Ensayo introductorio:

Recuperacin de plusvalas en
Latinoamrica: bravura o bravata?
*
Martim O. Smolka
a
Fernanda Furtado
b
*
Los autores agradecen a Sylvia Dohnert por la traduccin de la versin original en portugus.
a
Senior Fellowy Director del Programa para Amrica Latina y el Caribe del LI LP, en Cambridge,
EUA, y Profesor Adjunto (de permiso) del Instituto dePesquisa ePlanejamento UrbanoeRegional de la
Universidad Federal de Rio de J aneiro (I PPUR/UFRJ ).
b
Profesora e investigadora del Programa de Postgrado en Urbanismo de la Facultad de Arquitectura
y Urbanismo de la Universidad Federal de Rio de J aneiro (PROURB/UFRJ ) y Fellowdel LI LP.
1
Se trat de la realizacin de un primer levantamiento de las experiencias de cada pas acerca de las
polticas de recuperacin de plusvalas. Los ensayos fueron orientados a relatar y evaluar un conjun-
to de experiencias concretas relevantes que ofrecieran un cuadro de la evolucin y de la situacin
actual del tema en cada pas, pero tambin a identificar y buscar las razones de la ocurrencia de
experiencias frustradas o de la ausencia de aplicacin de instrumentos de recuperacin de plusvalas.

1. Una evaluacin general

En mi pas no pasa nada! As reaccionaron los autores de los trabajos reunidos
en esta antologa, cuando hace cuatro aos les solicitamos, en el mbito de un
proyecto apoyado por el Lincoln Instituteof Land Policy (LILP)
1
, que escribieran un
ensayo sobre la experiencia con captura de plusvalas del suelo en sus pases.
El resultado de este esfuerzo, que aqu se presenta, muestra una realidad bastante
diferente de aquella primera reaccin que pareca indicar que se trataba de un tema
extrao, desconocido o de poco inters para los pases de Amrica Latina. En reali-
dad, como reconocen e ilustran los textos, pasan muchas cosas relacionadas al
tema, o por lo menos mucho ms de lo que se supone, y, adems de esto, existe un
potencial formidable para que vayan a pasar an ms en un futuro cercano.
La evaluacin del tema de la recuperacin por parte del sector pblico de
plusvalas del suelo originadas en el proceso de urbanizacin muestra que el
XI V Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
tema es tericamente pertinente, que la oportunidad de implementarlo es real y
que la tendencia a incorporarlo en la agenda poltica urbana es creciente. Las
polticas de recuperacin de plusvalas del suelo, por razones buenas pero tam-
bin por razones malas, aparentemente arehereto stay.
Sin embargo, de esta afirmacin no se debe inferir que se navega en un mar
tranquilo cuando se aborda el tema de la recuperacin de plusvalas del suelo
urbano en Amrica Latina. En efecto, todava es considerable el hiato existente
entre la retrica oficial, segn la cual la privatizacin de estas plusvalas es so-
cialmente cuestionable o ineficiente, y la institucionalizacin del discurso oficial
en un marco legal orgnico y coherente, as como el existente entre este marco y
la aplicacin eficaz de instrumentos para la captura de plusvalas del suelo.
En realidad, la experiencia latinoamericana con la implementacin de polti-
cas e instrumentos de recuperacin de plusvalas del suelo urbano es notable-
mente dbil y ambigua (Furtado, 1999). El soporte institucional es precario y a
veces libresco o socialmente alienado, cuando no jurdicamente y legalmente
inconsistente. El debate pblico, a su vez, adems de todava restringido y oca-
sional, est marcado o bien por astutos argumentos engaosos que denuncian
los emblemticos (y poderosos) intereses en juego, o bien por desconcertantes
confusiones en el entendimiento de los asuntos pertinentes. Esas caractersticas
son sintomticas de la ignorancia y de los prejuicios que todava cercan el tema
de la recuperacin de plusvalas del suelo en la regin.
2. Recuperacin de plusvalas: aspectos conceptuales
2.1. Definicin
Por recuperacin de plusvalas se entiende la movilizacin de parte (o al lmite de
la totalidad) de aquellos incrementos del valor de la tierra atribuible a los esfuerzos
de la comunidad para convertirlos en recaudacin pblica por la va fiscal (a travs
de impuestos, tasas, contribuciones y otras formas) o ms directamente en mejora-
mientos in loco en beneficio de los ocupantes o de la comunidad en general.
Esas plusvalas resultan en general de acciones ajenas al propietario
2
, y ms
notablemente derivan de la actuacin pblica, sea a travs de inversiones en
2
Los incrementos del valor de la tierra debido a mejoramientos realizados por los propietarios son la
excepcin.
XV
infraestructura o de decisiones regulatorias sobre el uso del suelo urbano. A
pesar de eso, estos incrementos del valor de la tierra, sin una intervencin por
parte del sector pblico para su recuperacin, son apropiados de forma privada
por los propietarios de la tierra beneficiada.
2.1. Algunas aclaraciones
En primer lugar, cabe aclarar que la definicin presentada, y por extensin esta
antologa, no contempla apenas los instrumentos/experiencias strictu sensu de recu-
peracin de plusvalas, como son la situacin colombiana con los instrumentos de la
Contribucin de Valorizacin y de la Participacin en Plusvalas, o los casos mejica-
no y ecuatoriano, en los cuales el cdigo fiscal contempla explcitamente impuestos
a las plusvalas. En contraposicin a estos abordajes ms restrictos, se emplea el
trmino movilizacin para acomodar otras actuaciones del poder pblico, abarcan-
do no slo la recuperacin de plusvalas por va de instrumentos especficos de
naturaleza fiscal y/o regulatoria, sino tambin por va de concesin, comercializa-
cin o participacin de terrenos como base material de generacin y/o absorcin de
plusvalas, adems del pago de beneficios por va de otras cobranzas.
En segundo lugar, la expresin incremento del valor de la tierra se refiere a las
valorizaciones experimentadas por determinados terrenos en diversas etapas del
proceso de urbanizacin, o sea, se trata de aumentos en la renta econmica de la
tierra definida en forma genrica. En estos trminos las plusvalas consideradas
se refieren exclusivamente al componente tierra (y no a la valorizacin de la edi-
ficacin). Este punto es importante en la medida en que no siempre se tiene claro,
en el contexto de una actividad constructiva relativamente atomizada y competi-
tiva, la idea de que las variaciones espaciales e inclusive las temporales observa-
das en los inmuebles urbanos son absorbidas predominantemente por el terreno.
En este punto sera oportuno abrir un parntesis en torno a la referencia ex-
clusiva al incremento en oposicin al siempre polmico debate relativo a la
disminucin del valor o minusvalas. El lector debe recordar ante todo que, en
un contexto de altas tasas de crecimiento urbano, combinadas con una oferta
insuficiente de tierra servida a precios accesibles y una fuerte segregacin resi-
dencial (ref. normas urbansticas excluyentes), la regla general tiende a ser que
las intervenciones pblicas en forma de provisin de infraestructura y servi-
cios urbanos o de regulacin del uso del suelo provoquen incrementos de valor
de la tierra relevantes. An as, es claro que existen situaciones en las que se
Ensayo introductorio
XVI Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
producen minusvalas. I mporta sealar, sin embargo, que la Amrica Latina tie-
ne una larga historia de generosas indemnizaciones y compensaciones por pro-
piedades expropiadas (Maricato, 2000). En este sentido, el debate de las expe-
riencias consideradas en esta antologa puede y debe ser ledos ante todo como
una reaccin correctiva de una contundente asimetra en el tratamiento legal/
institucional de la cosa pblica. En efecto, las autoridades fiscales tienden en
general a ser ms sensibles en la concesin de deducciones, exenciones y simi-
lares para compensar eventuales desvalorizaciones provocadas por acciones
pblicas (como por ejemplo los descuentos al impuesto sobre la propiedad, en
Rio de J aneiro, en reas vecinas a las favelas con problemas de violencia), que
en la recuperacin de valorizaciones no merecidas. Vale decir que en Amrica
Latina, por defecto, la regla ha sido la captura revertida de plusvalas.
Ms all de lo descrito en el prrafo anterior, importa observar que se trata de
incremento de valor (y no de precio), ya que tal alteracin no siempre es captada
en la variacin observada en los precios del mercado, pues no siempre las inter-
venciones supuestamente responsables por las plusvalas se hacen acompaar de
(o estn asociadas a) transacciones medibles. Se trata, as, de un valor potencial
relacionado al beneficio conferido al usuario y/o al propietario del terreno
3
.
Por ltimo, la expresin beneficio de la comunidad se entiende en forma
amplia, aplicndola tambin a situaciones externas de la rbita directa del Esta-
do, ms especficamente a las tpicas iniciativas de upgrading u otras iniciativas
de autopromocin de comunidades que se desarrollan en Amrica Latina, en las
que las reas descuidadas por el poder pblico, y excluidas de la intervencin
pblica, experimentan procesos en los que alguna valorizacin de la tierra es
revertida a la comunidad o a alguna entidad colectiva. Este concepto ampliado
de comunidad tambin se aplica a las iniciativas de reajuste (reparcelamiento)
de tierras promovidas por entidades privadas.
2.3. Convergencias notables o apropiaciones diferentes?
El principio de la recuperacin de plusvalas tiene una base bien establecida
tanto en trminos tericos como polticos. En el campo terico, hay una notable
3
Nunca est de ms recordar que el precio del terreno se constituye esencialmente de incrementos de
valor acumulados en el tiempo o de las capitalizaciones en el presente del potencial de plusvalas que
se espera captar en el futuro.
XVI I
convergencia entre los economistas de diferentes tradiciones, an cuando no
por las mismas razones, sobre lo apropiado de la idea: representantes de la lnea
liberal (neoclsica) consideran esta una renta indebida por representar un pago
sin un pro quo, mientras que para los ms progresistas (economa clsica) se
trata de un pago por derechos exclusivos retenidos, indebidamente, por (una
clase de) propietarios de la tierra.
En trminos polticos, tambin se pueden encontrar argumentos a favor de la
recuperacin de plusvalas tanto por representantes de corrientes de izquierda (pro-
gresistas) como por los pertenecientes a corrientes de derecha (conservadores o
neoliberales). Para la izquierda, la recuperacin de plusvalas permite controlar
manifestaciones indeseables del mercado, como la especulacin del suelo, adems
de ser un medio para profundizar la tributacin sobre el valor de la tierra. La dere-
cha, a su vez, defiende su aplicacin (sobre todo en la forma de tributos aplicados al
margen, es decir, sobre los incrementos de renta) por motivos asociados a la promo-
cin de la eficiencia del mercado, ya sea para evitar la ocurrencia de freeriders (y as
obtener una mayor aproximacin entre costos/beneficios sociales a los privados) o,
como seal de la promocin de la verdad tarifaria, para restringir el gasto de
dinero pblico en tems que la poblacin no juzgue prioritarios
4
.
Otras convergencias importantes pueden ser encontradas en la esfera de la
planificacin urbana, entre los que consideran las polticas de recuperacin de
plusvalas como indispensables para asegurar la viabilidad de acciones ms
incluyentes y consecuentes con el mbito de Planos Directores o de Ordena-
cin del Territorio. Este es el caso de Colombia, donde la Participacin en Plus-
valas es considerada como indispensable para la promocin de una mejor dis-
tribucin de cargas y beneficios en la ciudad como un todo. Por otro lado, los
crticos de la planificacin comprensiva tambin perciben las polticas de recu-
peracin de plusvalas como parte integrante de las estrategias de viabilizar pro-
yectos urbanos, o como garanta de la sostenibilidad de proyectos individuales
de larga escala. Esta segunda corriente est bien representada en las Operacio-
nes Urbanas desarrolladas en So Paulo
5
.
Finalmente, el tema de las polticas de recuperacin de plusvalas tambin
encuentra defensores entre tributaristas. En esta esfera se alinean de un lado
4
Vase el ensayo sobre la experiencia chilena.
5
Vase el ensayo sobre la experiencia brasilea.
Ensayo introductorio
XVI I I Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
aquellos frustrados con las restricciones que afectan la cobranza del impuesto
sobre la propiedad y que defienden la captura de plusvalas como parte de una
estrategia ms amplia de aumento de recaudacin fiscal de base patrimonial
6
.
Del otro lado estn aquellos que, por no encontrar mayor mrito en este im-
puesto, como tampoco sobre cualquier impuesto sobre el patrimonio inmobilia-
rio, apuestan a la fragmentacin del sistema fiscal y a la adopcin, como mal
menor, de polticas o recursos puntuales de recuperacin de plusvalas, espe-
cialmente aquellas basadas en la negociacin directa entre la administracin pblica
y agentes privados. En este ltimo caso, las polticas de recuperacin de plusvalas
pueden representar una cortina de humo, desviando la atencin del debate pbli-
co sobre reformas fiscales ms abarcadoras y de mayor consecuencia.
Las convergencias en esas diferentes esferas deben sin embargo ser calificadas.
Ellas no llevan necesariamente a una tendencia de universalizacin en la adopcin
de polticas de recuperacin de plusvalas; al contrario, al tornarse en un tema sus-
ceptible de distintas apropiaciones/interpretaciones, estas convergencias contribu-
yen a exacerbar las diferencias ideolgicas pertinentes al tema en general, y las
relacionadas en especial a la problemtica de los derechos de propiedad sobre la
tierra y sus frutos, que es una de las discusiones crticas que sealan varios de los
autores al calificar los obstculos para el desarrollo del tema en Amrica Latina.
2.4. Delimitacin del alcancedelos instrumentos depoltica
Es importante sealar desde luego que el men de posibilidades de instrumen-
tos de recuperacin de plusvalas es amplio y variado. Este comprende, como ya
se insinu, instrumentos fiscales (impuestos, contribuciones, etc.), reguladores
(negociados o universales) y otros/hbridos. En cada una de esas tres categoras
bsicas de instrumentos se puede encontrar una lista formidable de mecanismos
alternativos
7
. Cuanto ms de cerca se examina cada una de las mltiples y varia-
das experiencias de recuperacin de plusvalas en localidades distintas, ms ni-
cas e irreproducibles se presentan, y ms difcil resulta clasificarlas.
6
Consideran tambin que la implementacin de polticas de recuperacin de plusvalas adquiere un
carcter pedaggico para la formacin de una cultura fiscal ms favorable a la tributacin patrimo-
nial, en la medida en que deja entrever mejor la relacin de causaefecto entre gastos pblicos que
valorizan inmuebles y los recaudos originados de esta valorizacin.
7
Para una presentacin del men de opciones de instrumentos, vase: Dowall y Blackburn 1991;
Smolka y Amborski 2000.
XI X
De hecho, no siempre es fcil distinguir claramente entre contribuciones fis-
cales y ciertos instrumentos asociados a regulaciones sobre el uso del suelo,
particularmente cuando las decisiones acerca del tipo de emprendimiento a ser
autorizado o estimulado estn interconectadas a decisiones sobre las inversio-
nes en infraestructura necesarias para darle soporte a aquel emprendimiento.
Un mismo instrumento puede ser utilizado de modo bastante distinto segn el
contexto poltico y otras circunstancias locales
8
.
La referencia a una categora extra de instrumentos hbridos para designar
aquellos cuya base legal se apoya al mismo tiempo en formas fsicas y regulatorias
de recuperacin de plusvalas parece no resolver la cuestin y ampliar an ms
el problema analtico que traemos entre manos. El problema es todava ms
evidente cuando el mecanismo es diseado e implementado en una base ad hoc,
apenas para resolver un asunto de carcter local y especfico, como muestran
los ensayos de esta antologa.
Adems de esto, la experiencia demuestra que a veces, inclusive, las plusva-
las son deliberadamente recuperadas a travs de polticas o recursos infor-
males, o sea, a travs de instrumentos diseados para otros usos (por ejemplo
permisos de construccin o tambin de parcelamiento). De igual manera, ocu-
rren situaciones de aplicacin fortuita, en las cuales las plusvalas son de hecho
recuperadas sin que este hecho sea reconocido, como por ejemplo en la apropia-
cin pblica anticipada, va procesos de expropiacin, de parcelas de la valori-
zacin de terrenos resultantes de obras de vialidad o de sistemas de transporte
(vase los casos de Chile y de Venezuela).
Estos puntos exponen los estrechos lmites de los anlisis comparativos entre
jurisdicciones de un mismo pas o de distintos pases. A decir verdad, la experien-
cia con la recuperacin de plusvalas de cada pas o ciudad no puede ser calificada
apenas a partir del anlisis de la composicin de instrumentos usados en cada
caso, as como el anlisis de un mismo instrumento mediante recortes geogrficos
transversales no permite la saturacin cognitiva del objeto o del tema.
8
Los instrumentos desarrollados en Brasil ilustran fuertemente este punto. Las Operaciones Interligadas
vienen siendo usadas en la misma ciudad (So Paulo) con diferentes objetivos en momentos diferen-
tes (vase el ensayo sobre la experiencia brasilea), mientras que el solo criado, cuyo diseo fue origi-
nalmente desarrollado para So Paulo, viene siendo desarrollado de manera distinta en cada ciudad,
como en Ro de J aneiro, en Curitiba y en Porto Alegre.
Ensayo introductorio
XX Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
3. La Antologa
Hay que decir desde luego que las situaciones cubiertas en los casos descritos
a continuacin no son exhaustivas, sino apenas indicativas de un volumen con-
siderable de experiencias. Por otro lado, los temas seleccionados conforman un
cuadro esclarecedor y amplio de la experiencia latinoamericana. As, an cuan-
do el ensayo de cada autor est centrado en aquel aspecto o experiencia que a su
juicio constituye lo que se desprende de ms significativo sobre el tema en su
pas, la organizacin de esta antologa supone que cada discusin o evaluacin
sea de cierto modo extensible a otros pases de la regin. Esta hiptesis est
amparada en la comprobacin de que prcticamente todos los instrumentos
mencionados tienen alguna presencia en cada pas o son al menos potencial-
mente aplicables, siendo pocos los casos en los que una legislacin brinda algo
inaplicable o inexistente en los otros pases.
De forma coherente, las lecciones que cada ensayo encierra son en gran medi-
da generalizables para el resto de la regin. As, la evidencia peruana de que la
resistencia de la poblacin de pocos recursos a la Contribucin de Mejoras es
menor de lo que se supona debe ser considerada para los dems pases.
Similarmente, el caso cubano ofrece una advertencia importante con relacin a
la insuficiencia de la propiedad pblica del suelo urbano para la movilizacin de
incrementos del valor de la tierra en beneficio de la comunidad.
3.1. Contribucin deMejoras: denominador comn delas experiencias?
Un trazo que confiere cierta unidad a los textos reunidos en esta antologa es
el reconocimiento de la contribucin de mejoras (valorizacin) como el instru-
mento que histricamente sintetiza la lectura del tema en Amrica Latina. Con
excepcin del ensayo cubano, que se dedica al perodo posrevolucionario, y
del caso peruano, en el cual solamente al inicio de los aos 80 aparece una legis-
lacin especfica sobre este instrumento, los dems trabajos muestran muy cla-
ramente una slida tradicin en el desarrollo institucional y legal de la contribu-
cin de mejoras (valorizacin), an cuando en la mayora de los casos su utiliza-
cin efectiva sea bastante limitada o est concentrada en momentos o situacio-
nes especficas del proceso de desarrollo urbano de los pases latinoamericanos.
La apropiacin reduccionista del potencial de instrumentos de recuperacin
de plusvalas a una contribucin vinculada al financiamiento de obras pblicas,
XXI
sobre todo de vialidad, y orientada a la recuperacin de costos relacionados de
esas inversiones pblicas, refleja una ausencia de consideraciones ms fuertes
sobre el tema de la igualdad fiscal en el trato de las discusiones que abarcan la
propiedad de la tierra.
Este punto de partida relativamente uniforme sufre una inflexin a partir de
los aos 80, acompaando el proceso de profundas transformaciones econmi-
cas y polticas experimentado en toda Amrica Latina. Surge en ese proceso un
mosaico de situaciones y experiencias que en conjunto confieren mucha mayor
amplitud al tema de recuperacin de plusvalas en la regin. En el campo fiscal,
el tema ya no se limita a la contribucin de mejoras (valorizacin), siendo incor-
porados otros debates como el del potencial del impuesto sobre la propiedad
para la recuperacin de plusvalas. Bajo la perspectiva de la actuacin del poder
pblico, el campo de actuacin a ser considerado deja de concentrarse en inver-
siones directas para englobar las decisiones administrativas en general y la
normativa urbanstica en especial como los hechos generadores de plusvalas.
En lo que se refiere a la planificacin y a la poltica urbana, la implementacin
de instrumentos de recuperacin de plusvalas pasa a ser orientada por objeti-
vos, como son el redistributivo y el control de los usos del suelo, que llegan a
adquirir peso igual o mayor que el tradicional objetivo recaudatorio.
Los textos aqu presentados, tomados en su conjunto, ofrecen un panorama
de esta nueva interpretacin, que no obstante, es necesario resaltar, es an ape-
nas parcial cuando se considera cada uno de los pases por separado. En este
sentido, cada uno de los textos aqu seleccionados privilegia una o algunas de
esas situaciones, siendo por eso importantes para el entendimiento de la evolu-
cin del tema en cada pas, pero tambin relevantes para componer un panora-
ma del tema de la recuperacin de plusvalas y contribuir a un mejor entendi-
miento de su alcance en la regin latinoamericana.
3.2. El panorama regional
3.2.1. Argentina
El texto sobre el caso de la Argentina, que abre la antologa, es representativo
de los cambios importantes ocurridos en el reconocimiento y en la interpreta-
cin del tema de recuperacin de plusvalas en las ltimas dcadas del siglo en
la regin. Lo interesante a resaltar en la experiencia argentina es cmo la pene-
Ensayo introductorio
XXI I Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
tracin del tema en la poltica urbana y la puesta en marcha de nuevos mecanis-
mos, impulsados por una orientacin neoliberal en la actuacin pblica, no im-
plican en este caso especfico un cambio de rumbo en el entendimiento del al-
cance del tema, o sea, ms que una transformacin cualitativa, lo que se puede
verificar en la Argentina en las dos ltimas dcadas es una absorcin ms inten-
sa de las ideas tradicionalmente asociadas a la recuperacin de plusvalas, nota-
blemente en la versin apropiada por la corriente neoliberal de que cada uno
debe ser responsable por sus costos.
Otra vertiente desarrollada en el ensayo es la discusin del potencial del im-
puesto sobre la propiedad como instrumento de recuperacin de plusvalas y,
en particular, las posibilidades existentes en la legislacin argentina. Con este
debate, el texto contribuye al entendimiento ms general de que los obstculos
actuales para una visin ms orgnica e integral de la recuperacin de plusva-
las estn centrados en la ausencia de una cultura tanto fiscal como de base tica
que sustente el tema; en el caso argentino, tienen peso importante tambin las
ambigedades presentes en las polticas neoliberales. Como resultado de esas
debilidades, los instrumentos destinados a la recuperacin de plusvalas en la
Argentina slo se enfocan a la valorizacin derivada de inversiones pblicas en
infraestructura urbana y siguen limitados a la recuperacin de costos de esas
inversiones. La problemtica involucrada en el debate acerca de las posibilida-
des de aplicacin de polticas de recuperacin de plusvalas es de evidente inte-
rs para el momento econmico y poltico actual del pas, y el texto sugiere la
ampliacin del tema en su aspecto cualitativo como un paso importante para
una mayor igualdad social y fiscal de las polticas pblicas.
En resumen, el ensayo argentino expone la incipiencia y la fragilidad de la
discusin interna sobre el tema, mostrando la falta de tradicin y de cultura
local y sugiriendo cmo esa ausencia deja el campo abierto para intromisiones
externas, afectando la capacidad de percepcin crtica local de los modelos tra-
dos de afuera por las agencias multilaterales. Esa experiencia sirve de alerta
para los otros pases, poniendo en evidencia la necesidad y la oportunidad de
promover ms debates sobre el tema.
3.2.2. Brasil
El caso brasileo presenta una trayectoria distinta a la observada en la Argen-
tina en lo que se refiere a la evolucin del tema. Por un lado, el texto expone la
XXI I I
persistencia de una evaluacin bastante negativa, por parte de las administra-
ciones locales, con relacin a la operacionalizacin de la aplicacin de la
Contribuio deMelhoria. Por otro lado, y como contraparte de este rechazo, el
ensayo muestra el favorecimiento de nuevos mecanismos basados en la negocia-
cin, entre el poder pblico e intereses privados, del incremento de valor deri-
vado de ventajas urbansticas asociadas a la autorizacin de usos ms rentables
y aprovechamientos ms intensos de determinados terrenos urbanos.
Es importante resaltar que la mayor amplitud en el entendimiento del tema
conferida por la aplicacin de las Operaes Interligadas y de las Operaes Urbanas es
relativa, en la medida en que su principio orientador no incluye incrementos de
valor acumulados o capitalizados, ni la anticipacin de valorizacin futura, estan-
do su foco orientado a incrementos futuros no anticipados. De esta forma, este
abordaje no alcanza los derechos adquiridos de los propietarios, los cuales, vale
decir, abarcan las ganancias realizadas y tambin las apenas previstas (como en el
caso de un potencial de construccin autorizado pero an no concretado).
En este sentido, las Operaes Interligadas y las Operaes Urbanas deben ser
entendidas en el contexto de la iniciativa frustrada con la implementacin del
solo criado, cuyo debate se remonta a los aos 70. An as, como muestra el texto,
la aproximacin promovida por los nuevos instrumentos innova sobre el enten-
dimiento usual anterior, segn el cual an los incrementos de valor no anticipa-
dos deberan permanecer en las manos del propietario beneficiado (por ejem-
plo, en los clculos de las indemnizaciones en procesos de expropiacin para la
ejecucin de obras pblicas).
Un punto importante a observar es que el texto ofrece una visin interna de
cmo la administracin pblica habra entendido y asimilado tales negociacio-
nes, ya que fue escrito por un actor del proceso de negociacin de la aplicacin
de los instrumentos presentados
9
. Se trata de una oportunidad interesante de
conocer la prctica (y el pragmatismo) del tema en concreto.
Las experiencias relatadas en el caso brasileo no solamente demuestran la
factibilidad de la aplicacin de instrumentos que avanzan sobre la prctica an-
terior asociada a la recuperacin de plusvalas, sino que tambin son testimonio
del inters y las oportunidades crecientes de utilizar recursos adicionales gene-
9
Paulo Sandroni ejerci la tarea de negociador de estos procesos en la administracin de So Paulo
por el Partido de los Trabajadores (PT) (19891992).
Ensayo introductorio
XXI V Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
rados por la propia produccin del ambiente construido urbano para atender
las necesidades del proceso de urbanizacin. En estos trminos el texto sugiere,
al mostrar iniciativas de la aplicacin de instrumentos de recuperacin de plusva-
las por parte de los propios empresarios inmobiliarios, la paulatina asimilacin
del tema y sus instrumentos por las estructuras dominantes en este proceso.
3.2.3. Colombia
El caso colombiano es reconocido internacionalmente como el paradigma la-
tinoamericano de una virtuosa implementacin de polticas de recuperacin de
plusvalas. En efecto, Colombia es tal vez el pas en donde el principio y la tica
que orientan el tema han sido institucionalizados de forma ms elocuente, expl-
cita, sofisticada y sobre todo audaz.
La experiencia de Colombia demuestra de forma cabal que la recuperacin de
plusvalas no es, como muchos piensan o alegan, polticamente y/o tcnicamen-
te imposible en Amrica Latina, an en contextos dominados por fuertes dere-
chos de propiedad y contando con frgiles recursos tcnicos y humanos en las
administraciones pblicas. Es de hacer notar que la trayectoria de aplicacin
continuada de la Contribucin de Valorizacin colombiana ocurre a pesar de
ser vlidos para Colombia todos los argumentos esgrimidos para justificar los
problemas y fracasos en los intentos de utilizacin de instrumentos de contribu-
cin similares en numerosos pases de Amrica Latina.
Adems de esto, el caso seala la importancia de la acumulacin de experien-
cia para el desarrollo del tema, en la medida en que este proceso cumulativo va
imprimiendo una dinmica de mejoramiento sucesivo. Es importante observar
que la experiencia colombiana con la Contribucin de Valorizacin se destaca
en el contexto latinoamericano no solamente en trminos del volumen de recur-
sos recaudados sino tambin por la construccin de una cultura fiscal todava
incipiente en los dems pases de la regin. El ensayo muestra cmo la experien-
cia acumulada de varias dcadas en la utilizacin de este instrumento ofrece
algunas bases necesarias para el desarrollo de un nuevo marco normativo para
la recuperacin de plusvalas, concretado con la nueva ley de desarrollo territo-
rial y en particular con la institucin legal de la Participacin en Plusvalas.
Este nuevo instrumento se avecina a aquel de las Operaes Interligadas imple-
mentadas en el caso brasileo, pero con la distincin especial de incluir la apli-
cacin de una regulacin predefinida, y no una negociacin individual como en
XXV
el caso del instrumento desarrollado en Brasil. De esta manera, el nuevo instru-
mento de Participacin en Plusvalas presenta un considerable avance con rela-
cin a la concepcin y al entendimiento del tema de la recuperacin de plusva-
las en Amrica Latina. Este avance, sin embargo, como ilustra el texto, no ocu-
rre sin contradicciones o debates. Al mapear las dificultades presentes en el
actual proceso de regulacin y preparacin para la implementacin del nuevo
instrumento, el ensayo contribuye a identificar los diversos caminos disponibles
para la superacin de las dificultades comprendidas en la efectiva implementa-
cin de instrumentos de recuperacin de plusvalas.
3.2.4. Cuba
La inclusin del caso cubano en esta antologa tiene como principal justifica-
cin su condicin de caso fuerte en la movilizacin deliberada de propiedades
pblicas como palanca para todo el desarrollo urbano y hasta para el desarrollo
del pas como un todo. Esta experiencia es de gran relevancia para los dems
pases de la regin en la medida en que en todos ellos (pero no slo en Amrica
Latina!) el Estado todava retiene directa o indirectamente, a travs de sus
empresas y de entidades pblicas un importante inventario de tierras
10
, inclu-
sive dentro de permetros urbanos y an en reas privilegiadas. A pesar de esto,
es raro en la regin, en las experiencias con operaciones de mayor bulto que
involucran estas reas, no solamente el desarrollo de esquemas de recuperacin
de plusvalas sino siquiera el reconocimiento de este potencial.
En el caso cubano, la propiedad pblica del suelo urbano es considerada un
recurso esencial con el que cuenta el poder pblico para controlar y participar del
proceso de desarrollo de las actividades econmicas e inmobiliarias. Es interesan-
te notar el paralelo con los dems pases donde, excepto en situaciones muy espe-
cficas (por ejemplo Brasilia), lo que el poder pblico retiene en mayor o menor
medida es la prerrogativa de definir usos y aprovechamientos para las distintas
parcelas urbanas o urbanizables. El aspecto a retener, en el caso cubano, es el de
que esta prerrogativa es incontestable ya que la tierra es de propiedad pblica.
Operando como un holding, la Oficina del Historiador internaliza las externa-
lidades creadas, movilizando as un formidable fondo rotativo constituido a partir
10
Aun en Chile, despus del proceso de liberalizacin, el porcentaje de tierras pblicas es superior a
30% (Daher, 1999).
Ensayo introductorio
XXVI Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
de la capitalizacin de las ventajas o ganancias de localizacin que proporciona
a travs de los proyectos de renovacin que ejecuta. En esta experiencia, la
movilizacin de recursos tiene como activador principal la transformacin de
los usos del suelo y la introduccin de actividades capaces de ampliar la atrac-
cin de renta econmica de la tierra. Es de hacer notar que el mecanismo, com-
parable al desarrollado en el caso de las Operaes Urbanas en Brasil, no es intrn-
secamente progresivo o redistributivo. Lo que le confiere estas caractersticas
es la preocupacin de mantener usos de inters social en el interior de los per-
metros definidos para la actuacin de la Oficina.
El ensayo cubano, que constituye el primer estudio de este proceso de trans-
formacin bajo el punto de vista de circuito financiero cerrado, ayuda a percibir
un potencial ms amplio para las polticas de recuperacin de plusvalas que su
finalidad recaudatoria usual, presentando sus instrumentos como capaces de
movilizar recursos del suelo en beneficio de la colectividad, en el sentido ms
amplio de esta expresin.
3.2.5. Chile
El caso chileno aparece en el extremo opuesto al cubano, contraponiendo un pro-
yecto econmico de corte neoliberal a la intervencin radical del Estado en la eco-
noma. El ensayo mapea las razones para el escaso inters, en Chile, por la imple-
mentacin de instrumentos de recuperacin de plusvalas en las ltimas dcadas, a
pesar de ser estos instrumentos una respuesta armnica con el principio econmico
liberal vigente de que cada agente debe ser responsable por los costos que origina.
La minimizacin de la participacin del Estado en la economa chilena, otro
pilar del proyecto neoliberal, es sealada por los autores como el principal obs-
tculo para la implantacin de instrumentos de recuperacin de plusvalas en el
pasado reciente, sobre todo de naturaleza impositiva. Al exponer las ambige-
dades presentes en el reconocimiento y en la interpretacin del tema en Chile, el
texto muestra la existencia de condiciones actuales favorables para colocar el
tema sobre la mesa de discusin: entre otras razones, se sealan la inconsisten-
cia interna de la teora econmica neoliberal, la existencia de antecedentes his-
tricos y algunas aplicaciones prcticas recientes.
Una contribucin importante del ensayo chileno y de relevancia para Amri-
ca Latina como un todo es el intento de interpretar la situacin actual relativa al
tema de recuperacin de plusvalas a la luz del transcurso histrico de las ideas
XXVI I
y de la prctica relacionada al tema. El ensayo muestra que an cuando la prc-
tica de la aplicacin de instrumentos relacionados al tema ha sido bastante res-
tringida y limitada a situaciones especficas y puntuales en el tiempo, la idea de
su utilizacin para el financiamiento del desarrollo urbano y con fines de justi-
cia distributiva estuvo latente en diversos perodos polticos y econmicos a lo
largo del siglo XX. Este resultado tambin tiene relevancia en el mbito latino-
americano, pues contribuye al entendimiento de esta caracterstica que parece
ser una constante en la mayora de los pases.
3.2.6. Mxico
Valindose de un enfoque ms deductivo que la mayora de los otros ensayos,
el texto mejicano ofrece un panorama del universo legal de las alternativas de
instrumentos directa o indirectamente incidentes sobre la recuperacin de plus-
valas en cada estado o federacin mejicana. El estudio constata la presencia y
coexistencia de diversos mecanismos fiscales capaces de capturar parcelas de
las plusvalas urbanas, entre ellos un I mpuesto a la Plusvala. La presencia de
esta preocupacin fiscal en el cuerpo legislativo de algunos estados es compara-
da a las razones para su negligencia tanto en la prctica poltica como por la
literatura crtica mexicana.
El ensayo discute el alcance y las limitaciones de estas polticas fiscales, expo-
niendo importantes preguntas que parecen ser recurrentes en las evaluaciones
latinoamericanas, tales como: en qu medida el impuesto sobre la propiedad es
capaz de recuperar plusvalas, si en la aplicacin simultnea de estos distintos
instrumentos, y en especial en la vigencia del impuesto sobre la propiedad, se
incurre en doble o bitributacin?; y en qu medida la aplicacin de un Impues-
to a la Plusvala puede ser compatible con la Contribucin por Obras Pblicas?
Estas preguntas cobran importancia en el relato del inusitado caso de la
ciudad de Mexicali, donde se aplica hace ms de una dcada un impuesto
sobre la propiedad con base exclusiva sobre el valor del terreno. La imple-
mentacin de tal reforma, exitosa bajo varios puntos de vista, parece haber
respondido a criterios de orden eminentemente operacional o pragmtica, sin
mayor preocupacin sobre las posibles implicaciones para con el tema de la
recuperacin de plusvalas. I nteresa notar que esa experiencia viene siendo
replicada con mayor o menor xito en varias otras ciudades en los estados de
Baja California y Baja California Sur.
Ensayo introductorio
XXVI I I Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
Otro punto abordado de obvia relevancia para el conjunto de los pases es el
cuestionamiento sobre el nivel de gobierno al cual deben corresponder las pol-
ticas de recuperacin de plusvalas. En este debate, el entendimiento de que los
recursos pertenecen a los gobiernos locales, responsables ms directos por el
desarrollo urbano, se opone al hecho de que adquiere vigor en varios pases de
la regin la tributacin a la ganancia inmobiliaria como parte del impuesto so-
bre los ingresos, usualmente de competencia nacional.
3.2.7. Per
El caso peruano ofrece una exposicin elocuente de una precaria organiza-
cin del sistema fiscal, paradigmtica en Amrica Latina, notablemente en lo
que dice respecto a los tributos bsicos como el impuesto sobre la propiedad. El
ensayo revela cmo, a pesar de la parcial descentralizacin administrativa en
marcha (en Per como por regla en la mayora de los pases de la regin), el
vestigio no despreciable de paternalismo fiscal ha sido responsable por el de-
bilitamiento de iniciativas de recuperacin de plusvalas. En efecto, la inercia de
tendencias centralizadoras en la toma de decisiones ha limitado, intimidado y
contrarrestado en gran medida la orientacin de las administraciones locales.
Peor an, provoca el sndrome de dependencia de los recursos centrales (trans-
ferencias), liberando a los polticos locales de las impopularidad inherente a las
imposiciones tributarias. Ambos son procesos que contribuyen a obstaculizar el
avance de polticas de recuperacin de plusvalas.
A pesar de la intensidad de estos procesos en Per, el texto presenta la expe-
riencia con un instrumento contributivo similar a los desarrollados en los dems
pases, el cual fue efectivamente implementado en Lima durante los primeros aos
de la dcada de los 90, con el nombre de Contribucin de Mejoras. Su utilizacin
muestra sobre todo que las tan divulgadas dificultades tcnicas, operacionales y
de recursos humanos que rondan el tema en Amrica Latina no son insuperables.
En la evaluacin de esa experiencia, se destaca el hecho de que habra sido
justamente la poblacin de las capas superiores de ingreso la que vino a obsta-
culizar la utilizacin del mecanismo para el financiamiento de obras pblicas,
mientras que las comunidades de bajos ingresos en realidad disputaban entre s
la provisin de obras de infraestructura urbana financiadas por la Contribucin
de Mejoras. Esta evidencia recalifica de forma elocuente y decisiva el argumen-
to comn de que las polticas de recuperacin de plusvalas no seran adecuadas
XXI X
para las poblaciones de bajos ingresos. Adems, ella sugiere que la resistencia a
la mayor utilizacin de estos mecanismos no es de naturaleza socioeconmica,
sino de carcter ideolgico y poltico.
3.2.8. Venezuela
Cerrando la antologa y tambin elaborando sobre la discusin levantada hace
poco de la permanencia del paternalismo fiscal, el caso venezolano enfatiza la
percepcin, presente en la mayora de los pases, de que cabra al Estado la provi-
sin y el financiamiento de la infraestructura y de los servicios urbanos. Es de
hacer notar que, para una significativa parte de la poblacin, la conexin entre
tales gastos pblicos y la recaudacin de tributos relacionados a la propiedad
inmobiliaria (sean estas tasas especficas para el costeo de estas obras o impuestos
y contribuciones directas o indirectamente relacionados a la valorizacin causada
por la provisin de tems de urbanizacin) es escasamente reconocida.
De esta forma, el texto registra una historia de fuerte rechazo al tema y de
consecuentes fracasos en los intentos de operacionalizacin de polticas asociadas
al principio de recuperacin de plusvalas. Este punto adquiere mayor expresivi-
dad cuando se compara a la existencia, en Venezuela, de una legislacin bastante
detallada acerca de la aplicacin de mecanismos de recuperacin de plusvalas,
cuya trayectoria remonta a los aos 40! El ensayo esclarece este enigma basn-
dose en fuertes indicaciones de que la propia manera como la ley est formulada
trata de neutralizar su incidencia, a travs de la introduccin de salvaguardas.
Esta es reconocidamente una prctica tradicional en Amrica Latina.
As, a pesar de ser el caso venezolano uno de los pocos en los que la legislacin
contempla las alteraciones de uso y de aprovechamiento del suelo como hechos
generadores de contribuciones, los mecanismos legales para la recuperacin de
plusvalas prcticamente no tienen aplicacin. Otro punto complementario que
es comn a varios pases y que colabora para la inoperancia de los instrumentos
legalmente instituidos es la ausencia de dilogo y la falta de consistencia entre la
legislacin nacional y las normas legales de aplicacin municipal.
Finalmente, al enfocar dos grandes proyectos urbanos propicios a la presen-
cia del debate sobre la recuperacin de plusvalas los casos del Metro y de la
urbanizacin de El Hatillo el ensayo ilustra tambin el juego de las lites en
la manipulacin y/o captura de esos instrumentos, otra caracterstica recu-
rrente de la apropiacin del tema en Amrica Latina.
Ensayo introductorio
XXX Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
4. Algunas lecciones genricas de la experiencia latinoamericana
A pesar de la diversidad en el abordaje y de la variedad de casos particulares
presentados, el conjunto de ensayos reunidos en esta antologa encierra algunas
lecciones substantivas y ms genricas que permiten caracterizar la experiencia
latinoamericana
11
, las cuales enumeramos a continuacin:
4.1. No es ninguna novedad...
Los ensayos muestran antecedentes histricos concretos bastante remotos,
pudindose afirmar que, en prcticamente todos los pases de la regin, el tema
no es nuevo. En varios pases se ha discutido pblicamente sobre la convenien-
cia y la necesidad de la aplicacin de instrumentos de recuperacin de plusva-
las desde las primeras dcadas del siglo. El debate aflora tanto por motivacio-
nes concretas, como en el problema de la pavimentacin en So Paulo en los
aos 20 o durante la ausencia de fuentes externas de financiamiento en Colom-
bia en la misma poca, como por motivaciones polticas e ideolgicas
12
, por ejem-
plo las varias iniciativas de discusin del tema emprendidas por representantes
del Partido Radical en Chile.
La insercin de normas legislativas y de instrumentos relacionados al tema
cuenta tambin con una tradicin consolidada en diversos pases. El desarrollo
de las legislaciones pioneras es tambin notable, de modo que ya en la dcada de
los 40 existen ejemplos de textos legislativos en los que los principios ticos del
tema son absorbidos de forma bastante sofisticada; los casos de Colombia y de
Venezuela, que en los aos 40 definen instrumentos realmente volcados a la
recuperacin de la valorizacin del suelo (y no limitados al costo de las obras
pblicas) son ejemplares.
11
En la elaboracin de esta seccin, los autores tambin se valieron de informaciones recogidas de otros
estudios realizados en el mbito del proyecto de mapeo de la experiencia latinoamericana con la recupe-
racin de plusvalas desarrollado por el Lincoln Institute of Land Policy en estos ltimos 5 aos.
12
I nteresa observar en este sentido la existencia de registros de la influencia de Henry George en el
urbanismo latinoamericano de inicios de siglo en la Argentina (Gerstein, 2000), en Chile (ver el
ensayo chileno), y an en Brasil (informacin personal de Philippe Gunn).
XXXI
4.2. Pero su presencia es todava episdica (no es hegemnica)
A pesar de las historias puntualizadas de experiencias relevantes que abarcan
los principios de la recuperacin de plusvalas, la representatividad y an el
reconocimiento del tema en la agenda de poltica urbana aparece de forma poco
desarrollada y restringida, demostrando que el tema todava est lejos de ser
incorporado a la agenda de poltica urbana. Adems de esto, el desarrollo del
tema no ocurre en un movimiento continuamente creciente. Al contrario, su
evolucin es caracterizada por avances y retrocesos a lo largo de los aos y de
los distintos contextos polticos y econmicos. La alternabilidad de perodos
con mayor y menor presencia o visibilidad del tema, fuertemente presente en la
trayectoria histrica expuesta en el ensayo chileno, aparece prcticamente en
todos los pases y en diferentes pocas.
An cuando los planificadores urbanos en Amrica Latina, al menos en el
plano del discurso pblico oficial, se sientan aparentemente cmodos con la
idea de la necesidad de socializar o redistribuir plusvalas, en realidad poco del
incremento del valor derivado de la actuacin pblica ha sido efectivamente
recuperado
13
. Esta afirmacin es vlida tanto para el caso de importantes opera-
ciones de vialidad como las presentadas en los casos de Chile, Brasil y Per,
como para la unnime debilidad en la incidencia, en la imposicin, en la actua-
lizacin y en la cobranza del impuesto sobre la propiedad, la ms importante
fuente de recursos con que cuentan (o deberan contar) las administraciones
locales en Amrica Latina.
4.3. Una legislacin amplia mas no implementada
La legislacin existente contempla en general mucho ms de lo que se recono-
ce y aplica en la prctica, caracterizndose por una patente desproporcin entre
lo que es posible hacer y lo que realmente se hace, como ilustran varios casos y
expone elocuentemente el ensayo mejicano. El conjunto de los ensayos muestra
un arsenal formidable de instrumentos apropiados para la recuperacin de plus-
13
La situacin latinoamericana contrasta con la de Amrica del Norte, donde notablemente a travs del
impuesto sobre la propiedad se recupera una parcela significativamente ms expresiva de las plusva-
las, a pesar de una actitud ms complaciente con los empresarios por parte de los planificadores
urbanos. Para una evaluacin comparativa entre Amrica Latina y la Amrica del Norte con relacin
a las diferencias en la absorcin del tema en las polticas urbanas, ver Smolka y Amborski, 2000.
Ensayo introductorio
XXXI I Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
valas, los cuales todava presentan una melanclica utilizacin, la cual es tanto
indiscutiblemente fortuita como caracterizada por la fragilidad de las iniciativas
en las ocasiones en las que se concreta la aplicacin.
Contrario a lo que se suele alegar, el problema en general no est tanto en que
los planificadores no tienen acceso (legal) a estos instrumentos, sino que:
a) Muchas veces la legislacin y los instrumentos son concebidos y formulados
de tal modo (no siempre intencional!) que conspiran contra los chances de
su aplicacin (Holson, 1991). Adems de los casos comunes de falta de clari-
dad y de objetividad en los tpicos esenciales para la operacionalizacin de
los instrumentos, como muestra el debate actual sobre el nuevo instrumento
colombiano Participacin en Plusvalas, hay casos, como el venezolano, en
los que el cuerpo legislativo es tan confuso y contradictorio que virtualmente
paraliza cualquier iniciativa de poltica;
b) An cuando es factible, la ley no siempre es de fcil interpretacin. El caso rela-
tado de Brasil sobre el debate entre eminentes juristas durante los aos 70, acer-
ca de la constitucionalidad de la legislacin del solo criado, ilustra la ausencia de
un conocimiento ms slido sobre los alcances del tema y de sus instrumentos.
c) Las posibilidades de la ley no siempre son conocidas, an cuando resulten en
experiencias exitosas. La legislacin brasilea de Contribuio deMelhoria pa-
rece ser poco conocida en el medio oficial. Muchas experiencias relevantes
ni siquiera son conocidas en el propio pas, como ocurre en el caso de Mexicali,
con la sustitucin del impuesto sobre la propiedad tradicional por un im-
puesto con base exclusiva en el suelo. Tambin en Mxico, asume relevancia la
ausencia de informacin por parte de varias administraciones estatales, sobre
la eventual utilizacin y los posibles fondos generados por la utilizacin del
Impuesto a las Plusvalas, presente en la legislacin de aquellos estados.
4.4. Resistencia ms ideolgica quelgica
An cuando la legislacin y los instrumentos son entendidos, ellos pueden (tal
vez por eso mismo!) no ser implementados o pueden ser apenas parcialmente
utilizados, debido a la obstinada falta de voluntad poltica. Esta ltima se
manifiesta o se traduce en falsas interpretaciones, en racionalizaciones
estereotipadas y hasta en pura predicacin ideolgica.
XXXI I I
En efecto, no es difcil encontrar exposiciones de motivo cuyo argumento
para la inoportunidad o inconveniencia (coyuntural?) de aplicar tales instru-
mentos est basada en el mal entendimiento de cmo funcionaran los instru-
mentos de recuperacin de plusvalas y sobre todo de sus respectivos impac-
tos
14
. Ejemplos de estos falsos raciocinios incluyen alegaciones de que seran
inflacionarios (imposiciones que se transfieren a los precios!
15
), de que desor-
ganizan o peor distorsionan el buen funcionamiento del mercado
16
, de que se-
ran ilegtimos por acarrear bitributacin
17
y varias otras.
Por otro lado, resistencias con base en racionalizaciones estereotipadas utili-
zan argumentos como: a) que sera antisocial, ya que la poblacin pobre, ms
necesitada de obras de infraestructura urbana, es la que tiene menos capacidad
de pago; b) que las administraciones pblicas no estaran tcnicamente habilita-
das en trminos de recursos tcnicos y humanos; o an c) que los recursos apor-
tados no son expresivos o no se justifican en comparacin a los costos de admi-
nistracin incurridos.
Finalmente, existen los bloqueos motivados por factores de orden puramente
ideolgico. En este sentido, la implementacin de la Participacin en Plusvalas
en Colombia (para citar apenas un caso notorio) ha recibido una fuerte resis-
tencia por ciertas entidades de representacin de clase, no tanto por la eventual
inconsistencia interna del nuevo dispositivo legal, sino porque ste representa
una forma ms de indeseada interferencia pblica (mayor carga fiscal, restric-
cin de los derechos de propiedad, mayor regulacin) en los negocios inmobi-
liarios urbanos. De modo similar, los obstculos levantados en el intento de
implementacin del solo criado en Brasil, durante los aos 70 y 80, fueron respal-
14
El reciente debate colombiano sobre la inconveniencia de aplicar la participacin en plusvalas en
esta fase descendiente del ciclo de la actividad inmobiliaria en aquel pas ilustra el punto. El mismo
tipo de argumento explicara la inapetencia del MI NVU (Ministerio de Vivienda y Urbanismo) chi-
leno en promover la revisin y exposicin de dispositivos para la recuperacin de plusvalas en la ley
de urbanismo que ahora se discute en aquel pas.
15
Afirmacin que ignora la mxima ricardiana (incontestable) de que, ceteris paribus, las imposiciones
sobre la tierra recaen obligatoriamente sobre el propietario.
16
En la medida en que la mayora de los instrumentos de recuperacin de plusvalas operan en la
neutralizacin de externalidades, el efecto que producen es justamente el opuesto!
17
Muchas veces, como argumenta Lovato (1984 apud Moura 1999), se confunde errneamente la bi
tributacin (que define la misma hiptesis de incidencia y el mismo hecho imponible) con la posibili-
dad de incurrir en dobletributacin (distintas hiptesis de incidencia y de hecho imponible).
Ensayo introductorio
XXXI V Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
dados por la preservacin de una supuesta inviolabilidad de ciertos derechos de
propiedad (privada) adquiridos y por cierto (!!) absolutos.
4.5. Una crecientepopularidad del tema
A pesar de todos estos obstculos y bloqueos, el conjunto de ensayos denota,
al menos aparentemente, una mayor popularidad del tema, o mejor, de las con-
diciones que justificaran o conllevaran a la utilizacin de estos instrumentos.
En efecto, en lo que se refiere a la actuacin de las administraciones municipa-
les latinoamericanas, la recuperacin de plusvalas viene llamando una crecien-
te atencin por parte de planificadores locales en toda la regin, comenzando a
ser percibida como una iniciativa de poltica urbana importante, como se puede
desprender de todos los ensayos.
Entre otros factores relacionados a la creciente popularidad de esta discusin,
los ms frecuentemente sealados son: en primer lugar, una mayor descentrali-
zacin administrativa y sobre todo fiscal, asegurando mayor autonoma en la
(re)definicin y consecucin de fuentes alternativas de recursos pblicos para
financiar el proceso de urbanizacin; esta necesidad por ms recursos locales ha
sido reforzada por las demandas sociales y presiones polticas asociadas a la re
democratizacin en marcha y a los niveles crecientes de participacin popular
promovidos inclusive por la mayor presencia de ONGs y similares
18
.
En segundo lugar, la redefinicin de las funciones del Estado en general (in-
cluyendo la privatizacin) simultneamente a la crisis de la planificacin com-
prensiva, han servido como caldo de cultivo para la flexibilizacin de la inter-
vencin pblica bajo la forma de negociaciones directas en el campo de la regu-
lacin del uso del suelo y de sociedades de cooperacin pblicoprivadas. La
existencia de terrenos fiscales disponibles para el mercado, como en el caso
argentino, y la orquestacin de intereses de agentes inmobiliarios, como en el
caso venezolano, ilustran bien esta nueva circunstancia histrica.
Otros factores sugeridos en los ensayos sealan las condiciones impuestas por
la agenda de las agencias multilaterales, priorizando la universalizacin de tasas
sobre servicios y la recuperacin, va contribuciones, de los costos de las inver-
18
La constitucin de fondos extrapresupuestarios para el financiamiento de programas especiales de inte-
rs social, acoplados a prcticamente todas las iniciativas de recuperacin de plusvalas, ha sido efectiva-
mente uno de los principales atractivos o justificaciones para la implementacin de esas polticas.
XXXV
siones pblicas
19
. A todo esto se agrega tambin una cierta frustracin con el
resultado obtenido de la aplicacin de impuestos y otras contribuciones tradi-
cionales relacionadas a la tierra urbana, tanto en trminos de recaudacin como
en relacin con objetivos de poltica urbana.
4.6. Una tendencia al pragmatismo
Un corolario al tem anterior, y que sobresale del reconocimiento de las expe-
riencias latinoamericanas, es que la mencionada atencin creciente sobre el tema
estara inspirada menos por principios de tica e igualdad y/o sus justificaciones
tericas y polticas y ms por motivaciones de carcter eminentemente pragm-
tico. De hecho, no es raro que las reformas hayan sido introducidas sin mayor
conciencia poltica del proceso, o de su importancia terica. El cambio osado de
la base impositiva del impuesto sobre la propiedad que est en curso en varios
municipios de Baja California y Baja California Sur, en Mxico, son ejemplos
de esta situacin
20
.
Permanece la evidencia histrica de que el recurso a estas iniciativas ha sido
en gran medida motivado por la necesidad de enfrentar la crisis fiscal y otras
dificultades locales para el financiamiento del desarrollo urbano. Esto fue ob-
servado desde los inicios de su aplicacin en Colombia hasta la experiencia re-
ciente con el metro en Buenos Aires.
En este panorama marcado por el pragmatismo, vale destacar la importancia del
cmulo de experiencia para una sofisticacin deseable de instrumentos y para la
evolucin de las ideas sobre el tema. Aqu, cobra importancia la historia colombiana
con la Contribucin de Valorizacin, a partir de la cual, a pesar de varios problemas
en general relacionados al (limitado) alcance del instrumento, fue posible construir
el camino para un nuevo instrumento de Participacin en Plusvalas.
19
Como en el caso del proyecto PARANACI DADES desarrollado en Brasil (Goelzer y Saad, 1999)
20
Consta la informacin anecdtica ofrecida por Sergio Flores, consultor responsable de esta reforma,
de que el recurso de restringir la base impositiva al terreno habra surgido de las dificultades sufridas
por los inspectores de catastro, a quienes frecuentemente se les impeda hacer inspecciones domiciliares
en ausencia del hombre de casa (o sea, durante el da!).
Ensayo introductorio
XXXVI Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
4.7. No necesariamenteprogresivo... y tampoco redistributivo
Antes de detallar este punto, valdra la pena resaltar, conforme ya menciona-
do, que el tema y por ende la referencia a plusvalasno es en absoluto mono-
polio de la izquierda. El ensayo argentino y hasta el caso chileno demuestran
claramente la docilidad del tema en contextos neoliberales. As, el carcter pro-
gresivo de tales polticas no se resuelve por el hecho de estar tributando incre-
mentos del valor de la tierra (plusvalas) ni por alcanzar prioritariamente las
reas (contribuyentes) de ms alto ingreso!
En efecto, la aparente redistribucin del tipo Robin Hood, reflejada en el hecho
de que las polticas de recuperacin de plusvalas, en Amrica Latina, han sido
aplicadas prioritariamente en las reas de ms alto ingreso
21
, haciendo que su-
puestamente la poblacin con mayor capacidad de pago sea ms onerosa (!) se
disuelve tan pronto se percibe que la parcela de plusvalas recuperada por este
concepto tiende a ser de modo general
22
una fraccin de lo que el propietario
efectivamente se beneficia
23
. De ah no es difcil entender que la estrategia de
atraer la intervencin para el propio vecindario (an cuando a costa de algn
repase de los beneficios) todava es ms ventajosa que la alternativa de ser
objeto de negligencia pblica
24
. Este punto parece haber sido bien entendido
por la poblacin de bajos ingresos, como muestra la evidencia peruana.
En este sentido, la alternativa de no descontinuar el beneficiamiento de reas
populares (as estas sean onerosas por la recuperacin de plusvalas)
25
puede
adquirir connotaciones ms progresistas que las alardeadas por los defenso-
21
Las experiencias con la Contribucin de Valorizacin en Colombia y con las Operaces Interligadas en
Brasil son indicativas de este punto.
22
Evidencia ubicua de las experiencias con la contribucin demejoras relatadas en Amrica Latina.
23
Cuanto ms escasa la disponibilidad de un determinado servicio, mayor el hiato entre el incremento
de valor resultante de la tierra beneficiada en relacin al costo de inversin. Una oferta insuficiente
de tierra servida a precios accesibles constituye tal vez la caracterstica ms tpica del funcionamiento
del mercado de tierra urbana en Amrica Latina (Smolka 2000).
24
Crticas contundentes le atribuyen al instrumento potencialidades perversas, tales como el de ser
capturable por los ricos en detrimento de los pobres, aumentando la ya exacerbada segregacin
socioespacial (Geisse y Sabatini, 1982).
25
A veces la compensacin por la ausencia de un servicio puede tener como resultado costos ms eleva-
dos que los incurridos para su provisin vase la ya clsica referencia a la provisin de agua por
camin cisterna en reas desprovistas de redes pblicas de agua.
XXXVI I
res de las Operaes Interligadas brasileas y otras congneres. Este ltimo punto
debe ser tomado con la debida cautela, a la luz de ciertas experiencias de aplica-
cin de la Contribucin de Mejoras (valorizacin) en reas de bajos ingresos
con otros propsitos que el de beneficiar a los ocupantes por ejemplo, para
justificar la remocin o forzar la salida de los que no pueden pagar por los me-
joramientos (Everett, 1999; J aramillo en este volumen).
No debe extraar, por lo tanto, el recelo en la aplicacin de estos instrumentos
y an el rechazo al tema por parte de gobiernos locales progresistas, por enten-
der que tales contribuciones (de mejoras, valorizacin, etc.) seran inadecuadas
para las capas ms pobres/desasistidas de la poblacin. A ese entendimiento
todava hay que sumar la evaluacin de que en ltima instancia tales instrumen-
tos constituyen un mero mecanismo de refuerzo del presupuesto local, sin cual-
quier connotacin redistributiva (J ones et al., 1991), y por tanto desvirtuadores
del principio de la recuperacin de plusvalas, como sugieren varios ensayos.
En el mbito de los instrumentos que inciden sobre actos administrativos, las
Operaes Interligadas desarrolladas en So Paulo ofrecen similarmente un argu-
mento elocuente sobre la imposibilidad de rotular de antemano estos instru-
mentos. Esto ocurre por dos razones: primero, por su aplicacin efectiva por ad-
ministraciones de corrientes polticas e ideolgicas opuestas
26
; segundo, por que
su utilizacin muestra que el hecho de que los recursos resultantes sean especfi-
camente destinados a la poblacin de bajos ingresos no es suficiente para dismi-
nuir las diferencias absolutas entre ricos y pobres en el acceso a la urbanizacin.
En fin, el punto fundamental es que la recuperacin de plusvalas no es (y no
debe ser tomada como) una panacea. Una evaluacin del impacto redistributivo
de una poltica de recuperacin de plusvalas requiere, ms all del reconoci-
miento de la forma en que la plusvala es apropiada, un anlisis de cmo estas
plusvalas habran sido originadas y de cmo los recursos resultantes son o
sern utilizados (Furtado, 1997).
26
Originalmente concebido (por la administracin conservadora de J nio Quadros) para limpiar
reas valorizadas ocupadas por favelas, fue posteriormente extendido para la venta de potencial cons-
tructivo adicional en reas nobles por la administracin progresista de Luiza Erundina.
Ensayo introductorio
XXXVI I I Recuperacin deplusvalas en Amrica Latina
5. Consideraciones finales
Tal vez la primera impresin que la lectura de este conjunto de textos ofrezca
sea que la experiencia latinoamericana con la recuperacin de plusvalas no es
ni muy brillante ni tampoco prometedora. Por lo que parece, las iniciativas han
sido episdicas, derivadas de circunstancias especiales y/o oportunistas, con pocas
plusvalas efectivamente recuperadas (o, peor, no siempre resultando en benefi-
cio para la comunidad) y han sido foco de importantes resistencias. En fin, mu-
cho alarde para poca cosa!
Por otro lado, es indudable que el tema viene despertando mayor inters y
una creciente aceptacin en el debate pblico, que las iniciativas han tomado
ms volumen en nmero y densidad (tanto en su audacia como en su creativi-
dad) y que, ms all de su reconocimiento como fuente alternativa de finanzas
pblicas, otras de sus virtudes vienen siendo mejor percibidas.
En efecto, las administraciones pblicas (locales) se vienen dando cuenta
del valor de mercado de su prerrogativa de controlar derechos de ocupacin
del suelo
27
y de definir la localizacin y el timing de las obras pblicas; an
ms, de que la negociacin transparente de ndices urbansticos reduce el
mrgen o los grados de libertad de las transacciones antes realizadas bajo la
mesa, y que la mayor visibilidad del vnculo existente entre el hecho genera-
dor (la intervencin pblica) y la base de incidencia (la valorizacin del sue-
lo) presenta obvios mritos pedaggicos en la constitucin de una cultura fis-
cal indispensable para el fortalecimiento de otros tributos inmobiliarios y
notablemente el impuesto sobre la propiedad.
Mucho, sin embargo, resta por ser realizado. Comenzando por la necesidad
de promover un mayor esclarecimiento a los agentes pblicos de lo que es, ha
sido y sobre todo puede ser una poltica de recuperacin de plusvalas. Los
autores de este ensayo estn convencidos de que, ms all de los referidos facto-
res estructurales (patrimonialismo, corrupcin, intereses ocultos, obtusidad ideo-
lgica y similares), una parte no despreciable de la varianza no explicada de
las ambigedades y fragilidades sealadas en este universo de experiencias pue-
de ser atribuida a la ignorancia. Esto, a su vez, abre un formidable espacio (ven-
tana de oportunidad) para un trabajo en el campo educacional!
27
Esta es una respuesta contundente a los frecuentes argumentos de que las municipalidades no dispo-
nen de recursos para enfrentar las responsabilidades derivadas de la descentralizacin.
XXXI X
Hay que producir un mejor conocimiento sobre ciertas idiosincrasias lati-
noamericanas como, por ejemplo, el nexo entre los debates suscitados por
circunstancias tales como la informalidad en gran escala y persistente en el
mercado de tierras tpica de Amrica Latina. Es decir, situaciones en las cua-
les las relaciones de propiedad de la tierra no estn definidas, en las cuales
predominan actividades irregulares, ilegales, informales o clandestinas en el
acceso y en la ocupacin de la tierra urbana, en las cuales incrementos signifi-
cativos del valor de la tierra son generados por la propia comunidad, claro
est, fuera de la proteccin del Estado, y en las cuales la tierra representa un
importante mecanismo de capitalizacin para los pobres.
Hay tambin que promover un mayor dilogo entre los agentes pblicos invo-
lucrados en la implementacin de polticas e instrumentos de recuperacin de
plusvalas, y en especial entre urbanistas y tributaristas. Se percibe efectivamente
que, en Amrica Latina en particular, los urbanistas an demuestran poca sensi-
bilidad para con las cuestiones fiscales (con una percepcin de los procesos urba-
nos dominada por tendencias esteticistas) a la misma vez que los tributaristas
(finanzas pblicas) todava tienen dificultades de percibir el impacto que los cam-
bios en el uso del suelo tienen o pueden tener en la recaudacin fiscal. Este sera
uno de los eslabones crticos para la superacin de los problemas de implementa-
cin de polticas de recuperacin de plusvalas en la regin.
Por ltimo, pero no menos importante, hay que promover la identificacin, la
evaluacin y la diseminacin de experiencias, exitosas o no, con iniciativas de
recuperacin de plusvalas en Amrica Latina. Los ensayos aqu compilados
ciertamente una contribucin en esta direccin ofrecen apenas una plida
muestra de lo que posiblemente viene ocurriendo en la regin.
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Ensayo introductorio