MartiM O Smolka - Mercado de Suelo

Lincoln Institute of Land Policy Ponencia Magistral
Disfunciones y funciones del mercado del suelo en Amrica Latina: retos y oportunidades
Ciudad de Mxico, 23 al 25 de noviembre de 2005

Disfunciones y funciones del
mercado del suelo en Amrica Latina:
retos y oportunidades
1

Martim O. Smolka
2

Lincoln Institute of Land Policy
Resumen
Los precios de los terrenos habilitados son excesivamente elevados en las
ciudades latinoamericanas. Este fenmeno, ms que los altsimos niveles de
pobreza, explicara la magnitud y la persistencia de la informalidad. El presente
artculo examina algunas de las razones por las que los precios de la tierra
habilitada son tan altos. Concentrndose en la oferta de tierras, se examinan los
factores que incidiran, por un lado, en el flujo de produccin y, por otro, en la
puesta a disposicin del stock existente de tierra habilitada. Ms especficamente,
su retencin (vacos urbanos, etc.) y las restricciones (eficiencia) en su uso. Se
concluye con la sugerencia de que una parte importante de la responsabilidad por

1
El autor agradece a Adriana Larangeiras y Laura Mullahy por la revisin y sugerencias al texto los eventuales
errores son entera responsabilidad del autor.
Versin original publicada en Preos elevados (e Inacessveis) da terra servida urbanizada, en Mila Freire y F.
Brasil (eds.), Os Desafios da gesto urbana: discusses sobre a complexidade de governar a cidade, WB/EDI, FJP-
IPEA-ESAF (en prensa).
2
Martim O. Smolka es economista y doctor en Ciencias Regionales (Universidad de Pensilvania, 1980). Senior
Fellow y director del Programa para Amrica Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy, en Cambridge,
Massachusetts (desde 1995). Es profesor adjunto (en ausencia) del Instituto de Investigacin y Planeamiento Urbano
y Regional (IPPUR) de la Universidad Federal de Ro de Janeiro. Fue cofundador y presidente de la Asociacin
Nacional de Investigacin y Estudios en Planeamiento Urbano y Regional (ANPUR), es miembro del Consejo
Brasileo de Investigacin (CNPq). El doctor Smolka es autor de muchas publicaciones sobre la estructura
intraurbana, la dinmica del mercado inmobiliario en las ciudades latinoamericanas y sobre el perfeccionamiento de
los sistemas de impuestos prediales existentes

los referidos altos precios puede ser atribuida a variables/parmetros controlados a
nivel de la gestin local.

Primer Congreso Nacional de Suelo Urbano.
Cules polticas, con qu instrumentos?
1. Introduccin

El acceso a la tierra no es problema! El acceso a la tierra habilitada es el problema. En efecto,
uno de los aspectos centrales de la agenda latinoamericana en poltica urbana en general, y de
suelos en particular, es la insuficiencia en la oferta de tierra habilitada a precios accesibles para la
poblacin urbana pobre. La escasez estructural de tierra habilitada y la consecuente magnitud y
persistencia del fenmeno de la informalidad o irregularidad en la ocupacin del espacio urbano
son caractersticas emblemticas de las ciudades de Amrica Latina.
Tomando como referencia la renta per cpita y el nivel de desarrollo, los pases
latinoamericanos aparentemente destacan en el escenario mundial por una elevada proporcin de
su poblacin que reside en reas que, a pesar de ser reconocidas o clasificadas como urbanas, son
precariamente cubiertas por equipamientos de infraestructura y servicios. As, la tasa de
urbanizacin es alta si la medimos en trminos puramente demogrficos y geogrficos, y
excepcionalmente baja en su acepcin de suelo habilitado o urbano, es decir, el porcentaje del
rea que anualmente recibe infraestructura y servicios! Pero ms all de estos problemas de
produccin, una proporcin significativa de la tierra urbanizada disponible est mal o
simplemente desocupada. Como resultado, los precios de la tierra habilitada son
excepcionalmente elevados, especialmente en las periferias de las ciudades latinoamericanas, no
siendo Brasil la excepcin.
El precio de la tierra es alto en trminos relativos, pero tambin en trminos absolutos,
comparado, por ejemplo, con los precios observados en las periferias de las grandes ciudades
estadounidenses o europeas. En efecto, el precio de mercado del m2 de un lote urbanizado por
agentes privados, vara tpicamente entre 32 y 172 dlares en las ciudades latinoamericanas.
3

Estos son valores significativos si son comparados con el intervalo de 28 a 145 dlares para el m
2

3
Valores medianos mnimos y mximos recogidos por especialistas de diez diferentes ciudades latinoamericanas.

de los terrenos en las periferias de ciudades estadounidenses
4
o de 61 a 124 dlares estimados
para las ciudades alemanas,
5
para tomar apenas dos puntos de referencia. Estos nmeros ganan
incluso ms fuerza cuando se observa que en Estados Unidos con un salario mnimo de
aproximadamente 950 dlares se puede comprar algo as como 28 m
2
en la periferia de Boston, y
apenas 2 m
2
de tierra urbanizada en la periferia de una ciudad latinoamericana, donde el salario
mnimo es de 120 dlares!). Se vuelven an ms dramticos cuando se considera que la
proporcin de pobres en las reas metropolitanas es de 37%, para una lnea de pobreza que vara
entre 40 y 88 dlares entre metrpolis y grandes centros urbanos brasileos.
6

Hoy en da, un lote popular de 125 m
2
producido en forma regular por el mercado, vale
en Porto Alegre 16.000 reales (o 55 dlares/m
2
)
7
y en la zona oeste de Ro de Janeiro el precio es
de al menos 70 dlares/m
2
(Oliveira, 2000). En Belm de Par, es de US$ 72.50, en Florianpolis
19.30 dlares, en Palmas 70.00 dlares. Vale decir, con el equivalente a un salario mnimo
brasileo (90 dlares), se compra poco ms de 1 m
2
de tierra urbanizada! Nmeros similares
pueden ser citados para casi cualquier otro lugar en Amrica Latina.
8
Visto desde otra
perspectiva, seran necesarios entre doce y quince aos para que una familia con renta en torno de
tres salarios mnimos pudiera adquirir un terreno urbanizado de 200 m
2
!
Si admitimos que estos altos precios pueden/deben ser atribuidos, primero que nada, a los
referidos problemas de insuficiente oferta de suelo habilitado, este trabajo analiza algunos de los
factores responsables de este fenmeno. De este modo, para efectos analticos, la escasez de
oferta de tierra habilitada se descompone en:

4
Datos basados en anuncios de peridicos (de Octubre de 2001 a Enero de 2002) para las ciudades de Boston, St.
Louis, Dallas y Phoenix.
5
Dietrich et al. (1993)
6
Estimaciones de Rocha (2001), vlidas para 1999, con base en la POF.
7
Dato suministrado en correspondencia directa, por Betania Alfonsin.
8
Se estima que en 1999, 60% de los residentes del rea metropolitana de la ciudad de Mxico reciban no ms de tres
salarios mnimos (alrededor de 270 dlares por mes). Ms especficamente, en el Valle de Chalco, uno de los
mayores asentamientos ilegales perifricos de la AMCM, el metro cuadrado de tierra no habilitada vale cerca de 5
dlares, lo que significa que un lote de 150 m
2
cuesta aproximadamente diez veces el valor del salario mnimo, en un
pas donde el 18% de la poblacin activa gana menos de un salario mnimo (Siembieda 1994).

1. Factores asociados a la produccin de esas tierras por el gobierno; sea de manera
directa (como urbanizadora), o indirecta. En este caso, a travs del papel de facilitador
adoptado por la autoridad en acuerdo, con el sector privado.
2. Factores asociados a la utilizacin del stock disponible de tierras habilitadas; los que a su
vez se dividen en: retencin de tierras (vacos urbanos), y normas y regulaciones
urbansticas que inciden sobre la intensidad del uso del suelo urbanizado disponible.

Las explicaciones convencionales atribuyen esos tres factores respectivamente a la falta
de recursos pblicos (por ejemplo, una base de tributacin insuficiente); a las prcticas
especulativas de los propietarios y loteadores, y a la persistente indisciplina urbanstica aliada a
las sugerencias de una regulacin exagerada o equivocada del uso del suelo. Con esto, el
problema es atribuido en ltimo trmino a determinantes, por as decirlo, exgenas, como son las
migraciones de los pobres (macroeconoma), el legado de la estructura de la propiedad
(concentrada, etc.) y a factores culturales que inciden en la desobediencia a la ley, a las normas y
regulaciones oficiales. Como se ver a continuacin siendo sta la lnea de argumentacin que
se explora en este trabajo esos tres factores, adems de estar altamente correlacionados, no son
de forma alguna exgenos; o sea, habra mucho ms grados de libertad para la poltica urbana
(local) de lo que comnmente se acepta.

Aclaraciones/terminologa

En primer lugar, se debe observar que aunque el debate sobre la informalidad est usualmente
centrado en cuestiones sobre la posesin legal de la tierra, es necesario reconocer que la
necesidad de la legalizacin de la posesin se deriva de la cuestin ms general del acceso a la
tierra habilitada. En otras palabras, una oferta suficiente de tierra habilitada a precios accesibles
anulara, en principio, la necesidad de la posesin ilegal. De hecho, como seala Durand-
Lasserve: la falta de infraestructura y servicios, as como las dificultades encontradas en la

superacin de este problema, son los principales criterios para definir los asentamientos
irregulares, mucho ms que la inseguridad de la posesin.
9

El trmino tierra habilitada debe ser entendido en su sentido ms amplio, como tierra
designada para uso urbano y equipada con infraestructura bsica, incluyendo el acceso (aunque
sea sin pavimentacin) a la red vial urbana, iluminacin pblica, agua, sistemas de alcantarillado
sanitario y drenaje de aguas lluvias, as como servicios de electricidad y telefona.
10
Este piso
mnimo de urbanizacin se aproxima al previsto en las parcelaciones residenciales.
11
Con todo, se
sabe que los patrones mnimos de urbanizacin son definidos de modo diverso por distintas
jurisdicciones.
La informalidad, aplicada a la ocupacin o venta, tanto de tierra habilitada, como de no
habilitada, se refiere en este texto a las actividades ilegales, irregulares o clandestinas
(generalmente transacciones de mercado)
12
asociadas al acceso y a la ocupacin de la tierra. As,
este artculo considera que los patrones de informalidad observados deben ser entendidos slo
como una de las manifestaciones de la cuestin ms amplia de la incapacidad estructural de los
mercados de tierra urbana en Amrica Latina para proveer una oferta suficiente de tierra
habilitada a precios accesibles.
Finalmente, a pesar de que la economa convencional argumenta que en mercados libres
los precios reflejan el nivel en que la voluntad y la habilidad de un comprador calza con la
habilidad y la voluntad del vendedor, en la prctica no se da ninguna seguridad con respecto a
lograr satisfacer las necesidades sociales. Es decir, el mercado de tierras habilitadas puede estar
hacindolo bien, a pesar de que muchas familias (y no slo las ms pobres) no pueden acceder a
las tierras habilitadas y algunas de ellas son mantenidas intencionalmente vacantes.

9
Durand-Lasserve (1996), p. 2
10
Mayo y ngel (1993).
11
Segn la legislacin brasilea, para que un lote de tierra sea considerado urbano, debe contar con, por lo menos,
dos de los siguientes servicios: a) Cuneta o pavimentacin, con desage de aguas pluviales; b) sistema de
abastecimiento de agua; c) sistema de alcantarillado; d) red pblica de electricidad, con o sin polos de distribucin
residencial; e) escuela primaria o centro de salud a una distancia mxima de 3 km. En la prctica, entretanto, esa
condicin legal es frecuentemente violada.
12
En efecto, actualmente, para la mayor parte de la poblacin, el acceso a la tierra es realizado a travs de
mecanismos de mercado, los cuales no siempre son legales y, muchas veces, cuentan con la vista gorda del Estado.

El precio de la tierra habilitada, as como los precios en otros mercados, es determinado
por la oferta y la demanda. La oferta de la tierra depende de la cantidad que se ofrece (produce)
cada ao, la cantidad que es retenida por el mercado y la intensidad del uso de la tierra habilitada
existente. La demanda depende de la renta anual de la formacin de nuevas familias, ajustado a
sus ingresos o poder adquisitivo, sus preferencias y el valor de otros tems analizados en sus
presupuestos. Es difcil prever en una discusin todos los factores que afectan el comportamiento
de los precios de la tierra. La pretensin aqu es de mencionar tan slo ciertas determinantes que
son emblemticas, para entender algunas idiosincracias aparentes de la forma como funciona el
mercado de la tierra urbanizada en Amrica Latina.

Recursos pblicos para la
produccin de tierra habilitada

Al resumir una larga y bien conocida historia, se argumenta que los gobiernos locales y centrales
aparentemente no disponen de recursos suficientes para satisfacer la demanda por la provisin de
servicios urbanos para los estratos de menor poder adquisitivo. La capacidad de contribucin que
tienen los pobres no es proporcional a la inmensa demanda por urbanizacin de las reas urbanas
no habilitadas.
El problema, entre tanto, es ms complicado y hasta perverso. Brasil (y Amrica Latina,
en general) tiene una triste historia de desigualdad fiscal (distribucin regresiva de la carga
tributaria)
13
y de localizacin preferencial de gastos pblicos en favor de las reas de alta renta.
Ms all de los problemas proverbiales de evasin tributaria
14
y de recaudacin (mapas de
valor y catastros desactualizados, etc.), existen cuestiones especficamente relacionadas a la
(in)adecuacin de los instrumentos fiscales disponibles y, sobre todo, al rechazo a
implementarlos. As, en lo que concierne ms directamente al Impuesto Predial y Territorial

13
La carga tributaria actual que afecta el consumo de las familias con renta hasta de los salarios mnimos es de
13,13% -casi el doble de lo que afecta a las familias con renta superior a treinta salarios mnimos (6,94%) - Reserva
Federal Web 2001. Un estudio conducido en 1975 demuestra que las familias con renta de hasta un salario mnimo
contribuan con el 36% de su renta para el gobierno, en tanto que las familias con renta sobre los cien salarios
mnimos transferan apenas 14% de su renta (Eris et al., 1979, citado en Afonso et al., 1992, p. 101).
14
Por cada real recaudado, se dice que el otro es evadido!

Urbano (IPTU),
15
su incidencia es tpicamente baja: menos de 1% sobre una fraccin de los
inmuebles que deja exenta al 25% de stos, y cuyos valores son tasados por debajo del 60% del
valor de mercado, para no mencionar una estructura de aplicacin que tiende a ser fuertemente
regresiva (De Cesare, 2000).
16

Como resultado, se obtiene una recaudacin correspondiente a menos de 0.4 % del PIB,
cuando lo esperado debera ser al menos de 1% del PIB, si todos los inmuebles urbanos fuesen
adecuadamente tasados en conformidad con la regulacin vigente (Cavalcanti,1994;
Smolka,1994). A manera de contrapunto, en pases como Estados Unidos y Canad, el IPTU
incide sobre prcticamente todos los inmuebles (evasin bajo 5% y exenciones inferiores al
15%), cuyo valor venal se aproxima (90 a 95%) al de mercado, y sobre el cual se aplican
alcuotas de hasta 3%. Esto implica una recaudacin en torno de 3% del PIB; vale decir, una carga
ms de diez veces superior a la que se obtiene aqu.
17
Importa observar que municipios brasileos
con perfiles socioeconmicos y demogrficos similares presentan considerables diferencias de
desempeo fiscal.
18
Estas dos ltimas evidencias sugieren que factores distintos a los
estructurales (falta de voluntad poltica, etc.), parecen prevalecer en la explicacin del irrisorio
resultado en la recaudacin del IPTU.
En cuanto a la localizacin de inversiones pblicas, hasta el observador ms desinformado
del escenario latinoamericano puede percibir la existencia de una distribucin espacial desigual
de infraestructura y servicios. Existe una yuxtaposicin de reas muy bien servidas, junto con
otras en que faltan hasta los servicios bsicos, tales como iluminacin de las vas, pavimentacin
y telefona pblica. En algunas reas hay lneas de metro, mientras que en otras no hay ningn
transporte pblico, ni servicios bsicos como recoleccin de basura y sistemas de alcantarillado.
19

Este patrn, caracterizado por la integracin vertical y por una distribucin espacial truncada de

15
La palabra predial en portugus tiene el sentido de edificacin o construccin.
16
Los inmuebles de mayor valor tienden a ser evaluados ms abajo de su valor de mercado que los de menor valor
(Leal 1993, Smolka 1991)
17
Incidentalmente, una carga fiscal ms fuerte resulta en precios de mercado ms bajos va efecto de capitalizacin
lo que es parte de la explicacin para aquellas desconcertantes diferencias entre los precios de los terrenos o los
precios aparentemente ms bajos en Estados Unidos.
18
Vease Villela 2001.
19
Segn Campos (1992: 96), los 2 billones de dlares que se gastan en una lnea completa del metro subterrneo de
cerca de 20 km son suficientes para pavimentar 22.330 km de vas urbanas. El dficit acumulado de calles no
pavimentadas en So Paulo en los ltimos quince aos es de cerca de 6,000 km.

los servicios y equipamientos pblicos, tiene profundas races en la historia de las ciudades
latinoamericanas.
20

Cuadro 1.
Contraste de condiciones entre la zona sur y zona oeste de Rio de Janeiro
Atributo
Zona sur
(rea noble)
Zona oeste
(rea popular)
Nmero de habitantes, por mnibus 349 783
rea (m
2
), por punto de iluminacin pblica 1.069 7.798
Inversin (R$) SMOP, por m
2

R$ 0.15 R$ 0.03
Mantenimiento de las unidades de salud por hab. R$51.30 R$24.60
FUENTE: Diario O Dia, 12 de agosto de 2001.

Reveladora de la verdadera opcin preferencial por los ricos, el patrn ilustrado en el
cuadro 1, difcilmente puede ser explicado en trminos puramente econmicos.
21
Al nivel
retrico, razones cnicas pueden justificar la provisin de servicios por el Estado a partir de la
distribucin espacial de los contribuyentes tributarios potenciales. Esta versin intraurbana,
pastiche de la localizacin segn el modelo de Tiebout,
22
es frecuentemente reforzada por la
racionalidad de la productividad urbana,
23
segn la cual el escaso capital debe ser invertido en
reas en las cuales el retorno directo o indirecto sea mayor. Retornos directos se refieren a la
extraccin, por medios fiscales, de los incrementos del valor de la tierra resultantes; mientras los
indirectos, son derivados de la atraccin de otras actividades que refuercen la base tributaria. En
la prctica, con todo, raramente estos incrementos de valor son recuperados, y las inversiones

20
Smolka (1983).
21
Para una aplicacin interesante del proceso circular acumulativo de Myrdal, en un contexto institucional que
representa la idea de reas ms ricas como ms capaces de presionar a la administracin pblica local por
inversiones, vase Vetter y Massena (1982).
22
Situacin en la cual el individuo decide dnde vivir, con base en una comparacin de los servicios disponibles y
de la estructura impositiva.
23
El argumento es discutido en Cohen (1994), Doebele (1994) y criticado en Smolka (1994), Jones y Ward (1991).
Vanse tambin las discusiones recientes sobre la ciudad competitiva y las crticas al carcter excluyente de ciertas
modalidades de planeamiento estratgico, por ejemplo, Vainer (2000).

indirectas, en general, reiteran las ya abismales diferencias intraurbanas (Smolka y Amborski,
2000; Smolka y Furtado, 2001).
Por otro lado, la escasez de recursos pblicos para los segmentos populares se expresa
tanto en la incapacidad de implementar polticas reparadoras en la atencin de las necesidades de
urbanizacin de las reas ya consolidadas (favelas, etc.), como otras de carcter ms preventivo, a
travs de la oferta suficiente de nuevas reas urbanizadas.
Como resultado, la localizacin espacial de los gastos pblicos es realizada de un modo
altamente selectivo y discriminatorio, generando la supervalorizacin de ciertas reas ya
equipadas. Esta situacin, a su vez, abre el camino para varias formas de clientelismo y
corrupcin, agravando los problemas ya existentes, con el aumento de la distorsin de la
localizacin espacial de esos servicios. La mala localizacin de los recursos se expresa en el
favorecimiento de polticas curativas por sobre las de carcter preventivo, polticas que tienden a
reiterar las diferencias intraurbanas y dejar sin solucin el problema en general.
De este modo, la escasez aparente de fondos pblicos para resolver la necesidad de
servicios en las reas ocupadas por segmentos significativos de la poblacin urbana, en trminos
prcticos, no solamente absoluta, sino tambin relativa.
No terminan ah los problemas de aparente insuficiencia de recursos para proveer suelo
habilitado. Muchas otras alternativas de financiamiento, especialmente en las que se busca la
movilizacin de incrementos de valor de terrenos, resultantes de la provisin de servicios como
recursos para financiar estos mismos servicios o sea, las polticas de recuperacin de
plusvalas, no son consideradas por las administraciones pblicas locales. Nos referimos aqu a
las polticas que van desde la aplicacin pura y simple de la Contribucin de Mejora, hasta las
prcticas ms sofisticadas, como el Reajuste de Tierras (Doebele, 1992), pasando por las
operaciones urbanas y otros instrumentos como la emisin de ttulos colaterales en derechos de
uso y edificacin. Incidentalmente, todos previstos y admitidos en el recientemente aprobado
Estatuto de la Ciudad.
Importa retener sobre este tema que cuanto menor es el rea irrigada por un
determinado servicio, mayor es el incremento de valor o valorizacin de los terrenos
beneficiados por la extensin de las inversiones en estos servicios a una nueva rea. Vale decir,

existira una autorregulacin interesante en la relacin entre escasez relativa de servicios y la
valorizacin de las reas afectadas por inversiones en estos equipamientos y servicios. Este punto
existe, pese a ser poco conocido y explorado por la mayora de los administradores pblicos
locales (Smolka y Furtado, 2001).
En suma, y sin desconocer la importancia de los factores estructurales que inciden en la
falta de recursos (ingreso, empleo, etc.), no se debiera omitir la importancia de factores locales
que inciden, por un lado, en una insuficiente recaudacin de impuestos y, por otro, en una mala
localizacin espacial de los recursos disponibles; sobre todo, las posibilidades de financiar el
desarrollo urbano a travs de la movilizacin de incrementos de valor de la tierra generados por
las propias inversiones contempladas en este desarrollo.

Retencin (especulativa?) de la tierra habilitada

Una proporcin no despreciable de tierras perfectamente aptas para la ocupacin permanecen o
son mantenidas fuera del mercado. En efecto, los vacos urbanos en las ciudades
latinoamericanas son importantes: en Ro de Janeiro, se estima algo como 44 % (Furtado y
Oliveira 1998); en Buenos Aires, 32% (Clichevsky, 2002); en Guadalajara, Mxico, cerca de
26.6% (Brito, 2001). Estos nmeros pueden ser todava ms significativos cuando se considera la
localizacin de estos vacos, los servicios de que disponen y las cargas de densidad que soportan.
As, por ejemplo, los lotes desocupados en el Centro Histrico representan 4.6% de toda el rea
Metropolitana de San Salvador (Lungo, 2002); las reas no utilizadas con abastecimiento de agua
y saneamiento corresponden al 7.6 % del total del Area Metropolitana de Lima (Caldern, 2002),
y en Quito, Ecuador, 21.7% del total del rea urbana que estara disponible de llenarse los vacos
(en 1993)
24
sera suficiente para ubicar a 1.390.000 nuevos habitantes lo que permitira
duplicar su poblacin actual!
25
(Barcia y Ortiz: 44).
Las evidencias sobre el volumen de tierras vacas en las ciudades latinoamericanas en
general, y brasileas en particular, son copiosas (Clichevsky, 2002). Si fuesen efectivamente

24
En 1980, 43.47% de la tierra estaba clasificada como vaco urbano. En 1986, la cifra se reduce a 33.67%.
25
La cuestin de la subutilizacin o mala utilizacin del suelo es tratada ms adelante.

puestos en el mercado, estos terrenos constituiran un formidable aumento de la oferta, con
posibles efectos inmediatos sobre los precios vigentes de los terrenos. Su mantencin fuera del
mercado, con todo, no slo aumenta los precios, en el largo plazo, incluso retroalimenta los
movimientos de los precios, en la medida en que la perspectiva de su subida incita a los
propietarios a retener terrenos y la retencin de estos terrenos genera precios ms altos.
26

El comportamiento de los agentes (propietarios) que apuestan por este aumento de precios
y, con esto, acaban por producirlos, conlleva a la caracterizacin frecuente del mercado del suelo
(e inmobiliario) como esencialmente especulativo.
27
Entre quienes toman las decisiones en
poltica urbana es comn encontrar alegatos respecto a que las prcticas especulativas impregnan
el funcionamiento del mercado de tierras urbano, provocando al mismo tiempo, un alza artificial
de los precios de los terrenos y la subutilizacin de los servicios existentes.
28

Desde luego, no debiramos ignorar o subestimar la importancia del legado
patrimonialista
29
en la forma de una todava fuerte concentracin de la propiedad, especialmente
en las reas perifricas o de expansin de nuestras ciudades. As por ejemplo, toda la tierra
disponible para la expansin urbana de Caracas, Venezuela, durante la dcada de los cuarenta,
fue adquirida por Leopoldo Martnez Olovaria, entonces director del Banco Obrero, entidad
responsable del financiamiento habitacional de la poca (Lovera, 1998).
Caldern (1999) cita una encuesta de fines de la dcada de los sesenta, realizada por
Guzmn (1975: 43), donde se relata que ms de la mitad (de hecho, 52.25%) de la tierra

26
Se ofrece poco porque los precios suben mucho, y los precios suben mucho porque se ofrece poco! Como en la
propaganda de un cierto bizcocho, en que se deca: tal bizcocho est siempre fresco porque se vende mucho, y se
vende mucho porque est siempre fresco.
27
Es interesante observar que los polticos, lderes de movimientos sociales, la prensa, etc., siempre se refieren al
proceso de cambio de uso del suelo, en general, y a los emprendedores, en particular, como la especulacin hizo eso
y aquello con la ciudad, como si toda la tierra urbana fuese, en esencia reducida, en ltimo anlisis... a la
especulacin.
28
En una encuesta realizada en 1995 entre agentes de la administracin pblica y acadmicos, en la que se solicitaba
a los entrevistados que seleccionasen de entre 64 trminos asociados al funcionamiento del mercado de tierras
urbanas en las ciudades brasileas, los cinco que mejor representaban su percepcin de este mercado. El trmino
especulacin se destac no slo como el ms votado entre los dos grupos, sino como la nica coincidencia de
trminos incluida en la lista de los diez ms de cada grupo (Smolka y Furtado, 1995).
29
Existe una concentracin muy alta de la propiedad de la tierra en Amrica Latina, con races profundas en la
historia de la colonizacin. Como resultado, una concentracin significativa de la tierra todava podra ser encontrada
en la periferia de muchas ciudades latinoamericanas.

urbanizable de Lima estaba en manos de apenas once grupos o familias,
30
con un nico
propietario, el Banco de Crdito, concentrando 9.65% de esas tierras.
31
De acuerdo con De
Cesare (1998), en Porto Alegre, dos propietarios detentaban aproximadamente 44% de las 301 ha
de terrenos vacos en la franja urbana, sin ningn uso definido o planos para un aprovechamiento
inmediato, con un nico dueo monopolizando casi 30% de un rea cercana a los 840 mil m
2
.
32

Sera ingenuo suponer que con la puesta en disposicin de sus terrenos estos propietarios
actuaran esencialmente como tomadores de precios (price-takers), es decir slo esperando
ofertas de compra por parte de agentes inmobiliarios. Episodios en que la accin directa de los
propietarios mejor precios de terreno no son del todo poco comunes. As, por ejemplo, en la
Bajada de Jacarepagu, rea de 97 millones de m
2
, incluyendo Barra da Tijuca y Recreio dos
Bandeirantes, la principal rea de expansin de la ciudad de Ro de Janeiro, cuatro promotores
inmobiliarios (en rigor, propietarios) controlan la tercera parte de esta rea (29,5 millones de
m
2
).
33
Es ampliamente conocido que las definiciones del plano regulador para esta rea fueran
adoptadas bajo fuerte influencia de los grandes propietarios de la regin. La reaccin al intento de
adquisicin pblica, en 1973, de 3 mil ha de tierra para la construccin de un centro urbano para
400 mil habitantes, integrado a la ciudad de Guatemala, es aclarador. Conforme a lo expuesto por
Geisse y Sabatini (1980: 163), la tierra perteneca a un reducido nmero de familias influyentes
que no mantuvieron el acuerdo inicial. Sus expectativas sobre los precios crecieron en la medida
en que se daban cuenta de que posean el absoluto control sobre el stock de tierras. El proyecto
nunca fue concretado y, cuatro aos ms tarde, parte de la tierra fue vendida a precios diez veces
mayores que los valores acordados al inicio de la negociacin.
La ausencia de mayores restricciones a la forma como se urbanizan nuevas reas favorece
ciertas estrategias (perfectamente legales) que se traducen, en la prctica, en precios de terrenos

30
Es interesante hacer notar que la mayor parte de estas tierras fue acumulada por familias italianas, a lo largo de los
primeros cuarenta aos del siglo XX.
31
De acuerdo con Julio Caldern (1999), actualmente la mayora de las tierras de expansin de la ciudad todava
estn bajo el control de apenas 66 familias.
32
Recientes intentos de aplicacin del impuesto progresivo en el tiempo sobre la propiedad de la tierra fueron
bloqueadas por poderosos propietarios de tierras.
33
Toda esta rea que, a propsito, est bajo litigio jurdico por varias personas, involucra situaciones tan conflictivas
que, por ejemplo, en algunos casos, los litigantes ni siquiera saben con exactitud la fraccin de la propiedad que le
corresponde a cada uno. Este punto ser retomado ms adelante.

superiores a los que resultaran de un proceso de ocupacin de terrenos de propiedad atomizada,
puestos a disposicin de forma montona y secuencial. Una de estas estrategias es el conocido
leap frogging: un nuevo parcelamiento de suelo no se localiza al lado del que ya haba sido
equipado con servicios pblicos: En vez de eso, un rea vaca es dejada entre el loteo nuevo y el
antiguo... Para llegar al nuevo loteo, hay que pasar por las reas vacas, que se benefician
inmediatamente de los nuevos equipamientos pblicos.
34

Una tctica anloga es habitualmente empleada en los loteos en general, en los populares
en especial, a travs de la retencin de un cierto nmero de lotes designados como reserva
tcnica para su comercializacin futura. Despus de la consolidacin de la ocupacin, es
posible la revisin o actualizacin de la normativa urbanstica (densidad, verticalidad, etc.),
aumentando el valor de los loteos desocupados.
Importa destacar en ambas situaciones que la posibilidad de especular con la tierra
depende de tres factores: 1. la expectativa de mayor demanda futura (o de la internalizacin de las
externalidades creadas por la ocupacin paulatina de la rea); 2. la capacidad de espera (o sea,
capacidad de sobrevivir sin tener que vender el terreno) y, obviamente, 3. la ausencia (o no
imposicin) de sanciones fiscales que influyan sobre los rendimientos provenientes de los
incrementos de precios de terreno. No es difcil percibir que la concentracin de grandes
propiedades en manos de propietarios rentistas favorece la satisfaccin de las dos primeras
condiciones. En lo que respecta a la tercera, como ya fue mencionado en el apartado 3, incluso el
ambiente que prevalece es de franca omisin y permisividad.
Mucho se puede decir sobre estas y otras formas menos regulares, mas no por esto
menos infrecuentes, de especulacin activa.
35
Ms que enfatizar una sucesin o secuencia de
clichs sobre la especulacin, interesa para los propsitos de este trabajo sugerir, adems, que ni
todos los vacos urbanos estn en manos de propietarios privados y tampoco todos los terrenos en
manos de propietarios privados son retenidos por motivos especulativos.

34
Fernando Henrique Cardoso (1973). Una tctica similar para calentar el negocio o engordar a tierra (sic) es
descrita en Jimnez, Jones y Ward (1991).
35
Jaramillo (1994) propone una clasificacin de las prcticas especulativas entre activas y pasivas. Estas ltimas se
basan slo en las expectativas de los agentes sobre factores intervinientes externos, en cuanto las activas envuelven
acciones especficas o deliberadas de los propietarios para provocar tales incrementos del valor de la tierra.

En efecto, una proporcin considerable de las tierras contabilizadas como vacas en las
ciudades latinoamericanas, son tierras fiscales o estn bajo el control de agentes que no las
retienen por motivos especulativos (al menos, no explcitamente, como se expone en las
conclusiones de este trabajo). ste es el caso, por ejemplo, de las tierras pertenecientes a
entidades pblicas (empresas de servicios bsicos, Previsin/IAPAS, Ejrcito, etc.)
36
las que, por
razones estatutarias estn, muchas veces, impedidas de explorar comercialmente este
patrimonio.
37
An ms, en ciertos casos, estas instituciones operan con catastros desactualizados
o ni siquiera se dan cuenta que, hace mucho, algunas de estas reas ya fueron ocupadas de forma
clandestina. Muchas oportunidades de utilizacin de estas reas son de este modo perdidas por
ineptitud o negligencia administrativa.
38

La obsolescencia tecnolgica o econmica de algunas instituciones localizadas en grandes
reas, en cuyo entorno se han desarrollado ciudades: reas portuarias,
39
parques ferroviarios (eje
Tamanduatehy, en el municipio de Santo Andr, en el ABC paulista
40
) y del mismo modo
complejos industriales (como las Industrias Matarazzo, en So Paulo);
41
han igualmente
producido (liberado?) inmensos vacos que permanecen por largos periodos de tiempo, a la
espera de la revisin de la normativa urbanstica que haga viable (y lcito) otros usos. Esta
revisin es mucho ms lenta que lo deseable, en vista de los conflictos, incluso polticos, en torno
a la definicin de mejor (y mayor?) uso proyectado/previsto para el rea. No es raro que esta

36
El volumen de la tierra perteneciente a entidades pblicas en Amrica Latina es realmente formidable. La Unin,
en Brasil, es propietaria de prcticamente un tercio de las tierras en que se localiza la ciudad de Belm de Par. Lo
mismo ocurre con proporciones sustantivas de las ciudades de Florianpolis y So Luiz, para no mencionar casos
ms conocidos, como Brasilia. Asimismo, en pases liberales como Chile, el Estado todava mantiene ms de 30% de
las tierras (Daher 1998). Vase tambin Friedman (1999).
37
Con la privatizacin de muchas de estas empresas, especialmente las proveedoras de servicios colectivos
electricidad, agua, telefona, transporte ferroviario etc., inmensas reas estaran siendo ahora puestas a disposicin
del mercado para su aprovechamiento comercial. La Red Ferroviaria Federal, por ejemplo, dispone de 15.536
terrenos y un patrimonio inmobiliario avaluado en algo como 4 billones de reales! (Revista Veja, 30 de enero de
2002).
38
La prefectura de Ro de Janeiro, en 1999, ventil la idea de crear una entidad con el objetivo exclusivo de
identificar la situacin de algunos de estos terrenos y promover el matrimonio entre usuario, agente promotor
inmobiliario y el (supuesto) propietario ausente.
39
En el caso del puerto de Ro de Janeiro, la prdida de competitividad con relacin al Puerto de Santos y, ms
recientemente frente a la Terminal de Sepetiba.
40
Correspondiente a 700 ha coronando el rea central de la ciudad.
41
Un verdadero brownfield comprendiendo 500 ha de reas abandonadas y degradadas!

falta de resolucin se arrastre por varios aos, e incluso dcadas periodo en que el terreno se
mantiene fuera del mercado.
El caso de la finca El Espino, en San Salvador una propiedad de aproximadamente 800
ha, localizada en una de las reas ms valoradas de la ciudad,
42
es elocuente. El impasse entre
distintas propuestas de aprovechamiento, formuladas por entidades representantivas de las esferas
local y central del gobierno, as como la confrontacin de stas con los intereses expresados por
la cooperativa (ex ejidatarios, en beneficio de quienes la propiedad haba sido expropiada en
1980), las organizaciones ecologistas, los ex propietarios y los grupos inmobiliarios; mantienen
esta rea fuera del mercado hasta el presente.
A los factores de orden poltico-institucional se agregan los de naturaleza jurdico-legal,
los que tambin contribuyen a la formacin de vacos urbanos. En efecto, impasses asociados a
litigios entre herederos o las liquidaciones de quiebras de empresas propietarias, impiden que
terrenos, de alto valor de mercado, como las de uso residencial en la Av. Atlntica o en la Av.
Vieira Souto, o de uso comercial como el folclrico Buraco do LUME,
43
en el centro de
negocios de Ro de Janeiro, sean comercializados.
Igualmente aunque exista un proyecto definido, para el que las agencias de planificacin
urbana detenten el control directo (tierras pblicas, etc.) o indirecto (iniciativa de establecer
condiciones de ocupacin) sobre las tierras, inmensas reas permanecen desocupadas por falta de
capacidades gerencial, ejecutiva o de operacionalizacin de proyecto. La experiencia reciente de
la mayora de las ciudades latinoamericanas evidencia una trayectoria de frustraciones, marcada
por una desconexin entre los intentos de aprovechamiento de los vacos urbanos y las
capacidades efectivas de implementacin o de induccin de agentes involucrados. Este desfase
refleja la conjuncin de, por un lado, una visin idlica o alienada de los usos deseables
(referentes a la prevalencia de posturas elitistas y esteticistas en los planos reguladores) y, por
otro, cierta incompetencia gerencial (de negociacin, de movilizacin de recursos, de
mercadotecnia, etc.) en la operacionalizacin de iniciativas concretas para la ocupacin de vacos

42
Valores que alcanzan US$ 500 por m
2
, en los inicios de los aos 90 (Lungo, 2002).
43
Quiebra fraudulenta del grupo empresarial inmobiliario LUME (Linaldo Uchoa de Medeiros Emprendimentos).
Sobre las consecuencias de los innumerables escndalos inmobiliarios ocurridos en la dcada de los ochenta, vese
Assis 1989.

urbanos. Como consecuencia, las reas que contendran estos proyectos (mal concebidos y mal
gerenciados) permanecen vacas. En suma, las coacciones al aprovechamiento de reas vacas son
muchas veces, no de orden jurdico, o econmico, sino gerencial y poltico.
Ms all de estos argumentos, que se aplican de mejor forma a las reas de ms alta renta,
habra asimismo que considerar que igualmente en reas de baja renta notoriamente en las
periferias un considerable volumen de terrenos de propiedad de familias de baja renta es
igualmente mantenido desocupado. Una de las explicaciones para el fenmeno es el tiempo
necesario para que un comprador de terreno (por ejemplo, de un loteo popular) acumule nuevos
lotes para dar inicio a la construccin de su vivienda inicial. Lejos de ser una expresin de
retencin especulativa, estos vacos reflejan el precario e inestable flujo de ingresos familiares, et
pour cause, el no cumplimiento de las condiciones de financiamiento comnmente impuestas por
el mercado o agencias financieras pblicas en la hiptesis (optimista) de que tales paquetes de
financiamiento efectivamente existan.
Raros son los loteos populares (as como los barrios enrejados de clase media) cuyos lotes
son integralmente vendidos en un breve espacio de tiempo. Este tiempo depende, claramente, del
nmero de sitios ofrecidos (no es difcil encontrar loteos con ms de 500 sitios); la liquidez del
mercado (expectativa de los agentes, nivel de empleo y renta, etc.) y; last but not least, el precio
de oferta que, a su vez, depende de la competencia.
44
Ahora bien, una estrategia de
comercializacin que justifique la fijacin de precios elevados, al igual que los costos de un
mayor tiempo de produccin, podran caracterizarse como especulacin, pero debe tenerse
claro que el tiempo es, como cualquier otro, un componente del valor, por lo cual el simple
retraso en la venta no puede considerarse especulacin.
45

Otro factor que contribuye a la retencin de terrenos en las reas de expansin perifrica
es su utilizacin como reserva de valor. Este motivo, a pesar de haber perdido mucha fuerza

44
Tpicamente, en las periferias de nuestras ciudades, dado el tamao original de las tierras vase el concepto
concentracin de propiedad un gran loteo no es lanzado al mercado hasta que otro equivalente ya existente no
tiene integralizado un porcentaje mnimo de ventas en cierto periodo de tiempo. De ah la razn porque nuestras
ciudades crecen, en general, de forma espasmdica, y no incremental (vase Furtado 1992, Mellazzo 1993).
45
Trivelli (1986: 104) advierte que efectivamente es difcil identificar con precisin cuando la transaccin es de
naturaleza especulativa, y cuando no, lo que torna, al menos complicado, el establecimiento de la relacin emprica
entre especulacin y aumento de precios.

desde la estabilizacin de las monedas en la mayora de los pases latinoamericanos, parece
todava explicar el comportamiento de familias que, por su condicin informal, no accede (o no
confa) al sistema bancario (ref. libreta de ahorro, etc.), prefiriendo mantener sus ahorros en
activos con los cuales mantienen mayor familiaridad (tangibilidad, visibilidad, informacin,
etc.).
46
En las ciudades de tamao medio, por ejemplo, las transacciones con terrenos
corresponden a ms del 70% del total de las propiedades comercializadas.
47
Este volumen se
explica por el hecho de que un mismo terreno puede ser comercializado varias veces ms por
especulacin, que simplemente como una transferencia de ahorro (Furtado, 1993).
De esto no puede inferirse, con todo, que tales propietarios (de baja renta) no tengan
preocupacin por la valorizacin de sus terrenos o que, en el lmite, el pobre no especule,
contribuyendo igualmente a la elevacin de precios de terrenos. La cultura que sacraliza los
derechos exclusivos sobre la propiedad (y compris su valorizacin) parece permear a la sociedad
como un todo, incluso en los segmentos de baja renta. El arraigo de esta cultura es la que muchas
veces favorece la cobranza de un sobreprecio forma de impuesto de entrada en el mercado o
tasa por el derecho de especular apropindose de las valorizaciones futuras resultantes de las
externalidades producidas por las inexorables inversiones pblicas o privadas. Nuevamente y
tal como ser retomado en la seccin siguiente, la expectativa de precios ascendentes alimenta y
ratifica estos precios.
48

Finalmente, cabe comentar que, entre los economistas, la especulacin encuentra fuertes
justificaciones: se trata de un instrumento que simultneamente estabiliza precios y promociona
usos eficientes del suelo a largo plazo. Sera estabilizador de precios en la medida en que en
periodos de precios ascendentes (presin de la demanda), se realizan ganancias especulativas con

46
Incidentalmente, la tierra parece tambin ser todava uno de los activos preferidos para aquellos que tienen acceso
a los mercados de capitales. En efecto, una investigacin realizada en 1979 por la CVM, en la cual 950 ejecutivos
fueron entrevistados en aeropuertos, revelaba que 76.5% de estos calificados grupos de inversores prefera
propiedades (incluso tierras) contra un 11.9% que prefera aplicaciones en cadenas de ahorro, 6.1% acciones y 5.2%
otros bienes como certificados bancarios, ttulos pblicos, monedas extranjeras, joyas, etctera.
47
Este porcentaje se obtuvo en estudios realizados en las ciudades de Presidente Prudente, en So Paulo (Mellazzo
1992); Governador Valladares (Soares 1994) y Uberaba (Furtado 1993), en Minas Gerais.
48
Esto explica incluso incidentalmente los altos precios observados en el mercado informal de tierras: la perspectiva
de que un lote irregular sea regularizado (a travs de algn programa pblico sin retorno de ingresos para el estado)
establece cierta complicidad entre el comprador y el vendedor de lotes irregulares.

la disponibilidad de los terrenos retenidos, y viceversa, es decir, cuando los precios bajan, un
componente especulativo se agrega a la demanda.
En cuanto a la segunda virtud de la especulacin, se argumenta que la miopa en la
utilizacin del suelo, comprometera otro destino socialmente ms deseable para el terreno en el
futuro, aumentando los costos de habilitacin para el nuevo uso por la necesaria demolicin de
edificaciones precozmente depreciadas. La especulacin sera un mecanismo a travs del cual el
mercado (en nombre de la colectividad) constituira una necesaria reserva tcnica para la
acomodacin de la demanda futura por actividades con fuertes exigencias por ciertos
atributos/factores de localizacin. En estos trminos, la posibilidad de especular con terrenos en
el contexto de fuerte crecimiento urbano contribuira no slo a precios ms bajos (a lo menos
cuando se considera la trayectoria de largo plazo de estos precios), sino que adems sera
indispensable para evitar mayores costos sociales en el uso del suelo.
La discusin presentada en los prrafos anteriores lanza, con todo, algunas dudas sobre
estas presuntas virtudes del mercado. Ms especficamente se expone que la permisibilidad con
respecto a la apropiacin de estas valorizaciones contaminan indirectamente las reglas del juego
inmobiliario justificando la inapetencia o aletargamiento de los propietarios (pblicos y privados)
de siquiera realizar el clculo econmico relativo a la entrada al mercado del terreno en el mejor
momento y para el mejor uso. La interpretacin de que todo vaco urbano resultara de un
comportamiento especulativo, con objetivos definidos por una inquebrantable racionalidad
econmica, sirve tan slo como cortina de humo para la irresponsabilidad administrativa y como
justificacin panglossiana de inconsecuentes y arbitrarias retenciones de terrenos.
Por otro lado, la cuestin de la presin sobre los precios, ejercida por la retencin de la
oferta de terrenos dotados de infraestructuras, no puede ni debe ser entendida como consecuencia
exclusiva de un legado patrimonialista, en la forma de una concentracin de la propiedad en
manos de una clase de grandes-propietarios-especuladores-profesionales (monopolistas y
oligopolistas) que, coludidos con ciertas agencias pblicas, manipulan el proceso de ocupacin
del suelo, para perplejidad general de la poblacin urbana. !El problema no es exgeno! Parte
considerable de la responsabilidad pasa por la esfera administrativa local. Los vacos urbanos y
su contribucin al alza de los precios resultan, por un lado, de una poltica fiscal permisiva, que

no penaliza la retencin de terrenos y, sobre todo, la apropiacin de la valorizacin que proviene
de ellos y, por otro, de la falta de buenos incentivos (de mercado o no) para la utilizacin de las
reas vacas.
Como nota final, y quizs como contrapunto de esta discusin, valdra mencionar la
presencia de vacos que se producen en reas abandonadas y degradadas, localizadas, en general,
en los distritos centrales y que, en rigor, provocan reduccin de precios de los terrenos va
efectos de vecindad. Para estos terrenos que no encuentran demanda solvente de mercado (a
veces con precios negativos!), ni siquiera fuertes incentivos o castigos fiscales son suficientes
para estimular su uso. Este fenmeno, que gana presencia creciente en las ciudades
latinoamericanas, se presenta a primera vista como una paradoja (o ms bien una fase cruel de la
urbanizacin latinoamericana, como prefieren ciertos analistas): la existencia de tierras
desocupadas en reas con infraestructura adecuada, concomitante a una fuerte presin sobre las
tierras con dotacin precaria o ausente de las periferias.

Normativa y regulacin para el uso de tierras habilitadas

Segn Dowall (1991: 42) habra amplia evidencia de que los controles sobre el uso del suelo y su
desarrollo reducen la eficiencia del mercado de tierras empujando los precios a niveles ms altos
que los que prevaleceran en condiciones de competencia perfecta. El autor ofrece como
evidencia el caso de (Santa Fe de) Bogot. Una regulacin ms liberal para la edificacin, que
vuelve ms fcil la sustitucin de capital por tierra, explicara, para el autor, porque a pesar de
restricciones similares de las ordenanzas que definen su cinturn verde, los precios de aquella
ciudad no crecieran tanto como en Sel, Corea del Sur. Independientemente del comportamiento
general de los precios de la tierra, Gareth Jones (1999), en una crtica reciente a los estudios del
Banco Mundial, contesta este punto sugiriendo que simplemente todava no habra suficiente
evidencia y claridad sobre cunto de la regulacin se transferira a los precios de los terrenos.

En efecto, en un estudio
49
que compara enabling policies (polticas habilitantes) para el
sector habitacional en 53 pases, ngel y Mayo (1996) elaboraron un ndice de regimen
regulatrio que toma como base informaciones relativas al tamao mnimo del lote, el tiempo
exigido para la emisin de licencias y ttulos en parcelaciones residenciales, las regulaciones para
la conversin del suelo, etc., concluyendo que pases como Colombia y Ecuador obtienen notas
(scores) inferiores (significan peores) a las de pases como Venezuela, Chile, Brasil o Mxico.
50

El debate sobre el efecto de la regulacin en el precio de la tierra parece dominado por la
nocin de que un exceso de regulacin seria responsable por los costos excesivos de la
urbanizacin o un mal aprovechamiento u ociosidad de los servicios disponibles. El punto es
amparado en evidencias del tipo el costo de la urbanizacin de una ha para una ocupacin de 75
personas por ha sera de aproximadamente 37,000 dlares, al tiempo que para una ocupacin de
600 personas por ha el costo sera de 48,000 dlares, o sea, para un aumento de 800% en la
densidad los costos de urbanizacin subiran apenas 30%.
51
Con todo, no deja de ser interesante
observar que actualmente la administracin de la ciudad de Mxico propone exactamente lo
opuesto, a travs del Bando 2, que restringe nuevas licencias en las reas perifricas, de modo
que se forza una mayor densificacin de las reas centrales donde supuestamente habra
todava capacidad ociosa en la disposicin de la infraestructura existente (notoriamente de
agua).
52

Similarmente, hay un cuerpo creciente de literatura que indica que las normas y
regulaciones urbanas no razonables (principalmente si se toma en cuenta el porcentaje de pobres
urbanos), asociadas a procedimientos de licenciamento y aprobacin complejos, afectan los

49
Incidentalmente, este estudio fue patrocinado por el prpio Banco Mundial!.
50
Incidentalmente el indice obtenido por Corea es todava inferior a los de Colombia y Ecuador!
51
Datos obtenidos por Mascaro (1987: 172). En este importante trabajo, estos nmeros son detallados para diferentes
tipos de servicios. Vase tambin Accioly (1998).
52
Considerando los fuertes subsidios histricamente concedidos al transporte urbano y, por otro lado, los efectos de
estas restricciones sobre los precios de la tierra en las reas ms centrales, no se puede excluir la hiptesis de un
efecto perverso de tal regulacin sobre la informalidad en los municipios colindantes (aledaos al DF) de la ciudad de
Mxico.

costos de transaccin y otros costos que entorpecen la iniciativa de los promotores
inmobiliarios.
53

Aqu, el argumento se apoya en normas absurdas como las de la ciudad de So Paulo, que
impiden a ms de una familia residir en un mismo lote (independientemente del tamao de ste) o
la prohibicin en todas las zonas denominadas multifamiliar horizontal (es decir, ms de una
unidad residencial por lote, sin ser edificio de apartamentos) tipologa que corresponde a ms
de 60% del parque residencial inmobiliario de la ciudad,
54
el tiempo medio (en muchos casos
superior a tres aos) para la aprobacin de un loteo; el viacrucis en la forma de las innumerables
etapas e instancias pblicas a ser recorridas (y los debidos sellos comprobatorios) y la obtencin
de todas las licencias y patentes exigidas en un proyecto de promocin inmobiliaria. Estos costos
directos, as como los indirectos: seguros contra invasores de rea designada para nuevos loteos y
emprendimientos inmobiliarios, costos financieros del prolongamiento del periodo de
implementacin del proyecto, tasas de rapidez en el proceso y otras);
55
seran obviamente
traspasados a los precios finales.
Nuevamente, el tema parece tambin sujeto a considerables ambigedades. En
contraposicin a los argumentos anteriores sobre los costos de la regulacin, se sabe tambin que
la ausencia, no aplicacin o no cumplimiento de la normativa urbanstica ha sido responsable por
usos abusivos y formas de ocupacin anrquicas (e ineficientes) o generadoras de conflictos (e
inequidades), cuyo costo de reparacin (regularizacin posterior) no siempre es bajo o peor,
acaba por ser transferido a la poblacin en general (por ejemplo, socializado). Evidencias
dispersas parecen indicar, por ejemplo, que los costos de urbanizacin de un asentamiento
irregular/informal son, en general, superiores a aquellos de una nueva ocupacin. Esto se debe al
hecho de que muchos de estos asentamientos se localizan en reas calificadas de inadecuadas (de

53
Desde la popularizacin de denuncias como las de De Soto (1989) y los estudios del Banco Mundial (por ejemplo,
Bertaud, 1997), hasta los recientes intentos de varias administraciones de grandes ciudades (So Paulo, Rio, etc.) de
desburocratizacin y simplificacin de Cdigos de Obras y otros vademcum de la legislacin urbanstica.
54
Segn Mayo y ngel (1993: 41), 25% de los costos de una nueva habitacin en Mxico seran atribuibles a una
regulacin local excesiva, incidiendo sobre los patrones de construccin para instalaciones elctricas y sanitarias, los
grandes lotes mnimos, las calles demasiado largas, las licencias de edificacin y procedimientos para el ttulo, etc.
55
Contribuciones a las campaas de polticos que tienen sus corrales electorales/clientelsticos en estas reas.

difcil acceso, de riesgo ambiental, inundables, etc.)
56
y en segundo lugar, corresponden a un
patrn intensivo e irregular de ocupacin del suelo.
57

As, el estudio de once de las favelas urbanizadas por el Programa Guarapiranga, en So
Paulo revela que el costo por familia beneficiada es de 7,962.10 dlares para un lote medio de 52
m
2
(Rocha et al., 2001), lo que corresponde a algo como 153 dlares por m
2
, un valor bien
superior a los valores cobrados por loteadores/urbanizadores privados, los que incluyen un
sustancial margen de lucro.
58
En esta misma lnea, estimaciones de Aristizbal y Gmez (2001)
para Bogot sugieren que el costo de correccin (reparacin) de un asentamiento irregular es
2.7 veces superior al costo de las reas planificadas. Julio Caldern sugiere que los costos de los
programas de regularizacin de Recife habran alcanzado valores 4 a 10 veces superiores a los del
suministro de habitaciones. Cifras semejantes parecen aplicarse tambin al programa Favela-
Barrio, donde el costo por familia beneficiada vara de 2 a 4 mil dlares, valores confirmados
tambin en las estimaciones de Moretti (2001) para los costos de urbanizacin de Favelas en
Campinas, que variaran de 6,000 a 9,000 reales,
59
dependiendo de si el tamao del sitio es mayor
o menor que 60 m
2
, y la tasa correspondiente al sistema vial es mayor o menor que 20 m
2
por
familia.
Ms all de colocar en perspectiva los costos de oportunidad de las polticas de
mejoramiento (de urbanizacin de asentamientos irregulares consolidados) frente a las
preventivas, de suministro de tierra habilitada a la poblacin de baja renta, estos valores exponen
el costo real de la omisin pblica en materia de regulacin e intervencin urbanstica.
Todo esto parece recomendar cautela en las generalizaciones fciles y rpidas sobre los
impactos mediatos e inmediatos de las normas y regulaciones urbansticas sobre los precios de
los terrenos. Efectivamente, poco se conoce sobre el asunto. La produccin acadmica sobre

56
Maricato (1999) argumenta que exactamente por constituir rea de alto costo de ocupacin estas reas son
despreciadas por el mercado y, en ciertos casos, inclusoive designadas como de preservacin ambiental, etc.!
57
Esto, que no es raro, redunda en complicadas y costosas negociaciones en torno a remociones o relocalizaciones
para dar paso a equipamientos y crear espacios de uso pblico.
58
AECIA urbanizadora privada que acta en la zona Oeste de Rio de Janeiro ofrece lotes integralmente
urbanizados a un precio que vara de 70 a 143 dlares el m
2
(Oliveira 1999). La Secretara Municipal de Urbanismo
de Rio de Janeiro posee un estudio tcnico, de 1997, en el que se demuestra que es posible producir lotes
urbanizados a precios inferiores a 55 dlares por m
2
.
59
Valores relativos a agosto de 1995, ao en que el real vala lo mismo que el dlar. Actualmente 1 dlar equivale a
2.34 reales.

temas de regulacin urbanstica tiende a concentrarse ms en el anlisis de los enunciados o
contenidos de la normativa, que en sus impactos en los precios y en el uso del suelo en otras reas
de la ciudad. Los planificadores urbanos, a su vez, parecen contentarse, muchas veces, con los
efectos fsico-espaciales de la regulacin: ms bajas densidades aqu, zonas exclusivamente
residenciales all, conservacin ambiental ms all!
La cuestin es ms compleja en la medida en que los usos y precios del suelo se
constituyen con fuertes interdependencias en el tiempo y en el espacio. As, una mayor (o menor)
restriccin de uso a un lote dado (o dos lotes de una determinada rea) puede afectar su precio al
alza o a la baja, dependiendo de su situacin/posicin relativa (diferencial?) con respecto a los
otros lotes disponibles. Si se aplica una regulacin que apuesta a una menor densidad
60
a un lote
(o rea) altamente apetecido (por ejemplo, pocas alternativas y gran disputa entre pocos
potenciales usuarios) su precio se debera elevar; si, por el contrario, la menor densidad es
impuesta a un lote/rea con fuertes competidores, se espera una cada en su precio. As, en la
hiptesis de que la normativa se cumpla, en general, una reduccin del tamao del lote mnimo
en parcelaciones de la periferia (favoreciendo, en principio, una mayor intensidad del uso)
debera provocar un aumento del precio del m
2
, al tiempo que por unidades de lote el efecto
pueda ser negativo. Una reduccin del precio y, por tanto, garanta de abaratamiento del lote
como un todo, solamente ocurrira si esto implicase que el total del rea demandada y ocupada
fuese ahora menor que en la situacin previa. Pero como es bien conocido, el precio de los lotes
destinados al segmento de baja renta es determinado esencialmente por la capacidad de pago de
estas familias. De ah que, una reduccin del tamao mnimo significa simplemente que con el
mismo gasto/consumo esta familia deber contentarse ahora con un lote (legal) de menor
metraje! Los precios por lote solamente disminuiran si la reduccin del tamao mnimo del lote
implicase una mayor ociosidad de los lotes efectivamente ofrecidos.
En la prctica, con todo, el proceso es algo ms complicado! Los loteadores ofrecen sitios
con metraje menor (por tanto, irregulares) a lo establecido en la norma, a un precio total inferior
al de un lote formal/legal, sin embargo, medido en precio por m
2
el costo del sitio informal es

60
O cualquier otro tipo de restriccin al uso.

superior al precio del lote formal/legal.
61
En efecto, estimaciones bastante conservadoras
obtenidas a travs de entrevistas a especialistas de diez pases, sitan la mediana de los precios
para los sitios ilegales comercializados en distintas ciudades latinoamericanas en 27 dlares por
m
2
.
62
La importancia de esta cifra puede ser apreciada cuando se compara este valor al de la tierra
desnuda (de 5 a 10 dlares por m
2
). As, el mero fraccionamiento de un terreno es efectivamente
una actividad bastante rentable. En un estudio realizado por el autor, en la Zona Oeste de la
ciudad de Ro de Janeiro se revela que el valor del m
2
alcanzado por lotes de 250 a 600 m
2
sera
algo como 6 veces (600%) superior al del m
2
de terrenos con ms de 10,000 m
2
(Smolka 1991).
63

As, contrariamente a la creencia popular, la opcin por la informalidad
(frecuentemente la nica opcin para las familias de baja renta) parece ser tambin bastante
cara.
64
Esta sera una de las paradojas de la realidad urbana latinoamericana: no es raro encontrar
precios del m
2
de terrenos en lotes irregulares/informales superiores a los ofrecidos en el mercado
llamado formal.
65
La explicacin para el fenmeno, ms all de las habituales alusiones a la
flexibilidad en las condiciones de pago en las credenciales exigidas, etc.; tiene relacin,
conforme a lo sugerido arriba, con el tipo de producto ofrecido (como el tamao mnimo de lotes,
etctera).
66

En suma, parte significativa de los altos precios de los terrenos especialmente en el
segmento popular del mercado parece provenir menos de un supuesto exceso de regulacin,

61
Esta lgica se aplica tambin a una cantidad de servicios ofrecidos en estos lotes irregulares.
62
Algunas ilustraciones: el m
2
en un lote ilegal en Guarulhos (en la Regin Metropolitana de So Paulo) vara entre
50 reales en las reas ms remotas, y 100 reales (aproximadamente, 40 dlares) en las reas ms urbanizadas (Ellade
2001). En Bogot, Colombia, un lote ilegal de 72 m
2
(6 x 12m) , esto es, localizado en un barrio por legalizarse, es
vendido por valores que varan entre 1,136.36 y 1,590.91 dlares, implicando precios del m
2
entre 15.78 y 18.94
dlares (informacin ofrecida por Carmen Iriarte, 2001). En Lima, Per, una investigacin de campo directa,
realizada por Julio Caldern en 1998, encuentra valores de hasta 33.6 dlares el m
2
de lote ilegal. Para el caso de
Cochabamba, Bolivia, un lote en un asentamiento ilegal consolidado (que no cuenta con servicios) el precio medio se
sita entre 25 a 30 dlares (informacin entregada por Fabio Farfn 2001).
63
Este multiplicador result bastante estable a lo largo del periodo de 1968-1984.
64
Investigaciones recientes en las favelas de Rio muestran, por ejemplo, que el costo de la mano de obra para
construir es por lo menos 10% mayor que en el mercado formal. Abramo (1999).
65
Otras paradojas sugerentes seran: 1) los precios de la tierra urbanizada en las periferias latinoamericanas son
superiores, en trminos absolutos y relativos a los verificados en las ciudades de Estados Unidos y 2) la inapetencia
de los agentes privados por proveer tierra urbanizada, a despecho del considerable margen de ganancia que se
obtiene en esta actividad (el costo de la tierra desnuda vara entre 5 y 10 dlares, el costo de provisin de servicios
entre 15 y 30 dlares, y el precio final de comercializacin est sobre los 70 dlares). Vase Smolka 2002.
66
Una explicacin ms detallada para el fenmeno escapa a los propsitos inmediatos de este trabajo. Vese Smolka
2002.

que de la no implementacin de la normativa existente. La negligencia y omisin en la
fiscalizacin y aplicacin de ciertas regulaciones inhibidoras de externalidades negativas en la
ocupacin del suelo, y de asimetras entre las partes envueltas en las transacciones inmobiliarias,
efectivamente implica precios ms altos! Una mayor fiscalizacin de los loteos populares, con
fuertes penalidades a los infractores (por ejemplo, a la venta de lotes sin ttulos legales, sin los
servicios o sin respeto a las ordenanzas locales, etc.) podra significar simplemente un piso de
calidad superior para los lotes ofrecidos a la poblacin de baja renta. El peso de estas
restricciones recaera, ceteris paribus, en ltima instancia, sobre los propietarios de los terrenos
adquiridos para loteo.
La experiencia de Gois (de Goinia, en particular) es elocuente en estos trminos. A
travs de convenios establecidos entre el Consejo Regional de Corredores de Propiedades
CRECI (entidad encargada de supervisar el ejercicio de la profesin de corredor) y las diversas
prefecturas, los vendedores de lotes no registrados son denunciados por inspectores de la entidad
y procesados por la prefectura (fueron registrados, incluso arrestos). En el caso del corredor
debidamente registrado que estuviera envuelto en venta de lotes irregulares, ms all de la multa,
el infractor es desafiliado de CRECI/GO, perdiendo, por tanto, el derecho al ejercicio de la
profesin. Como resultado, se constat la inequvoca tendencia a la baja en la oferta de los loteos
irregulares y de los precios de los lotes regulares. Este ingenioso (y bastante original!) arreglo,
donde se conjugan los intereses de administraciones pblicas sin preparacin (y mal equipadas)
para las indispensables inspecciones de campo, y los intereses mercantiles, aliados por un
efectivo compromiso de la entidad (CRECI) con el ejercicio tico de la profesin, parece apuntar
hacia una posible alternativa de ruptura del circulo vicioso de la irregularidad.
En conclusin, el impacto del ambiente regulatorio sobre los altos precios de los terrenos
en Amrica Latina transcurre a travs de dos fuerzas o movimientos que aparentemente se
refuerzan mutuamente:

1. El primero de stos corresponde a las normas y regulaciones implementadas a lo largo de
la historia, con objetivos claramente elitizantes, de difcil, si no imposible,
cumplimiento por la mayora de la poblacin, y que fueron, en verdad, introducidas para

excluir a las clases peligrosas de ciertas reas o proteger los privilegios de los ricos.
67

Estas normas inflan los precios de los terrenos en la medida en que crean verdaderas islas
de escasez o zonas exclusivas por las amenidades de que disponen. Son representados por
barrios como es el de Polanco, en la ciudad de Mxico; de Miraflores en Lima; Las
Condes, en Santiago; La Recoleta en Buenos Aires; de Alto de Pinheiros en So Paulo;
etc. Todos ellos bien dotados de infraestructura y servicios y ofreciendo condiciones de
habitabilidad comparable a las zonas ms modernas de las mejores ciudades del mundo
desarrollado!
2. Un segundo componente se refiere al efecto de alza de los precios, provocado, por un
lado, por la complicidad o actitud contemplativa de las autoridades pblicas locales con
las irregularidades practicadas por los loteadores (piratas o no) que actan en nuestras
periferias y; por otro, las seales que los programas curativos de regularizacin (sin
retorno de ingresos para el estado) dan al mercado. Ambas posturas parecen
retroalimentar la (tendencia al) alza de los precios. La falta de regulacin produce por
definicin un mercado para las ocupaciones irregulares, cuyas mayores facilidades para
operar y, sobre todo, los mrgenes de lucro superiores en la venta de lotes irregulares,
desestimula la provisin de lotes regulares. Frente a la proliferacin de asentamientos
irregulares, las autoridades responden (a las presiones sociales y polticas) con polticas de
regularizacin de las reas consolidadas. La expectativa/garanta de que las
irregularidades urbansticas sern resueltas a travs de programas de mejoramiento sin
retorno de ingresos para el estado, se reflejan en la usura o sobreprecio en la adquisicin
de lotes irregulares, con obvios efectos sobre la referida lucratividad en el mercado de
lotes irregulares.

Antes de concluir este apartado, cabra comentar tres nuevas tendencias, inflexiones o
reacciones en el plano regulatorio, que parecen interponerse a estos movimientos polares y que,
igualmente, afectan los precios de los terrenos. As, entre el reconocimiento de una regulacin

67
Rolnik (1997) seala que no haba zonificacin en las ciudades coloniales latinoamericanas. Es apenas con la
formacin de la clase media-alta y el surgimiento de barrios aristocrticos y exclusivos (asociados al zoning) cuando
se verifica este tipo de proceso.

excesiva y una no regulacin se interpone la complacencia con la autorregulacin privada de las
reas de alta renta o de zonificacin popular.
Las autorregulaciones han sido practicadas con objetivos evidentes de exclusin social
desde (o hasta) la privatizacin de calles con colocacin de garitas y autorestricciones de
estacionamiento. La estipulacin de tamaos mnimos para los sitios y para las reas construidas,
son reglas comnmente (auto)impuestas en barrios enrejados.
68
Este tipo de comportamiento
(extensin de la exclusividad) aumenta la competencia por terrenos en otras reas que, de otra
forma, seran considerados tradicionalmente como de ocupacin popular,
69
alterando las
expectativas de los agentes del mercado inmobiliario. Se trata de un efectivo cierre por dentro
del mercado de tierras, fenmeno que se manifiesta tambin a travs del agotamiento
vaciamiento de las reas centrales de las ciudades y la concomitante polinucleacin, con
evidentes efectos sobre las escalas de precios.
Como reaccin a los efectos de la regulacin excluyente sobre los precios, diversas
jurisdicciones brasileas han implementado las Zonas de Especial Inters Social (ZEIS), con
relativo xito como instrumento para facilitar la regularizacin de asentamientos informales
existentes y disear reas para ocupacin popular. Ms all de su conveniencia como instrumento
que aumenta el poder de negociacin de las entidades pblicas las negociaciones sobre usos del
suelo con agentes privados, estas zonas efectivamente impactan los precios a la baja,
70
en la
medida en que alteran las expectativas del mercado en relacin con la oferta de tierras para uso
residencial del segmento de baja renta. Nakano, Rolnik y Cimbalista (2001) sugieren con todo
que, en Diadema, So Paulo, las ZEIS habran producido en un primer momento, una evidente
baja en los precios pero, en la medida en que se extendieron y se consolidaron como instrumento,
acabaron por producir mayores precios.

68
As, en condominios como el Alfaville, promovido en la periferia de Goinia (sud franquia!), el tamao del sitio
mnimo es fijado en 600 m
2
y el rea mnima de construccin es 250 m
2
. A pesar de la intraspasabilidad de los muros
que cercan el condominio y los equipamientos comunes que comporta, estas especificaciones por si solas son
suficientes para restringir la ocupacin slo a las familias del decil superior de distribucin de renta del pas, no
importando su localizacin.
69
Vese Jaramillo (1999) sobre estos efectos.
70
Son, con todo, muy pocos los estudios disponibles que tratan de cuantificar estos efectos depresivos sobre los
precios. Vese, Hereda et al. (1997).

Sin embargo, los pocos estudios disponibles sobre la relacin entre el ambiente
regulatorio y (precio) el acceso a la tierra urbanizada todava se atienen ms a las deducciones en
el campo tericoconceptual, con escasa (y precaria) sustentacin emprica. No hay que excluir
la hiptesis de que parte considerable de los altos precios pueden/deben ser atribuidos a la
predominancia en las ciudades latinoamericanas de una regulacin excesiva o muy estricta, en
lugares donde debera ser ms poor friendly (reas nobles) y floja donde debera ser ms
estricta (reas populares). En otras palabras, en las reas nobles se aplica una regulacin
inadecuada y en las reas pobres no se aplica una regulacin adecuada!

Conclusin

El anlisis presentado en las secciones anteriores parece sugerir que los aparentemente excesivos
precios de la tierra urbanizada observados en las ciudades latinoamericanas son producto no de
una fatalidad histrica, sino de la omisin, negligencia y parcialidad de los gestores pblicos.
Omisin en la imposicin de mayores sanciones fiscales sobre ganancias urbanas
desmerecidas;
71
negligencia en la utilizacin de tierras pblicas y parcialidad en el ejercicio de
la regulacin urbanstica. Ms concretamente, los precios elevados de la tierra habilitada en
Amrica Latina tienen que ver con la no cobranza de IPTU y la mala distribucin de los recursos;
con la falta de proyectos e incentivos para aprovechamiento de la tierra habilitada existente; y la
aplicacin de una regulacin inadecuada en las reas nobles y una no aplicacin de una
regulacin adecuada en las reas de baja renta.
La falta de inversiones pblicas en infraestructura y servicios urbanos (carencia de
recursos pblicos), la retencin especulativa (estructura de propiedad) y la ineficiencia en el uso
del suelo (indisciplina urbanstica), seran en s suficientes para explicar/producir precios
elevados. Sin embargo, estos ltimos no resultan necesariamente de estos factores! En la

71
Vale recordar aqu que el valor (precio) de un terreno en determinado momento est constituido por la sumatoria
de sucesivos incrementos de valor, o por el valor presente de flujo de incrementos futuros de incrementos de valor.
De ah que el impuesto sobre el valor del terreno puede ser entendido tambin como instrumento de recuperacin de
plusvalas!

prctica, estos no seran los principales responsables de la insuficiente oferta de suelo habilitado a
precios accesibles.
Ms que describir y analizar la insuficiencia de recursos, importa saber cmo stos
estaran siendo distribuidos o espacialmente asignados, y la capacidad del ambiente regulatorio
existente para inhibir la provisin o premiar la comercializacin y utilizacin de tierras
precariamente habilitadas o sin habilitacin! El importante volumen de tierras que es retenido en
el mercado por factores de orden gerencial, institucional (legal, etc.) y extramercado, alimentados
por una cultura especulativa producto de la ausencia de sanciones y la falta de disponibilidad
de estas tierras. En pocas palabras, el precio de la tierra habilitada es alto por que la tierra ha
sido, y todava es, un gran negocio.

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