Mémoire Important Sur Le DALO

Institut dUrbanisme de Paris
MASTER URBANISME ET AMENAGEMENT

Mention URBANISME
Mmoire 1
re
anne

2013
Lucas BEAUJOLIN

Application du droit au logement opposable dans le Val de Marne
Une organisation de la pnurie

Directeur de mmoire : Jean-Claude DRIANT
Lucas BEAUJOLIN Application du DALO dans le Val de Marne Master 1 IUP
Juin 2013 1
SOMMAIRE
SOMMAIRE 1
RESUME 5
MOTS CLEFS 5
REMERCIEMENTS 6
INTRODUCTION 7
A - LE DROIT AU LOGEMENT : GENESE, FONCTIONNEMENT ET PREMIER BILAN 7
1 - LINTRODUCTION DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE : LABOUTISSEMENT DUNE REVENDICATION HISTORIQUE 7
2 - UNE MISE EN UVRE PARTICULIERE DU DROIT AU LOGEMENT 8
3 - 5 ANS APRES : UN BILAN CONTRASTE DE SON APPLICATION 9
B - PROBLEMATIQUE ET PLAN DE TRAVAIL 10
C - QUELS INTERETS ET SPECIFICITES DU VAL DE MARNE POUR ETUDIER LAPPLICATION DU DALO ? 11
1 - SITUATION ET CARACTERISTIQUES DU VAL DE MARNE 11
2 - INTERETS DE LETUDE DU DALO DANS CE DEPARTEMENT 11
PREAMBULE METHODOLOGIE 13
A - UNE ETUDE DE LA BASE DE DONNEES DES REQUERANTS 13
1 - PRECAUTIONS ET CHOIX DANS LE TRAITEMENT DES DONNEES 13
2 - TRAITEMENTS REALISES 16
B - TRAITEMENT CARTOGRAPHIQUE ET TERRITORIALISE DE LA BASE DE DONNEES 19
1 - MODALITES DU TRAITEMENT PAR COMMUNES 19
2 - LIMITES ET PRECAUTIONS DE LETUDE DE LA CARTOGRAPHIE ET DE LAPPROCHE TERRITORIALISEE 20
C - LES ENTRETIENS 21
1 - LES ENTRETIENS AVEC LENSEMBLE DES ACTEURS MOBILISES DANS LE VAL DE MARNE ET DES EXPERTS EXTERIEURS 22
2 - LOBSERVATION DUNE COMED 23
D - UNE DEMARCHE LARGEMENT EXPLORATOIRE 24
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I - ETAT DES LIEUX ET FONCTIONNEMENT DE LAPPLICATION DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE
DANS LE VAL DE MARNE 25
A - UNE ORGANISATION SPECIFIQUE DE LAPPLICATION DE LA LOI 25
1 - LA RECEPTION ET LINSTRUCTION DES DOSSIERS 25
2 - LA COMMISSION DE MEDIATION 29
3 - LE RELOGEMENT 33
4 - LES RECOURS POSSIBLES 35
B - QUELS ENJEUX POUR LE DROIT AU LOGEMENT DANS LE VAL DE MARNE 36
1 - UNE SOLLICITATION IMPORTANTE ET EN PROGRESSION DU DISPOSITIF 36
2 - LES PROFILS DES REQUERANTS 38
3 - LES PRINCIPAUX MOTIFS QUI POUSSENT LES MENAGES A FAIRE UNE DEMANDE 41
4 - LINSCRIPTION TERRITORIALE DU DISPOSITIF 42
5 - LA COMPOSITION DU PARC SOCIAL 45
C - UN BILAN MITIGE DE LAPPLICATION DU DROIT AU LOGEMENT DANS LE DEPARTEMENT 47
1 - UN RELOGEMENT PARTIEL DES PERSONNES RECONNUES EN DIFFICULTE CREANT UNE ACCUMULATION DU STOCK DE
REQUERANTS A RELOGER 47
2 - UN PROCESSUS LENT POUR DES SITUATIONS SOUVENT URGENTES 49
II - UN PROCESSUS DE FILTRAGE QUI ABOUTIT, OU NON, AU RELOGEMENT DUN REQUERANT 51
A - LA RECONNAISSANCE COMME PRIORITAIRE ET URGENT : UNE PRISE DE DECISION MULTIDIMENSIONNELLE 51
1 - LINTERPRETATION DE LA LOI, TELLE QUE DEFINIE PAR LES TEXTES 52
2 - UNE DECISION QUI RESULTE DES RAPPORTS DE FORCE AU SEIN DE LA COMMISSION ET DUNE ETUDE AU CAS PAR CAS DES
DOSSIERS 54
3 - LA SOLIDITE DU DOSSIER : UN ELEMENT DETERMINANT 57
B - LE CHOIX DU RELOGEMENT DE CERTAINS REQUERANTS PLUTOT QUE DAUTRES DANS UN CONTEXTE DE PENURIE 58
1 - LA DIFFICILE ADEQUATION DE CERTAINS REQUERANTS A LOFFRE DE LOGEMENT 58
2 - LA COMMUNE DORIGINE : LE PREMIER DETERMINANT DU RELOGEMENT 61
3 - COMPARAISON ENTRE LES COMMUNES DONT LES PRIORITAIRES ET URGENTS SONT LE MIEUX ET LE MOINS BIEN RELOGES 63
C - LE PEUPLEMENT : ENTRE MIXITE SOCIALE ET PROTECTIONNISME MUNICIPAL 66
1 - LE MAINTIEN DUN PARC SOCIAL STRUCTURELLEMENT INADAPTE 67
2 - LA CONFRONTATION DE DEUX OBJECTIFS : LE LOGEMENT DES PLUS DEMUNIS ET LA MIXITE SOCIALE 69
3 - LE PROTECTIONNISME DE CERTAINES COMMUNES LIMITE LA BONNE APPLICATION DU DROIT AU LOGEMENT 70
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D - LE DALO : UN DISPOSITIF DEPARTEMENTAL FORTEMENT MUNICIPALISE 71
III - COMMENT MIEUX ORGANISER LA GESTION DE LA PENURIE ? 73
A - RENFORCER LES OUTILS DE LA COMED POUR EVALUER LES DOSSIERS 73
1 - ACCOMPAGNER LES REQUERANTS DANS LEUR DEMANDE 74
2 - LE SUIVI SOCIAL DES PERSONNES EN DIFFICULTE FACE AU LOGEMENT A REPENSER 74
B - UNE MEILLEUR MOBILISATION DU PARC EXISTANT 75
1 - UNE REPRISE EN MAIN DU CONTINGENT PREFECTORAL A FINALISER 76
2 - UNE PARTICIPATION DES AUTRES CONTINGENTS A ORGANISER 76
3 - UNE COORDINATION DES ACTEURS AUTOUR DU RELOGEMENT A CREER 77
C - UNE PLACE DES DIFFERENTS ACTEURS A REDEFINIR 78
1 - LETAT LOCAL NE JOUE PAS COMPLETEMENT SON ROLE DE GARANT DE LAPPLICATION DE LA LOI 78
2 - DES COMMUNES ET DES BAILLEURS INSUFFISAMMENT ASSOCIES ET INVESTIS DANS LE DISPOSITIF 79
CONCLUSION 80
A - LE DALO DANS LE VAL DE MARNE : UN DISPOSITIF CONTESTABLE ET MAL ADAPTE 80
1 - UN MODE DE DESIGNATION CONTESTABLE DE CEUX AYANT DROIT DE FAIRE VALOIR LEUR DROIT AU LOGEMENT 80
2 - UNE INJONCTION LEGISLATIVE EN GRANDE PARTIE INCANTATOIRE ET HYPOCRITE 81
3 - SORTIR DE LA GESTION DE LA PENURIE ? UNE POLITIQUE DU LOGEMENT A REPENSER A LECHELLE DE LILE DE FRANCE 82
B - UN TRAVAIL EXPLORATOIRE QUI NECESSITE DES APPROFONDISSEMENTS 82
1 - LE SUIVI SUR LE LONG TERME DE LINSTRUCTION ET DE LA PRISE DE DECISION SUR LES DOSSIERS 83
2 - LETUDE SPECIFIQUE DU ROLE DES COMMUNES 83
3 - LES DIFFERENCES DE PRATIQUES ENTRE LES BAILLEURS SOCIAUX DANS LE RELOGEMENT DES PRIORITAIRES 84
4 - LA COMPARAISON AVEC DAUTRES DEPARTEMENTS EN ILE DE FRANCE, MAIS AUSSI DANS LES ZONES MOINS TENDUES 84
ANNEXE PRODUITE PERSONNELLEMENT : 86
1 - TRAITEMENT CARTOGRAPHIQUE DE LA BASE DE DONNEES 86
2 - LISTE DES ENTRETIENS 87
3 - SIGLES UTILISES 88
4 - BIBLIOGRAPHIE ET SOURCES 89
AUTRES ANNEXES EXTERIEURS : 92
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5 - LA DOCTRINE UTILISEE PAR LE VAL DE MARNE POUR INSTRUIRE LES DOSSIERS 92
6 - ARRETE PREFECTORAL FIXANT LA COMPOSITION DE LA COMED 96

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RESUME
Cinq ans aprs sa mise en place, lapplication de lopposabilit du droit au logement (DAL0) reste encore en
chantier. A la fin du 1
er
semestre 2012, plus de 53 000 mnages avaient t reconnus prioritaires et urgents
face au logement, mais seul 33% dentre eux ont t effectivement relogs en Ile de France.
A partir dun traitement de la base de donnes des requrants DALO dans le Val de Marne et dentretiens
avec les diffrents acteurs en charge de sa mise en uvre, ce travail analyse, tape par tape, le parcours
qui mne un requrant du dpt de son dossier un ventuel relogement. Plus quune tude de rsultats
du droit au logement dans le Val de Marne, lobjet est donc ici de sintresser au processus dapplication de
la loi et au jeu dacteurs qui y est associ.
Cette tude sattache aussi montrer comment lapplication dune politique particulire du logement
claire les grandes questions qui traversent lhabitat en Ile de France.
MOTS CLEFS
Droit au logement opposable (DALO), Val de Marne, mal-logement, politique du logement, mixit sociale,
peuplement, territorialisation des politiques publiques.

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REMERCIEMENTS
Je tiens remercier en premier lieu Jean-Claude Driant qui ma suivi, conseill et orient durant lensemble
de ce travail et plus gnralement depuis mon arrive lIUP.
Je remercie, pour le temps quils mont consacr et les informations quils mont fournies, lensemble des
interlocuteurs dans le Val de Marne, sans qui ce mmoire naurait pas pu tre ralis.
Enfin je remercie Juliette, Marie-Hlne, Cline, Rachel, et Franois pour leur soutien depuis ma reprise
dtude cette anne, et leurs conseils dans llaboration de ce travail.

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INTRODUCTION
Lopposabilit du droit au logement, vote le 5 mars 2007, rend responsable lEtat face la loi si le droit au
logement dun individu nest pas respect. Depuis le 1
er
janvier 2012, la loi est cense sappliquer
pleinement, et toute personne en situation de mal-logement a la possibilit de se retourner contre lEtat.
Ce mmoire va se concentrer sur lapplication de cette loi sur un dpartement spcifique, savoir le Val de
Marne. Lobjectif de ce travail nest pas tant de dtailler les rsultats de lapplication de la loi en tant que
tels, mais danalyser les processus de sa mise en uvre.
A - LE DROIT AU LOGEMENT : GENESE, FONCTIONNEMENT ET PREMIER BILAN
Avant dentrer dans le vif de ce mmoire, nous allons revenir sur la gense du droit au logement opposable,
et sur le bilan gnral qui en est tir, 5 ans aprs son application.
1 - Lintroduction du droit au logement opposable : laboutissement
dune revendication historique
Le vote de la loi instituant le droit au logement opposable le 5 mars de 2007 rsulte dun long parcours
juridique et revendicatif.
Ds la Dclaration Universelle des Droits de lHomme et du Citoyen, le droit au logement est voqu dans
larticle 25-1 selon ces termes : Toute personne a droit un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant,
son bien-tre et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les soins
mdicaux ainsi que pour les services sociaux ncessaires
1
. La notion de droit au logement sera ensuite
prcise par la reconnaissance dun droit fondamental lhabitat en 1982, qui deviendra le droit au
logement grce la loi sur les rapports locatifs du 6 juillet 1989, pour finir par tre dfini comme un droit
un logement dcent et indpendant dans la loi Besson de 1990, tel que : Toute personne ou famille
prouvant des difficults particulires, en raison notamment de linadaptation de ses ressources ou de ses
conditions dexistence, a droit une aide de la collectivit, dans les conditions fixes par la prsente loi,

1
Source : Dclaration Universelle des Droits de lHomme et du Citoyen de 1945.
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pour accder un logement dcent et indpendant ou sy maintenir et pour y disposer de la fourniture
deau, dnergie et de services tlphoniques.
2

Pour autant, ces dispositifs lgislatifs successifs paraissent insuffisants et lensemble des acteurs
(associations, HCLPD, bailleurs sociaux, lus, etc.) dnoncent une augmentation du mal-logement. A partir
de 2002, le Haut Comit au Logement des Personnes Dfavorises (HCLPD) propose de rendre le droit au
logement opposable pour permettre de franchir une nouvelle tape dans la construction du droit au
logement
3
. Cette revendication, pourtant largement porte par lensemble du milieu associatif, ne donne
pas lieu des volutions lgislatives jusqu la fin de lanne 2006.
Le 16 dcembre 2006, les Enfants de Don Quichotte installent un camp de sans-domicile sur les berges du
canal Saint-Martin. La forte mdiatisation de ce mouvement cre un lectrochoc qui rassemble largement
la socit civile. A la veille des lections prsidentielles, Jacques Chirac se saisit de la question et demande
en urgence au HCLPD de prparer un texte de loi, avec pour objectif de le faire voter avant la fin de son
mandat. En mars 2007, la loi est finalement vote dans la prcipitation, aprs trois mois peine de dbat
parlementaire.
Ds son vote, la loi est vivement critique par lopposition de gauche et une part importante des associatifs
qui dnoncent le manque de moyens mis en uvre pour son application. Un comit de suivi de
lapplication de la loi, qui chaque anne, remet au premier ministre un rapport, est alors cre : tous les ans
la carence de moyens y est confirme.
2 - Une mise en uvre particulire du droit au logement
Lorsquun individu est en situation de mal logement, il a la possibilit de dposer un recours gracieux
contre lEtat pour tre reconnu comme prioritaire et urgent face au logement. Six motifs fixs par la loi
permettent cette reconnaissance:
Etre dpourvu de logement.
Etre menac dexpulsion, sans relogement.
Etre hberg dans une structure dhbergement, un logement de transition, ou log
temporairement dans un logement de transition, un logement-foyer ou une rsidence htelire
vocation sociale (RHVS).
Etre log dans des locaux impropres lhabitation ou prsentant un caractre insalubre ou
dangereux.

2
Source : Article 1, Loi n90-449 du 31 mai 1990, dite loi Besson.
3
8
me
rapport du HCLPD : Vers un droit au logement opposable, octobre 2002.
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Etre log dans des locaux manifestement sur-occups ou ne prsentant pas le caractre dun
logement dcent, si le requrant a au moins un enfant mineur, si il prsente un handicap au sens
de larticle L. 114 du code de laction sociale et des familles ou si il a au moins une personne
charge prsentant un tel handicap.
Avoir ayant dpos une demande de logement social qui est en cours de validit (rgulirement
renouvele) et ayant attendu pendant un dlai anormalement long (fix 3 ans dans le Val de
Marne) sans recevoir une proposition adapte.
La mise en uvre concrte du droit au logement opposable est dcentralise lchelle dpartementale.
Chaque prfet a donc la charge de le mettre en uvre. Pour cela, des commissions de mdiation
dpartementales (COMED) ont t crs dans lurgence, commissions dont le rle est prcisment de
traiter les recours dposs. Si le requrant du recours est reconnu comme prioritaire et urgent, les services
de lEtat ont alors la charge de lui trouver une solution de relogement.
Lensemble de la procdure qui mne un requrant du dpt de son dossier un ventuellement
relogement sera illustr par lexemple du Val de Marne dans la suite de ce travail.
3 - 5 ans aprs : un bilan contrast de son application
Aprs cinq annes dapplication, le droit au logement opposable semble sappliquer de faon fortement
diffrencie entre les dpartements.
Prs de 7 000 recours sont dposs chaque mois en France, dont 60% en Ile de France. A la fin du 1
er

semestre 2012, environ 50% des dcisions favorables avaient donn lieu un relogement effectif. Ce chiffre
tombe 33% dans le cas de lIle de France
4
. Autrement dit, si lapplication du droit au logement opposable
ne pose pas de problme majeur dans la plupart des rgions, lIle-de-France constitue un point noir de
lapplication du droit au logement opposable.
5

Pire encore, la situation semble se dgrader, avec un rythme de relogement qui stagne et donc une
augmentation du stock de requrants reloger qui augmente. Entre le 1
er
janvier 2008 et le 30 juin 2012,
53 625 mnages ont t reconnus prioritaires et urgents, et seuls 18 268 ont t relog en France. Il reste
donc un stock de mnage reloger de prs de 34 296
6
.

4
Source : 6
me
rapport du comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable, novembre 2012.
5
Ibidem
6
Ibidem
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LEtat est donc hors la loi
7
quant lapplication du droit au logement. Ce constat est chaque anne
confirm par le rapport du comit de suivi de la mise en uvre du DALO (Droit Au Logement Opposable).
Cet chec de lapplication de la loi est d de nombreux facteurs, mais son explication principale reste
linadaptation de loffre de logement aux besoins en Ile de France.
B - PROBLEMATIQUE ET PLAN DE TRAVAIL
Lobjet de ce mmoire tant dtudier la mise en uvre dune politique publique, dont les rsultats
nationaux sont dj largement valus loccasion de grandes tudes telles que le rapport annuel du
comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable, lobjectif est dapprofondir ltude de
son application lchelle dun dpartement particulier.
Les travaux produits sur lapplication du DALO restent principalement concentrs sur les rsultats gnraux
et les dires des diffrents acteurs quant aux dysfonctionnements dans la mise en uvre du dispositif. Mais
peu de travaux croisent les dires des acteurs avec une analyse objective du processus menant un requrant
du dpt de son dossier son relogement. Lenjeu nest donc pas de se limiter une simple tude de
rsultats qui se situerait une chelle plus fine que les travaux existant, mais didentifier et danalyser les
processus et jeu dacteurs mobiliss.
Les lments de bilan voqus prcdemment montrent que la mise en uvre DALO dans le Val de Marne
se caractrise en grande partie par une gestion de la pnurie, puisque seul un tiers des requrants
reconnus prioritaires et urgents sont effectivement relogs. La problmatique laquelle nous allons
essayer de rpondre ici sera donc de comprendre les filtrages mis en uvre qui expliquent que seul un tiers
des requrants soit reconnu prioritaire et urgent, et quensuite un tiers dentre eux soit effectivement
relogs.
Loriginalit de ce travail rside donc dans ltude de ces filtrages qui ne sont que constats sans tre
analyss par la littrature existante. La mthodologie mise en place, qui sera dtaille dans le prambule
mthodologique, a t construite pour mettre en tension les points de vue des acteurs avec des lments
objectifs danalyse.
Pour analyser les filtrages au sein du processus, nous commencerons par dtailler les fonctionnements et
les problmatiques spcifiques de lapplication du DALO dans le Val de Marne. Suite cette premire

7
Source : 4
me
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partie, principalement descriptive, nous analyserons en tant que tels les phnomnes de filtrage. Enfin
nous proposerons quelques pistes quant une gestion plus efficace de la situation de pnurie dans le Val
de Marne.
C - QUELS INTERETS ET SPECIFICITES DU VAL DE MARNE POUR ETUDIER
LAPPLICATION DU DALO ?
La situation du Val de Marne et la mise en uvre du droit au logement en son sein seront dtailles lors de
la premire partie de ce mmoire. Il tait malgr tout important de donner quelques lments gnraux
sur la situation du dpartement, qui permettront de justifier le choix de ce dpartement pour cette tude.
1 - Situation et caractristiques du Val de Marne
Le Val de Marne est un dpartement de la petite ceinture , situ au Sud-Est de Paris. Il est compos de
47 communes et affiche une population de plus de 1,3 millions dhabitants, soit 11% de population
francilienne. Il est depuis 1976 dirig par le Parti Communiste Franais (PCF), qui est la premire force
politique du dpartement. Pour autant, la couleur politique des maires est galement rpartie entre la
gauche et la droite.
2 - Intrts de ltude du DALO dans ce dpartement
Le Val de Marne est le second dpartement, aprs Paris, qui a reu le plus de recours DALO depuis sa mise
en uvre en 2008, et reprsentait lui seul prs de 13% de recours nationaux en 2012, soit prs de 6 000.
En terme de relogement, il connait les mmes difficults que la plupart des dpartements dIle de France,
puisque son taux de relogement avoisine les 30% de lensemble des prioritaires et urgents.
Le choix de ce dpartement a aussi t motiv par un accs exceptionnel la base de donnes des
requrants dans le dpartement, suite un accord avec les services de lEtat, qui taient intresss par les
rsultats que pouvait apporter un travail spcifique leur dpartement. Plus gnralement, lensemble des
acteurs en charge du droit au logement dans le dpartement tait dispos permettre la bonne conduite
de ce travail en acceptant les demandes dentretiens, et en fournissant les lments dinformation
ncessaires. Laccs ces sources dinformation brutes tait indispensable pour mettre en uvre la
mthodologie ncessaire aux ambitions de ce travail, et a donc fortement dtermin le choix du terrain
dtude.
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La situation spcifique de ce dpartement vis--vis de lapplication du DALO, et les possibilits de
mobilisation des nombreuses donnes autour de ce sujet dans le Val de Marne, permettent donc davoir un
point dobservation intressant sur la mise en uvre de ce dispositif, lendroit mme o son application
pose le plus de problme : lIle de France.
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PREAMBULE METHODOLOGIE
Ce mmoire mobilise un traitement de donnes varies, il est donc apparu important de lintroduire par
quelques prcisions quant aux diffrentes mthodes mobilises.
Il a t choisi de croiser trois mthodes dans le cadre de ce mmoire :
Un traitement de la base de donnes des requrants DALO depuis sa mise en uvre en 2008.
Une analyse territoriale du DALO par lintermdiaire de diffrentes exploitations cartographiques de
la base de donnes.
Plusieurs entretiens auprs des diffrents acteurs mobiliss.
La diversit des mthodes mobilises permet aussi davoir une vision globale par le traitement de la base
de donnes fournie par la DRHIL tout en maintenant un niveau plus fin danalyse grce aux entretiens
raliss avec les acteurs de la mise en uvre du DALO sur le dpartement. Les mthodes qui sont
prsentes de faon distincte ici, se sont en ralit construite en interaction les unes par rapport aux autres
au fur et mesure de ce travail.
A - UNE ETUDE DE LA BASE DE DONNEES DES REQUERANTS
Cette tude statistique a t rendue possible par un accs la base de donnes de la DRHIL des requrants
DALO dans le Val de Marne.
1 - Prcautions et choix dans le traitement des donnes
La base de donnes transmise par la DRIHL est une extraction du fichier COMDALO qui regroupe les
informations, dossier par dossier, de leur dpt un ventuel relogement. Elle a t transmise, suite une
simple demande par mail la DRIHL rgionale (et non pas dpartementale qui a par la suite t
linterlocuteur des services de lEtat pour ce travail).
Aucune convention formelle na t tablie, mais la transmission des donnes a t ds le dbut
conditionne la non publication des rsultats, en dehors du cadre universitaire, sans laccord pralable
des services de lEtat. Ltonnante facilit pour rcuprer des donnes, pourtant en grande partie
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confidentielles, sexplique aussi par un intrt de la part des services de lEtat quant aux rsultats que
pourrait fournir ce travail.
La base de donnes prsentait des informations anonymises mais relativement compltes que nous avons
rparti en diffrentes catgories qui correspondent en ralit aux diffrentes tapes du dispositif :
La date de dpt du dossier.
Le profil du requrant : qui comprend son ge, son sexe, sa nationalit (franais, issu de la
communaut europenne, ou autre), sa situation sociale (actif, inactif, chmeur, RSA, en formation,
retrait ou pensionn), ses ressources, les caractristiques de son logement actuel, sa commune de
rsidence, sa situation familiale (personne seule, couple sans enfant, couple avec enfants, famille
monoparentale, ou autre) et le nombre denfant(s).
Les motifs de la demande de reconnaissance comme prioritaire et urgent face au logement et les
motifs retenus par la commission de mdiation.
La rponse de la commission de mdiation et sa date.
Le relogement ventuel avec : la typologie du logement, sa commune et la date de signature du
bail.
A partir de ces donnes brutes par requrant, il a t ncessaire de faire certains choix quant leur
traitement.
Toute la base de donnes ntait pas uniforme et comprenait certaines lacunes, en particulier sur les
annes 2008 et 2009. Nous avons donc fait le choix de concentrer notre travail partir de 2010, mme si
certaines donnes de 2008 et 2009 ont aussi t mobilises lorsquelles taient suffisamment bien
renseignes. En revanche, les donnes concernant le logement au moment du dpt du dossier et sa
typologie nont pas t prises en compte au vu du faible nombre dentres correctement renseignes ce
sujet.
Le processus tant relativement long, il a t dcid dexclure lanne 2012 puisque quun grand nombre
des requrants ayant dposs leur demande en 2012 taient encore en cours de procdure au 1
er
janvier
2013 et ne seront relogs quen 2013 ou 2014.
Puisque lobjectif de ce travail est dclairer le processus qui mne un requrant DALO du dpt de sa
demande de reconnaissance comme prioritaire et urgent son relogement effectif, il a t dcid de
prendre comme point de dpart la date denregistrement du dossier et non celle du relogement du mnage
ou du passage en commission de mdiation. Ce choix implique une lecture particulire des rsultats.
Quand, par exemple, nous parlons des requrants reconnus prioritaire et urgent de 2010 et 2011, nous
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parlons de ceux qui ont t reconnus prioritaire et urgent et ayant dpos un dossier en 2010 et 2011.
Cependant, certains dentre eux sont en ralit passs en commission de mdiation en 2012. Le parti pris a
donc t de rapporter une procdure, qui court gnralement sur plus dun an, sa date de dpart pour la
rendre lisible.
La base de donnes fournie par les services de lEtat a par ailleurs t prtraite en supprimant environ
5000 dossiers rinjects a posteriori pour des raisons statistiques, et qui concernent en ralit des dossiers
inexploitables et qui nont pas t traits ni passs en commission. Ceci explique les diffrences entre les
chiffres publis nationalement par le comit de suivi du DALO et ceux prsents ici.
Par ailleurs, certaines problmatiques sont invisibles par ltude de la base de donnes. Par exemple,
laccompagnement social avant, pendant et aprs la reconnaissance comme prioritaire et urgent nest pas
du tout prise en compte ici, alors que celle-ci joue un rle important tant dans les dcisions prises par la
COMED que dans le relogement par la suite par lEtat des requrants et cre donc des biais dans lanalyse.
Enfin, la base de donne tant ralise partir dinformations dclaratives des requrants, certaines
dentre elles peuvent tre sujettes caution quant leur solidit, en particulier concernant les revenus.
Plus encore, la rcolte des donnes est souvent rendue complexe au vu du nombre important dacteurs
mobiliss. Certaines diffrences existent donc entre les chiffres fournis par le DRIHL du Val de Marne ou les
bailleurs sociaux et leur mise jour dans le fichier COMDALO lchelle rgionale.
Cette remarque est particulirement vraie concernant les relogements, ou certains semblent ne pas avoir
t pris en compte dans COMDALO, mais sont en revanche comptabiliss par les services de la DRIHL
locale. La population des relogs prsente dans ce travail est celle reconnue comme reloge dans la base
de donne de la DRIHL, or une part des requrants DALO a pu tre reloge par dautres biais et donc ne pas
avoir t prise en compte dans COMDALO. Il est donc probable que le nombre de relogs soit dans ce
travail sous-estim, des croisements seront effectus avec dautres sources pour en estimer lcart.
Pour autant, lobjectif ntant pas de faire une analyse prcise des rsultats mais des processus, ces
carences nempchent pas deffectuer les comparaisons et traitements ncessaires ce mmoire.
Comme toute dmarche quantitative, celle-ci permet donc de donner des appuis indispensables lanalyse
mais doit tre manipule avec prcaution et sera surtout utile comme base de confrontation et
dobjectivation des dires des acteurs.

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2 - Traitements raliss
Diffrents traitements ont t raliss partir de la base de donnes :
Un traitement gnral de lensemble de lapplication du DALO dans le Val de Marne
Un autre traitement visant dgager des lments sur les profils des requrants
Un autre traitement comparant les motifs de leur demande, ceux retenus dans le traitement du
dossier et la rponse de la commission
Un dernier traitement se concentre sur la population de ceux qui ont t relogs
Ce dcoupage de ltude statistique permet de comparer le profil des requrants en fonction des
diffrentes tapes du dispositif et danalyser les processus de filtrage.
a - Traitement gnral des donnes
Le premier traitement ralis partir de la base de donnes a pour vocation dclairer sur lensemble de
lapplication du DALO dans le Val de Marne et donc dtre le plus large possible, en intgrant par exemple
certaines priodes qui seront par la suite non prises en compte.
On y retrouve principalement les grands chiffres du DALO dans le Val de Marne en fonction des annes : le
nombre de requrants, les dures des diffrentes tapes de la procdure, les proportions de requrants
reconnus prioritaires et urgents, non prioritaires et urgents, ou rorients, le nombre de relogements
effectus, etc.
Une lecture critique concernant les relogements effectus doit tre opre : les relogs sont pris en
compte en fonction de lanne durant laquelle ils ont dpos leur dossier et non du nombre de
relogements effectus sur une anne par les services de lEtat. Comme signifi plus haut, ceci permet
davoir une vision du processus global, mais peut induire des biais dans lanalyse des rsultats. Il a donc t
dcid dindiquer le nombre de relogements effectus par annes par les services de lEtat, quelle que soit
lanne de dpt du dossier pour complter lanalyse. Ces chiffres obtenus par un traitement de
lextraction du fichier COMDALO seront par ailleurs compars ceux fournis directement par les services de
lEtat du dpartement au vu des diffrences importantes voques prcdemment.
Cette premire tape est indispensable pour expliciter les problmatiques attaches au DALO dans le Val
de Marne et pour le situer par rapport aux autres dpartements.
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b - Le profil des requrants
Cette seconde phase du traitement de la base de donnes se concentre sur le profil des requrants et leurs
volutions en fonction des annes. Il a consist raliser des moyennes et pourcentages des diffrentes
caractristiques qui dfinissent les requrants DALO. Ont par exemple t calculs :
Le pourcentage de requrants de nationalit franaise, issus de lUnion Europenne ou trangers.
Le pourcentage de requrants actifs, inactifs, au chmage, bnficires du RSA, retraits, etc.
La moyenne des revenus des requrants.
Le pourcentage de personnes seules, de familles sans enfant, de familles avec enfant(s), de familles
monoparentales parmi les requrants.
Un seul traitement particulier a t ralis pour calculer le revenu par UC des mnages. Puisque seul le
nombre denfant(s) est prcis dans les donnes transmises par la DRHIL, il a t dcid de calculer le
nombre dUC par mnage comme le faisait prcdemment lINSEE, cest--dire en comptant une demie UC
quel que soit lge des enfants. Par exemple, un couple avec trois enfants comptera pour trois UC (1,5 pour
les parents et 0,5 pour chacun des enfants). Les revenus des requrants par UC ne peuvent donc pas tre
compars avec ceux fournis par exemple par lINSEE ou uniquement titre indicatif. En revanche ils sont
intressants pour comparer les revenus des DALO en fonction de leur position dans la procdure.
Ces lments sur le profil des requrants sont importants puisquils permettent de comparer la population
des requrants DALO par rapport la population du parc social dans le dpartement, ou celle du
dpartement en gnral.
c - Comparaisons des motifs et des rponses de la commission
Cette partie de ltude statistique se concentre sur linstruction des dossiers par lADIL (Agence
dpartementale d'information sur le logement) et la rponse donne par la COMED en fonction des
diffrents dossiers. Son objet premier est didentifier les raisons qui poussent les requrants dposer leur
dossier, mais aussi de raliser certains croisements et comparaisons en fonction de leur position dans le
processus ou de la rponse de la commission.
Plusieurs croisements et comparaisons ont donc t raliss pour expliciter les choix faits lors de la
commission :
Entre les rponses de la commission et les motifs retenus : permettant dapprcier la prise en
compte des diffrents motifs dans les dcisions de la COMED.
Juin 2013 18
Entre le profil des requrants et la rponse de la commission : permettant dapprcier la prise en
compte des profils des requrants dans les dcisions de la COMED.
Concrtement, des diffrentiels de pourcentage ont t calculs entre les populations des
reconnus prioritaires et urgents et des non prioritaires et urgents. Par exemple, pour comparer la
proportion de personnes seules entre les prioritaires et urgents et les non prioritaires et urgents, le calcul a
t le suivant : (% de personnes seules parmi les non prioritaires et urgents) (% de personnes seules
parmi les prioritaires et urgents).
Chaque requrant pouvant tre reconnu au titre de plusieurs des six motifs invoqus par la loi, les donnes
relatives aux motifs correspondent au pourcentage de requrants invoquant chacun des motifs.
Cette seconde tape du traitement de la base de donnes est indispensable pour mettre en lumire la
faon dont sont prises les dcisions de reconnaissance au non comme prioritaire et urgent des diffrents
requrants au sein de la COMED en comparant les populations de requrants en fonction de la rponse de
la commission.
d - Traitement de la population des relogs
Un traitement spcifique a enfin t ralis sur la population des relogs. Il permet dexpliquer les choix de
relogement faits par les services de lEtat pour ceux reconnus prioritaire et urgent par la COMED.
Il a donc t compar la population de ceux qui ont t relogs par rapport lensemble des prioritaires et
urgents en attente, et lensemble des requrants laide de diffrentiels de pourcentage comme
prcdemment. Ces comparaisons se sont concentres sur les profils des requrants, leurs revenus et les
motifs retenus pour leur demande.
Comme lors de la premire partie de cette tude statistique, il faut en permanence se souvenir que les
populations compares sont celles qui ont t reloges en fonction de leur anne de dpt et non pas celle
reloges en fonction de leurs annes de relogements.
Concrtement ceci induit que les relogs dont il est question dans cette partie nont pas forcment t
relogs en 2010 et 2011 mais souvent en 2012. A linverse, ceux relogs en 2010 et 2011 mais ayant
dposs un dossier en 2008 et 2009 ne sont pas traits.
Lobjet de cette partie du traitement de la base de donnes nest donc pas de juger des rsultats du DALO
dans le Val de Marne, mme sil permet den donner quelques indications, mais de comprendre comment
seffectuent les filtrages au cours du processus.
Juin 2013 19
B - TRAITEMENT CARTOGRAPHIQUE ET TERRITORIALISE DE LA BASE DE
DONNEES
A la suite des premiers entretiens raliss loccasion de ce mmoire, la question de la territorialisation du
DALO est apparue comme centrale pour expliquer les mcanismes luvre dans son application dans le
dpartement. Le rle des communes est central puisquelles participent au CAL (Commission dAttribution
de Logement) et donc aux dcisions quant au relogement effectif des DALO, mais aussi parce que les maires
sont consults par le prfet avant tout relogement sur leur territoire communal. Qui plus est, lapproche
communale permet de comparer les relogements avec la structure de loffre en fonction des communes, et
en particulier de loffre sociale.
Lobjectif dune tude territorialise tait donc la fois de voir limplantation territoriale du DALO dans le
dpartement mais aussi de se doter dlments danalyse quant au rle des communes et du parc social
communal dans le processus.
1 - Modalits du traitement par communes
Il a donc t dcid, toujours sur la base des requrants ayant dpos un dossier en 2010 et 2011, de
traiter la base de donnes en fonction des communes dmission et de rception des DALO. Ce traitement
cartographique ne classe donc plus les requrants en fonction des motifs qui les ont pousss faire leur
demande ou des caractristiques de leur profil, mais de leur ville de rsidence au moment du dpt du
dossier et de leur ville de relogement.
Les donnes de relogement par commune ont t compares la structure du parc social communal,
partir de lenqute attribution de 2009 de lObservatoire du logement social en Ile-de-France.
A partir de ces donnes, quatre variables ont t dfinies :
NmissionCom et NmissionDep : nombre de prioritaires et urgents mis par la commune et dans
le dpartement.
NrceptionCom et NrceptionDep : nombre de relogements effectus au sein de la commune et
dans le dpartement.
NLSCom et NLSDep : nombre de logements sociaux dans la commune et dans le dpartement.
Nrelog : nombre de relogs issus de la commune
Plusieurs indicateurs ont t construits :
%mission tel que : %mission = NmissionCom/ NmissionDep *100
Juin 2013 20
%rception tel que : %rception = NrceptionCom/ NrceptionDep*100
%relog tel que : %relog = Nrelog/Nmission*100
%LS tel que : %LS = NLSCom/ NLSDep *100
Un indicateur permettant de comparer la part de logements sociaux avec lmission de prioritaire et
urgent tel que : %LS - %mission
Ces diffrents indicateurs ont ensuite t compars la tendance politique du maire de la commune.
Lobjet de cette comparaison nest pas de faire polmique, mais elle est apparue pertinente puisquil sagit
de lapplication dune politique publique qui comprend une connotation politique extrmement forte. Qui
plus est, la tendance politique est un indicateur, certes grossier, de la composition sociale de la commune,
et donne aussi des lments sur la prise en considration dune manire plus gnrale des questions
sociales sur le territoire. Par exemple, une commune historiquement de gauche , aura eu une politique
diffrente de construction de logement social quune commune historiquement de droite .
Le choix de lchelle communale a t dict la fois par le manque dinformation une chelle plus fine et
par le rle central que jouent les communes dans le relogement des prioritaires de lEtat. A ce titre, une
analyse lchelle des EPCI navait quun intrt restreint au vu de la non prise en compte de ces
problmatiques par les EPCI du dpartement et par leur couverture lacunaire du territoire.
Lensemble de ces donnes, qui sont disponible en annexe 1, ont ensuite donn lieu diffrentes
cartographies, ralises laide du logiciel Mapinfo.
2 - Limites et prcautions de ltude de la cartographie et de
lapproche territorialise
Cette partie danalyse ncessiterait en ralit elle seule un travail de recherche. Les traitements fournis ici
apportent des premires indications sur les enjeux territoriaux de lapplication du DALO dans le Val de
Marne, mais mettent de ct un certain nombre dapprofondissements importants.
En premier lieu, cette tude par commune est construite avec une prise en compte insuffisante des
caractristiques de chaque commune. Ces indicateurs devraient tre compars la composition sociale ou
encore les politiques mises en uvre dans chaque commune. Par exemple, la prsence dun ou plusieurs
centres dhbergement sur le territoire dune commune peut faire augmenter significativement son
nombre de prioritaires et urgents. Le choix dune mise en perspective par rapport la tendance politique
du maire permet dapporter certaines rponses, mais reste pour une tude srieuse sur la territorialisation
du DALO dans le Val de Marne.
Juin 2013 21
La comparaison avec le parc social ncessiterait elle aussi certains approfondissements, en particulier seul
le stock de logement social par commune a t pris en compte, or les taux de rotation ne sont pas
forcment les mmes en fonction des communes, et influent donc beaucoup sur les possibilits de
relogements dont elles disposent. Une approche en flux aurait permis de palier ce problme, mais il na
pas t possible de se procurer le nombre dattributions par anne pour lensemble des communes du
dpartement.
Lchelle de la Commune cre aussi des biais et rend invisible certains effets infra-communaux pourtant
mis en avant par de nombreux acteurs. Le choix du relogement dans un quartier plutt quun autre au sein
dune mme commune na, par exemple, pas les mmes consquences quant la mixit sociale.
Cette tude de la territorialisation du DALO au sein du dpartement, si elle donne des grilles de lecture tout
fait intressantes et permet dobjectiver certains propos et dires des acteurs, reste malgr tout
superficielle et doit donc tre manipule avec grande prcaution. Elle sinscrit donc dans une dmarche
largement exploratoire qui permet de prciser les conditions de lapplication territorialise du DALO dans le
Val de Marne et de formuler des hypothses prcises, mais ne permet en revanche pas dy rpondre de
faon dfinitive.
C - LES ENTRETIENS
Ce mmoire se concentrant sur le processus mis en uvre pour faire appliquer le DALO dans le Val de
Marne, il tait videmment indispensable de rencontrer ceux qui sont au quotidien responsables de sa mise
en uvre dans le dpartement. Pour complter cette premire srie dentretiens, ont aussi t sollicites
dautres personnes, soit indirectement en charge du DALO, soit spcialistes du sujet. Enfin, il a t possible
dassister, en tant quobservateur, la COMED du jeudi 16 mai 2013.
Ces diffrents entretiens ont permis davoir une approche qualitative et de voir les diffrents points de vue
des acteurs tant sur la mise en uvre du DALO dans le Val de Marne que sur son efficience en gnral. Le
choix des entretiens a t dict par une volont de rencontrer lensemble des acteurs du DALO dans le
dpartement en partant de ceux participant la COMED.

Juin 2013 22
1 - Les entretiens avec lensemble des acteurs mobiliss dans le Val
de Marne et des experts extrieurs
Au total, quatre entretiens ont t raliss auprs des acteurs du DALO dans le Val de Marne, permettant
de rencontrer sept personnes directement lies sa mise en uvre (liste des entretiens : annexe 2) :
La directrice de lADIL du Val de Marne et la responsable de lquipe dinstruction des dossiers
Le prsident de la Confdration Nationale du Logement (CNL) du Val de Marne
La responsable du ple logement et du relogement de DRIHL pour le Val de Marne
Une des cadres de Valophis et un charg de mission de lAORIF (Union sociale pour lhabitat dIle-
de-France) 94 ayant ralis un rapport sur les profils des requrants dans le dpartement
Ces entretiens ont volontairement t peu directifs pour laisser aux personnes une libert importante dans
lorientation prise par la discussion, notamment en ce qui concerne les sujets traits. Pour autant, une grille
dentretien a t prpare pour chacun dentre eux, afin que le point de vue de linstitution reprsente
soit recueilli sur lensemble des grandes thmatiques. Tant le format que la multiplicit des sujets traits a
eu pour consquence que les entretiens ont tous dur entre deux et trois heures.
Ce format libre a aussi t choisi pour ne pas se limiter la parole de linstitution reprsente par lacteur.
Au contraire, lobjectif des entretiens tait aussi de rcolter le point de vue dindividus intervenants dans le
processus. Les entretiens mlangent donc souvent la parole institutionnelle et des lments plus
personnels et ressentis par les individus sur leur rle et leurs pratiques professionnelles. Ce double contenu
rend une part des entretiens confidentielle la demande des entretenus , il a donc t dcid de ne pas
retranscrire les propos tenus lors des entretiens, mais den nourrir les diffrents points abords dans ce
travail.
Un type dacteur, pourtant majeur, na pas pu tre rencontr : les municipalits. Les trois lus municipaux
sollicits nont soit pas souhait sexprimer ce sujet ou navait pas de disponibilit avant la date de rendu
du dossier. Comme la suite le montrera, ceci constitue une carence pour lanalyse de certains enjeux du
processus. Plus encore, comme dj voqu, un travail part entire aurait pu tre consacr ltude de la
mise en place du DALO en prenant le prisme des communes comme point de dpart. Ce mmoire se
contentera donc den donner les pistes principales.
Outre les acteurs directement concern par la mise en uvre du DALO dans le Val de Marne, un autre
entretien a t ralis avec Marie Lonzaro, doctorante au LabUrba, qui travaille sur les trajectoires
rsidentielles des sortants dhbergements. Cet entretien a permis dclairer une thmatique particulire :
Juin 2013 23
laccompagnement social et la place du DALO dans le retour au logement ordinaire pour les personnes en
situation de non ou mal logement.
Dans leur ralisation, les entretiens ont eu une forte dimension exploratoire, puisque si certaines
hypothses mis au jour par le traitement de la base donnes ont t discutes, les entretiens ont aussi t
loccasion dexplorer de nouvelles pistes danalyse qui ont t par la suite rintgres dans le traitement de
la base de donnes.
Plus gnralement, ce travail sest construit par des allers-retours permanents entre les mthodes
qualitatives et quantitatives. Autrement dit, si lanalyse de la base de donnes a servi de point de dpart
pour les entretiens, ces derniers ont aussi t la source de traitements complmentaires de la base de
donnes qui ont t raliss a posteriori.
2 - Lobservation dune COMED
Il a t possible dans le cadre de ce travail dassister lune des COMED permettant de suivre le processus
jusquau bout.
Lobservation de la sance du 16 mai a t loccasion dobserver concrtement comment sopre la prise
de dcisions entre les diffrents acteurs, qui ont parfois des points des vues divergents quant lvaluation
de la situation des requrants et quant linterprtation de la loi. La possibilit dassister physiquement
lune de ces COMED a t dterminante dans la comprhension des choix faits lors des commissions et
leurs justifications. Il a aussi permis de comparer le traitement de la base de donnes avec des cas prcis de
requrants dont le dossier a t trait lors de cette COMED.
Cette observation a aussi apport un complment indispensable aux entretiens raliss auprs des acteurs
et la lecture des documents dfinissants les rgles de reconnaissance comme prioritaire et urgent. Par
une mise en situation des divergences, elle a aussi t loccasion dune apprhension plus fine des rapports
de force qui se construisent autour de la reconnaissance comme prioritaire et urgent des requrants et
travers eux, de la faon dont la loi est mise en uvre.
La multiplication de ce type dobservations aurait t intressante, en particulier parce que tous les acteurs
ne sont pas prsents lensemble des commissions. En loccurrence, lors de la COMED du 16 mai, les
reprsentants des bailleurs sociaux et du dpartement ntaient pas prsents. Qui plus est, lanalyse des
rapports de force internes la commission ncessiterait une immersion sur le long terme qui na pas t
ralisable loccasion de ce mmoire.
Juin 2013 24
D - UNE DEMARCHE LARGEMENT EXPLORATOIRE
Les analyses prsentes ici permettent dapporter un clairage original sur la mise en uvre du droit au
logement. Mais de nombreuses pistes restent explorer pour renforcer et prciser les rsultats de ce
travail.
Lambition de ce mmoire est dtudier un processus long mais a t, en partie, limit par un temps court,
dun semestre imparti au travail de mmoire en master 1. De nombreux autres protocoles de recherche
devraient donc tre mis en place pour puiser ltude de ce processus en ralit multidimensionnel.
Certaines pistes pour complter ce travail seront dailleurs prsentes en conclusion de ce mmoire.
Tant la mthodologie que les rsultats qui vont tre discuts par la suite restent donc largement
exploratoires et doivent donc plus tre considrs comme une 1
re
tape dune recherche plus large sur le
sujet quun travail abouti.
Juin 2013 25
I - ETAT DES LIEUX ET FONCTIONNEMENT DE LAPPLICATION DU
DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE DANS LE VAL DE MARNE
La premire partie de ce mmoire va sattacher dcrire la fois le fonctionnement particulier du DALO
dans le Val de Marne, ses principaux enjeux, et le bilan des rsultats de la loi dans le dpartement, cinq ans
aprs sa mise en uvre. Cet tat des lieux du DALO dans le Val de Marne a vocation donner les clefs
ncessaires pour les analyses plus prcises du processus qui feront lobjet des parties suivantes.
A - UNE ORGANISATION SPECIFIQUE DE LAPPLICATION DE LA LOI
La mise en uvre du droit au logement opposable a, ds sa mise en place, t confi aux Dpartements.
Chaque prfet a donc la charge de mettre en place les procdures dinstruction des dossiers et de
relogement de ceux dsigns comme prioritaires et urgents. Comme le prcise lAudit du fonctionnement
des commissions de mdiation du droit au logement opposable en Ile-de-France : Les organisations mises
en place varient sensiblement d'un dpartement l'autre
8
.
Pour mieux comprendre les enjeux de lapplication de la loi dans le Val de Marne, cet tat des lieux va donc
dtailler le processus mis en place ainsi que les acteurs mobiliss tape par tape.
1 - La rception et linstruction des dossiers
Lensemble des dpartements ont choisi dexternaliser la rception et linstruction des dossiers, mais tant
les tches confies que les critres de choix du prestataire
9
et les moyens mis disposition restent
trs variables dun dpartement lautre. Les moyens mis en uvre sont eux aussi diffrents dans chaque
dpartement.

8
Audit du fonctionnement des commissions de mdiation du droit au logement opposable en Ile-de-France, rapport
du Conseil Gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, tabli par Isabelle Massin, Patricia Perrin,
Delphine Riviere et Eric Verlhac, novembre 2010.
9
Ibidem
Juin 2013 26
a - LADIL : le prestataire de service pour linstruction des dossiers
Le Val de Marne a depuis la mise en place du DALO en 2008 choisi lADIL comme dlgataire, par une
convention renouvele chaque anne. Il lui a par ailleurs confi des missions larges, puisquelle soccupe
10
:
De linformation des requrants par une permanence tlphonique.
De la rception des dossiers.
De linstruction complte des dossiers.
De la rdaction des fiches dinstruction.
De la prsentation des dossiers en COMED.
De lorganisation des COMED chaque semaine (convocation, ordre du jour, compte-rendu, etc.).
De la transmission de la rponse justifie aux requrants.
Du traitement des recours amiables.
Le choix de lADIL comme prestataire de service pour linstruction des dossiers DALO est le plus frquent,
pour autant dautres prestataires sont parfois dsigns telles que les CAF (Caisse dAllocation Familiale). Il
est parfois fait appel dautres prestataires pour diligenter des diagnostics sociaux auprs des requrants
ou des valuations des logements en cas dinsalubrit.
Dans le Val de Marne, la convention entre le service instructeur et la prfecture faisait tat dun
financement de 605 000
11
pour lanne 2010.
b - Etapes de linstruction des dossiers
Pour enclencher une procdure de reconnaissance comme prioritaire et urgent, le requrant doit
transmettre au service instructeur de lADIL le formulaire cerfa n13940*01 intitul : Recours amiable
devant la commission dpartementale de mdiation en vue dune offre de logement .
Une fois le dossier rceptionn, la phase dinstruction en tant que telle commence. Son objectif est double :
Donner une vision prcise sur la situation sociale, familiale et vis--vis du logement du requrant.
Vrifier si le requrant remplit un ou plusieurs des six motifs prvus par la loi.
Plusieurs sources peuvent tre mobilises par lADIL pour obtenir les documents et informations
indispensables pour constituer un dossier. Parmi celles-ci figurent :

10
Entretient avec lADIL
11
Source : Audit du fonctionnement des commissions de mdiation du droit au logement opposable en Ile-de-France,
rapport du Conseil Gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, tabli par Isabelle Massin, Patricia
Perrin, Delphine Riviere et Eric Verlhac, novembre 2010.
Juin 2013 27
Les bailleurs sociaux : si le requrant est actuellement log dans le parc social ou pour attester du
dpt dune demande de logement social ou de mutation.
Les bailleurs privs : pour confirmer ou prciser une situation de non-paiement, dexpulsion ou
dinsalubrit du logement.
La CAF : permettant dobtenir ou de confirmer les informations sur la situation sociale et familiale
du requrant et sa famille (divorce, aides perues, etc.).
Les services sociaux : en particulier lorsque le requrant est suivi par un ou une assistant(e)
social(e) qui peut alors donner des prcisions sur la situation et lhistoire du requrant.
Les structures dhbergements : si le requrant vit dans une structure dhbergement.
Les services dhygine des communes ou du dpartement en cas dinsalubrit du logement.
Les communes lorsque les requrants sont connus par celles-ci.
Le tribunal lorsquune expulsion a t prononc.
Le requrant lui-mme.
Ce travail de constitution du dossier est souvent rendu complexe par le manque daccompagnement des
requrants dans leur dmarche et leur situation difficile. En effet, la grande majorit
12
des dossiers sont
incomplets lorsquils sont rceptionns par lADIL. Comme nous le verrons plus loin dans ce travail, ceci
constitue un des lments de difficult dans le processus.
Outre les informations qui doivent tre jointes au dossier par le requrant, ou qui sont disponibles auprs
des diffrentes sources dinformation, lADIL peut solliciter des enqutes supplmentaires, en particulier
pour confirmer linsalubrit ou lindcence du logement.
A partir des informations recueillies, le service instructeur valide ou non un ou plusieurs des motifs suivants
qui peut motiver une demande de reconnaissance comme prioritaire et urgent :
Etre dpourvu de logement.
Etre menac dexpulsion sans relogement.
Etre hberg dans une structure dhbergement, un logement de transition, ou log
temporairement dans un logement de transition, un logement-foyer ou une rsidence htelire
vocation sociale (RHVS).
Etre log dans des locaux impropres lhabitation ou prsentant un caractre insalubre ou
dangereux.
Etre log dans des locaux manifestement sur-occups ou ne prsentant pas le caractre dun
logement dcent, si le requrant a au moins un enfant mineur, si il prsente un handicap au sens
de larticle L. 114 du code de laction sociale et des familles ou si il a au moins une personne
charge prsentant un tel handicap.
Avoir dpos une demande de logement social qui est en cours de validit (rgulirement
renouvele) et ayant attendu pendant un dlai anormalement long (fix 3 ans dans le Val de
Marne) sans recevoir une proposition adapte.

12
Source : apprciation donne par lADIL lors de lentretien
Juin 2013 28
Organigramme du DALO du dpt du dossier au relogement
Ralis par lauteur
Juin 2013 29
Il peut alors se prononcer pour :
Une reconnaissance comme prioritaire et urgent.
Une reconnaissance comme non prioritaire et urgent.
Dsigner le dossier comme sans objet lorsque le requrant a dj t relog.
Dsigner le dossier comme irrecevable si des pices indispensables nont pas t transmises aprs
relance.
Ne pas se prononcer sur le dossier.
Lavis sappuie videment sur lensemble des textes qui cadrent la reconnaissance en tant que prioritaire et
urgent dont : la loi, le guide des bonnes pratiques des commissions de mdiation, la doctrine propre au
dpartement et les jurisprudences.
2 - La commission de mdiation
La commission de mdiation se runit toutes les semaines pour traiter entre 150 et 250 dossiers. Sa
composition est fixe par un arrt prfectoral dune dure de 3 ans (annexe 6). La COMED dans le Val de
Marne est compose de :
3 reprsentants de lEtat
1 reprsentant du Conseil Gnral
1 reprsentant des bailleurs sociaux
1 reprsentant des bailleurs privs
3 reprsentants des associations
2 reprsentants des maires
1 reprsentant des structures dhbergement
Chacun des dossiers est alors prsent par lADIL qui expose la situation du requrant et les motifs sur
lesquels sappuient sa reconnaissance comme prioritaire et urgent. Aprs discussion entre les membres de
la commission, une dcision est prise gnralement par consensus, sauf dans les cas les plus litigieux o le
prsident peut procder un vote. Les dbats les plus vifs ont gnralement lieux pour les requrants
propos desquels lADIL ne sest pas prononce durant linstruction. Ceux dont lADIL a propos une
reconnaissance comme prioritaire et urgent ou non prioritaires et urgents ne sont pour la plupart pas
dbattus, sauf la demande de lun des membres de la commission. La non prsentation de la plupart des
dossiers, dont linstruction par lADIL nappelle pas une discussion, explique quenviron 200 dossiers
puissent tre traits en quelques heures.
Juin 2013 30
Pour les prioritaires et urgents, la commission dcide aussi de la typologie du logement, en fonction de la
composition du mnage et peut ventuellement demander quun accompagnement social soit mis en
uvre. Dans tous les cas, la dcision est notifie au requrant par un courrier qui doit en justifier
prcisment les raisons juridiques sur lesquelles elle se base.
Les dcisions sappuient sur diffrents textes, permettant, en thorie, dassurer un traitement quitable
lensemble des requrants. Le texte de base est videment la loi, qui entre autre dfinit les motifs pour
lesquels la reconnaissance comme prioritaire peut-tre formule. Le second texte important est le guide
des bonnes pratiques des commissions de mdiation, qui sil na pas force de loi, prcise pour chaque
situation la faon dvaluer la demande. Enfin un dernier texte, dpartemental celui-ci, dtaille encore un
petit peu plus les modalits et justifications des dcisions prendre pour le Val de Marne.
Lanalyse du traitement de la base de donnes fournie par la DRIHL permet de raliser une comparaison
entre le profil de la population des requrants en fonction de la rponse de la COMED et fournit des
premires pistes danalyse quant linterprtation qui est faite de la loi.
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Graphique 1 : Differentiel de situation
familliale entre les requerants reconnus
prioritaires et urgents ou rejets parmi les
requerants DALO du Val de Marne ayant
dposs leur dossier en 2010 et 2011
Source : COMDALO, traitement des donnes et
ralisation par lauteur

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Graphique 2 : Differentiel de situation
sociale entre les requerants reconnus
prioritaires et urgents ou rejets parmi
les requerants DALO du Val de Marne
ayant dposs leur dossier en 2010 et
2011

Juin 2013 31
La situation sociale et familiale des requrants napparait pas comme un critre dterminant dans les choix
de la commission (cf. graphique 1 et 2). Ce nest donc, du moins premire vue, pas la situation sociale ou
familiale qui permet dexpliquer le filtrage entre les requrants au sein de la COMED.
Les revenus semblent en revanche tre un lment qui influe
sur la dcision. Les prioritaires et urgents ont un revenu
annuel moyen infrieur de prs de 2000 (cf. graphique 3)
par rapport ceux dont la demande est rejete.
Mme si les revenus ne sont pas en tant que tel un critre
qui permet ou non dtre reconnu comme prioritaire et
urgent, ils jouent un rle important dans lapprciation
globale faite pour chaque dossier au moment de leur
passage en commission, au mme titre que la situation
sociale.
Moyenne Revenu
Differentiel Total/PU -860,80
Differentiel Total/Rejet 1043,94
Differentiel PU/Rejet -1904,74
-2500
-2000
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-1000
-500
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Graphique 3 : Differentiel de revenu entre les requerants reconnus
prioritaires et urgents ou rejets parmi les requerants DALO du Val
de Marne ayant dposs leur dossier en 2010 et 2011
Source : COMDALO, traitement des donnes et ralisation par lauteur
0
1
1
2
2
3
Graphique 4 : Nombre moyen de
motifs retenus par la COMED du Val
de Marne pour les requerants
reconnus prioritaires et urgents
ayant dposs leur dossier en 2010
et 2011
Source : COMDALO, traitement des donnes
et ralisation par lauteur
Juin 2013 32
Lanalyse des motifs qui motivent les demandes apporte aussi des pistes quant au traitement des diffrents
dossiers. Il apparait dabord indispensable pour tre reconnu prioritaire et urgent de cumuler plusieurs
motifs, puisque le nombre moyen de motifs retenus par la commission pour les requrants reconnus
prioritaires et urgent est de prs de 2,5 (cf. graphique 4). Le fait dtre log dans un centre de transition ou
dans structure dhbergement parait aussi tre fortement pris en compte par la commission de mdiation.
A linverse, le fait dtre dpourvu dhbergement ou log chez un tiers semble avoir moins de poids dans
la reconnaissance comme prioritaire et urgent (cf .graphique 5).
-20%
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
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n
t
Graphique 5 : Differentiel de motifs retenus entre les requerants reconnus prioritaires et
urgents et ceux rejets pour les requerants ayant dpos un dossier DALO dans le Val de
Marne en 2010 et 2011
Juin 2013 33
Comme il en sera question dans la partie suivante, ces observations trouvent leur explication dans la
lecture qui est faite de la loi mais aussi par la faon dont la prise de dcision sopre au sein de la COMED.
3 - Le relogement
Une fois le requrant reconnu prioritaire et urgent par la COMED, son dossier est pris en charge par la
Direction Rgionale Interdpartemental de lHabitat et du Logement (DRIHL). La DRIHL est une direction
spcifique lIle de France. A loccasion de la Rvision Gnrale des Politiques Publiques (RGPP), lensemble
des Directions Rgionales de lEquipement (DRE) ont t remplac par les Directions Rgionales de
lEnvironnement, de lAmnagement et du Logement (DREAL), sauf en Ile-de-France o trois directions ont
vu le jour : la Direction Rgionale et Interdpartementale de l'Equipement et de l'Amnagement (DRIEA), la
Direction Rgionale et Interdpartementale de l'Environnement et de l'Energie (DRIEE) et la Direction
Rgionale et Interdpartementale de l'Habitat et du Logement (DRIHL), chacune reprenant des
thmatiques interministrielles des DRE, des Directions Rgionales de lIndustrie, de la Recherche et de
lEnvironnement (DRIRE) et des services prfectoraux.
Dans le Val de Marne, la DRIHL a donc la responsabilit, sous la tutelle du prfet, de mettre en place les
politiques publiques du logement et de lhabitat, dont le DALO.
Concrtement, elle a pour mission de mobiliser le contingent prfectoral chez les diffrents bailleurs pour
attribuer des logements aux requrants reconnus prioritaires et urgents. Le contingent prfectoral est gr
en stock dans le Val de Marne, cest--dire que lorsquun logement identifi sur le contingent se libre, les
bailleurs avertissent les services de lEtat. Dautres dpartements ont fait le choix dune gestion en flux,
alors un pourcentage de la rotation dans le parc social par anne est rserv au contingent prfectoral.
La DRIHL propose alors un seul et unique candidat en CAL (alors que dans les autres cas, les rservataires
prsentent trois candidats), qui, sil est accept, est relog par le bailleur. Si la CAL refuse le candidat, le
prfet a la possibilit dimposer le candidat, mme contre lavis de la CAL. Par ailleurs, avant lenvoi dun
candidat en CAL, le prfet doit demander par courrier un avis consultatif au maire concern par le
relogement.
Juin 2013 34
Dautres contingents peuvent tre mobiliss
pour reloger les requrants reconnus
prioritaires et urgents. Le 1% logement doit
en thorie tre mobilis hauteur de 25%
spcifiquement pour les DALO depuis 2010.
Des requrants DALO peuvent aussi tre
directement relogs par les bailleurs ou les
communes sur leur propre contingent. Dans
tous les cas, le bailleur a la possibilit de
faire reconnaitre cette attribution comme
rentrant dans ses objectifs quantitatifs de
relogement des personnes en difficult
dfinis par les accords collectifs
dattribution que signe chaque bailleur avec
le prfet.
44%
16%
14%
13%
13%
Graphique 6 : Rpartition des relogements des prioritaires et urgents DALO
du Val de Marne effectus en 2012 au sein du parc social par contingent
Contingent prfctoral
Contingent Action Logement
Contingent Communal
Autres Contingents
Autre
Source : DRIHL 94, traitement des donnes et ralisation par lauteur
427
156
136
128 128
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
Contingent
prfctoral
Contingent
Action
Logement
Contingent
Communal
Autres
Contingents
Autre
Graphique 6 bis : Rpartition des relogements des
prioritaires et urgents DALO du Val de Marne
effectus en 2012 au sein du parc social par
contingent
Source : DRIHL 94, traitement des donnes et ralisation
par lauteur
Juin 2013 35
Enfin, le requrant peut aussi tre relog dans le priv en mobilisant les logements conventionns. Dans les
faits, les relogements dans le priv sont rares.
La rpartition des relogements en fonction du contingent en 2012 confirme bien que le contingent
prfectoral est le plus mobilis pour le relogement des prioritaires et urgents, hauteur de 44%, suivi de
celui du 1% logement hauteur de 16% et des collectivits locales 14% (cf. graphique 6). Ces
pourcentages sont mettre en relation avec la rpartition des rservataires dans lensemble du parc social
dpartemental, o lEtat reprsente 30% du parc, le 1% patronal 32% et les collectivits locales 22%
13
.
Cette description thorique des relogements est en ralit nettement plus complexe et fait intervenir de
nombreux acteurs qui ont souvent des intrts divergents, rendant difficile le relogement de certains
requrants. Ces blocages dans le processus de relogement feront lobjet de complments dans la suite de
ce travail.
4 - Les recours possibles
Plusieurs recours sont possibles pour contester la dcision prise par la COMED ou exiger un relogement
effectif aprs une reconnaissance comme prioritaire et urgent.
Deux recours distincts sont la disposition des requrants pour contester une dcision de la COMED :
Le recours amiable : le dossier est alors nouveau instruit par le service instructeur et passe une
nouvelle fois en commission.
Le recours pour excs de pouvoir : le requrant dpose alors une requte auprs du tribunal
administratif qui peut annuler la dcision de la commission, qui doit alors rtudier le dossier en
fonction de lavis rendu par le tribunal. 549 recours de ce type ont t dposs depuis la mise en
uvre du dispositif dont 10% ont fait lobjet dune annulation dans le Val de Marne.
14

Deux autres recours existent pour les requrants reconnus prioritaires et urgents et non relogs aprs le
dlai fix :
Le recours en injonction pour absence de relogement auprs du TA. 1 717 recours en injonction ont
t dposs depuis 2008 dont 1 544 ont t jugs favorablement pour le requrant. Ces recours
enjoignent le prfet reloger sous astreintes le requrant, les astreintes sont alors verses
lAccompagnement Vers et Dans le Logement (AVDL). A ce jour 489 000 ont t rgls ce titre
par le Val de Marne.
15

13
Source : enqute attribution 2009, Observatoire du logement social en Ile-de-France.
14
Source : entretien avec la DRIHL.
15
Juin 2013 36
Le recours en indemnisation : ce nouveau recours peut-tre dpos par le requrant sil considre
que son non-relogement lui a fait subir un prjudice et peut alors demander une indemnisation. A
ce jour, aucun de ces recours na t jug dans le Val de Marne mais 37 ont t dposs.
16

Dune manire gnrale ces recours sont en augmentation constante depuis la mise en uvre du DALO.
B - QUELS ENJEUX POUR LE DROIT AU LOGEMENT DANS LE VAL DE MARNE
1 - Une sollicitation importante et en progression du dispositif
Le Val de Marne est, aprs Paris, le
second dpartement qui a reu le plus
de recours depuis 2008. Au 1
er

semestre 2012, ce dpartement
reprsentait 13% du total des recours
nationaux
17
, aprs Paris (24%) et le
Seine-Saint-Denis (18%). Cette
importante sollicitation du dispositif
dans le Val de Marne fait par ailleurs
cho la part de lIle de France dans
lensemble des recours dposs, qui
tait de 61% en 2010 et 2011 et de
59% au 1
er
trimestre 2012
18
.

16
17
Source : 6
me
18
Source : Ibidem et 5
me
rapport du comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable, novembre
2011.
Rquerants Prioritaire et urgent
2008 4247 1683
2009 4656 1602
2010 4628 1394
2011 5403 1653
2012 5815 1469
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
Graphique 7 : Nombre de dossiers DALO dposs au
service instructeur du Val de Marne et nombre de
requerants reconnus prioritaires et urgents en
fonction de l'anne de dpt du dossier
Juin 2013 37
Le nombre de recours dans le dpartement est en augmentation continue depuis sa mise en place. Daprs
les donnes fournies par la DRIHL, le nombre de recours est pass de 4 656 en 2009 5 815 en 2012 (Cf.
graphique 7), accusant donc une augmentation de 20% en 4 ans. Si cette augmentation est importante, elle
est comparer avec laugmentation gnrale du nombre de requrants au niveau national. Sur la mme
priode, le nombre mensuel de recours est pass de 5 191 6 945, augmentant donc de 25 %
19
.
Les rponses de la commission ont elles aussi connu des variations importantes, le nombre de dossier
recevant une rponse favorable tant en baisse continue jusquen 2010 avant de se stabiliser autour de
30% (cf. graphique 8).
Cette proportion est
nettement infrieure aux
chiffres nationaux qui font
tat de 38,9% de dcisions
favorables en 2011 (cf.
tableau 1). Ce traitement a
priori plus dur dans le Val
de Marne est aussi constat

19
Source : 5
me
Source : 6
me
rapport du comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement
opposable, novembre 2012
Tableau 1 :
Rejets Prioritaire et urgent
Relogs avant
commission
Rorientation
hbergement
2008-2011 55,49% 33,44% 3,37% 0,67%
2008 49,31% 39,63% 0,26% 1,37%
2009 51,07% 34,41% 0,77% 0,34%
2010 57,24% 30,12% 8,49% 0,76%
2011 62,65% 30,59% 3,66% 0,33%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Graphique 8 : Reponse de la COMED du Val de Marne par anne de dpt de dossier
Juin 2013 38
dans la plupart des dpartements fortement sollicits.
Comme il en sera question plus tard dans ce travail, ces diffrences laissent penser que les critres de
la loi ne sont pas apprcis de la mme faon dune commission lautre
20

2 - Les profils des requrants
Le profil des requrants DALO prsente des diffrences significatives par rapport au reste de la population
du dpartement ou de celle des rsidents du parc social du Val de Marne.

20
Ibidem.
Seul Couple sans enfant Couple avec enfant Monoparentale Autres
Anne 2009 20,94% 6,62% 35,76% 35,29% 1,40%
Anne 2010 21,56% 5,70% 34,49% 37,12% 1,12%
Anne 2011 22,89% 5,83% 32,44% 37,35% 1,48%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Graphique 9 : Composition Familiale des requrants DALO du Val de Marne ayant dpos
une demande entre 2009 et 2011
Seul Couple sans enfant Couple avec enfant Monoparental
Type de mnage 34,60% 21,30% 29,40% 11,20%
0%
10%
20%
30%
40%
Graphique 10 : Composition familiale dans le Val de Marne en 2009
Source : INSEE RP 2009, ralisation par lauteur
Juin 2013 39
La composition familiale des requrants DALO prsente une surreprsentation des familles avec enfant(s),
puisque 71% des requrants sont soit des couples avec enfants, soit des familles monoparentales en 2009,
contre 40,6% dans lensemble de la population val de marnaise. Les familles monoparentales sont
particulirement concernes, elles reprsentent plus de 35% des requrants en 2009 contre 11% dans
En activit Inactif (autres)
Chomeur
(indmin ou
non)
RSA Formation Retrait
Pensionn /
Malade
Anne 2010 55,23% 6,79% 10,08% 17,99% 1,47% 4,60% 3,85%
Anne 2011 51,47% 6,89% 9,29% 23,56% 1,50% 3,77% 3,52%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Graphique 11 : Situation sociale des requrants DALO ayant dpos une demande en
2010 et 2011 dans le Val de Marne
Moyen
Mnage
Par UC
Anne 2009 11267,03 6382,55
Anne 2010 11495,37 6500,28
Anne 2011 13605,82 8013,00
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
R
e
v
e
n
u

a
n
n
u
e
l

Graphique 13 : Revenu par mnage
et par UC des requrants DALO du
Val de Marne entre 2009 et 2010
Source : COMDALO, traitement des donnes
et ralisation par lauteur
En activit Inactif Chomeur Formation Retrait
Situation social 67,10% 8,40% 8,40% 11,10% 7,40%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Graphique 12 : Situation sociale dans le Val de
Marne en 2009
Source : INSEE RP 2009, ralisation par lauteur
Juin 2013 40
lensemble du dpartement et 19%
21
dans le parc social. A linverse, les personnes seules et les familles
sans enfant sont, elles, sous-reprsentes (Cf. Graphique 9 et 10).
La situation sociale des requrants DALO rvle elle aussi des diffrences importantes vis--vis de la
population du dpartement (Cf. Graphique 11 et 12).
Mme si ces diffrences sont moins significatives que celles concernant la situation familiale, on observe
une sous-reprsentation des actifs, tant vis--vis de la population du dpartement que des occupants du
parc social o ils ne sont que 61%
22
. Les bnficiaires du RSA sont aussi nombreux en particulier en
2011.
Cette situation sociale difficile est confirme par un revenu moyen des mnages faible entre 6372 et
8013 annuel par UC. Le revenu moyen par mnage est chez les requrants DALO de 11 267 en 2009
contre 26 661
23
pour lensemble des mnages du dpartement (Cf. Graphique 13).
Lensemble des acteurs rencontrs en entretien saccorde sur un constat de dgradation de la situation
sociale des requrants, qui est dailleurs en partie
confirme par la diminution des actifs et
laugmentation des allocataires du RSA entre 2010
et 2011. Le DALO tant, entre autre, utilis pour
rpondre des accidents de la vie ,
laugmentation importante du chmage depuis
2008 est souvent voque pour expliquer cette
dgradation ainsi que laugmentation continue du
nombre de requrants.
La situation sociale, comme la situation familiale,
indique une population globalement en difficult
et faisant face une prcarit importante. Ltude
lUSH sur le profil des requrants DALO indique
que 72% des requrants en 2010 vivaient en
dessous du seuil de pauvret
24
. La fragilit des

21
Source : Etude de LUSH : Les requrants DALO dans le Val de Marne en 2010
22
Ibidem
23
Source : ISEE RP 2009
24
Source : Etude de LUSH : Les requrants DALO dans le Val de Marne en 2010
51%
3%
43%
3%
Graphique 14 : Nationalit des requrants
DALO du Val de Marne ayant dpos une
demande en 2010 et 2011
Franais
CE
Autre
NR
Juin 2013 41
requrants, qui nest pas surprenante au vu de la nature du dispositif, est lun des facteurs importants dans
les difficults rencontres dans le relogement des DALO.
Un autre fait marquant est la forte proportion dtrangers parmi les requrants, puisque 43% dentre eux
sont ressortissants dun pays hors de lUnion Europenne (Cf. graphique 14).
Globalement, le profil des requrants val de marnais est similaire celui de lensemble des requrants en
France, en particulier de ceux issus des dpartements franciliens.
3 - Les principaux motifs qui poussent les mnages faire une
demande
Les requrants pouvant cumuler les motifs, il nest pas facile den analyser les chiffres. Pour autant, la
prdominance des requrants ayant une demande de logement social avec un dlai dattente
anormalement long (plus de 3 ans dans le Val de Marne) confirme le statut de dmarche de la dernire
chance du DALO et rpond bien aux situations o les dispositions de droit commun nont pas offert de
solution satisfaisante. Cest aussi un indicateur du dcalage entre loffre et la demande de logement social
Dpt d'une
demande
de
logement
social sans
proposition
adapte
Dpourvu(e
) de
logement/H
berg(e)
chez un
particulier
Hberg(e)
de faon
continue
dans une
structure
d'hbergem
ent
Log(e)
dans des
locaux
impropres
l'habitation
Log(e)
dans des
locaux
prsentant
un
caractre
insalubre
ou
dangereux
Log(e)
dans un
logement
de
transition,
dans un
logement-
foyer
Logement
non dcent
et avec
personne
handicape
ou enfant
Logement
sur-occup
et avec
personne
handicape
ou avec
enfant
Menac(e)
d'expulsion,
sans
relogement
Aucun
anne 2010 80,47% 42,13% 7,00% 9,94% 9,01% 10,63% 9,90% 38,76% 16,44% 1,73%
anne 2011 78,86% 42,64% 6,98% 9,12% 7,29% 11,88% 9,51% 36,66% 15,73% 1,59%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Graphique 15 : Motifs retenus pour les requrants DALO dans le Val de Marne ayan dpos
un dossier en 2010 et 2011
Juin 2013 42
et trs social dans le dpartement.
La part des demandes motives par les motifs Dpourvu(e) de logement ou hberg(e) chez un
particulier et logement sur-occup confirme la difficult de mobilit rsidentielle qui impose aux
requrants de rester dans un logement sur-occup, par exemple aprs la naissance dun ou plusieurs
enfant(s), mme dans le parc social (Cf. graphique 15).
4 - Linscription territoriale du dispositif
Linscription territoriale du DALO est loin dtre quitable sur le territoire dpartemental. Un petit nombre
des 47 communes que comprend le dpartement concentre la plupart des requrants, des prioritaires et
urgents et des relogements (cf. graphique 16).
Les cinq communes les plus concernes par le DALO reprsentent elles seules 37,64% des missions de
prioritaires et urgents et 39,22% des relogements (cf. tableau 2). A titre de comparaison, 19 communes
mettent chacune moins d1% de lensemble des DALO du dpartement. Le DALO est donc extrmement
marqu territorialement dans le Val de Marne comme ceci est visible sur les cartographies 1 et 2.
Ces fortes ingalits territoriales sont lun des facteurs explicatifs importants dans les disfonctionnements
que connait le dispositif.

Tableau 2 : les 5 communes du Val de Marne ayant mis le plus de prioritaires et urgents
parmi les recours DALO dposs en 2010 et 2011
Juin 2013 43

0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
9%
10%
N
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Graphique 16 : Pourcentage d'mission de prioritaires et urgents par commune sur
l'ensemble des prioritaires et urgents du dpartement ayant dpos un recours DALO en
2010 et 2011
Juin 2013 44

Cartographie 1 : Pourcentage dmission
de prioritaires et urgents par les
requrants DALO ayant dpos un
dossier en 2010 et 2011
Cartographie 2 : Pourcentage de
rception de prioritaires et urgents par
les requrants DALO ayant dpos un
dossier en 2010 et 2011
Juin 2013 45
5 - La composition du parc social
Le Val de Marne comprenait, en 2012, 157 446
25
logements sociaux, soit 13,5% du parc social dIle de
France. Comme le DALO, le parc social nest pas quitablement rparti sur le territoire, et certaines
communes comprennent un taux de logement social bien plus important que dautres.
En 2009, le taux de rotation au sein du parc social
est de 6,3%, soit 7 267 attributions prononces, dont
1 904 sur le contingent prfectoral, 2 616 sur celui
dAction Logement et 2 216 sur celui des collectivits
locales (cf. graphique 17). Ces chiffres sexpliquent
par un taux de rotation plus faible au sein du
contingent prfectoral que dans les autres
contingents, alors que lEtat est rservataire du parc
social dpartemental hauteur de 30%, il ne
reprsente que 26% des attributions (cf. graphique
18 et 19). A linverse, les contingents dAction
Logement et des collectivits territoriales ont une
rotation nettement plus importante que la
moyenne.

25
Source : RPLS 2012.
30%
32%
22%
16%
Garpique 19 : Repartition des rservations
du parc social du Val de Marne en stock en
2009
Rservation Etat
Rservation
Action Logement
Rservation
Collectivit locales
Sans rservation
26%
36%
31%
7%
Graphique 18 : Repartition des rservations
du parc social du Val de Marne en flux en
2009
Rservation Etat
Rservation Action
Logement
Rservation
Collectivit locales
Sans rservation
1904
2616
2216
530
Rservation
Etat
Rservation
Action
Logement
Rservation
Collectivit
locales
Sans
rservation
Graphique 17 : Nombre d'attribution de
logements sociaux dans le Val de Marne en
2009 par rservataire
Source : RPLS 2009, traitement des donnes et
Source : RPLS 2009, traitement des donnes et ralisation par lauteur
Juin 2013 46
Il est important de noter que la rpartition des rservataires est trs diffrente en fonction des parcs
communaux. Par exemple, le parc social de Choisi-le-Roi est rserv 42,5% par lEtat l o celui de Rungis
lest 22%. A linverse, la commune de Nogent-sur-Marne est rservataire de 53 % de son parc social alors
que le Plessis-Trvise ne lest qu 17%
26
.
Sachant que prs de 45% des prioritaires et urgents du DALO sont relogs au sein du contingent prfectoral
(cf. graphique 6), ces diffrences de rotation au sein du parc expliquent pour partie les difficults
rencontres dans le relogement des prioritaires et urgents.
Les accords collectifs dattribution, qui fixent les objectifs quantitatifs par bailleurs de relogements des
personnes en difficults dont les prioritaires et urgents du DALO font partie, slevaient en cumul 895
27

en 2009. La rpartition des attributions aux titres des accords collectifs entre les contingents est assez
proche des celle des prioritaires et urgents du DALO (cf. graphique 6), avec une surreprsentation du
contingent prfectoral (cf. graphique 20). Cette corrlation est logique, puisque les 525 prioritaires et
urgents DALO relogs en 2009 reprsentent prs de 60% des attributions au titre des accords collectifs.

26
27
Graphique 20 : Rpartition par contingent des relogements accords-collectif en Ile de
France en 2009
Juin 2013 47
C - UN BILAN MITIGE DE LAPPLICATION DU DROIT AU LOGEMENT DANS LE
DEPARTEMENT
Le bilan de lapplication du droit au logement dans le Val de Marne est limage de celui qui est
annuellement ralis par le comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable. Comme
dans lensemble des dpartements franciliens, le respect de la loi apparait encore comme une perspective
lointaine.
Plus encore, les perspectives dun retour rapide au respect du droit au logement dans le dpartement se
dgradent anne aprs anne.
1 - Un relogement partiel des personnes reconnues en difficult
crant une accumulation du stock de requrants reloger
Le constat fait par les diffrents rapports du
comit de suivi de la mise en uvre du droit au
logement opposable dnonce : un Etat hors la
loi
28
, un droit en souffrance
29
, ou encore
un non-respect du droit au logement
inacceptable
30
se confirme aussi dans le Val de
Marne.
Si la reconnaissance comme prioritaire et urgent
par la COMED parait se passer correctement, leur
relogement pose de nombreux problmes. Selon
le traitement ralis partir de la base de
donnes COMDALO, seul 30% des reconnus
prioritaires et urgents ont t relogs avant le 1
janvier 2013 (cf. graphique 21). Ce chiffre est
probablement sous-estim (cf. partie I.A.1 de ce
travail) et la DRIHL de Val de Marne voque le

28
Source : 4
me
29
Source : 5
me
30
Source : 6
me
Relogs
2008-2012 29,98%
2008 63,28%
2009 38,14%
2010 27,47%
2011 15,85%
2012 3,74%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Graphique 21 : Pourcentage de prioritaires
et urgents relogs par anne de dpt de
leur dossier DALO au 30 dcembre 2012
dans le Val de Marne
Juin 2013 48
chiffre de 39,5%
31
de prioritaires et urgents
relogs. Mais quelle que soit la source privilgie,
le nombre de relogement est bien loin des
objectifs fixs par la loi.
Mme si le nombre de relogement annuel est en
constante augmentation (Cf. graphique 22), le
relogement des requrants en fonction de
lanne durant laquelle ils ont t reconnus
prioritaires et urgents est lui en chute libre (Cf.
graphique 23). Ce constat sexplique par un stock
de requrants reloger valu 5 462 prioritaires
et urgents, selon le traitement de la base de
donnes, ou 4 892 (cf. graphique 24), selon les
chiffres directement communiqus la DRIHL.
Malgr laugmentation du nombre de relogement
annuel, ce stock a toutes les raisons de continuer
augmenter lui aussi, puisque les relogements
ne permettent toujours pas de compenser le flux
de nouveaux prioritaires et urgents.
Si le nombre de relogement par anne reste
stable, plus de 900, il faudrait 5 annes sans
nouvelle reconnaissance de prioritaires et urgents
pour puiser le stock dj accumul.
Cette situation daccumulation du stock de
reloger est dautant plus inquitante que la
situation du Val de Marne se retrouve dans
lensemble des dpartements dIle de France. A
titre indicatif, au 30 aout 2011, 20 376
32

prioritaires et urgents taient en attente dun
logement depuis plus 6 mois en Ile de France.

31
32
Source : 5
me
Relogs
2008 1056
2009 604
2010 380
2011 244
2012 55
0
200
400
600
800
1000
1200
Graphique 23 : Nombre de prioritaires et
urgents relogs par anne de dpt de leur
dossier DALO au 30 dcembre 2012 dans le
Val de Marne
Nombre de relogement
2008 68
2009 525
2010 745
2011 741
2012 975
0
200
400
600
800
1000
1200
Graphique 22 : nombre de relogements
prioritaires et urgents effectus par anne
dans le Val de Marne
Source : DRIHL 94, traitement des donnes et
Juin 2013 49
Comme cela sera voqu par la suite, ce constat
pousse la plupart des acteurs parler dun
systme hypocrite et dune situation
insoluble .
Le bilan du relogement des prioritaires et urgents
dans le Val de Marne est malgr tout surprenant
au regard des remarques prcdentes sur le parc
social du dpartement. A partir des chiffres de
2009, et en prenant pour hypothse que la
rotation dans le parc social est globalement stable,
il devrait y avoir chaque anne une disponibilit
pour reloger les prioritaires et urgents du DALO de
1 900 places sur le contingent prfectoral et 650
sur le contingent dAction Logement (Cf. graphique
17). Mme si lEtat a videmment dautres
prioritaires reloger, ceci montre que des marges de progression existent encore, elles seront discutes
dans la dernire partie de ce mmoire.
2 - Un processus lent pour des situations souvent urgentes
Outre les retards importants dans le relogement des prioritaires et urgents, les dures de procdure entre
le dpt du dossier et le relogement posent question.
Si la situation sest nettement amliore entre la mise en place du dispositif et aujourdhui, la dure entre
le dpt du dossier et le relogement, lorsque celui-ci est effectif, reste de plus dun an pour les requrants
ayant dpos une demande en 2011.
Par ailleurs, le choix dun classement par anne de dpt du dossier cre ici un biais important. En effet, les
requrants ayant dpos un dossier en 2011 ont artificiellement attendu moins de 2 ans avant leur
relogement au 1
er
janvier 2013, mais en ralit une petite minorit ont t effectivement relogs en aussi
peu de temps.
A titre dexemple, certains requrants ayant dpos une demande en 2008 ou 2009 ont t relogs en
2012, soit 4 5 ans aprs leur entre dans la procdure. Sans compter ces exemples caricaturaux, la dure
Restant a relogs
2008 627
2009 998
2010 1014
2011 1409
2012 1414
2008-2012 5462
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
Graphique 24 : Nombre de prioritaires et
urgent non relogs au 31er decembre 2012
par anne de dpt de leur dossier
Juin 2013 50
moyenne de procdure, et particulirement de relogement, est en dcalage avec la situation durgence qui
caractrise souvent les bnficiaires du DALO.
Il est en revanche important de remarquer que la dure dinstruction des dossiers a elle t
significativement amliore et devrait atteindre la limite des 3 mois avant le 1
er
janvier 2014.
Moyenne 2009 Moyenne 2010 Moyenne 2011
Entre dpt et commission 313 238 147
Entre commission et signature 332 309 251
Total 641 542 400
0
100
200
300
400
500
600
700
N
o
m
b
r
e

d
e

j
o
u
r
s

Graphique 24 : Dure de la procdure DALO dans le Val de Marne
Juin 2013 51
II - UN PROCESSUS DE FILTRAGE QUI ABOUTIT, OU NON, AU
RELOGEMENT DUN REQUERANT
Ltude du DALO, comme un processus allant du dpt du dossier au relogement peut aisment se
rsumer lanalyse dune succession de filtrages.
Le premier est videment le passage en COMED qui permet ou non au requrant dtre reconnu par lEtat
comme prioritaire et urgent. Le second est dune autre nature, puisque en thorie tous les prioritaires et
urgents devraient tre relogs, or seule une minorit lest effectivement.
Cette deuxime partie va prcisment avoir pour objet lanalyse de ces filtrages et des facteurs qui les
dterminent.
A - LA RECONNAISSANCE COMME PRIORITAIRE ET URGENT : UNE PRISE DE
DECISION MULTIDIMENSIONNELLE
La COMED doit en principe prendre ses dcisions de faon impartiale et en ne tenant compte que de la
situation des requrants et non pas des disponibilits effectives en logements ou en hbergements
33
.
Pour faciliter le travail des COMED, une certaine unit dans le traitement des dossiers entre les diffrents
dpartements est assure. Le Ministre de lEcologie et du Dveloppement durable, des Transports et du
Logement a publi un guide des bonnes pratiques des commissions de mdiation, qui est rgulirement
actualis en fonction des jurisprudences (la dernire version est date de mars 2012). Ce guide, mme sil
na pas valeur de loi, synthtise les lments dinterprtation de la loi et les jurisprudences sy rapportant.
Outre ce document, chaque COMED sest dote de documents propres, souvent dsigns sous le terme de
doctrine , qui, dans le respect de la loi, affine linterprtation donne par le guide des bonnes pratiques.
Dans le Val de Marne, ce document sintitule : Principe de fonctionnement et Rfrentiel de la
Commission de mdiation du Val de Marne (annexe 5).

33
Source : Droit au logement opposable, bonnes pratiques des commissions de mdiation, Ministre de lEcologie du
Dveloppement durable, des Transports et du Logement, actualisation de mars 2012.
Juin 2013 52
Les textes laissent malgr tout une marge dapprciation la COMED, en lui offrant la possibilit de
s'carter des caractristiques dfinies par le dcret si la situation particulire du requrant le justifie
34
.
Ces marges de manuvre permettent lexpression de rapports de force entre les diffrents acteurs
sigeant en commission.
Le DALO sinscrivant dans une dmarche de travail social, la situation de chaque requrant est donc tudie
dans sa globalit, au cas par cas, et fait lobjet dun dbat qui dbouche ou non sur sa reconnaissance
comme prioritaire et urgent. Ce caractre multidimensionnel de la prise de dcision est en partie lorigine
de lhtrognit des rsultats constate dune commission une autre.
1 - Linterprtation de la loi, telle que dfinie par les textes
a - La 1
er
tape : tre ligible
Pour tre reconnu prioritaire et urgent par la COMED, un dossier doit en premier lieu tre jug comme
recevable. La recevabilit pour un recours logement est dfinie par le fait de remplir un ou plusieurs des
motifs dj voqus.
Mais le simple fait de rpondre lun ou plusieurs de ces motifs nest pas suffisant pour tre ligible. Les
requrants doivent aussi prouver quils ne se sont pas mis de leur propre chef dans la situation
35

invoque. Cest sur cette base que la COMED du Val de Marne du 16 mai 2013 a refus, par exemple, de
reconnaitre le motif dlais dattente anormalement long pour un logement social un requrant parce
quil avait refus trois ans auparavant une demande de logement social.
La commission doit aussi se prononcer en tenant compte des dmarches prcdemment effectues
36
.
Le DALO tant une procdure de dernier recours, le requrant doit au pralable avoir puis lensemble
des dmarches ordinaires. Comme nous le verrons, ceci est lorigine de nombreux dbats, en particulier
quand les dites dmarches ordinaires ne fonctionnent pas correctement.
Si la reconnaissance de lligibilit du recours est ncessaire, elle nest pas suffisante pour assurer au
requrant dtre reconnu prioritaire et urgent.

34
Ibidem
35
Ibidem
36
Article R.441-14-1 du code de la Construction et de lHabitation.
Juin 2013 53
b - 2
me
tape : lligibilit ou la double reconnaissance de la priorit et lurgence
En plus de devoir tre ligible, la loi fixe des critres supplmentaires ou impose de cumuler des critres.
Par exemple : pour tre considr comme menac dexpulsion, il faut imprativement quune dcision de
justice soit rendue, ou pour faire valoir le fait dtre hberg dans un logement de transition, il faut y tre
depuis plus de 18 mois.
Par ailleurs le requrant doit aussi tre dans une situation durgence. La dfinition de lurgence ne peut pas
tre donne dans labsolu et doit tre value en fonction de la situation globale du requrant. Par
exemple, la COMED du 16 mai a refus, faute durgence, un dossier prsentant les caractristiques
suivantes : une demande de logement social de plus de 12 ans mais sans autre critre et avec un taux
deffort de 17%. Elle a en revanche reconnu prioritaire et urgent un dossier prsentant ces
caractristiques : demande de logement social de moins de 3 ans et insalubrit avre, considrant que
linsalubrit rendait la situation urgente mme si la demande de logement social tait rcente .
La reconnaissance de lurgence est utilise de faon lastique par les diffrents membres de la COMED,
laissant une place linterprtation et reprsentant un point de dbat important en commission.
c - Une prise de dcision aux critres dpartementaliss
Pour clarifier les critres de reconnaissance ou non de priorit et durgence des diffrents dossiers, la
COMED du Val de Marne sest dote dune doctrine propre lusage du service instructeur mais qui sert
aussi de rfrence au cours des commissions (annexe 5).
Sont par exemple dclars non prioritaires et urgents, car tous les moyens de droit communs nont pas t
puis, ou que lurgence nest pas reconnue, les requrants :
Hbergs chez un tiers sans demande de logement social avec une dure dattente importante.
Hbergs dans une structure dhbergement depuis plus de 18 mois sans demande de logement
social.
Vivant dans un logement insalubre et pour lesquels plusieurs dmarches ont t mises en uvre :
dans ce cas le propritaire est responsable du relogement.
Ayant une demande de logement social de moins de 3 ans sans autre motif.
Menacs dexpulsion mais pour lesquels aucun jugement na t rendu.
A linverse, dautres situations permettent au requrant dtre automatiquement dclar prioritaire et
urgent :
Menac dexpulsion de faon imminente et avec une demande de logement social active.
Totalement dpourvu de logement (vivant la rue ou lhtel sans aide).
Juin 2013 54
Hberg dans un logement de transition depuis plus de 18 mois et avec une demande de logement
social active depuis plus dun an.
Ces analyses des textes dappui la dcision et lobservation de la COMED permettent dexpliquer certaines
remarques faites prcdemment. En particulier, le cumul de plusieurs motifs est quasiment rendu
obligatoire puisquil est dans la plupart des cas ncessaire davoir une demande de logement social
ancienne et un autre motif pour tre reconnu comme prioritaire et urgent.
2 - Une dcision qui rsulte des rapports de force au sein de la
commission et dune tude au cas par cas des dossiers
Malgr la prcision des documents, une part de la dcision, en particulier pour les dossiers complexes, se
joue au moment mme de la discussion. Les rapports de force entre les membres de la COMED et
lapprciation gnrale qui est faite du dossier sont alors dterminants. Ceci sexplique par la dimension
ncessairement individuelle et particulire de chaque dossier, qui ne peut svaluer par une application
simple de critres que remplit ou non un requrant. Cette contradiction entre une procdure qui se veut
quasi exclusivement juridique et une ralit des dossiers qui impose la prise en compte de situation
particulire et individuelle, est gnratrice de dbats en commission de mdiation et de modalits de prise
de dcision qui dpassent la simple application de la loi.
La suite de cette partie va justement donner des lments quant au jeu dacteur et rgles informelles qui se
constituent dans la prise de dcision en COMED, sans discuter de la pertinence mme de rsumer un travail
social par des normes juridiques. Nous reviendrons sur ce dbat, qui met en cause lorganisation du
dispositif, dans la dernire partie de ce travail.
a - Les rapports de force au sein de la commission
Lobservation de la COMED et les entretiens avec les diffrents membres de la commission de mdiation
ont permis didentifier des rapports de force quant la reconnaissance ou non du caractre prioritaire et
urgent dune demande.
Les reprsentants de lEtat ont gnralement tendance dfendre une application stricte de la loi. Ce
positionnement est la fois motiv par leur rle de garant de sa bonne application mais aussi par la volont
de limiter le stock de prioritaires et urgents qui saccumule au fil des mois.
A linverse, les associations dfendent une apprciation plus large de la situation des requrants, en
dfendant certains dossiers limites vis--vis des critres imposs.
Juin 2013 55
Lobservation dune seule commission de mdiation o certains acteurs ntaient pas prsents (les bailleurs
sociaux et le conseil gnral) ne permet pas dapporter plus de dtails sur les rapports de force au sein de la
commission. Nanmoins, ltude de certains sujets dbattus durant cette commission permet dapporter
quelques approfondissements et questionnements.
b - Deux exemples de sujets suscitant le dbat en commission
Linsalubrit :
Les cas dinsalubrit suscitent de faon systmatique des dbats anims au sein de la commission de
mdiation. La position dfendue par les services de lEtat est que ce nest justement pas lEtat de
soccuper du relogement de ces requrants mais au propritaire deffectuer les travaux ncessaires pour
rendre le logement habitable. Les associations dnoncent une situation o la remise en tat du logement
nest souvent jamais ralise, faute dun suivi et doutils rpressifs suffisants contre les bailleurs mis en
cause.
Lors de la commission du 16 juin, deux dcisions diffrentes ont t prononces sur ce mme critre, lune
considrant que la situation tait bloque et dclarant le requrant comme prioritaire et urgent, lautre
considrant quil fallait laisser la procdure ordinaire suivre son cours.
Les revenus
La question des revenus est aussi au cur des dbats. Lors de la COMED du 16 mai, un couple hberg
chez un tiers (avec une relation conflictuelle avec lhbergeant) et avec une demande de logement social
de plus de 5 ans na pas t reconnu comme prioritaire et urgent la demande des services de lEtat car le
couple prsentait des revenus de 2 000 mensuel (dont 860 de chmage). Dun ct, les services de
lEtat justifiaient la non reconnaissance par des revenus suffisants pour se loger par ses propres moyens, de
lautre les associations dnonaient la difficult de trouver un logement mme avec des revenus moyens,
en particulier lorsque les deux personnes nont pas un revenu stable.
Cette dcision permet par ailleurs dapporter un clairage sur la diffrence significative de revenus entre les
requrants reconnus prioritaires et urgents et ceux dont la demande est rejete. Le dbat entre les services
de lEtat et les associations pointe aussi un positionnement diffrent des acteurs, les uns prfrant sen
tenir uniquement une apprciation de la loi, les autres ayant une vision plus globale qui intgre aussi les
problmatiques et spcificits du logement francilien.
Juin 2013 56
c - Les critres informels de dcision
La rptition des dbats sur des cas similaires, commission aprs commission, finit par faire merger un
certain nombre de critres informels. Les entretiens et lobservation de la COMED ont permis den faire
apparaitre certains.
La prise en compte de la typologie du logement dans la sur-occupation :
Selon les textes de loi, la sur-occupation est uniquement dfinie par un rapport entre le nombre de
personnes vivants dans le logement et sa superficie tel que : la surface habitable globale doit au moins tre
gale seize mtres carrs pour un mnage sans enfant, ou deux personnes, augmente de neufs mtres
carrs par personne en plus.
Selon cette dfinition, un couple avec deux enfants vivant dans un studio de plus 35 m2 nest pas considr
comme vivant en sur-occupation. Le fait de partager une seule et unique pice pour un couple avec enfant
est pris en compte de faon officieuse par la commission et permet la reconnaissance de lurgence si par
exemple une demande de logement social est aussi dpose depuis plusieurs annes.
La prise en compte du taux deffort et du reste vivre :
Dans le mme ordre dide, le taux deffort, lorsquil est trop lev ou que le reste vivre est trop faible,
est utilis pour justifier de lurgence dune situation, mme si il ne sagit pas proprement parler de
critres dfinis par la loi.
Dans tous les cas, les critres informels sont la fois le fruit des dbats qui animent la commission et leur
apprciation par le prsident de la commission.
d - Le rle darbitre du prsident de la commission
Dans ces cas limites , la prise de position du prsident de la commission est centrale puisque cest lui
darbitrer la dcision finale au regard de la loi et des dbats.
A ce titre, certains acteurs expliquent le faible taux de reconnaissance de prioritaire et urgent dans le Val de
Marne par les prises de position du prcdent prsident de la COMED considr comme dur . Depuis
son remplacement au cours de lanne 2011, des changements ont t observs par certains membres de
la COMED et il apparait que la situation globale des requrants et les diffrents points de vue sont pris en
considration de faon plus spcifique.
Juin 2013 57
Dune manire gnrale, le rle prpondrant du prsident explique aussi en partie lhtrognit entre
les diffrentes commissions et questionne sur lapplication quitable de la loi. Dans le mme ordre dide,
la non prise en compte de ltat du march du logement dans la prise de dcision, qui est inscrit dans la loi,
est discutable au vu des diffrences significatives dans les taux de reconnaissance de prioritaire et urgent
entre les dpartements o le march du logement est tendu et les autres. Mme si lobservation de la
COMED na pas permis de confirmer clairement cette hypothse, il nest pas impossible que le fait que la
majorit des requrants ne soit en ralit pas reloge, pousse les COMED mettre en avant les requrants
prsentant les situations les plus difficiles. A ce jour, seules les COMED des dpartements franciliens ont
fait lobjet dun audit dtaill
37
, une dmarche quivalente dans dautres dpartements permettrait de
mesurer les carts de pratique la lumire de la situation des marchs du logement.
3 - La solidit du dossier : un lment dterminant
La solidit du dossier est dterminante lors de son passage en commission. Ce constat apparait clairement
par ltude des dossiers venant de personnes en structure dhbergement, dont le suivi rgulier de la
situation permet davoir les lments qualitatifs ncessaires lors de son passage en commission. Ceci se
vrifie aussi par la sur-prsentation de cette population dans les requrants reconnus prioritaires et
urgents. A linverse, certains dossiers sont rejets faute dlments prouvant ou spcifiant la situation du
requrant. Par exemple, un dossier examin durant la COMED du 16 mai na pas t reconnu prioritaire et
urgent faute davoir pu contacter lassistante sociale aprs plusieurs semaines.
Comme dj voqu, la plupart des dossiers arrivent mal renseigns ou incomplets au service instructeur.
Cette situation interroge sur les moyens donns lADIL pour correctement prparer les dossiers et leur
assurer un traitement quitable. Cette premire remarque est renforce par le temps consenti chaque
dossier lors de la COMED. A titre dexemple, les commissions se droulent en gnral sur trois quatre
heures et tudient entre 150 et 250 dossiers, mme si certains dentre eux ne font pas lobjet de
discussions : aucun dbat de plus de cinq minutes na t observ lors de la COMED du 16 mai. Ces
considrations feront lobjet dapprofondissement dans la dernire partie de ce travail.

37
L Audit du fonctionnement des commissions de mdiation du droit au logement opposable en Ile-de-France,
rapport du Conseil Gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, tabli par Isabelle Massin, Patricia
Perrin, Delphine Riviere et Eric Verlhac, novembre 2010.
Juin 2013 58
B - LE CHOIX DU RELOGEMENT DE CERTAINS REQUERANTS PLUTOT QUE
DAUTRES DANS UN CONTEXTE DE PENURIE
Lapplication lacunaire de la loi pose la question des dterminants qui font que certains requrants sont
relogs et dautres, non. Si ce sont les services de lEtat qui ont la charge du relogement, ce filtrage ne peut
pas sexpliquer par un simple choix politique ou administratif. L encore, ce sont en ralit une multitude
de facteurs qui expliquent ce second filtrage de gestion de la pnurie.
Deux de ces dterminants vont faire
lobjet dun examen plus prcis :
ladquation plus ou moins forte de
certains requrants loffre de
logement dans le Val de Marne, et
linscription territoriale du dispositif.
Si ces deux dterminants permettent
dexpliquer une part importante du
filtrage effectu dans le relogement
des requrants, dautre facteurs plus
fins sont aussi luvre. Certaines
pistes dapprofondissement de cette
premire tude seront proposes en
conclusion de ce travail.
1 - La difficile
adquation de certains
requrants loffre de
logement
Face la pnurie doffre dans le
dpartement, certains profils de
requrants trouvent plus facilement un
logement qui correspond leurs
besoins et leurs moyens.
Source : Etude de LUSH : Les
requrants DALO dans le Val de
Marne en 2010
Graphique 25 : Rpartition du parc social dans le Val de Marne
en fonction du prix des loyers
Juin 2013 59
Comme nous lavons vu, la population des requrants DALO
se caractrise par des revenus faibles, une situation sociale
fragile et une prdominance des familles. Or, le parc social
val de marnais apparait comme structurellement inadapt
ce public.
Si une approche en stock du parc social laisse penser que
loffre dans le Val de Marne se caractrise par une
prdominance de loffre dite trs sociale avec 58% de
logements moins de 6/m2 (cf. graphique 25), lapproche
en flux explique les difficults rencontres pour reloger les
requrants DALO.
Le blocage slectif de la mobilit rsidentielle des mnages
logs dans le parc social fait chuter la proportion de
logements dit trs social rellement librs chaque
anne 38%. Cette faible rotation du parc la plus adapte
aux revenus des requrants DALO explique la fois une part
des difficults reloger lensemble des prioritaires et
-800
-600
-400
-200
0
200
400
600
Differentiel PU Differentiel total
Graphique 26 : Differentiel de revenus
entre les requrants reconnus
prioritaires et urgents du Val de Marne
et ceux relogs / Differentiel de revenus
entre l'ensemble des requrants DALO
et ceux effectivement relogs
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
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Graphique 27 : Differentiel entre la situation sociale des requrants reconnus
prioritaires et urgents du Val de Marne et ceux relogs / Differentiel entre la situation
sociale de l'ensemble des requrants du Val de Marne et ceux relogs
Juin 2013 60
urgents malgr un parc social relativement important dans le dpartement, mais aussi les diffrences de
profils entre les prioritaires et urgents relogs et les autres.
Cette comparaison entre loffre sociale et le profil des requrants explique en partie que les prioritaires et
urgents actifs et ayant des revenus plus importants soient plus facilement relogs que ceux bnficiaires du
RSA (cf. graphique 26 et 27).
Plus gnralement, la situation sociale des prioritaires et urgents rend difficile, voire impossible, le
relogement de certains dentre eux. Le droit au logement opposable nest pas le droit tre log
gratuitement
38
. Or, certains prioritaires et urgents nont en ralit pas les ressources minimums pour tre
relogs, mme dans le parc trs social.
Pour ces cas les plus difficiles, le manque daccompagnement social et de dispositifs permettant de
scuriser les bailleurs est souvent mis en avant pour expliquer les difficults de relogement de certains
DALO dont le retour dans le logement ncessite un
suivi spcifique.
Ces situations trop difficiles pour faire lobjet dun
relogement classique, mme dans le parc trs social,
laisse apparaitre une forme dhypocrisie dans la
reconnaissance comme prioritaire et urgent de certains
requrants dont la situation ne permet pas un retour
au logement ordinaire, mais qui devrait par contre faire
lobjet dun accompagnement particulier.
En dehors des revenus, lensemble des acteurs
saccordent sur une carence plus forte de grands
logements, qui sexplique en partie par un taux de
rotation plus faible dans ce type de logement. Ceci
permet dexpliquer la plus grande facilit reloger des
personnes seules, et linverse, les difficults plus
importantes dans le relogement des familles avec
enfants (cf. graphique 28).

38
Source : Droit au logement opposable, bonnes pratiques des commissions de mdiation, Ministre de lEcologie du
-3%
-2%
-1%
0%
1%
2%
3%
4%
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Graphique 28 : Differentiel entre la
situation familiale des requrants
reconnus prioritaires et urgents du Val de
Marne et ceux relogs / Differentiel entre
la situation familiale de l'ensemble des
requrants du Val de Marne et ceux
relogs
Juin 2013 61
La question de la mixit sociale est aussi souvent voque pour expliquer le non relogement de certains
prioritaires et urgents qui sont vus comme des lments de fragilisation supplmentaire de certains
quartiers dj difficiles, dmultipliant alors les ingalits face au relogement en fonction de la situation
sociale ou familiale des requrants. Cette problmatique majeure du peuplement fera lobjet danalyses
dtailles par la suite.
2 - La commune dorigine : le premier dterminant du relogement
Lanalyse comparative des profils des prioritaires et urgents et de loffre de logement social dans le Val de
Marne fait limpasse sur une dimension explicative, pourtant majeure, du filtrage des prioritaires et urgents
face au relogement : linscription territoriale du dispositif.
Comme voqu prcdemment, le DALO sinscrit de faon fortement diffrenci entre les communes val
de marnaises. Mais cette inscription territoriale diffrencie du dispositif ne se limite pas lmission et la
rception de DALO en fonction des communes. La probabilit pour un prioritaire et urgent dtre relog est
en effet fortement dtermine par sa commune dorigine (cf. graphique 29).
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
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Graphique 29 : Pourcentage de relogs issus de la communes par rapport aux prioritaires
et urgents issus de la commune pour les requrants DALO ayant dpos une demande en
2010 et 2011 dans le Val de Marne
Juin 2013 62
Ltude du pourcentage de prioritaires et urgents relogs en fonction de leur commune dorigine rvle des
diffrences massives. A partir du traitement de la base de donnes fourni par le DRIHL, les cinq communes
ayant le meilleur taux de relogs, relogent 32% de leurs prioritaires et urgents. A linverse, celles qui ont le
moins bon taux nen relogent que 11% (Cf. tableau 3).
Autrement dit un prioritaire et urgent originaire du premier groupe de communes aura prs de trois fois
plus de chance dtre relog quun autre venant du second groupe de communes. Si ces diffrences sont
exacerbes dans certaines communes, ltude du pourcentage de relogs sur lensemble des communes
fait apparaitre des diffrences qui restent extrmement fortes.
Au vu de ces donnes, il apparait que la commune dorigine est le premier dterminant, avant le profil ou la
situation sociale des requrants, du relogement ou non dun prioritaire et urgent. Ce constat pose de
nombreuses questions quant lapplication de la loi et renvoi des sujets qui dpassent la simple
application du droit au logement et questionne de manire plus globale la fois la question du peuplement
et de la structure mme du parc social.
Tableau 3 : les 5 communes du Val de Marne ayant le meilleur et le moins bon taux
de relogement de leurs prioritaires et urgents ayant dpos un recours DALO en
2010 et 2011 (pour les communes ayant mis au moins 20 PU)
Juin 2013 63
3 - Comparaison entre les communes dont les prioritaires et urgents
sont le mieux et le moins bien relogs
Pour essayer de comprendre les ingalits de
relogement en fonction de la commune de dpart,
nous avons choisi de comparer les cinq communes
ayant le meilleur et le moins bon taux de
relogement de leurs prioritaires et urgents parmi
les communes mettant plus de 20 prioritaires et
urgents.
a - Le taux de rception
Une premire diffrence importante entre ces
deux groupes de communes est leur taux de
rception, qui varie de 5% 14%, alors que leurs
taux dmission est quant lui proche, autour de
10%. Sachant que plus de 50% des prioritaires et
urgents sont relogs, lorsquils le sont, dans leur
Relog
dans la
mme
commune
51%
Relog
dans une
autre
commune
49%
Graphique 30 : Pourcentage des prioritaires et
urgents relogs dans leur commune d'origine
ou dans une autre parmi ceux ayant dpos
un dossier DALO en 2010 et 2011 dans le Val
de Marne
Source : COMDALO, traitement des
donnes et ralisation par lauteur
Cartographie 3 : taux de relogement des prioritaires et urgents des communes
du Val de Marne pour les requrants ayant dpos un dossier DALO en 2010 et
2011
Juin 2013 64
commune dorigine, il nest pas tonnant quune commune qui reloge en gnral peu de DALO est un taux
de relogement faible de ses propres DALO.
La comparaison entre la cartographie 2 et 3 permet de voir que cette corrlation entre taux de rception
important / taux de relogs important est valable dans la plus grande partie des communes du
dpartement.
b - Le parc social
Les communes ayant le meilleur taux de relogement de leur DALO reprsentent 13% du parc social
dpartemental et ont un solde positif de prs de 4% de leur diffrentiel cumul entre leur pourcentage de
logement social et leur pourcentage dmission (le calcul de ce diffrentiel est dtaill dans le prambule
mthodologique). A linverse, les communes dont les DALO sont les moins bien relogs ne reprsentent
que 7% du parc social dpartemental et ont un diffrentiel cumul de -3% (cf. tableau 3). Au regard de la
carte du logement social (cf. cartographie 4), cette remarque sur les 10 communes tudies apparait se
vrifier dans la plupart des communes du dpartement.
Le fait que les communes ayant un parc social important, en particulier vis--vis du nombre de prioritaires
et urgents quils mettent, relogent plus facilement leurs prioritaires et urgents est logique sachant que la
quasi-totalit des DALO sont relogs dans le parc social.
Source : AORIF partir des donnes de lEPLS 2010
Cartographie 4 : taux de logement par
commune du Val de Marne en 2009
Juin 2013 65
Cette comparaison se base sur le stock de logement social et ne prend pas en compte la typologie exacte
du parc. Pour pouvoir prciser ces remarques, il serait ncessaire de comparer les relogements au nombre
dattributions annelles par commune ainsi quaux caractristiques prcises du parc (en particulier
concernant la taille des logements et les prix des loyers). Les principaux rservataires du parc social nont
en ralit pas la mme part de rservation en fonction des bailleurs et des communes. Par exemple,
certaines communes, dont le parc social est majoritairement dtenu par un bailleur communal, sont
rservataires de prs de 50% du parc social sur leur territoire. Les possibilits de relogement pour lEtat ne
sont donc videmment pas les mmes dans ce cas.
c - La tendance politique
La comparaison des tendances politiques des communes est aussi rvlatrice. Quatre des cinq communes
o les pourcentages de relogement sont les plus hauts sont orientes gauche. A linverse, quatre des cinq
communes o le relogement est le plus mauvais sont orientes droite. Comme pour le taux de rception,
la carte des relogs (cf. cartographie 3) laisse voir que ces remarques sont aussi valables pour de
nombreuses communes du dpartement.
Si les choix politiques et de peuplement semblent jouer un rle dterminant, sur lesquels nous reviendrons,
ils doivent tout de mme tre pris avec prcaution, puisque les communes de droite sont aussi celles qui
ont gnralement le parc social le plus faible.
d - La comparaison entre deux autres groupes de communes
Pour affiner les analyses prcdentes, deux autres groupes de cinq communes ont t choisis (tableau 4).
Comme les prcdentes, elles correspondent aux communes dont les prioritaires et urgents sont les mieux
ou les moins bien relogs, mais cette fois, elles sont slectionnes uniquement parmi les communes qui ont
un diffrentiel entre leur pourcentage de logement social et leur pourcentage dmission compris entre -
1% et 1%. Ce choix permet de comparer des communes qui ont un parc social ramen leur mission de
prioritaires et urgents qui reste moyen et donc de nvaluer que leur choix de relogement de DALO actuel
sans prendre en compte leur histoire en termes de politique de construction de logement social.
La comparaison de ces deux nouveaux groupes de communes fait apparaitre une diffrence du simple au
triple de la moyenne des prioritaires et urgents relogs issus de la commune. De plus, les deux groupes
prsentent une moyenne de leur diffrentiel pourcentage dmission / pourcentage de logement sociaux
trs proche. Il apparait donc que certaines communes ont un taux de relogement de leurs propres
prioritaires et urgents faible ou fort et ceux sans lien avec leur poids respectif en terme de logement
Juin 2013 66
sociaux. La place de la tendance politique, si elle est toujours remarquable, semble aussi devoir tre
nuance.
Autrement dit, mme si le parc social et la tendance politique de la commune ont indniablement une
influence sur les chances de relogement de leurs prioritaires et urgents, il apparait que dautres facteurs
propres chaque commune jouent aussi sur le taux de relogement de leurs prioritaires et urgents.
C - LE PEUPLEMENT : ENTRE MIXITE SOCIALE ET PROTECTIONNISME
MUNICIPAL
La dynamique de filtrage territorialement slective des prioritaires et urgents dans le Val de Marne trouve
en partie son explication la lumire des entretiens raliss loccasion de ce mmoire mais aussi dans
Tableau 4 : les 5 communes du Val de Marne ayant le meilleur et le moins bon taux
de relogement de leur prioritaires et urgents ayant dpos un recours DALO en
2010 et 2011 et ayant un diffrentiel mission/logements sociaux compris entre -
1% et 1%(pour les communes ayant mis au moins 20 PU)
Juin 2013 67
une analyse plus gnrale des problmatiques de lhabitat en Ile-de-France. Ces phnomnes
multidimensionnels et complexes ncessiteraient de plus amples approfondissements, mais trois grandes
questions ressortent laune de ce travail : le maintien dune structure du parc social inadapt, la
confrontation de lobjectif de logement des plus dmunis et de mixit sociale, et le protectionnisme de
certaines communes.
1 - Le maintien dun parc social structurellement inadapt
Il a dj t voqu le caractre inadapt du parc social du Val de Marne et linfluence que cela a dans les
difficults reloger les DALO, en particulier dans certaines communes. Ce bilan, pourtant partag par les
acteurs locaux du logement, semble tre peu pris en considration dans les politiques actuelles du
logement dans le dpartement.
En effet, lcart entre loffre et les besoins rels na aucune raison de se rduire puisque seul 8% des
logements sociaux familiaux construits entre 2003 et 2009 sont financs en PLAI (Prt Locatif Aid
dIntgration), dans le Val de Marne. A linverse 47% de ces mmes logements ont t financs en PLS (Prt
Locatif Social), dont les prix de sortie sont bien suprieurs aux capacits financires des DALO et plus
gnralement des mnages aux revenus faibles (cf. graphique 31).
Source : AORIF, Vers un repositionnement des logements PLS familiaux sur le march
du logement en Ile-de-France ?, Janvier 2012
Graphique 31 : Production de logement sociaux familiaux entre 2003 et 2009
par type de financement en Ile de France
Juin 2013 68
Outre ce dsquilibre entre le financement de logements trs sociaux et intermdiaires, les prix mme des
PLAI construits actuellement paraissent inadapts. Par exemple, les T3 de 60m2, inaugur en 2012 Orly et
financ en PLAI, sont mis en location par Valophis 650
39
, ce qui dpasse encore largement les capacits
de nombreux DALO et en particulier des familles avec enfants, et ce mme avec les APL.
Le second constat dune rpartition ingale du logement social entre les communes vals de marnaises, qui
est lune des sources des ingalits de relogement entre les prioritaires et urgents, semble lui aussi se
rpter. La comparaison entre la carte des nouveaux logements financs sur le dpartement entre 2003 et
2010 (cf. cartographie 5) et celle de la rpartition des logements sociaux dans le dpartement (cartographie
4) montre des similitudes importantes. Si certains efforts de rquilibrage ont t raliss dans la
rpartition des logements sociaux entre les communes, la plus grande part des constructions neuves
semblent continuer tre ralises dans les communes ayant dj un taux important dhabitat social.
En ltat actuel, le relogement des DALO devrait donc toujours tre majoritairement possible dans les
logements trs sociaux issus du parc ancien. Or, ce type de logement se situe gnralement dans les
quartiers dj difficiles avec un fort taux de logement social, ce qui pose la question de la mixit sociale. Ce
constat affine aussi lexplication de la rpartition ingale dans le relogement des DALO entre les diffrentes
communes du dpartement mis en avant dans la partie prcdente.

39
Source : RDV avec Valophis.
Cartographie 5 : Financement de nouveaux logements
sociaux entre 2003 et 2010
Source : AORIF partir des donnes de lEPLS 2010
Juin 2013 69
2 - La confrontation de deux objectifs : le logement des plus dmunis
et la mixit sociale
La confrontation entre lobligation lgale de reloger les prioritaires et urgents et lobjectif de mixit sociale
est au cur de la problmatique souleve par lapplication du DALO, et ceci ds sa mise en uvre. A ce
titre, le premier rapport de suivi de lapplication de la loi fixait dj comme un enjeu de concilier le droit
au logement et la mixit sociale
40
.
La mixit sociale est elle aussi inscrite dans la loi : les bailleurs sociaux, entre autres, ont la charge
dattribuer les logements au sein de leur parc en veillant la mixit sociale des villes et de leurs
quartiers
41
. Cette obligation lgale entre en conflit avec le respect des priorits dattribution qui impose
aux bailleurs de reloger en priorit les personnes en difficult.
Si cette confrontation nest pas nouvelle, le DALO la renforce et mise en avant. En reprenant en main son
contingent et en proposant des DALO (ou dautres prioritaires) lorsquun de ses logements se libre, lEtat a
rendu plus visible cette contradiction. En effet, certaines CAL refusent lattribution des requrants DALO
lorsquelles considrent que la situation du quartier ou de limmeuble ne sy prte pas.
Concrtement, les CAL ne refusent gnralement pas un DALO issu de la commune, mme dans des
quartiers difficiles ; en revanche elle soppose au relogement lorsquil nest pas issu de la commune et que
la situation locale est dj complexe
42
. Cette position des CAL est clairante quant aux difficults accrues
pour reloger les DALO issus de communes qui ne sont pas disposes les reloger en leur sein, ou qui nont
pas un parc social suffisant. Pour justifier ces refus, les bailleurs mettent en avant lexpertise unique quils
ont de leur parc, qui leur permet dvaluer si une ville, un quartier, un immeuble ou mme un palier peut
accueillir une famille juge fragile. Ils avancent aussi les difficults de gestion quotidienne quentraine la
dgradation dun quartier, et qui est par la suite leur charge. Si ces arguments sont justes, dautres
facteurs influent aussi le choix des bailleurs, en particulier la crainte de reloger des mnages en situation
difficile qui sont souvent vus comme de mauvais payeurs ou comme ayant des difficults sintgrer
correctement dans un logement ordinaire et un quartier.
En cas de refus, au nom de la mixit sociale, la CAL a en principe la charge de proposer un autre logement
dans un autre quartier. Dans la pratique, elles nont pas toujours la volont ou la possibilit de le faire. Face
ces refus dattribution en CAL, le prfet a le pouvoir dimposer le relogement lorsquil sagit dun DALO.

40
Source : 1
me
rapport du comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable, octobre 2007.
41
Article R.441-3 du CCH.
42
Source : entretien avec Valophis.
Juin 2013 70
Cette procdure semble navoir jamais t applique dans le Val de Marne, posant la question du rle de
garant de la bonne application de la loi par lEtat et des moyens quil met en uvre pour lassurer.
Sachant que loffre de logement accessible aux requrants DALO reconnus prioritaires et urgents se situe
principalement dans le parc trs social ancien, qui lui-mme se situe gnralement dans les quartiers dj
fragiles, la situation semble insoluble. Pourtant, de nombreuses propositions ont t formules et mises en
uvre pour tenter dapporter des rponses cette problmatique, et feront lobjet dune discussion dans
la dernire partie de ce mmoire.
Il serait aussi intressant dapprofondir lanalyse du rle central des CAL dans le relogement des DALO en
observant certaines dentre elles et en comparant les pratiques des diffrents bailleurs, en particulier vis--
vis de leur taille et de leur statut (communaux, dpartementaux ou privs). Or, loccasion de ce travail,
seul Valophis a t rencontr parmi les 77 bailleurs du Val de Marne, et aucune CAL na pu faire lobjet
dune observation particulire. Il est donc ncessaire de voir les propos prcdents davantage comme des
pistes approfondir que comme des conclusions sur les pratiques, ventuellement critiquables, de certains
bailleurs sociaux.
3 - Le protectionnisme de certaines communes limite la bonne
application du droit au logement
Les bailleurs ne sont pas les seuls avoir voix au chapitre lors des attributions en CAL : les municipalits ont
elles aussi un poids important dans la dcision finale, et leur positionnement rpond des logiques
diffrentes.
Sil nest pas juste de faire correspondre dans labsolu la tendance politique avec ces choix, ltude du
relogement en fonction de la commune dmontre tout de mme certaines corrlations. Cette analyse est
dailleurs confirme par lensemble des acteurs rencontrs qui saccordent sur des difficults plus
importantes reloger les DALO dans les communes de droite, mme quand celles-ci ont des capacits
daccueil suffisantes. Pour autant, certains contre exemples sont noter, tel que Chennevires-sur-Marne
qui tout en tant dirige par une quipe municipale issue dune liste UMP semble avoir une politique
daccueil des DALO forte ; ou linverse Chantilly, historiquement dirige par le PCF et qui montre les signes
dun refus important de reloger des DALO sur son territoire.
De nombreux dterminants motivent ces choix, allant dune recherche dquilibre et de mixit une
volont de maintenir un entre-soi social. Limage renvoye par les requrants DALO a aussi un effet de
Juin 2013 71
repoussoir pour certaines municipalits qui refusent de reloger la misre , en particulier quand elle nest
pas originaire de leur propre commune.
Si le travail ralis ici ne permet pas daller plus loin dans lanalyse des raisons qui motivent les choix des
communes en terme daccueil des prioritaires et urgents, les outils leur disposition pour les appliquer
sont eux clairement identifis. Elles ont leur mot dire sur lensemble des attributions en CAL qui
concernent leur commune et ce, quel que soit le bailleur. Elles ont aussi un contingent propre, qui peut-
tre plus important dans certaines communes, sur lequel certaines font le choix de reloger des requrants
DALO (136 relogs en 2012). Enfin, certaines dentre elles ont leur disposition des bailleurs communaux
au sein desquels elles ont la majorit au Conseil dAdministration pouvant inflchir la politique gnrale
dattribution, tel point que deux de ces bailleurs refusent toujours de rendre le contingent prfectoral
aux services de lEtat aprs cinq annes de mise en uvre du dispositif.
Le prfet a lobligation de demander un avis au maire avant tout relogement de requrant DALO sur son
territoire. Si cet avis est en thorie consultatif, il apparait que le prfet ne soppose que rarement lorsque
lavis est ngatif. Les communes ont donc, en pratique, la possibilit de sopposer au relogement des
requrants DALO, en particulier quand ceux-ci ne sont pas issus de la commune. L encore, le rle de
garant de lEtat incarn par le prfet, pose question dans le Val de Marne.
D - LE DALO : UN DISPOSITIF DEPARTEMENTAL FORTEMENT MUNICIPALISE
Le DALO est un dispositif dpartemental, mais dans les faits la gestion des prioritaires et urgents est en
grande partie organise lchelle communale. Tant les bailleurs sociaux que les municipalits ont les
outils pour organiser lapplication du droit au logement sur les territoires communaux comme ils le
souhaitent. LEtat dispose en thorie des outils lui permettant dimposer lapplication de la loi mais semble
ne pas en faire usage.
Le processus de relogement qui est fortement conditionn par les pratiques des diffrentes municipalits
et bailleurs explique en grande partie les trs fortes ingalits de traitement entre les prioritaires et urgents
en fonction de leur situation et de leur commune dorigine. La gestion de la pnurie semble donc ne pas se
faire en fonction de critres objectifs de priorit entre les prioritaires et urgents, mais par un jeu dacteurs
qui ne prend que partiellement en compte la situation des requrants.
Ce jeu dacteurs qui vient dtre prsent se met en uvre de faon diffrente en fonction des communes,
des bailleurs et de leurs relations avec les services de lEtat. Pour prciser les diffrentes pratiques, il serait
Juin 2013 72
ncessaire de mettre en place une dmarche spcifique qui sappuierait, entre autre, sur des
monographies communales et une tude des pratiques des diffrents bailleurs.
Juin 2013 73
III - COMMENT MIEUX ORGANISER LA GESTION DE LA PENURIE ?
La bonne application du droit au logement est aujourdhui rendue impossible par des carences structurelles
du parc de logement social, dans le Val de Marne comme dans lensemble de lIle-de-France. Mais comme
ceci a t voqu, dautres facteurs entrent en ligne de compte.
Permettre que le droit au logement soit une ralit, cest dire que lensemble des requrants reconnus
prioritaires et urgents soit relogs de faon effective dans des dlais raisonnables passe ncessairement par
une rvision gnrale des politiques du logement. Mais, comme les observations prcdentes lont montr,
la manire dont la gestion de la pnurie est organise pose en tant que telle question.
Nombre de propositions sont rgulirement voques pour amliorer le dispositif et sa mise en uvre.
Lobjet de cette dernire partie sera prcisment de les discuter au vu de ltude mene prcdemment
dans le Val de Marne. Le propos nest donc pas tant de proposer des prconisations clefs en main
lusage des diffrents acteurs du DALO dans le Val de Marne, mais de juger de la pertinence des solutions
dj formules au vu du contexte val de marnais.
Parmi les pistes existantes pour mieux organiser la pnurie, seules certaines seront donc voques. Ce
choix a t motiv par la volont de concentrer ltude des solutions sur celles qui entrent en rsonnance
avec les propos prcdents, et de ne pas faire une synthse des diffrents rapports sur lapplication du
DALO.
Une attention particulire sera donne deux dficiences qui ont t mises en lumire prcdemment :
celle de la mobilisation de lensemble des moyens pour appliquer au mieux la loi et celle de lgalit de
traitement vis--vis de celle-ci.
A - RENFORCER LES OUTILS DE LA COMED POUR EVALUER LES
DOSSIERS
Le travail de la COMED consiste en grande partie en une tude fine au cas par cas des dossiers qui lui sont
soumis. Ce travail social, indispensable pour juger de la priorit et de lurgence des demandes des
requrants, ncessite davoir les informations ncessaires pour que les dcisions rendues assurent une
galit de traitement au vu de la loi au moment de leur passage en COMED.
Juin 2013 74
1 - Accompagner les requrants dans leur demande
Comme voqu prcdemment, certains requrants, en partie grce laccompagnement dont ils
disposent, bnficient dune situation qui leur permet de pouvoir constituer un dossier plus solide que
dautres. A linverse, certains dossiers ne peuvent pas tre correctement traits faute dinformations ou de
justificatifs quant leur situation.
Des dispositifs complmentaires lapplication du DALO ont t mis en uvre par certains dpartements
pour palier cette difficult. Par exemple, dans le dpartement du Rhne, lAlpil (Action pour linsertion
par le logement) a mis en place un atelier DALO , dont lobjectif est prcisment daccompagner les
demandeurs dans leurs dmarches pour constituer un dossier.
Sachant que la majorit des dossiers arrivent incomplets l'ADIL dans le Val de Marne, rendant difficile
voire parfois impossible, leur traitement, ce genre dinitiative pourrait permettre une amlioration sensible
du travail dinstruction et de prise de dcision. Il permettrait surtout dassurer une plus grande quit entre
les requrants, quils soient ou non suivis socialement.
Outre un manque daccompagnement dans le suivi de certains requrants dans leurs dmarches, le service
instructeur rencontre parfois des difficults pour obtenir les lments permettant dappuyer et de prciser
la situation des requrants. Sont particulirement concernes les difficults pour contacter certains
responsables du suivi social des requrants et la reconnaissance de linsalubrit ou dindcence.
Une meilleure mise en coordination des services sociaux et de ceux en charge du traitement de linsalubrit
et de lindcence pourrait tre envisage. Le service instructeur devrait aussi pouvoir lui-mme diligenter
(ou faire diligenter par des prestataires extrieurs) des enqutes sociales ou de reconnaissance de
linsalubrit et de lindcence quand cela est ncessaire, ou que les services en charge de ce travail ne sont
pas totalement oprants.
2 - Le suivi social des personnes en difficult face au logement
repenser
Plus globalement, le suivi des personnes en difficult face au logement ne permet pas aujourdhui de
rpondre lensemble des problmatiques pour lesquelles il pourrait tre mobilis. Cette thmatique
complexe na pas t lobjet de ce travail, mais elle nen reste pas moins centrale pour comprendre
lensemble des dimensions de la mise en place du droit au logement opposable et ncessiterait dtre
largement approfondie.
Juin 2013 75
Parmi les pistes principales, peuvent tre cits :
La prvention des expulsions, qui permettrait de tarir en partie la source des requrants DALO.
Le renforcement des dispositifs de suivi du parcours rsidentiel des mnages fragiles pour prvenir
les situations de mal-logement.
Laccompagnement dans le retour au logement ordinaire pour certains requrants particulirement
fragiles.
Certaines initiatives, comme laccompagnement des parcours rsidentiels en Ile-de-France, mis en
uvre par la FNARS IDF (Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale), lAORIF
et lAFFIL (Association Francilienne pour Favoriser lInsertion par le Logement), tentent justement
dapporter des rponses cette problmatique, qui dpasse par ailleurs largement la simple application du
droit au logement. A ce titre, la mauvaise articulation du DALO avec les autres politiques de gestion des
prioritaires face au logement, semble aussi tre source de contradictions contreproductives pour
lapplication du droit au logement.
Ces remarques font apparaitre une contradiction structurelle de la mise en uvre du DALO. Au vu de la
ncessaire prise en compte des dimensions individuelles de chaque dossier, la dmarche mise en place
pour les instruire et prendre les dcisions en COMED est sujette discussion. Le service instructeur na
aucun moment la charge de recevoir les requrants, la mission qui lui est confie par les services de lEtat
est uniquement dvaluer le dossier au regard de la loi.
Cette dimension quasi exclusivement juridique dans linstruction et la prise de dcision est sujette dbat
quant la possibilit dvaluer la situation face au logement dun mnage uniquement par des critres
rigides. Les analyses prcdentes sur la prise de dcision montrent dailleurs que de faon plus ou moins
volontaire et consciente, les acteurs en charge de lapplication du DALO ont mis en place des pratiques qui
permettent de rintgrer ces dimensions dans leur prise de dcision.
Lobjet de ce mmoire na pas t de discuter de la pertinence mme du DALO pour rpondre au problme
du mal logement, mais den prciser les modalits dapplication. Au demeurant, ltude dans le Val de
Marne laisse penser que ce serait peut-tre lensemble du dispositif qui devrait tre revu.
B - UNE MEILLEUR MOBILISATION DU PARC EXISTANT
Si le parc apparait dans labsolu inadapt pour permettre lapplication de la loi dans le Val de Marne, la
mobilisation de lexistant apparait aussi comme insuffisante et parfois mal organise. Sont particulirement
Juin 2013 76
mises en cause la mobilisation du contingent prfectorale et lorganisation des acteurs dans le processus de
relogement.
1 - Une reprise en main du contingent prfectoral finaliser
Lun des bnfices certains de la mise en uvre du DALO dans le Val de Marne est la reprise en main par
les services de lEtat du contingent prfectoral. Alors quil avait t en grande partie laiss la charge des
bailleurs, la DRIHL sest ressaisie de la gestion de son contingent, sopposant parfois des rsistances
comme cela a t mis en avant.
Pour autant, il apparait que certaines marges de manuvre existent encore. Par exemple sur les 7 267
attributions de logements sociaux prononces en 2009 dans le Val de Marne, 1 903 lont t sur le
contingent prfectoral (cf. graphique 17). Sur cette mme anne, 525 requrants ont t relogs selon la
DRIHL, dont une partie hors du contingent prfectoral. En 2012, lanne o le plus de relogements ont t
raliss, seul 427 lont t sur le contingent prfectoral (cf. graphique 6 et 22). En prenant pour principe
que la rotation dans le contingent prfectoral est peu prs stable chaque anne, la place des relogements
DALO dans le contingent prfectoral est denviron 25%.
Mme si lensemble de ces logements ne correspond pas aux besoins des prioritaires et urgents, et que les
services de lEtat ont dautres prioritaires reloger, il apparait que la mobilisation du contingent prfectoral
reste encore renforcer. Parmi les causes de cette mobilisation carence, la place de lEtat comme garant
de lapplication de la loi et la coordination des acteurs autour du relogement, seront dtailles par la suite.
2 - Une participation des autres contingents organiser
Le contingent prfectoral nest pas le seul qui soit appel participer leffort de relogement. En
particulier le 1% logement est cens consacrer 25% de ses attributions aux relogements des prioritaires et
urgents. Si des efforts ont t faits en ce sens, il apparait que la mise disposition de ce contingent reste
insuffisante pour le moment. Toujours partir des chiffres de 2009, environ 2 600 attributions ont lieu
chaque anne sur le contingent Action Logement (cf. graphique 17). En principe, il devrait donc permettre
environ 650 relogements par an de prioritaires et urgents DALO. Or, en 2012, seul 156 relogements de
prioritaires et urgents ont t raliss sur ce contingent, soit moins de 25% de lobjectif.
Les autres contingents participent aussi au relogement des prioritaires et urgents. En partie parce quil
arrive quune attribution soit prononce par les filires classiques tout en concernant un requrant
Juin 2013 77
DALO. Mais rien nimpose aux autres rservataires, en particulier aux bailleurs et aux communes, de
reloger des prioritaires et urgents DALO.
Plus encore, les objectifs quantitatifs de relogement de prioritaires en gnral fixs par les accords collectifs
dattribution, qui sont de 895 en 2009, restent infrieurs aux nombres de requrants reconnus prioritaires
et urgents chaque anne dans le Val de Marne. Pour pousser les autres rservataires plus largement
mobiliser leur contingent, il pourrait tre intressant de faire correspondre les objectifs de relogement de
lensemble des prioritaires, dont les DALO, avec le nombre rel de relogements effectuer chaque anne
pour respecter le droit au logement opposable.
Sachant que la rpartition des diffrents rservataires au sein du parc social est trs diffrente en fonction
des communes, mobiliser plus quitablement les diffrents contingents permettrait aussi de faire participer
lensemble des communes aux relogements, et de limiter les filtrages des requrants en fonction de leur
commune dorigine.
3 - Une coordination des acteurs autour du relogement crer
Ces difficults mobiliser au mieux lensemble des ressources quoffre le parc social pour reloger les
requrants DALO, trouve en grande partie son explication dans un manque de coordination entre les
diffrents acteurs du relogement. Ce constat, qui apparait largement partag dans le Val de Marne, na
pour le moment pas donn lieu des rponses concrtes.
Il nexiste, par exemple, aucun moment de discussion formel entre lEtat, les communes, Action Logement
et les bailleurs sociaux sur le relogement des prioritaires et urgents dans le dpartement. Pourtant, ce type
de dispositifs existe dans certains dpartements comme en Moselle o une commission inter-bailleurs se
runit pour statuer sur la rpartition des relogements entre les bailleurs et les communes. Cette
coordination inter-bailleurs lchelle dpartementale permet de mettre en uvre globalement le
relogement des prioritaires et urgents sur lensemble dun territoire et de dpasser en partie les limites
dun relogement principalement organis en fonction de possibilits et volont de chaque commune.
Ce type de dmarche offre aussi des possibilits de dpasser les contradictions entre mixit sociale et
relogement des prioritaires face au logement. La dfinition dobjectifs de relogement quitablement
rpartis sur le territoire et entre les bailleurs permettrait aussi de rduire les disparits territoriales induites
par la rpartition diffrencie du parc social sur le territoire dpartemental.
Juin 2013 78
Les bailleurs sociaux semblent tre demandeurs de ce type de dispositifs pour avoir une meilleure vue sur
leurs pratiques respectives, et organiser une plus forte convergence vers une gestion commune des
prioritaires en gnral. Mais le pralable la mise en uvre de ce genre dinitiative passe par une
convergence de lensemble des acteurs sur des objectifs et des pratiques, alors que, comme cela a t mis
en avant, leurs intrts sont souvent divergents. Il apparait donc quune redfinition de la place de chacun
des acteurs et dun mode de gouvernance efficace soit des pralables indispensables.
C - UNE PLACE DES DIFFERENTS ACTEURS A REDEFINIR
Ltude de la mise en uvre du DALO dans le Val de Marne a permis des mettre au jour des intrts parfois
fortement divergents entre les diffrents acteurs, et pose la question du rle de chacun dans le dispositif.
1 - LEtat local ne joue pas compltement son rle de garant de
lapplication de la loi
LEtat sest fortement ressaisi de son rle de gestionnaire de son propre contingent mais il semble moins
volontariste quand il sagit dhonorer son rle de garant de la bonne application de loi. Sil serait injuste de
faire reposer sur les paules du prfet le fait que lensemble des prioritaires et urgents ne soient pas
relogs, la non utilisation de certains outils pourtant sa disposition pour imposer aux bailleurs et aux
collectivits de prendre leur part leffort de relogement gnrale pose parfois question.
Le fait par exemple que la commune dorigine dun requrant dtermine de faon aussi forte son
relogement ventuel entre en opposition avec lgalit face la loi dont lEtat, et plus prcisment son
reprsentant local, le prfet, sont les garants. En particulier la rticence, parfois affiche de certaines
communes, reloger les prioritaires et urgents sur leur territoire pourrait donner lieu des injonctions plus
fortes, voire lutilisation des procdures imposant le relogement aux bailleurs et aux communes de
certains dossiers. Outre cette rponse extrme , lEtat local pourrait jouer un rle moteur dans la
coordination des diffrents acteurs, en organisant par exemple des moments de discussion comme voqu
ci-dessus.
Plus gnralement la place de lEtat et les moyens qui lui sont donn devraient voluer pour quil puisse
assumer pleinement son rle. Par exemple, si le prfet peut assister ou tre reprsent en CAL, il na pas la
possibilit de participer la dcision. Une premire tape pour permettre une meilleure application des
objectifs de relogement serait de donner une place plus importante lEtat local dans lattribution des
Juin 2013 79
logements sur son contingent et des moyens dintervenir sur les autres rservataires, qui, sans enlever le
pouvoir souverain des CAL, permettrait un rquilibrage des rapports de force.
2 - Des communes et des bailleurs insuffisamment associs et investis
dans le dispositif
La manque dinvestissement, voir le refus, de certaines communes reloger les prioritaires et urgents est
un frein important lapplication de la loi. Alors quil sagit dune problmatique importante sur le territoire
val de marnais, aucun des quatre PLH (Plan Local pour lHabitat) nvoque le sujet.
Les communes ont donc un poids trs fort dans la dcision de relogement sans avoir rellement de
responsabilit dans le dispositif. Une mise contribution ngocie entre lEtat local et les communes du
dpartement pourrait tre un compromis qui leur permettrait de garder la main sur leur peuplement tout
en ayant la garantie dune participation active et quitable dans le relogement des prioritaires pour chaque
commune, comme cela existe pour les bailleurs par lintermdiaire des accords collectifs dattribution.
Mme si les bailleurs sont reprsents en COMED, ils ne sont pas rellement associs en amont des
relogements. Au contraire, la proposition de prioritaires et urgents en CAL est parfois mal vcue. Si les
bailleurs ne sont gnralement pas hostiles au relogement des prioritaires, qui est lune de leurs missions
principales, ils souhaitent que cela soit accompagn par des dispositifs qui assurent une bonne intgration
au sein de leur parc des mnages en difficult et qui les protgent en cas de problme.
L encore, la question de la coordination de lensemble des acteurs parait tre un enjeu central, et la mise
en place dun vrai systme de gouvernance semble indispensable.
Juin 2013 80
CONCLUSION
Ltude de lapplication du droit au logement dans Val de Marne a mis en avant certains
disfonctionnements dans lapplication de la loi. Sans revenir sur les rsultats que ce travail a apport, sa
conclusion va sattacher leur donner une dimension plus politique et personnelle.
Le parti pris de ce travail a t de traiter lensemble des dimensions de lapplication du dispositif sur un
dpartement plutt que den approfondir une en particulier. La consquence de ce choix est que le rsultat
final reste largement exploratoire, mais permet par contre de proposer certaines dmarches
complmentaires qui feront aussi lobjet de la fin de ce mmoire.
A - LE DALO DANS LE VAL DE MARNE : UN DISPOSITIF CONTESTABLE ET
MAL ADAPTE
Lapplication du DALO dans le Val de Marne est limage de son application au niveau national, rsum
ainsi par Sonia Baudry et Laure Weymuller : Sduisant dans son principe, linstauration du DALO
manifeste en dfinitive tout le paradoxe dun tat qui, en se fixant des objectifs ambitieux sans sen donner
les moyens matriels, se voue lui-mme tre hors la loi.
43
.
1 - Un mode de dsignation contestable de ceux ayant droit de faire
valoir leur droit au logement
Si au regard de lapplication de la loi, telle quelle est formule, le service instructeur et la COMED semblent
remplir les objectifs qui leur sont assigns, la procdure en elle-mme est discutable. Le sens du droit au
logement opposable est de rendre lEtat responsable vis--vis du mal ou du non logement de certains
foyers, or le mode de dsignation permettant de faire valoir ce droit apparait inadapt pour remplir cet
objectif, la fois sur la forme et sur le fond.
La rduction de situations complexes et particulires des critres figs ne rpond pas lindispensable
dimension sociale que requiert ce travail. Lanalyse de linstruction des dossiers et de la prise de dcision en

43
Source : Baudry Sonia et Weymuller Laure, Le droit au logement opposable, un droit effectif ? , Regards croiss
sur l'conomie, 2011/1 n 9, p. 71-74.
Juin 2013 81
COMED montre dailleurs que certaines dcisions, qui respectent strictement la loi, ne prennent pas assez
en compte la dimension individuelle et unique de chaque demande qui ncessite une rponse particulire
et adapte. Ce nest dailleurs pas lesprit de la reconnaissance comme prioritaire et urgent, qui vise
uniquement trier ceux pour lesquels la loi reconnait un droit au logement opposable.
Autrement dit, la mme rponse est apporte une personne sans domicile depuis plusieurs annes, un
foyer qui, suite une perte de revenu, na plus les moyens de payer un loyer dans le priv et se retrouve
menac dexpulsion avec une dette locative importante, ou encore une famille dj loge dans le parc
social et en situation de sur-occupation faute dune proposition de mutation. Chacune de ces situations
relve de problmatiques diffrentes et requiert une rponse et un accompagnement particulier qui ne
peut tre rsum au sein dune seule procdure de dsignation et de relogement.
2 - Une injonction lgislative en grande partie incantatoire et
hypocrite
Si le DALO a envoy un signal politique fort en rendant lEtat responsable vis--vis du respect du droit au
logement, il est dans le fait devenu une autre filire de dsignation de prioritaires, qui se superpose
dautres dispositifs, mais sans sattaquer au problme central qui est celui du relogement de personnes qui
rencontrent des difficults sociales importantes.
Comme ce mmoire la voqu, cette question dpasse la gestion des prioritaires et renvoie de
nombreuses problmatiques du logement en Ile de France, et plus particulirement celle dune offre
inadapte pour rpondre aux besoins de lensemble des franciliens. Depuis cinq ans, un stock continu de
prioritaires et urgents DALO saccumule, sans que les politiques du logement naient t dotes des
ambitions et moyens ncessaires pour y rpondre.
LEtat local est donc face une injonction lgislative quil na pas les moyens de remplir. La gestion de la
pnurie le pousse donc reloger ceux auxquels il peut offrir une solution, qui ne sont pas forcment ceux
qui en ont le plus besoin. Le tri qui sopre entre ceux qui sont relogs et les autres se fait donc
principalement en fonction dune adquation entre loffre disponible et la situation du mnage. Les critres
qui dterminent le relogement ou non dun mnage sont alors sa composition, ses revenus, le suivi social
dont il dispose et surtout sa commune dorigine. Le caractre prioritaire et urgent de sa demande passe
alors au second plan.
Le DALO dans le Val de Marne relve donc dune double hypocrisie. Dabord parce que lopposabilit du
droit au logement na pas t suivie de la constitution dune offre rpondant au besoin, ensuite parce que
Juin 2013 82
les moyens mis en uvre pour grer la pnurie nont jamais permis dassurer une galit face la loi et se
sont construits autour de critres en grande partie illgitimes.
Les solutions apporter cette situation sont videmment complexes et ncessitent du temps, mais la
direction prise par les politiques actuelles du logement en Ile de France semblent bien en-de des enjeux.
3 - Sortir de la gestion de la pnurie ? Une politique du logement
repenser lchelle de lIle de France
Rendre effectif le droit au logement passe ncessairement par une nouvelle ambition des politiques du
logement en Ile de France. Sans revenir sur lensemble des dimensions qui devraient tre traites, la
constitution et la mobilisation dune offre rpondant aux besoins semble se heurter un manque de
gouvernance des politiques publiques de lhabitat. Comme ltude du DALO dans le Val de Marne la
montr, le poids des intrts particuliers des acteurs rend difficile, voire impossible, la bonne application de
dispositifs efficaces pour traiter du mal logement lchelle dpartementale.
Certaines agglomrations, comme celle de Rennes ou de Lyon, organisent dj de faon concerte leurs
politiques du logement, en y intgrant les rponses a apport au mal-logement. Ces types de gouvernance,
qui dpassent lchelle communale, ont permis une amlioration significative dans la production et la
mobilisation dune offre rpondant rellement aux besoins.
Si la situation de lIle-de-France nest pas comparable, il apparait, pour lapplication du DALO comme pour
lensemble des politiques de lhabitat, que la mise en place dune structure de gouvernance lchelle
rgionale soit un pralable pour dpasser les divergences dintrts entre les acteurs qui rendent pour
partie impossible toute tentative de rponse la crise du logement en Ile-de-France.
B - UN TRAVAIL EXPLORATOIRE QUI NECESSITE DES APPROFONDISSEMENTS
Le travail men loccasion de ce mmoire a permis dapprofondir des lments danalyses sur la mise en
uvre du DALO et de faire ressortir un certain nombre de rsultats originaux, en particulier sur la forte
dimension territoriale du dispositif. Il a donc t loccasion de faire un tat des lieux approfondi du
processus dapplication du droit au logement dans le Val de Marne qui dpasse la simple analyse des
rsultats. Mais une part importante des problmatiques quil a mis au jour reste encore ltat
dhypothse.
Juin 2013 83
A partir de ce travail, en grande partie exploratoire, dautres dmarches pourraient tre mises en uvre
pour prciser lanalyse et confirmer les hypothses mises en avant. Parmi celles-ci, nous allons en proposer
certaines qui sont apparues comme les plus pertinentes.
1 - Le suivi sur le long terme de linstruction et de la prise de dcision
sur les dossiers
Un travail approfondi sur linstruction des dossiers et la prise de dcision en COMED pourrait tre mis en
uvre. Il prendrait pour terrain lobservation du travail dinstruction men par lADIL et de la commission
de mdiation sur un temps long.
La mise en uvre dune mthodologie qualitative de ce type permettrait de prciser les questionnements
sur la correspondance entre le mode dinstruction des dossiers et les objectifs qui lui sont allous. En
particulier, les interrogations sur la possibilit pour le service instructeur de rendre compte prcisment de
la situation de lensemble des requrants pourrait tre discutes.
Lobservation de plusieurs COMED sur le long terme approfondirait les hypothses dj formules quant au
mode de prise de dcision, en particulier concernant les rgles informelles que se constituent et voluent
au fil des commissions. Ce serait aussi loccasion de mettre au jour les rapports de forces entre les acteurs
qui y sigent et donc leur positionnement vis--vis du dispositif.
2 - Ltude spcifique du rle des communes
Lun des apports importants de ce travail est davoir dmontr le rle majeur que jouent les communes
dans le relogement des prioritaires et urgents. Pour autant, une analyse prcise des raisons qui expliquent
ces diffrences dans lapplication du DALO entre les communes du dpartement nont pas pu tre
approfondies.
Cet approfondissement ncessiterait de mener un travail qui partirait directement des communes, en
constituant par exemple un certain nombre de monographies communales qui permettrait de comparer les
communes et leur rapport au relogement des prioritaires. Ce travail devrait saccompagner dautres
traitements de la base de donnes qui intgreraient plus prcisment la situation propre de chaque
commune, et en particulier de leur parc social. Plus prcisment, ce nouveau traitement devrait prendre en
compte le taux de rotation, la part de chaque rservataire et de chaque bailleur, et la typologie prcise du
parc social de chaque commune. Un croisement entre le profil des requrants et leur commune dorigine
pourrait aussi tre ralis. Enfin, il serait intressant de pouvoir rencontrer la fois des lus en charge des
Juin 2013 84
questions de logement, mais aussi les salaris qui mettent concrtement en uvre les politiques locales sur
ces questions.
3 - Les diffrences de pratiques entre les bailleurs sociaux dans le
relogement des prioritaires
Les autres acteurs majeurs du relogement des requrants DALO sont les bailleurs sociaux, qui ont la charge
de concrtement reloger la plus grande partie des prioritaires et urgents. Dans ce travail, les bailleurs
sociaux ont t prsents de faon monolithique et seul lun dentre eux a t rencontr. Or, de grandes
diffrences existent entre les 77 bailleurs sociaux du dpartement. Par exemple, Valophis gre un
patrimoine de plus de 26 000 logements sur le dpartement, I3F et Icade-Patrimoine de plus de 10 000,
alors que 37 autres bailleurs en ont moins de 1 000 leur charge
44
. Dans le mme sens, certains sont des
offices publics communaux, intercommunaux ou dpartementaux alors que dautres sont des bailleurs
sociaux privs. Enfin, leurs rservataires ne se rpartissent pas de la mme faon, certains sont
majoritairement rservs par les communes, dautres par Action Logement, et certains ont mme un
contrle propre important sur les attributions dans leur parc.
Une tude qui partirait des bailleurs en les diffrenciant en fonction de leur statut, de leur taille et de
limplantation de leur patrimoine, permettrait de prciser le rle quils ont dans le relogement des
prioritaires et urgents et des carts de pratiques quil y aurait entre eux.
Cet approfondissement demanderait un nouveau traitement de la base de donnes qui diffrencierait les
relogements en fonction du bailleur qui en a la charge et une multiplication des entretiens. Il serait aussi
intressant dobserver diffrentes CAL pour comprendre comment se prend la dcision dattribuer, ou non,
un logement un requrant DALO et ce en fonction du bailleur, de la commune et du rservataire qui le
prsente.
4 - La comparaison avec dautres dpartements en Ile de France, mais
aussi dans les zones moins tendues
Lensemble des dmarches prsentes prcdemment pourrait tre mis en uvre dans diffrents
dpartements pour comparer les diffrences de mise en place dun mme dispositif en fonction des
territoires. Il serait videmment intressant de comparer le Val de Marne un autre dpartement
francilien dont la situation est similaire. Mais la comparaison avec dautres dpartements o le march du

44
Source : EPLS 2010
Juin 2013 85
logement est moins tendu serait aussi un apport important. En particulier, rien ne dit que le DALO, sil est
un dispositif qui semble inadapt la situation de lIle de France, ne lest pas dans dautres dpartements.
Juin 2013 86
ANNEXE PRODUITE PERSONNELLEMENT :
1 - Traitement cartographique de la base de donnes

Ville
Tendance
politique
Emission
de PU %mission
Nombre de
relogs issus
de la
commune %relog
Rception
de PU %Rception %LS
Diffrentiel
%mission/%LS
Diffrentiel
%rception/%mission
ABLON-SUR-SEINE PS 7 0,24% 1 14,29% 1 0,16% 0,19% -0,05% -0,08%
ALFORTVILLE PS 93 3,15% 16 17,20% 14 2,17% 5,12% 1,97% -0,98%
ARCUEIL EELV 60 2,03% 18 30,00% 14 2,17% 2,45% 0,42% 0,14%
BOISSY-SAINT-LEGER PS 48 1,62% 9 18,75% 10 1,55% 1,30% -0,32% -0,07%
BONNEUIL-SUR-MARNE PCF 36 1,22% 11 30,56% 5 0,78% 2,58% 1,36% -0,44%
BRY-SUR-MARNE UMP 23 0,78% 5 21,74% 2 0,31% 0,50% -0,28% -0,47%
CACHAN PS 33 1,12% 11 33,33% 16 2,48% 2,18% 1,07% 1,36%
CHAMPIGNY-SUR-MARNE PCF 211 7,14% 56 26,54% 61 9,46% 7,39% 0,24% 2,31%
CHARENTON-LE-PONT UMP 25 0,85% 6 24,00% 5 0,78% 2,39% 1,54% -0,07%
CHENNEVIERES-SUR-
MARNE UMP 26 0,88% 9 34,62% 5 0,78% 1,12% 0,24% -0,10%
CHEVILLY-LARUE PCF 40 1,35% 8 20,00% 9 1,40% 1,87% 0,52% 0,04%
CHOISY-LE-ROI PCF 116 3,93% 21 18,10% 29 4,50% 3,77% -0,16% 0,57%
CRETEIL PS 262 8,87% 40 15,27% 50 7,75% 8,53% -0,34% -1,12%
FONTENAY-SOUS-BOIS PCF 109 3,69% 21 19,27% 26 4,03% 4,21% 0,52% 0,34%
FRESNES PD 36 1,22% 9 25,00% 11 1,71% 1,72% 0,50% 0,49%
GENTILLY PCF 63 2,13% 8 12,70% 8 1,24% 2,54% 0,41% -0,89%
IVRY-SUR-SEINE PCF 238 8,06% 53 22,27% 33 5,12% 6,07% -1,99% -2,94%
JOINVILLE-LE-PONT UMP 31 1,05% 3 9,68% 9 1,40% 1,40% 0,35% 0,35%
LA QUEUE-EN-BRIE PCF 8 0,27% 1 12,50% 1 0,16% 0,66% 0,39% -0,12%
LE KREMLIN-BICETRE PS 75 2,54% 19 25,33% 26 4,03% 2,60% 0,06% 1,49%
LE PERREUX-SUR-MARNE UMP 57 1,93% 13 22,81% 7 1,09% 0,47% -1,46% -0,84%
LE PLESSIS-TREVISE Centre 14 0,47% 4 28,57% 7 1,09% 0,86% 0,39% 0,61%
L'HAY-LES-ROSES PS 63 2,13% 14 22,22% 17 2,64% 1,96% -0,18% 0,50%
LIMEIL-BREVANNES PCF 34 1,15% 8 23,53% 7 1,09% 1,38% 0,22% -0,07%
MAISONS-ALFORT UMP 69 2,34% 10 14,49% 7 1,09% 3,91% 1,57% -1,25%
NOGENT-SUR-MARNE UMP 45 1,52% 6 13,33% 3 0,47% 1,11% -0,42% -1,06%
NOISEAU PS 1 0,03% 1 100,00% 1 0,16% 0,13% 0,10% 0,12%
ORLY PCF 27 0,91% 5 18,52% 8 1,24% 3,13% 2,21% 0,33%
RUNGIS UMP 3 0,10% 0 0,00% 0 0,00% 0,26% 0,16% -0,10%
SAINT-MANDE UMP 16 0,54% 1 6,25% 2 0,31% 0,54% 0,00% -0,23%
SAINT-MAUR-DES-FOSSES UMP 134 4,54% 19 14,18% 10 1,55% 1,49% -3,04% -2,99%
SAINT-MAURICE UMP 10 0,34% 2 20,00% 5 0,78% 0,99% 0,65% 0,44%
SANTENY UMP 3 0,10% 2 66,67% 0 0,00% 0,08% -0,02% -0,10%
SUCY-EN-BRIE UMP 11 0,37% 2 18,18% 4 0,62% 1,24% 0,87% 0,25%
THIAIS UMP 79 2,67% 18 22,78% 13 2,02% 1,43% -1,24% -0,66%
VALENTON PCF 14 0,47% 1 7,14% 11 1,71% 1,64% 1,17% 1,23%
VILLECRESNES UMP 1 0,03% 1 100,00% 0 0,00% 0,20% 0,17% -0,03%
VILLECRESNES UMP 3 0,10% 0 0,00% 0 0,00% 0,20% 0,10% -0,10%
VILLEJUIF PCF 136 4,60% 45 33,09% 52 8,06% 5,31% 0,70% 3,46%
VILLENEUVE-LE-ROI UMP 49 1,66% 4 8,16% 3 0,47% 1,09% -0,57% -1,19%
VILLENEUVE-SAINT-
GEORGES PCF 122 4,13% 35 28,69% 21 3,26% 2,63% -1,50% -0,87%
VILLIERS-SUR-MARNE UMP 46 1,56% 10 21,74% 12 1,86% 1,99% 0,43% 0,30%
VINCENNES Centre 110 3,72% 21 19,09% 10 1,55% 2,63% -1,09% -2,17%
VITRY-SUR-SEINE PCF 265 8,97% 58 21,89% 57 8,84% 8,02% -0,95% -0,13%
Hors IDF 9 0,30% 0 0,00% 0 0,00% -0,30%
IDF
93 3,15% 22 23,66% 53 8,22% 5,07%

Tableau global de la participation des diffrentes communes impliques dans le DALO dans le Val de Marne
Juin 2013 87
2 - Liste des entretiens
Entretien avec Claire Rostan (chef de service
adjointe du service logement de lDRIHL 94,
charge du relogement des DALO, membre de la
COMED)
Organisme : DRIHL
Dure de lentretien : 3 heures
Date : lundi 29 avril
Principaux sujets traits : organisation gnrale
du dispositif, relogement, rle de lEtat, place des
communes, rapport de force entre les acteurs.

Entretien avec Anne-Marie Fkt (directrice du
dveloppement social de Valophis) et Jean-
Franois le-Nen (charg de mission de lAORIF
94)
Organisme : Valophis et AORIF
Dure de lentretien : 2 heures
Date : mardi 23 avril
Principaux sujets traits : organisation gnrale
du dispositif, relogement, rle des bailleurs
sociaux, mixit sociale, peuplement des
communes.

Entretien avec Alain Gaulon (prsident du CNL
94)
Organisme : CNL 94
Dure de lentretien : 2 heures 30
Date : vendredi 3 mai
Principaux sujets traits : suivi social des
requrants, profil des requrants, rapport de
force en COMED, organisation gnrale du
dispositif.

Entretien avec Lise Berthelemy (Directrice de
lADIL 94) et Astrid Hocquemille (chef de service
du service instructeur)
Organisme : ADIL 94
Dure de lentretien : 1heure 30
Date : jeudi 25 avril
requrants, profil des requrants, rapport de
force en COMED, instruction des dossiers.

Entretien avec Marie Lanzaro (doctorante au
LabUrba)
Organisme : LabUrba
Dure de lentretien : 1heure 30
Date : jeudi 29 avril
requrants, intgration du DALO dans les
dispositifs daccompagnement des sortants
dhbergement. .

Juin 2013 88
3 - Sigles utiliss
ADIL : Agence dpartementale d'information sur le logement
AFFIL : Association Francilienne pour Favoriser lInsertion par le Logement
AORIF : Union sociale pour lhabitat dIle-de-France
AVDL : Accompagnement Vers et Dans le Logement
CAF : Caisse dAllocation Familiale
CAL : Commission dAttribution de Logement
CCH : Code de la Construction et de lHabitat
COMED : Commission de mdiation
COMDALO : Base de donnes des requrants DALO
DALO : Droit Au Logement Opposable
DRE : Direction Rgionale de lEquipement
DREAL : Direction Rgionale de lEnvironnement, de lAmnagement et du Logement
DRIHL : Direction Rgionale et Interdpartementale de l'Hbergement et du Logement
DLS : Demande de Logement Social
EPLS : Enqute sur le Parc Locatif Social
FNARS : Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale
HCLPD : Haut Comit au Logement des Personnes Dfavorises
PLAI : Prt Locatif Aid dIntgration
PLH : Programme Local de lHabitat
PLS : Prt Locatif Social
PLUS : Prt Locatif Usage Social
TA : Tribunal Administratif
UC : Unit de Consommation
USH : Union Sociale pour lHabitat

Juin 2013 89
4 - Bibliographie et sources
Rapports
1
me
rapport annuel du comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable, Franchir les
tapes pour rendre effectif le droit au logement opposable, octobre 2007.
2
me
rapport annuel du comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable, Assumer
lobligation de rsultat du droit au logement sur lensemble du territoire, octobre 2008.
3
me
rapport annuel du comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable, Lan II du Dalo
: Priorit la bataille de loffre, octobre 2009.
4
me
rapport annuel du comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable, LEtat ne peut
pas rester hors la loi, octobre 2010.
5
me
rapport annuel du comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable, Monsieur le
Prsident de la Rpublique, faisons enfin appliquer la loi Dalo !, novembre 2011.
6
me
rapport annuel du comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable, Droit au
logement : rappel la loi, novembre 2012.
8
me
rapport du haut comit pour le logement des personnes dfavorises: Vers un droit au logement
opposable, octobre 2002.
13me

Rapport du haut comit pour le logement des personnes dfavorises, Drouler les implications du
droit au logement opposable, Mars 2008.
Rapport annuel 2012 sur ltat du mal-logement en France, Fondation Abb Pierre, mars 2012.
Audit du fonctionnement des commissions de mdiation du droit au logement opposable en Ile-de-France,
rapport du Conseil Gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, tabli par Isabelle Massin,
Patricia Perrin, Delphine Riviere et Eric Verlhac, novembre 2010.
Rrapport du Conseil Gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, valuation des besoins lis
au droit au logement opposable (DALO), tabli par Marc Prevot, Philippe Schmit, Isabelle Rougier, juin 2009.
Droit au logement, droit du logement, rapport public 2009 du conseil dEtat.
Juin 2013 90
De la demande au refus : les mnages prioritaires face aux propositions de logements sociaux, ralise par
lADIL du Gard, fvrier 2013.
Droit au logement opposable : le contentieux du relogement, ralise par lADIL de lHrault, fvrier 2013.
Les requrants DALO dans le Val de Marne en 2010, ralis par lUSH et lAORIF, 2011.
Ouvrage, articles et mmoires
Baudry Sonia et Weymuller Laure, Le droit au logement opposable, un droit effectif ?, Regards croiss sur
l'conomie, 2011/1 n 9, p. 71-74.
Nomie Fitoussi, Mmoire de Master 1 de lInstitut dUrbanisme de Paris, le droit au logement opposable :
une solution pour sortir de la crise du logement en Ile de France ?, 2008.
Annabelle Berthaud, La lettre de lObservatoire National de la Pauvret et de lExclusion Sociale, Une
valuation du droit opposable au logement (DALO), n7, dcembre 2012.
Jean-Claude Driant, Les politiques du logement en France, dition Broch, janvier 2010.
Donnes sur le logement social
Rpartition du parc locatif social par territoire, AORIF, fvrier 2013.
Les attributions dans le parc social francilien en 2009, Sandra BEER, Vincent Perarnaud, AORIF, USH et
DRIHL.
Enqute sur loccupation du parc social et son volution, CRDOC et DGALN, Juin 2010.
Vers un repositionnement des logements PLS familiaux sur le march du logement en le-de-France?,
Observatoire du logement social en Ile de France, janvier 2012.
Rpertoire du parc locatif social 2010 (RPLS).
Rpertoire du parc locatif social 2009 (RPLS).
Documents rglementaires
Loi n90-449 du 31 mai 1990, dite loi Besson.
Dclaration Universelle des Droits de lHomme et du Citoyen de 1945.
Juin 2013 91
Loi n 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable
Arrt du 19 dcembre 2007 pris pour l'application de l'article R.* 441-14 du code de la construction et de
l'habitation
Droit au logement opposable, bonnes pratiques des commissions de mdiation, Ministre de lEcologie du
Site internet
DRIHL : http://www.drihl.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/
LInstitut damnagement et durbanisme de la rgion Ile-de-France : http://www.iaurif.org
LInstitut national de la statistique et des tudes conomiques : http://www.insee.fr
Le Haut comit au logement des personnes dfavorises : http://www.hclpd.gouv.fr
La Fondation Abb Pierre : http://www.fondation-abbe-pierre.fr
Juin 2013 92
AUTRES ANNEXES EXTERIEURS :
5 - La doctrine utilise par le Val de Marne pour instruire les dossiers
Juin 2013 93

Juin 2013 94
Juin 2013 95

Juin 2013 96
6 - Arrt prfectoral fixant la composition de la COMED
Juin 2013 97
Juin 2013 98
Juin 2013 99

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