DImensiones de Analisis y Diseño de Politicas Publicas.

Papeles de Poblacin
Universidad Autnoma del Estado de Mxico

Centro de Investigacin y Estudios avanzados de la Poblacin
cieap@uaemex.mx
ISSN 1405-7425
MXICO

2002
Susana Sottoli
LA POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA: DIEZ
DIMENSIONES PARA EL ANLISIS Y EL DISEO DE
POLTICAS
Papeles de Poblacin, octubre-diciembre, nmero 34
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Toluca, Mxico
pp. 43-63

http://redalyc.uaemex.mx

Susana Sottoli
La poltica social en Amrica Latina:
diez dimensiones para el anlisis
y el diseo de polticas
*
Introduccin
D
esde un punto de vista conceptual, si la poltica social es entendida
principalmente como poltica, es decir, como objeto y resultado
de procesos de decisin poltica que ocurren dentro de las condiciones
*
Ponencia presentada en el encuentro Perspectivas de la poltica social en Amrica Latina, celebrado
en Washington D. C. del 17 al 19 de abril de 2002.
UNICEF
Resumen
El presente trabajo examina las
transformaciones de la poltica social en
Amrica Latina como parte de los cambios
estructurales que desde la dcada de 1980
vienen experimentando la mayora de los
pases de la regin, a saber: la reorientacin
sustantiva de las estrategias de desarrollo con
una creciente presencia de los mecanismos de
regulacin de mercado como asignador de
recursos, el retorno a sistemas polticos
democrticos, la reformulacin de las tareas y
los roles del Estado, y transformaciones en el
seno de la sociedad civil.
Esta perspectiva de anlisis entiende a la
poltica social como una dimensin central de
la relacin Estado-economa-sociedad y
pretende poner de manifiesto que, adems de
aspectos tcnicos involucrados en el diseo de
los programas y servicios sociales, una
reorientacin conceptual de la poltica social
posee una importante dimensin poltica, as
como implicaciones significativas en trminos
de estrategia de desarrollo.
Para organizar el anlisis, el artculo identifica
y analiza dimensiones de la poltica social en
las cuales se han verificado reorientaciones
conceptuales que han guiado medidas
especficas de reforma en varios pases
latinoamericanos.
Abstract
This article examines the changes in social
policies in Latin America due to the structural
changes experienced by most countries in the
region since the 80s. These changes are: the
significant reorientation of the development
strategies with growing presence market
oriented mechanisms as the budget
assignment, the return of democratic political
systems, the reformulation of the role and
duties of the State, and the transformation of
the civil society.
This analysis, supposes that social policies are
a central dimension in the relation State-
economy-society. Also, this analysis intend to
show that, apart from the technical aspects of
the design of social programs, a conceptual
reorientation of social policies have an
important political dimension, as well as
significant implications in terms of
development strategies.
To organize the analysis the article identifies
and analyzes the dimensions of social policies
where conceptual reorientations have been
identified and where these social policies have
led to specific reforms in many Latin
American countries.
44
CIEAP/UAEM Papeles dePOBLACIN No. 34
de un determinado modelo de relaciones entre el Estado, la economa y la
sociedad, entonces es de esperar que las transformaciones operadas a ese
modelo afecten tambin a las polticas sociales.
Partiendo desde este enfoque, el presente trabajo examina las transformaciones
de la poltica social en Amrica Latina como parte de los cambios estructurales
que desde la dcada de 1980 ha experimentado la mayora de los pases de la
regin, a saber: la reorientacin sustantiva de las estrategias de desarrollo con
una creciente presencia de los mecanismos de regulacin de mercado como
asignador de recursos, el retorno a sistemas polticos democrticos, la
reformulacin de las tareas y los roles del Estado y las transformaciones en el
seno de la sociedad civil.
El propsito de esta perspectiva de anlisis es poner de manifiesto que,
adems de aspectos tcnicos involucrados en el diseo de los programas y
servicios sociales, una reorientacin conceptual de la poltica social posee una
importante dimensin poltica, as como implicaciones significativas en trminos
de estrategia de desarrollo. En efecto, la redefinicin del rol y de los
contenidos de la poltica social adquiere nuevos contornos de cara a la necesidad
de legitimacin poltica e integracin social de las democracias en la regin,
entre otras cosas, debido al cuestionamiento creciente del desempeo econmico
y social de los sistemas polticos.
Por otro lado, conceptos tales como compensacin, focalizacin y combate
a la pobreza contribuyen a redefinir la actividad estatal en el mbito del
desarrollo social, mientras que los enfoques privatizadores y descentralizadores
de la accin social afectan la definicin de las esferas de lo privado y lo pblico,
redistribuyendo competencias y recursos del Estado central y otros actores
sociales.
Para organizar el anlisis, el artculo identifica y analiza dimensiones de la
poltica social en las cuales se han verificado reorientaciones conceptuales que
han guiado medidas especficas de reforma en varios pases latinoamericanos.
Dichas dimensiones se refieren a los objetivos, la cobertura, los destinatarios,
los actores, la institucionalidad, el financiamiento, las prioridades de la poltica
social, la relacin entre la poltica social y la poltica econmica, la dimensin
poltica de la accin social y el ideario social sustentado.
Para cada dimensin se realiza un anlisis comparativo entre la poltica
social tradicional predominante antes de las reformas estructurales y los
nuevos enfoques de poltica social que comenzaron a surgir en las ltimas dos
dcadas. Se identifica adems una tercera posicin para los efectos del
45
octubre/diciembre2002
Lapolticasocial enAmricaLatina: 10 dimensiones parael anlisis... Lapolticasocial enAmricaLatina: 10 dimensiones parael anlisis... Lapolticasocial enAmricaLatina: 10 dimensiones parael anlisis... Lapolticasocial enAmricaLatina: 10 dimensiones parael anlisis... Lapolticasocial enAmricaLatina: 10 dimensiones parael anlisis... /S. Sottoli
anlisis de la denominada poltica social emergente presente mayormente
a nivel del discurso y que incluye contenidos relativamente novedosos
respecto a las otras dos posiciones. El anlisis se realiza a nivel conceptual y,
por lo tanto, con alcance regional, aun cuando debe reconocerse la existencia de
diferencias especficas entre los pases.
Finalmente, se plantean algunas conclusiones, destacando los desafos
pendientes en el mbito social y teniendo presente el imperativo de la
consolidacin democrtica y el desarrollo social sostenible en la regin.
Acerca de los cambios estructurales en Amrica Latina
Una premisa central del presente anlisis es que las reorientaciones conceptuales
y programticas de la poltica social estn en estrecha relacin con los cambios
en la estrategia de desarrollo y la reorientacin de la poltica econmica en los
pases latinoamericanos, lo cual, de manera general, se ha caracterizado como
el avance del neoliberalismo. Sin embargo, cabe enfatizar que esta relacin no
se concibe de manera lineal, sino mediatizada por un conjunto mltiple de
factores, cuya interaccin y dinmica es especfica de cada contexto.
Tal como se mencion al inicio, las reformas de las economas
latinoamericanas trajeron aparejada una redefinicin del modelo largo tiempo
vigente de relaciones entre el Estado, la economa y la sociedad, cuyas
dimensiones ms destacadas se resumen en el cuadro 1. Los efectos de dichos
cambios an hoy se ponen de manifiesto en una doble y simultnea tendencia,
tanto hacia la disolucin de formas tradicionales como hacia la emergencia de
nuevas formas de legitimacin poltica e integracin social.
Expresado de manera acotada, la antigua matriz estadocntrica que serva
de modelo de intermediacin y agregacin de intereses y demandas, favoreciendo
la accin colectiva y organizada, y la predominancia de espacios institucionales
y actores poltico-estatales, a la vez coexiste y se diluye en una nueva matriz
mercadocntrica. Esta nueva matriz propugna la extensin de la lgica de
mercado a las relaciones sociales, favoreciendo la orientacin hacia la
competencia, el rendimiento y la accin individual, as como la liberalizacin
de relaciones previamente reguladas de forma estatal (laborales, comerciales);
adems, promueve la definicin subsidiaria del rol del Estado y la
descentralizacin de sus funciones, otorgando tendencialmente mayor
preeminencia al sector privado.
46
Al inicio de las reformas estructurales se esperaba que stas aceleraran el
crecimiento econmico, aumentaran la generacin de empleo y contribuiran
a reducir la pobreza. Sin embargo, la intensidad y magnitud de la reestructuracin
econmica produjo costos sociales que combinados con dficit sociales de larga
data hizo evidente ya a mitad de la dcada de 1980 la necesidad de introducir
medidas de compensacin social, tales como programas de empleo de
emergencia, subsidios alimenticios y fondos de emergencia social, en casi todos
los programas de ajuste estructural que estaban llevando a cabo los pases de
Amrica Latina.
Durante el decenio de 1990 el avance de las reformas econmicas fue
mostrando logros en cuanto a alcanzar la estabilizacin macroeconmica, una
mayor disciplina fiscal, un aumento de la competitividad internacional, mejoras
en la insercin internacional, avances en la integracin regional, una mayor
confianza en la inversin privada y un funcionamiento ms eficiente de los
mecanismos de mercado.
Sin embargo, aun despus de las reformas, las economas latinoamericanas
no pudieron superar un nivel moderado de crecimiento econmico (tres por
ciento anual entre 1990 y 1996), a todas luces insuficiente debido a las altas tasas
de crecimiento demogrfico de los pases y muy por debajo de los niveles
estimados como necesarios (seis por ciento anual) para cubrir los dficit
sociales (CEPAL, 1997, y Stalling y Peres, 2000); a saber: un aumento del
desempleo abierto (alrededor de tres puntos porcentuales durante la dcada de
1990), deterioro de la calidad del empleo (aumento del empleo informal, de baja
productividad, temporal, sin contrato de trabajo), una reduccin gradual pero
insuficiente de la pobreza (de 41 por ciento de los hogares, en 1990, a 36 por
ciento, en 1997) (CEPAL, 2000a), cuyos niveles relativos al final de la dcada
de 1990 se mantienen superiores a los de 1980, y una evolucin en la
distribucin del ingreso muy heterognea y sin mostrar ninguna tendencia
sostenida a la mejora.
En el mbito poltico, la extensin y permanencia del orden institucional
democrtico en la amplia mayora de los pases aun a pesar de ciertos casos
de amenazas de quiebre, la sucesin de gobiernos de diferente signo mediante
elecciones libres y competitivas, la garanta extendida de libertades pblicas y
de ejercicio efectivo de los derechos humanos, y la profundizacin del pluralismo
democrtico constituyen los principales logros.
47
CUADRO 1
TENDENCIAS EN LOS ESTILOS DE DESARROLLO EN AMRICA LATINA
Pre-reformas Posreformas

Modalidad de
insercin en la
economa mundial
Concentracin en el mercado
interno a travs de la
industrializacin sustitutiva de
importaciones.
Fuerte proteccionismo estatal.
Altos aranceles aduaneros.
Mltiples mecanismos no
tarifarios de restriccin del
comercio.
Tendencia anti-exportacin.
Economa integrada a los
mercados mundiales.
Liberalizacin de los
mercados nacionales y de la
economa exterior.
Medidas de fomento a la
inversin extranjera.
Integracin regional con
fines de integracin en
mercados mundiales.
Mecanismo
de regulacin
econmica
Fuerte intervencionismo
estatal.
Estado como principal
mecanismo asignador de
recursos y motor del desarrollo.
Mercado como mecanismo
central de asignacin de
recursos.
Retiro del Estado de la
economa y definicin
subsidiaria de su rol.
Relacin
Estado-Sociedad
Matriz estadocntrica como
modelo social de
intermediacin de intereses y
demandas.
Accin colectiva organizada y
centralizada.
Predominancia de espacios
institucionales y actores
poltico-estatales.
Matriz mercadocntrica
accin individual y
descentralizada.
Revalorizacin de espacios
y actores no estatales
(sociedad civil).

48
Sin embargo, despus de la dcada de 1990, con la persistencia de urgencias
sociales no resueltas y serios cuestionamientos al desempeo de los sistemas
polticos, queda claro que la tarea de consolidar las instituciones democrticas
se enfrenta a un desafo social ms complejo que el de administrar puntualmente
los costos sociales y polticos de los cambios econmicos con medidas
compensatorias. El desafo consiste en transformar las demandas sociales en
polticas pblicas que comiencen a romper los circuitos de reproduccin de
desigualdad, que puedan combatir eficientemente a la pobreza y, en definitiva,
aumentar los niveles de bienestar de la poblacin.
Por tanto, adems de la necesidad de un crecimiento econmico sostenido,
se reconoce que el abordaje eficiente de los problemas sociales requiere de un
rediseo institucional y de contenido de las polticas sociales tradicionales,
cuyos dficit estructurales se vieron agudizados con la crisis econmica de la
dcada de 1980.
Hacia una reforma de la poltica social
En trminos conceptuales, se pueden identificar diferentes etapas en la discusin
y consecuente reorientacin de la poltica social. A fines de la dcada de
1980 y durante buena parte de la de 1990 la discusin estaba marcada por la
crtica a la poltica social tradicional y la emergencia de nuevos enfoques.
Como una especie de correlato de las ideas que impregnaban las reformas
econmicas, conceptos tales como focalizacin, privatizacin y descentralizacin
fueron incorporados a la discusin como alternativas a los dficit de la poltica
social tradicional, conformando los elementos centrales de una nueva
poltica social (Sottoli, 1999).
La crtica a la poltica social tradicional se centraba en la constatacin de que,
a pesar de las grandes diferencias en el grado de institucionalizacin y cobertura
de los sistemas sociales entre los pases, en ningn caso las polticas sociales
haban podido responder efectivamente a la crisis con medidas que compensaran
realmente el deterioro de los niveles de vida de la poblacin. Servicios
fuertemente centralizados, excesivos costos administrativos, dispersin de
recursos y fragmentacin institucional, as como deficiencias en relacin con
los efectos redistributivos de las polticas constituan los principales problemas
de los sistemas sociales tradicionales (CEPAL, 1995 y Franco, 1996).
49
CUADRO 2
DIMENSIONES DE LA POLTICA SOCIAL EN PERSPECTIVA COMPARADA
Contina
Dimensiones
Poltica social
tradicional (prereformas)
Poltica social
nueva
(posreformas)
Poltica social
emergente

1. Objetivos Integracin social y
regulacin de conflictos
distributivos.
Combate a la pobreza. Reduccin de la
exclusin social;
aumento de la equidad
social.
2. Cobertura/alcance Pretensin universalista y
homognea, acceso
segmentado en la prctica.
Selectiva y focalizada. Cobertura universal de
servicios y prestaciones
bsicas para la
integracin econmica y
social, combinada con
acciones selectivas y
focalizadas, segn
criterios de pobreza y
vulnerabilidad.
3. Destinatarios Mayormente clase media
urbana y grupos
organizados.
Grupos en situacin de
pobreza.
Grupos en situacin de
pobreza y exclusin
social.
4. Actores
Estado

Mercado

Estado interventor y
responsable principal de la
planificacin, financiacin y
ejecucin de servicios y
programas sociales.

Mecanismo mayormente
ajeno a la accin social.

Intervencin estatal
selectiva y residual.

Creciente presencia
del sector privado y
de los mecanismos
de mercado como
prestadores de
servicios sociales.

Estado como garante de
derechos fundamentales
que aseguren el acceso a
ciertos umbrales de
bienestar necesarios para
la integracin social.

Reconocimiento de los
efectos iniquitativos del
mercado en el mbito
social.
Otros Clase media y grupos de
trabajadores organizados
que presionan al Estado para
obtener beneficios sociales;
organizaciones de asistencia
social.
Estructura pluralista
de actores. Instancias
estatales centrales y
descentralizadas,
sector privado y
sociedad civil.
nfasis en la
participacin de los
destinatarios.
Se reafirma la
participacin de la
ciudadana en el proceso
de gestin y control de
los programas como
ejercicio efectivo de
derechos y como
componente esencial de
una poltica social
incluyente.

50
CUADRO 2
Contina
Dimensiones
Poltica social
tradicional (prereformas)
Poltica social
nueva
(posreformas)
Poltica social
emergente

5. Institucionalidad Organizacin estatal
sectorializada y
centralizada. Fragmentacin
institucional programtica.
Organizacin
descentralizada y
desconcentrada;
enfoques centrados en
proyectos y en la
demanda, nfasis en la
eficiencia.
nfasis en la
integralidad, en la
multisectorialidad y en la
redefinicin de
prioridades, segn
criterios de eficiencia y
transparencia.
6. Dimensin
poltica
Accin social estatal como
escenario central del
conflicto distributivo; el
sistema favorece a los
grupos de presin
organizados con mayor
influencia poltica.
nfasis en la
necesidad de
despolitizar la accin
social estatal y apelar
a la neutralidad de
las asignaciones del
mercado.
Reconocimiento de la
necesidad de consensos
polticos bsicos para
hacer sostenible la
poltica social y
establecer prioridades
compartidas.
Necesidades de
legitimacin del sistema
democrtico.
Empoderamiento y
ciudadana como
dimensiones polticas de
la accin social.
7. Financiamiento Predominantemente estatal;
gasto social como
instrumento de regulacin
del conflicto distributivo.
Gasto social expansivo y
asignado de acuerdo con
presiones de grupos
organizados. Subsidio a la
oferta.
Diversificacin de las
fuentes de
financiamiento:
estatal, internacional y
privado; gasto social
como inversin
eficiente en capital
humano. Gasto social
focalizado. Subsidio a
la demanda.
Financiamiento basado
en el principio de la
factibilidad econmica y
de la equidad social;
gasto social y poltica
fiscal como instrumentos
privilegiados de la
poltica social. nfasis en
la eficiencia y la equidad
del gasto.
8. Prioridades de la
poltica social
Ampliacin de la cobertura
en los sectores duros de
las polticas sociales:
seguridad social, educacin
y salud.
Lucha contra la
pobreza a travs de
programas sociales
compensatorios y
focalizados.
Adems de lucha contra
la pobreza, nuevos
temas: equidad,
integracin social de
grupos excluidos,
pobreza infantil, equidad
de gnero, calidad de los
servicios sociales,
consecuencias sociales de
la globalizacin,
ciudadana,
mejoramiento de la
gestin pblica.

51
CUADRO 2
Dimensiones
Poltica social
tradicional
(pre-reformas)
Poltica social nueva
(posreformas)
Poltica social
emergente

9. Relacin poltica
social/poltica
econmica
Poltica social
desvinculada de la
econmica.
Poltica social
subordinada a la
econmica (especialmente
a los equilibrios
macroeconmicos).
Poltica social integrada
y complementaria a la
econmica: crecimiento
econmico debe
beneficiar a los ms
pobres y promover
equidad; viceversa,
equidad es beneficiosa
para el crecimiento
econmico (calidad del
crecimiento).
10. Ideario social Solidaridad, justicia
distributiva,
responsabilidad colectiva,
igualdad, universalismo.
Subsidiariedad,
individualismo,
responsabilidad personal,
libertad individual,
rendimiento, eficiencia.
Equidad, ciudadana,
derechos humanos.

Los nuevos enfoques comenzaron a tomar forma en varios pases
latinoamericanos a travs de la introduccin de medidas de reforma en sectores
tales como educacin, salud, seguro de pensiones, vivienda y programas de
emergencia social y lucha contra la pobreza.
En el cuadro 2 se presentan en forma comparada y a nivel de tipos ideales
aquellas dimensiones de la poltica social que se han visto significativamente
modificadas conformando lo que se ha dado en llamar el cambio de paradigmas
de la poltica social en Amrica Latina (Franco, 1996; Huber, 1995 y Sottoli,
1999).
El cuadro recoge, adems, una tercera posicin emergente en la discusin.
En efecto, con el avance de la dcada de 1990, y en parte debido a la evaluacin
negativa de los progresos realizados en el mbito del desarrollo social
(mencionados ms arriba), la discusin ha tomado nuevos matices.
Especficamente, se observa un replanteamiento y/o relativizacin de la
validez de algunos conceptos que haban sido parte central de la llamada nueva
poltica social. Estos replanteamientos se encuentran por el momento en forma
muy heterognea, sin cristalizar como un nuevo paradigma conceptual, pero
pueden ser interpretados como el regreso a una posicin ms moderada entre los
52
dos polos representados por la poltica social tradicional y los postulados de la
nueva poltica social.
Los objetivos de la poltica social
Mientras que la poltica social tradicional proclamaba en sus inicios
programticos y sobre todo en su fase de expansin bajo el signo de las
alianzas populistas de la poca de la sustitucin de importaciones el
ambicioso objetivo de la integracin social y econmica de amplias capas de la
poblacin a travs de programas sociales de carcter universalista, a fines
de la dcada de 1980 apareci el combate a la pobreza por medio de la utilizacin
selectiva y focalizada del gasto social como el objetivo central de la poltica
social en el nuevo estilo de desarrollo de los pases latinoamericanos.
La concentracin en la lucha contra la pobreza como objetivo privilegiado
de la poltica social adquiri inmediatamente legitimidad y amplio consenso en
la regin, y se reflej en la creciente presencia de programas focalizados para
este fin.
Sin embargo, la tendencia positiva pero lenta de reduccin de la pobreza en
la regin durante el decenio de 1990, unida a la desalentadora comprobacin de
estancamientos y an retrocesos en las desigualdades sociales, llev a
replanteamientos sobre la cuestin.
As, pronto qued claro que la lucha contra la pobreza es insuficiente cuando
la misma se encara solamente como una estrategia de compensacin de los
costos ocasionados por reformas econmicas, es decir, sin atacar causas
estructurales, sin vincular las acciones de poltica econmica con sus efectos
sociales y sin reconocer la complejidad de factores que intervienen en la
generacin de la pobreza y la exclusin social.
Este argumento asume que una lucha eficiente contra la pobreza no puede
sino entenderse como una tarea integral y de largo alcance que se extiende a
todas las reas de las polticas pblicas y, muy especialmente, a la poltica
econmica. El combate a la pobreza no es entonces objetivo exclusivo de la
poltica social, ya que para superar la pobreza no bastan las acciones de poltica
social, por muy eficiente y focalizada que sta sea.
Entonces, reconociendo que los objetivos de la poltica social no se agotan
en la lucha contra la pobreza, se hace evidente la intencin de incorporar otras
dimensiones al anlisis y al diseo de polticas sociales, por ejemplo, la
dimensin de la distribucin del ingreso, la desigualdad y la justicia social como
53
objetivos de la poltica social o la utilizacin de enfoques y conceptos
multidimensionales para analizar los factores que contribuyen a la generacin
de pobreza y desigualdad social, por ejemplo, el enfoque de la exclusin social
(Gacita et al., 2000).
En suma, frente a la concentracin exclusiva en un objetivo, parece existir
creciente acuerdo acerca de la necesidad de vincular entre s los objetivos de la
poltica social, evitando la unidimensionalidad que reduce la complejidad de los
procesos sociales. Junto al combate a la pobreza, la poltica social debe
promover la integracin social (es decir, combatir la exclusin social) y reducir
las desigualdades sociales (es decir, aumentar la equidad) (CEPAL, 2000a: 81).
Cobertura
En cuanto a la cobertura de los servicios y prestaciones sociales, la discusin
social gira en torno a la relacin universalidad-selectividad/focalizacin.
El trmino focalizacin
1
que aparece casi inevitablemente asociado a la
nueva poltica social posreformas designa la tendencia a cuestionar
la pretensin de provisin universal y homognea de servicios y beneficios que
caracterizaba a la poltica social tradicional y propugna su concentracin en
grupos-meta previamente definidos, especialmente en el marco de la priorizacin
del combate a la pobreza.
La focalizacin adquiri un significado especial en el marco de la poltica de
saneamiento de las finanzas estatales llevada adelante como componente
principal de los programas de ajuste estructural. Dicha poltica requera de los
gobiernos la racionalizacin del gasto estatal. A travs de la focalizacin se
ofreca la posibilidad de utilizar recursos escasos de manera selectiva y segn
criterios de costo-eficiencia (Besley y Kanbur, 1991). De tal manera que con la
focalizacin se pona el acento no slo en la forma de utilizacin del gasto social
estatal, sino tambin en los destinatarios de dicho gasto.
Sin embargo, las estrategias focalizadoras no slo ganaron en importancia
debido a los requerimientos restrictivos que el ajuste impona a la poltica fiscal
o debido a las necesidades de la economa de mercado, sino tambin a causa de
los propios dficit institucionales y programticos de la poltica social tradicional.
En efecto, se criticaba al universalismo aparente (Franco, 1996) de las
polticas sociales tradicionales consistente en que, a nivel programtico se
1
Al respecto de los orgenes del concepto, vase Sojo (1990 y 1994); y CEPAL (1995).
54
estableca el acceso igualitario a los servicios sociales por ley a toda la
poblacin, pero en la prctica el acceso a los mismos se encontraba segmentado
de acuerdo con criterios econmicos, sociales y corporativos.
Luego de un periodo de verdadera fijacin con la focalizacin y numerosos
anlisis acerca de las ventajas y desventajas de la misma, parece quedar claro
que no existen soluciones predeterminadas, sino dependientes de la naturaleza
y magnitud del fenmeno de la pobreza en cada caso.
2
En este sentido, resulta ilustrativa la posicin de la Comisin Econmica
para Amrica Latina (CEPAL) respecto a la universalidad. Propugna que la
poltica social debe garantizar el acceso de los ciudadanos en su condicin de
tales a niveles bsicos de calidad y cobertura de beneficios sociales con el
objetivo ltimo de generar cohesin social y sentido de pertenencia. Propone
establecer lmites al concepto de universalidad de acuerdo con las posibilidades
del desarrollo econmico de cada pas, con las posibilidades individuales de
costearse los beneficios y con las necesidades coyunturales de focalizar los
recursos pblicos escasos. Reafirma, asimismo, que la universalidad no es
contraria a la posibilidad de establecer principios de selectividad, pues existen
interacciones positivas entre programas universales y selectivos (CEPAL,
2000a).
Desde otra perspectiva, el enfoque basado en la universalidad de los
derechos humanos sustenta asimismo la argumentacin en favor de la
universalidad de los servicios pblicos. En esta concepcin, el concepto
de ciudadana constituye el eje desde el cual se define el acceso y disfrute de
derechos fundamentales, tanto civiles y polticos como sociales, econmicos y
culturales.
As, el acceso a servicios sociales bsicos es parte del ejercicio efectivo de
derechos sociales universales necesarios para construir la ciudadana en
sociedades incluyentes (Delamonica et al., 2000; Santos, 1999). Por tanto, las
polticas sociales focalizadas y sectorializadas no pueden dar cuenta del
derecho de todos los individuos a ciertos umbrales mnimos de bienestar y
tienden a ignorar en su diseo factores estructurales subyacentes a los sntomas
que tratan de abordar (Gacita et al., 2000: 304).
2
Se relacionan en este sentido dos variables: extensin de la pobreza y capacidad de ejecucin de
programas sociales focalizados. Si la pobreza est muy difundida y la capacidad de ejecucin es
deficiente, los programas sociales bsicos y universales, y los logros macroeconmicos producen un
mayor impacto en el objetivo de reduccin de la pobreza. La selectividad resultara ms importante
cuando la pobreza est muy concentrada en ciertos grupos de poblacin o espacios geogrficos, as
como cuando la capacidad de ejecucin es alta (CEPAL, 2000a: 81).
55
En suma, el discurso emergente propone una posicin diferente a la poltica
social selectiva y focalizada. Propugna la universalidad en el acceso a
servicios sociales bsicos, pero combinada con acciones focalizadas para
sectores excluidos como mecanismos de compensacin e igualacin.
Los actores de la poltica social
En un contexto de redefinicin de objetivos y estrategias de desarrollo en
Amrica Latina, tambin se modificaron las visiones acerca de los roles
asignados al Estado y al mercado en el mbito social. Los argumentos que
atribuan tradicionalmente al Estado el rol de actor principal de la poltica social
y garante del principio de justicia social redistributiva, igualitaria y universal
resultaron fuertemente cuestionados con el avance de posiciones neoliberales.
Dichas posiciones defendan la idea de una intervencin estatal selectiva en
el campo social que de manera focalizada intentara corregir las disparidades
sociales, aunque sin pretensin alguna de reforma societal amplia.
En el nuevo discurso social y poltico comenz a atribuirse crecientemente
al mercado el rol de mecanismo de asignacin de servicios y beneficios sociales,
con el argumento de una mayor eficiencia y equidad, lo cual en ltima instancia
llevara a una mayor igualacin de oportunidades.
La nueva poltica social pas a ser definida, adems, tanto en la discusin
cientfica como en el discurso de los gobiernos, como una tarea que atae a la
sociedad toda. Ello significa, en primera instancia, el ya mencionado
cuestionamiento del rol del Estado como nico o principal actor de la toma de
decisiones en poltica social. En lugar de ello, comenz a favorecerse una
estructura pluralista de actores estatales y privados que participan en las
diferentes fases de formulacin y ejecucin de la poltica social. La estrategia
consistira en fortalecer las capacidades estatales de coordinacin y regulacin,
transfiriendo simultneamente determinadas competencias de ejecucin a
instancias estatales descentralizadas, ONG, organizaciones con fines de lucro,
grupos locales o informales e incluso a la familia.
Detrs de esta estrategia coexisten dos posiciones: por un lado, la postura
antiestatista que plantea medidas privatizadoras y descentralizadoras
simplemente como formas de retiro del Estado de las tareas sociales, y por otro
lado, la posicin que sin descargar al Estado de su responsabilidad social
reclama ms espacios para la sociedad en la toma de decisiones sobre problemas
que le ataen y enfatiza la autoorganizacin, la autonoma y la participacin
56
poltica como dimensiones importantes de la accin social. A pesar de las
diferencias, ambas posiciones se dirigen a superar el rol monoplico del Estado
en el desarrollo social y econmico, y con ello tambin a superar la idea de una
poltica social estatista, planteando segn el nfasis de una u otra posicin
medidas privatizadoras, desreguladoras y descentralizadoras de servicios sociales
en sus mltiples variantes.
Tal como algunos analistas sealan (Kanbur, 2001), comparando las
posiciones de hace 20 o 10 aos atrs, existe en la actualidad bastante acuerdo
o, ms precisamente, no tanto desacuerdo alrededor del viejo debate Estado
versus mercado. En el presente, la cuestin se plantea como la necesidad
de encontrar un adecuado balance de Estado y mercado en los procesos de
desarrollo, de acuerdo con las necesidades especficas de cada caso.
En el mbito de la accin social, existe suficiente evidencia de que la
introduccin de mecanismos de economa de mercado en el diseo, organizacin
y/o gestin de los servicios sociales contribuye a agudizar las iniquidades
sociales existentes. Por tanto, se requiere la participacin ms activa del Estado
como regulador para asegurar un acceso igualitario a los servicios. Ms an,
desde un enfoque de derechos, el papel del Estado es el de garante de derechos
fundamentales que aseguren el acceso a ciertos umbrales de bienestar.
Institucionalidad y dimensin poltica de la accin social
Las transformaciones de las economas y el retorno a regmenes democrticos
en varios pases latinoamericanos afectaron tambin las formas de organizacin
de la poltica social, en tanto el rediseo del Estado y de la gestin pblica en
general pasaron a formar parte de la agenda de las reformas.
En el mbito social, se argumentaba la necesidad de una reforma de la accin
social del Estado orientada por criterios de good governance y destinada a
fortalecer el rol de ste como gerente social (Angell y Graham, 1995 y
CEPAL, 1995). En este sentido, la modernizacin de la poltica social estatal
y su concentracin exclusiva en el objetivo de la lucha contra la pobreza
comenz a adquirir relevancia poltica en funcin de la tarea de la consolidacin
de la democracia.
El fortalecimiento del Estado como gerente social deba provocar el
abandono por parte del Estado de toda prctica clientelista, corporatista y
populista, e iniciar una prctica social orientada por la eficiencia, basada
en razones de costo-efectividad, criterios polticos transparentes y focalizada en
57
los ms pobres y necesitados. Ello podra conceder mayor credibilidad y
legitimidad a la accin social de un Estado ya bastante desacreditado por la
crisis econmica, el ajuste y las polticas tradicionales. Combinada con posiciones
ms ortodoxas, esta argumentacin pona nfasis en la necesidad de despolitizar
la accin social estatal y apelar a la neutralidad de las asignaciones de
mercado (Hausmann, 1994).
Abordando otra dimensin de la reforma del Estado, el avance de los
conceptos descentralizadores planteaba la necesidad de disminuir el peso
de los programas definidos desde el Estado central y ejecutados unisectorialmente
por los ministerios sociales, aumentando proporcionalmente la importancia de
los enfoques descentralizados, multisectoriales, orientados por la demanda y
organizados alrededor de proyectos.
Es decir, la discusin acerca de la institucionalidad de la poltica social
asuma predominantemente su rol como mecanismo de legitimacin y
reaseguramiento del proceso de reformas econmicas y polticas.
Actualmente, est claro, sin embargo, que la relacin democracia-poltica
social no se agota en estos trminos. El significado de las instituciones
democrticas para la solucin de los problemas sociales y del desarrollo es cada
vez ms evidente. Los modelos de resolucin de conflictos poltico-institucionales
y de alcanzar consensos estratgicos resultan de importancia decisiva para los
policy-outcomes. Las diferencias en los contenidos y efectividad de las polticas
sociales segn consignan investigaciones en los pases industrializados se
explican sobre todo a travs de diferentes arreglos poltico-institucionales. En
el mbito del desarrollo social, la institucionalidad ha tomado un papel
preponderante para determinar el xito o fracaso de experiencias en poltica
social (Mehrotra y Jolly, 1997).
En efecto, la utilizacin de tcnicas inadecuadas de gestin facilitan el uso
ineficiente y arbitrario de recursos con fines ajenos a la lgica de los servicios
y programas, trayendo como consecuencia el reforzamiento de dos males
fundamentales de la administracin pblica, como son la corrupcin y el
prebendarismo. La situacin deseable es aqulla en la que el criterio de la
eficiencia orienta la accin social. Ello supondra un mejor uso de los recursos,
mediante cambios en el diseo, organizacin y gestin de los servicios sociales.
La incorporacin de mecanismos de evaluacin y monitoreo, as como de la
participacin efectiva de la ciudadana como mecanismo de contralor
de las acciones, contribuye adems a la transparencia en la gestin.
58
A su vez, el desempeo eficiente de la gestin pblica redunda en la
legitimidad del sistema. Esto adquiere importancia crucial en el contexto
latinoamericano de consolidacin de la institucionalidad democrtica.
Financiamiento
Tradicionalmente, la poltica social en Amrica Latina fue financiada casi en
exclusividad con fuentes del presupuesto nacional, consistentemente con el rol
otorgado al Estado de actor principal de la accin social y con la utilizacin del
gasto social pblico como instrumento de regulacin de los conflictos
distributivos.
El advenimiento de nuevos enfoques promovi la idea de que las acciones
sociales podan tambin ser financiadas con recursos provenientes de fuentes
internacionales y privadas. Un ejemplo de ello fue la financiacin internacional
casi exclusiva o mayoritaria, segn el caso de los fondos de emergencia
social. Si bien en algunos anlisis la financiacin internacional fue criticada
desde el punto de vista de la sustentabilidad y de la responsabilidad estatal sobre
la accin social, en la actualidad parece cada vez ms aceptada la idea de
que la diversificacin de fuentes puede ser una alternativa para la potenciacin
de recursos para la accin social.
Sin embargo, el nfasis otorgado crecientemente a la equidad social recupera
el rol del gasto social pblico como mecanismo redistributivo. Las fuentes del
gasto social se localizan entonces en las fuentes nacionales de financiacin,
sobre todo, provenientes de la poltica fiscal. Asociado a esto se encuentra el
nfasis en la eficiencia y la equidad del gasto social.
Prioridades temticas
La prioridad de la accin pblica social en Amrica Latina consisti
tradicionalmente en la ampliacin de la cobertura en los sectores duros de las
polticas sociales: seguridad social, educacin y salud.
Consistentemente con la reorientacin en sus objetivos, la nueva poltica
social redefini su prioridad explcitamente como la lucha contra la pobreza a
travs de programas sociales compensatorios y focalizados.
En los ltimos aos, el tema de la pobreza y las estrategias para superarla han
seguido siendo prominentes en la agenda pblica social de la regin. Sin
59
embargo, se otorga atencin tambin a nuevos temas, tales como la integracin
social de grupos excludos por razones de raza, gnero, edad, la incidencia y
naturaleza de la pobreza infantil, la calidad de los servicios sociales, las
consecuencias sociales de la globalizacin, el acceso a niveles bsicos de
bienestar como forma de construccin de ciudadana, el mejoramiento de la
gestin pblica social, la violencia domstica y ciudadana, entre otros.
Esta diversidad de temticas contribuyen a redefinir y especificar prioridades,
a la vez que permiten una visin ms compleja de los fenmenos sociales que,
en definitiva, debera llevar a una mejor definicin de estrategias para romper
los ciclos de reproduccin y transmisin intergeneracional de la pobreza, o a
disear intervenciones tempranas destinadas a igualar las condiciones iniciales
que determinan trayectorias de vida.
Esto supone asimismo complementar la visin estrictamente sectorial con
propuestas y programas integrales que consideren la multidimensionalidad de
los problemas sociales, con intervenciones que no slo entreguen un servicio,
sino que contribuyan a generar condiciones institucionales y capacidades
sociales para disminuir la pobreza y la exclusin.
Relacin entre la poltica social y la poltica econmica
Mientras que tradicionalmente la poltica social transcurra paralelamente a las
decisiones de poltica econmica, la relacin entre ambas comenz a redefinirse
en el contexto de las reformas estructurales a las economas latinoamericanas.
En primer lugar, la poltica social pas a ejercer un rol subordinado a las
decisiones de poltica econmica. El imperativo de mantener los equilibrios
macroeconmicos y del crecimiento econmico determin las decisiones en la
poltica social. Por ejemplo, la reforma del seguro de pensiones adquiri una
importancia central para los objetivos de las reformas econmicas en muchos
pases, especialmente en relacin con el saneamiento de las finanzas estatales,
al desarrollo del mercado interno de capitales, al fomento de la inversin y al
aumento de las tasas de ahorro (Mesa,1998). Asimismo, las restricciones
al gasto social han estado en funcin de las necesidades de las polticas de
austeridad fiscal.
En la actualidad, la discusin sobre la poltica social y sus objetivos se ve
crecientemente influida por las evidencias acerca de la complejidad de la
relacin entre crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza, as como de
la importancia de la equidad social como eslabn fundamental entre ambos
(Ganuza et al., 1997, y Delamonica et al., 2000).
60
Se reconoce la necesidad de una poltica social integrada y complementaria
a la econmica. Se enfatiza la necesidad de que la poltica econmica incorpore
ya en su diseo los objetivos sociales. El crecimiento econmico como objetivo
inmediato de la poltica econmica no debe ser de cualquier naturaleza, sino
beneficiar a los ms pobres y promover equidad.
Ideario social
Por ltimo, puede decirse que los enfoques reformistas de la poltica social se
sustentaron en ideas-fuerza que estaban en relacin directa con el nuevo estilo
de desarrollo en Amrica Latina. La idea de una economa liberalizada,
desregulada, competitiva y eficiente encuentra su correlato en el ideario social
con conceptos tales como subsidiariedad, individualismo, responsabilidad
personal, libertad individual, rendimiento y eficiencia. Ellos se diferencian
claramente de los conceptos que nutran ciertamente ms en el discurso que
en la praxis el accionar social estatal en Amrica Latina en el pasado, es decir,
solidaridad, justicia distributiva, responsabilidad colectiva, igualdad.
En el discurso emergente en los ltimos aos, y probablemente como fruto
de la reflexin acerca de las consecuencias negativas de una accin social
basada en la idea de rendimiento individual, el tema de la solidaridad adquiere
nuevo nfasis. Actualmente se enfatiza la necesidad de reforzar aquellos
mecanismos en el diseo de los sistemas sociales que equilibren el principio del
rendimiento individual subyacente a los mecanismos de mercado, que formaban
parte de las innovaciones de la poltica social reformada. Este fue el caso, por
ejemplo, de algunas reformas de las pensiones consistentes en la introduccin
de sistemas de capitalizacin individual sustituyendo a veces a los sistemas de
reparto basados en la solidaridad intergeneracional.
Conclusiones
A lo largo del presente trabajo se han analizado comparativamente los cambios
de la poltica social en Amrica Latina desde una perspectiva conceptual. El
anlisis permite evidenciar que la discusin ha transcurrido por una etapa de
crtica sustancial a la poltica social tradicional y bsqueda de innovaciones ms
o menos radicales. Las alternativas se presentaron en esta etapa en forma de
pares contrapuestos (universalidad versus selectividad y focalizacin;
61
centralizacin versus descentralizacin; estatizacin versus privatizacin), no
considerando frecuentemente la posibilidad de opciones combinadas.
En un documento publicado en abril de 2000, la CEPAL dedica un espacio
central al tema de la poltica social. Admite que una reorientacin bsica de la
poltica social haba sido necesaria en su momento y sin negar la validez general
de las tendencias de reforma sustentadas hasta la fecha, el documento critica,
por un lado, el fuerte nfasis concedido por las reformas al rol del actor privado
y a los criterios de mercado en la organizacin y provisin de servicios
sociales, y por el otro, la debilidad intrnseca en la nocin de una poltica social
compensatoria que acompaa con acciones asistencialistas las decisiones de
poltica econmica mientras ocurre el esperado crecimiento econmico, que de
por s traera consigo mayor bienestar a la poblacin. En una suerte
de evaluacin general de los efectos de las reformas de poltica social orientadas
por los nuevos criterios, se seala:
La experiencia ha demostrado el poco xito que ha tenido esta orientacin en
alcanzar sociedades ms equitativas. En efecto (......) con las reformas se han logrado
algunos avances en materia de eficiencia, al tiempo que mediante la recuperacin
del gasto pblico se ha podido canalizar mayores recursos hacia sectores sociales,
pero no se han obtenido progresos importantes en materia de cobertura y calidad ni
en la reduccin de la pobreza. Ms an, en algunos casos se han desarrollado
esquemas que se alejan abiertamente del principio de solidaridad propio de la
poltica social (CEPAL, 2000b: 78).
Este tipo de constataciones, as como los procesos de aprendizaje de los
ltimos aos ha llevado a propuestas de poltica social en el presente que recojan
y combinen elementos de enfoques ya comprobados en reformas concretas, con
aportes actualizados en la discusin conceptual. As, en una etapa ms reciente,
la discusin parece haber dado una vuelta de pndulo hacia posiciones ms
moderadas, e incluso retornando a conceptos acrrimamente cuestionados al
comienzo de los procesos de reforma, tales como el de la universalidad.
Esto tiene implicaciones importantes en el nivel de decisiones de poltica,
pues se observa un rango mayor de opciones que las sugeridas por las dualidades
conceptuales sealadas ms ariba. En cada caso, factores polticos, sociales y
econmicos es decir, aquellas condiciones que determinan la modalidad que
adquirir finalmente una reforma en cualquier mbito de las polticas pblicas
se combinan de manera particular, desbordando los estrechos mrgenes de las
posibilidades ofrecidas a nivel conceptual.
62
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