimensional, en cambio, es complejo.
Por ello, Bourguignon (2006) sugiere que esa tarea requiere
expandir el enfoque de ingreso/consumo antes que abandonar-
lo, dados los problemas de medicin y operabilidad que todava
presenta el enfoque multidimensional, y dado que hay com-
plementariedad entre las dos corrientes. Por ejemplo, en esta
relacin entre ingreso y capacidades, Sen (1998) concluye que
la caracterizacin ms adecuada, desde el punto de vista del
motivo, de la pobreza como una falla de capacidades bsicas,
puede hacerse tambin en el formato ms tradicional del ingreso
inadecuado. Asimismo, en una analoga orientada a resaltar la
complementariedad de ambas corrientes, Duclos y Araar (2006)
afrman que la diferencia entre el enfoque de necesidades bsi-
cas y el de capacidades y realizaciones es anlogo a la diferencia
entre el uso del ingreso y el consumo como medidas de bienes-
tar: el ingreso mostrara la capacidad de consumir, en tanto que
el consumo podra ser entendido como el resultado del ejercicio
de esa capacidad.
En este contexto, en que, por un lado, hay un reconocimiento
a que la pobreza y la desigualdad son fenmenos multidimen-
sionales, pero que la operacionalizacin y medicin de esas ml-
tiples dimensiones es todava y lo seguir siendo por un tiempo,
no breve, una tarea difcil e inacabada, y, por otro, en que las
mediciones basadas en ingreso o consumos son fciles de com-
prender y operacionalizar para el anlisis de polticas pblicas,
este enfoque sigue aportando, de manera abrumadora, la base
de datos que normalmente se usan en estudios sobre pobreza y
desigualdad-inequidad.
Ello hace imprescindible que los estudios tomen debida cuen-
ta de las limitaciones que presenta este enfoque, las debilidades
de los indicadores usados y las reales posibilidades de establecer
comparaciones internacionales. Con la fnalidad de ponderar
las cuestiones metodolgicas centrales y los datos con los que se
construyen las mediciones de desigualdad, los siguientes acpites
de esta seccin presentan una revisin de los principales indica-
dores y el tipo de datos utilizados.
358 359
b) Los indicadores de desigualdad
Se han construido variados indicadores para estimar la desigual-
dad.
2
Un tipo de indicadores usados en diversos estudios espe-
cializados son las medidas estadsticas del rango de variacin,
desviacin media relativa, varianza, coefciente de variacin y
varianza de los logaritmos. Otro tipo de indicadores que con
frecuencia se emplean en anlisis de desigualdad e inequidad
incluyen el Coefciente de Gini, ndice de Atkinson, ndice de
Dalton, ndice de Theil e ndice de Entropa Generalizada.
Medidas de proporcin del ingreso de los ms ricos respecto
de los ms pobres, como los ndices 20/20, 10/10 y 10/40,
3
tambin son ocupadas recurrentemente para mostrar el grado
de desigualdad e inequidad existente en una sociedad determi-
nada.
De todos ellos el ms popularmente usado es el Coefciente
de Gini, que se calcula utilizando la Curva de Lorenz, y que
busca medir si hay concentracin de ingresos en una sociedad.
A partir de ella se determina una relacin entre la distribucin
real y una distribucin perfectamente igualitaria. El coefciente
se ubica en el rango de cero (0) a uno (1), en el que cero indica
mxima igualdad todos tienen el mismo ingreso y uno indica
mxima concentracin una sola persona concentra el ingreso
de todo el grupo. As, entre ms cercano a cero sea el coefciente
obtenido, indicar una mayor tendencia a la igualdad en la dis-
tribucin del ingreso (o consumo), en tanto que en la medida
que el coefciente sea ms cercano a uno indicar mayores gra-
dos de desigualdad.
Desde su aparicin en 1912 y su reformulacin en 1914, el
Coefciente de Gini se ha popularizado y hoy es abrumadora-
mente empleado para hacer comparaciones internacionales o
entre comunidades. No obstante su extendido uso, en anlisis
de pases y estudios comparados, es necesario tener presente las
2
Una extensa exposicin sobre diversos indicadores de desigualdad
e inequidad puede encontrarse en Duclos y Araar (2006), CEPAL (2000),
Mancero (2000). Asimismo, una exposicin sobre los fundamentos con-
ceptuales de las medidas de pobreza y desigualdad puede encontrarse en
Grusky y Kanbur (2006).
3
El ndice 20/20 muestra las veces que cabe el ingreso del quintil (20%)
ms pobre en el ingreso del quintil ms rico de la poblacin. De manera
similar el ndice 10/10 muestra la relacin entre el ingreso del decil (10%)
ms pobre y el del decil ms rico. El ndice 10/40 muestra las veces que
cabe el ingreso de los cuatro deciles ms pobres de la poblacin en el in-
greso del decil ms rico.
bases metodolgicas sobre la construccin del coefciente, sus
alcances y la validez de las comparaciones.
Una primera precaucin que debe tenerse es que este coef-
ciente sera ms sensible a cambios que ocurren alrededor del
valor central de la distribucin, dado que este coefciente le
otorga mayor ponderacin (Duclos y Araar, 2006); por eso las
transferencias hacia los extremos de la distribucin no estaran
similarmente capturadas. Ello indica que el efecto de los cam-
bios en el ingreso o consumo de los ms pobres y/o los ms ricos
en la desigualdad total sera subestimado por el Coefciente de
Gini.
Una segunda precaucin que debe tenerse es que las esti-
maciones efectuadas con base en microdatos y datos agrupados
ofrecen distintos resultados. Por ejemplo, con cierta recurrencia
el Coefciente de Gini es estimado a partir de intervalos defni-
dos de la distribucin deciles o quintiles, pero ello implica una
subestimacin de la desigualdad, porque lo que se obtiene es
la desigualdad entre deciles o quintiles, dejndose de capturar
la desigualdad al interior de los intervalos. Del mismo modo,
una tercera precaucin es observar si el Coefciente de Gini ha
sido estimado a partir de datos individuales o del hogar. Las
estimaciones basadas en datos del hogar tienden a generar esti-
maciones ms bajas de desigualdad, porque ellas no capturan el
hecho de que los hogares ms pobres son ms numerosos.
Una cuarta precaucin debe tenerse con las comparaciones
internacionales; si las estimaciones se basan en datos desagrega-
dos o no, si provienen de hogares o de individuos, si provienen
de consumo o ingreso, la cobertura geogrfca de la encuesta
que recogi los datos, el tipo de ingreso y la estacionalidad de los
datos usados en las estimaciones son aspectos que incidirn en
la estimacin del Coefciente de Gini y que afectarn la calidad
de las comparaciones. Estos temas son analizados en el acpite
siguiente.
Ms all de las precauciones sealadas tambin es necesario
considerar las crticas que el Coefciente de Gini ha recibido.
Quizs la ms dura de todas ha sido la formulada por Atkinson
(1970), quien afrma que este coefciente junto a otros comn-
mente usados, como la varianza y el coefciente de variacin,
arroja mediciones engaosas porque, en primer lugar, no es-
pecifca la forma de la funcin de bienestar social que permitira
establecer un ordenamiento de las distribuciones y, en segundo
lugar, porque segn Atkinson contradice valores sociales al
otorgarle mayor ponderacin a las transferencias en el centro
360 361
de la distribucin que las que se producen hacia los extremos,
particularmente aquellas orientadas hacia los ms pobres.
4
So-
bre el punto, Creedy (1998) seala que el Coefciente de Gini no
es consistente con una funcin de bienestar social que valore la
aversin a la desigualdad.
Atkinson propone una medida alternativa de desigualdad
conocida como el ndice de Atkinson, que se basa en una fun-
cin de bienestar social explcita, con grados alternativos de
aversin a la desigualdad, y en el principio del nivel equiva-
lente de ingreso igualmente distribuido. Este principio identi-
fca el ingreso que si es obtenido por cada uno produce el mismo
nivel de bienestar social que la distribucin vigente. Aunque el
ndice de Atkinson permite incorporar parmetros que aumen-
tan la importancia relativa de los ms pobres en la distribucin,
es menos usado que el Coefciente de Gini. La razn de ello
sera la simpleza de interpretacin del Coefciente del Gini en
comparacin con el ndice de Atkinson.
Los dems indicadores de desigualdad mencionados: ndice
de Dalton, ndice de Theil e ndice Generalizado de Entropa,
son bastante menos empleados que los anteriores. La difcultad
con el ndice de Dalton es que su utilidad prctica se ve limitada
por las variaciones que experimenta el ndice con las transfor-
maciones de la funcin de utilidad en la que se basa. El ndice
de Theil es una forma especfca del ndice Generalizado de
Entropa
.5
La difcultad de interpretacin de ambos hace que
sean poco ocupados.
c) Los datos
Aparte de la discusin sobre qu tipo de indicadores usar en la
estimacin de la desigualdad, el anlisis tambin se ha enfocado
en los datos que dan origen a los indicadores. Por ejemplo, Pani-
zza (1999) argumenta que slo un pequeo nmero de encues-
tas que proveen datos para las estimaciones sobre distribucin
del ingreso y pobreza de los pases subdesarrollados cumplen
con criterios mnimos de confabilidad y comparabilidad, que
el problema es particularmente serio respecto de los datos de
4
Atkinson (1970) seala que es razonable argumentar que a medida
que el nivel general de ingreso aumenta tambin se incrementa la preocu-
pacin de la sociedad por la desigualdad, por lo que una funcin de bien-
estar social debe exhibir una creciente aversin relativa a la desigualdad.
5
El ndice Generalizado de Entropa se convierte en el ndice de Teil
cuando el parmetro toma el valor 1.
distribucin del ingreso y que buena parte de los problemas se
concentran en los mtodos de recoleccin y agregacin de da-
tos, tamao pequeo de las muestras e inadecuado tratamiento
del sector informal.
Uno de los temas recurrentemente abordado en la discusin
metodolgica respecto de las estimaciones de desigualdad es si
ellas se basan en datos de ingreso o consumo. En general, las es-
timaciones basadas en consumo son ms igualitarias que las esti-
maciones basadas en el ingreso. La razn de ello es que los gru-
pos ms acomodados ahorran; lo que no ocurre entre los grupos
ms pobres, que destinan todo su ingreso o ms a consumo.
6
Adi-
cionalmente, en los casos de autoconsumo, la identifcacin del
precio al cual ser valorado ese autoconsumo tendr un efecto
sobre la estimacin de la desigualdad. Por otro lado, el consumo
es ms estable y menos variable que el ingreso que est ms su-
jeto a variaciones estacionales, lo cual sugiere que las personas
distribuirn el uso de sus recursos a lo largo del tiempo (Deaton
y Zaidi, 1999): ahorraran en tiempos de prosperidad y desaho-
rraran en tiempos de difcultad.
El tipo de ingreso, la defnicin que se ocupar y la confabi-
lidad de los datos que arrojan las diversas fuentes de generacin
de ingreso tambin afectar la calidad de las estimaciones. Feres
(2000) muestra que las estimaciones basadas en el ingreso total
del hogar (clasifcados segn su ingreso per cpita) producen un
Coefciente de Gini ms bajo que aquellas basadas en el ingreso
per cpita del hogar; y que cambiar la unidad de anlisis de
hogares a personas, en el ingreso per cpita del hogar, gene-
ra estimaciones levemente ms bajas. Por otro lado, Szkely y
Hilgert (1999), en un anlisis de la desigualdad en 18 pases de
Amrica Latina, especifcan cuatro categoras de ingreso y hallan
que no hay uniformidad en los datos que recogen las encuestas.
Los mismos autores identifcan que el autoempleo informal en
los 18 pases que analizan sobre los cuales hay baja confabili-
dad respecto de los datos de ingresos, va desde 19,1% en Chile
hasta 46,6 en Per, siendo el promedio 28,1%. Sobre esta mis-
ma fuente de ingreso, Feres (2004) muestra que la tasa de no
respuesta en 1999 entre los trabajadores por cuenta propia vara
desde alrededor de 3% en Honduras, hasta 33% en Panam.
6
Sobre este punto Feres (2000) aporta importante evidencia al mostrar
que la distribucin del consumo es signifcativamente menos concentrada
que la del ingreso, cualquiera que sea el criterio de clasifcacin de los ho-
gares, y que en la distribucin del ingreso se advierte desahorro en los gru-
pos bajos y ahorros positivos a medida que se pasa a grupos de mayores
niveles de ingreso.
362 363
Asimismo, la cobertura geogrfca de la encuesta tambin
tendr consecuencias sobre las estimaciones de desigualdad.
Aunque normalmente las reas rurales son menos desiguales
que las reas urbanas, las estimaciones nacionales de desigual-
dad arrojan mayor concentracin que aquellas que se basan de
forma exclusiva en datos urbanos (Feres, 2000).
El tamao de la encuesta tambin tiene efecto sobre las esti-
maciones de desigualdad, dado que encuestas con una muestra
ms pequea presentan un error estndar mayor, lo cual se aso-
cia con una mayor variabilidad en las estimaciones del Coef-
ciente de Gini en Amrica Latina (Szkely y Hilgert, 1999). El
tamao de las muestras de las encuestas de calidad de vida en
Amrica Latina va desde las 330.000 observaciones en el caso
brasileo, hasta las 11.905 en el caso argentino. En el caso chi-
leno, la encuesta CASEN de 2006 tiene 268.873 observaciones.
Datos y mtodos
Este trabajo combina un anlisis de la desigualdad en Chile
en el periodo 1987-2006, desde los puntos de vista de la dis-
tribucin del ingreso, por un lado, y del acceso a servicios so-
ciales esenciales, por el otro. El anlisis de la distribucin del
ingreso considera una variedad de indicadores, como el ndice
de Atkinson, el ndice de Entropa Generalizada, el ndice de
Theil, el Coefciente de Gini y los coefcientes 20/20, 10/10 y
10/40. El anlisis del acceso a los servicios esenciales se efecta
con base en un modelo economtrico de probabilidad predicha,
combinado para la atencin de salud con un anlisis de proba-
bilidad marginal.
Ambos anlisis han sido realizados con datos provenientes
de las encuestas CASEN. Esta es una encuesta representativa del
pas basada en una muestra probabilstica tomada por el Depar-
tamento de Economa de la Universidad de Chile, por encargo
del Ministerio de Planifcacin de Chile. La encuesta CASEN ha
sido procesada en la sede de Santiago de la Comisin Econmi-
ca para Amrica Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CE-
PAL). El propsito de la encuesta es proporcionar informacin
vlida para el anlisis de las caractersticas socioeconmicas de
la poblacin chilena y monitorear la ejecucin de los programas
sociales.
Asimismo, con el objeto de establecer si hay comparabilidad
de los indicadores chilenos de desigualdad con los indicadores de
pases de los cinco continentes, el trabajo acude a la base de da-
tos del World Institute for Development Economics Research
de la United Nations University, versin 2007, actualmente dis-
ponible en internet. Esta es una base de datos que recoge in-
formacin sobre pobreza y desigualdad de todos los pases que
forman parte del sistema de Naciones Unidas, desde la dcada
de 1940 en adelante y de diversas fuentes. La base mencionada
tambin incluye informacin sobre las encuestas desde las que
se han obtenido los datos para estimar los ndices de desigual-
dad de cada pas. Con los datos que contiene esa base se ha
hecho una seleccin de pases de los cinco continentes.
Los indicadores de desigualdad chilenos sealados han sido
estimados de la manera convencional excluyendo los valores
ceros y missing del clculo, usando variables de ingreso au-
tnomo del hogar per cpita, ingreso total del hogar per cpita,
ingreso autnomo del hogar e ingreso total del hogar. El ndice
de Atkinson ha sido estimado para valores del parmetro de
aversin a la desigualdad ( ) de 0,5, 1 y 2. En el caso del ndice
de Entropa Generalizada, ese parmetro ha sido estimado para
el valor 0. El ndice de Theil y los coefcientes 20/20, 10/10 y
10/40 tambin se incluyen en las estimaciones. En el caso de es-
tos tres ltimos coefcientes, las estimaciones se han hecho con-
siderando la suma de ingresos del grupo de referencia (y decil).
La defnicin de las variables de ingreso usadas para estimar
los indicadores chilenos de desigualdad es como sigue. El in-
greso autnomo del hogar corresponde a la suma de ingresos
del hogar obtenidos por la posesin de factores productivos, los
que incluyen el ejercicio de una actividad en el mercado laboral,
ingresos obtenidos como consecuencia de la posesin de activos
y autoprovisin de bienes producidos en el hogar. Este concepto
no incluye los subsidios entregados por el Estado. El ingreso au-
tnomo del hogar per cpita representa el monto del ingreso
autnomo que, en promedio, le corresponde a cada miembro
del hogar. El ingreso total del hogar representa la suma total de
ingresos del hogar, incluidos aquellos que provienen del ejerci-
cio de una actividad econmica, los subsidios monetarios que
entrega el Estado y un alquiler imputado. El ingreso total del
hogar per cpita se obtiene dividiendo el ingreso total del hogar
por su nmero de integrantes.
El anlisis del acceso a servicios esenciales se ha hecho con
base en un modelo del tipo logit multinomial, a travs del cual
se ha estimado la probabilidad de ser pobre de acuerdo a dife-
rentes niveles de escolaridad y de acceder a la seguridad social en
pensiones y salud. El anlisis es complementado con un modelo
364 365
del tipo probit, que permite estimar la probabilidad marginal de
una persona de recibir atencin de salud en eventos de enferme-
dad o accidente.
El modelo general que ha sido estimado es del siguiente tipo:

VDtat
ti
= + P
ti
+ CP
ti
+ e
ti
(E1)
En la ecuacin 1 (E1) VDStat representa a variables dependi-
entes no ordenadas relativas a acceso a la cobertura de los siste-
mas de pensiones y de salud. En el caso del anlisis del acceso a
la cobertura de pensiones se incluyen categoras referidas a si la
persona carece de un plan de pensiones, si la persona est cu-
bierta por el plan pblico de pensiones (INP) o si la persona est
cubierta por un plan privado de pensiones (AFP), conformando
el grupo de comparacin las personas cubiertas por un plan pri-
vado de pensiones (AFP). En el caso del anlisis de la atencin de
salud, las categoras incluidas hacen referencia a si la persona
carece de cobertura de salud, si la persona est cubierta por el
programa pblico de salud (Fonasa) y si la persona est cubierta
por un plan privado de salud (Isapre), siendo el grupo de com-
paracin las personas que disponen de un plan privado de salud
(Isapre). Las variables independientes del modelo son variables
dicotmicas que han sido construidas para representar los es-
tratos socioeconmicos (pobres, casi pobres y estratos medios y
altos), niveles de educacin, estado de salud, programas sociales
y caractersticas personales como gnero, edad, residencia en
reas urbanas o rurales y estado civil. La unidad de anlisis es
la persona, y los modelos logit multinomial y probit han sido
estimados a ese nivel.
En el caso del anlisis de la probabilidad de ser pobre, segn
diferentes aos de escolaridad, se ha aplicado un modelo similar
al anterior, con las variantes anotadas en la ecuacin 2 (E2).
PobStat
ti
=

+ AE
ti
+ CP
ti
+ e
ti
(E2)
PobStat es una variable dependiente no ordenada que incluye
categoras acerca de si la persona es pobre (ingreso inferior a 2
canastas bsicas de alimentos
7
), si la persona es casi pobre (in-
7
La canasta bsica de alimentos es una medida que identifca el ingreso
mnimo que una persona necesita para satisfacer sus necesidades alimen-
tarias. Se construye considerando el consumo mnimo requerido de prote-
nas y caloras, segn los estndares de la Organizacin Mundial de la Salud,
los hbitos de consumo de la poblacin y los precios de mercado.
greso entre 2 y 3 canastas bsicas de alimento) o si la persona
pertenece al estrato medio-alto (ingreso superior a 3 canastas
bsicas de alimento), siendo esta ltima categora el grupo de
comparacin. Al igual que en los casos incluidos en la ecuacin
1, la unidad de anlisis es la persona y el modelo logit multino-
mial ha sido estimado a ese nivel.
Los resultados de las regresiones de los modelos logit multi-
nomial se presentan en los siguientes anexos. Los resultados de
la aplicacin de los modelos probit de probabilidad marginal se
han omitido debido a su excesiva extensin. De todos modos,
estn a disposicin de quien los solicite.
La desigualdad en perspectiva
a) Evolucin de la desigualdad en Chile
El anlisis general para el caso chileno sugiere que la decisin
sobre cul indicador de desigualdad usar no es neutral respec-
to de los resultados del anlisis y la impresin que se obtenga
acerca de la evolucin de la distribucin de ingresos en el pas.
As, por un lado, el Coefciente de Gini muestra estabilidad en
la desigualdad chilena, con una leve disminucin entre 2003 y
2006; en tanto que, por otro lado, los ndices de Atkinson 1 y 2,
Theil y Entropa Generalizada muestran variaciones mayores
que las que presenta el Coefciente de Gini en la distribucin del
ingreso del periodo 1987-2006; y que entre ms alto el parme-
tro de aversin a la desigualdad, ms apreciables seran esas va-
riaciones. El Grfco 1 muestra las estimaciones de desigualdad
basadas en el ingreso autnomo y total, tanto del hogar como
per cpita.
La representacin de la variacin de la desigualdad del Gr-
fco 1 muestra que, para las cuatro variables de ingresos utiliza-
das, el Coefciente de Gini expresa una situacin cercana a la
estabilidad en la desigualdad de ingresos en Chile; en tanto que
los otros indicadores muestran variaciones apreciables y una
reduccin notoria de la desigualdad en el periodo 1987-2006.
El Coefciente de Gini seala un comportamiento semejante al
ndice de Atkinson para un valor del parmetro e de 0,5. De
los valores comnmente asignados a dicho parmetro, en la es-
timacin del ndice de Atkinson, ste es el valor ms cercano
a cero, que, a su vez, refeja indiferencia social respecto de la
desigualdad.
366 367
Grfco 1.
ndices de desigualdad de variadas medidas de ingreso, Chile 1987-2006
Fuente: Estimaciones del autor basado en CASEN.
La variacin porcentual de los indicadores desigualdad de
ingresos, para cada una de las variables de ingresos utilizadas,
se muestra en la Tabla 1. Aun cuando todos los indicadores ex-
ponen disminucin de la desigualdad, el Coefciente de Gini
es el que notoriamente menor variacin presenta en el periodo
1987-2006. La variacin de la desigualdad capturada por el
Coefciente de Gini es, en promedio, de un 57% de la identif-
cada por el ndice de Atkinson 0,5 el ms cercano a la situacin
de indiferencia social por la desigualdad, y de un quinto a un
cuarto de la capturada por el ndice de Atkinson 2 el que le da
mayor ponderacin a las transferencias a favor de los ms po-
bres.
Tabla 1.
Reduccin porcentual de los indicadores de desigualdad de ingresos, Chile
1987-2006
Ingreso
a u t n o mo
del hogar per
cpita
Ingreso
total del ho-
gar per cpita
Ingreso
a ut nomo
del hogar
Ingreso
total del ho-
gar
Coef. Gini 7,07% 8,88% 5,95% 7,77%
At k i n s o n
0,5
12,29% 15,80% 10,05% 13,75%
Atkinson 1 11,83% 15,26% 9,75% 13,65%
Atkinson 2 29,99% 35,35% 29,09% 35,52%
Entr
Gralzda
15,62% 19,73% 12,60% 17,28%
Theil 11,40% 14,95% 9,33% 12,78%
Las estimaciones mostradas en esta seccin son consistentes con
las crticas al Coefciente de Gini, en el sentido de que es insensi-
ble a los cambios producidos en los extremos de la distribucin.
Asimismo, en el caso del ndice de Atkinson, las estimaciones
muestran que a medida que crece el parmetro de aversin a
la desigualdad ( ), la reduccin de la desigualdad de ingresos
en el periodo analizado sera mayor. Por ejemplo, considerando
un de 0,5 (cercano a una situacin de indeferencia social a la
desigualdad), en 1987, con un equivalente a 73% del ingreso
de ese ao si ste hubiera estado igualitariamente distribuido,
se habra alcanzado el mismo nivel de utilidad del que se ob-
tuvo. En cambio, en 2006 se habra necesitado 77% del ingreso
de este ao si hubiera estado igualitariamente distribuido para
Fuente: Estimaciones del autor a partir de datos CASEN.
368 369
conseguir el mismo nivel de utilidad. En el caso de considerar
un =1, bajo el concepto del ingreso autnomo del hogar per
cpita igualitariamente distribuido, en 1987 se habra necesitado
54% del ingreso de ese ao, en tanto que en 2006 se habra re-
querido 60% del ingreso.
As, el anlisis muestra que al usar indicadores ms sensi-
bles a cambios producidos en los extremos de la distribucin y,
particularmente, al trabajar con aquellos que incorporan una
funcin de bienestar social que busca identifcar mejoras en la
situacin de los ms pobres como el ndice de Atkinson, las esti-
maciones revelan una mayor reduccin de la desigualdad que la
que captura el Coefciente de Gini.
Por otro lado, el ndice de Atkinson 2 basado en los ingresos
autnomos, tanto per cpita como total (yathpc y yauthaj), mues-
tra un incremento en la desigualdad de ingresos hacia 1998, que
no es recogida por las estimaciones basadas en los ingresos to-
tales, del hogar y per cpita (ytotalpc e ytothoga). Como se sabe,
los ingresos autnomos incorporan los ingresos provenientes del
trabajo y actividades lucrativas; en tanto que los ingresos totales
incluyen adicionalmente los subsidios monetarios entregados por
el Estado. Conforme a ello, los incrementos en la desigualdad de
ingresos que capturan las variables que representan los ingresos
autnomos podran estar relacionados con la crisis asitica que
afect al pas en ese ao. Asimismo, los ingresos totales no regis-
tran empeoramientos en la distribucin de ingresos, porque los
subsidios monetarios crecen fuertemente en 1998 y 2000, entre
los percentiles ms pobres, para luego decrecer paulatinamente
hacia 2003 y 2006. Ello estara indicando que el incremento en
los subsidios monetarios, entre los ms pobres, sera la razn
que hara que las variables de ingresos totales no muestren in-
crementos en la desigualdad.
Los indicadores que identifcan el nmero de veces que re-
presenta el ingreso de los ms ricos respecto de los ms pobres,
pero que se focalizan ms hacia los extremos de la distribucin,
muestran mayores variaciones de la desigualdad. El ndice
10/40 presenta estabilidad en la desigualdad, en tanto que los
ndices 10/10 y 20/20 revelan cambios en las cuatro variables
de ingreso analizadas para el periodo 1987-2006, particular-
mente en el ingreso total del hogar, siendo el ndice 10/10 el
que registra las mayores reducciones porcentuales. Ello es con-
sistente con lo que captura el ndice de Atkinson, en especial los
valores de mayores a 0,5. El Grfco 2 muestra la evolucin de
estos ndices.
Grfco 2.
Relacin de ingresos entre ricos y pobres respecto de variadas medidas
de ingreso, Chile 1987-2006
Fuente: Estimaciones del autor basadas en CASEN
370 371
Lo que muestra esta seccin es que en el periodo 1987-2006
los cambios que habra experimentado el extremo inferior de
la distribucin de ingresos en Chile, donde se ubican los ms
pobres, sera mayor que lo que ha capturado el Coefciente de
Gini, indicador usado en prcticamente todos los anlisis de la
desigualdad en Chile, y que, como consecuencia de ello, las me-
joras en la desigualdad podran haber sido subestimadas.
Cambios en el acceso de los pobres al
bienestar
Esta seccin se enfoca a identifcar los cambios en el bienestar
de los pobres, para lo cual analiza la disponibilidad de bienes
durables como proxy del acceso al bienestar. Hay dos conside-
raciones tras esta opcin: la primera, constatar la capacidad de
los ms pobres de transformar el ingreso en consumo (siguiendo
a Duclos y Araar, 2006); y la segunda, constatar el acceso de los
ms pobres al disfrute de bienes asociados con el bienestar ma-
terial del hogar y que estn a disposicin del resto.
Los grfcos 3 y 4 exponen los cambios porcentuales de cada
decil, en el periodo 1998-2006, en la posesin de bienes dura-
bles. Se ha considerado el periodo sealado porque se es el
intervalo ms prolongado en donde la encuesta CASEN registra
datos sobre bienes durables. Los bienes durables cuya posesin
se analiz son los siguientes: lavadora, refrigerador, calefont,
videograbador (y DVD), horno microondas, telfono red fja,
telfono mvil y vehculo, ya sea para uso laboral o familiar. La
disponibilidad de estos bienes se asocia con la facilitacin del
trabajo del hogar, mejoras en la capacidad de comunicacin y
desplazamiento, esparcimiento y recreacin; es decir, mejoras
en la calidad de vida y en el bienestar del hogar.
Los grfcos 3 y 4 muestran que los deciles ms pobres son
los que aparecen con un mayor incremento porcentual en la po-
sesin de bienes durables. Ello no quiere decir que esos deciles
tengan un ritmo de adquisicin de esos bienes mayor que los
deciles ms ricos, los que, por otro lado, ya los posean en 1998,
sino que en el periodo analizado han incorporado a sus hogares,
en mayor medida, bienes durables que antes no posean.
Grfco 3.
Variacin por deciles en la disponibilidad de al menos un bien durable
en el hogar, Chile 1998-2006
Grfco 4.
Variacin por deciles en la disponibilidad de al menos tres bienes dura-
bles en el hogar, Chile 1998-2006
Fuente: Estimaciones del autor basadas en CASEN.
Fuente: Estimaciones del autor basadas en CASEN.
Acceso a servicios sociales
Desde el punto de vista de la visin multidimensional de la po-
breza y la desigualdad, la pregunta por los arreglos sociales y/o
institucionales que posibilitan o no el acceso a los servicios so-
ciales es tanto o ms importante que la pregunta por la dis-
tribucin del ingreso. Ello simplemente porque el acceso a servi-
cios sociales es determinante en las capacidades que desarrollan
las personas, en las libertades que pueden ejercer y, fnalmente,
en las posibilidades de vivir la vida que cada uno tiene razones
para valorar. Sin duda, la disponibilidad de ingresos genera
posibilidades de acceso a servicios sociales bsicos para nuestra
sociedad; pero tambin lo son los arreglos institucionales que
372 373
permiten acceder a servicios determinantes en las posibilidades
de obtencin de ingresos o que permiten compensar la falta de
ellos.
As, desde el punto de vista del anlisis que intenta este traba-
jo, una dimensin relevante es preguntarse por las desigualdades
o inequidades en el acceso a los servicios sociales que afectan las
oportunidades de eleccin del tipo de vida que cada uno tiene
razones para valorar. Los servicios sociales cuyo acceso se anali-
za son los de educacin, salud y previsin. El primero hace clara
referencia a polticas pblicas de expansin de capacidades, el
ltimo a mecanismos de proteccin social frente a las contin-
gencias de la vida; en tanto, el segundo refeja el resultado de
polticas pblicas o arreglos institucionales en ambos mbitos
(capacidades y proteccin).
Tabla 2.
Cobertura educacional y escolaridad promedio, Chile 1958-2006
Ao
Cobertura educacional
Aos de escolaridad promedio
Bsica o Pri-
maria
Media o Se-
cundaria
Circa 1958 3,3 (1)
1962-1964 4,2 (2)
1970 4,3
1980 7,6
1987 96,4 81,5 8,3
1990 96,8 80,5 8,9
1992 97,4 84,2 9,0
1994 97,6 84,2 9,1
1996 98,2 85,9 9,5
1998 98,3 86,9 9,7
2000 98,6 90,0 9,8
2003 99,1 92,7 10,12
2006 99,0 92,0 10,14
Fuente: Datos serie 1987-2006 basados en CASEN. Datos 1958-1980 en Ahumada
(1958), Aylwin et al. (1990), Libertad y Desarrollo (2000). Nota: Ahumada (1) y Aylwin
et al. (2) reportan estas cifras, pero no especifcan el rango de edades consideradas.
El acceso a servicios educacionales ha sido una prioridad en los
esfuerzos del Estado de Chile desde los primeros tiempos de la
Repblica, lo cual ha permitido que la cobertura completa haya
sido una meta alcanzada hacia mediados de la dcada de 2000
(Olavarra, 2005) (vase tabla 2). A partir de la dcada de 1990
el debate se ha centrado en la calidad de la educacin, cuestin
muy infuida en los modestos resultados obtenidos por estudian-
tes chilenos en los estudios internacionales de TIMSS
8
y PISA.
9

Ello ha motivado nuevas intervenciones del Estado, primero en
la Reforma Educacional impulsada en la segunda mitad de la
dcada de 1990 y, luego, en la conformacin, en 2006, de una
Comisin Presidencial que analiz el tema y entreg su pro-
puesta en 2008. Pero, podra Chile aspirar a un acceso equi-
tativo a la educacin de calidad, sin haber alcanzado la meta
de la cobertura? Basados en los esfuerzos y logros de la larga
tradicin chilena de polticas sociales,
10
estas lneas sugieren una
respuesta que valora la meta de la cobertura. En todo caso, sta
es, por cierto, una respuesta hipottica que futuras investiga-
ciones podrn confrmar o rechazar.
8
El estudio TIMSS (Trends in Mathematics and Science Study) de 2003
arroj que los estudiantes chilenos de 8 Ao Bsico obtuvieron el lugar 39
de 45 pases, con 387 puntos en la prueba de Matemticas, siendo el pro-
medio 466 puntos y 605 el ms alto puntaje (obtenido por Singapur). En
el caso de la prueba de Ciencias los estudiantes chilenos de 8 Ao Bsico
obtuvieron el lugar 37 de 45 pases, con 413 puntos, siendo el promedio
del examen 473 puntos; el puntaje ms alto de los pases participantes en el
estudio fue el de Singapur con 578 puntos (vase NCES, 2004).
9
El estudio PISA (Te Programme for Internacional Student Assess-
ment) 2006 muestra que en Ciencias el 69,7% de los alumnos logra un nivel
dos o inferior, con puntajes de hasta 484,14 puntos, que 20,1% se ubica
en el nivel 3 (intermedio), entre 484,14 y 558,73, que 1,8% tiene el nivel
5 y que slo 0,1% est en el rango 6, el ms alto, con puntajes por sobre
707,93 puntos. En el caso de lectura, 85,4% de los alumnos que rindieron
la prueba se ubican en el nivel 3 o inferior y 14,5% se ubica en los rangos 4
y 5 (superiores). En el caso de Matemticas, 92,9% se ubica en los rangos 3
o inferiores y 6,91 se ubica en los niveles 4, 5 y 6 (superiores) (vase OECD,
2007).
10
Una argumentacin detallada acerca de la larga tradicin chilena de
polticas sociales puede encontrarse en Olavarra (2005).
Tabla 3.
Probabilidad predicha de ser pobre, para personas de 24 aos de edad o ms, de acuerdo a niveles de esco-
laridad seleccionados, Chile 1987-2006
Aos de
Escolaridad
1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006
4 aos 0.5013 0.4335 0.3812 0.3576 0.3171 0.2929 0.3179 0.3209 0.3210
8 aos 0.3058 0.2858 0.2463 0.2253 0.1859 0.1756 0.2040 0.1989 0,2099
12 aos 0.1499 0.1641 0.1400 0.1256 0.0953 0.0939 0.1179 0.1094 0.1252
17 aos 0.0491 0.0702 0.0603 0.0533 0.0364 0.0385 0.0532 0.0459 0.0596
Fuente: Clculos del autor basados en las encuestas CASEN. Nota: Probabilidad predicha
es la traduccin literal del ingls Predicted Probability.
374 375
Los datos de la tabla 2 muestran el avance de la cobertura y su
efecto en el incremento de los aos de escolaridad de los chile-
nos. A su vez, los datos de la tabla 3 muestra el efecto de los aos
de escolaridad que alcanza una persona en sus probabilidades
de ser pobre, con lo cual resalta el efecto positivo de la expan-
sin de la cobertura de la educacin sobre la reduccin de la
pobreza. Asimismo, para completar el panorama, la tabla 4
revela la evolucin de la desigualdad inequidad en el acceso a
los servicios educacionales.
Tabla 4.
Aos de escolaridad por cohortes de edad, Chile 2006
Cohortes (aos de edad)
18 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 a 69 70 y ms Poblacin 18
aos y ms
Promedio 12.23 11.37 10.41 9.04 7.12 5.80 10.18
Desviacin
estndar
2.95 3. 65 3.89 4.42 4.62 4.41 4.33
Variacin c/
cohorte
siguiente
(aos)
0.86 0.96 1.37 1.92 1.32 ---
Fuente: Estimaciones del autor basadas en CASEN (2006).
La tabla 4 expone tres cuestiones trascendentes. Primero, el cre-
cimiento de la escolaridad que, a su vez, deja ver los efectos del
proceso de expansin de capacidades en el pas. Los ms jvenes
tienen 2,11 veces la escolaridad de los ms viejos. Segundo, que
ha habido una creciente equidad en el acceso a la educacin
en Chile. No slo la desviacin estndar de los aos de esco-
laridad se reduce notoriamente hacia las edades menores, sino
que mientras ella es un cuarto del promedio para la cohorte
ms joven, en la cohorte ms vieja representa 76%. Tercero, la
tabla 4 tambin muestra el impacto de largo plazo de la reforma
educacional de 1965, cuya fnalidad era expandir la cobertura
y elevar la escolaridad de la poblacin. El mayor incremento de
la escolaridad se observa entre los cuarentones y cincuentones
de mediados de la dcada de 2000, que eran quienes estaban o
se incorporaban al sistema educativo en la segunda mitad de la
dcada de 1960.
Visto en perspectiva, la reforma de 1965 no slo expandi la
cobertura educacional y elev la escolaridad, sino que, de acu-
erdo con los datos de la tabla 4, desat un proceso creciente-
mente igualitario en el acceso a la educacin y permiti que la
cobertura fuera una meta cumplida hacia la dcada de 2000.
La situacin actual de la educacin chilena pareciera requerir
una reforma tan exitosa como sa, pero esta vez orientada a
incrementar los estndares de calidad. Los datos de cobertura
previsional dejan ver una realidad opuesta. La tabla 5 muestra
el bajo acceso que la poblacin pobre y casi pobre tiene a la
proteccin previsional pblica o privada.
Tabla 5.
Probabilidad predicha de carecer de cobertura previsional agrupado por pobre y casi pobre, 1987-2006
1987 1992 1994 1996 1998 2003 2006
Sin
c obe r t ur a
previsional
Pobre 0.6378 0.5278 0.6447 0.6357 0.6553 0.4865 0.7096
Casi pobre 0.6113 0.4846 0.5982 0.5838 0.5953 0.4485 0.6232
Fuente: Estimaciones del autor basadas en las encuestas CASEN. Notas: (1) Probabilidad predicha es la tra-
duccin literal del ingls Predicted Probability; (2) las variables por las que se ha controlado son: estrato
socioeconmico, gnero, rea de residencia, edad, escolaridad y estado civil; (3) no se han incluido datos
para el ao 2000, porque las regresiones arrojan coefcientes no signifcativos.
Los datos de la tabla 5 sealan que la poblacin pobre y casi
pobre tiene una baja probabilidad de acceso a la proteccin del
sistema de pensiones, ya sea a travs del Instituto de Normali-
zacin Previsional (INP, el sistema pblico) o de alguna Adminis-
tradora de Fondos Previsionales (AFP, el sistema privado). Dado
que en Chile el acceso al sistema previsional se encuentra ligado
al mercado formal del trabajo y que los trabajadores pobres y
casi pobres recurrentemente laboran por cuenta propia o de
manera informal, el bajo grado de acceso a la proteccin previ-
sional de los pobres y casi pobres sera una consecuencia de esta
situacin (Olavarra, 2005). Dicha situacin de precariedad se
extiende tambin al mbito de la proteccin de salud, como lo
muestra la tabla 6.
Los datos de la tabla 6 muestran que, no obstante la reduccin
de la pobreza en los aos de la serie, de 45,1% en 1987, a 13,7%
en 2006, pobres y casi pobres optan por solicitar atencin m-
dica como indigentes, aun cuando puedan tener cobertura de
Fonasa o alguna Isapre.
12
La atencin a travs de Fonasa se re-
12
Un caso de trabajadores formales pobres y casi pobres que poseen
acceso a la proteccin previsional, de pensiones y salud, lo representan los
empleados pblicos de los grados ms bajos de las escalas de sueldos del
sector pblico.
376 377
duce a lo largo de la serie (Isapre es la base de comparacin) y la
atencin como indigente se incrementa. Asimismo, el anlisis de
probabilidad marginal revela que este segmento de la poblacin
tiene serias difcultades para recibir atencin mdica cuando la
necesita. Todo ello confgura un panorama de graves problemas
de acceso tanto a la proteccin de salud, como a la atencin
misma frente a la enfermedad o accidentes.
Visto en perspectiva, el acceso a los servicios sociales bsi-
cos que expanden capacidades y posibilitan libertades es dis-
mil. Los datos indican que mientras ha habido un acceso cre-
cientemente igualitario a la educacin, sin que ello signifque
desconocer el problema de la calidad, los pobres y casi pobres
enfrentan serias difcultades de acceso a los mecanismos de pro-
teccin de pensiones y salud. Dado el rol de regulador del sis-
tema de pensiones y de principal proveedor de la atencin de
salud que asume el Estado, los datos muestran que estaramos
en presencia de una falla del Estado, la cual se expresa en una
inadecuada provisin de servicios sociales bsicos como equiva-
lente funcional a la inadecuada provisin de bienes pblicos a
que se refere la economa del bienestar en el anlisis de las fa-
llas del mercado, que hace que pobres y casi pobres enfrenten
serias restricciones para acceder a servicios sociales esenciales,
los cuales les permitan optar por el tipo de vida que cada uno
tiene razones para valorar.
Perspectiva comparada de la desigualdad
La presente seccin analiza indicadores de desigualdad disponi-
bles en la base de datos del World Institute for Development
1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006
Atencin
como indi-
gente
Pobre 0.4446 0.4477 0.4604 0.5635 0.5146 0.5640 0.6691 0.6896 0.7057
Casi
pobre
0.3828 0.3874 0.3988 0.4837 0.4209 0.4539 0.5299 0.5520 0.5506
Fonasa Pobre 0.5360 0.4909 0.4511 0.3518 0.4083 0.3792 0.3081 0.2949 0.2770
Casi
pobre
0.5750 0.5270 0.4769 0.4022 0.4536 0.4404 0.4230 0.4141 0.4252
Tabla 6.
Probabilidad predicha de recibir atencin de salud como indigente o a travs de Fonasa (el plan pblico de
salud) clasifcado por pobres y casi pobres, 1987-2006
Fuente: Estimaciones del autor basadas en las encuestas CASEN. Notas: (1) Probabilidad predicha es la traduccin literal
del ingls Predicted Probability; (2) las variables por las que se ha controlado son: estrato socioeconmico, gnero, rea de
residencia, edad, escolaridad y estado civil.
Economics Research (2007). Esta es una base de datos que re-
coge indicadores de desigualdad e informacin acerca de las
caractersticas de las encuestas que se han aplicado para cons-
truir tales indicadores en los pases miembros de la Organizacin
de las Naciones Unidas, desde la dcada de 1940 en adelante.
De la informacin contenida en la base de datos sealada se
ha hecho una seleccin de pases que presentan Coefcientes
de Gini notoriamente dismiles para un mismo ao o para aos
prximos.
La informacin recopilada en la base de datos sealada mues-
tra que en frica, Amrica, Asia, Europa y Oceana no hay una
sola unidad de medida sobre la cual se estiman los indicadores
de pobreza y desigualdad; por lo mismo, las encuestas que reco-
gen datos sobre consumo o gasto son abundantes, y aquellas que
recolectan datos sobre ingreso lo hacen bajo diversos conceptos
de ingreso, como ingreso disponible, ingreso bruto, ingreso pri-
mario, ingreso monetario, ingreso monetario bruto, ingreso mo-
netario disponible, ingreso tributable, ingreso de mercado, entra-
das-ganancias brutas y entradas-ganancias netas.
13

La variabilidad en la cobertura de las encuestas tambin es
notoria. Aunque en Europa las encuestas son de cobertura na-
cional, varias de ellas slo recogen datos sobre los trabajadores
(principalmente en los pases de Europa del Este), excluyen a
los hogares que reciben remesas y/o aquellos sobre cierto lmite
de ingresos, o slo incluyen a los contribuyentes (de impuestos).
En Estados Unidos y Canad las encuestas tienen cobertura
nacional, pero en el resto del continente americano, en frica,
Asia y Oceana son recurrentes las encuestas con cobertura slo
urbana, slo rural, metropolitanas o que slo cubren las ciu-
dades principales.
Asimismo, la unidad de recoleccin de informacin se fo-
caliza en el hogar o la familia, y la unidad de anlisis sobre la
que se reportan los indicadores vara entre el hogar, la familia
y la persona. De este modo se tiene que para un mismo ao, o
para aos muy prximos, haya pases que presenten valores del
Coefciente Gini con grandes variaciones. Por ejemplo, Burkina
Faso, para 1994, registra valores de este coefciente de 48,0 y
77,3. Ambos se basan en encuestas de hogares que cubren a
toda la poblacin y tienen como unidad de anlisis a la per-
sona; pero mientras el primero se basa en datos de consumo, el
13
El concepto de income ha sido traducido, en este trabajo, como in-
greso; en tanto que earnings ha sido traducido como entradas-ganancias.
378 379
segundo lo hace en el ingreso bruto. Otro ejemplo es el de Ale-
mania (Oriental): para 1985 registra valores del Coefciente de
Gini de 26,0 y 35,2, y para 1993 registra valores de 27,4 y 36,6.
Aunque los datos de 1985 son recogidos a travs de encuestas
de hogares, son representativos de toda la poblacin y se basan
en ingreso disponible. En el valor ms bajo la unidad de anlisis
es la persona, y los hogares encabezados por un extranjero han
sido excluidos de la estimacin; en tanto que el valor ms alto de
ese ao incluye a todos los habitantes y la unidad de anlisis es
el hogar. Para los datos de 1993 de Alemania, las caractersticas
de las encuestas son similares, variando en la unidad de anlisis
personas, el valor ms bajo, y hogares, el valor ms alto, donde
el valor ms bajo tiene ajustes por equivalencia del hogar, lo que
no ocurre con el valor ms alto, y en la exclusin de los hogares
con ingresos netos sobre 35.000 marcos el valor ms alto. En el
caso de Chile, para 1993 el Banco Interamericano de Desarrollo
reporta un Gini de 48,9, basado en datos de ingreso disponibles
de hogares de todo el pas, donde la unidad de anlisis es la per-
sona y con equivalencia por persona del hogar; pero los datos
reportados por la encuesta CASEN arrojan valores de 56,6 para
1992 y 56,0 para 1994, basados en datos de ingreso monetario
del hogar per cpita.
Todo ello confgura un panorama donde las comparaciones
son problemticas y en el que, en estricto rigor, salvo que hubie-
ra certeza de que los datos han sido construidos sobre iguales
bases metodolgicas, no es posible dar juicios comparativos
ciertos. As, parece apropiado tener presente la precaucin que
plantea la CEPAL acerca de que un anlisis efectuado con la
mejor voluntad puede derivar en un ejercicio que no haga justi-
cia a ninguno de los pases comparados, y por tanto se generen
juicios de valor que deriven en confusin debido a que, en el
fondo, el conjunto de datos recolectados no admite compara-
bilidad alguna (CEPAL, Divisin de Estadsticas y Proyecciones
Econmicas, 2000).
Discusin y conclusiones
Visto en perspectiva, este artculo arroja tres grandes tpicos
para la discusin: la difcultad, normalmente imposibilidad de
comparacin internacional de los indicadores de desigualdad
que utilizan las medidas monetarias, los problemas de validez
de las conclusiones de los estudios sobre desigualdad que se con-
centran exclusivamente en el Coefciente de Gini y en la inequi-
dad de acceso a los servicios sociales esenciales.
Con el propsito de poder establecer cun correctas son las
comparaciones internacionales de desigualdad, este trabajo ha
hecho una extensiva recopilacin de datos de desigualdad de
pases de los cinco continentes, desde la dcada de 1940. La
recopilacin ha mostrado que hay sustanciales diferencias en
el modo como los pases recogen los datos que luego usarn
en las estimaciones de desigualdad. Las diferencias ms noto-
rias que se observan se referen a si las encuestas que se aplican
recolectan datos sobre el ingreso o consumo, la cobertura de la
encuesta (si es nacional, urbana o rural), la poblacin incluida
en la muestra (si es toda la poblacin o si se excluye a personas
con algunas caractersticas determinadas), la unidad de anli-
sis (persona, hogar o familia) y si el ingreso o consumo ha sido
ajustado por alguna medida de equivalencia (equivalencia por
tipo de integrantes del hogar o sin ajustes, por ejemplo). Incluso
aquellas encuestas que capturan ingreso no presentan equiva-
lencia en las medidas de ingreso que recogen unas y otras.
Todo ello confgura un panorama que genera extremas di-
fcultades para las comparaciones internacionales y hace que
los rankings de desigualdad basados en medidas monetarias, de
ingreso o consumo, carezcan de todo sentido y validez. De este
modo, entonces, al no haber comparabilidad en los datos sobre
los que se basan las estimaciones de desigualdad, no hay bases
objetivas para afrmar que un determinado sera ms desigual
que el resto.
En el caso de las estimaciones de la desigualdad chilenas, el
anlisis sugiere que los cambios en la desigualdad de ingresos
chilena seran bastante mayores que los que normalmente re-
portan las investigaciones, y que el uso prcticamente exclusivo
del Coefciente de Gini en las estimaciones habra llevado a mos-
trar un panorama de estabilidad de la desigualdad en el pas. El
anlisis de indicadores basados en funciones de bienestar social,
principalmente el ndice de Atkinson, como tambin el de Theil
y el de Entropa Generalizada, sugiere que en el periodo 1987-
2006 hubo variaciones al interior de la serie y que la reduccin
de la desigualdad sera mayor que la que captura el Coefciente
de Gini. La razn de ello estara en la insensibilidad del Coef-
ciente de Gini para capturar los cambios que se producen en los
extremos de la distribucin de ingresos.
Asimismo, los indicadores que ponen mayor atencin a lo
que ocurre en los extremos de la distribucin, como el ndice de
380 381
Atkinson que expresa mayor aversin a la desigualdad ( =2) y
el ndice 10/10, unido al notorio incremento en la posesin de
bienes durables de los primeros deciles que presenta el anlisis,
describen un panorama de mejoras en la desigualdad y en el
bienestar de los ms pobres, el cual difere de la imagen de es-
tabilidad de una situacin de alta desigualdad que presenta el
Coefciente de Gini.
Aunque no ha sido un tema central del artculo, la con-
trastacin de los indicadores de desigualdad y los datos de acce-
so de los ms pobres a bienes durables insina que podra haber
una subestimacin de los ingresos que reportan las encuestas,
sobre lo cual habra que indagar. Es probable que el acceso a
bienes durables reportado est principalmente explicado por el
acceso al crdito privado (bancos, casas comerciales y similares);
pero ello, por un lado, tambin es ingreso que, aunque futuro, se
debe disponer para la adquisicin y, por otro, representa el di-
namismo del mercado por expandirse hacia sectores a los cuales
antes no llegaba. En ambos casos el resultado es una mejora en
el bienestar de los ms desposedos.
As, la conjuncin de ndices como el de Atkinson, Entropa
Generalizada, Theil, 10/10 y los datos de acceso a bienes du-
rables por parte de los ms pobres sugiere que el uso exclusivo
del Coefciente de Gini para estimar los niveles de desigualdad
en Chile podra haber llevado a subestimar tanto las variaciones
ocurridas en el periodo analizado, como las mejoras en el bien-
estar del segmento ms pobre. De ello se deduce la necesidad de
analizar la desigualdad de ingresos o consumo con un conjunto
de indicadores y no centrarse en uno solo, como el Coefciente
de Gini, pues ello genera imgenes parciales y probablemente
sesgadas de la realidad bajo estudio.
Por otro lado, los datos presentados en prrafos anteriores
muestran una evolucin dismil en el acceso a los tres servicios
sociales analizados. Mientras, el acceso a la educacin ha tenido
creciente equidad, logrando alcanzar cobertura completa, y con
ello ha hecho posible plantear la meta de educacin de calidad
para todos; en los mbitos de la cobertura de la proteccin de
pensiones y de salud las carencias se concentran en los pobres y
casi pobres.
A partir de su inauguracin, a mediados de la dcada de 1920,
el sistema chileno de pensiones ha expandido notoriamente su
cobertura, ubicndose entre las ms altas de Amrica Latina
(Olavarra, 2005). An as, y luego de ocho dcadas, ni bajo el
sistema de reparto ni en el de capitalizacin individual, pobres
y casi pobres han alcanzado proteccin institucionalizada para
los momentos ms difciles de la vida. Dado que a la proteccin
previsional se accede sobre todo a travs de un contrato formal
de trabajo, y que pobres y casi pobres son normalmente traba-
jadores por cuenta propia o informales, la probabilidad de su
acceso a la proteccin del sistema de pensiones es baja.
Asimismo, aunque formalmente toda la poblacin tiene
acceso a la atencin de salud, dado que ha sido elevado a la
categora de derecho constitucional, en el hecho pobres y casi
pobres enfrentan mayores barreras de acceso, cuestin eviden-
ciada por las difcultades de acceso a la proteccin previsional
que muestran las tablas 5 y 6, y la menor probabilidad de ac-
ceder a la atencin de salud cuando la necesitan, segn lo revela
el anlisis de probabilidad marginal.
Sendas reformas se han establecido para abordar los pro-
blemas de acceso a la proteccin previsional en pensiones y
salud. La ley 20.255, de marzo de 2008, reforma el sistema de
pensiones y otorga con ello una pensin bsica solidaria para
aquellas personas que no registran cotizaciones provisionales,
incorpora a los trabajadores independientes y brinda benefcios
a los sectores de ingreso medio y a las mujeres. Asimismo, la ley
19.966, de septiembre de 2004, establece un rgimen de ga-
rantas en el acceso a la atencin de salud, que desde entonces
ha ido incrementando el nmero y tipo de prestaciones garanti-
zadas. Aunque los textos de ambas leyes abordan los problemas
de acceso a la proteccin de pensiones y salud, identifcados en
este trabajo, el impacto que logren en trminos de corregirlos
ser una cuestin que slo podr observarse en el largo plazo.
Este trabajo sugiere que un anlisis comprehensivo del fen-
meno de la inequidad lleva a la necesidad de evitar concentrarse
exclusivamente en las dimensiones monetarias de ingreso o con-
sumo, y a la difcil y compleja tarea de generar un conjunto
de indicadores que permitan hacer un seguimiento efectivo, a
travs del tiempo, del acceso de los distintos segmentos, particu-
larmente los ms pobres, a los servicios sociales que estn en la
base de la creacin de oportunidades de bienestar. Aunque pu-
ede haber varias posibilidades, este trabajo ha optado por pre-
sentar la evolucin de las probabilidades predichas de pobres
y casi pobres de acceder a servicios sociales esenciales. En ello
ha mostrado que las probabilidades de acceso a la proteccin
previsional no han mejorado, que los planes pblicos y privados
de proteccin de salud otorgan proteccin precaria a pobres y
casi pobres, quienes preferen solicitar atencin como indigen-
382 383
tes, cuando pueden hacerlo, pues es menos probable que ob-
tengan atencin de salud cuando la necesitan. Contrariamente,
los indicadores de desigualdad de ingresos muestran distintos
grados de mejora. Es decir, mientras la desigualdad de ingresos
muestra, segn el indicador, distintos grados de reduccin, la
inequidad en el acceso a la proteccin previsional muestra un
estancamiento en perjuicio de los ms pobres.
Visto en perspectiva, el artculo sugiere que el anlisis de la
desigualdad requiere por, un lado, evitar la exclusiva focali-
zacin en el ingreso y, por otro, que el anlisis de la distribucin
del ingreso necesita ampliar la gama de indicadores que usa,
dados los problemas del Coefciente de Gini para capturar los
cambios en el bienestar de los ms pobres. Asimismo, el artculo
deja ver una paradoja al insinuar que habra habido mejoras en
la distribucin del ingreso y en el bienestar de los ms pobres,
en el periodo analizado; pero que ello no ocurre en el acceso a
la proteccin de pensiones y de salud. Esta es una dimensin
fundamental de la desigualdad que los estudios han abordado
escasamente al privilegiar el anlisis de la distribucin del in-
greso, porque el acceso a estos servicios sociales bsicos, junto
a la educacin, son esenciales para alcanzar la libertad bsica
que permita a cada uno optar por el tipo de vida que cada uno
tiene razones para valorar.
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TERCERA PARTE
Polticas contra la discriminacin
387
Introduccin
En el presente trabajo se analiza la evolucin y situacin vi-
gente de la proteccin de los discapacitados en el mbito de
la organizacin de la Unin Europea, que en 2007 cumpli el
50 aniversario de la frma del Tratado de Roma de 1957,
1
con
el objetivo principal de conocer las fortalezas y debilidades del
sistema europeo de proteccin social de las personas con alguna
discapacidad.
Muchos pases miembros de la Unin Europea cuentan en la
actualidad con unos avanzados sistemas de regulacin y protec-
cin social y jurdica de las personas con discapacidad; siste-
mas que se encuentran entre los ms desarrollados del mundo
y sirven, incluso, como referencia a nivel comparado: es el caso,
por ejemplo, de los pases escandinavos, de Holanda y, con unos
logros ms recientes, de Espaa, cuyo modelo social ha alcan-
zado un alto grado de proteccin tras la aprobacin de la Ley
La discapacidad de las personas en
las polticas sociales de la Unin
Europea
Jos Antonio Moreno Molina
1
Desde su creacin con seis Estados miembros, las sucesivas amplia-
ciones la han llevado a los 27 Estados miembros actuales, a una moneda
nica comn (el euro) y a una gran integracin econmica, social, cultural
y poltica. Para una aproximacin a la historia de las Comunidades Euro-
peas puede consultarse Fontaine (2007). El citado portal ofcial de la Unin
Europea permite acceder a gran cantidad de contenidos y materiales legis-
lativos, documentales, divulgativos, estadsticos y jurisprudenciales.
ndice
Captulo Siguiente
Captulo anterior
I
388 389
39/2006, del 14 de diciembre, de Promocin de la Autonoma
Personal y Atencin a las Personas en Situacin de Dependen-
cia.
Se puede decir que en el modelo de Estado de bienestar de
muchos pases europeos, junto a los ms tradicionales pilares
de la educacin, la sanidad y la seguridad social, se ha desa-
rrollado tambin el cuarto pilar para la atencin especfca a las
personas en situaciones de dependencia. En efecto, tras haberse
consolidado la prestacin universal por los poderes pblicos de
la salud, la educacin y las prestaciones de incapacidad y de-
sempleo, se intenta ahora satisfacer desde el sector pblico los
servicios sociales bsicos de los sectores de poblacin con espe-
ciales necesidades.
Hay que recordar que fue en Europa donde surgi la misma
idea de Estado de bienestar. Pese a la diversidad de culturas y
modelos de sociedad, se puede identifcar al modelo social eu-
ropeo como aquel basado en la solidaridad colectiva. El mo-
delo social europeo se consolid a lo largo del siglo XX y hoy es
innegociable para los Estados y los ciudadanos. Los gobiernos,
sean del signo poltico que sean, no se plantean disminuir presta-
ciones sociales porque los ciudadanos no se los permitiran. Al
contrario, la tendencia es hacia un incremento cada vez mayor
de las prestaciones y ah es donde aparece recientemente la pro-
teccin de las personas dependientes.
El compromiso asumido por la Unin Europea en favor de
sus ciudadanos con discapacidad est asociado a un enfoque
de la discapacidad que no est vinculado con el concepto de
asistencia pasiva, sino con los conceptos de integracin y de
participacin activa en la vida econmica y social. As, pues, la
accin comunitaria europea se orienta esencialmente hacia el
reconocimiento y la proteccin de los derechos de las personas
con discapacidad.
Refexiones y defniciones preliminares
Como ha sealado ilustrativamente Naciones Unidas, en un
mundo perfecto los derechos enumerados en la Declaracin
Universal de Derechos Humanos seran sufcientes para prote-
ger a todos. Pero en la prctica, a ciertos grupos de la sociedad,
como son las personas con algn tipo de discapacidad (y como
tambin lo son las mujeres, los nios o los refugiados), les ha ido
mucho peor que a otros, y ha sido y sigue siendo necesario apro-
bar normas especfcas que protejan y promuevan los derechos
humanos de tales grupos.
Las personas discapacitadas se enfrentan hoy a un cmulo de
obstculos fsicos y sociales que en muchas ocasiones les impi-
den o difcultan:
Recibir educacin.
Conseguir empleo, incluso cuando estn bien cualifcados.
Tener acceso a la informacin.
Obtener el adecuado cuidado mdico y sanitario.
Desplazarse libremente.
Integrarse plenamente en la sociedad y ser aceptados por
ella.
La discapacidad es un concepto que evoluciona, el cual re-
sulta de la interaccin entre las personas con defciencias y las
barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su par-
ticipacin plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condi-
ciones con los dems. La discriminacin contra cualquier per-
sona por razn de su discapacidad constituye una vulneracin
de la dignidad y el valor inherentes del ser humano.
Pues bien, pese a que ahora existen diversos instrumentos,
acuerdos y normas internacionales, europeas y nacionales que
las protegen, las personas con discapacidad siguen encontran-
do barreras para participar en igualdad de condiciones con las
dems en la vida social y se siguen vulnerando sus derechos hu-
manos en todas partes del mundo.
En la actualidad, tanto a nivel nacional como internacional,
se utilizan los trminos discapacitado o persona con discapaci-
dad en vez de minusvlido o persona con minusvala. En efecto,
la discapacidad es un concepto que evoluciona, es el resultado
de la interaccin entre la defciencia de una persona y los obs-
tculos como barreras fsicas y actitudes imperantes que impi-
den su participacin en la sociedad. Cuantos ms obstculos
hay, ms discapacitada se vuelve una persona. Las discapaci-
dades incluyen defciencias fsicas, mentales, intelectuales y sen-
soriales. Algunas personas tienen ms de una forma de inca-
pacidad y muchas, si no todas, podran llegar a tener alguna
discapacidad en algn momento de su vida, debido a lesiones
fsicas, enfermedades o envejecimiento.
Las Normas Uniformes sobre igualdad de oportunidades
para las personas con discapacidad aprobadas por la Resolu-
cin 48/96 del 20 de diciembre de 1993 de la Asamblea Gene-
ral de Naciones Unidas, ya ocuparon dicha denominacin de
discapacitados en vez de minusvlidos.
390 391
La Clasifcacin Internacional del Funcionamiento, de la
Discapacidad y de la Salud (CIF), aprobada el 22 de mayo de
2001 por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), cuyos
objetivos son proporcionar una base cientfca para la compren-
sin y el estudio de la salud y de los estados relacionados con
ella, as como establecer un lenguaje comn para describirlos,
dispone que nos encontramos en un marco conceptual donde
la discapacidad engloba la defciencia, la incapacidad y la mi-
nusvala, y se confgura en dos parmetros: a) las funciones y
estructuras corporales, y b) las actividades, participacin y los
factores ambientales.
En su Anexo I sobre cuestiones taxonmicas y terminolgicas
seala que: discapacidad es un trmino genrico que incluye
dfcits, limitaciones en la actividad y restricciones en la partici-
pacin. Indica los aspectos negativos de la interaccin entre un
individuo (con una condicin de salud) y sus factores contextu-
ales (factores ambientales y personales).
Por su parte, para el Diccionario de la Real Academia Espa-
ola la dependencia es, entre otras acepciones, la situacin de
una persona que no puede valerse por s misma.
El Consejo de Europa, en Recomendacin n (98) 95 del
Comit de Ministros a los Estados Miembros relativa a la de-
pendencia, la defne como un estado en que se encuentran las
personas que, por razones ligadas a la falta o a la prdida de
autonoma fsica, psquica o intelectual tienen necesidades de
asistencia o ayudas importantes para realizar actos corrientes de
la vida ordinaria.
Algunos datos y estadsticas sobre la dis-
capacidad
Naciones Unidas ha hecho pblicas, en el curso de la elabo-
racin de la Convencin sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, unas impactantes estadsticas que a todos nos de-
ben hacer refexionar sobre la importancia de adoptar polticas
pblicas especfcamente dirigidas a este sector de la poblacin
(vase http://www.un.org/spanish/disabilities/convention/,
fecha de consulta 13 de abril de 2009).
Alrededor del 10% de la poblacin mundial, esto es, unos 650
millones de personas, vive con una discapacidad; constituyen
la mayor minora del mundo. Es ms, esta cifra est aumen-
tando constantemente debido al crecimiento de la poblacin,
los avances de la medicina y el proceso de envejecimiento, como
advierte la OMS.
En los pases donde la esperanza de vida es superior a los 70
aos, en promedio alrededor de 8 aos o el 11.5% de la vida
de un individuo transcurre con incapacidades. El 80% de las
personas con discapacidad vive en pases en desarrollo, segn
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
En los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE), las tasas de discapacidades son
notablemente ms altas entre los grupos con menores logros
educacionales. El promedio es de 19%, en comparacin con
11% entre los que tienen ms educacin. En la mayora de los
pases de la OCDE, las mujeres tienen una incidencia ms alta de
discapacidades que los hombres.
El Banco Mundial estima que 20% de los ms pobres del
mundo tienen discapacidades, y tienden a ser considerados den-
tro de sus propias comunidades como las personas en situacin
ms desventajosa. Las personas afectadas por limitaciones fsi-
cas, sensoriales o cognitivas padecen con frecuencia de dis-
capacidad porque carecen de acceso a salud, educacin y otros
servicios pblicos, as como al mercado laboral. Esta exclusin
conduce a la pobreza, y ya en un crculo vicioso, la pobreza
conduce a mayor inhabilitacin pues aumenta la vulnerabili-
dad ante la desnutricin, las enfermedades y entornos poco se-
guros. Quienes padecen una discapacidad y sus familias reciben
menos benefcios del aumento de oportunidades que ofrece el
desarrollo econmico y tienen menos probabilidades de alcan-
zar la autonoma econmica en comparacin con otros grupos.
De igual manera, tienen ms probabilidades de mantener esta
vulnerabilidad ante crisis econmicas y otras fuentes de inse-
guridad. Dichos factores se traducen en una prdida del PIB de
entre 5 y 7% (Metts, 2004).
En la Unin Europea, alrededor de 44,6 millones de perso-
nas de entre 16 y 64 declaran tener un problema de salud o una
discapacidad de larga duracin (LSHPD, por sus siglas inglesas),
lo cual representa cerca del 16% del total de la poblacin en
edad de trabajar de la UE.
2
Hay un estrecho paralelismo entre
discapacidad y aumento de la edad. En 2002, casi 30% de las
2
Vase la Comunicacin de la Comisin Europea al Consejo, al Parla-
mento Europeo, al Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones
del 28 de noviembre de 2005 [COM (2005) 604 fnal], Situacin de las per-
sonas con discapacidad en la Unin Europea ampliada: el plan de accin
europeo 2006-2007.
392 393
personas de edades comprendidas entre 55 y 64 aos declararon
tener un LSHPD.
Las cifras tambin ponen de relieve una divergencia entre las
tasas de empleo de las personas con y sin discapacidad: en 2003,
40% de las personas con discapacidad tena empleo, frente a
64,2% de las personas sin discapacidad. Segn se estima, 386
millones de las personas en edad de trabajar son discapacita-
das, dice la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). El
desempleo alcanza hasta 80% en algunos pases. A menudo
los empleadores suponen que las personas con discapacidad no
pueden trabajar.
Por cada nio que muere en zonas de guerra, tres resultan
heridos y con discapacidad permanente. Segn la OMS, en al-
gunos pases hasta una cuarta parte de las discapacidades son
producto de heridas y violencia.
Las primeras actuaciones de la Unin Eu-
ropea en relacin con la discapacidad
Existe un amplio consenso en la Unin Europea (en adelante,
UE) sobre la necesidad de abordar el tema de la discapacidad.
La dignidad, los derechos fundamentales, la proteccin contra la
discriminacin y la cohesin social son aspectos esenciales para
los pases europeos, y todos ellos obligan a los poderes pblicos
a adoptar medidas en la materia.
Si bien las medidas relacionadas con la discapacidad son e-
sencialmente competencia de los Estados miembros, como la
mayora de las cuestiones sociales hay que recordar que la
Unin Europea sigue siendo hoy principalmente un mbito de
integracin econmica, en los ltimos aos las instituciones
de la UE han adoptado importantes medidas en la materia.
La Resolucin del Consejo y de los representantes de los go-
biernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Con-
sejo, del 20 de diciembre de 1996, sobre la igualdad de opor-
tunidades de las personas con minusvalas,
3
y la Resolucin
del Consejo, del 17 de junio de 1999, relativa a la igualdad de
oportunidades laborales de las personas con minusvalas,
4
rea-
frmaron los derechos humanos bsicos de las personas con dis-
3 DO C 12 de 13.1.1997, p. 1.
4 DO C 186 de 2.7.1999, p. 3.
capacidad en lo relativo a la igualdad de acceso a las actividades
sociales y econmicas.
El reconocimiento de la discapacidad al
mximo nivel del Derecho comunitario
europeo: el artculo 13 del Tratado de la
Comunidad Europea
El artculo 13 del Tratado de la Comunidad Europea, el texto
de naturaleza cuasiconstitucional europeo, establece que:
sin perjuicio de las dems disposiciones del presente Tratado y
dentro de los lmites de las competencias atribuidas a la Comu-
nidad por el mismo, el Consejo, por unanimidad, a propuesta
de la Comisin y previa consulta al Parlamento Europeo, podr
adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminacin
por motivos de sexo, de origen racial o tnico, religin o convic-
ciones, discapacidad, edad u orientacin sexual.
El precepto fue introducido en el principal texto de la Comu-
nidad, el Tratado de Roma de 1957, tras su reforma por me-
dio del Tratado de msterdam del 2 de octubre de 1997.
5
Pues
bien, el citado artculo 13 habilita al Consejo para adoptar ac-
5
El ordenamiento jurdico comunitario es un verdadero ordenamiento,
ya que posee su propio sistema de fuentes que emanan de las instituciones
de la UE, y goza de mecanismos y procedimientos tanto de aplicacin de las
normas como de sancin por su incumplimiento.
El Derecho Comunitario Originario est compuesto por los tratados
originarios de las Comunidades Europeas con sus sucesivas modifca-
ciones (Tratado de la Comunidad Europea o Tratado de Roma de 1957,
que ha sido modifcado por el Tratado del Acta nica Europea de 1986,
por el Tratado de la Unin Europea o de Maastricht de 1992, por el Tratado
de msterdam de 1997 y por el Tratado de Niza de 2001). El Derecho origi-
nario se sita a la cabeza del ordenamiento jurdico comunitario como ha
dicho el Tribunal de Justicia, sus normas tienen una naturaleza constitu-
cional, y en funcin de ello las normas del Tratado de la Comunidad sirven
de parmetro de validez y de interpretacin de las normas aprobadas por
las instituciones de la Comunidad y por los propios Estados, en relacin
con ese derecho comunitario.
El tratado prevalece respecto a todas las otras fuentes del derecho co-
munitario, en especial frente al derecho derivado (principalmente regla-
mentos y directivas).
394 395
ciones adecuadas para luchar contra la discriminacin, entre
otros motivos, por razn de discapacidad.
6
En su desarrollo, se aprob la Directiva 2000/78/CE, del 27
de noviembre, relativa al establecimiento de un marco general
para la igualdad de trato en el empleo y la ocupacin, por mo-
tivos de religin o convicciones, de discapacidad, de edad o de
orientacin sexual, que por ejemplo fue incorporada al orde-
namiento jurdico espaol a travs de la Ley 62/2003, del 30
de diciembre, de Medidas fscales, administrativas y del orden
social.
El tratado por el que se establece una Constitucin para Eu-
ropa frmado en Roma el 29 de octubre de 2004 por los Jefes
de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unin
Europea, estableca en el artculo II-81, la prohibicin de toda
discriminacin, y en particular por razn de sexo, raza, color,
orgenes tnicos o sociales, caractersticas genticas, lengua,
relacin o convicciones, opiniones polticas o de cualquier otro
tipo, pertenencia a una minora nacional, patrimonio, nacimien-
to, discapacidad, edad u orientacin sexual.
Sin embargo, en el proceso de ratifcacin de la Constitucin
Europea el voto negativo en referndum de Francia y Holanda
oblig a los Estados miembros a plantear un nuevo texto, fnal-
mente consensuado en el tratado frmado el 13 de diciembre de
2007 en Lisboa por los Jefes de Estado o de Gobierno de los 27
pases miembros.
El Tratado de Lisboa, que deber ser ratifcado por los 27
Estados miembros de la UE para que entre en vigor, plantea la
introduccin de un nuevo artculo 5 en el Tratado de la Comu-
nidad con el siguiente tenor: En la defnicin y ejecucin de
sus polticas y acciones, la Unin tratar de luchar contra toda
discriminacin por razn de sexo, raza u origen tnico, religin
o convicciones, discapacidad, edad u orientacin sexual.
El Tratado de Lisboa garantiza las libertades y los principios
enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales, cuyas
disposiciones van a ser jurdicamente vinculantes para todos los
gobiernos y ciudadanos de los Estados miembros de la UE.
6
Sobre la proteccin jurdica de la discapacidad en la Unin Europea,
vase AAVV (Alcan, Esperanza y Juan Gonzlez-Bada [coords.]) (2006),
Rgimen jurdico de las personas con discapacidad en Espaa y en la Unin
Europea, Granada: Comares.
La Carta de Derechos Fundamentales de
la Unin Europea y la prohibicin de toda
discriminacin por razn de discapacidad
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea,
proclamada en Niza el 7 de diciembre de 2000, representa la
sntesis de los valores comunes de los Estados miembros de la
Unin Europea. Su objetivo se explica en el prembulo: Por
ello es necesario, dotndolos de mayor presencia en una Carta,
reforzar la proteccin de los derechos fundamentales a tenor de
la evolucin de la sociedad, del progreso social y de los avances
cientfcos y tecnolgicos.
Tras el 50 aniversario de la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos, se propuso un debate sobre la oportuni-
dad de crear un catlogo de derechos fundamentales en el que
estaran incluidos los derechos econmicos y sociales de los ciu-
dadanos europeos sobre la base, entre otras, de la jurisprudencia
del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos de Estrasburgo.
El 7 de diciembre de 2000 los presidentes del Parlamento Eu-
ropeo, el Consejo y la Comisin frman y declaran solemne-
mente la Carta en Niza en nombre de las tres instituciones. No
obstante, los Jefes de Estado o de Gobierno reunidos en Niza
decidieron no introducir ninguna referencia a la Carta en el
tratado. Esto signifca que, reconociendo al mismo tiempo su
valor poltico (por primera vez se encuentran reunidos en un
nico texto los derechos civiles y polticos clsicos as como los
derechos econmicos y sociales), el texto sigue estando privado
de valor jurdico vinculante. Como se ha sealado anterior-
mente, el Tratado de Lisboa quiere superar esta perspectiva.
Por primera vez, se han reunido en un nico documento to-
dos los derechos que hasta ahora se dispersaban en distintos
instrumentos legislativos como las legislaciones nacionales y los
convenios internacionales del Consejo de Europa, las Naciones
Unidas, la Organizacin Internacional del Trabajo. Al dar visi-
bilidad y claridad a los derechos y a las libertades fundamentales,
la Carta contribuye a desarrollar el concepto de ciudadana de
la Unin as como a crear un espacio de libertad, seguridad y
justicia (como afrma el prembulo de la Carta). sta refuerza
la seguridad jurdica por lo que se refere a la proteccin de los
derechos fundamentales, proteccin que hasta ahora slo se ga-
rantizaba mediante la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y
el artculo 6 del Tratado de la Unin Europea.
396 397
La Carta incluye un prembulo introductorio y 54 artculos
distribuidos en 7 captulos:

Captulo I: Dignidad (dignidad humana, derecho a la vida,
derecho a la integridad de la persona, prohibicin de la tortura
y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes, prohibicin
de la esclavitud y el trabajo forzado).
Captulo II: Libertad (derechos a la libertad y a la seguri-
dad, respeto de la vida privada y familiar, proteccin de los datos
de carcter personal, derecho a contraer matrimonio y derecho
a fundar una familia, libertad de pensamiento, de conciencia
y de religin, libertad de expresin e informacin, libertad de
reunin y asociacin, libertad de las artes y de las ciencias, dere-
cho a la educacin, libertad profesional y derecho a trabajar,
libertad de empresa, derecho a la propiedad, derecho de asilo,
proteccin en caso de devolucin, expulsin y extradicin).
Captulo III: Igualdad (igualdad ante la ley, no discrimi-
nacin, diversidad cultural, religiosa y lingstica, igualdad en-
tre hombres y mujeres, derechos del menor, derechos de las per-
sonas mayores, integracin de las personas discapacitadas).
Captulo IV: Solidaridad (derecho a la informacin y a la
consulta de los trabajadores en la empresa, derecho de nego-
ciacin y de accin colectiva, derecho de acceso a los servicios
de colocacin, proteccin en caso de despido injustifcado, con-
diciones de trabajo justas y equitativas, prohibicin del trabajo
infantil y proteccin de los jvenes en el trabajo, vida familiar y
vida profesional, seguridad social y ayuda social, proteccin de
la salud, acceso a los servicios de inters econmico general, pro-
teccin del medio ambiente, proteccin de los consumidores).
Captulo V: Ciudadana (derecho a ser elector y elegible en
las elecciones al Parlamento Europeo, derecho a ser elector y
elegible en las elecciones municipales, derecho a una buena ad-
ministracin, derecho de acceso a los documentos, Defensor del
Pueblo, derecho de peticin, libertad de circulacin y de resi-
dencia, proteccin diplomtica y consular).
Captulo VI: Justicia (derecho a la tutela judicial efectiva y
a un juez imparcial, presuncin de inocencia y derechos de la
defensa, principios de legalidad y de proporcionalidad de los
delitos y las penas, derecho a no ser acusado o condenado pe-
nalmente dos veces por el mismo delito).
Captulo VII: Disposiciones generales.
En general, los derechos mencionados le son reconocidos a
toda persona. No obstante, la Carta hace tambin referencia a
categoras de temas que tienen necesidades particulares (meno-
res, personas mayores, personas con discapacidad). Adems, el
Captulo V considera la situacin especfca del ciudadano eu-
ropeo haciendo referencia a algunos derechos ya mencionados
en los tratados (libertad de circulacin y estancia, derecho de
voto, derecho de peticin), introduciendo al mismo tiempo tam-
bin el derecho a una buena administracin.
En un memorndum de la Comisin de marzo de 2001, el
Presidente de la Comisin Europea, el Sr. Romano Prodi y el
Comisario responsable de Justicia e Interior, el Sr. Antnio Vi-
torino, declararon que la Carta debe convertirse en la piedra
angular de las acciones futuras de la Comisin. Desde enton-
ces, toda nueva ley o todo nuevo instrumento legislativo que
tenga una relacin cualquiera con los derechos fundamentales
debe contener la siguiente declaracin formal: El presente acto
respeta los derechos fundamentales y se atiene a los principios
reconocidos por la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unin Europea.
Hay que resaltar que la Carta ha infuido en sucesivas oca-
siones en las conclusiones del Tribunal de Justicia de las Co-
munidades Europeas (TJCE). Las conclusiones de los abogados
generales no vinculan al TJCE sino que sugieren soluciones ju-
rdicas susceptibles de infuirlo. Estas conclusiones slo hacen a
veces referencia a la Carta de manera marginal, pero en algunos
casos, los abogados generales se remiten a ella para interpre-
tar los derechos fundamentales, recordando no obstante que no
tiene fuerza vinculante. La ausencia de estatuto jurdico de la
Carta no signifca, sin embargo, que carezca de validez. Los tres
abogados generales Tizzano, Ligero y Mischo declararon que
la Carta situ innegablemente los derechos que son objeto de
la misma al ms alto nivel de los valores comunes de los Estados
miembros.
Pues bien, el artculo 21 de la Carta de Derechos Fundamen-
tales de la UE establece que:
1. Se prohbe toda discriminacin, y en particular la ejercida
por razn de sexo, raza, color, orgenes tnicos o sociales, carac-
tersticas genticas, lengua, religin o convicciones, opiniones
polticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minora
nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orien-
tacin sexual.
398 399
Por otra parte, hay que destacar que el Reglamento (CE) n
168/2007 del Consejo, de 15 de febrero de 2007, ha creado una
Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea.
El objetivo de la Agencia, que est en funcionamiento desde el
1 de marzo de 2007, es proporcionar a las instituciones comuni-
tarias y a los Estados miembros de la UE ayuda y asesoramiento
en materia de derechos fundamentales.
La decisiva importancia de la declaracin
de 2003 como Ao Europeo de la Discapaci-
dad
Hay que destacar los pronunciamientos en favor de las perso-
nas con discapacidad contenidos en las Conclusiones del Con-
sejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000 (que fj como nuevo
objetivo estratgico de la Unin reforzar el empleo, la reforma
econmica y la cohesin social como parte de una economa
basada en el conocimiento), por lo que se insta a las instituciones
comunitarias y a los Estados miembros a luchar contra la ex-
clusin social (conclusin 5), a extender la sociedad de la infor-
macin a todos los ciudadanos, prestando una especial atencin
a las personas con discapacidad (conclusin 9), y, por ltimo, a
acometer acciones prioritarias dirigidas a grupos especfcos, en-
tre los que se seala expresamente a las personas con discapaci-
dad.
La Agenda Social Europea, aprobada en el Consejo Europeo
de Niza celebrado los das 7, 8 y 9 de diciembre de 2000, declar
que la Unin Europea desarrollar, en particular con ocasin
del Ao Europeo de las Personas con Discapacidad (2003), todas
las acciones tendentes a garantizar una mejor integracin de las
personas minusvlidas en todos los mbitos de la vida social.
En 2003 se cumpli el dcimo aniversario de la adopcin,
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, de las normas
uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas
con discapacidad, como hemos comprobado anteriormente.
Pues bien, el Consejo de la Unin Europea reunido en Laeken
el 3 de diciembre de 2001 aprob una decisin por la que de-
clar el ao 2003 como Ao Europeo de las Personas con Dis-
capacidad
.7

7
Vase la decisin del Consejo del 3 de diciembre de 2001 sobre el Ao
Europeo de las Personas con Discapacidad 2003 (2001/903/CE).
El Ao Europeo de las Personas con Discapacidad ha ofre-
cido a stas, a nivel nacional, regional y local, una oportunidad
nica para dar a conocer los asuntos que les preocupan, as como
para contribuir al establecimiento de prioridades estratgicas
con destinatarios concretos y fomentar la adopcin de medidas
especfcas. Se han organizado miles de acontecimientos, con-
ferencias y debates con el fn de promover los derechos de las
personas con discapacidad y su plena participacin en la vida
social y econmica, as como sensibilizar a la opinin pblica
sobre los obstculos a que deben enfrentarse diariamente estas
personas en nuestra sociedad.
Adems de la transposicin de la Directiva comunitaria por la
que se fja el marco general de la igualdad de trato en el empleo
y la ocupacin, a partir de 2003 los Estados han ido aprobando
nuevas medidas polticas en materia de discapacidad.
Tanto en los Estados miembros como a escala comunitaria,
este Ao Europeo ha servido como trampoln para lanzar
nuevas medidas polticas y hacer progresar algunas iniciativas
polticas importantes.
La Directiva 2000/78/CE relativa al esta-
blecimiento de un marco general para la
igualdad de trato en el empleo y la ocu-
pacin, por motivos de religin o con-
vicciones, de discapacidad, de edad o de
orientacin sexual
En desarrollo de lo dispuesto por el artculo 13 del Tratado de la
Comunidad Europea, se aprob la Directiva 2000/78/CE, de
27 de noviembre, relativa al establecimiento de un marco gene-
ral para la igualdad de trato en el empleo y la ocupacin, por
motivos de religin o convicciones, de discapacidad, de edad o
de orientacin sexual, que fue traspuesta al ordenamiento ju-
rdico espaol a travs de la Ley 62/2003, del 30 de diciembre,
de Medidas fscales, administrativas y del orden social.
Si bien los Estados miembros de la UE ya prohiban la discri-
minacin en el mercado de trabajo, sus legislaciones al respecto
eran dispares en cuanto al alcance, el contenido y la fuerza de
ejecucin. Por ello, la Directiva 2000/78 pretendi establecer
un marco general mnimo. La Directiva se aplica a los mbitos
siguientes:
400 401
Las condiciones de acceso al conjunto de las profesiones y las
actividades por cuenta propia y las condiciones de promo-
cin.
La formacin profesional.
Las condiciones de empleo y de ocupacin (incluidas las de
despido y remuneracin).
La inscripcin y participacin en una organizacin patronal,
sindical o en cualquier organizacin profesional.
Esto se aplica tanto al sector pblico como al privado, lo cual
incluye los organismos pblicos, y tanto al trabajo remunerado
como al voluntariado.
La Directiva va dirigida tanto a la discriminacin directa
(diferencia de trato basada en una caracterstica determinada)
como a la discriminacin indirecta (disposicin, criterio o prc-
tica aparentemente neutros pero que pueden tener efectos des-
favorables para una o varias personas determinadas o incluso
producir una incitacin a la discriminacin). El acoso, que crea
un clima hostil, se considera una discriminacin. La Directiva
prev que se lleven a cabo adaptaciones razonables para ga-
rantizar el principio de igualdad de trato a las personas con dis-
capacidad, limitndolas a los casos que no impliquen difculta-
des injustifcadas.
Los supuestos en los cuales se autorizan las diferencias de tra-
to son los siguientes:
1) Exigencias profesionales esenciales. En ciertos casos, pueden
justifcarse las diferencias de trato cuando lo requiera la natu-
raleza del puesto o las condiciones en las que se ejerce el em-
pleo.
2) Diferencias de trato basadas en la edad. Se admiten estas
diferencias de trato cuando exista una justifcacin objetiva y
sean apropiadas y necesarias para la realizacin de objetivos
legtimos en el mercado de trabajo (para garantizar la protec-
cin de los jvenes o de los trabajadores mayores, establecer
requisitos en cuanto a la duracin de la experiencia profe-
sional, etctera).
3) Acciones positivas. Los Estados miembros pueden mantener
o adoptar medidas encaminadas a prevenir o corregir situa-
ciones existentes de desigualdad, como las que sufren los dis-
capacitados (medidas destinadas a promover el acceso de los
discapacitados al empleo pblico o privado).
El plan de accin de la UE en materia de
discapacidad
Aprovechando el impulso generado en 2003 por el Ao Eu-
ropeo de las Personas con Discapacidad, la Comisin Europea
quiso aprovechar sus resultados mediante la instauracin de un
plan de accin plurianual. El objetivo de este plan de accin es
integrar, antes de 2010, la dimensin de la discapacidad en las
polticas comunitarias afectadas y aplicar acciones concretas en
mbitos clave, con el fn de mejorar la integracin econmica y
social de las personas con discapacidad.
Se adoptaron as la Comunicacin de la Comisin, del 30 de
octubre de 2003, Igualdad de oportunidades para las personas
con discapacidad: un plan de accin europeo [COM (2003) 650
fnal - no publicada en el Diario Ofcial] y la Comunicacin
de la Comisin del 28 de noviembre de 2005 - Situacin de las
personas con discapacidad en la Unin Europea ampliada: el
plan de accin europeo 2006-2007 [COM (2005) 604 fnal - No
publicada en el Diario Ofcial].
El objetivo principal de la comisin para los prximos aos
consiste en fomentar la igualdad de oportunidades para las per-
sonas con discapacidad, con el fn de crear una dinmica dura-
dera para su plena integracin en la sociedad. Para alcanzar
este fn, la comisin debe tratar de conseguir tres objetivos ope-
rativos que se completan y apoyan mutuamente:
1) Garantizar la plena aplicacin de la Directiva relativa a la
igualdad de trato en el empleo y la ocupacin, y emprender
un debate sobre la nueva estrategia de lucha contra la dis-
criminacin.
2) Conseguir la integracin de la dimensin de la discapacidad
en las polticas comunitarias afectadas en los procesos exis-
tentes (Estrategia Europea de Empleo, Estrategia Europea de
Inclusin Social, etctera).
3) Mejorar la accesibilidad a los bienes, los servicios y el entorno
construido.
Para lograr estos objetivos operativos, la comisin ha estable-
cido un plan de accin plurianual continuo que abarcar un
periodo que llegar hasta 2010. Un informe bienal, en el cual se
examinar la situacin global de las personas con discapacidad,
defnir y sustentar las sucesivas etapas de este plan de accin.
Asimismo, este informe servir de base para la fjacin de nue-
402 403
vas prioridades en el marco de las fases siguientes del plan de
accin.
La primera fase de este plan de accin se extendi durante
dos aos (2004 y 2005) y se centr en la creacin de las condi-
ciones necesarias para la promocin del empleo de las perso-
nas con discapacidad, garantizando al mismo tiempo la poten-
ciacin de su papel en este mbito. Los mbitos de intervencin
prioritarios se agruparon en cuatro aspectos: el acceso al em-
pleo y el mantenimiento en la vida activa, el aprendizaje per-
manente, la utilizacin del potencial de las nuevas tecnologas
y la accesibilidad del entorno pblico construido.
La Directiva 2000/78/CE impone a algunos Estados miem-
bros importantes modifcaciones de las normas vigentes. Tiene
implicaciones profundas para los empleadores (pblicos y pri-
vados) y sus prcticas de empleo por lo que respecta a las perso-
nas con discapacidad. Es esencial conseguir una sensibilizacin
de los agentes interesados para garantizar una aplicacin efcaz
de esta Directiva. Por ello, la comisin emprendi en junio de
2003 una campaa de informacin en el conjunto de los Es-
tados miembros para informar a empleadores y trabajadores
sobre sus nuevos derechos en el lugar de trabajo.
En el marco del Ao Europeo de las Personas con Discapaci-
dad, los ministros de Asuntos Sociales y Empleo adoptaron en
julio de 2003 una resolucin relativa a la promocin del em-
pleo y la integracin social de las personas con discapacidad
(vase al respecto AAVV, 2000; AAVV, 1998). En esta resolucin
se invita a los Estados miembros, la Comisin y los interlocu-
tores sociales a proseguir los esfuerzos orientados a suprimir los
obstculos a la integracin y la participacin de las personas
con discapacidad en el mercado laboral.
Los principales programas del Fondo Social Europeo y la
iniciativa comunitaria EQUAL fnancian una amplia serie de
medidas destinadas a integrar a las personas con discapacidad
en el mercado de trabajo y experimentan enfoques innovadores
relativos a aspectos especfcos de esta integracin.
La Comisin tambin ha actuado en el marco de la poltica
de la competencia, ya que en noviembre de 2002 se adopt un
reglamento relativo a las ayudas estatales para el empleo, en el
cual se autoriza a los Estados miembros a fnanciar hasta 60%
de los costes salariales anuales y de las cotizaciones de seguri-
dad social cuando una empresa contrate a un trabajador con
discapacidad. Asimismo, puede concederse una ayuda para
compensar toda reduccin de productividad o permitir una
adaptacin de las instalaciones.
En cuanto a la salud y la seguridad en el trabajo, la Directiva
89/654/CE relativa a las disposiciones mnimas de seguridad
y de salud en los lugares de trabajo prev que los lugares de
trabajo debern estar acondicionados teniendo en cuenta, en su
caso, a los trabajadores minusvlidos.
El recurso a las tecnologas modernas de la informacin y
la comunicacin (TIC), que permite el aprendizaje en lnea o
eLearning, puede ser un medio para suprimir los obstculos
a la educacin, la formacin y el aprendizaje permanentes a
que se enfrentan las personas con discapacidad. Esta es la razn
por la cual la propuesta de programa eLearning de la Comisin
menciona expresamente las necesidades de las personas con dis-
capacidad, al igual que el plan de accin relativo al aprendizaje
de idiomas y la diversidad lingstica, que tiene por objeto las
capacidades y la movilidad.
En los mbitos de la educacin, la formacin y la juventud, la
Comisin tambin realiz varias acciones como conceder un alto
grado de prioridad a la promocin del intercambio de buenas
prcticas y a la defnicin de los factores de xito en materia de
integracin de las personas con discapacidad, en el contexto de la
aplicacin del programa de trabajo relativo a los objetivos de los
sistemas de educacin y de formacin; prestar una especial aten-
cin, en el marco de la elaboracin y la aplicacin del Programa
de accin eLearning (2004-2006), a las necesidades especfcas
de las personas con discapacidad; incluir la informacin des-
tinada a las personas con discapacidad en el sistema de infor-
macin PLOTEUS; prestar una atencin especial a los proyectos
de los programas Scrates, Leonardo y Juventud en los que par-
ticipan las personas con discapacidad; controlar la accesibilidad
electrnica de los sitios web y de los productos mediticos de
aprendizaje permanente.
En cuanto a la investigacin, la Comisin difundi y explot
los resultados de los estudios efectuados en el marco del Sexto
Programa Marco de Investigacin (sptima prioridad los ciu-
dadanos y la gobernanza en una sociedad basada en la inte-
gracin).
Los progresos tecnolgicos, en particular en el mbito de las
TIC, ofrecen grandes posibilidades para que las personas con
discapacidad puedan superar sus lmites funcionales y, de esta
manera, evitar su exclusin de la tecnologa digital.
Las acciones en materia de accesibilidad llevadas a cabo en el
marco del plan de accin eEurope 2002 han dado buenos resul-
tados y debe efectuarse un seguimiento de ellas. Por otra parte,
404 405
a raz de la iniciativa W3C/WAI, los Estados miembros adoptaron
las instrucciones para la accesibilidad de los sitios web pbli-
cos. El Consejo adopt una resolucin relativa a la accesibilidad
electrnica en diciembre de 2002.
El plan de accin eEurope 2005 tiene por objeto garantizar
la participacin y la igualdad de acceso de las personas con dis-
capacidad y otros grupos desfavorecidos a las grandes novedades
en el mbito de los servicios pblicos en lnea, la administracin
en lnea (e-government), el aprendizaje electrnico (e-learning) y los
servicios de salud en lnea (e-health), as como crear un entorno
dinmico y accesible para el comercio electrnico (e-business).
Para garantizar un acceso mejorado y efectivo de las perso-
nas con discapacidad al lugar de trabajo debe multiplicarse el
diseo y la construccin de edifcios que respeten el principio de
diseo universal (o diseo para todos).
Para la mejora de la calidad de vida de las personas con dis-
capacidad tambin es indispensable la existencia de infraestruc-
turas culturales y de ocio accesibles. El Consejo lo reconoci
en su resolucin del 6 de mayo de 2003 relativa al acceso de las
personas con discapacidad a las infraestructuras y actividades
culturales, as como en su resolucin del 21 de mayo de 2002 so-
bre el futuro del turismo europeo, en la que pidi a la Comisin,
los Estados miembros y otros interesados que intensifcaran sus
esfuerzos para facilitar el acceso de las personas con discapaci-
dad al turismo.
En su Libro Blanco titulado La poltica europea de transportes de
cara al 2010: la hora de la verdad, la Comisin alienta un mayor uso
de transportes pblicos accesibles.
La segunda fase de este plan de accin se despleg en dos aos
(2006-2007) e insisti en la integracin activa y la autonoma
(derecho de las personas con discapacidad a ser destinatarias de
medidas concebidas para garantizar su independencia, su inte-
gracin social y profesional, y su participacin en la vida de la
comunidad). En ella se proponen cuatro prioridades:
a) Fomentar la actividad profesional.
b) Promover el acceso a una asistencia y a servicios de cuidados
de calidad.
c) Promover el acceso de todos a los bienes y los servicios.
d) Incrementar la capacidad de recogida y anlisis de la Unin.
El grupo interservicios de la Comisin que se ocupa de las cues-
tiones relativas a las personas con discapacidad tiene por misin
hacer progresar el proceso previsto por el plan de accin y con-
trolar la aplicacin de la estrategia integrada por los distintos
servicios de la Comisin. Asimismo, debe informar al grupo de
comisarios responsables de la igualdad de oportunidades sobre
los progresos realizados.
Por su parte, el grupo europeo de alto nivel responsable de las
cuestiones relativas a las personas con discapacidad (grupo de
expertos presidido por la Comisin y que rene a especialistas
de los Estados miembros) se encarga de desarrollar las sinergias
entre las polticas nacionales.
La Unin ha reforzado su cooperacin con organizaciones
como las Naciones Unidas, el Consejo de Europa, la Agencia
Europea de Seguridad y Salud en el Trabajo, organizaciones
europeas de normalizacin tales como el Centro Europeo de
Normalizacin (CEN), la Agencia Europea de la Educacin
adaptada a necesidades especiales y la Fundacin Europea para
la Mejora de las Condiciones de Vida, a fn de desarrollar rela-
ciones benefciosas para todos y aprovechar su experiencia y el
trabajo de sus grupos de refexin.
A modo de refexin fnal: logros y limita-
ciones del proceso europeo de proteccin
social de las personas con discapacidad
El amplio desarrollo de los Estados sociales europeos y la cada
vez mayor preocupacin de la Unin Europea por aspectos so-
ciales ha impulsado en los ltimos aos importantes actuaciones
para la promocin de las condiciones, a fn de que la libertad y
la igualdad de los ciudadanos discapacitados y de los grupos en
que se integran sean reales y efectivas. En la actualidad, para
los poderes pblicos europeos es una obligacin realizar una
poltica de integracin social de los ciudadanos con discapaci-
dad, para el disfrute de los derechos fundamentales que corre-
sponden a todos los ciudadanos. En este punto, la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unin Europea, proclamada en
Niza el 7 de diciembre de 2000, juega un papel relevante.
Sin embargo, en el camino hacia el pleno reconocimiento
de los derechos de los discapacitados queda todava mucho por
hacer. Las medidas polticas de insercin social y laboral dirigi-
das a este colectivo tienen un alcance limitado.
Porque si bien es cierto que la normativa europea y la de los
distintos pases ha experimentado avances signifcativos en la
406 407
prevencin de la discapacidad y en la atencin a las personas
que la sufren, tambin es cierto que ello no se ha traducido en
una efectividad real ni en la igualdad de trato ni en la igualdad
de oportunidades, ni mucho menos en la igualdad de resultados.
Las personas con discapacidad siguen teniendo grandes difcul-
tades para incorporarse al mundo laboral, y el porcentaje de
ellas que lo consigue contina estando muy por debajo de la
media del resto de poblacin.
Son varios los factores que refuerzan la exclusin del mer-
cado laboral de las personas con discapacidad; uno importante
lo confgura el enorme peso de los estereotipos sociales sobre es-
tas personas, que hacen que el empresariado y los empleadores
tengan prejuicios a la hora de contratarlas. Otros dos factores de
peso inciden igualmente en las oportunidades de su integracin
social y laboral: la actuacin en el mbito familiar donde se or-
ganiza su educacin, se orientan sus hbitos de conducta y se fo-
menta un menor o mayor grado de autonoma, y la intervencin
desde el mbito administrativo, que es el responsable de ofrecer
los recursos o apoyos necesarios en cada etapa evolutiva, con el
fn de que puedan alcanzar un nivel de desarrollo cognitivo, per-
sonal y de especializacin profesional que favorezca su inclusin
social y la entrada en el mercado laboral.
Y qu duda cabe de que la existencia de un mercado de tra-
bajo muy competitivo, fruto de las polticas neoliberales de las
sociedades occidentales, y las tasas de paro relativamente eleva-
das difcultan an ms el acceso al mercado laboral a diferentes
colectivos, entre ellos a las personas con discapacidad, que pre-
sentan en muchas ocasiones limitaciones funcionales y precisan
adaptaciones en el acceso y ocupacin de los puestos de trabajo.
Las ayudas pblicas para llevar a cabo esas adaptaciones han
resultado insufcientes para animar al empresariado a asumir su
responsabilidad social, que incumple, adems, con frecuencia,
la obligacin legal de respetar la cuota de reserva del 2% en
empresas de ms de 50 trabajadores.
Resulta fundamental estimular la participacin plena, real y
efectiva de las organizaciones representativas de los colectivos
de apoyo a los discapacitados en el proceso de aprobacin de las
normas que les afecten (De Lorenzo, 2006: 88).
Por ello hay que reivindicar un anlisis profundo de las polti-
cas de insercin con el fn de cuestionar su validez y visibilizar la
permanencia de las discriminaciones existentes. Slo as podre-
mos conseguir la integracin de las personas con discapacidad
en todas las esferas de la vida social.
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411
Introduccin
Tal como la generalidad de las polticas pblicas, tambin la
poltica portuguesa de rehabilitacin profesional de las personas
con defciencias y minusvalas se estructura desde un conjunto
de principios y actividades organizadas para que los objetivos
previstos puedan ser alcanzados. En su esencia se basa en la
distribucin de bienes materiales y recompensas simblicas con
medidas, programas y proyectos concretos, cuya ejecucin prc-
tica refeja, verdaderamente, la poltica. La distribucin de esos
bienes por el Estado slo es posible porque utiliza los recursos
de la sociedad, que provienen de la imposicin fscal de los con-
tribuyentes y de las tasas e impuestos cobrados sobre la riqueza
producida.
Adems, las polticas pblicas como imposiciones coactivas
de los estados que son, resultan de un plan de accin previa-
mente idealizado y obligan a los que participan en ellas a que
sigan y obedezcan las reglas que la ley establece. A estas vi-
cisitudes no escapa la poltica de rehabilitacin profesional,
cuya fnalidad es crear condiciones para que las personas con
defciencias y minusvalas puedan ejercer una actividad pro-
fesional, desarrollando un conjunto de medidas y programas
de orientacin y formacin profesional, integracin en el mer-
cado de trabajo y otras modalidades alternativas de acceso y
conservacin del empleo.
Poltica portuguesa de rehabilitacin
profesional de l as personas con
defciencias y minusvalas. Programas y
resultados
Carlos Veloso da Veiga
Ivo Domingues
ndice
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Captulo anterior
I
412 413
Por consiguiente, en el centro de las intervenciones de la
poltica de rehabilitacin profesional est el valor social del tra-
bajo, no slo como actividad fsica o intelectual, sino tambin
como modo de produccin de riqueza y fundamentalmente para
que el individuo obtenga el estatuto de miembro efectivo de la
comunidad a la que pertenece. Sin embargo, las personas con
defciencias y minusvalas han sido continan siendo con-
sideradas socialmente, segn la regla, de que es poco relevante
o nula su capacidad productiva; por lo cual la existencia de una
poltica de rehabilitacin profesional signifca el reconocimien-
to poltico de que tienen muchas difcultades en acceder y man-
tenerse en una actividad profesional, siendo remuneradas por el
trabajo realizado. Incluso las sociedades con modelos ms eleva-
dos de democracia poltica y que alcanzaron elevados niveles de
desarrollo econmico y de bienestar social, an dominan social-
mente las reglas que prescriben medidas protectoras y soluciones
humanitarias, que se concretan en la concesin de pensiones
de sobrevivencia (asistencialismo) o con la colocacin en lugares
protegidos (segregacin). Y para romper con aquellas reglas,
la poltica de rehabilitacin profesional existe para reconocer
la idea de que el trabajo es un elemento fundamental; no slo
como medio de subsistencia econmica sino tambin para cam-
biar los prejuicios que condicionan la calidad de vida individual
y familiar de las personas con minusvalas y su participacin e
integracin social. Existen, tambin, para promover la regla de
que el acceso al trabajo es un hecho esencial para que las perso-
nas con minusvalas puedan elevar los niveles de autoestima, de
capacidad para tomar decisiones sobre la propia vida, as como
para otorgar una seguridad de vida y responsabilidad personal:
es decir como afrmacin social de los valores de igualdad de
derechos y oportunidades para todos, que permitan establecer
nuevas reglas para que las personas con minusvalas cosideren
que tienen capacidad de trabajo, son productivas y capaces de
asumir responsabilidades.
Como bien subraya Prez Marn (1995), en el caso particu-
lar de la persona con minusvalas el trabajo debe considerarse
como el objetivo por excelencia por conseguir actuar sobre su
vida, mdica, rehabilitadora, psicolgica, pedaggica, profe-
sional, que no tendr justifcacin plena, si no consigue trabajo
que pueda realizar en su plenitud de exigencia y con todos los
derechos y obligaciones que tenga implcitos.
En este trabajo presentamos una visin global y sintetizada de
la poltica de rehabilitacin profesional efectuada por el Estado
portugus, enfocndonos sobre todo en su evolucin histrica,
en las personas afectadas y en los indicadores de la situacin
para, por ltimo, y como balance crtico, referirnos a los princi-
pales impactos de su desarrollo en el cuadro de la vida social y
profesional de las personas con defciencias y minusvalas.
Breve recorrido histrico
En una perspectiva histrico-social se puede considerar que
en Portugal las preocupaciones polticas con la rehabilitacin
profesional de las personas con minusvalas se iniciaron en
1919, cuando fueron publicadas las primeras leyes sobre la or-
ganizacin de los seguros sociales y la cobertura de accidentes
de trabajo. Estas leyes, tal como sucedi con las iniciativas le-
gislativas que sucedieron 22 aos ms tarde, en 1937, nunca
surtieron efectos prcticos, por el hecho de haber quedado por
reglamentar.
Esa defciencia arrastr hasta principios de la dcada de 1960
el desinters del Estado portugus por la rehabilitacin profe-
sional de las personas con defciencia y minusvala, en contra-
posicin a la cantidad de iniciativas de legislaciones y de medi-
das adoptadas por los pases europeos que participaron en la
Segunda Guerra Mundial. Incluso fueron ignoradas las orien-
taciones que surgieron de la Conferencia Internacional del Tra-
bajo y de la Declaracin de Filadelfa de 1944.
Fue entonces, en la dcada de 1960, cuando el Estado portu-
gus comenz a concebir su poltica de rehabilitacin profesio-
nal. El primer paso se dio con la creacin del Fondo de Desarro-
llo de la Mano de Obra, en 1962, en cuyos objetivos se inclua
la readaptacin profesional de trabajadores, considerada como
elemento integrante de la poltica global de cualifcaciones y
valorizacin profesional, que llev a la fundacin del Instituto
de Formacin Profesional Acelerada.
Debido a las acciones desarrolladas y habiendo como moti-
vacin aadida los accidentes ocurridos con los militares portu-
gueses envueltos en la guerra que Portugal sostena en sus colo-
nias africanas, en el ao de 1966 fue publicado el Dec. Ley n
46.872 del 10 de agosto. En el articulado de ese Dec. Ley est
explcitamente reconocido que el Estado portugus asume que
la poltica de cualifcaciones y valorizacin profesional tiene que
considerar las necesidades especfcas del elevado contingente
de trabajadores fsicamente incapacitados para el trabajo y sin
414 415
medios para, por su propia iniciativa, hacer una readaptacin
profesional. En ese mismo ao fue creado el Servicio de Re-
habilitacin Profesional que adopt un tipo de funcionamiento
innovador basado en una alianza entre una lgica segregadora
(especfcamente destinada a la atencin de personas con minus-
valas) y una lgica normalizadora (articulacin de sus activi-
dades con las de otras organizaciones de empleo y de formacin
profesional que se destinaban a la poblacin en general).
Una de las novedades resida en el hecho de que el Servicio
de Rehabilitacin Profesional estaba dotado de personalidad ju-
rdica y autonoma administrativa y econmica propias, y tena
como misin ayudar a la valoracin, rehabilitacin, formacin
profesional y el empleo, en un medio abierto o en ofcinas pro-
tegidas, pudiendo conceder ayudas tcnicas y econmicas a las
organizaciones privadas que actuasen en estos campos. Por ini-
ciativa del Servicio de Rehabilitacin Profesional fue creado el
Centro de Trabajo Protegido de Venda Nova (Amadora) y pre-
parada la apertura del Centro de Evaluacin y Readaptacin al
Trabajo en Alcoito (Estoril), que sigui el modelo de las indus-
trial rehabilitation units inglesas.
Con la extincin, en 1969, de aquel Servicio se asisti a un
retroceso en la poltica de rehabilitacin profesional, pues los
servicios que lo sustituyeron no disponan de medios para asu-
mir esa misin; lo cual condujo de nuevo a un plano secundario
los problemas especfcos de la minusvala, debido al gran volu-
men de problemas relacionados con la formacin y el empleo
de personas sin minusvala. Durante ese periodo debe realzarse
que, en lo referente al empleo de las personas con minusvalas,
la concesin de reserva de lugares en la administracin pblica
para personas con minusvalas fsicas; en particular cuando la
defciencia hubiese ocurrido durante el servicio militar y que
no impidiesen el desempeo normal de las funciones, en las ca-
tegoras del llamado personal menor, porteros, conserjes y tele-
fonistas.
En el ao de 1970 inici sus actividades el Centro de Eva-
luacin y Readaptacin al Trabajo de Alcoito y fue creada la
Divisin de Estudios de Rehabilitacin, unidad orgnica del
Servicio de Formacin Profesional; sin embargo, estas organi-
zaciones no fueron dotadas de medios sufcientes para desarro-
llar adecuadamente su misin, en oposicin a los que fueron
concedidos a las organizaciones creadas para ayudar el empleo
en general, en concreto las ofcinas de empleo y los centros de
formacin profesional.
As, la dcada de 1970 se caracteriz por una evidente pr-
dida poltica de los problemas de la minusvala en la rehabili-
tacin profesional. En la prctica, dejaron de existir servicios
destinados a la poltica de rehabilitacin profesional de las per-
sonas con defciencia y minusvalas. De hecho, a pesar de haber
sido dada alguna atencin al empleo con la colocacin de tc-
nicos especializados en las Secciones Regionales del Servicio de
Empleo, la tasa de xito de las solicitudes de empleo nunca su-
per el 22%.
Fue posteriormente a 1974, a medida que el proceso de cam-
bio social iniciado con la Revolucin Democrtica del 25 de
abril se fue consolidando, que las necesidades de rehabilitacin
profesional de las personas con defciencias y minusvalas fueron
siendo inventariadas. Este inventario contribuy de modo deci-
sivo para llevar al Estado portugus a comprometerse formal-
mente a realizar una poltica de rehabilitacin profesional, con
especial incidencia en los campos de la formacin profesional y
del empleo.
Este resurgimiento de la poltica de rehabilitacin profesional
se debi a la accin de los movimientos sociales de cariz aso-
ciativo que provocaron una serie de medidas de poltica social,
orientadas a la condicin especfca de minusvalas. La primera,
y la ms importante desde el punto de vista de los derechos y
deberes de las personas con minusvalas, sucedi en 1976; fue
la inclusin constitucional de su condicin especial por la nueva
Constitucin de la Repblica Portuguesa, que en su art. 71 im-
pone al Estado la obligacin de realizar una poltica de preven-
cin, tratamiento, rehabilitacin e integracin.
1
Los primeros indicadores de que el Estado portugus haba
iniciado una poltica de rehabilitacin fueron la creacin, en
1977, del Secretariado Nacional de Rehabilitacin (SNR) (actual
Instituto Nacional de Rehabilitacin) y, en 1978, la Comisin de
Rehabilitacin para repensar, reestructurar, relanzar la dis-
cusin y las medidas a adoptar en el mbito de la Secretara de
Estado del Empleo. Representan, en gran medida, el recono-
1
Ese hecho puede relacionarse con la aprobacin, el 23 de junio de
1975, por parte de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) de la
Recomendacin n 150 respecto al papel de orientacin y de formacin
profesional en la valorizacin de los recursos humanos, en particular la
necesidad de ser implantados programas propios para las personas con
minusvala, y al da siguiente haber aprobado la Resolucin sobre la rea-
daptacin profesional y reintegracin profesional de las personas con mi-
nusvala.
416 417
cimiento estatal de que las coyunturas econmicas difciles,
como las que en aquel momento se vivan en Portugal, difcul-
taban mucho el acceso y mantenimiento de las personas con
minusvala al mercado de trabajo, debiendo el Estado encontrar
soluciones para el problema, concretamente adecuarse a la le-
gislacin laboral, crear cuotas de empleo, disponer de incentivos
para los empleadores y un rgimen de empleo protegido o de
apoyo al trabajo en los casos ms graves.
An teniendo como funcin prioritaria las cuestiones de em-
pleo y de la formacin profesional de la poblacin en general,
en 1979, con ocasin de la creacin del Instituto de Empleo y
Formacin Profesional (IEFP) que pas a integrar el Servicio de
Rehabilitacin y Empleo de Minusvlidos, departamento encar-
gado de realizar estudios y defnir normas tcnicas de rehabili-
tacin profesional, se adoptaron algunas medidas de promocin
del empleo de las personas con minusvalas (Despacho-Norma
n 52/82), fue creado el rgimen de Empleo Protegido (Decreto-
Ley n 43/83) y se inici el funcionamiento de dos organiza-
ciones de rehabilitacin profesional con participacin pblica,
el Centro de Rehabilitacin Profesional de Ranholas y el Centro
de Educacin y Formacin Profesional Integrada de Vilarinha.
En todo caso, en contra de los avances proporcionados por la
democratizacin del pas y por las diversas medidas adoptadas,
la poltica de rehabilitacin profesional de la dcada de 1980
se caracterizaba al principio por: 1) Ausencia de respuestas en
el campo de la formacin profesional y de empleo por falta de
proyectos propios del IEFP, por el hecho de que sus profesio-
nales no estaban debidamente cualifcados para las caracters-
ticas especfcas de las personas con minusvala; 2) ausencia de
control sobre la forma de utilizar las ayudas econmicas dadas
a las organizaciones particulares por insufciencia de asesora
directa por parte de los tcnicos del IEFP. An as, el Ministerio
del Trabajo adopt un conjunto de medidas para promover
el empleo de las personas con minusvalas, incluidas medidas
para la poblacin en general, en particular las concesiones de
subvenciones para instalacin por cuenta propia y de ayuda a
la integracin en empresas, ayuda fnanciera para la creacin
de puestos de trabajo, la artesana, la creacin y permanen-
cia de los puestos de trabajo en el sector cooperativo, entre
otras medidas generales que fueron tomadas en ese periodo.
La ruptura con el marasmo instalado se iniciar con la pu-
blicacin de la Ley n 9/89, del 2 de mayo (Ley de Bases de
Rehabilitacin), la cual defne la poltica de rehabilitacin como
un conjunto articulado de principios, tales como universalidad,
globalidad, integracin, coordinacin, equiparacin de oportu-
nidades, participacin, informacin y solidaridad. A partir de
entonces, el proceso rehabilitador pasa a estar compuesto de ac-
ciones de prevencin, rehabilitacin mdica y funcional, rehabi-
litacin profesional, rehabilitacin psicosocial, educacin espe-
cial, ayuda socio-familiar, de accesibilidad y movilidad, ayudas
tcnicas, cultura, deporte y ocio, entre otras, que contribuyan a
dar al proceso rehabilitador globalidad, continuidad y coheren-
cia donde est ideolgicamente inscrito.
En el caso especfco de la poltica de rehabilitacin profesio-
nal, fue determinante en su consolidacin la publicacin del Dec.
Ley n 247/89 del 5 de agosto (Ley-Cuadro de la Rehabilitacin
Profesional). Fue a partir de esa publicacin que en Portugal
pas a existir una poltica pblica de rehabilitacin profesional
de las personas con minusvalas, mnimamente coherente, es-
tructurada y organizada. La responsabilidad de la ejecucin de
esa poltica se entreg al Ministerio de Empleo y de la Seguri-
dad Social (MESS) y a su gestin atribuida directamente al IEFP.
En 1997, segn la Estrategia Europea para el Empleo, in-
tentando responder a la creciente dimensin del desempleo en
las naciones de la Unin Europea, para fomentar el empleo y
reforzar las medidas de combate al desempleo en articulacin al
esfuerzo de la Unin Europea con los diferentes pases, fueron
creados los planes nacionales de empleo.
As, si desde 1989 existan en Portugal programas y medidas
polticas referentes a la formacin profesional y empleo para
personas con minusvalas, las recientes orientaciones son def-
nidas en el mbito del llamado Plan Nacional de Empleo (PNE).
Por consiguiente, la integracin en el mercado de trabajo ad-
quiri el estatuto principal en la promocin de la igualdad de
derechos y oportunidades para que las personas con defcien-
cias y minusvalas disfruten de los derechos humanos: sociales,
civiles, econmicos, culturales y polticos reconocidos por el
Tratado de la Unin Europea, por las diversas convenciones in-
ternacionales y por el Consejo de Europa que la considera parte
inseparable de la estrategia europea para el empleo.
En Portugal el primer PNE fue aprobado y entr en vigor en
1998, siguindole dos planes ms en 2002 y 2005, respectiva-
mente. Hoy en da el Plan Nacional de Empleo de 2005 se en-
cuentra vigente. En el caso de las personas con defciencia o
minusvala, los planes pasaron tambin a ser instrumentos des-
tinados a promover su integracin socio-profesional, procuran-
418 419
do reducir las insufciencias legislativas, mejorar la articulacin
de los recursos existentes al nivel local y regional, combatir la
escasez de recursos humanos cualifcados y proporcionar infor-
macin sistemtica y actualizada.
Adems, en el mbito de las nuevas polticas sociales de la
Unin Europea para la inclusin social fue concebido y aproba-
do para estar en vigor desde 2003 hasta 2005 el primer Plan Na-
cional de Accin para la Inclusin (PNAI), que tambin contiene
medidas destinadas a las personas con defciencias y minusvalas
en el rea de la rehabilitacin profesional, especialmente en el
acceso al empleo, adems de otras en el campo de la educacin,
proteccin social, accesibilidad, cultura y ocio.
Reforzando las medidas de las variadas polticas de rehabi-
litacin e integracin fue aprobado en 2006, para regir hasta
2010, el Plan de Accin para la Integracin de las Personas con
Defciencias y Minusvalas (PAIPDI), incluyendo entre sus obje-
tivos estratgicos la cualifcacin, formacin y empleo.
Para la consolidacin de su poltica de rehabilitacin profe-
sional, Portugal debe mucho a su participacin en los programas
e iniciativas comunitarias, en especial en los diversos Cuadros
Comunitarios de Ayuda como: los programas Hlios, el Sistema
Handynet, la Iniciativa Horizon y la Iniciativa Comunitaria
EQUA, los cuales permitieron el acceso a los Fondos estructurales
de la Unin Europea, particularmente al Fondo Social Europeo
(FSE), que a partir de 1987 soport econmicamente en buena
medida la poltica de rehabilitacin profesional de personas con
minusvalas, pero tambin las contribuciones del Fondo Europeo
de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Europeo de Orientacin
y de Garanta Agrcola (FEOGA) y del Instrumento Financiero
para la Orientacin de las Pescas (IFOP).
2

Se puede decir que desde fnales de la dcada de 1980 los
Fondos comunitarios disponibles en el mbito de la poltica so-
cial europea han sustentado la poltica de rehabilitacin profe-
sional de las personas con minusvalas en Portugal. En todo caso,
2
El FSE ha sido el principal instrumento econmico de la Unin Europea
para el desarrollo de los recursos humanos y para la mejora del mercado
de trabajo, o sea, para la concretizacin de los objetivos estratgicos de su
poltica de empleo. Instituido por el Tratado de Roma, este es el Fondo Es-
tructural ms antiguo, permitindole aplicar, desde hace cerca de 40 aos,
una estrategia de inversin en programas y polticas orientadas al objetivo
especfco de desarrollar competencias y aumentar las perspectivas de los
ciudadanos. Este Fondo tambin intenta combatir el desempleo de larga
duracin, mejorar las oportunidades de empleo para los jvenes y, desde
1993, facultar la adaptacin a los cambios industriales. El FSE contribuye
la tasa de esfuerzo fnanciero del Estado portugus no puede
olvidarse, sobre todo en campos especfcos como la formacin
profesional y la ayuda al empleo, como lo prueban los datos de
2004, ao en que los Fondos comunitarios slo coparticiparon
en cerca de 40% de la inversin promovida por el IEFP.
Personas afectadas
Segn la Ley n 38/2004, del 18 de agosto, la actual Ley de Ba-
ses de la Prevencin, Habilitacin, Participacin de las Personas
con Minusvalas, inspirada en la Clasifcacin Internacional de
las Funcionalidades, Minusvalas y Salud (CIF), aprobada por la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS), se considera persona
con minusvalas aquella que, por motivo de prdida o anomala
congnita o adquirida, de funciones o de estructuras del cuer-
po, incluyendo las funciones psicolgicas, presenta difcultades
especfcas susceptibles de, en conjugacin con los factores del
medio, limitar o difcultar la actividad y la participacin en con-
diciones de igualdad con las dems personas.
Aunque estemos de acuerdo con Cristina Gonalves, citada
por Bruno Martins (2004), cuando refere que en Portugal,
como en el resto del mundo, las personas con minusvalas se
encuentran entre las ms pobres de las pobres, y entre las ms
marginalizadas, lo cierto es que las personas con minusvalas
forman un grupo socialmente heterogneo. Por un lado, la mi-
nusvalas no afecta a todos los individuos de la misma manera;
su grado de incidencia est relacionado con el tipo de des-
ventaja asociada, como el origen social, capacidad econmi-
ca, nivel educativo, la existencia de oportunidades, bien sea
la participacin social o la propia situacin de minusvalas,
especialmente la naturaleza de la minusvala, mental, fsica,
auditiva, visual, muscular, de huesos, orgnica, etctera.
Por esas razones an no existe una defnicin tcnica y cient-
fcamente precisa de lo que debe entenderse por persona con
minusvala. Todas las conocidas hoy en da esconden una reali-
para la insercin de personas excluidas del mercado de trabajo (como es
el caso de las personas con minusvalas), de la promocin del principio de
igualdad de oportunidades, as como para el fnanciamiento de medidas
de ayuda al empleo y formacin profesional y mejora de los sistemas de
enseanza. Con el FSE se concede a las personas en situacin de exclusin
concretamente las personas con minusvalas la cualifcacin escolar y
profesional que hace aos no era posible conceder.
420 421
dad altamente compleja de minusvalas, defciencias y desventa-
jas que estn asociadas a multiplicidad de situaciones concretas
existentes.
3
En una perspectiva sociolgica la inclusin de una persona
con minusvala en la poltica de rehabilitacin profesional es
un proceso complejo, con varias etapas, que constituyen otros
tantos ritos de la institucin. La primera etapa se cumple, por
regla general, antes de la primera experiencia en este campo,
con la realizacin de los actos administrativos necesarios para
la concesin ofcialmente reconocida de condicin de persona
con minusvala. La segunda etapa constituye la clasifcacin de
las minusvalas que se hace con la perspectiva mdico-biolgica,
teniendo la persona que presentarse ante los especialistas de me-
dicina, ser observada, analizada, responder a cuestiones sobre
su vida anterior, sobre sus progenitores, los progenitores de los
progenitores, la salud fsica y psquica de los antepasados de los
varios ramos de su ascendencia. Todo medido y registrado para
que conste ofcialmente. En caso de aprobacin ser atribuida
una categora especfca de minusvala (mental, motora, sensori-
al...) y, posiblemente, la concesin de un determinado grado de
incidencia (leve, profundo, 50%, 20%, 100% de defciencia...),
a esa clasifcacin.
Ese proceso, que los separa a unos de los otros, conforme la
etiqueta que les sea colocada, les permitir benefciarse de la con-
cesin de abonos y subvenciones particulares, atribuirles o no el
derecho a ser personas afectadas por las medidas y programas de
la poltica de rehabilitacin profesional. En cierto modo, estos ri-
tos de institucin para una condicin de persona con minusvala
son el modo como el campo social legitima las diferencias entre
quien y quien no es persona con minusvala, y entre las propias
personas con minusvalas. De acuerdo con la normativa legal,
debe entenderse, a efectos de rehabilitacin profesional, persona
con minusvala todo individuo que, por sus limitaciones fsicas
o mentales, tiene difcultad en obtener o sustentar un empleo,
adecuado a su edad, habilitaciones y experiencia profesional
(art. 3, del Dec. Ley 247/89 del 5 de agosto).
A nivel mundial se estima que cerca de 10% de la poblacin,
entre 600 y 650 millones de personas, estn afectadas por algn
3
As, por ejemplo, segn la lengua portuguesa la propia utilizacin de la
palabra minusvalas no se equipara al trmino Handicap, de origen inglesa,
ocupada internacionalmente para traducir esa realidad. Otros como disa-
bled persons, personas con minusvalas, personnes handicapes, tampoco
parecen tener exactamente el mismo signifcado.
tipo de minusvalas; sin embargo, no se sabe con rigor cuntas
son las que tienen minusvalas ni cmo se reparte espacialmente
por tipos y grados de incidencia. A pesar del manifesto inters
social, poltico y econmico, tal tarea nunca fue debidamente
realizada en ningn pas, incluso cuando el inventario fue in-
cluido en los censos de la poblacin.
Ese conocimiento sobre la cantidad y distribucin de las per-
sonas con minusvalas, con sus diversos tipos de desventajas y
defciencias tambin permanece en Portugal bajo el signo de la
incerteza. El primer estudio de la poblacin con minusvalas,
respecto al nmero y caracterizacin de las minusvalas, def-
ciencias y desventajas, se concluy en 1995, y se efectu con re-
curso a un proceso de demostracin estadstica, concluyndose
que era una porcentaje nacional de 9,16%, al que le corres-
pondera aproximadamente 905.488 personas, valor prximo
a los estimados en diversos pases de la Unin Europea.
4
El segundo estudio global se realiz durante el Censo general
de la poblacin en el ao 2001. Los resultados obtenidos apun-
tan a la existencia de 634.408 personas con minusvalas, cerca
de 6,13% del total de la poblacin residente en Portugal; aun de
acuerdo con los datos censados, el nmero de personas con mi-
nusvalas y defciencia en edad activa (entre los 16 y los 64 aos)
se sita en los 595 532 individuos (cf. Cuadro 1).
5
Segn la OIT, hay aproximadamente 400 millones de perso-
nas con minusvala en todo el mundo en edad activa. En Europa
esas personas representarn cerca de 16% de los activos poten-
ciales. En lo referente al volumen de empleo de las personas con
4
Fue realizado entre 1993 y junio de 1995, y se design Proyecto
Quant, dando origen al Cuestionario Nacional de Minusvalas, Defcien-
cias y Desventajas. Se realiz por el entonces Secretariado Nacional de Re-
habilitacin, en colaboracin con el Instituto Nacional de Estadstica y el
Departamento de Estadstica del entonces Ministerio del Empleo y de la
Seguridad Social. Los datos de ese estudio, que sigui los conceptos de mi-
nusvalas, desventaja y defciencia en vigor en la Organizacin Mundial de
Salud, que deben ser examinados con prudencia por haber sido recogidos
con una evaluacin de las situaciones individuales, demostr en relacin
con las personas en edad activa que: 1) En las edades comprendidas entre
los 45 y los 54 aos aumenta bastante la tasa de defciencia; 2) posterior-
mente a la entrada en la edad de jubilacin las tasas de defciencia aumen-
tan de forma muy relevante; 3) la tasa de defciencia en los grupos de edad
intermedia es alta y bastante estable.

5
Los datos del Censo 2001 son considerados poco fables, porque los
impresos para el censo fueron cubiertos por las personas interrogadas o
sus familiares con una autocomprensin de la situacin, hecho que puede
haber originado desvos ms o menos relevantes en la informacin reco-
gida, sobre todo en las edades ms avanzadas.
422 423
Edades Poblacin total Poblacin con
minusvalas
Porcentaje incidencia
de la minusvala
16-24 aos 1.352.106 47.886 3,54
25-54 aos 4.396.336 228.687 5,2
55-64 aos 1.121.137 106.211 9,47
Total 6.869.579 382.784 5,57
Cuadro 1
Poblacin total en edad activa con minusvala y tasas de minusvala por
grupos de edades
Fuente: INE, Censos 2001.
minusvala en Portugal, los datos apuntan a que slo 22% de
las personas con defciencias y minusvalas estn en el mercado
de trabajo, lo cual revela un problema de elevada dimensin,
pues signifca que cerca de 78% de las personas con minusvalas
estn excluidas del mercado laboral; aunque tambin es cierto
que parte de esas personas no estn, desde un punto de vista
fsico, mental o sensorial, en condiciones de trabajar. Otros da-
tos disponibles a nivel de la Unin Europea parecen demostrar
que el porcentaje de desempleo de las personas con minusvalas
sea de dos a cinco veces superior a las restantes personas. Las
elevadas tasas de desempleo tambin parecen ser infuidas por el
desnimo de muchas personas con minusvalas que permane-
cen inactivas, aunque tengan condiciones o les gustase trabajar,
porque nunca se interesaron en encontrar trabajo o desistieron
de buscarlo, no siendo por eso considerados ofcialmente de-
sempleados. Se estima que la tasa de desnimo entre las perso-
nas con minusvalas es de tres a cuatro veces superior al del resto
de la gente.
Dichas tasas de desempleo, bien se deban al desnimo, a la
falta de oportunidades o a la prdida de capacidad para deter-
minadas actividades, tienen elevados costes para las economas
y los presupuestos de los Estados, ocupando un lugar relevante
en los gastos de proteccin social, conjuntamente con las pen-
siones de las personas de la tercera edad.
A pesar de tambin poderse incluir en el grupo de defcien-
cias y minusvalas, las personas vctimas de accidentes de tra-
bajo o enfermedades profesionales presentan particularidades
propias, siendo la principal que sus minusvalas sean consecuen-
cia de su presencia en el mercado de trabajo. En Portugal el
nmero de personas que adquirieron defciencias y minusvalas
graves y a veces crnicas es muy elevado, diramos trgicamente
elevado. Los datos conocidos y referentes al ao 2004 apuntan
a 171.037 casos de defciencia permanente o temporal, lo cual
demuestra bien cmo las secuelas y las patologas provocadas
por accidentes de trabajo constituyen un importante problema
de salud pblica.
6
De forma paralela a los accidentes que muchas veces ocu-
rren, las enfermedades profesionales son un problema todava
ms complejo y difcil de contar e inventariar estadsticamente,
debido, en muchos casos, a que las situaciones se desarrollan
silenciosa y lentamente, lo cual impide establecer con rigor la
conexin entre el trabajo realizado y la enfermedad manifes-
tada. Esa situacin tambin se debe al hecho de que los propios
trabajadores ocultan su situacin para evitar problemas que
coloquen en riesgo la permanencia de su puesto de trabajo.
Medidas, programas y recursos
El desarrollo de la poltica de rehabilitacin profesional cuenta
en Portugal con un extenso y amplio nmero de programas de
Desarrollo Personal y Profesional para las Personas con Minus-
valas; Integracin de las Personas con Minusvalas en el Merca-
do de Trabajo y otras intervenciones complementarias del Pro-
ceso de Integracin Profesional de Personas con Minusvalas.
Abarcan casi todo el transcurso de la vida activa, desde la salida
de la escuela, sin haber obtenido cualifcacin formal, hasta la
situacin de desempleo por prdida del puesto de trabajo, inclu-
yendo los programas de ayuda al empleo en el mercado normal
de trabajo y el trabajo en rgimen de empleo protegido, ayudas
fnancieras a los empleadores con la forma de recompensas por
integracin y mrito este ltimo de naturaleza esencialmente
simblica, y varias medidas y programas destinados a las or-
ganizaciones del sector pblico y del sector no lucrativo:
1) Evaluacin/Orientacin Profesional destinado a las perso-
nas con minusvalas de edad igual o superior a 15 aos, teniendo
como objetivo ayudar a tomar una decisin sobre la vocacin
6
Segn los datos de la OIT, en 2001 hubo 9.073.179 accidentes de
trabajo en todo el mundo, con 41.748 muertes, que resultaron en, como
mnimo, tres das de ausencia al trabajo; lo cual suma un total prximo
de 27.000.000 das de trabajo perdidos. Estos indicadores demuestran qu
elevados son los costes sociales, econmicos, individuales y familiares, re-
fejndose en la propia competitividad de las empresas y de las economas
nacionales.
424 425
profesional. 2) Preparacin Pre-Profesional, que intenta iniciar
en las dinmicas del trabajo a los jvenes estudiantes con mi-
nusvalas con por lo menos 12 aos de edad, quienes frecuen-
tan la escolaridad obligatoria en escuelas de educacin especial,
siempre que la gravedad de su situacin de minusvala impida
su inclusin en el sistema regular de enseanza. 3) Formacin
Profesional para Personas con Minusvalas, con el objetivo
de cualifcarlas profesionalmente para entrar, permanecer y
progresar en el mercado de trabajo. 4) Instalacin por cuenta
propia, para aquellos que quieran crear y dirigir su propio em-
pleo. 5) Readaptacin al Trabajo, especialmente destinado a las
personas que hayan adquirido las minusvalas durante su vida
profesional, por enfermedad o accidente, intentando compen-
sar sus limitaciones funcionales y aprovechando sus experiencias
profesionales anteriores. 6) Empleo Protegido, en centros de em-
pleo protegido y enclaves de produccin en un medio normal
de trabajo, con el objetivo de que siempre que sea posible
los trabajadores contratados de aquella manera pasen para un
empleo no protegido. 7) Ayuda al proceso de integracin en el
mercado de trabajo, en el sentido de facilitar el acceso y perma-
nencia de las personas en el mercado de trabajo. 8) Medida de
ayuda al desarrollo del teletrabajo, procurando preparar a las
personas con minusvalas con competencias profesionales para
la creacin de empleo en el dominio de las nuevas tecnologas
de la informacin y comunicacin. 9) Programa Ayuda para la
contratacin y seguimiento pos-colocacin que procura ayudar
a las organizaciones que forman profesionalmente a las personas
con minusvalas a ayudarles a encontrar y mantener los puestos
de trabajo. 10) Financiar Ayudas Tcnicas y triciclos. 11) Ayuda
al desarrollo tcnico-cientfco de los profesionales de las organi-
zaciones que intervienen en el rea de la rehabilitacin profe-
sional. 12) Cuotas de empleo en la Administracin Pblica.
Adems de esos programas exclusivamente destinados a las
personas con defciencias y minusvalas, existe tambin la posi-
bilidad de que puedan benefciarse de los programas destina-
dos a los desempleados en general, lo cual incluye a todas las
personas en esa situacin, independientemente de la categora
de exclusin que se les pueda asociar: Clubes de Empleo, Em-
presas de Insercin, Programa de Prcticas Profesionales, Pro-
grama Rotacin EmpleoFormacin, programas ocupacionales
y las Unidades de Insercin en la Vida Activa (UNIVA), Prcticas
Profesionales, Programa de Formacin y Empleo, Programa
de Ayuda al Desarrollo Cooperativo (PRODESCOOP), Progra-
ma de Estmulo a la Oferta de Empleo, Servicios de Ayuda a la
Familia, Plan de Intervencin para el Valle del Ave (PIAVE), Plan
de Intervencin para la Pennsula de Setbal (PIPS), Fondo de
Ayuda a la Inversin para el Alentejo (FAIA).
Si comparamos los programas y medidas existentes en 1985
y los que estn disponibles en el presente (2008), comprobare-
mos que hubo un aumento y diversifcacin signifcativos de la
capacidad de intervencin en la poltica de rehabilitacin profe-
sional (cf. Cuadro 2).
Desde un punto de vista estructural, la poltica de rehabili-
tacin profesional se organiza con ayuda tcnica y econmi-
ca a las personas participantes y a los promotores de: 1) Pro-
gramas concretos e indeterminados de carcter temporal, que
podrn continuar ser desarrollados si se muestran adecuados
a las necesidades, concretamente para dar respuesta a nuevas
exigencias del mercado de trabajo y que exijan el desarrollo de
nuevos perfles profesionales; 2) programas de duracin per-
manente (Preparacin pre-profesional, orientacin profesional,
formacin profesional, readaptacin al trabajo, empleo en el
mercado normal de trabajo, empleo protegido e instalacin por
cuenta propia, etctera). Estos programas pueden ser desarro-
llados por personas con minusvalas, organizaciones privadas,
pblicas y cooperativas, empresariales, ayuntamientos y otros
organismos pblicos que no pertenezcan a la administracin
central del Estado, siempre que presenten candidatura a las
ayudas tcnicas y econmicas, y acepten someterse a control
tcnico y pedaggico del IEFP.
Los criterios que defnen las orientaciones y las prioridades de
concesin de las ayudas tcnicas y econmicas se subordinan a
los presupuestos, y se inscriben en una seleccin y distribucin,
que procura un crecimiento equilibrado en el campo de la re-
habilitacin en materia de igualdad de oportunidades para los
destinatarios de la poltica a tres niveles: 1) Atender las carencias
regionales existentes; 2) atender las categoras o naturaleza de
las defciencias de los destinatarios de los programas; 3) atender
a la complementariedad y continuidad de las candidaturas a
ayudas en el proceso global de rehabilitacin de las personas
que estn incluidas en ellos.
Respecto al principal programa de poltica de rehabilitacin
profesional, el Programa de Formacin Profesional, est funda-
mentalmente desarrollado por organizaciones privadas y coo-
perativas de rehabilitacin profesional que celebran acuerdos y
colaboraciones con el Instituto de Empleo y Formacin Profe-
426 427
Cuadro 2
Programas y medidas de rehabilitacin profesional 1985-2008
Programas
Aos
1985 2008
Preparacin pre-profesional * *
Orientacin profesional -- *
Formacin profesional * *
Readaptacin al trabajo -- *
Proyectos experimentales de formacin/empleo -- *
Empleo protegido * *
Empleo en mercado normal * *
Instalacin por cuenta propia * *
Subvencin compensacin a las empresas * *
Subvencin para eliminacin de barreras arqui-
tectnicas
* *
Subvencin adaptacin de puestos de trabajo * *
Recompensa por integracin ---- *
Subvencin de acogida personalizado -- *
Premio de mrito -- *
Ayudas tcnicas y triciclos -- *
Formacin de profesionales para
rehabilitacin
-- *
Ayuda a colocacin y al seguimiento
pos-colocacin
-- *
Becas de empleo para teletrabajo y centros de teleser-
vicio
-- *
Cuotas de empleo en la Administracin
Pblica
-- *
sional. Las organizaciones promotoras reciben ayuda tcnica y
econmica, en forma de subvenciones a la inversin y al fun-
cionamiento, en caso de que no tengan fnes lucrativos y su
objetivo sea la rehabilitacin profesional de las personas con
minusvalas. Este tipo de ayuda permite que en lo esencial la
poltica de rehabilitacin profesional centre su atencin en el
desarrollo de la capacidad formativa a nivel programtico, tc-
nico-pedaggico y metodolgico, condiciones materiales como
instalaciones y equipamientos, as como los necesarios recursos
humanos especializados de las organizaciones privadas de re-
habilitacin profesional. As, el Estado portugus adoptara a
este nivel una funcin de agente mediador ms que interven-
tor, como lo prueba el hecho de que existan slo dos centros de
rehabilitacin profesional de gestin directa y con participacin
del Estado.
En sntesis, la poltica de rehabilitacin profesional en Portu-
gal se ha caracterizado por: a) Intervencin minuciosa del Es-
tado con estructuras y organizaciones propias, optando por ase-
gurar ayuda tcnica y econmica a las organizaciones privadas
sin fnes lucrativos; b) apuesta en la cualifcacin inicial de las
personas con minusvalas intentando su ingreso y permanencia
en el mercado normal de trabajo; c) concesin de incentivos
pecuniarios a las personas con minusvalas que participen en
las acciones de cualifcacin profesional y acceso al mercado
de trabajo; d) exigencia a las organizaciones que participan en
los programas de condiciones materiales, tcnicas, humanas y
sufciente experiencia en el dominio de la rehabilitacin profe-
sional, verifcada a partir de requisitos previos materiales obliga-
torios y recomendables
.7

Con el primer Plan Nacional de Empleo se inici una estrate-
gia de aproximacin de la poltica de rehabilitacin profesional
a las polticas generales de formacin y empleo. Se comprob
una prdida de importancia de la organizacin autnoma for-
mada por las organizaciones de rehabilitacin que garantiza-
ban la ejecucin de las acciones, en favor de una red de centros
de recursos locales y especializados de ayuda a los centros de
empleo del Instituto IEFP y al aumento del nmero de personas
con minusvalas en las acciones de formacin profesional y em-
pleo destinadas a la poblacin en general.
Actualmente esta red mantiene una distribucin por el ter-
ritorio portugus muy desigual, de red estrecha en el litoral
urbano y un red ancha en el interior rural, acompaando la
tambin asimtrica distribucin de la poblacin portuguesa.
Constituyen la red los llamados centros regulares de formacin
7
De entre los obligatorios son relevantes la exigencia de capacidad ma-
terial y tcnica (concretamente, infraestructuras pedaggicas y talleres,
contenido de los programas del curso y experiencia de los formadores a un
nivel adecuado) demostrada con su experiencia anterior en ese dominio.
Respecto a los requisitos materiales recomendables que pueden ser enten-
didos como factores de progreso de la poltica de rehabilitacin profesion-
al, ya que suponen una intencin de transformacin de la situacin por
parte de las organizaciones participantes se encuentran: 1) Promover ac-
ciones de formacin en situacin real de trabajo (en el puesto de trabajo);
2) utilizar programas y metodologas de formacin adaptadas a la situacin
concreta de cada formando; 3) hacer participar directa o indirectamente a
los empleadores y otros agentes locales y regionales, para adecuar las cuali-
fcaciones atribuidas a las necesidades reales del mercado de trabajo, con el
fn de facilitar la integracin profesional de los formandos.
428 429
profesional y los centros de recursos locales y especializados
(centros de empleo, centros de rehabilitacin de gestin directa
y participada, escuelas profesionales, centros de formacin de
empresas) y otras organizaciones privadas sin fnes lucrativos,
presentadas bajo la forma de colaboraciones pblico-privadas.
En 2004 ayudaban a las 86 ofcinas de empleo existentes en Por-
tugal, 74 centros de recursos locales y 9 centros de recursos es-
pecializados, ms directamente en la rehabilitacin profesional
de las personas con minusvala, que fueron debidamente certif-
cadas por el IEFP (cf. Cuadro 3).
Cuadro 3
Red de Centros de Recursos Locales y Especializados por regin 2004
Regin Centros de Recursos
Locales
Centros de Recursos
Especializados
Total
Norte 14 2 16
Centro 22 1 23
Lisboa-Valle del Tajo 20 5 25
Alentejo 12 - 12
Algarve 6 1 7
Total 74 9 83
Fuente: Instituto de Empleo y Formacin Profesional
En esencia, la red de los centros de recursos locales garantiza
ayuda a las personas con minusvala, para que puedan partici-
par en los cursos de formacin profesional desarrollados por los
centros de formacin profesional de gestin directa y con parti-
cipacin, empresas y centros de formacin profesional. Los cen-
tros de rehabilitacin profesional que estn reconocidos como
centros de recursos especializados dan una ayuda suplementaria
en otras reas relacionadas con la rehabilitacin profesional, co-
municacin, movilidad, adaptacin de puestos de trabajo, entre
otras.
Adems de los programas ya referidos se realizan tambin en
el mbito de la poltica de rehabilitacin profesional acciones de
formacin pedaggica inicial y de perfeccionamiento o actua-
lizacin de los formadores, particularmente de los monitores de
rehabilitacin reconociendo y renovando su certifcacin. Las
acciones de formacin tambin abarcan otras categoras profe-
sionales como los Directores de Centros de Rehabilitacin Pro-
fesional, Coordinadores de Acciones de Formacin Profesional,
Tcnicos de Ayuda a la Integracin, Tcnicos de Empleo, etc-
tera.
Indicadores de resultados
No es tarea fcil presentar y analizar los resultados de la poltica
de rehabilitacin profesional desarrollada por el Estado portu-
gus. Son pocos los indicadores estadsticos sobre los impactos
de las medidas y de los programas de acceso y permanencia de
las personas con defciencias y minusvalas en el mercado de tra-
bajo. Adems, existe un cierto consenso, segn los anlisis reali-
zados en diversos estudios nacionales e internacionales, de que
el porcentaje de capacidad para el empleo de las personas con
defciencia se mantenga sustancialmente inferior al resto de la
poblacin.
Esa es una de las conclusiones aportada por el estudio Di-
sability and social participation in Europe realizado por el EUROSTAT
en 2001, comprendiendo 15 pases comunitarios, excluyendo
Suecia; la media del porcentaje de empleo remunerado de las
personas con minusvalas ms severas se situaba en 24,3%, pre-
sentando Portugal uno de los ms elevados porcentajes, siendo
el ltimo lugar ocupado por Irlanda con 15,3%.
Cuadro 4
Personas con minusvalas ante la actividad econmica y segn el tipo de minusvalas 2001
Personas Tipo minusvalas
Auditiva Visual Motora Mental Pa r l i s i s
cerebral
Otra Total
Con actividad
econmica
25.563 64.177 33.224 6.446 945 39.223 169.578
Empleadas 23.103 58.151 30.372 5.466 825 34.489 153.306
Desempleadas 2.460 6.026 2.952 980 120 3.734 16.272
Sin actividad
econmica
52.427 84.172 113.467 55.756 11.071 94.592 411.525
Total 77.990 148.349 146.691 62.242 12.016 133.815 581.103
Porcentaje de no
inactividad
70,4% 58,4% 79,4% 91,2% 93,1% 73,4% 73,6%
Fuente: INE, Censos de 2001
Lo mismo se puede concluir de los datos recogidos por el IEFP
respecto a la evolucin de la situacin de las personas con def-
ciencias que se inscribieron en las Ofcinas de Empleo en el per-
iodo entre 1998 y 2004. Como se puede comprobar analizando
el cuadro 4, la bsqueda de empleo (primer empleo o nuevo
empleo), a pesar de registrar un crecimiento positivo particular-
mente en el caso de los nuevos empleos, en trminos relativos y
431
absolutos es bastante reducida cuando consideramos el universo
de las personas con minusvalas en edad activa.
Cuadro 5
Evolucin del nmero de inscritos en las Ofcinas de Empleo por situacin ante la actividad econmica
1998-2004
Situacin Ao
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Porcentaje de variacin en %
Primer
Empleo
711 655 586 576 604 785 758 6,61%
Nuevo
Empleo
2174 2253 2596 3337 4459 4998 112,50%
Empleados 112 98 98 150 153 408 147 31,25%
Ocupados 228 214 244 207 364 139 457 100,44%
Indisponibles 36 42 56 39 49 46 57 58,33%
Total 3439 3183 3237 3568 4507 5837 6417 86,59%
Fuente: IEFP, Programa de Formacin Profesional y Empleo de Personas con minusvalas MTSS.
Cuadro 6
Indicadores de aplicacin material referentes al nmero de personas afectadas de 2003 a 2007
Programas Aos
2003 2004 2005 2006 2007
Evaluacin y Orientacin 1085 1 779 1 607 1034 1155
Preparacin pre-profesional 273 213 245 268 226
Formacin Profesional Acciones directas 131 478 473 0 0
Formacin Profesional Acciones en Cooperacin 6894 6 624 6 975 6059 6002
Readaptacin al Trabajo 99 148 161 88 71
Incentivos al Empleo 463 528 535 519 512
Ayuda a Actividades Independientes 30 33 13 12 14
Empleo Protegido Centros 370 370 373 382 273
Empleo Protegido Enclaves 147 155 164 172 172
Becas de empleo para teletrabajo y centros de teleservicio 24 14 11 0 0
Ayuda a la colocacin y seguimiento pos-colocacin 1288 1 565 1648 1092 1325
Centros de gestin participada Rehabilitacin 1323 1488 1650 1567 1793
Total 12530 12966 13318 11675 12158
Fuente: Instituto de Empleo y Formacin Profesional.
A su vez, los indicadores del periodo de 2003 a 2007 referentes a
la aplicacin material de los principales programas de rehabili-
tacin profesional demuestran que el nmero de personas inclui-
das presentan variaciones muy reducidas y cierta estabilidad,
con tasas de variacin en el periodo comprendido entre 2003 y
2007 poco signifcativas, oscilando entre 11675 y 13318, lo cual
signifca que el nmero medio anual de personas afectadas en
ese periodo es de 12500 (cf. Cuadro 6), aproximadamente.
En cuanto a las categoras de las personas con minusvalas
afectadas, segn los datos del Cuestionario Nacional a los Utiliza-
dores del Sistema de Rehabilitacin Profesional, la distribucin
de los mismos por categoras de minusvalas desde una muestra
de 1566 individuos han sido las personas con minusvala mental
(48,9%) aquellas que ms han disfrutado de las medidas y pro-
gramas de la poltica de rehabilitacin; esto demuestra que los
programas de la poltica de rehabilitacin profesional estn, so-
bre todo, para atraer organizaciones y personas con minusvala
intelectual (cf. Cuadro 7).
Cuadro 7
Personas afectadas segn el tipo de minusvalas 2003
Tipo de minusvala N %
Motora 235 15
Visual 74 4,7
Auditiva 120 7,7
Mental 765 48,9
Parlisis cerebral 63 4,0
De lenguaje 49 3,1
Mltiples minusvalas 95 6,1
Otro tipo 165 15,0
Total 1566 100,0
Fuente: CIES
Haciendo una lectura integrada de los diversos indicadores,
estamos ante un sistema que estabiliz la relacin de oferta y
demanda en la mayora de los programas a lo largo del perio-
do analizado, pues los indicadores de previsin de la aplicacin
material presentan valores anuales que se alejan poco uno de los
otros; lo mismo sucede con los porcentajes de aplicacin, que
tambin muestran valores muy prximos. Aparentemente, al
menos, los programas y medidas de la poltica de rehabilitacin
profesional de las personas con defciencias y minusvalas alcan-
zaron su capacidad mxima de respuesta (cf. Cuadros 6 y 8).
A pesar de ello y teniendo como referencia los datos de los
Censos de 2001, en que la no actividad (desempleados y sin
actividad econmica) alcanzaba las 428.000 personas con def-
ciencias y minusvalas en edad activa, y al considerar el nmero
432 433
Cuadro 8
Pocentajes de aplicacin material de los programas de rehabilitacin profesional en % de 2003 a 2007
Programas y medidas Ao
2003 2004 2005 2006 2007
Evaluacin y Orientacin 77,7 115,0 79,1 71,0 87,7
Preparacin pre-profesional 96,8 74,7 105,6 93,7 92,6
Formacin Profesional Acciones Directas 103,1 - - - -
Formacin Profesional Acciones en Cooperacin 111,7 108,8 107,6 91,7 95,2
Readaptacin al Trabajo 61,9 108,2 83,3 53,7 46,7
Incentivos al Empleo 59,7 77,1 81,3 94,5 90,9
Ayuda a Actividades Independientes 32,3 73,3 61,9 63,2 63,6
Empleo Protegido Centros 78,4 92,7 100,5 99,2 72,0
Empleo Protegido Enclaves 79,0 93,4 99,4 76,6 94,0
Bolsas de empleo para teletrabajo y centros de te-
leservicio
50,0 50,0 47,8 0,0 0,0
Ayuda para colocacin y seguimiento pos-colocacin 44,1 91,7 68,9 69,2 96,8
Ayudas Tcnicas y triciclos 78,6 55,8 57,2 58,1 64,2
Centros de gestin participada Rehabilitacin 110,8 114,1 111,9 102,3 95,3
Total 87,4 100,4 93,7 85,4 90,9
Fuente: Instituto de Empleo y Formacin Profesional.
potencial de personas que podran benefciarse de las acciones
de la poltica de rehabilitacin profesional, relacionndolas con
los datos del periodo de 2003 a 2007, donde el nmero medio
anual de personas efectivamente afectadas fue de 12500, no lle-
ga a 3% el valor medio anual bruto de porcentaje de utilizacin
del sistema de rehabilitacin profesional para las personas con
minusvalas. Sin embargo, como cerca de 62,4% de esas per-
sonas no tenan ningn grado de defciencia o tendran como
mximo 30% de grado atribuido, podemos estimar que el valor
medio anual lquido del porcentaje de utilizacin del sistema se
situar cerca de 7 a 8% de los potencialmente incluidos. Se trata
de un valor bastante reducido considerando incluso que algunas
correcciones deben ser hechas, concretamente retirar a las per-
sonas que ya utilizaron el sistema y dejaron de estar afectadas
por las medidas y programas.
En trminos econmicos fueron invertidos en los programas
de poltica de rehabilitacin profesional cerca de 324 millones
de euros, con una media aproximada de 65 millones de euros
por ao, con relevancia para el Programa de Formacin Pro-
fesional, que en media representa cerca de 73% del valor de
inversin total. Este programa se asume as como la principal
Cuadro 9
Participacin econmica del IEFP en la rehabilitacin profesional de 2003 a 2007 (euros)
Programas y medidas Ao
2003 2004 2005 2006 2007
Evaluacin y Orientacin 751.099,76 812.790,60 60.869,88 671.509,57 515.392,12
Pre-Profesionalizacin 423.348,08 414.242,97 376.362,03 364.448,70 398.927,56
Formacin Profesional
Acciones Directas
421.337,65 - - - -
Formacin Profesional
Acciones en Cooperacin
49.197.349,14 49.199.818,24 46.975.666,15 47.261.678,24 49.999.447,45
Readaptacin al Trabajo 317.435,77 524.717,08 468.760,94 580.304,81 448.991,18
Incentivos al Empleo 2.595.517,43 2.670.679,38 2.456.057,38 2.732.420,17 2.933.430,93
Ayuda a Actividades
Independientes
351.911,56 429.354,13 176.460,11 137.942,68 188.596,32
Empleo Protegido Centros 1.285.574,23 1.236.419,16 1.210.555,84 1.266.304,55 1.363.276,14
Empleo Protegido Enclaves 466.116,40 533.514,15 539.016,47 556.444,35 604.559,92
Premio de Mrito 53.470,69 49.359,44 50.585,22 53.881,90 4.000,97
Becas de empleo para
teletrabajo y centros de
teleservicio
83.212,14 113.143,06 52.352,34 4.371,56 0
Ayuda a colocacin y
seguimiento pos- colo-
cacin
848.222,81 1.061.872,64 852.487,17 938.689,40 835.261,19
OED Lisboa 145.021,43 126.834,49 130.994,18 132.032,44 122.899,62
Ayudas Tcnicas y triciclos 1.519.426,15 2.044.347,50 2.311.408,20 2.420.074,01 2.497.848,08
Centros y unidades de
rehabilitacin profesional
80.600,45 44.390,57 247.926,64 446.732,30 63.047,81
Centros de Gestin
Participada - Rehabili-
tacin
6.277.893,00 6.162.000,00 6.438.836,00 6.330.710,00 6.839.853,75
Total 64.817.536,69 65.424.483,41 62.968.311,53 63.897.553,68 66.715.533,04
Fuente: Instituto de Empleo y Formacin Profesional
respuesta de la poltica de rehabilitacin, como queriendo de-
mostrar que la (re)cualifcacin de las personas con defciencias
y minusvalas es su principal objetivo estratgico. En media la
inversin anual por persona es de aproximadamente 5200 euros
al ao para el conjunto de los principales programas, lo cual en
media mensual son casi 430 euros por persona, valor muy pr-
ximo del salario mnimo nacional garantizado por ley a los tra-
bajadores por cuenta ajena. Las inversiones anuales medias ms
elevadas por persona se verifcan en el Programa de Ayuda a
las Actividades Independientes y en el Programa de Formacin
434 435
Profesional, que son aproximadamente 12650 y 7500 euros, res-
pectivamente (cf. Cuadros 8 y 9).
Cuadro 10
Porcentajes de participacin econmica de los programas de rehabilitacin profesional en % de
2003 a 2007
Programas y medidas Ao
2003 2004 2005 2006 2007
Evaluacin y Orientacin 61,0 90,4 91,1 94,2 77,2
Pre-Profesionalizacin 91,0 86,4 96,2 91,2 87,9
Form. Profesional Acciones Directas 96,6 - - -
Form. Profesional Acciones en Cooperacin 95,4 99,8 99,1 99,9 99,5
Readaptacin al Trabajo 75,9 99,9 88,9 98,6 86,9
Incentivos al Empleo 73,4 89,7 89,6 90,4 93,1
Ayuda a Actividades Independientes 43,3 99,4 70,7 62,4 75,9
Empleo Protegido Centros 83,2 96,0 90,2 87,2 67,3
Empleo Protegido Enclaves 73,0 99,6 91,6 80,3 81,2
Compensaciones por Mrito 53,5 0 61,3 96,8 5,3
Becas de empleo para teletrabajo y centros de
teleservicio
45,6 0 84,8 96,2 -
Ayuda a la colocacin y seguimiento pos
colocacin
69,6 96,8 92,0 94,2 80,4
OED Lisboa 90,6 0 90,3 88,3 84,8
Ayudas Tcnicas y triciclos 87,3 99,7 93,9 91,7 82,9
Centros y unidades de rehabilitacin profe-
sional
29,9 0 83,0 44,7 18,0
Centros de Gestin Participada - Rehabili-
tacin
98,2 0 100,0 97,4 94,186,6
Total 91,4 98,8 97,7 97,1
Fuente: Instituto de Empleo y Formacin Profesional.
Algunas de las tasas de participacin material y econmica ms
bajas atestiguan las difcultades sentidas en algunos programas
para atraer a su pblico-objetivo, incluso cuando los responsa-
bles polticos mantuvieron las metas de realizacin o las aumen-
taron en los aos siguientes, como parte de una estrategia para
incrementar el nmero de personas afectadas. En este sentido,
se encuentran los programas de Readaptacin al Trabajo, In-
centivos al Empleo, Ayuda a Actividades Independientes, Becas
de empleo para teletrabajo y centros de teleservicios, y Ayudas
Tcnicas y Servicios, que quedan sistemticamente por debajo
de lo polticamente pretendido.
En trminos generales, y segn los datos del ao 2007, con-
siderando el sexo, la edad y la escolaridad de las personas afecta-
das por el conjunto de los programas y sin excepciones, estamos
ante una poblacin principalmente masculina, joven, poco es-
colarizada y que se encuentra en una situacin de desempleo;
predominan las personas del sexo masculino (57,6%) ante las
del sexo femenino (42,4%), cualquiera que sea el programa con-
siderado lo que puede suponer la existencia de factores de dis-
criminacin sexual y de desnimo de las mujeres en el acceso
a las acciones de la poltica de rehabilitacin profesional, sobre
todo en los programas que ayudan directamente a entrar en
el mercado de trabajo: Readaptacin al Trabajo, Incentivos al
Empleo, Ayuda a Actividades Independientes, Empleo Prote-
gido Enclaves.
Por un lado, se trata de una poblacin poco escolarizada, con
una media de seis aos de escolaridad, equivalente al segundo
ciclo de Enseanza Bsica, habiendo un 67,2% con niveles de
escolaridad por debajo de los nueve aos que corresponden al
tercer ciclo de Enseanza Bsica, actual escolaridad obligatoria
(cf. Grfco 1).
Por otro lado, se trata de una poblacin joven ya que la media
de edad es aproximadamente de 26 aos, con 62,6% de los indi-
viduos que no superan los 24 aos de edad (cf. Grfco 2). Tam-
bin est formada por una mayora de personas para quien los
programas son principalmente una forma de recuperar el lugar
en el mercado de trabajo por estar en una situacin de desem-
pleo (55,4%), y no tanto por los que intentan entrar al mercado
de trabajo por primera vez (44,6%) (cf. Cuadro 10).
436 437
Cuadro 11
Distribucin de las personas con minusvalas incluidas en los principales programas segn
el sexo (%) 2007
Hombres Mujeres
N % N %
Evaluacin y Orientacin 653 56,5 502 43,5
Preparacin pre-profesional 147 65,0 79 35,0
Formacin Profesional 3348 55,8 2654 44,2
Readaptacin al Trabajo 45 63,4 26 36,6
Incentivos al Empleo 300 58,6 212 41,4
Ayuda a Actividades Independientes 11 78,6 3 21,4
Empleo Protegido Centros 158 57,9 115 42,1
Empleo Protegido Enclaves 114 66,3 58 33,7
Ayuda a colocacin y al seguimiento pos-
colocacin
807 60,9 518 39,1
Ayudas Tcnicas y triciclos 277 64,9 150 23,1
Total 5860 57,6 4317 42,4
Fuente: Instituto de Empleo y Formacin Profesional.
Puntualizaciones fnales
Como qued patente, los datos ofciales disponibles no permiten
una valoracin de los impactos de todos los programas, no sa-
bindose si las intervenciones realizadas alteraron la vida de
las personas con minusvalas y, por eso, hasta qu punto existi
un retorno de la inversin pblica nacional y comunitaria. Tal
como refrieron Veiga et al. (2004), la mayora de los indica-
dores del impacto disponibles se referen a datos cuantitativos,
que raramente van ms all del conocimiento del volumen f-
nanciero aplicado, del nmero de benefciarios de las acciones
de formacin, del nmero de organizaciones promotoras, del
volumen de formacin y de otros indicadores materiales de las
acciones realizadas.
Por lo que sabemos, el nico intento de medir los impactos de
la poltica lo realiz Capucha et al. (2004) y deja anticipar una
valoracin ms positiva que negativa. De acuerdo con las con-
clusiones a que llegaron los autores, a pesar de los problemas y
de las insufciencias detectadas, las medidas de poltica desarro-
lladas han dado sus frutos, contribuyendo en varios aspectos a la
mejora de la posibilidad de empleo de las personas con minus-
valas y para aumentar su calidad de vida. Los autores demues-
tran que en el momento cuando se efectu la investigacin los
antiguos benefciarios de las medidas de formacin profesional
(62,2%) ejercan una profesin. Aunque la tasa de desempleo
presentase un valor elevado ante el modelo a nivel nacional, ste
se ve menor de lo que se esperara por un cierto sentido comn
pesimista, alcanzando solamente 15% de los antiguos bene-
fciarios de los que 9,6% seran desempleados de larga dura-
cin: ms de un ao. En todo caso, aquellos benefciarios de la
poltica de rehabilitacin profesional presentan una desventaja
muy profunda ante el modelo nacional cuando se considera la
precariedad del tipo de contrato de trabajo que rige su relacin
con los empleadores. En este caso, aunque una mayora relativa
tuviese vnculos de contratacin estables (43,2%), los valores de
los contratados a plazo fjo y de quienes no tenan ningn tipo
de contrato alcanzaban 30,2 y 5,2%, respectivamente. Los au-
tores referen, an, que fueron detectados impactos muy posi-
tivos sobre un conjunto de dimensiones importantes en la vida
de cualquier persona, como la relacin interpersonal, la autoes-
tima, la confanza, en sus propias capacidades (Capucha et al.,
2004).
Aun as los resultados de la valoracin efectuada por Capu-
cha et al. (2004) son ambivalentes, pues demuestran que las per-
sonas con defciencias y minusvalas que han participado en los
programas de poltica se encuentran globalmente satisfechas,
ms en la dimensin intrnseca de satisfaccin (contenido de las
actividades en que participa, sentimiento de utilidad, oportuni-
dad de aprender), de que en la dimensin extrnseca (benefcios
sociales, oportunidades de carrera, seguridad, estabilidad y re-
438 439
muneracin). Si esta situacin confgura una valoracin positiva
del funcionamiento del sistema no deja de ser verdad que la
poltica de rehabilitacin profesional asienta en una concepcin
de integracin profesional, la cual intenta esencialmente la satis-
faccin de las necesidades materiales de las personas con minus-
valas y que est lejos de corresponder a sus aspiraciones a una
vida autnoma.
Como contrapunto, dando relevancia a la inoperancia de las
polticas de educacin cuyo relativo fracaso se expresa como
el factor que ms ha impedido a las personas con minusvalas
obtener cualifcaciones que les permitan integrarse en el mer-
cado de trabajo, deben tambin aadirse, segn Bruno Mar-
tins (2004), los prejuicios que llevan a los empleadores a des-
valorizar las competencias adquiridas por esas personas y el
desconocimiento que demuestran de los incentivos materiales y
econmicos a la contratacin de personas con minusvalas pre-
vistos en la legislacin vigente. En ese sentido, queda la idea de
que las medidas de poltica de rehabilitacin profesional no con-
siguen romper la fuerza de los factores econmicos, culturales y
sociales que conducen a las personas con minusvalas al desem-
pleo, para muchas toda la vida, sobre todo, cuando en una co-
yuntura econmica ms desfavorable, la crisis de las empresas,
el desempleo, la precariedad y la prdida de derechos laborales
tienden a alcanzar a los trabajadores en general.
De una forma general, aunque breve, pueden hacerse algu-
nas crticas ms de fondo al desarrollo de la poltica de rehabili-
tacin profesional. La primera, debido a que suscitaron en las
personas esperanzas que despus no se concretaron. La segunda,
porque su desarrollo est subordinado a un estricto sistema de
control estatal y de gestin altamente burocratizado que ha ido
reduciendo sistemticamente las organizaciones participantes a
la condicin de asistentes permanentes del sistema, porque en
la prctica la poltica de rehabilitacin profesional asienta en
la concesin de ayudas temporales a acciones temporales cre-
ando una dependencia de las organizaciones de rehabilitacin
ante las subvenciones del Estado. La tercera tiene que ver con la
desigual distribucin de los recursos por el territorio. Su cruce
con la densidad de personas con minusvalas residentes en cada
rea geogrfca demuestra claramente que las regiones del in-
terior tienden a tener una cobertura sustancialmente inferior,
considerando que tambin es en esas reas geogrfcas donde el
peso de la poblacin con minusvalas es menor, bien en trminos
relativos o en trminos absolutos. Esta situacin se agrava por
el hecho de que los recursos son muchas veces caracterizados
por una elevada fragilidad tcnica y de infraestructura que no
permiten asegurar respuestas de calidad. La cuarta est relacio-
nada con el hecho de disponer y mantener ayudas econmicas
a la formacin profesional y al empleo sin comprobar despus si
las personas a quienes fueron concedidas estn o no ejerciendo
un trabajo remunerado.
Aparentemente las acciones desarrolladas en el mbito de
la poltica de rehabilitacin profesional no estn consiguiendo
anular uno de los aspectos ms graves para las personas con
defciencias y minusvalas, o sea los riesgos que el mercado de
trabajo asocia a su condicin, el hecho discriminatorio que
tiende a afectarlas de forma desproporcionada durante perio-
dos de incerteza, desagregacin y recesin econmica. Eso mis-
mo revelan estudios realizados por organizaciones internacio-
nales como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y
la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico
(OCDE), que demuestran cmo persisten, a pesar de los muchos
esfuerzos hechos para contrariar esa corriente, muchas barreras
y actitudes discriminatorias al acceso o a la permanencia del
empleo.
Concluyendo: ante lo expuesto no podemos dejar de con-
cordar con quien subraya que las dcadas anteriores gene-
raron un legado enriquecido y rico, subrayando un camino de
franco progreso a nivel formal e instrumental, posiblemente no
expresndose de forma proporcionada en trminos de resulta-
dos. El anlisis de los datos de caracterizacin social [] deja
en evidencia que, a pesar de los esfuerzos desarrollados en las l-
timas dcadas, las personas con defciencias y minusvalas con-
tinan claramente discriminadas ante la poblacin en general
(CRPG y ISCTE, 2007).
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www.inr.pt
www.ine.pt
www.dgeep.mtss.gov.pt/
www.mtss.gov.pt/
www.igfse.pt
Introduccin
La inclusin y el acceso de las personas con discapacidad pasa
por el reconocimiento ciudadano y la justicia social. Es en el
proceso de construccin de polticas pblicas dirigidas a esta po-
blacin, que hoy se exige reconocer las dimensiones del sujeto en
su relacin con el entorno poltico, social, econmico, cultural
y ambiental. En este sentido, paradigmas emergentes como el
desarrollo humano, el enfoque derechos y el enfoque diferencial
de gnero y discapacidad son aproximaciones que nos permiten
plantear propuestas a las personas con discapacidad desde una
sociedad justa y decente.
De acuerdo con Sen (2000),
1
la refexin sobre el desarrollo
econmico se mide por los niveles de libertad alcanzados por la
humanidad; y la pobreza frente a la libertad es un freno y un
obstculo, razn por la cual debe ser combatida desde todos los
frentes y por todas las instancias. Los pobres deben luchar, ob-
viamente, partiendo de un elemental sentido de responsabilidad
propia, y tambin por los ricos, por las posibilidades que tienen
de apoyar y fomentar el desarrollo. El involucramiento de cada
vez mayores grupos sociales a procesos de cambio por niveles
adecuados de vida garantiza menores niveles de delincuencia,
La inclusin y el acceso de las personas
con discapacidad en el debate actual
internacional
Mara Ins Baquero Torres
1
Sen, Amartya (2000), Desarrollo y Libertad, Bogot, Colombia: Planeta.
ndice
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I
442 443
mayores de consumo, y niveles de produccin y de vida supe-
riores.
El documento se compone de dos premisas que buscan ana-
lizar las implicaciones de los enfoques de las polticas pblicas de
discapacidad y los retos que representa para las polticas pbli-
cas contemporneas el reconocimiento ciudadano y la justicia
social hacia las personas con discapacidad. El primero referido
a los fundamentos conceptuales que han inspirado las polticas
pblicas dirigidas a esta poblacin, y en el segundo las implica-
ciones de la justicia social y el reconocimiento ciudadano de las
personas con discapacidad, como retos an por conquistar.
Premisa 1. Las polticas de discapacidad han estado sustentadas
desde enfoques asistencialistas, que ante esta situacin socialmente pro-
blemtica, responden a individuos problemas sin considerar la transfor-
macin de las condiciones estructurales de orden poltico, econmico, social
y cultural, que afectan a las personas con discapacidad. El reto para las
polticas pblicas de discapacidad para el siglo XXI est en fundamentarlas
desde los enfoques de derechos, de desarrollo humano, diferencial de gnero y
de discapacidad en los procesos de formulacin, implementacin, evaluacin
y anlisis, dirigindolas a hombres y mujeres en situacin de discapacidad
desde el reconocimiento ciudadano y la justicia social.
La incorporacin del enfoque diferencial se vuelve una pro-
puesta porque permite superar el enfoque asistencialista, an
presente en la regin. Las acciones, programas y polticas so-
ciales dirigidas a las personas con discapacidad se han caracteri-
zado por considerar a este grupo poblacional como defcitario,
con carencias, a quienes se les debe suplir o proveer desde el
Estado determinados bienes y servicios, en tanto se constituyen
en una poblacin objetivo.
El enfoque diferencial hace referencia a la posibilidad de esta-
blecer las caractersticas poblacionales especfcas segn etnia,
gnero, edad, discapacidad, y debe ser tomado en cuenta en los
procesos de planeacin y diseo de polticas pblicas. Segn el
PNUD, desde el momento de la elaboracin del diagnstico, el
plan debe incluir en el anlisis de la situacin lo correspondi-
ente a los distintos grupos poblacionales y territorios. Segn las
caractersticas del municipio o departamento, debe establecer
polticas poblacionales especfcas as como incluir el compo-
nente poblacional en las polticas sectoriales (educacin, salud,
bienestar, etctera).
2
2
PNUD (2008), Temas que no pueden faltar en los planes de desarrollo.
www.escuelapnud.org
Desde el enfoque asistencialista, es el Estado quien establece
y determina la oferta de asistencia junto con los agentes institu-
cionales; oferta centrada en individuos usuarios que utilizan ser-
vicios. As, las expresiones de dicho enfoque se han manifestado
en modelos como el asistencial caritativo, el mdico clnico y el
bio-psicosocial.
El modelo asistencial caritativo cuyo carcter bsica-
mente ha estado representado por una respuesta institucional
de internamiento, de reclusin vitalicia y de aislamiento social
obligatorio, donde la Iglesia jug un papel determinante en
la administracin de estas instituciones dedicadas a cuidar los
discapacitados, y que desde la cultura representaban patrones
sociales indeseables y circunstancias vergonzantes para las fa-
milias en no pocos casos.
Desde el modelo mdico clnico, la discapacidad adquiere
la connotacin de dfcit y sntoma, descrito como desviacin de
la normalidad. El objetivo de este modelo fue y an sigue siendo
la adaptacin del individuo con discapacidad a las demandas y
exigencias de la sociedad. Este modelo considera que se trata
de un problema individual, que debe resolverlo la persona, con
consecuencias lamentables de difcultades para la integracin
social y laboral de esta poblacin. Para dicho modelo, afrma
Ferreira (2008):
3
La discapacidad no es ms que la desgraciada consecuencia de
una afeccin, de un accidente sea ste congnito o adquiri-
do de naturaleza fsiolgica; este accidente fsiolgico implicara
una insufciencia funcional en la persona que lo ha sufrido que,
a su vez, conllevara una difcultad en su vivencia y convivencia
cotidiana. As, es como el ICIDH (International Classifcation of
Impairmente, Disability and Handicap) de la Organizacin Mun-
dial de la Salud clasifca el fenmeno de la discapacidad, segn
la gradacin de naturaleza causal afeccin/ insufciencia/ dis-
capacidad/minusvala (origen fsiolgico/ manifestacin fsiolgi-
ca/ merma funcional/repercusin psico-social). As entendida la
discapacidad, la solucin al problema slo puede ser de natu-
raleza mdica, pues slo esta ciencia est en condiciones de actuar
sobre la causa de la misma.
Con esta lgica, la identidad de la persona con discapacidad se
construye desde los manuales de la medicina, catalogando dicha
situacin como enfermedad, carencia, patologa; ello implica
3
usuarios.discapnet.es/disweb2000/cif/PDF/unidad2.pdf.
444 445
una construccin social desde el dfcit y la anormalidad, por lo
que toda responsabilidad recae sobre la persona y, a lo sumo, la
familia. Es un problema privado, que deben sortear de manera
aislada y afrontar de manera vergonzante las condiciones de
sobrevivencia.
Ferreira (2008) afrma que tanto el asistencialismo como el
imaginario caritativo consideran que la discapacidad es una
desgracia que deja al individuo al margen de la normalidad.
Y al dejar de ser algo normal, las actitudes hacia ella se focali-
zaban sobre el individuo desgraciado, sobre la persona (exclu-
sivamente sobre la persona). Dicha focalizacin, segn Finkels-
tein, es la que ha propiciado que nuestras actitudes hacia las
personas con discapacidad hayan sido un factor decisivo de su
constitucin como colectivo excluido.
Adems, est el modelo bio-psicosocial, que entiende las
condiciones de los individuos en medio de la dinmica social con
relaciones econmicas especfcas, en torno al contexto histrico
que hasta ahora presenta contradicciones en la dinmica de la
vida del pas. Este modelo es de mayor apertura en tanto con-
sidera al individuo un ser que participa de las esferas biolgicas,
psicolgicas y sociales, que determinan el estado de salud o en-
fermedad de la persona.
Desde este modelo, a partir de la dcada de 1960, el concepto
de discapacidad ha ido evolucionando desde una perspectiva
biomdica e individual enfocndolo como un problema de
salud o enfermedad que afecta nicamente la esfera biolgica
de un individuo hacia una visin ms holstica y social; la
cual analiza el conjunto de situaciones ambientales, fsicas, bio-
lgicas, culturales, econmicas y sociales que intervienen en la
experiencia de las personas con discapacidad, y que pueden in-
fuir en el desempeo de una actividad individual, familiar o
social en algn momento del ciclo vital.
A pesar de las ventajas ofrecidas por este modelo bio-psicoso-
cial, no se ha logrado un reconocimiento de las personas con
discapacidad como sujetos de derechos. El freno de este modelo
es que se contina con una perspectiva de Problema de la Per-
sona con Discapacidad, pero no coloca sobre la discusin la
responsabilidad que tiene la sociedad y el Estado en la inclusin
y el reconocimiento ciudadano de esta poblacin.
Ello implica que abordar hoy el tema de la discapacidad
nos convoca a una gran transformacin desde los imaginarios
colectivos, y desde la respuesta del Estado, frente a la exclusin
que hoy enfrenta esta poblacin en los pases de la regin. Di-
cha transformacin convoca a la misma familia, la sociedad y
al Estado a asumir un compromiso que permita la construccin
de una propuesta que promueva el desarrollo de todo el espec-
tro de capacidades humanas de las personas con discapacidad,
tema que se abordar en la segunda parte del presente trabajo.
En este sentido, el diseo de las polticas pblicas dirigidas
a hombres y mujeres con discapacidad exige como imperativo
tico superar el enfoque asistencialista, convocando hacia una
mirada multidimensional que comprenda y responda a dos de
los retos contemporneos an no resueltos sobre el tema de la
discapacidad: el reconocimiento ciudadano y la justicia social.
Al respecto, Robinson (2006)
4
seala:
Se ha llegado a entender que la verdadera causa de la discapaci-
dad no se encuentra en el individuo, tomado ste de manera sepa-
rada, sino que su causa es fundamentalmente social, y se encuen-
tra en las desventajas que se experimentan debido a las omisiones
o errores de diseo incurridos, sea por prejuicios, por discrimi-
nacin o simplemente por no tener en cuenta estas diferencias.
La causa de la discapacidad, entendida como la imposibilidad de
vivir una vida plena, en condiciones de igualdad, es pues social y
se origina en una violacin de derechos. De esta manera las per-
sonas con discapacidad han comenzado a ser vistas como sujetos
portadores de derechos.
Los enfoques actuales sugieren que la discapacidad tiene unas
dimensiones que superan el problema de salud individual y
reconocen que se afecta a la persona en relacin con su familia,
y el contexto poltico, cultural, social y econmico. Por ello se
impone el imperativo tico de considerar la discapacidad como
una construccin social; por lo tanto, se debe leer desde un mo-
delo social, que implica, adems de ponerla en el espacio pbli-
co, la transformacin de una sociedad desde las costumbres, los
estereotipos y las identidades defcitarias que se le otorga a la
persona con discapacidad.
Finkelstein (1980)
5
considera que slo se podrn alterar las
actitudes sobre la discapacidad si se cambia el enfoque; en el
momento en que dejemos de fjarnos en el sujeto individual y
nos fjemos en la relacin social que est implicada, la relacin
4
Robinson Mary (2006), La discapacidad como un tema de derechos
humanos, encontrada en http://inclusion-ia.org/espa%F1ol/Norm/disc-
der-hum.htm
5
Finkelstein, V. (1980), Attitudes and Disabled People: Issues for Discu-
ssion, New York: World Rehabilitation Fund.
446 447
entre ese individuo y la sociedad en la que vive, las actitudes se
modifcarn necesariamente, porque la discapacidad es un he-
cho social.
Desde esta perspectiva, se propone la construccin de polti-
cas pblicas para la poblacin con discapacidad desde el En-
foque de Desarrollo Humano (DH). Este paradigma realza la
capacidad humana para ampliar las oportunidades, de manera
que cada persona pueda vivir una vida de respeto y valor. Com-
prende el proceso de ampliacin de las capacidades y opciones
de las personas: desde el desarrollo de la gente, por la gente y
para la gente. As, el mundo lograr justicia en la distribucin
de recursos y oportunidades, con plena vigencia de los derechos
humanos, la democracia, la generacin de riqueza y la sosteni-
bilidad ambiental (PNUD, 1990).
6
Adems, este paradigma nos ofrece una posibilidad de com-
prender el tema de la discapacidad, desde lo que se denomina
la posibilidad de desarrollar todo el espectro de capacidades hu-
manas, hasta donde permita la condicin de la persona con dis-
capacidad, de manera que disfrute del ejercicio de su libertad.
En el paradigma del desarrollo humano, la perspectiva de la
capacidad
7
seala que la pobreza no es slo un problema ma-
terial y, en consecuencia, hay otras privaciones que tienen que
ver con carencias de valores ligados a la sociedad, carencia de
instituciones polticas, ausencia de espacios democrticos y de
participacin, que podran considerarse elementos de pobreza
que afectan a la persona. Al respecto, Sen
8
(2000: 37) anota:
Existen buenas razones para concebir la pobreza como la pri-
vacin de capacidades bsicas y no slo como un renta baja. La
privacin de capacidades elementales puede traducirse en una
mortalidad prematura, un grado signifcativo de desnutricin, una
persistente mortalidad, un elevado nivel de analfabetismo y otros
fracasos (Sen, 2000).
En este sentido, las situaciones de enfermedad grave, la libertad
poltica y el bajo nivel de autoestima son expresiones de pobreza,
en tanto representan privacin de capacidades para la ampli-
acin de todas las oportunidades humanas, ya sean econmicas,
sociales, culturales o polticas.
6
PNUD (1990), Desarrollo Humano, Informe 1991. Concepto y medicin,
Madrid, Espaa Mundi-Prensa Libros.
7
PNUD (1997), Informe sobre Desarrollo Humano, Madrid, Espaa:
Mundi-Prensa Libros.
8
Sen, Amartya (2000), Desarrollo y Libertad, Bogot, Colombia:
Planeta.
El propsito fundamental del paradigma del desarrollo hu-
mano es la ampliacin de las oportunidades del ser humano,
siendo cuatro las oportunidades esenciales, segn el PNUD
(1990):
9
1) Disfrutar de una vida prolongada y saludable, 2) ad-
quirir conocimientos, 3) tener acceso a los recursos necesarios
para lograr un nivel de vida decente, 4) participar. Adems de
stas, emergen otras oportunidades altamente valoradas como
la libertad poltica, econmica y social, hasta la posibilidad de
ser creativo y de respetarse a s mismo y disfrutar de la garanta
de derechos humanos. Este enfoque comprende dos aspectos: la
formacin de capacidades humanas y el uso que la gente hace
de las capacidades adquiridas. Sustentadas en los fundamentos
y las caractersticas del desarrollo humano como paradigma,
es determinante la comprensin de la discapacidad en la for-
mulacin y operatividad de una poltica pblica en este tema.
Ello implica que la construccin de una poltica pblica para
la poblacin con discapacidad armonice una agenda pblica
que supere los niveles sectoriales y se centre en la ampliacin de
las capacidades, cmo hacer efectivas las oportunidades para
la inclusin social, econmica, poltica de la persona con dis-
capacidad.
El enfoque de capacidades como doctrina poltica sobre los
derechos bsicos para todos los ciudadanos pretende especifcar
algunas condiciones necesarias para una sociedad mnimamente
justa en la forma de un conjunto de derechos fundamentales,
en la cual la persona como ser poltico, entendido este trmino
segn el signifcado que le da Aristteles, es un animal social y
poltico, cuyo bien es irreductiblemente social y comparte fnes
complejos con otras personas en muchos niveles. A su vez, en-
tiende que los seres humanos cooperan movidos por una serie de
motivos, entre ellos el amor a la justicia, en especial la compasin
moral hacia aquellos que poseen menos de lo necesario para lle-
var una vida decente y digna (Nussbaum, 2006).
10

Desde este enfoque, se propone el desarrollo de capacidades
bsicas humanas, que pueden variar desde los funcionamientos
fsicos, como estar bien nutrido, estar vestido y vivir en forma
adecuada, evitar la morosidad prevenible, hasta logros sociales
ms complejos, como participar en la vida de la comunidad, o
el uso del pensamiento y la imaginacin, protegidas por las ga-
rantas de la libertad de expresin.
9
PNUD, op. cit.
10
Nussbaum, Martha (2006), Las Fronteras de la Justicia. Considera-
ciones sobre la exclusin, Barcelona, Espaa: Paids.
448 449
Nussbaum (2006)
11
enlista y defne diez capacidades bsicas
humanas, buscando establecer los derechos sociales mnimos,
compatibles con diferentes respuestas para las cuestiones de jus-
ticia y distribucin.
Desde este enfoque, Nussbaum (2006)
12
plantea las implica-
ciones de una poltica pblica dirigida a personas con discapaci-
dad, en el entendido de que los seres humanos cooperan movi-
dos por un amplio abanico de motivos, entre ellos el amor a la
justicia y, en especial, la compasin moral hacia aquellos que
poseen menos de lo necesario para llevar una vida decente y
digna. Refere lo siguiente:
El enfoque de capacidades afrma el principio bsico de que cada
persona es un fn. En otras palabras, el sujeto primario de la jus-
ticia poltica es la persona, no el grupo, y una poltica que mejore
la situacin del grupo deber ser rechazada si no promueve las
capacidades bsicas de todas y cada una de las personas. En estos
aspectos, mi enfoque de la cuestin de la asistencia se sita clara-
mente dentro de la tradicin liberal (Nussbaum, 2006).
En relacin con la asistencia digna, sta hace referencia al
reconocimiento de las necesidades particulares de la persona
en situacin de discapacidad. Para ello se requiere, nos dice
Nussbaum (2006: 175), de una buena ordenacin pblica y una
cultura pblica decente que haga posible que la asistencia a una
persona mayor o discapacitada en situacin de dependencia no
suponga una ansiedad constante por encontrar el modo y los
recursos para prestarla.
Entender bien la asistencia signifca remitirla a un amplio abanico
de capacidades de la lista, tanto del asistido como del asistente. Una
buena asistencia para los dependientes, ya sean nios, mayores, en-
fermos, o discapacitados, se centra en las capacidades de la vida, la
salud y la integridad corporal. Tambin aporta un estmulo para
los sentidos, la imaginacin y el pensamiento. Refuerza los lazos
emocionales y elimina el miedo y la ansiedad agudos. Una buena
asistencia tambin refuerza la capacidad para la eleccin y el ra-
zonamiento prctico asistido; promueve afliaciones de todo tipo,
incluidas las sociales y polticas cuando correspondan. Protege el
bien crucial del autorrespeto. Refuerza la capacidad para el juego
y para el disfrute de la vida. Refuerza el control sobre el entorno
material y poltico: en lugar de ver a las personas con defciencias
11
Ibid.
12
Nussbaum Martha, op. cit., pg. 219.
Razn prctica Poder formarse una concepcin del bien y refexionar crticamente sobre los propios
planes de vida. (Esto implica una proteccin de la libertad de conciencia y de la obser-
vancia religiosa.)
Afliacin A. Poder vivir con y para los otros, reconocer y mostrar preocupacin por otros
seres humanos, participar en diversas formas de interaccin social; ser capaz de imagi-
nar la situacin de otro. (Proteger esta capacidad implica proteger las instituciones que
construyen y promueven estas formas de afliacin, as como proteger la libertad de
expresin y de asociacin pblica.)
B. Que se den las bases sociales del autorrespeto y la no humillacin; ser tratado como
un ser dotado de dignidad e igual valor que los dems. Eso implica introducir disposi-
ciones contrarias a la discriminacin por razn de raza, orientacin sexual, etnia, casta,
religin y origen nacional.
Otras especies Poder vivir una relacin prxima y respetuosa con los animales, las plantas y el mundo
natural.
Juego Poder rer, jugar y disfrutar de actividades recreativas.
Control sobre el propio
entorno
A. Poltico. Poder participar de forma efectiva en las elecciones polticas que gobiernan
la propia vida; tener derecho a la participacin poltica y a la proteccin de la libertad
de expresin y de asociacin.
B. Material. Poder disponer de propiedades (ya sean bienes mobiliarios o inmobiliari-
os), y ostentar los derechos de propiedad en un plano de igualdad con los dems; tener
derecho a buscar trabajo en plano de igualdad con los dems; no sufrir persecuciones y
detenciones sin garantas. En el trabajo, poder trabajar como un ser humano, ejercer la
razn prctica y entrar en relaciones valiosas de reconocimiento mutuo con los dems
trabajadores.
Capacidad bsica Descripcin
Vida Poder vivir hasta el trmino de una vida humana de una duracin normal; no morir de
forma prematura o antes de que la propia vida se vea tan reducida que no merezca la
pena vivirla
Salud fsica Poder mantener una buena salud, incluida la reproductiva; recibir una alimentacin
adecuada; disponer de un lugar adecuado para vivir
Integridad fsica Poder moverse libremente de un lugar a otro; estar protegido de los asaltos violentos,
incluidos los asaltos sexuales y la violencia domstica; disponer de oportunidades para
la satisfaccin sexual y para la eleccin en cuestiones reproductivas.
Sentidos, imaginacin y
pensamiento
Poder usar los sentidos, la imaginacin, el pensamiento y el razonamiento, y hacerlo
de un modo autnticamente humano, un modo que se cultiva y se confgura a travs de
una educacin adecuada, lo cual incluye la alfabetizacin y la formacin matemtica y
cientfca bsica, aunque en modo alguno se agota con ello. Poder usar la imaginacin y
el pensamiento para la experimentacin y la produccin de obras y eventos religiosos,
literarios, musicales etc., segn la propia eleccin. Poder usar la propia mente en condi-
ciones protegidas por las garantas de la libertad de expresin tanto en el terreno poltico
como en el artstico, as como de la libertad de prcticas religiosas. Poder disfrutar de
experiencias placenteras y evitar los dolores no benefciosos.
Emociones Poder mantener relaciones afectivas con personas y objetos distintos de nosotros
mismos; poder amar a aquellos que nos aman y se preocupan por nosotros, y dolernos
por su ausencia; en general, poder amar, penar, experimentar ansia, gratitud y enfado
justifcado.
Que nuestro desarrollo emocional no quede bloqueado por miedo y la ansiedad. (De-
fender esta capacidad supone defender formas de asociacin humana de importancia
crucial y demostrable para este desarrollo.)
Cuadro 1
Capacidades Bsicas Humanas
Fuente: Con base en Nussbaum (2006).
450 451
y discapacidades como meras propiedades en s mismas, debemos
verlas como ciudadanos dotados de dignidad y con derechos a la
propiedad, al trabajo, etc. Los ciudadanos con defciencias tienen
a veces menos oportunidades de disfrutar de la naturaleza; una
buena asistencia refuerza tambin esta capacidad. En resumen,
dado el lugar ntimo y fundamental que ocupa la asistencia en la
vida de los asistidos, debemos decir que abarca, o debera abarcar,
todo el espectro de las capacidades humanas bsicas.
En consecuencia, el desarrollo humano es esencial para hacer
realidad los derechos humanos, y los derechos humanos son
esenciales para el pleno desarrollo humano. El enfoque de
derechos humanos es entendido como aquellas exigencias que
brotan de la propia condicin natural de la persona humana y
que, por ende, reclaman su reconocimiento, respeto e incluso su
tutela y promocin por parte de todos, pero especialmente de
quienes estn constituidos como autoridad (Vergs, 1997).
13

Los derechos humanos, como concepto, se fundamentan en
unos principios morales mnimos que procuran la convivencia
y tolerancia entre los seres humanos: 1) El principio de Congenitud,
es decir, que nacen con la persona; 2) el principio de Universali-
dad, se extienden a toda la familia humana; 3) el principio de In-
violabilidad donde el Estado ni los particulares pueden violarlos
o desconocerlos; 4) el principio de Necesariedad corresponde a un
requerimiento de la necesidad humana en un momento funda-
mental del desarrollo.
El enfoque de derechos y el reconocimiento de la ciudadana
para la igualdad en la diferencia reconocen los derechos civi-
les y polticos, los derechos econmicos, sociales y culturales, y
los derechos al medio ambiente y a la paz. La perspectiva de
derechos prioriza los derechos de los excluidos y desposedos,
de manera especfca a los desposedos en razn de la discrimi-
nacin.
Al referirse a los derechos humanos, Nussbaum (2006)
14
de-
clara que el lenguaje de los derechos sigue desempeando un
papel importante en el discurso pblico, a pesar de sus aspectos
insatisfactorios. Insiste en la idea de un reclamo urgente ba-
sado en la justicia. Decir que las personas tienen derecho a algo,
es decir que estn legitimadas para exigirlo con urgencia.
13
Vergs Ramrez, Salvador (1997), Fundamentos de los Derechos Hu-
manos, Madrid, Espaa: Tecnos.
14
Op. cit.
El enfoque de gnero ofrece signifcativos aportes en la com-
prensin de la discapacidad, en el entendido de que no es lo
mismo ser una mujer en situacin de discapacidad que un hom-
bre en la misma situacin; est evidenciado que las mujeres con
discapacidad tienen menos oportunidades que los hombres. En
la construccin de una poltica pblica dirigida a la poblacin
en situacin de discapacidad, es necesario considerar el enfoque
de gnero por los importantes aportes de este enfoque en la
comprensin de las relaciones de hombres y mujeres.
Desde el enfoque de gnero se considera lo femenino y lo
masculino como fuerzas imprescindibles para la construc-
cin de la sociedad, en funcin de un alto nivel de desarrollo y
bienestar; aplica el anlisis de gnero para identifcar intereses
y necesidades de hombres y mujeres, de modo que sean teni-
dos en cuenta en la formulacin, implementacin, evaluacin y
anlisis de las polticas pblicas.
Ariza y Oliveira (2001)
15
analizan los signifcativos aportes del
enfoque de gnero en la comprensin de las relaciones entre
hombres y mujeres:
Analiza los espacios de poder en funcin de gnero.
Problematiza las nociones de roles sexuales, roles masculinos
y femeninos en la medida en que escondan las diferencias de
poder entre ellos.
Desnaturaliza la esfera de las relaciones familiares a partir de
la ruptura de la dicotoma pblico-privada.
Visibiliza el carcter asimtrico de las relaciones intergenri-
cas e intergeneracionales, evidenciando las distintas formas
de ejercicio del poder en las instituciones (familia, escuela,
trabajo).
Avanza en la comprensin de la dinmica intrafamiliar como
el conjunto de relaciones de cooperacin, intercambio, poder
y conficto que hombres y mujeres de diferentes generaciones
establecen en el seno de las familias en torno a los procesos de
organizacin de la vida familiar.
Critica y redefne la nocin de trabajo, superando la dico-
toma produccin/reproduccin al proponer la articulacin
conceptual de las actividades extradomsticas (orientadas al
mercado) y domsticas (indispensables para la reproduccin
de la fuerza de trabajo).
15
Ariza, Marina y Oliveira Orlandina (2001), Familias en transicin
y marcos conceptuales en redefnicin, Mxico: Universidad Nacional Au-
tnoma de Mxico.
452 453
Vincula el mundo del trabajo y la familia a partir de la nocin
de divisin sexual del trabajo.
Indudablemente, los aportes del enfoque de gnero deben ser
considerados en la comprensin del tema de discapacidad, en
tanto permiten visibilizar de manera diferencial la condicin y
calidad de vida de hombres y mujeres con discapacidad, tanto
en la vida ntima, privada, como pblica. Vale decir: la vida
de estas personas en su vida personal, familiar, comunitaria, en
tanto sujetos polticos.
En este orden de ideas, Fraser (1997)
16
hace una propuesta
para la comprensin del concepto de equidad de gnero, que
supera las nociones tradicionales de igualdad y diferencia de-
sarrollando una nocin compleja compuesta de siete principios
normativos: la antipobreza, la antiexplotacin, la igualdad en el
ingreso, la igualdad en el tiempo libre, la igualdad en el respeto,
la antimarginacin y el antiandrocentrismo.
Adems de hacer visible la calidad de vida de hombres y mu-
jeres con discapacidad, el enfoque de gnero permite de igual
modo hacer visible el tema del cuidado y la asistencia a las
personas con discapacidad. Considerar que el cuidado y la asis-
tencia son actividades que fundamentalmente recaen como res-
ponsabilidad exclusiva de las mujeres, es un imaginario muy
presente en nuestras sociedades; la experiencia evidencia que
son ellas quienes en mayor proporcin asumen estas tareas, y
donde la participacin de los hombres es una participacin ms
bien marginal o inexistente.
Por las implicaciones del cuidado y la asistencia con dignidad
dirigida a la poblacin con discapacidad, retomamos de Fraser
(1997)
17
el Modelo de Cuidador Universal, pues contribuye a
hacer viable una propuesta para la transformacin de los imagi-
narios culturales en este tema. La autora propone en el proceso
de equidad de gneros, el Modelo de Cuidador Universal,
como la posibilidad de inducir a los hombres a la realizacin
de las actividades de cuidado, desarrollando su justa proporcin
de trabajo domstico, eliminando el androcentrismo y optando
por la Paridad del Cuidador, que se desempeara mucho mejor
en lo referente a la igualdad de ingreso y a la reduccin de la
marginacin femenina.
16
Fraser, Nancy (1997), Iustitia Interrupta. Refexiones crticas desde
la posicin postsocialista, Colombia: Universidad de los Andes, Siglo del
Hombre Editores.
17
Ibid.
En consecuencia, el compromiso de asumir la tica de cui-
dado y la asistencia a personas con discapacidad convoca a la
transformacin de las esferas tanto productivas y reproducti-
vas, a la no discriminacin hacia las mujeres ni de cualquier
otro miembro, as como el reconocimiento a las opciones de
vida. Estos imperativos ticos se muestran como directrices en
la construccin de polticas pblicas dirigidas a personas con
discapacidad. Dichos imperativos se abordarn en el siguiente
apartado.
Premisa 2. Las personas con discapacidad logran un desarrollo hu-
mano en la medida en que se adquiere el reconocimiento de su ciudadana
en la esfera ntima, privada y pblica, dentro de una sociedad justa que no
estigmatiza, que promueve el desarrollo y el cuidado hacia los ms vulnera-
bles, y an estamos lejos de este imperativo tico.
Corrientes tericas contemporneas de la flosofa moral en
Occidente, como el liberalismo poltico, el comunitarismo y el
republicanismo, han considerado el tema de la ciudadana y su
construccin como propsito fundamental en relacin con el
contexto histrico, poltico, econmico y social de la democracia
formal, con consecuencias de ejercicio ciudadano restringido.
En el enfoque liberal, la ciudadana se ajusta al ideal normativo
de la plena integracin al Estado de ciudadanos libres e iguales,
desde el ideal rawlsiano, enfatizando en la reivindicacin de in-
tereses y demandas a travs de grupos y asociaciones. Desde el
comunitarismo se busca dar soluciones al problema de las mi-
noras sociales o culturales excluidas u homogenizadas por el Es-
tado benefactor del modelo liberal; y desde el republicanismo
el nfasis est en el reconocimiento de una ciudadana activa
e interesada por lo pblico como condicin para la defensa de
dichos derechos y para la identifcacin y defensa de los bienes
pblicos.
Adems de estos enfoques de ciudadana, fnalmente encon-
tramos una ciudadana vinculada con elementos del mercado,
con nfasis en obligaciones; es el enfoque neoliberal, que im-
plica el desplazamiento del concepto de ciudadana desde los
derechos, hacia el concepto de ciudadana como obligaciones y
como cliente o consumidor (Gmez, 2008).
18
Estos enfoques, en los albores del siglo XXI, presentan grandes
desafos, barreras y tensiones en torno al debate de la construc-
cin y ejercicio de la ciudadana, en el contexto interconectado
y multicultural de la sociedad contempornea.
18
Gmez Buenda, Hernando (2008), Dimensiones de la ciudadana y
Desafos al Estado Democrtico, Bogot, Colombia: Escuela Virtual PNUD.
454 455
As, grupos sociales histricamente excluidos ya sea por par-
ticipacin o por modo de vida, en razn a su etnia, raza, g-
nero, generacin, discapacidad y sexualidad, reivindican hoy
el ejercicio de una ciudadana desde el reconocimiento y la re-
distribucin, desde la libre escogencia de llevar el tipo de vida
de acuerdo con sus preferencias; lo cual ha gestado procesos de
autoafrmacin frente a la opcin de ser distinto, sin perder la
capacidad de disfrutar y participar de las dems opciones hu-
manas, es decir, el derecho a ejercer una ciudadana desde la
diferencia en escenarios de una democracia participativa, de
inclusin igualitaria de las mujeres en la escena poltica y en la
toma de decisiones en el poder pblico. Asimismo, se cuestiona
el predominio de una cultura patriarcal excluyente y el ejercicio
arbitrario del poder, que ha dado un trato de ciudadanos y ciu-
dadanas de tercera a estos grupos excluidos, colocndolos como
minoras, privndolos de derechos y libertades, negndoles el
reconocimiento y la justa redistribucin de bienes tangibles e
intangibles.
Arriagada (2005),
19
refrindose al concepto de exclusin
social, anota sus dos dimensiones: i) La falta de lazos sociales
que vinculen al individuo con la familia y la comunidad, y ms
globalmente con la sociedad, y ii) la carencia de derechos bsicos
de ciudadana. Es indudable que estas dos dimensiones afectan
de manera determinante las condiciones de vida de las perso-
nas con discapacidad, por ello considerar el fortalecimiento de
vnculos y la realizacin de derechos fundamentales permiten el
reconocimiento ciudadano y el mejoramiento de la calidad de
vida de esta poblacin.
El debate contemporneo se centra entonces en cmo hacer
frente a estos desafos, barreras y tensiones, desde paradigmas
emergentes en torno a la discusin tico-poltica y cultural de la
ciudadana. Como ya lo hemos sealado, teoras sociales como
el feminismo y los movimientos sociales han brindado impor-
tantes aportes para la comprensin de esta nueva ciudadana y
la libertad cultural, en esta poca de globalizacin en donde los
contactos entre la gente, las formas de vida y las ideas se han
multiplicado.
Estas teoras han incidido poco a poco en la construccin de
polticas pblicas cada vez ms permeables al tema de los dere-
19
Arriagada, Irma (2005), Dimensiones de la pobreza y polticas
desde una perspectiva de gnero, en Revista de la CEPAL, abril, nm. 85.
http://www.clad.org.ve/fulltext/0053035.pdf
chos y del reconocimiento ciudadano de estos grupos exclui-
dos, donde el enfoque de gnero se torna indispensable para la
formulacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de las
polticas pblicas poblacionales.
Por lo tanto, un diseo de polticas pblicas incluyentes,
reivindicadoras de capacidades y legitimadoras de oportuni-
dades individuales y colectivas es fundamental; adems, necesi-
ta considerar los postulados desarrollados por la flosofa moral,
la tica y la justicia social, para la defnicin de los lineamientos
de poltica, dado que las polticas pblicas hacen referencia a
las decisiones que evidencian una preocupacin por lo pblico
y afectan a la poblacin en el marco de la actuacin combinada
del Estado, la sociedad y sus decisiones, a travs de los planes,
programas y proyectos.
En el Cuadro No. 2 se presentan algunos conceptos sobre
poltica pblica de algunos autores que han trabajado el tema.
En la bsqueda de una conceptualizacin ms precisa, los
autores se mueven entre acciones, procesos y herramientas que
pasan por la institucionalizacin individual y colectiva. Ello da
cuenta de lo dinmica que es la construccin de polticas socia-
les, porque estn sujetas a los desarrollos polticos, econmicos,
sociales y culturales.
En este orden de ideas, Arriagada (2005)
20
ha defnido cuatro
tipologas de polticas pblicas en Amrica Latina durante los
ltimos 60 aos.
Polticas universales: se aplicaron a diversos sectores sociales
como la educacin y el empleo, sin diferenciar a hombres y
mujeres, con el resultado de perpetuar las desigualdades de
gnero.
Polticas redistributivas y compensatorias: se pusieron en mar-
cha con sesgo ms redistributivo en la dcada de 1960, y ms
compensatorias y asistencialistas frente a problemas como la
pobreza en el decenio de 1980. Hacia la dcada de 1990, su
nfasis estuvo en la focalizacin territorial, con transferencias
monetarias, pero sin una modifcacin de la visin de los gru-
pos vulnerables.
Polticas de derechos y reconocimiento cultural: son polticas
que se han aplicado a partir del decenio de 1990 y tienen
como objetivo que se reconozcan los derechos de los grupos
excluidos, entre ellos las mujeres, grupos tnicos, discapacita-
dos, entre otros. Este tipo de polticas pblicas emergen ante:
20
Arraigada, Irma (2005), Dimensiones de la pobreza y polticas desde
una perspectiva de gnero, en Revista de la CEPAL, nm. 85, Chile.
457
El reconocimiento de las identidades, opciones y acogida de
diversas etnias, religiones, idiomas, diversos modos de vida, va-
lores que fueron, por mucho tiempo, considerados amenazas
para la armona social, se presentan como el panorama poltico
para el siglo XXI. Exigencia de justicia social ante la discrimi-
nacin, la marginacin de oportunidades sociales, econmicas
y polticas: 1) La conservacin de la diversidad en un mundo
globalizado; 2) la libertad de participar en la sociedad sin tener
que desprenderse de los vnculos culturales que ha escogido; 3)
los Estados deben encontrar formas de forjar la unidad nacional
en medio de esta diversidad.
Segn el PNUD (2004),
21
en esta era interconectada ni la co-
munidad internacional ni ningn Estado pueden ignorar las de-
mandas que se hacen en pos del reconocimiento cultural.
Polticas de redistribucin y de derechos econmicos, socia-
les y culturales (DESC): A este grupo de polticas se les llama
Casillero Vaco, pues se trata de polticas para el futuro que
no han sido aplicadas en pas alguno. Dichas polticas de-
beran brindar ms autonoma y poder de manera especial
a grupos excluidos y vulnerables, con miras a acrecentar las
opciones de hombres y mujeres (Arriagada, 2005).
Sobre las polticas pblicas de asistencia, Nussbaum (2006:
109)
22
nos dice que:
Cualquier sociedad decente debe responder a las necesidades
de asistencia de los ms vulnerables, a la educacin, respeto,
actividad y amistad. Sin embargo, los tericos del contrato so-
cial imaginan a los agentes encargados de disear la estructura
bsica de la sociedad como libres, iguales e independientes, y
a los ciudadanos cuyos intereses representan como miembros
plenamente cooperantes de la sociedad a lo largo de una vida
completa.
Una teora satisfactoria de la justicia humana debe reconocer la
igualdad de los ciudadanos con defciencias, incluidas las men-
tales, y proveer adecuadamente para su asistencia y educacin,
de un modo que d respuesta tambin a las discapacidades aso-
ciadas (Nussbaum, 2006).
23
Cabe pensar tambin que una sociedad justa tomara en con-
sideracin la justicia para el dependiente, la justicia para el cui-
dador, este ltimo asociado a la justicia de gnero, porque las
mujeres como ya lo habamos anotado son las que desarro-
llan en mayor medida las tareas de cuidado. Una sociedad justa,
nos dice Nussbaum (2006),
24
debera garantizar los accesos para
sillas de ruedas en los autobuses y en las aceras, y todos los edi-
fcios deberan tener rampas y ascensores accesibles para estas
sillas. La reestructuracin del espacio pblico es esencial para
la dignidad y el autorrespeto de las personas con discapacidad.
21
Op. cit.
22
Op. cit.
23
Op. cit.
24
Op. cit.
Cuadro No. 2
Conceptualizacin de las polticas pblicas
Fuente: Elaboracin propia.
458 459
En resumen la tarea de integrar a las personas con discapaci-
dad en el espacio pblico es una tarea pblica que requiere de
una planifcacin pblica y un uso pblico de los recursos. La
pregunta importante que debemos hacer no es cunto dinero
tienen las personas con discapacidades, sino qu son o no son
capaces de hacer. Y una vez que hemos establecido eso, debe-
mos preguntar cules son los obstculos que les impiden llegar
al umbral adecuado de funcionamiento.
Todo esto conlleva, necesariamente, a asumir un compromiso
con la asistencia digna, as como responder a las necesidades de
salud, educacin, trabajo, respeto, actividad y amistad hacia la
poblacin en situacin de discapacidad, de manera que se pro-
teja su integridad, y se garantice el disfrute de bienes y servicios
de una sociedad justa.
El acceso equitativo a los servicios, a la tecnologa, a la in-
fraestructura y a los equipamientos, en armona con el medio
ambiente, garantiza que cada vez ms ciudadanos y ciudadanas
en situacin de discapacidad, participen de los benefcios del
desarrollo y ejerzan sus derechos de ciudadana y sus libertades,
en el entendido de comprender que la discapacidad ms que un
asunto individual es asunto de corresponsabilidad del Estado, la
familia y la sociedad, porque su causas se desarrollan fundamen-
talmente en sociedad.
Pero adems de estas transformaciones, es indudable que hoy
se requiere un cambio trascendental en la sociedad; este cam-
bio hace referencia a lo que Nussbaum (1997)
25
ha denominado
el cultivo de la humanidad en el mundo actual, refrindose al
desarrollo de tres habilidades determinantes para el ejercicio de
la ciudadana. La primera es la habilidad para un examen crti-
co de uno mismo y de las propias tradiciones, que nos permita
experimentar lo que, siguiendo a Scrates, podramos llamar
vida examinada. Es decir, una vida que no acepta la autori-
dad de ninguna creencia por el solo hecho de que haya sido
transmitida por la tradicin o se haya hecho familiar a travs
de la costumbre. Los ciudadanos que cultivan su humanidad
necesitan la capacidad de verse a s mismos no slo como ciu-
dadanos pertenecientes a alguna regin o grupo, sino tambin,
y sobre todo, como seres humanos vinculados a los dems seres
humanos por lazos de reconocimiento y mutua preocupacin.
La tercera destreza que debe poseer el ciudadano, estrecha-
mente relacionada con las dos primeras, se puede llamar ima-
25
Nussbaum, Martha (1997), El Cultivo de la Humanidad. Una defensa
clsica de la educacin liberal, Barcelona, Espaa: Paids.
ginacin narrativa. Esto signifca la capacidad de pensar cmo
sera estar en el lugar de la otra persona, ser un lector inteligente
de la historia de esa persona, y comprender las emociones, de-
seos y anhelos que alguien as pudiera experimentar.
Finalmente, la Convencin sobre los Derechos de las Perso-
nas con Discapacidad,
26
como primer tratado de las Naciones
Unidas en el siglo XXI, reivindica el reconocimiento ciudadano
de las personas con discapacidad; en su artculo 12 establece el
igual reconocimiento de su personalidad jurdica, en igualdad
de condiciones con las dems personas en todos los aspectos de
la vida.
Por lo tanto, como lo expresa Brogna
27
(cit. Ferreira, 2008)
[] la discapacidad no es una condicin a curar, a completar
o reparar: es una construccin relacional entre la sociedad y un
sujeto (individual o colectivo). La discapacidad toma cuerpo en
un espacio situacional, dinmico e interactivo entre alguien con
cierta particularidad y la comunidad que lo rodea.
A manera de conclusiones
El abordaje de la discapacidad como condicin en una sociedad
pasa por el reconocimiento de que la produccin y reproduc-
cin de la misma es diferencial y responde a desarrollos histri-
cos. Por eso el diseo de polticas pblicas que reivindiquen lo
pblico debe ser el eje de las directrices en los territorios.
Con los enfoques diferencial de gnero y discapacidad, de
derechos humanos y de desarrollo humano, que tienen como
propsito fundamental mejorar la calidad de vida con digni-
dad de las personas con discapacidad desde la inclusin social,
a partir de una cultura que reconozca y restituya sus derechos y
transforme las condiciones que determinan la desigualdad y la
exclusin.
Las polticas pblicas recogen en su formulacin, implemen-
tacin, evaluacin y anlisis las expectativas de los ciudadanos y
la capacidad hacer buen gobierno.
En el tema de la discapacidad no basta con legitimar procesos
desde la Ley, es necesario comprender las polticas pblicas
como proceso que exige cada vez ms el ejercicio del recono-
26
ONU (2006), Convencin sobre los derechos de las personas con dis-
capacidad, Protocolo Facultativo de la Convencin sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, New York.
27
Brogna, citada por Ferreira, Miguel A., op. cit.
460 461
cimiento de minoras histricamente excluidas, como es el caso
del colectivo de personas con discapacidad.
La ampliacin de capacidades de personas con discapacidad
implica realizaciones de capacidades individuales y colectivas;
las primeras habilitan a las personas para hacer cosas y tener
logros en la vida, se referen a tener ingresos, salud, educacin
o acceso a las tecnologas. Las segundas referen a la capacidad
de las personas para incidir en las decisiones que les afectan y
al marco institucional necesario para garantizar el acceso a las
oportunidades.
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463
Apuntes de la poltica social en
materia de salud y el caso del Seguro
Popular en Mxico
Manuel Salvador Gonzlez Villa
Introduccin
En Mxico, durante el rgimen del presidente Vicente Fox
(2000-2006), la poltica social en materia de salud denominada
Seguro Popular fue impulsada con bombo y platillo, cons-
tituyendo un ambicioso proyecto nacional de Proteccin Social
de Salud que, entre otras consideraciones y en pocos aos, se ha
traducido en una importante y creciente inversin de recursos
pblicos de origen federal (2000-2007), logrando incorporar y
asegurar dentro del programa a ms de siete millones de n-
cleos familiares (2006); pero, tambin, signifcndose tanto por
reproducir prcticas clientelares y populistas, como por reper-
cutir diferencialmente en entidades como Michoacn, Jalisco,
Colima, Puebla, etctera. Por lo tanto, desde tal perspectiva, el
objetivo de este trabajo es analizar y reconocer que no en todos
los estados de la Repblica Mexicana ha existido la capacidad
fsica y de infraestructura mdica y humana para dar respuesta
satisfactoria a la demanda y atencin de servicios mdicos por
parte de los ciudadanos, que desde 2006 en forma creciente han
solicitado sumarse al programa denominado Seguro Popular.
Estado de bienestar y poltica social
En general, en buena parte del siglo XX siempre estimulado
por el desenvolvimiento y las crisis peridicas del capitalismo,
ndice
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I
464 465
el Estado tuvo que intervenir en la mayora de las economas
del mundo en distinto grado, ritmo y modalidad para asegurar
el funcionamiento del capitalismo propiamente. Esto dio lugar,
sobre todo desde 1930 y hasta 1970, al surgimiento del denomi-
nado Estado de Bienestar (EB), que no fue otra cosa ms que
la participacin y defnicin del Estado asumiendo en parte la
tarea y/o importante responsabilidad social de atender aque-
llos rubros o sectores sociales, educacin, salud, alimentacin,
ettera., que de alguna manera la burguesa o clases econmicas
dominantes de los pases en general no estuvieron interesadas
o dispuestas a atender por no constituir reas de rentabilidad
atractivas. Sin embargo, tal tendencia a nivel mundial del inter-
vencionismo de Estado sera diferenciada segn fue el caso del
capitalismo en los Estados Unidos (EU), Europa, Amrica Latina
o Mxico, particularmente.
A lo largo del siglo XX, la denominada poltica social promo-
vida bajo la etapa del denominado Estado de bienestar (State Wal-
fare) experiment un gran impulso a partir de la Segunda Guerra
Mundial, sobre todo teniendo entre otros propsito importantes
aliviar o paliar los efectos socialmente excluyentes del capita-
lismo, cuya expresin econmica estructural ms relevante, como
todos saben, consiste en el triunfo o xito material de unos cuan-
tos, y en esa medida la exclusin de las mayoras trabajadoras,
trabajadores informales, marginados, pobres, etctera del reparto
y distribucin equitativa de la riqueza generada.
Y aunque la etapa del intervencionismo estatal identifcado
como EB ms en ciertos pases y regiones que en otros, logr
paliar o amortiguar considerablemente los efectos estructurales
del capitalismo esencialmente degradantes de la condicin hu-
mana, el inicio e impulso del periodo identifcado como glo-
balizacin del capital que comenz a defnirse desde la dca-
da de 1970 y contina hasta hoy, la primera dcada del siglo
XXI, ha constituido y creado un nuevo escenario y dinamismo
econmico, poltica y cultural mundialmente expresado no slo
en una mayor acentuacin y fragmentacin entre lo econmico
y lo poltico, sino tambin, y en esa medida, en un repliegue
del tradicional intervencionismo estatal, sobre todo de aque-
llas reas sociales estratgicas donde tradicionalmente estuvo
presente a travs de la poltica de subsidios en rubros como
educacin, salud, alimentacin, as como tambin por la puesta
en marcha e impulso de nuevas estrategias de poltica social
que en todo caso han apuntado hacia la privatizacin de dichas
reas sociales, y en esa medida originando y trayendo consigo
mismo tambin nuevos y ms agudos problemas sociales.
En el caso del Estado mexicano la nueva coyuntura interna-
cional se expres particularmente, por ejemplo, en el cambio de
la poltica social nacional impulsada por los gobiernos federales
en turno (1982-2008), pasando de la denominada estrategia gu-
bernamental de subsidios tal haba sido el caso, por ejemplo,
de la Comisin Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo)
en materia alimentaria de granos bsicos a la estrategia de
poltica social denominada de focalizacin al respecto, por
ejemplo, el denominado Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol), regida por la premisa de que se abate ms exitosa-
mente la pobreza y se atiende mejor a los sectores marginados
del pas a travs de programas sociales ms individualizados,
que a travs de polticas sociales indiscriminadas o generaliza-
das.
En este contexto, en relacin con los mayores efectos de ex-
clusin generados por el denominado periodo neoliberal capi-
talista de las ltimas cuatro dcadas, la poltica social y sus mo-
dalidades adquieren mayor relevancia en materia de refexin
y discusin no slo en cuanto: a) Si los cambios en la estrategia
gubernamental resuelven la disyuntiva social de ni estn todos
lo que son ni son todos los que estn, sino tambin en cuanto a
considerar de qu manera en pases como Mxico, por ejemplo
en lo que respecta al sector formal de la economa, existen seg-
mentos econmicos y de trabajo donde las jornadas laborales
se prolongan de 12 hasta 14 horas cotidianamente
1
y, a la vez,
donde la mayora de los trabajadores semiocupados en el sector
informal
2
no cuentan con cobertura mdica institucionalizada
ni derechos a la jubilacin, entre otras prestaciones sociales ms.
En el anterior sentido, el problema de los gastos pblicos y de
su cobertura se ha vuelto uno de los ms debatidos, sobre todo
al considerar que durante las crisis se producen importantes
dfcits y las deudas de los Estados se infan, propiciando que
sean los rubros en materia social aquellos del manejo estatal que
experimentan las reducciones ms signifcativas.
1
Especialistas reconocen que el Sistema de Seguridad Social nacional
mexicano desde la ltima dcada del siglo XX ha sufrido constantes y con-
siderables recortes presupuestales federales, lo cual, combinado con una
aguda crisis fscal relacionada con la poltica de pensiones y jubilaciones,
se ha traducido en un detrimento de la calidad en la cobertura de los ser-
vicios mdicos que brindan el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS),
el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de Trabajadores del Estado
(ISSSTE) y la Secretara de Salubridad y Asistencia (SSA).
2
En el primer semestre de 2008 se estima que por cada empleo formal
existe un trabajador informal.
466 467
Siguiendo con el caso de Mxico, en las dos dcadas ms
recientes entre los programas de poltica social ms impor-
tantes que, bajo la idea de focalizar y atender los problemas
de exclusin y marginacin social de los sectores sociales ms
marginados nios, mujeres, indgenas fueron puestos en
marcha, resaltan los programas federales denominados: Soli-
daridad, Progresa, Oportunidades, Seguro Popular, etctera. Y
aunque hoy en da ya est funcionando prcticamente en todo
el pas el Seguro Popular, donde el gobierno federal segn
el discurso pblico paga atencin mdica a las familias po-
bres en instituciones particulares por evento, y as, sin gastar
en infraestructura con burcratas adicionales, se tiene un ser-
vicio efciente y ms barato los nios con cncer entran au-
tomticamente. Por otra parte, como lo seala la investiga-
dora Blanca Valadez, la poltica social desde la presidencia de
Carlos Salinas hasta la de Vicente a Fox (1988-2006), expresada
a travs de los programas sociales, slo han sido paliativos en la
atencin de los rezagos, sin descontar que cargan con el estigma
de sus orgenes electoreros
3
(Valadez, 2006).
Estado mexicano y poltica social en
materia de salud
Actualmente Mxico se rige y opera en condiciones de un capi-
talismo econmicamente dominante. En ese sentido, donde di-
cho sistema econmico ha logrado mantenerse con altas tasas
de rentabilidad a travs, por ejemplo, de mantener reducidos
por todos los medios los salarios, aumentando constantemente
la intensidad del trabajo, alargando en todo lo posible la jor-
nada laboral, que si bien, por un lado, ha logrado profundizar
tcnica y productivamente su propio desenvolvimiento y repro-
duccin estructural, por otro, y simultneamente, no ha dejado
de encontrar lmites y restricciones econmicas, polticas y so-
ciales en relacin sobre todo con la capacidad de resistencia de
los trabajadores de cada regin o entidad del pas segn sea el
caso concretamente; es decir, segn las tradiciones de lucha y
organizacin diferenciada de cada regin y/o localidad del in-
terior del pas.
3
En el caso del sexenio presidencial de Carlos Salinas (1988- 1994),
el inicialmente cuestionado e ilegtimo ascenso al Poder Ejecutivo se tra-
ducira a la postre en diversos e importantes programas sociales tendientes
a revertir el deterioro y desgaste de la fgura presidencial propiamente.
De la misma manera, en el Mxico de buena parte del siglo
XX y hasta la primera dcada del siglo XXI, el Estado mantuvo
y ha mantenido la salud como un rea prioritaria del desarrollo
nacional.
Fue en todo caso a raz y como resultado de la Revolucin
Mexicana de 1910-1917, que el emergente Estado mexicano
hizo de la salud no slo un rubro social de inters prioritario,
sino tambin donde se traz como objetivo lograr una cobertu-
ra universal estipulado en la propia Constitucin Poltica Mexi-
cana, basndose en la premisa de que los derechos de salud no
deben estar condicionados por accidentes de naturaleza social o
por condiciones de residencia, de carcter migratorio o capaci-
dad socioeconmica.
As, a lo largo del siglo XX el Estado mexicano en calidad de
rector central tanto de la conduccin y promocin econmica
como del desarrollo social nacional, en distintos tiempos y co-
yunturas, constantemente realizara esfuerzos signifcativos por
construir una estructura o andamiaje institucional considerable:
clnicas, infraestructura, contratacin de personal mdico y de
enfermera, en materia de salud, con el objetivo central de dar
cobertura universal en la atencin mdica, logrando en primer
trmino la construccin y puesta en marcha de las tres ms im-
portantes instituciones de salud con que cuenta el pas: IMSS,
ISSSTE y SSA. Sobre todo en las ltimas dcadas del siglo XX,
tratando de llevar dicha cobertura de salud hasta el resto de las
personas del pas que no tienen acceso a dichos servicios m-
dicos, considerando, segn el Director General del IMSS, Juan
Molinar Horcasitas que para fnales de 2008 dicho segmento
social oscilar en alrededor de 20 millones de personas
4
(La Jor-
nada, 5 de septiembre de 2008).
En todo caso, como seala el investigador Ricardo Pozas
Horcasitas (1993), las instituciones de seguridad social del Es-
tado fueron producto de la rearticulacin institucional que la
sociedad mexicana experiment como parte de la expansin
urbano-industrial entre 1934 y 1960 (p. 36) tendiente sobre todo
a ofrecer la seguridad y cobertura social necesaria al sector labo-
ral formal nacional.
Sin embargo, y no obstante la prioridad social que para el
gobierno federal discursiva y prcticamente signifc el denomi-
nado Sistema de Seguridad Social, desde 1982 y sobre todo a
4
El titular de la Secretara de Salud (SSA), Jos ngel Crdova Villalo-
bos, estim que con una inversin de 100 millones de pesos, el organismo
lograr atender al 85% de la poblacin nacional en 2011.
468 469
partir de 1988 y hasta la primera dcada del actual siglo en
curso, la poltica social nacional a cargo de los gobiernos fede-
rales en turno gradual y constantemente experiment cambios
tendientes en todo caso hacia el descuido del sector salud formal
del pas, expresndose ello en el abandono del tradicional Sis-
tema de Seguridad Social para dar lugar al Sistema de Protec-
cin Social.
El Sistema de Proteccin Social y el caso
del Seguro Popular (SP)
Durante los ltimos 18 aos los gobiernos federales, pero princi-
palmente los encabezados por Vicente Fox y el actual de Felipe
Caldern del Partido Accin Nacional (PAN), se han caracteri-
zado en materia de salud nacional por fortalecer nuevos progra-
mas tendientes a ofrecer cobertura y servicios mdicos a sectores
sociales marginados o pertenecientes al sector informal mexi-
cano, en detrimento de instituciones como el IMSS y el ISSSTE.
Tal es el caso de la puesta en marcha del denominado Se-
guro Popular (SP), constituido en un programa ambicioso de
poltica social impulsado por la administracin del presidente
Vicente Fox (2001-2006) durante su primer ao de gobierno,
aplicndose primero como prueba piloto en cinco estados de
la Repblica Mexicana, bajo la administracin y cobertura de
la Secretara de Salud (SSA) teniendo como principal objetivo
afliar a personas que no forman parte del sistema de seguridad
social nacional, es decir, que no cuentan o forman parte de la
cobertura de salud del IMSS o del ISSSTE, considerando en ese
sentido el cobro de una cuota anual acorde con el nivel socio-
econmico del derechohabiente, as como una atencin mdica
proporcionada por los centros de salud estatales, hospitales de las
comunidades, centros avanzados de atencin primaria de salud
u hospitales regionales de altas especialidad; y contemplando
que los medicamentos sean fnanciados con recursos federales
y estatales, y una contribucin familiar ajustada a la capacidad
de pago.
Al respecto, la puesta en marcha de este ambicioso programa
de salud denominado SP, tomando en cuenta a su arquitecto
principal el Sr. Santiago Levy,
5
se basa en la premisa de que
los programas que transferen ingresos en efectivo y que con-
5
Ex Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).
dicionan explcitamente el otorgamiento de benefcios a ciertas
conductas que parece conveniente promover pueden contribuir
de manera importante a la lucha contra la pobreza [] son ms
efcientes y efcaces que el conjunto heterogneo y descoordi-
nado de subsidios (Boltvinik, 2008).
El SP, que en la Ley General de Salud se llama Proteccin
Social en Salud, entrara en vigor el primero de enero de 2004,
pero a decir del propio Santiago Levy signifc el inicio de una
contradiccin institucional entre seguridad social y proteccin
social, trmino este ltimo que slo se usa en Mxico para el SP,
ya que al respecto segn el propio Levy
[] muchos de los programas introducidos en los ltimos aos
han agravado el problema [] las diferencias en la naturaleza
de los benefcios y en el fnanciamiento de la seguridad social y la
proteccin social, resultan en un impuesto al trabajo asalariado y
un subsidio al trabajo no asalariado, la fuerza de trabajo se seg-
menta en un sector formal, que tiene una cobertura de la seguri-
dad social, y un sector informal que tiene cobertura de la protec-
cin social (Ibid.: 28).
No obstante lo anterior, desde 2001 y hasta 2006 el programa SP
se propuso como objetivo inscribir a cinco millones de familias
antes de que terminara el sexenio, aunque en realidad el prome-
dio anual de afliacin no slo fue muy irregular, sino tambin
los estados del pas clasifcados como ms marginados quedaron
muy lejos de alcanzar porcentajes de afliacin satisfactorios. En
otros trminos, el desarrollo del SP en sus primeros aos tuvo un
ritmo lento de afliacin, apenas 12.2% de la meta y de 18.9 en
2004. En 2005 tuvo su mejor rendimiento al inscribir al 39.8%
del objetivo total, adems de que en este mismo ao hasta sep-
tiembre se habra matriculado 18.8% ms, sumando 90% de la
meta fnal.
6
A la vez, fnancieramente desde 2002, el gobierno federal in-
virti en el SP cerca de 18 mil 447 millones de pesos, siendo
2006 el ao en que se hizo la mayor inversin, la cual ascendi
a 46% de todo el presupuesto asignado al sexenio.
7

6
Hasta noviembre de 2006 el INEGI estima que an hay 21 mil 700 lo-
calidades en todo el territorio nacional donde los servicios de salud no
llegan (Lpez, 2006).
7
Para los primeros meses de 2008 se estima que en todo el pas el pro-
grama IMSS Oportunidades atiende a 10.5 millones de campesinos e indge-
nas, lo cual equivale a 2.5 millones de familias.
470 471
Hoy en da bajo el gobierno de Felipe Caldern (2006-2012),
el objetivo reiterado del SP es alcanzar junto con los mecanis-
mos de la seguridad social, la universalidad del aseguramiento
en salud de los mexicanos en 2010 o 2011, un objetivo noble y
deseable pero muy lejos de lograrse, sobre todo a partir y con-
siderando la naturaleza y condiciones materiales y humanas so-
bre lo que el propio gobierno federal calderonista se sustenta el
alcanzar dicho objetivo.
El SP nacional y los rezagos estatales
Aunque en el programa del SP tericamente los afliados tienen
derecho a recibir todos los servicios mdicos que requieren,
desde su implementacin inicial en 2001, tal poltica social en
materia de salud no ha podido salvar la diferencia entre tener el
seguro y acceder a los servicios requeridos. Esto se debe, entre
otras cuestiones fundamentales, al hecho de que el SP slo da
acceso gratuito a un nmero predeterminado de intervenciones,
paquetes de servicios, y todo lo dems debe pagarse, adems de
que la propia promocin del SP y sus benefcios se ha susten-
tado en gran medida a costa de los intereses del personal mdico
propiamente; considerando, por otra parte, el gran problema
que ha resultado el registro e incorporacin creciente y cons-
tante de afliados al denominado SP y la carencia o falta de la
infraestructura hospitalaria necesaria y acorde a dicha demanda
de servicios mdicos constante. As, por ejemplo, baste sealar
que aunque en sus inicios el programa del SP en cuanto a aflia-
ciones de familias pobres mantuvo un comportamiento irregu-
lar y tampoco alcanz la meta de incorporar los cinco millones
de ncleos familiares, la gran limitante para proporcionar los
servicios mdicos estuvo lejos de lograr la calidad buscada o
por lo menos pregonada discursivamente por el propio gobier-
no federal.
Asimismo, durante el gobierno de Vicente Fox, los casos de
Oaxaca, Chiapas y Guerrero, entidades del pas que destacan
por presentar los mayores grados de marginacin nacional, se
caracterizaron no slo por recibir proporcionalmente presu-
puestos menores para el programa de salud durante este sexe-
nio, sino tambin por aparecer muy lejos de las cuotas previstas
de afliacin de familias, segn puede corroborarse en los si-
guientes cuadros:
Cuadro nm. 1
Entidades del pas de mayor presupuesto, 2006
Entidad % de afliacin ndice de marginacin
Tabasco 2,485 mdp 100 10
Guanajuato 1,869 90.9 14
Veracruz 1,035 69.4 4
Sinaloa 866 79.5 18
Tamaulipas 828 85.7 23
Fuente: Milenio Diario, 13 de noviembre de 2006, p. 17.
Cuadro nm. 2
Entidades del pas de menos presupuesto, 2006
Entidad % de afliacin ndice de marginacin
Yucatn 104 mdp 72.7 11
Quintana Roo 67.8 64.5 19
Quertaro 65.5 66.2 17
Baja California Sur 57.8 41.2 24
Durango 38 53.6 15
Fuente: Milenio Diario, 13 de noviembre de 2006, p. 17.
No obstante la carencia de una poltica de salud enfocada a
poner la atencin en las entidades del pas que presentan ms
fuertes rezagos en infraestructura mdica como hospitales, clni-
cas, abastecimiento de medicamentos, falta de personal mdico
y de enfermera, etctera, para el gobierno federal discursiva-
mente todo es motivo de optimismo ofcial en cuanto al SP, ya
que en el Informe de resultados presentado por la Secretara de
Salud (SSA) hasta el 30 de junio de 2006 haba 3 millones 756
mil familias afliadas al Seguro Popular. En esa tesitura la meta
del gobierno de Vicente Fox para el fnal de su sexenio era al-
canzar los cinco millones en su ltimo da de gobierno para el
mes de noviembre de 2006.
En cuanto a los alcances y cifras obtenidas a nivel nacional,
y dadas las notables diferencias y rezagos que en materia de
disponibilidad de recursos humanos, fsicos y de infraestructu-
ra mdica posee cada entidad, la forma en que se lograron las
metas de afliacin por entidad dentro del SP present fuertes
diferencias, pues en el caso de las entidades ms marginadas
como Guerrero, Chiapas y Oaxaca fueron a la postre las ms
rezagadas en el plan de aseguramiento mdico creado en el se-
xenio foxista.
472 473
Tomando como base las estadsticas del Consejo Nacional de
Poblacin (Conapo), las entidades que registran mayor margi-
nacin del pas en este orden sucesivo son: Guerrero presenta
el mayor rezago, pues tan slo 32.2% de las 172 mil familias
que se plane afliar en un principio haban sido inscritas en el
Seguro Popular, y la inversin total en ese estado para el pro-
grama representa apenas 6% de los recursos que por ejemplo se
le asignaron a Tabasco, el mejor presupuestado. Oaxaca le sigue
de cerca, pues nicamente haba logrado matricular a 115 mil
familias que representan 36.7% del objetivo fnal que esperaba
registrar la Secretara de Salud en ese estado. Mientras, en el
caso de Chiapas se haban registrado 178 mil familias (47% de
la meta), y, sin embargo, a pesar de que cuenta con una po-
blacin similar a Guanajuato, el presupuesto asignado para los
chiapanecos es tres veces menor a la que recibieron los guana-
juatenses en cinco aos (Valadez, 2006).
Pero si bien hay problemas de registro de familias pobres al
programa del SP sobre todo en las entidades ms marginadas
de la Repblica Mexicana, tambin se presenta un grave des-
fase entre el estar incorporado formalmente al SP y recibir la
atencin mdica de calidad aconsejable. As, en relacin con
el caso de Chiapas, basta destacar que en esta entidad las uni-
dades del IMSS Oportunidades brindan y prestan atencin m-
dica en condiciones muy lamentables.
8
Al respecto, se seala el
hecho de que faltan mdicos especialistas como gineclogos,
pediatras, cardilogos, destacando el caso del Hospital Rural
de Altamirano, donde no tienen ms que un anestesilogo.
Mientras, en otras clnicas rurales de la entidad los familiares
de los pacientes tienen que conseguir gasa y alcohol porque no
hay o los odontlogos no tienen reactivos para esterilizar el
equipo y ste slo se lava. Por otra parte, en la clnica Tonal,
Chiapas, se ha denunciado en distintas ocasiones que la unidad
no opera, debido a que tiene al menos siete meses sin aire a-
condicionado, en una zona donde las temperaturas llegan hasta
40 grados, y los pacientes estn sin ventilacin; en otro caso, en
lo referente a los traslados de emergencia no hay unidades y la
falta de personal hace que las citas tarden meses, adems de que
a los trabajadores no se les paga por estar expuestos a contagios.
En el caso de la Unidad Mdica Familiar 18 de Comitn, Chia-
8
A raz de los daos a las instalaciones hospitalarias que provoc el
huracn Stan, algunas se estn cayendo en pedazos como es el caso del
hospital de Tapachula, sin que se perciba un inters ofcial en iniciar su
reconstruccin.
pas, falta el material mdico bsico: desde gasas hasta medica-
mentos; la farmacia est prcticamente vaca y los trabajadores
indican que viven una situacin desgastante porque no tienen
forma de atender a los derechohabientes. El radilogo carece
de batas para los pacientes y el director dice: Entonces no se
tomen las placas; mientras, en la unidad del IMSS del muni-
cipio Benemrito de las Amricas, ubicado en la frontera sur
mexicana, no se cuenta con agua potable ni drenaje, y se carece
de telfono permaneciendo incomunicado. Por ltimo, en el
hospital de Tapachula falta tanto personal que los trabajadores
tienen sobrecargas de hasta dos o tres turnos y estn obligados a
sacar el trabajo de dos o tres compaeros.
A la vez, en la Delegacin 30, en el Hospital General de Zona
de Guadalupe Tepeyac, Chiapas, el servicio mdico se presta a
la poblacin abierta; sin embargo, a los trabajadores no se les
paga compensacin alguna por el trabajo extra, adems de que
el nosocomio tiene incluso fltraciones de agua en quirfanos y
en el servicio de urgencias.
Bajo estas condiciones, los trabajadores del programa IMSS
Oportunidades padecen discriminacin laboral, pues no tienen
las mismas prestaciones que los sindicalizados, pero s similares
cargas de trabajo.
Oaxaca. Matas Romero es una pequea ciudad del estado
de Oaxaca que cuenta con un Hospital Regional, considerado
dentro del programa federal del IMSS Oportunidades; pero des-
de el ao 2006 no ha podido contar con especialistas tan necesa-
rios como un pediatra o un anestesilogo, por ello decenas de
pacientes pobres, en su mayora indgenas, han sido transferidos
a nosocomios ubicados fuera de la regin, y en ms de un caso
esta situacin ha ocasionado la muerte de pacientes, la mayor
parte jvenes mujeres en trabajo de parto.
Las unidades mdicas rurales, pequeas clnicas que atienden
a la poblacin indgena y campesinas, no cuentan con los frma-
cos necesarios, y cuando hay doctor es un pasante que aprende
practicando con los pacientes.
Por su parte, los trabajadores del programa IMSS Oportuni-
dades tambin reciben un trato discriminatorio, pues carecen
de los derechos y las prestaciones que tienen los empleados del
rgimen ordinario, a pesar de realizar las mismas funciones.
Entre los meses de marzo-abril de 2008, debido a las protes-
tas sociales por el mal servicio que ofrece el hospital, por orden
del delegado estatal del IMSS Oaxaca, Luciano Galicia, fueron
desalojados los pacientes internados en el hospital, adems de
474 475
haberse suspendido casi totalmente los servicios, incluso los de
urgencia, ya que por espacio de ms de 30 horas esta rea fue
atendida por una sola enfermera.
9
Lo que ocurre con Matas Romero es un problema nacional;
las defciencias con que opera el programa IMSS Oportunidades
son similares a las existentes en Yucatn o Guerrero: servicios
mdicos defcientes y de mala calidad para once millones de in-
dgenas y campesinos, es decir, para las poblaciones ms pobres
del pas.
Colima. Dentro del Programa del Seguro Popular esta enti-
dad localizada en el occidente mexicano, segn la informacin
emitida por el gobierno federal, fue la primera en alcanzar la
cobertura universal ciento por ciento en materia de servicios de
salud durante 2004, iniciando en este ao con la afliacin de
68,480 familias, y cuatro aos despus (2008) atendiendo a 92
mil familias colimenses pobres.
10
Constituida como una de las entidades ms pequeas de la
Repblica Mexicana, el estado de Colima est dividido admi-
nistrativamente en diez municipios y cuenta con 123 centros de
salud y hospitales pblicos. Aunque derivado de que el presu-
puesto federal desde 2007 no ha aumentado y la atencin mdi-
ca s, el dfcit en la calidad de los servicios mdicos se ha vuelto
preocupante, especfcamente en cuanto al abasto de medica-
mentos del cuadro bsico, que, en el mejor de los casos, es de
85%, y en el peor, de 50%.
Ha sido el propio secretario de Salud del estado de Colima,
Jos Salazar Avia, quien reconoci que, en general, la entidad
tiene problemas en la disponibilidad y distribucin de medica-
mentos; destacando el caso de los municipios ms importantes
de la entidad como: Manzanillo, Tecoman y Armera, en donde
desde 2005 se ha incrementado considerablemente el nmero
de pacientes migrantes provenientes de Chiapas y Guerrero,
siendo este segmento de poblacin muy pobre y susceptible de
demandar servicios mdicos frecuentemente mientras realizan
sus faenas laborales, dados sus altos grados de desnutricin, alco-
holismo y precariedad de las viviendas donde habitan temporal-
mente. As, por ejemplo, en el caso del municipio de Tecoman,
donde predomina la actividad agrcola de limn, mango, etc-
9
En este contexto una decena de los empleados ms activos han sido
demandados penalmente por el IMSS y sus contratos estn en proceso de
rescisin.
10
Entre junio de 2006 y junio de 2008 fueron inscritas en el Seguro
Popular diez mil familias aunque no son reconocidas ofcialmente.
tera, han llegado ms indgenas de los que tiene Colima y se
han tenido que atender con los mismos recursos.
Por su parte, el Dr. Javier Ahumada Medina, en calidad de
presidente saliente de la Sociedad Mdica de Colima en el mes
de octubre de 2008 y en su ltimo Informe de labores al frente
de dicha asociacin mdica, pondra el dedo en el rengln ms
delicado del denominado SP al contrastar el fuerte desfase entre
lo que el optimismo ofcial pregona y las fuertes restricciones
institucionales y disponibles para dar la cobertura mdica de
calidad estatal, al denunciar pblicamente, por ejemplo, el de-
sabasto en la entidad de: medicamentos, material de curacin y
reactivos para laboratorios, material para atender fracturas y de
instrumental mdico, etctera, as como tambin la existencia
de quirfanos en mal estado (Ecos de la Costa, Diario de Colima y
Milenio Diario, 12 y 13 de octubre de 2008). Al respecto acot:
De repente no se hacen exmenes porque no hay reactivos, no
se pueden hacer diagnsticos si no hay estudios de laboratorio
o de rayos X.
stas son algunas de las tantas defciencias que se tienen en
el Hospital Regional Universitario (HRU), el cual depende en su
administracin y control de la Secretara de Salubridad y Asis-
tencia (SSA) a cargo del gobierno del estado de Colima, y en ese
sentido la institucin responsable de salud ms importante de
ofrecer cobertura y servicios mdicos, incluyendo aquellas per-
sonas afliadas al Seguro Popular.
Asimismo, tambin en el mismo acto de entrega ofcial de su
cargo pblico al hacer referencia a los hospitales de Tecoman y
Manzanillo, al igual que el HRU de Colima, el Dr. Javier Ahu-
mada seal: En los ltimos aos hemos visto que la carencia
de medicamentos ha crecido y seguimos trabajando con lo que
hay. Respecto al instrumental disponible en estos hospitales,
dijo que ste no se ha renovado desde hace un buen nmero
de aos y que eso ocurre no slo no con lo que tiene que ver con
su especialidad (cirujano plstico), sino tambin con los de las
dems especialidades. Incluso, ms an, hay mdicos que se ven
obligados a llevar su propio instrumental, porque necesitamos
resolver la atencin de los pacientes, sobre todo la quirrgica.
No obstante el considerable dfcit en materia fnanciera, de
infraestructura y de recursos humanos que enfrenta la entidad
de Colima en materia de salud, y en esa misma medida la im-
posibilidad de alcanzar la cobertura mdica en un 100% y con
476 477
la calidad requerida, el actual gobierno de Colima, encabezado
por el Lic. Silverio Cavazos Ceballos (2006-2009), a travs del
Secretario de Salud, Dr. Jos Salazar Avia, se ha expresado
siempre optimista: tanto por el constante aumento de incor-
porados al SP como por la cobertura mdica lograda. As, en
cuanto al primer caso, al cierre del primer trimestre de 2008
Colima ha registrado en el Seguro Mdico Popular 82,254 fa-
milias, mientras que en el segundo caso se han atendido a 902
nios con cuidados neonatales, 64 menores con cncer, 195
mujeres con cncer cervicouterino y 60 con cncer de mama.
11
En todo caso, para el actual representante del Poder Ejecu-
tivo de Colima, el objetivo del SP en la entidad durante 2008
ser sumar ms de dos mil familias a las 82 mil afliadas
12
, y que
el presupuesto sea de 163 millones de pesos, superiores a los 151
millones de pesos de 2007.
13
De la misma manera, el actual gobierno colimense para el
V Informe de Gobierno de diciembre de 2008 seala en forma
optimista: Avanzamos de manera importante contando actual-
mente con una gran cobertura de familias benefciadas con el
Sistema de Proteccin Social en Salud, ya que actualmente 263
mil 502 personas son benefciadas por el Seguro Popular con
la proteccin adicional al Sistema de gastos Catastrfcos en la
atencin a su salud
14
(V Informe de Gobierno, 2008).
11
El haber formalizado convenios de colaboracin entre el gobierno
de Colima y la Comisin Nacional de Proteccin Social de Salud para ga-
rantizar la atencin de servicios mdicos especializados del Seguro Mdico
Popular, ha permitido que en lo referente a la atencin de padecimien-
tos como cncer de mama, cncer cervicouterino, leucemia linfoblstica
aguda, tumores slidos, cuidados intensivos neonatales y operaciones de
cataratas, un total de 709 familias no incurran en gastos catastrfcos para
su economa, en virtud de que se han recibido recursos adicionales por
25 millones 656 mil pesos, para garantizar el fnanciamiento total de los
protocolos de atencin mdica para los pacientes afliados que requirieron
atencin por algunos de estos padecimientos.
12
Segn datos ofciales, hasta el mes de octubre de 2008 se encuentran
afliados 84,798 familias al sistema de proteccin social en salud (Seguro
Popular) equivalente a 224,502 personas benefciarias; a la vez, durante el
periodo que se informa, 6,879 registros corresponden a menores incorpo-
rados al Seguro Mdico para una Nueva Generacin.
13
A fnales de 2008 el gobernador de Colima present el programa Se-
guro Popular ms Deporte para una Nueva Generacin.
14
Es preciso informar que los recursos del SP se han elevado considera-
blemente durante los ltimos tres aos, habindose incrementado en un
20% en comparacin con el periodo anterior, producto del incremento en
la meta de afliacin y la incorporacin de nuevos casos al Fondo Contra
Gastos Catastrfcos.
Un sistema mdico nacional segmentado:
menos seguridad social y ms proteccin
social a los pobres
Al analizar la poltica social en materia de salud, sobre todo
durante los gobiernos federales encabezados por fguras polti-
cas del PAN, la distribucin del presupuesto pone al desnudo las
prioridades gubernamentales reales y que no es precisamente
en el sentido de valorar la salud como una prioridad; en este
sentido, la dispersin administrativa del presupuesto del sector
entre los institutos de seguridad social y las secretaras de salud
federal y estatales se vuelve fuente de demagogia ofcial.
As, la dispersin en diferentes renglones ha ocultado que en-
tre 2000 y 2006 se ha privilegiado al SP, mientras se castiga a las
instituciones de seguridad social y a los estados. Por ejemplo, el
gobierno de Fox durante 2005 y 2006 presumi particularmente
que la salud era su gran prioridad, cuestin que no se verifc en
el presupuesto. Tuvo un incremento de 14% en 2004 con el SP,
pero se estanc en 2005 y decreci en 2% en 2006, sobre todo
por la cada del presupuesto de salud del IMSS de 8.7% en 2005
y de 11% en 2006 (Laurell(1), 2008).
Por su parte, en el caso del gobierno de Felipe Caldern
(2006-2008), por lo menos en sus inicios se ha caracterizado
por mantener una misma poltica, pequeos incrementos a las
instituciones de seguridad social e incrementos grandes al SP.
Para 2008 el aumento al Seguro Social es de 2.7% y para la SSA
de 14.2%, con un incremento al SP de 33.8% (Ibid.: 26).
La informacin ofcial sobre el SP demuestra claramente que
no hay consonancia entre tener el seguro y acceder a los servi-
cios requeridos. As, si se compara la cantidad de los servicios
prestados anualmente segn los diferentes tipos de arreglos ins-
titucionales: el SP, los servicios estatales de salud (SES), el ISSSTE
y el IMSS, se puede constar que la prestacin de servicios del
SP est por debajo de los otros esquemas, debido a que el SP se
implant sin desarrollar la infraestructura de salud requerida.
Y es que en el informe de julio de 2008 el programa de SP
report tener 23.5 millones de afliados en 2,449 municipios,
mientras que en contraste de los 10,615 centros de salud pro-
gramados para ser incorporados al SP, slo 4,102 ya lo hicieron
y de stos slo 2,922, es decir, 28%, pudieron certifcar los crite-
rios de calidad. De los 330 hospitales generales, 260 estn incor-
porados y 161 (49%) certifcados; y de los 92 hospitales de alta
especialidad, 60 estn incorporados y certifcados. A la vez, de
478 479
los cinco hospitales de especialidad construidos por la Secretara
de Salud desde que inici el SP en 2004, ninguno est en pleno
funcionamiento. Una de las razones es la falta de personal, ya
que en estos cinco hospitales hay 3,664 vacantes sobre un total
de 5,413 plazas autorizadas. Otra razn es, por ejemplo, que en
2007 el SP escondi tres mil millones de pesos no transferidos a
los estados en el Fideicomiso del Sistema de Proteccin Social
de Salud (FSPSS), que adicionalmente tuvo un subejercicio sis-
temtico de cerca de dos mil millones. Al fnal de lo acumulado
en 2007 con dicha cantidad alcanzara para construir y equipar
27 hospitales generales de 150 camas! (Laurell(2), 2008).
Finalmente, cabe sealar que, en contraste, si por un lado
para Juan Molinar Horcasitas, actual Director General del
IMSS, es viable la meta calderonista de lograr la cobertura
universal para 2010 porque tanto el IMSS Oportunidades (con
un presupuesto de seis mil millones de pesos para 2008) y el
Seguro Popular, as como su modalidad cambray slo para los
recin nacidos (con un presupuesto de 37 mil millones de pesos
para 2008) son complementarios.
15
Por otro lado, la reduccin
del presupuesto de la Secretara de Salud (SSA) para 2009, por
el incremento en el gasto de seguridad de cuatro mil millones
de pesos. De aprobarse el proyecto, tal como fue enviado por la
Secretara de Hacienda a la Cmara de Diputados, se dejara de
cumplir, por primera vez, con lo establecido en la Ley General
de Salud para alcanzar la cobertura universal de servicios mdi-
cos en el ao 2010.
Conclusiones
Mxico est muy lejos de lograr un sistema institucional unifca-
do e integral en materia de salud, objetivo ptimo que, no sobra
decirlo, podra permitir al Estado brindar una cobertura univer-
sal segn lo contemplado constitucionalmente, observndose en
materia de salud ms bien una fragmentacin y dispersin de
esfuerzos gubernamentales, que no slo dispersan los cuantiosos
15
En el anterior sentido, para 2008 el gobierno de Felipe Caldern,
a travs propiamente del Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro
Social (SNTSS), de forma optimista anunci que se crearn 30 mil nue-
vas plazas contratacin de personal mdico y de enfermera, as como la
adquisicin de ambulancias que sern enviadas a diversos estados de la
Repblica Mexicana; mientras que al propio IMSS le corresponde resolver el
abasto de medicamentos, instrumental mdico y equipamientos, as como
las condiciones de infraestructura.
recursos fnancieros erogados a dicho sector, sino tambin en
esa medida abren la puerta a la privatizacin.
Se puede tener desde luego un solo sistema nacional con ser-
vicios de salud cruzados entre el IMSS, ISSSTE y SSA; sin embar-
go, programas de salud como el SP en la prctica tienden ms a
segmentar el esfuerzo estatal que a lograr un sistema unifcado e
integral, pues baste sealar por ejemplo que se sigue invirtiendo
cuantiosos recursos en equipo sin hacerlo de manera coordina-
da. As, la actual poltica social federal de desatender el Sistema
de Seguridad Social para priorizar la Proteccin Social no es
en todo caso complementario ni integral, sino excluyente en la
medida que recorta recursos en uno de ellos para canalizarlo al
otro.
As, partiendo de considerar que en el Mxico de hoy hay
unos 107 millones de personas, de las cuales, 47 millones estn
afliadas al IMSS, 10 millones son atendidas por el ISSSTE y 27
millones obtienen servicios por parte del SP; mientras que 25%
no es derechohabiente, pues no quiere estar afliado. Es im-
portante subrayar que en todo caso es observable una enorme
asimetra, expresada en parte en los graves rezagos entre enti-
dades federativas, instituciones y sectores sociales (mujeres,
jvenes y nios), derivado de la falta de una poltica de Estado y,
en ese sentido, de una clara racionalidad de poltica social ms
humana y menos regida por criterios polticos predominante-
mente.
Para fnalizar, cabe sealar que la seguridad social es de muy
poco valor para los ricos, pero es crucial para la supervivencia
de los pobres, de sus dependientes y de los incapacitados. En
Mxico, donde la seguridad social no est al alcance de consi-
derables segmentos de poblacin muy pobres, programas como
el SP resultan muy valiosos aunque es necesario mejorarlo no
discursivamente sino a travs de las condiciones reales econmi-
cas, polticas y sociales del pas.
Bibliografa
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Valadez, Blanca (2006), Tres sexenios de proyectos insufcientes para po-
bres, en Milenio Diario, 4 de septiembre, Mxico.
Introduccin
En aos recientes, derivado de las transformaciones origina-
das por el proceso de reforma en salud que arranca en los aos
ochenta, gradualmente se ha ido desarrollando y fortaleciendo
la idea de que la atencin en el mbito de la salud, en el mo-
saico de su diversidad y complejidad, corresponde a una ac-
tuacin cada vez ms ajena y al margen de la responsabilidad
estatal. Dicha situacin est completamente a tono con la ar-
gumentacin que cuestiona al Estado de bienestar y favorece a
los cnones de un modelo econmico neoliberal, en el cual se
plantea la recomposicin de la relacin entre Estado y socie-
dad. En el terreno de la poltica social en salud, esto ha venido
a signifcar la reduccin del gasto social, la privatizacin de los
servicios de salud, el predominio de un trabajo focalizado en el
mbito de las polticas pblicas en salud, la redefnicin de lo
que en este terreno debe ser entendido por participacin social.
En esa direccin, la atencin a la salud se asume fuera del radio
de accin de un Estado que renuncia a su papel de redistribui-
dor de la riqueza social.
En el presente documento se realiza una aproximacin a
algunos de los mecanismos y de las estrategias que en el m-
bito ideolgico, tanto a nivel gubernamental como social, dan
cuenta de esta nueva manera de entender a la problemtica en
Polticas pblicas y salud en Amrica
Latina. Hacia la construccin y
consolidacin de una ideologa de la
i ndi vi dual i zaci n, l a cul pa y l a
focalizacin en el campo de la salud
Norma Gonzlez Gonzlez
Beatriz Erndira Flores Meza
ndice
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I
482 483
salud y, en consecuencia, actuar en torno a ella. Ello a partir
de nuevos mecanismos y reglas econmicas que defenden
la centralidad del mercado como el eje que articula y regula la
actividad econmica, pero acompaado siempre de un sistema
discursivo donde la desigualdad y la pobreza vinculadas a la
salud son planteadas y ledas al margen del tipo de problemtica
social, econmica y poltica en el cual tienen lugar, como situa-
ciones que competen y dependen de las decisiones individuales,
y no se defnen por las condiciones y relaciones histricas y so-
ciales que las hacen posibles. En otras palabras, la solucin neo-
liberal, como respuesta a la crisis del Estado benefactor, slo
se vuelve viable, y en ese sentido alcanza legitimidad, en la me-
dida en que el cambio en el orden econmico es acompaado
por una nueva ideologa, unas nuevas construcciones culturales
que devienen, se socializan y hacen aparecer como deseables e
incuestionables las reglas de operacin del modelo econmico
neoliberal, sus consecuencias e impactos en la cotidianidad en la
cual transcurre la vivencia de los procesos referidos en trminos
de salud, de enfermedad y de muerte.
Amrica Latina en el mundo
Un tanto al margen del clich de una Amrica Latina sometida
y partcipe de grandes cambios y transformaciones (lo cual ha
sido una constante desde la condicin histrica de su nacimiento
fechado en los tiempos del descubrimiento y de la colonizacin
del Nuevo Mundo), as como los ulteriores procesos histricos
en y a travs de los cuales se ha ido construyendo, es sin duda
innegable que en el mundo el desarrollo tecnolgico de las cua-
tro ltimas dcadas ha favorecido un complejo sistema de inter-
acciones econmicas y polticas, de las cuales Amrica Latina
constituye una pieza fundamental (Beck, 1999; Estefana, 1997).
Desde luego, bajo sus propios escenarios histricos y sociales
marcados por una enorme carga cultural que, contradictoria-
mente, al unsono parece negar y aspirar por una identidad
comn, en el mosaico de las divisiones y diferencias culturales
aun al interior de cada pas.
Agotamiento y crtica al Estado de bienestar
En Latinoamrica los preceptos de un modelo econmico de
desarrollo que toma distancia y reniega abiertamente de lo he-
cho a lo largo del llamado periodo del Estado de bienestar a
la latinoamericana,
1
cobran fuerza paulatinamente en los aos
ochenta y dan paso no slo a la recomposicin institucional que
deja ver una profunda distancia respecto al papel del Estado en
la economa y en el mbito de la poltica social, sino en trminos
de la gestacin y consolidacin de toda una ideologa encauza-
da a atravesar a la sociedad y sus diferentes espacios de relacin
y convivencia; estableciendo y compartiendo nuevos valores y
objetivos (Ramrez y Arancibia, 1999; Guilln, 1997; Laurell,
1996), en detrimento de aquellos que fueron el eje articulador
de un periodo histrico del que sobresalen luchas y logros so-
ciales: la justicia social y el derecho universal a la satisfaccin
de las necesidades humanas, entre los ms reconocidos (Leal y
Martnez, 2002; Villarreal, 1993).
En el marco del llamado Estado de bienestar, el capital da
paso a un modelo de acumulacin basado en la produccin in-
dustrial de bienes de consumo para las masas (Beriain, 1990).
Se trata de un modelo de acumulacin econmica que a nivel
social establece mecanismos de control para, en el marco de
referencias nacionales, racionalizar los diferentes aspectos de la
vida en aras de la produccin y del tipo de consumo previsto
para la mayor proporcin de la poblacin (Calvento, 2006).
La intervencin estatal garantiza la acumulacin del capital
va el gasto pblico destinado a la inversin en infraestructura
social: educacin, salud, vivienda (Ramrez y Arancibia, 1999;
Ornelas, 1998). Se implementa una poltica de regulacin sa-
larial y de control de precios, lo que eleva el consumo de las
clases menos favorecidas. Durante este periodo de bienestar,
el capital es tambin altamente benefciario de una poltica de
Estado que destina un elevado monto de recursos para generar
infraestructura ferroviaria, carretera y elctrica, entre las ms
importantes, y que constituyen una pieza fundamental para un
despegue industrial que en la regin suele ubicarse hacia las d-
cadas de 1940 y 1950.
1
En torno a los trabajos histricos y terico-conceptuales del llamado
Estado de bienestar, permanece la disputa en cuanto a su aplicabilidad y
validez fuera del espacio nrdico de su reconocido origen primero. No
obstante, ms all de esa discusin, hay un acuerdo general de aquello que
social y econmicamente caracteriz a Mxico y a Amrica Latina durante
el llamado desarrollo econmico estabilizador, tambin conocido como
desarrollo econmico hacia adentro, a lo largo de una actuacin y gestin
gubernamental que se lee en trminos de un modelo con las caractersticas
distintivas del Estado de bienestar.
484 485
Desde sus inicios, en un intento de aproximacin al tipo de
las transformaciones que se gestan al amparo de la Revolucin
Industrial, en el centro del debate de la economa liberal de M-
xico y de la Amrica Latina, se ubica a la poltica social como
responsable de las primeras expresiones de la pobreza: vagabun-
dos, ancianos, enfermos.
2
El ulterior desarrollo y complejidad
de la economa y de la sociedad es determinante para que la
poltica social empiece a identifcar a la clase trabajadora como
uno de sus ms visibles y principales pilares. De ah su orienta-
cin con aquello que tiene que ver con la regulacin del trabajo
a menores, la reduccin de la jornada laboral, la fjacin sala-
rial, las medidas de seguridad en el trabajo y, en general, a todo
lo que hasta hoy en da se identifca como propio del binomio
trabajo-seguridad social, y que justo se halla en el centro del
debate a partir de los cuestionamientos y de los cambios que
introduce el modelo econmico neoliberal (Guilln, 1997; Offe,
1991; Gutirrez, 1985).
De hecho, no es gratuito que a lo largo del periodo del Estado
de bienestar el crecimiento del empleo fuera considerado como
una forma y una parte fundamental de la poltica social, la cual
se abra en el abanico de los esquemas de proteccin social para
el trabajador y su familia, sobre todo ante los riesgos de en-
fermedad, los requerimientos de vivienda y dems prestaciones
vinculadas, por ejemplo, con el envejecimiento y la jubilacin
(Procacci, 1999; Vilas, 1996). El fnal de esta etapa lleva im-
plcito un nuevo modelo de produccin econmica, de relacin
y de reproduccin social que alcanza ahora dimensiones mun-
diales; de ah que el trmino globalizacin adquiera cada vez
una mayor representatividad y posibilidades explicativas ante
los cambios que ocurren en un mundo, se dice: cada vez ms in-
terconectado e interdependiente.
3
Se debe destacar que se trata
2
En el caso especfco de Mxico, cuando a lo largo de poco ms de la
primera mitad del siglo XX se revisan antecedentes del funcionamiento de
los sistemas de salud y seguridad social, invariablemente destaca la pre-
sencia de diferentes formas de organizacin de la benefcencia social, en-
cargada de atender a nios, mujeres, ancianos, vagabundos. No obstante, a
medida que avanza el proceso de industrializacin y nacen las instituciones
que se encargarn de regular la vida institucional del pas, los problemas
atendidos hasta entonces por la benefcencia social pasan gradualmente a
formar parte de la responsabilidad gubernamental.
3
Se suele decir que hoy en da asistimos a la vigencia de un mundo
cada vez ms interconectado e interdependiente, tratando en este sentido
de suavizar, en su caso de eliminar, las graves diferencias histricas y socia-
les entre regiones y entre pases. Los trminos interconexin e interdepen-
dencia parecen ubicar en una misma condicin de relacin a los pases que
no slo de un nuevo esquema de dependencia, ajustado a la
regulacin, a las restricciones y las bondades de un proceso de
globalizacin completamente acorde con el orden de los pre-
ceptos neoliberales, sino siempre y de manera fundamental de
una nueva ideologa que establece los criterios y las caracters-
ticas que deben cumplirse para formar parte de la economa y
de la sociedad globalizada (Franco, 2000; Beck, 1999; Godue,
1998; Estefana, 1997).
Tambin, en la misma lnea, es importante mencionar aunque
slo sea de paso la revalorizacin y transformacin del trabajo
que gradualmente ha venido a ocupar un lugar secundario para
la operacin de un modelo econmico, el cual ha sustituido la
tica del trabajo por la esttica del consumo.
En el nuevo mundo de los consumidores, la produccin masiva
no requiere ya de mano de obra masiva. Por eso los pobres, que
alguna vez cumplieron la funcin de ejrcito de reserva de mano
de obra, pasan ahora a ser consumidores expulsados del mer-
cado. Esto los despoja de cualquier funcin til (real o potencial)
con profundas consecuencias para su ubicacin en la sociedad y
sus posibilidades de mejorar en ella (Bauman, 2000: 12).
En efecto, la reasignacin del papel del trabajo en nuestra so-
ciedad opera en un sentido negativo, ya que la reconsideracin
de su valor implica en la realidad un peso y una presencia dis-
minuida, con cada vez menos posibilidades y mrgenes de ne-
gociacin.
Poltica social en el marco neoliberal
En Mxico, la salud, como un campo medular de la poltica
social, resiente tambin en los aos ochenta importantes cam-
bios, en los que a su vez se cruza un clima poltico (federalismo),
en gran medida puesto al da por un proceso democratizador
que introduce en el pas reglas de competencia, presencia y ac-
tuacin poltica de las diferentes entidades que lo conforman, y
la relacin que mantienen con el gobierno federal. Este hecho
conforman el mundo y cuyas economas operan bajo los principios de la
produccin industrial, del mercado y de la propiedad privada, ocultando la
subordinacin y las transferencias de capital de los llamados pases en vas
de desarrollo, a los llamados pases centrales, dueos de las tecnologas.
Vistos en su lectura y contexto histrico, econmico y social, los trminos
de referencia ya no resultan neutrales ni inofensivos.
486 487
forma parte relevante de los procesos y de los tiempos que hasta
la fecha han acompaado a la reforma del sector salud, vista
como el escenario o el entramado principal a que remite el antes
y el despus en este campo de la poltica gubernamental (SSA,
1998; SSA, 1994; SSA, 1985; Gonzlez, 2007).
A riesgo de cometer una obviedad, cabe preguntar, desde los
aos ochenta a la fecha, qu ha cambiado de la poltica en salud?,
sobre qu bases se ha construido el discurso que acompaa a
los ajustes por los cuales en el marco del modelo econmico
neoliberal se presenta como indispensable la modernizacin del
sector salud, tanto en una actuacin macro, regulada por nuevas
reglas de presencia y participacin econmica y social, como
en el seguimiento de estrategias, de la implementacin de he-
rramientas de trabajo que cotidianamente defnen y dan vida a
la atencin que se presta a la demanda de los servicios de salud?
Sin duda, parte de la respuesta a estas interrogantes tiene que
ver con el desfase de un modelo econmico de acumulacin a
otro, con el inherente acompaamiento de formas identitarias
de organizacin y administracin que hacen posible que en el
mundo la sociedad opere y se articule segn lo establecido y
previsto como el ideal del hacer adecuadamente las cosas, en
aras de un planteamiento y objetivo(s) macro y micro. Hoy en
da en el caso particular que nos ocupa, esto se encuentra
sealizado por la acotacin del papel, de las funciones del Es-
tado y por la liberalizacin de las fuerzas del mercado (Beck,
2001; Arellano et al., 2000); as como por un discurso tcnico
efcientista que desde los aos ochenta se esgrime como el caba-
llo de batalla en el que pretende resumirse y hallar su fortaleza
la necesidad del cambio, como si los problemas que arrastra el
sistema de salud se pudieran aislar, en trminos de un atraso
tecnolgico administrativo, borrando con ello (en el mejor de los
casos minimizando) el carcter social y el fundamento poltico
econmico, el cual es el que en realidad defne lo que ha venido
ocurriendo con la poltica social en Mxico y en Amrica Latina
(Salinas y Tetelboin, 2005).
En el origen del cuestionamiento a la poltica en salud que se
hace en la dcada de 1980, se ubica la propuesta efcientista y
modernizadora de un sector hacia el cual el proyecto neolibe-
ral encamina cinco estrategias: modernizacin administrativa,
proceso de sectorizacin, coordinacin intersectorial, descen-
tralizacin y participacin comunitaria (Gmez-Dants, 2004;
Lpez y Blanco, 1993), en el marco, desde luego, de un modelo
de actuacin gubernamental, que tal y como se seala un poco
ms adelante, presenta una imagen cada vez ms dispersa y su-
jeta al funcionamiento del mercado.
Las modifcaciones que sufre la sociedad bajo el nuevo mo-
delo econmico de corte neoliberal permiten reconocer cambios
ligados a la globalizacin, dado que las relaciones sociales tras-
cienden los lmites del Estado, generndose procesos de desna-
cionalizacin y trasnacionalizacin (Beck, 2007; lvarez, 2005;
Fraser, 2003). El Estado de bienestar se transforma (se desactua-
lizada esa representacin poltica que acompaa a una impor-
tante fase de la produccin y acumulacin de capital); ahora el
camino est marcado por la aspiracin de un Estado competi-
tivo, capaz de generar condiciones favorables para conservar y
atraer inversiones externas, dispuesto a privatizar. En particular,
en el terreno de la poltica-social se tiende a propiciar escenarios
de actuacin que muestran a las empresas privadas como los
marcos y los canales ms adecuados para la atencin de lo que
se identifca como problemas de salud, en el entendido de una
ideologa que responsabiliza al individuo de generar y procurar
su bienestar. En otras palabras, se fortalece una mecnica de in-
dividualizacin de la pobreza, que en la salud, pero tambin en
la educacin, en la obtencin de vivienda, de empleo, ve proble-
mas que deben resolver los sujetos, borrando automticamente
cualquier signo de contradiccin social, lo cual acaba por pro-
fundizarse y perpetuarse como una condicin de desigualdad
entre la gran mayora de la poblacin (Franco, 2000; Procacci,
1999).
No hay que dejar de sealar que la puesta en marcha del
conocido como programa de austeridad del gobierno (aplica-
ble a los diferentes mbitos de la actuacin gubernamental,
y en particular a aquellos hasta entonces reconocidos como
lugares de referencia de la poltica social) enfrenta un gradual
proceso de desmantelamiento, cuyo principal signo fue el sus-
tancial decremento de los recursos que se les destinaban, o bien
su cancelacin total. As ocurre, por ejemplo, con programas
de atencin y control de enfermedades infecto-contagiosas, al
suponer que el poder infalible de la tecnologa las haba erradi-
cado para siempre, y se les deja de canalizar recursos. Por eso, al
registrarse una reemergencia de este tipo de padecimientos,
4
no
slo ya no se cuenta con recursos econmicos en un sentido es-
4
Enfermedades reemergentes. Son aquellas de tipo infecto-contagioso
que se crea haban dejado de constituir un problema de salud pblica, y
que ante el deterioro de las condiciones de vida a que conduce el modelo
488 489
tricto, sino que como una afectacin colateral se tiene que hacer
frente a la carencia de recursos humanos especializados, de in-
fraestructura, de programas especfcos, capaces de responder a
este tipo de problemticas sanitarias. Este es slo un ejemplo
de una serie de referencias que pueden exponerse en cuanto
al impacto en la salud por el manejo y predominio de una
perspectiva en salud, basada en el modelo orgnico-biolgi-
co, perspectiva que se privilegia al momento de disear y
poner en marcha acciones gubernamentales en salud.
La individualizacin de la pobreza y
desde luego de la responsabilidad por la
salud
En las dos ltimas dcadas se ha ido fortaleciendo el discurso
gubernamental y el de otros actores e instituciones sociales (en
particular lo que se refere a los medios masivos de comuni-
cacin), en torno a la individualizacin de la pobreza; en tanto
una problemtica que es de la responsabilidad de cada indivi-
duo, en quien recae el peso de superar sus condiciones materia-
les de vida, en aras de un mejor y deseable nivel econmico que
repercuta en su satisfaccin personal. Todo ello, en el entendido
de que el espacio social representa el lugar por excelencia de las
oportunidades de desarrollo, as como el refejo de la libertad y
la realizacin de los individuos.
[Hay] un doble proceso que vuelve a individualizar la interpre-
tacin del riesgo social y de la pobreza. Se desvincula as sta de los
problemas sociales de la desigualdad, convirtindose en exclusin
social, con lo que se debilitan en general los derechos sociales y a
la vez las instituciones sociales (Procacci, 1999: 19).
En el campo particular de la salud, esta ideologa, en tanto per-
cepcin de la realidad y actuacin cotidiana en ella, fortalece y
legitima a los diferentes esquemas de su organizacin y admin-
istracin, marcando un nuevo umbral que atraviesa la confor-
macin social de un modo de pensar y de actuar en el terreno
econmico y social de tipo neoliberal, reemergen en diferentes regiones y
partes del mundo, sobre todo en los lugares donde se agudizan las condi-
ciones de precariedad que afectan a amplios sectores de la poblacin. Uno
de los ejemplos ms citados es el que da cuenta del rebrote de clera en
Per.
de la salud, otorgndole un valor positivo para el logro de una
vida normal y exitosa; en concordancia con el discurso de or-
ganismos internacionales como la Organizacin Mundial de la
Salud (OMS), la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS),
la misma Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), enti-
dades para las cuales la salud es vista a la luz de la flosofa del
desarrollo y del capital humano. El individuo es el depositario
de su resguardo, procuracin material y emotiva, por eso a la
sociedad se le libera de una obligacin histrica que, paradjica-
mente, tiene que ver con el nacimiento de un Estado moderno
de vocacin democrtica y de responsabilidad social. De la me-
moria colectiva, paulatinamente va desdibujndose el sentido
de la equidad como una de las principales responsabilidades
y campos de accin estatal, en tanto compromiso para elimi-
nar diferencias innecesarias, evitables e injustas que limitan las
oportunidades para acceder al derecho de estar bien, de acuer-
do con los desarrollos tecnolgicos y al tipo de relaciones que
caracterizan a nuestras sociedades (OPS, 2003).
La manera en que distintos mbitos de la vida y de la con-
vivencia se han ido signifcando en torno a un pensamiento
que fortalece la responsabilidad individual ante el cuidado de
la salud, liberando tcitamente al Estado de su responsabi-
lidad y compromiso social, ha desatado comportamientos que
son vistos como humanitarios, caritativos y solidarios. Muy
a la manera y en la lnea de lo planteado por el pensamiento
neoliberal ms radical, se hace realidad la conmiseracin y el
apoyo hacia los ms pobres, adems (es algo muy importante
de destacar), contando con su aceptacin y agradecimiento. Por
ejemplo, a nivel de la regin latinoamericana tienen una fuerte
penetracin ideolgica conciertos musicales que revelan la ini-
ciativa de cantantes reconocidos de forma masiva en Amrica
Latina y en el mundo, y que muestran su preocupacin por las
condiciones de miseria en que sobreviven amplios sectores de la
poblacin, sobre todo aquellos tradicionalmente situados en una
condicin de vulnerabilidad: nios, ancianos, mujeres.
5
Es claro
que el problema no se encuentra en la libertad de organizar y
participar en este tipo de acciones, sino en su operacin como
sustitutos de una responsabilidad social que a travs del Estado
5
Basta ver los usos que, sobre todo, hace la televisin de imgenes en
las cuales grupos de personas, con lgrimas en los ojos, muestran su agra-
decimiento a personajes que participan en eventos, conciertos, cuya re-
caudacin est destinada a las poblaciones vulnerables de las diferentes
regiones del mundo.
490 491
debe garantizar una redistribucin de la riqueza social gene-
rada, impactando favorablemente en los sectores y los grupos
de poblacin que se evidencian como estructuralmente menos
favorecidos, de hecho empobrecidos ante la operacin de unas
reglas econmicas que de entrada determinan los mecanismos
y las posibilidades para lograr la satisfaccin de las necesidades
mnimas para la sobrevivencia humana, de acuerdo con los nive-
les y condiciones de desarrollo alcanzado a escala tecnolgica
y social.
As, los discursos normativos que abogan por la actualidad
de una vocacin y sociedad democrtica, la que enarbola a la li-
bertad y a los derechos de igualdad como el eje central que gua
y proporciona legitimidad a los gobiernos, entra en contradic-
cin con esa otra cara de la sociedad fncada en la construccin
de mercados que derivan en la jerarquizacin de competencias
y de mritos (Dubet, 2006).
Focalizacin, dispersin y culpabilizacin
Como de sobra es ampliamente conocido, las medidas de ajuste
a que conduce el modelo neoliberal sitan a la salud en el cami-
no del recorte presupuestal, la recomposicin del gasto secto-
rial, y la privatizacin de reas y sectores de atencin antes de
responsabilidad estatal (Brito, 2000; Di Gropello y Cominetti,
1998). En este sentido, asistimos bsicamente a dos procesos que
empiezan a ser caractersticos y distintivos de la transformacin
de la poltica en salud.
Por un lado, se introduce y consolida una visin restrictiva
de la poltica social, de tal forma que se vuelve comn hablar de
poblaciones objetivo, hacia las cuales se focalizan programas
remediales, cuyo planteamiento y ejecucin parte de reconocer
su funcin como una especie de paliativo que pretende hacer
menos drstico el impacto de las medidas econmicas. Las polti-
cas sociales se orientan a aquellos grupos y espacios sociales en
los cuales se expresa el carcter excluyente de los procesos y las
reglas que impone el mercado a la sociedad (Grinberg, 2007;
Salinas y Tetelboin, 2005; Snchez, 1998).
En trminos generales se podra sustentar que actualmente la polti-
ca social no signifca una oferta homognea abierta y universal, ya
que sustentndose en el principio de equidad ha concentrado los
recursos en los grupos denominados de mayor riesgo y vulnerabi-
lidad buscando con ello elevar el impacto de los programas com-
pensatorios diseados al respecto (Arteaga y Sols, 2001: 8).
Por otro lado, cuando se habla de una poltica social cada vez
ms dispersa y que parece convivir amigablemente con la pri-
vatizacin, la referencia recoge un discurso gubernamental que
gradualmente se incorpora a la opinin pblica respecto a
que el Estado no es (ni debe ser) responsable de la salud; sino
que requiere de la participacin compartida de los tres grandes
sectores: el pblico, el privado y el social (Arteaga y Sols, 2001;
Ramrez y Arancibia, 1999; Osorio, 1997). Sirva el siguiente
ejemplo para dar una idea de la forma en que hoy en da nues-
tras sociedades se organizan y difunden campaas publicitarias,
de las que los eslogans utilizados son un muy claro refejo del
predominio de una ideologa que confrma la des-sustentacin
de la responsabilidad del Estado para con el tema y la pro-
blemtica en salud.
La campaa lanzada en la primera quincena del mes de
mayo de 2008 por la empresa Televisa se denomina Elige estar
bien contigo, y la salud constituye uno de los cuatro aspectos a
que se hace referencia (los otros tres son tecnologa, ecologa y
deporte). Cabe destacar que el proyecto televisivo cuenta con la
anuencia y reconocimiento gubernamental, as como con el im-
pulso de las principales organizaciones empresariales del pas
(CNNExpansin.com, 2008).
La campaa Elige estar bien contigo busca transmitir a la gen-
te, mediante distintas y creativas propuestas, el mensaje de llevar
una vida saludable y en armona con la naturaleza a travs del
ejercicio, la buena alimentacin y la utilizacin de la tecnologa
como apoyo para estos fnes (CNNExpansin.com, 2008).
Sin duda, la disposicin personal para alcanzar un bienestar
asociado al goce de la salud es una condicin bsica, sin la cual
muy poco podra avanzarse en este campo. Sin embargo, la
lectura de este tipo de mensajes, en el contexto de la tendencia a
dar prioridad a lo econmico sobre lo social, y de igual manera
a reducir la presencia y el papel del Estado como redistribuidor
social, no dejan ver otra cosa que el abierto apoyo a confrmar
una responsabilidad individualista y atomizada en la procura-
cin y atencin de la salud. Hay un intento por situar una inter-
pretacin de la salud fuera de su radio de representacin social
y econmica; confrmndola en el lugar de la culpabilidad y
el hacer individual. En esta lgica, el sentido de eleccin per-
492 493
sonal juega con el rol de la responsabilidad que corresponde a
cada cual por cuidar de su salud, y de la relacin que se guarda
para con el entorno natural y social (Galantini, 2001; Castiel y
lvarez-Dardet, 2007; Pedraz, 2007; Arzate y Arteaga; 2007).
Un entorno que aparece como ajeno a su constitucin histrica
y social, para asumir una intemporalidad a la que individual-
mente se debe rendir tributo.
En este sentido, el antiguo Estado-nacin que se responsa-
biliz de acciones especfcas, reconocidas por toda la sociedad
como reas propias de su intervencin, convive ahora con vo-
luntades y recomendaciones de origen disperso: ONGs, em-
presas televisivas, organismos fnancieros internacionales como
el FMI, el BM, el BID, organismos internacionales del tipo de la
OMS y de la OPS (BM, 1998; BM, 1993; OMS, 2002; OPS, 2003;
OPS, 1997). De hecho, se reconoce abiertamente la importancia
de esta nueva manera de propiciar una actuacin de diferentes
grupos y sectores de la sociedad, que sustituyen, complementan
o multiplican la accin gubernamental.
No se trata de cambios aislados, que de forma ocasional y
al azar orientan las transformaciones dadas en el terreno de la
poltica social, se trata antes que nada de una recomposicin
econmica que marca e impone los criterios de organizacin
no slo econmica, sino posibilitando un pensamiento social
acorde con la organizacin de la sociedad toda, sus diferentes
mbitos, niveles, grupos, estructuras polticas y culturales.
A manera de refexin fnal: rearticu-
lacin? y rumbo de la poltica en salud
Sin duda, un trabajo en cierta medida enunciativo, de una reali-
dad que como en el caso que nos ocupa parece remitir a un en-
torno social proclive a asumir la responsabilidad individual ante
el cuidado, la procuracin, el mantenimiento y la recuperacin
de la salud (adems con el peso y la vivencia de un sentimiento
de culpa), parece cerrar la puerta a cualquier otra perspectiva
sobre la realidad social, bsicamente de aquellas que abogan
por una responsabilidad y origen social de este tipo de proble-
mtica en el mbito de la salud. De tal manera que lo que aqu
se expone es, en cierto sentido, una primera gran muestra del
poder de penetracin (sin duda de xito), que al interior de la so-
ciedad tiene un proyecto econmico que no podra ir a ningn
lado sin una respuesta sistmica, en la cual se patentiza el fno
y estrecho vnculo entre un funcionamiento de orden macro-
econmico y una respuesta ideolgica a nivel del manejo de los
medios masivos de comunicacin, del discurso formal de las ins-
tancias gubernamentales (federales y estatales) argumentando
no slo sobre la necesidad del cambio econmico, sino del rum-
bo impuesto, y de la misma actuacin de la poblacin en gene-
ral, que en una primera instancia pareciera indiferente ante el
desmantelamiento de la seguridad social.
As, plantear la urgencia por repensar la manera en que
Amrica Latina ha venido diseando y construyendo decisiones
y acciones en el campo de la salud, tiene que ver con un llamado
tanto en trminos de una indispensable y cada vez ms con-
solidada investigacin social en salud, como de una actuacin
gubernamental tendiente a incorporar miradas y abordajes so-
cioculturales de este tipo de problemtica, no en trminos de un
referente complementario del trabajo biomdico, sino en el
conocimiento de que ambos se constituyen en ejes que corren
en paralelo para hacer frente a los problemas propios de este
tipo de fenmenos, y que desde sus diferentes potencialidades
sostienen una atencin de la salud que no es slo biolgica ni
slo sociocultural.
En este sentido, es urgente el cuestionamiento del predominio
de un concepto de salud estrechamente ligado al diagnstico
de la enfermedad; su correspondiente atencin y tratamiento
mdico farmacolgico ha marcado no solamente la manera de
organizar y administrar la atencin y los recursos econmicos
para la salud en Amrica Latina y en particular en lo referente
al caso mexicano, sino que ideolgicamente posibilita un desa-
rraigo de su concepcin, de su construccin en trminos sociales
y polticos con consecuencias que se expresan en una concep-
cin favorable a ver en la salud un asunto de orden individual,
tendiente a la focalizacin y atravesado por el sentimiento de la
culpa. El poder mdico, con su innegable presencia tecnolgica
y comercial,
6
conforma el imaginario colectivo de una sociedad
que debiera estar urgida de enfrentar los problemas de salud
desde enfoques y miradas distintas a las que hasta hoy en da
6
El conocimiento mdico acta con la concurrencia del desarro-
llo de otras ramas de la ciencia, que en el campo de la qumica, de
la biologa, de la misma fsica, entre las ms importantes, da paso a
un saber sinrgico de fortalecimiento mutuo (valga la redundancia),
que a ltimas fechas recibe cada vez ms crticas respecto al sentido
econmico y comercial de un saber de cuyo acceso y beneficios se ex-
cluye a grandes grupos de la poblacin en el mundo.
494 495
han venido dominando tecnolgica y administrativamente el
hacer, no slo desde la cuestionada responsabilidad de los go-
biernos, sino tambin desde las formas sociales de organizacin
y de participacin poltica. Se trata de un cuestionamiento al
modelo de atencin a la salud sobre el cual se monta la toma de
decisiones y la defnicin de estrategias de actuacin que a todos
los niveles dan vida a los servicios de salud, constituyndose en
el eje que norma y orienta la formacin de recursos humanos,
la generacin de infraestructura, la confguracin y puesta en
marcha de programas, el destino y canalizacin de recursos
econmicos (SSA, 2007; Ugalde y Homedes, 2005; Lavielle et al.,
2004; Soria, s/f).
Finalmente, parte de la discusin central que intentan evadir
los gobiernos democrticos tiene que ver con la necesidad de
analizar, discutir y reconocer que hay un gran error al preten-
der ver en el funcionamiento del mercado el mecanismo natu-
ralmente ideal para la asignacin de los recursos econmicos
y la satisfaccin de las necesidades individuales. En la actuali-
dad, recin iniciado el ao 2009, se ha declarado una recesin
econmica mundial, lo cual hace evidente el error de un modelo
poltico y social que en las reglas del llamado modelo econmico
neoliberal, deposit la solucin a una crisis, la de fnales de los
aos setenta y principios de los aos ochenta, generando una
mayor desigualdad social, un problema con el funcionamiento
de la economa que, segn anuncian los especialistas, sita al
mundo en el centro de una recesin econmica mundial.
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499
CUARTA PARTE
Polticas compensatorias: escuela, gnero y
jvenes
501
Ent re l a uni ver s al i zaci n y l a
particularizacin: debates en torno
a los nuevos modos de atencin a la
pobreza en la educacin argentina
Introduccin
La dcada de 1990 constituye para la Argentina la etapa de
materializacin de un camino de transformaciones en el diseo
e implementacin de polticas pblicas en educacin caracteri-
zada por una profunda mutacin en el sentido de lo pblico, la
cual vena esbozndose desde la dictadura militar, cuando se
traspasan de la jurisdiccin nacional a la provincial las escuelas
primarias que estaban bajo su jurisdiccin, con el propsito de
contraer el presupuesto educativo del nivel central.
Este proceso se consolidar en el ao 1992, con la descen-
tralizacin del resto de los niveles del sistema educativo y el
despliegue de polticas educativas de corte neoliberal. Un hito
en este camino fue la denominada Transformacin Educativa,
cuya cara ms visible fue la promulgacin de una Ley Federal
de Educacin, la primera en la historia de nuestro sistema edu-
cativo. En ella se explicitan nuevas bases de funcionamiento
del sistema educativo, entre las que se destaca el despla-
zamiento del ideal de igualdad al de equidad y, concomi-
tantemente, el paso de una forma de prestacin de servicios
sustentada en el universalismo, al desarrollo de programas
basados en la focalizacin.
De este modo, se inicia el diseo de polticas focalizadas com-
pensatorias como estrategia de contencin a la pobreza, legiti-
mando un proceso de especifcacin de poblaciones para darles
Nora Gluz
ndice
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I
502 503
un tratamiento diferenciado en un contexto de profunda po-
larizacin social, incremento acelerado de la pobreza y niveles
inditos de desocupacin y subocupacin.
Tras un lustro de acciones polticas en esta direccin, es posi-
ble afrmar que las mismas han sentado bases difciles de re-
mover. Incluso en el proceso de salida de la fase ms crtica de
la crisis social argentina, iniciada en los noventa y evidenciada
en el estallido social del ao 2001, cuando las polticas de igual-
dad adquieren un lugar privilegiado en el discurso pblico, las
variaciones no han llegado al corazn del modelo instaurado.
Numerosas investigaciones, tanto del mbito acadmico como
de la gestin pblica, permiten evidenciar que los nuevos linea-
mientos de poltica abiertos en los ltimos aos en el marco de
gobiernos que, en conjunto con otros pares de Amrica Latina,
han sido catalogados como progresistas, el kirchnerismo en
nuestro pas, no han logrado re-universalizar la poltica ni resta-
blecer el espacio pblico de la educacin.
Esto se observa en el modo en que las polticas educativas
actuales enfrentan la fragmentacin social y educativa. Por un
lado, retoman la idea de polticas universales pero sin abandonar
la lgica focalizada de actuacin sobre los sectores ms poster-
gados; por otro, integran a la agenda poltica las experiencias
educativas desplegadas por actores de la protesta social como al-
ternativa a los modos de subordinacin impuestos por el nuevo
capitalismo movimientos piqueteros, empresas recuperadas por
los trabajadores, entre otros, pero sin transformar la redefnicin
de la concepcin sobre la educacin pblica que instaurara
la Ley Federal de Educacin y que equipara como educacin
pblica tanto a la estatal como a la privada.
A lo largo de este trabajo, desarrollaremos un anlisis com-
parado de estos procesos para dar cuenta de los lmites que las
polticas educativas recientes han tenido para democratizar el
acceso al conocimiento, concebido como un bien pblico y so-
cial, as como en desplazar la lgica mercantilista que disloc el
tradicional sentido de lo pblico en educacin.
La ruptura del ideario universal de la edu-
cacin pblica: la equidad como cuestin
en los noventa
Las polticas educativas en Argentina en la dcada de 1990 estu-
vieron asignadas por la redefnicin de las atribuciones del Mi-
nisterio Nacional y de los ministerios provinciales respecto de la
educacin. Es a partir de esta dcada y luego de sucesivas etapas
de transferencia de escuelas desde la nacin hacia las provincias
en 1978 se desconcentra el nivel primario, y entre 1992-1993 los
niveles medio y superior, el Ministerio pasa a ser un Ministerio
sin escuelas. Se generan, entonces, nuevas condiciones para
la regulacin del sistema educativo, las que irn precisndose a
partir de la Ley Federal de Educacin (LFE) y en el marco de su
aplicacin va la denominada Transformacin Educativa.
Dicha transformacin no fue un hecho aislado, sino parte
de un proceso de reforma del Estado ms amplia, que implic
cambios en los modos de concebir el rol del Estado y las polti-
cas sociales, las modalidades de prestacin estatal de los servi-
cios pblicos as como los sentidos atribuidos a lo pblico.
Desde esta perspectiva, la Transformacin Educativa involu-
cr al menos dos procesos problemticos: por un lado, la regu-
lacin de la histrica y confictiva relacin entre la nacin y las
provincias que remite al tema del federalismo en el contexto de
un Ministerio sin escuelas;
1
por el otro, las tensiones en torno al
rol del Estado central en la redistribucin de recursos hacia los
sectores ms desfavorecidos, va la compensacin y focalizacin
ejercida a travs de las polticas sociales.
Fueron muchas las lneas de accin puestas en marcha por
el Ministerio de Educacin para concretar las nuevas funciones
instauradas en la ley, desde el establecimiento de sistemas na-
cionales de evaluacin, la programacin, la actualizacin de
contenido y el desarrollo de proyectos de asistencia y compen-
sacin (Sbato y Tiramonti, 1995), adems de las acciones rela-
tivas a la concertacin de las polticas entre los distintos mi-
nisterios de educacin y, en menor medida, con otros actores
como los gremios docentes.
Una de las funciones que resulta emblemtica de los procesos
de transformacin del Estado y de las polticas pblicas en el
campo educativo lo constituyen las polticas focalizadas com-
pensatorias. Estas polticas se crean bajo los mandatos de las
llamadas reformas de segunda generacin, inducidas por los
organismos internacionales de fnanciamiento, los cuales para
1 El sistema educativo argentino tiene una base legislativa federal, pero
oper centralizadamente ya que desde la constitucin misma del sistema la
nacin se arrog la potestad de crear escuelas en los territorios provincia-
les. Estas escuelas han sido instituciones de mayor prestigio que las creadas
por las jurisdicciones, a la vez que estas ltimas han seguido los modelos
instaurados por las instituciones nacionales.
504 505
enmendar los resultados devastadores de las polticas de ajuste
estructural que tambin promovieron, proclamaron la focali-
zacin como estrategia reparadora de combate contra la po-
breza en prcticamente todos los pases de la regin.
En Argentina, el propsito declarado de las acciones com-
pensatorias en educacin fue lograr la equidad en la prestacin
del servicio educativo. La equidad fue defnida en el artculo 5
de la Ley Federal de Educacin como la justa distribucin de
los servicios educacionales a fn de lograr la mejor calidad posi-
ble y resultados equivalentes a partir de la heterogeneidad de la
poblacin (Ley 24.195). En franca crtica con el ideal de igual-
dad que haba generado, en realidad, desigualdades, y en con-
sonancia con la escasez de recursos y la necesidad de llegar a los
ms necesitados, la Ley Federal de Educacin establece como
uno de los roles defnitorios de este nuevo Ministerio Nacional
sin escuelas, el diseo y ejecucin de polticas compensatorias.
stas adquieren carcter focalizado al proponerse alcanzar con
sus recursos slo a la poblacin ms pobre, generando mecanis-
mos y programas ad hoc para llegar hacia ellos. Segn el cuerpo
de ley, la compensacin es obligacin del Estado nacional, las
provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires,
que deben:
garantizar a todos los alumnos/as el cumplimiento de la obliga-
toriedad que determina la presente ley, ampliando la oferta de
servicios e implementando, con criterio solidario, en concertacin
con los organismos de accin social estatales y privados, coopera-
doras cooperativas y otras asociaciones intermedias, programas
asistenciales de salud, alimentacin, vestido, material de estudio y
transporte para los nios/as y adolescentes de los sectores sociales
ms desfavorecidos (Ley 24.195, artculo 40).
Las polticas focalizadas compensatorias se fundan en la con-
veniencia de concentrar los esfuerzos presupuestarios en los seg-
mentos poblacionales que ms lo necesitan. Se trata de la ex-
presin de una sociedad que reconoce a los menos aventajados y
se preocupa por la equidad. La idea central de la focalizacin es
que la concentracin de los recursos aumenta la efciencia de las
transferencias destinadas a combatir la pobreza (Vargas, 2003).
Esta posicin ha sido fuertemente respaldada y difundida por
distintos organismos internacionales, en especial, por el Banco
Mundial.
En nuestro pas el Plan Social Educativo (PSE) fue la poltica
educativa nacional destinada a garantizar mayores niveles de
equidad y ejercer las funciones compensatorias. Surge en 1993
formando parte del Plan Social General llevado adelante por la
administracin de gobierno.
Para lograrlo, el Plan Social estableci como dinmica de
gestin la focalizacin en los sectores ms necesitados pero con
amplitud de alcance, descentralizacin de los recursos con par-
ticipacin comunitaria y control social, centralidad pedaggica
con componentes asistenciales al servicio de la accin educa-
tiva, vinculacin con otros programas, tanto de transformacin
educativa cuanto de desarrollo social, articulacin del nivel na-
cional, provincial y escolar (PSE, 1998).
Inicialmente se instrument a travs de dos grandes progra-
mas:
Uno, destinado a mejorar las condiciones de trabajo escolar,
a travs de la dotacin de insumos, con nfasis en el trabajo
pedaggico y el fortalecimiento del vnculo con la comuni-
dad. Mejor Educacin para todos.
Otro, dedicado al mejoramiento de la infraestructura escolar
ante la evidencia de que las peores condiciones se concentra-
ban en los establecimientos que atendan a la poblacin ms
desfavorecida.
Luego se le incorpor un tercer programa especfcamente
creado a los efectos de becar a los alumnos para completar la
escolaridad bsica y promover su continuidad en los ciclos si-
guientes: el Programa Nacional de Becas Estudiantiles.
Este ltimo programa se comprende en el marco de desa-
rrollo de polticas de ajuste fscal, impuestas por los organismos
internacionales en contextos de liberalizacin de los mercados
que devastaron las posibilidades de integracin de los ms vul-
nerables, al producir no slo la exclusin del mercado laboral,
sino tambin deteriorando la calidad del acceso a los servicios
pblicos provistos por el Estado. Este deterioro se explica tanto
por la merma de recursos disponibles, como por la transfor-
macin misma de su condicin universal a una base focalizada
de prestacin. De este modo, pretenden corregir aquello que
por su modalidad de gestin y sus concepciones sobre la poltica
tienden a reforzar.
La gestin de la pobreza en educacin se encuentra atravesa-
da por numerosos debates, no siempre explcitamente aborda-
dos o fundamentados y que adquieren relevancia en el marco de
506 507
la defnicin de los destinatarios de los diversos programas que
se implementan desde el Estado. As como toda poltica social es
expresin de los mecanismos que una sociedad considera nece-
sario desplegar para integrar a los pobres, en el caso particular
del campo educativo contienen supuestos a veces explcitos y
a veces no acerca del vnculo entre pobreza y escolarizacin,
en tanto expresan de qu modo pueden/deben ser incluidos los
sectores ms vulnerables en el peculiar espacio de la escuela.
Los programas de becas estudiantiles constituyen un ejem-
plo paradigmtico de estos procesos en el periodo considerado.
Previstas en el artculo 39 de la Ley Federal de Educacin, las
becas sern para muchos el hilo que ligar a la sociedad a gran
parte de los adolescentes excluidos. Segn el texto de Ley, El es-
tado nacional, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires establecern un sistema de becas para alumnos/
as en condiciones socio-econmicas desfavorables, que cursen
ciclos y/o niveles posteriores a la Educacin General Bsica y
Obligatoria, las que se basarn en el rendimiento acadmico
(Ley 24.195, art. 39). Las becas consisten en un benefcio en
dinero, hacia los estudiantes ms vulnerables que transitan por
los nuevos aos incluidos en el proceso de extensin de la es-
colaridad obligatoria. Pensadas como recurso para garantizar
ms aos de escolaridad o como estrategia para garantizar la
moratoria social para postergar la insercin en un mercado de
trabajo restringido sin capacidad para incluirlos, son paralela-
mente garanta de una renta mnima transitoria a los sectores
ms crticamente afectados por la crisis.
La pauperizacin social y la degradacin del mercado de tra-
bajo fue de tal magnitud que, segn estimaciones realizadas por
el Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Progra-
mas Sociales (SIEMPRO) del Ministerio de Desarrollo Social de
Argentina para el ao 2002, las becas representaban entre el 50
y 70% del ingreso promedio que los jvenes de entre 15 y 19
aos provenientes de hogares pobres podan percibir en el mer-
cado de trabajo. De aqu la importancia mensual de las becas
en la economa familiar, as como su centralidad como poltica a
la hora de defnir estrategias y destinar recursos en las distintas
reas educativas en este complejo contexto.
A fn de garantizar los propsitos equitativos de las becas, su
gestin supuso una seleccin estricta de sus destinatarios espec-
fcos. El efecto ms evidente fue la ofcializacin de la pobreza,
a partir de la particin de un continuo en categoras discretas:
becarios estudiantes, segn su posicin en el ranking de po-
breza y los recursos disponibles para distribuir.
2
La posicin
de los sujetos se defna con base en un ndice de precariedad
construido a partir de informacin relevada a travs de una en-
cuesta que recababa informacin sobre el aspirante y su grupo
conviviente. La misma centraba su atencin en el ingreso per
cpita del grupo familiar, la tasa de dependencia del mismo, las
condiciones de la vivienda, la ocupacin del jefe de hogar, el cli-
ma educativo del grupo familiar, el trabajo del aspirante dentro
y fuera del hogar, el desempeo escolar, si es jefe de hogar, est
embarazada o es madre/padre, el embarazo de la jefa de hogar,
si el jefe/a de hogar es enfermo o discapacitado.
El proceso descrito introduca una diferencia respecto de
otros proyectos del propio PSE. En las otras lneas de accin los
recursos llegaban a la escuela y los destinatarios se mantenan
en el anonimato. Los becarios, en cambio, eran sujetos recono-
cidos como tales por su nombre, apellido y documento, forma-
ban parte de registros de benefciarios de planes sociales y se dis-
tinguan en las clases por pertenecer a la categora de becario.
De este modo, el acto de seleccin culmina en un proceso
de nominacin a partir de un esquema clasifcatorio, contribu-
yendo a crear la realidad social que nombran. Como expresa
Bourdieu (1999), todo acto de categorizacin ejerce un poder,
en especial cuando es ejercido por una autoridad reconocida,
el Estado, poder cuyo desconocimiento es condicin de efectivi-
dad.
As, el acto de institucin es un acto de comunicacin, pero de un
tipo particular: signifca a alguien en su identidad, pero a la vez
en el sentido de que la expresa y la impone expresndola frente
a todos notifcndole as con autoridad lo que l es y lo que tiene
que ser [] Todos los destinos sociales, positivos o negativos, con-
sagracin o estigma, son igualmente fatales quiero decir mortales
puesto que encierran a quienes distinguen en los lmites que se les
asigna y que se les hace reconocer (Bourdieu, 1999: 81-82).
En este sentido, uno de los mayores riesgos que entraan estas
polticas focalizadas compensatorias es la generacin de meca-
nismos de estigmatizacin, ya que la construccin de las propie-
dades pertinentes para el acceso a la categora de benefciario
supone la asignacin de una identidad por la cual ciertos indi-
2
Para un anlisis ms pormenorizado de los programas forjados en ese
momento para Amrica Latina, tendientes a evitar la temprana insercin
laboral de nios y jvenes y el consecuente abandono escolar, vase Schie-
felbein (1996).
508 509
viduos pasan de ser estadsticamente pobres a ser socialmente
vistos y tratados como pobres (Tenti, 1991: 130). Se establecen
as categoras sociales separadas, sujetas a la asistencia estatal.
Estos programas basados en el concepto de equidad, tendie-
ron a gestar como efectos contrarios a los postulados: en lugar
de confgurar polticas de discriminacin positiva tendientes a
fortalecer a la poblacin objetivo para desaparecer progresiva-
mente luego de su empoderamiento, contribuyeron a fomen-
tar su dependencia estatal.
En un antiguo trabajo, Basil Bernstein criticaba desde enton-
ces los presupuestos de la compensacin en educacin y sus posi-
bles efectos en el etiquetamiento de la denominada poblacin
benefciaria, cuando sealaba que:
El concepto de educacin compensatoria contribuye a distraer
la atencin de la organizacin interna y del contexto educativo de
la escuela para dirigirla hacia las familias y hacia los nios. Este
concepto implica que algo le falta a la familia y, en consecuencia,
al nio, incapaz desde entonces de obtener provecho de la esco-
larizacin. De esta concepcin deriva que la escuela debe com-
pensar lo que falta a la familia, y que los nios son considerados
pequeos sistemas defcitarios (Bernstein, 1986: 206).
De hecho, estos programas se instalan bajo la retrica de la re-
tencin como estrategia de contencin social y de moratoria
laboral (Tiramonti y Suaznabar, 2000) y, como mostraremos,
tienden a reforzar procesos de inclusin/excluyente, inclusin a
la escuela pero exclusin de una educacin de calidad ms que
a empoderar a los sujetos involucrados.
De estudiantes a pobres: ejemplos pa-
radigmticos de la gestin de la pobreza
en la escuela
La creciente polarizacin social fue paralela al incremento de
los aos de escolarizacin, por lo que las escuelas vieron no slo
el ingreso de nuevos pblicos escolares tradicionalmente exclui-
dos de la enseanza media, ahora considerada parte del ciclo
escolar obligatorio, sino tambin el deterioro de las condiciones
de vida de los ya incluidos.
Para la atencin de una parte estos nuevos pblicos escolares,
las polticas focalizadas compensatorias delimitaron lo que ac-
tualmente se denomina la poblacin objetivo, y en funcin de
ellos los propsitos que pretenden cumplir (el para qu y el para
quin). Respecto de los destinatarios, las polticas focalizadas
compensatorias estn consagradas a un sector especfco de la
poblacin que, por sus particulares caractersticas, se considera
que para transitar por la escuela requiere una estrategia dife-
rencial. Supone, entonces, una estrategia de distincin de esos
grupos a partir de la seleccin de una caracterstica que, como
atributo, confgura la peculiaridad de dicha poblacin respecto
de otros atributos posibles que caracterizaran a los sujetos so-
ciales. La valoracin de estos atributos respecto de lo peculiar
del sistema educativo, que es el acceso a cierto recorte de los
saberes sociales, defne el para qu.
Sobre estas defniciones ofciales y las tradiciones del siste-
ma educativo y de sus actores se confguran representaciones y
prcticas en la cotidianidad escolar sobre cmo son los pobres,
para qu educarlos y con qu estrategias pedaggicas.
Centradas en la lgica de incluir pero no necesariamente de
superar la desigualdad (Castel, 1998), las becas estudiantiles
fueron un ejemplo de cmo en las nuevas polticas sociales en
educacin se amalgaman los viejos discursos meritocrticos y
naturalizantes que abonan el orden neoliberal, con el recono-
cimiento de los condicionantes de clase sobre las trayectorias
educativas.
3
A primera vista contradictorias, estas dos fuentes
de pensamiento respecto de la carrera escolar, legitimaron parte
de las polticas focalizadas en educacin y generaron como re-
sultado nuevos y ms complejos mecanismos de discriminacin
educativa ms que la democratizacin de la escuela.
En apariencia, las becas interceptaban la selectividad que a
travs de la lgica meritocrtica desviaba a los sectores ms vul-
nerables hacia las ramas ms desprestigiadas del sistema edu-
cativo o directamente hacia el mercado laboral, para proponer
nuevos modos de incorporacin a la escolarizacin que privi-
legiaran a la poblacin ms pobre a travs de medidas para
mantenerla integrada al sistema. A nivel nacional se privilegia-
ron los aos recientemente incorporados por Ley a la Obliga-
toriedad, 8 y 9 ao de la Educacin General Bsica (EGB), y
3
Cabe aclarar que las becas existen desde los orgenes de la escolari-
zacin. Sin embargo, histricamente fueron un fenmeno excepcional.
Con carcter de premio a los mejores, eran otorgadas por el Estado o por
organizaciones flantrpicas a quienes no contaban con recursos sufcientes
para continuar sus estudios. En este sentido, constituyeron una estrategia
marginal hacia algunos pobres meritorios por sus capacidades intelectua-
les, generalmente sobresalientes respecto de la media de su poblacin de
origen y no una poltica masiva y sistemtica de contencin social.
510 511
un cupo menor para culminar la Educacin Polimodal que
antes constitua el ciclo superior de la escuela media. En tr-
minos ofciales, el acceso al Programa de Becas Estudiantiles
del Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin
4
dependa
del cumplimiento del requisito de pertenecer a los sectores ms
vulnerables. No obstante, para sostener el benefcio una vez
otorgado, el estudiante deba promover el ao. Para asignar las
becas a quienes quisieran continuar con el benefcio durante la
Educacin Polimodal se le sumaba no tener asignaturas pendi-
entes de aprobacin y siete puntos o ms de promedio general
base en el ao anterior a partir de 2 ao y a partir de 3 en los
dos aos anteriores.
De este modo, se reconoce la pobreza como condicionante
de la trayectoria escolar y se ejerce una suerte de justicia dis-
tributiva para mejorar las condiciones de trnsito por la escuela
para luego olvidarla como tal, al sobreimprimirle nuevamente
la ideologa meritocrtica del xito escolar (rendimiento) para
sostener el benefcio.
Desde una perspectiva crtica, la vulnerabilidad social es pre-
condicin del desempeo escolar. Es la combinacin entre el ac-
ceso diferencial a los bienes econmicos y culturales en nuestras
sociedades y la desvalorizacin escolar de los referentes simbli-
cos de los sectores ms pobres, lo cual contribuye al fracaso en
la escuela de esta poblacin. A esto se suma la legitimacin bajo
la lgica meritocrtica e individualista que hace vivir como un
problema individual, de carencias personales, dicha experiencia
de fracaso.
Pero ms all de las defniciones ofciales, el estudio de los
diversos procesos de implementacin local permite caracterizar
una serie de elementos comunes en las resignifcaciones y apro-
piaciones de las mismas, que contribuyen a crear oportunidades
desiguales para la construccin de la subjetividad en la escuela.
El modo en que la mirada asistencial impregna las prcticas
habla de una sociedad atravesada por la pobreza y ya no slo
de pobres asistibles a partir de su localizacin geogrfca. Hay
dos modos en que esta mirada se expresa en la escuela sobre los
que nos interesa detenernos por su impacto en la construccin
de la subjetividad de los estudiantes. Uno es la idea de carencia,
pensar a los pobres como sujetos a quienes les faltan cosas: di-
4
Luego del lanzamiento del programa de becas a nivel nacional, algu-
nas provincias disearon con recursos propios programas provinciales de
becas. Tales fueron los casos de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de
Buenos Aires, por ejemplo.
nero, afecto, familias consolidadas, entre otras cuestiones men-
cionadas. El otro, es una mirada economicista sobre el impacto
de la pobreza en la escolarizacin: no poder pagar el transporte,
comprar tiles, etctera.
Asimismo, esto se trasunta en la vida cotidiana de las escuelas.
Segn evidencia la investigacin emprica, incluso en los progra-
mas de becas que destierran la lgica meritocrtica de sus re-
quisitos de acceso al benefcio tal como acontece en el Programa
de Becas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la tendencia
a representar la pobreza como dfcit personal, genera efectos
excluyentes pero ahora desde dentro de la misma escuela.
Segn los resultados de una investigacin (Gluz, 2006), los
distintos actores escolares acuerdan en que las becas deben be-
nefciar a los ms pobres, lo que dara cuenta de un avance en
trminos del cuestionamiento a la teora de los dones y en el
reconocimiento de la incidencia de lo social, en este caso las
condiciones de vida, sobre la trayectoria escolar. Pero el lmite es
que consideran que los becarios deben demostrar que merecen
el benefcio, a travs de distintas opciones que los actores obser-
van como modo de pedagodizar el benefcio. Las ms consen-
suadas son el mostrar esfuerzo y demostrar mediante el buen
uso del dinero recibido que se encuentran en condicin de po-
breza.
Si hay algo de comn en el discurso acerca del esfuerzo y del
control del gasto es la atribucin de un parmetro especfco de
distincin de los sectores ms vulnerables: el tener otras necesi-
dades; lo bsico, lo mnimo como propiedad especfca de los
pobres.
En el primer caso, porque el esfuerzo aparece anudado al
descenso de las expectativas respecto de la calidad educativa
que se brinda o puede brindrsele a los sectores ms despose-
dos: el demostrar compromiso sera sufciente para ellos, ms
all de sus aprendizajes efectivos sobre los que los docentes y
preceptores muestran esperanzas limitadas.
En esta escuela casi todos son merecedores de la beca. [] El ni-
vel de exigencia yo lo bajara. Si existe un nivel de exigencia, para
m tendra que ser que aprueben la materia. Yo lo que le pedira es
una asistencia promedio y que tenga aprobado el ao [] Porque
yo s que en otros lugares, en otros pases, exigen un promedio de
ocho, y ac no se da, nosotros necesitamos que el pibe no fracase
y que no fracase es que el pibe apruebe. El xito para l es que
pase de ao y aunque sea un seis, saquemos un alumno de seis, no
querramos un alumno de diez (entrevista a preceptor).
512 513
Se trata de expectativas de rendimiento degradadas respecto de
otros alumnos con mejores condiciones socioeconmicas. Las
becas escolares reforzaran as un pensamiento condescendien-
te que rescata la importancia de incluir a los sectores ms des-
favorecidos y desplegar estrategias de ayuda, pero dicha ayuda
se ancla en muchos casos en la exclusin de aspectos signifca-
tivos de la enseanza escolar a efectos de retener.
En el segundo caso, el correcto uso, porque en una sociedad
de consumidores, se descarta el deseo de consumir en los sec-
tores ms pobres y se le reemplaza por la mera subsistencia.
Qu diferencia hay entre vos que no la recibiste la beca y quienes
la recibieron? Y porque son as, casi todos son as... negros de mier-
da Qu quiere decir negro de mierda? Porque son compaeros
que capaz no tienen para comer pero se compran la ropa Nike as
o a la madre no le dan nada..., no le sirve para nada, se vienen
caminando capaz que cuarenta cuadras, pero la ropa la tienen...
en vez de comprarse algo ms barato y tomarse el colectivo (entre-
vista a estudiante que se postul a la beca y no la obtuvo).
El riesgo es que bajo el propsito de controlar pblicamente
los recursos estatales, se desplace al control pblico de las vidas
privadas de aquellos que reciben fondos estatales. As, lo que
supone un incremento del poder ciudadano a travs del control
de los fondos que asigna el Estado, termina siendo un decre-
cimiento del poder de algunos de autodeterminar sus vidas, por
el control entre pares acerca de los consumos.
Esta faceta del control en el caso de los estudiantes se liga
tambin a una mirada sobre los pobreza, que la individualiza y
pone a los sujetos bajo sospecha de apropiarse indebidamente
del benefcio, sujetos que son pensados como chorros
5
y que
slo bajo la tutela escolar/estatal podran salir de la delincuen-
cia. Desconocen, entonces, el aporte propiamente escolar a la
desigualdad social.
En ningn momento la beca o los becarios pone en cuestin
las prcticas escolares, excepto en casos excepcionales. Proba-
blemente esto se deba a la mirada estrecha sobre el vnculo en-
tre las condiciones de pobreza y la trayectoria escolar, tanto en
el discurso ofcial formalizado en los programas de becas, como
en el de los actores educativos. Y es aqu donde pareciera residir
5
Palabra en lunfardo para expresar despectivamente el trmino ladrones.
el lmite de un programa asistencial para transformar ms sig-
nifcativamente las condiciones por las cuales los alumnos ms
vulnerables transitan por la escuela.
La complejidad del impacto de las polticas asistenciales es
que su lgica ha penetrado las representaciones de los docentes
respecto de diversas actividades presentes en las instituciones es-
tatales, originariamente no pensadas como acciones compensa-
torias. La idea de los estudiantes en condicin de pobreza como
carentes que expresan los docentes, impacta signifcativamente
en la organizacin de las actividades pedaggicas en el aula.
Para alguno, los estudiantes pobres tendran menos posibili-
dades de aprovechar la oferta escolar en todas sus dimensiones,
ya sea por las condiciones familiares catalogadas como defci-
tarias, sus lmites para aprender, la imagen de que no llegarn
muy lejos en su trayectoria escolar, entre otros. Bajo estas apre-
ciaciones, la tendencia es a adecuar el currculo en su sentido de
acotar/achicar y sostener bajas expectativas de aprendizaje.
Estas representaciones son un riesgo para la construccin de la
autoestima en los estudiantes y su propia confanza en su dis-
posicin al aprendizaje.
La preocupacin por las representaciones de los docentes se
liga a la tradicin terica sobre la relacin entre expectativas,
prcticas pedaggicas y estructura social en la delimitacin de
las trayectorias escolares de los alumnos (Tenti, Corenstein y
Cervini, 1984). El modo en que se representa la pobreza con-
tribuye a disear experiencias pedaggicas dispares. Ejemplo de
ello son los resultados de una investigacin sobre escuelas de Jor-
nada Completa del nivel Inicial en la Ciudad de Buenos Aires,
en las que las representaciones respecto de la pobreza centradas
en la carencia desataban dos tipos de prcticas docentes. Por
un lado, cuando los docentes expresaban que los estudiantes
tenan menos posibilidades de aprovechar la oferta escolar en
todas sus dimensiones, ya sea por las condiciones familiares ca-
talogadas como defcitarias, sus lmites para aprender, la imagen
de que no llegarn muy lejos en su trayectoria escolar, entre
otros; tendan a adecuar el currculo a la poblacin del aula
en su sentido de acotar/achicar tanto los contenidos como la
profundidad de su tratamiento. El efecto evidente era un dete-
rioro de la oferta escolar. En el extremo opuesto, encontramos
docentes que consideraban que la escuela deba dar y ofertar
cada vez ms cosas y a ritmos ms acelerados para suplantar las
514 515
carencias de procedencia, generando as jornadas escolares so-
bresaturadas de actividades porque no deba desaprovecharse
el tiempo. La preocupacin por brindarles una oferta educa-
tiva que incluyera una amplia gama de actividades a las que
no podran acceder por fuera del mbito escolar, tenda a crear
jornadas sobresaturadas de actividades, que cubran absoluta-
mente todos los instantes del jardn. Potenciaban as una sola di-
mensin del fortalecimiento personal las experiencias formativas
variadas en desmedro de la importancia de la libertad de opcin
y las oportunidades de expresin en este desarrollo. Esta ltima
dimensin es la menos reconocida en las entrevistas docentes y,
por ende, la menos trabajada en las aulas (Feldfeber et al., 2004).
Otra expresin signifcativa de esta situacin la representan
los comedores escolares en las escuelas de Jornada Completa del
nivel primario de la Ciudad de Buenos Aires. All, ciertas activi-
dades ligadas al tiempo vital que transcurran los nios en las
instituciones como la alimentacin y la higiene se tean de una
lgica asistencial desde la perspectiva de los docentes. Aunque
esas escuelas surgieron con objetivos de innovacin pedaggi-
ca, ms tiempo para innovar a partir de la pauperizacin del
alumnado, lo que se organiz para satisfacer necesidades vitales
como la alimentacin a lo largo de una jornada prolongada, de-
bido a la situacin de vulnerabilidad de la poblacin comenz
a interpretarse como actividad propiamente asistencial, ligada a
compensar una dieta insufciente en el hogar por la situacin de
exclusin y a vivirse como una tarea exgena a la escuela y, por
ende, desprestigiante para la institucin que la asuma (Feldfeber
et al., 2003).
En esta ltima lnea, lo que se pone en juego en torno
al cumplimiento de tareas asistenciales en la escuela es la es-
casa valoracin social de la misma. En un contexto en que el
rendimiento escolar medido en pruebas estandarizadas se im-
pone como parmetro de lo que es una buena escuela, el tiem-
po y el esfuerzo que los maestros depositan en esas actividades
no encuentra un espacio de valoracin, reforzando el estigma de
lo asistencial como pobreza y obstculo al verdadero desarrollo
pedaggico. Esta desvalorizacin se explica porque ese tipo de
acciones se concibe como reemplazo de las familias y no como
un deber del Estado, y, por ende, de las instituciones pblicas
para con sus ciudadanos.
Las propuestas de re-universalizacin
en contextos de focalizacin: los lmites
de las estrategias focalizadas para lograr
la igualdad en el siglo XXI
La salida de la fase ms crtica de la crisis social argentina volve-
r a poner en agenda la preocupacin por las polticas de igual-
dad, pero en un contexto radicalmente distinto al que fund la
lgica universalizante de los sistemas de educacin bsica.
Se trata de un discurso emergente en el marco de procesos de
crtica y resistencia a la hegemona neoliberal de los noventa y
que se extiende en distintos pases y gobiernos de Amrica Lati-
na, pero cuyos alcances prcticos son heterogneos para cada
realidad nacional.
En el caso argentino, el crecimiento econmico no ha modi-
fcado sustancialmente la distribucin del ingreso entre los sec-
tores ms ricos y los ms pobres. Como mostraremos, en el cam-
po educativo se transita por un proceso similar de construccin
de nuevos discursos y operatorias que no logran plasmar en un
nuevo patrn para la educacin pblica como derecho ciudada-
no asegurado por el Estado como garante del bien comn.
Ya a fnes de los noventa y con la cada del menemismo, se
haba desarticulado el Plan Social Educativo, aunque en esa
primera instancia debido a la falta de recursos fnancieros para
poder sostenerlo. El gobierno de De la Ra lo reemplaz por
el denominado Programas Escuelas Prioritarias, con alcance y
recursos restringidos y con un escaso impacto en el imaginario
escolar.
Ser recin con el gobierno constitucional de Nstor Kirch-
ner, cuando se expliciten intenciones polticas de desterrar la
fragmentacin educativa, producto de la implementacin de
la Ley Federal de Educacin en un contexto de pauperizacin
social y se propongan medidas para recomponer la unidad na-
cional del sistema educativo bajo una retrica universalista. Es-
tos propsitos se evidenciaron en la recomposicin salarial do-
cente que supuso la creacin de un salario mnimo comn para
todo el pas; as como en la sancin de una nueva ley de edu-
cacin que reestableci la idea de sistema educativo nacional,
tanto a travs de la articulacin de objetivos comunes como en
la reunifcacin de la estructura de ciclos y niveles comunes que
516 517
haba sido desbaratada con la implementacin de la Ley Federal
de Educacin en los noventa.
6
Las polticas del gobierno retomaron la nocin de igualdad,
la idea de inclusin enmarcada en el cumplimiento de derechos
sociales, ideal que qued plasmado en una nueva Ley de Edu-
cacin, la cual constituy un acto simblico de destitucin de
las polticas de los noventa a travs de la derogacin de la Ley
Federal de Educacin.
Pero sus herencias no se han desterrado. Por un lado, la lgica
de intervencin por programas, entre los cuales los programas
asistenciales resultan difciles de erradicar a pesar del descenso
de los ndices de desocupacin o el enfriamiento de la crisis so-
cial.
Respecto de estas cuestiones, se observa el desarrollo de un
marco discursivo que se pretende universal. El Programa Inte-
gral para la Igualdad Educativa (PIIE), creado en el ao 2004,
se propuso confrontar en su lgica y modalidad de gestin de
los programas asistenciales pre-existentes (PSE y Escuelas Prio-
ritarias). Se inscribi en un doble debate presente entre los de-
cisores de poltica educativa y el mundo acadmico. En primer
lugar, una crtica al impacto de las polticas focalizadas compen-
satorias propias de los aos noventa, que desde algunas pers-
pectivas condujo a un desplazamiento del trabajo propiamente
pedaggico en las escuelas hacia la preeminencia de las acciones
compensatorias; y en segundo lugar, la escasa presencia del Es-
tado nacional durante los aos ms crticos de la crisis social y
econmicas acontecidos con el fn del rgimen de convertibili-
dad.
Este desplazamiento oper bajo la retrica de confgurar un
espacio de aplicacin de polticas comunes hacia todo el nivel
primario, pero priorizando simultneamente a la poblacin en
condicin de vulnerabilidad, con el propsito de fortalecer las
6
La Ley Federal de Educacin transform la tradicional estructura de
niveles, extendiendo la educacin bsica que pas a abarcar los dos prime-
ros aos de la escuela secundaria. La localizacin de esos aos (denomina-
dos tercer ciclo de la Educacin General Bsica) lo defni cada provincia,
generando instituciones que incorporaron esos aos a la escuela primaria
(EGB completa) y otras a la escuela media (EGB3 y Polimodal). A esto se
sumaron las defniciones de la localizacin de maestros y profesores para el
dictado de las asignaturas de este nuevo ciclo. La nueva ley promulgada en
el ao 2006 y que deroga la anterior, retoma la idea de una escuela primaria
y una secundaria, y estipula un plazo de cinco aos para consensuar una
estructura comn para todo el pas, en siete aos de primaria y cinco de
secundaria o seis aos para cada nivel.
condiciones simblicas y materiales de enseanza en los sec-
tores ms afectados por la crisis.
No obstante, la modalidad de organizacin por programa de
la gestin supone que los recursos organizacionales se ponen al
servicio de objetivos temporalmente defnidos y en relacin con
el cumplimiento de metas. Se espera que una vez alcanzado el
objetivo especfco del proyecto, se reordenen los recursos y se
pongan al servicio de otro proyecto, de all que este tipo de or-
ganizacin exprese ms felmente un programa poltico de un
periodo determinado que una poltica de Estado (Chiara, 2005).
En este sentido, el planteo de un objetivo universal, sumado
a un objetivo particular: atencin prioritaria a sectores en con-
dicin de pobreza, no est exento de tensiones. Por un lado, la
difcultad para defnir un problema focal de intervencin, re-
sultando ms fcil dar cuenta de a quin atender que sobre qu
problemticas debe intervenirse, ya que si se trata de cuestiones
comunes, la atencin a un subconjunto supone la desatencin
de dicha problemtica en el resto del universo. Por otro lado,
se desarrolla desde un equipo especfco que acta como pro-
grama focalizando en determinados establecimientos, de modo
que aunque se desarrollan orientaciones que podran ser per-
tinentes para el sistema en su conjunto, sus equipos operan a
travs de una cantidad de escuelas bajo programa; por ende, la
posibilidad de irradiar hacia el conjunto de las instituciones del
nivel depende, en gran medida, de actores no tan directamente
ligados al desarrollo del programa en las jurisdicciones (por
ejemplo, los supervisores o inspectores; directivos o docentes
que integran planteles de escuelas PIIE y no PIIE, las potenciales
articulaciones entre escuelas) (Gluz y Chiara, 2007).
Por ltimo, la pertenencia al programa y a los particulares ri-
tuales que establece, construye una identidad particular que des-
marca del universal. Una vez ms, se reactualizan los fantasmas
de la estigmatizacin, ya que acta sobre escuelas con matrcula
en condicin de pobreza cuya ofcializacin se sobreimprime a
las dinmicas de fragmentacin en el sentido de ausencia de un
marco referencial comn y mercantilizacin, va la competencia
entre escuelas al interior mismo del sector pblico del sistema
estatal de educacin. Las instituciones del programa trabajan
con estudiantes vulnerables y el ser escuela PIIE constituye un
modo de confrmar su condicin de clase. A estas cuestiones
se suma la difcultad de erradicar programas asistenciales an en
contextos de mejora de las condiciones de vida. Una vez ms, las
becas estudiantiles constituyen un ejemplo paradigmtico.
518 519
La evolucin de los programas de becas estudiantiles da cuen-
ta de un proceso de expansin. El Programa Nacional de Becas
Estudiantiles creado en el ao 1997 bajo la rbita del Ministerio
Nacional de Educacin, se destin a los alumnos de 8 y 9 ao
prioritariamente, y en menores proporciones hacia estudiantes
del nivel Polimodal. Si bien luego de su nacimiento atraves
por etapas de disminucin de los recursos y de los becarios
bajo programa, a partir de la crisis del ao 2001 el programa
se reforz, mediante la ampliacin de la cantidad de becas y
la agilizacin de su ejecucin. Ms an, en el total del presu-
puesto de los programas nacionales para el ao 2002, las becas
escolares constituyen uno de los gastos ms importantes (Banco
Mundial, 2003). Desde 1997, haba llegado a abonar 110.000
becas de $600, situacin que decay entre 2000 y 2001, alcan-
zando apenas 71.000 benefciarios. En 2002 se reactiv ampli-
ando el cupo con dos estrategias: el incremento presupuestario
y la disminucin de la asignacin a $400, llegando a becar as a
375.000 alumnos, con un monto de $149.000.000. Con algunos
altibajos, al ao 2006 llegaron a becar a 464.680 estudiantes.
Para salvar la tensin entre la universalizacin y la focali-
zacin, se sostuvieron las lneas de accin meritocrticas an-
teriormente descritas, bajo la denominacin de becas de re-
tencin, y bajo principios universales se crearon becas de
inclusin, que benefcian principalmente a los nios y jvenes
que han abandonado la escolaridad, en la medida en que reto-
man el estudio.
7
En sntesis, lejos de ser una poltica tendiente
a la desaparicin, parecieran constituirse nuevos particularis-
mos que diversifcan modos y estrategias de atencin que an
parecen lejos de generar condiciones para la igualacin.
Los indicadores de repitencia y no promocin continan
siendo ms elevados para las escuelas PIIE en el caso de la pri-
maria y para los estudiantes becados respecto de los que no lo
estn en la escuela media (Finegan, 2007; Chiara y Gluz, 2007).
Lo que la crisis dej: las experiencias edu-
cativas de los movimientos sociales
Una alternativa a los proyectos educativos desarrollados en el
marco de la matriz de poder del proyecto neoliberal de transfor-
macin del rol del Estado y, consecuentemente, de sus presta-
7
Existen con menor peso becas para estudiantes con ms de tres aos
de sobre edad y para estudiantes pertenecientes a pueblos originarios.
ciones sociales, la constituyen las experiencias educativas vincu-
ladas con las nuevas formas de accin colectiva.
Las discusiones en torno a la accin colectiva en vistas de
la construccin poltica alternativa estn centradas actualmente
en lo que algunos denominan nuevos movimientos sociales,
prcticas sociopolticas alternativas o nuevas formas de lu-
cha. Presentes en numerosos pases, van confgurando la otra
agenda, no ya la dictada por los organismos internacionales,
sino aquella impulsada por los movimientos sociales en sus pro-
cesos de lucha y construccin de escenarios de cooperacin
como los Foros Sociales Mundiales o las Cumbres de los Pue-
blos y de toda una serie de relaciones informales y apoyos entre
diversos grupos.
Nacidos como modo de resistencia al incremento sin pre-
cedentes de la desigualdad, la concentracin econmica, el de-
sempleo y la evolucin de la exclusin social, estos movimientos
revitalizan la idea de autonoma pensada como estrategia para
la reconstruccin de nuevos sentidos de lo pblico. En este pro-
ceso, pasan de la resolucin de necesidades tan vitales como la
alimentacin, a la organizacin para afrontar distintas dimen-
siones de sus vidas, entre ellas, la apropiacin del acceso al saber.
Las experiencias educativas de los movimientos nacen
oponindose a la escuela ofcial, constituyendo lo que hoy en
da se considera educacin popular y que debe ser comprendida
en el marco de las relaciones entre los sectores populares, sus
organizaciones y las escuelas.
La participacin en procesos decisorios, el trabajo solidario, la
presencia en manifestaciones de protesta son las formas a travs
de las cuales se entiende lo pedaggico como lo educativo co-
tidiano. Estos procesos ms globales y continuos se acompaan,
en muchas de las organizaciones, por procesos sistemticos des-
tinados a la formacin de miembros especfcos del movimiento:
la infancia, los adultos que forman parte de emprendimientos
productivos o cooperativas, la formacin de dirigentes o pro-
motores barriales y hasta la formacin de sus propios docentes.
Estas iniciativas se desarrollan con el propsito de generar
nuevas formas de socialidad,
8
ms democrticas, inclusivas y res-
petuosas de las voces y vivencias de los sectores socioeconmica-
8
El trmino socialidad ha sido incluido en la sociologa de la vida co-
tidiana para dar cuenta de los rasgos peculiares que asumen los conjuntos
de relaciones en los cuales los individuos se sitan. Integra al anlisis los
intercambios simblicos que confguran las relaciones interpersonales en
grupos especfcos.
520 521
mente ms vulnerables. En los ltimos tiempos, estas experien-
cias han obtenido visibilidad poltica y mediante las luchas que
despliegan han logrado entrar a la agenda de cuestiones social-
mente problematizadas. Se integran en el debate ms amplio de
lo pblico no estatal.
En sus versiones ms radicalizadas, los colectivos disputan
uno de los poderes centrales del Estado: el de imponer espe-
cialmente a travs de la escuela las categoras de pensamiento
con las que comprendemos el mundo (Bourdieu, 1996). Otras
experiencias, en cambio, aportan el trabajo territorial sumn-
dose a las propuestas de escolarizacin que desarrolla el Estado.
Se trata de movimientos sociales que, segn algunos autores, se
encuentran tensionados por procesos de cooptacin (Svampa y
Pereyra, 2005).
Segn un estudio de casos que estamos desarrollando, los pro-
cesos de lucha por transformar la escuela pblica dependen de la
posicin de estos colectivos respecto de la autonoma del Estado.
Dentro de los colectivos que reclaman recursos del Estado pero
con autonoma de sus estructuras, se encuentra el Bachillerato
de Jvenes y Adultos IMPA. ste fue creado por la Cooperativa
de Educadores e Investigadores Populares en coordinacin con
el Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas, y funciona
en la primera empresa recuperada del pas Industrias Metalr-
gicas y Plsticas Argentina Cooperativa Limitada (IMPA), locali-
zada en la Ciudad de Buenos Aires.
9
Se trata de una experiencia
que una vez establecida inicia un proceso de lucha por el recono-
cimiento y el fnanciamiento estatal en el marco de construccin
de autonoma para la defnicin del proyecto educativo. Dentro
de los colectivos que se integran a las estructuras estatales, estu-
diamos el Programa Provincial de Alfabetizacin y educacin
bsica de jvenes y adultos, que lleva a cabo el movimiento
9
En Argentina, la recuperacin de empresas comenz cuando la aper-
tura econmica llev a la quiebra a muchas de ellas que pasaron de la pro-
teccin estatal a ser consideradas inefcientes y dejaron de tener un mercado
cautivo. La inminencia de la prdida de la fuente de trabajo en un periodo
de altsimo desempleo deriv en muchos casos y luego de un complejo
proceso, en que los trabajadores volvieran a poner en marcha las empresas
y pelearan por su posesin legal a partir de la expropiacin bajo dos mo-
delos: propiedad estatal bajo control obrero o entrega a los obreros organi-
zados en cooperativa. El Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas
(MNER) surge en el ao 2001 como espacio de confuencia de algo ms de 60
empresas autogestionadas y en confrontacin con la idea de la estatizacin,
debido a los intereses mafosos que segn sus dirigentes oculta el Estado.
Barrios de Pie.
10
Se trata de un programa que se desarrolla en la
Provincia de Buenos Aires, creado en 2006, como continuidad
del Programa Nacional de Alfabetizacin de Adultos Encuen-
tro. Este ltimo fue desarrollado por el Ministerio de Cultura y
Educacin de la Nacin e implementado por organizaciones so-
ciales a nivel territorial. El programa provincial retoma la lgica
del diseo y organizacin a nivel central, aunque ahora con
funcionarios de los movimientos, y su ejecucin en manos de
las organizaciones sociales, proponindose gestar prcticas en el
plano local, ligadas a las necesidades e intereses del movimiento
(Gluz, 2007b). En ambos casos, se trata de experiencias que in-
terpelan al Estado. Son pocas las experiencias que se mantienen
al margen de la estatalidad.
El lmite de estas luchas colectivas se ancla en polticas ante-
riores cuyas consecuencias se evidencian en estos procesos. La
Ley Federal de Educacin signifc en nuestro pas un desplaza-
miento y restriccin del sentido de lo pblico. Si en los orgenes
la escuela pblica se at a la escuela estatal como proyecto de
integracin social y espacio de materializacin de derechos ciu-
dadanos, dicho marco legislativo denomin a todas las escuelas
como pblicas y centr las diferencias en la gestin: estatal o
privada. De este modo, los intereses privados y de las escuelas
privadas colonizan el espacio pblico (Feldfeber, 2003). Si las
escuelas son todas pblicas, la lucha por transformar la escuela
pblica se ve obturada, ya que implica un doble proceso: por un
lado, recuperar el sentido de lo pblico, que va ms all de lo
estatal aunque lo estatal es la arena de lucha privilegiada, y por
otro lado, su transformacin a modo de integrar los intereses
comunes. Este ha sido un avance de los noventa que la nueva ley
de educacin no ha modifcado.
El primer tipo de experiencias establece un debate por ob-
tener un reconocimiento especfco como escuelas de gestin
social, a manera de distanciarse de la lgica privada a la vez
10
El movimiento Barrios de Pie surge en el ao 2001, a partir de la lu-
cha territorial por lograr trabajo genuino para todos los trabajadores deso-
cupados y garantizar el acceso a la educacin, a la salud y a los servicios
indispensables para una vida digna de todos los habitantes. Reclamaban
al Estado por la solucin inmediata de estas demandas. A partir del ao
2003, con la asuncin de Nstor Kirchner, el movimiento decidi confor-
mar el Frente de Organizaciones Populares (FOP), como seal de apoyo
al gobierno electo. Desde entonces, participa en la elaboracin, gestin e
implementacin de polticas, programas y planes estatales, al tiempo que
algunos de sus militantes han sido electos como legisladores o han sido
designados para diversos cargos pblicos.
522 523
de desmarcarse de la matriz liberal y expulsiva de la escuela
pblica tradicional. Sin embargo, aunque han obtenido dicho
reconocimiento, lo han hecho dentro de los estrechos mrgenes
de lo instituido. Por un lado, no se ha modifcado la conceptua-
lizacin que concibe a todas las escuelas como pblicas y lo que
vara es su gestin, slo se ha incorporado una nueva distincin,
la de gestin social junto a la gestin estatal y privada. No obs-
tante, se integran en una estructura administrativa bicfala, por
la cual en el caso de la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo,
la supervisin est a cargo de los mismos inspectores del circuito
privado. Estos bachilleratos consideran que el reconocimiento
es un avance, pero que la lucha debe continuar. El modo en que
han sido reconocidos por el Estado expresa el modo en que ste
construye lmites a sus luchas por tornar la gestin pblica ms
permeable a las demandas emergentes de la sociedad, sino tam-
bin de retirar del Estado y de los agentes sociales privilegiados
el monopolio exclusivo de la defnicin de la agenda social. De
all que sus luchas por que las polticas y programas del Estado
expresen necesidades pblicas contina en pie.
En el segundo caso, el movimiento est tensionado entre la
construccin de un espacio pblico no estatal que radicalice
la democracia y la confguracin de una tercera va ms pro-
pia de los argumentos neoliberales, en el que la sociedad civil
reemplaza al Estado sin extender los lmites de lo pblico. Esto
se expresa en el carcter transitorio de la articulacin entre estos
programas y el gobierno de turno y su difcultad para transfor-
mar el sentido mismo de la educacin pblica (Gluz, 2008).
La pregunta es en qu medida estas experiencias logran dis-
minuir la desigualdad educativa a travs de la integracin en
polticas ms universales, cuando pujan por el reconocimiento
de sus particularidades.
Conclusiones
Desde su construccin, la escuela opera con el supuesto de la
igualdad de oportunidades y enmascarando la diversidad de
condicionamientos sociales de partida. Funciona entonces bajo
el velo del desconocimiento de la vinculacin entre sus parme-
tros de excelencia escolar, sus pautas de socializacin y sus crite-
rios de permanencia respecto de los diversos capitales con que
transitan la escuela alumnos procedentes de distintos sectores
socioeconmicos.
Durante mucho tiempo la pirmide social se correspondi
con la pirmide escolar, y el fracaso social se explic en parte
por el fracaso escolar: los mejores son los exitosos, los inteligen-
tes. Se reforzaba la idea de que no era el origen social el deter-
minante de la trayectoria escolar, sino los talentos personales,
las capacidades individuales de sujetos especfcamente dotados
para el estudio. Se evitaba cuestionar el modo en que la cultura
escolar privilegia los modos de ver y de pensar de los sectores
dominantes, a la vez que desconoce y deslegitima la cultura de
los sectores vulnerables. La escuela, entonces, supona favorecer
a los mejores.
Hoy en da la incidencia de las condiciones de vida sobre
la trayectoria escolar es vista como un dato de la realidad. Sin
embargo, se sostienen polticas educativas que al centrarse en la
lgica de la carencia fundamentalmente material no cuestionan
los cdigos culturales de la escuela. Los complejos vnculos entre
la escolarizacin y toda una serie de capitales previos privilegios
culturales que en sociedades jerarquizadas trazan desiguales
oportunidades de apropiarse de los bienes sociales permanece
an invisibilizado.
Tal como lo hemos mostrado, el modo en que las polticas
operan en la realidad social no puede dejar de considerar la
subjetividad de los actores. La pobreza consiste en un complejo
fenmeno que se despliega en situaciones sociales especfcas,
que involucran condicionantes sociales en las cuales los sujetos
construyen su identidad, despliegan estrategias y tratan de su-
perar o sobrellevar la situacin de vulnerabilidad en la que se
encuentran.
En el caso de las polticas focalizadas compensatorias o la fo-
calizacin que intenta despegarse de la compensacin y rein-
staurar lo pedaggico, la pregunta que resta entonces es: en
qu medida no continan fortaleciendo la divisin de este esce-
nario social fuertemente fragmentado? La subsistencia tanto de
polticas como de relaciones sociales fundadas en modos de neo-
asistencialismo que en contextos neoliberales retomaron la lgica
de la flantropa, produce como efecto la dilucin de la lgica del
derecho para establecerse una relacin de tutela (Tenti, 1991),
que las polticas actuales no han logrado disolver.
En este contexto, las experiencias educativas desplegadas por
los movimientos sociales logran avanzar en algunos casos en la
confguracin de una cultura escolar diferente, capaz de gene-
rar una experiencia escolar y de subjetivacin diferente que
potencie la capacidad de autonoma de los sujetos, la concien-
524 525
cia crtica. Claramente no tratan de reparar o compensar
el dfcit, sino de luchar por otro tipo de sociedad. Pero otras
experiencias corren el riesgo de apoyar de forma no deseada la
irresponsabilidad del Estado que la propuesta neoliberal de la
tercera va propone implantar.
El desafo pendiente es cmo trascender los lmites que nos
ha impuesto el neoliberalismo para pensar la cuestin escolar,
recuperando el potencial universalista inscrito en la idea de una
escuela pblica, comn y socialmente signifcativa, que requiere
indudablemente superar adems la lgica individualista de las
democracias liberales para fortalecer la soberana popular en
trminos de la redistribucin de los diversos bienes sociales.
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Introduccin
Es posible generar accin pblica en el gobierno local para
atender una problemtica social polmica y compleja? En este
captulo se presenta el anlisis de la construccin de los marcos
de accin pblica generados con la iniciativa Todos los nios y
las nias a la escuela en Chiapas. La iniciativa se implement
a partir del ao 2001 en los estados mexicanos de Yucatn, Oa-
xaca, Chiapas y el Distrito Federal, como resultado del convenio
de colaboracin entre la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF) y el gobierno federal mexicano, con
el fn de buscar mecanismos encaminados para que 1205,152
de nios y nias entre los 5 y 14 aos que no asistan a la escue-
la (INEGI, 2005), 5.61% de la poblacin de ese grupo de edad,
volviera a gozar del derecho a la educacin bsica.
La iniciativa, en el caso analizado, es ejemplar sobre la for-
ma en la cual se puede construir una poltica pblica local que
atienda un problema especfco como lo es la inasistencia escolar
de nios y nias entre los 4 y 16 aos, a travs de la generacin
de una poltica social. Esto fue posible con la accin concertada
de actores de diferentes mbitos de gobierno, la cooperacin
internacional para el desarrollo y de la sociedad civil.
A diferencia de lo ocurrido en los otros estados de la Repbli-
ca, la iniciativa en Chiapas tom un matiz particular. Se sus-
Inasistencia escolar, gobierno local y
poltica social: un anlisis de marcos
Luis Rodrguez Castillo
ndice
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I
528 529
tent en las acciones que fueron posibles atribuir al gobierno
local y sobre las cuales los ayuntamientos asumieron la coor-
dinacin. Sin embargo, en cada nivel de gobierno, los actores
sectoriales, los operadores locales y segn la o el agente con el
que se dialogara, las interpretaciones sobre las causas de la ex-
clusin educativa y las soluciones propuestas difcilmente fueron
coincidentes. En ese mbito, los gobiernos locales jugaron un
importante papel para el establecimiento de una agenda comn
y criterios unifcados de accin a partir de su campo de opor-
tunidad para el abordaje de la inasistencia escolar.
En la siguiente seccin se presenta el marco terico-me-
todolgico en el cual se apoya nuestra argumentacin y se ex-
plicita la forma de entender los marcos (frame) para el anlisis
de polticas pblicas. Enseguida, se presentan los marcos esta-
blecidos en el mbito de lo pblico en torno a la problemtica
abordada. En la cuarta seccin se muestran los resultados del
anlisis de marcos en el establecimiento de la agenda pbli-
ca entre los agentes gubernamentales del estado de Chiapas,
la burocracia del sector educativo y las burocracias locales de
los ayuntamientos con los que se trabaj en el periodo. Como
conclusiones, se expone una interpretacin global del marco
emergente en la relacin entre la asesora tcnica de UNICEF-
Chiapas y los tres estratos de interlocucin citados.
El anlisis de los marcos en la accin
pblica
El concepto de marco (frame) fue acuado por Erving Goff-
man (1974), para identifcar los esquemas de interpretacin que
permiten a los individuos ubicar, percibir, identifcar y clasifcar
los acontecimientos ocurridos dentro de su espacio de vida y en
el mundo en general (Goffman, 1974). El anlisis de marcos se
introduce en la teora de los movimientos sociales y la accin
colectiva, as como en la literatura sobre el establecimiento de la
agenda pblica. En la propuesta construida para este caso, di-
cha fuente terica sirve para enriquecer la perspectiva de anli-
sis de la accin pblica. El concepto de accin pblica resulta
til en el estudio, pues cuenta con mayor potencial analtico que
el de gestin pblica que hace de los actores gubernamentales el
eje de la exploracin.
Cabrero (2006) seala que accin pblica implica considerar
el anlisis de la intencionalidad y las condiciones en las cuales se
ejerce la accin. Tambin los niveles operacional de la estrategia
de los actores y de eleccin colectiva, en donde agentes guber-
namentales y los actores de la sociedad civil construyen itinera-
rios de accin. Asimismo, el nivel constitucional que estructura
las oportunidades de eleccin.
Un marco, en la teora de los movimientos sociales, es el con-
junto de creencias y signifcados orientados hacia la accin, que
legitiman las actividades de un movimiento social (Snow y Ben-
ford, 1992). Los marcos de interpretacin compartidos, junto
a las oportunidades polticas y las estructuras de movilizacin
de recursos, explican la emergencia, auge y refujo de los mo-
vimientos sociales (Snow y Benford, 1988 y 1992; Snow et al.,
1986; Tarrow, 1992).
Los marcos sirven a la fnalidad de movilizar simpatizantes
y desmovilizar a sus antagonistas (McAdam, et al., 1996; Ibarra
y Tejeran, 1998) y fue en ese sentido como se introdujo en la
literatura sobre el establecimiento de la agenda poltica (Cobb
y Elder, 1983; Aguilar, 1996). Al respecto, Bacchi (1999) aclara
que la defnicin de los problemas polticos que llegan a la agen-
da no es una descripcin simple de hechos objetivos, sino que
tienden a ser una representacin estratgica que da relevan-
cia a determinados problemas o asuntos y no a otros. Bacchi
considera que cada solucin contiene ya en s una particular
representacin sobre cul es el problema desde la ptica de
quien la enuncia, y esto tiene implicaciones en el tipo de solu-
cin encontrada.
Un marco interpretativo de poltica pblica (policy frame)
es, por lo tanto, un principio de organizacin que transforma
la informacin fragmentaria o casual en un problema poltico
estructurado y signifcativo, en el que se incluye, implcita o ex-
plcitamente, una solucin (Verloo, 2005). Esto signifca que
los marcos de la poltica pblica no son simples descripciones
de la realidad, sino representaciones especfcas que dan signif-
cado a dicha realidad, estructuran la comprensin de la misma
y guan la accin de los actores sociales (cfr. Tuchman, 1978;
Entman, 1993; Hart y Kleiboer, 1995; Chihu, 2006). Son esos
signifcados los que posibilitan una estructura jerarquizada de
prioridades para la accin pblica.
El anlisis de los marcos de la accin pblica se concibe,
por lo tanto, como un mtodo para identifcar los marcos domi-
nantes, negociados y/o en conficto entre s en el discurso de
los actores sociopolticos; marcos que se construyen para dar
sentido a diferentes situaciones, atribuir culpas o causalidad y
530 531
sugerir lneas de actuacin en el mbito de lo pblico (cfr. Rein y
Schn, 1993 y 1994; Triandafyllidou y Fotio, 1998; Snow et al.,
1986; McAdam et al.,1996; Chihu, 2006).
El enfoque metodolgico del anlisis de marcos es necesa-
riamente cualitativo. Recurro a la Grounded Theory (Glaser y
Strauss, 1999) y, como recomiendan Strauss y Corbin (1997),
se centra en el anlisis de palabras y frases utilizadas repetida y
regularmente a lo largo de los textos, el anlisis de las palabras en
su contexto, as como las ideas especfcas asociadas o implcitas
en ellos y la organizacin de las mismas en diferentes posiciones
y que hacen referencia a otras dimensiones de la problemtica
referida.
En este captulo el anlisis de los marcos se sustenta en los
textos producidos en el periodo 2001-2006, cuya autora per-
tenecen a la UNICEF, al proyecto de colaboracin de UNICEF en
Chiapas y a la administracin pblica estatal y municipal, as
como en la praxis de esos actores y agentes. Una segunda cate-
gora de textos son los generados por actores de la sociedad civil
y, en menor medida, por los medios de comunicacin. ste es el
corpus principal del anlisis.
Aunado a ello se realiz trabajo de campo durante 2006 y
2007, periodo en el cual se sistematiz informacin relativa a la
iniciativa y el proceso municipal de inclusin escolar (Rodrguez,
2006 y 2007; UNICEF-Chiapas, 2006a, 2006b); para ello se efec-
tuaron entrevistas semiestructuradas a operadores de este pro-
grama.
1
Se reconstruy la lnea de tiempo de la iniciativa y
se identifcaron, como lo recomienda Jara (1998), los hitos o
momentos importantes en la implementacin de acciones. Los
textos seleccionados muestran la decisin en el estudio de cen-
trar el anlisis en los documentos que presentan las posiciones
de las organizaciones pblicas sobre la inclusin educativa y se
fueron aadiendo, a partir de dichos momentos, a su punto de
saturacin, es decir, en el momento que se comprobaba que no
aadan informacin sustancial al anlisis.
Los niveles propuestos por Cabrero implicaron el anlisis de la
construccin de marcos interpretativos sobre las intenciones,
las reglas de operacin y las decisiones colectivas que se han
de tomar. En suma, se generan marcos que guan la accin
pblica para: 1. Agentes del sector pblico o gubernamental,
1
Se analizaron ms de 45 documentos de las fuentes sealadas y se
realizaron ms de 30 entrevistas, entre julio y diciembre de 2006, a opera-
dores locales, agentes del sector educativo, actores de la sociedad civil y a la
asistencia tcnica de UNICEF-Chiapas.
en los mbitos estatal y municipal. 2. La burocracia del sector
educativo, federalizado y estatal; as como el gremio magisterial.
3. Actores de la sociedad civil. 4. La propia asistencia tcnica de
UNICEF-Chiapas.
El anlisis de los marcos resulta pertinente, toda vez que en
su implementacin las polticas para atender la inasistencia es-
colar han generado un marco de poltica pblica, emergente y
an en construccin. En l los ayuntamientos son agentes clave
en la implementacin de mecanismos para combatir de manera
efectiva la inasistencia escolar y mantener a los y las nio/as
reintegrado/as en el sistema escolar, a travs de la generacin
de una agenda de polticas para la inclusin social. La accin en
su conjunto tambin ha tenido impacto en propugnar a favor
de la calidad de la educacin bsica. Es decir, la manera en la
que se construyen los marcos que orientan a los actores hacia
lo pblico es un factor explicativo de los resultados de la accin
pblica.
Los marcos establecidos en el mbito
de lo pblico en torno a la educacin
En un contexto centralista como el mexicano, en el cual el presi-
dente y los agentes del nivel federal de gobierno sistemtica-
mente se atribuyen la facultad de decisin en los grandes temas
nacionales, se ha vivido un federalismo de facto (Guilln, 1996)
que ha transitado, en las ltimas dcadas, de una simple descen-
tralizacin administrativa a un federalismo cada vez ms real y
consolidado en el marco normativo (Cabrero, 1998). Estas ten-
dencias, federalismo y centralismo, adoptan un juego ambiguo
segn el tpico particular del que se hable, y su resultado de-
pende en gran medida de los grupos de poder que se confguren
en cada arena poltica.
El marco establecido en el campo de la
educacin
El nuevo federalismo educativo, como fue llamada la poltica
de descentralizacin del sector, ha tenido claroscuros antece-
dentes y, como seala Cabrero (2004), ha sido uno de los pro-
cesos ms complejos de la descentralizacin, debido a la pre-
sencia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin
532 533
(SNTE) uno de los ms poderosos de Amrica Latina y, en
consecuencia, el marco para el sector fue radical, impuesto
y desde arriba.
El marco implic redefnir las relaciones de poder entre el
Estado y el SNTE. En el periodo de Carlos Salinas (1988-1994)
se emprendi un ataque directo contra los lderes sindicales que
motiv el encarcelamiento de Carlos Jonguitud Barrios, presi-
dente vitalicio de Vanguardia Revolucionaria, y de Refugio
Araujo, secretario ejecutivo del SNTE. Lugar que fuera poste-
riormente ocupado por la profesora Elba Esther Gordillo, quien
ha sido una aliada poltica importante para Salinas y los gobier-
nos subsecuentes.
Las nuevas condiciones polticas hicieron posible la frma
del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin
Bsica (ANMEB). En l, desde el punto de vista del SNTE, se res-
petaron los derechos sindicales (Chavoya, 1992) y el gobierno
federal mantuvo la vigilancia del cumplimiento del artcu-
lo tercero constitucional y los contenidos de la educacin. En
suma, slo se transfri a los estados facultades administrativas.
Durante el periodo de Ernesto Zedillo (1994-2000) el esquema
de operacin en su plan de nuevo federalismo fue el mismo y se
prolong la tendencia de transferir recursos a los estados que
vieron incrementarse la partida federal, pero tuvieron poco es-
pacio para la innovacin.
2
En el periodo de Vicente Fox (2000-2006) se intent integrar
nuevos signifcados a la modernizacin educativa a travs de
su plan de autntico federalismo. Se implement el programa
Escuelas de Calidad que planteaba la transferencia directa de
recursos a las escuelas a partir de iniciativas de mejora en los sis-
temas de enseanza, evaluacin y formacin docente. Sin em-
bargo, con aquellos antecedentes la resignifcacin del marco
dirigi la accin a realizar el remozamiento de las instalaciones
escolares y la compra de recursos pedaggicos (pizarrones, li-
bros y otros materiales didcticos).
A lo largo del proceso se ha construido un marco de polti-
ca pblica que se encuentra fuertemente sectorializada. Al ser
de los grandes temas del desarrollo nacional, la discusin se
encuentra literalmente secuestrada por dos agentes: el gobierno
federal y el gremio magisterial. El marco dominante es esta-
blecido por acuerdos entre la Secretara de Educacin Pblica
(SEP) y el gremio magisterial, donde otros actores como la Aso-
2
Se estima que cerca de 98% de las transferencias estaban etiqueta-
das, es decir, destinadas a los salarios de los maestros (Pardo, 1999).
ciacin Nacional de Padres de Familia alcanzan a disputar al-
guna voz en la generacin de opinin en temas especfcos, y los
gobiernos estatales y municipales no tienen voz ni voto.
En ese sentido, modernizacin y calidad como mar-
cos de poltica pblica para la educacin no se encuentran
del todo defnidas y se reducen a temas de carcter adminis-
trativo; se signifcan, en trminos de relaciones interguberna-
mentales, a problemas de transferencia de recursos y en repre-
sentaciones tcnico-educativas de los ndices de analfabetismo,
cobertura, rezago, desercin, efciencia terminal y desempeo
institucional.
Este marco en ambos aspectos, lo intergubernamental y
lo educativo, contiene una sobrerrepresentacin de la gestin
enfocada a racionalizar los procesos organizacional, administra-
tivo y de fnanciamiento del sistema educativo. De esa manera,
los agentes locales desde profesores a gobernadores, ante resul-
tados negativos de sus indicadores tcnicos construyen una in-
terpretacin del problema que los conduce al tpico de las rela-
ciones intergubernamentales. Por ende, el marco se construye
sobre la base de que los resultados problemticos en educacin
son consecuencia de la escasez de los recursos destinados por la
federacin en sus mbitos de competencia.
El marco establecido en el campo de la
poltica social
La poltica social es otro de los grandes temas nacionales y la
defnicin del marco dominante ha estado, normativamente, en
manos del gobierno federal. Fue el periodo de Lpez Portillo
(1976-1982) cuando se estableci el plan nacional como marco
rector para el desarrollo del pas y se formularon los planes de
desarrollo sectorial. En el periodo de Salinas, Combate a la
pobreza fue operado en el Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol), el cual contemplaba acciones de desarrollo regional
pero que fue criticado por sus fnes electorales. Con Zedillo y
Fox, ms all del cambio de nombre a Programa de Educacin,
Salud y Alimentacin (Progresa) y al actual Oportunidades, as
como los programas complementarios, el esquema de defnicin
de benefciarios y operacin ha sido el mismo.
Un cambio importante es que el marco fue pasado por el
tamiz de la defnicin tcnica de los ramos del gasto federal;
primero el ramo 28, defnido como Combate a la pobreza y
534 535
despus el ramo 26 Desarrollo social. Con ello se pretendi
hacer frente a los grupos de poder insertos en los mismos apara-
tos gubernamentales que respondan a los intereses del denomi-
nado partido ofcial o de Estado y hacan uso de estos fon-
dos con fnes electorales, por parte de una nueva generacin
de funcionarios y de lite identifcada como los tecncratas,
quienes pugnaron por la defnicin y racionalizacin de los re-
cursos bajo criterios tcnicos y no polticos.
Asimismo, esa transformacin implic que el tema de la
poltica social se refera a la defnicin tcnica de un problema:
pobreza y/o marginacin, el enfoque de atencin es el individuo
o la familia y la solucin adoptada es la transferencia de efectivo
condicionada al cumplimiento de ciertas acciones. Ejemplo del
marco dominante es el ttulo tercero de la Ley de Desarrollo
Social de 2003, donde se establece como eje prioritario la su-
peracin de la pobreza. All, el marco de poltica social se sig-
nifca en criterios tcnicos para medir ingreso, rezago educativo,
acceso a servicios de salud y servicios en la vivienda.
El marco establecido para las acciones
de UNICEF
La Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio y de
la Nia, adoptados por la Asamblea General de la Organizacin
de las Naciones Unidas (ONU) el 20 de noviembre de 1989, dio
un giro importante sobre la orientacin hacia la infancia: se
consider a nios y nias como sujetos de derecho. La conven-
cin es un instrumento jurdico internacional; es decir, el Estado
que la ratifca se compromete a adoptar medidas administrati-
vas, legislativas y de cualquier otra ndole para dar efecto a los
derechos reconocidos en la misma. Nuestro pas, Mxico, frm
la ratifcacin el 26 de enero de 1990 y el instrumento entr en
vigor el 21 de octubre de 1990.
Las defciencias de ese marco en su aplicacin en el pas
fueron evidenciadas por el Comit de UNICEF para los Derechos
de la Infancia en 1999. Las observaciones ms importantes es-
taban dirigidas a la generacin de marcos para modifcar la
percepcin tradicional del nio entre el pblico en general, los
dirigentes de la comunidad, as como en los programas educa-
tivos. Tambin recomend que se reforzaran las polticas edu-
cativas para reducir las disparidades regionales en el acceso a la
educacin y se generara mayor conciencia respecto a la perti-
nencia de la educacin bilinge y el combate al uso de la violen-
cia en el sistema educativo (Comit, 1999).
En mayo de 2002 se produjo el documento intitulado Un
mundo apropiado para los nios y las nias que retoma y ade-
cua los Objetivos de Desarrollo del Milenio. All se establece el
compromiso a favor del desarrollo en la primera infancia para
promover su desarrollo integral (fsico, social, emocional, espi-
ritual y cognitivo) (UNICEF, 2002). En materia de educacin, el
marco propone una cobertura universal en el nivel bsico.
En el marco dominante de UNICEF un avance signifca-
tivo lo constituye el enfoque de derechos. El diagnstico se
establece bajo la premisa de que existen nios y nias que no
pueden gozar del derecho a la educacin, un factor clave para
garantizar cambios sociales positivos de largo plazo. Sin embar-
go, en su propuesta de solucin, a travs de suscribir las metas
del milenio y los convenios que se frman con los gobiernos, se
inserta en el marco dominante del sector educativo: los indica-
dores tcnicos de cobertura y acceso.
Una primera sntesis de los marcos
La manera en la que histricamente se han especifcado las
contiendas polticas para la defnicin de los temas pblicos en
torno a educacin y poltica social ha generado un marco es-
pecfco. En consecuencia, ambos son mbitos en donde se ha
construido una relacin en la cual la defnicin de los problemas
y las propuestas de soluciones, es decir, las funciones regulado-
ras y normativas, quedan en manos del mbito federal; dejando
a los mbitos estatal y municipal de gobierno las responsabili-
dades tcnicas, operativas y administrativas.
Sin embargo, existen dos aspectos que resultan relevantes en
los nuevos marcos de la poltica educativa y social. Por un lado,
se confgura a la municipalidad y a los actores locales organiza-
dos como instancias catalizadoras de la demanda social; y, por
el otro, se condiciona a los sectores a sumar fuertes dosis de
cooperacin social y de promocin a la organizacin comuni-
taria para la asignacin de recursos. De cumplirse estos aspec-
tos, potencialmente se desencadenara una accin pblica cada
vez ms intensa. Otro aspecto relevante es que por el diseo y
los procesos de planeacin en el pas se mantiene una visin
sectorializada de la poltica pblica. As, la calidad educativa y
536 537
sus indicadores de desempeo construidos desde esa ptica, son
temas ajenos a la poltica social.
En la siguiente seccin se analiza el encuentro de estos mar-
cos establecidos en la operacin de la iniciativa Todos a la es-
cuela en el estado de Chiapas y cmo fue adoptado estratgica-
mente por diversos actores sociales y agentes gubernamentales.
Es decir, abordamos la cons-truccin del marco en los aspec-
tos operacionales de la estrategia de los actores y el de eleccin
colectiva, en el que agentes gubernamentales y los actores de la
sociedad civil construyeron itinerarios de accin en torno a la
educacin en Chiapas.
La educacin en Chiapas: el marco de
la agenda pblica
La iniciativa Todos a la escuela buscaba ofcialmente al-
canzar tres objetivos: a) Que ninguna nia y ningn nio en
Chiapas estuviese fuera de la escuela; b) una educacin bsica
de calidad; y c) que todas las escuelas contaran con sufciente in-
fraestructura, materiales y capacitacin de sus docentes para un
ambiente favorable para la educacin, con respeto a la identidad
tnica, lingstica y cultural (UNICEF, 2006b). Cabe destacar que
el marco de colaboracin se plante en trminos de servicios de
asesora tcnica, a fn de coadyuvar para que actores sociales
y agentes gubernamentales emprendieran acciones a favor de la
inclusin educativa.
3
Promover la calidad de la educacin bsica y construir una
poltica de inclusin educativa en el estado requera reunir dos
condiciones, adems de los conceptos abstractos proclamados
por la convencin, el convenio de calidad o la propia iniciativa:
1. Identifcar una problemtica concreta sobre la cual construir
3
La burocracia del sector educativo (federalizado y estatal) y el gremio
magisterial, en el contexto del convenio para la calidad educativa, crearon
el Plan Rector para la Calidad de la Educacin en Chiapas y a travs del
Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), se puso nfasis en los
programas: para Abatir el Rezago Educativo en Educacin inicial y Bsi-
ca (PAREIB), Escuela Amiga (EA) y Aprendizaje Participativo Comunitario
(APC), como estrategias para elevar la calidad con respeto a la identidad
tnica, lingstica y cultural de los nios y las nias. Acciones que se alinea-
ban a los objetivos planteados por la Iniciativa; pero eran resultado de
mantener los perfles de trabajo diseados desde la federacin en el marco
dominante del sector.
un itinerario de accin pblica. 2. Abordar un aspecto que faci-
litara a los actores y agentes salir de su marco establecido y que,
a su vez, no resultara en una confrontacin directa con y entre
ellos.
Ambas condiciones las cumpla la inasistencia escolar. Un
problema tan grande en Chiapas que no es visible. Excepto INEGI
que reportaba, para el ao 2000, 184,086 nios y nias entre
los 5 y 14 que no asistan a la escuela, no hay otra instancia
gubernamental (estatal, municipal o sectorial) que genere infor-
macin sobre ese sector de la poblacin ni que tenga polticas
especfcas para su atencin. El sector educativo y su marco est
orientado hacia los nios y nias que estn en el sistema educa-
tivo, y no se interesaba en generar informacin sobre ese 18%
de la poblacin en edad escolar que se encuentra dispersa en el
territorio estatal y no asista a la escuela.
As, los operadores de UNICEF-Chiapas conformaron en la
praxis una ruta crtica que se puede reconstruir esquemtica-
mente en cuatro etapas: 1. De sensibilizacin: en la cual la inter-
locucin se estableci a nivel estatal de gobierno y con el sector
educativo (2002-2003), se difundi la informacin disponible
para generar corriente de opinin sobre los nios y las nias
que no asisten a la escuela y posicionar el tema de la educacin
en la agenda pblica. 2. De diagnstico: requiri de una inter-
locucin ms amplia con diferentes agentes del sector pblico
y actores sociales (2003-2004).
4
3. De operacin a nivel de te-
rreno: en el que la interlocucin con los actores del mbito
municipal de gobierno mostraron una gran relevancia (en los
ciclos escolares 2004-2005 y 2005-2006). 4. De reorientacin de
los marcos de poltica para la inclusin social (2006).
En el diagnstico realizado por UNICEF-Chiapas se identif-
caron las principales causas de inasistencia, que fueron: ms de
50% no asiste por razones econmicas; ms de 25% por falta
de acta de nacimiento o algn otro documento ofcial; ms de
15% era por alguna razn de la escuela misma (maltrato, falta
de apoyo, etctera). El 10% restante fueron otras causas repor-
tadas: discapacidad, enfermedad, por falta de escuelas cercanas
o alguna otra situacin familiar (UNICEF-Chiapas, 2006b).
4
El posicionamiento del tema en la agenda y el diagnstico son tareas
principales en la creacin y establecimiento de marcos (Snow y Benford,
1988).
538 539
Escapa a la normatividad: el marco en
los agentes estatales
La colaboracin de UNICEF en Chiapas no atraves un proceso
unilineal de implementacin de acciones; antes bien, franque
un proceso de construccin de marcos de accin pblica en la
que fue necesaria la interlocucin y negociacin, para establecer
una representacin unifcada del problema de la inasistencia es-
colar, con agentes del mbito estatal de gobierno; particular-
mente los posicionados en el Instituto de Desarrollo Humano
Estatal (IDH-Estatal). Los del sector educativo, federalizado y
estatal, particularmente, en los Servicios Educativos de Chiapas
(SECh), y en los sindicatos de maestros, la seccin VII y la seccin
40, hegemonizadas por el consejo central de lucha (CCL) que
reproducen las prcticas clientelares de Vanguardia (Berm-
dez, 2005). Y con los ayuntamientos y sus instancias operativas,
as como la bsqueda de aliados de la sociedad civil.
En principio, la inasistencia escolar era un problema que nin-
guno de los agentes tena contemplado en sus propias agendas.
No obstante, se trat de un tema atractivo, y en la interlo-
cucin aparecieron marcos estratgicos. Agentes y actores in-
trodujeron las lgicas propias del juego de poder en el cual se
encontraban en el contexto estatal. Los marcos estratgicos
son defnidos, entonces, como los intentos de reconstruir mar-
cos (reframing) con la fnalidad de posicionar como prioritarios
intereses de un agente o actor particular.
No obstante, cabe destacar que el problema de la inasisten-
cia escolar y su solucin fue enmarcado de manera muy simi-
lar entre los actores del mbito estatal de gobierno y el gremio
magisterial. En su diagnstico construyeron signifcados que di-
rigieron la atencin a lo cuantitativo, es decir, a las condiciones
estructurales de marginacin y pobreza; por otra parte, en lo
cualitativo era remitido a un problema de desinters familiar o
indolencia del tutor.
El pronstico en este ltimo tpico era evadido, pues los agen-
tes argumentaban que slo generaran ms problemas y desin-
ters. Por la otra parte, la solucin variaba desde la posicin op-
timista: demandar recursos frescos a la federacin o una en la
que se vea a UNICEF-Chiapas como la instancia para el fondeo
de proyectos educativos, hasta la evaluacin pesimista: no hay
recurso que alcance para mejorar la situacin.
Los gremios magisteriales y los agentes de la burocracia estatal
del sector presentaron un obstculo en su representacin del
problema, ya que identifcar e incluir a nios y nias fuera
de la escuela fue signifcado en la relacin: ms trabajo-mismo
salario. An visibilizando las causas estructurales en su discurso
y conociendo los trminos de la colaboracin de UNICEF en Chi-
apas, los actores generaron marcos interpretativos diferenciados
y contrarios a los intereses institucionales de UNICEF-Chiapas e
inconsistentes con el planteamiento de la iniciativa.
As, el foco del problema no es la ausencia de condiciones
desiguales de equidad o inclusin en la educacin, que per-
mitira, segn UNICEF-Chiapas, identifcar las debilidades del
entramado institucional para la bsqueda de soluciones. Por el
contrario, la interpretacin se diriga a legitimar las demandas
histricas del gobierno estatal y del gremio magisterial.
Para los agentes del gobierno estatal, que no eran parte del
sector educativo, la propia iniciativa era un botn poltico im-
portante. Ser el estado con el ms alto ndice de reprobacin,
11.5%, el primer lugar en analfabetismo y el ltimo en desa-
rrollo humano en 2002, haca de la iniciativa un signo de la vo-
luntad poltica para emprender las acciones necesarias y trans-
formar as la situacin social del estado (Gobierno del estado
de Chiapas, 2006). Por ello, al menos en el nivel discursivo,
para los agentes del mbito estatal la frase de la educacin
como una prioridad se encontraba presente en sus documen-
tos y discursos.
Si bien esto explica, en parte, la disponibilidad de esos agen-
tes para cambiar sus interpretaciones sobre la exclusin edu-
cativa y un marco que se signifca como voluntad poltica;
no obstante, mayor frecuencia y disponibilidad no implica la
elaboracin de un discurso ms articulado, ni la elaboracin de
soluciones congruentes. Quienes aportaron la voluntad polti-
ca gobernador y su gabinete delegaron en instancias que care-
cieron de esa voluntad, tuvieron poco poder de decisin y no
participaron en la generacin del marco Direccin Tcnica
Educativa (DTE).
Mientras la voluntad poltica enunciaba a la educacin como
prioridad en la agenda pblica, los actores del sector presen-
taron una sistemtica oposicin a las acciones propuestas, ya
que escapaban a la normatividad. La signifcacin era sim-
ple: ellos no estn facultados para realizar actividades solicita-
das en la iniciativa; ya que inasistencia de los nios y las nias,
siempre que stos no estuvieron inscritos en las escuelas, era un
indicador con muy poco impacto en sus ndices de desempeo
institucional.
540 541
As, plantear al sector educativo que podra emprender ac-
ciones para la identifcacin de las nias y los nios que no
asisten a la escuela y para su reinsercin al sistema representaba
un enorme reto; ya que los actores del sector educativo cons-
truyeron una interpretacin donde dichas acciones eran vistas
como un incremento de las cargas laborales y, en consecuencia,
como sobreexplotacin. Ello explica que se acogieron al cocoon
del marco establecido del sector a esperar que otros actores y
agentes les proporcionaran la informacin de los indicadores
que s se encuentran en su marco normativo: inscripciones.
El sector educativo posicion sus marcos estratgicos.
Colocar a la educacin como tema de la agenda pblica fue un
elemento catalizador de demandas y movilizacin en torno a
condiciones de trabajo;
5
pero tambin para el tradicional ciclo
movilizacin-presin-negociacin dirigido a posicionar a sus l-
deres en el mbito poltico estatal. Por su parte, el gobierno del
estado interpuso a la educacin y al inters superior del pueblo
chiapaneco como factores de legitimidad para desarticular la
movilizacin magisterial en la entidad en dos ocasiones (2003 y
2005) y realiz acciones inditas: descuentos en nmina y el le-
vantamiento de actas administrativas que causaron la baja se-
lectiva de profesores.
As, durante la primera etapa de la operacin, el encuentro de
los marcos establecidos condujo a un tringulo de relaciones
con constantes fracturas de comunicacin y confictos entre el
gobierno del estado, UNICEF-Chiapas y el sector educativo que
tuvo altas posibilidades de decantar en obstculos permanentes
de operacin.
La educacin que queremos: el marco
en la sociedad civil
Hablar de accin pblica implica considerar la construccin de
itinerarios de accin entre el sector gubernamental y los actores
de la sociedad civil. Convencidos de la necesidad de liberar
la discusin en torno a la educacin del secuestro obrado por
el sector, UNICEF-Chiapas cre alianzas estratgicas con actores
de la sociedad civil para generar corrientes de opinin. Dadas a
5 Implementos pedaggicos y didcticos, capacitacin, mejoras salari-
ales y de prestaciones sociales.
conocer las cifras de inasistencia escolar producto del diagns-
tico realizado pro UNICEF-Chiapas, los grupos organizados, sin
tener el tema en su agenda, respondieron afrmativamente al
llamado de generar una discusin amplia en el mbito social.
A este factor contribuyeron, como parte de las consecuencias
no esperadas de la accin, tanto las movilizaciones de los gremios
magisteriales como los operadores polticos del gobierno del esta-
do. Luego de prolongarse ms all de lo esperado el tradicional
paro magisterial de mayo de 2003, las principales ciudades del
estado fueron bombardeadas con volantes en los que se asevera-
ba que padres de familia preocupados por la situacin llama-
ban al magisterio a volver a las aulas y a la senda de la nego-
ciacin. La autora del impreso no se ratifc, y el sindicato
magisterial y sus aliados sealaron a los operadores polticos del
entonces secretario de Gobierno.
6

Esta coyuntura facilit el proceso de generar corrientes de
opinin entre diversos grupos de la sociedad civil. El marco
identifcaba como causas del problema, por un lado, a la inef-
cacia de la accin gubernamental en la atencin a los problemas
estructurales y educativos; y, por el otro, a un sector educativo
degradado, profesional y personalmente, y sin compromisos ti-
cos con la educacin. Estos esquemas de interpretacin presio-
naran a los agentes gubernamentales, pero sobre todo a los gre-
mios magisteriales, a reorientar sus propios marcos de accin.
Desde luego, a la presentacin de esos resultados UNICEF-Chia-
pas realiz una convocatoria amplia y un trabajo de cabildeo que
decant en la creacin del Grupo promotor por la educacin en
Chiapas. Dicho grupo se integr por personalidades del mun-
do empresarial, poltico y religioso, entre ellos los obispos de las
dicesis de San Cristbal, Tuxtla y Tapachula, la Asociacin de
Padres de Familia, captulo Chiapas, los presidentes de CANIRAC
y Coparmex, as como de la Asociacin de Mujeres Empresarias
de Chiapas y de la asociacin ExATEC. Asimismo, se sum una
de las ms importantes federaciones de organizaciones campe-
sinas del estado: la Federacin de Organizaciones Indgenas y
Campesinas del Estado de Chiapas (FIECH).
A principios de 2006 el grupo promotor demostr, a travs
de la publicacin del Declogo por la educacin en Chiapas,
que era el actor que mejor haba comprendido el marco de
6
Aqu no discutimos los mviles polticos de la situacin descrita, ya
que no es nuestro objetivo, en nuestro anlisis resulta como un factor ms
que ayuda a explicar la conformacin del marco en torno a la educacin.
542 543
poltica propuesto por UNICEF-Chiapas y el que mejor logr
adoptarlo en sus acciones e iniciativas.
El declogo enunciaba cinco caractersticas deseadas para la
educacin y cinco propuestas para alcanzarla. A diferencia de
los marcos construidos por los otros actores, en donde el pro-
blema se reduca a lo econmico traducible a trminos tcnicos
y se encontraban culpables polticos como el gobierno federal
o estatal y el gremio magisterial o incluso la apata de los tu-
tores, el declogo adems de convocar a una mayor inversin
social que no fuera a gasto corriente, convoc a todos los actores
involucrados a actuar con compromiso, responsabilidad social
y a ponderar el valor de la educacin. Todos ellos signifcados
que no tenan resonancia en la interlocucin con otros actores
y agentes.
Establecido ese marco con un contexto poltico favorable
para la operacin, se realiz el diagnstico de UNICEF-Chiapas,
se ajustaron las cifras proporcionadas por INEGI en 2000 para
sealar la lnea cuantitativa base de trabajo y se priorizaron los
municipios de operacin. En 2004 se tenan salvadas las etapas
de diagnstico estatal y de dar a conocer la situacin de ina-
sistencia, lo que provoc confictos y negociaciones; tambin se
haba alcanzado un clima favorable en el cual el tema de la edu-
cacin se encontraba establecido como un tema pblico y tena
un amplio reconocimiento social.
Sin embargo, los aos de trabajo previo dejaban una leccin
aprendida: el sector educativo no posea informacin sobre ina-
sistencia y ni este agente ni los del gobierno estatal haban desa-
rrollado capacidades para una operacin fnal del programa
a nivel de terreno; es decir, en la identifcacin con nom-
bre y apellido de los nios y nias que no asisten a la escuela.
Paradjicamente, se lleg a la conclusin de que para atender
ese enorme problema, el ms pequeo de los mbitos de go-
bierno, los ayuntamientos, eran los nicos agentes que contaban
con las capacidades operativas para emprender una tarea de tal
magnitud.
Y ahora... cmo lo hacemos?: el marco
en los agentes municipales
La lnea base de trabajo fueron: 7,501 nios y nias que no
asistan a la escuela en el municipio de Tapachula de Crdova y
Ordez, 4,553 en Tuxtla Gutirrez, 4,738 en Ocosingo, 2,592
en San Cristbal de Las Casas, 726 en Oxchuc y 5,383 en Las
Margaritas. Es decir, estos municipios aglutinaban 27.7% de la
incidencia del problema.
Las caractersticas de los municipios son diversas. Tuxtla es al
mismo tiempo el centro urbano ms importante en el estado y
se ubica en la regin Centro de la entidad; San Cristbal es con-
siderada la capital cultural de Chiapas, tambin es un centro
urbano y junto con Oxchuc se ubica en la regin Altos. Oxchuc,
Margaritas y Ocosingo son municipios con poblacin mayori-
tariamente indgena y rural. Los dos ltimos son los municipios
ms extensos en Chiapas y comparten lmites en los confnes de
las regiones Fronteriza y Selva del estado. Tapachula, cuenta
con la ciudad y el punto fronterizo internacional ms impor-
tante de la entidad. Los ltimos cuatro estn catalogados como
municipios de alta y muy alta marginacin por el INEGI.
En lo que alguna vez alguien llam una orga interinstitu-
cional,
7
es decir, las reuniones de trabajo entre agentes de los
ayuntamientos, los tres rdenes de gobierno y representantes de
diversos programas sectoriales, una preocupacin fundamental
fue establecer criterios unifcados en esa diversidad. La pregun-
ta recurrente era: cmo lo hacemos? Es decir, se atendi la
tarea de construir el marco operativo para la coordinacin
del sector educativo, los agentes del gobierno estatal y federal y
la asistencia tcnica de UNICEF-Chiapas con los ayuntamientos,
a fn de atender la inasistencia escolar.
El resultado fue llamado proceso municipal de inclusin es-
colar. Este fue el marco establecido para la operacin, que
sealaba un itinerario tcnico en el cual se aclaraban compe-
tencias y responsabilidades en torno a cinco acciones: 1. Le-
vantamiento de cdula de identifcacin de los nios y las nias
fuera de la escuela, por parte del ayuntamiento y su estructura
territorial. 2. Sistematizacin de la informacin recabada por
parte del ayuntamiento y validada por el sector educativo. 3.
Canalizacin para la atencin de la necesidad especfca por la
cual el nio o nia abandon la escuela desde el ayuntamiento
y sus propios programas de atencin social, y en colaboracin
7 Lo que proporciona una estupenda imagen de los esquemas ideo-
lgico-normativos que operan para explicarse el rompimiento de las
reglas de operacin y programticas de carcter sectorial para, indita-
mente, reunirse y tomar acuerdos interinstitucionales entre los agentes
de los tres niveles de gobierno y la asistencia tcnica de una organizacin
internacional, en torno a las muchas problemticas sociales en las que
deriv un problema concreto.
544 545
con las instancias del gobierno estatal. 4. Incorporacin a
la escuela, por parte del sector educativo. 5. Seguimiento y
monitoreo a cargo del ayuntamiento y el sector educativo.
No obstante, ante la diversidad de actores, las interpreta-
ciones al marco tambin se multiplicaron y surgieron nuevos
marcos estratgicos. El sector educativo identifc que el
ayuntamiento no signifcaba competencia, pues sera el en-
cargado de recabar la informacin y realizar acciones que
redundaran en sus indicadores de gestin: la matrcula.
Lo mismo ocurre desde el sector de desarrollo social y los
agentes de las polticas compensatorias; el ayuntamiento no
signifca competencia porque realizar acciones educativas.
Para los ayuntamientos participar en la iniciativa signifca
proporcionar capital poltico: son la cara amable, la instan-
cia de gobierno que est en contacto directo con la gente y
que resuelve efectivamente problemas para la poblacin.
En el mbito municipal tambin ocurrieron acelerados
aprendizajes de interlocucin e interrelacin gubernamen-
tal. Los ayuntamientos, para identifcar territorialmente a los
nios y nias que no asistan a la escuela, tuvieron la necesi-
dad de movilizar a su estructura territorial (jefes de manzana,
presidentes de colonia, comisariados ejidales y agentes mu-
nicipales), as como reunir y coordinar al grupo encargado
del levantamiento de informacin en campo. stos fueron
brigadistas voluntarios de estudiantes de educacin media
superior y superior.
Entre el ayuntamiento y el sector educativo se sistematiza-
ba y validaba la informacin recabada; por su parte, el sector
educativo se responsabiliz de asegurar los espacios educa-
tivos. El ayuntamiento, con base en las causas identifcadas,
se responsabiliz de la canalizacin; ah nuevamente se in-
tensifca la relacin de agentes con la comunidad educativa,
con las direcciones de registro civil, con el sector de desarrollo
social y los programas compensatorios en los mbitos estatal
y federal. Este conjunto de organizaciones gubernamentales
no respondi de manera automtica a la ciudadana, ni en
los ritmos que exiga la necesidad de reintegrar a los nios y
las nias al ciclo escolar en curso. Sin embargo, operadores
especfcos en lo local ya haban empeado su palabra para
ayudar a esas familias.
Los agentes locales pusieron en marcha un marco cultural
mayor identifcado como el intercambio de necesidades que
fue, en muchas ocasiones, de carcter simblico. Por ejem-
plo, la interlocucin y el apoyo de directivos, profesores y alum-
nos para las brigadas, el intercambio fue el reconocimiento a su
labor. El ayuntamiento tambin tuvo concurrencia en las condi-
ciones de calidad educativa, en lo material y en lo pedaggico,
toda vez que la DTE otorgaba el espacio educativo; pero en la
comunidad educativa no se quera recibir al nio o nia ar-
gumentando que eran alumnos problema, una mayor carga
de trabajo para los docentes, o que no haba condiciones ma-
teriales. Entonces el ayuntamiento fue el agente vinculante con
el propio sector y la asistencia tcnica UNICEF-Chiapas, quienes
proporcionaron al intercambio desde materiales pedaggicos a
recursos para mantenimiento del plantel, as como talleres para
sensibilizar sobre la situacin de vulnerabilidad de los nios y
nias que se integraban con la iniciativa y para la capacitacin
en estrategias pedaggicas para atender a los nios problema
en aula.
Esta es la etapa de una accin pblica intensa. Es decir, el
marco de poltica generado a partir de la inasistencia escolar
provoc que se pusieran en marcha los supuestos participativos
contenidos en el ANMEB, PEC, EA y APC del marco establecido del
sector educativo y del Ramo 26 del sector de desarrollo social.
Hay que llamar la atencin que ocurri, ms all de cumplir
con la normatividad, por una va no esperada: la presin que
pudo ejercerse desde el ayuntamiento para solucionar proble-
mas familiares que motivaban la inasistencia escolar y modifcar
el tipo de relacin que las familias establecan con los diferentes
actores del sector pblico que generaban exclusin social.
Al operar la iniciativa en municipios con capacidades admi-
nistrativas diferenciadas y con condiciones sociales, econmicas
y de infraestructura desiguales, se obtuvieron resultados hetero-
gneos. De los 25,493 nios y nias que no asistan a la escuela
en los municipios en los que se oper en los dos ciclos escolares,
se identifc la incorporacin de 2,808.
8
Esto cuantitativamente
y como un indicador de impacto podra ser considerado un
rotundo fracaso. Sin embargo, se gener un marco de nuevos
compromisos con la ciudadana y nuevos mecanismos de inter-
locucin sociedad-gobierno.
El problema no radica en la inscripcin del nio o la nia a
la escuela, sino mejorar las condiciones personales, familiares y
8
La efcacia del marco operativo establecido se puede ponderar en el
hecho de que el IDH-Estatal identifc, en dos meses de 2007, a 6,300 nios
y nias sobre los que ya se estn realizando las gestiones pertinentes enfo-
cadas a su reinsercin a la escuela.
546 547
escolares que garanticen la permanencia y promocin escolar.
La leccin aprendida es que existe un problema de desigualdad
de oportunidades y de diseo institucional.
Hacia una interpretacin de los marcos
para una poltica de inclusin social
El establecimiento de un marco de poltica pblica en el cual
la educacin fuera un tpico prioritario en la agenda pblica
por parte de UNICEF-Chiapas, se encontr con otros marcos es-
tablecidos y requiri de un proceso de ajustes y negociacin. El
tema clave para los agentes gubernamentales en el mbito es-
tatal y los agentes del sector educativo se encontraba dominado
por los imperativos de la escasez de recursos econmicos que
hicieran viable mejorar la calidad de los servicios educativos.
Ante ello, el marco de accin de UNICEF-Chiapas se movi hacia
un problema concreto: la inasistencia escolar.
Las dos primeras etapas de trabajo (sensibilizacin y diag-
nstico), grosso modo, son las de la construccin del marco de
poltica para la inclusin educativa en el estado; mientras que la
tercera (operacin de acciones concretas) produjo nuevos mar-
cos de interpretacin sobre el problema y aport evidencias para
la reorientacin de marcos operativos, que permiti a UNICEF-
Chiapas continuar con una problemtica concreta que atender
(la inasistencia escolar) y pasar de la inclusin educativa a re-
formular sus marcos hacia una poltica de inclusin social en la
que los ayuntamientos juegan un papel fundamental.
Reconstruir los marcos para concentrarse en este problema
ocup la inversin de recursos tcnicos y humanos en la conci-
liacin de intereses con la fnalidad de mantener y aumentar la
credibilidad de UNICEF-Chiapas ante agentes gubernamentales
y la opinin pblica. Pero, al mismo tiempo, reconstruir el mar-
co de interpretacin y demostrar su capacidad para la imple-
mentacin de nuevos marcos (reframing) sobre un problema
especfco de la educacin. Las consecuencias no esperadas de la
accin generaron un contexto poltico favorable en el cual fue el
ayuntamiento el tercero excluido el que se devel como
agente clave.
En ese momento se descentr a los actores involucrados en sus
marcos establecidos y entraron en una lgica operativa. Haba
que saber primero dnde estaban los nios de la estadstica, se
tena entonces que defnir entre los agentes del gobierno estatal
y municipal y del sector educativo quin y cmo lo haran, para
identifcar, en segundo lugar, las causas por las cuales no se asista
a la escuela. Tercero, se deba solucionar un sinfn de problemas
prcticos e inmediatos para que el nio o la nia se reincorpo-
raran a la escuela.
9
Los agentes del ayuntamiento canalizaron y
acompaaron a esos menores y a sus familias a instancias secto-
riales para asegurar la incorporacin a la escuela, pero tambin
para garantizar su incorporacin a programas sociales comple-
mentarios, tanto estatales como municipales, con la fnalidad de
asegurar ciertos niveles mnimos de bienestar familiar para que
la familia mantuviera al nio o nia en la escuela.
Conclusiones
La experiencia muestra que el abordaje de temas educativos
como la inasistencia escolar aporta elementos de juicio para una
revisin de la poltica social existente. No coincido con Pardo
(2003) cuando seala que el ayuntamiento es un espacio para
la implementacin de acciones educativas complementarias.
Los marcos de poltica aqu analizados son una muestra del
potencial que tiene el ayuntamiento en la articulacin de una
poltica de inclusin social.
Este es el punto de refexin para confgurar los contenidos
del marco emergente, y an en construccin, de la accin de
UNICEF-Chiapas que deja atrs el problema de la inasistencia
escolar y la ptica focalizada en la atencin individual, y se pre-
sentan como un marco de poltica para la inclusin social que
toma como unidad de atencin a la familia.
En las transiciones de los marcos se expone una serie de
tensiones que deben ser consideradas en torno a sta y otras
experiencias de accin pblica:
1) La persistencia de una lgica sectorial y de jerarquizacin
gubernamental, frente a la necesidad de reconocer la con-
fguracin e integracin compleja de organizaciones, actores
e instituciones en situacin de interdependencia.
9
Por ejemplo, negociar la condonacin de las cuotas de inscripcin,
apoyar con el uniforme ofcial del plantel, tramitar documentos ofciales
como la acta de nacimiento o la boleta de califcaciones del grado anterior,
entre otros.
548 549
2) La orientacin normativa sectorializada que defne diferentes
dominios, frente la necesidad de interrelacionarse en torno a
problemticas especfcas.
3) La defnicin de cada sector y nivel de gobierno como grupo
de poder que posee recursos y competencias distintas, pero
que resultan cruciales para que los otros satisfagan necesi-
dades sociales y alcancen sus propias metas organizacionales.
4) Lgicas de operacin anquilosadas, aisladas y la duplicidad
de funciones entre mbitos de gobierno, frente a claras necesi-
dades de accin concertada.
El itinerario de accin de UNICEF-Chiapas y los marcos ante-
riormente descritos, as como las tensiones sobre las que invi-
tamos a la refexin, no hacen ms que recordarnos la riqueza
de la variabilidad de la experiencia humana y de sus marcos
de interpretacin de la realidad. Esto es el sustento valioso y
vulnerable, a la vez, para la coordinacin del comportamiento
social en temas de polticas pblicas.
Mediante el abordaje de un tema educativo, como la ina-
sistencia escolar, sobre la cual el ayuntamiento no tiene compe-
tencia constitucional ni aparece como uno de los actores en el
gran debate nacional, queda demostrado que ste tiene un pa-
pel fundamental en articular territorialmente y con la poblacin
local la poltica social. En el marco de poltica emergente, la
gestin local/municipal puede orientarse a la proteccin y res-
titucin de derechos (como el derecho a una educacin bsica
de calidad) por los siguientes aspectos:
a) Contacto, interlocucin y participacin de las madres y pa-
dres de familia: El contacto directo con la ciudadana, las co-
lonias, barrios y la estructura ciudadana de organizacin en
relacin directa con las familias. Este aspecto es fundamental
para incrementar la participacin real de las madres y padres
de familia en el tema de la calidad de la educacin y los pro-
cesos de inclusin social.
b) Articulacin y organizacin de demanda de la ciudadana: El
papel privilegiado del ayuntamiento de fomentar la exigibilidad
de la calidad y cobertura de servicios con los gobiernos estatal
y federal en el marco de la universalidad de los derechos.
c) Las modifcaciones en el Pacto Fiscal con la federacin que
ha incrementado el presupuesto de los ayuntamientos para
inversin en distintos ramos, incluyendo el Ramo 33 desti-
nado al desarrollo social. Esto ha ampliado la disponibilidad
de recursos para la inversin por parte de los ayuntamientos.
Inclinar la balanza para que los ayuntamientos ocupen su
verdadera posicin como instancias territorializadas de gobier-
no con el fn de articular y organizar la demanda ciudadana,
as como generar las capacidades para que stos se constituyan
en instancias que supervisan y exijan a los gobiernos estatal y
federal calidad y cobertura en los servicios y programas sociales
ofertados, implica que todos los actores sociales y agentes polti-
cos construyan un marco en el que se privilegie la accin pbli-
ca coordinada, en relacin con los tres aspectos anteriormente
sealados.
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553
Introduccin
Este captulo tiene como propsito analizar el campo de polti-
cas sociales para la infancia y la adolescencia desarrolladas en
la Argentina desde mediados de la dcada de 1990 hasta la ac-
tualidad, como consecuencia de la suscripcin en 1990 de la
Convencin Internacional de Derechos del Nio (CDN), sancio-
nada en 1989. Procura contribuir a la discusin de los proble-
mas tericos que surgen de la articulacin entre las modalidades
de integracin social, promovidas por las polticas sociales y los
procesos de ampliacin de ciudadana en la poblacin infantil y
adolescente, en situacin de vulnerabilidad social. Ello supone
considerar las polticas sociales como discursos con impactos en
la construccin de sujetos, necesidades y problemas.
1
El tipo de derechos sancionados por la CDN procura modif-
car y regular en el terreno cultural prcticas de crianza, formas
Las polticas sociales para la infancia
y la adolescencia en Argentina y el
paradigma internacional de derecho
humano
Valeria Llobet
1
Considerar la dimensin discursiva de las polticas sociales supone
tratarlas como una matriz que es moldeada por la institucionalizacin de
discursos expertos (Fraser, 1991; Llobet, 2006), la que, a su vez, constituye
un tipo de discurso legtimo para la interpretacin de necesidades y subje-
tividades. De este modo, no slo se trata de una dimensin simblica, sino
tambin prescriptiva, que delimita y determina las acciones posibles, las
soluciones imaginadas, el sentido comn institucional, y expresa las mo-
dalidades dominantes en que se conciben los problemas.
ndice
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I
554 555
de sociabilidad, en fn, relaciones intergeneracionales. Instau-
ra cnones de dignidad en las condiciones de vida y de alguna
manera contribuye a sealar, no sin contradicciones, que la fa-
milia es una unidad heterognea en su interior, y que no pu-
ede hacerse equivaler necesidades y derechos de nios, nias y
adolescentes a las necesidades y derechos del conjunto. Uno no
subsume al otro, de la misma manera en que la condicin de las
mujeres adultas no se deduce como una fraccin del conjunto.
Este sealamiento introduce entonces dos lneas a tomar en
cuenta. Por un lado, las relaciones entre lo cultural y lo econmi-
co, en el sentido expuesto entre otros por Fraser (1997)
2
en
cuanto a la consideracin de la injusticia en trminos de injusti-
cia cultural (o disrespeto) e injusticia econmica (o desigualdad).
Por el otro, los lmites y contenidos dados a lo pblico y lo priva-
do, en el tradicional estilo de anlisis feminista. As, cules son
las consecuencias, en las concepciones sobre la ciudadana, de
que el paradigma de derechos se institucionalice mediante polti-
cas sectoriales o focalizadas, cuya vinculacin con los derechos
en su concepcin universal es limitada? Cules son las implica-
ciones prcticas de la centracin cultural de la CDN? Cules son
las tensiones especfcas que deben abordar las polticas sociales
para la infancia y la adolescencia? Qu continuidades es posi-
ble rastrear en la manera de construir y responder a la cuestin
social representada por las fallas en la inclusin de las nuevas
generaciones? Estas preguntas conforman las lneas de anlisis
centrales de este trabajo.
Para abordar estas cuestiones, luego de una discusin relativa
a las caractersticas ms generales de la vinculacin del para-
digma de derechos con las polticas sociales, se presentar una
sinttica caracterizacin de la situacin previa a la suscripcin
de la CDN por parte del Estado argentino, estableciendo algunos
de los ejes centrales estables a lo largo de este periodo histrico
de consolidacin y auge del sistema tutelar como respuesta in-
stitucionalizada al problema de los menores. A continuacin
se analizar una modalidad de institucionalizacin de la CDN,
que provisionalmente se denominar modelo de transicin,
tratando de determinar en l algunos ejes predominantes de ar-
ticulacin de las respuestas institucionales, a partir de la con-
sideracin de las estrategias para el logro de la inclusin, las
defniciones de vulnerabilidad y la extensin de la cobertura. Fi-
2
En trabajos posteriores, la autora consider necesario incluir una ter-
cera dimensin a su esquema para refexionar sobre la justicia, entendida
como paridad en la participacin
nalmente, se retomarn las preguntas ms generales para situar
las tensiones que recorren los distintos momentos ubicados en
el anlisis.
Consideraciones preliminares. Los dere-
chos humanos y las polticas sociales
El proceso de especifcacin de derechos humanos excede el
mbito de las polticas sociales. Se da en la esfera de la poltica
internacional, y distintos procesos histricos convergen para
que, en determinados contextos, algunos sujetos sean redefni-
dos como titulares de derechos y, a su vez, se considere que el
disfrute de los mismos requiere de medidas especiales para que
Estados y/o individuos no lo obstaculicen.
3
Estas discusiones coincidieron con los embates incipientes
contra el Estado de bienestar y el correlato ideolgico de contra-
diccin entre derechos civiles y derechos sociales. Los procesos
de articulacin inter-estados alrededor de la transformacin del
Estado-bienestar incorporaron, a instancias del Fondo de Na-
ciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Programa de Na-
ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el marco de derechos
a la formulacin de sus polticas. Este proceso se consolid, para
el caso especfco, a partir de la Cumbre por la Infancia y la
Cumbre del Milenio a inicios de la dcada de 1990.
A fnes de la dcada de 1990, el Informe de Desarrollo Hu-
mano 2000 del PNUD desplegaba las caractersticas generales
que deban seguir las polticas pblicas con enfoque de derechos
humanos. De esta manera, desde distintos mbitos se promo-
vi la vinculacin entre un instrumento de derechos humanos
especfco, la CDN, y el proceso de formacin de polticas que
afectaran directa e indirectamente a ese grupo.
En particular en Amrica Latina, la incorporacin de la CDN
involucr la institucionalizacin de principios relativos a la am-
pliacin de ciudadana y al tratamiento concreto y simblico de
3
Ello convergi con lgidos debates a nivel mundial alrededor de los
discursos normativos sobre la infancia y la adolescencia. Por un lado, fue-
ron puestos en cuestin los discursos cientfcos que legitimaban la mi-
nora e invocaban un saber sobre la supuesta doble caracterstica de las
necesidades propiamente infantiles, a saber: su univocidad y su perento-
riedad. Por otro, se critic el dispositivo tutelar, que a lo largo y ancho del
mundo apareca como la institucionalidad ms efectiva para dar cuenta de
la cuestin social de la poblacin de menor edad.
556 557
personas menores de edad como ciudadanos, en culturas ins-
titucionales permeadas por ciudadanas invertidas o controladas
(Fleury, 1997). Para el caso, la institucionalizacin del paradig-
ma de derechos de la infancia como matriz para el diseo de las
polticas sociales se dio en un contexto de reforma del Estado,
hegemona del paradigma neoliberal y globalizacin del sistema
fnanciero.
En este contexto, cabe sealar que Argentina fue durante
la dcada de los noventa un modelo de reforma en el sentido
del Consenso de Washington. Esa transformacin del Estado-
bienestar se dio en el sentido de aumentar la mercantilizacin y,
consecuentemente, la carga a las familias, reducir la cobertura
de los programas antes universales y, en general, pasar de una
lgica de solidaridad a una lgica individualista. Ello gener un
amplio consenso, inspirador y legitimador, a su vez, de planes y
programas.
Coincidentemente, se produjo un proceso de profesionali-
zacin de organizaciones de la sociedad civil que se formalizaron
en organizaciones no gubernamentales y se vieron benefciadas
por los procesos de cuasi-privatizacin de formas de asistencia.
4

Algunas de estas ONGs, integrando la Comisin Argentina de
Seguimiento a la CDN (CASACIDN), han generado, mediante el
sistema de control al Estado nacional (la emisin de los In-
forme sombra) sufciente presin internacional para ser actores
de peso en la transformacin interna. Estas organizaciones y
especialmente el UNICEF, han incidido en la visibilidad de los
derechos de nios, nias y adolescentes, y en restar legitimidad a
las polticas para el sector que no se enmarquen en tal enfoque.
La inclusin del enfoque de derechos humanos en la agenda
internacional tambin representa un desplazamiento histrico
de la discusin poltica que los derechos humanos involucran.
En efecto, la preeminencia tcnica en la institucionalizacin del
paradigma de derechos hace pensar que se trata de un problema
de aplicacin de estrategias y normas adecuadas. Esto vela el
hecho crucial de que las defniciones de derechos en lo concreto,
la formacin de polticas, planes o programas para satisfacerlos,
la asignacin de recursos, etctera., son el resultado de una dis-
4
En 1997, el Foro de Organizaciones para la Infancia de la entonces
Capital Federal organiz un evento de sensibilizacin en la CDN en Parque
Centenario. En el mismo, se cont ms de 50 ONGs del mbito metropolita-
no (es decir, slo ciudad de Buenos Aires y partidos del conurbano bonae-
rense).
cusin poltica respecto, en ltima instancia, de lo que es justo
para el conjunto social.
A ello se agrega, o con ello converge, un dato desalentador.
No obstante el consenso internacional alrededor de este para-
digma, su impacto no parece alcanzar las vidas de los propios
nios, nias y adolescentes a los cuales normativamente pro-
tege. El nio sujeto de derechos parece ser una abstraccin
que no se refeja en indicadores de cumplimiento y satisfaccin
de derechos de los nios concretos. Por su parte, raramente se
ha avanzado en vincular el enfoque de derechos de la infancia
con las polticas econmicas, no slo con las polticas sociales.
Ello tendra como consecuencias la consideracin conjunta de
la nueva cuestin social con este hiato entre procesos de am-
pliacin de ciudadana y restricciones a la plena y autnoma
inclusin social.
Interesa por ello sealar que, a pesar del inters tico en la
discusin de las polticas sociales a la luz del paradigma de dere-
chos, en el caso de las polticas para la infancia y la adolescencia
se presentan serios problemas tericos y polticos. En primer
lugar, en qu medida es posible que se desarrollen polticas uni-
versales dirigidas a la poblacin infantil y adolescente? De no
ser posible, necesario o incluso esperable que se desarrolle este
tipo de polticas, es dable imaginar algn tipo de polticas fo-
calizadas que adopte caractersticas de discriminacin positiva
y no acarree la estigmatizacin que se asocia a tales acciones?
Ello torna, a lo que provisionalmente se denominar campo
de polticas para la infancia, en un terreno fecundo para anali-
zar algunas tensiones y transformaciones centrales que afron-
tan las polticas sociales. Al mismo tiempo, permite establecer
preguntas respecto a los pactos de reproduccin social que dan
forma a la cuestin social en cada sociedad. Las polticas para
la infancia y la adolescencia representan tanto los consensos
alcanzados en torno de la justicia, como aquellos respecto de
la funcin de las nuevas generaciones en la tensin cohesin
social- inclusin social. De esta manera, las polticas formadas
pueden tender a privilegiar los proyectos estatales y sociales, y
no a resolver las circunstancias del aumento de nios, nias y
adolescentes supernumerarios, aquellos cuya inclusin social
se halla limitada a la inclusin en polticas de contencin.
5
5
Interesa citar a Juan Suriano para ilustrar este aspecto: Siempre las
respuestas a la cuestin social eran una consecuencia del aumento de la
confictividad social (2000: 19).
558 559
Los antecedentes de la cuestin social y la
institucionalidad de la infancia y la ado-
lescencia en la Argentina
En la prehistoria que constituye el Virreinato y en los convul-
sionados aos previos a 1870, se puede inferir el inicio de un
conficto por el poder sobre los nios (Cowen, 2000). El Estado,
como inicial y precario gestor de la higiene y salubridad pblicas,
abri las puertas del hogar para regular las prcticas de crianza.
En particular, fueron revisadas las prcticas de lactancia, cues-
tionando el uso de nodrizas; se laiciz la inscripcin de los nios,
con el reemplazo de los registros parroquiales de bautismo y
muerte por la inscripcin civil, y se comenz a construir la salud
pblica mediante la vacunacin masiva y compulsiva.
El siglo XX, denominado en sus inicios el siglo del nio (inau-
gurado con los congresos panamericanos de pediatra que dieron
origen al Instituto Interamericano del Nio), fue el tiempo de la
construccin de la infancia y la adolescencia como sujetos socia-
les. Este proceso se dio mediante la expulsin de los nios del
espacio pblico, incluyendo el espacio del trabajo asalariado, y
su inclusin en el espacio de la domesticidad, el juego y la esco-
laridad (Zelizer, 1994; Roche, 1999). El inicio del siglo coincidi
con los debates sobre la educacin universal, la incipiente regu-
lacin del trabajo femenino e infantil, y el avance y ampliacin
del Estado en sus polticas de higiene y salubridad.
Dos procesos defnieron la construccin de nios y adoles-
centes pobres como un problema del Estado. Los confictos
obreros coprotagonizados por nios y la universalizacin de la
educacin, dieron otra visibilidad a los nios que no haban in-
gresado en la escuela, o aquellos que a juicio de las Juntas Esco-
lares y el Consejo Nacional de Educacin estaban en peligro
moral o material (Cosse, 2005; Ciafardo, 1992). El juicio tc-
nico de los expertos tomaba los parmetros de la higiene en su
sentido extenso, tanto de prcticas denominadas preventivas
como de higiene moral. Estos nios fuera de la escuela pasaron
a ser parte de la cuestin social. El Estado gener entonces (a
lo largo y ancho del mundo y casi al mismo tiempo) lo que se
conocer como Estado Tutelar. Las categoras nodales de la
tutela del Estado permitan que, mediante la Ley 10.903, se re-
tirara la patria potestad a las familias de estos nios, que luego
eran internados en dispositivos variados.
6
El proceso de valoracin de un sujeto colectivo infantil estuvo
sostenido por un proyecto poltico que, en tanto anticipacin
de un futuro posible, tomaba a los nios del presente como ac-
tores del maana. La construccin de continuidades sociales,
culturales y polticas entre generaciones era necesaria para un
determinado proyecto de pas. Para ese proyecto, era una es-
trategia cardinal integrar las nuevas generaciones mediante una
institucionalidad extensa e intensiva, cuyo eje cultural y social se
desplegaba alrededor de los parmetros de la burguesa, y que
encontraba en el higienismo el certifcado de legitimidad cient-
fca y una clave a su hegemona.
El complejo tutelar se encontr completamente diseado y
en vigencia hacia la dcada de 1930 en todo el mundo occi-
dental, con caractersticas similares en cuanto a su matriz ideo-
lgica, y articulado a los dispositivos del Estado de bienestar.
Esta dcada marc el inicio de cambios tendientes a centralizar
en el Estado la gestin social, surgiendo la burocracia tcnica
confgurada por los profesionales del rea social. Durante las
dcadas de 1940 y 1950 se avanz en la legislacin que defni
la funcin tutelar del Estado sobre los menores (Barbeito y Lo
Vuolo, 1998: 123). Se comenz la separacin de la asistencia
social de la educacin, restringindose la Comisin Nacional
de Ayuda Escolar, para ser reemplazada en sus acciones por la
Direccin Nacional de Asistencia Social en 1948 y luego por la
Fundacin de Ayuda Social en 1950 (Fundacin Eva Pern).
En la historia mtica del campo de la minoridad,
7
se produce
un vaco que abarca las dcadas de 1940 hasta la de 1970.
8
Este
espacio temporal es cubierto con el relato de los aos dora-
dos: un Estado que funcionaba, en un pas rico y caminando
sin distracciones hacia su pleno desarrollo, que no produca
menores, igualitario y homogneo.
9
Algunos anlisis para el
6
En Argentina, la ley debi esperar casi 90 aos para ser derogada por
una ley de Proteccin Integral a la infancia.
7
Es decir, aquella que fundamenta los relatos de los agentes y cimienta
las historias institucionales.
8
Por ejemplo: En los aos 50 la expansin del Estado en el campo de
las polticas sociales bsicas impide el desarrollo de la sociologa funciona-
lista. Es el auge de las polticas distribucionistas. Las condiciones generales
de la infancia mejoran, por ende la problemtica es considerada residual.
En Historia y Fundamentos del Centro de Atencin Integral a Nios, Nias
y Adolescentes, www.chicosdelacalle.org
9
De alguna manera parece concretarse la fgura peronista del nio
560 561
periodo se han concentrado en la subordinacin ideolgica del
dispositivo escolar al proyecto peronista, a modo de considerar
muchas veces que la funcin de prctica de subjetivacin que
puede atribuirse al dispositivo encontraba del lado del sujeto
una materia moldeable.
En contraposicin, las tensiones abiertas por el proceso pe-
ronista y lo que algunos historiadores han denominado la demo-
cratizacin del bienestar infuyeron en un proceso de igualacin
simblica de la infancia.
10
Cosse (2006) seala la multiplicidad
de sentidos que adoptaba el ser menor pobre, a mitad del siglo XX:
desacreditacin, pobreza y peligrosidad social pero tambin
sentimientos de conmiseracin por la injusticia. La decadencia
del higienismo y su absorcin y transformacin en la medicina
social se combinaron con el desplazamiento relativo de las lites
en la generacin de consenso sobre la matriz de intervencin en
lo social.
Estos sentidos, como polos de la representacin dominante
de la infancia y la adolescencia pobres, se alternarn a lo largo
del siglo; por lo tanto, resulta posible decir que nunca lograron
una sntesis nueva. Como se ver luego, la dupla peligrosidad-
conmiseracin parece no haber sido permeada por el paradig-
ma de derechos y la consecuente politizacin de las necesidades
infantiles.
En los gobiernos dictatoriales de 1960 fueron reemplazadas
las denominaciones institucionales y programticas de meno-
res para pasar a ser de menores y familia. Este deslizamiento
se acompa de debates relativos a la institucionalizacin y sus
consecuencias, a la educabilidad durante la institucionalizacin,
y a la necesidad de reintegracin familiar de los menores. Du-
rante la dictadura de Ongana, el Estudio del nio y el adolescente
institucionalizado, de 1967, y el Congreso del Menor Abandonado, de
1969, fueron ejemplos. Surgi el Rgimen de Familia Sustituta
(Dubaniewicz, 1997) como estrategia de reemplazo al interna-
miento.
Convergentemente, el auge de la psicologa infantil cambi el
tono de las aproximaciones pedaggicas, sociales, incluso fami-
liares, a la cuestin. Desde el nacimiento de la Escuela para pa-
dres a la inclusin de contenidos psicolgicos en la formacin
de docentes, pasando por el establecimiento de la psicoterapia
como nico privilegiado como una legtima y veraz representacin de la
infancia.
10
Para una discusin sobre el lugar de la infancia y la familia en el pero-
nismo, vase Pastoriza y Torres (2002) y Guy Dona (2002
infantil como un recurso de uso cada vez ms generalizado, la
psicologa comenz un proceso de hegemona como fundamen-
to cientfco y mediacin tcnica en las relaciones adultos-nios/
as y adolescentes. Este giro estableci como verdades cientfcas
una concepcin del sujeto y su relacin con la temporalidad y
la historicidad,
11
y un nfasis en la determinacin de sus pro-
blemticas en la escena familiar.
En 1973, durante el gobierno dictatorial de Lanusse, se pu-
blic la Poltica Nacional del Menor y la Familia, y en 1974, du-
rante la tercera presidencia de Pern, se realiz el Primer En-
cuentro Nacional de la Familia, cuyas conclusiones se centraron en
la utilizacin de tratamientos que no implicaran internacin y
en el desarrollo de estrategias de prevencin, algunas de corte
psicosocial. Durante la ltima dictadura (1976-1983) se desa-
rrollaron otras innovaciones de intervencin: Registro General
de Menores, Orientacin Familiar, becas para internamiento
en instituciones privadas, Hogares de pre-egreso con subsidios,
Pequeos Hogares, becas de estudio e ingreso a los institutos
militares.
12

El fuerte reingreso del modelo policiaco persecutorio se com-
binaba con las instituciones totales para renegar identidades,
mediante la Doctrina de la Situacin Irregular. sta produca
un deslizamiento, que agrega a la idea de menor abandonado,
propia del paradigma anterior, la concepcin de poblacin de ries-
go. La Polica de la Minoridad, el Cuerpo de Vigilancia Juve-
nil, las razzias callejeras y los institutos articulaban el modelo de
poltica socio-penal. De este modo, se agreg abiertamente un
eje de seguridad, que sum al nfasis moral y futurista que tena
la defnicin de menor en riesgo moral y material la peligrosi-
dad presente.
Esta dimensin parece componer el mapa totalizador de las
imgenes de infancia y adolescencia que construyen el sustrato
para concebir la cuestin social y sus respuestas. Se comenzaba
tambin a desmantelar la poltica social a partir de la transfor-
macin del sistema de salud y la escolaridad, ambos cambios en
11
Las afrmaciones tcnicas relativas a la atemporalidad o carcter in-
fantil del inconsciente comenzaron a extenderse hasta considerar, en la tra-
duccin representacional del conocimiento psi, un sujeto completamente
determinado por su pasado infantil y los vnculos familiares entonces es-
tablecidos.

12
Si bien un anlisis sistemtico y en profundidad hallar seguramente
ms diferencias, cabe sealar los trazos de continuidad del tratamiento de
la cuestin infantil ms all de la legitimidad y carcter de los gobiernos.
562 563
el sentido de la mayor fragmentacin entre educacin y salud
mercantilizadas y aquellas provistas por el mbito pblico.
13
A partir de la recuperacin democrtica, la problemtica
de nios, nias y adolescentes en situacin de vulnerabilidad
ingres como tal al mbito de actividades de la Secretara de
Desarrollo Humano y Familia, dependiente de la Presidencia
de la Nacin. Se comenz a asociar la problemtica del aban-
dono con el incumplimiento de derechos (Dubaniewicz, 1997;
Asamblea Permanente de Derechos Humanos, APDH, 1986), en
consonancia con la incipiente repercusin, sobre todo en la so-
ciedad civil, de los debates alrededor de la redaccin de la CDN
desde 1979 y del papel que en l tena el movimiento de dere-
chos humanos argentino desde fnes de la dictadura.
Durante los ochenta y noventa, a la sombra de los debates
internacionales, proliferaron los encuentros tcnico-polticos
para debatir polticas para la infancia (escolares, asistenciales,
penales). En ellos, las posiciones acordes con la Doctrina de Pro-
teccin Integral plasmada en la CDN propiciaban un cambio de
concepcin que se pens radical respecto a los paradigmas an-
teriores. En lo jurdico, se afrm la necesidad de garantas pro-
cesales contra la discrecionalidad del rgimen anterior, de inter-
namiento coercitivo. Se hizo eje en la titularidad de derechos
de ciudadana para nios, nias y adolescentes, los que dejaron
de ser considerados menores en el mismo sentido en que esta
denominacin adoptaba para el sistema tutelar, y se instal el
superior inters del nio como objetivo y lmite de toda intervencin.
Asimismo, desde las posiciones defensoras de los derechos de
los nios se comenz a afrmar que las instituciones que traba-
jan de forma alternativa al internamiento eran ms efcaces que
las tutelares (APDH, 1986). La dcada de 1980 fue marcada por
el problema de la criminalizacin de la pobreza imbricada en las
acciones policiales, fuerte resabio de las polticas dictatoriales.
As, aparecieron, como oponentes: en primer lugar la polica,
en segundo la justicia penal, en tercero el sistema institucional-
total.
La incipiente lucha ideolgica de quienes instalaban el pro-
blema de los derechos humanos de los nios y adolescentes se
centraba en cambiar el lenguaje epistemolgico (Conclusiones
del I Seminario Latinoamericano de DDHH del nio y del menor, 1987),
para extraer el problema de la minoridad del campo jurdico.
13
Por ejemplo, a travs del aumento de los subsidios a las escuelas de
gestin privada y la apertura de la provisin de servicios de salud en las
obras sociales sindicales a empresas mdicas.
Se promova por primera vez activamente la separacin de las
polticas socio-penales de las polticas propiamente sociales para
la infancia.
En 1990, cuando la Argentina frm y ratifc la CDN expres
algunas reservas y seal que la defnicin de nio/a se extiende
al momento de su concepcin, instaurando el Da del Nio
por Nacer. Ello era una clara seal de la posicin antiabor-
tista del gobierno, defnicin que al mismo tiempo creaba un
conficto entre sujetos de derechos.
14
Ese mismo ao la Secre-
tara de Desarrollo Humano y Familia fue reemplazada por el
Consejo Nacional del Menor y la Familia, dependiente del Mi-
nisterio de Salud y Accin Social, cuyo objetivo era desburo-
cratizar la asistencia a Menores, Discapacitados y Ancianidad,
garantizando su promocin integral. Si bien el objetivo de la
institucin era formalmente ms amplio, en 1993 se constataba
la concentracin de los recursos institucionales en la asistencia a
la poblacin infantil, restringida a su vez a la poblacin institu-
cionalizada (Pronatas, 1993).
Con la reforma de la administracin pblica y la transfor-
macin de la estructura del Estado nacional tenida lugar a
partir de la reforma constitucional de 1994, se eliminaron las
funciones de accin social del Ministerio de Salud, crendose
el Ministerio de Desarrollo Social. A esta cartera se adscribi el
Consejo Nacional del Menor y la Familia, No obstante la entra-
da en vigencia constitucional de la CDN, su estructura refejaba
la dominancia de las funciones socio-penales derivadas de las
instituciones de internamiento.
Empezaron a desarrollarse programas que siguieron siendo
denominados alternativos, y que bsicamente ampliaban la ex-
periencia y la concepcin de aquellos de ndole familiarista o
basados en modelos de comunidades teraputicas desarrolla-
14
En oposicin a la doctrina de interdependencia de sujetos de dere-
chos, que potencia los derechos de las mujeres en tanto madres de otros
sujetos de derechos, las interpretaciones al uso en nuestro medio tienden
a oponer los derechos de nios, nias y adolescentes a los de sus madres,
tendiendo a restringir estos ltimos. Un ejemplo de esto es la campaa del
derecho a la alimentacin a pecho, promovido por la UNICEF y la socie-
dad de Pediatra, con argumentos economicistas respecto de la salud de los
nios de sectores populares y de la garanta alimentaria que supone en los
peores contextos la leche materna, sin considerar el dfcit en la salud de la
madre que esto supone. Otro ejemplo es el tratamiento como adultas de las
adolescentes embarazadas como consecuencia de una violacin, casos en
los que se privilegian los derechos de los nios por nacer antes que los de
las nias y adolescentes abusadas.
564 565
dos durante la dictadura como poltica nacional de infancia. Al
mismo tiempo, en algunos distritos se modifcaron sus legisla-
ciones para dar lugar a las instancias especfcas de contralor de
la implementacin del paradigma de derechos, los Consejos de
Derechos de Nios, Nias y Adolescentes.
En 1995 Argentina present el primer informe de seguimiento
de la aplicacin de la CDN ante el UNICEF. Las recomendaciones
de este organismo y de la Ofcina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Representacin
Regional para Amrica Latina y el Caribe (OHCHR) sealaron
la inadecuacin del informe a los derechos legislados, la falta de
datos sobre la aplicacin concreta de los mismos, la desigualdad
extrema entre distintos grupos de nios y la contradiccin legal
que representa la vigencia de la ley de 1919. Faltarn an ocho
aos para que esa ley se derogue. Las recomendaciones surgidas
del segundo informe, presentado en 1999, cuatro aos despus
del primero y con tres aos de retraso, sumaron a las anteriores
la preocupacin por la escasa inversin en infancia del Estado
nacional. Entre 1995 y 1999 el gasto pblico nacional dirigido a
la niez rond el 7% del gasto pblico nacional total, 1.3% del
PBI. De este gasto, 2/3 se componen de asignaciones familiares
y obra social (Ministerio de Economa y UNICEF, 2002).
15

Dado este contexto, se revisar la institucionalizacin del pa-
radigma de derechos tomando en cuenta la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires (CABA), ya que ha sido el distrito considerado
modelo por su temprana adhesin al paradigma. La pregunta
que se hace a los diseos de los programas es cmo conciben la
inclusin social, qu defnen como la problemtica que la im-
pide y cmo interpretan la ciudadana de los sujetos infantiles
y adolescentes. A partir de estos ejes, es posible caracterizar la
implementacin como un modelo o campo discursivo, en virtud
de la dominancia de concepciones morales o individualistas, o
concepciones vinculadas con la desigualdad social, las concep-
ciones sobre los sujetos, la dimensin de interlocucin intersec-
torial y poltica, y la extensin de la cobertura.
15
En 1997, el total de los hogares con menores de 18 aos era de casi
nueve millones, de los cuales 32,5% contaba con al menos un nio/a o
adolescentes en edad escolar que no asista a la escuela y con al menos
un nio/a de entre 9 a 14 aos con rezago escolar. Un 23,9% del total de
hogares con menores careca por completo de obra social, plan mdico o
mutual, y entre 5,8 y 8,7% contaban con al menos un indicador de pobreza
estructural (INDEC, 1997).
El modelo de transicin: la Ciudad Au-
tnoma de Buenos Aires (CABA)
16

En 1998, la CABA sancion la Ley Nro. 114, de Proteccin Inte-
gral de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes, que cre el
Consejo de Derechos de Nios, Nias y Adolescentes y las De-
fensoras Zonales de Derechos,
17
como organismos de aplicacin
especfca, con fnes de contralor, monitoreo y diseo intersec-
torial de programas. Esta modifcacin de la institucionalidad
precedente aument la jerarqua y ampli la red de defensoras
de derechos preexistente, dependiente de la Direccin General
de la Familia y el Menor, de la Subsecretara de la Gestin de la
Accin Social, integrada en la Secretara de Promocin Social.
La legislacin y la institucionalidad de la misma, a apenas
cuatro aos de transformada en ciudad autnoma la ex Capital
Federal, permitieron consolidar la imagen de la ciudad como
progresista y ampliamente garantista. En este sentido, el proyec-
to de la naciente ciudad autnoma combinaba la innovacin
constitucional e institucional con el reconocimiento de derechos
de minoras y grupos sometidos, leit motiv compartido, junto con
la de polticas culturales de avanzada, por las gestiones previas a
la actual, con relativa independencia del signo poltico.
Para ese momento, los principales programas dependientes
de la Direccin eran el Centro de Atencin Integral a la Niez y
Adolescencia (CAINA),
18
y las Casas del Nio y del Adolescente.
El primero es un centro de da para la atencin, contencin,
diagnstico, acompaamiento y derivacin de nios, nias y
adolescentes de 8 a 18 aos de edad que viven, deambulan y/o
trabajan en las calles de la Ciudad de Buenos Aires (Proyecto
institucional, 2003).
16
Dado el espacio de esta publicacin, no se incluye un modelo contrapues-
to parcialmente, que se denomin emergente. ste se distribuye a nivel na-
cional y en la provincia de Buenos Aires, a partir especialmente del logro de la
interaccin interjurisdiccional, intersectorial y multiactoral del Plan Federal y
del Consejo Federal de Niez y Adolescencia a nivel nacional. En la provincia,
se basa en la extensin de cobertura y las condiciones de ingreso de los planes
para adolescentes actualmente implementados.

17
Est integrada por 15 defensoras distribuidas en la Ciudad de Bue-
nos Aires y dependientes del Gobierno de la Ciudad y tres organizaciones
no gubernamentales bajo convenio.
18
Abri sus puertas a mediados de 1992 inspirado en las defniciones
de la CDN, como modifcacin de las experiencias de pedagoga en calle de
parte del equipo, constituyndose en la institucin seera en la implemen-
tacin de estrategias desde un enfoque de derechos.
566 567
Sus objetivos hasta 2004 eran brindar atencin a esta po-
blacin desde la asistencia a sus necesidades diarias, el acom-
paamiento en situaciones que demanden contacto con otras
instituciones, hasta la elaboracin de estrategias para la salida
paulatina de la situacin de calle. Para ese mismo ao, ltimo
con informacin ofcial actualizada, se registraron 1258 pedidos
de asistencia anuales, es decir, un promedio de 106 nios, nias
y/o adolescentes asistidos mensualmente (CAINA en nmeros,
www.chicosdelacalle.org).
19 20

El modelo de atencin compartido es de Atencin Integral,
apelando a la CDN, enunciado que abarca aspectos de atencin
en salud, educacin, documentacin y revinculacin familiar. En
esta misma direccin todos los programas de la CABA sostienen
como premisa de intervencin la restitucin de derechos vul-
nerados (Litichever, 2008). Dados estos enunciados programti-
cos, interesa analizar la informacin sobre planes y programas
existentes, de acuerdo con el relevamiento realizado entre sep-
tiembre y diciembre de 2006 por la Direccin de Investigacin
del Consejo de Derechos de la CABA. Segn el organismo, con
base en la informacin ofcial, existan entonces 103 programas
con poblacin destinataria directa o indirecta menor de 21 aos
en todo el gobierno de la ciudad. Al incluir los subprogramas, el
nmero se elevaba a 124.
21
El informe del organismo procur analizar la oferta desde
la perspectiva de derechos, estableciendo para ello tres dimen-
siones centrales: establecimiento de mecanismos explcitos de
participacin de las/os usuarias/os, establecimiento de mecan-
ismos de seguimiento e inclusin en polticas universales, y esta-
blecimiento de mecanismos de articulacin. La combinacin de
estas tres dimensiones genera la cuarta, programas con enfoque
19
Hacia 1999 contaba con alrededor de 600 legajos en total, y segn
sus estadsticas, en elaboracin desde 1997, se registraron anualmente 517
pedidos de asistencia.
20
Secretara: el Equipo Mvil, los paradores y los hogares propios o
bajo convenio con ONGs. En el mbito del Consejo de Derechos, los pro-
gramas de atencin directa son la lnea telefnica 102, el Centro de Aten-
cin Transitoria, las ya mencionadas defensoras, la guardia de abogados, el
Programa contra toda forma de Explotacin Infantil (PETI).
21
Su distribucin por dependencia se concentraba en el Ministerio de
Derechos Humanos y Sociales (35, incluyendo 3 programas alimentarios y
un programa de Transferencia condicionada de Ingresos denominado Ciu-
dadana Portea), el Ministerio de Educacin (30), el Ministerio de Salud
(20), lejanamente seguido por cinco programas de deportes, tres progra-
mas en el propio Consejo y en el Ministerio de Planeamiento y uno en el
Ministerio de Produccin (de empleo juvenil).
de derechos. Desde esta perspectiva, 50 programas cumplan
la primera condicin, 59 la segunda, 54 la tercera y slo 13 la
cuarta.
Finalmente, se determin que 91% de la oferta es focalizada.
Las conclusiones a las que arrib entonces el organismo sea-
laban la transicin hacia un modelo de polticas basado en la
justicia, pero restringido al mbito normativo, sin cambiar las
prcticas institucionales en forma sustancial y sosteniendo sim-
plemente polticas compensatorias, de otorgamiento de benef-
cios sin promocin de la inclusin (CDNNyA, 2006).
22

Ello en un distrito rico y uno de los mayores inversores en
infancia. En 2001 y 2002, nicos periodos para los que se han
sistematizado los datos, la CABA era el segundo distrito del pas
en monto total de gasto pblico dirigido a la niez, con alrede-
dor de 1.200 millones de pesos en cada ao; el cuarto en 2001 y
el sexto en 2002 en porcentaje del gasto total del distrito (37,9 y
40,4%); y el doceavo en porcentaje sobre el gasto social (48.8 y
50,5%). En tanto, es el segundo en los dos aos en monto gasta-
do por nio, con $2.235 en 2001 y $1.466 en 2002 (Ministerio
de Economa y UNICEF, 2005), duplicando en ambos periodos
el gasto por nio de la provincia de Buenos Aires.
A octubre de 2008, la situacin es relativamente diferente.
En primer lugar, la gestin ha cambiado radicalmente de si-
gno poltico. En segundo, el Ministerio de Desarrollo Social ha
reemplazado al Ministerio de Derechos Humanos y Sociales.
No se cuenta con una actualizacin del mapa, dado que desde
diciembre de 2006 a octubre de 2008 no se ha culminado con el
rediseo de planes y programas.
23

La defnicin programtica de la actual gestin a cargo del
Ministerio de Desarrollo Social indica que: Es absolutamente
22
En 2001 y 2002, nico periodo para el que se han sistematizado los
datos, la CABA era el segundo distrito del pas en monto total de gasto pbli-
co dirigido a niez, con alrededor de 1.200 millones de pesos en cada ao;
el cuarto en 2001 y el sexto en 2002 en porcentaje del gasto total del dis-
trito (37,9 y 40,4%); y el doceavo en porcentaje sobre el gasto social (48.8 y
50,5%). En tanto, es el segundo en los dos aos en monto gastado por nio,
con $2.235 en 2001 y $1.466 en 2002 (Ministerio de Economa y UNICEF,
2005), duplicando en ambos periodos el gasto por nio de la provincia de
Buenos Aires.

23
De hecho, el presente ao la CABA inici un censo con el fn de de-
terminar la planta prescindible, con base en distintos criterios. A esta situa-
cin, que present un importante grado de confictividad especialmente
en las reas sociales, se suma el conficto en el mbito educativo, dado el
recorte de las becas escolares, el aumento del fnanciamiento al sector pri-
vado y la poltica salarial para el sector.
568 569
necesario que a la asistencia le siga la inclusin y para ello, debe-
mos fortalecer las capacidades de las personas y las familias ex-
cluidas, para que puedan superar por s mismas su situacin,
cambiando la trayectoria de vida de sus hijos (Ministerio de
Desarrollo Social, 2008).
Mientras, el diagnstico de problemas para los cuales hay que
gestionar polticas sociales selecciona llamativamente la desigual-
dad y la pobreza infantil como sus focos.
24
Asimismo, plantea un
llamamiento al empresariado y a la sociedad civil.
25
Si bien en
cuanto discurso el nfasis actual representa una retrica dife-
rente a las gestiones anteriores, el mbito de las polticas para la
infancia es un espacio de encuentro legitimado con las ONGs,
que desde los tempranos noventa administran recursos pblicos,
prestan asistencia directa e inciden en la agenda estatal.
Para poder dimensionar el campo enunciativo establecido
por el conjunto de polticas para el sector, se describe y analiza a
continuacin la oferta vigente a setiembre de 2008. Los progra-
mas de atencin directa a nios, nias y adolescentes relevados
(en total 18)
26
fueron clasifcados de acuerdo con la poblacin
destinataria, objetivos y tipo de prestacin, en virtud de que las
preguntas que se seal anteriormente han servido de lentes
para analizar los programas. Se encontr que la mayora de los
mismos defne su poblacin objetivo como en situacin de vul-
nerabilidad social y familiar, a partir de criterios de focalizacin
y criterios de sectorialidad. Existen supuestos diferentes sobre el
signifcado y la defnicin de vulnerabilidad social. stos no son
expresos, pero como se ver, la abundancia de caracterizaciones
ligadas a lo psicosocial pone de manifesto un acento en el
sujeto psicolgico o en un sujeto individual.
24
La Ciudad de Buenos Aires es una de las jurisdicciones con indi-
cadores sociales ms favorables del pas. Sin embargo, se registran fuertes
desigualdades Mientras que en Recoleta, el ingreso per cpita familiar
es de casi $2.000, en Villa Lugano y Villa Soldati apenas supera los $500.
La pobreza entre los nios y nias menores de 14 aos alcanza al 20%, casi
el doble del promedio de pobreza de la Ciudad (Ministerio de Desarrollo
Social, 2008).

25
Evitemos entonces la discusin intil entre asistencia y promocin
o Estado y Sociedad Civil. Est claro el rol insustituible del Estado, pero no
basta. Ampliemos la mirada y convoquemos a toda la sociedad a ejercer su
responsabilidad (Ministerio de Desarrollo Social, 2008).

26
Las fuentes utilizadas son: documentacin institucional, expresiones
pblicas de quienes lideran la direccin poltica, junto con entrevistas a
agentes institucionales y observacin participante en los contextos de im-
plementacin de algunas de ellas.
Tabla 1.
Programas para nios, nias y adolescentes segn poblacin destinataria
Ciudad de Buenos Aires (2008)
Objetivos Total
Problemas de salud 1
Vulnerabilidad social y familiar 10
Nios y adolescentes habitantes del distrito 3
Vctimas de violencia 2
Situacin de calle 2
Total 18
Elaboracin propia: Con base en documentos ofciales publicados en las pginas web e
informacin solicitada a las dependencias.
Al caracterizar los programas por tipo de objetivos y estrategia
privilegiada,
27
es posible dimensionar la distribucin de estrate-
gias individuales que combinan distintas prestaciones, a travs
del vnculo del agente con el nio/a o adolescente, y que son
seleccionadas del men disponible a partir del diagnstico del
equipo tcnico. Esta modalidad de intervencin es valorada
como la ms acorde con la perspectiva de derechos, por adap-
tarse a las necesidades individuales.
Tabla 2:
Programas para nios, nias y adolescentes segn objetivos
Ciudad de Buenos Aires (2008)
Objetivos Totales
1. Inclusin social mediante trabajo o escolarizacin 5
2. Inclusin social mediante estrategias individualizadas 3
3. Promocin de derechos mediante sensibilizacin y
formacin
3
4. Promocin de derechos mediante estrategias de
restitucin individualizadas
6
5. Asistenciales 1
Total 18
Elaboracin propia con base en documentos ofciales publicados en las pginas web, e
informacin solicitada a las dependencias.
27
Los tipos de prestaciones relevados pueden ser: Transferencia condi-
cionada de ingresos, Asistencia Alimentaria, Internamiento bajo rgimen
de puertas abiertas, Internamiento bajo rgimen de comunidad terapu-
tica, Apoyo educativo, Formacin para el trabajo con o sin certifcacin
570 571
ofcial, Acompaamiento teraputico social o legal, Revinculacin familiar,
Recreacin, Talleres culturales, Planifcacin y asistencia tcnica, Estrate-
gias combinadas (asistencia, revinculacin, prestacin alimentaria, recrea-
cin, talleres culturales), Emprendimientos productivo (apoyo fnanciero
y tcnico).
28
Se seala especialmente la migracin desde el Proyecto institucional
de 2004, con el abandono del objetivo de salida de la situacin de calle.
Este cambio no necesariamente se debe al cambio de gestin, dado que se
encontraba en ciernes en la propia institucin ya desde fnes de la dcada
anterior. De hecho, en las entrevistas a agentes institucionales, stos solan
defnir los objetivos institucionales vinculando la salida de la calle con la
constitucin de la institucin como espacio de referencia (LLobet, 2005).
Se describe ahora, con base en la poblacin destinataria y a
los objetivos propuestos, cules son las estrategias diseadas por
los programas, cules los problemas implcitos o explcitos
y qu tipo de sujeto se supone. Para analizar la oferta, se indaga
de qu manera es tratada la poblacin y sus problemas, y, en
particular, el par inclusin/exclusin sociales en los programas
existentes.
Se seleccionaron slo algunas defniciones que permiten mos-
trar la variedad de concepciones vigentes:
Capacitar adolescentes y jvenes excluidos del sistema de edu-
cacin formal y del sistema laboral para su insercin o reinser-
cin y posibilitar que puedan recuperar su capacidad y autoestima
(COOPA).
Ofrecer a nias, nios y adolescentes que viven en la calle, un es-
pacio institucional de referencia, permanencia y atencin desde la
Proteccin Integral, a partir del cual puedan elaborar desde sus sin-
gularidades y en forma conjunta diferentes estrategias que apunten
a mejorar la calidad de vida y a disminuir los riesgos y vulneracin
de derechos de la situacin de calle
28
(Centro de Atencin Integral
a Nios, Nias y Adolescentes, CAINA).
Fortalecer el medio familiar con el objetivo de garantizar que las
nias, nios y adolescentes puedan efectivamente desarrollarse en
un entorno familiar; con el fn de prevenir la institucionalizacin
y el ingreso al circuito de calle de los mismos (Equipos zonales de
fortalecimiento de Vnculos).
Llama la atencin que los supuestos que estructuran algunos
objetivos especfcos y prcticas institucionales en el mbito de
la CABA se relacionan con: a) La caracterizacin de las fami-
lias en trminos afectivo-vinculares y con funciones considera-
das naturales e inherentes; b) la caracterizacin de las causas
de la situacin de los adolescentes o nios mediante el recurso
a atributos considerados individuales (autoestima, capacidades,
autonoma subjetiva, singularidad, proceso evolutivo, valores
personales, proyectos de vida saludables); c) la subjetivizacin de
las estrategias de intervencin (mecanismos de contencin para
lograr proyectos de vida, ofrecer vnculos adultos y contene-
dores, crear espacios signifcativos, ofrecer un espacio de refe-
rencia para elaborar desde sus singularidades estrategias para
mejorar la calidad de vida, fortalecimiento del lazo social en la
concrecin de un proyecto de autonoma, recuperar capacidad
y autoestima).
29
Estos programas consideran que sa es la manera de promo-
ver, garantizar y restituir derechos. Por cierto, en ningn caso
hay mencin expresa o indirecta a las diferencias entre varones
y mujeres ni a la problemtica social concebida como desigual-
dad, exclusin y/o pobreza. Finalmente, las particularidades
etareas de los sujetos son consideradas en trminos evolutivistas
o del desarrollo.
La centralidad de la vulnerabilidad
En general, las situaciones sobre las que la mayora de los pro-
gramas plantean la necesidad de intervencin se relacionan con
alguna defnicin relativa a la vulnerabilidad de la poblacin.
En consonancia con lo antedicho, esta condicin o situacin
puede ser nombrada como vulnerabilidad social y familiar o
vulnerabilidad psicosocial, y toma las siguientes defniciones,
entre otras:
Capacitar adolescentes y jvenes excluidos del sistema de edu-
cacin formal y del sistema laboral para su insercin o reinser-
cin y posibilitar que puedan recuperar su capacidad y autoestima
(Cooperativa de Produccin y Aprendizaje - CooPA).
Promover la implementacin de espacios de trabajo para jvenes
como va de inclusin y fortalecimiento del lazo social en la con-
crecin de un proyecto de autonoma (Reconstruyendo Lazos).
29
Entre las que se cuentan: mecanismos de contencin para lograr
proyectos de vida, ofrecer vnculos adultos y contenedores, crear espacios
signifcativos, ofrecer un espacio de referencia para elaborar, desde sus sin-
gularidades, estrategias para mejorar la calidad de vida, fortalecimiento
del lazo social en la concrecin de un proyecto de autonoma, recuperar
capacidad y autoestima.
572 573
Est claro que un anlisis posterior deber relacionar esa
defnicin de objetivos con las interpretaciones de las y los agen-
tes para dar cuenta de la complejidad del terreno. No se va a
avanzar aqu en esa direccin,
30
sino en la de revisar el campo
semntico que confguran como enunciados prescriptivos. En
efecto, es dominante el deslizamiento hacia dos grupos de su-
puestos subyacentes, uno que denominaremos de orden afec-
tivo, y otro de orden psicosocial.
El primero conduce a la constatacin de la presencia de siste-
mas vinculares y constelaciones familiares disfuncionales o ina-
propiadas que, de acuerdo con la expresin de una funcionaria
cuando dan afecto, lo dan de una manera (LLobet, 2005).
Desde esta perspectiva, las intervenciones suponen alguna for-
ma de reparacin de esta dimensin relacional, mediante vas
supletorias o suplementarias. El circuito es el de la convivencia,
el nfasis en los vnculos cotidianos y los pequeos hogares.
El segundo deriva en modalidades diagnsticas de desadap-
tacin, desvo, criminalidad, subculturas, etc., que si bien no
aparecen nombradas como tales y no seran admitidas como el
sustrato desde el que se interviene, son marcas de las formas de
pensar las acciones y los espacios. Los circuitos abiertos por estas
perspectivas son los de la normalizacin, es decir, el reaprendi-
zaje de formas de subjetividad, pautas de convivencia, modali-
dades culturales, estrategias de reapropiacin del yo, en fn, for-
mas de interiorizacin del control social y de disciplinamiento
del sujeto.
La mirada sobre el campo de sentidos presente en la CABA
permite plantear que se trata de un modelo transicional, que no
ha logrado rearticular esos elementos conservadores presentes
en la matriz simblica sobre la infancia y la adolescencia. Al
conservar en el mbito de lo privado (familiar como subjetivo)
tanto las determinaciones de la situacin de los sujetos como los
tipos de intervenciones posibles, se produce un efecto de des-
vanecimiento del vnculo entre los problemas expresados en las
biografas, con las situaciones de injusticia social que los deter-
minan.
La novedad intrnseca que acarrean los derechos de la infan-
cia, en el sentido de que introducen una tensin en el plano de
la poltica, al plantear un sujeto de derechos que tiene alguna
30
Se quiere sealar, no obstante, que el anlisis de prcticas y del dis-
curso de agentes institucionales informa esta modelizacin. Para algunos
hallazgos en este sentido se puede considerar LLobet (2006b) y Gentile
(2007).
capacidad formal de exigibilidad del reconocimiento de los mis-
mos, es condicionada en programas que homologan sujeto de
derechos a subjetividad e identidad singular. No obstante, se
trata de programas que capturan la contradiccin presente en
la misma formulacin de los derechos, al mantenerlos central-
mente en el plano cultural. Al lidiar con la injusticia slo en el
plano del reconocimiento y, especfcamente, en el plano de la
identidad, desligan su imbricacin con la injusticia econmica y
de facto, renunciaran a revertir la desigualdad. En ese sentido,
el proyecto modernizador y garantista del Estado local no ha
avanzado por fuera de s mismo, para alterar la realidad que
legisla
La matriz de intervencin lo es en tanto no slo aporta una di-
mensin de defnicin e interpretacin de sujetos y necesidades,
sino que delinea objetivos y acciones posibles. Es en ese sentido
que las interpretaciones relativas a la restitucin de derechos se
concentran en el espacio de la signifcatividad vincular. Es una
dimensin central al problema el hecho de que efectivamente
el acceso a los derechos se mediatiza a travs de interacciones
entre personas, y que stas cuando se estabilizan en relaciones
sociales, aportan como recursos a las posibilidades de agencia
de las mismas.
No obstante, se seala la diferencia notable entre relaciones
e interacciones sociales y vnculos signifcativos, en tanto uno
enfoca en la dimensin social y el otro en la afectivo-singular.
Hasta qu punto es lcito que el estado avance en la intimidad
afectiva del sujeto? Es posible que el objeto de una poltica so-
cial sea la afectividad?
De este modo, es posible afrmar dos hiptesis. La primera es
que la institucionalizacin de formas de conocimiento psi que
se constata desde fnes de los aos sesenta en los dispositivos de
asistencia a la infancia y la adolescencia, en el mbito de la CABA
en especial (LLobet, 2006a; Dubaniewicz, 1997), tiene como
resultado una subjetivizacin y psicologizacin de los proble-
mas sociales, por fuera del rea de salud mental. La segunda es
que esta psicologizacin expulsa el debate por el problema de la
desigualdad y la pobreza persistentes, lo hace ajeno a la mirada
de intervenciones desarrolladas desde el mbito de las polticas
sociales para este grupo poblacional, las que an cuestionando
la focalizacin se tornan altamente focalizadas y con potenciales
resultados prcticos de restriccin de derechos.
31

31
Para el caso de las polticas sociales de transferencia de ingresos
574 575
Por otra parte, esta psicologizacin, en su sentido de matriz
simblica para interpretar a la infancia y la adolescencia po-
bres, adquiere legitimidad por doble va. La primera de ellas es
el efecto de despolitizacin de las necesidades que se obtiene al
tratar a los problemas de justicia como problemas de individuos,
a travs de la patologizacin de los mismos como resultado de su
tratamiento va un discurso experto (Fraser, 1991).
La segunda de ellas es la curiosa sintona que el discurso psi
presenta tanto con el paradigma de derechos (a partir de la in-
troduccin de la singularidad como opuesta a la uniformidad
propia del patronato), como con el consenso en las polticas so-
ciales, derivado de las teoras sociales del riesgo individualizado
y de la combinacin neoliberalismo comunitarismo para con-
siderar y adjetivar al ciudadano (Levitas, 2005; Jordan, 2007).
En este sentido, se da una funcionalidad de los discursos
psicolgicos a determinaciones ms sistmicas, que conectan
las agendas de polticas sociales locales con agendas propuestas
por organismos internacionales (para el caso, UNICEF y el Banco
Mundial) y con exigencias econmicas globales.
En lo relativo a la propia institucionalidad con que se dot a
la Ley 114, y respecto de la produccin de un escenario de inter-
locucin poltica e intersectorial, es necesario revisar la labor del
Consejo de Derechos. La preexistencia de programas y agen-
cias con trayectoria y presupuesto respecto de esa instancia de
articulacin el Consejo de Derechos, la falta de iniciativa
en el sostenimiento de su centralidad y en su instalacin como
escenario de defnicin de las polticas, sumado a conducciones
relativamente dbiles, puede explicar que con excepciones pun-
tuales
32
la Mesa de articulacin interministerial no haya dado
lugar a programas transversales.
centradas en las mujeres, Molyneux (2007) ha hallado que aquello que no
empodera, es decir, que no aumenta las posibilidades y herramientas de
participacin, no slo no es neutro sino que aumenta la vulnerabilidad.
Nos inspiramos aqu en estos hallazgos para formular estas hiptesis. Esta
restriccin prctica se relaciona con el circuito secundario y asistido que
adopta la inclusin social de las y los adolescentes: escuelas de rgimen es-
pecial, trabajos informales o en economa social, incluso ingreso al sistema
penal de adultos o a polticas sociales para hogares como jefes de familia
32
En 2006, la muerte de dos adolescentes consumidores de pasta base
en las puertas de un Centro de Salud del sur de la CABA, en una zona de
infuencia de varios programas de la Secretara de Infancia, oblig a la
gestacin de reuniones multiactorales para el diseo de un plan de accin.
A un ao de iniciadas, no se haba logrado an avanzar en la implemen-
tacin de algn proyecto.
Consideraciones fnales
Las polticas sociales para la infancia y la adolescencia son nor-
mativas, y, a su vez, son un campo de disputa para la inter-
pretacin de necesidades. Ello involucra la conformacin de
regmenes de ciudadana, sistmicos, normativos y expresin
de estos consensos sociales. Pero la idea de campo de polticas
implica tambin la contestacin y el conficto, en la cual las y
los sujetos destinatarios de las mismas propondrn, de distin-
tas maneras, su propia experiencia e interpretacin de la ciu-
dadana en sus contextos cotidianos.
El planteo involucrado en el paradigma de derechos contiene
una propuesta de politizacin de las defniciones de necesidades
de los sujetos infantiles y adolescentes. Pero ello en un escenario
en donde nios, nias y adolescentes no estn invitados a par-
ticipar como portadores de interpretaciones legtimas a este res-
pecto.
Las tensiones propias de las polticas para la infancia y la ado-
lescencia, como conjunto especfco, parecen originarse en la
simultaneidad de una funcin derivada de la gobernabilidad y
gestin de poblaciones, junto con una demanda ligada a la am-
pliacin de ciudadana. Esta tensin se agudiza en tanto la par-
ticularidad de la proteccin de derechos de los sujetos infantiles
y adolescentes es que se efectiviza en relaciones asimtricas no
reversibles, propiedad que agrega un extremado riesgo de desli-
zamiento a funciones de control y dominacin.
Parece posible afrmar, a partir del caso analizado, que la
estructuracin del campo de las polticas pblicas isomrfca a
matrices disciplinares, ligadas a la identifcacin de conjuntos
poblacionales con problemas (es decir, como dispositivos), con-
llevara menos posibilidades de ampliacin de ciudadana.
El dispositivo tutelar, en el sentido desarrollado por Donzelot
(1990), articula disciplinas cuya funcin es clasifcar los prob-
lemas para entenderlos mejor e intervenir sobre ellos. El ges-
to fundacional de construir reas enteras de la realidad como
propias de alguna disciplina se tradujo en conjuntos de institu-
ciones estatales que abordaban sus problemas. Esta forma de
concebir la organizacin de las polticas para la infancia y la
adolescencia como subsidiarias de las clasifcaciones tcnicas
de la poblacin (polticas para nias y nios con problemas de
aprendizaje, polticas para nias y nios con alguna capacidad
especial, polticas para nias y nios en situacin de calle), si
bien permite disponer de tcnicas de intervencin refnadas,
576 577
fragmenta los problemas y, al interior de las instituciones, facilita
la efcacia de discursos expertos.
Segn Fraser (1991), el discurso experto es uno de los discur-
sos centrales para interpretar las necesidades sociales, y opera
recortando a los sujetos de su grupo social y ubicndolos como
casos. Al ser institucionalizados, los discursos expertos tienen un
efecto estigmatizador. Por el contrario, pensar las polticas con
base en los derechos a ser protegidos, y el campo de interven-
cin como un espacio de negociacin de las interpretaciones
sobre las necesidades, podra tener un impacto menos patologi-
zante y restrictivo de la autonoma.
Este planteo lleva a considerar lo que parece ser una paradoja
de las polticas sociales en el campo. A lo que algunos autores
denominaron la individualizacin de los riesgos (tales como
Giddens y Beck), algunas polticas sociales responden con un
avance sobre la subjetividad, la emocionalidad, la vincularidad.
La discusin relativa a la integracin social parece pasar por las
caractersticas de las personas, sus habilidades, sus capacidades,
su capital, sus modos de relacin, incluso sus modos de relacin
sexual En este sentido, el desafo para los modelos transfor-
madores es la redefnicin poltica de lo que es considerado del
orden de lo pblico y posible de intervencin.
Finalmente, interesa sealar la tensin intrnseca a la matriz
relacional en que se concretan e implementan las polticas para
la infancia, en especial en el contexto estudiado. El cuidar cons-
tituye un ncleo fuerte de las mismas (Shakespeare, 2000). Los
trabajadores lidian con relaciones que llevan intrnsecamente la
posibilidad del uso unidireccional del poder. El conficto se pre-
senta ligado a la inadecuacin de las acciones por un lado, la
inadecuacin del sujeto cuidado a las expectativas instituciona-
les por otro lado, y fnalmente las necesidades y aspiraciones de
quien cuida. La concrecin de derechos de unos y otros actores
institucionales conforman la matriz relacional en que las polti-
cas se implementan, y los discursos y prcticas de ciudadana
tienen lugar.
Del anlisis presentado parece posible proponer las siguientes
hiptesis como contribuciones al anlisis de las polticas para la
infancia y la adolescencia: a) Que las polticas para la infancia
y la adolescencia son un laboratorio en el que se legitiman los
consensos relativos a la funcin de las nuevas generaciones en
el sostenimiento del orden social; b) que el discurso de derechos
provee, cuando se desvincula del dominio econmico, un instru-
mento que en combinacin con elementos preexistentes en el
campo puede sostener la individualizacin de los riesgos y su
remisin al mbito privado; c) que esta interpretacin de la ciu-
dadana en trminos individualistas permite la naturalizacin
de la cuestin social y evita la emergencia poltica del conficto,
distribuyndolo como violencia infanto-juvenil.
El contexto actual, mirado en trminos institucionales es el de
la desvinculacin de las instituciones educativas y de formacin
y transmisin con las instituciones productivas: tenemos la gene-
racin de jvenes ms educada y ms desempleada de la histo-
ria. Al mismo tiempo, se estn dando las formas de desigual-
dad social ms escandalosas imaginables: junto a adolescentes
y jvenes universitarios que acceden al mundo global, nios y
nias que se socializan en el uso de las computadoras con los
juegos en su casa, aumentan los nios, nias y adolescentes que
son analfabetos funcionales y que no poseen ningn libro en su
hogar. Cul es el lugar social que permite la participacin en
condiciones de paridad, de los supernumerarios?
La emergencia y el recrudecimiento de los discursos de crimi-
nalizacin y la condena a la para legalidad a muchos de los
adolescentes ms pobres parece dar una pista de la naturali-
zacin de la desigualdad y el consenso social relativo a la pres-
cindencia de la mitad de la poblacin infantil y adolescente ac-
tual. Bajo estas discusiones, el desafo de garantizar el acceso
a los derechos para nios, nias y adolescentes, con su tensin
universalizante e igualitarista, representa en el actual contexto
tanto una posibilidad de transformacin como el riesgo de un
fracaso mayor.
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581
Introduccin
La libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base
el reconocimiento de la dignidad intrnseca y de los derechos
iguales e inalienables de todos los miembros de la familia hu-
mana, as inicia el Prembulo de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos. A partir de este principio, un Plan Local de
Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones pareciera
ser uno de los mecanismos adecuados a fn de intentar cumplir
con los objetivos propuestos por dicha declaracin.
Muchas ciudades han puesto en funcionamiento estos planes,
con diferente nivel de aplicacin y resultados, la Ciudad Au-
tnoma de Buenos Aires es una de ellas, y en este trabajo se
intenta describir sus objetivos, acciones, logros y cuestiones pen-
dientes.
Breve caracterizacin general de la po-
blacin argentina
En el Censo Nacional de Poblacin de Hogares y Vivienda del
ao 2001 se relev una poblacin de 37.156.195 habitantes, de
La igualdad de gneros en la poltica
social argentina. El caso del Plan de
Igualdad de Oportunidades entre
mujeres y varones en la ciudad de
Buenos Aires
Susana Carmen Battista
Susana Campari
Silvana Mondino
ndice
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I
582 583
los cuales 18.201.249 son varones y 18.954.946 son mujeres.
1
El
ritmo de crecimiento de la poblacin total viene experimentan-
do una baja en el tiempo. La poblacin crece, pero cada vez ms
lentamente. Entre 1980 y 1991, la tasa de crecimiento medio
anual era de 14,7%, mientras que entre 1991 y 2001 el valor fue
de 10,1%. Este descenso en el ritmo de crecimiento se reitera en
la mayora de las jurisdicciones del pas.
El indicador de esperanza de vida al nacer se ha incremen-
tado en forma constante hasta alcanzar un promedio de 73,8
aos para ambos sexos en el ao 2001. Por otro lado, desde
comienzos del siglo XX, la tasa bruta de mortalidad muestra una
evolucin descendente que tiende al estancamiento en las lti-
mas dcadas.
Un ltimo aspecto a considerar es el de la poblacin urbana
que constituye en 2001 el 89,3% de la poblacin total. Argen-
tina presenta uno de los procesos de urbanizacin ms tempra-
na entre los pases de Latinoamrica. El territorio de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, ms los 24 partidos que la rodean,
concentra casi un tercio de la poblacin del pas, aunque viene
manifestando una disminucin en esta participacin desde hace
ms de tres dcadas. En 1991 casi la mitad de la poblacin,
48,1%, viva en los seis aglomerados ms grandes: Gran Bue-
nos Aires, Gran Crdoba, Gran Rosario, Gran Mendoza, Gran
Tucumn y Gran La Plata. En 2001 estos aglomerados concen-
traron un porcentaje algo menor: 46,5% (Instituto Nacional de
Estadsticas y Censos-INDEC, 2001).
Planes de Igualdad de Oportunidades
El Plan de Igualdad de Oportunidades, en adelante PIO, puede
considerarse como una herramienta de polticas pblicas cuya
construccin y aplicacin est orientada a lograr la equidad de
gnero. Este plan formula y sistematiza un conjunto de acciones
que, a travs de su ejecucin, espera revertir la discriminacin
de las mujeres en los mbitos gubernamentales, aportando a la
construccin de una sociedad democrtica, cada vez ms in-
cluyente, justa y equitativa.
Estas polticas pblicas que apuntan a disear estrategias de
igualdad de oportunidades, han experimentado una evolucin
1
Datos extrados del Cuadro 1 Poblacin por sexo y ao calendario,
disponible en www.indec.gov.ar
clara en el ltimo tiempo. Parten de la igualdad formal y ma-
terial entre varones y mujeres. Toman como punto de partida
los derechos de ciudadana de las mujeres, enfocndose en el
objetivo primordial de lograr que ingresen con igualdad de
derechos, a travs de asegurar la igualdad de oportunidades en
el punto de partida y en la meta a conseguir, y, a partir de all,
segmentar acciones diferenciadas para el gnero femenino.
Entre las estrategias usadas est la de Mainstreaming
2
y la
Gestin de la Diversidad
3
destinadas a sistematizar esfuerzos
para la creacin de nuevos espacios inclusivos. El fundamento
para estas estrategias se basa en la necesidad de rescatar el po-
tencial ofrecido por las mujeres a la sociedad y las organiza-
ciones, teniendo como objetivo la reestructuracin social para
todos y todas.
Si compartimos con los planteamientos de los dos marcos
conceptuales anteriores, estamos en condiciones de analizar la
evolucin de las estrategias de igualdad de oportunidades a par-
tir de las siguientes herramientas analticas:
TINKERING
Estrategias
reparadoras
TAYLORING
Estrategias
a medida
MAINSTREAMING
Estrategia
transversal
OBJETIVO Igualdad de
derechos
Igualdad formal
Acciones positivas
Discriminacin positiva
Igualdad material
Mainstreaming de gnero y
diversidad
Equidad/Equilibrio de gnero
FOCO DE
ACTUACIN
Legislacin y
procedimientos
formales
reas donde las mujeres
estn infra representadas
La sociedad y organizaciones
como un todo (cultura, es-
tructura, polticas y prcticas)
2
El Council of Europe, en 1996, ha defnido al principio de transver-
salidad o Gender Mainstreaming (enfoque integrado de gnero) como
la reorganizacin, desarrollo y evaluacin del proceso poltico necesario,
para que la perspectiva de gnero sea incorporada en todas las polticas y
prcticas por los actores que normalmente estn involucrados en la toma
de decisiones polticas.

3
El Instituto Europeo de Gestin de la Diversidad (2004) defne de esta
manera a la estrategia corporativa de la nueva era, orientada a la creacin
de un entorno de soporte incluyente que optimice la efcacia del proceso
empresarial, a travs de la inclusin de todas y todos sus participantes, para
alcanzar un objetivo comn, propiciando la coincidencia de los objetivos
personales con los empresariales y fomentando la armonizacin de la vida
personal y profesional de sus actores.
584 585
ESTRATEGIAS
Asegurar que
varones y mujeres
sean tratados
igualitariamente
Asegurar que
varones y mujeres
sean tratados
igualitariamente
Establecimiento
de mecanismos
legales contra la
discriminacin
Accin positiva: proveer
facilidades que compensen
las difcultades que experi-
mentan las mujeres
Discriminacin positiva:
tratamiento preferencial a
las mujeres a fn de asegurar
su presencia
Eliminar barreras incorpo-
rando perspectiva de gnero de
forma transversal
Transformar entornos, creando
espacios donde la diversidad
tenga un lugar
Fuente: Sarrio (2008).
En este contexto, cabe preguntarse por qu desarrollar un
plan de igualdad de oportunidades. Las razones son mltiples
y requieren avanzar sobre lo formalmente reconocido a travs
de leyes y normativas. Si bien hablar de derechos humanos de
las mujeres pueda parecer redundante, la historia muestra que
durante siglos stos fueron pensados slo para varones porque el
paradigma de lo humano es el varn (Maffa, 2004).
De all que la intervencin del Estado es indispensable si se
pretende asegurar la igualdad de oportunidades para mujeres y
varones. En ese sentido, se requieren estrategias que promue-
van cambios en los patrones distributivos, culturales, polticos,
institucionales y econmicos. En cumplimiento de estos obje-
tivos, los poderes e instituciones del Estado no slo deben abs-
tenerse de violar los derechos humanos de mujeres y hombres,
sino trabajar activamente en la promocin y proteccin de sus
derechos con polticas activas y visibles.
En la Repblica Argentina, a pesar del dictado de algunas
normas que marcaron ciertos avances signifcativos, las desigual-
dades continan existiendo. Si bien se puede verifcar una re-
duccin de las brechas de gnero en educacin y una mayor
participacin en cargos electivos, son muchos los grupos sociales
que se mantienen al margen de las instituciones y de las organi-
zaciones sociales. La desigualdad entre varones y mujeres sigue
recrendose de diferente manera: en la diferencia de salario
ante un trabajo de igual valor, en el fenmeno de la violencia
contra las mujeres, en la existencia de estudios y empleos que
estn ocupados mayoritaria o minoritariamente por un sexo, en
la mayor exigencia a igual tarea, en la inexistencia de planes de
capacitacin que contemplen esta problemtica en forma inte-
gral, etctera.
Ante esta realidad, entendemos que los Planes de Igualdad
de Oportunidades puestos en funcionamiento en diferentes ciu-
dades son propuestas dinmicas que merecen ser examinadas y
evaluadas.
El Caso del Plan de Igualdad de Oportunidades en el
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
En la Repblica Argentina, la reforma constitucional de 1994
otorg jerarqua constitucional a los tratados de Derechos Hu-
manos y a la Convencin Interamericana para la Prevencin,
Sancin y Erradicacin de la Violencia,
4
as como a la Conven-
cin sobre la Eliminacin de todas Formas de Discriminacin
contra la Mujer.
5
En esta lnea, la Constitucin de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires garantiza en su artculo 36,
6
la pro-
mocin de igualdad real de oportunidades y trato entre varones
y mujeres en el acceso a los derechos civiles, polticos, econmi-
cos, sociales y culturales.
4
Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar
la Violencia contra la Mujer Convencin de Belm do Par: Toda mujer
tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y proteccin de todos los
derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos re-
gionales e internacionales sobre derechos humanos. a) el derecho a que se
respete su vida; b) el derecho a que se respete su integridad fsica, psquica
y moral; c) el derecho a la libertad y a la seguridad personales; d) el dere-
cho a no ser sometida a torturas; e) el derecho a que se respete la dignidad
inherente a su persona y que se proteja a su familia; f) el derecho a igualdad
de proteccin ante la Ley y de la Ley; g) el derecho a un recurso sencillo
y rpido ante los tribunales competentes, que la ampare contra actos que
violen sus derechos; h) el derecho a libertad de asociacin; i) el derecho a
la libertad de profesar la religin y las creencias propias dentro de la Ley, y
j) el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones pblicas de su pas
y a participar en los asuntos pblicos, incluyendo la toma de decisiones.

5
Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discrimi-
nacin contra la mujer: Los Estados partes tomarn todas las medidas apro-
piadas para eliminar la discriminacin contra la mujer en la vida poltica y
pblica del pas

6
Artculo 36.- La Ciudad garantiza en el mbito pblico y promueve
en el privado la igualdad real de oportunidades y trato entre varones y mu-
jeres en el acceso y goce de todos los derechos civiles, polticos, econmi-
cos, sociales y culturales [] Las listas de candidatos a cargos electivos no
pueden incluir ms del setenta por ciento de personas del mismo sexo con
probabilidades de resultar electas. Tampoco pueden incluir a tres personas
de un mismo sexo en orden consecutivo.
586 587
En este marco de defensa de los derechos de la mujer, la Le-
gislatura de la Ciudad de Buenos Aires dict la Ley N 474 en
el ao 2000, que aprueba el Plan de Igualdad Real de Opor-
tunidades y de Trato entre Mujeres y Varones con objetivos
que pretenden entre otros temas la insercin econmica,
social, poltica y ciudadana, y el acceso a puestos de direccin,
en condiciones igualitarias para mujeres y varones as como la
participacin, en similares condiciones, en los procesos de elabo-
racin y transmisin de conocimientos en todas las instancias de
opciones educativas y profesionales.
La Ley 474 incorpora la perspectiva de gnero en:
a) El diseo y ejecucin de sus polticas pblicas y de todos los
planes y programas que de ellas se deriven.
b) La presentacin de informes que eleve el Gobierno de la Ciu-
dad a los comits de seguimiento de convenciones y a los or-
ganismos nacionales e internacionales.
c) La elaboracin de todas las estadsticas y la informacin re-
sultante de las diversas reas.
A partir de este plan, el gobierno de la ciudad garantiza la
igualdad de oportunidades y de trato entre varones y mujeres
mediante polticas, planes, programas y servicios integrales en
las esferas civiles, polticas, econmicas, sociales, laborales, edu-
cativas, culturales y de cualquier otra ndole. Asimismo, el go-
bierno de la ciudad se compromete a tomar las medidas y a
ejercer los controles necesarios para impedir discriminacin al-
guna por razn de gnero, tanto en el mbito pblico como en
el privado, y elimina los obstculos de hecho y de derecho que
impiden la igualdad real de derechos, de oportunidades y de
trato entre varones y mujeres.
Qu promueve la ley?
Por un lado, la insercin econmica, social, laboral, poltica y
ciudadana, el acceso a puestos de decisin y la integracin en las
polticas de desarrollo de las mujeres en condiciones igualitarias
para mujeres y varones.
Esta ley tambin promueve la participacin en condiciones
de paridad, de mujeres y varones en los procesos de elaboracin
y transmisin de conocimientos en todos los niveles y en el de-
sarrollo de opciones educativas y profesionales, la realizacin de
investigaciones y campaas tendientes a hacer visible y cuan-
tifcar el aporte de varones y mujeres en el trabajo domstico
y familiar, y su contribucin a la economa. En el caso de estos
ltimos, un indicador sustantivo a tener en cuenta es el reparto
equitativo de las tareas y responsabilidades domsticas y fami-
liares.
Uno de los puntos ms interesantes de esta ley es que inicia
la integracin de mujeres y varones en condiciones de igual-
dad en las polticas de desarrollo, tomando como insumo, en-
tre otras cuestiones, la investigacin y diseo de los programas
socio-sanitarios que afectan a las mujeres en particular. Del
mismo modo, dicha ley tiene previsto el estmulo a la labor de
las organizaciones para la defensa de los derechos de las mu-
jeres y la igualdad de oportunidades, y su participacin en la
implementacin de las mismas.
Las acciones previstas en este plan tuvieron una aplicacin
relativa en el gobierno de la ciudad, por ello en el curso del
ao 2008, al conmemorarse el Da Internacional de la Mujer,
se aprob una serie de acciones que cada una de las reas del
gobierno de la ciudad se comprometi a seguir, bajo la respon-
sabilidad de control por parte del Ministerio de Accin Social a
travs de la Comisin de la Mujer.
Los fundamentos de este plan son ambiciosos y pretenden
avanzar en las acciones tendientes a arribar a la igualdad de
oportunidades para hombres y mujeres en el mbito de las
polticas pblicas de la ciudad. Al mismo tiempo que seala-
mos esto, debemos manifestar que una debilidad importante
de dicha ley es que pretende discutir las acciones sin un marco
poltico de diagnstico y defniciones sobre objetivos mediatos,
con una discusin poltica limitada al mbito en que se gener
la ley, y escasa o nula repercusin en otros mbitos polticos y so-
ciales. Las limitaciones sealadas hacen que las acciones que la
ley promueve y sus efectos deseados pierdan efcacia en relacin
con los objetivos propuestos.
Acciones de carcter general
En primer lugar se ha considerado necesario realizar una re-
visin sobre la ubicacin institucional que monitorea el plan,
asignar una estructura organizacional y un presupuesto de re-
cursos propios que garantice su correcto funcionamiento.
Otro de los puntos es el desarrollo de un trabajo en el me-
diano y largo plazo, estableciendo metas cuantifcables que per-
mitan conocer los avances e identifcar los esfuerzos destinados
588 589
a alcanzarlas. Como regla general y previa a las distintas lneas
que integren el Plan de Igualdad de Oportunidades en el pre-
supuesto anual, es preciso establecer lneas de base, cuantifcar
las metas de cada accin comprometida a fn de que puedan ser
evaluadas en su nivel de cumplimiento.
Para ello se requiere de una defnicin del estado actual, brin-
dado por la informacin proveniente de la lnea de base, la for-
mulacin de metas intermedias y objetivo fnal cuantifcado, por
parte del Comit creado ad hoc que lleva a cabo el diseo del
Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO).
Priorizar la paridad en el ingreso al mercado de trabajo,
tanto en la designacin de puestos polticos como aquellos que
impliquen la toma de decisiones, tcnicos y concursados, cons-
tituyen otra de las acciones de carcter general a llevar a cabo.
Cabe sealar que el cumplimiento de la ley garantiza la existen-
cia de locales para personas con discapacidad en espacios pbli-
cos, garantizando tambin el porcentaje de puestos de trabajo a
personas con discapacidad y que los establecimientos pblicos
cuenten con las condiciones edilicias necesarias para el desen-
volvimiento normal de las personas con capacidades diferentes.
Otra accin derivada de la ley es la incorporacin de lenguaje
no sexista e inclusivo de la diversidad, en todas las comunica-
ciones. En especial se propone revisar la pgina web del gobier-
no de la ciudad que actualmente utiliza lenguaje sexista. Una
clara accin destinada al diseo de Presupuestos Participativos se
logra mediante la inclusin de un apartado en la presentacin del
mismo, que permita identifcar las partidas asignadas a acciones
en el plan y disear un sistema de monitoreo de ejecucin de las
acciones, para mapear la asignacin de recursos de polticas so-
ciales y acceso a servicios bsicos.
Con el objetivo de monitorear los avances en el rea de equi-
dad, se propone la creacin de un sistema de monitoreo que par-
ta de la seleccin de un conjunto bsico de indicadores por co-
muna, vinculados al acceso a servicios bsicos (como por ejemplo
educacin, salud, saneamiento) y por regiones sanitarias. Tam-
bin se propone disear un ndice de carencia que ser calculado
anualmente, fjando metas de reduccin de desigualdades, y es-
pecifcando cada ao las acciones previstas para disminuirlas y
los recursos presupuestarios destinados a tal fn.
Obviamente que tanto estas acciones como los derechos de
los varones y las mujeres deben tener una difusin masiva con
especial nfasis en la no discriminacin de gnero, raza, poder
econmico, edad, capacidad, identidades sexuales, condicin
de salud, instruccin, religin, y condiciones culturales, polti-
cas y sociales. Se requiere incorporar a la difusin las herra-
mientas disponibles para la defensa de los mismos y los lugares
dnde recurrir para hacer valer sus derechos. Estas campaas
de comunicacin y programas de sensibilizacin tambin de-
bern educar a la poblacin, alertndola acerca de programas o
publicidades que atenten contra la dignidad de las mujeres, que
transmitan una imagen discriminatoria o promuevan el odio o
la violencia por razones de gnero.
Acciones de carcter particular
Educacin
Una de las cuestiones clave en este punto es efectuar acciones
para ampliar la oferta de jardines maternales y guarderas de
gestin estatal, con el fn de generar espacios de cuidado que
permitan a las madres reinsertarse en el mercado laboral. La
oferta debe tener en cuenta la demanda necesaria para proveer
dicho servicio. Esto se logra estableciendo un sistema de rele-
vamiento de la demanda (horarios, servicios) y la creacin de
una base de datos con informacin sobre la inscripcin, pblico
objetivo de la misma y atencin de la demanda con mayor nfa-
sis en las reas de la ciudad con poblacin ms vulnerable. Las
metas fsicas deben incluir el nmero de unidades educativas a
crearse, la matrcula a incorporar, los recursos humanos a de-
signar.
En relacin con las personas con capacidades diferentes, una
accin especfca es la ampliacin de la oferta de servicios de
cuidado para las mismas. En este punto se deben realizar accio-
nes en conjunto con las organizaciones vinculadas con la de-
fensa del derecho a la no discriminacin.
Otra de las acciones particulares propuestas es la adecuacin
de la infraestructura escolar para atender las necesidades de
las personas con discapacidad, a partir de un adecuado releva-
miento de la infraestructura escolar, y del diagnstico y presen-
tacin de un plan con metas fsicas anuales para superarlas.
Estas medidas permitirn tambin fortalecer el equipamiento
didctico e infraestructura fsica de los establecimientos educa-
tivos de las zonas ms vulnerables.
Otra de las acciones claves es la aplicacin de la Ley de Edu-
cacin Sexual. Para que esto se lleve a cabo es indispensable
analizar los diseos curriculares, efectuar capacitaciones a las
590 591
maestras de grado en servicio, revisar los diseos curriculares de
los Institutos de Formacin Docente, proveer de material didc-
tico para el uso en las aulas con los alumnos, etctera. El diseo
de programas de capacitacin para docentes en estas temticas
requerir tambin incluir en las actividades propuestas encues-
tas de opinin dirigidas a docentes, que indaguen sobre percep-
ciones y demandas que la aplicacin de la ley genere. En dichas
capacitaciones tambin ser necesario proveer a los estableci-
mientos educativos de todos los niveles de material didctico
que permita incorporar efectivamente el enfoque de gnero.
Otro punto interesante lo constituyen las acciones tendientes
a disminuir la segmentacin de la matrcula del nivel medio tc-
nico (por ejemplo, con el establecimiento de un sistema de becas
orientado a superar la segmentacin), con tareas de sensibili-
zacin y promocin de mujeres y varones en reas no tradicio-
nales del conocimiento.
Estas acciones debern confuir en el diseo de un plan de
educacin no formal, con lneas especfcas para posibilitar el
acceso a nuevas tecnologas a grupos vulnerables (tercera edad,
discapacitados, personas en situacin de pobreza). Este pro-
grama debe prever el diseo de una oferta activa, que estimule
la participacin, la equidad de gnero, creando espacios fsicos
que garanticen su continuidad y diseando planes de educacin
no formal, capacitando, por ejemplo, en ofcios con enfoque de
gnero (plomeras, pintoras, carpinteras, etctera). Adems, es
ineludible incorporar la perspectiva de gnero en la preparacin
de formadores en los institutos educativos del gobierno de la
ciudad.
Violencia de gnero
El eje central de las acciones particulares en esta temtica es
el fortalecimiento de las polticas orientadas a la defensa del
derecho a una vida sin violencia y el diseo de un plan inte-
gral de violencia de gnero, reforzando las acciones actuales.
Estas polticas deben nacer desde la prevencin, atencin calif-
cada y denuncia de situacin de violencia hacia las mujeres. Es
indispensable en esta lnea disear un sistema de registro que
permita realizar un diagnstico fel y monitoreo de la efcacia
y efectividad de las polticas implementadas. Tambin lo es el
desarrollo de campaas de sensibilizacin con participacin de
organismos vinculados con la problemtica.
Es necesario organizar campaas de prevencin de violencia
de gnero en el sistema educativo, efectuando capacitaciones al
personal del rea de salud y educacin para la identifcacin y
derivacin de casos de violencia de gnero. El fortalecimiento
del servicio telefnico de atencin para mujeres en situacin de
violencia domstica, llevado a cabo por orientadoras y orien-
tadores capacitados para tal fn, es un importante recurso para
ofrecer alternativas de contencin para superar el padecimiento
de la situacin de violencia y poder desarrollar estrategias de
vida que las aleje de esa situacin desvalorizante.
Una ltima accin especfca est referida a la realizacin de
acciones para ampliar y descentralizar los servicios municipales
de asesoramiento social, psicolgico y jurdico a mujeres, va-
rones y nias/os vctimas de violencia y establecer en todos los
hospitales de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires un proto-
colo obligatorio a seguir en los casos de violencia.
Salud
Las acciones especfcas a desarrollar en lo referente a la salud
deben incluir la garanta de que todo centro de salud cumpla
como mnimo con las condiciones edilicias que se exige en la
inspeccin a establecimientos privados (tamao, cantidad de
sanitarios, etctera), sin que esto suponga una disminucin de la
oferta actual. Para ello se requerir elaborar un informe de la situa-
cin actual del estado de la infraestructura de los centros ubicados
en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires.
Desde el gobierno se deber dar prioridad en la seleccin de
investigaciones mdicas a aquellas vinculadas con desigualdad
de gnero y salud. Tambin se recomienda disear un sistema
de informacin que permita conocer la disponibilidad de medi-
camentos e insumos por servicios de salud. Una accin de diag-
nstico muy importante es el anlisis del estado de situacin por
hospital, requisito ineludible para optimizar la infraestructura
hospitalaria y elaborar un plan de mejoramiento de infraes-
tructura y equipamiento.
La incorporacin efectiva del enfoque de gnero en la aten-
cin de la salud requiere elaborar y aplicar protocolos que as
lo garanticen. Un ejemplo de los cambios a implementar es la
modifcacin del protocolo de donacin de sangre, haciendo eje
para la seleccin de donantes en prcticas de riesgo y no en
grupos de riesgo.
592 593
El trabajo conjunto con los Hospitales Pblicos de la Ciu-
dad Autnoma de Buenos Aires es una condicin sine qua non
para arribar a resultados efectivos y garantizar que la desaten-
cin de la equidad de gnero incida en los resultados de las
polticas de salud. Entre otras medidas, se requiere la implemen-
tacin de un protocolo de atencin a las mujeres con personal
formado en gnero, la garanta de acceso a los anticonceptivos
de emergencia, la implementacin de la reglamentacin para la
prctica de abortos no punibles, garantizando en ese caso en los
hospitales la presencia de mdicos no objetores de conciencia.
En relacin con las madres, un eje fundamental de las polticas
es la disminucin del nmero de mujeres que llega sin controles
sufcientes al parto, la garanta al derecho a un parto humani-
zado y a realizar el trabajo del mismo con el acompaamiento
que la mujer necesite.
Derechos sexuales y reproductivos
Todas las acciones que se lleven a cabo en esta lnea estratgica
debern plantearse a partir de la garanta del respeto por la identi-
dad de gnero y la orientacin sexual de las y los ciudadanos. Es
importante fundamentar las acciones desde la ptica de poder
garantizar que todo centro de salud brinde un servicio de gi-
necologa que contemple las necesidades diferenciales, segn la
identidad sexual de la o el requirente. Es imprescindible garan-
tizar que todo y toda potencial demandante tenga acceso a in-
formacin clara y sufciente sobre los servicios y actividades que
se promueven desde los diversos centros de salud. En el mismo
sentido, cumplen una importante funcin las campaas pbli-
cas para la promocin de conductas preventivas en el rea de
salud sexual y derechos reproductivos, campaas de sensibili-
zacin y concientizacin sobre el Virus de Inmunodefciencia
Humana (VIH), Virus del Papiloma Humano (VPH) y enferme-
dades de transmisin sexual.
Tambin en esta lnea de accin es primordial asegurar el ac-
ceso de todos y todas a servicios de planifcacin familiar, apoya-
do en campaas de sensibilizacin y concientizacin sobres
derechos sexuales y reproductivos, y procreacin responsable.
La realizacin de un diagnstico previo para relevar y cuantif-
car las demandas sobre salud sexual y reproductiva de mujeres y
varones es un requisito imprescindible para planifcar y atender
dichas demandas.
Tercera edad
Llevar a cabo un registro ntegro de geritricos y la garanta de
una adecuada inspeccin de las condiciones de funcionamiento
de cada uno de ellos, es el primer requisito para el desarrollo
de un plan de mejoras de mediano y largo plazo de la infraes-
tructura fsica y de servicios de los hogares de tercera edad, de-
pendientes del gobierno de la ciudad.
Posteriormente se debera continuar con un relevamiento de
la oferta de servicios de atencin domiciliaria, realizando un in-
forme sobre demanda insatisfecha y sobre personas atendidas
en sus domicilios. De esta manera se podr analizar si se ampla
o no la gama de servicios brindados y cules son los que poseen
mayor demanda. En relacin con la educacin de los adultos
y adultas mayores se podran disear acciones especfcas en el
plan de educacin no formal para atender sus demandas. Tam-
bin, incluir acciones de capacitacin en nuevas tecnologas, en
especial computacin con acceso a internet y promover la rea-
lizacin de talleres de salud sexual para personas de la tercera
edad.
Hacienda
Es imprescindible crear un sistema de monitoreo de recur-
sos humanos con perspectiva de gnero en todas las reas del
Ejecutivo, que incluya la informacin del estado actual y la
informacin peridica de la cobertura de puestos de trabajo,
cumpliendo en los informes producidos con el desagregado por
gnero de acuerdo con lo dispuesto en el art. 5 y concordantes
de la Ley 474. El resultante de este monitoreo se convertir,
adems, en una herramienta efciente para realizar estudios de
seguimiento de salud ocupacional y seguridad laboral de fun-
cionarias y funcionarios, considerando la perspectiva de gnero.
Otra de las acciones propuestas comprende elaborar una
publicacin anual que d cuenta de la situacin laboral de las
mujeres y varones que cumplen funciones en el gobierno mu-
nicipal, desde la perspectiva de gnero. En esta publicacin se
pretende informar y concientizar a los empleados acerca de
cuestiones de equidad de gnero y de igualdad de oportuni-
dades. Otro aspecto que resulta importante promover son las
investigaciones y campaas tendientes a hacer visible y cuan-
tifcar el aporte de varones y mujeres en el trabajo domstico
y familiar, y su contribucin a la economa, lo que llamamos
economa del cuidado.
594 595
Trabajo
El punto central en esta lnea est constituido por la garanta de
un ambiente de trabajo libre de violencia y acoso laboral, para
lo cual se propone generar un programa estatal de recepcin de
denuncias y un reforzamiento del nmero de inspecciones en
sectores con fuerte empleo femenino. Sin embargo, esto no es
sufciente para que las mujeres se desempeen en posiciones de
liderazgo dentro de las empresas, no slo porque ellas experi-
mentan el techo de cristal muy rpidamente, sino tambin
por la existencia de una cultura intrnseca organizacional que
no alienta que los puestos directivos sean ocupados por mujeres.
Quizs una forma efectiva de que el gobierno interfera y
quiebre este paradigma social sea la instauracin de una Ley de
Cupo en los cargos concursados, es decir, que ante la presencia
de un concurso para ingresar a la planta permanente de una
organizacin estatal deba existir un 30% de mujeres para que
pueda celebrarse. Otra alternativa posible es la de establecer un
fondo econmico de apoyo a la creacin de empresas lideradas
por mujeres, el cual aliente a que la empresa tome personal fe-
menino en los puestos culturalmente reservados para los hom-
bres, o evaluar la posibilidad de incorporar como requisito en
los llamados a contratacin en las empresas que brindan servi-
cios a la ciudad la inclusin de mujeres en los puestos de trabajo
por crearse.
Cultura
En esta lnea de accin, es esencial la promocin de patrones cul-
turales destinados a fexibilizar y democratizar roles y estereoti-
pos de gnero, a travs de la realizacin de ciclos culturales que
permitan darle visibilidad a la desigualdad de gnero y, a partir
de all, promover la puesta en cuestin de estos estereotipos en
orden a su transformacin. Tambin es relevante incorporar un
sistema de indicadores de gnero en la produccin artstica que
apoya el gobierno de la ciudad y promover la paridad de gnero
en las distintas reas de trabajo (direccin, tcnica, actoral, et-
ctera). La organizacin de muestras presentadas por artistas
mujeres, la presencia de mujeres en la direccin, autora, en la
direccin tcnica, etctera son herramientas importantes para
dar visibilidad a las mujeres y colocar el tema de la paridad de
gnero en el plano de las prcticas y no slo en lo discursivo.
Desarrollo social
El punto central de una lnea estratgica de acciones en este
campo es el diseo de un sistema de monitoreo de los progra-
mas sociales que incluya el enfoque de gnero. Cabe destacar
que otro punto esencial lo constituye el establecimiento de una
lnea especfca de soluciones habitacionales a mujeres vctimas
de violencia domstica y trata, y a mujeres y varones jefas y jefes
de hogar.
No se puede obviar la situacin en los asentamientos irregu-
lares, donde la precarizacin acecha a la cotidianidad humana,
y muchas de las soluciones no registran concordancia con el
cumplimiento de los derechos humanos. Es necesario, entonces,
realizar censos poblacionales dentro de estos barrios, conocer
la situacin de las mujeres y varones que viven en los mismos, y
urbanizar y humanizar los asentamientos irregulares.
Entendemos que un plan con objetivos tan ambiciosos como
el descrito requiere la elaboracin de un diagnstico cierto de
la situacin de base, a fn de proponer cambios de mediano y
largo plazo, con proyecciones de relativa certeza. Asimismo, un
plan de igualdad de oportunidades debera incluir la generacin
de espacios de participacin, que permitan la articulacin con
otras instituciones pblicas y la sociedad civil, y cambios en los
patrones distributivos de poder econmico, poltico y cultural de
las ciudades. Estos mecanismos posibilitarn que las mismas y
los mismos ciudadanas/os se conviertan en partcipes compro-
metidos en los logros propuestos.
Hacia dnde vamos?
Hacia un mundo diverso, en donde concebir la igualdad de
oportunidades entre varones y mujeres permitira suponer un
mejoramiento en la calidad de la democracia y un aporte a la
construccin de un imaginario social, en el cual la igualdad de
gnero tenga mejores posibilidades de ser legitimada. En ese
sentido, podramos pensar en una coincidencia con las reco-
mendaciones formuladas desde UNIFEM (Fondo de Desarrollo
de las Naciones Unidas para la Mujer), cuando sostiene que la
participacin poltica de las mujeres es un requisito fundamen-
tal para la igualdad de gnero y la democracia autntica.
Sin embargo, tanto en la paz como especialmente en la gue-
rra, la participacin de las mujeres sigue siendo limitada. Debido
596 597
a ello, leyes, polticas e instituciones gubernamentales adolecen
de la limitacin de no refejar avances en la ciudadana y el res-
peto por los derechos de las mujeres. Las ciudades sustentables
son el inicio de un proceso hacia la paz.
7
Conclusiones
El rol del Estado es central en la disminucin de la inequidad,
interviniendo en la defnicin de estrategias que promuevan
cambios en los patrones distributivos, culturales, polticos, ins-
titucionales y econmicos. La disminucin de la desigualdad de
oportunidades supone cambios estructurales en todos los planos
de la vida cultural, econmica, social e institucional. Supone
tambin la bsqueda de acuerdos y disear estrategias de largo
plazo, que involucren a todos los niveles de gobierno y a la so-
ciedad en su conjunto.
Cabe destacar que stas no pueden incorporarse ex post de la
poltica, deben ser parte integral tanto en el diagnstico, como
en su formulacin y monitoreo. Para ser exitoso en la garanta
de la igualdad de oportunidades, un plan de accin motorizado
desde el Estado requiere de un diagnstico sobre las causas y la
identificacin de las necesidades; la definicin de objetivos
y de estrategias de corto, mediano y largo plazos; la asignacin
de recursos, pero fundamentalmente requiere la participacin y
el compromiso de la comunidad.
Es indispensable comprender que la propuesta de implemen-
tacin de un Plan de Igualdad de Oportunidades no es til slo
para benefciar a las mujeres, sino que forma parte de una apues-
ta ms amplia a favor de la sostenibilidad social y la calidad de
vida. La articulacin racional de las relaciones entre varones y
mujeres es uno de los factores que ms infuyen en el desarrollo
y bienestar de una sociedad.
Una sociedad sostenible es la que tiene en cuenta las necesi-
dades de los seres humanos y su calidad de vida. Para ello debe-
mos considerar, al menos, tres mbitos en la vida de una per-
sona, sea hombre o mujer: la vida con los dems y las atenciones
que ello supone, el trabajo remunerado que nos socializa y da
independencia econmica y el tiempo de cada cual.
7
Kakabadse, Yolanda, presidenta de la Unin Mundial para la Conser-
vacin de la Naturaleza (UICN), afrma que la sustentabilidad es la paz.
Es necesaria una conciliacin de la mujer consigo misma,
para que pueda armonizar la responsabilidad del cuidado fa-
miliar y la vida privada con las responsabilidades derivadas de
su desempeo en la vida econmica y en la esfera de lo pblico,
conciliando y negociando espacios y tiempos entre varones y
mujeres, desde la corresponsabilidad.
Indudablemente queda un largo camino por recorrer hasta
alcanzar la igualdad efectiva entre mujeres y varones. La socie-
dad en su conjunto todava est impregnada de estereotipos y
roles de gnero que ubican a la mujer en una posicin desventa-
josa respecto a la de los varones, difcultando que las primeras
disfruten por completo de sus derechos como ciudadanas. Esta
discriminacin resulta inaceptable y se continuar reproducien-
do a menos que la sociedad en su conjunto se proponga erradi-
carla, no slo por razones de justicia democrtica, sino tambin
para evitar la dilapidacin que supone, en una sociedad que
aspira a ser avanzada y moderna, prescindir de la capacidad,
inteligencia y contribucin de la mitad de su ciudadana.
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octubre de 2008].
Alejandro Gracida Rodrguez. Licenciado en Sociologa
por la Facultad de Ciencias Polticas y Administracin Pblica
de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico (UAEM). Ha
colaborado como columnista en diversos peridicos y revistas
de la ciudad de Toluca y trabaj dentro de la evaluacin a la
Estrategia de Microrregiones, de Sedesol, en el ao de 2006.
Antonio Alaminos. Catedrtico de Sociologa en la Univer-
sidad de Alicante. Director del Instituto de Desarrollo Social y
Paz. Doctor en Sociologa por la Universidad Complutense de
Madrid. Sus lneas de investigacin son: cambio generacional,
anlisis comparado y sociologa matemtica. Publicaciones re-
cientes: La Opinin Pblica Europea y el Estado de Derecho: Democracia
y Participacin Poltica. El cambio generacional en las sociedades post-
comunistas: Democracia y Mercado. El Estado protector: globalizacin y
exclusin social.
Beatriz Erndira Flores Meza. Alumna egresada de la Li-
cenciatura en Sociologa de la Facultad de Ciencias Polticas
y Sociales de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico
(UAEM). Becaria de investigacin en el Centro de Investigacin
y Estudios Avanzados en Ciencias Polticas y Administracin
Pblica de la UAEM, enero de 1998-marzo de 1999. Lneas de
investigacin: sociologa de la salud e investigacin cualitativa
en salud.
Sobre los autores
ndice
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I
600 601
Carlos Veloso da Veiga. Professor e investigador no De-
partamento de Sociologia da Universidade do Minho, Braga,
Portugal; Doutor em Sociologia pela Universidade do Minho,
rea de especialzao de Organizaes e Trabalho. Linhas de
Investigao em Organizaes do sector social, Sociologia da
Defcincia e da Reabilitao, Solidariedade e Excluso Social.
Actualmente desenvolve um projecto designado: Os jovens e
a Defcincia. Atitudes e representaes. Publicaes recentes:
Marques, Ana, Silva; Manuel e Veiga, Carlos (2006), Assimetrias
de Gnero e Classe. O caso das empresas de Barcelos, Kerigma, Barce-
los; Veiga, Carlos (2006), As regras e as prticas, Cadernos do SN-
RIPD, n 20, Edies do SNRIPD, Lisboa; Veiga, Carlos, Costa,
Belarmino, Reguera, Marcelino (2005), Ensaio sobre um modelo de
interveno social para a integrao socioprofssional de pessoas com def-
cincia, Sociedade Tipogrfca, Braga.
Gerardo Ordez Barba. Profesor-investigador del Depar-
tamento de Estudios de Administracin Pblica y Director de
la revista Frontera Norte de El Colegio de la Frontera Norte (El
COLEF), en Mxico. Es Doctor en Ciencia Poltica por la Uni-
versidad Complutense de Madrid, Espaa. Pertenece al Sistema
Nacional de Investigadores en la categora de Investigador Na-
cional de Nivel II. Se especializa en temas relacionados con la
poltica social, el combate a la pobreza y los gobiernos locales
en Mxico. Su proyecto de investigacin ms reciente se titula:
Evaluacin de impactos del Programa Hbitat en Mxico.
Entre sus publicaciones ms recientes destacan la autora del li-
bro La poltica social y el combate a la pobreza en Mxico (2002), edita-
do por la UNAM; la coautora de dos libros: Legalizando la ciudad.
Asentamientos informales y procesos de regularizacin en Tijuana (2005) y
Pobreza, familia y polticas de gnero. El Programa Jefas de Familia en Ti-
juana (2006); as como la coordinacin de otros tres: Los retos de la
poltica social en la frontera norte de Mxico (2006), Alternancia, polticas
sociales y desarrollo regional en Mxico (2006) y Ms all de la pobreza.
Regmenes de bienestar en Europa, Asia y Amrica (2009).
Ivo Domingues. Investigador-professor de Socilogia en la
Universidade do Minho, em Braga, Portugal; Doctor en Soci-
ologa por la Universidade do Minho. Lneas de investigacin:
gestin de la calidad, gestin de los Recursos Humanos; cm-
bio organizacional. Actualmente desarrolla proyectos de con-
sultora e investigacin en las organizaciones del sector social
(ONG). Publicaciones recientes: Gesto da Qualidade em Organizaes
industriais - Processos, prticas e paradoxos (2003), editado por Celta;
Organizaes, cidados e qualidade (2006), editado por RESXXI; O co-
piano na universidade - o grau zero na qualiade (2006), editado por
RESXXI.
Jess Castillo Rendn. Profesor de Economa Poltica en la
Divisin de Estudios de Posgrado de la Facultad de Estudios Su-
periores Aragn (UNAM), Mxico; Doctor en Ciencias Sociales
por la Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Lneas de
investigacin: polticas pblicas del gobierno mexicano, teora
de la crisis y el ciclo econmico. Actualmente participa en el
proyecto de investigacin intitulado: Ajuste cambiario y fujo
de inversin extranjera: un estudio comparativo entre China y
Mxico (2005-2008). Publicaciones recientes: El margen f-
nanciero de la banca comercial en Mxico 1995-2006, publi-
cado en la revista Quivera de la Universidad Autnoma del Es-
tado de Mxico (2007).
Jorge Arzate Salgado. Doctor en Sociologa por la Univer-
sidad de Salamanca, Espaa, y Maestro en Investigacin y De-
sarrollo de la Educacin por la Universidad Iberoamericana,
Mxico. Labora como docente e investigador en la Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Autnoma del
Estado de Mxico. Temas de inters: desigualdades sociales, eva-
luacin de polticas pblicas educativas y sociales, metodologa
cualitativa. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores
de Mxico con nivel II. Correo electrnico: arzatesalgado2@
gmail.com.
Jos Antonio Moreno Molina. Doctor en Derecho. Profesor
titular de la Facultad de Derecho de la Albacete de la Universi-
dad de Castilla-La Mancha.
Jos Antonio Trejo Snchez. Doctor en Historia y Maestro
en Antropologa Social. Labora como docente e investigador en
la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad
Autnoma del Estado de Mxico. Miembro del Sistema Na-
cional de Investigadores de Mxico con nivel I.
Jos Carlos Luque Brazn. Profesor-investigador en la Uni-
versidad Autnoma de la Ciudad de Mxico. Es candidato a
Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad Nacional Autno-
ma de Mxico. Sus lneas de investigacin son: dimensin polti-
602 603
ca de la migracin, cultura poltica y democracia, ciudadana y
sociedad civil, problemas tericos de las CC.SS, epistemologa y
enfoques cualitativos de la investigacin social y poltica. Actual-
mente desarrolla el proyecto de investigacin titulado: Trans-
nacionalismo poltico y organizaciones de inmigrantes peruanos
en Buenos Aires y Santiago de Chile (1994-2007). Un estudio
comparado. Asimismo, es coordinador junto con la Mtra. Re-
beca Reza del Seminario Internacional Reforma del Estado y
Ciudadana. Publicaciones recientes: Los refugiados peruanos
y sus asociaciones polticas en Santiago de Chile (1990-2006),
en la revista Estudios Interdisciplinarios de Amrica Latina y el Caribe,
Exilio poltico en Amrica Latina, vol. 20, n. 1, enero-junio, Instituto
Sverdlin de Historia y Cultura de Amrica Latina, Universidad
de Tel Aviv (2009) y Migracin y Cultura en Amrica Latina y
el Caribe, en coautora con Lourdes Arizpe y Cristina Ames-
cua, Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias
(CRIM), Universidad Nacional Autnoma de Mxico (2007).
Jos Luis Martnez Marca. Profesor-investigador del Posgra-
do en Economa de la Facultad de Estudios Superiores Aragn
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Doc-
tor en Economa por la UNAM con mencin honorfca. Lneas
de investigacin: en polticas pblicas como poltica monetaria
y banca comercial, as como en fnanzas pblicas y moneda y
fnanzas. Actualmente desarrolla un proyecto de investigacin
PAPIIT IN302309-2: Ajuste cambiario y fujo de inversin ex-
tranjera: un estudio comparativo entre China y Mxico (2005-
2008). Publicaciones recientes: El principio de la efciencia
marginal del capital en Mxico (1994-2002), presentada en
el VIII Congreso de Asociacin Nacional de Economistas de
CUBA, Ed. Asociacin de Economistas de Cuba, La Haba-
na (julio de 2002). Tasas de Inters y Evolucin Reciente del
Crdito Bancario en Mxico 1995-2002, en Liberacin Financiera
y Dfcit Pblico, coordinadora Mara Luisa Quintero Soto, Ed.
Porra-UNAM (2004). Poltica Monetaria y Margen Financiero
en la Banca Comercial de Mxico (1995-2003), en Financiami-
ento de los Mercados Emergentes ante la Globalizacin, coordinadora
Mara Luisa Quintero Soto y Emilio Aguilar Rodrguez, Ed.
Porra-UNAM (2006).
Luis Rodrguez Castillo. Investigador asociado C de
tiempo completo en la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico, en el Programa de Investigaciones Multidisciplinarias
sobre Mesoamrica y el Sureste, del Instituto de Investigaciones
Antropolgicas (PROIMMSE-IIA). Actualmente desarrolla el
proyecto de investigacin Procesos polticos, gestin local y pluralismo
cultural en Las Margaritas, Chiapas, Mxico (1970-2005). Una pers-
pectiva antropolgica de las Polticas Pblicas. Es candidato a Doctor
en Ciencias Sociales por El Colegio Mexiquense A. C. Entre sus
ltimas publicaciones se encuentra el libro Casi el paraso. Deman-
das de remunicipalizacin y cultura poltica en Santiago, Colima, 1970-
2000, CIESAS y El Colegio de Michoacn, Mxico DF (2008)
(coleccin Antropologas). Cuenta con captulos en libros como
Esperanza con olor a caf. Procesos de redefnicin poltica y
representaciones de Estado en la selva-fronteriza de Chiapas,
Mxico, en Procesos poltico contemporneos, Pablo Castro Domin-
go (coord.), Porra y Universidad Autnoma Metropolitana, Iz-
tapalapa (UAM-I), Mxico DF; en coautora con Xchitl Leyva,
Espacios disputados y redes clientelares en la formacin del
municipio de Maravilla Tenejapa (Regin selva Fronteriza), en
La remunicipalizacin de Chiapas. La poltica y lo poltico en tiempos de
contrainsurgencia, Xchitl Leyva y Araceli Burguete (coordinado-
ras), CIESAS, Porra, Cmara de Diputados (Coleccin Conocer
para decidir), Mxico DF (2007).
Manuel Salvador Gonzlez Villa. Maestro en Desarrollo
Regional. Candidato a Doctor en Ciencias Sociales. Profesor de
tiempo completo de la Universidad de Colima. Lneas de inves-
tigacin: estudios polticos e instituciones y procesos electorales.
Mara Ins Baquero Torres. Investigadora-profesora de De-
sarrollo Humano y Responsabilidad Social de las universidades
de La Salle y Rosario, en Bogot, Colombia. Maestra en Urba-
nismo, Geografa y Ordenamiento Territorial. Universidad de
la Sorbona, Paris III. Con Mster en Educacin en Valores para
la Democracia en Iberoamrica. Universidad de Barcelona. Es-
pecialista en Cooperacin Internacional y Gestin de Proyectos
para el Desarrollo. Universidad Externado de Colombia. Tra-
bajadora Social de la Universidad Externado de Colombia. Ac-
tualmente Consultora de la Secretaria Distrital de Planeacin
de Bogot para el tema de Poltica Pblica de Discapacidad.
Publicaciones recientes: Sistematizacin de los Modelos de Atencin
e Intervencin a la Infancia y la Familia en los Centros Zonales del ICBF
Regional Bogot, publicado por el ICBF (2006). Motivos de ofensa y
604 605
mecanismos de resolucin del conficto en la comunidad escolar del barrio
Egipto, de la ciudad de Bogot D.C., publicado por la Universidad
Externado de Colombia (2002). Es tambin coautora del libro
Del socavn a la vida: Lnea Base para el acercamiento a la erradicacin y
prevencin del trabajo infantil en la minera artesanal colombiana, editado
por PNUD, Minercol (2003).
Maria Jos de Rezende. Investigadora-profesora de Socio-
loga en la Universidade Estadual de Londrina, en Paran,
Brasil; Doctora en Sociologa por la Universidade de So Paulo.
Lneas de investigacin: Estado y democracia en Brasil, pen-
samiento social y poltico brasileo, poltica brasilea, teoras
de cambio social, desigualdades y exclusiones en Brasil hoy. Ac-
tualmente desarrolla el proyecto de investigacin intitulado: A
multidimensionalidade das teorias de mudana social no Brasil
na segunda metade do sculo XX. Publicaciones recientes: A
transio como forma de dominao poltica (1996) e Ditadura militar no
Brasil: represso e pretenso de legitimidade (2001), ambos editados
por Eduel. Tambin es coautora de otros libros como Direitos
humanos e educao (2005) y Realidade brasileira: vrias questes, muitos
olhares, editorial Humanitas (2002).
Mauricio Olavarra Gambi. Profesor Asociado del Instituto
de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile, es Doctor en
Polticas Pblicas por la Universidad de Maryland at Collage
Park, Estados Unidos, Magster en Estudios Internacionales de
la Universidad de Chile, Licenciado en Ciencias del Desarro-
llo por ILADES y Administrador Pblico por la Universidad de
Chile. Ha ejercido diversos cargos directivos en la Universidad
de Chile y consultor de importantes organismos internacio-
nales. Sus investigaciones, publicaciones y docencia se concen-
tran en polticas pblicas, pobreza, desigualdad y criminalidad.
Es tambin autor de tres libros y ms de 20 artculos publicados
en revistas acadmicas internacionales indexadas.
Nelson Arteaga Botello. Socilogo. Doctorado en Socio-
loga. Profesor investigador en la Facultad de Ciencias Polticas
y Sociales de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico.
Sus lneas de investigacin son: los campos de problematizacin
y los dispositivos en torno a los problemas de violencia social y
pobreza en Mxico y Amrica Latina. Entre sus publicaciones
ms recientes se encuentran: Pobres y delincuentes. Estudio de Socio-
loga y Genealoga, Miguel ngel Porra, Universidad Autnoma
del Estado de Mxico (2006); En busca de la legitimidad: seguridad
pblica y populismo punitivo en Mxico (1990-2000), Universidad
Autnoma de la Ciudad de Mxico (2006) [segunda edicin];
Repensar la violencia. Tres propuestas para el siglo XXI, en
Trayectorias (2007); An orchestration of electronic surveillance,
en International Criminal Justice Review (2007); en coautora con
Cristina Dyjak, Las fronteras de la violencia cultural: del es-
tigma tolerable al estigma intolerable, en Convergencia (2006).
Neritza Alvarado Chacn. Profesora titular e investigadora
de la Universidad del Zulia (LUZ), adscrita al Instituto de Inves-
tigaciones Econmicas y Sociales (Departamento de Estudios
Sociales) y a la Escuela de Sociologa (Departamento de Anli-
sis Social, ctedra Desarrollo Social), Maracaibo, Venezuela.
Lneas de investigacin: pobreza, poltica social y gerencia social.
Publicaciones recientes: Marco general para una estrategia de
superacin de la pobreza en Venezuela, en Revista Venezolana
de Anlisis de Coyuntura, vol. XI, Caracas (2005); La pobreza y
la poltica social en Venezuela vista desde los pobres, en Fer-
mentum, vol. 45, Mrida, Venezuela (2006); Misiones sociales,
pobreza y exclusin: la experiencia de la Misin Barrio Adentro
en el Estado Zulia, en Fermentum, nm. 51, Mrida, Venezuela
(2008).
Nora Gluz. Licenciada en Ciencias de la Educacin por la UBA.
Mster en Ciencias Sociales por la FLACSO. Docente e investiga-
dora de la Universidad Nacional de General Sarmiento y de la
Universidad de Buenos Aires en el campo de la Sociologa de la
Educacin y las Polticas Educativas. Investigadora en temticas
de polticas sociales en educacin. Ha desarrollado numerosas
investigaciones y evaluaciones de polticas educativas destinadas
a los estudiantes en condicin de pobreza. Autora del libro La
construccin socio-educativa del becario, IIPE-UNESCO, Buenos Aires
(2006) y de publicaciones en revistas nacionales e internacio-
nales. Actualmente dirige los proyectos de investigacin: Edu-
cacin y subjetividad: experiencias educativas alternativas en
los movimientos sociales y Admisin a la universidad y selec-
tividad social: un estudio de caso.
Norma Gonzlez Gonzlez. Doctora en Ciencias Polticas y
Sociales por la Universidad Complutense de Madrid, Espaa.
Profesora-investigadora de tiempo completo en la Facultad de
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Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Autnoma del
estado de Mxico. Integrante del Sistema Nacional de Investi-
gadores SNI 1999-2005 y 2008-2010. Autora de publicaciones
en revistas indexadas. Lneas de investigacin: sociologa de la
salud, investigacin cualitativa en salud y reforma del sector
salud. Publicaciones: junto con Martha Isabel ngeles Constan-
tino y Fernando Cruz [coords.], Salud, sociedad y democracia, Plaza
y Valds, UAEM y AGIR-Portugal, Mxico (2009); Reforma en
salud: entre el modelo biomdico y el carcter social de la salud.
Atencin a pacientes diabticos no insulino dependientes, en
Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, No. 46, enero-abril,
ISSN. 1405-1434, Mxico, pp. 143-168. Indizacin: Conacyt,
HAPI, RedAlyC, DOAJ, IBSS, CSA, LATINDEX, CLASE, Red de Re-
vistas Mexicanas de Ciencias Sociales (2008); coordin Pobreza
y salud en el Estado de Mxico. La atencin no hospitalaria de la
diabetes mellitus tipo 2, Porra, ISBN 9789708 190565, Mxico
(2007); Organizacin y administracin de los servicios de salud. El lugar y
la dimensin de la salud pblica, UAEM, Mxico, ISBN 970757043-
1 (2007); Mdicos del Primer Nivel de Atencin. Reforma y
recursos humanos en Mxico, en Revista Cubana de Salud Pblica,
vol. 32, No. 2, Cuba, Indizada: Latindex (2006); Poltica sani-
taria: Mxico y lo local en el inicio del siglo XXI, en Argumen-
tos, vol. 45, pp. 23-48, ndice de Revistas Mexicanas de Inves-
tigacin Cientfca y Tecnolgica del Conacyt (2003). Correo
electrnico: gogn66@yahoo.com.mx.
Pedro Silva Barros. Economista y abogado por la Univer-
sidad de San Paulo (USP), MS en Economa por la Pontifcia
Universidad Catlica de San Paulo (PUC-SP), profesor del De-
partamento de Economa de la PUC-SP. Cursa sus estudios de
doctorado en el Programa de postgrado en Integracin de la
Amrica Latina (PROLAM) de la USP y labora como investigador
en el Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA).
Ren Bello Snchez. Maestro en Administracin Pblica por
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales). Jefe de Departamento en la Di-
reccin General de Educacin Superior para Profesionales de
la Educacin, SEP. Lneas de investigacin: participacin ciu-
dadana, democracia, pobreza y polticas sociales.
Silvana Mondino. Licenciada en Administracin y Gestin
Empresarial, candidata a Magster en Administracin Pblica
por la Universidad de Buenos Aires, docente e investigadora en
la Universidad Nacional de San Martn, Programa de Actua-
li-zacin en Administracin Pblica Local. Especializacin en
Liderazgo en clave de gnero, Centro Euro Latinoamericano de
Formacin Poltica Mujeres y Ciudad Ur-bal 12, Barcelona.
Integrante del Grupo de Investigacin Mujer y Gobierno,
que obtuviera el segundo premio en la convocatoria de la Red
Urbal (Barcelona, 2007). Lneas de investigacin: mujer y em-
pleo pblico, polticas sociales con perspectiva de gnero, mujer
en educacin superior, crisis de representacin y participacin
poltica y equidad de gnero. Participacin en libros y publica-
ciones sobre planifcacin estratgica y polticas pblicas.
Socorro Arzaluz Solano. Doctora en Ciencia Social con es-
pecialidad en Sociologa por el Colegio de Mxico. Desde el
ao 2000 es investigadora de El Colegio de la Frontera Norte
en la Direccin Regional Noreste en Monterrey, profesora de
posgrado de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Au-
tnoma de Nuevo Len y del Doctorado en Poltica Pblica de
la EGAP del Tecnolgico de Monterrey. Obtuvo el Premio IAPEM
a la mejor investigacin en el ao 2001 y es miembro del Siste-
ma Nacional de Investigadores en el Nivel I desde el ao 2002.
Lneas de investigacin: gobiernos locales, participacin ciu-
dadana y poltica social. Public el libro Participacin Ciudadana
en la gestin urbana de Nezahualcyotl, Tlalnepantla y Ecatepec (1997-
2000); ha coordinado tres libros, y tiene ms de 30 captulos de
libro y artculos en revistas especializadas. A partir del ao 2009
forma parte del Comit Tcnico de Evaluacin del Premio Go-
bierno y Gestin Local.
Susana Campari. Abogada. Docente de la Universidad
Nacional de Buenos Aires, Magster en Administracin Pblica
de la Universidad Nacional de Buenos Aires, coordinadora del
programa de Administracin Pblica Local, de la Facultad de
Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Buenos
Aires, integrante del grupo de investigacin Mujer y Gobier-
no, que obtuvo el segundo premio en Urbal , Barcelona (2007).
Lneas de investigacin: mujer y empleo, participacin poltica,
crisis de representacin y equidad de gnero. Coautora con
la licenciada Susana Battista del trabajo La incidencia de la
mujer en los procesos migratorios. El Mercosur y la migracin
limtrofe hacia la Argentina, correspondiente al libro: Abriendo
fronteras. Una gobernanza con sentido estratgico y equidad social, Gloria
Edel Mendicoa (compiladora), editorial Biblos, Bs. As (2007).
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Susana Carmen Battista. Licenciada en Sociologa, do-
cente e investigadora en la Universidad Nacional de La Matan-
za. Diploma Superior en Ciencias Sociales, FLACSO Argentina.
Integrante del grupo de investigacin Mujer y Gobierno, que
obtuvo el segundo premio en la convocatoria de la Red Urbal
(Barcelona, 2007). Lneas de investigacin: mujer y empleo,
polticas sociales con perspectiva de gnero, crisis de represen-
tacin y participacin poltica y equidad de gnero. Autora del
estudio De la asistencia a la promocin en los programas de
lucha contra la pobreza. Una visin desde la perspectiva de
gnero, en Burkn, Mario y Claudia Krmpotic, El conficto
social y poltico. Grados de libertad y sumisin en el escenario
local y global, Ed. Prometeo, Buenos Aires (2006). Coautora
con la Dra. Susana Campari del trabajo La incidencia de la
mujer en los procesos migratorios. El Mercosur y la migracin
limtrofe hacia la Argentina, correspondiente al libro: Abriendo
fronteras. Una gobernanza con sentido estratgico y equidad social, Gloria
Edel Mendicoa (compiladora), editorial Biblos, Bs. As. (2007).
Thais Maingon. Investigadora-profesora del rea de Desa-
rrollo Sociopoltico del Centro de Estudios del Desarrollo, Uni-
versidad Central de Venezuela; Doctora en Ciencia Poltica por
la Universidad Central de Venezuela. Lneas de investigacin:
poltica social del gobierno venezolano, democracia, ciudadana
y participacin, Estado y democracia en Venezuela, resultados
electorales. Publicaciones recientes: Balance y perspectivas de la
poltica social en Venezuela, editado por CENDES, ILDIS, UNFPA (2006)
y autora de otros artculos en libros y revistas.
Valeria Llobet. Investigadora del Consejo Nacional de Inves-
tigaciones Cientfcas y Tecnolgicas (CONICET). Profesora de
la Universidad Nacional de General San Martn, Argentina.
Doctora en Psicologa de la Universidad de Buenos Aires, Es-
pecialista en Problemas Sociales de la Infancia y la Juventud de
la Universidad de Buenos Aires, Especialista en Evaluacin de
Polticas Sociales de la Universidad de San Martn. Lneas de
investigacin: construccin social de la infancia y la juventud;
polticas sociales para la infancia y la adolescencia; derechos
de la infancia, desigualdades sociales e inclusin social. Actual-
mente desarrolla el proyecto de investigacin titulado Los dis-
cursos de las polticas sociales para la adolescencia y los procesos
de ampliacin de ciudadana. Publicaciones recientes: Fbricas
de nios? Instituciones para la infancia y derechos de los nios, en prensa,
y La promocin de resiliencia con nios y adolescentes. Entre la vulnerabi-
lidad y la exclusin (2002), ambos libros editados por Novedades
Educativas. Es tambin coautora de Pobreza, exclusin y desigual-
dad, editado por FLACSO Ecuador (2008) y de El campo de la niez.
Transformaciones contemporneas, editado por Paids (2006).
Este libro se termin de imprimir en formato electrnico en los talleres de Versalita Producciones, S.A.
de C.V., se imprimieron 500 ejemplares ms sobrantes para reposicin