Politica de Geston de Residuos

Comisin Nacional del Medio Ambiente
POLTICA
DE GESTIN INTEGRAL
DE RESIDUOS SLIDOS
POLTICA
DE GESTIN INTEGRAL
DE RESIDUOS SLIDOS
Grupo Interministerial de Trabajo para la elaboracin de la Poltica de Gestin Integral de Residuos Slidos
POLTICA
DE GESTIN INTEGRAL
DE RESIDUOS SLIDOS
APROBADA POR EL CONSEJO DIRECTIVO DE CONAMA
17 de enero de 2005
NDICE GENERAL
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PRESENTACIN
I.- INTRODUCCIN
II.- CONTEXTO Y DIAGNSTICO
1. Institucionalidad
- Inexistencia de un organismo sectorial
- Una gestin municipal cuestionada
2. Vacos Legales
- Residuos Slidos Domiciliarios
- Los Residuos Slidos No Domiciliarios
3. Fiscalizacin
4. Responsabilidad Ciudadana
5. Organizacin Econmica del Sector
- El mercado de los residuos slidos domiciliarios
- El mercado de los residuos slidos no domiciliarios
- El mercado de los reciclables
6. Criterios de Poltica de Gestin de Residuos en la Unin Europea
III. FUNDAMENTOS Y PRINCIPIOS
A. Fundamentos
1. Distintos tipos de residuos requieren de instrumentos especficos
2 Los residuos requieren de una gestin integral
3. Los instrumentos de gestin promueven la estrategia jerarquizada
4. Los intereses del mercado orientan el manejo de los residuos, dentro del marco regulatorio
5. El manejo eficiente de los Residuos Slidos Domiciliarios requiere de una visin regional
B. Principios
IV. OBJETIVOS
A. Objetivo General
B. Objetivos Especficos
V. LNEAS DE ACCIN
A. Lneas de accin vinculadas al objetivo 1 "Minimizar los riesgos ambientales y
sanitarios producidos por el mal manejo de residuos slidos"
Lnea de Accin 1: Complementar la reglamentacin
1.1 Acciones de corto plazo
1.2 Acciones de mediano plazo
Lnea de Accin 2: Mejorar y fortalecer la fiscalizacin sanitaria y ambiental
Lnea de Accin 3: Desarrollar instrumentos complementarios
Lnea de Accin 4: Hacerse cargo de los sitios contaminados generados por el mal
manejo de residuos
B. Lneas de accin vinculadas al objetivo 2 "Generar y promover un servicio pblico de
manejo de residuos slidos domiciliarios de calidad y a precio orientado a costos"
Lnea de Accin 5: Transparentar y mejorar los procesos de licitacin
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Lnea de Accin 6: Mejorar los sistemas de financiamiento
Lnea de Accin 7: Establecer compensaciones
7.2 A mediano plazo
C. Lneas de accin vinculadas al objetivo 3 "Fomentar una visin regional para el manejo
de los residuos slidos domiciliarios"
Lnea de Accin 8: Establecer competencias de Municipios y Gobierno Regional en gestin
de los RSD
Lnea de Accin 9: Proyectar la gestin de los Residuos Slidos Domiciliarios a travs de Planes
de Gestin
D. Lneas de accin vinculadas al objetivo 4 "Propiciar el desarrollo de mercados eficientes
y dinmicos para el manejo de los residuos, promoviendo el desarrollo de una cultura de
minimizacin"
Lnea de Accin 10: Estimular el mercado
Lnea de Accin 11: Implementar una estrategia de minimizacin
E. Lneas de accin vinculadas al objetivo 5 "Promover la educacin ambiental, la participacin
ciudadana y una mayor conciencia ciudadana en relacin con el manejo de los residuos"
Lnea de Accin 12: Promover la educacin formal y no formal en el manejo de residuos
Lnea de Accin 13: Estimular la participacin de la ciudadana en el manejo adecuado de
los residuos que genera
F. Lneas de accin vinculadas al objetivo 6 "Construir e implementar sistemas de informacin
de residuos slidos"
Lnea de Accin 14: Crear sistemas de informacin para la gestin de los residuos slidos
G. Lneas de accin vinculadas al objetivo 7 "Generar una institucionalidad moderna y
eficiente para la gestin de los residuos slidos"
Lnea de Accin 15: Crear un sistema institucional coordinado
15.1 Accin de corto plazo
VI. MARCO REGULATORIO
A. Corto plazo (hasta marzo 2006)
B. Mediano plazo
GLOSARIO DE TRMINOS
CUADRO RESUMEN
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PRESENTACIN
PRESENTACIN
Hoy, como pas, enfrentamos diversos desafos en materia
de crecimiento y desarrollo, acrecentndose con ello la
importancia del rol que tiene la preservacin del medio
ambiente, no slo como factor de competitividad y de
mejoramiento de la calidad de vida, sino como un elemento
fundamental para el desarrollo sustentable de nuestra
sociedad.
Esto grafica la oportunidad con que el pas se premune de
un instrumento de poltica para abordar el problema de los
residuos slidos, que aumentan en relacin directa con el
crecimiento de la poblacin y el desarrollo econmico y
productivo nacional.
La presente Poltica de Gestin Integral de Residuos Slidos
es producto de un desafo que se plante el pas hace ya
varios aos, y resultado de un arduo trabajo intersectorial.
Su confeccin fue responsabilidad del Grupo Interministerial
de Trabajo, integrado por la Secretara General de la
Presidencia, el Ministerio de Salud, el Ministerio de
Economa, el Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente,
la Subsecretara de Desarrollo Regional y la Comisin
Nacional del Medio Ambiente. Sin embargo, la Poltica de
Gestin Integral de Residuos Slidos no habra sido posible
sin la invaluable participacin, crticas y aportes del conjunto
de actores privados y pblicos, durante la etapa de consulta
nacional que fue realizada en todo el pas.
Chile ha realizado avances importantes en el manejo de
los residuos slidos que genera, incorporando nuevas
tecnologas y sistemas de operacin. En 1995 la totalidad
de los residuos domiciliarios se dispona en vertederos y
basurales; hoy, ms del 60% de los residuos se disponen
en rellenos sanitarios que cumplen una serie de exigencias
tcnicas sanitarias y ambientales.
No obstante, concentrar los esfuerzos en resolver sanitaria
y ambientalmente la disposicin final no es suficiente. La
gestin de los residuos slidos (basura o desechos) presenta
complejidades, debido a que sus dimensiones cruzan todos
los mbitos del desarrollo.
Para acceder a estndares modernos de manejo de residuos
slidos necesitamos implementar acciones de promocin
de la minimizacin y contar con una estrategia integral
frente al tema. Tambin, la resolucin del problema pasa
por el mejoramiento de reglamentos y normativas sanitarias
y ambientales vigentes, as como por una mayor fiscalizacin.
Es fundamental desarrollar en la institucionalidad pblica
la capacidad para coordinar a todos los actores que tienen
competencia en la gestin de los residuos slidos, y al
mismo tiempo hacerse cargo de materias de ndole
regulatorio e institucional que hoy presentan vacos.
9
Reducir la generacin de residuos slidos es un objetivo
posible. La evidencia constatada demuestra la necesidad
impostergable de avanzar en esa direccin mediante
instrumentos que impulsen conductas ambientalmente
sustentables y transfieran capacidades preventivas en el
conjunto de actores involucrados.
Orientar los esfuerzos en esta direccin, implica una
concertacin nacional de voluntades para transferir a la
comunidad la internalizacin de los beneficios de prevenir
la generacin de desechos (responsabilidad ciudadana) con
acciones educacionales orientadas a crear conciencia
ambiental en los hogares y modificar el comportamiento
de todos los chilenos sobre este tema.
La coordinacin regional en el mbito de los residuos exige
la consideracin de la visin regional sobre la materia, para
obtener planes de gestin consistentes con las realidades
sociales y territoriales locales, y el desarrollo de sistemas de
informacin necesarios para diagnosticar y planificar con
oportunidad los distintos aspectos vinculados a los residuos
slidos.
Asimismo, la creacin de una Secretara Ejecutiva Nacional
y las Secretaras Ejecutivas Regionales constituye una clara
seal de la importancia otorgada por el Gobierno a la
Poltica de Gestin Integral de Residuos Slidos, y ser una
garanta para la materializacin de las medidas del Plan de
Accin asociado a ella.
Dadas las evidentes externalidades negativas (sanitarias,
ambientales y econmicas) de la gestin de residuos slidos,
incumbe al Estado la responsabilidad de velar por un
desarrollo de este sector acorde con metas socialmente
deseables. En este sentido, se hace necesario establecer
claridad sobre cules deben ser los estndares para el
manejo adecuado de los residuos, identificando
los nudos crticos que dificultan la gestin.
Por todo lo anterior, creemos que la materializacin de esta
Poltica de Residuos Slidos representar un gran logro para
Chile. Porque junto con cuidar nuestro entorno ambiental,
estamos dando una solucin concreta a uno de los grandes
problemas que enfrenta nuestra sociedad y que en algunos
casos frena su desarrollo.
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Paulina Saball Astaburuaga
Directora Ejecutiva
Comisin Nacional del Medio Ambiente
Enero de 2005
I
INTRODUCCIN
I.- INTRODUCCIN
Los crecientes problemas que aquejan a los pases en
vas de desarrollo, respecto del agotamiento de los recursos
naturales, plantea el gran desafo de cmo conjugar el
desarrollo econmico con la preservacin del medio
ambiente. La respuesta ha sido el desarrollo sostenible,
cuyo postulado central se basa en el equilibrio entre
crecimiento econmico, equidad social y conservacin
de recursos.
En Chile, desde hace ms de una dcada, el manejo de
los residuos se plantea desde esta perspectiva y ha estado
presente como preocupacin en los distintos sectores
sociales, aunque sin soluciones efectivas. La complejidad
del tema, ya expresada en las mltiples dimensiones que
involucra, nos enfrenta hoy, adems, a patrones de
produccin y consumo que tienden a privilegiar la
generacin cada vez mayor de residuos slidos. Entre sus
principales causas destacan:
el proceso de crecimiento y concentracin de la
poblacin;
las caractersticas fsicas del pas y la distribucin de
la poblacin y actividades econmicas, que implican
la presencia de muchos lugares alejados de zonas
pobladas que dificultan la fiscalizacin y posibilitan la
instalacin de basurales ilegales;
el modelo de consumo que caracteriza a nuestra
sociedad;
la existencia de deficiencias institucionales,
reglamentarias, de fiscalizacin y gestin, que se han
traducido en la aparicin de pasivos ambientales con
efectos no deseados para la salud de la poblacin y el
medio ambiente.
El manejo inadecuado de los residuos tiene impactos
presentes y futuros. A los problemas sanitarios y
ambientales de hoy, se agrega la generacin de pasivos
ambientales y otros tipos de residuos, con altos costos
de reparacin.
La Poltica establece acciones concretas de corto plazo,
con responsables y fechas claras para su implementacin,
adems de lneas de trabajo para el mediano plazo. De
esta manera, contaremos con guas y sistemas de
informacin para los residuos peligrosos, reglamentos
para rellenos sanitarios, residuos hospitalarios y lodos,
adems de una norma para la incineracin y
coincineracin de residuos, entendiendo que es
fundamental completar y armonizar el marco regulatorio
para todos los tipos de residuos slidos. Asimismo, se
proponen medidas sobre fiscalizacin, identificacin de
sitios contaminados por mal manejo de residuos, y la
elaboracin de bases "tipo" para licitaciones.
13
Uno de los aspectos relevantes que se incorpora a esta
poltica, es que define la necesidad de contar con una
gestin integral de los residuos, que se inicia desde que
un producto es elaborado, concepto con el cual ya trabaja
gran parte de los pases desarrollados y que ha probado
su efectividad. En este sentido, se debe entender que en
materia de gestin de residuos, el primer propsito es
evitar la generacin; si no es posible evitar, se debe
procurar la minimizacin (reducir, reutilizar, reciclar); si
la minimizacin no es posible, entonces se debe plantear
el tratamiento; y slo cuando el tratamiento no sea
factible, debemos recin pensar en la disposicin final.
En cuanto a la gestin de los Residuos Slidos
Domiciliarios, las municipalidades son las principales
instituciones responsables, y es una opinin compartida
que stas se han visto sobrepasadas en el cumplimiento
de sus funciones, como consecuencia de vacos legales,
deficiencias institucionales y econmicas, as como
tambin por la ausencia de instrumentos que integren
criterios de ordenamiento territorial, de asociatividad,
de planificacin y de sustentabilidad ambiental.
Respecto a los Residuos Slidos no Domiciliarios, la falta
de normas claras, carencia de una fiscalizacin eficiente
y ausencia de informacin sobre el manejo actual de
estos residuos, dificultan el desarrollo de mercados y la
labor de las empresas autorizadas para su manejo. En
este mbito, evaluar y completar el marco regulatorio,
generar sistemas de informacin para la fiscalizacin y
planificacin, promover la instalacin del servicio privado
de alternativas de manejo -sobre todo en regiones-, son
acciones que requieren un abordamiento prioritario.
Las actuales distorsiones y deficiencias en la gestin de
residuos slidos domiciliarios y no domiciliarios se pueden
corregir perfeccionando la normativa e institucionalidad
sanitaria y ambiental vigentes en este mbito, al igual
que mejorando el sistema de fiscalizacin. Sin embargo,
para lograr que el sector se desarrolle con eficacia
(internalizando correctamente los desafos y riesgos
sanitarios, ambientales y econmicos), se requiere
desarrollar en la institucionalidad pblica la capacidad
de asumir, por una parte, la coordinacin del conjunto
de actores con competencias en la gestin de los residuos
slidos y, por otra, hacerse cargo de aquellas materias de
ndole regulatorio e institucional que actualmente
presentan vacos.
El ao 1997, el Comit de Ministros de Desarrollo
Productivo aprob una Poltica de Gestin Integral de
Residuos Slidos Domiciliarios y su Plan de Accin.
Posteriormente, en el ao 1999, se elabor un Programa
de Implementacin de la Poltica, y el ao 2000 se elabor
una propuesta de Poltica de Gestin Integral de Residuos.
Todas estas iniciativas, bajo la coordinacin de CONAMA,
han terminado diluyndose en el tiempo.
Cumplidos ms de diez aos de vigencia de la Ley 19.300
sobre Bases Generales del Medio Ambiente, se pueden
destacar avances significativos en materias ambientales
y sanitarias. Sin embargo, en lo referente a la gestin de
residuos, a pesar del conjunto de logros, subsiste una
serie de problemas con riesgo de transformarse en
estructurales.
La presente Poltica de Gestin Integral de Residuos
Slidos, sobre la base de la experiencia acumulada,
reconoce la diversidad de residuos existentes, la gran
diferencia en el potencial impacto de su manejo y la
variedad de instrumentos de gestin a aplicar para lograr
una gestin adecuada de los mismos.
Consecuente con lo anterior, una limitante para la
formulacin de la poltica fue la escasa y dispersa
informacin disponible. Actualmente hay un catastro de
instalaciones de disposicin final de residuos slidos
domiciliarios, y diversos servicios pblicos cuentan con
informacin sobre ellos, pero ste requiere un mayor
nivel de sistematizacin. En los ltimos aos se han
generado datos puntuales sobre cantidades de residuos
industriales, hospitalarios, de la construccin y estimaciones
del total de los residuos mineros generados.
Sin embargo, se requiere mejorar la informacin disponible
en validez, actualidad y confiabilidad para coadyuvar al
xito de la poltica.
En definitiva, la Poltica de Gestin Integral de Residuos
Slidos responde a las directrices entregadas por la Poltica
Ambiental para el Desarrollo Sustentable, aprobada por
el Consejo Directivo de CONAMA en enero de 1998, la
cual presenta los lineamientos para abordar las deficiencias
diagnosticadas en la situacin actual del manejo de los
residuos, identificando las acciones a desarrollar, tanto
en el corto como en el mediano plazo.
14
II
CONTEXTO Y DIAGNSTICO
II.- CONTEXTO Y DIAGNSTICO
El problema del manejo de los residuos slidos (basura
o desechos), si bien ha estado presente en toda
organizacin social, adquiere mayor relevancia con la
aparicin de concentraciones y asentamientos importantes
de poblacin, llegando hoy da a reconocerse como un
aspecto crtico en todas las ciudades del mundo.
Particularmente, en aquellas cuyo devenir histrico
desemboc en la configuracin de reas metropolitanas
extensas en superficie y albergando varios millones de
habitantes.
Este fenmeno urbano, propio de los pases latino-
americanos y en vas de desarrollo en general, se ve hoy
agudizado por las caractersticas del modelo econmico
y la adopcin cultural de la sociedad de consumo. Tal es
el caso de Chile, que no slo experimenta dificultades
en el manejo de la basura en sus reas urbanas y
conurbaciones ms importantes (Santiago, Valparaso-
Via del Mar,La Serena-Coquimbo, Concepcin-
Talcahuano), sino que se manifiesta en todas sus principales
ciudades.
Hay consenso en reconocer que el problema de los
residuos slidos domiciliarios se caracteriza por dificultades
en su gestin, baja responsabilidad ciudadana (que no
consiste slo en entregar la basura en bolsas para su
recoleccin), rechazo de la poblacin a la instalacin de
sitios de disposicin en sus localidades y un tratamiento
conflictivo del tema en los medios de comunicacin.
Tambin es importante mencionar los permanentes juicios
de diversos actores, que califican al sector de poco
transparente; cuestiones que han incidido incluso en la
creacin de una Comisin Investigadora en la Cmara
de Diputados.
Este contexto refuerza la necesidad de avanzar en una
gestin pblica decidida en favor de asegurar, en un
plazo razonable, el cambio en los hbitos de la comunidad
frente al tema; y en crear las condiciones para una buena
prestacin del servicio de aseo, con estndares
ambientales, sanitarios y econmicos acordes con su
importancia e impacto social. Es importante para el pas
tomar las medidas para que no se repitan situaciones
como las de un informe emanado de la Contralora
General de la Repblica el ao 1999, donde se sostiene
que: se establecieron diversos hechos que permiten
sealar que los Servicios de Salud y las Municipalidades
[...] no han cumplido a cabalidad sus labores de control,
debido, en general, a recursos insuficientes, a polticas
institucionales, por descoordinacin y/o por ausencia de
normativa.
17
La gestin de residuos slidos domiciliarios es un servicio
pblico que opera, en general, como una actividad
econmica con externalidades ambientales y sanitarias
negativas, que requieren regulacin y fiscalizacin por
parte del Estado. Cuestiones no del todo garantizadas
por el marco regulatorio vigente, lo cual afecta el buen
funcionamiento del sector y se desincentiva la inversin
privada del mismo.
Por otra parte, respecto de los residuos no domiciliarios,
la informacin es limitada. Existen estimaciones sobre
cantidades generadas de residuos industriales,
hos pi t al ar i os , mi ner os , de cons t r ucci n y
silvoagropecuarios, sin embargo, la informacin respecto
del manejo actual de stos es deficitaria. Una excepcin
es la situacin de la generacin y el manejo de los residuos
radioactivos, que est reglamentada y fiscalizada por la
Comisin Chilena de Energa Nuclear. Otro caso
corresponde a los fabricantes e importadores de
plaguicidas, quienes se encuentran en una etapa de
promocin del triple lavado de sus envases, para su
posterior eliminacin evitando as el depsito ilegal de
stos en predios rurales. Sin embargo, la caracterstica
esencial para la situacin de la mayora de estos residuos
es la ausencia de informacin y la que existe est
desactualizada, incompleta o gruesamente estimada.
El manejo de los residuos no domiciliarios es
responsabilidad de los generadores, en su mayora
privados, limitndose el rol de la autoridad a la creacin
de las condiciones para que en el mercado se ofrezcan
alternativas para el manejo de todos ellos. Al respecto
resulta relevante sealar que actualmente muchos residuos
no asimilables a residuos domiciliarios, como por ejemplo
residuos del sector pesquero (de alto contenido de
humedad y con mucho olor), se disponen en vertederos
para residuos domiciliarios por la falta de alternativas.
Complementariamente, muchos generadores informan
que no saben qu hacer con los residuos generados en
sus procesos, solicitando a la autoridad competente
identificar las instalaciones para su reciclaje, tratamiento
y/o disposicin final.
En consecuencia, el problema del manejo de los residuos
slidos se reconoce como un problema de Estado, afecto
al diseo e implementacin de acciones directas en
aquellos mbitos donde no sea posible la accin privada,
promoviendo dicha participacin bajo condiciones de
desarrollo de mercados eficientes y dinmicos.
En un Estado de Derecho, no hay mltiples alternativas
de solucin al problema. Por ejemplo, slo integrar la
complejidad tcnica en el manejo de los distintos tipos
de residuos slidos, completar y armonizar el marco
regulatorio, el mejoramiento de las capacidades de
fiscalizacin, la educacin ambiental y la equidad
territorial, implica una concertacin de voluntades slo
posible acordando como pas un mecanismo claro y
consensuado al cual ceirse para, en plazos concretos,
acometer el cumplimiento de estas tareas.
La complejidad del tema lleva a concluir, necesariamente,
que el instrumento fundamental para resolver el problema
de la gestin de los residuos slidos corresponde a la
formulacin de una Poltica de Gestin Integral de Residuos
Slidos, cuya caracterstica bsica debe responder a una
estrategia ampliamente concertada y ordenadora de las
acciones a materializar en el tiempo y en cada mbito
identificado. La Poltica debe garantizar el manejo
ambientalmente adecuado de los residuos slidos en el
pas, en un horizonte de planificacin y magnitudes de
inversin realistas.
Seis son los mbitos que contextualizan el diagnstico
global. A partir de ellos se da cuenta de las caractersticas
del problema, ligado a la gestin de los residuos slidos.
Estos mbitos son:
2. Vacos Legales
3. Fiscalizacin
4. Responsabilidad Ciudadana
5. Organizacin Econmica del Sector
6. Criterios de Poltica en la Unin Europea
18
Inexistencia de un organismo sectorial
En Chile no existe una institucin con responsabilidad o
competencias especficas sobre el conjunto del manejo
de los residuos slidos, tanto desde la perspectiva de los
aspectos ambientales y sanitarios, como desde la ptica
econmica. Por el contrario, la estructura institucional
pblica existente cuenta con la participacin de un amplio
nmero de organismos pblicos sectoriales, para los
cuales los residuos slidos son slo un tema ms de sus
mbitos de accin, o bien, tienen visiones parciales de
ellos. Asimismo, se constata que en relacin con algunas
materias propias de la gestin de residuos, no existe
claridad respecto de las instituciones responsables o con
atribuciones.
Lo anterior, ha tenido como consecuencia que el Estado
y la sociedad no cuenten con una visin global sobre
el tema que permita contar con una Poltica de Gestin
Integral de Residuos Slidos.
La actual institucionalidad no cuenta con una instancia
de alto nivel que tenga la responsabilidad poltica de
implementar una estrategia para la gestin de los residuos
slidos. Esta deficiente realidad institucional ha implicado
que la gestin de los residuos cobre la relevancia debida,
nica y exclusivamente cuando la evidencia de los
problemas sanitarios y ambientales es manifiesta.
La ausencia de polticas integrales y explcitas, sumado
a la dispersin institucional, ha generado las siguientes
consecuencias:
Falta de capacidad y coordinacin en diferentes niveles
para la planificacin, supervisin y seguimiento de las
polticas y normas existentes en materia de residuos.
Excesiva lentitud en la elaboracin y la tramitacin de
las normas sanitarias y ambientales requeridas.
Imposibilidad de una aplicacin eficaz de los principios
El que contamina paga y Responsabilidad de la
cuna a la tumba.
Ausencia de una visin regional para el desarrollo de
los sitios de disposicin con los consiguientes costos.
Inexistencia de un organismo responsable de centralizar
y procesar la informacin generada por los diversos
organismos competentes, la que debe ser confiable,
vlida y actualizada (datos, indicadores y estadsticas).
Insuficiente educacin ambiental, tanto en el nivel de
las instituciones pblicas y privadas, como en la
ciudadana.
Imposibilidad de impulsar, a nivel de pas, una poltica
de largo plazo tendiente a la disminucin en la
generacin de residuos (Minimizacin).
Una gestin municipal cuestionada
En el caso de los residuos slidos domiciliarios, la
responsabilidad de la gestin recae en las municipalidades.
Si bien muchos gobiernos locales han externalizado la
prestacin del servicio, las funciones asociadas a la
facturacin, recaudacin y cobranza siguen siendo
realizadas por el municipio contratante. Este modelo de
gestin, parcialmente delegado, no ha estado exento de
problemas, en particular porque objetivos de eficiencia
econmica se mezclan inadecuadamente con objetivos
de corto plazo, lo que ha acarreado como consecuencia
que la eficiencia tcnica (reduccin de los costos de
produccin y promocin del mejor manejo de los RSD)
no est garantizada. Los municipios no explicitan o no
disponen de instrumentos que permitan visualizar los
costos del manejo de los residuos. Adems, las dificultades
que impone la cobranza de los derechos de aseo, tiende
a que operen con criterios discrecionales ms que con
un diseo de equidad social y eficiencia econmica.
Por otro lado, la falta de coordinacin e integracin entre
municipios contiguos para generar economas de escala,
hace que el costo de la disposicin final de los residuos
domiciliarios sea ms alto de lo necesario. Ejemplos de
este tipo de coordinacin, y que han logrado generar
economas de escala, se encuentran en las regiones de
O' Higgins (Rancagua con municipios vecinos),
Metropolitana, del Bo Bo y de los Lagos. Estos casos
resultan demostrativos de las ventajas econmicas de la
asociatividad, con el beneficio adicional de generar
externalidades ambientales positivas al restringir la
proliferacin de sitios de disposicin final.
19
1
En el trmite de Ley de Rentas II haba una indicacin que aumentaba la exencin del pago por los servicios de aseo a cerca del 70% de las viviendas habitacionales,
cuestin que en el Senado se acord no modificar.
Extender esta prctica asociativa, a la coordinacin en el
rea de reciclaje, mejorar el mercado de esta alternativa
y prolongar la vida til de los sitios de disposicin final.
Sin embargo, los municipios parecen estar ms
preocupados de mantener su autonoma, aunque ello
signifique pagar un costo demasiado alto. Se estima que
los costos, por tonelada de residuos dispuesta, se
encuentran entre los $15.000 y $20.000, aun cuando se
requiere contar con informacin ms confiable y precisa
al respecto.
En este mismo aspecto, la anomala ms significativa en
relacin con los costos radica en que muchos municipios
pagan precios de licitacin muy altos. En un informe de
1995, la Fiscala de la Comisin Antimonopolios
evidenciaba, en el caso de la Regin Metropolitana, una
variacin de precios por el servicio de recoleccin
(incluyendo ferias y barridos de calles) de entre $ 941 y
$105.107 por tonelada de residuos.
La constatacin de esta disparidad de precios, ha
propiciado que la discusin sobre el sector se centre en
la existencia de algunas posibles irregularidades en la
adjudicacin de los contratos, ms que en lograr una
gestin eficiente.
Otra caracterstica recurrente es que los municipios no
informan los costos que representa el manejo de los
residuos slidos domsticos a la ciudadana y, por lo
general, no promueven el mejor manejo de stos, por lo
que los vecinos no se hacen partcipes del problema.
Cabe destacar aqu que lo que visibiliza el ciudadano es
la recoleccin, aspecto que en general es bien cubierto
en trminos de frecuencia de recogidas, y no el manejo
y disposicin de la basura.
En materia de recaudacin o ingresos, el cobro por los
derechos de aseo est limitado a las viviendas afectas al
pago de las contribuciones, las cuales representan slo
un 30% del total de los usuarios. Desde la modificacin
de la Ley de Rentas Municipales de 1995, los municipios
tienen la responsabilidad del cobro del servicio de aseo,
identificado como el Derecho Municipal de Aseo. Esta
tarifa se determina considerando los costos totales reales
incurridos el ao anterior sobre el nmero total de
usuarios, con la exencin automtica del pago de derecho
de aseo a todos aquellos usuarios cuya vivienda o unidad
habitacional, a la que se otorga el servicio, tenga un
avalo fiscal igual o inferior a 25 unidades tributarias
mensuales. Este beneficio libera del pago de aseo a unas
90 mil propiedades habitacionales
1
.
Esta situacin, ms la tasa de morosidad por este concepto,
generan en la prctica que la recaudacin por el derecho
de aseo logre financiar, en promedio, slo alrededor de
un 50% del costo del servicio. Las dificultades en la
solucin de este problema se atribuyen a la falta de
voluntad poltica para su cobro, en la medida que esto
podra tener efectos electorales para los alcaldes. Pero
tambin existen dificultades asociadas a los costos de
diseo e implementacin de sistemas de cobro, dado
que exceden las proyecciones de recaudacin.
Los municipios se enfrentan a una alta morosidad que
se explica, en parte, por el hecho de que el no pago del
servicio no implica ninguna sancin o costo adicional al
usuario, ya que razones sanitarias determinan que el
muni ci pi o deba segui r prestando el servi ci o,
independientemente de si el usuario paga o no.
La proyeccin del desfinanciamiento del sector a largo
plazo, a las tasas actuales, es preocupante. A la morosidad
de los usuarios se suma una morosidad creciente de las
municipalidades. Esto ltimo incide negativamente en la
rentabilidad de las empresas prestadoras, crea barreras
de entrada a otras empresas (grandes y pequeas) y
agudiza la concentracin del mercado.
20
2.- Vacos legales
La normativa actual es dispersa e incompleta, generando
descoordinacin sectorial, inseguridad jurdica y falta de
creacin de mercados alternativos de manejo de residuos.
La Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, no
aborda el tema de los residuos de manera especfica, por
ello, adquiere fuerza y sentido evaluar la necesidad de
contar con una Ley General de Residuos que se articule
con la Ley de Medio Ambiente.
Contar con este cuerpo legal complementa y refuerza la
necesidad de levantar y ordenar un marco regulatorio
del sector en el corto y mediano plazo.
Residuos Slidos Domiciliarios
En el caso de los residuos slidos domiciliarios, la
reglamentacin sanitaria a promulgar y armonizar tiene
que ver con las ambigedades y vacos existentes en la
Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades y en el
Cdigo Sanitario.
A modo de ejemplo, las Municipalidades tienen la funcin
privativa de prestar el servicio de aseo y ornato de la
comuna, funcin que no est claramente definida y que
es aclarada en parte por el artculo 11, letra b del Cdigo
Sanitario, el mismo, que a su vez regula el cumplimiento
de esta funcin, estableciendo la obligacin de los
municipios de hacerse cargo de recolectar, transportar y
eliminar por mtodos adecuados las basuras, residuos y
desperdicios que se produzcan o depositen en la va
urbana. Sin embargo, no especfica claramente de qu
tipo de residuos se trata, ni en qu consisten esos mtodos
adecuados. Por su parte, la Ley de Rentas Municipales
seala en su artculo 6 que se considerarn residuos
slidos domiciliarios a las basuras de carcter domstico
generadas en viviendas y en toda otra fuente cuyos
residuos presenten composiciones similares a los de las
viviendas. Tal definicin es meramente referente, por
cuanto la Ley de Rentas Municipales se restringe a explicitar
los residuos por concepto de los cuales resulta procedente
el cobro del Derecho Municipal de Aseo, resultando
dudosa su aplicacin en un mbito amplio de gestin de
residuos.
Esta falta de definiciones lleva a que la mayor parte de
las municipalidades ofrezcan slo soluciones para los
residuos domiciliarios tradicionales (bolsa de basura)
y no para otros residuos como los residuos voluminosos
(refrigeradores, colchones, mobiliarios, televisores), los
residuos electrnicos y los residuos vegetales (podas). Por
lo dems, los municipios que ofrecen esta solucin no
necesariamente se preocupan de que estos residuos sean
eliminados adecuadamente.
En consecuenci a, l a fal ta de cl ari dad en l as
responsabilidades municipales contribuye a la proliferacin
de sitios ilegales de disposicin, o a la existencia de
microbasurales de residuos domiciliarios no asimilables
a las bolsas de basura.
El sistema actual de gestin de los RSD expresa la brecha
entre sectores ricos y pobres. Un mapa que grafique la
localizacin de rellenos, vertederos y sitios ilegales sera
hoy una excelente gua para ver la distribucin territorial
de la pobreza. Factores explicativos de esta inequidad
socioespacial se manifiestan en que el estrato social ms
alto, aun cuando genera una mayor cantidad de residuos
per cpita que el estrato social ms bajo (1,07 kg/hab/da
v/s 0,57 kg/hab/da), se emplaza en zonas de ms alto
valor del suelo, tiene altas coberturas de urbanizacin y
como grupo de presin est mejor premunido. No es
extrao entonces que sectores de ms altos ingresos no
cuenten con ningn proyecto asociado al manejo de los
RSD. En este contexto, se hace necesario crear un sistema
de compensaciones hacia las comunas que alberguen
este tipo de instalaciones y sufren las externalidades
negativas de las mismas.
Los Residuos Slidos No Domiciliarios
Los nicos que cuentan con una definicin normativa
son los residuos industriales. El D.S. N 594/99 del
Ministerio de Salud los define, en su artculo 18, como
todo aquel residuo slido o lquido o combinacin de
estos provenientes de los procesos industriales y que por
sus caractersticas fsicas, qumicas o microbiolgicas no
pueden asimilarse a los residuos domsticos.
Con la publicacin en el Diario Oficial, el 16 de junio
de 2004, del Reglamento Sanitario sobre Manejo de
Residuos Peligrosos (D.S. N 148/03 del MINSAL), se ha
establecido una nueva definicin de residuo peligroso
21
(que va ms all de su origen industrial) y se ha
reglamentado su manejo. Dicho reglamento entrar en
vigencia el 16 de junio de 2005. Este nuevo cuerpo
normativo permitir mejorar el control de los residuos
peligrosos por parte de la autoridad sanitaria y, con la
creacin de los Planes de Manejo, obligar a los grandes
generadores a establecer una gestin adecuada de los
mismos, ya que debern evaluar opciones de minimizacin
(reduccin, reutilizacin y reciclaje).
Actualmente en la Regin Metropolitana se cuenta con
la Resolucin N 5081/93, del Servicio de Salud
Metropolitano del Ambiente (SESMA) que establece un
sistema para el seguimiento de los residuos slidos
industriales. Otros Servicios de Salud han implementado
sistemas basados en dicha resolucin, autorizando caso
a caso el traslado de residuos industriales a instalaciones
de eliminacin. El D.S. N 148/03, crea el Sistema de
Declaracin y Seguimiento de Residuos Peligrosos, el
que deber aplicarse en todo el pas.
Complementariamente existen regulaciones especficas
para ciertos residuos, como la prohibicin absoluta de
arrojar escombros y basuras en el mar (Reglamento para
el Control de la Contaminacin Acutica, D.S. (M) 1 de
1992) y la regulacin para el tratamiento sanitario para
basuras inorgnicas resultantes de la separacin de los
desechos orgnicos de la alimentacin de pasajeros y
tripulantes de naves provenientes del extranjero
(Resolucin 606/03 del SAG).
Para otros residuos slidos no domiciliarios la situacin
es ms deficitaria, especialmente por la carencia de
informacin precisa sobre su generacin y eliminacin,
quedando pendiente el establecimiento de sistemas
similares y obligatorios de control aplicables en todo el
pas. En este contexto, an se discute si los escombros
son residuos o no, o qu tipo de residuos hospitalarios
deben ser manejados bajo condiciones especiales. De
esta forma, la falta de reglamentos especficos para estos
materiales se considera como una grave deficiencia, ya
que impide en gran medida el desarrollo de alternativas
de gestin, por cuanto al no existir reglas claras, los
posibles inversionistas se desincentivan de realizar nuevos
proyectos. Cada uno de estos tipos de residuos posee
complejidades diferentes, por lo que se requiere definir
los criterios reglamentarios que les sern aplicables.
3.- Fiscalizacin
El sistema nacional de fiscalizacin, en el mbito de los
residuos slidos, enfrenta tres grandes problemas: una
i nst i t uci onal i dad dbi l , at ri buci ones l egal es
insuficientemente reguladas y la ausencia de una
coordinacin entre los organismos sectoriales competentes.
La ausencia de reglamentos impide determinar
responsabilidades y atribuciones de las instituciones
fiscalizadoras. A modo de ejemplo, en la actualidad no
existe ningn organismo con la facultad de controlar el
manejo de los residuos provenientes de las actividades
de la construccin, por lo que se han convertido en la
principal materia prima de los vertederos ilegales.
Los Servicios de Salud son los encargados de fiscalizar
los establecimientos o instalaciones de manejo de residuos,
sin embargo, si se analiza y compara la situacin de cada
uno de ellos, se puede observar que existen grandes
diferencias en los tipos y cantidades de residuos que se
generan en cada una de sus jurisdicciones, as como en
los problemas asociados a su manejo. Asimismo, se puede
observar que ante problemas similares, existen amplias
diferencias en las capacidades tcnicas y en los recursos
disponibles, lo que dificulta en muchos casos su funcin
fiscalizadora. En todo caso, se debe sealar que dichos
servicios desarrollan su trabajo en forma cada vez ms
coordinada con los dems organismos sectoriales.
A la fecha de realizacin de este diagnstico, el Servicio
de Salud Metropolitano del Ambiente (Sesma) destina
recursos para fiscalizar las condiciones sanitarias del
manejo de los residuos, contando con un cuerpo de 16
funcionarios dedicados a tiempo completo al tema de
los residuos slidos. En el resto de las regiones, la
fiscalizacin sanitaria se encuentra radicada en los Servicios
de Salud, por lo que en la actualidad los recursos deben
ser asignados y priorizados entre temes tan dismiles
como la atencin de pacientes y el control de residuos.
Adems, los funcionarios de Salud Ambiental distribuyen
su tiempo y responsabilidades en distintos temas (agua,
residuos slidos, aire, etc.), ejerciendo sus labores de una
forma polivalente.
22
23
En todo caso, ms all de las dificultades en las diferentes
regiones, la reforma a la salud en curso, en particular, el
establecimiento de la Autoridad Sanitaria Regional
(mediante la Ley N 19.937) debiera permitir mejorar la
situacin actual de la gestin sanitaria ambiental, ya que
a partir de enero de 2005 estas atribuciones dejaron de
ser responsabilidad de los Directores de los Servicios de
Salud, recayendo en los Secretarios Regionales
Ministeriales, quienes tienen como una de sus principales
funciones la de velar por las condiciones ambientales
que inciden en la salud de la poblacin. Asimismo, al
separar el presupuesto de salud pblica (incluido la salud
ambiental) de aquel destinado a la salud de la poblacin,
es esperable que se produzca un fortalecimiento de la
gestin ambiental del Sector Salud, desarrollndose una
visin sanitaria regional que incluya de forma importante
la gestin de los residuos slidos.
Adems, por sus funciones (establecidas en los artculos
79, 80 y 81 del Cdigo Sanitario), los Servicios de Salud
tienen un rol clave en el desarrollo y dinamismo del
mercado de residuos, cuestin importante de tener en
cuenta.
Organismos fiscalizadores relevantes son tambin la
Autoridad Martima, responsable de impedir el vertido
de basuras y escombros a las aguas sometidas a la
jurisdiccin nacional; tambin, el Servicio Agrcola y
Ganadero (SAG) que tiene la facultad de controlar el
ingreso de residuos slidos desde naves provenientes del
extranjero, como medida para impedir los riesgos fito y
zoosanitarios.
No obstante la existencia de las instancias de fiscalizacin
sealadas, la falta de reglamentacin para los distintos
tipos de residuos se traduce en que su control queda
sujeto a la capacidad de investigacin del fiscalizador o
al criterio jurdico de cada servicio competente. Por
ejemplo, en el caso de los residuos de la construccin,
falta definir claramente si el generador corresponde a
quien ordena o licita la ejecucin de una obra, a quien
se adjudica la obra, o a quien es subcontratado para
ejecutar la obra. Si para los residuos industriales no existe
un sistema claro, esto se ve agravado para el resto de los
residuos.
Complementariamente, los actuales servicios de salud,
a partir del control de los efectos sanitarios, son los
encargados de la fiscalizacin del manejo de todos los
residuos slidos, trabajo que cada vez ms se realiza en
forma coordinada con los organismos sectoriales.
4.- Responsabilidad ciudadana
En general, la ciudadana muestra una baja responsabilidad
en relacin a los residuos que genera e indiferencia con
la gestin de los mismos; reduciendo su intervencin casi
exclusivamente a entregar bolsas con basura para la
recoleccin municipal. Es por lo tanto evidente la falta
de educacin y de buenas prcticas ambientales por
parte de la ciudadana, en relacin con la gestin de los
residuos.
Por otro lado, la participacin ciudadana en la gestin
de los residuos ha tenido un tratamiento centrado en las
crisis de los rellenos sanitarios y en las crticas al sector,
contexto que poco contribuye a avanzar en la generacin
de una mayor conciencia ciudadana.
Si bien en Chile se pueden apreciar ciudades muy limpias
y que cuentan con un buen servicio de aseo y ornato,
an es posible mejorar y generalizar dicha situacin, ya
que de lo contrario se sigue fomentando la desigualdad
y estratificacin social, manifestada a travs de evidentes
diferencias en la limpieza y armona del espacio fsico.
Muchos usuarios siguen viendo el servicio de aseo como
una obligacin de la municipalidad hacia los vecinos, no
percibiendo la significativa cantidad de recursos que le
demanda dicha operacin a las arcas municipales. En
definitiva, la ciudadana an no tiene conciencia que el
no pago de este servicio implica que la municipalidad
debe dejar de invertir en equipamiento comunitario u
otras obras, a objeto de cubrir el dficit generado por el
manejo de las basuras.
La participacin ciudadana en los procesos de evaluacin
de impacto ambiental de proyectos de saneamiento
ambiental
2
se ha caracterizado por la conflictividad y la
oposicin de los vecinos a la instalacin de proyectos de
manejo de residuos en sus comunas o en sectores aledaos
a predios rsticos. Esto, debido a lo que ellos consideran
la prdida de plusvala de sus terrenos, a temas de
seguridad y riesgos, a la contaminacin atmosfrica,
acstica e hdrica asociada tanto al paso de los camiones,
2
Los proyectos de saneamiento ambiental, sean rellenos sanitarios, estaciones de transferencia, plantas de tratamiento y disposicin final de residuos no domiciliarios
u otros, que han ingresado al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, desde 1992 a la fecha, alcanzan la cifra de 75 proyectos. De este total, 35 han sido
aprobados, 5 se encuentran en calificacin y el resto han sido rechazados o estn desistidos.
como a la operacin del relleno. Sin embargo, es un
hecho importante de hacer notar que el ciudadano
comn an no ha logrado asimilar la enorme diferencia
que existe entre un basural y un relleno sanitario. Lo
comn es que se tienda a asociar un relleno sanitario
con un basural, el cual presenta enormes problemas
ambientales y sanitarios, lo cual, por cierto, lleva a los
vecinos a asumir una postura de rechazo a la instalacin
de este tipo de proyectos.
En razn de lo anterior, no cabe duda que se debe iniciar
en conjunto con la ciudadana un programa de
capacitacin que involucre a todos los vecinos, de modo
de informar acerca de lo complejo que est siendo el
t ema para cada muni ci pi o e i ncent i var l a
corresponsabilidad en lo que se refiere a la gestin de
los residuos, apostando a la minimizacin de stos.
Existe poca informacin sobre los desafos ambientales
y sanitarios que plantea el crecimiento continuo de los
residuos, lo que redunda en una actitud pasiva frente a
los esfuerzos por disminuir los residuos. Por otra parte,
el sistema tarifario no crea incentivos para reducir la
generacin de residuos o participar en programas de
reciclaje. Pocos usuarios estn informados respecto de
los sistemas de reciclaje y muchos presentan una baja
disposicin a realizar las actividades mnimas para reciclar
residuos, por ejemplo, lavado de los envases y disposicin
de vidrio y papel en los lugares establecidos para su
recoleccin.
En consecuencia, el fomento de la responsabilidad
ciudadana requiere de un fuerte impulso de la educacin
ambiental que favorezca y promueva buenas prcticas
ambientales en la gestin de los residuos. Sobre el
particular, es posible identificar algunas iniciativas en este
sentido que promueven prcticas orientadas a la
minimizacin de residuos.
La estrategia de Educacin Ambiental implementada por
CONAMA en conjunto con MINEDUC, CONAF,
Asociacin Chilena de Municipalidades y UNESCO, cuya
expresin es el Sistema Nacional de Certificacin
Ambiental de Establecimientos Educacionales, ha
permitido desarrollar diversas iniciativas educacionales
orientadas a promover la reutilizacin y reciclaje de
residuos.
Por su parte, distintas ONGs han desarrollado proyectos
sobre esta temtica, tanto para los establecimientos
educacionales como para organizaciones sociales. Durante
el ao 2003 y 2004, a travs del Fondo de Proteccin
Ambiental, se financiaron varias iniciativas relacionadas
con la promocin del reciclaje y reutilizacin de residuos.
En el plano de la educacin formal, a partir de la Reforma
Educacional, el tema Medio Ambiente, como tambin
el de Desarrollo Sustentable, se encuentra explicitado
en los Objetivos Fundamentales Transversales, dentro del
objetivo Persona y Entorno. Este objetivo seala que
el proceso de socializacin escolar debe afianzar en los
alumnos capacidades para proteger el entorno natural
y promover sus recursos como contexto de desarrollo
humano. Si bien el tema residuos no aparece
explcitamente en los sectores y subsectores de
aprendizaje, es posible encontrar espacios que permiten
insertarlo de acuerdo al nivel de estudio con que se est
trabajando.
24
5.- Organizacin Econmica del sector
El mercado de los residuos slidos domiciliarios
El mercado de los residuos slidos domiciliarios (RSD)
puede dividirse en las actividades de recoleccin,
transporte y disposicin final. La recoleccin y el
transporte corresponden al retiro de los residuos desde
los domicilios o puntos de recepcin del operador del
servicio, seguido del transporte de los mismos hasta una
instalacin receptora autorizada. Esta puede ser una
estacin de transferencia o el lugar mismo de disposicin.
La disposicin final corresponde a la actividad a travs
de la cual los residuos son manejados y dispuestos en un
lugar habilitado para tales fines.
La recoleccin y el transporte no presentan mayores
economas de escala ni de mbito y, por ende, es un
segmento potencialmente competitivo. Sin embargo,
otros factores tales como el tamao reducido del mercado
y los costos de congestin y ambientales, que derivan de
la multiplicacin de los prestadores, hacen poco deseable
una liberalizacin completa de ese mercado.
En cambio, la actividad de disposicin presenta economas
de escala importantes y, por lo mismo, la multiplicacin
de lugares de disposicin resulta ineficiente desde el
punto de vista econmico. Adems, desde el punto de
vista sanitario y ambiental presenta desventajas, en tanto
aumentan los puntos con impactos ambientales.
En cuanto a la participacin del sector privado en el
mercado de los residuos domiciliarios, es posible observar
una tendencia clara hacia una participacin creciente.
Se estima que cerca del 80% de las comunas de ms de
50.000 habitantes han licitado el servicio de recoleccin
y disposicin final.
El mercado de los residuos slidos domiciliarios es un
mercado que se caracteriza por una alta concentracin
de la oferta. En 1995, en la Regin Metropolitana existan
18 empresas con una participacin de mercado de las
5 primeras de casi un 80%. Para que esta fuerte
concentracin de mercado no se traduzca en conductas
monoplicas u oligoplicas, es conveniente que se
desarrollen procesos competitivos y transparentes de
licitacin, requisito que por la disparidad de los precios
pagados por los municipios no pareciera cumplirse.
Otro aspecto que caracteriza este mercado es la alta
conflictividad asociada a la seleccin de los lugares de
disposicin. En los ltimos aos se han suscitado diversos
conflictos en el proceso de definicin de ubicacin de
los nuevos rellenos sanitarios. Los casos ms recientes de
conflictos en Santiago son los de los rellenos sanitarios
de Santa Marta y Santiago Poniente, adems de los
ubicados en la IX Regin, en tierras mapuches. El
problema principal se origina cuando se requiere instalar
rellenos para residuos provenientes de municipalidades
vecinas; aunque tambin dentro de una misma
municipalidad puede haber conflicto sobre su ubicacin
final.
El mercado de los residuos slidos no domiciliarios
En trminos generales, para la totalidad de los residuos
slidos no domiciliarios la responsabilidad sobre su
correcto manejo recae en el generador (privado) y la
relacin de ste con las empresas prestadoras de servicios
(transportistas y destinatarios) se establece, en el caso
que exista ms de una alternativa, a travs de la libre
eleccin, segn evaluacin econmica.
En el mbito de los destinos finales, la oferta incluye,
dependiendo del tipo de residuos, a expozos de extraccin
de ridos con planes de recuperacin autorizados, rellenos
sanitarios y rellenos de seguridad para la disposicin final.
De igual modo a instalaciones de neutralizacin,
inertizacin y destilacin para el reciclaje, la valorizacin
y/o el tratamiento de los residuos.
Sin embargo, las insuficientes normativas y debilidades
en la fiscalizacin no han permitido potenciar del todo
estos mercados.
El mercado de los reciclables
Histricamente el manejo de los residuos no ha estado
enfocado en la prevencin o minimizacin, sino en la
disposicin final, atribuyendo al medio ambiente una
capacidad infinita para asimilar contaminantes.
A pesar de ello, en el ltimo tiempo se ha notado un
crecimiento constante en la minimizacin y reciclaje de
los residuos slidos no domiciliarios, producto
25
principalmente de la insercin de Chile en mercados con
mayores niveles de exigencias ambientales.
En efecto, en la Regin Metropolitana, de los tipos de
destinatarios que hoy existen, ms del 70% de ellos se
dedican al reciclaje de los residuos no domiciliarios,
mientras que el resto slo pueden ser considerados como
destinatarios finales.
El mercado de las empresas destinatarias de residuos
slidos no domiciliarios se caracteriza por el alto nivel
de especialidad que poseen, lo que se traduce en que
stas compiten en nichos de mercado reducidos y, muchas
veces, dependientes de uno o unos pocos grandes
generadores.
El caso de los residuos slidos domiciliarios es ms
complejo. La gran mayora de los Municipios limitan su
gestin a la disposicin final de los residuos a travs de
contratos con empresas privadas o mediante manejo
propio. En este sentido, las municipalidades no tienen la
voluntad de evaluar alternativas para el manejo de sus
residuos y buscan, por lo general, deshacerse de ellos
con el mnimo esfuerzo. Los contratos de disposicin
final, adems de las falencias descritas anteriormente,
muchas veces desincentivan las iniciativas de reciclaje,
debido a que los costos por tonelada disminuyen con el
aumento de la cantidad dispuesta. Sin perjuicio de lo
anterior, algunos municipios han formalizado el reciclaje
a travs de contratos para la recoleccin separada. Existe
tambin un mercado informal de cartoneros e
intermediarios para la recoleccin de papel y cartn,
chatarra y otros residuos reciclables y existen grandes
empresas recuperadoras para papel y cartn, chatarra,
vidrio, plstico, latas y hojalatas.
Estudios recientes sobre el tema (Conama RM), sealan
que la generacin de residuos slidos domiciliarios en la
Regin Metropolitana alcanz en el ao 2003 las 197.800
toneladas mensuales aproximadamente. De continuar
con el incremento promedio generado de los RSD en los
ltimos aos, en el ao 2010 se generarn cerca de 2.5
millones de toneladas al ao, lo que trae consigo un alto
costo para los municipios, los que deben finalmente
financiar el servicio de recoleccin, transporte y disposicin
final de estos residuos, sin perjuicio de los impactos
ambientales que se encuentran asociados a esta actividad.
La gestin pblica de los RSD es compleja. Por una parte,
constituye un aspecto central en las condiciones sanitarias
de la poblacin y, a la vez, genera efectos sobre el medio
ambiente en prcticamente todos sus componentes
(bitico, abitico y sus interacciones). Realizar una gestin
de residuos que incluya la estrategia de evitar minimizar
tratar disponer, es la clave para lograr una gestin
ambientalmente adecuada de los residuos.
El estudio mencionado, seala para la Regin
Metropolitana, que los RSD generados son dispuestos
prcticamente en un 100% en rellenos sanitarios de alto
nivel tecnolgico. Si bien esto representa un logro a nivel
latinoamericano, al disponer los residuos en sitios
sanitariamente controlados, an falta por dar un paso de
futuro: situar la gestin de los RSD de Santiago acorde
con los estndares sanitarios y ambientales de una ciudad
capital.
Durante muchos aos se ha pensado que l o
ambientalmente adecuado, en lo que respecta a la
gestin de los residuos slidos domiciliarios no va de la
mano con lo econmicamente conveniente. Existe el
prejuicio de que la opcin del reciclaje, si bien es
justificable desde el punto de vista ambiental, no lo es
desde el punto de vista econmico, comparado con la
alternativa de la disposicin final en rellenos sanitarios.
26
27
6.- Criterios de poltica de gestin de residuos
en la Unin Europea
Con el objetivo de presentar un ejemplo de una realidad
con mayor desarrollo, en el mbito de la gestin de los
residuos slidos que presenta Chile, e identificar futuros
desarrollos para el manejo de los residuos, a continuacin
se presenta un resumen de la situacin en la Unin
Europea respecto de la poltica de gestin de los residuos.
La primera legislacin sobre residuos de la Unin Europea
data del ao 1975. En esta directiva (75/442/CEE), an
vigente despus de unas modificaciones menores, se
establece como definicin de residuo cualquier sustancia
u objeto del cual se desprenda su poseedor o tenga
la obligacin de desprenderse en virtud de las
disposiciones nacionales en vigor, definicin que
posteriormente es adoptada casi literalmente por el
Convenio de Basilea. Esta misma definicin ha sido
recogida en el Reglamento Sanitario sobre Manejo de
Residuos Peligrosos (D.S. N 148/03 del Ministerio de
Salud).
La misma directiva establece un sistema jerrquico en el
manejo de los residuos, considerando la prevencin, el
reciclaje, la recuperacin de energa y la eliminacin sin
riesgo.
Mediante la Directiva 99/31/CE, relativa al vertido de
residuos (1999), se pretende en lo posible impedir y
reducir los efectos negativos en el medio ambiente de la
disposicin final de residuos mediante la introduccin
de requisitos tcnicos para los residuos y para los rellenos.
En esta Directiva se establecen tres tipos de rellenos: para
residuos peligrosos, no peligrosos e inertes. Asimismo, se
indica que los residuos biodegradables, destinados a
disposicin final, deben reducirse hasta el 75% (2007),
50% (2010) y 35% (2017), en comparacin con los
residuos biodegradables generados en 1995.
Por otra parte, mediante la Decisin 2003/33/CE del
Consejo, se establecen los criterios de admisin para
cada uno de estos tres tipos de instalaciones; para residuos
peligrosos, no peligrosos e inertes, respectivamente. El
establecimiento de planes de gestin de residuos es un
aspecto central de la poltica comunitaria en la materia.
Un concepto importante para la reglamentacin es la
Responsabilidad Extendida del Productor. A travs de
ello, el productor (o importador) de un bien determinado
se hace responsable de su manejo, una vez que ste llega
a ser residuo (sin dejar de considerar la corresponsabilidad
de consumidores y autoridades). De este modo, el
productor tiene un incentivo para considerar la prevencin
y reciclaje en el diseo de su producto, debiendo, adems,
asumir el costo del manejo del residuo, aspecto que
puede incorporar en el precio del producto. Este concepto
ha sido implementado en la mayora de los pases de la
Unin Europea, en variados productos tales como envases,
refrigeradores y vehculos. Como resultados de la
implementacin de este concepto se pueden sealar
mejoras en el diseo de productos y la participacin de
empresas y asociaciones productivas en la gestin de
residuos (en forma indirecta, apoyando a l as
municipalidades en el financiamiento del manejo, y en
algunos casos en forma directa, hacindose cargo del
manejo de los residuos, desde su recoleccin hasta su
entrega a empresas autorizadas), siendo uno de los ms
conocidos el Sistema Dual de Alemania.
En el ao 2000, mediante la decisin 2000/532/CE, se
establece una lista de 20 clases de residuos, subdividido
en cerca de 750 clases de residuos en total, identificndose
las subcategoras de residuos peligrosos. Dos aos ms
tarde, se adopta el reglamento (CE) N 2150/2002 relativo
a las estadsticas sobre residuos, mediante el cual se
establece un marco para la elaboracin de estadsticas
comunitarias sobre la generacin y la eliminacin de
residuos, identificando, entre otros, los tipos de residuos
y las alternativas de manejo a considerar. Entre otros, se
indica que se establecer una tabla de equivalencia entre
esta lista de residuos y aquel de la decisin 2000/532/CE.
28
III
FUNDAMENTOS Y PRINCIPIOS
III.- FUNDAMENTOS Y PRINCIPIOS
La Poltica de Gestin Integral de Residuos Slidos
reconoce que el desarrollo sustentable proporciona el
marco para la integracin de Planes de Accin y Estrategias
Ambientales de Desarrollo Social y Econmico. Declara
que el crecimiento es esencial para satisfacer las
necesidades humanas y para mejorar la calidad de vida.
Sin embargo, ste debe basarse en el uso eficiente de los
recursos disponibles.
Particularmente, en el caso de los residuos slidos, la
Poltica reconoce el carcter transversal y dual del
problema. En primer trmino, destaca la importancia de
la responsabilidad social del conjunto de actores
involucrados. En segundo lugar, y ante la dualidad de la
situacin base, sostiene la necesidad impostergable de
acometer en forma sanitaria y ambientalmente adecuada
la disposicin final, manteniendo como fin ltimo la
minimizacin.
A.- FUNDAMENTOS
1.- Distintos tipos de residuos requieren de
instrumentos especficos
Los residuos son generados en las distintas etapas del
ciclo de vida de un producto: durante la extraccin y
produccin de las materias primas y en la manufactura
misma. Terminada la vida til de un producto, ste se
transforma en un residuo.
La legislacin vigente no define explcitamente los
conceptos de residuo, desecho, basura o subproducto.
Con el objetivo de homogeneizar los trminos, esta
poltica definir indistintamente y bajo el mismo significado
los trminos basuras, residuos y desechos, de acuerdo
a lo sealado en el Reglamento Sanitario sobre Manejo
de Residuos Peligrosos (D.S. N 148/2003, del Ministerio
de Salud). En consecuencia, se entender por basura,
residuo o desecho a las sustancias u objetos a cuya
eliminacin su generador procede, se propone proceder
o est obligado a proceder en virtud de la legislacin
vigente. El concepto eliminacin incluye las alternativas
de reuso, reciclaje, tratamiento (con o sin recuperacin
de energa o materiales) y disposicin final.
31
Las exigencias para la gestin de un residuo dependern
de los riesgos para la salud y el medio ambiente, que su
manejo presente.
2.- Los residuos requieren de una gestin integral
La gestin integral de los residuos se refiere a todas las
acciones relacionadas con el manejo de un residuo, desde
antes de su generacin hasta su eliminacin, cuestin
contraria al hbito tradicional de botar todo residuo que
se genera. La gestin integral se inicia con la produccin
de un producto, siendo sta la primera etapa en la cual
se debe intervenir para disminuir la cantidad de residuos
a generar y por lo tanto a manejar.
3.- Los instrumentos de gestin promueven la estrategia
jerarquizada
Los instrumentos para la gestin de los residuos deben
promover la aplicacin de una estrategia jerarquizada,
la cual seala la siguiente prioridad: evitar, minimizar,
tratar, disponer. Este orden significa que, desde el punto
de vista ambiental, la mejor alternativa es prevenir,
evitando la generacin de un residuo. En segundo lugar,
si no es posible evitar su generacin, se debe buscar su
minimizacin (las 3R: Reducir en cantidad y/o
peligrosidad, Reusar y Reciclar, aprovechando los
materiales y/o la energa que contiene el residuo). En
tercer trmino, si no es posible minimizar se debe buscar
su tratamiento (con el objetivo de reducir cantidad y/o
peligrosidad antes de su disposicin final). Por ltimo,
la disposicin final del residuo.
Para la toma de decisin de cmo gestionar un residuo,
siempre ser necesario considerar la estrategia
jerarquizada, junto con los aspectos econmicos y sociales
asociados. Al respecto, es importante sealar que al
prescindir de la disposicin final de residuos, no slo se
evita el costo directo asociado a la disposicin, sino que
tambin los costos ambientales indirectos, como la
contaminacin atmosfrica o hdrica. Este ahorro generado
puede ayudar a hacer econmicamente factible alguna
de las operaciones de minimizacin.
4.- Los intereses del mercado orientan el manejo de
los residuos, dentro del marco regulatorio
El buen funcionamiento del mercado requiere de un
sistema transparente, con regulaciones claras, donde el
oferente se sienta estimulado a buscar soluciones con un
excelente servicio y a un bajo costo.
Las empresas que participan en el manejo de los residuos
actan de acuerdo a las reglas del mercado. A travs de
instrumentos regulatorios se deben establecer las exigencias
mnimas para el manejo de los residuos. En este contexto,
es importante sealar que las empresas generadoras estn
obligadas a contratar prestadores del servicio autorizados
para el manejo de sus residuos, cuestin establecida en
el Cdigo Sanitario (D.S. N 594) y en el Reglamento
Sanitario sobre Manejo de Residuos Peligrosos que entrar
en vigencia en el mes de junio de 2005.
5.- El manejo eficiente de los Residuos Slidos
Domiciliarios requiere de una visin regional
La situacin actual, en que la mayora de los municipios
cuentan con una instalacin de disposicin final para los
residuos domiciliarios generados, implica una gestin
poco eficiente y un gran impacto negativo en lo sanitario
y ambiental. Una visin regional de la gestin de
residuos permitir, entre otros logros, disminuir la
cantidad de instalaciones y aumentar su calidad y
eficiencia.
32
B.- PRINCIPIOS
Los principios rectores de esta Poltica son los siguientes:
1.- Autosuficiencia y soberana nacional
El pas debe procurar la eliminacin definitiva de los
residuos que produce, dentro de su propio territorio,
en la medida en que ello sea compatible con un
manejo ambientalmente racional y eficiente.
2.- El que contamina paga
El generador de residuos debe internalizar los costos
del correcto manejo y disposicin final de los mismos.
3.- Equidad
En la distribucin de tareas, deberes y derechos con
relacin al manejo adecuado de los residuos se debe
mantener un principio de equidad y solidaridad social.
4.- Gradualidad
La aplicacin de las leyes y normas ambientales deben
considerar, de acuerdo a cada caso, una gradualidad
razonable en su aplicacin.
5.- Participacin ciudadana
En todas las etapas de la gestin de residuos slidos
las opciones de manejo deben considerar la consulta
o participacin ciudadana, segn sea procedente.
Adems, se debe asegurar el acceso pblico a la
informacin relativa al manejo de los residuos.
6.- Principio de normalizacin
Se deben establecer estndares mnimos para el
manejo de residuos en las etapas de generacin,
transporte, recuperacin, tratamiento y disposicin.
7.- Principio precautorio
Consiste en prevenir riesgos derivados de la produccin
de residuos, sobre la base de antecedentes razonables
que conduzcan a establecer que stos pueden producir
efectos nocivos para la salud. Asimismo, este principio
considera regular, limitar o impedir la generacin de
residuos, aun cuando no existan las pruebas o
certidumbres cientficas concluyentes del posible
dao.
8.- Principio preventivo
Se trata de prevenir la generacin de residuos y
actuar para orientarla en funcin de minimizar
cantidades y riesgos.
9.- Racionalidad econmica
Se debe asegurar que las decisiones tomadas por
los distintos actores e instituciones participantes sean
racionales desde el punto de vista econmico, es
decir, que minimicen costos sociales y/o maximicen
beneficios sociales.
10.- Responsabilidad de la cuna a la tumba
El generador de residuos es responsable del manejo
de stos, desde su generacin hasta su disposicin
final. Esto implica que el generador es responsable
del transporte adecuado de sus residuos, sea por
medios propios o a travs de la contratacin de
terceros, y de asegurar que stos ingresen a un sitio
autorizado.
33
IV
OBJETIVOS
A.- Objetivo general
El objetivo general de la Poltica de Gestin Integral
de Residuos Slidos es: Lograr que el manejo de
residuos slidos se realice con el mnimo riesgo para
la salud de la poblacin y para el medio ambiente,
propiciando una visin integral de los residuos, que
asegure un desarrollo sustentable y eficiente del
sector.
B.- Objetivos especficos
Sobre la base del objetivo general, se han determinado
siete objetivos especficos. Para cada uno de estos
objetivos se definieron 15 Lneas de Accin especficas
y acciones concretas a implementar en el corto y
mediano plazo.
1.- Minimizar los riesgos sanitarios y ambientales
producidos por el mal manejo de residuos slidos
Surge de la constatacin de las debilidades existentes
en las regulaciones y capacidad fiscalizadora. Su
cumpl i mi ent o se ori ent a a compl et ar l a
reglamentacin, mejorar la fiscalizacin, desarrollar
instrumentos complementarios y a disear e
implementar medidas de recuperacin de sitios
contaminados.
2.- Generar y promover un servicio pblico de manejo
de residuos slidos domiciliarios (RSD) de calidad
y a precio orientado a costos
Las actuales ineficiencias en la gestin de los residuos
slidos domiciliarios requiere tomar medidas
tendientes a fortalecer la capacidad de los municipios;
subsanando inequidades, mejorando las licitaciones
de los servicios de aseo y los sistemas de
financiamiento y evaluando la aplicacin de
compensaciones.
3.- Fomentar una visin regional para el manejo de
los residuos slidos domiciliarios
Se reafirma la responsabilidad municipal en la gestin
de los residuos slidos domiciliarios, apuntando a su
fortalecimiento e incorporando la coordinacin
regional a travs del Gobierno Regional; fomentando
frmul as de maxi mi zaci n en su manej o
(asociatividad) y ampliando las posibilidades de acceso
a otras fuentes de financiamiento. Los ejes principales
sern el establecimiento de sintona entre las
competencias municipales y regionales y la proyeccin
de la gestin de los residuos a travs de Planes de
Gestin de Residuos Slidos.
IV.- OBJETIVOS
37
4.- Propiciar el desarrollo de mercados eficientes y
dinmicos para el manejo de los residuos,
promoviendo el desarrollo de una cultura de
minimizacin
La disposicin final de los residuos slidos, de una
manera ambientalmente adecuada, es una tarea
impostergable. No obstante, la generacin de residuos
se requiere intervenir con igual o mayor nfasis en
el tiempo. Sin una poltica de minimizacin, el
incremento continuo y sostenido de la generacin
se har muy difcil y muy costosa, en particular la
gestin sanitaria y ambientalmente adecuada de los
residuos a futuro. Los pases desarrollados ya tomaron
conciencia de este hecho y han implementado
estrategias con miras a minimizar la generacin de
residuos. Al respecto, quizs el ejemplo ms ilustrativo
es la incorporacin del concepto de la responsabilidad
extendida del productor en la reglamentacin
europea.
Minimizar la generacin de residuos requiere de un
cambio de hbitos tanto a nivel de la poblacin como
a nivel del sistema productivo. Se orientar
bsicamente en crear las condiciones dentro del
sistema productivo para la adopcin paulatina de
una estrategia de minimizacin de generacin de
residuos.
5.- Promover la educacin ambiental, la participacin
ciudadana y una mayor conciencia en relacin con
el manejo de los residuos
Lograr niveles adecuados de conciencia ambiental
de la ciudadana es un fin en s mismo, y un objetivo
transversal de la Poltica. No obstante, su tratamiento
ser abordado desde una perspectiva educacional y
de participacin.
6.- Construir e implementar sistemas de informacin
de residuos slidos
La informacin es vital para la implementacin de la
Poltica, su planificacin y diseo de soluciones. Se
ha reconocido su importancia colocando el tema a
nivel de objetivo especfico. Ello consiste en la
construccin de catastros, realizacin de estudios
que permitan completar datos faltantes y diseo de
indicadores.
7.- Generar una institucionalidad moderna y eficiente
para la gestin de los residuos slidos
Este objetivo da cuenta de la necesidad de contar
en el pas con un rgano especficamente responsable
del tema. Este ser un sistema institucional coordinado,
presidido por un Comit de Ministros, y que contar
con una Secretara Ejecutiva Nacional y Secretaras
Ej ecuti vas Regi onal es, responsabl es de l a
implementacin de la Poltica y el conjunto de
medidas que ella contempla.
38
V
LNEAS DE ACCIN
41
En atencin a los fundamentos y principios
detallados anteriormente, a continuacin se da cuenta
de las Lneas de Accin que permitirn la materializacin
de cada uno de los objetivos especficos planteados por
la Poltica. Para cada Lnea de Accin se establecen
acciones de Corto y Mediano Plazo, donde las primeras
debern estar concluidas en marzo del 2006 y las segundas
en marzo del 2010. Para cada una de las acciones
concretas a desarrollar se identifican la o las instituciones
pblicas responsables de la coordinacin o ejecucin de
las mismas.
V.- LNEAS DE ACCIN
Lnea de Accin 1:
Complementar la reglamentacin
Se dictarn e implementarn cinco regulaciones sobre
manejo de residuos (cuatro reglamentos y una norma).
Actualmente, estas normativas se encuentran con distintos
grados de avance.
Se evaluar el conjunto normativo vigente para corregir
contradicciones y falencias. Se identificarn las
modificaciones a las regulaciones vigentes y los nuevos
instrumentos normativos a desarrollar, con el objetivo de
lograr una reglamentacin ms completa y armnica.
Entre otros, se considerarn instrumentos que promueven
el reciclaje de residuos orgnicos y un reglamento para
el manejo de residuos de construccin.
Por otro lado, se evaluar la necesidad de establecer
nuevas responsabilidades e instrumentos para la gestin
de los residuos a travs de una Ley General de Residuos.
1.1.- A corto plazo se desarrollarn las siguientes
actividades:
(1) Dictar el Reglamento de Rellenos Sanitarios
Este reglamento establecer las exigencias para el
diseo, la construccin, operacin y cierre de rellenos
sanitarios, los cuales sern diferenciados de acuerdo
a su tamao y localizacin. La institucin responsable
de esta actividad es el Ministerio de Salud.
A.- En relacin con el objetivo 1 "Minimizar
los riesgos ambientales y sanitarios
producidos por el mal manejo de
residuos slidos" se desarrollarn cuatro
lneas de accin:
1. Complementar la reglamentacin
2. Mejorar y fortalecer la fiscalizacin sanitaria y
ambiental.
3. Desarrollar instrumentos complementarios.
4. Hacerse cargo de los sitios contaminados
generados por el mal manejo de residuos.
(2) Dictar el Reglamento de Manejo de Lodos
Este reglamento establecer las exigencias sanitarias
y silvoagropecuarias para el manejo de lodos
provenientes de plantas de tratamiento de aguas
servidas. Las instituciones responsables de esta
actividad son la Comisin Nacional del Medio
Ambiente, el Ministerio de Salud y el Servicio Agrcola
y Ganadero.
(3) Dictar el reglamento especfico para la acreditacin
de terceros en la ejecucin del desembarco,
transporte y tratamiento de basuras orgnicas de
naves provenientes del extranjero que recalan en
puertos chilenos
Este reglamento establecer las exigencias a terceros
para la acreditacin en la ejecucin del desembarco,
transporte y tratamiento de residuos orgnicos
provenientes del extranjero que implican riesgo
sanitario y ambiental. Las instituciones responsables
de esta actividad son el Servicio Agrcola y Ganadero,
el Ministerio de Salud y la Direccin General del
Territorio Martimo y Marina Mercante.
(4) Dictar el Reglamento de Manejo de Residuos
Hospitalarios
Este reglamento establecer las exigencias para la
generacin, almacenamiento, transporte y eliminacin
de residuos hospitalarios. La institucin responsable
de esta actividad es el Ministerio de Salud.
(5) Estudiar el conjunto normativo con el objetivo de
armonizarlo y completarlo
Se pretende estudiar el conjunto normativo vigente
con el objetivo d evaluarlo e identificar contradicciones
y falencias. Se propondrn las modificaciones de los
instrumentos vigentes y los nuevos instrumentos a
desarrollar, a objeto de lograr un conjunto normativo
armnico y completo que permita asegurar la gestin
integral de residuos slidos de toda ndole. En el
desarrollo de esta tarea se elaborar el plan para el
desarrollo de los nuevos instrumentos y para la
modificacin de la normativa vigente. Las instituciones
responsables de esta actividad son la Comisin
Nacional del Medio Ambiente y el Ministerio Secretara
General de la Presidencia.
(6) Evaluar la necesidad de contar con una Ley General
de Residuos
Se evaluar la necesidad de una Ley General de
Residuos con el objetivo de mejorar la actual gestin
de los residuos slidos. Entre los elementos a considerar
en esta evaluacin se encuentran una nueva
institucionalidad, nuevas responsabilidades y nuevos
instrumentos, como la creacin de una autoridad
responsable, la obligacin de entregar informacin
respecto de la generacin de residuos y su manejo,
la identificacin de metas de minimizacin y
valorizacin, el establecimiento de una responsabilidad
para los productores e importadores de productos de
bienes de consumo masivo, la elaboracin de planes
de gestin de RSD a nivel municipal y regional, la
elaboracin de planes de gestin para residuos no
domiciliarios que requieren de una intervencin del
Estado, un seguro para las instalaciones de manejo
de residuos con el objetivo de financiar la recuperacin
de instalaciones contaminadas, la prohibicin de la
importacin de productos que generan residuos
relativamente peligrosos y la prohibicin de la
importacin de residuos peligrosos. La institucin
responsable de esta actividad es la Comisin Nacional
del Medio Ambiente.
1.2.- A mediano plazo, las actividades sealadas
sern complementadas con la siguiente:
(1) Armonizar y completar el marco regulatorio
Basndose en los resultados del estudio realizado en
el corto plazo, se realizar el plan establecido para el
desarrollo de nuevas normativas y para la modificacin
de las vigentes. Estos procesos se desarrollarn
siguiendo los procedimientos establecidos para la
elaboracin de normas ambientales. La institucin
del Medio Ambiente.
42
43
Lnea de Accin 2:
Mejorar y fortalecer la fiscalizacin sanitaria
y ambiental
Se identificarn las distintas instituciones con competencias
en la fiscalizacin sanitaria y ambiental de residuos, y las
necesidades de fortalecimiento de sus capacidades de
fiscalizacin. Se disear un plan para el fortalecimiento
de las capacidades de fiscalizacin, teniendo presente la
reciente aprobacin de la Ley sobre Autoridad Sanitaria
que establece las competencias respectivas.
Entre las mejoras se propone la capacitacin de los
funcionarios de las instituciones competentes; el
mejoramiento de los procesos de fiscalizacin de las
mismas; y la validacin de nuevos procedimientos que
optimicen la fiscalizacin, entregando una mayor
responsabilidad a los generadores.
actividades:
(7) Capacitar a los fiscalizadores
Se capacitar a los fiscalizadores en la implementacin
de los nuevos instrumentos, tales como el Reglamento
Sanitario sobre Manejo de Residuos Peligrosos, Norma
de Emisin para la Incineracin y Coincineracin u
otros. Asimismo, se plantear la capacitacin a los
gestores de residuos en el alcance de estas nuevas
regulaciones. Se considera, adems, el diseo e
implementacin de programas de capacitacin para
funcionarios pblicos, cuyas funciones se relacionen
con la gestin de residuos. Las instituciones
responsables de esta actividad son las respectivas
aut or i dades f i s cal i zador as compet ent es .
(8) Identificar la actual capacidad de fiscalizacin y
necesidades de mejoramiento
Se realizar un diagnstico de las actuales
competencias de fiscalizacin de los servicios y
municipalidades, respecto del manejo de residuos de
todo tipo y de los recursos humanos y financieros
disponibles para realizar esta fiscalizacin. Se espera,
adems, evaluar los sistemas de sanciones vigentes e
identificar alternativas de mejoramiento de la
capacidad de fiscalizacin, considerando los recursos
disponibles, la definicin de los perfiles de los
fiscalizadores, la coordinacin entre los servicios
fiscalizadores, modelos de fiscalizacin y sistemas de
control. La institucin responsable de esta actividad
es la Comisin Nacional del Medio Ambiente.
(9) Desarrollar propuestas para mejorar la capacidad
de fiscalizacin
Basndose en el diagnstico sealado en el punto
anterior, se desarrollarn propuestas de mejoramiento
de la capacidad de fiscalizacin, considerando entre
otros el establecimiento de planes coordinados entre
los servicios. Las instituciones responsables de esta
Ambiente con las autoridades fiscalizadoras
competentes.
2.2.- A mediano plazo las actividades sealadas
sern complementadas con las siguientes:
(2) Continuar con la capacitacin de los fiscalizadores
Sobre la base de los resultados de las actividades de
capacitacin desarrolladas en el corto plazo, se deber
continuar con la implementacin de programas de
capacitacin de funcionarios pblicos relacionados
con el manejo de los residuos. La institucin
del Medio Ambiente.
(3) Implementar los mejoramientos de fiscalizacin
identificados
Los mejoramientos de la capacidad de fiscalizacin
de las autoridades competentes, identificados en el
Plan de Accin de Corto Plazo, sern implementados
a mediano plazo. Las instituciones responsables de
esta actividad sern las autoridades fiscalizadoras
competentes.
Lnea de Accin 3:
Desarrollar instrumentos complementarios
Las normativas establecidas para el manejo de residuos
requieren de instrumentos complementarios para facilitar
su aplicacin. Entre stos cobran especial relevancia las
guas y manuales sobre la aplicacin de regulaciones.
En relacin con el desarrollo de instrumentos
complementarios para la gestin de residuos peligrosos,
se contempla la materializacin del proyecto: Gestin
de Residuos Peligrosos en Chile (cooperacin tcnica
alemana, GTZ), a partir del cual se podrn concretar las
tareas de corto y mediano plazo para este tipo de residuos.
actividades:
(10) Elaborar manual para la aplicacin de la norma
de emisin para la incineracin y coincineracin
Para orientar a los generadores y destinatarios de
residuos respecto de las exigencias de la norma de
emisin para la incineracin y coincineracin se
elaborar un manual sobre la correcta aplicacin
de la norma y servir de apoyo a una ms eficiente
fiscalizacin. Las instituciones responsables de esta
Ambiente y el Ministerio de Salud.
(11) Elaborar instrumentos relacionados con el
reglamento de residuos peligrosos
La implementacin del reglamento sanitario sobre
manejo de residuos peligrosos requiere de
herramientas complementarias. En este sentido, se
debern desarrollar las guas para la elaboracin de
planes de manejo, una gua para el manejo de
aceites usados, e implementar el sistema de
declaracin y seguimiento de residuos peligrosos
en forma electrnica. Estos instrumentos sern
acompaados de programas de capacitacin a
generadores, destinatarios y fiscalizadores.
Paralelamente, se conocern modelos de fiscalizacin
posibles de aplicar en el pas. Las instituciones
responsables de esta actividad son el Ministerio de
Salud y Comisin Nacional del Medio Ambiente.
Lnea de Accin 4:
Hacerse cargo de los sitios contaminados
generados por el mal manejo de residuos
Se promover la identificacin de sitios contaminados y
pasivos ambientales generados por el mal manejo de
residuos. Ello, con el objetivo de disminuir los riesgos a
la salud de las personas y al medio ambiente. Para esto
se debern fortalecer la institucionalidad y el marco legal
vigente, as como las capacidades tcnicas y humanas,
de manera tal que el pas pueda hacerse cargo
adecuadamente de los riesgos asociados a sitios
contaminados por residuos. De igual manera, debern
definirse los mecanismos de financiamiento para cada
etapa de la gestin de sitios. En particular, de aquellas
etapas orientadas a la remediacin; sobre la base de un
rgimen de responsabilidad establecido. Estas actividades
estarn enmarcadas en la Poltica Nacional para la Gestin
de Sitios Contaminados, actualmente en elaboracin.
4.1.- A corto plazo se desarrollar la siguiente
actividad:
(12) Identificar los pasivos ambientales y/o sitios
contaminados por el mal manejo de residuos
La generacin de bienes, productos y servicios
( caract er st i ca de soci edades modernas
industrializadas) trae consigo la generacin de
emisiones y residuos de la ms diversa ndole. La
experiencia ha demostrado que el inadecuado
manejo de tales emisiones y residuos es una de las
principales fuentes generadoras de la contaminacin
de suelos y aguas subterrneas, siendo stas tan
diversas en sus caractersticas como en sus fuentes
originarias. El proceso de identificacin de sitios
contaminados debe ser sistemtico y sustentarse en
la priorizacin en funcin del riesgo para evitar
costos innecesarios. Este proceso debe realizarse
en etapas, y se basa en la identificacin y posterior
investigacin preliminar y caracterizacin priorizada
de las actividades potencialmente generadoras de
residuos que hayan podido dar origen a sitios
contaminados o pasivos ambientales. Estas
actividades incluyen vertederos ilegales y vertido
44
de residuos en ros, pozos de extraccin y franjas
de caminos. Como producto se desarrollar un
catastro preliminar de sitios con presencia de
contaminantes o pasivos ambientales generados por
el mal manejo de residuos. Las instituciones
Nacional del Medio Ambiente y el Ministerio de
Salud.
4.2.- A mediano plazo la actividad sealada ser
complementada con la siguiente:
(4) Continuar identificacin de los pasivos ambientales
y/o sitios contaminados por el mal manejo de
residuos
Se continuar con esta actividad iniciada en el corto
plazo. Las instituciones responsables de esta actividad
son la Comisin Nacional del Medio Ambiente y el
Ministerio de Salud.
(5) Elaborar e implementar un programa de
remediacin de los pasivos ambientales y/o sitios
contaminados
El catastro preliminar de sitios con presencia de
contaminantes o pasivos ambientales, generados por
el mal manejo de residuos, ser la base para elaborar
un Programa de Remediacin y su estrategia de
implementacin.
El Programa de Remediacin de sitios contaminados
se realizar desde la perspectiva de un enfoque de
riesgo que permita, por un lado, priorizar y por otro,
establecer los objetivos y medidas de remediacin
de cada caso. El Programa de Remediacin para
fines de establecer los mecanismos de financiamiento
se sustentar en un rgimen de responsabilidad
especfico. Al respecto, deber basarse en lo que
para dichos fines establezca la Poltica Nacional para
la Gestin de Sitios Contaminados.
Las instituciones responsables de esta actividad son
la Comisin Nacional del Medio Ambiente y el
Ministerio de Salud.
45
Lnea de Accin 5:
Transparentar y mejorar los procesos de
licitacin
Considerando la funcin privativa de las municipalidades
respecto del aseo y ornato de la comuna, las actividades
a realizar en relacin con este objetivo sern coordinadas
expresamente con representantes de los propios
municipios.
Se estima que para una mayor transparencia en los
procesos de licitacin del sistema de recoleccin,
transporte y disposicin final sera positiva la incorporacin
progresiva de los gobiernos locales en el Sistema
ChileCompra. Sin embargo, la Contralora General de la
Repblica, en varias oportunidades, ha sealado que
para estos procesos los municipios no estn obligados a
ello, debido a que corresponderan a funciones privativas.
Sin perjuicio de lo anterior, se potenciar el uso de esta
herramienta a travs de la elaboracin de bases tipo, las
cuales podrn ser explicadas y difundidas a las
municipalidades a travs del sistema de capacitacin de
ChileCompra.
Considerando que excelentes bases de licitacin no
garantizan la contratacin de la mejor oferta, paralelamente
se propondrn mecanismos en base al anlisis de la
normativa vigente, que exijan a los municipios entregar
peridicamente a la institucin designada para estos
efectos informacin sobre sus contratos y costos de aseo.
47
B.- En relacin con el objetivo 2 "Generar
y promover un servicio pblico de
manej o de r esi duos sl i dos
domiciliarios de calidad y a precio
orientado a costos", se desarrollarn tres
lneas de accin:
5. Transparentar y mejorar los procesos de
licitacin.
6. Mejorar los sistemas de financiamiento.
7. Establecer compensaciones.
Complementariamente se estudiar la alternativa de licitar
los servicios de disposicin a travs del Sistema de
Concesiones del Ministerio de Obras Pblicas. En este
sentido, se evaluarn las posibilidades y factibilidad de
incentivar a los municipios a establecer convenios mandato
con la Coordinadora General de Concesiones.
En una segunda etapa se estudiar la necesidad de
reglamentar de forma ms estricta los procesos de
licitacin; situacin que requerir de cambios legales, en
la medida que el servicio de aseo es una funcin privativa
de las municipalidades. Para ello se plantean dos vas
complementarias:
1.Implementar la obligatoriedad de las bases tipo y
reglamentar la calidad del servicio a entregar.
2.Establecer la obligacin para municipios de ciertas
caractersticas de incorporarse al Sistema de Concesiones
para las licitaciones de los servicios de aseo.
En caso de acordarse la aplicacin del sistema de
concesiones para la disposicin y/o recoleccin habr
que definir el procedimiento tcnico y administrativo
para su implementacin, considerando los instrumentos
de planificacin territorial. Esta tarea ser responsabilidad
de cada Gobierno Regional en coordinacin con la
autoridad central en materia de residuos.
actividades:
(13) Elaborar bases tipo de licitacin
Se elaborarn bases tipo de licitacin para los servicios
de recoleccin, transporte y disposicin final de los
residuos domiciliarios para una variedad de
situaciones. La idea es considerar el tamao de la
comuna y su ruralidad. Las instituciones responsables
de esta actividad son el Ministerio de Economa y
la Subsecretara de Desarrollo Regional.
(14) Realizar un estudio para identificar en qu casos
se puede aplicar el sistema de concesiones
El estudio a desarrollar debe identificar en qu casos
es factible aplicar el sistema de concesiones. Los
elementos a considerar deben ser la cantidad de
residuos generados por un conjunto de municipios,
la distancia entre stos, las posibilidades de transporte
y los costos del servicio. La institucin responsable
de esta actividad es la Comisin Nacional del Medio
Ambiente.
(6) Desarrollar un proyecto piloto de licitacin a travs
del sistema de concesiones del Ministerio de Obras
Pblicas
Se debern identificar las municipalidades que deben
renovar sus contratos de disposicin final durante el
perodo 2005-2006 y desarrollar un proyecto piloto
de licitacin (con una o un grupo de municipalidades
vecinas) a travs del sistema de concesiones. El
desarrollo de este proyecto piloto permitir identificar
con mayor claridad las ventajas y desventajas de esta
modalidad de licitacin. La institucin responsable
Ambiente.
(7) Evaluar la conveniencia de obligar a ciertos tipos
de municipios a licitar a travs del sistema de
concesiones del Ministerio de Obras Pblicas
Sobre la base de los resultados del proyecto piloto,
se deber evaluar la conveniencia de implementar la
obligatoriedad de esta modalidad de licitacin para
ciertos tipos de municipios. La institucin responsable
Ambiente.
Lnea de Accin 6:
Mejorar los sistemas de financiamiento
La cobranza de los derechos de aseo es un tema complejo.
El cobro est limitado a las viviendas afectas al pago de
las contribuciones, las cuales representan el 30% del total
de los usuarios. Algunos municipios implementan
mecanismos de cobro adicionales sealados en la ley,
consiguiendo financiar, en promedio, alrededor de un
50% del costo del servicio.
Las dificultades en la solucin de este problema se
relacionan con el diseo e implementacin de los sistemas
de cobro, dado que exceden las proyecciones de
recaudacin. En este contexto, es fundamental el
48
mejoramiento de este sistema y la disminucin de los
atrasos en el pago.
actividades:
(15) Dictar el reglamento de la Ley de Rentas
Municipales
Se deber dictar el reglamento de la Ley de Rentas
Municipales respecto de la definicin de las tarifas
para la recoleccin y disposicin final de los residuos
domiciliarios. En este reglamento se establecern,
entre otros, los costos a considerar en el clculo
de la tarifa, alternativas para cobrar tarifas
diferenciadas y la definicin de exenciones
relacionadas con CAS2. Las instituciones
Economa y la Subsecretara de Desarrollo Regional.
(16) Estudiar mecanismos para reducir la morosidad
de los municipios
Se debern identificar y estudiar mecanismos para
disminuir el atraso en el pago a las empresas
contratadas para realizar los servicios de aseo. Las
instituciones responsables de esta actividad son la
Subsecretara de Desarrollo Regional, el Ministerio
de Economa y la Comisin Nacional del Medio
Ambiente.
(17) Estudiar mecanismos para cobrar tarifas reales a
los usuarios y reducir la morosidad
Se identificarn alternativas para establecer un mayor
cobro asociado a la recoleccin de cantidades
mayores que los 60 litros diarios, conforme a los
estndares establecidos en la Ley de Rentas
Municipales. Asimismo, se estudiar la alternativa
de un mayor cobro para la recoleccin de residuos
distintos a los RSD, tales como residuos de jardn y
pequeas cantidades de residuos de construccin.
Por otra parte, se estudiarn mecanismos para
disminuir el atraso en el pago de los servicios de
aseo por parte de los usuarios, considerando la
alternativa de hacer de la cobranza una parte del
contrato de recoleccin.
el Ministerio de Economa y la Subsecretara de
Desarrollo Regional.
sern complementadas con las siguientes:
(8) Implementar los instrumentos para reducir la
morosidad de municipios y usuarios
Se debern implementar el o los mecanismos
identificados en las actividades de corto plazo, cuyo
propsito ser la disminucin del atraso en el pago
de los municipios a las empresas de aseo y de los
usuarios a los municipios. Las instituciones responsables
de esta actividad son el Ministerio de Economa y la
Subsecretara de Desarrollo Regional.
Lnea de Accin 7:
Establecer compensaciones
Se considerar la conveniencia y posibilidad de
implementar un sistema de compensaciones para reducir
la conflictividad asociada a la localizacin de los lugares
de disposicin, manejo o tratamiento de residuos. En
esta evaluacin se considerar el hecho que el estrato
social ms alto genera una cantidad mayor de RSD,
mientras que el estrato social ms bajo cuenta con la
mayor cantidad de instalaciones en su territorio. Adems,
se estudiar la alternativa de obligar a todos los municipios
a asumir una parte de esta responsabilidad; ya sea a
travs de la aceptacin de instalaciones en su comuna,
o bien, pagar a los municipios afectados por las
externalidades negativas.
actividad:
(18) Realizar un estudio de diseo de compensaciones
Se deber realizar un estudio que disee un sistema
de compensaciones orientado a entregar beneficios
alternativos a personas naturales o jurdicas que
puedan verse afectadas en sus intereses, debido
principalmente a la instalacin y operacin de sitios
de disposicin, manejo o tratamiento de residuos.
La institucin responsable de esta actividad es el
Ministerio de Economa.
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50
(9) Promover la implementacin de compensaciones
Basndose en los resultados del estudio de diseo del
sistema de compensaciones, se promover que
los municipios y gobiernos regionales implementen
los instrumentos identificados. La institucin
responsable de esta actividad es el Ministerio de
Economa.
Lnea de Accin 8:
Establecer las competencias de municipios y
gobierno regional en la gestin de los RSD
Se reafirma la responsabilidad de los municipios en lo
concerniente al manejo de los residuos domiciliarios (de
parques, jardines, ferias, comercio, servicios y pequeas
industrias). Se realizar la revisin de la normativa vigente
para precisar el universo de industrias y tipos de residuos
involucrados.
Se instruir a los gobiernos regionales sobre su rol en
materia de gestin de residuos slidos. Se estimular la
asociacin de municipalidades en pro de una
racionalizacin de los recursos para el manejo de los RSD.
Se estudiar y, eventualmente, se instruir a los gobiernos
regionales en la creacin de una provisin del FNDR para
preinversin e inversin en gestin de residuos slidos.
A nivel regional se establecern los criterios para la
localizacin de las instalaciones de disposicin final
considerando la estrategia de planificacin por condiciones,
dejando la responsabilidad de la identificacin de los
sitios ms convenientes al mercado.
Se entregar al Gobierno Regional un rol coordinador
que incluir, entre otros, la identificacin de los municipios
para disponer sus residuos en conjunto en una instalacin.
De igual modo, se consideran los criterios de localizacin
51
C.- En relacin con el objetivo 3 "Fomentar
una visin Regional para el manejo de
los Residuos Slidos Domiciliarios", se
desarrollarn dos lneas de accin:
8. Establecer las competencias de los municipios
y los gobiernos regionales en la gestin de los
RSD.
9. Proyectar la gestin de los RSD a travs de
Planes de Gestin.
de estas instalaciones y el uso de estaciones de
transferencia para abaratar los costos de transporte. Estas
materias debern quedar plasmadas en las respectivas
Estrategias de Desarrollo Regional, teniendo en cuenta
para ello los contenidos de los Planes de Desarrollo
Comunales, Intercomunales o Regionales.
actividades:
(19) Promover las modificaciones en la Ley Orgnica
Constitucional de Municipalidades
Se propondr, en la prxima propuesta de
modificacin de la Ley Orgnica y Constitucional
de Municipalidades, la definicin de las atribuciones
especficas del Director de Aseo. Adems, se
incorporar la identificacin de los tipos de residuos
cuya recoleccin es de responsabilidad del municipio
y se aclararn las actividades que se deben desarrollar
dentro de las normas legales vigentes en este mbito.
Se entregar a los municipios la responsabilidad de
elaborar Planes de Gestin de Residuos Slidos
Domiciliarios.
Alternativamente, la Subsecretara de Desarrollo
Regional (SUBDERE) enviar un oficio a todos los
municipios, aclarando y precisando los residuos cuya
recoleccin y eliminacin son de su responsabilidad.
la Subsecretara de Desarrollo Regional y el Ministerio
Secretara General de la Presidencia.
(20) Incorporar los criterios para la localizacin de
instalaciones de eliminacin de residuos en los
Instrumentos de Planificacin Territorial
Cada Gobierno Regional coordinar la incorporacin
de los criterios para la localizacin de instalaciones
de eliminacin de residuos en los Instrumentos de
Planificacin Territorial (PRDU, Planes Reguladores,
Pladeco, Padem), con todas las instituciones
regionales relacionadas con el tema y en coherencia
con la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones. Estos criterios sern identificados
de acuerdo a la realidad de cada regin. Se debern
considerar l os puebl os originarios cuando
corresponda, de acuerdo a la Ley Indgena N 19.253.
el Ministerio de Vivienda y la Comisin Nacional
del Medio Ambiente.
sern complementadas con la siguiente
(10) Modificar la Ley Orgnica y Constitucional de
Gobierno y Administracin Regional
Se entregar a los Gobiernos Regionales la
responsabilidad de elaborar Planes de Gestin
Regional de Residuos Slidos Domiciliarios, en los
cuales se identifiquen, entre otros, los municipios a
disponer sus residuos en cada relleno sanitario. Esta
identificacin se basar bsicamente en las distancias,
las cantidades y los costos de transporte, construccin
y operacin. En estos planes, el Gobierno Regional
establecer decisiones sobre el manejo de los RSD,
maximizando las externalidades positivas y
minimizando las negativas. La institucin responsable
de esta actividad es la Subsecretara de Desarrollo
Regional.
Lnea de Accin 9:
Proyectar la gestin de los Residuos Slidos
Domiciliarios a travs de Planes de Gestin
Se promover la elaboracin de instrumentos de
planificacin de gestin integral de residuos (Planes
Municipales de Gestin de Residuos Slidos Domiciliarios),
acordes con la situacin de cada comuna. Se entregar
al Gobierno Regional la responsabilidad para elaborar
planes regionales de gestin de residuos slidos
domiciliarios en coherencia con la poltica y los planes
de gestin municipal.
actividades:
(21) Elaborar una gua para la elaboracin de planes
de gestin
A objeto de orientar a las municipalidades en la
gestin de los residuos slidos domiciliarios se
desarrollar una gua para la elaboracin de planes
de gestin de residuos domiciliarios. Las instituciones
52
Nacional del Medio Ambiente y la Subsecretara de
(22) Capacitar a los funcionarios municipales y
regionales
Se disearn e implementarn programas de
capacitacin dirigidos a funcionarios municipales
relacionados con la gestin de residuos slidos en
general, tanto de los gobiernos regionales y de
direcciones regionales. Estos programas de
capacitacin podrn considerar la planificacin de
pasantas en el extranjero. Las instituciones
responsables de esta actividad son la Subsecretara
de Desarrollo Regional y la Comisin Nacional del
Medio Ambiente.
(11) Estimular la implementacin de Planes Comunales
y Regionales de Gestin de Residuos
Se estimular y asistir la elaboracin y posterior
implementacin de planes de gestin de residuos
slidos domiciliarios en las municipalidades y
gobiernos regionales. Los planes regionales de gestin
de residuos slidos domiciliarios sern coherentes
con la poltica y con los planes de gestin municipal.
Los planes regionales incluirn, entre otros, la
localizacin de rellenos sanitarios en la regin y la
identificacin de los municipios a disponer sus
residuos en cada uno de stos. Las instituciones
Nacional del Medio Ambiente y la Subsecretara de
53
55
Lnea de Accin 10:
Estimular el mercado
Se reafirma la responsabilidad de las empresas generadoras,
en cuanto a manejar sus residuos de acuerdo a la
legislacin vigente. En caso de contratar a terceros para
el manejo de sus residuos, stos debern contar con las
autorizaciones correspondientes.
Se impulsar la eliminacin de los vacos legales que
impiden un correcto desarrollo del mercado de manejo
de residuos no domiciliarios.
En el caso de aquellos residuos para los cuales no exista
inters en gestionarlos por parte del mercado, se
contemplar la posibilidad de generar instrumentos
econmicos para estimular este inters. En particular, se
estudiar la conveniencia de implementar un sistema de
informacin sobre oportunidades de negocios en el
manejo de residuos.
En caso de identificar una posibilidad de mejorar el
manejo desde el punto de vista de la estrategia
jerarquizada, se implementarn los instrumentos
correspondientes para estimular el mercado respectivo.
D.- En relacin con el objetivo 4 "Propiciar
el desarrollo de mercados eficientes y
dinmicos para el manejo de los
residuos, promoviendo el desarrollo de
una cultura de minimizacin" se
desarrollarn las regulaciones sealadas
anteriormente en conjunto con dos lneas
de accin:
10. Estimular el mercado.
11. Implementar una estrategia de minimizacin.
actividad:
(23) Estudiar los instrumentos econmicos aplicados
en el manejo de residuos en otros pases y evaluar
los instrumentos potencialmente aplicables en
nuestro pas
Se estudiarn los instrumentos econmicos aplicados
al manejo de residuos de todo tipo en otros pases
y se eval uarn l os i nstrumentos que son
potencialmente aplicables y convenientes para el
nuestro. Las instituciones responsables de esta
Ambiente y el Ministerio de Economa.
10.2.- A mediano plazo la actividad sealada ser
compl ementada con l a si gui ente:
(12) Desarrollar los instrumentos econmicos a aplicar
en nuestro pas
Se identificarn aquellos residuos para los cuales el
mercado no ofrece solucin adecuada. Sobre la base
de los resultados de este anlisis, se elaborarn e
implementarn los instrumentos necesarios para
estimular el mercado para estos residuos. La
institucin responsable de esta actividad es la
Comisin Nacional del Medio Ambiente.
Lnea de Accin 11:
Implementar una estrategia de minimizacin
Se reafirma la responsabilidad del Estado en cuanto a
impulsar una estrategia nacional de minimizacin de
generacin de residuos. Esta estrategia debe tomar en
cuenta la realidad socioeconmica de Chile y apoyarse
en los mecanismos de mercado.
El cronograma de las medidas propuestas adquiere
particular relevancia. A futuro, es probable que junto con
la insercin cada vez mayor de Chile en los mercados
internacionales, conceptos como el de Responsabilidad
Extendida del Productor sea un factor de competitividad.
Sin embargo, no es menos cierto que una imposicin
demasiado prematura de esta idea podra tambin
constituir un freno al desarrollo econmico del pas.
En la ltima dcada se han realizado muchos estudios
sobre experiencias internacionales e instrumentos
econmicos para incentivar la minimizacin de la
generacin de residuos. Algunos de estos estudios han
dado curso a algunas iniciativas aisladas, principalmente
en el mbito del reciclaje. Sin embargo, estos estudios
carecen por lo general de una visin global y sinttica.
Tienden a enfocarse en una alternativa de manejo
particular, sin que por ello se logre una respecto a la
alternativa ms adecuada. Por otra parte, las reseas de
las experiencias internacionales incluyen anlisis parciales
de cuan aplicables podran ser estos instrumentos, dado
el contexto econmico y social de Chile. Se promover
la minimizacin (las 3R: reducir, reutilizar y reciclar) de
residuos. La base para la minimizacin, desde el punto
de vista tcnico, es la separacin en origen, es decir, la
responsabilidad recae en el generador. Por otra parte,
desde el punto de vista econmico, es el mercado el que
definir las posibilidades de minimizacin. Se desarrollar
una estrategia de reciclaje en la cual se establecern
actividades especficas a desarrollar, con el objeto de
disminuir la cantidad de residuos a disponer a travs de
un aumento de la cantidad de residuos a reciclar. En esta
estrategia se identificar la forma de promover al desarrollo
de proyectos de reciclaje que sean atractivos desde el
punto de vista tcnico y econmico. Elementos
clave de la estrategia ser un sistema de informacin que
permita estimular al mercado en el desarrollo de ofertas
y demandas, adems de la coordinacin de actores
participantes en los diversos proyectos.
actividades:
(24) Implementar una estrategia de reciclaje de
Residuos Slidos Domiciliarios
Se desarrollar e implementar una estrategia de
reciclaje de RSD fundamentado en la necesidad de
reducir la cantidad de residuos que va a disposicin
final; recuperando materiales y aprovechando la
materia prima y energa latente en los residuos
factibles de reciclar y reutilizar. De este modo ser
posible reducir la explotacin de recursos naturales,
dejando riquezas naturales para generaciones futuras.
Se estimular el desarrollo de proyectos de reciclaje
atractivos desde el punto de vista tcnico y
econmico, tanto de municipalidades, como de
recolectores independientes y organizaciones
56
sin fines de lucro. Se identificarn los instrumentos
a desarrollar para promover el reciclaje.
La institucin responsable de esta actividad es la
(25) Promover la minimizacin de la generacin de
residuos en los procesos productivos
Elaboracin de un programa para la implementacin
progresiva de una estrategia de minimizacin en los
procesos productivos. Esta estrategia deber contar
con una visin global de la problemtica de la
minimizacin de residuos en Chile. Esta estrategia
caracterizar los principales hitos e identificar los
responsables de las actividades que la conforman,
adems de un cronograma vinculante de las medidas
a seguir para cumplir con los hitos definidos.
Se apoyar en los estudios ya realizados en el tema,
en la informacin que se ir recopilando para la
creacin de los sistemas de informacin y en estudios
y reseas internacionales que se estime conveniente
llevar a cabo para la su elaboracin. La institucin
del Medio Ambiente.
(26) Informar sobre el mercado de reciclaje y coordinar
a los generadores y destinatarios
Se desarrollar el Sistema Nacional de Informacin
de Residuos Slidos con el objetivo de informar
permanentemente sobre las iniciativas existentes,
haciendo un seguimiento continuo de las mismas
(sitios de disposicin, centros de acopio,
contenedores, establecimientos de reciclaje,
estad sti cas) . Asi mi smo, se promover el
establecimiento de una coordinacin entre los actores
par t i ci pant es, y cuyo pr opsi t o sea el
aprovechamiento de los beneficios del mercado. La
(27) Analizar la experiencia de programas de reciclaje
y recuperacin de residuos en otros pases
Se evaluar la experiencia del desarrollo de programas
de reciclaje y recuperacin de residuos que hayan
sido exitosos en otros pases, y se identificarn las
necesidades y condiciones favorables para el
desarrollo de esas experiencias en el pas. La
sern complementadas con las actividades
identificadas en las respectivas estrategias,
entre otras:
(13) Desarrollar instrumentos para promover la
minimizacin
Entre los instrumentos a evaluar se encuentran el
establecimiento del uso de porcentajes mnimos de
material reciclado para ciertos productos, el
establecimiento de la Responsabilidad Extendida
del Productor para productos de consumo masivo
y la definicin de objetivos de minimizacin y
valorizacin. La institucin responsable de esta
actividad es la Comisin Nacional del Medio
Ambiente.
(14) Evaluar las alternativas aplicadas en nuestro pas
para el manejo de todo tipo de residuos
Se estudiarn las alternativas aplicadas en nuestro
pas para el manejo de todo tipo de residuos y se
evaluar la factibilidad de aumentar una o varias
escalas en la estrategia jerarquizada. En este proceso
de evaluacin, se considerarn los costos sociales y
los costos privados y se identificarn los instrumentos
econmicos para corregir eventuales diferencias, si
correspondiera. Las institucin responsable de esta
actividad es la Direccin Ejecutiva de la Comisin
Nacional del Medio Ambiente.
57
Lnea de Accin 12:
Promover la educacin formal y no formal en
el manejo de residuos
A travs de la Estrategia de Educacin Ambiental, que
involucra el Sistema Nacional de Certificacin Ambiental
de Establecimientos Educacionales (SNCAE) y el Club
Forjadores Ambientales (iniciativas no formales de
educacin orientadas a la sociedad civil organizada), se
promover la incorporacin de contenidos relacionados
con la gestin de los residuos, tanto a nivel curricular,
como a travs de actividades generales hacia la poblacin.
Algunas de las lneas sern el consumo sustentable (a
travs de la minimizacin de residuos), la promocin de
productos elaborados de manera sustentable, y campaas
de difusin y educacin que apunten a las metas asociadas.
Se promover la incorporacin del manejo de residuos
en los programas de educacin. Durante el ao 2005 se
implementar en todos los establecimientos educativos
que se encuentran dentro del SNACE un sistema de
gestin de residuos. El objetivo es abordar sistemticamente
este problema tanto desde el mbito pedaggico como
desde la perspectiva de la incorporacin de las familias
y vecinos en una estrategia de carcter local.
Se realizar una revisin del currculo de educacin bsica
y media, en funcin del SNCAE, y donde el manejo de
los residuos ser un tema prioritario a abordar.
59
E.- En relacin con el objetivo 5 "Promover
la educacin ambiental, la participacin
ciudadana y una mayor conciencia
ciudadana en relacin con el manejo
de los residuos" se desarrollarn dos
lneas de accin:
12. Promover la educacin formal y no formal en
el manejo de residuos.
13. Estimular la participacin de la ciudadana en
el manejo adecuado de los residuos que
genera.
actividad:
(28) Elaborar una estrategia para promover la educacin
ambiental y sanitaria en el tema de residuos
Se disear la estrategia de educacin ambiental y
sanitaria en el tema residuos, a la vez que se revisar
el currculo de educacin bsica en funcin del
Sistema Nacional de Certificacin Ambiental de
Establecimientos Educacionales (SNCAE). De esta
manera se pretende implementar un sistema de
gesti n de resi duos que permi ta abordar
sistemticamente este problema, tanto desde el
mbito pedaggico como desde la perspectiva de
la incorporacin de las familias y vecinos. Las
instituciones responsables de esta actividad son la
Comisin Nacional del Medio Ambiente y el
Ministerio de Educacin.
12.2.- A mediano plazo dicha actividad ser
complementada con las siguientes:
(15) Implementar programas de educacin
Con el objetivo de promover la educacin en la
poblacin se implementar la estrategia elaborada.
la Comisin Nacional del Medio Ambiente y el
Ministerio de Educacin.
(16) Concordar programas sectoriales de capacitacin
de trabajadores
Concordar programas sectoriales de capacitacin de
trabajadores en el manejo de los residuos generados
con el sector privado. La institucin responsable de
esta actividad es la Comisin Nacional del Medio
Ambiente.
Lnea de Accin 13:
Estimular la participacin de la ciudadana en el
manejo adecuado de los residuos que genera
Para llevar a cabo esta lnea de trabajo es fundamental
que los Planes de Gestin en los diferentes niveles
territoriales se realicen participativamente, incorporando
los aportes, observaciones y preocupaciones de la
ciudadana desde la etapa de diseo. Esto permite
fomentar la corresponsabilidad y la sensibilizacin de las
personas en lo relativo a los residuos y su gestin. Para
ello se deben disponer los fondos desde los distintos
mbitos, como tambin los recursos humanos necesarios.
actividades:
(29) Informar y capacitar a la ciudadana en los temas
de gestin de residuos
Se informar y capacitar a funcionarios municipales
y lderes sociales locales sobre el manejo actual de
los residuos y los impactos que generan, presentando
las opciones para evitar y disminuir estos impactos.
la Subsecretara de Desarrollo Regional y la Comisin
(30) Fomentar iniciativas locales dirigidas a estimular
la participacin de la ciudadana
Se incentivarn proyectos locales que estimulen la
participacin de la ciudadana. As por ejemplo,
entre los aos 1998 y 2004, el Fondo de Proteccin
Ambiental (FPA) ha financiado 128 proyectos
relacionados con el reciclaje y manejo de residuos
slidos. La idea es que a travs de este fondo
concursable la comunidad se siga organizando en
funcin del mejoramiento de su entorno, lo cual
est directamente relacionado con el manejo de los
residuos y la conciencia de la ciudadana al respecto.
La institucin responsable de esta actividad es la
sern continuadas por las siguientes:
(17) Informar y capacitar a la ciudadana en los temas
de gestin de residuos
Se continuar con la actividad de corto plazo,
amplindola a otras regiones. Las instituciones
responsables de esta actividad son la Subsecretara
de Desarrollo Regional y la Comisin Nacional del
Medio Ambiente.
(18) Fomentar iniciativas locales dirigidas a estimular
la participacin de la ciudadana
Se continuar con la actividad de corto plazo. La
60
61
Lnea de Accin 14:
Crear sistemas de informacin para la gestin
de los residuos slidos
Se estimular la recopilacin de informacin respecto de
la generacin y el manejo actual de los residuos
domiciliarios y no domiciliarios. Particular importancia
se dar a la cuantificacin confiable de los residuos que
ingresan en las instalaciones de reciclaje, tratamiento y
disposicin final. Esta informacin es considerada necesaria
para estimular el funcionamiento del mercado respecto
de la bsqueda de alternativas para su manejo.
En materia de datos y sistemas de informacin de residuos
slidos peligrosos para la materializacin de acciones de
corto y mediano plazo, se contar con los resultados del
proyecto Gestin de Residuos Peligrosos en Chile, que
se ejecuta con la Cooperacin Tcnica alemana (GTZ).
actividades:
(31) Generar un catastro de instalaciones de manejo
de residuos de todo tipo
Se continuar con la actualizacin anual del catastro
de instalaciones de disposicin final de los residuos
domiciliarios. Se incorporarn nuevos elementos
tales como la ubicacin geogrfica de los ncleos
poblacionales y los gastos municipales. Se
complementar este sistema con un catastro de otras
instalaciones de manejo de residuos, tanto
domiciliarios como no domiciliarios (residuos
peligrosos, residuos de la construccin, lodos, residuos
hospitalarios, residuos electrnicos, residuos
F.- En relacin con el objetivo 6 "Construir
e implementar sistemas de informacin
de residuos slidos", se desarrollar la
siguiente lnea de accin:
14. Crear sistemas de informacin para la gestin de
los residuos slidos.
radiactivos, residuos masivos mineros, residuos
agrcolas y forestales, y otros). Se desarrollarn ndices
para calificar las instalaciones. Las instituciones
Salud y la Comisin Nacional del Medio Ambiente.
(32) Realizar estudios sobre generacin y manejo de
residuos
Se realizarn estudios sobre la generacin de residuos
slidos de todo tipo a nivel regional y se evaluar
su manejo actual. Con esta informacin se estimular
a las empresas privadas en la elaboracin de nuevas
alternativas para el manejo de residuos. Las
instituciones responsables de esta actividad son el
Ministerio de Salud y la Comisin Nacional del
Medio Ambiente.
(33) Desarrollar un Sistema Nacional de Informacin
para la Gestin de Residuos Slidos
Se desarrollar este Sistema de carcter pblico, el
cual ser integrado al Sistema Nacional de
Informacin Ambiental (SINIA). A travs de este
sistema se conocer la generacin y manejo de los
residuos slidos domiciliarios y no domiciliarios
(residuos peligrosos, residuos de la construccin,
lodos, residuos hospitalarios, residuos electrnicos,
residuos radiactivos, residuos masivos mineros,
residuos agrcolas y forestales, y otros). Con este
sistema de informacin se podr realizar un
seguimiento del manejo de los residuos generados
en el pas, as como disponer de informacin
relacionada con reciclaje (ubicacin de contenedores,
centros de acopio, empresas recicladoras, estadsticas
de reciclaje, etc). La institucin responsable de esta
actividad es la Comisin Nacional del Medio
Ambiente.
(19) Mantener actualizado el Sistema Nacional de
Informacin
Se mantendr actualizado el sistema de informacin
para la gestin de los residuos slidos. La institucin
responsable de esta actividad es la Comisin
62
63
Lnea de Accin 15:
Crear un sistema institucional coordinado
Se presentar una propuesta al Consejo Directivo de la
Comisin Nacional del Medio Ambiente para su
aprobacin y para instituir la gestin de residuos como
tema de coordinacin a ese nivel. Se entregar al Consejo
la responsabilidad de la conduccin de la Poltica Nacional
de Residuos, la coordinacin de los distintos organismos
pblicos involucrados y la interlocucin con los actores
privados, de tal modo de concordar una visin comn
que permita suplir los principales vacos institucionales
existentes. Se deber proponer una formula de integracin
del Ministerio del Interior a las instancias superiores de
decisin en materias propias de esta poltica.
Se crear, adscrita a la Direccin Ejecutiva de CONAMA
y a cargo del Departamento de Control de la
Contaminacin, una Secretara Ejecutiva Nacional que
actuar como comit operativo para la implementacin
de la primera etapa de la poltica y que funcionar en
forma complementaria y coordinada con los actuales y
futuros actores relacionados con el manejo de los residuos
(Ministerios, Municipios, Seremis, Gobiernos Regionales
y otros servicios).
Se evaluar, en el mediano plazo, la necesidad de crear
una nueva institucionalidad del sector a travs de una
Ley General de Residuos.
G.- En relacin con el objetivo 7 "Generar
una institucionalidad moderna y
eficiente para la gestin de los residuos
slidos", se desarrollar la siguiente lnea
de accin:
15. Crear un sistema institucional coordinado.
actividad:
(34) Crear una Secretara Ejecutiva
Para la implementacin de la primera etapa de la
Poltica (gestin y seguimiento), el Consejo Directivo
de CONAMA contar con una Secretara Ejecutiva
Nacional, adscrita a la Direccin Ejecutiva Nacional
y establecida en el Departamento de Control de la
Contaminacin de la CONAMA. ste ser responsable
de la conduccin (implementacin y seguimiento)
de la Poltica, adems de la coordinacin de los
distintos organismos pblicos involucrados en la
gestin de los residuos y la interlocucin con los
actores privados. La Secretara Ejecutiva establecer
un programa de coordinacin con los profesionales
de los servicios involucrados en la implementacin
de la Poltica, a travs de las Secretaras Ejecutivas
Regionales.
El rol del Consejo Directivo ser dar visibilidad
poltica a la gestin de residuos, comprometiendo
a los distintos organismos pblicos en la solucin de
la problemtica de gestin integral de los residuos
y en hacer un seguimiento de todas las acciones
propuestas.
La Secretara Ejecutiva Nacional estar compuesta
por representantes de los ministros de SEGPRES,
Salud, Economa, Vivienda, adems de SUBDERE
y CONAMA. La experiencia indicar la necesidad
de ampliarla con otros actores.
En virtud de lo anterior, la misin de la Secretara
Ejecutiva Nacional, adscrita a la Direccin Ejecutiva
de CONAMA, ser la de conducir la Poltica de
Gestin Integral de Residuos Slidos e implementar
el marco regulatorio que el sector requiere, teniendo
para ello las siguientes responsabilidades:
Coordinar los distintos organismos pblicos
involucrados en la gestin de los residuos, de tal
modo de concordar una visin compartida.
Velar por una gestin de residuos slidos que no
implique riesgos para la salud de la poblacin, ni
deterioro de la calidad ambiental de las ciudades
y el territorio.
Fomentar una gestin integral de los residuos con
nfasis en la estrategia jerarquizada de evitar-
minimizar-tratar-disponer. A su vez, privilegiar
soluciones de mercado cuando corresponda.
La institucin responsable de esta actividad es la Comisin
(35) Crear un sistema de coordinacin a nivel regional
Se promover la creacin de sistemas de coordinacin
a nivel regional para los distintos organismos pblicos
involucrados en la gestin de los residuos y la
interlocucin con los actores privados, de tal modo
de concordar una visin comn, con la formacin
de las Secretaras Ejecutivas Regionales. La institucin
responsable de esta actividad es la Secretaria
Ejecutiva Nacional.
A nivel regional, se formarn las Secretaras Ejecutivas
Regionales, a cargo del Director Regional de la
Comisin Nacional del Medio Ambiente e integradas
por la Intendencia y las Secretaras Regionales de
Salud, Economa y Vivienda. Desde ellas se
promover la implementacin de la Poltica sobre
la base de la coordinacin Gobierno Regional,
Municipios y servicios relacionados con la gestin
de los residuos. El objetivo es generar beneficios
(sociales, ambientales y econmicos) respecto del
manejo de los residuos a nivel regional.
64
VI
MARCO REGULATORIO
A.- Corto plazo (hasta marzo 2006)
1.- Clarificar en la reforma a la Ley General de
Urbanismo y Construcciones y en la Ordenanza
General de Urbanismo y Construcciones el
establecimiento de criterios o condiciones para la
localizacin de instalaciones de eliminacin de
residuos.
2.- Modificar la Ley Orgnica Constitucional de
Municipalidades, entregndoles la responsabilidad
de elaborar Planes Comunales de Gestin de
Residuos, definir las atribuciones especficas del
Director de Aseo y Ornato, e identificar los tipos
de residuos que los municipios deben recolectar.
3.- Dictar el reglamento de la Ley de Rentas Municipales
respecto de las tarifas para la recoleccin y
disposicin final de los residuos domiciliarios.
4.- Dictar el Reglamento para Rellenos Sanitarios.
5.- Dictar el Reglamento para el Manejo de Lodos.
6.- Dictar el reglamento especfico para la acreditacin
de terceros en la ejecucin del desembarco,
transporte y tratamiento de basuras orgnicas de
naves provenientes del extranjero que recalan en
puertos chilenos.
7.- Dictar el Reglamento sobre Manejo de Residuos
Hospitalarios.
B.- Mediano plazo
1.- Modificar la Ley Orgnica Constitucional de
Gobierno y Administracin Regional, entregando
la responsabilidad para elaborar Planes Regionales
de Gestin de Residuos.
2.- Modificacin de la Ley de Bases del Medio Ambiente
en cuanto a incorporar la elaboracin de Planes de
Gestin de Residuos.
3.- Dictar las modificaciones del conjunto normativo
vigente con el objetivo de armonizarlas.
4.- Dictar las normativas identificadas como faltantes
para asegurar la gestin integral de residuos de toda
ndole.
VI.- MARCO REGULATORIO
67
Se define como la actividad de depsito definitivo de los residuos, con
o sin tratamiento previo.
Cualquiera de las operaciones destinadas a dar tratamiento, disposicin
final o reciclaje a residuos.
Concepto que promueve la no generacin de residuos como principio
fundamental. Propone medidas tendientes a no generar residuos, por
ejemplo; el uso exclusivo de envases retornables, no aceptando los
envases desechables; el reemplazo de bolsas de polietileno por bolsas
de tela, o canastos para realizar las compras.
Acciones para reducir o disminuir en su origen la cantidad y/o peligrosidad
de los residuos generados. Considera medidas tales como la reduccin
de la generacin, reutilizacin de productos usados y reciclaje.
Instrumento de planificacin de la gestin integral de los residuos slidos
domiciliarios a nivel comunal o regional, que identifica las prioridades
a desarrollar para mejorar la situacin actual.
Proceso de transformacin de ciertos materiales contenidos en los
residuos en materia prima secundaria para procesos productivos.
Reducir la cantidad y/o la peligrosidad de los residuos generados. Incluye
cambios en el diseo de los productos y en sus procesos productivos.
Sustancia u objeto a cuya eliminacin su generador procede, se propone
proceder, o est obligado a proceder, en virtud de la legislacin vigente.
Residuo que en funcin de sus caractersticas fsicas, qumicas y biolgicas
no generan ni pueden generar ninguna transformacin (descomposicin)
despus de su disposicin final.
Residuo que contiene microorganismos patgenos y que presenta un
riesgo de contagio de enfermedades en las personas.
Residuo que presenta alguna caracterstica de toxicidad, reactividad,
inflamabilidad o corrosividad.
Tcnicas de reaprovechamiento de un material o producto, sin cambiar
su naturaleza original.
Separacin y clasificacin de materiales reciclables y/o compostables
(por ejemplo, papel, metales vidrios, plsticos y materia orgnica) en
el punto donde son originados, con el propsito de ser reciclados y/o
compostados.
Actividad que implica la obtencin de un recurso mayor a la simple
disposicin del residuo. Entre ellas destaca reutilizar, reciclar, tratar con
recuperacin de energa, produccin de compost u otra que genere
un producto.
GLOSARIO DE TRMINOS
Disposicin final:
Valorizacin de residuos:
Eliminacin:
Evitar:
Minimizacin:
Plan de gestin:
Reciclaje:
Reducir:
Residuo slido:
Residuo inerte:
Residuo infeccioso:
Residuo peligroso:
Reutilizacin:
Separacin en origen:
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