NOTAS

HACIA UNA PALINGENESIA DEL CONCEPTO

TPICO DE ESTADO
Autonoma y federalismo versus soberana e imperialismo *
Por JUAN BENEYTO
Al ordenamiento poltico lo llamamos Estado desde los tiempos de Ma-
quiavelo. Pero antes y despus han existido y existen formas de agrupacin
humana que se pueden homologar al mismo sin que realmente respondan a la
identidad que aquel concepto ha venido a adquirir. Importa, pues, para juz-
gar de la crisis del Estado preguntarse qu es lo que su definicin permite
asimilar.
Son asimilables al Estado segn la sugerencia de Del Vecchio, aquellas
agrupaciones humanas que logran establecer regmenes ordenados y estables
constituidos con carcter autnomo sobre los elementos individuales que
las componen. No hubo Estado en la Antigedad ni en la Edad Media, aun-
que ya existiese all, con nombre de politeia o de res publica, una cierta con-
cordia de los ciudadanos en el mando y en la obediencia segn testimoniaba
san Agustn (1). El trato de hombre a hombre se rige pronto por la ley
y ms tarde la influencia romanista liga al rey con el derecho hasta el punto
de abocarnos a considerar el sistema poltico como un producto recurrente
del orden jurdico. El Estado ser as en la teorizacin de Kelsen el portador
de la legalidad, desdoblando a la inversa aquel proceso; no deriva-
cin de la ley sino creador de sta: el Estado de Derecho se funde con el
(*) Aportacin al I Congreso Internacional de Teora y Prctica del Estado
contemporneo, convocado por la Universidad Autnoma de Mxico. Texto ledo
en la sesin del 10 de abril, aqu completado con notas.
(1) BENEYTO: Historia de la Administracin espaola e hispanoamericana, Ma-
drid, 1958, pg. 3.
87
Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)
Nm. 20. Marzo-Abril 1981
JUAN BENEYTO
Derecho del Estado. Un mando y una obediencia sin mediacin armada exi-
gan detrs de la ley una doctrina. Los filsofos contemporneos siguieron
buscando ese basamento, mientras nuevas imgenes, como la sovitica, eran
discutidas por los estudiosos (2). En los regmenes fascistas, presentados como
contrapunto, la ley dejaba de estar ligada al pueblo y era obra de una jefa-
tura jerarquizada que deca representarle (3). En otras zonas, como esta
prxima nuestra del cono Sur, habr leyes de las fuerzas armadas, como las
del Per de Velasco Alvarado, actas institucionales en el Brasil, y aun leyes
secretas contradiccin conceptual de la ley misma en la Argentina de
los generales (4): se trata evidentemente de las consecuencias de la inade-
cuacin de la idea de Estado al ordenamiento poltico que rige la convivencia
ciudadana. Y aun donde se mantiene el esquema clsico. Qu mayor mues-
tra de este contraste que la apelacin continua a los regmenes de excepcin,
o la larga estada de los parntesis constitucionales! Y es que siendo el Es-
tado lo humano por excelencia, en la justa expresin de Aurora Arnaiz,
precisamente por pender de los hombres y de las mujeres tal ordenacin,
la idea conceptual congruente con este hecho ha tenido que cambiar y aun
yo dira ser por esencia cambiante para poderse acomodar a las comunes
y nuevas exigencias (5).
1
La transformacin del Estado en cuanto sistema destinado a regular la
convivencia poltica es explicada ante todo por el cambio social, con el que
contrastan los mecanismos de accin creados por las antiguas monarquas,
tras el triunfo de la corriente democrtica que, en vez de agilizar, ha endu-
recido el sistema. Y en este sentido se puede hablar de crisis y aun de suce-
sin de momentos y de etapas crticas. El poder del rey ha pasado a la Ad-
ministracin y las proclamaciones de derechos han ampliado las zonas cu-
biertas por los gobernantes. Por eso, para enfrentarnos con la crisis y con
nimo no slo de abordarla, sino de comprenderla, importa volver al re-
planteo de la ordenacin poltica que venimos llamando Estado para imponer
(2) G. Menotti di Francesco se preguntaba si era propiamente un Estado, califi-
cndolo de Estado-objeto, Lo stato sovitico nella dottrina genrale dello Stato,
Padua, 1932, pgs. 16-17.
(3) BENEYTO: Nacionalsocialismo, Coleccin Labor, 350, Barcelona, 1934, pa-
ginas 75-76.
(4) NSTOR P. SAGES: Las leyes secretas, Buenos Aires, 1977.
(5) AURORA AR NAIZ : Etica y Estado, Mxico, 1975, pg. 159.
PALINGENESIA DEL CONCEPTO TPICO DE ESTADO
en su tratamiento mdulos histricos que la hagan actual y no slo actuali-
zable, abandonando todos los dogmatismos de consecuencias regresivistas y
retrospectivistas.
El Estado no se debe entender sino como entidad constituida histrica-
mente. Partiendo de tal constatacin podr advertirse si estamos en la cul-
minacin del proceso, y ante su deterioro haya que intentar su regeneracin,
pues de otra manera la disfuncin resulta evidente. Tambin es importante
que dejemos de considerar al Estado moderno y occidental como una
estructura aplicable umversalmente. El Estado de que solemos hablar los
politlogos es, en efecto, un producto europeo madurado a partir del si-
glo xvi. No se da y acaso no pueda darse fuera de los pases nacidos
del tronco grecorromano, bajo la tiara de los pontfices y el cetro de los
reyes. Ni la Amrica precolombina, ni el Asia ni el frica conocieron meca-
nismos semejantes (6). Y no debemos olvidar que mientras el mundo del si-
glo xvi, poca natalicia del Estado moderno, se centraba en Europa, nuestro
actual orden poltico se ha derramado fuera de aquella rea y se ha visto
afectado por ordenaciones convivenciales de distinta raz y desde luego de
muy distinto desarrollo. Sin tener en cuenta esta realidad cualquier interpre-
tacin del hecho ser pura utopa.
Ms an. Dentro de Europa la patria del Estado moderno, como reali-
zacin, ste se encuentra en zonas muy concretas, en las repblicas italianas,
en la breve Espaa de Fernando el Catlico, en la Espaa amplsima de Car-
los el Emperador. Para estos dos monarcas las fuentes de produccin, los
mecanismos mercantiles y el poder poltico se entrecruzan por bajo de la
proteccin castrense. Ejrcito y Hacienda son as los ramos decisivos en esta
primera administracin pblica. Frente a las milicias urbanas y seoriales
ambos reyes mantienen batallones de mercenarios, para pagar cuyas soldadas
urgen dinero, que logran con impuestos o con prstamos (7). El Estado se
afirma como proyeccin del mando sobre un pueblo, al que se sujeta a un
territorio en formas a menudo prximas a la ocupacin, segn se deja ver
en el siglo xvm, gracias al sistema de independencias, complementario del
peso de la burocracia central (8).
Tal mando fue posible porque el pueblo aceptaba que el titular de la
corona era un dios, o al menos un enviado o un delegado de Dios. A prin-
cipios del siglo xvi todava nadie discuta la taumaturgia de algunos reyes.
(6) FERNAND BRAUDEL: Le monde actuel, histoire et civilisations, Pars, 1956.
(7) BENEYTO: Historia de la Administracin, pgs. 396-405.
(8) BENEYTO: La conciencia y los medios del Estado en la Espaa moderna, en
Revista Estudios Polticos, 96, 1957.
89
JUAN BENEYTO
Y cuando se producan alteraciones, generalmente bastaba exhibir un cruci-
fijo para que se calmasen los nimos. Si las cosas empeoraban como ante
los virreyes castellanos en Sicilia haba que interponer un sacerdote con
un ostensorio... (9). Cuando fallan estas creencias, el poder que todava no
ha sabido legitimarse democrticamente ha de acudir a las armas: la vio-
lencia sustituye al amor. Es preciso contar con el pueblo, y el prncipe se ha
de decidir sobre si le conviene ms ser temido que amado.
En general es ms fcil ser temido. La conformidad de las gentes sin
armas las ha sometido a los poderosos con la conciencia de su impotencia.
Los mecanismos atractivos fueron excepcin; si se advierten en la Edad
Media, faltan casi en absoluto en la Moderna. Los prncipes del Renacimiento
eran lectores de historias romanas, y recordaban de entre sus lecturas la con-
veniencia de la' milicia propia, no fuese que los jefes castrenses renacidos
con los condottieri y con las compaas blancas, azules o amarillas se im-
pusieran a la Corte. Se explica as que el Estado moderno se realizase por
obra de ciertos hombres como Guillermo de Orange, Cromwell u Olivares.
Guillermo de Orange, conde de Nassau, haba sido preparado por Carlos V
para la accin poltica. Frustrado su programa, al servicio del Emperador,
aprovech la leccin en propio provecho. Cromwell utiliza una milicia per-
sonal y Olivares ofrece a su rey el primer ejrcito propiamente espaol.
Vistas as las cosas, no parece que sea el esquema o la estructura lo que
haya ido fallando. Lo que fall, segn me parece, fue la autoridad. La sobe-
rana tan concretamente teorizada tena pies de artilla: sin mecanismos de
coaccin, el poder careca de presencia. Desde el siglo xvm apenas se ha
hablado de otra cosa: la soberana ha sido calificada de imprescriptible,
de inalienable... Y, sin embargo, hoy dnde estn los Estados soberanos?
Excepto las potencias dotadas del veto societario, prescribieron unas sobe-
ranas y otras fueron diplomticamente enajenadas. Vivimos en un mundo
de dependencia y no tanto como se dice de interdependencia. En consecuen-
cia, habra que preguntarse si sigue siendo vlido teorizar sobre la sobe-
rana.
Cuando quienes dominan el mundo carecen de la devocin de sus se-
cuaces, tambin la violencia sita hoy a los poqusimos soberanos que que-
dan. Ante el nuevo mapa del universo puede repetirse que si la historia de
los pueblos no es la historia de las batallas, sta es exactamente la historia
(9) Sobre la taumaturgia, MARC BLOCH: Les rois thaumaturges, Estrasburgo, 1929.
Sobre el crucifijo en las alteraciones de las germanas, JERNIMO SOR IA: Dietari,
ed. Montblanch, Valencia, 1960. Ejemplo de utilizacin del Santsimo Sacramento
por virreyes castellanos, C, GIARDINA: L'Istituto del Vicer di Sicilia, Palermo, 1930.
90
PALINGENESIA DEL CONCEPTO TPICO DE ESTADO
de los Estados. Porque el Estado-nacin resulta constitucionalmente belgero.
La conclusin sera apocalptica: la soberana no conduce a la democracia
sino a la estratocracia. Por doloroso que se nos antoje, eso es justamente
lo que tenemos delante a los cuatro siglos de Bodino. Acaso no andaba
desencaminada la Inquisicin al prohibir los Seis libros de la Repblica
1
La poltica que naci sobre la ciudad y sobre la vida civil, que es la del
ciudadano, ha acabado por imponer la vida militar. La adjetivizacin del po-
der poltico como civil nace como enfrentamiento a la belicosidad. En la
Espaa del siglo xrx el poder civil aparece sin embargo como residual:
recoge lo que dejan los militares y los eclesisticos. Sin control sobre las
almas ni sobre las armas, apoyado en la accin retrica, el poder civil es
minimizado. Lo que espacialmente domina es la estratocracia. El verdadero
poder lo tienen como arbitros quienes usan estamentalmente las armas. Los
militares sustituyen a los ciudadanos y no slo a la gente civil, ocupndose
de la convivencia como totalidad sujeta a su ordenacin (10).
Esa era, fatalmente, la culminacin del proceso iniciado por la teora de
Bodino: Solamente es soberano escribi aquel que despus de Dios
no debe las cosas sino a la espada (11). Gracias a ella insiste legisla
sin depender de otros; da y no recibe la ley... (12).
Pero es que, adems, si la consecuencia quiere edulcorarse no hay otro
recurso que el de centralizar: es decir, someter de modo directo el pueblo
a los que detentan el poder. El proceso histrico espaol es sobremanera
interesante: el Conde-Duque logra la unin de Armas, es decir, un ejrcito
dependiente del soberano, y luego, tras haber suscitado un alboroto, ocupar
el territorio rebelde. As, en 1640 y con la oposicin de Catalua, de Aragn,
de Andaluca... y la secesin de Portugal. En un segundo empeo, la gue-
rra de sucesin reafirma el mecanismo estratocrtico. La ocupacin militar
se perpeta transformando en intendencias de provincias las intendencias de
ejrcito. Y Fernando VII, repuesto por un ejrcito francs, lo mantiene
de guarnicin cinco aos.
(10) Cf. textos de las Escuelas de guerra de R o, de Lima, etc., especialmente
los de Golbery de Silva. Una breve referencia y su relacin con la Espaa actual,
BENEYTO: La identidad del franquismo, Madrid, 1979, pgs. 248-267.
(11) BODINO: Les six livres, I. 9 Celuy est absolutament souverain qui ne tient
rien aprs Dieu que de l'espee.
(12) BODINO: O. c, I. 10.
911
JUAN BENEYTO
El servicio de la idea de soberana fue oportunsimo en la hora natalicia
del Estado. Porque los reyes medievales conseguan poderes trabajosamente
y ahora ya disponan de ttulo para exigirlos. De ser caudillos al modo ger-
mnico pasaron a arbitros y jueces, pero slo en lucha con la Iglesia lograron
intervenir en la enseanza y en la beneficencia. Llevan a su squito capitanes
y cronistas, y la gloria que queda en los relatos es la de las batallas. El
Estado se configura tambin beligerante frente al saber hecho pblico en los
libros y frente a las noticias difundidas por las gacetas; logra suceder a la
Iglesia en la censura, impidiendo la difusin de las doctrinas que juzga peli-
grosas, y en el adoctrinamiento y aun en la informacin.
Contemplemos la situacin presente y comparmosla: no slo el poder
de la coaccin, sino el de la exhortacin estn en las manos del Estado. El
monopolio de la predicacin, propio de la Iglesia medieval, es ahora servicio
suyo gracias a sofisticadas tecnologas que le permiten invadir nuestro domi-
cilio al travs de instrumentos audiovisuales (13).
Las competencias que el Estado tiene en nuestros das eran inimaginables
para Bodino, pero son consecuencia de las tesis que expuso. La reglamen-
tacin del orden pblico incide en la estructura misma del Estado; pende-
mos ms de los policas que de los jueces. La intervencin estatal acerca al
poder del Estado materias que nunca se imaginaron alejadas de la propia
persona. Las decisiones individuales se reducen: al abreviarse la jornada
laboral resultar el Estado competente en regular el ocio, y ni siquiera
seremos libres para utilizar el tiempo decorado con tal adjetivo. La ordena-
cin de servicios como aplicacin de derechos exige mayor actividad admi-
nistrativa, mayores expensas y consecuentes presiones en el orden fiscal, con
obligado crecimiento de burocracia. (Recordemos lo sucedido en la Revolu-
cin francesa, que se neg a formular el derecho al trabajo vistas las conse-
cuencias burocrticas y asistenciales que iba a llevar consigo...) Importa
estudiar a fondo, ante la crisis del Estado de que venimos ocupndonos, este
grave tema del crecimiento de las competencias, para buscar una communis
opinio que la concrete. Hay que preguntarse y responder qu es lo que
los hombres que mandan como gerentes de la sociedad civil deben mantener
en su rbita y qu es lo que debe dejarse a la actividad personal, individual
o grupal?
(13) BENEYTO: Conocimiento de la informacin, Madrid, 1973, Alianza, Col. Bol-
sillo, 480.
92
PALINGENESIA DEL CONCEPTO TPICO DE ESTADO
Nadie objeta que la legislacin deba ser obra del Estado, bien que no
de los rganos de gobierno, sino de aquellos en que la comunidad anda
representada. Las relaciones interestatales que mal llamamos internacio-
nales constituyen tarea privativa de esa misma representacin y deben
conducirse por los rganos previstos en ley fundamental, porque la paz y la
guerra son bien y mal comunes. Y es claro que la justicia, tan vinculada
a la legislacin, y por ello tambin adiafrica, es tarea indiscutida, as como
el tpico orden pblico, el cuidado de la subordinacin del ciudadano a
la ley y la vieja tranquillitas o pacfica convivencia. La moneda, medida
de las cosas venales y smbolo del trato mercantil; los impuestos, la obten-
cin regulada por ley de las contribuciones para cubrir los gastos derivados
del funcionamiento de la Administracin; los medios personales, esto es, los
funcionarios, as como, en fin, las tareas derivadas del concepto de gracia
(complementario en cierta tradicin espaola con la justicia), pues no sola-
mente hay que pensar en esta ltima ni mucho menos ligarla al hecho de
ajusticiar... (14).
Sobre la preeminencia del concepto de soberana, el Estado ha crecido
inventando, adquiriendo y aun usurpando poderes. Al final del proceso
quien se queda sin ellos es el individuo, convertido en persona sin persona-
lidad. El Estado contemporneo dispone del hombre y de la mujer
anteriores a su formulacin y aun a su existencia. A ttulo simplemente in-
dicativo cabe sealar que hombres y mujeres abdican en l el derecho a
vivir, al ser admitida la pena de muerte, quedndole sujetos los varones al
aplicarse la conscripcin y aun restan a merced del Estado los cadveres de
los ciudadanos para servirse de alguno de sus rganos con el humanitario
pretexto del trasplante... Estamos en un momento en que el Estado que
llamamos liberal no se distingue del Estado socialista, incluso ha podido de-
cirse que las gentes aceptan el socialismo porque ya el liberalismo les ha
habituado a ello (15). Hay que pedir, como hace Bunge, el confinamiento del
Estado a su funcin reguladora y de prestacin de los servicios pblicos
esenciales e importa mucho subrayar este adjetivo (16). Porque si la
soberana nos ha dado un Estado omnipotente y omnipresente, la consecuen-
cia es convertirnos a todos en funcionarios, pues la burocracia es realmente
no slo un mal latino, segn el mote de Pierafitte, sino como tan suge-
rentemente seala Octavio Paz un fantasma que recorre el mundo.
(14) Recojo el cuadro de A. AR NAIZ : Etica y Estado, pg. 232.
(15) EMILIO BUSSI, en el vol. Una societ contro l'uomo, II Incontro romano
della Soc. Gioacchino Volpe, 1974, Roma, 1975, pg. 51.
(16) O. E. BUNGE: El mundialismo, Buenos Aires, 1972, pg. 205.
93
JUAN BENEYTO
Desbordando su propio quehacer, el Estado moderno entra en crisis a
consecuencia del desarrollo extravagante del concepto de soberana y en
virtud del contraste entre la sociedad en que naci y la tan distinta sociedad
en la que pervive.
Los intelectuales y los gobernantes hemos pensado y realizado una or-
denacin de la convivencia poltica sin partir de la sociedad que est en su
base, y es, por consiguiente, lgico que resulte en la prctica disfuncional (17).
Nos equivocamos se equivocaron quienes optamos, quienes optaron,
por una determinada lnea de pensamiento?
Los hombres eminentes en la historia de la filosofa poltica se han te-
nido que decidir, coincidiendo en ello con la funcin de todo estadista.
Primero optaron entre Aristteles o Platn, despus entre san Agustn y
santo Toms, y en la hora puerperal del nuevo mecanismo de convivencia
entre Maquiavelo y Belarmino; poco despus entre Bodino y Altusio...
Importa tener presente, para juzgar aquella situacin, la fuerte y bronca
Europa asediada por el Turco, alterada por Lutero, alienada por Coln, y
todava fiel a un pontificado que beneficiaba a Castilla y a Portugal dndo-
les las Indias y an poda declarar herejes y en consecuencia liberar a
sus subditos de toda fidelidad a los reyes de Francia y de Navarra, al propio
tiempo que la cartografa se alteraba y tambin se alteraban cabezas y sen-
timientos. El problema de una metodologa poltica aceptable por los estu-
diosos de los distintos orbes en presencia que es quiz hoy el primero de
los problemas de la politologa no era entonces ni siquiera pensable como
hiptesis. El Islam si se mantena como fuerza haba dejado de ser zona de
contacto con la cultura europea para presentarse como pueblo combatiente.
Y del Asia no llegaban a Europa sino rumores o consejos, mientras el
frica solamente sonaba bajo las voces de la piratera o el cautiverio.
En tal contexto y tomando de mano la referida opcin soterrada, aun
en el nivel inicial de hiptesis de trabajo cabra proponer una regeneracin
del concepto de Estado valorizando la va germanista, seguida por Juan Al-
tusio?
Barrido por el fervor suscitado por Juan Bodino, en buena parte apo-
(17) Una consideracin por extenso, aunque en sntesis, de todo este problema en
BENEYTO: El Estada como respuesta al cambio social, ponencia en el III Incontro
romano della Soc. G. Volpe, Roma, 1975. Texto castellano en Revista de Estudios
Polticos, 203, 1975.
94
PALINGENESIA DEL CONCEPTO TPICO DE ESTADO
yado por la tradicin jurdica romanista, Altusio es heredero de la tradi-
cin comunitaria germnica. Frente a la exaltacin de la soberana, coloca
en primer plano a la autonoma; ms que al Estado mira a la Comunidad,
el pueblo es para l antes que el ordenamiento que va a regirlo.
Westfaliano de nacin, calvinista de confesin, es, ante todo ciudadano:
hombre de ciudad, urbano mejor que cortesano y an en forma alguna esto
ltimo. Tomemos nota de que fue sndico de Emden durante treinta y cinco
aos, desde 1603. Por lo que con analoga cerca del curriculum de Maquia-
velo, uni la nacin a la meditacin, la prctica a la doctrina, tal como
l mismo reconoce muy pronto, ya en 1614, en la tercera edicin de su
Poltica (18).
Para Altusio lo esencial en la poltica no es la relacin entre el mando
y la obediencia, sino ese campo propio de una comunidad determinada:
el formar grupo, anudarse, encontrarse, necesitarse unos a otros y ordenar
su intercomunicacin. De ah hay que partir. Toda comunidad no es sim-
plemente el sujeto de la aplicacin de unas normas, sino que consiste en un
patrimonio, en un quehacer y en una actitud solidaria entre sus miem-
bros. El centro del Estado altusiano no es el poder, sino el politeuma,
mecanismo jurdico autnomo, especie de cosoberana o soberana coor-
dinada que es consecuencia del derecho que tiene todo grupo social a re-
glamentar la convivencia de cuantos lo componen. Ms que principio, el
Estado altusiano es fin, resultado de la federacin de los grupos sociales
autnomos (19).
Tras advertir la trayectoria de la idea bodiniana de la soberana, cabe
imaginar lo que pudo haber sido el desarrollo de la idea altusiana de auto-
noma. Parece admisible que sospechemos que tal proceso hubiese alejado
el absolutismo, el carcter belgero del poder pblico y aun finalmente de
esa desorbitacin del poder soberano que es el totalitarismo. Y es incluso
posible que el desenvolvimiento histrico del politeuma nos hubiera acer-
cado a esos mundos del Asia y del frica donde se dan mecanismos tra-
dicionales de poder muy prximos a los que concepta Altusio y que son
precisamente los que chocan con las frmulas codificadas por la praxis
que procede de la teorizacin bodiniana. Digamos, en fin, que lo que falla
en la convivencia poltica occidental de nuestros das la' relacin entre
representantes y representados es lo que en el pensamiento de Altusio
alcanza relieve mayor.
(18) H. ANTHOLZ : Die politische Wirksamkeit des Johannes Althusius in Emden,
en las Abhandlungen und Vortraege zur Geschichte Ostfriesland, 32, 1955.
(19) PIER R E MESNARD: L'essor de la Philosophie politique au XVI' sicle, Pars,
1936, pgina 585.
95
JUAN BENEYTO
Justamente en esta lnea anda una meditacin no muy lejana debida al
historiador Huizinga, otro hombre de estirpe germnica, que vena a coin-
cidir con Altusio al decirnos que el principio salvador, capaz de preservar
al mayor imperio incluso de los peligros del militarismo, consiste en lo con-
trario de esa culminacin de la soberana que es la centralizacin: la auto-
noma de las partes en relacin al conjunto (20).
Y vale la pena sealar que el mundo islmico con el cual es urgente
la vinculacin europesta coincide con esa misma tradicin de la autono-
ma social de cara a la soberana estatal y aun a la vieja majestas romana.
La teora de la asociacin como base de la convivencia est en la raz de
todo posible consenso (21).
La desorbitada exaltacin del principio bodiniano ha deteriorado hasta
la extremosidad el viejo derecho asociativo, destrozando toda laya de po-
deres intermedios, dejando al individuo en soledad (22). Toda mediacin
encuentra obstculos para institucionalizarse; apenas entificada es barrida. Ah
andan desvalidos los municipios, las regiones, los consorcios estamentales.
Se prefiere el temor al amor. A los fluidos linderos de las comarcas suceden
las fronteras de los Estados, endurecidas al recibir el hlito castrense y con-
vertir cualquier mojn en ciudadela erizando las zonas fronterizas. La vio-
lencia utilizada por los reyes para afirmar sus Coronas sirve tambin para
destruir pueblos y territorios: ah tenemos a Alemania partida en dos, a
Polonia varias veces descuartizada...
Sobre la lnea bodiniana la soberana ha sido ttulo que ha permitido
reivindicar cualquier poder que no estuviese en manos de los reyes. El
Estado montado en la Europa moderna dispone de las armas y de las almas.
No se ha limitado a discutir competencias con la Iglesia; se ha hecho iglesia
l mismo, ejercitando la vieja funcin exhortativa... No tiene nada de ex-
trao, por consiguiente, que pueda advertirse, desde que se fue tomando
conciencia de este hecho, una cierta corriente doctrinal favorable a ese
confinamiento del Estado a las funciones juzgadas esenciales, reduciendo en
favor de los individuos y de los entes intermedios las latas competencias
vigentes. Frente a la centralizacin que es la ltima consecuencia de la
soberana interior, se empieza a hablar de descentralizacin, y se pide que
el Estado abdique en las regiones todo lo que no sea competencia esencial
(20) A l'aube de la paix, Amberes, 1945, trad. cast. pg. 160 (En los albores
de la paz).
(21) MUHAMMAD ZAFRULLA KHAN: Islam and Human Rights, The London Mos-
qu, Londres, 1967, pg. 45.
(22) BENEYTO: La mediacin entitativa, en Revista de Estudios Polticos, 206-
207, 1976.
96
PALINGENESIA DEL CONCEPTO TPICO DE ESTADO
suya. Para el profesor espaol Royo Villanova deba ceder aquellas cosas
que no son indispensables para mantener la unidad social (23). Se trata
con ello de situar a la autonoma como concepto prximo y su subalter-
nante.
Tras la toma de conciencia por el movimiento obrerista, desde hace ms
de un siglo, se habla con razn de la necesidad de ir a un reparto ms justo
de las riquezas, pero no hay que olvidar que la presencia del pueblo en la
vida poltica exige igualmente extender el principio a los poderes. Alegra,
por tanto, or al papa Juan Pablo II, en sus Palabras de Ao Nuevo, este
primer da de 1980, esa doble referencia: repartir ms justamente propu-
so bienes y poderes.
No es slo que la carga de funciones que ha tomado el Estado sobre s
le puede hacer caer y no sera la nica vez que el hecho se haya testimo-
niado. Es que va creciendo la conciencia de que no es justo que tenga tanto
poder en su mano. Tendrn que meditar mucho los pensadores y tendrn
que hacer gala de prudencia los estadistas, pero ya desde ahora se pueden
sugerir algunos correctivos.
La soberana ejercida esencialmente en las relaciones entre Estados ha
ido cediendo no slo por los mecanismos societarios, sino por la polariza-
cin del poder acrecentado en favor de quienes disponen de armas decisivas
en la guerra y de mecanismos disuasorios en el Parlamento mundial. Si la
soberana ya no se aplica ms que a los individuos, que van siendo otra
vez antes subditos que cuidadanos, parece justo que vuelva a tener presen-
cia en la vida pblica de cada nacin ese mecanismo de pluralidad de nor-
mas con el que pudo resolverse en la Edad Media la coordinacin de los
distintos cuerpos sociales dotados de autonoma y jurdicamente diferentes
e incluso contrapuestos (24).
Las regiones o las nacionalidades si la regionalidad es tan clara en
ellas que el perfil social es del todo reflejado en una cultura propia deben
servir para templar y para equilibrar los excesos de poder de que ha sido
dotado el Estado-nacin. La nacin hecha Estado debe considerarse con-
cepto histrico y no dogmtico, etapa del proceso de identificacin de las
(23) A. ROYO VILLANOVA: Descentralizacin, Madrid, 1960. Entre las materias
descentralizabas sealaba la enseanza universitaria, 1. c. pg. 77.
(24) V. F. CALASSO: Medioevo del Diritto, Roma, 1954, y G. MARANINI: Stora
del potere in Italia, Florencia, 1967, Introd.
97
JUAN BENEYTO
comunidades humanas, clarificando y afirmando la vigencia de las regiones
como entes intermedios (25). Precisamente Huizinga, antes citado, en cali-
dad de historiador pudo calificar de error grosero la consideracin de las
naciones como hecho milenario, puro espejismo romntico (26). Es la mi-
tificacin de la nacin lo que ha llevado a sobrevalorar las unidades nacio-
nales muy en contra de la realidad apoyada por los acontecimientos (27).
El abandono de las propuestas de Altusio y la formacin de un pensa-
miento poltico sobre la exclusiva opcin bodiniana, dej de lado la teoriza-
cin de las civitates majores, tan clara en los clsicos de la escuela teolgica
espaola. Precisamente la atribucin de autonoma a aqullas constitua en
tales textos una limitacin fundamental a la soberana. Para Surez la so-
berana del Estado se restringa en el interior y en el exterior: en el inte-
rior por la autonoma de las civitates (28), en el exterior por el ius ecclesias-
ticum y el ius gentium (29).
Propongo que volvamos a considerar como entes intermedios, capaces
de acercar el poder a los individuos y de cortar aristas a la soberana, a
tales civitates majores. De ellas hay que partir para teorizar el poder regio-
nal, con la valoracin de la persona que est en su origen y con el funcio-
nalismo de la mediacin.
Trataron de hacerlo ya no pocos espaoles en la poca juzgada urea
por nuestra historia apologtica. El talante tpico de Castilla que un su-
gerente escritor acaba de calificar como univocracia (30) no permiti
desarrollar la tesis, y justamente result cortada en las tierras de Amrica
la singular experiencia de permitir, y aun de organizar, la sociedad indiana
de acuerdo con los esquemas precortesianos, reconociendo a las comunidades
indgenas como civitates majores. En esta lnea anduvieron los proyectos
de los padres Mendieta y Motolinia (31). Mas ni siquiera al obispo de
Puebla, don Juan de Palafox, se le permiti hacer algo; pero Palafox deja
(25) BENEYTO: La mediacin entitativa, cit. Tambin O. DAHN, ed.: Nationalis-
mus und sozialer Wandel, Hamburgo, 1978.
(26) HUIZINGA: En los albores, pgs. 101-102.
(27) La historia espaola subraya el mayor peso de la ms cercana vinculacin:
las unidades precedentes a la unidad fueron ms belgeras. Una vez constituida la
Unin de Armas, tras Olivares, no se citan victorias.
(28) Defensio, III, 9.17.
(29) De legibus, III, 4-8.
(30) F. SNCHEZ DR AG: Gargoris y Habidis, Madrid, 1978, II, pg. 218.
(31) P. MENDIETA: Cartas al P. Bustamante, en Nueva col. de Documentos para
la Hist. de Mxico, Mxico, 1941, pgs. 163 y sigs. P. MOTOLINIA: Historia de los
indios de Nueva Espaa, n. ed., Mxico, 1941.
98
PALINGENESIA DEL CONCEPTO TPICO DE ESTADO
un Juicio (32) que vale para Mxico aunque se refiriese en principal medida
a Flandes. Acusa precisamente a ese abandono como la causa de la prdida
de la entera monarqua: se pierde escribe porque sus prncipes no
respetan las peculiaridades nacionales, porque la poltica unificadora y ane-
xionista es contraria a la voluntad de Dios, pues siendo diversas las naciones
es necesario que sean diversas las leyes y el gobierno, pues proceder de otro
modo es lo mismo que trocar los bocados y los frenos a los caballos o re-
sumirlos en uno solo con que ste se empinan, aqullos cordobean, los
otros se disparan y todo se aventura (33). De igual parecer fue Fadrique
Furi, en sus Remedios, donde hay una completa teorizacin de la autono-
ma de las comunidades entonces llamadas nacionales (todava no secues-
trado el concepto de nacin con miras a acorazar al Estado). Para Furi
importaba haber conservado las organizaciones polticas anteriores a toda
conquista o incorporacin de territorios, confirmando leyes y privilegios,
usos y costumbres, enviando regidores blandos y amorosos (34). En esa
lnea Juan de Matienzo haba pedido a Felipe II que se tomase de la ad-
ministracin precedente, indgena, un funcionario tpico de aquellos pue-
blos, el tucuyrico, a lo que el Rey ni siquiera contest (35).
Frente al reconocimiento de tales comunidades como civitates majores,
con la autonoma que autorizaban los telogos y que recomendaban los
polticos, Castilla impuso la ocupacin permanente, segn la doctrina pro-
puesta para Flandes por Juan Bautista Valenzuela (36). Los reyes preferan
ser temidos a amados: la naturaleza de la plebe o la rebelda reiterada
justificaban plenamente la sustitucin del gobierno civil por el militar. Ms
tarde seguimos copiando a Francia... Pero ahora suenan en Francia voces
que rectifican el viejo esquema: Simone Veil, ex ministro francs y presi-
dente del Parlamento de Europa, declara que la poltica no puede hacerse
contra la historia, y lo dice para subrayar luego que no es posible negar
que desde hace una veintena de aos se han reforzado los sentimientos
regionalistas (37).
Y dando fin a este pequeo excursus, volviendo a la persona, desampa-
rada a fuerza de vigilancia, importa completar la tesis de la autonoma con
(32) Juicio interior y secreto de la Monarqua, 1653. Ms.
(33) BN. Madrid, Ms. 11306 f. 103-104.
(34) BN. Madrid, Ms. 18024.
(35) Sobre la carta de Matienzo, ROBERTO LEVILLIER : La Audiencia de Charcas,
Madrid, 1927, II, pgs. 460-470. Sobre la institucin indgena FERNANDO MUR O: El
tucuyrico en los pueblos de indios, Valladolid, 1975, III Jornadas Americanistas.
(36) JUAN BTA. VALENZUELA VELZQUEZ: De statu ac bellis ratione servando cum
Belgis, aples, 1620.
(37) Declaraciones a El Pas, Madrid, 11 de enero de 1980.
99
JUAN BENEYTO
el principio de subsidiariedad. Recordemos que en Espaa fue doctrina
constante entre los hombres de la Institucin Libre de Enseanza, desde el
gran libro de Giner (38). Del todo conforme en este punto con la doctrina
krausista, la filosofa cristiana ms oficiosa insiste en el concepto al subrayar
que el Estado existe para ayudar a las personas que viven en sociedad y
que las competencias de aqul han de contraerse tan slo a lo que sobrepase
las posibilidades de accin de los individuos y de los grupos (39).
Hay, en fin, otra razn para defender la autonoma, al salir al campo
de la vida supraestatal, y es que solamente vigorizando los poderes regio-
nales dejar de ser una amenaza el superestado. Porque la crisis no es slo
interior, ya que toda poltica est influida por los acontecimientos exterio-
res y por el modo de conducir su gobierno y el de la economa (40), pues
si es verdad que la ONU considera limitadas sus actividades por el domi-
nio reservado de los Estados (41) esos asuntos andan en alto grado de
dependencia con respecto a los otros, y quedan adems patentes vnculos
de toda ndole actuantes por encima de las fronteras.
La frmula parlamentaria no ha alcanzado madurez al nivel suprana-
cional. Las dos organizaciones puestas en pie tras las dos grandes guerras,
la SDN en 1919 y la ONU en 1945, no han regulado la vida internacional,
sino una parte de ella. En materia de justicia callaron los tribunales despus
de Nrenberg y el Tribunal de La Haya ve muy limitada su actuacin en
tanto que el organismo judicial del Consejo de Europa se encuentra acep-
tado reticentemente. En materia de orden pblico, se desfiguraron y se li-
mitaron las acciones de los cascos azules. nicamente muestran mayor
actividad la OIT y la UNESCO, sin duda no slo por cierta tradicin, sino
por el ramo a que se contraen (42). Queda, en fin, otra cuestin: Hasta
qu punto sern vlidos los mecanismos provistos en esas dos graves oca-
siones, ante el cambio que entre tanto se opera en el mundo? (43). Es una
pregunta que pronto necesitar respuesta.
(38) FRANCISCO GINER : Teora de la persona social, Madrid 1899, pg. 226.
(39) Cf. MULCAHY: Subsidiariety, en la New Catholic Encyl., Nueva York,
1967, XIII, pg. 762.
(40) J. J. LINZ : Crisis Breakdown v. Reequilibration, en el vol. de LlNZ y STEPAN:
The Breacdown of Democratic Regimes, Baltimore-Londres, 1978, pg. 20.
(41) Carta de las NU, II, 7.
(42) BENEYTO: Historia geopoltica universal, Madrid, 1972, pgs. 342-546.
(43) A. LMELAS, brillante arquitecto espaol, expone con total realismo la situa-
cin en su sugerente Geoismo y cosmoismo, Madrid, 1974. La temtica general se
encuentra en torno al orbe nico en que vivimos, el One World de la explcita con-
clusin de R ENE MAHEU: Hemos llegado, quirase o no, a la era de los hombres
unidos. Cf. su Civilizacin de lo universal, trad. cast., Madrid, 1970.
100
PALINGENESIA DEL CONCEPTO TPICO DE ESTADO
La ordenacin poltica presente se suele calificar por su adscripcin par-
tidista. Pero el partidismo es como un color o un matiz cromtico, no dice
a la estructura que slo cabe en las lneas de la democracia y de la auto-
cracia y aun dentro de sta en las estratocracias de cualquier signo, incom-
patibles siempre con la autonoma.
Las hiptesis de cambio que pueda plantearse el pensador son bien dis-
tintas a las que tenga en su mano el poltico. Por lo pronto, bajo regmenes
estratocrticos es poco imaginable la autonoma. Cambiar el rgimen para
poder implantarla resulta extremadamente aventurado, porque si es fcil
pasar de la paz a la guerra del rgimen civil al rgimen militar la cosa
se complica, se alarga y se aleja cuando el proceso se invierte. De la guerra
a la paz subsisten siempre trebejos y no acaban de cambiar los talantes.
Permitidme aludir, porque lo hago con textos nativos y la conclusin
es elogiosa, al caso mexicano. Resulta ejemplar que aqu los militares, no
obstante su capacidad para controlar el poder, tuvieran a bien cederlo a
conductores civiles cuando las necesidades polticas, econmicas y adminis-
trativas del Estado cambiaron (44).
Cuando el Estado ha dejado de ser militar, cuando se han impuesto
ideologas humansticas y liberales es, sin embargo, previsible la vuelta de
la democracia a la estratocracia, por cuanto las lites castrenses preparadas
por los departamentos polticos de las Escuelas de guerra, pueden resultar
apoyadas por una parte del pueblo, grupos conservadores y polticos pr-
ximos a dichas lites, bajo la sugestin de una preeminencia del orden p-
blico, fcilmente encuadrada en las teoras de la defensa nacional o la de-
fensa de la comunidad nacional, cuya ascendencia en la historia del pensa-
miento habra que buscar en el Leviatn de Hobbes (frente a las lneas bo-
diniana y altusiana consideradas hasta aqu).
Las rupturas institucionales en Amrica Latina escribe Csar E. Ro-
mero siempre son producto de la voluntad y de la actuacin de las fuerzas
armadas, hasta el punto de que el estado de sitio se ha convertido en si-
tuacin casi normal (45). La raz de esa intervencin se encuentra, a mi
(44) Lo tomo de BERTA LERNER y SUSANA R ALSKY: El poder de los presidentes,
Mxico, 1975, pg. 81. No podan permanecer en el poder explican debido a
que su intervencin era identificada con una realidad que pareca haber sido rebasada
y superada. Sobre el contexto concreto, BENEYTO: La estabilidad poltica de Mxico,
en Revista de Estudios Polticos, 213-214, Madrid, 1977.
(45) CSAR E. R OMER O: Crisis del gobern civil en Amrica Latina?, en su vo-
lumen Temas constitucionales y polticos, Crdoba, 1971, pg. 10.
101
JUAN BENEYTO
modo de ver, en la tradicin de la ltima etapa del Gobierno espaol, tras
el fracaso del rgimen intendencial, cuando hubo que insistir en el mando
castrense, talante heredado por los oficiales criollos y perfeccionado de
modo instrumental a partir de la Independencia (46). Actualmente, la rup-
tura encuentra apoyo a menudo en una clusula tpica de las Constituciones
latinoamericanas (y tambin ahora incluida en la espaola) de defensa del
orden constitucional (47).
nicamente la fuerza puede derribar gobiernos constitucionales. Y fren-
te a la posible accin de las fuerzas armadas tambin los partidos y los
sindicatos necesitan organizacin militar, tal como revel el caso de Cuba
donde Fidel Castro logr constituir fuerza armada propia y se mantuvo
estratocrticamente.
Como un Estado moderno estabilizado es tcnicamente una fortaleza (48),
el papel de los intelectuales queda muy reducido. Slo pueden formar un
ambiente si la represin cultural no es decisiva, pero no logran conducir
el cambio.
Si pasamos al orden exterior las cosas mejoran en favor del intelectual
por cuanto para las fuerzas armadas es previa la guerra y sta no siempre
logra la aquiescencia de las potencias rectoras de la vida internacional. Aqu
es donde los pensadores deben trabajar para ir cuajando conceptos que
conduzcan a un mejoramiento de las relaciones entre los distintos Estados.
Por lo pronto ofrece amplsimo quehacer una regeneracin del concepto
y del modo de vida propios del Estado, hasta convertir a ste en sistema
de convivencia poltica donde la autonoma y la federacin sustituyan a la
soberana y al imperio. Ante todo de cara a las distintas oganizaciones de
signo supranacional importa mucho que la nueva filosofa asocie en un
vasto consenso no slo a los pueblos europeos o de raz europea, sino a los
orientales, islmicos y marxistas.
Recordemos el esfuerzo de Zafrulla Khan por hacer sentir prximos
(46) Sobre las Capitanas generales como nico poder poltico en el ocaso del
dominio espaol, BENEYTO: Historia de la Administracin, cit., pg. 501.
El proceso de toma de poder por los oficiales que recluan a los indios durante
la guerra de separacin, en Basadre (Chile, Per y Bolivia independientes, en la His-
toria de Amrica dir. por A. Ballesteros) y la bibl. all recogida. El enlace con el
siglo xrx en la antigua metrpoli en BENEYTO: La identidad del franquismo, p-
ginas 238-240.
(47) C. E. ROMERO interpreta esa defensa en los trminos en que el estamento
asaltante la deforma: si bien las fuerzas armadas deben defender el orden constitu-
cional ello no significa el reemplazo del poder civil y la tutora de quien tiene la
potestad originaria de la instancia poltica. O. c, pg. 11.
(48) J. J. LINZ : Crisis Breakdown v. Reequilibration, en el vol. cit., pgs. 15-16.
102
PALINGENESIA DEL CONCEPTO TPICO DE ESTADO
la doctrina islmica y la Declaracin universal de derechos humanos (49).
Recordemos tambin las aportaciones dirigidas a subrayar los puntos co-
munes entre cristianismo y marxismo. Yo mismo seal en la reunin te-
nida en Marienbad en 1967, que el gran problema del mundo actual est
en la relacin entre el cristianismo y el marxismo, pero igualmente en la
participacin de estas dos doctrinas en el proceso de la unidad csmica a
que conduce este ya evidente orbe universo (50).
Para los soviticos la idea utpica del Estado mundial ofrece dos lneas,
la mundialista y la federalista (51). Los acadmicos moscovitas esperan re-
solver la situacin mediante el proceso de extensin del comunismo, re-
chazando las previsiones occidentales (52). Frente a tal planteo parece lau-
dable el impulso de la corriente federalista.
Ya Huizinga seal que la idea federal ha revelado ser la fuerza del
Imperio britnico y de la Repblica americana. De nombre o de hecho este
principio rige asimismo a los Estados de la Amrica Latina e incluso al
Imperio ruso. Suiza constituye el Estado federal por excelencia (53) ... Por
eso piensa que la base de la configuracin mundial futura parece que ha
de ser la unin federal, una unin federal explica que vincule a un
gran nmero de pequeas unidades bajo el poder, minuciosamente delimita-
do, de un consorcio de grandes potencias que a su vez seran inevitablemen-
te federales (54).
En la lnea del mundialismo, Csar E. Bunge propugna un ordenamien-
to jurdico que slo requiera el uso de la fuerza como excepcin. Tal siste-
ma es dice de primordial importancia para el hombre. Desgraciada-
mente, observa, la experiencia reciente nos hace observar que tal objetivo
es prcticamente imposible mientras no se restrinjan radicalmente las so-
(49) MUHAMMAD ZAFRULLA KHAN: Islam and Human Rights, Londres, 1967.
(50) BENEYTO: Freiheit zwischen dem Erbe der Geschichte und Sozialer Aufbrach,
Marienbad, 1967, ed. de la Acad. checa de Ciencias y de la Paulus-Gesellschaft,
vol. 3., i. pr. Texto castellano (La libertad entre la tradicin y el cambio social), en
Revista de Estudios Polticos, 156, 1967. El pasaje cit. en la pg. 181.
(51) Cf. MODRIJNSKAIA y otros: Vavenir de la socit hmame, Mosc, 1973. Es-
tudio colectivo de miembros de las Academias soviticas. Textos pertinentes, p-
ginas 280-284.
(52) Vavenir, pgs. 285-291.
(53) En los albores de la paz, pgs. 160-161. Despus de la segunda gran guerra
tambin es federal la Alemania Democrtica, que ha vuelto a la tradicin proprusiana.
En igual sentido, pocos aos antes, RAYMOND SILVA: AU service de la paix, L'ide
fderafiste, Neuchtel, 1943.
(54) En los albores, pg. 161.
103
JUAN BENEYTO
beranas de las grandes potencias (55). De ah sus ms concretas propues-
tas que conduciran a una radical reforma de la ONU (56), reforma que
habra de topar con la oposicin de las mayores potencias, que hasta ahora
han utilizado a su merced los mecanismos establecidos. No hay que olvidar
que si la SDN fracas esencialmente por la ausencia de los Estados Unidos,
la ONU resulta inoperante por su presencia y por el juego de la bipolaridad
con la Unin Sovitica, que ha aumentado su clientela entre los miembros
y que dispone, como los yanquis, del veto a los acuerdos que no les plazcan.
He pergeado un poco a vuela pluma la situacin crtica en que se en-
cuentra el ordenamiento poltico que venimos llamando Estado y he pro-
puesto una meditacin y una tarea a los teorizantes y a los estudiosos..
Me parece, en resumen, que frente a la soberana importa ir situando
a la autonoma y que cara al imperialismo debemos levantar al fede-
ralismo.
Solamente multiplicando los centros de decisin y acercndolos a los
ciudadanos, beneficiarios o vctimas de sta, con Estados regionales mejor
que nacionales y con una red de normas que se proyecten sobre los grupos
de intereses y de ideas, ser posible una palingenesia de aquel ordenamiento.
Satisface advertir que entre tanta confusin como se da en la considera-
cin del proceso poltico en curso en Espaa puedan sonar palabras tan
acordes con lo que hemos dicho aqu, como las del entonces secretario de Es-
tado para el Desarrollo Constitucional, que voy a recoger como conclusin
de mi ponencia: La Constitucin espaola de 1978 representa una supera-
cin del concepto de Estado-nacin como realidad cerrada y monoltica he-
redada de la Revolucin francesa. El Estado que configura la nueva
Constitucin es abierto: se abre hacia arriba a la Comunidad internacional
y particularmente en nuestro caso a la Comunidad europea, y se abre
tambin hacia abajo a las Comunidades autnomas... (57).
(55) BUNGE: El mundialismo, pg. 15.
(56) He aqu sus propuestas: 1. Establecimiento de una norma jurdica que regule
la convivencia de las naciones, eliminando el uso de la fuerza y sometiendo los
conflictos entre los Estados, o cualquier situacin que se defina como internacional
a la decisin de rganos independientes y permanentes establecidos con tal finalidad.
2. Una fuerza de polica internacional bajo la jurisdiccin exclusiva de dichos rga-
nos. 3. Instituciones encargadas de mantener en constante funcionamiento el orden
jurdico as organizado, creando en consecuencia un propio derecho (O. c, pg. 19).
(57) JUAN ANTONIO ORTEGA Y DAZ AMBRONA, Secretario de Estado para el Des-
arrollo constitucional, Leccin inaugural del curso regional extremeo en la Universidad
Nacional de Educacin a Distancia. Texto recogido de El Pas, 4 noviembre 1979.
104